ECLI:NL:RVS:2016:3457, Raad van State, 28-12-2016, 201506475/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2016-12-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 19 juni 2013 heeft de minister de aan [appellant] verleende verklaring van geen bezwaar op veiligheidsniveau A ingetrokken en een nieuwe verklaring op niveau A geweigerd.

201506475/1/A3.
    Datum uitspraak: 28 december 2016
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 7 juli 2015 in zaak nr. 14/7324 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    de minister van Defensie.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 19 juni 2013 heeft de minister de aan [appellant] verleende verklaring van geen bezwaar op veiligheidsniveau A ingetrokken en een nieuwe verklaring op niveau A geweigerd.
    
    Bij besluit van 16 januari 2015 heeft de minister het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 7 juli 2015 heeft de rechtbank het door [appellant] ingestelde beroep wegens het niet tijdig nemen van een besluit niet-ontvankelijk verklaard en het beroep tegen het besluit van 16 januari 2015 ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    De minister heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [appellant] en de minister hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 4 juli 2016, waar [appellant], bijgestaan door mr. M.P.K. Ruperti, advocaat te Baarn, en de minister, vertegenwoordigd door mr. P. de Jonge, werkzaam bij het ministerie, zijn verschenen.
    
    De Afdeling heeft aanleiding gezien het onderzoek in de zaak te heropenen en de minister om nadere informatie te vragen.
    
    De minister heeft gereageerd op het verzoek om nadere informatie. [appellant] heeft gebruik gemaakt van de gelegenheid zijn zienswijze naar voren te brengen.
    
    Bij besluit van 12 augustus 2016 heeft de minister het verzoek van [appellant] om heroverweging van het besluit van 16 januari 2015 afgewezen.
    
    Bij besluit van 9 november 2016 heeft de minister het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Partijen hebben ingestemd met het achterwege laten van een tweede onderzoek ter zitting. De Afdeling heeft daarop het onderzoek gesloten.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1. [appellant] is sergeant-majoor der Infanterie en was werkzaam als Assistent Defensie Attaché in Belgrado. Voor vervulling van deze functie is een verklaring op veiligheidsniveau A nodig. Op 23 september 2011 heeft [appellant] op eigen initiatief de Militaire Inlichtingen- en Veiligheidsdienst (hierna: MIVD) op de hoogte gebracht van zijn affectieve relatie met [persoon]. Op 27 april 2012 heeft [appellant] de Staat van Inlichtingen voor een hernieuwd veiligheidsonderzoek ingevuld. Op 3 juli 2012 heeft de aanmelding voor het veiligheidsonderzoek plaatsgevonden. Op 10 mei 2013 zijn [appellant] en [persoon] getrouwd.
    
    2. Aan het besluit van 16 januari 2015 heeft de minister ten grondslag gelegd dat over de periode van vijf jaren voorafgaand aan het veiligheidsonderzoek onvoldoende gegevens over de echtgenote van [appellant] konden worden verkregen, zodat onvoldoende waarborgen aanwezig zijn dat [appellant] onder alle omstandigheden de uit de vertrouwensfunctie voortvloeiende plichten getrouwelijk zal volbrengen. Daartoe heeft de minister overwogen dat de echtgenote van [appellant] voor een belangrijk deel van de terugkijktermijn woonachtig was in Servië, maar dat geen samenwerkingsrelatie bestaat met de Servische Inlichtingen- en Veiligheidsdienst. Aangezien de echtgenote van [appellant] op de Zweedse ambassade in Belgrado een vertrouwensfunctie heeft uitgeoefend en daarvoor van de Zweedse Inlichtingen- en Veiligheidsdienst een clearance heeft gekregen, is bij die dienst navraag gedaan. De Zweedse Inlichtingen- en Veiligheidsdienst wilde niet aangeven hoe het onderzoek naar de echtgenote van [appellant] destijds is uitgevoerd, waardoor onduidelijkheid bestaat over de wijze waarop de clearance tot stand is gekomen. Daardoor kan niet worden vastgesteld of dit onderzoek voldoende zou zijn voor een Nederlandse clearance, aldus de minister.
    
    Wettelijke bepalingen en beleidsregel
    
    3. Ingevolge artikel 8 van de Wet op de veiligheidsonderzoeken (hierna: Wvo) kan een verklaring slechts worden geweigerd, indien onvoldoende waarborgen aanwezig zijn dat de betrokkene onder alle omstandigheden de uit de vertrouwensfunctie voortvloeiende plichten getrouwelijk zal volbrengen of indien het veiligheidsonderzoek onvoldoende gegevens heeft kunnen opleveren om daarover een oordeel te geven.
    
