ECLI:NL:CRVB:2003:AL7012, Centrale Raad van Beroep, 12-08-2003, 00/6547 WVG + 6548 WVG +6554 WVG
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2003-08-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Socialezekerheidsrecht

Samenvatting: Valt het zogenoemde weekendvervoer onder de uit de Wvg volgende zorgplicht?

00/6547+6548+6554 WVG 
    
    U I T S P R A A K
    
    in de gedingen tussen:
    
    het College van burgemeester en wethouders van de gemeente Ooststellingwerf, appellant,
    
    en
    
    [gedaagde1], [gedaagde2] en [gedaagde3], wonende te [woonplaats], gedaagden.
    
    I. ONTSTAAN EN LOOP VAN DE GEDINGEN
    
    Appellant heeft bij besluiten van 8 juli 1998 afwijzend beslist op de aanvraag van appellanten om hen op grond van het bepaalde bij en krachtens de Wet voorzieningen gehandicapten (Wvg) een vervoersvoorziening toe te kennen.
    
    
      Gedaagde heeft de tegen deze besluiten gerichte bezwaren bij de bestreden besluiten van 20 november 1998 ongegrond verklaard.
      De rechtbank Leeuwarden heeft bij uitspraken van 17 november 2000 het beroep tegen deze besluiten gegrond verklaard, die besluiten vernietigd, bepaald dat nieuwe besluiten op de bezwaren worden genomen met inachtneming van haar uitspraken en appellant veroordeeld tot vergoeding van proceskosten en griffierecht.
    
    
    Appellant is op bij aanvullend beroepschrift aangevoerde gronden van die uitspraken in hoger beroep gekomen. 
    
    Namens gedaagden heeft mr. F. Bakker, werkzaam bij het Buro voor Rechtshulp te Leeuwarden, een verweerschrift ingezonden alsmede bij brief van  4 oktober 2001 rapporten van orthopedagoog/psycholoog M. Bleeksma, werkzaam bij Stichting Molendrift te Groningen.
    
    De gedingen zijn tesamen met de gedingen, geregistreerd bij de Raad onder de nummers 00/6549, 6551 t/m 6553, 6555 t/m 6557 en 6559 WVG gevoegd behandeld ter zitting van de Raad op 27 november 2001. Voor appellant zijn daar verschenen drs. W.J.M. Peters, werkzaam bij de Vereniging voor Nederlandse Gemeenten, en mr. C. van Fleeren, werkzaam bij de gemeente Ooststellingwerf. Gedaagden hebben zich daar laten vertegen-woordigen door mr. Bakker, voornoemd, en [naam vader], vader van gedaagde [gedaagde1].
    
    Na de behandeling ter zitting is gebleken dat het onderzoek niet volledig is geweest. In verband daarmee is besloten het onderzoek te heropenen.
    
    In opdracht van appellant hebben prof.dr. B.F. van der Meulen, orthopedagoog/GZ-psycholoog, werkzaam bij de Rijksuniversiteit Groningen en M.A. Strick, student orthopedagogiek aan die universiteit verslag gedaan van hun bevindingen en conclusies aangaande gedaagden welk verslag door appellant bij brief van 26 november 2002 aan de Raad is toegezonden. Naar aanleiding van een daartoe strekkend verzoek van appellant hebben zij hun conclusies bij brief 14 januari 2003 nader gemotiveerd.
    
    Appellant heeft bij brief van 13 maart 2003 een reactie ingezonden op deze rapporten, waarop namens gedaagden bij schrijven van 5 juni 2003 is gereageerd.
    
    De gedingen zijn opnieuw behandeld ter zitting van de Raad op 1 juli 2003. Voor appel-lanten zijn daar wederom verschenen drs. Peters en mr. Van Fleeren, voornoemd. Voor gedaagden zijn daar wederom verschenen mr. Bakker en de heer Oswald, voornoemd. Tevens zijn daar als deskundigen gehoord prof.dr.Van der Meulen en mevrouw Strick, voornoemd, en M. de Jonge, leidinggevende bij de [naam instelling] te [vestigingsplaats].
    
