ECLI:NL:RVS:2015:1950, Raad van State, 24-06-2015, 201408926/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2015-06-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 16 september 2014 heeft de raad het bestemmingsplan "Ontwikkellocaties woningbouw Griendtsveen, deellocatie Sphagnumweg" vastgesteld.

201408926/1/R1.
    Datum uitspraak: 24 juni 2015
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    1. [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B], wonend te Griendtsveen, gemeente Horst aan de Maas,
    2. [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B], wonend te Griendtsveen, gemeente Horst aan de Maas,
    3. [appellant sub 3A] en [appellant sub 3B], wonend te Griendtsveen, gemeente Horst aan de Maas,
    appellanten,
    
    en
    
    de raad van de gemeente Horst aan de Maas,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 16 september 2014 heeft de raad het bestemmingsplan "Ontwikkellocaties woningbouw Griendtsveen, deellocatie Sphagnumweg" vastgesteld.
    
    Tegen dit besluit hebben [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B], [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] en [appellant sub 3A] en [appellant sub 3B] beroep ingesteld.
    
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] hebben een nader stuk ingediend.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 29 mei 2015, waar [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B], [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B], vertegenwoordigd door mr. R. Lagerweij, werkzaam bij Achmea rechtsbijstand, [appellant sub 3A] en [appellant sub 3B], vertegenwoordigd door mr. R. Lagerweij, en de raad, vertegenwoordigd door T.J.P.H. Raassens, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsvrijheid om bestemmingen aan te wijzen en regels te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De Afdeling toetst deze beslissing terughoudend. Dit betekent dat de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden beoordeelt of aanleiding bestaat voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Voorts beoordeelt de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden of het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
    
    2. Het plan voorziet in twee nieuwe woningen aan de Sphagnumweg te Griendtsveen.
    
    De behoefte aan woningen
    
    3. [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B], [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] en [appellant sub 3A] en [appellant sub 3B] (hierna tezamen: appellanten) betogen dat geen behoefte bestaat aan de twee nieuwe woningen aan de Sphagnumweg. Hierbij voeren zij aan dat volgens het provinciale perspectievenbeleid alleen voor de eigen behoefte mag worden gebouwd en dat er volgens de provinciale woonvisie juist sprake zal zijn van bevolkingskrimp. Verder geeft de trage verkoop van reeds beschikbare bouwkavels aan dat geen behoefte bestaat aan extra bouwkavels. Voorts voorziet het plan in woningen uit het hoge segment, terwijl hooguit behoefte bestaat aan nieuwe starterswoningen, aldus appellanten.
    
    3.1. De raad stelt zich op het standpunt dat de behoefte aan de voorziene woningen blijkt uit de meest recente bevolkingsprognose van E’til en dat de door appellanten genoemde kavels pas in de laatste 1 á 2 jaar beschikbaar zijn gekomen en bij de inschatting van de behoefte zijn betrokken.
    
    3.2. Het plan voorziet op tot dusver onbebouwde gronden aan de oostzijde van de Sphagnumweg in twee plandelen met de bestemming "Wonen" en de dubbelbestemming "Waarde - Beschermd dorpsgezicht Griendtsveen". Voor elk van beide plandelen is voorts voorzien in de aanduidingen "bouwvlak", "maximum aantal wooneenheden: 1", "maximum bouwhoogte: 9 m" en "maximum goothoogte 4,5 m".
    
    Ingevolge artikel 3, lid 3.1, aanhef en onder a, van de planregels zijn de voor "Wonen" aangewezen gronden bestemd voor wonen.
    
    3.3. Bij de vaststelling van het plan is de raad op grond van een bevolkingsonderzoek van E’til uit 2013 uitgegaan van een behoefte aan 15 nieuwe woningen binnen de planperiode. In het bevolkingsonderzoek is voor Griendtsveen voor 2014 een behoefte aan 219 woningen en voor 2024 een behoefte aan 235 woningen vermeld.
    
    Voor zover appellanten betogen dat in Griendtsveen reeds langere tijd ongeveer 11 kavels beschikbaar zijn en moeilijk verkoopbaar zijn gebleken, heeft de raad toegelicht dat de realisatie van deze kavels door de economische crisis weliswaar enige vertraging kan hebben opgelopen, maar dat het merendeel van deze kavels pas recent beschikbaar is gekomen. Gelet hierop, en nu voldoende is dat de voorziene twee woningen naar verwachting binnen de planperiode van 10 jaar worden gerealiseerd, vormen de bestaande kavels naar het oordeel van de Afdeling geen aanwijzing dat de behoefte in het bevolkingsonderzoek te hoog is ingeschat.
    
