ECLI:NL:RVS:2017:2190, Raad van State, 16-08-2017, 201603397/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2017-08-16 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 9 april 2015 heeft de Belastingdienst/Toeslagen verzoeken van [appellante] om openbaarmaking van informatie op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob) kennelijk niet-ontvankelijk verklaard en geweigerd haar een dwangsom wegens het niet tijdig nemen van een besluit toe te kennen.

201603397/1/A3.
  Datum uitspraak: 16 augustus 2017
  
  
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
  
  
  
    Uitspraak op het hoger beroep van:
  
  
  
    [appellante], wonend te [woonplaats],
  
  
  
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 1 april 2016 in zaak nr. 15/3503 in het geding tussen:
  
  
  
    [appellante]
  
  
  
    en
  
  
  
    de Belastingdienst/Toeslagen.
  
  
  
    Procesverloop
  
  
  
    Bij besluit van 9 april 2015 heeft de Belastingdienst/Toeslagen verzoeken van [appellante] om openbaarmaking van informatie op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob) kennelijk niet-ontvankelijk verklaard en geweigerd haar een dwangsom wegens het niet tijdig nemen van een besluit toe te kennen.
  
  
  
    Bij besluit van 4 augustus 2015 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en haar een dwangsom wegens het niet tijdig nemen van een besluit op bezwaar toegekend ten bedrage van € 400,00.
  
  
  
    Bij uitspraak van 1 april 2016 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
  
  
  
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
  
  
  
    De Belastingdienst/Toeslagen heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
  
  
  
    [appellante] en de Belastingdienst/Toeslagen hebben nadere stukken ingediend.
  
  
  
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 april 2017, waar [appellante], vertegenwoordigd door [gemachtigde], en de Belastingdienst/Toeslagen, vertegenwoordigd door mr. W.J.G. van Duijn en drs. H.R. Grotenhuis, zijn verschenen.
  
  
  
    Overwegingen
  
  
  
    De Wob-verzoeken van [appellante]
  
  
  1. Op 4 december 2014 heeft [appellante] het overzicht van haar toeslagen geraadpleegd en geconstateerd dat werd vermeld dat zij per 1 januari 2013 was verhuisd. Op dezelfde dag heeft zij de Belastingdienst/Toeslagen hierover een brief gestuurd. Het onderwerp van deze brief is "reactie op de onjuiste vermelding in mijn "overzicht toeslagen" [BSN-nummer] en verzoeken om Wob-informatie". In deze brief deelt zij mee dat op 1 januari 2013 weliswaar een fusie van de gemeenten Harenkarspel, Schagen en Zijpe heeft plaatsgevonden, maar dat zij op die datum niet is verhuisd. Zij verzoekt om hierover alle relevante informatie te sturen en de vermelding in het overzicht te herstellen.
  
  
        In dezelfde brief heeft [appellante] aan de Belastingdienst/Toeslagen op grond van de Wob verzocht om informatie. Deze verzoeken luiden als volgt:
  
  
  
    "In verband met de gewenste transparantie in het functioneren van overheidsorganen wil ik graag van u alle (beleids)informatie over alle aangevraagde, toegekende, geweigerde, onterechte en teruggevorderde toeslagen aan alle Oost-\Europese EU-over de jaren 2010, 2011, 2012, 2013, en 2014. In welk aantal gevallen is bij onrechtmatige verzoeken om toeslagen een strafrechtelijk procedure gestart en hoe vaak heeft dit tot dusver geleid tot een veroordeling?
  
  
  
    Ik verzoek u tevens mij in het bezit te stellen van alle (volledige) jurisprudentie over het fenomeen belastingtelefoon met daarbij aangegeven de conclusies van de rechters hierover in relatie tot onder meer de feitelijke en juridische validiteit daarvan, mede in relatie tot (de) algemene beginselen van behoorlijk bestuur en alle - gedocumenteerde - informatie hoe u daar beleidsmatig op heeft ingespeeld.
  
