ECLI:NL:RVS:2017:3199, Raad van State, 22-11-2017, 201608545/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2017-11-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 9 februari 2016 heeft de burgemeester bevolen dat het horecabedrijf aan de [locatie] in Eindhoven, waar het café van [appellante] is gevestigd, voor drie maanden wordt gesloten, met ingang van 18 februari 2016.

201608545/1/A3.
    Datum uitspraak: 22 november 2017
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellante], handelend onder de naam [café], wonend te Eindhoven,
    appellante,
    
    tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Oost-Brabant (hierna: de rechtbank) van 4 oktober 2016 in zaak nrs. 16/2534 en 16/2501 in het geding tussen:
    
    [appellante]
    
    en
    
    de burgemeester van Eindhoven.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 9 februari 2016 heeft de burgemeester bevolen dat het horecabedrijf aan de [locatie] in Eindhoven, waar het café van [appellante] is gevestigd, voor drie maanden wordt gesloten, met ingang van 18 februari 2016.
    
    Bij besluit van 1 juli 2016 heeft de burgemeester het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 4 oktober 2016 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    
    De burgemeester heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 23 oktober 2017, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. R. Brouwer, advocaat te Zoetermeer, en de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. M.J.M.J. Heutink, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Wet- en regelgeving
    
    1.    Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage. De bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
    
    Inleiding
    
    2.    Op 26 september 2014 heeft de burgemeester aan [appellante] ten behoeve van het café een vergunning verleend op grond van de Drank- en Horecawet (hierna: de DHW-vergunning). De burgemeester heeft van de politie Eindhoven Zuid een op 27 januari 2015 opgemaakte bestuurlijke rapportage over incidenten in en om het café in 2014, een op 27 oktober 2015 op ambtseed opgemaakte bestuurlijke rapportage over incidenten in en om het café op 11 en 18 oktober 2015 en een op 8 december 2015 op ambtseed opgemaakte aanvulling op beide rapportages ontvangen. In de genoemde rapportages zijn de volgende incidenten opgenomen:
    
    - een mishandeling in het café op vrijdag 19 september 2014;
    
    - openlijke geweldpleging op 5 oktober 2014 ter hoogte van het café waarbij bezoekers van het café als verdachte(n) waren betrokken;
    
    - een mishandeling gepleegd op 12 oktober 2014 in het café, waarvan aangifte is gedaan bij de politie. Aangeefster met scherp voorwerp in gezicht gesneden;
    
    - op 19 oktober 2014, ruzie voor het café, groep uiteengedreven door politie te paard;
    
    - op 7 januari 2015 vechtpartij voor de ingang van het café;
    
    - op 14 mei 2015 massale vechtpartij op het terras van het café;
    
    - op 11 oktober 2015 ruzie in het café die buiten doorgaat. Politie treft bloedende man aan op terras met hoofd- en schouderwond. Vermoedelijk gestoken. Naar ziekenhuis voor behandeling;
    
    - een zware mishandeling op 18 oktober 2015, waarbij een klant in de toiletruimte in het café door een andere klant diverse malen in het gezicht werd geslagen en eenmaal in zijn wang werd gebeten. Operatie in ziekenhuis. Slachtoffer heeft 6 weken niet kunnen werken;
    
    - op 4 december 2015 werd op het terras van het café een man die op de grond lag vastgehouden door een ander persoon terwijl een andere man de op de grond liggende man diverse malen opzettelijk sloeg en minstens eenmaal met de geschoeide voet schopte, terwijl het slachtoffer werd vastgehouden;
    
    - op 9 december 2015 ruzie tussen verschillende personen op het terras van het café. Politie haalt de mensen uit elkaar.
    
