ECLI:NL:RVS:2015:3611, Raad van State, 25-11-2015, 201502409/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2015-11-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij afzonderlijke besluiten van 9 juli 2013 heeft het college heeft het college [belanghebbende A1] en [belanghebbende A2] een tegemoetkoming in planschade van € 17.820,00, [belanghebbende B] een tegemoetkoming in planschade van € 22.620,00, [belanghebbende C1] en [belanghebbende C2] een tegemoetkoming in planschade van € 24.260, [belanghebbende D1] en [belanghebbende D2] een tegemoetkoming in planschade van € 11.600,00 en [belanghebbende E] een tegemoetkoming in planschade van € 32.300,00 toegekend.

201502409/1/A2.
    Datum uitspraak: 25 november 2015
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellante], gevestigd te [plaats],
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 17 februari 2015 in zaak nr. 14/2700 in het geding tussen:
    
    [appellante]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Soest.
    
    Procesverloop
    
    Bij afzonderlijke besluiten van 9 juli 2013 heeft het college heeft het college [belanghebbende A1] en [belanghebbende A2] (hierna gezamenlijk en in enkelvoud: [belanghebbende A]) een tegemoetkoming in planschade van € 17.820,00, [belanghebbende B] een tegemoetkoming in planschade van € 22.620,00, [belanghebbende C1] en [belanghebbende C2] (hierna gezamenlijk en in enkelvoud: [belanghebbende C]) een tegemoetkoming in planschade van € 24.260, [belanghebbende D1] en [belanghebbende D2] (hierna gezamenlijk en in enkelvoud: [belanghebbende D]) een tegemoetkoming in planschade van € 11.600,00 en [belanghebbende E] een tegemoetkoming in planschade van € 32.300,00 toegekend.
    
    Bij besluit van 20 november 2013 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij tussenuitspraak van 21 oktober 2014 heeft de rechtbank het college in de gelegenheid gesteld om de in deze tussenuitspraak geconstateerde gebreken te herstellen. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Bij besluit van 16 december 2014 heeft het college, gevolg gevend aan de tussenuitspraak, het besluit van 20 november 2013 gewijzigd en [belanghebbende A] een tegemoetkoming in planschade van € 11.940,00, [belanghebbende B] een tegemoetkoming in planschade van € 14.000,00, [belanghebbende C] een tegemoetkoming in planschade van € 17.400,00, [belanghebbende D] een tegemoetkoming in planschade van € 6.700,00 en [belanghebbende E] een tegemoetkoming in planschade van € 22.500,00 toegekend.
    
    [appellante] heeft een zienswijze naar voren gebracht.
    
    Bij uitspraak van 17 februari 2015 heeft de rechtbank, voor zover thans van belang, het door [appellante] tegen het besluit van 20 november 2013 ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en het beroep tegen het besluit van 16 december 2014 ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [belanghebbende A], [belanghebbende B], [belanghebbende C], [belanghebbende D] en [belanghebbende E] hebben een reactie ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 september 2015, waar [appellante], vertegenwoordigd door J. Klompmaker, werkzaam bij Ad Fontem Juridisch Bouwadvies, en [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door S. Servais-Kamps en E.E.M. Poldervaart, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. Ingevolge artikel 6.1, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro) kennen burgemeester en wethouders degene die in de vorm van een inkomensderving of een vermindering van de waarde van een onroerende zaak schade lijdt of zal lijden als gevolg van een in het tweede lid vermelde oorzaak, op aanvraag een tegemoetkoming toe, voor zover de schade redelijkerwijs niet voor rekening van de aanvrager behoort te blijven en de tegemoetkoming niet voldoende anderszins is verzekerd.
    
    Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder d, zoals die bepaling ten tijde van belang luidde, is een oorzaak als bedoeld in het eerste lid: een besluit als bedoeld in artikel 3.10.
    
    Ingevolge artikel 6.2, eerste lid, blijft binnen het normale maatschappelijke risico vallende schade voor rekening van de aanvrager.
    
    Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder b, blijft van schade in de vorm van een vermindering van de waarde van een onroerende zaak in ieder geval voor rekening van de aanvrager: een gedeelte gelijk aan twee procent van de waarde van de onroerende zaak onmiddellijk voor het ontstaan van de schade.
    
    2. Voor de beoordeling van een aanvraag om een tegemoetkoming in planschade dient te worden onderzocht, of de aanvrager als gevolg van de desbetreffende wijziging van het planologische regime in een nadeliger positie is komen te verkeren en ten gevolge daarvan schade lijdt of zal lijden. Hiertoe dient het planologisch regime na de wijziging, waarvan gesteld wordt dat deze planschade heeft veroorzaakt, te worden vergeleken met het oude planologisch regime. Daarbij is niet de feitelijke situatie van belang, maar wat maximaal op grond van het oude planologisch regime kon worden gerealiseerd, ongeacht of verwezenlijking heeft plaatsgevonden. Slechts ingeval realisering van de maximale mogelijkheden met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid kan worden uitgesloten, kan aanleiding bestaan om van dit uitgangspunt af te wijken.
    