  
  
    Tenslotte verzoek ik u mij te doen toekomen een overzicht van alle soft- en hardware (hoe ook genaamd) die bij uw dienst in gebruik zijn, het programma van eisen dat hierbij bij de aanschaf destijds is gehanteerd en alle informatie over de gevolgde aanbestedingsprocedure. Dit is van belang om te kunnen toetsen of en zo ja in hoeverre hiermee een bestuurlijk gewenste goede dienstverlening is gerealiseerd of is te realiseren.
  
  
  
    Al de door mij gevraagde informatie dient u als Wob-verzoeken te beschouwen."
  
  
  
    De besluiten van de Belastingdienst/Toeslagen
  
  
  2. Bij het besluit van 9 april 2015 heeft de Belastingdienst/Toeslagen de in de brief van [appellante] van 4 december 2014 vervatte Wob-verzoeken kennelijk niet-ontvankelijk verklaard. De Afdeling merkt dit aan als een besluit om de verzoeken niet te behandelen. Aan dit besluit heeft de Belastingdienst/Toeslagen ten grondslag gelegd dat [appellante] misbruik maakt van haar bevoegdheid om Wob-verzoeken in te dienen. Voorts heeft de Belastingdienst/Toeslagen zich op het standpunt gesteld dat wegens de kennelijke niet-ontvankelijkheid van de verzoeken op grond van artikel 4:17, zesde lid, aanhef en onder c, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) geen dwangsom wegens het niet tijdig nemen van een besluit verschuldigd is.
  
  3. Bij het besluit van 4 augustus 2015 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het door [appellante] tegen het besluit van 9 april 2015 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
  
  
        Bij hetzelfde besluit heeft de Belastingdienst/Toeslagen [appellante] een dwangsom wegens het niet tijdig nemen van een besluit op bezwaar toegekend ten bedrage van € 400,00.
  
  
  
    De aangevallen uitspraak
  
  
  4. De rechtbank heeft overwogen dat de Belastingdienst/Toeslagen zich op goede gronden op het standpunt heeft gesteld dat [appellante] de bevoegdheid om een Wob-verzoek in te dienen kennelijk met geen ander doel heeft gebruikt dan om ten laste van de overheid geldsommen te incasseren, zodat zij misbruik heeft gemaakt van een wettelijke bevoegdheid. Voorts heeft de rechtbank overwogen dat de Belastingdienst/Toeslagen, door het Wob-verzoek van [appellante] te vergelijken met het Wob-verzoek van de partner van haar zoon, de privacy van die persoon niet op ongeoorloofde wijze heeft geschonden.
  
  
        De rechtbank heeft verder overwogen dat, nu de Belastingdienst/Toeslagen zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat sprake is van misbruik van recht, geen verplichting bestond om [appellante] een dwangsom te betalen wegens het niet tijdig nemen van een besluit op het door haar gemaakte bezwaar. Daarbij heeft de rechtbank verwezen naar de geschiedenis van de totstandkoming van de bepalingen in de Awb over dergelijke dwangsommen (Kamerstukken II 2004/05, 29 934, nr. 3). De rechtbank is om die reden niet toegekomen aan beoordeling van de beroepsgrond dat de Belastingdienst/Toeslagen een dwangsom ten bedrage van € 430,00 in plaats van € 400,00 had moeten toekennen.
  
  
  
    Beoordeling van het hoger beroep
  
  
  
    Misbruik van recht
  
  
  5.    [ appellante] bestrijdt het oordeel van de rechtbank dat de Belastingdienst/Toeslagen zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat zij misbruik heeft gemaakt van het recht om Wob-verzoeken in te dienen. Zij voert aan dat dit de eerste en enige keer is dat zij Wob-verzoeken heeft ingediend, dat haar Wob-verzoeken niet zijn verstopt in andere teksten, dat haar Wob-verzoeken niet complex of omvangrijk zijn en dat zij daadwerkelijk openbaarmaking van de informatie beoogt. Verder voert zij aan dat haar Wob-verzoeken en het Wob-verzoek van de partner van haar zoon op diverse punten van elkaar verschillen en dat de overeenkomsten geen aanwijzing zijn voor misbruik van recht. Voorts stelt zij dat de rechtbank haar ten onrechte heeft tegengeworpen dat zij post aangetekend verzendt, geen telefonisch contact heeft gezocht met de Belastingdienst/Toeslagen en op de hoogte is van de wettelijke bepalingen over beslistermijnen, ingebrekestellingen en dwangsommen. Voorts betoogt zij dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de privacy van de partner van haar zoon niet op ongeoorloofde wijze is geschonden.
  
