ECLI:NL:RVS:2014:4549, Raad van State, 17-12-2014, 201400166/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2014-12-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 9 januari 2012, kenmerk 2011-005576, heeft het college aan [vergunninghoudster] een vergunning als bedoeld in artikel 19d van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998) verleend voor de uitbreiding en natuurgerichte eindinrichting van de zandwinplas Put van Wijck in de Randwijkse Buitenwaarden.

201400166/1/R2.
    Datum uitspraak: 17 december 2014
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellanten], beiden wonend te [woonplaats],
    
    en
    
    het college van gedeputeerde staten van Gelderland,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 9 januari 2012, kenmerk 2011-005576, heeft het college aan [vergunninghoudster] een vergunning als bedoeld in artikel 19d van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998) verleend voor de uitbreiding en natuurgerichte eindinrichting van de zandwinplas Put van Wijck in de Randwijkse Buitenwaarden.
    
    Tegen dit besluit hebben [appellanten] beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Daartoe in de gelegenheid gesteld heeft [vergunninghoudster] een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    [appellanten] en [vergunninghoudster] hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 13 november 2014, waar [appellanten], vertegenwoordigd door mr. J.J. Molenaar, advocaat te Arnhem, en het college, vertegenwoordigd door C.A. Borggreve en R.A.A.H.H. van Rossum-Loomans, beiden werkzaam bij de provincie, zijn verschenen. Voorts is [vergunninghoudster], vertegenwoordigd door K. van Aanholt, bijgestaan door mr. A.M. Scharff, advocaat te Tiel, en ir. J.G.M. Rademakers en A. van Straten, beiden deskundigen, als partij gehoord.
    
    Overwegingen
    
    1. Het besluit van 9 januari 2012 heeft betrekking op de zandwinning in de bestaande zandwinplas "Put van Wijck" en de toekomstige inrichting van de Randwijkse Waarden. De toekomstige inrichting is gericht op het versterken van de landschappelijke kwaliteit, het vergroten van natuurwaarden en het verbeteren van de recreatieve mogelijkheden in het gebied.
    
    2. De Randwijkse Waarden ligt in het Natura 2000-gebied "Uiterwaarden Neder-Rijn". Dit gebied is op 24 maart 2000 op grond van artikel 10a van de Nbw 1998 aangewezen ter uitvoering van artikel 4, eerste en tweede lid, van Richtlijn 79/409/EEG van de Raad van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand (PbEG L 103). Een deel van dit gebied is bij beschikking van 7 december 2004 door de Europese Commissie op de lijst van gebieden van communautair belang geplaatst.
    
    2.1. Ingevolge artikel 19d, eerste lid, van de Nbw 1998, voor zover thans van belang, is het verboden zonder vergunning, of in strijd met aan die vergunning verbonden voorschriften of beperkingen, van gedeputeerde staten, projecten of andere handelingen te realiseren onderscheidenlijk te verrichten die gelet op de instandhoudingsdoelstelling, met uitzondering van de doelstellingen, bedoeld in artikel 10a, derde lid, de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in een Natura 2000-gebied kunnen verslechteren of een significant verstorend effect kunnen hebben op de soorten waarvoor het gebied is aangewezen. Zodanige projecten of andere handelingen zijn in ieder geval projecten of handelingen die de natuurlijke kenmerken van het desbetreffende gebied kunnen aantasten.
    
    Ingevolge artikel 19f, eerste lid, maakt de initiatiefnemer voor projecten waarover gedeputeerde staten een besluit op een aanvraag voor een vergunning als bedoeld in artikel 19d, eerste lid, nemen, en die niet direct verband houden met of nodig zijn voor het beheer van een Natura 2000-gebied maar die afzonderlijk of in combinatie met andere projecten of plannen significante gevolgen kunnen hebben voor het desbetreffende gebied, alvorens gedeputeerde staten een besluit nemen, een passende beoordeling van de gevolgen voor het gebied waarbij rekening wordt gehouden met de instandhoudingsdoelstelling, met uitzondering van de doelstellingen, bedoeld in artikel 10a, derde lid, van dat gebied.
    
    Ingevolge artikel 19g, eerste lid, kan indien een passende beoordeling is voorgeschreven op grond van artikel 19f, eerste lid, een vergunning als bedoeld in artikel 19d, eerste lid, slechts worden verleend indien gedeputeerde staten zich op grond van de passende beoordeling ervan hebben verzekerd dat de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zullen worden aangetast.
    
