ECLI:NL:RVS:2017:47, Raad van State, 11-01-2017, 201600319/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2017-01-11 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 25 september 2014 heeft de minister aan [appellante] een bestuurlijke boete opgelegd van € 4.000,00 wegens vijf overtredingen van bepalingen, gesteld bij en krachtens de Binnenvaartwet.

201600319/1/A3.
    Datum uitspraak: 11 januari 2017
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellante], gevestigd te [plaats],
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 3 december 2015 in zaak nr. 15/1570 in het geding tussen:
    
    [appellante]
    
    en
    
    de minister van Infrastructuur en Milieu.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 25 september 2014 heeft de minister aan [appellante] een bestuurlijke boete opgelegd van € 4.000,00 wegens vijf overtredingen van bepalingen, gesteld bij en krachtens de Binnenvaartwet.
    
    Bij besluit van 26 januari 2015 heeft de minister het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar deels gegrond verklaard, het besluit van 25 september 2014 deels herroepen en het bezwaar voor het overige ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 3 december 2015 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    
    De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 6 december 2016, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. M.J. van Dam, advocaat te Rotterdam, en de minister, vertegenwoordigd door mr. N.C. Koops-Troost en T.A.A. Bijkersma, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. De relevante bepalingen van de Binnenvaartwet, het Binnenvaartbesluit, de Binnenvaartregeling en het Reglement betreffende het scheepvaartpersoneel op de Rijn (hierna: het Rsp) zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. De bijlage maakt deel uit van de uitspraak.
    
    2. Op 17 mei 2014 heeft een toezichthouder van de Inspectie Leefomgeving en Transport, Domein Scheepvaart, Handhaving Binnenvaart, een controle uitgevoerd op het [binnenschip], dat eigendom is van [appellante]. Uit het door de toezichthouder op 25 mei 2014 opgemaakte boeterapport blijkt dat hij uit het vaartijdenboek heeft afgeleid dat het schip heeft gevaren in de bloktijd als bedoeld in artikel 3.10, derde lid, van het Rsp, te weten op 12 mei 2014 van 22.00 tot 23.00, op 14 mei 2014 van 22.00 tot 23.30, op 15 mei 2014 van 22.00 tot 24.00, op 16 mei 2014 van 22.00 tot 24.00 en op 17 mei 2014 van 0.00 tot 6.00. De schipper heeft verklaard dat er geen tachograaf aan boord was.
    
    3. Bij het besluit van 25 september 2014 heeft de minister een boete van in totaal € 4.000,00 opgelegd wegens vijf overtredingen van artikel 37, tweede lid, van de Binnenvaartwet, gelezen in samenhang met artikel 31 van het Binnenvaartbesluit, artikel 5.4 van de Binnenvaartregeling en artikel 3.10, derde lid, van het Rsp.
    
    Bij het besluit van 26 januari 2015 heeft de minister het besluit van 25 september 2014 herroepen, voor zover daarbij voor vier overtredingen een boete is opgelegd. Die vier overtredingen hebben niet in Nederland plaatsgevonden. De overtreding van 14 mei 2014 heeft in Nederland plaatsgevonden. Voor die overtreding heeft de minister de boete van € 800,00 gehandhaafd.
    
    4. De rechtbank heeft overwogen dat in de wet- en regelgeving een grondslag aanwezig is voor de opgelegde boete. Volgens de rechtbank heeft de minister zich terecht op het standpunt gesteld dat [appellante] overtreder is, nu het werkgeversbegrip in de Binnenvaartwet ruim moet worden uitgelegd, het schip eigendom van [appellante] is, de kapitein van het schip verantwoordelijk was en [appellante] de werkgever van de kapitein is. Voorts heeft de rechtbank overwogen dat [appellante] zich niet met succes kan beroepen op overmacht. De rechtbank heeft geen aanleiding gezien om de opgelegde boete te matigen.
    
    5. [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat in de wet- en regelgeving een grondslag aanwezig is voor de opgelegde boete. Daartoe voert zij aan dat de tweede volzin van artikel 3.10, derde lid, van het Rsp geen regel is met betrekking tot de registratie van gegevens ten behoeve van het toezicht op de naleving van de krachtens hoofdstuk 3, paragraaf 3, gegeven regels en voorschriften, als bedoeld in artikel 37, tweede lid, van de Binnenvaartwet. Aan de plicht tot registratie van gegevens is voldaan door de opneming van de vaartijden in het vaartijdenboek, aldus [appellante].
    
