ECLI:NL:RVS:2017:1795, Raad van State, 05-07-2017, 201606282/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2017-07-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 31 juli 2015 heeft de minister een verzoek van [appellante] om terugbetaling van lesgeld voor het schooljaar 2014/2015 afgewezen.

201606282/1/A2.
    Datum uitspraak: 5 juli 2017
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellante], wonend te [woonplaats],
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 19 mei 2016 in zaak nr. 15/8528 in het geding tussen:
    
    [appellante]
    
    en
    
    de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 31 juli 2015 heeft de minister een verzoek van [appellante] om terugbetaling van lesgeld voor het schooljaar 2014/2015 afgewezen.
    
    Bij besluit van 16 november 2015 heeft de minister het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 19 mei 2016 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    
    De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 21 februari 2017, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. M.P. de Witte, advocaat te Den Haag, en de minister, vertegenwoordigd door mr. E.H.A. van den Berg, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    De in deze uitspraak vermelde wet- en regelgeving is opgenomen in de aangehechte bijlage.
    
    2.    [appellante] volgde met ingang van het schooljaar 2012/2013 een tweejarige mbo-opleiding aan het ROC Mondriaan te Den Haag. Zij heeft de opleiding afgerond in de loop van het schooljaar 2014/2015. De school heeft [appellante] op 29 januari 2015 uitgeschreven als voltijdstudent en ingeschreven als examendeelnemer. Op 12 februari 2015 heeft zij haar laatste examen afgelegd en op 18 februari 2015 heeft de school haar een diploma verleend. De school heeft de inschrijving als examendeelnemer per die datum beëindigd.
    
    3.    [appellante] heeft de minister verzocht om terugbetaling van het lesgeld over de maanden van het schooljaar die resteerden nadat zij haar diploma heeft behaald. De minister heeft dat verzoek met de in geding zijnde besluitvorming afgewezen. [appellante] heeft haar diploma behaald als examendeelnemer en niet als voltijdstudent. Terugbetaling van lesgeld kan alleen plaatsvinden bij voltijdstudenten die worden uitgeschreven omdat zij de opleiding met goed gevolg hebben afgerond, aldus de minister.
    
    4.    [appellante] kan zich daarin niet vinden. Allereerst heeft de school haar ten onrechte uitgeschreven als voltijdstudent. Daarnaast kan niet worden gezegd dat zij haar opleiding niet met goed gevolg heeft afgerond, omdat zij drie weken na de uitschrijving als voltijdstudent haar diploma heeft gehaald.
    
    5.    De rechtbank heeft geoordeeld dat de inschrijvingen als voltijdstudent en als examendeelnemer te onderscheiden inschrijvingen zijn. De school heeft de inschrijving als voltijdstudent beëindigd om [appellante] in te schrijven als examendeelnemer. De beëindiging van de inschrijving om deze reden is niet vermeld in artikel 7, tweede lid, van het Uitvoeringsbesluit Les- en cursusgeldwet 2000 (hierna: het Uitvoeringsbesluit) en kan daarom niet leiden tot de terugbetaling van lesgeld. Dat geldt ook voor de beëindiging van de inschrijving als examendeelnemer. De rechtbank heeft tot slot geoordeeld dat de minister geen toepassing heeft hoeven geven aan de hardheidsclausule, neergelegd in artikel 9b van de Les- en cursusgeldwet (hierna: Lcw).
    
    Inschrijving
    
    6.    [appellante] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de school de inschrijving als voltijdstudent ten onrechte heeft beëindigd. Daartoe voert zij aan dat de school de inschrijving slechts kan beëindigen op verzoek van de student of als de student de opleiding met goed gevolg heeft afgerond. [appellante] heeft niet om beëindiging van de inschrijving verzocht zodat de uitschrijving op 29 januari 2015 onjuist is. Bovendien moet de uitschrijving als voltijdstudent en de inschrijving als examenstudent volgens [appellante] worden gezien als omzetting van dezelfde inschrijving, en niet als te onderscheiden uit- en inschrijving. Zij bleef immers bij dezelfde school ingeschreven.
    