    II. MOTIVERING
    
    Gedaagden wonen in "[naam instelling]", een ingevolge artikel 8 van de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ) erkende instelling voor verstandelijk gehandicapten te [Plaatsnaam]. Namens gedaagden is op 15 januari 1998 op grond van het bepaalde bij en krachtens de Wvg een vervoersvoorziening aangevraagd. 
    
    Appellant heeft deze aanvragen afgewezen. Hij heeft zich op het standpunt gesteld dat gedaagden onder begeleiding gebruik kunnen maken van het openbaar vervoer en dat het onderhavige bovenregionale weekendvervoer van en naar de instelling niet onder de zorgplicht van de Wvg valt. De contacten van gedaagden met hun ouders worden wezenlijk gevonden, maar niet zodanig essentieel dat zij in een sociaal isolement zullen geraken wanneer deze niet op de door hen gewenste wijze kunnen worden onderhouden. Volgens appellant hebben gedaagden contacten binnen de instelling en kunnen zij daar desgewenst bezoek ontvangen, ook van de ouders. Het vervoer op doordeweekse dagen wordt vanuit de instelling geregeld. Appellant baseert zijn standpunt mede op de bevindingen van onderzoeken ingesteld door ZVN Advies N.V. d.d. 23 juni 1998 en 22 september 1998.
    
    Gedaagden stellen daar tegenover dat de contacten met de ouders dusdanig wezenlijk zijn dat een toestand van sociaal isolement/vervreemding dreigt wanneer hen onvoldoende de gelegenheid wordt geboden voor weekendbezoek aan de ouder(s). 
    
    De rechtbank heeft het standpunt van appellant dat gedaagden onder begeleiding met het openbaar vervoer kunnen reizen onderschreven. Gedaagden hebben naar haar oordeel geen argumenten aangedragen dat zij daartoe niet in staat zouden zijn. Nochtans heeft zij het beroep gegrond verklaard wegens ontoereikend onderzoek en ondeugdelijke motivering. De door ZVN ingestelde onderzoeken zijn naar haar oordeel te algemeen geweest en te weinig toegesneden op de individuele situatie van gedaagden. Bovendien is niet gebleken dat er een arts betrokken is geweest bij het onderzoek in "[naam instelling]". In de ZVN-rapporten zijn de contacten met de ouders wel genoemd. Mede in aanmerking genomen de aard van de handicap had gericht onderzoek naar deze contacten naar haar oordeel niet mogen ontbreken. Appellant zou naar haar oordeel moeten onderzoeken of die contacten zodanig essentieel zijn dat daarmee rekening moet worden gehouden en moeten bezien in hoeverre het bezoek van de ouders aan "[naam instelling]" een reëel alternatief kan zijn voor weekendbezoek aan het ouderlijk huis.
    
    Appellant heeft zich in hoger beroep tegen dat oordeel gekeerd. Hij stelt zich op het standpunt dat niet iedere verstandelijk gehandicapte die in een AWBZ-instelling verblijft vereenzaamt als hij/zij niet in staat is om zijn/haar ouders te bezoeken. Ter zake van gedaagden was er naar zijn mening geen aanleiding voor onderzoek naar dreigend sociaal isolement omdat er geen signalen waren dat dit zinvol zou kunnen zijn. Het gaat volgens appellant te ver om bij iedere bewoner van een AWBZ-instelling ambtshalve te onder-zoeken of sociaal isolement optreedt indien het ouderlijk huis niet bezocht kan worden. Er is te meer reden om daar slechts onderzoek naar te doen wanneer daarvoor signalen zijn nu gemeentebesturen blijkens de jurisprudentie slechts in uitzonderlijke situaties een zorgplicht voor bovenregionaal vervoer hebben. Appellant acht het onjuist dat de even-tuele aanwezigheid van sociaal isolement/vervreemding beoordeeld zou moeten worden door een arts aangezien deze daarover vanuit zijn deskundigheid geen oordeel toekomt. Het betreft hier volgens appellant een competentie die op het terrein van de orthopedagogie/psychologie ligt. 
    
    Gedaagden hebben gepersisteerd bij hun standpunt dat sociaal isolement zal optreden wanneer de drie wekelijkse weekendbezoeken aan het ouderlijk huis niet gecontinueerd zullen kunnen worden. Ter ondersteuning van hun standpunt zijn rapporten van de orthopedagoog/psycholoog M. Bleeksma, werkzaam bij Stichting Molendrift te Groningen, ingezonden.
    
