ECLI:NL:RVS:2015:644, Raad van State, 04-03-2015, 201405813/1/V1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2015-03-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Vreemdelingenrecht

Samenvatting: Bij onderscheiden besluiten van 18 juli 2013, voor zover thans van belang, heeft de staatssecretaris een aanvraag van de vreemdelingen om hun een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd te verlenen afgewezen.

201405813/1/V1.
    Datum uitspraak: 4 maart 2015
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie,
    appellant,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Arnhem, van 1 juli 2014 in zaak nr. 14/2512 in het geding tussen:
    
    [vreemdeling 1], [vreemdeling 2] en [vreemdeling 3]; [de vreemdelingen],
    
    en
    
    de staatssecretaris.
    
    Procesverloop
    
    Bij onderscheiden besluiten van 18 juli 2013, voor zover thans van belang, heeft de staatssecretaris een aanvraag van de vreemdelingen om hun een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd te verlenen afgewezen.
    
    Bij besluit van 29 januari 2014 heeft de staatssecretaris het daartegen door de vreemdelingen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Dit besluit is aangehecht.
    
    Bij uitspraak van 1 juli 2014 heeft de rechtbank het daartegen door de vreemdelingen ingestelde beroep gegrond verklaard en dat besluit vernietigd. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft de staatssecretaris hoger beroep ingesteld. Het hogerberoepschrift is aangehecht.
    
    De vreemdelingen hebben een verweerschrift en nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 23 september 2014, waar de staatssecretaris, vertegenwoordigd door drs. H. Heinink en mr. J.N. Mons, werkzaam bij het Ministerie van Veiligheid en Justitie, en vreemdeling 3, bijgestaan door mr. H.F.J.L. van Pelt, advocaat te Arnhem, zijn verschenen.
    
    De staatssecretaris heeft nadere stukken ingediend.
    
    Na het sluiten van het onderzoek ter zitting heeft de Afdeling het onderzoek heropend.
    
    De Afdeling heeft de zaak verder ter zitting behandeld op 20 november 2014, waar de staatssecretaris, vertegenwoordigd door
    mr. E.C. Pietermaat, advocaat te Den Haag, en drs. H. Heinink, werkzaam bij het Ministerie van Veiligheid en Justitie, en de vreemdelingen, vertegenwoordigd door mr. H.F.J.L. van Pelt, advocaat te Arnhem, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. De vreemdelingen hebben een aanvraag ingediend om verlening van een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd in het kader van de overgangsregeling van de Regeling langdurig verblijvende kinderen (hierna: de Regeling), ten tijde van de aanvraag neergelegd in paragraaf B22/3 van de Vreemdelingencirculaire 2000 (hierna: de Vc 2000).
    
    2. Volgens paragraaf B22/3.1, aanhef en onder c, van de Vc 2000, zoals luidend ten tijde van de aanvraag en voor zover hier van belang, verleent de staatssecretaris een verblijfsvergunning aan een vreemdeling die zich gedurende de periode van verblijf in Nederland niet langer dan een aaneengesloten periode van drie maanden heeft onttrokken aan het toezicht van de Immigratie- en Naturalisatiedienst (hierna: de IND), de Dienst Terugkeer en Vertrek (hierna: de DT&V), het Centraal Orgaan opvang asielzoekers (hierna: het COa), de Vreemdelingenpolitie (in het kader van de meldplicht) of, in het geval van alleenstaande minderjarige vreemdelingen, voogdijinstelling Nidos.
    
    Volgens dezelfde paragraaf neemt de staatssecretaris aan dat sprake is van niet langdurig onttrokken (lees: onttrekken) aan het toezicht indien de vreemdeling en zijn eventuele gezinsleden sinds 27 juli 2010 bekend zijn bij de IND, DT&V, COa, Vreemdelingenpolitie (in het kader van de opgelegde meldplicht) of, in het geval van alleenstaande minderjarige vreemdelingen, Nidos en niet langer dan een aaneengesloten periode van maximaal drie maanden uit beeld zijn geweest.
    
    3. De staatssecretaris heeft de vreemdelingen uitsluitend tegengeworpen dat zij niet voldoen aan het vereiste dat zij zich niet hebben onttrokken aan het toezicht van IND, DT&V, COa of Vreemdelingenpolitie. Volgens hem zijn de vreemdelingen vanaf de sluiting van het vertrekdossier van vreemdeling 3 op 28 januari 2010 uit beeld geweest bij de DT&V.
    
