ECLI:NL:RVS:2012:BY3725, Raad van State, 21-11-2012, 201200581/1/T1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2012-11-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 29 november 2011 heeft het college het wijzigingsplan "Dorpsstraat 2002, Dorpsstraat nr. 12" vastgesteld.

201200581/1/T1/R4.
      Datum uitspraak: 21 november 2012
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Tussenuitspraak met toepassing van artikel 46, zesde lid, van de Wet op de Raad van State in het geding tussen:
    
    [appellant], wonend te Nootdorp, gemeente Pijnacker-Nootdorp,
    
    en
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van Pijnacker-Nootdorp,
      verweerder.
    
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 29 november 2011 heeft het college het wijzigingsplan "Dorpsstraat 2002, Dorpsstraat nr. 12" vastgesteld.
    
    Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [appellant] en het college hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 2 oktober 2012, waar [appellant], bijgestaan door mr. J.J. Slump, advocaat te Rotterdam, en het college, vertegenwoordigd door R. van den Bosch en R. Broekhuijzen, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [belanghebbende] als belanghebbende gehoord.
    
    Overwegingen
    
    1.    Ingevolge artikel 46, zesde lid, van de Wet op de Raad van State, voor zover hier van belang, kan de Afdeling het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen.
    
    Het wijzigingsplan
    
    2.    Het wijzigingsplan voorziet in de wijziging van de bestemming van het perceel aan de [locatie] te Nootdorp van de bestemming "Woondoeleinden" in de bestemming "Horeca" met twee woningen. Met het wijzigingsplan wordt beoogd de bouw van een horecabedrijf met twee woningen mogelijk te maken.
    
    Parkeren
    
    3.    [appellant] betoogt dat het wijzigingsplan zal leiden tot parkeerhinder. Hij voert daartoe aan dat het college ten onrechte heeft aangesloten bij de parkeernorm die is gesteld voor cafés in plaats van de hogere norm voor restaurants, omdat het plan ook een restaurant mogelijk maakt. Tevens biedt het plan de mogelijkheid om in plaats van twee woningen ook een grotere horecaonderneming te realiseren van maximaal 766 m2 bedrijfsvloeroppervlak (hierna: bvo), aldus [appellant]. Verder voert hij aan dat de verrichte parkeertellingen niet representatief zijn, omdat onder andere geen rekening is gehouden met leegstaande panden in de omgeving die in de toekomst weer gebruikt kunnen gaan worden en het gebruik van parkeerplaatsen als terras bij mooi weer. Ook is volgens [appellant] geen rekening gehouden met een terras en een markt op een aantal parkeerplekken, de extra parkeerbehoefte door de verschillende terrassen in de omgeving van de [locatie] en hebben de tellingen niet op representatieve tijdstippen plaatsgevonden.
    
    3.1.    Het college stelt dat het wijzigingsplan voldoet aan de voorwaarden die zijn gesteld in het bestemmingsplan "Dorpsstraat 2002" waaronder het college gebruik mag maken van de in het plan opgenomen bevoegdheid het plan te wijzigen. In dat verband voert het college aan dat het wijzigingsplan voorziet in voldoende parkeerplaatsen. Uit de parkeertelling van 17 september 2010 blijkt volgens het college dat er in de openbare ruimte een parkeeroverschot is van 132 parkeerplaatsen. Voorts stelt het college dat voor de parkeeranalyse voor de Dorpsstraat de destijds bekende ontwikkelingen zijn meegenomen. Indien uitgegaan wordt van de maximale planologische mogelijkheden, waarbij uitsluitend sprake zal zijn van horeca, is het benodigde aantal parkeerplaatsen volgens het college 35, wat binnen het parkeeroverschot van 132 plaatsen blijft.
    
    3.2.    Ingevolge artikel 21, eerste lid, sub b, van de regels van het bestemmingsplan "Dorpsstraat 2002", in samenhang bezien met de verbeelding, is het college van burgemeester en wethouders bevoegd het plan te wijzigen, zodat de bestemming "Woondoeleinden" van het perceel aan de [locatie] te Nootdorp wordt gewijzigd in de bestemming "Horeca" met twee woningen.
    
