ECLI:NL:RVS:2016:1874, Raad van State, 06-07-2016, 201502931/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2016-07-06 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 14 maart 2014, voor zover dit niet bij het hierna vermelde besluit van 26 september 2014 is ingetrokken, heeft het college de Stichting gelast om binnen zes weken het ingevolge artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) verboden gebruik van de boven de begane grond gelegen etage van het bouwwerk op het perceel Brinkstraat 83-83A te Enschede (hierna: de etage) te staken en gestaakt te houden, onder oplegging van een dwangsom van € 5.000,00 per constatering, met een maximum van één constatering per week en € 50.000,00 in totaal.

201502931/1/A3.
    Datum uitspraak: 6 juli 2016
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    de stichting Stichting Trefcentrum Brinkstraat, gevestigd te Enschede,
    appellante,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 26 februari 2015 in zaak nr. 14/2835 in het geding tussen:
    
    de Stichting
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Enschede.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 14 maart 2014, voor zover dit niet bij het hierna vermelde besluit van 26 september 2014 is ingetrokken, heeft het college de Stichting gelast om binnen zes weken het ingevolge artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) verboden gebruik van de boven de begane grond gelegen etage van het bouwwerk op het perceel Brinkstraat 83-83A te Enschede (hierna: de etage) te staken en gestaakt te houden, onder oplegging van een dwangsom van € 5.000,00 per constatering, met een maximum van één constatering per week en € 50.000,00 in totaal.
    
    Bij besluit van 26 september 2014 heeft het college het besluit van 14 maart 2014 deels ingetrokken en, voor zover dat besluit niet is ingetrokken, het daartegen door de Stichting gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij besluit van 27 januari 2015 heeft het college besloten tot invordering van door de Stichting verbeurde dwangsommen ten bedrage van in totaal € 10.000,00.
    
    Bij uitspraak van 26 februari 2015 heeft de rechtbank het door de Stichting tegen het besluit van 26 september 2014 ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft de Stichting hoger beroep ingesteld.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 9 november 2015, waar de Stichting, vertegenwoordigd door haar [voorzitter], bijgestaan door mr. R. van Eck, advocaat te Deventer, en het college, vertegenwoordigd door M.K. Jansen en mr. R. Wilschut, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1. De Stichting is op 23 maart 2010 opgericht. Blijkens de akte van oprichting heeft de Stichting tot doel onderdak te bieden aan personen en kleine groepen met gemeenschappelijke sportieve en recreatieve belangen die binnen het lokale aanbod geen aansluiting vinden. Sinds 23 maart 2010 huurt de Stichting de etage. Daaraan voorafgaand werd de etage sinds 1 juni 2005 gehuurd door [voorzitter]. Het college heeft zich in het besluit van 14 maart 2014 op het standpunt gesteld dat de Stichting de etage gebruikt voor het laten samenkomen van mensen en het kijken naar en gokken op sportwedstrijden en dat dit in strijd is met de ingevolge het bestemmingsplan "Getfert-Perik-Hogeland Noord" (hierna: het bestemmingsplan) geldende woonbestemming. Ter zitting van de Afdeling heeft het college te kennen gegeven dat met de last niet alleen wordt beoogd te voorkomen dat op de etage gokactiviteiten plaatsvinden, maar tevens dat de Stichting de etage, anders dan voor woondoeleinden, gebruikt voor het laten samenkomen van mensen. De Stichting heeft zich in de bestuurlijke fase en in beroep in eerste aanleg op het standpunt gesteld dat de wijze waarop zij de etage gebruikt, is toegestaan ingevolge het gebruiksovergangsrecht bij het bestemmingsplan. Ter zitting van de Afdeling heeft de Stichting te kennen gegeven dat zij het gebruik van de etage voor haar activiteiten inmiddels heeft beëindigd.
    
    Het bestemmingsplan
    
    2. Het bestemmingsplan, voor zover gedeputeerde staten van Overijssel dat hebben goedgekeurd, is op 16 april 2008 in werking getreden. Bij besluit van 22 juni 2009 heeft de raad van de gemeente herziening 1 van het bestemmingsplan vastgesteld ter reparatie van de planonderdelen waaraan gedeputeerde staten goedkeuring hadden onthouden. Daarbij heeft de raad tevens het bij het bestemmingsplan behorende gebruiksovergangsrecht aangepast. De Afdeling gaat er vanuit dat herziening 1 op 14 augustus 2009 in werking is getreden.
    
    Ingevolge het bestemmingsplan geldt voor de etage de bestemming "Wonen".
    
