ECLI:NL:RVS:2014:4708, Raad van State, 24-12-2014, 201405493/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2014-12-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 15 januari 2013 heeft het dagelijks bestuur [appellante] op straffe van een dwangsom van € 1.000,00 per vlag gelast om binnen een termijn van zes weken na verzending van dat besluit twee vlaggen aan de gevel van het pand [locatie] (hierna: het pand) te verwijderen.

201405493/1/A3.
    Datum uitspraak: 24 december 2014
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellante], gevestigd te Amsterdam, waarvan de vennoten zijn [vennoot a en b].
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 20 mei 2014 in zaak nr. 13/4998 in het geding tussen:
    
    [appellante]
    
    en
    
    het algemeen bestuur van de bestuurscommissie van het stadsdeel Centrum (voorheen: het dagelijks bestuur van het stadsdeel Centrum).
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 15 januari 2013 heeft het dagelijks bestuur [appellante] op straffe van een dwangsom van € 1.000,00 per vlag gelast om binnen een termijn van zes weken na verzending van dat besluit twee vlaggen aan de gevel van het pand [locatie] (hierna: het pand) te verwijderen.
    
    Bij besluit van 25 juli 2013 heeft het dagelijks bestuur het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 20 mei 2014 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    
    Het algemeen bestuur heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 10 november 2014, waar [appellante], vertegenwoordigd door [vennoot b], bijgestaan door mr. T. van der Weijde, werkzaam bij DAS Rechtsbijstand, en het algemeen bestuur, vertegenwoordigd door mr. E.M. Bouma, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. Ingevolge artikel 4.10, eerste lid, van de Algemene Plaatselijke Verordening 2008 van de gemeente Amsterdam (hierna: de Verordening) wordt in dit artikel onder reclame verstaan het aanprijzen van of de aandacht vestigen op diensten, goederen, activiteiten, doelstellingen of namen. Ingevolge het tweede lid is het de rechthebbende op een onroerende zaak verboden deze zaak of een daarop aanwezige zaak te gebruiken of te laten gebruiken voor het maken van reclame met behulp van een opschrift, aankondiging of afbeelding in welke vorm dan ook, die vanaf de weg of vanaf een andere voor het publiek toegankelijke plaats zichtbaar is en die niet toelaatbaar is. Ingevolge het derde lid, aanhef en onder a, is reclame niet toelaatbaar als deze naar het oordeel van het college ontsierend is voor het stadsbeeld of afbreuk doet aan de kwaliteit van de openbare ruimte.
    
    Volgens artikel 3.1, aanhef en onder i, van de Beleidsregels gevelreclame 2008 (hierna: de Beleidsregels 2008) van het stadsdeel Amsterdam-Centrum, zoals deze golden ten tijde van belang, worden, behoudens de in de hoofdstukken 4, 5, 6 en 7 benoemde specifieke uitzonderingen, als ontoelaatbare reclame in ieder geval aangemerkt vlaggen, ook als zij geen afbeelding en/of opschriften bevatten, die als reclame op of aan een bouwwerk zijn aangebracht.
    
    2. Het dagelijks bestuur heeft aan zijn besluiten van 15 januari 2013 en 25 juli 2013 ten grondslag gelegd dat de vlaggen zijn aan te merken als handelsreclame als bedoeld in artikel 4.10, eerste lid, van de Verordening. Deze handelsreclame moet ingevolge artikel 4.10, tweede en derde lid, aanhef en onder a, van de Verordening, in verbinding gelezen met artikel 3.1, aanhef en onder i, van de Beleidsregels 2008 worden aangemerkt als ontoelaatbare reclame en is derhalve niet toegestaan. Nu de vlaggen noch onder het overgangsrecht van de Beleidsregels 2008 vallen noch onder het overgangsrecht van de Richtlijnen Gevelreclame 2004 en niet van bijzondere omstandigheden is gebleken, was het dagelijks bestuur bevoegd tot handhavend optreden, aldus het dagelijks bestuur.
    
