ECLI:NL:RVS:2018:2901, Raad van State, 05-09-2018, 201709619/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-09-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 16 februari 2016 heeft het college [appellant] onder oplegging van een dwangsom gelast om de hellingbaan en de ontsluiting daarvan op het perceel [locatie] te Staphorst te wijzigen, zodat deze binnen de woonbestemming komen te liggen.

201709619/1/A1.
    Datum uitspraak: 5 september 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te Staphorst,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 24 oktober 2017 in zaak nr. 17/1345 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Staphorst.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 16 februari 2016 heeft het college [appellant] onder oplegging van een dwangsom gelast om de hellingbaan en de ontsluiting daarvan op het perceel [locatie] te Staphorst te wijzigen, zodat deze binnen de woonbestemming komen te liggen.
    
    Bij besluit van 8 mei 2017 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard, onder aanvulling van de motivering ervan, in die zin dat [appellant] een deel van de hellingbaan alsmede de gehele naar de openbare weg toe aangelegde verharding, beide binnen de agrarische bestemming, dient te verwijderen.
    
    Bij besluit van 5 oktober 2017 heeft het college besloten over te gaan tot invordering van de door [appellant] verbeurde dwangsommen van in totaal € 15.000,00.
    
    Bij uitspraak van 24 oktober 2017 heeft de rechtbank het door [appellant] tegen de besluiten van 8 mei 2017 en 5 oktober 2017 ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    [appellant] heeft een nader stuk ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 21 augustus 2018, waar [appellant], en het college, vertegenwoordigd door mr. S. de Wijs, mr A. Pronk en ing. W.J. Tuinman, allen werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    Bij besluit van 29 juli 2010 heeft het college aan [appellant] een bouwvergunning verleend voor het bouwen van een woning op het perceel. Het vergunde bouwplan betreft een vrijstaande woning met een aangebouwde garage. Het geheel is onderkelderd. De kelder is van buitenaf bereikbaar via een hellingbaan.
    
        Hangende de aanvraagprocedure voor deze bouwvergunning heeft [appellant] het bouwplan op verzoek van het college aangepast in die zin dat de aanvankelijk beoogde rechte hellingbaan, die deels was gesitueerd op gronden met een agrarische bestemming, met een bocht zal worden aangelegd, waardoor de hellingbaan geheel op gronden met de woonbestemming is gelegen en ook de ontsluiting van het perceel op gronden met de woonbestemming zal plaats vinden.
    
        Het college heeft aan de in bezwaar gehandhaafde last onder dwangsom ten grondslag gelegd dat [appellant] in afwijking van de verleende bouwvergunning een rechte hellingbaan heeft aangelegd, waardoor een klein gedeelte van de hellingbaan en de gehele verharding voor de ontsluiting van het perceel is gerealiseerd op gronden met een agrarische bestemming. Omdat het aanleggen van zowel de hellingbaan als de verharding voor de ontsluiting in strijd is met de op de gronden rustende bestemming "Agrarisch" en het college hiervoor geen omgevingsvergunning heeft verleend, stelt het college zich op het standpunt dat sprake is van overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo).
    
    2.    [appellant] heeft ter zitting van de Afdeling gewezen op de, door hem bij brief van 6 augustus 2018 overgelegde, met HMO Investeringen B.V. overeengekomen vaststellingsovereenkomst van 12 juli 2018, waarin onder meer is overeengekomen dat HMO zich zal inspannen om het lopende geschil tussen [appellant] en de gemeente Staphorst omtrent het bouwblok en de oprit langs minnelijke weg op te lossen. Voor zover [appellant] hiermee heeft beoogd de Afdeling te verzoeken om behandeling van de zaak aan te houden tot er een oplossing is, wordt dit niet gehonoreerd. Nu niet is gebleken dat tussen partijen reeds enig overleg hierover heeft plaats gevonden en het college ter zitting niet te kennen heeft gegeven dat het bereid is om tot een minnelijke regeling te komen, ziet de Afdeling in dit stadium van de procedure geen reden om de behandeling van de zaak om deze reden aan te houden.
    
