ECLI:NL:RVS:2016:2299, Raad van State, 24-08-2016, 201600708/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2016-08-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 15 december 2015 heeft het college van burgemeester en wethouders het wijzigingsplan "Parallelweg 1 te Holthees" vastgesteld.

201600708/1/R2.
    Datum uitspraak: 24 augustus 2016
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant,
    appellant,
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Boxmeer,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 15 december 2015 heeft het college van burgemeester en wethouders het wijzigingsplan "Parallelweg 1 te Holthees" vastgesteld.
    
    Tegen dit besluit heeft het college van gedeputeerde staten beroep ingesteld.
    
    Het college van burgemeester en wethouders heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 29 juni 2016, waar het college van gedeputeerde staten, vertegenwoordigd door P.W.J.M. Corvers, werkzaam bij de provincie Noord-Brabant, en het college van burgemeester en wethouders, vertegenwoordigd door mr. J.P.L.M. van der Velden en M.M.L. van Lankvelt, beiden werkzaam bij de gemeente Boxmeer, zijn verschenen.
    Voorts is ter zitting [persoon], bijgestaan door mr. J.A.J.M. van Houtum en [gemachtigde], gehoord.
    
    Overwegingen
    
    1. Het wijzigingsplan vindt zijn grondslag in het geldende bestemmingsplan "Buitengebied 2008" dat door de raad is vastgesteld op 16 juli 2009.
    
    2. In dat bestemmingsplan is aan de gronden van het perceel Parallelweg 1 te Holthees de gebiedsbestemming "Agrarisch gebied met natuurwaarden", de bestemming "Agrarische bedrijven" en de aanduiding "intensieve veehouderij" toegekend. Op dat perceel is een varkenshouderij met akkerbouwbedrijf (hierna: het agrarisch bedrijf) gevestigd.
    
    Ingevolge artikel 2.1.A, aanhef en onder 1, voor zover thans van belang, van de planregels van dat bestemmingsplan zijn de voor "Agrarische bedrijven" aangewezen gronden bestemd voor agrarische bedrijfsdoeleinden voor niet meer dan één agrarisch bedrijf per bestemmingsvlak/bouwblok waarbij, als bedrijfsvorm (al of niet met een combinatie van meerdere bedrijfstakken) is toegestaan:
    
    - op alle bouwblokken, een grondgebonden agrarisch(e) bedrijf(stak), met eventuele gebruikmaking van teeltondersteunende voorzieningen;
    
    - uitsluitend op bouwblokken met de aanduiding "IV" (tevens) een intensieve veehouderij(tak).
    
    Ingevolge artikel 3.3, gelezen in samenhang met artikel 3.3.0, voor zover thans van belang, is het college van burgemeester en wethouders bevoegd het bestemmingsplan te wijzigen voor zover het betreft de gronden met de gebiedsbestemming "Agrarisch gebied met natuurwaarden" naar de bestemming "Agrarische bedrijven" ten behoeve van uitbreiding van agrarische bouwblokken.
    
    3. Het wijzigingsplan voorziet in een uitbreiding van het bestaande bouwvlak op het perceel Parallelweg 1 te Holthees van 1,0 ha tot 1,5 ha. Daartoe wordt aan 0,5 ha gronden met de gebiedsbestemming "Agrarisch gebied met natuurwaarden" ten noorden van en direct aansluitend op de gronden met de bestemming "Agrarische bedrijven" op dat perceel, de bestemming "Agrarische bedrijven" toegekend.
    
    4. Het college van gedeputeerde staten betoogt dat het plan in strijd is met de Verordening ruimte 2014 van de provincie Noord-Brabant (hierna: de Verordening). Daartoe wijst het erop dat het agrarisch bedrijf in een gebied ligt dat in de Verordening is aangeduid als "beperkingen veehouderij". Het college van gedeputeerde staten betoogt dat de Verordening de uitbreiding van veehouderijen in dat gebied niet toestaat.
    