    Ingevolge artikel 20, tweede lid, onder 1, van de voorschriften bij het bestemmingsplan (hierna: de planvoorschriften), zoals die luiden sinds de inwerkingtreding van herziening 1, mag het gebruik van grond en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van herziening 1 en dat met het bestemmingsplan in strijd is, worden voortgezet.
    
    Ingevolge dit lid, onder 2, is het verboden het met het bestemmingsplan strijdige gebruik, bedoeld onder 1, te veranderen of te laten veranderen in een ander met het bestemmingsplan strijdig gebruik, tenzij door deze verandering de afwijking naar aard en omvang wordt verkleind.
    
    Ingevolge dit lid, onder 3, is het, indien het gebruik, bedoeld onder 1, na het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan voor een periode langer dan een jaar wordt onderbroken, verboden dit gebruik daarna te hervatten of te laten hervatten.
    
    Ingevolge dit lid, onder 4, is het onder 1 bepaalde niet van toepassing op het gebruik dat reeds in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen de overgangsbepalingen van dat plan.
    
    Ter zitting van de Afdeling heeft het college te kennen gegeven dat het gebruik van de etage voor het laten samenkomen van mensen ingevolge het voorafgaand aan het bestemmingsplan geldende bestemmingsplan was toegestaan. Gelet hierop staat het vermelde onder 4 van artikel 20, tweede lid, van de planvoorschriften niet in de weg aan het beroep van de Stichting op het vermelde onder 1 van deze bepaling.
    
    Het besluit van 26 september 2014
    
    3. Bij besluit van 26 september 2014 heeft het college, voor zover thans van belang, door naar het advies van de commissie bezwaarschriften van 12 september 2014 te verwijzen en dat advies over te nemen, het besluit van 14 maart 2014 gehandhaafd. Dat advies vermeldt dat het beroep van de Stichting op voormeld gebruiksovergangsrecht niet slaagt, omdat de Stichting weliswaar stelt dat de etage sinds 1998 in gebruik is als ruimte voor het laten samenkomen van mensen, maar zij met de door haar overgelegde stukken de feitelijke aard en omvang van de groepsactiviteiten, zoals deze sindsdien zouden hebben plaatsgevonden, niet heeft geobjectiveerd.
    
    De aangevallen uitspraak
    
    4. De rechtbank heeft onbestreden vastgesteld dat op de geldende peildatum geen gokactiviteiten op de etage hebben plaatsvonden. Voorts heeft de rechtbank overwogen dat, zo de Stichting al aannemelijk heeft gemaakt dat de etage op deze peildatum voor het laten samenkomen van mensen werd gebruikt, dit gebruik daarna, door het laten plaatsvinden van gokactiviteiten, is veranderd in een ander met de geldende bestemming strijdig gebruik. Nu daardoor de aard en omvang van de afwijking van de geldende bestemming is vergroot, valt het gebruik van de etage door de Stichting niet, althans niet meer, onder het gebruiksovergangsrecht.
    
    Het hoger beroep
    
    5. De Stichting betoogt dat de rechtbank haar beroep op het gebruiksovergangsrecht ten onrechte heeft verworpen. Daartoe voert de Stichting aan dat zij met door haar overgelegde stukken heeft gestaafd dat de etage sinds 1998, maar in ieder geval vanaf 1 juni 2005 tot 24 mei 2014 als ruimte voor het laten samenkomen van mensen in gebruik is geweest. In deze periode vonden op de etage sociale en culturele activiteiten plaats, waaronder het spelen van spellen. Voor zover gokactiviteiten daarvan moeten worden onderscheiden, hebben deze slechts incidenteel op de etage plaatsgevonden. Voorts hebben deze gokactiviteiten geen planologisch relevante verandering van het gebruik met zich gebracht, aldus de Stichting.
    
    5.1. Ingevolge artikel 125, eerste lid, van de Gemeentewet is het gemeentebestuur bevoegd tot oplegging van een last onder bestuursdwang.
    
    Ingevolge het tweede lid wordt de bevoegdheid tot oplegging van een last onder bestuursdwang uitgeoefend door het college, indien de last dient tot handhaving van regels welke het gemeentebestuur uitvoert.
    
    Ingevolge artikel 5:32, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) kan een bestuursorgaan dat bevoegd is een last onder bestuursdwang op te leggen, in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen.
    
    Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan.
    
    5.2. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in haar uitspraken van 20 oktober 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BO1188, en 25 februari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:579) dient degene die zich op gebruiksovergangsrecht beroept de feiten en omstandigheden waarop dat beroep rust aannemelijk te maken.
    