    Last onder dwangsom
    
    3.    [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college niet bevoegd is om handhavend op te treden tegen de gerealiseerde hellingbaan en verharding. Hiertoe voert hij onder verwijzing naar bij de bouwvergunning van 29 juli 2010 behorende gestempelde tekening 401-02 aan dat het college vergunning heeft verleend voor de rechte hellingbaan, zoals die is aangelegd. Voorts voert hij aan dat de betreffende gronden na inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan geen agrarische bestemming hebben, dan wel het hiermee strijdige gebruik onder de beschermende werking van het gebruiksovergangsrecht valt.
    
    3.1.    De rechtbank heeft terecht overwogen dat de bij de bouwvergunning behorende tekening 401-02 een constructietekening is die uitsluitend ziet op de constructie van de kelder onder de woning en niet op de hellingbaan die tevens op de tekening is ingetekend. De rechtbank heeft daarbij voorts terecht in aanmerking genomen dat op die tekening is vermeld dat de hellingbaan niet op schaal is ingetekend, zodat aan de lengte van het rechte stuk, zoals dat is ingetekend op tekening 401-02, geen betekenis kan worden gehecht. De rechtbank heeft dan ook terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat de hellingbaan zoals deze nu is aangelegd en waarop de last ziet door het college is vergund.
    
    3.2.    Artikel 61, onder B, van het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Bestemmingsplan Buitengebied" luidt:
    
    "1. Het gebruik van grond en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan en hiermee in strijd is, mag worden voortgezet.
    
    2. Het is verboden het met het bestemmingsplan strijdige gebruik, bedoeld in het eerste lid, te veranderen of te laten veranderen in een ander met dat plan strijdig gebruik, tenzij door deze verandering de afwijking naar aard en omvang wordt verkleind.
    
    3. Indien het gebruik, bedoeld in het eerste lid, na de inwerkingtreding van het plan voor een periode langer dan een jaar wordt onderbroken, is het verboden dit gebruik daarna te hervatten of te laten hervatten.
    
    4. Het eerste lid is niet van toepassing op het gebruik dat reeds in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen de overgangsregels van dat plan."
    
    3.3.    Ingevolge het bestemmingsplan "Bestemmingsplan Buitengebied" rust op het perceel de bestemming "Wonen-1" en de bestemming "Agrarisch". De rechtbank heeft terecht vastgesteld dat een gedeelte van de hellingbaan en de verharding voor de ontsluiting zijn gerealiseerd op gronden met de bestemming "Agrarisch". Niet in geschil is dat de aanleg van de hellingbaan en de verharding in strijd is met deze agrarische bestemming.
    
        De rechtbank heeft terecht overwogen dat het gebruik van deze strook grond als tuin niets af doet aan de agrarische bestemming. Voorts heeft de rechtbank terecht geen grond gezien voor het oordeel dat het gebruik van de hellingbaan en de verharding wordt beschermd door het in artikel 61, onder B, van de planregels opgenomen overgangsrecht, nu het college onbestreden heeft gesteld dat het gebruik van de bewuste strook grond ten behoeve van wonen ook al in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan.
    
    3.4.    Gelet op vorenstaande heeft de rechtbank terecht overwogen dat het college bevoegd was om handhavend op treden tegen de in strijd met het bestemmingsplan aangelegde hellingbaan en verharding.
    
        Het betoog faalt.
    
    4.    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    5.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat geen concreet zicht op legalisering van de overtreding bestaat. Hiertoe voert hij in het hogerberoepschrift aan dat navraag heeft uitgewezen dat een meerderheid van de raad van de gemeente Staphorst bereid is om mee te werken aan herziening van het bestemmingsplan waarbij het bestemmingsvlak wordt verschoven, waardoor de hellingbaan en verharding binnen de woonbestemming komen te vallen. Ter zitting heeft [appellant] toegelicht dat een voormalig ambtenaar van de gemeente bereid was om te helpen bij het in gang zetten van de procedure om tot verschuiving van het bestemmingsvlak te komen, maar dat sinds haar vertrek bij de gemeente op dat punt niets meer is gebeurd.
    
