ECLI:NL:RVS:2018:101, Raad van State, 17-01-2018, 201703485/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-01-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 4 september 2014 heeft het algemeen bestuur [appellanten] in hun hoedanigheid van eigenaren van het pand aan de [locatie] te Amsterdam (hierna: het pand) gelast het gebruik van het pand als logiesgebouw/hotel onmiddellijk te (laten) staken en gestaakt te houden. Voorts heeft het algemeen bestuur [appellanten] meegedeeld dat op 4 september 2014 na 17.30 uur, in verband met een brandonveilige situatie in het pand, spoedeisende bestuursdwang is toegepast door het afsluiten van de toegangsdeur tot de kamers op de begane grond, de eerste verdieping en de derde verdieping aan de achterzijde in het pand.

201703485/1/A2.
    Datum uitspraak: 17 januari 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant A] en [appellant B], beiden wonend te [woonplaats],
    
    tegen de mondelinge uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 3 maart 2017 in zaak nr. 15/2840 in het geding tussen:
    
    [appellanten]
    
    en
    
    het algemeen bestuur van de bestuurscommissie van het stadsdeel Zuid.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 4 september 2014 heeft het algemeen bestuur [appellanten] in hun hoedanigheid van eigenaren van het pand aan de [locatie] te Amsterdam (hierna: het pand) gelast het gebruik van het pand als logiesgebouw/hotel onmiddellijk te (laten) staken en gestaakt te houden. Voorts heeft het algemeen bestuur [appellanten] meegedeeld dat op 4 september 2014 na 17.30 uur, in verband met een brandonveilige situatie in het pand, spoedeisende bestuursdwang is toegepast door het afsluiten van de toegangsdeur tot de kamers op de begane grond, de eerste verdieping en de derde verdieping aan de achterzijde in het pand.
    
    Bij besluit van 10 maart 2015 heeft het algemeen bestuur, voor zover thans van belang, het door [appellanten] tegen het besluit van 4 september 2014 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 22 juni 2016 heeft de rechtbank, voor zover thans van belang, het door [appellanten] tegen het besluit van 10 maart 2015 ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd voor zover daarin de last onder bestuursdwang en de spoedeisende bestuursdwang ten aanzien van de kamers op de begane grond van het pand in stand zijn gelaten, het besluit van 4 september 2014 in zoverre herroepen, bepaald dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het besluit van 10 maart 2015 en het onderzoek heropend ter voorbereiding van een nadere uitspraak over het verzoek om schadevergoeding.
    
    Tegen deze uitspraak hebben [appellanten] hoger beroep ingesteld. Aan dit hoger beroep is het zaaknummer 201605842/1/A1 toegekend.
    
    Bij mondelinge uitspraak van 3 maart 2017 heeft de rechtbank het verzoek om schadevergoeding afgewezen. Het proces-verbaal van deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben [appellanten] hoger beroep ingesteld.
    
    [appellanten] hebben een nader stuk ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 12 december 2017, waar het algemeen bestuur, vertegenwoordigd door mr. A.J.A.P. Peters, is verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1.    [appellanten] waren ten tijde van het besluit van 4 september 2014 de exploitanten van vijf logiesverblijven in kamers op de begane grond, de eerste verdieping en de derde verdieping van het pand.
    
    2.    In de uitspraak van 22 juni 2016 heeft de rechtbank overwogen dat de wijze waarop het algemeen bestuur gebruik heeft gemaakt van de bevoegdheid om spoedeisende bestuursdwang toe te passen, namelijk door op 4 september 2014 alle logiesverblijven te sluiten, in dit geval disproportioneel is en dat het besluit van 10 maart 2015, voor zover daarin de last onder bestuursdwang en het besluit om spoedeisende bestuursdwang toe te passen ten aanzien van de twee kamers op de begane grond van het pand in stand zijn gelaten, dient te worden vernietigd. Voorts heeft de rechtbank overwogen dat het algemeen bestuur bevoegd was om spoedeisende bestuursdwang toe te passen ten aanzien van de twee kamers op de eerste verdieping en de kamer op de derde verdieping aan de achterzijde van het pand. De rechtbank heeft hierin aanleiding gezien zelf in de zaak te voorzien, in die zin dat zij het besluit van 4 september 2014 heeft herroepen, voor zover daarin een last tot onmiddellijke sluiting van de twee kamers op de begane grond is opgelegd en is besloten over te gaan tot spoedeisende bestuursdwang met betrekking tot die twee kamers.
    
