ECLI:NL:CBB:2018:521, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 02-10-2018, 18/133
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2018-10-02 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Wet verantwoorde groei melkveehouderij, vaststelling MVFR, geen strijd met artikel 1 EP

uitspraak
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 18/133
      16600
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 2 oktober 2018 in de zaak tussen
    
      [naam] , te [plaats] , appellant
    (gemachtigde: mr. J.T.A.M. van Mierlo),
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
    (gemachtigde: mr. A.H. Spriensma-Heringa).
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij besluit van 5 maart 2015 (het primaire besluit) heeft verweerder de melkveefosfaatreferentie (MVFR) 2013 van appellant vastgesteld op 33 kg fosfaat. 
    
    
    
      Bij besluit van 24 juni 2015 (het bestreden besluit 1) heeft verweerder het bezwaar tegen het primaire besluit gedeeltelijk gegrond verklaard, omdat in de berekening de fosfaatproductie door melkvee te laag was, en de MVFR 2013 vastgesteld op 125 kg fosfaat. 
    
    
    
      Bij uitspraak van 29 december 2016 (ECLI:NL:CBB:2016:449, verder de uitspraak van 29 december 2016) heeft het College het beroep van appellant gericht tegen bestreden besluit 1 gegrond verklaard, dit besluit vernietigd en verweerder opdracht gegeven een nieuw besluit te nemen.
    
    
    
      Bij besluit van 13 december 2017 (het bestreden besluit 2) heeft verweerder het bezwaar van appellant opnieuw gedeeltelijk gegrond verklaard en de MVFR 2013 vastgesteld op 125 kg fosfaat. Tevens is overwogen dat appellant niet in aanmerking komt voor een ontheffing op grond van artikel 38 van de Meststoffenwet.
    
    
    
      Tegen het bestreden besluit 2 heeft appellant beroep ingesteld. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. 
    
    
    
      Ter zitting van 2 augustus 2018 is het beroep van appellant behandeld. Partijen werden vertegenwoordigd door hun gemachtigden.
    
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      1.1
      
        Bij het primaire besluit heeft verweerder voor appellant de MVFR 2013
        vastgesteld door, kort gezegd, de forfaitaire fosfaatproductie van het in 2013 gehouden melkvee te verminderen met de fosfaatruimte in 2013. Appellant heeft daartegen bezwaar gemaakt en in dat verband onder meer aangevoerd dat sprake is van strijd met, voor zover hier relevant, artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Daartoe heeft hij gemotiveerd dat er bij de vaststelling van de MVFR onvoldoende rekening is gehouden met zijn individuele omstandigheden, meer in het bijzonder de omstandigheid dat hij bezig was om te schakelen van een vleesvarkensbedrijf naar een melkveebedrijf. Deze omstandigheid maakt dat in zijn geval sprake is van een individuele buitensporige last. Verweerder heeft het bezwaar ongegrond verklaard. Bij de uitspraak van 29 december 2016 heeft het College het beroep van appellant gegrond verklaard, het bestreden besluit 1 vernietigd en verweerder opdracht gegeven een nieuw besluit op bezwaar te nemen.
      
      
    
