ECLI:NL:RVS:2014:136, Raad van State, 22-01-2014, 201304665/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2014-01-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 12 maart 2013 heeft de deelraad het bestemmingsplan "Het Nieuwe Diep 2012" vastgesteld.

201304665/1/R1.
    Datum uitspraak: 22 januari 2014
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellant], wonend te Amsterdam,
    
    en
    
    de deelraad van het stadsdeel Oost,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 12 maart 2013 heeft de deelraad het bestemmingsplan "Het Nieuwe Diep 2012" vastgesteld.
    
    Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
    
    De deelraad heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 13 november 2013, waar [appellant], bijgestaan door mr. M. van Weeren, advocaat te Amsterdam, en de deelraad, vertegenwoordigd door mr. A.E. Jansen en K. Legel, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de deelraad beleidsvrijheid om bestemmingen aan te wijzen en regels te geven die de deelraad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De Afdeling toetst deze beslissing terughoudend. Dit betekent dat de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden beoordeelt of aanleiding bestaat voor het oordeel dat de deelraad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Voorts beoordeelt de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden of het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
    
    2. Het beroep van [appellant] voor zover gericht tegen de vaststelling van het plandeel dat voorziet in de eilandjes gelegen voor de Diemerzeedijk, steunt niet op een bij de deelraad naar voren gebrachte zienswijze.
    
    Ingevolge artikel 8:1 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), in samenhang gelezen met artikel 8:6 van de Awb en artikel 2 van bijlage 2 bij de Awb alsmede met artikel 6:13 van de Awb, kan door een belanghebbende geen beroep worden ingesteld tegen onderdelen van het besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan waarover hij tegen het ontwerpplan geen zienswijze naar voren heeft gebracht, tenzij hem redelijkerwijs niet kan worden verweten dit te hebben nagelaten. Deze omstandigheid doet zich niet voor. Het beroep is in zoverre niet-ontvankelijk.
    
    3. [appellant] betoogt dat de deelraad niet bevoegd is het plan vast te stellen, omdat het water langs de Diemerzeedijk ter plaatse van de woonboten niet binnen het grondgebied van stadsdeel Oost ligt maar binnen het grondgebied van de centrale stad. In het bestemmingsplan "Nieuwe Diep 2003" was de centrale stad dan ook het bevoegde orgaan voor het water waarin de woonboten gelegen zijn, aldus [appellant].
    
    3.1. De deelraad stelt dat uit het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam van 11 december 2007 volgt dat de centrale stad per 1 januari 2008 de verantwoordelijkheid van het gebied rond de ecologische zone Bovendiep gelegen tussen het Diemerpark en de Amsterdamse brug, zoals aangegeven op de bij dat besluit behorende kaart, overdraagt aan het toenmalige stadsdeel Zeeburg, thans het stadsdeel Oost.
    
    3.2. Uit de kaart behorende bij het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam 11 december 2007 volgt dat de gronden ter plaatse van de woonboten aan de Diemerzeedijk deel uitmaken van het gebied dat aan het toenmalige stadsdeel Zeeburg is overgedragen. Gelet hierop faalt het betoog van [appellant] dat de deelraad niet bevoegd is om het plan vast te stellen voor de gronden ter plaatse van de woonboten.
    
    4. [appellant] betoogt voorts dat de Nota beantwoording zienswijzen waarin verplaatsing van de woonboten wordt geschetst als vaststaand feit niet overeenstemt met de plantoelichting waarin staat dat een plan van aanpak wordt opgesteld voor de woonboten waarin wordt aangegeven of de woonboten kunnen blijven of verplaatst gaan worden.
    
    4.1. De deelraad stelt dat het plan van aanpak waarnaar in de plantoelichting wordt verwezen de inmiddels door de deelraad op 5 februari 2013 vastgestelde studie "Haalbaarheidsstudie woonboten Diemerzeedijk" (hierna: de haalbaarheidsstudie) betreft. De tekst van de plantoelichting dateert van 24 oktober 2012 en is voorafgaand aan de vaststelling van het plan op 12 maart 2013 niet meer aangepast. De plantoelichting is wat betreft het plan van aanpak achterhaald, aldus de deelraad.
    
