ECLI:NL:RVS:2017:1219, Raad van State, 10-05-2017, 201602823/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2017-05-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 18 december 2014 heeft het college besloten aan [appellant sub 2] op grond van artikel 59, eerste lid, van de Huisvestingsverordening een bestuurlijke boete van €12.000,- op te leggen wegens overtreding van artikel 30, eerste lid, onder a, van de Huisvestingswet. Bij besluit van dezelfde datum heeft het college besloten aan [appellante sub 1] op grond van artikel 59, eerste lid, van de Huisvestingsverordening een bestuurlijke boete van €12.000,- op te leggen wegens overtreding van artikel 30, eerste lid, onder a, van de Huisvestingswet.

201602823/1/A3.
    Datum uitspraak: 10 mei 2017
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    1.    [appellante sub 1], gevestigd te Amsterdam,
    2.    [appellant sub 2], wonend te Amsterdam,
    appellanten,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 14 maart 2016 in zaak nr. 15/6265 en 15/6266 in het geding tussen:
    
    [appellante sub 1],
    [appellant sub 2]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 18 december 2014 heeft het college besloten aan [appellant sub 2] op grond van artikel 59, eerste lid, van de Huisvestingsverordening een bestuurlijke boete van €12.000,- op te leggen wegens overtreding van artikel 30, eerste lid, onder a, van de Huisvestingswet. Bij besluit van dezelfde datum heeft het college besloten aan [appellante sub 1] op grond van artikel 59, eerste lid, van de Huisvestingsverordening een bestuurlijke boete van €12.000,- op te leggen wegens overtreding van artikel 30, eerste lid, onder a, van de Huisvestingswet.
    
    Bij besluit van 25 augustus 2015 heeft het college de door [appellant sub 2] en [appellante sub 1] daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 14 maart 2016 heeft de rechtbank de door [appellante sub 1] en [appellant sub 2] daartegen ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben [appellante sub 1] en [appellant sub 2] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 17 maart 2017, waar [appellante sub 1], vertegenwoordigd door [directeur] en bijgestaan door mr. M.H.J. van Riessen, advocaat te Amsterdam, [appellant sub 2], vertegenwoordigd door mr. S.L. Sarin, advocaat te Haarlem, en het college, vertegenwoordigd door mr. M.A.H. van der Hijden, advocaat te Amsterdam, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Ontvankelijkheid [appellant sub 2]
    
    1.    [appellant sub 2] heeft geen gronden van beroep ingediend. Ingevolge artikel 6:5, eerste lid, aanhef en onder d, gelezen in samenhang met artikel 6:24 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) bevat een beroepschrift de gronden van het hoger beroep. Indien niet is voldaan aan artikel 6:5 van de Awb kan het hoger beroep ingevolge artikel 6:6 van de Awb niet-ontvankelijk worden verklaard, mits de indiener de gelegenheid heeft gehad het verzuim te herstellen binnen een hem daartoe gestelde termijn.
    
        Bij brief van 26 april 2016 is een termijn gesteld tot en met 24 mei 2016 waarbinnen de gemachtigde van [appellant sub 2] de gronden van beroep aan kon vullen. Hij heeft daarvan geen gebruik gemaakt.
    
        Het hoger beroep van [appellant sub 2] is derhalve niet-ontvankelijk.
    
    Inleiding
    
    2.    Het college heeft naar aanleiding van een controle op 1 september 2014 bestuurlijke boetes opgelegd aan [appellant sub 2] en [appellante sub 1] wegens hotelmatige verhuur van de woonruimte op de eerste en tweede verdieping met het adres [locatie A]. Bij deze controle zijn toeristen aangetroffen op de eerste verdieping van [locatie A].
    
