ECLI:NL:RBSGR:2003:AH9640, Rechtbank 's-Gravenhage, 27-05-2003, AWB 02/21623
Rechtbank 's-Gravenhage — Uitspraak 
Datum: 2003-05-27 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Vreemdelingenrecht

Samenvatting: Voornemenprocedure / dubbel fictief beroep.
        Eiser, afkomstig uit Koeweit, heeft in juli 1999 asiel aangevraagd. Nadat eiser fictief bezwaar, fictief beroep en nogmaals fictief beroep heeft ingesteld wegens het uitblijven van een besluit, wordt eiser in februari 2002 gehoord door een ambtelijke commissie. Daarop neemt verweerder voor het eerst een inhoudelijk besluit in de procedure en verklaart het bezwaar ongegrond. De rechtbank oordeelt dat de vraag of verweerder terecht een eerste inhoudelijke beslissing heeft genomen zonder de voornemenprocedure te volgen van openbare orde is. Dit volgt uit de wetsgeschiedenis en uit jurisprudentie van de ABRS.
        De rechtbank stelt vast dat ten aanzien van aanvragen die dateren van voor 1 april 2001 en waarop nadien voor het eerst inhoudelijk is beslist de bezwaarprocedure is uitgesloten, terwijl het de bedoeling van de wetgever is geweest evenmin de voornemenprocedure te volgen. In de praktijk is gebleken dat de staatssecretaris de aldus ontstane lacune vaak vult door toch de voornemenprocedure te volgen. De rechtbank oordeelt dat de thans gevolgde procedure eveneens voldoende recht doet aan de ratio achter invoering van de voornemenprocedure als vervanger van de bezwaarschriftprocedure. De vraag of verweerder de voornemenprocedure had moeten volgen wordt dus ontkennend beantwoord. Beroep ongegrond.

RECHTBANK te 's-GRAVENHAGE
      nevenzittingsplaats Almelo
      sector vreemdelingenrecht
    
    
    regnr.: Awb 02/21623 OVERIO BE
    
           UITSPRAAK
    
    
      inzake: A,
      geboren op [...] 1983,
             IND dossiernummer 9907.22.8075,
             eiser,
             gemachtigde: mr. W. de Kleine, advocaat te Emmen;
    
    
    
      tegen:  DE MINISTER VOOR VREEMDELINGENZAKEN EN INTEGRATIE,
             voorheen de Staatssecretaris van Justitie,
             (Immigratie- en Naturalisatiedienst),
             te 's-Gravenhage,
             verweerder,
             vertegenwoordigd door mr. R.A. Visser, ambtenaar ten departemente.
    
    
    1 Procesverloop
    
    1.1 Op 23 juli 1999 heeft eiser een aanvraag om toelating als vluchteling ingediend. Bij brief van 4 juli 2000 heeft eiser bezwaar gemaakt tegen het niet tijdig nemen van een beslissing op deze aanvraag. Bij brief van 7 december 2000 heeft eiser beroep ingesteld tegen het niet tijdig nemen van een beslissing op het bezwaarschrift. Bij uitspraak van 20 februari 2001 heeft deze rechtbank, nevenzittingsplaats Zwolle het beroep gegrond verklaard en bepaald dat verweerder binnen zes weken een beslissing op het bezwaar diende te nemen. Bij brief van 6 november 2001 heeft eiser nogmaals beroep ingesteld tegen het niet tijdig nemen van een beslissing op het bezwaarschrift. Bij uitspraak van 28 januari 2002 heeft deze rechtbank, nevenzittingsplaats Zwolle, het beroep gegrond verklaard en bepaald dat verweerder op straffe van een dwangsom binnen zes weken een beschikking op het bezwaar diende te nemen. Op 15 februari 2002 is eiser door een ambtelijke commissie gehoord. Bij besluit van 25 februari 2002 heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard. Bij brief van 22 maart 2002 is daartegen beroep ingesteld.
    
    1.2 Het beroep is ter zitting van 28 februari 2003 behandeld. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen.
    
    2 Toetsingskader
    
    2.1 In deze procedure dient te worden beoordeeld of het bestreden besluit toetsing aan geschreven en ongeschreven rechtsregels kan doorstaan.
    
