ECLI:NL:RVS:2013:BY9920, Raad van State, 30-01-2013, 201203524/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2013-01-30 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 9 mei 2011 heeft de raad het verzoek van [appellant] om een bestemmingsplan vast te stellen, waarin voorzien wordt in een woonbestemming voor de bedrijfswoning op het perceel [locatie], afgewezen.

201203524/1/R1.
      Datum uitspraak: 30 januari 2013
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellant A] en [appellant B] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant]), beiden wonend te Tubbergen,
    
    en
    
    
      de raad van de gemeente Tubbergen,
      verweerder.
    
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 9 mei 2011 heeft de raad het verzoek van [appellant] om een bestemmingsplan vast te stellen, waarin voorzien wordt in een woonbestemming voor de bedrijfswoning op het perceel [locatie], afgewezen.
    
    Bij besluit van 9 januari 2012 heeft de raad het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard en het besluit van 9 mei 2011, onder aanvulling van de motivering, in stand gelaten.
    
    Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
    
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [appellant] heeft nadere stukken ingediend.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 7 november 2012, waar [appellant], in de persoon van [appellant B] en bijgestaan door K.G.E. Meijer en mr. R. Reinsma, werkzaam bij Juridisch Adviesburo De Melkvaart, en de raad, vertegenwoordigd door M. ten Voorde en ing. A.M.B. Voorpostel, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1.    [appellant] voert aan dat het college van burgemeester en wethouders, in reactie op het door hem ingediende akoestisch rapport "Geluidbelasting omgeving hotel Fortkamp Uelserweg 36 Tubbergen" van 17 mei 2009, opgesteld door Buijvoets Bouw- en Geluidsadvisering (hierna: het akoestisch rapport van Buijvoets van 17 mei 2009), aan hem schriftelijk heeft medegedeeld dat het rapport deugdelijk is en dat zijn verzoek om het toekennen van een reguliere woonbestemming aan de bedrijfswoning op het perceel [locatie] gehonoreerd kan worden. Na ontvangst van een reactie heeft de raad echter besloten het plan niet vast te stellen, waarbij hij onder meer heeft overwogen dat het akoestisch rapport van Buijvoets van 17 mei 2009 niet deugdelijk is. De raad heeft aldus in strijd gehandeld met het vertrouwensbeginsel, aldus [appellant].
    
    1.1.    Volgens de raad berust de aanvankelijke toezegging van het college van burgemeester en wethouders op een verkeerde beoordeling van het akoestisch rapport van Buijvoets van 17 mei 2009. De brief is verzonden namens het college van burgemeester en wethouders en betreft een ambtelijke mededeling in de fase voorafgaande aan het ter inzage leggen van het voorontwerp van het plan. De raad betoogt dat hij daaraan niet gebonden is.
    
    1.2.    Over het betoog van [appellant] dat het vertrouwensbeginsel is geschonden, wordt overwogen dat in het algemeen geen rechten kunnen worden ontleend aan toezeggingen die zijn gedaan door niet ter zake beslissingsbevoegden. De bevoegdheid tot het vaststellen van een bestemmingsplan berust niet bij het college van burgemeester en wethouders, maar bij de raad. De raad heeft derhalve niet in strijd met het vertrouwensbeginsel gehandeld door het plan niet vast te stellen.
    
    2.    [appellant] betoogt dat de raad ten onrechte heeft geconcludeerd dat ter plaatse van het pand op het perceel [locatie] geen goed woon- en leefklimaat kan worden gewaarborgd vanwege het geluid dat afkomstig is van het naastgelegen hotel/eetcafé/cafetaria Fortkamp (hierna: Fortkamp). Daartoe voert hij aan dat het akoestisch onderzoek van het adviesbureau Kupers en Niggebrugge als vastgelegd in het rapport "Akoestisch onderzoek i.v.m. naburige tot burgerwoning te wijzigen bestemming van bedrijfswoning" van 27 juni 2010 (hierna: het akoestisch rapport van Kupers en Niggebrugge van 27 juni 2010), dat volgens hem ten grondslag is gelegd aan de afwijzing van het verzoek om planvaststelling, niet deugdelijk is, althans dat de resultaten van dat onderzoek niet geverifieerd kunnen worden.
    
