ECLI:NL:RVS:2018:3114, Raad van State, 26-09-2018, 201801855/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-09-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 15 augustus 2017 heeft de RDW de erkenning van Garage Paltrok voor het uitvoeren van algemene periodieke keuringen (hierna: APK) voor de categorie voertuigen tot en met 3500 kg met ingang van 22 augustus 2017 voor de duur van zes weken ingetrokken.

201801855/1/A2.
    Datum uitspraak: 26 september 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    de directie van de Dienst Wegverkeer (hierna: de RDW), gevestigd te Zoetermeer,
    appellante,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 12 februari 2018 in zaken nrs. 17/5134 en 17/5136 in het geding tussen:
    
    Garage Paltrok B.V., gevestigd te Zaandam, en
    [partij B], wonend te Zaandam,
    
    en
    
    de RDW.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 15 augustus 2017 heeft de RDW de erkenning van Garage Paltrok voor het uitvoeren van algemene periodieke keuringen (hierna: APK) voor de categorie voertuigen tot en met 3500 kg met ingang van 22 augustus 2017 voor de duur van zes weken ingetrokken.
    
    Bij besluit van dezelfde datum heeft de RDW de keuringsbevoegdheid van [partij B] voor de categorie voertuigen tot en met 3500 kg met ingang van 22 augustus 2017 voor de duur van zes weken ingetrokken.
    
    Bij afzonderlijke besluiten van 10 november 2017 heeft de RDW de door Garage Paltrok en [partij B] tegen de besluiten van 15 augustus 2017 gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 12 februari 2018 heeft de rechtbank de door Garage Paltrok en [partij B] daartegen ingestelde beroepen gegrond verklaard, de besluiten van 10 november 2017 vernietigd, de besluiten van 15 augustus 2017 herroepen, bepaald dat de keuringsbevoegdheid van [partij B] voor de categorie voertuigen tot en met 3500 kg met ingang van 26 februari 2018 voor vier weken wordt ingetrokken, bepaald dat de erkenning van Garage Paltrok voor de categorie voertuigen tot en met 3500 kg met ingang van 26 februari 2018 voor twee weken wordt ingetrokken en bepaald dat deze uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde besluiten. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft de RDW hoger beroep ingesteld.
    
    Garage Paltrok en [partij B] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    Garage Paltrok en [partij B] hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 23 augustus 2018, waar de RDW, vertegenwoordigd door [gemachtigden], en Garage Paltrok en [partij B], beiden vertegenwoordigd door mr. R.T. Poort, advocaat te Beverwijk, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    [partij B] is bestuurder van Garage Paltrok en als keurmeester werkzaam voor dat garagebedrijf. Op 7 juli 2017 heeft [partij B] een APK-keuring uitgevoerd aan het voertuig met kenteken 7-XHR-44 en dit voertuig goedgekeurd en afgemeld. Bij aankomst bij Garage Paltrok constateerde de steekproefcontroleur dat [partij B] niet op de keuringsplaats aanwezig was en dat hij na enkele minuten arriveerde.
    
    2.    De RDW heeft aan de in bezwaar gehandhaafde besluiten van 15 augustus 2017 ten grondslag gelegd dat het niet aanwezig zijn van de keurmeester bij de steekproefcontrole een overtreding oplevert van artikel 31, vijfde lid, aanhef en onder a, van de Regeling erkenning en keuringsbevoegdheid APK (hierna ook: de Regeling). Deze overtreding betreft een categorie III overtreding als bedoeld in de Toezichtbeleidsbrief Erkenninghouders RDW 2017 (hierna: de Toezichtbeleidsbrief). De RDW heeft wegens deze overtreding op grond van artikel 87, tweede lid, aanhef en onder f, van de Wegenverkeerswet 1994 (hierna: de Wvw 1994) de erkenning van Garage Paltrok voor het uitvoeren van APK-keuringen voor de categorie voertuigen tot en met 3500 kg voor zes weken ingetrokken en op grond van artikel 87a, tweede lid, aanhef en onder c, van de Wvw 1994 de keuringsbevoegdheid van [partij B] voor dezelfde categorie voertuigen eveneens voor zes weken ingetrokken.
    
    Juridisch kader
    
    3.    Artikel 87, tweede lid, aanhef en onder f, van de Wvw 1994 luidt:
    
    "De Dienst Wegverkeer kan een erkenning intrekken of wijzigen indien degene aan wie de erkenning is verleend handelt in strijd met een of meer andere uit de erkenning voortvloeiende verplichtingen."
    
