ECLI:NL:RVS:2017:590, Raad van State, 08-03-2017, 201600459/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2017-03-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 13 augustus 2013 heeft de minister aan [appellante] een bestuurlijke boete van € 27.600,00 opgelegd wegens overtredingen van de Arbeidsomstandighedenwet (hierna: de Arbowet), gelezen in samenhang met het Arbeidsomstandighedenbesluit (het Arbobesluit).

201600459/1/A3.
    Datum uitspraak: 8 maart 2017
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellante], gevestigd te [plaats],
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 14 december 2015 in zaak nr. 14/2879 in het geding tussen:
    
    [appellante]
    
    en
    
    de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 13 augustus 2013 heeft de minister aan [appellante] een bestuurlijke boete van € 27.600,00 opgelegd wegens overtredingen van de Arbeidsomstandighedenwet (hierna: de Arbowet), gelezen in samenhang met het Arbeidsomstandighedenbesluit (hierna: het Arbobesluit).
    
    Bij besluit van 6 juni 2014 heeft de minister het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 14 december 2015 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 6 juni 2014 vernietigd, het besluit van 13 augustus 2013 herroepen, de oplegde boete vastgesteld op € 23.850,00 en bepaald dat haar uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    
    De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 februari 2017, waar [appellante], vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. G.E. Star Busmann, advocaat te Amsterdam, is verschenen. Voorts is ter zitting [persoon] als informant gehoord.
    
    Overwegingen
    
    1. De relevante bepalingen van de Arbowet en het Arbobesluit zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. De bijlage maakt deel uit van de uitspraak.
    
    2. Op 23 augustus 2012 heeft in een woning op het adres [locatie] te Midsland, gemeente Terschelling, een asbestinventarisatie plaatsgevonden, waarvan een rapport is opgemaakt. Bij de inventarisatie is een monster genomen van een open haard en een monster genomen van een plaat in een kozijn. In een analysecertificaat staat dat in het monster van de open haard geen asbest zit en in het monster van de plaat in het kozijn 10-15% chrysotiel is aangetroffen. In het asbestinventarisatierapport wordt verwijdering van de plaat aangemerkt als werkzaamheden vallend in risicoklasse 1. Verder is daarin opgemerkt dat het kozijn in zijn geheel verwijderd moet worden zonder dat men bewerkingen uitvoert aan de asbesthoudende plaat.
    
    Een toezichthouder van de gemeente Terschelling was op 26 februari 2013 aanwezig bij de woning. Volgens hem was daar door [persoon], die werkte onder gezag van [appellante], de asbesthoudende plaat verwijderd door glaslatten te verwijderen en was niet het kozijn als geheel verwijderd. De toezichthouder heeft op 28 februari 2013 een melding gedaan, naar aanleiding waarvan een arbeidsinspecteur van de inspectie SZW op 26 maart 2013 een boeterapport heeft opgemaakt. In het boeterapport staat dat verwijdering van de asbesthoudende plaat door de glaslatten te verwijderen moet worden aangemerkt als werkzaamheden vallend in risicoklasse 2.
    
    Bij het besluit van 13 augustus 2013 heeft de minister de bestuurlijke boete opgelegd, omdat [appellante] een aantal maatregelen niet had getroffen, die bij werkzaamheden vallend in risicoklassen 2 noodzakelijk zijn.
    
    3. De rechtbank heeft overwogen dat genoegzaam vaststaat dat de plaat in het kozijn die [persoon] heeft verwijderd, asbesthoudend materiaal bevat. [persoon] heeft na wisselende verklaringen te hebben afgelegd, uiteindelijk verklaard dat hij de plaat van het kozijn verpakt in plastic in de kruipruimte van de woning heeft neergelegd. In die plaat is geen asbest aangetroffen. Volgens de rechtbank heeft de minister zich terecht op het standpunt gesteld dat het niet om dezelfde plaat kan gaan. Verder heeft de rechtbank overwogen dat de door [appellante] voorgedragen betogen over verwijtbaarheid, de wijziging van risicoklasse 1 naar 2 en de evenredigheid van de boete niet slagen. Tot slot heeft de rechtbank de opgelegde boete lager vastgesteld, omdat de minister bij de berekening van het boetebedrag zijn beleid onjuist heeft toegepast.
    
