ECLI:NL:RVS:2014:4399, Raad van State, 03-12-2014, 201402731/1/R6
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2014-12-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 19 december 2013 heeft de raad het bestemmingsplan "Europoort en Landtong" vastgesteld.

201402731/1/R6.
    Datum uitspraak: 3 december 2014
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    1. de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Vopak EMEA B.V. en andere, alle gevestigd te Rotterdam (hierna tezamen en in enkelvoud: Vopak),
    2. [appellant sub 2] en anderen, allen wonend te [woonplaats],
    3. [appellant sub 3], wonend te [woonplaats],
    
    en
    
    de raad van de gemeente Rotterdam,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 19 december 2013 heeft de raad het bestemmingsplan "Europoort en Landtong" vastgesteld.
    
    Tegen dit besluit hebben Vopak, [appellant sub 2] en anderen en [appellant sub 3] beroep ingesteld.
    
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak, tezamen met zaken nrs. 201402516/1/R6, 201402733/1/R6, 201402739/1/R6 en 201402744/1/R6, ter zitting behandeld op 12 september 2014, waar Vopak, vertegenwoordigd door mr. D.A. Cleton, [appellant sub 3], vertegenwoordigd door mr. B. de Jong, [appellant sub 2] en anderen, bijgestaan door mr. B. Vermeirssen, advocaat te Kattendijke, en de raad, vertegenwoordigd door mr. H.J.M. Besselink, advocaat te Den Haag, zijn verschenen. Voorts zijn als partij gehoord de naamloze vennootschap Havenbedrijf Rotterdam N.V. (hierna: het Havenbedrijf), vertegenwoordigd door mr. N.H. van den Biggelaar, advocaat te Amsterdam, ir. R.C. Dekker, mr. C.J.B. Moes en drs. M.E. de Boer, het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland, vertegenwoordigd door mr. H.J.M. Besselink, advocaat te Den Haag, en ing. S.W.J. Post, en het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam, eveneens vertegenwoordigd door mr. H.J.M. Besselink, advocaat te Den Haag.
    
    Overwegingen
    
    Het plan
    
    1. Het plan voorziet in een actuele juridisch-planologische regeling voor het gebied Europoort en Landtong in het Rotterdamse haven- en industriecomplex.
    
    Algemeen toetsingskader
    
    2. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsvrijheid om bestemmingen aan te wijzen en regels te geven die de deelraad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De Afdeling toetst deze beslissing terughoudend. Dit betekent dat de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden beoordeelt of aanleiding bestaat voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Voorts beoordeelt de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden of het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
    
    Het beroep van Vopak
    
    3. Vopak kan zich niet verenigen met het plan voor zover daarbij niet is voorzien in haar bedrijfsactiviteiten in de Neckarhaven aan de noordzijde van het water. Voorts betoogt zij dat de bestemming "Bedrijf-Opslag minerale oliën" ten onrechte slechts aan een deel van haar gronden aan de oostzijde van het water is toegekend. De bestemming dient volgens haar te reiken tot aan het water. Bovendien ontbreekt volgens haar de functieaanduiding "specifieke vorm van bedrijf-afvalstoffen".
    
    4. De raad heeft erkend dat het plan ten onrechte niet volledig voorziet in de bestemming "Bedrijf-Opslag minerale oliën" aan de noord- en oostzijde van het water in de Neckarhaven aan de Neckarweg 5. Voorts heeft de raad erkend dat daaraan de functieaanduiding "specifieke vorm van bedrijf-afvalstoffen" had moeten worden toegekend.
    
    Nu de raad zich in zoverre op een ander standpunt stelt dan hij in het bestreden besluit heeft gedaan en niet is gebleken dat gewijzigde omstandigheden hiertoe aanleiding hebben gegeven, moet worden geoordeeld dat het bestreden besluit in zoverre niet met de vereiste zorgvuldigheid is voorbereid.
    
    Het betoog slaagt.
    
    De beroepen van [appellant sub 3] en [appellant sub 2] en anderen
    
    5. De beroepen van [appellant sub 3] en [appellant sub 2] en anderen richten zich tegen de vaststelling van het plandeel met de bestemming "Bedrijf - 4" wat betreft de gronden ten noordwesten van de Europaweg te Rotterdam die thans in gebruik zijn als schietbaan. Het beroep van [appellant sub 2] en anderen richt zich daarnaast tegen de vaststelling van het plandeel met de bestemming "Bedrijf - Andere havengerelateerde activiteiten" wat betreft de gronden gelegen tussen het Hartelkanaal en de Europaweg te Rotterdam, ten oosten van de BP-raffinaderij aan de D’arcyweg.
    
