ECLI:NL:CRVB:2016:4626, Centrale Raad van Beroep, 29-11-2016, 15/2155 WWB
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2016-11-29 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Socialezekerheidsrecht

Samenvatting: Bestraffende maatregel. Intrekking en terugvordering staan in rechte vast. Betrokkenheid private partij bij onderzoek (SV-land). Onrechtmatig verkregen bewijs. Geen nader onderzoek dat als grondslag kan dienen. Onvoldoende feitelijke grondslag, maatregel vervalt.

15/2155 WWB 
  
    Datum uitspraak: 29 november 2016
  
  
    Centrale Raad van Beroep
    Meervoudige kamer
  
  
    Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 
    25 februari 2015, 14/1365 (aangevallen uitspraak)
  
  
    Partijen:
  
  
    
      [appellant] te [woonplaats] (appellant)
  
  
    het dagelijks bestuur van de Gemeenschappelijke Regeling WerkSaam Westfriesland (dagelijks bestuur)
  
  
    PROCESVERLOOP
    Krachtens een gemeenschappelijke regeling oefent het dagelijks bestuur met ingang van 
    1 januari 2015 de bevoegdheden op grond van de Wet werk en bijstand (WWB) uit die voorheen werden uitgeoefend door het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Hoorn. In deze uitspraak wordt, daar waar gesproken wordt van het dagelijks bestuur, tevens bedoeld zijn rechtsvoorganger het college.
  
  
    Namens appellant heeft mr. M.T.A.M. Mes, advocaat, hoger beroep ingesteld en nadere stukken ingediend.
  
  
    Het dagelijks bestuur heeft een verweerschrift ingediend.
  
  
    Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 29 maart 2016. Appellant is, met bericht, niet verschenen. Het dagelijks bestuur heeft zich laten vertegenwoordigen door 
    M.R. Ooievaar en E. Oord.
  
  
    Het onderzoek is heropend na de zitting omdat het onderzoek niet volledig is geweest. Aan het dagelijks bestuur is verzocht om nadere stukken in te dienen en vragen te beantwoorden. Het dagelijks bestuur heeft hierop gereageerd bij brieven van 24 mei 2016 en 9 september 2016.
  
  
    Partijen hebben toestemming gegeven een nader onderzoek ter zitting achterwege te laten, waarna het onderzoek is gesloten.
  
  
    OVERWEGINGEN
    
    
      1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
    
    
    
      1.1.
      Appellant ontving vanaf 20 september 2004 bijstand, ten tijde hier van belang op grond van de WWB, naar de norm voor een alleenstaande ouder.
      
    
    
      1.2.
      In het kader van het project Hoogwaardig Handhaven heeft het dagelijks bestuur een onderzoek laten instellen naar de rechtmatigheid van de aan appellant verleende bijstand. In dat kader is dossieronderzoek verricht, zijn registers geraadpleegd, stukken bij appellant opgevraagd, is appellant op 29 maart 2011 gehoord en heeft aansluitend een huisbezoek op het adres van appellant plaatsgevonden. De bevindingen van het onderzoek, vergezeld met een advies om de bijstand van appellant met ingang van 29 maart 2011 in te trekken op grond van onder meer de conclusie dat de uitgaven van appellant hoger zijn dan zijn inkomsten en dat appellant zijn verklaring dat hij maandelijks geldbedragen zou lenen niet heeft aangetoond, zijn neergelegd in een rapport van 7 april 2011.
      
    
    
      1.3.
      
        Naar aanleiding van de onderzoeksbevindingen heeft het dagelijks bestuur bij besluit van 30 maart 2011 het recht op bijstand met ingang van 29 maart 2011 met toepassing van 
        artikel 54, eerste lid, van de WWB opgeschort. Bij besluit van 21 april 2011 heeft het dagelijks bestuur de bijstand van appellant met toepassing van artikel 54, vierde lid, van de WWB met ingang van 29 maart 2011 beëindigd (lees: ingetrokken). De bezwaren tegen de besluiten tot opschorting en intrekking van de bijstand zijn bij afzonderlijke besluiten van 
        21 juni 2011 ongegrond verklaard. De beroepen tegen deze besluiten heeft de rechtbank Alkmaar eveneens ongegrond verklaard, welke uitspraak de Raad bij uitspraak van 
        23 september 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:3239, heeft bevestigd.
      