    Artikel 87a, tweede lid, aanhef en onder c, van de Wvw 1994 luidt:
    
    "De Dienst Wegverkeer kan de bevoegdheid voertuigen aan een keuring te onderwerpen intrekken of de daaraan verbonden voorschriften wijzigen, indien degene aan wie die bevoegdheid is verleend handelt in strijd met een of meer andere uit de bevoegdheid voertuigen aan een keuring te onderwerpen voortvloeiende verplichtingen."
    
    Artikel 31 van de Regeling erkenning en keuringsbevoegdheid APK luidt:
    
    "1. Indien het voertuig blijkens mededeling van de Dienst Wegverkeer aan een steekproef wordt onderworpen, gelden de in het tweede tot en met zesde lid genoemde verplichtingen.
    
    […]
    
    5. Aan een steekproef wordt alle medewerking verleend en de terzake door de Dienst Wegverkeer gegeven aanwijzingen worden in acht genomen. Onder alle medewerking wordt in ieder geval verstaan:
    
    a. dat bij uitsluiting de keurmeester die het voertuig aan een keuring heeft onderworpen, aanwezig is vanaf het moment dat de mededeling, bedoeld in het eerste lid, is gedaan en zelf feitelijke assistentie verleent bij het uitvoeren van de steekproef;
    
    […]"
    
    Met betrekking tot het toezicht op keuringen voerde de RDW ten tijde van belang beleid dat is neergelegd in de Toezichtbeleidsbrief. In paragraaf 3.1.1 van de daarbij behorende Bijlage Erkenninghouder APK is het volgende vermeld:
    
    "Uw medewerking aan een steekproef wordt op onderstaande wijze van u verwacht. U bent ervoor verantwoordelijk dat het voertuig, de keurmeester en het keuringsrapport aanwezig zijn en blijven, zodat de steekproefcontroleur van de RDW de steekproef kan uitvoeren. Dit houdt onder meer in dat na de melding dat het voertuig in een steekproef valt:
    
    a. de desbetreffende keurmeester verplicht in de keuringsplaats aanwezig moet zijn en blijven. Ook het keuringsrapport moet u onder u houden. Het kentekenbewijs hoeft, met uitzondering van de gevallen vermeld onder 3.1. onder a niet aanwezig te zijn bij de keuring en steekproef. Naast de aanwezigheid van de keurmeester die het voertuig heeft gekeurd en het keuringsrapport heeft ondertekend, betekent dit dat deze keurmeester meteen assistentie verleent. De steekproefcontroleur moet uiterlijk binnen 15 minuten na aankomst met de uitvoering van het technische gedeelte van de steekproef kunnen beginnen. Deze periode van 15 minuten is uitdrukkelijk niet bedoeld om de keurmeester van elders, buiten de keuringsplaats, te (laten) komen. […] Is de steekproefcontroleur niet binnen 90 minuten aanwezig, dan mag u het keuringsrapport alsnog afgeven. Het voertuig hoeft dan ook niet meer beschikbaar te zijn voor de RDW."
     
    Oordeel van de rechtbank
    
    4.    De rechtbank heeft geoordeeld dat sprake is van een overtreding van artikel 31, vijfde lid, aanhef en onder a, van de Regeling. Op [partij B] rustte als keurmeester de verplichting om, vanaf het moment dat bekend werd dat de door hem gekeurde auto in een steekproef viel, op de keuringslocatie aanwezig te blijven. Garage Paltrok was als erkenninghouder voor de nakoming van die verplichting verantwoordelijk. Aan die verplichting is niet voldaan en daarmee staat de overtreding vast. De rechtbank is voorts van oordeel dat de RDW, gelet op de beoordeling die zij op grond van artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) moet maken, onvoldoende aandacht heeft besteed aan de specifieke omstandigheden van dit geval en heeft het beroep om die reden gegrond verklaard. De rechtbank heeft vervolgens zelf in de zaak voorzien door de keuringsbevoegdheid van [partij B] voor vier weken en de erkenning van Garage Paltrok voor twee weken in te trekken. Met de intrekkingen van deze duur wordt naar het oordeel van de rechtbank recht gedaan aan zowel het algemeen belang van de verkeersveiligheid als aan de bedrijfseconomische belangen van Garage Paltrok en [partij B]. De rechtbank heeft daarbij rekening gehouden met de omstandigheden dat Garage Paltrok en [partij B] onweersproken hebben gesteld dat gedurende een periode van meer dan 30 jaren een goede staat van dienst is opgebouwd, dat bij 1.300 voorgaande steekproeven van [partij B] geen overtredingen zijn geconstateerd en dat geen sprake was van een moedwillige overtreding maar van onachtzaamheid van [partij B]. De rechtbank heeft ook rekening gehouden met de omstandigheden dat de directe schade van een intrekking van de erkenning voor Garage Paltrok voor een periode van zes weken door de boekhouder van de garage is geschat op ongeveer € 35.000,00 en dat de intrekking mogelijk zal leiden tot verlies van een grote klant, te weten politie Zaanstreek Waterland, en andere klanten. Deze nadelige gevolgen acht de rechtbank onevenredig in verhouding tot de met de besluiten te dienen doelen. De rechtbank ziet evenwel geen aanleiding om te volstaan met een mondelinge waarschuwing. Daartoe overweegt de rechtbank dat er wel aanleiding is voor toepassing van sancties voor zowel de keurmeester als de erkenninghouder omdat zij tekort zijn geschoten in verplichtingen die zij door deelname aan het stelsel van APK-keuringen vrijwillig op zich hebben genomen. Naleving en handhaving van die verplichtingen is van essentieel belang voor de verkeersveiligheid en op Garage Paltrok en [partij B] rust in dat verband een zware verantwoordelijkheid. Tijdelijke intrekkingen van de erkenning en de keuringsbevoegdheid zijn niet onredelijk voor de overtreding die zich in dit geval heeft voorgaan, aldus de rechtbank.
    