    4. In grief 1 klaagt de staatssecretaris dat de rechtbank ten onrechte zijn uitleg van het onder 2. weergegeven beleid (hierna: het beleid) niet terughoudend heeft getoetst. Hiertoe voert hij aan dat de Regeling voortkomt uit zijn discretionaire bevoegdheid, hetgeen beleidsvrijheid impliceert, en dat het beleid een nadere invulling behoeft.
    
    4.1. In de uitspraak van 31 januari 2012 in zaak nr. 201010179/1/V2 heeft de Afdeling overwogen dat de rechter de uitleg van een beleidsregel of een hierin voorkomend begrip die een bestuursorgaan voorstaat, zonder terughoudendheid kan toetsen, tenzij die beleidsregel of dat begrip een nadere invulling van het bestuursorgaan in het voorliggende geval behoeft. Omdat niet zonder meer duidelijk is welke betekenis aan de begrippen 'onttrekken aan het toezicht' en 'uit beeld zijn' in de context van de Regeling toekomt, behoeven zij een nadere invulling van de staatssecretaris. De staatssecretaris betoogt derhalve terecht dat de rechtbank de door hem gegeven uitleg van bedoelde begrippen ten onrechte zonder terughoudendheid heeft getoetst.
    
    De klacht is terecht voorgedragen maar de grief leidt gelet op het onder 6.1. overwogene niet tot het daarmee beoogde doel.
    
    5. In grief 2 klaagt de staatssecretaris dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de woorden 'heeft onttrokken' in het beleid veronderstellen dat een vreemdeling niet voldoet aan de vereisten van de Regeling indien hij zich door eigen handelen bewust heeft afgekeerd van het uitgeoefende toezicht van het rijksorgaan en daarmee een bewuste keuze heeft gemaakt om niet uit Nederland te vertrekken maar hier illegaal te verblijven alsmede dat aan het begrip 'uit beeld zijn' geen andere betekenis kan worden toegekend. Hiertoe voert de staatssecretaris onder verwijzing naar zijn brief van 21 december 2012 aan de voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal (Kamerstukken II 2012/13, 19 637, nr. 1597, blz. 2) aan dat het begrip 'uit beeld zijn' een daarmee verenigbare en bepalende nadere uitwerking vormt van het begrip 'onttrekken aan het toezicht'. Dat laatste begrip moet volgens hem blijkens de Regeling worden uitgelegd in het licht van de betekenis die moet worden gehecht aan het begrip 'uit beeld zijn'. De staatssecretaris wijst erop dat hij van niet rechtmatig hier te lande verblijvende vreemdelingen verwacht dat zij in beeld blijven bij de in de Regeling vermelde instanties in de vreemdelingenketen, bijvoorbeeld bij de IND teneinde hun verblijf te legaliseren, bij de DT&V teneinde hun vertrek te bewerkstelligen, of bij de Vreemdelingenpolitie ter invulling van de meldplicht bedoeld in artikel 4.51 van het Vreemdelingenbesluit 2000. Daarbij gaat de staatssecretaris ervan uit dat een vreemdeling in beeld is bij de IND zolang hij is verwikkeld in een verblijfsprocedure, maar dient hij zich, om in beeld te blijven, tot de DT&V te wenden zodra de afwijzing van zijn verblijfsaanvraag is komen vast te staan. Volgens de staatssecretaris vereist hij aldus een actieve houding van niet rechtmatig verblijvende vreemdelingen om in contact te treden en te blijven met voormelde instanties, en mogen zij niet berusten in hun onrechtmatige verblijf hier te lande. Voldoen zij niet aan dat vereiste, dan onttrekken zij zich aan het toezicht, zoals bedoeld in het beleid, aldus de staatssecretaris.
    
    5.1. Nu de staatssecretaris in het beleid aan het begrip 'onttrekken aan het toezicht' de betekenis 'uit beeld zijn' heeft toegekend, heeft hij in de context van de Regeling in redelijkheid voor de uitleg van het eerste begrip kunnen aansluiten bij de uitleg van dat laatste begrip. Daarbij heeft hij in redelijkheid de eis kunnen stellen dat een niet rechtmatig hier te lande verblijvende vreemdeling inspanningen verricht om in beeld te blijven bij de in de Regeling vermelde instanties in de vreemdelingenketen.
    
    Anders dan de rechtbank heeft geconcludeerd, staat deze eis niet op gespannen voet met de mededeling van de staatssecretaris tijdens het debat over de Regeling met de Tweede Kamer der Staten-Generaal op 12 maart 2013 (Handelingen II 2012/13, blz. 90) en in zijn brief van 22 februari 2013 aan de voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal (Aanhangsel Handelingen II 2013/14, nr. 1394), dat het de bedoeling is om te voorkomen dat vreemdelingen die zich jarenlang hebben onttrokken aan het toezicht van de Rijksoverheid en die een leven in de illegaliteit hebben verkozen, nu in aanmerking kunnen komen voor verlening van een verblijfsvergunning in het kader van de Regeling. De staatssecretaris heeft zich in dit verband in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat een niet rechtmatig verblijvende vreemdeling die geen inspanningen verricht om in beeld te blijven bij voormelde instanties in de vreemdelingenketen, berust in zijn onrechtmatige verblijf en aldus een leven in de illegaliteit verkiest.
    
