ECLI:NL:RVS:2014:2935, Raad van State, 06-08-2014, 201206821/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2014-08-06 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 27 april 2010 heeft het college een verzoek van [appellant] om vergoeding van planschade afgewezen.

201206821/1/A2.
    Datum uitspraak: 6 augustus 2014
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te Son, gemeente Son en Breugel,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank 's-Hertogenbosch van 31 mei 2012 in zaak nr. 11/54 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Son en Breugel.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 27 april 2010 heeft het college een verzoek van [appellant] om vergoeding van planschade afgewezen.
    
    Bij besluit van 23 november 2010 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 31 mei 2012 heeft de rechtbank, voor zover thans van belang, het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 23 november 2010 vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit geheel in stand blijven. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 april 2013, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. J. van Groningen, advocaat te Middelharnis, en het college, vertegenwoordigd door mr. C. Kamp en ing. A. Obbema, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
    
    Bij tussenuitspraak van 29 mei 2013 in zaak nr. 201206821/1/T1/A2 (hierna: de tussenuitspraak) heeft de Afdeling het college opgedragen om vier maanden na de verzending van de tussenuitspraak met inachtneming van de overwegingen ervan een gebrek in het besluit van 23 november 2010 te herstellen en een nieuw besluit te nemen. De tussenuitspraak is aangehecht.
    
    Bij besluit van 24 september 2013 heeft het college het door [appellant] tegen het besluit van 27 april 2010 gemaakte bezwaar wederom ongegrond verklaard.
    
    [appellant] heeft daarop zijn zienswijze naar voren gebracht.
    
    De Afdeling heeft de zaak verder ter zitting behandeld op 13 mei 2014, waar [appellant], bijgestaan door mr. J. van Groningen, advocaat te Middelharnis, vergezeld van mr. ing. J.H.A.N. Adams, makelaar-taxateur te Helmond, en het college, vertegenwoordigd door mr. C. Kamp en ing. A. Obbema, beiden werkzaam bij de gemeente, vergezeld van mr. G.F.M. Bakkers, werkzaam bij adviesbureau Gloudemans, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. Op 1 januari 2013 is de Wet aanpassing bestuursprocesrecht in werking getreden. Uit het daarbij behorende overgangsrecht volgt dat het recht zoals dat gold vóór de inwerkingtreding van deze wet op dit geding van toepassing blijft.
    
    2. [appellant] heeft verzocht om vergoeding van planschade ten gevolge van het op 25 oktober 2001 in werking getreden bestemmingsplan "Buitengebied 1999" (hierna: het nieuwe bestemmingsplan). Op grond van dit plan is de voorheen als agrarische bedrijfswoning bestemde woning op het perceel [locatie 1] te Son nu bestemd als burgerwoning. Volgens [appellant] leidt deze planologische verandering tot een beperking van de uitbreidingsmogelijkheden van zijn agrarisch bedrijf op het perceel [locatie 2], waardoor de waarde van zijn bedrijf is gedaald en hij schade lijdt.
    
    Het college heeft voor het op de aanvraag van [appellant] om vergoeding van planschade te nemen besluit advies gevraagd aan de Stichting Adviesbureau Onroerende Zaken (hierna: SAOZ). Het college heeft, mede op basis van het advies van de SAOZ van april 2010, aan het besluit van 23 november 2010 ten grondslag gelegd dat [appellant] ten gevolge van het nieuwe bestemmingsplan geen planologisch nadeel lijdt. Daarbij heeft het college in aanmerking genomen dat bij verlening van een milieuvergunning niet de bestemming maar het feitelijke gebruik van een woning bepalend is voor de in aanmerking te nemen geurgevoeligheid. Volgens het college was de woning aan de [locatie 1] tot de intrekking van de milieuvergunning op 13 mei 2003 voor het voorheen op dat perceel gevestigde agrarisch bedrijf feitelijk een agrarische bedrijfswoning.
    
    De rechtbank heeft overwogen dat het college ten onrechte de Richtlijn Veehouderij en Stankhinder 1996 heeft toegepast voor de beoordeling van de geurgevoeligheid van de woning aan de [locatie 1], omdat de geurgevoeligheid moet worden bepaald aan de hand van de Brochure Veehouderij en Hinderwet 1985 (hierna: de Brochure). Zij heeft om die reden het besluit van 23 november 2010 vernietigd. De rechtbank heeft bepaald dat de rechtsgevolgen van dat besluit in stand blijven, omdat de woning op de peildatum ook volgens de Brochure als agrarische bedrijfswoning kon worden aangemerkt.
    