    6.1.    Uit artikel 4, tweede lid, van de Lcw en artikel 3 van het Uitvoeringsbesluit volgt dat de inschrijving en uitschrijving van de leerling door of namens het bevoegd gezag geschieden. Op grond van artikel 2.5.5b, tweede lid, van de Wet educatie en beroepsonderwijs (hierna: Web) verstrekt het bevoegd gezag de minister gegevens over de inschrijving om te worden opgenomen in het Basisregister onderwijs (hierna: BRON), bedoeld in artikel 24b van de Wet op het onderwijstoezicht (hierna: Wot). De minister maakt voor de uitvoering van de Lcw, waaronder de behandeling van een verzoek om teruggave van lesgeld zoals thans aan de orde, gebruik van de gegevens in het BRON (artikel 5a, aanhef en onder c, van de Lcw gelezen in samenhang met artikel 24e van de Wot). Gelet op deze systematiek kan de juistheid van de inschrijvingen van [appellante] in deze procedure niet aan de orde komen. [appellante] dient zich daarvoor tot de school te wenden.
    
    6.2.    De Lcw maakt onderscheid tussen twee inschrijvingen, te weten die als leerling (artikel 4, eerste lid, van de Lcw) en die als cursist (artikel 6, tweede lid, van de Lcw). De Lcw kent de inschrijving als examendeelnemer niet en deze kan ook niet tot een van de voormelde inschrijvingen worden gerekend. Daartoe is redengevend dat de in de Lcw geregelde inschrijvingen erop zijn gericht onderwijs te volgen aan een dagschool onderscheidenlijk aan een cursus. De examendeelnemer heeft wel toegang tot examenvoorzieningen, maar anders dan de leerling en cursist, geen recht op het volgen van onderwijs, het gebruik maken van onderwijsfaciliteiten en het ontvangen van begeleiding (artikel 8.1.1, eerste lid, van de Web). Anders dan de leerling en de cursist is de examendeelnemer dan ook geen les- of cursusgeld verschuldigd. Nu de inschrijving als examendeelnemer geen inschrijving is waarop de Lcw van toepassing is, kan de uitschrijving als leerling en inschrijving als examendeelnemer voor de toepassing van die wet niet worden gezien als omzetting van de bestaande inschrijving als leerling.
    
    6.3.    Conclusie is dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat de minister buiten de gestelde onjuistheid van de inschrijving staat, en evenzeer terecht heeft geoordeeld dat de bestaande inschrijving van [appellante] niet is omgezet.
    
        Het betoog faalt.
    
    Hardheidsclausule
    
    7.    [appellante] betoogt verder dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de minister toepassing had moeten geven aan de hardheidsclausule, neergelegd in artikel 9b van de Lcw. Daartoe voert [appellante] aan dat de uitschrijving door de school haar niet kan worden toegerekend en dat zij slechts drie weken na de uitschrijving als voltijdstudent haar diploma heeft gehaald.
    
    7.1.    Uit het hiervoor overwogene volgt dat de inschrijving als examendeelnemer geen inschrijving is als bedoeld in de Lcw en de daarop berustende bepalingen. Niettemin is artikel 9b van de Lcw, waarin de hardheidsclausule is neergelegd, zo ruim geformuleerd, dat het de minister vrij staat om artikel 7 van het Uitvoeringsbesluit overeenkomstig toe te passen op het geval van [appellante]. Daarom wordt toegekomen aan de vraag of de minister daarvan in redelijkheid heeft mogen afzien.
    
    7.2.    De Afdeling ontleent aan de toelichting bij het Uitvoeringsbesluit (Staatsblad 2000, 250, blz. 12) het volgende: "In het hoger onderwijs hebben instellingen een eigen bevoegdheid om te bepalen dat het collegegeld gedeeltelijk wordt terugbetaald op aanvraag van een student die tussentijds uitstroomt zonder een diploma te hebben behaald. […] In het secundair onderwijs en het cursorisch onderwijs ontbreekt een soortgelijke bepaling. De reden hiervan is het belang dat wordt gehecht aan het hebben behaald van een startkwalificatie (dit is een afgeronde opleiding vwo, havo, bol of bbl). In principe zou geen leerling de school mogen verlaten zonder startkwalificatie, omdat die voor een volwaardig functioneren in de samenleving essentieel is. Als onderdeel van het «Plan van aanpak voortijdig schoolverlaten» is het beleid er daarom nadrukkelijk op gericht leerlingen een diploma te laten behalen. Leerlingen die toch vroegtijdig de school verlaten, worden indien mogelijk opgevangen en begeleid, zodat zij toch nog een startkwalificatie voor de arbeidsmarkt behalen en de noodzakelijke sociale vaardigheden onder de knie krijgen. Dit beleid zou worden doorkruist als op vroegtijdige uitstroom zonder startkwalificatie als het ware een premie wordt gesteld in de vorm van een restitutiemogelijkheid."
    
