ECLI:NL:CBB:2018:96, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 29-03-2018, 18/334, 18/335 en 18/336
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2018-03-29 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Uitspraak in drie voorlopige voorzieningen inzake maatregelen die zijn opgelegd om de HACCP-procedures aan te passen. Verzoeken ten aanzien van de bestreden besluiten een en twee wijst de voorzieningenrechter af vanwege ontbrekend spoedeisend belang. Verzoek ten aanzien van bestreden besluit drie wijst de voorzieningenrechter toe. Niet gebleken van overtreding van artikel 5, eerste lid, van de Verordening nr. 852/2004. De voorzieningenrechter schorst het bestreden besluit drie.

Uitspraak
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummers: 18/334, 18/335, 18/336
      11350
    
    
    
      
        uitspraak van de voorzieningenrechter van 29 maart 2018 op de verzoeken om voorlopige voorziening in de zaken tussen
      
    
    
    Plukon Blokker B.V., te Blokker, verzoekster
    (gemachtigde: mr. E. Dans),
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
    (gemachtigde: mr. N. Aamimi).
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Bij besluit van 16 januari 2018 (het bestreden besluit 1) heeft verweerder verzoekster met ingang van 13 januari 2018 een corrigerende maatregel opgelegd om de HACCP-procedures op zodanige wijze aan te passen dat het slachtproces in de door haar geëxploiteerde pluimveeslachterij voldoende wordt gewaarborgd.
    
    
    
      Bij besluit van 20 februari 2018 (het bestreden besluit 2) heeft verweerder verzoekster met ingang van 19 februari 2018 een corrigerende maatregel opgelegd om de HACCP-procedures op zodanige wijze aan te passen dat het slachtproces in de door haar geëxploiteerde pluimveeslachterij voldoende wordt gewaarborgd en bepaald dat verzoekster de maximale bandsnelheid dient te verlagen van 12.000 naar 9.000 kuikens per uur.
    
    
    
      Bij besluit van 6 maart 2018 (het bestreden besluit 3) heeft verweerder verzoekster een corrigerende maatregel opgelegd om de HACCP-procedures op zodanige wijze aan te passen dat het slachtproces in de door haar geëxploiteerde pluimveeslachterij voldoende wordt gewaarborgd en bepaald dat verzoekster de maximale bandsnelheid dient te verlagen van 12.000 naar 9.000 kuikens per uur.
    
    
    
      Verzoekster heeft tegen de bestreden besluiten bezwaar gemaakt. Zij heeft de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 19 maart 2018. Namens verzoekster zijn verschenen haar gemachtigde en [naam 1] , [naam 2] , [naam 3] , en [naam 4] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, [naam 5] , [naam 6] , [naam 7] en [naam 8] .
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    1. Ingevolge het bepaalde in artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan, indien tegen een besluit bij het College beroep is ingesteld, dan wel, voorafgaand aan een mogelijk beroep, bezwaar is gemaakt, op verzoek een voorlopige voorziening worden getroffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist. Voor zover in deze uitspraak een oordeel wordt gegeven over de rechtmatigheid van de bestreden besluiten, is sprake van een voorlopig oordeel dat het College niet bindt in een eventuele bodemprocedure.
    2. De voorzieningenrechter is van oordeel dat er ten aanzien van de bestreden besluiten 1 en 2 geen sprake is van een spoedeisend belang, aangezien de opgelegde maatregelen zijn opgeheven bij besluiten van 16 januari 2018 en 28 februari 2018. De verzoeken om voorlopige voorzieningen ten aanzien van de bestreden besluiten 1 en 2 zal de voorzieningenrechter daarom afwijzen. Ten aanzien van het bestreden besluit 3 acht de voorzieningenrechter wel voldoende spoedeisend belang aanwezig, gelet op de gevolgen die de opgelegde maatregelen hebben voor de bedrijfsvoering van verzoekster.
    