    3. [belanghebbende A], [belanghebbende B], [belanghebbende C], [belanghebbende D] en [belanghebbende E] (hierna gezamenlijk ook: [belanghebbende A] en anderen) hebben het college verzocht om een tegemoetkoming in planschade die zij stellen te hebben geleden als gevolg van de inwerkingtreding van een besluit van 25 mei 2011, waarbij de gemeenteraad krachtens artikel 3.10 van de Wro, zoals die bepaling ten tijde van belang luidde, een projectbesluit heeft genomen ten behoeve van de bouw van twintig half vrijstaande woningen, twee vrijstaande woningen en een horecalocatie in een dichtbij de woningen van [belanghebbende A] en anderen gelegen gebied aan de zuidzijde van de kern van Soest (hierna: het projectgebied). [appellante], initiatiefnemer van het project, heeft met de gemeente een overeenkomst gesloten, waarbij zij zich heeft verbonden eventuele door het college toe te kennen tegemoetkoming in planschade voor haar rekening te nemen.
    
    4. Het college heeft voor de op de aanvragen te nemen besluiten advies gevraagd aan de Stichting Adviesbureau Onroerende Zaken (hierna: SAOZ). In afzonderlijke adviezen van juni 2013 heeft de SAOZ een vergelijking gemaakt tussen de mogelijkheden in het projectgebied onder het projectbesluit en het onmiddellijk daaraan voorafgaande planologische regime. Uit deze vergelijking heeft de SAOZ de conclusie getrokken dat [belanghebbende A] en anderen ten gevolge van de planologische verandering in een nadeliger positie zijn komen te verkeren en dat daaruit ten tijde van de inwerkingtreding van het projectbesluit voor vergoeding vatbare planschade is voortgevloeid, in de vorm van een waardevermindering van de woningen van [belanghebbende A] (van € 609.000,00 naar € 579.000,00), [belanghebbende B] (van € 569.000,00 naar € 535.000,00), [belanghebbende C] (van € 887.000,00 naar € 845.000,00), [belanghebbende D] (van € 420.000,00 naar € 400.000,00) en [belanghebbende E] (van € 885.000,00 naar € 835.000,00). Omdat artikel 6.2, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wro op de aanvragen van toepassing is, dient een gedeelte van de schade, gelijk aan twee procent van de waarde van de woningen onmiddellijk vóór het opkomen ervan, voor rekening van [belanghebbende A] en anderen te worden gelaten, aldus de SAOZ.
    
    Het college heeft deze adviezen aan de besluiten van 9 juli 2013 ten grondslag gelegd en die besluiten in bezwaar gehandhaafd.
    
    5. In de tussenuitspraak van 21 oktober 2014 heeft de rechtbank overwogen dat in de vergelijking tussen de mogelijkheden in het projectgebied onder het projectbesluit en het onmiddellijk daaraan voorafgaande planologische regime ten onrechte geen rekening is gehouden met de bouwmogelijkheden voor bijgebouwen op belendende percelen. Voorts heeft zij overwogen dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd dat het normale maatschappelijke risico in de gevallen van [belanghebbende A] en anderen niet boven het in artikel 6.2, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wro vastgestelde wettelijk forfait uitstijgt.
    
    6. Naar aanleiding van de tussenuitspraak heeft het college een aanvullend advies aan de SAOZ gevraagd. In een advies van 27 november 2014 heeft de SAOZ uiteengezet dat, indien alsnog rekening wordt gehouden met de bouwmogelijkheden voor bijgebouwen op belendende percelen, de nadelige effecten van de planologische verandering weliswaar minder groot zijn dan aanvankelijk werd gedacht, maar dat dit niet afdoet aan de conclusie dat de inwerkingtreding van het projectbesluit tot een waardevermindering van de woningen van [belanghebbende A] (van € 603.000,00 naar € 579.000,00), [belanghebbende B] (van € 563.000,00 naar € 535.000,00), [belanghebbende C] (van € 880.000,00 naar € 845.000,00), [belanghebbende D] (van € 415.000,00 naar € 400.000,00) en [belanghebbende E] (van € 880.000,00 naar € 835.000,00) heeft geleid. Volgens de SAOZ blijft in dit verband van belang dat het karakter van het projectgebied aanzienlijk is gewijzigd, dat het uitzicht is beperkt, dat de privacy is aangetast en dat ook de bezonningssituatie, gezien de ligging van de nieuwe hoofdbebouwing, is aangetast. Voorts is in het advies uiteengezet dat, rekening houdend met de voor de toepassing van artikel 6.2, eerste lid, van de Wro relevante omstandigheden, een gedeelte van 50 procent van de schade wegens het normale maatschappelijke risico voor rekening van de aanvragers dient te worden gelaten. In de gevallen van [belanghebbende B] en [belanghebbende E] is deze korting hoger dan het in artikel 6.2, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wro vastgestelde wettelijk forfait, zodat in die gevallen die korting op de te vergoeden schade in mindering dient te worden gebracht. In de gevallen van [belanghebbende A], [belanghebbende C] en [belanghebbende D] is die korting lager dan dat wettelijk forfait, zodat in die gevallen dat wettelijk forfait op de te vergoeden schade in mindering dient te worden gebracht, aldus de SAOZ.
    
