ECLI:NL:RVS:2018:1109, Raad van State, 04-04-2018, 201702332/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-04-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 28 januari 2016 heeft de RDW een aanvraag van [wederpartij] voor het omwisselen van een buitenlands vakbekwaamheidsdocument afgewezen.

201702332/1/A2.
    Datum uitspraak: 4 april 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    De directie van de Dienst Wegverkeer (hierna ook: RDW),
    appellante,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 6 februari 2017 in zaak nr. 16/4970 in het geding tussen:
    
    [wederpartij]
    
    en
    
    de directie van de RDW.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 28 januari 2016 heeft de RDW een aanvraag van [wederpartij] voor het omwisselen van een buitenlands vakbekwaamheidsdocument afgewezen.
    
    Bij besluit van 22 april 2016 heeft de RDW het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 6 februari 2017 (ECLI:NL:RBDHA:2017:988) heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 22 april 2016 vernietigd en de RDW opgedragen binnen zes weken een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft de RDW hoger beroep ingesteld.
    
    De RDW heeft een nader stuk ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak, gevoegd met zaak nr. 201702502/1/A2, ter zitting behandeld op 11 december 2017, waar de RDW, vertegenwoordigd door mr. E.C. Niemeijer, is verschenen.
    Na de zitting zijn de zaken gesplitst.
    
    Overwegingen
    
    Wettelijk kader
    
    1.    Het wettelijk kader is opgenomen in een bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    
    Inleiding
    
    2.    [wederpartij] is beroepschauffeur. Hij dient daarvoor met enige regelmaat een nascholingscursus te volgen die in de richtlijn vakbekwaamheid bestuurders, als bedoeld in artikel 151b, onder a, van de Wegenverkeerswet 1994 (WVW 1994), aangewezen onderwerpen en praktische vaardigheden omvat. Hij heeft een nascholingscursus in Duitsland gevolgd en hij wenst het afgegeven getuigschrift van nascholing om te zetten in een Nederlands getuigschrift, hetgeen leidt tot de vermelding van code 95 op zijn rijbewijs. Daartoe heeft hij in december 2015 bij de RDW een aanvraag ingediend. Gelet op artikel 156a, vierde lid, van het Reglement rijbewijzen was in dit geval niet het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen (CBR) maar de RDW bevoegd daarover te beslissen. De RDW heeft de aanvraag afgewezen. Aan de afwijzing heeft de RDW ten grondslag gelegd dat in artikel 151g, tweede lid, van de WVW 1994 dwingendrechtelijk is bepaald dat omwisseling van een buitenlands document slechts kan plaatsvinden, indien de bestuurder in het betrokken land werkzaam was. [wederpartij] was ten tijde van de nascholing niet in Duitsland werkzaam en voldoet dus niet aan de eisen. Daarvan kan volgens de RDW niet worden afgeweken.
    
    De aangevallen uitspraak
    
    3.    De rechtbank heeft geoordeeld dat artikel 151g, tweede lid, van de WVW 1994 niet dwingendrechtelijk geformuleerd is, nu er sprake is van een kan-bepaling. Dat artikel 9 van Richtlijn 2003/59/EG van het Europees parlement en de Raad van 15 juli 2003 betreffende de vakbekwaamheid en de opleiding en nascholing van bestuurders van bepaalde voor goederen- en personenvervoer over de weg bestemde voertuigen, tot wijziging van Verordening (EEG) nr. 3820/85 van de Raad en Richtlijn 91/439/EEG van de Raad en tot intrekking van Richtlijn 76/914/EEG van de Raad inzake de vakbekwaamheid van bestuurders (hierna: Richtlijn 2003/59/EG) geen ruimte lijkt te bieden voor een individuele beoordeling laat onverlet dat de wetgever kennelijk in artikel 151g, tweede lid van de WVW 1994 wèl die ruimte wenst te bieden. De rechtbank gaat er dan ook van uit dat ingevolge de formulering van artikel 151g, tweede lid van de WVW 1994, de RDW beleidsruimte heeft bij het al dan niet omwisselen van een vakbekwaamheidsdocument voor een verklaring van Vakbekwaamheid. Omdat de RDW een individuele afweging achterwege heeft gelaten, heeft de rechtbank het besluit op bezwaar van 22 april 2016 vernietigd wegens een motiveringsgebrek.
    
    Hoger beroep
    
    4.    De RDW betoogt dat de rechtbank hiermee miskent dat op grond van artikel 9 van Richtlijn 2003/59/EG nascholing enkel mag worden gevolgd in de lidstaat waar de bestuurder zijn gewone verblijfplaats heeft of waar hij werkt, hetgeen is geïmplementeerd in artikel 151g, tweede lid, van de WVW 1994. De uitleg van de rechtbank berust op een verkeerde lezing van deze bepaling, aldus de RDW.
    