    3. Verzoekster exploiteert een pluimveeslachterij. Eind 2017 en begin 2018 hebben toezichthouders van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) bij verzoekster meerdere controles uitgevoerd, vastgelegd in rapporten van bevindingen. De toezichthouders hebben bij verzoekster, samengevat weergegeven, geconstateerd dat sprake was van bezoedelde karkassen. De bezoedelingen betroffen onder andere fecaliën, voerresten en gal. Volgens de toezichthouders werd niet voldaan aan de nulnorm voor verontreiniging op karkassen en werd gehandeld in strijd met artikel 5, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 852/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 inzake levensmiddelenhygiëne (Verordening 852/2004). Na de uitgevoerde controles heeft verweerder verzoekster schriftelijke waarschuwingen gegeven vanwege de geconstateerde overtredingen. Vervolgens is verweerder overgegaan tot de maatregelen zoals vermeld onder ‘Procesverloop’.
    
    4. Bij het bestreden besluit 3 heeft verweerder op grond van artikel 54, tweede lid, onder a en h, van Verordening (EG) nr. 882/2004 van het Europees Parlement en de Raad
    van 29 april 2004 inzake officiële controles op de naleving van de wetgeving inzake diervoeders en levensmiddelen en de voorschriften inzake diergezondheid en dierenwelzijn (Verordening 882/2004) in samenhang met artikel 6.2 van de Wet dieren aan appellanten de corrigerende maatregel opgelegd om de procedures inzake de Hazard Analysis and Critical Control Points (HACCP) op zodanige wijze aan te passen dat het slachtproces voldoende wordt gewaarborgd, de HSL-toestemming van 30 september 2013 geschorst en bepaald dat verzoekster de maximale bandsnelheid dient te verlagen van 12.000 naar 9.000 kuikens per uur. Volgens verweerder volgt uit punt 5 van Bijlage III, Sectie II, hoofdstuk IV van Verordening (EG) nr. 853/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 houdende vaststelling van specifieke hygiënevoorschriften voor levensmiddelen van dierlijke oorsprong (Verordening 853/2004), dat het bedwelmen, het verbloeden, het villen of plukken, het verwijderen van de ingewanden en andere vormen van uitslachten, op zodanige wijze moeten plaatsvinden dat verontreiniging van het vlees wordt voorkomen. Gelet op de geconstateerde bezoedelingen op 28 februari 2018, 1 maart 2018 en 5 maart 2018 moet volgens verweerder worden geconcludeerd dat verontreiniging van pluimveekarkassen niet wordt voorkomen door het HACCP-systeem van verzoekster. Daarom ziet verweerder zich genoodzaakt verzoekster de verplichting op te leggen de HACCP-procedures aan te passen, waardoor zij het slachtproces op orde kan brengen, en tevens onder schorsing van de toestemming om met hoge snelheid te slachten (HSL-toestemming) te bepalen dat de maximale bandsnelheid moet worden verlaagd. 
    
    5. Verzoekster voert samengevat aan dat de enkele constatering dat sprake is van bezoedeling geen basis is voor de conclusie dat er sprake is van een onbeheerst slachtproces en een overtreding van artikel 5, eerste lid, van Verordening 852/2004. Het gaat bij de HACCP om het beheersen van het productieproces en dan met name om elementen waarvan beheersing essentieel is om gevaar te voorkomen, te elimineren dan wel tot een aanvaardbaar niveau te reduceren. De HACCP-procedures van verzoekster, die door verweerder zijn geaccordeerd, bevatten geen nulnorm voor bezoedelingen aan het einde van de panklaarlijn. Bezoedeling is onwenselijk, maar er is een interne procedure als onderdeel van het HACCP-systeem die voorziet in acties die moeten worden ondernomen wanneer een fecale bezoedeling wordt aangetroffen en die is goedgekeurd door verweerder. Verweerder heeft niet beoordeeld of verzoekster deze procedure heeft gevolgd. Een nultolerantie halverwege het productieproces is ook niet noodzakelijk, gelet op het door verzoekster overgelegde onderzoeksrapport van het Institute for Risk Assessment Sciences van de Universiteit Utrecht uit mei 2016, getiteld ‘Bepaling van de additionele microbiële bijdrage van diverse soorten bezoedeling aan de al op de pluimveekarkassen aanwezige vracht’ (IRAS-rapport). Uit dit onderzoek blijkt dat bezoedelingen geen verontreinigingen zijn in de zin van Verordening 852/2004. Zelfs al zou de aanwezigheid daarvan wel aangemerkt kunnen worden als een ‘gevaar’ en ‘verontreiniging’ dan nog is geen sprake van een overtreding, omdat het risico van de bezoedelingen nihil is. Verder betwist verzoekster de interpretatie van verweerder dat uit Verordening 853/2004 een nulnorm volgt voor bezoedelingen van karkassen. Een nulnorm is bovendien in de praktijk niet haalbaar, gelet op het machinaal slachten. Het verlagen van de slachtsnelheid heeft ook geen positief effect op de aanwezigheid van bezoedelingen, zoals ook blijkt uit het IRAS-rapport, en komt louter neer op leedtoevoeging. Het bestreden besluit 3 is volgens verzoekster disproportioneel, omdat de daarbij opgelegde maatregelen niet in verhouding staan tot het doel van dat besluit.
    
