ECLI:NL:CRVB:2013:2413, Centrale Raad van Beroep, 13-11-2013, 11-5484 AWBZ-T
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2013-11-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Socialezekerheidsrecht

Samenvatting: Tussenuitspraak. Lagere vaststelling PGB. Terugvordering. Appellante heeft niet voldaan aan de verplichtingen van artikel 6.2.9, eerste lid, aanhef en onder c en d, van de Regeling subsidies AWBZ omdat zij de verleende zorg niet door middel van het overleggen van declaraties heeft kunnen verantwoorden. Daarom is het Zorgkantoor op grond van artikel 4:46 van de Awb bevoegd het PGB over 2009 lager vast te stellen. Discretionaire bevoegdheid. De lagere vaststelling van het pgb over 2009 berust niet op een evenredige belangenafweging als bedoeld in artikel 3:4 van de Awb. 
        Met het oog op finale beslechting van het geschil draagt de Raad het Zorgkantoor op het gebrek in het bestreden besluit te herstellen.

11/5484 AWBZ-T 
  
    Datum uitspraak: 13 november 2013
  
  
    Centrale Raad van Beroep
    Meervoudige kamer
  
  
    Tussenuitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Groningen van 8 augustus 2011, 11/158 (aangevallen uitspraak)
  
  
    Partijen:
  
  
    
      [Appellante] te [woonplaats] (appellante)
  
  
    Stichting Zorgkantoor Menzis (Zorgkantoor)
  
  
    PROCESVERLOOP
    Namens appellante heeft mr. [H.], curator van appellante, hoger beroep ingesteld.
  
  
    Het Zorgkantoor heeft een verweerschrift ingediend.
  
  
    Partijen hebben nadere stukken overgelegd.
  
  
    Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 21 augustus 2013. Voor appellante is verschenen mr. [H.]. Het Zorgkantoor heeft zich laten vertegenwoordigen door 
    mr. D.R. van Oppenraaij-Beijdorff.
  
  
    OVERWEGINGEN
    
      1.
      De Raad gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden. 
      
      
        1.1.
        
          Appellante is geboren op 14 november 1986. [H.] ) is gehuwd met 
          
            [T.] ([T.]). Bij beschikking van 6 januari 2005 heeft de rechtbank Groningen de adoptie uitgesproken van appellante door [H.] en [T.]. Bij beschikking van 10 januari 2005 heeft de rechtbank Groningen appellante onder curatele gesteld van [H.]. In 2008 heeft appellante zorgovereenkomsten voor onbepaalde tijd gesloten met [H.] en [T.]. Op grond van deze overeenkomsten werken de zorgverleners een variabel aantal uren per maand en ontvangen de zorgverleners een vast bedrag per maand.
        
        
      
      
        1.2.
        Het Zorgkantoor heeft aan appellante bij besluiten van 17 december 2008, 28 mei 2009 en 21 september 2009 voor de periode van 1 januari 2009 tot en met 31 december 2009 een persoonsgebonden budget (pgb) verleend van € 45.833,14. 
        
      
      
        1.3.
        Bij besluit van 4 juni 2010 heeft het Zorgkantoor het pgb van appellante over 2009 lager vastgesteld en een bedrag van € 25.148,22 teruggevorderd. 
        
      
      
        1.4.
        Bij besluit van 13 januari 2011 (bestreden besluit) heeft het Zorgkantoor het bezwaar deels gegrond verklaard en een verantwoorde besteding van € 7.327,- alsnog geaccepteerd. Voor zover het Zorgkantoor het bezwaar ongegrond heeft verklaard ligt daaraan het volgende ten grondslag. Het op het verantwoordingsformulier opgegeven bedrag voor door [T.] verleende zorg heeft appellante deels met rekeningafschriften onderbouwd en voor een bedrag van € 5.858,- niet onderbouwd. Ten aanzien van de door [H.] verleende zorg heeft appellante het gehele op het verantwoordingsformulier opgegeven bedrag van € 10.916,- niet onderbouwd.
        
      
    
    
      2.
      Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard. Daartoe heeft de rechtbank geoordeeld dat ten aanzien van de zorg verleend door [T.] voor een bedrag van € 5.858,- en voor de zorg verleend door [H.] voor een bedrag van € 10.916,- niet is voldaan aan de vereisten van artikel 2.6.9 van de Regeling subsidies AWBZ. 
      