    Ten aanzien van het betoog dat volgens de provinciale woonvisie sprake is van bevolkingskrimp overweegt de Afdeling dat daar - gelet op het onderzoek van E’til - binnen de planperiode in Griendtsveen geen sprake van zal zijn. Voorts hoeft krimp van de bevolking in een gemeente niet per definitie met zich te brengen dat in een gemeente geen behoefte aan nieuwe woningen is of kan ontstaan. In dit verband is in het onderzoek toegelicht dat de bevolking volgens de prognose in een aantal andere kernen wel daalt, maar dat dit door het proces van huishoudensverdunning niet direct leidt tot een daling van het aantal huishoudens.
    
    Gelet op het vorenstaande bestaat in het aangevoerde geen aanleiding voor het oordeel dat de behoefte aan 15 woningen in het bevolkingsonderzoek te hoog is ingeschat. Het betoog dat voor meer dan de eigen behoefte wordt gebouwd mist derhalve feitelijke grondslag. Het betoog faalt.
    
    3.4. Wat betreft het betoog dat het plan voorziet in woningen uit het hoge segment terwijl hooguit behoefte bestaat aan nieuwe starterswoningen heeft de raad toegelicht dat de markt voor woningen uit het hoge segment mede is gericht op doorstromers die een starterswoning achterlaten. Appellanten hebben dit niet dan wel onvoldoende bestreden. Het betoog faalt.
    
    Beschermd dorpsgezicht
    
    4. Appellanten betogen dat de voorziene woningen in strijd zijn met de aanwijzing van de betrokken gronden als beschermd dorpsgezicht uit 1996 en het rapport "Belvedère project Griendtsveen, Een ontwikkeling- en beheerplan voor het beschermd dorpsgezicht van Griendtsveen" uit 2004 (hierna: het Belvedèrerapport 2004). Het plan leidt volgens hen tot een te vergaande aantasting van de karakteristieke openheid en de natuurwaarden zoals omschreven in de aanwijzing als beschermd dorpsgezicht. Het behoud van enkele doorzichten is niet voldoende. Dit klemt temeer nu het behoud van doorzichten onvoldoende is gegarandeerd door de planregeling en de mogelijkheden om vergunningvrij te bouwen, aldus appellanten. Voorts vrezen zij voor precedentwerking.
    
    4.1. Ingevolge artikel 3, lid 3.1, van de planregels zijn de voor "Wonen" aangewezen gronden bestemd voor:
    
    a. wonen;
    
    met de daarbij behorende:
    
    c. gebouwen;
    
    d. bouwwerken geen gebouwen zijnde;
    
    g. parkeer- en groenvoorzieningen;
    
    i. tuinen en erven.
    
    Ingevolge lid 3.2.1 gelden voor het bouwen van hoofdgebouwen de volgende regels:
    
    a. hoofdgebouwen mogen uitsluitend binnen een bouwvlak worden gebouwd;
    
    d. de voorgevel van een hoofdgebouw dient te worden gebouwd in dan wel maximaal 3 m achter de naar de weg gekeerde grens van het bouwvlak;
    
    e. de afstand tot de zijdelingse bouwperceelgrens bedraagt aan twee zijden minimaal 5 m;
    
    f. de diepte van het hoofdgebouw bedraagt maximaal 15 m;
    
    g. de goot- en bouwhoogte mogen niet meer bedragen dan het ter plaatse van de aanduiding 'maximum goot- en bouwhoogte' aangegeven maximum.
    
    Ingevolge lid 3.2.2 gelden voor het bouwen van aan- en uitbouwen, bijgebouwen en overkappingen de volgende regels:
    
    a. bijbehorende bouwwerken mogen uitsluitend binnen het bouwvlak worden gebouwd;
    
    b. de afstand van bijbehorende bouwwerken tot de zijdelingse bouwperceelsgrens bedraagt minimaal 5 m;
    
    c. de gezamenlijke oppervlakte aan bijbehorende bouwwerken per bouwperceel bedraagt maximaal 65 m²;
    
    d. het bebouwingspercentage per bouwperceel is maximaal 35%;
    
    e. de maximale goothoogte bedraagt 3,5 m;
    
    f. de maximale bouwhoogte bedraagt 6 m.
    
    Ingevolge lid 3.2.3 gelden voor het bouwen van bouwwerken, geen gebouwen zijnde, de volgende bepalingen:
    
    a. de maximale bouwhoogte van erf- en terreinafscheidingen bedraagt 2 m, met dien verstande dat de hoogte voor erf- en terreinafscheidingen voor zover gelegen vóór de voorgevellijn maximaal 1 m mag bedragen;
    
    b. de maximale bouwhoogte van overige bouwwerken, geen gebouwen zijnde, bedraagt 3 m.
    
