ECLI:NL:RVS:2015:2067, Raad van State, 01-07-2015, 201405885/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2015-07-01 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 12 maart 2013 heeft het college [appellant] onder oplegging van een dwangsom gelast om binnen vier weken de geplaatste bouwketen en de opgeslagen bouwmaterialen, waaronder in ieder geval hout, stenen, dakpannen en betonelementen, van het perceel [locatie] te Reijmerstok (hierna: het perceel) te verwijderen en verwijderd te houden.

201405885/1/A1.
    Datum uitspraak: 1 juli 2015
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te [woonplaats], [gemeente],
    appellant,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 20 juni 2014 in zaak nr. 13/2054 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Gulpen-Wittem.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 12 maart 2013 heeft het college [appellant] onder oplegging van een dwangsom gelast om binnen vier weken de geplaatste bouwketen en de opgeslagen bouwmaterialen, waaronder in ieder geval hout, stenen, dakpannen en betonelementen, van het perceel [locatie] te Reijmerstok (hierna: het perceel) te verwijderen en verwijderd te houden.
    
    Bij besluit van 6 juni 2013 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 20 juni 2014 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [appellant] heeft nadere stukken ingediend.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 26 januari 2015, waar [appellant], bijgestaan door mr. E.H.M. Brans, advocaat te Maastricht, en het college, vertegenwoordigd door mr. E.M.G. Haagmans, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. [appellant] is eigenaar van het perceel [locatie] te Reijmerstok, gemeente Gulpen-Wittem, waarop zich als rijksmonument aangewezen bebouwing bevindt. Blijkens de gedingstukken is hij voornemens het aanwezige woonhuis met schuur, alsmede een losstaande schuur, te renoveren, teneinde deze in gebruik te nemen als woon- en zorgboerderij met bed & breakfast.
    
    Uit de gedingstukken blijkt verder dat het uitvoering geven aan dit voornemen vertraging heeft opgelopen, welke vertraging volgens [appellant] vooral te wijten is aan de omstandigheden dat in 2010 brand op het perceel heeft gewoed, alsmede dat daaruit een langdurige verzekeringskwestie is voortgevloeid.
    
    2. Niet in geschil is dat zich ten tijde van de besluiten van 12 maart 2013 en 6 juni 2013 zonder omgevingsvergunning geplaatste bouwketen op het perceel bevonden. Evenmin is in geschil dat daar, in strijd met de ingevolge het bestemmingsplan "Kern Reijmerstok" op het perceel rustende bestemmingen "Wonen-2" en "Agrarisch met waarden - Natuur- en landschapswaarden", bouwmaterialen waren opgeslagen.
    
    3. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat niet tegen de opslag van bouwmaterialen en de plaatsing van bouwketen op het perceel handhavend kan worden opgetreden, omdat dit activiteiten zijn waarvoor geen omgevingsvergunning is vereist, zoals bedoeld in artikel 2, aanhef en onder 20, van bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor). Hij voert daartoe aan dat zowel de opslag van de materialen, als de aanwezigheid van de bouwketen verband houdt met deels reeds vergunde bouw-, sloop- en aanlegwerkzaamheden op het perceel, en deze voor die werkzaamheden derhalve functioneel zijn.
    
    3.1. Ingevolge artikel 2, aanhef en onder 20, van bijlage II bij het Bor, is een omgevingsvergunning voor activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a of c, van de wet niet vereist, indien deze activiteiten betrekking hebben op een bouwkeet, bouwbord, steiger, heistelling, hijskraan, damwand of andere hulpconstructie die functioneel is voor een bouw-, onderhouds- of sloopactiviteit, een tijdelijke werkzaamheid in de grond-, weg- of waterbouw of een tijdelijke werkzaamheid op land waarop het Besluit algemene regels milieu mijnbouw van toepassing is, mits geplaatst op of in de onmiddellijke nabijheid van het terrein waarop die activiteit of werkzaamheid wordt uitgevoerd.
    
    3.2. Uit de gedingstukken blijkt dat tijdens een eerste controle door twee toezichthouders van de gemeente op het perceel op 9 mei 2011 voor het eerst is geconstateerd dat aldaar grote hoeveelheden bouwmaterialen, zoals stenen en hout, waren opgeslagen. Ten tijde van de besluiten van 12 maart 2013 en 6 juni 2013 waren deze bouwmaterialen aldaar derhalve reeds gedurende (bijna) twee jaar opgeslagen, zonder dat deze toen zijn aangewend voor bouwactiviteiten. Voor deze met het bestemmingsplan strijdige opslag is een omgevingsvergunning vereist.
    
    [appellant] verwijst ter onderbouwing van zijn stelling dat deze opslag van bouwmaterialen zonder omgevingsvergunning kan plaatsvinden, tevergeefs naar artikel 2, aanhef en onder 20, van bijlage II bij het Bor, omdat die bepaling uitsluitend ziet op hulpconstructies. Als zodanig vallen opgeslagen bouwmaterialen niet aan te merken. De stelling dat deze opslag met toepassing van de genoemde bepaling zonder omgevingsvergunning kan plaatsvinden, volgt de Afdeling reeds daarom niet.
    
    De bouwketen zijn volgens de gedingstukken eveneens tijdens de eerdergenoemde controle op 9 mei 2011 op het perceel aangetroffen. Wat betreft de plaatsing van deze bouwketen kan evenmin worden gesteld dat dit in het licht van artikel 2, aanhef en onder 20, van bijlage II bij het Bor zonder omgevingsvergunning kon plaatsvinden. Ook deze bouwketen, die volgens de stukken zijn bedoeld en worden gebruikt voor de droge opslag van bouwmaterialen, kunnen namelijk niet worden geacht functioneel te zijn voor bouwactiviteiten op het perceel in de zin van deze bepaling. Ten tijde van belang vonden namelijk reeds gedurende langere tijd geen bouwactiviteiten op het perceel plaats, omdat deze, zoals eerder vermeld, volgens [appellant] door omstandigheden aanzienlijke vertraging hebben opgelopen. Ten tijde van belang konden overigens ook geen omgevingsvergunningplichtige bouwactiviteiten op het perceel plaatsvinden, reeds omdat [appellant] daarvoor destijds geen omgevingsvergunning had aangevraagd.
    
    De omstandigheid dat volgens [appellant] in het jaar 2013 op het perceel niettemin activiteiten zijn uitgevoerd op grond van een eerder verleende sloop- en aanlegvergunning, leidt niet tot het oordeel dat de bouwketen toch zonder omgevingsvergunning konden worden geplaatst. Deze door [appellant] bedoelde vergunningen zijn reeds op 23 september 2008 en 10 november 2008 verleend. Indien [appellant] al kan worden gevolgd in de stelling dat ter uitvoering daarvan ook nog in 2013 werkzaamheden plaatsvonden, hetgeen het college overigens betwist, kunnen de geplaatste bouwketen daarvoor niet functioneel worden geacht, reeds nu de bouwketen niet dienden voor die sloop- of aanlegactiviteiten, maar voor de opslag van bouwmaterialen ten behoeve van bouwactiviteiten die ten tijde van belang niet werden uitgevoerd.
    
    Het betoog faalt.
    
    4. [appellant] betoogt verder dat hem wat betreft de opslag van de bouwmaterialen en het plaatsen van de bouwketen een beroep op het overgangsrecht toekomt. Hij voert daartoe aan dat voor de plaatsing van de bouwketen persoonsgebonden overgangsrecht geldt, omdat hij daarvoor onder de gelding van het vorige bestemmingsplan "Reijmerstok 1985" toestemming van het college heeft gekregen. Hij doet daarnaast voor de opslag van bouwmaterialen een beroep op het overgangsrecht met betrekking tot gebruik, zoals opgenomen in artikel 26.2 van het bestemmingsplan "Kern Reijmerstok".
    
    4.1. Ingevolge artikel 26.2, onder a, van de planregels van het bestemmingsplan "Kern Reijmerstok" mag het gebruik van grond en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan en hiermee in strijd is, worden voortgezet.
    
    Ingevolge artikel 26.2, onder d, is het bepaalde onder a niet van toepassing op het gebruik dat reeds in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen de overgangsbepalingen van dat plan.
    
    4.2. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer de uitspraak van 1 oktober 2014 in zaak nr. 201306782/1/A1), dient degene die zich op het overgangsrecht beroept, de feiten en omstandigheden waarop dat beroep rust aannemelijk te maken.
    
    Het college heeft ten aanzien van het overgangsrecht met betrekking tot het gebruik als opgenomen in artikel 26.2 van de planregels, gesteld dat dit niet van toepassing is, omdat het gebruik voor opslag van bouwmaterialen van het perceel ook reeds in strijd was met het bestemmingplan "Reijmerstok 1985". [appellant] heeft deze stelling van het college niet bestreden.
    
    Wat betreft het beroep op persoonsgebonden overgangsrecht met betrekking tot de plaatsing van de bouwketen, overweegt de Afdeling dat het bestemmingsplan "Kern Reijmerstok" geen persoonsgebonden overgangsrecht bevat, zodat reeds daarom het beroep van [appellant] daarop niet slaagt.
    
    Het voorgaande leidt tot de conclusie dat de rechtbank terecht evenmin grond heeft gevonden voor het oordeel dat het overgangsrecht aan het handhavend optreden in de weg staat.
    
    Het betoog faalt.
    
    5. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    6. [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank heeft miskend dat zich bijzondere omstandigheden voordoen die het college van het handhavend optreden hadden moeten doen afzien. Hij voert daartoe aan dat voor de overtredingen concreet zicht op legalisatie bestaat, omdat hem door het college is toegezegd dat het bestemmingsplan overeenkomstig zijn bouwplan zou worden aangepast. Hij heeft daarom het op 31 mei 2012 vastgestelde bestemmingsplan "Kern Reijmerstok" afgewacht, alvorens een aanvraag om omgevingsvergunning voor zijn bouwplan in te dienen.
    
    Volgens [appellant] heeft het college verder onvoldoende rekening gehouden met zijn overige bijzondere omstandigheden, te weten het feit dat in 2010 in het monument brand heeft gewoed, de langdurige financiële afwikkeling daarvan, alsmede een langdurig conflict met buren van het perceel. Onder meer deze omstandigheden hebben zijn bouwplan ernstig vertraagd, waardoor de geplaatste bouwketen en de opgeslagen materialen langer op het perceel aanwezig zijn dan voorzien, aldus [appellant].
    
    6.1. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat ten tijde van het besluit van 6 juni 2013 geen concreet zicht op legalisatie van de overtredingen bestond. De gestelde toezegging dat het bestemmingsplan overeenkomstig het bouwplan van [appellant] zou worden aangepast, wat daarvan verder ook zij, voldoet daartoe niet, reeds omdat, zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer de uitspraak van 6 februari 2013, in zaak nrs. 201207372/1/A1 en 201207373/1/A1), voor het aannemen van concreet zicht op legalisatie in de vorm van een herziening van een bestemmingsplan is vereist dat het ontwerpbestemmingsplan ter inzage is gelegd, waarbinnen de een overtreding opleverende gedragingen passen. Daarvan is niet gebleken.
    
    Ook in de overige door [appellant] gestelde bijzondere omstandigheden heeft de rechtbank terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat het college niet in redelijkheid tot handhavend optreden heeft kunnen overgaan.
    
    Daarbij wordt in aanmerking genomen dat ondanks de door [appellant] genoemde tegenslagen het tot [appellant] zijn eigen verantwoordelijkheid behoort dat op het perceel geen activiteiten in strijd met een wettelijk voorschrift plaatsvinden en het college hem, zoals het terecht stelt, ruim de gelegenheid heeft geboden om zorg te dragen voor de benodigde vergunningen. Ook zijn ruime termijnen gegund om aan de last te voldoen, in het bijzonder doordat gedurende de bezwaarprocedure de begunstigingstermijn is verlengd. Het college stelt zich verder terecht op het standpunt dat het naast de belangen van [appellant], ook het algemeen belang bij de handhaving, alsmede de belangen van omwonenden in aanmerking moet nemen. Volgens het college houdt de opslag een risico voor de brandveiligheid in en gaat er een vanuit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening negatieve uitstraling vanuit, ook op omliggende percelen.
    
    De rechtbank heeft gelet op het voorgaande terecht overwogen dat het college in redelijkheid tot handhavend optreden kon overgaan.
    
    Het betoog faalt.
    
    7. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J. Hoekstra, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. D.L. Bolleboom, griffier.
    
    w.g. Hoekstra w.g. Bolleboom
    lid van de enkelvoudige kamer griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 1 juli 2015
    
    641.