ECLI:NL:RVS:2014:3556, Raad van State, 01-10-2014, 201309586/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2014-10-01 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 26 juli 2013 heeft het college [appellante] op straffe van een dwangsom gelast binnen een termijn tot 1 oktober 2013 een zuil van 7 meter hoog met reclame, het welkomstbord, het spandoek met acties van zelftanken, het bord van de CNG met aardgasacties, het bord BK-autogas en het spandoek BK-autogas bij het [tankstation] aan de [locatie] te Maarssen te verwijderen en verwijderd te houden.

201309586/1/A3.
    Datum uitspraak: 1 oktober 2014
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellante], gevestigd te [plaats],
    
    tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Midden-Nederland van 23 september 2013 in de zaken nrs. 13/3992 en 13/4419 in het geding tussen:
    
    [appellante]
    
    en
    
    het college van gedeputeerde staten van Utrecht.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 26 juli 2013 heeft het college [appellante] op straffe van een dwangsom gelast binnen een termijn tot 1 oktober 2013 een zuil van 7 meter hoog met reclame, het welkomstbord, het spandoek met acties van zelftanken, het bord van de CNG met aardgasacties, het bord BK-autogas en het spandoek BK-autogas bij het [tankstation] aan de [locatie] te Maarssen te verwijderen en verwijderd te houden.
    
    Ter zitting van de voorzieningenrechter heeft het college ingestemd met het verzoek om rechtstreeks beroep als bedoeld in artikel 7:1a, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb).
    
    Bij uitspraak van 23 september 2013 heeft de voorzieningenrechter het door [appellante] tegen het besluit van 26 juli 2013 ingestelde beroep ongegrond verklaard. Tevens heeft hij daarbij bij voorlopige voorziening voornoemd besluit geschorst voor zover het de daarin bepaalde begunstigingstermijn betreft en die termijn verlengd tot 1 januari 2014.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [appellante] heeft nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 10 juni 2014, waar [appellante], vertegenwoordigd door [gevolmachtigd directeur], bijgestaan door mr. J.C. Moree, advocaat te Poortugaal, en het college, vertegenwoordigd door mr. H.S. Heite, werkzaam bij de provincie, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. Ingevolge artikel 2.2, eerste lid, aanhef en onder i, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) geldt, voor zover ingevolge een bepaling in een provinciale of gemeentelijke verordening een vergunning of ontheffing is vereist om als eigenaar, beperkt zakelijk gerechtigde of gebruiker van een onroerende zaak toe te staan of te gedogen dat op of aan die onroerende zaak handelsreclame wordt gemaakt of gevoerd met behulp van een opschrift, aankondiging of afbeelding in welke vorm dan ook, die zichtbaar is vanaf een voor het publiek toegankelijke plaats, een zodanige bepaling als een verbod om een project voor zover dat geheel of gedeeltelijk uit die activiteiten bestaat, uit te voeren zonder omgevingsvergunning.
    
    Ingevolge artikel 2 van de Landschapsverordening provincie Utrecht 2011 (hierna: Lsv) wordt in hoofdstuk 2 verstaan onder:
    
    - borden: opschriften, aankondigingen of afbeeldingen met hun al dan niet verplaatsbare constructies;
    
    - vlaggen: opschriften, aankondigingen, afbeeldingen of kleuren, die aan één of twee zijden zijn aangebracht op doek, plastic of vergelijkbaar als vlag te gebruiken materiaal, met hun al dan niet verplaatsbare constructies;
    
    - spandoeken: opschriften, aankondigingen, afbeeldingen of kleuren aangebracht op een uitgespannen doek, plastic of vergelijkbaar als spandoek te gebruiken materiaal, met hun al dan niet verplaatsbare constructies;
    
    - informatiezuil: opschriften, aankondigingen of afbeeldingen of kleuren gedragen door een zuilvormige constructie;
    
    - objecten: landschapsontsierende elementen die gebruikt worden voor reclamedoeleinden, niet zijnde borden, informatiezuilen, vlaggen of spandoeken, met hun al dan niet verplaatsbare constructies;
    
    (…).
    
