ECLI:NL:RVS:2016:1603, Raad van State, 08-06-2016, 201505150/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2016-06-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 10 december 2013 heeft het college een tegemoetkoming in planschade aan [appellante] toegekend van € 11.100,00, vermeerderd met wettelijke rente vanaf de datum dat het verzoek om een tegemoetkoming is ontvangen tot de dag van de uitbetaling.

201505150/1/A2.
    Datum uitspraak: 8 juni 2016
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellante], wonend te Boskoop, gemeente Alphen aan den Rijn,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 19 mei 2015 in zaak nr. 14/8599 in het geding tussen:
    
    [appellante]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Alphen aan den Rijn.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 10 december 2013 heeft het college een tegemoetkoming in planschade aan [appellante] toegekend van € 11.100,00, vermeerderd met wettelijke rente vanaf de datum dat het verzoek om een tegemoetkoming is ontvangen tot de dag van de uitbetaling.
    
    Bij besluit van 25 juli 2014 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 19 mei 2015 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [appellante] heeft een nader stuk ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 29 februari 2016, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. A.M.C. Marius-van Eeghen, advocaat te Den Haag, en het college, vertegenwoordigd door H.J. van Lubek, werkzaam bij de gemeente, vergezeld van C.A. van Beukering en ing. M. Harkema, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1. [appellante] is sinds 1982 eigenaar van een woning aan de [locatie] in Boskoop. [appellante] heeft een aanvraag om een tegemoetkoming in planschade ingediend, omdat aan de achterkant van haar woning de woonwijk Waterrijk-West, begrensd door de Voorofscheweg, de Boezemlaan, de Wilhelminalaan en de woonwijk Waterrijk-Oost, wordt gerealiseerd. Om deze woonwijk met 390 woningen en bijbehorende voorzieningen te realiseren, heeft de gemeenteraad het wijzigingsplan Waterrijk-West 2011 vastgesteld. Het plan is op 11 november 2011 in werking getreden.
    
    2. [appellante] stelt dat dit plan schade veroorzaakt, omdat haar woning aanzienlijk in waarde daalt. Het nadeel bestaat volgens [appellante] uit verslechtering van het uitzicht, vermindering van het zonlicht, aantasting van de privacy en vermindering van de situeringswaarde. Voorheen had zij, zo stelt [appellante], onder vigeur van het bestemmingsplan Boskoop Dorp een fraai uitzicht over een uitgebreid groengebied van de kwekerijen in Boskoop. Dit zal veranderen in een donkere muur van woningen, aldus [appellante].
    
    3. De tegemoetkoming van € 11.100,00 die het college, op advies van de deskundige Tog Nederland, heeft toegekend, vindt [appellante] te laag. [appellante] heeft Verhagen Advies in bezwaar gevraagd om een contra-expertise uit te laten brengen. Verhagen Advies komt in de contra-expertise tot de conclusie dat een tegemoetkoming van € 18.400,00 aan [appellante] moet worden toegekend. [appellante] stelt, onder verwijzing naar de contra-expertise, dat het om zeer ernstige planschade gaat en dat Tog Nederland met een aantal aspecten onvoldoende rekening heeft gehouden. Zij bepleit de toekenning van een hogere tegemoetkoming.
    
    Beoordeling
    
    Bouwmogelijkheden onder het bestemmingsplan Boskoop Dorp
    
    4. De rechtbank heeft overwogen dat het realiseren van bouwwerken, niet zijnde gebouwen, onder het bestemmingsplan Boskoop Dorp niet met een aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid uitgesloten kon worden geacht.
    
