ECLI:NL:RVS:2017:414, Raad van State, 15-02-2017, 201604316/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2017-02-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 23 juli 2015 heeft het college een door [appellant] ingediend verzoek op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob) om openbaarmaking van informatie gedeeltelijk toegewezen en voor het overige afgewezen.

201604316/1/A3.
    Datum uitspraak: 15 februari 2017
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 26 april 2016 in zaak nr. 16/176 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Vught.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 23 juli 2015 heeft het college een door [appellant] ingediend verzoek op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob) om openbaarmaking van informatie gedeeltelijk toegewezen en voor het overige afgewezen.
    
    Bij besluit van 8 december 2015 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 26 april 2016 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    Het college heeft een nader stuk ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 10 januari 2017, waar [appellant], bijgestaan door [gemachtigde], rechtsbijstandverlener te Den Haag, en het college, vertegenwoordigd door L. van de Meerendonk en B. Appeldooren, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1. Omdat [appellant] meer wil weten over hoe de gemeente Vught haar IT-voorzieningen en -middelen heeft ingericht, heeft hij het college onder meer verzocht om op grond van de Wob documentatie openbaar te maken waaruit blijkt hoeveel unieke bezoekers de door de gemeente beheerde websites genereren over de periode 2011 tot en met de dagtekening van het verzoek. Het college heeft het verzoek in zoverre afgewezen omdat het niet beschikt over documenten waaruit blijkt hoeveel unieke bezoekers de door de gemeente beheerde websites genereren.
    
    Het college heeft het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Halverwege 2014 is binnen de gemeente een geheel nieuwe website ontwikkeld. De gegevens van de oude website zijn niet bewaard en zijn ook niet te achterhalen. Hierdoor zijn niet alle gegevens van voor medio 2014 beschikbaar. Wat betreft de aantallen unieke bezoekers vanaf medio 2014 moeten aparte specifieke handelingen worden verricht om die gegevens te vergaren, waartoe op hem op grond van de Wob geen plicht rust.
    
    Misbruik van recht
    
    2. In zijn nader stuk heeft het college aangevoerd dat het hoger beroep van [appellant] niet-ontvankelijk moet worden verklaard wegens misbruik van recht. Daartoe voert het college aan dat het doel van [appellant] niet lijkt te zijn gelegen in het verkrijgen van de door hem verzochte informatie en dat hij zowel in het bezwaar- als in het beroepschrift slechts in algemeenheden verwoordt welke documenten hij zoekt. Volgens het college lijkt het verzoek daarom meer te zijn gericht op een gegrondverklaring van het beroep en de daarbij horende veroordeling in de proceskosten dan op het alsnog verkrijgen van de informatie. Dat wordt volgens het college ondersteund door de omstandigheden dat [appellant], noch zijn gemachtigde, bij de hoorzitting van de bezwaarschriftencommissie en de zitting bij de rechtbank zijn verschenen en dat [appellant] direct na het verlopen van de beslistermijn een ingebrekestelling heeft verzonden.
    
    2.1. Ter zitting heeft [appellant] betoogd dat het college, nu het in beroep niet heeft betoogd dat zich misbruik van recht voordoet, zich in hoger beroep niet alsnog op misbruik van recht kan beroepen. De Afdeling volgt hem daarin niet. Daartoe is redengevend dat het betoog van het college de ontvankelijkheid van het hoger beroep raakt. De Afdeling moet op dit betoog ingaan, ook al is misbruik van recht in beroep bij de rechtbank niet uitdrukkelijk aan de orde geweest.
    
    2.2. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 19 november 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4129), kan ingevolge artikel 13, gelezen in verbinding met artikel 15, van Boek 3 van het Burgerlijk Wetboek, de bevoegdheid om bij de bestuursrechter beroep in te stellen niet worden ingeroepen voor zover deze bevoegdheid wordt misbruikt. Deze artikelen verzetten zich tegen inhoudelijke behandeling van een bij de bestuursrechter ingesteld beroep dat misbruik van recht behelst, en bieden een wettelijke grondslag voor niet-ontvankelijkverklaring van een zodanig beroep. Daartoe zijn zwaarwichtige gronden vereist, die onder meer aanwezig zijn indien rechten of bevoegdheden zodanig evident zijn aangewend zonder redelijk doel of voor een ander doel dan waartoe zij zijn gegeven, dat het aanwenden van die rechten of bevoegdheden blijk geeft van kwade trouw.
    
