ECLI:NL:CBB:2017:34, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 03-02-2017, 15/355
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2017-02-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Overtreding Msw, begrip landbouwgrond, industrieterrein

uitspraak
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 15/355
      16005
    
    
    
    
      
        uitspraak van de enkelvoudige kamer van 3 februari 2016 op het hoger beroep van:
        
      
      
        De maatschap [naam 1] , [naam 2] en [naam 3] ( Melkveebedrijf [naam 4] ), te [plaats] , appellante, (gemachtigde: mr. R. Scholten),
    
    
    
      tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 27 maart 2015, met kenmerk LEE 14/4501, in het geding tussen
    
    
    appellante
    en
    de staatssecretaris van Economische Zaken (hierna: de staatssecretaris)
    (gemachtigde: mr. M. Leegsma en mr. A.H. Spriensma-Heringa).
    
    
  
  
    Procesverloop in hoger beroep
    
    
      Appellante heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 27 maart 2015 (hierna: de aangevallen uitspraak).
    
    
    
      De staatssecretaris heeft een reactie op het hogerberoepschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 11 november 2016, waar de zaak gevoegd is behandeld met de zaak van appellante geregistreerd onder zaaknummer AWB 14/516. De inzet van die zaak betreft de ten aanzien van appellante opgelegde korting op de bedrijfstoeslag voor 2011. Voor het doen van uitspraak zijn de zaken weer gesplitst. 
    
    
    
      Voor appellante zijn verschenen [naam 1] en [naam 3] , bijgestaan door de gemachtigde van appellante. De staatssecretaris werd vertegenwoordigd door zijn gemachtigde.
    
    
  
  
    Grondslag van het geschil
    
    
      1.1
      		Het College gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
      
    
    
      1.2
      Appellante is een bedrijf dat zich bezig houdt met het fokken en houden van melkvee, gevestigd te [plaats] . Naar aanleiding van een tweetal onderzoeken door de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA), waarvan de resultaten zijn neergelegd in een rapport van bevindingen van 14 december 2012, rapportnummer 71311, en een afdoeningsrapport van 18 december 2012, rapportnummer 68368, heeft de staatssecretaris bij besluit van 26 februari 2014 aan appellante een bestuurlijke boete opgelegd van in totaal € 8.578,50 wegens overtreding van artikel 7 van de Meststoffenwet (Msw) in het jaar 2011. De staatssecretaris heeft geconcludeerd dat appellante in 2011 de gebruiksnormen heeft overschreden. De bestuurlijke boete is gebaseerd op een overschrijding van de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen met 1056 kg en een overschrijding van de stikstofgebruiksnorm met 339 kg. Een door appellante bij de Gecombineerde Opgave van 2011 opgegeven perceel, gelegen bij Borgsweer (4 ha), is bij de berekening van het gebruik van meststoffen niet als gebruiksruimte meegerekend. De staatssecretaris heeft hiertoe aangevoerd dat het perceel bij Borgsweer niet is ingericht als landbouwgrond, en dat appellante ten aanzien daarvan geen exclusieve zeggenschap of gebruik heeft.
      
    
    
      1.3
      Bij besluit van 28 augustus 2014 heeft de staatssecretaris het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.  
      
    
  
  
    Uitspraak van de rechtbank
    
    
      2.1
      Het beroep tegen het besluit van is ongegrond verklaard. De rechtbank heeft, voor zover voor het hoger beroep van belang, het volgende overwogen.
      
    
    
      2.2		“ 9.
      
        De rechtbank is van oordeel dat dat het hier niet gaat om landbouwgrond in de zin
        van de Msw. Het feit dat het perceel de bestemming “industrie” heeft is niet doorslaggevend maar is wel een indicatie van hoe de gronden geduid dienen te worden. Met betrekking tot het feitelijke gebruik overweegt de rechtbank dat verweerder erop heeft gewezen dat de grond ter plaatse bestaat uit wit/gele zandgrond met weinig humus waarop een vegetatie stond bestaande uit riet, zegge, diverse soorten natuurlijke grassen, bloemen en kruiden, en dat er geen sporen waren van beweiding en bemesting. Dit wordt door de zich in het dossier bevindende foto’s bevestigd. Bij de beoordeling betrekt de rechtbank verder dat Groningen
        Seaports, de eigenaar van het perceel en het geheel aan percelen waartoe het behoort, in een verklaring van 5juli 2011 heeft aangegeven dat het percelen betreft waarop anderhalf á twee meter geel zand is opgebracht en dat de percelen dienen als voorraad voor nieuwbouw van/voor bedrijven. Het gestelde feit dat in de praktijk het perceel is gemaaid en dat dit maaisel bij eiseres is afgeleverd maakt, naar het oordeel van de rechtbank, niet dat wel sprake is van landbouwgrond in de hier bedoelde zin. Hiertoe overweegt de rechtbank dat ingevolge artikel 1, aanhef en onder q, van de Msw onder grasland wordt verstaan landbouwgrond waarop gras wordt geteeld dat is bestemd om te worden gebruikt als veevoer. Van teelt in de hier bedoelde zin is geen sprake. Het oogmerk van de handelingen op het perceel was niet de winning van ruwvoer, maar onderhoud.
      
