ECLI:NL:RVS:2017:3017, Raad van State, 08-11-2017, 201605136/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2017-11-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij onderscheiden besluiten van 22 oktober 2013 heeft het college, naar aanleiding van verzoeken daartoe van [appellant sub 3A] en [partij] en anderen, 18 eigenaren van zomerhuizen op Park aan ’t Veer te Nieuw-Vossemeer onder oplegging van een dwangsom gelast de met het bestemmingsplan strijdige bewoning van de zomerhuizen te staken.

201605136/1/A1.
    Datum uitspraak: 8 november 2017
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    1.    [appellante sub 1], gevestigd te Steenbergen, en anderen, zoals vermeld in bijlage 1 bij deze uitspraak (hierna: [appellante sub 1] en anderen),
    2.    [appellante sub 1], gevestigd te Steenbergen, en anderen, zoals vermeld in bijlage 2 bij deze uitspraak (hierna: [appellante sub 1] en anderen),
    3.    [appellant sub 3A] en [appellante sub 3B], beiden wonend te [woonplaats] (hierna: [appellant sub 3A]),
    
    tegen de uitspraak van de Zeeland-West-Brabant van 27 mei 2016 in zaken nrs. 14/4460, 14/4461, 15/3637, 15/3643, 15/3644, 15/3645, 15/3646, 15/3629, 16/2963, 15/3602, 15/3631, 15/3630, in het geding tussen:
    
    [appellante sub 1] en anderen,
    [partij] en anderen, zoals vermeld in bijlage 3 bij deze uitspraak,
    [appellant sub 3A],
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Steenbergen.
    
    Procesverloop
    
    Bij onderscheiden besluiten van 22 oktober 2013 heeft het college, naar aanleiding van verzoeken daartoe van [appellant sub 3A] en [partij] en anderen, 18 eigenaren van zomerhuizen op Park aan ’t Veer te Nieuw-Vossemeer onder oplegging van een dwangsom gelast de met het bestemmingsplan strijdige bewoning van de zomerhuizen te staken.
    
    Bij onderscheiden besluiten van 3 juni 2014 heeft het college het door [partij] en anderen daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard, alsmede het door [appellante sub 1] en anderen daartegen gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard en de besluiten van 22 oktober 2013 herroepen.
    
    Bij onderscheiden besluiten van 27 januari 2015 heeft het college de eigenaren van zomerhuizen onder oplegging van een dwangsom van € 15.000,00 gelast de met het bestemmingsplan strijdige bewoning van zomerhuizen op het park binnen zes weken na de verzending van dit besluit te beëindigen.
    
    Bij uitspraak van 27 mei 2016 heeft de rechtbank het door [partij] en anderen tegen de besluiten van 3 juni 2014 ingestelde beroep voor zover dat ziet op de weigering om over te gaan tot handhavend optreden, gegrond verklaard, die besluiten in zoverre vernietigd en het college opgedragen binnen zes maanden een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak. Voorts heeft de rechtbank het door [partij] en anderen tegen de besluiten van 27 januari 2015 ingestelde beroep niet-ontvankelijk verklaard en het door [appellante sub 1] en anderen tegen de besluiten van 27 januari 2015 ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben [appellante sub 1] en anderen en [appellant sub 3A] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    Bij besluit van 26 juli 2016 heeft het college onder oplegging van een dwangsom van € 15.000,00 [appellant sub 1A] gelast de met het bestemmingsplan strijdige bewoning van zomerhuis nr. […] op het park binnen zes weken na de verzending van dit besluit te beëindigen.
    
    Bij besluit van 8 november 2016 heeft het college het door [appellant sub 1A] tegen het besluit van 26 juli 2016 gemaakte bezwaar gegrond verklaard onder aanpassing van de motivering van dat besluit, en [appellant sub 1A] gelast het gebruik van het zomerhuis nr. […] op het park in strijd met de bestemming te beëindigen.
    
    Tegen het besluit van 8 november 2016 heeft [appellant sub 1A] beroep ingesteld.
    
    Bij besluit van 22 november 2016 heeft het college, opnieuw beslissend op het door [partij] en anderen gemaakte bezwaar, het tegen de besluiten van het college van 22 oktober 2013 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Tegen dit besluit hebben [partij] en anderen en [appellante sub 1] en anderen beroep ingesteld.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 juni 2017, waar [appellante sub 1] en anderen, vertegenwoordigd door mr. A.P.E. de Brouwer, advocaat te Roosendaal, [appellant sub 3A] en [partij] en anderen, allen vertegenwoordigd door mr. E. Gadzo, advocaat te Bergen op Zoom, en het college, vertegenwoordigd door C. Franken en mr. M. de Jong, zijn verschenen.
    
    Bij besluit van 26 juli 2017 heeft het college besloten tot invordering over te gaan van een door [appellant sub 1B] en [appellant sub 1C] (hierna: [appellant sub 1B]) verbeurde dwangsom van € 15.000,00 in verband met de bewoning van zomerhuis nr. […] in strijd met het bestemmingsplan.
    
    Bij besluit van 14 augustus 2017 heeft het college besloten tot invordering over te gaan van een door [appellant sub 1D] verbeurde dwangsom van € 15.000,00 in verband met de bewoning van zomerhuis nr. […] in strijd met het bestemmingsplan.
    
    Tegen de besluiten van 26 juli 2017 en 14 augustus 2017 hebben [appellant sub 1B] en [appellant sub 1D] bezwaar gemaakt. Het college heeft deze bezwaarschriften naar de Afdeling doorgezonden.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    [partij] en anderen zijn eigenaren van zomerhuizen op Park aan ’t Veer te Nieuw-Vossemeer. Zij hebben het college verzocht om handhavend op te treden tegen het gebruik van zomerhuizen op het park in strijd met het bestemmingsplan.
    
        [appellante sub 1] en anderen zijn eveneens eigenaren van zomerhuizen op Park aan ’t Veer. Zij stellen zich op het standpunt dat het tijdelijk huisvesten van arbeidsmigranten op het park in overeenstemming is met het bestemmingsplan.
    
    Formele/procedurele aspecten
    
    2.    De rechtbank heeft het beroep van [partij] en anderen tegen de besluiten van 3 juni 2014 opgevat als gericht tegen de weigering van het college om handhavend op te treden tegen de overige zomerhuizen op het park. De besluiten van 3 juni 2014 zijn door de rechtbank slechts vernietigd voor zover het college daarbij heeft geweigerd handhavend op te treden tegen het gebruik van zomerhuizen in strijd met het bestemmingsplan, voor zover daartegen niet reeds is opgetreden bij de besluiten van 27 januari 2015. Bij een nieuw te nemen besluit op bezwaar dient het college zich volgens de aangevallen uitspraak uit te laten over de vraag of het overgaat tot handhaving ten aanzien van permanente bewoning van zomerhuizen op het park.
    
    3.    [appellante sub 1] betoogt dat de rechtbank het beroep van [partij] en anderen tegen de besluiten van 3 juni 2014 ten onrechte gegrond heeft verklaard, omdat het verzoek van [partij] en anderen geen betrekking had op overtreding door permanente bewoning, maar slechts op bewoning door arbeidsimmigranten. Bovendien hebben [partij] en anderen volgens [appellante sub 1] en anderen geen enkel belang bij het handhaven van het verbod van permanente bewoning. Artikel 8:69a van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) stond daarom aan vernietiging van de besluiten in de weg, aldus [appellante sub 1] en anderen.
    
