ECLI:NL:RVS:2014:4677, Raad van State, 24-12-2014, 201401067/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2014-12-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 8 oktober 2013 heeft de raad het bestemmingsplan "Tuincentrum" vastgesteld.

201401067/1/R3.
    Datum uitspraak: 24 december 2014
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid De Empelse Polder B.V., handelend onder de naam Intratuin Rosmalen (hierna: Intratuin Rosmalen), gevestigd te Rosmalen, gemeente 's-Hertogenbosch,
    appellante,
    
    en
    
    de raad van de gemeente 's-Hertogenbosch,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 8 oktober 2013 heeft de raad het bestemmingsplan "Tuincentrum" vastgesteld.
    
    Tegen dit besluit heeft Intratuin Rosmalen beroep ingesteld.
    
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Intratuin Rosmalen heeft nadere stukken ingediend.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 17 november 2014, waar Intratuin Rosmalen, vertegenwoordigd door G.J. Berkelmans, bijgestaan door mr. M. de Jong, advocaat te 's-Hertogenbosch, en de raad, vertegenwoordigd door drs. B.S.S. Tjiam en ing. M. Lankester, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsvrijheid om bestemmingen aan te wijzen en regels te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De Afdeling toetst deze beslissing terughoudend. Dit betekent dat de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden beoordeelt of aanleiding bestaat voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Voorts beoordeelt de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden of het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
    
    2. Het bestemmingsplan voorziet in een planregeling voor het tuincentrum Intratuin Rosmalen op het perceel Empelseweg 9 in Rosmalen. Het plan heeft betrekking op het grootste deel van het perceel.
    
    Het resterende deel van het perceel valt onder het bestemmingsplan "Kanaalpark", door de raad vastgesteld op 23 april 2013 en herzien bij besluit van 10 december 2013. Het daartegen door Intratuin Rosmalen ingestelde beroep is bij uitspraak van de Afdeling van 16 juli 2014 in zaak nr. 201306595/1/R3 deels niet-ontvankelijk en deels ongegrond verklaard.
    
    3. Intratuin Rosmalen betoogt dat het plan ten onrechte niet voorziet in voldoende bouw- en exploitatiemogelijkheden voor haar perceel. Hiertoe voert zij allereerst aan dat de in het voorontwerpplan opgenomen wijzigingsbevoegdheid voor het bouwen van bouwwerken buiten het bouwvlak met een maximale oppervlaktemaat van 1200 m² ten onrechte niet is opgenomen in het vastgestelde plan. Weliswaar is in het vastgestelde plan een afwijkingsbevoegdheid opgenomen voor gebouwen en overkappingen buiten het bouwvlak, maar daaraan is volgens Intratuin Rosmalen ten onrechte een maximale oppervlaktemaat van slechts 660 m² verbonden. Hieraan heeft de raad ten onrechte geen ruimtelijke argumenten ten grondslag gelegd, aldus de Intratuin Rosmalen.
    
    3.1. De raad stelt zich op het standpunt dat het voorheen geldende plan "Tuincentrum" uit 1992 voor het perceel Empelseweg 9 voorzag in rechtstreekse bouwmogelijkheden en bouwmogelijkheden na toepassing van een wijzigingsbevoegdheid op een totale oppervlakte van 13.651 m². De raad stelt dat 12.991 m² van het perceel is bebouwd. In het voorliggende plan is ervoor gekozen om voor het resterende oppervlak van 660 m² waarop bebouwing mogelijk was, bouwmogelijkheden toe te staan na toepassing van een afwijkingsbevoegdheid om op die manier verrommeling van het perceel te voorkomen, aldus de raad.
    
    3.2. Het perceel Empelseweg 9 heeft in het plan onder meer de bestemming "Detailhandel" en de aanduiding "bouwvlak".
    
    Ingevolge artikel 3, lid 3.1, van de planregels zijn de voor "Detailhandel" aangewezen gronden bestemd voor
    
    a. een tuincentrum;
    
    b. erven en terreinen;
    
    c. parkeerterrein;
    
    d. verkeersvoorzieningen;
    
    e. aan het tuincentrum ondergeschikte voorzieningen, zoals standplaatsen, groen(voorziening), water, waterhuishoudkundige voorzieningen en functie-ondersteunende horeca.
    