    5.1. Artikel 22 van de Binnenvaartwet is onderdeel van hoofdstuk 3, paragraaf 3, van die wet. Ingevolge het eerste en tweede lid van dat artikel worden bij ministeriële regeling regels gesteld met betrekking tot de vaartijden voor bij algemene maatregel van bestuur aan te wijzen categorieën van schepen. In artikel 5.2 van de Binnenvaartregeling en artikel 3.10, eerste lid, van het Rsp is voor de exploitatiewijzen A1 en A2 de maximale vaartijd per 24 uur bepaald.
    
    Uit artikel 3.10, derde lid, van het Rsp blijkt dat de exploitatiewijzen A1 en A2 en de daarbij behorende maximale vaartijden op twee manieren ten uitvoer mogen worden gebracht. Enerzijds kan de vaart in de bloktijd, tussen 22.00 en 06.00 uur dan wel tussen 23.00 en 05.00 uur, worden onderbroken, anderzijds kan de vaartijd worden geregistreerd met een goedgekeurde en toegelaten tachograaf die aan de vereisten van bijlage A3 voldoet, naar behoren functioneert, ten minste vanaf het begin van de laatste ononderbroken rusttijd is ingeschakeld en voor de controlerende diensten te allen tijde bereikbaar is.
    
    Met artikel 3.10, derde lid, tweede volzin, van het Rsp, gelezen in samenhang met artikel 5.4, eerste lid, van de Binnenvaartregeling is krachtens artikel 31 van het Binnenvaartbesluit dus een regel met betrekking tot de registratie van de vaartijd gesteld. Die registratie is ten behoeve van het toezicht op de naleving van de krachtens hoofdstuk 3, paragraaf 3, van de Binnenvaartwet gegeven regels over de maximale vaartijd per 24 uur.
    
    Artikel 3.10, derde lid, tweede volzin, van het Rsp is derhalve een regel met betrekking tot registratie van gegevens als bedoeld in artikel 37, eerste lid, van de Binnenvaartwet. Ingevolge het tweede lid van artikel 37 is het verboden in strijd met die regel te handelen. Niet in geschil is dat het schip heeft gevaren in de bloktijd en de vaartijd niet werd geregistreerd met een tachograaf. De rechtbank heeft derhalve terecht overwogen dat artikel 37, tweede lid, van de Binnenvaartwet, gelezen in samenhang met artikel 31 van het Binnenvaartbesluit, artikel 5.4 van de Binnenvaartregeling en artikel 3.10, derde lid, van het Rsp, is overtreden en in de wet- en regelgeving een grondslag aanwezig is voor de opgelegde boete.
    
    Het betoog faalt.
    
    6. Voorts betoogt [appellante] dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de minister zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat zij overtreder is. Daartoe voert zij aan dat de eigendom van het schip niet maakt dat zij het schip heeft doen gebruiken in strijd met de regelgeving. [appellante] is niet de werkgever van de kapitein, noch de exploitant van het schip. Voorts placht zij dergelijke overtredingen niet te aanvaarden, aldus [appellante].
    
    6.1. Ingevolge artikel 22 van de Binnenvaartwet zijn de gezagvoerder of de werkgever verplicht tot naleving van regels inzake de vaartijden van schepen. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Binnenvaartwet volgt dat de wetgever voor ogen heeft gestaan dat overtreding van de bij of krachtens de Binnenvaartwet gestelde regels over het algemeen wordt toegerekend aan degene die de zeggenschap heeft over een schip of aan diens werkgever, dan wel aan beiden (kamerstukken II, 2005/06, 30523, nr. 3, blz. 38).
    
    Nu de werkgever van een gezagvoerder van een binnenschip de gezagvoerder onder zijn gezag werkzaamheden laat verrichten, draagt naast de gezagvoerder ook diens werkgever de verantwoordelijkheid voor naleving van de regels over vaartijden en de registratie van de vaartijden gesteld bij of krachtens de Binnenvaartwet. In beginsel kan daarom bij een overtreding van die regels de handeling aan de werkgever van de gezagvoerder worden toegerekend en kan de werkgever van de gezagvoerder als overtreder worden aangemerkt.
    
