ECLI:NL:CBB:2018:517, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 02-10-2018, 17/1728
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2018-10-02 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Wet verantwoorde groei melkveehouderij, vaststelling MVFR, geen strijd met artikel 1 EP

uitspraak
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 17/1728
      16600
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 2 oktober 2018 in de zaak tussen
    
      [naam] VOF, te [plaats] , appellante
    (gemachtigde: mr. ir. A.N.M. van Bavel),
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
    (gemachtigde: mr. A.H. Spriensma-Heringa).
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij besluit van 5 maart 2015 (het primaire besluit) heeft verweerder de melkveefosfaatreferentie (MVFR) 2013 van appellante vastgesteld op 3.594 kg fosfaat. 
    
    
    
      Bij besluit van 20 augustus 2015 (het bestreden besluit 1) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard. 
    
    
    
      Bij uitspraak van 23 juni 2016 (ECLI:NL:CBB:2016:251) heeft het College het beroep van appellante gericht tegen bestreden besluit 1 gegrond verklaard, dit besluit vernietigd en verweerder opdracht gegeven een nieuw besluit te nemen.
    
    
    
      Bij besluit van 10 oktober 2017 (het bestreden besluit 2) heeft verweerder het bezwaar van appellante gedeeltelijk gegrond verklaard en de MVFR 2013 vastgesteld op 4.598 kg fosfaat. Tevens is overwogen dat appellante niet in aanmerking komt voor een ontheffing op grond van artikel 38 van de Meststoffenwet.
    
    
    
      Tegen het bestreden besluit 2 heeft appellante beroep ingesteld. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. Ter zitting van 2 augustus 2018 is het beroep van appellante behandeld. Partijen werden vertegenwoordigd door hun gemachtigden.
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      1.1
      
        Bij het primaire besluit heeft verweerder voor appellante de MVFR 2013
        vastgesteld door, kort gezegd, de forfaitaire mestproductie van het in 2013 gehouden melkvee te verminderen met de fosfaatruimte in 2013. Appellante heeft daartegen bezwaar gemaakt en in dat verband onder meer aangevoerd dat de Wet verantwoorde groei melkveehouderij (Wvgm) in strijd is, voor zover hier relevant, met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Daartoe heeft zij onder meer gemotiveerd aangevoerd dat er bij de vaststelling van de MVFR onvoldoende rekening is gehouden met haar individuele omstandigheden. Deze omstandigheden maken dat in haar geval sprake is van een individuele buitensporige last. Verweerder heeft het bezwaar ongegrond verklaard. Bij de uitspraak van 23 juni 2016 heeft het College het daar tegen gerichte beroep van appellante gegrond verklaard, het bestreden besluit 1 vernietigd en verweerder opdracht gegeven een nieuw besluit op bezwaar te nemen.
      
      
    
    
      1.2
      
        Het College heeft in de uitspraak van 23 juni 2016 verwezen naar zijn uitspraak van 
        15 juni 2016 (ECLI:NL:CBB:2016:150). In die uitspraak heeft het College geoordeeld dat de invoering van het stelsel van de Wvgm een inbreuk vormt op het recht van artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP), op ongestoord genot van eigendom van de melkveehouderijen, maar dat sprake is van een redelijke mate van evenredigheid tussen de te dienen doelstellingen van de Wvgm en de maatregelen die door deze wet zijn ingevoerd. De ingevoerde maatregelen zijn in hun algemeenheid proportioneel (rechtsoverweging 5.5.3). Het gemotiveerde beroep op artikel 
        1 van het EP brengt echter wel mee dat verweerder gehouden is tot een belangenafweging waarbij de bijzondere individuele omstandigheden worden betrokken. Door niet in te gaan op de door appellante aangevoerde individuele omstandigheden heeft verweerder heeft het besluit op bezwaar 1 niet voldoende zorgvuldig voorbereid en gemotiveerd. Het College heeft verweerder in zijn uitspraak van 23 juni 2016 opgedragen om een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen met in achtneming van rechtsoverweging 5.7 en 5.8 van de uitspraak van 15 juni 2016. Dat betekent dat verweerder diende te onderzoeken of de vastgestelde MVFR 2013 op grond van bijzondere, niet voor alle melkveehouders geldende feiten en omstandigheden een individuele, buitensporige last oplevert en in hoeverre de regelgeving buiten toepassing moet worden gelaten zolang niet is voorzien in (een) passende maatregel(en) ter compensatie van die last. Verweerder heeft in het nieuwe besluit op bezwaar de MVFR 2013 hoger vastgesteld vanwege een aanpassing van het bij de berekening betrokken aantal stuks jongvee en hectares natuurterrein. Van strijd met artikel 1 van het EP is in het geval van appellante geen sprake volgens verweerder zodat om die reden geen verdere aanpassing van de MVFR 2013 heeft plaatsgevonden.
      
