ECLI:NL:RVS:2017:1640, Raad van State, 21-06-2017, 201604935/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2017-06-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 1 juni 2015 heeft het college het verzoek van onder meer [partij A] en [partij B] om handhavend op te treden tegen het met het bestemmingsplan strijdige gebruik van het pand [locatie] (hierna: het pand) te Eindhoven ten behoeve van kamerbewoning afgewezen.

201604935/1/A1.
    Datum uitspraak: 21 juni 2017
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    appellant,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 24 mei 2016 in zaak nr. 16/68 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Eindhoven.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 1 juni 2015 heeft het college het verzoek van onder meer [partij A] en [partij B] om handhavend op te treden tegen het met het bestemmingsplan strijdige gebruik van het pand [locatie] (hierna: het pand) te Eindhoven ten behoeve van kamerbewoning afgewezen.
    
    Bij besluit van 30 november 2015 heeft het college het door [partij B] en [partij A] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard.
    
    Bij besluit van 11 februari 2016 heeft het college het besluit van 1 juni 2015 ingetrokken en [appellant] gelast om binnen zes maanden na de verzenddatum van dit schrijven het gebruiken en/of laten gebruiken van het pand ten behoeve van kamerbewoning te beëindigen en beëindigd te houden, onder oplegging van een dwangsom van € 1.500,00 per week met een maximum van € 15.000,00.
    
    Bij uitspraak van 24 mei 2016 heeft de rechtbank het door [appellant] tegen de besluiten van 30 november 2015 en 11 februari 2016 ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 2 mei 2017, waar [appellant], bijgestaan door mr. E. Huisman, advocaat te Tilburg, en het college, vertegenwoordigd door M. Lammerschop, B. Timmermans en mr. R.L. van der Molen, zijn verschenen. Voorts zijn daar gehoord [partij B] en [partij A], vertegenwoordigd door mr. S. Oord.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.      [appellant] is eigenaar van het pand dat wordt gebruik voor kamerverhuur. [appellant] beschikt over een kamerverhuurvergunning. [partij B] en [partij A] wonen in de nabijheid van het pand en hebben het college verzocht om handhavend op te treden tegen het gebruik van het pand ten behoeve van kamerbewoning dat volgens hen in strijd is met het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Gestel buiten de Ring 2005". Het college heeft zich in de besluiten van 30 november 2015 en 11 februari 2016 op het standpunt gesteld dat het gebruik van het pand ten behoeve van kamerbewoning in strijd is met het bestemmingsplan en geen sprake is van bijzondere omstandigheden die hem er toe nopen van handhavend optreden af te zien.
    
    Overtreding
    
    2.    [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het gebruik van het pand ten behoeve van kamerverhuur niet in strijd is met het bestemmingsplan.
    
    2.1.    Op het perceel [locatie] rust ingevolge het bestemmingsplan "Gestel buiten de Ring 2005" de bestemming "Woondoeleinden".
    
        Artikel 3, lid 3.1, van de voorschriften van het bestemmingsplan luidt:
    
    "De op de plankaart voor woondoeleinden aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    
    a. woongebouwen al dan niet in combinatie met ruimte voor een aan-huis-verbonden beroep;
    
    [..]".
    
        Lid 3.4.1 luidt:
    
    "Het is verboden de gronden en bouwwerken te gebruiken of te laten gebruiken op een wijze of tot een doel, strijdig met deze bestemming".
    
        Artikel 1 luidt:
    
    "[..]
    
    41. woning:
    
    een complex van ruimten, bedoeld voor de huisvesting van een afzonderlijk huishouden, niet zijnde een woonwagen;
    
    42. woongebouw:
    
    een gebouw, dat één woning omvat, dan wel twee of meer naast elkaar en/of geheel of gedeeltelijk boven elkaar gelegen woningen omvat en dat qua uiterlijke verschijningsvorm als een eenheid beschouwd kan worden;
    
    [..]".
    
    2.2.    Tussen partijen is niet in geschil dat de huurders van de kamers in het pand individueel uitsluitend beschikken over een kamer, maar niet beschikken over een eigen keuken, douche of toilet en gebruik maken van gemeenschappelijke voorzieningen. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de verhuur van de kamers in het pand in strijd is met het bestemmingsplan "Gestel buiten de Ring 2005", nu ter plaatse ingevolge artikel 3, lid. 3.1, in samenhang gelezen met artikel 1, leden 41 en 42, van de planvoorschriften, alleen de vestiging van een afzonderlijk huishouden, dan wel meerdere afzonderlijke huishoudens, is toegestaan en de verhuur van onzelfstandige woonruimte daar niet onder kan worden begrepen.
    
