ECLI:NL:RVS:2016:2006, Raad van State, 20-07-2016, 201505410/1/V2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2016-07-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Vreemdelingenrecht

Samenvatting: Bij besluit van 24 juni 2014 heeft de staatssecretaris een aanvraag van de vreemdeling om afgifte van een document als bedoeld in artikel 9, eerste lid, van de Vreemdelingenwet 2000 (hierna: de Vw 2000), waaruit rechtmatig verblijf als gemeenschapsonderdaan blijkt, afgewezen.

201505410/1/V2.
    Datum uitspraak: 20 juli 2016
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak met toepassing van artikel 8:54, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht op het hoger beroep van:
    
    de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie,
    appellant,
    
    tegen de tussenuitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Utrecht, van 2 april 2015 en haar uitspraak van 9 juni 2015, beide in zaak
    nr. 14/27100 in het geding tussen:
    
    [de vreemdeling]
    
    en
    
    de staatssecretaris.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 24 juni 2014 heeft de staatssecretaris een aanvraag van de vreemdeling om afgifte van een document als bedoeld in artikel 9, eerste lid, van de Vreemdelingenwet 2000 (hierna: de Vw 2000), waaruit rechtmatig verblijf als gemeenschapsonderdaan blijkt, afgewezen.
    
    Bij besluit van 12 november 2014 heeft de staatssecretaris het daartegen door de vreemdeling gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Dit besluit is aangehecht.
    
    Bij tussenuitspraak van 2 april 2015 heeft de rechtbank de staatssecretaris in de gelegenheid gesteld het aan dat besluit klevende gebrek te herstellen. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Bij brief van 29 april 2015 heeft de staatssecretaris het besluit van 12 november 2014 nader gemotiveerd. Deze brief is aangehecht.
    
    Bij uitspraak van 9 juni 2015 heeft de rechtbank het door de vreemdeling tegen het besluit van 12 november 2014 ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en bepaald dat de staatssecretaris een nieuw besluit op het gemaakte bezwaar neemt met inachtneming van hetgeen in de uitspraak is overwogen. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraken heeft de staatssecretaris hoger beroep ingesteld. Het hogerberoepschrift is aangehecht.
    
    De vreemdeling, vertegenwoordigd door mr. F. Kiliç, advocaat te Amsterdam, heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De vreemdeling heeft een nader stuk ingediend.
    
    De staatssecretaris heeft desgevraagd schriftelijk nadere inlichtingen verstrekt, waar op de vreemdeling desgevraagd heeft gereageerd.
    
    Vervolgens is het onderzoek gesloten.
    
    Overwegingen
    
    1. Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    
    2. De vreemdeling heeft de Ghanese nationaliteit. Zijn partner (hierna: referente) heeft de Britse nationaliteit en is van Ghanese afkomst. De vreemdeling stelt dat hij volgens Richtlijn 2004/38/EG (PB L 158; hierna: de Verblijfsrichtlijn) wegens zijn relatie met referente rechtmatig verblijf heeft als partner van een burger van de Unie. In het besluit van 12 november 2014 en het daarin ingelaste besluit van 24 juni 2014 heeft de staatssecretaris, mede aan de hand van paragraaf 4.2 van de mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement en de Raad van 2 juli 2009 betreffende richtsnoeren voor een betere omzetting en toepassing van de Verblijfsrichtlijn (COM(2009) 313 definitief; hierna: de richtsnoeren), onderzocht of een schijnrelatie bestond tussen de vreemdeling en referente en heeft hij deze vraag bevestigend beantwoord. Het hoger beroep van de staatssecretaris in deze zaak gaat over de vraag of er voldoende aanwijzingen waren die een onderzoek naar het al dan niet bestaan van een schijnrelatie tussen de vreemdeling en referente rechtvaardigden.
    
    3. Het door de vreemdeling ingediende nadere stuk betreft een verklaring waaruit blijkt dat hij en referente op 11 augustus 2015 een geregistreerd partnerschap zijn aangegaan. Nu dit stuk ná de aangevallen uitspraak is opgesteld en ook de inhoud ervan ziet op de periode van ná de aangevallen uitspraak, kan het niet bij de beoordeling van het hoger beroep worden betrokken, aangezien de aangevallen uitspraak in gevolge artikel 85, eerste lid, van de Vw 2000 dwingend object van hoger beroep is.
    
