ECLI:NL:RVS:2015:3616, Raad van State, 25-11-2015, 201410104/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2015-11-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 3 november 2014, kenmerk C2062952/3461428, heeft het college geweigerd aan [appellant] een vergunning als bedoeld in artikel 19d van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998) te verlenen voor de uitbreiding, wijziging en exploitatie van een veehouderij aan de [locatie] te Moergestel (hierna: de veehouderij).

201410104/1/R2.
    Datum uitspraak: 25 november 2015
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    
    en
    
    het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 3 november 2014, kenmerk C2062952/3461428, heeft het college geweigerd aan [appellant] een vergunning als bedoeld in artikel 19d van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998) te verlenen voor de uitbreiding, wijziging en exploitatie van een veehouderij aan de [locatie] te Moergestel (hierna: de veehouderij).
    
    Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 30 september 2015, waar [appellant], bijgestaan door mr. J.A.J.M. van Houtum, en het college, vertegenwoordigd door L.J.J.M. Klijs, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. [appellant] heeft bezwaar tegen de weigering om de aangevraagde vergunning als bedoeld in artikel 19d van de Nbw 1998 te verlenen. Hij betwijfelt of de ondertekenaar van het bestreden besluit daartoe bevoegd was.
    
    1.1. Het bestreden besluit is ondertekend door drs. M.H. Pepping, werkzaam bij de provincie als manager van de afdeling vergunningen. De Afdeling stelt vast dat hij, zoals het college heeft beaamd, gelet op artikel 3, tweede lid, aanhef en onder c, van het Mandaatbesluit Gedeputeerde Staten Omgevingsdienst Brabant Noord niet bevoegd was het bestreden besluit te nemen en te ondertekenen. Het besluit is derhalve onbevoegd genomen. In aanmerking genomen dat het college bij besluit van 1 maart 2015 het bestreden besluit van 3 november 2014 heeft bekrachtigd, ziet de Afdeling aanleiding dit gebrek met toepassing van artikel 6:22 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) te passeren, nu aannemelijk is dat belanghebbenden daardoor niet zijn benadeeld.
    
    2. [appellant] betoogt dat het college heeft gehandeld in strijd met het vertrouwensbeginsel. Hij voert hiertoe aan dat op zijn verzoek bij besluit van 30 september 2011 door het college een salderingsbeslissing krachtens de Verordening stikstof en Natura 2000 Noord-Brabant (hierna: de stikstofverordening) is genomen, op grond waarvan saldo uit de depositiebank is onttrokken. Voorts voert [appellant] aan dat het ontwerpbesluit strekte tot verlening van de gevraagde vergunning en dat daartegen geen zienswijzen naar voren zijn gebracht. Verder wijst hij erop dat aan zijn vertegenwoordiger per e-mail van 30 oktober 2013 door een medewerker van de Omgevingsdienst Brabant Noord, aan welke dienst het college de behandeling van het verzoek van [appellant] had overgedragen, is medegedeeld dat de gevraagde vergunning naar verwachting spoedig aan hem zou worden verzonden. [appellant] stelt dat hij hierin aanleiding heeft gezien de door hem beoogde nieuwe stal te realiseren. Hij heeft in goed vertrouwen dat het met de Nbw 1998-vergunning rond zou komen, terwijl ook aan alle overige eisen was voldaan, zoals een vergunning op grond van de Wet milieubeheer, investeringen in de nieuwbouw van een ligboxenstal gepleegd.
    
    2.1. Het college stelt zich op het standpunt dat het ontwerpbesluit op een onjuiste rechtsopvatting berustte wat betreft de mogelijkheid om de salderingsbeslissing als mitigerende maatregel te betrekken bij een passende beoordeling. Omdat desgevraagd niet alsnog mitigerende maatregelen zijn getroffen en in een passende beoordeling inzichtelijk zijn gemaakt en evenmin in een passende beoordeling is onderbouwd dat de natuurlijke kenmerken van de betrokken Natura 2000-gebieden ook zonder mitigerende maatregelen niet worden aangetast, diende de vergunning alsnog te worden geweigerd, aldus het college.
    
