ECLI:NL:RVS:2013:1738, Raad van State, 30-10-2013, 201301888/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2013-10-30 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 17 januari 2013 heeft de raad het bestemmingsplan "Beneden Leeuwen, [locatie A]" vastgesteld.

201301888/1/R2.
    Datum uitspraak: 30 oktober 2013
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellante], gevestigd te Beneden-Leeuwen, gemeente West Maas en Waal, en anderen (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellante]),
    appellanten,
    
    en
    
    de raad van de gemeente West Maas en Waal,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 17 januari 2013 heeft de raad het bestemmingsplan "Beneden Leeuwen, [locatie A]" vastgesteld.
    
    Tegen dit besluit heeft [appellante] beroep ingesteld.
    
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Daartoe in de gelegenheid gesteld, heeft [partij] een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    [appellante] heeft een nader stuk ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 september 2013, waar de raad, vertegenwoordigd door ing. N.C.L. Straatman, is verschenen. Tevens is ter zitting [partij], vertegenwoordigd door [gemachtigde], als partij gehoord.
    
     Overwegingen
    
    1. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsvrijheid om bestemmingen aan te wijzen en regels te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De Afdeling toetst deze beslissing terughoudend. Dit betekent dat de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden beoordeelt of aanleiding bestaat voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Voorts beoordeelt de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden of het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
    
    2. Het plan voorziet in de vestiging van een tuincentrum met bijbehorende dienstwoning op het perceel [locatie A] te Beneden-Leeuwen. [partij] is eigenaar van dit perceel.
    
    3. [appellante] exploiteert een tuincentrum op het perceel [locatie B] te Beneden-Leeuwen. Zij betoogt dat het plan onzorgvuldig is voorbereid. Volgens haar is aan het plan een overeenkomst ten grondslag gelegd, waarin is vastgelegd dat planologische medewerking zal worden verleend aan het initiatief voor de vestiging van een tuincentrum op het perceel [locatie A]. Nu deze overeenkomst is gesloten door het college van burgemeester en wethouders, terwijl alleen de raad de bevoegdheid heeft tot het vaststellen van een bestemmingsplan, heeft het plan een onrechtmatige basis.
    
    3.1. Vast staat dat bij de totstandkoming van het plan de procedure is gevolgd zoals die is neergelegd in de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro). De stelling van [appellante] dat het college van burgemeester en wethouders zich heeft verplicht tot het bieden van planologische medewerking, wat daar verder ook van zij, laat onverlet dat het besluit tot vaststelling van het plan overeenkomstig artikel 3.1 van de Wro is genomen door de raad. De Afdeling ziet daarom geen aanleiding voor het oordeel dat het plan op onrechtmatige basis is vastgesteld.
    
    4. [appellante] vreest dat het plan zal leiden tot een ontwrichting van de bestaande detailhandelsstructuur. Volgens haar maakt het plan een overaanbod aan detailhandel mogelijk die de lokale markt niet zal kunnen opnemen. Zij vreest dat haar eigen tuincentrum door het plan niet zal kunnen voortbestaan, hetgeen zal leiden tot leegstand en verpaupering van de bebouwing op het perceel [locatie B]. [appellante] stelt dat dan ook niet wordt voldaan aan de voorwaarden die in de Ruimtelijke Verordening Gelderland zijn neergelegd voor detailhandel. [appellante] betwist in dit verband de resultaten van het distributieplanologisch onderzoek (hierna: het DPO) dat de raad ten grondslag heeft gelegd aan het besluit. [appellante] stelt hiertoe allereerst dat haar tuincentrum in het door Seinpost opgestelde rapport "DPO tuincentrum Beneden-Leeuwen. Marktonderzoek voor een tuincentrum aan de Van Heemstraweg" (hierna: het DPO) ten onrechte is gekwalificeerd als een lokale aanbieder. Volgens haar dient [appellante], nu haar omzet het lokaal aanwezige marktpotentieel overschrijdt, te worden gekwalificeerd als regionale aanbieder. Voorts is in het DPO niet onderbouwd waarom de koopkrachtbinding zal toenemen van 70% naar 85%. Volgens [appellante] is in het DPO verder ten onrechte geen rekening gehouden met een dalende trend van bestedingen in tuincentra, mede vanwege de stijgende populariteit van internetaankopen. Daarnaast is in het DPO ten onrechte gesteld dat de verwachte koopkrachttoevloeiing vanuit oostelijke richting zal komen. Volgens [appellante] is in het DPO ten onrechte geen rekening gehouden met natuurlijke barrières die de toevloeiing van potentiële kopers zullen belemmeren. In het DPO is bovendien niet onderkend dat potentiële kopers uit de omgeving Tiel en Opheusden, dus uit noordwestelijke richting, afkomstig zullen zijn, zo stelt [appellante] op basis van een eigen postcodeonderzoek. Tot slot is volgens [appellante] de verwachte bevolkingsgroei in het DPO te hoog ingeschat, nu onzeker is of de ontwikkeling van de wijk "Het Leeuwse Veld" doorgang zal vinden.
    
