ECLI:NL:RVS:2015:3970, Raad van State, 23-12-2015, 201506018/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2015-12-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 28 mei 2015 heeft de raad het bestemmingsplan "Buitengebied, Bielemansdijk ong. Zelhem" vastgesteld.

201506018/1/R2.
    Datum uitspraak: 23 december 2015
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    1. [appellant sub 1], wonend te Zelhem, gemeente Bronckhorst,
    2. de stichting Stichting Noabers Bronckhorst (hierna: de Stichting), gevestigd te Zelhem, gemeente Bronckhorst,
    appellanten,
    
    en
    
    de raad van de gemeente Bronckhorst,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 28 mei 2015 heeft de raad het bestemmingsplan "Buitengebied, Bielemansdijk ong. Zelhem" vastgesteld.
    
    Tegen dit besluit hebben [appellant sub 1] en de Stichting beroep ingesteld.
    
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [appellant sub 1] en de Stichting hebben nadere stukken ingediend.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 1 december 2015, waar [appellant sub 1] en de Stichting, bijgestaan onderscheidenlijk vertegenwoordigd door ing. E. Zandbelt, en de raad, vertegenwoordigd door
    mr. G.H. Knoef-Vruggink en E. Hoogkamp, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen. Tevens is [partij], bijgestaan door [gemachtigde, gehoord.
    
    Overwegingen
    
    1. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsvrijheid om bestemmingen aan te wijzen en regels te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De Afdeling toetst deze beslissing terughoudend. Dit betekent dat de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden beoordeelt of aanleiding bestaat voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Voorts beoordeelt de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden of het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
    
    2. Het plan voorziet in een regeling voor gronden waarop in voorheen geldende plannen onder meer een woongebouw met drie wooneenheden was voorzien, als deel van een landgoed dat de eigenaar van de gronden in het plangebied wilde realiseren. Als deel van dit landgoed zou niet alleen een woongebouw met drie wooneenheden moeten worden gerealiseerd, maar zou ook nieuwe natuur moeten worden aangelegd. Het gemeentebestuur heeft daarvoor een uiterste datum van 30 juni 2014 gesteld. De initiatiefnemer heeft voorzien dat realisering van het landgoed voor deze datum niet haalbaar was en heeft daarom aan het gemeentebestuur een ander voorstel gedaan. Dat alternatieve voorstel houdt in dat geen landgoed wordt gerealiseerd, maar dat naast de bestaande twee panden in het plangebied één vrijstaande woning wordt gebouwd. De raad heeft daaraan willen meewerken door het thans voorliggende plan vast te stellen.
    
    3. [appellant sub 1] en de Stichting kunnen zich niet met het plan verenigen. De reden daarvoor is dat zij evenementen willen kunnen organiseren op het naast het plangebied gelegen perceel en vrezen dat zij daarin kunnen worden beperkt als woningen worden toegestaan in het plangebied. [appellant sub 1] en de Stichting voeren aan dat het plan ten onrechte voorziet in de mogelijkheid een extra woning te bouwen en voor burgerbewoning te gebruiken naast de reeds bestaande woning en de in het plangebied aanwezige oude boerderij. Hiertoe voeren zij aan dat niet de mogelijkheid tot het realiseren van een nieuwe woning had mogen worden geboden nadat de termijn voor realisering van het landgoed ongebruikt was verstreken. Zij wijzen er in dit verband op dat het toen gewenste landgoed uiterlijk op 30 juni 2014 moest zijn gerealiseerd en dat daartoe binnen die termijn niet is overgegaan. Daarmee is volgens [appellant sub 1] en de Stichting het recht op nieuwe bebouwing vervallen.
    
    Voorts betogen zij dat nu het plan het mogelijk maakt de al aanwezige oude boerderij wederom voor bewoning te benutten reeds gebruik is gemaakt van de mogelijkheid in ruil voor de sloop van agrarische bebouwing een woning toe te staan. Daarnaast werden in voorheen geldende plannen alleen bij realisering van vijf hectare nieuwe natuur drie extra wooneenheden toegestaan. Die drie wooneenheden zijn nu vervangen door één vrijstaande woning, maar dat is niet aanvaardbaar zonder dat daarvoor een tegenprestatie van de initiatiefnemer wordt verlangd, aldus [appellant sub 1] en de Stichting. [appellant sub 1] en de Stichting betogen dat het plan daarom in strijd is met het provinciale beleid.
    
