ECLI:NL:RVS:2013:1391, Raad van State, 02-10-2013, 201209786/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2013-10-02 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 31 augustus 2012 heeft de minister op grond van de Tracéwet het tracébesluit "Sporen in Utrecht 2012 deeltracé Utrecht Centraal - Houten" (hierna: het tracébesluit) vastgesteld.

Bij deze uitspraak is een persbericht uitgebracht.
    201209786/1/R4.
    Datum uitspraak: 2 oktober 2013
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    1. [appellant sub 1], wonend te Utrecht,
    2. [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant sub 2]), wonend te Utrecht,
    3. [appellanten sub 3] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant sub 3]), wonend te Utrecht,
    appellanten,
    
    en
    
    de minister van Infrastructuur en Milieu,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 31 augustus 2012 heeft de minister op grond van de Tracéwet het tracébesluit "Sporen in Utrecht 2012 deeltracé Utrecht Centraal - Houten" (hierna: het tracébesluit) vastgesteld.
    
    Tegen dit besluit hebben [appellant sub 1], [appellant sub 2] en [appellant sub 3] beroep ingesteld.
    
    De minister heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 27 juni 2013, waar [appellant sub 1], [appellant sub 2], bijgestaan door mr. K. de Wit, en de minister, vertegenwoordigd door mr. A. Dane, werkzaam bij het ministerie, ing. J.W. van den Brink, ir. E. A. Westerhuis, beiden werkzaam bij ProRail, en dr. H.G. Stuit, zijn verschenen.
    
     Overwegingen
    
    Algemeen
    
    1. Het tracébesluit voorziet - kort weergegeven - in uitbreiding van en verschillende aanpassingen en verbeteringen in de bestaande railinfrastructuur bij treinstation Utrecht Centraal vanaf km 35.200 tot km 5.500 in de gemeente Houten en tot km 39.250 in de richting Arnhem. Daarbij wordt station Utrecht Lunetten aangepast en het nieuwe station Utrecht Vaartsche Rijn gerealiseerd. Bij het tracébesluit zijn tevens voor verscheidene woningen waarden voor de ten hoogste toelaatbare geluidbelasting vanwege de sporen (hierna: hogere waarden) vastgesteld.
    
    2. Het ontwerptracébesluit is op 13 mei 2008 vastgesteld en op 3 juni 2008 ter inzage gelegd. Het nadien vastgestelde tracébesluit van 1 juni 2009 is bij uitspraak van de Afdeling van 20 juli 2011, in zaak nr. 200905214/1/M2 (www.raadvanstate.nl) vanwege het aspect trillinghinder vernietigd. Naar aanleiding van deze uitspraak is onderhavig tracébesluit vastgesteld.
    
     In de toelichting bij het tracébesluit is vermeld dat de inhoud van het tracébesluit, voor zover geen nieuwe afweging is gemaakt, niet afwijkt van de inhoud van het tracébesluit van 2009. Er is een nieuwe afweging gemaakt met betrekking tot het aspect trillingen. Daarnaast zijn op twee locaties enkele hogere waarden gewijzigd als gevolg van de sloop van afschermende bebouwing vanwege projecten in opdracht van de gemeente Utrecht.
    
    Omvang van het geding
    
    3. [appellant sub 2] en [appellant sub 3] hebben geen beroep ingesteld tegen het tracébesluit van 2009 en hebben daar derhalve in berust. Het bestreden tracébesluit is een heroverweging van het tracébesluit van 2009. Behoudens enkele hogere waarden die zijn gewijzigd en de nieuwe afweging die is gemaakt ten aanzien van het aspect trillinghinder op basis van de op 19 april 2012 in werking getreden Beleidsregel trillinghinder spoor, is niet gebleken van gewijzigde feiten en omstandigheden.
    
     De hogere waarden die gewijzigd zijn vastgesteld ten opzichte van de in het vernietigde tracébesluit van 2009 vastgestelde hogere waarden betreffen niet de woningen van [appellant sub 2] of [appellant sub 3]. Nu nieuw trillingonderzoek is verricht, kan [appellant sub 2] en [appellant sub 3] niet worden tegengeworpen dat zij vanwege het aspect trillinghinder geen beroep hebben ingesteld tegen het tracébesluit van 2009. De beroepsgronden over het aspect trillinghinder worden dan ook beoordeeld. De overige door [appellant sub 2] en [appellant sub 3] aangevoerde beroepsgronden kunnen, gelet op het vorenstaande, niet leiden tot vernietiging van het bestreden tracébesluit en blijven derhalve buiten bespreking.
    
