ECLI:NL:RVS:2015:2264, Raad van State, 15-07-2015, 201308656/2/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2015-07-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 27 juni 2013, met kenmerk Z-13-03908, heeft de raad het bestemmingsplan "Wylerbergmeer" vastgesteld.

201308656/2/R2.
    Datum uitspraak: 15 juli 2015
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    vereniging Vereniging Gelderse Natuur en Milieufederatie Gelderse Natuur en Milieufederatie, gevestigd te Arnhem, en anderen, (hierna: GNMF en anderen),
    appellanten,
    
    en
    
    de raad van de gemeente Ubbergen, thans gemeente Groesbeek,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 27 juni 2013, met kenmerk Z-13-03908, heeft de raad het bestemmingsplan "Wylerbergmeer" vastgesteld.
    
    Tegen dit besluit hebben onder meer GNMF en anderen beroep ingesteld.
    
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    
    GNMF en anderen hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 15 juli 2014, waar de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid RGV Holding B.V., vertegenwoordigd door G.M. Beltman, GNMF en anderen, vertegenwoordigd door A.H. Stoltenborg, en de raad, vertegenwoordigd door G.B.M. Klaassen, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
    
    Bij uitspraak onderscheidenlijk tussenuitspraak van 17 september 2014, in zaak nr. 201308656/1/R2, heeft de Afdeling de raad opgedragen om binnen 18 weken na de verzending van de tussenuitspraak de daarin geconstateerde gebreken in het besluit van 27 juni 2013 te herstellen. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Ter uitvoering van de tussenuitspraak heeft het college bij besluit van 11 december 2014, met kenmerk Z-13-05558, het bestemmingsplan "Wylerbergmeer" gewijzigd vastgesteld.
    
    Daartoe in de gelegenheid gesteld, hebben GNMF en anderen een zienswijze naar voren gebracht over de wijze waarop het gebrek is hersteld.
    
    De raad en GNMF hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak op een tweede zitting behandeld op 26 mei 2015, waar GNMF en anderen, vertegenwoordigd door ir. B.H.J.D. Oosting, en de raad, vertegenwoordigd door H.M. Schot, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen. Voorts is ter zitting de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid RGV Holding B.V., vertegenwoordigd door G.M. Beltman, gehoord.
    
    Overwegingen
    
    1. De Afdeling heeft in de tussenuitspraak met betrekking tot het beroep van GNMF en anderen het volgende overwogen. De raad heeft in strijd met hetgeen is bedoeld mogelijkheden geboden om op alle gronden met de bestemmingen "Recreatie" en "Sport" parkeervoorzieningen aan te leggen. Voorts heeft de raad ten onrechte geen (aanvullend) onderzoek verricht naar de vraag of in het plangebied voorkomende flora- en faunasoorten aan de uitvoerbaarheid van het plan in de weg staan, voor zover dit de gebruikmaking van de wijzigingsbevoegdheid, zoals opgenomen in artikel 7, lid 7.4.1, van de planregels, betreft. Verder heeft de raad niet inzichtelijk gemaakt en afgewogen of voor de in het plan geboden mogelijkheden een passende beoordeling is vereist, als bedoeld in artikel 19j van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998). Hierom is het besluit genomen in strijd met de te betrachten zorgvuldigheid.
    
    Gelet hierop is het beroep van GNMF en anderen tegen het besluit van 27 juni 2013 gegrond. Dit besluit dient te worden vernietigd wegens strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb).
    
    2. De Afdeling heeft de raad opgedragen om binnen 18 weken na de verzending van de tussenuitspraak, met inachtneming van hetgeen daarin onder 6.3, is overwogen alsnog een regeling in het plan op te nemen waardoor de parkeermogelijkheden begrensd zijn tot hetgeen de raad blijkens de plantoelichting aanvaardbaar acht, dan wel nader te motiveren waarom de planregeling zoals in het bestreden besluit is vervat in overeenstemming wordt geacht met een goede ruimtelijke ordening.
    
    Voorts dient de raad met inachtneming van hetgeen is overwogen onder 10.2 alsnog te onderzoeken of de Flora- en faunawet (hierna: Ffw) in de weg staat aan de uitvoerbaarheid van het plan, voor zover dit de gebruikmaking van de wijzigingsbevoegdheid betreft en met inachtneming van hetgeen is overwogen onder 12.2 alsnog inzichtelijk te maken en af te wegen of voor de in het plan geboden mogelijkheden een passende beoordeling is vereist en zo nodig een passende beoordeling te maken.
    
    Naar aanleiding van het vorenstaande dient de raad het besluit te heroverwegen, alsmede de Afdeling en de andere partijen de uitkomst mede te delen en een eventueel nader besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mede te delen.
    
