ECLI:NL:RVS:2016:196, Raad van State, 03-02-2016, 201404993/1/A4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2016-02-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 15 januari 2013 heeft het college de op 18 mei 2010 aan [wederpartij] verleende vergunning voor het innemen van een ligplaats met een woonark aan de [locatie] te Termunterzijl, ingetrokken.

201404993/1/A4.
    Datum uitspraak: 3 februari 2016
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    het college van burgemeester en wethouders van Delfzijl,
    appellant,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 7 mei 2014 in zaak nr. 13/816 in het geding tussen:
    
    [wederpartij A] en [wederpartij B] (hierna tezamen en in enkelvoud: [wederpartij])
    
    en
    
    het college.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 15 januari 2013 heeft het college de op 18 mei 2010 aan [wederpartij] verleende vergunning voor het innemen van een ligplaats met een woonark aan de [locatie] te Termunterzijl, ingetrokken.
    
    Bij besluit van 13 juni 2013 heeft het college het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard, het besluit van 15 januari 2013 herroepen en aan de bij het besluit van 18 mei 2010 verleende vergunning voorschriften verbonden.
    
    Bij besluit van 16 september 2013 heeft het college die vergunning ingetrokken.
    
    Bij uitspraak van 7 mei 2014 heeft de rechtbank het door [wederpartij] ingestelde beroep dat is gericht tegen het besluit van 13 juni 2013, voor zover daarbij voorschriften aan de ligplaatsvergunning zijn verbonden, gegrond verklaard. De rechtbank heeft in zoverre het besluit van 13 juni 2013 vernietigd. De rechtbank heeft tevens het beroep tegen het besluit van 16 september 2013 gegrond verklaard en dat besluit vernietigd. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
    
    [wederpartij] heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 21 januari 2015, waar het college, vertegenwoordigd door mr. P.M.J. de Goede, advocaat te Groningen, in aanwezigheid van F.J. Terpstra, en [wederpartij], bijgestaan door, mr. F.H. Kappelhof, advocaat te Delfzijl, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. Bij besluit van 15 januari 2013 heeft het college de op 18 mei 2010 verleende vergunning ingetrokken, omdat deze volgens het college tweeëneenhalf jaar ongebruikt is gebleven en er een wachtlijst is waarop dertien personen staan die in aanmerking willen komen voor een ligplaats.
    
    2. Bij besluit van 13 juni 2013 heeft het college zich op het standpunt gesteld dat het door op 15 januari 2013 de vergunning in te trekken, zich onvoldoende rekenschap heeft gegeven van de bij hem bekende omstandigheden dat de woonark waarop deze vergunning betrekking heeft ontworpen en gebouwd diende te worden en dat deze gefinancierd diende te worden met de verkoopopbrengst van de woning van [wederpartij], terwijl aan [wederpartij] geen duidelijkheid was geboden over de voortvarendheid die hij diende te betrachten met het gebruik maken van de vergunning. Volgens het college had het in de gegeven omstandigheden op zijn weg gelegen om bij de op 18 mei 2010 verleende vergunning een termijn te stellen waarbinnen moet zijn begonnen met de bouw van de ark en een termijn waarbinnen daarmee ligplaats moet zijn ingenomen. Op deze wijze dan wel anderszins had volgens het college aan [wederpartij] duidelijkheid moeten worden geboden over de voortvarendheid die hij in dit verband diende te betrachten. Nu [wederpartij] niet die duidelijkheid is geboden, hij reeds investeringen heeft gedaan voor het laten ontwerpen van de woonark en hij volgens het college op 13 maart 2012 heeft verklaard dat op korte termijn kan worden begonnen met de bouw van de ark, heeft het college zich op het standpunt gesteld dat het niet in redelijkheid op 15 januari 2013 de vergunning heeft kunnen intrekken. Het college acht het onder deze omstandigheden redelijk om alsnog een termijn te stellen van twaalf weken, gerekend vanaf de dag na de dag van bekendmaking van het besluit van 13 juni 2013, waarbinnen met de bouw van de ark moet zijn begonnen. Daarbij heeft het college betrokken dat er een wachtlijst is waarop dertien personen staan die voor een vergunning voor een ligplaats in aanmerking willen komen. Voorts acht het college het redelijk om alsnog een termijn te stellen van twintig weken, gerekend vanaf de dag waarop opdracht wordt verstrekt voor de bouw van de ark, waarbinnen met de ark ligplaats moet zijn ingenomen. Bij de daaraan ten grondslag gelegde afweging heeft het college betrokken dat drie arkenbouwers desgevraagd hebben verklaard dat afhankelijk van het ontwerp van een woonark de bouw ervan varieert van zestien tot tweeëntwintig weken. Met inachtneming van het vorenstaande heeft het college het bezwaar van [wederpartij] gegrond verklaard en het besluit van 15 januari 2013 herroepen. Voorts begrijpt de Afdeling met de rechtbank het besluit van 13 juni 2013 aldus dat daarbij voormelde termijnen als voorschriften aan de bij besluit van 18 mei 2010 verleende vergunning zijn verbonden.
    