        [appellante sub 1] is eigenaar van het pand op de hoek van de Kolksteeg en Nieuwezijds Voorburgwal. Het pand bestaat uit een winkel op de begane grond met als adres [locatie B], een woning op de eerste en tweede verdieping met als adres [locatie A] en een woning op de derde en vierde verdieping met als adres [locatie C]. [appellante sub 1] verhuurt het gehele pand aan [appellant sub 2].
    
        Tot 11 september 2014 stonden op de [locatie C] ingeschreven: [appellant sub 2], geboren [geboortedatum], [persoon A], geboren [geboortedatum] en [persoon B], geboren [geboortedatum]. Op het adres [locatie A] stond tussen 17 april 2013 en 11 september 2014 niemand ingeschreven. Naar aanleiding van de controle heeft [appellant sub 2] zich op 11 september 2014 op de [locatie A] laten inschrijven.
    
    Overtreding
    
    Verhuur tweede verdieping
    
    3.      [appellante sub 1] betoogt dat de tweede verdieping door [appellant sub 2] niet aan toeristen verhuurd wordt, maar dat [persoon B] daar woont. Omdat [persoon B] een psychische aandoening heeft en depressief is, verblijft hij regelmatig bij zijn familie die op de vierde verdieping woont op [locatie C], aldus [appellante sub 1]. Zij verwijst naar een geneeskundige verklaring van de behandelaars van [persoon B] van 9 maart 2015. Als [persoon B] bij zijn ouders verblijft, verblijft zijn broer [persoon A] in de woning op de tweede verdieping. De kledingkast op de tweede verdieping was volgens [appellante sub 1] niet geheel leeg, maar niet rijk gevuld. Er zijn volgens [appellante sub 1] weinig persoonlijke spullen aangetroffen in de woning omdat [persoon B] op het moment van de controle net was vertrokken voor tien dagen vakantie. Zijn persoonlijke spullen heeft hij daarom naar zijn ouders op de vierde verdieping verplaatst. Daarnaast hecht hij niet aan kleding en heeft hij vanwege zijn depressie als gevolg van een verbroken relatie veel persoonlijke spullen weggedaan.
    
        [appellante sub 1] betoogt voorts dat de bewijslast of een overtreding heeft plaatsgevonden bij het college ligt. Zij verwijst naar artikel 6, tweede lid, van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden. Zij stelt dat bij twijfel in het voordeel van betrokkene moet worden geoordeeld.
    
    3.1.    [persoon B] stond op het moment van de controle ingeschreven op [locatie C]. Uitgangspunt is dat een persoon hoofdverblijf houdt op het adres waar hij ingeschreven staat, tenzij afdoende aannemelijk is gemaakt dat hij elders hoofdverblijf heeft.
    
        De persoonlijke spullen van [persoon B] waren op het adres [locatie C] aanwezig. Op de [locatie A] zijn geen persoonlijke spullen aangetroffen. Deze woning was hetzelfde ingericht als de eerste verdieping en de derde verdieping, waarvan niet betwist wordt dat deze voor verblijf van toeristen worden gebruikt. Er bevonden zich op de tweede verdieping onder andere vier bedden en een slaapbank in de woning. De kasten en de koelkast waren leeg.
    
        Op de website budgetplaces.com waar de appartementen worden verhuurd werden drie appartementen aangeboden. Op deze verhuurwebsite en op andere verhuurwebsites staan ook foto’s van drie verschillende etages.
    
        In de geneeskundige verklaring van de behandelaars van [persoon B] van 9 maart 2015 staat dat hij een psychische aandoening heeft, maar dat hij de afgelopen jaren geen ernstige decompensaties heeft gehad. Dat wordt toegeschreven aan de beschermde woon- en werkomgeving waar steun en aandacht van zijn familie is. Zelfstandig wonen achten de behandelaars onverstandig.
    
