ECLI:NL:RVS:2017:272, Raad van State, 01-02-2017, 201602930/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2017-02-01 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 27 november 2014 heeft het waterschap krachtens artikel 5.2 van de Waterwet een peilbesluit vastgesteld voor de Horstermeerpolder en de Meeruiterdijkse polder.

201602930/1/A1.
    Datum uitspraak: 1 februari 2017
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    1. [appellant sub 1], wonend te Wijdemeren,
    2. het bestuur van het Hoogheemraadschap Amstel, Gooi en Vecht (hierna: het waterschap),
    3. [appellante sub 3] en [appellant sub 3], gevestigd en wonend te Wijdemeren, hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant sub 3],
    appellanten,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 11 maart 2016 in zaken nrs. 15/110 en 15/184 in het geding tussen:
    
    [appellant sub 1],
    [appellant sub 3]
    
    en
    
    het waterschap.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 27 november 2014 heeft het waterschap krachtens artikel 5.2 van de Waterwet een peilbesluit vastgesteld voor de Horstermeerpolder en de Meeruiterdijkse polder.
    
    Bij uitspraak van 11 maart 2016 heeft de rechtbank het door [appellant sub 1] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard, het door [appellant sub 3] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard en het besluit vernietigd. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben [appellant sub 1] en het waterschap hoger beroep ingesteld.
    
    Het waterschap en [appellant sub 3] hebben schriftelijke uiteenzettingen ingediend. [appellant sub 3] heeft daarbij tevens incidenteel hoger beroep ingesteld.
    
    Het waterschap en [appellant sub 3] hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 30 september 2016, waar [appellant sub 1], vertegenwoordigd door mr. W.H.J. Luijer, advocaat te Kortenhoef, [appellant sub 3], vertegenwoordigd door mr. C.L. Knijff, advocaat te Amsterdam, en door dr. B. Schultz en ing. G. Lankema, en het waterschap, vertegenwoordigd door mr. M.J.M. Jacobs, drs. R. Stuurman, ing. R. Tijsen en drs. J. Hofstra, zijn verschenen.
    
    Na het sluiten van het onderzoek ter zitting heeft de Afdeling het onderzoek heropend en [appellant sub 3] en het waterschap verzocht nadere inlichten te verstrekken aan de hand van door de Afdeling gestelde vragen. Deze inlichtingen hebben zij verstrekt.
    
    Met toestemming van partijen is afgezien van een onderzoek ter zitting en is het onderzoek gesloten.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1. In het peilbesluit is vastgelegd welke waterstanden in de watergangen in de Horstermeerpolder en de Meeruiterdijkse polder worden nagestreefd. De polders zijn daarbij in peilvakken ingedeeld. Per peilvak is een vast of een flexibel peil vastgesteld.
    
    [appellant sub 1] en [appellant sub 3] zijn eigenaar van gebouwen in de Horstermeerpolder en hebben beroep ingesteld vanwege de gevolgen van de vastgestelde peilen voor die gebouwen.
    
    1.1. Een groot deel van de Horstermeerpolder is aangewezen als peilvak 28-1. In dit peilvak staan de gebouwen van [appellant sub 3] (een woning en een bedrijfspand).
    
    In het zuiden van de polder ligt peilvak 28-5. In dit peilvak staan de gebouwen van [appellant sub 1] (het zogenoemde NERA-complex).
    
    1.2. Voor peilvak 28-1 is een vast peil van 3.45 m beneden NAP vastgesteld. In het bij het besluit behorende achtergrondrapport is vermeld dat deze keuze is gebaseerd op het uitgangspunt de actuele peilgebieden en peilen zoveel mogelijk vast te leggen. Het huidige peilbeheer is jaarrond gericht op een streefpeil van 3.45 m beneden NAP.
    
    Voor peilvak 28-5 is een flexibel peil van 3.45 tot 3.30 m beneden NAP vastgesteld. In het achtergrondrapport is vermeld dat het actuele grondgebruik grotendeels natuur is. Het peil verschilt van sloot tot sloot. Er is voor gekozen om zoveel mogelijk aan te sluiten bij het actuele gemiddelde peil in dit peilvak.
    
