ECLI:NL:RVS:2013:1245, Raad van State, 25-09-2013, 201210000/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2013-09-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 24 juni 2011 heeft het college Goedvast op straffe van een dwangsom van € 7.500,00 gelast om binnen drie maanden na dagtekening van het besluit de illegale situatie aan de Laan van Nieuw Oost-Indië 158 te Den Haag (hierna: het perceel) te beëindigen.

201210000/1/A1.
    Datum uitspraak: 25 september 2013
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Goedvast Vastgoed B.V., gevestigd te Den Haag,
    appellante,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank geen van 12 september 2012 in zaak nr. 12/3190 in het geding tussen:
    
    Goedvast
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Den Haag.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 24 juni 2011 heeft het college Goedvast op straffe van een dwangsom van € 7.500,00 gelast om binnen drie maanden na dagtekening van het besluit de illegale situatie aan de Laan van Nieuw Oost-Indië 158 te Den Haag (hierna: het perceel) te beëindigen.
    
    Bij besluit van 5 maart 2012 heeft het college het door Goedvast daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 12 september 2012, nr. 12/3190, heeft de rechtbank het door Goedvast daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft Goedvast hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Goedvast heeft nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 juli 2013, waar Goedvast, vertegenwoordigd door mr. R.M. Köhne, advocaat te Voorburg, en het college, vertegenwoordigd door E. Veldman, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen. Voorts is daar G.E. Hovenga, bijgestaan door mr. C. Lubben, gehoord.
    
     Overwegingen
    
    1. Op het perceel rust ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Bezuidenhout-Oost" de bestemming "Woondoeleinden I".
    
     Ingevolge artikel 5, eerste lid, van de planvoorschriften zijn de gronden, welke op de kaart als zodanig zijn aangewezen, onder meer bestemd voor eengezinshuizen en/of meergezinshuizen. Ingevolge de bij artikel 5 behorende tabellen I en II dient de praktijk bruto vloeroppervlakte van een woning minimaal 40 m2 te bedragen.
    
     Ingevolge artikel 1, aanhef en onder q, wordt onder praktijk bruto vloeroppervlakte de vloeroppervlakte van een woning verstaan.
    
    2. Op 1 oktober 2010 zijn de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) en het Besluit omgevingsrecht (hierna: Bor) in werking getreden.
    
     Ingevolge artikel 1.6, eerste lid, van de Invoeringswet Wabo blijft indien voor het tijdstip waarop de Wabo in werking treedt met betrekking tot een activiteit als bedoeld in die wet een beschikking tot toepassing van bestuursdwang of oplegging van een last onder dwangsom of tot gehele of gedeeltelijke intrekking van een vergunning is gegeven, het onmiddellijk voor dat tijdstip ten aanzien van een zodanige beschikking geldende recht van toepassing tot het tijdstip waarop de beschikking onherroepelijk wordt.
    
     Ingevolge het tweede lid wordt een beschikking als bedoeld in het eerste lid, nadat deze onherroepelijk is geworden, gelijkgesteld met een beschikking krachtens de Wabo.
    
     Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, van de Wabo is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    
    a. het bouwen van een bouwwerk,
    
    b. (…),
    
    c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan.
    
     Ingevolge het derde lid kan bij algemene maatregel van bestuur worden bepaald dat met betrekking tot daarbij aangewezen activiteiten als bedoeld in het eerste lid in daarbij aangegeven categorieën gevallen, het in dat lid gestelde verbod niet geldt.
    
     Ingevolge artikel 2.3a, eerste lid, is het verboden een bouwwerk of deel daarvan dat is gebouwd zonder omgevingsvergunning in stand te laten.
    
     Ingevolge het tweede lid blijft het eerste lid buiten toepassing indien voor het bouwen van het desbetreffende bouwwerk op grond van artikel 2.1, derde lid, geen omgevingsvergunning is of was vereist, met dien verstande dat indien in een dergelijk geval sprake is van een bouwwerk waarvan de aanwezigheid slechts een beperkte periode is toegestaan, het eerste lid uitsluitend buiten toepassing blijft gedurende die periode.
    