    Ingevolge artikel 3, eerste lid, dat onderdeel uitmaakt van hoofdstuk 2, is het verboden om borden, vlaggen, spandoeken, informatiezuilen en objecten in welke vorm ook, te plaatsen, te doen plaatsen, aan te brengen, dan wel als eigenaar of andere zakelijk gerechtigde of gebruiker van enige onroerende zaak plaatsing op, aan of tegen die onroerende zaak toe te staan of te gedogen.
    
    Ingevolge het tweede lid geldt het verbod, bedoeld in het eerste lid, niet als de borden, vlaggen, spandoeken, informatiezuilen en objecten niet zichtbaar zijn vanaf een voor het publiek toegankelijke plaats.
    
    Ingevolge artikel 4, eerste lid, aanhef en onder c, dat onderdeel uitmaakt van hoofdstuk 2, geldt het in artikel 3 bedoelde verbod niet voor de volgende borden en vlaggen met betrekking tot activiteiten van een benzineverkooppunt:
    
    1. één brandstofprijzenbord in de directe nabijheid van het benzineverkooppunt, mits dit niet hoger is dan 7,50 meter boven het maaiveld en een maximale breedte heeft van 2 meter;
    
    2. vier vlaggen in de directe nabijheid van het benzineverkooppunt, mits deze:
    
    i. zijn aangebracht voor of tegen het gebouw;
    
    ii. een oppervlakte hebben van maximaal 6 m2; en
    
    iii. een maximale hoogte boven het maaiveld hebben van 6 meter, maar niet boven de nokhoogte van het gebouw uitsteken;
    
    3. borden en spandoeken op het gebouw van het benzineverkooppunt, mits deze:
    
    i. plat zijn bevestigd tegen de gevel van het gebouw;
    
    ii. niet boven de goot- of dakrand uitsteken; en
    
    iii. in totaal een oppervlakte van maximaal 9 m2 hebben; en
    
    4. dakrandborden rondom de overkapping van de brandstofpompen met het logo van de brandstofleverancier, mits deze niet hoger zijn dan 1,5 meter.
    
    Ingevolge dat lid, aanhef en onder m, geldt het in artikel 3 bedoelde verbod niet voor maximaal één bord of één spandoek dat uitsluitend betrekking heeft op een bouw- of waterwerk of natuurontwikkelingsproject, mits het bord of spandoek:
    
    1. direct voor de bouwput of anderszins direct nabij op het betreffende terrein aanwezige bebouwing is geplaatst;
    
    2. een oppervlakte heeft van maximaal 6 m2, met een maximale lengte in één richting van 3 meter en een maximale hoogte boven het maaiveld van 5 meter; en
    
    3. niet gericht is op de autosnelweg.
    
    Ingevolge artikel 6, dat onderdeel uitmaakt van hoofdstuk 2, kan het college vrijstelling verlenen van het in artikel 3 gestelde verbod voor bepaalde plaatsen en voor bepaalde categorieën van borden, vlaggen, spandoeken, informatiezuilen of objecten. Een vrijstelling kan voor een bepaalde periode worden verleend. Het college kan er voorschriften aan verbinden met betrekking tot aantallen, type, situering, materiaal, bevestiging, lichtsterkte, kleurstelling, boodschap en maatvoering.
    
    Ingevolge artikel 35, eerste lid, geldt een ontheffing, verleend op grond van de Verordening bescherming natuur en landschap provincie Utrecht 1996 (hierna: VNL) als een ontheffing ingevolge deze verordening.
    
    Ingevolge het tweede lid blijft een ontheffing zonder aflooptermijn van kracht tot 10 jaar na de datum van afgifte van het ontheffingsbesluit, tenzij op een eerder tijdstip door het college aan de ontheffinghouder is medegedeeld op welke datum de ontheffing verloopt.
    
    Ingevolge het derde lid wordt een aanvraag om ontheffing, ingediend krachtens de in het eerste lid bedoelde verordening, verder behandeld met toepassing van deze verordening, tenzij de bepalingen in die verordening gunstiger zijn voor de afhandeling van de aanvraag.
    
