ECLI:NL:RVS:2015:3831, Raad van State, 16-12-2015, 201501099/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2015-12-16 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 15 augustus 2013 heeft de minister aan [appellante] een bestuurlijke boete opgelegd van € 46.500,00.

201501099/1/A3.
    Datum uitspraak: 16 december 2015
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellante], gevestigd te [woonplaats],
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 24 december 2014 in zaak nr. 14/2574 in het geding tussen:
    
    [appellante]
    
    en
    
    de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 15 augustus 2013 heeft de minister aan [appellante] een bestuurlijke boete opgelegd van € 46.500,00.
    
    Bij besluit van 13 maart 2014 heeft de minister het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 24 december 2014 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 13 maart 2014 vernietigd, het besluit van 15 augustus 2013 herroepen en de hoogte van de boete vastgesteld op € 23.250,00. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft de minister hoger beroep ingesteld.
    [appellante] heeft incidenteel hoger beroep ingesteld.
    De minister heeft zijn hoger beroep ingetrokken.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 20 oktober 2015, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. B. d'Hooghe, advocaat te Terneuzen, en de minister, vertegenwoordigd door mr. R.W.J. Crommelin, werkzaam bij het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. Aan de oplegging van de boete van € 46.500,00 heeft de minister een door een inspecteur van de Inspectie Sociale Zaken en Werkgelegenheid opgesteld boeterapport van 5 juli 2013 ten grondslag gelegd. In dat boeterapport is vermeld dat inspecteurs op 21 februari 2013 hebben waargenomen dat twee werknemers van [appellante] op een bouwlocatie aan de [locatie] te Bergen op Zoom asbestcementhoudende waterleidingen uit de bodem verwijderden. Volgens het boeterapport heeft [appellante] daarmee zeven bepalingen, vervat in de artikelen 4.47c, eerste lid; 4.50, vierde lid, onder b en c; 4.51a, derde lid; 4.54d, eerste, vijfde en zevende lid, van het Arbeidsomstandighedenbesluit (hierna: het Arbobesluit) overtreden. De hoogte van de boete is vastgesteld in overeenstemming met de Beleidsregel boeteoplegging arbeidsomstandighedenwetgeving (hierna: de Beleidsregel).
    
    2. De rechtbank heeft overwogen dat niet in geschil is dat [appellante] de overtredingen heeft begaan. Het enige geschilpunt is volgens de rechtbank of de boete had moeten worden gematigd.
    
    In dit kader heeft de rechtbank getoetst aan artikel 1, elfde lid, van de Beleidsregel, waarin een matigingsregeling is opgenomen. Naar het oordeel van de rechtbank is niet aan de voorwaarden van de eerste matigingsgrond van de Beleidsregel voldaan, aangezien de verwijdering van de leidingen in het asbestinventarisatierapport, opgesteld door RPS advies- en ingenieursbureau, was ingedeeld in risicoklasse 2 en de door [appellante] gehanteerde werkwijze en ter beschikking gestelde arbeids- en beschermingsmiddelen waren gebaseerd op risicoklasse 1. Dat achteraf bezien indeling in risicoklasse 1 had kunnen plaatsvinden, doet hier volgens de rechtbank niet aan af. De tweede en derde matigingsgrond heeft de rechtbank niet meer besproken.
    