    3. [appellanten] kunnen zich niet verenigen met de vergunningverlening aan [vergunninghoudster]. Hiertoe voeren zij in de eerste plaats aan dat het project meer omvat dan waarvoor vergunning is verleend. Volgens hen hadden de steenfabrieken met hun ontsluitingswegen en de loswal met de daarbij behorende transportbewegingen tevens in de vergunningverlening moeten worden betrokken.
    
    3.1. Het college stelt dat de aanleg van de nieuwe ontsluitingsweg naar de steenfabriek, het vervallen van de ontsluitingsweg Steenoord alsmede de verplaatsing van de loswal, zijn opgenomen in de aanvraag en als zodanig zijn beoordeeld en deel uitmaken van de vergunning.
    
    3.2. In het bestreden besluit is vermeld dat vergunning wordt verleend voor meerdere activiteiten die gezamenlijk het project vormen. Die activiteiten zijn onder meer het verleggen van de huidige ontsluitingsweg Steenoord naar de Renkumse Veerweg en het aanleggen van een nieuwe ontsluitingsweg vanaf de Veerweg naar het terrein van Wienerberger. Ook zal een laad- en loswal worden aangelegd op de noordoever ten behoeve van de bereikbaarheid van de Wienerberger-terp. Het betoog van [appellanten] mist in zoverre feitelijke grondslag. Voor zover zij stellen dat ook de bestaande steenfabrieken in de vergunningverlening hadden moeten worden meegenomen, is van belang dat zij niet hebben onderbouwd dat het college dit tot het project had moeten rekenen. Het betoog faalt.
    
    4. [appellanten] voeren voorts aan dat het college zich niet heeft mogen baseren op het rapport "Natuurtoets uitbreiding zandwinning Heteren" van Jos Rademakers Ecologie en Ontwikkeling van november 2010 (hierna: de Natuurtoets). Zij stellen dat de Natuurtoets onvoldoende actueel is en daarom niet kon worden gebruikt als basis voor de vergunningverlening. Volgens hen is uitgegaan van onjuiste gegevens, onder meer ten aanzien van de oppervlakte van de zandwinning die ruim 30 hectare beslaat in plaats van de gestelde 25 hectare en wat betreft de bestaande recreatiedruk door sportvissers en wandelaars. Zij stellen daarnaast dat het onderzoek naar geluid niet inzichtelijk is en dat de gevolgen van trillingen en laagfrequent geluid ten onrechte niet zijn bezien. Ook stellen zij dat het project onvoldoende is gespecificeerd aangezien niet inzichtelijk is gemaakt met wat voor grote machines de zandwinning zal worden uitgevoerd en hoeveel transport er plaats zal vinden. Verder stellen zij dat de conclusie dat het project geen negatieve gevolgen heeft voor kwetsbare weidevogels onvoldoende is onderbouwd, gelet op de omvang van de zandwinning, verstoring na aanleg van voorzieningen en de aanplant van hoge bomen. [appellanten] stellen verder dat onvoldoende rekening is gehouden met de schadelijke gevolgen van stikstof ten gevolge van het project. Tot slot stellen zij dat het terugbrengen van de veerdienst tussen Heteren en Renkum ten onrechte niet is meegenomen in het kader van de beoordeling van cumulatieve effecten voor het Natura 2000-gebied.
    
    4.1. Het college stelt dat er geen aanleiding bestaat aan te nemen dat de in de Natuurtoets gebruikte gegevens verouderd zijn. Dat verschillen in de oppervlakte tot een andere uitkomst hadden geleid van de Natuurtoets is volgens het college niet aannemelijk. Volgens het college wordt in de bestaande situatie reeds gebruik gemaakt van de plas en oeverzones door zwemmers en vissers. Dit gebruik wordt nu eerst met de vergunning gereguleerd. Voorts ziet het college geen aanleiding te twijfelen aan de conclusie in de Natuurtoets dat mogelijke effecten op de kievit of grazende wintervogels zeer gering zullen zijn en niet leiden tot een aantasting van de natuurlijke kenmerken. Volgens het college zijn de gevolgen van geluid afdoende onderzocht in de Natuurtoets en is niet aannemelijk dat blijvende effecten zullen optreden door laagfrequent geluid of trillingen op de te beschermen populatieomvang. Het college stelt voorts dat pleisterende grutto’s en wulpen in het gebied slechts incidenteel zijn waargenomen, zodat moet worden aangenomen dat het gebied slechts een geringe betekenis heeft voor deze soorten. Het college licht toe dat de pleistermogelijkheden behouden blijven en het stelt dat de instandhoudingsdoelstellingen van de soorten door het project niet worden aangetast. Daarnaast zal een deel van het gebied anders worden beheerd zodat dit beter geschikt wordt voor weidevogels. Ten aanzien van hetgeen [appellanten] naar voren hebben gebracht over stikstof stelt het college, onder verwijzing naar de Natuurtoets, dat de stikstofemissie niet zal toenemen door het project. Op de lange termijn zal het project volgens het college zelfs leiden tot een netto afname van stikstofemissie als gevolg van de omzetting van regulier gebruikte landbouwgrond in water en natuur. Tot slot stelt het college dat nog geen besluit is genomen over het in gebruik nemen van de veerdienst, zodat eventuele cumulatieve effecten hiervan niet behoefden te worden bezien.
    
