ECLI:NL:RVS:2018:1753, Raad van State, 30-05-2018, 201704131/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-05-30 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 4 maart 2016 heeft de minister [appellante] een bestuurlijke boete opgelegd van € 13.800,00 wegens zeven overtredingen van het Arbeidsomstandighedenbesluit (hierna: het Arbobesluit) en een overtreding van de Arbeidsomstandighedenwet (hierna: de Arbowet).

201704131/1/A3.
    Datum uitspraak: 30 mei 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellante], handelend onder de naam [bedrijf A], wonend te [woonplaats],
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 3 april 2017 in zaak nr. 16/3865 in het geding tussen:
    
    [appellante]
    
    en
    
    de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (thans: de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid).
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 4 maart 2016 heeft de minister [appellante] een bestuurlijke boete opgelegd van € 13.800,00 wegens zeven overtredingen van het Arbeidsomstandighedenbesluit (hierna: het Arbobesluit) en een overtreding van de Arbeidsomstandighedenwet (hierna: de Arbowet).
    
    Bij besluit van 12 juli 2016 heeft de minister het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 3 april 2017 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    
    De staatssecretaris heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    [appellante] heeft een nader stuk ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 maart 2018, waar [appellante], bijgestaan door mr. J.H. Hartman, rechtsbijstandsverlener te Hedel, gemeente Maasdriel, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. I.E. van Heijningen, S. de Haan en H. Wolter, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1.    De relevante bepalingen van de Arbowet en het Arbobesluit zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. De bijlage maakt deel uit van de uitspraak.
    
    2.    Uit een door een arbeidsinspecteur van SZW op ambtsbelofte opgemaakt boeterapport van 9 september 2015 blijkt het volgende.
    
        [appellante] heeft als onderaannemer voor [bedrijf B] werkzaamheden verricht in het Groene Hart Ziekenhuis te Gouda. Uit een asbestinventarisatierapport van SAM Advies BV van 17 februari 2015 blijkt dat tussen de flensverbindingen van de stalen luchtkanalen in ruimte D-03-017 kit aanwezig is die 2-5% anthofylliet bevat, zijnde asbest als bedoeld in artikel 4.37 van het Arbobesluit. Volgens het inventarisatierapport zou de verwijdering in risicoklasse 1 kunnen plaatsvinden indien de flens inclusief kit zonder beschadigen of kans op beschadigen wordt verwijderd. Als de flens bewerkt wordt of kan beschadigen, vallen de werkzaamheden volgens het rapport in risicoklasse 2. In een order van [bedrijf B] aan [appellante] van 22 april 2015 is vermeld dat de luchtkanalen worden verwijderd tot de laatste flens aan de muur of plafond en dat de flensverbindingen niet gedemonteerd moeten worden, maar uitgezaagd moeten worden en in plastic verpakt afgevoerd moeten worden volgens de geldende regels, omdat de pakkingen van de flenzen asbesthoudend zijn. De arbeidsinspecteur heeft op 12 mei 2015 een inspectie uitgevoerd in het Groene Hart Ziekenhuis. Een projectleider van het ziekenhuis heeft aan de inspecteur verklaard dat [appellante] op 11 mei 2015 asbest heeft verwijderd in ruimte D-03-017 en dat asbestverontreiniging is ontstaan. Op 13 mei 2015 heeft SAM Advies BV opnieuw een asbestinventarisatierapport opgesteld. Hierin is vermeld dat een gedeelte van ruimte D-03-017 verontreinigd is met asbesthoudende restanten kit en dat rondom de afgekapte flensverbindingen en op de roosters in de luchtkanalen zich eveneens restanten asbesthoudende kit bevinden. De arbeidsinspecteur heeft in het boeterapport van 9 september 2015 geconcludeerd dat [appellante] bij de verwijdering van de luchtkanalen de flenzen met daartussen de asbesthoudende kit heeft opengemaakt, waarbij restanten van de kit in de ruimte D-03-017 terecht zijn gekomen en zijn achtergebleven.
    
