ECLI:NL:RVS:2015:2928, Raad van State, 16-09-2015, 201405327/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2015-09-16 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 17 januari 2014 heeft het college de aan [verunninghouder] krachtens artikel 19d van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998) verleende vergunning voor het exploiteren van een vleeskuikenbedrijf gewijzigd.

201405327/1/R2.
    Datum uitspraak: 16 september 2015
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    de Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A. (hierna: Mob), gevestigd te Nijmegen,
    appellante,
    
    en
    
    het college van gedeputeerde staten van Overijssel,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 17 januari 2014 heeft het college de aan [verunninghouder] krachtens artikel 19d van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998) verleende vergunning voor het exploiteren van een vleeskuikenbedrijf gewijzigd.
    
    Bij besluit van 19 mei 2014, kenmerk 2014/0109121, heeft het college het door Mob hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Tegen dit besluit heeft Mob beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 april 2015, waar Mob, vertegenwoordigd door ing. M.H. Middelkamp, en het college vertegenwoordigd door mr. J.J.P.S. Weijnen en A.M. Rensen, beiden werkzaam bij de provincie, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. Bij besluit van 17 januari 2014 heeft het college de op 2 oktober 2013 aan [verunninghouder] verleende Nbw-vergunning voor het in werking hebben van een vleeskuikenbedrijf aan de [locatie 1] te [plaats] gewijzigd. De vergunning is gedeeltelijk ingetrokken onder de voorwaarde dat de vrijkomende ammoniakproductierechten kunnen worden ingezet voor te verlenen Nbw-vergunningen voor drie in het besluit genoemde bedrijven.
    
    2. Mob betoogt dat de intrekking is gericht op het verschaffen van saldo voor externe saldering voor andere bedrijven. Deze vorm van externe saldering is volgens haar in strijd met het recht. Zij betoogt hiertoe dat bij de te vergunnen projecten sprake is van een toename van de depositie die wordt gemitigeerd door het kopen van emissierechten. Het kopen van deze rechten kan echter volgens Mob niet worden meegenomen in de beoordeling van de aanvragen voor deze projecten, omdat de rechten niet kunnen worden overgedragen. Daartoe betoogt Mob dat overdracht van rechten als bedoeld in artikel 3:80, derde lid, en artikel 3:83, eerste lid, van het Burgerlijk Wetboek, alleen kan plaatsvinden indien daarvoor een wettelijke basis bestaat. De Nbw 1998 biedt een dergelijke basis niet, aldus Mob. Indien het college stelt dat sprake is van de wijziging van de tenaamstelling van het saldo-gevende bedrijf naar de saldo-ontvangende bedrijven, is dat volgens Mob onvoldoende voor het verkrijgen van de rechten gelet op de plaatsgebondenheid van de toestemming.
    
    2.1 Het college
    stelt zich op het standpunt dat externe saldering een geaccepteerde maatregel is en dat een overdracht van recht niet nodig is. Volgens het college ligt de bevoegdheid tot wijziging van de tenaamstelling impliciet besloten in de bevoegdheid tot vergunningverlening.
    
    2.2 De Afdeling overweegt dat het bestreden besluit ziet op de intrekking van een deel van de toestemming van het saldo-gevende bedrijf. Deze intrekking vindt weliswaar plaats ten behoeve van de saldo-ontvangende bedrijven, maar de beoordeling van de vraag of deze intrekking als mitigerende maatregel bij het saldo-ontvangende bedrijf kan worden ingezet, komt in beginsel pas aan de orde bij de verlening van de vergunning voor het saldo-ontvangende bedrijf.
    
