ECLI:NL:RVS:2014:2269, Raad van State, 25-06-2014, 201305842/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2014-06-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij onderscheiden besluiten van 15 maart 2012 heeft het college aan [appellant sub 3] en [appellant sub 2] een tegemoetkoming in planschade van € 130.000,00, te vermeerderen met de wettelijke rente, toegekend.

201305842/1/A2.
    Datum uitspraak: 25 juni 2014
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) op de hoger beroepen van:
    
    1. het college van burgemeester en wethouders van Rijswijk,
    2. [appellant sub 2], wonend te Rijswijk,
    3. [appellant sub 3] en anderen, (hierna gezamenlijk en in enkelvoud ook: [appellant sub 3]), wonend te Rijswijk,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 22 mei 2013 in zaak nr. 12/10050 in het geding tussen:
    
    [wederpartij] en de stichting Stichting Vidomes (hierna tezamen en in enkelvoud ook: [wederpartij])
    
    en
    
    het college.
    
    Procesverloop
    
    Bij onderscheiden besluiten van 15 maart 2012 heeft het college aan [appellant sub 3] en [appellant sub 2] een tegemoetkoming in planschade van € 130.000,00, te vermeerderen met de wettelijke rente, toegekend.
    
    Bij besluit van 25 september 2012 heeft het college het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 22 mei 2013 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 25 september 2012 vernietigd en het college opgedragen een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van hetgeen in de uitspraak is overwogen. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben het college, [appellant sub 2] en [appellant sub 3] hoger beroep ingesteld.
    
    [wederpartij] heeft een reactie ingediend.
    
    Bij besluit van 3 september 2013 heeft het college het door [wederpartij] gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard, het aan [appellant sub 3] gerichte besluit van 15 maart 2012 in zoverre herzien en de tegemoetkoming gewijzigd in € 126.000,00.
    
    [appellant sub 3], [appellant sub 2] en [wederpartij] hebben een reactie op dit besluit ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 13 mei 2014, waar het college, vertegenwoordigd door G.H. Groeneveld, werkzaam bij de gemeente Rijswijk, bijgestaan door mr. A.A.M. Bruggeman, werkzaam bij de Stichting Adviesbureau Onroerende Zaken (hierna: SAOZ), en [appellant sub 3], vertegenwoordigd door [gemachtigde], zijn verschenen. Voorts is daar verschenen [wederpartij], vertegenwoordigd door D. Zuiddam en H.R. Witte, werkzaam bij respectievelijk [wederpartij] en Vidomes, bijgestaan door mr. J.R. Vermeulen en drs. J. van der Heijden, advocaat te Rotterdam respectievelijk deskundige bij Verhagen Advies.
    
    Overwegingen
    
    1. Ingevolge artikel 6.1, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro), zoals deze luidde ten tijde van belang, kent het college degene die in de vorm van een inkomensderving of een vermindering van de waarde van een onroerende zaak schade lijdt of zal lijden als gevolg van een in het tweede lid genoemde oorzaak, op aanvraag een tegemoetkoming toe, voor zover de schade redelijkerwijs niet voor rekening van de aanvrager behoort te blijven en voor zover de tegemoetkoming niet voldoende anderszins is verzekerd.
    
    Ingevolge artikel 6.2, eerste lid, blijft binnen het normale maatschappelijke risico vallende schade voor rekening van de aanvrager.
    
    2. Voor de beoordeling van een aanvraag om een tegemoetkoming in planschade dient te worden onderzocht of de aanvrager als gevolg van de desbetreffende wijziging van het planologische regime in een nadeliger positie is komen te verkeren en ten gevolge daarvan schade lijdt of zal lijden. Hiertoe dient de wijziging, waarvan gesteld wordt dat deze planschade heeft veroorzaakt, te worden vergeleken met het oude planologische regime. Daarbij is niet de feitelijke situatie van belang, maar hetgeen maximaal op grond van het oude planologische regime kon worden gerealiseerd, ongeacht of verwezenlijking heeft plaatsgevonden. Slechts ingeval realisering van de maximale mogelijkheden met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid kan worden uitgesloten, kan aanleiding bestaan om van dit uitgangspunt af te wijken.
    
