ECLI:NL:RVS:2015:2975, Raad van State, 23-09-2015, 201401143/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2015-09-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 17 december 2013 heeft het college besloten de raad van de gemeente Breda een aanwijzing te geven als bedoeld in artikel 3.8, zesde lid, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro) ertoe strekkende dat artikel 3, lid 3.6, aanhef en onder b, sub 6, van de planregels geen deel blijft uitmaken van het bestemmingsplan "Buitengebied Noord", zoals dat door de raad bij besluit van 7 november 2013 is vastgesteld.

201401143/1/R3.
    Datum uitspraak: 23 september 2015
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    de vereniging Vereniging Landschapsbehoud in Prinsenbeek, gevestigd te Prinsenbeek, gemeente Breda, en anderen, (hierna: de Vereniging en anderen)
    appellanten,
    
    en
    
    het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 17 december 2013 heeft het college besloten de raad van de gemeente Breda een aanwijzing te geven als bedoeld in artikel 3.8, zesde lid, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro) ertoe strekkende dat artikel 3, lid 3.6, aanhef en onder b, sub 6, van de planregels geen deel blijft uitmaken van het bestemmingsplan "Buitengebied Noord", zoals dat door de raad bij besluit van 7 november 2013 is vastgesteld.
    
    Tegen dit besluit hebben de Vereniging en anderen beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Vereniging en anderen hebben een nader stuk ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 4 juni 2015, waar de Vereniging en anderen, vertegenwoordigd door S. Schokken en bijgestaan door mr. J.E. Dijk, advocaat te Haarlem, en het college, vertegenwoordigd door drs. B.C. Coolen, werkzaam bij de provincie, zijn verschenen. Voorts is ter zitting de raad, vertegenwoordigd door A.J.J. Neele en mr. N.E. Snel, gehoord.
    
    Overwegingen
    
    1. Het college heeft de bevoegdheid een reactieve aanwijzing te geven die het ter bescherming van provinciale belangen met het oog op een goede ruimtelijke ordening noodzakelijk acht. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het college in redelijkheid van de noodzaak van het geven van een reactieve aanwijzing heeft kunnen uitgaan. De Afdeling toetst de beslissing van het college om van de bevoegdheid gebruik te maken terughoudend. Voorts beoordeelt de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden of het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
    
    2. Bij het bestreden besluit heeft het college een reactieve aanwijzing gegeven met betrekking tot artikel 3, lid 3.6, onder b, sub 6, van de planregels, die ertoe strekt dat deze planregel niet langer deel uitmaakt van het plan.
    
    Het college heeft aan de reactieve aanwijzing ten grondslag gelegd dat een belangrijke doelstelling van het provinciaal glastuinbouwbeleid is het concentreren van kassen in daarvoor aangewezen gebieden. In het vestigingsgebied dienen derhalve de mogelijkheden voor nieuwvestiging zoveel mogelijk behouden te blijven. Met de planregel wordt nieuwvestiging van en omschakeling naar een glastuinbouwbedrijf ernstig beperkt door deze afhankelijk te maken van sanering van een glastuinbouwbedrijf in de regio Breda. Hiermee wordt het vestigingsgebied beperkt, hetgeen volgens het college in strijd is met artikel 10.3 van de Verordening ruimte 2012 (hierna: Verordening 2012). Verder acht het college de herkomst van het glastuinbouwbedrijf niet ruimtelijk relevant.
    
