ECLI:NL:RVS:2015:12, Raad van State, 14-01-2015, 201306953/2/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2015-01-14 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 27 augustus 2012 heeft de minister [appellant sub 1] een boete van € 12.825,00 opgelegd wegens negen overtredingen van het Arbeidsomstandighedenbesluit (hierna: het Arbobesluit).

201306953/2/A3.
    Datum uitspraak: 14 januari 2015
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    1. [appellant sub 1], gevestigd te Budel, gemeente Cranendonck,
    2. de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 20 juni 2013 in zaak nr. 13/812 in het geding tussen:
    
    [appellant sub 1]
    
    en
    
    de minister.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 27 augustus 2012 heeft de minister [appellant sub 1] een boete van € 12.825,00 opgelegd wegens negen overtredingen van het Arbeidsomstandighedenbesluit (hierna: het Arbobesluit).
    
    Bij besluit van 25 januari 2013 heeft de minister het door [appellant sub 1] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 20 juni 2013 heeft de rechtbank het door [appellant sub 1] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard en het besluit van 25 januari 2013 vernietigd voor zover het de hoogte van de boete betreft en deze gematigd tot € 10.125,00. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben de minister en [appellant sub 1] hoger beroep ingesteld.
    
    De minister heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 april 2014, waar [appellant sub 1], vertegenwoordigd door mr. A.J.T.J. Meuwissen, advocaat te Maasbracht, en de minister, vertegenwoordigd door mr. I. Guffens, werkzaam bij het ministerie, zijn verschenen.
    
    Bij tussenuitspraak van 9 juli 2014 heeft de Afdeling de minister opgedragen om binnen twaalf weken, met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen, het gebrek in het besluit van 25 januari 2013 te herstellen. Deze tussenuitspraak is aangehecht.
    
    Bij besluit van 30 september 2014 heeft de minister, onder intrekking van het besluit van 25 januari 2013, het door [appellant sub 1] gemaakte bezwaar opnieuw ongegrond verklaard.
    
    Daartoe in de gelegenheid gesteld heeft [appellant sub 1] een zienswijze ingediend.
    
    De Afdeling heeft bepaald dat een nadere zitting achterwege blijft. Vervolgens heeft de Afdeling het onderzoek gesloten.
    
    Overwegingen
    
    1. Voor de van toepassing zijnde wettelijke bepalingen wordt verwezen naar de tussenuitspraak.
    
    2. De minister heeft in incidenteel hoger beroep aangevoerd dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat hij geen afzonderlijke boetes voor overtreding van artikel 4.45, tweede lid, onder a, en van artikel 4.45, tweede lid, onder d, van het Arbobesluit heeft mogen opleggen. In dit verband voert hij aan dat de rechtbank heeft miskend dat in Beleidsregel 33 van de Beleidsregels arbeidsomstandighedenwetgeving (hierna: de Beleidsregels) bij artikel 4.45 staat vermeld dat voor het ten laste leggen van één of meer onderdelen van artikel 4.45 het boetenormbedrag bij het eerste lid wordt gehanteerd. Hieruit volgt dat per overtreding van een onderdeel van artikel 4.45 het bij het eerste lid vermelde boetenormbedrag kan worden opgelegd, aldus de minister.
    
