ECLI:NL:RVS:2018:2203, Raad van State, 04-07-2018, 201609538/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-07-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 6 oktober 2015 heeft de minister zijn beslissing om vanaf 30 september 2015 spoedeisende bestuursdwang toe te passen in verband met overtreding van de Wet vervoer gevaarlijke stoffen, op schrift gesteld.

201609538/1/A1.
    Datum uitspraak: 4 juli 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    Privatex-Pyro s.r.o., gevestigd te Dubnica nad Váhom, Slowakije,
    appellante,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 7 november 2016 in zaak nr. 16/4028 in het geding tussen:
    
    Privatex-Pyro
    
    en
    
    de minister van Infrastructuur en Milieu (thans: Infrastructuur en Waterstaat).
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 6 oktober 2015 heeft de minister zijn beslissing om vanaf 30 september 2015 spoedeisende bestuursdwang toe te passen in verband met overtreding van de Wet vervoer gevaarlijke stoffen, op schrift gesteld.
    
    Bij besluit van 31 maart 2016 heeft de minister het door Privatex-Pyro daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 7 november 2016 heeft de rechtbank het door
    Privatex-Pyro daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft Privatex-Pyro hoger beroep ingesteld.
    
    De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 23 oktober 2017, waar Privatex-Pyro, vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door A.B. Macel, tolk, en de minister, vertegenwoordigd door mr. H.J. ’t Hart, zijn verschenen.
    
    Na sluiting van het onderzoek ter zitting als bedoeld in artikel 8:65 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) heeft de Afdeling het onderzoek met toepassing van artikel 8:68, eerste lid, van de Awb heropend en partijen bij brief van 12 januari 2018 om schriftelijke inlichtingen gevraagd.
    
    Bij brieven van onderscheidenlijk 1 februari 2018 en 21 februari 2018 hebben Privatex-Pyro en de minister op het verzoek gereageerd. Bij brieven van onderscheidenlijk 16 april 2018 en 26 april 2018 hebben Privatex-Pyro en de minister op elkaars reactie gereageerd.
    
    De Afdeling heeft bepaald dat een nadere zitting achterwege blijft. Vervolgens heeft de Afdeling het onderzoek gesloten.
    
        Overwegingen
    
    1.    Privatex-Pyro importeert knalvuurwerkartikelen PP038D/B Dragon Boom en PP038T/B Tiger Boom vanuit China. In afwachting van aansluitend transport na per zeeschip vanuit China in de Rotterdamse haven te zijn gearriveerd, waren twee containers met deze vuurwerkartikelen op de kade van APM Terminal op de Maasvlakte in Rotterdam geplaatst. De containers zijn op 30 september 2015 geïnspecteerd door een inspecteur van de Inspectie Leefomgeving en Transport (hierna: inspecteur). Tijdens de inspectie zijn de vuurwerkartikelen PP038D/B Dragon Boom en PP038T/B Tiger Boom aangetroffen. De vuurwerkartikelen waren volgens de bij de vuurwerkartikelen behorende documenten geclassificeerd als 1.3G vuurwerk. Deze classificatie geeft aan op welke manier het vuurwerk reageert in het geval van een calamiteit, zoals brand. Volgens de Defaultlijst van de International Maritime Dangerous Goods Code (Internationale code voor het vervoer van gevaarlijke stoffen over zee, hierna: IMDG) bepaalt de totale massa van de knallading per binnenverpakking de classificatie van het vuurwerk. Vuurwerk met een knallading van meer dan 2 gram wordt aangemerkt als 1.1G vuurwerk. Het pyrotechnisch materiaal van de geïnspecteerde artikelen bedroeg volgens de opschriften op de binnenverpakkingen onderscheidenlijk 4,6 gram en 3,5 gram per vuurwerkartikel. De namen van de vuurwerkartikelen en opschriften op de binnenverpakkingen kwamen overeen met een eerder aangetroffen lading vuurwerkartikelen. In het rapport "Explosievenonderzoek naar aanleiding van het aantreffen van betwist vuurwerk in Vlagtwedde op 31 maart 2015" van het Nederlands Forensisch Instituut van 25 augustus 2015 (hierna: het NFI-rapport) is ten aanzien van die eerdere lading met het artikel PP038D/B Dragon Boom vastgesteld dat de onderzochte artikelen gemiddeld 3,8 gram knallading bevatten, zodat deze artikelen op basis van de Defaultlijst moeten worden geclassificeerd als 1.1G vuurwerk. Op basis van de gelijkenis van de eigenschappen zoals vermeld op de binnenverpakking van de tijdens de inspectie op 30 september 2015 aangetroffen vuurwerkartikelen en de vuurwerkartikelen met dezelfde namen uit het NFI-rapport heeft de minister spoedeisende bestuursdwang toegepast bestaande uit het verbieden van aansluitend transport totdat de geconstateerde overtredingen waren opgeheven. Deze overtredingen waren onjuiste etikettering en kenmerking van de container en de vuurwerk-verpakkingen, onjuiste documentatie en de in het Multimodal Dangerous Goods Form vermelde hoeveelheid Netto Explosive Content (knallading) was niet correct weergegeven. Deze situatie vereiste volgens de inspecteur onmiddellijk optreden in de vorm van een vervoerverbod en opslag van de vuurwerkartikelen op de containerterminal gescheiden van andere gevaarlijke stoffen, omdat in strijd met de IMDG en het in artikel 5 van de Wet vervoer gevaarlijke stoffen opgenomen verbod was gehandeld. De bestuursdwang is op 19 oktober 2015 opgeheven, nadat de vuurwerkartikelen opnieuw zijn geëtiketteerd en omgepakt conform de vervoerseisen voor klasse 1.1G.
    
