ECLI:NL:RVS:2013:735, Raad van State, 14-08-2013, 201210874/1/V6
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2013-08-14 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Vreemdelingenrecht

Samenvatting: Bij besluit van 1 november 2010 heeft de minister [appellant] een boete opgelegd van € 28.000,00 wegens overtreding van artikel 2, eerste lid, van de Wet arbeid vreemdelingen (hierna: de Wav).

201210874/1/V6.
    Datum uitspraak: 14 augustus 2013
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te Someren, voorheen handelend onder de naam bedrijf [appellant],
    appellante,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank 's-Hertogenbosch van 11 oktober 2012 in zaak nr. 11/2752 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 1 november 2010 heeft de minister [appellant] een boete opgelegd van € 28.000,00 wegens overtreding van artikel 2, eerste lid, van de Wet arbeid vreemdelingen (hierna: de Wav).
    
    Bij besluit van 4 juli 2011 heeft de minister het daartegen door [appellant] gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 11 oktober 2012 heeft de rechtbank het daartegen door [appellant] ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    De minister heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [appellant] en de minister hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 23 mei 2013, waar [appellant], bijgestaan door mr. Th.J.H.M. Linssen, advocaat te Tilburg, en de minister, vertegenwoordigd door mr. M.M. Odijk, werkzaam bij het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, zijn verschenen.
    
     Overwegingen
    
    1. Op dit geding is de Wav van toepassing zoals die wet luidde tot de inwerkingtreding van de wet van 25 juni 2009 (Stb. 2009, 265) op 1 juli 2009.
    
     Ingevolge artikel 1, eerste lid, aanhef en onderdeel b, onder 1˚, van de Wav wordt onder werkgever verstaan degene die in de uitoefening van een ambt, beroep of bedrijf een ander arbeid laat verrichten.
    
     Ingevolge artikel 2, eerste lid, is het een werkgever verboden een vreemdeling in Nederland arbeid te laten verrichten zonder tewerkstellingsvergunning.
    
     Ingevolge artikel 18, eerste lid, wordt het niet naleven van artikel 2, eerste lid, als beboetbaar feit aangemerkt.
    
     Ingevolge artikel 18a, eerste lid, kunnen beboetbare feiten worden begaan door natuurlijke personen en rechtspersonen.
    
     Ingevolge artikel 19a, eerste lid, legt een daartoe door de minister aangewezen, onder hem ressorterende ambtenaar namens hem de boete op aan degene op wie de verplichtingen rusten, welke voortvloeien uit deze wet, voor zover het niet naleven daarvan is aangeduid als een beboetbaar feit.
    
     Ingevolge het tweede lid gelden de ter zake van deze wet gestelde beboetbare feiten ten opzichte van elke persoon, met of ten aanzien van wie een beboetbaar feit is begaan.
    
     Ingevolge artikel 19d, eerste lid, aanhef en onder a, is de hoogte van de boete, die voor een beboetbaar feit kan worden opgelegd, indien begaan door een natuurlijk persoon, gelijk aan de geldsom van ten hoogste € 11.250,00.
    
     Ingevolge het derde lid stelt de minister beleidsregels vast waarin de boetebedragen voor de beboetbare feiten worden vastgesteld.
    
     Volgens artikel 1 van de Beleidsregels boeteoplegging Wav 2008 (hierna: de beleidsregels) worden bij de berekening van een boete, als bedoeld in artikel 19a, eerste lid, van de Wav voor alle beboetbare feiten als uitgangspunt gehanteerd de normbedragen die zijn neergelegd in de 'Tarieflijst boetenormbedragen bestuurlijke boete Wav' (hierna: de Tarieflijst), die als bijlage bij de beleidsregels is gevoegd.
    
     Volgens artikel 2 wordt voor de werkgever als natuurlijk persoon bij een gedraging in strijd met artikel 2, eerste lid, als uitgangspunt voor de berekening van de op te leggen boete 0,5 maal het boetenormbedrag gehanteerd.
    
     Volgens de Tarieflijst is het boetenormbedrag voor overtreding van artikel 2, eerste lid, op € 8.000,00 per persoon per beboetbaar feit gesteld.
    
     De Beleidsregels boeteoplegging Wav 2011 (hierna: de beleidsregels 2011) en de daarbij behorende Tarieflijst, die ook op dit geding van toepassing zijn, zijn in zoverre gelijkluidend.
    
     Volgens artikel 9 van de beleidsregels 2011 kan de ingevolge artikel 2, eerste lid, van de Wav opgelegde boete met 25%, 50% of 75% worden gematigd, afhankelijk van de aard en de ernst van de overtreding, de mate van verwijtbaarheid en de evenredigheid.
    
     Volgens de toelichting bij deze bepaling kan matiging met 75% passend zijn in het geval waarbij de tewerkstellingsvergunning reeds is aangevraagd en er positief is beslist, maar waarbij de werkzaamheden enkele dagen te vroeg zijn aangevangen.
    