    3. De Vereniging en anderen voeren aan dat de Verordening 2012 niet verbiedt om aan nieuwvestiging van en omschakeling naar glastuinbouw beperkende voorwaarden te stellen. Ter vergelijking wijzen zij op hetgeen in sub 1 tot en met 5 van de planregel is bepaald. Volgens de Vereniging en anderen is een beperking niet alleen wenselijk, maar ook noodzakelijk nu in het gebied met name het landschap en de cultuurhistorie kenmerkend zijn en derhalve bescherming behoeven. Daarnaast wijzen zij op de omstandigheid dat het gebied als foerageergebied voor beschermde vogelsoorten zoals de steenuil van belang is. Bovendien is de regeling in artikel 3, lid 3.6, onder b, sub 6, van de planregels ruimer dan voor het doorgroeigebied zoals neergelegd in artikel 10.2 van de Verordening 2012, daar sanering in de Verordening 2012 dient plaats te vinden in hetzelfde doorgroeigebied in plaats van in de hele regio Breda zoals in dit plan is vastgelegd. Voorts wijzen zij op het bestemmingsplan "Buitengebied" van de gemeente Etten-Leur, waarin ook het vestigingsgebied voor glastuinbouw is omgezet naar een doorgroeigebied. Het college heeft bij dat bestemmingsplan geen aanleiding gezien om een reactieve aanwijzing te geven.
    
    4. Ingevolge artikel 3, lid 3.6, onder b, van de planregels, zoals dit door de raad is vastgesteld, is het college van burgemeester en wethouders bevoegd het bestemmingsplan te wijzigen overeenkomstig het bepaalde in artikel 3.6 van de Wro en met inachtneming van het bepaalde in artikel 21, lid 21.7, van dit plan en wordt voldaan aan de Landschapsinvesteringsregeling Breda zoals die als bijlage 2 aan deze regels is toegevoegd voor het ter plaatse van de aanduiding "wro-zone - wijzigingsgebied 1" toekennen van een aanduiding "bouwvlak" met de aanduiding "glastuinbouw" voor de vestiging van een nieuw glastuinbouwbedrijf of toekennen van een aanduiding "glastuinbouw" ter plaatse van de aanduiding "bouwvlak" voor de omschakeling naar glastuinbouw met dien verstande dat:
    
    1. het bouwvlak ter vestiging dient van een volwaardig glastuinbouwbedrijf waarvan de continuïteit is gewaarborgd;
    
    2. aangetoond moet worden dat stikstofneutraal gebouwd wordt;
    
    3. het bouwvlak wordt afgestemd op de voorgestane bedrijfsvoering maar maximaal 4,5 ha groot mag zijn;
    
    4. binnen het bouwvlak maximaal 4 ha netto glasoppervlak aanwezig mag zijn;
    
    5. vooraf advies wordt ingewonnen bij de Adviescommissie Agrarische Bouwaanvragen;
    
    6. de nieuwvestiging of omschakeling noodzakelijk is in verband met de sanering van een glastuinbouwbedrijf in de regio Breda dan wel voortvloeit uit de herschikking van glastuinbouwbedrijven binnen het glastuinbouwgebied en dat verzekerd is dat elders het glastuinbouwbedrijf planologisch en juridisch opgeheven wordt.
    
    5. Ingevolge artikel 2.1, derde lid, van de Verordening 2012 bevat de toelichting bij een bestemmingsplan ten behoeve van het behoud en de bevordering van de ruimtelijke kwaliteit als bedoeld in het eerste lid een verantwoording waaruit blijkt dat:
    
    a. in het bestemmingsplan rekening is gehouden met de gevolgen van de beoogde ruimtelijke ontwikkeling voor de in het plan begrepen gronden en de naaste omgeving, in het bijzonder wat betreft bodemkwaliteit, de waterhuishouding, de in de grond aanwezige of te verwachten monumenten, de cultuurhistorische waarden, de ecologische waarden, de aardkundige waarden en de landschappelijke waarden alsmede de op grond van deze verordening toegelaten ruimtelijke ontwikkelingsmogelijkheden.
    
    b. de omvang van de beoogde ruimtelijke ontwikkeling, in het bijzonder wat betreft de omvang van de beoogde bebouwing, past in de omgeving.
    
    Ingevolge artikel 10.2, eerste lid, aanhef en onder a, bepaalt een bestemmingsplan dat is gelegen in een mogelijk doorgroeigebied glastuinbouw dat nieuwvestiging van en omschakeling naar een glastuinbouwbedrijf niet zijn toegestaan.
    
    Ingevolge het derde lid kan in afwijking van het eerste lid een bestemmingsplan bepalen dat nieuwvestiging van of omschakeling naar een glastuinbouwbedrijf is toegestaan mits de toelichting daaromtrent een verantwoording bevat.
    