    3.2.    Artikel 30, eerste lid, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet luidde ten tijde van belang:
    
    "Het is verboden een woonruimte die behoort tot een door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening daartoe met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad aangewezen categorie en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen wijk, zonder vergunning van burgemeester en wethouders:
    
    a. aan de bestemming tot bewoning te onttrekken, of voor een zodanig gedeelte aan die bestemming te onttrekken, dat die woonruimte daardoor niet langer geschikt is voor bewoning door een huishouden van dezelfde omvang als waarvoor deze zonder zodanige onttrekking geschikt is."
    
    3.3.     De rechtbank is terecht tot het oordeel gekomen dat niet aannemelijk is gemaakt dat de woonruimte op de tweede verdieping van [locatie A] gebruikt werd als woning van [persoon B]. Daartoe acht de Afdeling van belang dat de inrichting van de woning die niet verschilt met die van de eerste en derde verdieping met vier éénpersoonsbedden en een slaapbank eerder duidt op hotelmatige verhuur dan op bewoning door één persoon. Ook het feit dat geen persoonlijke spullen in de woning aanwezig zijn, een inschrijving in de basisregistratie personen ontbreekt en op verhuurwebsites foto’s van de drie verdiepingen staan en drie vakantiewoningen worden aangeboden, duidt op gebruik van ook de tweede verdieping voor toeristische verhuur.
    
        De verklaring in de e-mail van 17 maart 2015 van bookinghomie.com dat, ondanks de vermelding van drie woningen op websites, vanaf 2011 slechts twee woningen werden aangeboden, acht de Afdeling onvoldoende om anders te oordelen, mede gelet op het feit dat deze verklaring niet met nader bewijs is onderbouwd. De geneeskundige verklaring over [persoon B] maakt gelet op het advies om niet zelfstandig te wonen eerder aannemelijk dat [persoon B] niet in de woning woonde dan dat deze de lezing van [appellante sub 1] onderschrijft.
    
        De Afdeling ziet gelet op het voorgaande geen aanleiding voor het oordeel dat het college niet voldoende heeft aangetoond dat de woning [locatie A] voor hotelmatige verhuur werd gebruikt. Gelet op het voorgaande is geen sprake van zodanige twijfel dat in het voordeel van [appellante sub 1] moet worden geoordeeld. Het college heeft derhalve terecht geoordeeld dat sprake is van overtreding van de Huisvestingswet.
    
        Het betoog van [appellante sub 1] faalt.
    
    Bed&Breakfast
    
    4.    Het betoog van [appellante sub 1] dat voor [locatie A] voldaan werd aan de voorwaarden van de gemeente voor Bed&Breakfast (hierna: B&B) faalt. Zoals hiervoor overwogen, heeft het college terecht geoordeeld dat de tweede verdieping in gebruik was voor hotelmatige verhuur en wordt niet betwist dat de eerste verdieping aan toeristen wordt verhuurd. Nu aldus de hele woning [locatie A] in gebruik was voor verhuur aan toeristen kan van verhuur als B&B reeds daarom geen sprake zijn, nu verhuur van een gehele woning niet onder B&B valt.
    
    Functioneel daderschap
    
    5.     [appellante sub 1] betoogt dat het voor haar helder was dat maar één verdieping voor B&B werd gebruikt en dat zij de meerwaarde om op internet te controleren dat dit daadwerkelijk zo was, niet inzag. Zij stelt ook dat haar directeur digibeet is en dat zij niet verplicht is het internet af te speuren om te kijken of de woningen hotelmatig verhuurd worden. Zij kan vanwege privacy niet voortdurend de woningen inlopen om te controleren of er gewoond wordt, of er persoonlijke spullen liggen en of de koelkast leeg is, aldus [appellante sub 1].
    
        [appellante sub 1] betoogt voorts dat zij in de basisregistratie personen niet kan controleren of [persoon B] staat ingeschreven op het adres. Zij stelt dat het vragen van een uittreksel geen waarde heeft omdat die inschrijving zo weer gewijzigd kan worden.
    