    2.1.    De raad stelt dat het akoestisch rapport van Kupers en Niggebrugge van 27 juni 2010 ten grondslag is gelegd aan het besluit van 9 mei 2011. Het besluit op bezwaar van 9 januari 2012 berust echter niet op voornoemd akoestisch rapport, maar op het door [appellant] overgelegde akoestisch rapport van Buijvoets van 17 mei 2009.
    
    2.2.    Uit de stukken noch anderszins volgt dat de raad het akoestisch rapport van Kupers en Niggebrugge van 27 juni 2010 heeft betrokken bij de motivering van het bestreden besluit. De raad heeft het verzoek van [appellant] beoordeeld aan de hand van de brochure "Bedrijven en Milieuzonering", editie 2009, van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (hierna: VNG-brochure) en het akoestisch rapport van Buijvoets van 17 mei 2009. Ook indien de stelling van [appellant] over de verifieerbaarheid van de (deel)berekeningen in het akoestisch rapport van Kupers en Niggebrugge van 27 juni 2010 gevolgd zou worden, zou dat niet kunnen leiden tot een vernietiging van het bestreden besluit.
    
    3.    [appellant] betoogt voorts dat uit het akoestisch rapport van Buijvoets van 17 mei 2009 volgt dat ter plaatse van het pand [locatie], wat betreft het geluid, een aanvaardbaar woon- en leefklimaat is gewaarborgd.
    
    3.1.    De raad stelt dat hij bij het beoordelen van het verzoek van [appellant] toepassing heeft gegeven aan de daartoe geadviseerde toetsingssystematiek als opgenomen in paragraaf B5.3 van bijlage 5 van de VNG-brochure. Omdat niet wordt voldaan aan de richtafstand van 30 m tussen een woning en een muziekcafé dient [appellant] met akoestisch onderzoek aannemelijk te maken dat ter plaatse van de woning op het perceel [locatie] toch een aanvaardbaar woon- en leefklimaat kan worden gewaarborgd. Reeds uit het akoestisch rapport van Buijvoets van 17 mei 2009 volgt dat de piekbelasting op de voorgevel van de bedrijfswoning de toepasselijke geluidswaarde uit paragraaf B5.3 van bijlage 5 van de VNG-brochure overschrijdt. Daar komt volgens de raad bij dat in het onderzoek dat ten grondslag ligt aan het akoestisch rapport van Buijvoets van 17 mei 2009 niet is uitgegaan van een representatieve situatie, omdat niet alle relevante geluidsbronnen zijn meegenomen.
    
    3.2.    Het verzoek van [appellant] heeft betrekking op de bedrijfswoning van Fortkamp, welke niet meer als zodanig in gebruik is. Dit pand is gesitueerd op het perceel [locatie]. Direct ten westen daarvan ligt het perceel Uelserweg 36. Fortkamp is gesitueerd in het westelijke deel van dat perceel, het oostelijke gedeelte van het perceel is ingericht als parkeerterrein bij Fortkamp. De afstand tussen de voorgevel van het pand van [appellant] en de perceelsgrens van het perceel van Fortkamp bedraagt ongeveer 5 m. De afstand tussen het pand van [appellant] en het bouwvlak van Fortkamp bedraagt ongeveer 20 m.
    
    3.3.    De percelen Uelserweg 36 en [locatie] hebben in het vigerende bestemmingsplan "Tubbergen Kern" de bestemming "Horeca". Het perceel [locatie] heeft op de plankaart de aanduiding "d".
    
