ECLI:NL:RVS:2017:3152, Raad van State, 15-11-2017, 201606894/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2017-11-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 21 maart 2014 heeft de staatssecretaris geweigerd aan het college een verklaring van geen bezwaar als bedoeld in artikel 8.9 van de Wet luchtvaart te verlenen voor het toevoegen van vier appartementen aan het bouwproject aan de Zijdstraat 2 te Aalsmeer.

201606894/1/A3.
    Datum uitspraak: 15 november 2017
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    1.    het college van burgemeester en wethouders van Aalsmeer,
    2.    [appellante sub 2], gevestigd te [plaats],
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 1 augustus 2016 in zaken nrs. 16/1958 en 16/2312 in het geding tussen:
    
    het college en
    [appellante sub 2]
    
    en
    
    de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu, thans: de minister van Infrastructuur en Waterstaat.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 21 maart 2014 heeft de staatssecretaris geweigerd aan het college een verklaring van geen bezwaar als bedoeld in artikel 8.9 van de Wet luchtvaart te verlenen voor het toevoegen van vier appartementen aan het bouwproject aan de Zijdstraat 2 te Aalsmeer.
    
    Bij afzonderlijke besluiten van 22 februari 2016 heeft de staatssecretaris de door het college en [appellante sub 2] daartegen gemaakte bezwaren opnieuw ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 1 augustus 2016 heeft de rechtbank de door het college en [appellante sub 2] daartegen ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben het college en [appellante sub 2] hoger beroep ingesteld.
    
    Bij besluit van 30 mei 2017 heeft de staatssecretaris, voor zover thans van belang, geweigerd om zijn eerdere besluiten te herzien.
    
    Het college en [appellante sub 2] hebben bezwaar gemaakt tegen dit besluit. De staatssecretaris heeft dit ter behandeling als beroep doorgezonden aan de Afdeling.
    
    Het college en [appellante sub 2] hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 23 augustus 2017, waar het college, vertegenwoordigd door drs. E. van der Klis, [appellante sub 2], vertegenwoordigd door mr. L.C.J. Dekkers, advocaat te Alphen aan den Rijn, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. J.J. Kerssemakers en drs. R.L. Breed, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Regelgeving en beleid
    
    1.    De voor deze zaak relevante bepalingen uit de Wet luchtvaart en het Luchthavenindelingbesluit Schiphol zijn opgenomen in een bijlage bij deze uitspraak. Tevens zijn daarin relevante gedeelten uit de nota van toelichting bij het Luchthavenindelingbesluit (Stb. 2002, 591), de "Kennisgeving Anticipatiebeleid van de Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT) naar aanleiding van de ter inzage legging van het ontwerpbesluit tot wijziging van het Luchthavenindelingbesluit Schiphol vanwege externe veiligheid en geluid" (Stcrt. 2017, 5266) en het "Ontwerpbesluit houdende wijziging van het Luchthavenindelingbesluit Schiphol in verband met wijziging van de regels met het oog op de externe veiligheid en de geluidbelasting alsmede wijziging van het Besluit algemene regels ruimtelijke ordening in verband met een omissie" (Stcrt. 2016, 55748) opgenomen. De bijlage maakt deel uit van de uitspraak.
    
    Inleiding
    
    2.    In het centrum van Aalsmeer is ter plaatse van de Zijdstraat en het Molenpad een complex gebouwd met winkels op de begane grond en appartementen op de verdiepingen erboven. Een groot deel van het complex is gelegen binnen het beperkingengebied als bedoeld in het Luchthavenindelingbesluit Schiphol. Op de kaart die als bijlage 3 bij het Luchthavenindelingbesluit is gevoegd, is een groot deel van de gronden waarop het complex is gerealiseerd aangeduid met nummer 4. In deze zone zijn ingevolge artikel 2.2.1, vierde lid, van het Luchthavenindelingbesluit geen woningen, woonwagens, gebouwen met een onderwijsfunctie of gebouwen met een gezondheidszorgfunctie toegestaan, behoudens bestaand gebruik. Op grond van het zevende lid zijn deze gebouwen toch toegestaan indien de staatssecretaris daarvoor een verklaring van geen bezwaar als bedoeld in artikel 8.9 van de Wet luchtvaart heeft verleend.
    
        Het Luchthavenindelingbesluit is verwerkt in het ter plaatse van het complex geldende bestemmingsplan 'Zijdstraat - Molenpad'. Als gevolg hiervan kan slechts omgevingsvergunning worden verleend voor de bouw van woningen op die locatie, indien bij die vergunning wordt afgeweken van het bestemmingsplan. Omdat woningen op die locatie in strijd zijn met het Luchthavenindelingbesluit, kan de omgevingsvergunning op grond van artikel 8.9, eerste en derde lid, van de Wet luchtvaart slechts worden verleend indien de staatssecretaris daarvoor een verklaring van geen bezwaar heeft verleend.
    
        Bij het beoordelen van aanvragen om een verklaring van geen bezwaar paste de staatssecretaris tot 24 oktober 2016 - dus ook ten tijde van de besluiten van 22 februari 2016 - het beleid toe dat is neergelegd in de nota van toelichting bij het Luchthavenindelingbesluit.
    
    3.    Bij besluit van 4 januari 2011 heeft de staatssecretaris een verklaring van geen bezwaar verleend voor de bouw van 34 woningen in voormeld complex. Doordat ter plaatse eerst 9 woningen werden gesloopt, werden per saldo 25 woningen bijgebouwd. Volgens de staatssecretaris was de aanvraag daarom in overeenstemming met de beleidslijn dat 'open gaten' in dorpsgebied mogen worden opgevuld met maximaal 25 woningen. Vervolgens heeft het college aan [appellante sub 2] een omgevingsvergunning verleend voor - onder meer - de bouw van 34 appartementen.
    
    4.    Na verloop van tijd bleek een deel van de appartementen moeilijk verkoopbaar te zijn. [appellante sub 2] wil daarom het complex inpandig verbouwen en daarbij een aantal appartementen splitsen in kleinere appartementen. Deze appartementen wil [appellante sub 2] aanbieden als zorgappartementen. Met Zorgcentrum Aelsmeer, dat tegenover het complex is gelegen, is afgesproken dat daar desgewenst zorg kan worden ingekocht.
    
        Per saldo wil [appellante sub 2] 4 appartementen meer realiseren dan de 34 appartementen waarvoor in 2011 een verklaring van geen bezwaar is afgegeven en omgevingsvergunning is verleend. Hiervoor heeft zij een omgevingsvergunning aangevraagd. Het college heeft de staatssecretaris gevraagd om hiervoor een verklaring van geen bezwaar te verlenen.
    