    2.1.    Bij het besluit van 4 maart 2016 heeft de minister zich op het standpunt gesteld dat de werkzaamheden zoals die door [appellante] zijn uitgevoerd vallen in risicoklasse 2. De minister heeft aan [appellante] een bestuurlijke boete opgelegd wegens de volgende overtredingen:
    
    - artikel 4.45, eerste lid, gelezen in samenhang met artikel 4.45, tweede lid, onder a en onder d, van het Arbobesluit, omdat de concentratie asbeststof in de lucht niet zo laag mogelijk werd gehouden;
    
    - artikel 4.47c, eerste lid, van het Arbobesluit, omdat de werkzaamheden niet zijn gemeld;
    
    - artikel 4.50, eerste lid, van het Arbobesluit, omdat geen schriftelijk werkplan is opgesteld;
    
    - artikel 4.51a, eerste lid, van het Arbobesluit, omdat geen eindbeoordeling is uitgevoerd;
    
    - artikel 4.54d, eerste lid, van het Arbobesluit, omdat de werkzaamheden niet werden verricht door een bedrijf dat in bezit is van een certificaat asbestverwijdering;
    
    - artikel 4.54d, vijfde lid, van het Arbobesluit, omdat de werkzaamheden niet plaatsvonden onder toezicht van een Deskundig Toezichthouder Asbestverwijdering (DTA);
    
    - artikel 4.54d, zevende lid, van het Arbobesluit, omdat de werknemers ten tijde van de werkzaamheden niet in bezit waren van een geldig certificaat Deskundig Asbestverwijderaar (DAV); en
    
    - artikel 10 van de Arbowet, omdat geen doeltreffende maatregelen zijn genomen om te voorkomen dat gevaar ontstaat voor de veiligheid of de gezondheid van andere personen dan de werknemers.
    
    3.    De rechtbank heeft overwogen dat de minister zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat [appellante] de overtredingen heeft gepleegd. Volgens de rechtbank blijkt uit de asbestinventarisatierapporten dat in het deel van de ruimte waar [appellante] de werkzaamheden heeft uitgevoerd, asbest aanwezig was. [appellante] gaat uit van een onjuiste lezing van de plattegrond op pagina 26 van het rapport van 17 februari 2015. Alle op de plattegrond weergegeven rode bolletjes zijn bron 9 met asbesthoudende afdichting en die bevinden zich ook aan de rechterkant van ruimte D-03-017, waar [appellante] werkzaamheden heeft verricht. Deze uitleg komt volgens de rechtbank overeen met de tekening die als bijlage 7 bij het asbestinventarisatierapport van 13 mei 2015 is gevoegd. De werkzaamheden zoals die door [appellante] zijn uitgevoerd, waaronder het losschroeven van de bouten van de flensverbindingen, vallen onder risicoklasse 2. De minister heeft volgens de rechtbank geen aanleiding hoeven zien om het boetebedrag te matigen.
    
    4.     [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de minister zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat zij de overtredingen heeft gepleegd. Zij voert daartoe aan dat in de door haar gedemonteerde luchtkanalen geen asbest aanwezig was. Zij stelt dat zij de bronnen heeft gedemonteerd die in het asbestinventarisatierapport van 17 februari 2015 als bron 4 en 5 worden aangeduid en welke een asbestvrije afdichting hadden. Op de plattegrond op pagina 19 van het rapport bevindt bron 9 zich volgens [appellante] aan de linkerkant van ruimte D-03-017, waar zij niet heeft gesloopt. De tekeningen en de omschrijvingen op pagina’s 19 en 26 van het rapport van 17 februari 2015 komen volgens [appellante] niet met elkaar overeen. Ook uit de door de arbeidsinspectie gemaakte foto’s blijkt niet dat zich asbest bevond in de luchtkanalen die zij heeft gedemonteerd. Op foto’s 1 en 2 van de inspectie is volgens haar bron 6 te zien, welke asbestvrij was. Volgens [appellante] is er dan ook ten onrechte een tweede asbestinventarisatie verricht. Het tweede asbestinventarisatierapport van 13 mei 2015 is onjuist en strijdig met het rapport van 17 februari 2015. Voorts voert [appellante] aan dat de minister ten onrechte is uitgegaan van werkzaamheden in risicoklasse 2.
    