    Hoger beroep
    
    5.    De RDW betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat zij onvoldoende aandacht heeft besteed aan de specifieke omstandigheden van het geval. Er is sprake van een herstelsanctie waardoor de rechtbank terughoudend had dienen te toetsen. Daarbij komt dat de rechtbank een verkeerde uitleg heeft gegeven aan artikel 4:84 van de Awb. De RDW voert in dit verband aan dat zij alleen omstandigheden waarop in bezwaar een onderbouwd beroep wordt gedaan bij de beoordeling hoeft te betrekken. Alleen bij bijzondere omstandigheden is afwijking van het beleid mogelijk. Als bijzondere omstandigheden kunnen worden aangemerkt individuele omstandigheden met een uitzonderlijk karakter waarmee bij het vaststellen van het beleid geen rekening kon worden gehouden. Zij heeft in de besluiten van 10 november 2017 de in bezwaar gestelde omstandigheden meegewogen, maar deze niet als bijzonder in de zin van artikel 4:84 van de Awb aangemerkt. Dat [partij B] 30 jaar een goede staat van dienst heeft en dat bij 1.300 voorgaande steekproeven geen overtredingen zijn geconstateerd zijn geen bijzondere omstandigheden in vorenbedoelde zin, omdat het naleven van wet- en regelgeving het uitgangspunt is. Dat bij 1.300 voorgaande steekproeven geen overtredingen zijn geconstateerd is voorts eerst in beroep aangevoerd waardoor de rechtbank daaraan voorbij had moeten gaan. Verder heeft zij wel degelijk weersproken dat geen sprake is van een moedwillige overtreding. Daarbij is van belang dat voor de geconstateerde overtreding opzet geen vereiste is. Voorts is de omstandigheid dat een garagehouder als gevolg van de intrekking van een erkenning schade lijdt geen bijzondere omstandigheid, omdat dit een vanzelfsprekend gevolg is van de intrekking. Hiermee is dus rekening gehouden bij het opstellen van het beleid. Daarbij komt dat de schade voor het eerst in beroep is geëxpliciteerd en de rechtbank er ten onrechte van uit is gegaan dat de gestelde schade zal intreden. Ter zitting bij de rechtbank heeft de RDW het gestelde schadebedrag wel degelijk weersproken. Degene die het schadebedrag heeft berekend heeft geen expertise op dit gebied. Verder is niet aannemelijk gemaakt dat de periode waarover de schade is berekend representatief is voor de periode waarin de sanctie geëffectueerd zou worden, is geen rekening gehouden met schadebeperkende maatregelen en is niet duidelijk of de juiste rekenmethode is gehanteerd. Verder hebben Garage Paltrok en [partij B] niet aannemelijk gemaakt dat door de intrekking van de erkenning een grote klant en andere klanten verloren zullen gaan en is ook deze omstandigheid eerst in beroep aangevoerd. Als zij met de voornoemde omstandigheden rekening moet houden is het beleid niet meer goed uitvoerbaar. Indien de rechtbank van oordeel was dat de RDW onvoldoende aandacht heeft gegeven aan de specifieke omstandigheden van dit geval had zij - gelet op de terughoudende toetsing bij herstelsancties - de RDW moeten opdragen nieuwe besluiten op de bezwaren te nemen in plaats van zelf in de zaak te voorzien. De RDW betoogt tot slot dat de rechtbank ten onrechte en ongemotiveerd een onderscheid heeft gemaakt tussen de sanctie voor de erkenninghouder en de keurmeester.
    