      
    
    
      1.4.
      
        Appellant heeft zich op 18 mei 2011 gemeld voor een nieuwe aanvraag om bijstand. Bij besluit van 26 juli 2011, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 11 oktober 2011, heeft het dagelijks bestuur deze aanvraag afgewezen op de grond dat appellant nog steeds geen bewijsstukken over de hoogte van de maandelijkse bedragen die appellant van particulieren leent heeft verstrekt. De rechtbank Alkmaar heeft het beroep tegen het besluit van 11 oktober 2011 ongegrond verklaard, welke uitspraak de Raad bij afzonderlijke uitspraak van 
        23 september 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:3240, heeft bevestigd.
      
      
    
    
      1.5.
      Het dagelijks bestuur heeft naar aanleiding van de verklaring van appellant bij de voorzieningenrechter van de rechtbank Alkmaar op 17 november 2011, inhoudende dat hij de geleende bedragen waarvan hij geen controleerbare en verifieerbare bewijsstukken heeft ingeleverd niet hoeft terug te betalen, met ingang van 9 augustus 2011 weer bijstand toegekend.
      
    
    
      1.6.
      
        Naar aanleiding van de in 1.5 genoemde verklaring van appellant heeft het college bij besluit van 23 november 2012, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 12 februari 2013, de bijstand van appellant over de periode van 2009 tot en met 2011 herzien en een bedrag van 
        € 9.750,- van appellant teruggevorderd op de grond dat de giften als inkomsten worden gezien die vanuit een oogpunt van bijstandsverlening niet verantwoord zijn en de bijstand daarom ter hoogte van de giften wordt teruggevorderd. De rechtbank Alkmaar heeft het beroep tegen het besluit van 12 februari 2013 ongegrond verklaard, welke uitspraak de Raad bij afzonderlijke uitspraak van 23 september 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:3242, heeft bevestigd.     
      
      
    
    
      1.7.
      Uit een rapport van 18 maart 2014 van consulenten van de gemeente Hoorn blijkt dat op 14 november 2012 een rapportage en een niet volledige beslissing tot het opleggen van een maatregel is gemaakt. Om onbekende reden is deze maatregelenbeslissing nooit verzonden. In het rapport van 18 maart 2014 is als maatregelwaardige gedraging vermeld dat appellant niet heeft doorgegeven dat hij verschillende schenkingen heeft ontvangen gedurende de periodes van 1 januari 2009 tot en met 28 maart 2011 en van 9 augustus 2011 tot en met 31 december 2011. Deze gedraging heeft geleid tot een benadelingsbedrag van € 9.750,-. 
      
    
    
      1.8.
      Bij besluit van 25 maart 2014, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 27 mei 2014 (bestreden besluit), heeft het dagelijks bestuur de bijstand van appellant bij wijze van maatregel met ingang van 1 april 2014 voor de duur van één maand met 100% van de voor appellant geldende bijstandsnorm verlaagd (maatregel). Aan de besluitvorming heeft het dagelijks bestuur ten grondslag gelegd dat appellant gedurende de periodes van 1 januari 2009 tot en met 28 maart 2011 en van 9 augustus 2011 tot en met 31 december 2011 geen, onjuiste of onvolledige inlichtingen heeft verstrekt door niet te melden dat hij geld van familie en vrienden heeft ontvangen.
      
      2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard.
      
      3. Appellant heeft zich in hoger beroep tegen de aangevallen uitspraak gekeerd. Daartoe heeft appellant aangevoerd dat het onderzoek dat ten grondslag ligt aan het bestreden besluit is verricht door het door de afdeling sociale zaken van de gemeente Hoorn ingeschakelde bedrijf SV Land (SVL), waardoor de onderzoeksgegevens op onrechtmatige wijze zijn verkregen en het gebruik van deze gegevens daarom ontoelaatbaar is. Appellant heeft daartoe gewezen op de uitspraak van de Raad van 16 september 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:2947.
      
