ECLI:NL:RVS:2018:2513, Raad van State, 25-07-2018, 201708957/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-07-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 10 juli 2017 heeft de raad het bestemmingsplan "2e wijziging Buitengebied" vastgesteld. [appellant sub 1] woont op het perceel [locatie A] direct naast de bestaande begraafplaats. In het plan wordt aan de gronden achter de begraafplaats de bestemming "Maatschappelijk - Begraafplaats" toegekend, zodat de begraafplaats kan worden uitgebreid. De gronden waarop uitbreiding van de begraafplaats is voorzien liggen schuin tegenover de woning van [appellant sub 1]. Deze gronden, die op dit moment nog bestaan uit grasland, hadden in het vorige plan een agrarische bestemming.

201708957/1/R1.
    Datum uitspraak: 25 juli 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    1.    [appellant sub 1], wonend te Schinnen,
    2.    [appellanten sub 2], wonend te Schinnen,
    appellanten,
    
    en
    
    de raad van de gemeente Schinnen,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 10 juli 2017 heeft de raad het bestemmingsplan "2e wijziging Buitengebied" vastgesteld.
    
    Tegen dit besluit hebben [appellant sub 1] en [appellanten sub 2] beroep ingesteld.
    
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [appellant sub 1], [appellanten sub 2] en de raad hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 29 juni 2018, waar [appellant sub 1], [appellanten sub 2], bijgestaan door mr. C.R. Jansen, rechtsbijstandverlener te Apeldoorn, en de raad, vertegenwoordigd door P. Haenen en M. Eijpe, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1.    Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. De Afdeling stelt niet zelf vast of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van die gronden of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.
    
    Het beroep van [appellant sub 1]
    
    2.    [appellant sub 1] woont op het perceel [locatie A] direct naast de bestaande begraafplaats. In het plan wordt aan de gronden achter de begraafplaats de bestemming "Maatschappelijk - Begraafplaats" toegekend, zodat de begraafplaats kan worden uitgebreid. De gronden waarop uitbreiding van de begraafplaats is voorzien liggen schuin tegenover de woning van [appellant sub 1]. Deze gronden, die op dit moment nog bestaan uit grasland, hadden in het vorige plan een agrarische bestemming.
    
    3.    [appellant sub 1] betoogt dat het besluit tot vaststelling van het plan onzorgvuldig is voorbereid en vastgesteld. Hij is nooit uitgenodigd voor een hoorzitting of commissievergadering en hij is bovendien onvolledig en onjuist geïnformeerd over de procedure tot vaststelling van het plan.
    
    3.1.    De raad heeft het ontwerpplan op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend gemaakt. [appellant sub 1] is in de gelegenheid gesteld om een zienswijze naar voren te brengen en de raad is in de nota van zienswijzen op die zienswijze ingegaan. In de Wet ruimtelijke ordening, noch in enig ander wettelijk voorschrift valt een bepaling aan te wijzen op grond waarvan het gemeentebestuur in een geval als hier aan de orde verplicht is eventuele belanghebbenden persoonlijk in kennis te stellen van de terinzagelegging van een ontwerp voor een bestemmingsplan. Ook tot het houden van een hoorzitting of het uitnodigen voor de vergaderingen is het gemeentebestuur niet verplicht. In hetgeen [appellant sub 1] heeft aangevoerd ziet de Afdeling dan ook geen grond voor het oordeel dat het besluit in zoverre onzorgvuldig is voorbereid en vastgesteld.
    
        Het betoog faalt.
    
    4.    [appellant sub 1] betoogt dat er geen noodzaak bestaat tot de uitbreiding van de begraafplaats, gelet op het teruglopend aantal begravingen. Er zijn volgens hem op de huidige begraafplaats nog minstens 126 bruikbare plekken aanwezig. Anders dan de raad stelt kunnen die plekken ook met de grafdelvingsmachine worden bereikt. De grond bestaat volgens [appellant sub 1] uit kleigrond, zodat van verschuivingen, waarover de raad het heeft, geen sprake zal zijn.
    
    4.1.    Als bijlage bij de plantoelichting is de ruimtelijke onderbouwing "Uitbreiding begraafplaats St. Dionysiuskerk Schinnen" van oktober 2016 (hierna: de ruimtelijke onderbouwing) opgenomen. In de ruimtelijke onderbouwing staat dat uitbreiding van de begraafplaats in de eerste plaats nodig is omdat de paden op het bestaande deel te smal zijn om grafdelving machinaal te laten plaatsvinden, terwijl machinale delving op grond van Arbo-wetgeving verplicht is. Herbegraving op het bestaande deel is daarom niet langer mogelijk. Ook is de bodemgesteldheid op het bestaande deel dusdanig dat begraven alleen nog met technisch kostbare maatregelen mogelijk is. Verder is in de ruimtelijke onderbouwing onderbouwd welke behoefte er, gelet op het beperkte aantal plaatsen op het bestaande deel en het aantal begravingen per jaar, bestaat aan nieuwe plaatsen. Tot slot staat in de ruimtelijke onderbouwing dat de wens bestaat tot herinrichting van het bestaande deel van de begraafplaats, hetgeen, zoals de raad heeft toegelicht, alleen mogelijk is als het benodigde aantal plaatsen op het uit te breiden deel kan worden opgevangen. Door de herinrichting kan de begraafplaats een ruimere opzet krijgen en wordt het kerkhof toegankelijk voor mindervalide bezoekers. Daarnaast ontstaat ruimte voor meer groenelementen waarmee een aantrekkelijker aanzicht van de begraafplaats wordt beoogd.
    