    3.1.    Artikel 8:69a van de Awb luidt: "De bestuursrechter vernietigt een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept."
    
    3.2.    Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II, 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 18-20) heeft de wetgever met artikel 8:69a van de Awb de eis willen stellen dat er een verband moet bestaan tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van de appellant. Er bestaat geen grond voor het oordeel dat het verbod op met het bestemmingsplan strijdig gebruik niet strekt tot bescherming van de belangen van [partij] en anderen. Dat [partij] en anderen zich volgens [appellante sub 1] en anderen in het verleden op het standpunt stelden dat tegen permanente bewoning niet handhavend hoeft te worden opgetreden, maakt, wat daar ook van zij, niet dat artikel 8:69a van de Awb hier van toepassing is. Naar het oordeel van de Afdeling stond artikel 8:69a van de Awb niet aan vernietiging van de besluiten van 3 juni 2014 door de rechtbank wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb in de weg.
    
        Het betoog faalt.
    
    4.    De rechtbank heeft de besluiten van 27 januari 2015 beschouwd als wijziging van de (onvolledige) beslissing op bezwaar van 3 juni 2014 en geoordeeld dat tegen de besluiten van 27 januari 2015 beroep kon worden ingesteld. Ter zitting van de Afdeling hebben [appellante sub 1] en anderen hun betoog ten aanzien van de desbetreffende overwegingen ingetrokken.
    
    Bestemmingsplan
    
    5.    Op Park aan ’t Veer geldt het bestemmingsplan "Assumburg I", zoals herzien met het bestemmingsplan "Herziening Assumburg I". Aan de bedoelde zomerhuizen is de bestemming "Zomerhuizen - klasse ZH" toegekend.
    
        Artikel 3, lid A, onder I, onderdeel a, van de planvoorschriften luidt: "De op de kaart voor "Zomerhuizen - klasse ZH" aangewezen grond mag uitsluitend worden bebouwd met […] aaneengebouwde zomerhuizen, met dien verstande dat per bebouwingsoppervlak ten hoogste 4 zomerhuizen zullen worden gebouwd."
    
        Artikel 3, lid C, luidt: "Het is verboden:
    
    a. de bebouwing te gebruiken op een wijze of tot een doel in strijd met de bestemming;
    
    b. de zomerhuizen te gebruiken voor permanente bewoning."
    
        Artikel 1 luidt: "In deze voorschriften wordt verstaan onder:
    
    a. "zomerhuis": elk ter plaatse aanwezig woonverblijf, geschikt en bestemd voor niet permanente huisvesting van één huishouden; […]
    
    d. "gebruiken": het gebruiken, doen en laten gebruiken; […]."
    
    6.    [appellant sub 3A] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat niet-recreatieve bewoning van de zomerhuizen niet in strijd is met het bestemmingsplan. Volgens [appellant sub 3A] heeft de rechtbank het bestemmingsplan te restrictief uitgelegd. [appellant sub 3A] stelt dat het college van gedeputeerde staten van de provincie Noord-Brabant in 1983 aanvankelijk goedkeuring heeft onthouden aan een aantal planvoorschriften en zich in dat verband op het standpunt heeft gesteld dat het recreatieve gebruik van de zomerhuizen voorop dient te staan. Voorts wijst [appellant sub 3A] op de definitie van "zomerhuis" in het Van Dale Groot Woordenboek der Nederlandse taal, dertiende herziene uitgave (hierna: Van Dale), die luidt: "Huisje waarin men ’s zomers vertoeft, hetzij in de nabijheid van het gewone huis of als buitenverblijf; permanent beschikbaar verblijf voor recreatie, m.n. in het zomerseizoen". Voorts wijst [appellant sub 3A] op de leveringsakte van het erfpachtsrecht en de manier waarop het college in het verleden de aanvragen om bouwvergunning, thans omgevingsvergunning, heeft getoetst.
    
    6.1.    De rechtbank heeft terecht de definitie van "zomerhuis" gehanteerd zoals vastgelegd in artikel 1, lid a, van de planvoorschriften die luidt: elk ter plaatse aanwezig woonverblijf, geschikt en bestemd voor niet permanente huisvesting van één huishouden. In die definitie ligt, anders dan [appellant sub 3A] betoogt, niet besloten dat de zomerhuizen uitsluitend recreatief gebruikt mogen worden. Artikel 3, lid C, van de planvoorschriften bevat een verbod om bebouwing te gebruiken op een wijze of tot een doel in strijd met de bestemming, waarbij het gebruik van zomerhuizen voor permanente bewoning is verboden. Deze planvoorschriften zijn niet voor meerderlei uitleg vatbaar. De door [appellant sub 3A] voorgestane uitleg van het begrip "zomerhuis" kan daarom niet worden gevolgd. Aangezien het bestemmingsplan leidend is bij het bepalen van het ter plaatse toegestane gebruik, is daarom in zoverre niet relevant wat in leveringsakten is vermeld, alsmede hoe het college in het verleden de aanvragen om omgevingsvergunning heeft getoetst. In dit geval is daarom, anders dan [appellant sub 3A] betoogt, niet de vraag aan de orde of de huisvesting van arbeidsmigranten in zomerhuisjes moet worden aangemerkt als niet-recreatieve huisvesting of niet-recreatief gebruik in strijd met het bestemmingsplan.
    
        Het betoog faalt.
    
    7.    Bij onderscheiden besluiten van 27 januari 2015 heeft het college onder oplegging van een dwangsom van € 15.000,00 gelast de met het bestemmingsplan strijdige bewoning van zomerhuizen nrs. […], […], […], […] en […] op het park binnen zes weken na de verzending van dit besluit te beëindigen. Aan de besluiten heeft het college ten grondslag gelegd dat in deze zomerhuizen in strijd met het bestemmingsplan meer dan één huishouden was gehuisvest.
    
    8.    [appellante sub 1] en anderen betogen dat rechtbank een onjuiste uitleg heeft gegeven aan het begrip "één huishouden". De rechtbank gaat er volgens [appellante sub 1] en anderen ten onrechte van uit dat de onderlinge verbondenheid tussen de bewoners van een zomerhuis ook in het hoofdverblijf moet bestaan. Volgens [appellante sub 1] en anderen is dat bezwaarlijk omdat ter plaatse niet permanent mag worden gewoond.Volgens [appellante sub 1] en anderen kan een vriendengroep ook een huishouden vormen. [appellante sub 1] en anderen stellen dat niet zonder meer kan worden aangesloten bij de definitie van "huishouden" in het Van Dale Groot Woordenboek van de Nederlandse Taal (hierna: Van Dale), zoals het college heeft gedaan. Zij wijzen in dat verband op de andersluidende definitie die het Centraal Bureau voor de Statistiek (hierna: het CBS) hanteert: "Één of meer personen die samen een woonruimte bewonen en zichzelf niet-bedrijfsmatig voorzien van de dagelijkse behoeften".
    
    8.1.    Het begrip "huishouden" is niet gedefinieerd in de planvoorschriften. Het college heeft zich in de besluiten van 27 januari 2015 op het standpunt gesteld dat er sprake is van één huishouden indien één of meer personen in vast verband samenleven en er sprake is van continuïteit in de samenstelling ervan en van onderlinge verbondenheid. Het heeft daarbij aangesloten bij de definitie in Van Dale van "huishouden", waarin een huishouden wordt omschreven als "een of meer personen die in vast verband samenleven (eventueel met (hun) kinderen)". Voorts heeft het college zich onder verwijzing naar onder meer de uitspraken van de Afdeling van 2 mei 2007, ECLI:NL:RVS:2007:BA4193, en van 18 maart 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BH6337, op het standpunt gesteld dat het samenwonen door seizoenarbeiders niet gelijk kan worden gesteld aan een huishouden als bedoeld in de planvoorschriften, omdat het samenleven niet wordt gekenmerkt door continuïteit en onderlinge verbondenheid. Het college heeft zich in de loop van de procedure op het standpunt gesteld dat vriendengroepen niet als één huishouden kunnen worden aangemerkt.
    