      
    
    
      2.1
      
        .1 Appellante is opgekomen tegen het nieuwe besluit en voert daarbij het volgende aan. Appellante is om voldoende toekomstperspectief te behouden al in 2007 begonnen met (de voorbereiding van) de uitbreiding van het bedrijf. Het doel is uiteindelijk 274 melkkoeien en 183 stuks jongvee te huisvesten op het melkveebedrijf. In het najaar van 2008 is een sleufsilo aangelegd, vooruitlopend op de bouw van een nieuwe ligboxenstal plus melkstal, waarvoor in april 2008 een perceel grond, groot 1.71.50 ha is verworven. Daarvoor is een financieringsovereenkomst gesloten met de bank. Ook zijn in oktober 2008 ammoniakrechten aangekocht om de uitbreiding van het melkveebedrijf uiteindelijk mogelijk te kunnen maken. Het op dat moment geldende bestemmingsplan maakt het niet mogelijk om de gewenste uitbreiding te realiseren. De gemeente staat wel positief tegenover het plan om een nieuwe ligboxenstal en een tweetal sleufsilo’s te bouwen. Door een herziening van het bestemmingsplan kunnen voornoemde gebouwen positief bestemd worden. Het gewijzigde bestemmingsplan is uiteindelijk op 29 september 2010 vastgesteld. Een vergunning inzake de Natuurbeschermingswet 1998 wordt op 20 december 2011 aangevraagd. Naar later blijkt, duurt dit vergunningstraject zeer lang. Uiteindelijk wordt de NB-vergunning op 20 augustus 2014 definitief verleend. De omgevingsvergunning is op 23 juli 2012 definitief verleend. In het verlengde daarvan doet appellante op 31 mei 2012 tevens een melding in het kader van het Besluit Landbouw milieubeheer. In de melding wordt onder andere uitgegaan van het houden van 199 melkkoeien en 140 stuks jongvee. Verder ziet de melding op de nieuw te bouwen ligboxenstal Bij brief van 12 juni 2012 wordt bericht dat de melding geaccepteerd wordt. Op 21 maart 2013 vraagt appellante een omgevingsvergunning aan voor wijziging van haar ligboxenstal. Hiertoe wordt op 19 juni 2013 een melding Activiteitenbesluit ingediend. Deze melding wordt geaccepteerd. Uiteindelijk wordt de omgevingsvergunning op 20 december 2013 van rechtswege verleend. Er is een nieuwe financieringsovereenkomst gesloten voor de nieuwbouwstal en de stalinrichting. In januari 2015 kon eindelijk gestart worden met de bouwwerkzaamheden. Appellante heeft in januari 2016 andermaal een financieringsovereenkomst moeten sluiten, deels vanwege uitloop van de bouwwerkzaamheden. Op 13 januari 2016 wordt een omgevingsvergunning aangevraagd voor een uitbreiding van het aantal te houden dieren. Het doel is 274 melkkoeien en 183 stuks jongvee op het melkveebedrijf te houden. Een verklaring van geen bedenkingen en de omgevingsvergunning worden op 17 oktober 2016 verleend. Naast de genoemde aankopen van grond en ammoniakrechten heeft appellante ter voorbereiding op de bedrijfsuitbreiding al enige jaren extra jongvee aangehouden. Daarnaast heeft zij in 2013 en 2014 in het kader van de uitbreiding melkvee en pinken aangekocht. 
      
    
    
      2.2
      
        Appellante kan zich niet vinden in de conclusie dat er in haar situatie géén sprake was van onomkeerbare verplichtingen voor december 2013. 
        Appellante bestrijdt de indruk die verweerder volgens haar wekt dat zij de uitbreidingsplannen had moeten staken om te voorkomen dat zij te maken zou krijgen met
        een buitensporige en individuele last. Het was geen optie om af te wijken van de ingeslagen weg, onder meer vanwege de kosten. Daarnaast heeft één van de vennoten met ingang van 15 januari 2017 het agrarisch bedrijf van zijn ouders overgenomen. Toen is er een financieringsovereenkomst gesloten en om aan alle betalingsverplichtingen te kunnen voldoen heeft de bank de voorwaarde gesteld dat de melkproductie substantieel vergroot zou worden op het bedrijf. Daarnaast zou sprake zijn van kapitaalsvernietiging als de aangekochte grond niet als bouwblok gebruikt zou kunnen worden, maar als reguliere landbouwgrond aangewend moest worden. Tot slot kampte de melkveestapel met gezondheidsproblemen als gevolg van een tekort aan vreet- en ligplaatsen in de bestaande stal en is niet uitbreiden dus ook om die reden geen optie.
      