    4. In de grief klaagt de staatssecretaris dat de rechtbank in de tussenuitspraak van 2 april 2015 ten onrechte heeft overwogen dat er onvoldoende aanleiding was voor het instellen van een onderzoek naar het bestaan van een schijnrelatie door middel van het horen van de vreemdeling en referente. Daartoe voert hij allereerst aan dat de rechtbank aldus paragraaf 4.2. van de richtsnoeren niet juist heeft uitgelegd. Volgens de staatssecretaris heeft de rechtbank niet onderkend dat de richtsnoeren geenszins vereisen dat concrete aanwijzingen bestaan die een vermoeden van misbruik rechtvaardigen alvorens betrokkenen aan een afzonderlijk onderhoud te kunnen onderwerpen. Zo hij hierin niet wordt gevolgd, betoogt de staatssecretaris dat er in dit geval voldoende aanwijzingen in de hiervoor bedoelde zin waren om tot het horen van de vreemdeling en referente over te gaan.
    
    4.1. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling (onder meer de uitspraak van 18 juni 2013, ECLI:NL:RVS:2013:3232) bieden de richtsnoeren een handvat voor de interpretatie van de Verblijfsrichtlijn. Deze zijn aldus op zichzelf niet bindend. De Afdeling leidt uit de brief van de staatssecretaris van 20 juni 2016 af dat de staatssecretaris in gevallen als deze paragraaf 4.2 van de richtsnoeren niet toepast als beleid in de zin van een vaste gedragslijn, zodat hij ook niet langs die weg aan de inhoud ervan is gebonden. Dit neemt niet weg dat, nu de staatssecretaris voormelde paragraaf bij zijn besluitvorming in dit geval heeft betrokken, de Afdeling dit onderdeel van de richtsnoeren bij de beoordeling van het hoger beroep ook betrekt.
    
    4.2. Artikel 35 van de Verblijfsrichtlijn geeft de lidstaten de bevoegdheid om de nodige maatregelen te nemen om een in die richtlijn neergelegd recht in geval van rechtsmisbruik of fraude te ontzeggen, te beëindigen of in te trekken. Dit artikel biedt een grondslag voor het maken van een uitzondering op het beginsel van vrij verkeer en verblijf voor burgers van de Unie en hun familieleden. De bewijslast dat rechtsmisbruik of fraude is gepleegd rust op de staatssecretaris. Deze moet maatregelen als hiervoor bedoeld baseren op een individueel onderzoek van het concrete geval, waarbij geldt dat systematische en willekeurige controles niet zijn toegestaan (zie punten 52 en 55 t/m 57 van het arrest van het Hof van Justitie van 18 december 2014, McCarthy; ECLI:EU:C:2014:2450). Het voorgaande is eveneens het uitgangspunt in paragraaf 4.2 van de richtsnoeren waarin de bevoegdheid voor de lidstaten om in individuele gevallen een onderzoek in te stellen, welk onderzoek een afzonderlijk onderhoud met elk van de partners kan omvatten, afhankelijk is gesteld van een gegrond vermoeden van misbruik. De staatssecretaris kan dan ook niet worden gevolgd in de door hem voorgestane uitleg van de richtsnoeren dat, ook zonder de aanwezigheid van concrete aanwijzingen die misbruik van de in de Verblijfsrichtlijn neergelegde rechten doen vermoeden, een vreemdeling en zijn partner aan een gehoor kunnen worden onderworpen om dergelijk misbruik te kunnen vaststellen.
    
    4.3. Bij het antwoord op de vraag wanneer een vermoeden van misbruik mag worden aangenomen heeft de staatssecretaris beoordelingsruimte. De in de richtsnoeren opgenomen lijst met concrete aanwijzingen die kunnen leiden tot het instellen van een onderzoek naar eventueel misbruik heeft een niet-limitatief karakter. Het staat de staatssecretaris dan ook vrij andere omstandigheden in de beoordeling te betrekken. Het vorenstaande laat onverlet dat de bestuursrechter kan toetsen of de door de staatssecretaris daartoe in aanmerking genomen concrete aanwijzingen het instellen van een onderzoek rechtvaardigen.
    