    8.2.    Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank terecht overwogen dat de uitleg van het college van het begrip "huishouden" niet onredelijk is, waarbij het college het vaste verband alsmede de continuïteit en onderlinge verbondenheid van onderscheidend belang heeft kunnen achten. Het college heeft daarom kunnen aansluiten bij de definitie van Van Dale die, anders dan de definitie van het CBS, ook het vaste samenlevingsverband voorop stelt. Daarmee wordt de grens van een redelijke uitleg van het begrip "huishouden" niet overschreden. De rechtbank heeft uit de door het college gehanteerde definitie kunnen afleiden dat de verbondenheid en continuïteit zich ook elders moet manifesteren, bijvoorbeeld op het hoofdverblijf. Daarbij wordt betrokken dat de zomerhuizen ingevolge artikel 3, lid C, van de planvoorschriften niet permanent mogen worden bewoond, zodat kan worden verwacht dat de bewoners in beginsel elders over een hoofdverblijf beschikken. Het college heeft in dat verband ter zitting van de Afdeling toegelicht dat het college ervan uitgaat dan men een huishouden vormt, indien men samenwoont in het hoofdverblijf en daar een huishouden vormt. Het college heeft niet bij voorbaat de mogelijkheid uitgesloten dat in Nederland een huishouden ontstaat. Volgens het college hebben veel bewoners echter zelf aangegeven dat zij samen niet één huishouden vormen en dat zij door hun werkgever op het vakantiepark zijn gehuisvest.
    
        De nadere invulling van het begrip "huishouden" blijkt uit de vragenlijst die het college heeft gebruikt bij de controles op het park. De lijst bevat de vraag of de bewoners collega’s van elkaar zijn, of zij een affectieve relatie met elkaar hebben dan wel dat zij een andere relatie hebben. Uit de toelichting van het college ter zitting van de Afdeling blijkt dat het college het niet noodzakelijk acht dat de bewoners een affectieve relatie met elkaar hebben, om te kunnen spreken van een huishouden. Het college heeft ter zitting van de Afdeling toegelicht dat indien de bewoners aangeven dat zij familie van elkaar zijn, het college aanneemt dat de bewoners samen één huishouden vormen. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college zich op het standpunt kunnen stellen dat seizoenarbeiders die met elkaar in een zomerhuis verblijven en geen affectieve of familiaire band met elkaar hebben, alsmede op hun hoofdverblijf niet samenwonen, niet als één huishouden kunnen worden gekenmerkt wegens het ontbreken van de verbondenheid en continuïteit, als bedoeld in de omschrijving van het college. Voorts heeft het college zich op het standpunt kunnen stellen dat vriendengroepen in de regel ook niet aan die criteria voldoen.
    
        Het betoog faalt.
    
    9.    [appellante sub 1] en anderen betogen dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de controles die aan de besluiten van 27 januari 2015 ten grondslag liggen niet in orde zijn. In dat verband stellen zij dat de toezichthouders oneigenlijke druk hebben uitgeoefend op de gecontroleerde personen. Ook is aan de gecontroleerde personen ten onrechte niet medegedeeld dat zij niet verplicht zijn tot antwoorden. Voorts zijn toezichthouders niet afgegaan op hun eigen waarneming en is onduidelijk hoe het onderscheid is gemaakt tussen personen die ter plaatse aanwezig waren en personen die ter plaatse verblijven. Bovendien zijn de controlerapporten erg summier. Tevens betogen [appellante sub 1] en anderen dat de rechtbank de bewijslast ten onrechte heeft omgekeerd.
    
        Met betrekking tot zomerhuis nr. […] voeren [appellante sub 1] en anderen aan dat de bewoners hebben verklaard een vriendengroep te zijn die op recreatieve basis in het zomerhuis verblijft. Het college stelde zich ten tijde van de controles op het standpunt dat het in overeenstemming is met het bestemmingsplan dat vriendengroepen in de zomerhuizen mogen verblijven. Het college is ter zitting van de rechtbank van standpunt veranderd met betrekking tot het toestaan dat vriendengroepen in de zomerhuizen verblijven. Gelet hierop, maakt het college volgens [appellante sub 1] en anderen verboden onderscheid tussen arbeidsmigranten en recreanten. Zij stellen verder dat de continuïteit genoegzaam blijkt uit de controles.
    
        Met betrekking tot zomerhuis nr. […] voeren [appellante sub 1] en anderen aan dat op de nieuwe vragenlijsten is aangegeven dat de betrokken personen wel een relatie met elkaar hebben. De drie bewoners vormen volgens hen één huishouden. Voorts voeren zij aan dat in november 2014 is geconstateerd dat er vier personen woonachtig zijn, terwijl de vierde aanwezige persoon in een ander zomerhuis woont.
    
        Met betrekking tot zomerhuis nr. […] voeren [appellante sub 1] en anderen aan dat onvoldoende informatie is vergaard, omdat niet is onderzocht of de bewoners onderdeel uitmaken van een vriendengroep. Ook is niet onderzocht of de gecontroleerde personen aanwezig waren of daar woonden.
    
        Met betrekking tot zomerhuis nr.[…] voeren [appellante sub 1] en anderen aan dat de vier bewoners die in juli 2014 ter plaatse zijn aangetroffen een vriendengroep zijn en dat andere vriendengroepen niet zijn aangeschreven. Voorts woonden op 6 november 2014 slechts twee personen in het huis die een affectieve relatie hadden, zodat reeds daarom sprake was van één huishouden.
    
        Met betrekking tot zomerhuis nr. […] voeren [appellante sub 1] en anderen aan dat de gecontroleerde personen hebben verklaard dat zij een vriendengroep zijn. Ten onrechte is niet genoteerd dat twee bewoners nog steeds een relatie hebben.
    
    9.1.    Uit de besluiten van 27 januari 2015 volgt dat verschillende toezichthouders op 1 en 2 juli 2014 en 5 en 6 november 2014 in opdracht van het college controles hebben uitgevoerd op Park aan ’t Veer met als doel te beoordelen of de aanwezige personen in overeenstemming met het bestemmingsplan op het park verblijven. Tijdens de controles hebben de toezichthouders de aanwezige personen gevraagd een vragenlijst in te vullen. De vragenlijst was vertaald en beschikbaar in het Pools, Bulgaars, Roemeens, Duits en Hongaars. Tijdens de controles waren tolken Pools en Hongaars aanwezig. De vragenlijst is gericht op het verkrijgen van informatie over het doel van het verblijf op het park, de duur van het verblijf in het zomerhuis en de onderlinge relatie tussen de bewoners van het zomerhuis. Met betrekking tot de onderlinge relatie wordt in de vragenlijst gevraagd of de bewoners collega’s van elkaar zijn, of zij een affectieve relatie met elkaar hebben en zo ja, waaruit die blijkt, en wordt gevraagd of het een andere relatie betreft. Ook wordt gevraagd of de bewoners in hun thuisland op hetzelfde adres wonen of woonden, en wordt gevraagd of zij een echtgenoot, levenspartner of thuiswonende kinderen hebben die niet hier verblijven.
    
