ECLI:NL:RVS:2007:BB1758, Raad van State, 15-08-2007, 200608186/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2007-08-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 24 februari 2004 heeft het college van burgemeester en wethouders van Dordrecht (hierna: het college) aan Metro Properties B.V. (hierna: Metro) vrijstelling verleend voor het toestaan van detailhandel in een Makrovestiging op het perceel Toermalijnring ongenummerd te Dordrecht (hierna: het perceel).

200608186/1.
      Datum uitspraak: 15 augustus 2007
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    
      de vereniging "De Vereniging Federatie van Wijkwinkelcentra Dordrecht", gevestigd te Dordrecht,
      appellante,
    
    
    tegen de uitspraak in zaak no. AWB 05/738 van de rechtbank Dordrecht van 29 september 2006 in het geding tussen:
    
    appellante
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Dordrecht.
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 24 februari 2004 heeft het college van burgemeester en wethouders van Dordrecht (hierna: het college) aan Metro Properties B.V. (hierna: Metro) vrijstelling verleend voor het toestaan van detailhandel in een Makrovestiging op het perceel Toermalijnring ongenummerd te Dordrecht (hierna: het perceel).
    
    Bij besluit van 22 december 2004 heeft het college aan Metro vrijstelling en bouwvergunning verleend voor het oprichten van een bedrijfsgebouw ten behoeve van groothandel/detailhandel en bijbehorende voorzieningen inclusief een brandstoffenverkooppunt op het perceel.
    
    Bij besluit van 17 mei 2005 heeft het college het door appellante tegen het besluit van 22 december 2004 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij besluit van 21 februari 2006 heeft het college het besluit van 17 mei 2005 gewijzigd in die zin dat de motivering is aangevuld.
    
    Bij uitspraak van 29 september 2006, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank Dordrecht (hierna: de rechtbank) het door appellante tegen het besluit van 17 mei 2005 ingestelde beroep, mede gericht tegen het besluit van 21 februari 2006, ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft appellante bij brief van 10 november 2006, bij de Raad van State ingekomen op dezelfde dag, hoger beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 11 december 2006. Deze brieven zijn aangehecht.
    
    Bij brief van 6 februari 2007 heeft Metro, die in de gelegenheid is gesteld als partij aan het geding deel te nemen, een reactie ingediend.
    
    Bij brief van 6 februari 2007 heeft het college van antwoord gediend.
    
    Het college van gedeputeerde staten is in de gelegenheid gesteld als partij deel te nemen, van welke gelegenheid het geen gebruik heeft gemaakt.
    
    Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van appellante en het college. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 juni 2007, waar appellante, vertegenwoordigd door [voorzitter], bijgestaan door mr. J.W.O. Croockewit, advocaat te Amsterdam, en drs. A.M. Bos, en het college, vertegenwoordigd door mr. drs. E.M. Pronk, ing. G.W. Slager, ing. F.F.A. Aarnink Msc. en ing G.J.M. Overkamp, ambtenaren van de gemeente, zijn verschenen. Voorts is daar Metro, vertegenwoordigd door mr. K.Y.L. de Bakker, bijgestaan door mr. E.M. van Bommel, advocaat te Amsterdam, als partij gehoord.
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    Het college en Makro hebben ter zitting betoogd dat het door appellante overgelegde rapport van 6 juni 2007 van drs. A.M. Bos, werkzaam bij Retail Wholesale Group buiten beschouwing dient te worden gelaten, nu dit in strijd met de goede procesorde eerst op 7 juni 2007 is ingediend.
    
