ECLI:NL:RVS:2014:38, Raad van State, 15-01-2014, 201302666/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2014-01-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 5 maart 2013 heeft de raad het bestemmingsplan "Woonwagencentrum Broekweg" vastgesteld.

201302666/1/R3.
    Datum uitspraak: 15 januari 2014
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    1. [appellanten sub 1] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant sub 1]), wonend te Waalre,
    2. [appellant sub 2] en anderen, allen wonend te Waalre,
    
    en
    
    de raad van de gemeente Waalre,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 5 maart 2013 heeft de raad het bestemmingsplan "Woonwagencentrum Broekweg" vastgesteld.
    
    Tegen dit besluit hebben [appellant sub 1] en [appellant sub 2] en anderen beroep ingesteld.
    
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Daartoe in de gelegenheid gesteld heeft de stichting Woningstichting Thuis een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De raad en [appellant sub 1] hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 oktober 2013, waar [appellant sub 1], bijgestaan door J.M.A. Klaus, [appellant sub 2] en anderen, bijgestaan door mr. P.J.A. van de Laar, advocaat te Eindhoven, en de raad, vertegenwoordigd door ing. H.J.M. Dings, mr. A.P.M. Sluijter en mr. H.J.J. Stellinga, allen werkzaam bij de gemeente, bijgestaan door mr. T.E.P.A. Lam, advocaat te Nijmegen, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsvrijheid om bestemmingen aan te wijzen en regels te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De Afdeling toetst deze beslissing terughoudend. Dit betekent dat de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden beoordeelt of aanleiding bestaat voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Voorts beoordeelt de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden of het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
    
    2. Het plan voorziet in een planologische regeling voor de woonwagenlocatie aan de Broekweg te Waalre.
    
    3. [appellant sub 2] en anderen hebben hun beroepsgrond dat ten onrechte geen exploitatieplan is vastgesteld ter zitting ingetrokken.
    
    4. [appellant sub 2] en anderen en [appellant sub 1] betogen dat de raad het plandeel met de bestemming "Wonen" ten onrechte heeft vastgesteld, voor zover daarmee de bestaande loodsen achter de woonwagenstandplaatsen niet als zodanig zijn bestemd. Zij voeren daartoe aan dat zij er steeds vanuit gingen dat de loodsen als zodanig bestemd zouden worden. Zij beroepen zich op het vertrouwensbeginsel en wijzen in dit verband op mededelingen van de burgemeester en een aantal brieven van het college van burgemeester en wethouders uit 2005 en 2006, waaruit zij afleiden dat de bestaande loodsen in een bestemmingsplan zouden worden gelegaliseerd waarna daarvoor een bouwvergunning zou kunnen worden verleend. Volgens hen zijn hiermee ondubbelzinnige toezeggingen gedaan. Volgens [appellant sub 1] en [appellant sub 2] en anderen is het gemeentebestuur steeds op de hoogte geweest van de feitelijke situatie en heeft het de illegale situatie gedoogd. Zij wijzen in dit verband ook op gedoogschikkingen uit 2005 en op een verklaring van een voormalige gemeenteambtenaar. Verder voeren zij aan dat de raad in de omstandigheden dat het gemeentebestuur destijds zelf heeft gekozen het woonwagencentrum op deze locatie aan te leggen, de loodsen al vele jaren aanwezig zijn en het deze situatie lang heeft laten voortduren aanleiding had moeten zien de bestaande bebouwing als zodanig te bestemmen.
    
    [appellant sub 1] en [appellant sub 2] en anderen betogen voorts dat onduidelijk is waarom de raad zijn eerdere standpunt om de bestaande loodsen en het gebruik daarvan als zodanig te bestemmen, niet heeft gehandhaafd. Volgens [appellant sub 2] en anderen houdt deze beleidswijziging verband met de gespannen relatie tussen de bewoners van het woonwagencentrum en het gemeentebestuur. Verder betogen zij dat er geen noodzaak bestond voor het vaststellen van het plan. De huidige situatie is door het gemeentebestuur zelf gecreëerd en bestaat al sinds lange tijd. De loodsen zijn destijds gebouwd om overlast te voorkomen. [appellant sub 1] voert aan dat er ook andere mogelijkheden waren voor de loodsen. Hierbij verwijst hij naar het raadsvoorstel van 3 maart 2009 waarin alternatieven worden aangedragen. [appellant sub 1] en [appellant sub 2] en anderen betogen dat bedrijvigheid zich uitstekend verdraagt met een woonbestemming op deze locatie. Bovendien brengt volgens [appellant sub 2] en anderen de sloop van de loodsen kapitaalvernietiging met zich. De raad heeft volgens hen onvoldoende onderzoek gedaan naar de financiële gevolgen. Er zullen naar verwachting veel schadeclaims volgen vanwege de af te breken loodsen. [appellant sub 1] en [appellant sub 2] en anderen menen dat de raad hun belangen onvoldoende heeft meegewogen.
    
