ECLI:NL:RVS:2013:2575, Raad van State, 24-12-2013, 201301810/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2013-12-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 3 juli 2012 heeft het college [appellant] gelast om voor 15 augustus 2012 de zonder omgevingsvergunning en met het bestemmingsplan strijdig opgerichte loods op het [perceel] te Lierop (hierna: het perceel) te verwijderen en verwijderd te houden, onder het opleggen van een dwangsom van € 1000,00 per week dat de overtreding voortduurt met een maximum van € 20.000,00.

201301810/1/A1.
    Datum uitspraak: 24 december 2013
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te Helmond,
    
    tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Oost-Brabant van 1 februari 2013 in zaak nrs. 12/4009 en 12/4019 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Someren.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 3 juli 2012 heeft het college [appellant] gelast om voor 15 augustus 2012 de zonder omgevingsvergunning en met het bestemmingsplan strijdig opgerichte loods op het [perceel] te Lierop (hierna: het perceel) te verwijderen en verwijderd te houden, onder het opleggen van een dwangsom van € 1000,00 per week dat de overtreding voortduurt met een maximum van € 20.000,00.
    
    Bij besluit van 22 november 2012 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 1 februari 2013 heeft de voorzieningenrechter het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Bij uitspraak van 14 maart 2013 in zaak nr. 201301810/2/A1 heeft de voorzitter van de Afdeling het besluit van 3 juli 2012 en het besluit op bezwaar van 22 november 2012, met ingang van 25 februari 2013 geschorst.
    
    Bij besluit van 24 april 2013 heeft het college besloten, voor zover thans van belang, tot invordering van de door [appellant] verbeurde drie dwangsommen ter hoogte van elk € 1.000,00.
    
    Het college en [appellant] hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 oktober 2013, waar [appellant], bijgestaan door mr. D. van de Weerdt, en het college, vertegenwoordigd door mr. A.A.M. Kuiken en T.J.M. Gielen, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. Op het perceel staat een loods met een afmeting van 6 m bij 20 m met een goothoogte van 3 m (hierna: de loods).
    
    2. Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Buitengebied Someren" is de loods gebouwd op gronden waarop de bestemming "Agrarisch" rust. De loods is, naar niet in geschil is, in strijd met deze bestemming. Dit betekent dat het college bevoegd is handhavend tegen de loods op te treden.
    
    3. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    4. [appellant] betoogt dat de voorzieningenrechter niet heeft onderkend dat het college door handhavend tegen de loods op te treden heeft gehandeld in strijd met het vertrouwensbeginsel. Hij voert daartoe, onder verwijzing naar twee schriftelijke verklaringen van [persoon A]] en [persoon B], aan dat op 23 februari 2011 een gemeentelijk [toezichthouder] ter plaatse heeft toegezegd dat de funderingen van twee bestaande opstallen mogen worden samengetrokken, onder de voorwaarde dat de overige op het perceel aanwezige opstallen verwijderd zouden worden.
    
    Volgens [appellant] volgt uit een aan hem door het college verstuurde brief van 5 november 2010 dat de toezichthouder bevoegd was deze toezegging te doen.
    
    4.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 26 november 2008 in zaak nr. 200801122/1), is voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel nodig dat er aan het bestuursorgaan toe te rekenen concrete, ondubbelzinnige toezeggingen zijn gedaan door een daartoe bevoegd persoon, waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend.
    
    4.2. Bij brief van 5 november 2010 heeft het college onder meer het volgende aan [appellant] meegedeeld:
    
    "Het college van burgemeester en wethouders heeft besloten om onder voorwaarden principemedewerking te verlenen aan uw verzoek om groot onderhoud te mogen plegen aan de gebouwen op het perceel. Op de voorwaarden zal in het navolgende worden ingegaan.
    
    Bestemmingsplan "Buitengebied"
    
    - Vigerend bestemmingsplan
    
    Op grond van het vigerende bestemmingsplan "Buitengebied 1998" heeft uw [perceel] een tweetal gebiedsbestemmingen. Dit is deels de bestemming "multifunctioneel bosgebied" en deels de bestemming "agrarisch met landschappelijke waarden". Binnen deze bestemmingen is het niet toegestaan om bebouwing op te richten; ook niet middels een vrijstelling of wijziging. De bebouwing die op het perceel staat, is daarom niet legaal en komt niet voor legalisatie in aanmerking.
    
