ECLI:NL:RVS:2017:1879, Raad van State, 12-07-2017, 201604934/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2017-07-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 15 juli 2015 heeft de directeur besloten tot toezending van de documenten die ten grondslag liggen aan het beleid voor verzoeken als bedoeld in artikel 11, onder f, en 11, onder g, van de Leerplichtwet 1969 (hierna: de Leerplichtwet) en toezending van een overzicht van toe- en afgewezen verzoeken vanaf het schooljaar 2010-2011 t/m het schooljaar 2013-2014. Voor het overige is het verzoek van [appellant] om toezending van stukken afgewezen.

201604934/1/A3.
    Datum uitspraak: 12 juli 2017
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 12 mei 2016 in zaak nr. 15/9536 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    de directeur van de Christelijke Basisschool Wakersduin (hierna: de directeur), gevestigd te Noordwijk.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 15 juli 2015 heeft de directeur besloten tot toezending van de documenten die ten grondslag liggen aan het beleid voor verzoeken als bedoeld in artikel 11, onder f, en 11, onder g, van de Leerplichtwet 1969 (hierna: de Leerplichtwet) en toezending van een overzicht van toe- en afgewezen verzoeken vanaf het schooljaar 2010-2011 t/m het schooljaar 2013-2014. Voor het overige is het verzoek van [appellant] om toezending van stukken afgewezen.
    
    Bij besluit van 16 november 2015 heeft de directeur verwezen naar de aanvulling van het overzicht van 12 oktober 2015 en voor het overige het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 12 mei 2016 heeft de rechtbank zich onbevoegd verklaard van het daartegen ingestelde beroep kennis te nemen. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    De directeur heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    [appellant] heeft de toestemming verleend, als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb).
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 10 mei 2017, waar [appellant], bijgestaan door mr. T. van der Weijde, rechtsbijstandverlener te Amsterdam, en de directeur, bijgestaan door mr. C.J. Verhaart, advocaat te Woerden, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1.    [appellant] wenst de aanvragen en beslissingen van de directeur over meerdere schooljaren te ontvangen die zien op het verlenen van verlof voor vakantie buiten de schoolvakanties vanwege de specifieke aard van het beroep van één van de ouders of verzorgenden. De directeur heeft dit vanwege de privacy van de ouders geweigerd, maar heeft wel een overzicht verstrekt met de redenen voor de aanvragen en of deze zijn af- of toegewezen. [appellant] is het niet eens met de weigering van de documenten.
    
    Directeur bestuursorgaan
    
    2.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de directeur geen bestuursorgaan is in de zin van artikel 1:1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Awb. Hij betoogt dat de directeur wat betreft de beslissingen over het verlof voor vakantie buiten de schoolvakanties bekleed is met openbaar gezag. Hij betoogt dat de wetsgeschiedenis waar de rechtbank naar verwijst daar zelf aanwijzingen voor geeft.
    
    2.1.    Artikel 1:1, eerste lid van de Awb luidt:
    
    "Onder bestuursorgaan wordt verstaan:
    
    a. een orgaan van een rechtspersoon die krachtens publiekrecht is ingesteld, of
    
    b. een ander persoon of college, met enig openbaar gezag bekleed.
    
    2.2.    De Christelijke basisschool Wakersduin is een rechtspersoon die krachtens privaatrecht is ingesteld zodat haar directeur niet onder artikel 1.1, eerste lid, aanhef en onder a, valt. Ter beoordeling ligt derhalve voor of de directeur met enig openbaar gezag bekleed is.
    
        Zoals de Afdeling eerder bij uitspraak van 17 september 2014 in zaak nr. 201304908/1/A2 heeft overwogen, is een orgaan van een privaatrechtelijke rechtspersoon ingevolge artikel 1:1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Awb een bestuursorgaan als dat orgaan met openbaar gezag is bekleed. Daarvoor is bepalend of aan dat orgaan een publiekrechtelijke bevoegdheid tot het eenzijdig bepalen van de rechtspositie van andere rechtssubjecten is toegekend. Openbaar gezag kan in beginsel slechts bij wettelijk voorschrift worden toegekend. Als een daartoe strekkend wettelijk voorschrift ontbreekt, is een orgaan van een privaatrechtelijke rechtspersoon in beginsel geen bestuursorgaan.
    
