ECLI:NL:RVS:2016:1514, Raad van State, 01-06-2016, 201505929/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2016-06-01 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 11 maart 2014 heeft het college [appellant] onder oplegging van een dwangsom gelast het op het perceel [locatie 1] te Milheeze (hierna: het perceel) opgerichte chalet te verwijderen en verwijderd te houden.

201505929/1/A1.
    Datum uitspraak: 1 juni 2016
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant A] en [appellant B], beiden wonend te Milheeze, gemeente Gemert-Bakel,
    appellanten (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant]),
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 19 juni 2015 in zaken nrs. 14/3310 en 14/4329 in het geding tussen:
    
    de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid [verzoeker A] BV, gevestigd te Milheeze en [verzoeker B], wonend te Milheeze, (hierna tezamen en in enkelvoud: [verzoeker])
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Gemert-Bakel.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 11 maart 2014 heeft het college [appellant] onder oplegging van een dwangsom gelast het op het perceel [locatie 1] te Milheeze (hierna: het perceel) opgerichte chalet te verwijderen en verwijderd te houden.
    
    Bij besluit van 12 augustus 2014 (hierna: het besluit op bezwaar) heeft het college het door [appellant] tegen dat besluit gemaakte bezwaar gegrond verklaard en dat besluit herroepen.
    Bij afzonderlijk besluit van 12 augustus 2014 (hierna: het gedoogbesluit) heeft het college besloten de aanwezigheid van het chalet op het perceel te gedogen en te gedogen dat dit wordt afgebouwd overeenkomstig de bouwtekening, gevoegd bij de op 6 december 2013 aangevraagde omgevingsvergunning.
    
    [verzoeker] heeft tegen het besluit op bezwaar en het gedoogbesluit beroep ingesteld. De rechtbank heeft het door [verzoeker] tegen het gedoogbesluit ingestelde beroep aangemerkt als een verzoek om rechtstreeks beroep bij de bestuursrechter als bedoeld in artikel 7:1a, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), met welk verzoek het college heeft ingestemd.
    
    Bij uitspraak van 19 juni 2015 heeft de rechtbank de door [verzoeker] tegen het besluit op bezwaar en het gedoogbesluit ingestelde beroepen gegrond verklaard, het besluit op bezwaar vernietigd, voor zover daarbij de last onder dwangsom van 11 maart 2014 is herroepen, het gedoogbesluit vernietigd en het college opgedragen een nieuw besluit te nemen met inachtneming van de uitspraak.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 24 maart 2016, waar [appellant], bijgestaan door mr. J. van Groningen, advocaat te Middelharnis, en het college, vertegenwoordigd door mr. P. Fermont, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [verzoeker], vertegenwoordigd door mr. F.K. van den Akker, advocaat te Eindhoven, als belanghebbende gehoord.
    
    Overwegingen
    
    1. [appellant] is eigenaar van het chalet op het perceel en bewoont dit. Het chalet is in ieder geval vanaf 1997 op het perceel aanwezig; daarvoor stond op het perceel een stacaravan. Op het naastgelegen perceel [locatie 2] te Milheeze wordt door [verzoeker] een nertsenhouderij geëxploiteerd.
    
    Door controleurs van de gemeente Gemert-Bakel is bij op 24 juli 2013, 16 september 2013 en 21 november 2013 gehouden controles geconstateerd dat bouw- en sloopwerkzaamheden werden uitgevoerd aan het chalet, zonder dat daarvoor een omgevingsvergunning was verleend. Op 21 november 2013 is [appellant] een bouwstop opgelegd. De vervolgens op 6 december 2013 gevraagde omgevingsvergunning voor de bouwwerkzaamheden aan het chalet is door het college geweigerd. Het college heeft [appellant] voorts gelast het chalet te verwijderen en verwijderd te houden. Bij het besluit op bezwaar heeft het college dat besluit herroepen en tegelijkertijd bij het gedoogbesluit besloten de aanwezigheid van het chalet op het perceel te gedogen en te gedogen dat dit wordt afgebouwd overeenkomstig de bouwtekening, gevoegd bij de op 6 december 2013 aangevraagde omgevingsvergunning. De rechtbank heeft het besluit op bezwaar en het gedoogbesluit vernietigd. Zij heeft overwogen dat het persoonsgebonden overgangsrecht ziet op het gebruik van het chalet en dat uit de planregel over het persoonsgebonden overgangsrecht niet kan worden afgeleid dat deze bepaling de mogelijkheid biedt om bouwwerkzaamheden uit te voeren aan het chalet.
    