    De klacht is terecht voorgedragen maar de grief leidt gelet op het onder 6.1. overwogene niet tot het daarmee beoogde doel.
    
    6. In grief 3 klaagt de staatssecretaris dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat hij niet deugdelijk heeft gemotiveerd dat vreemdeling 3 zich heeft onttrokken aan het toezicht bedoeld in de Regeling. Hiertoe voert de staatssecretaris aan dat vreemdeling 3 tot de sluiting van haar vertrekdossier op 28 januari 2010 in de 'caseload' van de DT&V was opgenomen wegens de op haar rustende vertrekplicht omdat zij uitgeprocedeerd was, dat het voor haar kenbaar was dat zij zelf aan deze plicht invulling diende te geven en zij in haar laatste vertrekgesprek op 22 januari 2010 had aangegeven nieuwe aanvragen om verlening van een verblijfsvergunning in te willen dienen en in plaatsing in een vrijheidsbeperkende locatie geen nut te zien. Hieruit maakt de staatssecretaris op dat vreemdeling 3 voornemens was geen gevolg te geven aan haar vertrekplicht. Aldus heeft vreemdeling 3 zich vanaf de sluiting van haar vertrekdossier onttrokken aan toezicht van de DT&V, waarbij volgens de staatssecretaris niet relevant is of deze sluiting aan haar is medegedeeld. Het was aan de vreemdelingen om, nadat de verblijfsprocedure die volgde op bedoelde nieuwe aanvragen met de ongegrondverklaring van hun beroep op 17 maart 2011 was geëindigd, opnieuw contact met de DT&V op te nemen om hun vertrek te realiseren, aldus de staatssecretaris. Dat het traject bij de DT&V voor de verkrijging van een laissez passer (hierna: een LP) nog niet was afgerond, is volgens hem onvoldoende om te concluderen dat vreemdeling 3 in beeld was bij de DT&V, reeds omdat lopende LP-aanvragen niet zonder meer door de DT&V worden ingetrokken als een vreemdeling buiten beeld raakt.
    
    6.1. Ter zitting heeft de staatssecretaris te kennen gegeven dat hij niet kan bevestigen dat de sluiting van haar vertrekdossier aan vreemdeling 3 is medegedeeld. Evenmin is zij, ondanks toezeggingen van de DT&V per brief van 26 januari 2010 dat zij op de hoogte zou worden gesteld van ontwikkelingen ten aanzien van haar LP-aanvraag, door de DT&V op de hoogte gesteld van het in 2012 staken van pogingen om een LP voor haar te verkrijgen. Te meer nu vreemdeling 3 op 3 februari 2010, 30 maart 2011 en 1 november 2011 aanwezig was bij vertrekgesprekken van haar zuster bij de DT&V, waarbij zij heeft aangegeven onrechtmatig in Nederland te verblijven, en de DT&V een afschrift heeft ontvangen van een brief van haar gemachtigde van 25 juni 2012 aan de president van Kazachstan met een verzoek om staatsburgerschap, heeft de staatssecretaris zich reeds hierom niet in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het aan de vreemdelingen was om na 17 maart 2011 opnieuw contact met de DT&V op te nemen teneinde bij die instantie in beeld te blijven.
    
    Dat betekent dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat de staatssecretaris niet deugdelijk heeft gemotiveerd dat vreemdeling 3 zich heeft onttrokken aan het toezicht bedoeld in de Regeling.
    
    De grief faalt.
    
    7. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd, met verbetering van de gronden waarop deze rust.
    
    8. De staatssecretaris dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
    
    II. veroordeelt de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie tot vergoeding van bij de vreemdelingen in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1225,00 (zegge: twaalfhonderdvijfentwintig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    III. bepaalt dat van de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie een griffierecht van € 493,00 (zegge: vierhonderddrieënnegentig euro) wordt geheven.
    
    Aldus vastgesteld door mr. H.G. Lubberdink, voorzitter, en mr. M.G.J. Parkins-de Vin en mr. G. van der Wiel, leden, in tegenwoordigheid van mr. S.J.H. Goldstein-Cassé, griffier.
    
    w.g. Lubberdink w.g. Goldstein-Cassé
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 4 maart 2015
    
    588.