ECLI:NL:RVS:2016:1472, Raad van State, 01-06-2016, 201504657/2/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2016-06-01 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 7 mei 2014 heeft het college een aanvraag van [appellant] om een tegemoetkoming in planschade afgewezen.

201504657/2/A2.
    Datum uitspraak: 1 juni 2016
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te Beek, gemeente Montferland,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 30 april 2015 in zaak nr. 15/6 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Montferland.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 7 mei 2014 heeft het college een aanvraag van [appellant] om een tegemoetkoming in planschade afgewezen.
    
    Bij besluit van 25 november 2014 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 30 april 2015 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [belanghebbende] heeft, daartoe in de gelegenheid gesteld, een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    [appellant] heeft nadere stukken ingediend.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 23 november 2015, waar [appellant], bijgestaan door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door W. van Beek, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [belanghebbende], bijgestaan door [gemachtigde], als belanghebbende gehoord.
    
    Bij tussenuitspraak van 9 december 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:3742) heeft de Afdeling het college opgedragen om binnen twaalf weken na de verzending van die uitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen een motiveringsgebrek in het besluit van 25 november 2014 te herstellen. Deze tussenuitspraak is aangehecht.
    
    Bij brief van 23 februari 2016 heeft het college ter uitvoering van deze tussenuitspraak de motivering van het besluit van 25 november 2014 aangevuld met een verwijzing naar het advies van Thorbecke B.V. (voorheen: het Kenniscentrum voor Overheid en Bestuur) van 3 februari 2015.
    
    Daartoe in de gelegenheid gesteld, hebben [appellant] en [belanghebbende] daarover een zienswijze gegeven.
    
    De Afdeling heeft de zaak verder ter zitting behandeld op 11 mei 2016, waar [appellant], bijgestaan door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door Van Beek, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [belanghebbende], vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door [gemachtigde], als belanghebbende gehoord.
    
    Overwegingen
    
    1. [appellant] is eigenaar van het perceel [locatie] te Beek/Loerbeek, waarop zich zijn bedrijfswoning en horecabedrijf bevinden. Het ten oosten van dat perceel naastgelegen perceel had volgens het bestemmingsplan "Buitengebied 2000, herziening 2000" (hierna: het oude bestemmingsplan) een agrarische bestemming. Op 27 mei 2010 is het bestemmingsplan "Kernen Loerbeek, Loil en Nieuw-Dijk" in werking getreden (hierna: het nieuwe bestemmingsplan), op grond waarvan op het naastgelegen perceel de bouw van twee aaneengebouwde woningen mogelijk is gemaakt. [appellant] heeft het college verzocht om een tegemoetkoming in de planschade die hij stelt te hebben geleden als gevolg van het nieuwe bestemmingsplan, met name bestaande uit een waardevermindering van zijn woning en een beperking in de uitbreidingsmogelijkheden van zijn horecabedrijf.
    
    [belanghebbende] is eigenaar van het naastgelegen perceel en is met het college overeengekomen dat hij eventuele door het college toe te kennen vergoedingen van planschade voor zijn rekening neemt. Hij is daarom belanghebbende bij deze zaak.
    
    Voor de overige relevante feiten en omstandigheden alsmede het van toepassing zijnde wettelijk kader wordt verwezen naar de tussenuitspraak.
    
    2. Het college heeft aan de afwijzing van de aanvraag van [appellant] een advies van het Kenniscentrum van 25 maart 2014 ten grondslag gelegd. Volgens het Kenniscentrum levert het nieuwe bestemmingsplan ten aanzien van de bedrijfswoning van [appellant] een beperkt planologisch nadeel op. Aangezien de planologische wijziging als een normale maatschappelijke ontwikkeling dient te worden beschouwd, behoort de daaruit voortvloeiende schade echter tot het normale maatschappelijke risico en wordt deze niet vergoed. Gelet daarop kan de vraag naar de omvang van het planologische nadeel onbeantwoord worden gelaten, aldus het Kenniscentrum.
    
    Het hoger beroep
    
    3. In de tussenuitspraak heeft de Afdeling overwogen dat het college zich in navolging van het advies van het Kenniscentrum op het standpunt heeft mogen stellen dat inbreiding van woningen in een bestaande woonkern in beginsel een normale maatschappelijke ontwikkeling is. Dat de planologische ontwikkeling in de lijn der verwachtingen lag, betekent echter niet dat de gevolgen van die ontwikkeling altijd volledig binnen het normale maatschappelijke risico vallen. In dit verband komt tevens betekenis toe aan de vraag of de schade ten gevolge van een normale maatschappelijke ontwikkeling onevenredig is. Gelet hierop heeft het Kenniscentrum de vraag naar de omvang van het planologische nadeel ten onrechte onbeantwoord gelaten. Het college heeft het advies van het Kenniscentrum in zoverre niet aan de besluitvorming ten grondslag mogen leggen, aldus de Afdeling in de tussenuitspraak.
    
