ECLI:NL:RVS:2017:715, Raad van State, 15-03-2017, 201601674/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2017-03-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 30 maart 2015 heeft de Deken geweigerd informatie op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob) openbaar te maken.

201601674/1/A3.
    Datum uitspraak: 15 maart 2017
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellante], wonend te [woonplaats],
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 2 maart 2016 in zaak nr. 15/1327 in het geding tussen:
    
    [appellante]
    
    en
    
    de Deken van de Orde van Advocaten van Overijssel.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 30 maart 2015 heeft de Deken geweigerd informatie op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob) openbaar te maken.
    
    Bij besluit van 28 mei 2015 heeft de Deken het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 2 maart 2016 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    
    De Deken heeft een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
    
    [appellante] heeft de Afdeling toestemming, als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), verleend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 31 januari 2017, waar [appellante], vertegenwoordigd door [gemachtigde], en de Deken, bijgestaan door mr. E.C. Pietermaat, advocaat te Den Haag, en mr. [persoon B], zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. De relevante bepalingen uit de Advocatenwet zijn opgenomen in een bijlage bij deze uitspraak.
    
    2. Op 29 februari 2015 heeft [appellante] op grond van de Wob verzocht om openbaarmaking van het onderzoeksrapport over ingediende klachten tegen [advocaat], het onderzoeksrapport over ingediende klachten tegen [advocatenkantoor A] en het onderzoek naar het functioneren van [advocatenkantoor B] sinds 24 maart 1998.
    
    Bij het in bezwaar gehandhaafde besluit van 30 maart 2015 heeft de Deken geweigerd onderzoeksrapporten naar aanleiding van de aangeduide klachten openbaar te maken omdat de Wob niet van toepassing is. In de Advocatenwet is volgens hem een bijzondere regeling getroffen voor de openbaarmaking van tuchtrechtelijke beslissingen en bestuursrechtelijke sancties die derogeert aan de Wob. Voorts heeft de Deken met betrekking tot het verzoek om openbaarmaking van informatie over het functioneren van [advocatenkantoor B] gesteld niet over de door [appellante] gevraagde informatie te beschikken.
    
    3. [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het standpunt van de Deken dat hij niet over meer documenten over [advocatenkantoor B] beschikt dan die waarvan [appellante] op 19 november 2014 een afschrift heeft ontvangen, ongeloofwaardig is. De Deken is namelijk op grond van zijn wettelijke toezichtstaken verplicht onderzoek te doen. Als er geen informatie beschikbaar is, betekent dat dat er van 1998 tot 2015 geen toezicht heeft plaatsgevonden. Verder is er telefonisch contact geweest tussen de Deken en [advocaat], dus moet in ieder geval een telefoonnotitie bij de Deken voorhanden zijn. Niet gebleken is dat de Deken zijn voorganger of het archief heeft geraadpleegd om te bezien of stukken over [advocatenkantoor B] voorhanden zijn, aldus [appellante].
    
    3.1. De rechtbank heeft overwogen dat zij vanwege haar oordeel dat de Wob niet van toepassing is op het verzoek van [appellante] niet toekomt aan een beoordeling van de stelling van de Deken dat hij niet beschikt over andere documenten die het functioneren van [advocatenkantoor B] betreffen. Aan de toepasselijk van de Wob wordt echter pas toegekomen indien het bestuursorgaan over de gevraagde documenten beschikt.
    
    Wanneer een bestuursorgaan na ontvangst van een Wob-verzoek stelt dat na onderzoek is gebleken dat een bepaald document niet of niet meer onder hem berust en een dergelijke mededeling niet ongeloofwaardig voorkomt, is het in beginsel aan degene die om informatie verzoekt om aannemelijk te maken dat, in tegenstelling tot de uitkomsten van het onderzoek van het bestuursorgaan, een bepaald document toch bij dat bestuursorgaan berust.
    