    2.3.    Artikel 2, eerste lid, eerste volzin, van de Leerplichtwet luidt:
    
    "Degene die het gezag over een jongere uitoefent, en degene die zich met de feitelijke verzorging van een jongere heeft belast, zijn verplicht overeenkomstig de bepalingen van deze wet te zorgen, dat de jongere als leerling van een school staat ingeschreven en deze school na inschrijving geregeld bezoekt."
    
        Artikel 11, aanhef en onder f, luidt:
    
        De in artikel 2, eerste lid, bedoelde personen zijn vrijgesteld van de verplichting te zorgen dat de jongere de school waarop hij staat ingeschreven, geregeld bezoekt, […] indien:
    
    […]
    
    f. de jongere vanwege de specifieke aard van het beroep van één van de in artikel 2, eerste lid, bedoelde personen slechts buiten de schoolvakanties met hen op vakantie kan gaan.
    
        Artikel 13a, eerste lid luidt:
    
    "Een beroep op vrijstelling wegens vakantie van de jongere, bedoeld in artikel 11, onder f, kan slechts worden gedaan indien het hoofd op verzoek van de in artikel 2, eerste lid, bedoelde personen verlof heeft verleend dat de jongere voor de duur van het verlof de school onderscheidenlijk de instelling niet bezoekt."
    
    2.4.    De Leerplichtwet kent de directeur de bevoegdheid toe tot het verlenen van verlof voor vakantie buiten de schoolvakanties. Deze bevoegdheid komt slechts toe aan de directeur. De directeur oefent daarbij een publiekrechtelijke bevoegdheid uit tot het eenzijdig bepalen van de rechtspositie van andere rechtssubjecten, aangezien bij weigering van het verlof geen beroep op de vrijstelling op grond van artikel 11, aanhef en onder f, gedaan kan worden. De directeur is derhalve in zoverre bekleed met openbaar gezag en is een bestuursorgaan.
    
        Het betoog van [appellant] slaagt. De rechtbank heeft zich ten onrechte onbevoegd verklaard. De aangevallen uitspraak komt voor vernietiging in aanmerking.
    
    Beoordeling beroep
    
    3.    Gelet op het voorgaande zal de Afdeling, doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, tot inhoudelijke beoordeling van het beroep overgaan.
    
    Weigering verstrekken documenten
    
    4.    [appellant] betoogt dat de aanvragen en de beslissingen geanonimiseerd en met verwijdering van de periode waarop zij betrekking hebben, verstrekt kunnen worden, waarbij de redenen voor verlening kunnen blijven staan. Hij betoogt dat zijn verzoek daarom niet op grond van artikel 10, tweede lid, onder e, van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob) kon worden geweigerd. Hij betoogt dat het van groot belang is voor hem om na te gaan waarom bij andere personen met een eigen bedrijf wel verlof is gegeven voor de kinderen.
    
    4.1.    De directeur heeft gesteld dat de aanvragen niet verstrekt kunnen worden vanwege de aantasting van de persoonlijke levenssfeer van de betrokken personen en heeft daarom een overzicht verstrekt van de verleende en geweigerde bijzondere verloven buiten de reguliere schoolvakanties vanaf het schooljaar 2010-2011 en de overige gegevens geweigerd op grond van artikel 10, tweede lid, onder e, van de Wob. Hij betoogt dat verstrekking daarvan, ook in deels geanonimiseerde vorm, zou leiden tot een inbreuk op de persoonlijke levenssfeer. Binnen de kleine gemeenschap van de school zou dan immers eenvoudig na te gaan zijn van wie de aanvraag afkomstig is. Hij betoogt dat hij niet verder tegemoet kan komen dan hij heeft gedaan met het verstrekken van het beleid en bovenvermeld overzicht.
    
    4.2.    Ter zitting heeft [appellant] toegelicht dat het hem enkel nog gaat om de documenten met betrekking tot de aanvragen voor verlof op grond van artikel 11, aanhef en onder f, van de Leerplichtwet.
    