    
    
      3.
      Appellante heeft zich in hoger beroep tegen de aangevallen uitspraak gekeerd. Zij heeft daarbij samengevat aangevoerd dat de zorg overeenkomstig de zorgovereenkomsten is verleend. Omdat volgens de zorgovereenkomsten vaste maandbedragen zijn overeengekomen werkten de zorgverleners niet met declaraties. Ten aanzien van de door het Zorgkantoor geaccepteerde bedragen wordt appellante het ontbreken van declaraties niet tegengeworpen. Bewijzen van betaling van de geleverde zorg zijn onder meer de verantwoordingsformulieren, de opgaven van uitbetaalde bedragen uit het pgb en de opgaven van de zorgverleners aan de Belastingdienst. Ten slotte verzoekt appellante schadevergoeding bestaande uit de wettelijke rente over het ten onrechte teruggevorderde bedrag van € 25.148,22, voor zover appellante dat deels heeft terugbetaald.
      
    
    
      4.
      De Raad komt tot de volgende beoordeling.
      
      
        4.1.
        Uitsluitend de verantwoording van de door [H.] in 2009 aan appellante verleende zorg voor € 10.916,- en de in dat jaar door [T.] aan appellante verleende zorg tot een bedrag van € 5.858,- houdt partijen verdeeld. 
        
        
          4.2.1.
          Ingevolge artikel 44, eerste lid, onder b, van de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ) kan bij ministeriële regeling worden bepaald dat het College zorgverzekeringen overeenkomstig in die regeling gestelde regels subsidies verstrekt om verzekerden de mogelijkheid te geven om in plaats van het tot gelding brengen van een aanspraak op grond van deze wet zelf te voorzien in de zorg die zij behoeven.
          
        
        
          4.2.2.
          Deze ministeriële regeling is de Regeling subsidies AWBZ (Stcrt. 2005, 242, hierna de Regeling). In paragraaf 2.6. van de Regeling zijn bepalingen opgenomen over het persoonsgebonden budget. 
          
        
        
          4.2.3.
          Ingevolge artikel 2.6.9, eerste lid, aanhef en onder a, van de Regeling wordt, voor zover hier van belang, bij de verlening van het netto pgb de verzekerde de verplichting opgelegd dat hij het budget uitsluitend gebruikt voor de betaling van zorg, zoals nader bepaald in dat artikelonderdeel.
          
        
        
          4.2.4.
          Ingevolge artikel 2.6.9, eerste lid, aanhef en onder c, van de Regeling sluit de verzekerde een schriftelijke overeenkomst met de zorgverlener waarin ten minste de onder 1, 2 en 3 van dat artikelonderdeel nader omschreven afspraken over de termijn van indiening van declaraties en de gegevens die een declaratie moet bevatten zijn opgenomen.
          
        
        
          4.2.5.
          Ingevolge artikel 2.6.9, eerste lid, aanhef en onder d, van de Regeling, zoals dit artikelonderdeel luidde tot 1 januari 2012, bewaart de verzekerde, voor zover hier van belang, de in onderdeel c bedoelde declaraties gedurende zeven jaren en stelt deze, desgevraagd, ter beschikking van het zorgkantoor. 
          
        
        
          4.2.6.
          Ingevolge artikel 2.6.9, eerste lid, aanhef en onder e, van de Regeling, voor zover hier van belang, legt de verzekerde door middel van invulling en ondertekening van een daartoe door het zorgkantoor toegezonden formulier verantwoording af over de besteding van het verleende persoonsgebonden budget.
          
        
        
          4.2.7.
          Ingevolge artikel 2.6.9, eerste lid, aanhef en onder f, van de Regeling, voor zover hier van belang, voegt de verzekerde bij de verantwoording over een laatste verantwoordingsperiode van een kalenderjaar een formulier met het per zorgverlener in dat kalenderjaar aan die zorgverlener betaalde bedrag. 
        
        
          4.2.8.
          Ingevolge artikel 2.6.13, tweede lid, van de Regeling wordt na afloop van iedere subsidieperiode de subsidie voor de desbetreffende subsidieperiode vastgesteld.
          
        
        
          4.2.9.
          Ingevolge artikel 4:46, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) stelt het bestuursorgaan, indien een beschikking tot subsidieverlening is gegeven, de subsidie overeenkomstig de subsidieverlening vast. Artikel 4:46, tweede lid, aanhef en onder b, van de Awb bepaalt dat de subsidie lager kan worden vastgesteld indien de subsidie-ontvanger niet heeft voldaan aan de aan de subsidie verbonden verplichtingen.
          