    Ingevolge artikel 3, lid 3.2.2, aanhef en onder a, mogen binnen de bestemming "Detailhandel" bedrijfsgebouwen ten dienste van deze bestemming worden gebouwd met inachtneming van de bepaling dat de gebouwen binnen het bouwvlak dienen te worden gebouwd.
    
    Ingevolge lid 3.2.4, aanhef en onder e, mogen binnen de bestemming "Detailhandel" bouwwerken, geen gebouwen zijnde, ten dienste van deze bestemming worden gebouwd met inachtneming van de bepaling dat de gezamenlijke oppervlakte van overkappingen niet meer dan 30 m² mag bedragen.
    
    Ingevolge lid 3.4.1, aanhef en onder a, kan het bevoegd gezag met een omgevingsvergunning afwijken van het bepaalde in lid 3.2.2, aanhef en onder a, en lid 3.2.4, aanhef en onder e, voor het bouwen van gebouwen en overkappingen, mits de gezamenlijke oppervlakte aan gebouwen en overkappingen niet meer dan 660 m² bedraagt.
    
    3.3. In de nota van zienswijzen heeft de raad toegelicht dat in het voorontwerpplan de bestaande luifel aan de zuidelijke gevel van het hoofdgebouw abusievelijk niet was geregeld. In het ontwerpplan is deze omissie hersteld door het bouwvlak voor het hoofdgebouw te vergroten met de omvang van de luifel. Hierbij is de voorheen geldende wijzigingsbevoegdheid om het hoofdgebouw te kunnen vergroten, in het vastgestelde plan vervallen. Daarvoor in de plaats is in artikel 3, lid 3.4.1, aanhef en onder a, van de planregels opgenomen dat met een afwijkingsbevoegdheid op een oppervlakte van maximaal 660 m² gebouwen en overkappingen zijn toegestaan buiten het bouwvlak. De raad heeft opgemerkt dat hierbij de vergroting van het bouwvlak voor het hoofdgebouw in mindering is gebracht op de niet benutte bouwmogelijkheden uit het voorheen geldende plan. Daarnaast heeft de raad ervoor gekozen in het voorliggende plan de buiten het bouwvlak toegestane bouwmogelijkheden eerst na toepassing van een afwijkingsbevoegdheid toe te laten. Hieraan heeft de raad ten grondslag gelegd dat aldus de ruimtelijke kwaliteit op het perceel positief kan worden beïnvloed met dien verstande dat de bebouwing op het perceel zoveel mogelijk kan worden geclusterd om op die manier verrommeling van het perceel te voorkomen. De Afdeling acht dit uitgangspunt van de raad niet onredelijk en afdoende gemotiveerd.
    
    In hetgeen Intratuin Rosmalen heeft aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad niet in redelijkheid voor het plandeel ter plaatse van het perceel Empelseweg 9 met bestemming "Detailhandel" heeft kunnen vaststellen dat met een afwijkingsbevoegdheid buiten het bouwvlak gebouwen en overkappingen zijn toegestaan op een gezamenlijke oppervlakte van maximaal 660 m².
    
    Het betoog faalt.
    
    4. Intratuin Rosmalen betoogt voorts dat het plan ten onrechte geen zelfstandige horeca op het perceel toestaat. Zij voert daartoe aan dat in het gehele plan ontwikkelingen worden mogelijk gemaakt, zodat niet valt in te zien waarom op haar perceel niet een zelfstandige horecafunctie mogelijk zou kunnen worden gemaakt. Daarnaast stelt de raad dat een zelfstandige horecafunctie ter plaatse niet in overeenstemming is met de Verordening ruimte 2012 (hierna: de Verordening 2012), terwijl de bedoelde bepaling uit de Verordening 2012 volgens Intratuin Rosmalen op haar perceel niet van toepassing is, nu geen sprake is van onttrekking van agrarische grond aan het buitengebied. Intratuin Rosmalen voert voorts aan dat de raad ten onrechte geen medewerking heeft verleend aan de verruiming van het vloeroppervlak op haar perceel voor horecadoeleinden tot 1.000 m², zijnde 30% van haar nettovloeroppervlak, terwijl dit maximumpercentage volgens het gemeentelijke "Beleidsplan Horeca", vastgesteld in maart 1994, is toegestaan.
    