    7.3.    De school heeft [appellante] bij brief van 15 januari 2015 geïnformeerd over het einde van haar opleiding. In de brief is onder meer vermeld dat als op 30 januari 2015 nog een onderdeel onvoldoende is of nog moet worden ingeleverd, het mogelijk is dat als extraneus (examendeelnemer) in orde te maken. Daarvoor moet € 80,00 worden betaald. De extraneus is niet meer ingeschreven bij de opleiding.
    
        De school heeft de gemachtigde van [appellante] bij brief van 13 oktober 2015 te kennen gegeven dat haar geen andere inschrijving kon worden aangeboden dan die als examendeelnemer. Als de school geen lessencyclus aanbiedt die past bij een voltijds studieprogramma, terwijl de school daarvoor wel bekostiging ontvangt, zou het volgens de school fraude zijn om de voltijdse inschrijving te handhaven.
    
        De minister heeft ter zitting in reactie op de brief van de school naar voren gebracht dat niet valt in te zien waarom de inschrijving als leerling moest worden beëindigd. Omdat [appellante] nog een examen moest afleggen, was het onderwijsprogramma nog niet afgelopen. [appellante] had dan ook als voltijdstudent het examen kunnen afleggen.
    
    7.4.    Uit de onder 7.2 vermelde toelichting volgt dat met de strikte terugbetalingsregeling is beoogd de uitstroom van leerlingen zonder diploma tegen te gaan. [appellante] heeft de opleiding succesvol afgerond en een diploma behaald. De situatie dat een leerling uitstroomt zonder diploma doet zich in het geval van [appellante] niet voor, zodat de weigering haar het lesgeld terug te betalen niet bijdraagt aan het doel van de regeling. Daar staat tegenover dat die weigering voor [appellante] tot wezenlijk financieel nadeel leidt. Deze situatie is het gevolg van een volgens de minister onjuiste beëindiging van de inschrijving door de school. Deze beëindiging kan [appellante] niet worden aangerekend. Hoewel de onjuiste beëindiging van de inschrijving de minister evenmin kan worden aangerekend, is het naar het oordeel van de Afdeling onder de gegeven omstandigheden onbillijk om de gevolgen van de onjuiste beëindiging voor rekening van [appellante] te laten. De minister had daarom in redelijkheid niet kunnen afzien van toepassing van de hardheidsclausule, om [appellante] het lesgeld voor het resterende deel van het schooljaar terug te betalen. De rechtbank is ten onrechte tot een ander oordeel gekomen.
    
        Het betoog slaagt.
    
    Slotsom
    
    8.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 16 november 2015 van de minister alsnog gegrond verklaren. Dat besluit zal worden vernietigd wegens strijd met artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). De Afdeling zal op na te melden wijze in de zaak voorzien. Het primaire besluit van 31 juli 2015 zal worden herroepen en de Afdeling zal de hoogte van het door de minister aan [appellante] terug te betalen lesgeld vaststellen. De Afdeling zal bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
    
    9.    Het lesgeld over het schooljaar 2014/2015 bedraagt € 1.118,00. Daarvan dient de minister [appellante] voor iedere resterende hele maand van het schooljaar een twaalfde deel terug te betalen (artikel 7, tweede lid, van het Uitvoeringsbesluit). Een schooljaar loopt van 1 augustus tot en met 31 juli daaropvolgend (artikel 1 van het Uitvoeringsbesluit). [appellante] heeft haar diploma op 18 februari 2015 gehaald, zodat van het schooljaar de maanden maart tot en met juli geheel resteerden. De minister dient het lesgeld daarom voor vijf twaalfde delen, ofwel € 465,83 terug te betalen.
    
