ECLI:NL:RVS:2017:672, Raad van State, 15-03-2017, 201605583/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2017-03-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 2 juni 2016 heeft de raad het bestemmingsplan "Buitengebied, [locatie 1]" vastgesteld.

201605583/1/R1.
    Datum uitspraak: 15 maart 2017
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) in het geding tussen:
    
    [appellant], wonend te Oosterwolde, gemeente Oldebroek,
    appellant,
    
    en
    
    de raad van de gemeente Oldebroek,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 2 juni 2016 heeft de raad het bestemmingsplan "Buitengebied, [locatie 1]" vastgesteld.
    
    Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
    
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [appellant] heeft een nader stuk ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 13 januari 2017, waar [appellant], en de raad, vertegenwoordigd door B. bij ’t Werk en J.W. van Hoorn, zijn verschenen. Voorts is ter zitting als partij gehoord [partij].
    
    Overwegingen
    
    1. Ingevolge artikel 8:51d van de Awb kan de Afdeling het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen.
    
    2. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. De Afdeling stelt niet zelf vast of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van die gronden of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.
    
    Het plan
    
    3. Het plan voorziet in de bouw van een woning aan de [locatie 1] te Oosterwolde. Daartoe is aan een deel van de gronden op die locatie de bestemming "Wonen" en de aanduiding "bouwvlak" toegekend. Daarnaast voorziet het plan in de toekenning van de bestemming "Agrarisch" aan een deel van het perceel. Aan deze ontwikkeling heeft de raad de Structuurvisie Functieverandering Oldebroek van april 2015 (hierna: het gemeentelijke functieveranderingsbeleid of de Structuurvisie Functieverandering) ten grondslag gelegd, waarvoor de Streekplanuitwerking Functieverandering Regio Noord-Veluwe van april 2007 een kader vormt. In het gemeentelijke functieveranderingsbeleid is uitgewerkt in welke gevallen vrijgekomen agrarische bebouwing in Oldebroek kan worden omgezet in een andere functie.
    
    Inleiding
    
    4. [partij] wenst met toepassing van het functieveranderingsbeleid een woning te realiseren aan de [locatie 1]. Het plan voorziet in deze woning. Op het perceel [locatie 1] is een voormalig agrarisch bedrijfsgebouw van 384 m² aanwezig dat ten behoeve van de bouw van de woning zal worden gesloopt. Omdat op grond van het functieveranderingsbeleid ten minste 500 m² aan (voormalig) agrarische bedrijfsgebouwen moet worden gesloopt om een nieuwe woning te mogen bouwen, is tevens een voormalig agrarisch bedrijfsgebouw aan de Zuiderzeestraatweg 286/286A gesloopt. Dit gebouw heeft een oppervlakte van 360 m².
    
    [appellant] woont aan de [locatie 2] te Oosterwolde. Hij kan zich met de ontwikkeling in het plan niet verenigen. Volgens [appellant] is het plan vastgesteld in strijd met het gemeentelijke functieveranderingsbeleid. Tevens vreest hij voor aantasting van zijn privacy en woongenot als gevolg van de ontwikkeling waarin het plan voorziet.
    
    Het beroep
    
    Functieveranderingsbeleid
    
    4.1. [appellant] betoogt dat het plan niet is vastgesteld in overeenstemming met het gemeentelijke functieveranderingsbeleid. Hij voert hiertoe aan dat het perceel Zuiderzeestraatweg 286/286a niet in de berekening als zogenoemde slooplocatie had mogen worden meegenomen.
    
    Volgens [appellant] is het op grond van het functieveranderingsbeleid niet toegestaan dat percelen worden gecombineerd, terwijl dat in dit geval wel is gebeurd. [appellant] stelt tevens dat [partij] geen eigenaar is van het perceel Zuiderzeestraatweg 286/286a en dat dit perceel al sinds lange tijd een woonbestemming heeft. Verder stelt [appellant] dat op het perceel Zuiderzeestraatweg 286/286a eveneens nieuwe woongebouwen zijn gerealiseerd. Dit zou volgens hem betekenen dat de zogenoemde sloopmeters van het voormalige agrarische gebouw aan de Zuiderzeestraatweg 286/286a, ten onrechte twee keer zijn ingezet ten behoeve van de realisering van nieuwe woonbebouwing en dat aan de eis in het gemeentelijke functieveranderingsbeleid dat maximaal 50% van de oppervlakte van de gebouwen die worden gesloopt, mag worden teruggebouwd, niet wordt voldaan.
    