        verzoek om schadevergoeding
    
    3.    Op 4 mei 2015 hebben [appellanten] de rechtbank verzocht om het algemeen bestuur met toepassing van artikel 8:88 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) te veroordelen tot vergoeding van de schade die zij als gevolg van het besluit van 4 september 2014 hebben geleden. Ter toelichting van dat verzoek hebben zij in hun brief van 6 oktober 2016 aangevoerd dat de sluiting van alle logiesverblijven tot inkomensderving in de periode van 4 tot en met 8 september 2014 heeft geleid en dat zij kosten aan juridische bijstand hebben gemaakt.
    
        beoordeling van het hoger beroep
    
    4.    [appellanten] betogen dat de rechtbank in de uitspraak van 3 maart 2017 ten onrechte heeft overwogen dat de hoogte van de schade, die zij door de onterechte sluiting van de twee kamers op de begane grond hebben geleden, onvoldoende is onderbouwd. Daartoe voeren zij aan dat ook de sluiting van de overige kamers onrechtmatig was, dat zij dat standpunt aan hun hoger beroep tegen de uitspraak van 22 juni 2016 ten grondslag hebben gelegd en dat de omvang van de schade afhankelijk is van het resultaat van dat hoger beroep. Voorts voeren zij aan dat voor de overige kamers vooruitbetaald was, dat zij daardoor gehouden waren voor de betrokken gasten aanmerkelijk duurdere hotelkamers te regelen en dat zij daardoor kosten hebben gemaakt die zij niet hadden gemaakt indien het algemeen bestuur het onrechtmatige besluit niet had genomen. Verder voeren zij aan dat zij de schade zo goed mogelijk hebben onderbouwd en dat de rechtbank niet heeft onderkend dat, gelet op een arrest van de Hoge Raad van 10 oktober 2014 (ECLI:NL:HR:2014:2930), de omvang van de schade ook schattenderwijs kan worden vastgesteld.
    
    4.1.    Bij uitspraak van heden heeft de Afdeling het hoger beroep in zaaknummer 201605842/1/A1 ongegrond verklaard en de uitspraak van 22 juni 2016, voor zover aangevallen, bevestigd. Dat betekent dat de sluiting van de overige kamers niet onrechtmatig was.
    
    4.2.    Voor de beantwoording van de vraag of het algemeen bestuur gehouden is tot schadevergoeding in verband met het onrechtmatige besluit van 4 september 2014, dient aansluiting te worden gezocht bij het civielrechtelijke schadevergoedingsrecht. Voor toekenning van schadevergoeding is, gelet op de regeling van dat schadevergoedingsrecht in het Burgerlijk Wetboek en de ter zake door de civiele rechter gevormde jurisprudentie, onder meer vereist dat de schade wordt onderbouwd, dat er een oorzakelijk verband is tussen de schade en het gebrek dat aan het onrechtmatige besluit kleeft en dat is voldaan aan de plicht om de schade te voorkomen of te beperken.
    
    4.3.    Uit de uitspraak van 22 juni 2016 volgt dat de sluiting van de twee kamers op de begane grond onrechtmatig was en de sluiting van de overige kamers rechtmatig. Indien het algemeen bestuur ten tijde van het nemen van het besluit van 4 september 2014 een rechtens juist besluit zou hebben genomen door de kamers op de begane grond niet te sluiten, hadden [appellanten], in een poging om de schade te voorkomen of te beperken, (een deel van) de toeristen van de overige kamers naar de kamers op de begane grond kunnen verplaatsen, omdat geen van de kamers op de begane grond in gebruik was.
    
    4.4.     In hun brief van 6 oktober 2016 hebben [appellanten] gesteld dat zij in de schadeperiode een gemiddeld tarief van € 185,00 per kamer per nacht hebben gehanteerd en een tarief van € 12,50 per ontbijt per persoon. Vervolgens hebben zij berekend dat zij door het onrechtmatige besluit een omzet van € 1.850,00 voor twee kamers gedurende vijf nachten en € 250,00 voor vijf ochtenden ontbijt voor vier gasten op die twee kamers hebben gemist. Verder hebben zij gesteld dat zij in verband met het regelen van vervangend verblijf voor hun gasten uitsluitend kosten ter hoogte van € 482,00 bij Crowne Plaza Hotel hebben gemaakt. Dat leidt tot een totale schade van € 2.582,00.
    