    3. Goedvast betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college de vergunningplicht diende te beoordelen op grond van het in 2008 geldende toetsingskader van de Woningwet, in plaats van het in 2011 geldende toetsingskader van de Wabo. Daartoe voert zij aan dat de verbouwing van het pand tot zelfstandige wooneenheden in 2008 heeft plaatsgevonden en dat hiervoor ingevolge de Woningwet en het Besluit bouwvergunningsvrije en licht-bouwvergunningplichtige bouwwerken (hierna: het Bblb) geen bouwvergunning was vereist.
    
    3.1. De rechtbank heeft terecht overwogen dat uit artikel 1.6, eerste lid, van de Invoeringswet Wabo volgt, dat wanneer na 1 oktober 2010 met betrekking tot een activiteit als bedoeld in de Wabo een beschikking tot toepassing van handhavingsmiddelen is gegeven, of een daartoe strekkende aanvraag is afgewezen, op de verdere besluitvorming het recht van toepassing is zoals dat op en na 1 oktober 2010 luidt. Nu het besluit tot oplegging van een last onder dwangsom aan Goedvast dateert van na de inwerkingtreding van de Wabo op 1 oktober 2010, heeft de rechtbank op zichzelf terecht overwogen dat de Wabo op het geschil van toepassing is en dat het college diende te beoordelen of voor de uitgevoerde verbouwing een omgevingsvergunning was vereist.
    
     Dit neemt niet weg, zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 3 oktober 2012, in zaak nr. 201112209/1/R1), dat ingevolge artikel 2.3a, tweede lid, van de Wabo, mede gelet op de geschiedenis van de totstandkoming ervan (Kamerstukken II 2008/09, 31 953, nr. 3, blz. 43), het in artikel 2.3a, eerste lid, bedoelde verbod buiten toepassing blijft voor het bouwen van bouwwerken waarvoor ingevolge artikel 2.1, derde lid, van de Wabo geen vergunning is of was vereist. De Afdeling heeft in die uitspraak onder meer overwogen dat een redelijke, mede door de rechtszekerheid ingegeven, uitleg meebrengt dat ook bouwwerken of delen van bouwwerken die onder de werking van de Woningwet vergunningvrij zijn gebouwd, onder de Wabo vergunningvrij in stand mogen worden gelaten.
    
     Gelet op het vorenstaande betoogt Goedvast terecht dat bij de vraag of het college bevoegd was om handhavend op te treden, van belang is of voor de bouwwerkzaamheden een vergunningplicht gold krachtens de Woningwet en het Bblb, nu de bouwwerkzaamheden in 2008, voordat de Wabo en het Bor in werking zijn getreden, zijn uitgevoerd. Dit betoog kan gelet op het navolgende echter niet leiden tot het door Goedvast daarmee beoogde doel.
    
    3.2. Tussen partijen is niet in geschil dat Goedvast in 2008 werkzaamheden heeft verricht, waarbij in de zes kamers in het pand op het perceel een douche met wastafel, een toilet en keukenblokken zijn aangebracht en tussenwanden gesloopt en verplaatst. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling (zie onder meer de uitspraak van 11 februari 2009, in zaak nr. 200802850/1) kan, reeds omdat met het aanbrengen van deze bouwkundige voorzieningen is beoogd het gebruik van het bouwwerk te wijzigen, het aanbrengen daarvan niet worden aangemerkt als bouwen van beperkte betekenis als bedoeld in artikel 43, eerste lid, onder c, van de Woningwet, gelezen in verbinding met artikel 3, eerste lid, onder k, van het Bblb, zodat daarvoor een bouwvergunning was vereist.
    
     Gelet op het vorenstaande bestaat geen grond voor het oordeel dat de in 2008 door Goedvast uitgevoerde werkzaamheden, nu daarvoor een bouwvergunning was vereist, zonder omgevingsvergunning in stand mogen worden gelaten en het college daartegen niet handhavend heeft kunnen optreden.
    
