ECLI:NL:RVS:2015:2143, Raad van State, 08-07-2015, 201410097/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2015-07-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 21 oktober 2014, kenmerk nr. 7, heeft de raad het bestemmingsplan "Donkerbroek-West" gewijzigd vastgesteld.

201410097/1/R4.
    Datum uitspraak: 8 juli 2015
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) in het geding tussen:
    
    [appellante], gevestigd te Donkerbroek, en anderen,
    appellanten,
    
    en
    
    de raad van de gemeente Ooststellingwerf,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 21 oktober 2014, kenmerk nr. 7, heeft de raad het bestemmingsplan "Donkerbroek-West" gewijzigd vastgesteld.
    
    Tegen dit besluit hebben [appellante] en anderen beroep ingesteld.
    
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 mei 2015, waar [appellante] en anderen, vertegenwoordigd door [twee gemachtigden], bijgestaan door mr. E. Wiarda, werkzaam bij Langhout en Wiarda juristen en rentmeesters, en de raad, vertegenwoordigd door P. Doeven, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. Ingevolge artikel 8:51d van de Awb, voor zover hier van belang, kan de Afdeling het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen.
    
    2. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsvrijheid om bestemmingen aan te wijzen en regels te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De Afdeling toetst deze beslissing terughoudend. Dit betekent dat de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden beoordeelt of aanleiding bestaat voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Voorts beoordeelt de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden of het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
    
    3. Het plan maakt onder meer negen woningen mogelijk ter plaatse van het tracé van de provinciale weg N381. Deze weg wordt verlegd in westelijke richting, verder van de kern Donkerbroek af, waardoor ruimte ontstaat voor een nieuwe invulling van het gebied tussen het tracé van de nieuwe weg en de bestaande bebouwing. [appellante] en anderen exploiteren een tankstation en sommigen van hen bewonen een daarbij behorende bedrijfswoning aan de [locatie] te Donkerbroek in de nabijheid van de voorziene woningen, waartegen [appellante] en anderen zich richten.
    
    4. [appellante] en anderen voeren aan dat het plan ten onrechte niet aan de Verordening Romte Fryslân 2014 (hierna: Verordening Romte 2014) is getoetst, maar aan de in 2011 vastgestelde Verordening Romte Fryslân (hierna: Verordening Romte 2011).
    
    4.1. Ingevolge artikel 11.2.2 van de Verordening Romte 2014 zijn de bepalingen van deze verordening niet van toepassing op bouw- en gebruiksmogelijkheden die bij recht of ontheffingsbevoegdheid zijn opgenomen in een ruimtelijk plan dat voor de datum van inwerkingtreding van deze verordening in werking is getreden en onherroepelijk is, of in een ruimtelijk plan dat voor de datum van inwerkingtreding van deze verordening formeel in ontwerp ter inzage is gelegd volgens de daarvoor geldende wettelijke procedures.
    
    4.2. De Verordening Romte 2014 is op 1 augustus 2014 in werking getreden. Het ontwerpbestemmingsplan is met ingang van 2 juni 2014 ter inzage gelegd. Op grond van artikel 11.2.2 van de Verordening Romte 2014 zijn de bepalingen uit deze verordening derhalve niet van toepassing op de bouw- en gebruiksmogelijkheden uit het onderhavige plan. Het plan is terecht getoetst aan de Verordening Romte 2011. Het betoog faalt.
    
    5. [appellante] en anderen betogen dat het plan in strijd met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: Bro) is vastgesteld. Zij voeren hiertoe aan dat de onderbouwing van de regionale behoefte ten onrechte is gebaseerd op een Woonplan uit 2011, omdat de gemeente Ooststellingwerf sinds 2014 als krimpgebied wordt aangemerkt. Vijf woningen zijn volgens [appellante] en anderen voorzien buiten bestaand stedelijk gebied, terwijl in de dorpskern andere geschikte locaties voor woningbouw beschikbaar zijn. Omdat niet is voldaan aan artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro, is evenmin voldaan aan de in artikel 2.3.1, eerste lid, van de Verordening Romte 2014 gestelde motiveringseis voor woningbouw buiten bestaand stedelijk gebied, aldus [appellante] en anderen.
    