    Geluid - wettelijk kader
    
    4. Op 1 juli 2012 is de Wet van 24 november 2011 tot vaststelling van overgangsrecht en wijziging van diverse wetten ten behoeve van de invoering van de wet van 24 november 2011 tot wijziging van de Wet milieubeheer in verband met de invoering van de geluidproductieplafonds en de overheveling van hoofdstuk IX van de Wet geluidhinder naar de Wet milieubeheer (modernisering instrumentarium geluidbeleid, geluidproductieplafonds) (Invoeringswet geluidproductieplafonds) in werking getreden (Stb. 2012, 267 en 268).
    
     Voor de aanleg of wijziging van de rijksinfrastructuur (hoofdwegen en spoorwegen) is de Wet geluidhinder door inwerkingtreding van de Invoeringswet geluidproductieplafonds vervangen door hoofdstuk 11 van de Wet milieubeheer. Omdat het ontwerpbesluit vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Invoeringswet geluidproductieplafonds ter inzage is gelegd zijn ingevolge het overgangsrecht in de Invoeringswet geluidproductieplafonds de Wet geluidhinder en de daarop gebaseerde regelgeving, zoals deze voor de inwerkingtreding van die wet luidden, op het tracébesluit van toepassing. De hierna opgenomen artikelen uit de Wet geluidhinder zijn weergegeven zoals deze luidden vóór inwerkingtreding van de Invoeringswet geluidproductieplafonds.
    
    Geluid - akoestisch onderzoek
    
    5. De resultaten van de akoestische onderzoeken, die aan het tracébesluit van 2009 ten grondslag zijn gelegd, zijn neergelegd in de door Movares Nederland B.V. opgestelde rapporten "Onderzoek Wet geluidhinder VleuGel - Sporen in Utrecht, deeltraject Utrecht Centraal-Utrecht Lunetten (ABU)", van 14 mei 2009, "Onderzoek Wet geluidhinder VleuGel - Sporen in Utrecht, deeltraject Utrecht Lunetten-Houten (ACL)", van 14 mei 2009 en "Onderzoek Wet geluidhinder VleuGel - Sporen in Utrecht, reconstructies wegen Nieuwe Houtenseweg, Oude Mereveldseweg, Mereveldseweg, Fortweg" van 23 april 2008.
    
     Ten behoeve van het vaststellen van het tracébesluit is onderzocht of de genoemde akoestische rapporten nog actueel zijn. Naar aanleiding van twee wijzigingen in de bebouwde omgeving en een wijziging aan de spoorbaan zijn nieuwe berekeningen uitgevoerd. Het gaat om de sloop van het kunstwerk in de vorm van een muur aan de tweede Asselijnsstraat, de sloop van een gebouw direct naast het spoor aan de Westerkade 37 en 38, zijnde het zogenoemde restaurant "Leen", en de verplaatsing van de wissels ter hoogte van de Pelikaanstraat in de richting van de begraafplaats Soestbergen. De resultaten van dit onderzoek zijn neergelegd in het door Movares Nederland B.V. opgestelde memo van 24 juli 2012, dat tevens ten grondslag ligt aan het tracébesluit (hierna: het geluidmemo).
    
    Geluid - hogere waarden/doelmatigheidsafweging
    
    6. Ingevolge artikel 106, eerste lid, aanhef en onder l, van de Wet geluidhinder gelezen in samenhang met artikel 87b, eerste lid, aanhef en onder l, voor zover hier van belang, wordt onder de aanpassing van een spoorweg verstaan: een aanpassing ten gevolge waarvan de berekende geluidsbelasting vanwege de spoorweg in het toekomstig maatgevende jaar zonder het treffen van maatregelen hoger zal zijn dan 63 dB of, indien de geluidsbelasting lager zal zijn dan 63 dB maar hoger dan de ten hoogste toelaatbare geluidsbelasting, de geluidsbelasting vanwege de spoorweg in het toekomstig maatgevende jaar zonder het treffen van maatregelen met ten minste 3 dB zal toenemen ten opzichte van de geluidsbelasting voorafgaand aan de wijziging.
    
