ECLI:NL:RVS:2016:1210, Raad van State, 04-05-2016, 201506721/1/A1, 201506722/1/A1 en 201503062/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2016-05-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluiten van respectievelijk 31 oktober 2014, 12 januari 2015 en 20 februari 2015 heeft de minister krachtens de Kernenergiewet aan respectievelijk Nuclear Cargo + Service GmbH, STSI Belgium N.V. en Nuclear Cargo + Service GmbH vergunningen verleend voor het in-, ver- en uitvoeren van uraniumhexafluoride (hierna: transport van UF6), onder meer van en naar de vestiging van Urenco Nederland B.V. (hierna: Urenco) te Almelo.

201506721/1/A1, 201506722/1/A1 en 201503062/1/A1.
    Datum uitspraak: 4 mei 2016
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    de stichting Stichting Laka, gevestigd te Amsterdam,
    appellante,
    
    en
    
    de minister van (thans) Infrastructuur en Milieu,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluiten van respectievelijk 31 oktober 2014, 12 januari 2015 en 20 februari 2015 heeft de minister krachtens de Kernenergiewet aan respectievelijk Nuclear Cargo + Service GmbH, STSI Belgium N.V. en Nuclear Cargo + Service GmbH vergunningen verleend voor het in-, ver- en uitvoeren van uraniumhexafluoride (hierna: transport van UF6), onder meer van en naar de vestiging van Urenco Nederland B.V. (hierna: Urenco) te Almelo.
    
    Bij besluit van 3 maart 2015 en bij twee besluiten van 15 juli 2015 heeft de minister de door Laka daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard. Tegen deze besluiten heeft Laka beroep ingesteld.
    
    De minister heeft verweerschriften ingediend.
    
    Urenco en Laka hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaken ter zitting behandeld op 2 februari 2016, waar Laka, vertegenwoordigd door drs. D. Meijers en bijgestaan door mr. M. van Duijn, advocaat te Den Haag, en de minister, vertegenwoordigd door mr. Koornwinder, mr. E. Bartels, dr. L.M. van der Heijdt en I.M. van Gelder MSc, zijn verschenen. Ter zitting is tevens Urenco, vertegenwoordigd door drs. B. Förster en ir. H. Braam en bijgestaan door mr. E. Dans, advocaat te Rotterdam, gehoord.
    
    Overwegingen
    
    Belanghebbendheid
    
    1. Urenco betoogt dat Laka geen rechtstreeks betrokken belang bij de besluiten heeft, omdat in haar statuten geen territoriale begrenzing is opgenomen. Haar doelstelling zou daarom onvoldoende onderscheidend zijn om als belanghebbende te worden aangemerkt.
    
    1.1. In artikel 2 van de statuten is bepaald dat Laka zich ten doel stelt de natuur en het milieu te beschermen tegen vervuiling in het algemeen en tegen straling, radioactiviteit en kernenergie in het bijzonder. Zij tracht dit te bereiken door onder meer de samenleving te informeren (in het bijzonder tijdens manifestaties, aanvraag van derden en door middel van eigen publicaties), informatie te archiveren en te ontsluiten, initiëren van en participeren in activiteiten en het voeren van procedures.
    
    1.2. Laka richt zich in dit geval op activiteiten - transport van radioactief materiaal - in Nederland. In de uitspraak van de Afdeling van 11 november 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3459, ligt besloten dat de Afdeling de belangen van Laka, gezien haar doelstelling en feitelijke werkzaamheden, rechtstreeks betrokken acht bij besluitvorming over, kort weergegeven, radioactief materiaal binnen Nederlands grondgebied. In hetgeen Urenco heeft betoogd ziet de Afdeling geen reden om in deze zaak anders te oordelen. De minister is er terecht van uitgegaan de Laka een belanghebbende is die ontvankelijk bezwaar kon maken tegen de verleende vergunningen.
    
    Kern van het geschil
    
    2. De vergunningen zien onder meer op transport van UF6 naar de verrijkingsinstallatie van Urenco. Het betoog van Laka komt er in de kern op neer dat niet vaststaat dat alle UF6 naar deze installatie wordt vervoerd om het daar te verrijken. Volgens Laka wordt een deel van de UF6 slechts vervoerd om het voor handelsdoeleinden op te slaan. Daarom zou niet vaststaan dat een rechtvaardiging bestaat voor de transporten, en staat volgens haar evenmin vast dat de vergunningen in overeenstemming zijn met het zogenoemde ALARA-beginsel (‘as low as reasonably achievable’).
    
