ECLI:NL:RVS:2016:1887, Raad van State, 06-07-2016, 201500199/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2016-07-06 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 25 augustus 2014 heeft het college de door de maatschap gevraagde vergunning krachtens artikel 19d van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998) geweigerd voor het in werking hebben van een melkrundveehouderij aan de [locatie] in [plaats].

201500199/1/R2.
    Datum uitspraak: 6 juli 2016
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [de maatschap], gevestigd te [plaats],
    appellante,
    
    en
    
    het college van gedeputeerde staten van Overijssel,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 25 augustus 2014 heeft het college de door de maatschap gevraagde vergunning krachtens artikel 19d van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998) geweigerd voor het in werking hebben van een melkrundveehouderij aan de [locatie] in [plaats].
    
    Bij besluit van 28 november 2014, heeft het college het door de maatschap hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Tegen dit besluit heeft de maatschap beroep ingesteld.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 juni 2016, waar de maatschap, vertegenwoordigd door drs. R.A.M. van Woerden, en het college, vertegenwoordigd door mr. D. Oostvogels en A. Willigenburg, beiden werkzaam bij de provincie, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. De maatschap heeft een Nbw-vergunning aangevraagd voor haar bestaande melkveehouderij met 157 melkkoeien en 80 stuks jongvee aan de Boakenkampsweg. Het college heeft de vergunning geweigerd, omdat - kort samengevat - de aangevraagde activiteit zal leiden tot een toename van de stikstofdepositie op verzuringsgevoelige habitattypen in nabijgelegen Natura 2000-gebieden ten opzichte van de eerder vergunde situatie voorafgaand aan de relevante referentiedata. De maatschap is het niet eens met de weigering van de vergunning.
    
    2. Ter zitting heeft de maatschap de beroepsgrond die betrekking had op het gedeeltelijk verlenen van een Nbw-vergunning ingetrokken.
    
    3. De maatschap voert aan dat het college bij de vergelijking van de eerder vergunde bedrijfssituatie en de aangevraagde bedrijfssituatie ten onrechte is uitgegaan van een emissiefactor van 9,5 op grond van de 'Regeling ammoniak en veehouderij' (hierna: Rav-emissiefactor). Volgens de maatschap had moeten worden uitgegaan van een Rav-emissiefactor van 11, omdat in de eerder vergunde situatie het vee permanent op stal stond. Indien wordt uitgegaan van een Rav-emissiefactor van 11 is geen sprake van een toename van de stikstofdepositie en is de vergunning derhalve ten onrechte geweigerd. In dit verband wijst de maatschap erop dat in de eerder vergunde situatie - die wordt ontleend aan een Hinderwetvergunning uit 1991 - het vee permanent op stal mocht staan en dat uit de jurisprudentie van de Afdeling volgt dat de vergunde bedrijfssituatie bepalend is en niet de feitelijke bedrijfssituatie. Bovendien werd het vee in de periode 2000-2006 en derhalve op de referentiedatum van 7 december 2004 ook feitelijk permanent op stal gehouden, waarvan bewijs is overgelegd. Voorts heeft de maatschap gewezen op de uitspraak van de Afdeling van 9 december 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3782, waarbij van een Rav-emissiefactor van 11 is uitgegaan bij de verlening van een Nbw-vergunning. Daarnaast betoogt de maatschap dat door het college ten onrechte geen proceskostenvergoeding in de bezwaarfase is toegekend.
    
    4. Ten aanzien van de gebruikte Rav-emissiefactor stelt het college in het bestreden besluit dat niet aannemelijk is dat het vee van de maatschap in 1991 permanent op stal stond, mede gelet op het feit dat het destijds gebruikelijk was dat koeien werden beweid en het uitzonderlijk was dat de koeien permanent op stal stonden. Daarom moet volgens het college een Rav-emissiefactor van 9,5 worden aangehouden in dit geval. Daarbij wijst het college erop dat uit de aanvraag blijkt dat aan de maatschap in 2009 een milieuvergunning is verleend met de Rav-code A1.6.1, waarbij het vee wordt beweid. Ook in de thans aangevraagde bedrijfssituatie wordt het vee beweid, gezien het aangevraagde stalsysteem met Rav-code A1.100.1. Indien de koeien in 1991 permanent op stal stonden, moet ergens tussen 1991 en 2009 de bedrijfsvoering zijn veranderd, waarvan de maatschap geen documenten ter staving van die stelling heeft overgelegd. Verder stelt het college zich op het standpunt dat niet de vergunde situatie, maar de feitelijke situatie bepalend is voor de vraag welke Rav-emissiefactor dient te worden gebruikt.
    
    5. De melkveehouderij van de maatschap zorgt voor stikstofdepositie op zowel Vogel- als Habitatrichtlijngebieden, waaronder het gebied "Engbertsdijksvenen". Dat gebied is op 2 mei 1989 aangewezen als Vogelrichtlijngebied en daarnaast is dat gebied ter uitvoering van de Habitatrichtlijn op 7 december 2004 op de lijst van gebieden van communautair belang geplaatst.
    
    Uit de uitspraak van de Afdeling van 31 maart 2010, ECLI:NL:2010:BL9656, volgt dat bij de beoordeling of sprake is van significante gevolgen door stikstofdepositie in het kader van de vergunningverlening, voor Habitatrichtlijngebieden als referentiedatum geldt de situatie waarvoor reeds toestemming is verleend voorafgaand aan de datum waarop het betrokken Habitatrichtlijngebied op de lijst van gebieden van communautair belang is geplaatst.
    