    Ingevolge het vierde lid blijkt uit de in het derde lid bedoelde verantwoording dat:
    
    a. de nieuwvestiging of de omschakeling noodzakelijk is in verband met de sanering van een glastuinbouwbedrijf dan wel voortvloeit uit de herschikking van glastuinbouwbedrijven binnen het doorgroeigebied;
    
    b. is verzekerd dat elders daadwerkelijk een glastuinbouwbedrijf planologisch, juridisch en feitelijk wordt opgeheven;
    
    c. onder toepassing van artikel 2.1 de ruimtelijke kwaliteit door de sanering of de herschikking wordt bevorderd.
    
    Ingevolge artikel 10.3, eerste lid, is geregeld dat een bestemmingsplan dat is gelegen in een vestigingsgebied glastuinbouw:
    
    a. bepaalt dat nieuwvestiging van en omschakeling naar glastuinbouwbedrijven zijn toegestaan binnen daartoe aangewezen gedeelten van dat vestigingsgebied;
    
    b. bepaalt dat uitbreiding van glastuinbouwbedrijven is toegestaan;
    
    c. kan bepalen dat de bouw van een voorziening voor het opwekken van duurzame energie door middel van biomassavergisting is toegestaan;
    
    d. binnen het bouwblok kan voorzien in een niet-agrarische ruimtelijke ontwikkeling overeenkomstig het bepaalde in hoofdstuk 11.
    
    Ingevolge het tweede lid bevat de toelichting bij een bestemmingsplan als bedoeld in het eerste lid een verantwoording waaruit blijkt dat:
    
    a. rekening is gehouden met de gevolgen van de beoogde vestiging of uitbreiding voor de in het plan begrepen gronden en de naaste omgeving zoals vereist op grond van artikel 2.1, derde lid;
    
    b. de beoogde ontwikkeling leidt tot voordelen op het gebied van duurzaamheid en synergie.
    
    6. Vast staat dat de gronden die in het plan de aanduiding "wro-zone - wijzigingsgebied 1" hebben gekregen op de kaart Overige agrarische ontwikkeling en windturbines behorende bij de Verordening 2012 in het vestigingsgebied glastuinbouw liggen. Verder staat vast dat het gebied met de aanduiding "wro-zone - wijzigingsgebied 1" in het plan kleiner is dan het vestigingsgebied glastuinbouw zoals in de Verordening 2012 vastgelegd. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 25 september 2013 in zaak nr. 201211732/1/R3) volgt uit artikel 10.3, eerste lid, onder a, van de Verordening 2012 niet dat glastuinbouw binnen het gehele vestigingsgebied mogelijk moet blijven nu wordt gesproken over glastuinbouw binnen daartoe aangewezen gedeelten van dat vestigingsgebied. Het gebied voor glastuinbouw was in die zaak bepaald door de op 10 november 2011 door de raad vastgestelde "Beleidslijn glastuinbouwgebied Prinsenbeek" (hierna: de Beleidslijn). Dit beleid heeft de raad in voorliggend plan eveneens gehanteerd. Gelet op dit beleid is vanwege de aspecten van geomorfologie, bodem, water, archeologie, cultuurhistorie, ecologie en landschap de begrenzing van het vestigingsgebied voor glastuinbouw verder beperkt dan op basis van de Verordening 2012 nodig is.
    
    Aan deze Beleidslijn heeft een aantal deelonderzoeken ten grondslag gelegen. Een daarvan is het "Ruimtelijk onderzoek glastuinbouw Prinsenbeek" (hierna: het Ruimtelijk onderzoek), waarin onder andere het leefgebied van de steenuil is betrokken bij het bepalen van de omvang van het vestigingsgebied. Noch uit dit stuk noch uit een ander stuk is af te leiden dat de voorwaarde als genoemd in artikel 3, lid 3.6, onder b, sub 6, van de planregels verband houdt met landschap of cultuurhistorie of het mogelijke leefgebied dan wel foerageergebied van de steenuil. Het noodzakelijk zijn van de voorwaarde in verband hiermee hebben de Vereniging en anderen niet aannemelijk gemaakt. Voor het betoog dat de reactieve aanwijzing om die reden geen stand kan houden bestaan dan ook geen aanknopingspunten.
    