    4.2. De raad stelt dat het plan is vastgesteld in overeenstemming met het functieveranderingsbeleid. Volgens de raad moet vast komen te staan dat (voormalig) agrarische bedrijfsgebouwen worden gesloopt en is de bestemming van de percelen waarop deze gebouwen aanwezig zijn, niet van belang voor de toepasselijkheid van het beleid.
    
    Onder verwijzing naar het gemeentelijke functieveranderingsbeleid stelt de raad verder dat het plan slechts voorziet in de realisering van een woning aan de [locatie 1], zodat in die zin geen sprake is van een combinatie van percelen. De raad stelt voorts dat [partij] het voormalige agrarische bedrijfsgebouw aan de Zuiderzeestraatweg 286/286a heeft gekocht en eind 2015 heeft gesloopt ten behoeve van de bouw van een woning aan de [locatie 1]. Het beleid staat aan deze gang van zaken volgens de raad niet in de weg.
    
    Met betrekking tot hetgeen [appellant] over de realisering van nieuwe woongebouwen op het perceel Zuiderzeestraatweg 286/286a heeft aangevoerd, stelt de raad zich op het standpunt dat het daarbij gaat om vervanging en verplaatsing van de woning die op het perceel al aanwezig was, zodat reeds om die reden het functieveranderingsbeleid daarop niet van toepassing is.
    
    4.3. De aanleiding voor het vaststellen van het gemeentelijk functieveranderingsbeleid is volgens de Structuurvisie Functieverandering gelegen in de omstandigheid dat veel agrariërs stoppen met hun agrarische bedrijfsvoering, waardoor agrarische gebouwen leeg komen te staan. Herbestemming benut de mogelijkheden van vrijkomende agrarische gebouwen en biedt kansen tot behoud en versterking van de leefbaarheid in het buitengebied, zo vermeldt de Structuurvisie Functieverandering. In de Structuurvisie Functieverandering zijn tevens voorwaarden geformuleerd op grond waarvan medewerking kan worden verleend aan functieverandering naar wonen. Hierover staat in het beleid dat het van toepassing is op fysiek bestaande, legale, vrijgekomen (en ook vrijkomende) gebouwen die gelegen zijn in het buitengebied. Saldering - dat wil zeggen het uitruilen van het aantal vierkante meters te slopen bebouwing tussen percelen, waarbij op een ander perceel de woningbouw mag worden gecompenseerd - is toegestaan, zij het dat maar op één perceel nieuwbouw mag worden gerealiseerd. Verder schrijft het gemeentelijk functieveranderingsbeleid voor dat ten minste 50% reductie aan bebouwing per bestemmingswijziging plaatsvindt en dat overtollige bebouwing wordt gesloopt.
    
    4.4. De Afdeling overweegt dat het gemeentelijke functieveranderingsbeleid niet in de weg staat aan zogenoemde saldering om tot het vereiste aantal vierkante meters te slopen agrarische bebouwing te komen. Dat wil zeggen dat volgens dit beleid het te slopen aantal vierkante meters agrarische bebouwing op verschillende locaties mag worden opgeteld ten behoeve van de bouw van een woning.
    
    Hiervoor is noodzakelijk dat de initiatiefnemer - in dit geval [partij] - over alle benodigde, zogenoemde sloopmeters kan beschikken. [partij] heeft toegelicht dat tussen hem en de eigenaar van het perceel Zuiderzeestraatweg 286/286a een overeenkomst is gesloten omtrent de aankoop en de sloop van het voormalig agrarische gebouw op dat perceel ten behoeve van de aan de [locatie 1] te bouwen woning. Eind 2015 heeft [partij] het gebouw gesloopt. Hierdoor is naar het oordeel van de Afdeling komen vast te staan dat [partij] over de zogenoemde sloopmeters aan de Zuiderzeestraatweg 286/286a kan beschikken ten behoeve van de bouw van een woning aan de [locatie 1], mits is voldaan aan de overige voorwaarden die hieraan in het gemeentelijk functieveranderingsbeleid worden gesteld.
    
