ECLI:NL:RVS:2014:2201, Raad van State, 18-06-2014, 201307778/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2014-06-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 27 juni 2013 heeft de raad het bestemmingsplan "Supermarkt Veldstraat, Ulft" vastgesteld.

201307778/1/R2.
    Datum uitspraak: 18 juni 2014
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellante], gevestigd te Baarle-Nassau,
    
    en
    
    de raad van de gemeente Oude IJsselstreek,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 27 juni 2013 heeft de raad het bestemmingsplan
    "Supermarkt Veldstraat, Ulft" vastgesteld.
    
    Tegen dit besluit heeft [appellante] beroep ingesteld.
    
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De raad heeft nadere stukken ingediend.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 21 maart 2014, waar de raad, vertegenwoordigd door mr. C. Deutekom, advocaat te Arnhem, A.H. Gerritsen en M.M.W.M. Alofs, beiden werkzaam bij de gemeente, en A.J. Kardol, is verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsvrijheid om bestemmingen aan te wijzen en regels te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De Afdeling toetst deze beslissing terughoudend. Dit betekent dat de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden beoordeelt of aanleiding bestaat voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Voorts beoordeelt de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden of het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
    
    2. Het plan voorziet in de vestiging van een zogeheten full-servicesupermarkt aan de Veldstraat met een winkelvloeroppervlakte van maximaal 1.900 m2.
    
    Ontvankelijkheid
    
    3. De raad betoogt dat [appellante] als eigenaar en verhuurder van een pand aan de [locatie] te Ulft geen rechtstreeks belang heeft bij het bestreden besluit, aangezien ten tijde van de vaststelling van het plan in haar pand geen supermarkt was gevestigd en het pand tevens voor andere vormen van detailhandel kan worden verhuurd. In dit kader wijst de raad op de uitspraak van de Afdeling van 13 februari 2013, in zaak nr. 201205116/1/R3 en de uitspraak van de Afdeling van 10 juli 2013, in zaak nr. 201205842/1/R4.
    
    3.1. Ingevolge artikel 8:1 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), in samenhang gelezen met artikel 8:6 van de Awb en artikel 2 van bijlage 2 bij de Awb, kan door een belanghebbende bij de Afdeling beroep worden ingesteld tegen een besluit omtrent vaststelling van een bestemmingsplan.
    
    Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Awb wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
    
    3.2. Volgens vaste jurisprudentie (onder meer de uitspraak van de Afdeling van 7 maart 2007, in zaak nr. 200606317/1), is degene wiens concurrentiebelang rechtstreeks is betrokken bij een besluit, belanghebbende. Dit is bij bestemmingsplannen slechts het geval indien de onderneming in hetzelfde marktsegment en verzorgingsgebied werkzaam is als de in het plan voorziene bedrijvigheid.
    
    [appellante] is eigenaar en verhuurder van een pand aan de [locatie]. In het genoemde pand was tot 29 januari 2012 een filiaal van supermarkt Super de Boer gevestigd met een winkelvloeroppervlakte van ongeveer 890 m2. Op grond van het voor haar pand geldende bestemmingsplan "Centrum Ulft" zijn haar gronden bestemd voor ten hoogste één detailhandelsbedrijf, waarmee onder meer de vestiging van een supermarkt in het pand is toegestaan. Het plan maakt op een afstand van ongeveer 400 meter van haar pand een nieuwe supermarkt met een winkelvloeroppervlakte van maximaal 1.900 m2 mogelijk.
    
