ECLI:NL:RVS:2016:90, Raad van State, 20-01-2016, 201502401/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2016-01-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 14 januari 2014 heeft het college het verzoek om handhaving van [wederpartij A] en [wederpartij B] met betrekking tot het gebruik van de recreatiewoning op het perceel [locatie] te Bergen afgewezen.

201502401/1/A1.
    Datum uitspraak: 20 januari 2016
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    1. het college van burgemeester en wethouders van Bergen,
    2. [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B], beiden wonend te Bergen,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 17 februari 2015 in zaak nr. 14/3968 in het geding tussen:
    
    [wederpartij A] en [wederpartij B], beiden wonend te Bergen,
    
    en
    
    het college.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 14 januari 2014 heeft het college het verzoek om handhaving van [wederpartij A] en [wederpartij B] met betrekking tot het gebruik van de recreatiewoning op het perceel [locatie] te Bergen afgewezen.
    
    Bij besluit van 4 maart 2014 heeft het college aan [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] omgevingsvergunning verleend voor het legaliseren van een recreatiewoning op het perceel [locatie] te Bergen.
    
    Bij besluit van 12 augustus 2014, verzonden 21 augustus 2014, heeft het college het door [wederpartij A] en [wederpartij B] tegen het besluit van 14 januari 2014 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard, het door hen tegen het besluit van 4 maart 2014 gemaakte bezwaar gegrond verklaard, dit besluit herroepen en opnieuw omgevingsvergunning verleend voor het legaliseren van de recreatiewoning.
    
    Bij uitspraak van 17 februari 2015 heeft de rechtbank het door [wederpartij A] en [wederpartij B] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 12 augustus 2014 vernietigd voor zover dat betrekking heeft op de verleende omgevingsvergunning, het besluit van 4 maart 2014 herroepen en het college opgedragen om met inachtneming van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op de aanvraag om omgevingsvergunning. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben het college en [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] hoger beroep ingesteld.
    
    [wederpartij A] en [wederpartij B] hebben een verweerschrift ingediend.
    
    [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B], [wederpartij A] en [wederpartij B] en het college hebben nadere stukken ingediend.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 30 september 2015, waar het college, vertegenwoordigd door mr. D.L. de Vries, werkzaam bij de gemeente, [appellant sub 2A], bijgestaan door mr. E.C.W. van der Poel, advocaat te Alkmaar, en [wederpartij A] en [wederpartij B], bijgestaan door mr. G.J.M. Immens, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. Ingevolge artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) kan de omgevingsvergunning, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit, als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, slechts worden verleend, indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
    
    1˚ met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking,
    
    2˚ in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
    
    3˚ indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat.
    
    Ingevolge artikel 4 van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor) komen voor verlening van een omgevingsvergunning waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, in aanmerking:
    
    1. een bijbehorend bouwwerk:
    
    a. binnen de bebouwde kom,
    
    b. buiten de bebouwde kom, mits wordt voldaan aan de volgende eisen:
    
    1°. niet hoger dan 5 m, tenzij sprake is van een kas of bedrijfsgebouw van lichte constructie ten dienste van een agrarisch bedrijf,
    
    2°. de oppervlakte niet meer dan 150 m2, en
    
    3°. het bouwen niet tot gevolg heeft dat het aansluitend terrein voor meer dan 50% wordt bebouwd dan wel dat de oppervlakte die op grond van het bestemmingsplan of de beheersverordening voor bebouwing in aanmerking komt voor meer dan 50% wordt overschreden [..]
    
    9. het gebruiken van bouwwerken, al dan niet in samenhang met inpandige bouwactiviteiten, mits wordt voldaan aan de volgende eisen:
    
    a. binnen de bebouwde kom, en
    
    b. de oppervlakte niet meer dan 1500 m² [..].
    
    Ingevolge artikel 1, eerste lid, wordt in deze bijlage onder bijbehorend bouwwerk verstaan uitbreiding van een hoofdgebouw dan wel functioneel met een zich op hetzelfde perceel bevindend hoofdgebouw verbonden, daar al dan niet tegen aangebouwd gebouw, of ander bouwwerk, met een dak.
    
