ECLI:NL:RVS:2013:325, Raad van State, 17-07-2013, 201208009/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2013-07-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 27 juni 2012 heeft de raad het bestemmingsplan "Kwakkenberg 1994-5 (Woning aan de Bergweg)" vastgesteld en besloten geen exploitatieplan vast te stellen.

201208009/1/R2.
    Datum uitspraak: 17 juli 2013
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellanten], beiden wonend te Nijmegen,
    
    en
    
    de raad van de gemeente Nijmegen,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 27 juni 2012 heeft de raad het bestemmingsplan "Kwakkenberg 1994-5 (Woning aan de Bergweg)" vastgesteld en besloten geen exploitatieplan vast te stellen.
    
    Tegen dit besluit hebben [appellanten] beroep ingesteld.
    
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De raad heeft een nader stuk ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 27 juni 2013, waar [appellanten], in de persoon van [appellant A], en de raad, vertegenwoordigd door drs. M.J. Doove, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Bestemmingsplan
    
    1. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsvrijheid om bestemmingen aan te wijzen en regels te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De Afdeling toetst deze beslissing terughoudend. Dit betekent dat de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden beoordeelt of aanleiding bestaat voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Voorts beoordeelt de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden of het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
    
    2. [appellanten] kunnen zich niet verenigen met de mogelijkheid die het plan biedt om op het perceel aan de Bergweg 4 te Nijmegen een woning op te richten. Hiertoe voeren zij ten eerste aan dat het plan niet is opgesteld met het oog op een goede ruimtelijke ordening, maar slechts dient ter voldoening van een recht op schadevergoeding. Derhalve heeft de raad zijn bevoegdheid tot het vaststellen van het plan gebruikt voor een ander doel dan waarvoor die bevoegdheid is gegeven.
    
    2.1. De raad stelt zich op het standpunt dat de aanspraak op schadevergoeding door de gemeente niet de enige motivering is geweest voor dit plan. In dit verband wijst hij op de planologische afweging die eveneens aan het plan ten grondslag is gelegd.
    
    2.2. Het plan biedt de mogelijkheid om op de gronden aan de Bergweg 4, die op grond van het voorgaande plan de bestemming "Bos" hadden, een woning te bouwen. Uit de plantoelichting blijkt dat de raad de mogelijkheid om op dit perceel een woning op te richten ruimtelijk aanvaardbaar acht. De raad heeft met het plan willen tegemoetkomen aan de behoefte aan woningen in een groene en stedelijke omgeving. In de plantoelichting is vermeld dat een vrijstaande woning met voldoende afstand tussen de bouwmassa’s op deze locatie passend is. Daarnaast is rekening gehouden met de bestaande slingerende rooilijn aan de Bergweg. Voorts is ter bescherming van de aanwezige natuurwaarden voor alle gronden op het perceel aan de Bergweg 4 in het plan de dubbelbestemming "Waarde - Natuur en landschap" opgenomen. Verder heeft de raad blijkens de plantoelichting met het plan beoogd de eigenaar van het perceel aan de Bergweg 4 een schadevergoeding wegens geleden planschade toe te kennen. Gelet op de afweging die door de raad is gemaakt, is de Afdeling van oordeel dat aan dit plan niet slechts een financiële afweging ten grondslag heeft gelegen. Het betoog faalt.
    
    3. Voorts wijzen [appellanten] op de compensatie van het deel van het bos dat ten behoeve van de realisering van de met het plan mogelijk gemaakte woning moet worden gekapt. Volgens hen is deze compensatie, zowel procedureel als inhoudelijk, in strijd met de provinciale richtlijn voor de compensatie van natuur en bos.
    
    3.1. De raad stelt zich op het standpunt dat bij de vaststelling van het plan rekening is gehouden met de provinciale richtlijn voor de compensatie van natuur en bos. De raad heeft hierbij gesteld dat het lang heeft geduurd om een geschikt perceel voor boscompensatie te vinden, zodat is uitgeweken naar een verder weg liggend perceel en het ontwerpbestemmingsplan in procedure is gebracht voordat het voorstel tot boscompensatie bij de provincie was ingediend. Hiermee beoogde de raad verdere vertraging in de bestemmingsplanprocedure te voorkomen.
    
