ECLI:NL:RVS:2013:2429, Raad van State, 18-12-2013, 201209353/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2013-12-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 22 december 2009 heeft het college van GS [appellant] ontheffing verleend van het verbod een sloot te dempen.

201209353/1/A3.
    Datum uitspraak: 18 december 2013
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Utrecht van 14 augustus 2012 in zaak nr. 11/3217 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het college van gedeputeerde staten van Utrecht (hierna: het college van GS).
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 22 december 2009 heeft het college van GS [appellant] ontheffing verleend van het verbod een sloot te dempen.
    
    Bij besluit van 16 mei 2011 heeft het college van GS dat besluit ingetrokken en geweigerd hem de gewenste ontheffing te verlenen.
    
    Bij uitspraak van 14 augustus 2012 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    Daartoe in de gelegenheid gesteld, heeft het college van burgemeester en wethouders van Lopik (hierna: het college van B&W) een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    Het college van GS heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 oktober 2013, waar [appellant], bijgestaan door mr. F.R.H. Kuiper, advocaat te Hattem, en het college van GS, vertegenwoordigd door mr. D.E.M. Bergers en ing. S.A.M. van Tol-van Gool, beiden werkzaam bij de provincie, zijn verschenen.
    Voorts is ter zitting het college van B&W, vertegenwoordigd door mr. R.Z.Y. Tan en J. Baelde, beiden werkzaam bij de gemeente, gehoord.
    
    Overwegingen
    
    1. Ingevolge artikel 9, eerste lid, van de Landschapsverordening provincie Utrecht 2011 (hierna: Lsv), zoals die luidde ten tijde van het besluit van 16 mei 2011, is het onder meer verboden wateren geheel of gedeeltelijk te dempen of gedempt te houden.
    
    Ingevolge artikel 33 kan het college van GS, tenzij in artikel 34 anders is bepaald, ontheffing verlenen van de in deze verordening gestelde verboden en van de verplichtingen als bedoeld in artikel 29.
    
    Ingevolge het tweede lid worden ontheffingen krachtens deze verordening verleend indien als gevolg van wat daarbij wordt toegestaan natuurwetenschappelijke, landschappelijke, cultuurhistorische of archeologische waarden niet onaanvaardbaar worden geschaad.
    
    Ingevolge het zevende lid kan een ontheffing worden gewijzigd of ingetrokken indien:
    
    a. bij de aanvraag onjuiste gegevens zijn verstrekt en de ontheffing op basis van de juiste gegevens anders of niet zou zijn verleend;
    
    b. de voorschriften of beperkingen onvoldoende of niet worden nageleefd of veranderingen worden aangebracht ten opzichte van de gegevens op basis waarvan de ontheffing is verleend;
    
    c. de ontheffing gedurende een jaar niet is gebruikt; of
    
    d. gewijzigde inzichten of omstandigheden dat vergen.
    
    Ingevolge artikel 35, eerste lid, geldt een ontheffing, verleend op grond van de Verordening bescherming natuur en landschap provincie Utrecht 1996, als een ontheffing ingevolge deze verordening.
    
    Ingevolge het derde lid wordt een aanvraag om ontheffing, ingediend krachtens de in het eerste lid bedoelde verordening, verder behandeld met toepassing van deze verordening, tenzij de bepalingen in die verordening gunstiger zijn voor de afhandeling van de aanvraag.
    
    2. [appellant] heeft in 2009 een sloot aan het perceel aan de [locatie] te [plaats] (hierna: de sloot) gedempt met boomstobben. De sloot is ongeveer 110 m lang en 5,5 m breed. Op 7 april 2009 heeft hij een ontheffing aangevraagd van het verbod wateren geheel of gedeeltelijk te dempen of gedempt te houden. Die ontheffing heeft het college van GS hem bij besluit van 22 december 2009 verleend.
    