    3. Bij het besluit van 16 september 2013 heeft het college de bij het besluit van 18 mei 2010 verleende vergunning, die is gewijzigd bij besluit van 13 juni 2013, ingetrokken. Aan die intrekking heeft het college ten grondslag gelegd dat [wederpartij] niet vóór het verstrijken van de aan de vergunning verbonden termijn van twaalf weken heeft aangetoond dat is begonnen met de bouw van de woonark. De rechtbank heeft overwogen dat het beroep gelet op het bepaalde in artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) mede betrekking heeft op het besluit van 16 september 2013.
    
    4. Ingevolge artikel 1:4, eerste lid, van de Apv kunnen aan een vergunning of ontheffing voorschriften en beperkingen worden verbonden. Deze voorschriften en beperkingen strekken slechts tot bescherming van het belang of de belangen in verband waarmee de vergunning of ontheffing is vereist.
    
    Ingevolge artikel 1:6, aanhef en onder d, kan de vergunning of ontheffing worden ingetrokken of gewijzigd indien van de vergunning of ontheffing geen gebruik wordt gemaakt binnen een daarin gestelde termijn dan wel, bij het ontbreken van een gestelde termijn, binnen een redelijke termijn.
    
    Ingevolge artikel 5:26, vierde lid, aanhef en onder b, in samenhang gelezen met het eerste lid, kan het college een vergunning voor het innemen van een ligplaats met een woonschip intrekken indien binnen twaalf weken na dagtekening van de vergunning geen ligplaats is ingenomen.
    
    5. Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte het besluit van 13 juni 2013, voor zover het college daarbij voormelde termijnen bij wijze van voorschriften aan de vergunning heeft verbonden, heeft vernietigd wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12 van de Awb.
    
    5.1. Het college voert aan dat de rechtbank ten onrechte niet heeft onderkend dat het de termijn van twaalf weken in redelijkheid aan de vergunning kon verbinden. Volgens het college kon het gelet op de termijn die is neergelegd in artikel 5:26, vierde lid, aanhef en onder b, van de Apv in redelijkheid de door hem gestelde termijn van twaalf weken bij wijze van voorschrift aan de aan [wederpartij] verleende vergunning verbinden. Het college voert aan dat aanleiding bestond om die termijn bij wijze van voorschrift aan de vergunning te verbinden, omdat vanwege de lange periode waarin de vergunning ongebruikt is gebleven de verwachting bij het college geringer was geworden dat [wederpartij] de vergunning binnen een redelijke termijn zou gaan gebruiken. Daarbij heeft het college gewicht toegekend aan de belangen van andere personen die, naar het college stelt, op een wachtlijst staan om in aanmerking te komen voor een ligplaats. Volgens het college zijn geen omstandigheden gebleken die hem aanleiding hadden kunnen geven om ervan af te zien voormelde termijn bij wijze van voorschrift aan de vergunning te verbinden. In dit verband betoogt het dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het onvoldoende heeft onderzocht wanneer met de bouw van de ark kan worden begonnen. Het voert hiertoe aan dat niet is gebleken dat het daarover geen informatie heeft vergaard. Voorts betoogt het college dat de rechtbank bij de beoordeling of het in redelijkheid de termijn van twaalf weken aan de ligplaatsvergunning kon verbinden, ten onrechte gewicht heeft toegekend aan de omstandigheid dat de bouw- en aanschafkosten van de woonark een aanzienlijke investering vergen en aan de bij [wederpartij] ontstane onduidelijkheid of de vergunning in rechte onaantastbaar is geworden. Wat de financiering van de bouw van de ark betreft stelt het college hiertoe dat [wederpartij] al vanaf de verlening van de vergunning op 18 mei 2010 wist dat de bouw van de ark een aanzienlijke investering zou vergen en voorts dat [wederpartij] zijn woning heeft verkocht en na de overdracht ervan in oktober 2012 over de voor de bouw benodigde financiële middelen beschikte. Wat betreft de ontstane onduidelijkheid bij [wederpartij] of de vergunning in rechte onaantastbaar is geworden, heeft het college aangevoerd dat dit [wederpartij] er niet van hoefde te weerhouden om binnen de termijn van twaalf weken te beginnen met de bouw van de woonark, nu de vergunning reeds vanaf 2010 gold.
    