    De burgemeester heeft verder van de politie Eindhoven Zuid een op 23 december 2015 op ambtseed opgemaakte sfeerrapportage ontvangen. Hieruit blijkt onder meer dat veel bezoekers van het café structureel voorkomen in de bedrijfssystemen van de politie, met name vanwege druggerelateerde strafbare feiten, geweldpleging, waaronder vuurwapengeweld, en vermogensdelicten. Daarnaast heeft de politie in deze rapportage vermeld dat als er zich incidenten in of bij het café voordoen, zowel [appellante] als haar personeel en bezoekers weinig openheid van zaken geven. De politie vermeldt dat er in het verleden diverse gesprekken zijn gevoerd met [appellante] en [leidinggevende] van het café, over de bedrijfsvoering in het café, de aantrekkingskracht op mensen met criminele antecedenten en de te verlenen medewerking na het plegen van een strafbaar feit in het café. Hoewel telkens beterschap werd beloofd, is het niet verbeterd.
    
    3.    Bij brief van 13 januari 2016 heeft de burgemeester [appellante] laten weten dat hij van plan is het café met ingang van 11 februari 2016 voor drie maanden te laten sluiten.
    
    Besluitvorming
    
    4.    De burgemeester heeft de sluiting van het café geëffectueerd van 6 april 2016 tot en met 4 juli 2016.
    
    5.    De burgemeester heeft, onder verwijzing naar het advies van de commissie voor bezwaarschriften, bij het besluit van 1 juli 2016 het besluit tot sluiting van het café voor de duur van drie maanden gehandhaafd. Hij heeft hieraan de bestuurlijke rapportages en de sfeerrapportage van de politie ten grondslag gelegd. Gelet op de cumulatie van incidenten en het ernstige incident van 18 oktober 2015 was hij bevoegd over te gaan tot sluiting als bedoeld in hoofdstuk 14 en 17 van het Horecastappenplan 2010 (hierna: het HSP). Volgens de burgemeester bestaat geen aanleiding te twijfelen aan de juistheid van de bestuurlijke rapportages. De incidenten die hebben plaatsgevonden en die zijn opgenomen in de bestuurlijke rapportages houden voorts voldoende verband met de exploitatie van het café. Ten slotte is niet gebleken van bijzondere omstandigheden die zouden nopen tot afwijking van het beleid, aldus de burgemeester.
    
    6.    Bij besluit van 28 juli 2016 heeft de burgemeester de DHW-vergunning ingetrokken.
    
    Aangevallen uitspraak
    
    7.    De rechtbank heeft overwogen dat de burgemeester in redelijkheid tot sluiting van het café voor de duur van drie maanden heeft kunnen overgaan. Volgens de rechtbank blijkt uit de bestuurlijke rapportages afdoende dat de incidenten zich afspelen in het café of in de directe omgeving daarvan en dat daarbij personen waren betrokken die in het café aanwezig waren of die het café (net) hadden bezocht. De rechtbank heeft geen aanleiding gezien te twijfelen aan de juistheid van de op ambtseed opgemaakte bestuurlijke rapportages, die ten grondslag hebben gelegen aan het bestreden besluit. Gelet op de cumulatie van incidenten en het ernstige incident van 18 oktober 2015 is de rechtbank van oordeel dat de burgemeester bevoegd was om over te gaan tot directe sluiting als bedoeld in hoofdstuk 14 en 17 van het HSP. De rechtbank heeft voorts overwogen dat de mogelijke intrekking van de DHW-vergunning en de financiële gevolgen op zichzelf beschouwd, noch in samenhang bezien tot het oordeel leiden dat de burgemeester het evenredigheidsbeginsel heeft geschonden. De omstandigheid dat [appellante] na het voornemen tot sluiting maatregelen heeft getroffen, leidt niet tot een ander oordeel. Ten slotte bestaat geen grond voor het oordeel dat de burgemeester had moeten anticiperen op het nieuwe beleid, aldus de rechtbank.
    