    - nieuw bestemmingsplan
    
    In het nieuwe bestemmingsplan waarde gemeente Someren momenteel mee bezig is, heeft het perceel de bestemmingen "Agrarisch" en "Bos". Er is daarnaast een dubbelbestemming "Waarde - Archeologie" opgenomen. Ter plaatse is geen bouwvlak opgenomen, waardoor het oprichten van nieuwe bebouwing niet tot de mogelijkheden behoort. Er zijn daarnaast geen mogelijkheden om toch over te kunnen gaan tot het realiseren van bebouwing, noch om de bestaande bebouwing te legaliseren.
    
    Overgangsrecht
    
    In het vigerende bestemmingsplan zijn overgangsbepalingen opgenomen. Bebouwing die afwijkt van het plan en die bestond op het tijdstip van terinzagelegging van het ontwerpplan, valt onder het overgangsrecht en mag gedeeltelijk worden vernieuwd of veranderd. Voorwaarde is wel uitdrukkelijk dat de afwijking van het plan niet mag worden vergroot. Het is dus niet mogelijk om de bebouwing af te breken en hier compleet nieuwe bebouwing voor in de plaats te zetten. Wanneer de bebouwing wordt afgebroken komt de bescherming van het overgangsrecht te vervallen en mag er dus geen nieuwe bebouwing meer worden opgericht. Er is immers geen bouwvlak aanwezig op de locatie en er zijn daarnaast geen mogelijkheden om toch bebouwing te kunnen oprichten.
    
    De schuurtjes mogen bovendien niet worden vergroot; zij moeten qua oppervlak hetzelfde blijven. Er mag daarnaast uiteraard ook geen bebouwing worden toegevoegd; de afwijking van het bestemmingsplan mag immers niet worden vergroot en de bestemmingen verbieden het oprichten van bebouwing.
    
    Groot onderhoud
    
    Wat u precies onder groot onderhoud verstaat, heeft u niet aangegeven in uw brief. Het is wel van belang om te bepalen welk onderhoud u wilt uitvoeren en wij verzoeken u dan ook om contact op te nemen met de toezichthouder. Hij zal ter plaatse met u gaan kijken en u exact uitleggen welk groot onderhoud u kunt plegen. Wanneer wordt geconstateerd dat in strijd wordt gehandeld met hetgeen is afgesproken, zal handhavend worden opgetreden.
    
    (…)
    
    Conclusie
    
    Er is besloten onder voorwaarden principemedewerking te verlenen aan uw verzoek om groot onderhoud te plegen. Uw bebouwing valt echter onder het overgangsrecht van het bestemmingsplan en komt niet voor legalisatie in aanmerking. U bent daarom beperkt in uw mogelijkheden, aangezien de bebouwing slechts gedeeltelijk vernieuwd of veranderd mag worden. Wanneer u de bebouwing afbreekt, mag er geen nieuwe bebouwing voor in de plaats worden gerealiseerd. (…)
    
    Wij verzoeken u om contact op te nemen met de [toezichthouder]. Hij kan u op locatie duidelijk maken wat u onder groot onderhoud kunt verstaan en wat u ter plaatse mag vernieuwen c.q. veranderen aan de bebouwing. (…)"
    
    4.3. In de brief van 5 november 2010 heeft het college te kennen gegeven dat het bereid is om medewerking te verlenen aan het verzoek van [appellant] om groot onderhoud te mogen plegen aan de gebouwen op het perceel, onder de voorwaarde dat indien bestaande bebouwing geheel wordt afgebroken er geen nieuwe bebouwing voor in de plaats mag komen en de op het perceel aanwezige schuren slechts gedeeltelijk mogen worden vernieuwd. Daarbij mogen die schuren niet worden vergroot en moeten zij qua oppervlak hetzelfde blijven, aldus de brief.
    
    Verder heeft het college in die brief de toezichthouder gemachtigd om te verduidelijken wat onder groot onderhoud moet worden verstaan.
    
