ECLI:NL:RVS:2015:1902, Raad van State, 17-06-2015, 201406033/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2015-06-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 2 juni 2014 heeft de raad het bestemmingsplan "5 woningen nabij [locatie 1]" vastgesteld.

201406033/1/R4.
    Datum uitspraak: 17 juni 2015
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellant A] en [appellant B] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant]), beiden wonend te Nieuwe Wetering, gemeente Kaag en Braassem,
    appellanten,
    
    en
    
    de raad van de gemeente Kaag en Braassem,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 2 juni 2014 heeft de raad het bestemmingsplan "5 woningen nabij [locatie 1]" vastgesteld.
    
    Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
    
    Daartoe in de gelegenheid gesteld hebben [belanghebbende A] en [belanghebbende B] en [belanghebbende C] (hierna tezamen en in enkelvoud: [belanghebbende]) een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 30 april 2015, waar [appellant], bijgestaan door mr. S.T.J. Olierook, advocaat te Leiden, en de raad, vertegenwoordigd door ir. J.E. Eichler en H.C. Turk-de Jong, beiden werkzaam bij de gemeente, en drs. A. Burger, werkzaam bij de Omgevingsdienst West-Holland, zijn verschenen.
    Voorts is ter zitting [belanghebbende], vertegenwoordigd door mr. M.H. Fleers, advocaat te Den Haag, gehoord.
    
    Overwegingen
    
    1. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsvrijheid om bestemmingen aan te wijzen en regels te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De Afdeling toetst deze beslissing terughoudend. Dit betekent dat de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden beoordeelt of aanleiding bestaat voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Voorts beoordeelt de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden of het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
    
    2. Het plan maakt de bouw van vijf vrijstaande woningen mogelijk nabij het adres [locatie 1] te Nieuwe Wetering.
    
    3. [belanghebbende] is eigenaar van de gronden waarop de ontwikkeling mogelijk wordt gemaakt. [appellant] is eigenaar van de direct aan het plangebied grenzende percelen [locatie 2] en [locatie 3], waar hij ook woont. Aan de andere zijde van het plangebied bevinden zich op korte afstand de Hoge Snelheidslijn en de snelweg A4. In verband daarmee heeft het college van burgemeester en wethouders van Kaag en Braassem bij besluit van 31 januari 2013 ten behoeve van het plangebied hogere waarden voor de ten hoogste toelaatbare geluidsbelasting (hierna: hogere waarden) vastgesteld.
    
    Bij uitspraak van 16 november 2011 in zaak nr. 201004147/1/R1 heeft de Afdeling het bestemmingsplan "Nieuwe Wetering" vernietigd, voor zover daarin aan het plangebied de bestemming "Groen" was toegekend. Daartoe is van belang geacht dat, mede gelet op de mate van concreetheid van de bouwvoornemens van [belanghebbende], de raad bij de voorbereiding van dat plan had dienen te beoordelen of en zo ja, in welke vorm, een directe woonbestemming, dan wel een wijzigingsbevoegdheid naar een woonbestemming aan de betreffende gronden had kunnen worden toegekend. Als gevolg van deze vernietiging is de agrarische bestemming uit het daarvoor geldende plan voor het plangebied komen te herleven.
    
    4. [appellant] stelt dat het bestemmingsplan zich niet verhoudt met de in de Maatschappelijke Ruimtelijke Structuurvisie 2025 (hierna: de MRSV) van de gemeente Kaag en Braassem van 12 december 2011 neergelegde beleidsuitgangspunten. In de MRSV is opgenomen dat in de groenkernen, waartoe ook Nieuwe Wetering behoort, in principe geen ruimte is voor nieuwe woningbouwplannen en dat ervoor is gekozen woningbouw voornamelijk te concentreren in de groeikernen. Voor Nieuwe Wetering is vastgesteld dat tot 2025 geen woningen kunnen worden toegevoegd. Weliswaar wordt daarop een uitzondering gemaakt voor bestaande (harde) plannen, maar de ontwikkeling die het bestemmingsplan mogelijk maakt kan volgens [appellant] niet als zodanig worden aangemerkt.
    
