ECLI:NL:RVS:2015:4037, Raad van State, 30-12-2015, 201500610/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2015-12-30 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 10 december 2014 heeft de minister aan de in dit besluit vermelde rechthebbenden ingevolge de Belemmeringenwet Privaatrecht (hierna: de BP) een plicht opgelegd tot het gedogen van de aanleg en instandhouding van de Randstad 380 kV-hoogspanningsverbinding Beverwijk-Vijfhuizen in de gemeente Haarlemmerliede en Spaarnwoude.

201500610/1/R1.
    Datum uitspraak: 30 december 2015
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellant A] en [appellante B] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant]), beiden wonend te [woonplaats],
    appellanten,
    
    en
    
    de minister van Infrastructuur en Milieu,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 10 december 2014 heeft de minister aan de in dit besluit vermelde rechthebbenden ingevolge de Belemmeringenwet Privaatrecht (hierna: de BP) een plicht opgelegd tot het gedogen van de aanleg en instandhouding van de Randstad 380 kV-hoogspanningsverbinding Beverwijk-Vijfhuizen in de gemeente Haarlemmerliede en Spaarnwoude.
    
    Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
    
    De minister heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [appellant] en de minister hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 4 november 2015, waar [appellant], vertegenwoordigd door [appellante B] en bijgestaan door mr. A.P. van Delden, advocaat te Den Haag, en ing. G.J. Pelgrum, en de minister, vertegenwoordigd door mr. A. Divis-Stein, advocaat te Utrecht, en mr. P.W.M. Lommerse, zijn verschenen. Voorts is de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid TenneT TSO B.V., vertegenwoordigd door ir. A.C.G. Veldhuizen en mr. A. Middelburg, beiden werkzaam bij TenneT, en bijgestaan door mr. C.H.R.M. van der Hoeven en mr. N.H. van den Biggelaar, beiden advocaat te Amsterdam, als partij gehoord.
    
    Overwegingen
    
    Het besluit
    
    1. Ingevolge artikel 1 van de BP kan, wanneer ten behoeve van openbare werken, die ingevolge een door het openbaar gezag verleende concessie worden of zijn tot stand gebracht, terwijl het openbaar belang is erkend, of waarvan het algemeen nut uitdrukkelijk bij de wet is erkend, een werk nodig is, waarvoor duurzaam of tijdelijk gebruik moet worden gemaakt van onroerende zaken, ieder die enig recht heeft ten aanzien van die zaken, behoudens recht op schadevergoeding, worden verplicht te gedogen dat zodanig werk wordt aangelegd en in stand gehouden, indien de belangen van de rechthebbenden naar het oordeel van de minister redelijkerwijs onteigening niet vorderen en in het gebruik van de zaken niet meer belemmering wordt gebracht, dan redelijkerwijs voor de aanleg en de instandhouding van het werk nodig is.
    
    Ingevolge artikel 2, vijfde lid, gelezen in samenhang met het zevende lid, kan, indien geen overeenstemming is verkregen, een verplichting, als bedoeld in artikel 1, bij met redenen omklede beslissing van de minister, gehoord het college van gedeputeerde staten van de provincie, waarin de zaak is gelegen, zo nodig onder voorwaarden te stellen aan de verzoeker, worden opgelegd.
    
    2. TenneT heeft het voornemen om de Randstad 380 kV-hoogspanningsverbinding aan te leggen tussen Beverwijk en Zoetermeer in het gedeelte Beverwijk-Vijfhuizen vanaf mast 7 tot en met mast 38 in de gemeenten Haarlemmerliede en Spaarnwoude, Haarlemmermeer en Velsen. Bij besluiten van 28 augustus 2012 en 3 september 2012 is daartoe met toepassing van de rijkscoördinatieregeling als bedoeld in artikel 3.35, eerste lid, en artikel 3.36a, van de Wro het rijksinpassingsplan "Randstad 380kV verbinding Beverwijk-Zoetermeer (Bleiswijk)" (hierna: het rijksinpassingsplan) vastgesteld. Bij uitspraak van de Afdeling van 5 juni 2013, in zaak nr. 201210308/1/R1, zijn de beroepen tegen het rijksinpassingsplan niet-ontvankelijk dan wel ongegrond verklaard. Het rijksinpassingsplan is, voor zover hier van belang, opgevolgd door het bestemmingsplan "Hofambacht 2014", dat is vastgesteld door de raad van de gemeente Haarlemmerliede en Spaarnwoude op 17 december 2013.
    
