ECLI:NL:RVS:2018:2858, Raad van State, 29-08-2018, 201709662/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-08-29 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 20 april 2017 heeft de raad de wegenlegger 2016 vastgesteld.

201709662/1/A3.
    Datum uitspraak: 29 augustus 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te Holten, gemeente Rijssen-Holten,
    appellant,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 24 oktober 2017 in zaak nr. 17/1276 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    de raad van de gemeente Rijssen-Holten.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 20 april 2017 heeft de raad de wegenlegger 2016 vastgesteld.
    
    Bij uitspraak van 24 oktober 2017 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    De raad heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 24 juli 2018, waar [appellant], bijgestaan door mr. T. Pothast, rechtsbijstandsverlener te Leiden, en de raad, vertegenwoordigd door L. Dekkers, zijn verschenen. Voorts is ter zitting de werkgroep Eikenpad Holten (hierna: de werkgroep), vertegenwoordigd door [gemachtigde], gehoord.
    
    Overwegingen
    
        Inleiding
    
    1.    Over het perceel van [appellant] loopt een wandelpad dat de Raalterweg en de Ericaweg in Holten met elkaar verbindt, bekend als het Eikenpad. De werkgroep heeft op 1 juni 2015 een verzoek ingediend bij het college van burgemeester en wethouders om het Eikenpad op te nemen op de wegenlegger. Het pad is volgens de werkgroep voor een deel slecht onderhouden en plaatsing op de wegenlegger zou de toegankelijkheid van het pad waarborgen. Het college van burgemeester en wethouders heeft het verzoek ingewilligd en het pad opgenomen op de ontwerp-wegenlegger 2016. Met een wijziging met betrekking tot de onderhoudsplicht, die bij de gemeente is gelegd, heeft de raad de wegenlegger 2016 vastgesteld.
    
    Aangevallen uitspraak
    
    2.    De rechtbank heeft overwogen dat het Eikenpad een weg is in de zin van de Wegenwet. Het pad vervult een functie ten behoeve van het openbare verkeer en dient naar aard of functie een grote, onbepaalde publieksgroep, namelijk voetgangers en recreatieve wandelaars. Vervolgens heeft de rechtbank overwogen dat de raad aannemelijk heeft gemaakt dat het Eikenpad openbaar is in de zin van artikel 4, eerste lid, van de Wegenwet. De raad heeft uit stukken die de werkgroep heeft aangeleverd, eigen onderzoek, getuigenverklaringen en verklaringen van de eigenaren van de gronden waarover het Eikenpad loopt, onder anderen [appellant], kunnen concluderen dat het Eikenpad gedurende een periode van dertig aaneengesloten jaren voor voetgangers toegankelijk is geweest, aldus de rechtbank.
    
    Belanghebbendheid
    
    3.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte de werkgroep heeft aangemerkt als belanghebbende als bedoeld in artikel 1:2 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb).
    
    3.1.    Artikel 8:26, eerste lid, van de Awb luidt: "De bestuursrechter kan tot de sluiting van het onderzoek ter zitting ambtshalve, op verzoek van een partij of op hun eigen verzoek, belanghebbenden in de gelegenheid stellen als partij aan het geding deel te nemen."
    
        Artikel 1:2, eerste en derde lid, van de Awb luidt: "Onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. Ten aanzien van rechtspersonen worden als hun belangen mede beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen."
    
    3.2.    De werkgroep bestaat uit vijf mensen uit Holten die zich betrokken voelen bij de wandelpaden naar de Holterberg en in het bijzonder bij het Eikenpad. De werkgroep is geen vereniging, omdat ze geen contributie heft en de samenwerking niet is gericht op enige continuïteit. Ter zitting heeft de werkgroep medegedeeld dat zij niet weet of zij nog actief zal zijn als het Eikenpad op de wegenlegger is opgenomen. Vergelijk de uitspraken van de Afdeling van 6 april 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:905) en van 12 maart 2008 (ECLI:NL:RVS:2008:BC6406). De werkgroep is evenmin een andere rechtspersoon als genoemd in artikel 2:3 van het Burgerlijk Wetboek. Omdat zij geen rechtspersoon is, kan zij niet op grond van artikel 1:2, derde lid, van de Awb belanghebbende zijn. De werkgroep heeft geen feiten en omstandigheden aangevoerd in verband waarmee zou moeten worden geoordeeld dat een eigen en persoonlijk belang van de werkgroep rechtstreeks zou worden geraakt door het besluit om het Eikenpad op te nemen op de wegenlegger. De werkgroep is dus geen belanghebbende. De rechtbank heeft ten onrechte de werkgroep als partij aan het geding laten deelnemen.
    