    Gelet op de omstandigheid dat het plan voorziet in detailhandel, waaronder een supermarkt, op een afstand van ongeveer 400 meter van het pand van [appellante] is de Afdeling van oordeel dat zij zich als verhuurder van een bedrijfspand op hetzelfde marktsegment en verzorgingsgebied richt als de verhuurder van de in het plan voorziene bedrijvigheid. Ten aanzien van de vraag of sprake is van hetzelfde marktsegment wordt daarbij in dit geval van belang geacht dat het pand tot voor kort verhuurd was aan een supermarktexploitant en dat het pand op grond van het geldende bestemmingsplan slechts gebruikt kan worden door één detailhandelsbedrijf waarbij een beperking is gesteld qua omvang van 890 m2, als gevolg waarvan een hernieuwde invulling met een supermarkt niet op voorhand valt uit te sluiten. Niet uitgesloten is dan ook dat het plan de verhuurbaarheid van haar pand nadelig zal beïnvloeden. Met het betoog van de raad ter zitting dat het pand van [appellante], anders dan het met het plan mogelijk gemaakte pand alleen al door de beperkte omvang, niet geschikt is voor een full-servicesupermarkt, acht de Afdeling niet aannemelijk gemaakt dat [appellante] zich richt op een ander marktsegment nu beide panden geschikt zijn voor de vestiging van een supermarkt. Daarbij betrekt de Afdeling dat uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening in beginsel geen onderscheid kan worden gemaakt tussen fullservice supermarkten en andere supermarkten, zoals discountsupermarkten. Het betreft hier immers winkels met een vergelijkbaar assortiment en een vergelijkbare ruimte- en parkeerbehoefte. De Afdeling volgt evenmin de stelling van de raad dat zij niet rechtstreeks wordt geraakt in haar belang door de voorziene supermarkt, omdat in haar pand feitelijk geen supermarkt meer gevestigd is. Gelet op het voor haar gronden geldende bestemmingsplan kan haar pand immers nog steeds worden verhuurd ten behoeve van de vestiging van een supermarkt, zodat niet kan worden uitgesloten dat de verhuurbaarheid van haar pand door het plan niet negatief wordt beïnvloed. Ook de omstandigheid dat het pand van [appellante] tevens voor andere doeleinden dan een supermarkt kan worden gebruikt, laat onverlet dat het voorziene winkelpand nadelige gevolgen kan hebben voor de verhuurbaarheid van het pand van [appellante] Het voorgaande volgt evenmin uit de door de raad aangehaalde uitspraken.
    
    Onder deze omstandigheden is de Afdeling van oordeel dat het belang van [appellante] rechtstreeks is betrokken bij het bestreden besluit.
    
    Inhoudelijke gronden
    
    4. [appellante] betoogt dat het plan zal leiden tot een duurzame ontwrichting van het voorzieningenniveau in Ulft, omdat geen behoefte bestaat aan de in het plan voorziene detailhandel. Ook leidt het plan tot leegstand. [appellante] betoogt dat de aan het plan ten grondslag gelegde distributieve effectenrapportage van 23 mei 2013 van adviesburo A.J. Kardol (hierna: de effectenrapportage) aanzienlijke gebreken vertoont. [appellante] voert daartoe aan dat in de effectenrapportage ten onrechte geen rekening is gehouden met de mogelijke hervestiging van een supermarkt in haar pand aan de [locatie], waardoor van een te laag bestaand winkelvloeroppervlakte is uitgegaan. Voorts is volgens haar ten onrechte de verwachte daling van de vloerproductiviteit niet betrokken in het onderzoek. [appellante] voert verder aan dat bij de beoordeling van de distributieplanologische mogelijkheden ten onrechte is uitgegaan van een groei van het inwoneraantal van de gemeente Oude IJsselstreek van 10.500 op 1 januari 2010 naar 15.500 op middellange tot lange termijn. De raad had naar haar mening dan ook tevens een voldoende recent marktonderzoek aan het plan ten grondslag moeten leggen. Verder betoogt [appellante] dat de raad de toevoeging van een nieuwe supermarkt ten onrechte niet integraal heeft beoordeeld, waardoor het plan niet voldoet aan de in artikel 3.1.6, tweede lid, van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: Bro) opgenomen voorwaarden.
    
    Ten slotte voert [appellante] aan dat het plan in strijd met gemeentelijk beleid een vijfde supermarkt mogelijk maakt.
    
