ECLI:NL:RVS:2017:2557, Raad van State, 20-09-2017, 201605979/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2017-09-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 19 juni 2014 heeft het college Bo-Rent onder oplegging van een dwangsom van € 5.000,00 ineens gelast om binnen twee weken, ingaande de dag na verzending van het besluit, de gevelreclame en het rolluik aan de panden op het adres Eerste Oosterparkstraat 41-43 te Amsterdam te verwijderen en verwijderd te houden.

201605979/1/A1.
    Datum uitspraak: 20 september 2017
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    Bo-Rent B.V. en Bo-Mij Beheer B.V., beide gevestigd te Hoorn,
    appellanten,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 8 juli 2016 in zaken nrs. 15/702 en 15/853 in het geding tussen:
    
    Bo-Rent en Bo-Mij Beheer
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 19 juni 2014 heeft het college Bo-Rent onder oplegging van een dwangsom van € 5.000,00 ineens gelast om binnen twee weken, ingaande de dag na verzending van het besluit, de gevelreclame en het rolluik aan de panden op het adres Eerste Oosterparkstraat 41-43 te Amsterdam te verwijderen en verwijderd te houden.
    
    Bij besluit van dezelfde datum heeft het college Bo-Mij Beheer onder oplegging van een dwangsom van € 5.000,00 ineens gelast om binnen twee weken, ingaande de dag na verzending van het besluit, de gevelreclame aan de panden op het adres Eerste Oosterparkstraat 53-61 te Amsterdam te verwijderen en verwijderd te houden.
    
    Bij besluit van 5 januari 2015 heeft het college de door Bo-Rent en Bo-Mij Beheer tegen deze besluiten gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 8 juli 2016 heeft de rechtbank de door Bo-Rent en Bo-Mij Beheer daartegen ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben Bo-Rent en Bo-Mij Beheer hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    Bij afzonderlijke besluiten van 3 augustus 2016 heeft het college besloten tot invordering bij Bo-Rent en Bo-Mij Beheer van de dwangsom van € 5.000,00.
    
    Bo-Rent en Bo-Mij Beheer hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 juli 2017, waar Bo-Rent en Bo-Mij Beheer, vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. S. Grasboer, advocaat te Alkmaar, en het college vertegenwoordigd door M.E.R. Derby-Vink LLB en mr. R.J.C.K.K. Fa-Si-Oen, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    Het college is projectmatig gestart met het verbeteren van de ruimtelijke uitstraling van de Eerste Oosterparkstraat, waaronder de uitstraling van de in de straat aanwezige winkels. De aan Bo-Rent en Bo-Mij Beheer opgelegde lasten vloeien daaruit voort. De gevelreclames bevinden zich ter hoogte van de begane grond van de panden aan de Eerste Oosterparkstraat 41-43 en 53-61 en bestaan uit een reclamebakconstructie met een diepte van ongeveer 30 cm, een hoogte van ongeveer 80 cm en een lengte van ongeveer 10 tot 15 m, die tegen de gevel is bevestigd en waartegen een reclamebord en vlaggen zijn bevestigd. Voorts maakt een rolluik onderdeel uit van de gevelreclame op het adres Eerste Oosterparkstraat 41-43. De gevelreclames zijn in 1970 geplaatst.
    
    De rechtbankuitspraak
    
    2.    De rechtbank heeft geoordeeld dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat voor het plaatsen van de gevelreclames een bouwvergunning als bedoeld in artikel 47 van de Woningwet 1962 was vereist en thans een omgevingsvergunning op grond van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht is vereist. Nu geen van beide is verleend, was het college bevoegd om jegens Bo-Rent en Bo-Mij Beheer handhavend op te treden. Volgens de rechtbank heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat geen concreet zicht op legalisering van de gevelreclames bestaat omdat deze in strijd zijn met redelijke eisen van welstand. Voorts heeft de rechtbank geoordeeld dat niet is gebleken van bijzondere omstandigheden die het college ertoe hadden moeten brengen van handhavend optreden af te zien. Wat betreft de gevelreclame aan de panden op het adres Eerste Oosterparkstraat 53-61 heeft de rechtbank voorts nog geoordeeld dat Bo-Mij Beheer, anders dan gesteld, daarvan geen melding heeft gedaan op grond van artikel 42, eerste lid, van de Woningwet (oud), gelezen in verbinding met het Besluit meldingplichtige bouwwerken (oud), zodat zij er niet gerechtvaardigd op mocht vertrouwen dat de gevelreclame was toegestaan.
    
    De hogerberoepsgronden
    
    3.    Bo-Rent en Bo-Mij Beheer betogen dat de rechtbank heeft miskend dat het college niet bevoegd was handhavend op te treden tegen de gevelreclames. Volgens hen heeft de rechtbank ten onrechte geoordeeld dat voor het aanbrengen daarvan op grond van artikel 47 van de Woningwet 1962 een bouwvergunning was vereist. Daartoe voeren zij aan dat de gevelreclames op het moment van hun plaatsing in 1970 nog geen bouwwerken waren, aangezien de Afdeling eerst in haar uitspraak van 29 april 1999, H01.98.1429, een reclamebak als een bouwwerk heeft aangemerkt.
    
