ECLI:NL:RVS:2016:1477, Raad van State, 01-06-2016, 201406135/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2016-06-01 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 12 december 2013, kenmerk 67308/279010, heeft het college aan [vergunninghouder] een vergunning als bedoeld in artikel 19d van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998) verleend voor uitbreiding en exploitatie van de bestaande veehouderij aan de [locatie] te Grootschermer nabij het Natura 2000-gebied Eilandspolder.

201406135/1/R2.
    Datum uitspraak: 1 juni 2016
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    de stichting Stichting Open Polders, gevestigd in de gemeente Schermer, en anderen (hierna: Open Polders en anderen),
    appellanten,
    
    en
    
    het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 12 december 2013, kenmerk 67308/279010, heeft het college aan [vergunninghouder] een vergunning als bedoeld in artikel 19d van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998) verleend voor uitbreiding en exploitatie van de bestaande veehouderij aan de [locatie] te Grootschermer nabij het Natura 2000-gebied Eilandspolder.
    
    Bij beslissing van 13 juni 2014, kenmerk 308756/350772, heeft het college de door Open Polders en anderen gemaakte bezwaren tegen het besluit van 12 december 2013 ongegrond verklaard.
    
    Tegen dit besluit hebben Open Polders en anderen beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Open Polders en anderen en [vergunninghouder] hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 15 oktober 2015, waar Open Polders en anderen, vertegenwoordigd door R.P.L. Mastbergen, bijgestaan door mr. A.H. Jonkhoff, advocaat te Overveen, en het college, vertegenwoordigd door mr. M. Blondelle-Zuidema en ir. M. Hartman, beiden werkzaam bij de provincie, zijn verschenen. Voorts is [vergunninghouder], vertegenwoordigd door [gemachtigde], ter zitting gehoord.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1. Maatschap Ruiter exploiteert een melkrundveehouderij aan de [locatie] in Grootschermer nabij het Natura 2000-gebied Eilandspolder. Voor uitbreiding en exploitatie van dit bedrijf is op 12 december 2013 een vergunning als bedoeld in artikel 19d, eerste lid, van de Nbw 1998 verleend. Die vergunning heeft betrekking op een uitbreiding van het veebestand tot maximaal 199 stuks melkvee en 150 stuks jongvee, en de exploitatie van dit bedrijf door het uitvoeren van bedrijfsmatige activiteiten zoals het uitrijden van (drijf)mest op gronden in het oostelijke deel van het Natura 2000-gebied Eilandspolder. Open Polders en anderen hebben tegen het verlenen van deze vergunning beroep ingesteld. De beroepsgronden zijn gericht tegen de vergunde activiteit ‘uitrijden van (drijf)mest’ op gronden in het oostelijke deel van het Natura 2000-gebied Eilandspolder. Zij vrezen dat die activiteit significant negatieve gevolgen heeft voor dit gebied.
    
    Het Natura 2000-gebied
    
    2. Het gebied Eilandspolder bestaat uit twee delen, een oostelijk deel en een westelijk deel, en ligt ten zuidoosten van Alkmaar op het grondgebied van de gemeenten Graft-De Rijp en Schermer. Het gebied kenmerkt zich in het bijzonder door graslanden. Zowel het oostelijke als westelijke deel van dit gebied zijn bij besluit van 24 maart 2000 aangewezen ter uitvoering van richtlijn 79/409/EEG van de Raad van 2 april 1979, thans richtlijn 2009/147/EG van het Europees Parlement en de Raad inzake het behoud van de vogelstand (de Vogelrichtlijn). Voorts is het gebied Eilandspolder-Oost bij beschikking van 7 december 2004 van de Europese Commissie geplaatst op de lijst van gebieden van communautair belang als bedoeld in artikel 4, tweede lid, van richtlijn 92/43/EEG van de Raad van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (de Habitatrichtlijn). Bij besluit van 7 mei 2013 is het gebied Eilandspolder op grond van artikel 10a van de Nbw 1998 aangewezen als Natura 2000-gebied. Het gebied is onder meer aangewezen voor het habitattype overgangs- en trilvenen (veenmosrietlanden) (H7140B) en de habitatsoort noordse woelmuis (H1340). Het habitattype overgangs- en trilvenen (veenmosrietlanden) (H7140B) verkeert in een matig gunstige staat van instandhouding. Voor dit habitattype en voor de habitatsoort noordse woelmuis (H1340) zijn als instandhoudingsdoelstellingen opgenomen "behoud oppervlakte en behoud kwaliteit" en "behoud omvang en kwaliteit leefgebied".
    