    4.1. De raad stelt zich, onder verwijzing naar de effectenrapportage, op het standpunt dat de toevoeging van een full-servicesupermarkt niet tot duurzame ontwrichting van het voorzieningenniveau in Ulft zal leiden. Daarbij wijst de raad erop dat het ontstaan van een overaanbod er niet toe leidt dat sprake is van duurzame ontwrichting.
    
    4.2. Aan een groot deel van de gronden binnen het plangebied is de bestemming "Centrum" toegekend.
    
    Ingevolge artikel 3, lid 3.1, aanhef en onder a, van de planregels zijn de voor "Centrum" aangewezen gronden bestemd voor detailhandel: uitsluitend op de begane grond, met dien verstande dat de oppervlakte van een supermarkt niet meer mag bedragen dan 1.900 m2 winkelvloeroppervlakte.
    
    4.3. Het plangebied is gelegen binnen de bebouwde kom van Ulft aan de westzijde van de Veldstraat en grenst direct aan het ten zuiden gelegen bestaande centrumgebied van Ulft. Blijkens de plantoelichting bevat het plan een nadere uitwerking van de uitgangspunten van de structuurvisie "Centrum Ulft", dat de raad op 22 maart 2007 heeft vastgesteld. In de structuurvisie wordt een beschrijving gegeven over de wijze waarop de subregionale winkelfunctie van Ulft kan worden behouden. Het is de bedoeling van de raad om een compact en toekomstbestendig centrum te realiseren. In de effectenrapportage is in zoverre vermeld dat de toevoeging van de supermarkt een toenemende binding op de bestedingen zal hebben, doordat de bevolking uit Ulft en omgeving zal beschikken over een modern en aantrekkelijk supermarktaanbod. Voorts is vermeld dat de nieuwe supermarkt zal werken als een winkeltrekker, die een extra stroom van bezoekers zal generen.
    
    4.4. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 10 juni 2009, zaak nr. 200808122/1/R3) komt voor de vraag of er een duurzame ontwrichting zal ontstaan van het voorzieningenniveau geen doorslaggevende betekenis toe aan de vraag of overaanbod in het verzorgingsgebied en mogelijke sluiting van bestaande detailhandelsvestigingen zal ontstaan. Voorts heeft de Afdeling overwogen (uitspraak van 18 september 2013 in zaak nr. 201208105/1/R2) dat voor de beoordeling van de vraag of gevreesd moet worden voor een duurzame ontwrichting van het voorzieningenniveau doorslaggevend wordt geacht of inwoners van een bepaald gebied niet langer op een aanvaardbare afstand van hun woning kunnen voorzien in hun eerste levensbehoeften.
    
    Het plan maakt de vestiging van een supermarkt met een maximale winkelvloeroppervlakte van 1.900 m2 mogelijk. De Afdeling is van oordeel dat een supermarkt naar zijn aard bijdraagt aan de mogelijkheid te voorzien in de eerste levensbehoeften, waardoor duurzame ontwrichting van het voorzieningenniveau zich zou kunnen voordoen.
    
    4.5. In de effectenrapportage is een uitvoerig beeld geschetst van de distributieplanologische situatie in de gemeente Oude IJsselstreek. Daarbij is onder meer rekening gehouden met de bestedingen per inwoner, koopkrachtbinding en -toevloeiing, totale omzetmogelijkheden en vloerproductiviteit. Vermeld is dat een volwaardige servicesupermarkt tegenwoordig over een winkelvloeroppervlakte van ongeveer 1.500 tot 1.900 m2 dient te beschikken. In de effectenrapportage is vermeld dat in de bestaande situatie in Ulft het aanbod aan supermarkten 2.900 m2 bedraagt. In het onderzoek is beoordeeld of een toevoeging van 2.620 m2 aan winkelvloeroppervlakte mogelijk is. Hiermee is tevens rekening gehouden met de plannen van de andere aanwezige supermarkten om met in totaal 720 m2 uit te breiden. In het onderzoek wordt geconcludeerd dat in de nieuwe situatie sprake is van een overschrijding van de distributieve ruimte, maar dat dit niet zal leiden tot een structurele verstoring van de supermarktstructuur noch dat sprake zal zijn van een bedreigende situatie in de continuïteit van de winkelvoorzieningen. In het onderzoek is verder vermeld dat een toenemende binding op de bestedingen verwacht wordt doordat de bevolking uit Ulft en omgeving zal beschikken over een modern en aantrekkelijk supermarktaanbod.
    