    1.3. Het peilvak 28-5 maakt grotendeels deel uit van het Natura 2000-gebied Oostelijke Vechtplassen. Omdat het peilbesluit meebrengt dat op een aantal plaatsen het waterpeil in dit peilvak zal worden verlaagd ten opzichte van de bestaande situatie, met effecten voor een aantal natuurlijke habitats en habitats van soorten die afhankelijk zijn van hoge waterstanden, is op 24 juli 2014 voor de uitvoering van het peilbesluit aan het waterschap een Natuurbeschermingswetvergunning verleend. Daarin is het waterschap verplicht een aantal mitigerende maatregelen te treffen.
    
    [appellant sub 3]
    
    2. [appellant sub 3] heeft zich in beroep bij de rechtbank met name gekeerd tegen het voor peilvak 28-5 vastgestelde peil vanwege de invloed die dit volgens hem heeft op het peil in peilvak 28-1.
    
    Uit het incidenteel hoger beroep van [appellant sub 3] blijkt dat het erom gaat dat volgens [appellant sub 3] het in peilvak 28-5 toegestane 15 cm hogere peil dan het voor peilvak 28-1 vastgestelde vaste peil, ertoe leidt dat in natte periodes overtollig water niet in peilvak 28-5 wordt geborgen, maar direct terechtkomt in het deel van de polder waarvoor een lager peil is vastgesteld, waaronder peilvak 28-1. Dit extra water zou niet snel genoeg kunnen worden bemalen om peilstijgingen te voorkomen. De fluctuaties in het peil nemen volgens [appellant sub 3] toe en in natte periodes zouden extreme pieken in het peil optreden. De fluctuaties in het peil in peilvak 28-1 zouden leiden tot schade aan de (fundering van de) gebouwen van [appellant sub 3].
    
    3. De rechtbank heeft in de kern weergegeven het volgende geoordeeld.
    
    Op zichzelf acht de rechtbank het voor peilvak 28-5 vastgestelde peil niet onrechtmatig, nu daarmee een legitiem doel - natuurbescherming - wordt nagestreefd, niet is gebleken dat de vastgestelde peilen niet uitvoerbaar zijn en het bovendien van het waterschap niet kan worden gevergd om alle mogelijke schade, bijvoorbeeld in geval van extreme weersomstandigheden, te voorkomen.
    
    Desondanks acht de rechtbank de vaststelling van het peil voor peilvak 28-5 onrechtmatig, nu daartoe niet had mogen worden besloten zonder eerst nader onderzoek te doen naar de mogelijke gevolgen voor de gebouwen van [appellant sub 3]. De rechtbank baseert zich hierbij met name op een door de Stichting Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (hierna: de STAB) uitgebracht deskundigenverslag. Daarin is, in de woorden van de Afdeling weergegeven, geconcludeerd dat niet voldoende is onderzocht of het hogere peil in peilvak 28-5 leidt tot een toename van kwel van grondwater in peilvak 28-1, omdat er lekstromen van kwelwater zouden kunnen ontstaan. Die toename van kwelwater zou gevolgen kunnen hebben voor de draagkracht van de ondergrond en daarmee voor de fundering van gebouwen.
    
    4. [appellant sub 3] betoogt in het incidenteel hoger beroep dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de vaststelling van het peil met het oog op natuurbescherming in principe rechtmatig is, omdat ook andere doelstellingen van belang kunnen zijn. Bovendien zou schade zich niet alleen voordoen bij extreem weer, maar ook onder normale omstandigheden.
    
    4.1. Dit betoog slaagt niet. Het bestreden oordeel van de rechtbank, in de context van de rest van de uitspraak gelezen, houdt in dat het vaststellen van een relatief hoog waterpeil met het oog op natuurbescherming op zichzelf een legitiem - in overeenstemming met de Waterwet - na te streven doel is, en dat het feit dat dit kan leiden tot nadelige gevolgen bij extreme weersomstandigheden op zichzelf beschouwd niet meebrengt dat niet tot vaststelling van dit peil zou kunnen worden overgegaan. Dit standpunt kon de rechtbank op goede gronden innemen nu uit het deskundigenverslag van de STAB blijkt dat de maatregelen met betrekking tot het waterpeil uitvoerbaar zijn.
    
