ECLI:NL:RVS:2014:3921, Raad van State, 05-11-2014, 201309447/1/R3 en 201309448/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2014-11-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij afzonderlijke besluiten van 4 juli 2011 heeft het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant (hierna: het college) geweigerd ontheffingen te verlenen van het in artikel 9.4, eerste lid, aanhef en onder a, van de Verordening ruimte Noord-Brabant 2011 (hierna: Verordening 2011) vervatte verbod op nieuwvestiging van intensieve veehouderijen op twee kavels in een landbouwontwikkelingsgebied aan de Vossenberg te Laarbeek ten behoeve van de verplaatsing van twee intensieve veehouderijen .

201309447/1/R3 en 201309448/1/R3.
    Datum uitspraak: 5 november 2014
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in de gedingen tussen:
    
    het college van burgemeester en wethouders van Laarbeek,
    appellant,
    
    en
    
    het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij afzonderlijke besluiten van 4 juli 2011 heeft het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant (hierna: het college) geweigerd ontheffingen te verlenen van het in artikel 9.4, eerste lid, aanhef en onder a, van de Verordening ruimte Noord-Brabant 2011 (hierna: Verordening 2011) vervatte verbod op nieuwvestiging van intensieve veehouderijen op twee kavels in een landbouwontwikkelingsgebied aan de Vossenberg te Laarbeek ten behoeve van de verplaatsing van twee intensieve veehouderijen .
    
    Bij besluiten van 13 maart 2012 heeft het college de door de colleges van burgemeester en wethouders van Laarbeek en Sint-Oedenrode hiertegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 3 juli 2013, in zaak nr. 201204201/1/R3, heeft de Afdeling het beroep van de gemeentebesturen tegen de besluiten van 13 maart 2012 gegrond verklaard, deze besluiten op bezwaar vernietigd, het bezwaar, voor zover ingediend door het college van burgemeester en wethouders van Sint-Oedenrode niet-ontvankelijk verklaard en het college opgedragen om met inachtneming van de uitspraak nieuwe besluiten op bezwaar te nemen.
    
    Bij besluiten van 27 augustus 2013 heeft het college de bezwaren gegrond verklaard en ontheffingen verleend van voormeld verbod ten behoeve van de vaststelling van bestemmingsplannen voor de nieuwvestiging van twee intensieve veehouderijen aan de Vossenberg te Laarbeek en heeft aan deze ontheffingen voorschriften verbonden.
    
    Tegen deze besluiten heeft het college van burgemeester en wethouders van Laarbeek (hierna: het gemeentebestuur) afzonderlijk beroep ingesteld.
    
    De Afdeling heeft de zaken gevoegd ter zitting behandeld op 3 juli 2014, waar het gemeentebestuur, vertegenwoordigd door J.M.T.M. Sprengers en bijgestaan door mr. P.P.A. Bodden, advocaat te Nijmegen, en het college, vertegenwoordigd door E.A.L.J.C. van Lieshout, werkzaam bij de provincie, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. Bij voormelde uitspraak van 3 juli 2013 heeft de Afdeling overwogen dat de ontheffingen in strijd met artikel 9.5, vierde lid, onder a, van de Verordening 2011 en artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) zijn geweigerd en is het college opgedragen om met inachtneming van deze uitspraak nieuwe besluiten op bezwaar te nemen. Daarbij heeft de Afdeling overwogen dat het college moest beslissen op basis van de algemene regels zoals die golden ten tijde van de bestreden besluiten, omdat inmiddels de Verordening ruimte 2012 in werking was getreden en de betrokken intensieve veehouders, nu de besluiten van 13 maart 2012 werden vernietigd, daarvan niet de dupe behoorden te worden.
    