    5. [appellante] keert zich tegen deze overweging van de rechtbank. Volgens [appellante] had de rechtbank moeten toetsen of in redelijkheid kon worden verwacht dat de bouwmogelijkheden aan de overzijde van de sloot geëffectueerd zouden worden. Als gekeken wordt naar de inrichting van het plangebied en de geschiedenis van de plaatselijke kwekersbedrijven, was een realisatie van bedrijfsinstallaties en lichtmasten in het zicht van haar perceel uitgesloten. Dit geldt volgens [appellante] ook voor de erfafscheiding langs de watergang. De verwijzing van de rechtbank naar de opslag van snoeihout of overig afval, ziet hooguit op een tijdelijke situatie en is niet doorslaggevend voor de waarde van haar perceel. Deze schade zou allerminst blijvend zijn geweest, gelet op de beperkte hoogte van de bouwwerken, aldus [appellante].
    
    6. Tog Nederland heeft in het advies van 28 november 2013 uiteengezet dat de gronden van het plangebied onder het bestemmingsplan Boskoop Dorp, bestemming Agrarisch, beperkte bouwmogelijkheden kenden. De bestaande bouwbedrijven aan de Boezemlaan waren toegestaan en de bestaande oppervlakte van deze bedrijfsgebouwen mocht met maximaal 10% worden uitgebreid, met behoud van de toenmalige hoogte.
    
    Gelet op de ligging van het perceel konden - bij een maximale invulling (met uitbreiding) - de kassen achter de woning aan de Boezemlaan 17 leiden tot enige beperking van het uitzicht. Deze kassen zijn echter wel op 125 meter afstand gelegen. Binnen de bestemming Agrarisch konden daarnaast op korte afstand van het perceel bouwwerken, niet zijnde gebouwen, worden opgericht. Bedrijfsinstallaties van maximaal 3 meter hoog en erf- en terreinafscheidingen alsmede overige bouwwerken, niet zijnde gebouwen, van maximaal 2 meter hoog behoorden tot de mogelijkheden. Bij een maximale invulling was er op korte afstand zicht op bebouwing van een beperkte hoogte, zodat niet staande kan worden gehouden dat er een volledig vrij uitzicht was, aldus Tog Nederland.
    
    7. In reactie op de contra-expertise van Verhagen Advies heeft Tog Nederland in een reactie van 11 maart 2014 aangevuld dat uit de regels van het bestemmingsplan Boskoop Dorp volgt dat de terrein- en erfafscheidingen direct aan de achterzijde van het perceel, ruim achter de voorgevel van het hoofdgebouw gelegen konden zijn. Daarnaast blijkt uit de regels niet dat de bedrijfsinstallaties integraal onderdeel moesten zijn van een bedrijfsgebouw. Een watersilo of -bassin waarbij oppervlakte- of grondwater wordt gebruikt voor een plaatselijk agrarisch gebruik, behoort technisch tot de mogelijkheden en kan onder het begrip bedrijfsinstallatie worden geschaard. Dat deze watersilo's of bassins doorgaans dichter bij de bedrijfsbebouwing staan, is geen reden om deze met een aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid uit te sluiten.
    
    Los hiervan was beperking van het uitzicht door bouwwerken, niet zijnde gebouwen, tot een hoogte van maximaal 2 meter mogelijk, door bijvoorbeeld een afscheiding die gebruikt werd voor de opslag van snoeihout of overig afval, zolang het zag op het normale, op de bestemming gerichte gebruik. Bij een maximale invulling was er geen volledig vrij uitzicht als gevolg van mogelijke bouwwerken, niet zijnde gebouwen. Desondanks heeft zich een nadelige wijziging voorgedaan en neemt het uitzicht af, omdat het nieuwe regime toestaat om op korte afstand woningen tot een hoogte van maximaal 9 meter op te richten, aldus Tog Nederland.
    
    8. Bij de beoordeling van een verzoek om een tegemoetkoming in planschade moet worden onderzocht of de verzoeker door wijziging van het planologische regime in een nadeliger positie is komen te verkeren, ten gevolge waarvan hij schade lijdt of zal lijden. Daarbij moet een vergelijking worden gemaakt tussen de planologische maatregel waarvan gesteld wordt dat deze schade heeft veroorzaakt en het voordien geldende planologische regime. Daarbij is niet de feitelijke situatie van belang, maar hetgeen op grond van deze regimes maximaal kon onderscheidenlijk kan worden gerealiseerd, ongeacht de vraag of verwezenlijking heeft plaatsgevonden.
    
