ECLI:NL:RVS:2015:3726, Raad van State, 09-12-2015, 201501344/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2015-12-09 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 23 oktober 2013 heeft het college [appellant] € 4.400,00, exclusief wettelijke rente, toegekend wegens door hem geleden planschade.

201501344/1/A2.
    Datum uitspraak: 9 december 2015
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) op het hoger beroep van:
    
    [appellant A] en [appellante B] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant]), wonend te Harkema, gemeente Achtkarspelen,
    appellanten,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 6 januari 2015 in zaak nr. 14/1953 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Achtkarspelen.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 23 oktober 2013 heeft het college [appellant] € 4.400,00, exclusief wettelijke rente, toegekend wegens door hem geleden planschade.
    
    Bij besluit van 10 april 2014 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 6 januari 2015 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 augustus 2015, waar [appellant A], bijgestaan door J.M. Haarsma RT, en het college, vertegenwoordigd door mr. W.J. Camfferman, werkzaam voor de gemeente Achtkarspelen, zijn verschenen.
    
    Buiten bezwaren van partijen zijn ter zitting nog stukken in het geding gebracht.
    
    Overwegingen
    
    1. Ingevolge artikel 8:51d van de Awb, voor zover hier van belang, kan de Afdeling het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen.
    
    2. Ingevolge artikel 6.1, eerste lid, gelezen in samenhang met het tweede lid, aanhef en onder a en c, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro), zoals deze luidde ten tijde van belang, kennen burgemeester en wethouders degene die in de vorm van een inkomensderving of een vermindering van de waarde van een onroerende zaak schade lijdt of zal lijden als gevolg van een bepaling van een bestemmingsplan of een besluit omtrent een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder b, c of g, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht op aanvraag een tegemoetkoming toe, voor zover de schade redelijkerwijs niet voor rekening van de aanvrager behoort te blijven en tegemoetkoming niet voldoende anderszins is verzekerd.
    
    Ingevolge artikel 6.2, eerste lid, blijft binnen het normale maatschappelijke risico vallende schade voor rekening van de aanvrager.
    
    Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder b, blijft in ieder geval voor rekening van de aanvrager schade in de vorm van een vermindering van de waarde van een onroerende zaak een gedeelte gelijk aan twee procent van de waarde van de onroerende zaak onmiddellijk voor het ontstaan van de schade.
    
    Ingevolge artikel 6.5, aanhef en onder a, vergoeden burgemeester en wethouders, indien zij een tegemoetkoming als bedoeld in artikel 6.1 toekennen, daarbij tevens de redelijkerwijs gemaakte kosten van rechtsbijstand en andere deskundige bijstand.
    
    3. Voor de beoordeling van een aanvraag om een tegemoetkoming in planschade dient te worden onderzocht of de aanvrager als gevolg van de desbetreffende wijziging van het planologische regime in een nadeliger positie is komen te verkeren en ten gevolge daarvan schade lijdt of zal lijden. Hiertoe dient de wijziging, waarvan gesteld wordt dat deze planschade heeft veroorzaakt, te worden vergeleken met het oude planologische regime. Daarbij is niet de feitelijke situatie van belang, maar hetgeen maximaal op grond van het oude planologische regime kon worden gerealiseerd, ongeacht of verwezenlijking heeft plaatsgevonden. Slechts ingeval realisering van de maximale mogelijkheden met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid kan worden uitgesloten, kan aanleiding bestaan om van dit uitgangspunt af te wijken.
    
    4. [appellant] is sinds 27 juli 1970 eigenaar van het perceel met daarop aanwezige woning aan de [locatie] te Harkema (hierna: het perceel). Tevens is hij eigenaar van circa 2 ha grasland, dat grenst aan het perceel.
    
    5. Bij besluit van 9 juni 2011 heeft de gemeenteraad het bestemmingsplan "Harkema Bedrijventerrein De Bosk" (hierna: het nieuwe bestemmingsplan) vastgesteld. Het nieuwe bestemmingsplan is op 31 augustus 2011 in rechte onaantastbaar geworden. Het kent aan de gronden, gelegen ten oosten en zuidoosten van het perceel (hierna: de gronden) de bestemming ‘Bedrijf’ met de nadere aanduiding ‘specifieke vorm van bedrijf - glaszetbedrijf’ (sb-gb) toe, terwijl op die gronden ingevolge het daarvoor geldende bestemmingsplan "Harkema Opeinde" (hierna: het oude bestemmingsplan) grotendeels de bestemming ‘Agrarisch gebied zonder bebouwing’ rustte.
    
