ECLI:NL:RVS:2015:1410, Raad van State, 28-04-2015, 201307195/1/V1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2015-04-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 5 oktober 2012 heeft de minister voor Immigratie, Integratie en Asiel een verzoek van de vreemdeling om opheffing van zijn ongewenstverklaring afgewezen.

201307195/1/V1.
    Datum uitspraak: 28 april 2015
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [de vreemdeling],
    appellant,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Zwolle, van 10 juli 2013 in zaak nr. 13/2942 in het geding tussen:
    
    de vreemdeling
    
    en
    
    de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 5 oktober 2012 heeft de minister voor Immigratie, Integratie en Asiel een verzoek van de vreemdeling om opheffing van zijn ongewenstverklaring afgewezen.
    
    Bij besluit van 21 januari 2013 heeft de staatssecretaris, voor zover thans van belang, het daartegen door de vreemdeling gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Dit besluit is aangehecht.
    
    Bij uitspraak van 10 juli 2013 heeft de rechtbank het daartegen door de vreemdeling ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft de vreemdeling hoger beroep ingesteld. Het hogerberoepschrift is aangehecht.
    
    De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 26 mei 2014, waar de vreemdeling, vertegenwoordigd door mr. C.M. Noordzee, advocaat te Zeist, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. R. Jonkman, werkzaam bij het Ministerie van Veiligheid en Justitie, zijn verschenen.
    
    Na het sluiten van het onderzoek ter zitting heeft de Afdeling het onderzoek heropend.
    
    De staatssecretaris heeft gebruik gemaakt van de geboden gelegenheid te repliceren. De vreemdeling heeft gebruik gemaakt van de geboden gelegenheid te dupliceren.
    
    Desgevraagd hebben partijen toestemming gegeven, als bedoeld in artikel 8:64, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht, om een nadere zitting achterwege te laten. Vervolgens heeft de Afdeling bepaald dat een nadere zitting achterwege blijft en het onderzoek gesloten.
    
    Overwegingen
    
    1. Onder de staatssecretaris wordt tevens verstaan: diens rechtsvoorgangers.
    
    2. In de grief klaagt de vreemdeling dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de staatssecretaris zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat nu zijn partner met de Nederlandse nationaliteit (hierna: referente) slechts kortdurend hier te lande wil verblijven om bezoeken te kunnen afleggen, geen terugkeer naar Nederland beoogt en derhalve geen concreet voornemen heeft tot vestiging alhier, er geen plaats is voor een analoge toepassing van Richtlijn 2004/38/EG van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 betreffende het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de Lidstaten voor de burgers van de Unie en hun familieleden, tot wijziging van Verordening (EEG) nr. 1612/68 en tot intrekking van de Richtlijnen 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/365/EEG en 93/96/EEG (PB 2004 L 158; hierna: de Richtlijn). De rechtbank heeft volgens de vreemdeling niet onderkend dat de staatssecretaris ten onrechte niet aan het openbare orde-criterium, bedoeld in artikel 27 van de Richtlijn, heeft getoetst. Volgens de vreemdeling is de Richtlijn analoog van toepassing op iedere grensoverschrijding van een burger van de Unie naar diens land van herkomst na een verblijf in een andere lidstaat van de Europese Unie. In die situatie wordt door een burger van de Unie gebruikgemaakt van zijn recht van vrij verkeer, bedoeld in artikel 21, eerste lid, van het Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie (hierna: het VWEU), en vormt de weigering om aan zijn familielid een van die burger afhankelijk verblijfsrecht toe te kennen daarvoor een belemmering, aldus de vreemdeling.
    
    2.1. Ingevolge artikel 21, eerste lid, van het VWEU heeft iedere burger van de Unie het recht vrij op het grondgebied van de lidstaten te reizen en te verblijven, onder voorbehoud van de beperkingen en voorwaarden die bij de Verdragen en de bepalingen ter uitvoering daarvan zijn vastgesteld.
    
    Volgens artikel 3, eerste lid, van de Richtlijn is de Richtlijn van toepassing ten aanzien van iedere burger van de Unie die zich begeeft naar of verblijft in een andere lidstaat dan die waarvan hij de nationaliteit bezit, en diens familieleden als gedefinieerd in artikel 2, tweede lid, die hem begeleiden of zich bij hem voegen.
    
    Volgens artikel 5, eerste lid, laten de lidstaten, onverminderd het bepaalde met betrekking tot reisdocumenten bij nationale grenscontroles, de burger van de Unie die is voorzien van een geldige identiteitskaart of een geldig paspoort, alsmede familieleden die niet de nationaliteit van een lidstaat bezitten en die voorzien zijn van een paspoort, hun grondgebied binnenkomen.
    