    Regelgeving
    
    3. Ingevolge artikel 15, aanhef en onder a, van de Kernenergiewet is het verboden zonder vergunning van de minister splijtstoffen of ertsen te vervoeren, voorhanden te hebben, binnen of buiten Nederlands grondgebied te brengen of te doen brengen, dan wel zich daarvan te ontdoen.
    
    In het Besluit vervoer splijtstoffen, ertsen en radioactieve stoffen zijn nadere regels gesteld over de verlening van vergunningen krachtens artikel 15 voor - zoals hier - enerzijds het vervoeren (hoofdstuk II) en anderzijds het in- en uitvoeren (hoofdstuk III).
    
    Ingevolge artikel 1c, aanhef en onder a, worden dergelijke vergunningen niet verleend indien, voor zover hier van belang, niet aan de in artikel 4 en 5 van het Besluit stralingsbescherming opgenomen voorwaarden betreffende rechtvaardiging en optimalisatie is voldaan.
    
    Ingevolge artikel 4, eerste lid, van het Besluit stralingsbescherming voor zover hier van belang, is een handeling slechts toegestaan indien zij behoort tot een categorie van handelingen die is gerechtvaardigd.
    
    Ingevolge het tweede lid, voor zover hier van belang, worden bij ministeriële regeling regels gesteld met betrekking tot de bekendmaking van welke handelingen of categorieën daarvan overeenkomstig het eerste lid zijn gerechtvaardigd.
    
    De in het tweede lid bedoelde regels zijn opgenomen in de Regeling bekendmaking rechtvaardiging gebruik van ioniserende straling (hierna: de Regeling rechtvaardiging). In bijlage 1 bij deze regeling zijn gerechtvaardigde handelingen vermeld.
    
    Categorie III.A.1 wijst vervoer en invoer van radioactieve stoffen, splijtstoffen en ertsen van en naar de locatie waar handelingen of werkzaamheden met deze materialen worden verricht waarvoor een vergunning is verleend of waarvoor voldaan is aan de meldingsplicht, aan als gerechtvaardigd.
    
    Categorie III.A.4 wijst het vervoer en de in-, uit- en doorvoer van radioactieve stoffen, splijtstoffen en ertsen, indien reeds eerder voor soortgelijk transport onder dezelfde condities een vergunning is verleend of aan de meldingsplicht is voldaan en de condities op de plaats van bestemming niet zijn gewijzigd, aan als gerechtvaardigd.
    
    Ingevolge artikel 5, eerste lid, van het Besluit stralingsbescherming zorgt de ondernemer ervoor dat de effectieve of equivalente doses van individuele personen, in samenhang met het aantal blootgestelde personen, ten gevolge van een handeling zo laag zijn als redelijkerwijs mogelijk is.
    
    Ingevolge het tweede lid zorgt de ondernemer ervoor dat met betrekking tot potentiële blootstellingen zowel de dosis bij een blootstelling als de kans op een blootstelling zo laag als redelijkerwijs mogelijk is.
    
    Beoordeling rechtvaardiging
    
    4. Het betoog van Laka over de voor vergunningverlening vereiste rechtvaardiging komt erop neer dat de minister er ten onrechte van is uitgegaan dat de in categorie III.A.1 en III.A.4 van bijlage 1 bij de Regeling rechtvaardiging opgenomen rechtvaardigingsgronden van toepassing zijn.
    
    4.1. De in categorie III.A.1 opgenomen rechtvaardiging is van toepassing wanneer met de getransporteerde UF6 bij Urenco vergunde handelingen plaatsvinden. Allereerst moet daarom worden vastgesteld of de opslag van UF6 bij Urenco waarop Laka het oog heeft, een handeling is als bedoeld in deze categorie.
    
    Ingevolge artikel 1, eerste lid, van het Besluit stralingsbescherming wordt onder handeling onder meer verstaan: het voor handen hebben. Ingevolge het tweede lid is dit onder meer: het opslaan, met uitzondering van opslag in verband met vervoer.
    