    2.1. In bijlage 1 van de Beleidsregels is de tekst van artikel 4.45, eerste en tweede lid, van het Arbobesluit overgenomen. Met de rechtbank stelt de Afdeling vast dat achter het eerste lid een boetenormbedrag van € 4.500,00 is vermeld, maar niet achter de afzonderlijke onderdelen van het tweede lid. Onder het tweede lid is vermeld dat voor het ten laste leggen van één of meer van deze onderdelen het boetenormbedrag bij het eerste lid wordt gehanteerd. Hieruit volgt, anders dan de minister betoogt, echter niet dat het boetenormbedrag per overtreding van een onderdeel mag worden opgelegd. Naar het oordeel van de Afdeling volgt gelet op de redactie van het beleid ten aanzien van artikel 4.45, eerste en tweede lid, van het Arbobesluit uit deze zin juist dat bij meer overtredingen van de onderdelen slechts eenmaal het boetenormbedrag mag worden opgelegd nu verwezen wordt naar het ten laste leggen van één of meer onderdelen. De rechtbank heeft dan ook terecht geoordeeld dat de minister in dit geval ten onrechte twee boetes heeft opgelegd voor de overtredingen van artikel 4.45, eerste lid, in samenhang bezien met het tweede lid, onder a en d, van het Arbobesluit. De rechtbank heeft de boete terecht verminderd met € 2.700,00, het bedrag van één boete zoals berekend in overeenstemming met het tweede lid, onder c, en vierde lid, onder a, van de Beleidsregels op basis van het boetenormbedrag.
    
    Het incidenteel hoger beroep van de minister is ongegrond.
    
    3. [appellant sub 1] heeft in hoger beroep betoogd dat de rechtbank heeft miskend dat de overtredingen haar niet kunnen worden verweten, althans dat aanleiding bestaat om de boete te matigen.
    
    3.1. Over dit betoog heeft de Afdeling in haar tussenuitspraak onder meer overwogen:
    
    7.2 De Afdeling is van oordeel dat de op de boete van toepassing zijnde Beleidsregels in hun algemeenheid niet onredelijk zijn. De minister heeft deze Beleidsregels dan ook in zijn besluit van 25 januari 2013 mogen toepassen. Hij heeft evenwel ten onrechte nagelaten te beoordelen of toepassing in dit geval strookt met hetgeen hiervoor onder 7.1 is overwogen. In dit licht heeft de minister in het besluit van 25 januari 2013 ten onrechte geen aandacht besteed aan de risico-inventarisatie die [appellant sub 1] voorafgaande aan het project op de bouwplaats heeft verricht. De minister had moeten onderzoeken wanneer deze inventarisatie heeft plaatsgevonden, wat daar uit is gekomen en wat er in de tijd tussen de inventarisatie en de aanvang van het project is gebeurd. Voorts heeft de minister ten onrechte geen nader onderzoek gedaan naar de vraag of [werknemer] die de asbesthoudende gevelplaten heeft verwijderd, in opdracht van de projectleider [bedrijf] handelde. Voor dit nader onderzoek bestond aanleiding, nu [appellant sub 1] de in het boeterapport opgenomen verklaring van [werknemer], waarin hij heeft verklaard dat [bedrijf] hem die opdracht had gegeven, reeds in bezwaar uitdrukkelijk heeft betwist en in het boeterapport geen verklaring van [bedrijf] is opgenomen."
    
    Vervolgens heeft de Afdeling de minister opgedragen om binnen twaalf weken na verzending van de tussenuitspraak, met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen, het gebrek in het besluit van 25 januari 2013 te herstellen. Daarbij heeft zij overwogen dat de minister, aan de hand van de door het nader onderzoek verkregen gegevens, de hoogte van de boete met inachtneming van het in artikel 5:46, tweede lid, van de Awb bepaalde, opnieuw dient te bezien. Daarbij dient hij zich ook rekenschap te geven van de cumulatie van de boetes voor de negen overtredingen, aldus de Afdeling.
    
    4. Ter uitvoering van de tussenuitspraak heeft de minister op 30 september 2014 een nieuw besluit genomen. Bij dit besluit heeft de minister het bezwaar van [appellant sub 1] tegen het besluit van 27 augustus 2012 opnieuw ongegrond verklaard en de boete van € 12.825,00 gehandhaafd. Aan dit besluit heeft de minister een boeterapport van de Inspectie SZW van 25 september 2014 ten grondslag gelegd, dat een aanvulling is op het boeterapport van 19 juli 2012. In dit aanvullende boeterapport zijn onder meer het projectdossier van de opdrachtgever Woonzorg Nederland BU Services van 21 juli 2011 en het technisch advies van Sikkens van 14 april 2011 behandeld. Ook is daarin een verklaring opgenomen die R.E.P.J. [bedrijf] op 25 juli 2014 tegenover een inspecteur van de Inspectie SZW heeft afgelegd.
    