    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (zie onder meer de uitspraak van de Afdeling van 13 november 2013 in de zaken met nrs. 201303243/1/R2, 201303324/1/R2, 201303514/1/R2 en 201303816/1/R2), kan saldering in de vorm van -gedeeltelijke - intrekking van een milieuvergunning, Hinderwetvergunning, Nbw-vergunning of melding (hierna tezamen aangeduid als: toestemming) ten behoeve van de verlening van een Nbw-vergunning voor de oprichting of uitbreiding van een agrarisch bedrijf onder voorwaarden worden betrokken als maatregel in een passende beoordeling. Een voorwaarde om deze vorm van saldering, ook wel aangeduid als externe saldering, als maatregel te kunnen betrekken bij een passende beoordeling, is dat er een directe samenhang bestaat tussen de intrekking van de toestemming en de verlening van de Nbw-vergunning. Die directe samenhang wordt aangenomen als de toestemming voor het saldo-gevende bedrijf daadwerkelijk is of zal worden ingetrokken ten behoeve van de oprichting of uitbreiding van het saldo-ontvangende bedrijf. Dit kan blijken uit het intrekkingsbesluit of uit een overeenkomst tussen het saldo-gevende en saldo-ontvangende bedrijf over de overname van het stikstofdepositiesaldo van de in te trekken toestemming. Verder dient vast te staan dat de bedrijfsvoering van het saldo-gevende bedrijf - in zoverre - daadwerkelijk is of wordt beëindigd.
    
    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen bij uitspraak van 8 april 2015, in zaaknr. 201402208/1/R2 en andere nummers, komt, anders dan Mob veronderstelt, aan het al dan niet bestaan van de door Mob bedoelde publiekrechtelijke grondslag voor een overdracht van emissierechten geen doorslaggevende rol toe bij de beoordeling of aan voornoemde voorwaarden wordt voldaan. De voorwaarden voor het aanmerken van externe saldering als maatregel, zijn gesteld uit het oogpunt van de ingevolge artikel 19g, eerste lid, van de Nbw 1998 vereiste zekerheid dat de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied niet zullen worden aangetast. In dit geval dient er de zekerheid te zijn dat geen toename van de stikstofdepositie ten opzichte van de relevante referentiedata zal optreden ten gevolge van het project. Het zwaartepunt in deze beoordeling ligt derhalve bij de verzekering dat een bepaalde hoeveelheid stikstofdepositie voortvloeiend uit een eerdere toestemming die geen effecten als hierboven bedoeld zal hebben, niet langer afkomstig zal zijn van het saldo-gevende, maar van het saldo-ontvangende bedrijf. Omdat de hoeveelheid stikstofdepositie afkomstig van een saldo-gevend bedrijf voortvloeit uit hetgeen is vergund in een toestemming, acht de Afdeling een intrekking van of overeenkomst betreffende de intrekking van een toestemming van het saldo-gevende bedrijf ten behoeve van de oprichting of uitbreiding van het saldo-ontvangende bedrijf, voldoende voor de verzekering dat geen effecten zullen optreden, zo overwoog de Afdeling in de uitspraak van 8 april 2015. De Afdeling ziet in het aangevoerde geen aanleiding hier thans anders over te oordelen. Het betoog faalt.
    
    3. Mob betoogt voorts dat ten gevolge van de formulering van het besluit van 17 januari 2014 de intrekking pas wordt geëffectueerd als de vergunningen voor de uitbreiding van de saldo-ontvangende bedrijven onherroepelijk zijn. Hierdoor ontstaat volgens haar de mogelijkheid dat gedurende de periode waarin de verleende vergunningen nog niet onherroepelijk zijn, op grond van de nieuwe vergunningen voor de saldo-ontvangende bedrijven dieren worden gehouden terwijl de bedrijfsvoering van het saldo-gevende bedrijf wordt voortgezet. In plaats van ‘onherroepelijk’ dient in het besluit ‘van kracht’ te worden opgenomen, aldus Mob. Zij betoogt dat gelet op de dubbele emissie die hierdoor kan worden veroorzaakt significante effecten op de nabij gelegen Natura 2000-gebieden niet zijn uitgesloten. Voorts leidt het bestreden besluit volgens haar op dit punt tot onduidelijkheid.
    
    3.1 Het college heeft uiteengezet dat met de formulering van het besluit is beoogd te voorkomen dat de emissie ten behoeve waarvan de vergunning wordt ingetrokken zowel op het saldo-gevende bedrijf als op het saldo-ontvangende bedrijf kan worden uitgestoten. Volgens het college mogen op het moment van inwerkingtreding van de Nbw-vergunning voor de saldo-ontvangende bedrijven de dieren ten behoeve waarvan de vergunning is ingetrokken niet meer worden gehouden op het saldo-gevende bedrijf aan de [locatie 1] te [plaats]. Indien de vergunning voor het saldo-ontvangende bedrijf echter toch niet in stand blijft, gaan de rechten volgens het college vanzelf weer over naar het saldo-gevende bedrijf aan de [locatie 1] en wordt daarmee de oude situatie hersteld. Dit volgt volgens het college uit de term "geëffectueerd" die in het bestreden besluit is opgenomen. Volgens het college heeft de Afdeling de in het besluit genoemde formulering bij uitspraak van 19 juni 2002, zaaknr. 200103521/1 geaccepteerd.
    
