ECLI:NL:RVS:2017:2892, Raad van State, 25-10-2017, 201605281/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2017-10-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Naar aanleiding van een verzoek van [appellant sub 3], wonend aan de [locatie 1], heeft het college bij besluit van 9 februari 2015 [appellant sub 2] onder dwangsom gelast het gebruik van de woning aan de [locatie 2] voor de huisvesting van zijn gezin te staken (hierna: primair besluit A).

201605281/1/A1.
    Datum uitspraak: 25 oktober 2017
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    1.    het college van burgemeester en wethouders van Hardenberg,
    2.    [appellant sub 2A] en [appellante sub 2B], wonend te Hardenberg (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant sub 2]),
    3.    [appellant sub 3], wonend te Hardenberg,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 3 juni 2016 in zaak nr. 15/1994 in het geding tussen:
    
    [appellant sub 2],
    
    en
    
    het college.
    
    Procesverloop
    
    Naar aanleiding van een verzoek van [appellant sub 3], wonend aan de [locatie 1], heeft het college bij besluit van 9 februari 2015 [appellant sub 2] onder dwangsom gelast het gebruik van de woning aan de [locatie 2] voor de huisvesting van zijn gezin te staken (hierna: primair besluit A).
    
    Bij besluit van 9 februari 2015 heeft het college [appellant sub 3] onder dwangsom gelast een dichtgemaakte tussendeur tussen (het deel de) woning naar de [locatie 1] en het (deel van de) woning [locatie 2] open te maken (hierna: primair besluit B).
    
    Bij besluit van 25 augustus 2015 heeft het college de tegen deze twee besluiten door [appellant sub 2] gemaakte bezwaren ongegrond verklaard. Daarbij heeft het college de aan [appellant sub 2] opgelegde last uitgebreid met een last om de tussendeur tussen de [locatie 1] en [locatie 2] aan zijn zijde van het pand in de oorspronkelijke staat te herstellen.
    
    Bij uitspraak van 3 juni 2016 heeft de rechtbank zich onbevoegd verklaard voor zover het de bij het besluit van 25 augustus 2015 uitgebreide last betreft, het beroep voor het overige gegrond verklaard en het besluit van 25 augustus 2015 vernietigd voor zover daarbij primair besluit A is gehandhaafd. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben het college, [appellant sub 2] en [appellant sub 3] hoger beroep ingesteld. Het door [appellant sub 2] in de brief van 27 september 2016 onder de kop "incidenteel hoger beroep" aangevoerde, wordt opgevat als nadere onderbouwing van zijn hoger beroep.
    
    Bij besluit van 22 november 2016 heeft het college de aan [appellant sub 3] en [appellant sub 2] opgelegde lasten inzake de tussendeur gewijzigd vastgesteld.
    
    Het college, [appellant sub 2] en [appellant sub 3] hebben schriftelijke uiteenzettingen gegeven.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 21 juni 2017, waar [appellant sub 2A], bijgestaan door R.G. Zuidema en G.M. Metselaar, [appellant sub 3], bijgestaan door mr. E. van Kampen, en het college, vertegenwoordigd door mr. M.R. Kruisselbrink, advocaat te Zwolle, en S. van der Veen, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1.    In hoger beroep is enerzijds de onbevoegdverklaring door de rechtbank, en anderzijds de vernietiging van het besluit op bezwaar van 25 augustus 2015 voor zover dit betrekking heeft op primair besluit A bestreden.
    
    Onbevoegdverklaring
    
    2.    De rechtbank heeft geoordeeld dat het besluit van 25 augustus 2015, voor zover daarbij de aan [appellant sub 2] opgelegde last is uitgebreid, een nieuw primair besluit is waartegen eerst bezwaar moet worden gemaakt voordat beroep kan worden ingesteld. In zoverre heeft de rechtbank zich onbevoegd verklaard en het beroepschrift doorgezonden aan het college ter behandeling als bezwaarschrift.
    
    2.1.    Het college betoogt dat de rechtbank hiermee heeft miskend dat de bij het besluit van 25 augustus 2015 opgelegde last onderdeel is van het besluit op het tegen primair besluit B gemaakte bezwaar. Naar aanleiding van dat bezwaar heeft het college in heroverweging geconcludeerd dat wat de tussendeur betreft niet alleen [appellant sub 3], maar ook [appellant sub 2], overtreder is zodat bij het primaire besluit ten onrechte alleen [appellant sub 3] ter zake een last is opgelegd. Dit heeft ertoe geleid dat bij het besluit op bezwaar ook [appellant sub 2] een last is opgelegd.
    