    5.    Gedurende de procedure is gebleken dat de in 2011 verleende verklaring van geen bezwaar ook betrekking had op twee appartementen die buiten het beperkingengebied zijn gelegen. Voor twee andere appartementen heeft de staatssecretaris daarom alsnog een verklaring van geen bezwaar verleend. Deze zaak gaat daarom thans nog over de weigering van een verklaring van geen bezwaar voor twee appartementen.
    
    De besluiten van de staatssecretaris
    
    6.    Bij het besluit van 21 maart 2014 heeft de staatssecretaris geweigerd de gevraagde verklaring van geen bezwaar te verlenen.
    
        Bij afzonderlijke besluiten van 18 juli 2014 heeft de staatssecretaris de daartegen door het college en [appellante sub 2] gemaakte bezwaren gedeeltelijk gegrond verklaard.
    
        Bij afzonderlijke besluiten van 9 maart 2015 heeft de staatssecretaris de besluiten van 18 juli 2014 vervangen en de door het college en [appellante sub 2] gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
    
        Bij uitspraak van 18 december 2015, ECLI:NL:RBAMS:2015:9950, heeft de rechtbank de besluiten van 9 maart 2015 vernietigd en de staatssecretaris opgedragen opnieuw te besluiten op de bezwaren.
    
        Ter uitvoering van die uitspraak heeft de staatssecretaris de besluiten van 22 februari 2016 genomen.
    
    7.    Bij de besluiten van 22 februari 2016 heeft de staatssecretaris de weigering van de verklaring van geen bezwaar voor twee woningen gehandhaafd. Hij heeft zich op het standpunt gesteld dat de door het college en [appellante sub 2] aangedragen belangen geen aanleiding geven om af te wijken van de in de nota van toelichting bij het Luchthavenindelingbesluit opgenomen beleidslijn dat in een open gat maximaal 25 woningen mogen worden gebouwd.
    
    De aangevallen uitspraak
    
    8.    De rechtbank heeft geoordeeld dat de staatssecretaris in de besluiten van 22 februari 2016, met inachtneming van de uitspraak van 18 december 2015, afdoende heeft gemotiveerd waarom de door het college en [appellante sub 2] aangedragen omstandigheden, zowel afzonderlijk als in samenhang bezien, geen aanleiding vormen om in afwijking van de beleidslijn een verklaring van geen bezwaar te verlenen.
    
    Beoordeling van de hoger beroepen
    
    Beleidskader
    
    9.    Het college en [appellante sub 2] betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat in geschil is of het college, gelet op de aangevoerde bijzondere omstandigheden, in redelijkheid heeft kunnen afzien van toepassing van de afwijkingsmogelijkheid van artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). Zij voeren aan dat met de eerdere uitspraak van de rechtbank van 18 december 2015, waartegen geen hoger beroep is ingesteld, is komen vast te staan dat de staatssecretaris in andere gevallen een nadere afweging maakt indien situaties niet binnen de beleidslijnen passen. Volgens hen heeft de rechtbank in de thans bestreden uitspraak ten onrechte overwogen dat de staatssecretaris in de besluiten van 22 februari 2016 afdoende heeft gemotiveerd waarom de beleidslijnen thans strikter worden toegepast. Het enkele feit dat een reorganisatie heeft plaatsgevonden binnen het betrokken ministerie, is daartoe onvoldoende. Zij wijzen op reeds in beroep overgelegde recente besluiten van de staatssecretaris, waaruit volgens hen volgt dat de staatssecretaris ook in recente gevallen een nadere afweging heeft gemaakt. De striktere toepassing van de beleidslijnen is dus geen vaste bestuurspraktijk van de staatssecretaris, aldus het college en [appellante sub 2].
    
    9.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 17 augustus 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2225), is gelet op het systeem van paragraaf 8.2.1 van de Wet luchtvaart het uitgangspunt dat in het beperkingengebied geen woningen worden gebouwd op gronden die zijn aangewezen als gebied waar geen nieuwe woningen zijn toegestaan. De staatssecretaris is op grond van artikel 8.9, derde lid, van de Wet luchtvaart bevoegd een verklaring van geen bezwaar te verlenen op grond waarvan hiervan kan worden afgeweken. In het vijfde lid is vermeld op grond waarvan hij die verklaring kan weigeren. Deze bevoegdheid van de staatssecretaris maakt een uitzondering op het uitgangspunt van de Wet luchtvaart en dient daarom strikt te worden uitgelegd. In dezelfde uitspraak is overwogen dat het beleid van de staatssecretaris, zoals dat is neergelegd in de nota van toelichting bij het Luchthavenindelingbesluit, niet in strijd is met artikel 8.9 van de Wet luchtvaart en de bedoeling van die wet. Door het aantal woningen te beperken is met het beleid juist invulling gegeven aan het belang dat de in artikel 8.9, vijfde lid, neergelegde weigeringsgrond beoogt te beschermen.
    
        In de uitspraak van 21 juni 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1646, heeft de Afdeling een oordeel gegeven over de zinsnede uit de nota van toelichting waarin staat dat verlening van een verklaring van geen bezwaar niet is uitgesloten in gevallen die buiten de in de nota van toelichting neergelegde grenzen vallen, maar dat daarbij nadere besluitvorming is vereist. De Afdeling heeft overwogen dat die zinsnede niet moet worden begrepen als een procedurevoorschrift waarmee de afwijkingsbevoegdheid van artikel 4:84 van de Awb is geconcretiseerd. De zinsnede impliceert dat de staatssecretaris een belangenafweging maakt indien het verzoek een woningbouwproject betreft waarbij een in het beleid vervatte grens - in dit geval de grens van 25 woningen - wordt overschreden. Deze belangenafweging vindt evenwel plaats in het licht van het feit dat is verzocht om een uitzondering te maken op het maximum van 25 woningen dat reeds een uitzondering is op het uitgangspunt dat in het beperkingengebied geen nieuwe woningen worden gebouwd.
    
    9.2.    Reeds hierom heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat dient te worden beoordeeld of de staatssecretaris gelet op de aangevoerde bijzondere omstandigheden in redelijkheid heeft kunnen afzien van toepassing van de in artikel 4:84 van de Awb neergelegde afwijkingsbevoegdheid. Dit leidt evenwel niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak. De staatssecretaris heeft zich weliswaar op het standpunt gesteld dat slechts dient te worden bezien of toepassing moet worden gegeven aan artikel 4:84 van de Awb, maar desondanks is hij op alle relevante belangen ingegaan en heeft hij deze belangen tegen elkaar afgewogen. De rechtbank heeft deze belangenafweging beoordeeld. De Afdeling zal in het navolgende beoordelen of de rechtbank terecht tot het oordeel is gekomen dat de belangenafweging van de staatssecretaris deugdelijk is.
    