    3.1.    Artikel 47, eerste lid, van de Woningwet 1962 luidde: "Het is verboden te bouwen zonder of in afwijking van een schriftelijke vergunning van het college (bouwvergunning)."
    
        Het tweede lid, aanhef en onder b, luidde: "Geen bouwvergunning is vereist […] overeenkomstig hetgeen daaromtrent in de bouwverordening nader is bepaald voor het bouwen van bouwwerken, die geen gebouwen zijn, van geringe afmetingen."
    
    3.2.    De rechtbank heeft voor de uitleg van het begrip bouwwerk terecht verwezen naar vaste jurisprudentie van de Afdeling en geoordeeld dat de gevelreclames bouwwerken zijn. Volgens deze vaste jurisprudentie kan voor de uitleg van het begrip bouwwerk aansluiting worden gezocht bij de omschrijving van dit begrip in de modelbouwverordening. Deze omschrijving, luidt: "elke constructie van enige omvang van hout, steen, metaal of ander materiaal, die op de plaats van bestemming hetzij direct of indirect met de grond verbonden is, hetzij direct of indirect steun vindt in of op de grond, bedoeld om ter plaatse te functioneren" en was in 1970 niet anders. Gelet op de omvang, de constructie en het plaatsgebonden karakter van de gevelreclames heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat zij bouwwerken zijn. De omstandigheid dat, als gesteld, de Afdeling eerst in voormelde uitspraak van 29 april 1999 heeft geoordeeld dat de daarin aan de orde zijnde reclamebak een bouwwerk was, maakt niet dat reclamebakken voor die tijd geen bouwwerken konden zijn.
    
        Nu de gevelreclames geen geringe afmetingen hebben, heeft de rechtbank terecht geconcludeerd dat voor het plaatsen daarvan een bouwvergunning was vereist.
    
        Het betoog faalt.
    
    4.    Bo-Mij Beheer betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college niet bevoegd was handhavend op te treden tegen de gevelreclame aan de panden op het adres Eerste Oosterparkstraat 53-61 omdat zij op 18 augustus 1992 bij het college daarvan melding heeft gedaan op grond van artikel 42, eerste lid, van de Woningwet (oud), gelezen in verbinding met het Besluit meldingplichtige bouwwerken (oud). In deze melding zijn reclameborden genoemd. Omdat het college niet binnen vijf weken na de melding heeft laten weten dat een vergunning was vereist, is gelet op artikel 42, zesde lid, van de Woningwet (oud) een fictieve akkoordverklaring ontstaan ten aanzien van deze gevelreclame, aldus Bo-Mij Beheer.
    
    4.1.    In de brief van 18 augustus 1992 heeft Bo-Mij Beheer verzocht om een vergunning voor door haar in de kozijnen van het pand geplaatste reclameborden bij haar filiaal aan de Eerste Oosterparkstraat 51-67. Daarbij heeft zij toegelicht dat de kozijnen van het pand in slechte staat zijn, hetgeen bij regen en wind gevaar kan opleveren voor de omgeving. Het plaatsen van de borden is een tijdelijke oplossing in ieders belang, waarbij de mogelijkheid is benut om de borden van reclame te voorzien, aldus deze brief. De Afdeling is van oordeel dat uit deze brief blijkt dat het verzoek van Bo-Mij Beheer uitsluitend zag op de in de kozijnen geplaatste reclameborden, zoals te zien op de bij de brief gevoegde foto’s. Dat op deze foto’s ook een deel van de gevelreclame zichtbaar is, maakt niet dat het verzoek daar mede betrekking op had. Reeds hierom is voor de gevelreclame geen "fictieve akkoordverklaring" ontstaan.
    
        Het betoog faalt.
    
    5.    De conclusie is dat het college bevoegd was terzake handhavend op te treden.
    
        Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van die bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd dat niet doen. Dit kan zich voordoen, indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    6.    Bo-Rent en Bo-Mij Beheer betogen dat de rechtbank heeft miskend dat handhavend optreden zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, dat het college daarvan had behoren af te zien. Daartoe voeren zij aan dat de gevelreclames, die van belang zijn voor de herkenbaarheid en de identiteit van de filialen, al sinds 1970 aanwezig zijn en dat daarvoor steeds precariobelasting is betaald.  
    