    6. De beroepschriften van [appellant sub 3] en [appellant sub 2] en anderen zijn tevens gericht tegen het besluit van het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland en het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam van 4 februari 2014 waarbij met toepassing van artikel 14 van het Besluit externe veiligheid inrichtingen milieubeheer (hierna: het Bevi) de veiligheidscontour Europoort en Landtong (hierna: de veiligheidscontour) is vastgesteld. De beroepsgronden die zijn gericht tegen het besluit van 4 februari 2014 worden beoordeeld in de uitspraak in zaak nr. 201402739/1/R6.
    
    7. [appellant sub 3] en [appellant sub 2] en anderen vrezen een onaanvaardbare aantasting van het woon- en leefklimaat ter plaatse van hun woningen aan de Krimweg te Oostvoorne.
    
    [appellant sub 3] voert in dat verband aan dat op de gronden met de bestemming "Bedrijf - 4" ten onrechte zware industrie wordt toegestaan nabij woningen. Hij betoogt dat niet wordt voldaan aan de richtafstand van 300 m die in de brochure "Bedrijven en milieuzonering" van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (hierna: de VNG-brochure) wordt aanbevolen voor deze categorie bedrijven. Daarnaast maakt het plan volgens hem activiteiten mogelijk waarbij de 10-6-contour voor het plaatsgebonden risico zich over zijn woning uitstrekt.
    
    [appellant sub 2] en anderen voeren aan dat hun woningen als gevolg van de toekenning van de bestemmingen "Bedrijf - 4" en "Bedrijf - Andere havengerelateerde activiteiten" te midden van zware industrie komen te liggen, terwijl dit thans slechts aan de noordzijde het geval is. Zij vrezen in het bijzonder veiligheidsrisico’s en toename van geluidhinder, stankhinder en visuele hinder. [appellant sub 2] en anderen betogen dat de raad ten onrechte het belang van de haven zwaarder heeft laten wegen dan hun belangen.
    
    7.1. Ingevolge artikel 6, lid 6.1.1, van de planregels zijn de gronden met de bestemming "Bedrijf - 4" onder meer bestemd voor:
    
    a. op- en overslag van chemische producten en chemicaliën met de bijbehorende be- en verwerking;
    
    b. op- en overslag van ruwe olie en minerale olieproducten met de bijbehorende be- en verwerking;
    
    c. dienstverlening ten behoeve van de scheepvaart en offshore;
    
    d. andere havengerelateerde activiteiten, waaronder havenfacilitaire diensten, testlaboratoria ten behoeve van de maritieme sector en logistieke dienstverlening;
    
    e. voorzieningen, zoals afvalwaterzuivering, luchtbehandelingssystemen, damp- en geurverwerkingsinstallaties en elektriciteitsopwekking anders dan met behulp van windturbines, die ten dienste staan van de bestemmingen, bedoeld onder a t/m d;
    
    (…)
    
    Ingevolge artikel 22, lid 22.1.1, van de planregels zijn de gronden met de bestemming "Bedrijf - Andere havengerelateerde activiteiten" onder meer bestemd voor:
    
    a. andere havengerelateerde activiteiten, waaronder havenfacilitaire diensten, testlaboratoria ten behoeve van de maritieme sector en logistieke dienstverlening;
    
    b. voorzieningen, zoals afvalwaterzuivering, luchtbehandelingssystemen, damp- en geurverwerkingsinstallaties en elektriciteitsopwekking anders dan met behulp van windturbines, die ten dienste staan van de bestemmingen, bedoeld onder a;
    
    (…)
    
    7.2. De gronden binnen de bestreden plandelen worden thans niet gebruikt voor industriële bedrijfsactiviteiten. Niet in geschil is dat het plan op deze gronden industriële bedrijvigheid in het havengebied mogelijk maakt.
    
    7.3. De raad heeft bij de totstandkoming van het plan de VNG-brochure en de daarin opgenomen richtafstanden niet als uitgangspunt gehanteerd. De raad is niet verplicht bij het voorbereiden van het plan gebruik te maken van de in de VNG-brochure opgenomen aanbevelingen. Het betoog van [appellant sub 3] dat de raad ten onrechte van de richtafstanden is afgeweken, kan dan ook niet slagen.
    