    5.1.    [appellante sub 1] stelt dat haar directeur, [naam directeur], of andere medewerkers regelmatig langs gaan bij de familie [appellant sub 2] om de huur in contanten te incasseren. Ter zitting is toegelicht dat hij dan naar de winkel gaat en vervolgens met [appellant sub 2] naar zijn woning op de bovenste verdieping van [locatie A]/[locatie C] gaat. Hij zag daar dan wel eens toeristen, maar wegens de verhuur als B&B zag hij geen reden om nader onderzoek te doen.
    
    5.2.    Onder verwijzing naar de uitspraak van 28 mei 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:1912) overweegt de Afdeling dat van de verhuurder, mag worden gevergd dat hij zich tot op zekere hoogte informeert over het gebruik dat van het verhuurde pand wordt gemaakt. Om niet verantwoordelijk te kunnen worden gehouden voor onrechtmatig gebruik van het door hem verhuurde pand dient de verhuurder aannemelijk te maken dat hij niet wist en niet kon weten dat het pand aldus werd gebruikt.
    
        [appellante sub 1] heeft niet voldoende gecontroleerd wat het feitelijk gebruik is van de woning op de tweede verdieping. Haar betoog dat zij daarmee de privacy van de bewoners zou schaden, slaagt niet. Zij had in overleg met [appellant sub 2] het gebruik kunnen controleren. Ook heeft zij geen controle op internet uitgevoerd naar de verhuur van de vakantieappartementen. Evenmin is [appellant sub 2] gevraagd een uittreksel van de basisregistratie personen te verstrekken.
    
         Indien [appellante sub 1] wel de voornoemde controle had uitgevoerd, had zij kunnen constateren dat de woning op de tweede verdieping leeg was, dat op dat adres geen inschrijving in de basisregistratie personen aanwezig was en dat via internet drie vakantiewoningen werden verhuurd. Gelet op de eerdere last onder dwangsom aan [appellant sub 2] wegens hotelmatige verhuur, die is opgelegd op 31 januari 2011, bestond daartoe ook extra aanleiding. Gelet op de eerdere overtreding en het feit dat [appellante sub 1] meerdere panden verhuurt in Amsterdam was zij bekend met de regels over de verhuur en het strikte beleid van de gemeente Amsterdam.
    
        De Afdeling ziet niet in waarom deze controle niet van [appellante sub 1] gevergd kan worden. Dat, naar de Afdeling begrijpt, [directeur] niet goed met het internet overweg kan, maakt niet dat [appellante sub 1] daarvoor niet een ander kan inschakelen. [appellante sub 1] heeft door af te zien van nader onderzoek naar het gebruik van de woning niet de benodigde zorgvuldigheid in acht genomen, zich niet voldoende geïnformeerd en heeft aldus niet aannemelijk gemaakt dat zij niet van de overtreding van de Huisvestingswet heeft kunnen weten.
    
        Het betoog van [appellante sub 1] faalt.
    
    6.    [appellante sub 1] heeft zich ter zitting beroepen op de uitspraak van de Afdeling van 26 oktober 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:2803). Uit die uitspraak volgt volgens haar dat het college ten tijde van het opleggen van de boete de vaste gedragslijn had dat eigenaren alleen een boete krijgen opgelegd als zij wisten van de overtreding. In die zaak is het besluit tot boeteoplegging genomen op 14 mei 2014. [appellante sub 1] betoogt dat het niet aannemelijk is dat die vaste gedragslijn ten tijde van het opleggen van de boete aan haar op 18 december 2014 al verlaten was.
    