    Ingevolge artikel 2, eerste lid, van de VNL is het de zakelijk gerechtigde of de gebruiker van enig onroerende zaak verboden, deze zaak geheel of ten dele, al dan niet door middel van enig, al dan niet rechtstreeks daarop aanwezige roerende zaak, aan te wenden of de aanwending daarvan te gedogen voor het aanbrengen van opschriften, aankondigingen of afbeeldingen, in welke vorm ook, welke vanaf een openbare weg, een openbaar water of een andere voor het publiek toegankelijke plaats zichtbaar zijn. Het verbod geldt tevens voor de al dan niet verplaatsbare constructies die zijn opgericht om de opschriften, aankondigingen of afbeeldingen te dragen of die daartoe geschikt zijn.
    
    Ingevolge artikel 3, derde lid, kan het college vrijstelling verlenen van het in artikel 2 gestelde verbod voor bepaalde plaatsen en voor bepaalde categorieën van opschriften, aankondigingen of afbeeldingen. Een vrijstelling kan voor een bepaalde periode worden verleend. Het college kan er voorschriften aan verbinden met betrekking tot aantallen, type, situering, materiaal, bevestiging, lichtsterkte, kleurstelling, boodschap en maatvoering.
    
    2. Het college heeft aan het besluit van 26 juli 2013 ten grondslag gelegd dat een zuil van 7 meter hoog met reclame, het welkomstbord, het spandoek met acties van zelftanken, het bord van de CNG met aardgasacties, het bord BK-autogas en het spandoek BK-autogas in strijd met artikel 3 van de Lsv bij het [tankstation] zijn geplaatst en er geen bijzondere omstandigheden zijn op grond waarvan van handhavend optreden zou moeten worden afgezien.
    
    3. [appellante] betoogt dat de voorzieningenrechter ten onrechte heeft overwogen dat tussen haar en het college niet langer in geschil is op welke objecten de last ziet. Anders dan in de aangevallen uitspraak is weergegeven, heeft bij [tankstation] geen controle plaatsgevonden op 8 november 2013. Die datum is van na de aangevallen uitspraak. Het is niet duidelijk of überhaupt wel een controle heeft plaatsgevonden, nu in de bestuurlijke waarschuwing van 21 januari 2013 wordt gesproken over [bedrijf]. Het voornemen tot oplegging van een last is niet aan haar bekendgemaakt en zij is daarnaast ten onrechte niet gehoord voordat de last is opgelegd, aldus [appellante]. Het college heeft geen onderzoek gedaan naar de geschiedenis van deze zaak, naar ontheffingen die eventueel zijn verleend op grond van de VNL of naar gedoogbeschikkingen die mogelijk zijn verleend, noch heeft het college bij een controle op 21 mei 2013 juiste constateringen gedaan. Voorts heeft het college ter zitting van de voorzieningenrechter gesteld, maar niet met bewijs ondersteund, dat het langs de weg een bord voor aardgas heeft bijgeplaatst. De voorzieningenrechter is er ten onrechte van uitgegaan dat dit het geval is, zodat haar procesbelangen zijn geschaad, aldus [appellante].
    
    3.1. Ter toetsing van de voorzieningenrechter lag het besluit van 26 juli 2013 voor. Daarom is niet van belang of het college in de correspondentie met de gemachtigde voorafgaand aan dat besluit de juiste naam van het tankstation heeft vermeld. De voorzieningenrechter heeft in de omstandigheid dat in het besluit van 26 juli 2013 niet de juiste datum van de controle van het tankstation is vermeld, terecht geen grond gezien voor vernietiging van dat besluit. Hij heeft terecht van belang geacht of in dat besluit kenbaar was vermeld op welke objecten de last ziet en geoordeeld dat dit inderdaad het geval was. [appellante] heeft over alle objecten waarvan in het besluit van 26 juli 2013 is vermeld dat zij die diende te verwijderen en verwijderd te houden, reeds in beroep betoogd dat die daar legaal zijn geplaatst.
    
    3.2. De Afdeling volgt [appellante] in haar betoog dat de voorzieningenrechter ten onrechte niet is ingegaan op haar betoog dat zij had moeten worden gehoord voorafgaand aan het opleggen van de last. Gelet op de artikelen 4:8 en 4:9 van de Awb en de omstandigheid dat het besluit van 26 juli 2013 een belastende beschikking is, had [appellante] voorafgaand aan het nemen ervan de mogelijkheid moeten worden gegeven een zienswijze naar voren te brengen, waarbij haar de keuze had moeten worden gegeven dat schriftelijk dan wel mondeling te doen. Dit leidt evenwel niet tot vernietiging van de uitspraak van de voorzieningenrechter.
    