  
    5.1.    Ingevolge artikel 13, gelezen in verbinding met artikel 15, van Boek 3 van het Burgerlijk Wetboek kan een bevoegdheid niet worden ingeroepen voor zover deze bevoegdheid wordt misbruikt. Indien misbruik wordt gemaakt van het recht om Wob-verzoeken in te dienen, kan het betrokken bestuursorgaan deze Wob-verzoeken om die reden buiten behandeling laten. Daartoe zijn zwaarwichtige gronden vereist, die onder meer aanwezig zijn indien rechten of bevoegdheden zodanig evident zijn aangewend zonder redelijk doel of voor een ander doel dan waartoe zij zijn gegeven, dat het aanwenden van die rechten of bevoegdheden blijk geeft van kwade trouw.
  
  
  
        Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 18 februari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:426), laat artikel 3, derde lid, van de Wob, ingevolge welke bepaling de indiener van een Wob-verzoek geen belang bij zijn verzoek hoeft te stellen, onverlet dat de bevoegdheid tot het indienen van een Wob-verzoek met een bepaald doel is toegekend, namelijk dat in beginsel een ieder kennis kan nemen van overheidsinformatie. Nu misbruik van recht zich kan voordoen indien een bevoegdheid wordt aangewend voor een ander doel dan waarvoor zij is gegeven, kan het doel van een Wob-verzoek relevant zijn om te beoordelen of misbruik van recht heeft plaatsgevonden.
  
  
  
    5.2.    Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, vertoont de brief van [appellante] van 4 december 2014, waarbij zij de Wob-verzoeken heeft gedaan, onmiskenbaar niet-toevallige gelijkenis met een brief van de partner van haar zoon van 20 november 2013, waarbij die partner eveneens Wob-verzoeken heeft gedaan bij de Belastingdienst/Toeslagen. Het onderwerp van twee van de drie verzoeken van [appellante] is gelijk aan het onderwerp van twee van de verzoeken van de partner van haar zoon. Daarnaast zijn de zinsbouw en de gebruikte bewoordingen geheel dan wel grotendeels identiek, terwijl die zinsbouw en bewoordingen niet in alle gevallen gangbaar zijn of voor de hand liggen. Zo wordt in beide brieven verzocht om "alle (volledige) jurisprudentie over het fenomeen belastingtelefoon met daarbij aangegeven de conclusies van rechters hierover in relatie tot onder meer de […] validiteit daarvan". Ook zijn de afsluitende zinnen van beide brieven nagenoeg identiek. In de brief van de partner van de zoon van [appellante] luiden die als volgt: "Al de door mij gevraagde informatie dient u als Wob-verzoeken te beschouwen. Ik verzoek u uitdrukkelijk mij een ontvangstbevestiging van deze brief te doen toekomen, naast het z.s.m. voldoen aan, c.q. ingaan op al mijn - andere - verzoeken, mede i.v.m. het gebruik kunnen maken van de mij ten dienste staande rechtsmiddelen." [appellante] heeft haar brief op exact dezelfde wijze - met inbegrip van de interpunctie - afgesloten, afgezien van de vervanging van de woorden "ten dienste" door "ter beschikking".
  
  
  
        Ter zitting bij de Afdeling is gewezen op de gelijkenis tussen beide brieven. In reactie daarop is namens [appellante] uitdrukkelijk gesteld dat zij de brief van 20 november 2013 ten tijde van het opstellen van de brief van 4 december 2014 niet kende. De Afdeling acht dit, gelet op het voorgaande, volstrekt ongeloofwaardig.
  