    Belangenafweging
    
    10.    Het college en [appellante sub 2] betogen dat de rechtbank de door de staatssecretaris in de besluiten van 22 februari 2016 gemaakte belangenafweging ten onrechte deugdelijk heeft geacht. Zij betogen dat ten onrechte is afgeweken van de overwegingen uit de uitspraak van 18 december 2015, terwijl tegen die uitspraak geen hoger beroep is ingesteld. Voorts betogen zij dat de rechtbank ten onrechte niet heeft onderkend dat de staatssecretaris niet het juiste gewicht heeft toegekend aan die belangen en zijn besluiten onvoldoende heeft gemotiveerd.
    
    10.1.    In de navolgende overwegingen zal de Afdeling ingaan op de onderscheiden belangen die door het college en [appellante sub 2] zijn aangedragen. Daarbij zal de Afdeling onder meer beoordelen hoe de overwegingen van de rechtbank in de aangevallen uitspraak zich verhouden tot de overwegingen van de rechtbank in de uitspraak van 18 december 2015.
    
    Aantal geluidgehinderden
    
    11.    Het college en [appellante sub 2] betogen dat de rechtbank heeft miskend dat aannemelijk is dat door de splitsing van de appartementen het aantal bewoners van het appartementencomplex - en daarmee het aantal geluidgehinderden - niet zal toenemen. Zij voeren aan dat het slechts een inpandige verbouwing betreft, waarbij de woonoppervlakte niet toeneemt. Daardoor mogen volgens de eisen uit het Bouwbesluit in de gesplitste appartementen in totaal niet meer personen wonen dan in de oorspronkelijke appartementen. De rechtbank heeft weliswaar terecht overwogen dat niet zeker is hoeveel personen in de appartementen zullen gaan wonen, maar dat is ook het geval bij de appartementen waarvoor wel een verklaring van geen bezwaar is verleend, aldus het college en [appellante sub 2].
    
    11.1.    De staatssecretaris is in de besluiten van 22 februari 2016, anders dan in de besluiten van 9 maart 2015, ingegaan op de stelling betreffende het aantal personen - en dus het aantal geluidgehinderden - dat in de gesplitste appartementen komt te wonen. In zoverre heeft de staatssecretaris voldaan aan de uitspraak van 18 december 2015. Voorts heeft de rechtbank terecht overwogen dat de staatssecretaris afdoende heeft gemotiveerd waarom hij de stelling van het college en [appellante sub 2] dat het aantal geluidgehinderden door de splitsing van de appartementen niet toeneemt niet volgt. De staatssecretaris mocht zich op het standpunt stellen dat de beleidslijn rekent met het aantal woningen in een open gat en niet met de grootte van de woningen en dus evenmin met het aantal personen dat in totaal in de woningen komt te wonen. Daarom mocht de staatssecretaris buiten beschouwing laten dat volgens de normen uit het Bouwbesluit, die gerelateerd zijn aan de grootte van de woningen, in de kleinere gesplitste appartementen evenveel mensen mogen wonen als in de grotere oorspronkelijke appartementen. Voorts heeft de rechtbank in dit verband terecht meegewogen dat weliswaar is gesteld dat de appartementen worden aangeboden als zorgappartementen, waardoor het aantal personen per appartement beperkt zal zijn, maar dat dit niet in een contract is vastgelegd of anderszins is gegarandeerd.
    
        Het betoog faalt.
    
    Ontwikkelingen elders
    
    12.    Het college en [appellante sub 2] betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de staatssecretaris voldoende heeft gemotiveerd waarom de vermindering van het aantal woonvoorzieningen in het nabijgelegen zorgcentrum niet relevant is voor de beoordeling. De motivering in de besluiten van 22 februari 2016 is op dit punt even beperkt als in de besluiten van 9 maart 2015, terwijl de rechtbank in de uitspraak van 18 december 2015 de motivering in laatstvermelde besluiten ontoereikend heeft bevonden. De besluiten bevatten op dit punt ten onrechte geen afweging, maar slechts de constatering dat het Luchthavenindelingbesluit niet voorziet in een 'saldobenadering', aldus het college en [appellante sub 2].
    
    12.1.    De staatssecretaris heeft in de besluiten van 22 februari 2016 uiteengezet dat met de beleidslijnen wordt beoogd mogelijk te maken dat in een aantal gevallen toch woningbouw mag plaatsvinden, als uitzondering op het uitgangspunt dat in zone 4 van het Luchthavenindelingbesluit geen woningbouw mag plaatsvinden. De beleidslijnen hebben dus niet zozeer ten doel om het aantal woningen in de gehele zone 4 van het beperkingengebied gelijk te houden, maar om bepaalde - wenselijk geachte - ontwikkelingen mogelijk te maken. Eén van die ontwikkelingen is de opvulling van een open gat. De beleidslijnen laten daarvoor in beperkte mate ruimte, namelijk tot een aantal van 25 woningen. Dat op een andere plaats min of meer toevallig - dat wil zeggen: zonder direct verband met de ontwikkeling waarvoor de verklaring van geen bezwaar is aangevraagd - woningen verdwijnen, staat los van het doel van de betrokken beleidslijn om het opvullen van een open gat mogelijk te maken. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de staatssecretaris aldus afdoende heeft gemotiveerd waarom het in strijd is met het doel en het systeem van het Luchthavenindelingbesluit en de beleidslijnen om de vermindering van het aantal woonvoorzieningen in het zorgcentrum te betrekken bij de vaststelling van het aantal woningen dat in het voormalige open gat wordt toegestaan.
    
        Het betoog faalt.
    
    Werkelijke geluidbelasting
    
    13.    Het college en [appellante sub 2] betogen voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de staatssecretaris zijn besluiten op het punt van de werkelijke geluidbelasting voldoende heeft gemotiveerd. Zij voeren aan dat in andere gevallen de relatief geringe werkelijke geluidbelasting wel leidde tot verlening van een verklaring van geen bezwaar. Uit de overgelegde stukken volgt dat de geluidbelasting op de betrokken locatie, die aan de rand van het beperkingengebied ligt, meerdere jaren achtereen relatief gering is, aldus het college en [appellante sub 2].
    