    5. Het waterschap betoogt dat de rechtbank met de vernietiging van het gehele peilbesluit heeft miskend dat het geschil slechts betrekking heeft op een deel van de peilvakken in de Horstermeerpolder en in het geheel niet op de peilvakken in de Meeruiterdijkse polder.
    
    Daarnaast heeft de rechtbank volgens het waterschap miskend dat het peil in peilvak 28-5 geen gevolgen heeft voor kweldruk in peilvak 28-1. Uit opgestelde grondwatermodellen en andere onderzoeken blijkt dat er geen meetbare invloed is. Daarbij heeft het dagelijks bestuur erop gewezen dat tussen het peilvak 28-5 en de op minimaal 500 m afstand bevindende bebouwing van [appellant sub 3] sloten met een doorlatende waterbodem liggen, die de mogelijk nog resterende kweldruk als gevolg van het hogere peil in peilvak 28-5 afvangen.
    
    Bovendien leidt fluctuatie van het peil in de sloten in peilvak 28-1 volgens het waterschap niet tot schade aan de gebouwen van [appellant sub 3], omdat deze zijn gefundeerd op een zandlaag die stabiel is.
    
    Verder heeft de rechtbank volgens het waterschap miskend dat als er al schade zou ontstaan aan de bebouwing van [appellant sub 3], dit geen reden is om een lager peil vast te stellen. Een lager peil zou namelijk het halen van de hersteldoelstelling voor habitats die voor verdroging gevoelig zijn in het Natura 2000-gebied Oostelijke Vechtplassen onaanvaardbaar belemmeren.
    
    5.1. De Afdeling zal eerst beoordelen of de rechtbank terecht heeft aangenomen dat het toegestane hogere peil in het zuidelijke deel van de Horstermeerpolder kan leiden tot schade aan de gebouwen van [appellant sub 3], om welke reden het waterschap volgens de rechtbank nader onderzoek had moeten doen. Bij de bespreking zal de Afdeling zich concentreren op de effecten van het toegestane hogere peil in peilvak 28-5. De Afdeling zal bij de beoordeling uitgaan van de volgens [appellant sub 3] minst gunstige situatie, namelijk dat binnen het voor dit peilvak vastgestelde flexibele peil constant het hoogste peil aan de orde is (3.30 m beneden NAP).
    
    5.2. Peilvak 28-5 ligt in het zuiden van de Horstermeerpolder. Aan de noordzijde grenst het aan peilvak 28-1. Volgens de bij de stukken gevoegde notitie "Analyse van het open water in het plangebied Horstermeerpolder en Meeruiterdijksepolder" van 14 februari 2013 is de oppervlakte aan open water in peilvak 28-5 (peiljaar 2012) 2,54 ha. De totale oppervlakte aan open water in de Horstermeerpolder (peiljaar 2012) is 45,07 ha.
    
    Uit het bij het peilbesluit behorende achtergrondrapport blijkt dat is voorzien in de aanleg van automatische stuwen aan de oost- en westzijde van peilvak 28-5. Wanneer het peil in het peilvak 28-5 boven de 3.30 m beneden NAP stijgt zal, zo blijkt uit onder meer de beschrijving van maatregel 1A (westelijke stuw) op blz. 98 van het achtergrondrapport, water via deze stuw worden afgevoerd naar peilvak 28-1.
    
    5.3. Het waterschap heeft met verwijzing naar de notitie "Kalibratie grondwatermodel Horstermeerpolder" van Royal Haskoning van 7 augustus 2008 aannemelijk gemaakt dat een verhoging van kweldruk bij de gebouwen van [appellant sub 3] door lekstromen van kwelwater, als bedoeld in het bij de rechtbank uitgebrachte deskundigenbericht, niet aan de orde kan zijn omdat mogelijke kweldruk al wordt afgevangen door de tussen die bebouwing en peilvak 28-5 aanwezige sloten met een waterdoorlatende bodem.
    