    4.2.    De Afdeling is van oordeel dat de raad gelet op hetgeen hierover is opgenomen in de toelichting de noodzaak tot uitbreiding van de begraafplaats deugdelijk heeft onderbouwd. De raad heeft ter zitting nader toegelicht dat alleen de graven bij de twee hoofdpaden met de grafdelvingsmachine bereikbaar zijn, maar alle overige graven niet, omdat die paden te smal zijn voor de grafdelvingsmachine. [appellant sub 1] heeft niet aannemelijk gemaakt dat de 126 plekken die hij heeft geteld ook daadwerkelijk te gebruiken zijn als nieuwe begraafplaats. Zoals de raad ter zitting heeft toegelicht wil het feit dat er geen grafsteen op een plek staat niet zeggen dat er geen menselijke resten aanwezig zijn en de plek als graf kan worden gebruikt. Wat betreft de stelling van [appellant sub 1] dat de grond uit klei bestaat, zodat van verschuivingen geen sprake zal zijn, heeft de raad toegelicht dat zich onder de kleilaag een zandlaag bevindt, waardoor de menselijke resten verschuiven. In het verleden heeft men al eens moeten stoppen met graven omdat door verschuivingen menselijke resten van andere graven in de gronden aanwezig waren. De Afdeling ziet geen reden om hieraan te twijfelen. [appellant sub 1] heeft geen deskundigenrapport overgelegd waaruit blijkt dat van verschuivingen geen sprake kan zijn.
    
        Het betoog faalt.
    
    5.    [appellant sub 1] betoogt dat het plan is vastgesteld in strijd met het provinciaal beleid. Het plangebied ligt in het Nationaal Landschap Zuid-Limburg en in de zilvergroene natuurzone. Volgens [appellant sub 1] staat het provinciale beleid geen ontwikkelingen binnen die gebieden toe, anders dan natuurontwikkeling. Verder is volgens hem niet duidelijk hoe de uiteindelijke inrichting van het gebied er zal komen uit te zien.
    
    5.1.    In de ruimtelijke onderbouwing is onderkend dat de uitbreidingslocatie deel uitmaakt van het Nationaal Landschap Zuid-Limburg en de zilvergroene natuurzone. Het document "Uitbreiding R.K. Begraafplaats Schinnen" van 19 november 2015, opgesteld door Heusschen Copier, dat als bijlage bij de ruimtelijke onderbouwing is opgenomen, bevat een gebiedsanalyse waarin de landschappelijke kenmerken van het landschap worden omschreven. Voorts is onderbouwd hoe bij de uitbreiding van de begraafplaats de landschappelijke kenmerken zo veel mogelijk worden behouden dan wel versterkt. Zo zal bij de inrichting van de uitbreiding gebruik worden gemaakt van landschapselementen die van nature voorkomen in het gebied, zoals graften, hoogstamfruitbomen, kruidenrijk gras en gemengde hagen en bomen die onderdeel zijn van de potentieel natuurlijke vegetatie in het gebied.
    
        De raad heeft verder toegelicht dat zal worden voorzien in natuurcompensatie teneinde de negatieve effecten van de uitbreiding te compenseren. De gemeente heeft in 2011 een landschapsontwikkelingsplan opgesteld dat voorziet in een pakket aan maatregelen die strekken tot compensatie van ontwikkelingen in de gemeente die negatieve effecten hebben op het landschap. Gebruikmakend van de maatregelen die in het landschapsontwikkelingsplan zijn opgenomen, wordt ten behoeve van de uitbreiding van de begraafplaats voorzien in natuurcompensatie elders in de gemeente.
    
    5.2.    Anders dan [appellant sub 1] stelt, betekent de ligging van de uitbreidingslocatie in het Nationaal Landschap Zuid-Limburg en de zilvergroene natuurzone niet dat ontwikkelingen die niet of niet volledig bestaan uit natuurontwikkeling niet zouden zijn toegestaan. Het beleid is wel gericht op het behoud van de natuur. Nu is onderbouwd hoe de landschappelijke kenmerken zo veel mogelijk worden behouden dan wel versterkt en nu is voorzien in natuurcompensatie, heeft de raad naar het oordeel van de Afdeling voldoende rekening gehouden met het provinciaal beleid. Bij het plan zit een inrichtingsschets waaruit volgt dat een inrichting zoals de raad voorstelt ook mogelijk is. De Afdeling is van oordeel dat de raad dit niet in detail in het plan heeft hoeven vastleggen.
    