    De uitleg van artikel 151g, tweede lid, van de WVW 1994
    
    5.    Hoofdstuk VIIA van de WVW 1994, waarin onder meer artikel 151g is opgenomen, is ingevoerd bij Wet van 10 april 2007, houdende wijziging van de WVW 1994 en de Wet rijonderricht motorrijtuigen 1993 ter implementatie van Richtlijn 2003/59/EG (vakbekwaamheid bestuurders) (Stb. 2007, 166) en in werking getreden op 10 september 2008 (Stb. 2008, 352). In artikel 9 van Richtlijn 2003/59/EG is bepaald dat de bestuurders de nascholing volgen in de lidstaat waar zij hun gewone verblijfplaats hebben of in de lidstaat waar zij werken. In het tweede lid van artikel 151g van de WVW 1994 is dat geïmplementeerd met de tekst dat een bestuurder de nascholing in Nederland kan volgen, indien hij in Nederland zijn gewone verblijfplaats heeft of in Nederland werkzaam is, dan wel in een andere lidstaat van de Europese Unie, indien hij aldaar werkzaam is. Over de uitleg van deze tekst overweegt de Afdeling dat, anders dan de rechtbank lijkt aan te nemen, het enkele gebruik van het woord "kan" dit artikellid nog niet maakt tot een zogenoemde "kan-bepaling", waarbij is beoogd de RDW ter zake beleidsruimte te geven. Uit de memorie van toelichting bij de Wet van 10 april 2007 (Kamerstukken II 2006/2007, 30 827, nr. 3) is ook niet op te maken dat dit de bedoeling van de wetgever is geweest. Het woord "kan", zoals dat in artikel 151g, tweede lid, van de WVW 1994 is gebruikt, ziet niet op een bevoegdheid van het bestuursorgaan, maar heeft, naar de RDW terecht heeft aangevoerd, betrekking op de betrokken burger, te weten de bestuurder. Het brengt de mogelijkheden die een bestuurder heeft voor het volgen van nascholing in Nederland of een andere lidstaat tot uitdrukking, dit laatste voor zover deze bestuurder in Nederland zijn verblijfplaats heeft maar in een andere lidstaat van de EU werkzaam is. Deze lezing van de tekst van artikel 151g, tweede lid, van de WVW 1994 leidt ook tot een interpretatie conform artikel 9 van Richtlijn 2003/59/EG, terwijl de uitleg die de rechtbank aan de nationaalrechtelijke bepaling heeft gegeven niet overeenstemt met deze richtlijnbepaling, zoals de rechtbank zelf ook heeft geconstateerd.
    
        Het betoog van de RDW slaagt.
    
    Tussenconclusie
    
    6.    Het hoger beroep is gegrond. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling in de volgende overwegingen aan de hand van de door [wederpartij] in beroep bij de rechtbank aangevoerde gronden nagaan of het bestreden besluit op bezwaar van 22 april 2016 in rechte stand kan houden.
    
    De beroepsgronden van [wederpartij]: vertrouwen en rechtszekerheid
    
    7.    In beroep bij de rechtbank heeft [wederpartij] uitdrukkelijk erkend dat de WVW 1994 de RDW in zijn geval geen ruimte biedt over te gaan tot omwisseling van zijn Duitse document voor een Nederlands getuigschrift van nascholing. Hij betoogt echter dat de RDW dat desalniettemin had moeten doen, waarbij hij met name wijst op het vertrouwensbeginsel en het rechtszekerheidsbeginsel. [wederpartij] voert verschillende omstandigheden aan die er samen toe moeten leiden dat zijn aanvraag had moeten worden ingewilligd. Een van die omstandigheden betreft volgens [wederpartij] het inwilligen van verzoeken tot het omwisselen van buitenlandse vakbekwaamheidsdocumenten van collega-chauffeurs. Volgens [wederpartij] handelde de RDW jarenlang, van september 2008 tot eind januari 2016, in strijd met de wet door buitenlandse documenten van chauffeurs die niet in het buitenland werkzaam waren om te wisselen, waarbij hij heeft gewezen op twee concrete gevallen. Verder wijst [wederpartij] op verschillen tussen de aanvraagformulieren. Volgens hem is het gehanteerde formulier in januari 2016 zonder enige communicatie aangepast door daarop te vermelden dat een originele werkgeversverklaring van de buitenlandse werkgever moet worden overgelegd. Er is feitelijk sprake van een wijziging van beleid die slechts had mogen worden toegepast op chauffeurs die na de wijziging een vakbekwaamheidscursus zijn begonnen dan wel zouden beginnen, aldus [wederpartij].
    