    13.1.    De staatssecretaris heeft in de besluiten van 22 februari 2016, zoals nader toegelicht ter zitting bij de Afdeling, uiteengezet dat het in het Luchthavenindelingbesluit opgenomen beperkingengebied is vastgesteld met behulp van scenario's betreffende het gebruik van luchthaven Schiphol. Aan de hand van die scenario's is onder meer de geluidbelasting berekend. De uitkomsten van die berekeningen hebben geleid tot - voor zover voor deze zaak van belang - de aanwijzing van gronden met nummer 4. Het feitelijke gebruik van luchthaven Schiphol komt niet geheel overeen met het gebruik waarvan in de scenario's is uitgegaan. Daarom wordt periodiek berekend welke geluidbelasting het werkelijke gebruik van luchthaven Schiphol oplevert. Deze werkelijke geluidbelasting kan een aanleiding zijn voor aanpassing van het in het Luchthavenindelingbesluit opgenomen beperkingengebied. Indien de geluidbelasting op een bepaalde plaats bijvoorbeeld structureel lager is, kan dat ertoe leiden dat die plaats buiten het beperkingengebied komt te liggen. Zolang het beperkingengebied niet is aangepast, wordt echter geen doorslaggevende betekenis toegekend aan de omstandigheid dat een locatie meer in het centrum dan wel meer aan de rand van het beperkingengebied ligt. De jaarlijks fluctuerende werkelijke geluidbelasting is voorts geen reden om op een bepaald moment een verklaring van geen bezwaar te verlenen, aldus de staatssecretaris.
    
        Voor zover het college en [appellante sub 2] hebben gewezen op berekeningen, die in het kader van het opstellen van een nieuwe milieueffectrapportage voor Schiphol zijn gemaakt, heeft de staatssecretaris zich op het standpunt gesteld dat thans nog te onzeker is of deze berekeningen ertoe leiden dat in de toekomst het gehele appartementencomplex buiten het beperkingengebied komt te liggen. Voordat de milieueffectrapportage kan worden vastgesteld, moeten eerst nog andere berekeningen volgens een andere methode worden gemaakt. Daarna moet ook nog worden bezien welke gevolgen de resultaten van de berekeningen hebben voor de geluidscontour en daarmee voor de grens van het beperkingengebied.
    
    13.2.    Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat de staatssecretaris aldus afdoende heeft gemotiveerd waarom hij de werkelijke geluidbelasting ter plaatse van het appartementencomplex, die mede verband houdt met de ligging aan de rand van het beperkingengebied, een onvoldoende zwaarwegend belang acht voor verlening van een verklaring van geen bezwaar. Met deze motivering heeft de staatssecretaris voorts voldaan aan hetgeen de rechtbank hem in de uitspraak van 18 december 2015 op dit punt heeft opgedragen. Voor zover het de berekeningen in het kader van de milieueffectrapportage betreft, mocht de staatssecretaris zich op het standpunt stellen dat thans nog te onzeker is welke gevolgen die hebben voor de grens van het beperkingengebied ter plaatse van het appartementencomplex. Daarom mocht hij deze berekeningen buiten beschouwing laten.
    
    13.3.    Het college en [appellante sub 2] hebben verklaringen van geen bezwaar overgelegd die voor andere locaties zijn verleend. In die besluiten heeft de staatssecretaris ook de werkelijke geluidbelasting dan wel de plaats binnen het beperkingengebied in zijn afweging betrokken. Tezamen met andere omstandigheden leidde dat in die gevallen tot verlening van een verklaring van geen bezwaar. Daarmee hebben het college en [appellante sub 2] evenwel niet aannemelijk gemaakt dat de staatssecretaris in andere gevallen meer gewicht toekent aan de werkelijke geluidbelasting dan wel de plaats binnen het beperkingengebied dan hij in dit geval heeft gedaan. De rechtbank heeft in de overgelegde verklaringen dan ook terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat de staatssecretaris de werkelijke geluidbelasting en de ligging aan de rand van het beperkingengebied niet onvoldoende zwaarwegend mocht achten.
    
        Het betoog faalt.
    
    Economisch belang
    
    14.    Het college betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de staatssecretaris het economische belang van [appellante sub 2] ten onrechte alleen voldoende zwaarwegend acht indien weigering van de verklaring van geen bezwaar het voortbestaan van het bedrijf in gevaar zou brengen. Het college voert aan dat [appellante sub 2] haar verantwoordelijkheid heeft genomen door in overleg met de gemeente en maatschappelijke organisaties een alternatief voor de onverkoopbare appartementen uit te werken dat, gezien de behoefte aan zorgappartementen, zeer gewenst is. [appellante sub 2] betoogt dat de staatssecretaris wat het economische belang betreft geen kenbare belangenafweging heeft gemaakt.
    
    14.1.    [appellante sub 2] heeft weliswaar gesteld, maar slechts zeer beperkt gemotiveerd dat en in welke mate haar bedrijfseconomische belangen worden geraakt door de weigering van de verklaring van geen bezwaar voor twee appartementen. Op basis van de beschikbare informatie heeft de rechtbank terecht overwogen dat de staatssecretaris zich op het standpunt mocht stellen dat de gestelde veranderingen op de woningmarkt binnen het normale bedrijfsrisico van [appellante sub 2] vallen. [appellante sub 2] heeft niet aannemelijk gemaakt dat de nadelige financiële gevolgen van de weigering zodanig omvangrijk zijn, dat ze onevenredig zijn in verhouding tot de doelen van de weigering. Anders dan het college stelt, heeft de staatssecretaris niet slechts bezien en bepalend geacht of het voortbestaan van [appellante sub 2] in het geding is door de weigering van de verklaring van geen bezwaar.
    
        Het betoog faalt.
    
    Leefbaarheid
    
    15.    Het college en [appellante sub 2] betogen dat de rechtbank ten onrechte niet inhoudelijk is ingegaan op hun betoog dat de leefbaarheid in Aalsmeer wordt gediend met het toestaan van de twee appartementen.
    
    15.1.    In de uitspraak van 18 december 2015 heeft de rechtbank overwogen dat de staatssecretaris op een aantal onderdelen tekortschiet in de motivering van de weigering van de verklaring van geen bezwaar. In die uitspraak wordt vervolgens op diverse onderdelen ingegaan. Daarbij is niet ingegaan op het onderdeel leefbaarheid. In de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank dan ook terecht overwogen dat ervan moet worden uitgegaan dat reeds de besluiten van 9 maart 2015 op dat onderdeel afdoende gemotiveerd waren. Los daarvan mocht de staatssecretaris zich op het standpunt stellen dat niet aannemelijk is gemaakt dat de omstandigheid dat enkele appartementen moeilijk verkoopbaar zijn en daardoor langere tijd leeg staan, leidt tot aanzienlijke negatieve gevolgen voor de leefbaarheid in de dorpskern van Aalsmeer. Met de stelling dat grote behoefte bestaat aan zorgappartementen en dat de kleinere gesplitste appartementen daartoe zouden kunnen dienen, is evenmin aannemelijk gemaakt dat het niet kunnen realiseren van twee appartementen de leefbaarheid aanmerkelijk negatief beïnvloedt. Dat de appartementen tegenover een zorgcentrum - en daarmee volgens het college op een gunstige plaats - zijn gelegen, maakt dat niet anders.
    
