ECLI:NL:RVS:2014:467, Raad van State, 12-02-2014, 201308054/1/R6
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2014-02-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 27 juni 2013 heeft de raad het bestemmingsplan "Houtwijk" vastgesteld.

201308054/1/R6.
    Datum uitspraak: 12 februari 2014
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    1. [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B], beiden wonend te Den Haag,
    2. de vereniging Vereniging Wijkberaad Houtwijk, gevestigd te Den Haag,
    appellanten,
    
    en
    
    de raad van de gemeente Den Haag,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 27 juni 2013 heeft de raad het bestemmingsplan "Houtwijk" vastgesteld.
    
    Tegen dit besluit hebben [appellanten sub 1] en de vereniging beroep ingesteld.
    
    De raad heeft een verweerschrift en een nader stuk ingediend.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 20 januari 2014, waar [appellanten sub 1], de vereniging, vertegenwoordigd door R.A.W. Meesters, en de raad, vertegenwoordigd door M.G.H.M. van de Ven, mr. C.M. Krijgsman, ir. L. de Nijs en ir. N. Körnig, allen werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [belanghebbende], vertegenwoordigd door ing. R.F. Wagner, gehoord.
    
    Overwegingen
    
    1. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsvrijheid om bestemmingen aan te wijzen en regels te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De Afdeling toetst deze beslissing terughoudend. Dit betekent dat de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden beoordeelt of aanleiding bestaat voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Voorts beoordeelt de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden of het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
    
    2. De beroepen van de vereniging en [appellanten sub 1] zijn gericht tegen het plandeel met de bestemming "Wonen" dat ziet op de percelen Oude Haagweg 42 tot en met 46.
    
    Procedureel
    
    3. [appellanten sub 1] en de vereniging betogen dat zij ten onrechte niet zijn gehoord over het voorstel van het college van burgemeester en wethouders dat twee dagen voor de vergadering waarbij tot vaststelling van het plan zou worden overgegaan aan de raad is gedaan om het plan gewijzigd vast te stellen. De vereniging had alsdan naar voren kunnen brengen dat met de wijziging niet aan haar bezwaren tegemoet wordt gekomen, omdat zij de voorkeur geven aan aaneengesloten, lagere bebouwing in plaats van twee gebouwen van zeven lagen. Verder betoogt de vereniging dat het gewijzigde plan niet ter inzage is gelegd. [appellanten sub 1] betogen dat de wijziging geen verbetering is ten opzichte van het ontwerpplan.
    
    3.1. Naar aanleiding van opmerkingen die tijdens de commissiebehandeling op 12 juni 2013 zijn gemaakt, is het plan in overleg met [belanghebbende] aangepast. Door het toestaan van twee afzonderlijke gebouwen wordt meer openheid gecreëerd, aldus de raad. Volgens de raad is met de aanpassing aan een aantal bezwaren tegemoet gekomen. Bovendien hebben belanghebbenden volgens de raad de mogelijkheid om tegen het vastgestelde plan in beroep te gaan.
    
    3.2. De Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) noch de Wet ruimtelijke ordening voorzien in een verplichting, ook niet in het geval het bestemmingsplan gewijzigd wordt vastgesteld, tot het horen van de indieners van zienswijzen voordat de raad beslist omtrent de vaststelling van het bestemmingsplan. Evenmin is sprake van een bijzondere omstandigheid die uit het oogpunt van zorgvuldigheid tot een dergelijke hoorplicht zou nopen.
    
    3.3. Voor zover de vereniging en [appellanten sub 1] betogen dat de wijzigingen ten opzichte van het ontwerpplan te ingrijpend zijn en daarom een nieuw ontwerp ter inzage had moeten worden gelegd, overweegt de Afdeling als volgt. De raad kan bij de vaststelling van het plan daarin wijzigingen aanbrengen ten opzichte van het ontwerp. Slechts indien de afwijkingen van het ontwerp naar aard en omvang zodanig groot zijn dat een wezenlijk ander plan is vastgesteld, dient de wettelijke procedure opnieuw te worden doorlopen. Vast staat dat de raad in dit geval het plan heeft vastgesteld met een aantal wijzigingen. De omstandigheid dat binnen het bouwvlak van de percelen Oude Haagweg 42-46 twee maatvoeringsvlakken met een maximale bouwhoogte van 23 m zijn opgenomen in plaats van een maximale bouwhoogte van 23 m voor vrijwel het gehele bouwvlak, maken niet dat het plan wezenlijk is veranderd en opnieuw als ontwerp ter inzage had moeten worden gelegd. De betogen falen.
    