    5.4. De kern van het betoog van [appellant sub 3] is, naar het de Afdeling voorkomt, ook niet zozeer dat effecten optreden door lekstromen van kwelwater. Het betoog van [appellant sub 3] komt er in de kern op neer dat het hogere peil in peilvak 28-5 meebrengt dat geen water wordt geborgen in dit peilvak. Door het hogere peil wordt kwel- en regenwater uit dit peilvak direct afgevoerd naar de peilvakken met een lager peil. Hierdoor moet in de watergangen in de laatstgenoemde peilvakken meer water worden geborgen in afwachting van bemaling, waardoor het peil hier sneller zal stijgen. Dit leidt volgens [appellant sub 3] met name in natte perioden tot extreme fluctuaties in het peil. Hierbij acht [appellant sub 3] volgens de door hem verstrekte inlichtingen ook van belang dat het water via de oostelijke stuw zal worden afgevoerd, en hierdoor een lange weg zal moeten afleggen naar het gemaal. Met name fluctuaties in het peil zouden schade veroorzaken aan de gebouwen van [appellant sub 3].
    
    5.5. De Afdeling merkt allereerst op dat de pompen van het Horstermeergemaal op dit moment niet traploos regelbaar zijn. Zij staan uitsluitend - binnen de voor de pompen ingestelde aan- en afslagmarges - aan of uit. Deze cyclus van aan- en afslaan van de pompen brengt mee dat het waterpeil in de Horstermeerpolder fluctueert. Overigens geeft het waterschap aan ernaar te streven het gemaal in de toekomst traploos regelbaar te maken, wat volgens het waterschap een grote reductie van de fluctuaties mee zal brengen.
    
    De vraag is nu of het voor peilvak 28-5 toegestane hogere peil een zodanige invloed heeft op de bestaande fluctuaties van het waterpeil, dat het waterschap niet zonder nader onderzoek naar de effecten daarvan voor de gebouwen van [appellant sub 3] dat peil mocht vaststellen.
    
    Op zichzelf is niet in geschil dat bij een hoger peil in peilvak 28-5 ten opzichte van andere peilvakken, in het open water van dit peilvak geen water wordt geborgen. Dit brengt een vermindering mee van de voor berging van het uit de Horstermeerpolder af te voeren kwel- en regenwater beschikbare capaciteit in de totale polder. Gezien het in peilvak 28-5 voor berging beschikbare oppervlakte aan open water in relatie tot de in de totale polder daarvoor beschikbare oppervlakte, is echter aannemelijk dat dit effect klein is. De oppervlakte aan open water in peilvak 28-5 is ongeveer 5% (2,54 van 45,07 ha) van de totale oppervlakte in de polder. Als deze oppervlakte niet beschikbaar is voor berging zal het peil in de rest van de polder bij benadering 5% sneller stijgen bij aanvoer van kwel- en regenwater. Zoals het waterschap in de verstrekte inlichtingen heeft betoogd, betekent dit niet zozeer dat de amplitude van de fluctuaties, naar de Afdeling begrijpt het verschil tussen hoogste en laagste peil, toeneemt - deze is immers vooral afhankelijk van de aan- en afslagmarges van het gemaal - maar dat de frequentie van de fluctuaties met 5% zal toenemen aangezien het gemaal één keer per week extra zal malen.
    
    [appellant sub 3] heeft in de door hem verstrekte inlichtingen hierbij de kanttekening gemaakt dat ook in andere peilvakken (28-3, 28-6, 28-7 en 28-8) een hoger peil is toegestaan. Gezien de relatief zeer geringe oppervlakte aan open water in die peilvakken (0,79 ha) is naar het oordeel van de Afdeling niet aannemelijk dat dit tot een wezenlijk andere beoordeling leidt.
    