    3.2. De Afdeling overweegt dat de richtlijn "Compensatie natuur en bos" (hierna: de richtlijn) provinciaal beleid is. De raad is bij de vaststelling van een bestemmingsplan niet aan provinciaal beleid gebonden. Wel dient de raad daarmee rekening te houden, hetgeen betekent dat dit beleid bij de voorbereiding van het plan dient te worden betrokken. Niet in geschil is dat is voorzien in compensatie voor de bomen die ten behoeve van het plan moeten worden gekapt en dat de richtlijn is betrokken bij de voorbereiding van het plan. Naar het oordeel van de Afdeling is derhalve rekening met de richtlijn gehouden. Dat het perceel waarop boscompensatie zal plaatsvinden zich op grotere afstand bevindt dan waarvan in de richtlijn wordt uitgegaan en dat het ontwerpbestemmingsplan in procedure is gebracht voordat het voorstel tot boscompensatie bij de provincie was ingediend, maakt niet dat geen rekening is gehouden met de richtlijn. Het betoog faalt.
    
    4. Verder is volgens [appellanten] het plan in strijd met het gemeentelijke beleid. Hiertoe voeren zij aan dat het plan niet bijdraagt aan de ambities die zijn geformuleerd in de Structuurvisie Nijmegen 2010, vastgesteld op 5 januari 2010 (hierna: de Structuurvisie). Het plan is volgens hen bovendien in strijd met de ambitie om meer ruimte voor groen te creëren, nu voor de beoogde woning boskap moet plaatsvinden. Voorts bestaat volgens hen geen behoefte aan het soort woning dat door het plan mogelijk wordt gemaakt en kan worden betwijfeld of het plan zal worden gerealiseerd. Hierdoor is het plan eveneens in strijd met de Woonvisie 2009-2020 (hierna: de Woonvisie) en de Woningmarktverkenning Nijmegen 2010-2020 (hierna: de Woningmarktverkenning).
    4.1. De raad stelt dat het plan niet in strijd is met de Structuurvisie. Ten aanzien van de Woonvisie stelt de raad dat het daarin geschetste beleid onder meer ziet op de mogelijkheid voor de hogere inkomens om in de stad te komen wonen en dat uit de Woningmarktverkenning blijkt dat een woning aan de Bergweg tegemoet komt aan de gebleken behoefte aan dergelijke woningen binnen het groenstedelijk woonmilieu.
    
    4.2. De Afdeling overweegt dat de Structuurvisie ambities en doelstellingen voor de gemeente Nijmegen tot 2020 beschrijft. Dat een plan niet alle ambities van de Structuurvisie verwezenlijkt, maakt op zichzelf niet dat het plan hiermee in strijd is. Ten aanzien van de gewenste woningbouw wordt in de Structuurvisie verwezen naar de Woonvisie. Blijkens de Woonvisie wenst de raad onder meer ruimte te bieden aan hogere inkomensgroepen en behoort nieuwbouw voor deze doelgroep tot de mogelijkheden. In de Woonvisie wordt niet uitgesloten dat dergelijke nieuwbouw plaatsvindt binnen het plangebied. De Afdeling ziet dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat het plan in zoverre in strijd is met het gemeentelijk beleid terzake van de gewenste woningbouw in Nijmegen. In zoverre faalt het betoog.
    
    4.3. Ten aanzien van de gestelde strijd met de Woningmarktverkenning overweegt de Afdeling als volgt. In de Woningmarktverkenning wordt geconcludeerd dat vraag bestaat naar woningen binnen het groenstedelijk woonmilieu, waarbinnen het plangebied is gelegen. Door [appellanten] zijn de conclusies in de Woningmarktverkenning niet bestreden. Er is dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat het plan in zoverre in strijd is met de Woningmarktverkenning. Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling in het door [appellanten] aangevoerde eveneens geen aanleiding voor het oordeel dat de raad bij de vaststelling van het plan niet in redelijkheid heeft kunnen aannemen dat er binnen de planperiode van in beginsel tien jaar een behoefte aanwezig zal zijn de in het plan voorziene woning te realiseren. In zoverre faalt het betoog.
    
    5. Ten slotte heeft de raad volgens [appellanten] niet onderbouwd dat het plan financieel economisch uitvoerbaar is. Hiertoe wijzen zij op de omstandigheid dat onduidelijk is hoe de berekening van de planschade waarvoor het plan als compensatie is bedoeld, is opgebouwd. Als gevolg hiervan is volgens hen onduidelijk hoe hoog de kosten zijn die nog moeten worden gemaakt.
    
