ECLI:NL:RVS:2015:589, Raad van State, 25-02-2015, 201408100/1/R6
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2015-02-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 27 mei 2014 hebben provinciale staten het provinciaal inpassingsplan "Marinierskazerne Vlissingen" vastgesteld.

201408100/1/R6.
    Datum uitspraak: 25 februari 2015
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellant], wonend te [woonplaats], gemeente [plaats],
    
    en
    
    provinciale staten van Zeeland,
    verweerders.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 27 mei 2014 hebben provinciale staten het provinciaal inpassingsplan "Marinierskazerne Vlissingen" vastgesteld.
    
    Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
    
    Provinciale staten hebben een verweerschrift ingediend.
    
    Provinciale staten hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 januari 2015, waar [appellant], bijgestaan door [gemachtigde], en provinciale staten, vertegenwoordigd door mr. J.R.F. Keijzer, M. Pross en E.W. de Koning, allen werkzaam bij de provincie, zijn verschenen. Daarnaast is als partij gehoord de minister van Defensie, vertegenwoordigd door mr. A.J. van Heusden en
    J. Joossen, beiden werkzaam bij het ministerie.
    
    Overwegingen
    
    1. Bij de vaststelling van een inpassingsplan hebben provinciale staten beleidsvrijheid om bestemmingen aan te wijzen en regels te geven die provinciale staten uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De Afdeling toetst deze beslissing terughoudend. Dit betekent dat de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden beoordeelt of aanleiding bestaat voor het oordeel dat provinciale staten zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Voorts beoordeelt de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden of het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
    
    2. Het inpassingsplan voorziet in een kazerne in Vlissingen, locatie Buitenhaven.
    
    3. [appellant] kan zich niet verenigen met de wijze waarop de landschappelijke inpassing van de kazerne in het plan is gewaarborgd. Hij wijst erop dat aan de buitenzijde van het terrein een onderhoudspad kan worden gerealiseerd. [appellant] betoogt dat het onderhoudspad daarmee deel uitmaakt van de afschermende landschappelijke inpassing van 10 meter als bedoeld in artikel 3, lid 3.2.1, onder d, van de planregels, hetgeen volgens hem onwenselijk is. Voorts voert [appellant] aan dat de zinsnede "afschermende landschappelijke inpassing" zoals opgenomen in artikel 3, lid 3.2.1, onder d, van de planregels onvoldoende waarborgen biedt. Volgens hem moet in dit artikel worden opgenomen dat hoogopgaande beplanting dient te worden gerealiseerd.
    
    3.1. Provinciale staten stellen zich op het standpunt dat de landschappelijke inpassing van de kazerne voldoende in het inpassingsplan is gewaarborgd. In een zone van 30 meter vanaf de plangrens gelden speciale regels in verband met de landschappelijke inpassing. Op de gronden die zijn gelegen op 10 meter van de plangrens mag volgens provinciale staten geen bebouwing worden opgericht. Verder stellen provinciale staten zich op het standpunt dat een onderhoudspad geen deel uitmaakt van de landschappelijke inpassing als bedoeld in artikel 3, lid 3.2.1, onder d, van de planregels.
    
    3.2. Aan het plangebied is de bestemming
    
    "Maatschappelijk - Militair Terrein" toegekend. Aan de gronden in het noorden en oosten van het plangebied is de aanduiding "specifieke vorm van maatschappelijk - landschap" toegekend.
    
    Ingevolge artikel 3, lid 3.1, onder a, van de planregels zijn de voor "Maatschappelijk - Militair Terrein" aangewezen gronden bestemd voor voorzieningen en terreinen voor defensiedoeleinden, met daarbij behorende voorzieningen zoals kantoren, horeca en sport- en recreatievoorzieningen.
    
    Ingevolge lid 3.1, onder b, zijn de gronden ter plaatse van de aanduiding "specifieke vorm van maatschappelijk - landschap" tevens bestemd voor landschappelijke inpassing van het terrein in zijn omgeving.
    
    Ingevolge lid 3.2.1 gelden voor gebouwen, niet zijnde nutsvoorzieningen, de volgende regels:
    
    a. gebouwen worden binnen het bouwvlak gebouwd;
    
    (…)
    
    d. van de gebouwen op de gronden met de aanduiding "specifieke vorm van maatschappelijk - landschap" mag de breedte van de voorgevel ten hoogste 20 meter bedragen, dient de ruimte tussen deze gebouwen tenminste 25 meter te bedragen en dient ter plaatse van bebouwing aan de buitengrens van het terrein te worden voorzien in een afschermende landschappelijke inpassing met een breedte van tenminste 10 meter;
    
    Ingevolge lid 3.5, aanhef en onder a, is het gebruik van de gronden en bouwwerken van de in lid 3.1 omschreven bestemmingen slechts toegestaan indien:
    
    1. de landschappelijke inpassing van het terrein met zijn gebouwen in zijn omgeving wordt aangelegd, beheerd en in stand gehouden overeenkomstig het in bijlage 1 bij deze regels opgenomen landschapsplan met uitgangspunten en randvoorwaarden voor de landschappelijke inpassing;
    
    (…)
    
    In het landschapsplan is opgenomen dat aan de buitenzijde van het terrein een hek en een onderhoudspad met een breedte van 5 meter kunnen worden gerealiseerd.
    