    2.2. Ingevolge artikel 19d, eerste lid, van de Nbw 1998 voor zover hier van belang, is het verboden zonder vergunning, of in strijd met aan die vergunning verbonden voorschriften of beperkingen, van het college van gedeputeerde staten projecten of andere handelingen te realiseren onderscheidenlijk te verrichten die gelet op de instandhoudingsdoelstelling, met uitzondering van de doelstellingen, bedoeld in artikel 10a, derde lid, de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in een Natura 2000-gebied kunnen verslechteren of een significant verstorend effect kunnen hebben op de soorten waarvoor het gebied is aangewezen. Zodanige projecten of andere handelingen zijn in ieder geval projecten of handelingen die de natuurlijke kenmerken van het desbetreffende gebied kunnen aantasten.
    
    Ingevolge artikel 19f, eerste lid, maakt de initiatiefnemer voor projecten waarover het college van gedeputeerde staten een besluit op een aanvraag voor een vergunning als bedoeld in artikel 19d, eerste lid, neemt, en die niet direct verband houden met of nodig zijn voor het beheer van een Natura 2000-gebied, maar die afzonderlijk of in combinatie met andere projecten of plannen significante gevolgen kunnen hebben voor het desbetreffende gebied, een passende beoordeling van de gevolgen voor het gebied waarbij rekening wordt gehouden met de instandhoudingsdoelstelling, met uitzondering van de doelstellingen, bedoeld in artikel 10a, derde lid, van dat gebied.
    
    Ingevolge artikel 19g, eerste lid, kan, indien een passende beoordeling is voorgeschreven op grond van artikel 19f, eerste lid, een vergunning als bedoeld in artikel 19d, eerste lid, slechts worden verleend indien het college van gedeputeerde staten zich op grond van de passende beoordeling ervan heeft verzekerd dat de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zullen worden aangetast.
    
    2.3. Het ontwerpbesluit, dat op 11 juli 2013 aan [appellant] is verzonden en waartegen geen zienswijzen naar voren zijn gebracht, strekte tot verlening van de gevraagde vergunning met toepassing van artikel 19g van de Nbw 1998, omdat de toename van stikstofdepositie als gevolg van de uitbreiding, wijziging en exploitatie van de veehouderij, gelet op het aan de veehouderij toegekende saldo uit de depositiebank, per saldo niet zou leiden tot een toename van stikstofdepositie op voor stikstof gevoelige habitattypen in Natura 2000-gebieden. Daargelaten of gewekte verwachtingen kunnen worden gehonoreerd in het kader van vergunningverlening krachtens artikel 19d van de Nbw 1998, vloeit uit de systematiek die is neergelegd in afdeling 3.4 van de Awb voort dat aan een ontwerpbesluit, ook indien daartegen geen zienswijzen naar voren worden gebracht, niet het gerechtvaardigd vertrouwen kan worden ontleend dat dit ontwerpbesluit overeenkomstig wordt vastgesteld. Het college dient altijd ook een eigen afweging te maken of het besluit overeenkomstig het ontwerp kan worden vastgesteld. Omdat aan een salderingsbeslissing als bedoeld in de stikstofverordening een ander beoordelingskader ten grondslag ligt dan aan de gevraagde vergunning als bedoeld in artikel 19d van de Nbw 1998, kan aan het besluit van 30 september 2011 evenmin het gerechtvaardigd vertrouwen worden ontleend dat de aanvraag zou worden ingewilligd. Voorts is in dit geval niet gebleken van concrete toezeggingen dat de gevraagde vergunning zou worden verleend. Een ambtelijk bericht dat de aanvraag bijna is afgehandeld kan niet als zodanig worden beschouwd. Gelet op het vorenstaande heeft het college het bestreden besluit niet in strijd met het vertrouwensbeginsel genomen.
    
