ECLI:NL:RVS:2013:2557, Raad van State, 24-12-2013, 201211039/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2013-12-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 22 augustus 2011 heeft de korpschef van de regiopolitie Gelderland-Midden het aan [appellant] verleende wapenverlof ingetrokken.

201211039/1/A3.
    Datum uitspraak: 24 december 2013
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Arnhem van 18 oktober 2012 in zaak nr. 12/2967 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 22 augustus 2011 heeft de korpschef van de regiopolitie Gelderland-Midden het aan [appellant] verleende wapenverlof ingetrokken.
    
    Bij besluit van 14 mei 2012 heeft de staatssecretaris het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 18 oktober 2012 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard en zijn verzoek om schadevergoeding afgewezen. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [appellant] heeft nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 21 november 2013, waar [appellant], bijgestaan door R.J.F. van den Wijngaard en R.M.M. Jacobs, beiden werkzaam bij Jacobs & Joosten c.s. juristen, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. L.C. van der Linden, werkzaam bij het ministerie, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. Op 1 juli 2013 is de Wet nadeelcompensatie en schadevergoeding bij onrechtmatige besluiten, voor zover betrekking hebbend op schadevergoeding, in werking getreden. Uit het in artikel IV neergelegde overgangsrecht volgt dat het recht zoals dat gold vóór inwerkingtreding van deze wet op dit geding van toepassing blijft.
    
    Ingevolge artikel 11, eerste lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM) heeft een ieder recht op vrijheid van vreedzame vergadering en op vrijheid van vereniging, met inbegrip van het recht met anderen vakverenigingen op te richten en zich bij vakverenigingen aan te sluiten voor de bescherming van zijn belangen.
    
    Ingevolge het tweede lid, eerste volzin, mag de uitoefening van deze rechten aan geen andere beperkingen worden onderworpen dan die, die bij de wet zijn voorzien en die in een democratische samenleving noodzakelijk zijn in het belang van de nationale veiligheid, de openbare veiligheid, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, voor de bescherming van de gezondheid of de goede zeden of de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.
    
    Ingevolge artikel 7, tweede lid, aanhef en onder d, van de Wet wapens en munitie (hierna: Wwm) kunnen de in deze wet genoemde erkenningen, consenten, vergunningen, verloven en ontheffingen, onverminderd de bijzondere gronden tot wijziging of intrekking daarvan, door het bestuursorgaan dat deze heeft verleend of door de minister van Veiligheid en Justitie worden gewijzigd of ingetrokken, indien niet meer wordt voldaan aan de vereisten voor de verlening daarvan.
    
    Ingevolge artikel 26, eerste lid, is het verboden een wapen of munitie van de categorieën II en III voorhanden te hebben.
    
    Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder a, is het eerste lid niet van toepassing op personen die houder zijn van een verlof als bedoeld in artikel 28, eerste lid, van de wet, voor zover dit verlof reikt.
    
    Ingevolge artikel 28, eerste lid, wordt verlof tot het voorhanden hebben van een wapen en munitie, uitsluitend voor wapens en munitie behorend tot categorie III, verleend door de korpschef in de woon- of verblijfplaats van de aanvrager.
    
    Ingevolge het tweede lid wordt een verlof verleend indien:
    
    a. een redelijk belang de verlening van het verlof vordert;
    
    b. de aanvrager geen gevaar voor zichzelf, de openbare orde of veiligheid kan vormen.
    
    Ingevolge artikel 38, tweede lid, volgen de korpschefs bij de uitvoering van deze wet de aanwijzingen van de minister.
    
    De Circulaire Wapens en Munitie 2012 (hierna: de Circulaire) vormt een geheel van aanwijzingen als bedoeld in artikel 38, tweede lid, van de Wwm.
    
    Volgens paragraaf 1.4.4 van algemeen deel (A) zijn in onderdeel B 1 de ter aanduiding van "gevaar voor zichzelf, de openbare orde of veiligheid" gebruikte termen "vrees voor misbruik" en "het niet (langer) kunnen toevertrouwen van wapens of munitie" nader uitgewerkt en is in de onderdelen B 2 tot en met B 6 geregeld in welke gevallen en onder welke voorwaarden zich een ‘redelijk belang’, als bedoeld in artikel 28 van de Wwm, voordoet.
    
    Volgens paragraaf 1.4.4.7 dient, voor zover het redelijk belang voor de verlening van een verlof wordt ontleend aan het lidmaatschap van een schietvereniging, de korpschef het bestuur van de Koninklijke Nederlandse Schutters Associatie (hierna: de KNSA) in kennis te stellen van het feit dat een verlof is geweigerd of ingetrokken.
    