    5.1. Ingevolge artikel 3.1.6, tweede lid van het Bro, voldoet de toelichting bij een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, aan de volgende voorwaarden:
    
    a. er wordt beschreven dat de voorgenomen stedelijke ontwikkeling voorziet in een actuele regionale behoefte;
    
    b. indien uit de beschrijving, bedoeld in onderdeel a, blijkt dat sprake is van een actuele regionale behoefte, wordt beschreven in hoeverre in die behoefte binnen het bestaand stedelijk gebied van de betreffende regio kan worden voorzien door benutting van beschikbare gronden door herstructurering, transformatie of anderszins, en;
    
    c. indien uit de beschrijving, bedoeld in onderdeel b, blijkt dat de stedelijke ontwikkeling niet binnen het bestaand stedelijk gebied van de betreffende regio kan plaatsvinden, wordt beschreven in hoeverre wordt voorzien in die behoefte op locaties die, gebruikmakend van verschillende middelen van vervoer, passend ontsloten zijn of als zodanig worden ontwikkeld.
    
    Ingevolge artikel 1.1.1, eerste lid, aanhef en onder i, wordt verstaan onder stedelijke ontwikkeling: ruimtelijke ontwikkeling van een bedrijventerrein of zeehaventerrein, of van kantoren, detailhandel, woningbouwlocaties of andere stedelijke voorzieningen.
    
    5.2. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 18 december 2013, zaak nr. 201302867/1/R4, is het begrip woningbouwlocatie in de omschrijving van het begrip stedelijke ontwikkeling in artikel 1.1.1, eerste lid, aanhef en onder i, van het Bro niet nader gedefinieerd in het Bro. Voorts ontbreekt in de nota van toelichting bij deze bepaling (Stb. 2012, 388) een toelichting op de definitiebepaling van het begrip stedelijke ontwikkeling. Het plan maakt maximaal negen woningen mogelijk. Gelet op het aantal woningen dat het plan mogelijk maakt, is de Afdeling van oordeel dat het plan niet voorziet in een woningbouwlocatie als bedoeld in artikel 1.1.1, eerste lid, aanhef en onder i, van het Bro. De in het plan voorziene ontwikkeling kan dan ook niet worden aangemerkt als een stedelijke ontwikkeling als bedoeld in deze bepaling van het Bro, zodat artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro niet van toepassing is.
    
    5.3. Dit neemt niet weg dat de behoefte aan de mogelijk gemaakte ontwikkeling in het kader van de uitvoerbaarheid van het voorliggende plan dient te zijn onderbouwd. In de plantoelichting is vermeld dat de behoefte aan de negen woningen die het plan mogelijk maakt, blijkt uit het op 19 april 2011 vastgestelde Woonplan 2011-2020 (hierna: Woonplan). Uit dit onderzoek blijkt volgens de plantoelichting dat de grootste vraag bestaat naar vrijstaande woningen onder een vraagprijs van € 300.000,00. Het plan voorziet volgens de plantoelichting in dit type woningen. Volgens [appellante] en anderen is in het Woonplan ten onrechte geen rekening gehouden met de verwachte bevolkingskrimp in de gemeente. In het Woonplan staat dat de bevolkingsprognoses negatief waren vanaf het jaar 2010 en dat het aantal inwoners met ongeveer 2.000 personen zal dalen, maar dat volgens nieuwe prognoses van het CBS, Primos en de provincie Fryslân tot het jaar 2020 een stabilisatie van het inwoneraantal kan worden verwacht en daarna een lichte krimp. Ondanks deze laatste prognoses wordt in het Woonplan ook vóór 2020 rekening gehouden met een krimp van het inwoneraantal bij het bepalen van de kwantitatieve en kwalitatieve woningbehoefte. Het betoog van [appellante] en anderen dat bij het bepalen van de woningbehoefte geen rekening is gehouden met de bevolkingskrimp mist dan ook feitelijke grondslag.
    