    5.1.    Om een concreet zicht op legalisering in verband met de herziening van een bestemmingsplan aan te kunnen nemen, is ten minste vereist dat een ontwerp van een bestemmingsplan ter inzage is gelegd, waarbinnen de aanleg van de hellingbaan en verharding, waar het handhavingsverzoek op ziet, past. Daarvan was ten tijde van het besluit op bezwaar geen sprake. Ten tijde van het besluit op bezwaar van 8 mei 2017 had [appellant] zich nog niet tot het college of de raad van de gemeente Staphorst gewend met het verzoek om herziening van het bestemmingsplan. Gelet daarop heeft de rechtbank terecht geen grond gevonden dat ten tijde van het besluit op bezwaar van 8 mei 2017 sprake was van concreet zicht op legalisering. Dit betoog faalt.
    
    6.    [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte het beroep op het vertrouwensbeginsel heeft verworpen. Hiertoe voert hij aan dat tijdens de bouwwerkzaamheden door een toezichthouder is geconstateerd dat de hellingbaan met 1,20 m was ingekort waardoor de hellingbaan volledig op de bestemming "Wonen-1" is gesitueerd. Volgens [appellant] mocht hij er gelet op deze mededeling op vertrouwen dat de hellingbaan in overeenstemming met de bouwvergunning was aangelegd. Voorts was [appellant] in de veronderstelling dat met het college was afgesproken dat niet handhavend zou worden opgetreden tegen de hellingbaan, zolang hij deze niet zou gebruiken.
    
    6.1.    Weliswaar is in het dwangsombesluit van 4 oktober 2010, dat later is ingetrokken, vermeld dat bij een controle op 27 september 2010 is geconstateerd dat de ingekorte hellingbaan binnen de bestemming "Woondoeleinden" is gesitueerd, maar de rechtbank heeft terecht geen grond gezien voor het oordeel dat [appellant] hieraan het gerechtvaardigde vertrouwen kon ontlenen dat niet zou worden opgetreden tegen de hellingbaan. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, staat in het besluit tevens vermeld dat de ingekorte hellingbaan nog steeds in strijd is met de verleende bouwvergunning en dat [appellant] tevens in strijd met het bestemmingsplan handelt als hij de hellingbaan stort zoals deze op 27 september 2010 was gesitueerd, omdat de hellingbaan alleen ontsloten kan worden via gronden met een agrarische bestemming. Hieruit blijkt dat het college niet wenst te berusten in de hellingbaan, zoals deze is aangelegd. Geen grond bestaat voorts voor het oordeel dat de mededeling van het college dat [appellant] de hellingbaan niet mocht gebruiken voordat een passende oplossing is gevonden een toezegging van de zijde van het bevoegde gezag inhoudt dat het niet handhavend zal optreden zolang de hellingbaan niet wordt gebruikt. Dit betoog faalt eveneens.
    
    Invorderingsbesluit
    
    7.    Vast staat dat [appellant] dwangsommen van € 15.000,00 heeft verbeurd nu hij, naar niet in geschil is, niet heeft voldaan aan de hem opgelegde last. Bij besluit van 5 oktober 2017 is het college overgegaan tot invordering van het verbeurde bedrag aan dwangsommen.
    
    8.    [appellant] heeft in het hogerberoepschrift weliswaar te kennen gegeven dat het hoger beroep zich mede richt tegen het oordeel van de rechtbank dat het college heeft kunnen overgaan tot invordering van de verbeurde dwangsommen, maar heeft hiertegen geen afzonderlijke beroepsgronden ingediend. Gelet hierop slaagt dit betoog evenmin.
    
    9.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    10.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. S.F.M. Wortmann, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. G.J. Deen, griffier.
    
    w.g. Wortmann    w.g. Deen
    lid van de enkelvoudige kamer    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 5 september 2018
    
    604.