    Hoger beroep
    
    8.    [appellante] betoogt allereerst dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de burgemeester in redelijkheid tot sluiting van het café voor de duur van drie maanden heeft kunnen overgaan. Zij voert hiertoe aan dat de rechtbank teveel waarde heeft gehecht aan het feit dat de processen-verbaal op ambtseed zijn opgemaakt. Er had op zijn minst ook een inhoudelijke afweging dienen te worden gemaakt tussen hetgeen is opgetekend in een proces-verbaal en de reactie daarop van de personen die bij het incident aanwezig waren. Het zijn bovendien veelal feitelijke constateringen waarbij volgens [appellante] niet zonder meer voorbij kan worden gegaan aan de hoedanigheid van degene die het proces-verbaal opstelt. Voorts heeft de rechtbank miskend dat geen causaal verband bestaat tussen de incidenten en de exploitatie van het café, hetgeen op grond van het HSP wel is vereist. De verwijzing van de rechtbank naar de uitspraak van de Afdeling van 4 april 2007, ECLI:NL:RVS:2007:BA2200, gaat niet op, omdat in die zaak volgens het beleid geen causaal verband was vereist. Tevens is volgens [appellante] van belang dat zij direct na de vooraankondiging van het bevel tot sluiting maatregelen heeft getroffen om in de toekomst incidenten te kunnen voorkomen. Incidenten zijn vervolgens uitgebleven. Hoewel de periode kort was, wordt ten onrechte voorbij gegaan aan het feit dat zich ook gedurende carnaval geen nieuwe incidenten hebben voorgedaan. Die periode is volgens [appellante] te vergelijken met een paar weekenden, althans drukke vrij- en zaterdagen, achter elkaar.
    
    8.1.    De rechtbank heeft allereerst terecht overwogen dat de burgemeester en de rechter in beginsel mogen uitgaan van de juistheid van een op ambtseed of ambtsbelofte opgemaakt proces-verbaal, tenzij tegenbewijs noopt tot afwijking van dit uitgangspunt. Dat in het bestuursrecht een vrije bewijsleer geldt, zoals [appellante] heeft gesteld, doet aan dit uitgangspunt niet af. De rechtbank heeft voorts in hetgeen [appellante] heeft aangevoerd terecht geen aanleiding gevonden voor het oordeel dat de burgemeester niet mocht uitgaan van de juistheid van de bestuurlijke rapportages van de politie en de daarin beschreven incidenten. Hierbij wordt in aanmerking genomen dat [appellante] weliswaar heeft gesteld dat de inhoud van de bestuurlijke rapportages onjuist is, maar dit niet heeft onderbouwd met stukken.     
    
        De rechtbank heeft voorts terecht overwogen dat uit de bestuurlijke rapportages afdoende blijkt dat de incidenten zich hebben afgespeeld in het café of in de directe omgeving daarvan en dat daarbij personen waren betrokken die in het café aanwezig waren of die het café net hadden bezocht. De Afdeling verwijst hierbij naar de onder 2. genoemde incidenten. [appellante] heeft bovendien, zoals de rechtbank terecht heeft opgemerkt, tijdens het zienswijzegesprek op 28 januari 2016 erkend dat de situatie rondom haar café te onrustig was en dat zij mensen in haar café had die zij niet binnen wilde hebben. Gelet hierop is voldoende komen vast te staan dat de incidenten verband houden met de exploitatie van het café. Wat betreft het betoog van [appellante], dat uit de zinsnede "indien ten gevolge" in hoofdstuk 13 van het HSP volgt dat een causaal verband moet bestaan tussen de exploitatie en de incidenten, wordt overwogen dat uit jurisprudentie van de Afdeling (bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 21 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2493) kan worden afgeleid dat voor het ontstaan van de bevoegdheid tot sluiting sprake moet zijn van een "direct verband" tussen de incidenten en de exploitatie van de inrichting. Hierbij is bepalend of de incidenten verband houden met het in bedrijf zijn van het café. Zoals hiervoor overwogen, doet die situatie zich hier voor. De rechtbank heeft voorts terecht onder verwijzing naar bestaande jurisprudentie van de Afdeling overwogen dat bij de beoordeling of zich situaties voordoen die tot tijdelijke sluiting van het horecabedrijf nopen, geen betekenis toekomt aan de mate waarin het ontstaan van die situaties de exploitant kan worden verweten. Dat de casus in de door de rechtbank aangehaalde uitspraak van de Afdeling van 4 april 2007 anders was dan de onderhavige, doet daar niet aan af.
    