    3.3. Ten behoeve van de landschappelijke inpassing is aan een strook grond van 30 meter aan de noord- en oostzijde van het plangebied de aanduiding "specifieke vorm van maatschappelijk - landschap" toegekend. De buitenste strook grond van 10 meter valt buiten het bouwvlak. Ter plaatse van deze gronden mogen geen gebouwen worden opgericht. De overige gronden met de aanduiding "specifieke vorm van maatschappelijk - landschap" vallen binnen het bouwvlak.
    
    Ingevolge artikel 3, lid 3.2.1, onder d, van de planregels mag de breedte van de voorgevel van bebouwing in de zone waaraan deze aanduiding is toegekend maximaal 20 meter zijn. Voorts dient tussen deze gevels een afstand van 25 meter te worden aangehouden. Tevens is in dit artikel bepaald dat indien bebouwing aan de buitengrens van het terrein wordt opgericht, dient te worden voorzien in afschermende landschappelijke inpassing met een breedte van 10 meter. [appellant] heeft op zichzelf terecht naar voren gebracht dat aan de buitenzijde van het terrein een onderhoudspad kan worden aangelegd. Naar het oordeel van de Afdeling brengt een redelijke uitleg van de zinsnede "afschermende landschappelijke inpassing" zoals opgenomen in artikel 3, lid 3.2.1, onder d, van de planregels met zich dat een onderhoudspad daarvan geen deel uitmaakt. Dit is door provinciale staten ter zitting bevestigd. Uit artikel 3, lid 3.2.1, onder d, van de planregels volgt derhalve, anders dan [appellant] betoogt, dat indien een onderhoudspad wordt aangelegd aan de buitenzijde van het terrein dit niet ten koste gaat van de afschermende landschappelijke inpassing die 10 meter dient te bedragen gerekend vanaf het onderhoudspad. Het betoog faalt.
    
    3.4. Ten aanzien van het betoog dat in artikel 3, lid 3.2.1, onder d, van de planregels de zinsnede "hoogopgaande beplanting" dient te worden opgenomen, hebben provinciale staten uiteengezet dat het niet de bedoeling is uitsluitend hoogopgaande beplanting te realiseren. Er zal volgens provinciale staten een combinatie van lage struiken en hoogopgaande beplanting worden gerealiseerd om het terrein zorgvuldig in te passen in het landschap. Naar het oordeel van de Afdeling waarborgt artikel 3, lid 3.2.1, onder d, van de planregels voldoende dat een landschappelijke inpassing wordt gerealiseerd die het zicht op de voorziene bebouwing zo veel mogelijk zal ontnemen. Daarbij is van belang dat in artikel 3.5, aanhef en onder a, van de planregels een voorwaardelijke verplichting is opgenomen op grond waarvan het gebruik van de gronden en bouwwerken overeenkomstig artikel 3, lid 3.1, van de planregels slechts is toegestaan indien de landschappelijke inpassing wordt aangelegd, beheerd en in stand gehouden overeenkomstig het landschapsplan. Uit het landschapsplan volgt dat rondom het terrein van de kazerne een groene zone wordt gerealiseerd die bestaat uit een geleidelijk hoger wordende beplanting van streekeigen bomen en struiken. Voor zover [appellant] naar voren heeft gebracht dat in de winterperiode het zicht op de kazerne niet wordt weggenomen, hebben provinciale staten toegelicht dat het voornemen bestaat deels groenblijvende beplanting te gebruiken, zodat ook in de winter het zicht op de gebouwen zal worden beperkt. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de landschappelijke inpassing in het plan is gewaarborgd. Het betoog faalt.
    
    4. [appellant] vreest dat het inpassingsplan zijn woon- en leefklimaat zal aantasten, omdat de te realiseren kazerne lichthinder zal veroorzaken. Weliswaar is in artikel 3, lid 3.5, aanhef en onder a, van de planregels opgenomen dat een lichtplan moet worden opgesteld ter bescherming van het woon- en leefklimaat, maar volgens [appellant] is onduidelijk aan welke voorwaarden een dergelijk lichtplan dient te voldoen.
    