    4.2. Voor zover het betoog ziet op de plantoelichting, overweegt de Afdeling dat de plantoelichting, anders dan de regels en de verbeelding, niet tot de bindende delen van het plan behoort. Dat neemt niet weg dat een zorgvuldige voorbereiding vereist dat een plan bij de vaststelling deugdelijk wordt gemotiveerd. De deelraad heeft ter zitting aangegeven dat de haalbaarheidsstudie is meegenomen bij de vaststelling van het plan en dat hierbij is uitgegaan van verplaatsing van de woonboten. Gelet op het voorgaande bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat het plan om deze reden onzorgvuldig is vastgesteld. Het betoog faalt.
    
    5. [appellant] betoogt dat de kaart op pagina 12 van de plantoelichting onvolledig is nu de natuureilandjes, die zijn gecreëerd om de natuurwaarden te bevorderen, niet zijn ingetekend. De voorziene uitbreiding van Camping Zeeburg zal er bovendien voor zorgen dat de natuur op deze eilandjes zal worden verstoord. Ook is een vergunning voor kanoverhuur verleend waaruit volgt dat de deelraad onvoldoende rekening houdt met de ecologische zone.
    
    5.1. Vast staat dat uitbreiding van de camping niet is voorzien in dit bestemmingsplan vanwege de onzekerheden die rond deze uitbreiding bestaan. De Afdeling overweegt dat, hoewel hier in de haalbaarheidsstudie wel over gesproken wordt, ten aanzien van de uitbreiding van de camping nog geen definitieve besluitvorming heeft plaatsgevonden. Daarbij heeft de deelraad gesteld dat in de belangenafweging het belang van de ecologische verbindingszone een belangrijke rol zal spelen. De deelraad stelt voorts niet op de hoogte te zijn van de verhuur van kayaks door de camping en heeft toegezegd dat het dagelijks bestuur van het stadsdeel zal nagaan of hiervoor vergunningen zijn verleend en indien nodig handhavend zal optreden. Voor zover het beroep ziet op de kaart in de plantoelichting, verwijst de Afdeling naar overweging 4.2 waarin is overwogen dat de plantoelichting niet tot de bindende delen van het plan behoort. Dat de eilandjes niet zijn ingetekend op deze kaart heeft daarom geen gevolgen voor de rechtmatigheid van het voorliggende plan.
    
    6. [appellant] betoogt voorts dat de deelraad de woonboten aan de Diemerzeedijk ten onrechte niet als zodanig heeft bestemd. De Diemerzeedijk is een zeer verstedelijkt gebied waarbij de deelraad ten onrechte refereert aan historische en landschappelijke waarden. De woonboten verstoren al meer dan 30 jaar niet het aanzicht van het landschap. Verder is niet gebleken dat de ecologie wordt verstoord door de woonboten of hun bewoners, aldus [appellant].
    
    [appellant] betoogt verder dat de deelraad er ten onrechte geen rekening mee heeft gehouden dat de woonboten al sinds 1994 worden gedoogd. De deelraad had ten minste een uitsterfregeling of een regeling die tijdelijk gebruik als ligplaats mogelijk maakt moeten opnemen, aldus [appellant]. Hij wijst in dit verband op de uitspraak van de Afdeling van 22 augustus 2012, zaak nr. 201101467/1/R2. Daarbij betoogt [appellant] dat door het heffen van precario geen sprake is van een illegale situatie.
    
    6.1. De deelraad stelt dat hij het niet wenselijk acht dat de aanwezigheid van de woonboten aan de Diemerzeedijk blijvend mogelijk is. De deelraad stelt dat de woonboten afbreuk doen aan de historische en landschappelijke waarde van de dijk en de aanwezige rietbeplanting, dat de beleving van het landschap op ontoelaatbare wijze wordt aangetast en dat door de aanwezigheid van de woonboten de ecologische waarden niet tot hun recht komen. Daarbij is voorts van belang dat in het geval de woonboten zouden blijven liggen op voornoemde plek, geregeld baggeren en het vrijhouden van de vaargeul voor onderhoud op de werf noodzakelijk zouden zijn.
    