      4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
      
      
        4.1.1.
        In artikel 18, tweede lid, van de WWB, zoals deze bepaling luidde tot 1 januari 2013, is, voor zover van belang, bepaald dat het college de bijstand verlaagt overeenkomstig de verordening bedoeld in artikel 8, eerste lid, onderdeel b, ter zake van het niet of onvoldoende nakomen door de belanghebbende van de verplichtingen voortvloeiende uit deze wet. Van een verlaging wordt afgezien indien elke vorm van verwijtbaarheid ontbreekt.
        
      
      
        4.1.2.
        
          In artikel 18a, eerste lid, van de WWB, onderdeel van de Wet aanscherping handhaving en sanctiebeleid SZW-wetgeving, Stb. 2012, 462 (Wet aanscherping), in werking getreden per 1 januari 2013, is, voor zover en ten tijde hier van belang, bepaald dat het college een bestuurlijke boete oplegt van ten hoogste het benadelingsbedrag wegens het niet of niet behoorlijk nakomen door de belanghebbende van de verplichting, bedoeld in artikel 17, 
          eerste lid, van de WWB.
        
        
      
      
        4.1.3.
        Ingevolge artikel XXV, eerste lid, van de Wet aanscherping blijft ten aanzien van beboetbare overtredingen en strafbare feiten, voorzien bij of krachtens de wetten die bij deze wet zijn gewijzigd en die zijn begaan uiterlijk op de dag waarop deze wet of het desbetreffende onderdeel daarvan in werking is getreden, het recht, met inachtneming van het tweede lid, van toepassing zoals dat gold op die dag.
        
      
    
    
      4.2.
      
        De Raad stelt voorop dat een verlaging van de bijstand op grond van artikel 18, 
        tweede lid, van de WWB wegens schending van de inlichtingenverplichting als hier aan de orde, volgens vaste rechtspraak (uitspraak 20 december 2011, ECLI:NL:CRVB:2011:BV0075) wordt aangemerkt als een bestraffende sanctie. Uit de onder 1.3 tot en met 1.6 vermelde procedures volgt dat de besluiten tot herziening en terugvordering van de bijstand van appellant in rechte onaantastbaar zijn geworden. Als gevolg daarvan is in rechte komen vast te staan dat appellant de op hem rustende inlichtingenverplichting heeft geschonden. Zoals de Raad eerder heeft overwogen (uitspraak van 21 juli 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:2451), brengt dit niet mee dat de schending van de inlichtingenverplichting ook in dit geding met betrekking tot de opgelegde maatregel zonder meer een vaststaand gegeven is, omdat het daarbij gaat om een bestraffende sanctie. 
      
      
      
        4.3.1.
        Het dagelijks bestuur heeft in reactie op de onder 3 vermelde beroepsgronden verklaard dat het onder 1.2 genoemde onderzoek inderdaad op verzoek van de gemeente Hoorn door SVL heeft plaatsgevonden. Ter zitting heeft het dagelijks bestuur desgevraagd bevestigd dat SVL dit onderzoek op basis van ‘no cure no pay’ heeft verricht. Het dagelijks bestuur heeft allereerst aangevoerd dat de beroepsgrond dat het onderzoek door SVL onrechtmatig is, niet eerder in de procedure naar voren is gebracht.
        
      
      
        4.3.2.
        Wanneer zoals in het onderhavige geval een belanghebbende een beroepsgrond tijdig kenbaar maakt aan de Raad en het bestuursorgaan in de gelegenheid is geweest gemotiveerd op die grond te reageren, staat geen geschreven of ongeschreven rechtsregel eraan in de weg deze beroepsgrond in de rechterlijke beoordeling te betrekken. Niet gebleken is dat appellant met het aanvoeren van de beroepsgrond buiten de grenzen van het geschil is getreden of in de eerdere fase van de procedure welbewust van de beroepsgrond heeft afgezien. Daarbij komt dat uit het in 1.2 genoemde rapport geenszins valt af te leiden dat dit onderzoek door SVL is verricht nu daar alleen de naam van de betrokken medewerkers van SVL wordt genoemd en SVL gebruik heeft gemaakt van briefpapier van de gemeente Hoorn. 
        
