ECLI:NL:RVS:2015:3856, Raad van State, 16-12-2015, 201502692/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2015-12-16 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluiten van 21 mei 2013 heeft het college [appellant] onder meer gelast om voor 1 juli 2013 alle containers op het agrarische perceel [locatie 1] te Brummen (hierna: het perceel) te (laten) verwijderen en verwijderd te houden, onder oplegging van een dwangsom van € 1.000,00 per geconstateerde overtreding, met een maximum van € 10.000,00.

201502692/1/A1.
    Datum uitspraak: 16 december 2015
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant A] en de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid FKS Holding B.V. (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant]), wonend onderscheidenlijk gevestigd te Brummen,
    appellanten,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 24 februari 2015 in zaak nr. 14/1584 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Brummen.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluiten van 21 mei 2013 heeft het college [appellant] onder meer gelast om voor 1 juli 2013 alle containers op het agrarische perceel [locatie 1] te Brummen (hierna: het perceel) te (laten) verwijderen en verwijderd te houden, onder oplegging van een dwangsom van € 1.000,00 per geconstateerde overtreding, met een maximum van € 10.000,00.
    
    Bij besluit van 21 januari 2014 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 24 februari 2015 heeft de rechtbank, voor zover thans van belang, het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit vernietigd voor zover het betreft de last om de containers op het agrarische weiland te verwijderen en verwijderd te houden en de bij besluiten van 21 mei 2013 opgelegde last in die zin gewijzigd dat bij niet naleving van die last een dwangsom van € 1.000,00 per week wordt verbeurd met een maximum van € 10.000,00. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 28 oktober 2015, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. T.D. Rijs, advocaat te Zutphen, en het college, vertegenwoordigd door J. Vovk, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1.1. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de opslag van containers niet onder het overgangsrecht van het bestemmingsplan "Buitengebied 2008" (hierna: het bestemmingsplan) valt. Volgens [appellant] was de opslag van containers niet in strijd met het voorheen ter plaatse geldende bestemmingsplan "Buitengebied 1984, nr. 1" (hierna: het bestemmingsplan 1984). Verder betoogt zij dat de rechtbank een onjuiste maatstaf heeft gehanteerd door te overwegen dat zij moet aantonen dat het strijdige gebruik reeds plaatsvond op het moment van inwerkingtreding van het bestemmingsplan 1984 op 8 januari 1986 (hierna: de peildatum). Volgens [appellant] heeft zij door middel van het overleggen van kleurenfoto’s aannemelijk gemaakt dat de containers in 1984 en 1985 reeds op het perceel aanwezig waren. Tenslotte stelt [appellant] dat de omstandigheid dat de verharding op het terrein onder het overgangsrecht valt, ertoe leidt dat het gebruik van die verharding voor opslag van containers eveneens onder het overgangsrecht valt.
    
    1.2. Op de gronden waarop de containers zich bevinden rust blijkens het bestemmingsplan de bestemming "Agrarisch met landschapswaarden A".
    
    Ingevolge artikel 3, eerste lid, aanhef en onder a, van de planregels van het bestemmingsplan is de voor "Agrarisch met landschapswaarden A" aangewezen grond, voor zover van belang, bestemd voor agrarische doeleinden, agrarische bouwpercelen met bijbehorende erven alsmede het behoud, beheer en/of herstel van de landschappelijke, aardwetenschappelijke en ecologische waarden.
    
    Ingevolge artikel 28, tweede lid, onder a, mag het gebruik van grond en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan en hiermee in strijd is, worden voortgezet.
    
    Ingevolge artikel 28, tweede lid, onder d, van de planregels is het tweede lid, onder a, niet van toepassing op het gebruik dat reeds in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen de overgangsbepalingen van dat plan.
    
    1.3. Blijkens het bestemmingsplan 1984 rustte op de gronden waarop de containers zich bevinden de bestemming "Bijzonder agrarisch bedrijf, klasse A".
    
    Ingevolge artikel 6 zijn de als "Bijzonder agrarisch bedrijf, klasse A" aangewezen gronden bestemd voor bedrijven welke dienst verlenen aan agrarische bedrijven, te weten agrarische loonbedrijven, maalderijen, veevoederdistributiebedrijven, veehandelsbedrijven, veevervoersbedrijven, stalinrichtings- c.q. stalconstructiebedrijven.
    
    Ingevolge artikel 9, eerste lid, is het verboden opstallen - of delen daarvan - en gronden te gebruiken op een wijze of tot een doel strijdig met de in het plan aan de grond gegeven bestemming.
    
    Ingevolge het tweede lid is het bepaalde in het eerste lid niet van toepassing op:
    
    a. gebruik van opstallen - of delen daarvan - en grond strijdig met de bestemming aan de grond gegeven in het plan, voor zover dit gebruik reeds plaatsvond ten tijde van het van kracht worden van het plan, zolang in de aard van dat gebruik geen wijziging wordt aangebracht;
    
    b. een gewijzigd gebruik van opstallen - of delen daarvan - en grond, anders dan ten tijde van het van kracht worden van het plan, indien dit gewijzigde gebruik minder strijdig zal zijn met de in het plan aan de grond gegeven bestemming.
    