    
      1.2
      Het College heeft in de uitspraak van 29 december 2016 verwezen naar zijn uitspraak van 15 juni 2016 (ECLI:NL:CBB:2016:150). In die uitspraak heeft het College geoordeeld dat de invoering van het stelsel van de Wet verantwoorde groei melkveehouderij (Wvgm) een inbreuk vormt op het recht van artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP) op ongestoord genot van eigendom van de melkveehouderijen, maar dat sprake is van een redelijke mate van evenredigheid tussen de te dienen doelstellingen van de Wvgm en de maatregelen die door deze wet zijn ingevoerd. De ingevoerde maatregelen zijn in hun algemeenheid proportioneel (rechtsoverweging 5.5.3). Het gemotiveerde beroep op artikel 1 van het EP brengt echter wel mee dat verweerder gehouden is tot een belangenafweging waarbij de bijzondere individuele omstandigheden worden betrokken. Door niet in te gaan op de door appellant aangevoerde individuele omstandigheden heeft verweerder het bestreden besluit 1 niet voldoende zorgvuldig voorbereid en gemotiveerd. Het College heeft verweerder in zijn uitspraak van 29 december 2016 opgedragen een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen met in achtneming van rechtsoverweging 5.7 en 5.8 van de uitspraak van 15 juni 2016. Dat betekent dat verweerder moest onderzoeken of de vastgestelde MVFR 2013 op grond van bijzondere, niet voor alle melkveehouders geldende feiten en omstandigheden een individuele, buitensporige last oplevert en in hoeverre de regelgeving buiten toepassing moet worden gelaten zolang niet is voorzien in (een) passende maatregel(en) ter compensatie van die last. Verweerder heeft in het nieuwe besluit op bezwaar geconcludeerd dat van strijd met artikel 1 van het EP in het geval van appellant geen sprake is.
      
      
        2.	Appellant is opgekomen tegen het nieuwe besluit en voert daarbij het volgende aan.
        Verweerder heeft bij de nieuwe beslissing op bezwaar onvoldoende rekening gehouden met de specifieke omstandigheden van zijn geval. Het bedrijf van appellant bestaat uit een melkveehouderij alsmede de vleesvarkenshouderijtak. Appellant beschikt over 216 varkensrechten en heeft daarvoor in het verleden rechten bijgekocht. Appellant heeft in 2010 besloten deel te nemen aan de zogenaamde stoppersregeling, hetgeen met zich brengt dat hij in beginsel met ingang van 1 januari 2020 zijn vleesvarkenstak moet staken. Zijn verdiencapaciteit daalt door deze afbouw aanzienlijk, omdat er geen inkomsten meer zullen zijn uit de varkenshouderij. Door bij de vaststelling van de MVFR 2013 geen rekening te houden met de fosfaatproductie afkomstig van varkens, wordt hij geconfronteerd met hoge lasten. Hij heeft hiermee toen hij de beslissing nam om zijn bedrijf om te schakelen geen rekening kunnen houden. Extra financiering is geweigerd. De beoogde omschakeling zal hij dan ook niet kunnen realiseren Dit, terwijl op zijn bedrijf per saldo niet meer fosfaat zal worden geproduceerd. Er is in zijn geval geen sprake van bedrijfsuitbreiding. Door de plotselinge invoering van extra verplichtingen en doordat geen rekening wordt gehouden met de omvang van zijn hele bedrijf, wordt hij onevenredig getroffen. 
      
      
    
    
      3.1
      Verweerder heeft naar voren gebracht dat hij bij de aantasting van het eigendomsrecht (artikel 1 van het EP) van appellante, naar aanleiding van de uitspraak van 15 juni 2016, rekening houdt met het soort buitengewone omstandigheden dat is genoemd in de nota van wijziging van het Wetsvoorstel grondgebonden groei (Kamerstukken II 2015-2016, 34295, nr. 8). Het gaat daarbij om omstandigheden waardoor een individuele melkveehouder buiten zijn schuld minder fosfaatproductie of meer fosfaatruimte had. Het moet dan wel gaan om een MVFR 2013 die ten minste 10% lager is vastgesteld, dan zonder die omstandigheden het geval zou zijn geweest. Ook wordt er rekening gehouden met bedrijven die vóór 12 december 2013 onomkeerbare verplichtingen zijn aangegaan ten behoeve van een bedrijfsuitbreiding. Ten gevolge van deze buitengewone omstandigheden moet de MVFR 2013 ook ten minste 10% lager zijn vastgesteld dan anders het geval zou zijn geweest.  
      