    Ingevolge artikel 10, eerste lid, is de minister bevoegd tot het intrekken van de verklaring, indien hem blijkt dat onvoldoende waarborgen aanwezig zijn dat de betrokkene onder alle omstandigheden de uit de vertrouwensfunctie voortvloeiende plichten getrouwelijk zal volbrengen.
    
    Volgens artikel 1, tweede lid, van de Beleidsregel beoordelingsperiodes en onvoldoende gegevens veiligheidsonderzoeken bevat deze beleidsregel regels die worden toegepast bij de uitoefening van de bevoegdheid van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties tot het weigeren of intrekken van een verklaring op grond van de artikelen 8 en 10 van de Wvo.
    
    Volgens artikel 2, tweede lid, worden met betrekking tot de partner van betrokkene in beginsel de gegevens over een periode van vijf jaar direct voorafgaande aan de aanmelding beoordeeld.
    
    Volgens artikel 3 kan het weigeren van een verklaring, bedoeld in artikel 8 van de Wvo plaatsvinden:
    
    a. indien de partner van betrokkene direct voorafgaand aan de aanmelding voor een veiligheidsonderzoek of aan de start van het hernieuwde veiligheidsonderzoek niet gedurende een aaneengesloten periode van vijf jaar in Nederland verbleef en
    
    b. het voor de AIVD niet mogelijk is over de ontbrekende periode, wegens het niet aanwezig zijn van een daartoe geëigende samenwerkingsrelatie op het gebied van veiligheidsonderzoeken met een collega-dienst van het land of de landen waar de partner van betrokkene verblijf heeft gehouden, voldoende gegevens over de partner te verkrijgen.
    
    De aangevallen uitspraak
    
    4. De rechtbank heeft geoordeeld dat de minister zich niet ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat het veiligheidsonderzoek onvoldoende gegevens heeft opgeleverd over [persoon] om een oordeel te geven over de vraag of er voldoende waarborgen aanwezig zijn dat [appellant] onder alle omstandigheden de uit de vertrouwensfunctie voorvloeiende plichten getrouwelijk zal volbrengen. Niet gebleken is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan de minister van de beleidsregel had moeten afwijken, aldus de rechtbank.
    
    Het hoger beroep
    
    5. Voor zover [appellant] betoogt dat de minister onbevoegd was de verklaring op niveau A in te trekken, omdat in artikel 10 van de Wvo het ontbreken van voldoende gegevens niet als grondslag daarvoor is genoemd, overweegt de Afdeling, ongeacht de juistheid van dat betoog, als volgt.
    
    [appellant] heeft te kennen gegeven dat hij op eigen initiatief de Staat van Inlichtingen heeft ingevuld, omdat hij erachter was gekomen dat de verklaring op niveau A was verlopen. Nu die verklaring reeds was verlopen, was de intrekking van die verklaring niet gericht op enig rechtsgevolg. Het besluit van 19 juni 2013 is, voor zover dat ziet op de intrekking van de verklaring op niveau A, daarom geen besluit als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht. Hiertegen stond daarom geen bezwaar en beroep open. De minister heeft bij besluit van 16 januari 2015 dan ook ten onrechte nagelaten het bezwaar tegen de intrekking van de verklaring niet-ontvankelijk te verklaren. De rechtbank heeft dit niet onderkend. Het betoog dat de intrekking op een onjuiste grondslag berust, behoeft dan ook geen bespreking.
    
    6. [appellant] betoogt verder dat de rechtbank heeft miskend dat de minister ten onrechte is uitgegaan van de beleidsregel, aangezien het een beleidsregel is van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.
    
    Verder heeft de rechtbank miskend dat de MIVD in gebreke is geweest bij het verzamelen van voldoende informatie over [persoon]. De minister heeft voorts geen argumenten naar voren gebracht waarom het niet kunnen verkrijgen van voldoende gegevens over zijn partner tot de conclusie dient te leiden dat een dusdanig risico voor de nationale veiligheid is ontstaan dat weigering van de verklaring van geen bezwaar aangewezen is, aldus [appellant].
    
