ECLI:NL:RVS:2015:3617, Raad van State, 25-11-2015, 201502351/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2015-11-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 19 mei 2014 heeft het college [appellante] gelast de strijd met artikel 2.1 en artikel 2.3a van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) te beëindigen door het illegale gebruik van het bijgebouw op het perceel [locatie] te staken en gestaakt te houden en de voorzieningen in dat bijgebouw te verwijderen en verwijderd te houden.

201502351/1/A1.
    Datum uitspraak: 25 november 2015
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellante], thans wonend te [woonplaats],
    
    tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Zeeland-West-Brabant (hierna: de rechtbank) van 10 februari 2015 in zaken nrs. 14/7545, 14/7546 en 15/151 in het geding tussen:
    
    [partij] en [appellante]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Breda.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 19 mei 2014 heeft het college [appellante] gelast de strijd met artikel 2.1 en artikel 2.3a van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) te beëindigen door het illegale gebruik van het bijgebouw op het perceel [locatie] te staken en gestaakt te houden en de voorzieningen in dat bijgebouw te verwijderen en verwijderd te houden.
    
    Bij besluit van 19 november 2014 heeft het college het door [partij] en [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij besluit van 20 januari 2015 heeft het college besloten tot invordering van de door [appellante] verbeurde dwangsom.
    
    Bij uitspraak van 10 februari 2015 heeft de rechtbank het door [partij] en [appellante] tegen het besluit van 19 november 2014 ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd, voor zover daarbij [partij] ontvankelijk is geacht in zijn bezwaar, het bezwaar van [partij] niet-ontvankelijk geacht, bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het besluit van 19 november 2014 en bepaald dat dat besluit voor het overige in stand blijft. De rechtbank heeft voorts het besluit van 20 januari 2015 in stand gelaten. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 4 november 2015, waar [appellante], vergezeld door [partij], en het college, vertegenwoordigd door drs. C.T.M. van Slingerland, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen. Aan de zijde van het college is tevens verschenen J.L.W. Reuvers.
    
    Overwegingen
    
    1. Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, onderdeel a, van de Wabo is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het bouwen van een bouwwerk.
    
    Ingevolge onderdeel c is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet.
    
    Ingevolge artikel 2.3a, eerste lid, is het verboden een bouwwerk of deel daarvan dat is gebouwd zonder omgevingsvergunning in stand te laten.
    
    Ingevolge artikel 2.3, eerste lid, van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor) is, in afwijking van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a van de wet, geen omgevingsvergunning vereist voor de categorieën van gevallen in artikel 3, gelezen in samenhang met artikel 5 van bijlage II.
    
    Ingevolge artikel 3, aanhef en achtste lid, van bijlage II van het Bor is een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo niet vereist, indien deze activiteit betrekking heeft op een verandering van een bouwwerk, mits wordt voldaan aan de volgende eisen:
    
    a. geen verandering van de draagconstructie,
    
    b. geen verandering van de brandcompartimentering of beschermde subbrandcompartimentering,
    
    c. geen uitbreiding van de bebouwde oppervlakte, en
    
    d. geen uitbreiding van het bouwvolume.
    
    Ingevolge artikel 5, eerste lid, blijft bij de toepassing van de artikelen 2, 3 en 4 het aantal woningen gelijk.
    
    Ingevolge het bestemmingsplan "Bavel" rust op het perceel de bestemming "Wonen".
    
    Ingevolge artikel 14, lid 14.1 van de planregels zijn de als zodanig aangewezen gronden bestemd voor, voor zover van belang, wonen, al dan niet in combinatie met ruimte voor een aan huis verbonden beroeps- of bedrijfsactiviteit, met dien verstande dat kamerverhuur niet is toegestaan.
    
    Ingevolge lid 14.2.1, onderdeel a, mogen gebouwen uitsluitend ter plaatse van de aanduiding 'bouwvlak' worden gebouwd.
    
    Ingevolge onderdeel b mag het aantal woningen niet worden vermeerderd.
    
    Ingevolge onderdeel d is per bouwperceel maximaal één hoofdgebouw toegestaan.
    
    Ingevolge onderdeel e is per hoofdgebouw maximaal één woning toegestaan.
    
    2. Het college heeft zich in het in het besluit op bezwaar gehandhaafde besluit van 19 mei 2014 op het standpunt gesteld dat [appellante] in strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, en artikel 2.3a van de Wabo zonder de daartoe vereiste omgevingsvergunning aan het bijgebouw bouwwerkzaamheden heeft verricht en het gebouwde in stand laat. Het heeft zich verder op het standpunt gesteld dat [appellante] het bijgebouw in strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo als woning gebruikt waardoor in strijd met het bestemmingsplan op het perceel twee woningen in gebruik zijn.
    
    3. [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college bevoegd is om handhavend op te treden. Zij voert daartoe aan dat bewoning van het bijgebouw niet in strijd is met het bestemmingsplan en geen sprake is van bouwwerkzaamheden waarvoor een omgevingsvergunning is vereist.
    
    3.1. Uit de stukken en het verhandelde ter zitting is gebleken dat in de jaren zeventig van de vorige eeuw onder andere voor het plaatsen van een badkamer in het bijgebouw een bouwvergunning is verleend. In een opgemaakt proces-verbaal van bevindingen van een controle door een medewerker van de gemeente op 13 februari 2012 is vermeld dat de bestaande doucheruimte overeenkomstig deze vergunning aanwezig was. Het college heeft niet met stukken onderbouwd dat de badkamer nadien zodanig is gewijzigd dat sprake is van 'bouwen' als bedoeld in artikel 1.1 van de Wabo en daarvoor een omgevingsvergunning nodig is. De rechtbank heeft derhalve ten onrechte overwogen dat het college bevoegd was op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, en artikel 2.3a van de Wabo daartegen handhavend op te treden.
    