    4.1. De raad stelt zich op het standpunt dat het plan niet zal leiden tot een duurzame ontwrichting van het voorzieningenniveau. Het plan is evenmin in strijd met de Ruimtelijke Verordening Gelderland. De raad wijst in de plantoelichting in dit verband op het DPO, gedateerd oktober 2012, en op de door Bureon opgestelde notitie "Beoordeling DPO-punten beroepschrift tuincentrum [locatie A], Beneden Leeuwen" (hierna: de notitie DPO), gedateerd 12 juni 2013.
    
    4.2. Ten tijde van het vaststellen van het plan was de Ruimtelijke Verordening Gelderland, eerste herziening (hierna: de Verordening) van toepassing.
    
     Ingevolge artikel 23, eerste lid, van de Verordening gaan in een bestemmingsplan nieuwe locaties voor detailhandel niet ten koste van de bestaande detailhandelsstructuur.
    
     Ingevolge het tweede lid, voor zover van belang, wordt in de toelichting bij het bestemmingsplan aangegeven hoe een nieuwe detailhandelsontwikkeling zich verhoudt tot het bepaalde in het eerste lid.
    
    4.3. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 18 september 2013 in zaak nr. 201208105/1/R2 is voor de vraag of gevreesd moet worden voor een duurzame ontwrichting van het voorzieningenniveau doorslaggevend of inwoners van een bepaald gebied niet langer op een aanvaardbare afstand van hun woning kunnen voorzien in hun eerste levensbehoeften.
    
     De Afdeling is van oordeel dat een tuincentrum naar zijn aard niet als een voorziening ten behoeve van de eerste levensbehoeften kan worden aangemerkt. Gelet hierop kan zich in dit geval geen duurzame ontwrichting van het voorzieningenniveau voordoen.
    
    4.4. Ten aanzien van het betoog dat het plan in strijd is met artikel 23 van de Verordening overweegt de Afdeling het volgende. Blijkens de toelichting op de Verordening wordt onder de bestaande detailhandelsstructuur zowel de leefbaarheid en de economische vitaliteit van stadscentra en wijken als de beschikbaarheid van een voldoende voorzieningenniveau op voor bewoners van een bepaald gebied aanvaardbare afstand verstaan.
    
     In de plantoelichting staat onder verwijzing naar het DPO dat het plan niet ten koste gaat van de lokale detailhandelsstructuur. In het DPO is vermeld dat de concurrentie onder de tuincentra zal toenemen, omdat de winkelvloeroppervlakte van het voorziene tuincentrum de beschikbare markruimte overschrijdt. De toenemende concurrentie kan mogelijk leiden tot de sluiting van één van de tuincentra, maar dit is afhankelijk van de ondernemerscapaciteiten van de desbetreffende ondernemers, zo staat in het DPO. In het DPO is geconcludeerd dat het voorziene tuincentrum uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening geen onaanvaardbare problemen met zich zal brengen.
    