    4.1. Het besluit van 30 september 2014 wordt ingevolge artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht, gelezen in samenhang met artikel 6:24, eerste lid, van die wet, geacht eveneens onderwerp te zijn van het geding. Dat wil zeggen dat van de zijde van [appellant sub 1] van rechtswege beroep tegen dit besluit is ontstaan. De Afdeling ziet geen aanleiding om, zoals door [appellant sub 1] is verzocht, het beroep naar de minister te verwijzen ter behandeling als bezwaar. Hierbij neemt zij in aanmerking dat [appellant sub 1] in de gelegenheid is gesteld een zienswijze tegen het besluit van 30 september 2014 in te dienen, van welke gelegenheid zij ook gebruik heeft gemaakt.
    
    4.2. In haar zienswijze stelt [appellant sub 1] zich, onder verwijzing naar de aangevallen uitspraak, op het standpunt dat de minister de hoogte van het boetebedrag in zijn besluit van 30 september 2014 opnieuw onjuist heeft berekend. Voorts betoogt [appellant sub 1] dat de minister in het kader van de beoordeling van de evenredigheid van de opgelegde boete ten onrechte slechts aan de Beleidsregels heeft getoetst, terwijl de Afdeling in de tussenuitspraak heeft opgedragen om in dit kader aan alle omstandigheden van het geval te toetsen. De minister stelt zich volgens [appellant sub 1] ten onrechte opnieuw op het standpunt dat de overtredingen aan [appellant sub 1] kunnen worden verweten. Zo gaat de minister er ten onrechte aan voorbij dat het verwijderen van gevelplaten niet tot het door haar aangenomen project behoorde en dat de projectleider geen opdracht heeft gegeven om de gevelplaten te verwijderen. [appellant sub 1] voert aan dat binnen haar bedrijf regels ten aanzien van asbest gelden en dat [werknemer] de gevelplaten op eigen initiatief, en in weerwil van deze regels, heeft verwijderd.
    
    4.3. De minister heeft het boetebedrag van € 12.825,00 berekend aan de hand van de Beleidsregels. Deze berekening is, zoals [appellant sub 1] terecht aanvoert, onjuist voor zover het de twee boetes betreft die zijn opgelegd voor de overtredingen van artikel 4.45, eerste lid, in samenhang bezien met het tweede lid, onder a en d, van het Arbobesluit. Daarbij verwijst de Afdeling naar hetgeen zij hiervoor onder 2.1 heeft overwogen. Wordt één van de twee boetes op het boetebedrag in mindering gebracht, dan resteert een boetebedrag van € 10.125,00.
    
    4.4. Naar het oordeel van de Afdeling bestond voor de minister geen aanleiding om dit boetebedrag te matigen. Daartoe is het volgende van belang.
    
    4.4.1. In het vierde lid, onder b, van de Beleidsregels zijn gevallen genoemd waarin de minister de opgelegde boete matigt. [appellant sub 1] betoogt terecht dat de minister in het kader van de beoordeling van de evenredigheid van de opgelegde boete, zich niet tot toetsing aan dit artikelonderdeel mag beperken. Zoals onder 7.1 van de tussenuitspraak is overwogen, dient de minister bij de toepassing van beleid in elk voorkomend geval te beoordelen of die toepassing strookt met de in deze rechtsoverweging bedoelde eisen die aan de aanwending van de bevoegdheid tot het opleggen van een boete moeten worden gesteld. Indien dat niet het geval is, dient de boete, in aanvulling op of in afwijking van het beleid, zodanig te worden vastgesteld dat het bedrag daarvan passend en geboden is. De Afdeling volgt [appellant sub 1] niet in haar betoog dat de minister deze aanvullende toets niet heeft uitgevoerd.
    