        De door de inspecteur tijdens de inspectie genomen monsters zijn onderzocht door TNO. Op 13 oktober 2015 heeft TNO de inspecteur bericht dat een voorlopige analyse van de monsters laat zien dat de vuurwerkartikelen op basis van de Defaultlijst als 1.1G vuurwerk moeten worden geclassificeerd. De resultaten van het nadere onderzoek door TNO zijn neergelegd in een rapport van 11 november 2015 (hierna: het TNO-rapport). In dit rapport staat dat zowel het vuurwerkartikel Dragon Boom als het vuurwerkartikel Tiger Boom uit meer dan 2 gram knallading per stuk bestonden. Volgens de specificaties van de Defaultlijst voor knalvuurwerk is dan sprake van een 1.1G-classificatie. Gelet hierop heeft de minister bij het besluit op bezwaar geen aanleiding gezien om het besluit van 6 oktober 2015 te herroepen.
    
    2.    De rechtbank heeft overwogen dat de minister op basis van de op het moment van de inspectie van 30 september 2015 verkregen en beschikbare informatie over de vuurwerkartikelen Dragon Boom en Tiger Boom kon overgaan tot het toepassen van spoedeisende bestuursdwang. De rechtbank heeft overwogen dat dient te worden uitgegaan van een toetsing op grond van de feiten en omstandigheden zoals die zich voordeden ten tijde van de toepassing van spoedeisende bestuursdwang. De rechtbank heeft het TNO-rapport en de door Privatex-Pyro overgelegde certificaten op basis van de European Agreement concerning the international carriage of dangerous goods by road (hierna: ADR), opgesteld door de Slowaakse keuringsinstantie KONSTRUKTA-Defence, buiten beschouwing gelaten, omdat die dateren van na het besluit van 6 oktober 2015.
    
    3.    Privatex-Pyro betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de minister ten onrechte spoedeisende bestuursdwang heeft toegepast. In dit verband voert zij aan dat de inspecteur ten tijde van de toepassing van de bestuursdwang slechts over het NFI-rapport beschikte dat een ander product betrof. De inspecteur had er volgens Privatex-Pyro zonder nader onderzoek naar de exacte samenstelling van de bij de inspectie op 30 september 2015 aangetroffen producten niet vanuit mogen gaan dat deze producten identiek waren aan de producten uit het NFI-rapport. Volgens Privatex-Pyro is de toepassing van spoedeisende bestuursdwang ten onrechte gebaseerd op een aanname en had de classificatie 1.3G op de door Privatex-Pyro naderhand aan de inspecteur toegezonden ADR-certificaten, die door de Slowaakse keuringsinstantie KONSTRUKTA-Defence zijn verstrekt, voldoende moeten zijn om van handhavend optreden af te zien. Privatex-Pyro betoogt voorts dat zij na de levering van de vuurwerkartikelen uit de containers in december 2015 een test 6c uit het Handboek beproevingen en criteria van de Verenigde Naties heeft laten uitvoeren, welke test bevestigde dat het om vuurwerkartikelen met classificatie 1.3G ging. Verder heeft Privatex-Pyro bij brief van 1 februari 2018 toegelicht dat het niet bestrijdt dat de minister bevoegd is na te gaan of de voorschriften voor het vervoer van gevaarlijke goederen zijn nageleefd. Volgens Privatex-Pyro is de minister echter niet bevoegd de vuurwerkartikelen te classificeren op grond van de ADR.
    