    De rechtbank heeft onbestreden overwogen dat de staatssecretaris de omstandigheden dat de vreemdeling eerder zonder succes een verblijfsprocedure heeft doorlopen en het leeftijdsverschil tussen de vreemdeling en referente 12 jaar bedraagt als relevante aanwijzingen mocht aanmerken. Voorts heeft de staatssecretaris, anders dan de rechtbank heeft overwogen, bij de besluitvorming niet ten onrechte in aanmerking genomen dat de vreemdeling de relatie met referente is aangegaan nadat was geprobeerd hem uit te zetten. Dat er enig tijdsverloop is geweest tussen de uitzettingsprocedure, het ontstaan van de relatie en de indiening van de onderhavige aanvraag, laat onverlet dat aan de omstandigheid dat het gezinsleven pas is ontwikkeld nadat het afwijzende besluit in de eerdere verblijfsprocedure is genomen, betekenis mag worden toegekend (zie ook de richtsnoeren).
    
    Wat er ook zij van de overige door de staatssecretaris in aanmerking genomen factoren, reeds gelet op de hiervoor vermelde omstandigheden, in onderlinge samenhang bezien, heeft hij zich niet ten onrechte op het standpunt gesteld dat een nader onderzoek in dit geval gerechtvaardigd was. Nu het hier een combinatie van op de persoon van de vreemdeling toegespitste omstandigheden betreft, is, anders dan de vreemdeling betoogt, van een systematische controle geen sprake.
    
    De grief slaagt.
    
    5. Het hoger beroep is kennelijk gegrond. De aangevallen uitspraken dienen te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het besluit van 12 november 2014 toetsen in het licht van de daartegen in eerste aanleg aangevoerde beroepsgronden, voor zover daarop, na hetgeen hiervoor is overwogen, nog moet worden beslist.
    
    6. De beroepsgrond dat de verschillende vestigingen van de Immigratie- en Naturalisatiedienst bij aanvragen als hier aan de orde een uiteenlopende werkwijze hanteren, hetgeen ongelijke behandeling in de hand werkt, faalt omdat de vreemdeling dit niet nader heeft toegelicht.
    
    7. De stelling dat de commissieleden die op 5 juni 2014 het gehoor bij de vreemdeling en referente hebben afgenomen vooringenomen waren dan wel met een tunnelvisie te werk gingen, heeft de vreemdeling niet toegelicht. De staatssecretaris heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat het onderzoek een afzonderlijk onderhoud met elk van de partners kan omvatten (zie ook de richtsnoeren). Het betoog dat de vreemdeling en referente tijdens het gehoor niet met elkaar mochten communiceren, kan dan ook niet leiden tot het ermee beoogde doel. Voorts heeft de staatssecretaris zich terecht op het standpunt gesteld dat de door de vreemdeling en referente afgelegde verklaringen op veel punten zodanig van elkaar afwijken dat niet aannemelijk is dat deze verschillen alleen zijn terug te voeren op concentratieproblemen als gevolg van de lengte van het gehoor. Daarbij komt dat de vreemdeling en referente na afloop desgevraagd hebben verklaard geen opmerkingen of klachten te hebben naar aanleiding van het gehoor. De beroepsgrond dat het gehoor niet zorgvuldig heeft plaatsgevonden faalt.
    
    8. Aan zijn standpunt dat sprake is van een schijnrelatie heeft de staatssecretaris in het besluit van 12 november 2014 en het daarin ingelaste besluit van 24 juni 2014 ten grondslag gelegd dat de vreemdeling en referente vage en tegenstrijdige verklaringen hebben afgelegd over een groot aantal essentiële onderwerpen, zoals hun eerste ontmoeting, de contacten en afspraken die daarop volgden en het verdere verloop van hun relatie, alsmede over recente gebeurtenissen zoals de samenwoning, het werk van referente, hun beider verjaardagen en het bezoek van referente aan Londen.
    
    Dat, zoals de vreemdeling in beroep betoogt, zij op een aantal punten wel gelijkluidend hebben verklaard, maakt het vorenstaande niet anders.
    
    In beroep heeft de vreemdeling nog een aantal stukken ingebracht, waaronder een op 30 januari 2015 ondertekende verklaring in verband met een voorgenomen partnerschapsregistratie, een op diezelfde datum aangegane overeenkomst voor het openen van een gezamenlijke betaalrekening en een op onbekende datum in februari 2015 opgestelde, maar niet ondertekende samenlevingsovereenkomst. Deze stukken kunnen aan voormeld standpunt evenmin afdoen, reeds omdat de staatssecretaris bij het nemen van het besluit op bezwaar diende uit te gaan van de feiten en omstandigheden zoals die zich op dat moment voordeden, terwijl de stukken betrekking hebben op gebeurtenissen die nadien hebben plaatsgevonden.
    
