ECLI:NL:RVS:2014:3870, Raad van State, 29-10-2014, 201311601/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2014-10-29 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij afzonderlijke besluiten van 17 april 2012 heeft het college aan [belanghebbende A] en [belanghebbende B] (hierna: gezamenlijk en in enkelvoud: [belanghebbende A]) een tegemoetkoming in planschade van € 4.700,00 en aan [belanghebbende C] en [belanghebbende D] (hierna gezamenlijk en in enkelvoud: [belanghebbende C]) een tegemoetkoming in planschade van € 5.100,00 toegekend.

201311601/1/A2.
    Datum uitspraak: 29 oktober 2014
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellante], gevestigd te [plaats],
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 14 november 2013 in zaak nr. 12/4305 in het geding tussen:
    
    [appellante]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Veldhoven.
    
    Procesverloop
    
    Bij afzonderlijke besluiten van 17 april 2012 heeft het college aan [belanghebbende A] en [belanghebbende B] (hierna: gezamenlijk en in enkelvoud: [belanghebbende A]) een tegemoetkoming in planschade van € 4.700,00 en aan [belanghebbende C] en [belanghebbende D] (hierna gezamenlijk en in enkelvoud: [belanghebbende C]) een tegemoetkoming in planschade van € 5.100,00 toegekend.
    
    Bij besluit van 20 november 2012 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 14 november 2013 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [belanghebbende C] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    [appellante] heeft een nader stuk ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 2 oktober 2014, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. M.E.W.M. Pals-Reiniers, advocaat te Eindhoven, en P. Kronenberg, vergezeld van mr. T.A.P. Langhout, werkzaam bij Langhout & Wiarda Juristen en Rentmeesters (hierna: Langhout), en het college vertegenwoordigd door M.C. Kooistra en A.J.J. van Eijk, beiden werkzaam bij de gemeente, vergezeld van mr. A.T.S. Neutel, werkzaam bij het Kenniscentrum voor Overheid en Bestuur (hierna: het Kenniscentrum), zijn verschenen. Voorts is daar [belanghebbende C], vertegenwoordigd door mr. A.M.L. Josten, werkzaam bij de Stichting Achmea Rechtsbijstand, als belanghebbende gehoord.
    
    Overwegingen
    
    1. Ingevolge artikel 6.1, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro) kennen burgemeester en wethouders degene die in de vorm van een inkomensderving of een vermindering van de waarde van een onroerende zaak schade lijdt of zal lijden als gevolg van een in het tweede lid vermelde oorzaak, op aanvraag een tegemoetkoming toe, voor zover de schade redelijkerwijs niet voor rekening van de aanvrager behoort te blijven en de tegemoetkoming niet voldoende anderszins is verzekerd.
    
    Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder a, is een bepaling van een bestemmingsplan een oorzaak, als bedoeld in het eerste lid.
    
    Ingevolge artikel 6.2, eerste lid, blijft binnen het normale maatschappelijke risico vallende schade voor rekening van de aanvrager.
    
    Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder b, voor zover thans van belang, blijft van schade in de vorm van een vermindering van de waarde van een onroerende zaak in ieder geval voor rekening van de aanvrager: een gedeelte gelijk aan twee procent van de waarde van de onroerende zaak onmiddellijk voor het ontstaan van de schade.
    
    2. Voor de beoordeling van een aanvraag om een tegemoetkoming in planschade dient te worden onderzocht of de aanvrager als gevolg van de desbetreffende wijziging van het planologische regime in een nadeliger positie is komen te verkeren en ten gevolge daarvan schade lijdt of zal lijden. Hiertoe dient het planologisch regime na de wijziging, waarvan gesteld wordt dat deze planschade heeft veroorzaakt, te worden vergeleken met het oude planologisch regime. Daarbij is niet de feitelijke situatie van belang, maar wat maximaal op grond van het oude planologisch regime kon worden gerealiseerd, ongeacht of verwezenlijking heeft plaatsgevonden. Slechts ingeval realisering van de maximale mogelijkheden met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid kan worden uitgesloten, kan aanleiding bestaan om van dit uitgangspunt af te wijken.
    