    Volgens paragraaf 2.4.1, aanhef en onder c, van bijzonder deel (B) dient de aanvrager van een verlof lid te zijn van een in Nederland gevestigde, bij de KNSA aangesloten, schietvereniging en in het bezit te zijn van een geldige, op zijn naam gestelde, KNSA licentie.
    
    2. Aan het besluit van 14 mei 2012 heeft de staatssecretaris ten grondslag gelegd dat de korpschef zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat [appellant] niet meer voldoet aan de vereisten voor verlening van een verlof. Na het royement van zijn schietvereniging door de KNSA is [appellant] geen lid meer van een bij de KNSA aangesloten schietvereniging en niet in het bezit van een geldige licentie van de KNSA, als bedoeld in paragraaf 2.4.1, aanhef en onder c, van bijzonder deel (B) van de Circulaire. Hij heeft hierdoor geen redelijk belang meer bij het voorhanden hebben van een wapenverlof, als bedoeld in artikel 28, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wwm. De korpschef heeft het wapenverlof derhalve terecht krachtens artikel 7, tweede lid, aanhef en onder d, van de Wwm ingetrokken, aldus de staatssecretaris.
    
    3. De rechtbank heeft overwogen dat de in de Circulaire gestelde eisen dat een sportschutter lid dient te zijn van een bij de KNSA aangesloten schietvereniging en in het bezit dient te zijn van een geldige KNSA licentie een nadere invulling zijn van de open norm ‘een redelijk belang’ die is terug te voeren op de Wwm en de Regeling wapens en munitie. Het betreft volgens de rechtbank niet het stellen van buitenwettelijke voorwaarden. Voormelde eisen vallen binnen de grenzen van een redelijke wetstoepassing, aldus de rechtbank.
    
    4. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de in de Circulaire gestelde eisen om lid te zijn van een bij de KNSA aangesloten schietvereniging en een geldige KNSA licentie te hebben, geen grondslag vinden in de Wwm en de Regeling wapens en munitie. Volgens hem is de Circulaire een beleidsregel, waarin geen nieuwe bevoegdheden kunnen worden geschapen of verplichtingen aan burgers kunnen worden opgelegd, maar waarin slechts de uitoefening van bevoegdheden van een bestuursorgaan kan worden geregeld.
    
    De gestelde eis om lid te zijn van een bij de KNSA aangesloten schietvereniging is volgens [appellant] voorts in strijd met het recht op vrijheid van vereniging, zoals dat is neergelegd in artikel 11 van het EVRM, artikel 8 van de Grondwet en artikel 22 van het Internationaal Verdrag inzake de burgerrechten en politieke rechten (hierna: IVBPR).
    
    4.1. Een verlof als bedoeld in artikel 28 van de Wwm vormt een uitzondering op het algemene verbod tot het voorhanden hebben van vuurwapens. Ingevolge het tweede lid van deze bepaling wordt een verlof verleend, indien een redelijk belang dat vordert en de aanvrager geen gevaar voor zichzelf, de openbare orde of veiligheid kan vormen. Ter invulling van deze normen heeft de minister in de Circulaire beleidsregels geformuleerd.
    
    Volgens deze Circulaire voert de staatssecretaris het beleid dat alleen dan van een redelijk belang dat verlening van een verlof vordert, wordt gesproken in het geval een sportschutter lid is van een bij de KNSA aangesloten schietvereniging en in het bezit is van een door de KNSA afgegeven geldige licentie. Aldus wordt het gebruik van vuurwapens gereguleerd aan de hand van de reglementen en besluiten van een privaatrechtelijke rechtspersoon, de KNSA. Deze reglementen en besluiten zien onder meer op de wijze van bewaren van vuurwapens, het toezicht op schietoefeningen en regels voor het beoefenen van de verschillende soorten schietsporten.
    
    4.2. Op grond van artikel 28, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wwm wordt een verlof slechts verleend wanneer een redelijk belang dit vordert. Niet gauw zal worden aangenomen dat een redelijk belang het vordert dat een particulier een pistool of revolver voorhanden heeft; zelfverdediging zal slechts in uitzonderingsgevallen als redelijk belang worden erkend. Serieuze beoefening van de schietsport kan echter wel een redelijk belang opleveren (Kamerstukken II 1976/77, 14 413, nrs. 1-3, blz. 34 en 35).
    