    2. Het door inspecteurs van de Arbeidsinspectie (thans: de Inspectie SZW) (hierna: de inspecteurs) op ambtseed onderscheidenlijk ambtsbelofte opgemaakte boeterapport van 4 oktober 2010 (hierna: het boeterapport) houdt in, dat de inspecteurs op 24 augustus 2010 een onderzoek in de administratie van [appellant] hebben uitgevoerd waaruit is gebleken dat in de periode van maart tot en met juni 2009 zes vreemdelingen van Roemeense nationaliteit (hierna tezamen: de vreemdelingen) voor [appellant] oogstwerkzaamheden hebben verricht, zonder dat hiervoor tewerkstellingsvergunningen waren verleend. Het boeterapport houdt voorts in dat een vreemdeling van Roemeense nationaliteit, andere werkzaamheden heeft verricht dan waarvoor een tewerkstellingsvergunning aan [appellant] was verleend.
    
    3. [appellant] betoogt dat de door de minister overgelegde brief met bijlagen van 13 mei 2013 op de tiende dag voor de zitting en derhalve buiten de in artikel 8:58, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) gestelde termijn is verzonden, zodat deze niet meer bij de beoordeling kan worden betrokken.
    
    3.1. Bij brief van 13 mei 2013 en derhalve na afloop van de termijn bedoeld in artikel 8:58, eerste lid, van de Awb, heeft de minister stukken overgelegd over de executoriale verkoop op 25 februari 2013 van de onroerende zaken van [appellant]. Ter zitting bij de Afdeling heeft de minister toegelicht dat hij met deze stukken heeft beoogd aan te tonen dat de aan [appellant] opgelegde boete uit de executoriale verkoop is betaald, zodat reeds hierom geen grond bestaat voor het oordeel dat [appellant] de boete niet kan betalen. Aangezien deze stukken niet tijdig zijn ingediend, niet eenvoudig van aard zijn en [appellant] niet de mogelijkheid heeft gehad hierop adequaat te reageren, bestaat geen aanleiding de te late indiening ervan te passeren en zullen deze niet bij de beoordeling van het hoger beroep worden betrokken. Hierbij wordt in aanmerking genomen dat de minister geen verklaring heeft gegeven voor de te late indiening van deze stukken en niet valt in te zien waarom de minister deze stukken niet eerder had kunnen indienen dan hij heeft gedaan.
    
    4. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de vreemdelingen in strijd met de Wav arbeid hebben verricht. Hiertoe voert zij aan dat niet is bewezen dat de vreemdelingen hun werkzaamheden hebben aangevangen op de data die in de bij het boeterapport gevoegde verklaringen van de vreemdelingen zijn vermeld. De door de vreemdelingen in hun verklaringen genoemde data komen volgens [appellant] niet overeen met de overige stukken die bij het boeterapport zijn gevoegd, zodat niet is aangetoond dat zij de Wav heeft overtreden.
    
    4.1. De rechtbank heeft in de rechtsoverwegingen 4 tot en met 13 van de aangevallen uitspraak gemotiveerd waarom naar haar oordeel vast staat dat de vreemdelingen in de periode voorafgaand aan de ingangsdatum van de desbetreffende tewerkstellingsvergunningen arbeid voor [appellant] hebben verricht.
    
     De vreemdelingen hebben verklaard wanneer zij hun werkzaamheden bij [appellant] hebben aangevangen en in welke periode zij daar hebben gewerkt. Hieruit blijkt dat zij, voorafgaand aan de ingangsdatum van de onderscheiden tewerkstellingsvergunningen, werkzaamheden ten behoeve van [appellant] hebben verricht. De verklaringen die de vreemdelingen [vreemdeling A], [vreemdeling B], [vreemdeling C] en [vreemdeling D] hieromtrent hebben afgelegd, worden ondersteund door de bij het boeterapport gevoegde loonstroken, zodat vast staat dat zij hun werkzaamheden voor [appellant] hebben aangevangen op de data die zij hebben genoemd. Dat de verklaringen van de vreemdelingen [vreemdeling E] en [vreemdeling F] niet worden ondersteund door de bij het boeterapport gevoegde loonstroken, laat onverlet dat zij hun verklaringen ten overstaan van opsporingsambtenaren van de Regiopolitie Brabant Zuid-Oost hebben afgelegd en dat deze verklaringen zijn opgenomen in op ambtseed onderscheidenlijk ambtsbelofte opgemaakte processen-verbaal van bevindingen. Mede in aanmerking genomen dat [vreemdeling E] en [vreemdeling F], zoals ook de rechtbank heeft overwogen, zeer gedetailleerd hebben verklaard over het moment waarop zij voor het eerst hun werkzaamheden bij [appellant] hebben verricht, staat vast dat ook zij hun werkzaamheden voor [appellant] hebben aangevangen op de data die zij hebben genoemd.
    
     De rechtbank heeft derhalve terecht overwogen dat de minister zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat [appellant] de vreemdelingen arbeid in Nederland heeft laten verrichten, zonder dat zij over de vereiste tewerkstellingsvergunningen beschikte.
    