    Ingevolge artikel 21, tweede lid, van de regels van het bestemmingsplan "Dorpsstraat 2002", kan het college van de in het eerste lid genoemde bevoegdheid gebruik maken, indien:
    
    a. het aantal nieuwe woningen, voor zover daarvan sprake is, past binnen de provinciale en gemeentelijke woningbouwprogrammering;
    
    b. geen onevenredige afbreuk wordt gedaan aan het woon- en leefklimaat in de omgeving
    
    c. ten behoeve van de nieuwe bestemming voorzien kan worden in voldoende parkeervoorzieningen;
    
    d. overigens de voorschriften behorende bij de nieuwe bestemming in acht worden genomen.
    
    3.3.    Ingevolge artikel 2, eerste lid, sub a, van het wijzigingsplan zijn de gronden die op de verbeelding zijn aangewezen voor "Horeca" bestemd voor horecabedrijven als bedoeld in de categorieën 1 en 2 van de Staat van Horeca activiteiten.
    
    Ingevolge de Staat van Horeca activiteiten, behorend bij het bestemmingsplan "Dorpsstraat 2002", voor zover van belang, valt een restaurant onder overige lichte horeca van categorie 1 en valt een café onder categorie 2.
    
    3.4.    Volgens bijlage drie van het Integraal Parkeerbeleidsplan van de gemeente Pijnacker-Nootdorp, vastgesteld op 26 oktober 2006, dient bij een nieuwe ontwikkeling waarbij een restaurant mogelijk wordt gemaakt als uitgangspunt te worden gehanteerd dat per 100 m2 bvo dertien tot veertien parkeerplaatsen worden gerealiseerd.
    
    Volgens bijlage drie van het Integraal Parkeerbeleidsplan dient bij een nieuwe ontwikkeling waarbij een café mogelijk wordt gemaakt als uitgangspunt te worden gehanteerd dat per 100 m2 bvo zes tot zeven parkeerplaatsen worden gerealiseerd.
    
    3.5.    Voor zover [appellant] heeft aangevoerd dat het toekomstige gebruik van de leegstaande panden in de omgeving van het perceel [locatie] niet is betrokken in de parkeertellingen, wordt overwogen dat het college heeft gesteld dat bij de parkeertellingen is uitgegaan van de functie van de panden. Eventuele leegstand heeft dan ook geen gevolgen gehad voor de uitkomsten van de parkeertellingen. Hetgeen is aangevoerd geeft geen aanleiding om dit in twijfel te trekken. Het betoog faalt in zoverre.
    
    Blijkens de aan het wijzigingsplan ten grondslag gelegde overwegingen is het college bij de berekening van het aantal benodigde parkeerplaatsen uitgegaan van het ingediende bouwplan. Dit bouwplan voorziet in de vestiging van een café gevestigd op het perceel [locatie]. Gelet hierop bedraagt het aantal benodigde parkeerplaatsen volgens het college 31. Ingevolge artikel 2, eerste lid, sub a, van het wijzigingsplan, gelezen in samenhang met de Staat van Horeca activiteiten, kan op het perceel ook een restaurant worden gerealiseerd. Het college heeft deze maximale planologische mogelijkheden ten onrechte niet betrokken bij de parkeertellingen. Het besluit berust in zoverre niet op deugdelijk onderzoek.
    
    Het betoog van [appellant] dat geen rekening is gehouden met het gebruik van parkeerplaatsen als terras en markt, met de grotere parkeerbehoefte door de terrassen en dat de tellingen niet op representatieve tijdstippen hebben plaatsgevonden, slaagt eveneens. Uit de plantoelichting blijkt niet dat bij de parkeertellingen het gebruik als terras of markt en de eventuele grotere parkeerbehoefte door de terrassen is onderzocht. Voorts blijkt uit het wijzigingsplan niet wanneer de tellingen zijn gehouden en of deze tijdstippen representatief zijn, gelet op de activiteiten in het cultureel centrum, het snookercentrum en het gebouw Nové. Ook zijn de gehanteerde berekeningsmethode en de gebruikte gegevens van de parkeertellingen onvoldoende inzichtelijk gemaakt. Het besluit is in zoverre niet deugdelijk gemotiveerd.
    
