ECLI:NL:RVS:2018:2333, Raad van State, 11-07-2018, 201707779/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-07-11 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 1 februari 2016 heeft de burgemeester de exploitatievergunning die aan [appellant sub 2] is verleend voor exploitatie van [horecabedrijf], gelegen aan de [locatie] te Utrecht, ingetrokken en bepaald dat voor het horecabedrijf op dit adres gedurende een periode van twaalf maanden geen nieuwe exploitatievergunning zal worden verleend.

201707779/1/A3.
    Datum uitspraak: 11 juli 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    1.    de burgemeester van Utrecht;
    2.    [appellant sub 2], wonend te Utrecht,
    appellanten,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 16 augustus 2017 in zaak nr. 16/3324 in het geding tussen:
    
    [appellant sub 2]
    
    en
    
    de burgemeester.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 1 februari 2016 heeft de burgemeester de exploitatievergunning die aan [appellant sub 2] is verleend voor exploitatie van [horecabedrijf], gelegen aan de [locatie] te Utrecht, ingetrokken en bepaald dat voor het horecabedrijf op dit adres gedurende een periode van twaalf maanden geen nieuwe exploitatievergunning zal worden verleend.
    
    Bij besluit van 31 mei 2016 heeft de burgemeester het daartegen door [appellant sub 2] gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 16 augustus 2017 heeft de rechtbank het daartegen door [appellant sub 2] ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 31 mei 2016 vernietigd voor zover dat betrekking heeft op de bepaling dat voor het horecabedrijf aan de [locatie] voor een periode van twaalf maanden geen nieuwe exploitatievergunning zal worden verleend, het besluit van 1 februari 2016 herroepen voor zover het die bepaling betreft, bepaald dat voor een horecabedrijf aan de [locatie] voor een periode van zes maanden geen nieuwe exploitatievergunning zal worden verleend en bepaald dat haar uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het besluit van 31 mei 2016. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft de burgemeester hoger beroep ingesteld. [appellant sub 2] heeft incidenteel hoger beroep ingesteld.
    
    [appellant sub 2] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De burgemeester heeft een bestuurlijke rapportage van de politie van 21 januari 2016 met bijbehorende processen-verbaal (hierna samen: de bestuurlijke rapportage) overgelegd, ten aanzien waarvan de burgemeester de mededeling, bedoeld in artikel 8:29, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), heeft gedaan. Een enkelvoudige kamer van de Afdeling heeft beslist dat beperking van de kennisneming van de bestuurlijke rapportage gerechtvaardigd is. [appellant sub 2] heeft de Afdeling de toestemming, bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb, gegeven.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 26 juni 2018, waar de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. S. Gangabisoensingh, en [appellant sub 2], bijgestaan door mr. I.J. Penning, advocaat te Utrecht, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1.    Omdat op 1 januari 2016 in of bij [horecabedrijf] een persoon is aangetroffen die in het bezit was van een vuurwapen, heeft de burgemeester bij het besluit van 1 februari 2016 krachtens, voor zover thans van belang, artikel 10, eerste lid, aanhef en onder e en f, van de Horecaverordening Utrecht 2015 de aan [appellant sub 2] voor exploitatie van dat horecabedrijf verleende exploitatievergunning ingetrokken. Voorts heeft de burgemeester bij dat besluit krachtens artikel 9, vierde lid, van de Horecaverordening bepaald dat voor het horecabedrijf aan de [locatie] voor een periode van twaalf maanden geen nieuwe exploitatievergunning zal worden verleend. Dat besluit heeft de burgemeester bij het besluit van 31 mei 2016 gehandhaafd.
    
