ECLI:NL:RVS:2004:AO4767, Raad van State, 03-03-2004, 200304037/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2004-03-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 8 mei 1998 heeft de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (hierna: de Staatssecretaris) appellante op grond van artikel 36 van de Arbeidsomstandighedenwet (hierna: Arbowet) een eis gesteld met betrekking tot de wijze waarop de voorschriften van deze wet moeten worden nageleefd.

200304037/1.
      Datum uitspraak: 3 maart 2004
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    
      de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid
      “Sita Recycling Services Noord Oost B.V.” (voorheen: de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid "IBA Milieu B.V.”, h.o.d.n. "BFI Afvalverwerkingstechnieken"), gevestigd te Zuidwolde,
      appellante,
    
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Arnhem van 8 mei 2003 in het geding tussen:
    
    appellante
    
    en
    
    de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 8 mei 1998 heeft de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (hierna: de Staatssecretaris) appellante op grond van artikel 36 van de Arbeidsomstandighedenwet (hierna: Arbowet) een eis gesteld met betrekking tot de wijze waarop de voorschriften van deze wet moeten worden nageleefd.
    
    Bij besluit van 15 juni 1999 heeft de Staatssecretaris het daartegen door appellante gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 8 mei 2003, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank Arnhem (hierna: de rechtbank) het daartegen door appellante ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft appellante bij faxbericht, bij de Raad van State ingekomen op 18 juni 2003, hoger beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 4 augustus 2003. Deze brieven zijn aangehecht.
    
    Bij brief van 25 augustus 2003 heeft de Staatssecretaris van antwoord gediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 15 december 2003, waar appellante, vertegenwoordigd door mr. M.C. Waterink, advocaat te Arnhem, [vestigingsdirecteur] en [manager veiligheid en arbo], en de Staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. J. van Vucht en M. Kunst, ambtenaren bij het ministerie, zijn verschenen.
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    Ingevolge artikel 36, eerste lid, van de (met ingang van 1 november 1999 vervallen) Arbowet, zoals deze gold ten tijde van de beslissing op bezwaar en voorzover thans van belang, kan een daartoe aangewezen ambtenaar als bedoeld in artikel 32 aan een werkgever een eis stellen betreffende de wijze waarop een of meer regelen, gesteld krachtens artikel 2 of 24 van de wet, moeten worden nageleefd, voorzover zulks bij die regelen is bepaald.
    
         Ingevolge artikel 24 van de Arbowet worden bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regelen gesteld ter verzekering van de veiligheid, ter bescherming van de gezondheid en ter bevordering van het welzijn van de werknemers in verband met de arbeid.
    
         Ingevolge artikel 5.2 van het Arbeidsomstandighedenbesluit (hierna: het Arbobesluit) wordt de arbeid zodanig georganiseerd, de arbeidsplaats zodanig ingericht, een zodanige productie- en werkmethode toegepast of zodanige hulpmiddelen en persoonlijke beschermingsmiddelen gebruikt, dat de fysieke belasting geen gevaren met zich kan brengen voor de veiligheid en de gezondheid van de werknemer.
    
         Ingevolge artikel 5.3, eerste lid, van het Arbobesluit wordt, voorzover de in artikel 5.2 bedoelde gevaren redelijkerwijs niet kunnen worden voorkomen, de arbeid zodanig georganiseerd, de arbeidsplaats zodanig ingericht, een zodanige productie- en werkmethode toegepast en zodanige hulpmiddelen en persoonlijke beschermingsmiddelen gebruikt, dat die gevaren zoveel als redelijkerwijs mogelijk is worden beperkt.
    
    2.2.    Aan appellante zijn met de bij het besluit van 8 mei 1998 opgelegde eis onder meer leeftijdsafhankelijke normen opgelegd met betrekking tot de fysieke belasting van huisvuilbeladers (de maximum belading per persoon per werkdag). Deze zogenoemde P90-norm is gebaseerd op de resultaten van het wetenschappelijke rapport “Arbeidsbelasting van huisvuilbeladers bij reinigingsdiensten” van oktober 1993. In de eis is een algemene uitzondering opgenomen om, indien daartoe valide redenen zijn, binnen de gekozen werkwijze uit te kunnen gaan van andere normen indien uit de (wettelijk verplichte) risico-inventarisatie en –evaluatie blijkt dat deze normen hetzelfde niveau van bescherming bieden. Tevens is hierin een overgangsregeling opgenomen met betrekking tot oudere werknemers, die de mogelijkheid schept voor beladers die per 1 juli 1996
    
    40 jaar of ouder waren, de beladingsmaxima van 30- tot en met 39-jarigen aan te houden, mits zij jaarlijks gezondheidskundig worden onderzocht. De eis is in bezwaar door de Staatssecretaris gehandhaafd, waarbij is overwogen dat appellante onvoldoende heeft waargemaakt dat met de door haar voorgestane methode eenzelfde beschermingsniveau als het beschermingsniveau van de P90-norm wordt bereikt.
    
    2.3.    De Afdeling stelt voorop dat de P90-norm, die een nadere uitwerking inhoudt van het bepaalde in de artikelen 5.2 en 5.3 van het Arbobesluit voor de beroepsgroep van huisvuilbeladers, niet door de Staatssecretaris bij besluit is vastgesteld, zodat deze geen beleidsregel is in de zin van artikel 1:3, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). Aangezien artikel 4:84 van de Awb slechts van toepassing is op beleidsregels in de zin van de Awb, faalt reeds hierom het betoog van appellante dat de Staatssecretaris ten onrechte geen toepassing heeft gegeven aan de in dat artikel neergelegde inherente afwijkingsbevoegdheid.
    