    Inhoudelijk
    
    3. Open Polders en anderen betogen onder verwijzing naar onderzoeken van 2012 of eerder van onder meer Alterra, Kiwa Water Research/EGG-Consult en Royal Haskoning dat het uitrijden van (drijf)mest op gronden in het Natura 2000-gebied Eilandspolder significant negatieve gevolgen heeft voor de soorten waarvoor het gebied is aangewezen, waaronder het beschermde habitattype veenmosrietlanden en de prioritaire soort noordse woelmuis die onder meer van voornoemd habitattype afhankelijk is. Volgens Open Polders en anderen kan alleen het direct stoppen van het uitrijden van (drijf)mest in Eilandspolder verdere achteruitgang van dit habitattype voorkomen.
    
    Voorts betogen Open Polders en anderen dat, anders dan het college stelt, de activiteit ‘uitrijden van (drijf)mest’ een project is als bedoeld in artikel 19d, eerste lid, van de Nbw 1998. De effecten die deze activiteit voor het Natura 2000-gebied Eilandspolder kan hebben, moeten dan ook op grond van artikel 19f, eerste lid, van de Nbw 1998 passend worden beoordeeld, aldus Open Polders en anderen. Indien de Afdeling van oordeel zou zijn dat de afbakening van het begrip 'project' niet duidelijk is, verzoeken Open Polders en anderen om eventueel prejudiciële vragen te stellen aan het Hof van Justitie van de Europese Unie over de uitleg van het projectbegrip als bedoeld in de Habitatrichtlijn.
    
    3.1. Het college stelt zich op het standpunt dat het uitrijden van de vergunde hoeveelheid (drijf)mest op de in gebruik zijnde gronden in het gebied Eilandspolder, in samenhang gezien met de effectiviteit van de maatregelen die reeds in het gebied plaatsvinden - ook met de huidige achtergronddepositie - de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zal verslechteren. Het college wijst in dit verband op de gebiedsanalyse Eilandspolder versie 3.2 van 31 december 2014, opgesteld door Ecologisch Adviesbureau Van ’t Veer en De Boer (hierna: gebiedsanalyse). Voorts heeft het college toegelicht dat de hoeveelheid (drijf)mest die [vergunninghouder] op basis van de verleende vergunning op gronden in het gebied Eilandspolder mag uitrijden, is gemaximeerd op de hoeveelheid (drijf)mest die gemiddeld door [vergunninghouder] in de periode 2008 tot en met 2012 werd uitgereden. Daarbij heeft het college bezien hoeveel hectare grond [vergunninghouder] in die periode tot haar beschikking had. Op basis van deze gegevens heeft het college in vergunningvoorschrift 6 de verplichting opgenomen dat niet meer dan gemiddeld 48 kg/ha/jaar aan stikstof wordt aangewend op de in gebruik zijnde gronden in Eilandspolder-Oost tot een maximum van 3.500 kg N totaal per jaar. Van de maximum hoeveelheid aan te wenden mest in Eilandspolder-Oost dient minimaal 2/3 te worden aangewend in de vorm van drijfmest (mestcode 14) en maximaal 1/3 in de vorm van vaste mest (mestcode 10). Een verdere beperking van de mestgift in het gebied is daarom niet nodig, aldus het college.
    
    Verder stelt het college zich op het standpunt dat de activiteit ‘uitrijden van (drijf)mest’ op gronden in het gebied Eilandspolder een andere handeling is als bedoeld in artikel 19d, eerste lid, van de Nbw 1998. De Nbw-vergunning kon derhalve worden verleend op basis van de belangenafweging als bedoeld in artikel 19e van de Nbw 1998, aldus het college.
    
    3.2. Artikel 19d, eerste lid, van de Nbw 1998 bepaalt dat het verboden is zonder vergunning, of in strijd met aan die vergunning verbonden voorschriften of beperkingen, van het college van gedeputeerde staten projecten of andere handelingen te realiseren onderscheidenlijk te verrichten die gelet op de instandhoudingsdoelstelling, met uitzondering van de doelstellingen, bedoeld in artikel 10a, derde lid, de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in een Natura 2000-gebied kunnen verslechteren of een significant verstorend effect kunnen hebben op de soorten waarvoor het gebied is aangewezen. Zodanige projecten of andere handelingen zijn in ieder geval projecten of handelingen die de natuurlijke kenmerken van het desbetreffende gebied kunnen aantasten.
    