    De advocaat van [appellante] heeft voorafgaand aan het opleggen van de last schriftelijk een zienswijze ingediend. Gelet daarop is [appellante] niet in haar belangen geschaad, zodat dit gebrek met toepassing van artikel 6:22 van de Awb kan worden gepasseerd.
    
    3.3. Niet van belang is dat onduidelijk is in hoeverre het college onderzoek heeft gedaan naar de geschiedenis van de zaak, ontheffingen die eventueel op grond van de VNL zijn verleend of gedoogbeschikkingen die mogelijk zijn verleend, zoals [appellante] betoogt. Zij heeft zelf, hoewel dat op haar weg lag, niet aannemelijk gemaakt dat op grond van de VNL aan haar ontheffingen zijn verleend of gedoogbeschikkingen zijn afgegeven, bijvoorbeeld door die over te leggen. Ook is niet van belang of de voorzieningenrechter er ten onrechte van is uitgegaan dat compenserende verwijsborden zijn geplaatst, nu deze zaak gaat over de vraag of het college handhavend mocht optreden tegen de door [appellante] niet legaal geplaatste borden.
    
    Het betoog faalt.
    
    4. Volgens [appellante] heeft de voorzieningenrechter miskend dat de Lsv onverbindend is, nu artikel 3 ervan in strijd is met artikel 2.2 van de Wabo. De voorzieningenrechter heeft in dit kader ten onrechte verwezen naar de Wet algemene beginselen omgevingsrecht. Hij heeft volgens [appellante] miskend dat de artikelen 3 en 6 van de Lsv vallen onder artikel 2.2 van de Wabo, nu de Lsv een toestemmingsstelsel voor reclameobjecten bevat. Het erbuiten houden heeft tot gevolg dat omgevingsvergunningen worden verleend voor reclameobjecten die niet mogen worden gebouwd. Dit is in strijd met de rechtszekerheid. Verder is de Lsv in strijd met de Wet ruimtelijke ordening en worden mogelijk ook nog andere hogere regelingen in het omgevingsrecht doorkruist. Ook heeft de voorzieningenrechter miskend dat nergens uit blijkt dat bij de totstandkoming van de Lsv een integrale belangenafweging heeft plaatsgevonden over de verkeersaspecten en economische belangen van "flagsigns", terwijl die een belangrijke functie hebben voor het wegverkeer en ook het college erkent dat die van essentieel belang zijn voor een tankstation, aldus [appellante].
    
    4.1. Hoewel de voorzieningenrechter inderdaad de Wet algemene beginselen omgevingsrecht noemt en niet de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, is dit onvoldoende grond om de aangevallen uitspraak te vernietigen. Gelet op de inhoud van de uitspraak is dit een kennelijke verschrijving.
    
    Anders dan [appellante] betoogt, heeft de voorzieningenrechter niet overwogen dat de Lsv niet valt onder de Wabo. Hij heeft terecht overwogen dat de Wabo de autonome verordeningsbevoegdheid van de provincie onverlet laat. Met de Wabo is beoogd een coördinatie aan te brengen in het behandelen van de aanvraag van verschillende ontheffingen en vergunningen die mogelijk vereist zijn voor een bepaald object of een bepaalde activiteit. Provinciale staten kunnen zelf in verordeningen toetsingskaders vastleggen en daarbij bepalen voor welke zaken en activiteiten een vergunning of ontheffing vereist is en het college mag binnen die kaders afwegingen maken. Tevens heeft de voorzieningenrechter terecht overwogen dat de omstandigheid dat de Wabo is ingevoerd er niet toe leidt dat voor objecten waarvoor geen vergunning of ontheffing is verleend, die vergunning of ontheffing thans geacht moet worden te zijn verleend. Nu, zoals volgt uit hetgeen hierna onder 6.1 is overwogen, geen ontheffing was verleend voor de objecten waarop de last ziet, wordt die na invoering van de Wabo ook niet geacht te zijn verleend.
    