     Het betoog faalt.
    
    4. Goedvast betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college bevoegd was tot handhavend optreden, nu voor de bouwwerkzaamheden geen omgevingsvergunning is vereist. Daartoe voert zij aan dat de bouwwerkzaamheden niet in strijd zijn met het bestemmingsplan. Volgens haar is de oppervlakte-eis niet van toepassing, omdat geen sprake is van een praktijk en niet wordt gedoeld op het vloeroppervlak per onzelfstandige woning. Tevens zijn de aangebrachte toiletten inmiddels verwijderd, aldus Goedvast. Voorts voert zij aan dat sprake is van onzelfstandige wooneenheden en dat dit gebruik is toegestaan op grond van de in 2003 verleende gebruiksvergunning. Verder voert Goedvast aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de brandcompartimentering niet is gewijzigd door de bouwwerkzaamheden.
    
    4.1. De rechtbank heeft terecht overwogen dat door de door Goedvast uitgevoerde werkzaamheden, bestaande uit het aanbrengen van een douche met wastafel, een toilet en keukenblokken in de zes kamers en het slopen en verplaatsen van tussenwanden, zelfstandige wooneenheden zijn gecreëerd, met een kleinere oppervlakte dan de op grond van artikel 5, eerste lid, van de planvoorschriften en de daarbij behorende tabellen I en II voorgeschreven minimale oppervlakte per woning van 40 m2. Anders dan Goedvast stelt, bestaat geen grond voor het oordeel dat deze oppervlakte-eis niet van toepassing is. Ingevolge artikel 1, onder q, van de planvoorschriften wordt het begrip "praktijk bruto vloeroppervlak" gedefinieerd als "de vloeroppervlakte van een woning". Dat de oppervlakte-eis uitsluitend van toepassing is wanneer sprake is van een praktijkruimte, zoals Goedvast stelt, volgt niet uit de planvoorschriften. Het standpunt van Goedvast dat met de genoemde oppervlakte-eis niet wordt gedoeld op het vloeroppervlak per onzelfstandige woning treft geen doel, nu vaststaat dat door de bouwwerkzaamheden zelfstandige wooneenheden zijn gecreëerd en geen grond bestaat voor het oordeel dat de oppervlakte-eis daarvoor niet geldt. De rechtbank heeft in de stelling van Goedvast dat zij na de vooraanschrijving tot het opleggen van de last onder dwangsom de toiletten heeft verwijderd, terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat het college niet handhavend heeft kunnen optreden. Goedvast heeft niet aannemelijk gemaakt dat toen reeds aan de last was voldaan. De rechtbank heeft voorts in de omstandigheid dat het college bij besluit van 10 april 2003 aan de vorige eigenaar van het pand vergunning heeft verleend voor het gebruik als kamerverhuurbedrijf voor maximaal zes personen, terecht geen grond gezien voor het oordeel dat de gecreëerde zelfstandige wooneenheden niet in strijd zijn met de bestemming.
    
     Gelet op het vorenstaande heeft de rechtbank met juistheid overwogen dat Goedvast in strijd heeft gehandeld met het ter plaatse geldende bestemmingsplan en, nu Goedvast niet over de daarvoor benodigde omgevingsvergunning beschikt, het college terzake handhavend heeft kunnen optreden. Hetgeen Goedvast voor het overige betoogt behoeft daarom geen bespreking.
    
     Het betoog faalt.
    
    5. Goedvast betoogt verder dat de rechtbank niet heeft onderkend dat, voor zover er strijd is met het oppervlakte-voorschrift uit het bestemmingsplan, dit voorschrift buiten toepassing dient te worden gelaten, omdat het de regels uit het Bouwbesluit 2012 (hierna: het Bouwbesluit) over de minimale oppervlakte voor verblijfsruimtes doorkruist. Zij verwijst in dit verband naar de uitspraken van de Afdeling van 24 september 2008, in zaak nr. 200508575/1.
    