    2.2.    De Afdeling acht het standpunt van het college juist. De rechtbank heeft het besluit van 25 augustus 2015 ten onrechte niet geheel als besluit op de tegen de primaire besluiten A en B gemaakte bezwaren aangemerkt, en heeft als gevolg hiervan ten onrechte niet uitspraak gedaan op de beroepsgronden inzake de bij het besluit op bezwaar aan [appellant sub 2] opgelegde last inzake de tussendeur.
    
        De Afdeling zal de beroepsgronden over de lastgeving inzake de tussendeur thans alsnog behandelen. Deze beroepsgronden hebben inmiddels ingevolge artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht mede betrekking op het besluit van 22 november 2016. Bij dat besluit is de lastgeving inzake de tussendeur immers aangepast.
    
        [appellant sub 2] heeft met betrekking tot deze lastgeving in de kern betoogd dat er niet tegelijkertijd een last inzake de tussendeur én inzake de bewoning kan worden opgelegd. Dit betoog faalt. Het gaat hier om twee verschillende overtredingen - het gebruik van het pand in strijd met het bestemmingsplan en het in stand laten van een deels zonder vergunning gebouwd bouwwerk - waartegen onafhankelijk van elkaar kan worden opgetreden door middel van het opleggen van een last. Ook voor het overige is in hetgeen [appellant sub 2] aanvoert geen grond te vinden voor het oordeel dat de lastgeving inzake de tussendeur niet op goede gronden tot stand is gekomen, noch voor het oordeel dat niet tot wijziging van deze lastgeving mocht worden gekomen bij het besluit van 22 november 2016.in
    
        Het betoog faalt.
    
    Last inzake bewoning [locatie 2]
    
    3.    Mede op basis van de door de rechtbank vastgestelde feiten, gaat de Afdeling van het volgende uit.
    
        Deze zaak gaat over een pand aan [locatie 1] en [locatie 2] te Slagharen (hierna: het pand). Het pand was oorspronkelijk een schuur met veestalling, die op enig moment in de vorige eeuw is verbouwd tot noodwoning. Dit deel van het pand wordt in het vervolg aangemerkt als [locatie 1]. Op basis van een in 1994 verleende bouwvergunning is [locatie 1] uitgebreid. Deze uitbreiding wordt in het vervolg aangemerkt als [locatie 2].
    
        Het hele pand was aanvankelijk in eigendom bij [personen].
    
        [appellant sub 3] heeft [locatie 1] in 2005 gekocht van [personen] en woont daar sindsdien. [personen] hebben in eerste instantie [locatie 2] in eigendom behouden en zijn daar blijven wonen. Zij hebben vervolgens dit deel van het pand aan derden verhuurd.
    
        Op enig moment in de periode 2005 tot en met 2007 is de tussendeur tussen [locatie 1] en [locatie 2] dichtgemaakt door [appellant sub 3], [personen].
    
        Bij de inwerkingtreding van het thans geldende bestemmingsplan, op 10 februari 2014, werden [locatie 1] en [locatie 2] door twee huishoudens (waaronder [appellant sub 3]) gebruikt voor burgerbewoning.
    
        In de loop van 2014 is [locatie 2] door [personen] verkocht aan Den Reast B.V. en vervolgens doorverkocht aan [appellant sub 2]. [appellant sub 2] is omstreeks augustus 2014 [locatie 2] gaan bewonen.
    
        [appellant sub 3] heeft bij brief van 21 augustus 2014 het college verzocht om handhavend op te treden tegen de bewoning van [locatie 2] door [appellant sub 2]. Naar aanleiding daarvan heeft het college [appellant sub 2] bij primair besluit A gelast, kort weergegeven, de bewoning te staken omdat dit in strijd is met het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Buitengebied Hardenberg 2013" (hierna: het bestemmingplan 2013).
    
    3.1.    Het pand is in het op 10 februari 2014 in werking getreden bestemmingsplan 2013 aangewezen voor "specifieke vorm van wonen-plattelandswoning" (hierna: plattelandswoning).
    