    6.2. Uit het uittreksel van de Kamer van Koophandel blijkt dat [aandeelhouder] enig aandeelhouder van [appellante] is. Bij brief van 18 juni 2014 heeft [persoon] namens [bedrijf] een zienswijze ingediend. Die zienswijze is een reactie op het aan [appellante] verzonden voornemen van de minister om aan [appellante] een bestuurlijke boete op te leggen wegens de op 17 mei 2014 geconstateerde overtredingen. [persoon] heeft in de zienswijze niet vermeld dat [appellante] niet als overtreder kan worden aangemerkt, noch dat [appellante] niet de werkgever van de gezagvoerder is. In de zienswijze staat dat die is ingediend, omdat "als gevolg van omstandigheden niet anders gewerkt kan worden dan zoals is gedaan". Verder staat in de zienswijze: "Ik heb in eerdere berichten aan uw organisatie meerdere malen aangegeven dat onze kapiteins niet helderziende zijn en derhalve om bijvoorbeeld 18.00 uur niet in staat zijn om te kunnen inschatten of te bepalen dat de op plaats die zij tegen 22.00 uur naderen een ligplek voor handen is om veilig te kunnen afmeren. Is zulks niet het geval dan varen zij door tot de eerstkomende mogelijkheid om veilig af te kunnen meren". In een aanvullend boeterapport, dat door de toezichthouder op ambtsbelofte is opgemaakt op 12 mei 2015, is vermeld dat de toezichthouder bij de controle op 17 mei 2014 de gezagvoerder van het schip heeft gevraagd of hij zijn baas kan bellen. Daarop heeft de gezagvoerder [appellante] gebeld en de toezichthouder heeft, nadat hij de telefoon had overgenomen, iemand van [appellante] gesproken.
    
    Gelet op het voorgaande, heeft de minister zich terecht op het standpunt gesteld dat [appellante] de werkgever is van de gezagvoerder van het schip. Met de enkele latere ontkenning heeft [appellante] het tegendeel niet aannemelijk gemaakt.
    
    Het betoog faalt.
    
    7. Verder betoogt [appellante] dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat zij zich niet met succes kan beroepen op overmacht. Op het moment van de overtreding waren er immers onvoldoende overnachtingsplaatsen. Het schip moest daarom wel varen in de bloktijd.
    
    7.1. [appellante] had de overtreding kunnen voorkomen door gebruik te maken van een tachograaf, waarmee binnen de bloktijd mag worden gevaren. Aldus heeft [appellante] zelf de situatie in het leven geroepen die tot de overtreding heeft geleid.
    
    Het betoog faalt.
    
    8. Tot slot betoogt [appellante] dat de rechtbank ten onrechte geen aanleiding heeft gezien om de opgelegde boete te matigen. Er deed zich slechts een kleine uitloop in de bloktijd voor die nodig was om een overnachtingsplaats te zoeken.
    
    8.1. Dat slechts voor een korte tijd in de bloktijd werd gevaren om een overnachtingsplaats te zoeken, is geen bijzondere omstandigheid die maakt dat de boete van € 800,00 onevenredig is.
    
    Het betoog faalt.
    
    9. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. T.G.M. Simons en mr. J.J. van Eck, leden, in tegenwoordigheid van mr. H.E. Noordhoek, griffier.
    
    w.g. Slump w.g. Noordhoek
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 11 januari 2017
    
    819.
    
    BIJLAGE
    
    Binnenvaartwet
    
    Artikel 1
    
    1. In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt, tenzij anders is bepaald, verstaan onder:
    
    gezagvoerder: degene die het gezag voert over een schip;
    
    werkgever:
    
    1°. degene jegens wie de gezagvoerder krachtens arbeidsovereenkomst of publiekrechtelijke aanstelling gehouden is tot het verrichten van arbeid, behalve indien die gezagvoerder aan een derde ter beschikking wordt gesteld voor het verrichten van arbeid welke die derde gewoonlijk doet verrichten;
    
    2°. degene aan wie de gezagvoerder ter beschikking is gesteld voor het verrichten van arbeid als bedoeld onder 1°; of
    
    3°. degene die zonder werkgever als bedoeld onder 1° of 2° te zijn, de gezagvoerder onder zijn gezag arbeid doet verrichten.
    
    Artikel 22
    
    1. Overeenkomstig bindende besluiten van instellingen van de Europese Gemeenschappen dan wel anderszins ter uitvoering van verdragen of bindende besluiten van volkenrechtelijke organisaties worden bij ministeriële regeling regels gesteld voor bij algemene maatregel van bestuur aan te wijzen categorieën van schepen met betrekking tot de vaartijden en bemanningssterkte, de uitrustingsstukken van binnenschepen en de hiermee verband houdende eisen.
    
    2. In het belang van de veiligheid van de vaart kan de regeling, bedoeld in het eerste lid, aanvullende regels bevatten inzake:
    
    a. de vaartijden van schepen;
    
    b. - d. (...).
    
    7. De gezagvoerder of de werkgever zijn verplicht tot naleving van:
    
    a. het bepaalde krachtens het eerste en tweede lid, onderdelen a tot en met c;
    
    b. - c. (...).
    
    Artikel 37
    
    1. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen regels worden gesteld met betrekking tot de registratie van gegevens ten behoeve van het toezicht op de naleving van de krachtens hoofdstuk 3, paragraaf 3, gegeven regels en voorschriften.
    