    Ingevolge artikel 8, lid 8.1, van de planvoorschriften zijn de als "Horeca" bestemde gronden bestemd voor:
    
    a. lichte horeca;
    
    b. dienstwoningen behorende bij ter plaatse gevestigde horecavestigingen, uitsluitend daar waar op de plankaart de aanduiding "d" is aangegeven en met dien verstande dat per aanduiding maximaal één dienstwoning is toegestaan;
    
    met bijbehorende bouwwerken, (parkeer)voorzieningen en (on)bebouwde gronden.
    
    3.4.    In paragraaf B5.3 van bijlage 5 van de VNG-brochure is een toetsingssystematiek opgenomen die toegepast kan worden bij een planherziening waarbij beoordeeld dient te worden of ter plaatse van een beoogd geluidsgevoelig object sprake is van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat. De toetsingssystematiek bestaat uit vier stappen, waarbij per stap een hogere geluidsbelasting aanvaardbaar wordt geacht en daarbij dan hogere eisen worden gesteld aan het benodigde onderzoek en de motivering van het besluit om planologische medewerking. De raad heeft bij het beoordelen van het verzoek van [appellant] toepassing gegeven aan deze toetsingssystematiek.
    
    Indien voldaan wordt aan de toepasselijke richtafstand uit de VNG-brochure, is ingevolge de toetsingssystematiek in beginsel sprake van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat (stap 1). Omdat de woning van [appellant] binnen de geadviseerde richtafstand van 30 m rondom Fortkamp is gesitueerd dient hij, uitgaande van voornoemde toetsingssystematiek, met akoestisch onderzoek aan te tonen dat de geluidsbelasting op de gevel van de woning voldoet aan de geluidswaarden als opgenomen in paragraaf B5.3 van bijlage 5 van de VNG-brochure. Deze geluidswaarden bedragen in eerste instantie 45 dB(A) voor het langtijdgemiddelde beoordelingsniveau, 65 dB(A) voor het maximaal piekniveau en 50 dB(A) ten gevolge van verkeersaantrekkende werking (stap 2). Bij overschrijding van deze waarden is planologische inpassing nog steeds mogelijk, bij een geluidswaarde van maximaal 50 dB(A) voor het langtijdgemiddelde beoordelingsniveau en 70 dB(A) voor het maximaal piekniveau. In dat geval moet de cumulatie met de reeds bestaande geluidsbelasting worden betrokken in de besluitvorming. De raad dient dan te motiveren waarom deze geluidsbelasting in het concrete geval acceptabel is en kan daarbij het gemeentelijk beleid betrekken (stap 3). Indien ook laatstgenoemde waarden worden overschreden is, uitgaande van paragraaf B5.3 van bijlage 5 van de VNG-brochure, planologische inpassing doorgaans niet mogelijk (stap 4).
    
    3.5.    Uit het akoestisch rapport van Buijvoets van 17 mei 2009 volgt dat het maximaal piekniveau op de gevel van het pand op het perceel [locatie] de piekwaarde die in stap 2 van de VNG-brochure wordt geadviseerd met 1 dB(A) overschrijdt. De hoogste berekende waarde van het langtijdgemiddelde beoordelingsniveau bedraagt volgens het rapport van Buijvoets 40 dB(A) en ligt derhalve onder de waarde van 45 dB(A) als geadviseerd in stap 2 van paragraaf B5.3 van bijlage 5 van de VNG-brochure.
    
    3.6.    De Afdeling overweegt dat in het kader van een goede ruimtelijke ordening bij het beoordelen van het woon- en leefklimaat vanwege de geluidsbelasting ter plaatse van een woning betekenis toekomt aan alle relevante geluidsbronnen. De raad heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat in het akoestisch rapport van Buijvoets van 17 mei 2009 niet alle geluidsbronnen zijn betrokken die relevant zijn voor een beoordeling van het woon- en leefklimaat ter plaatse van de woning [locatie]. Geluidsbronnen die op grond van artikel 2.18 van het Besluit algemene regels voor inrichtingen milieubeheer buiten beschouwing gelaten kunnen worden zijn niet betrokken in het onderzoek. Niet in geschil is dat onder meer geen rekening is gehouden met het stemgeluid van bezoekers van Fortkamp en met de geluidsbelasting vanwege vrachtverkeer en laad- en losactiviteiten in de dag- en avondperiode. Voorts is in het onderzoek geen rekening gehouden met de geluidsbelasting vanwege buitenpandige technische installaties van Fortkamp, zoals de koelventilatoren en -compressoren, hoewel aan deze geluidsbronnen ook in het kader van het Besluit algemene regels voor inrichtingen milieubeheer betekenis toekomt.
    