    2.2 Op 1 april 2001 is de Vreemdelingenwet 2000 (Vw 2000) in werking getreden en is de Vreemdelingenwet (Vw) ingetrokken. Op grond van artikel 117, eerste lid, Vw 2000 wordt de aanvraag aangemerkt als een aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd.
    
    De rechtbank zal bij de beoordeling van het beroep toepassing geven aan artikel 83 Vw 2000 en rekening houden met feiten en omstandigheden die na het nemen van het bestreden besluit zijn opgekomen, tenzij de goede procesorde zich daartegen verzet of de afdoening van de zaak daardoor ontoelaatbaar wordt vertraagd.
    
    3 Standpunten
    
    3.1 Het asielrelaas van eiser komt op het volgende neer. Eiser is afkomstig uit Koeweit en is staatloos. Vanaf zijn geboorte woonde eiser samen met zijn moeder in een deel van het huis van de heer B in C. Eiser werd vaak door jongens gepest, omdat hij de naam van zijn moeder droeg. In december 1998 overleed eisers moeder. De heer B nam vervolgens de verzorging van eiser op zich. Op 12 of 13 juni 1999 werd eiser wederom op straat gepest door jongens. Onder deze jongens bevond zich een jongen die hem vier jaar daarvoor met een steen op zijn voorhoofd had geslagen. Toen deze jongen eiser wilde aanvallen, werd eiser zo boos dat hij uit zelfverdediging een steen naar hem gooide. De steen raakte het voorhoofd van deze jongen. Als gevolg hiervan werd eiser thuis opgepakt en meegenomen naar het politiebureau. Omdat de heer B zich garant stelde voor eiser, werd eiser na een verblijf van zes uur op het politiebureau vrijgelaten. De heer B vertelde eiser vervolgens dat hij van de politie te horen had gekregen dat eiser binnen een maand Koeweit moest verlaten, omdat hij geen verblijfsvergunning had. Op 10 juli 1999 heeft eiser zijn land van herkomst verlaten.
    
    
      3.2 Verweerder heeft de aanvraag afgewezen en heeft hiertoe het volgende aangevoerd. Allereerst is verweerder van mening dat eiser niet aannemelijk heeft gemaakt dat hij staatloos is. Eiser voldoet immers niet aan de voorwaarden voor een verblijfsvergunning op grond van het in dit verband uitgewerkte beleid. Onverminderd het vorenstaande is evenmin aannemelijk dat eiser de Iraakse nationaliteit zou bezitten. Eiser heeft immers geen enkel document overgelegd en de Iraakse nationaliteit ook anderszins niet aannemelijk kunnen maken. Nu eiser stelt te zijn geboren in Koeweit, merkt verweerder Koeweit aan als land van herkomst.
      Ten tweede is verweerder van mening dat eiser niet aannemelijk heeft gemaakt dat hij heeft te vrezen voor vervolging in de zin van het Vluchtelingenverdrag. Eiser heeft niet aannemelijk gemaakt dat hij persoonlijk op enig moment de negatieve aandacht van de zijde van de autoriteiten te vrezen zou hebben gehad, dan wel dat hij deze bij terugkeer alsnog zal hebben te vrezen, terwijl evenmin is gebleken dat eiser zich in het land van herkomst op een zodanige wijze ten opzichte van de autoriteiten heeft gemanifesteerd, dat een beroep op één van de vervolgingsgronden van het Vluchtelingenverdrag zou zijn gerechtvaardigd. Integendeel, eiser heeft in dit verband uitdrukkelijk verklaard dat hij Koeweit slechts heeft verlaten omdat hij niet in het bezit zou zijn geweest van de vereiste verblijfsdocumenten.
      Daarnaast heeft eiser niet aannemelijk gemaakt dat hij bij terugkeer het reële gevaar loopt te worden onderworpen aan een behandeling als bedoeld in artikel 3 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM). Evenmin heeft eiser aannemelijk gemaakt dat hij in aanmerking komt voor een verblijfsvergunning op grond van klemmende redenen van humanitaire aard.
      Ten slotte heeft verweerder ambtshalve aangevoerd dat eiser niet in aanmerking komt voor een verblijfsvergunning op grond van het beleid voor alleenstaande minderjarige vreemdelingen.
    
