ECLI:NL:RVS:2016:654, Raad van State, 09-03-2016, 201501061/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2016-03-09 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 23 maart 2012 heeft het college [belanghebbende] een vergunning verleend, geldig voor de duur van tien jaren, voor het innemen van een standplaats voor de verkoop van bloemen aan de [locatie] te Haarlem (hierna: de standplaats).

201501061/1/A3.
    Datum uitspraak: 9 maart 2016
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    1. [appellant sub 1], wonend te Haarlem,
    2. [appellant sub 2], wonend te Haarlem,
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Haarlem,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 23 maart 2012 heeft het college [belanghebbende] een vergunning verleend, geldig voor de duur van tien jaren, voor het innemen van een standplaats voor de verkoop van bloemen aan de [locatie] te Haarlem (hierna: de standplaats).
    
    Bij besluit van 7 augustus 2012 heeft het college het door [appellant sub 2] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en een verzoek om schadevergoeding afgewezen.
    
    Bij uitspraak van 29 mei 2013 heeft de rechtbank het door [appellant sub 2] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 21 mei 2014 in zaak nr. 201306073/1/A3 heeft de Afdeling het door [appellant sub 2] daartegen ingestelde hoger beroep gegrond verklaard, de uitspraak van de rechtbank vernietigd, het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 7 augustus 2012 vernietigd en bepaald dat tegen het door het college te nemen nieuwe besluit op bezwaar slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld.
    
    Bij besluit van 6 januari 2015 heeft het college de tegen het besluit van 23 maart 2012 door [appellant sub 1] onderscheidenlijk [appellant sub 2] en [persoon] gemaakte bezwaren ongegrond verklaard, [appellant sub 1] en [persoon] geen schadevergoeding en [appellant sub 2] een immateriële schadevergoeding van € 2.500,00 toegekend.
    
    Tegen dit besluit hebben [appellant sub 1] en [appellant sub 2] beroep ingesteld.
    
    [belanghebbende] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 31 augustus 2015 waar [appellant sub 2], bijgestaan door mr. R.G.N. le Roy, advocaat te Haarlem, en het college, vertegenwoordigd door R. de Vries, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen. Voorts is daar [belanghebbende], bijgestaan door mr. W.M.U. van der Blom, advocaat te Haarlem, gehoord.
    
    Overwegingen
    
    Juridisch kader
    
    1. Ingevolge artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) handelt een bestuursorgaan overeenkomstig zijn beleidsregels, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregels te dienen doelen.
    
    Ingevolge artikel 5.17, eerste lid, aanhef en onder a, van de Algemene plaatselijke verordening Haarlem wordt onder standplaats verstaan: het vanaf een vaste plaats op een openbare en in de openlucht gelegen plaats te koop aanbieden, verkopen of afleveren van goederen dan wel diensten, gebruikmakend van fysieke middelen, zoals een kraam, een wagen of een tafel.
    
    Ingevolge artikel 5.18, eerste lid, is het verboden zonder vergunning van het college een standplaats in te nemen of te hebben.
    
    Bij besluit van 16 februari 2010 heeft het college het Standplaatsenbeleid 2010 vastgesteld (hierna: het beleid). Volgens het beleid worden vrijgekomen vergunningen niet meer via een wachtlijst afgegeven maar breed gecommuniceerd, zowel via een advertentie in een huis-aan-huisblad als op de website. Belangstellenden voor een standplaats kunnen zich inschrijven voor vrijkomende standplaatsen. Via loting worden de standplaatsen toegewezen. Loting vindt plaats in bijzijn van de kandidaten.
    