    2. Bij de besluiten van 27 augustus 2013 heeft het college naar aanleiding van voormelde uitspraak van 3 juli 2013 alsnog de gevraagde ontheffingen van voormeld verbod uit de Verordening 2011 verleend ten behoeve van de vaststelling van bestemmingsplannen voor de nieuwvestiging van de twee intensieve veehouderijen aan de Vossenberg (kavel 3 en kavel 5). Aan beide ontheffingen heeft het college onder meer het voorschrift verbonden dat bij de vaststelling van het bestemmingsplan een verantwoording moet worden opgenomen voor de locatie (kavel 3, respectievelijk 5) met betrekking tot de verdergaande verduurzaming. Met betrekking tot de verdergaande verduurzaming, zoals bedoeld in artikel 9.5, derde lid, onder c, van de Verordening 2011 merkt het college op dat in het gemeentelijke landbouwontwikkelingsplan wordt uitgegaan van bedrijven met gecombineerde luchtwassers, dat implementatie van concrete maatregelen in dit kader niet zeker is gesteld en dat de raad dit aspect zal moeten betrekken bij de vaststelling van het bestemmingsplan.
    
    3. Het gemeentebestuur betoogt dat het college ten onrechte aan de ontheffingen voormeld voorschrift heeft verbonden. Door dit voorschrift hebben de ontheffingen te gelden als een al dan niet gehele weigering om ontheffing te verlenen, zodat hiertegen zelfstandig beroep open staat.
    
    Het gemeentebestuur voert aan dat het college niet bevoegd is tot het stellen van dit voorschrift, dat dit niet ruimtelijk relevant is, en gelet op artikel 3.1, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro), niet in een bestemmingsplan kan worden vertaald. Tot slot voert het gemeentebestuur aan dat het voorschrift met betrekking tot de verdergaande verduurzaming niet planologisch verankerd hoeft te worden, nu dit vereiste reeds in het landbouwontwikkelingsplan is opgenomen.
    
    4. Ingevolge artikel 9.5, eerste lid, onder c, van de Verordening 2011 kan het college van gedeputeerde staten, mits de daartoe strekkende aanvraag voor een ontheffing voor 1 januari 2011 is ingediend, in het geval van een verplaatsing van een intensieve veehouderij ontheffing verlenen van artikel 9.3, eerste lid, onder d, en artikel 9.4, eerste lid, onder a en d, voor een bestemmingsplan dat voorziet in nieuwvestiging van een intensieve veehouderij in een landbouwontwikkelingsgebied.
    
    Ingevolge het tweede lid bevatten de in artikel 13.3, tweede lid, bedoelde stukken behorende bij de aanvraag om ontheffing tevens:
    
    a. (…);
    
    b. een beschrijving van de wijze waarop zal worden verzekerd dat een bouwblok voor intensieve veehouderij, gelegen ofwel buiten een verwevings- of landbouwontwikkelingsgebied ofwel in een verwevingsgebied, maar niet op een duurzame locatie intensieve veehouderij, planologisch, juridisch en feitelijk wordt opgeheven;
    
    c. een beschrijving van de wijze waarop wordt verzekerd dat op de uitplaatsingslocatie de bedrijfsgebouwen worden gesloopt die door de verplaatsing overbodig zijn geworden.
    
    Ingevolge het derde lid, onder c, sub 3e, gelden in aanvulling op het tweede lid in het geval van een voorgenomen nieuwvestiging van een intensieve veehouderij in een landbouwontwikkelingsgebied voorts dat beschreven wordt dat de nieuwvestiging zich adequaat verhoudt tot een efficiënte inrichting van het totale landbouwontwikkelingsgebied waarbij rekening is gehouden met een verdergaande verduurzaming dan wettelijk is vereist.
    
    Ingevolge artikel 13.4, eerste lid, kan het college van gedeputeerde staten een ontheffing onder beperkingen verlenen en aan een ontheffing voorschriften verbinden voor zover dat nodig is met het oog op het belang dat beschermd wordt door de bepaling waarvan ontheffing wordt gevraagd.
    
    5. De Afdeling ziet zich geplaatst voor de vraag of de beroepen tegen de besluiten waarbij naar aanleiding van voormelde uitspraak van 3 juli 2013 alsnog ontheffingen op grond van de Verordening 2011 zijn verleend met voormeld voorschrift ontvankelijk zijn.
    