    4.1. De raad stelt dat door de aanwijzing in de MRSV van Nieuwe Wetering als groenkern weliswaar terughoudend wordt omgegaan met nieuwe ontwikkelingen in dit dorp, maar dat de MRSV de situatie ter plaatse niet geheel op slot heeft gezet. Er worden slechts nieuwe ontwikkelingen toegestaan wanneer deze een kwalitatieve meerwaarde voor het dorp betekenen, hetgeen hier het geval is. Daarnaast stelt de raad, onder verwijzing naar de Nota van Uitgangspunten, vastgesteld op 13 december 2010, en voormelde uitspraak van de Afdeling van 16 november 2011, dat de door het bestemmingsplan mogelijk gemaakte ontwikkeling reeds bekend was ten tijde van het vaststellen van de MRSV en derhalve deel uitmaakt van bestaande plannen.
    
    4.2. Naar het oordeel van de Afdeling kan de raad worden gevolgd in het standpunt dat gelet op de omstandigheden van dit geval de door het bestemmingsplan mogelijk gemaakte ontwikkeling deel uitmaakt van bestaande (harde) plannen als bedoeld in de MRSV. Zoals de raad ter zitting heeft toegelicht, moeten de gebruikte bewoordingen "bestaand (hard) plan" worden bezien in de context van de MRSV, waarin is beoogd een signaal voor de toekomst af te geven, zonder daarmee ieder plan waarover reeds langdurig overleg heeft plaatsgevonden of dat zich reeds in een vergevorderd stadium van de besluitvormingsprocedure bevindt, maar waarvoor nog geen bestemmingsplan is vastgesteld, onmogelijk te willen maken. In dit geval loopt het overleg tussen [belanghebbende] en de gemeente over de ontwikkeling reeds sinds 2004 en heeft [belanghebbende] zowel in 2004 als in 2010 principeverzoeken ingediend met als doel de ontwikkeling te kunnen realiseren. Dit heeft geresulteerd in de vaststelling van voormelde Nota van Uitgangspunten, die dateert van voor de MRSV, waarin de stedenbouwkundige randvoorwaarden voor de ontwikkeling inzichtelijk worden gemaakt, teneinde deze nota te gebruiken als kader voor de partiële herziening van het bestemmingsplan Nieuwe Wetering. Dat de ontwikkeling niet staat vermeld in de in de MRSV opgenomen weergave van het uitvoeringsprogramma maakt het voorgaande niet anders, nu deze weergave volgens de raad niet limitatief is en voorts zowel harde als zachte plancapaciteit bevat. Op grond daarvan ligt het derhalve niet in de rede louter harde plancapaciteit aan te merken als bestaande plannen als bedoeld in de MRSV.
    
    In het licht van het voorgaande bestaat geen grond voor het oordeel dat het bestemmingsplan in strijd met de MRSV is vastgesteld.
    
    Het betoog faalt.
    
    5. Voorts stelt [appellant] dat niet is aangetoond dat behoefte bestaat aan de door het bestemmingsplan mogelijk gemaakte woningbouw. Daartoe voert hij aan dat het plan de bouw van vrijstaande woningen mogelijk maakt, terwijl uit de MRSV volgt dat in de gemeente met name behoefte bestaat aan sociale woningbouw, seniorenwoningen en woningen voor middeninkomens. Daarnaast beroept [appellant] zich op artikel 3.1.6, tweede lid, van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: het Bro) en artikel 2 van de Verordening Ruimte, actualisatie 2013, van de provincie Zuid-Holland (hierna: de Verordening 2013). Hoewel de bouw van vijf woningen niet zonder meer kan worden aangemerkt als een stedelijke ontwikkeling in de zin van deze bepalingen, moet volgens [appellant] niettemin worden beoordeeld of met het plan wordt voorzien in een behoefte en zo ja, of in die behoefte kan worden voorzien binnen bestaand stedelijk gebied in de betreffende regio. Dat is in dit geval niet gebeurd, zodat het bestreden besluit ondeugdelijk is gemotiveerd, aldus [appellant].
    
    5.1. De raad stelt dat de ladder voor duurzame verstedelijking niet van toepassing is, omdat geen sprake is van een woningbouwlocatie als bedoeld in artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro. Op provinciaal niveau is de vraag of sprake is van een stedelijke ontwikkeling niet relevant omdat het plangebied binnen de rode bebouwingscontour is gelegen, waarvoor ten tijde van belang beleidsvrijheid gold. Voorts stelt de raad dat de behoefte aan de door het plan mogelijk gemaakte woningbouw in de plantoelichting duidelijk is onderbouwd en wijst hij in dit kader op de bij het verweerschrift gevoegde Regionale woonagenda Holland Rijnland van 17 december 2014 en de notitie van advies- en ingenieursbureau Grontmij van 2 april 2015. Met betrekking tot de MRSV voegt de raad daaraan toe dat het plangebied zich ruimtelijk gezien niet leent voor sociale woningbouw, maar dat anterieur een afdracht is overeengekomen aan het gemeentelijk fonds voor sociale woningbouw teneinde die woningbouw elders in de gemeente te kunnen realiseren.
    