    Bij besluit van 16 mei 2011 heeft het college van GS die ontheffing evenwel ingetrokken. Daaraan heeft het ten grondslag gelegd dat met het dempen van de sloot onaanvaardbare schade is ontstaan aan de cultuurhistorische en landschappelijke waarden van het landschap. De sloot is namelijk onderdeel van een verkavelingspatroon van cope-ontginningen, welke gestructureerde, middeleeuwse ontginningen zijn met smalle, lange kavels als resultaat. Het verkavelingspatroon heeft bijzondere waarde voor het landschap. Het huidige bebouwingslint staat langs de ontginningsas en via doorzichten tussen de bebouwing is de weidsheid van het achterland te ervaren. Met het dempen van de sloot wordt het verkavelingspatroon en daarmee de kernkwaliteit van het landschap aangetast, aldus het besluit van 16 mei 2011.
    
    3. Ter zitting van de Afdeling heeft [appellant] het betoog, dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college van GS terecht de Lsv heeft toegepast bij het besluit van 16 mei 2011 en niet de Verordening bescherming natuur en landschap provincie Utrecht 1996, ingetrokken.
    
    4. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat zijn beroep op het vertrouwensbeginsel niet slaagt. Hij mocht erop vertrouwen dat de ontheffing voor het dempen van de sloot niet zou worden ingetrokken, omdat hem die ontheffing reeds bij besluit van 22 december 2009 was verleend. Dat het college van GS daarbij geen beoordeling had gemaakt van de invloed van het dempen van de sloot op de natuurwetenschappelijke, cultuurhistorische, archeologische of landschappelijke waarden mag hem niet worden tegengeworpen. Het mocht dan ook niet op grond van gewijzigde inzichten de reeds verleende ontheffing intrekken.
    
    4.1. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het besluit van 22 december 2009 niet in rechte onaantastbaar was en dat [appellant] er daarom niet op kon vertrouwen dat het besluit in stand zou blijven. Hierbij is van belang dat de Stichting Werkgroep Behoud Lopikerwaard tegen dat besluit beroep had ingesteld en het college van GS naar aanleiding van de gronden van dat beroep nogmaals een beoordeling heeft gemaakt, naar aanleiding waarvan het het besluit van 16 mei 2011 heeft genomen. Van het college van GS kan niet worden verlangd dat het gedurende een beroepsprocedure een besluit in stand laat waarvan het wegens hetgeen in beroep naar voren is gebracht tot het oordeel is gekomen dat dit onjuist is, welke onjuistheid zou leiden tot vernietiging van dat besluit door de rechtbank. Voorts heeft [appellant] zowel in beroep als thans in hoger beroep kunnen reageren op het besluit van 16 mei 2011.
    
    Het betoog faalt.
    
    5. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college van GS het besluit van 22 december 2009 mocht intrekken en alsnog mocht weigeren hem de gevraagde ontheffing te verlenen, omdat de demping van de sloot leidt tot onaanvaardbare schade aan de cultuurhistorische en landschappelijke waarden ter plaatse. Niet duidelijk is wat onder onaanvaardbaar moet worden verstaan. Uit het advies van F. van Tol van 2 februari 2011, dat aan het besluit ten grondslag is gelegd, volgt dat elke demping van sloten die het verkavelingspatroon van cope-ontginningen doorbreekt onaanvaardbaar is, hetgeen in de praktijk neerkomt op een algeheel verbod op het dempen van grachten. Ingevolge artikel 33, tweede lid, dient evenwel eerst beoordeeld te worden of schade aan de cultuurhistorische en landschappelijke waarden ter plaatse ontstaat en vervolgens of die schade onaanvaardbaar is. [appellant] verwijst voorts naar het rapport "Streekeigen bedrijfsterrein [appellant] land + water, Polsbroek" van 16 september 2011, dat Poldergast Tuin + Landschap in zijn opdracht heeft opgesteld (hierna: rapport Poldergast), en de brief van Poldergast Tuin + Landschap, die een reactie is op het advies van Van Tol en die in zijn opdracht is opgesteld. Uit de stukken van Poldergast Tuin + Landschap volgt dat met het dempen van de sloot zoals hij wenst, geen onaanvaardbare schade aan de cultuurhistorische en landschappelijke waarden ter plaatse optreedt, aldus [appellant]. De sloot was niet zichtbaar vanaf de openbare weg, omdat er een schuur voor staat, en voorts is de bedrijvigheid volgens die stukken ook belangrijk en had de bedrijvigheid moeten worden meegewogen. Daarnaast volgt volgens [appellant] uit die stukken dat het uitgraven van een sloot die ligt aan de noordzijde van de Oude Wetering en die eind jaren ‘90 wegens een ruilverkaveling is gedempt beter is voor de cultuurhistorische en landschappelijke waarden ter plaatse dan het uitgraven van de sloot die hij in 2009 heeft gedempt.
    