    3. [belanghebbende A] en [belanghebbende C] zijn eigenaren van onderscheidenlijk de woningen aan de [locatie 1 en 2] te Veldhoven. Zij hebben het college verzocht om een tegemoetkoming in planschade die zij stellen te hebben geleden als gevolg van de inwerkingtreding van het bestemmingsplan Zeelst, herziening Pastorietuin (hierna: het nieuwe bestemmingsplan), op 20 augustus 2010 (hierna: de peildatum). Dit plan is de planologische basis voor het oprichten van een appartementengebouw op een aan de achtertuinen van de woningen van [belanghebbende A] en [belanghebbende C] grenzend terrein ten zuiden van de Blaarthemseweg te Veldhoven (hierna: het plangebied) dat onder het oude planologische regime voor maatschappelijke doeleinden was bestemd. [appellante], initiatiefnemer van het bouwproject, heeft met de gemeente een overeenkomst gesloten, waarbij zij zich heeft verbonden eventuele door het college toe te kennen tegemoetkomingen in planschade voor haar rekening te nemen.
    
    4. Het college heeft voor de op de aanvragen te nemen besluiten advies gevraagd aan het Kenniscentrum.
    
    In afzonderlijke adviezen van 24 februari 2012 heeft het Kenniscentrum een vergelijking gemaakt tussen de mogelijkheden van het oude en het nieuwe planologische regime. Uit deze vergelijking heeft het Kenniscentrum de conclusie getrokken dat [belanghebbende A] en [belanghebbende C] als gevolg van de planologische verandering in een nadeliger positie zijn komen te verkeren en dat daaruit voor vergoeding vatbare schade, in de vorm van een waardevermindering van de woningen van [belanghebbende A] (van € 315.000,00 naar € 304.000,00) en [belanghebbende C] (van € 345.000,00 naar € 333.000,00), is voortgevloeid. Voorts is vermeld dat artikel 6.2, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wro op de aanvragen van toepassing is, zodat een gedeelte van de schade, gelijk aan twee procent van de waarde van de woningen onmiddellijk vóór het opkomen ervan, voor rekening van [belanghebbende A] en [belanghebbende C] dient te worden gelaten.
    
    Het college heeft deze adviezen aan de besluiten van 17 april 2012 ten grondslag gelegd en die besluiten in bezwaar gehandhaafd.
    
    5. [appellante] heeft in beroep een rapport van een contra-expertise van Langhout van 9 april 2013 overgelegd. Het college heeft een schriftelijke reactie van het Kenniscentrum van 22 augustus 2013 overgelegd.
    
    6. [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het Kenniscentrum de oorspronkelijke bebouwingsmogelijkheden in de tuinen van de buurpercelen in de vergelijking tussen het oude en het nieuwe planologische regime heeft betrokken en dat het Kenniscentrum rekening heeft gehouden met zowel het planologische voordeel dat [belanghebbende A] en [belanghebbende C] bij de verandering van de bestemming van het plangebied hebben als de mate van inkijk die onder het oude planologische regime mogelijk was. Daartoe voert zij aan dat de uiteenzetting in de adviezen van 24 februari 2012 over de bebouwingsmogelijkheden in de tuinen van de buurpercelen onvolledig is en dat het Kenniscentrum de voor [belanghebbende A] en [belanghebbende C] negatieve gevolgen van die bebouwingsmogelijkheden heeft onderschat. Voorts voert zij over de gebruiksmogelijkheden van het plangebied aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat gebruik van gronden met een bestemming voor maatschappelijke doeleinden meer belastend voor de omgeving is dan gebruik van gronden met een bestemming voor wonen en dat het Kenniscentrum de omvang van het voordeel van de verandering van de bestemming van het plangebied heeft onderschat. Verder voert zij aan dat een eventuele toename van inkijk in de bij de woningen van [belanghebbende A] en [belanghebbende C] behorende achtertuinen, rekening houdend met de mate van inkijk die onder het oude planologische regime al mogelijk was, niet tot waardevermindering heeft geleid en dat de afstand tussen de nieuwbouw en de woningen van [belanghebbende A] en [belanghebbende C] van ongeveer 70 m dusdanig is, dat de privacy in deze woningen niet verder is aangetast als gevolg van de planologische verandering.
    
    6.1. Volgens het daarvan gemaakte proces-verbaal heeft het Kenniscentrum ter zitting van de rechtbank uiteengezet dat de onder het oude planologische regime bestaande bebouwingsmogelijkheden in de tuinen van de door [appellante] bedoelde buurpercelen in de vergelijking tussen het oude en het nieuwe planologische regime zijn betrokken en dat die bebouwingsmogelijkheden onder het nieuwe planologische regime niet zijn gewijzigd en geen betekenis voor de uitkomst van die vergelijking hebben. [appellante] heeft niet met een rapport van een andere deskundige aannemelijk gemaakt dat dit niet juist is.
    
    Het eerste onderdeel van het betoog faalt.
    