    5.1. Anders dan Goedvast stelt, bestaat geen grond voor het oordeel dat de oppervlakte-eis uit artikel 5, eerste lid, van de planvoorschriften en de daarbij behorende tabellen I en II, buiten toepassing dient te worden gelaten, omdat die eis conflicteert met de regels uit het Bouwbesluit over de minimale oppervlakte voor verblijfsruimtes. De betrokken bepalingen regelen niet hetzelfde onderwerp. Het planvoorschrift heeft betrekking op de minimale praktijk bruto vloeroppervlakte van een woning, waarbij het gaat om de oppervlakte van de woning als geheel. Dit voorschrift is van planologische aard en strekt ertoe te regelen welk type woningen binnen de bestemming is toegestaan. De door Goedvast bedoelde bepalingen uit het Bouwbesluit stellen technische eisen aan een bouwwerk uit een oogpunt van bruikbaarheid. In het kader daarvan schrijft het Bouwbesluit voor dat een woonfunctie een vloeroppervlakte van ten minste 18 m² aan niet-gemeenschappelijk verblijfsgebied dient te hebben bij nieuwbouw en 10 m2 aan niet-gemeenschappelijk verblijfsgebied bij bestaande bouw.
    
     De verwijzing van Goedvast naar de uitspraken van de Afdeling (uitspraak van 24 september 2008, in zaak nr. 200508575/1), treft geen doel. Anders dan de onderhavige zaak, betroffen die zaken besluiten tot verlening van een gebruiksvergunning, waarbij met een aan de gebruiksvergunningen verbonden voorwaarde het Bouwbesluit 2003 werd doorkruist.
    
     Het betoog faalt.
    
    6. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    7. Goedvast betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat er concreet zicht is op legalisering van de overtreding.
    
    7.1. Ten tijde van het besluit op bezwaar van 5 maart 2012 had Goedvast bij het college een aanvraag om omgevingsvergunning ingediend, die betrekking had op het legaliseren van kamerverhuur op het perceel. Die aanvraag voorziet niet in het legaliseren van de door Goedvast gecreëerde zelfstandige wooneenheden. Het college heeft te kennen gegeven aan het legaliseren van zelfstandige wooneenheden op het perceel geen medewerking te willen verlenen. De rechtbank heeft gelet hierop terecht overwogen dat er geen concreet zicht is op legalisering van de overtreding.
    
     Het betoog faalt.
    
    8. Goedvast betoogt tenslotte dat zij erop mocht vertrouwen dat het gebruik voor kamerverhuur was toegestaan, omdat daarvoor in 2003 een gebruiksvergunning is verleend. Voorts voert zij aan dat een stadsdeelinspecteur tijdens de verbouwing te kennen heeft gegeven dat voor de werkzaamheden geen vergunning was vereist.
    
    8.1. De bij besluit van 10 april 2003 door het college aan de vorige eigenaar van het perceel verleende gebruiksvergunning voorziet in het in gebruik hebben van het perceel als kamerverhuurbedrijf voor maximaal zes personen. Het verbouwen van het pand tot zelfstandige wooneenheden is niet in overeenstemming met de gebruiksvergunning. Goedvast kon daaraan niet het gerechtvaardigd vertrouwen ontlenen dat het college niet handhavend zou optreden. Ten aanzien van de gestelde toezegging van een stadsdeelinspecteur heeft de rechtbank terecht overwogen dat door Goedvast niet aannemelijk is gemaakt dat namens het college een concrete toezegging is gedaan door een daartoe bevoegd persoon, waaraan zij het in rechte te honoreren vertrouwen kon ontlenen dat voor de werkzaamheden geen omgevingsvergunning was vereist en daartegen niet handhavend zou worden opgetreden.
    
     Het betoog faalt.
    
    9. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. A.W.M. Bijloos, voorzitter, en mr. M.W.L. Simons-Vinckx en mr. Th.C. van Sloten, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.J. van den Berg, ambtenaar van staat.
    
    w.g. Bijloos w.g. Van den Berg
    voorzitter ambtenaar van staat
    
    Uitgesproken in het openbaar op 25 september 2013
    
    651.