    5.1. Het college van GS dient te beoordelen of de cultuurhistorische en landschappelijke waarden ter plaatse onaanvaardbaar worden aangetast door bijvoorbeeld het dempen van een sloot. De bestuursrechter dient terughoudend te toetsen of het college die beoordeling op de juiste wijze heeft gemaakt.
    
    De rechtbank heeft met juistheid overwogen dat het college van GS zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat met het dempen van de sloot zoals [appellant] wenst de cultuurhistorische en landschappelijke waarden ter plaatse onaanvaardbaar worden aangetast. Zoals zij heeft overwogen heeft het college van GS dat met de verwijzing naar het advies van Van Tol afdoende gemotiveerd.
    
    Volgens dat advies ligt de sloot midden in het nationaal landschap Groene Hart en kent dat landschap internationaal gezien zeldzame of unieke kenmerken. De landschappelijke, cultuurhistorische en natuurlijke kwaliteiten moeten worden behouden en waar mogelijk versterkt. Kenmerkend voor het gebied waarin de sloot is gelegen is het verkavelingspatroon van de cope-ontginningen. Verder zijn het karakteristieke bebouwingslint en het oorspronkelijke verkavelingspatroon nog duidelijk aanwezig, aldus het advies van Van Tol. Dit patroon wordt aangetast met het dempen van de sloot, omdat daarmee het regelmatige verkavelingspatroon wordt doorbroken.
    
    Het rapport Poldergast en de brief van Poldergast leiden niet tot een ander oordeel. In dat rapport wordt geen melding gemaakt van de sloot of het verkavelingspatroon. Het rapport ziet daarmee niet op de vraag of het dempen van de sloot leidt tot onaanvaardbare schade aan de cultuurhistorische en landschappelijke waarden ter plaatse. In de brief van Poldergast worden de cultuurhistorische en landschappelijke waarden ter plaatse die zijn genoemd in het rapport van Van Tol onderschreven, maar wordt het belang van [appellant] bij het dempen van de sloot afgewogen tegen het belang van de bescherming van de cultuurhistorische en landschappelijke waarden ter plaatse. Met die afweging is evenwel niet de vraag beantwoord of het dempen van de sloot zelf leidt tot onaanvaardbare schade. Bij het beantwoorden van die vraag speelt het belang van [appellant] geen rol. Daar komt bij dat de vraag of voor de cultuurhistorische en landschappelijke waarden van het landschap niet beter een andere sloot kan worden uitgegraven niet van belang is bij de beantwoording van de vraag of het college van GS mocht weigeren [appellant] de door hem gewenste ontheffing te verlenen, reeds omdat die ontheffing niet ziet op dezelfde sloot.
    
    Het betoog faalt.
    