    4.2. In de Natuurtoets wordt onderscheid gemaakt tussen effecten voor het Natura 2000-gebied in de uitvoeringsfase en effecten op lange termijn als gevolg van de eindinrichting, het beheer en het gebruik. Effecten tijdens de uitvoeringsfase bestaan uit verstoringseffecten door werkzaamheden via geluid, licht en bewegingen. Deze werkzaamheden leiden niet tot significant negatieve effecten. Voor de effecten op lange termijn wordt onderscheid gemaakt in positieve effecten, geen effecten en geringe, niet significante effecten. Tot de laatste categorie worden de effecten voor een aantal niet-broedvogels gerekend, namelijk voor de kleine zwaan, kolgans, grauwe gans en smient. Voor deze vogels zal het (potentieel) foerageergebied afnemen met 40 hectare, hetgeen neerkomt op een afname van draagkracht van 44.000 kolgansdagen. Gezien de beschikbare draagkracht van het Natura 2000-gebied van 4 miljoen gansdagen, afgezet tegen de benodigde 2 miljoen gansdagen, zal dit evenwel geen significante gevolgen hebben voor de instandhoudingsdoelstellingen van deze soorten, zo wordt geoordeeld. Voor de kievit is voorts vermeld dat het gebied mogelijk minder geschikt wordt als tijdelijke pleisterplaats in het winterhalfjaar. Ook dit effect is echter als niet significant aangemerkt. Voorts vermeldt de Natuurtoets dat het cumulatieve effect van andere concrete ruimtelijke ontwikkelingen langs de Nederrijn, waaronder projecten in Meinerswijk, Doorwerth en Wageningen, zijn meegenomen in het concept-aanwijzingsbesluit en aanvaardbaar zijn geacht. In de Natuurtoets wordt geconcludeerd dat het project gelet op de concept-instandhoudingsdoelstellingen niet zal leiden tot een aantasting van de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied.
    
    4.3. [appellanten] hebben niet inzichtelijk gemaakt dat de Natuurtoets op het moment van het nemen van het bestreden besluit onvoldoende actueel was om op basis daarvan tot vergunningverlening over te gaan. Het enkele tijdsverloop is hiertoe onvoldoende. Verder is van belang dat de vergunning overeenkomstig hetgeen is vermeld in de Natuurtoets is verleend voor uitbreiding van de zandwinplas met 25 hectare, zodat in zoverre niet is uitgegaan van onjuiste gegevens. Een eventuele feitelijke afwijking van deze oppervlakte staat thans niet ter beoordeling. De enkele stelling dat de bestaande recreatiedruk in het gebied onjuist in de Natuurtoets is verwerkt, biedt onvoldoende aanknopingspunten voor het oordeel dat de Natuurtoets onjuistheden bevat. Uit de Natuurtoets blijkt voorts dat gevolgen van geluid voor het Natura 2000-gebied in de uitvoeringsfase zijn meegenomen in de beoordeling. Hetgeen is aangevoerd leidt niet tot de conclusie dat dit onvolledig of onjuist is beoordeeld, gelet ook op de bestaande geluidbelasting in verband met het wegverkeer en de scheepvaart. Over gevolgen van trillingen voor het Natura 2000-gebied in de uitvoeringsfase heeft het college gesteld en ter zitting toegelicht dat hiervan geen relevante effecten zijn te verwachten, zodat geen aantasting van de natuurlijke kenmerken zal optreden. [appellanten] hebben dit niet gemotiveerd betwist. Voor de te gebruiken machines geldt volgens het college, zoals ter zitting is toegelicht, dat ook al zou gewerkt worden met machines met grote vermogens, dit mede gelet op de bestaande situatie niet betekent dat significante gevolgen zullen optreden. Daarbij komt dat naar het college stelt, gelet op de situering van het project ten opzichte van woongebied, dergelijke machines niet zullen worden gebruikt. Voorts vormt de enkele stelling dat de conclusie voor weidevolgels onvoldoende is onderbouwd in de Natuurtoets, geen aanknopingspunten te twijfelen aan deze conclusie. Te meer niet nu, zoals ter zitting is toegelicht, door het initiatief de oppervlakte aan oevers toeneemt hetgeen een positief effect heeft voor de relevante vogelsoorten. Verder stelt de Afdeling vast dat cumulatieve effecten zijn bezien in de Natuurtoets. Dat het rapport op dit punt onvolledig is omdat de veerdienst hierin niet is betrokken, hebben [appellanten] niet aannemelijk gemaakt. Daarbij betrekt de Afdeling dat het college onweersproken heeft gesteld dat nog onzeker is of de veerdienst in gebruik zal worden genomen. Gelet op het voorgaande heeft het college zich derhalve in zoverre op de Natuurtoets mogen baseren. Dit is echter anders voor zover het betreft de gevolgen van mogelijke stikstofdepositie die ten onrechte niet in de Natuurtoets zijn beoordeeld. Hierbij betrekt de Afdeling dat het college niet inzichtelijk heeft gemaakt dat op voorhand kan worden uitgesloten dat mogelijke stikstofdepositie ten gevolge van het project geen effecten zal hebben voor het Natura 2000-gebied. Dit klemt te meer nu in dit verband ook niet is gekeken naar mogelijke effecten voor andere Natura 2000-gebieden in Gelderland dan het Natura 2000-gebied Uiterwaarden Neder-Rijn. Gelet hierop heeft het college zich in zoverre niet op het standpunt mogen stellen dat de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied niet zullen worden aangetast. Het betoog slaagt.
    