    6.1. Ingevolge artikel 2 van de Wvo treden de minister en de MIVD voor de toepassing van de artikelen 3 tot en met 10 in de plaats van onderscheidenlijk de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en de Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst, indien het gaat om een vertrouwensfunctie bij het Ministerie van Defensie. Hieruit volgt niet dat dit ook geldt voor het daarvoor vastgestelde beleid. Het staat de minister evenwel vrij de beleidsregel van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties als vaste gedragslijn toe te passen. De minister heeft ter zitting bij de rechtbank te kennen gegeven dat inderdaad te doen. De minister heeft daarmee voldoende gemotiveerd waarom hij de beleidsregel in dit geval heeft toegepast.
    
    6.2. Uit het dossier blijken omtrent [persoon] de volgende feiten. [persoon] is geboren in Servië. Toen zij vier jaar oud was, is zij met haar ouders in Zweden gaan wonen. Zij heeft zowel de Servische als de Zweedse nationaliteit. Binnen de volgens de beleidsregel geldende terugkijktermijn van vijf jaar, die in dit geval loopt van juli 2007 tot juli 2012, heeft [persoon] één jaar, namelijk tot en met juni 2008 in Zweden en Noorwegen gewoond; vanaf 1 juli 2008 was zij in Servië woonachtig.
    
    Met een collega-dienst in Servië, één van de landen waar [persoon] in de resterende periode van vier jaar voorafgaande aan de aanmelding voor het veiligheidsonderzoek heeft verbleven, bestaat geen samenwerkingsrelatie op het gebied van veiligheidsonderzoeken. Overeenkomstig artikel 3 van de Beleidsregel mocht de minister daarom in beginsel weigeren de gevraagde verklaring van geen bezwaar te verstrekken.
    
    Ingevolge artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht bestaat evenwel aanleiding af te wijken van een beleidsregel, indien handelen overeenkomstig de beleidsregel voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen belangen. In dit kader is van belang dat [persoon] van 27 november 2009 tot en met 9 oktober 2012, derhalve ruim twee jaar en zeven maanden van evenbedoelde resterende periode van vier jaar, werkzaam is geweest bij de Zweedse ambassade in Servië en daar een vertrouwensfunctie heeft uitgeoefend. Zij heeft hiervoor van de Zweedse autoriteiten een security clearance ontvangen die gebaseerd moet zijn op haar gedrag vóór 27 november 2009. Gedurende de periode dat zij werkzaam was bij de Zweedse ambassade werd zij gemonitord door de Zweedse autoriteiten. Met de Zweedse inlichtingen- en veiligheidsdienst bestaat een samenwerkingsrelatie op het gebied van veiligheidsonderzoeken. Weliswaar heeft de minister naar voren gebracht dat de Zweedse inlichtingen- en veiligheidsdienst desgevraagd geen inzicht heeft willen verschaffen in het door hem gehouden onderzoek, maar dit betekent niet dat aan de afgifte van de security clearance door de Zweedse autoriteiten zonder meer mag worden voorbijgegaan.
    
    Daar komt bij dat [persoon] inmiddels als Assistent Politie Attaché werkzaam is op de Nederlandse ambassade te Belgrado. Gelet hierop moet ervan worden uitgegaan dat bij de Nederlandse autoriteiten vertrouwen in haar bestaat. Weliswaar is, zoals de minister in zijn besluit van 12 augustus 2016 heeft gesteld, ten behoeve van deze functie geen veiligheidsonderzoek als bedoeld in de Wvo naar [persoon] ingesteld, maar niet bestreden is dat de politie voorafgaand aan haar indiensttreding onderzoek naar haar heeft verricht.
    