    [appellant] stelt zich op het standpunt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college wegens bijzondere omstandigheden van handhavend optreden had moeten afzien en dat de rechtbank het gedoogbesluit ten onrechte heeft vernietigd.
    
    Relativiteitsvereiste
    
    2. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte geen toepassing heeft gegeven aan artikel 8:69a van de Awb, omdat het belang van [verzoeker] dat zij gevrijwaard wenst te blijven van illegale bouwwerken en andere overtredingen, geen belang is waarin de wet haar beoogt te beschermen.
    
    2.1. Ingevolge artikel 8:69a van de Awb vernietigt een bestuursrechter een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.
    
    Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II, 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 18-20) heeft de wetgever met artikel 8:69a van de Awb de eis willen stellen dat er een verband moet bestaan tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van de appellant.
    
    2.2. Het betoog slaagt niet. De normen vervat in de artikelen 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, en 2.3a van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) zijn geen rechtsregels die kennelijk niet strekken tot bescherming van het belang van [verzoeker], maar beschermen haar belang als exploitant van een bedrijf op het naastgelegen perceel om te worden gevrijwaard van de door haar gestelde nadelige effecten van illegale bebouwing in de omgeving, zoals bijvoorbeeld mogelijke beperkingen met betrekking tot haar bedrijfsvoering.
    
    Last onder dwangsom
    
    3. Vaststaat dat het chalet zonder omgevingsvergunning en derhalve in strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo is gebouwd, zodat het college terzake handhavend kon optreden.
    
    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    4. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college niet wegens bijzondere omstandigheden van handhavend optreden mocht afzien. Daartoe voert hij aan dat, aangezien hij het chalet op grond van het persoonsgebonden overgangsrecht dat is opgenomen in artikel 32 van het ter plaatse geldende bestemmingsplan mag bewonen, het chalet ook mag worden vernieuwd. Het bestemmingsplan bevat in dit opzicht geen beperkingen. Daarnaast heeft de rechtbank volgens [appellant] ten onrechte buiten de belangenafweging gelaten dat het chalet op zichzelf voor de nertsenhouderij niet leidt tot uitbreidingsbelemmeringen, omdat de op het perceel [locatie 1] met vergunning gerealiseerde kantine en kantoorruimten reeds binnen de geurcontour van de nertsenhouderij vallen. Ten slotte stelt [appellant] dat de rechtbank niet heeft onderkend dat hij voor woonruimte is aangewezen op het chalet en handhavend optreden daarom onevenredig is. Volgens hem leidt afzien van handhavend optreden niet tot ongewenste precedentwerking.
    
    4.1. Het perceel heeft in het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Gemert-Bakel Buitengebied 2010" de bestemming "Bedrijf" en de dubbelbestemming "Waarde-archeologie".
    
    Ingevolge artikel 32, onderdeel persoonsgebonden overgangsrecht, van de planregels mag voor het perceel [locatie 1], het gebruik als woning van het op het perceel aanwezige chalet worden voortgezet en wel uitsluitend door de persoon/ personen die op het moment van ter visie leggen van het ontwerp van dit bestemmingsplan in dit chalet woonachtig waren en volgens de gemeentelijke basisadministratie van de gemeente Gemert- Bakel als hoofdbewoner en zijn of haar partner op dit adres staan ingeschreven.
    