    4.1. Provinciale staten hebben uiteengezet dat voor de beoordeling van de gevolgen van lichtuitstraling de precieze indeling van het terrein van belang is. Gelet hierop is in het inpassingsplan de voorwaarde opgenomen dat een lichtplan moet worden opgesteld. Voorts wijzen provinciale staten erop dat de woning van [appellant] is gelegen op een afstand van 200 meter van het plangebied en dat tussen de woning en het plangebied bedrijfsbebouwing is gelegen.
    
    4.2. Ingevolge artikel 3, lid 3.5, aanhef en onder a, van de planregels is het gebruik van de gronden en bouwwerken overeenkomstig de in lid 3.1 omschreven bestemmingen slechts toegestaan indien:
    
    (…)
    
    3. een lichtplan wordt opgesteld en uitgevoerd ter bescherming van natuurwaarden en het woon- en leefklimaat in de omgeving.
    
    4.3. Niet valt uit te sluiten dat [appellant] enige lichthinder zal ervaren ten gevolge van het inpassingplan. De Afdeling stelt vast dat de afstand van de woning van [appellant] tot aan het plangebied ongeveer 200 meter bedraagt. Tussen de woning van [appellant] en het plangebied is bedrijfsbebouwing van zijn bedrijf gelegen, zodat er vanuit de woning geen zicht bestaat op het plangebied. Ter zitting hebben provinciale staten toegelicht dat bij de uitvoering van het inpassingplan lichthinder zo veel mogelijk zal worden beperkt. In dit verband is van belang dat ingevolge artikel 3, lid 3.5, aanhef en onder a, van de planregels een lichtplan dient te worden opgesteld ter bescherming van het woon- en leefklimaat in de omgeving. Provinciale staten hebben ter zitting voorts toegelicht dat het lichtplan zal worden getoetst aan de richtlijn lichthinder van de Nederlandse stichting voor verlichtingskunde. [appellant] heeft ter zitting aangegeven dat hij zich hiermee kan verenigen. Naar het oordeel van de Afdeling hebben provinciale staten zich gelet op voornoemde omstandigheden in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat aan de mogelijke lichthinder geen groter gewicht diende te worden toegekend dan aan de belangen die zijn gemoeid met het plan. Het betoog faalt.
    
    5. [appellant] betoogt verder dat in het plangebied gebouwen kunnen worden gerealiseerd waar personen verblijven. Volgens hem dienen deze gebouwen te worden aangemerkt als geurgevoelig object. Volgens [appellant] is in het inpassingsplan ten onrechte niet de op grond van de brochure "Bedrijven en milieuzonering" van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (hierna: VNG-brochure) voorgeschreven afstand aangehouden tussen de bestaande waterzuiveringsinstallatie en de in het plangebied voorziene gebouwen waar personen zullen verblijven.
    
    5.1. Volgens provinciale staten beroept [appellant] zich op een norm die niet beoogt zijn belangen te beschermen en dient deze beroepsgrond buiten beschouwing te worden gelaten.
    
    5.2. Ingevolge artikel 8:69a van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) dient de bestuursrechter een besluit niet te vernietigen op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dat beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.
    
    Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II, 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 18-20) heeft de wetgever met artikel 8:69a van de Awb de eis willen stellen dat er een verband moet bestaan tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van de appellant
    
    [appellant] voert bezwaren aan met betrekking tot de overlast ter plaatse van de gebouwen in het plangebied als gevolg van het in de nabijheid van het plangebied gelegen waterzuiveringsinstallatie. Hij betoogt dat de gebouwen zijn gelegen binnen de afstand die volgens de VNG-brochure dient te worden aangehouden tussen de gebouwen en dat gelet hierop geen sprake is van een goede ruimtelijke ordening. De bezwaren hebben geen betrekking op het eigen belang van [appellant], maar zien uitsluitend op de gebruikers van de gebouwen in het plangebied. Voor [appellant] gaat het om het belang gevrijwaard te blijven van ontwikkelingen in het plangebied en meer in het algemeen om het belang van het behoud van een goed woon- en leefklimaat ter plaatse van zijn perceel. Wat er ook verder zij van die belangen in het licht van het vereiste van een goede ruimtelijke ordening, de afstandsnorm uit de VNG-Brochure waarop [appellant] zich beroept, heeft kennelijk niet de strekking die belangen te beschermen. Het voorgaande leidt ertoe dat de Afdeling deze beroepsgrond buiten beschouwing zal laten, nu artikel 8:69a van de Awb er aan in de weg staat dat het bestreden besluit om die reden wordt vernietigd.
    