    3. Bij besluit van 11 december 2014 heeft de raad naar aanleiding van de tussenuitspraak het besluit van 27 juni 2013 gewijzigd door parkeren alleen nog toe te staan op hiervoor in de verbeelding aangeduide locaties en op een reserveparkeerterrein bij hoge parkeerdruk.
    
    Voorts heeft het bureau Staro Natuur en Buitengebied in opdracht van de raad nader onderzoek verricht naar natuurwaarden om te bezien of de Ffw in de weg staat aan de uitvoerbaarheid van het plan, voor zover dit de gebruikmaking van de wijzigingsbevoegdheid betreft en of een passende beoordeling moet worden gemaakt vanwege mogelijk significante gevolgen voor aangrenzende, in Duitsland gelegen, Natura 2000-gebieden. Dit onderzoek is neergelegd in het rapport "Nader onderzoek natuurwaarden Wylerbergmeer te Ubbergen" van november 2014. De raad heeft op basis van dit Nader onderzoek geconcludeerd dat de Ffw niet in de weg staat aan de uitvoerbaarheid van het plan en dat geen passende beoordeling is vereist als bedoeld in artikel 19j van de Nbw 1998.
    
    4. Het besluit van 11 december 2014, waarbij de raad het bestemmingsplan nader heeft onderbouwd en heeft gewijzigd, is ingevolge artikel 6:19, eerste lid, van de Awb mede onderwerp van het geding. Het beroep van GNMF en anderen wordt geacht mede te zijn gericht tegen dit besluit.
    
    5. GNMF en anderen hebben naar aanleiding van het besluit van 11 december 2015 een zienswijze ingediend die zich richt tegen de uitvoerbaarheid van het wijzigingsplan en de beoordeling van het plan op grond van artikel 19j van de Nbw 1998. Voor zover de zienswijze betrekking heeft op het reserveparkeerterrein hebben GNMF en anderen ter zitting toegelicht dat het hen hierbij gaat om de gevolgen van de instelling van dit terrein voor de das in combinatie met de gevolgen van de wijzigingsbevoegdheid en de zienswijze derhalve eveneens betrekking heeft op de uitvoerbaarheid van het wijzigingsplan.
    
    6. GNMF en anderen stellen dat uit het Nader onderzoek niet blijkt dat de Ffw niet in de weg staat aan de uitvoerbaarheid van het plan, voor zover dit de gebruikmaking van de wijzigingsbevoegdheid betreft. Hiertoe voeren zij aan dat het Nader onderzoek onvolledig is, omdat hierin de mogelijke gevolgen voor de otter en de bever niet zijn beschouwd. Voorts is volgens hen het Nader onderzoek gebrekkig, omdat met betrekking tot de gevolgen voor de das ten onrechte de omstandigheid buiten beschouwing is gelaten dat de bebouwing voor verblijfsrecreatie waarop de wijzigingsbevoegdheid ziet een belangrijke migratieroute naar het noorden kan doorsnijden, onvoldoende rekening is gehouden met de gevolgen van het reserveparkeerterrein voor de das, en de cumulatie met het reeds bestaande gebruik van de sportvelden waardoor al hinder optreedt voor de binnen het plangebied aanwezige dassenburcht, niet in het onderzoek is betrokken. Ter onderbouwing van het betoog is het rapport "Das en Boom, contra expertise aanvullende natuuronderzoek bestemmingsplan Wylerbergmeer, zaaknummer 201308656/1/R2", opgesteld door de vereniging Das en Boom op verzoek van GNMF en anderen overgelegd.
    
    6.1. Zoals in de tussenuitspraak van 17 september 2014 onder 10.2 is overwogen, stelt de Afdeling voorop dat opname van een wijzigingsbevoegdheid in een bestemmingsplan inhoudt dat het eventuele gebruik daarvan in beginsel in overeenstemming met een goede ruimtelijke ordening moet worden geacht. Hiertoe behoort onder meer de vraag naar de uitvoerbaarheid van het plan binnen de planperiode. De vragen of voor de uitvoering van het bestemmingsplan een vrijstelling geldt dan wel een ontheffing op grond van de Ffw nodig is en zo ja, of deze ontheffing kan worden verleend, komen in beginsel pas aan de orde in een procedure op grond van de Ffw. Dat doet er niet aan af dat de raad het plan niet heeft kunnen vaststellen, indien en voor zover hij op voorhand in redelijkheid had moeten inzien dat de Ffw aan de uitvoerbaarheid van het plan in de weg staat.
    
