ECLI:NL:RVS:2018:2630, Raad van State, 08-08-2018, 201800326/1/R6
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-08-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 31 oktober 2017 heeft de raad het bestemmingsplan "De Tantes van Van Gogh te Zundert" vastgesteld. Het plan voorziet in de bouw van twee gebouwen met een parkeerkelder tussen de gebouwen op de hoek van het Vincent van Goghplein en de Markt. Aan de gronden waarop het noordelijke gebouw is voorzien is de bestemming "Centrum" toegekend. Die gronden zijn bestemd voor kantoren, dienstverlening, maatschappelijke voorzieningen, bedrijven, detailhandel, horeca, een ondergrondse stallingsgarage, tuinen en erven en maximaal 5 woningen. Aan de gronden waarop het zuidelijke gebouw mogelijk is gemaakt is de bestemming "Wonen" toegekend. Het plan maakt daar maximaal 14 woningen mogelijk. Aan een groot deel van de gronden van het plangebied is de aanduiding "parkeergarage" toegekend. De gronden met die aanduiding zijn tevens bestemd voor een parkeergarage. PGZ is eigenaar van de kerk en de daaromheen gelegen begraafplaats, ten oosten van het plangebied.

201800326/1/R6.
    Datum uitspraak: 8 augustus 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    De Protestantse Gemeente van Zundert (hierna: PGZ), gevestigd te Zundert,
    appellante,
    
    en
    
    de raad van de gemeente Zundert,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 31 oktober 2017 heeft de raad het bestemmingsplan "De Tantes van Van Gogh te Zundert" vastgesteld.
    
    Tegen dit besluit heeft PGZ beroep ingesteld.
    
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Daartoe in de gelegenheid gesteld heeft DC Onroerend Goed B.V. een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    PGZ, de raad en DC Onroerend Goed B.V. hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 26 juli 2018, waar PGZ, vertegenwoordigd door [gemachtigden], en de raad, vertegenwoordigd door J.J.M. Roelands, zijn verschenen. Voorts is ter zitting DC Onroerend Goed B.V., vertegenwoordigd door mr. P.M.J. de Haan, advocaat te Etten-Leur, verschenen.
    
    Overwegingen
    
        Inleiding
    
    1.    Het plan voorziet in de bouw van twee gebouwen met een parkeerkelder tussen de gebouwen op de hoek van het Vincent van Goghplein en de Markt. Aan de gronden waarop het noordelijke gebouw is voorzien is de bestemming "Centrum" toegekend. Die gronden zijn bestemd voor kantoren, dienstverlening, maatschappelijke voorzieningen, bedrijven, detailhandel, horeca, een ondergrondse stallingsgarage, tuinen en erven en maximaal 5 woningen. Aan de gronden waarop het zuidelijke gebouw mogelijk is gemaakt is de bestemming "Wonen" toegekend. Het plan maakt daar maximaal 14 woningen mogelijk. Aan een groot deel van de gronden van het plangebied is de aanduiding "parkeergarage" toegekend. De gronden met die aanduiding zijn tevens bestemd voor een parkeergarage. PGZ is eigenaar van de kerk en de daaromheen gelegen begraafplaats, ten oosten van het plangebied.
    
    Toetsingskader
    
    2.    Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. De Afdeling stelt niet zelf vast of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van die gronden of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.
    
    Ontvankelijkheid
    
    3.    DC Onroerend Goed B.V. en de raad voeren aan dat PGZ niet-ontvankelijk is in haar beroep, omdat het beroepschrift alleen is ondertekend door de scriba van PGZ en uit het beroepschrift niet blijkt of de scriba gemachtigd is namens het kerkgenootschap beroep in te stellen.
    
    3.1    Artikel 1, vijfde lid, van Ordinantie 11 van de Kerkorde van de Protestantse Kerk Nederland luidt:
    
    "5. Voorafgaande instemming van de kerkenraad is nodig voor rechtshandelingen betreffende:
    
    […]
    
    - het voeren van processen voor de overheidsrechter en het aangaan van overeenkomsten om geschillen op een andere wijze tot een oplossing te brengen."
    