    8.    De RDW heeft uiteengezet dat hij vanaf eind december 2015 de omwisselingsaanvragen beter is gaan controleren in verband met grootschalige fraude met certificaten in Duitsland. Die controle heeft ertoe geleid dat veel aanvragen, waaronder die van [wederpartij], zijn afgewezen. Dat [wederpartij], naar hij stelt, navraag heeft gedaan bij andere chauffeurs voordat hij de nascholing in Duitsland ging volgen en dat hij daaruit heeft afgeleid dat dit geen probleem zou opleveren, leidt er niet toe dat hij erop mocht vertrouwen dat de RDW positief op zijn aanvraag zou beslissen. Van een concrete en ondubbelzinnige toezegging van de zijde van de RDW is geen sprake. De RDW heeft dan ook niet gehandeld in strijd met het vertrouwensbeginsel. Er is evenmin sprake van een wijziging van beleid bij de toepassing van artikel 151g, tweede lid, van de WVW 1994. De eisen waaraan een bestuurder moet voldoen zijn niet gewijzigd, slechts de controle op naleving van die eisen is aangescherpt. Dat de RDW daartoe is overgegaan is alleszins gerechtvaardigd en leidt niet tot strijd met het rechtszekerheidsbeginsel. Aan de aanpassing van het formulier kan daarom niet die betekenis worden gehecht die [wederpartij] daaraan toekent. Datzelfde geldt voor de gestelde informatie op websites van gemeenten waarbij naar het oude formulier werd verwezen. Voor zover [wederpartij] met zijn verwijzing naar twee concrete gevallen waarin omwisselingsaanvragen zijn ingewilligd heeft beoogd een beroep te doen op het gelijkheidsbeginsel, gaat dat niet op, reeds omdat de RDW niet gehouden is fouten uit het verleden voort te zetten en een aanvraag zonder verdere controle te honoreren.
    
        Dat [wederpartij] indertijd om praktische en financiële redenen de nascholing in Duitsland heeft gevolgd, kan er niet toe leiden dat de RDW in weerwil van het bepaalde in artikel 151g, tweede lid, van de WVW 1994 zijn aanvraag had moeten inwilligen.
    
    Horen in bezwaar
    
    9.    Wat betreft het betoog van [wederpartij] dat de RDW hem had moeten horen alvorens een besluit op het bezwaar te nemen, overweegt de Afdeling dat de dienst op grond van het bepaalde in artikel 7:3, aanhef en onder b, van de Algemene wet bestuursrecht van het horen kan afzien indien er op voorhand redelijkerwijs geen twijfel over mogelijk is dat de bezwaren niet kunnen leiden tot een andersluidend besluit. De inhoud van het bezwaarschrift is daarbij leidend. De RDW heeft op basis daarvan terecht geen aanleiding gezien [wederpartij] te horen. De situatie van [wederpartij] was, gelet op de stukken die hij bij zijn aanvraag had ingeleverd en de toelichting die hij daarop schriftelijk had gegeven, duidelijk en hij heeft in bezwaar geen andere gronden aangevoerd. Het betoog faalt.
    
    Nadeelcompensatie
    
    10.    Voor het geval er sprake zou zijn van een rechtmatig besluit en hij alsnog een nascholingscursus in Nederland moet volgen, betoogt [wederpartij] dat hij aanspraak heeft op nadeelcompensatie bestaande uit de kosten die hij in goed vertrouwen voor de cursus in Duitsland heeft gemaakt (€ 500,00). Dit betoog faalt evenzeer, nu, zoals uit het vorenoverwogene volgt, de wettelijke eisen waaraan [wederpartij] dient te voldoen niet zijn verzwaard maar slechts de controle op de naleving daarvan is aangescherpt. Het was en is de verantwoordelijkheid van [wederpartij] om aan die eisen te voldoen.
    
    Eindconclusie
    
    11.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van [wederpartij] tegen het besluit van de RDW van 22 april 2016 alsnog ongegrond verklaren.
    