    9. De rechtbank is in lijn met de onder 8 vermelde maatstaf terecht tot de overweging gekomen dat realisering van de bouwmogelijkheden onder het bestemmingsplan Boskoop Dorp niet met een aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid uitgesloten moet worden geacht.
    
    10. De bouwmogelijkheden bestonden uit, zoals vermeld in het advies en de reactie van Tog Nederland van 11 maart 2014, het oprichten van bedrijfsinstallaties (bijvoorbeeld: een watersilo of -bassin) en bouwwerken, niet zijnde gebouwen, tot een hoogte van maximaal 2 meter. Zo had een afscheiding kunnen worden geplaatst die gebruikt werd voor opslag van snoeihout of overig afval. Dat kwekers deze afscheiding slechts voor een tijd zouden hebben willen plaatsen en [appellante], naar zij stelt, dus geen blijvend uitzichtverlies zou lijden, doet niets af aan het feit dat het bestemmingsplan Boskoop Dorp deze mogelijkheid het gehele tijdvak van het van kracht zijn van dit plan bood. Of, gezien de handelswijze van de kwekersbedrijven en de inrichting van het plangebied, het voorgaande redelijkerwijs te verwachten was, is, gelet op de eerdervermelde maatstaf, bij de beoordeling niet leidend. Omdat voormelde bouwmogelijkheden gerealiseerd hadden kunnen worden, had [appellante] hiervan blijvend hinder kunnen ondervinden. Uit het advies van Tog Nederland blijkt overigens dat Tog Nederland heeft onderkend dat het nieuwe regime zeker nadeliger is en het uitzicht significant afneemt. Dit onderdeel van het advies heeft het college terecht overgenomen.
    
    11. Het betoog faalt.
    
    WOZ-waarde
    
    12. De rechtbank heeft overwogen dat de WOZ-waarde van de woning van [appellante] in 2012 niet relevant is bij de bepaling van de schadeomvang.
    
    13. [appellante] verzet zich hiertegen, omdat de WOZ-waarde van haar woning volgens haar wel relevant is, waarbij zij verwijst naar de bij de rechtbank overgelegde aanslagen van de gemeentelijke belastingen. Met deze WOZ-waarde had rekening moeten worden gehouden. In aansluiting hierop heeft [appellante] in het nader stuk van 18 februari 2016 een overzicht van de WOZ-waarden van haar woning in de jaren 2002-2015 overgelegd.
    
    14. Zoals Tog Nederland in de toelichting bij het verweerschrift van het college terecht opmerkt, wijkt de vaststelling van de waarde van een object in een planschadeprocedure af van de vaststelling van de WOZ-waarde. Bij de eerste is relevant wat de maximale mogelijkheden van het planologische regime vóór en na de peildatum waren en wordt hiernaar onderzoek gedaan. Dat is bij een taxatie van de WOZ-waarde anders, omdat daarbij doorgaans de feitelijke situatie leidend is.
    
    Verder blijkt uit het advies van Tog Nederland dat Tog Nederland de waarde van de woning van [appellante] vóór de planmutatie op € 230.000,00 heeft vastgesteld. Deze waarde wijkt niet significant af van de WOZ-waarde van 2012, slechts € 2.000,00 (€ 232.000,00). Tog Nederland stelt de waarde na de planmutatie op € 212.000,00, terwijl de WOZ-waarde van 2013 op € 222.000,00 is vastgesteld. Ook Verhagen Advies komt op bijna dezelfde waarden uit. Gelet op het voorgaande komt aan de WOZ-waarden van de woning over de verschillende jaren in deze procedure niet de door [appellante] voorgestane bewijskracht toe.
    