    Daarbij is van belang dat de Afdeling in onder meer haar uitspraak van 6 juni 2012, in zaak nr. 201110671/1/R1, heeft overwogen dat tegen een besluit tot het verlenen van een ontheffing met het oog op een doelmatige rechtsgang eerst rechtsmiddelen kunnen worden aangewend bij het besluit waarop het betrekking heeft en dat bezwaren tegen een ontheffing ten behoeve van de vaststelling van een bestemmingsplan ten volle aan de orde kunnen worden gesteld bij het besluit omtrent de vaststelling van het bestemmingsplan. Dit betekent dat bij een verleende ontheffing, anders dan bij een weigering om ontheffing te verlenen, geen zelfstandige rechtsgang open staat, maar sprake is van geconcentreerde rechtsbescherming bij het besluit omtrent de vaststelling van het bestemmingsplan, waarvoor ontheffing is verleend. Dit systeem van geconcentreerde rechtsbescherming bij een verleende ontheffing is overigens bij wet van 21 juni 2012 tot wijziging van de Wet ruimtelijke ordening en enige andere wetten (voorzien in een wettelijke grondslag voor provinciaal medebewind en voor de mogelijkheid tot afwijking van algemene regels) (Stb. 2012, 306) wettelijk vastgelegd. De artikelen 4.1a en 8.3, vierde lid, van de Wro, zoals die gelden sinds 1 oktober 2012, zijn echter in deze gevallen, gelet op de bijzondere aard van de tijdelijke overgangsregeling voor lopende zaken uit de Verordening 2011, waarvoor ontheffing kon worden verleend, niet van toepassing.
    
    Indien aan een ontheffing ten behoeve van de vaststelling van een bestemmingsplan door het college een voorschrift wordt verbonden kan naar het oordeel van de Afdeling in uitzonderlijke gevallen sprake zijn van een situatie die is gelijk te stellen met een weigering van de ontheffing, zodat hiertegen wel zelfstandig beroep kan worden ingesteld. Dit doet zich echter slechts voor indien aannemelijk is dat uit een dergelijk voorschrift volgt dat de raad met inachtneming hiervan geen plan kan vaststellen zonder in strijd te handelen met een goede ruimtelijke ordening of het recht.
    
    6. Het in voorliggende zaken bestreden voorschrift vloeit voort uit artikel 9.5, derde lid, onder c, sub 3e, van de Verordening 2011, waaraan de bij de aanvraag om ontheffing behorende stukken als bedoeld in artikel 13.3, tweede lid, van de Verordening 2011 moeten voldoen. Naar het oordeel van de Afdeling is het voorschrift niet van dien aard dat hierin een absolute belemmering voor de raad is gelegen om een bestemmingsplan vast te stellen. Daarbij is van belang dat het voorschrift met betrekking tot de verdergaande verduurzaming van de raad slechts een verantwoording in de plantoelichting vraagt over mogelijke maatregelen, zoals gecombineerde luchtwassers, en dat, anders dan het gemeentebestuur betoogt, hieruit niet volgt dat dergelijke maatregelen in de planregels zouden moeten worden opgenomen. Gelet op het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat het bestreden voorschrift niet tot gevolg heeft dat de raad met inachtneming hiervan geen plan kan vaststellen zonder in strijd te handelen met een goede ruimtelijke ordening of het recht. Daarbij wijst de Afdeling er op dat het aan de raad is om de ontheffingen met het bijbehorende voorschrift te vertalen in plannen op een wijze die niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening of het recht en dat het college op grond van artikel 3.8, zesde lid, van de Wro kan toezien op de wijze waarop door de raad van de ontheffingen gebruik wordt gemaakt. Derhalve bestaat er in deze gevallen geen aanleiding voor het oordeel dat de verleende ontheffingen in verband met het daaraan verbonden bestreden voorschrift zijn gelijk te stellen met weigeringen om ontheffing te verlenen, zodat hiertegen geen zelfstandig beroep mogelijk is. Dit betekent dat deze ontheffingen en de daarbij behorende voorschriften door belanghebbenden pas aan de orde kunnen worden gesteld bij de besluiten omtrent vaststelling van de plannen, waarvoor ontheffingen zijn verleend.
    
    7. Gelet op het voorgaande zijn de beroepen niet-ontvankelijk.
    
    8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    verklaart de beroepen niet-ontvankelijk.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. G. van der Wiel en mr. J.W. van de Gronden, leden, in tegenwoordigheid van mr. R. Kegge, griffier.
    
    w.g. Scholten-Hinloopen w.g. Kegge
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 5 november 2014
    
    459.