    [appellante] heeft niet nader toegelicht waaruit de strijd van de Lsv met de Wet ruimtelijke ordening bestaat en evenmin toegelicht welke andere hogere regelingen worden doorkruist, zodat in zoverre aan haar betoog voorbij wordt gegaan.
    
    Voor het oordeel dat de voorzieningenrechter heeft miskend dat de belangen van tankstationhouders niet zijn meegewogen bij de totstandkoming van de Lsv, bestaat geen grond. Gelet op de gedetailleerdheid van de regelgeving, zijn bij de totstandkoming ervan die belangen wel meegewogen. Dat die afweging anders is uitgevallen dan [appellante] wenste, is onvoldoende om de artikelen 3, 4 en 6 onverbindend te verklaren.
    
    Het betoog faalt.
    
    5. Voorts betoogt [appellante] dat de voorzieningenrechter heeft miskend dat het college ten onrechte de last heeft opgelegd, omdat zij geen overtreding heeft begaan. Artikel 3 van de Lsv houdt geen verbod in op het houden van reclameobjecten. Nu de reclameobjecten waarop het besluit van 26 juli 2013 ziet, zijn geplaatst voor de inwerkingtreding van de Lsv heeft zij geen overtreding begaan, aldus [appellante]. Verder was het bord van de CNG met aardgasacties een tijdelijk bouwbord, hetgeen is toegestaan op grond van artikel 4, eerste lid, aanhef en onder m, van de Lsv. Ook was de VNL niet aangepast aan de Wabo en is de VNL na invoering van de Wabo onverbindend geworden, zodat het verbod dat in artikel 2 van de VNL was vervat geruime tijd geen werking heeft gehad.
    
    5.1. [appellante] heeft de objecten waarop de last ziet geplaatst voor inwerkingtreding van de Lsv. Het plaatsen van die objecten was echter ook verboden ingevolge artikel 2, eerste lid, van de VNL. [appellante] heeft niet aannemelijk gemaakt dat zij beschikte over een ontheffing van dat verbod, als bedoeld in artikel 3, derde lid, van de VNL, zodat zij de objecten waarop de last ziet, heeft geplaatst in strijd met het verbod dat is vervat in artikel 2, eerste lid, van de VNL. Gelet op het overgangsrecht dat is vervat in artikel 35 van de Lsv, is een situatie die in strijd was met de VNL tevens in strijd met de Lsv, zodat het plaatsen van voornoemde objecten tevens in strijd is met artikel 3 van de Lsv.
    
    Voor het oordeel dat de VNL na invoering van de Wabo onverbindend is geworden bestaat geen grond, gelet ook op hetgeen hiervoor onder 4.1 is overwogen.
    
    Het bord van de CNG met aardgasacties is reeds verwijderd voor de zitting van de voorzieningenrechter. Tevens stelt [appellante] niet dat zij het terug zal plaatsen, nu het een tijdelijk bord was. Het betoog behoeft in zoverre daarom geen bespreking.
    
    Het betoog faalt.
    
    6. [appellante] betoogt verder dat de voorzieningenrechter heeft miskend dat de last ten onrechte is opgelegd, omdat de objecten waarop die last ziet, zijn geplaatst in overeenstemming met afspraken met het college. [Tankstation] is naar de huidige plaats verhuisd nadat [appellante] en het college afspraken hebben gemaakt die zijn vastgelegd in onder meer een convenant van 6 juni 2003. De objecten waarop de last ziet, zijn geplaatst in overeenstemming met voormelde afspraken. Dit volgt ook uit de omstandigheid dat een bouwvergunning is verleend voor het tankstation. Bij de aanvraag van die vergunning waren die objecten vermeld. Het college diende voor die bouwvergunning een vrijstelling te verlenen. Bij het verlenen daarvan is onder meer getoetst aan cultuurhistorische aspecten. Het college was krachtens artikel 3, derde lid, van de VNL bevoegd om ontheffing te verlenen van het verbod dat is vervat in artikel 2. De verklaring van geen bezwaar die het college heeft verleend impliceert dat evenmin bezwaar bestond tegen de objecten waar de last op ziet, aldus [appellante]. Daarnaast heeft het college niet vermeld dat zij een ontheffing als bedoeld in artikel 3, derde lid, van de VNL diende aan te vragen, zodat zij erop mocht vertrouwen dat die reeds in de vrijstellingsprocedure was betrokken of automatisch daarin zou worden meegenomen.
    
