ECLI:NL:RVS:2014:3200, Raad van State, 27-08-2014, 201309328/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2014-08-27 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 20 december 2011 heeft het college aan [appellant] een ontheffing verleend als bedoeld in artikel 2, onder c, van de Verordening Kleinschalig Kamperen Veere 2008 (hierna: Verordening) voor de vergroting van het kleinschalige kampeerterrein tot maximaal 25 standplaatsen op het perceel [locatie] in Serooskerke, gemeente Veere.

201309328/1/A3.
    Datum uitspraak: 27 augustus 2014
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te Serooskerke, gemeente Veere, en anderen,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 19 augustus 2013 in zaak nrs. 12/4243 en 12/4342 in het geding tussen:
    
    [appellant] en anderen
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Veere.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 20 december 2011 heeft het college aan [appellant] een ontheffing verleend als bedoeld in artikel 2, onder c, van de Verordening Kleinschalig Kamperen Veere 2008 (hierna: Verordening) voor de vergroting van het kleinschalige kampeerterrein tot maximaal 25 standplaatsen op het perceel [locatie] in Serooskerke, gemeente Veere.
    
    Bij besluit van 22 december 2011 heeft het college een omgevingsvergunning verleend voor de vergroting van het kleinschalig kampeerterrein tot maximaal 25 standplaatsen op het perceel [locatie] in Serooskerke.
    
    Bij besluiten van 19 juni 2012 onderscheidenlijk 22 juni 2012 heeft het college de door [appellant] en anderen tegen deze besluiten gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 19 augustus 2013 heeft de rechtbank de beroepen, voor zover ingesteld door [belanghebbende A] en [belanghebbende B], gegrond verklaard, de bestreden besluiten vernietigd voor zover daarbij de bezwaren van [belanghebbende A] en [belanghebbende B] ongegrond zijn verklaard, de bezwaren van [belanghebbende A] en [belanghebbende B] niet-ontvankelijk verklaard, bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van de bestreden besluiten voor zover deze zijn vernietigd en de beroepen, voor zover ingesteld door [appellant], ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben [appellant] en anderen hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [appellant] en anderen en het college hebben nadere stukken ingediend.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 mei 2014, waar [appellant] en anderen, vertegenwoordigd door A.H. van Leeuwen, en het college, vertegenwoordigd door mr. M.J. Spierdijk, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
    
    [appellant] en anderen hebben na de zitting een nader stuk ingediend.
    
    Met toestemming van partijen is een nadere zitting achterwege gebleven. Vervolgens heeft de Afdeling het onderzoek gesloten.
    
    Overwegingen
    
    1. Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
    
    1.1. De rechtbank heeft de beroepen van [appellant] en anderen, voor zover ingesteld door [belanghebbende A] en [belanghebbende B], gegrond verklaard, de bestreden besluiten vernietigd voor zover daarbij de bezwaren van [belanghebbende A] en [belanghebbende B] ongegrond zijn verklaard, de bezwaren van [belanghebbende A] en [belanghebbende B] niet-ontvankelijk verklaard en bepaald dat de uitspraak in de plaats treed van de bestreden besluiten voor zover deze zijn vernietigd. Hiertoe heeft zij overwogen dat niet is gebleken van een rechtstreeks belang van [belanghebbende A] bij de verleende omgevingsvergunning en ontheffing op grond van de Verordening. [belanghebbende B] heeft evenmin een rechtstreeks belang bij deze besluiten. De belangen van [belanghebbende B] vloeien voort uit de privaatrechtelijke rechtsverhouding tussen haar - als feitelijke exploitant van de minicamping en het agrarisch bedrijf - en [appellant], aldus de rechtbank.
    
    1.2. [belanghebbende A] en [belanghebbende B] brengen hiertegen in dat de rechtbank op onjuiste gronden heeft geoordeeld dat hun bezwaren niet-ontvankelijk zijn.
    
    1.3. [appellant] heeft de aanvraag om verlening van een omgevingsvergunning en ontheffing op grond van de Verordening ingediend.
    
    [belanghebbende A] is eigenaar van het perceel grenzend aan de minicamping en woont in de woning op dat perceel. De Afdeling is van oordeel dat het belang van [belanghebbende A] reeds hierom rechtstreeks bij de bestreden besluiten is betrokken. Het college heeft [belanghebbende A] daarom in bezwaar terecht als belanghebbende als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Awb aangemerkt.
    