    4.2. De afstand tussen de twee voorziene bouwvlakken bedraagt 16 m. Op de desbetreffende gronden is het bestemmingsplan "Peelkernen" uit 2009 van toepassing. Daarin is ter plaatse in de bestemming "Groen" voorzien.
    
    Ingevolge artikel 9, lid 9.1.1, van de planregels van het bestemmingsplan "Peelkernen" zijn de voor "Groen" aangewezen gronden bestemd voor onder meer groenvoorzieningen, bermen en beplanting, met bijbehorende bouwwerken, geen gebouwen zijnde.
    
    Ingevolge lid 9.2.1 zijn gebouwen niet toegestaan.
    
    4.3. Ingevolge artikel 36, eerste lid, van de Monumentenwet 1988 stelt de gemeenteraad ter bescherming van een beschermd stads- of dorpsgezicht een bestemmingsplan vast als bedoeld in de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro).
    
    4.4. Bij besluit van 30 oktober 1996 is de kern Griendtsveen, met uitzondering van een gedeelte direct ten westen van het plangebied, aangewezen als beschermd dorpsgezicht. In de toelichting bij het aanwijzingsbesluit wordt Griendtsveen omschreven als een veenontginningsnederzetting. Met uitzondering van de niet als beschermd dorpsgezicht aangewezen gronden ten westen van het plangebied is de ruimtelijke structuur in hoofdopzet nagenoeg onveranderd gebleven. Het plangebied behoort voorts niet tot de concreet omschreven locaties, maar wel tot het algemeen omschreven dorpsgezicht in de vorm van een uniek landelijk karakter waarin de maatschappelijke en ruimtelijk-functionele ontwikkeling en hiërarchie nog goed herkenbaar zijn. Dit karakter komt onder meer tot uiting in de voor de vervening aangelegde rechte wegen en vaarten met verspreide bebouwing die wordt gekenmerkt door onder meer ruime erven, moestuinen, weilanden, de kanalen en eenvoudige laanbeplanting. Door de consequente boombeplanting langs lanen en vaarten heeft de kern een zekere beslotenheid. Ook kenmerkend is echter dat op de over het algemeen relatief grote percelen, met nagenoeg altijd vrijstaande bebouwing, meestal geen sprake is van opgaand groen, zodat met uitzondering van enkele villa’s, er vanaf de openbare weg juist een goed doorzicht mogelijk is. Bij de bescherming van het dorpsgezicht ligt het accent op de gave historische ruimtelijke structuur en het nog voor een belangrijk deel historische bebouwingsbeeld van de kern, aldus de toelichting bij het aanwijzingsbesluit.
    
    4.5. In 2004 is het Belvedèrerapport 2004 uitgebracht. Aanleiding daarvoor was de behoefte om een aantal nieuwe woningen in Griendtsveen te bouwen. In het rapport is onderzocht welke bouwlocaties daar met het oog op de aanwijzing als beschermd dorpsgezicht het meest voor in aanmerking komen. Ter plaatse van de in het voorliggende plan langs de Sphagnumweg voorziene woningen vermeldt het rapport de aanduiding "Vrij uitzicht - niet bouwen". Ten zuidoosten daarvan, langs een kanaal, is volgens het Belvedèrerapport 2004 "bouwen met aandacht voor openheid" mogelijk.
    
    In augustus 2008 is door Bureau SAB het rapport "Stedenbouwkundige beleidsvisie Griendtsveen" uitgebracht. Daarin zijn zeven potentiële ontwikkellocaties en drie aandachtsgebieden voor woningbouw aangewezen, waaronder de in het voorliggende plan langs de Sphagnumweg voorziene woningen en de bouwlocatie langs het kanaal ten zuidoosten daarvan.
    
    In 2011 is in opdracht van een particulier door ing. R. de Wit een stedenbouwkundig advies uitgebracht waarin potentiële ontwikkellocaties voor woningbouw zijn aangewezen, waaronder de in het voorliggende plan langs de Sphagnumweg voorziene woningen. Ten aanzien van de in het Belvedèrerapport uit 2004 en het rapport van SAB uit 2008 vermelde mogelijkheid om ten zuidoosten daarvan woningen te bouwen geeft De Wit aan dat hiervoor langs het kanaal een nieuwe ontsluitingsweg dient te worden aangelegd. Dat is volgens het advies een onevenredig kostenverhogend aspect.
    
    Het advies "Stedenbouwkundige onderbouwing bouwplan Sphagnumweg Griendtsveen" van BRO uit april 2014 maakt als bijlage deel uit van de plantoelichting. Hierin zijn de uitkomsten van voornoemde rapporten en adviezen vermeld en wordt geadviseerd de twee voorziene woningen te bouwen. Zou in lijn met het Belvedèrerapport 2004 gekozen zijn om ten zuidoosten daarvan langs het kanaal woningen te bouwen, dan dient voor de ontsluiting te worden voorzien in een nieuw aan te leggen ontsluitingsweg. De kosten voor deze weg zouden zeer zwaar op de exploitatie van deze woningen drukken, aldus het advies.
    