    Naar aanleiding van de zitting van de Raad van 27 november 2001 heeft appellant aan de Rijksuniversiteit Groningen een second opinion gevraagd met betrekking tot de vraag of bij gedaagden sociaal isolement dreigt indien de weekendbezoeken aan huis niet voortge-zet kunnen worden. Prof.dr. B.F. van der Meulen, orthopedagoog/GZ-psycholoog, en M.A. Strick, student orthopedagogiek aan die universiteit, hebben die vraag ten aanzien van gedaagden, op basis van een individuele motivering en een gedifferentieerd oordeel, positief beantwoord. De kritiek van appellant dat gedaagden ook contacten binnen de instelling hebben, zij het niet allen met dezelfde diepgang en intensiteit, en dat ook con-tacten met de ouders kunnen worden onderhouden door middel van bezoeken van de ouders aan de instelling en door middel van telefoongesprekken, heeft de deskundigen niet tot een ander oordeel gebracht. Zij hebben er in hun nadere rapportage en ter zitting van de Raad op gewezen dat de kwaliteit van het contact met de ouders voor verstande-lijk gehandicapten, gelet op de aard van hun handicap, van een geheel ander niveau is dan de contacten met (niet zelf gekozen) medebewoners en begeleiders, en dat het blijvend kunnen onderhouden van die contacten in de eigen omgeving van het ouderlijke huis, behoort tot de eerste, belangrijkste, kring van voor een verstandelijk gehandicapte essentiële sociale contacten. Bij verstandelijk gehandicapten, als gedaagden, wijkt het ontwikkelingsproces van verzelfstandiging en losmaking van de ouders wezenlijk af en wordt het veelal nooit voltooid.      
    
    De Raad dient, gezien het vorenstaande de vraag te beantwoorden of appellant zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het zogeheten weekendvervoer niet tot zijn uit de Wvg voortvloeiende zorgplicht valt.
    
    Het volgende wordt overwogen.
    
    Artikel 2, eerste lid, van de Wvg bepaalt dat het gemeentebestuur zorg draagt voor de verlening van - onder meer - vervoersvoorzieningen ten behoeve van de deelneming aan het maatschappelijk verkeer van de in de gemeente woonachtige gehandicapten. Ingevolge artikel 3 van de Wvg dienen deze voorzieningen doeltreffend, doelmatig en cliëntgericht te zijn. Deze bepalingen brengen - naar 's Raads vaste jurisprudentie -   mee dat aan de ter plaatse wonende gehandicapten, die daarop aangewezen zijn, een zodanige vervoersvoorziening moet worden aangeboden dat zij in hun naaste woon- en leefomgeving in aanvaardbare mate in staat worden gesteld om sociale contacten te onderhouden en deel te nemen aan het leven van alledag. Daarin ligt tevens besloten dat de aanwezigheid van belangrijke bovenregionale contacten en/of activiteiten op zichzelf genomen niet beslissend kan zijn voor de omvang van de zorgplicht van de gemeente-besturen, maar dat dit anders kan komen te liggen indien duidelijk komt vast te staan dat er sprake is van dusdanig wezenlijke - uitsluitend door persoonlijk bezoek te onderhouden - contacten dat zonder deze vereenzaming of sociaal isolement optreedt. 
    