    2.4.    Dat de P90-norm niet is vervat in een beleidsregel, laat onverlet dat de Staatssecretaris deze hanteert als in de branche bekend uitgangspunt bij het nemen van beschikkingen als het in geding zijnde besluit. Op de vraag of de Staatssecretaris appellante ten tijde van de beslissing op bezwaar rechtens met die eis mocht confronteren, zal de Afdeling ingaan in de navolgende rechtsoverwegingen.
    
    2.5.     Het door appellante in hoger beroep gevoerde betoog - kort weergegeven - dat de in de eis opgenomen P90-norm een ongerechtvaardigde leeftijdsdiscriminatie inhoudt slaagt niet. De rechtbank heeft - onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 26 februari 2001 in zaak no. 200001471/1 - met juistheid overwogen dat het onderscheid naar leeftijd dat de P-90 norm maakt, gelet op het doel waarvoor de voorschriften zijn en konden worden gegeven, niet ongerechtvaardigd is. De Staatssecretaris heeft derhalve ter beperking van de gevaren van fysieke belasting rekening kunnen houden met de leeftijd van werknemers door aan de belasting maxima te stellen en die te koppelen aan leeftijden. Het door appellante in dit verband in haar hoger-beroepschrift aangehaalde arrest van het Gerechtshof te Amsterdam van 13 januari 2000 (“Scheidsrechtersarrest”), doet aan het vorenstaande niet af, reeds omdat het in dat arrest aan de orde zijnde onderscheid geheel andere belangen diende dan die bij de P90-norm aan de orde zijn. De belangen die met de P90-norm zijn gediend, te weten het voorkomen van gezondheidsrisico’s bij huisvuilbeladers door hen vanaf een bepaalde leeftijd de werkzaamheden onder een aangepast regime te laten verrichten, verschillen wezenlijk van het financiële of organisatorische belang van de Koninklijke Nederlandse Voetbalbond, dat is gediend met het stellen van leeftijdsgrenzen ten aanzien van het inzetten van scheidsrechters.
    
    2.6.    Evenzeer faalt het betoog dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat appellante niet aannemelijk heeft gemaakt dat de vakorganisaties in de branche de onderhavige norm niet meer zouden onderschrijven. Van betrokkenheid van de brancheorganisaties bij de totstandkoming van de P90-norm is afdoende uit de stukken gebleken. Mede gelet hierop kan niet worden staande gehouden dat instemming van de branche met de P90-norm een noodzakelijke voorwaarde voor de Staatssecretaris is om de norm te kunnen opleggen.
    
    2.7.    Het vorenstaande in aanmerking genomen, leidt hetgeen appellante in hoger beroep heeft aangevoerd niet tot het oordeel dat de rechtbank de P90-norm ten onrechte niet onredelijk of anderszins onaanvaardbaar heeft geacht. De Afdeling neemt daarbij tevens in aanmerking dat in de eis, waarbij de norm is opgelegd, een algemene uitzondering en een overgangsregeling zijn opgenomen. Daarnaast bestaat, zoals de Afdeling eerder in de hierboven genoemde uitspraak heeft overwogen, de reëel te achten mogelijkheid waarbij de Staatssecretaris in voorkomende gevallen ten aanzien van personen die niet vallen onder de overgangsregeling af kan wijken van de leeftijdsnorm, indien de resultaten van een functiegericht periodiek arbeidsgeneeskundig onderzoek daartoe aanleiding geven.
    
    
      2.8.    Met de rechtbank is de Afdeling gezien de stukken voorts van oordeel dat de Staatssecretaris zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat appellante niet heeft aangetoond dat zij een werkschema/systeem hanteert dat dezelfde mate van bescherming als de P90-norm biedt, zodat zij geen valide reden had voor afwijking van de opgelegde norm. Voorts kan
      - daargelaten dat een na de beslissing op bezwaar opgesteld medisch keuringsprotocol niet van belang kan zijn voor de vraag of de Staatssecretaris de opgelegde eis in bezwaar kon handhaven - het standpunt van de Staatssecretaris dat een medische keuring slechts onderdeel kan zijn van een maatregelenconglomeraat dat mogelijkerwijs kan dienen als alternatieve wijze waarop een aan de P90-norm gelijkwaardig beschermingsniveau kan worden gerealiseerd, niet voor onjuist gehouden worden. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat met de oplegging van de eis tot naleving van de P90-norm nu juist beoogd wordt overbelasting en daaruit voortvloeiende arbeidsongeschiktheid te voorkomen, terwijl met de door appellante voorgestane medische keuring doorgaans achteraf wordt vastgesteld dat sprake is van overbelasting.
    
    
    2.9.    Gelet op het voorgaande kan niet worden staande gehouden dat de Staatssecretaris niet in redelijkheid de aan appellante opgelegde eis tot naleving van de P90-norm in bezwaar kon handhaven. De rechtbank is tot dezelfde slotsom gekomen.
    
    2.10.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    2.11.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.A.M. van Angeren, Voorzitter, en mr. H.G. Lubberdink en mr. J.E.M. Polak, Leden, in tegenwoordigheid van mr. S. Zwemstra, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Van Angeren    w.g. Zwemstra
      Voorzitter    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 3 maart 2004
    
    91-391.