    
    
      3.3 Eiser stelt zich op het standpunt dat hij wel staatloos is. Nu eiser duidelijk heeft aangegeven, dat hij nimmer een nationaliteit heeft bezeten en nimmer identiteitsdocumenten heeft gehad, ziet eiser niet in op welke manier hij middels objectief toetsbare bescheiden naar tevredenheid van verweerder zou kunnen aantonen of aannemelijk maken dat hij staatloos is. Voorts heeft eiser wel degelijk in het land van herkomst te vrezen voor vervolging in de zin van het Verdrag. Op het moment dat de autoriteiten van Koeweit erachter kwamen, dat eiser illegaal in Koeweit verbleef, heeft hij een maand de tijd gekregen om dat land te verlaten. Zijn verzorger werd voor zijn vertrek aansprakelijk gesteld.
      Gedwongen uitzetting uit het enige land in de wereld, waarmee eiser banden had, kan zeer wel worden gekwalificeerd als vervolging door de overheid.
      Daarnaast is terugkeer naar Koeweit voor eiser onmogelijk. Eiser wordt niet meer toegelaten. Mocht hij desondanks worden gedwongen om naar dat land terug te keren, dan kan hij niet anders verwachten dan bij eerste gelegenheid te worden gearresteerd en voor onbepaalde tijd te worden gedetineerd. Eiser vreest derhalve een behandeling in strijd met artikel 3 EVRM.
      Ten slotte is eiser van mening dat hij minimaal in het bezit dient te worden gesteld van een verblijfsvergunning op grond van het beleid voor alleenstaande minderjarige vreemdelingen.
    
    
    4 Overwegingen
    
    
      4.1 De eerste vraag die ter beoordeling voorligt is of verweerder terecht een eerste inhoudelijke beslissing heeft gegeven zonder daarbij de voornemenprocedure te hebben gevolgd.
      De rechtbank is anders dan verweerder van oordeel dat deze vraag van openbare orde is en dat de rechtbank zich ambtshalve over deze vraag dient te buigen. Zij overweegt daartoe, dat het gewicht dat de wetgever blijkens de wetsgeschiedenis bedoeld heeft te geven aan de voornemenprocedure zwaar is. De wetsgeschiedenis laat zien dat de voornemenprocedure is ingevoerd, omdat het afschaffen van de bezwaarfase in asielzaken er niet toe mag leiden dat de rechter, die zich mogelijkerwijs moet uitspreken over de door de IND genomen beslissing, zich moet buigen over een dossier dat door het ontbreken van de bezwaarfase minder duidelijk zou zijn omtrent het standpunt van beide partijen met betrekking tot de feiten. De invoering van de voornemenprocedure biedt een soort waarborg voor de kwaliteit van de beslissing. De wetgever verwacht dat door invoering van de voornemenprocedure de besluitvorming al in de primaire fase diepgaander en van hogere kwaliteit zal zijn doordat de asielzoeker nogmaals de gelegenheid krijgt om zijn visie op de zaak uiteen te zetten.
      Voorts heeft de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) in haar uitspraak van 10 oktober 2002 onder nummer 20020486/1 overwogen dat de mogelijkheid voor de vreemdeling om een zienswijze naar voren te brengen moet worden aangemerkt als een essentieel onderdeel van de procedure die voorafgaat aan de totstandkoming van het besluit op de aanvraag.  De mogelijkheid om in het verweerschrift of ter zitting op de in de zienswijze aangevoerde gronden in te gaan doet onvoldoende recht aan de waarborg die de voornemenprocedure beoogt te bieden. Uit deze jurisprudentie kan worden afgeleid dat het niet ter vrije beoordeling staat van partijen om al dan niet af te zien van (onderdelen van) de voornemenprocedure.  Hiermee verenigt het zich niet dat de rechtbank slechts op verzoek van partijen een oordeel kan uitspreken over het al dan niet toepassen van de voornemenprocedure.
    