    4.1. De raad stelt zich op het standpunt dat een zelfstandige horecafunctie op het perceel Empelseweg 9 niet mogelijk is, omdat het buiten bestaand stedelijk gebied ligt, waar terughoudend moet worden omgegaan met niet-agrarische ontwikkelingen. De raad stelt dat het toestaan van een zelfstandige horecafunctie en uitbreiding van de bestaande ondersteunende horeca op het perceel niet passend is, omdat het plangebied ligt in een ecologische verbindingszone, waar het accent ligt op behoud en ontwikkeling van natuur en ecologische waarden. De raad stelt voorts dat Intratuin Rosmalen geen concrete informatie over de gewenste uitbreiding van horecamogelijkheden, zoals bijvoorbeeld een bedrijfsplan of een bouwplan, heeft overgelegd, waarmee de raad bij de vaststelling van het bestemmingsplan rekening kon houden.
    
    4.2. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad in redelijkheid er voor kunnen kiezen om geen zelfstandige horecafunctie op het perceel toe te staan. Hierbij is van belang dat de raad heeft toegelicht dat zelfstandige horeca in de binnenstad thuis hoort en dat het niet wenselijk is om in het betreffende gebied, dat is gericht op de ontwikkeling en het behoud van natuur en ecologische waarden, zelfstandige horecafuncties toe te staan. Voorts beschikt Intratuin Rosmalen niet over een concreet plan voor zelfstandige horeca ter plaatse, waar de raad ten tijde van de vaststelling van het plan rekening mee had moeten houden. Dat Intratuin Rosmalen hangende de beroepsprocedure, derhalve na de planvaststelling, een inrichtingenschets voor het perceel heeft overgelegd, maakt dit niet anders. Verder betekent de omstandigheid dat in het plangebied wel andere, recreatieve functies worden mogelijk gemaakt, niet dat de raad op het perceel een zelfstandige horecafunctie mogelijk had moeten maken. Bovendien is het gebruik van het perceel voor horeca niet uitgesloten, mits dit een ondersteunende functie heeft bij de bestemming "Detailhandel". Daarnaast heeft de raad er ter zitting op gewezen dat de mogelijkheden om het tuincentrum, en daarmee ook het horecagedeelte, ook op zondag open te stellen substantieel zijn uitgebreid.
    
    Over het betoog van Intratuin Rosmalen dat de raad ten onrechte geen medewerking heeft verleend aan de verruiming van het vloeroppervlak op haar perceel voor horecadoeleinden tot 1.000 m², zijnde 30% van haar nettovloeroppervlak, terwijl dit maximumpercentage volgens het Beleidsplan Horeca is toegestaan, overweegt de Afdeling als volgt. Bij de vaststelling van het plan is het Beleidsplan Horeca betrokken. In de plantoelichting staat dat volgens het Beleidsplan Horeca een detailhandelsbedrijf, teneinde niet als horecavestiging te worden aangemerkt, maximaal 30% van het nettovloeroppervlak mag gebruiken voor horecadoeleinden. Uit het beleidsplan volgt dat dit maximumpercentage betrekking heeft op detailhandel in de binnenstad en derhalve niet van toepassing is op detailhandel buiten stedelijk gebied. De raad stelt zich op het standpunt dat winkels in de binnenstad een veel kleiner vloeroppervlak hebben dan tuincentra, zodat het toepassen van het maximumpercentage van 30% van het nettovloeroppervlak van een tuincentrum voor horecadoeleinden niet voor de hand ligt. Voorts heeft de raad ter zitting erop gewezen dat het voorheen geldende plan "Tuincentrum" maximaal 150 m² aan ondersteunende horeca toeliet en dat het voor deze functie bestemde vloeroppervlak in het voorliggende plan is verruimd tot 600 m². Gelet hierop heeft de raad in redelijkheid kunnen weigeren het vloeroppervlak op het perceel van Intratuin Rosmalen voor horecadoeleinden verder te verruimen tot 1.000 m².
    
    Het betoog faalt.
    
    5. Intratuin Rosmalen betoogt verder dat in het plan ten onrechte niet de mogelijkheid is opgenomen een tweede bedrijfswoning op het perceel te bouwen, terwijl in het voorheen geldende plan "Tuincentrum" hiertoe een directe bouwtitel was toegekend. Dat van deze directe bouwtitel nog geen gebruik is gemaakt, is het gevolg van de economische restricties uit het voorheen geldende plan, aldus Intratuin Rosmalen.
    