    4.3.    De Afdeling heeft met toepassing van artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb, kennis genomen van de niet openbaar gemaakte documenten.    
    
    4.4.    Ingevolge artikel 3, vijfde lid, van de Wob dient informatie over bestuurlijke aangelegenheden openbaar te worden gemaakt, tenzij daarvan op grond van de in artikel 10 en 11 van de Wob opgenomen weigeringsgronden of beperkingen dient te worden afgezien of kan worden afgezien.
    
        Ingevolge artikel 7 van de Wob kan informatie worden verstrekt door een uittreksel of een samenvatting van de inhoud te geven.
    
        Ingevolge artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, blijft het verstrekken van informatie achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer.
    
    4.5.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 24 september 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BF2157 kan het verstrekken van de informatie in een andere dan door verzoeker gewenste vorm aanvaardbaar zijn, mits dezelfde informatie wordt verstrekt als het geval zou zijn bij verstrekking in de door verzoeker gewenste vorm - in dit geval bij verstrekking van geanonimiseerde afschriften. Bij verstrekking in de vorm van een overzicht mag dus geen relevante informatie ontbreken wanneer daaraan geen weigeringsgrond of beperking als bedoeld in artikel 10 of 11 van de Wob ten grondslag kan worden gelegd.
    
    4.6.    De Afdeling heeft geconstateerd dat de gevraagde documenten persoonsgegevens bevatten en gegevens die de persoonlijke levenssfeer raken. De directeur heeft openbaarmaking van deze gegevens gelet op het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer op grond van artikel 10, tweede lid, onder e, van de Wob in redelijkheid kunnen weigeren.
    
        Het verstrekken van de documenten waarbij deze gegevens zijn weggelakt zou leiden tot verstrekking van documenten met informatie die, gelet op het doel van het verzoek, geen samenhangende en zinnige informatie bevat.
    
        De Afdeling heeft vastgesteld dat de directeur in het overzicht van 12 oktober 2015 het aantal aanvragen om verlof en de daaraan ten grondslag gelegde redenen over de schooljaren 2010-2011 tot en met 2014-2015 overeenkomstig de niet openbaar gemaakte documenten heeft samengevat, waarbij hij deze zodanig heeft weergegeven dat de persoonlijke levenssfeer van de aanvragers niet wordt aangetast. Daarbij is een globale specificatie van het type door de aanvrager verrichte werkzaamheden gegeven, maar ook zijn indien van toepassing andere redenen voor het verzoek om verlof vermeld. Daarnaast is het aantal toe- en afwijzingen vermeld. De Afdeling is van oordeel dat in het overzicht geen relevante informatie ontbreekt waaraan de beperking op grond van artikel 10, tweede lid, onder e, van de Wob niet ten grondslag kan worden gelegd.
    
    4.7.    Het betoog van [appellant] dat de directeur de gedeeltelijke weigering niet op artikel 10, tweede lid, onder e, van de Wob heeft kunnen baseren, faalt.
    
    Onderzoek naar instemming betrokkenen
    
    5.    [appellant] betoogt dat de directeur had moeten nagaan of de betrokkenen kunnen instemmen met openbaarmaking van de aanvragen en beslissingen. Nu dit niet is gedaan, is het besluit volgens hem onzorgvuldig voorbereid.
    
    5.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 19 april 2006, ECLI:NL:RVS:2006:AW2295 is het bestuursorgaan niet verplicht om na te gaan of de betrokkenen toestemming geven voor openbaarmaking van de verzochte documenten.
    
        Het betoog faalt.
    
    Conclusie
    
    6.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 16 november 2015 van de directeur alsnog ongegrond verklaren.
    
    7.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 12 mei 2016 in zaak nr. 15/9536;
    
    III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond;
    
    IV.    verstaat dat de griffier van de Raad van State aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 251,00 (zegge: tweehonderdeenenvijftig euro) voor de behandeling van het hoger beroep terugbetaalt;
    
    Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen en mr. J.Th. Drop, leden, in tegenwoordigheid van mr. D. Rietberg, griffier.
    
    w.g. Van Altena    w.g. Rietberg
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 12 juli 2017
    
    725.