    3. TenneT heeft de minister in verband met de aanleg en instandhouding van de 380 kV-hoogspanningsverbinding verzocht ten aanzien van de percelen kadastraal bekend gemeente Haarlemmerliede en Spaarnwoude, sectie A, perceelnummers 67, 70, 71, 72, 82 en 261 aan [appellant] een gedoogplicht als bedoeld in artikel 2, vijfde lid, van de BP op te leggen. [appellant] pacht deze percelen van de gemeente Amsterdam ten behoeve van zijn melkveehouderijbedrijf. TenneT is voornemens om de percelen 67, 70, 72, 82 en 261 gedeeltelijk te gebruiken voor de aanleg en de instandhouding van de kabels van de 380 kV-hoogspanningsverbinding op ongeveer 10 m boven het maaiveld over een lengte van 230 m. Voorts heeft TenneT bij het verzoek aan de minister te kennen gegeven voornemens te zijn deze gronden gedeeltelijk te gebruiken als tijdelijke werkweg. Het perceel 71 zal door TenneT alleen worden gebruikt als tijdelijke werkweg. TenneT heeft daarbij aangegeven deze tijdelijke werkweg te zullen gaan gebruiken als aanvoerroute voor masten die op nabijgelegen gronden zijn voorzien.
    
    3.1. In verband met deze voornemens van TenneT heeft de minister met besluitonderdeel I.1 van de gedoogbeschikking aan [appellant] de plicht opgelegd om te gedogen dat op de percelen 67, 70, 71, 72, 82 en 261, behoudens zijn recht op schadevergoeding, de Randstad 380 kV-hoogspanningsverbinding Beverwijk-Vijfhuizen wordt aangelegd en in stand gehouden. In besluitonderdeel II van de gedoogbeschikking staat dat de gedoogplicht als bedoeld in besluitonderdeel I.1 voor het perceel 71, benodigd voor een werkweg, komt te vervallen nadat de werken zijn aangelegd.
    
    3.2. Met de gemeente Amsterdam heeft TenneT reeds overeenstemming bereikt omtrent de vestiging van een zakelijk recht ten behoeve van de aanleg en instandhouding van de 380 kV-hoogspanningsverbinding en een tijdelijke werkweg op de door [appellant] gepachte percelen.
    
    Het beroep van [appellant]
    
    Formele aspecten
    
    Kennisgeving
    
    4. [appellant] betoogt dat in de kennisgeving op grond van artikel 2, tweede lid, van de BP geen zakelijke beschrijving is opgenomen van het verzoek van TenneT. Evenmin komt volgens [appellant] in de kennisgeving tot uitdrukking tot welke rechthebbenden deze is gericht.
    
    4.1. Ingevolge artikel 2, eerste lid, van de BP worden, indien met de rechthebbenden ten aanzien van enige onroerende zaak geen overeenstemming is verkregen, op verzoek van degene, die het werk aangaat, door de burgemeester van de gemeente, waarbinnen die zaak is gelegen, gedurende veertien dagen in het gemeentehuis ter inzage gelegd:
    
    1. Een beschrijving van het gedeelte van het werk, waarvoor het gebruik van die zaak verlangd wordt:
    
    2. Een duidelijke grondtekening van dat gedeelte van het werk.
    
    Ingevolge het tweede lid wordt van de nederlegging door de burgemeester hetzij in een in zijn gemeente verspreid wordend nieuwsblad, of, bij het ontbreken daarvan, door aanplakking in het openbaar, vooraf mededeling gedaan. Gelijktijdig daarmede wordt door de burgemeester schriftelijk kennis gegeven aan de rechthebbenden, die in de basisregistratie kadaster als zodanig staan vermeld, zomede aan de overige rechthebbenden, voor zoveel deze of hun vertegenwoordigers aan de burgemeester bekend zijn en woonplaats binnen het Rijk hebben.
    