        Het college heeft zich in de besluiten van 27 januari 2015 op het standpunt gesteld dat de zomerhuizen nrs. […], […], […], […] en […] in strijd met het bestemmingsplan niet door één huishouden worden gebruikt.
    
    9.2.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 21 mei 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BD2082), ligt het op de weg van het college om aannemelijk te maken dat betrokkene overtreder was van de planvoorschriften en de daartoe vereiste feiten te stellen. Het is vervolgens aan degene die als overtreder is aangemerkt om die feiten, indien daartoe aanleiding bestond, te weerleggen of nader te verklaren, bij gebreke waarvan de rechter in beginsel van de juistheid van de feiten, zoals het college die heeft vastgesteld, dient uit te gaan.
    
        Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank terecht overwogen dat het college de vragenlijsten heeft kunnen gebruiken voor het onderzoek naar de relatie tussen de bewoners van de zomerhuizen. Geen aanknopingspunten zijn aanwezig voor het oordeel dat door de toezichthouders oneigenlijke druk is uitgeoefend op de gecontroleerde personen. Anders dan [appellante sub 1] en anderen stellen, waren de toezichthouders niet gehouden de gecontroleerde personen mede te delen dat zij niet verplicht zijn tot antwoorden. Het onderzoek is uitgevoerd met het oog op een mogelijke herstelsanctie en niet met het oog op een punitieve sanctie. Voorts zijn de lasten niet aan de bewoners opgelegd. Anders dan [appellante sub 1] en anderen betogen, is van een omkering van de bewijslast geen sprake. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het college met de ingevulde vragenlijsten in combinatie met de bevindingen van de toezichthouders aannemelijk kan maken dat de zomerhuizen in strijd met het bestemmingsplan worden bewoond. Vervolgens ligt het op de weg van [appellante sub 1] en anderen om hun standpunt dat geen overtreding aanwezig is, te onderbouwen. De enkele stelling dat de verklaringen zijn ingetrokken, is daarvoor onvoldoende.
    
    9.3.    Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank terecht geconcludeerd dat het college aannemelijk heeft gemaakt dat de zomerhuizen in strijd met het bestemmingsplan door meer dan één huishouden worden bewoond. Voorts heeft de rechtbank terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat [appellante sub 1] en anderen het standpunt van het college genoegzaam hebben weersproken. Daartoe overweegt de Afdeling als volgt.
    
    9.4.    Uit het verslag van de controle van de toezichthouder blijkt dat in juli 2014 vier Hongaarse personen in zomerhuis nr. […] wonen. Volgens de door hen ingevulde vragenlijst verblijven zij hier om te werken, zijn zij collega’s van elkaar en hebben ze geen (affectieve) relatie met elkaar. Tijdens de controle in november 2014 zijn drie Hongaarse personen aangetroffen. Deze drie personen woonden ook in juli 2014 in het zomerhuis. [appellante sub 1] en anderen stellen terecht dat van enige continuïteit sprake is. Zij hebben echter niet aannemelijk gemaakt dat de verbondenheid en continuïteit zich ook elders manifesteert, zoals op het hoofdverblijf, hetgeen op hun weg had gelegen. De enkele stelling dat zij een vriendengroep vormen, is daarvoor onvoldoende. De omstandigheid dat het college zich aanvankelijk op het standpunt stelde dat vriendengroepen ook één huishouden kunnen vormen, maakt niet dat de rechtbank niet aan de definitie van het college heeft mogen toetsen. Bovendien maakt het college, anders dan [appellante sub 1] en anderen stellen, daarmee geen onderscheid (meer) tussen arbeidsmigranten en recreanten.
    
    9.5.    Uit het verslag van de controle van de toezichthouder blijkt dat in juli 2014 in zomerhuis nr. […] drie Poolse personen wonen, waaronder twee broers. Volgens de door hen ingevulde vragenlijst zijn ze (ook) collega’s van elkaar en hebben ze geen (affectieve) relatie met elkaar. In juli 2014 hebben de eigenaren van het zomerhuis nieuwe vragenlijsten overgelegd, waarin de bewoners hebben aangegeven dat zij wel een (affectieve) relatie met elkaar hebben, maar niet waaruit die relatie blijkt. Daarnaast is een vierde persoon toegevoegd als bewoner. In november 2014 heeft de toezichthouder geconstateerd dat in het zomerhuis vier personen wonen, waaronder de twee broers en een nicht. De vierde bewoner is niet dezelfde persoon als diegene die in juli 2014 bij de twee broers woonde. Het gaat om een voormalige bewoner van nr. […] die met een van de bewoners van nr. […] van zomerhuis heeft geruild. Gelet op de invulling van het begrip "huishouden" door het college, zouden de broers en nicht met elkaar één huishouden kunnen vormen. Dat geldt echter niet voor de vierde persoon. De rechtbank heeft terecht overwogen dat [appellante sub 1] en anderen niet hebben onderbouwd waarom de vierde persoon ook tot het huishouden van de drie familieleden gerekend zou moeten worden. De enkele stelling dat zij samen tot een vriendengroep behoren, is daarvoor onvoldoende.
    
    9.6.    Uit het verslag van de controle van de toezichthouder blijkt dat in juli 2014 in zomerhuis nr. […] drie Hongaarse personen wonen. Volgens de door henzelf ingevulde vragenlijst verblijven zij hier om te werken, zijn zij collega’s van elkaar en hebben ze geen (affectieve) relatie met elkaar. Bij de controle in november 2014 heeft de toezichthouder drie mannen aangetroffen in het zomerhuis die werkkleding droegen van hetzelfde bedrijf. Omdat zij niet wilden meewerken, heeft de toezichthouder niet kunnen vaststellen of de woonsituatie anders was dan in juli 2014. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank terecht overwogen dat het college aannemelijk heeft gemaakt dat zomerhuis nr. […] door meer dan één huishouden werd bewoond. [appellante sub 1] en anderen hebben nagelaten om door middel van bewijsstukken zoals huurovereenkomsten, uitsluitsel te geven over de samenstelling van het huishouden.
    
    9.7.    Uit het verslag van de controle van de toezichthouder blijkt dat in juli 2014 in zomerhuis nr. […] vier Poolse personen wonen, waaronder twee personen die een affectieve relatie met elkaar hebben. Op 14 juli 2014 hebben de eigenaren van het zomerhuis nieuwe vragenlijsten overgelegd, waarin de bewoners hebben aangegeven dat zij collega’s van elkaar zijn en samen een vriendengroep vormen. In november 2014 heeft een bewoonster van het zomerhuis aan de toezichthouder verklaard dat zij met drie mannelijke collega’s in het zomerhuis woont en dat zij geen affectieve relatie met hen heeft. [appellante sub 1] en anderen hebben slechts gesteld dat in het zomerhuis maar twee personen woonden die een affectieve relatie met elkaar hadden, maar zij hebben geen stukken overgelegd die deze stelling ondersteunen. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank terecht geconcludeerd dat [appellante sub 1] en anderen onvoldoende gemotiveerd de conclusie van het college hebben weersproken.
    