    Tot slot betogen zij dat het plan in strijd is met het gemeentelijk beleid, dat er in navolging van het provinciale woningbouwprogramma voor Oost-Gelderland op is gericht zoveel mogelijk onbenutte woonbestemmingen uit bestemmingsplannen te verwijderen om zo in totaal minder woningen te laten bouwen, gelet op de afnemende vraag naar nieuwe woningen in de regio.
    
    3.1. De raad stelt dat de in het plan voorziene ontwikkeling niet strijdig is met het provinciaal beleid. Gelet op het vrij open en overwegend agrarisch karakter van het plangebied is het volgens de raad niet bezwaarlijk dat geen nieuwe natuur wordt aangelegd, nu de omliggende agrarische gronden hun agrarische functie zullen behouden.
    
    Ten aanzien van het gemeentelijk beleid stelt de raad dat aan [appellant sub 1] en de Stichting het relativiteitsvereiste moet worden tegengeworpen, nu het gemeentelijk woningbouwbeleid niet strekt tot bescherming van de belangen van [appellant sub 1] en de Stichting. In dit verband wijst de raad er verder op dat met het voorliggende plan het aantal mogelijk gemaakte woningen in de gemeente wordt teruggebracht en dat het plan daarom in overeenstemming is met het gemeentelijk beleid.
    
    3.2. Aan het grootste deel van het plangebied is de bestemming "Agrarisch" toegekend.
    
    Ingevolge artikel 3, lid 3.1.1, aanhef en onder a, van de planregels zijn de voor de bestemming "Agrarisch" aangewezen gronden bestemd voor agrarisch grondgebruik.
    
    Aan de overige in het plangebied gelegen gronden is de bestemming "Wonen" toegekend, verdeeld over drie bestemmingsvlakken.
    
    Ingevolge artikel 4, lid 4.1, aanhef en onder a, zijn de voor de bestemming "Wonen" aangewezen gronden bestemd voor woondoeleinden.
    
    Ingevolge lid 4.2.3, aanhef en onder a, geldt voor het bouwen van woningen de bepaling dat per bestemmingsvlak maximaal één woning is toegestaan.
    
    3.3. Het gemeentebestuur heeft een uiterste datum gesteld waarop het landgoed moest zijn gerealiseerd. Die termijn is ongebruikt verstreken omdat realisering van het landgoed niet haalbaar bleek. Daarna is ervoor gekozen planologisch de bouw van een vrijstaande woning toe te staan in de plaats van het landgoed. Dat de aan de initiatiefnemer gestelde termijn voor realisering van een landgoed ongebruikt is verstreken brengt naar het oordeel van de Afdeling niet met zich dat de raad in een nieuw plan niet in redelijkheid een ander initiatief van beperktere omvang in het plangebied heeft kunnen toestaan.
    
    De betogen falen.
    
    3.4. Volgens [appellant sub 1] en de Stichting is het plan in strijd met het provinciaal beleid omdat niet wordt overgegaan tot het realiseren van nieuwe natuur, zoals het provinciaal beleid vereist, en ook anderszins geen tegenprestatie wordt vereist van de initiatiefnemer van de ontwikkeling in het plangebied. Dienaangaande overweegt de Afdeling het volgende.
    
    Blijkens de plantoelichting heeft de raad willen aansluiten bij het provinciale beleid, dat is neergelegd in het Streekplan 2005 en de daarop volgende Omgevingsvisie Gelderland. In beide provinciale beleidsstukken geldt als uitgangspunt dat bij een nieuw landgoed een woongebouw van allure met ten hoogste drie wooneenheden wordt gecombineerd met het creëren van ten minste vijf hectare nieuwe natuur. Het plan voorziet echter niet in een landgoed. Het plan maakt niet een woongebouw van allure met drie wooneenheden mogelijk als deel van een landgoed, maar staat het realiseren van een extra vrijstaande woning toe. De raad heeft zich daarom in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het in het provinciale beleid opgenomen uitgangspunt dat minimaal vijf hectare nieuwe natuur moet worden gecreëerd, geen betrekking heeft op de voorliggende situatie.
    