    [appellant sub 3] heeft in de door hem verstrekte inlichtingen verder betoogd dat gezien een daarbij gevoegde notitie van dr. Schultz, het hogere peil in peilvak 28-5 alleen al vanwege het af te voeren kwelwater tot een toename van 15% van de amplitude van de fluctuaties leidt. De Afdeling merkt hierover op dat deze conclusie niet is terug te vinden in de aangehaalde notitie. In de notitie is geconcludeerd dat niet de amplitude van de fluctuaties, maar de stijgsnelheid (en daarmee, naar moet worden aangenomen, de frequentie van de fluctuaties) 15% zal toenemen in verband met het kwelwater. Afgezien hiervan is de aan dit percentage ten grondslag liggende berekening onvoldoende inzichtelijk.
    
    Voor zover [appellant sub 3] beducht is voor extreme fluctuaties vanwege de afvoer van water uit peilvak 28-5 via de oostelijke stuw, overweegt de Afdeling als volgt. De gedachte dat afvoer via de oostelijke stuw zal plaatsvinden is blijkens de bij de verstrekte inlichtingen gevoegde notitie van dr. Schultz gebaseerd op het gestelde op blz. 84 van het achtergrondrapport. Op deze bladzijde is een samenvatting gegeven van de in het achtergrondrapport opgenomen specifieke beschrijvingen van de oostelijke en westelijke stuw in peilvak 28-5. Hoewel deze samenvatting wellicht ruimte laat voor misverstanden, is dat niet het geval bij de specifieke beschrijvingen van de werking van de stuwen. Daaruit blijkt dat het water met de westelijke, dichtst bij het gemaal gelegen, stuw wordt afgevoerd en niet, zoals [appellant sub 3] vreest, met de oostelijke, verst van het gemaal gelegen, stuw. Gelet hierop kan in het midden blijven of en zo ja op welke wijze afvoer via de oostelijke stuw zou kunnen leiden tot extreme fluctuaties.
    
    De Afdeling acht gezien het voorgaande niet aannemelijk gemaakt dat de voor het zuidelijke deel van de polder, met name voor peilvak 28-5, vastgestelde hogere peilen van wezenlijke invloed zijn op de amplitude of frequentie van de toch al optredende fluctuaties in het waterpeil in peilvak 28-1. Of het waterschap terecht stelt dat de fluctuaties hoe dan ook geen schade aan de gebouwen van [appellant sub 3] kunnen veroorzaken, kan gelet hierop in het midden blijven.
    
    De rechtbank heeft gezien het voorgaande ten onrechte geoordeeld dat het waterschap gehouden was verder onderzoek te doen naar mogelijke schade aan de gebouwen van [appellant sub 3] door (toename van) de fluctuaties, beweerdelijk veroorzaakt door de in het zuidelijke deel van de polder vastgestelde hogere peilen.
    
    Het betoog van het waterschap slaagt. Gelet hierop behoeven de overige hogerberoepsgronden van het waterschap geen bespreking.
    
    [appellant sub 1]
    
    6. [appellant sub 1] heeft zich in beroep eveneens tegen het voor peilvak 28-5 vastgestelde peil gekeerd. Volgens hem leidt dit peil tot waterschade in de kelder van het NERA-complex.
    
    6.1. De rechtbank heeft in de kern weergegeven geoordeeld dat het vastgestelde peil feitelijk al bestond op het moment dat [appellant sub 1] het NERA-complex kocht, dat het gegeven dat de keldervloer van het NERA-complex zich onder de grondwaterstand bevindt op zichzelf niet uitzonderlijk is en dat van het waterschap bij afweging van de belangen in redelijkheid niet gevergd kan worden om - zoals [appellant sub 1] wenst - voor het NERA-complex door middel van een aantal technische maatregelen een afzonderlijk gebied te maken met een van de rest van peilvak 28-5 afwijkend peil.
    