    9. De beroepsgrond dat de staatssecretaris ten onrechte van het horen van de vreemdeling en referente in bezwaar heeft afgezien, faalt. Nu de vreemdeling in bezwaar geen verklaring heeft gegeven voor de in het besluit van 24 juni 2014 tegengeworpen tegenstrijdigheden en hij deze ook anderszins niet gemotiveerd heeft bestreden, heeft de staatssecretaris zich terecht op het standpunt gesteld dat er op voorhand redelijkerwijs geen twijfel over mogelijk is dat de bezwaren niet kunnen leiden tot een andersluidend besluit.
    
    10. Het inleidende beroep is ongegrond.
    
    11. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II. vernietigt de uitspraken van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Utrecht, van 2 april 2015 en 9 juni 2015, beide in zaak nr. 14/27100;
    
    III. verklaart het in die zaak ingestelde beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. H.G. Lubberdink, voorzitter, en mr. H.G. Sevenster en mr G.M.H. Hoogvliet, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.W. Prins, griffier.
    
    w.g. Lubberdink w.g. Prins
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 20 juli 2016
    
    363.
    
    BIJLAGE
    
    Richtlijn 2004/38/EG (PB L 158)
    
    Considerans
    
    (6) Teneinde de eenheid van het gezin in een verruimde betekenis te handhaven en onverminderd het verbod van discriminatie om reden van nationaliteit, dient het gastland de positie te onderzoeken van personen die niet onder de in de richtlijn gehanteerde definitie van „familieleden" vallen en die derhalve niet automatisch een recht van inreis en verblijf in het gastland genieten op grond van hun nationale wetgeving, om na te gaan of inreis en verblijf desondanks niet aan deze personen kan worden toegekend, rekening houdend met hun relatie met de burger van de Unie of andere omstandigheden, zoals het feit dat zij van deze financieel of lichamelijk afhankelijk zijn.
    
    (28) Om misbruik en fraude tegen te gaan, met name schijnhuwelijken of elke andere vorm van verwantschap aangegaan met als enig doel het recht van vrij verkeer en verblijf te kunnen genieten, dienen de lidstaten de noodzakelijke maatregelen te kunnen treffen.
    
    Artikel 35
    
    De lidstaten kunnen de nodige maatregelen nemen om een in de richtlijn neergelegd recht in geval van rechtsmisbruik of fraude, zoals schijnhuwelijk, te ontzeggen, te beëindigen of in te trekken. Deze maatregelen moeten evenredig zijn en zijn onderworpen aan de procedurele waarborgen van de artikelen 30 en 31.
    
    Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement en de Raad van 2 juli 2009 betreffende richtsnoeren voor een betere omzetting en toepassing van de Verblijfsrichtlijn (COM(2009) 313 definitief)
    
    Paragraaf 4.2
    
    In overweging 28 van de richtlijn worden schijnhuwelijken omschreven als huwelijken die zijn aangegaan met als enig doel het in de richtlijn neergelegde recht van vrij verkeer en verblijf te kunnen genieten, waarop anders geen aanspraak zou kunnen worden gemaakt. Een huwelijk kan niet als een schijnhuwelijk worden beschouwd louter omdat het een immigratievoordeel of enig ander voordeel oplevert. De kwaliteit van de relatie is irrelevant voor de toepassing van artikel 35.
    
    De definitie van schijnhuwelijken kan naar analogie worden uitgebreid tot andere vormen van relaties met als enig doel het recht van vrij verkeer en verblijf te kunnen genieten, zoals (geregistreerde) schijnpartnerschappen (…).
    
    De maatregelen van de lidstaten ter bestrijding van schijnhuwelijken mogen EU-burgers en hun familieleden niet ontmoedigen hun recht van vrij verkeer uit te oefenen en mogen geen onrechtmatige inbreuk vormen op hun legitieme rechten. Zij mogen de doeltreffendheid van het Gemeenschapsrecht niet in gevaar brengen en mogen niet discrimineren op grond van nationaliteit.
    