    4.6. Appellanten stellen zich terecht op het standpunt dat de voorziene woningbouw in strijd is met het Belvedèrerapport 2004. Nadien zijn evenwel de andere studies uit 2008, 2011 en 2014 verricht. Volgens deze studies is de voorziene woningbouw in overeenstemming met de aanwijzing als beschermd dorpsgezicht. Voorts is niet gebleken dat het Belvedèrerapport 2004 als beleid van de raad dient te worden aangemerkt of anderszins een hogere status heeft dan de drie latere studies. Gelet hierop heeft de raad geen doorslaggevende betekenis hoeven toekennen aan de aanduiding "Vrij uitzicht - niet bouwen" die in het Belvedèrerapport 2004 langs de Sphagnumweg is opgenomen. Het betoog faalt.
    
    4.7. Voor zover appellanten betogen dat in de studies uit 2008, 2011 en 2014 in strijd met de aanwijzing als beschermd stadsgezicht wordt geadviseerd om de twee voorziene woningen te bouwen, overweegt de Afdeling als volgt. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van de voorafgaand aan de Monumentenwet 1988 geldende Monumentenwet uit 1961, blijkt dat het geenszins in de bedoeling ligt stads- en dorpsgezichten door de bescherming te "bevriezen" in de toestand waarin zij zich bevinden. Het streven moet erop gericht zijn, dat wenselijke of noodzakelijke veranderingen slechts geschieden op een zodanige wijze dat het aspect van het geheel niet, of althans zo weinig mogelijk, schade lijdt (Kamerstukken II, 1955/56, 4115, nr. 3). Uit de totstandkomingsgeschiedenis van de Monumentenwet 1988 kan niet worden afgeleid dat met deze wet is beoogd om op dit uitgangspunt terug te komen.
    
    Gelet op de verbeelding voorziet het plan in twee bouwvlakken met een onderlinge afstand van 16 m. Op de tussenliggende gronden zijn gelet op de bestemming "Groen" en artikel 9, lid 9.2.1, van de planregels van het bestemmingsplan "Peelkernen" geen gebouwen toegestaan. Nu deze gronden gelet op de bestemming "Groen" niet als erf kunnen worden aangemerkt, kunnen ter plaatse evenmin vergunningvrije bouwwerken ten behoeve van de woningen worden gebouwd.
    
    Voorts heeft de raad toegelicht dat - anders dan gebruikelijk in de gemeente - ingevolge artikel 3, lid 3.2.1, aanhef en onder 3, van de planregels bij het bouwen van hoofdgebouwen aan twee zijden een afstand tot de zijdelingse bouwperceelgrens van minimaal 5 m dient te worden aangehouden. Voorts kunnen ter plaatse van deze gronden weliswaar bijgebouwen worden gebouwd, maar is de daarvoor vastgestelde planregeling stringenter opgezet dan gebruikelijk in de gemeente. Verder loopt het bouwvlak van de zuidelijke woning in oostelijke richting taps toe, zodat een afstand van minimaal 14 m behouden blijft tot het schuin gepositioneerde bouwvlak voor de bestaande woning ten zuiden daarvan.
    
    Gelet op het vorenstaande bestaat in het aangevoerde geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op grond van de studies uit 2008, 2011 en 2014 op het standpunt heeft kunnen stellen dat de twee voorziene woningen geen onevenredige afbreuk doen aan het beschermd stadsgezicht. Derhalve heeft de raad in redelijkheid een groter gewicht kunnen toekennen aan de behoefte aan woningbouw binnen Griendtsveen dan aan het met de aanwijzing als beschermd dorpsgezicht gemoeide belang om de bestaande openheid aan de Sphagnumweg geheel te behouden. Het betoog faalt.
    
    4.8. Voor zover appellanten vrezen voor precedentwerking overweegt de Afdeling dat het bestreden besluit is onderbouwd met enkele studies waarin voor Griendtsveen slechts een beperkt aantal locaties voor woningbouw zijn aangewezen. Derhalve hoeft voor ongewenste precedentwerking niet te worden gevreesd. Het betoog faalt.
    
    Eindconclusie
    
    5. Gelet op het vorenstaande zijn de beroepen ongegrond.
    
    6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    verklaart de beroepen ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. M.A.A. Mondt-Schouten, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J.S.S. Hupkes, griffier.
    
    w.g. Mondt-Schouten w.g. Hupkes
    lid van de enkelvoudige kamer griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 24 juni 2015
    
    635.