    Dit laat onverlet dat de raad dient te onderbouwen dat het toestaan van een uitbreiding van industriële bedrijfsactiviteiten op de hier aan de orde zijnde gronden niet leidt tot onaanvaardbare hinder voor nabijgelegen woningen. Bij de voorbereiding van het plan zijn onderzoeken uitgevoerd naar de milieueffecten van nieuwe en reeds bestaande bedrijfsactiviteiten die het plan mogelijk maakt. Dit is onder meer het milieueffectrapport dat ten behoeve van het plan is opgesteld. De raad heeft de resultaten van de onderzoeken naar de milieugevolgen in de plantoelichting beschreven. Op grond van de onderzoeken heeft de raad geconcludeerd dat zich ter plaatse van de nabijgelegen woningen geen onaanvaardbare milieugevolgen zullen voordoen.
    
    7.4. Met betrekking tot de externe veiligheid overweegt de Afdeling het volgende. Bij besluit van 4 februari 2014 hebben het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland en het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam een veiligheidscontour als bedoeld in artikel 14, eerste lid, van het Bevi vastgesteld. Dit besluit lag ten tijde van de vaststelling van het plan in ontwerp voor en de raad heeft op de datum waarop het plan is vastgesteld tevens ingestemd met het ontwerpbesluit omtrent de veiligheidscontour. De woningen van [appellant sub 3] en [appellant sub 2] en anderen liggen buiten de vastgestelde veiligheidscontour. In figuur 3 op p. 6 van het besluit van 4 februari 2014 is de ligging van de veiligheidscontour nabij Westvoorne in detail weergegeven. De rode lijnen in deze figuur geven de op basis van kentallen vastgestelde maximale theoretische risicocontouren weer van de activiteiten die het plan ter plaatse mogelijk maakt. De maximale theoretische risicocontouren overschrijden de vastgestelde veiligheidscontour op enkele plaatsen; een van de maximale theoretische risicocontouren strekt zich uit over de woningen van [appellant sub 3] en [appellant sub 2] en anderen. Het Bevi staat er echter aan in de weg dat een omgevingsvergunning wordt verleend voor activiteiten die leiden tot een dergelijke 10-6-contour voor het plaatsgebonden risico. Uit artikel 10, tweede lid, aanhef en onder a, van het Bevi volgt immers dat geen omgevingsvergunning kan worden verleend voor nieuwe activiteiten waarbij de 10-6-contour voor het plaatsgebonden risico de vastgestelde veiligheidscontour overschrijdt. Op de veiligheidscontour moet namelijk de grenswaarde van 10-6 voor het plaatsgebonden risico in acht worden genomen. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de veiligheidsrisico’s ter plaatse van de woningen van [appellant sub 3] en [appellant sub 2] en anderen hiermee voldoende worden beperkt.
    
    7.5. Met betrekking tot het geluid overweegt de Afdeling als volgt. De hier aan de orde zijnde gronden liggen op het gezoneerde industrieterrein "Europoort/Maasvlakte". De woningen van [appellant sub 3] en [appellant sub 2] en anderen bevinden zich binnen de zone van dit industrieterrein. In paragraaf 5.3 van de plantoelichting zijn de bevindingen weergegeven van het onderzoek dat bij de voorbereiding van het plan is verricht. Hieruit blijkt volgens de raad dat de activiteiten die het plan mogelijk maakt niet leiden tot een toename van de geluidbelasting op de zonegrens of tot een overschrijding van de geldende waarden voor de maximaal toelaatbare geluidbelasting (MTG-waarden) voor woningen. Volgens de raad kan ervan worden uitgegaan dat zich ook bij de woningen aan de Krimweg geen noemenswaardige toename van de geluidbelasting zal voordoen. De raad heeft daarbij mede van belang geacht dat voor de gecumuleerde geluidbelasting op de woningen aan de Krimweg het verkeersgeluid van de Europaweg (N15) bepalend is. [appellant sub 2] en anderen hebben niet aannemelijk gemaakt dat dit onjuist is.
    
    7.6. Voor het overige hebben [appellant sub 3] en [appellant sub 2] en anderen naar het oordeel van de Afdeling de juistheid van de resultaten van de uitgevoerde onderzoeken niet gemotiveerd bestreden.
    
    7.7. Gelet op het voorgaande heeft de raad zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat bij de woningen van [appellant sub 3] en [appellant sub 2] en anderen een aanvaardbaar woon- en leefklimaat zal zijn gewaarborgd.
    
    De betogen falen.
    
    8. [appellant sub 2] en anderen betogen dat de bestemmingen "Bedrijf - 4" en "Bedrijf - Andere havengerelateerde activiteiten" niet uitvoerbaar zijn vanwege de vastgestelde veiligheidscontour. Het plan is volgens hen op dit punt in strijd met een goede ruimtelijke ordening.
    