    4.1.    Op pagina 14 van het asbestinventarisatierapport van 17 februari 2015 is vermeld dat bron 4 asbestvrije afdichtingskit tussen de flensverbindingen van de luchtbehandelingskasten en de metalen luchtkanalen in ruimte D-03-017 betreft. Op pagina 15 is vermeld dat bron 5 asbestvrije kit tussen het plaatwerk van de luchtbehandelingskasten in ruimte D-03-017 betreft. Op pagina 16 is vermeld dat bron 6 asbestvrije afdichtingskit tussen de flensverbindingen van de stalen luchtkanalen betreft in diverse ruimtes op de 1e en 2e verdieping van bouwdeel D. Op pagina 19 is vermeld dat bron 9 asbesthoudende kit betreft tussen de flensverbindingen (ter hoogte van de vloer) van de stalen luchtkanalen in ruimte D-03-017. Uit op pagina 19 opgenomen foto’s van bron 9 blijkt dat het gaat om flensverbindingen vlak boven de vloer. Op pagina 26 van het rapport is een plattegrond van ruimte D-03-017 opgenomen. Op deze plattegrond wordt elke locatie van bron 9 met een rood bolletje aangeduid. De rode bolletjes bevinden zich op de plattegrond zowel in het linkerdeel als het rechterdeel van de ruimte. De asbesthoudende kit van bron 9 bevond zich derhalve ook in het deel van de ruimte waar [appellante] heeft gesloopt. Op pagina 14 van het asbestinventarisatierapport van 13 mei 2015 is een plattegrond van de ruimte D-03-017 opgenomen, waaruit blijkt dat het rechterdeel van de ruimte verontreinigd is met asbesthoudende restanten van de kit, die in het rapport van 17 februari 2015 als bron 9 is aangeduid. Op pagina 11 van het rapport staan foto’s van de aangetroffen kit en is vermeld dat het asbesthoudende restanten kit betreft afkomstig van gedemonteerde flensverbindingen van de stalen luchtkanalen in ruimte D-03-017. Als bijlage 5 zijn bij het boeterapport foto’s gevoegd die van ruimte D-03-017 zijn gemaakt, nadat [appellante] de werkzaamheden heeft uitgevoerd. Op die foto’s zijn restanten kit te zien op flensverbindingen die zich vlak boven de vloer bevinden. Als deze foto’s worden vergeleken met de foto’s van bronnen 4, 5, 6 en 9, die op pagina’s 14, 15, 16 en 19 van het asbestinventarisatierapport van 17 februari 2015 zijn opgenomen, met de op pagina 26 van dat rapport opgenomen plattegrond waarop de locaties van de bronnen zijn aangeduid en met de op pagina 11 van het rapport van 13 mei 2015 opgenomen foto’s, kan niet anders worden geconcludeerd dan dat de restanten kit die zijn aangetroffen nadat [appellante] de werkzaamheden heeft verricht, de asbesthoudende kit betreft die in het rapport van 17 februari 2015 als bron 9 is omschreven. In het tweede asbestinventarisatierapport van 13 mei 2015 is vermeld dat visueel is waargenomen dat een gedeelte van ruimte D-03-017 is verontreinigd met de asbesthoudende restanten kit die in het rapport van 17 februari 2015 als bron 9 zijn aangeduid. Dat uit analyseresultaten blijkt dat zowel kleef- als luchtmonsters geen asbest bevatten, maakt anders dan [appellante] stelt, niet dat de aangetroffen restanten kit geen asbest bevatten. Ter zitting is namens de staatssecretaris toegelicht dat de kleef- en luchtmonsters geen monsters van de kit betreffen. Kleef- en luchtmonsters worden genomen om vast te stellen of besmetting van de omgeving heeft plaatsgevonden.
    
        Uit het asbestinventarisatierapport van 17 februari 2015 blijkt dat de verwijdering van de asbesthoudende kit in risicoklasse 1 kon plaatsvinden indien de flens inclusief kit zonder beschadigen of kans op beschadigen werd verwijderd. Als de flens bij de verwijdering bewerkt wordt of kan beschadigen, vallen de werkzaamheden volgens het rapport in risicoklasse 2. Vast staat dat [appellante] bij het verwijderen van de luchtkanalen niet om de flenzen heen heeft gezaagd, maar de bouten van de flenzen heeft losgeschroefd. Hiermee heeft zij de flens bewerkt en bestond de kans op beschadigen. Uit het boeterapport blijkt voorts dat deze werkwijze ertoe heeft geleid dat restanten van de kit in de ruimte D-03-017 terecht zijn gekomen en zijn achtergebleven. De minister heeft zich daarom terecht op het standpunt gesteld dat de werkzaamheden zoals [appellante] die heeft uitgevoerd, vallen in risicoklasse 2.
    