        Artikel 5.4 van de planvoorschriften bepaalt dat onder strijdig gebruik in ieder geval wordt begrepen wonen in een woning, anders dan ten behoeve van een huishouding, met dien verstande dat een huishouding wel mag worden aangevuld met een huishouding in verband met dringende sociale, verzorgings- of sociaal-economische redenen.
    
    3.2.    De rechtbank heeft geoordeeld dat de dubbele bewoning van het pand door de zelfstandige huishoudens van [appellant sub 2] en [appellant sub 3] niet in overeenstemming is met de aanwijzing als plattelandswoning, en dat deze dubbele bewoning ook niet op grond van het overgangsrecht van het bestemmingsplan 2013 is toegestaan. Dit betekent, aldus de rechtbank, dat de met het bestemmingsplan strijdige situatie kan worden opgeheven door hetzij de bewoning van [locatie 1], hetzij die van [locatie 2], te beëindigen. De keuze van het college om een last op te leggen tot beëindiging van de bewoning van [locatie 2] is volgens de rechtbank onvoldoende gemotiveerd, omdat het college hieraan onder meer de onjuiste veronderstelling dat [locatie 1] in het voorheen geldende bestemmingsplan "Buitengebied 1989" (hierna: het bestemmingsplan 1989) al positief was bestemd ten grondslag heeft gelegd.
    
    3.3.     Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het niet, of niet zonder nadere motivering, ervoor heeft kunnen kiezen om op te treden tegen de bewoning van [locatie 2] en niet tegen de bewoning van [locatie 1]. In dat verband betoogt het college dat de rechtbank heeft miskend dat [locatie 1] al in het bestemmingsplan 1989 positief was bestemd, dan wel dat het gebruik ervan op grond van het overgangsrecht is toegestaan. Bovendien zou reeds het feit dat voor [locatie 2] uitsluitend een bouwvergunning is verleend voor een onzelfstandige uitbreiding van [locatie 1] voldoende motivering zijn om tegen de bewoning van dit nummer handhavend op te treden.
    
        [appellant sub 3] betoogt in de kern hetzelfde als het college.
    
        [appellant sub 2] betoogt in de kern dat de rechtbank heeft miskend dat de bewoning van [locatie 1] zowel in strijd is met het bestemmingsplan 1989 als het bestemmingsplan 2013, terwijl de bewoning van [locatie 2] juist rechtmatig zou zijn omdat voor de bouw ervan in 1994 een vergunning is verleend die impliciet een vrijstelling zou meebrengen voor bewoning.
    
    3.4.    Het pand in kwestie is, zoals de rechtbank terecht heeft opgemerkt, in het bestemmingsplan 2013 aangewezen als een pand waarin slechts één zelfstandig huishouden mag wonen, tenzij er dringende sociale, verzorgings- of sociaal-economische redenen zijn. Nu dergelijke redenen er niet zijn, is de bewoning van het pand door twee zelfstandige huishoudens, [appellant sub 3] in [locatie 1] en [appellant sub 2] in [locatie 2], in strijd met het bestemmingsplan.
    
        Anders dan partijen lijken te veronderstellen, is niet van belang dat het pand feitelijk als twee zelfstandige woningen wordt gebruikt. Van belang is slechts dat in het thans geldende bestemmingsplan 2013 het hele pand, bestaande uit de nummers 39a en 39a-i, moet worden beschouwd als één plattelandswoning waarin in beginsel één (burger)huishouden mag wonen. Om het pand overeenkomstig het bestemmingsplan te gebruiken moet, zoals ook de rechtbank heeft geconstateerd, óf [appellant sub 3] óf [appellant sub 2] de bewoning staken.
    
    3.5.    Anders dan partijen veronderstellen is de gecombineerde bewoning niet (deels) legaal door de werking van het overgangsrecht van het bestemmingsplan 2013. Dit overgangsrecht bepaalt, kort weergegeven, dat gebruik dat bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van dat plan mag worden voortgezet, maar uitsluitend voor zover dat gebruik niet in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan. In dit geval was wel sprake van strijd met het voorheen geldende bestemmingsplan. Het pand wordt en werd, zo heeft de rechtbank onweersproken vastgesteld, bij de inwerkingtreding van het bestemmingsplan 2013 gebruikt voor bewoning door twee burgerhuishoudens. Een dergelijke bewoning was onder het voorheen geldende bestemmingsplan 1989 niet toegestaan, reeds omdat daarin uitsluitend bewoning ten behoeve van een agrarisch bedrijf was toegestaan en geen burgerbewoning.
    