    2.    [appellant sub 2] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat beperking van de kennisneming van de bestuurlijke rapportage gerechtvaardigd is. Volgens haar volgt uit het equality of arms-beginsel dat ook zij van dit stuk kennis moet kunnen nemen en heeft de rechtbank haar beslissing niet gemotiveerd. Voorts betoogt zij dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de burgemeester gelet op het dwingendrechtelijk karakter van artikel 10, eerste lid, van de Horecaverordening niet kon afzien van intrekking van de exploitatievergunning. Volgens haar kunnen er situaties zijn, zoals de gewapende overval van een horecabedrijf, waarin de burgemeester, ondanks de aanwezigheid van een vuurwapen in het horecabedrijf, niet tot intrekking verplicht is. [appellant sub 2] voert aan dat de burgemeester in dit geval van intrekking had moeten afzien, omdat zij te goeder trouw was in de zin van bijlage 1, onderdeel 13, van de Handhavingsstrategie Horeca. Voorts betoogt zij dat, gelet op haar goede trouw, de rechtbank de periode gedurende welke geen nieuwe exploitatievergunning zal worden verleend op minder dan zes maanden had moeten bepalen.
    
        De burgemeester betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat hij niet aannemelijk heeft gemaakt dat [appellant sub 2] de aanwezigheid van een vuurwapen in haar horecabedrijf kan worden verweten, zodat overeenkomstig de Handhavingsstrategie de periode gedurende welke geen nieuwe exploitatievergunning zal worden verleend op zes maanden moet worden bepaald. Hiertoe voert hij aan dat [appellant sub 2] de aanwezigheid van een vuurwapen kan worden verweten, omdat zij bij de exploitatie van haar horecabedrijf structureel wet- en regelgeving heeft overtreden, daardoor een bedrijfscultuur heeft laten ontstaan waarbinnen een dergelijk incident kan plaatsvinden en niet heeft meegewerkt aan het naar het incident ingestelde onderzoek.
    
    2.1.    Artikel 8:29, eerste lid, van de Awb luidt: "Partijen die verplicht zijn inlichtingen te geven dan wel stukken over te leggen, kunnen, indien daarvoor gewichtige redenen zijn, het geven van inlichtingen dan wel het overleggen van stukken weigeren of de bestuursrechter mededelen dat uitsluitend hij kennis zal mogen nemen van de inlichtingen onderscheidenlijk de stukken."
    
        Het derde lid luidt: "De bestuursrechter beslist of de in het eerste lid bedoelde weigering onderscheidenlijk de beperking van de kennisneming gerechtvaardigd is."
    
        Artikel 9, vierde lid, van de Horecaverordening luidt: "Voor horecabedrijven waarvan de exploitatievergunning op grond van artikel 10, eerste lid, onder e. of f., is ingetrokken, kan worden bepaald, dat een exploitatievergunning voor dat horecabedrijf gedurende een bij die intrekking vastgestelde termijn van ten hoogste vijf jaar wordt geweigerd."
    
        Artikel 10, eerste lid, luidt: "De burgemeester trekt de exploitatievergunning in, indien:
    
    […]
    
    e. zich in of vanuit het betrokken horecabedrijf feiten hebben voorgedaan die de vrees wettigen dat het van kracht blijven van de exploitatievergunning gevaar oplevert voor de openbare orde, veiligheid of zedelijkheid;
    
    f. de openbare orde, veiligheid of het woon- en leefklimaat in de omgeving van het horecabedrijf op ontoelaatbare wijze wordt verstoord door de aanwezigheid van dat bedrijf.
    
    […]"
    
        In onderdeel 13, met het kopje 'Aantreffen vuurwapen/handel in vuurwapens', van bijlage 1 bij de Handhavingsstrategie is het volgende vermeld: "Het gaat hier om vuurwapens, waarvan het bezit en het dragen er van is verboden op grond van de Wet Wapens en Munitie. Het aantreffen van een vuurwapen of de handel in vuurwapens wordt per definitie beschouwd als een gevaar voor de openbare orde en veiligheid. Het is immers een feit van algemene bekendheid dat wapengebruik vaker voorkomt als een wapen in handbereik is.
    