    
      Het vorenstaande in aanmerking genomen is de Raad betreffende de voorliggende concrete gevallen van oordeel dat de contacten van gedaagden met hun ouders zodanig wezenlijk moeten worden geacht dat zonder deze vereenzaming of sociaal isolement, dan wel een daarmee op één lijn te stellen toestand zal optreden. 
      De Raad acht zich dienaangaande voldoende voorgelicht door de vanwege appellant ingewonnen deskundigenrapporten van de orthopedagoog/GZ-psycholoog prof.dr. B.F. van der Meulen, zoals nader toegelicht ter zitting van de Raad, de vanwege gedaagden ingewonnen rapporten van de orthopedagoog/psycholoog M. Bleeksma, werkzaam bij Stichting Molendrift te Groningen, en de ter zitting van de Raad afgelegde verklaring door M. de Jong, leidinggevende bij "[naam instelling]". Uit deze rapporten en verklaringen, in hun onderlinge samenhang bezien, moet worden afgeleid dat bij verstandelijk gehandicapten, zoals gedaagden, die in een ingevolge artikel 8 van de AWBZ erkende instelling verblijven, veelal sprake is van een gezien de aard van de handicap specifieke ouder-kind relatie, waarin beiden zodanig 'op elkaar betrokken' zijn, dat het niet kunnen onderhouden van contacten schadelijk moet worden geacht voor de geestelijke gezondheid van de gehandicapte. Met betrekking tot het standpunt van appellant dat een toestand van sociaal isolement/vervreemding slechts in bijzondere omstandigheden mag worden aangenomen, overweegt de Raad dat zulks op zichzelf genomen juist is, doch dat uit het vorenstaande volgt dat bij een groep van gehandicapten als de onderhavige, gezien de aard van de handicap, van de aanwezigheid van een bijzondere situatie mag worden uitgegaan, onverminderd de mogelijkheid dat het gemeentebestuur kan vaststellen dat zulk een situatie zich in een concreet geval niet voordoet. De Raad wijst er nog op dat hij reeds in zijn uitspraak van 15 januari 1999, gepubliceerd in JSV 1999/182, overwogen heeft dat hij geen gronden ziet om het zogeheten weekendvervoer van verstandelijk gehandicapten niet te beschouwen als te zijn gericht op deelname aan het maatschappelijk verkeer of anderszins categoraal van de zorgplicht ingevolge de Wvg uitgesloten te achten.  
    
    
    De Raad is - gelet op het vorenstaande - van oordeel dat het weekendvervoer van gedaagden naar de ouders en weer terug tot de in de artikelen 2, eerste lid, en 3 van de Wvg, geregelde zorgplicht van de gemeentebesturen behoort. 
    
    
      Uit 's Raads jurisprudentie met betrekking tot het bovenregionale weekendvervoer van gehandicapten die in een ingevolge artikel 8 van de AWBZ erkende instelling verblijven, bij voorbeeld 's Raads uitspraak van 22 mei 2001, gepubliceerd in JSV 2001/130, vloeit verder voort dat een gemeentebestuur in een geval, waarin het gaat om het kunnen onder-houden van wezenlijke contacten, zo veel doenlijk zal moeten vaststellen in welke mate gelegenheid moet bestaan om deze contacten te onderhouden teneinde te voorkomen dat de gehandicapte in een met vervreemding of sociaal isolement op één lijn te stellen toestand zal geraken. 
      Bij deze vaststelling kunnen alle ter zake dienende feiten in aanmerking worden geno-men, daaronder begrepen, in voorkomend geval, de frequentie waarmee deze contacten in het verleden zijn onderhouden, aangezien daarin een aanwijzing voor de noodzakelijke contactfrequentie kan zijn gelegen. Tevens zal daarbij betrokken kunnen worden in hoe-verre de gehandicapte binnen de instelling met medebewoners en personeelsleden betekenisvolle contacten onderhoudt, respectievelijk heeft onderhouden.
    
    
    De Raad is van oordeel dat uit de rapporten van prof. Van der Meulen, in samenhang met zijn ter zitting van de Raad afgelegde verklaring, moet worden afgeleid dat de contacten van gedaagden binnen "[naam instelling]" kwalitatief niet op één lijn kunnen worden gesteld met de contacten met hun ouders en dat gedaagden, gezien de aard van hun handicap, specifieke problemen ondervinden bij communicatie door middel van de telefoon. De Raad tekent daarbij evenwel aan dat hij in de voorhanden gegevens, waarvan in het bijzonder de onderzoeksbevindingen van prof.dr. Van der Meulen en M.A. Strick, afleidt dat de gedaagden Oswald en Bos in substantiële mate contacten als vorenbedoeld binnen de instelling hadden, maar dat zulks voor de gedaagde Meijer niet of nauwelijks het geval was. Laatstgenoemde was dan ook naar het oordeel van de Raad in (nog) verdergaande mate aangewezen op de contacten met zijn moeder dan beide anderen met hun ouders.
    