    Gelet op het vorenstaande is de Afdeling van oordeel dat onvoldoende is onderbouwd dat aan de voorwaarde die aan de uitoefening van de wijzigingsbevoegdheid is gesteld in artikel 21, tweede lid, onder c, van het bestemmingsplan "Dorpsstraat 2002" wordt voldaan. Het bestreden besluit is in zoverre in strijd met de artikelen 3:2 en 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) genomen.
    
    Bebouwingspercentages
    
    4.    [appellant] betoogt dat het wijzigingsplan niet gerealiseerd kan worden, nu het voorziene bouwplan, gelet op de geldende bebouwingspercentages uit het bestemmingsplan "Dorpsstraat 2002", onvoldoende bebouwingsmogelijkheden voor een horecagelegenheid met twee woningen biedt.
    
    4.1.    Het college stelt zich op het standpunt dat de bebouwingspercentages niet aan de realisering van de bestemming in de weg staan. Het college wijst hierbij op de afwijkingsmogelijkheid van de bebouwingspercentages uit artikel 20, aanhef en onder c, van de regels van het bestemmingsplan "Dorpsstraat 2002".
    
    4.2.    Ingevolge artikel 2, tweede lid, onder 3, van de regels van het wijzigingsplan wordt ten aanzien van het bebouwingspercentage het bepaalde in artikel 4 van de regels bij het bestemmingsplan "Dorpsstraat 2002" in acht genomen.
    
    Ingevolge artikel 4 van de regels van het bestemmingsplan "Dorpsstraat 2002" bedraagt het bebouwingspercentage van elk bouwvlak:
    
    a. op de gronden gelegen tussen de voorste bouwgrens en bebouwingspercentagegrens 1 : 90;
    
    b. op de gronden gelegen tussen bebouwingspercentagegrens 1 en bebouwingspercentagegrens 2 : 60;
    
    c. op de gronden gelegen tussen bebouwingspercentagegrens 2 en de achterste bouwgrens: 30;
    
    d. op de overige gronden: 100.
    
    Ingevolge artikel 20, aanhef en onder c, van de regels van het bestemmingsplan "Dorpsstraat 2002" is het college bevoegd vrijstelling (thans: vergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan) te verlenen van het bestemmingsplan "Dorpsstraat 2002" ten behoeve van het afwijken van de bestemmingsgrenzen, bouwgrenzen en overige aanduidingen in het horizontale vlak op de plankaart, indien en voor zover deze afwijking noodzakelijk is in verband met de uitmeting van het terrein en er geen dringende redenen zijn die zich tegen de afwijking verzetten. De afwijking mag niet meer dan drie meter bedragen ten opzichte van hetgeen op de planverbeelding is aangegeven.
    
    4.3.    Blijkens de planverbeelding bij het wijzigingsplan, bezien in samenhang met de planverbeelding bij het bestemmingsplan "Dorpsstraat 2002", is het bouwvlak voor de horecagelegenheid en de twee woningen deels gelegen tussen bebouwingspercentagegrens 1 en bebouwingspercentagegrens 2, en deels tussen bebouwingspercentagegrens 2 en de achterste bouwgrens. Gelet op artikel 4 van de planregels bij het bestemmingsplan "Dorpsstraat 2002" kan het bouwvlak niet volledig worden bebouwd. [appellant] heeft naar het oordeel van de Afdeling echter niet aannemelijk gemaakt dat de bestemming door de geldende bouwpercentages op het perceel niet gerealiseerd kan worden. Het betoog faalt.
    