    5.2. Ingevolge artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro voldoet de toelichting bij een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, aan de volgende voorwaarden:
    
    a. er wordt beschreven dat de voorgenomen stedelijke ontwikkeling voorziet in een actuele regionale behoefte;
    
    b. indien uit de beschrijving, bedoeld in onderdeel a, blijkt dat sprake is van een actuele regionale behoefte, wordt beschreven in hoeverre in die behoefte binnen het bestaand stedelijk gebied van de betreffende regio kan worden voorzien door benutting van beschikbare gronden door herstructurering, transformatie of anderszins, en;
    
    c. indien uit de beschrijving, bedoeld in onderdeel b, blijkt dat de stedelijke ontwikkeling niet binnen het bestaand stedelijk gebied van de betreffende regio kan plaatsvinden, wordt beschreven in hoeverre wordt voorzien in die behoefte op locaties die, gebruikmakend van verschillende middelen van vervoer, passend ontsloten zijn of als zodanig worden ontwikkeld.
    
    Ingevolge artikel 1.1.1, eerste lid, aanhef en onder i, van het Bro wordt in het Bro en de daarop berustende bepalingen onder stedelijke ontwikkeling verstaan: ruimtelijke ontwikkeling van een bedrijventerrein of zeehaventerrein, of van kantoren, detailhandel, woningbouwlocaties of andere stedelijke voorzieningen.
    
    5.3. Het plan voorziet in de planologische inpassing van vijf woningen. Gelet op de kleinschalige woningbouw die het plan mogelijk maakt, is de Afdeling van oordeel dat de raad er terecht van is uitgegaan dat het plan niet voorziet in een woningbouwlocatie of een andere stedelijke voorziening als bedoeld in artikel 1.1.1, eerste lid, aanhef en onder i, van het Bro (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 18 december 2013 in zaak nr. 201302867/1/R4). De in het plan voorziene ontwikkeling kan dan ook niet worden aangemerkt als een stedelijke ontwikkeling als bedoeld in deze bepaling van het Bro, zodat artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro niet van toepassing is.
    
    In zoverre faalt het betoog.
    
    5.4. Met betrekking tot de provinciale regelgeving overweegt de Afdeling dat in de structuurvisie Visie op Zuid-Holland, actualisatie 2013, ten tijde van belang, gelijk het betoog van de raad, nog leek te worden uitgegaan van het zogenoemde contourenbeleid. Dit beleid kan evenwel niet afdoen aan de provinciale Verordening Ruimte, zoals die gold ten tijde van belang.
    
    Ingevolge artikel 2, eerste lid, van de Verordening 2013, voorziet een bestemmingsplan dat betrekking heeft op een nieuwe ontwikkeling met wonen, bedrijven, zelfstandige kantoren, detailhandel en andere stedelijke voorzieningen in een aantoonbare behoefte en is deze gebaseerd op een regionale visie op het programma of is deze ten minste regionaal afgestemd. De toelichting bij het bestemmingsplan bevat hierover een verantwoording. Derhalve dient ook in het licht van de Verordening 2013 een aantoonbare behoefte te bestaan aan nieuwe (stedelijke) ontwikkelingen. Voor zover met het bestemmingsplan wordt voorzien in een nieuwe (stedelijke) ontwikkeling als bedoeld in artikel 2 van de Verordening 2013, overweegt de Afdeling dat de raad de behoefte aan deze ontwikkeling genoegzaam heeft gemotiveerd. Blijkens de plantoelichting is als onderdeel van de planvorming bestudeerd welke lokale woonbehoefte aanwezig is. Ook [belanghebbende] wijst op onderzoek dat is verricht met betrekking tot de uitvoerbaarheid van het plan, waarbij specifiek aandacht is besteed aan de doelgroepen, het type woning en het prijsniveau. De Afdeling ziet de behoefte voorts bevestigd in de door de raad overgelegde Regionale woonagenda Holland Rijnland van 17 december 2014, waarin alle gemeentelijke woningbouwprojecten worden afgestemd binnen de eigen subregio om zo te waarborgen dat er behoefte bestaat aan de te bouwen woningen, en de bijbehorende Planlijst Kaag en Braassem, waarvan de door het plan mogelijk gemaakte ontwikkeling deel uitmaakt en waaraan de provincie volgens de raad haar goedkeuring heeft gegeven. In dit kader zij tevens gewezen op de door de raad overgelegde notitie van Grontmij van 2 april 2015, waarin eenduidig wordt geconcludeerd dat de behoefte aan de vijf vrijstaande woningen die het plan mogelijk maakt zowel kwantitatief als kwalitatief is aangetoond.
    
