ECLI:NL:RVS:2015:1058, Raad van State, 01-04-2015, 201407250/1/A4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2015-04-01 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 17 december 2012 heeft het college geweigerd aan [appellant] vergunning als bedoeld in artikel 3.1.1, tweede lid, van de Keur Rijnland 2009 te verlenen voor het hebben van een onderbemaling voor zijn percelen achter de [locatie] te [plaats] (hierna: de percelen).

201407250/1/A4.
    Datum uitspraak: 1 april 2015
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te [plaats],
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 18 juli 2014 in zaak nr. 14/3849 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het college van dijkgraaf en hoogheemraden van Rijnland.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 17 december 2012 heeft het college geweigerd aan [appellant] vergunning als bedoeld in artikel 3.1.1, tweede lid, van de Keur Rijnland 2009 te verlenen voor het hebben van een onderbemaling voor zijn percelen achter de [locatie] te [plaats] (hierna: de percelen).
    
    Bij besluit van 7 april 2014 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar opnieuw ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 18 juli 2014 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 24 februari 2015, waar [appellant], bijgestaan door mr. L.J. van Pelt, en het college, vertegenwoordigd door drs. R. van der Heiden en ing. A.H. van Jollingen, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. Ingevolge artikel 3.1.1, tweede lid, van de Keur, is het zonder vergunning van het college verboden de waterstand in bij Rijnland in het beheer zijnde oppervlaktewateren op een peil te brengen of te houden, anders dan het peil dat daarvoor in het betreffende peilbesluit is opgenomen of dat normaal wordt aangehouden.
    
    2. Voor de percelen is in het betreffende peilbesluit een peil opgenomen van NAP min 5,15 m. Volgens [appellant] is voor zijn perceel, dat hij gebruikt voor onder andere akkerbouw, een peil van NAP min 5,60 m nodig. Daarom heeft hij een vergunning aangevraagd voor zijn reeds bestaande onderbemaling.
    
    3. Bij het besluit van 7 april 2014 heeft het college de weigering voor een vergunning voor de onderbemaling van [appellant] opnieuw gehandhaafd. Volgens het college voldoet de onderbemaling namelijk niet aan de Beleidsregel Peilafwijkingen van 1 september 2006.
    
    4. In de Beleidsregel is onder meer neergelegd hoe het college zijn afweging maakt voor het al dan niet toestaan van een bestaande onderbemaling. Voor deze afweging beschrijft de Beleidsregel in paragraaf 5.1 een aantal stappen. Volgens de eerste stap heeft een onderbemaling in principe recht van bestaan, wanneer deze voldoet aan een van de volgende normen:
    
    1. Indien de hoogteligging van het maaiveld in een bepaald gedeelte van een peilgebied in opvallende mate afwijkt van de hoogteligging van het peilvak waarin de onderbemaling ligt. Onder "hoogteligging die in opvallende mate afwijkt" wordt bedoeld het verschil in gemiddelde maaiveldhoogte van de percelen waarvoor vergunning is aangevraagd ten opzichte van de gemiddelde maaiveldhoogte van de bij het peilbesluit betrokken percelen, waarbij het verschil ten minste 10 cm bedraagt.
    
    2. Indien het grondgebruik in een bepaald gedeelte van een peilgebied in opvallende mate afwijkt van het grondgebruik in het omringende gebied. Onder "grondgebruik dat in opvallende mate afwijkt" wordt bedoeld een grondgebruik dat een drooglegging vereist dat ten minste 10 cm afwijkt van het gemiddeld grondgebruik.
    
    5. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat hij voldoet aan de in de eerste stap van de Beleidsregel genoemde normen. Wat betreft de eerste norm betwist hij niet dat de gemiddelde maaiveldhoogte van zijn percelen 13 cm hoger is dan de gemiddelde maaiveldhoogte van de bij het peilbesluit betrokken percelen (hierna: de omliggende percelen). Volgens hem had de rechtbank echter geen gemiddelde moeten hanteren omdat slechts 1 (van de 13) ha van zijn percelen beduidend afwijkt in maaiveldhoogte. Voorts betoogt hij dat de rechtbank de tweede norm onjuist heeft toegepast, omdat hij zijn percelen gebruikt voor akkerbouw en de drooglegging voor dit gebruik ten minste 10 cm afwijkt van het gebruik (als grasland) op de omliggende percelen. In dat verband is volgens hem, anders dan waarvan de rechtbank is uitgegaan, niet zozeer de mate van drooglegging, maar het afwijkende karakter van het grondgebruik van belang.
    