    Flora en fauna
    
    5.    [appellant] betoogt dat het college onvoldoende onderzoek naar de flora en fauna heeft verricht, nu uit de plantoelichting blijkt dat in het plangebied vleermuizen en vogels met een vaste nestplaats kunnen voorkomen.
    
    5.1.     Het college stelt zich op het standpunt, onder verwijzing naar de Notitie aanwezigheid beschermde flora en fauna van 4 september 2012 (hierna: notitie flora en fauna), dat het perceel aan de [locatie] geen essentieel foerageergebied voor vleermuizen en vogels vormt en er geen jaarrond beschermde vogels met vaste nestplaats voorkomen.
    
    5.2.    Blijkens hoofdstuk 1 van de notitie flora en fauna is het stuk gebaseerd op de gegevens die zijn verkregen uit grootschalige inventarisaties in het kader van een gemeentebrede ecologische potentie-inschatting uit 2011. Uit de notitie flora en fauna volgt voorts dat het perceel [locatie] niet specifiek is onderzocht of bezocht binnen het onderzoek. Ook zijn de onderzoeksgegevens uit de grootschalige inventarisatie waarop de notitie flora en fauna is gebaseerd niet bijgevoegd. Tegen deze achtergrond heeft het college onvoldoende onderzocht of de notitie flora en fauna voldoende grondslag biedt voor de conclusie dat de Flora- en faunawet niet aan de uitvoerbaarheid van het plan in de weg staat. Het bestreden besluit is in zoverre in strijd met artikel 3:2 van de Awb. Het betoog slaagt.
    
    Archeologie
    
    6.    [appellant] voert voorts aan dat het college ten onrechte niet heeft onderzocht of de bestemming kan worden gerealiseerd zonder onaanvaardbare gevolgen voor de mogelijke aanwezige archeologische waarden in het plangebied.
    
    6.1.    Het college betoogt dat in het kader van het bestemmingsplan is vastgesteld dat ter plaatse een hoge archeologische verwachtingswaarde geldt en dat gelet daarop is bepaald dat bij de aanvraag van een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen een archeologisch onderzoek dient te worden uitgevoerd. Daaruit blijkt dat rekening is gehouden met de te verwachten archeologische waarden. Het college heeft voorts ter zitting betoogd dat er, gelet op recente bouwwerkzaamheden in de omgeving, geen aanwijzingen zijn dat de mogelijk aanwezige archeologische sporen van dien aard zijn dat de bestemming niet uitvoerbaar is.
    
    6.2.    Ingevolge artikel 38a van de Monumentenwet 1988, voor zover hier van belang, houdt de gemeenteraad bij de vaststelling van een bestemmingsplan als bedoeld in artikel 3.1 van de Wet ruimtelijke ordening en bij de bestemming van de in het plan begrepen grond, rekening met de in de grond aanwezige dan wel te verwachten monumenten
    
    Ingevolge artikel 39, eerste lid, kan bij een bestemmingsplan in het belang van de archeologische monumentenzorg een omgevingsvergunning voor een aanlegactiviteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onderdeel b, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht verplicht worden gesteld.
    
    6.3.    Ingevolge artikel 18A, eerste lid, van de regels van het bestemmingsplan "Dorpsstraat 2002" zijn de gronden met de bestemming "Archeologisch waardevol gebied" tevens bestemd voor het behoud van in de bodem aanwezige archeologische waarden.
    
    Ingevolge artikel 18A, tweede lid, van de regels van het bestemmingsplan "Dorpsstraat 2002" is het niet toegestaan werken of werkzaamheden uit te voeren of te laten uitvoeren op die gronden zonder of in afwijking van een vergunning van het college van burgemeester en wethouders. Dit betreft onder meer het bouwrijp maken van gronden voor het bouwen van gebouwen of voor het aanleggen en verharden van wegen, paden en parkeerplaatsen. Tevens is bepaald dat een aanlegvergunning alleen wordt verleend nadat vooraf het Bureau Cultuur van de provincie Zuid-Holland in de gelegenheid is gesteld om advies uit te brengen omtrent de vraag of de door de voorgenomen werken of werkzaamheden de belangen in verband met de eventuele archeologische waarden kunnen worden geschaad en omtrent de eventueel ter voorkoming daarvan te stellen voorwaarden.
    