        De rechtbank heeft voorts terecht overwogen dat de burgemeester zich op grond van de inhoud van de bestuurlijke rapportages in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat sprake is van een opeenstapeling van incidenten met een ernstige aantasting van de openbare orde of leefomgeving als gevolg en dat het incident van 18 oktober 2015 een ernstig incident was. Gelet op de cumulatie van incidenten en het ernstige incident van 18 oktober 2015 is de rechtbank terecht tot het oordeel gekomen dat de burgemeester bevoegd was om over te gaan tot een directe sluiting van het café als bedoeld in hoofdstuk 14 en 17 van het HSP.
    
        Wat betreft de door [appellante] naar aanleiding van de vooraankondiging van het bevel tot sluiting getroffen maatregelen om incidenten te voorkomen heeft de rechtbank terecht overwogen dat de burgemeester bevoegd was op grond van de wetgeving en het beleid het café te sluiten. Het opgestelde plan van aanpak, de daarvoor gemaakte kosten en de succesvolle uitvoering, doen, wat daar verder ook van zij, geen afbreuk aan die bevoegdheid. De getroffen maatregelen leiden evenmin tot het oordeel dat de burgemeester reeds om die reden had moeten afzien van de sluiting.
    
        Het betoog faalt.
    
    9.    [appellante] betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte en in strijd met artikel 3:2 en 3:4 van de Algemene wet bestuursrecht heeft overwogen dat de intrekking van de DHW-vergunning losstaat van de sluiting van het café en dat de burgemeester niet verplicht is deze omstandigheid bij zijn besluitvorming over het tijdelijk sluiten van het café te betrekken. Zij voert hiertoe aan dat er een duidelijke koppeling bestaat tussen beide besluiten en dat het miskennen hiervan de sluiting van drie maanden onevenredig en disproportioneel maakt.
    
    9.1.    De sluiting van het café vindt plaats in het kader van het door de burgemeester ter uitvoering van artikel 2.3.1.5, eerste lid, van de Algemene Plaatselijke Verordening 2015 gevoerde beleid. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de intrekking van de DHW-vergunning daarvan losstaat en dat de burgemeester niet verplicht is een mogelijke intrekking bij zijn besluitvorming over het tijdelijk sluiten van het café te betrekken. Hierbij heeft de rechtbank terecht van belang geacht dat een tijdelijke sluiting van een café niet altijd leidt tot intrekking van de DHW-vergunning. In het kader van de intrekkingsprocedure speelt immers de omstandigheid of de vergunninghouder een verwijt kan worden gemaakt ook een rol. [appellante] heeft voorts niet aannemelijk gemaakt dat het handelen overeenkomstig de beleidsregel gevolgen heeft die onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregels te dienen doelen. Dat sluiting van het café financiële gevolgen heeft voor [appellante] is daarvoor onvoldoende. Daarbij heeft de rechtbank terecht opgemerkt dat de burgemeester in dit geval heeft gekozen voor een sluitingsduur van beperkte omvang.
    
        Het betoog faalt.
    
    10.    [appellante] heeft ten slotte haar betoog dat de rechtbank heeft miskend dat de burgemeester ten onrechte niet heeft geanticipeerd op het nieuwe beleid ter zitting ingetrokken.
    
    11.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    12.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. H.G. Lubberdink en mr. D.J.C. van den Broek, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Veenboer, griffier.
    
    w.g. Borman    w.g. Veenboer
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 22 november 2017
    
    730.  BIJLAGE
    
    Gemeentewet
    
    Artikel 174
    
    1. De burgemeester is belast met het toezicht op de openbare samenkomsten en vermakelijkheden alsmede op de voor het publiek openstaande gebouwen en daarbij behorende erven.
    