    4.1. Het college van burgemeester en wethouders stelt dat uit de tekst van de Verordening niet volgt dat de uitbreiding van het bouwblok ten behoeve van akkerbouwactiviteiten niet is toegestaan. Volgens het college wordt in de Verordening geen rekening gehouden met een bedrijf als hier aan de orde, dat bestaat uit zowel een intensieve veehouderij als een akkerbouwbedrijf. Het college van burgemeester en wethouders stelt voorts dat het betoog van het college van gedeputeerde staten dat de Verordening uitbreiding van een agrarisch bedrijf als hier aan de orde niet toestaat, haaks staat op de in de Verordening geboden mogelijkheid om uitbreiding van een grondgebonden veehouderij waar dieren worden gehuisvest toe te staan. In dat verband voeren zij aan dat uitbreiding van een grondgebonden veehouderij wel leidt tot een uitbreiding van het aantal dieren, terwijl dat bij de uitbreiding van een akkerbouwtak bij een veehouderij niet het geval zal zijn.
    
    Het college van burgemeester en wethouders meent voorts dat, voor zover uit artikel 25 van de Verordening volgt dat vergroting van het bouwvlak in het onderhavige geval niet is toegestaan, de Verordening in zoverre in strijd is met artikel 4.1 van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro).
    
    4.2. Ingevolge artikel 1.14 van de Verordening wordt onder beperkingen veehouderij verstaan: gebied waar de ontwikkelingsmogelijkheden van veehouderijen zijn beperkt.
    
    Ingevolge artikel 2, eerste lid, aanhef en onder a wordt, tenzij de strekking van de bepaling zich daartegen verzet dan wel in deze verordening uitdrukkelijk anders is aangegeven, bij de toepassing van deze verordening onder een bestemmingsplan tevens een wijzigings- of uitwerkingsplan als bedoeld in artikel 3.6, eerste lid, onder a of b van de wet begrepen.
    
    Ingevolge artikel 2, vierde lid, geldt, in geval meerdere bepalingen van de Verordening gelijktijdig van toepassing zijn op een aangeduid gebied of in het geval dat er meerdere bepalingen van toepassing zijn binnen één bouwperceel, de meest beperkende bepaling tenzij in de Verordening uitdrukkelijk anders is bepaald.
    
    In artikel 7.3, tweede lid, van de Verordening 2014 zijn de voorwaarden opgenomen waaronder de bedrijfsbebouwing van veehouderijen die zijn gelegen in een gemengd landelijk gebied kan worden uitgebreid.
    
    Ingevolge artikel 7.3, tweede lid, aanhef en onder a, voor zover thans van belang, bepaalt een bestemmingsplan gelegen in gemengd landelijk gebied voor een bestaande veehouderij dat een toename van een oppervlakte van de bestaande gebouwen alleen is toegestaan indien maatregelen worden getroffen en in stand gehouden die invulling geven aan een zorgvuldige veehouderij.
    
    Ingevolge artikel 7.4, vierde lid, kan een bestemmingsplan, in afwijking van het bepaalde in artikel 7.3, tweede lid, onder a voorzien in een toename van de oppervlakte van de bestaande gebouwen indien het bestemmingsplan borgt dat de gebouwen alleen gebruikt mogen worden voor een ter plaatse toegelaten nevenfunctie, niet zijnde veehouderij en gebruikswijziging van de gebouwen ten behoeve van de veehouderij alleen is toegestaan indien overeenkomstige toepassing is gegeven aan artikel 7.3, tweede lid, onder a.
    
    Ingevolge artikel 25.1, eerste lid, bepaalt een bestemmingsplan ter plaatse van de aanduiding "Beperkingen veehouderij" in afwijking van artikel 5.1, eerste lid onder c (bescherming ecologische hoofdstructuur), artikel 6.3 en artikel 7.3 (veehouderij) dat:
    
    a. uitbreiding van, vestiging van en omschakeling naar een veehouderij niet zijn toegestaan;
    
    b. de oppervlakte van de gebouwen, met uitzondering van de bestaande bedrijfswoning(en), ten hoogste de omvang heeft van de gebouwen die:
    
    I. op 21 september 2013 legaal aanwezig of in uitvoering waren; of
    
    II. gebouwd mogen worden krachtens een vóór 21 september 2013 verleende omgevingsvergunning; of
    
    III. die zijn gebaseerd op een vóór 21 september 2013 ingediende volledige en ontvankelijke aanvraag voor omgevingsvergunning, als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid onder a, Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, die in overeenstemming is met het geldende bestemmingsplan.
    