    6.4.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraken van 9 december 2009 in zaak nr. 200801932/1/R1 en 29 september 2010 in zaak nr. 200809200/1/R1) rust op het gemeentebestuur de plicht zich voldoende te informeren omtrent de archeologische situatie in het gebied alvorens bij het plan uitvoerbare bestemmingen kunnen worden aangewezen en concrete bouwvoorschriften voor die bestemmingen kunnen worden vastgesteld. Het onderzoek dat nodig is voor de bescherming van archeologische (verwachtings)waarden kan blijkens de wetsgeschiedenis (Kamerstukken II 2003/04, 29 259, nr. 3, blz. 46) bestaan uit het raadplegen van beschikbaar kaartmateriaal, maar wanneer het beschikbare kaartmateriaal ontoereikend is, zal plaatselijk bodemonderzoek in de vorm van proefboringen, proefsleuven of anderszins nodig zijn.
    
    6.5.    Blijkens paragraaf 5.8 van de plantoelichting bij het wijzigingsplan is aan de hand van de Cultuurhistorische Waardenkaart van Zuid-Holland onderzocht of het plangebied een hoge archeologische (verwachtings-) waarde heeft. Blijkens deze Cultuurhistorische Waardenkaart van Zuid-Holland is het perceel [locatie] gelegen in een gebied met een zeer grote kans op archeologische sporen. Gelet daarop is de hiervoor weergegeven regeling in het plan opgenomen, die onverkort van toepassing is op het wijzigingsplan.
    
    6.6.    De Afdeling overweegt dat, gelet op het voorgaande, het gemeentebestuur, overeenkomstig de bepalingen in de Monumentenwet 1988, in het kader van het bestemmingsplan de nodige informatie heeft vergaard over de archeologische situatie en een planregeling heeft getroffen alvorens de bestemming alsmede de mogelijke bestemming na wijziging, voor [locatie] aan te wijzen. In beginsel is de aanvaardbaarheid van deze bestemming in het licht van de archeologische situatie daarmee een gegeven. Er zou aanleiding kunnen zijn voor het oordeel dat het college de wijzigingsbevoegdheid niettemin niet zonder nader onderzoek had mogen toepassen indien er gerede aanleiding is om te betwijfelen of de gewijzigde bestemming, gelet op de archeologische situatie, uitvoerbaar is. Hetgeen [appellant] aanvoert geeft echter voor dit oordeel geen aanleiding. De Afdeling neemt hierbij in aanmerking dat het college onweersproken heeft gesteld dat bij  bouwwerkzaamheden in de omgeving niet gebleken is van archeologische sporen die aanleiding zouden moeten geven om aan de uitvoerbaarheid van het wijzigingsplan te twijfelen. Het betoog faalt.
    
    Bodem
    
    7.    [appellant] betoogt dat het college ten onrechte geen onderzoek heeft uitgevoerd naar mogelijke verontreiniging van de bodem, wat met zich brengt dat de bestemming mogelijk niet kan worden verwezenlijkt.
    
    7.1.    Het college stelt zich op het standpunt dat de toets van milieuhygiënische kwaliteit van de bodem deel uitmaakt van de procedure die voorafgaat aan het verlenen van een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen.
    
    7.2.    In het algemeen dient een plan in strijd met een goede ruimtelijke ordening te worden geacht, voor zover daarbij aan gronden een bestemming is toegekend terwijl aannemelijk is dat deze niet binnen de planperiode kan worden verwezenlijkt, dan wel indien op voorhand vast staat dat in de situatie dat de bestemming is verwezenlijkt het gebruik van de gronden overeenkomstig de bestemming zou moeten worden gestaakt vanwege bepaalde ontwikkelingen.
    
