ECLI:NL:RVS:2018:3111, Raad van State, 26-09-2018, 201705146/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-09-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 17 januari 2017 heeft de minister een door Zorghuis Alblasserwaard C.V. (hierna: Zorghuis) verbeurde dwangsom van € 5.000,00 ingevorderd.

201705146/1/A2.
    Datum uitspraak: 26 september 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    Zorghuis Alblasserwaard C.V., gevestigd te Sliedrecht,
    appellante,
    
    en
    
    de minister voor Medische Zorg,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 17 januari 2017 heeft de minister een door Zorghuis Alblasserwaard C.V. (hierna: Zorghuis) verbeurde dwangsom van € 5.000,00 ingevorderd.
    
    Bij besluit van 15 mei 2017 heeft de minister het door Zorghuis hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Tegen dit besluit heeft Zorghuis beroep ingesteld.
    
    De minister heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 23 januari 2018, waar Zorghuis, vertegenwoordigd door [gemachtigden], bijgestaan door mr. J.C.C. Leemans, rechtsbijstandverlener te Amsterdam, en de minister, vertegenwoordigd door mr. L. Schleeper en mr. S.L. Klein Breteler, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    Zorghuis biedt in Sliedrecht een kleinschalige woonvoorziening voor een tiental bewoners met een verstandelijke handicap of een autistische stoornis. Zorghuis komt op tegen de invordering van de dwangsom.
    
    Besluitvorming met betrekking tot de oplegging van de dwangsom
    
    2.    Aan Zorghuis is bij besluit van 19 augustus 2016 een last onder dwangsom opgelegd, omdat niet is voldaan aan de in de artikelen 15 en 16 van de Wet toelating zorginstellingen (Wtzi) en artikel 9, eerste lid, aanhef en onder b, van de Regeling verslaglegging Wtzi neergelegde verplichting om aan het Centraal Informatiepunt Beroepen Gezondheidszorg (hierna: CIBG) de Jaarverantwoording Zorg over het verslagjaar 2015 te verstrekken. Aan deze verplichting had voor 1 juni 2016 voldaan moeten zijn. Door navraag bij het CIBG heeft de minister geconstateerd dat op 16 augustus 2016 niet aan die verplichting is voldaan. Aan Zorghuis is een begunstigingstermijn van vier weken geboden om alsnog aan het CIBG de Jaarverantwoording te verstrekken. De minister heeft aan de last een dwangsom verbonden van € 1000,00 voor iedere volledige week dat niet aan de last is voldaan, met een maximum van € 10.000,00. Zorghuis heeft tegen die beslissing bezwaar gemaakt.
    
        In het besluit op bezwaar van 4 november 2016 heeft de minister het bezwaar ongegrond verklaard voor zover Zorghuis heeft aangevoerd dat op haar geen verplichting rustte om de Jaarverantwoording Zorg over 2015 bij het CIBG te deponeren. Daaraan heeft de minister ten grondslag gelegd dat de Wtzi-toelating van Zorghuis eerst bij besluit van 8 juni 2016 is ingetrokken, zodat Zorghuis voor het verslagjaar 2015 nog wel wettelijk verplicht was om de Jaarverantwoording digitaal te deponeren. Voorts heeft de minister het bezwaar wat betreft inhoud en hoogte van de last gegrond verklaard. De minister heeft de last herroepen voor zover daarin de verplichting tot volledige verantwoording is neergelegd en heeft Zorghuis gelast te voldoen aan de verplichting tot het aanleveren van een beperkte Jaarverantwoording 2015. Daaraan heeft de minister ten grondslag gelegd dat Zorghuis, nu de zorg volledig uit persoonsgebonden budgetten van de bewoners wordt betaald, kan volstaan met het afleggen van een beperkte verantwoording onder andere bestaande uit het in DigiMV invullen van de algemene concernvragenlijst en de vragenlijst over de bezoldigingsgegevens van de bestuurders en toezichthouders van de instelling. Voorts heeft de minister, gelet op de aanpassing van de last naar een beperkte verantwoordingsplicht, de hoogte van de dwangsom herroepen en de dwangsom vervolgens vastgesteld op € 500,00 voor iedere volledige week dat niet aan de last is voldaan, met een maximum van € 5.000,00. Dit besluit is onherroepelijk.
    