    2.1.1.    Zoals ter zitting is medegedeeld, zal de Afdeling dit rapport wegens strijd met de goede procesorde buiten beschouwing laten. Anders dan appellante heeft betoogd, is de in artikel 8:58, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht vermelde termijn niet bepalend voor de vraag of het overleggen van nadere stukken in strijd met de goede procesorde is. Gelet op de omvang van dit stuk kon een zinvolle bespreking daarvan ter zitting niet plaatsvinden. Nu zij met dit rapport het beleidsadvies met betrekking tot de vestiging van de Makro van de afdeling Beleid van de Dienst Stadsontwikkeling van 10 maart 2003 en de Nota effecten nieuwvestiging Makro in Dordrecht van de BRO van 9 juli 2003 wenst te bestrijden, valt niet in te zien dat appellante niet eerder een dergelijk rapport had kunnen overleggen. In de inleiding van het door appellante overgelegde rapport is vermeld dat eerst op 15 mei 2007 is besproken welke bijdrage de Retail Wholesale Group zou kunnen leveren aan de onderbouwing van de gronden van het hoger beroep. De enkele stelling van appellante dat zij vanaf het indienen van het hoger-beroepschrift een deskundige heeft gezocht en eerst in mei 2007 heeft gevonden, vormt onvoldoende rechtvaardiging voor de handelwijze van appellante.
    
    2.2.    Het bouwplan voorziet in de vestiging van een zelfbedieningsgroothandel, waarbij eveneens detailhandel is toegestaan, op het industrieterrein Dordtse Kil met bijbehorende voorzieningen. De bebouwing heeft een oppervlakte van ongeveer 22.000 m2. Daarnaast wordt voorzien in een parkeerterrein met circa 1400 plaatsen. Het perceel waarop de vestiging is voorzien heeft een oppervlakte van circa 60.000 m2.
    
    2.3.        Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Dordtse Kil III" (hierna: het bestemmingsplan) rust op het perceel de bestemming "Bedrijventerrein".
    
        Ingevolge artikel 5, eerste lid, van de voorschriften van het bestemmingsplan (hierna: de planvoorschriften), voor zover hier van belang, zijn de als zodanig aangewezen gronden bestemd voor bedrijven.
    
    2.4.    Het gebruik van de gronden en opstallen voor detailhandel op het perceel is in strijd met het bestemmingsplan. Om deze detailhandel mogelijk te maken, heeft het college met toepassing van artikel 19, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening vrijstelling verleend.
    
    2.4.1.    Appellante betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het bouwplan is voorzien van een goede ruimtelijke onderbouwing, omdat het college ongeclausuleerd vrijstelling heeft verleend voor het vestigen van detailhandel in een Makrovestiging in het gebied "Dordtse Kil III", terwijl het stuk van september 2003 dat als ruimtelijke onderbouwing dient uitgaat van een gebruik van de Makrovestiging voor groothandel.
    
    2.4.2.    De vrijstelling is verleend voor het toestaan van detailhandel in een Makrovestiging. Daarmee heeft het college beslist op de aanvraag van Metro van 31 oktober 2003 voor het oprichten van een bedrijfsgebouw ten behoeve van groothandel. In het besluit van 24 februari 2004 is niet expliciet bepaald dat vrijstelling is verleend voor het gebruik voor detailhandel zoals dat met de aanvraag is beoogd. De algemene bewoordingen waarmee de vrijstelling is verleend dwingen echter niet tot de conclusie dat het college een ruimere vrijstelling heeft verleend dan is verzocht, nu de toegestane detailhandel is voorzien van de toevoeging "in een Makrovestiging".
    
        Op basis hiervan heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat de vrijstelling ziet op aan de hoofdfunctie groothandel ondergeschikte detailhandel in het kader van de exploitatie van een Makrovestiging volgens de Makroformule. Deze formule omvat een zogenoemde cash-and-carry-groothandel voor bedrijven en professionele klanten. Onderdeel van deze formule is een systeem van op naam gestelde pasjes, waardoor bij Makro niet een ieder aankopen kan doen. Anders dan bij een traditionele groothandel, zorgen de klanten - in het algemeen kleine en middelgrote ondernemingen - zelf voor het vervoer en betalen zij de goederen veeleer contant dan op krediet. De Makro heeft gewoonlijk ongeveer 10.000 verschillende artikelen in voorraad, terwijl dit aantal bij traditionele groothandels doorgaans veel kleiner is. Een gedeelte van de aankopen wordt door de klanten aangewend voor eigen gebruik waardoor in zoverre sprake is van detailhandel. De vrijstelling heeft betrekking op deze vorm van detailhandel, die als ondergeschikt moet worden aangemerkt. De ruimtelijke onderbouwing sluit dan ook aan bij de verleende vrijstelling.
    