    4. [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat genoegzaam vaststaat dat de plaat in het kozijn die [persoon] heeft verwijderd, asbesthoudend materiaal bevat. Daartoe voert zij aan dat de verklaring van de arbeidsinspecteur van 14 oktober 2013, waaruit zou volgen dat het monster van de plaat van het kozijn opnieuw is onderzocht, niet betrouwbaar is. Daar staat volgens [appellante] namelijk ten onrechte in dat één monster is genomen. Ook het asbestinventarisatierapport is volgens haar onzorgvuldig. Op pagina 8 daarvan staat het certificaatnummer P2012-3070 vermeld bij het monster van de open haard, terwijl bij dat nummer in de risicoclassificatie is vermeld "vlakke plaat" en "kozijnen met panelen". Volgens [appellante] kan het zijn dat de bij de asbestinventarisatie genomen monsters zijn verwisseld of dat de plaat van het kozijn tussen de asbestinventarisatie in augustus 2012 en de werkzaamheden in februari 2013 is vervangen. Verder voert [appellante] aan dat de rechtbank er ten onrechte van uitgaat dat de plaat van het kozijn bestaat uit een binnen- en buitendeel en wijst zij op een verklaring van [persoon] van 22 mei 2015.
    
    4.1. De op 23 augustus 2012 in de woning uitgevoerde asbestinventarisatie is verricht door een Deskundig Inventariseerder Asbest van een bedrijf dat is gecertificeerd door de Stichting Certificatie Asbest. Die stichting is door de minister ingesteld voor certificering van personen en bedrijven die asbest inventariseren en verwijderen. De analyse van het door dat bedrijf genomen monster van de plaat van het kozijn is uitgevoerd door een bedrijf, dat is geaccrediteerd door de Raad voor Accreditatie, aangewezen als nationale accreditatie-instantie. Het analysebedrijf heeft een analysecertificaat opgemaakt, dat door het inventarisatiebedrijf in het inventarisatierapport is opgenomen. In het asbestinventarisatierapport staat dat de genomen monsters zijn voorzien van de nodige identificatie. In het gehele asbestinventarisatierapport evenals in het analysecertificaat wordt het monster van de open haard aangeduid als monster 1 en het monster van de plaat van het kozijn als monster 2. In het analysecertificaat staat dat in het monster van de open haard geen asbest zit en in het monster van de plaat in het kozijn 10-15% chrysotiel is aangetroffen. Uit artikel 4.37 van het Arbobesluit volgt dat chrysotiel asbest is. In het certificaat is bij de monsters een omschrijving gegeven, bij monster 1 "AF steen" en bij monster 2 "cementen plaatmateriaal".
    
    Op het analysecertificaat is vermeld "ons project nr.: P2012-3070". Hieruit blijkt dat dat nummer betrekking heeft op beide monsters. Dat dat nummer op pagina 8 van het asbestinventarisatierapport bij het monster van de open haard is vermeld en in de risicoclassificatie bij het monster van het kozijn, maakt het asbestinventarisatierapport daarom niet onzorgvuldig.
    
    Bij brief van 14 oktober 2013 heeft de arbeidsinspecteur een nadere toelichting op de constatering van de overtreding gegeven. In de brief staat dat degene die op 23 augustus 2012 de asbestinventarisatie heeft uitgevoerd aan de arbeidsinspecteur heeft verklaard dat hij die dag slechts één inventarisatie op Terschelling heeft uitgevoerd, dat hij het monster naar een bedrijf heeft gebracht voor analyse en dat, nu hij niet meerdere inventarisaties heeft uitgevoerd, de monsters niet verwisseld kunnen zijn.
    
    Anders dan [appellante] stelt, is niet verklaard dat slechts één monster is genomen. Met "het monster" wordt waarschijnlijk het ene monster bedoeld waarin asbest is aangetroffen. Er bestaat derhalve geen aanleiding om de brief van 14 oktober 2013 of de asbestinventarisatie onbetrouwbaar of onzorgvuldig te achten.
    