    5.1.1. Dat in artikel 5:26, vierde lid, aanhef en onder b, van de Apv een termijn van twaalf weken is gesteld, na het verstrijken waarvan het college een ligplaatsvergunning kan intrekken, betekent op zichzelf niet dat het college in redelijkheid de door hem gestelde termijn van twaalf weken bij wijze van voorschrift aan de aan [wederpartij] verleende vergunning heeft kunnen verbinden. Het college kan [wederpartij] een langere termijn gunnen dan de in die bepaling gestelde termijn. Het verbinden van een voorschrift aan een vergunning op grond van artikel 1:4, eerste lid, van de Apv betreft een discretionaire bevoegdheid die terughoudend moet worden getoetst. Bij de beoordeling of het voorschrift strekt tot bescherming van het belang of de belangen in verband waarmee de vergunning of ontheffing is vereist, komt het college beoordelingsvrijheid toe. Indien het college de belangen in geding acht, dient het vervolgens onder afweging van alle betrokken belangen te beoordelen of het het voorschrift in redelijkheid kan stellen.
    
    5.1.2. Niet in geschil is dat [wederpartij] na de overdracht van zijn woning in oktober 2012 over de benodigde financiering beschikte voor het laten ontwerpen en bouwen van de woonark. Evenmin is in geschil dat, zoals de rechtbank heeft overwogen, de bouw- en aanschafkosten van de ark een investering vergen van minimaal € 200.000,00.
    
    5.1.3. Halverwege 2012 is [wederpartij] ervan op de hoogte geraakt dat in de maanden juni tot en met augustus 2012 bezwaren zijn ingediend tegen het besluit van 18 mei 2010. Hierdoor is bij [wederpartij] onduidelijkheid ontstaan of dat besluit in rechte onaantastbaar is. De Afdeling volgt het college niet in zijn betoog dat dit [wederpartij] er niet van hoefde te weerhouden om binnen de termijn van twaalf weken te beginnen met de bouw van de ark en dat het college daarom geen aanleiding hoefde te zien om af te zien van het stellen van die termijn. De Afdeling stelt, voor zover hier van belang, vast dat ten tijde van het nemen van het besluit van 13 juni 2013 en gedurende de periode waarin de termijn van twaalf weken gold, niet vaststond dat het besluit van 18 mei 2010 in rechte onaantastbaar was. Bij het besluit van 13 juni 2013 heeft het college de betrokkenen die bezwaar hebben gemaakt tegen het besluit van 18 mei 2010, niet-ontvankelijk verklaard in hun bezwaren, maar daartegen konden zij binnen een termijn van zes weken na de bekendmaking van dat besluit nog beroep instellen bij de rechtbank. [wederpartij] mocht menen dat hij een financieel risico liep indien hij gebruik zou maken van de vergunning vóórdat die in rechte onaantastbaar was, aangezien de bouw van de ark een aanzienlijke investering van [wederpartij] vergde. [wederpartij] heeft in het bezwaarschrift dat hij heeft ingediend tegen het besluit van 15 januari 2013 aangevoerd dat het college rekening dient te houden met het financiële risico dat hij loopt indien hij opdracht geeft voor de bouw van de ark terwijl het besluit van 18 mei 2010 nog niet in rechte onaantastbaar is. Naar het oordeel van de Afdeling had het college dit financiële belang van [wederpartij] moeten betrekken bij zijn beoordeling of de termijn van twaalf weken in redelijkheid kon worden gesteld. Daarbij heeft de Afdeling in aanmerking genomen dat het besluit van 18 mei 2010 voorzag in een ligplaatsvergunning voor een nog te bouwen woonark en dat het college, gezien de motivering van het besluit van 13 juni 2013, ervan op de hoogte was dat de bouw een aanzienlijke investering vergde van [wederpartij]. Uit de motivering van dat besluit blijkt niet dat het college het hier bedoelde financiële belang heeft betrokken bij de afweging die het ten grondslag heeft gelegd aan het aan de vergunning verbinden van de termijn van twaalf weken.
    