    Inhoudelijk
    
    4. De vereniging voert aan dat het project voor nieuwbouw aan de Oude Haagweg 42 tot en met 46 ten onrechte deel uitmaakt van het plan. Volgens de vereniging en [appellanten sub 1] is met het oog op het verlopen van de termijn voor het vaststellen van een bestemmingsplan onvoldoende tijd genomen voor de besluitvorming over het project. Volgens de vereniging zijn de belangen van de omwonenden onvoldoende meegewogen en hebben de belangen van [belanghebbende] ten onrechte steeds voorop gestaan.
    
    4.1. Volgens de raad is vanuit efficiencyoverwegingen besloten om het initiatief van [belanghebbende] mogelijk te maken in het onderhavige plan. De raad stelt dat de belangen van de vereniging daardoor niet zijn geschaad en dat de bestemmingsplanprocedure voldoende mogelijkheden biedt om voor haar belangen op te komen. Verder stelt de raad dat alle belangen zijn meegewogen in de besluitvorming. Dit heeft volgens de raad geleid tot gewijzigde vaststelling van het plan, waardoor minder massale bebouwing mogelijk is dan het ontwerpplan toeliet.
    
    4.2. Voor zover de vereniging betoogt dat de raad de voorziene ontwikkeling op de percelen Oude Haagweg 42-46 buiten de planbegrenzing had moeten houden, overweegt de Afdeling als volgt. De raad komt beleidsvrijheid toe bij het bepalen van de begrenzingen van een bestemmingsplan. Deze vrijheid strekt echter niet zo ver dat de raad een begrenzing kan vaststellen die in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Hetgeen de vereniging heeft aangevoerd, waaronder de stellingname dat de belangen van [belanghebbende] bij die keuze zwaarder hebben gewogen, maakt op zichzelf niet dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de vastgestelde planbegrenzing strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Zij neemt daarbij in aanmerking dat de plangrens aan de overzijde van de Oude Haagweg ligt, welke grens samenvalt met de begrenzing van de wijk Houtwijk. De begrenzing van het plangebied valt logischerwijs samen met de begrenzing van de wijk waardoor de percelen Oude Haagweg 42-46 hiervan deel uitmaken. Het betoog faalt.
    
    5. [appellanten sub 1] en de vereniging voeren aan dat de toegelaten maximale bouwhoogte van de twee torens van zeven lagen niet in de omgeving past, omdat de bebouwing aldaar veelal uit drie tot vier lagen bestaat. Het plan is volgens [appellanten sub 1] en de vereniging in zoverre geen zorgvuldige uitwerking van de Structuurvisie Den Haag 2020 "Wereldstad aan Zee" (hierna: Structuurvisie) en de Agenda voor de Haagse Verdichting van mei 2009 (hierna: Agenda). Houtwijk is in de Structuurvisie niet aangemerkt als "kansenzone", waardoor volgens [appellanten sub 1] de noodzaak om een bouwproject van meer dan vijf bouwlagen in deze wijk toe te staan vervalt. Voorts wordt Houtwijk in de Agenda aangeduid als "gebied zonder opgave", aldus [appellanten sub 1] en de vereniging. Volgens de vereniging is de Oude Haagweg geen doorgaande weg, maar een wijkontsluitingsweg. Voorts wordt de Oude Haagweg volgens de vereniging ten onrechte een "lange lijn" genoemd. Daardoor gaat het argument dat langs doorgaande wegen en langs "lange lijnen" in minimaal vijf bouwlagen moet worden gebouwd niet op, aldus de vereniging.
    
    5.1. De raad stelt zich op het standpunt dat schaalvergroting en het toestaan van een grotere bouwhoogte een essentiële bijdrage levert aan de verdichtingsopgave. Dat de verdichting langs hoofdroutes dient plaats te vinden, is volgens de raad ingegeven door de concentratie van openbaar vervoer aldaar en omdat op die manier aantasting van groene gebieden wordt voorkomen. De Oude Haagweg is volgens de raad een doorgaande weg en daarmee een hoofdroute. De raad stelt dat het feit dat dit gebied niet als ontwikkelgebied binnen één van de kansenzones uit de Structuurvisie is aangewezen, niet maakt dat de in de Structuurvisie gestelde ambities voor stedelijke verdichting niet van toepassing zijn. Die ambities zijn volgens de raad generiek van toepassing voor het gehele binnenstedelijke gebied. Bij de kansenzones gaat het volgens de raad om grootschalige veranderingen en daar valt een incidentele ontwikkeling als de onderhavige niet onder. De raad stelt zich verder op het standpunt dat als het desbetreffende deel van de Oude Haagweg in verkeerstechnische zin wordt aangemerkt als wijkontsluitingsweg, dit niet betekent dat het geen doorgaande weg is waar de verdichtingsopgave op basis van de Structuurvisie niet van toepassing is. De bebouwing die het bestreden plandeel mogelijk maakt is volgens de raad ruimtelijk en stedenbouwkundig aanvaardbaar. De raad verwijst naar de ruimtelijke onderbouwing van 22 juli 2011, waarin onder meer uiteen is gezet dat hoge bebouwing langs de "lange lijn" Oude Haagweg-Loosduinseweg-Loosduinsekade geen onbekend verschijnsel is.
    
    5.2. Op 17 november 2005 heeft de raad de Structuurvisie vastgesteld. Deze is kaderstellend voor ruimtelijke uitwerkingen en werkt op drie punten rechtstreeks door. Eén van die punten is dat langs doorgaande wegen en groen bij herstructurering in principe zal worden uitgegaan van een bouwhoogte van minimaal vijf lagen.
    
    De Agenda biedt een leidraad voor de binnenstedelijke verdichting in Den Haag tot 2020. Daartoe maakt de Agenda inzichtelijk op welke wijze verdichting bijdraagt aan de kwaliteit van het wonen, werken en leven in Den Haag en welke kaders en randvoorwaarden gelden bij verdichting. Volgens de Agenda is er een noodzaak voor verdichting, omdat de verwachting is dat Den Haag zal groeien naar 505.000 inwoners in 2020. Daarvoor zijn 30.000 extra woningen nodig. Tegelijkertijd wil Den Haag haar groene karakter behouden. Een andere reden voor verdichting is het creëren van massa als draagvlak voor stedelijke voorzieningen. De Oude Haagweg is op de kaart "Vijflagen" van de Agenda aangeduid als een weg waarbij in geval van herstructurering in principe wordt uitgegaan van een bouwhoogte van minimaal vijf lagen. Bij deze kaart is toegelicht dat de doorgaande wegen regionale en stadsgewestelijke wegen, hoofdverkeerswegen op gemeentelijk niveau en wegen voor doorgaand verkeer door stadsdelen aangevuld met de wegen die onderdeel zijn van het netwerk van de "lange lijnen" uit de Kadernota Openbare Ruimte en de railgebonden openbaarvervoersverbindingen zijn. Uitgangspunt hierbij blijft volgens de Agenda dat maatwerk vereist is.
    
    5.3. In de plantoelichting staat dat de Oude Haagweg voor Houtwijk van belang is als hoofdroute of lange lijn aan de rand van de wijk. Langs deze weg kan volgens de plantoelichting verdichting plaatsvinden door het toestaan van een hogere massa, mits deze bebouwing voldoet aan de bezonningsnorm. Volgens een bezonningsonderzoek van 7 augustus 2012 wordt aan de bezonningsnorm voldaan, hetgeen door de vereniging en [appellanten sub 1] niet is weersproken. Volgens de plantoelichting draagt de ontwikkeling aan de Oude Haagweg bij aan de groeiopgave in bestaand stedelijk gebied van de gemeente. Door de verdichting zorgt het voor meer draagvlak voor stedelijke voorzieningen.
    
    5.4. Ingevolge artikel 18, lid 18.2.1, aanhef en onder c, van de planregels mag de hoogte van gebouwen op de voor "Wonen" aangewezen gronden niet meer bedragen dan op de plankaart staat aangegeven.
    