    Gelet op het vorenstaande heeft de raad zich terecht op het standpunt gesteld dat in het akoestisch rapport van Buijvoets van 17 mei 2009 niet aannemelijk wordt gemaakt dat ter plaatse van het pand op het perceel [locatie] sprake is van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat.
    
    3.7.    Op 20 oktober 2012 heeft [appellant] een door Buijvoets opgemaakt geactualiseerd akoestisch rapport overgelegd, ter aanvulling van het akoestisch rapport van 17 mei 2009 (hierna: het akoestisch rapport van Buijvoets van 20 oktober 2012). In het akoestisch rapport van Buijvoets van 20 oktober 2012 zijn onder meer de buitenpandige geluidsbronnen van Fortkamp, zoals de koelventilatoren en -compressoren, betrokken bij de beoordeling van de geluidsbelasting ter plaatse van het pand aan de [locatie]. Voorts is Buijvoets uitgegaan van een groter aantal verkeersbewegingen in de nachtperiode dan in het eerdere onderzoek, namelijk dertig in plaats van achttien.
    
    Uit het akoestisch rapport van Buijvoets van 20 oktober 2012 volgt dat de berekende geluidswaarden op de voorgevel van het pand aan de [locatie] hoger zijn dan de waarden als berekend in het akoestisch rapport van 17 mei 2009. Deze geluidswaarden zijn hoger dan de waarden als geadviseerd in stap 2 van paragraaf B5.3 van bijlage 5 van de VNG-brochure. Uitgaande van stap 3 van de toetsingssystematiek, zou echter ook bij voornoemde geluidswaarden nog planologische medewerking aan een reguliere woonfunctie kunnen worden verleend. De raad dient dan echter te motiveren waarom hij voornoemde geluidswaarden in de concrete situatie acceptabel acht, waarbij tevens de cumulatie met eventueel reeds aanwezige geluidsbelasting moet worden betrokken. Daarbij kan de raad als hij alsnog medewerking wil verlenen gebruik maken van gemeentelijk geluidsbeleid.
    
    3.8.    Op 9 maart 2009 heeft de raad de nota "Gebiedsgericht geluidsbeleid" (hierna: nota Geluidsbeleid) vastgesteld. In deze nota is het grondgebied van de gemeente, op basis van het functioneel gebruik van de ruimte, opgedeeld in een aantal typen gebieden. Voor ieder type gebied zijn waarden vastgelegd voor de geluidsbelasting veroorzaakt door bedrijven en door het wegverkeer. Deze waarden gelden voor gevoelige objecten, waaronder woningen.
    
    Het perceel [locatie] is gesitueerd binnen een gebied dat in de nota Geluidsbeleid getypeerd is als "woongebied". Wat betreft het geluid afkomstig van bedrijven wordt gestreefd naar de geluidsklasse "rustig" hetgeen overeenkomt met een geluidswaarde van maximaal 45 dB(A) voor het langtijdgemiddelde beoordelingsniveau. Dit betreft de zogenoemde "ambitiewaarde". Als bovengrens geldt de geluidsklasse "redelijk rustig" (50 dB(A)). De bovengrens wordt bij uitzondering toegepast en mag niet worden overschreden. Voorts moet daarbij rekening worden gehouden met de cumulatieve effecten van andere geluidsbronnen.
    