        Het betoog faalt.
    
    Integrale afweging
    
    16.    Het college en [appellante sub 2] betogen dat de door de staatssecretaris gemaakte integrale afweging nog steeds ondeugdelijk is, omdat onduidelijk is hoe de verschillende belangen tegen elkaar zijn afgewogen.
    
    16.1.    De staatssecretaris heeft voldoende duidelijk gemaakt dat en waarom hij aan de met verlening van de verklaring van geen bezwaar voor twee appartementen gediende belangen, te weten met name de leefbaarheid ter plaatse en het bedrijfseconomische belang van [appellante sub 2], weinig gewicht toekent. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de staatssecretaris voldoende heeft gemotiveerd waarom hij, ook indien hij in aanmerking neemt dat de betrokken locatie aan de rand van het beperkingengebied ligt, geen aanleiding ziet om een uitzondering te maken op het maximale aantal van toegestane 25 woningen, dat reeds een uitzondering is op het uitgangspunt dat in het beperkingengebied geen nieuwe woningen mogen worden gebouwd.
    
        Het betoog faalt.
    
    Conclusie hoger beroepen
    
    17.    De hoger beroepen zijn ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd met verbetering van de gronden waarop deze rust.
    
    Het besluit van de staatssecretaris van 30 mei 2017
    
    18.    Bij brief van 30 maart 2017 heeft het college de staatssecretaris verzocht om op grond van het Anticipatiebeleid de weigering van de verklaring van geen bezwaar voor de twee resterende appartementen te herzien.
    
        Bij het besluit van 30 mei 2017 heeft de staatssecretaris dit verzoek afgewezen. Hieraan heeft hij ten grondslag gelegd dat de berekeningen van de geluidbelasting die ten behoeve van de milieueffectrapportage Schiphol zijn gemaakt alsmede de door het college verwachte verschuiving van de contour van het beperkingengebied geen basis zijn om een besluit over een verklaring van geen bezwaar op te baseren. Voor een dergelijk besluit is de geldende contour van het beperkingengebied bepalend. Voor zover het college heeft gevraagd om niet te rigide om te gaan met het in de toelichting op het ontwerpbesluit vermelde uitgangspunt dat bouwplannen niet mogen worden opgeknipt in deelplannen met maximaal 25 woningen, heeft de staatssecretaris zich op het standpunt gesteld dat daartoe slechts aanleiding bestaat in bijzondere gevallen waarin het vasthouden aan dit uitgangspunt niet redelijk is. Een dergelijk geval doet zich volgens de staatssecretaris niet voor. De door het college aangedragen belangen zijn reeds afgewogen in de eerdere besluiten, aldus de staatssecretaris.
    
    Beoordeling van de beroepen tegen het besluit van 30 mei 2017
    
    19.    Het college en [appellante sub 2] betogen dat de staatssecretaris heeft miskend dat het Ontwerpbesluit en de bijbehorende nota van toelichting een geheel ander toetsingskader bevatten dan het Luchthavenindelingbesluit en de bijbehorende nota van toelichting. De staatssecretaris heeft daarom ten onrechte verwezen naar zijn eerdere besluiten en naar de uitspraak van de rechtbank over die besluiten. Verder doet zich niet de in paragraaf 4.4 van de nota van toelichting bedoelde situatie voor dat een woningbouwplan wordt opgeknipt in deelplannen met maximaal 25 woningen, waarbij uiteindelijk meer dan 25 woningen worden gerealiseerd. Het gaat in dit geval niet om nieuwe woningen, maar om het splitsen van appartementen omdat zij door veranderingen op de woningmarkt onverkoopbaar blijken te zijn. Daarom dient niet te rigide om te worden gegaan met het uitgangspunt betreffende het opknippen van bouwplannen. Daarnaast neemt het appartementencomplex niet in omvang toe. Voorts doet zich een in paragraaf 5.2 van de nota van toelichting bedoelde situatie voor waarin een plan een relatief beperkte toename van hinder en risico door de luchtvaart betekent in verhouding tot het belang van het plan voor de leefbaarheid. De leefbaarheid wordt bevorderd door de splitsing van de appartementen, aangezien de onverkoopbare appartementen leegstaan en er bovendien grote vraag is naar zorgappartementen voor ouderen, aldus het college en [appellante sub 2].
    
    19.1.    Het Ontwerpbesluit bevat aanzienlijke wijzigingen van het Luchthavenindelingbesluit. Dat betekent echter niet dat de staatssecretaris op basis van het Ontwerpbesluit in dit geval een wezenlijk andere afweging diende te maken dan hij in de eerdere besluiten heeft gedaan. Ingevolge het voor dit geval relevante criterium uit artikel 2.2.1c, aanhef en onder b, is het toegestaan om binnen bestaand stedelijk gebied niet meer dan 25 woningen per bouwplan toe te voegen. Terecht heeft de staatssecretaris, zoals hij in de eerdere besluiten ook heeft gedaan, het appartementencomplex als één geheel en dus als één bouwplan beschouwd. Dat de voorheen toegepaste beleidslijn 'het opvullen van een open gat' als criterium bevatte, terwijl het Ontwerpbesluit 'het toevoegen van woningen aan bestaand stedelijk gebied' als criterium bevat, maakt in dit geval geen verschil. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat het volgens paragraaf 4.4 van de nota van toelichting bij het nieuwe criterium nog steeds gaat om opvulling van een open ruimte. Zowel bij toepassing van de beleidslijn als bij toepassing van artikel 2.2.1c, aanhef en onder b, uit het Ontwerpbesluit mag het appartementencomplex, voor zover het binnen het beperkingengebied is gelegen, dus in beginsel maximaal 25 woningen omvatten.
    
    19.2.    Dat het in dit geval niet gaat om nieuwbouw, maar om splitsing van bestaande appartementen, laat onverlet dat de staatssecretaris de gesplitste appartementen ook bij toepassing van het Ontwerpbesluit als extra woningen mocht aanmerken. Evenals in de voorheen toegepaste beleidslijn is immers in artikel 2.2.1c, aanhef en onder b, van het Ontwerpbesluit niet de oppervlakte of het aantal bewoners van de betrokken woningen bepalend, maar het aantal woningen. Anders dan het college en [appellante sub 2] stellen, is de staatssecretaris niet te rigide geweest bij de toepassing van het uitgangspunt dat bouwplannen niet mogen worden opgeknipt om binnen het maximum van 25 woningen te blijven.
    