    3.2 In het wijzigingsbesluit heeft het college besloten:
    
    -de vergunning gedeeltelijk in te trekken voor het houden van 9563 stuks vleeskuikens (RAV code E 5.100; totaal 765.04kg NH3) in stal 1 aan de [locatie 1] te [plaats] ten behoeve van het agrarisch bedrijf van [bedrijf A] aan de [locatie 2] te [plaats].
    
    -de vergunning gedeeltelijk in te trekken voor het houden van 6.909 stuks vleeskuikens (Rav code E 5.100; totaal 552,72kg NH3) in stal 1 aan de [locatie 1] te [plaats] ten behoeve van het agrarisch bedrijf [bedrijf B] aan de [locatie3] te [plaats].
    
    -de vergunning gedeeltelijk in te trekken voor het houden van 5938 stuks vleeskuikens (RAV code E 5.100; totaal 475,04kg NH3) in stal 1 aan de [locatie 1] te [plaats] ten behoeve van het melkveebedrijf [bedrijf C] aan de [locatie 4} te [plaats].
    
    Dit besluit wordt geëffectueerd zodra de vergunning op basis van de Natuurbeschermingswet voor het agrarisch bedrijf van [bedrijf A] aan de [locatie 2] te [plaats] respectievelijk het agrarisch bedrijf van [bedrijf B] aan de [locatie3] te c respectievelijk het melkveebedrijf [bedrijf C] aan [locatie 4} te [plaats] is verleend en onherroepelijk is geworden.
    
    3.3 Anders dan het college veronderstelt, kan uit de bewoordingen dat het besluit "wordt geëffectueerd" zodra de vergunningen voor de saldo-ontvangende bedrijven zijn verleend en onherroepelijk zijn geworden niet worden afgeleid dat de gedeeltelijke intrekking van de vergunning betekent dat al bij de verlening en inwerkingtreding van de vergunningen voor de saldo-ontvangende bedrijven de dieren waarop de intrekking betrekking heeft niet meer kunnen worden gehouden. Als gevolg daarvan is, anders dan het college heeft beoogd, niet uitgesloten dat voor een bepaalde periode zowel op het saldo-gevende bedrijf als op het saldo-ontvangende bedrijf de emissie wordt uitgestoten ten behoeve waarvan de vergunning is ingetrokken. Evenmin volgt uit de gehanteerde formulering dat de gedeeltelijke intrekking van de vergunning weer ongedaan wordt gemaakt indien de vergunning van één van de saldo-ontvangende bedrijven niet onherroepelijk wordt. Deze uitleg zou bovendien met zich brengen dat indien niet alle vergunningen voor de saldo-ontvangende bedrijven onherroepelijk worden, de Nbw-vergunning voor het bedrijf aan de [locatie 1] in zoverre gedeeltelijk blijft gelden. In dat geval kan niet uit het voorschrift worden opgemaakt welke aantallen dieren ter plaatse van het saldo-gevende bedrijf aan de [locatie 1] zijn toegelaten en welke emissie mag worden uitgestoten.
    
    Voor zover het college heeft verwezen naar de uitspraak van 19 juni 2002, overweegt de Afdeling dat uit deze uitspraak weliswaar volgt dat een intrekking onder opschortende voorwaarden op zichzelf mogelijk is, maar dat aan het in die uitspraak aan de orde zijnde besluit andere voorwaarden waren verbonden dan aan het bestreden besluit. In dat besluit was opgenomen dat, zodra de vergunning, ten behoeve waarvan de ammoniakrechten zouden worden benut, in werking zou treden, de bij de intrekking betrokken dierplaatsen buiten gebruik dienden te worden gesteld, zodanig dat er geen ammoniakuitstoot kon plaatsvinden. Gelet hierop verschilt deze situatie van de thans aan de orde zijnde situatie. Uit deze uitspraak kan dan ook niet worden afgeleid dat de wijze waarop het bestreden besluit is geformuleerd eerder door de Afdeling is geaccepteerd.
    
