ECLI:NL:RVS:2017:2730, Raad van State, 11-10-2017, 201608178/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2017-10-11 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 22 oktober 2014 heeft het algemeen bestuur geweigerd aan [appellant] een reguliere vergunning te verlenen voor het innemen van een ligplaats met een woonboot.

201608178/1/A3.
    Datum uitspraak: 11 oktober 2017
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te Amsterdam,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 4 oktober 2016 in zaak nr. 15/7862 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het algemeen bestuur van de bestuurscommissie van het stadsdeel Centrum.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 22 oktober 2014 heeft het algemeen bestuur geweigerd aan [appellant] een reguliere vergunning te verlenen voor het innemen van een ligplaats met een woonboot.
    
    Bij besluit van 27 oktober 2015 heeft het algemeen bestuur het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 4 oktober 2016 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    [appellant] heeft nadere stukken ingediend.
    
    Het algemeen bestuur heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 20 september 2017, waar [appellant] en het algemeen bestuur, vertegenwoordigd door mr. A. Weijenberg en mr. E.G. Blees, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    Ingevolge artikel 2.3.1, eerste lid, van de Verordening op het binnenwater 2010 (hierna: Vob) is het in Amsterdam verboden om zonder vergunning met een woonboot een ligplaats in te nemen. [appellant] is eigenaar van de [woonboot]. Hij heeft daarmee een ligplaats ingenomen op het adres [locatie] te Amsterdam en beschikt over een speciale ligplaatsvergunning. In 1974 is besloten om in Amsterdam geen ligplaatsvergunningen voor woonboten meer te verlenen. Bij zogenoemde gedoogrondes in 1984 en 1989 is een uitzondering gemaakt op dit bevriezingsbeleid. Daarnaast heeft in 1995 een gedoogronde plaatsgevonden waarbij speciale ligplaatsvergunningen voor woonboten zijn verleend. Ingevolge artikel 2.3.1, eerste lid, van de Vob is een ligplaatsvergunning persoons-, ligplaats- en vaartuiggebonden. Als echter de eigenaar van een woonboot aan wie een reguliere ligplaatsvergunning is verleend, zijn boot aan een ander overdraagt, dan komt ook de opvolgende eigenaar in aanmerking voor een ligplaatsvergunning. In die zin is een reguliere ligplaatsvergunning overdraagbaar. Een speciale ligplaatsvergunning is daarentegen niet overdraagbaar. Omdat [appellant] een overdraagbare vergunning voor het innemen van de ligplaats met zijn woonboot wil hebben, heeft hij verzocht om een reguliere ligplaatsvergunning dan wel een omgevingsvergunning. Een omgevingsvergunning is een vergunning die ingevolge de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) onder meer vereist is voor het plaatsen van een bouwwerk. Ingevolge artikel 2.25, eerste lid, van de Wabo is een omgevingsvergunning overdraagbaar.
    
    Besluit algemeen bestuur
    
    2.    Aan de weigering om aan [appellant] een reguliere ligplaatsvergunning te verlenen, heeft het algemeen bestuur het hiervoor beschreven bevriezingsbeleid ten grondslag gelegd. [appellant] komt niet op grond van de gedoogrondes van 1984 en 1989 in aanmerking voor een reguliere ligplaatsvergunning, aangezien hij na 1 januari 1989 met zijn woonboot in Amsterdam een ligplaats heeft ingenomen.
    
    Omgevingsvergunning
    
    3.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte geen oordeel heeft gegeven over de verlening van een omgevingsvergunning. Hij voert daartoe aan dat hij niet slechts om een reguliere ligplaatsvergunning heeft verzocht, maar ook om een omgevingsvergunning, zodat het algemeen bestuur ook een besluit had moeten nemen over de verlening van een omgevingsvergunning.
    
    3.1.    Hangende de besluitvorming op zijn aanvraag om een ligplaatsvergunning heeft [appellant] de reikwijdte van zijn aanvraag uitgebreid door ook om een omgevingsvergunning te verzoeken. Dit neemt evenwel niet weg dat het algemeen bestuur bij het besluit van 22 oktober 2014 uitsluitend over de verlening van een ligplaatsvergunning heeft besloten. Bij het besluit van 27 oktober 2015 heeft het algemeen bestuur uitsluitend over het bezwaar tegen het besluit van 22 oktober 2014 besloten. Zoals is vermeld in het advies van de bezwaarschriftencommissie dat het algemeen bestuur bij het besluit van 27 oktober 2015 heeft overgenomen, heeft de bezwaarschriftencommissie de aanvraag van [appellant], voor zover hij om een omgevingsvergunning heeft verzocht, doorgeleid naar de desbetreffende afdeling van het stadsdeel. Tegen een besluit op een verzoek om een omgevingsvergunning of tegen het uitblijven van zo’n besluit kunnen rechtsmiddelen worden aangewend. Aangezien echter bij de rechtbank uitsluitend een beroep tegen het besluit van 27 oktober 2015 voorlag, heeft zij terecht overwogen dat de afhandeling van het verzoek van [appellant] om een omgevingsvergunning buiten de omvang van het geding valt. Het betoog faalt.
    
    Toepasselijkheid Vob
    
    4.    [appellant] betoogt ook dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de Vob en de daarin neergelegde verplichting van een ligplaatsvergunning in dit geval van toepassing zijn. Hij voert daartoe aan dat uit de uitspraken van de Afdeling van 16 april 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1331, en 3 juni 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1749, volgt dat de Vob niet van toepassing is op woonboten. Daaraan doet niet af dat de Afdeling in de uitspraken van 30 december 2015, ECLI:NL:RVS:2015:4019, en 13 januari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:72, de Vob wel van toepassing heeft geacht, aangezien het daarbij niet ging om woonboten. In die uitspraken heeft de Afdeling bovendien juist bevestigd dat de Vob niet van toepassing is op woonboten. De wijziging van de Vob met ingang van 8 december 2014 is evenmin van belang, gezien de uitspraken van de Afdeling van na die datum, aldus [appellant].
    