    In de tussenuitspraak heeft de Afdeling overwogen dat het feitelijke of volgens milieuregelgeving geldende gebruik van de woning aan de [locatie 1] op de peildatum voor de planologische vergelijking niet relevant is. In het kader van de planvergelijking moet bij de toepassing van milieuregelgeving ter kwalificatie van de woning niet van het feitelijke gebruik maar van de planologische bestemming van de woning worden uitgegaan. Dit betekent dat bij de planvergelijking de woning aan de [locatie 1] als burgerwoning moet worden aangemerkt. Een op grond van de planvergelijking gebleken beperking van de uitbreidingsmogelijkheden van het agrarisch bedrijf van [appellant] wegens het op grond van milieuregelgeving geldende verschil in bescherming tegen geurhinder voor een agrarische bedrijfswoning en een burgerwoning, valt aan het nieuwe bestemmingsplan toe te rekenen.
    
    In de tussenuitspraak is geoordeeld dat de rechtbank ten onrechte aanleiding heeft gezien te bepalen dat de rechtsgevolgen van het door haar vernietigde besluit van 23 november 2010 geheel in stand blijven. Uit de tussenuitspraak volgt dat het hoger beroep gegrond is en dat de aangevallen uitspraak in zoverre dient te worden vernietigd.
    
    3. Het college heeft naar aanleiding van de tussenuitspraak advies ingewonnen bij Gloudemans. In het advies van 23 september 2013 heeft Gloudemans als uitgangspunt genomen dat de wijziging van de bestemming van het perceel [locatie 1] ertoe leidt dat op grond van milieuregelgeving voor bescherming tegen geurhinder de woning niet langer als categorie IV-, maar als een categorie III-object moet worden aangemerkt. De gevolgen van deze wijziging voor de uitbreidingsmogelijkheden voor het agrarisch bedrijf van [appellant] heeft Gloudemans laten onderzoeken door Van Dun Advies. Volgens Van Dun was bij de agrarische bedrijfsvoering op het perceel van [appellant] op de peildatum van 25 oktober 2001 wat geurhinder betreft al sprake van een overbelaste situatie ter plaatse van de woning aan de [locatie 1] indien deze als categorie IV-object wordt aangemerkt. Van Dun heeft voorts een geurhinderbeoordeling verricht, uitgaande van verplaatsing van het relevante emissiepunt van het dierenverblijf naar een zo optimaal mogelijke plaats binnen het bouwvlak van het perceel van [appellant]. Ingeval de woning aan de [locatie 1] als categorie IV-object wordt beschouwd, bedraagt het maximale aantal mestvarkeneenheden (mve) voor het bedrijf van [appellant] bij een individuele beoordeling 1.710. Als deze woning als een categorie III-object wordt beschouwd, bedraagt dit aantal 1.420. Aldus levert de wijziging van de bestemming van het perceel [locatie 1] bij een individuele beoordeling van de geurhinder ingevolge de op de peildatum geldende milieuregelgeving een beperking op van 290 mve. Op grond van een cumulatieve beoordeling van de geurhinder, waarbij rekening wordt gehouden met de totale stankhinder van veehouderijen in de omgeving van een geurgevoelig object, is verplaatsing van het emissiepunt evenwel niet mogelijk, aldus Van Dun. Bij die beoordeling is de woning aan de [locatie 3] te Son als meest beperkende geurgevoelige object aangemerkt, gelet op afstand en categorie-indeling. Volgens Gloudemans had het agrarisch bedrijf van [appellant] daarom onder het oude planologische regime al geen uitbreidingsmogelijkheden meer. Dit brengt Gloudemans tot de conclusie dat de wijziging van de bestemming van het perceel [locatie 1] in het nieuwe bestemmingsplan niet leidt tot een planologisch nadeliger situatie voor [appellant]. Afgezien van het voorgaande stelt Gloudemans voorts dat het afvoeren van de lucht uit de stallen naar een centraal emissiepunt op een zo optimaal mogelijke plaats binnen het bouwvlak een investering van minimaal € 75.000,00 zou vergen.
    
    4. Het college heeft het advies van Gloudemans aan het besluit van 24 september 2013 ten grondslag gelegd. Dat besluit wordt, gelet op artikel 6:24 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), gelezen in verbinding met artikel 6:19 van die wet, geacht eveneens voorwerp te zijn van dit geding.
    
    5. [appellant] betoogt dat het college, in navolging van Gloudemans, ten onrechte geen rekening heeft gehouden met de maximale gebruiks- en bebouwingsmogelijkheden van zijn perceel ingevolge het oude planologische regime. [appellant] wijst erop dat op basis van de door Van Dun verrichte individuele beoordeling van de geurhinder zijn agrarisch bedrijf nog uitbreidingsmogelijkheden had. Nu het planologisch mogelijk is de bestaande stallen te vervangen door één of meer nieuwe stallen, moet dat het uitgangspunt zijn bij de te maken vergelijking, aldus [appellant].
    