    Nu uit het vorenstaande volgt dat het bestreden besluit leidt tot onduidelijkheid, is de Afdeling van oordeel dat dit besluit is genomen in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel. Het betoog slaagt.
    
    4. Mob betoogt verder dat het college ten onrechte haar verzoek om vergoeding van de kosten die zij in verband met de behandeling van het bezwaar heeft moeten maken, heeft afgewezen. Mob voert hiertoe aan dat haar bezwaar heeft geleid tot het niet langer toepassen van een in het provinciale beleid neergelegde afrondingsregel. Dit heeft er vervolgens toe geleid dat de het primaire besluit in bezwaar is gewijzigd. Mob verzoekt daarbij het college te veroordelen in de bedoelde kosten.
    
    4.1 Het college stelt zich op het standpunt dat geen aanspraak bestaat op vergoeding van de kosten die Mob in bezwaar heeft gemaakt, nu het primaire besluit niet is herroepen wegens een aan het college te wijten onrechtmatigheid.
    
    4.2 Uit de stukken blijkt dat Mob haar verzoek om vergoeding van de kosten die zij in verband met de behandeling van het bezwaar heeft moeten maken, heeft ingediend voordat het college op het bezwaar heeft beslist.
    
    In het bestreden besluit heeft het college het eerste voorschrift dat aan de verleende vergunning is verbonden, gewijzigd. Dat heeft het college gedaan door de waarden van de maximaal toegestane stikstofdeposities op de betrokken Natura 2000-gebieden die zijn vermeld in één van de twee tabellen opgenomen in dit voorschrift, anders dan in het primaire besluit niet af te ronden op één decimaal maar in twee decimalen te vermelden. Deze wijziging heeft tot gevolg dat voor een aantal punten in de betrokken Natura 2000-gebieden de maximaal toegestane stikstofdepositie is gewijzigd ten opzichte van het primaire besluit. Uit het bestreden besluit volgt dat de reden voor deze wijziging is gelegen in de intrekking van de in artikel 4, tweede lid, van de beleidsregel Vergunningverlening Natuurbeschermingswet 1998 voor veehouderijen neergelegde afrondingsregel en dit artikellid mede naar aanleiding van het bezwaar van Mob is ingetrokken. Aldus is het primaire besluit waartegen Mob bezwaar heeft gemaakt, gedeeltelijk herroepen wegens een aan het college te wijten onrechtmatigheid. Het college heeft derhalve ten onrechte geweigerd de kosten te vergoeden die Mob in verband met de behandeling van het bezwaar redelijkerwijs heeft moeten maken.
    
    Het betoog slaagt.
    
    4.3 Gelet hierop ziet de Afdeling in hetgeen Mob heeft aangevoerd aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit, voor zover het de weigering betreft de kosten te vergoeden die Mob in verband met de behandeling van het bezwaar redelijkerwijs heeft moeten maken, is genomen in strijd met artikel 7:15, tweede lid, van de Awb.
    
    5. Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit dient wegens strijd met het rechtszekerheidsbeginsel te worden vernietigd.
    
    Voorts dient het bestreden besluit te worden vernietigd voor zover het verzoek van Mob om vergoeding van de kosten die zij in verband met de behandeling van het bezwaar redelijkerwijs heeft moet maken, is afgewezen. Bij het nemen van het nieuwe besluit op bezwaar dient het college opnieuw te beslissen op het daartoe strekkende verzoek van Mob.
    
    6. Het college dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het beroep gegrond;
    
    II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Overijssel van 19 mei 2014, kenmerk 2014/0109121;
    
    III. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Overijssel tot vergoeding van bij de Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A. in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 980,00 (zegge: negenhonderdtachtig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    IV. gelast dat het college van gedeputeerde staten van Overijssel aan de Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A. het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 328,00 (zegge: driehonderdachtentwintig euro) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. R. Uylenburg en mr. G.T.J.M. Jurgens, leden, in tegenwoordigheid van mr. L. Brand, griffier.
    
    w.g. Slump w.g. Brand
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 16 september 2015
    
    575.