    6. [appellant] betoogt tot slot dat niet is verzekerd dat het inpassingsplan de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied Westerschelde & Saeftinghe niet zal aantasten. Volgens hem volgt uit de stukken dat het inpassingplan leidt tot een toename van de stikstofdepositie. Gelet hierop kunnen significante effecten niet worden uitgesloten en hadden mitigerende maatregelen moeten worden getroffen, aldus [appellant].
    
    6.1. Provinciale staten stellen zich op het standpunt dat de toename van stikstofdepositie op de stikstofgevoelige habitattypen in het Natura 2000-gebied zo gering is dat het inpassingsplan geen significante effecten zal hebben op deze habitattypen. In dit verband wijzen provinciale staten erop dat de achtergronddepositie ter plaatse van deze habitattypen ruim onder de kritische depositiewaarden is gelegen.
    
    6.2. Ingevolge artikel 19j, eerste lid, van de Natuurbeschermingswet 1998 houdt een bestuursorgaan bij het nemen van een besluit tot het vaststellen van een plan dat, gelet op de instandhoudingsdoelstelling, de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in dat gebied kan verslechteren of een significant verstorend effect kan hebben op de soorten waarvoor het gebied is aangewezen, ongeacht de beperkingen die terzake in het wettelijk voorschrift waarop het berust, zijn gesteld, rekening met de gevolgen die het plan kan hebben voor het gebied.
    
    Ingevolge het tweede lid maakt het bestuursorgaan voor plannen als bedoeld in het eerste lid, die niet direct verband houden met of nodig zijn voor het beheer van een Natura 2000-gebied maar die afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kunnen hebben voor het desbetreffende gebied, alvorens het plan vast te stellen een passende beoordeling van de gevolgen voor het gebied waarbij rekening wordt gehouden met de instandhoudingsdoelstelling van dat gebied.
    
    Ingevolge het derde lid, gelezen in samenhang met artikel 19g, mag het plan alleen dan worden vastgesteld indien het bestuursorgaan uit de passende beoordeling de zekerheid heeft verkregen dat de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied niet worden aangetast.
    
    6.3. Ten behoeve van het inpassingsplan is door Grontmij onderzoek verricht naar de mogelijke gevolgen voor de Natura 2000-gebieden in de omgeving van het plangebied. De resultaten van dit onderzoek zijn neergelegd in het rapport "Natuurtoets Marinierskazerne Vlissingen" van 19 mei 2014 (hierna: de natuurtoets). In de natuurtoets staat vermeld dat het Natura 2000-gebied Westerschelde & Saeftinghe is aangewezen voor de stikstofgevoelige habitattypen embryonale duinen (H 2110) en witte duinen (H 2120). Volgens de natuurtoets komen deze habitattypen voor op een afstand van ongeveer 8 km van het plangebied. De habitattypen die dichterbij zijn gelegen zijn volgens de natuurtoets niet gevoelig voor stikstof. Uit de natuurtoets volgt dat de kritische depositiewaarden van de habitattypen embryonale duinen (H 2110) en witte duinen (H 2120) 1400 mol/ha/jr. bedraagt. De achtergronddepositie bedraagt volgens de natuurtoets ongeveer 1200 mol/ha/jr. Er is derhalve geen sprake van een overbelaste situatie. In de natuurtoets staat voorts vermeld dat de toename van stikstofdepositie in de bouwfase 0,05 mol/ha/jr. bedraagt. Deze toename is volgens de natuurtoets zo gering dat deze niet leidt tot significante effecten. Daarbij is van belang dat geen sprake is van een overbelaste situatie en dat de toename tijdelijk is. In de gebruiksfase is er volgens de natuurtoets geen meetbare toename van stikstofdepositie ten gevolge van het inpassingplan op de stikstofgevoelige habitattypen. [appellant] heeft de conclusies van de natuurtoets niet bestreden. In het aangevoerde ziet de Afdeling dan ook geen grond voor het oordeel dat provinciale staten de natuurtoets niet aan de besluitvorming ten grondslag hebben mogen leggen. Gelet op de natuurtoets hebben provinciale staten zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de in het inpassingsplan voorziene ontwikkelingen wat betreft stikstofdepositie geen significante effecten op het Natura 2000-gebied Westerschelde & Saeftinghe zullen hebben. Het betoog faalt.
    
    6.4. Voor zover onder 6.3 is geoordeeld dat de beroepsgrond faalt, heeft de Afdeling zich niet uitgesproken over de vraag of artikel 8:69a van de Awb aan vernietiging van het bestreden besluit in de weg zou hebben gestaan.
    
    7. Het beroep is ongegrond.
    
    8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    verklaart het beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. B.J. van Ettekoven, voorzitter, en mr. J. Kramer en mr. F.D. van Heijningen, leden, in tegenwoordigheid van mr. L. Brand, griffier.
    
    w.g. Van Ettekoven w.g. Brand
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 25 februari 2015
    
    575.