    5.1. Uit de tussenuitspraak volgt dat het college diende in te gaan op de vraag of het op grond van milieuregelgeving geldende verschil in bescherming tegen geurhinder tussen een agrarische bedrijfswoning en een burgerwoning ertoe leidt dat [appellant] ten gevolge van het nieuwe bestemmingsplan planologisch nadeel lijdt.
    
    5.2. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling (bijvoorbeeld de uitspraak van 2 juli 2014 in zaak nr. 201307674/1/A2) is bij de uit te voeren planvergelijking niet de feitelijke situatie van belang, maar hetgeen maximaal op grond van het oude planologische regime kon worden gerealiseerd, ongeacht of verwezenlijking heeft plaatsgevonden. Slechts ingeval realisering daarvan met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid kan worden uitgesloten, kan aanleiding bestaan om van dit uitgangspunt af te wijken.
    
    5.3. Gloudemans heeft zijn onder 3 vermelde advies gebaseerd op een individuele en een cumulatieve beoordeling van de geurhinder. De wijziging van de bestemming van het perceel [locatie 1] leidt bij een individuele beoordeling tot een beperking van de uitbreidingsmogelijkheden van het agrarisch bedrijf van [appellant], maar op grond van een cumulatieve beoordeling resteren geen uitbreidingsmogelijkheden meer, aldus het advies. Bij een cumulatieve beoordeling wordt rekening gehouden met de totale geurhinder van veehouderijen in de omgeving van een geurgevoelig object. Hierbij wordt het vergunde veebestand van agrarische bedrijven in de omgeving betrokken. De omvang van het vergunde veebestand is geen planologisch gevolg van het bestemmingsplan en voor de planologische vergelijking niet relevant. Een vergunning voor het houden van vee kan immers worden ingetrokken of gewijzigd en is niet afhankelijk van de planologische maatregel. In navolging van Gloudemans heeft het college dan ook ten onrechte een cumulatieve beoordeling van de geurhinder betrokken bij de planvergelijking. Om dezelfde reden is voor de planologische vergelijking niet relevant dat, naar het college stelt, het niet vaststaat of de afvoer van de lucht van alle stallen naar een centraal emissiepunt gerealiseerd kan worden en niet zeker is of hiervoor een vergunning zal worden verleend. Derhalve moest uitbreiding van het agrarisch bedrijf niet met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid uitgesloten worden geacht.
    
    In het voetspoor van het voorgaande heeft het college zich in het besluit van 24 september 2013 ten onrechte op het standpunt gesteld dat [appellant] als gevolg van het nieuwe bestemmingsplan geen planologisch nadeel ondervindt, nu niet in geschil is dat, op individueel niveau bezien, is gebleken van een beperking van de uitbreidingsmogelijkheden van het agrarisch bedrijf van [appellant] als gevolg van het nieuwe bestemmingsplan.
    
    Het betoog slaagt.
    
    5.4. Gelet op het vorenoverwogene behoeft het betoog van [appellant], dat Van Dun bij de cumulatieve beoordeling van de geurhinder onjuiste uitgangspunten heeft gehanteerd, geen bespreking meer.
    
    6. Het van rechtswege ontstane beroep tegen het besluit van 24 september 2013 is gegrond. Dit besluit komt wegens strijd met artikel 49 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: de WRO) en de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Awb voor vernietiging in aanmerking.
    
    7. De Afdeling zal bezien of aanleiding bestaat met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb te bepalen dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit van 24 september 2013 in stand blijven. Daartoe wordt het volgende overwogen.
    
    8. Het college heeft zich op de tweede zitting bij de Afdeling op het standpunt gesteld dat [appellant], voor zover hij van de wijziging van de bestemming van het perceel [locatie 1] planologisch nadeel ondervindt, geen op voet van artikel 49 van de WRO voor vergoeding in aanmerking komende schade lijdt. Het college wijst in verband hiermee op de uitspraak van de Afdeling van 17 september 2008 in zaak nr. 200709132/1 en stelt dat gemist voordeel uit niet aangevangen bedrijfsvoering niet voor vergoeding in aanmerking komt. Voorts heeft het college een onderbouwing gegeven voor het door Gloudemans in het onder 3 vermelde advies neergelegde standpunt dat de voor een uitbreiding van het agrarisch bedrijf van [appellant] vereiste afvoer van de lucht uit de stallen naar een centraal emissiepunt een investering van minimaal € 75.000,00 zou vergen. Volgens het college is deze investering, afgezet tegen een uitbreiding met 290 mve, gezien de bestaande stalsituatie op het perceel van [appellant] niet economisch rendabel.
    
    8.1. Aan de uitspraak van 17 september 2008 komt in het geval van [appellant] geen betekenis toe, reeds omdat [appellant] aanspraak maakt op vergoeding van schade bestaande uit waardedaling van het perceel en het gemiste voordeel uit niet aangevangen bedrijfsvoering betrekking heeft op exploitatieschade.
    