    3.1.    De minister heeft de controle uitgeoefend op grond van de IMDG. Op grond van artikel 6, gelezen in samenhang met artikel 3 van de Regeling vervoer gevaarlijke stoffen met zeeschepen moet de IMDG in acht worden genomen bij handelingen als bedoeld in artikel 2 van de Wet vervoer gevaarlijke stoffen. Niet in geschil is dat de minister bevoegd was om op grond van artikel 5 van de Wet vervoer gevaarlijke stoffen, gelezen in samenhang met artikel 5:31 van de Algemene wet bestuursrecht, spoedeisende bestuursdwang toe te passen in het geval de tijdens de inspectie aangetroffen vuurwerkartikelen als 1.1G vuurwerk moesten worden geclassificeerd, terwijl deze op de etiketten, verpakkingen en documenten als 1.3G vuurwerk stonden vermeld. Een 1.1G classificatie betekent dat tijdens een calamiteit, zoals brand, de gehele partij vuurwerk gelijktijdig reageert. Hiervoor gelden strengere voorwaarden dan voor 1.3G vuurwerk.
    
        Het gaat in dit hoger beroep om de vraag of de minister ten tijde van het nemen van het besluit op bezwaar aanleiding had moeten zien om het besluit van 6 oktober 2015 met betrekking tot de toepassing van spoedeisende bestuursdwang te herroepen. Anders dan de rechtbank veronderstelt, had het besluit van 6 oktober 2015 moeten worden herroepen indien op basis van de ten tijde van het nemen van het besluit op bezwaar beschikbare informatie, waaronder het TNO-rapport, de ADR-certificaten en de 6c test, zou zijn gebleken dat de bij de inspectie aangetroffen vuurwerkartikelen op de bij de lading behorende documenten terecht als 1.3G vuurwerk stonden vermeld.
    
    3.2.    In de schriftelijke uiteenzetting licht de minister toe dat op het bij de lading behorende Multimodal Dangerous Goods Form stond vermeld dat de knallading voor 1522 verpakkingen van het vuurwerk 532,70 kg bedroeg. Per verpakking zou dit neerkomen op een knallading van 0,35 gram, hetgeen onwaarschijnlijk laag is voor 1.3G vuurwerk. Deze informatie is voor de inspecteur aanleiding geweest om een inspectie in te stellen, aldus de minister. Bij die inspectie heeft de inspecteur de lading vuurwerkartikelen gecontroleerd op de werkelijke eigenschappen. Op basis van de eigenschappen vermeld op de binnenverpakkingen van de bij de inspectie aangetroffen vuurwerkartikelen en gelet op de gelijkenis met de onder 1 vermelde in Vlagtwedde aangetroffen vuurwerkartikelen, met dezelfde naam en vergelijkbare eigenschappen vermeld op de binnenverpakkingen, heeft de minister zich op het standpunt gesteld dat de etikettering van de vuurwerkartikelen en kenmerking van zowel de container als de vuurwerkverpakkingen onjuist waren en is hij overgegaan tot het toepassen van spoedeisende bestuursdwang. In tegenstelling tot hetgeen Privatex-Pyro betoogt, is geen sprake van herclassificering van de vuurwerkartikelen door de minister, maar heeft de minister de lading vuurwerk gecontroleerd op zijn eigenschappen, geconstateerd dat deze eigenschappen behoren bij 1.1G vuurwerk en derhalve niet overeenkomen met de eigenschappen vermeld op de bij de lading behorende documenten. Anders dan de rechtbank heeft overwogen, kon de minister ten tijde van het besluit op bezwaar met het TNO-rapport nader onderbouwen dat de knallading van de bij de inspectie aangetroffen vuurwerkartikelen meer dan 2 gram per stuk bedraagt en deze artikelen daarom volgens de Defaultlijst moesten worden aangemerkt als 1.1G vuurwerk.
    