    4.6. Naar het oordeel van de Afdeling blijkt uit de plantoelichting in combinatie met de effectenrapportage en de toelichting van de raad omtrent de beoogde winkelstructuur in Ulft dat voldoende actuele behoefte bestaat aan de full-servicesupermarkt waarin het plan voorziet. Hierbij wordt in aanmerking genomen dat in het onderzoek, anders dan [appellante] betoogt, is uitgegaan van een gelijkblijvend inwoneraantal in de kern van Ulft, zodat geen aanleiding bestaat voor het oordeel dat in zoverre van een onjuist uitgangspunt is uitgegaan. De raad heeft dan ook geen aanleiding hoeven zien om een nader onderzoek naar de behoefte te verrichten. Overigens heeft de raad te kennen gegeven dat reeds een overeenkomst is gesloten ten behoeve van de exploitatie van het met het plan mogelijk gemaakte winkelpand.
    
    Voorts volgt uit het onderzoek niet dat de mogelijkheid tot het exploiteren van een supermarkt zal leiden tot het verdwijnen van een zodanig deel van het supermarktaanbod dat voor inwoners van het verzorgingsgebied wezenlijke beperkingen zullen ontstaan bij het voorzien in hun eerste levensbehoeften. In hetgeen [appellante] heeft aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan niet tot een duurzame ontwrichting van het voorzieningenniveau zal leiden. Daarbij is van belang dat voor de vraag of zich een ontwrichting van het voorzieningenniveau in de supermarktsector zal voordoen, niet van belang is of supermarkten zullen moeten sluiten als gevolg van de toevoeging van een nieuwe supermarkt, maar of, ook na het mogelijk sluiten van enkele supermarkten, voor de inwoners van de gemeente een voldoende voorzieningenniveau behouden blijft in die zin dat zij op een aanvaardbare afstand van hun woonplaats hun dagelijkse inkopen kunnen doen. Met de stelling dat in het onderzoek ten onrechte niet het winkelvloeroppervlakte van het pand van [appellante] is betrokken, acht de Afdeling niet aannemelijk gemaakt dat het onderzoek wat betreft het voorzieningenniveau zodanig afwijkt van hetgeen redelijkerwijs te verwachten is, dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan niet tot een duurzame ontwrichting van het voorzieningenniveau zal leiden. Dit volgt evenmin uit het betoog van [appellante] dat in het onderzoek niet is gemotiveerd wat het effect is van een daling van de winkelvloerproductiviteit, wat daar ook van zij, nu ook deze stelling niet reeds leidt tot de conclusie dat het voorzieningenniveau in de gemeente duurzaam zal worden ontwricht.
    
    Voorts ziet de Afdeling in de niet nader geconcretiseerde stelling van [appellante] dat niet aan de in artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro opgenomen voorwaarden is voldaan, geen aanleiding voor het oordeel dat het plan in strijd met dit artikel is vastgesteld. Het betoog faalt.
    
    4.7. Ten aanzien van het betoog van [appellante] dat het plan in strijd met beleid van de gemeente is vastgesteld, wordt overwogen dat zij dit betoog niet heeft geconcretiseerd. Bovendien heeft de raad gesteld dat in de structuurvisie "Centrum Ulft" geen maximum aantal supermarkten dat zal worden toegelaten in Ulft, is opgenomen. [appellante] heeft dit niet bestreden. Het betoog faalt.
    
    5. Gelet op het voorgaande is het beroep ongegrond.
    
    6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    verklaart het beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. E. Helder, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. C.F. Donner-Haan, ambtenaar van staat.
    
    w.g. Helder w.g. Donner-Haan
    lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van staat
    
    Uitgesproken in het openbaar op 18 juni 2014
    
    674.