    Zowel de Stichting als het college heeft zich op artikel 20, tweede lid, van de planvoorschriften beroepen. De stichting heeft zich op het vermelde onder 1 van die bepaling beroepen. Het college heeft zich in het verweerschrift in beroep op het vermelde onder 2 van die bepaling beroepen en zich op het standpunt gesteld dat, indien aannemelijk is dat de etage op de peildatum als ruimte voor het laten samenkomen van mensen in gebruik was, de Stichting dit gebruik heeft veranderd in de zin dat zij de activiteiten daar heeft uitgebreid.
    
    5.3. In het kader van haar beroep op het overgangsrecht heeft de Stichting in bezwaar de volgende stukken overgelegd. Een op 25 mei 2005 door [voorzitter] als huurder ondertekende huurovereenkomst waaruit blijkt dat de etage per 1 juni 2005 aan hem werd verhuurd voor de duur van één jaar, dat de huur daarna, indien geen opzegging daarvan zou plaatsvinden, telkens met twee jaren zou worden voortgezet, en dat de etage uitsluitend mocht worden gebruikt ten behoeve van sociale en culturele activiteiten. Een op 23 maart 2010 onder meer door [voorzitter] als voorzitter van de Stichting ondertekende huurovereenkomst waaruit blijkt dat de etage voor de duur van vijf jaren aan de Stichting wordt verhuurd ten behoeve van activiteiten van de Stichting. Zeven op 24 mei 2014 ondertekende verklaringen waarin de ondertekenaars te kennen geven dat zij in ieder geval vanaf 2007 tot aan 24 mei 2014 meer dan één keer per week als bezoeker op de etage aanwezig waren om sociale contacten te onderhouden, te kaarten, tavla te spelen, dan wel om deel te nemen aan culturele activiteiten. En een door de beheerder van de etage afgegeven overzicht van vorderingen op en ontvangsten van [voorzitter] ter zake van verschuldigde en betaalde huurpenningen voor de etage.
    
    Het college heeft in het kader van diens beroep op het overgangsrecht een besluit van de kansspelautoriteit (hierna: de ksa) van 10 december 2014 overgelegd waarbij de ksa een boete van €7.500,00 heeft opgelegd, voor de betaling waarvan de Stichting en haar voorzitter hoofdelijk aansprakelijk zijn, wegens overtreding van artikel 30t, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet op de kansspelen. Blijkens dit besluit heeft de ksa bij een op 15 februari 2013 uitgevoerde controle geconstateerd dat op de etage een computer met randapparatuur, waaronder een ticketprinter, stond opgesteld die in gebruik was als gokzuil, waarop software was geïnstalleerd van een bedrijf dat sportweddenschappen aanbiedt en waarmee op sportwedstrijden kon worden gegokt. Deze gokzuil is eigendom van de Stichting en is daadwerkelijk gebruikt voor het gokken op sportwedstrijden, aldus de ksa. Voorts heeft het college erop gewezen dat op 15 februari 2013, 17 september 2013 en 7 januari 2014 controles op de etage hebben plaatsgevonden, waarbij computers die op gokwebsites waren ingelogd, beeldschermen waarop voetbalwedstrijden en -uitslagen zichtbaar waren en goktickets en -formulieren zijn aangetroffen.
    
    5.4. De Afdeling stelt vast dat 14 augustus 2009 de ingevolge artikel 20, tweede lid, onder 1, van de planvoorschriften geldende peildatum (hierna: de peildatum) is. Gezien de hiervoor onder 5.3 vermelde stukken die de Stichting heeft overgelegd en waarvan het college de juistheid niet heeft bestreden, is de Afdeling van oordeel dat de Stichting aannemelijk heeft gemaakt dat de etage op de peildatum niet als woning, maar als ruimte voor het, ten behoeve van sociale en culturele activiteiten, laten samenkomen van mensen in gebruik was. Op grond van die stukken is eveneens aannemelijk dat de etage sindsdien als zodanig in gebruik is geweest, zodat het vermelde onder 3 van artikel 20, tweede lid, van de planvoorschriften niet in de weg staat aan het beroep van de Stichting op het vermelde onder 1 van deze bepaling. Gelet hierop heeft de rechtbank het beroep van de Stichting op het gebruiksovergangsrecht, voor zover dat ziet op het gebruik van de etage voor het laten samenkomen van mensen ten behoeve van sociale en culturele activiteiten, ten onrechte verworpen.
    