    De Raad voegt hieraan - in de lijn van zijn uitspraken van 15 januari 1999, gepubliceerd in USZ 1999/81, 82 en 83 - toe dat bij de vraag naar de omvang van de zorgplicht van de gemeentebesturen betekenis toekomt aan de mate waarin van degenen, met wie wezen-lijke contacten worden onderhouden, redelijkerwijs kan worden gevergd dat zij de gehan-dicapte in de instelling bezoeken. De Raad is van oordeel dat het wederzijdse aandeel van de gehandicapte en degenen met wie een essentieel contact wordt onderhouden in de instandhouding van de contacten in beginsel, dat wil zeggen behoudens contra-indicatie, kan worden gesteld op ieder de helft, en dat, in dat geval, een vervoersvoorziening die de gehandicapte in staat stelt grosso modo de helft van het noodzakelijke aantal contacten te onderhouden door middel van het afleggen van bezoeken, niet in strijd komt met het bepaalde in artikel 3 van de Wvg. De Raad tekent hierbij aan dat een gemeentebestuur deugdelijk gemotiveerd kan aantonen dat in een voorliggend geval met een lagere con-tactfrequentie of met een lagere bezoekfrequentie kan worden volstaan. Evenzeer staat het een belanghebbende vrij om door middel van deugdelijk gemotiveerde (medische) verklaringen het tegendeel aan te tonen. 
    
    Uit het vorenstaande volgt dat appellant zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat geen zorgplicht bestaat voor het weekendvervoer van gedaagden en dat eveneens ten onrechte geen onderzoek is ingesteld naar de noodzakelijke frequentie van de contacten en het wederzijdse aandeel in het onderhouden daarvan van gedaagden en hun ouders. Hieruit volgt dat het bestreden besluit wegens strijd met het bepaalde in de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht niet in stand kan blijven. Hieruit volgt tevens dat het hoger beroep ongegrond is en dat de aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd. Appellant zal nieuwe besluiten op de bezwaren van gedaagden moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak.
    
    
      De Raad acht termen aanwezig om appellant op grond van artikel 8:75 van de Awb te veroordelen tot vergoeding van de proceskosten van gedaagden in hoger beroep. Deze worden begroot op € 1.943,99 (31,5 uur x f 136,-- = f 4.284,--) voor drie rapporten uitgebracht door de deskundige Bleeksma en € 1.449,-- aan rechtsbijstand.
      De Raad heeft daarbij in aanmerking genomen dat de psycholoog Bleeksma aan gedaagden een uurtarief van f 190,-- in rekening heeft gebracht, maar dat de daarop betrekking hebbende vordering van gedaagden gezien het bepaalde in artikel 2, eerste lid aanhef en onder b van het Besluit proceskosten bestuursrecht slechts gehonoreerd worden tegen een tarief van f 136,-- per uur. Voorts heeft de Raad op de vergoeding voor rechtsbijstand de factor 1,5 toegepast wegens samenhang met de zaken geregistreerd onder 00/6549 + 6551 + 6552 + 6553 + 6555 + 6556 + 6557  en 6559 WVG.
    
    
    Beslist wordt als volgt.  
    
    III. BESLISSING
    
    De Centrale Raad van Beroep,
    
    Recht doende:
    
    
      Bevestigt de aangevallen uitspraak;
      Draagt appellant op om een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak;
      Veroordeelt appellant tot vergoeding van de proceskosten in hoger beroep, in totaal 
      € 3.392,99, waarvan € 922,09 te betalen aan de griffier van de Raad;
      Bepaalt dat van appellant een griffierecht wordt geheven groot € 306,30;
      Wijst de gemeente Ooststellingwerf aan als de rechtspersoon die de proceskosten en het griffierecht dient te betalen.
    
    
    Aldus gegeven door mr. M.I. 't Hooft als voorzitter en mr. R.M. van Male en mr. Th.M. Schelfhout als leden, in tegenwoordigheid van mr. A. van Netten als griffier en uitgesproken in het openbaar op 12 augustus 2003.
     
    (get.) M.I. 't Hooft
    
    (get.) A. van Netten
    
    
      GdJ
      128