ECLI:NL:RVS:2016:1760, Raad van State, 15-06-2016, 201602636/1/A1 en 201602636/2/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2016-06-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 17 november 2014 heeft het college [appellant] onder aanzegging van een dwangsom gelast om het niet-recreatieve gebruik van de recreatiewoning met nummer […] op het vakantiepark Het Grootslag aan de Proefpolder 4 te Andijk (hierna: de recreatiewoning) te beëindigen en beëindigd te houden.

201602636/1/A1 en 201602636/2/A1.
    Datum uitspraak: 15 juni 2016
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb)) en, met toepassing van artikel 8:86 van die wet, op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te Bovenkarspel, gemeente Stede Broec,
    appellant,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 10 maart 2016 in zaak nr. 15/1619 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Medemblik.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 17 november 2014 heeft het college [appellant] onder aanzegging van een dwangsom gelast om het niet-recreatieve gebruik van de recreatiewoning met nummer […] op het vakantiepark Het Grootslag aan de Proefpolder 4 te Andijk (hierna: de recreatiewoning) te beëindigen en beëindigd te houden.
    
    Bij besluit van 26 februari 2015 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij besluit van 26 maart 2015 heeft het college besloten om tot invordering van een beweerdelijk verbeurde dwangsom van € 10.000,00 over te gaan.
    
    Bij uitspraak van 10 maart 2016 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 26 februari 2015 vernietigd voor zover dat ziet op de begunstigingstermijn, het besluit van 17 november 2014 in zoverre herroepen en de begunstigingstermijn vastgesteld op vier weken na verzending van het besluit van 17 november 2014 en bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    [appellant] heeft de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
    
    De voorzieningenrechter heeft het verzoek ter zitting behandeld op 26 mei 2016, waar [appellant], bijgestaan door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door F.P.M. Brieffies, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. In dit geval kan nader onderzoek redelijkerwijs niet bijdragen aan de beoordeling van de zaak en bestaat ook overigens geen beletsel om met toepassing van artikel 8:86, eerste lid, van de Awb onmiddellijk uitspraak te doen in de hoofdzaak.
    
    Inleiding
    
    2. [appellant] is eigenaar van de recreatiewoning. Controles hebben volgens het college uitgewezen dat de recreatiewoning werd bewoond door arbeidsmigranten. Volgens het college betreft dit niet-recreatief gebruik dat in strijd is met de geldende beheersverordening "Het Grootslag Proefpolder Andijk" (hierna: de beheersverordening) en overtreedt [appellant] artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) door dit gebruik van zijn recreatiewoning toe te laten. [appellant] is gelast het niet-recreatieve gebruik van de recreatiewoning te beëindigen en beëindigd te houden. Het college is tot invordering van de aan de opgelegde last verbonden dwangsom overgegaan omdat volgens hem na afloop van de gestelde begunstigingstermijn niet was voldaan aan de opgelegde last.
    
    Strekking verzoek
    
    3. Het bij de Afdeling ingestelde hoger beroep betreft de bij besluit van 17 november 2014 opgelegde last onder dwangsom. Uit artikel 5:39, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht volgt dat het hoger beroep tegen deze last onder dwangsom mede betrekking heeft op het besluit van 26 maart 2015 tot invordering van de dwangsom van € 10.000,00 euro, nu [appellant] dat besluit betwist. Het verzoek is erop gericht te bewerkstelligen dat dit invorderingsbesluit wordt geschorst totdat uitspraak wordt gedaan in de bodemprocedure.
    
    Voor zover het verzoek mede betrekking heeft op een eerder bij besluit van 22 mei 2013 aan [appellant] opgelegde last onder dwangsom en invordering van die dwangsom (van € 5.000,00 euro) bij besluit van 11 december 2013, komt het verzoek niet voor toewijzing door de voorzieningenrechter van de Afdeling in aanmerking, omdat tegen die besluiten geen beroep of hoger beroep bij de Afdeling aanhangig is. Nu tegen het invorderingsbesluit van 11 december 2013 beroep bij de rechtbank aanhangig is, zal de voorzieningenrechter het verzoek in zoverre met toepassing van artikel 6:15, eerste lid, in samenhang met artikel 8:81, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) doorzenden aan de voorzieningenrechter van de rechtbank.
    
    Overtreding
    
    4. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college aannemelijk mocht achten dat de recreatiewoning niet-recreatief werd gebruikt. Hij voert aan dat het college op onjuiste gronden heeft geconcludeerd dat de aangetroffen personen de recreatiewoning anders dan recreatief gebruikten, nu daaraan kennelijk slechts ten grondslag ligt dat deze personen de Poolse nationaliteit hebben.
    