        
        
          4.2.10.
          Ingevolge artikel 4:95, vierde lid, van de Awb kunnen betaalde voorschotten worden verrekend met de te betalen geldsom en kunnen onverschuldigd betaalde voorschotten worden teruggevorderd.
          
        
      
      
        4.3.
        Het bestreden besluit heeft betrekking op het onder 1.3 genoemde besluit van 4 juni 2010. Dit besluit dient te worden aangemerkt als vaststellingsbeschikking als bedoeld in artikel 2.6.13, tweede lid, van de Regeling en artikel 4:46 van de Awb. Dit besluit dient tevens te worden aangemerkt als terugvorderingsbesluit als bedoeld in artikel 4:95 van de Awb. 
        
        
          4.4.1.
          In de onder 1.2 genoemde toekenningsbesluiten staat vermeld dat het toegekende pgb in voorschotten wordt uitbetaald op een bankrekening bij de ING. Deze ING-rekening staat ten name van [H.] en [T.]. Op grond van de zorgovereenkomst met [T.] maakt de budgethouder, appellante, € 1.860,- per maand over aan de zorgverlener (moeder) op een rekening bij de SNS-bank ten name van [H.] en [T.]. Uit de bankafschriften komt naar voren dat in 2009 maandelijks betalingen van de ING-rekening zijn verricht ten name van [T.] onder vermelding van “PGB [N.]”, waarbij als regel een bedrag van € 1.500,- werd overgemaakt. Op grond van de zorgovereenkomst met [H.] maakt de budgethouder € 1.070,- per maand en vanaf september 2009 € 550,- per maand over aan de zorgverlener (vader en curator) op de genoemde ING-rekening, waarop de voorschotten worden betaald. Uit de de bankafschriften komt naar voren dat in 2009 van de ING rekening twee betalingen zijn gedaan ten name van [H.] op een rekening bij de DSB-bank onder vermelding van belastingen PGB [N.].  
          
        
        
          4.4.2.
          Appellante heeft geen declaraties als bedoeld in artikel 2.6.9, eerste lid, aanhef en onder c, van de Regeling overgelegd. Het betoog van appellante dat uit de door het Zorgkantoor verstrekte modelzorgovereenkomst volgt dat declaraties in haar geval niet noodzakelijk waren faalt. Uit de in de zorgovereenkomst onder “hoe betaalt u de zorgverlener” opgenomen toelichting kan slechts worden afgeleid dat bij een overeengekomen vast maandbedrag volstaan kan worden met het maandelijks per bank overmaken van dit bedrag zonder dat een declaratie wordt opgesteld. In geval van appellante doet deze situatie zich niet voor omdat de in de zorgovereenkomsten overeengekomen maandbedragen niet overeenkomen met de per bank overgeschreven bedragen.
          
        
        
          4.4.3.
          
            Uit 4.4.1 en 4.4.2 volgt dat appellante niet heeft voldaan aan de verplichtingen van artikel 6.2.9, eerste lid, aanhef en onder c en d, van de Regeling omdat zij de verleende zorg niet door middel van het overleggen van declaraties heeft kunnen verantwoorden. Daarom is het Zorgkantoor op grond van artikel 4:46 van de Awb bevoegd het pgb over 2009 lager vast te stellen dan het bij de verlening bepaalde bedrag. Zoals de Raad eerder heeft overwogen in zijn uitspraken van 30 januari 2008 (ECLI:CRVB:2013:BC4315) en 1 mei 2013 (ECLI:CRVB:BZ9635) dient het Zorgkantoor de discretionaire bevoegdheid om een pgb lager vast te stellen uit te oefenen met inachtneming van het geschreven en het ongeschreven recht, daaronder begrepen de in artikel 3:4 van de Awb neergelegde verplichting tot evenredige belangenafweging. Daarbij zal een afweging moeten worden gemaakt tussen het belang van handhaving van de niet nagekomen verplichting en de gevolgen van de verlaging voor de ontvanger, waarbij tevens de ernst van de tekortkoming en de mate waarin deze aan de ontvanger kan worden verweten van belang is (Kamerstukken II 1993/94, 23700, nr. 3 
            p. 74). 
          
          
        
        
          4.4.4.
          Het Zorgkantoor heeft bij het bestreden besluit, zoals nader toegelicht ter zitting van de Raad, op grond van een afweging van de betrokken belangen de op de verantwoordingsformulieren vermelde bedragen in aanmerking genomen voor zover uit de aan het Zorgkantoor overgelegde bankafschriften kan worden afgeleid dat bedragen onder vermelding van “pgb [N.]” zijn overgeschreven van de ING-rekening waarop het voorschot werd ontvangen, naar een andere bankrekening ten name van [H.] en [T.]. Het Zorgkantoor heeft zich ter zitting van de Raad op het standpunt gesteld dat voor het overige niet herleidbaar en verifieerbaar is dat het pgb is besteed aan zorg. 
          
