ECLI:NL:CBB:2018:290, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 19-06-2018, 15/246
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2018-06-19 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Einduitspraak boete Meststoffenwet

uitspraak 
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 15/246
      16005
    
    
    
    Uitspraak van de meervoudige kamer van 19 juni 2018 op het hoger beroep van:
    
    
      [naam] , te [plaats] , appellant
    
    
      tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 5 maart 2015, SGR 14/4131, in het geding tussen 
      appellant
      
        en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, de minister
    (gemachtigden: mr. A.H. Spriensma-Heringa en mr. M. Leegsma)
    
    
  
  
    Procesverloop in hoger beroep
    
    
      Bij tussenuitspraak van 26 oktober 2017 (ECLI:NL:CBB:2017:343) heeft het College de staatssecretaris van Economische Zaken opgedragen om binnen acht weken na verzending van de tussenuitspraak een nieuw besluit te nemen met inachtneming van die uitspraak.  
    
    
    
      Op 5 december 2017 heeft de minister (als rechtsopvolger van de staatssecretaris) een nieuw besluit genomen. Appellant is in de gelegenheid gesteld zijn zienswijze in te dienen op dit besluit. 
    
    
    
      Bij brief van 4 januari 2018 heeft appellant zijn zienswijze naar voren gebracht. De zaak is vervolgens verwezen van de grote kamer naar de meervoudige kamer. 
    
    
    
      Het College heeft bepaald dat een nader onderzoek ter zitting achterwege blijft, dat het onderzoek wordt gesloten en dat heden uitspraak wordt gedaan.
    
    
  
  
    De tussenuitspraak en de beoordeling van het geschil in hoger beroep
    
    1. In de tussenuitspraak heeft het College, voor zover hier relevant, geoordeeld dat bij het verhoor op 30 september 2010 sprake is geweest van schending van artikel 5:10a, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), omdat appellant ten onrechte niet op zijn zwijgrecht is gewezen. De verklaringen van appellant ten aanzien van zeventien vrachten mest hadden om die reden buiten beschouwing dienen te worden gelaten bij het opleggen van de bestuurlijke boete wegens overtreding van artikel 7, in samenhang met artikel 8, van de Meststoffenwet (Msw). Nu voor het overige toereikend bewijs ontbrak voor de conclusie dat appellant de desbetreffende zeventien vrachten mest op of in de bodem van zijn bedrijf had gebracht, was de staatssecretaris niet bevoegd voor deze vrachten mest een boete op te leggen. Het College heeft de staatssecretaris opgedragen een nieuwe berekening uit te voeren, rekening houdend met hetgeen hiervoor is weergegeven, en op basis daarvan een nieuw besluit te nemen. Voor achttien andere vrachten mest heeft het College het bewijs wel toereikend geacht, gelet op de niet van het bewijs uitgesloten stukken en de verklaringen van appellant, van na de cautie, en van derden die door de toezichthouder zijn verhoord, waarvan de weergave de volledige inhoud bevat van wat tijdens deze verhoren aan de orde is geweest. Er is naar het oordeel van het College voorts geen reden te twijfelen aan het bewijs voor de aangevoerde hoeveelheden fosfaat en stikstof, zodat daarvan mocht worden uitgegaan. 
    
    2. Ter uitvoering van de tussenuitspraak heeft de minister een nieuwe berekening uitgevoerd waarbij de in aanmerking genomen gebruiksruimte op 5,2 hectare is vastgesteld en bij de aanvoer van mest is uitgegaan van achttien vrachten mest. Op grond van deze nieuwe berekening heeft de minister de boete berekend op € 46.940,50. Gelet op het destijds op grond van artikel 62 van de Msw geldende maximum boetebedrag voor natuurlijke personen blijft het boetebedrag € 45.000,-, verminderd met de in het bestreden besluit reeds toegepaste korting van 10% wegens de overschrijding van de termijn van dertien weken gelegen tussen de dagtekening van het boeterapport en het opleggen van de boete, op grond van het destijds geldende beleid, derhalve € 40.500,-. In de draagkracht van appellant ziet de minister geen aanleiding de boete verder te matigen, nu de in 2014 overgelegde stukken niet alle financiële gegevens bevatten waar om is gevraagd en de wel overgelegde stukken zien op de financiële situatie van appellant in 2013 en dus geen inzicht geven in de huidige financiële positie. De omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd geven voorts, gelet op de milieuschade die het overschrijden van de gebruiksnormen meebrengt, de minister evenmin aanleiding tot matiging, nu van bijzondere omstandigheden in de zin van 5:46, derde lid, van de Awb geen sprake is.  
    