    [appellant] is enig aandeelhouder en enig bestuurder van [belanghebbende B] Gelet hierop is het belang van [belanghebbende B] zo verweven en loopt dit parallel met dat van [appellant], dat het college [belanghebbende B] reeds hierom in bezwaar terecht als belanghebbende in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb heeft aangemerkt.
    
    Het college heeft [belanghebbende A] en [belanghebbende B] derhalve terecht in hun bezwaren ontvangen. De rechtbank heeft het vorenstaande niet onderkend. Het betoog slaagt.
    
    2. [appellant] exploiteert een minicamping met 15 standplaatsen aan de [locatie] te Serooskerke. Hij wil de minicamping uitbreiden tot 25 standplaatsen en heeft daarvoor ontheffing van de Verordening alsmede een omgevingsvergunning aangevraagd. Bij onderscheiden besluiten van 20 en 22 december 2011, zoals gehandhaafd in bezwaar, heeft het college de omgevingsvergunning en de ontheffing verleend. Hieraan heeft het college de voorwaarde verbonden dat de camping landschappelijk wordt ingepast.
    
    3. De rechtbank heeft overwogen dat het college in redelijkheid heeft kunnen besluiten om het voorschrift met betrekking tot de landschappelijke inpassing aan de bestreden besluiten te verbinden. [appellant] heeft er ter zitting op gewezen dat met andere exploitanten van minicampings privaatrechtelijke overeenkomsten zijn gesloten, op basis waarvan deze exploitanten geen beplantingsstrook hoeven aan te leggen. Het college heeft aangegeven dat op enig moment is besloten om dergelijke overeenkomsten niet meer te sluiten, omdat deze handelwijze op bestuursrechtelijke problemen stuitte. Sindsdien worden aanvragen uitsluitend aan de Verordening en aan het bestemmingsplan getoetst. De rechtbank heeft deze gedragslijn, gezien het voortschrijdend inzicht van het college, niet onrechtmatig geacht en overwogen dat het door [appellant] gedane beroep op het gelijkheidsbeginsel daarom niet slaagt. Voorts heeft de rechtbank overwogen dat niet valt in te zien waarom het aan de bestreden besluiten verbonden voorschrift met betrekking tot de landschappelijke inpassing niet handhaafbaar zou zijn en dat het college in beginsel zelfs verplicht is handhavend op te treden, indien niet aan het voorschrift wordt voldaan.
    
    4. [appellant] betoogt dat de rechtbank zijn beroep ten onrechte ongegrond heeft verklaard. Hij heeft de rechtbank ter zitting gewezen op de gemeentelijke handelwijze met betrekking tot bestaande minicampings. Zij is ten onrechte niet ingegaan op zijn betoog met betrekking tot het niet sluiten van een privaatrechtelijke overeenkomst. Op grond van de op 21 juni 2007 door de raad vastgestelde Kadernota/beleidsnota Kleinschalig kamperen c.a. Veere 2008 (hierna: de Kadernota) had ook met hem een privaatrechtelijke overeenkomst met een overmachtsclausule dienen te worden gesloten, of althans, had het college hem soortgelijke rechtsbescherming dienen te bieden door in de verleende ontheffing een soortgelijke overmachtsclausule op te nemen die hem in dezelfde positie zou hebben gebracht als exploitanten van minicampings met wie wel een overeenkomst is gesloten. Het college was, daargelaten dat aan de handelwijze om geen privaatrechtelijke overeenkomsten meer te sluiten geen besluit ten grondslag ligt, niet bevoegd om aan het door de raad vastgestelde beleid een einde te maken, aldus [appellant].
    
    Voorts wijst hij erop dat het college met [minicamping] nog een overeenkomst heeft gesloten nadat voornoemde bestendige praktijk was verlaten.
    
    Ten slotte voert [appellant] aan dat in de Kadernota staat dat tegen situaties waarin van tekortschietende landschappelijke inpassing van minicampings sprake is, niet zal worden opgetreden, zodat aan hem ten onrechte de verplichting tot landschappelijke inpassing wordt opgelegd.
    
    4.1. Het college stelt zich op het standpunt dat de vraag of al dan niet een overeenkomst met [appellant] had moeten worden gesloten, in deze procedure geen rol speelt. De praktijk om overeenkomsten te sluiten, voorafgaand aan de verlening van een omgevingsvergunning en ontheffing, is medio 2011 verlaten omdat deze zich niet verdroeg met de tweewegenleer en het voor het bereiken van het doel van de Kadernota ook niet nodig was om naast de verlening van vergunningen en ontheffingen terzake tevens privaatrechtelijke overeenkomsten te sluiten waarin een overmachtsclausule werd opgenomen.
    