    6.1.    Het college heeft ter zitting toegelicht dat de vaste gedragslijn werd gehanteerd door het stadsdeel centrum. Het college, ook wel genaamd de centrale stad, hanteert al sinds 2009 de gedragslijn dat de eigenaar ook een boete krijgt als hij had behoren te weten dat een overtreding wordt begaan. Het college heeft ter zitting toegelicht dat het in de genoemde uitspraak ging om een gedragslijn die door het stadsdeel Centrum was uitgedragen, en waarbij het stadsdeel in eerste instantie ook alleen een boete had opgelegd aan de huurder. Door de centrale stad was in die zaak later alsnog een boete opgelegd aan de eigenaar. Het college heeft toegelicht dat de handhaving van de Huisvestingswet sinds 2014 bij de centrale stad ligt en dat ten tijde van de boeteoplegging aan [appellante sub 1] in december 2014 door het college niet de vaste gedragslijn werd gehanteerd dat afgezien wordt van het opleggen van een boete aan de eigenaar als hij niet wist dat er een overtreding werd begaan. Een dergelijke gedragslijn is ook nergens vastgelegd.
    
    6.2.    Uit hetgeen ter zitting is aangevoerd door [appellante sub 1] is niet gebleken dat ten tijde van het besluit tot boeteoplegging of ten tijde van de handhaving van dat besluit in bezwaar door het college de vaste gedragslijn werd gehanteerd dat geen boete werd opgelegd aan de eigenaar als hij niet wist van de overtreding door de huurder van de woonruimte.
    
        Het betoog van [appellante sub 1] faalt.
    
    Boete
    
    7.    [appellante sub 1] betoogt dat in de Beleidsnotitie bestuurlijke boete Huisvestingswet, uit oktober  2009 staat dat de last onder dwangsom goed werkt bij overtreders die een overtreding uit onzorgvuldigheid en niet willens en wetens begaan. Zij stelt dat het daarom meer voor de hand had gelegen om haar een last onder dwangsom op te leggen omdat haar als functioneel dader onzorgvuldigheid wordt verweten. Het college heeft niet gemotiveerd waarom dit beleid niet is toegepast en de rechtbank is daar niet op ingegaan, aldus [appellante sub 1].
    
        Subsidiair betoogt zij dat een matiging redelijk zou zijn.
    
    7.1.    Het college betoogt dat bij toeristische verhuur van woningen een lik-op-stuk-beleid wordt gevoerd. Van professionele verhuurders mag verwacht worden dat zij op de hoogte zijn van de regels over verhuur en toezicht houden op de naleving daarvan, zeker in de binnenstad van Amsterdam.
    
        Het college stelt dat in de Huisvestingsverordening een gefixeerd boetestelsel als bedoeld in artikel 5:46, derde lid, van de Awb is opgenomen en dat geen bijzondere omstandigheden zijn aangevoerd op grond waarvan in dit geval de boete gematigd moet worden.
    
    7.2.    De Afdeling ziet in hetgeen [appellante sub 1] heeft aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat het college niet over had kunnen gaan tot boeteoplegging. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat [appellante sub 1] meerdere panden in Amsterdam verhuurt. Daarnaast is in 2011 voor hetzelfde pand een last onder dwangsom opgelegd wegens het gebruik als hotel. [appellante sub 1] was van deze eerdere last onder dwangsom op de hoogte. Zij heeft naar aanleiding van die last onder dwangsom de woning verbouwd. Daarbij zijn tevens de huisnummers aangepast.
    
        Er zijn geen bijzondere omstandigheden gesteld die tot matiging van de boete zouden moeten leiden.
    
        Het betoog van [appellante sub 1] faalt.
    
    Conclusie
    
    8.    Het hoger beroep van [appellant sub 2] is niet-ontvankelijk. Het hoger beroep van [appellante sub 1] is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    Proceskostenvergoeding
    
    9.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    verklaart het hoger beroep van [appellant sub 2] niet-ontvankelijk;
    
    II.    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. A.W.M. Bijloos en mr. N. Verheij, leden, in tegenwoordigheid van mr. D. Rietberg, griffier.
    
    w.g. Scholten-Hinloopen    w.g. Rietberg
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 10 mei 2017
    
    725.