  
  
    5.3.    De omstandigheid dat [appellante] twee van de drie Wob-verzoeken vrijwel geheel heeft overgenomen uit een brief van de partner van haar zoon, wijst erop dat zij willekeurige verzoeken heeft ingediend. Dit wordt bevestigd door het geheel ontbreken van samenhang tussen enerzijds het in de brief van [appellante] van 4 december 2014 gedane verzoek betreffende de verhuismelding op het overzicht van haar toeslagen en anderzijds de in diezelfde brief gedane Wob-verzoeken. Voorts wordt dit bevestigd door het geheel ontbreken van samenhang tussen de drie Wob-verzoeken onderling. Daarnaast is ter zitting bij de Afdeling namens [appellante] toegelicht dat haar ergernis over de slordige wijze waarop de overheid optreedt de aanleiding was voor het doen van de Wob-verzoeken. Over het verzoek betreffende alle door de Belastingdienst gebruikte hard- en software, het bij de aanschaf daarvan gehanteerde programma van eisen en alle informatie over de gevolgde aanbestedingsprocedure is gesteld dat dit verzoek bewust zeer ruim is geformuleerd, omdat de Belastingdienst/Toeslagen dan in reactie op het verzoek zou moeten vragen welke informatie zij specifiek wilde hebben. Hieruit blijkt dat [appellante] niet daadwerkelijk geïnteresseerd was in alle gevraagde informatie.
  
  
  
    5.4.    In deze procedure ligt niet ter beoordeling voor of de persoonlijke levenssfeer van de partner van de zoon van [appellante] op ontoelaatbare wijze is geschonden doordat de Belastingdienst/Toeslagen in het aan [appellante] gerichte besluit haar naam heeft genoemd en een deel van haar brief van 20 november 2013 heeft geciteerd. De Belastingdienst/Toeslagen heeft toegelicht dat Wob-verzoeken door een klein aantal medewerkers van die dienst worden behandeld en dat daardoor de medewerker die de verzoeken van [appellante] behandelde, de gelijkenis met de eerder door de partner van haar zoon ingediende verzoeken onderkende. De rechtbank heeft terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat de Belastingdienst, wegens het noemen van de naam van die partner en het opnemen van twee citaten uit haar brief, de gelijkenis tussen de twee brieven niet aan de besluiten ten grondslag mocht leggen.
  
  
  
    5.5.    Door op de onder 5.2 en 5.3 geschetste wijze willekeurige Wob-verzoeken in te dienen, heeft [appellante] het recht om Wob-verzoeken in te dienen zodanig evident zonder redelijk doel aangewend, dat dit blijk geeft van kwade trouw. Dat dit de eerste en enige keer was dat zij Wob-verzoeken heeft ingediend, maakt deze conclusie niet anders. De rechtbank heeft dan ook terecht, zij het deels op andere gronden, overwogen dat de Belastingdienst/Toeslagen zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat [appellante] de bevoegdheid om Wob-verzoeken in te dienen heeft misbruikt.
  
  
  
        Het betoog faalt.
  
  
  
    Nieuwe Wob-verzoeken
  
  
  6. Voorts betoogt [appellante] dat de rechtbank ten onrechte niet is ingegaan op de Wob-verzoeken die zij heeft gedaan in haar bezwaarschrift van 24 april 2015.
  
  
    6.1.    Naar aanleiding van de nieuwe Wob-verzoeken die [appellante] heeft gedaan in haar bezwaarschrift van 24 april 2015, heeft de Belastingdienst/Toeslagen haar verzocht om deze verzoeken te specificeren. Omdat zij dit niet binnen de daarvoor gestelde termijn heeft gedaan, heeft de Belastingdienst/Toeslagen de verzoeken in een afzonderlijk besluit buiten behandeling gesteld. De afhandeling van deze verzoeken is dus geen onderdeel van het besluit op bezwaar van 4 augustus 2015, waartegen [appellante] in deze zaak beroep heeft ingesteld. Daarom valt de afhandeling van deze verzoeken buiten de omvang van dit geding. Dat laat overigens onverlet dat de Belastingdienst/Toeslagen zowel in het besluit van 4 augustus 2015 als in de in beroep en hoger beroep ingediende stukken is ingegaan op hetgeen [appellante] met de nieuwe Wob-verzoeken kennelijk aan de orde wilde stellen, te weten de door haar gestelde schending van de privacy en de vraag of haar mocht worden tegengeworpen dat haar Wob-verzoeken gelijkenis vertonen met eerdere Wob-verzoeken.
  