    Artikel 19e bepaalt dat het college van gedeputeerde staten bij het verlenen van een vergunning als bedoeld in artikel 19d, eerste lid, rekening houdt
    
    a. met de gevolgen die een project of andere handeling, waarop de vergunningaanvraag betrekking heeft, gelet op de instandhoudingsdoelstelling, met uitzondering van de doelstellingen, bedoeld in artikel 10a, derde lid, kan hebben voor een Natura 2000-gebied;
    
    b. met een op grond van artikel 19a of artikel 19b vastgesteld beheerplan, en
    
    c. vereisten op economisch, sociaal en cultureel gebied, alsmede regionale en lokale bijzonderheden.
    
    Artikel 19f, eerste lid, bepaalt dat voor projecten waarover het college van gedeputeerde staten een besluit op een aanvraag voor een vergunning als bedoeld in artikel 19d, eerste lid, neemt, en die niet direct verband houden met of nodig zijn voor het beheer van een Natura 2000-gebied maar die afzonderlijk of in combinatie met andere projecten of plannen significante gevolgen kunnen hebben voor het desbetreffende gebied, de initiatiefnemer alvorens het college van gedeputeerde staten een besluit neemt, een passende beoordeling maakt van de gevolgen voor het gebied waarbij rekening wordt gehouden met de instandhoudingsdoelstelling, met uitzondering van de doelstellingen, bedoeld in artikel 10a, derde lid, van dat gebied.
    
    Artikel 19g, eerste lid, bepaalt dat indien een passende beoordeling is voorgeschreven op grond van artikel 19f, eerste lid, een vergunning als bedoeld in artikel 19d, eerste lid, slechts kan worden verleend indien het college van gedeputeerde staten zich op grond van de passende beoordeling ervan heeft verzekerd dat de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zullen worden aangetast.
    
    3.3. Vast staat dat [vergunninghouder] vaste mest en drijfmest afkomstig van de melkrundveehouderij uitrijdt op gronden in het oostelijke deel van het Natura 2000-gebied Eilandspolder. Ter zitting heeft [vergunninghouder] toegelicht dat vaste mest met behulp van een tractor over de betrokken gronden wordt verspreid en dat drijfmest met behulp van een sleepvoet tussen het gras op de bodem wordt gelegd. Voorts staat vast dat het habitatsubtype veenmosrietlanden (H7140B) voorkomt op andere gronden dan de door [vergunninghouder] in gebruik zijnde gronden in het oostelijke deel van het gebied Eilandspolder. Uit de onderzoeken waar Open Polders en anderen naar verwijzen, blijkt in zijn algemeenheid dat het toepassen van (drijf)mest in onder andere het gebied Eilandspolder gevolgen kan hebben voor de habitattypen en soorten waarvoor het gebied is aangewezen. In het primaire besluit is vermeld dat de kritische depositiewaarde van het habitatsubtype veenmosrietlanden (H7140B) in het Natura 2000-gebied Eilandspolder reeds wordt overschreden door de achtergronddepositie van stikstof. Uit het voorgaande blijkt dat tussen partijen niet in geschil is dat het uitrijden van (drijf)mest op de desbetreffende gronden de kwaliteit van het habitatsubtype veenmosrietlanden (H7140B) in het gebied Eilandspolder kan aantasten. Gelet hierop heeft de verleende vergunning van 12 december 2013 als bedoeld in artikel 19d, eerste lid, van de Nbw 1998 onder meer betrekking op het uitrijden van binnen de eigen inrichting geproduceerde rundveedrijfmest of vaste mest van rundvee op de in gebruik zijnde gronden in Eilandspolder-Oost. Voor deze activiteit is niet eerder een vergunning op grond van de Nbw 1998 of de Natuurbeschermingswet (oud) verleend.
    
    3.4. Blijkens het primaire besluit heeft het college onderzoek verricht naar de gevolgen van de totale vergunde activiteit ‘uitrijden van (drijf)mest’ op gronden in het Natura 2000-gebied Eilandspolder in relatie tot de instandhoudingsdoelstellingen voor dit gebied. Hierbij heeft het college de feitelijke situatie in het gebied als uitgangspunt genomen en derhalve de maatregelen die in het kader van bestaand beheer in het gebied plaatsvinden - die mede bepalend zijn voor de huidige staat van instandhouding van het habitatsubtype veenmosrietlanden (H7140B) - bij de besluitvorming betrokken. Bij het betrekken van dergelijke feitelijke ontwikkelingen dient met een voldoende mate van zekerheid vast te staan dat de maatregelen daadwerkelijk worden uitgevoerd. In het primaire besluit is hierover vermeld dat de provincie Noord-Holland en Staatsbosbeheer op 30 mei 2012 een overeenkomst hebben gesloten omtrent maatregelen in het gebied Eilandspolder. Hierin is overeengekomen dat Staatsbosbeheer vooruitlopend op de vaststelling van het beheerplan maatregelen bestaande uit plaggen en maaien in de periode 2012 tot en met 2018 uitvoert. Gelet hierop staat in voldoende mate vast dat de maatregelen daadwerkelijk worden uitgevoerd.
    
    Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat met het uitrijden van de vergunde hoeveelheid (drijf)mest op de in gebruik zijnde gronden in het gebied Eilandspolder, in samenhang gezien met de effectiviteit van de maatregelen die in het gebied plaatsvinden, geen verslechtering optreedt van het habitatsubtype veenmosrietlanden (H7140B). Dit standpunt is onderbouwd met een verwijzing naar de gebiedsanalyse, waaruit volgens het college blijkt dat door uitvoering van de daarin genoemde herstelmaatregelen - die overeenkomen met de in de overeenkomst van 30 mei 2012 opgenomen maatregelen - het agrarische gebruik in het gebied Eilandspolder geen verslechtering van de kwaliteit en de omvang van het habitatsubtype veenmosrietlanden (H7140B) met zich brengt. In dit verband heeft het college toegelicht dat in de gebiedsanalyse het gebruik van de gronden in het gebied Eilandspolder, met inbegrip van het agrarische gebruik en het bemesten van gronden, rond het jaar 2010 als uitgangspunt is genomen. De conclusie van het college dat met het uitrijden van de vergunde hoeveelheid (drijf)mest op de in gebruik zijnde gronden in het gebied Eilandspolder, in samenhang gezien met de effectiviteit van de maatregelen die in het gebied worden uitgevoerd, geen verslechtering optreedt van het habitatsubtype veenmosrietlanden (H7140B) hebben Open Polders en anderen niet bestreden. Zij verwijzen weliswaar naar delen uit onderzoeken van 2012 of eerder van onder meer Alterra, Kiwa Water Research/EGG-Consult en Royal Haskoning, maar die onderzoeken zijn zodanig algemeen van aard dat daaraan niet kan worden ontleend dat het college in dit geval niet tot deze conclusie heeft kunnen komen.
    
    3.5. Ten aanzien van het betoog van Open Polders en anderen dat de activiteit ‘uitrijden van (drijf)mest’ een project is als bedoeld in artikel 19d, eerste lid, van de Nbw 1998 en het college derhalve ten onrechte geen passende beoordeling heeft gemaakt, overweegt de Afdeling het volgende. Het college heeft de gevolgen van de activiteit ‘uitrijden van (drijf)mest’ op de gronden in het Natura 2000-gebied Eilandspolder in relatie tot de behouddoelstellingen voor het habitattype veenmosrietlanden (H7140B) en de habitatsoort noordse woelmuis (H1340) in zijn totaliteit beoordeeld. Het college heeft zich gezien de uitgevoerde en uit te voeren maatregelen alsmede de in de vergunning opgenomen voorschriften waarin onder andere de hoeveelheid uit te rijden (drijf)mest is gemaximeerd, ervan verzekerd dat de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zullen worden aangetast. Indien de activiteit ‘uitrijden van (drijf)mest’ in dit geval een project zou zijn als bedoeld in artikel 19d, eerste lid, van de Nbw 1998, zouden deze gegevens naar het oordeel van de Afdeling kunnen worden aangemerkt als een passende beoordeling. Gelet hierop kan in dit geval in het midden worden gelaten of de activiteit ‘uitrijden van (drijf)mest’ op de betrokken gronden in het Natura 2000-gebied Eilandspolder als een project of als een andere handeling moet worden beschouwd. Er bestaat gelet op het arrest van het Hof van Justitie van 6 oktober 1982, 283/81, Cilfit, ECLI:EU:C:1982:335, punt 10, geen aanleiding tot het stellen van prejudiciële vragen aangezien beantwoording van de opgeworpen vraag niet noodzakelijk is voor de beslechting van het geschil.
    
    4. Gelet op het voorgaande is het beroep ongegrond.
    
    5. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    verklaart het beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. R. Uylenburg, voorzitter, en mr. J. Hoekstra en mr. B.P.M. van Ravels, leden, in tegenwoordigheid van mr. S.E. Reichardt, griffier.
    
    w.g. Uylenburg w.g. Reichardt
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 1 juni 2016
    
    772.