    2.5.    Voorts voert appellante aan dat het bouwplan niet is voorzien van een goede ruimtelijke onderbouwing, omdat ten onrechte geen milieueffectrapport is opgesteld en dat het onderzoek naar de luchtkwaliteit onvoldoende is.
    
    2.5.1.    Ingevolge artikel 7.4, eerste lid, van de Wet milieubeheer, zoals dat luidde ten tijde van de besluiten op bezwaar, worden bij algemene maatregel van bestuur de activiteiten aangewezen, ten aanzien waarvan het bevoegd gezag krachtens artikel 7.8b en 7.8d moet bepalen of voor de activiteit, vanwege de bijzondere omstandigheden waaronder zij wordt ondernomen, een milieueffectrapport moet worden gemaakt. Daarbij worden een of meer besluiten van bestuursorganen ter zake van die activiteiten aangewezen, bij de voorbereiding waarvan, indien het bevoegd gezag daartoe besluit, het in de eerste volzin bedoelde milieueffectrapport moet worden gemaakt.
    
        Ingevolge artikel 2, tweede lid, van het Besluit milieu-effectrapportage 1994, zoals dat luidde ten tijde van de besluiten op bezwaar, voor zover hier van belang, worden als activiteiten als bedoeld in artikel 7.4, eerste lid, van de Wet Milieubeheer aangewezen de activiteiten die behoren tot een categorie die in onderdeel D van de bijlage is omschreven.
    
        In onderdeel D van de bijlage, zoals die ten tijde van de besluiten op bezwaar luidde, is onder 11.2 de uitvoering dan wel de wijziging of uitbreiding van de uitvoering van een stadsproject genoemd, met inbegrip van de bouw van winkelcentra of parkeerterreinen in gevallen waarin de activiteit betrekking heeft op een oppervlakte van 100 ha of meer of een bedrijfsvloeroppervlakte van 200.000 m³ of meer bij de vaststelling van het ruimtelijk plan dat als eerste in de mogelijke uitvoering, wijziging of uitbreiding voorziet.
    
        In onderdeel D van de bijlage, zoals die ten tijde van de besluiten op bezwaar luidde, is onder 11.3 de aanleg, wijziging of uitbreiding van een bedrijventerrein genoemd in gevallen waarin de activiteit betrekking heeft op een oppervlakte van 75 ha of meer bij de vaststelling van het ruimtelijk plan dat als eerste in de mogelijke aanleg, wijziging of uitbreiding voorziet.
    
        Ingevolge artikel 7, eerste lid, van het Besluit luchtkwaliteit 2005 nemen bestuursorganen bij de uitoefening van bevoegdheden dan wel bij de toepassingen van wettelijke voorschriften die gevolgen kunnen hebben voor de luchtkwaliteit, de in paragraaf 2 genoemde grenswaarden voor zwaveldioxide, stikstofdioxide, stikstofoxiden, zwevende deeltjes (PM¹°), lood, koolmonoxide en benzeen in acht.
    
    2.5.2.    Blijkens de aanvraag om bouwvergunning bedraagt de bruto vloeroppervlakte 24375 m². Tezamen met 1400 parkeerplaatsen zal geen sprake zijn van een activiteit die betrekking heeft op een oppervlakte van 75 ha of meer. Van een activiteit die is genoemd in 11.2 en 11.3 van onderdeel D van de bijlage bij het Besluit milieu-effectrapportage 1994 is reeds daarom geen sprake.
    