    4.1. Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een beheersverordening.
    
    Ingevolge artikel 3.1, onderdeel a, van de beheersverordening, mogen de binnen het verordeningsgebied gelegen gronden en bestaande bouwwerken worden gebruikt overeenkomstig het bestaand gebruik.
    
    Ingevolge onderdeel b wordt onder bestaand gebruik niet verstaan het gebruik van recreatiewoningen anders dan voor recreatieve bewoning.
    
    4.2. Het college heeft aan de opgelegde last de uitkomsten van verschillende controles door gemeentelijke toezichthouders ten grondslag gelegd. Bij deze controles heeft het recreatieverblijf volgens de toezichthouders geregeld een bewoonde indruk gegeven. Op 6 oktober 2014 heeft de op dat moment in de recreatiewoning aangetroffen persoon aan een toezichthouder verklaard ter plaatse samen met een collega te wonen in verband met werk. Soortgelijke verklaringen van aangetroffen personen zijn ook tijdens eerdere controles op 13 november 2012 en 13 november 2013 gegeven.
    
    Bewoning in verband met werk heeft geen recreatief karakter. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft de rechtbank terecht overwogen dat het college met het voorgaande aannemelijk heeft gemaakt dat de recreatiewoning voor niet-recreatieve bewoning werd gebruikt. Dit gebruik is in strijd met de beheersverordening, zodat het verbod van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c van de Wabo is overtreden.
    
    Het betoog faalt.
    
    Overtreder
    
    5. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat hij de recreatiewoning heeft verhuurd aan een vrouw met twee kinderen en dat hij niet verantwoordelijk kan worden gehouden voor het verblijf van andere personen in de recreatiewoning. Daarbij voert hij aan dat, nu onder het voorgaande bestemmingsplan het laten gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met dat bestemmingsplan niet was verboden, dat onder de werking van de beheersverordening niet anders kan zijn. Volgens hem staat overgangsrecht eraan in de weg dat het laten gebruiken in een reeds bestaande situatie bij beheersverordening alsnog wordt verboden, te meer nu een beheersverordening wordt vastgesteld zonder voorafgaande mogelijkheid om daarover zienswijzen in te dienen en zonder dat daartegen beroep kan worden ingesteld.
    
    5.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 30 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:849), moet, gelet op de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo, onder "gebruiken van gronden" als bedoeld in deze bepaling mede worden verstaan het "laten gebruiken van gronden" (Kamerstukken II 2006/07, 30 844, nr. 3, blz. 94). De Wabo biedt geen grond om aan te nemen dat dit anders is in een geval waarin een beheersverordening geldt en voorheen een gebruiksverbod van toepassing was dat zich niet richtte tot degene die gronden of bouwwerken liet gebruiken. Gelet hierop bestaat geen aanleiding om aan te nemen dat het verbod om gronden en bouwwerken te gebruiken in strijd met de beheersverordening zich in dit geval niet mede richt tot [appellant] als eigenaar en verhuurder van de recreatiewoning.
    
    5.2. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 9 januari 2013 ECLI:NL:RVS:2013:BY7996), mag van de eigenaar van een pand die dat verhuurt, worden gevergd dat hij zich tot op zekere hoogte informeert over het gebruik dat van het door hem verhuurde pand wordt gemaakt. De eigenaar dient aannemelijk te maken dat hij niet wist en niet kon weten dat het pand in strijd met - in dit geval - de beheersverordening werd gebruikt.
    
    Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft [appellant] niet aannemelijk gemaakt dat hij als eigenaar voldoende toezicht heeft gehouden op het gebruik van de recreatiewoning en niettemin niet wist en niet kon weten dat het pand ten behoeve van bewoning door arbeidsmigranten werd gebruikt.
    
    5.3. Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat [appellant] niet mocht worden aangemerkt als overtreder van het verbod om de recreatiewoning in strijd met de beheersverordening te laten gebruiken.
    
    Het betoog faalt.
    
    Handhavend optreden
    
    6. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    Evenredigheid
    
    7. [appellant] betoogt dat met handhavend optreden geen redelijk doel is gediend. Volgens hem draagt handhavend optreden in dit geval niet bij aan het in stand houden of verbeteren van de recreatieve functie van de gronden, nu de praktijk uitwijst dat leegstaande recreatiewoningen worden aangekocht door de coöperatie die het vakantiepark in eigendom heeft, teneinde te worden gesloopt.
    