    Ingevolge artikel 13 moeten de in de voorgaande artikelen bedoelde werken en werkzaamheden in dier voege worden uitgevoerd dat in het gebruik van de onroerende zaken niet meer belemmering wordt gebracht dan redelijkerwijs noodzakelijk.
    
    4.2. Vaststaat dat op 20 augustus 2014 in onder meer het Haarlems Weekblad - dat in onder meer de gemeente Haarlemmerliede en Spaarnwoude wordt verspreid - een kennisgeving is geplaatst van de terinzagelegging van het verzoek van Tennet aan de minister om aan rechthebbenden een gedoogplicht op te leggen voor de aanleg en instandhouding van de 380 kV-hoogspanningsverbinding Beverwijk-Vijfhuizen in de gemeenten Haarlemmerliede en Spaarnwoude, Haarlemmermeer en Velsen. Naar het oordeel van de Afdeling volgt uit deze kennisgeving voldoende duidelijk waar deze terinzagelegging op zag. Het betoog van [appellant] faalt in zoverre.
    
    Voor zover [appellant] betoogt dat in die kennisgeving ten onrechte niet tot uitdrukking komt wie bij het verzoek van Tennet als rechthebbende te gelden heeft, overweegt de Afdeling dat artikel 2, tweede lid, van de BP vereist dat rechthebbenden schriftelijk in kennis worden gesteld van het verzoek omtrent de gedoogbeschikking. Niet in geschil is dat het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Haarlemmerliede en Spaarnwoude [appellant] persoonlijk in kennis heeft gesteld van het verzoek van TenneT. Uit artikel 2, tweede lid, van de BP volgt niet dat tevens uit de kennisgeving als bedoeld in de eerste zinsnede van artikel 2, tweede lid, van de BP moet volgen wie als rechthebbenden bij het verzoek van TenneT hebben te gelden. Gelet op het voorgaande faalt het betoog van [appellant] ook in zoverre.
    
    Inhoudelijke aspecten
    
    5. [appellant] betoogt dat hem in strijd met artikel 1 van de BP meer belemmeringen worden opgelegd dan redelijkerwijs noodzakelijk voor de aanleg en instandhouding van de 380 kV-hoogspanningsverbinding.
    
    In dit verband voert hij onder meer aan dat hem de verplichting wordt opgelegd om te gedogen dat de gronden die hij pacht van de gemeente Amsterdam als tijdelijke werkweg worden gebruikt voor de oprichting van de 380 kV-hoogspanningsmasten op naastgelegen gronden. De BP biedt daarvoor volgens hem echter geen grondslag.
    
    5.1. De minister dient bij de oplegging van een gedoogplicht als bedoeld in artikel 1 van de BP naast de beoordeling of de belangen van rechthebbenden onteigening niet vorderen tevens te beoordelen of in het gebruik van de zaken niet meer belemmering voor de rechthebbenden wordt gebracht dan redelijkerwijs noodzakelijk is voor de aanleg en de instandhouding van het werk. Niet in geschil is dat de belangen van [appellant] onteigening niet vorderen.
    
    5.2. Het betoog van [appellant] dat artikel 1 van de BP geen grondslag biedt voor het opleggen van een verplichting aan een rechthebbende van een onroerende zaak tot het gedogen van het gebruik van die onroerende zaak voor de aanleg van een openbaar werk als bedoeld artikel 1 van de BP elders, volgt de Afdeling echter niet. Hiertoe overweegt de Afdeling dat de BP geen aanknopingspunten biedt voor een dergelijke uitleg en dat de aanleg van een openbaar werk als bedoeld in artikel 1 van de BP veelal redelijkerwijs noodzaakt tot een tijdelijke beperking van de gebruiksmogelijkheden van de omliggende gronden. Het betoog faalt.
    