    2.5.3.    Appellante draagt terecht voor dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat zij het door het college aan het besluit op bezwaar ten grondslag gelegde onderzoek naar de luchtkwaliteit van adviesbureau Goudappel Coffeng niet inhoudelijk heeft bestreden.
    
        Dit leidt evenwel niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak. De rechtbank heeft namelijk terecht hetgeen appellante hieromtrent had aangevoerd verworpen.
    
        In het rapport van Goudappel Coffeng van 16 november 2005 is vermeld dat de hoeveelheid verkeer die het gebied genereert, is bepaald met behulp van het verkeersmodel van de Drechtsteden 2002-2015. De verkeersintensiteiten zijn volgens voormeld rapport door middel van interpolatie bepaald.
    
        Weliswaar worden in de in hoger beroep overgelegde notitie van 7 september 2006 van Tauw, enkele zaken genoemd die de opsteller zijn opgevallen aan het rapport van Goudappel Coffeng, maar hieraan zijn geen conclusies verbonden wat betreft de vraag of bij het realiseren van het bouwplan aan de normen van het Besluit luchtkwaliteit 2005 is voldaan. Gelet hierop kan in hetgeen appellante heeft aangevoerd geen aanleiding worden gevonden voor het oordeel dat het college het rapport van Goudappel Coffeng onvoldoende had moeten achten om op het punt van de luchtkwaliteit en verkeersaantrekkende werking als ruimtelijke onderbouwing te kunnen dienen.
    
    2.6.    Appellante betoogt voorts dat de rechtbank heeft miskend dat het college niet in redelijkheid vrijstelling heeft kunnen verlenen voor het toestaan van detailhandel op het perceel. Daartoe voert zij in de eerste plaats aan dat dit in strijd is met het provinciale beleid dat detailhandel op bedrijventerreinen moet worden tegengegaan en dat een duurzame ontwrichting van het voorzieningenniveau ter plaatse zal plaatsvinden. In de tweede plaats voert zij aan dat problemen zullen ontstaan bij de verkeersafwikkeling ter plaatse van de aansluiting van de N3 op de A16.
    
    2.6.1.    In de op 8 maart 2005 door het college van gedeputeerde staten vastgestelde nota "Nota Regels voor Ruimte" is vermeld dat ondersteunende detailhandel op bedrijventerreinen kan worden toegestaan voor zover deze detailhandel het bedrijventerrein als verzorgingsgebied heeft en met onderzoek is aangetoond dat de bestaande verzorgingsstructuur niet wordt aangetast. Mede gelet op de door BRO opgestelde nota "Nota effecten nieuwvestiging Makro in Dordrecht" van 9 juli 2003 heeft de rechtbank het bouwplan terecht niet in strijd geacht met deze nota.
    
        Niet aannemelijk is gemaakt dat als gevolg van de verwezenlijking van het bouwplan een duurzame ontwrichting van het voorzieningenniveau ter plaatse zal plaatsvinden. De rechtbank heeft terecht overwogen dat hetgeen appellante hieromtrent heeft aangevoerd geen grond biedt voor het oordeel dat de vrijstelling niet in redelijkheid kon worden verleend.
    
    2.6.2.    De rechtbank heeft voorts terecht geoordeeld dat appellante onvoldoende aannemelijk heeft gemaakt dat het bouwplan zodanige gevolgen zal hebben voor de verkeerssituatie ter plaatse dat het college om die reden niet in redelijkheid vrijstelling heeft kunnen verlenen.
    
    2.7.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd met enige verbetering van de gronden waarop deze rust.
    
    2.8.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, Voorzitter, en mr. C.J.M. Schuyt en mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, Leden, in tegenwoordigheid van mr. P. Lodder, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Slump    w.g. Lodder
      Voorzitter    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 15 augustus 2007
    
    17-499.