    4. Gelet hierop is het hoger beroep gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het door [appellant] tegen het besluit van 25 november 2014 ingestelde beroep alsnog gegrond verklaren. Dat besluit dient te worden vernietigd, omdat het in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht niet deugdelijk is gemotiveerd.
    
    5. De Afdeling heeft het college in de tussenuitspraak opgedragen alsnog te (laten) bepalen wat de omvang is van de schade die [appellant] heeft geleden als gevolg van het nieuwe bestemmingsplan en in hoeverre die schade binnen het normale maatschappelijke risico valt. Hierna zal worden beoordeeld of de nadere motivering die het college in de brief van 23 februari 2016 heeft gegeven, aanleiding geeft om te bepalen dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit van 25 november 2014 in stand blijven, hetgeen betekent dat de afwijzing van de aanvraag om een tegemoetkoming in planschade in stand kan blijven.
    
    Het besluit van 25 november 2014, zoals aangevuld bij de brief van 23 februari 2016
    
    6. In de brief van 23 februari 2016 heeft het college zich, onder verwijzing naar het advies van Thorbecke (voorheen: het Kenniscentrum) van 3 februari 2015, op het standpunt gesteld dat de afwijzing van de aanvraag om een tegemoetkoming in planschade gehandhaafd kan blijven. Volgens Thorbecke bedraagt het planologisch nadeel 4,8% van de waarde van de bedrijfswoning van [appellant]. Deze schadeomvang kan als beperkt worden beschouwd en is niet dusdanig omvangrijk dat deze niet meer binnen het normale maatschappelijk risico valt, aldus Thorbecke.
    
    7. [appellant] betoogt dat het college ten onrechte advies aan Thorbecke heeft gevraagd, nu het eerdere advies van dat bureau van 25 maart 2014 ondeugdelijk bleek. [appellant] heeft eveneens twijfels geuit over de onafhankelijkheid van de door Thorbecke ingeschakelde taxateur, M. Osinga van Wijmenga Makelaars en Taxateurs te Burgum, Friesland, die het advies van 3 februari 2015 mede heeft ondertekend.
    
    7.1. Dit betoog faalt. Uit de tussenuitspraak volgt dat het advies van het Kenniscentrum van 25 maart 2014 onvolledig was, omdat daarin de vraag naar de omvang van het planologische nadeel ten onrechte niet was beantwoord. De Afdeling heeft niet overwogen dat het advies geheel ondeugdelijk was. Reeds daarom bestaat geen grond voor het oordeel dat het college voor het alsnog laten bepalen van de omvang van de schade niet hetzelfde adviesbureau mocht raadplegen. Voorts heeft [appellant] geen concrete feiten of omstandigheden naar voren gebracht op grond waarvan de onafhankelijkheid van Osinga in twijfel moet worden getrokken.
    
    Op het betoog van [appellant] dat de taxatie van Osinga niet juist is uitgevoerd, wordt hierna ingegaan. De enkele omstandigheid dat Osinga, naar [appellant] stelt, niet bekend is met de plaatselijke situatie omdat zijn kantoor in Friesland is gevestigd, leidt niet zonder meer tot twijfel aan zijn deskundigheid.
    
    8. Aan zijn betoog dat Osinga een onjuiste taxatie heeft uitgevoerd, heeft [appellant] verschillende argumenten ten grondslag gelegd.
    
    Ten eerste heeft Osinga volgens [appellant] bij de bepaling van de ernst en omvang van de schade van het horecabedrijf ten onrechte geen rekening heeft gehouden met het feit dat de woningen op het naastgelegen perceel binnen de milieuhindercirkel van 10 m van zijn bedrijf zijn gebouwd, waardoor het voor hem niet mogelijk is het bedrijf op zijn eigen perceel uit te breiden.
    
    Verder heeft Osinga volgens hem ten onrechte geen rekening gehouden met het feit dat hij het perceel met bedrijfswoning en horecabedrijf in 2000 heeft gekocht met het recht van eerste koop op het naastgelegen perceel, hetgeen de hoogte van de aankoopprijs aanzienlijk heeft beïnvloed. Door het wegvallen van het recht op eerste koop is uitbreiding van zijn bedrijf naar het naastgelegen perceel niet langer mogelijk, hetgeen een waardedalend effect op zijn horecabedrijf heeft.
    