    Volgens het tweede lid mogen familieleden die niet de nationaliteit van een lidstaat bezitten, slechts aan de inreisvisumplicht worden onderworpen overeenkomstig Verordening (EG) nr. 539/2001 of, in voorkomend geval de nationale wetgeving. Voor de toepassing van deze Richtlijn verleent een geldige verblijfskaart als bedoeld in artikel 10 deze familieleden vrijstelling van de visumplicht.
    
    Volgens artikel 10, eerste lid, voor zover thans van belang, wordt het verblijfsrecht van de familieleden van een burger van de Unie, die niet de nationaliteit van een lidstaat bezitten, binnen zes maanden na de datum van indiening van een aanvraag ter zake vastgesteld door de afgifte van een document, 'verblijfskaart van een familielid van een burger van de Unie' genoemd.
    
    Volgens artikel 27, eerste lid, kunnen de lidstaten van de Europese Unie de vrijheid van verkeer en verblijf van burgers van de Unie en hun familieleden, ongeacht hun nationaliteit, beperken om redenen van openbare orde, openbare veiligheid of volksgezondheid. Deze redenen mogen niet voor economische doeleinden worden aangevoerd.
    
    Volgens het tweede lid moeten de om redenen van openbare orde of openbare veiligheid genomen maatregelen in overeenstemming zijn met het evenredigheidsbeginsel en uitsluitend gebaseerd zijn op het gedrag van betrokkene. Strafrechtelijke veroordelingen vormen als zodanig geen reden voor deze maatregelen. Het gedrag moet een actuele, werkelijke en voldoende ernstige bedreiging voor een fundamenteel belang van de samenleving vormen. Motiveringen die los staan van het individuele geval of die verband houden met algemene preventieve redenen mogen niet worden aangevoerd.
    
    2.2. Referente heeft zich met de vreemdeling in België gevestigd en heeft aldus gebruik gemaakt van haar recht van vrij verkeer, bedoeld in artikel 21, eerste lid, van het VWEU. De vreemdeling is een niet als zodanig geregistreerde, ongehuwde duurzame partner van referente en moet in die hoedanigheid voor de toepassing van de Nederlandse vreemdelingenwetgeving worden gelijkgesteld met een familielid van referente in de zin van de Richtlijn (zie de uitspraak van de Afdeling van 14 september 2011 in zaak nr. 201012035/1/V3). De bepalingen uit de Richtlijn betreffende familieleden zijn aldus op de vreemdeling naar analogie van toepassing. De Belgische autoriteiten hebben aan de vreemdeling een 'verblijfskaart van een familielid van een burger van de Unie', geldig van 13 december 2011 tot 13 december 2016 afgegeven.
    
    Hieruit volgt dat de vreemdeling zich in de situatie bevindt, bedoeld in punt 42 van het arrest van het Hof van Justitie van 18 december 2014, C-202/13, McCarthy (ECLI:EU:C:2014:2450, hierna: het arrest McCarthy), en bij binnenkomst in Nederland rechten ontleent aan artikel 5 van de Richtlijn betreffende het inreisrecht van familieleden van burgers van de Unie, doordat deze bepaling analoog moet worden toegepast op hem als duurzame partner van referente. Op grond van deze bepaling, zoals uitgelegd in het arrest McCarthy, mag de vreemdeling op vertoon van zijn door de Belgische autoriteiten afgegeven verblijfskaart Nederland inreizen zonder visum. De staatssecretaris betoogt tevergeefs dat de situatie van mevrouw McCarthy Rodriguez verschilt van die van de vreemdeling omdat de Richtlijn op eerstbedoelde situatie rechtstreeks van toepassing is nu de echtgenoot van McCarthy Rodriguez naast de Britse ook de Ierse nationaliteit bezit en hij met behulp van die laatste nationaliteit vanuit Spanje, waar hij zich met haar heeft gevestigd, op grond van de Richtlijn het Verenigd Koninkrijk mocht inreizen. Het Hof heeft in het arrest McCarthy het inreisrecht van mevrouw McCarthy Rodriguez immers niet afgeleid van het recht van haar echtgenoot om op grond van de Richtlijn als Iers onderdaan het Verenigd Koninkrijk in te reizen of daar te verblijven, maar rechtstreeks gebaseerd op artikel 5 van de Richtlijn. Zoals het Hof in punt 41 van het arrest McCarthy heeft overwogen, blijkt uit artikel 5 geenszins dat het inreisrecht van familieleden van de burger van de Unie die niet de nationaliteit van een lidstaat hebben, beperkt zou zijn tot de andere lidstaten dan de lidstaat waaruit de burger van de Unie afkomstig is. Dit artikel is derhalve rechtstreeks van toepassing op familieleden van een burger van de Unie, ook als die burger terugkeert naar de lidstaat waarvan hij de nationaliteit heeft. Hierin verschilt artikel 5 van de artikelen 6 en 7 van de Richtlijn, waarvan het Hof in het arrest van 12 maart 2014, C-456/12, O. en B. (ECLI:EU:C:2014:135, hierna: het arrest O. en B.) heeft vastgesteld dat deze slechts rechtstreeks van toepassing zijn op burgers van de Unie die verblijven in een lidstaat waarvan zij niet de nationaliteit bezitten (punt 40), en derhalve op burgers van de Unie die terugkeren naar de lidstaat waarvan zij de nationaliteit bezitten alleen naar analogie van toepassing zijn (punt 61). Voor de toepassing van artikel 5 op de vreemdeling bij inreis in Nederland is derhalve, anders dan de staatssecretaris betoogt, niet van belang dat referente alleen de Nederlandse nationaliteit en niet tevens de nationaliteit van een andere lidstaat van de Unie heeft.
    