        Voor zover [appellant sub 2] stelt dat in 1994 bij het verlenen van de bouwvergunning impliciete vrijstelling van het bestemmingsplan 1989 is verleend voor de zelfstandige bewoning van [locatie 2], merkt de Afdeling nog het volgende op. Zoals de rechtbank terecht heeft geconcludeerd zou ook wanneer vergunning zou zijn verleend voor een zelfstandige bewoning, die bewoning in ieder geval uitsluitend ten behoeve van het agrarisch bedrijf zijn toegestaan en niet ten behoeve van burgerbewoning. Afgezien daarvan heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat, anders dan [appellant sub 2] betoogt, destijds niet voor het bouwen van een zelfstandige woning vergunning is verleend, maar voor het uitbreiden van de al bestaande woning 39a.
    
    3.6.    De vraag is nu of het college er op goede gronden voor heeft gekozen om [appellant sub 2], en niet [appellant sub 3], te gelasten de bewoning te staken. Dat is naar het oordeel van de Afdeling het geval. De Afdeling acht doorslaggevend dat [appellant sub 2], door in 2014 het pand te gaan bewonen, de thans bestaande overtreding van het bestemmingsplan (bewoning van het pand door een tweede huishouden) heeft veroorzaakt. Om die reden mag [appellant sub 2] ook worden aangesproken op het weer ongedaan maken van die overtreding. Anders dan [appellant sub 2] betoogt is handhavend optreden gelet op de betrokken belangen niet zodanig onevenredig dat daarvan behoort te worden afgezien. Uit de stukken blijkt dat [appellant sub 2] kort vóór aankoop van [locatie 2] door onder meer het gemeentebestuur is gewaarschuwd dat bewoning ervan door [appellant sub 2] niet legaal zou zijn. [appellant sub 2] heeft er desondanks voor gekozen om [locatie 2] te kopen en te gaan bewonen, en heeft daarmee willens en wetens het risico aanvaard dat hij gedwongen zou worden de aldus veroorzaakte overtreding weer ongedaan te maken.
    
        De rechtbank heeft naar het oordeel van de Afdeling ten onrechte geoordeeld dat het college niet zonder een nadere motivering ervoor heeft kunnen kiezen om de aan [appellant sub 2] opgelegde last om de bewoning van 39a-i te staken bij het besluit op bezwaar van 25 augustus 2015 te handhaven.
    
    Conclusie hoger beroep
    
    4.    De hoger beroepen van het college en [appellant sub 3] zijn gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Het hoger beroep van [appellant sub 2] is ongegrond. Het beroep van [appellant sub 2] wordt alsnog ongegrond verklaard.
    
        Dit betekent dat de aan [appellant sub 3] en [appellant sub 2] opgelegde lasten, zoals die luiden na het besluit van 22 november 2016, van kracht blijven. De begunstigingstermijn is door het college bij besluiten van 13 juli 2016 gesteld op zes weken na de datum van de huidige uitspraak van de Afdeling. [appellant sub 3] en [appellant sub 2] hebben gelet hierop na deze uitspraak nog zes weken de tijd om verbeurte van dwangsommen te voorkomen door aan de opgelegde lasten te voldoen.
    
    5.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    verklaart de hoger beroepen van het college van burgemeester en wethouders van Hardenberg en [appellant sub 3] gegrond;
    
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 3 juni 2016 in zaak nr. 15/1994;
    
    III.    verklaart het door [appellant sub 2A] en [appellante sub 2B] bij de rechtbank ingestelde beroep, dat tevens betrekking heeft op het besluit van 22 november 2016, ongegrond;
    
    IV.    verstaat dat de griffier van de Raad van State aan [appellant sub 3] het bij hem geheven griffierecht groot 251,00 euro (zegge: tweehonderdeenenvijftig euro) terugbetaalt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. W.D.M. van Diepenbeek, voorzitter, en mr. R. Uylenburg en mr. J.Th. Drop, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.J. van der Zijpp, griffier.
    
    w.g. Van Diepenbeek    w.g. Van der Zijpp
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 25 oktober 2017
    
    262.