ECLI:NL:RVS:2013:649, Raad van State, 07-08-2013, 201204237/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2013-08-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 4 juli 2011, kenmerk C2019472, heeft het college geweigerd ontheffing te verlenen van het in artikel 9.3, eerste lid, onder d, van de Verordening ruimte Noord-Brabant 2011 (hierna: Verordening 2011) vervatte verbod op uitbreiding van een bouwblok tot meer dan 1,5 ha ten behoeve van een intensieve veehouderij op een duurzame locatie in een verwevingsgebied op het perceel aan [locatie 1] te [plaats].

201204237/1/R3.
    Datum uitspraak: 7 augustus 2013
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    1. het college van burgemeester en wethouders van Sint Anthonis (hierna: het gemeentebestuur),
    2. [appellant sub 2], wonend te [woonplaats],
    
    en
    
    het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 4 juli 2011, kenmerk C2019472, heeft het college geweigerd ontheffing te verlenen van het in artikel 9.3, eerste lid, onder d, van de Verordening ruimte Noord-Brabant 2011 (hierna: Verordening 2011) vervatte verbod op uitbreiding van een bouwblok tot meer dan 1,5 ha ten behoeve van een intensieve veehouderij op een duurzame locatie in een verwevingsgebied op het perceel aan [locatie 1] te [plaats].
    
    Bij besluit van 13 maart 2012, kenmerk C2046554/2899130, heeft het college de door het gemeentebestuur en [appellant sub 2] hiertegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
    
    Tegen dit besluit hebben het gemeentebestuur en [appellant sub 2] beroep ingesteld.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 juni 2013, waar het gemeentebestuur, vertegenwoordigd door mr. P.P.A. Bodden, advocaat te Nijmegen, bijgestaan door drs. R. Borst en J.M.A. van der Burgt-Willems, [appellant sub 2], bijgestaan door mr. J. van Groningen, advocaat te Middelharnis, en het college, vertegenwoordigd door E.A.L.J.C. van Lieshout, werkzaam bij de provincie, zijn verschenen.
    
     Overwegingen
    
    1. Ten behoeve van de vaststelling van een bestemmingsplan dat voorziet in een uitbreiding van een bouwblok voor een intensieve veehouderij op het perceel aan [locatie 1] tot een omvang van 2,5 ha, heeft het gemeentebestuur een aanvraag gedaan om een ontheffing van voormeld verbod. Hiermee is beoogd de verplaatsing van de bestaande intensieve veehouderij op het perceel aan [locatie 2] te [plaats] naar het perceel aan [locatie 1] mogelijk te maken.
    
    2. Ter zitting hebben het gemeentebestuur en [appellant sub 2] de beroepsgronden over de strijdigheid van de algemene regels van artikel 9.3, eerste lid, onder d, en artikel 9.5 van de Verordening 2011 met de Reconstructiewet concentratiegebieden, het reconstructieplan Peel en Maas, artikel 4.1 van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro) en algemene beginselen van behoorlijk bestuur ingetrokken.
    
    3. Het gemeentebestuur en [appellant sub 2] betogen dat het college ten onrechte het bezwaar ongegrond heeft verklaard en ten onrechte de ontheffing heeft geweigerd. Zij voeren aan dat vóór 20 maart 2010 concrete initiatieven tot verplaatsing zijn ontplooid. Zij wijzen op de aankoop door [appellant sub 2] van gronden ter plaatse van het perceel aan [locatie 1] en de overeenkomsten tussen [appellant sub 2] en de provincie die in het kader van de beleidsregeling "Verplaatsing Intensieve Veehouderijen" (hierna: VIV) zijn gesloten. Voorts heeft het college het perceel aan [locatie 1] als duurzaam aangemerkt en zijn voor het houden van pelsdieren aan [locatie 1] vergunningen verleend in het kader van de Wet milieubeheer en de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998). Volgens het gemeentebestuur hoeft planologische medewerking van gemeentewege in dit geval niet schriftelijk te kennen zijn gegeven, omdat het college het voortouw heeft genomen in de overleggen met het gemeentebestuur en [appellant sub 2] over de verplaatsing van de intensieve veehouderij.
    