        Artikel 4 van Ordinantie 11 van de Kerkorde van de Protestantse Kerk Nederland luidt:
    
    "1. De gemeente heeft rechtspersoonlijkheid.
    
    De gemeente wordt in vermogensrechtelijke aangelegenheden van niet-diaconale aard vertegenwoordigd door de voorzitter en de secretaris van het college van kerkrentmeesters tezamen. Het college van kerkrentmeesters wijst voor elk van beiden uit zijn midden of uit de kerkenraad een plaatsvervanger aan.
    
    Een wijkgemeente, een missionaire gemeente en een huisgemeente hebben geen rechtspersoonlijkheid.
    
    […]
    
    3. In alle andere aangelegenheden wordt de gemeente vertegenwoordigd door de preses en de scriba van de kerkenraad tezamen. De kerkenraad wijst voor elk van beiden uit zijn midden een plaatsvervanger aan."
    
    3.2    Het door PGZ ingediende beroepschrift is ondertekend door de scriba van de kerkenraad van PGZ. De Afdeling heeft de kerkenraad bij brief van 18 januari 2018 in de gelegenheid gesteld om aan te tonen dat de scriba bevoegd is om het beroep in te stellen. De voorzitter van de kerkenraad van PGZ heeft verklaard dat de scriba gemachtigd is om namens de kerkenraad beroep in te stellen. Daarmee is voldaan aan het in artikel 4, van Ordinantie 11 van de Kerkorde van de Protestantse Kerk Nederland gestelde vereiste dat de gemeente wordt vertegenwoordigd door de voorzitter en de scriba van de kerkenraad tezamen. Het beroep is ontvankelijk.
    
    4.    DC Onroerend Goed B.V. voert voorts aan dat het beroep niet-ontvankelijk is voor zover daarin is aangevoerd dat geen onderzoek is gedaan naar de gevolgen van de parkeergarage voor de waterhuishouding. In dat verband voert zij aan dat voor de parkeergarage in de verbeelding een afzonderlijke aanduiding "parkeergarage" is opgenomen en daarvoor afzonderlijke planregels gelden. DC Onroerend Goed B.V. stelt dat dit een afzonderlijk planonderdeel betreft, waarover geen zienswijze is ingediend.
    
    4.1    PGZ heeft een zienswijze ingediend over het gehele plan, zonder daarbij planonderdelen uit te sluiten. Dat PGZ in de zienswijze de gevolgen voor de parkeergarage voor de waterhuishouding niet naar voren heeft gebracht, maakt niet dat zij dat in beroep niet mocht doen. Binnen de door de wet en de goede procesorde begrensde mogelijkheden staat geen rechtsregel eraan in de weg dat bij de beoordeling van het beroep gronden worden betrokken die na het nemen van het bestreden besluit zijn aangevoerd en niet als zodanig in de uniforme openbare voorbereidingsprocedure met betrekking tot het desbetreffende besluitonderdeel naar voren zijn gebracht.
    
    Beroepen
    
    5.    PGZ betoogt dat het bestreden besluit is genomen in strijd met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: Bro). PGZ voert hiertoe aan dat de gemeente Zundert volgens de regionale afspraken tot en met 2025 in totaal 755 wooneenheden mag realiseren. Binnen de gemeente zijn volgens PGZ al plannen voor meer dan 755 wooneenheden. Hierdoor is niet voldoende gemotiveerd dat aan de in het plan voorziene appartementen behoefte bestaat, aldus PGZ.
    
    5.1    Artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro luidt met ingang van 1 juli 2017: "De toelichting bij een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, bevat een beschrijving van de behoefte aan die ontwikkeling, en, indien het bestemmingsplan die ontwikkeling mogelijk maakt buiten het bestaand stedelijk gebied, een motivering waarom niet binnen het bestaand stedelijk gebied in die behoefte kan worden voorzien."
    