    5.1. De raad stelt zich op het standpunt dat in het voorheen geldende plan geen directe bouwtitel voor een tweede bedrijfswoning was opgenomen, maar dat hiervoor een vrijstellingsbevoegdheid was opgenomen. Verder heeft Intratuin Rosmalen er niet zonder meer vanuit kunnen gaan dat de bestaande rechten uit het voorheen geldende plan zouden worden voortgezet. De raad stelt voorts dat, voor zover Intratuin Rosmalen met de economische restricties het verbod op de verkoop van dieren, dierenbenodigdheden en diervoeders bedoelt, niet valt in te zien dat met het toestaan van de verkoop van deze artikelen een tweede bedrijfswoning noodzakelijk is voor de bedrijfsvoering van Intratuin Rosmalen. Daarnaast stelt de raad dat het toelaten van een tweede bedrijfswoning op het perceel niet in overeenstemming is met het gemeentelijke en provinciale beleid om de ruimtelijke kwaliteit van het buitengebied te verbeteren en de afwisseling tussen stad en land te versterken.
    
    5.2. Ingevolge artikel 3, lid 3.2.3, van de planregels van het voorliggende plan mag binnen de bestemming "Detailhandel" maximaal één bedrijfswoning ten dienste van deze bestemming worden gebouwd.
    
    Ingevolge artikel 3, lid F, onder I, van de planvoorschriften van het voorheen geldende plan kon het college van burgemeester en wethouders vrijstelling verlenen voor het oprichten van maximaal twee dienstwoningen binnen de bestemming "Tuincentrum", indien dat uit hoofde van een doelmatige bedrijfsvoering noodzakelijk werd geacht.
    
    5.3. In het algemeen kunnen aan een geldend bestemmingsplan geen blijvende rechten worden ontleend. De raad kan op grond van gewijzigde planologische inzichten en na afweging van alle betrokken belangen andere bestemmingen en regels voor gronden vaststellen.
    
    Op grond van het voorheen geldende plan was na toepassing van een vrijstellingsbevoegdheid een tweede bedrijfswoning op het perceel toegestaan, indien dat voor de bedrijfsvoering noodzakelijk werd geacht. Het voorliggende plan staat geen tweede bedrijfswoning toe, ook niet na toepassing van een vrijstellingsbevoegdheid. Intratuin Rosmalen heeft niet onderbouwd dat en waarom het eventueel toestaan van de verkoop van dieren, dierenbenodigdheden en diervoeders een tweede bedrijfswoning noodzakelijk maakt. Over de door Intratuin Rosmalen ter zitting gegeven toelichting dat een tweede bedrijfswoning noodzakelijk is vanwege onveiligheid in verband met inbraakgevoeligheid, overweegt de Afdeling dat die problematiek ook op andere wijzen dan met een tweede bedrijfswoning kan worden aangepakt. Voorts heeft Intratuin Rosmalen ook anderszins niet onderbouwd dat concrete behoefte aan een tweede bedrijfswoning op het perceel bestaat. Gelet hierop, alsmede in aanmerking genomen de soort bedrijfsactiviteiten van Intratuin Rosmalen, heeft de raad zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat een tweede bedrijfswoning niet noodzakelijk is. Mede gelet op het terughoudende gemeentelijke beleid ten aanzien van nieuwe woningen in het buitengebied en in aanmerking genomen het beleid gericht op zorgvuldig ruimtegebruik ter versterking van de ruimtelijke kwaliteit, heeft de raad in redelijkheid kunnen besluiten om in het voorliggende plan geen tweede bedrijfswoning op het perceel Empelseweg 9 mogelijk te maken.
    
    Het betoog faalt.
    
    6. Intratuin Rosmalen heeft zich in het beroepschrift voor het overige beperkt tot het verwijzen naar de inhoud van de zienswijze. In de overwegingen van het bestreden besluit is ingegaan op deze zienswijze. Intratuin Rosmalen heeft in het beroepschrift, noch ter zitting redenen aangevoerd waarom de weerlegging van de desbetreffende zienswijze in het bestreden besluit onjuist zou zijn.
    
    7. Gelet op het voorgaande is het beroep ongegrond.
    
    8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    verklaart het beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. E. Helder, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R.S.D. Ramrattansing, griffier.
    
    w.g. Helder w.g. Ramrattansing
    lid van de enkelvoudige kamer griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 24 december 2014
    
    408.