    8.2. Het college heeft naar voren gebracht dat de zes, op de peildatum aanwezige varkensstallen van [appellant] zijn gebouwd in de periode van 1966 tot en met 1977, deze nog voorzien zijn van asbesthoudende golfplaten, de nokhoogtes van de stallen laag zijn en geen van de stallen voldeed aan de verscherpte milieu- en welzijnseisen, waaraan stallen voor varkens op dat moment binnen enige jaren moesten voldoen. In de stallen van [appellant] wordt de stallucht afgevoerd door middel van 25 aparte ventilatoren in het dak. Het fictieve centrale emissiepunt, waarbij een uitbreiding van de bedrijfsomvang met 290 mve mogelijk zou zijn, is volgens de berekening van Van Dun ten noordwesten van de bestaande stallen gelegen. De stallucht van de 25 ventilatoren dient dan via buizen naar het buiten de stallen gelegen centrale emissiepunt te worden gevoerd. Het college heeft uiteengezet dat de investeringskosten van een constructie die dit mogelijk maakt ruim € 75.000,00, exclusief arbeidskosten van montage, bedraagt. Daarnaast heeft het college een berekening gemaakt waarbij deze investeringskosten en de kosten van uitbreiding met 290 mve, hetgeen op de peildatum gelijk stond aan 406 vleesvarkens (Groen Label), worden afgezet tegen het te verwachten rendement van uitbreiding met dit aantal vleesvarkens. Uit deze berekening volgt dat een uitbreiding van deze omvang geen extra rendement oplevert.
    
    8.2.1. Het college heeft voormelde berekening gebaseerd op kengetallen en kostengegevens uit 2001. [appellant] kan daarom niet gevolgd worden in zijn stelling dat deze berekening niet uitgaat van de situatie op de peildatum. De berekening van het college biedt voldoende inzicht in de wijze waarop de investeringskosten voor een centraal emissiepunt en de kosten van uitbreiding van het veebestand met 290 mve tot stand zijn gekomen. Dat [appellant] het voorts niet eens is met de conclusie van de berekening van het college en daarbij kritische kanttekeningen heeft geplaatst, leidt niet tot het oordeel dat die berekening onzorgvuldig is of op onjuiste uitgangpunten berust.
    
    8.2.2. Het college heeft gemotiveerd uiteengezet dat de vraag of de vermindering van de uitbreidingsmogelijkheden van het agrarisch bedrijf ten gevolge van het nieuwe bestemmingsplan tot schade heeft geleid, afhangt van de vraag of de uitbreidingsmogelijkheden extra rendement voor het agrarisch bedrijf opleveren en de uitbreidingsmogelijkheden aldus een meerwaarde aan het perceel gaven. Gelet op de berekening van het college moet deze vraag ontkennend worden beantwoord. In dat licht bezien biedt de enkele stelling van [appellant] dat een beperking van de uitbreidingsmogelijkheden er per definitie toe leidt dat het perceel in waarde daalt, geen grond voor het oordeel dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat [appellant] ten gevolge van het nieuwe bestemmingsplan geen op voet van artikel 49 van de WRO voor vergoeding in aanmerking komende schade lijdt.
    
    9. Uit hetgeen onder 8.2, 8.2.1 en 8.2.2 is overwogen, volgt dat het college, gelet op de door hem gegeven nadere motivering, terecht het verzoek van [appellant] om vergoeding van planschade heeft afgewezen. Om deze reden zal de Afdeling bepalen dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit van 24 september 2013 geheel in stand blijven.
    
    10. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten van [appellant] in hoger beroep te worden veroordeeld. De rechtbank heeft het college reeds veroordeeld in de proceskosten van [appellant] in verband met de behandeling van het beroep.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank 's-Hertogenbosch van 31 mei 2012 in zaak nr. 11/54, voor zover daarbij is bepaald dat de rechtsgevolgen van het door de rechtbank vernietigde besluit van 23 november 2010 geheel in stand blijven;
    
    III. verklaart het beroep tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Son en Breugel van 24 september 2013, kenmerk 13.0012381, gegrond;
    
    IV. vernietigt dat besluit;
    
    V. bepaalt dat de rechtsgevolgen van dat besluit geheel in stand blijven;
    
    VI. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Son en Breugel tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.048,64 (zegge: tweeduizend achtenveertig euro en vierenzestig cent), waarvan € 1.704,50 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    VII. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Son en Breugel aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 232,00 (zegge: tweehonderdtweeëndertig euro) voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. J. Hoekstra en mr. N. Verheij, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.M.A. Koster, ambtenaar van staat.
    
    w.g. Van Altena w.g. Koster
    voorzitter ambtenaar van staat
    
    Uitgesproken in het openbaar op 6 augustus 2014
    
    710.