    3.3.    De stelling van Privatex-Pyro dat zij zelf na de levering van de vuurwerkartikelen uit de containers een test 6c heeft laten uitvoeren met als uitkomst dat de vuurwerkartikelen terecht als 1.3G gelabeld waren, kan haar niet baten. Vuurwerkartikelen worden ingedeeld in klassen op grond van gegevens verkregen door middel van beproevingsserie 6 uit het Handboek beproevingen en criteria van de Verenigde Naties. Beproevingsserie 6 bestaat uit de testen 6a tot en met 6d die volgens het handboek op alfabetische volgorde moeten worden doorlopen. Volgens het handboek wordt gestart met test 6a en kunnen opvolgende tests onder voorwaarden worden overgeslagen. De minister heeft in de schriftelijke uiteenzetting gemotiveerd uiteengezet dat Privatex-Pyro niet enkel kon volstaan met het uitvoeren van test 6c, omdat volgens de daarvoor geldende regels eerst de tests 6a en 6b moesten zijn doorlopen. Privatex-Pyro heeft dit betoog van de minister onvoldoende weersproken, zodat de Afdeling in hetgeen Privatex-Pyro hierover aanvoert geen aanleiding ziet te twijfelen aan het betoog van de minister. De resultaten van test 6c kunnen derhalve niet leiden tot het oordeel dat de minister het besluit van 6 oktober 2015 bij het besluit op bezwaar had moeten herroepen. De door Privatex-Pyro overgelegde
    
    ADR-certificaten leiden evenmin tot dat oordeel. Bij brief van 21 februari 2018 heeft de minister toegelicht dat ADR-certificaten in beginsel worden gerespecteerd, tenzij er aanwijzingen zijn waaruit blijkt dat het product niet voldoet aan de kwalificaties die ten grondslag hebben gelegen aan de afgifte van de autorisatie. De minister betoogt dat er geen bepaling is die een controle uitsluit indien een ADR-certificaat is afgegeven.
    
    Door Privatex-Pyro wordt ook niet bestreden dat de minister bevoegd was een controle uit te voeren. Voor zover Privatex-Pyro betoogt dat het ADR-certificaat door de minister zonder meer erkend moet worden en afbreuk doet aan de resultaten van de controle die in Nederland heeft plaatsgevonden, heeft zij op geen enkele wijze onderbouwd, ook niet na heropening van het onderzoek, uit welke regelgeving dit zou voortvloeien. Onder die omstandigheden kan dit betoog van Privatex-Pyro niet slagen.
    
        Gelet op hetgeen onder 3.2 is overwogen, bleek bij de inspectie dat de eigenschappen van de vuurwerkartikelen niet voldeden aan de eigenschappen vermeld op de bij de lading behorende documenten. De vuurwerkartikelen Tiger Boom en Dragon Boom waarop de ADR-certificaten betrekking hebben, bevatten 2 gram knallading per stuk en waren ingedeeld in klasse 1.3G. De bij de inspectie aangetroffen vuurwerkartikelen bevatten volgens het TNO-rapport onderscheidenlijk gemiddeld 2,65 gram knallading en gemiddeld 3,68 gram knallading per stuk, zodat deze in klasse 1.1G thuishoren. De eigenschappen van de op de ADR-certificaten vermelde vuurwerkartikelen komen derhalve niet overeen met de eigenschappen van de bij de inspectie aangetroffen vuurwerkartikelen.
    
    3.4.    Gelet op hetgeen onder 3.2 en 3.3 is overwogen, ziet de Afdeling in hetgeen Privatex-Pyro heeft aangevoerd geen grond voor het oordeel dat de minister het besluit tot toepassing van spoedeisende bestuursdwang in het besluit op bezwaar van 31 maart 2016 had moeten herroepen. De rechtbank is terecht tot hetzelfde oordeel gekomen.
    
        Het betoog faalt.
    
    4.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd, met verbetering van de gronden.
    
    5.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. E.T. de Jong, griffier.
    
    w.g. Scholten-Hinloopen    w.g. De Jong
    lid van de enkelvoudige kamer    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 4 juli 2018
    
    628.