    6.1. De Afdeling begrijpt de verwijzing naar het convenant aldus, dat [appellante] betoogt dat de voorzieningenrechter heeft miskend dat het college het vertrouwensbeginsel heeft geschonden door handhavend op te treden tegen de objecten waarop de last ziet.
    
    In het convenant is onder punt 3 vermeld dat het tankstation kan worden voorzien van de normale reclame-uitingen, bijvoorbeeld logo en merknaam op de luifel en vlaggen, en dat de plaatsing van een gebruikelijke reclamezuil met prijzen op het eigen terrein is toegestaan. De toegestane reclame-uitingen zijn niet gedefinieerd, met uitzondering van de reclamezuil met prijzen. Daarom moet het ervoor worden gehouden dat met het convenant alleen is beoogd die reclame-uitlatingen toe te staan die waren toegestaan volgens de verordening die destijds gold, te weten de VNL. Zoals reeds hiervoor onder 5.1 is overwogen, is in artikel 2, eerste lid, een verbod vervat en was het college krachtens artikel 3, derde lid, bevoegd om ontheffing van dat verbod te verlenen. [appellante] heeft niet aannemelijk gemaakt dat zij over zo’n ontheffing beschikte. Daarom bestaat geen grond voor het oordeel dat de voorzieningenrechter heeft miskend dat het college heeft gehandeld in strijd met het vertrouwensbeginsel door [appellante] de last op te leggen.
    
    Het college van burgemeester en wethouders van Maarssen heeft de bouwvergunning verleend, zodat [appellante] reeds om die reden aan het verlenen van die vergunning niet het vertrouwen kon ontlenen dat niet handhavend zou worden opgetreden. Die vergunning is verleend door een ander bestuursorgaan dan het college. Voorts worden bij een bouwvergunning slechts bepaalde aspecten beoordeeld en dient die te worden verleend indien de in de wet genoemde weigeringsgronden zich niet voordoen. Dat voorts een bouwvergunning is verleend voor bepaalde bouwwerken, maakt niet dat er geen andere vergunningen nodig waren voor het plaatsen van die bouwwerken.
    
    De verklaring van geen bezwaar waarnaar [appellante] verwijst, is verleend op grond van artikel 19 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening, zoals die destijds luidde. Een verklaring van geen bezwaar in de zin van die bepaling is een verklaring die ziet op een besluit tot vrijstelling van een bestemmingsplan en ziet voorts op een bepaald bouwplan. De verklaring is daarmee geen besluit als bedoeld in artikel 3, derde lid, van de VNL. Voor het verlenen ervan werd niet aan de VNL getoetst. Tevens zijn bij het verlenen van zo’n verklaring andere aspecten beoordeeld dan bij het verlenen van een ontheffing als bedoeld in artikel 3, derde lid, van de VNL. Dat in het besluit tot het verlenen van de vrijstelling bij onderdeel C10, vraag 12, bij de noodzakelijke vergunningen, vrijstellingen en ontheffingen niet is vermeld dat ook een ontheffing nodig is als bedoeld in artikel 3, derde lid, van de VNL is weliswaar een omissie, maar niet een waaruit [appellante] kon afleiden dat een vrijstelling als bedoeld in voormelde bepaling is verleend of dat die niet nodig was.
    
    Dit betoog faalt.
    