    In het besluit van 30 maart 2015 heeft de Deken zich op het standpunt gesteld dat hij alle documenten die hij over [advocatenkantoor B] heeft reeds op 19 november 2014 in afschrift heeft verstrekt aan [appellante] naar aanleiding van een eerder Wob-verzoek en dat hij niet over meer documenten beschikt. In het verweerschrift in hoger beroep heeft de Deken toegelicht dat het door hem uitgeoefende toezicht tot de inwerkingtreding van de nieuwe Advocatenwet op 1 januari 2015 met name een reactief karakter had. Pas na een ontvangen klacht of signaal deed de Deken onderzoek. In het archief heeft hij geen signalen of klachten over [advocatenkantoor B] uit de periode van 1998 tot 2015 aangetroffen. De Deken stelt tevens niet te beschikken over een telefoonnotitie van een gesprek met [advocaat].
    
    De mededeling van de Deken dat hij niet over meer informatie beschikt komt de Afdeling niet ongeloofwaardig voor. [appellante] heeft niet aannemelijk gemaakt dat bij de Deken meer stukken berusten dan de documenten die hij reeds eerder heeft openbaar gemaakt en aan haar heeft verstrekt. Hoewel de rechtbank ten onrechte niet aan de beoordeling is toegekomen, is er geen grond voor vernietiging van de uitspraak van de rechtbank op dit punt.
    
    4. [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte uit de uitspraak van de Afdeling van 14 september 1999, ECLI:NL:RVS:1999:AE8211, heeft geconcludeerd dat de Wob niet van toepassing is op zijn verzoek omdat de Advocatenwet de Wob opzij zet.
    
    4.1. Zoals de Afdeling meermalen heeft overwogen (onder meer de uitspraak van 17 juni 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1878), wijkt de Wob als algemene openbaarmakingsregeling voor bijzondere regelingen, indien deze zijn neergelegd in een formele wet en indien de bijzondere regeling bovendien uitputtend van aard is. Dat laatste is het geval indien de regeling ertoe strekt te voorkomen dat door toepassing van de Wob afbreuk zou worden gedaan aan de goede werking van de materiële bepalingen in de bijzondere wet.
    
    4.2. De rechtbank is de Deken terecht gevolgd in diens standpunt dat het in de Advocatenwet geregelde toezicht op advocaten, het tuchtrechtelijke systeem en de wijze van geheimhouding en openbaarmaking van tuchtrechtelijke maatregelen van dien aard is, dat het dient te worden aangemerkt als een bijzondere openbaarmakingsregeling met een uitputtend karakter, waarmee openbaarmaking van documenten die daarop betrekking hebben via de Wob niet verenigbaar is. Ingevolge het eerste lid van artikel 8a van de Advocatenwet zijn alle over een advocaat op het tableau verwerkte gegevens slechts in te zien voor een beperkte kring van gerechtigden. In beginsel zijn alleen de onherroepelijke zware tuchtrechtelijke maatregelen over een advocaat, te weten schorsing in de uitoefening van de praktijk voor maximaal een jaar en de schrapping van het tableau, voor een ieder openbaar, zo volgt uit de artikelen 8a, tweede lid, en 8b. De wetgever heeft "voorzien in een gedifferentieerd openbaarmakingregime. Hiermee wordt bereikt dat de openbaarmaking van persoonsgegevens van advocaten niet verder gaat dan noodzakelijk is voor de bescherming van de belangen van derden en een zuiverende werking binnen de beroepsgroep". De wetgever heeft het disproportioneel geacht om de lichtere tuchtrechtelijke maatregelen voor een ieder openbaar te maken (Kamerstukken II 2010/11, 32 382, nr. 8, p. 7, 9). Indien klachtdossiers op basis waarvan al dan niet een tuchtrechtelijke maatregel wordt opgelegd onder de Wob zouden vallen, zou afbreuk worden gedaan aan de Advocatenwet nu de wetgever daarin de belangen die bij openbaarmaking zijn gediend en het belang van de advocaat bij geheimhouding uitdrukkelijk heeft afgewogen. Bovendien is sinds de wetswijziging per 1 januari 2015 ter bescherming van de vertrouwensrelatie tussen de advocaat en zijn cliënt in artikel 11a van de Advocatenwet een geheimhoudingsplicht voor de advocaat en in artikel 45a een afgeleide geheimhoudingsplicht voor de Deken neergelegd. Alleen in door de wetgever bepaalde gevallen kan deze geheimhoudingsplicht worden doorbroken. In het kader van zijn toezichthoudende taak naar aanleiding van een klacht kan onder de Deken informatie komen te berusten waarop de geheimhoudingsplicht van de advocaat van toepassing is. Indien op deze informatie de Wob van toepassing zou zijn, zou dat ertoe kunnen leiden dat informatie die onder de geheimhoudingsplicht valt voor een ieder openbaar zou moeten worden gemaakt. Daarmee zou afbreuk worden gedaan aan de goede werking van de Advocatenwet.
    