    De deelraad stelt verder dat de aan de eigenaren van de woonboten aan de Diemerzeedijk afgegeven gedoogbeschikkingen slechts tot gevolg hebben dat tegen het verbod om zonder ontheffing of vergunning ligplaats in te nemen met een woonboot tijdelijk niet handhavend wordt opgetreden. In tegenstelling tot een vergunning leidt een gedoogbeschikking niet tot een rechtmatige situatie waarmee in een plan rekening moet worden gehouden. Het heffen van precario doet daaraan niet af nu de overtreding daarmee niet wordt opgeheven, aldus de deelraad.
    
    6.2. Blijkens de verbeelding is aan de gronden aan de Diemerzeedijk waar de woonboten zijn gelegen de bestemming "Water" toegekend. Aan de gronden is tevens de dubbelbestemming "Waarde - Ecologie" toegekend.
    
    Ingevolge artikel 12, lid 12.1, van de planregels zijn de voor "Water" aangewezen gronden bestemd voor:
    
    a. water;
    
    b. vaarwater;
    
    c. natuurvriendelijke oevers of oeverbeschoeiingen;
    
    d. voorzieningen ten behoeve van de waterhuishouding, waterafvoer en waterberging;
    
    e. kunstwerken ten behoeve van weg- en waterbouw;
    
    f. radarposten;
    
    g. ter plaatse van de aanduiding "steiger" is een steiger toegestaan.
    
    Ingevolge lid 12.2.1 mogen op en onder de in lid 12.1 genoemde gronden uitsluitend bouwwerken, geen gebouwen zijnde, worden gebouwd ten dienste van de bestemming.
    
    Ingevolge lid 12.3.1 wordt tot een strijdig gebruik van gronden met de bestemming "Water" in elk geval gerekend het gebruik als ligplaats ten behoeve van een woonboot.
    
    Ingevolge artikel 19, lid 19.1, zijn de voor "Waarde - Ecologie" aangewezen gronden, behalve voor de andere daar voorkomende bestemming(en), mede bestemd voor de instandhouding en bescherming van de wezenlijke waarden en kenmerken van de ecologische structuur. Ingevolge artikel 29, lid 29.4, mag het gebruik van grond en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan en hiermee in strijd is, worden voortgezet.
    
    6.3. Ingevolge artikel 2.2.1 van de Verordening op het binnenwater 2010 (hierna: de Verordening) moet onder woonboot worden verstaan een vaartuig, daaronder begrepen een object te water, dat hoofdzakelijk wordt gebruikt als of is bestemd tot woonverblijf, niet zijnde een object dat valt onder de Woningwet.
    
    Ingevolge artikel 2.3.1, eerste lid, is het verboden zonder of in afwijking van een vergunning van het college met een woonboot ligplaats in te nemen. De vergunning is persoons-, ligplaats- en vaartuiggebonden.
    
    6.4. In paragraaf 2.2 en 2.4 van de plantoelichting staat dat voor alle acht woonboten die aan de Diemerzeedijk liggen, een gedoogbeschikking is afgegeven. De boten zouden verplaatst worden naar IJburg. Aangezien de benodigde ligplaatsen op IJburg nog niet gerealiseerd zijn, zijn de boten tot op heden niet verplaatst. Het beleid tot nu toe, met betrekking tot deze woonboten, is vertaald in de afgegeven gedoogbeschikkingen. Momenteel wordt een plan van aanpak voor deze woonboten opgesteld, waarin wordt aangegeven of de woonboten kunnen blijven liggen of dat ze verplaatst worden. Indien alsnog besloten wordt om de boten te laten liggen aan de Diemerzeedijk, zal daar een aparte juridisch-planologische procedure voor gevolgd moeten worden, aldus de plantoelichting.
    
    6.5. In paragraaf 2.4 van de plantoelichting staat voorts dat de Diemerzeedijk een belangrijke rol vervult voor de ecologische en landschappelijke waarden. Alle gronden aan de Diemerzeedijk worden in de structuurvisie van de gemeente Amsterdam aangemerkt als hoofdgroenstructuur. Tevens is in de nabijheid, in het water, een ecologische verbindingszone geprojecteerd. In 2012 starten de werkzaamheden voor de aanleg van de ecologische verbindingszone. Daarmee worden de aanwezige natuurwaarden verder versterkt.
    