    3. Appellant, van wie het beroep ingevolge het bepaalde bij artikel 6:19 van de Awb van rechtswege mede betrekking heeft op het nieuw genomen besluit, heeft in zijn zienswijze aangevoerd dat hij zijn gronden ten aanzien van bij het bewijs betrokken verklaringen van derden handhaaft. Appellant stelt door de zakelijke weergave van verklaringen van derden in zijn belangen geschaad te zijn. Ten aanzien van de hoogte van de boete voert appellant aan dat het evenredigheidsbeginsel onvoldoende recht wordt gedaan doordat de boete is gebaseerd op een standaardberekening zonder de specifieke omstandigheden van het geval daarbij te betrekken. De in de wet vastgestelde boetebedragen zijn veel te hoog in vergelijking met de boetes die in strafrecht worden opgelegd en daarbij wordt miskend dat bij het opleggen van een boete steeds de specifieke omstandigheden van het geval moeten worden betrokken. De rechter dient de boete vol te toetsen. Aan het draagkrachtverweer is door de minister ten onrechte voorbij gegaan. De door appellant overgelegde gegevens zijn voldoende om zijn penibele financiële situatie te onderbouwen. Dat de accountantsverklaring dateert uit 2013 is geen argument om voorbij te gaan aan het door appellant gestelde gebrek aan draagkracht. De minister heeft bij het nemen van het herstelbesluit niet om nieuwe gegevens gevraagd, terwijl de stelling steeds was dat de financiële situatie van appellant onvoldoende bij de besluitvorming is betrokken. Ook op grond van het tijdsverloop dient de boete aanzienlijk gematigd te worden.  
    
    
      4.1
      Het College concludeert dat gelet op hetgeen is overwogen in de tussenuitspraak het hoger beroep van appellant gedeeltelijk gegrond is. 
      
    
    
      4.2
      Het College ziet in hetgeen appellant heeft aangevoerd ten aanzien van de bij het bewijs betrokken verklaringen van derden geen aanleiding tot een ander oordeel te komen dan in zijn tussenuitspraak. Behoudens zeer uitzonderlijke gevallen kan niet worden teruggekomen van een in een tussenuitspraak gegeven oordeel (zie: uitspraak van het College van 2 juli 2013, ECLI:NL:CBB:2013:52). Appellant heeft geen feiten of omstandigheden gesteld die aanleiding geven thans anders te oordelen over het gebruik van die verklaringen. 
      
    
    
      4.3
      Het College concludeert dat appellant in zijn zienswijze de berekening van de boete door de minister op zichzelf niet heeft bestreden. Ten aanzien van de stellingen van appellant over het hanteren van vaste boetebedragen en de hoogte daarvan merkt het College het volgende op. Zoals het College eerder heeft geoordeeld, brengt artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) mee dat de rechter dient te toetsen of de hoogte van de opgelegde boete in redelijke verhouding staat tot de ernst en de verwijtbaarheid van de overtreding (zie onder meer: ECLI:NL:CBB:2016:355). Voor bij wettelijk voorschrift vastgestelde boetebedragen vormt artikel 5:46, derde lid, van de Awb het kader waarin de op artikel 6 van het EVRM gestoelde evenredigheidstoets wordt voltrokken. Binnen dat kader kan en behoort te worden beoordeeld of de ingevolge artikel 57 van de Msw voorgeschreven boete in het concrete geval evenredig is aan met name de aard en ernst van de geconstateerde overtreding, de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten en, zo nodig, de omstandigheden waaronder de overtreding is begaan. Het, in de Memorie van Toelichting bij het wetsvoorstel houdende wijziging van de Meststoffenwet (invoering gebruiksnormen) ten aanzien van artikel 79 van de Msw, ten tijde hier in geding artikel 57 van de Msw (oud) (Kamerstukken II, 2004/05, 29930, nr. 3, p. 125 en 126), toegelichte uitgangspunt dat de boete hoger wordt, naarmate meer gebruiksnormen zijn overschreden en naarmate de overschrijding groter is, acht het College niet onevenredig. Uit de toelichting blijkt voorts dat de hoogte van de tarieven is bepaald op grond van het uitgangspunt dat de bestuurlijke boete – wil zij afschrikwekkend zijn – hoger moet zijn dan het eventueel als gevolg van de overtreding genoten economisch voordeel. Daarbij is uitgegaan van forfaitaire bedragen die zijn afgestemd op de transportkosten voor het afvoeren van mest. De bedragen bevatten derhalve niet alleen een bestraffend element, zodat in die zin de vergelijking met het strafrecht reeds niet opgaat. Geringe draagkracht kan een reden zijn de boete te matigen en het College volgt appellant op zichzelf in het standpunt dat daarbij de actuele situatie maatgevend is. Het is echter wel aan appellant om deze niet alleen te stellen maar ook te onderbouwen. Nu appellant de mogelijkheid heeft gehad zijn zienswijze te geven, maar zijn stelling dat (nog steeds) sprake is van geringe draagkracht niet van een (toereikende) onderbouwing heeft voorzien, vormt het gestelde gebrek aan draagkracht voor het College geen reden de boete verder te matigen. Het College volgt de minister in zijn standpunt dat voorts van overige bijzondere omstandigheden in de zin van artikel 5:46, derde lid, van de Awb, zoals de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd, niet is gebleken. 
      