        De rechtbank heeft derhalve met juistheid overwogen dat de minister zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat [appellante] de overtredingen heeft gepleegd.
    
        Het betoog faalt.
    
    5.    Voorts betoogt [appellante] dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de minister geen aanleiding heeft hoeven zien om de boete te matigen. Zij heeft gedaan wat door haar opdrachtgever is opgedragen en met stickers was duidelijk aangegeven welke onderdelen door een asbestsaneringsbedrijf gedemonteerd zouden worden. Volgens [appellante] heeft [bedrijf B] de mededeling in de offerte dat asbest aanwezig is, er later bijgeschreven.
    
    5.1.    Uit artikel 16, tiende lid, van de Arbowet volgt dat de werkgever verantwoordelijk is voor naleving van de voorschriften en verboden die bij of krachtens het Arbobesluit gelden. Ter zitting is namens de staatssecretaris verklaard dat de stickers met waarschuwingen voor asbest reeds zijn aangebracht toen het gebouw nog in gebruik was. Met de stickers wordt tegengegaan dat tijdens de gebruiksfase reparatiewerkzaamheden aan asbest worden verricht. Volgens de staatssecretaris is het geen gangbare werkwijze om nadat een asbestinventarisatierapport is opgemaakt in de saneringsfase van dergelijke stickers gebruik te maken. Reeds omdat in de ruimten waar [appellante] werkzaamheden zou gaan verrichten stickers met waarschuwingen voor asbest waren opgeplakt en, zoals [appellante] ter zitting heeft verklaard, een asbestsaneerder aanwezig was, rustte op haar als werkgever de verantwoordelijkheid om vast te stellen welke onderdelen in de ruimte asbest bevatten en op welke wijze zij de werkzaamheden diende uit te voeren. Hoewel dat op haar weg had gelegen, heeft [appellante] het asbestinventarisatierapport niet ingezien, noch nauwgezet navraag gedaan. [appellante] heeft daarom verwijtbaar gehandeld en de rechtbank heeft terecht overwogen dat de minister geen aanleiding heeft hoeven zien om de boete te matigen.
    
        Het betoog faalt.
    
    6.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    7.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. H.G. Lubberdink en mr. B.P. Vermeulen, leden, in tegenwoordigheid van mr. H.E. Noordhoek, griffier.
    
    w.g. Van Altena    w.g. Noordhoek
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 30 mei 2018
    
    819.  BIJLAGE
    
    Arbowet
    
    Artikel 10
    
    Indien bij of in rechtstreeks verband met de arbeid die de werkgever door zijn werknemers doet verrichten in een bedrijf of een inrichting of in de onmiddellijke omgeving daarvan gevaar kan ontstaan voor de veiligheid of de gezondheid van andere personen dan die werknemers, neemt de werkgever doeltreffende maatregelen ter voorkoming van dat gevaar.
    
    Artikel 16
    
    10. De werkgever, dan wel een ander dan de werkgever bedoeld in het zevende, achtste of negende lid en de werknemers zijn verplicht tot naleving van de voorschriften en verboden vastgesteld bij of krachtens de op grond van dit artikel, artikel 20, eerste lid, en artikel 24, negende lid, vastgestelde algemene maatregel van bestuur voorzover en op de wijze als bij of krachtens deze maatregel is bepaald.
    
    Artikel 33
    
    1. Als overtreding wordt aangemerkt het niet naleven van de artikelen (...) 10 (...).
    
    2. Als overtreding wordt tevens aangemerkt het niet naleven van de artikelen (…) 16, tiende lid, voor zover het niet naleven van de in die artikelleden bedoelde voorschriften en verboden bij of krachtens algemene maatregel van bestuur is aangemerkt als overtreding.
    
    Artikel 34
    
    1. Een daartoe door Onze Minister aangewezen, onder hem ressorterende ambtenaar legt de bestuurlijke boete op aan de overtreder op wie de verplichtingen rusten die voortvloeien uit deze wet en de daarop berustende bepalingen, voor zover het niet naleven daarvan is aangeduid als overtreding.
    