    3. [appellante] betoogt primair dat de rechtbank heeft miskend dat het beleid van het college buiten toepassing had moeten worden gelaten. Daartoe voert zij aan dat het beleid tot gevolg heeft dat het uitsteken van vlaggen als handelsreclame wordt aangemerkt. Onverkorte toepassing van dit beleid leidt aldus ook tot een verbod op het uitsteken van de Nederlandse vlag en van andere landsvlaggen. Wat betreft het uitsteken van de Nederlandse vlag is het beleid van het college volgens [appellante] in strijd met de door de minister-president uitgevaardigde Algemene Vlaginstructie. Deze Algemene Vlaginstructie bevat uitsluitend instructies voor overheden, hetgeen met zich brengt dat er voor particulieren en bedrijven geen verbod geldt tot het uitsteken van de Nederlandse vlag. Voor andere landsvlaggen is het beleid in strijd met het internationale gewoonterecht nu het uitsteken van een landsvlag een beleefdheidsvorm is, aldus [appellante].
    
    3.1. De Afdeling overweegt dat de Algemene Vlaginstructie in dezen geen rol speelt. Die is, zoals de rechtbank terecht heeft vastgesteld, uitsluitend gericht aan overheden en bevat instructies voor het uitsteken van vlaggen op overheidsgebouwen. Voorts heeft de rechtbank terecht vastgesteld dat het beleid van het college uitsluitend is gericht op het gebruik van vlaggen als reclameobject en dat het beleid niet verbiedt op nationale feestdagen de Nederlandse vlag uit te steken. Dat het beleid in strijd is met het internationaal gewoonterecht is niet door [appellante] aannemelijk gemaakt.
    
    Daarnaast heeft de rechtbank terecht overwogen dat het dagelijks bestuur de vlaggen aan de gevel van het pand als ontoelaatbare handelsreclame heeft mogen aanmerken nu uit het proces-verbaal van de zitting bij de rechtbank volgt dat [appellante] heeft verklaard dat de vlaggen gedurende de openingstijden worden uitgestoken en de vlaggen ertoe dienen gasten te verwelkomen. Hiermee wordt door [appellante] de aandacht gevestigd op de diensten en goederen, hetgeen op grond van artikel 4.10, eerste lid, van de Verordening, in verbinding gelezen met artikel 3.1, aanhef en onder i, van de Beleidsregels 2008 als ontoelaatbare handelsreclame wordt aangemerkt. Het betoog faalt.
    
    4. [appellante] betoogt subsidiair dat, in het geval de vlaggen wel als handelsreclame moeten worden aangemerkt, de rechtbank heeft miskend dat de vlaggen op grond van het overgangsrecht van de Beleidsregels 2008 alsmede de Richtlijnen Gevelreclame 2004 zijn toegestaan, nu uit een ansichtkaart uit de jaren ’50 blijkt dat de vlaggen al meer dan 30 jaar worden gebruikt. Gelet hierop bestond er voor het algemeen bestuur geen bevoegdheid om handhavend op te treden, aldus [appellante].
    
    4.1. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat de vlaggen op grond van het overgangsrecht niet zijn toegestaan. Daartoe wordt overwogen dat het overgangsrecht zoals neergelegd in artikel 8.3 van de Beleidsregels 2008 geen betrekking heeft op vlaggen, maar uitsluitend op reclame plat op de gevel door middel van een plat bord, reclame op uithangborden met een maximale maat van 1 bij 1 meter en reclame op daken. Dat in de toelichting bij de Beleidsregels 2008 staat dat bij historische gevelreclame wordt gestreefd naar behoud doet hieraan niet af, nu in artikel 8.3 van de Beleidsregels 2008 uitdrukkelijk is opgenomen welke vormen van reclame onder het overgangsrecht vallen. Overigens is de Afdeling met de rechtbank van oordeel dat [appellante] niet aannemelijk heeft gemaakt dat de vlaggen als historische gevelreclame zijn aan te merken. Onder historische gevelreclame wordt volgens de toelichting verstaan reclame op of aan de gevel van meer dan 30 jaar oud die architectonisch gezien, onlosmakelijk deel uitmaakt van de gevel. Aangezien de vlaggen niet onlosmakelijk deel uitmaken van de gevel kunnen de vlaggen niet als historische gevelreclame worden aangemerkt en bovendien volgt uit de door [appellante] overgelegde ansichtkaart dat de vlaggenstokhouders met de vlag zich op een andere plaats aan de voorgevel bevinden. Wat betreft het beroep op het overgangsrecht zoals opgenomen in de Richtlijnen Gevelreclame 2004, en het ter zitting bij de Afdeling door [appellante] gedane beroep op de uitspraak van de Afdeling van 8 februari 2000 in zaak nr. H01.99.0284 over de Reclame Richtlijnen 1994, wordt overwogen dat deze richtlijnen zijn vervangen door de
    