    5. [appellanten] stellen dat in de voorschriften van de vergunning had moeten worden opgenomen dat niet in de avondschemering zal worden gewerkt. Ook voeren zij aan dat onvoldoende in de vergunning is gewaarborgd dat de te realiseren eilanden in de plas, de groenzones en alle bomen daadwerkelijk direct worden gerealiseerd.
    
    5.1. Het college stelt dat een dergelijk voorschrift niet noodzakelijk is aangezien uit de Natuurtoets volgt dat ook werkzaamheden uitgevoerd in de avondschemering niet zullen leiden tot een aantasting van de natuurlijke kenmerken van het gebied. Het college stelt voorts dat het realiseren van eilandjes in de plas en andere groenvoorzieningen niet noodzakelijk is ter voorkoming van aantasting van de natuurlijke kenmerken van het gebied. De aanleg hiervan is een van de projectdoelen die bijdraagt aan het realiseren van natuurdoelen. De realisatie hiervan is gewaarborgd in de ontgrondingenvergunning van 16 januari 2014, aldus het college.
    
    5.2. Nu in de Natuurtoets niet naar voren komt dat werkzaamheden in de avondschemering significante gevolgen hebben en ook niet blijkt dat de eilandjes, groenzones en bomen direct moeten worden gerealiseerd terwijl [appellanten] dit niet gemotiveerd hebben betwist, heeft het college zich op het standpunt kunnen stellen dat dit niet in de voorschriften van de vergunning hoeft te worden verzekerd. Het betoog faalt.
    
    6. Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit dient wegens strijd met artikel 19g van de Nbw 1998 te worden vernietigd.
    
    7. Gelet op de aard van het gebrek ziet de Afdeling geen aanleiding om, zoals het college heeft verzocht, toepassing te geven aan de bestuurlijke lus.
    
    De Afdeling zal echter met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht het college opdragen om met inachtneming van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen en zal daartoe een termijn stellen.
    
    8. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    9. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het beroep gegrond;
    
    II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Gelderland van 9 januari 2012, kenmerk 2011-005576;
    
    III. draagt het college van gedeputeerde staten van Gelderland op om binnen 20 weken na de verzending van deze uitspraak met inachtneming van hetgeen daarin onder 4.3 is overwogen een nieuw besluit te nemen;
    
    IV. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Gelderland tot vergoeding van bij [appellanten] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 487,00 (zegge: vierhonderdzevenentachtig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de ander;
    
    V. gelast dat het college van gedeputeerde staten van Gelderland aan [appellanten] het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 160,00 (zegge: honderdzestig euro) vergoedt, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de ander.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.C. Kranenburg, voorzitter, en mr. J. Hoekstra en mr. R. Uylenburg, leden, in tegenwoordigheid van mr. L.A. van Heusden, griffier.
    
    w.g. Kranenburg w.g. Van Heusden
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 17 december 2014
    
    647.