    7. De raad heeft in voorliggend plan de nieuwvestiging van glastuinbouw binnen het vestigingsgebied alleen onder voorwaarden mogelijk willen maken. In dat verband zijn in artikel 3, lid 3.6, onder b, sub 6, van de planregels onder andere twee beperkende voorwaarden opgenomen, te weten dat het om een sanering dan wel herschikking moet gaan en om een bedrijf uit de regio Breda. De Afdeling ziet zich voor de vraag gesteld of de raad dit in redelijkheid heeft kunnen doen. Blijkens het amendement heeft de raad de Beleidslijn gevolgd en heeft hij het vestigingsgebied voor glastuinbouw willen bestemmen als doorgroeigebied. Om te voorkomen dat het gemeentebestuur niet kan tegenhouden dat bedrijven vanuit elders zich komen vestigen is de voorwaarde opgenomen dat het alleen om bedrijven uit de regio Breda mag gaan, aldus het amendement. Daarmee zijn de mogelijkheden voor nieuwvestiging van glastuinbouw in het vestigingsgebied zodanig beperkt dat het meer gelijkenis vertoont met een doorgroeigebied. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat de voorwaarde in artikel 3, lid 3.6, onder b, sub 6, van de planregels nagenoeg overeenkomt met artikel 10.2, vierde lid, aanhef en onder a en b, van de Verordening 2012, die geldt voor het doorgroeigebied. Dat voor het vestigingsgebied in de planregels de regio Breda en daarmee een ruimer gebied is opgenomen dan voor het doorgroeigebied in de Verordening 2012, zoals de Vereniging en anderen stellen, betekent niet dat daarmee een voldoende onderscheidende planregeling is vastgesteld. Voor het overige komen deze regelingen immers nog overeen.
    
    Ingevolge artikel 10.3 van de Verordening 2012 dient het bestemmingsplan te bepalen dat de nieuwvestiging van en omschakeling naar een glastuinbouwbedrijf is toegestaan. Deze regel is dwingend geformuleerd. In de toelichting op dat artikel staat dat het van belang is dat glastuinbouwbedrijven in het vestigingsgebied worden geconcentreerd en dat de mogelijkheden voor glastuinbouw zoveel mogelijk behouden dienen te blijven. De Afdeling is van oordeel dat met de voorwaarde in artikel 3, lid 3.6, onder b, sub 6, van de planregels aan het voorgaande niet wordt voldaan, zodat het college terecht aanleiding heeft gezien de voorwaarde in strijd te achten met de Verordening 2012. Dat in de andere artikelleden ook voorwaarden staan doet niet af aan dit oordeel.
    
    Over de door de Vereniging en anderen gemaakte vergelijking met het bestemmingsplan "Buitengebied" van Etten-Leur wordt overwogen dat het college zich op het standpunt heeft gesteld dat deze situatie verschilt van de aan de orde zijnde situatie omdat in dat geval het vestigingsgebied bij "Wijziging van de Verordening ruimte 2014, kaartaanpassingen 2" is gewijzigd in een doorgroeigebied. In zoverre was er dan ook volgens het college geen strijd met de algemene provinciale regels. In hetgeen de Vereniging en anderen hebben aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de door de Vereniging en anderen genoemde situatie niet overeenkomt met de thans aan de orde zijnde situatie.
    
    Dit betekent dat het college in redelijkheid van de noodzaak van het geven van een reactieve aanwijzing heeft kunnen uitgaan. Het betoog van de Vereniging en anderen faalt.
    
    8. Gelet op het voorgaande is het beroep ongegrond.
    
    9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    verklaart het beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. M.G.J. Parkins-de Vin, voorzitter, en mr. J.G.C. Wiebenga en mr. J. Kramer, leden, in tegenwoordigheid van mr. S.L. Mercker, griffier.
    
    w.g. Parkins-de Vin w.g. Mercker
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 23 september 2015
    
    661.