    3. [appellant sub 3] en anderen zijn eigenaren van de woningen aan [16 locaties] te Rijswijk.
    
    [appellant sub 2] is eigenaar van de woning aan de [locatie] te Rijswijk.
    
    4. Bij besluit van 11 oktober 2007 heeft het college met toepassing van artikel 19, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO) vrijstelling verleend van de bepalingen van het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Steenvoorde 1" en een bouwvergunning verleend voor de bouw van 132 appartementen, verdeeld over drie torens met elk vijftien bouwlagen, op de locatie kadastraal bekend gemeente Rijswijk, sectie C, nummers 1203C, 1206C, 1212C en 992, plaatselijk bekend Sir Winston Churchilllaan/P.A. van der Steurlaan (hierna: de Drie Torens). De torens worden onderling verbonden door middel van een aaneengesloten onderlaag van drie bouwlagen, die op de begane grond commerciële ruimten en daarboven woningen bevat.
    
    5. [appellant sub 3] en [appellant sub 2] hebben het college verzocht om een tegemoetkoming in schade ten gevolge van het besluit van 11 oktober 2007. Daartoe hebben zij aangevoerd dat de Drie Torens dichter op de Sir Winston Churchilllaan worden gebouwd en dat de bebouwing fors hoger is dan voorheen mogelijk was. Daarnaast zal de inbreuk op de privacy groter zijn dan voorheen omdat inkijk in de woningen en tuinen is toegenomen, mede door de functiewijziging van kantoren naar woondoeleinden, aldus [appellant sub 3] en [appellant sub 2].
    
    6. Het college heeft advies gevraagd aan de SAOZ.
    
    In twee inhoudelijk overeenstemmende adviezen van januari 2012 heeft de SAOZ een vergelijking tussen de planologische mogelijkheden van het oude en het nieuwe planologische regime gemaakt. In die vergelijking is zij er van uit gegaan dat de verleende vrijstelling niet tot gevolg heeft dat ingevolge het bestemmingsplan op deze gronden rustende bestemmingen teniet gaan en dat ook na de verlening van de vrijstelling de, ingevolge de bestemming "Kantoren in negen lagen (K9)" (hierna: K9) met een maximale hoogte van 36 meter, toegestane bouw- en gebruiksmogelijkheden in stand zijn gebleven. Dit betekent dat de feitelijke doorkijkmogelijkheden die zijn ontstaan na realisatie van de Drie Torens, planologisch worden beperkt. De SAOZ heeft geconcludeerd dat de vrijstelling voor [appellant sub 3] en [appellant sub 2] heeft geleid tot een nadeliger positie, omdat de bebouwing niet alleen hoger is geworden, maar ook dichter bij de woningen van aanvragers is gekomen. Daarbij varieert, al naar gelang de mate waarin de woningen op de Drie Torens zijn georiënteerd, de ernst van de verslechtering wat betreft zowel uitzicht als privacy, aldus de SAOZ.
    
    Het college heeft deze adviezen aan zijn besluiten van 15 maart 2012 ten grondslag gelegd en die besluiten in bezwaar, onder verwijzing naar twee nadere adviezen van de SAOZ van 19 en 26 juni 2012, gehandhaafd.
    
    7. De rechtbank heeft het daartegen door [wederpartij] ingestelde beroep gegrond verklaard omdat zij van oordeel is dat, hoewel het bestemmingsplan bebouwing tussen de woontorens niet uitsluit, met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid kan worden uitgesloten dat in de planperiode in de tussenliggende ruimtes tussen de woontorens nog zal worden gebouwd. De ruimte die na voldoening aan onder meer de eisen van het Bouwbesluit en eventuele andere beperkingen, zoals evidente privaatrechtelijke beperkingen, nog zal resteren voor de oprichting van kantoorruimte is zo gering dat de feitelijke bebouwing nadere invulling van de bestemming illusoir maakt, aldus de rechtbank. Zij heeft het besluit van 25 september 2012 om die reden vernietigd en het college opgedragen te onderzoeken in hoeverre het voordeel dat is ontstaan door de openingen tussen de woontorens van invloed is op de vastgestelde tegemoetkomingen in de planschade.
    