    Aanleiding
    
    2. De standplaats was tot 23 maart 2012 vergund aan de vader van [appellant sub 2]. Bij besluit van deze datum heeft het college de standplaats aan [belanghebbende] vergund zonder daaraan voorafgaand de in het beleid voorgeschreven procedure ter verdeling van vrijgekomen standplaatsen te volgen. Blijkens het besluit van 23 maart 2012 is de reden om in deze zin van het beleid af te wijken, gelegen in de omstandigheid dat het college de breed gedragen wens heeft dat de door Joost Swarte ontworpen kiosk, die specifiek voor de standplaats is ontworpen en een bijzondere architectonische kwaliteit heeft, op de standplaats blijft staan. Alleen [appellant sub 2] heeft binnen de daarvoor geldende wettelijke termijn bezwaar gemaakt tegen het besluit van 23 maart 2012. [appellant sub 2] heeft vanaf 1990 op de standplaats in de bloemenkiosk van zijn vader gewerkt en had volgens voormelde in het beleid voorgeschreven procedure voor de standplaats in aanmerking willen komen. In voormelde uitspraak van 21 mei 2014 heeft de Afdeling overwogen dat het college voormelde omstandigheid ten onrechte heeft aangemerkt als een bijzondere omstandigheid in de zin van artikel 4:84 van de Awb die rechtvaardigt dat de in het beleid beschreven procedure om vrijgekomen standplaatsen te verdelen geheel terzijde wordt gesteld. Dat het college eraan hecht dat de kiosk door een opvolgend vergunninghouder wordt overgenomen, staat aan naleving van de in het beleid voorgeschreven procedure niet in de weg, aldus de Afdeling in die uitspraak. Na die uitspraak heeft het college, hoewel [belanghebbende] nog steeds over de vergunning voor het innemen van de standplaats beschikte, in het Gemeenteblad van 31 juli 2014 kenbaar gemaakt dat de standplaats beschikbaar is, waarna [belanghebbende], [appellant sub 2], [appellant sub 1] en [persoon] zich schriftelijk als gegadigden bij het college hebben gemeld.
    
    Het besluit van 6 januari 2015
    
    3. Het college heeft het besluit van 6 januari 2015 gedeeltelijk gebaseerd op het advies van de commissie beroep- en bezwaarschriften van 3 december 2014 (hierna: het advies). Het advies vermeldt dat in dit geval aanleiding bestaat van het beleid af te wijken, omdat toepassing van het beleid voor [belanghebbende] gevolgen zou kunnen hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met het beleid te dienen doelen. Immers, [belanghebbende] exploiteert de standplaats sinds 2012, heeft daarvoor investeringen gedaan en is voor zijn inkomen van de standplaats afhankelijk. Loting, waarbij de mogelijkheid bestaat dat de standplaats niet aan [belanghebbende] zal worden toegewezen, zou onevenredig nadelig voor hem zijn. Daarbij is in aanmerking genomen dat het besluit van 23 maart 2012 bij voormelde uitspraak van de Afdeling van 21 mei 2014 in stand is gebleven, hetgeen met zich brengt dat [belanghebbende] nog steeds in bezit is van de bij dat besluit verleende vergunning en de standplaats dus niet daadwerkelijk beschikbaar is gekomen, aldus het advies. Het college heeft de door [appellant sub 1], bij brief van 5 augustus 2015, en [persoon] bekend gemaakte belangstelling voor de standplaats aangemerkt als tegen het besluit van 23 maart 2012 gemaakte bezwaren. Voorts heeft het college deze bezwaren, evenals het door [appellant sub 2] gemaakte bezwaar, gezien voormelde inhoud van het advies, ongegrond verklaard. [persoon] heeft daartegen geen rechtsmiddel aangewend.
    
    Het beroep van [appellant sub 1]
    
    4. Ambtshalve overweegt de Afdeling als volgt. Met hetgeen [appellant sub 1] in beroep aanvoert, onderschrijft hij het door het college ingenomen standpunt dat hij bij voormelde brief van 5 augustus 2015 bezwaar heeft gemaakt tegen het besluit van 23 maart 2012. Hij klaagt in beroep dat het college bij besluit van 6 januari 2015 niet heeft onderkend dat hij door het besluit van 23 maart 2012 is benadeeld, omdat hij in 2012 graag voor een vergunning voor het innemen van de standplaats in aanmerking was gekomen. Nu hem toen niet bekend was dat de standplaats beschikbaar zou komen, is hij vanaf 5 april 2012 een standplaats voor de verkoop van bloemen op het Emmaplein in Haarlem gaan innemen. De reden dat hij destijds geen bezwaar heeft gemaakt, is gelegen in de omstandigheid dat dat besluit niet in een huis-aan-huisblad is gepubliceerd, aldus [appellant sub 1].
    