    5.1. In de Beleidsregel is wat betreft de eerste norm vermeld dat voor de berekening van de maaiveldhoogte een gemiddelde wordt gehanteerd. Daargelaten de vraag of de rechtbank, in navolging van het college, ook terecht een gemiddelde heeft gehanteerd, is niet in geschil dat de percelen van [appellant] hoger liggen dan de omliggende percelen, ook in het geval dat geen gemiddelde gehanteerd zou worden. Dit hoogteverschil leidt tot een grotere drooglegging op de percelen van [appellant] dan de omliggende percelen. Weliswaar staat in de eerste norm niet expliciet dat voor de toepassing daarvan de te onderbemalen percelen lager moeten liggen dan de omliggende percelen, maar de rechtbank heeft terecht overwogen dat, gelet op de strekking van het beleid, deze norm moet worden uitgelegd in het kader van de noodzaak tot onderbemaling vanwege een te geringe drooglegging. Dit brengt met zich dat slechts aan de eerste norm wordt voldaan als de betrokken percelen lager liggen dan de omliggende percelen. Nu de percelen van [appellant] hoger liggen dan de omliggende percelen, heeft de rechtbank terecht overwogen dat niet is voldaan aan de eerste norm in de eerste stap van de Beleidsregel.
    
    Het betoog faalt in zoverre.
    
    5.2. Voor de toepassing van de tweede norm is niet in geschil dat ter plaatse van de percelen van [appellant] sprake is van een drooglegging van 1,03 m. De rechtbank heeft terecht overwogen dat deze drooglegging valt binnen de richtwaarde van 0,90 m tot 1,25 m die het college hanteert bij drooglegging van gronden voor gebruik voor akkerbouw (op klei). In zoverre heeft de rechtbank terecht geconcludeerd dat een drooglegging die 10 cm of meer afwijkt van het gemiddelde grondgebruik niet vereist is en derhalve niet wordt voldaan aan de tweede norm. Daarmee neemt de Afdeling in aanmerking dat, anders dan [appellant] betoogt, de rechtbank terecht niet slechts het afwijkende karakter van het grondgebruik van de percelen van belang heeft geacht, maar ook de mate van drooglegging van die percelen.
    
    Voor zover [appellant] betoogt dat ten onrechte de richtwaarde van 0,90 m tot 1,25 m is gehanteerd en niet een waarde uit het zogenoemde Cultuurtechnisch Vademecum, overweegt de Afdeling als volgt. Het college heeft ter zitting toegelicht dat de richtwaarde van 0,90 m tot 1,25 m aan de hand van het zogenoemde Gewenst Grond- en Oppervlaktewater Regime (hierna: GGOR) is vastgesteld. Het college heeft ter zitting toegelicht dat het het GGOR, een methode waarin een afweging wordt gemaakt tussen de (verschillende) functies in een bepaald gebied, sinds 2008 hanteert. Volgens het college wordt deze methode ook op provinciaal en nationaal niveau gehanteerd. De rechtbank heeft terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat het college dat niet heeft mogen doen. Het enkele feit dat het college het Vademecum in het verleden heeft gehanteerd, betekent niet dat het in dit geval ook gehouden is om dit document te gebruiken voor het bepalen van de richtwaarde. Dat het Vademecum nog wel als informatiebron wordt gehanteerd, brengt dat evenmin met zich. De enkele stelling van [appellant] dat het college voor de polder De Noordplas een andere drooglegging voor akkerbouw hanteert, namelijk van 1,30 m, maakt verder niet dat het college daar ook in dit geval vanuit moest gaan. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat het college ter zitting heeft toegelicht dat de omstandigheden in die polder niet vergelijkbaar zijn met die in de polder waarin de percelen van [appellant] liggen. Ook hetgeen [appellant] voor het overige heeft aangevoerd geeft geen aanleiding voor het oordeel dat het college van de richtwaarde van 0,90 m tot 1,25 m had moeten afwijken bij de toepassing van de tweede norm. De rechtbank heeft derhalve ook terecht geconcludeerd dat niet is voldaan aan die norm.
    
    Het betoog faalt ook in zoverre.
    