        Het betoog slaagt, maar leidt niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak, omdat hetgeen de werkgroep heeft aangevoerd overeenkomt met wat de raad heeft aangevoerd.
    
    Weg
    
    4.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het Eikenpad een weg is in de zin van de Wegenwet. Het Eikenpad is grillig van aard en gaat deels op in de natuur. Uit de uitspraak van de Afdeling van 15 juli 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:2241) volgt dat in dat geval niet gesproken kan worden van paden die een functie vervullen ten behoeve van het afwikkelen van het openbaar verkeer. Het pad vervult uitsluitend een recreatieve functie, aldus [appellant].
    
    4.1.    De rechtbank heeft terecht als maatstaf gehanteerd dat de Wegenwet betrekking heeft op verkeersbanen die een functie vervullen ten behoeve van het afwikkelen van het openbare verkeer en die derhalve naar hun aard of functie een grote, onbepaalde publieksgroep dienen. Zie de uitspraak van 15 juli 2015. Het openbare verkeer kan ook bestaan uit voetgangers. Het Eikenpad verbindt de Raalterweg met de Ericaweg en biedt toegang tot de Holterberg. Het pad wordt regelmatig gebruikt. Dat het gebruik voornamelijk recreatief is, doet niet af aan de functie van het pad ten behoeve van het afwikkelen van het openbare verkeer tussen de Raalterweg en de Ericaweg en van en naar de Holterberg. [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat het pad opgaat in de natuur. Uit de foto’s blijkt dat het pad goed herkenbaar is, ook op de minder goed onderhouden gedeelten. In een gesprek met de gemeente en de werkgroep heeft [appellant] medegedeeld dat het pad toegankelijk en goed begaanbaar is. Het pad loopt in een tamelijk rechte lijn van de Raalterweg naar de Ericaweg, met een afbuiging langs de feestboom. Sinds 1966 volgt deze verbinding grotendeels het tracé dat het Eikenpad nu volgt, inclusief de afbuiging langs de feestboom. Het pad is dan ook niet grillig van aard. Het tracé is daarna op het perceel [locatie 1] één keer deels verlegd en op het perceel [locatie 2] twee keer deels verlegd vanwege bouwwerkzaamheden op die percelen. Door deze verlegging bleef de weg een doorgaande verbinding vormen tussen de Raalterweg en de Ericaweg. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat het Eikenpad een weg in de zin van de Wegenwet is.
    
        Het betoog faalt.
    
    Openbaar
    
    5.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de openbaarheid aannemelijk is gemaakt. Ten tijde van de eigendomsoverdracht van het perceel, in 1989, stonden op zijn perceel bordjes waaruit viel op te maken dat het bestaande pad niet voor een ieder toegankelijk was. Ook is het Eikenpad verschillende keren verlegd, wat afbreuk doet aan de openbaarheid. De rechtbank heeft ten slotte haar oordeel mede doen steunen op een feitelijk onjuiste uitleg van de leveringsakte van het perceel dat [appellant] in eigendom heeft gekregen. In de leveringsakte is niet vermeld dat het Eikenpad in stand zou moeten worden gelaten, aldus [appellant].
    
    5.1.    Artikel 4, eerste lid, aanhef en onder I, van de Wegenwet luidt: "Een weg is openbaar: wanneer hij, na het tijdstip van dertig jaren vóór het in werking treden van deze wet, gedurende dertig achtereenvolgende jaren voor een ieder toegankelijk is geweest."
    
    5.2.    De rechtbank heeft waarde gehecht aan getuigenverklaringen. Deze getuigenverklaringen zijn door de werkgroep in de procedure gebracht, maar uit het proces-verbaal van de zitting bij de rechtbank blijkt dat de raad zijn besluitvorming zowel op informatie van de werkgroep als op andere getuigenverklaringen van gelijke strekking heeft gebaseerd. Alle verkregen informatie moet worden meegenomen in de beoordeling of het Eikenpad openbaar is, ondanks dat de werkgroep geen belanghebbende is. Op grond van de getuigenverklaringen is aannemelijk dat er sinds de jaren zestig geen fysieke afsluitingen van het pad waren en er geen verbodsborden stonden. [appellant] heeft weliswaar een foto van een verbodsbordje overgelegd, maar het is niet duidelijk waar en wanneer die is genomen. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat niet aannemelijk is gemaakt dat deze bordjes na de jaren tachtig bij het Eikenpad stonden. De getuigenverklaringen spreken dit tegen en in een gesprek op 11 september 2015 tussen de raad, de rechthebbenden op het pad en de werkgroep, hebben de rechthebbenden verklaard dat zij geen bewijzen of argumenten hebben waaruit zou blijken dat het pad niet gedurende meer dan 30 jaar onafgebroken voor een ieder toegankelijk is geweest.
    