    Ingevolge het tweede lid is het bepaalde in het eerste lid niet van toepassing indien er sprake is van een grondgebonden veehouderij, waarop artikel 6.3 of artikel 7.3 van toepassing is.
    
    4.3. Het plangebied ligt op gronden die in de Verordening zijn aangemerkt als "gemengd landelijk gebied" met de aanduiding "beperkingen veehouderij". Derhalve is zowel het bepaalde in artikel 7 van de Verordening, als het bepaalde in artikel 25 van toepassing. Ingevolge het bepaalde in artikel 2, vierde lid, van de Verordening geldt daarbij de meest beperkende bepaling, tenzij in de verordening uitdrukkelijk anders is bepaald.
    
    Voor zover het college van burgemeester en wethouders aan het besluit ten grondslag heeft gelegd dat de in het plan opgenomen uitbreiding in dit geval niet strekt ten behoeve van de intensieve veehouderij maar erop is gericht het ter plaatse gevestigde bedrijf in de gelegenheid te stellen de akkerbouwtak van het bedrijf uit te breiden en artikel 25 van de Verordening niet aan de uitbreiding van het bouwvlak in de weg staat omdat dat uitsluitend ziet op uitbreiding van intensieve veehouderijen, overweegt de Afdeling het volgende. Ingevolge artikel 2.1.A van de planregels van het bestemmingsplan zijn de op de plankaart voor agrarische bedrijven aangewezen gronden bestemd voor agrarische bedrijfsdoeleinden voor niet meer dan één agrarisch bedrijf per bestemmingsvlak/bouwblok. Ter plaatse mag dus niet meer dan één bedrijf worden gevestigd. Vast staat dat een intensieve veehouderij bestaande uit een varkenshouderij deel uitmaakt van het agrarische bedrijf op de Parallelweg 1. Gelet hierop is artikel 25 van de Verordening op dit agrarisch bedrijf van toepassing. Voorts staat vast dat de varkenshouderij niet grondgebonden is. Ingevolge het bepaalde in artikel 25.1, eerste lid, van de Verordening is uitbreiding van een veehouderij niet toegestaan en is het voorts niet toegestaan dat de oppervlakte van gebouwen bij een dergelijke veehouderij toeneemt ten opzichte van de op 21 september 2013 legaal aanwezige of in uitvoering zijnde gebouwen, dan wel gebouwen die krachtens een omgevingsvergunning mochten worden gebouwd, dan wel gebouwen die zijn gebaseerd op een vóór 21 september 2013 ingediende volledige en ontvankelijke aanvraag voor omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a van de Wabo, die in overeenstemming is met het geldende bestemmingsplan. Met de in het plan opgenomen uitbreiding van het bouwvlak van het agrarisch bedrijf met 0,5 ha wordt voorzien in een toename van het bebouwd oppervlak bij de veehouderij ten opzichte van de op 21 september 2013 legaal aanwezige of in uitvoering zijnde gebouwen, dan wel gebouwen die krachtens een omgevingsvergunning mochten worden gebouwd, dan wel gebouwen die zijn gebaseerd op een vóór 21 september 2013 ingediende volledige en ontvankelijke aanvraag voor omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a van de Wabo, die in overeenstemming is met het geldende bestemmingsplan. Het plan is derhalve in strijd met artikel 25.1 van de Verordening. Anders dan waarvan het college van burgemeester en wethouders is uitgegaan heeft het bepaalde in artikel 25.1, onder b en c, van de Verordening niet uitsluitend betrekking op bebouwing die ten dienste staat aan de veehouderij, maar op alle bebouwing bij een veehouderij. In dit verband overweegt de Afdeling dat voor veehouderijen op gronden die in de Verordening zijn aangemerkt als ‘gemengd landelijk gebied’, maar die niet zijn aangeduid als ‘beperking veehouderij’ in artikel 7.4, vierde lid, uitdrukkelijk is bepaald dat, in afwijking van het bepaalde in artikel 7.3, tweede lid, onder a, op grond waarvan uitbreiding van bebouwing ten behoeve van een veehouderij niet is toegestaan, behoudens indien maatregelen worden getroffen en in stand gehouden die invulling gegeven aan een zorgvuldige veehouderij, een bestemmingsplan kan voorzien in een toename van de oppervlakte van de bestaande gebouwen indien het bestemmingsplan borgt dat de gebouwen alleen gebruikt mogen worden voor een ter plaatse toegelaten nevenfunctie, niet zijnde veehouderij. Nu een dergelijke regeling in artikel 25 van de Verordening niet is opgenomen, moet het er naar het oordeel van de Afdeling voor worden gehouden dat, anders dan het college van burgemeester en wethouders stelt, bij de vaststelling van de Verordening het bestaan van bedrijven met zowel een intensieve veehouderij als een akkerbouwtak is onderkend, maar, nu niet uitdrukkelijk anders is bepaald, ervoor is gekozen uitbreiding van bebouwing bij een veehouderij op gronden met de aanduiding "beperking
    veehouderij" niet toe te staan, ook niet in het geval die uitbreiding van de bebouwing uitsluitend gebruikt wordt ten behoeve van de ter plaatse toegelaten nevenfunctie.
    