    Voor zover de Stichting de etage tevens ten behoeve van gokactiviteiten heeft gebruikt, is het gebruik van de etage echter een verboden verandering als bedoeld in artikel 20, tweede lid, onder 2, van de planvoorschriften. Daartoe is redengevend dat de rechtbank onbestreden heeft vastgesteld dat de etage op de peildatum niet als zodanig werd gebruikt. Voorts is daartoe redengevend dat de Stichting niet kan worden gevolgd in haar stelling dat dit gebruik in planologisch opzicht geen relevante verandering met zich brengt. De Afdeling acht aannemelijk dat dergelijk gebruik extra bezoekers trekt en extra druk op de directe omgeving van het perceel Brinkstraat 83-83A legt. Het college heeft in dit kader gewezen op parkeerdrukte en lawaai bij het komen en gaan van bezoekers, met name in de avonduren.
    
    Uit het voorgaande volgt dat de Stichting het gebruik van de etage mocht voortzetten, voor zover dat gebruik reeds op de peildatum bestond. In zoverre is de last in strijd met artikel 20, tweede lid, onder 1, van de planvoorschriften. Dit betekent dat de last terecht op gokactiviteiten, maar ten onrechte op het ten behoeve van sociale- en culturele activiteiten laten samenkomen van mensen ziet. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
    
    Het betoog slaagt.
    
    Conclusies
    
    6. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het door de Stichting ingestelde beroep tegen het besluit van 26 september 2014 alsnog gegrond verklaren. Dat besluit komt wegens strijd met artikel 20, tweede lid, onder 1, van de planvoorschriften voor vernietiging in aanmerking, voor zover dat strekt tot handhaving van het hierna vermelde te herroepen gedeelte van het besluit van 14 maart 2014. Het besluit van 14 maart 2014 zal worden herroepen, voor zover de daarbij opgelegde last ziet op het ten behoeve van sociale- en culturele activiteiten laten samenkomen van mensen. De Afdeling zal bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het besluit van 26 september 2014. Hierdoor wordt het besluit van 14 maart 2014, voor zover dat op gokactiviteiten ziet, in rechte onaantastbaar.
    
    7. Ingevolge artikel 5:39, eerste lid, van de Awb heeft het tegen het besluit van 26 september 2014 ingestelde beroep mede betrekking op het door de Stichting betwiste invorderingsbesluit van 27 januari 2015. Het invorderingsbesluit ziet op dwangsommen die de Stichting heeft verbeurd, omdat op de etage, tijdens een op 1 mei 2014 uitgevoerde controle, een daar niet eerder aangetroffen kansspelautomaat stond en, evenals tijdens een op 7 mei 2014 uitgevoerde controle, ongeveer tien bezoekers met behulp van computers op goksites actief waren. Deze constateringen zijn vermeld in een door het college aan de Stichting verstuurde brief van 12 mei 2014. De Stichting heeft daartegen alleen aangevoerd dat tijdens de op 1 en 7 mei 2014 op de etage uitgevoerde controles geen gokactiviteiten zijn geconstateerd. Het beroep, voor zover dat op het invorderingsbesluit betrekking heeft, is ongegrond, omdat de Stichting voormelde inhoud van de brief van het college van 12 mei 2014 niet gemotiveerd heeft weersproken.
    
    8. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 26 februari 2015 in zaak nr. 14/2835;
    
    III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep, voor zover dat betrekking heeft op het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Enschede van 26 september 2014, kenmerk BZ.1.14.0341.001/H-2013-0636, gegrond;
    
    IV. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Enschede van 26 september 2014, voor zover dit strekt tot handhaving van het hierna in dictumonderdeel V herroepen gedeelte van het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Enschede van 14 maart 2014;
    
    V. herroept het besluit van 14 maart 2014, kenmerk H 2013-0636-05 1400036618/be, voor zover de daarbij opgelegde last ziet op het ten behoeve van sociale- en culturele activiteiten laten samenkomen van mensen;
    
    VI. verklaart het beroep, voor zover dat betrekking heeft op het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Enschede van 27 januari 2015, ongegrond;
    
    VII. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het besluit van 26 september 2014;
    
    VIII. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Enschede tot vergoeding van bij de stichting Stichting Trefcentrum Brinkstraat in verband met de behandeling van het bezwaar opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 992,00 (zegge: negenhonderdtweeënnegentig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    IX. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Enschede tot vergoeding van bij de stichting Stichting Trefcentrum Brinkstraat in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.044,84 (zegge: tweeduizend vierenveertig euro en vierentachtig cent), waarvan € 1.984,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    X. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Enschede aan de stichting Stichting Trefcentrum Brinkstraat het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 825,00 (zegge: achthonderdvijfentwintig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. W.J.C. Robben, griffier.
    
    w.g. Borman w.g. Robben
    lid van de enkelvoudige kamer griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 6 juli 2016
    
    610.