    6.1.    Het college heeft gesteld dat het mede naar aanleiding van klachten van bewoners en ondernemers heeft besloten tot verbetering van de uitstraling van de Eerste Oosterparkstraat. Een verbeterde uitstraling van de straat is volgens het college gunstig voor de leefbaarheid en de economische activiteiten ter plaatse. Voor het realiseren van deze verbetering is het van belang dat de gevelreclames aan de panden in de Eerste Oosterparkstraat 41-43 en 53-61 worden verwijderd. Deze zijn in strijd met redelijke eisen van welstand, zoals volgt uit het welstandsadvies van de Commissie voor Welstand en Monumenten van 11 april 2014, aldus het college. Voorts heeft het college er op gewezen dat wel nieuwe gevelreclames zijn toegestaan, maar dat zij moeten voldoen aan de ter zake geldende welstandscriteria en dat voor het aanbrengen van gevelreclames tot in 2015 subsidie beschikbaar was ter hoogte van 50% van de gemaakte kosten. De Afdeling is van oordeel dat onder deze omstandigheden handhavend optreden tegen de reeds vanaf 1970 aanwezige gevelreclames niet zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat het college daarvan had behoren af te zien. De rechtbank is terecht tot dezelfde conclusie gekomen.
    
        Het betoog faalt.
    
    7.    De hoger beroepen van Bo-Rent en Bo-Mij Beheer zijn ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    De invorderingsbeschikkingen van 3 augustus 2016
    
    8.    Ingevolge artikel 5:39, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht heeft het bezwaar, beroep of hoger beroep tegen de last onder dwangsom mede betrekking op een beschikking die strekt tot invordering van de dwangsom, voor zover de belanghebbende deze beschikking betwist.
    
    9.    Bo-Rent en Bo-Mij Beheer betogen dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat dwangsommen zijn verbeurd. Volgens hen was op 3 augustus 2016 de begunstigingstermijn nog niet verlopen. Ter zitting hebben Bo-Rent en Bo-Mij Beheer het standpunt ingenomen dat de begunstigingstermijn afliep op 14 september 2016, zijnde de datum waarop de geboden begunstigingstermijn afliep volgens de dwangsombesluiten die het college op 3 augustus 2016 heeft genomen ter zake van de gevelreclames.
    
    9.1.    Het standpunt van Bo-Rent en Bo-Mij Beheer dat de hun geboden begunstigingstermijn afliep op 14 september 2016 is niet juist. Met de dwangsombesluiten van 3 augustus 2016, waarin deze termijn is geboden, heeft het college Bo-Rent en Bo-Mij Beheer nieuwe lasten opgelegd ter zake van de gevelreclames omdat aan de eerdere lasten niet was voldaan. In deze procedure zijn die lasten niet aan de orde, maar zijn de lasten aan de orde die het college aan Bo-Rent en Bo-Mij Beheer bij de besluiten van 19 juni 2014 heeft opgelegd.
    
        De bij de besluiten van 19 juni 2014 opgelegde lasten onder dwangsom zijn tijdens de bezwaar- en beroepsprocedure geschorst door de voorzieningenrechter van de rechtbank, laatstelijk tot de uitspraak op het door Bo-Rent en Bo-Mij Beheer ingestelde beroep. Het college is er in verband hiermee in de invorderingsbeschikkingen van 3 augustus 2016 van uitgegaan dat de in de besluiten van 19 juni 2014 geboden begunstigingstermijn van twee weken opnieuw is gaan lopen na de verzending van de aangevallen uitspraak op 11 juli 2016. Voor zover Bo-Rent en Bo-Mij Beheer hebben betoogd dat dit uitgangspunt niet juist is, omdat het college de bij de besluiten van 19 juni 2014 geboden begunstigingstermijn van twee weken heeft ingetrokken en tot twee keer toe een nieuwe begunstigingstermijn heeft gesteld in afwachting van de uitspraken van de voorzieningenrechter, overweegt de Afdeling dat dit betoog hen niet kan baten. De laatstelijk door het college gestelde begunstigingstermijn liep tot tien dagen na de uitspraak van de voorzieningenrechter van 3 maart 2015. Ook als van die termijn zou worden uitgegaan in plaats van de door het college gehanteerde termijn van twee weken, staat vast dat de begunstigingstermijn ten tijde van het nemen van de invorderingsbeschikkingen van 3 augustus 2016 was verstreken. Nu niet in geschil is dat Bo-Rent en Bo-Mij Beheer op dat moment de gevelreclames niet hadden verwijderd, heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat ten tijde van het nemen van de invorderingsbeschikkingen de opgelegde dwangsom van € 5.000,00 door Bo-Rent en Bo-Mij Beheer was verbeurd.
    
        Het betoog faalt.
    
    10.    De beroepen van Bo-Rent en Bo-Mij Beheer tegen de invorderingsbeschikkingen van 3 augustus 2016 zijn ongegrond.
    
    Proceskosten
    
    11.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    bevestigt de aangevallen uitspraak;
    
    II.    verklaart de beroepen van Bo-Rent B.V. en Bo-Mij Beheer B.V. tegen de invorderingsbeschikkingen van 3 augustus 2016 van het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam, kenmerken Z-14-02022/UIT-16-25247 en Z-14-02022/UIT-16-25243, ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. S.F.M. Wortmann, voorzitter, en mr. W. Sorgdrager en mr. E.J. Daalder, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.P.J.M. van Grinsven, griffier.
    
    w.g. Wortmann    w.g. Van Grinsven
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 20 september 2017
    
    462-757.