    4.1.    Vóór 8 december 2014 was in artikel 2.2.1, aanhef en onder a, van de Vob een woonboot gedefinieerd als een vaartuig, daaronder begrepen een object te water, dat hoofdzakelijk wordt gebruikt als of is bestemd tot woonverblijf, niet zijnde een object dat valt onder de Woningwet. In voormelde uitspraken van 16 april 2014 en 3 juni 2015 heeft de Afdeling overwogen dat uit deze definitie voortvloeide dat de Vob niet van toepassing was op een woonboot ingeval die was aan te merken als bouwwerk in de zin van de Woningwet, welk begrip inmiddels is overgenomen in de Wabo. In voormelde uitspraken van 30 december 2015 en 13 januari 2016 heeft de Afdeling de Vob wel van toepassing geacht op objecten anders dan woonboten, hoewel deze objecten als bouwwerken in de zin van de Woningwet en de Wabo waren aan te merken. Daartoe heeft de Afdeling overwogen dat de Vob geen bepaling bevatte waarin onder de Woningwet en de Wabo vallende objecten anders dan woonboten van de werkingssfeer van de Vob werden uitgesloten. In deze uitspraken heeft de Afdeling inderdaad bevestigd dat onder de Woningwet en de Wabo vallende woonboten wel van de werkingssfeer van de Vob waren uitgesloten.
    
        Met ingang van 8 december 2014 is de zinsnede "niet zijnde een object dat valt onder de Woningwet" geschrapt uit artikel 2.2.1, aanhef en onder a, van de Vob. Derhalve zijn onder de Woningwet en de Wabo vallende woonboten sinds die datum niet meer uitgesloten van de werkingssfeer van de Vob. Dit betekent dat ook de woonboot van [appellant] onder de Vob valt, hoewel het algemeen bestuur deze in het besluit van 27 oktober 2015 heeft aangemerkt als bouwwerk. Hieraan doen voormelde uitspraken van de Afdeling van na 8 december 2014 niet af. In die uitspraken ging het immers om besluiten van vóór 8 december 2014, zodat het oude recht van toepassing was. Daarentegen dateert in dit geval het bij de rechtbank bestreden besluit van 27 oktober 2015. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 9 juli 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2537), heeft bij het nemen van een besluit op bezwaar als uitgangspunt te gelden dat het recht moet worden toegepast zoals dat op dat moment geldt. In bijzondere gevallen kan van dit uitgangspunt worden afgeweken. De enkele omstandigheid dat de bezwaarmaker door toepassing van nieuw recht in een ongunstigere positie komt, is daarvoor onvoldoende. In dit geval is er geen aanleiding om van het uitgangspunt af te wijken. Daartoe wordt in aanmerking genomen dat [appellant] op grond van het oude recht geen aanspraak had op inwilliging van zijn aanvraag.
    
        Gezien het voorgaande, heeft de rechtbank de Vob in dit geval terecht van toepassing geacht. Het betoog faalt.
    
    Toepassing bevriezingsbeleid
    
    5.    [appellant] betoogt ten slotte dat de rechtbank heeft miskend dat het bevriezingsbeleid, zoals hiervoor onder 1 beschreven, inmiddels was verlaten. Hij voert daartoe aan dat sinds april 2014 diverse vergunningen voor het innemen van een ligplaats met een woonboot in het stadsdeel Centrum of elders in Amsterdam zijn verleend. Ook wijst hij erop dat verschillende omgevingsvergunningen zijn verleend ten behoeve van woonboten in Amsterdam.
    
    5.1.    Het bevriezingsbeleid sluit niet uit dat nog ligplaatsvergunningen voor woonboten worden verleend. Immers, ingeval de eigenaar van een woonboot aan wie een reguliere ligplaatsvergunning is verleend, zijn boot aan een ander overdraagt, komt, zoals hiervoor onder 1 is overwogen, ook de opvolgende eigenaar in aanmerking voor een ligplaatsvergunning. Daarnaast heeft het algemeen bestuur toegelicht dat een nieuwe ligplaatsvergunning moet worden verleend bij vervanging van een woonboot waarvoor een ligplaatsvergunning is verleend. Uit de verleningen van ligplaatsvergunningen volgt dan ook niet dat het bevriezingsbeleid is verlaten. Dit volgt evenmin uit de verleningen van omgevingsvergunningen, aangezien het bevriezingsbeleid niet ziet op omgevingsvergunningen, maar op ligplaatsvergunningen. Voorts blijkt uit de door [appellant] overgelegde stukken niet dat reguliere ligplaatsvergunningen zijn verleend in gevallen die vergelijkbaar zijn met zijn geval.
    
        Gezien het voorgaande, mocht de aanvraag van [appellant] op grond van het bevriezingsbeleid worden afgewezen. De rechtbank is terecht tot deze slotsom gekomen. Het betoog faalt.
    
    Conclusie
    
    6.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    Proceskosten
    
    7.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. H.G. Lubberdink, voorzitter, en mr. J. Hoekstra en mr. G.M.H. Hoogvliet, leden, in tegenwoordigheid van mr. J. de Vries, griffier.
    
    w.g. Lubberdink    w.g. De Vries
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 11 oktober 2017
    
    582.