    
    
      3.2
      Verweerder heeft appellant ten behoeve van de nieuwe beslissing op bezwaar verzocht om specifieke bescheiden te overleggen over de uitbreiding van de melkveetak. Er zijn vóór 12 december 2013 geen aannemingsovereenkomst en financieringsovereenkomst  afgesloten en daarom is er geen sprake van onomkeerbare verplichtingen die moeten leiden tot een ontheffing van de verplichting mest te verwerken dan wel extra grond te verwerven, aldus verweerder. Alle vergunningen dateren van na december 2013. Dat er al aanvragen waren gedaan of advieskosten gemaakt, betekent niet dat er een individuele buitensporige last bestaat. Deze omstandigheden behoren tot het reguliere ondernemersrisico. Daarmee bevindt appellant zich niet in andere omstandigheden dan de andere melkveehouders die over vergunningen beschikten, maar voor wie de vergunde situatie evenmin als uitgangspunt is genomen voor de fosfaatreferentie. Voor gemengde bedrijven wordt geen uitzondering gemaakt. De fosfaatproductie door andere beesten wordt bewust niet meegeteld. Dat zou een stapeling van regelgeving geven, nu voor onder meer varkens specifieke regelgeving bestaat, en dat zou leiden tot ongewenste complexiteit.
      
    
    
      4.1
      Naar het oordeel van het College heeft verweerder, bij de beoordeling van de vraag of de MVFR 2013 in het geval van appellante leidt tot een individuele en buitensporige last, uit kunnen gaan van de door hem ontwikkelde beoordelingscriteria. De uitgangspunten die verweerder heeft gekozen acht het College niet onredelijk. Dat laat overigens onverlet dat het College de vraag of er strijd is met artikel 1 van het EP in volle omvang toetst.
      
    
    
      4.2
      Over de door appellante aangevoerde stellingen stelt het College voorop dat de Wvgm ziet op de verantwoorde groei van melkveebedrijven. De ingevoerde verplichting om de extra productie van fosfaat te verwerken dan wel te compenseren met grond zien dan ook enkel op de fosfaatproductie door melkvee. In de Meststoffenwet is dan ook vastgelegd dat bij de vaststelling van de MVFR 2013 enkel de fosfaatproductie door melkvee wordt betrokken. Dat levert geen strijd op met artikel 1 van het EP. Het College acht het ook juist dat bij de toets of sprake is van een onevenredige last die mogelijk in de weg staat aan het onverkort toepassen van de wet, enkel de lasten worden betrokken die verband houden met de verplichtingen die zijn aangegaan voor het melkveebedrijf. De stelling van appellant die er op neerkomt dat de gevolgen die, mogelijk, voortkomen uit de keuze om deel te nemen aan de stoppersregeling voor varkensbedrijven betrokken moeten worden bij de belangenafweging in het kader van artikel 1 van het EP en tot de conclusie moeten leiden dat er sprake is van een disproportionele last, volgt het College niet. Dat appellant de redelijke verwachting mocht hebben dat hij met andere dieren het bedrijf in dezelfde of grotere omvang zou kunnen voortzetten in de toekomst, zonder aan de specifiek voor die bedrijfstak geldende regels te voldoen, is niet gebleken. Voor de kosten die appellant wel heeft gemaakt voor de uitbreiding van het melkveebedrijf, zoals de kosten die verband houden met de gevraagde vergunningen, heeft verweerder naar het oordeel van verweerder terecht overwogen dat deze kosten geen buitensporige last opleveren.
      
    
    
      4.3.
      
        Het voorgaande leidt tot de conclusie van het College dat het bestreden besluit niet in strijd is met artikel 1 van het EP. 
        5.	Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
      
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College verklaart het beroep ongegrond.  
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. R.W.L. Koopmans, mr. I.M. Ludwig en 
      mr. T.L. Fernig-Rocour, in aanwezigheid van mr. A.G.J. van Ouwerkerk, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 2 oktober 2018.
    
    
    
    
    
    
    
    
      w.g. R.W.L. Koopmans				w.g. A.G.J. van Ouwerkerk