    Het betoog faalt.
    
    3. [appellant] betoogt dat het college het bestreden besluit onvoldoende heeft gemotiveerd, nu niet per habitattype is gespecificeerd welke verslechtering optreedt. Hij voert aan dat dit bijvoorbeeld met het programma Aerius inzichtelijk had kunnen worden gemaakt. Voorts heeft het college volgens [appellant] onvoldoende gemotiveerd dat sprake kan zijn van significante gevolgen door een toename van stikstofdepositie.
    
    3.1. De uitbreiding, wijziging en exploitatie van de veehouderij, waarvoor nog niet eerder een vergunning krachtens artikel 19d van de Nbw 1998 is verleend, zijn door het college aangemerkt als vergunningplichtige handelingen als bedoeld in artikel 19d, eerste lid, van de Nbw 1998 gelet op mogelijke verslechterende effecten vanwege de stikstofdepositie, als gevolg van de stikstofemissie vanuit de veehouderij, die in Natura 2000-gebieden kan leiden tot een overmaat aan voedingsstoffen en verzuring. Voor zover hier van belang vinden de activiteiten van de veehouderij plaats in de omgeving van de Natura 2000-gebieden "Kampina & Oisterwijkse Vennen", "Kempenland-West", "Loonse en Drunense Duinen & Leemkuilen", "Regte Heide & Riels Laag" en "Vlijmens Ven, Moerputten & Bossche Broek". De voormelde Natura 2000-gebieden zijn blijkens de betreffende aanwijzingsbesluiten onder meer aangewezen voor verscheidene voor stikstof gevoelige habitattypen.
    
    3.2. Wat betreft de vraag of op grond van objectieve gegevens kan worden uitgesloten dat de uitbreiding, wijziging en exploitatie van de veehouderij significante gevolgen heeft voor de Natura 2000-gebieden "Kampina & Oisterwijkse Vennen", "Kempenland-West", "Loonse en Drunense Duinen & Leemkuilen", "Regte Heide & Riels Laag" en "Vlijmens Ven, Moerputten & Bossche Broek", in welk geval de gevraagde vergunning zonder passende beoordeling zou kunnen worden verleend, is het volgende van belang.
    
    Uit het bestreden besluit blijkt dat het college bij de beoordeling van de omvang van de toename van stikstofdepositie waartoe de aangevraagde situatie leidt voor de voormelde Natura 2000-gebieden, de situatie op basis van de bij besluit van 13 augustus 1996 verleende vergunning krachtens de Wet milieubeheer met een totale ammoniakemissie van 1.442,7 kg/NH3/jaar als uitgangspunt heeft genomen. [appellant] heeft dit uitgangspunt niet betwist. Voorts is niet in geschil dat de veehouderij in de aangevraagde situatie een hogere emissie met zich brengt, te weten 2.446,0 kg/NH3/jaar. In tabel 3 van het bestreden besluit is weergegeven welke hoeveelheid stikstofdepositie de veehouderij in de uitgangssituatie en de aangevraagde situatie met zich brengt voor de voormelde Natura 2000-gebieden, alsmede het verschil tussen deze twee situaties. Volgens de tabel neemt de depositie voor de voormelde vijf gebieden tussen de 0,09 en 1,76 mol N/ha/jaar toe.
    