    4.5. Niet in geschil is dat op het perceel Zuiderzeestraatweg 286/286a een agrarisch bedrijf was gevestigd. Ten behoeve van de realisering van het agrarische gebouw dat op het perceel aanwezig was en dat door [partij] in 2015 is gesloopt, is destijds een vergunning verleend. Daarmee staat vast dat sprake was van een legaal gebouw. Weliswaar is dit gebouw reeds voorafgaand aan de vaststelling van het plan gesloopt, maar in het gemeentelijke functieveranderingsbeleid is niet als voorwaarde gesteld dat de te slopen bebouwing ten tijde van de vaststelling van het plan nog aanwezig moet zijn. In dit beleid is evenmin als voorwaarde gesteld dat de bestemming van het perceel waarop de te slopen bebouwing aanwezig is nog agrarisch moet zijn. Naar het oordeel van de Afdeling dient het voormalige agrarische gebouw aan de Zuiderzeestraatweg 286/286a derhalve te worden aangemerkt als een fysiek bestaand, legaal, vrijgekomen gebouw in de zin van het gemeentelijk functieveranderingsbeleid. Hierbij neemt de Afdeling in aanmerking dat de overeenkomst tussen [partij] en de voormalige eigenaar van dit gebouw is gericht op het inzetten van de zogenoemde sloopmeters ten behoeve van de realisering van een woning aan de [locatie 1]. Het gemeentelijke functieveranderingsbeleid staat er daarom in zoverre niet aan in de weg dat de voormalige agrarische bebouwing op het perceel Zuiderzeestraatweg 286/286a in de berekening als slooplocatie is meegenomen.
    
    Het betoog faalt in zoverre.
    
    4.6. Voorts is niet in geschil dat in april 2015 een omgevingsvergunning is verleend voor de realisering van een woning en een bijgebouw op het perceel Zuiderzeestraatweg 286/286a. Wat partijen verdeeld houdt, is of het aantal vierkante meters gesloopte, agrarische bebouwing op de Zuiderzeestraatweg 286/286a bij deze vergunningverlening had moeten worden betrokken, hetgeen van belang is voor de beantwoording van de vraag of deze vierkante meters al dan niet konden worden meegenomen in de berekening van de zogenoemde sloopmeters ten behoeve van de door [partij] gewenste woning aan de [locatie 1].
    
    De raad heeft in dit verband gesteld dat het besluit tot verlening van de omgevingsvergunning voor de realisering van de woning en het bijgebouw op het perceel Zuiderzeestraatweg 286/286a is genomen overeenkomstig de woonbestemming in het bestemmingsplan "Buitengebied 2007", dat geldt voor dit perceel. Volgens de raad was het gemeentelijke functieveranderingsbeleid hierop niet van toepassing en was de sloop van het agrarische gebouw dat op het perceel Zuiderzeestraatweg 286/286a aanwezig was, geen voorwaarde om de realisering van een woning en een bijgebouw op dat perceel mogelijk te maken. Daarom kon [partij] - op grond van de hiervoor reeds aangehaalde overeenkomst - volgens de raad beschikken over de zogenoemde sloopmeters aan de Zuiderzeestraatweg 286/286a ten behoeve van de bouw van een woning aan de [locatie 1]. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad echter niet afdoende gemotiveerd waarom het gemeentelijke functieveranderingsbeleid niet van toepassing is op het besluit om de realisering van een woning en een bijgebouw op het perceel Zuiderzeestraatweg 286/286a mogelijk te maken. Hierdoor staat voorshands onvoldoende vast dat de oppervlakte van de gesloopte, voormalig agrarische bebouwing aan de Zuiderzeestraatweg 286/286a door de raad niet ten onrechte bij twee ruimtelijke ontwikkelingen is betrokken. Om die reden staat evenmin voldoende vast dat is voldaan aan het vereiste in het gemeentelijke functieveranderingsbeleid dat maximaal 50% van de oppervlakte van de gesloopte gebouwen mag worden teruggebouwd.
    
    Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat het besluit in zoverre is genomen in strijd met artikel 3:46 van de Awb, waarin is bepaald dat een besluit moet berusten op een deugdelijke motivering.
    
    Het betoog slaagt.
    
    4.7. Met het oog op de hierna te geven opdracht aan de raad om het bestreden besluit te herstellen, ziet de Afdeling aanleiding om ook de overige beroepsgronden te bespreken.
    
    Privacy en woongenot
    
    5. [appellant] betoogt voorts dat het plan leidt tot een aantasting van zijn woon- en leefklimaat door het verlies van uitzicht en privacy. Hij stelt dat de raad in de Nota beantwoording zienswijzen ten onrechte te kennen heeft gegeven dat een woning een geringere invloed op zijn woon- en leefklimaat zal hebben dan de kringloopwinkel die in de schuur op de [locatie 1] aanwezig was. [appellant] benadrukt tevens dat hij zich steeds heeft verzet tegen de aanwezigheid van de kringloopwinkel op het perceel [locatie 1].
    