    [appellant sub 2] en anderen betogen in dit verband dat het plan op de desbetreffende gronden nieuwe inrichtingen mogelijk maakt waarop het Bevi van toepassing is, maar dat de plaatsgebonden risicocontour van dergelijke inrichtingen de vastgestelde veiligheidscontour zal overschrijden en over hun woningen zal komen te liggen.
    
    [appellant sub 3] betoogt dat de toegekende bestemming "Bedrijf - 4" en de veiligheidscontour die bij besluit van 4 februari 2014 is vastgesteld met elkaar in strijd zijn. Bij volledige benutting van de mogelijkheden die het plan voor deze locatie bevat, overschrijden de maximale risicocontouren van de inrichtingen op deze gronden volgens hem de vastgestelde veiligheidscontour. Dit heeft tot gevolg dat de mogelijkheden die het plan voor de gronden met de bestemming "Bedrijf - 4" bevat, nooit volledig kunnen worden benut, aldus [appellant sub 3].
    
    8.1. Zoals onder 7.4 reeds is overwogen, geven de rode lijnen in figuur 3 op p. 6 van het besluit van 4 februari 2014 de op basis van kentallen vastgestelde maximale theoretische risicocontouren weer van de activiteiten die het plan nabij de woningen van [appellant sub 3] en [appellant sub 2] en anderen mogelijk maakt. Daarnaast zijn in figuur 3 de 10-6-contouren voor het plaatsgebonden risico van de bestaande, vergunde bedrijfsactiviteiten met oranje cirkels weergegeven.
    
    Uit figuur 3 blijkt dat de bestaande 10-6-contouren voor het plaatsgebonden risico en de maximale theoretische risicocontouren ten noorden van de woningen aan de Krimweg de vastgestelde veiligheidscontour niet overschrijden. Gelet hierop is er geen aanleiding om aan de uitvoerbaarheid van de bestemming "Bedrijf - Andere havengerelateerde activiteiten" te twijfelen.
    
    De activiteiten die het plan mogelijk maakt op de gronden met de bestemming "Bedrijf - 4" ten westen van de woningen aan de Krimweg hebben blijkens figuur 3 een maximale theoretische risicocontour die de vastgestelde veiligheidscontour overschrijdt en zich uitstrekt over de woningen van [appellant sub 3] en [appellant sub 2] en anderen. Zoals onder 7.4 reeds is uiteengezet, heeft de vaststelling van de veiligheidscontour echter tot gevolg dat geen omgevingsvergunning kan worden verleend voor activiteiten die tot de maximale theoretische risicocontour leiden, maar slechts voor activiteiten waarbij de 10-6-contour voor het plaatsgebonden risico de vastgestelde veiligheidscontour niet overschrijdt. De veiligheidscontour die bij het besluit van 4 februari 2014 is vastgesteld, vormt in zoverre een beperking voor de benutting van de maximale mogelijkheden die het plan bevat.
    
    Ter zitting heeft de raad toegelicht dat de maximale theoretische risicocontouren in figuur 3 op p. 6 van het besluit van 4 februari 2014 een theoretisch worst case-scenario betreffen. Het deelsegment "onafhankelijke tankopslag minerale olieproducten" is daarbij volgens de raad maatgevend. De raad en het Havenbedrijf stellen zich echter op het standpunt dat de bestemming "Bedrijf - 4" ook kan worden gerealiseerd zonder daarbij de maximale theoretische risicocontour te benutten die op grond van het plan mogelijk is; de risicocontour kan volgens hen bijvoorbeeld worden beperkt door het treffen van maatregelen binnen de inrichting. Volgens de raad en het Havenbedrijf kunnen de gronden met de bestemming "Bedrijf - 4" derhalve overeenkomstig de bestemming worden gebruikt met inachtneming van de veiligheidscontour. [appellant sub 3] en [appellant sub 2] en anderen hebben naar het oordeel van de Afdeling niet aannemelijk gemaakt dat dit onjuist is.
    
    Gelet hierop ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat de raad op voorhand in redelijkheid had moeten inzien dat het plan, voor zover het deze plandelen betreft, niet uitvoerbaar is.
    
    De betogen falen.
    
    9. [appellant sub 2] en anderen voeren aan dat het plan, voor zover het de door hen bestreden plandelen betreft, in strijd is met de Demarcatielijn die in 1964 door de regering is vastgesteld in verband met de begrenzing van de Maasvlakte. Zij stellen dat het plan havenactiviteiten ten zuiden van de Demarcatielijn mogelijk maakt.
    