    Het college heeft dit advies aan het besluit van 16 december 2014 ten grondslag gelegd.
    
    7. [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college het in de tussenuitspraak geconstateerde gebrek in de planvergelijking heeft hersteld. Daartoe voert zij aan dat de rechtbank heeft miskend dat de voor [belanghebbende A] en anderen nadelige invloed van de bouwmogelijkheden onder het oude planologische regime voor bijgebouwen op belendende percelen in het aanvullend advies van de SAOZ, dat aan het besluit van 16 december 2014 ten grondslag is gelegd, is onderschat.
    
    7.1. Uit het aanvullend advies valt af te leiden dat de SAOZ rekening heeft gehouden met de bouwmogelijkheden voor bijgebouwen op belendende percelen. Dat tussen [appellante] en de SAOZ verschil van inzicht bestaat over de invloed van deze bouwmogelijkheden op de uit de planvergelijking voortvloeiende nadelen, betekent niet dat [appellante] aannemelijk heeft gemaakt dat het door de SAOZ verrichte onderzoek onzorgvuldig of onvolledig is geweest, noch dat het college zich niet in redelijkheid op het advies heeft kunnen baseren. Daarbij is van belang dat [appellante] het advies niet met een rapport van een andere deskundige heeft bestreden. Derhalve bestaat geen grond voor het oordeel dat het college de invloed van de bouwmogelijkheden voor bijgebouwen op belendende percelen op de waarden van de woningen van [belanghebbende A] en anderen heeft onderschat en dat de schadebedragen daardoor te hoog zijn vastgesteld.
    
    Het betoog faalt.
    
    8. [appellante] betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college in het besluit van 16 december 2014 voldoende heeft gemotiveerd dat de door [belanghebbende A] en anderen geleden schade niet volledig binnen het normale maatschappelijke risico valt. Daartoe voert zij aan dat woningbouw in het projectgebied een normale maatschappelijke ontwikkeling is, dat de architectonische opzet zelfs een meerwaarde met zich brengt, dat revitalisering van de oorspronkelijke bestemming niet realistisch was tegen de achtergrond van het toepasselijke ruimtelijke beleid en dat de planologische ontwikkeling volledig in de ruimtelijke structuur van de omgeving van Soest past, zodat die ontwikkeling in zijn geheel in de lijn der verwachting lag.
    
    8.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer uitspraak van 5 september 2012, in zaak nr. 201113115/1/T1/A2), komt aan artikel 6.2, eerste lid, van de Wro, zelfstandige betekenis toe. Alleen die schade wordt vergoed, welke uitkomt boven de financiële nadelen die behoren tot het maatschappelijk risico dat elke burger behoort te dragen. De vraag of schade als gevolg van een planologische ontwikkeling als bedoeld in artikel 6.1, tweede lid, van het Wro tot het normale maatschappelijke risico behoort, moet worden beantwoord met inachtneming van alle van belang zijnde omstandigheden van het geval. Van belang is onder meer of de planologische ontwikkeling als een normale maatschappelijke ontwikkeling kan worden beschouwd waarmee de benadeelde rekening had kunnen houden in die zin dat de ontwikkeling in de lijn der verwachtingen lag, ook al bestond geen concreet zicht op de omvang waarin, de plaats waar en het moment waarop de ontwikkeling zich zou voordoen. In dit verband komt betekenis toe aan de mate waarin de ontwikkeling naar haar aard en omvang binnen de ruimtelijke structuur van de omgeving en het gevoerde planologisch beleid past. Omstandigheden die verder van belang kunnen zijn, zijn de afstand van de locatie waar de ontwikkeling heeft plaatsgevonden tot de onroerende zaak van de aanvrager en de aard en de omvang van het door de ontwikkeling veroorzaakte nadeel.
    