    4.2. Op 26 februari 2013 heeft [persoon] ten overstaan van de toezichthouder van de gemeente verklaard dat hij de plaat, zonder die in plastic te verpakken, in zijn bus heeft meegenomen naar de wal en daar bij een inzamelingspunt heeft ingeleverd.
    
    Op 7 maart 2013 heeft [gemachtigde] per e-mail aan de arbeidsinspecteur verklaard dat het stukje asbest volgens hem nog aanwezig is op het project en zich in de schuur bevindt.
    
    Op 8 maart 2013 heeft de toezichthouder van de gemeente Terschelling aan de arbeidsinspecteur van de inspectie SZW medegedeeld dat hij [persoon] had gesproken. [persoon] had verklaard dat het asbestplaatje nog op de bouw aanwezig was. Omdat hij bang was voor een boete had hij gezegd dat hij het had ingeleverd. Nu verklaarde hij dat een maat van hem het plaatje in de auto had maar het ondanks afspraak nog niet had ingeleverd. Het plaatje zou daarna uit de auto zijn gehaald en verpakt in plastic in de kruipruimte gelegd.
    
    Op 12 maart 2013 heeft [gemachtigde] per e-mail aan de arbeidsinspecteur verklaard dat de plaat direct in plastic is verpakt en in de kruipruimte is gelegd.
    
    Op 22 mei 2015 heeft [persoon] schriftelijk verklaard dat hij de plaat van het kozijn in plastic heeft gewisseld, hij die eerst in zijn auto heeft gelegd en daarna in de kruipruimte heeft opgeslagen. De plaat in de kruipruimte is dezelfde plaat als die hij uit het kozijn heeft verwijderd en de plaat bestond niet uit meerdere delen.
    
    Ter zitting van de Afdeling heeft [persoon] verklaard dat hij het plaatje na verwijdering meteen in een puinzak heeft gedaan en heeft meegenomen om bij een inzamelingspunt in te leveren. Hij is dat vergeten en daardoor is het plaatje in de bus mee terug naar Terschelling gekomen. Daar heeft hij het in de kruipruimte gelegd. Desgevraagd heeft hij verklaard dat er mensen met hem meereden in de bus maar dat die er niets mee te maken hadden en hij voornemens was het plaatje zelf weg te gooien. Zijn eerdere verklaring dat een maat het zou weggooien is onjuist, aldus [persoon].
    
    4.3. De Afdeling ziet geen grond voor het oordeel dat de minister niet mocht uitgaan van de in het boeterapport en de brief van 14 oktober 2013 vervatte conclusies, dat de plaat van het kozijn die door [persoon] is verwijderd asbesthoudend materiaal bevat en de plaat die in de kruipruimte lag een andere plaat is of een niet asbesthoudend gedeelte van de plaat van het kozijn is. Daartoe is het volgende van belang.
    
    Uit hetgeen onder 4.1 is overwogen, blijkt dat de asbestinventarisatie is verricht door een gecertificeerd bedrijf en de analyse van de monsters door een geaccrediteerd bedrijf en dat in het asbestinventarisatierapport en het analysecertificaat de monsters steeds op dezelfde wijze worden onderscheiden. Het asbestinventarisatierapport en het analysecertificaat geven geen blijk van onzorgvuldigheden. [persoon] heeft tegenstrijdige verklaringen afgelegd over wat hij na verwijdering met de plaat van het kozijn heeft gedaan. In de brief van 14 oktober 2013 heeft de arbeidsinspecteur toegelicht dat de plaat die in de kruipruimte lag, is opgehaald. Die plaat is onderzocht en bleek geen asbest te bevatten. Sporen van monstername waren op die plaat niet waar te nemen. Daarvoor heeft [appellante] geen verklaring gegeven. De arbeidsinspecteur heeft het bedrijf dat het monster van de plaat van het kozijn had geanalyseerd, gevraagd om dat monster nogmaals te onderzoeken. Wederom werd vastgesteld dat het monster asbesthoudend is. Verder heeft de arbeidsinspecteur in de brief van 14 oktober 2013 verklaard dat hij uit ervaring weet dat panelen in kozijnen veelal kunnen bestaan uit meerdere platen, waarvan de binnenste of buitenste uit asbest kan bestaan.
    