    9.8.    Uit het verslag van de controle van de toezichthouder blijkt dat in juli 2014 in zomerhuis nr. […] drie Poolse personen wonen, waarvan twee een (affectieve) relatie met elkaar hebben. Volgens de door henzelf ingevulde vragenlijsten verblijven zij hier om te werken en zijn zij collega’s van elkaar. Voorts is op de vragenlijsten aangegeven dat twee personen een affectieve relatie met elkaar hebben. In juli 2014 hebben de eigenaren van het zomerhuis nieuwe vragenlijsten overgelegd, waarin de bewoners hebben aangegeven dat zij geen relatie met elkaar hebben en dat zij een groep collega’s zijn. Tijdens de controle in november 2014 hebben drie Poolse personen bij de toegangspoort van het recreatiepark aan de toezichthouder verklaard dat zij collega’s zijn en in zomerhuis nr. […] wonen. Het betreft de twee personen met een affectieve relatie die in juli 2014 ook in het zomerhuis woonden, samen met een derde, andere persoon. De rechtbank heeft terecht overwogen dat [appellante sub 1] en anderen niet hebben onderbouwd waarom de derde persoon ook tot het huishouden van de andere twee personen gerekend zou moeten worden. Dat had wel op hun weg gelegen, te meer omdat de samenstelling van de groep is gewijzigd.
    
    9.9.    De betogen falen.
    
    10.    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in de concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    11.    [appellante sub 1] en anderen betogen dat de rechtbank niet heeft onderkend dat bijzondere omstandigheden aanwezig zijn die maken dat het college dient af te zien van handhaving. In dat verband doen zij een beroep op het vertrouwensbeginsel. [appellante sub 1] en anderen betogen dat zij op grond van een brief van het college van 22 mei 2007 de vakantiewoningen hebben gekocht voor de huisvesting van arbeidsmigranten en dat zij erop mochten vertrouwen dat er geen strijd was met het bestemmingsplan en dat het college niet tot handhavend optreden zou overgaan.
    
    11.1.    De brief van 22 mei 2007 is gericht aan de Coöperatieve Vereniging Sunclass Nieuw-Vossemeer Beheer u.a. - waar [appellante sub 1] en anderen naar gesteld verplicht lid van zijn, hetgeen het college niet heeft weersproken - en betreft een weigering om over te gaan tot handhavend optreden. In de brief is het volgende vermeld: "Ingevolge het vigerende bestemmingsplan "Assumburg I" rust op de betreffende percelen de bestemming Zomerhuizen, waaronder wordt verstaan: elk ter plaatse aanwezig woonverblijf, geschikt en bestemd voor niet permanente huisvesting van één huishouden. Het tijdelijk huisvesten van buitenlandse werknemers valt onder niet permanente huisvesting. Ook kan er, gelet op rechtelijke uitspraken op dit onderdeel, sprake zijn van één huishouden, indien een groep personen een woning gezamenlijk gebruiken. Hoewel wij het met u eens zijn dat het huisvesten van werknemers op een vakantiepark onwenselijk is, vinden wij in de omschrijving van de bestemming onvoldoende steun om met succes handhavend op te treden tegen de tijdelijke huisvesting van buitenlandse werknemers."
    
    11.2.    Dat het college zich in de brief van 22 mei 2007 op het standpunt heeft gesteld dat het tijdelijk huisvesten van buitenlandse werknemers niet valt onder permanente huisvesting, brengt niet met zich dat het college geen nadere invulling kan geven aan het begrip "permanente huisvesting". Ook aan het begrip "huishouden" kan en mag het college nadere invulling geven. Uit de brief blijkt niet dat het college het standpunt heeft ingenomen dat een groep personen die een woning gezamenlijk gebruikt, in de regel wordt aangemerkt als één huishouden. Dat is afhankelijk van de omstandigheden van het geval. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank daarom terecht overwogen dat het college niet ondubbelzinnig en ongeclausuleerd heeft verklaard dat nimmer zal worden opgetreden tegen tijdelijke huisvesting van buitenlandse werknemers in de zomerhuizen op het park.
    
        Het betoog faalt.
    
    12.    Verder betogen [appellante sub 1] en anderen dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de begunstingstermijn van zes weken onredelijk is. Volgens [appellante sub 1] en anderen had de begunstigingstermijn ten minste vier maanden moeten zijn. Zij stellen dat de rechtbank ten onrechte uitgaat van een termijn van 17 maanden.
    
    12.1.    De rechtbank heeft terecht overwogen dat de geboden begunstigingstermijn in redelijkheid toereikend is om aan de last te kunnen voldoen. Voorop wordt gesteld dat bij het bepalen van de begunstigingstermijn als uitgangspunt geldt dat de begunstigingstermijn niet wezenlijk langer mag worden gesteld dan noodzakelijk is om de overtreding te kunnen opheffen. De Afdeling ziet geen aanknopingspunten voor het oordeel dat het binnen de gestelde termijn niet mogelijk is de verhuur, dan wel het laten gebruiken, van de zomerhuizen op het park door (individuele) arbeidsmigranten die samen meer dan één huishouden vormen, te beëindigen en beëindigd te houden. Niet gebleken is dat de bewoners niet binnen de gestelde termijn elders kunnen worden gehuisvest. In de door [appellante sub 1] en anderen gestelde contractuele verplichtingen behoefde het college geen aanleiding te zien een langere termijn vast te stellen. Over de door [appellante sub 1] en anderen naar voren gebracht termijn van 17 maanden heeft de rechtbank overwogen dat het college de begunstigingstermijn in de loop van de procedure heeft verlengd tot zes weken na verzending van de uitspraak van de rechtbank, zodat ten tijde van de uitspraak van de rechtbank feitelijk een begunstigingstermijn van 17 maanden is gegund. Die weergave van de gang van zaken is niet onjuist.
    
        Het betoog faalt.
    
    Gronden herhalen en inlassen
    
    13.    [appellante sub 1] en anderen hebben gesteld dat de door hen ingediende zienswijzen tegen de lasten onder dwangsom van 22 oktober 2013 en 27 januari 2015, alsmede hun bezwaarschriften tegen die besluiten, als herhaald en ingelast moeten worden beschouwd. Op de daarin genoemde gronden is de rechtbank in de overwegingen van de aangevallen uitspraak ingegaan. [appellante sub 1] en anderen hebben in hun hogerberoepschriften, behoudens hetgeen hiervoor is besproken, geen redenen aangevoerd waarom de weerlegging van de desbetreffende gronden en argumenten in de aangevallen uitspraak onjuist, dan wel onvolledig zou zijn. Het aangevoerde kan reeds daarom niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak leiden.
    
    Conclusie hoger beroepen
    
    14.    De hoger beroepen zijn ongegrond. De uitspraak van de rechtbank dient te worden bevestigd, voor zover aangevallen.
    
    Besluiten van 8 november 2016 en 22 november 2016
    
    15.    Bij besluit van 26 juli 2016 heeft het college onder oplegging van een dwangsom van € 15.000,00 [appellant sub 1A] gelast het met het bestemmingsplan strijdige gebruik van zomerhuis nr. […] op het park binnen zes weken na de verzending van dit besluit te beëindigen.
    
        Bij besluit van 8 november 2016 heeft het college het door [appellant sub 1A] tegen het besluit van 26 juli 2016 gemaakte bezwaar gegrond verklaard onder aanpassing van de motivering van dat besluit, en [appellant sub 1A] gelast het gebruik van het zomerhuis nr. […] op het park in strijd met de bestemming te beëindigen, te weten door niet meer dan één huishouden in het zomerhuis te huisvesten en geen permanente bewoning toe te staan.
    