        Het betoog faalt.
    
    6.    [appellant sub 1] betoogt dat niet deugdelijk is gemotiveerd waarom de uitbreiding niet plaatsvindt op het meer noordelijk gelegen perceel dat in eigendom is van de gemeente. In een eerder stadium was het de bedoeling dat de uitbreiding op die locatie zou plaatsvinden. Deze locatie ligt lager en is vlakker dan de nu beoogde locatie. Dit zal dus veel minder inbreuk op de grondstructuren tot gevolg hebben. Dit terwijl de in het plan gekozen locatie leidt tot onevenredige gevolgen voor hem. Het leidt volgens [appellant sub 1] tot aantasting van zijn privacy en waterschade op zijn perceel.
    
    6.1.    De raad dient bij de keuze van een bestemming een afweging te maken van alle belangen die betrokken zijn bij de vaststelling van het plan. Daarbij heeft de raad beleidsruimte. De voor- en nadelen van alternatieven dienen in die afweging te worden meegenomen.
    
        De raad heeft toegelicht dat de door [appellant sub 1] bedoelde locatie is overwogen als uitbreidingslocatie en door de gemeente in het verleden is aangekocht met de bedoeling de uitbreiding van de begraafplaats eventueel daar mogelijk te kunnen maken. Het betreft het perceel ten noordoosten van de bestaande begraafplaats achter de woningen aan de Altaarstraat. Destijds was deze locatie de meest geschikte optie, omdat het thans gekozen perceel in particulier eigendom was en niet kon worden verworven. Inmiddels is de gekozen locatie in eigendom van Natuurmonumenten en wordt deze via een grondruil ter beschikking gesteld aan de initiatiefnemer ten behoeve van de uitbreiding. In de ruimtelijke onderbouwing is onderbouwd waarom niet voor de alternatieve locatie is gekozen. Daarin staat dat het aanwezige talud op de locatie zou moeten worden ontgraven om het hoogteverschil tussen de uitbreiding en het bestaande deel met een enigszins beloopbare hellingbaan te kunnen overbruggen. Daarnaast is op de alternatieve locatie bodemverontreiniging aangetroffen die een kostbare sanering met zich brengt. De raad heeft verder toegelicht dat ook de ligging van de alternatieve locatie op korte afstand van woonbebouwing reden is geweest is om niet voor deze locatie te kiezen.
    
    6.2.    Gelet op het voorgaande heeft de raad deugdelijk gemotiveerd waarom de uitbreiding niet op de door [appellant sub 1] bedoelde alternatieve locatie plaatsvindt.
    
        De raad heeft zich naar het oordeel van de Afdeling verder in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de locatiekeuze in het plan vanuit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening aanvaardbaar is. De uitbreiding van de begraafplaats zal niet leiden tot een dusdanige aantasting van de privacy van [appellant sub 1] dat de raad het plan niet heeft mogen vaststellen. Verder heeft de raad ter zitting toegelicht dat er maatregelen kunnen en zullen worden getroffen om wateroverlast op het perceel van [appellant sub 1] te voorkomen. De Afdeling heeft geen reden om hieraan te twijfelen.
    
        Het betoog faalt.
    
    7.    Het beroep van [appellant sub 1] is ongegrond.
    
    8.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Het beroep van [appellanten sub 2]
    
    9.    [appellanten sub 2] wonen op het perceel [locatie B] te Schinnen. Hun beroep richt zich tegen de aanpassing van de bestemming van het voormalig ontsluitingspad en de openbare tuin tussen de percelen [locatie B] en [locatie C] in het plan. Aan het grootste deel van die gronden is in het plan de bestemming "Agrarisch met waarden" en de functieaanduiding "tuin" toegekend. Er zijn vier bouwvlakken opgenomen. In de planregels is opgenomen dat indien het gebruik als tuin duurzaam wordt beëindigd, het gebruik niet meer is toegestaan. Aan een klein deel is de bestemming "Wonen" met de aanduiding "bijgebouwen uitgesloten" toegekend.
    