     De Afdeling ziet in het door [appellante] aangevoerde geen aanleiding voor het oordeel dat het DPO zodanige gebreken dan wel leemten in kennis bevat dat de raad het DPO niet in redelijkheid aan het besluit ten grondslag heeft kunnen leggen. Daartoe wordt het volgende overwogen. In het DPO is het voorziene tuincentrum getypeerd als een tuincentrum met een lokaal verzorgende functie ten behoeve van de gemeente West Maas en Waal. In tegenstelling tot hetgeen [appellante] stelt is haar tuincentrum in het DPO niet getypeerd, maar wel omschreven als een groter tuincentrum in de regio. Het betoog van [appellante] dat haar tuincentrum in het DPO ten onrechte is getypeerd als een lokale aanbieder kan reeds hierom niet slagen. Verder is in het DPO als uitgangspunt gehanteerd dat de koopkrachtbinding van de inwoners van de gemeente West Maas en Waal tot het eigen tuincentrumaanbod zal stijgen naar 85%. In het DPO en de notitie DPO is toegelicht dat deze toename niet irrealistisch is, vanwege de gunstige ligging en goede bereikbaarheid van het voorziene tuincentrum en de afwezigheid van alternatieven op een korte afstand van Beneden-Leeuwen. Uit het DPO en de notitie DPO blijkt voorts dat op basis van de beschikbare gegevens niet kan worden gesteld dat de internetbestedingen in de tuincentrabranche zodanig toenemen dat de bestedingen bij fysieke tuincentra fors teruglopen. Verwacht wordt dat de bestedingen in tuincentra op termijn constant blijven, zo staat in het DPO. In de niet onderbouwde stelling van [appellante] dat door de stijgende populariteit van internet de bestedingen in tuincentra zullen dalen en de omstandigheid dat de afgelopen paar jaar het aantal bestedingen met 1% op jaarbasis is afgenomen ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat in het DPO ten onrechte als uitgangspunt is gehanteerd dat de bestedingen in de tuincentra in Beneden-Leeuwen per hoofd van de bevolking tot 2020 gemiddeld € 83,00 per jaar zullen bedragen. In het DPO is verder gesteld dat een koopkrachttoevloeiing vanuit de omgeving van Druten wordt verwacht. De niet onderbouwde stelling dat in het DPO geen rekening is gehouden met natuurlijke barrières en de omstandigheid dat [appellante] zelf met name klanten trekt uit Tiel en Opheusden geven geen grond om aan deze verwachting in het DPO te twijfelen. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat het voorziene tuincentrum gunstiger ten opzichte van Druten ligt dan [appellante]. Verder is in het DPO gesteld dat het aantal inwoners van de gemeente West Maas en Waal naar verwachting stijgt tot 20.200 inwoners in 2020. In het DPO is toegelicht dat bij de bevolkingsprognose rekening is gehouden met gemeentelijke gedetailleerde woningbouwplannen voor de kern Beneden-Leeuwen. De raad heeft ter zitting toegelicht dat de ontwikkeling van de wijk "Het Leeuwse Veld" niet onzeker is, nu reeds een bestemmingsplan is vastgesteld om de bouw van de nieuwe woningen mogelijk te maken. Gezien deze toelichting ziet de Afdeling in het door [appellante] aangevoerde geen grond om aan de bevolkingsprognose in het DPO te twijfelen.
    
     Gelet op het voorgaande heeft de raad zich onder verwijzing naar het DPO in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het plan niet ten koste gaat van de bestaande detailhandelsstructuur als bedoeld in artikel 23 van de Verordening. Het plan is dan ook in overeenstemming met dit artikel. Voorts is uit het DPO en de notitie DPO niet gebleken het plan leidt tot een dusdanige mate van leegstand dat de raad daaraan uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening in redelijkheid een groter belang had behoren toe te kennen dan aan de belangen die met het plan gediend zijn. Het betoog faalt.
    
    5. [appellante] voert aan dat het plan in strijd is met de voorwaarden die in de Ruimtelijke Verordening Gelderland zijn neergelegd voor de locatiekeuze van grootschalige detailhandel.
    
    5.1. Ingevolge artikel 24, eerste lid, van de Verordening wordt in een bestemmingsplan vestiging van grootschalige detailhandel voorzieningen alleen binnenstedelijk of perifeer, buiten bestaande dan wel bestemde winkelgebieden, toegestaan.
    
     Ingevolge het tweede lid kunnen in aanvulling op het bepaalde in het eerste lid grootschalige detailhandelsvoorzieningen slechts op perifere locaties worden toegestaan, indien deze vanwege specifieke ruimtelijke eisen - volumineuze goederen - en veiligheidseisen binnenstedelijk moeilijk inpasbaar zijn.
    