    
    
      4.4
      Appellant heeft gewezen op het tijdsverloop en beroept zich op matiging van de boete vanwege overschrijding van de redelijke termijn. In punitieve zaken geldt het uitgangspunt dat de redelijke termijn voor een procedure in drie instanties in beginsel niet is overschreden als die procedure in haar geheel niet langer dan vier jaar in beslag heeft genomen. Daarbij geldt dat deze termijn een aanvang neemt vanaf het moment waarop een handeling is verricht waaraan de betrokkene in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat hem een bestuurlijke boete wordt opgelegd. Dat is in dit geval 30 juni 2011, de datum waarop het voornemen tot boeteoplegging aan appellant is meegedeeld. Gelet op het feit dat de totale procedure ter zake van de boete ten tijde van de einduitspraak de termijn van vier jaar heeft overschreden met twee jaar en ruim elf maanden, wordt de vast te stellen boete om die reden verder gematigd. Ten aanzien van de toepasselijke compensatie overweegt het College als volgt. 
    
    
      4.5
      Vanwege het tijdsverloop tussen het boeterapport en het primaire besluit heeft de minister, op basis van het (destijds gevoerde) beleid, de boete reeds met 10% gematigd. Ofschoon op grond van dit matigingsbeleid een ander aanvangsmoment – te weten: de start van het interne onderzoek – wordt gehanteerd dan het geval is bij de vaststelling van de redelijke termijn – te weten: het voornemen tot boeteoplegging – overweegt het College dat deze matiging van invloed is op de vraag of, en zo ja, in hoeverre een verdergaande matiging op grond van de overschrijding van de redelijke termijn dient plaats te vinden. Volgens vaste jurisprudentie van het College (zie onder meer de uitspraak van 24 november 2016, ECLI:NL:CBB:2016:454) is dat het geval indien de overschrijding meer dan een half jaar bedraagt. In beginsel wordt in die omstandigheden een verdergaande matiging per half jaar toegepast van 5%. Dit betekent voor het onderhavige geval het volgende: € 45.000,- verminderd met 10% is € 40.500,- verminderd met 25% is € 30.375,-.  
      
    
    
      4.6
      Het College zal de aangevallen uitspraak van 5 maart 2015 vernietigen. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal het College het beroep gegrond verklaren, het bestreden besluit vernietigen en bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. 
      
      
        5.	De minister zal worden veroordeeld in de proceskosten van appellant in verband met beroepsmatig door een derde verleende rechtsbijstand. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 2.755,50 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting bij de rechtbank, 1 punt voor het indienen van het hoger beroepschrift, 2 punten voor het verschijnen ter zitting bij het College, 0,5 punt voor het schriftelijke commentaar op de conclusie, met een waarde per punt van € 501,- waarbij het gewicht van de zaak op 1 (gemiddeld) is bepaald).     
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College:
    
    
      
        vernietigt de aangevallen uitspraak;
      
      
        verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep van appellant tegen het besluit van 
      
    
    15 april 2014 gegrond;
    
      
        vernietigt het besluit op bezwaar van 5 december 2017; 
      
      
        bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van dat besluit;
      
      
        bepaalt de boete op een bedrag van € 30.375,-;
      
      
        draagt de minister op het door appellant voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van in totaal € 413,- te vergoeden; 
      
      
        veroordeelt de minister in de door appellant in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 2.755,50. 
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. R.R. Winter, mr. H.L. van der Beek en mr. C.M. Wolters, in aanwezigheid van mr. A.G.J. van Ouwerkerk, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 19 juni 2018.
    
    
    
    
    
    
    
    
      w.g. R.R. Winter	                                          		w.g. A.G.J. van Ouwerkerk