    7.1. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter bestaat geen grond om de bewoning van de recreatiewoning door arbeidsmigranten als een overtreding van geringe aard en ernst aan te merken. Geen grond bestaat voor het oordeel dat met beëindiging van die overtreding een zodanig gering belang is gediend, dat handhavend optreden om die reden onevenredig is. Voor zover handhavend optreden ertoe leidt dat de recreatiewoning leeg zal staan en na verkoop zal worden gesloopt leidt dat niet tot een ander oordeel, nu die situatie, wat daar ook van zij, op zichzelf niet leidt tot strijd met de beheersverordening. Reeds daarom heeft het college hierin geen grond hoeven vinden in de overtreding te berusten en af te zien van handhavend optreden.
    
    Het betoog faalt.
    
    Gelijkheidsbeginsel
    
    8. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college, door handhavend op te treden, het gelijkheidsbeginsel heeft geschonden. Volgens hem treedt het college reeds vanaf 2007 uitsluitend op tegen bewoning door Poolse arbeidsmigranten in het vakantiepark Het Grootslag, terwijl het illegale bewoning in de parken Hauwert en Dijkzicht en permanente bewoning van recreatiewoningen in het vakantiepark Het Grootslag ongemoeid laat. Verder voorziet het beleid dat aan het besluit ten grondslag ligt volgens hem ten onrechte in verschillende begunstigingstermijnen in geval van bewoning door arbeidsmigranten en in geval van permanente bewoning.
    
    8.1. In de "Beleidsregel handhaving onrechtmatig gebruik recreatieverblijven gemeente Medemblik" (hierna: de Beleidsregel) staat dat het college, gelet op de beperkte handhavingscapaciteit binnen de gemeente, handhavingstrajecten op de recreatieparken en campings in een zekere volgorde zal uitvoeren, waarbij aan vakantiepark Het Grootslag prioriteit 1 is toegekend. Aan onder meer Camping Hauwert en Pension/camping Dijkzicht is prioriteit 2 toegekend.
    
    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer de uitspraak van 4 juni 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1982), is prioriteitstelling toegestaan om in het kader van doelmatige handhaving onderscheid te maken in de wijze waarop uitvoering wordt gegeven aan de handhavingstaak. Het college mocht er dan ook voor kiezen om handhavend op te treden tegen illegale bewoning op het vakantiepark Het Grootslag zonder gelijktijdig handhavend op te treden tegen illegale bewoning op Camping Hauwert en Pension/camping Dijkzicht.
    
    Het college heeft ter zitting te kennen gegeven dat het niet uitsluitend optreedt tegen bewoning door Poolse arbeidsmigranten, maar ook tegen andere vormen van illegale bewoning in het vakantiepark Het Grootslag zoals permanente bewoning. Daarbij heeft het college enkele concrete voorbeelden gegeven van gevallen van permanente bewoning waartegen het handhavend heeft opgetreden. Geen reden bestaat om te twijfelen aan de juistheid van de stellingen van het college.
    
    Gelet op het voorgaande bestaat geen grond om aan te nemen dat het college, door in dit geval handhavend op te treden, het gelijkheidsbeginsel heeft geschonden.
    
    8.2. Een begunstigingstermijn dient ertoe de overtreder in de gelegenheid te stellen de last uit te voeren zonder dat een dwangsom wordt verbeurd. [appellant] heeft niet bestreden dat de begunstigingstermijn, die door de rechtbank is gesteld op vier weken na verzending van het besluit van 17 november 2014, lang genoeg was om aan de last te kunnen voldoen. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter leidt de omstandigheid dat de Beleidsregel in geval van permanente bewoning voorziet in een langere begunstigingstermijn op zichzelf nog niet tot schending van het gelijkheidsbeginsel. Permanente bewoning betreft een andere situatie dan tijdelijke bewoning door arbeidsmigranten, die niet ter plaatse hun hoofdverblijf hebben.
    
    Het betoog faalt.
    
    Besluit tot invordering
    
    9. [appellant] heeft tegen het invorderingsbesluit van 26 maart 2015 geen andere gronden aangevoerd dan de gronden die zijn gericht tegen de last onder dwangsom. Nu die last onder dwangsom in stand blijft, bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat het college niet tot invordering had mogen overgaan.
    
    Slotoverwegingen
    
    10. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    11. Gelet hierop bestaat aanleiding het verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening af te wijzen.
    
    12. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
    
    II. wijst het verzoek af.
    
    Aldus vastgesteld door mr. Th.C. van Sloten, als voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. R. van Heusden, griffier.
    
    w.g. Van Sloten w.g. Van Heusden
    voorzieningenrechter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 15 juni 2016
    
    163-727.