      
    
    
      4.4.
      Het dagelijks bestuur heeft verder betwist dat het bewijs dat ten grondslag is gelegd aan de maatregel op onrechtmatige wijze is verkregen. Het dagelijks bestuur heeft de bijstand van appellant beëindigd nadat uit het onderzoek van SVL naar voren kwam dat appellant meer uitgaven dan inkomen had. Appellant had tegen de medewerkers van SVL gezegd dat hij geld had geleend, maar kon niet aantonen van wie hij geld had geleend. Tijdens de in 1.5 genoemde zitting bij de voorzieningenrechter van de rechtbank Alkmaar van 17 november 2011 heeft appellant gezegd dat hij de geleende bedragen niet hoefde terug te betalen. Gelet op deze verklaring van appellant zelf zijn door een medewerker van het dagelijks bestuur gegevens opgevraagd bij appellant. Op basis van deze gegevens zijn de geleende bedragen aangemerkt als giften, welke giften uit het oogpunt van bijstandsverlening niet verantwoord zijn en heeft het dagelijks bestuur het recht op bijstand van appellant herzien en de verleende bijstand ter hoogte van deze giften tot een bedrag van € 9.750,- teruggevorderd. Het feit dat appellant giften had ontvangen is pas aan het licht gekomen tijdens de zitting van de voorzieningenrechter. Bij het onderzoek naar de te veel verstrekte bijstand, welk onderzoek heeft geleid tot de maatregel, heeft volgens het dagelijks bestuur geen enkele medewerker van SVL een rol gespeeld. 
      
    
    
      4.5.
      In zijn in 3 genoemde uitspraak van 16 september 2014 heeft de Raad overwogen dat uit de tekst en de wetsgeschiedenis van artikel 7, vierde lid, van de WWB, gezien in het licht van de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet Suwi, valt af te leiden dat de wetgever de kerntaken van de uitvoering van de WWB als uitdrukkelijke opdracht aan het college heeft geformuleerd en dat die niet kunnen worden uitbesteed aan private bedrijven. Tot de kerntaken moeten worden gerekend het nemen van besluiten inzake de bijstandsverlening, de individuele gevalsbehandeling, de beoordeling van de aanspraak en de afweging van individuele omstandigheden, de opsporing en de verificatie en validatie van voor de bijstand relevante gegevens, bijvoorbeeld door middel van vergelijking in geautomatiseerde bestanden. 
      
    
    
      4.6.
      De uitoefening van de in artikel 53a van de WWB neergelegde onderzoeksbevoegdheid en van de in artikel 17 van de WWB opgenomen bevoegdheid om inlichtingen en medewerking van de bijstandsgerechtigde te verlangen, zijn bij wet opgedragen aan het college van burgemeester en wethouders. De uitoefening van deze bevoegdheden kan ertoe leiden dat diep wordt doorgedrongen in de persoonlijke levenssfeer van de bijstandsgerechtigde. 
      
    
    
      4.7.
      De medewerkers van SVL hebben zich bezig gehouden met opsporing en met verificatie en validatie van voor de bijstand relevante gegevens, zonder dat het dagelijks bestuur kenbaar de regie heeft gevoerd over het verrichte onderzoek. Dit zijn onmiskenbaar werkzaamheden die vallen onder de kerntaken die binnen het publieke domein dienen te worden uitgevoerd en dus niet mogen worden uitbesteed aan een privaat bedrijf. De conclusie moet daarom zijn dat het dagelijks bestuur de onderzoeksbevindingen, zoals neergelegd in het in 1.2 genoemde rapport van 7 april 2011, heeft verkregen in strijd met artikel 7, vierde lid, van de WWB. Dit moet worden aangemerkt als onrechtmatig verkregen bewijs, waarvan gezegd moet worden dat het gebruik maken daarvan door het dagelijks bestuur zozeer indruist tegen wat van een behoorlijk handelend bestuursorgaan mag worden verwacht, dat dit gebruik onder alle omstandigheden ontoelaatbaar moet worden geacht.
      
    
    
      4.8.
      Volgens vaste rechtspraak verzet geen rechtsregel of algemeen rechtsbeginsel zich ertegen dat na een onrechtmatig bevonden onderzoek, zoals dat van SVL, een nader onderzoek wordt ingesteld naar de rechtmatigheid van verleende bijstand en de bevindingen van een dergelijk onderzoek bij de beoordeling van het recht op bijstand worden betrokken (vergelijk de uitspraken van 26 januari 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:366, 21 april 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:1287 en 19 februari 2013, ECLI:NL:CRVB:2013:BZ1508). Dit betekent dat de omstandigheid dat het onderzoek van SVL onrechtmatig is, in beginsel niet meebrengt dat de bevindingen uit een nader onderzoek niet mogen worden gebruikt. Dit wordt eerst anders indien gezegd moet worden dat het bestuursorgaan in redelijkheid geen gebruik kon maken van de bevoegdheid tot het instellen van een nader onderzoek of van de daardoor verkregen onderzoeksresultaten, gelet op de wijze waarop dat in het concrete geval is gebeurd. 
      
