ECLI:NL:RVS:2015:1577, Raad van State, 20-05-2015, 201309409/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2015-05-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij brief van 6 juni 2011 heeft het college aan [appellante] naar aanleiding van haar melding krachtens de Verordening stikstof en Natura 2000 Noord-Brabant (hierna: de stikstofverordening) van de wijziging van haar pluimveehouderij aan de [locatie] te Oirschot, meegedeeld dat niet wordt ingestemd met de verzochte saldering.

201309409/1/R2.
    Datum uitspraak: 20 mei 2015
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellante], gevestigd te Oirschot,
    
    en
    
    het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij brief van 6 juni 2011 heeft het college aan [appellante] naar aanleiding van haar melding krachtens de Verordening stikstof en Natura 2000 Noord-Brabant (hierna: de stikstofverordening) van de wijziging van haar pluimveehouderij aan de [locatie] te Oirschot, meegedeeld dat niet wordt ingestemd met de verzochte saldering.
    
    Bij besluit van 27 augustus 2013, kenmerk C2113946/3457225, heeft het college opnieuw beslissend, het door [appellante] hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Tegen dit besluit heeft [appellante] beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [appellante] heeft nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 januari 2015, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. J.A.J.M. van Houtum, en het college, vertegenwoordigd door mr. F.B. Mantel, bijgestaan door ing. V.C. Bax, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. Het college betoogt dat [appellante] geen belang heeft bij de uitkomst van deze procedure, nu bij gebrek aan voor uitgifte beschikbaar saldo is besloten de uitgifte van deposities uit de onder de stikstofverordening ingestelde depositiebank te beëindigen.
    
    1.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 11 augustus 2010 in zaak nr. 200909861/1/H1), kan in de stelling dat schade is geleden als gevolg van bestuurlijke besluitvorming op zichzelf belang bij het ingestelde rechtsmiddel worden gevonden, indien de gestelde schade tot op zekere hoogte aannemelijk wordt gemaakt.
    
    1.2. [appellante] brengt naar voren dat zij vertragingsschade heeft geleden, nu zij de beoogde uitbreiding van haar veehouderij niet heeft kunnen realiseren. Als zij de beoogde uitbreiding alsnog zou willen realiseren moet zij de daartoe benodigde emissierechten, die door de instelling van de depositiebank schaars en duur zijn geworden, op de markt verwerven.
    
    1.3. De Afdeling is van oordeel dat [appellante] tot op zekere hoogte aannemelijk heeft gemaakt dat zij vertragingsschade kan hebben geleden als gevolg van het bestreden besluit. Indien het college had ingestemd met de verzochte saldering, zou na verlening van de benodigde vergunningen met de uitbreiding van de veehouderij kunnen zijn begonnen. Bovendien zou [appellante] dan geen kosten hebben hoeven maken om emissierechten op de markt te verwerven.
    
    Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling geen aanleiding het beroep van [appellante] niet-ontvankelijk te verklaren.
    
    2. [appellante] betoogt dat het college het verzoek om saldering ten onrechte heeft afgewezen en dat het college bij het bestreden besluit heeft nagelaten haar salderingsaanvraag van 11 maart 2011 inhoudelijk te toetsen aan de Verordening stikstof en Natura 2000 Noord-Brabant 2013 (hierna: de stikstofverordening 2013). Weliswaar voldoet zij niet aan de nadere eisen die zijn gesteld in artikel 15 van de stikstofverordening 2013, maar het uitsluiten van saldering van de groep van zogenoemde interim-uitbreiders, waartoe zij behoort, acht [appellante] in strijd met het gelijkheidsbeginsel. Bovendien heeft het college op grond van de hardheidsclausule als bedoeld in artikel 20 van de stikstofverordening 2013 de mogelijkheid de gevraagde saldering toe te kennen.
    
    2.1. Het college stelt zich in het bestreden besluit op het standpunt dat de salderingsaanvraag van 11 maart 2011 de verdere uitbreiding betreft van een pluimveehouderij, die na de referentiedatum van 7 december 2004 zoals opgenomen in de stikstofverordening 2013 en voor de inwerkingtredingsdatum van 25 mei 2010 van de eerste stikstofverordening, al is uitgebreid, in ammoniakemissie en stikstofdepositie op het Natura 2000-gebied Kampina en Oisterwijkse Vennen.
    
    2.2. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 16 april 2014 in zaak nr. 201304552/1/R2), bevat de stikstofverordening 2013 overgangsbepalingen, maar voorziet deze niet in overgangsbepalingen met betrekking tot ten tijde van de inwerkingtreding van de stikstofverordening 2013 aanhangige bezwaarschriften. De stikstofverordening 2013 heeft voor de op de datum van inwerkingtreding van 29 maart 2013 van die verordening aanhangige bezwaarschriften dan ook onmiddellijke werking. De stikstofverordening 2013 was ten tijde van het nemen van het besluit op bezwaar derhalve het toepasselijke recht dat het college terecht heeft toegepast.
    
    2.3. Ingevolge artikel 6 van de stikstofverordening 2013 worden op basis van de door de initiatiefnemer, onderscheidenlijk door de drijver van de betrokken inrichting beoogde situatie bedrijven al naar gelang hun maximale N-depositie op een N-gevoelig habitat binnen een Natura 2000-gebied ingedeeld in de volgende categorieën:
    
    -a. (…..);
    
    -b. categorie B: bedrijven met een depositie boven 5,0, maar niet meer dan 50,0 mol N/ha/jr.
    