    5.2. In de toelichting op artikel 24 van de Verordening is vermeld dat onder grootschalige detailhandel, detailhandel met een bruto vloeroppervlak van meer dan 1500 m² wordt begrepen. Detailhandel in volumineuze goederen, zoals bijvoorbeeld tuincentra, is detailhandel die op een perifere locatie kan worden toegestaan, zo staat in de toelichting op de Verordening. Met het plan wordt een tuincentrum mogelijk gemaakt met een bruto vloeroppervlak van 3000 m². Het perceel [locatie A] ligt aan de rand van de kern Beneden-Leeuwen. Nu het plan grootschalige detailhandel op een perifere locatie mogelijk maakt, ziet de Afdeling in hetgeen [appellante] heeft aangevoerd geen grond voor het oordeel dat het plan in strijd is met artikel 24 van de Verordening.
    
    6. [appellante] voert verder aan dat het plan in strijd is met provinciaal beleid. Het streekplan staat volgens haar aan de vestiging van het voorziene tuincentrum op het perceel [locatie A] in de weg. Het plangebied ligt namelijk in een gebied dat in het Streekplan Gelderland 2005 (hierna: het streekplan) is aangeduid als een "zoekzone voor wonen" en er wordt ook niet voldaan aan de voorwaarden die in het provinciale beleid zijn neergelegd voor functiewijziging en de uitbreiding van kleinschalige bedrijvigheid, zo stelt [appellante]. Verder zijn de voorwaarden voor de vestiging van grootschalige detailhandel ten onrechte niet in acht genomen. Daarnaast heeft de raad in strijd met het streekplan niet onderbouwd dat het plan voorziet in een regionale behoefte. Evenmin heeft de raad onderbouwd dat het plan bijdraagt aan de versterking van de ruimtelijke kwaliteit. Het plan draagt voorts niet bij aan de versterking van de gebruikswaarde, de belevingswaarde en de kernkwaliteiten van de omgeving, noch aan het terugdringen van de verkeersbewegingen. Het plan is dan ook in strijd met de provinciale beleidsdoelstellingen, aldus [appellante].
    
    6.1. De raad stelt zich op het standpunt dat het plan niet in strijd is met provinciaal beleid.
    
    6.2. Ingevolge artikel 9.1.2., eerste lid, van de Invoeringswet Wet ruimtelijke ordening is een streekplan als bedoeld in artikel 4a van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO) gelijkgesteld met een structuurvisie als bedoeld in artikel 2.2 van de Wro. Behoudens in het streekplan opgenomen concrete beleidsbeslissingen en het beleid dat is omgezet in algemene regels als bedoeld in artikel 4.1 van de Wro is de raad bij de vaststelling van een bestemmingsplan niet gebonden aan het provinciale beleid. De raad dient daarmee wel rekening te houden, hetgeen betekent dat dit beleid in de belangenafweging dient te worden betrokken.
    
    6.3. Het door [appellante] aangehaalde provinciale beleid met betrekking tot de toelaatbaarheid van nieuwe bebouwing in zoekzones en in het geval van functiewijziging of uitbreiding van niet-agrarische bedrijvigheid, is omgezet in de algemene regels van de Verordening. Bij de vaststelling van het plan dient de raad de regels van de Verordening in acht te nemen. Op grond van artikel 2 van de Verordening, voor zover van belang, is nieuwe bebouwing ten behoeve van wonen en werken slechts toegestaan binnen bestaand stedelijk gebied en binnen de zoekzones wonen en werken uit de Streekplanuitwerking Zoekzones stedelijke functies en landschappelijke versterking. Tevens is nieuwe bebouwing toegestaan in geval van functieverandering naar een niet-agrarische functie en ten behoeve van uitbreiding van bestaande niet-agrarische bedrijvigheid. In die gevallen moet evenwel worden voldaan aan een aantal in de Verordening neergelegde voorwaarden.
    
     Blijkens de bij de Verordening behorende kaart ‘Verstedelijking’ ligt het plangebied deels in bestaand stedelijk gebied en deels binnen de zoekzones wonen en werken. Reeds hierom staat de Verordening niet aan de in het plan voorziene nieuwe bebouwing in de weg.
    
    6.4. Het in het streekplan opgenomen beleid met betrekking tot de locatiekeuze voor grootschalige detailhandel is neergelegd in artikel 24 van de Verordening. Zoals de Afdeling onder 5.2 heeft overwogen, is het plan niet in strijd met dit artikel. Het betoog dat het plan niet in overeenstemming is met het provinciale beleid inzake detailhandel faalt dan ook.
    