    Volgens [appellant] heeft de toezichthouder bij een bezoek aan het perceel op 23 februari 2011 te kennen gegeven dat de fundering van twee opstallen mocht worden doorgetrokken en dat de resterende muur in verband met de slechte staat mocht worden gesloopt en vervangen, op voorwaarde dat de overige op het perceel aanwezige opstallen verwijderd zouden worden. [appellant] heeft uit deze, door het college uitdrukkelijk weersproken, toezegging kennelijk afgeleid dat hij op de deels bestaande fundering van twee schuurtjes en de daar tussenliggende ruimte de loods mocht bouwen, indien hij alle opstallen op het perceel zou verwijderen.
    
    Daargelaten de beantwoording van de vraag of de toezichthouder de gestelde toezegging heeft gedaan tijdens zijn bezoek aan het perceel van 23 februari 2011, was hij daartoe niet gemachtigd. Blijkens de brief van 5 november 2010 was de toezichthouder uitsluitend door het college gemachtigd om binnen de in die brief gestelde voorwaarden toe te lichten wat onder groot onderhoud moest worden verstaan. Nu de gestelde toezegging, reeds omdat de loods is gebouwd buiten de bestaande funderingen van de schuurtjes, in strijd is met deze voorwaarden wist [appellant] of behoorde hij redelijkerwijs te weten dat hij aan deze toezegging niet de gerechtvaardigde verwachting kon ontlenen dat op het perceel de loods mocht worden gebouwd. Gelet daarop heeft de voorzieningenrechter het beroep op het vertrouwensbeginsel terecht niet gehonoreerd. Het betoog faalt.
    
    5. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd voor zover aangevallen.
    
    6. Ingevolge artikel 5:39, eerste lid, van de Awb, voor zover hier van belang, heeft het hoger beroep tegen de last onder dwangsom mede betrekking op een beschikking die strekt tot invordering van de dwangsom, voor zover de belanghebbende deze beschikking betwist.
    
    [appellant] heeft de invorderingsbeschikking van het college van 24 april 2013 betwist.
    
    7. [appellant] betoogt dat het college had moeten wachten met het invorderen van de verbeurde dwangsommen totdat de Afdeling uitspraak heeft gedaan op zijn hoger beroep tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter in zaak nrs. 12/4009 en 12/4019 of zoveel eerder als de verjaringstermijn dreigt te verstrijken.
    
    7.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 16 mei 2012 in zaak nr. 201106121/1/A1), dient bij een besluit omtrent invordering van een verbeurde dwangsom, aan het belang van de invordering zwaarwegend gewicht te worden toegekend. Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat behoort uit te gaan van een besluit tot oplegging van een last onder dwangsom. Steun voor dit uitgangspunt kan worden gevonden in de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 5:37, eerste lid, van de Awb (Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr. 3, blz. 115). Hierin is vermeld dat een adequate handhaving vergt dat opgelegde sancties ook worden geëffectueerd en dus dat verbeurde dwangsommen worden ingevorderd. Slechts in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien.
    
    7.2. Een zodanige omstandigheid doet zich hier niet voor. Aan de omstandigheid dat [appellant] hoger beroep heeft ingesteld tegen voormelde uitspraak van de voorzieningenrechter moet niet een zodanig zwaarwegend gewicht worden toegekend dat het college niet heeft kunnen besluiten tot invordering van de verbeurde dwangsommen.
    
    [appellant] betoogt derhalve tevergeefs dat het college had moeten wachten met het invorderen van de verbeurde dwangsommen totdat de Afdeling uitspraak heeft gedaan op zijn hoger beroep. Dat de voorzitter van de Afdeling het besluit van 3 juli 2012 en het besluit op bezwaar van 22 november 2012, met ingang van 25 februari 2013 heeft geschorst, leidt niet tot een ander oordeel, nu de dwangsommen, naar niet in geschil is, voor die datum op 8 februari 2013, 15 februari 2013 en 22 februari 2013 al waren verbeurd.
    
    8. Het beroep van [appellant] tegen het besluit van 24 april 2013 is ongegrond.
    
    9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. bevestigt de aangevallen uitspraak, voor zover aangevallen;
    
    II. verklaart het beroep tegen het besluit van 24 april 2013 ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. M.W.L. Simons-Vinckx en mr. N.S.J. Koeman, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.A.W. van Leeuwen, ambtenaar van staat.
    
    w.g. Polak w.g. Van Leeuwen
    voorzitter ambtenaar van staat
    
    Uitgesproken in het openbaar op 24 december 2013
    
    543.