    Beleidsregels 2008. Reeds daarom kunnen deze beroepen niet slagen. Het betoog faalt.
    
    5. [appellante] betoogt ten slotte dat het algemeen bestuur in strijd met het gelijkheidsbeginsel heeft gehandeld nu hotels wel de mogelijkheid hebben vlaggen uit te steken, maar zij niet. Bovendien mogen cafés wel emancipatoire vlaggen uitsteken, maar zijn nationale vlaggen niet toegestaan. Voorts treedt het algemeen bestuur niet handhavend op tegen bedrijven die ook vlaggen uitsteken, aldus [appellante].
    
    5.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 3 juli 2013 in zaak nr. 201207619/1/A1), vergt het gelijkheidsbeginsel dat in gevallen waarin verschillende overtreders een reeks van min of meer vergelijkbare overtredingen begaan, een consistent en doordacht bestuursbeleid wordt gevoerd. Het veronderstelt dat het bestuur welbewust richting geeft en derhalve een algemene gedragslijn volgt in zijn optreden in rechtens vergelijkbare gevallen.
    
    5.2. Wat betreft de verwijzing naar andere bedrijven die vlaggen uitsteken, heeft het algemeen bestuur zowel ter zitting bij de rechtbank als ter zitting bij de Afdeling verklaard dat op projectmatige wijze wordt gehandhaafd, waarbij ieder jaar een ander gebied wordt gecontroleerd. Voorts heeft het algemeen bestuur verklaard dat, indien strijd met de regelgeving wordt geconstateerd, daartegen handhavend zal worden opgetreden. Gelet hierop voert het algemeen bestuur een consistent en doordacht bestuursbeleid. De rechtbank heeft dan ook terecht overwogen dat hieruit niet volgt dat gelijke gevallen anders worden behandeld of dat zich een bestendige bestuurspraktijk voordoet waarin wordt toegestaan dat bedrijven, in strijd met het beleid, vlaggen mogen uitsteken. Wat betreft de verwijzing naar hotels en cafés die vlaggen uitsteken, wordt overwogen dat voor een geslaagd beroep op het gelijkheidsbeginsel van belang is dat het gaat om rechtens gelijke gevallen. Hotels zijn geen rechtens gelijke gevallen daar, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, voor hotels in artikel 6.1 van de Beleidsregels 2008 een uitzondering is gemaakt om maximaal twee landsvlaggen uit te steken. Bovendien ziet deze uitzondering uitsluitend op hotels waarvan het gebouw een gevelbreedte heeft groter dan twintig meter. Cafés met emancipatoire vlaggen zijn eveneens geen gelijke gevallen nu in artikel 5.1, aanhef en onder d, van de Beleidsregels 2008 een uitzondering is gemaakt. Anders dan [appellante] betoogt, heeft de rechtbank terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat het algemeen bestuur in strijd met het gelijkheidsbeginsel heeft gehandeld door handhavend tegen haar op te treden. Het betoog faalt.
    
    6. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. H.G. Lubberdink, voorzitter, en mr. A.B.M. Hent en mr. J.Th. Drop, leden, in tegenwoordigheid van mr. P. Klein, griffier.
    
    w.g. Lubberdink w.g. Klein
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 24 december 2014
    
    176-818.