      
      
        10. Nu geen sprake is van landbouwgrond kan het perceel reeds om die reden niet worden
        aangemerkt als “tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond”, zodat de vraag of
        eiseres de feitelijke beschikkingsmacht over het perceel had (zodat het bij het bedrijf van
        eiseres in gebruik is), geen bespreking behoeft. De beroepsgrond slaagt niet.
      
      
      
        11. Ook overigens ziet de rechtbank geen reden om het boetebesluit onrechtmatig te
        achten. Het beroep is derhalve ongegrond.”
      
      
    
  
  
    Beoordeling van het geschil in hoger beroep
    
      3.1
      In geschil is allereerst of de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat het perceel bij Borgsweer niet kan worden aangemerkt als landbouwgrond.
      
    
    
      3.2
      Appellante heeft in hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank aangevoerd dat het heel gebruikelijk is dat landbouwgrond wordt aangekocht om daar in de toekomst bijvoorbeeld woningbouw of nieuwe industrie te vestigen. In de tussenliggende tijd worden deze gronden aangewend als landbouwgrond. Dat is hier ook het geval. De bestemming die op het perceel rustte is dan ook niet relevant. Bij grond waarop enige landbouwactiviteit plaatsvindt is er sprake van landbouwgrond in de zin van de Msw en daar is in dit geval sprake van. Er groeide ook gras en appellante heeft ook daadwerkelijk balen hooi kunnen onttrekken aan het perceel. Dit is als ruwvoer gebruikt voor het vee. De rechtbank heeft dan ook ten onrechte het perceel niet als landbouwgrond aangemerkt. 
      
    
    
      3.3
      De staatssecretaris is in zijn reactie gemotiveerd op het hoger beroep van appellante ingegaan en heeft – kort gezegd – gepersisteerd in het standpunt dat er geen sprake is van landbouwgrond. 
      
    
    
      3.4
      Het College overweegt als volgt. Het systeem van de Msw houdt in dat op grond van artikel 7 van de Msw een algeheel verbod geldt voor het op of in de bodem brengen van meststoffen. Indien de gebruiksnormen niet worden overschreden geldt op grond van artikel 8 van de Msw dit verbod niet.  
      
      
        In de artikelen 9 en 10 van de Msw zijn de hier relevante gebruiksnormen voor dierlijke meststoffen en stikstof neergelegd. Dit betreft de jaarplafonds voor het gebruik van meststoffen die zijn gekoppeld aan de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond.
      
      
      
        Volgens de definitie in artikel 1, aanhef en onderdelen g en h, van de Msw wordt onder landbouw respectievelijk landbouwgrond verstaan:
      
      
      
        “g. landbouw: akkerbouw, veehouderij – daaronder begrepen elke bedrijfsmatige vorm van houden van dieren voor gebruiks- of winstdoeleinden – , tuinbouw – daaronder begrepen fruitteelt en het kweken van bomen, planten, bloemen en bloembollen – en bosbouw die aan bij ministeriële regeling gestelde regels voldoet;
        h. landbouwgrond: grond waarop daadwerkelijk enige vorm van landbouw wordt uitgeoefend.”
      
      
      
        In de Memorie van Toelichting (Tweede Kamer, vergaderjaar 2004–2005, 29 930, nr. 3), pagina 104, is over de definitie in artikel 1, aanhef en onderdeel h, van de Msw het volgende toegelicht:
      
      
      
        “(«landbouw», «landbouwgrond»)
        (…) Er is sprake van een inhoudelijke wijziging, waar aan de begripsomschrijving
        van «landbouwgrond» het woord «daadwerkelijk» is toegevoegd:
        op de grond dient «daadwerkelijk» enige vorm van landbouw te
        worden uitgeoefend. Deze wijziging hangt samen met het feit dat in het
        kader van de gewenste harmonisatie van begrippen in het vervolg in de
        landbouwwetgeving zoveel mogelijk zal worden uitgegaan van de zogenoemde
        «beteelde» oppervlakte en niet langer van de «beteelbare» oppervlakte
        landbouwgrond. (…) Ook grond die tijdelijk tussen de twee achtereenvolgende
        teelten braak ligt, maar waarop in die periode landbouwkundige
        handelingen worden verricht om de grond geschikt te houden voor de
        volgende teelt, kan worden aangemerkt als grond waarop daadwerkelijk
        landbouw wordt uitgeoefend.”	
      