    6.2. Over de gevolgen die het plan, inclusief de wijzigingsbevoegdheid, kan hebben voor de otter en de bever stelt de raad zich op het standpunt dat geen aanleiding bestaat om te veronderstellen dat de Ffw in zoverre op voorhand aan de uitvoerbaarheid van het plan in de weg staat. De raad heeft geen aanleiding gezien om in aanvulling op de Ecologische quickscan, Wylerbergmeer, Ubbergen", van 7 mei 2013, die door bureau Regelink Ecologie & Landschap is opgesteld ten behoeve van het bestemmingsplan dat bij besluit 27 juni 2013 is vastgesteld, nader onderzoek te doen verrichten naar de gevolgen voor de otter en de bever.
    
    Meer in het bijzonder ten aanzien van de otter stelt de raad zich op het standpunt dat deze binnen het plangebied, noch in de nabijheid van de locatie waarop de wijzigingsbevoegdheid ziet, vaste rust- en verblijfplaatsen heeft, zodat het reeds uitgevoerde onderzoek in dit opzicht geen aanvulling behoeft. Nu GNMF en anderen dit niet hebben weersproken en uit de kaart die gevoegd is bij het rapport van Das en Boom blijkt dat waarnemingen van de otter zich binnen het plangebied beperken tot de oostelijke zijde van het Wylerbergmeer, derhalve niet de westelijke zijde van dit meer waar het plandeel met de bestreden wijzigingsbevoegdheid betrekking op heeft, ziet de Afdeling geen aanleiding waarom aan dit standpunt zou moeten worden getwijfeld.
    
    Ten aanzien van de bever stelt de raad onweersproken dat een beverburcht niet in het plangebied aanwezig is. Voorts is de raad, onder verwijzing naar de soortenstandaard Bever uit 2014, ervan uitgegaan dat de bever nauwelijks wordt gehinderd door recreanten. Voor zover GNMF en anderen stellen dat de raad deze soortenstandaard onjuist heeft toegepast, zijn hiervoor geen concrete argumenten gegeven.
    
    De Afdeling ziet in het aangevoerde geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich met betrekking tot de gevolgen die het plan heeft voor de otter en de bever op onjuiste gegevens heeft gebaseerd, dan wel ten onrechte deze niet heeft laten betrekken in het Nader onderzoek.
    
    6.3. Met betrekking tot de gevolgen van het plan voor de das stelt de raad, onder verwijzing naar het Nader onderzoek, dat ook bij gebruikmaken van de wijzigingsbevoegdheid - die op een locatie ziet die op geruime afstand is gelegen van de dassenburcht - de vaste rust en verblijfplaatsen van de das niet zullen worden verstoord ook niet in cumulatie beschouwd met het bestaande gebruik van het recreatieterrein, dan wel dat anderszins een verbodsbepaling van de Ffw zal worden overtreden. Hierbij wijst de raad onder meer op de omstandigheid dat voldoende maatregelen kunnen worden getroffen om de migratieroutes van de dassen naar de noordelijke foerageergebieden veilig te stellen. Ter zitting heeft de raad, aan de hand van de kaart van het gebied en de bestaande routes, toegelicht dat onder andere langs de sportvelden een route kan blijven behouden, zo nodig kan deze route worden beschut door het aanplanten van begroeiing.
    
    In het aangevoerde bestaat geen aanleiding waarom de raad hierin niet kan worden gevolgd. Voor zover GNMF en anderen stellen dat te nemen maatregelen ten onrechte niet zijn verzekerd, overweegt de Afdeling dat de raad hiervan heeft afgezien, omdat de activiteiten van de das aan verandering onderhevig zijn, zodat bij het gebruik maken van de wijzigingsbevoegdheid op grond van nieuw onderzoek dient te worden vastgesteld wat de meest geschikte maatregelen zijn om te voorkomen dat nadelige gevolgen ontstaan voor de das. Nu het plan meerdere maatregelen mogelijk maakt, acht de Afdeling dit niet onredelijk.
    
    6.4. Gelet op het voorgaande, ziet de Afdeling in het door GNMF en anderen aangevoerde geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de Ffw op voorhand niet aan de uitvoerbaarheid van het plan in de weg staat. Het betoog faalt.
    
    7. GNMF en anderen stellen dat de raad zich ten onrechte baseert op het Nader onderzoek bij het oordeel dat geen passende beoordeling als bedoeld in artikel 19j van de Nbw 1998 is vereist voor de gevolgen van het plan voor aangrenzende Natura 2000-gebieden in Duitsland. Zij voeren hiertoe aan dat in dit verband ten onrechte geen onderzoek is verricht naar de gevolgen voor de otter en de bever in die gebieden. Ter zitting hebben GNMF en anderen in aanvulling hierop betoogd dat ten onrechte geen rekening is gehouden met gevolgen voor vogelsoorten in die gebieden.
    
    7.1. De nabijgelegen Natura 2000-gebieden in Duitsland, het Wylermeer en Unterer Niederrhein, zijn niet aangewezen voor de otter of de bever. In zoverre heeft het plan dan ook geen gevolgen voor de instandhoudingsdoelen van deze gebieden, zodat de raad in dit opzicht het opstellen van een passende beoordeling achterwege kon laten.
    
    Ten aanzien van het betoog van GNMF en anderen dat de artikelen 12 en 16 van de Habitatrichtlijn met zich brengen dat een beoordeling analoog aan een passende beoordeling als bedoeld in artikel 6, derde lid, van de gevolgen van het plan voor otters en bevers in aangrenzende Natura 2000-gebieden in Duitsland had moeten worden gemaakt, overweegt de Afdeling dat de vraag naar de rechtstreekse werking van de bepalingen van de richtlijn alleen kan rijzen in gevallen van incorrecte implementatie of indien de volledige toepassing van de richtlijn niet daadwerkelijk is verzekerd (uitspraak van 25 juli 2012 in zaak nr. 201107585/1/A2).
    
    De artikelen 12 en 16 van de Habitatrichtlijn zijn omgezet in meerdere artikelen van de Ffw, waaronder in het bijzonder artikel 75. Gesteld noch gebleken is dat deze implementatie onjuist is dan wel dat de richtlijn niet volledig toegepast wordt. Een rechtstreeks beroep op de artikelen 12 en 16 van de Habitatrichtlijn komt GNMF en anderen dan ook niet toe en kan derhalve ook geen basis bieden aan een verplichting een passende beoordeling te maken van de gevolgen van het plan voor soorten waarvoor in de aanwijzing van het Natura 2000 gebied geen instandhoudingsdoelstellingen zijn opgenomen.
    
    Het betoog faalt.
    
    7.2. Voor zover GNMF en anderen ter zitting hebben gesteld dat in het Nader onderzoek eveneens ten onrechte geen passende beoordeling is uitgevoerd naar vogelsoorten waarvoor aan het plangebied grenzende Natura 2000-gebieden in Duitsland zijn aangewezen overweegt de Afdeling als volgt. In het Nader onderzoek is getoetst of de in het plan geboden mogelijkheden een negatief effect hebben op de nabijgelegen Natura 2000-gebieden in Duitsland. Beschouwd is of verstoring mogelijk is door licht, geluid, trilling of dat optische verstoring, verontreiniging of verdroging zal optreden, waardoor de habitats van soorten negatieve gevolgen zullen ondervinden. Gelet op de omvang van de wijzigingen die het plan mogelijk maakt en de omstandigheid dat tussen het recreatiegebied en het naastgelegen Natura 2000-gebied een bosschage is gelegen wordt in de effectbeoordeling geconcludeerd dat significante effecten uit zijn te sluiten, zodat geen passende beoordeling is vereist. In het aangevoerde ziet de Afdeling dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat de raad een passende beoordeling niet achterwege kon laten.
    
    Het betoog faalt.
    
    8. Met betrekking tot de overige beroepsgronden die GNMF en anderen hebben aangevoerd tegen het besluit van 27 juni 2013, welke worden geacht mede te zijn gericht tegen het besluit van 11 december 2014, ziet de Afdeling geen aanleiding anders te oordelen dan zij in de tussenuitspraak heeft gedaan.
    
    9. Gelet op het bovenstaande is het beroep van GNMF en anderen tegen het besluit van 11 december 2014 ongegrond.
    
    10. De raad dient ten aanzien van GNMF en anderen op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het beroep van Gelderse Natuur en Milieufederatie en anderen tegen het besluit van de gemeente Ubbergen, thans gemeente Groesbeek, van 27 juni 2013, kenmerk Z-13-03908, gegrond;
    
    II. vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Ubbergen, thans gemeente Groesbeek van 27 juni 2013, kenmerk Z-13-03908;
    
    III. verklaart het beroep van Gelderse Natuur en Milieufederatie en anderen tegen het besluit van 11 december 2014, kenmerk Z-13-05558, waarbij het besluit van 27 juni 2013 gewijzigd is vastgesteld, ongegrond;
    
    IV. veroordeelt de raad van de gemeente Ubbergen, thans gemeente Groesbeek, tot vergoeding van bij Gelderse Natuur en Milieufederatie en anderen in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 51,20 (zegge: eenenvijftig euro en twintig cent), met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen;
    
    V. gelast dat de raad van de gemeente Ubbergen, thans gemeente Groesbeek, aan Gelderse Natuur en Milieufederatie en anderen het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 318,00 (zegge: driehonderdachttien euro) vergoedt, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen.
    
    Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. M.A.A. Mondt-Schouten en mr. R. Uylenburg, leden, in tegenwoordigheid van mr. L.A. van Heusden, griffier.
    
    w.g. Slump w.g. Van Heusden
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 15 juli 2015
    
    723.