    8.2. In het aanvullend advies van 27 november 2014 heeft de SAOZ, ter motivering van de conclusie dat de door [belanghebbende A] en anderen geleden schade niet volledig binnen het normale maatschappelijke risico valt, in de eerste plaats gesteld dat het realiseren van woningen aan de rand van de bebouwde kom in een gebied dat al aan twee zijden geheel door woningen wordt begrensd, in zijn algemeenheid als een normale maatschappelijke ontwikkeling is aan te merken. Hoewel het projectgebied in de oude situatie door de leegstaande en verwaarloosde bebouwing een rommelige indruk maakte en van de voorheen bestaande agrarische activiteiten geen sprake meer was, vloeit daaruit niet zonder meer voort dat het gebied als woningbouwlocatie zou worden ontwikkeld, omdat de rommelige staat van het gebied ook aanleiding kon zijn om rekening te houden met een revitalisering binnen de oorspronkelijke bestemming. Gezien de structuur van de omgeving, zijnde de rand van de bebouwde kom met forse, langgerekte woningbouwkavels, kan de nieuwe ontwikkeling, gezien de aard en omvang ervan, ter plaatse in redelijkheid slechts gedeeltelijk als passend worden aangemerkt, omdat de nieuwe kavels overwegend kleiner en anders van vorm zijn. Wel past de ontwikkeling binnen het gemeentelijke beleid. Verder is de afstand van de onroerende zaken van [belanghebbende A] en anderen tot het projectgebied zodanig gering, dat de gevolgen van de planologische ontwikkeling voor het woon- en leefklimaat duidelijk merkbaar zullen zijn, vooral in de achtertuinen, maar in mindere mate in de woningen zelf, gelet op de diepe eigen kavels. De door [belanghebbende A] en anderen geleden schade is per saldo beperkt, maar zeker niet gering, aldus de SAOZ.
    
    8.3. Uit dit advies, dat aan het besluit van 16 december 2014 ten grondslag is gelegd, blijkt dat de in rechtsoverweging 8.1 bedoelde omstandigheden zijn betrokken bij het antwoord op de vraag of de door [belanghebbende A] en anderen geleden schade volledig binnen het normale maatschappelijke risico valt. In het betoog is, gelet op het volgende, geen grond te vinden voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college de vaststelling van het normale maatschappelijke risico onder verwijzing naar dat advies naar behoren heeft gemotiveerd.
    
    8.4. Dat, zoals [appellante] stelt, woningbouw in het projectgebied in beginsel als een normale maatschappelijke ontwikkeling is aan te merken en revitalisering van het projectgebied binnen de grenzen van de oorspronkelijke bestemming niet in lijn met het toepasselijke planologische beleid was, laat onverlet dat revitalisering in de oude situatie, gezien het toepasselijke planologische regime, nog steeds mogelijk was. Niet valt in te zien waarom, zoals [appellante] kennelijk bedoelt, bij de vaststelling van de omvang van het normale maatschappelijke risico geen rekening mag worden gehouden met die mogelijkheid.
    
    Niet in geschil is dat de nieuwbouw, gezien de omvang en vorm van de kavels, slechts gedeeltelijk in de stedenbouwkundige structuur van de directe omgeving van het projectgebied past. Of, zoals [appellante] stelt, de planologische ontwikkeling aansluit bij de gebruikelijke omvang en vorm van woningbouwkavels in Soest, is in dit verband niet van belang. De planologische ontwikkeling leidt voorts tot een hogere bebouwingsdichtheid, waarbij niet zonder belang is dat, zoals in het aanvullend advies van de SAOZ is uiteengezet, de afstand van de nieuwbouw tot de woningen van [belanghebbende A] en anderen relatief gering is.
    
    Voor zover de hoogwaardige kwaliteit of architectonische opzet van de nieuwbouw een positieve invloed op de waarde van onroerende zaken in de omgeving van het projectgebied heeft, is dat - daargelaten wat de betekenis daarvan voor de omvang van het normale maatschappelijke risico is - geen ruimtelijk relevant gevolg van de planologische ontwikkeling, omdat de bouwkwaliteit van de nieuwbouw en de materiaalkeuze niet in het projectbesluit zijn vastgelegd.
    
    8.5. Het betoog faalt.
    
    9. Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen, dient te worden bevestigd.
    
    10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen.
    
    Aldus vastgesteld door mr. P.J.J. van Buuren, voorzitter, en mr. F.C.M.A. Michiels en mr. B.J. Schueler, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.J.R. Hazen, griffier.
    
    w.g. Van Buuren w.g. Hazen
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 25 november 2015
    
    452.