    4.1. De raad ontkent dat de beleidskeuze om de bestaande loodsen niet als zodanig te bestemmen verband houdt met de gespannen relatie en verwijst naar de beleidsnota "Planologische beleidskaders WWC Broekweg", waarin de keuze voor een woonbestemming met kleinere bijgebouwen is onderbouwd. Voorts zijn er volgens de raad milieuhygiënische overwegingen om een bedrijfsfunctie in de loodsen niet toe te staan, omdat de loodsen te dicht op de woonwagens staan.
    
    Verder stelt de raad zich op het standpunt dat het in eerste instantie de bedoeling was om de bestaande situatie zoveel mogelijk te legaliseren, maar dat dit niet mogelijk is gebleken. De raad heeft er vervolgens voor gekozen om op het woonwagencentrum alleen wonen toe te staan en geen wonen en bedrijvigheid. Daarbij stelt de raad dat het woonwagencentrum destijds is opgericht met als doel een woonfunctie. Volgens de raad wordt er overwegend gewoond op het woonwagencentrum en vinden er, afgezien van één bij de Kamer van Koophandel ingeschreven bedrijf, geen bedrijfsactiviteiten plaats. Niet valt volgens de raad in te zien dat hij gehouden is loodsen die zonder de daarvoor vereiste vergunningen zijn opgericht, te legaliseren. Ten aanzien van de door [appellant sub 1] en [appellant sub 2] en anderen aangehaalde brieven uit 2005 en 2006 stelt de raad dat deze niet als een ongeclausuleerde toezegging kunnen worden aangemerkt omdat hierin slechts voornemens kenbaar zijn gemaakt. Wat betreft de gestelde kapitaalvernietiging stelt de raad dat [appellant sub 2] en anderen bij het oprichten van de loodsen bewust het risico hebben genomen dat deze op enig moment afgebroken dienen te worden als legalisatie niet mogelijk zou zijn.
    
    4.2. De percelen met de woonwagens van [appellant sub 1] en [appellant sub 2] en anderen, die alle liggen aan [16 locaties], hebben in dit plan de bestemming "Wonen" en de aanduiding "woonwagenstandplaats".
    
    Ingevolge artikel 5, lid 5.1, van de planregels zijn de als zodanig aangewezen gronden bestemd voor onder andere wonen en is ter plaatse van de aanduiding "woonwagenstandplaats" uitsluitend een woonwagenstandplaats toegestaan.
    
    Ingevolge lid 5.2.3 gelden voor het bouwen van aan- en uitbouwen en bijgebouwen de volgende regels:
    
    a. aan- en uitbouwen en bijgebouwen zijn binnen en buiten het bouwvlak toegestaan;
    
    (…)
    
    e. het maximum bebouwingspercentage bedraagt 50%, met een maximum van 100 m², gerekend per woonwagenstandplaats en buiten het bouwvlak;
    
    f. de oppervlakte per vrijstaand bijgebouw bedraagt maximaal 50 m².
    
    4.3. Voor de [14 percelen] gold het bestemmingsplan "Natuurgebied" (1976). In dat plan hadden de gronden de bestemmingen "Natuurgebied", "Bos" en "Agrarisch gebied met landschappelijke waarde". Wonen en bebouwing was binnen die bestemmingen niet toegestaan.
    
    Voor de [2 percelen] gold het bestemmingsplan "Woonwagenstandplaats"(2002). In dat plan hadden de gronden de bestemmingen "Woondoeleinden" en "Verkeersdoeleinden". Bouwwerken zijn binnen de bestemming "Woondoeleinden" toegestaan in de vorm van één woonwagen per standplaats en een vrijstaand bijgebouw per standplaats met een maximale oppervlakte van 20 m².
    
    4.4. Volgens het raadsvoorstel van 3 maart 2009 zijn de sinds 1975 aan de Broekweg gelegen woonwagenstandplaatsen mogelijk gemaakt met toepassing van artikel 19 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening. Niet in geschil is dat nadien de loodsen door [appellant sub 1] en [appellant sub 2] en anderen zonder de daartoe vereiste bouwvergunning (thans omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen) zijn opgericht. Het betoog van [appellant sub 1] en [appellant sub 2] en anderen dat de illegale situatie door het gemeentebestuur in het leven is geroepen kan de Afdeling dan ook in zoverre niet volgen.
    