    10.    De minister dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld. [appellante] heeft verder in bezwaar verzocht de kosten die zij in verband met de behandeling van het bezwaar heeft moeten maken te vergoeden op de voet van artikel 7:15, tweede lid, van de Awb. Omdat het besluit van 31 juli 2015 zal worden herroepen wegens aan de minister toe te rekenen onrechtmatigheid, wordt dat verzoek toegewezen.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 19 mei 2016 in zaak nr. 15/8528;
    
    III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    
    IV.    vernietigt het besluit van de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap van 16 november 2015, kenmerk LLC025/003928168;
    
    V.    herroept het besluit van 31 juli 2015, kenmerk RDA/3877400;
    
    VI.    bepaalt dat de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap [appellante] van het verschuldigde lesgeld over het schooljaar 2014/2015 € 465,83 terugbetaalt;
    
    VII.    bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
    
    VIII.    veroordeelt de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het bezwaar opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 495,00 (zegge: vierhonderdvijfennegentig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    IX.    veroordeelt de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.980,00 (zegge: negentienhonderdtachtig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    X.    gelast dat de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap aan [appellante] het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 296,00 (zegge: tweehonderdzesennegentig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. N.S.J. Koeman, voorzitter, en mr. R.J.J.M. Pans en mr. G.T.J.M. Jurgens, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.R. Baart, griffier.
    
    w.g. Koeman    w.g. Baart
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 5 juli 2017
    
    799.  BIJLAGE
    
    Les- en cursusgeldwet
    
    Artikel 1
    
    In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt, voor zover niet anders bepaald, verstaan onder:
    
    […]
    
    b. leerling: degene die is toegelaten tot het onderwijs aan een school of cursus als bedoeld in artikel 2;
    
    […]
    
    e. dagschool: een instelling als bedoeld 1.1.1, onderdeel b, van de Wet educatie en beroepsonderwijs, voor zover het betreft een opleiding als bedoeld in artikel 7.2.7, derde lid, van de Wet educatie en beroepsonderwijs […].
    
    Artikel 3
    
    1.     Lesgeld is verschuldigd ter zake van het door een leerling die op de eerste dag van het desbetreffende cursusjaar de leeftijd van 18 jaren heeft bereikt, volgen van uit de openbare kas bekostigd onderwijs - daaronder begrepen de van het onderwijs deel uitmakende praktijktijd - aan een dagschool.
    
    2.    Het lesgeld is door de leerling verschuldigd per cursusjaar en wordt voldaan aan Onze Minister.
    
    […]
    
    Artikel 4
    
    1. Een leerling die op de eerste dag van een cursusjaar de leeftijd van 18 jaren heeft bereikt, dient zich om in dat cursusjaar onderwijs te kunnen volgen, te laten inschrijven.
    
    2.  De inschrijving geschiedt door of namens het bevoegd gezag. Aan de desbetreffende leerling wordt een bewijs van inschrijving verstrekt.
    
    […]
    
    Artikel 5
    
    […]
    
    4.    Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld met betrekking tot de voldoening en de vrijstelling, vermindering en terugbetaling van het lesgeld […].
    
    Artikel 5a
    
    Onze Minister gebruikt het burgerservicenummer of onderwijsnummer van de leerling ter zake van de uitvoering van deze wet als registratienummer slechts:
    
    […]
    
    c. teneinde de gegevens van de leerling te vergelijken met de gegevens die over hem zijn opgenomen in het basisregister onderwijs, bedoeld in artikel 24b van de Wet op het onderwijstoezicht, voorzover dat noodzakelijk is voor de uitvoering van deze wet.
    
    Artikel 6
    
    […]
    
    2. Degene die tot het onderwijs aan een cursus is toegelaten, dient zich om in een bepaald cursusjaar onderwijs te kunnen volgen, te laten inschrijven.
    
    […]
    
    Artikel 9b
    
    Onze Minister kan voor bepaalde gevallen de wet buiten toepassing laten of daarvan afwijken voor zover toepassing gelet op het belang dat deze wet beoogt te beschermen, zal leiden tot een onbillijkheid van overwegende aard.
    