    3.9.    In het akoestisch rapport van Buijvoets van 20 oktober 2012 wordt geconcludeerd dat de geluidswaarde op de voorgevel van het pand op het perceel [locatie] de ambitiewaarde als vastgelegd in de nota Geluidsbeleid, overschrijdt.
    
    Aan de geluidswaarden uit de nota Geluidsbeleid kan volgens [appellant] echter worden voldaan indien de voorgevel van het pand aan de [locatie] bestemd wordt als dove gevel. In dat geval is in het kader van het Besluit algemene regels voor inrichtingen milieubeheer niet meer de geluidsbelasting op de voorgevel maatgevend, maar de geluidsbelasting op de zijgevels van de woning. De berekende waarden aan de zijgevels voldoen volgens [appellant] niet alleen aan de ambitiewaarden als vastgelegd in de nota Geluidsbeleid, maar tevens aan de waarden als opgenomen in stap 2 van paragraaf B5.3 van bijlage 5 van de VNG-brochure.
    
    3.10.    Ter zitting is vast komen te staan dat [appellant] de mogelijkheid van een woonbestemming in combinatie met een dove gevelconstructie voor het eerst heeft geopperd tijdens de hoorzitting van 4 oktober 2011 van de commissie voor de bezwaarschriften. In het akoestisch rapport van Buijvoets van 17 mei 2009 wordt daarop niet ingegaan. In het akoestisch rapport van Buijvoets van 20 oktober 2012 wordt de voorgestelde constructie gemotiveerd door berekeningen van de geluidsbelasting op de zijgevels.
    
    3.11.    De raad heeft ter zitting verklaard dat het gemeentelijk beleid zich in beginsel verzet tegen het meewerken aan bestemmingsplannen met dove gevelconstructies.
    
    3.12.    Op 9 maart 2009 heeft de raad de "Nota hogere grenswaarden" vastgesteld. In paragraaf 4.5 van deze nota staat het beleidsuitgangspunt dat binnen de gemeente in beginsel niet wordt meegewerkt aan bestemmingsplannen met dove gevelconstructies. In bijzondere situaties kan de raad hiervan afwijken. De raad heeft in redelijkheid in het kader van het bestreden besluit geen rekening hoeven te houden met deze mogelijkheid. [appellant] heeft hieromtrent immers niets gesteld in zijn verzoek. Voorts is deze mogelijkheid voor het eerst onderbouwd in het akoestisch rapport van Buijvoets van 20 oktober 2012 en derhalve nadat het bestreden besluit is genomen. Gelet op de ingrijpende gevolgen voor het pand van een bestemmingsregeling met een dove gevelconstructie behoefde de raad met deze mogelijkheid niet op eigen initiatief rekening te houden.
    
    3.13.    [appellant] heeft voorts geen bijzondere omstandigheden aangevoerd op grond waarvan de raad in redelijkheid niet heeft kunnen vasthouden aan de ambitiewaarde wat betreft de geluidsbelasting op de voorgevel van het pand [locatie].
    
    4.    [appellant] betoogt voorts dat uit de akoestische rapporten van Buijvoets blijkt dat Fortkamp niet wordt beperkt in zijn uitbreidingsmogelijkheden ten gevolge van het toekennen van een woonbestemming aan de bedrijfswoning op het perceel [locatie].
    
    4.1.    Gelet op hetgeen overwogen is over het woon- en leefklimaat ter plaatse van het pand op het perceel [locatie] behoeft de beroepsgrond over de gevolgen van een mogelijk vast te stellen plan voor de uitbreidingsmogelijkheden van Fortkamp geen bespreking.
    
    5.    In hetgeen [appellant] heeft aangevoerd bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit is genomen in strijd met het recht. Het beroep is ongegrond.
    
    6.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    verklaart het beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J. Hoekstra, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. S. Bechinka, ambtenaar van staat.
    
    
      w.g. Hoekstra    w.g. Bechinka
      lid van de enkelvoudige kamer    ambtenaar van staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 30 januari 2013
    
    371-739.