    5.2    De raad heeft bij de beoordeling van de behoefte aan de in het plan voorziene woningen aansluiting gezocht bij de behoefteprognose zoals opgenomen in de Regionale Agenda Wonen 2017 van 1 december 2016 (hierna: RAW). Daarin zijn bestuurlijke afspraken gemaakt over de woningbouwprogrammering. De hoofdlijn van die afspraken is dat elke gemeente de planologische capaciteit afstemt op de eigen verwachte behoefte voor de komende tien jaar, in overeenstemming met de provinciale prognose. In de RAW staat dat de woningbehoefteprognose voor de gemeente Zundert uit 755 wooneenheden bestaat voor de periode 2016-2025. In de plantoelichting staat dat de raad bij het vaststellen van de behoefte aan de voorgenomen ontwikkeling voorts de Woonvisie Zundert 1.0 en Woonvisie Zundert 2.0 als uitgangspunt heeft genomen, waarbij de raad aangeeft dat de Woonvisie Zundert 2.0 een actualisering is van de Woonvisie Zundert 1.0, maar dat de Woonvisie Zundert 1.0 het kader voor uitvoering blijft. In paragraaf 2.2 van de Woonvisie Zundert 1.0 staat dat de totale plancapaciteit in Zundert uit 905 wooneenheden bestaat. Dit overzicht heeft betrekking op zowel de zogenoemde harde als de zachte plancapaciteit. Ook potentiële ontwikkellocaties waarvoor nog een afweging moet worden gemaakt - de zogenoemde zachte plancapaciteit - vallen hieronder. Van de totale capaciteit van 905 wooneenheden behoren 270 wooneenheden tot de harde plancapaciteit. Het plan maakt in totaal 19 woningen mogelijk in het plangebied. De Afdeling stelt vast dat na vaststelling van het plan de harde plancapaciteit de woningbehoefte van 755 woningen voor de gemeente Zundert niet overschrijdt. De raad heeft zich daarom in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat er behoefte is aan de in het plan voorziene woningen. Het betoog faalt.
    
    6.    PGZ vreest dat de aanleg van de parkeerkelder gevolgen zal hebben voor de waterhuishouding in en rond het plangebied, zowel tijdelijk gedurende de bouwwerkzaamheden als structureel door wijziging van de grondwaterstroming, waardoor schade zal ontstaan aan de begraafplaats en bomen op het perceel van PGZ. PGZ betoogt dat de raad ten onrechte geen onderzoek heeft gedaan naar de gevolgen van het plan voor de waterhuishouding op en rond het plangebied.
    