    6. Verordening 852/2004 luidt, voor zover van belang, als volgt: 
    
    
      	“Artikel 5
      	Risicoanalyse en kritische controlepunten
    
    1. Exploitanten van levensmiddelenbedrijven dragen zorg voor de invoering, de uitvoering en de handhaving van één of meer permanente procedures die gebaseerd zijn op de HACCP-beginselen.
    (…)”.
    
    
      Verordening 853/2004 luidt voor zover van belang als volgt: 
    
    
    
      “Artikel 3
      Algemene verplichtingen
    
    1. Exploitanten van levensmiddelenbedrijven dienen te voldoen aan de toepasselijke bepalingen van de bijlagen II en III.
    (…)
    
    
      	BIJLAGE III
      	(…)	SECTIE II: VLEES VAN PLUIMVEE EN LAGOMORFEN	(…)
      HOOFDSTUK IV: HYGIËNE BIJ HET SLACHTEN
      Exploitanten van levensmiddelenbedrijven die een slachthuis beheren waarin pluimvee of lagomorfen worden geslacht, moeten ervoor zorgen dat aan de volgende voorschriften wordt voldaan:
      (…)
    
    5. Het bedwelmen, het verbloeden, het villen of plukken, het verwijderen van de ingewanden en andere vormen van uitslachten moeten zonder onnodig uitstel plaatsvinden op zodanige wijze dat verontreiniging van het vlees wordt voorkomen. Met name moeten maatregelen worden getroffen om te voorkomen dat bij het uitnemen van de ingewanden de inhoud van maag en darmen wordt gemorst.
    (…)
    8. Na keuring en verwijdering van de ingewanden moeten geslachte dieren zo spoedig mogelijk worden schoongemaakt en gekoeld tot een temperatuur van ten hoogste 4 °C, tenzij het vlees warm wordt uitgesneden.
    (…)”.
    
    
      Verordening 882/2004 luidt voor zover van belang als volgt: 
    
    
    
      “TITEL VII
      HANDHAVINGSMAATREGELEN
      HOOFDSTUK I
      NATIONALE HANDHAVINGSMAATREGELEN
      Artikel 54
      Actie in geval van niet-naleving
    
    1. Wanneer de bevoegde autoriteit een geval van niet-naleving constateert, treft zij maatregelen om ervoor te zorgen dat de exploitant de situatie rechtzet. In haar besluit over die maatregelen houdt de bevoegde autoriteit rekening met de aard van de niet-naleving en met de desbetreffende antecedenten van de exploitant. 
    2. Indien nodig, behelzen deze maatregelen het volgende:
    a. a) de invoering van hygiëneprocedures of andere noodzakelijk geachte maatregelen om de veiligheid van diervoeders of levensmiddelen, dan wel de naleving van de desbetreffende wetgeving en van de voorschriften inzake diergezondheid en dierenwelzijn te garanderen;
    (…)
    h) een andere maatregel die de bevoegde autoriteit passend acht.
    (…)”.
    
    
      De Wet dieren luidt voor zover van belang als volgt: 
    
    
    
      “Artikel 6.2. Strafbaarstelling overtredingen EU-verordeningen
    
    1. Het is verboden in strijd te handelen met bij of krachtens algemene maatregel van bestuur of bij ministeriële regeling aangewezen voorschriften van EU-verordeningen betreffende onderwerpen waarop deze wet van toepassing is.
    (…)”.
    
    
      De Regeling dierlijke producten luidt als volgt: 
    
    
    
      “Artikel 2.4. Verbodsbepalingen EU-verordeningen
    
    1. Voorschriften van EU-verordeningen als bedoeld in artikel 6.2, eerste lid, van de wet zijn:
    (…)
    c. de artikelen 3 en 4, eerste, tweede en derde lid, 5, eerste lid, tweede lid, laatste alinea, en vierde lid, 6, tweede lid, laatste alinea, en derde lid, van verordening (EG) nr. 852/2004;
    (…)”.
    