    4.5.    Naar aanleiding van de brief van 6 oktober 2016 heeft de rechtbank bij brief van 20 januari 2017 te kennen gegeven dat zij nog niet kan vaststellen of de gestelde schade voldoende is gespecificeerd en voldoende is onderbouwd. De rechtbank heeft [appellanten] opdracht gegeven om een overzicht over te leggen, waarin per relevante boeking is vermeld op welke dagen en kamers die boeking zag, welke inkomsten zij eventueel zijn misgelopen, welke kosten zij eventueel hebben gemaakt en wat in totaal voor die boeking de schade is. De rechtbank heeft [appellanten] tevens opdracht gegeven om alle onderdelen van het overzicht met boekingen, facturen etc. te onderbouwen.
    
    4.6.    [appellanten] hebben bij brief van 16 februari 2017 een reactie ingediend. Dat zij met die reactie niet geheel aan de opdracht van de rechtbank hebben voldaan, was, gelet op het eerder vermelde arrest van de Hoge Raad van 10 oktober 2014, op zichzelf niet voldoende voor het afwijzen van het verzoek om vergoeding van de schade. In dit verband heeft het algemeen bestuur ter zitting van de Afdeling medegedeeld dat bij nadere bestudering van het dossier is gebleken van voldoende feitelijke aanknopingspunten voor de waardering van een deel van de gestelde schade. In dit geval was het mogelijk om de schade schattenderwijs te begroten. De rechtbank heeft dat ten onrechte nagelaten.
    
        Het betoog slaagt.
    
    5.    [appellanten] betogen voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft geweigerd het algemeen bestuur te veroordelen tot vergoeding van de kosten die zij in verband met de behandeling van het bezwaar en het verzoek om een voorlopige voorziening hebben gemaakt. Daartoe voeren zij aan dat uit de uitspraak van 22 juni 2016 volgt dat het verzoek om een voorlopige voorziening ten onrechte is afgewezen, dat zij in verband met de behandeling van dat verzoek de bijstand van een advocaat nodig hadden en dat zij ook voor het opstellen van het bezwaarschrift gebruik hebben gemaakt van de diensten van die advocaat, waarvoor kosten zijn gemaakt.
    
    5.1.    Vergoeding van kosten die een partij in verband met de behandeling van een bezwaar of een verzoek om een voorlopige voorziening redelijkerwijs heeft moeten maken, kan slechts met toepassing van artikel 7:15 en artikel 8:75 van de Awb plaatsvinden en heeft een limitatief en forfaitair karakter. Voor vergoeding van die kosten langs de weg van artikel 8:88 van de Awb is geen plaats. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 24 augustus 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:2309).
    
        Het betoog faalt.
    
    6.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd.
    
        definitieve beslechting van het geschil
    
    7.    Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling de hoogte van de door [appellanten] geleden schade schattenderwijs vaststellen.
    
    8.    Ter zitting van de Afdeling heeft het algemeen bestuur onder meer het volgende uiteengezet.
    
        Tijdens de controle op 4 september 2014 is geconstateerd dat twee Australische toeristen voor de periode van 2 tot 6 september 2014 een kamer op de derde etage van het pand hadden geboekt en dat twee Amerikaanse toeristen voor de periode van 3 tot 5 september 2014 een kamer op de eerste etage van het pand hadden geboekt. Indien de kamers op de begane grond van het pand bij het besluit van 4 september 2014 ongemoeid zouden zijn gelaten, is het volgens het algemeen bestuur zeer aannemelijk dat [appellanten] die kamers beschikbaar hadden gesteld aan deze Australische en Amerikaanse toeristen. Na het vertrek van de Amerikaanse toeristen zou één van die kamers beschikbaar zijn gekomen voor de Nederlandse toeristen die in de periode van 5 tot 8 september 2014 een kamer hadden geboekt. Voor de Mexicaanse toeristen die in de periode van 5 tot 7 september 2014 twee kamers hadden geboekt, was bij het vertrek van de Amerikaanse toeristen geen plaats geweest, zodat de gemiste inkomsten uit het verblijf van de Mexicaanse toeristen geen gevolg zijn van het gebrek dat aan het besluit van 4 september 2014 kleeft.
    