    6.1    In paragraaf 5.2.5 van de plantoelichting is beschreven op welke wijze in het plan rekening is gehouden met de gevolgen van het plan voor de waterhuishouding in en rond het plangebied. Door de raad is een beoordeling uitgevoerd waarbij rekening is gehouden met waterhuishoudkundige aspecten, waaronder veiligheid, wateroverlast, watertekort, waterkwaliteit en verdroging. Door het Waterschap Brabantse Delta is voorts een positief wateradvies uitgebracht. De raad wijst er in dit verband op dat het waterschap daarbij op de hoogte was van de met het plan mogelijk gemaakte parkeergarage. Volgens de raad volgt uit de uitgevoerde beoordeling in samenhang met het positief wateradvies van het waterschap dat niet hoeft te worden gevreesd voor onaanvaardbare schade aan de begraafplaats en bomen bij de kerk. Naar aanleiding van het door PGZ ingestelde beroep tegen het besluit tot vaststelling van het plan is in opdracht van DC Onroerend Goed B.V. een geohydrologisch onderzoek uitgevoerd door Geosonda over de gevolgen van het plan voor de Van Goghkerk, de bomen en de graven op het perceel van PGZ. De resultaten hiervan zijn neergelegd in een geohydrologische rapportage van 22 juni 2018 (hierna: de rapportage). In de rapportage staat dat de kans op zetting van de kerk als zeer klein wordt ingeschat, omdat de kerk naar verwachting destijds gebouwd is op een niet samendrukbare ondergrond. Indien dit wel het geval was, had deze door de aanleg van nabij gelegen kelders en de riolering onderhevig moeten zijn geweest aan scheurvorming. De kerk oogde tijdens een locatiebezoek in goede staat en is niet aan scheurvorming onderhevig. In de rapportage staat voorts dat de grondwaterstand ter plaatse van de monumentale bomen gedurende de tijdelijke grondwateronttrekking zal worden verlaagd, wat in het groeiseizoen kan leiden tot een verminderde groei. Doorgaans zal een tijdelijke verlaging van de grondwaterstand niet leiden tot permanente schade c.q. verlies van de bomen, aldus het rapport. Geadviseerd wordt, indien nodig, de bomen tijdens de grondwateronttrekking tijdelijk te bewateren. Ten aanzien van de graven rondom de Van Goghkerk staat er in de rapportage dat er een boring is gemaakt waarbij een overwegend zandige bodemopbouw is aangetroffen. Tijdens het boren is geen cohesieve grond waargenomen. De kans op verzakking van de graven kan volgende de rapportage als verwaarloosbaar worden beschouwd.
    
        Niet gebleken is dat het rapport zodanige onjuistheden of gebreken vertoont dat van de juistheid van de conclusies daarin niet kan worden uitgegaan. De conclusies van de rapportage komen overeen met de in de plantoelichting opgenomen conclusies over de gevolgen van het plan voor de waterhuishouding in het gebied. De raad heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat verwezenlijking van het plan niet leidt tot onaanvaardbare schade aan de begraafplaats en bomen bij de kerk. Het betoog faalt.
    
    7.    PGZ betoogt dat het plan leidt tot onaanvaardbare aantasting van de cultuurhistorische waarden in het plangebied. In dat verband voert zij allereerst aan dat de plantoelichting niet voldoet aan de eisen van artikel 3.1.6, vijfde lid, van het Bro. Volgens PGZ heeft de raad het ontwerp van het plan ten onrechte niet voorgelegd aan de Rijksdienst voor Cultureel Erfgoed (hierna: RCE) en heeft hij ten onrechte de welstandscommissie niet om advies gevraagd over de cultuurhistorische waarden. Voorts leidt het plan volgens haar tot aantasting van belangrijke cultuurhistorische waarden in de omgeving van het plangebied. In dat verband wijst zij erop dat de kerk een beschermd rijksmonument is.
    
    7.1    Artikel 3.1.6, vijfde lid, van het Bro luidt:
    
    "Voor zover bij de voorbereiding van het bestemmingsplan geen milieueffectrapport als bedoeld in hoofdstuk 7 van de Wet milieubeheer wordt opgesteld, waarin de hierna volgende onderdelen zijn beschreven, worden in de toelichting ten minste neergelegd:
    
    a. een beschrijving van de wijze waarop met de in het gebied aanwezige cultuurhistorische waarden en in de grond aanwezige of te verwachten monumenten rekening is gehouden;
    
    b. voor zover nodig een beschrijving van de wijze waarop rekening is gehouden met overige waarden van de in het plan begrepen gronden en de verhouding tot het aangrenzende gebied;
    
    […]"     
    
    7.2    De Wet ruimtelijke ordening noch enige andere wettelijke regeling verplicht de raad het ontwerpplan aan de RCE voor te leggen of de welstandscommissie om advies te vragen.
    