  
  
        Het betoog faalt.
  
  
  
    Dwangsom wegens niet tijdig beslissen
  
  
  7. Voorts betoogt [appellante] dat de rechtbank ten onrechte niet is ingegaan op haar betoog dat de Belastingdienst/Toeslagen haar in het besluit van 4 augustus 2015 een dwangsom van € 430,00 in plaats van € 400,00 had moeten toekennen.
  
  
    7.1.    De rechtbank heeft terecht overwogen dat de wetgever blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van de Awb-bepalingen betreffende beslistermijnen en het verbeuren van dwangsommen wegens overschrijding daarvan niet heeft gewild dat door onredelijk gebruik van het recht om aanvragen in te dienen dwangsommen ten laste van de publieke kas kunnen worden geïncasseerd (vergelijk de uitspraak van 19 november 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4135). Zoals hiervoor is overwogen, heeft [appellante] misbruik gemaakt van het recht om Wob-verzoeken in te dienen. Weliswaar had [appellante] het recht om bezwaar te maken tegen het besluit van de Belastingdienst/Toeslagen dat zij met het indienen van de Wob-verzoeken misbruik van recht maakte, maar dat betekent niet dat dit bezwaar los moet worden gezien van die Wob-verzoeken. Indien [appellante] niet - door misbruik te maken van recht - de Wob-verzoeken had ingediend, was er daarover immers nooit een bezwaarprocedure geweest. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, was de Belastingdienst/Toeslagen daarom niet verplicht om [appellante] een dwangsom te betalen wegens het niet tijdig nemen van een besluit op bezwaar. De rechtbank is daarom terecht niet toegekomen aan beoordeling van de beroepsgrond dat de dwangsom op een onjuist bedrag is vastgesteld.
  
  
  
        Het betoog faalt.
  
  
  
    Griffierecht
  
  
  8.    [ appellante] betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte heeft nagelaten om de Belastingdienst/Toeslagen te gelasten het griffierecht te vergoeden dat zij heeft betaald voor het instellen van beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit op bezwaar.
  
  
    8.1.    Toen [appellante] op 5 augustus 2015 beroep instelde tegen het niet tijdig nemen van een besluit op bezwaar door de Belastingdienst/Toeslagen, was zij nog niet op de hoogte van het besluit op bezwaar van 4 augustus 2015. De rechtbank heeft griffierecht geheven voor dit beroep. Toen zij vervolgens op 7 augustus 2015 beroep instelde tegen het besluit van 4 augustus 2015, heeft de rechtbank voor dat beroep niet opnieuw griffierecht geheven. De rechtbank heeft het beroep van [appellante] tegen het niet tijdig nemen van een besluit op bezwaar namelijk met toepassing van artikel 6:20, derde lid, van de Awb aangemerkt als mede betrekking hebbend op het besluit van 4 augustus 2015. Het door [appellante] betaalde griffierecht wordt toegerekend aan het beroep van rechtswege tegen het besluit van 4 augustus 2015. Nu dit besluit, gelet op hetgeen in het voorgaande is overwogen, in stand blijft, heeft de rechtbank terecht geen aanleiding gezien de Belastingdienst/Toeslagen te gelasten het griffierecht te vergoeden.
  
  
  
        Het betoog faalt.
  
  
  
    Slotoverwegingen
  
  
  9. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd met verbetering van de gronden waarop deze rust.
  
  10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
  
  
    Beslissing
  
  
  
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
  
  
  
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
  
  
  
    Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. R.J.J.M. Pans en mr. J.Th. Drop, leden, in tegenwoordigheid van mr. H. Herweijer, griffier.
  
  
  
    w.g. Borman    w.g. Herweijer
    voorzitter    griffier
  
  
  
    Uitgesproken in het openbaar op 16 augustus 2017
  
  
  
    640.