ECLI:NL:RVS:2018:3286, Raad van State, 10-10-2018, 201800653/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-10-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 9 november 2017 heeft de raad het bestemmingsplan "’s-Gravendamseweg 4 en 6" vastgesteld.

201800653/1/R3.
    Datum uitspraak: 10 oktober 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellant], wonend te Noordwijkerhout, en anderen,
    
    en
    
    de raad van de gemeente Noordwijkerhout,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 9 november 2017 heeft de raad het bestemmingsplan "’s-Gravendamseweg 4 en 6" vastgesteld.
    
    Tegen dit besluit hebben [appellant] en anderen beroep ingesteld.
    
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [appellant] en anderen hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 augustus 2018, waar [appellant] en anderen, vertegenwoordigd door [appellant] en [appellant A], en de raad, vertegenwoordigd door E. van Dijck en M.E.H. Zonneveld, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Toetsingskader
    
    1.    Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. De Afdeling stelt niet zelf vast of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van die gronden of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.
    
    Inleiding
    
    2.    Het plan voorziet in de bestemming "Wonen" voor twee geschakelde eengezinswoningen. [appellant] en anderen wonen tegenover de woningen en zijn het niet eens met de toegekende woonbestemming.
    
    Ontvankelijkheid
    
    3.    [appellant A] en [appellant B] wonen op een afstand van ongeveer 500 meter onderscheidenlijk 250 meter van het plangebied. Niet is gebleken dat [appellant A] en [appellant B] vanaf hun percelen daar zicht op hebben. Mede gelet op de aard en omvang van de ruimtelijke ontwikkelingen die binnen het plangebied mogelijk worden gemaakt is deze afstand naar het oordeel van de Afdeling te groot om een rechtstreeks bij het bestreden besluit betrokken belang te kunnen aannemen.
    
        Voorts hebben [appellant A] en [appellant B] geen feiten of omstandigheden aangevoerd in verband waarmee zou moeten worden geoordeeld dat ondanks deze afstand een objectief en persoonlijk belang van hen rechtstreeks door het besluit zou worden geraakt. Het betoog van [appellant A] en [appellant B] dat zich ongelijke behandeling voordoet, doordat ten aanzien van hun percelen handhavend is opgetreden, maar ten aanzien van het perceel aan de ’s Gravendamseweg niet handhavend wordt opgetreden, maakt dit niet anders.
    
        De conclusie is dat [appellant A] en [appellant B] geen belanghebbende zijn bij het bestreden besluit als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) en dat zij daartegen ingevolge artikel 8:1 van de Awb, in samenhang gelezen met artikel 8:6 van de Awb en artikel 2 van bijlage 2 bij de Awb, geen beroep kunnen instellen. Het beroep is niet-ontvankelijk voor zover het is ingesteld door [appellant A] en [appellant B].
    
    Maximaal aantal huishoudens
    
    4.    [appellant] voert aan dat de raad stelt dat in de anterieure overeenkomst die met de eigenaars van de woningen is gesloten, is vastgelegd dat na de wijziging van de bestemming de woningen slechts door een gezin mogen worden bewoond. Hij betoogt dat in het bestemmingsplan het begrip wonen echter niet is gedefinieerd. Volgens hem is sinds de uitspraak van de Afdeling van 21 november 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY3690, het begrip huishouden heel ruim, zodat bewoning door 8 arbeidsmigranten niet is uitgesloten. Hij geeft de voorkeur aan een bestemming "Bedrijventerrein", omdat deze bestemming volgens hem makkelijker handhaafbaar is.
    
    4.1.    De raad stelt dat in het plan is beschreven wat onder wonen wordt verstaan. Eveneens is in het plan vastgelegd dat kamerverwijze verhuur niet is toegestaan en dat de woningen slechts door één huishouden mogen worden bewoond.
    
    4.2.    Aan de gronden ter plaatse van de ’s-Gravendamseweg 4 en 6 zijn de bestemmingen "Wonen" en "Tuin" en de aanduidingen "bouwvlak" en "maximum aantal wooneenheden" toegekend.
    
        Artikel 1, lid 1.43, van de planregels definieert huishouden als volgt: "persoon of groep personen die een huishouding voert, waarbij sprake is van een onderlinge verbondenheid en continuïteit in de samenstelling ervan; bedrijfsmatige kamerverhuur wordt daaronder niet begrepen."
    
        Lid 1.61 definieert woning of wooneenheid als volgt: "een complex van ruimten, dat blijkens zijn indeling en inrichting is bestemd voor de huisvesting van niet meer dan één huishouden, dus geen bedrijfsmatige kamergewijze verhuur."
    