      
    
    
      3.5
      Bij de beantwoording van de vraag of het perceel bij Borgsweer als landbouwgrond kan worden aangemerkt, dienen alle feiten en omstandigheden van het geval te worden betrokken. Zoals uit de NVWA-rapporten naar voren komt en door appellante niet wordt bestreden, betreft het door appellante opgegeven perceel bij Borgsweer een, ten behoeve van de Gecombineerde Opgave, op een kaart ingetekend deel van een veel groter perceel, feitelijk niet afgescheiden op enige wijze (afrastering of anderszins) van de rest van het perceel. De grond is gelegen bij een industrieterrein, heeft de bestemming “industrie” en is eigendom van Groningen Seaports. Volgens de pagina’s 3 en 4 van het rapport van bevindingen van 14 december 2012 heeft de eigenaar over het desbetreffende perceel verklaard dat dit niet wordt verpacht, verhuurd of op een andere manier in gebruik gegeven aan derden, dat op het perceel 1,5 à 2 meter geel zand is gebracht, dat het dient als voorraad voor nieuwbouw van/voor bedrijven en dat de bestemming van het perceel industrieterrein is en geen landbouwgrond. Voorts komt naar voren dat de eigenaar een onderhoudscontract heeft gesloten met een loonwerker voor een aantal onderhoudswerkzaamheden, onder meer het klepelen van gras. Gebleken is dat deze loonwerker het onderhoud aan een ander heeft uitbesteed, die voor het maaien en afvoeren van het gras 15 euro per ha betaald kreeg (pagina 12 van het rapport van 14 december 2012). Deze persoon heeft op zijn beurt via bemiddeling van een tussenpersoon (Quotum Plus), zonder medeweten van de eigenaar, de grond ‘verhuurd’ dan wel in gebruik gegeven. Naar het oordeel van het College heeft de rechtbank onder deze omstandigheden terecht geoordeeld dat hier geen sprake is van grond waarop daadwerkelijk enige vorm van landbouw wordt uitgeoefend. Van braakliggende grond waarop landbouwkundige handelingen worden verricht om de grond geschikt te houden voor teelt, zoals bedoeld in de hierboven geciteerde passage uit de Memorie van Toelichting, is geen sprake. De bestemming van de grond volgens het bestemmingsplan is niet bepalend. De rechtbank heeft echter naar het oordeel van het College de bestemming terecht als indicatie gezien voor de beantwoording van de vraag of van landbouwgrond in de zin van de Msw sprake is. Voorts heeft de staatssecretaris onweersproken aangevoerd dat op het perceel bij Borgsweer geen beweiding heeft plaatsgevonden, dat het niet is ingezaaid en dat het niet is bemest. Het enkele feit dat appellante op het perceel gras heeft laten maaien en daarvan balen heeft laten maken die op 7 maart in maart 2012 bij appellante zijn afgeleverd, zoals op pagina 5 en 6 van het NVWA rapport van 18 december 2012 staat vermeld, maakt niet dat de grond, niettegenstaande het hiervoor overwogene, als landbouwgrond dient te worden aangemerkt. 
      
    
    
      3.6
      De conclusie is dat bij de berekening van de overschrijding van de gebruiksnormen het perceel bij Borgsweer met een oppervlakte van 4 ha terecht buiten beschouwing is gelaten. Dat in dat geval appellante de gebruiksnormen heeft overschreden in 2011 en derhalve de opheffing van het verbod voor het op of in de bodem brengen van meststoffen niet geldt, is niet in geschil. De staatssecretaris was dan ook bevoegd een bestuurlijke boete op te leggen. 
      
      4. Het hoger beroep van appellante is ongegrond. 
      
      5. Het College zal de aangevallen uitspraak bevestigen.
      
      6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding. 
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College bevestigt de aangevallen uitspraak.  
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. R.R. Winter in aanwezigheid van mr. A.G.J. van Ouwerkerk, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 3 februari 2016.
    
    
    
    
      w.g. R.R. Winter						w.g. A.G.J. van Ouwerkerk