    7.3.    Tussen partijen is niet in geschil dat de bodem op het perceel [locatie] verontreinigd is. Blijkens paragraaf 5.5 van de plantoelichting en het verhandelde ter zitting is in het kader van het onderhavige plan geen onderzoek naar de gesteldheid van de bodem verricht. Over de ernst van de verontreiniging en de eventuele maatregelen die getroffen moeten worden, zijn derhalve geen gegevens bekend. Gelet hierop is de Afdeling van oordeel dat het college zich zonder nader onderzoek niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat op voorhand niet te verwachten is dat de bodemgesteldheid aan de realisering van het plan in de weg staat. Het bestreden besluit is in zoverre genomen in strijd met artikel 3:2 van de Awb. Het betoog slaagt.
    
    Conclusie
    
    8.    In hetgeen [appellant] heeft aangevoerd, ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit, wat betreft het parkeeronderzoek, het onderzoek naar de aanwezige flora en fauna en het onderzoek naar de bodemgesteldheid, in strijd met de artikelen 3:2 en 3:46 van de Awb is genomen.
    
    Bestuurlijke lus
    
    9.    De Afdeling ziet in het belang bij een spoedige beëindiging van het geschil aanleiding het college op de voet van artikel 46, zesde lid, van de Wet op de Raad van State op te dragen de gebreken in het bestreden besluit te herstellen. Daartoe zal de Afdeling een termijn stellen. Het college dient:
    
    -    met inachtneming van overweging 3.5 te onderzoeken of, uitgaande van de maximale planologische mogelijkheden, voldoende parkeerruimte beschikbaar is in de openbare ruimte in de omgeving van het perceel [locatie] en op grond van dat onderzoek het besluit op dit punt toereikend te motiveren, dan wel het besluit te wijzigen door vaststelling van een andere planregeling;
    
    -      met inachtneming van overwegingen 5.2 en 7.3 te onderzoeken of de aanwezige flora en fauna en de bodemgesteldheid aan de uitvoerbaarheid van het plan in de weg staan en het besluit op grond van deze onderzoeken toereikend te motiveren, dan wel het besluit te wijzigen door vaststelling van een andere planregeling;
    
    -     indien wordt besloten tot het vaststellen van een andere planregeling het nieuwe besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken.
    
    9.1.    Afdeling 3.4 van de Awb behoeft bij de voorbereiding van een nieuw besluit niet opnieuw te worden toegepast.
    
    10.    In de einduitspraak zal worden beslist over de proceskosten en vergoeding van het betaalde griffierecht.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    draagt het college van burgemeester en wethouders van Pijnacker-Nootdorp op om binnen 26 weken na de verzending van deze tussenuitspraak:
    
    - met inachtneming van overweging 3.5 te onderzoeken of, uitgaande van de maximale planologische mogelijkheden, voldoende parkeerruimte beschikbaar is in de openbare ruimte in de omgeving van het perceel [locatie] en op grond van dat onderzoek het besluit op dit punt toereikend te motiveren, dan wel het besluit te wijzigen door vaststelling van een andere planregeling;
    
    - met inachtneming van overwegingen 5.2 en 7.3 te onderzoeken of de aanwezige flora en fauna en de bodemgesteldheid aan de uitvoerbaarheid van het plan in de weg staan en het besluit op grond van deze onderzoeken toereikend te motiveren, dan wel het besluit te wijzigen door vaststelling van een andere planregeling;
    
    - indien wordt besloten tot het vaststellen van een andere planregeling het nieuwe besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken;
    
    - de Afdeling de uitkomst mede te delen.
    
    Aldus vastgesteld door mr. M.W.L. Simons-Vinckx, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. H.E. Postma, ambtenaar van staat.
    
    
      w.g. Simons-Vinckx    w.g. Postma
      lid van de enkelvoudige kamer    ambtenaar van staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 21 november 2012
    
    539-767.