        Artikel 5, lid 5.1, van de planregels luidt: "De voor ‘Wonen' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    
    a. woningen met aan-huis-gebonden beroepen en kleinschalige bedrijfsmatige activiteiten;"
    
        Lid 5.2.1, onder d, luidt: "het aantal woningen binnen een bouwvlak bedraagt ten hoogste twee;"
    
        Lid 5.3, onder b, luidt: "het gebruik van vrijstaande bijgebouwen voor zelfstandige bewoning is niet toegestaan."
    
        Lid 5.3, onder e, luidt: "het gebruik van woningen anders dan voor één huishouden is niet toegestaan."
    
    4.3.    De Afdeling stelt vast dat artikel 1, lid 1.61, van de planregels een definitie van woning bevat anders dan het geval was in de uitspraak van 21 november 2012. Anders dan in het bestemmingsplan dat in de uitspraak van 21 november 2012 aan de orde was, kan er op basis van het voorliggende plan niet van worden uitgegaan dat diverse woonvormen, waaronder verhuur van kamers aan individuele huurders mogelijk is. Gelet op artikel 1, lid 1.61, van de planregels, gelezen in samenhang met de artikelen 1, lid 1.43, 1, lid 5.1, en 5, lid 5.2.1, zijn op het perceel maximaal twee woningen toegestaan, nu de gronden zijn bestemd voor woningen en er één bouwvlak op rust, terwijl het aantal woningen binnen een bouwvlak maximaal twee bedraagt. Deze woningen mogen slechts worden gebruikt door één huishouden, waaronder bedrijfsmatige kamergewijze verhuur niet wordt begrepen. In het plangebied kunnen derhalve slechts in totaal twee huishoudens wonen. De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat de planregeling niet kan worden gehandhaafd.
    
        Het betoog faalt.
    
    Handhaving
    
    5.    [appellant] voert aan dat hij al lange tijd overlast ondervindt van de arbeidsmigranten die wonen in de woningen aan de ’s-Gravendamseweg 4 en 6. Hij stelt dat hij heeft verzocht om het treffen van handhavingsmaatregelen, omdat de bewoning van de bedrijfswoningen in strijd is met het bestemmingsplan "Bedrijventerrein Gravendam 2013". Het college van burgemeester en wethouders heeft echter ten onrechte geen handhavingsmaatregelen getroffen. Hij betoogt dat het plan voorziet in uitgebreidere mogelijkheden voor bewoning doordat het voorziet in twee burgerwoningen.
    
    5.1.    De raad stelt dat het plan beoogt de bestaande overlast door overbewoning te voorkomen, doordat de twee bestaande bedrijfswoningen worden omgezet in twee burgerwoningen. Deze woningen mogen slechts door één huishouden worden bewoond, aldus de raad.
    
    5.2.    Voor zover het beroep van [appellant] zich ertegen richt dat geen handhavingsmaatregelen zijn getroffen, heeft het geen betrekking op het bestemmingsplan. Voor zover [appellant] betoogt dat het plan in uitgebreidere mogelijkheden voorziet, doordat het voorziet in twee burgerwoningen overweegt de Afdeling dat het voorgaande bestemmingsplan "Gravendam 2013" ter plaatse twee bedrijfswoningen mogelijk maakte. [appellant] heeft niet onderbouwd dat het voorzien in twee burgerwoningen in plaats van twee bedrijfswoningen betekent dat uitgebreidere mogelijkheden voor bewoning zijn toegekend.
    
        Het betoog faalt.
    
    Handreiking bedrijven en milieuzonering van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (hierna: de Handreiking)
    
    6.    [appellant] stelt dat het advies van de commissie Ruimte en Wonen op onjuiste wijze is verkregen. Volgens hem is de commissie Ruimte en Wonen ten onrechte niet gewezen op alle bouwmogelijkheden op grond van het Besluit omgevingsrecht. Hij stelt dat niet kan worden voldaan aan de richtafstanden die zijn opgenomen in de Handreiking.
    
    6.1.    De raad stelt dat de bestaande uitbouwen die in het verleden zijn vergund mogen blijven bestaan. De raad geeft aan dat op grond van het Activiteitenbesluit milieubeheer tussen woningen en omliggende bedrijven afstanden in acht genomen dienen te worden, omdat woningen milieugevoelige objecten zijn. Deze afstanden gelden daarom volgens de raad niet voor aanbouwen waarin niet mag worden gewoond. De raad stelt dat de mogelijkheid aan de achterzijde van de woningen een aanbouw te bouwen is betrokken bij de beoordeling. De raad wijst er op dat in dat geval de bestaande schuur moet worden verwijderd.
    
    6.2.    Artikel 8:68a van de Awb luidt: "De bestuursrechter vernietigt een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept."
    
        Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II, 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 18-20) heeft de wetgever met artikel 8:69a van de Awb de eis willen stellen dat er een verband moet bestaan tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van de appellant.
    