    In paragraaf 5.4 staat dat het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland op 20 september 2011 het Natuurbeheerplan 2012 heeft vastgesteld. In het Natuurbeheerplan zijn onder meer de Ecologische Hoofdstructuur en de ecologische verbindingszones aangeduid. In deze paragraaf staat voorts dat de ecologische verbindingszone Bovendiep een moerasstrook van ongeveer 1,6 km lang is en bestaat uit een luwtedam en een paar eilandjes met daarachter een moeraslandschap met water en landriet. Deze moerasstrook maakt het straks mogelijk dat onder andere zeldzame en beschermde diersoorten, zoals ringslang, waterspitsmuis, meervleermuis en noordse woelmuis, zich veilig kunnen verplaatsen langs de IJmeerkust tussen het Zeeburgereiland en het Diemerpark. Daarnaast zal het nieuwe gebied ook functioneren als leefgebied voor genoemde soorten. Voorts dient de ecologische verbindingszone als uitbreiding van het leefgebied van de hiervoor genoemde diersoorten, kleine modderkruiper en rivierdonderpad.
    
    6.6. Op 19 januari 2010 heeft het dagelijks bestuur van het toenmalige stadsdeel Zeeburg een persoonlijke gedoogbeschikking verleend voor de aanwezigheid van de woonboten met aanhorigheden aan de Diemerzeedijk, die voorheen gedoogd werden onder de gedoogbeschikkingen van het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland van 29 november 1994 en 9 november 2001. In het besluit staat dat de gedoogbeschikking voor alle woonboten vervalt indien voor het gebied een bestemmingsplan onherroepelijk wordt. De gedoogbeschikking vervalt voor iedere woonboot afzonderlijk indien een andere, naar het oordeel van het stadsdeel aanvaardbare, ligplaats aanwezig is.
    
    6.7. Niet in geschil is dat voor de gronden aan de Diemerzeedijk waar de woonboten zijn gelegen niet eerder een bestemmingsplan gold. Op deze plek was voorheen het Algemeen Uitbreidingsplan van Amsterdam uit 1938 van kracht, dat geen verbodsregels kende. Zoals ook tussen partijen niet in geschil is ziet de Afdeling vanwege het ontbreken van een gebruiksverbod in een voorheen geldend plan geen aanknopingspunten voor het oordeel dat het bestaand gebruik van de gronden aan de Diemerzeedijk niet legaal is aangevangen.
    
    De deelraad heeft aan de gronden aan de Diemerzeedijk waarop de woonboten zijn gelegen de bestemming "Water" toegekend. De rechtszekerheid vereist in het algemeen dat bestaand legaal gebruik overeenkomstig de bestaande situatie wordt bestemd. Dit uitgangspunt kan onder meer uitzondering vinden indien het als zodanig bestemmen van bestaand legaal gebruik op basis van nieuwe inzichten niet langer in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening en het belang bij de beoogde nieuwe bestemming zwaarder weegt dan de gevestigde rechten en belangen. Daarnaast moet met het oog op de gevestigde rechten en belangen aannemelijk zijn dat de beoogde bestemming binnen de planperiode wordt verwezenlijkt.
    
    De Afdeling overweegt dat de deelraad niet aannemelijk heeft gemaakt dat de woonboten afbreuk doen aan de historische en landschappelijke waarde van de dijk en de aanwezige rietbeplanting en dat de beleving van het landschap wordt aangetast door de woonboten. Hierbij neemt de Afdeling in aanmerking dat [appellant] ter zitting onweersproken heeft gesteld dat de woonboten vanaf de dijk nauwelijks zichtbaar zijn.
    
    De deelraad heeft voorts niet aannemelijk gemaakt dat het in het geval de woonboten zouden blijven liggen al dan niet noodzakelijke baggeren en vrijhouden van de vaargeul ten koste gaat van de milieukwaliteit en -waarden en de ontwikkeling tot een ecologische verbindingszone. Hierbij neemt de Afdeling in aanmerking dat [appellant] ter zitting onweersproken heeft betoogd dat de ecologie pas tot ontwikkeling is gekomen na de komst van de woonboten. Voorts heeft [appellant] ter zitting onweersproken verklaard dat de woonboten in al die jaren nooit zijn verplaatst voor onderhoud.
    