    Vervolgens heeft de rechtbank getoetst aan artikel 5:46, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). In dit kader heeft zij overwogen dat [appellante] er ten onrechte van is uitgegaan dat de leidingen deel uitmaakten van het openbare waterleidingnet, waarvoor ingevolge artikel 4.54b, aanhef en onder b, van het Arbobesluit een vrijstellingsregeling geldt. Niet in geschil is volgens de rechtbank dat materieel wel sprake was van eenzelfde soort leidingen. Evenmin is in geschil, aldus de rechtbank, dat de werkzaamheden achteraf bezien in risicoklasse 1 konden worden ingedeeld en dat de werkzaamheden zijn uitgevoerd conform de voor die risicoklasse geldende voorschriften. Nadat de rechtbank heeft overwogen dat het doel van de regeling het tegengaan van het risico op blootstelling aan asbest is, heeft zij geoordeeld dat op grond van de genoemde omstandigheden ervan moet worden uitgegaan dat er in dit geval geen sprake is geweest van meer of ander risico op blootstelling dan bij de verwijdering van leidingen die deel uitmaken van het openbare leidingnetwerk, waarvoor een vrijstellingsregeling geldt. Vervolgens heeft zij, gelet hierop en in aanmerking genomen dat één onjuiste veronderstelling van [appellante] heeft geleid tot diverse overtredingen met bijbehorende boetes, geoordeeld dat de minister onvoldoende rekening heeft gehouden met de ernst van de overtredingen en de omstandigheden waaronder deze zijn gepleegd. De rechtbank heeft de boete vervolgens met 50% gematigd.
    
    3. [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat niet is voldaan aan de voorwaarden van de eerste matigingsgrond van artikel 1, elfde lid, van de Beleidsregel. In dit verband voert zij aan dat zij ervan uitging dat de vrijstellingsregeling voor asbestcementleidingen van toepassing was en dat de verwijderingswerkzaamheden daarom in risicoklasse 1 konden worden ingedeeld. [appellante] stelt dat zij na het ontgraven van de asbestcementleidingen en voor het starten van de verwijderingswerkzaamheden, van RPS de bevestiging heeft gekregen dat de werkzaamheden inderdaad in risicoklasse 1 ingedeeld konden worden. [appellante] wijst erop dat zij de risico’s van het verwijderen van asbestcementleidingen in risicoklasse 1 heeft geïnventariseerd en op basis daarvan een veilige werkwijze heeft gehanteerd.
    
    3.1. Volgens artikel 1, elfde lid, van de Beleidsregel kunnen bij de berekening van de op te leggen bestuurlijke boete één of meer van de volgende factoren aan de orde zijn die achtereenvolgens leiden tot verlaging van het al dan niet op bedrijfsgrootte gecorrigeerde normbedrag:
    
    1˚indien de werkgever aantoont dat hij de risico’s van de werkzaamheden waarbij de overtreding zich heeft voorgedaan voldoende heeft geïnventariseerd, een veilige werkwijze heeft ontwikkeld die voldoet aan de vereisten van de Arbeidsomstandighedenwetgeving, deugdelijke, voor de arbeid geschikte, arbeidsmiddelen en persoonlijke beschermingsmiddelen ter beschikking heeft gesteld en de verdere nodige maatregelen heeft getroffen wordt de bestuurlijke boete gematigd met eenderde;
    
    2˚indien de werkgever bovendien aantoont dat hij voldoende instructies heeft gegeven, wordt de bestuurlijke boete gematigd met nog eenderde;
    
    3˚indien de werkgever bovendien aantoont dat hij adequaat toezicht heeft gehouden, wordt geen bestuurlijke boete opgelegd.
    
    3.2. In navolging van de uitspraak van de Afdeling van 8 juli 2015 in zaak nr. 201410497/1/A3 (www.raadvanstate.nl) bestaat aanleiding bij de evenredigheidstoets voortvloeiend uit artikel 5:46, tweede lid, van de Awb, artikel 1, elfde lid, van de Beleidsregel buiten beschouwing te laten, nu het ten tijde van belang ter zake doende beleid niet was aangepast aan de uitspraak van de Afdeling van 6 mei 2015 in zaak nr. 201404361/1/A3. Daarbij wordt echter in aanmerking genomen dat, zoals de Afdeling in de uitspraak van 6 mei 2015 heeft overwogen, de in de Beleidsregel vermelde factoren op zichzelf genomen relevant zijn om te bepalen of grond bestaat voor matiging van een op te leggen boete.
    
