ECLI:NL:RVS:2018:1093, Raad van State, 04-04-2018, 201800379/1/A3 en 201800379/2/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-04-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 19 september 2016 heeft het college [appellanten] gelast om het vaartuig [naam vaartuig] te verwijderen en verwijderd te houden van de ligplaats aan de Danzigerkade te Amsterdam.

201800379/1/A3 en 201800379/2/A3.
    Datum uitspraak: 4 april 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb)) en, met toepassing van artikel 8:86 van die wet, op het hoger beroep van:
    
    [appellanten], wonend te Amsterdam,
    
    tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Amsterdam (hierna: de rechtbank) van 22 december 2017 in zaak nr. 17/3922 in het geding tussen:
    
    [appellant A]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 19 september 2016 heeft het college [appellanten] gelast om het vaartuig [naam vaartuig] te verwijderen en verwijderd te houden van de ligplaats aan de Danzigerkade te Amsterdam.
    
    Bij besluit van 6 juni 2017 heeft het college het door [appellant A] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 22 december 2017 heeft de rechtbank het door [appellant A] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben [appellanten] hoger beroep ingesteld. [appellanten] hebben de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
    
    De voorzieningenrechter heeft het verzoek ter zitting behandeld op 27 februari 2018, waar [appellanten], vertegenwoordigd door mr. F.J.M. Kobossen, advocaat te Apeldoorn, en het college, vertegenwoordigd door mr. J.H.A. van der Grinten, advocaat te Amsterdam, en mr. J.C. Nab, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Kortsluiting
    
    1.    In dit geval kan nader onderzoek redelijkerwijs niet bijdragen aan de beoordeling van de zaak en bestaat ook overigens geen beletsel om met toepassing van artikel 8:86, eerste lid, van de Awb onmiddellijk uitspraak te doen in de hoofdzaak.
    
    Inleiding
    
    2.    Het [vaartuig] ligt al geruime tijd aan de Danzigerkade in de Nieuwe Houthaven te Amsterdam zonder dat daarvoor een ligplaatsvergunning is verleend. Op 12 oktober 2010 heeft [de vorige eigenaar] van het vaartuig, een ligplaatsvergunning voor een woonboot aangevraagd. Deze aanvraag is afgewezen en deze afwijzing is onherroepelijk geworden met de uitspraak van de Afdeling van 26 april 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1110. Bij besluit van 15 december 2011 is een last onder bestuursdwang tot verwijdering van het vaartuig aan [vorige eigenaar] opgelegd. Deze last is hangende het bezwaar en beroep tegen deze last opgeschort.
    
        Op 30 december 2015 zijn [appellanten] eigenaar geworden van [vaartuig]. In zijn besluit van 19 september 2016 heeft het college overwogen dat het de op 15 december 2011 aan [vorige eigenaar] opgelegde last wil laten herleven. Daarbij heeft het college [appellanten] gelast om [vaartuig] te verwijderen en verwijderd te houden uit het openbaar water van het beheersgebied Haven Amsterdam wegens overtreding van artikel 2.3.1, eerste lid, en artikel 2.4.1, eerste lid, van de Verordening op het binnenwater 2010 (hierna: de Vob). [appellanten] hebben daarbij tot 30 december 2016 de gelegenheid gekregen om aan de last te voldoen. Bij besluit van 6 juni 2017 heeft het college het daartegen gerichte bezwaar ongegrond verklaard, onder verwijzing naar de motivering van het advies van de Bezwaarschriftencommissie. In dat advies is vermeld dat het besluit van 19 september 2016 niet als de hervatting van de bestaande last die was gericht tegen de vorige eigenaar van het vaartuig moet worden gezien, maar als een nieuwe last die is gericht aan de huidige eigenaren.
    
    Aangevallen uitspraak
    
    3.    De rechtbank heeft overwogen dat uit het besluit van 6 juni 2017 duidelijk blijkt dat het gaat om een nieuwe last die aan [appellant A] is gericht. De last voldoet aan de vereisten van artikel 5:24 van de Awb. Het gebrek dat [appellant A] niet in de gelegenheid is gesteld een zienswijze in te dienen, kan volgens de rechtbank met artikel 6:22 van de Awb worden gepasseerd, omdat [appellant A] hierdoor niet is benadeeld. Daarbij heeft de rechtbank betrokken dat [appellant A] in de gelegenheid is gesteld om in de bezwaarprocedure zijn standpunt naar voren te brengen.
    