        Bij besluit van 22 november 2016 heeft het college, opnieuw beslissend op het door [partij] en anderen gemaakte bezwaar, het tegen de besluiten van het college van 22 oktober 2013 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
        Deze besluiten worden, gelet op artikel 6:24 van de Awb, gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van die wet, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding.
    
    16.    Tegen het besluit van 8 november 2016 heeft [appellant sub 1A] beroep ingesteld. Ter zitting van de rechtbank van 19 april 2017 heeft de rechtbank dat beroep behandeld. Uit het proces-verbaal van de zitting van de rechtbank blijkt dat de rechtbank van oordeel is dat het college het besluit van 8 november 2016 onbevoegd heeft genomen. De Afdeling deelt die conclusie. Daartoe overweegt de Afdeling als volgt.
    
        Bij het besluit van 22 oktober 2013 heeft het college [appellant sub 1A] onder oplegging van een dwangsom gelast de met het bestemmingsplan strijdige bewoning van zomerhuis nr. […] te staken. Nadat het college onder meer dat besluit bij het besluit van 3 juni 2014 had herroepen, heeft het college bij de besluiten van 27 januari 2015 ten aanzien van 12 zomerhuizen een last onder dwangsom opgelegd. Bij de besluiten van 27 januari 2015 is geen last onder dwangsom opgelegd ten aanzien van zomerhuis nr. […]. De rechtbank heeft, zoals hiervoor onder 4 is overwogen, de besluiten van 27 januari 2015 beschouwd als wijziging van de (onvolledige) beslissing op bezwaar van 3 juni 2014. Bij de uitspraak van 27 mei 2016 heeft de rechtbank de besluiten van 3 juni 2014 vernietigd voor zover het college daarbij heeft geweigerd handhavend op te treden tegen het gebruik van zomerhuizen in strijd met het bestemmingsplan, voor zover daartegen niet reeds is opgetreden bij de besluiten van 27 januari 2015. Voorts heeft de rechtbank bepaald dat het college een nieuw besluit op bezwaar dient te nemen met inachtneming van haar uitspraak. Het besluit van 26 juli 2016 is een dergelijk besluit. Het dient te worden aangemerkt als een onvolledige beslissing op bezwaar. Het besluit van 22 november 2016 is een ander onderdeel van het besluit op bezwaar.
    
        Het voorgaande betekent dat de rechtbank het bezwaarschrift tegen het besluit van 26 juli 2016, alsmede het beroepschrift tegen het besluit van 8 november 2016, terecht met toepassing van artikel 6:15 van de Awb naar de Afdeling heeft doorgezonden.
    
    17.    [appellant sub 1A] betoogt dat het college in strijd handelt met het "Handhavingsbeleidsplan 2012-2016 van de gemeente Steenbergen" door een last onder dwangsom op te leggen zonder eerst een voornemen daartoe kenbaar te maken. Volgens [appellant sub 1A] was de handhavingsprocedure afgerond toen er tijdens controles in november 2014 geen overtreding is geconstateerd, hetgeen maakt dat de controle in juli 2016 op zichzelf staat en dat daarmee een nieuwe serie stappen is aangevangen zoals beschreven in het beleid van het college. Onderdeel van het beleid is dat eerst een voornemen tot handhaving kenbaar wordt gemaakt.
    
        [appellant sub 1A] betoogt subsidiair dat er geen overtreding is. Hij stelt dat hij er niet van op de hoogte was dat zijn huurder een derde in het huis had toegelaten. Volgens [appellant sub 1A] was de woning slechts aan één persoon verhuurd. Er is daarom volgens [appellant sub 1A] sprake van slechts één huishouden. Ook wordt het zomerhuis volgens [appellant sub 1A] niet permanent bewoond.
    
    17.1.    Het besluit van 26 juli 2016 is, zoals hiervoor onder 16 is overwogen, geen besluit in primo maar een (onvolledige) beslissing op bezwaar. Het besluit van 8 november 2016 is daarom onbevoegd door het college genomen en komt voor vernietiging in aanmerking.
    
    17.2.    Het college heeft ter zitting van de Afdeling toegelicht dat, indien het voornemen tot oplegging van een last onder dwangsom kenbaar is gemaakt en de handhavingsprocedure daarna is gestaakt omdat er geen overtreding meer is, de handhavingsprocedure bij de eerstvolgende overtreding niet opnieuw wordt doorlopen maar wordt vervolgd met de eerstvolgende stap.
    
    17.3.    Artikel 4:8, eerste lid, van de Awb bepaalt: "Voordat een bestuursorgaan een beschikking geeft waartegen een belanghebbende die de beschikking niet heeft aangevraagd naar verwachting bedenkingen zal hebben, stelt het die belanghebbende in de gelegenheid zijn zienswijze naar voren te brengen indien:
    
    a. de beschikking zou steunen op gegevens over feiten en belangen die de belanghebbende betreffen, en
    
    b. die gegevens niet door de belanghebbende zelf ter zake zijn verstrekt."
    
        Artikel 4:11, aanhef en onder b, bepaalt: "Het bestuursorgaan kan toepassing van de artikelen 4:7 en 4:8 achterwege laten voor zover de belanghebbende reeds eerder in de gelegenheid is gesteld zijn zienswijze naar voren te brengen en zich sindsdien geen nieuwe feiten of omstandigheden hebben voorgedaan."
    
    17.4.    In dit geval heeft het college, nadat de bij besluit van 22 oktober 2013 opgelegde last onder dwangsom bij het besluit van 3 juni 2014 is herroepen, op 22 juli 2014 een vooraankondiging van een last onder dwangsom verstuurd. Het college heeft naar aanleiding van controles in november 2014 bij de besluiten van 27 januari 2015 evenwel geen last onder dwangsom opgelegd ten aanzien van zomerhuis nr. […] omdat ter plaatse geen overtreding is geconstateerd. Naar aanleiding van de uitspraak van de rechtbank van 27 mei 2016 waarbij de rechtbank de besluiten van 3 juni 2014 heeft vernietigd voor zover het college daarbij heeft geweigerd handhavend op te treden tegen het gebruik van zomerhuizen in strijd met het bestemmingsplan, heeft het college op 11 juli 2016 onder meer zomerhuis nr. […] gecontroleerd. Naar aanleiding van die controle heeft het college het besluit van 26 juli 2016 genomen.
    
        Daargelaten of de door het college ter zitting van de Afdeling geschetste handelwijze zoals vermeld onder 17.2 in overeenstemming is met het beleid van het college, is de Afdeling van oordeel dat het college in dit geval in strijd heeft gehandeld met artikel 4:8, eerste lid, van de Awb door [appellant sub 1A] voorafgaand aan het besluit van 26 juli 2016 niet in de gelegenheid te stellen zijn zienswijze naar voren te brengen. Van een situatie waarin van het horen van [appellant sub 1A] kon worden afgezien als bedoeld in artikel 4:11, aanhef en onder b, van de Awb, was geen sprake. De Afdeling ziet evenwel aanleiding dit gebrek met toepassing van artikel 6:22 van de Awb te passeren, aangezien [appellant sub 1A] is gehoord voorafgaand aan het besluit van 8 november 2016 en in de gelegenheid is gesteld zijn standpunt bij de Afdeling toe te lichten en aannemelijk is dat [appellant sub 1A] hierdoor niet is benadeeld.
    