    Het college heeft toegelicht dat de betreffende berekeningen zijn verricht voor zogenoemde coördinatiepunten, zijnde de meest nabij de veehouderij gelegen locaties op de randen van de betreffende Natura 2000-gebieden. Volgens het college ligt hierin in dit geval besloten dat niet is uitgesloten dat zich ook een toename van stikstofdepositie voordoet op de locaties van daarvoor gevoelige habitattypen binnen deze Natura 2000-gebieden. [appellant] heeft dit niet bestreden en de Afdeling ziet dit bevestigd in de door het college overgelegde AAgroStacks-berekeningen, waaruit volgt dat zich op de met een x- en y-coördinaat aangeduide locaties binnen de voormelde Natura 2000-gebieden toenamen voordoen. Het college heeft onweersproken toegelicht dat zich op deze locaties verscheidene voor stikstof gevoelige habitattypen bevinden en dat de situaties ter plaatse reeds overbelast zijn omdat de betreffende kritische depositiewaarden worden overschreden. De door [appellant] naar voren gebrachte stelling dat de veehouderij niet in de directe nabijheid van de betrokken Natura 2000-gebieden ligt en de niet met objectieve gegevens onderbouwde stelling dat de berekende toenamen verwaarloosbaar klein zijn, geven geen grond voor het oordeel dat bij de berekende bijdragen aan de bestaande overschrijding van kritische depositiewaarden is uitgesloten dat de uitbreiding, wijziging en exploitatie van de veehouderij leidt tot significante gevolgen. Voorts is van belang dat bij de beantwoording van de vraag of significante gevolgen kunnen worden uitgesloten, dient te worden bezien of het project als zodanig niet leidt tot significante gevolgen. Reeds hierom heeft het college de door [appellant] gestelde omstandigheid dat de toename van ammoniakemissie als gevolg van de uitbreiding, wijziging en exploitatie van de veehouderij zou kunnen worden weggestreept tegen de afname van ammoniakemissie die heeft plaatsgevonden als gevolg van de beëindiging van verscheidene agrarische bedrijven in de omgeving, terecht buiten beschouwing gelaten. Voorts lag het, anders dan [appellant] kennelijk meent, gelet op het onder 2.2. vermelde beoordelingskader, niet op de weg van het college om in het bestreden besluit de omvang van de stikstofdepositie te specificeren. Het college was evenmin gehouden het bestreden besluit nader te onderbouwen met berekeningen die zijn gemaakt met het programma Aerius. In hetgeen [appellant] heeft aangevoerd, ziet de Afdeling dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat het college met de berekening dat zich een toename van stikstofdepositie voordoet op de locaties van daarvoor gevoelige habitattypen binnen de betrokken Natura 2000-gebieden, niet toereikend heeft gemotiveerd dat significante gevolgen voor de voormelde vijf Natura 2000-gebieden niet zijn uitgesloten.
    
    Het betoog faalt.
    
    4. [appellant] wijst erop dat de bij besluit van 30 september 2011 door het college genomen salderingsbeslissing als mitigerende maatregel aan het ontwerpbesluit ten grondslag was gelegd en betoogt dat het college deze salderingsbeslissing bij het bestreden besluit niet buiten beschouwing kon laten. Hij voert hiertoe aan dat het college Nbw 1998-vergunningen heeft verleend waarbij wel salderingsbeslissingen als mitigerende maatregel zijn betrokken. Ter zitting heeft [appellant] voorts betoogd dat hij weliswaar in de gelegenheid is gesteld alsnog mitigerende maatregelen te treffen, maar dat hij geen saldo voor externe saldering kon verwerven omdat alle stikstofdeposities afkomstig van recent beëindigde agrarische bedrijven in de depositiebank waren opgenomen. Ook wijst hij erop dat zijn aanvraag nog hangende was toen de uitspraak van de Afdeling van 13 november 2013 in zaak nrs. 201303243/1/R2, 201303324/1/R2, 201303514/1/R2 en 201303816/1/R2 werd gedaan omdat het college niet tijdig op de aanvraag heeft beslist. Volgens [appellant] lag het onder de voormelde omstandigheden niet op zijn weg mitigerende maatregelen te treffen, maar was het aan het college om hem te voorzien van voldoende saldo met directe samenhang met de veehouderij, door alsnog te herleiden van welke veehouderijen ongebruikte saldi uit de depositiebank afkomstig waren. Nu dat niet is gebeurd, kon volgens [appellant] niet aan de weigering ten grondslag worden gelegd dat hij geen mitigerende maatregelen heeft getroffen en in een passende beoordeling inzichtelijk heeft gemaakt.
    