    Voorts heeft de Afdeling eerder overwogen in de uitspraak van 7 september 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BR6898, dat bij de beoordeling of sprake is van significante gevolgen door stikstofdepositie in het kader van de vergunningverlening, voor Vogelrichtlijngebieden - die reeds vóór 7 december 2004 zijn aangewezen - als referentiedatum geldt de situatie waarvoor reeds toestemming is verleend op de datum waarop de aanwijzing van het desbetreffende gebied van kracht is geworden, maar geen datum die is gelegen vóór 10 juni 1994.
    
    5.1. Het voorgaande leidt ertoe dat het college in dit geval terecht is uitgegaan van de vergunde bedrijfssituatie voorafgaand aan de referentiedatum van 10 juni 1994, ook voor wat betreft de betrokken Habitatrichtlijngebieden, aangezien tussen 1994 en 2004 aan de maatschap geen nieuwe vergunning is verleend. Die vergunde situatie wordt ontleend aan de Hinderwetvergunning die op 16 augustus 1991 aan de maatschap is verleend. Ten aanzien van de Rav-emissiefactor die het college heeft gebruikt bij de bedrijfssituatie in 1991, overweegt de Afdeling als volgt.
    
    Vaststaat dat de Hinderwetvergunning die in 1991 aan de maatschap is verleend geen aanwijzingen geeft over de vraag of de koeien destijds werden beweid of permanent op stal stonden. Destijds kon geen Rav-code in de Hinderwetvergunning worden opgenomen, aangezien de 'Regeling ammoniak en veehouderij' pas sinds 2002 bestaat. De Afdeling volgt de maatschap niet in het standpunt dat het permanent op stal staan van de koeien onderdeel uitmaakt van de in 1991 vergunde situatie, nu dit niet expliciet is bepaald in de bewuste Hinderwetvergunning.
    
    Het beoordelen van een vergunningsaanvraag dient te geschieden naar het recht zoals dat geldt ten tijde van het nemen van het besluit. Dit heeft tot gevolg dat het college de in 1991 vergunde bedrijfsvoering moet beoordelen op basis van de huidige stalsystemen - zoals beschreven in bijlage 1 bij de 'Regeling ammoniak en veehouderij' - met de daarbij horende Rav-emissiefactoren, zodat die eerder vergunde bedrijfssituatie kan worden vergeleken met de aangevraagde bedrijfssituatie in het kader van de Nbw 1998. Nu de Hinderwetvergunning uit 1991 daarover zwijgt, dient het college uit te gaan van het stalsysteem (of meerdere stalsystemen in het geval van een gecombineerde bedrijfsvoering) zoals beschreven in de 'Regeling ammoniak en veehouderij' dat het meest aansluit bij de vergunde bedrijfsvoering in 1991.
    
    5.2. Niet in geschil is dat het permanent op stal zetten van koeien weliswaar niet gebruikelijk was, maar wel voorkwam in de jaren '90. Omdat dit niet gebruikelijk was, heeft het college naar het oordeel van de Afdeling uit een oogpunt van een zorgvuldige voorbereiding in redelijkheid nadere bewijsstukken mogen verlangen van de maatschap waaruit deze ongebruikelijke bedrijfsvoering blijkt. In de eerdergenoemde uitspraak van 9 december 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3782, waarnaar de maatschap heeft verwezen, is door het bevoegd gezag in die kwestie eveneens nader onderzoek verricht naar de ongebruikelijke Rav-emissiefactor van 11 en is de opgegeven Rav-emissiefactor niet zonder nadere verklaring geaccepteerd. De maatschap heeft bij de onderhavige aanvraag een accountantsverklaring overgelegd, waarin is vermeld dat op basis van het jaarlijkse inventarisatieformulier, waarop is aangegeven dat als beweidingssysteem 'summerfeeding' is toegepast, aannemelijk is dat in de periode 2000 tot en met 2005 geen sprake is geweest van beweiding, maar dat de koeien permanent op stal hebben gestaan. De maatschap heeft hiermee naar het oordeel van de Afdeling aannemelijk gemaakt dat sprake was van het permanent op stal zetten van de koeien in de periode 2000-2005, maar dit is echter niet de juiste periode wat betreft de beoordeling van de effecten van stikstofdepositie op het Vogelrichtlijngebied "Engbertsdijksvenen". Zoals hiervoor onder 4 is overwogen, is daarvoor immers de bedrijfsvoering bepalend zoals die op 10 juni 1994 plaatsvond, die in dit geval voortvloeit uit de Hinderwetvergunning uit 1991.
    
    Nu ten aanzien van die eerdere, doorslaggevende tijdsperiode bij de vergunningaanvraag noch bij het bezwaarschrift een verklaring van de maatschap is gegeven voor de stelling dat de koeien ook toen reeds permanent op stal stonden, heeft het college op basis van de overgelegde stukken terecht geen aanleiding gezien om uit te gaan van de hogere Rav-emissiefactor van 11 bij de beoordeling van de vergunningaanvraag. Voorts heeft de maatschap in beroep gesteld dat in de periode 1990-1999 de veehouderij werd geleid door een oom. Hoewel de Afdeling geen aanleiding ziet om aan die stelling te twijfelen, volgt uit dat enkele feit - nu dit niet nader is onderbouwd door de maatschap - niet noodzakelijkerwijs dat de koeien destijds permanent op stal stonden. Dit betoog treft dan ook geen doel.
    
    6. Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit is genomen in strijd met artikel 19f van de Nbw 1998. Het beroep is ongegrond. Nu het besluit op bezwaar van 28 november 2014 in stand blijft, heeft het college terecht het verzoek om vergoeding van de proceskosten afgewezen.
    
    7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    verklaart het beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. Th.C. van Sloten, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J.V. Vreugdenhil, griffier.
    
    w.g. Van Sloten w.g. Vreugdenhil
    lid van de enkelvoudige kamer griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 6 juli 2016
    
    571.