        In de plantoelichting is beschreven op welke wijze rekening is gehouden met de in de omgeving aanwezige cultuurhistorische en monumentale waarden. Daarin staat dat het plangebied volgens de Cultuurhistorische Waardenkaart van de provincie Noord-Brabant (herziening 2016) in een gebied met zeer hoge historische stedenbouw rondom de locatie ligt en er diverse monumentale gebouwen aanwezig zijn, waaronder het rijksmonument de Van Goghkerk. Het Van Goghplein bestaat uit enkele monumentale en cultuurhistorische elementen met toeristische waarden. Het betreft de omgeving van de Van Goghkerk, de zogenoemde kosterswoning en het monument van Zadkine van de gebroeders van Van Gogh. In de plantoelichting staat voorts dat het noordelijke in het plangebied mogelijk gemaakte  gebouw wordt herbouwd op basis van het gebouw dat er omstreeks 1900 stond. De muur aan de zijde van het Vincent van Gogh Huis blijft behouden en wordt geaccentueerd. Het tussenstuk tussen Markt 25 en het Vincent van Gogh Huis wordt weggehaald, hierdoor komt de originele muur van het gebouw Markt 25 in het zicht. Tussen het Vincent van Gogh Huis en Markt 25 wordt een glazen constructie geplaatst. Voorts staat in de plantoelichting dat binnen de planlocatie een doorsteek wordt gecreëerd van het Van Goghplein naar de tuin bij het Van Gogh Huis. Door deze doorsteek worden volgens de raad de cultuurhistorische elementen met elkaar verbonden.
    
        Hetgeen PGZ heeft aangevoerd geeft geen aanleiding voor het oordeel dat de raad onvoldoende rekening heeft gehouden met de in het gebied aanwezige cultuurhistorische en andere waarden. Het geeft evenmin aanleiding voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat verwezenlijking van het plan niet leidt tot onaanvaardbare aantasting van de cultuurhistorische waarden in en om het plangebied. Het betoog faalt.
    
    8.    PGZ betoogt voorts dat het plan zich niet verdraagt met het in het vorige bestemmingsplan "Centrumgebied Zundert" neergelegde beleid voor het plangebied.
    
    8.1    In het algemeen kunnen aan een geldend bestemmingsplan geen blijvende rechten worden ontleend. De raad kan op grond van gewijzigde planologische inzichten en na afweging van alle betrokken belangen andere bestemmingen en regels voor gronden vaststellen. Het betoog faalt.
    
    9.    PGZ betoogt voorts dat zij in haar hoedanigheid van belanghebbende betrokken had moeten worden in de plannen van de projectontwikkelaar met het plangebied.
    
    9.1    Het bestemmingsplan is voorbereid met inachtneming van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna Awb). Gesteld noch gebleken is dat de raad bij de voorbereiding van het plan niet op de juiste wijze toepassing heeft gegeven aan het bepaalde in afdeling 3.4 van de Awb. In dat verband is van belang dat een ieder in de gelegenheid is geweest een zienswijze over het ontwerp van het plan naar voren te brengen. PGZ heeft van deze mogelijkheid ook gebruik gemaakt. De raad heeft in de zienswijzenota een standpunt over de zienswijze van PGZ ingenomen. Het betoog faalt.
    
    Nadere beroepsgronden
    
    10.    Bij brief van 26 juni 2018 heeft PGZ betoogd dat de raad onvoldoende onderzoek naar de aanwezige natuurwaarden heeft gedaan en ten onrechte niet heeft onderzocht of in het kader van soortenbescherming een ontheffing krachtens de Natuurbeschermingsweg nodig is.
    
        Op het plan is de Crisis en herstelwet van toepassing. Artikel 1.6a van die wet luidt: "Na afloop van de termijn voor het instellen van beroep kunnen geen beroepsgronden meer worden aangevoerd". Deze beroepsgronden moeten gelet op artikel 1.6a van de Chw daarom buiten bespreking worden gelaten.
    
    Conclusie
    
    11.    Gelet op het voorgaande is het beroep ongegrond.
    
    Proceskosten
    
    12.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    verklaart het beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. C. Taal, griffier.
    
    w.g. Daalder    w.g. Taal
    lid van de enkelvoudige kamer    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 8 augustus 2018
    
    325-875.