    7. [appellante] betoogt verder dat de voorzieningenrechter heeft miskend dat de objecten waarop de last ziet al vanaf 2005 aanwezig waren. Die objecten waren gemakkelijk te zien, nu het grote objecten zijn. Het college heeft bijna tien jaar lang niet handhavend opgetreden tegen die objecten. De voorzieningenrechter heeft miskend dat het er alle schijn van heeft dat het college pas handhavend is gaan optreden na de inwerkingtreding van de Lsv, zodat geen beroep meer kon worden gedaan op de vrijstellingsmogelijkheden die onder de VNL bestonden, aldus [appellante], zodat houders van tankstations in een nadeliger positie zijn gebracht. Verder heeft het college met het besluit van 26 juli 2013 gehandeld in strijd met het beginsel van "fair play". Voor de provincie zijn met de Lsv de mogelijkheden om reclameobjecten te plaatsten op rotondes verruimd in vergelijking met de mogelijkheden onder de VNL, wat leidt tot extra inkomsten voor de provincie, terwijl de mogelijkheden voor het plaatsen van reclameobjecten voor houders van tankstations zijn beperkt. Daarnaast is de voorzieningenrechter volgens [appellante] ten onrechte niet ingegaan op haar betoog dat legalisering mogelijk is. Zo had het college toepassing kunnen geven aan artikel 6 van de Lsv of had de Lsv zodanig kunnen worden aangepast dat houders van tankstations reclameobjecten mogen plaatsen zoals ook op rotondes mag. Ter zitting van de Afdeling heeft [appellante] aan dit betoog toegevoegd dat de last verder strekt dan noodzakelijk, omdat zij volgens de last een van de zuilen met reclame dient te verwijderen. Met slechts het verwijderen van de reclame van een van de zuilen en het laten staan van de constructie zou zij evenwel voldoen aan artikel 3, eerste lid, van de Lsv.
    
    7.1. Zoals volgt uit jurisprudentie van de Afdeling (bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 4 maart 2009 in zaak nr. 200802708/1) biedt het enkele uitblijven van handhavend optreden, ook gedurende lange tijd, onvoldoende grond voor het oordeel dat het bestuursorgaan niet meer handhavend zou mogen optreden.
    
    [appellante] heeft niet aannemelijk gemaakt dat het college pas handhavend is gaan optreden na inwerkingtreding van de Lsv, zodat [appellante] geen beroep meer kon doen op de vrijstellingsmogelijkheden die onder de VNL bestonden. Reeds daarom wordt aan die stelling voorbij gegaan.
    
    7.2. De Afdeling begrijpt het betoog van [appellante], dat de voorzieningenrechter eraan voorbij is gegaan dat de mogelijkheden om reclameobjecten te plaatsen op rotondes onder de Lsv zijn verruimd ten opzichte van de LNV, terwijl die van tankstationhouders niet zijn verruimd, aldus dat zij daarmee beoogt te betogen dat artikel 3 van de Lsv daarom onverbindend is.
    
    Aan een algemeen verbindend voorschrift, als neergelegd in de Lsv, kan slechts verbindende kracht worden ontzegd, indien het in strijd is met een hoger wettelijk voorschrift, dan wel indien het in strijd is met een algemeen rechtsbeginsel. Het is aan het regelgevend bevoegd gezag - in dit geval provinciale staten - om alle verschillende belangen tegen elkaar af te wegen. De Afdeling heeft daarbij niet tot taak om de waarde of het maatschappelijk gewicht dat aan de betrokken belangen moet worden toegekend naar eigen inzicht vast te stellen en heeft ook overigens daarbij terughoudendheid te betrachten.
    
    Dat provinciale staten ervoor heeft gekozen de mogelijkheden van reclame-uitingen bij rotondes te vergroten en niet de mogelijkheden van reclame-uitingen bij tankstations, leidt er niet toe dat artikel 3 van de Lsv onverbindend moet worden geacht.
    
    7.3. De voorzieningenrechter heeft voorts terecht overwogen dat geen concreet zicht op legalisering bestaat. [appellante] heeft geen aanvraag ingediend om een vrijstelling als bedoeld in artikel 6 van de Lsv. Het college beschikt op grond van die bepaling over een discretionaire bevoegdheid en niet is gebleken dat het bereid is zo’n vrijstelling te verlenen.
    
    De mogelijkheid om de Lsv aan te passen biedt geen concreet zicht op legalisering in. [appellante] heeft niet aannemelijk gemaakt dat een aanpassing als zij voorstaat op handen is.
    