    9.1. De Demarcatielijn is in 1964 vastgesteld als zuidelijke begrenzing van het op de Maasvlakte te ontwikkelen havengebied. Ten tijde van de vaststelling van het plan was de Demarcatielijn vastgelegd op de functiekaart van de destijds geldende structuurvisie "Visie op Zuid-Holland" van de provincie Zuid-Holland (hierna: de structuurvisie). De Demarcatielijn was daarbij in de structuurvisie omschreven als de in rijksbeleid en in het Ruimtelijk Plan Regio Rotterdam 2020 opgenomen grens voor de uitbreiding van de Maasvlakte: ten noorden van de Demarcatielijn kunnen industriële en havengerelateerde ontwikkelingen plaatsvinden en ten zuiden daarvan is de bestemming water en natuur (Natura 2000).
    
    9.2. De Afdeling stelt vast dat het plan geen havenactiviteiten mogelijk maakt ten zuiden van de Demarcatielijn zoals die op de functiekaart bij de structuurvisie is weergegeven.
    
    De Afdeling is voorts van oordeel dat de raad zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de Demarcatielijn uitsluitend dient ter begrenzing van de havenactiviteiten als zodanig en niet van de invloedssfeer en milieueffecten daarvan. Dit betekent dat het provinciale en rijksbeleid omtrent de Demarcatielijn er niet aan in de weg staan dat de milieueffecten van het haven- en industriegebied, waaronder de externe-veiligheidseffecten, ook ten zuiden van de Demarcatielijn kunnen merkbaar zijn.
    
    Gelet op het voorgaande bestaat geen grond voor het oordeel dat het plan is vastgesteld in strijd met het in de structuurvisie neergelegde provinciale en rijksbeleid inzake de Demarcatielijn.
    
    Het betoog faalt.
    
    Conclusie
    
    10. Het beroep van Vopak is gegrond. Het besluit tot vaststelling van het plan dient wegens strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) te worden vernietigd, voor zover daarbij niet is voorzien in de bestemming "Bedrijf-Opslag minerale oliën" en de functieaanduiding "specifieke vorm van bedrijf-afvalstoffen" voor haar bedrijfsactiviteiten in de Neckarhaven aan de noord- en oostzijde van het water. De Afdeling ziet aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, aanhef en onder b, van de Awb de raad op te dragen om voor het vernietigde plandeel met inachtneming van deze uitspraak een nieuw plan vast te stellen en zal daartoe een termijn stellen. Vanwege de aard van de gebreken, waarbij niet alleen in de planregels, maar ook in de verbeelding aanpassingen dienen plaats te vinden, ziet de Afdeling geen aanleiding om in zoverre zelf in de zaak te voorzien, zoals de raad en Vopak hebben verzocht. Het door de raad te nemen nieuwe besluit behoeft niet overeenkomstig afdeling 3.4 van de Awb te worden voorbereid.
    
    De beroepen van [appellant sub 3] en [appellant sub 2] en anderen zijn ongegrond.
    
    11. Ten aanzien van Vopak is niet gebleken van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen. Ten aanzien van [appellant sub 3] en [appellant sub 2] en anderen bestaat voor een proceskostenveroordeling geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het beroep van de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Vopak EMEA B.V. en andere gegrond;
    
    II. vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Rotterdam van 19 december 2013 waarbij het bestemmingsplan "Europoort en Landtong" is vastgesteld, voor zover daarbij niet is voorzien in de bestemming "Bedrijf-Opslag minerale oliën" en de functieaanduiding "specifieke vorm van bedrijf-afvalstoffen" voor de bedrijfsactiviteiten van de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Vopak EMEA B.V. en andere in de Neckarhaven aan de noord- en oostzijde van het water;
    
    III. draagt de raad van de gemeente Rotterdam op om binnen 16 weken na de verzending van deze uitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen een nieuw besluit te nemen en dit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken;
    
    IV. verklaart de beroepen van [appellant sub 2] en anderen en [appellant sub 3] ongegrond;
    
    V. gelast dat de raad van de gemeente Rotterdam aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Vopak EMEA B.V. en andere het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 328,00 (zegge: driehonderdachtentwintig euro) vergoedt, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de andere.
    
    Aldus vastgesteld door mr. W.D.M. van Diepenbeek, voorzitter, en mr. J.A. Hagen en mr. D.J.C. van den Broek, leden, in tegenwoordigheid van mr. M. Duursma, griffier.
    
    w.g. Van Diepenbeek w.g. Duursma
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 3 december 2014
    
    378-483.