    6. Volgens de tweede stap onder b van de Beleidsregel wordt een onderbemaling, die niet aan een van de in de eerste stap genoemde normen voldoet, in principe opgeheven, behalve wanneer er dusdanige zwaarwegende belangen aanwezig zijn, waardoor opheffing niet mogelijk is. Dit is volgens de Beleidsregel bijvoorbeeld het geval wanneer de onderbemaler schade lijdt als gevolg van de opheffing welke niet in verhouding staat tot de meerwaarde van de opheffing voor de waterbeheerder. In dit geval moet de onderbemaling wel aan de volgende drie criteria voldoen:
    
    a. de onderbemaling ligt niet in een zakkingsgevoelig gebied;
    
    b. de onderbemaling ligt in een gebied waar ecologie géén zwaarwegende rol speelt;
    
    c. de onderbemaling hindert het watersysteem van het omliggende peilvak niet.
    
    Voorts vermeldt de Beleidsregel dat het al lange tijd bestaan van een onderbemaling niet als zwaarwegend belang wordt gezien en dat het feit dat een onderbemaler schade lijdt als gevolg van de opheffing van de onderbemaling in principe ook geen reden is om een onderbemaling niet op te heffen. Dit laatste omdat het hoogheemraadschap beschikt over een schadevergoedingsregeling.
    
    7. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat hij op grond van de tweede stap onder b van de Beleidsregel voor een vergunning in aanmerking komt. Hiertoe voert hij aan dat hij een schade lijdt van € 500 per ha per jaar als zijn onderbemaling moet worden opgeheven. Deze schade staat volgens hem niet in verhouding tot de meerwaarde van de opheffing voor de waterbeheerder. Hij stelt dat deze meerwaarde er niet is, omdat er als gevolg van de onderbemaling geen wateroverlast wordt afgewenteld, er geen versnelde maaivelddaling is en de waterkwaliteit ook niet wordt verslechterd. Hij wijst er voorts op dat zijn onderbemaling de afgelopen 29 jaar geen schade heeft veroorzaakt aan het watersysteem in het omliggende gebied of de waterkwaliteit, mede omdat zijn pomp een geringe capaciteit heeft.
    
    7.1. Niet in geschil is dat de onderbemaling aan de drie in de Beleidsregel genoemde criteria voldoet. Dit betekent echter niet dat het college de onderbemaling ook moet toestaan. De rechtbank is er terecht van uit gegaan dat er volgens de Beleidsregel daarnaast zwaarwegende belangen aanwezig moeten zijn, waardoor opheffing van de onderbemaling niet mogelijk is. Het college heeft ter zitting toegelicht dat dit het geval is wanneer het waterpeil dermate hoog is dat de functie ter plaatse niet meer kan worden uitgeoefend. Dat is voor de drooglegging op de percelen van [appellant] niet gebleken. [appellant] heeft bovendien geen zwaarwegende belangen gesteld als bedoeld in de tweede stap onder b van de Beleidsregel. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat in de Beleidsregel uitdrukkelijk is vermeld dat het al lange tijd bestaan van een onderbemaling en het feit dat schade wordt geleden als gevolg van de opheffing van de onderbemaling niet zulke zwaarwegende belangen zijn. Voor de schade die [appellant] stelt te zullen lijden, heeft de rechtbank voorts terecht overwogen dat hij een verzoek om vergoeding daarvan kan indienen bij het hoogheemraadschap. Ingevolge artikel 7.14, eerste lid, van de Waterwet wordt aan degene die als gevolg van de rechtmatige uitoefening van een taak of bevoegdheid in het kader van het waterbeheer schade lijdt of zal lijden, op zijn verzoek door het betrokken bestuursorgaan een vergoeding toegekend, voor zover de schade redelijkerwijze niet of niet geheel te zijnen laste behoort te blijven en voor zover de vergoeding niet of niet voldoende anderszins is verzekerd.
    
    Dat de onderbemaling, zoals [appellant] stelt, geen negatieve gevolgen zou hebben voor de omgeving doet er, wat daar ook van zij, niet aan af dat er geen zwaarwegende belangen zijn als vereist volgens de Beleidsregel. De rechtbank heeft daarom terecht geconcludeerd dat het college zich met juistheid op het standpunt heeft gesteld dat [appellant] ook op grond van de tweede stap onder b van de Beleidsregel niet in aanmerking komt voor een onderbemalingsvergunning.
    
    Het betoog faalt.
    
    8. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. Y.E.M.A. Timmerman-Buck en mr. E. Steendijk, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.A.A. van Roessel, griffier.
    
    w.g. Scholten-Hinloopen w.g. Van Roessel
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 1 april 2015
    
    457-769.