    19.3.    In paragraaf 5.2 van de nota van toelichting bij het Ontwerpbesluit wordt toegelicht in welke gevallen gebruik zal worden gemaakt van de bevoegdheid om realisatie toe te staan van bouwplannen die niet voldoen aan de in het Ontwerpbesluit neergelegde criteria. In de toelichting staat dat deze bevoegdheid is bedoeld voor maatwerk in bijzondere omstandigheden. Die doen zich volgens de toelichting alleen voor indien de uitoefening van de taak of bevoegdheid waarvoor toestemming tot afwijking van de desbetreffende regel wordt gevraagd onevenredig wordt belemmerd in verhouding tot het belang dat wordt gediend met die regel. Daarbij kan het volgens de toelichting gaan om ruimtelijke plannen met een relatief beperkte toename van hinder en risico door de luchtvaart in verhouding tot het belang van het plan voor de leefbaarheid.
    
        Het college en [appellante sub 2] hebben aangevoerd dat de twee appartementen die niet gesplitst mogen worden, thans leegstaan. Ook indien die situatie voortduurt, is de omvang van de leegstand in het appartementencomplex zodanig beperkt, dat de gevolgen daarvan voor de leefbaarheid betrekkelijk gering zijn. Dat, zoals het college en [appellante sub 2] stellen, met de kleinere gesplitste appartementen kan worden voorzien in de behoefte van ouderen aan zorgappartementen, betekent niet dat de leefbaarheid in aanzienlijke mate wordt geraakt door de weigering van de verklaring van geen bezwaar.
    
        De overige belangen die het college en [appellante sub 2] hebben aangevoerd, zijn reeds aan de orde geweest bij de beoordeling van het hoger beroep. De beoordeling van die belangen is in dit geval niet anders indien het Ontwerpbesluit wordt toegepast.
    
        De conclusie is dat de staatssecretaris zich op het standpunt mocht stellen dat zich geen bijzondere omstandigheden in voormelde zin voordoen, zodat er geen aanleiding is om af te wijken van het uitgangspunt dat 25 woningen per bouwplan mogen worden toegevoegd. De staatssecretaris mocht het verzoek om herziening van de eerdere weigering van de verklaring van geen bezwaar dan ook afwijzen.
    
        Het betoog faalt.
    
    20.    De beroepen zijn ongegrond.
    
    Proceskosten
    
    21.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    bevestigt de aangevallen uitspraak;
    
    II.    verklaart de beroepen tegen het besluit van de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu van 30 mei 2017, kenmerk 91860, ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. A.W.M. Bijloos, voorzitter, en mr. N. Verheij en mr. J.Th. Drop, leden, in tegenwoordigheid van mr. H. Herweijer, griffier.
    
    w.g. Bijloos    w.g. Herweijer
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 15 november 2017
    
    640.  BIJLAGE
    
    Wet luchtvaart
    
    Artikel 8.9
    
    "1 Bij de verlening van een omgevingsvergunning waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onderdeel a, onder 1°, 2° of 3°, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht van het geldende bestemmingsplan wordt afgeweken en bij de toepassing van artikel 3.3, derde lid, van die wet wordt het luchthavenindelingbesluit in acht genomen.
    
    […]
    
    3 Bij de toepassing van artikel 8.8, eerste lid, artikel 3.6, eerste lid, onderdeel a en b, van de Wet ruimtelijke ordening, en de artikelen genoemd in het eerste lid, kan van het besluit worden afgeweken indien van Onze Minister van Infrastructuur en Milieu de verklaring is ontvangen dat hij tegen de afwijking geen bezwaar heeft.
    
    […]
    
    5 De verklaring van geen bezwaar die betrekking heeft op het beperkingengebied kan worden geweigerd met het oog op de veiligheid en de geluidbelasting in verband met de nabijheid van de luchthaven.
    
    […]"
    
    Luchthavenindelingbesluit Schiphol
    
    Artikel 2.2.1
    
    "[…]
    
    4 Op de gronden die op de kaart in bijlage 3 bij dit besluit met nummer 4 zijn aangewezen, zijn geen woningen, woonwagens, gebouwen met een onderwijsfunctie of gebouwen met een gezondheidszorgfunctie toegestaan, behoudens bestaand gebruik.
    
    […]
    
    7 In afwijking van het eerste tot en met vierde lid, zijn daarin bedoelde gebouwen eveneens toegestaan voor zover dit in overeenstemming is met een verklaring van geen bezwaar als bedoeld in artikel 8.9 van de wet."
    
    Nota van toelichting bij het Luchthavenindelingbesluit Schiphol (Stb. 2002, 591)
    
    "[…]
    
    Van het uit artikel 2.2.1 voortvloeiende verbod voor de daarin bedoelde respectievelijk genoemde typen gebouwen kan in uitzonderingsgevallen worden afgeweken op grond van artikel 8.9 van de wet. Zo zijn waar het gaat over woningen afwijkingen voorstelbaar als sprake is van het opvullen van open gaten binnen aaneengesloten bebouwing, functiewijziging, herbouw van woningen op een minder milieubelaste plaats of bouw van bedrijfswoningen.
    
    Daarbij zullen de volgende beleidslijnen worden gehanteerd.
    
    • Bij herbouw van woningen wordt uitgegaan van een vervanging van 1 op 1, dus geen uitbreiding van de woningvoorraad. De vervanging moet elders in het beperkingengebied kunnen worden gerealiseerd op een minder milieubelastende plaats. De te vervangen woning moet aan de voorraad worden onttrokken en ter plaatse mag geen andere kwetsbare bestemming worden gerealiseerd.
    
    • Voor een bedrijfswoning moet de noodzaak worden aangetoond.
    
    • Bij de opvulling van open gaten wordt een onderscheid gemaakt tussen open gaten in lintbebouwing en open gaten in stedelijk of dorpsgebied. Wat betreft lintbebouwing wordt een maximum gehanteerd van 3 woningen en bij bestaand stedelijk gebied of dorpskommen een maximum van 25 woningen.
    