     Verder betogen het gemeentebestuur en [appellant sub 2], onder verwijzing naar het advies van de hoor- en adviescommissie voor de behandeling van bezwaar- en beroepschriften (hierna: de commissie), dat indien de weigering om ontheffing terecht is, het college financiële compensatie had moeten bieden voor de door hem geleden schade. Daarbij stellen zij dat de in gang gezette verplaatsing onomkeerbaar is en dat de gevolgen van het bestreden besluit voor [appellant sub 2] onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen. Nu dit niet is gedaan kan het bestreden besluit niet in stand blijven.
    
    3.1. Het college stelt zich op het standpunt dat het gemeentebestuur vóór 20 maart 2010 geen gerechtvaardigd vertrouwen heeft gewekt dat planologische medewerking aan de verplaatsing van de intensieve veehouderij aan [locatie 2] naar het perceel aan [locatie 1] zou worden verleend. Volgens het college is niet voldaan aan het vereiste van planologische medewerking van gemeentewege aan de verplaatsing. Het standpunt van de commissie dat, indien de weigering in stand blijft, bij het bestreden besluit tot compensatie van schade moet worden overgegaan deelt het college niet. De weigering om ontheffing te verlenen is volgens het college geen schadeveroorzakend besluit en daarbij wijst het college er op dat het gebonden was aan de Verordening 2011. De daarin opgenomen regels met betrekking tot de ontheffing zijn imperatief en limitatief, waarbij het college geen ruimte voor een belangenafweging is gelaten. Bij de vaststelling van de algemene regels door provinciale staten heeft reeds een afweging van de betrokken belangen plaatsgevonden, aldus het college.
    
    3.2. Op de kaartbijlage bij de Verordening 2011 heeft het gebied waarin het perceel aan [locatie 1] ligt de aanduiding "verwevingsgebied". Ingevolge artikel 9.3, eerste lid, aanhef en onder d, van de Verordening 2011 bepaalt een bestemmingsplan dat is gelegen in een verwevingsgebied dat bouwblokken voor intensieve veehouderij die kleiner zijn dan 1,5 ha tot een omvang van ten hoogste 1,5 ha mogen uitbreiden op een duurzame locatie.
    
     Ingevolge artikel 9.5, eerste lid, aanhef, en onder a, kan het college van gedeputeerde staten, mits de daartoe strekkende aanvraag voor een ontheffing vóór 1 januari 2011 is ingediend, in het geval van een verplaatsing van een intensieve veehouderij ontheffing verlenen van artikel 9.3, eerste lid, onder d en artikel 9.4, eerste lid, onder a en d, voor een bestemmingsplan dat voorziet in uitbreiding van een bouwblok tot ten hoogste 2,5 hectare in een verwevingsgebied;
    
     Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder a, bevatten de in artikel 13.3, tweede lid, bedoelde stukken behorende bij de aanvraag om ontheffing tevens, indien het bestemmingsplan ertoe strekt verplaatsing van een intensieve veehouderij mogelijk te maken, een beschrijving van het feit dat reeds vóór 20 maart 2010 voldoende concrete initiatieven waren ontplooid met het oog op de verplaatsing van een intensieve veehouderij.
    
     Ingevolge het vierde lid, is van een van vóór 20 maart 2010 daterend concreet initiatief tot verplaatsing van een intensieve veehouderij als bedoeld in het tweede lid, onder a, sprake, indien vóór 20 maart 2010 het gerechtvaardigde vertrouwen is gewekt dat planologische medewerking aan deze verplaatsing zal worden verleend. Gerechtvaardigd vertrouwen kan slechts worden aangenomen voor zover:
    
    a. sprake is van een vóór 20 maart 2010 ingediende schriftelijke aanvraag tot verplaatsing van een intensieve veehouderij naar een concrete locatie en waarvan het college van burgemeester en wethouders c.q. de raad dan wel een daartoe krachtens een vóór 20 maart 2010 genomen mandaatbesluit bevoegde ambtenaar schriftelijk te kennen heeft gegeven hieraan zijn medewerking te verlenen; of
    
    b. het college van burgemeester en wethouders c.q. de raad vóór 20 maart 2010 een planologische procedure voor de verplaatsing van een intensieve veehouderij naar een concrete locatie heeft opgestart.
    