     Ingevolge artikel 106e, eerste lid, aanhef en onder a, kort weergegeven en voor zover hier van belang, is, behoudens het tweede en derde lid, de voor woningen binnen de zone van een te wijzigen landelijke spoorweg ten gevolge waarvan de landelijke spoorweg of de binnen het tracé van die landelijke spoorweg gelegen spoorwegen worden aangepast, ten hoogste toelaatbare geluidsbelasting van de gevel, indien de geluidsbelasting van de woning vanwege de spoorweg op 1 juli 1987 lager dan of gelijk was aan 65 dB(A), de voor de wijziging ter plaatse heersende geluidsbelasting, met dien verstande dat een geluidsbelasting waarvan de waarde 55 dB niet te boven gaat, in elk geval als toelaatbaar aangemerkt blijft.
    
     Ingevolge het derde lid, kan de minister een hogere waarde dan de in het eerste of tweede lid bedoelde waarde vaststellen, met dien verstande dat de waarde 71 dB niet te boven mag gaan, behoudens ingeval eerder een hogere waarde dan 71 dB is vastgesteld. In dat geval mag de vast te stellen hogere waarde niet hoger worden gesteld dan de eerder vastgestelde waarde.
    
     Ingevolge het vierde lid, kan de minister slechts een hogere waarde vaststellen in die gevallen waarin toepassing van maatregelen gericht op het terugbrengen van de verwachte geluidsbelasting van de gevel van de betrokken woningen, vanwege de landelijke spoorweg of vanwege binnen het tracé van die landelijke spoorweg gelegen spoorwegen, tot de ingevolge het eerste of tweede lid geldende waarde, onvoldoende doeltreffend zal zijn, dan wel overwegende bezwaren ontmoet van stedenbouwkundige, verkeerskundige, landschappelijke of financiële aard.
    
    7. [appellant sub 1] betoogt dat de minister ten onrechte een hogere waarde voor zijn woning heeft vastgesteld die hoger is dan de wettelijk toegestane waarde. Hij stelt daardoor in een uitzonderingspositie te zijn gebracht. Volgens hem voorziet het tracébesluit in onvoldoende maatregelen om de geluidbelasting op zijn woning te beperken, zoals bijvoorbeeld het realiseren van een geluidscherm. Voorts wijst hij op de mogelijke aanleg van een busbaan nabij zijn woning en de gevolgen daarvan voor de geluidbelasting op zijn woning. Hij vreest dat ook voor de aanleg van de busbaan geen geluidscherm zal worden gerealiseerd.
    
    7.1. De woning van [appellant sub 1] staat aan de [locatie sub 1] te Utrecht. Uit het geluidmemo volgt dat voor de woning van [appellant sub 1] sprake is van een aanpassing van een spoorweg als bedoeld in artikel 106, eerste lid, van de Wet geluidhinder, aangezien de maximaal berekende toekomstige geluidbelasting van 58 dB op 7,5 m hoogte lager is dan 63 dB, maar hoger dan de voorkeursgrenswaarde van 55 dB en 3 dB toeneemt ten opzichte van de geluidbelasting voorafgaande aan de wijziging.
    
    7.2. Voor woningen waar sprake is van een aanpassing van een spoorweg dient, gelet op de onder 6 weergegeven bepalingen in de Wet geluidhinder, te worden beoordeeld of het treffen van maatregelen ter beperking van de geluidbelasting op de gevel van woningen geen overwegende bezwaren van financiële aard ontmoet als bedoeld in de artikelen 106e, vierde lid, van de Wet geluidhinder.
    
     Voor de ingevolge artikel 106e, vierde lid, vereiste beoordeling heeft de minister het zogenoemde maatregelcriterium toegepast. Dit criterium houdt - kort weergegeven - in dat op basis van een aantal factoren een kosten-batenanalyse wordt uitgevoerd. Aan de hand van deze analyse worden de kosten vastgesteld die maximaal mogen worden besteed aan een bepaalde maatregel. Wanneer de werkelijke kosten van de maatregel hoger zijn dan het aan de hand van de kosten-batenanalyse vastgestelde maximaal te besteden bedrag aan kosten, is sprake van een uit financieel oogpunt negatief resultaat. Het toepassen van de maatregel is in een dergelijk geval niet doelmatig.
    