    Het plangebied van het nieuwe bestemmingsplan grenst nergens aan het perceel. Tussen het perceel en het plangebied zijn gronden gelegen waarop de bestemming ‘Verkeersdoeleinden’ rust (hierna: het tussengelegen gebied). Het tussengelegen gebied bestaat uit een provinciale weg.
    
    Bij besluit van 7 augustus 2012 heeft het college aan de op de gronden gevestigde glashandel een omgevingsvergunning (hierna: de omgevingsvergunning) verstrekt, als gevolg waarvan uitbreiding van het bedrijfsgebouw en sloop van een schuur op de gronden mogelijk is gemaakt.
    
    6. Op 15 maart 2013 heeft [appellant] het college verzocht om een tegemoetkoming in planschade die hij stelt te hebben geleden als gevolg van het nieuwe bestemmingsplan en de omgevingsvergunning. [appellant] heeft bij zijn aanvraag een deskundigenrapport gevoegd van taxateur J.M. Haarsma RT (hierna: Haarsma). Haarsma heeft in dat rapport uiteengezet dat het nieuwe bestemmingsplan en de omgevingsvergunning hebben geleid tot een aanzienlijke verruiming van de gebruiks- en bebouwingsmogelijkheden op de gronden. Volgens Haarsma is het perceel door deze wijzigingen van € 260.000,00 naar € 227.500,00 in waarde gedaald. Rekening houdend met het normaal maatschappelijk risico, heeft hij de door [appellant] geleden planschade begroot op € 27.500,00, exclusief wettelijke rente.
    
    [appellant] heeft het college eveneens verzocht de door hem gemaakte kosten van deskundige bijstand te vergoeden.
    
    7. Het college heeft over het op de aanvraag te nemen besluit advies gevraagd aan het Kenniscentrum voor Overheid en Bestuur (hierna: het Kenniscentrum).
    
    Het Kenniscentrum heeft in een advies van 26 september 2013 uiteengezet dat [appellant] onder het oude bestemmingsplan en de vrijstellingen die daarvan waren verleend, op de gronden ten zuidoosten van zijn perceel kon worden geconfronteerd met bedrijfsgebouwen en een bedrijfswoning. Voorts was bebouwing in het tussengelegen gebied mogelijk, nu binnen de bestemming ‘Verkeersdoeleinden’ bouwwerken, waaronder geluidschermen, mogen worden gerealiseerd. Volgens het Kenniscentrum wordt [appellant] door het nieuwe bestemmingsplan en de omgevingsvergunning evenwel op kortere afstand geconfronteerd met meer bebouwing ten oosten en zuidoosten van het perceel, waardoor zijn uitzicht en voor een deel het karakter van het uitzicht in met name oostelijke richting vanuit de woning en tuin is aangetast. Enig verlies van dag- en zonlichttoetreding in de woning, dan wel een hinderlijke toename van schaduwwerking in de voortuin als gevolg van de planologische wijziging is volgens het Kenniscentrum niet aannemelijk, gelet op de afstand tot de nieuwbouw, de voorheen toegestane bebouwingsmogelijkheden binnen het plangebied en de baan van de zon.
    
    Het Kenniscentrum komt voorts tot de conclusie dat door de planologische wijzigingen het gebruik van de gronden in het plangebied is toegenomen. Hoewel [appellant] onder het oude bestemmingsplan ook een bepaalde mate van hinder te dulden had vanuit de bestaande bedrijfswoningen en -gebouwen en van het agrarisch grondgebruik, zal thans de geluid- en lichtoverlast toenemen. Voorts acht het Kenniscentrum enige toename van verkeershinder aannemelijk, nu het gebruik van de gronden is geïntensiveerd en deze gronden een aantrekkende werking hebben op bezoekers en medewerkers en bovendien de ontsluiting van het glaszetbedrijf planologisch gezien via de Betonwei, en derhalve in de nabijheid van het perceel, kan plaatsvinden. Enige lichthinder van inschijnende koplampen op het perceel en in de woning van [appellant] wordt hierbij door het Kenniscentrum niet uitgesloten. Daarbij wordt wel opgemerkt dat [appellant] thans ook met verkeershinder wordt geconfronteerd door de provinciale weg die in het tussengelegen gebied is gelegen en die langs zijn perceel loopt en doordat op een deel van het plangebied reeds bedrijfsvoering aanwezig was.
    