    3.3. De rechtbank heeft de door [appellante] aangevoerde omstandigheden in haar oordeel over de evenredigheid van de opgelegde boete betrokken en daarin aanleiding gezien de boete met 50% te matigen. De Afdeling ziet geen aanleiding voor verdergaande matiging. Daartoe overweegt de Afdeling als volgt.
    
    Op 20 maart 2012 is op de bouwlocatie aan de [locatie] te Bergen op Zoom een asbestinventarisatie uitgevoerd door RPS, een daartoe gecertificeerd bedrijf. RPS heeft haar bevindingen neergelegd in een asbestinventarisatierapport van 23 maart 2012. In dat rapport staat dat de in de grond van de bouwlocatie aanwezige asbestcementhoudende waterleidingen 10-15% Chrysotiel en 2-5% Crocidoliet bevatten en dat de verwijdering van deze leidingen in risicoklasse 2 moet worden ingedeeld. [appellante] is hieraan voorbijgegaan en heeft de leidingen op eigen initiatief verwijderd volgens indeling in risicoklasse 1. Met de door haar overgelegde stukken heeft [appellante] niet aangetoond dat zij vóór de verwijdering de bevestiging van RPS heeft gekregen dat op dit punt van het asbestinventarisatierapport kon worden afgeweken. In de door [appellante] overgelegde SMA-rt analyse staat weliswaar dat de verwijdering van de asbestcementleidingen in risicoklasse 1 kan geschieden, maar deze analyse betreft een concept dat is aangemaakt op 10 april 2013, geruime tijd na de daadwerkelijke verwijdering van de leidingen. In de door [appellante] overgelegde e-mails van Lucas Schippers, medewerker van RPS, staat uitdrukkelijk vermeld dat de conceptanalyse geen deel uitmaakt van het asbestinventarisatierapport. Om het rapport aan te passen had vóór de verwijdering nader onderzoek moeten worden gedaan, zo volgt uit de e-mails.
    
    3.4. Voor zover [appellante] aanvoert dat zij haar personeel voldoende heeft geïnstrueerd en adequaat toezicht heeft gehouden, overweegt de Afdeling dat de rechtbank deze omstandigheden terecht niet als zelfstandige matigingsgronden in haar oordeel heeft betrokken. Die omstandigheden geven geen aanleiding voor een ander oordeel over de ernst van de overtredingen en de mate waarin deze aan [appellante] kunnen worden verweten dan de door de rechtbank in haar toetsing aan artikel 5:46, tweede lid, van de Awb betrokken omstandigheden.
    
    4. Tot slot betoogt [appellante] dat de rechtbank bij de toetsing aan artikel 5:46, tweede lid, van de Awb ten onrechte niet in aanmerking heeft genomen dat in andere zaken, waarin de werknemers - anders dan in deze zaak - wel aan asbest zijn blootgesteld, veel lagere boetebedragen zijn opgelegd. Ter ondersteuning van dit betoog heeft [appellante] een uitdraai van de website van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid overgelegd, waarin melding wordt gemaakt van door de minister opgelegde boetes.
    
    4.1. Uit de overgelegde uitdraai van de website kan worden afgeleid dat de minister boetes heeft opgelegd voor het onjuist verwijderen van asbest. Welke bepalingen zijn overtreden en onder welke omstandigheden dit is gebeurd, kan hieruit evenwel niet worden afgeleid. De Afdeling ziet reeds hierom geen aanleiding voor het oordeel dat de rechtbank de aangevoerde omstandigheid dat in zaken waarin werknemers aan asbest zijn blootgesteld lagere boetebedragen zijn vastgesteld, wat daar verder ook van zij, ten onrechte niet in aanmerking heeft genomen.
    
    5. Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank dient te worden bevestigd, voor zover aangevallen.
    
    6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen.
    
    Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. B.P.M. van Ravels en mr. B.J. Schueler, leden, in tegenwoordigheid van mr. E.A. Binnema, griffier.
    
    w.g. Slump w.g. Binnema
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 16 december 2015
    
    589.