    Hetgeen [appellante] en [persoon] hiertegenover stellen, is onvoldoende om te twijfelen aan de in het boeterapport en de brief van 14 oktober 2013 vervatte conclusie dat de plaat van het kozijn die door [persoon] is verwijderd asbesthoudend materiaal bevat.
    
    4.4. Het betoog faalt.
    
    5. Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank dient te worden bevestigd, voor zover aangevallen.
    
    6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen.
    
    Aldus vastgesteld door mr. F.C.M.A. Michiels, voorzitter, en mr. J.J. van Eck en mr. B.P.M. van Ravels, leden, in tegenwoordigheid van mr. H.E. Noordhoek, griffier.
    
    w.g. Michiels w.g. Noordhoek
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 8 maart 2017
    
    819.
    
    BIJLAGE
    
    Arbeidsomstandighedenwet
    
    Artikel 16
    
    1. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld in verband met arbeidsomstandigheden van de werknemers.
    
    10. De werkgever en de werknemers zijn verplicht tot naleving van de voorschriften en verboden vastgesteld bij of krachtens de op grond van dit artikel, artikel 20, eerste lid, en artikel 24, negende lid, vastgestelde algemene maatregel van bestuur voorzover en op de wijze als bij of krachtens deze maatregel is bepaald.
    
    Artikel 33
    
    2. Als overtreding wordt aangemerkt het niet naleven van de artikelen 6, eerste lid, tweede volzin, en 16, tiende lid, voor zover het niet naleven van de in die artikelleden bedoelde voorschriften en verboden bij of krachtens algemene maatregel van bestuur is aangemerkt als overtreding.
    
    Artikel 34
    
    1. Een daartoe door de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid aangewezen, onder hem ressorterende ambtenaar legt de bestuurlijke boete op aan de overtreder op wie de verplichtingen rusten die voortvloeien uit deze wet en de daarop berustende bepalingen, voor zover het niet naleven daarvan is aangeduid als overtreding.
    
    Arbeidsomstandighedenbesluit
    
    Artikel 4.2
    
    1. Indien werknemers worden of kunnen worden blootgesteld aan gevaarlijke stoffen, ongeacht of met deze stoffen daadwerkelijk arbeid wordt of zal worden verricht, worden, in het kader van de risico-inventarisatie en -evaluatie, bedoeld in artikel 5 van de wet, de aard, de mate en de duur van die blootstelling beoordeeld teneinde de gevaren voor de werknemers te bepalen.
    
    Artikel 4.37
    
    In deze afdeling en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
    
    a. asbest: stoffen die een of meer van de volgende vezelachtige silicaten bevatten:
    
    1°. actinoliet (Cas-nummer 77536-66-4);
    
    2°. amosiet (Cas-nummer 12172-73-5);
    
    3°. anthofylliet (Cas-nummer 77536-67-5);
    
    4°. chrysotiel (Cas-nummer 12001-29-5);
    
    5°. tremoliet (Cas-nummer 77536-68-6);
    
    6°. crocidoliet (CAS-nummer 12001-28-4);
    
    b. asbesthoudende producten: producten die een of meer van de onder a genoemde vezelachtige silicaten bevatten;
    
    c. - d. (...).
    
    Artikel 4.45
    
    1. De concentratie van asbeststof in de lucht wordt zo laag mogelijk onder de grenswaarden, bedoeld in artikel 4.46, gehouden.
    
    2. Ter naleving van het eerste lid worden de volgende maatregelen genomen:
    
    a. de werkmethoden zijn zo ingericht dat er geen asbeststof wordt geproduceerd of indien dat technisch niet mogelijk is, dat geen asbeststof in de lucht vrijkomt;
    
    b. - c. (...);
    
    d. afvalstoffen, ontstaan als gevolg van het toepassen of bewerken van asbest of van asbesthoudende producten, worden zo spoedig mogelijk verzameld en afgevoerd in een daartoe geschikte en gesloten verpakking, voorzien van een etiket met de duidelijke en goed leesbare vermelding dat de inhoud daarvan asbest bevat.
    
    Artikel 4.46
    
    De concentratie van asbeststof in de lucht overschrijdt niet de grenswaarde van 0,01 vezel per kubieke centimeter, berekend over een referentieperiode van acht uur.
    