    7.4. Voor zover [appellante] betoogt dat de last verder strekt dan noodzakelijk, geldt dat het verbod dat is vervat in artikel 3, eerste lid, van de Lsv gelet op artikel 2 ook ziet op de constructie van de zuil. Voor het oordeel dat de voorzieningenrechter heeft miskend dat de last verder strekte dan noodzakelijk, bestaat dan ook geen grond.
    
    Het betoog faalt.
    
    8. [appellante] betoogt voorts dat de voorzieningenrechter ten onrechte heeft geoordeeld dat het college met het opleggen van de last het evenredigheidsbeginsel niet heeft geschonden. Zij heeft hoge kosten gemaakt voor het plaatsen de zuil met reclame. Die heeft een levensduur van 50 jaar. Het verwijderen ervan leidt tot kapitaalvernietiging. Daarnaast leidt het verwijderen van de objecten waarop de last ziet tot het verlies van klanten. Ter toelichting verwijst zij naar het rapport van 22 januari 2014 dat Rijnstad Projecten B.V. (hierna: het rapport Rijnstad) in haar opdracht heeft opgesteld.
    
    8.1. De voorzieningenrechter heeft terecht overwogen dat het college niet gehouden was om af te zien van handhavend optreden omdat het verwijderen van de zuil leidt tot kapitaalvernietiging. [appellante] heeft de zuil geplaatst zonder te beschikken over de benodigde ontheffing. Dat kapitaalvernietiging optreedt, komt daarom voor haar rekening en risico.
    
    Verder leidt de omstandigheid dat de verwijdering van de objecten leidt tot een verlies aan klanten, zoals [appellante] heeft gesteld, evenmin tot het oordeel dat de voorzieningenrechter heeft miskend dat het college had moeten afzien van handhavend optreden. Het betreft klanten die zij niet had gehad indien zij had gehandeld volgens de geldende regelgeving. In het rapport Rijnstad wordt niet toegelicht waarop het verlies van 20% aan klanten dat daarin is vermeld is gebaseerd.
    
    Het betoog faalt.
    
    9. [appellante] betoogt dat de voorzieningenrechter niet heeft onderkend dat de begunstigingstermijn voor het voldoen aan de last te kort is. Het verwijderen van de zuil met reclame kost veel tijd, nu die een onderheide draagconstructie heeft en er bovendien tijd nodig is voor het voorbereiden van de sloop, het maken van de nodige veiligheidsplannen en het doen van een sloopmelding.
    
    9.1. De voorzieningenrechter heeft terecht overwogen dat [appellante] ruim negen weken de tijd had om aan de last te voldoen. Zij heeft op dit punt slechts algemene stellingen betrokken en niet aannemelijk gemaakt dat die termijn te kort was om daadwerkelijk aan de last te voldoen. Voorts heeft de voorzieningenrechter de last geschorst voor zover het de begunstigingstermijn betreft en wel tot 1 januari 2014. Daarnaast heeft het college ter zitting van de Afdeling te kennen gegeven dat [appellante] tot acht weken na deze uitspraak aan de last kan voldoen, eer een dwangsom wordt verbeurd.
    
    Het betoog faalt.
    
    10. Tot slot betoogt [appellante] dat de voorzieningenrechter heeft miskend dat het college ten onrechte ook een preventieve last heeft opgelegd, nu daarin is vermeld dat ook een dwangsom wordt verbeurd indien er andere objecten in strijd met de Lsv worden geplaatst.
    
    10.1. [appellante] heeft deze grond en de daaraan ten grondslag liggende feiten voor het eerst in hoger beroep aangevoerd. Aangezien het hoger beroep is gericht tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter en er geen reden is waarom dit betoog dit niet reeds bij de voorzieningenrechter kon worden aangevoerd, en [appellante] dit uit een oogpunt van een zorgvuldig en doelmatig gebruik van rechtsmiddelen had behoren te doen, dient dit betoog buiten beschouwing te blijven.
    
    11. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient gelet op hetgeen hiervoor onder 3.2 en 4.1 is overwogen, met verbetering van de gronden waarop deze rust, te worden bevestigd.
    
    12. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. M. Vlasblom, voorzitter, en mr. A.B.M. Hent en mr. C.M. Wissels, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.J. Reuveny, griffier.
    
    w.g. Vlasblom w.g. Reuveny
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 1 oktober 2014
    
    622.