    5.1. In het kader van een beroep tegen een bestemmingsplan kan een betoog dat ziet op de uitvoerbaarheid van dat plan, waaronder ook de financieel-economische uitvoerbaarheid is begrepen, slechts leiden tot vernietiging van het bestreden besluit indien en voor zover het aangevoerde leidt tot de conclusie dat de raad op voorhand in redelijkheid had moeten inzien dat het plan niet kan worden uitgevoerd binnen de planperiode van in beginsel tien jaar.
    
    5.2. De omstandigheid dat eventueel onzekerheid bestaat omtrent de hoogte van de resterende planschadevergoeding aan de eigenaar van het perceel aan de Bergweg 4 heeft geen betrekking op de financiële uitvoerbaarheid van het plan. De raad was derhalve niet gehouden hierover gegevens op te nemen in de plantoelichting. Ook overigens ziet de Afdeling in het door [appellanten] aangevoerde geen aanleiding voor het oordeel dat de raad in verband hiermee op voorhand in redelijkheid had moeten inzien dat het plan financieel niet uitvoerbaar is. Het betoog faalt.
    
    6. Het beroep van [appellanten] is in zoverre ongegrond.
    
    Exploitatieplan
    
    7. [appellanten] stellen dat ten onrechte geen exploitatieplan is vastgesteld nu het kostenverhaal ten tijde van de vaststelling van het plan niet was verzekerd.
    
    7.1. Ingevolge artikel 6.12, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro) stelt de gemeenteraad een exploitatieplan vast voor gronden waarop een bij algemene maatregel van bestuur aangewezen bouwplan is voorgenomen.
    
     Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder a, kan de raad, in afwijking van het eerste lid, bij een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan besluiten geen exploitatieplan vast te stellen, indien het verhaal van kosten van de grondexploitatie over de in het plan begrepen gronden anderszins verzekerd is.
    
     Ingevolge artikel 8.2, eerste lid, aanhef en onder h, zoals dit luidde ten tijde van belang, kan een belanghebbende bij de Afdeling beroep instellen tegen een besluit omtrent vaststelling van een exploitatieplan voor gronden, begrepen in een gelijktijdig vastgesteld bestemmingsplan.
    
     Ingevolge het vijfde lid, zoals dit luidde ten tijde van belang, wordt als belanghebbende bij een besluit als bedoeld in artikel 6.12, eerste en tweede lid, in elk geval aangemerkt degene die een grondexploitatieovereenkomst heeft gesloten met betrekking tot de in het desbetreffende besluit opgenomen gronden, of die eigenaar is van die gronden.
    
     Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
    
    7.2. Het beroep van [appellanten] is in zoverre gericht tegen het niet vaststellen van het financiële deel van een exploitatieplan als bedoeld in artikel 6.13, eerste lid, en artikel 6.18 van de Wro. Indien de raad in dit geval een exploitatieplan zou hebben vastgesteld, zouden [appellanten] niet als belanghebbenden kunnen worden aangemerkt bij dit onderdeel van het exploitatieplan. Daartoe is van belang dat [appellanten] geen eigenaars zijn van gronden in het exploitatiegebied en evenmin een grondexploitatieovereenkomst als bedoeld in artikel 8.2, vijfde lid, van de Wro, zoals dit luidde ten tijde van belang, hebben gesloten met betrekking tot gronden in het exploitatiegebied. Gelet hierop en nu ook anderszins niet is gebleken van belangen van [appellanten] die rechtstreeks betrokken zouden zijn bij de vaststelling van dit onderdeel van een exploitatieplan, kunnen zij evenmin worden aangemerkt als belanghebbenden bij het niet vaststellen van dit onderdeel van een exploitatieplan als bedoeld in artikel 6.13, eerste lid, en artikel 6.18 van de Wro. Het beroep van [appellanten] is in zoverre niet-ontvankelijk.
    
    Proceskosten
    
    8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het beroep niet-ontvankelijk voor zover het beroep ziet op het niet vaststellen van een exploitatieplan;
    
    II. verklaart het beroep voor het overige ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.A. Hagen, voorzitter, en mr. S.J.E. Horstink-von Meyenfeldt en mr. J. Hoekstra, leden, in tegenwoordigheid van drs. M.H. Kuggeleijn-Jansen, ambtenaar van staat.
    
    w.g. Hagen w.g. Kuggeleijn-Jansen
    voorzitter ambtenaar van staat
    
    Uitgesproken in het openbaar op 17 juli 2013
    
    159-723.