    2. Het is verboden te handelen in strijd met de regels, bedoeld in het eerste lid.
    
    Artikel 48
    
    1. De minister van Infrastructuur en Milieu kan aan degene die handelt in strijd met de artikelen 5, eerste lid, 6, eerste lid en zesde lid, 7, eerste lid, 8, derde lid, 10, tweede lid, 11, 12, 13, vierde lid, 21, eerste lid, 22, negende lid, 23, eerste lid, 25, vierde lid en vijfde lid, 28, zevende lid, 31, vierde lid, 33, tweede lid, 36, vierde lid, 37, tweede lid, 39c, derde lid, 39e, 43, tweede lid, en 46, tweede lid, een bestuurlijke boete opleggen.
    
    4. Bij ministeriële regeling worden de boetebedragen voor de beboetbare feiten vastgesteld.
    
    Binnenvaartbesluit
    
    Artikel 31
    
    Bij regeling van de minister van Infrastructuur en Milieu worden regels gesteld betreffende de middelen waarmee de gegevens ten behoeve van het toezicht op de naleving van de voorschriften betreffende de vaartijden, de rusttijden en de bemanningssterkte worden geregistreerd.
    
    Binnenvaartregeling
    
    Artikel 5.2
    
    In dit hoofdstuk wordt verstaan onder:
    
    exploitatiewijze A1: exploitatiewijze waarbij de vaartijd van een schip per 24 uur, blijkens de op die periode betrekking hebbende aantekening in het vaartijdenboek, bedoeld in artikel 5.3, tweede lid, ten hoogste 14 uur dan wel overeenkomstig artikel 5.4, eerste lid, 16 uur bedraagt;
    
    exploitatiewijze A2: exploitatiewijze waarbij de vaartijd van een schip per 24 uur, blijkens de op die periode betrekking hebbende aantekening in het vaartijdenboek, bedoeld in artikel 5.3, tweede lid, ten hoogste 18 uur bedraagt.
    
    Artikel 5.4
    
    1. Bij de exploitatiewijzen A1 en A2 is artikel 3.10, tweede en derde lid, en artikel 3.13, vijfde lid, van het Rsp van overeenkomstige toepassing.
    
    Artikel 11.1
    
    1. De bedragen van de bestuurlijke boete op overtredingen als bedoeld in de artikelen 5, eerste lid, 6, eerste lid en zesde lid, 7, eerste lid, 8, derde lid, 10, tweede lid, 11, 12, 13, vierde lid, 21, eerste lid, 22, negende lid, 23, eerste lid, 25, vierde lid en vijfde lid, 31, vierde lid, 33, tweede lid, 36, vierde lid, 37, tweede lid, 38, zevende lid, 43, tweede lid, en 46, tweede lid, van de Binnenvaartwet zijn opgenomen in tabel 1 in bijlage 11.1 bij deze regeling.
    
    Bijlage 11.1
    
    37 lid 2 BVW
    
    jo. 31 BVB
    
    jo. 5.4 lid 1 BVR
    
    jo. 3.10 lid 3 Rsp Een schip doen gebruiken in de periode gelegen tussen 22.00 uur en 06.00 uur (bloktijd A1), respectievelijk in de periode gelegen tussen 23.00 uur en 05.00 uur (bloktijd A2) zonder dat de vaartijd wordt geregistreerd door middel van een goedgekeurde, naar behoren functionerende tachograaf. € 800,-
    
    Rsp
    
    Artikel 3.10
    
    1. Men onderscheidt de volgende exploitatiewijzen:
    
    A1 vaart van ten hoogste 14 uur,
    
    A2 vaart van ten hoogste 18 uur,
    
    B vaart van ten hoogste 24 uur,
    
    telkens binnen een periode van 24 uur.
    
    3. Een schip dat in exploitatiewijze A1, respectievelijk A2 wordt geëxploiteerd, moet de vaart gedurende acht, respectievelijk zes aaneengesloten uren onderbreken, te weten:
    
    a) in de exploitatiewijze A1 tussen 22.00 en 06.00 uur, en
    
    b) in de exploitatiewijze A2 tussen 23.00 en 05.00 uur.
    
    Er mag van deze tijden worden afgeweken, indien de vaartijd wordt geregistreerd door middel van een tachograaf van een type dat door de bevoegde autoriteit van een Rijnoeverstaat of België is goedgekeurd en toegelaten, aan de vereisten van bijlage A3 van dit reglement voldoet en naar behoren functioneert. De tachograaf moet ten minste vanaf het begin van de laatste ononderbroken rusttijd van acht, respectievelijk zes uur zijn ingeschakeld en voor de controlerende diensten te allen tijde bereikbaar zijn.