    Voorts zijn volgens [appellant] de door Osinga voor de taxatie van het horecabedrijf gebruikte referentieobjecten niet vergelijkbaar met zijn horecabedrijf, omdat die referentieobjecten in stedelijk gebied liggen.
    
    Ten slotte heeft Osinga het nadeel onderschat dat hij leidt ten aanzien van zijn bedrijfswoning als gevolg van het verlies van uitzicht en zonlicht, de toegenomen inbreuk op de privacy door inkijk en de overlast van het parkeren door de bewoners van het naastgelegen perceel, aldus [appellant].
    
    8.1. Zoals de Afdeling onder meer in haar uitspraak van 2 november 2011 (ECLI:NL:RVS:2011:BU3114) heeft overwogen, zijn inzichten van een taxateur in een geval als dit gebaseerd op diens kennis en ervaring, zodat een nadere toelichting op die inzichten niet in alle gevallen kan worden verlangd. Wel mag worden verlangd dat de gedachtegang duidelijk en voldoende controleerbaar is en dat het verslag van het onderzoek voldoende basis biedt voor verdere besluitvorming.
    
    8.2. Volgens het advies van Thorbecke heeft Osinga voor de bepaling van de planschade een vergelijking gemaakt tussen het nieuwe en het oude bestemmingsplan, waarbij hij rekening heeft gehouden met de ligging en de bereikbaarheid van het perceel, de directe omgeving, de vorm en omvang van het perceel, de aard en constructie van de opstallen, de staat van onderhoud ervan en de gebruiksmogelijkheden. Osinga heeft de bedragen zo goed mogelijk geschat en begroot naar aanleiding van de opname ter plaatse en de aan hem verstrekte informatie en basisgegevens over het perceel met bedrijfswoning en horecabedrijf. Verder heeft hij voor de waardebepaling van het horecabedrijf onder het oude bestemmingsplan gekeken naar de gekapitaliseerde huurwaarde (netto huurwaarde in relatie tot het nettorendement) en vergelijkbare transacties in de regio (vergelijkingsmethode). Voor de waardebepaling van de bedrijfswoning onder het oude bestemmingsplan heeft Osinga eveneens gebruik gemaakt van de methode van gekapitaliseerde huurwaarde en de vergelijkingsmethode. Daarnaast heeft hij gekeken naar de bouwkosten van de bedrijfswoning.
    
    Naar het oordeel van Osinga is de waardedaling, rekening houdend met de hiervoor vermelde uitgangspunten, als volgt. De bedrijfswoning is onder het oude bestemmingsplan € 187.500,00 waard en onder het nieuwe bestemmingsplan € 178.500,00. Het horecabedrijf is zowel onder het oude als nieuwe bestemmingsplan € 205.000,00 waard. De planschade bedraagt daarmee € 9.000,00, zijnde een waardedaling van 4,8% van de bedrijfswoning.
    
    8.3. In het betoog van [appellant] is, gegeven deze motivering, geen grond te vinden voor het oordeel dat niet inzichtelijk is hoe de waardes van de bedrijfswoning en het horecabedrijf onder het oude en het nieuwe planologische regime zijn vastgesteld. Dat [appellant], die het niet eens is met de taxatie, kritische kanttekeningen bij de motivering van dit onderdeel van het advies heeft geplaatst, betekent niet dat het college de taxatie niet aan de besluitvorming ten grondslag had mogen leggen. Uit die kanttekeningen blijkt, gelet op het navolgende, niet van concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de juistheid of volledigheid van de conclusie over de waardedaling van de bedrijfswoning en het horecabedrijf.
    
    8.3.1. De stelling van [appellant] dat de woningbouw op het naastgelegen perceel de uitbreidingsmogelijkheden van zijn horecabedrijf op zijn eigen perceel heeft beperkt, is door Thorbecke gemotiveerd weersproken. Zoals ook ter zitting met een plattegrond is aangetoond, was reeds onder het oude bestemmingsplan een burgerwoning tegen het horecabedrijf aangebouwd. Nu een mogelijke uitbreiding van het horecabedrijf op het eigen perceel van [appellant] eerst en vooral wordt beperkt door die reeds aanwezige burgerwoning, heeft Osinga geen waarde hoeven toekennen aan de door [appellant] gestelde omstandigheid dat de woningen op het naastgelegen perceel binnen de milieuhindercirkel zijn gebouwd.
    