    De hoger beroepen van het college en [appellant sub 2]
    
    8. Het college en [appellant sub 2] betogen dat de rechtbank heeft miskend dat slechts op de tussenruimte tussen de middelste en de oostelijk gelegen toren de bestemming K9 rust en dat de SAOZ met de doorkijk in de westelijke ruimte in de advisering rekening heeft gehouden. Zij betogen voorts dat de rechtbank heeft miskend dat het bouwen conform de bestemming K9 tussen deze twee torens niet met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid kan worden uitgesloten. Het college en [appellant sub 2] stellen in dat verband dat privaatrechtelijke belemmeringen een maximale invulling van de planologische mogelijkheden niet in de weg staan.
    
    8.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 27 november 2013, in zaak nr. 201209764/1/A2) wijzigt een vrijstelling als bedoeld in artikel 19 van de WRO de ingevolge een bestemmingsplan voor een perceel geldende bestemming niet. In het bestemmingsplan "Steenvoorde 1" is ter plaatse van de Sir Winston Churchilllaan een bouwvlak van 127 meter lang en 22 meter breed opgenomen, waar de bestemming K9 op rust. De westelijke toren van de Drie Torens bevindt zich weliswaar buiten dit bouwvlak, maar een deel van de open ruimte tussen de westelijke en de in het midden gelegen toren bevindt zich binnen het bouwvlak. De rechtbank heeft derhalve terecht overwogen dat de bestemming K9 op beide ruimtes tussen de torens rust, zij het dat de desbetreffende ruimte aan de westelijke kant zeer beperkt is.
    
    8.2. Tussen partijen is niet in geschil, zoals ook de rechtbank heeft overwogen, dat ingeval van oprichting van bebouwing overeenkomstig de bestemming K9, de bestaande nieuwbouw als uitgangspunt zal worden genomen. Dit betekent dat eventuele kantoorruimtes slechts in de ruimtes tussen de Drie Torens kunnen worden opgericht.
    
    Deze ruimte is aan de westelijke kant dermate klein dat de rechtbank reeds daarom terecht heeft overwogen dat met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid kan worden uitgesloten dat daar nog zal worden gebouwd. Tussen partijen is ook niet in geschil dat er voor de ruimte aan de westelijke kant geen mogelijkheden voor bebouwing zijn, hetgeen de SAOZ heeft erkend en is meegenomen in de bepaling van de waardevermindering in de adviezen van 19 en 26 juni 2012.
    
    De open ruimte aan de oostelijke kant is 17 meter breed en circa 26 meter hoog. Het college heeft niet weersproken dat een aanzienlijk deel van die ruimte niet kan worden benut, gelet op de ingevolge het Bouwbesluit gestelde vereisten. Voorts bevatten de torens en de tussenliggende onderlaag onder meer appartementen, hetgeen inhoudt dat titel 9 van boek 5 van het Burgerlijk Wetboek (hierna: BW) van toepassing is.
    
    Ingevolge artikel 5:108, eerste lid, van het BW zijn de appartementseigenaars jegens elkander verplicht de bouw, de inrichting van het gebouw of de inrichting of aanduiding van de grond tot stand te brengen en in stand te houden in overeenstemming met het daaromtrent in de akte van splitsing bepaalde. Het college heeft niet betwist dat oprichting van kantoorruimte in de open ruimte tussen de twee torens toestemming zal behoeven van alle appartementseigenaars alsmede eventuele zakelijk gerechtigden dan wel medewerking van het bestuur van de Vereniging van Eigenaren, en daarop volgende wijziging van de splitsingsakte(n). Evenmin heeft het college betwist dat uit te sluiten valt dat deze situatie, waarbij op de wijze als hiervoor vermeld toestemming wordt gegeven voor een zodanig ingrijpende verbouwing, zich zal voordoen.
    
    Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank in deze evident privaatrechtelijke belemmering in het thans voorliggende geval derhalve terecht aanleiding gezien om een maximale invulling van de planologische mogelijkheden onder het nieuwe regime uit te sluiten (vergelijk in die zin de uitspraak de Afdeling van 14 januari 2009 in zaak nr. 200801990/1).
    
    Het betoog faalt.
    
    Het hoger beroep van [appellant sub 3]
    
    9. [appellant sub 3] betoogt tevergeefs dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat maximale invulling van de nieuwe planologische situatie met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid kan worden uitgesloten, gelet op het onder 8.1 en 8.2 overwogene.
    
    10. [appellant sub 3] betoogt dat het door de SAOZ geconstateerde nadeel voortvloeit uit het dichterbij komen van hogere bebouwing en de verandering in functie van de bebouwing, van kantoren in wonen, die een verslechterde planologische situatie wat betreft uitzicht en privacy tot gevolg hebben. [appellant sub 3] stelt dat het advies van de SAOZ daarmee op de juiste uitgangspunten berust en dat het college dit advies aan zijn besluitvorming ten grondslag heeft mogen leggen.
    
    10.1. De door het college aan de besluitvorming ten grondslag gelegde adviezen van de SAOZ vermelden dat het bouwen tussen twee van de drie torens, die op de gronden met een kantoorbestemming zijn opgericht, niet met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid kan worden uitgesloten. Blijkens het advies van 19 juni 2012 is hiermee in de advisering door de SAOZ expliciet rekening gehouden. Nu dat uitgangspunt onjuist is, heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat het college reeds om die reden de adviezen van de SAOZ niet ten grondslag mocht leggen aan zijn besluitvorming. Dat de adviezen voor het overige wel zouden voldoen, is derhalve niet meer van belang.
    
    Het betoog faalt.
    
    Het besluit van 3 september 2013
    
    11. Bij besluit van 3 september 2013 heeft het college het besluit van 25 september 2012 gewijzigd. Dit besluit wordt, gelet op artikel 6:24 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van die wet, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding.
    
    12. Het college heeft, naar aanleiding van de uitspraak van de rechtbank van 22 mei 2013, opnieuw advies gevraagd aan de SAOZ.
    
    In een advies van 14 juni 2013 heeft de SAOZ geconcludeerd dat gelet op de adviezen van januari 2012, waarin is meegenomen dat de westelijke ruimte open zal blijven, geen nieuw voordeel is ontstaan door de uitspraak van de rechtbank voor de woningen van aanvragers die zijn gelegen binnen de directe invloedssfeer van, dan wel een directe of nagenoeg frontale zichtrelatie hebben met deze ruimte tussen de desbetreffende torens. Dit gaat om de woningen die aan de westelijke zijde, ten zuiden van de torens, zijn gesitueerd, te weten aan [13 locaties]. Door de uitspraak moet ervan worden uitgegaan dat door de opening tussen de middelste en de oostelijk gelegen toren wel een voordeel is ontstaan, dat van invloed is op de vastgestelde tegemoetkomingen in de planschade voor de woningen van aanvragers die zijn gelegen binnen de directe invloedssfeer van, dan wel een directe zichtrelatie hebben met deze ‘oostelijke’ ruimte tussen de desbetreffende torens, zijnde de woningen aan [4 locaties], aldus de SAOZ. Het daarmee ontstane voordeel heeft de SAOZ per woning geraamd op € 1.000,00. Om die reden heeft de SAOZ geadviseerd tot een verlaging van de aan [appellant sub 3] toegekende tegemoetkoming van € 4.000,00.
    