    
    
      4.2 Ten aanzien van de vraag of verweerder in casu de voornemenprocedure had moeten volgen, overweegt de rechtbank het volgende. Artikel 117, tweede lid, Vw 2000 bepaalt dat op de behandeling van aanvragen die al in behandeling zijn ten tijde van de inwerkingtreding van de Vw 2000 het recht dat gold voor het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet van toepassing blijft. Uit de wetgeschiedenis bij dit artikel blijkt dat het de bedoeling van de wetgever is geweest dat ten aanzien van aanvragen die zijn ingediend voor de inwerkingtreding van de Vw 2000 de voornemenprocedure niet wordt gevolgd. Artikel 80 Vw 2000 sluit de bezwaarfase uit. Ten aanzien van aanvragen die zijn gedaan voor 1 april 2001 en waarop na 1 april 2001 voor het eerst inhoudelijk is beslist, bestaat dan de situatie dat geen bezwaar mogelijk is en er ook geen voornemenprocedure wordt gevolgd. De rechtbank stelt vast dat er een lacune in de wet bestaat. In de praktijk is gebleken dat de staatssecretaris deze lacune vaak vult door de voornemenprocedure wel te volgen ten aanzien van deze aanvragen. In casu is dat niet gebeurd. Verweerder heeft eiser wel doen horen door een ambtelijke commissie.
      De rechtbank is van oordeel dat de lacune het best gevuld kan worden op een wijze die recht doet aan de ratio achter invoering van de voornemenprocedure als 'vervanger' van de bezwaarschriftenprocedure, zoals onder rechtsoverweging 4.1 is verwoord.
      De rechtbank is van oordeel dat de procedure die verweerder gevolgd heeft voldoende recht doet aan deze ratio, nu hij eiser in de gelegenheid heeft gesteld om tijdens een hoorzitting alsnog zijn visie op de zaak uiteen te zetten. De rechtbank zal thans overgaan tot een inhoudelijke beoordeling van het beroep.
    
    
    4.3 Op grond van artikel 1 (A) van het Vluchtelingenverdrag worden vreemdelingen die afkomstig zijn uit een land waarin zij gegronde reden hebben te vrezen voor vervolging wegens hun godsdienstige of politieke overtuiging of hun nationaliteit, dan wel wegens het behoren tot een bepaald ras of een bepaalde sociale groep, als vluchteling beschouwd.
    
    4.4 Niet is gebleken dat de politieke en mensenrechtensituatie in Koeweit zodanig is dat uitsluitend in verband daarmee een vreemdeling uit dat land als vluchteling moet worden aangemerkt in de zin van het Vluchtelingenverdrag. Eiser zal daarom aannemelijk moeten maken dat met betrekking tot hem persoonlijk feiten en omstandigheden bestaan op grond waarvan hij als zodanig kan worden aangemerkt.
    
    4.5 De rechtbank is van oordeel dat verweerder zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat eiser niet aannemelijk heeft gemaakt in de negatieve belangstelling te staan van de Koeweiti autoriteiten. Zij overweegt daartoe dat niet gebleken is, zoals verweerder stelt, dat eiser zich op enig moment zodanig heeft gemanifesteerd dat het een beroep op één van de in het Vluchtelingenverdrag omschreven vervolgingsgronden om die reden rechtvaardigt. Eiser heeft gesteld te worden vervolgd wegens zijn staatloos zijn. De rechtbank overweegt dienaangaande dat verweerder in redelijkheid heeft mogen menen dat eiser zijn staatloosheid onvoldoende aannemelijk heeft gemaakt. Zij heeft daarbij meegewogen dat eiser zonder problemen medische behandeling heeft ondergaan toen hij een kind was, dat zijn moeder zonder problemen is opgenomen in het ziekenhuis en nadat zij is overleden zonder problemen is begraven. Eiser stelt dat haar overlijden zonder problemen is geregistreerd. Uit de ambtsberichten met betrekking tot de staatlozen in Koeweit, de zogenaamde Bedouns, komt naar voren dat deze grote problemen ondervinden met het registreren van onder meer het overlijden en dat zij geen of zeer moeizaam toegang hebben tot allerlei faciliteiten als scholing en medische behandeling. Bovendien kan het niet als een daad van vervolging in de zin van het Vluchtelingenverdrag worden beschouwd van de zijde van de Koeweiti autoriteiten indien zij maatregelen nemen om diegenen die zich illegaal op hun grondgebied bevinden, trachten te verwijderen naar hun land van herkomst. Verweerder heeft zich daarom terecht op het standpunt gesteld dat eiser geen vluchteling is.
    