    6. Verder betoogt [appellant] dat de rechtbank ten onrechte zijn beroep op het gelijkheidsbeginsel heeft verworpen. Hij verwijst naar het geval van [persoon A], aan wie ontheffing is verleend voor het dempen van 1.000 m aan sloot verdeeld over drie watergangen. Die sloten waren volgens [appellant] vanaf de openbare weg te zien, in tegenstelling tot zijn sloten. Verder verwijst hij naar de verklaring van [persoon B]- en [bedrijf] van 19 oktober 2012, die verklaart dat hij kilometerslange poldersloten in de lengterichting van kavels heeft gedempt, zonder dat het college van GS hem aantasting van bijzondere landschappelijke, natuurwetenschappelijke, cultuurhistorische of archeologische waarden heeft tegengeworpen. Daarnaast verwijst [appellant] naar vijf luchtfoto’s die hij heeft overgelegd, waaruit volgens hem volgt dat in de nabije omgeving van de sloot die hij heeft gedempt meer sloten zijn gedempt, en naar een artikel uit een boek dat hij heeft overgelegd, waaruit volgens hem volgt dat meer sloten zijn gedempt in de omgeving van de sloot die hij heeft gedempt.
    
    6.1. Het betoog faalt. De rechtbank heeft terecht het beroep van [appellant] op het gelijkheidsbeginsel verworpen.
    
    Ter zitting van de Afdeling heeft [persoon A], die op verzoek van [appellant] was verschenen, desgevraagd te kennen gegeven dat hij in 1999 een agrarisch bedrijf had en dat hij de sloten had gedempt omdat dit nodig was in het kader van een rationele agrarische bedrijfsvoering. De destijds geldende verordening bevatte voor die situatie een vrijstelling van het verbod om wateren te dempen of gedempt te houden. [appellant] heeft de sloot evenwel niet gedempt in het kader van een rationele agrarische bedrijfsvoering, zodat zijn geval niet gelijk is aan dat van [persoon A].
    
    Verder heeft [appellant] ter zitting van de Afdeling erkend dat zijn geval niet op een lijn is te stellen met de gevallen die zijn genoemd door [persoon B], omdat de dempingen van sloten die [persoon B] heeft uitgevoerd een uitvloeisel zijn van uitgevoerde ruilverkavelingen en [appellant] de sloot niet in dat kader heeft gedempt. De destijds geldende verordening bevatte voor ruilverkavelingen een uitzondering op het verbod om wateren te dempen of gedempt te houden. Een ontheffing van dat verbod was niet benodigd.
    
    7. [appellant] betoogt ten slotte dat de rechtbank heeft miskend dat het college van GS bij zijn besluit van 16 mei 2011 de bijzondere omstandigheden van het geval niet heeft meegewogen. Hij heeft niet stiekem een sloot gedempt, maar hierover overleg gepleegd met het college van B&W en is pas na diens toestemming tot demping van de sloot overgegaan. [appellant] heeft er niet bij stilgestaan dat daarvoor tevens een ontheffing van het college van GS vereist was. Daarnaast was hem die ontheffing aanvankelijk verleend, maar is die nadien ingetrokken, aldus [appellant]. Bij die intrekking hadden ook de financiële gevolgen voor hem moeten worden betrokken.
    
    7.1. Dat [appellant] er niet bij heeft stilgestaan dat voor het dempen van de sloot een ontheffing van het college van GS vereist was, is geen bijzondere omstandigheid, nu het op zijn weg lag alvorens de sloot te dempen zich te informeren over de ter plaatse geldende wet- en regelgeving. De omstandigheid dat het college van GS [appellant] aanvankelijk ontheffing had verleend en die nadien heeft ingetrokken, is evenmin een bijzondere omstandigheid. Hij had de sloot gedempt reeds voor hij de ontheffing had aangevraagd. Daarmee heeft hij het risico genomen dat het college van GS zou weigeren die te verlenen of dat het die ontheffing zou intrekken voordat die in rechte onaantastbaar was geworden en hij de sloot dientengevolge opnieuw zou moeten uitgraven.
    
    Het betoog faalt.
    
    8. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. M. Vlasblom, voorzitter, en mr. B.P. Vermeulen en mr. A. Hammerstein, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.J. Reuveny, ambtenaar van staat.
    
    w.g. Vlasblom w.g. Reuveny
    voorzitter ambtenaar van staat
    
    Uitgesproken in het openbaar op 18 december 2013
    
    622.