    • Bij functiewijzigingen waarbij een in het artikel bedoeld of genoemd gebouw gewijzigd wordt in een ander type bedoeld of genoemd gebouw (bijvoorbeeld de omzetting van een school in appartementen) moet de wenselijkheid worden aangetoond. Deze wenselijkheid kan er bijvoorbeeld in bestaan dat het bestaande gebouw om architectonische of cultuurhistorische redenen behouden moet blijven. Er geldt dan een maximum van 25 woningen of appartementen. Wordt het gebouw gesloopt dan is het gestelde over open gaten van kracht.
    
    • Bij grootschalige herstructurering van stedelijk gebied binnen het beperkingengebied geldt als uitgangspunt dat een verklaring van geen bezwaar kan worden verleend als de herstructurering niet leidt tot een vergroting van de woningvoorraad.
    
    Verzoeken om een verklaring van geen bezwaar die vallen binnen de bovengestelde grenzen, kunnen in beginsel namens de betrokken ministers worden afgehandeld. In andere gevallen is het verlenen van een verklaring van geen bezwaar niet uitgesloten, maar is nadere besluitvorming door de minister van V en W en de minister van VROM vereist.
    
    […]"
    
    Kennisgeving Anticipatiebeleid van de Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT) naar aanleiding van de ter inzage legging van het ontwerpbesluit tot wijziging van het Luchthavenindelingbesluit Schiphol vanwege externe veiligheid en geluid (Stcrt. 2017/5266)
    
    "Van 24 oktober 2016 tot en met 21 november 2016 heeft na kennisgeving in de Staatscourant (nr. 55748) het ontwerpwijzigingsbesluit ter inzage gelegen.
    
    In de regio blijkt breed draagvlak te bestaan voor het wijzigingsbesluit. Daardoor kan er met een grote mate van zekerheid worden gesteld dat de huidige - in de nota van toelichting bij het LIB opgenomen - toetsingscriteria zullen worden aangepast overeenkomstig de voorgenomen wijziging. Deze criteria worden alsdan vastgelegd in regelgeving zelf.
    
    De Staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu heeft na overleg met Schiphol, KLM, betrokken gemeenten en provincies besloten het Luchthavenindelingbesluit (LIB) te wijzigen. Ten eerste wordt een afwegingsgebied voor externe veiligheid en geluid in het LIB opgenomen (nu bekend als het ‘20Ke-gebied’). Buiten het bestaand stedelijk gebied blijven nieuwe woningbouwlocaties niet toegestaan. Ten tweede worden de ruimtelijke regels over externe veiligheid en geluidhinder verduidelijkt en vereenvoudigd. Met deze wijzigingen krijgen gemeenten meer eigen afwegingsruimte en verantwoordelijkheid voor ruimtelijke ontwikkelingen. Niet gewijzigd wordt de ligging van de beperkingengebieden.
    
    Gelet op het voorgaande is er reden om de in de nota van toelichting bij het LIB vastgestelde beleidslijnen niet meer toe te passen en in de plaats daarvan de in de regelgeving vast te stellen nieuwe criteria nu al toe te passen bij besluiten over verklaringen van geen bezwaar als bedoeld in artikel 8.9 van de Wet luchtvaart. Daarbij is van belang op te merken dat in het ontwerpbesluit voor een aantal situaties geen verklaring van geen bezwaar meer nodig is, dit in tegenstelling tot de regels van het thans vigerende LIB. Dit betekent dat in de situaties waarin in de toekomst geen verklaring van geen bezwaar meer nodig is, tot het moment waarop het ontwerpbesluit van kracht wordt, er op basis van de vigerende regelgeving er nog steeds een verklaring van geen bezwaar nodig is. In deze situaties zal er nu een verklaring worden afgegeven.
    
    Vanaf 24 oktober 2016 is door publicatie van het ontwerpbesluit in de Staatscourant kenbaar geworden welke beoogde criteria worden vastgelegd in regelgeving. Deze kenbaarheid is reden om het in de nota van toelichting bij het LIB vastgestelde beleid met ingang van die datum te wijzigen.
    
    Het is redelijk om besluiten die eerder zijn genomen dan 24 oktober 2016 en die vanwege lopende bezwaar en/of beroep niet onherroepelijk zijn, opnieuw te beoordelen. Deze beoordeling vindt plaats door toetsing aan de van toepassing zijnde criteria in het Ontwerpbesluit. Als op basis van deze toetsing blijkt dat er op die basis een andere conclusie getrokken moet worden, zal ik mijn primaire besluit herroepen en een eventuele beslissing op bezwaar intrekken. Er wordt in al deze gevallen op basis van het gewijzigde beleid een nieuw besluit genomen.
    
    Nieuwe regelgeving en beleid zijn geen nieuwe feiten en omstandigheden op basis waarvan besluiten die rechtens onaantastbaar zijn geworden opnieuw beoordeeld moeten worden. Dit betekent in onderhavige situatie dat onherroepelijke besluiten over verklaringen van geen bezwaar als bedoeld in artikel 8.9 van de Wet luchtvaart niet worden heroverwogen, ook niet op verzoek.
    
    Hierbij maak ik bekend dat ik met ingang van 24 oktober 2016 de in de nota van toelichting bij het LIB vastgestelde beleidsregels niet meer toepas. Vanaf deze datum is mijn beleid gebaseerd op de van toepassing zijnde criteria uit het ontwerpbesluit."
    
    Ontwerpbesluit houdende wijziging van het Luchthavenindelingbesluit Schiphol in verband met wijziging van de regels met het oog op de externe veiligheid en de geluidbelasting alsmede wijziging van het Besluit algemene regels ruimtelijke ordening in verband met een omissie (Stcrt. 2016, nr. 55748)
    
    "[…]
    
    Artikel 2.2.1c
    
    Op de gronden die op de kaart in bijlage 3 bij dit besluit met nummer 4 zijn aangewezen, zijn met het oog op geluidbelasting geen geluidgevoelige gebouwen toegestaan, behoudens:
    
    a. bestaand gebruik van een geluidgevoelig gebouw;
    
    b. toevoeging binnen bestaand stedelijk gebied van niet meer dan 25 woningen per bouwplan of binnen lintbebouwing van niet meer dan 3 woningen per bouwplan;
    
    c. een geluidgevoelig gebouw ter vervanging van een bestaand geluidgevoelig gebouw, mits van gelijke aard en gelijke schaal en onder de voorwaarde dat het te vervangen gebouw wordt verwijderd of dat de functie en bestemming van het te vervangen gebouw wordt omgezet naar niet-geluidgevoelig;
    
    d. herstructurering van een bestaand stedelijk gebied, indien dit niet leidt tot een toename met meer dan 25 woningen en indien dit niet leidt tot een toename van de capaciteit van andere geluidgevoelige gebouwen binnen dit gebied;
    
    e. nieuwbouw van een bedrijfswoning, voor zover de noodzaak daarvan is aangetoond.
    