        Dit stappenplan is ook van toepassing, als het wapen wordt aangetroffen buiten de horecaonderneming, zolang een relatie met het horecabedrijf bestaat. Bijvoorbeeld bij handel in vuurwapens worden de verhandelde wapens niet zelden buiten de horecagelegenheid aangetroffen. […]
    
        Als een vuurwapen wordt aangetroffen of er sprake is van handel in vuurwapens, wordt in beginsel overgegaan tot sluiting van de inrichting op basis van artikel 174 Gw. Er wordt géén waarschuwing vooraf gegeven.
    
        Wordt de sluiting gevolgd door intrekking van de vergunning, dan wordt daarbij bepaald dat gedurende zes maanden of bij verwijtbaarheid een jaar geen nieuwe vergunning wordt verstrekt.
    
        Deze sanctie komt in aanmerking voor 'erfelijke belasting', de opgelegde sanctie wordt ook verbonden aan de vergunning van een nieuwe exploitant. Hiermee wordt beoogd de belangen van de omgeving rondom het horecabedrijf te beschermen. Gezien de negatieve effecten voor de omgeving, zal de belangenafweging in het voordeel van de buurt uitvallen. De sancties kunnen worden versoepeld als blijkt dat het horecabedrijf van de nieuwe exploitant geen overlast veroorzaakt en/of geen gevaar vormt voor de openbare orde en veiligheid.
    
        N.B. Een sluiting wordt niet automatisch gevolgd door intrekking van de vergunning. In situaties waarin blijkt dat een ondernemer volledig te goeder trouw heeft gehandeld (bijvoorbeeld wanneer hij de aanwezigheid van een vuurwapen zelf heeft gemeld), kan dan ook van intrekking worden afgezien."
    
    2.2.    Bij beslissing van 25 februari 2016 heeft een andere enkelvoudige kamer van de rechtbank dan de enkelvoudige kamer die de aangevallen uitspraak heeft gedaan op grond van artikel 8:29, derde lid, van de Awb gemotiveerd bepaald dat de beperking van de kennisneming van de bestuurlijke rapportage gerechtvaardigd is. Hieraan heeft de rechtbank als gewichtige redenen ten grondslag gelegd dat de bestuurlijke rapportage bestaat uit politiegegevens waarvoor ingevolge artikel 7 van de Wet politiegegevens een geheimhoudingsplicht bestaat alsmede uit gegevens die betrekking hebben op een strafrechtelijk onderzoek dat nog niet is afgerond als bedoeld in artikel 10, tweede lid, onder c, van de Wet openbaarheid van bestuur, en dat niet kan worden uitgesloten dat het onderzoekbelang bij verstrekking van de bestuurlijke rapportage aan [appellant sub 2] wordt geschaad. Bij brief van 23 mei 2018 zijn partijen in kennis gesteld van de beslissing van een enkelvoudige kamer van de Afdeling dat beperking van de kennisneming van de bestuurlijke rapportage gerechtvaardigd is. De gewichtige redenen waarom de enkelvoudige kamer van de Afdeling deze beperking gerechtvaardigd heeft geacht, zijn dezelfde als de gewichtige redenen die de rechtbank aan haar beslissing ten grondslag heeft gelegd. Gelet hierop bestaat geen grond voor het oordeel dat het equality of arms-beginsel is geschonden.    
    
        In zoverre faalt het betoog van [appellant sub 2].
    
    2.3.    De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de aanwezigheid van een vuurwapen volgens de Handhavingsstrategie wordt aangemerkt als gevaar voor de openbare orde en veiligheid, en dat derhalve is voldaan aan de intrekkingsgronden van artikel 10, eerste lid, onder e en f, van de Horecaverordening.
    