    3.1.    De rechtbank heeft voorts geoordeeld dat niet in geschil is dat [appellant A] eigenaar is van [vaartuig] en dat hij geen ligplaats voor dit vaartuig heeft. Daarmee overtreedt [appellant A] volgens de rechtbank ofwel artikel 2.3.1, eerste lid, van de Vob als het gaat om een woonboot, ofwel artikel 2.4.1, eerste lid, als het gaat om een bedrijfsvaartuig. Het college was daarom bevoegd om een last onder bestuursdwang op te leggen. Dat er nog een last aan de vorige eigenaar openstaat, doet hier naar het oordeel van de rechtbank niet aan af. De vorige eigenaar heeft het immers niet meer in zijn macht om deze last te effectueren.
    
    3.2.    Voorts heeft de rechtbank, onder verwijzing naar vaste jurisprudentie van de Afdeling, overwogen dat het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moet maken. Alleen onder bijzondere omstandigheden mag van een bestuursorgaan worden gevergd dit niet te doen. Voor zover [appellant A] heeft betoogd dat het vaartuig legaal een ligplaats heeft ingenomen verwijst de rechtbank naar de uitspraak van de Afdeling van 26 april 2016, waarbij de weigering tot verlening van een ligplaatsvergunning voor [vaartuig] in rechte is komen vast te staan. Voor zover eiser meent dat er zicht op legalisatie bestaat omdat voor [vaartuig] een ligplaatsvergunning voor een bedrijfsvaartuig kan worden aangevraagd, overweegt de rechtbank dat [appellant A] op geen enkele wijze heeft aangetoond dat hij voldoet aan de criteria van artikel 2.4.1, vijfde lid, van de Vob, zodat geen zicht op legalisatie bestaat als bedrijfsvaartuig. Het beroep dat [appellant A] heeft gedaan op het gelijkheidsbeginsel in verband met het feit dat de vaartuigen de Prins van Oranje en de Pelikaan wel aan de Danzigerkade mogen liggen, faalt naar het oordeel van de rechtbank. Daarbij heeft de rechtbank in aanmerking genomen dat voor deze vaartuigen, anders dan voor [vaartuig], ligplaatsvergunningen zijn verleend.
    
    Hoger beroep
    
    Ontvankelijkheid [appellant B]
    
    4.    In het bezwaarschrift van 19 oktober 2016, gericht tegen het besluit van 19 september 2016, staat vermeld dat het wordt ingediend namens [appellant A] (e.a.). Anders dan [appellant B] stelt, kan uit de enkele vermelding van de afkorting (e.a.) niet worden afgeleid dat het bezwaarschrift mede namens hem is ingediend. De Afdeling stelt dan ook vast dat [appellant B] geen bezwaar heeft gemaakt tegen het besluit van 19 september 2016.
    
    4.1.    In het beroepschrift van 6 juli 2017, gericht tegen het besluit van 6 juni 2017, staat eveneens vermeld dat het wordt ingediend namens [appellant A] (e.a.). Ook hier kan uit de enkele vermelding van de afkorting (e.a.) niet worden afgeleid dat het beroepschrift mede namens [appellant B] is ingediend. De Afdeling stelt dan ook vast dat [appellant B] geen beroep heeft ingesteld tegen het besluit van 6 juni 2017.
    
    4.2.    Nu [appellant B] geen bezwaar heeft gemaakt en geen beroep heeft ingesteld, stond voor hem gelet op de artikelen 6:13 en 6:24 van de Awb, geen hoger beroep open. Dit betekent dat het hoger beroep voor zover dat door [appellant B] is ingesteld niet-ontvankelijk is.
    
    De procedure
    
    5.    [appellant A] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college in zijn besluit van 19 september 2016 heeft besloten tot voortzetting van de in 2011 aan [vorige eigenaar] opgelegde last onder bestuursdwang. Door te oordelen dat het besluit op bezwaar van 6 juni 2017 strekt tot oplegging van een nieuwe last onder bestuursdwang, moet het worden aangemerkt als een nieuw primair besluit. Dit betekent volgens [appellant A] dat met het besluit van 6 juni 2017 de grondslag van het besluit van 19 september 2016 is verlaten. [appellant A] voert aan dat dit in strijd met de rechtszekerheid is en dat dit zijn belangen schaadt.
    