    […]
    
    Artikel 2.2.1e
    
    […]
    
    5. In afwijking van de artikelen 2.2.1 tot en met 2.2.1d, zijn daarin bedoelde gebouwen eveneens toegestaan voor zover dit in overeenstemming is met een verklaring van geen bezwaar als bedoeld in artikel 8.9, derde lid, van de wet.
    
    […]
    
    NOTA VAN TOELICHTING
    
    […]
    
    4.4 Beperkingengebied geluidgevoelige gebouwen - LIB 4
    
    […]
    
    Verdere flexibiliteit en decentrale afwegingsruimte wordt geboden om lokaal verpaupering tegen te gaan en de leefbaarheid te waarborgen. Hiertoe zijn de volgende uitzonderingsmogelijkheden binnen de regel opgenomen:
    
    • het opvullen van een open ruimte binnen bestaand stedelijk gebied met maximaal 25 woningen, of binnen lintbebouwing met maximaal 3 woningen. Woningsplitsing mag hierbij worden uitgelegd als een bijzondere vorm van opvulling, waarbij het gaat om eenvoudige woningsplitsing van één naar twee woningen;
    
    • functiewijziging van een bestaand gebouw binnen BSG gebied naar maximaal 25 wooneenheden;
    
    • een bedrijfswoning, waarvan de noodzaak vanwege samenhang met het bedrijf is aangetoond;
    
    • herstructurering van een gebied, indien dit per saldo niet leidt tot meer dan 25 extra woningen, of een hogere capaciteit voor andere geluidgevoelige functies.
    
    Functiewijziging en intensivering van een bestaand gebouw tot 25 woningen is met dit besluit mogelijk gemaakt omdat opvulling van open ruimten tot 25 woningen ook al mogelijk was en het materiële resultaat hetzelfde is. Voor dit besluit was het niet mogelijk de functie van een gebouw te wijzigen naar woningen, maar kon wel het betreffende gebouw gesloopt worden en de ontstane open ruimte opgevuld worden.
    
    Het is nadrukkelijk niet de bedoeling dat woningbouwplannen worden opgeknipt in deelplannen met maximaal 25 woningen en zodanig gefaseerd worden dat er uiteindelijk toch een plan met meer dan 25 woningen wordt doorgezet.
    
    Bij herstructurering van een gebied geldt dat de gemeente in het plan moet verantwoorden dat de woningvoorraad binnen het beperkingengebied netto niet meer dan met 25 woningen toeneemt en de aard en schaal van de overige geluidgevoelige gebouwen netto gelijk blijft.
    
    De beperking betreft alleen nieuwbouw en niet verbouw van een bestaande woning of gebouw met een geluidgevoelige functie, waarbij het schaalniveau van het gebouw niet significant toeneemt. Bij herbouw van een bestaand geluidgevoelig gebouw mag deze op dezelfde locatie, of op een minder milieubelaste locatie gerealiseerd worden, mits met gelijke functie (aard) en schaal.
    
    De wijzigingen in de regels voor dit beperkingengebied zijn er op gericht om gemeenten meer flexibiliteit te bieden om lokale leefbaarheidproblemen aan te pakken. Er blijven beperkingen gelden voor nieuwe geluidgevoelige gebouwen. Gemeenten krijgen binnen de gestelde beperkende regels meer eigen verantwoordelijkheid voor de afweging van de belangen ten aanzien van kleinschalige projecten die noodzakelijk worden geacht voor de lokale leefbaarheid. De extra flexibiliteit is nadrukkelijk bedoeld voor noodzakelijk geachte ontwikkelingen ten dienste van de lokale leefbaarheid. Wanneer op grond van leefbaarheid, binnen de regels van het LIB, door gemeenten woningbouw wordt toegestaan, zorgen betreffende gemeenten er voor dat de (toekomstige) bewoners in een zo vroeg mogelijk stadium deugdelijk en objectief worden geïnformeerd over geluidbelasting en mogelijke hinder door vliegtuiggeluid ter plaatse door de aanwezigheid van de luchthaven Schiphol. Ook dragen de gemeenten zorg voor de klachtenafhandeling.
    
    In bijzondere gevallen is het verlenen van een verklaring van geen bezwaar mogelijk. Hiervoor is nadere besluitvorming door de verantwoordelijke bewindspersoon vereist.
    
    […]
    
    5.2 Uitvoering
    
    […]
    
    In 2.2.1e, vijfde lid, staat aangegeven dat in afwijking hierop gebouwen zijn toegestaan wanneer hiervoor een verklaring van geen bezwaar is verkregen, als bedoeld in artikel 8.9 van de Wet luchtvaart. Omdat grote delen van het beleidskader voor de afgifte van een vvgb ten gevolge van het wijzigingsbesluit zijn opgenomen in de regels zelf, is een vvgb minder vaak noodzakelijk.
    
    Deze mogelijkheid van een vvgb is open gehouden om maatwerk te kunnen bieden in bijzondere omstandigheden. In afwijking op de in het LIB gestelde beperkingen kan een gemeente een vergunning voor een bouwwerk afgeven, indien zij hiervoor een verklaring van geen bezwaar, als bedoeld in artikel 8.9 van de wet, van de Minister van Infrastructuur en Milieu (IenM) heeft verkregen. De Minister of - onder het huidige kabinet - de Staatssecretaris kan voor gevallen die hij als bijzonder beoordeelt een specifieke afweging maken en een verklaring van geen bezwaar afgeven. Dit betreft de zogenaamde ‘discretionaire bevoegdheid’.
    
    Een vvgb wordt alleen verleend als de uitoefening van de taak of bevoegdheid waarvoor toestemming tot afwijking van het LIB wordt gevraagd, onevenredig wordt belemmerd in verhouding tot het belang dat wordt gediend met de regel. Hierbij kan het gaan om ruimtelijke plannen met een relatief beperkte toename van hinder en risico door de luchtvaart in verhouding tot het belang van het plan voor de leefbaarheid, zoals:
    
    • de kwaliteit van het leefmilieu vanwege gezondheid, veiligheid en vermindering hinder, mede in relatie met andere verstorende bronnen dan de luchtvaart,
    
    • de kwaliteit van de sociale leefomgeving, voor zover het buurt- of wijkgebonden voorzieningen betreft,
    
    • de kwaliteit van de fysieke leefomgeving om verpaupering en verrommeling met een negatieve uitwerking op de directe omgeving tegen te gaan,
    
    • een groot en urgent maatschappelijk belang, bijvoorbeeld de acute behoefte aan tijdelijke opvang van asielzoekers.
    
    […]"