    Het college heeft er voorts ter zitting op gewezen dat in de praktijk aan elke ontheffing een voorschrift inzake de landschappelijke inpassing wordt verbonden en dat [appellant] niet op een andere manier wordt behandeld dan andere exploitanten aan wie ook een ontheffing is verleend en met wie in het verleden wel privaatrechtelijke overeenkomsten zijn gesloten. De Verordening biedt geen ruimte om verleende ontheffingen van een door [appellant] gewenste clausule te voorzien.
    
    Wat betreft het door [appellant] genoemde geval van [minicamping], met de exploitant waarvan nog een overeenkomst is gesloten nadat voornoemde bestendige praktijk was verlaten, heeft het college ter zitting toegelicht dat dit een fout betreft.
    
    4.2. In de Kadernota staat dat de raad niet helemaal tevreden is over de landschappelijke inpassing van de bestaande minicampings. Dat kan en moet volgens de raad beter. Als gevolg van het ontbreken van landschappelijke inpassing ontstaat afbreuk aan de landschappelijke kwaliteit. De raad gaat zich inzetten voor verbetering van de landschappelijke inpassing en naleving van de hieromtrent gestelde regels. Dit zou ertoe kunnen leiden dat stacaravans op een aantal terreinen moeten worden verwijderd. De raad gaat geen energie steken in bestaande minicampingterreinen zonder stacaravans, aldus de Kadernota. Voor zover [appellant] en anderen een beroep doen op deze laatste zin uit de Kadernota, overweegt de Afdeling dat de Kadernota in zoverre betrekking heeft op de handhaving van de voorwaarde van landschappelijke inpassing en niet op het opnemen daarvan. De bestreden besluiten zijn in zoverre dan ook niet in strijd met de Kadernota.
    
    4.3. De Kadernota vermeldt voorts in paragraaf 5.3.6 dat het nodig is de landschappelijke inpassing van de bestaande minicampings te verbeteren, waartoe bij uitbreiding naar 25 standplaatsen zowel het nieuwe terreingedeelte als het bestaande minicampingterrein aan genoemde landschappelijke inpassingseisen dienen te voldoen. Voorts wordt uitbreiding naar 25 standplaatsen gereserveerd voor de agrarische sector. Uitsluitend reële agrarische bedrijven met 5 ha agrarische grond komen voor uitbreiding naar 25 standplaatsen in aanmerking. Met deze bedrijven zal, voordat medewerking wordt verleend, een privaatrechtelijke overeenkomst worden aangegaan om de verevening te realiseren en als slot op de deur om geboden extra ruimte ongedaan te maken als de minicampinghouder heeft opgehouden te voldoen aan de gestelde eisen, aldus de Kadernota.
    
    4.4. Ingevolge artikel 2, onder c, van de Verordening, zoals dit gold ten tijde van belang, kan het college ontheffing verlenen om het maximale aantal niet-permanente standplaatsen op een terrein voor kleinschalig kamperen als bedoeld in lid b, tot 25 standplaatsen te verhogen, mits de aanvrager een reëel agrarisch bedrijf exploiteert en beschikt over een agrarisch bebouwingsvlak, in de zin van het bestemmingsplan Buitengebied Veere, en de aanvrager beschikt over ten minste 5 ha agrarische grond waarvan 1 ha aansluitend op het bebouwingsvlak.
    
    Ingevolge dit artikel, onder d, zoals dit gold ten tijde van belang, kan het college aan de vergunning en de ontheffing als bedoeld in sub b en sub c voorschriften en beperkingen verbinden.
    
    Ingevolge dit artikel, onder e, zoals dit gold ten tijde van belang, weigert het college de onder c genoemde ontheffing in ieder geval en trekt de onder c genoemde ontheffing in indien deze is verleend, als blijkt dat de aanvrager niet of niet meer voldoet aan de vereisten als vermeld onder c.
    