    Volgens de taxateur van het Kenniscentrum was de waarde van het perceel onder het oude bestemmingsplan € 280.000,00 en onder het nieuwe bestemmingsplan € 270.000,00, zodat de geleden planschade € 10.000,00 bedraagt. Gelet op het normaal maatschappelijk risico, dat naar het oordeel van het Kenniscentrum niet hoger zou moeten liggen dan 2% van de waarde van het perceel, bedraagt het voor tegemoetkoming in aanmerking komende deel van de schade € 4.400,00, exclusief wettelijke rente, aldus het Kenniscentrum.
    
    Over het verzoek van [appellant] om vergoeding van de kosten van deskundige bijstand heeft het Kenniscentrum opgemerkt dat voor in deze fase van de planschadeprocedure gemaakte kosten van deskundige bijstand geen grond bestaat.
    
    Het college heeft dit advies aan het besluit van 23 oktober 2013 ten grondslag gelegd en dat besluit in bezwaar, onder verwijzing naar het advies van de Adviescommissie voor bezwaarschriften van 31 maart 2014, gehandhaafd.
    
    8. Het betoog van [appellant] dat de rechtbank in haar uitspraak een onjuiste weergave van de feiten heeft gegeven door de omgevingsvergunning niet als schadeoorzaak te noemen, kan, wat daar verder ook van zij, niet tot het door [appellant] daarmee beoogde doel leiden, nu de rechtbank in haar uitspraak het besluit van 10 april 2014 - en het daaraan ten grondslag liggende advies van het Kenniscentrum - heeft getoetst en in dat advies de omgevingsvergunning als schadeoorzaak is betrokken, hetgeen door [appellant] ook uitdrukkelijk is erkend. Dat de rechtbank voorts in haar uitspraak heeft vermeld dat de deskundige van [appellant] de door hem geleden planschade heeft begroot op € 27.500,00, terwijl dat € 32.500,00 had moeten zijn, kan [appellant], wat daar verder van zij, evenmin baten. Het door de rechtbank vermelde bedrag komt overeen met het bedrag dat door de deskundige van [appellant] is genoemd na aftrek van het normaal maatschappelijk risico.
    
    9. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college het advies van het Kenniscentrum niet aan zijn besluitvorming ten grondslag had mogen leggen, nu de planvergelijking die door het Kenniscentrum is gemaakt onjuist is en als gevolg daarvan de planschadetaxatie te laag is uitgevallen. In dat kader voert hij aan dat, anders dan het Kenniscentrum in het advies van 26 september 2013 uiteen heeft gezet, de bouwmogelijkheden onder het oude bestemmingsplan reeds maximaal waren ingevuld. Voorts voert hij aan dat ten onrechte rekening is gehouden met de maximale planologische invulling van het tussengelegen gebied, aangezien met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid kan worden uitgesloten dat een geluidscherm of ander bouwwerk dat zijn uitzicht zou belemmeren langs de provinciale weg zou worden gerealiseerd. In dat kader wijst hij erop dat nergens in de provincie Fryslân langs een provinciale weg een dergelijk geluidscherm of ander uitzicht belemmerend bouwwerk ten dienste van de verkeersbestemming is gerealiseerd en bovendien door de wegbeheerder van de provinciale weg schriftelijk is bevestigd dat in het tussengelegen gebied geen bouwwerken zullen worden geplaatst.
    
    9.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer uitspraak van de Afdeling van 3 maart 2010 in zaak nr. 200905785/1/H2), mag een bestuursorgaan een besluit op een aanvraag om vergoeding van planschade baseren op een advies van een door hem geraadpleegde deskundige, indien uit dat advies op objectieve en onpartijdige wijze blijkt, welke feiten en omstandigheden aan dat advies ten grondslag zijn gelegd en de conclusies ervan niet onbegrijpelijk zijn, tenzij concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de juistheid of volledigheid van dat advies naar voren zijn gebracht.
    
    9.2. Ter zitting heeft het college erkend dat onder het oude bestemmingsplan en de vrijstellingen die daarvan waren verleend geen bouwmogelijkheden bestonden die niet al waren verwezenlijkt. Dit betekent dat het Kenniscentrum ten onrechte bij de planvergelijking heeft betrokken dat [appellant] onder dat oude planologische regime op de gronden ten zuidoosten van zijn perceel kon worden geconfronteerd met bedrijfsgebouwen en een bedrijfswoning.
    
    Voorts heeft het college, mede gelet op hetgeen [appellant] in dit kader heeft gesteld, het standpunt dat niet met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid kan worden uitgesloten dat in het tussengelegen gebied geluidschermen of andere bouwwerken als hiervoor bedoeld onder overweging 9 zullen worden gerealiseerd onvoldoende gemotiveerd. Het is in dit geval aan het college om aannemelijk te maken dat de realisatie van een geluidscherm of ander bouwwerk niet slechts een theoretische mogelijkheid is.
    