    5.4. Voor zover [appellante] en anderen betogen dat de negen woningen op een locatie in de dorpskern mogelijk gemaakt hadden moeten worden in plaats van op de gekozen locatie overweegt de Afdeling dat de raad bij de keuze van een bestemming een afweging dient te maken van alle belangen die betrokken zijn bij de vaststelling van het plan. Daarbij heeft de raad beleidsvrijheid. De voor- en nadelen van alternatieven dienen in die afweging te worden meegenomen. In de plantoelichting is vermeld dat een deel van de woningen binnen bestaand stedelijk gebied, op een bestaand parkeerterrein, zijn voorzien en een deel van de woningen buiten bestaand stedelijk gebied mogelijk wordt gemaakt. Volgens de plantoelichting is het noodzakelijk om op deze locatie woningbouw mogelijk te maken om Donkerbroek na verplaatsing van de N381 op een kwalitatief goede manier af te ronden. De raad heeft zich op het standpunt gesteld dat vanwege die koppeling met de N381 niet op een andere locatie in de behoefte kan worden voorzien. De Afdeling is van oordeel dat de raad daarmee, los van de - hierna te bespreken - toets die de Verordening Romte 2011 op dit punt eist, voldoende heeft gemotiveerd waarom hij de voorkeur geeft aan het plangebied boven andere locaties.
    
    5.5. Zoals onder 4.2 is overwogen, is de Verordening Romte 2014 niet van toepassing op het plan. De Afdeling begrijpt het betoog aldus dat het plan volgens [appellante] en anderen in strijd met artikel 2.2.1 van de Verordening Romte 2011, dat dezelfde strekking heeft als artikel 2.3.1, eerste lid, van de Verordening Romte 2014, is vastgesteld.
    
    Ingevolge artikel 2.2.1 van de Verordening Romte 2011 kan een uitbreidingslocatie voor woningen in aansluiting op het bestaand stedelijk gebied van een kern worden opgenomen in een ruimtelijk plan, indien in de plantoelichting:
    
    a. is gemotiveerd dat de behoefte aan nieuwe woningen waarin wordt voorzien voldoet aan het bepaalde in de artikelen 4.1.1 en 4.1.2;
    
    b. is afgewogen in hoeverre binnen het bestaand stedelijk gebied van de kern door middel van herstructurering, transformatie of intensivering de behoefte aan nieuwe woningen kan worden opgevangen.
    
    Ingevolge artikel 4.1.1, eerste lid, kan een ruimtelijk plan mogelijkheden voor woningbouw bevatten indien de aantallen en de kwaliteit van de woningbouw in overeenstemming zijn met een woonplan, dat de schriftelijke instemming van Gedeputeerde Staten heeft.
    
    Ingevolge het tweede lid kan een ruimtelijk plan in afwijking van het eerste lid een woningbouwproject bevatten dat niet is opgenomen in een woonplan, indien:
    
    a. het woningbouwproject niet meer dan 3 woningen bevat dan wel, voor zover gelegen binnen het bestaand stedelijk gebied, niet meer dan 11 woningen bevat, en
    
    b. in de plantoelichting is gemotiveerd dat en op welke wijze overschrijding van het woningbouwprogramma van het woonplan kan worden voorkomen door uitwisseling of fasering van projecten.
    
    Ingevolge de begripsbepalingen van de Verordening Romte 2011 wordt verstaan onder "uitbreidingslocatie": een locatie voor de uitbreiding van het bestaand stedelijk gebied van een kern ten behoeve van nieuwe stedelijke functies.
    
    Ingevolge de begripsbepalingen wordt verstaan onder "stedelijke functies": functies die gekoppeld zijn aan het functioneren van kernen (dorpen en steden), waaronder worden verstaan woningen, functioneel niet aan het beheer, onderhoud of productievermogen van het landelijk gebied gebonden bedrijven, zakelijke en commerciële dienstverlening, detailhandel, horeca, maatschappelijke, educatieve, culturele en religieuze voorzieningen, met de bijbehorende infrastructuur, nutsvoorzieningen, stedelijk water en stedelijk groen.
    
    Ingevolge de begripsbepalingen wordt verstaan onder "bestaand stedelijk gebied": het gebied dat de bestaande of bij bestemmingsplan toegelaten en voorziene woon- of bedrijfsbebouwing waaronder mede begrepen de daarbij behorende openbare voorzieningen en verkeersinfrastructuur van een kern bevat, zoals begrensd op de van deze verordening deel uitmakende kaarten Begrenzing bestaand stedelijk gebied.
    