    4.2. Vast staat dat het zonder vergunning gebouwde chalet op grond van artikel 32 van de planregels door [appellant] mag worden bewoond. Dat het bestemmingsplan de bewoning van het chalet door [appellant] toestaat brengt, zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 14 maart 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BV8754), niet zonder meer mee dat ook ten behoeve van dat toegestane gebruik mag worden gebouwd. Het gebruiksovergangsrecht legaliseert geen illegale bebouwing. In dit geval is de vraag aan de orde of handhavend optreden tegen het chalet, gelet op de planregel waarin expliciet is opgenomen dat de bewoning van de op het perceel aanwezige chalet is toegestaan, onevenredig is. Aangezien het bewonen van dat chalet door [appellant] alleen mogelijk is wanneer het op het perceel aanwezig is, ligt het in de rede aan te nemen dat zich bijzondere omstandigheden voordoen op grond waarvan het college van handhavend optreden behoort af te zien tegen het door [appellant] bewoonde chalet zoals dat ten tijde van de in voormeld onderdeel van artikel 32 vermelde peildatum op het perceel aanwezig was. De rechtbank heeft gelet op de situatie die in dit geval aan de orde is echter terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat sprake is van bijzondere omstandigheden die handhavend optreden tegen het chalet onevenredig maken. Hierbij wordt het volgende in aanmerking genomen. Zoals door [appellant] ter zitting is bevestigd en eveneens volgt uit de door het college overgelegde controlerapporten van 24 juli 2013, 16 september 2013 en 21 november 2013, is het chalet van binnen geheel gestript en gesloopt, voorzien van een nieuwe dakconstructie en een nieuwe vloer en is het chalet geheel voorzien van nieuwe gevels en is de gevelindeling gewijzigd. Verder is de overkapping aan de achterzijde gesloopt en gewijzigd teruggebouwd. Gelet hierop is het chalet zodanig verbouwd, dat het niet langer gelijk valt te stellen met het chalet waarvoor de raad van de gemeente Gemert-Bakel in het bestemmingsplan persoonsgebonden overgangsrecht heeft opgenomen.
    
    De rechtbank heeft het feit dat op het perceel [locatie 1] een bedrijfsgebouw met kantine aanwezig is, dat evenzeer als geurgevoelig object als bedoeld in artikel 1 van de Wet geurhinder en veehouderij kan worden aangemerkt, terecht evenmin gezien als een bijzondere omstandigheid waardoor optreden onevenredig is. Hetzelfde geldt voor het betoog van [appellant] dat het toestaan van het chalet op het perceel geen ongewenste precedentwerking met zich brengt. Dat in het bestemmingsplan alleen voor het chalet op het perceel persoonsgebonden overgangsrecht is opgenomen is geen reden voor een ander oordeel, reeds omdat niet valt uit te sluiten dat zich andere gevallen zullen voordoen waarin eveneens grond blijkt te bestaan voor het opnemen van persoonsgebonden overgangsrecht. Ten slotte is door [appellant] niet aannemelijk gemaakt dat hij voor het wonen enkel is aangewezen op het chalet.
    
    Het betoog faalt.
    
    Gedoogbesluit
    
    5. Het betoog van [appellant] dat de rechtbank ten onrechte het gedoogbesluit heeft vernietigd, slaagt niet. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het college bevoegd was handhavend op te treden tegen de aanwezigheid van het chalet op het perceel en dat het college niet gehouden was wegens bijzondere omstandigheden van handhavend optreden daartegen af te zien en zij heeft het besluit op bezwaar terecht vernietigd. Gelet hierop heeft de rechtbank terecht overwogen dat met de vernietiging van het besluit op bezwaar ook het gedoogbesluit wordt geraakt, zodat de rechtbank terecht ook dat besluit heeft vernietigd. Een verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 24 december 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4640 kan [appellant] niet baten, omdat in die zaak, anders dan in deze zaak, in een onherroepelijk gedoogbesluit door het college het vertrouwen gewekt was dat niet handhavend zou worden opgetreden.
    
    Conclusie
    
    6. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd. Met het bevestigen van de aangevallen uitspraak wordt ook de door de rechtbank op grond van artikel 8:72, vijfde lid, van de Awb getroffen voorlopige voorziening, dat het besluit van 11 maart 2014 wordt geschorst tot en met zes weken na de bekendmaking van het nieuw te nemen besluit op bezwaar, bevestigd.
    
    7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. R. van der Spoel en mr. E.J. Daalder, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.M. van Driel, griffier.
    
    w.g. Van der Beek-Gillessen
    voorzitter
    
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    
    Uitgesproken in het openbaar op 1 juni 2016
    
    414-776.