    17.5.    Uit het verslag van de controle van de toezichthouder van juli 2014 blijkt dat in zomerhuis nr. […] vier personen wonen. Volgens de door hen ingevulde vragenlijsten verblijven zij hier om te werken en zijn ze collega’s van elkaar. Twee personen hebben een (affectieve) relatie met elkaar. Op 4 juli 2014 is een nieuwe vragenlijst overgelegd, waarin de bewoners hebben aangegeven dat zij collega’s van elkaar zijn en een vriendengroep vormen. Het college heeft zich naar aanleiding van de controle en de vragenlijsten op het standpunt gesteld dat het zomerhuis door meer dan één huishouden wordt bewoond. Het college heeft [appellant sub 1A] daarom op 22 juli 2014 een vooraankondiging gestuurd van een last onder dwangsom.
    
        Bij de controle van de zomerhuis nr. […] in november 2014 is door de toezichthouder geen overtreding geconstateerd. Het college heeft daarom bij de besluiten van 27 januari 2015 geen dwangsom aan [appellant sub 1A] opgelegd.
    
        Uit het verslag van de controle van de toezichthouder van 11 juli 2016 blijkt dat in zomerhuis nr. […] twee personen wonen die collega’s en vriendinnen van elkaar zijn. Volgens de door hen henzelf ingevulde vragenlijst verblijven zij hier om te werken en hebben zij geen relatie met elkaar. [appellant sub 1A] heeft een huurovereenkomst overgelegd tussen hem en één van deze personen. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat het zomerhuis door meer dan één huishouden wordt bewoond en heeft daarom bij het besluit van 26 juli 2016 een last onder dwangsom opgelegd.
    
    17.6.    Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college aannemelijk gemaakt dat het zomerhuis in strijd met het bestemmingsplan door meer dan één huishouden wordt bewoond. Daarbij heeft het college terecht de ingevulde vragenlijst betrokken, alsmede de constatering van de toezichthouder. De omstandigheid dat [appellant sub 1A] er niet van op de hoogte was dat zijn huurder een derde in de woning had toegelaten, maakt niet dat hij niet kan worden aangemerkt als overtreder van het gebruiksverbod van artikel 3, lid C, van de planvoorschriften, in verbinding gelezen met artikel 1, aanhef en onder d. [appellant sub 1A] betoogt terecht dat het college niet aannemelijk heeft gemaakt dat permanent wordt gewoond in het zomerhuis, omdat het besluit ten aanzien daarvan geen overwegingen bevat. Dat maakt echter niet dat het college niet kon overgaan tot oplegging van een last onder dwangsom wegens met het bestemmingsplan strijdig gebruik, gelet op het gebruik van het zomerhuis voor meer dan één huishouden.
    
        Het betoog faalt.
    
    18.    De gronden die [partij] en anderen tegen het besluit van 26 juli 2016 hebben aangevoerd, worden besproken tezamen met de gronden van [partij] en anderen tegen het besluit van 22 november 2016.
    
    19.    [partij] en anderen betogen dat het college in de besluiten van 26 juli 2016 en 22 november 2016 ten onrechte niet tot handhaving is overgegaan wegens niet-recreatieve bewoning van de zomerhuizen.
    
    19.1.    Het betoog faalt. Onder verwijzing naar overweging 6.1 overweegt de Afdeling dat in het bestemmingsplan niet is bepaald dat de zomerhuizen uitsluitend recreatief gebruikt mogen worden.
    
    20.    [appellante sub 1] en anderen betogen dat het college in het besluit van 22 november 2016 niet heeft onderkend dat er niet handhavend kan worden opgetreden in verband met permanente bewoning van zomerhuizen, omdat het begrip niet nader is geconcretiseerd in het bestemmingsplan.
    
        [partij] en anderen betogen dat het college zich in de besluiten van 26 juli 2016 en 22 november 2016 ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat geen enkel zomerhuis permanent wordt bewoond. Volgens [partij] en anderen verblijven verschillende personen in de zomerhuizen op basis van een huurovereenkomst van vier maanden, waarmee reeds daarom al sprake is van permanente bewoning in strijd met het bestemmingsplan. [partij] en anderen bestrijden het standpunt van het college dat pas van een hoofdverblijf sprake is als bewoners in een zomerhuis verblijven gedurende vier maanden in een aaneengesloten periode van zes maanden per kalenderjaar. De uitleg van het college leidt tot een levendige carrousel tussen verschillende huisjes, aangezien huurovereenkomsten worden gesloten voor vier maanden, waarna bewoners een nieuwe huurovereenkomst aangaan voor de duur van vier maanden. De bewoners van de zomerhuizen worden ingeschreven in de Basisregistratie personen en het centrum van hun dagelijkse bezigheden zijn de huizen waarin zij verblijven, aldus [partij] en anderen.
    
    20.1.    Het betoog van [appellante sub 1] en anderen faalt. Bij gebrek aan een omschrijving in het bestemmingsplan van het begrip "permanente bewoning", dient het college een invulling aan dat begrip te gegeven. De toepassing van de door het college gegeven invulling in een concreet geval kan bij de bestuursrechter aan de orde worden gesteld.
    
    20.2.    Het college heeft zich in de besluiten van 26 juli 2016 en 22 november 2016 op het standpunt gesteld dat permanente bewoning als bedoeld in artikel 3, lid C, van de planvoorschriften inhoudt dat een zomerhuis als hoofdverblijf wordt gebruikt. Volgens het college wordt een zomerhuis als hoofdverblijf gebruikt indien een bewoner gedurende een aaneengesloten periode van zes maanden per kalenderjaar ten minste twee derde van die tijd het adres van het zomerhuis als woonadres gebruikt. Het college heeft in dat verband toegelicht dat de termijn van vier maanden is gekozen omdat personen zich dan moeten inschrijven in de Basisregistratie Personen (hierna: de BRP) indien zij langer dan vier maanden in Nederland wonen. Ter zitting van de Afdeling heeft het college toegelicht dat de lengte van de huurovereenkomst en de inschrijving in de BRP worden betrokken bij een besluit om al dan niet tot handhaving over te gaan, maar dat (controles ten aanzien van) het feitelijk verblijf in de zomerhuizen doorslaggevend wordt geacht. De Afdeling acht het standpunt van het college niet onredelijk. De toepassing daarvan in een concreet geval kan bij de bestuursrechter aan de orde worden gesteld.
    
    20.3.    Het college heeft voorts ter zitting van de Afdeling toegelicht dat het niet de bedoeling is dat bewoners van zomerhuis wisselen, maar dat het bestemmingsplan geen planvoorschrift bevat over de maximale duur dat op het park verbleven mag worden. Op basis van controles in juli 2016 en november 2016 heeft het college zich op het standpunt gesteld dat ten tijde van het besluit van 22 november 2016 in alle 88 zomerhuizen op het park niet permanent wordt gewoond, althans dat er ten tijde van de besluitvorming onvoldoende feiten en omstandigheden zijn die dat vermoeden rechtvaardigen.
    