    5.5.1. Op grond van voornoemde begripsbepalingen voorziet het plan, voor zover dit het plandeel met de bestemming "Wonen" en de aanduiding "maximum aantal wooneenheden = 5" betreft, in een uitbreidingslocatie voor een nieuwe stedelijke functie, in dit geval woningen. Dit deel van het plangebied bevindt zich buiten het bestaand stedelijk gebied als bedoeld in de Verordening Romte 2011, maar sluit hier wel op aan. Dit betekent dat het plan in zoverre moet voldoen aan artikel 2.2.1 van de Verordening Romte 2011.
    
    Zoals onder 5.3 is overwogen, heeft de raad het Woonplan ten grondslag gelegd aan het plan en leidt hetgeen [appellante] en anderen hebben aangevoerd niet tot het oordeel dat het plan niet in overeenstemming is met de aantallen en de kwaliteit van de woningbouw uit het Woonplan. Het plan is derhalve, voor zover het voorziet in een uitbreidingslocatie voor woningen, in overeenstemming met artikel 2.2.1, aanhef en onder a, van de Verordening Romte 2011.
    
    In de plantoelichting is niet afgewogen in hoeverre binnen het bestaand stedelijk gebied van de kern door middel van herstructurering, transformatie of intensivering de behoefte aan nieuwe woningen kan worden opgevangen, zoals artikel 2.2.1, aanhef en onder b, van de Verordening Romte 2011 vereist. In de plantoelichting is in dit kader uitsluitend vermeld dat de woningbouw buiten het bestaand stedelijk gebied noodzakelijk is om Donkerbroek op een kwalitatief goede manier af te ronden na verplaatsing van de bestaande N381. Ter zitting heeft de raad daarnaast toegelicht dat aan de oostzijde van de kern Donkerbroek, binnen het bestaand stedelijk gebied, een andere locatie voor woningbouw beschikbaar is die eveneens in het Woonplan is opgenomen. De raad heeft er thans niet voor gekozen op die andere locatie woningen mogelijk te maken, omdat woningbouw in het plangebied nodig is voor een kwalitatief goede afronding van de kern en vanwege de koppeling met de verplaatsing van de weg voorrang krijgt. Nu hiermee geen afweging is gemaakt als bedoeld in dit artikellid, ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit, voor zover dit het plandeel met de bestemming "Wonen" en de aanduiding "maximum aantal wooneenheden = 5" betreft, is genomen in strijd met artikel 2.2.1, aanhef en onder b, van de Verordening Romte 2011. Het betoog slaagt in zoverre.
    
    6. [appellante] en anderen voeren aan dat bij een geluidbelasting van 51 dB een goed woon- en leefklimaat ter plaatse van de nieuwe woningen niet gewaarborgd is. Bij de berekening van de geluidbelasting is voorts onvoldoende rekening gehouden met het verkeer van en naar het tankstation dat door de nieuwe wijk zal rijden, aldus [appellante] en anderen. [appellante] en anderen stellen dat de raad er bij de vaststelling van het plan ten onrechte van uit is gegaan dat het tankstation zal verdwijnen.
    
    6.1. De raad stelt zich op het standpunt dat een geluidbelasting van 51 dB vanwege de Geert Wolter Smitweg aanvaardbaar is, omdat door de eisen die het Bouwbesluit stelt aan de gevelwering de binnenwaarde ten hoogste 31 dB zal bedragen en derhalve onder de wettelijke norm van 33 dB blijft.
    
    6.2. Op pagina 28 van de plantoelichting is ingegaan op het aspect geluid, waarbij wordt verwezen naar een bij de plantoelichting gevoegd akoestisch onderzoek naar de geluidbelasting op de gevels van de nieuwe woningen als gevolg van de nieuwe N381, de Geert Wolter Smitweg en de Balkweg. De nieuwe ontsluitingsweg van de woningen, alsmede de wegen in de directe omgeving van de woningbouwlocatie, zoals de Posthuisweg en de Vaart Westzijde, kennen een snelheidsregime van 30 km/u waardoor voor deze wegen geen onderzoeksverplichting geldt, aldus de plantoelichting.
    