    Uitvoeringsbesluit Les- en cursusgeldwet 2000
    
    Het Uitvoeringsbesluit is de in artikel 5, vierde lid, van de Lcw bedoelde algemene maatregel van bestuur.
    
    Artikel 1
    
    In dit besluit wordt verstaan onder: […] schooljaar: tijdvak van 1 augustus tot en met 31 juli daaropvolgend […].
    
    Artikel 3
    
    Het bevoegd gezag beëindigt de inschrijving van de leerling op zijn aanvraag of zodra de leerling de opleiding met goed gevolg heeft afgesloten.
    
    Artikel 7
    
    1.    Indien de inschrijving voor 1 mei van het schooljaar wordt beëindigd vanwege een in het tweede lid genoemde reden, wordt het lesgeld voor dat schooljaar op aanvraag van de lesgeldplichtige terugbetaald met eentwaalfde deel voor iedere resterende maand in dat schooljaar.
    
    2.     Teruggave van lesgeld is uitsluitend mogelijk indien de inschrijving is beëindigd in verband met:
    
        a.     het met goed gevolg hebben afgerond van de opleiding,
        b.     de inschrijving voor een cursus als bedoeld in artikel 15, eerste lid, mits die inschrijving plaatsvindt in het desbetreffende schooljaar,
        c.     overlijden of ernstige ziekte van de leerling, of
        d.     bij ministeriële regeling te bepalen bijzondere familieomstandigheden.
    
    […]
    
    Wet op het onderwijstoezicht
    
    Artikel 24b
    
    1. Er is een basisregister onderwijs, dat ten doel heeft:
    
        a.     Onze Minister gegevens te verstrekken ten behoeve van de bekostiging van scholen en instellingen, de begrotings- en beleidsvoorbereiding, de planning en bekostiging van de instellingen voor hoger onderwijs en ten behoeve van de uitvoering van zijn overige wettelijke taken;
    
        […]
    
    2. Het beheer van het basisregister onderwijs berust bij Onze Minister.
    
    […]
    
    Artikel 24e
    
    Uit het basisregister onderwijs kunnen persoonsgegevens worden verstrekt aan Onze Minister en de inspectie voor zover dat noodzakelijk is voor de uitoefening van hun wettelijke taken.
    
    Wet educatie en beroepsonderwijs
    
    Artikel 2.5.5a
    
    […]
    
    2. Het bevoegd gezag verstrekt het persoonsgebonden nummer van iedere deelnemer aan een beroepsopleiding aan Onze Minister, tezamen met de volgende gegevens van de deelnemer: […]
    
    […]
    
    Artikel 2.5.5b
    
    1. Onze Minister neemt de door het bevoegd gezag verstrekte persoonsgebonden nummers en andere gegevens, bedoeld in artikel 2.5.5a, tweede en zevende lid, op in het basisregister onderwijs, nadat hij deze gegevens heeft getoetst op juistheid en volledigheid. Onze Minister verstrekt de gegevens, inclusief de gegevens, bedoeld in artikel 24c, eerste lid, onderdeel g, van de Wet op het onderwijstoezicht, zoals hij voornemens is die gegevens in het basisregister onderwijs op te nemen, aan het bevoegd gezag. Onverminderd artikel 2.5.5c, tweede lid, kan Onze Minister de door het bevoegd gezag verstrekte gegevens uitsluitend met instemming van het bevoegd gezag wijzigen.
    
    2. Het bevoegd gezag verstrekt Onze Minister alle inlichtingen die hij nodig acht voor de uitvoering van de taak, bedoeld in het eerste lid. Het bevoegd gezag werkt eraan mee dat de in het basisregister onderwijs opgenomen gegevens juist en volledig zijn.
    
    […]
    
    Artikel 8.1.1
    
    1. Een ieder die gebruik wenst te kunnen maken van onderwijsvoorzieningen en examenvoorzieningen, dient zich door het bevoegd gezag als deelnemer te laten inschrijven. Een ieder die uitsluitend wenst te worden toegelaten tot examenvoorzieningen, dient zich door het bevoegd gezag als examendeelnemer te laten inschrijven. Voor de inschrijving als examendeelnemer is aan het bevoegd gezag een door dat gezag te bepalen vergoeding verschuldigd. […]
    
    […]