    4.1. In een geval als het onderhavige kan in het algemeen een vergunning worden verleend als de toename van stikstofdepositie op voor stikstof gevoelige habitattypen in de betrokken Natura 2000-gebieden door mitigerende maatregelen, bijvoorbeeld saldering, wordt weggenomen. Het effect van een mitigerende maatregel dient ingevolge de artikelen 19f en 19g van de Nbw 1998 in een passende beoordeling inzichtelijk te worden gemaakt. Het is ook mogelijk dat in een passende beoordeling voldoende wordt onderbouwd dat de natuurlijke kenmerken van een gebied ook zonder mitigerende maatregelen niet worden aangetast door het project.
    
    Blijkens het bestreden besluit is de salderingsbeslissing van 30 september 2011 buiten beschouwing gelaten omdat deze, zoals volgt uit hetgeen is overwogen in de voormelde uitspraak van de Afdeling van 13 november 2013, niet als maatregel bij een passende beoordeling kan worden betrokken. In de bedoelde uitspraak is de Afdeling tot de slotsom gekomen dat de voorwaarden die in de stikstofverordening en het bijbehorende protocol worden gesteld aan de opname van saldo van een ingetrokken milieuvergunning, onvoldoende waarborgen dat een directe samenhang aanwezig is tussen de in de depositiebank opgenomen saldi van ingetrokken milieuvergunningen en de onttrekkingen van saldi ten behoeve van een Nbw 1998-vergunning voor de oprichting of uitbreiding van een agrarisch bedrijf en dat dit leidt tot het oordeel dat de betreffende salderingsbesluiten in de aan de orde zijnde gevallen niet bij de vergunningverlening konden worden betrokken. In hetgeen [appellant] naar voren heeft gebracht, ziet de Afdeling geen aanleiding om over het gebruik van de depositiebank ten behoeve van de onderhavige aangevraagde vergunning thans anders te oordelen dan is gedaan in de bovenvermelde uitspraak van 13 november 2013.
    
    Daargelaten in hoeverre dit ertoe kan leiden dat in het onderhavige geval een vergunning als bedoeld artikel 19d van de Nbw 1998 diende de worden verleend, wordt over de door [appellant] gemaakte vergelijking met andere veehouderijen waarvoor het college vergunningen krachtens artikel 19d van de Nbw 1998 heeft verleend, overwogen dat het college zich op het standpunt heeft gesteld dat deze situaties verschillen van de aan de orde zijnde situatie omdat hij ten tijde van het verlenen van de bedoelde vergunningen nog veronderstelde dat salderingsbeslissingen op grond waarvan saldo uit de depositiebank is onttrokken wel als mitigerende maatregel in een passende beoordeling konden worden betrokken. In hetgeen [appellant] heeft aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de door [appellant] genoemde situaties niet overeenkomen met de thans aan de orde zijnde situatie.
    
    Gelet op het vorenstaande heeft het college het saldo dat bij het besluit van 30 september 2011 aan de depositiebank is onttrokken, terecht buiten beschouwing gelaten.
    
    Deze betogen falen.
    