    4.1. Het besluit van 23 maart 2012 is bekendgemaakt door toezending op dezelfde dag aan [belanghebbende]. De wettelijke termijn voor het indienen van een bezwaarschrift tegen dit besluit eindigde op 4 mei 2012. Niet in geschil is dat [appellant sub 1] niet binnen deze termijn daartegen bezwaar heeft gemaakt. Dat is eerst gebeurd bij brief van 5 augustus 2015.
    
    4.2. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer uitspraak van 30 januari 2013 in zaak nr. 201112908/1/A1) dient een belanghebbende, niet zijnde de aanvrager, die van het verlenen van een vergunning niet schriftelijk op de hoogte is gesteld en waarvan geen publicatie in een huis-aan-huisblad heeft plaatsgevonden, zijn bezwaren uiterlijk binnen twee weken, nadat hij van het bestaan van de vergunning op de hoogte is geraakt, kenbaar te maken, om de termijnoverschrijding verschoonbaar te kunnen achten. De overschrijding van de bezwaartermijn door [appellant sub 1] is niet verschoonbaar, omdat het besluit van 23 maart 2012 in de Stadskrant, onderdeel van huis-aan-huisblad De Haarlemmer, van 29 maart 2012 is gepubliceerd. Gelet hierop heeft het college ten onrechte nagelaten het door [appellant sub 1] gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk te verklaren.
    
    Het beroep van [appellant sub 2]
    
    5. [appellant sub 2] betoogt dat het besluit van 6 januari 2015 ondeugdelijk is gemotiveerd, strijdig is met het beleid en dat de in het advies vermelde omstandigheden om van het beleid af te wijken geen bijzondere omstandigheden zijn in de zin van artikel 4:84 van de Awb. [appellant sub 2] verwijst daartoe naar voormelde uitspraak van de Afdeling van 21 mei 2014. Tevens voert hij daartoe aan dat bij het vergunnen van de standplaats, mede gezien het beleid, de gelijke behandeling van alle gegadigden voorop moet staan.
    
    5.1. Dat [belanghebbende] de standplaats is gaan exploiteren, daarvoor investeringen heeft gedaan en voor zijn inkomen van de standplaats afhankelijk is geworden, rechtvaardigt, anders dan het college veronderstelt, niet een afwijking van het beleid. Dit geldt ook voor de omstandigheid dat het besluit van 23 maart 2012 niet is herroepen. Doordat opnieuw op het bezwaar van [appellant sub 2] moest worden beslist, was dit besluit van 23 maart 2012 immers niet in rechte onaantastbaar. Gelet hierop heeft het college aan het besluit van 6 januari 2015 geen bijzondere omstandigheden in de zin van artikel 4:84 van de Awb ten grondslag gelegd die rechtvaardigen dat de in het beleid beschreven procedure om vrijgekomen standplaatsen te verdelen geheel terzijde wordt gesteld.
    
    Het betoog slaagt.
    
    Conclusies
    
    6. De beroepen zijn gegrond. Hetgeen [appellant sub 1] in beroep heeft aangevoerd behoeft geen bespreking. Het besluit van 6 januari 2015 moet worden vernietigd, behoudens voor zover dat op [persoon] ziet en het college heeft geweigerd [appellant sub 1] een schadevergoeding toe te kennen. Voorts zal de Afdeling bepalen dat het door [appellant sub 1] gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk is en dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het besluit van 6 januari 2015, voor zover dat op het door [appellant sub 1] gemaakte bezwaar ziet.
    