    5.1. De raad stelt zich op het standpunt dat het woon- en leefklimaat van [appellant] door de woning waarin het plan voorziet niet onaanvaardbaar zal worden aangetast. Volgens de raad zal het zelfs verbeteren ten opzichte van de situatie waarin de kringloopwinkel aanwezig was op het perceel [locatie 1]. Een kringloopwinkel kan volgens de raad hinder vanwege milieuaspecten als stof en geluid veroorzaken, terwijl dat voor een woning niet geldt.
    
    5.2. Ingevolge artikel 4, lid 4.2.1, onder c, van de planregels dient de afstand van de woning waarin het plan voorziet en de zijdelingse perceelsgrens ten minste 3 m te bedragen. Artikel 4, lid 4.2.1, onder e, van de planregels bepaalt voorts dat de bouw- en goothoogte van de woning waarin het plan voorziet maximaal 3,5 en 8 m mogen bedragen en dat de woning alleen binnen de aanduiding "bouwvlak" mag worden opgericht. Deze goot- en bouwhoogte komen overeen met de maximale goot- en bouwhoogte die ingevolge artikel 42, lid 42.2, sub 1, onder e, van de planregels bij het bestemmingsplan "Buitengebied 2007" gelden voor de woning aan de [locatie 2]. De afstand tussen het bouwvlak op het perceel [locatie 1] en de woning van [appellant], bedraagt ongeveer 10 m.
    
    De Afdeling overweegt dat niet is uitgesloten dat het woon- en leefklimaat van [appellant] wat de aspecten uitzicht en privacy betreft als gevolg van het plan enigszins zal worden aangetast. Gelet op de hoogtes en de afstanden die hiervoor zijn genoemd, heeft de raad zich naar het oordeel van de Afdeling echter in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het woon- en leefklimaat van [appellant] niet zodanig zal worden aangetast, dat hieraan een doorslaggevend belang moet worden toegekend. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat de afstand tussen de woning waarin het plan voorziet en de woning van [appellant] in de omgeving van het plangebied niet ongebruikelijk is. Tevens neemt de Afdeling hierbij in aanmerking dat geen blijvend recht op vrij uitzicht bestaat.
    
    Het betoog faalt.
    
    Bestuurlijke lus
    
    6. Met het oog op een spoedige beslechting van het geschil zal de Afdeling de raad op de voet van artikel 8:51d van de Awb opdragen om de gebreken in het bestreden besluit binnen de hierna te noemen termijn te herstellen, dan wel een gewijzigd of nieuw besluit te nemen, zonder dat daarbij toepassing hoeft te worden gegeven aan afdeling 3.4 van de Awb.
    
    De raad dient daartoe, met inachtneming van overweging 4.6, alsnog toereikend te motiveren waarom het plan er volgens hem niet toe leidt dat de oppervlakte van de gesloopte, voormalig agrarische bebouwing aan de Zuiderzeestraatweg 286/286a bij twee ruimtelijke ontwikkelingen is betrokken en dat is voldaan aan het vereiste dat maximaal 50% van de oppervlakte van de gesloopte gebouwen mag worden teruggebouwd, dan wel een gewijzigd of nieuw besluit te nemen.
    
    Proceskosten
    
    7. In de einduitspraak zal worden beslist over de proceskosten en de vergoeding van het betaalde griffierecht.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    draagt de raad van de gemeente Oldebroek op om binnen 16 weken na de verzending van deze tussenuitspraak:
    
    1. met inachtneming van hetgeen in deze tussenuitspraak is overwogen het gebrek in het besluit van 2 juni 2016 van de raad van de gemeente Oldebroek tot vaststelling van het bestemmingsplan "Buitengebied, [locatie 1]" te herstellen op een wijze als bedoeld in rechtsoverweging 6, en
    
    2. de Afdeling en de andere partijen de uitkomst mede te delen en een eventueel besluit tot wijziging zo spoedig mogelijk op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mede te delen.
    
    Aldus vastgesteld door mr. D.J.C. van den Broek, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. L.C. Groen, griffier.
    
    w.g. Van den Broek w.g. Groen
    lid van de enkelvoudige kamer griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 15 maart 2017
    
    831.