    Op de verbeelding is ter plaatse van de gronden aan de Oude Haagweg 42-46 een bouwvlak met twee maatvoeringsvlakken van 23 m en een maatvoeringsvlak van 3 m opgenomen.
    
    Ingevolge lid 18.2.1, onder h, dienen ten behoeve van de locatie "Oude Haagweg 42-46" de bovenste twee bouwlagen van de twee hoofdgebouwen terugliggend ten opzichte van de direct daaronder gelegen bouwlaag te worden gerealiseerd.
    
    5.5. Niet in geschil is dat Houtwijk in de Structuurvisie en de Agenda niet is aangemerkt als "kansenzone" en dat het een "gebied zonder opgave" is als bedoeld in de Agenda. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat dit niet betekent dat bebouwing in zeven bouwlagen op deze locatie niet mogelijk is. Gelet op de functie van de Oude Haagweg voor het doorgaand verkeer en voor het openbaar vervoer heeft de raad zich voorts in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat dit een doorgaande weg is, waarbij vanwege de verdichtingsopgave die geldt voor de hele stad het uitgangspunt is dat bij herstructurering bebouwing in minimaal vijf bouwlagen mogelijk wordt gemaakt. In hetgeen is aangevoerd over de verhouding van de hoogte van de bebouwing tot de omgeving, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich daarom niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de maximaal toegestane bouwhoogte van de bebouwing van 23 m aanvaardbaar is. Hierbij neemt de Afdeling in aanmerking dat de bebouwing in de omgeving weliswaar grotendeels uit drie en vier lagen bestaat, maar dat in het nabijgelegen deel van het plangebied, zoals ter zitting is vastgesteld, ook hogere bebouwing voorkomt, bijvoorbeeld op de kruising van de Houtwijklaan en de Oude Haagweg en ook op de kruising van de Volendamlaan en de Oude Haagweg. De raad heeft, gelet daarop en op de verdichtingsopgave, naar het oordeel van de Afdeling in redelijkheid meer gewicht kunnen toekennen aan de belangen die met de uitvoering van het plan zijn gemoeid, dan aan het belang bij bebouwing met maximaal drie of vier lagen. De betogen falen.
    
    6. [appellanten sub 1] betogen verder dat de Flora- en faunawet (hierna: Ffw) niet op de juiste wijze is toegepast. Ter zitting hebben [appellanten sub 1] toegelicht dat zij in dat kader van belang achten dat de juiste procedure wordt gehanteerd, maar dat het al dan niet naleven van de Ffw hen niet persoonlijk treft.
    
    6.1. Ingevolge artikel 8:69a van de Awb vernietigt de bestuursrechter een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.
    
    [appellanten sub 1] hebben ter zitting erkend dat de normen uit de Ffw niet strekken tot de bescherming van hun belangen. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 15 januari 2014 in zaak nr. 201306580/1/R6), brengt een redelijke toepassing van het relativiteitsvereiste, als vervat in artikel 8:69a van de Awb, met zich dat belanghebbenden die zich niet kunnen beroepen op de normen van de Ffw omdat die normen kennelijk niet strekken tot bescherming van hun belangen, zich evenmin op die normen kunnen beroepen ten betoge dat het bestemmingsplan niet uitvoerbaar is. Nu [appellanten sub 1] hebben gesteld dat het al dan niet naleven van de normen uit de Ffw hen niet persoonlijk raakt, moet worden geoordeeld dat de desbetreffende normen kennelijk niet strekken tot bescherming van de belangen van [appellanten sub 1]. Dit betekent dat het betoog van [appellanten sub 1] over de onjuiste toepassing van de Ffw ingevolge artikel 8:69a van de Awb niet kan leiden tot vernietiging van het bestreden besluit. De Afdeling ziet daarom af van een inhoudelijke bespreking van dat betoog.
    
    Conclusie
    
    7. De beroepen van de vereniging en [appellanten sub 1] zijn gelet op het voorgaande ongegrond.
    
    8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    verklaart de beroepen ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. M.W.L. Simons-Vinckx, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. T.L.J. Drouen, ambtenaar van staat.
    
    w.g. Simons-Vinckx w.g. Drouen
    lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van staat
    
    Uitgesproken in het openbaar op 12 februari 2014
    
    375-780.