    Artikel 4.47c
    
    1. Uiterlijk twee dagen voor aanvang van de werkzaamheden wordt door de werkgever melding gedaan aan een daartoe aangewezen toezichthouder.
    
    Artikel 4.48a
    
    1. Indien, gelet op de aard van de werkzaamheden, overschrijding van een grenswaarde, bedoeld in artikel 4.46, kan worden verwacht ondanks preventieve technische maatregelen ter beperking van de asbestconcentratie in de lucht, neemt de werkgever doeltreffende maatregelen ter bescherming van de betrokken werknemers.
    
    2. Tot de maatregelen, bedoeld in het eerste lid, behoren in ieder geval:
    
    a. het ter beschikking stellen en het verplichten te dragen van passende ademhalingsapparatuur en andere persoonlijke beschermingsmiddelen;
    
    b. het aanbrengen van waarschuwingsborden die voldoen aan het bij of krachtens afdeling 2 van hoofdstuk 8 bepaalde, ter aanduiding dat een overschrijding van de in artikel 4.46 genoemde grenswaarde kan worden verwacht;
    
    c. (...).
    
    Artikel 4.50
    
    1. Voordat wordt aangevangen met de werkzaamheden wordt door de werkgever van het bedrijf, bedoeld in artikel 4.54d, eerste lid, een schriftelijk werkplan opgesteld dat doeltreffende, op de specifieke situatie van de betreffende arbeidsplaats toegespitste, maatregelen bevat ter bescherming van de veiligheid en de gezondheid van de betrokken werknemers.
    
    Artikel 4.51a
    
    3. Na de werkzaamheden wordt na reiniging van de arbeidsplaats en voordat met andere werkzaamheden een aanvang wordt gemaakt, op de betreffende arbeidsplaats in de buitenlucht door een bedrijf dat daartoe adequaat is toegerust een visuele inspectie uitgevoerd, waarbij is vastgesteld dat de aanwezigheid van asbest niet meer visueel waarneembaar is.
    
    Artikel 4.54a
    
    1. In het kader van de beoordeling, bedoeld in artikel 4.2, wordt de aanwezigheid van asbest of asbesthoudende producten volledig geïnventariseerd voordat wordt aangevangen met de volgende werkzaamheden:
    
    a. het geheel of gedeeltelijk afbreken of uit elkaar nemen van bouwwerken, met uitzondering van grondwerken, of objecten waarin asbest of asbesthoudende producten is respectievelijk zijn verwerkt;
    
    b. het verwijderen van asbest of asbesthoudende producten uit de bouwwerken of objecten, bedoeld in onderdeel a;
    
    c. het opruimen van asbest of asbesthoudende producten die ten gevolge van een incident zijn vrijgekomen.
    
    Artikel 4.54d
    
    1. De volgende werkzaamheden, indien de concentratie van asbestvezels is ingedeeld in risicoklasse 2 of 3, worden verricht door een bedrijf dat in het bezit is van een certificaat asbestverwijdering, dat is afgegeven door de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid of een certificerende instelling:
    
    a. de werkzaamheden, bedoeld in artikel 4.54a, eerste lid;
    
    b. het reinigen van de arbeidsplaats nadat een handeling als bedoeld in artikel 4.54a, eerste lid, onderdeel a of b, is uitgevoerd.
    
    5. De werkzaamheden, bedoeld in het eerste lid, worden verricht door of onder voortdurend toezicht van een persoon die in het bezit is van een certificaat van vakbekwaamheid voor het toezicht houden op het werken met asbest, dat is afgegeven door de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid of een certificerende instelling.
    
    Artikel 9.9b
    
    1. Als overtreding ter zake waarvan een bestuurlijke boete kan worden opgelegd, wordt aangemerkt de handeling of het nalaten in strijd met de voorschriften welke zijn opgenomen in de volgende artikelen:
    
    a. - c. (...);
    
    d. van hoofdstuk 4: de artikelen 4.45, eerste lid, 4.47c, eerste en tweede lid, 4.48a, eerste, tweede en vierde lid, 4.50, 4.51a, eerste tot en met vierde lid, 4.54a, 4.54d, eerste en derde tot en met negende lid;
    
    e. - i. (...).