    Het criterium van een redelijk belang bij het voorhanden hebben van wapens en munitie ziet derhalve op het specifieke doel dat daarmee wordt beoogd. In het geval van [appellant] is dat belang gelegen in het serieus beoefenen van de schietsport. De in de Circulaire gestelde vereisten dat zich slechts een redelijk belang in de zin van artikel 28, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wwm voordoet indien een sportschutter lid is van een bij de KNSA aangesloten schietvereniging en een geldige KNSA licentie heeft, gaan dit criterium gezien de tekst en historie van deze bepaling te buiten. Dat geldt te meer, nu door middel van deze vereisten de publiekrechtelijke bevoegdheid van de korpschef tot het houden van toezicht op de verlening van wapenverloven zonder wettelijke grondslag in feite wordt uitgeoefend door de KNSA, een privaatrechtelijke rechtspersoon die op basis van de voormelde in de Circulaire gestelde vereisten bepaalt of een sportschutter aan de vereisten voor het verlenen van een verlof voldoet.
    
    4.3. Gezien het vorenstaande gaan de in de Circulaire ter invulling van het in artikel 28, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wwm gestelde criterium van ‘een redelijk belang’ gestelde eisen om als sportschutter lid te zijn van een bij de KNSA aangesloten schietvereniging en om een geldige KNSA licentie te hebben, de grenzen van een redelijke wetsuitleg te buiten.
    
    Derhalve kan de Circulaire in zoverre niet als een wetsinterpreterende beleidsregel worden aangemerkt, kan het niet voldoen aan voormelde vereisten geen grond vormen voor de conclusie dat niet is voldaan aan het criterium van een redelijk belang, en kan artikel 28, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wwm in samenhang met artikel 7, tweede lid, aanhef en onder d, van die wet niet fungeren als wettelijke grondslag voor de intrekking van het wapenverlof van [appellant]. De rechtbank heeft dit ten onrechte niet onderkend. De Afdeling sluit hiermee aan bij haar uitspraak van 20 november 2013 in zaak nr. 201207897/1/A3.
    
    Het betoog slaagt.
    
    4.4. Gezien hetgeen hiervoor onder 4.3 is geconcludeerd slaagt daarmee tevens het betoog van [appellant] dat de gestelde eis om lid te zijn van een bij de KNSA aangesloten schietvereniging in strijd is met het in artikel 11 van het EVRM neergelegde recht op vrijheid van vereniging. Daartoe wordt het volgende overwogen.
    
    De rechtbank heeft terecht onder verwijzing naar het arrest van 27 april 2010 van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens in de zaak Vördur Ólafsson tegen IJsland (nr. 20161/06; www.echr.coe.int) en de uitspraak van de Afdeling van 9 januari 2008 in zaak nr. 200703524/1; AB 2008, 135) overwogen, dat artikel 11, eerste lid, van het EVRM mede het recht omvat om zich niet te hoeven verenigen. Eveneens terecht heeft de rechtbank overwogen dat zich in dit geval een beperking van dit recht voordoet, nu alleen een sportschutter die lid is van een bij de KNSA aangesloten schietvereniging in aanmerking kan komen voor een wapenverlof.
    
    De rechtbank heeft evenwel ten onrechte niet onderkend dat deze beperking niet rechtmatig is. Zoals hiervoor onder 4.3 is overwogen, is de Afdeling van oordeel dat de in de Circulaire gestelde eis om lid te zijn van een bij de KNSA aangesloten schietvereniging niet als een wetsinterpreterende beleidsregel is aan te merken. In zoverre bevat de Circulaire dus een buitenwettelijke beleidsregel, die, zonder dat daarvoor een basis in het aan de intrekking ten grondslag gelegde artikel 28, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wwm is gelegen, een beperking op het recht op vrijheid van vereniging vormt. Deze beperking is dan ook niet bij wet voorzien als bedoeld in artikel 11, tweede lid, van het EVRM. Gelet hierop heeft de rechtbank ten onrechte niet onderkend dat de in de Circulaire gestelde eis om lid te zijn van een bij de KNSA aangesloten schietvereniging in strijd is met het in artikel 11 van het EVRM neergelegde recht op vrijheid van vereniging.
    
    4.5. Op het betoog van [appellant] dat de rechtbank eveneens ten onrechte niet heeft onderkend dat de gestelde eis in strijd is met het recht op vrijheid van vereniging, als neergelegd in de artikelen 22 van het IVBPR en 8 van de Grondwet, wordt, gezien hetgeen hiervoor onder 4.4 is overwogen, niet meer ingegaan.
    
    5. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 14 mei 2012 van de staatssecretaris alsnog gegrond verklaren. Dat besluit komt voor vernietiging in aanmerking. De Afdeling zal op na te melden wijze in de zaak voorzien. Het primaire besluit van 22 augustus 2011 zal worden vernietigd. De Afdeling zal bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit van 14 mei 2012.
    