     Het betoog faalt.
    
    5. [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de door haar aangevoerde financiële omstandigheden geen aanleiding geven de opgelegde boete te matigen. Zij voert hiertoe aan dat zij haar financiële situatie met stukken inzichtelijk heeft gemaakt en haar slechte financiële situatie bij de minister bekend dient te worden verondersteld. [appellant] voert verder aan dat de minister bij het opleggen van de boete in strijd met het evenredigheidsbeginsel en artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden heeft gehandeld. Voorts stelt [appellant] zich op het standpunt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de beleidsregels 2011 nopen tot matiging van de opgelegde boete, aangezien zij tewerkstellingsvergunningen voor de vreemdelingen had aangevraagd en deze ook zijn verleend. De rechtbank heeft derhalve niet onderkend dat zij niet in strijd met de doelstellingen van de Wav heeft gehandeld, aldus [appellant]. Ter zitting bij de Afdeling heeft [appellant] gesteld dat zij steeds tijdig contact met het UWV WERKbedrijf heeft gelegd om de vereiste tewerkstellingsvergunningen te verkrijgen, maar dat het UWV WERKbedrijf deze vergunningen niet tijdig heeft verleend, zoals ook in dit geval.
    
    5.1. Het gaat bij het opleggen van een boete wegens overtreding van artikel 2, eerste lid, van de Wav om de aanwending van een discretionaire bevoegdheid van de minister. De minister moet bij de aanwending van deze bevoegdheid, zoals thans neergelegd in artikel 5:46, tweede lid, van de Awb, de hoogte van de boete afstemmen op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Daarbij moet rekening worden gehouden met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd.
    
     Ingevolge de verplichting hem opgelegd in artikel 19d, derde lid, van de Wav, heeft de minister beleidsregels vastgesteld waarin de boetebedragen voor de overtredingen zijn vastgesteld. Deze beleidsregels zijn als zodanig niet onredelijk (zie onder meer de uitspraak van de Afdeling van 23 juni 2010 in zaak nr. 200908558/1/V6). Ook bij de toepassing van deze beleidsregels en de daarin vastgestelde boetebedragen dient de minister in elk voorkomend geval te beoordelen of die toepassing strookt met de hiervoor bedoelde eisen die aan de aanwending van de bevoegdheid tot het opleggen van een boete moeten worden gesteld. Indien dat niet het geval is, dient de boete, in aanvulling op of in afwijking van het beleid, zodanig te worden vastgesteld dat het bedrag daarvan passend en geboden is.
    
     De rechter toetst zonder terughoudendheid of het besluit van het bestuur met betrekking tot de boete voldoet aan deze eisen en dus leidt tot een evenredige sanctie.
    
    5.2. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het beroep van [appellant] op de beleidsregels 2011 niet slaagt. Een situatie als vermeld in de toelichting op de beleidsregels, die tot een matiging van de boete met 75% kan leiden, doet zich niet voor. De vreemdelingen zijn met hun werkzaamheden aangevangen ruim voordat op de aanvragen om verlening van de tewerkstellingsvergunningen was beslist, zodat geen sprake is van een situatie als bedoeld in de beleidsregels waarbij de tewerkstellingsvergunning reeds is aangevraagd en er positief is beslist, maar waarbij de werkzaamheden enkele dagen te vroeg zijn aangevangen.
    
    5.3. Het betoog van [appellant], dat zij de boete niet kan betalen, vormt gelet op de voorgeschiedenis van deze zaak geen reden om de boete te matigen. De financiële situatie waarin [appellant] zich naar gesteld thans bevindt, is het gevolg van reeds eerder opgelegde boetes, waaronder boetes in het kader van overtreding van de Wav. Zoals ter zitting bij de Afdeling is besproken, heeft [appellant] de Wav sinds het jaar 2000 meerdere malen overtreden en zij is daarvoor steeds beboet. Onder deze omstandigheden legt de door [appellant] gestelde slechte financiële situatie geen gewicht in de schaal bij de beoordeling of de opgelegde boete moet worden gematigd.
    
     De stelling van [appellant] ter zitting bij de Afdeling, dat zij steeds tijdig contact met het UWV WERKbedrijf heeft gelegd, leidt niet tot een ander oordeel, reeds omdat zij deze stelling niet met gegevens of bescheiden heeft gestaafd.
    
     Het door [appellant] naar voren gebrachte samenstel van feiten en omstandigheden noopt niet tot het oordeel dat de boete niet evenredig is. Voor matiging van de boete is dan geen plaats. De rechtbank is terecht tot dat oordeel gekomen.
    
     Het betoog faalt.
    
    6. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. H.G. Lubberdink, voorzitter, en mr. A.W.M. Bijloos en mr. E. Steendijk, leden, in tegenwoordigheid van mr. C.M. Woestenburg-Bertels, ambtenaar van staat.
    
    w.g. Lubberdink w.g. Woestenburg-Bertels
    voorzitter ambtenaar van staat
    
    Uitgesproken in het openbaar op 14 augustus 2013
    
    501-766.