    Ingevolge artikel 14, aanhef en onder b, wordt een referentie-emissie op bedrijfsniveau vastgesteld, die indien een vergunning krachtens de Natuurbeschermingswet ontbreekt, overeenkomt met de emissie volgens de bedrijfssituatie die ten grondslag ligt aan de op 7 december 2004 geldende vergunning ingevolge de Wet milieubeheer of melding ingevolge een krachtens de Wet milieubeheer vastgestelde algemene maatregel van bestuur, berekend met de emissiefactoren op basis van de Rav-lijst zoals die luidt op de datum van indienen van het salderingsverzoek.
    
    Ingevolge artikel 15, eerste lid, vindt saldering plaats op basis van de totale toename van de aan het bedrijf toe te rekenen N-belasting op het N-gevoelige habitat vergeleken met de depositiesituatie bij de in artikel 14 bedoelde referentie-emissie op bedrijfsniveau, uitgedrukt in mol N/jr.
    
    Ingevolge het tweede lid van dit artikel vindt in afwijking van het eerste lid geen saldering plaats voor bedrijven als bedoeld in artikel 6, onder b waarvoor:
    
    a. tussen de datum van de op grond van artikel 14 vastgestelde referentie-emissie en 25 mei 2010 een hogere emissie is vergund ingevolge de Wabo of een krachtens de Wabo vastgestelde algemene maatregel van bestuur of is toegestaan ingevolge een melding krachtens het Activiteitenbesluit milieubeheer, en
    
    b. voor 25 mei 2010 reeds een hogere maximale N-depositie op een N-gevoelig habitat hadden dan 5 mol N/ha/jr.
    
    Ingevolge artikel 20 kan het college in individuele gevallen bepalingen vastgesteld bij of krachtens deze regeling buiten toepassing laten of daarvan afwijken, voor zover de toepassing gelet op de betrokken belangen zal leiden tot een onbillijkheid van overwegende aard, mits dit geen negatieve invloed heeft op het streven naar algemene depositieafname.
    
    2.4. Niet in geschil is dat toepassing van artikel 15, tweede lid, gelezen in samenhang met artikel 14, aanhef en onder b, en artikel 6, aanhef en onder b, van de stikstofverordening 2013 zich verzet tegen toekenning van de gevraagde saldering.
    
    2.5. Met betrekking tot het betoog dat zogenoemde interim-uitbreiders in strijd met het gelijkheidsbeginsel zonder uitzicht op een alternatieve regeling van toekenning van saldering uit de depositiebank zijn uitgesloten, overweegt de Afdeling als volgt.
    
    De stikstofverordening 2013 is een algemeen verbindend voorschrift. Toetsing van een algemeen verbindend voorschrift houdt in dat het buiten toepassing wordt gelaten, indien het in strijd is met een hoger wettelijk voorschrift of met een algemeen rechtsbeginsel. Het is aan het regelgevend bevoegd gezag om de verschillende belangen, die bij het nemen van een besluit inhoudende algemeen verbindende voorschriften betrokken zijn, tegen elkaar af te wegen. De rechter heeft daarbij niet tot taak om de waarde of het maatschappelijk gewicht dat aan de betrokken belangen moet worden toegekend naar eigen inzicht vast te stellen en heeft ook overigens daarbij terughoudendheid te betrachten.
    
    2.6. In de stikstofverordening 2013 wordt een onderscheid gemaakt tussen categorie B-bedrijven waaraan in de zogenoemde interim-periode op grond van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht een hogere ammoniakemissie is toegestaan en categorie B-bedrijven waaraan in die periode geen hogere ammoniakemissie is toegestaan. Ingevolge artikel 15, tweede lid, van de stikstofverordening 2013 komen deze zogenoemde interim-uitbreiders niet voor saldering via de depositiebank in aanmerking.
    
    De ratio van de uitsluiting van zogenoemde interim-uitbreiders van saldering via de depositiebank is, zoals het college ter zitting heeft toegelicht, dat zij anders dan bedrijven die in de voor hen geldende interim-periode niet hebben uitgebreid, reeds hebben kunnen uitbreiden. De door de zogenoemde interim-uitbreiders veroorzaakte toename van de stikstofdepositie is bovendien dusdanig dat toekenning van saldo uit de depositiebank aan deze bedrijven de beschikbare ontwikkelingsruimte teniet zou doen.
    
    In de toelichting bij de stikstofverordening 2013 is vermeld dat in de oorspronkelijke opzet van de verordening milieuvergunningen zijn gereserveerd voor een voorziening voor zogenoemde interim-uitbreiders, maar dat een dergelijke voorziening niet meer noodzakelijk wordt geacht omdat de verwachting is dat de landelijke Programmatische Aanpak Stikstof een regeling voor zogenoemde interim-uitbreiders zal bevatten.
    
    Gelet op het vorenstaande geeft hetgeen [appellante] heeft aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat het onderscheid tussen zogenoemde interim-uitbreiders en andere categorie B-bedrijven in de stikstofverordening 2013 niet gerechtvaardigd is, zodat geen aanleiding bestaat de stikstofverordening 2013 in zoverre buiten toepassing te laten.
    
    Dit betoog faalt.
    
    3. Het betoog van [appellante] dat het college ten onrechte geen toepassing heeft gegeven aan de hardheidsclausule faalt reeds omdat hetgeen [appellante] daartoe heeft aangevoerd betrekking heeft op alle zogenoemde interim-uitbreiders en niet specifiek op haar individuele geval.
    
    4. Het beroep is ongegrond.
    
    5. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    verklaart het beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.C. Kranenburg, voorzitter, en mr. M.A.A. Mondt-Schouten en mr. R. Uylenburg, leden, in tegenwoordigheid van mr. R. van Baaren, griffier.
    
    w.g. Kranenburg w.g. Van Baaren
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 20 mei 2015
    
    579.