        Voorts betoogt [appellant A] dat de rechtbank het gebrek dat hij niet in de gelegenheid is gesteld om een zienswijze in te dienen niet met artikel 6:22 van de Awb had kunnen passeren, althans niet zonder daar een proceskostenveroordeling aan te verbinden. Daartoe voert [appellant A] aan dat hij in zijn belangen is geschaad.
    
    5.1.    In het besluit van 19 september 2016 is uitdrukkelijk vermeld dat een last onder bestuursdwang aan [appellanten] wordt opgelegd. Daarbij is een begunstigingstermijn tot 30 december 2016 gegeven. Gelet hierop heeft de rechtbank het besluit van 19 september 2016 terecht als een nieuw besluit tot oplegging van een last onder bestuursdwang aangemerkt. Het besluit van 6 juni 2017 moet derhalve worden aangemerkt als een besluit op het door [appellant A] tegen het besluit van 19 september 2016 gemaakte bezwaar.
    
        Op grond van artikel 4:8 van de Awb was het college gehouden om [appellant A] vóór het nemen van het besluit van 19 september 2016 in de gelegenheid te stellen om een zienswijze naar voren te brengen over het voornemen tot oplegging van de last onder bestuursdwang. Het college heeft dit niet gedaan. De rechtbank heeft dit gebrek in redelijkheid kunnen passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Awb. Het is aannemelijk dat [appellant A] niet door het gebrek is benadeeld, nu hij in bezwaar de gelegenheid heeft gehad om zijn bezwaren tegen oplegging van de last kenbaar te maken en hij ook van deze gelegenheid gebruik heeft gemaakt. Het lag evenwel in de rede om bij het passeren van dit gebrek een proceskostenveroordeling uit te spreken en een vergoeding van het griffierecht te gelasten. Dat heeft de rechtbank ten onrechte nagelaten, terwijl geen bijzondere omstandigheden zijn gebleken om daarvan af te zien. In zoverre slaagt het betoog van [appellant A].
    
    Bevoegdheid tot oplegging van de last onder bestuursdwang
    
    6.    [appellant A] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college bevoegd was tot oplegging van de last onder bestuursdwang. In dit verband wijst hij erop dat de in 2011 aan [vorige eigenaar] opgelegde last nog steeds van kracht is. De aldus ontstane samenloop van herstelsancties is volgens hem niet toegestaan.
    
    6.1.    Artikel 5:6 van de Awb bepaalt dat het bestuursorgaan geen herstelsanctie oplegt zolang een andere wegens dezelfde overtreding opgelegde herstelsanctie van kracht is. Deze bepaling verbiedt dat voor één overtreding gelijktijdig zowel een last onder bestuursdwang als een last onder dwangsom wordt opgelegd. De wetgever heeft willen voorkomen dat, ten einde een overtreding ongedaan te maken, besloten wordt tot het opleggen van een last onder bestuursdwang en een last onder dwangsom aan dezelfde persoon. (Kamerstukken II 1983/84, 23 700, nr. 3, blz. 123; over de voorlopers van de huidige bepaling). Daarbij speelde de gedachte dat zo een combinatie in het algemeen ook niet nodig zal zijn. Steun voor deze uitleg van het huidige artikel 5:6 van de Awb is ook te vinden in de geschiedenis van totstandkoming van deze bepaling (Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr. 3, blz. 88). Dit betekent onder andere dat artikel 5:6 niet verbiedt dat, zoals thans aan de orde, twee lasten onder bestuursdwang worden opgelegd aan verschillende overtreders. Er bestaat dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat het college in strijd met artikel 5:6 van de Awb heeft gehandeld door een last aan [appellant A] op te leggen terwijl de aan de vorige eigenaar van [vaartuig] opgelegde last nog van kracht was. De rechtbank heeft dan ook terecht geoordeeld dat het college bevoegd was tot oplegging van een last onder bestuursdwang voor de overtreding van artikel 2.3.1, eerste lid, en artikel 2.4.1, eerste lid, van de Vob.
    
    Afzien handhavend optreden
    
    7.    [appellant A] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat zich geen bijzondere omstandigheden om van handhaving af te zien voordoen. Samen met [appellant B] heeft hij overleg met het college gevoerd over het verkrijgen van een ligplaatsvergunning voor een bedrijfsvaartuig. Daarbij wijst [appellant A] erop dat er verschillende bevoegd gedane toezeggingen zijn dat voor [vaartuig] een ligplaats zou worden verleend.
    