    4.5. In 2005 had het gemeentebestuur blijkens de overgelegde brieven van het college van burgemeester en wethouders uit 2005 en 2006 en het raadsbesluit van 21 juni 2011 het voornemen de op 28 juli 2005 aanwezige loodsen en het gebruik daarvan zoveel mogelijk te legaliseren in een daartoe op te stellen en in procedure te brengen bestemmingsplan. Er werd in deze brieven de bereidheid uitgesproken om na inwerkingtreding van een zodanig plan over te gaan tot het alsnog verlenen van de benodigde bouwvergunningen. In dat verband zijn er gedoogbeschikkingen verzonden, waarin voor elk perceel is weergegeven welke loodsen aanwezig zijn en waarvoor ze gebruikt worden. Voor de aanwezige loodsen is geconcludeerd dat ze alle illegaal zijn en is bepaald dat deze tijdelijk zullen worden gedoogd totdat ter plaatse een nieuw bestemmingsplan van kracht zou zijn. Daarbij is in de gedoogbeschikkingen uitdrukkelijk het voorbehoud gemaakt dat het tijdelijk gedogen voornamelijk betrekking heeft op de vastlegging van de illegale situatie, dat in het kader van de ruimtelijke en (welstands)technische regelgeving nog geen besluit is genomen en dat een legaliserend bestemmingsplan goedkeuring behoeft van de provincie. Verder is eventuele gemeentelijke (risico)aansprakelijkheid in verband met het niet voldoen aan de wettelijke eisen, zoals bijvoorbeeld de brandveiligheidseisen, nadrukkelijk uitgesloten.
    
    Gezien het voorgaande bestaat er geen grond voor het oordeel dat door of namens de raad de onvoorwaardelijke toezegging is gedaan dat de loodsen in een bestemmingsplan als zodanig bestemd zouden worden.
    
    4.6. In 2006 is aan de hand van de in 2005 gemaakte inventarisatie van de bestaande situatie het bestemmingsplan "Woonwagencentrum Broekweg te Waalre" opgesteld, waarvan het voorontwerp ter inzage is gelegd. Hiervan zijn de bewoners van het woonwagencentrum op de hoogte gesteld. Uit het raadsvoorstel van 3 maart 2009 blijkt evenwel dat het voornemen van de raad om de loodsen als zodanig te bestemmen niet kon worden uitgevoerd, omdat niet kon worden voldaan aan de eisen van het Bouwbesluit en, voor zover de loodsen bedrijfsmatig werden gebruikt, de milieuzonering op grond van de Wet Milieubeheer. Bedoeld bestemmingsplan is daarop dan ook niet verder in procedure gebracht.
    
    De Afdeling is van oordeel dat, nu de vaststelling van een legaliserend bestemmingsplan in de gedoogbeschikkingen afhankelijk was gesteld van de ruimtelijke en technische haalbaarheid en de opgerichte loodsen niet aan de daarop betrekking hebbende wettelijke eisen bleken te kunnen voldoen, de raad niet heeft gehandeld in strijd met het vertrouwensbeginsel door de loodsen niet als zodanig te bestemmen. Ook de andere brieven van het college van burgemeester en wethouders uit 2005 en 2006 en de mededelingen van de burgemeester en de gemeenteambtenaar, waar [appellant sub 1] en [appellant sub 2] en anderen een beroep op doen, leiden niet tot een ander oordeel, aangezien deze mededelingen en brieven eveneens zijn gedaan en geschreven met het oog op het nog vast te stellen bestemmingsplan "Woonwagencentrum Broekweg te Waalre", daarbij nog daargelaten dat de raad niet aan deze brieven en mededelingen is gebonden.
    
    4.7. Wat betreft de redelijkheid van en behoefte aan dit plan oordeelt de Afdeling als volgt. Niet in geschil is dat de geldende bestemmingen zijn achterhaald. Voorts is er in artikel 3.1, tweede lid, van de Wet ruimtelijke ordening een actualiseringsplicht, die met zich brengt dat de bestemming van gronden binnen een periode van tien jaar telkens opnieuw wordt vastgesteld. Omdat het als zodanig bestemmen van de bestaande loodsen niet haalbaar was gebleken, is in het raadsvoorstel van 3 maart 2009 een voorstel gedaan tot een projectmatige integrale aanpak van de woonwagenlocatie Broekweg. Daarbij zijn vier verschillende scenario’s afgewogen, variërend van zoveel mogelijk legaliseren tot niets doen. De raad heeft toen besloten scenario 3 te laten uitwerken, hetgeen inhield legaliseren en herschikken van de woonbebouwing. Daarbij zou de locatie blijven bestaan en werd aan de bewoners de mogelijkheid geboden om op de locatie naar een grondgebonden woning te verhuizen. Na uitwerking bleek ook dit scenario vervolgens volgens het raadsvoorstel van 5 april 2011 niet haalbaar wegens gebrek aan medewerking van de bewoners. Scenario 4, hetgeen inhield niets doen, was geen optie voor de raad gezien de beginselplicht om tegen illegale situaties handhavend op te treden en het ontbreken van concreet zicht op legalisatie. [appellant sub 2] en anderen hebben hun stelling dat hiermee het gelijkheidsbeginsel is geschonden niet nader onderbouwd. De raad heeft vervolgens op 21 juni 2011 de beleidsnota "Planologische beleidskaders WWC Broekweg" vastgesteld en gekozen voor het opstellen van een bestemmingsplan voor het woonwagencentrum Broekweg met een woonbestemming.
    