    2.3. De door het college aangevoerde omstandigheden bieden onvoldoende aanknopingspunten om in dit geval aannemelijk te achten dat [appellant] met de door dit Wob-verzoek geïnitieerde procedure misbruik van recht maakt. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat het college het Wob-verzoek in eerste instantie niet onduidelijk of te algemeen heeft gevonden. Het college heeft immers de verzochte informatie grotendeels verstrekt. In zijn Wob-verzoek en ter zitting heeft [appellant] bovendien het doel van het Wob-verzoek en de reden waarom hij niet heeft verzocht om jaarverslagen gemotiveerd. De Afdeling overweegt dat die motivering en de inhoud van het Wob-verzoek niet van dien aard zijn dat het verzoek niet geacht kan worden het doel van de Wob te dienen. Dat [appellant] en zijn gemachtigde niet naar de gemeente Vught en de rechtbank Oost-Brabant zijn afgereisd voor de behandeling van het bezwaar- en beroepschrift, is gezien de grote reisafstand tot hun woonadres, respectievelijk kantooradres geen sterk aanknopingspunt voor misbruik van recht. Ditzelfde geldt voor de omstandigheid dat [appellant] na afloop van de beslistermijn een ingebrekestelling heeft gestuurd. Voor niet-ontvankelijkverklaring van het hoger beroep wegens misbruik van recht bestaat dan ook geen aanleiding.
    
    Aangevallen uitspraak
    
    3. De rechtbank heeft het door [appellant] ingestelde beroep ongegrond verklaard. Daartoe heeft de rechtbank overwogen dat zij geen grond ziet te twijfelen aan de mededeling van het college dat het niet beschikt over een overzicht van het aantal unieke bezoekers op de website van de gemeente. Ook ziet de rechtbank geen reden te twijfelen aan de mededeling dat het college die gegevens niet door middel van één druk op de knop uit zijn administratieve systemen kan halen en deze vervolgens door middel van een schermafdruk aan [appellant] kan verstrekken. Er bestaat voor het college geen verplichting op grond van de Wob om een overzicht van de aantallen bezoekers van de website te vervaardigen, ongeacht of dit voor het college een grote of kleine inspanning zou zijn. Het college heeft voorts aannemelijk gemaakt dat het niet beschikt over gegevens van voor medio 2014, zodat het reeds om die reden die informatie niet hoeft te openbaren. De rechtbank acht de stelling van [appellant] dat het college op grond van de Archiefwet 1995 zou dienen te beschikken over een document waaruit blijkt hoeveel unieke bezoekers de website van de gemeente hebben bezocht, onjuist. Omdat het college reeds hierom het verzoek in zoverre terecht heeft afgewezen, behoeft hetgeen [appellant] overigens daartegen heeft aangevoerd volgens de rechtbank geen bespreking.
    
    Beoordeling gronden
    
    4. [appellant] betoogt in hoger beroep dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat voor het college geen verplichting op grond van de Wob bestaat om een overzicht van de aantallen bezoekers van de website te vervaardigen. Daartoe voert hij aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de bezoekersaantallen kunnen worden gekwalificeerd als elektronisch vastgelegde gegevens en dat artikel 3 van de Wob daarop van toepassing is. Volgens [appellant] volgt uit de overwegingen immers dat de bezoekersaantallen zijn opgeslagen in een database. Ook hanteert de rechtbank volgens hem een onjuist uitgangspunt van het begrip vervaardigen.
    
    4.1. De Afdeling stelt vast dat, zoals het college in zijn schriftelijke uiteenzetting nader heeft toegelicht, de informatie met betrekking tot de hoeveelheid unieke bezoekers is opgeslagen in een database. Een bezoek aan een van de pagina's van de website wordt automatisch geregistreerd en die gegevens staan in een database. Om inzicht te krijgen hoeveel unieke bezoekers dat zijn over een bepaalde periode, dient evenwel een bestand te worden gegenereerd met unieke IP-adressen voor elke webpagina in de gevraagde periode. Dat is niet mogelijk omdat in verband met de privacy van de bezoekers alleen het eerste deel van de IP-adressen wordt geregistreerd. Om een benadering te geven kan een opdracht worden geprogrammeerd waarbij door middel van een dataset lijsten worden gegenereerd voor alle pagina's van de website. Deze lijsten moeten vervolgens worden samengesteld en bewerkt om dubbele bezoekers te verwijderen.
    
    Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling (onder meer de uitspraak van 26 april 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1138), zijn elektronisch vastgelegde gegevens documenten in de zin van artikel 1, aanhef en onder a, van de Wob, waarop artikel 3 van de Wob van toepassing is. Ook de gegevens over de bezoekers van de gemeentewebsite zijn zodanige gegevens.
    
    Gelet op het betoog van het college stelt de Afdeling vast dat, hoewel gegevens over de bezoekersaantallen te vinden zijn in de database, het aantal unieke bezoekers van de website niet in - elektronische - documenten is neergelegd. Dat zijn geen gegevens die door middel van een schermafdruk kunnen worden verstrekt. Om tot een weergave van unieke bezoekers te komen, dient het college gegevens te verzamelen en te bewerken. Naar het oordeel van de Afdeling is alsdan sprake van het vervaardigen van een document. Zoals de Afdeling in voormelde uitspraak eveneens heeft overwogen, bevat de Wob geen verplichting om gegevens te vervaardigen die niet in bestaande documenten zijn neergelegd. Nu de gegevens over unieke bezoekers van de website niet eenvoudig uit de database kunnen worden opgehaald, bestaat geen grond voor het oordeel dat de rechtbank een onjuiste uitleg heeft gegeven aan het begrip vervaardigen.
    