    6.2. [appellant sub 1] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het peilbesluit niet het bestaande peil vastlegt, en dat het waterschap zich bij het peilbesluit niet heeft gehouden aan de bestaande afspraken hetgeen in strijd is met het vertrouwensbeginsel. Ook zou niet zijn gemotiveerd waarom niet is volstaan met het vastleggen van het bestaande peil. Bovendien zouden onvoldoende gegevens over het bestaande peil aanwezig zijn. Het waterschap zou zich wat dit betreft ten onrechte hebben gebaseerd op metingen met een op ongeveer 250 m afstand van het complex gesitueerde peilbuis. Het verhogen van het peil ten opzichte van het bestaande peil acht [appellant sub 1] onevenredig.
    
    Verder heeft de rechtbank volgens [appellant sub 1] ten onrechte geoordeeld dat het waterschap in redelijkheid heeft kunnen besluiten om het NERA-terrein niet af te zonderen van de rest van peilvak 28-5, onder meer omdat in de Nota Peilbeheer van het waterschap als uitgangspunt is genoemd dat het peil de functie volgt.
    
    6.3. Anders dan [appellant sub 1] veronderstelt, zijn de feitelijk bestaande waterpeilen rondom het NERA-complex niet vastgesteld door middel van metingen met de op ongeveer 250 m afstand gelegen peilbuis. Deze peilbuis geeft niet het waterpeil in de watergangen aan - waarop het peilbesluit betrekking heeft - maar het grondwaterpeil.
    
    Het dagelijks bestuur heeft erop gewezen dat in 2010 tot en met 2012 diverse meetrondes zijn gehouden waarbij onder meer het waterpeil bij het NERA-complex is bepaald. De resultaten daarvan zijn weergegeven in bijlage 2 bij het achtergrondrapport bij het peilbesluit. Daaruit blijkt dat het gemiddeld peil in de winter 3.23 m tot 3.24 m beneden NAP is. De Afdeling ziet geen aanleiding de juistheid van deze gegevens in twijfel te trekken. Gelet hierop houdt het voor peilvak 28-5 vastgestelde flexibele peil (3.45 m tot 3.30 m beneden NAP) niet, zoals [appellant sub 1] betoogt, een verhoging maar juist een verlaging ten opzichte van het feitelijk bestaande peil in. De betogen, voor zover gebaseerd op de veronderstelling dat een verhoogd peil is vastgesteld, falen dus.
    
    Het waterschap heeft er wat de Nota Peilbeheer betreft op gewezen dat daarin niet alleen is vermeld dat het peil de functie volgt, maar ook dat indien er meerdere functies in een peilvak zijn, het peil moet worden afgestemd op de functie die het meeste voorkomt. Dat is hier gebeurd: het peil is afgestemd op de functie "Natuur", die van toepassing is op het overgrote deel van het peilvak. Gelet op deze motivering is de Afdeling van oordeel dat het gekozen peil in overeenstemming is met de uitgangspunten van de Nota Peilbeheer. Ook voor het overige geeft hetgeen Hermens aanvoert geen grond voor het oordeel dat de rechtbank niet mocht oordelen dat voor peilvak 28-5 een peil kon worden vastgesteld zonder het terrein van Hermens af te zonderen.
    
    Het betoog faalt.
    
    Conclusie
    
    7. Het hoger beroep van het waterschap is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd voor zover daarbij is besloten op het beroep van [appellant sub 3]. Het hoger beroep van [appellant sub 1] en het incidenteel hoger beroep van [appellant sub 3] zijn ongegrond. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van [appellant sub 3] alsnog ongegrond verklaren.
    
    8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het hoger beroep van het dagelijks bestuur van het Hoogheemraadschap Amstel, Gooi en Vecht gegrond;
    
    II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 11 maart 2016 in zaken nrs. 15/110 en 15/184, voor zover daarbij is het beroep van [appellant sub 3] gegrond is verklaard en het besluit van 27 november 2014 is vernietigd;
    
    III. verklaart het onder II bedoelde beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. J.J. van Eck en mr. J.W. van de Gronden, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.J. van der Zijpp, griffier.
    
    w.g. Slump w.g. Van der Zijpp
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 1 februari 2017
    
    262.