    Ingevolge het bestemmingsplan "Bergen Dorpskern- Zuid" rust op het perceel de bestemming "Wonen-2 (W-2)".
    
    Ingevolge artikel 24, eerste lid, van de planregels zijn de op de plankaart voor Wonen 2 (W-2) aangewezen gronden bestemd voor:
    
    a. het wonen en in samenhang daarmee voor de uitoefening van aaan-huis-gebonden beroepen en kleinschalige bedrijfsmatige activiteiten;
    
    alsmede voor: [..]
    
    c. ter plaatse van de aanduiding "recreatiewoning (rw)": recreatiewoningen; [..]
    
    met dien verstande dat:
    
    e. ter plaatse van de aanduiding "recreatiewoning (rw)" ten hoogste een recreatiewoning is toegestaan.
    
    Ingevolge het derde lid mogen op deze gronden ten behoeve van de bestemming uitsluitend worden gebouwd:
    
    a. hoofdgebouwen en aan- en uitbouwen;
    
    b. bijgebouwen;
    
    c. recreatiewoningen, uitsluitend ter plaatse van de aanduiding (rw); [..].
    
    Ingevolge het dertiende lid, aanhef en onder c en d, is het verboden om bijgebouwen, niet zijnde recreatiewoningen, te gebruiken of te laten gebruiken als slaapgelegenheid en recreatiewoningen te gebruiken of te laten gebruiken voor permanente bewoning
    
    Ingevolge artikel 40, eerste lid, luidt het overgangsrecht voor bouwwerken als volgt:
    
    a. een bouwwerk dat op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan aanwezig of in uitvoering is, dan wel gebouwd kan worden krachtens een bouwvergunning, en afwijkt van het plan, mag, mits deze afwijking naar aard en omvang niet wordt vergroot,
    
    1. gedeeltelijk worden vernieuwd of veranderd;
    
    2. na het tenietgaan ten gevolge van een calamiteit geheel worden vernieuwd of veranderd, mits de aanvraag van de bouwvergunning wordt gedaan binnen twee jaar na de dag waarop het bouwwerk is tenietgegaan;
    
    b. eenmalig kan ontheffing worden verleend van het bepaalde in dit lid onder a voor het vergroten van de inhoud van een bouwwerk zoals bedoeld in dit lid onder a, met maximaal 10%;
    
    c. dit lid onder a is niet van toepassing op bouwwerken die weliswaar bestaan op het tijdstip van inwerkingtreding van het plan, maar zijn gebouwd zonder vergunning en in strijd met het daarvoor geldende plan, daaronder begrepen de overgangsbepalingen van dat plan.
    
    Ingevolge het tweede lid, luidt het overgangsrecht voor gebruik als volgt:
    
    a. het gebruik van grond en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan en hiermee in strijd is, mag worden voortgezet;
    
    b. het is verboden het met het bestemmingsplan strijdige gebruik, bedoeld in dit lid onder a, te veranderen of te laten veranderen in een ander met dat plan strijdig gebruik, tenzij door deze verandering de afwijking naar aard en omvang wordt verkleind;
    
    c. indien het gebruik, bedoeld in dit lid onder a, na de inwerkingtreding van het plan voor een periode langer dan een jaar wordt onderbroken, is het verboden dit gebruik daarna te hervatten of te laten hervatten;
    
    d. dit lid onder a is niet van toepassing op het gebruik dat reeds in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen de overgangsbepalingen van dat plan.
    
    Ingevolge artikel 1, onder 22, wordt onder bijgebouw verstaan een op zichzelf staand, al dan niet vrijstaand, gebouw dat ten dienste staat van het hoofdgebouw en dat niet in directe verbinding staat met het hoofdgebouw en dat door de vorm onderscheiden kan worden van het hoofdgebouw en in architectonisch opzicht ondergeschikt is aan het hoofdgebouw.
    
    Ingevolge artikel 1, onder 71, wordt onder recreatiewoning verstaan een permanent ter plaatse aanwezig gebouw of een gedeelte van een gebouw, geen woonkeet en geen stacaravan of andere constructie op wielen zijnde, dat bedoeld is om uitsluitend door een huishouden of daarmee gelijk te stellen groep van personen, dat het hoofdverblijf elders heeft, te gebruiken.
    