    Bovendien moet voldaan worden aan het bepaalde in artikel 9.4, vijfde lid, onder a en c.
    
    3.3. Niet in geschil is dat [appellant sub 2] vóór 20 maart 2010 een schriftelijke aanvraag tot verplaatsing als bedoeld in artikel 9.5, vierde lid, onder a, van de Verordening 2011 heeft ingediend.
    
     Echter is niet gebleken dat van gemeentewege schriftelijk te kennen is gegeven dat aan de verplaatsing van de intensieve veehouderij aan [locatie 2] naar het perceel aan [locatie 1] medewerking zou worden verleend. Dat het college volgens het gemeentebestuur het voortouw heeft genomen voor de overleggen over de verplaatsing neemt niet weg dat op grond van artikel 9.5, vierde lid, onder a, van de Verordening 2011 schriftelijk te kennen moet zijn gegeven dat planologische medewerking van gemeentewege wordt verleend, omdat de verplaatsing binnen het grondgebied van de gemeente plaatsvindt en de afweging of deze verplaatsing aanvaardbaar is door het gemeentebestuur wordt gemaakt.
    
     Nu het college bij het beslissen op de aanvraag om ontheffing gebonden was aan de ontheffingsvereisten van artikel 9.5, vierde lid, van de Verordening 2011 heeft het college de ontheffing terecht geweigerd. De omstandigheid dat [appellant sub 2] gronden ter plaatse van het perceel [locatie 1] heeft aangekocht, dat hij in het kader van de beleidsregeling VIV met de provincie overeenkomsten heeft gesloten, dat het college het perceel aan [locatie 1] als duurzaam heeft aangemerkt, en dat voorts vergunningen zijn verleend in het kader van de Wet milieubeheer en de Nbw 1998, maakt dat niet anders. Uit deze omstandigheden kan geen planologische medewerking worden afgeleid, zodat deze omstandigheden op grond van de Verordening 2011 door het college niet bij het besluit op de aanvraag om een ontheffing konden worden betrokken.
    
     Het betoog faalt.
    
    3.4. Over het subsidiaire betoog dat het college bij het bestreden besluit de weigering van de ontheffing niet heeft mogen handhaven zonder tevens te voorzien in nadeelcompensatie overweegt de Afdeling onder verwijzing naar haar uitspraak van 17 juli 2013, in zaak nr. 201204343/1/R3, www.raadvanstate.nl, dat de bestuursrechter slechts bevoegd is over dit aspect te oordelen indien hij ook bevoegd is ten aanzien van de schadeveroorzakende uitoefening van de publiekrechtelijke bevoegdheid. In dit geval is de mogelijk schadeveroorzakende uitoefening van een publiekrechtelijke bevoegdheid echter niet de weigering van de ontheffing door het college, maar de vaststelling van artikel 9.3, eerste lid, aanhef en onder d, en artikel 9.5, vierde lid, van de Verordening 2011 door provinciale staten op grond van artikel 4.1, eerste lid, van de Wro. Bij de vaststelling van deze algemene regels hebben provinciale staten een afweging van de betrokken belangen en vervolgens de keuze voor de limitatieve ontheffingsregeling gemaakt, waaraan het college gebonden is. Dit houdt in dat er voor het college geen ruimte bestond voor een belangenafweging op grond van artikel 3:4 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). Deze algemene regels zijn algemeen verbindende voorschriften, waartegen ingevolge artikel 8:2, aanhef en onder a, van de Awb, zoals dit luidde ten tijde van belang, geen beroep openstond, zodat niet de Afdeling, maar de civiele rechter bevoegd is om over de eventuele vergoeding van schade als gevolg van de vaststelling van deze algemene regels te oordelen, indien de toepassing hiervan onevenredige nadelige gevolgen heeft in een concreet geval. Het betoog kan derhalve niet leiden tot vernietiging van het bestreden besluit.
    
    4. De beroepen zijn ongegrond.
    
    5. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    verklaart de beroepen ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.C. Kranenburg, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R. Kegge, ambtenaar van staat.
    
    w.g. Kranenburg w.g. Kegge
    lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van staat
    
    Uitgesproken in het openbaar op 7 augustus 2013
    
    459-629.