    Het college heeft dit advies aan het besluit van 3 september 2013 ten grondslag gelegd en het door [wederpartij] gemaakte bezwaar gegrond verklaard voor zover dat betrekking had op de woningen aan [4 locaties], het aan [appellant sub 3] gerichte besluit van 15 maart 2012 in zoverre herroepen, en de tegemoetkoming verlaagd naar € 126.000,00.
    
    13. [4 appellant sub 3] hebben hun van rechtswege ontstane beroep tegen dit besluit ingetrokken.
    
    14. [wederpartij] betoogt dat het college ten onrechte heeft nagelaten haar te horen dan wel haar in de gelegenheid te stellen te reageren op het nieuwe advies van de SAOZ. Dit klemt te meer nu zij had willen betogen dat het college ten onrechte heeft nagelaten te onderzoeken of de gestelde planschade geheel of gedeeltelijk binnen het normaal maatschappelijk risico, als bedoeld in artikel 6:2, eerste lid, van de Wro, valt. [wederpartij] stelt in dat verband dat de ontwikkeling van kantoorpanden naar appartementen, gelet op het overschot aan kantoorruimte, de omliggende woonbebouwing en de omringende hoogbouw, in de lijn der verwachting lag. Daarbij is volgens haar de afstand tussen de torens en de objecten van de aanvragers relatief groot en de waardevermindering relatief gering.
    
    14.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 15 december 2010, in zaak nr. 201004458/1/H3) valt uit artikel 7:2, eerste lid, van de Awb niet een algemene verplichting af te leiden tot het opnieuw horen van belanghebbenden bij het nemen van een nieuw besluit op het bezwaar ter voldoening aan een uitspraak van de rechtbank, waarbij het eerdere besluit op bezwaar is vernietigd. Dit neemt niet weg dat het onder omstandigheden uit een oogpunt van zorgvuldigheid noodzakelijk kan zijn om belanghebbenden bij het nemen van een nieuw besluit op het bezwaar te horen. Nu het college aan het nieuwe besluit een nieuw advies van de SAOZ ten grondslag heeft gelegd, had het college daarin aanleiding moeten zien [wederpartij] te horen, zodat zij op dit advies had kunnen reageren en de door haar aangevoerde grond over het normaal maatschappelijk risico nog had kunnen inbrengen. Het college heeft dit ten onrechte nagelaten, zodat het bestreden besluit in strijd met de vereiste zorgvuldigheid is voorbereid.
    
    Het betoog slaagt.
    
    15. De Afdeling ziet, in het belang van een spoedige beëindiging van het geschil, aanleiding het college op de voet van artikel 8:51d van de Awb op te dragen het hiervoor in overweging 14.1 vastgestelde gebrek in het besluit op bezwaar binnen dertien weken na verzending van de tussenuitspraak te herstellen, door [wederpartij] en de andere belanghebbenden alsnog te horen en een standpunt in te nemen over het door [wederpartij] aangevoerde beroep op artikel 6.2, eerste lid, van de Wro. Daartoe dient het college een nader deskundigenadvies in te winnen. Voorts dient het college zo nodig het besluit van 3 september 2013 te wijzigen.
    
    16. In de einduitspraak zal worden beslist over de proceskosten en vergoeding van het betaalde griffierecht.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    draagt het college van burgemeester en wethouders van Rijswijk op om binnen dertien weken na de verzending van deze tussenuitspraak:
    
    1. met inachtneming van rechtsoverweging 15 het in rechtsoverweging 14.1 geconstateerde gebrek in het besluit van 3 september 2013 te herstellen en
    
    2. de Afdeling en de andere partijen de uitkomst mede te delen en een eventueel gewijzigd besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mede te delen.
    
    Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. J.C. Kranenburg en mr. N. Verheij, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.J.R. Hazen, ambtenaar van staat.
    
    w.g. Van Altena w.g. Hazen
    voorzitter ambtenaar van staat
    
    Uitgesproken in het openbaar op 25 juni 2014
    
    97-729.