    Nu ingevolge artikel 74, tweede lid, van de Wet geluidhinder (hierna: Wgh) geen geluidzone geldt voor wegen waarvoor een maximumsnelheid van 30 km/u geldt, heeft de raad zich terecht op het standpunt gesteld dat uit de Wgh in zoverre geen verplichtingen voortvloeien. Dit neemt echter niet weg dat in het kader van een goede ruimtelijke ordening moet worden vastgesteld of sprake is van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat. Nu niet is onderzocht of en in hoeverre het verkeer op de nieuwe ontsluitingsweg, de Posthuisweg en de Vaart Westzijde gevolgen heeft voor de geluidbelasting op de woningen, terwijl niet in geschil is dat gelet op de situering ervan onder meer het verkeer van en naar het tankstation van [appellante] en anderen gebruik zal maken van deze wegen, ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit is genomen in strijd met de bij het voorbereiden van een besluit te betrachten zorgvuldigheid. In zoverre slaagt het betoog. Gelet hierop komt de Afdeling aan hetgeen overigens is aangevoerd over de aanvaardbaarheid van de berekende geluidbelasting niet toe.
    
    Conclusie
    
    7. In hetgeen [appellante] en anderen hebben aangevoerd ziet de Afdeling gelet op hetgeen onder 5.5.1 is overwogen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit voor zover dat ziet op de vaststelling van het plandeel met de bestemming "Wonen" en de aanduiding "maximum aantal wooneenheden=5" is genomen in strijd met artikel 2.2.1, aanhef en onder b, van de Verordening Romte 2011. Verder ziet de Afdeling gelet op hetgeen onder 6.2 is overwogen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit voor zover dat ziet op de vaststelling van de plandelen met de bestemming "Wonen" is genomen in strijd met artikel 3:2 van de Awb.
    
    7.1. Met betrekking tot deze gebreken ziet de Afdeling in het belang bij een spoedige beëindiging van het geschil aanleiding om met toepassing van artikel 8:51d van de Awb de raad op te dragen de gebreken in het bestreden besluit te herstellen. De raad dient daartoe:
    
    -met inachtneming van overweging 5.5.1 alsnog af te wegen in hoeverre binnen het bestaand stedelijk gebied van de kern, in de zin van de provinciale verordening, door middel van herstructurering, transformatie of intensivering de behoefte aan vijf nieuwe woningen kan worden opgevangen, en zo nodig een nieuw besluit te nemen;
    
    -met inachtneming van overweging 6.2 alsnog te onderzoeken of, gelet op de invloed van het verkeer van en naar het tankstation van [appellante] en anderen op de geluidbelasting, ter plaatse van de nieuwe woningen wat betreft het aspect geluid een aanvaardbaar woon- en leefklimaat kan worden gegarandeerd, dan wel een gewijzigd of nieuw besluit te nemen.
    
    Daartoe zal de Afdeling een termijn stellen. Afdeling 3.4 van de Awb behoeft bij de voorbereiding van een gewijzigd of nieuw besluit niet opnieuw te worden toegepast.
    
    7.2. In de einduitspraak zal worden beslist over de proceskosten en vergoeding van het betaalde griffierecht.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    draagt de raad van de gemeente Ooststellingwerf op om binnen 26 weken na de verzending van deze tussenuitspraak:
    
    1. met inachtneming van hetgeen onder 5.5.1, 6.2 en 7.1 is overwogen de daar omschreven gebreken in het besluit van 21 oktober 2014, kenmerk nr. 7, tot vaststelling van het bestemmingsplan "Donkerbroek-West" te herstellen, dan wel dit besluit te wijzigen of een nieuw besluit te nemen;
    
    2. de Afdeling en de andere partijen de uitkomst mede te delen en een eventueel gewijzigd of nieuw besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mede te delen.
    
    Aldus vastgesteld door mr. N.S.J. Koeman, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. W. van Steenbergen, griffier.
    
    w.g. Koeman w.g. Van Steenbergen
    lid van de enkelvoudige kamer griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 8 juli 2015
    
    528-780.