    Schadeaspecten
    
    15. [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte op een aantal schadefactoren niet nader is ingegaan: visuele hinder, privacy, afname bezonning, milieu en de situeringswaarde. Daarbij wijst [appellante] erop dat de visuele hinder "zeer ernstig" in plaats van "nadelig" is, dat er een open relatie is met het plangebied en door de aanwezigheid van de watergang geen beperkende maatregelen kunnen worden genomen, dat geen onderzoek is gedaan naar de verandering in de bezonning en de milieueffecten en dat niet is onderkend dat de situeringswaarde aanzienlijk is verslechterd. Volgens [appellante] zijn de relevante factoren niet deugdelijk onderzocht.
    
    16. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, heeft Tog Nederland de waardering van de diverse schadeaspecten voldoende inzichtelijk gemaakt in het advies en, in aanvulling daarop, ook in de reactie van 11 maart 2014. In die reactie is Tog Nederland op de aspecten uitzicht, privacy, vermindering (zon)licht, verkeersintensiteit, overlast en situering afzonderlijk nader ingegaan. [appellante] heeft niet aangetoond dat de beoordeling van deze schadeaspecten en de hieruit getrokken conclusies op een feitelijk onjuiste grondslag berusten. Dat [appellante] aan bepaalde schadeaspecten andere kwalificaties verbindt, is onvoldoende om tot deze conclusie te komen.
    
    Wat betreft het schadeaspect 'vermindering zonlicht', waarover [appellante] op de zitting bij de Afdeling heeft toegelicht dat er een bezonningstudie uitgevoerd moest worden, blijkt uit de reactie van 11 maart 2014 en de toelichting van Tog Nederland op de zitting dat bij het bepalen van de omvang van de waardevermindering rekening is gehouden met de vermindering van het zonlicht. Tog Nederland heeft daarbij opgemerkt dat een combinatie van de ligging van het perceel, de hoogte en de afstand tot het plangebied tot een toename van de schaduwwerking en tot een verminderde lichtinval gedurende een deel van het jaar leidt. Er is, zo heeft het college daaraan toegevoegd, daarmee wel invloed op de waardevermindering, maar de verminderde lichtinval is niet zo ernstig of zwaarwegend als bij bijvoorbeeld de komst van een appartementencomplex.
    
    17. Het voorgaande in aanmerking genomen, bestaan er geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de vaststelling van het planologisch nadeel door Tog Nederland onjuist is.
    
    18. Het betoog faalt.
    
    Normaal maatschappelijk risico
    
    19. De rechtbank heeft overwogen dat de komst van de woonwijk als een normale maatschappelijke ontwikkeling kan worden aangemerkt. De locatie maakt volgens de rechtbank onderdeel uit van het centrumgebied en verder is het plangebied omgeven door woningen. Het planologische beleid van de gemeente voorzag eveneens in woningbouw. Volgens de rechtbank heeft het college ook acht geslagen op omstandigheden als afstand tot de locatie en de aard en omvang van het veroorzaakte nadeel. Het college heeft volgens de rechtbank in die laatste omstandigheden terecht aanleiding gezien om de planologische ontwikkeling niet geheel in de lijn van de verwachting te achten. De rechtbank is van oordeel dat het college deugdelijk heeft gemotiveerd waarom een drempel van 3% kan worden toegepast.
    
    20. [appellante] kan zich hierin niet vinden. Volgens [appellante] lag, op het moment dat zij haar huis in 1982 kocht, het volstrekt niet in de lijn van de verwachting dat de kwekerijen achter haar huis zouden plaatsmaken voor een volledige nieuwbouwwijk. Verder is het voor [appellante] niet duidelijk wat het beleid van de gemeente precies inhoudt. Deze beleidsstukken zijn volgens [appellante] bovendien na de koop van de woning gepubliceerd. Volgens [appellante] gaat het hier ook niet om een inbreidingslocatie, waarbij [appellante] wijst op het plangebied zelf en de grootte van het te bebouwen oppervlak. Ook gaat het volgens [appellante] hier niet om een centrumgebied, is de afstand tot de woonwijk gering en is de schade als ernstig gekwalificeerd. Volstrekt onduidelijk is het volgens [appellante] waarom een drempel van 3% wordt toegepast en niet bijvoorbeeld 2,1%.
    
    21. Zoals de rechtbank heeft overwogen, was de planologische ontwikkeling op het moment dat [appellante] haar huis kocht niet te voorzien. In het kader van de voorzienbaarheid van een planologische ontwikkeling wordt beoordeeld of op het moment dat de aankoop werd gedaan er een kenbaar concreet beleidsvoornemen van een bestuursorgaan was, waaruit een burger of instantie had kunnen afleiden dat de planologische situatie in ongunstige zin kon veranderen. Bij normaal maatschappelijk risico gaat het echter om algemene maatschappelijke ontwikkelingen en nadelen waarmee burgers en instanties rekening kunnen en moeten houden. Het al dan niet voorzienbaar zijn van een planologische ontwikkeling moet dus worden onderscheiden van de vraag of planschade geheel of gedeeltelijk tot het normaal maatschappelijk risico behoort. Het zijn zelfstandige criteria voor de beoordeling of planschade voor een tegemoetkoming in aanmerking komt.
    
    22. Schade die behoort tot het normaal maatschappelijk risico moet redelijkerwijs ten laste blijven van de verzoeker om een tegemoetkoming.
    
    De vraag of schade tot het normaal maatschappelijk risico behoort, moet worden beantwoord met inachtneming van alle van belang zijnde omstandigheden van het geval. Van belang is onder meer of de ontwikkeling als een normale maatschappelijke ontwikkeling kan worden beschouwd waarmee de benadeelde rekening had kunnen houden in de zin dat de ontwikkeling in de lijn van de verwachtingen lag, ook al bestond geen concreet zicht op de omvang waarin, de plaats waar en het moment waarop de ontwikkeling zich zou voordoen. In dit verband komt betekenis toe aan de mate waarin de ontwikkeling naar haar aard en omvang binnen de ruimtelijke structuur van de omgeving en het gevoerde beleid past. Omstandigheden die verder van belang kunnen zijn, zijn de afstand van de locatie waar de ontwikkeling heeft plaatsgevonden tot de onroerende zaak van de benadeelde en de aard en de omvang van het door de ontwikkeling veroorzaakte nadeel.
    
    23. De drempel van 2% is een minimum-forfait, dat geldt voor alle gevallen waarin is verzocht om een tegemoetkoming van indirecte planschade in de vorm van waardevermindering, ongeacht de vraag of de schadeveroorzakende planologische maatregel als een normale maatschappelijke ontwikkeling kan worden aangemerkt.
    
    Uit de uitspraak van de Afdeling van 24 december 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:4668) volgt dat het bestuursorgaan beoordelingsruimte heeft bij de vaststelling van de omvang van het normaal maatschappelijk risico. De rechter toetst de motivering en kan de omvang van het normaal maatschappelijk risico vaststellen door in een concreet geval zelf te bepalen welke drempel redelijk is.
    
    24. In dit geval heeft het college, in navolging van het advies van Tog Nederland, de toepassing van een drempel van 3% gerechtvaardigd geacht. De hierna te noemen omstandigheden zijn in dit kader van belang.
    
    25. De wijk Waterrijk-West grenst aan de in jaren'90 ontwikkelde wijk Waterrijk-Oost aan de oostzijde, de Boezemlaan met lintbebouwing aan de westzijde, de Wilhelminalaan en het Julianaplein waar een kleinschalige woonwijk is aan de zuidzijde en de Voorofscheweg en de Zijde met woningbouw aan de noordzijde. De locatie maakt, naar Tog Nederland terecht heeft opgemerkt, deel uit van het centrumgebied van Boskoop en het is, vooral gezien de realisatie van de wijk Waterrijk-Oost in het naastgelegen gebied, niet ongebruikelijk dat die locatie op enig moment voor woningbouw wordt aangesproken en daar verdichting plaatsvindt. De locatie is daarmee niet op een lijn te stellen met een buitengebied waar geen enkele stedelijke ontwikkeling te verwachten viel.
    
    26. De planologische ontwikkeling past bovendien binnen het gemeentelijke beleid, omdat, zoals Tog Nederland heeft uiteengezet, de ontwikkeling valt binnen de al meer dan 20 jaar bestaande planologische visie van de gemeente. In dit verband heeft Tog Nederland erop gewezen dat de gemeenteraad op 19 juli 1990 het Structuurplan Woningbouw gemeente Boskoop heeft vastgesteld, waarin voor het gebied dat zowel Waterrijk-Oost als Waterrijk-West omvat een voorkeur voor woningbouw, met een omvang van in totaal circa 750 woningen, werd uitgesproken. Deze uitgesproken voorkeur is nadien herhaald in het bestemmingsplan Waterrijk 1996 en het in 2005 vastgestelde Structuurplan Boskoop 2015. Voorts was in het bestemmingsplan Boskoop Dorp voor het onderhavige plangebied een wijzigingsbevoegdheid voor wonen opgenomen, aldus Tog Nederland. De ontwikkeling sluit daarnaast ook wat betreft de bebouwing en het gebruik aan bij de situatie in de directe omgeving van het plangebied, aangezien, naar Tog Nederland heeft opgemerkt, de maximale goot- en bouwhoogte van de te realiseren woningen 6 en 9 meter is.
    
    27. Naast dat het, gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, om een normale maatschappelijke ontwikkeling gaat die in het gemeentelijke beleid van Boskoop past en aansluit bij de plaatselijke situatie, heeft Tog Nederland echter opgemerkt dat de planologische ontwikkeling niet geheel in de lijn van de verwachting kan worden geplaatst. Volgens Tog Nederland verandert het karakter van de buurt en worden het woonklimaat en de stedenbouwkundige structuur aanzienlijk aangetast omdat het woongebied op korte afstand van de woning van [appellante] is geprojecteerd. Ook heeft Tog Nederland mee laten wegen dat de realisatie van een woongebied met in totaal 390 toegestane woningen van ingrijpende aard is. Volgens Tog Nederland moet de schade van [appellante] (omvang: 7,8%) bovendien als ernstig worden gekwalificeerd. Volgens Tog Nederland is, met inachtneming van alle van belang zijnde omstandigheden, daarom slechts enige verhoging van de drempel van 2% tot 3% als normaal maatschappelijk risico van [appellante] gerechtvaardigd.
    
    28. De Afdeling is, gelet op alle van belang zijnde aspecten die Tog Nederland deugdelijk heeft gewogen en welk advies het college in de besluitvorming heeft mogen overnemen, evenals de rechtbank van oordeel dat een drempel van 3% als normaal maatschappelijk risico van [appellante] redelijk en aanvaardbaar is.
    
    29. Het betoog faalt.
    
    Deskundigenkosten
    
    30. [appellante] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de kosten die gemoeid zijn met de inschakeling van Verhagen Advies moeten worden vergoed.
    
    31. [appellante] heeft in bezwaar door Verhagen Advies een contra-expertise laten uitbrengen. Het college heeft het primaire besluit echter in het besluit op bezwaar gehandhaafd, zodat, gelet op artikel 7:15, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht, geen grond bestaat voor een vergoeding van deze deskundigenkosten. Dit oordeel van de rechtbank is juist.
    
    32. Het betoog faalt.
    
    Conclusie
    
    33. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat het college een tegemoetkoming in planschade van € 11.100,00 aan [appellante] heeft mogen toekennen. Voor een hogere tegemoetkoming bestond geen aanleiding.
    
    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
    
    34. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.A. Hagen, voorzitter, en mr. N.S.J. Koeman en mr. N. Verheij, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.J. de Heer, griffier.
    
    w.g. Hagen w.g. De Heer
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 8 juni 2016
    
    636.