        Na de sluiting van het pand hebben [appellanten] voor de Australische en Amerikaanse toeristen voor het restant van de boekingsperiode vervangend verblijf geregeld in twee hotels. Daarvoor hebben [appellanten] onderscheidenlijk € 599,67 en € 184,08 betaald. Voor de som van deze bedragen (van € 783,75) kan schadevergoeding worden toegekend. De Nederlandse toeristen hebben zelf verblijf in het Crowne Plaza Hotel geregeld en de kosten daarvan ter hoogte van € 1.100,00 bij [appellanten] in rekening gebracht. Gezien de lagere prijzen van de andere hotels hadden [appellanten] deze schadepost kunnen beperken door voor de Nederlandse toeristen zelf naar een goedkoper alternatief te zoeken, zoals ook bij de andere gasten gelukt is, zodat het niet redelijk is om deze schadepost bij het algemeen bestuur neer te leggen, aldus nog steeds het algemeen bestuur.
    
    8.1.    De Afdeling acht het door het algemeen bestuur geschetste scenario van wat er zou zijn gebeurd, indien de sluiting van de kamers op de begane grond achterwege was gebleven, aannemelijk. Daarvan uitgaande, kan schadevergoeding worden toegekend voor de gemiste inkomsten uit het verblijf van de Australische, Amerikaanse en Nederlandse toeristen en voor eventuele meerkosten in verband met het vervangend verblijf van die toeristen in hotels.
    
        De Afdeling volgt het algemeen bestuur in het standpunt dat voor de kosten van vervangend verblijf van de Australische en Amerikaanse toeristen een schadevergoeding van € 735,75 aan [appellanten] kan worden toegekend.
    
        De Afdeling volgt het algemeen bestuur niet in het standpunt dat voor de kosten van het vervangend verblijf van de Nederlandse toeristen in het geheel geen schadevergoeding kan worden toegekend. Voor zover [appellanten], zoals het algemeen bestuur ter zitting heeft gesteld, de kosten van dat vervangend verblijf hadden kunnen beperken door zelf naar een goedkoper verblijfsalternatief te zoeken, laat dat onverlet dat zij in dat geval een vergoeding voor de kosten van dat verblijfsalternatief hadden kunnen krijgen. De Afdeling stelt de kosten van dat verblijfsalternatief schattenderwijs vast op € 780,00 voor drie overnachtingen, waarbij rekening is gehouden met de prijzen van de beide door [appellanten] benaderde hotels, met de boekingsperiode en met het feit dat vervangend verblijf op zeer korte termijn nodig was.
    
    8.2.    [appellanten] hebben in de schadeperiode omzet uit het verblijf van toeristen (ontbijt) gemist. Daar staat tegenover dat niet duidelijk is wat de brutowinstmarge op de omzet was. Voorts valt niet uit te sluiten dat [appellanten] tijdens de sluiting van het pand op de variabele kosten hebben kunnen besparen. De Afdeling acht het, mede gezien het tijdsverloop in de procedure, niet wenselijk om [appellanten] een bewijsopdracht te geven om de schade door een deskundige te laten begroten. De Afdeling ziet in plaats daarvan aanleiding het geschil definitief te beslechten door het bedrag van de schadevergoeding naar redelijkheid en billijkheid op € 1.500,00 vast te stellen.
    
    9.    Het verzoek om schadevergoeding dient te worden toegewezen. Het algemeen bestuur dient aan [appellanten] een schadevergoeding van € 1.500,00 te betalen, vermeerderd met de wettelijke rente vanaf 4 mei 2015 tot aan de dag van algehele betaling.
    
    10.    Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 3 maart 2017 in zaak nr. 15/2840;
    
    III.    wijst het verzoek om schadevergoeding toe;
    
    IV.    veroordeelt het algemeen bestuur van de bestuurscommissie van het stadsdeel Zuid om aan [appellant A] en [appellant B] te betalen een vergoeding van € 1.500,00 (zegge: vijftienhonderd euro), vermeerderd met de wettelijke rente vanaf 4 mei 2015 tot aan de dag van algehele betaling;
    
    V.    gelast dat het algemeen bestuur van de bestuurscommissie van het stadsdeel Zuid aan [appellant A] en [appellant B] het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van € 250,00 (zegge: tweehonderdvijftig euro) voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. F.C.M.A. Michiels en mr. E.J. Daalder, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.J.R. Hazen, griffier.
    
    w.g. Van Altena    w.g. Hazen
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 17 januari 2018
    
    452.