    2. De burgemeester is bevoegd bij de uitoefening van het toezicht, bedoeld in het eerste lid, de bevelen te geven die met het oog op de bescherming van veiligheid en gezondheid nodig zijn.
    
    3. De burgemeester is belast met de uitvoering van verordeningen voor zover deze betrekking hebben op het in het eerste lid bedoelde toezicht.
    
    Algemene Plaatselijke Verordening Eindhoven (2015)
    
    Artikel 2.3.1.5 Tijdelijke (gehele of vroegere) sluiting
    
    1. De burgemeester kan in het belang van de openbare orde, veiligheid, zedelijkheid of gezondheid, of in geval van bijzondere omstandigheden, te zijner beoordeling, voor één of meer horecabedrijven bevelen dat tijdelijk andere dan de krachtens artikel 2.3.1.4 geldende sluitingsuren worden gehanteerd of tijdelijke sluiting van het pand bevelen. De burgemeester kan, al dan niet onder voorschriften of beperkingen, bepalen dat het bevel niet geldt ten aanzien van een of meer personen of categorieën van personen.
    
    […]
    
    Horecastappenplan 2010
    
    Hoofdstuk 14 Ernstige incidenten/verstoring openbare orde
    
    Ingevolge artikel 174 van de Gemeentewet is de burgemeester belast met het toezicht op de openbare samenkomsten en vermakelijkheden alsmede op de voor het publiek openstaande gebouwen en daarbij behorende erven. De burgemeester is bevoegd bij de uitoefening van het toezicht bevelen te geven die voor de bescherming van veiligheid en gezondheid nodig zijn. De burgemeester is eveneens belast met de uitvoering van verordeningen voor zover deze betrekking hebben op het hierboven vermelde toezicht.
    
    Indien er sprake is van een ernstig incident en/of ernstige verstoring van de openbare orde dan wel dreigende ernstige verstoring van de openbare orde dan kan door de burgemeester zonder voorafgaande stappen de inrichting sluiten en/of de drank- en horecavergunning en/of de exploitatievergunning intrekken. De duur van de sluiting van de inrichting wordt gesteld op maximaal 12 maanden.
    
    Indicatoren op basis waarvan in ieder geval een ernstig incident wordt aangenomen:
    
    •    geweldsdelict waarbij ernstig letsel is opgelopen;
    
    •    het gebruik van wapens [hoofdstuk 7 ziet enkel op de     aanwezigheid van wapens];
    
    •    schietincident zowel met als zonder verwonding;
    
    •    steekincident met verwonding;
    
    •    de hoeveelheid betrokken personen bij het geweld [hoe meer     personen hoe eerder sprake isvan een ernstig incident);
    
    •    directe betrokkenheid personeel;
    
    •    indirecte betrokkenheid personeel [dan moet sprake zijn van     verwijtbaarheid en/of verwijtbare nalatigheid).
    
    Hoofdstuk 17 Cumulatie van overtredingen
    
    Bij een cumulatie van overtredingen in of in de nabijheid van een horecabedrijf met een zodanige negatieve invloed op de omgeving dat de openbare orde en/of fysieke leefomgeving in ernstige mate wordt aangetast, hoeven de afzonderlijke stappen per overtreding niet meer te worden gevolgd, maar kan direct tot een bestuurlijke maatregel worden overgegaan.
    
    In geval van cumulatie van overtredingen sluit de burgemeester het horecabedrijf op grond van artikel 2.3.1.5 van de APV. Afhankelijk van de aard omvang en ernst van de gepleegde feiten wordt de duur van de sluiting op maximaal 12 maanden gesteld.
    
    Afhankelijk van de aard, omvang en ernst van de gepleegde feiten wordt tevens beoordeeld of de drank- en horecavergunning en horeca exploitatievergunning op grond van respectievelijk artikel 31 lid 1 sub d van de Drank en Horecawet en artikel 1.1.6 van de APV wordt ingetrokken.