    4.5. Het college stelt zich terecht op het standpunt dat de Verordening geen grondslag biedt om aan de ontheffing een clausule te verbinden die het mogelijk maakt ingeval van onvoorziene omstandigheden of overmacht de gestelde voorwaarden van landschappelijke inpassing en exploitatie van een reëel agrarisch bedrijf met minimaal 5 ha agrarische gronden, indien betrokkene niet of niet meer aan die vereisten voldoet, te laten vervallen. Voor wat betreft de in artikel 2, onder c, van de Verordening neergelegde vereisten voor het verkrijgen van een ontheffing, legt artikel 2, onder e, zelfs uitdrukkelijk de verplichting op een eenmaal verleende ontheffing in te trekken indien blijkt dat betrokkene niet langer aan de vereisten voldoet. Dat geeft het college geen ruimte in de ontheffing op te nemen dat ingeval van onvoorziene omstandigheden of overmacht van dat intrekken kan worden afgezien.
    
    Daargelaten of het gelijkheidsbeginsel het college in een geval als dit kan nopen in ontheffingen een dergelijke clausule op te nemen waarvoor de Verordening geen grondslag biedt, heeft het college het gelijkheidsbeginsel jegens [appellant] niet geschonden, nu het de bestendige praktijk om met minicampinghouders mede privaatrechtelijke overeenkomsten te sluiten medio 2011 heeft verlaten omdat die praktijk met de tweewegenleer op gespannen voet stond. [appellant] stelt weliswaar terecht dat het college met de exploitant van [minicamping] nog een overeenkomst heeft gesloten nadat voornoemde bestendige praktijk was verlaten, maar dit betreft - zoals ter zitting is toegelicht - een fout. Volgens vaste jurisprudentie strekt het beroep op het gelijkheidsbeginsel niet zover dat het college in een eenmaal gemaakte fout zou moeten volharden. Voorts zijn door [appellant] verder geen gevallen genoemd waarin na het verlaten van voornoemde praktijk toch nog overeenkomsten zijn gesloten.
    
    Voor zover [appellant] aanvoert dat de gemeente ten onrechte heeft geweigerd ook met hem een privaatrechtelijke overeenkomst te sluiten, overweegt de Afdeling dat de bestuursrechter niet bevoegd is te oordelen over de vraag of de gemeente al of niet terecht geweigerd heeft een privaatrechtelijke overeenkomst met [appellant] te sluiten. Ter zake is alleen de burgerlijke rechter bevoegd.
    
    Het betoog faalt.
    
    5. Voor zover [appellant] in hoger beroep voorts heeft verwezen naar hetgeen in beroep is aangevoerd, overweegt de Afdeling dat [appellant] geen redenen heeft aangevoerd waarom de weerlegging van die gronden in de aangevallen uitspraak onjuist dan wel onvolledig zou zijn.
    
    6. Het hoger beroep is, voor zover ingesteld door [appellant], ongegrond. De aangevallen uitspraak dient in zoverre te worden bevestigd.
    
    7. Het hoger beroep is, voor zover ingesteld door [belanghebbende A] en [belanghebbende B], gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd voor zover daarin het beroep zoals ingesteld door [belanghebbende A] en [belanghebbende B] gegrond is verklaard en de rechtbank hen in hun bezwaren alsnog niet-ontvankelijk heeft verklaard. Doende hetgeen de rechtbank had behoren te doen, zal de Afdeling, gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, het beroep, voor zover ingesteld door [belanghebbende A] en [belanghebbende B], tegen de besluiten van 19 juni 2012 en 22 juni 2012 in zoverre alsnog ongegrond verklaren.
    
    8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    9. Met toepassing van artikel 8:114, eerste lid, van de Awb zal de Afdeling bepalen dat het in hoger beroep door [belanghebbende A] en [belanghebbende B] betaalde griffierecht door de griffier aan hen wordt terugbetaald.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het hoger beroep, voor zover ingesteld door [belanghebbende A] en [belanghebbende B], gegrond;
    
    II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 19 augustus 2013 in zaak nrs. 12/4243 en 12/4342, voor zover daarin de beroepen van [belanghebbende A] en [belanghebbende B] niet-ontvankelijk zijn verklaard;
    
    III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep, voor zover ingesteld door [belanghebbende A] en [belanghebbende B], ongegrond;
    
    IV. verstaat dat de griffier aan [belanghebbende A] en [belanghebbende B] het door hen betaalde griffierecht in hoger beroep ten bedrage van € 478,00 (zegge: vierhonderdachtenzeventig euro), terugbetaalt;
    
    V. verklaart het hoger beroep, voor zover ingesteld door [appellant], ongegrond;
    
    VI. bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige.
    
    Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. H.W. Dekker, griffier.
    
    w.g. Van der Beek-Gillessen w.g. Dekker
    lid van de enkelvoudige kamer griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 27 augustus 2014
    
    559.