    De rechtbank heeft evenwel terecht overwogen dat het college op grond van deze artikelen bevoegd is om handhavend op te treden tegen het plaatsen en instandlaten van de keuken. Hierbij wordt in aanmerking genomen dat het aanbrengen van deze bouwkundige voorziening niet omgevingsvergunningvrij is. Nu al een badkamer aanwezig is, wordt met het plaatsen van de keuken het bijgebouw geschikt gemaakt voor zelfstandige bewoning. Hierdoor wordt in dit geval, in strijd met het bestemmingsplan, een tweede woning op het perceel gerealiseerd. Gelet op artikel 5, eerste lid, van bijlage II van het Bor, kunnen deze werkzaamheden niet op grond van artikel 3, achtste lid, van bijlage II van het Bor omgevingsvergunningvrij worden verricht. In zoverre faalt het betoog.
    
    3.2. De bewoning van het bijgebouw is niet in strijd met de aan het perceel gegeven bestemming "Wonen" en de daarbij behorende doeleindenomschrijving. Voorts kan uit artikel 14, lid 14.2 van de planregels, welk lid het college aan zijn besluit ten grondslag heeft gelegd, niet worden afgeleid dat het in strijd is met het bestemmingsplan om het bijgebouw als woning te gebruiken. Artikel 14, lid 14.2 is geplaatst onder het opschrift "Bouwregels". Die bepaling bevat dan ook uitsluitend een voorschrift voor bouwen op de als "Wonen" aangewezen gronden en is van betekenis voor toetsing van aanvragen om omgevingsvergunning aan het bestemmingsplan. De rechtbank heeft dan ook ten onrechte geoordeeld dat de bewoning van het bijgebouw in strijd is met artikel 14 (lid 14.1.2; lees:) lid 14.2 van de planregels en ten onrechte het college bevoegd geacht handhavend op te treden tegen het gebruik van het bijgebouw als woning. In zoverre slaagt het betoog. Hetgeen voor het overige is aangevoerd over het gebruik van het bijgebouw als woning, behoeft geen bespreking meer.
    
    4. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    5. Het betoog van [appellante] dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat, zo al sprake is van onduidelijke informatieverstrekking door het college, dit niet kan worden aangemerkt als een bijzondere omstandigheid op grond waarvan het college in redelijkheid van handhavend optreden had moeten afzien, faalt. Uit de stukken blijkt niet van concrete, ondubbelzinnige toezeggingen van een daartoe bevoegd persoon, die zijn toe te rekenen aan het college, dat geen omgevingsvergunning nodig is voor het verrichten van werkzaamheden aan het bijgebouw waardoor een tweede woning op het perceel wordt gerealiseerd.
    
    6. Nu het besluit op bezwaar van 19 november 2014 wordt vernietigd, behoeft het betoog van [appellante] over de hoogte van de dwangsom die aan de last is verbonden, geen bespreking meer.
    
    7. Met betrekking tot het betoog van [appellante] dat ziet op het invorderingsbesluit van 20 januari 2015 wordt overwogen dat, gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, aan dit besluit de grondslag komt te ontvallen.
    
    8. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover daarbij het besluit op bezwaar van 19 november 2014, voor zover daarbij is beslist op het bezwaar van [appellante], en het besluit van 20 januari 2015 in stand zijn gelaten. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling deze besluiten in zoverre vernietigen. De aangevallen uitspraak wordt voor het overige bevestigd.
    
    9. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld. In dit verband wordt nog overwogen dat de Afdeling het college zal veroordelen tot vergoeding van de kosten voor het verschijnen van de rechtsbijstandverlener ter zitting van de rechtbank, nu de rechtbank het college reeds heeft veroordeeld tot vergoeding van de kosten voor het indienen van het beroepschrift.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II. vernietigt de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 10 februari 2015 in zaken nrs. 14/7545, 14/7546 en 15/151, voor zover daarbij het besluit op bezwaar van 19 november 2014, kenmerk 1.2014.0129.001, voor zover daarbij is beslist op het bezwaar van [appellante], en het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Breda van 20 januari 2015, kenmerk PBZ/2014/5177/HH/02, in stand zijn gelaten;
    
    III. vernietigt het besluit van 19 november 2014, voor zover daarbij is beslist op het bezwaar van [appellante];
    
    IV. vernietigt het besluit van 20 januari 2015;
    
    V. schorst bij wijze van voorlopige voorziening het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Breda van 19 mei 2014, kenmerk PBZ/2014/5177/HH/02 totdat een nieuw besluit op het gemaakte bezwaar van [appellante] is genomen;
    
    VI. bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
    
    VII. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Breda tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.225,00 (zegge: twaalfhonderdvijfentwintig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    VIII. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Breda aan [appellante] het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 248,00 (zegge: tweehonderdachtenveertig euro) voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.C. Kranenburg, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. N.D.T. Pieters, griffier.
    
    w.g. Kranenburg w.g. Pieters
    lid van de enkelvoudige kamer griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 25 november 2015
    
    473.