    
      6.1
      Verweerder heeft ter zitting toegelicht dat de maatregel is opgelegd wegens overtreding van artikel 5, eerste lid, van Verordening 852/2004. Het enkele gegeven dat bezoedelingen zijn aangetroffen is volgens verweerder voldoende voor de conclusie dat de HACCP-procedures bij verzoekster niet in orde zijn.
      
    
    
      6.2
      Naar het oordeel van de voorzieningenrechter volgt uit de bevindingen van de toezichthouders, anders dan verweerder heeft gesteld, niet zonder meer dat niet is voldaan aan artikel 5, eerste lid, van Verordening 852/2004. De enkele constatering dat bezoedelingen op karkassen zijn aangetroffen is onvoldoende om te concluderen dat de HACCP-procedures van verzoekster niet op orde zijn. De voorzieningenrechter acht daarvoor van belang dat uit de rapporten van bevindingen niet blijkt dat de HACCP-procedures van verzoekster door de toezichthouders bij de uitgevoerde inspecties zijn betrokken en dat niet is gebleken dat dit voorafgaande aan het opleggen van de in geding zijnde maatregelen alsnog is gebeurd. Verder is van belang dat verzoekster onweersproken heeft gesteld dat de eventuele aanwezigheid van een bezoedeling in het kader van haar HACCP-procedures niet als een CCP is aangemerkt en dat de NVWA en verweerder dit tot op heden hebben geaccordeerd.
      
    
    
      6.3
      Voor zover het standpunt van verweerder zo moet worden begrepen dat een eventuele overtreding van Bijlage III, sectie II, hoofdstuk IV, punt 5 en 8 van Verordening 853/2004 tevens een overtreding van artikel 5, eerste lid, van Verordening 852/2004 inhoudt, kan de voorzieningenrechter verweerder daarin niet volgen. Uit het rapport van bevindingen noch uit het bestreden besluit volgt wat de relatie is tussen de gestelde overtreding van Verordening 853/2004 en het niet invoeren, uitvoeren of handhaven van de HACCP-procedures van verzoekster. Het had op de weg van verweerder gelegen om na het aantreffen van bezoedelingen concreet te onderbouwen dat zulks het gevolg is van het niet invoeren van een bepaalde HACCP-procedure en/of van een onjuiste of onjuist toegepaste HACCP-procedure.
      
      7. Uit het voorgaande blijkt dat er naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter twijfel is over de rechtmatigheid van het bestreden besluit 3. De voorzieningenrechter wijst het verzoek ten aanzien van het bestreden besluit 3 daarom toe en treft de voorlopige voorziening dat het bestreden besluit 3 wordt geschorst tot zes weken na bekendmaking van de beslissing op bezwaar.
      
      8. Ten aanzien van het bestreden besluit 3 dient verweerder het door verzoekster betaalde griffierecht te vergoeden.
      
      9. De voorzieningenrechter veroordeelt verweerder in de door verzoekster gemaakte proceskosten ten aanzien van het bestreden besluit 3. Deze kosten stelt de voorzieningenrechter op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.002,- (1 punt voor het indienen van het verzoekschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 501,- en een wegingsfactor 1). 
      
      10. Aangezien de voorzieningenrechter de verzoeken ten aanzien van de bestreden besluiten 1 en 2 afwijst bestaat er geen aanleiding voor een vergoeding van de voor die verzoeken gemaakte proceskosten.
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De voorzieningenrechter: 
    
    
      
        wijst de verzoeken om voorlopige voorzieningen ten aanzien van de bestreden besluiten 1 en 2 af;
      
      
        schorst het bestreden besluit 3 tot zes weken na bekendmaking van de beslissing op bezwaar; 
      
      
        draagt verweerder op het ten aanzien van het bestreden besluit 3 betaalde griffierecht van € 338,- aan verzoekster te vergoeden;
      
    
    - veroordeelt verweerder in de proceskosten van verzoekster tot een bedrag van € 1.002,-.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. S.C. Stuldreher, in aanwezigheid van mr. L.N. Foppen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 29 maart 2018.
    
    
    
    
      w.g. S.C. Stuldreher	w.g. L.N. Foppen
    
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op: