ECLI:NL:RVS:2014:4629, Raad van State, 24-12-2014, 201309487/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2014-12-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 5 juli 2013, kenmerk PDN/2013-082, heeft de staatssecretaris ingevolge artikel 10a, eerste lid, van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998) het gebied "Uiterwaarden Lek" aangewezen als speciale beschermingszone in de zin van artikel 4, vierde lid, van richtlijn 92/43/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (PbEG L 206; hierna: de Habitatrichtlijn).

201309487/1/R2.
    Datum uitspraak: 24 december 2014
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    1. de vereniging Land- en Tuinbouw Organisatie Noord (hierna: LTO), gevestigd te Drachten, gemeente Smallingerland,
    2. [appellante sub 2], gevestigd te [plaats],
    3. [appellant sub 3], wonend te [woonplaats],
    
    en
    
    de staatssecretaris van Economische Zaken,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 5 juli 2013, kenmerk PDN/2013-082, heeft de staatssecretaris ingevolge artikel 10a, eerste lid, van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998) het gebied "Uiterwaarden Lek" aangewezen als speciale beschermingszone in de zin van artikel 4, vierde lid, van richtlijn 92/43/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (PbEG L 206; hierna: de Habitatrichtlijn).
    
    Tegen dit besluit hebben LTO, [appellante sub 2] en [appellant sub 3] beroep ingesteld.
    
    De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 15 september 2014, waar LTO, vertegenwoordigd door mr. J.T.A.M. van Mierlo, advocaat te Zwolle, en vergezeld door A.G.M. van Schaaik, [appellante sub 2] en [appellant sub 3], beiden vertegenwoordigd door [gemachtigde], en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. J. den Haan, vergezeld door drs. E.R. Osieck en ir. D. Bal, allen werkzaam bij het ministerie, zijn verschenen.
    
    Buiten bezwaren van partijen zijn ter zitting door de staatssecretaris nog stukken in het geding gebracht.
    
    Overwegingen
    
    Wettelijk kader
    
    1. Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Habitatrichtlijn wordt een coherent Europees ecologisch netwerk gevormd van speciale beschermingszones, Natura 2000 genaamd. Dit netwerk moet de betrokken typen natuurlijke habitats en habitats van soorten in hun natuurlijke verspreidingsgebied in een gunstige staat van instandhouding behouden of in voorkomend geval herstellen. Het Natura 2000-netwerk bestrijkt ook de door de lidstaten overeenkomstig de Vogelrichtlijn aangewezen speciale beschermingszones.
    
    1.1. Ingevolge artikel 10a, eerste lid, van de Nbw 1998 wijst de minister gebieden aan ter uitvoering van de Habitatrichtlijn.
    
    Ingevolge het tweede artikellid bevat een besluit als bedoeld in het eerste lid de instandhoudingsdoelstelling voor het gebied. Tot de instandhoudingsdoelstelling behoren in ieder geval de doelstellingen ten aanzien van de instandhouding van de natuurlijke habitats of populaties in het wild levende dier- en plantensoorten voor zover vereist ingevolge de Habitatrichtlijn.
    
    Ingevolge het vierde artikellid gaat een besluit als bedoeld in het eerste lid vergezeld van een kaart, waarop de begrenzing van het gebied nauwkeurig wordt aangegeven alsmede van een toelichting.
    
    1.2. Ingevolge artikel 19a, eerste lid, stellen gedeputeerde staten, na overleg met de eigenaars, gebruikers en andere belanghebbenden, voor een op grond van artikel 10a, eerste lid, aangewezen gebied een beheerplan vast waarin met inachtneming van de instandhoudingsdoelstelling, met uitzondering van de doelstellingen, bedoeld in artikel 10a, derde lid, wordt beschreven welke instandhoudingsmaatregelen getroffen dienen te worden en op welke wijze. Tevens kan het beheerplan beschrijven welke handelingen en ontwikkelingen in het gebied en daarbuiten, in voorkomend geval onder nader in het beheerplan aangegeven voorwaarden en beperkingen, het bereiken van de instandhoudingsdoelstelling niet in gevaar brengen, mede gelet op de instandhoudingsmaatregelen die worden getroffen. Het beheerplan kan zulks ook doen ten aanzien van bij of krachtens algemene maatregel van bestuur aangewezen categorieën projecten en andere handelingen van nationaal belang in het gebied en daarbuiten.
    
    Gebiedsbeschrijving
    
    2. Het gebied "Uiterwaarden Lek" bestaat uit vier deelgebieden in het stroomdal van de Lek tussen Vianen en Schoonhoven. Het gaat om de Willige Langerakse Waard, het nabijgelegen schiereiland De Bol, de Koekoeksche Waard en de Kersbergsche- en Achthovensche Uiterwaarden, met daarin het gebied Luistenbuul. In deze deelgebieden zijn onder meer de habitattypen slikkige rivieroevers (H3270), stroomdalgraslanden (H6120) alsmede glanshaver- en vossenstaarthooilanden (H6510A) aanwezig.
    
    Het beroep van LTO
    
    Begrenzing
    
    3. LTO betoogt dat een nieuw deelgebied is toegevoegd ten opzichte van de plaatsing van het gebied op de lijst met gebieden van communautair belang en van het ontwerpbesluit. In dit toegevoegde deelgebied van ongeveer 17 hectare zal 'nieuwe natuur' worden ontwikkeld, maar volgens LTO voldoet deze uitbreiding van het aangewezen gebied niet aan de criteria die gelden voor het meebegrenzen van nieuwe natuur, die zijn vermeld in bijlage C van de Nota van toelichting bij het aanwijzingsbesluit. Hiertoe voert LTO aan dat - gezien de huidige staat van instandhouding van het habitattype stroomdalgraslanden (H6120) - geen noodzaak bestaat om de begrenzing aan te passen om zodoende de oppervlakte van dit habitattype te kunnen vergroten. Daarbij wijst LTO erop dat in het aanwijzingsbesluit is vermeld dat in Nederland ongeveer 500 hectare van het habitattype stroomdalgraslanden aanwezig is, wat aanzienlijk meer is dan de 160 hectare van dit habitattype waarnaar volgens het Natura 2000 Profielendocument wordt gestreefd. Gelet hierop is verdere uitbreiding van dit habitattype volgens LTO niet noodzakelijk.
    
    3.1. De staatssecretaris stelt zich op het standpunt dat het toegevoegde deelgebied ten zuidwesten van het buurtschap Uitweg is meebegrensd, omdat daar het habitattype stroomdalgraslanden (H6120) over de vereiste minimumoppervlakte voorkomt. De staatssecretaris wijst erop dat in dit deelgebied ook de habitattypen glanshaver- en vossenstaarthooilanden (H6510A) en slikkige rivieroevers (H3270) voorkomen. Het toegevoegde gebied biedt potentie voor uitbreiding van de twee eerstgenoemde habitattypen, waarmee invulling kan worden gegeven aan de verbeterdoelstellingen voor beide habitattypen. De staat van instandhouding van het habitattype stroomdalgraslanden (H6120) is aan de hand van de vier te beoordelen aspecten, te weten 'verspreiding', 'oppervlakte', 'kwaliteit' en 'toekomstperspectief' aangemerkt als zeer ongunstig, aldus de staatssecretaris.
    
    3.2. In bijlage C van de Nota van toelichting bij het aanwijzingsbesluit is vermeld in welke twee situaties zogenoemde 'nieuwe natuur' binnen de begrenzing van een Habitatrichtlijngebied wordt gebracht. De eerste situatie is wanneer het natuurdoel van de nieuwe natuur overeenkomt met dat van het aangrenzende aangemelde Natura 2000-gebied, waarbij de natuurwaarden al aanwezig zijn of conform vastgestelde plannen zullen worden ontwikkeld. Het desbetreffende natuurdoel dient uiteraard invulling te geven aan de instandhoudingsdoelstellingen van het gebied. De tweede situatie is wanneer de nieuwe natuur aantoonbaar noodzakelijk is om de instandhoudingsdoelstellingen te kunnen realiseren.
    
    Voorts is in het aanwijzingsbesluit vermeld dat het habitattype stroomdalgraslanden landelijk in een zeer ongunstige staat van instandhouding verkeert, dit habitattype verspreid in het gebied voorkomt en dat in bepaalde deelgebieden mogelijkheden voor uitbreiding bestaan, terwijl in andere deelgebieden vooral verbetering van de kwaliteit van belang is. In het Profielendocument is onder andere vermeld dat het natuurlijke verspreidingsgebied hoofdzakelijk langs de grote rivieren ligt en dat het habitattype stroomdalgrasland is afgenomen van ongeveer 200 hectare in de periode 1930-1950 naar hoogstens 30 hectare nu. Voor een gunstige staat van instandhouding van stroomdalgraslanden is een oppervlakte van 160 hectare aan goed ontwikkelde stroomdalgraslanden vereist, waarvan 40 hectare aan pionierstadia. Blijkens het Profielendocument wordt de huidige staat van instandhouding van het habitattype stroomdalgraslanden (H6120) op de vier aspecten beoordeeld als matig ongunstig tot zeer ongunstig en is de landelijke doelstelling gericht op verbetering van de verspreiding, uitbreiding van de oppervlakte en verbetering van de kwaliteit.
    
    3.3. Met betrekking tot de noodzaak om de begrenzing van het gebied uit te breiden met 17 hectare overweegt de Afdeling als volgt.
    
    Voor zover de uitbreiding van het gebied verband houdt met de verbeterdoelstelling van het habitattype stroomdalgraslanden (H6120) is ter zitting namens de staatssecretaris meegedeeld dat hier sprake is van een verschrijving in het bestreden besluit ten aanzien van de oppervlakte waarop dit habitattype voorkomt. De vermelding van 500 hectare op bladzijdes 12 en 21 van de Nota van toelichting bij het aanwijzingsbesluit is volgens de staatssecretaris onjuist. Daarvoor in de plaats moet 100 hectare worden gelezen. Namens de staatssecretaris is ter zitting toegelicht dat die 100 hectare de huidige totale oppervlakte is van dit habitattype in alle Nederlandse Natura 2000-gebieden tezamen en dat daarvan 30 hectare goed ontwikkeld is.
    
    Hetgeen in het Profielendocument en het aanwijzingsbesluit is vermeld over de huidige oppervlakte en de staat van instandhouding van dit habitattype, stemt met elkaar overeen, behalve op het punt van de totale oppervlakte in de aangewezen gebieden. Gezien de inhoud van het Profielendocument en het aanwijzingsbesluit ziet de Afdeling geen aanleiding om eraan te twijfelen dat voor het habitattype stroomdalgraslanden (H6120) de landelijke doelstelling nog niet is bereikt en dit habitattype in een ongunstige staat van instandhouding verkeert. De Afdeling is van oordeel dat de vermelding van 500 hectare een kennelijke verschrijving betreft, die geen gevolgen heeft voor de rechtmatigheid van het bestreden besluit.
    
    De Afdeling volgt LTO niet in haar betoog dat het aangewezen gebied ten onrechte is uitgebreid. Hierbij is van belang dat ter zitting namens de staatssecretaris is toegelicht dat de bewuste 17 hectare grond eigendom is van Staatsbosbeheer, die bereid is door natuurontwikkeling op deze gronden een bijdrage te leveren aan de instandhoudingsdoelstellingen voor het gebied. Gezien de ongunstige staat van instandhouding van de habitattypen stroomdalgraslanden (H6120) en glanshaver- en vossenstaarthooilanden (H6510A), ziet de Afdeling in hetgeen LTO naar voren heeft gebracht geen aanleiding om de staatssecretaris niet te volgen in het standpunt dat de bewuste 17 hectare grond van Staatsbosbeheer nodig is voor het behalen van de verbeterdoelstellingen voor het gebied en het aanwijzen van die gronden derhalve in overeenstemming is met het hiervoor aangehaalde beleid inzake het meebegrenzen van nieuwe natuur. Dit betoog treft geen doel.
    
    3.4. Voor zover LTO erop wijst dat in het kader van de Wet ammoniak en veehouderij (hierna: Wav) 'nieuwe natuur' niet als verzuringsgevoelig wordt aangemerkt en dat mogelijk als gevolg van het aanwijzingsbesluit bij de vergunningverlening rekening dient te worden gehouden met de stikstofdepositie op deze 'nieuwe natuur', overweegt de Afdeling dat volgens vaste jurisprudentie van het Hof bij een aanwijzingsbesluit als het onderhavige uitsluitend overwegingen van ecologische aard kunnen worden betrokken bij de begrenzing van het gebied. Geen rekening mag worden gehouden met vereisten op economisch, sociaal of cultureel gebied en met regionale en lokale bijzonderheden zoals vermeld in artikel 2, derde lid, van de Habitatrichtlijn (arrest van het Hof van Justitie van 7 november 2000, C-371/98, First Corporate Shipping, ECLI:EU:C:2000:600, punten 16 en 25 (www.curia.europa.eu). De vraag of de meebegrensde nieuwe natuur bij de vergunningverlening in het kader van de Wav dient te betrokken, doet in deze procedure niet ter zake en kan ook nu niet aan de orde worden gesteld.
    
    Doelstelling stroomdalgraslanden
    
    4. LTO voert aan dat gezien de huidige staat van instandhouding ook geen aanleiding bestaat om voor het habitattype stroomdalgraslanden (H6120) een instandhoudingsdoelstelling op te nemen die ziet op de uitbreiding van de oppervlakte. In dit verband wijst LTO erop dat het gebied niet behoort tot de vijf belangrijkste gebieden en dat de relatieve bijdrage van het gebied aan de landelijke doelstelling minder dan 2% bedraagt, uitgaande van de in het aanwijzingsbesluit vermelde gegevens.
    
    4.1. In het aanwijzingsbesluit is vermeld dat voor niet-prioritaire habitattypen opgenomen in bijlage I van de Habitatrichtlijn in de eerste stap van het selectieproces in beginsel de "vijf belangrijkste gebieden" zijn geselecteerd. Voor prioritaire habitattypen geldt dat in eerste instantie de "tien belangrijkste gebieden" zijn geselecteerd. De selectie van deze gebieden is afgemeten aan de aanwezige oppervlakte en zo nodig ook de representativiteit van het habitattype. In een tweede stap zijn eventueel nog extra gebieden toegevoegd met het oog op landelijke dekking, geografische spreiding en grensoverschrijding. De in het aanwijzingsbesluit beschreven methode van selectie van Habitatrichtlijngebieden strookt met het daaraan ten grondslag liggende 'Verantwoordingsdocument' uit mei 2003, waarnaar in het aanwijzingsbesluit ook wordt verwezen.
    
    De Afdeling wijst erop dat het habitattype stroomdalgraslanden (H6120) een prioritair habitattype betreft, waarvoor in eerste instantie niet de belangrijkste vijf gebieden, maar de belangrijkste tien gebieden worden aangewezen. Voorts berust het betoog dat alleen de vijf of tien belangrijkste gebieden dienen te worden aangewezen op een onjuiste uitleg van de selectiemethode van Habitatrichtlijngebieden. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 9 april 2014 in zaak nr. 201306214/1/R2.
    
    Verder overweegt de Afdeling dat het gegeven dat de bijdrage van het gebied in verhouding tot de landelijke doelstelling relatief bescheiden van omvang is, niet afdoet aan het feit dat het gebied een bijdrage levert aan de instandhoudingsdoelstellingen. Voorts biedt de Habitatrichtlijn geen aanknopingspunt voor een dergelijke uitzondering op de verplichting tot aanwijzing van gebieden in dergelijke gevallen.
    
    De beroepen van [appellante sub 2] en [appellant sub 3]
    
    Aanwijzing
    
    5. [appellante sub 2] en [appellant sub 3] voeren aan dat het gebied relatief klein is en bovendien uit vier deelgebieden bestaat, waardoor niet duidelijk is wat het nut is van het aanwijzen van een dergelijk versnipperd gebied.
    
    5.1. Het onderhavige natuurgebied is op 7 december 2004 onder de naam "Luistenbuul en Koekoeksche Waard" met het nummer NL2003030 op de lijst van gebieden van communautair belang geplaatst. Onder verwijzing naar haar uitspraak van 14 november 2012 in zaak nr. 201104871/1/A4 overweegt de Afdeling dat zolang een gebied voorkomt op de lijst van gebieden van communautair belang, op grond van artikel 4, vierde lid, van de Habitatrichtlijn de verplichting blijft gelden om het als Habitatrichtlijngebied aan te wijzen.
    
    Het gebied is destijds geselecteerd, aangemeld en op de lijst van gebieden van communautair belang geplaatst vanwege de aanwezigheid van het prioritaire habitattype stroomdalgraslanden (H6120). Uit het Doelendocument, dat aan het bestreden besluit ten grondslag is gelegd, blijkt dat bij de aanwijzing van Natura 2000-gebieden het uitgangspunt geldt dat bij versnippering van een aan te wijzen gebied in meerdere deelgebieden alleen deze deelgebieden worden begrensd. In hetgeen [appellante sub 2] en [appellant sub 3] hebben aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de staatssecretaris dit uitgangspunt niet heeft kunnen hanteren. Noch op grond van de Habitatrichtlijn noch op grond van de Nbw 1998 is immers vereist dat de aanwijzing betrekking heeft op een aaneengesloten gebied.
    
    Bedrijfsvoering
    
    6. [appellante sub 2] en [appellant sub 3] betogen dat onduidelijk is wat de gevolgen van het aanwijzingsbesluit en het daarop volgende beheerplan zullen zijn voor hun agrarische bedrijven. Hierbij wijzen zij erop dat onzeker is of het beheerplan nog ruimte zal laten voor bedrijfsuitbreiding en niet inzichtelijk is welke gevolgen dit aanwijzingsbesluit zal hebben voor eventuele aanvragen voor een omgevingsvergunning, milieuvergunning of Nbw-vergunning.
    
    6.1. Wat betreft de bedrijfsbelangen van [appellante sub 2] en [appellant sub 3] overweegt de Afdeling dat - zoals hiervoor reeds is overwogen - volgens vaste jurisprudentie van het Hof van Justitie bij een aanwijzingsbesluit als het onderhavige uitsluitend overwegingen van ecologische aard kunnen worden betrokken bij de begrenzing van het gebied. Geen rekening mag worden gehouden met vereisten op economisch, sociaal of cultureel gebied en met regionale en lokale bijzonderheden zoals vermeld in artikel 2, derde lid, van de Habitatrichtlijn. De staatssecretaris heeft derhalve bij de vaststelling van de begrenzing van het gebied terecht eventuele negatieve gevolgen voor de bedrijfsvoering van [appellante sub 2] en van [appellant sub 3] niet betrokken bij de aanwijzing van het gebied.
    
    6.2. Wat betreft de gestelde onduidelijkheid over de mogelijke gevolgen voor de bedrijfsvoering nu het beheerplan nog niet is vastgesteld, overweegt de Afdeling als volgt.
    
    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 5 november 2008 in zaak nr. 200802545/1) volgt noch uit artikel 19a van de Nbw 1998 noch uit enige andere wettelijke bepaling dat het aanwijzingsbesluit en het beheerplan voor dit gebied gelijktijdig hadden moeten worden vastgesteld. Dat een nauwkeuriger vaststelling van de gevolgen van de aanwijzing eerst kan plaatsvinden na totstandkoming van het beheerplan vloeit daaruit voort dat, naar volgt uit de aangehaalde bepaling, eerst in het beheerplan de concreet te nemen instandhoudingsmaatregelen worden vastgelegd. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de staatssecretaris in redelijkheid reeds voor de totstandkoming van het beheerplan kunnen overgaan tot aanwijzing van het onderhavige gebied. Daarbij betrekt de Afdeling dat uit artikel 4, vierde lid, van de Habitatrichtlijn voor Nederland de verplichting voortvloeit om de gebieden die tot gebied van communautair belang zijn verklaard zo spoedig mogelijk als speciale beschermingszone aan te wijzen en de prioriteiten voor het betrokken gebied vast te stellen.
    
    De vraag welke gevolgen het aanwijzingsbesluit heeft voor de besluiten omtrent eventuele vergunningaanvragen, kan niet op voorhand in een aanwijzingsbesluit in algemene zin worden vastgesteld, maar zal van geval tot geval dienen te worden bepaald in de daartoe voorgeschreven procedure van de desbetreffende wet.
    
    Conclusie
    
    7. In hetgeen LTO, [appellante sub 2] en [appellant sub 3] hebben aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit is voorbereid of vastgesteld in strijd met het recht. De beroepen van LTO, [appellante sub 2] en [appellant sub 3] zijn ongegrond.
    
    Proceskosten
    
    8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    verklaart de beroepen ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. J.C. Kranenburg en mr. G.T.J.M. Jurgens, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.V. Vreugdenhil, griffier.
    
    w.g. Scholten-Hinloopen w.g. Vreugdenhil
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 24 december 2014
    
    571.