    Ten aanzien van de betogen van [appellant sub 1] en de Stichting dat ten onrechte geen andersoortige tegenprestatie van de initiatiefnemer wordt vereist, overweegt de Afdeling het volgende. In de ontwikkeling zoals initiatiefnemer die oorspronkelijk voor ogen stond, zouden naast bewoning van de bestaande twee panden in het plangebied nog drie wooneenheden worden toegestaan en gerealiseerd. De raad heeft, toen duidelijk werd dat het landgoed niet zou kunnen worden gerealiseerd, rekening willen houden met de belangen van de initiatiefnemer en heeft het toegestane aantal extra wooneenheden teruggebracht tot één. De Afdeling ziet zich voor de vraag gesteld of de raad die keuze in redelijkheid heeft kunnen maken.
    
    Bij het vaststellen van plannen voor het plangebied heeft de raad in navolging van het provinciaal beleid een kwaliteitsverbetering van de woon- en leefomgeving en van het landschap centraal gesteld. Het uitgangspunt van de raad bij het in het verleden mogelijk maken van een landgoed en het in het voorliggende plan mogelijk maken van een nieuwe vrijstaande woning is geweest dat na de sloop van ongeveer 1.400 m2 voormalige agrarische bebouwing, die leidt tot een kwaliteitsverbetering als hiervoor omschreven, een nieuw woongebouw mag worden opgericht.
    
    De beëindiging van de bedrijfsvoering en de sloop van de bedrijfsgebouwen hebben daadwerkelijk plaatsgevonden, maar tot het realiseren van het landgoed (de bouw van het woongebouw met drie wooneenheden en het realiseren van nieuwe natuur) is nooit overgegaan. Zoals hiervoor reeds is overwogen heeft de initiatiefnemer afgezien van het realiseren van het landgoed en daarmee ook van het woongebouw met drie wooneenheden, omdat de verkoop van woningen op een landgoed door veranderende marktomstandigheden niet haalbaar bleek. Om aan de belangen van de initiatiefnemer bij een financieel levensvatbare inrichting van haar gronden en aan de rechten die initiatiefnemer onder het voorheen geldende plan had tegemoet te komen heeft de raad er niet voor willen kiezen direct helemaal geen nieuwe woningen meer toe te staan. Dat de raad er in het voorliggende plan voor heeft gekozen naast bewoning van de twee reeds in het plangebied aanwezige panden niet langer een gebouw met drie wooneenheden toe te staan, maar de bouw van een vrijstaande woning, om zo initiatiefnemer na de sloop van de agrarische bebouwing en de bijbehorende ruimtelijke kwaliteitsverbetering de kans te bieden in het plangebied toch een voor de initiatiefnemer rendabele ontwikkeling te realiseren, acht de Afdeling gelet op het voorgaande niet onredelijk. De raad heeft dan ook in redelijkheid de extra vrijstaande woning kunnen toestaan. Voorts ziet de Afdeling in hetgeen [appellant sub 1] en de Stichting hebben aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat de raad niet in redelijkheid heeft kunnen stellen dat het plan in zoverre in overeenstemming is met het provinciaal beleid.
    
    De betogen falen.
    
    3.5. Het gemeentelijk woningbouwbeleid is er in navolging van provinciale en regionale afspraken op gericht het hoofd te bieden aan verschillende ontwikkelingen op de woningmarkt. Voor de regio waarin de gemeente Bronckhorst is gelegen is een belangrijke ontwikkeling de verwachte krimp van de bevolking. Daarom is het gemeentelijk beleid erop gericht de woningbouwprogrammering te verlagen. Volgens de raad is het voorliggende plan met dat beleid in lijn, nu het voorziet in één extra woning terwijl het voorheen geldende plan nog drie extra wooneenheden mogelijk maakte. In die zin is er volgens de raad sprake van een reductie van de hoeveelheid mogelijk gemaakte woningen. In hetgeen [appellant sub 1] en de Stichting hebben aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op voornoemd standpunt heeft kunnen stellen en niet in redelijkheid heeft kunnen stellen dat het plan in overeenstemming is met het gemeentelijk beleid. De betogen falen.
    
    Nu deze beroepsgronden van [appellant sub 1] en de Stichting niet slagen en derhalve niet tot vernietiging van het bestreden besluit zouden kunnen leiden, wordt aan beantwoording van de vraag of het relativiteitsvereiste aan [appellant sub 1] en de Stichting moet worden tegengeworpen niet meer toegekomen.
    
    4. De beroepen van [appellant sub 1] en de Stichting zijn ongegrond.
    
    5. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    verklaart de beroepen ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.A. Hagen, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. G. Klapwijk, griffier.
    
    w.g. Hagen w.g. Klapwijk
    lid van de enkelvoudige kamer griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 23 december 2015
    
    726.