    4.2. Wat betreft het betoog van [appellant] dat het college hem ten onrechte niet heeft voorzien van voldoende saldo met directe samenhang met zijn bedrijf, is het volgende van belang. Het college heeft in verband met de te betrachten zorgvuldigheid [appellant] bij brief van 13 maart 2014 gewezen op de voormelde uitspraak van de Afdeling van 13 november 2013 en hem in de gelegenheid gesteld alsnog mitigerende maatregelen te treffen en deze in een passende beoordeling inzichtelijk te maken dan wel in een passende beoordeling te onderbouwen dat de natuurlijke kenmerken van de betrokken Natura 2000-gebieden ook zonder mitigerende maatregelen niet worden aangetast. Vaststaat dat [appellant] geen gebruik heeft gemaakt van deze mogelijkheid. Het standpunt van [appellant] dat dit niet van hem kon worden gevergd en dat het college hem diende te voorzien van saldo met directe samenhang met zijn bedrijf, vindt geen steun in het recht. Het is gelet op artikel 19f van de Nbw 1998 aan de initiatiefnemer om saldering krachtens de stikstofverordening dan wel andere mitigerende maatregelen, zoals externe saldering, te betrekken bij zijn vergunningaanvraag. Indien een initiatiefnemer externe saldering bij de vergunningaanvraag wenst te betrekken, is het aan hem om te bezien hoeveel saldo is benodigd en om ervoor te zorgen dat dit voor hem beschikbaar komt. Dat [appellant] naar hij stelt geen saldo met directe samenhang met zijn bedrijf kon verwerven omdat de daarvoor in aanmerking komende deposities waren opgegaan in de depositiebank, maakt dat niet anders en brengt derhalve niet met zich dat het college hem daarvan diende te voorzien. Los van het vorenstaande ziet de Afdeling in het aangevoerde geen aanleiding te twijfelen aan de ter zitting door het college toegelichte stelling dat het vanwege de systematiek van de depositiebank onmogelijk is te herleiden van welke agrarische bedrijven de in de depositiebank opgenomen stikstofdeposities afkomstig zijn geweest. Verder voert [appellant] weliswaar terecht aan dat de in artikel 42 van de Nbw 1998 gestelde termijn voor het beslissen op de aanvraag is overschreden, maar uit deze wettelijke bepaling, noch uit enige andere bepaling kan worden afgeleid dat het college na het verstrijken van deze termijn niet meer bevoegd is de aanvraag af te wijzen.
    
    Dit betoog faalt eveneens.
    
    4.3. Gelet op het vorenstaande heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat niet de vereiste passende beoordeling is overgelegd op grond waarvan het zich ervan kon verzekeren dat als gevolg van de uitbreiding, wijziging en exploitatie van de veehouderij de natuurlijke kenmerken van de Natura 2000-gebieden "Kampina & Oisterwijkse Vennen", "Kempenland-West", "Loonse en Drunense Duinen & Leemkuilen", "Regte Heide & Riels Laag" en "Vlijmens Ven, Moerputten & Bossche Broek" niet zullen worden aangetast. Het college heeft reeds hierom gelet op het bepaalde in artikel 19g, eerste lid, van de Nbw 1998, de vergunning terecht geweigerd.
    
    5. Gelet op het voorgaande is het beroep ongegrond.
    
    6. Nu het bestreden besluit, gelet op hetgeen is overwogen onder 1.1, onbevoegd is genomen en dit gebrek met toepassing van artikel 6:22 van de Awb is gepasseerd omdat het bestreden besluit naar aanleiding van het beroep alsnog is bekrachtigd, dient het college op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld. Tevens bestaat hierin aanleiding het college te gelasten het betaalde griffierecht aan [appellant] te vergoeden.
    
    Voor zover [appellant] verzoekt om vergoeding van de kosten als bedoeld in artikel 7:15, tweede lid, van de Awb, dient dit verzoek te worden afgewezen reeds omdat deze bepaling niet van toepassing is op besluiten die op grond van afdeling 3.4. van de Awb zijn voorbereid, zoals het onderhavige.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het beroep ongegrond;
    
    II. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 980,00 (zegge: negenhonderdtachtig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    III. gelast dat het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant aan [appellant] het door hem voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 165,00 (zegge: honderdvijfenzestig euro) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J. Hoekstra, voorzitter, en mr. E. Helder en mr. F.D. van Heijningen, leden, in tegenwoordigheid van mr. P. Plambeck, griffier.
    
    w.g. Hoekstra w.g. Plambeck
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 25 november 2015
    
    12-743.