    6.2. Uit de adviezen van 24 februari 2012 blijkt dat het Kenniscentrum heeft onderkend dat een woonbestemming positiever voor de omgeving is dan een bestemming voor maatschappelijke doeleinden en dat [belanghebbende A] en [belanghebbende C] in dit opzicht een voordeel bij de planologische verandering hebben. Voor zover tussen het Kenniscentrum en Langhout verschil van inzicht over de waardering van het voordeel bestaat, betekent dat niet dat [appellante] aannemelijk heeft gemaakt dat het door het Kenniscentrum verrichte onderzoek onzorgvuldig of onvolledig is geweest, noch dat het Kenniscentrum het voordeel heeft onderschat. In het betoog van [appellante] is geen concreet aanknopingspunt voor twijfel aan de juistheid of volledigheid van dit onderdeel van de vergelijking tussen het oude en het nieuwe planologische regime te vinden.
    
    Het tweede onderdeel van het betoog faalt eveneens.
    
    6.3. In de adviezen van 24 februari 2012 is uiteengezet dat een verdergaande aantasting van de privacy van [belanghebbende A] en [belanghebbende C] als gevolg van de gebruiksintensivering van het plangebied aannemelijk is, dat vanaf de tweede bouwlaag van het appartementengebouw in de achtertuinen van de woningen van [belanghebbende A] en [belanghebbende C] kan worden gekeken en dat waardeverminderende inkijk in de woningen niet kan worden uitgesloten, gezien de afstand van de achtergevels van de woningen tot de nieuwbouw van ongeveer 70 m. In de schriftelijke reactie van 22 augustus 2013 heeft het Kenniscentrum toegelicht dat het nieuwe planologische regime in het bijzonder tot een toename van inkijk in de achtertuinen heeft geleid en dat bij het bepalen van de mate van aantasting van de privacy van [belanghebbende A] en [belanghebbende C] rekening is gehouden met de inkijk die zij onder het oude planologische regime te duchten hadden. Uit de adviezen, gelezen in samenhang met de schriftelijke reactie, valt niet af te leiden dat, naar [appellante] stelt, de toename van inkijk in de achtertuinen niet tot schade heeft geleid. In de jurisprudentie van de Afdeling is voorts geen steun te vinden voor de stelling van [appellante] dat de planologische verandering door de afstand van het plangebied tot de woningen geen betekenis voor de privacy in de woningen heeft. Zeker in de situatie die zich hier voordoet, waarbij sommige woningen van het appartementengebouw recht tegenover en hoger dan de woningen van [belanghebbende A] en [belanghebbende C] zijn gelegen, staat deze afstand op zichzelf niet in de weg aan de conclusie dat de planologische verandering tot een relevante aantasting op de privacy als gevolg van inkijk heeft geleid. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 2 maart 2005 in zaak nr. 200405331/1.
    
    Het derde onderdeel van het betoog faalt eveneens.
    
    7. [appellante] betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat geen grond bestaat voor het oordeel dat de taxatie van het Kenniscentrum onzorgvuldig tot stand is gekomen of dat daaraan anderszins ernstige gebreken kleven. Daartoe voert zij aan dat de taxatie van het Kenniscentrum op een onjuiste vergelijking tussen de mogelijkheden van het oude en het nieuwe planologische regime berust.
    
    7.1. Het betoog berust op het onjuiste uitgangspunt dat [appellante] aannemelijk heeft gemaakt dat de door het Kenniscentrum gemaakte vergelijking tussen de mogelijkheden van het oude en het nieuwe planologische regime niet deugdelijk is. In het betoog is derhalve geen grond te vinden voor het oordeel dat het college de taxatie van het Kenniscentrum ten onrechte aan de besluitvorming ten grondslag heeft gelegd.
    
    Het betoog faalt.
    
    8. [appellante] betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college terecht het standpunt heeft ingenomen dat de planologische verandering niet in de lijn der verwachtingen lag en dat de schade niet geheel binnen het normale maatschappelijke risico valt. Daartoe voert zij aan dat de rechtbank heeft miskend dat het appartementengebouw in de ruimtelijke structuur van de omgeving past. Voorts voert zij aan dat de rechtbank geen acht heeft geslagen op de overige relevante criteria voor het bepalen van de omvang van de binnen het normale maatschappelijke risico vallende schade.
    