        De rechtbank heeft voorts, nu de huurders studenten betreffen, terecht onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 28 januari 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:160) overwogen dat het samenwonen van een groep studenten niet kan worden aangemerkt als een afzonderlijk huishouden als bedoeld in de planvoorschriften.
    
        Het betoog faalt.
    
    3.    [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het gebruik van het pand ten behoeve van kamerverhuur niet in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan "Blaarthem 1995", een geslaagd beroep op het overgangsrecht toekomt.
    
    3.1.    Artikel 30, lid 30.4, van de voorschriften van het bestemmingsplan "Gestel buiten de Ring 2005" luidt:
    
    "Het gebruik van gronden en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van het van kracht worden van dit plan, mag worden voortgezet, zolang en voor zover de strijdigheid van dat gebruik ten opzichte van het gebruik overeenkomstig de bestemmingen in dit plan, naar de aard en omvang niet worden vergroot".
    
        Lid 30.5, onder 2, luidt:
    
    "Lid 30.4 is niet van toepassing op het gebruik dat reeds in strijd was met het voorgeen geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen de overgangsbepalingen van dat plan".
    
        Op het perceel rustte ingevolge het voorheen geldende bestemmingsplan "Blaarthem 1995" de bestemming "Woondoeleinden".
    
        Artikel 4, lid 4.1, van de voorschriften van dit bestemmingsplan luidde:
    
    "De op de kaart voor woondoeleinden aangewezen gronden zijn primair bestemd voor:
    
    a. woningen met daarbij behorende erven en (parkeer)voorzieningen;
    
    [..]".
    
        Artikel 10, lid 10.1, luidde:
    
    "Het is verboden de in dit plan bedoelde gronden en opstallen te gebruiken in gebruik te geven of te laten gebruiken op een wijze of tot een doel strijdig met de in de artikelen 4 tot en met 7 opgenomen bestemmingen [..]".
    
        Artikel 1 luidde:
    
    "In deze voorschriften wordt verstaan onder:
    
    [..]
    
    u. woning: een gebouw of een gedeelte van een gebouw, dat blijkens aard, indeling en inrichting geschikt en bestemd is voor de huisvesting van één huishouden;
    
    [..]".
    
    3.2.    Ingevolge artikel 4, lid 4.1 van de voorschriften van het bestemmingsplan "Blaartheim 1995" was het perceel primair bestemd voor woningen. De rechtbank heeft terecht overwogen dat ingevolge artikel 1, aanhef en onder u, een woning was bedoeld voor de huisvesting van één huishouden en daarvan, zoals hiervoor is overwogen onder 3.2, geen sprake is of was. Het gebruik van het pand ten behoeve van kamerverhuur was dan ook in strijd met het voorheen geldende bestemmingsplan "Blaarthem 1995", zodat aan [appellant] geen geslaagd beroep op het overgangsrecht toekomt.
    
        Het betoog faalt.
    
    4.    [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat, gelet op de de uitspraak van de Afdeling van 24 mei 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW6906, het college niet bevoegd is handhavend op te treden op grond van het bestemmingsplan "Gestel buiten de Ring 2005". [appellant] wijst er op dat voor het pand geen omzettingsvergunning op grond van de Regionale Nood-Huisvestingsverordening 2010 (hierna: de verordening) is vereist, omdat onder de werking van de verordening geen omzetting van zelfstandige naar onzelfstandige woonruimte heeft plaatsgevonden. Het college kan volgens [appellant] niet via een omweg alsnog de leefbaarheid van het kamerverhuurpand toetsen in het kader van een aanvraag om omgevingsvergunning. Bovendien kan het college niet toetsen aan voorschriften die ten tijde van de omzetting naar onzelfstandige woonruimte niet bestonden, aldus [appellant].
    
    4.1.    Anders dan [appellant] betoogt volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 24 mei 2012 niet dat met betrekking tot kamerverhuur in panden waarvoor geen omzettingsvergunning op grond van de verordening is vereist niet handhavend kan worden opgetreden wegens strijd met het ter plaatse geldende bestemmingsplan. Daarover heeft de Afdeling in die uitspraak geen oordeel gegeven. De omstandigheid dat voor de kamerverhuur in dit pand geen omzettingsvergunning is vereist doet niet af aan de bevoegdheid van het college om handhavend op te treden tegen dit gebruik wegens strijd met het bestemmingsplan. De rechtbank heeft voorts terecht overwogen dat van het met terugwerkende kracht van toepassing verklaren van de gebruiksbepalingen van het bestemmingsplan, anders dan [appellant] betoogt, geen sprake is, nu het bestemmingsplan overgangsrechtelijke bescherming kent.
    
        Het betoog faalt.
    