    Besluitvorming met betrekking tot de invordering
    
    3.    Aan het besluit van 15 mei 2017 heeft de minister ten grondslag gelegd dat uit navraag bij het CIBG op 9 januari 2017 is gebleken dat Zorghuis ook na ommekomst van de begunstigingstermijn de beperkte Jaarverantwoording Zorg 2015 niet heeft aangeleverd. Volgens de minister zijn alle dwangsommen tot een maximum van € 5.000,00 van rechtswege verbeurd.
    
    Hoorplicht
    
    4.    Zorghuis betoogt dat de minister haar in bezwaar ten onrechte niet heeft gehoord. De gronden van het bezwaar waren niet dusdanig eenvoudig te beoordelen, dat de minister aan de hoorplicht voorbij kon gaan. In het telefonisch contact op 10 mei 2017 heeft Zorghuis nadrukkelijk te kennen gegeven dat dit contact niet als telefonisch horen kon worden gezien en dat zij wenste te worden gehoord op een hoorzitting bij het ministerie.
    
    4.1.    Op grond van artikel 7:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), moet een bestuursorgaan een belanghebbende in de gelegenheid stellen te worden gehoord, voordat op het bezwaar wordt beslist. Van het horen mag slechts met toepassing van artikel 7:3, aanhef en onder b, van de Awb worden afgezien, indien er op voorhand redelijkerwijs geen twijfel over mogelijk is dat de bezwaren niet kunnen leiden tot een andersluidend besluit.
    
    4.2.    In het bezwaarschrift van 2 februari 2017 heeft Zorghuis onder meer gesteld dat haar bij het besluit op bezwaar van 4 november 2016 een nieuwe last is opgelegd en de minister daarvoor een nieuwe begunstigingstermijn had moeten stellen. Een dergelijke omstandigheid kan de invordering raken. De minister had Zorghuis derhalve in de gelegenheid moeten stellen om het bezwaar toe te lichten.
    
    4.3.    Het betoog slaagt.
    
    Begunstigingstermijn
    
    5.    Zorghuis betoogt dat de minister het invorderingsbesluit onvoldoende heeft gemotiveerd, zodat het ook om die reden geen stand kan houden. Daartoe voert zij aan dat de minister in het besluit van 4 november 2016 een nieuwe last onder dwangsom heeft opgelegd waaraan een nieuwe begunstigingstermijn had moeten worden verbonden. Voorts wijst Zorghuis op een bericht van de minister van 12 december 2016 waarin de voltooiing van het digitaal deponeren van de Jaarverantwoording Zorg 2015 expliciet is bevestigd. Omdat geen nieuwe begunstigingstermijn aan de nieuwe last onder dwangsom is verbonden, is de deponering van de beperkte Jaarverantwoording tijdig gedaan. Daarnaast heeft de minister, gelet op de bijzondere omstandigheden van dit geval, onvoldoende gemotiveerd waarom niet van invordering kon worden afgezien.
    
    5.1.    De Afdeling stelt vast dat, zoals de minister ook heeft betoogd, het besluit op bezwaar inzake de last onder dwangsom onherroepelijk is. In deze procedure gericht tegen het invorderingsbesluit ligt nu de vraag voor of de last is overtreden op grond waarvan dwangsommen zijn verbeurd. Daarvoor is in dit geval de looptijd van de begunstigingstermijn bepalend.
    