    5.1.    Voor de hantering van de bevoegdheid tot het bepalen van de sanctiezwaarte volgt de RDW het beleid, neergelegd in de Toezichtbeleidsbrief, met een systeem van in ernst oplopende sancties, waarbij in algemene zin rekening is gehouden met de bedrijfseconomische belangen van de erkenninghouders en keurmeesters en hun staat van dienst. Onverkorte toepassing van dit beleid leidt in dit geval tot de intrekking van de APK erkenning van Garage Paltrok voor zes weken en tot intrekking van de keuringsbevoegdheid van [partij B] eveneens voor zes weken.
    
    5.2.    Gelet op artikel 4:84 van de Awb dient de RDW te beoordelen of de gevolgen van de opgelegde sancties wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot het doel van de sancties. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 26 oktober 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2840), en anders dan de RDW betoogt, kunnen omstandigheden die bij het opstellen van een beleidsregel zijn verdisconteerd, dan wel moeten worden geacht te zijn verdisconteerd, niet al daarom buiten beschouwing worden gelaten. Het bestuursorgaan dient daarom alle omstandigheden van het geval te betrekken in zijn beoordeling en dient te bezien of deze op zichzelf dan wel samen met andere omstandigheden, moeten worden aangemerkt als bijzondere omstandigheden in de zin van artikel 4:84 van de Awb die maken dat het handelen in overeenstemming met de beleidsregel gevolgen heeft die onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen.
    
    5.3.    De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de RDW onvoldoende aandacht heeft besteed aan de specifieke omstandigheden van het geval en dat de RDW niet heeft onderkend dat de gevolgen van de sancties onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen. De rechtbank heeft bij dat oordeel terecht tezamen met andere omstandigheden betrokken dat Garage Paltrok en [partij B] hebben gesteld dat [partij B] reeds 30 jaar een goede staat van dienst heeft en dat bij 1.300 voorgaande steekproeven geen overtredingen zijn geconstateerd en dat deze feiten op zichzelf niet door de RDW worden weersproken. Anders dan de RDW aanvoert bestaat geen aanleiding om deze omstandigheid buiten beschouwing te laten nu deze omstandigheid niet eerst in beroep is aangevoerd
    
        De Afdeling acht bij haar oordeel voorts van belang dat Garage Paltrok en [partij B] met de overgelegde verklaring van de accountant van Garage Paltrok aannemelijk hebben gemaakt dat de autogarage als gevolg van de intrekking van de erkenning voor het uitvoeren van APK-keuringen een aanzienlijk omzetverlies zal lijden en dat dit omzetverlies niet in verhouding staat tot de ernst van de geconstateerde overtreding. Daarbij is anders dan de RDW aanvoert niet vereist dat Garage Paltrok en [partij B] het exacte bedrag van de naar verwachting als gevolg van de sancties te lijden schade kunnen onderbouwen. Dat een op basis van omzetgegevens geschat schadebedrag eerst in beroep door Garage Paltrok en [partij B] is genoemd is voorts geen aanleiding om deze omstandigheid buiten beschouwing te laten.
    
        De voorgaande omstandigheden leiden in samenhang bezien tot de conclusie dat de gevolgen van de opgelegde sancties onevenredig zijn in verhouding tot de met het toezichtbeleid te dienen doelen.
    
    5.4.    Ingeval een besluit wordt vernietigd, dient de rechtbank de mogelijkheden van definitieve beslechting van het geschil te onderzoeken, waarbij onder meer aan de orde is of er aanleiding is om met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb zelf in de zaak te voorzien. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 16 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3054, onder verwijzing naar de uitspraak van 26 maart 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BC7627), is daarvoor niet vereist dat nog slechts één beslissing mogelijk is. Nu partijen zich voorts in de procedure voldoende hebben uitgetalen over de evenredigheid van de opgelegde sancties heeft de rechtbank terecht van haar bevoegdheid om zelf in de zaak te voorzien gebruik gemaakt zoals het heeft gedaan, waarbij de rechtbank de zwaarste sanctie heeft opgelegd aan degene die de overtreding heeft begaan.
    
    5.5.    Het betoog faalt.
    
    Conclusie
    
    6.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    7.    De RDW dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    bevestigt de aangevallen uitspraak;
    
    II.    veroordeelt de directie van de Dienst Wegverkeer tot vergoeding van bij Garage Paltrok B.V. en [partij B] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.002,00 (zegge: duizendtwee euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de ander;
    
    III.    bepaalt dat van de directie van de Dienst Wegverkeer een griffierecht van € 508,00 (zegge: vijfhonderdacht euro) wordt geheven.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.A. Hagen, voorzitter, en mr. C.M. Wissels en mr. J.Th. Drop, leden, in tegenwoordigheid van mr. H.A. Komduur, griffier.
    
    w.g. Hagen    w.g. Komduur
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 26 september 2018
    
    809.