      
    
    
      3.1
      Verweerder heeft naar voren gebracht dat hij bij de aantasting van het eigendomsrecht (artikel 1 van het EP) van appellante, naar aanleiding van de uitspraken van 15 juni 2016, rekening houdt met het soort buitengewone omstandigheden dat is genoemd in de nota van wijziging van het Wetsvoorstel grondgebonden groei (Kamerstukken II 2015-2016, 34295, nr. 8). Het gaat daarbij om omstandigheden waardoor een individuele melkveehouder buiten zijn schuld om minder fosfaatproductie of meer fosfaatruimte had. Het moet dan wel gaan om een MVFR 2013 die ten minste 10% lager is vastgesteld, dan zonder die omstandigheden het geval zou zijn geweest. Ook wordt er rekening gehouden met bedrijven die vóór 12 december 2013 onomkeerbare verplichtingen zijn aangegaan ten behoeve van een bedrijfsuitbreiding. Ten gevolge van deze buitengewone omstandigheden moet de MVFR 2013 ook ten minste 10% lager zijn vastgesteld dan anders het geval zou zijn geweest.  
      
    
    
      3.2
      Verweerder heeft geconcludeerd dat de bouw pas in 2015 is gestart. Van onomkeerbare verplichtingen voor 12 december 2013 die een buitensporige last met zich meenemen is daarom in het geval van appellante geen sprake volgens verweerder. Over onder meer de aankoop van grond en de aankoop van ammoniakrechten heeft verweerder het standpunt ingenomen dat dergelijke kosten geen buitensporige last opleveren. Datzelfde geldt voor leges- en advieskosten en jongvee dat is aangehouden. Dergelijke kosten behoren volgens verweerder tot het normale ondernemersrisico. Dat uitgebreid moest worden in verband met de gezondheid van de dieren behoort volgens verweerder ook tot de normale verplichtingen, waarbij bovendien geldt dat een verbetering van de stallen waarschijnlijk heeft geleid tot een waardevermeerdering. De grond is al in 2008 aangeschaft. Dat appellante heeft gewacht tot 2012 met het starten van het vergunningentraject komt voor risico van appellante. Bovendien is aannemelijk dat deze grond zijn waarde (in ieder geval een waarde) heeft behouden. De bedrijfsovername in 2017 onder voorwaarde dat zou worden uitgebreid is ook een bewuste keuze geweest, aldus verweerder, waarvan de gevolgen voor rekening komen van appellante. 
      
    
    
      4.1
      Naar het oordeel van het College heeft verweerder, bij de beoordeling van de vraag of de MVFR 2013 in het geval van appellante leidt tot een individuele en buitensporige last, uit kunnen gaan van de door hem ontwikkelde beoordelingscriteria. De uitgangspunten die verweerder heeft gekozen acht het College niet onredelijk. Dat laat overigens onverlet dat het College de vraag of er strijd is met artikel 1 van het EP in volle omvang toetst.
      
    
    
      4.2
      
        Met verweerder is het College van oordeel dat de MVFR 2013 van appellante niet tot een individuele en buitensporige last leidt. Van het in de wet neergelegde uitgangspunt dat niet wordt uitgegaan van het aantal vergunde dieren, maar van het aantal gehouden dieren heeft verweerder in dit geval niet hoeven afwijken. Zoals het College in zijn uitspraak van 
        15 juni 2016 heeft overwogen is de totale financiële positie van belang, inclusief eventuele mogelijkheden om de overtollige bedrijfsmiddelen op andere wijze aan te wenden. Ook geldt dat niet elke last tot strijd met artikel 1 van het EP leidt. Van de investeringen die bij de aankondiging van de met de Wvgm ingevoerde maatregelen al waren gedaan heeft verweerder terecht overwogen dat niet aannemelijk is dat deze een buitenproportionele last met zich brengen. De bewijslast hiervoor ligt bij appellante. Zij heeft echter onvoldoende inzichtelijk gemaakt dat voor 12 december 2013 al zodanige, onomkeerbare uitbreidingsinvesteringen zijn gedaan, dat deze op zichzelf een individuele disproportionele last vormen. De overige investeringen, financieringsverplichtingen en extra uitbreidingen zijn nadien aangegaan, toen al duidelijk was, of in ieder geval voor appellante duidelijk kon zijn, dat extra investeringen in de verwerking van mest dan wel de aankoop van grond nodig zouden zijn, in het geval dat de plannen voor de bedrijfsuitbreiding zouden worden doorgezet. Deze kosten komen daarom in zijn geheel voor het eigen ondernemingsrisico van appellante. Eventuele aanpassingen die appellante heeft moeten doen  in het kader van dierenwelzijn of gezondheid, hebben geen causaal verband met de gevolgen van de Wvgm. Deze omstandigheid onderscheidt appellante ook niet van andere melkveehouders, die immers ook aan de gezondheidseisen moeten voldoen. 
      
      
    
    
      4.3
      Gelet op het bovenstaande is de conclusie dat het bestreden besluit niet in strijd is met artikel 1 van het EP.
      
      
        5.	Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College verklaart het beroep ongegrond.  
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. R.W.L. Koopmans, mr. I.M. Ludwig en 
      mr. T.L. Fernig-Rocour, in aanwezigheid van mr. A.G.J. van Ouwerkerk, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 2 oktober 2018.
    
    
    
    
      w.g. R.W.L. Koopmans				w.g. A.G.J. van Ouwerkerk