    12.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 6 februari 2017 in zaak nr. 16/4970;
    
    III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.A. Hagen, voorzitter, en mr. B.P. Vermeulen en mr. J.W. van de Gronden, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.H.L. Dallinga, griffier.
    
    w.g. Hagen    w.g. Dallinga
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 4 april 2018
    
    18.  
    BIJLAGE
    
    Wegenverkeerswet 1994
    
    Hoofdstuk VIIA. Vakbekwaamheid bestuurders goederen- en personenvervoer over de weg
    
    § 1. Algemene bepalingen
    
    Artikel 151b
    
    Voor de toepassing van dit hoofdstuk en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
    
    a. richtlijn vakbekwaamheid bestuurders: de bij ministeriële regeling aangewezen richtlijn;
    
    b. bestuurder: degene die vervoer over de weg verricht met een voertuig dat behoort tot een categorie waarop de richtlijn vakbekwaamheid bestuurders van toepassing is en die:
    
    1°.  ingezetene is van een lidstaat van de Europese Unie, dan wel
    
    2°. ingezetene is van een land buiten de Europese Unie en werkzaam is voor een binnen de Europese Unie gevestigde onderneming;
    
    c. basiskwalificatie: het opleidings- en kennisniveau dat de in de richtlijn vakbekwaamheid bestuurders aangewezen onderwerpen en praktische vaardigheden omvat;
    
    d. getuigschrift van vakbekwaamheid: document dat dient als bewijs dat de houder de basiskwalificatie heeft behaald;
    
    e. nascholing: periodiek opleidingstraject dat in de richtlijn vakbekwaamheid bestuurders aangewezen onderwerpen en praktische vaardigheden omvat;
    
    f. getuigschrift van nascholing: document dat dient als bewijs dat de houder de nascholing met goed gevolg heeft voltooid;
    
    g. erkend opleidingscentrum: opleidingscentrum als bedoeld in artikel 151f, tweede lid;
    
    h. gewone verblijfplaats: de verblijfplaats zoals omschreven in artikel 14, derde lid, van verordening (EEG) nr. 3821/85 van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 20 december 1985 betreffende het controleapparaat in het wegvervoer (PbEG L 370);
    
    j. verordening (EU) nr. 181/2011: Verordening (EU) nr. 181/2011 van het Europees Parlement en de Raad van 16 februari 2011 betreffende de rechten van autobus- en touringcarpassagiers en tot wijziging van Verordening (EG) nr. 2006/2004 (PbEU 2011, L 55).
    
    § 2. Getuigschrift van vakbekwaamheid en getuigschrift van nascholing
    
    (…)
    
    Artikel 151g
    
    1. Een bestuurder behaalt de basiskwalificatie in Nederland indien:
    
    a. hij ingezetene is van een lidstaat van de Europese Unie en in Nederland zijn gewone verblijfplaats heeft, of
    
    b. hij ingezetene is van een land buiten de Europese Unie en werkzaam is voor een in Nederland gevestigde onderneming of beschikt over een tewerkstellingsvergunning als bedoeld in de Wet arbeid vreemdelingen.
    
    2. Een bestuurder kan de nascholing in Nederland volgen indien hij in Nederland zijn gewone verblijfplaats heeft of in Nederland werkzaam is, dan wel in een andere lidstaat van de Europese Unie indien hij aldaar werkzaam is.
    
    3. Een bestuurder die in Nederland de basiskwalificatie behaalt of de nascholing met goed gevolg voltooit en houder is van een Nederlands rijbewijs ontvangt het daarbij behorende getuigschrift van vakbekwaamheid dan wel het getuigschrift van nascholing in de vorm van vermelding van de in de richtlijn vakbekwaamheid bestuurders bedoelde communautaire code naast de overeenkomstige rijbewijscategorieën op het rijbewijs.
    
    4. Een bestuurder die in Nederland de basiskwalificatie behaalt of de nascholing met goed gevolg voltooit en op dat moment geen houder is van een in Nederland afgegeven geldig rijbewijs ontvangt als bewijs daarvan een certificaat, met een geldigheidsduur gelijk aan die van een getuigschrift van vakbekwaamheid onderscheidenlijk een getuigschrift van nascholing, dat hij kan gebruiken om bij een bevoegde autoriteit van een lidstaat van de Europese Unie een verzoek in te dienen om op een door die lidstaat aan de desbetreffende bestuurder afgegeven of nog af te geven rijbewijs of kwalificatiekaart bestuurder de in de richtlijn vakbekwaamheid bestuurders bedoelde communautaire code te vermelden.
    
    5. Op een bij of krachtens algemene maatregel van bestuur te bepalen wijze wordt door het CBR in het in artikel 126 bedoelde register geregistreerd dat een bestuurder die houder is van een Nederlands rijbewijs de basiskwalificatie heeft behaald onderscheidenlijk met goed gevolg de nascholing heeft voltooid.
    
    6. Een erkend opleidingscentrum meldt op een bij of krachtens algemene maatregel van bestuur te bepalen wijze aan het CBR welke onderdelen van de nascholing een bestuurder met goed gevolg heeft voltooid.
    