    Gelet op het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat de deelraad onvoldoende heeft gemotiveerd waarom de ligging van de woonboten aan de Diemerzeedijk niet langer in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening en waarom het belang bij het toekennen van de bestemming "Water" zonder mogelijkheid van ligplaatsen aan de gronden aan de Diemerzeedijk waarop de woonboten zijn gelegen zwaarder weegt dan de belangen van [appellant] bij het behoud van het gebruik van deze gronden voor de daarop gelegen woonboten. Dit klemt te meer, nu de deelraad niet aannemelijk heeft gemaakt dat de beoogde bestemming binnen de planperiode wordt verwezenlijkt. Hoewel de deelraad ter zitting heeft aangegeven dat zijn verwachting is dat binnen de planperiode een geschikte locatie wordt gevonden, ontbrak ten tijde van vaststelling van het plan en ook nog ter zitting concreet zicht op verplaatsing van de woonboten terwijl reeds enige tijd naar een geschikte locatie wordt gezocht.
    
    Wat betreft de stelling van de deelraad dat het dagelijks bestuur van het stadsdeel Oost handhavend zal optreden indien de woonbootbewoners niet meewerken aan een verplaatsing van de woonboten bij het vinden van een geschikte alternatieve locatie, overweegt de Afdeling als volgt. Voor het antwoord op de vraag of het voor het dagelijks bestuur mogelijk is om tegen de ligging van de woonboten handhavend op te treden, is van belang of deze als bouwwerk of als vaartuig dienen te worden aangemerkt. Hierbij wijst de Afdeling erop dat dit per woonboot kan verschillen. Nu de deelraad heeft nagelaten om het voorgaande te onderzoeken, heeft de deelraad het plan in zoverre bovendien niet zorgvuldig voorbereid.
    
    7. In hetgeen [appellant] heeft aangevoerd ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit in zoverre is genomen in strijd met artikel 3:2 en artikel 3:46 van de Awb, voor zover niet is voorzien in een regeling voor de bestaande woonboten aan de Diemerzeedijk. Het beroep, voor zover ontvankelijk, is gegrond, zodat het bestreden besluit in zoverre dient te worden vernietigd.
    
    7.1. De Afdeling ziet aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, aanhef en onder b, van de Awb, de deelraad op te dragen om binnen 52 weken na de verzending van deze uitspraak en met inachtneming van hetgeen in 6.7 is overwogen een nieuw plan voor het plandeel met de bestemming "Water" voor zover niet is voorzien in een regeling voor de bestaande woonboten aan de Diemerzeedijk 1A tot en met de Diemerzeedijk 6E, vast te stellen.
    
    8. De deelraad dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten van [appellant] te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het beroep niet-ontvankelijk voor zover dat is gericht tegen de vaststelling van het plandeel dat voorziet in de eilandjes gelegen voor de Diemerzeedijk;
    
    II. verklaart het beroep voor het overige gegrond;
    
    III. vernietigt het besluit van de deelraad van het stadsdeel Oost van 12 maart 2013 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Het Nieuwe Diep 2012", voor zover voor het plandeel met de bestemming "Water" niet is voorzien in een regeling voor de bestaande woonboten gelegen aan de Diemerzeedijk 1A tot en met de Diemerzeedijk 6E;
    
    IV. draagt de deelraad van het stadsdeel Oost op om binnen 52 weken na verzending van deze uitspraak met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen een nieuw besluit tot vaststelling van een plan voor het onder III bedoelde plandeel te nemen en dit vervolgens op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken;
    
    V. veroordeelt de deelraad van het stadsdeel Oost tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 974,00 (zegge: negenhonderdvierenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    VI. gelast dat de deelraad van het stadsdeel Oost aan [appellant] het door hem voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 160,00 (zegge: honderdzestig euro) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.A. Hagen, voorzitter, en mr. F.C.M.A. Michiels en mr. D.J.C. van den Broek, leden, in tegenwoordigheid van mr. B.C. Bošnjaković, ambtenaar van staat.
    
    w.g. Hagen w.g. Bošnjaković
    voorzitter ambtenaar van staat
    
    Uitgesproken in het openbaar op 22 januari 2014
    
    410-770.