        De Afdeling overweegt dat het op de weg van het college ligt om voor het vermoeden dat sprake is van permanente bewoning van een recreatiewoning in strijd met de planvoorschriften, de feiten vast te stellen die dit vermoeden rechtvaardigen. Anders dan [partij] en anderen betogen, is een huurovereenkomst voor de duur van vier maanden op zichzelf onvoldoende voor het vermoeden dat sprake is van permanente bewoning. Datzelfde geldt voor de inschrijving in de BRP. Er dienen meerdere feiten te zijn vastgesteld om het vermoeden te kunnen rechtvaardigen. Voor de stelling van [partij] en anderen dat de bewoners van de zomerhuizen het centrum van hun dagelijkse bezigheden hebben in de zomerhuizen waarin zij verblijven, zijn aanknopingspunten te vinden in de omstandigheid dat meerdere bewoners die bij de controles in juli 2016 zijn aangetroffen, ten tijde van de controles in november 2016 in andere zomerhuizen op het park verblijven. Die omstandigheid is echter, zonder dat onder meer aannemelijk is gemaakt dat de bewoners gedurende een aaneengesloten periode van zes maanden per kalenderjaar ten minste twee derde van die tijd het adres van het zomerhuis als woonadres gebruiken, onvoldoende om het vermoeden te rechtvaardigen dat sprake is van permanente bewoning van het desbetreffende zomerhuis. Om die reden heeft het college zich op het standpunt mogen stellen ten tijde van het besluit van 22 november 2016 in alle 88 zomerhuizen op het park niet permanent wordt gewoond, althans dat er ten tijde van de besluitvorming onvoldoende feiten en omstandigheden zijn die dat vermoeden rechtvaardigen.
    
        Het betoog van [partij] en anderen faalt.
    
    Besluiten van 26 juli 2017 en 14 augustus 2017
    
    21.    Bij besluit van 26 juli 2017 heeft het college besloten tot invordering over te gaan van een door [appellant sub 1B] verbeurde dwangsom van € 15.000,00 in verband met de bewoning van zomerhuis nr. […] in strijd met het bestemmingsplan
    
        Bij besluit van 14 augustus 2017 heeft het college besloten tot invordering over te gaan van een door [appellant sub 1D] verbeurde dwangsom van € 15.000,00 in verband met de bewoning van zomerhuis nr. […] in strijd met het bestemmingsplan.
    
        Tegen de besluiten van 26 juli 2017 en 14 augustus 2017 hebben [appellant sub 1B] en [appellant sub 1D] bezwaar gemaakt. Het college heeft deze bezwaarschriften naar de Afdeling doorgezonden.
    
        Hoewel de besluiten van 26 juli 2017 en 14 augustus 2017, gelet op artikel 5:39, eerste lid, van de Awb, van rechtswege worden geacht onderwerp te zijn van dit geding, ziet de Afdeling gelet op de stand van de procedure ten tijde van deze besluiten aanleiding om de beslissing op de gemaakte bezwaren aan het college te laten.
    
    Conclusie beroepen
    
    22.    Zoals hiervoor onder 17.1 is overwogen komt het besluit van 8 november 2016 voor vernietiging in aanmerking. Het beroep van [appellant sub 1A] tegen het besluit van 26 juli 2016 is ongegrond. Het beroep van [partij] en anderen tegen de besluiten van 26 juli 2016 en 22 november 2016 is ongegrond. Het beroep van [appellante sub 1] en anderen tegen het besluit van 22 november 2016 is ongegrond. De Afdeling zal de behandeling van de bezwaren van [appellant sub 1B] en [appellant sub 1D] tegen de besluiten van 26 juli 2017 en 14 augustus 2017 naar het college verwijzen.
    
    Slot
    
    23.    Het college dient, gelet op het in rechtsoverweging 17.4 genoemde gebrek in het besluit van 26 juli 2016, op na te melden wijze te worden veroordeeld in de door [appellant sub 1A] gemaakte proceskosten.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen;
    
    II.    vernietigt het besluit van het college van 8 november 2016, kenmerk UM1608219;
    
    III.    verklaart het beroep van [appellant sub 1A] tegen het besluit van het college van 26 juli 2016 ongegrond;
    
    IV.    verklaart het beroep van [partij] en anderen tegen de besluiten van het college van 26 juli 2016 en 22 november 2016 ongegrond;
    
    V.    verklaart het beroep van [appellante sub 1] en anderen tegen het besluit van het college van 22 november 2016 ongegrond;
    
    VI.    verwijst de beslissing op de bezwaren van [appellant sub 1B] en [appellant sub 1D] tegen de besluiten van 26 juli 2017 en 14 augustus 2017 naar het college;
    
    VII.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Steenbergen tot vergoeding van bij [appellant sub 1A] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 990,00 (zegge: negenhonderdnegentig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
    
    Aldus vastgesteld door mr. S.F.M. Wortmann, voorzitter, en mr. W. Sorgdrager en mr. E. Steendijk, leden, in tegenwoordigheid van mr. L.C.M. Smulders-Wijgerde, griffier.
    
    w.g. Wortmann    w.g. Smulders-Wijgerde
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 8 november 2017
    
    672.  Bijlage 1
    
    Hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 27 mei 2016 in zaken nrs. 14/4460, 14/4461, 15/3637, 15/3643, 15/3644, 15/3645, 15/3646, 15/3629, 16/2963, 15/3602, 15/3631, 15/3630
    
    Naam
    
    1. [appellante sub 1], gevestigd te Steenbergen, en haar vennoten [vennoot A], [vennoot B] en [vennoot C], allen wonend te Steenbergen,
    
    2. [appellant sub 1B] en [appellant sub 1C], beiden wonend te Steenbergen,
    
    3. [appellant sub 1E] en [appellante sub 1F], beiden wonend te Lepelstraat,
    
    4. [appellant sub 1G], wonend te Lepelstraat,
    
    5. [appellant sub 1D], gevestigd te Halsteren,
    
    6. [appellant sub 1H], wonend te Halsteren,
    
    7. [appellant sub 1I], wonend te Sint-Philipsland,
    
    8. [appellant sub 1J], wonend te Nieuw-Vossemeer,
    
    9. [appellant sub 1K], gevestigd te Ossendrecht,
    
    10. [appellant sub 1L], wonend te Roosendaal,
    
    11. [appellant sub 1A] en [appellant sub 1M], beiden wonend te Steenbergen,
    
    12. [appellant sub 1N] en [appellant sub 1O], beiden wonend te Köningstein im Taunus, Duitsland,
    
    13. [appellant sub 1P], wonend te Wouwse Plantage.
    
    Gemachtigde: mr. A.P.E. de Brouwer, advocaat te Roosendaal.
    
    Bijlage 2
    
    Hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 27 mei 2016 in zaken nrs. 15/3629, 16/2963, 15/3602, 15/3631, 15/3630
    
    1. [appellante sub 1], gevestigd te Steenbergen, en haar vennoten [vennoot A], [vennoot B] en [vennoot C], allen wonend te Steenbergen,
    
    2. [appellant sub 1B] en [appellant sub 1C], beiden wonend te Steenbergen,
    
    3. [appellant sub 1D], gevestigd te Halsteren,
    
    4. [appellant sub 1M], wonend te Steenbergen.
    
    Gemachtigde: mr. A.P.E. de Brouwer, advocaat te Roosendaal.
    
    Bijlage 3
    
    Beroepen bij de rechtbank Zeeland-West-Brabant in zaken nrs. 14/4460, 14/4461, 15/3637, 15/3643, 15/3644, 15/3645 en 15/3646
    
    1. [partijen], beiden wonend te Niederzissen, Duitsland,
    
    2. [partij A], wonend te Mönchengladbach, Duitsland,
    
    3. [partij B], wonend te Gümmersbach, Duitsland,
    
    4. [partij C], wonend te De Rijp,
    
    5. [partij D], wonend te Ubach-Palenberg, Duitsland,
    
    6. [partij E] en [partij F], beiden wonend te Gelsenkirchen, Duitsland,
    
    7. [partij G], wonend te Leverkussen, Duitsland.
    
    Gemachtigde: mr. E. Gadzo, advocaat te Bergen op Zoom.