    Noodzaak
    
    6. [appellant] betoogt voorts dat in het gebruik van zijn gronden meer belemmering wordt gebracht dan redelijkerwijs noodzakelijk, omdat de masten ook via een alternatieve route vanuit het noorden kunnen worden aangevoerd, waarbij geen gebruik wordt gemaakt van zijn (pacht)gronden.
    
    6.1. Nu er volgens TenneT ten tijde van de oplegging van de gedoogbeschikking geen geschikte alternatieve aanvoerroute voor de masten aanwezig was en de geplande tijdelijke werkweg op de (pacht)gronden van [appellant] volgens de minister slechts leidt tot een beperkte belemmering van de gebruiksmogelijkheden van zijn (pacht)gronden, acht de minister de oplegging van de plicht aan [appellant] tot het gedogen van een tijdelijke werkweg op zijn (pacht)gronden gerechtvaardigd.
    
    6.2. Uit de overwegingen van het bestreden besluit volgt dat TenneT alternatieve aanvoerroutes heeft onderzocht, maar dat TenneT heeft geconcludeerd dat deze ongeschikt waren. In dit verband heeft TenneT blijkens de overwegingen van het bestreden besluit aangegeven dat de vereiste draaicirkel niet zou kunnen worden gemaakt op de alternatieve smalle wegen in de polder. Daarnaast werden alternatieve routes door TenneT ongeschikt geacht vanwege de ligging van belangrijke leidingen (waaronder watertransport- en gasleidingen) parallel aan de rijksweg A9, omdat deze leidingen alleen haaks door de werkwegen gekruist mogen worden. De aanleg van een tijdelijke werkweg op de (pacht)gronden van [appellant] werd blijkens de overwegingen van het bestreden besluit door TenneT dan ook noodzakelijk geacht voor de aanleg van de 380 kV-hoogspanningsverbinding.
    
    6.2.1. Ter zitting
    heeft TenneT echter te kennen gegeven dat de aanleg van een tijdelijke aanvoerroute op de (pacht)gronden van [appellant] niet langer nodig is. In dit verband heeft TenneT toegelicht dat recent een knelpunt met betrekking tot het kruisen van een buisleiding is opgelost en er een alternatieve werkweg is aangelegd ten noorden van de (pacht)gronden van [appellant]. Hierdoor zijn volgens TenneT de posities van de masten ten zuiden en ten noorden van de (pacht)gronden van [appellant] bereikbaar, zonder dat de (pacht)gronden van [appellant] daarvoor betreden hoeven te worden. Ten behoeve van de aanleg en instandhouding van de 380 kV-hoogspanningsverbinding zullen de (pacht)gronden van [appellant] alleen nog maar door Tennet worden betreden voor de geleidermontage (waarvoor geen werkterrein nodig is) en de instandhouding van de verbinding (overhang), aldus TenneT.
    
    6.2.2. Naar het oordeel van de Afdeling is niet gebleken dat de hiervoor door TenneT beschreven omstandigheden niet reeds voor de oplegging van de gedoogplicht bekend waren dan wel redelijkerwijs bekend konden zijn. De minister heeft zich naar het oordeel van de Afdeling dan ook onvoldoende ervan vergewist dat in het gebruik van de onroerende zaken niet meer belemmering voor [appellant] wordt gebracht dan redelijkerwijs noodzakelijk is voor de aanleg en de instandhouding van de 380 kV-hoogspanningsverbinding. Hierbij acht de Afdeling van belang dat [appellant] blijkens het verslag van de hoorzitting van 22 september 2014 reeds voorafgaand aan de oplegging van de gedoogplicht door de minister heeft gewezen op een alternatieve aanvoerroute voor de masten ten noorden van zijn (pacht)gronden. Het betoog van [appellant] slaagt.
    