    De raad dient bij de keuze van een bestemming een afweging te maken van alle belangen die betrokken zijn bij de vaststelling van het plan. Daarbij heeft de raad beleidsvrijheid. De voor- en nadelen van alternatieven dienen in die afweging te worden meegenomen. Gelet op het voorgaande zijn de alternatieven voldoende afgewogen.
    
    4.8. In de beleidsnota "Planologische beleidskaders WWC Broekweg" staat dat uit volkshuisvestelijke beleidskaders is af te leiden dat een woonwagencentrum niet meer als bijzondere woonvorm wordt gezien, maar gelijk gesteld wordt aan andere vormen van wonen, waarmee de bewoners onder de daarvoor geldende regels vallen. Uit de ruimtelijke beleidskaders is af te leiden dat zowel provinciaal als gemeentelijk beleid zich niet tegen een woonbestemming op de locatie van het plangebied verzet. Verder staat in het beleid dat ten zuiden van het woonwagencentrum een nieuwe woonwijk in aanbouw is en dat de wens bestaat de zone langs het nabij het woonwagencentrum gelegen zogeheten Gat van Waalre verder recreatief en landschappelijk in te richten en toegankelijker te maken. Deze ontwikkelingen zullen ervoor zorgen dat het woonwagencentrum minder geïsoleerd komt te liggen. Nu het vanuit de diverse beleidskaders wenselijk is het woonwagencentrum meer te integreren en dat vanuit ruimtelijk-visueel oogpunt ook past, is de functie wonen meer passend dan een functie wonen en werken. Ook sluit de functie wonen beter aan bij de overgang naar de natuur- en landschapsontwikkeling aan de noordzijde van het woonwagencentrum en bestaat het huidige gebruik hoofdzakelijk uit wonen, aldus de beleidsnota.
    
    De Afdeling acht dit beleid niet onredelijk. Voor het oordeel dat deze beleidskeuze verband houdt met de gespannen relatie tussen het gemeentebestuur en de woonwagenbewoners ziet de Afdeling geen aanknopingspunten.
    
    Gelet op het vorenstaande heeft de raad zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat een woonbestemming passend is op deze locatie. Verder overweegt de Afdeling dat de raad in redelijkheid aan de omstandigheden dat er volgens de door de raad verrichte inventarisatie op één loods na geen bedrijfsmatige activiteiten plaatsvinden en een bedrijfsbestemming niet aanvaardbaar is, omdat niet aan de richtafstanden uit de brochure "Bedrijven en milieuzonering" uit 2009 van de Vereniging van Nederlandse gemeenten kan worden voldaan, een zwaarder gewicht heeft kunnen toekennen dan aan de door [appellant sub 1] en [appellant sub 2] en anderen gestelde omstandigheden dat het woonwagencentrum door toedoen van het gemeentebestuur op deze locatie is geplaatst, de loodsen al vele jaren aanwezig zijn en de raad deze situatie lang heeft laten voortduren. Daarbij heeft de raad kunnen laten meewegen dat het plan nog altijd voorziet in de mogelijkheid aan- en uitbouwen en bijgebouwen te realiseren tot 100 m² en dat onder voorwaarden een beroep en/of bedrijf aan huis kan worden uitgeoefend.
    
    Wat de gestelde schadeclaims betreft, bestaat in ieder geval geen grond voor de verwachting dat die zodanig zullen zijn dat de raad bij de afweging van de belangen hieraan een groter gewicht had moeten toekennen dan aan de belangen die met de realisering van het plan aan de orde zijn. Het betoog faalt.
    
    5. De beroepen zijn ongegrond.
    
    6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    verklaart de beroepen ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J. Hoekstra, voorzitter, en mr. E. Helder en mr. R.J.J.M. Pans, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.P.F. Boermans, ambtenaar van staat.
    
    w.g. Hoekstra w.g. Boermans
    voorzitter ambtenaar van staat
    
    Uitgesproken in het openbaar op 15 januari 2014
    
    429-661.