        Voorts betoogt [appellant A] dat de rechtbank ten onrechte het beroep op het gelijkheidsbeginsel heeft verworpen. De situatie van het vaartuig de Prins van Oranje is exact dezelfde, omdat dit ook een bedrijfsvaartuig is waarop gewoond wordt. Voor het vaartuig de Pelikaan was geen ligplaatsvergunning verleend. Ondanks dat het vaartuig om die reden had moeten worden verwijderd, ligt het er nog steeds, aldus [appellant A].
    
    7.1.    Gelet op het algemeen belang dat is gediend met handhaving zal, in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift, het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 31 januari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:306).
    
    7.2.    De rechtbank heeft terecht overwogen dat niet is gebleken van bijzondere omstandigheden op grond waarvan het college van handhaving had behoren af te zien. Daarbij heeft de rechtbank terecht betrokken dat geen concreet zicht op legalisatie bestaat. [appellant A] heeft niet aannemelijk gemaakt dat hij in aanmerking komt voor een ligplaatsvergunning voor [vaartuig]. Een overleg met het bevoegd gezag over de mogelijkheden van het verkrijgen van een ligplaats voor een bedrijfsvaartuig is daartoe onvoldoende. Voor zover [appellant A] heeft gewezen op de aan [vorige eigenaar] gerichte brief van 19 november 2008, overweegt de voorzieningenrechter dat in de uitspraak van de Afdeling van 26 april 2016 is overwogen dat die brief geen concrete, ondubbelzinnige toezegging bevat. De andere door [appellant A] overgelegde documenten betreffen e-mails over de mogelijkheden tot het verkrijgen van een ligplaatsvergunning voor een bedrijfsvaartuig en bevatten evenmin concrete, ondubbelzinnige toezeggingen.
    
    7.3.    Ter zitting is gebleken dat voor de Prins van Oranje en de Pelikaan ligplaatsvergunningen zijn verleend. [appellant A] heeft daarbij zijn onvrede geuit over de gang van zaken rond de verlening van de ligplaatsvergunning voor de Pelikaan. Deze gang van zaken doet aan het feit dat er een ligplaatsvergunning voor de Pelikaan is verleend echter niets af. De voorzieningenrechter is dan ook van oordeel dat de situatie van [vaartuig] verschilt van de situaties van de Prins van Oranje en de Pelikaan. De rechtbank heeft het beroep van [appellant A] op het gelijkheidsbeginsel dan ook terecht verworpen.
    
    Conclusie
    
    8.    Gelet op hetgeen hiervoor onder 5.1. is overwogen, is het hoger beroep van [appellant A] gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd voor zover daarbij is nagelaten het college te veroordelen tot vergoeding van bij [appellant A] opgekomen proceskosten en is nagelaten het college te gelasten tot vergoeding van het door [appellant A] betaalde griffierecht. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de voorzieningenrechter het college alsnog daartoe veroordelen en dit alsnog gelasten. Voor het overige dient de aangevallen uitspraak te worden bevestigd.
    
    8.1.    Gelet op het feit dat de voorzieningenrechter tot een einduitspraak komt, bestaat aanleiding het verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening als bedoeld in artikel 8:81, eerste lid, van de Awb af te wijzen.
    
    8.2.    Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    verklaart het hoger beroep, voor zover ingesteld door [appellant B], niet-ontvankelijk;
    
    II.    verklaart het hoger beroep, voor zover ingesteld door [appellant A], gegrond;
    
    III.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 22 december 2017 in zaak nr. 17/3922, voor zover daarbij is nagelaten het college te veroordelen tot vergoeding van bij [appellant A] opgekomen proceskosten en voor zover is nagelaten het college te gelasten tot vergoeding van het door [appellant A] betaalde griffierecht;
    
    IV.    bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
    
    V.    wijst het verzoek om voorlopige voorziening af;
    
    VI.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam tot vergoeding van bij [appellant A] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2004,00 (tweeduizend vier euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    VII.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam aan [appellant A] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 421,00 (zegge: vierhonderdeenentwintig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. S.F.M. Wortmann, voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. E.A. Binnema, griffier.
    
    w.g. Wortmann    w.g. Binnema
    voorzieningenrechter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 4 april 2018
    
    589.