        Naar het oordeel van de Afdeling heeft [appellant sub 2] niet aannemelijk gemaakt dat zij te goeder trouw was, zodat de burgemeester reeds daarom de exploitatievergunning diende in te trekken. Hierbij is van belang dat de burgemeester zich in het besluit van 31 mei 2016 onder verwijzing naar de bestuurlijke rapportage terecht op het standpunt heeft gesteld dat er ten tijde van het incident van 1 januari 2016 in het horecabedrijf van [appellant sub 2] vijftien personen aanwezig waren, waarvan zes personen met antecedenten met onder meer als classificaties vuurwapengevaarlijk en geweld. Uit de verklaring van degene die is aangehouden met het vuurwapen blijkt dat hij was uitgenodigd voor een feest in het horecabedrijf en daar ook al enige tijd verbleef toen de politie het horecabedrijf op 1 januari 2016 betrad. Hij verklaarde een vriend van de partner van [appellant sub 2] te zijn. De burgemeester heeft zich in dit kader verder terecht op het standpunt gesteld dat alle aanwezigen op het feest bekenden van [appellant sub 2] moesten zijn, omdat het een besloten feest was. Voorts is hierbij van belang dat [appellant sub 2], zoals de rechtbank heeft geconstateerd, over het incident van 1 januari 2016 verklaringen heeft afgelegd die afwijken van de informatie in de bestuurlijke rapportage en van de verklaringen die een onder ede gehoorde getuige bij de voorzieningenrechter van de rechtbank heeft afgelegd, en zij voorts zelf wisselende verklaringen heeft afgelegd. Los daarvan moet worden aangenomen dat [appellant sub 2] op de hoogte was van de antecedenten van de vrienden van haar partner. Mede gezien de zorgplicht die op haar als exploitant rustte, had [appellant sub 2] moeten voorkomen dat een dergelijke besloten feest met die vrienden in haar horecabedrijf plaatsvond.
    
        Ook in zoverre faalt het betoog van [appellant sub 2].
    
    2.4.    Gelet op hetgeen hiervoor in 2.3 is overwogen, mocht de burgemeester zich naar het oordeel van de Afdeling op het standpunt stellen dat bij [appellant sub 2] sprake is van verwijtbaarheid in de zin van bijlage 1, onderdeel 13, van de Handhavingsstrategie. De burgemeester heeft ter zitting van de Afdeling toegelicht dat hij bij de bepaling van de periode gedurende welke geen nieuwe vergunning zal worden verleend in geval van verwijtbarheid kiest voor een periode van twaalf maanden. Gelet op deze toelichting begrijpt de Afdeling de Handhavingsstrategie aldus dat de burgemeester in het geval een overtreder een verwijt valt te maken, steeds - als vaste en strikt uitgevoerde gedragslijn - bepaalt dat gedurende twaalf maanden geen nieuwe exploitatievergunning wordt verleend. Differentiatie in periode naar gelang de mate van verwijtbaarheid past de burgemeester niet toe. In dit geval heeft de burgemeester in overeenstemming met het beleid voor een periode van twaalf maanden gekozen omdat hij, zoals ter zitting bij de Afdeling toegelicht, meent dat daarmee ook in dit geval het gevaar voor de openbare orde weggenomen kan worden en de gang naar het bedrijf definitief kan worden doorbroken. De rechtbank heeft dit beleid terecht niet onredelijk geacht. De rechtbank heeft echter ten onrechte geoordeeld dat in dit geval geen sprake is van verwijtbaarheid. De burgemeester heeft naar het oordeel van de Afdeling terecht bepaald dat gedurende een periode van twaalf maanden geen nieuwe exploitatievergunning zal worden verleend.     
    
        In zoverre faalt het betoog van [appellant sub 2]. Het betoog van de burgemeester slaagt.     
    
    3.    Het incidenteel hoger beroep van [appellant sub 2] is ongegrond. Het hoger beroep van de burgemeester is gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep ongegrond verklaren.
    
    4.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    verklaart het incidenteel hoger beroep ongegrond;
    
    II.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    III.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 16 augustus 2017 in zaak nr. 16/3324;
    
    IV.    verklaart het beroep in die zaak ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. A.B.M. Hent en mr. E. Helder, leden, in tegenwoordigheid van mr. T. Hartsuiker, griffier.
    
    w.g. Borman    w.g. Hartsuiker
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 11 juli 2018
    
    620.