    6.5. Het overige door [appellante] aangehaalde provinciale beleid is niet omgezet in de regels van de Verordening. Evenmin is dit beleid neergelegd in concrete beleidsbeslissingen. De raad is derhalve niet rechtstreeks aan dit beleid gebonden, maar hij dient het wel in zijn afweging te betrekken. In de plantoelichting is expliciet aandacht besteed aan het provinciale beleid, zoals dat is neergelegd in het streekplan. In de plantoelichting is uiteengezet dat het provinciale beleid is gericht op intensivering van het stedelijk grondgebruik, maar wel met behoud van karakteristieke elementen en zorgvuldig omgaan met open ruimten daarbinnen. Voorts is vermeld dat de planlocatie is aangewezen als zoekzone voor stedelijke functies. Verder is in de plantoelichting ingegaan op het beleid in het streekplan dat geldt voor de regio Rivierenland waarvan de kern Beneden-Leeuwen deel uitmaakt. Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de raad het provinciale beleid onvoldoende in zijn belangenafweging heeft betrokken.
    
    7. Verder stelt [appellante] dat het plan niet in overeenstemming is met regionaal beleid en gemeentelijk beleid. Zij voert aan dat het plan in strijd is met de regionale en gemeentelijke doelstelling om economische groei mogelijk te maken zonder de leefomgeving aan te tasten, omdat het plan bedrijvigheid mogelijk maakt te midden van woningen. Daarnaast wordt door het plan het landschap met de karakteristieke doorzichten aangetast. De omvang van de voorziene bebouwing is bovendien niet passend tussen de omliggende karakteristieke lintbebouwing langs de Van Heemstraweg, zo stelt [appellante].
    
    7.1. De raad stelt zich op het standpunt dat het plan niet in strijd is met gemeentelijk en regionaal beleid. Het plan doet bovendien geen afbreuk aan de cultuurhistorische lintbebouwing, aldus de raad.
    
    7.2. In de plantoelichting is expliciet aandacht besteed aan de gevolgen van het plan voor de omgeving. In de plantoelichting is vermeld dat de omgeving van het plangebied geen deel uitmaakt van een gebied waar een bescherming van specifieke landschapswaarden geldt. De ter plaatse nog feitelijk aanwezige openheid naar het achterliggende landschap wordt bovendien reeds beperkt door de ontwikkeling van de woonwijk "Het Leeuwse Veld", zo heeft de raad toegelicht. In de plantoelichting staat verder dat uit onderzoek is gebleken dat het plan geen hinder veroorzaakt voor de omliggende woningen. De raad heeft er daarnaast op gewezen dat in een gemeentelijk structuurplan is vermeld dat de gevarieerde bebouwing en de afwisseling van functies als (zakelijke) dienstverlening, (agrarische) bedrijvigheid en woningen aan weerszijden van de Van Heemstraweg behouden moeten blijven. De vestiging van een tuincentrum is passend in een gebied met functiemenging en derhalve in overeenstemming met gemeentelijk beleid, zo heeft de raad uiteengezet.
    
     Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling in hetgeen [appellante] heeft aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat het voorziene tuincentrum afbreuk doet aan de cultuurhistorische lintbebouwing in de omgeving van het plangebied. Ook overigens ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan in overeenstemming is met regionaal en gemeentelijk beleid. Het betoog faalt.
    
    8. [appellante] stelt dat het plan onaanvaardbare gevolgen heeft voor de verkeerssituatie op de Van Heemstraweg. Volgens haar heeft de raad onvoldoende rekening gehouden met de verkeersaantrekkende werking van het voorziene tuincentrum. [appellante] stelt dat bovendien onzeker is of de Van Heemstraweg, na de aanleg van de N 322, een doorgaande weg blijft.
    
    8.1. [appellante] heeft zich in het beroepschrift voor dit aspect beperkt tot het herhalen van de inhoud van de zienswijze. In de overwegingen van het bestreden besluit is ingegaan op deze zienswijze. [appellante] heeft in het beroepschrift, noch ter zitting redenen aangevoerd waarom de weerlegging van de desbetreffende zienswijze in het bestreden besluit onjuist zou zijn.
    
    9. Gelet op het voorgaande is het beroep van [appellante] ongegrond.
    
    10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    verklaart het beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.A. Hagen, voorzitter, en mr. J. Hoekstra en mr. J. Kramer, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.J. Westland, ambtenaar van staat.
    
    w.g. Hagen w.g. Westland
    voorzitter ambtenaar van staat
    
    Uitgesproken in het openbaar op 30 oktober 2013
    
    683.