    4.4.2. In het projectdossier van 21 juli 2011 en het technisch advies van 14 april 2011 wordt melding gemaakt van het feit dat in het complex aan de [locatie] te Tilburg asbesthoudend materiaal aanwezig is. In de verklaring van [bedrijf] staat voorts dat bij de werknemers bekend was dat de gevelplaten asbestverdacht waren. [appellant sub 1] had, zo volgt uit het projectdossier en het technisch advies, opdracht om de houten kozijnen van het complex te renoveren en te schilderen en om de gevelplaten te schilderen. Hoewel het herstel of de vervanging van de gevelplaten niet tot de opgedragen werkzaamheden behoorden, diende gelet op de aard van deze werkzaamheden er rekening mee te worden gehouden dat de werknemers geconfronteerd zouden worden met gebreken in de gevelplaten en daarom tot herstel of vervanging hiervan zouden overgaan. Het projectdossier en het technisch advies geven er geen blijk van dat hiermee rekening is gehouden. Ook is daarin geen inventarisatie opgenomen van de risico’s die herstel of vervanging van de gevelplaten met zich brengen. Naar het oordeel van de Afdeling is een boete met een bedrag van € 10.125,00 onder deze omstandigheden evenredig.
    
    5. Gelet op hetgeen onder 7.3 van de tussenuitspraak is overwogen, heeft de rechtbank de vernietiging van het besluit van 25 januari 2013 ten onrechte beperkt tot de hoogte van de opgelegde boete. Het hoger beroep van [appellant sub 1] is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. De Afdeling zal het beroep van [appellant sub 1] tegen het besluit van 25 januari 2013 gegrond verklaren en dit besluit vernietigen.
    
    Het beroep van [appellant sub 1] tegen het besluit van 30 september 2014 is gelet op het vorenstaande gegrond, zodat dit besluit dient te worden vernietigd. De Afdeling zal zelf in de zaak voorzien door de hoogte van de aan [appellant sub 1] opgelegde boete vast te stellen op een bedrag van € 10.125,00 en bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
    
    6. De minister dient ten aanzien van [appellant sub 1] op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het incidenteel hoger beroep van de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid ongegrond;
    
    II. verklaart het hoger beroep van [appellant sub 1] gegrond;
    
    III. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 20 juni 2013 in zaak nr. 13/812;
    
    IV. verklaart het beroep van [appellant sub 1] tegen het besluit van de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid van 25 januari 2013, kenmerk WBJA/JA-SVA/1.2012.2075.001, gegrond;
    
    V. vernietigt het onder IV genoemde besluit;
    
    VI. verklaart het beroep van [appellant sub 1] tegen het besluit van de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid van 30 september 2014, kenmerk WBJA/JA-SVA/1.2013.1570.001, gegrond;
    
    VII. vernietigt het onder VI genoemde besluit;
    
    VIII. herroept het besluit van de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid van 27 augustus 2012, kenmerk 071204143/04;
    
    IX. bepaalt dat het bedrag van de boete wordt vastgesteld op € 10.125,00 (zegge: tienduizend honderdvijfentwintig euro);
    
    X. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het onder VI genoemde vernietigde besluit;
    
    XI. veroordeelt de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid tot vergoeding van bij [appellant sub 1] in verband met de behandeling van het bezwaar opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 974,00 (zegge: negenhonderdvierenzeventig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    XII. veroordeelt de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid tot vergoeding van bij [appellant sub 1] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2678,50 (zegge: tweeduizend zeshonderdachtenzeventig euro en vijftig cent), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    XIII. gelast dat de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid aan [appellant sub 1] het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 796,00 (zegge: zevenhonderdzesennegentig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. A. Hammerstein en mr. J.W. van de Gronden, leden, in tegenwoordigheid van mr. E.A. Binnema, griffier.
    
    w.g. Slump w.g. Binnema
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 14 januari 2015
    
    589.