    Arbobesluit
    
    Artikel 4.37
    
    In deze afdeling en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
    
    a. asbest: stoffen die een of meer van de volgende vezelachtige silicaten bevatten: (...) 3°. anthofylliet (Cas-nummer 77536-67-5); (...).
    
    Artikel 4.45
    
    1. De concentratie van asbestvezels in de lucht wordt zo laag mogelijk onder de grenswaarden, bedoeld in artikel 4.46, gehouden.
    
    2. Ter naleving van het eerste lid worden de volgende maatregelen genomen:
    
    a. de werkmethoden zijn zo ingericht dat er geen asbeststof wordt geproduceerd of indien dat technisch niet mogelijk is, dat geen asbeststof in de lucht vrijkomt;
    
    b. - c. (...);
    
    d. afvalstoffen, ontstaan als gevolg van het toepassen of bewerken van asbest of van asbesthoudende producten, worden zo spoedig mogelijk verzameld en afgevoerd in een daartoe geschikte en gesloten verpakking, voorzien van een etiket met de duidelijke en goed leesbare vermelding dat de inhoud daarvan asbest bevat.
    
    Artikel 4.47c
    
    1. Uiterlijk twee dagen voor aanvang van de werkzaamheden wordt door de werkgever melding gedaan aan een daartoe aangewezen toezichthouder. (...)
    
    Artikel 4.50
    
    1. Voordat wordt aangevangen met de werkzaamheden wordt door de werkgever van het bedrijf, bedoeld in artikel 4.54d, eerste lid, een schriftelijk werkplan opgesteld dat doeltreffende, op de specifieke situatie van de betreffende arbeidsplaats toegespitste, maatregelen bevat ter bescherming van de veiligheid en de gezondheid van de betrokken werknemers.
    
    Artikel 4.51a
    
    1. Na de werkzaamheden wordt na reiniging van de arbeidsplaats en voordat met andere werkzaamheden een aanvang wordt gemaakt, op de betreffende arbeidsplaats in een binnenruimte een eindbeoordeling uitgevoerd waarbij de monsterneming wordt uitgevoerd door een persoon als bedoeld in artikel 4.47, zevende lid, en de monsteranalyse door een laboratorium als bedoeld in artikel 4.47, achtste lid.
    
    Artikel 4.54d
    
    1. De volgende werkzaamheden, indien de concentratie van asbestvezels is ingedeeld in risicoklasse 2 of 3, worden verricht door een bedrijf dat in het bezit is van een certificaat asbestverwijdering, dat is afgegeven door Onze Minister of een certificerende instelling:
    
    a. de werkzaamheden, bedoeld in artikel 4.54a, eerste lid;
    
    b. het reinigen van de arbeidsplaats nadat een handeling als bedoeld in artikel 4.54a, eerste lid, onderdeel a of b, is uitgevoerd.
    
    5. De werkzaamheden, bedoeld in het eerste lid, worden verricht door of onder voortdurend toezicht van een persoon die in het bezit is van een certificaat van vakbekwaamheid voor het toezicht houden op het werken met asbest, dat is afgegeven door Onze Minister of een certificerende instelling.
    
    7. Voorzover de werkzaamheden, bedoeld in het eerste lid, mede worden verricht door een andere persoon dan de persoon, bedoeld in het vijfde lid, is deze andere persoon in het bezit van een certificaat vakbekwaamheid voor het verwijderen van asbest, dat is afgegeven door Onze Minister of een certificerende instelling.
    
    Artikel 9.1
    
    De werkgever is verplicht tot naleving van de voorschriften en verboden welke bij of krachtens dit besluit zijn vastgesteld, met uitzondering van de artikelen 1.25, 2.6, 2.26 tot en met 2.29, 2.32 tot en met 2.34 en 7.21.
    
    Artikel 9.9b
    
    1. Als overtreding ter zake waarvan een bestuurlijke boete kan worden opgelegd, wordt aangemerkt de handeling of het nalaten in strijd met de voorschriften welke zijn opgenomen in de volgende artikelen:
    
    d. van hoofdstuk 4: de artikelen (…) 4.45, eerste lid, (...) 4.47c, eerste en tweede lid, (...) 4.50, (...) 4.51a, eerste tot en met vierde lid, (...) 4.54d, eerste en derde tot en met negende lid, (...).