    Vervallen gedoogplicht werkweg
    
    7. De minister heeft ter zitting nog aangevoerd dat de gedoogplicht van een tijdelijke werkweg voor [appellant] inmiddels is komen te vervallen omdat deze volgens TenneT niet langer noodzakelijk op de (pacht)gronden van [appellant] behoeft te worden aangelegd. Voor zover dit verweer van de minister aldus moet worden begrepen dat de gedoogplicht van een tijdelijke werkweg van rechtswege is komen te vervallen vanwege het noodzakelijkheidsvereiste dat voortvloeit uit de BP, overweegt de Afdeling het volgende. Met deze stelling miskent de minister dat uit de formulering van besluitonderdeel I.1 van de gedoogbeschikking niet voortvloeit dat deze wordt opgelegd onder de voorwaarde dat de door [appellant] te gedogen activiteiten noodzakelijk moeten zijn voor de aanleg en instandhouding van de 380 kV-hoogspanningsverbinding, nog daargelaten of de opname van een dergelijk algemeen criterium in de beschikking met het oog op de rechtszekerheid toelaatbaar zou zijn.
    
    Voor zover de minister met de stelling doelt op besluitonderdeel II, overweegt de Afdeling dat besluitonderdeel II slechts ten aanzien van perceel 71 voorziet in een van rechtswege vervallen van de gedoogplicht zodra het werk is aangelegd. Ook daarbij speelt het noodzakelijkheidsvereiste geen rol. Bovendien laat besluitonderdeel II onverlet dat [appellant] ook na de aanleg van de 380 kV-hoogspanningsverbinding op grond van besluitonderdeel I.1 nog steeds onvoorwaardelijk de aanleg van een tijdelijke werkweg op de percelen op de percelen 67, 70, 72, 82 en 261 moet gedogen.
    
    Proportionaliteit
    
    8. [appellant] betoogt verder dat de minister ten onrechte geen voorwaarden heeft verbonden aan de gedoogbeschikking ter beperking van de belemmering van het gebruik van zijn (pacht)gronden. Zo zijn volgens [appellant] bijvoorbeeld geen voorwaarden gesteld aan het aantal transportbewegingen of de periode waarbinnen de aanlegwerkzaamheden moeten plaatsvinden.
    
    8.1. Vaststaat dat [appellant], gelet op de algemene formulering van de gedoogbeschikking, overal op zijn (pacht)gronden onvoorwaardelijk de aanleg en instandhouding van de 380 kV-hoogspanningsverbinding dient te gedogen. De Afdeling begrijpt het betoog van [appellant] aldus dat het onvoorwaardelijke karakter van de gedoogbeschikking volgens hem in strijd is met het proportionaliteitsvereiste dat voortvloeit uit artikel 1 van de BP. De minister heeft ter zitting toegelicht dat hij het onvoorwaardelijke karakter van de gedoogbeschikking gerechtvaardigd acht, omdat hij TenneT bij de aanleg en instandhouding van de hoogspanningsverbinding flexibiliteit heeft willen bieden. De wens van de minister om TenneT enige flexibiliteit te bieden ten koste van de gebruiksmogelijkheden van de (pacht)gronden van [appellant] acht de Afdeling op zichzelf niet onredelijk, gelet op de omvang van het werk en het openbaar belang dat met de aanleg en instandhouding daarvan is gemoeid. Dit laat echter onverlet dat de minister, gelet op het proportionaliteitsvereiste in artikel 1 van de BP, bij zijn besluitvorming ook de belangen van [appellant] bij zo min mogelijk belemmering in het gebruik van zijn (pacht)gronden alsmede het belang van [appellant] bij meer rechtszekerheid dient te betrekken. De minister heeft niet inzichtelijk gemaakt in hoeverre hij deze belangen van [appellant] heeft betrokken bij zijn besluitvorming. Zo is bijvoorbeeld onduidelijk waarom de gedoogbeschikking ziet op de percelen 67, 70, 71, 72, 82 en 261 in hun geheel en niet slechts op de gedeelten van die percelen die volgens TenneT redelijkerwijs benodigd zijn voor de aanleg en instandhouding van de 380 kV-hoogspanningsverbinding.
    