        Daarbij moesten op grond van een bepaling in de leveringsakte van de percelen waarover het Eikenpad loopt eventuele verbodsborden verwijderd worden. In de leveringsakte is door middel van een kettingbeding bepaald dat door de koper "een wandel- of voetpad ter breedte van tenminste twee meter [zal] worden aangelegd, casu quo in stand gehouden voorzover getraceerd langs bestaande paden […] welke beide wandelpaden een ononderbroken verbinding zullen vormen tussen de Raalterweg […] en de ten noordoosten van het verkochte gelegen openbare wegen of paden" en dat de koper is gehouden tot "aanleg / instandhouding van bovenomschreven wandelpaden en deze voor het wandelende publiek, zonder belemmeringen en op duidelijke wijze aan te geven, toegankelijk te houden." De Ericaweg ligt ten noordoosten van het perceel van [appellant]. Nu het Eikenpad al voor de verkoop van de gronden een verbinding vormde tussen de Raalterweg en de Ericaweg, dient de bepaling zo gelezen te worden dat de uit de leveringsakte voortvloeiende plicht om wandelpaden toegankelijk te houden onder meer betrekking heeft op het Eikenpad. Voordat [appellant] het perceel in eigendom kreeg, was het eigendom van een makelaar. Deze had de percelen waarover het Eikenpad loopt in 1983 in eigendom gekregen. Gezien de bepaling in de leveringsakte moet de makelaar eventuele verbodsborden in 1983 verwijderd hebben.
    
        De verleggingen van het pad doen geen afbreuk aan de openbaarheid, maar hebben hier juist aan bijgedragen. Daardoor is het Eikenpad als doorgaande verbinding gehandhaafd en bleef het steeds mogelijk om het pad te gebruiken. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat is het Eikenpad door verjaring openbaar is geworden.
    
        Het betoog faalt.
    
    Onderhoudsplicht
    
    6.    De rechtbank heeft in de uitspraak onder 7 de overige beroepsgronden vermeld. [appellant] betoogt dat de rechtbank in strijd met artikel 8:69 van de Awb deze beroepsgronden niet heeft beoordeeld. Met name over de onderhoudsplicht, waaraan geen goede invulling is te geven, had de rechtbank een oordeel moeten geven. Door de onderhoudsplicht bij de gemeente te leggen is onzeker welke breedte voor het pad zal worden aangehouden en ontstaat voor hem rechtsonzekerheid, aldus [appellant].
    
    6.1.    De rechtbank is, weliswaar kort, ook op de overige beroepsgronden ingegaan. [appellant] heeft niet onderbouwd waarom geen goede invulling aan de onderhoudsplicht gegeven kan worden. Het college biedt de mogelijkheid om door middel van een overeenkomst te regelen dat [appellant] het onderhoud zelf uitvoert. De Afdeling ziet dan ook niet in waarom voor [appellant] rechtsonzekerheid ontstaat. Eveneens heeft de rechtbank terecht overwogen dat de aangevoerde aantasting van het eigendomsrecht en het woongenot voortvloeit uit het feit dat het Eikenpad een openbare weg is en dat het opnemen van het Eikenpad op de wegenlegger hier niets aan toevoegt.
    
        Het betoog faalt.
    
    Gebruik bevoegdheid
    
    7.    [appellant] betoogt ten slotte dat de raad ter zitting bij de rechtbank heeft aangegeven dat het Eikenpad op de wegenlegger is opgenomen vanuit cultuurhistorisch oogpunt. Het aanwenden van de bevoegdheid om wegen op de wegenlegger te plaatsen met deze reden is in strijd met artikel 3:3 van de Awb, aldus [appellant].
    
    7.1.    De rechtbank heeft terecht overwogen dat het Eikenpad een openbare weg is buiten de bebouwde kom. Artikel 27 van de Wegenwet bepaalt dat van wegen buiten de bebouwde kom een legger wordt opgemaakt. Op grond van deze bepaling is de raad verplicht het Eikenpad op de wegenlegger te plaatsen. Er is geen beslissingsruimte. Van strijd met artikel 3:3 van de Awb is geen sprake.
    
        Het betoog faalt.
    
    Conclusie
    
    8.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd, met verbetering van de gronden waarop deze rust.
    
    9.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. J.J. van Eck en mr. H. Bolt, leden, in tegenwoordigheid van mr. P. Klein, griffier.
    
    w.g. Slump    w.g. Klein
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 29 augustus 2018
    
    176-851.