    7. Een in het derde lid bedoeld getuigschrift wordt afgegeven door het CBR en uitgereikt door degene die belast is met de afgifte van rijbewijzen.
    
    8. Het in het vierde lid bedoelde certificaat wordt afgegeven en uitgereikt door het CBR en door deze instantie geregistreerd in het in artikel 126 bedoelde register.
    
    Artikel 151h
    
    Bij ministeriële regeling kunnen regels worden gesteld omtrent:
    
    a. de vermelding op het rijbewijs van de communautaire code, bedoeld in de richtlijn vakbekwaamheid bestuurders;
    
    b. het in overeenstemming met de richtlijn vakbekwaamheid bestuurders vastgestelde tijdschema dat een bestuurder moet volgen bij de nascholing;
    
    c. de certificering bedoeld in artikel 151f, vijfde lid;
    
    d. het model voor een certificaat als bedoeld in artikel 151g, vierde lid;
    
    e. de wijze waarop een bestuurder die in een van de andere lidstaten van de Europese Unie de basiskwalificatie heeft behaald of de nascholing met goed gevolg heeft voltooid door middel van de daarbij behorende bewijsstukken, afgegeven door bevoegde autoriteiten van die lidstaten, via het CBR een aanvraag kan indienen om in Nederland een getuigschrift als bedoeld in artikel 151g, derde lid, te verkrijgen;
    
    f. de wijze waarop de bevoegde autoriteiten van de andere lidstaten van de Europese Unie via het CBR geautoriseerde informatie kunnen verkrijgen over de door een bestuurder in Nederland behaalde basiskwalificatie en over een door hem in Nederland geheel of gedeeltelijk met goed gevolg voltooide nascholing;
    
    g. het model voor een nationaal certificaat als bedoeld in artikel 151c, vierde lid, onderdeel b, de afgifte en de kosten van een dergelijk certificaat en de wijze waarop de erkenning van nationale certificaten die zijn afgegeven door andere lidstaten van de Europese Unie tot stand komt;
    
    h. de mate waarin en de wijze waarop het CBR in verband met de haar in dit hoofdstuk opgedragen taken toegang heeft tot het in artikel 126 bedoelde register.
    
    (…)
    
    Reglement rijbewijzen
    
    Artikel 156a
    
    1. Verklaringen van vakbekwaamheid en verklaringen van nascholing worden op aanvraag en tegen betaling van het daarvoor vastgestelde tarief door het CBR in het rijbewijzenregister geregistreerd ten behoeve van een ieder die de basiskwalificatie heeft behaald dan wel de nascholing heeft afgerond.
    
    2. Nederlandse omwisselingscertificaten worden op aanvraag en tegen betaling van het daarvoor vastgestelde tarief door het CBR afgegeven aan een ieder die de basiskwalificatie heeft behaald dan wel de nascholing heeft afgerond en deze op een in een andere lidstaat van de Europese Gemeenschap af te geven rijbewijs of kwalificatiekaart bestuurder wil laten vermelden.
    
    3. Deelcertificaten worden op aanvraag en tegen betaling van het daarvoor vastgestelde tarief door het CBR afgegeven aan een ieder die een nascholingsonderdeel heeft gevolgd en de nascholing in een andere lidstaat van de Europese Gemeenschap wil afronden.
    
    4. In afwijking van het eerste lid worden verklaringen van vakbekwaamheid en verklaringen van nascholing tegen overlegging van een door de bevoegde autoriteit van een lidstaat van de Europese Gemeenschap overeenkomstig de richtlijn vakbekwaamheid bestuurders aan de aanvrager afgegeven geldige kwalificatiekaart bestuurder dan wel een buitenlands omwisselingscertificaat door de Dienst Wegverkeer in het rijbewijzenregister geregistreerd.
    
    Richtlijn 2003/59/EG
    
    Artikel 9
    
    Plaats van de opleiding
    
    Bestuurders als bedoeld in artikel 1, onder a), behalen de in artikel 5 bedoelde basiskwalificatie in de lidstaat waar zij hun gewone verblijfplaats hebben, als omschreven in artikel 14 van Verordening (EEG) nr. 3821/85.
    
    Bestuurders als bedoeld in artikel 1, onder b), behalen deze kwalificatie in de lidstaat waar de onderneming gevestigd is of in de lidstaat die hun een werkvergunning heeft afgegeven.
    
    De in artikel 1, onder a) en b), bedoelde bestuurders volgen de in artikel 7 bedoelde nascholing in de lidstaat waar zij hun gewone verblijfplaats hebben of in de lidstaat waar zij werken.