    10.    [appellanten sub 2] voeren aan dat de raad, hoewel hij met dit plan beoogt een illegale situatie te legaliseren, nooit een gedegen inventarisatie heeft gemaakt van wat zich allemaal op het perceel bevindt. De raad stelt volgens hen ten onrechte dat er alleen wat onbeduidende gebouwtjes op het perceel aanwezig zijn. De notitie van Tonnaer van 21 juni 2017 waarnaar de raad verwijst en waarin staat dat de gronden al sinds de jaren 90 als tuin worden gebruikt is volgens [appellanten sub 2] op basis van onjuiste feiten over de historie van de gronden tot stand gekomen en kan dus niet aan de motivering van het besluit ten grondslag worden gelegd. Ondanks dat de raad een openbare tuin niet wenselijk acht, wordt nu toch een tuinbestemming met bouwvlakken toegekend. De bebouwing die met de bouwvlakken wordt toegestaan zal volgens [appellanten sub 2] leiden tot verrommeling van het buitengebied en is daarom onwenselijk. De bouwvlakken zijn ook niet nader geduid op grootte en inhoud. Het gebruik als tuin is bovendien in 2010 gestaakt en er is nu sprake van agrarisch gebruik van de gronden, zodat een tuinbestemming niet passend is. [appellanten sub 2] vrezen dat de bestemming die nu aan de gronden is gegeven kan leiden tot het openstellen van de Lijsterhoftuinen, met overlast voor hen als gevolg.
    
    10.1.    De raad heeft toegelicht dat er gesprekken zijn geweest tussen de huidige eigenaren van het perceel en [appellanten sub 2]. De huidige eigenaren waren bereid de bestaande bebouwing te slopen indien daarvoor in de plaats een schuur kon worden gebouwd voor kleinvee en het stallen van één oldtimer. [appellanten sub 2] zijn hier uiteindelijk niet akkoord mee gegaan. De eigenaren zijn daarom volgens de raad voornemens de gronden te blijven gebruiken als tuin en de bestaande bebouwing te laten zoals die nu is. Deze gebouwtjes worden gebruikt als schuilstalletjes voor kleinvee. De raad heeft verder toegelicht dat hij een inventarisatie heeft gemaakt van de aanwezige bebouwing en dat hij het huidige feitelijke gebruik en de aanwezige bebouwing aanvaardbaar acht en daarom als zodanig wil bestemmen, maar niet onder een woonbestemming, omdat hij dergelijke grote woonbestemmingen niet wenselijk acht in het gebied. Ook acht de raad het gebruik van het grote perceel als tuin in zijn algemeenheid te ruim vandaar dat wel een uitsterfregeling is opgenomen.
    
    11.    De Afdeling is van oordeel dat de raad er in redelijkheid voor heeft kunnen kiezen het feitelijke gebruik als zodanig te bestemmen. Daartoe acht zij van belang dat de gronden in het vorige plan een agrarische bestemming hadden en de aanduiding "tuin" niet dusdanig andere ruimtelijke gevolgen zal hebben dat dit vanuit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening niet redelijk is. Dat de gronden niet meer als tuin worden gebruikt, acht de Afdeling niet aannemelijk. Zoals de raad heeft toegelicht gebruiken de huidige eigenaren de gronden onder meer voor kleinvee, maar past dit ook binnen de bestemming als tuin. Voor zover [appellanten sub 2] vrezen dat de gronden niet alleen als tuin, maar ook als commerciële siertuin of bijvoorbeeld een natuurcamping zullen worden gebruikt, overweegt de Afdeling dat artikel 5 van de planregels alleen een kruiden- en landschapstuin toestaat en dat het plan geen commerciële activiteiten toelaat. De raad heeft dit ter zitting ook bevestigd.
    
        Wat betreft de aanwezige bebouwing overweegt de Afdeling dat ter zitting is gebleken dat [appellanten sub 2] hierop beperkt zicht hebben. De afstand tussen het perceel van [appellanten sub 2] en het dichtstbijzijnde gebouw is ongeveer 30 meter. Voorts is in de planregels voor de bebouwing een maximum bouwhoogte van 3 meter opgenomen en zijn de bouwvlakken strak om de bestaande bebouwing heen getekend, zodat die niet kan worden uitgebreid. Gelet hierop is de Afdeling van oordeel dat de raad in redelijkheid meer waarde heeft kunnen hechten aan de belangen van de eigenaren van de gronden om de bebouwing als zodanig te kunnen blijven gebruiken dan aan de belangen van [appellanten sub 2] bij verwijdering van die bebouwing. Er is geen sprake van een zodanige hinder dat de raad de bebouwing vanuit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening niet heeft mogen toestaan. Voorts bestaat geen grond voor het oordeel dat de raad niet in redelijkheid voor een uitsterfregeling heeft kunnen kiezen.
    
        Het betoog faalt.
    
    12.    Het beroep van [appellanten sub 2] is ongegrond.
    
    13.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    verklaart de beroepen ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. F.C.M.A. Michiels, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. S.J.R.R. Brock, griffier.
    
    w.g. Michiels    w.g. Brock
    lid van de enkelvoudige kamer    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 25 juli 2018
    
    603.