    4.6 Het is - mede gelet op hetgeen hiervoor is overwogen - niet aannemelijk dat eiser gegronde reden heeft aan te nemen dat hij bij uitzetting een reëel risico loopt te worden onderworpen aan folteringen dan wel aan onmenselijke of vernederende behandelingen of bestraffingen.
    
    4.7 Niet is gebleken van zodanig klemmende redenen van humanitaire aard die verband houden met de redenen van vertrek uit het land van herkomst dat verweerder zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat verlangd  kan worden dat eiser terugkeert naar het land van herkomst.
    
    4.8 Het beroep is, gelet op het vorenstaande, in zoverre ongegrond.
    
    4.9 Ten aanzien van eisers bezwaren tegen de beslissing van verweerder om hem geen verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd regulier te verlenen op grond van minderjarigheid of staatloosheid overweegt de rechtbank als volgt. Primair dient te worden beoordeeld of eiser in zijn beroep ten aanzien hiervan kan worden ontvangen.
    
    
      Onder verwijzing naar de uitspraak van de ABRvS van 9 augustus 2002, nr. 200203772/1 is de rechtbank van oordeel dat uit het bestreden besluit kan worden afgeleid dat dit mede strekt tot weigering van een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd onder de beperking "verblijf als alleenstaande minderjarige vreemdeling" (amv). Verweerder heeft immers expliciet aan het amv-beleid getoetst en is hierop gemotiveerd inhoudelijk ingegaan. De rechtbank constateert dat het beroep van eiser zich richt tegen zowel de afwijzing van de aanvraag tot verlening van een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd als tegen de ambtshalve beslissing eiser geen amv-verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd te verstrekken. Tegen het onthouden van vorenbedoelde, reguliere, verblijfsvergunning dient, alvorens beroep wordt ingesteld, op grond van artikel 72, eerste lid, Vw 2000 gelezen in samenhang met artikel 7:1 Algemene wet bestuursrecht (Awb) bezwaar te worden gemaakt. Eiser kan derhalve niet worden ontvangen in zijn beroep voor zover zich dat richt tegen de ambtshalve weigering eiser een amv-verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd te verlenen. Het beroepschrift zal in zoverre worden doorgezonden aan verweerder om als bezwaar te worden beoordeeld.
      De rechtbank is eveneens van oordeel dat uit het bestreden besluit kan worden afgeleid dat dit mede strekt tot weigering van een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd onder de beperking "verblijf als vreemdeling die buiten zijn schuld niet uit Nederland kan vertrekken". Verweerder heeft immers expliciet aan het beleid dienaangaande getoetst en is hierop gemotiveerd inhoudelijk ingegaan. Ten aanzien hiervan geldt mutatis mutandis hetzelfde als voor de weigering eiser een amv-verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd te verstrekken. Het beroep zal dan ook in zoverre worden doorgezonden aan verweerder om als bezwaar te worden beoordeeld.
    
    
    4.10 Er bestaat geen aanleiding voor veroordeling van een partij in de kosten die de andere partij in verband met de behandeling van het beroep redelijkerwijs heeft moeten maken.
    
    5 BESLISSING
    
    De rechtbank verklaart:
    
    - het beroep ongegrond voor zover het zich richt tegen de weigering om aan eiser een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd te verlenen;
    
    - eiser niet-ontvankelijk in zijn beroep voor zover dit zich richt tegen de weigering om een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd onder de beperking "verblijf als alleenstaande minderjarige vreemdeling" dan wel onder de beperking "verblijf als vreemdeling die buiten zijn schuld niet uit Nederland kan vertrekken" te verlenen.
    
    Deze uitspraak is gedaan door mr. A.M.S. Kuipers, voorzitter, mr. A.E.M. Effting-Zeguers en mr. H.W.H. Oude Aarninkhof en in tegenwoordigheid van mr. S. Rhebergen als griffier in het openbaar uitgesproken op 27 mei 2003
    
    
      Tegen deze uitspraak kunnen partijen binnen vier weken na de datum van verzending van deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, onder vermelding van "Hoger beroep vreemdelingenzaken", postbus 16113, 2500 BC 's-Gravenhage.
      Artikel 85 Vw 2000 bepaalt in dat verband dat het beroepschrift een of meer grieven tegen de uitspraak bevat. Artikel 6:6 Awb (herstel verzuim) is niet van toepassing.
    
    
    Afschrift verzonden: 27 mei 2003