    4.4. Wat betreft de stelling van het college van burgemeester en wethouders dat artikel 25.1, van de Verordening in strijd is met artikel 4.1 van de Wro en daarom onverbindend is dan wel buiten toepassing moet worden gelaten, overweegt de Afdeling dat aan een algemeen verbindend voorschrift, als neergelegd in artikel 25.1 van de Verordening, slechts verbindende kracht kan worden ontzegd indien het in strijd is met een hoger wettelijk voorschrift, dan wel indien het in strijd is met een algemeen rechtsbeginsel. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 23 december 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3951, is artikel 25.1, in het bijzonder het eerste lid, niet in strijd met artikel 4.1 van de Wro. Hierbij is van belang dat uit de toelichting op de Verordening blijkt dat het doel van de aanduiding is een verdere intensivering vanwege ontwikkelingen in de veehouderij in de aangeduide gebieden tegen te gaan. Reeds in artikel 9.2, eerste lid, onder a, van de Verordening ruimte Noord-Brabant 2011 was bepaald dat een bestemmingsplan dat is gelegen in een extensiveringsgebied niet mag voorzien in nieuwvestiging of uitbreiding van een intensieve veehouderij. Artikel 25.1, eerste lid, in samenhang met het tweede lid, van de Verordening kan worden geacht met het oog op een goede ruimtelijke ordening noodzakelijk te zijn ter bescherming van provinciale belangen.
    
    Het betoog faalt.
    
    4.5. Hetgeen het college van gedeputeerde staten heeft aangevoerd geeft aanleiding voor het oordeel dat het plan in strijd met artikel 25.1 van de Verordening voorziet in de uitbreiding van het bouwvlak voor het agrarisch bedrijf aan de Parallelweg 1 te Holthees. Het beroep is gegrond. Het besluit van het college van burgemeester en wethouders dient te worden vernietigd.
    
    5. Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het beroep gegrond;
    
    II. vernietigt besluit van het college van burgemeester en wethouders van Boxmeer van 15 december 2015 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Parallelweg 1 te Holthees";
    
    III. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Boxmeer aan het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant het door hem voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 331,00 (zegge: driehonderdeenendertig euro) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. F.C.M.A. Michiels, voorzitter, en mr. R.J.J.M. Pans en mr. F.D. van Heijningen, leden, in tegenwoordigheid van mr. C. Taal, griffier.
    
    w.g. Michiels w.g. Taal
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 24 augustus 2016
    
    325-829.