    6.3.    De Handreiking is een hulpmiddel om hinder en gevaar voor woningen te voorkomen of zoveel mogelijk te beperken en om aan bedrijven voldoende zekerheid te bieden dat zij hun activiteiten duurzaam binnen de gestelde voorwaarden kunnen uitoefenen. [appellant] komt op voor zijnn woon- en leefklimaat, die volgens hem door de toegekende woonbestemming onder druk komt te staan. De Handreiking strekt daarmee kennelijk niet tot bescherming van zijn belang.
    
    6.4.    Voor zover [appellant] zich beroept op procedurele gebreken bij de vaststelling van het bestemmingsplan, overweegt de Afdeling dat de gestelde schending van procedurele normen niet los kan worden gezien van de materiële norm waarop hij zich beroept. Nu schending van de materiële norm niet tot vernietiging van het bestreden besluit kunnen leiden, ziet de Afdeling aanleiding inhoudelijke bespreking van deze beroepsgrond achterwege te laten.
    
    Lintbebouwing
    
    7.    [appellant] betoogt dat er ten onrechte vanuit is gegaan dat sprake is van lintbebouwing van burgerwoningen. Hij stelt dat in de omgeving vooral sprake is van de combinatie wonen en bedrijvigheid. Volgens hem is daaraan behoefte.
    
    7.1.    De raad stelt dat vóór 1996 sprake was van een agrarisch gebied met een aantal woningen aan de rand van het gebied. Volgens de raad is in 1996 van dit gebied een bedrijventerrein gemaakt. De raad geeft aan dat de aanwezige woningen toen een woonbestemming hebben behouden indien deze niet bij een bedrijf hoorden. Volgens de raad waren de woningen aan de ’s-Gravendamseweg 4 en 6 echter verbonden aan een groothandel in vee en waren deze als bedrijfswoningen aangemerkt. De raad stelt dat de woningen na de beëindiging van dit bedrijf werden gebruikt voor verhuur. Het is volgens de raad niet wenselijk dat op deze locatie een bedrijf wordt gevestigd met een uitrit op de ’s-Gravendamseweg, omdat deze weg reeds overbelast is. Doordat achter de woningen bedrijfsbebouwing is gerealiseerd is het volgens de raad ook niet mogelijk een bedrijf te starten waarbij twee bedrijfswoningen nodig zijn. De raad geeft aan dat de woningen daarom zijn bestemd als burgerwoning. De raad wil de woningen om het bedrijventerrein, indien mogelijk, bestemmen als burgerwoningen om het oude toegangslint van de gemeente in ere te herstellen. De raad stelt dat op de ’s-Gravendamseweg 2 en 6a ook burgerwoningen aanwezig zijn en ook de woningen ’s-Gravendamseweg 8 en 10 krijgen volgens de raad de bestemming "Wonen".
    
    7.2.    De Afdeling overweegt dat de raad in redelijkheid ervoor heeft kunnen kiezen het oude toegangslint van de gemeente in ere te herstellen. De raad heeft in redelijkheid met de door hem gegeven motivering de woningen als burgerwoningen kunnen bestemmen.
    
        Het betoog faalt.
    
    Regionale bedrijventerreinenstrategie
    
    8.    [appellant] betoogt dat het plan in strijd is met de regionale bedrijventerreinenstrategie. Volgens de regionale bedrijventerreinenstrategie mag geen transformatie van bedrijventerreinen naar andere functies zoals wonen plaatsvinden. Hij stelt dat de woningen op het bedrijventerrein zijn gelegen.
    
    8.1.    De raad stelt dat de woningen aan de Leidsevaart en de ’s-Gravendamseweg niet behoren tot het bedrijventerrein, maar dat deze woningen het bedrijventerrein omzomen. Deze woningen zijn volgens de raad in het bestemmingsplan "Gravendam" opgenomen, omdat soms bedrijfsactiviteiten plaatsvinden achter de woningen.
    
    8.2.    [appellant] doet een beroep op de regionale bedrijventerreinenstrategie. De regionale bedrijventerreinenstrategie beoogt een oplossing te bieden voor het tekort aan voldoende en kwalitatief hoogwaardige bedrijventerreinen. [appellant] komt op voor zijn woon- en leefklimaat. De regionale bedrijventerreinenstrategie strekt daarmee kennelijk niet tot bescherming van zijn belang.
    
        Gelet op hetgeen is overwogen in 6.2 blijft het betoog in zoverre buiten bespreking.
    
    9.    Het beroep is, voor zover ontvankelijk, ongegrond.
    
    10.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    verklaart het beroep niet-ontvankelijk voor zover het is ingesteld door [appellant B] en L.H. [appellant A];
    
    II.    verklaart het beroep voor het overige ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. G. van der Wiel, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. A. Bijleveld, griffier.
    
    w.g. Van der Wiel    w.g. Bijleveld
    lid van de enkelvoudige kamer    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 10 oktober 2018
    
    433.