    Het betoog faalt.
    
    5. [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat strijd met artikel 7:5 van de Awb zich niet heeft voorgedaan. [persoon A] had zich als lid van de hoorcommissie moeten verschonen. Zij is werkzaam bij [advocatenkantoor C], de vorige Deken. [advocaat] heeft destijds de samenwerking van zijn [advocatenkantoor B] met [advocatenkantoor A] aan [advocatenkantoor C] als Deken gemeld. Verder had de Deken voor de hoorzitting moeten melden door welke personen zij zou worden gehoord nu zij daarom schriftelijk had verzocht, aldus [appellante].
    
    5.1. Artikel 7:5, eerste lid, van de Awb luidt als volgt:
    
    "Tenzij het horen geschiedt door of mede door het bestuursorgaan zelf dan wel de voorzitter of een lid ervan, geschiedt het horen door:
    
    a. een persoon die niet bij de voorbereiding van het bestreden besluit betrokken is geweest, of
    
    b. meer dan een persoon van wie de meerderheid, onder wie degene die het horen leidt, niet bij de voorbereiding van het besluit betrokken is geweest."
    
    5.2. [appellante] is op 7 mei 2015 gehoord door de Deken zelf, zoals de rechtbank terecht heeft vastgesteld. Weliswaar waren [persoon A] en [persoon B] daarbij aanwezig, maar dat betekent niet dat sprake was van een hoorcommissie als bedoeld in artikel 7:5, eerste lid, van de Awb. Blijkens het verslag van de hoorzitting zijn vragen gesteld door de Deken en door [persoon A]. De enkele omstandigheid dat [persoon A] werkzaam is op het advocatenkantoor van de voormalige Deken, maakt niet dat zij vooringenomen was en om die reden geen vragen zou mogen stellen. De rechtbank heeft terecht overwogen dat strijd met artikel 7:5 niet aan de orde is. Ook de omstandigheid dat de Deken [appellante] niet voor de hoorzitting heeft gemeld door wie zij zou worden gehoord, leidt niet tot dat oordeel.
    
    Het betoog faalt.
    
    6. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd, zij het, gelet op hetgeen is overwogen onder 3.1, met verbetering van de gronden waarop zij rust.
    
    7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. J. Kramer en mr. G.T.J.M. Jurgens, leden, in tegenwoordigheid van mr. S. Niane-van de Put, griffier.
    
    w.g. Slump w.g. Niane-van de Put
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 15 maart 2017
    
    805.
    
    BIJLAGE
    
    Advocatenwet
    
    Artikel 8
    
    1. Met het oog op het in het belang van een goede rechtsbedeling vaststellen van de hoedanigheid van de advocaat verwerkt de secretaris van de algemene raad op het tableau van iedere advocaat gegevens met betrekking tot:
    
    a. de naam;
    
    b. de plaats en datum van geboorte;
    
    c. de datum van beëdiging;
    
    d. het adres waar de advocaat kantoor houdt, alsmede overige contactgegevens en de naam van het kantoor;
    
    e. voor zover van toepassing: de naam van de patroon, het adres waar deze kantoor houdt, alsmede de naam van dat kantoor;
    
    f. de raad van de orde waartoe de advocaat behoort;
    
    g. voor zover van toepassing: het lidmaatschap van specialisatieverenigingen, de rechtsgebieden waarop de advocaat gespecialiseerd is, alsmede de aanduiding dat het een advocaat betreft als bedoeld in artikel 16h dan wel een advocaat bij de Hoge Raad betreft als bedoeld in artikel 9j, eerste lid;
    
    h. beslissingen op grond van artikel 48, eerste lid;
    
    i. beslissingen op grond van artikel 48, derde lid;
    
    j. beslissingen op grond van artikel 48, vijfde lid;
    