    4.2. Ter zitting heeft [appellant] betoogd dat het college alle IP-adressen had kunnen verstrekken, zodat hij daaruit zelf het aantal unieke bezoekers had kunnen afleiden. Daargelaten de vraag of het college dan daartoe documenten had moeten vervaardigen, overweegt de Afdeling dat het college het Wob-verzoek niet als zodanig heeft hoeven begrijpen. In het Wob-verzoek vraagt [appellant] om documentatie waaruit blijkt hoeveel unieke bezoekers de door de gemeente beheerde websites genereren. Door dat verzoek aldus te formuleren heeft [appellant] het risico genomen dat het verzoek wordt opgevat zoals het college heeft gedaan. Bovendien heeft [appellant] zich steeds op het standpunt gesteld dat het college de hoeveelheid unieke bezoekers alleen maar hoefde uit te draaien.
    
    4.3. Het betoog faalt.
    
    5. [appellant] betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte zijn stelling dat het college op grond van de Archiefwet 1995 zou dienen te beschikken over een document waaruit blijkt hoeveel unieke bezoekers de website van de gemeente hebben bezocht, onjuist heeft geacht. Volgens [appellant] heeft de rechtbank dat oordeel onvoldoende gemotiveerd.
    
    5.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 21 december 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3429), is het, wanneer een bestuursorgaan stelt dat na onderzoek is gebleken dat een bepaald document niet of niet meer onder hem berust en een dergelijke mededeling niet ongeloofwaardig voorkomt, in beginsel aan degene die om informatie verzoekt om aannemelijk te maken dat, in tegenstelling tot de uitkomsten van het onderzoek door het bestuursorgaan, dat document toch onder het bestuursorgaan berust.
    
    De rechtbank heeft terecht overwogen dat het college ten aanzien van de gegevens over unieke bezoekers van voor medio 2014 aannemelijk heeft gemaakt dat het daarover niet beschikt, zodat het college reeds om die reden die informatie niet openbaar hoeft te maken. Het is dan aan [appellant] om aannemelijk te maken dat het document wel onder het college berust, dan wel behoort te berusten. [appellant] heeft daartoe in beroep gesteld dat op grond van paragraaf 2.10 van de Selectielijst voor archiefbescheiden van gemeentelijke en intergemeentelijke organen, actualisatie, (hierna: de Selectielijst) Stcrt. 25 juni 2012, nr. 11906, die is vastgesteld op grond van artikel 5, tweede lid, onder b, van de Archiefwet 1995, een bewaartermijn van 7 jaar geldt voor documentatie waaruit blijkt hoeveel unieke bezoekers de door de gemeente beheerde websites genereren. Volgens paragraaf 2.10 van de Selectielijst dienen de bij de uitvoering van werkzaamheden gebruikte administratie-ondersteunende bescheiden, zogenoemde hulpadministraties, waaronder registers, staten en dienstroosters, 7 jaar te worden bewaard. De rechtbank heeft daarom terecht overwogen dat de stelling van [appellant] dat daaruit volgt dat het college op grond van de Archiefwet 1995 zou dienen te beschikken over een document waaruit blijkt hoeveel unieke bezoekers de website van de gemeente hebben bezocht, onjuist is. Uit andere onderdelen van de Selectielijst blijkt evenmin dat voor de betreffende gegevens een bewaartermijn geldt.
    
    Dat de rechtbank haar oordeel niet uitvoerig heeft gemotiveerd, leidt gezien het vorenstaande niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak, nu dit oordeel derhalve juist is.
    
    5.2. Het betoog faalt.
    
    6. [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte de overige beroepsgronden niet heeft besproken. Daartoe voert hij aan dat onduidelijkheid bestaat over de aanwezigheid van documentatie. Ook heeft de rechtbank ten onrechte geen aanleiding gezien te beoordelen of de stukken bij een derde of, op grond van de Archiefwet 1995, bij het college behoorden te berusten.
    
    6.1. Uit het voorgaande volgt dat er geen documenten bestaan waarin gegevens over de hoeveelheid unieke bezoekers van de gemeentewebsite vervat zijn. Reeds daarom heeft de rechtbank terecht de overige beroepsgronden van [appellant] onbesproken gelaten.
    
    6.2. Het betoog faalt.
    
    Conclusie
    
    7. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. F.C.M.A. Michiels en mr. E. Steendijk, leden, in tegenwoordigheid van mr. C.A.M. van Deventer-Lustberg, griffier.
    
    w.g. Polak w.g. Van Deventer-Lustberg
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 15 februari 2017
    
    587.