    7. De Afdeling zal, gelet op artikel 8:41a van de Awb, nagaan of de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit van 6 januari 2015, voor zover dat op het door [appellant sub 2] gemaakte bezwaar en de aan hem toegekende schadevergoeding ziet, in stand kunnen blijven.
    
    8. Dat de breed gedragen wens de door Joost Swarte ontworpen kiosk op de standplaats te behouden geen bijzondere omstandigheid is in de zin van artikel 4:84 van de Awb die rechtvaardigt dat de in het beleid beschreven procedure om vrijgekomen standplaatsen te verdelen geheel terzijde wordt gesteld, laat onverlet dat het college deze wens in redelijkheid tot uitgangspunt mag nemen bij toewijzing van de standplaats. Ter zitting bij de Afdeling op 31 augustus 2015 heeft [appellant sub 2] te kennen gegeven dat hij tot eind augustus 2011 zaken heeft gedaan op de standplaats en dat de standplaats daarna buiten gebruik is geweest tot de ingebruikname ervan door [belanghebbende]. Ter zitting is duidelijk geworden dat [appellant sub 2], in weerwil van pogingen zijnerzijds om geld te lenen, niet over voldoende middelen heeft kunnen beschikken om de kiosk van zijn vader over te nemen en dat hij thans evenmin over voldoende middelen beschikt om de kiosk van [belanghebbende] over te nemen. Gelet hierop acht de Afdeling aannemelijk dat [appellant sub 2] niet aan voormelde, niet ontoelaatbare, door het college gestelde voorwaarde heeft kunnen, dan wel kan, voldoen, zodat [appellant sub 2] niet voor een vergunning voor de standplaats in aanmerking had kunnen komen en daarvoor evenmin thans nog in aanmerking kan komen.
    
    9. Gelet op hetgeen hiervoor onder 8 is overwogen, zal de Afdeling met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder a, van de Awb bepalen dat de rechtsgevolgen van het vernietigde gedeelte van het besluit van 6 januari 2015, voor zover dat op het door [appellant sub 2] gemaakte bezwaar en de aan hem toegekende schadevergoeding ziet, geheel in stand blijven. Dit betekent dat het college geen nieuw besluit op bezwaar hoeft te nemen en dat de aan [appellant sub 2] toegekende schadevergoeding van € 2.500,00 in stand blijft.
    
    9.1. Van door [appellant sub 1] gemaakte proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken. Het college dient ten aanzien van [appellant sub 2] op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld. Voor een veroordeling van het college in door [belanghebbende] gemaakte proceskosten bestaat voorts geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart de beroepen gegrond;
    
    II. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Haarlem van 6 januari 2015, kenmerk MS/JZ/2014/226603, behoudens voor zover dat op [persoon] ziet en het college heeft geweigerd [appellant sub 1] een schadevergoeding toe te kennen;
    
    III. verklaart het door [appellant sub 1] gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk;
    
    IV. bepaalt dat deze uitspraak, voor zover daarbij het door [appellant sub 1] gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk is verklaard, in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van dat besluit, voor zover dat op het door [appellant sub 1] gemaakte bezwaar ziet;
    
    V. bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde gedeelte van dat besluit, voor zover dat op het door [appellant sub 2] gemaakte bezwaar en de aan hem toegekende schadevergoeding ziet, geheel in stand blijven;
    
    VI. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Haarlem tot vergoeding van bij [appellant sub 2] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 992,00 (zegge: negenhonderdtweeënnegentig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    VII. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Haarlem aan de hierna vermelde appellanten het door hen voor de behandeling van hun beroepen betaalde griffierecht vergoedt:
    
    - € 167,00 (zegge: honderdzevenenzestig euro) aan [appellant sub 1];
    
    - € 167,00 (zegge: honderdzevenenzestig euro) aan [appellant sub 2].
    
    Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. J. Kramer en mr. J.Th. Drop, leden, in tegenwoordigheid van mr. W.J.C. Robben, griffier.
    
    w.g. Borman w.g. Robben
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 9 maart 2016
    
    610.