    5.    [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de brief van het college aan zijn rechtsvoorganger van 22 augustus 2012, verstuurd op 24 augustus 2012, moet worden beschouwd als vergunning voor het gebruik van het pand ten behoeve van kamerverhuur en ook voor eventueel planologisch strijdig gebruik.
    
    5.1.    Bij brief van 23 mei 2012 is aan de rechtsvoorganger van [appellant] een vooraankondiging verstuurd met betrekking tot het handhavend optreden in verband met het niet beschikken over een omzettingsvergunning op grond van de verordening, strijd met het bestemmingsplan en strijd met artikel 2.12.1 van het Besluit brandveilig gebruik bouwwerken. Vervolgens heeft het college deze rechtsvoorganger in de brief van 31 mei 2012 in de gelegenheid gesteld om, in het kader van de vraag of voor het pand wel of geen omzettingsvergunning op grond van de verordening was vereist, aan te tonen dat het pand voor 12 december 2007 al kamergewijs werd verhuurd. In de brief van 22 augustus 2012 aan de rechtsvoorganger van [appellant] heeft het college vervolgens gewezen op de eerdergenoemde uitspraak van de Afdeling van 24 mei 2012 en zich op het standpunt gesteld dat daaruit volgt dat de gemeente geen omzettingsvergunning mag eisen voor panden die reeds als kamerverhuurpand in gebruik waren op het moment van inwerkingtreding van de verordening per 12 december 2007. In deze brief is aan de rechtsvoorganger van [appellant] meegedeeld dat, aangezien is geconstateerd dat voor 12 december 2007 al sprake was van kamerverhuur in het pand, het handhavingsdossier wordt gesloten. Hoewel mogelijk onduidelijkheid is ontstaan over de brief van 23 mei 2012, omdat die zowel betrekking had op de omzettingsvergunning als het bestemmingsplan, moet worden vastgesteld dat de brief van 22 augustus 2012 uitsluitend betrekking heeft op het niet vereist zijn van een omzettingsvergunning op grond van de verordening en niet op strijd met het bestemmingsplan. De rechtbank heeft terecht overwogen dat uit de brief van 22 augustus 2012 niet kan worden afgeleid dat het college heeft bedoeld een omzettingsvergunning en een omgevingsvergunning voor het gebruik in strijd met het bestemmingsplan te verlenen.
    
        Het betoog faalt.
    
    Bijzondere omstandigheden
    
    6.    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    7.    [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan het college van handhavend optreden af had moeten zien. Volgens hem is sprake van strijd met het vertrouwensbeginsel, het gelijkheidsbeginsel, het rechtszekerheidsbeginsel, het evenredigheidsbeginsel en het verbod van détournement de pouvoir.
    
    7.1.    De rechtbank heeft terecht overwogen dat aan [appellant] geen geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel toekomt. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 16 mei 2012 in zaak nr. 201106121/1/A1), is voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel nodig dat er aan het bestuursorgaan toe te rekenen concrete, ondubbelzinnige toezeggingen zijn gedaan door een daartoe bevoegd persoon, waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend. Van een dergelijke toezegging dat niet handhavend zou worden opgetreden tegen strijd met het bestemmingsplan is niet gebleken. De brieven van het college aan de rechtsvoorganger van [appellant] van 31 mei 2012 en 22 augustus 2012, waar [appellant] zich in dit kader op beroept, betroffen zoals hiervoor is overwogen onder 5.1 uitsluitend het niet vereist zijn van een omzettingsvergunning op grond van de verordening en zagen niet op handhavend optreden wegens strijd met het bestemmingsplan. Het college heeft dan ook niet uitdrukkelijk afgezien van handhavend optreden wegens strijd met het bestemmingsplan. Voor zover [appellant] stelt dat namens het college in de brief van 22 augustus 2012 is toegezegd dat uitsluitend handhavend zal worden opgetreden in het geval van overlast en van overlast geen sprake is, heeft de rechtbank terecht overwogen dat het antwoord op de vraag of sprake is van overlast niet relevant is en het college in beginsel gehouden was handhavend op te treden. Bovendien kan uit de brief van 22 augustus 2012 ook niet worden afgeleid dat namens het college is toegezegd dat uitsluitend bij overlast handhavend zal worden opgetreden. Uit deze brief kan enkel worden afgeleid dat het college in het geval van overlast in ieder geval handhavend zal optreden. Voor zover [appellant] ter zitting heeft gesteld dat in een gesprek met een medewerker van de gemeente zou zijn meegedeeld dat het gebruik kon plaatsvinden en er geen vergunningen miste, biedt dat evenmin grond voor het oordeel dat aan het college toe te rekenen concrete, ondubbelzinnige toezeggingen door een daartoe bevoegd persoon zijn gedaan dat niet handhavend zou worden opgetreden tegen strijd met het bestemmingsplan, reeds omdat [appellant] ter zake heeft volstaan met een niet onderbouwde stelling. Voor zover [appellant] er in het kader van zijn beroep op het vertrouwensbeginsel op wijst dat het college zich in het besluit van 1 juni 2015 in eerste instantie op het standpunt heeft gesteld dat het vertrouwensbeginsel in de weg stond aan handhavend optreden, wordt voorts overwogen dat de systematiek en uitgangspunten van de Algemene wet bestuursrecht ter zake van het beslissen op een bezwaarschrift met zich brengen dat een primair besluit in volle omvang wordt heroverwogen. Deze heroverweging kan tot een ander besluit leiden. Dat heeft er in dit geval toe geleid dat het college alsnog handhavend is opgetreden.
    