    k. beslissingen op grond van artikel 48a, eerste lid, en artikel 48b, met vermelding van de gestelde bijzondere voorwaarden;
    
    l. beslissingen op grond van artikel 60ab, eerste en tweede lid, en artikel 60b, eerste lid, voor zover van toepassing met vermelding van de getroffen voorziening; en
    
    m. andere beslissingen waarbij een schorsing wordt opgelegd;
    
    n. beslissingen tot oplegging van een bestuurlijke boete of een last onder dwangsom als bedoeld in artikel 45g, eerste lid, en de artikelen 26, tweede lid, en 27, tweede lid, van de Wet ter voorkoming van witwassen en financieren van terrorisme.
    
    2. Bij de in het eerste lid, onder h tot en met n, bedoelde gegevens worden op het tableau tevens verwerkt de datum en het kenmerk van de daarop betrekking hebbende beslissing of beslissingen, alsmede de instantie die deze heeft genomen.
    
    Artikel 8a
    
    1. De advocaat waarop de gegevens betrekking hebben, de algemene raad, de secretaris van de algemene raad, de raden van de orw.g. Slump w.g. Niane-van de Putden in de arrondissementen, het college van toezicht alsmede de griffiers, voorzitters, plaatsvervangend voorzitters, leden en plaatsvervangende leden van een raad van discipline en het hof van discipline hebben kosteloos inzage in de op grond van artikel 8 op het tableau verwerkte gegevens.
    
    2. Een ieder heeft kosteloos inzage in de op het tableau verwerkte gegevens, bedoeld in:
    
    a. artikel 8, eerste lid, onder a, c tot en met g, j en m;
    
    b. artikel 8, eerste lid, onder h, voor zover het betreft een onherroepelijke beslissing tot het onvoorwaardelijk opleggen van een maatregel als bedoeld in artikel 48, tweede lid, onder d of e;
    
    c. artikel 8, eerste lid, onder h, voor zover het betreft een onherroepelijke beslissing met betrekking tot een maatregel als bedoeld in artikel 48, tweede lid, onder c, en voor zover deze gelijktijdig is opgelegd met een maatregel als bedoeld in artikel 48, tweede lid, onder d of e;
    
    d. artikel 8, eerste lid, onder k, voor zover het betreft een onherroepelijke beslissing met betrekking tot een maatregel als bedoeld in artikel 48, tweede lid, onder d of e;
    
    e. artikel 8, eerste lid, onder k, voor zover het betreft een onherroepelijke beslissing met betrekking tot een maatregel als bedoeld in artikel 48, tweede lid, onder c, en voor zover deze gelijktijdig is opgelegd met een maatregel als bedoeld in artikel 48, tweede lid, onder d of e; en
    
    f. artikel 8, eerste lid, onder l, voor zover het betreft een onherroepelijke beslissing met betrekking tot een schorsing of het treffen van een voorziening en voor zolang de opgelegde schorsing of getroffen voorziening van kracht is.
    
    3. De gegevens, bedoeld in het tweede lid, onder b tot en met e, voor zover deze betrekking hebben op het opleggen van de maatregel van schorsing in de uitoefening van de praktijk en een gelijktijdig daarmee opgelegde boete, kunnen door anderen dan de in het eerste lid bedoelde personen en instanties niet worden ingezien, indien tien jaren zijn verstreken na het onherroepelijk worden van de beslissing waarop de gegevens betrekking hebben. De raad van discipline of het hof van discipline kan bij zijn beslissing bepalen dat de in de eerste volzin bedoelde termijn wordt verkort, met dien verstande dat de termijn niet korter kan zijn dan de duur van de schorsing.
    
    Artikel 8b
    
    De secretaris van de algemene raad maakt schriftelijk een lijst openbaar van gegevens over advocaten ten aanzien van wie een beslissing tot het onvoorwaardelijk opleggen van een maatregel als bedoeld in artikel 48, tweede lid, onder d of e, onherroepelijk is geworden. In deze lijst worden opgenomen:
    
    a. de naam van de advocaat en het advocatenkantoor waar de advocaat werkzaam is;
    
    b. de plaats waar de advocaat kantoor houdt;
    
    c. de vermelding van de raad van de orde in het arrondissement waartoe de advocaat behoort;
    
    d. de maatregel die aan de advocaat is opgelegd, voor zover van toepassing met vermelding van de duur van de maatregel; en
    
    e. de datum van de beslissing waarbij de maatregel is opgelegd alsmede de datum waarop de maatregel ingaat.
    