    1.4. Niet in geschil is dat de opslag van containers op de gronden waar deze zijn gesitueerd in strijd is met de ingevolge het bestemmingsplan op deze gronden rustende bestemming "Agrarisch met landschapswaarden A". Voorts is niet in geschil dat dit strijdige gebruik van de gronden bestond op het moment van de inwerkingtreding van het bestemmingsplan. In geschil is of de opslag van containers in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan 1984 en zo ja, of dit gebruik van de gronden reeds plaatsvond op de peildatum.
    
    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak 25 februari 2015 in zaak nr. 201406586/1/A1), dient degene die zich op het overgangsrecht beroept de feiten en omstandigheden waarop dat beroep rust aannemelijk te maken.
    
    Uit het besluit op bezwaar van 21 januari 2014 volgt dat het college heeft onderzocht of de opslag van containers onder het overgangsrecht van het bestemmingsplan valt, daaronder begrepen het overgangsrecht op grond van het bestemmingsplan 1984. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat de opslag van containers, gelet op de ter plaatse geldende bestemming, in strijd was met het bestemmingsplan 1984, nu die opslag niet plaatsvond ten dienste van het op het perceel gevestigde bedrijf. [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat dit standpunt niet juist is. Voorts heeft [appellant] niet aannemelijk gemaakt dat de containers op de peildatum aanwezig waren. De rechtbank heeft dienaangaande terecht overwogen dat niet is komen vast te staan van wanneer de door [appellant] in beroep overgelegde kleurenfoto’s dateren en waar op het perceel de containers staan. Verder heeft de rechtbank terecht overwogen dat de enkele verklaring van [persoon] dat hij een viertal containers voor de bouwvakvakantie in het jaar 1985 op de [locatie 2] te Brummen heeft afgeleverd, onvoldoende is om het bewijs van het gebruik van de containers op de peildatum geleverd te achten. Dat [appellant] in de brief van 16 december 2014 heeft vermeld dat de foto’s uit 1984 respectievelijk 1985 dateren, noch de in hoger beroep overgelegde luchtfoto van Brummen leiden tot een ander oordeel, nu niet kan worden vastgesteld wanneer eerstgenoemde foto’s zijn genomen en de luchtfoto op 11 juli 1997, dus na de peildatum, is gemaakt. Anders dan [appellant] betoogt, leidt de enkele omstandigheid dat de op het perceel aanwezige verharding onder het overgangsrecht valt, niet ertoe dat het gebruik van die verharding voor de opslag van later daarop geplaatste containers daarmee eveneens onder het overgangsrecht valt. Onder deze omstandigheden is de rechtbank, wat er ook zij van de door haar gehanteerde maatstaf, terecht tot het oordeel gekomen dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de opslag van containers niet onder het overgangsrecht van het bestemmingsplan valt.
    
    Het betoog faalt.
    
    2. Uit het vorenstaande volgt dat [appellant] heeft gehandeld in strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht. Het college was derhalve bevoegd ten aanzien van de opslag van containers handhavend op te treden.
    
    3. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat er geen concreet zicht op legalisering ten aanzien van het gebruik van de containers is en dat er geen grond is om van handhaving af te zien. Daartoe betoogt [appellant] dat uit gesprekken met een ambtenaar van de gemeente Brummen is gebleken dat de gemeente positief staat tegenover het alsnog planologisch toestaan van de containers op de huidige locatie.
    
    3.1. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    3.2. De rechtbank heeft terecht overwogen dat ten tijde van het besluit op bezwaar geen concreet zicht op legalisering bestond. Het college heeft in het besluit van 21 mei 2013, dat bij het besluit op bezwaar is gehandhaafd, onderzocht of zich mogelijkheden voordoen tot legalisering van het gebruik van de containers. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat er gezien de in het besluit van 21 mei 2013 geschetste omstandigheden geen aanknopingspunten zijn om de geconstateerde overtredingen te legaliseren. Daarmee heeft het college, anders dan [appellant] betoogt, in lijn met de door [appellant] aangehaalde uitspraak van 29 april 2015 in zaak nr. 201401829/2/A1 de vraag of legalisering mogelijk is zelfstandig beantwoord. Dat uit een gesprek met een ambtenaar van de gemeente zou blijken dat de raad van de gemeente bereid is het bestemmingsplan te herzien en de containers alsnog toe te staan, maakt niet dat er ten tijde van het besluit op bezwaar concreet zich op legalisering bestond. Daarvoor is ten minste vereist dat een ontwerp van de herziening van het bestemmingsplan ter inzage is gelegd.
    
    Het betoog faalt.
    
    4. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak, voor zover aangevallen, dient te worden bevestigd.
    
    5. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak, voor zover aangevallen.
    
    Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. D.A.B. Montagne, griffier.
    
    w.g. Van der Beek-Gillessen w.g. Montagne
    lid van de enkelvoudige kamer griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 16 december 2015
    
    374.