    Het betoog slaagt.
    
    10. [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank heeft miskend dat het college het advies van het Kenniscentrum niet aan zijn besluitvorming ten grondslag had mogen leggen, omdat het Kenniscentrum bij de hoogte van de geleden planschade ten onrechte geen aansluiting heeft gezocht bij de daling van de WOZ-waarde van € 30.000,00 van het perceel in dezelfde periode. Daartoe voert hij allereerst aan dat zowel onder het oude als onder het nieuwe planologische regime de maximale gebruiks- en bebouwingsmogelijkheden waren verwezenlijkt, zodat de planologisch maximale invulling overeenkomt met de feitelijke situatie. Bij de lagere vaststelling van de WOZ-waarde heeft de omgevingsvergunning zelfs als uitgangspunt gegolden, aldus [appellant]. Verder heeft de rechtbank, door te overwegen dat bij de WOZ-waardering de 2 ha grasland zijn betrokken, terwijl dat grasland niet is betrokken bij de planschadetaxatie, miskend dat het grasland de afgelopen jaren juist in waarde is gestegen, zodat de woning van [appellant] door de planologische wijzigingen nog meer in waarde is gedaald dan de lagere WOZ-waardering weergeeft, aldus [appellant].
    
    10.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld uitspraak van 28 november 2012 in zaak nr. 201202389/1/A2), wordt bij het vaststellen van de WOZ-waarde niet, zoals bij planvergelijking, gekeken naar de maximale invulling van het planologische regime. Dit neemt evenwel niet weg dat van het college kan worden verlangd dat het zijn besluit van een nadere motivering voorziet in geval een aanzienlijk verschil tussen de WOZ-waarde en de taxatiewaarde in het kader van planschade bestaat (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 16 juni 2010 in zaak nr. 200906130/1/H2).
    
    10.2. Volgens het Kenniscentrum was het perceel vóór de peildatum 31 augustus 2011 € 280.000,00 waard en is die waarde na de planologische wijziging gedaald tot € 270.000,00. De WOZ-waarde van het perceel per peildatum 1 januari 2012 was oorspronkelijk vastgesteld op € 296.000,00, maar is na bezwaar van [appellant] verlaagd tot € 266.000,00. Niet in geschil is evenwel dat bij de WOZ-waarde de graslanden zijn meegenomen, terwijl dat bij de taxatie in het kader van de planschade niet is gebeurd. Dit betekent dat om de taxatiewaarden goed te kunnen vergelijken, gelet op de door [appellant] gestelde en door het college niet weersproken waarde van € 25.000,00 per ha grasland, per peildatum 1 januari 2012 uitgegaan dient te worden van een WOZ-waarde van het perceel van [appellant] exclusief de 2 ha grasland van - oorspronkelijk - € 246.000,00 en - na bezwaar - € 216.000,00. Het verschil in taxatie is aldus 12,1% respectievelijk 20%. Gelet op dit forse verschil en de korte periode tussen de twee waarderingstijdstippen, had het op de weg van het college gelegen om het besluit van 10 april 2014 op dit punt van een nadere motivering te voorzien. Dit geldt temeer nu in het plangebied zowel onder het oude, zoals hiervoor onder 9.2 is overwogen, als onder het nieuwe planologische regime de maximale gebruiks- en bebouwingsmogelijkheden waren verwezenlijkt, zodat de feitelijke situatie overeenkwam met de maximale planologische mogelijkheden vóór en na de planologische wijziging. Dat er bouwwerken op het tussengelegen gebied mogelijk waren, verklaart het hiervoor geconstateerde verschil onvoldoende, temeer nu de WOZ-waarde lager is dan de getaxeerde waarde in het kader van de planschade.
    
    Het betoog slaagt.
    
    11. Gelet op het voorgaande behoeft het betoog van [appellant] over de door het Kenniscentrum gehanteerde referentieobjecten vooralsnog geen bespreking.
    