    8.3.2. Osinga is voor de waardebepaling van het horecabedrijf eveneens terecht voorbijgegaan aan de - overigens door [belanghebbende] weersproken - stelling van [appellant] dat hij het recht van eerste koop had op het naastgelegen perceel. Dit recht, wat daar ook van zij, was niet gekoppeld aan de bestemming van het naastgelegen perceel en vervalt derhalve niet bij wijziging van de bestemming daarvan. Een dergelijke wijziging doet daarom niet toe of af aan de waarde van het horecabedrijf. Daarbij komt dat het naastgelegen perceel ten tijde van de aankoop van het horecabedrijf door [appellant] geen horecabestemming had, zodat op dat moment geen concreet zicht op uitbreiding van het horecabedrijf bestond.
    
    8.3.3. De Afdeling volgt [appellant] evenmin in zijn stelling dat de door Osinga gebruikte referentieobjecten ten aanzien van zijn horecabedrijf niet representatief zijn. Het college heeft toegelicht dat in de directe omgeving van Beek/Loerbeek geen dan wel weinig horecabedrijven aanwezig zijn. Het is daarom niet onredelijk dat Osinga voor de vergelijkingsmethode horecabedrijven uit de gehele regio Gelderland heeft betrokken. Verder heeft Osinga de waardebepaling van het horecabedrijf niet alleen gebaseerd op de vergelijkingsmethode, maar ook op de methode van gekapitaliseerde huurwaarde. Daarbij komt dat, gelet op hetgeen onder 8.3.1. en 8.3.2. is overwogen, ten aanzien van het horecabedrijf geen waardedaling heeft plaatsgevonden als gevolg van het nieuwe bestemmingsplan. De gebruikte referentieobjecten hebben daarom geen consequenties voor deze zaak.
    
    8.3.4. Osinga heeft voor de taxatie van de bedrijfswoning de conclusie van Thorbecke dat sprake is van beperkt planologisch nadeel als uitgangspunt genomen. Voor die conclusie heeft Thorbecke bezien of de volgende schadefactoren van toepassing zijn: verlies van uitzicht, dag- en zonlichtvermindering, inbreuk op de privacy, geluidsoverlast, verkeer- en parkeeroverlast en de situeringswaarde. Thorbecke heeft aldus de door [appellant] vermelde schadefactoren bij zijn advies betrokken en beoordeeld. Het standpunt van Thorbecke dat het planologisch nadeel, gelet op de ligging van de bedrijfswoning van [appellant] en de nieuwbouw, als beperkt kan worden aangemerkt, is niet onbegrijpelijk. [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt, bijvoorbeeld met een rapport van een andere deskundige, dat Thorbecke dan wel Osinga de schade ten aanzien van de bedrijfswoning hebben onderschat.
    
    Dat Thorbecke heeft geadviseerd aan een buurman van [appellant] wel een tegemoetkoming in planschade toe te kennen, terwijl diens planologisch nadeel volgens hem minder omvangrijk is dan dat van hem, leidt niet tot een ander oordeel. Uit de door [appellant] overgelegde gedeeltes van het planschadeadvies van Thorbecke betreffende de buurman blijkt dat diens perceel met woning is gelegen in een ander plangebied waarop een ander planologisch regime van toepassing is. Reeds daarom is geen sprake van een met de situatie van [appellant] vergelijkbaar geval op grond waarvan aan hem eveneens een tegemoetkoming dient te worden toegekend.
    
    8.4. Het betoog faalt.
    
    Eindoordeel
    
    9. Het college heeft zich in navolging van het advies van Thorbecke van 3 februari 2016 op het standpunt mogen stellen dat het planologisch nadeel 4,8% van de waarde van de bedrijfswoning van [appellant] bedraagt. [appellant] heeft het standpunt van het college dat een dergelijk percentage binnen het normale maatschappelijk risico valt niet weersproken. Gelet daarop kan de afwijzing van de aanvraag om een tegemoetkoming in planschade gehandhaafd blijven.
    
    De Afdeling ziet hierin aanleiding om te bepalen dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit van 25 november 2014 geheel in stand blijven.
    
    10. Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 30 april 2015 in zaak nr. 15/6;
    
    III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    
    IV. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Montferland van 25 november 2014, kenmerk 14uit04456;
    
    V. bepaalt dat de rechtsgevolgen van dat besluit geheel in stand blijven;
    
    VI. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Montferland aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 415,00 (zegge: vierhonderdvijftien euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. N.S.J. Koeman, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. A.G. de Vries-Biharie, griffier.
    
    w.g. Koeman w.g. De Vries-Biharie
    lid van de enkelvoudige kamer griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 1 juni 2016
    
    611.