    5.1.4. Voor zover het college heeft aangevoerd dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college onvoldoende heeft onderzocht wanneer met de bouw van de woonark kan worden begonnen, deelt de Afdeling deze opvatting van het college niet. Uit het besluit van 13 juni 2013 blijkt namelijk niet dat het college zich ervan heeft vergewist of [wederpartij], gelet op alle ten tijde van het nemen van dat besluit bij het college bekende feiten en omstandigheden, redelijkerwijze binnen de door het college gestelde termijn van twaalf weken kon beginnen met de bouw van de ark.
    
    5.2. Voorts betoogt het college dat de rechtbank in het kader van de door haar verrichte beoordeling of het college in redelijkheid de termijn van twintig weken heeft kunnen verbinden aan de ligplaatsvergunning, ten onrechte heeft overwogen dat onduidelijk is hoe die termijn tot stand is gekomen en dat het college niet heeft gemotiveerd waarom in dit geval een termijn van twintig weken redelijk is. Het college voert aan dat het bij het besluit van 13 juni 2013 inzichtelijk heeft gemaakt dat het bij het stellen van deze termijn de verklaringen van drie arkenbouwers heeft betrokken over de benodigde tijd voor het bouwen van een woonark. Voor zover de rechtbank in dit verband heeft overwogen dat het college niet duidelijk heeft gemaakt welke vragen aan die arkenbouwers zijn voorgelegd, voert het college aan dat daarvoor geen aanleiding bestond nu [wederpartij] niet heeft aangevoerd dat deze arkenbouwers onjuiste informatie hebben verstrekt over de benodigde tijd voor het bouwen van een woonark.
    
    5.2.1. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank met juistheid onderkend dat het college, wat betreft de duur van de bouw van de door [wederpartij] te bouwen woonark, zich niet, zonder nader onderzoek te verrichten, heeft kunnen verlaten op de verklaringen van drie arkenbouwers, waarvan geen betrokken was bij het ontwerp en de bouw in dit geval. Zij hebben zich slechts uitgelaten over de duur die de bouw van een woonark gemiddeld in beslag zal nemen. Daaruit kan niet zonder meer worden afgeleid wat de duur van de bouw van de woonark zal zijn waarop de ligplaatsvergunning betrekking heeft. Daarbij is in aanmerking genomen dat het college gezien de motivering van het besluit van 13 juni 2013 ervan op de hoogte was dat de te bouwen woonark geen traditionele woonark betreft. Gelet op het vorenstaande lag het op de weg van het college om ook aan [wederpartij] te vragen hoe lang volgens hem de bouw van de woonark zal duren. Dit heeft het college nagelaten.
    
    5.3. Gelet op het vorenstaande heeft de rechtbank terecht het besluit van 13 juni 2013 vernietigd wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12 van de Awb, voor zover het college bij dat besluit de termijnen van twaalf en twintig weken heeft verbonden aan de bij besluit van 18 mei 2010 verleende ligplaatsvergunning.
    
    De betogen falen.
    
    6. Gelet op hetgeen onder 5.3 is overwogen heeft de rechtbank voorts met juistheid overwogen dat het college bij het besluit van 16 september 2013 niet aan de intrekking van de vergunning voor de ligplaats ten grondslag heeft mogen leggen dat [wederpartij] niet vóór het verstrijken van de aan de vergunning verbonden termijn van twaalf weken heeft aangetoond dat is begonnen met de bouw van de woonark. Gelet hierop heeft de rechtbank het besluit van 16 september 2013 terecht vernietigd wegens strijd met artikel 7:12 van de Awb. Voor zover het college heeft betoogd dat de rechtbank ten onrechte dat besluit wegens strijd met die bepaling heeft vernietigd, faalt dit betoog gelet op het vorenstaande.
    
    7. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    8. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
    
    II. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Delfzijl tot vergoeding van bij [wederpartij A] en [wederpartij B] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 992,00 (zegge: negenhonderdtweeënnegentig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    III. bepaalt dat van het college van burgemeester en wethouders van Delfzijl een griffierecht van € 493,00 (zegge: vierhonderddrieënnegentig euro) wordt geheven.
    
    Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. F.D. van Heijningen en mr. D.J.C. van den Broek, leden, in tegenwoordigheid van mr. M. van Hulst, griffier.
    
    w.g. Borman
    voorzitter
    
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    
    Uitgesproken in het openbaar op 3 februari 2016
    
    402.