    Evenmin heeft de minister inzichtelijk gemaakt waarom in de formulering van de gedoogbeschikking bijvoorbeeld geen beperkingen zijn gesteld aan de duur van de aanlegwerkzaamheden van de 380 kV-hoogspanningsverbinding. [appellant] dient nu immers, naast de permanente instandhouding en eventuele instandhoudingswerkzaamheden tevens de aanlegwerkzaamheden door TenneT voor een onbeperkte termijn op zijn (pacht)gronden te gedogen.
    
    8.2. Voor zover de minister in dit verband heeft aangevoerd dat TenneT bereid is om werkafspraken te maken met [appellant] en voorzieningen te treffen teneinde de belemmering voor [appellant] van het gebruik van zijn (pacht)gronden zoveel mogelijk te beperken, overweegt de Afdeling dat TenneT reeds op grond van artikel 13 van de BP gehouden is tot dergelijke inspanningen. Met dit betoog maakt de minister derhalve evenmin inzichtelijk in hoeverre hij de belangen van [appellant] bij zo min mogelijk belemmering in het gebruik van zijn (pacht)gronden en bij meer rechtszekerheid heeft betrokken bij zijn keuze om [appellant] onvoorwaardelijk de plicht op te leggen tot het gedogen van de aanleg en instandhouding van de 380 kV-hoogspanningsverbinding door TenneT op zijn (pacht)gronden.
    
    Conclusie
    
    9. Gelet op het voorgaande is het beroep van [appellant] gegrond.
    
    De gedoogbeschikking dient, wat betreft besluitonderdelen I.1 en II, wegens strijd met artikel 1 van de BP en artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) te worden vernietigd. Gelet hierop behoeven de overige beroepsgronden van [appellant] geen bespreking meer.
    
    9.1. Voor zover TenneT en de minister hebben verzocht toepassing te geven aan de in artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb gegeven bevoegdheid door het bestreden besluit zodanig te wijzigen dat niet langer wordt voorzien in een gedoogplicht voor een tijdelijke werkweg op de (pacht)gronden van [appellant], ziet de Afdeling gelet op hetgeen hiervoor is overwogen geen aanleiding om met toepassing van deze bepaling in dit geval zelf in de zaak te voorzien.
    
    Proceskosten
    
    10. De minister dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het beroep van [appellant A] en [appellante B] gegrond;
    
    II. vernietigt het besluit van 10 december 2014 van de minister, wat betreft besluitonderdelen I.1 en II waarmee aan [appellant A] en [appellante B] BP een plicht is opgelegd tot het gedogen van de aanleg en instandhouding van de Randstad 380 kV-hoogspanningsverbinding Beverwijk-Vijfhuizen op de percelen kadastraal bekend gemeente Haarlemmerliede en Spaarnwoude, sectie A, perceelnummers 67, 70, 71, 72, 82 en 261;
    
    III. veroordeelt de minister van Infrastructuur en Milieu tot vergoeding van bij [appellant A] en [appellante B] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 980,00 (zegge: negenhonderdtachtig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de ander;
    
    IV. gelast dat de minister van Infrastructuur en Milieu aan [appellant A] en [appellante B] het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 167,00 (zegge: honderdzevenenzestig euro) vergoedt, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de ander.
    
    Aldus vastgesteld door mr. E. Helder, voorzitter, en mr. G. van der Wiel en mr. R.J.J.M. Pans, leden, in tegenwoordigheid van mr. E.C. Stoof, griffier.
    
    w.g. Helder w.g. Stoof
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 30 december 2015
    
    749.