    2.3. Het aan artikel 5 van de Richtlijn ontleende recht van een vreemdeling om Nederland binnen te komen kan niet los worden gezien van verblijf van enige duur van die vreemdeling hier te lande. Het recht om binnen te komen zou immers zonder betekenis zijn zonder een recht op verblijf. Ook in het arrest McCarthy was toegang tot het Verenigd Koninkrijk aan de orde met het oog op korte verblijven. Dat, zoals de staatssecretaris betoogt, het Hof in het arrest McCarthy geen afstand heeft genomen van het arrest O. en B. - waarin de toekenning van het afgeleide verblijfsrecht voor het familielid van de burger van de Unie in de lidstaat waarvan die burger de nationaliteit heeft op grond van artikel 21, eerste lid, van het VWEU, een situatie betrof van definitieve terugkeer naar die lidstaat - laat het voorgaande onverlet en ziet er aan voorbij dat het arrest O. en B. geen betrekking heeft op de uitleg van artikel 5. Daar de jurisprudentie van het Hof geen aanknopingspunten biedt ter bepaling van de duur van het verblijfsrecht dat samenhangt met dat artikel, dient voor die bepaling te worden aangesloten bij de duur van drie maanden binnen een periode van zes maanden, neergelegd in de artikelen 20 en 21 van de Overeenkomst ter uitvoering van het tussen het Koninkrijk der Nederlanden, het Koninkrijk België, de Bondsrepubliek Duitsland, de Franse Republiek en het Groothertogdom Luxemburg op 14 juni 1985 te Schengen gesloten Akkoord betreffende de geleidelijke afschaffing van de controles aan de gemeenschappelijke grenzen (Trb. 1990, 145), die geldt voor niet visumplichtige derdelanders, respectievelijk derdelanders die houder zijn van een door één van de lidstaten afgegeven verblijfstitel.
    
    2.4. Het aan artikel 5 van de Richtlijn - analoog op de vreemdeling van toepassing op grond van de gelijkstelling in het Nederlandse vreemdelingenrecht van een duurzame partner met een familielid van een burger van de Unie - ontleende recht van de vreemdeling om Nederland binnen te komen kan slechts worden beperkt om redenen vermeld in artikel 27 van de Richtlijn, eveneens om die reden analoog toegepast. De staatssecretaris heeft het verzoek van de vreemdeling om opheffing van zijn ongewenstverklaring derhalve ten onrechte niet beoordeeld aan de hand van het in artikel 27 vervatte criterium.
    
    De grief slaagt.
    
    3. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. De Afdeling zal, doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, het beroep gegrond verklaren en het besluit van 21 januari 2013 vernietigen.
    
    4. De staatssecretaris dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Zwolle, van 10 juli 2013 in zaak nr. 13/2942;
    
    III. verklaart het in die zaak ingestelde beroep gegrond;
    
    IV. vernietigt het besluit van de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie van 21 januari 2013, kenmerk 9110353697;
    
    V. veroordeelt de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie tot vergoeding van bij de vreemdeling in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.205,00 (zegge: tweeduizend tweehonderdvijf euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    VI. gelast dat de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie aan de vreemdeling het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 399,00 (zegge: driehonderdnegenennegentig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. H.G. Lubberdink, voorzitter, en mr. H.G. Sevenster en mr. N. Verheij, leden, in tegenwoordigheid van mr. J. Willems, griffier.
    
    w.g. Lubberdink w.g. Willems
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 28 april 2015
    
    412-762.