    Artikel 11a
    
    1. Voor zover niet bij wet of bij verordening van het college van afgevaardigden anders is bepaald, is de advocaat ten aanzien van al hetgeen waarvan hij uit hoofde van zijn beroepsuitoefening als zodanig kennis neemt tot geheimhouding verplicht. Dezelfde verplichting geldt voor medewerkers en personeel van de advocaat, alsmede andere personen die betrokken zijn bij de beroepsuitoefening.
    
    Artikel 45a
    
    1. De deken van de orde in het arrondissement is belast met het toezicht op de naleving door advocaten die kantoor houden in dat arrondissement van het bepaalde bij of krachtens deze wet met inbegrip van toezicht op de zorg die zij als advocaten behoren te betrachten ten opzichte van degenen wiens belangen zij als zodanig behartigen of behoren te behartigen, inbreuken op verordeningen van de Nederlandse orde van advocaten en enig handelen of nalaten dat een behoorlijk advocaat niet betaamt.
    
    (…)
    
    3. Ten behoeve van het houden van het toezicht, bedoeld in het eerste lid, zijn de advocaat, zijn medewerkers en personeel, alsmede andere personen die bij de beroepsuitoefening betrokken zijn, niet gehouden aan de geheimhoudingsplicht, bedoeld in artikel 11a. In dat geval geldt voor de deken alsmede voor de door hem ten behoeve van de uitoefening van het toezicht ingeschakelde medewerkers, personeel en andere personen een geheimhoudingsplicht, gelijk aan die bedoeld in artikel 11a.
    
    Artikel 46
    
    De advocaten zijn aan tuchtrechtspraak onderworpen ter zake van enig handelen of nalaten in strijd met de zorg die zij als advocaat behoren te betrachten ten opzichte van degenen wier belangen zij als zodanig behartigen of behoren te behartigen, ter zake van inbreuken op het bepaalde bij of krachtens deze wet en de Wet ter voorkoming van witwassen en financieren van terrorisme, de verordeningen van de Nederlandse orde en ter zake van enig handelen of nalaten dat een behoorlijk advocaat niet betaamt. Deze tuchtrechtspraak wordt uitgeoefend in eerste aanleg door de raden van discipline en in hoger beroep, tevens in hoogste ressort, door het hof van discipline.
    
    Artikel 46c
    
    1. Klachten tegen advocaten worden schriftelijk ingediend bij de deken van de orde waartoe zij behoren. (…)
    
    (…)
    
    3. De deken stelt een onderzoek in naar elke bij hem ingediende klacht.
    
    (…)
    
    Artikel 46d
    
    (…)
    
    3. Indien na drie maanden na de indiening van de klacht bij de deken geen minnelijke schikking is bereikt, kan de klager de deken verzoeken de klacht ter kennis van de raad van discipline te brengen. (…)
    
    (…)
    
    6. Tegelijkertijd met het klaagschrift worden alle op de zaak betrekking hebbende stukken aan de raad van discipline overgelegd.
    
    (…)
    
    Artikel 48
    
    1. De beslissingen van de raad van discipline over de voorgelegde klachten zijn met redenen omkleed en worden in het openbaar uitgesproken, alles op straffe van nietigheid.
    
    2. De maatregelen die bij gegrondverklaring van een klacht kunnen worden opgelegd, zijn:
    
    a. een waarschuwing;
    
    b. een berisping;
    
    c. een geldboete;
    
    d. de schorsing in de uitoefening van de praktijk voor de duur van ten hoogste een jaar; of
    
    e. de schrapping van het tableau.
    
    (…)
    
    5. Indien enig door artikel 46 beschermd belang dat vordert kan de raad van discipline bij de beslissing houdende oplegging van een maatregel als bedoeld in het tweede lid, onder b tot en met e, besluiten tot openbaarmaking van de opgelegde maatregel, al dan niet met de gronden waarop zij berust, op de door hem te bepalen wijze.