    Bij de uitlegging van het begrip misbruik in het kader van de richtlijn moet de nodige aandacht worden besteed aan de status van de EU-burger. Conform het beginsel van voorrang van het Gemeenschapsrecht, moet de vraag of er misbruik is gemaakt van het Gemeenschapsrecht worden onderzocht in het kader van het Gemeenschapsrecht zelf, en niet in het kader van het nationale migratierecht. De richtlijn belet niet dat de lidstaten individuele gevallen onderzoeken wanneer er een gegrond vermoeden van misbruik bestaat. Krachtens het gemeenschapsrecht zijn systematische controles echter verboden. De lidstaten kunnen zich baseren op eerdere analyses en ervaring die aantonen dat er een duidelijk verband bestaat tussen gevallen waarin misbruik is bewezen en bepaalde kenmerken van deze gevallen.
    
    (…)
    
    De lidstaten kunnen een reeks indicatieve criteria vaststellen die doen vermoeden dat de door de richtlijn verleende rechten waarschijnlijk zijn misbruikt met als enig doel inbreuk te maken op de nationale immigratiewetgeving. De nationale autoriteiten kunnen met name rekening houden met de volgende factoren:
    
    - de echtgenoten hebben elkaar vóór hun huwelijk nooit ontmoet;
    
    - de echtgenoten geven elkaars personalia, de omstandigheden waarin zij
    
    elkaar hebben leren kennen of andere belangrijke persoonlijke gegevens die
    
    henzelf betreffen, verkeerd weer;
    
    - de echtgenoten spreken geen taal die beiden verstaan;
    
    - er is bewijs dat er met het oog op de sluiting van het huwelijk geld is
    
    betaald of giften zijn gedaan (met uitzondering van geldbedragen of giften
    
    die bij wijze van bruidsschat zijn betaald/gedaan in culturen waar dat de
    
    normale gang van zaken is);
    
    - uit de levensloop van een van de echtgenoten of van beide echtgenoten
    
    komen bewijzen naar voren betreffende eerdere schijnhuwelijken of andere
    
    misbruiken en fraude ter verkrijging van een verblijfsrecht;
    
    - het gezinsleven wordt pas ontwikkeld nadat het verwijderingsbesluit is
    
    genomen;
    
    - er volgt een echtscheiding kort nadat de betrokken onderdaan van een
    
    derde land een verblijfsrecht heeft verkregen.
    
    Bovenvermelde criteria kunnen eventueel leiden tot het instellen van een onderzoek, zonder dat er automatisch conclusies moeten worden getrokken uit de resultaten of uit verder onderzoek. De lidstaten mogen zich niet baseren op een enkel element; er moet de nodige aandacht worden besteed aan alle omstandigheden van het individuele geval. Dit onderzoek kan een afzonderlijk onderhoud met elk van de echtgenoten omvatten.
    
    (…)
    
    De bewijslast rust op de autoriteiten van de lidstaten die de uit de richtlijn voortvloeiende rechten willen beperken. De autoriteiten moeten een overtuigend dossier kunnen samenstellen, en moeten daarbij alle in de vorige afdeling beschreven materiële waarborgen in acht nemen. In het geval van beroep, moet de nationale rechter nagaan of in individuele gevallen het bewijs van misbruik is geleverd, volgens de bewijsregels van het nationale recht, voor zover deze geen afbreuk doen aan de doeltreffendheid van het Gemeenschapsrecht.
    
    Vreemdelingenbesluit 2000
    
    Artikel 8:25
    
    Onze minister kan het rechtmatig verblijf geweigerd (lees: weigeren), dan wel beëindigen, indien de vreemdeling onjuiste gegevens heeft verstrekt dan wel gegevens heeft achtergehouden terwijl die gegevens zouden hebben geleid tot weigering van toegang of verblijf.
    
    Vreemdelingencirculaire 2000
    
    Paragraaf B10/2.3
    
    Op grond van artikel 8.25 Vb ontzegt of beëindigt de IND het rechtmatig verblijf van de vreemdeling als:
    
    - de burger van de Unie of diens familielid onjuiste gegevens heeft
    
    verstrekt of gegevens heeft achtergehouden terwijl die zouden leiden of
    
    hebben geleid tot weigering van toegang of verblijf;
    
    (…)
    
    Op grond van artikel 8.25 van het Vb ontzegt of beëindigt de IND het rechtmatig verblijf van de vreemdeling tevens als sprake is van kunstmatig gedrag dat als enig doel heeft het door het EU-recht gewaarborgde recht van vrij verkeer en verblijf te krijgen en dat, hoewel het formeel voldoet aan de voorwaarden die het EU-recht stelt, in strijd is met doel van het EU-recht.
    
    (…)