        
        
          4.4.5.
          
            Niet in geschil is dat [H.] en [T.] in 2009 aan appellante zorg als bedoeld in artikel 2.6.1 van de Regeling hebben verleend overeenkomstig de toegekende functies en omvang. Voorts moet in ogenschouw worden genomen dat in dit geval de zorg voor de budgethoudster is verleend door haar ouders, waarbij de vader tevens de curator van de budgethoudster is. In die situatie was het niet ongeoorloofd dat de voorschotten zijn gestort op een ING-rekening ten name van [H.] en [T.]. Eerst met ingang van 1 januari 2011 is in artikel 2.6.10 van de Regeling bepaald dat het zorgkantoor het voorschot uitbetaalt op een door de curator ten name van de verzekerde geopende bankrekening. In de verantwoordingsformulieren voor 2009 heeft appellante opgegeven dat zij aan [H.] in totaal € 10.916,- en aan [T.] in totaal 
            € 22.320,- heeft uitbetaald. Ook op de formulieren opgaaf uitbetaald bedrag uit een persoonsgebonden budget heeft appellante deze in de verantwoordingsformulieren opgegeven bedragen vermeld. [H.] en [T.] hebben voorts in hun aangifte voor de inkomstenbelasting 2009 onder overige werkzaamheden de in de verantwoordingsformulieren opgegeven bedragen vermeld onder de vermelding pgb [N.] 1/1 – 31/12. [H.] heeft ter zitting van de Raad verklaard dat de definitieve aanslagen overeenkomstig hun aangiftes zijn vastgesteld.
          
          
        
        
          4.4.6.
          De Raad stelt voorop dat niet in geschil is dat [H.] en [T.] de in de verantwoordingsformulieren verantwoorde zorg hebben verleend. Ter beantwoording staat of appellante als budgethoudster aannemelijk heeft gemaakt dat het pgb is gebruikt om die zorg te betalen. Naar het oordeel van de Raad heeft het Zorgkantoor ten onrechte verzuimd de in 4.4.5 vermelde omstandigheden voldoende in de beoordeling te betrekken. Het gaat hier immers om een specifieke situatie waarbij niet in geschil is dat de zorg is verleend door ouders die tevens de zorgverleners zijn, van wie de vader bovendien de curator is en waarbij de voorschotten zijn gestort op een bankrekening waarover de zorgverleners konden beschikken. In dat licht moet ook worden bezien de opmerking van [H.] gemaakt bij de hoorzitting in bezwaar dat het hem is ontschoten bankoverschrijvingen te doen naar de in zorgovereenkomst vermelde bankrekening. Voorts kan uit het gegeven dat de Belastingdienst heeft aanvaard dat [H.] en [T.] inkomsten hebben genoten ten titel van pgb [N.] mede worden afgeleid dat de Belastingdienst er vanuit gaat dat voor wat betreft de opgegeven bedragen betaling uit het pgb heeft plaatsgevonden aan [H.] en [T.]. 
          
        
        
          4.4.7.
          Uit 4.4.1 tot en met 4.4.6 volgt dat het bestreden besluit ten aanzien van de lagere vaststelling van het pgb over 2009 niet berust op een evenredige belangenafweging als bedoeld in artikel 3:4 van de Awb.
          
        
      
    
    
      5.
      De Raad ziet met het oog op finale beslechting van het geschil aanleiding met toepassing van artikel 21, zesde lid, van de Beroepswet het Zorgkantoor op te dragen het gebrek in het bestreden besluit te herstellen.
    
  
  
    BESLISSING
    De Centrale Raad van Beroep draagt het Zorgkantoor op om binnen zes weken na verzending van deze tussenuitspraak de gebreken in de besluiten van 13 januari 2011 te herstellen met inachtneming van hetgeen de Raad heeft overwogen.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door R.M. van Male als voorzitter en M.F. Wagner en 
      D.J. van der Vos als leden, in tegenwoordigheid van E. Heemsbergen als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 13 november 2013.
    
    
    
    
    
      					(getekend) R.M. van Male
    
    
    
    
    
      					(getekend) E. Heemsbergen
    
    
    
  
  TM