    6. [appellant] verzoekt de Afdeling om de staatssecretaris met toepassing van artikel 8:73 van de Algemene wet bestuursrecht te veroordelen tot het betalen van schadevergoeding, te weten € 11,35 per maand voor de kosten van bewaring van vijf wapens en € 2500,00 vergoeding voor de waardevermindering door achterstallig onderhoud. Voorts verzoekt [appellant] om een vergoeding voor de extra kosten van opslag, indien de wapens verder opgeslagen moeten worden bij een erkende wapenhandel, alsmede € 10.000,00 vergoeding voor geleden immateriële schade, bestaande uit gezichtsverlies van [appellant] omdat de indruk wordt gewekt dat zijn wapenverlof is ingenomen wegens een aan hem toe te rekenen verwijtbare reden.
    
    6.1. Uit het ‘ontvangstbewijs in bewaring gegeven wapens’ van 26 augustus 2011 van de korpschef volgt dat [appellant], naar hij ter zitting heeft bevestigd, op voormelde datum twee eigen wapens in bewaring heeft gegeven, te weten een pistool van het merk Walther en een enkelloops geweer van het merk Ruger. Uit dat ontvangstbewijs volgt verder dat [appellant] de korpschef bewaarloon verschuldigd is van € 2,27 euro per wapen per kalendermaand, te rekenen vanaf de eerste dag van de derde kalendermaand nadat het wapen in bewaring is gegeven. Uitgaande van een bewaringsperiode van november 2011 tot en met december 2013 stelt de Afdeling de voor vergoeding in aanmerking komende bewaringskosten vast op € 118,04.
    
    Voor zover [appellant] heeft verzocht om schade bestaande uit een waardevermindering van de wapens door achterstallig onderhoud en een vergoeding voor extra kosten van opslag overweegt de Afdeling dat hij die kosten niet aannemelijk heeft gemaakt.
    
    6.2. Voor de beoordeling van het verzoek om vergoeding van immateriële schade wordt volgens vaste jurisprudentie (bijvoorbeeld de uitspraak van 25 augustus 2010 in zaak nr. 200908965/1/H2) aansluiting gezocht bij artikel 6:106, eerste lid, aanhef en onder b, van het Burgerlijk Wetboek. In die bepaling is, voor zover hier van belang, bepaald dat de benadeelde voor nadeel dat niet bestaat in vermogensschade, recht heeft op een naar billijkheid vast te stellen schadevergoeding, indien de benadeelde in zijn eer of goede naam is geschaad of op andere wijze in zijn persoon is aangetast.
    
    Door de vernietiging van de besluiten van 22 augustus 2011 en 14 mei 2012 wordt reeds tegemoetgekomen aan de door [appellant] gestelde schending van zijn eer of goede naam. Derhalve bestaat geen aanleiding om daarnaast een vergoeding voor immateriële schade toe te kennen. [appellant] heeft geen feiten of omstandigheden gesteld die reden geven om van dit uitgangspunt af te wijken. Het verzoek om immateriële schadevergoeding dient dan ook te worden afgewezen.
    
    7. De Afdeling zal het verzoek om schadevergoeding, voor zover dat ziet op voormelde bewaringskosten, toewijzen.
    
    8. De staatssecretaris dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Arnhem van 18 oktober 2012 in zaak nr. 12/2967;
    
    III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    
    IV. vernietigt het besluit van de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie van 14 mei 2012, kenmerk WBM 1449;
    
    V. vernietigt het besluit van de korpschef van de regiopolitie Gelderland-Midden van 22 augustus 2011, kenmerk Verona 155667;
    
    VI. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het onder IV vermelde vernietigde besluit;
    
    VII. veroordeelt de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie om aan [appellant] te betalen een vergoeding van € 118,04 (zegge: honderdachttien euro en vier cent);
    
    VIII. veroordeelt de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het administratief beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 472,00 (zegge: vierhonderdtweeënzeventig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    IX. veroordeelt de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie tot een vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1888,00 (zegge: achttienhonderdachtentachtig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    X. gelast dat de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 388,00 (zegge: driehonderdachtentachtig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. S.F.M. Wortmann, voorzitter, en mr. C.J. Borman en mr. G.M.H. Hoogvliet, leden, in tegenwoordigheid van mr. I.S. Vreken-Westra, ambtenaar van staat.
    
    w.g. Wortmann w.g. Vreken-Westra
    voorzitter ambtenaar van staat
    
    Uitgesproken in het openbaar op 24 december 2013
    
    434-721.