    De minister heeft ter zitting uiteengezet dat de opslag van UF6 bij Urenco waarop Laka het oog heeft, niet kan worden beschouwd als kortdurende opslag die plaatsvindt in verband met vervoer - bijvoorbeeld opslag bij het overladen van het ene naar het andere transportmiddel - maar als reguliere opslag die als handeling als bedoeld in categorie III.A.1 moet worden aangemerkt. Dit standpunt acht de Afdeling juist.
    
    4.2. Vervolgens is de vraag of Urenco voor deze handeling - opslag van UF6 dat met de vergunde transporten is aangevoerd - een vergunning heeft.
    
    Niet in geschil is dat Urenco over een vergunning beschikt voor haar installatie in Almelo. Ter zitting is door de minister toegelicht dat aan Urenco zowel het voor handen hebben (opslag) als het verrijken van UF6 bij deze installatie is vergund. Laka heeft niet aannemelijk gemaakt dat het Urenco niet zou zijn toegestaan ook UF6 op te slaan dat niet (direct) ter plaatse wordt verrijkt, maar in voorkomende gevallen bijvoorbeeld in Duitsland of Rusland. In het betoog van Laka ziet de Afdeling dan ook geen reden voor de conclusie dat de vergunde transporten mee zouden brengen dat Urenco handelingen zou verrichten die in strijd zijn met haar vergunning.
    
    De minister heeft zich gezien het voorgaande terecht op het standpunt gesteld dat aan het in artikel 4 van het Besluit stralingsbescherming gestelde vereiste van rechtvaardiging is voldaan op grond van de gerechtvaardigde handelingen genoemd in categorie III.A.1. Het gaat immers om transport van radioactieve stoffen, splijtstoffen of ertsen van en naar een locatie waar handelingen met deze materialen worden verricht waarvoor een vergunning is verleend. Of de transporten ook gerechtvaardigd zijn op grond van categorie III.A.4 kan, gelet op het voorgaande, in het midden blijven.
    
    ALARA-beginsel
    
    5. De Afdeling neemt aan dat Laka met haar betoog over het ALARA-beginsel doelt op artikel 5 van het Besluit stralingsbescherming. Ingevolge dit artikel moet, kort weergeven, bij de vergunde transporten de (potentiële) blootstelling aan ioniserende straling zo laag als redelijkerwijs mogelijk zijn.
    
    Het betoog van Laka begrijpt de Afdeling, mede naar aanleiding van het gestelde ter zitting, aldus dat opslag van de getransporteerd UF6 bij Urenco met een ander doel dan verrijking bij Urenco zorgt voor meer transportbewegingen dan nodig, en daarmee voor een hogere potentiële blootstelling aan straling dan redelijkerwijs mogelijk is.
    
    Dit betoog faalt. Zoals de Afdeling in haar uitspraak van 23 april 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BD0361, heeft geoordeeld, brengt het ALARA-beginsel niet mee dat een vergunning voor de aangevraagde activiteit moet worden geweigerd omdat vergunning voor een andere activiteit - in dit geval: minder transporten - had kunnen worden gevraagd die mogelijk minder nadelige gevolgen heeft. Het beginsel ziet slechts op de vraag in hoeverre de nadelige gevolgen van de aangevraagde activiteit - in dit geval: de mogelijke blootstelling aan straling als gevolg van het transport waarop de vergunningsaanvragen betrekking hebben - moeten worden beperkt. Gesteld noch gebleken is dat de aan de bestreden vergunningen verbonden voorschriften niet meebrengen dat, zoals artikel 5 van het Besluit stralingsbescherming vereist, de blootstelling aan straling zo veel als redelijkerwijs mogelijk wordt voorkomen.
    
    Slotoverwegingen
    
    6. De beroepen zijn ongegrond.
    
    7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    verklaart de beroepen ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. H.G. Sevenster, voorzitter, en mr. J. Hoekstra en mr. G.M.H. Hoogvliet, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.J. van der Zijpp, griffier.
    
    w.g. Sevenster w.g. Van der Zijpp
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 4 mei 2016
    
    769.