        Voorts is geen grond voor het oordeel dat de rechtbank niet heeft onderkend dat handhavend optreden in dit geval zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden behoorde te worden afgezien. Het college heeft zich op het standpunt kunnen stellen dat het algemeen belang is gediend bij handhavend optreden en het niet om een geringe overtreding gaat, nu kamerverhuur een afwijkende woonvorm betreft met een ander effect op de woonomgeving dan de reguliere woonvormen. Bovendien is een verzoek om handhaving gedaan. De enkele stelling van [appellant] dat kamerverhuurpanden, waarvan er in de gemeente veel zijn, onverkoopbaar worden, althans tegen fors verlies moeten worden verkocht als het college handhavend optreedt wegens strijd met het bestemmingsplan en dat een veelvoud aan kamerbewoners op straat zullen komen te staan, leidt, wat daar verder van zij, niet tot het oordeel dat handhavend optreden onevenredig is.
    
        Verder is niet gebleken van gevallen die zodanig overeenkomen met de thans aan de orde zijnde situatie, dat het college van handhavend optreden af moest zien. [appellant] heeft gewezen op het pand [...] en een brief van het college aan de eigenaar van dat pand van 17 april 2013 waarin wordt gesteld dat het verhuren van onzelfstandige en zelfstandige woonruimtes past binnen de ingevolge het bestemmingsplan "Tongelre buiten de Ring 2005" geldende bestemming "Gemengde doeleinden". Niet is gebleken dat met betrekking tot dit pand, zoals in dit geval, een verzoek om handhaving is gedaan en dat het college dat verzoek heeft afgewezen. Bovendien geldt voor dat pand een ander bestemmingsplan en, anders dan [appellant] betoogt, niet een aan artikel 3, lid 3.1, van de voorschriften van het bestemmingsplan "Gestel buiten de Ring 2005" gelijkluidende bestemming. Ingevolge artikel 15, lid. 15.1, aanhef en onder a, van de voorschriften van het bestemmingsplan "Tongelre buiten de Ring 2005" zijn de op de plankaart voor "Gemengde doeleinden" aangewezen gronden onder meer bestemd voor woondoeleinden. Deze bestemming is, anders dan in artikel 3, lid 3.1, van de voorschriften van het bestemmingsplan "Gestel buiten de Ring 2005", niet beperkt tot woongebouwen. [appellant] heeft voorts zijn ter zitting ingenomen stelling dat in de gemeente sprake is van misschien wel meer dan 2000 kamerverhuurpanden die mogelijk in strijd zijn met de ter plaatse geldende bestemmingsplannen en dat in de wijk ook sprake is van andere kamerverhuurpanden die in strijd zijn met het bestemmingsplan "Gestel buiten de Ring 2005" waartegen het college niet handhavend optreedt, niet onderbouwd. Het college heeft ter zitting uiteengezet dat het in met deze zaak vergelijkbare gevallen ook handhavend zal optreden.
    
        De omstandigheid dat geen omzettingsvergunning is vereist voor het pand maakt voorts niet dat het college, zoals [appellant] betoogt, misbruik van zijn bevoegdheid tot handhavend optreden wegens strijd met het bestemmingsplan maakt.
    
        Het betoog faalt.
    
    8.    [appellant] heeft voor het overige volstaan met een verwijzing naar hetgeen hij in bezwaar en beroep heeft aangevoerd. Hij heeft niet betoogd, dat en waarom de desbetreffende overwegingen van de rechtbank onjuist, dan wel onvolledig zijn. Het aangevoerde kan daarom evenmin tot vernietiging van de aangevallen uitspraak leiden.
    
    9.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    10.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M. Kos, griffier.
    
    w.g. Slump
    lid van de enkelvoudige kamer   
    
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    
    Uitgesproken in het openbaar op 21 juni 2017
    
    580.