        Bij het besluit op bezwaar van 4 november 2016 heeft de minister de eerder opgelegde last met de verplichting om een volledige Jaarverantwoording zorg 2015 in te dienen gewijzigd in een last waarbij Zorghuis wordt verplicht tot het indienen van een beperkte Jaarverantwoording. De inhoud van de last is daarmee gewijzigd van een volledig naar een beperkt verantwoordingsregime. Daarnaast heeft de minister, als gevolg van de beperking van de last, de hoogte van de dwangsom gewijzigd door de te verbeuren bedragen per week en het totale maximumbedrag te halveren. Nu de inhoud van de last en de hoogte van de dwangsom zijn gewijzigd, had de minister ook uitdrukkelijk moeten vermelden welke begunstigingstermijn voor die last gold. Bij een last onder dwangsom dient immers duidelijk te zijn welke last is opgelegd, welke dwangsommen worden verbeurd als niet tijdig aan de last wordt voldaan en binnen welke termijn alsnog aan de last kan worden voldaan zonder dat dwangsommen worden verbeurd. Dit klemt te meer, omdat zonder een bij het besluit op bezwaar nieuw te stellen begunstigingstermijn, de gehele dwangsom ten tijde van het nemen van dat besluit op bezwaar op grond van de begunstigingstermijn in het primaire besluit al is verbeurd op basis van het achteraf bezien voor Zorghuis te zware verantwoordingsregime met bijbehorende te zware last. De minister heeft in het besluit op bezwaar van 4 november 2016 geen mededelingen gedaan over de begunstigingstermijn die gold voor de gewijzigd opgelegde last. Van Zorghuis kon in dit geval niet worden verwacht dat zij had moeten begrijpen dat zij voor wat betreft de gewijzigde last binnen de termijn, gegeven in het primaire besluit van 19 augustus 2016 tot oplegging van de last onder dwangsom, had moeten handelen. De onduidelijkheid over de looptijd van de termijn leidt derhalve tot strijd met de rechtszekerheid. Daar komt bij dat vaststaat dat Zorghuis op 12 december 2016 heeft getracht te voldoen aan de verplichting tot het verstrekken van een beperkte Jaarverantwoording Zorg 2015, maar dat zij daarbij abusievelijk heeft verzuimd de indiening te voltooien. Dat zij zich dit verzuim toen niet heeft gerealiseerd, kan haar niet worden aangerekend, omdat zij diezelfde dag een digitaal gegenereerd bericht heeft ontvangen dat de indiening was voltooid. Eerst toen zij het invorderingsbesluit van 17 januari 2017 ontving, heeft zij begrepen dat de indiening mogelijk toch niet op de juiste wijze was verlopen. Zorghuis heeft daarop, naar niet is betwist, op 24 januari 2017 alsnog aan de verplichting tot het aanleveren van de beperkte Jaarverantwoording Zorg 2015 voldaan.
    
        Gelet op de hiervoor genoemde bijzondere omstandigheden - de rechtsonzekerheid over de begunstigingstermijn en de omstandigheid dat Zorghuis kort nadat zij het invorderingsbesluit had ontvangen de last alsnog heeft uitgevoerd - is sprake van zodanige onevenwichtigheid in de afweging van de betrokken belangen, dat moet worden geoordeeld dat de minister niet in redelijkheid heeft kunnen overgaan tot de invordering van dwangsommen.
    
        Het betoog slaagt.
    
    6.    Het beroep is gegrond. Het besluit van 15 mei 2017 dient wegens strijd met artikel 7:2, eerste lid, van de Awb en wegens strijd met artikel 3:4, tweede lid, van de Awb te worden vernietigd. De Afdeling zal op na te melden wijze in de zaak voorzien. Het primaire besluit van 17 januari 2017 zal worden herroepen. De Afdeling zal bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Dit betekent voor Zorghuis dat het invorderingsbesluit "van tafel" is. Zorghuis hoeft geen dwangsommen aan de minister te betalen.
    
    7.    De minister dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    verklaart het beroep gegrond;
    
    II.    vernietigt het besluit van de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport van 15 mei 2017, kenmerk DWJZ-2017000141;
    
    III.    herroept het besluit van de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport van 17 januari 2017, kenmerk 2017-1368474/LD1000863/JMV/MS/eb;
    
    IV.    bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
    
    V.    veroordeelt de minister voor Medische Zorg tot vergoeding van bij Zorghuis Alblasserwaard C.V. in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1069,29 (zegge: duizendnegenenzestig euro en negenentwintig eurocent), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    VI.    gelast dat de minister voor Medische Zorg aan Zorghuis Alblasserwaard C.V. het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 333,00 (zegge: driehonderddrieëndertig euro) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. B.J. van Ettekoven, voorzitter, en mr. J.A. Hagen en mr. D.J.C. van den Broek, leden, in tegenwoordigheid van mr. M. Rijsdijk, griffier.
    
    w.g. Van Ettekoven    w.g. Rijsdijk
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 26 september 2018
    
    705.