    12. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat geen grond bestaat de kosten van het inschakelen van een deskundige, als bedoeld in artikel 6.5, aanhef en onder a, van de Wro te vergoeden, omdat die kosten in het kader van de aanvraag zijn gemaakt. Daartoe voert hij aan dat uit het planschadeformulier van de gemeente bleek, en dit ook bij telefonische navraag bij een gemeenteambtenaar is bevestigd, dat het schadebedrag onderbouwd moest worden. Gelet op alle planologische mutaties kon van hem niet verwacht worden dat hij zelf een planvergelijking zou maken of de omvang van de geleden planschade kon inschatten, zodat hij daarvoor een deskundige moest inschakelen. Bovendien had er anders na het conceptadvies van de door het college ingeschakelde deskundige alsnog een planschadetaxatie gemaakt moeten worden door zijn eigen deskundige, zodat de kosten van die planschadetaxatie sowieso gemaakt zouden worden. Gelet hierop hadden de kosten voor het bij de aanvraag gevoegde advies vergoed moeten worden. Ook de kosten voor de overige bestede tijd hadden vergoed moeten worden, aldus [appellant].
    
    12.1. Ingevolge artikel 6.5, onder a, van de Wro vergoedt het college, indien het een tegemoetkoming, als bedoeld in artikel 6.1 toekent, daarbij tevens de redelijkerwijs gemaakte kosten van rechtsbijstand en andere deskundige bijstand. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (zie de uitspraak van 11 juli 2012 in zaak nr. 201109124/1), dient onder redelijkerwijs gemaakte kosten niet te worden verstaan de kosten die de aanvrager met betrekking tot de indiening van de aanvraag heeft gemaakt, maar wel de kosten die de aanvrager maakt vanaf het moment dat de door het college ingeschakelde deskundige een conceptadvies dan wel advies over de aanvraag aan het college heeft uitgebracht tot het moment dat het college op de aanvraag een besluit heeft genomen waartegen rechtsmiddelen kunnen worden ingesteld. Daarbij is niet van belang of het commentaar van de aanvrager heeft geleid tot aanpassing van het advies.
    
    Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank met juistheid geoordeeld dat de deskundigenkosten die [appellant] heeft gemaakt in het kader van de aanvraag niet voor vergoeding in aanmerking komen. Dat, naar [appellant] stelt, uit het planschadeformulier bleek dat het schadebedrag onderbouwd moest worden, kan niet tot een ander oordeel leiden, nu een korte, niet door een deskundige opgestelde onderbouwing in dat kader had volstaan.
    
    In zoverre faalt het betoog.
    
    12.2. De rechtbank is er evenwel aan voorbij gegaan dat [appellant] deskundigenkosten heeft gemaakt vanaf het moment dat het Kenniscentrum een conceptadvies heeft uitgebracht tot aan het moment dat het college op zijn aanvraag een besluit heeft genomen. Het inschakelen van een deskundige in die fase is, zoals ook volgt uit de hiervoor vermelde uitspraak van 11 juli 2012, redelijk. Uit de door [appellant] overgelegde factuur blijkt dat Haarsma vijf uur heeft besteed aan de voorbereiding van de hoorzitting die in het kader van het conceptadvies van Kenniscentrum heeft plaatsgevonden en 6,25 uur aan een schriftelijke reactie naar aanleiding van dat conceptadvies. Dit aantal uren acht de Afdeling, het vermelde uurtarief in aanmerking genomen, redelijk. Het voorgaande betekent dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat geen grond bestaat voor het vergoeden van die deskundigenkosten.
    
    In zoverre slaagt het betoog.
    
    13. De conclusie is dat het besluit van 10 april 2014 is genomen in strijd met de artikelen 6.1, eerste lid, en 6.5, aanhef en onder a, van de Wro en artikel 7:12, eerste lid, van de Awb. De Afdeling ziet in het belang bij een spoedige beëindiging van het geschil aanleiding het college op de voet van artikel 8:51d van de Awb op te dragen de gebreken in voormeld besluit te herstellen. Daartoe dient het college uiterlijk binnen zestien weken na verzending van deze tussenuitspraak, met hulp van een deskundige en met inachtneming van hetgeen in deze tussenuitspraak is overwogen, een nieuw besluit op het door [appellant] tegen het besluit van 23 oktober 2013 gemaakte bezwaar te nemen.
    
    14. In de einduitspraak zal worden beslist over de proceskosten en vergoeding van het betaalde griffierecht.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    draagt het college van burgemeester en wethouders van Achtkarspelen op om binnen zestien weken na de verzending van deze tussenuitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen de gebreken in het besluit van 10 april 2014, met kenmerk GA20131203ZNV5860, te herstellen en het nieuwe besluit tevens aan de Afdeling toe te zenden.
    
    Aldus vastgesteld door mr. P.J.J. van Buuren, voorzitter, en mr. N. Verheij en mr. D.J.C. van den Broek, leden, in tegenwoordigheid van mr. I.S. Ouwehand, griffier.
    
    w.g. Van Buuren w.g. Ouwehand
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 9 december 2015
    
    752.