    
    
      4.9.
      Het betoog van het dagelijks bestuur dat aan het bestreden besluit een eigen, nader onderzoek ten grondslag ligt, waarbij (het onderzoek van) SVL geen enkele rol heeft gespeeld, kan niet worden gevolgd. Uit het in 1.7 genoemde rapport van 18 maart 2014 blijkt immers niet van een eigen onderzoek omdat de schending van de inlichtingenverplichting als gegeven wordt aangemerkt. Het dagelijks bestuur is in de gelegenheid gesteld om de rapportage van 14 november 2012, waarnaar is verwezen in het rapport van 18 maart 2014, over te leggen. Het dagelijks bestuur heeft de rapportage van 14 november 2012 echter niet verstrekt. Uit het proces-verbaal van de voorzieningenrechter van de rechtbank Alkmaar van 17 november 2011 blijkt evenmin dat op dat moment een nader onderzoek als bedoeld in 4.6 was ingesteld. Hieruit blijkt slechts dat appellant heeft verklaard dat hij geen schulden meer heeft en de geleende bedragen niet terug hoeft te betalen nadat het dagelijks bestuur aan de afwijzing van de nieuwe aanvragen van appellant het in 1.2 genoemde onderzoek en de daar vermelde conclusie ten grondslag had gelegd en daarbij had vermeld dat het recht op bijstand niet is vast te stellen omdat appellant onvoldoende informatie heeft verstrekt over de leningen. Het dagelijks bestuur heeft niet aannemelijk gemaakt dat een eigen, nader onderzoek, dat geen vervolg is op noch onlosmakelijk verweven was met de bevindingen van het onrechtmatig bevonden onderzoek door SVL, ten grondslag heeft gelegen aan het bestreden besluit. 
      
    
    
      4.10.
      
        Uit 4.9 volgt dat onvoldoende feitelijke grondslag bestaat voor de verweten gedraging, zodat het dagelijks bestuur de bijstand van appellant ten onrechte voor de duur van één maand met 100% heeft verlaagd. Het hoger beroep slaagt en de aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaren en dat besluit wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht vernietigen. De Raad ziet voorts aanleiding om gebruik te maken van de bevoegdheid om zelf in de zaak te voorzien en het besluit van 
        25 maart 2014 te herroepen. Aan dit besluit kleeft immers hetzelfde gebrek als aan het bestreden besluit en het is niet aannemelijk dat dit gebrek door het dagelijks bestuur kan worden geheeld.
      
      
      
        5. Aanleiding bestaat het dagelijks bestuur te veroordelen in de kosten van appellant. Deze kosten worden begroot op € 992,- in bezwaar, € 496,- in beroep en op € 496,- in hoger beroep voor verleende rechtsbijstand.
      
      
      
    
  
  
    BESLISSING
    
    
      De Centrale Raad van Beroep 
    
    
    - vernietigt de aangevallen uitspraak;
    - verklaart het beroep gegrond en vernietigt het besluit van 27 mei 2014;
    - herroept het besluit van 25 maart 2014 en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van
      het vernietigde besluit van 27 mei 2014;
    - veroordeelt het dagelijks bestuur in de kosten van appellant tot een bedrag van € 1.984,-;
    - bepaalt dat het dagelijks bestuur aan appellant het in beroep en in hoger beroep betaalde
      griffierecht van € 168,- vergoedt. 
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door G.M.G. Hink als voorzitter en J.T.H. Zimmerman en 
      J.H.M. van de Ven als leden, in tegenwoordigheid van C. Moustaïne als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 29 november 2016.
    
    
    
    
    
      (getekend) G.M.G. Hink
    
    
    
    
    
      (getekend) C. Moustaïne
    
    
    
    
  
  HD