    De rechtbank heeft niet onderkend dat de hier genoemde omstandigheden dienen te worden aangemerkt als bijzondere omstandigheden als bedoeld in artikel 4:84. In aanmerking genomen de ingrijpende gevolgen van de weigering van de verklaring van geen bezwaar voor [appellant], heeft de minister onder deze omstandigheden onvoldoende overtuigend gemotiveerd waarom een afwijking van de beleidsregel in dit geval niet gerechtvaardigd is. In zijn verweerschrift heeft de minister, ondanks dat [appellant] op deze bijzondere omstandigheden heeft gewezen, slechts gesteld dat het hoger beroep hem geen aanleiding geeft tot nadere opmerkingen en voor het overige volstaan met een verwijzing naar het besluit van 16 januari 2015 en de uitspraak van de rechtbank. Ter zitting van de Afdeling heeft de minister evenmin een aanvullende motivering voor zijn standpunt gegeven. Vervolgens had zowel het verzoek van de Afdeling om nadere informatie na heropening van het onderzoek als het verzoek van [appellant] om heroverweging van het besluit van 16 januari 2015 de minister aanleiding kunnen geven een nadere motivering te geven. De reactie van de minister op het verzoek van de Afdeling om nadere informatie noch zijn besluit van 12 augustus 2016 op het verzoek van [appellant] om heroverweging bevat echter enige nadere motivering. Ditzelfde geldt voor het besluit van 9 november 2016, waarbij de minister het bezwaar van [appellant] tegen het besluit van 12 augustus 2016 ongegrond heeft verklaard. Onder deze omstandigheden ziet de Afdeling geen aanleiding de minister nogmaals in de gelegenheid te stellen zijn besluit van een overtuigende motivering te voorzien. Bij gebreke van een nadere motivering heeft de minister zich niet in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de gevolgen van de weigering voor [appellant] niet onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen belangen. De Afdeling neemt hierbij in aanmerking dat de weigering van een verklaring van geen bezwaar uitsluitend is gebaseerd op het ontbreken van voldoende informatie over [persoon]. Van enig bezwaar uit veiligheidsoogpunt tegen [appellant] zelf is niet gebleken. De rechtbank heeft het voorgaande niet onderkend.
    
    Gelet hierop slaagt het betoog.
    
    Conclusie
    
    7. De Afdeling zal op grond van wat hiervoor is overwogen het hoger beroep gegrond verklaren en de aangevallen uitspraak vernietigen, voor zover daarbij het beroep tegen het besluit van 16 januari 2015 ongegrond is verklaard. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 16 januari 2015 gegrond verklaren, dat besluit vernietigen en het besluit van 19 juni 2013 herroepen. De Afdeling zal het bezwaar tegen de intrekking van de verklaring van geen bezwaar niet-ontvankelijk verklaren. Teneinde het voorgelegde geschil definitief te beslechten, ziet de Afdeling tevens aanleiding te bepalen dat de minister alsnog een verklaring van geen bezwaar aan [appellant] verstrekt. Het van rechtswege ontstane beroep tegen het besluit van 9 november 2016 wordt gegrond verklaard, dat besluit wordt eveneens vernietigd en het besluit van 12 augustus 2016 wordt herroepen, reeds omdat de grondslag hieraan is ontvallen. Gelet op hetgeen door de Afdeling is bepaald omtrent de verstrekking van de verklaring, behoeft het verzoek om heroverweging bij gebreke van belang geen behandeling meer. De Afdeling zal tot slot bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van de besluiten van 16 januari 2015 en 9 november 2016. Hetgeen [appellant] voor het overige heeft aangevoerd behoeft geen bespreking.
    
    8. De minister dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 7 juli 2015 in zaak nr. 14/7324, voor zover daarbij het beroep tegen het besluit van de minister van Defensie van 16 januari 2015, kenmerk DIS2014016856, ongegrond is verklaard;
    
    III. verklaart het beroep tegen dat besluit gegrond;
    
    IV. vernietigt dat besluit;
    
    V. herroept het besluit van de minister van Defensie van 19 juni 2013, kenmerk DIS 2013006220;
    
    VI. verklaart het beroep tegen het besluit van de minister van Defensie van 9 november 2016, kenmerk DIS2016019633, gegrond;
    
    VII. vernietigt dat besluit;
    
    VIII. herroept het besluit van de minister van Defensie van 12 augustus 2016, kenmerk DIS2016014196;
    
    IX. bepaalt dat het verzoek om heroverweging buiten behandeling blijft;
    
    X. verklaart het bezwaar tegen de intrekking van de verklaring van geen bezwaar op veiligheidsniveau A niet-ontvankelijk;
    
    XI. bepaalt dat de minister aan [appellant] een verklaring van geen bezwaar op veiligheidsniveau A verstrekt;
    
    XII. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van de onder II en VI genoemde besluiten;
    
    XIII. veroordeelt de minister van Defensie tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.232,00 (zegge: tweeduizendtweehonderdtweeëndertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    XIV. gelast dat de minister van Defensie aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 415,00 (zegge: vierhonderdnegentien euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. M. Vlasblom, voorzitter, en mr. C.M. Wissels en mr. J.Th. Drop, leden, in tegenwoordigheid van mr. P. Klein, griffier.
    
    w.g. Vlasblom w.g. Klein
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 28 december 2016
    
    176-773.