    Ingevolge het voorheen geldende bestemmingsplan "Bebouwde Kom" rustte op de gronden waarop de recreatiewoning zich bevindt de bestemming "Erf" met nadere aanduiding "ez".
    
    Ingevolge artikel 15, tweede lid, van de voorschriften van het bestemmingsplan "Bebouwde Kom" mogen de gronden met de bestemming erf met de nadere aanwijzing z (achter de letter e) tevens worden bebouwd met één zomerwoning.
    
    Ingevolge artikel 1, aanhef en onder 12, wordt onder zomerwoning verstaan een permanent op het erf van een woning aanwezig gebouw, bestemd om uitsluitend door de bewoners van de woning, waarbij dat erf behoort, gedurende het zomerseizoen te worden bewoond.
    
    2. Het geschil spitst zich toe op de herroeping van de voor de recreatiewoning verleende omgevingsvergunning.
    
    3. Op het perceel rust gelet op het bestemmingsplan "Bergen Dorpskern-Zuid" de bestemming "Wonen-2". De recreatiewoning is in strijd met deze bestemming, nu het perceel op de plankaart niet is voorzien van de nadere aanduiding "Recreatiewoning (rw)". Het college heeft bij het besluit van 12 augustus 2014 omgevingsvergunning voor de recreatiewoning verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wabo gelezen in samenhang met artikel 4, eerste lid, van bijlage II van het Bor.
    
    4. De rechtbank heeft overwogen dat het gebruik van de recreatiewoning planologisch niet is gerelateerd aan het gebruik van het hoofdgebouw op het perceel en derhalve niet functioneel verbonden is met het hoofdgebouw, zodat de recreatiewoning geen bijbehorend bouwwerk als bedoeld in bijlage II van het Bor is. Het besluit van 12 augustus 2014 berust voor zover het de omgevingsvergunning betreft volgens de rechtbank dan ook op een onjuiste wettelijke grondslag.
    
    5. [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] betogen dat de rechtbank heeft miskend dat de recreatiewoning en het gebruik daarvan onder het overgangsrecht van het bestemmingsplan "Bergen Dorpskern-Zuid" vallen, zodat geen omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo is vereist. Zij wijzen er in dit kader onder meer op dat gelet op het voorheen geldende bestemmingsplan "Bebouwde Kom", op het perceel een zomerwoning van 45 m² was toegestaan en op dezelfde plek als de recreatiewoning voorheen een zomerwoning stond, die gelet op het bouwovergangsrecht mocht worden vernieuwd.
    
    5.1. Er is geen grond voor het oordeel dat het gebruik van de recreatiewoning onder het overgangsrecht van het bestemmingsplan "Bergen Dorpskern-Zuid" valt. Van een planologische mogelijkheid voor een recreatiewoning, als bedoeld in artikel 1, aanhef en onder 71, van de regels van het bestemmingsplan "Bergen Dorpskern-Zuid", was onder de gelding van het bestemmingsplan "Bebouwde Kom", anders dan [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] stellen, geen sprake. Gelet op het bestemmingsplan "Bebouwde Kom" was op het perceel één zomerwoning van 45 m² toegestaan. Een zomerwoning is, gelezen de definitie in artikel 1, aanhef en onder 12, van de voorschriften van het bestemmingsplan "Bebouwde Kom", niet hetzelfde als een recreatiewoning, als bedoeld in artikel 1, aanhef en onder 71, van het bestemmingsplan "Bergen Dorpskern-Zuid". Een zomerwoning is bestemd voor het gebruik door de bewoners van de woning op het bijbehorende erf en een recreatiewoning is bestemd voor het gebruik door personen die het hoofdverblijf elders hebben. Voor zover ten tijde van de inwerkingtreding van het bestemmingsplan "Bergen Dorpskern-Zuid" sprake was van het gebruik van het gebouw voor het verblijf van derden was dit in strijd met het bestemmingsplan "Bebouwde Kom". Artikel 40, tweede lid, aanhef en onder d, van het bestemmingsplan "Bergen Dorpskern-Zuid" staat aan een geslaagd beroep op het gebruiksovergangsrecht in de weg. [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] hebben voorts niet aannemelijk gemaakt dat voor de voorheen aanwezige zomerwoning bouwvergunning was verleend. Gelet hierop, in onderling verband en samenhang met het bestemmingsplan "Bebouwde Kom" bezien, staat artikel 40, eerste lid, aanhef en onder c, van het bestemmingsplan "Bergen Dorpskern-Zuid" aan een geslaagd beroep op het bouwovergangsrecht in de weg.
    
    Het betoog faalt.
    
    6. Het college en [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] betogen dat de rechtbank heeft miskend dat de recreatiewoning als bijbehorend bouwwerk als bedoeld in bijlage II van het Bor moet worden aangemerkt. Het college stelt zich op het standpunt dat een recreatiewoning op een particulier erf, zoals in dit geval, in planologisch opzicht gerelateerd is aan de woonfunctie en verwijst in dit verband naar de gemeentelijke notitie "Bergen beleidslijnen bestemmingsplannen", waarin is vermeld dat recreatiewoningen worden gezien als erfbebouwing behorend bij het woonperceel. Voorts verwijst het college naar de door de gemeenteraad vastgestelde notitie "Planologische visie op recreatiewoningen op particuliere erven met een woonbestemming". Volgens het college heeft de raad met het vaststellen van deze notitie besloten alle bestaande situaties of bestaande planologische mogelijkheden voor een recreatiewoning bij vrijstaande woningen in nieuwe bestemmingsplannen voort te zetten onder de noemer "recreatiewoning". Dit uitgangspunt wordt sindsdien gehanteerd in alle bestemmingsplannen, zo ook het bestemmingsplan "Bergen Dorpskern Zuid". Het perceel is per abuis niet voorzien van de nadere aanduiding "recreatiewoning (rw)". [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] wijzen erop dat onder het voorheen geldende bestemmingsplan "Bebouwde kom" een zomerwoning op het perceel was toegestaan en stellen dat door een evidente omissie van de raad het perceel niet is voorzien van de aanduiding "recreatiewoning (rw)" in het bestemmingsplan "Bergen Dorpskern-Zuid". Verder voeren zij aan dat de recreatiewoning voornamelijk wordt gebruikt als berging/schuur en ook daarom sprake is van functionele verbondenheid met het hoofdgebouw. In dit kader verwijzen zij naar de uitspraak van de Afdeling van 7 oktober 2009 in zaak nr. 200900211/1/H1. [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] voeren voorts nog aan dat de recreatiewoning wordt gebruikt ter vergroting van hun woongenot.
    
    6.1. Bij de beantwoording van de vraag of voor een bouwwerk omgevingsvergunning kan worden verleend, in dit geval met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wabo gelezen in samenhang met artikel 4, eerste lid, van bijlage II van het Bor, is de aanvraag in beginsel leidend. De aanvraag betreft een recreatiewoning. Beoordeeld dient te worden of de recreatiewoning als bijbehorend bouwwerk als bedoeld in bijlage II van het Bor kan worden aangemerkt. Uit de nota van toelichting bij het Bor (Stb. 2010, 143, blz. 133) volgt dat met functionele verbondenheid, als bedoeld in de definitie van bijbehorend bouwwerk in artikel 1, eerste lid, van bijlage II van het Bor, wordt bedoeld dat sprake moet zijn van een gebruik van het bijbehorende bouwwerk dat in planologisch opzicht is gerelateerd aan het gebruik van het hoofdgebouw.
    
    Het door het college en [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] aangevoerde biedt geen grond voor het oordeel dat het gebruik van de recreatiewoning in planologisch opzicht gerelateerd is aan het gebruik van de woning op het perceel. Vast staat dat op dit perceel geen recreatiewoning is toegestaan. Een recreatiewoning kan voorts niet worden aangemerkt als gebruiksfunctie die toelaatbaar kan worden geacht binnen een in planologisch opzicht gebruikelijke woonbestemming, waarvan hier sprake is. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat, zoals hiervoor, onder 5.1, reeds is overwogen, een recreatiewoning niet hetzelfde is als een zomerwoning, hetgeen het college niet heeft onderkend. De door het college vermelde beleidsnotities doen, wat daar verder van zij, hieraan niet af. De vraag of het gebruik van de recreatiewoning in planologisch opzicht gerelateerd is aan het gebruik van de woning op het perceel wordt, anders dan het college stelt, niet beantwoord aan de hand van hetgeen in verschillende beleidsnotities van het college of de raad is vermeld.
    
    Voor zover [appellant sub 2A]e en [appellant sub 2B] aanvoeren dat de recreatiewoning voornamelijk wordt gebruikt als berging/schuur en ook daarom sprake is van functionele verbondenheid met het hoofdgebouw, geldt dat de aanvraag om omgevingsvergunning geen betrekking heeft op een berging/schuur, maar op een recreatiewoning. Voor zover zij nog aanvoeren dat de recreatiewoning ook wordt gebruikt ter vergroting van hun woongenot, wordt overwogen dat uit de definitie van recreatiewoning in artikel 1, onder 71, van het bestemmingsplan "Bergen Dorpskern- Zuid" volgt dat een recreatiewoning is bedoeld om uitsluitend door een huishouden of daarmee gelijk te stellen groep van personen met hoofdverblijf elders te gebruiken. Met het gebruik van het gebouw door [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] ter vergroting van hun eigen woongenot is geen sprake van het gebruik daarvan als recreatiewoning.
    
    De rechtbank heeft terecht overwogen dat geen sprake is van een bijbehorend bouwwerk en dat het besluit van 12 augustus 2014, voor zover dit de verleende omgevingsvergunning betreft, op een onjuiste wettelijke grondslag berust.
    
    Het betoog faalt.
    
    7. Het college en [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] betogen tenslotte dat de rechtbank ten onrechte geen bestuurlijke lus heeft toegepast.
    
    7.1. Ingevolge artikel 8:41a van de Algemene wet bestuursrecht beslecht de bestuursrechter het hem voorgelegde geschil zoveel mogelijk definitief.
    
    Ingevolge artikel 8:51a, eerste lid, kan de bestuursrechter het bestuursorgaan in de gelegenheid stellen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen. De vorige volzin vindt geen toepassing indien belanghebbenden die niet als partij aan het geding deelnemen daardoor onevenredig worden benadeeld.
    
    Ingevolge artikel 8:41a van de Awb is de rechtbank gehouden zoveel mogelijk bij te dragen aan finale geschilbeslechting, in voorkomend geval door toepassing van artikel 8:51a, eerste lid, van de Awb.
    
    7.2. De aan de rechtbank toegekende bevoegdheid een zogenoemde bestuurlijke lus toe te passen is discretionair van aard. Er is geen grond voor het oordeel dat de rechtbank gehouden was deze bevoegdheid toe te passen.
    
    Het betoog faalt.
    
    8. De hoger beroepen van het college en [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] zijn ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd. Gelet hierop behoeft hetgeen [wederpartij A] en [wederpartij B] hebben aangevoerd omtrent de rechtsgeldigheid van het besluit van 12 augustus 2014 geen bespreking.
    
    9. Het college en [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] hebben de Afdeling gevraagd om toepassing van de bestuurlijke lus als bedoeld in artikel 8:51a van de Awb.
    
    9.1. Nu de rechtbank bij de aangevallen uitspraak het besluit van 12 augustus 2014 heeft vernietigd voor zover dat betrekking heeft op de verleende omgevingsvergunning, het besluit van 4 maart 2014 heeft herroepen en het college heeft opgedragen een nieuw besluit te nemen op de aanvraag om omgevingsvergunning, ziet de Afdeling geen aanleiding het college op te dragen het door de rechtbank reeds geconstateerde gebrek in het besluit van 12 augustus 2014 te herstellen.
    
    10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. A.W.M. Bijloos, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M. Kos, griffier.
    
    w.g. Bijloos w.g. Kos
    lid van de enkelvoudige kamer griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 20 januari 2016
    
    580.