    5.5. Voor zover [appellant] betoogt dat ten onrechte niet is bezien of in de behoefte kan worden voorzien in bestaand stedelijk gebied in de regio, overweegt de Afdeling als volgt.
    
    5.6. Ingevolge artikel 2, tweede lid, van de Verordening 2013, voor zover thans van belang, houdt een bestemmingsplan dat betrekking heeft op een nieuwe ontwikkeling met wonen, bedrijven, zelfstandige kantoren, detailhandel en andere stedelijke voorzieningen rekening met de navolgende voorkeursvolgorde:
    
    - het benutten van locaties voor herstructurering, intensivering of transformatie binnen bestaand stedelijk en dorpsgebied 2010 als aangegeven op kaart 14a;
    
    - het benutten van locaties aansluitend aan bestaand stedelijk en dorpsgebied als aangegeven op kaart 4a.
    
    De toelichting bevat hierover een verantwoording.
    
    5.7. Niet in geschil is dat het plangebied is gelegen in nieuw stedelijk en dorpsgebied, aansluitend aan bestaand stedelijk en dorpsgebied, zodat niet wordt voldaan aan de hiervoor weergegeven volgorde. Uit de formulering van deze bepaling - waaronder de gebruikte bewoordingen "voorkeursvolgorde" en "rekening houden met" - noch uit de daarop gegeven toelichting kan evenwel worden afgeleid dat hiermee is beoogd een dwingende volgorde voor te schrijven.
    
    In dit geval gaat het om een bestemmingsplan op aanvraag, voor dit specifieke plangebied, waarvan [belanghebbende] eigenaar is. Voorts heeft de raad in de plantoelichting, mede onder verwijzing naar de Nota van Uitgangspunten, uitvoerig uiteengezet dat en waarom het plangebied zich uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening leent voor het realiseren van de ontwikkeling die het bestemmingsplan mogelijk maakt. In het licht van het voorgaande ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat de raad het bestreden bestemmingsplan in strijd met artikel 2, tweede lid, van de Verordening 2013 heeft vastgesteld.
    
    5.8. Met betrekking tot het betoog dat het bestemmingsplan strijd oplevert met de MRSV omdat het plan voorziet in de bouw van vrijstaande woningen terwijl volgens de MRSV met name behoefte bestaat aan sociale woningbouw, seniorenwoningen en woningen voor middeninkomens, wijst de Afdeling op de beoordeling van de eerste beroepsgrond. Uit hetgeen hiervoor onder 4.2. is overwogen volgt dat de door het plan mogelijk gemaakte ontwikkeling deel uitmaakt van bestaande (harde) plannen als bedoeld in de MRSV, zodat deze niet wordt geraakt door de in de MRSV neergelegde beleidsuitgangspunten.
    
    Het betoog faalt.
    
    6. [appellant] kan zich niet vinden in de vaststelling van de hogere waarden en betoogt daartoe dat in dat besluit ten onrechte toepassing is gegeven aan het in artikel XI, lid 2, van de Invoeringswet geluidproductieplafonds neergelegde overgangsrecht.
    
    7. De beroepsgrond over de hogere waarden ziet op de wijze van totstandkoming van het besluit van 31 januari 2013 waarbij ten behoeve van het plangebied hogere waarden zijn vastgesteld. Dat besluit staat in deze procedure evenwel niet ter beoordeling, zodat het Afdeling dit betoog buiten beschouwing laat. Ten overvloede zij verwezen naar de uitspraak van heden in zaak nr. 201406066/1/R4, waarin het tegen dat besluit ingestelde beroep ongegrond is verklaard.
    
    8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    verklaart het beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. S.J.E. Horstink-von Meyenfeldt en mr. J.C. Kranenburg, leden, in tegenwoordigheid van mr. A. Wijker-Dekker, griffier.
    
    w.g. Polak w.g. Wijker-Dekker
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 17 juni 2015
    
    562.