    8.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer uitspraak van 5 september 2012, in zaak nr. 201113115/1/T1/A2), komt aan artikel 6.2, eerste lid, van de Wro, zelfstandige betekenis toe. Alleen die schade wordt vergoed, welke uitkomt boven de financiële nadelen die behoren tot het maatschappelijk risico dat elke burger behoort te dragen. De vraag of schade als gevolg van een planologische ontwikkeling als bedoeld in artikel 6.1, tweede lid, van het Wro tot het normale maatschappelijke risico behoort, moet worden beantwoord met inachtneming van alle van belang zijnde omstandigheden van het geval. Van belang is onder meer of de planologische ontwikkeling als een normale maatschappelijke ontwikkeling kan worden beschouwd waarmee de benadeelde rekening had kunnen houden in die zin dat de ontwikkeling in de lijn der verwachtingen lag, ook al bestond geen concreet zicht op de omvang waarin, de plaats waar en het moment waarop de ontwikkeling zich zou voordoen. In dit verband komt betekenis toe aan de mate waarin de ontwikkeling naar haar aard en omvang binnen de ruimtelijke structuur van de omgeving en het gevoerde planologisch beleid past. Omstandigheden die verder van belang kunnen zijn, zijn de afstand van de locatie waar de ontwikkeling heeft plaatsgevonden tot de onroerende zaak van de aanvrager en de aard en de omvang van het door de ontwikkeling veroorzaakte nadeel.
    
    8.2. Uit de reactie van het Kenniscentrum van 22 augustus 2013 blijkt dat de in rechtsoverweging 8.1 bedoelde omstandigheden zijn betrokken bij het antwoord op de vraag of het normale maatschappelijke risico in de gevallen van [belanghebbende A] en [belanghebbende C] boven het in artikel 6.2, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wro vastgestelde wettelijk forfait uitstijgt. Dat laat onverlet dat de rechtbank niet heeft onderkend, gelet op het volgende, dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de gevolgen van de ontwikkeling niet volledig onder het normale maatschappelijke risico vallen.
    
    Ontwikkeling van een inbreidingslocatie, zoals het plangebied, is in beginsel als een normale maatschappelijke ontwikkeling aan te merken. Dat, zoals in de reactie is vermeld, de gronden ten zuiden van de Blaarthemseweg tussen de Broekweg en de Bisschopstraat onder het oude planologische regime grotendeels een bestemming voor maatschappelijke doeleinden hadden, betekent niet dat de planologische ontwikkeling niet in de lijn der verwachtingen lag. Niet in geschil is dat de ontwikkeling naar haar aard en omvang in de ruimtelijke structuur van de directe omgeving van het plangebied past. Dat, zoals evenzeer in de reactie is vermeld, de ontwikkeling niet op de ruimtelijke structuur van de woonbebouwing aan de Sint Willibrordusstraat aansluit, is in dit verband niet van belang. Gezien de afmetingen van het appartementengebouw, de onder het oude planologische regime reeds bestaande bebouwingsmogelijkheden en de afstand van het appartementengebouw tot de woningen van [belanghebbende A] en [belanghebbende C], zal ter plaatse geen grote aantasting van de bestaande stedenbouwkundige structuur en het woonklimaat plaatsvinden. Daar komt bij dat de schade, gezien de door het Kenniscentrum verrichte taxatie, relatief gering van omvang is. De conclusie is dan ook gerechtvaardigd dat de schade niet uitstijgt boven de financiële nadelen die behoren tot het normale maatschappelijke risico dat elke burger behoort te dragen.
    
    9. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het door [appellante] tegen het besluit van 20 november 2012 ingestelde beroep alsnog gegrond verklaren en dat besluit wegens strijd met artikel 6:2, eerste lid, van de Wro vernietigen, omdat het college in dat besluit niet heeft onderkend dat de door [belanghebbende A] en [belanghebbende C] gestelde schade volledig binnen het normale maatschappelijke risico valt en voor hun rekening dient te worden gelaten. De Afdeling zal op na te melden wijze zelf in de zaak voorzien en bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
    
    10. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 14 november 2013 in zaak nr. 12/4305;
    
    III. verklaart het door [appellante] bij de rechtbank in die zaak ingestelde beroep gegrond;
    
    IV. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Veldhoven van 20 november 2012;
    
    V. herroept de besluiten van het college van burgemeester en wethouders van Veldhoven van 17 april 2012;
    
    VI. wijst de aanvragen van [belanghebbende A] en [belanghebbende B] en van [belanghebbende C] en [belanghebbende D] om een tegemoetkoming in planschade af;
    
    VII. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
    
    VIII. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Veldhoven tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het bezwaar, het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.922,00 (zegge: tweeduizend negenhonderdtweeëntwintig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    IX. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Veldhoven aan [appellante] het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 788,00 (zegge: zevenhonderdachtentachtig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. Th.G. Drupsteen, voorzitter, en mr. A.W.M. Bijloos en mr. N. Verheij, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.J.R. Hazen, griffier.
    
    w.g. Drupsteen w.g. Hazen
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 29 oktober 2014
    
    452.