    7.3. De minister staat op het standpunt dat verdergaande geluidbeperkende maatregelen om de geluidbelasting op de woning van [appellant sub 1] te beperken tot de voorkeursgrenswaarde niet doelmatig zijn en heeft daarom in het tracébesluit voor deze woning een hogere waarde vastgesteld van 58 dB. Deze waarde is, anders dan [appellant sub 1] aanvoert, lager dan de in de Wet geluidhinder opgenomen maximale grenswaarde van 71 dB.
    
    7.4. In het geluidmemo in samenhang gelezen met het eerder genoemde akoestisch rapport Sporen in Utrecht, deeltraject Utrecht Centraal-Utrecht Lunetten van 2009 (hierna: het akoestisch rapport 2009) is beargumenteerd weergegeven welke geluidreducerende maatregelen doelmatig worden geacht, welke geluidbelastingen na het treffen van deze maatregelen optreden en voor welke woningen in verband met het tracébesluit een hogere waarde voor de toegestane geluidbelasting vanwege de spooruitbreiding moet worden gesteld.
    
     Volgens de doelmatigheidsafweging in het geluidmemo is een geluidscherm met een lengte van 330 m en een hoogte van 2 m nodig om de geluidbelasting op de woning van [appellant sub 1] tot aan de voorkeursgrenswaarde van 55 dB terug te brengen. Volgens het geluidmemo staan de kosten van een dergelijk scherm niet in verhouding tot het effect, zodat de aanleg van een dergelijk geluidscherm niet doelmatig is. In hetgeen [appellant sub 1] heeft aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding om deze uitkomsten onjuist te achten. De minister heeft zich dan ook op basis van de doelmatigheidsafweging in het geluidmemo op goede gronden op het standpunt kunnen stellen dat het realiseren van een geluidscherm in de situatie van [appellant sub 1] niet doelmatig is en dat met het in het tracébesluit vaststellen van een hogere waarde voor de woning kon worden volstaan.
    
    7.5. Voor zover [appellant sub 1] vreest dat ook in het kader van de realisering van een bij zijn woning voorziene busbaan geen geluidbeperkende maatregelen zullen worden getroffen, overweegt de Afdeling dat de door [appellant sub 1] bedoelde busbaan geen onderdeel uitmaakt van het tracébesluit. Hetgeen hij daarover heeft aangevoerd, kan daarom in deze procedure niet worden beoordeeld.
    
    Trillinghinder
    
    8. [appellant sub 2] en [appellant sub 3] vrezen trillinghinder en voeren aan dat het trillingonderzoek dat ten grondslag ligt aan het tracébesluit niet deugdelijk is. In dat kader voert [appellant sub 2] aan dat in het trillingonderzoek ten onrechte geen rekening is gehouden met de omstandigheid dat zijn woning geen kelder heeft en direct op de grond is gebouwd. Volgens hem staat daardoor niet vast dat de trillinghinder bij zijn woning afneemt. Hij voert daarbij aan dat als gevolg van het tracébesluit de frequentie van het aantal treinen zal toenemen en dat de sporen dichterbij zijn woning komen te liggen.
    
     [appellant sub 3] stelt in dat kader dat zijn woning ten onrechte niet is betrokken in het trillingonderzoek dat is uitgevoerd, terwijl zijn woning nabij de gewijzigde sporen staat.
    
    8.1. Voor de beoordeling van de trillinghinder ten gevolge van de uitvoering van het tracébesluit heeft de minister de op 19 april 2012 in werking getreden Beleidsregel Trillinghinder Spoor van het ministerie van Infrastructuur en Milieu (Stct. 2012, nr. 7532) (hierna: BTS) gehanteerd. De BTS is opgesteld ten behoeve van de vaststelling van een tracébesluit voor de aanleg, wijziging of het opnieuw in gebruik nemen van een landelijke spoorweg. In de BTS zijn streefwaarden voor de maximale trillingsterkte (Vmax) en grenswaarden voor de maximale trillingsterkte en de gemiddelde trillingsterkte (Vper) opgenomen. Er wordt daarbij onderscheid gemaakt in de functie van het gebouw, de dag-, avond- en nachtperiode en of het gaat om een bestaande of nieuwe situatie. In dit geval betreft het een bestaande situatie, als bedoeld in de BTS.
    
    8.2. In de uitspraak van heden over het tracébesluit Sporen in Arnhem, zaak nr. 201207300/1/R4 (www.raadvanstate.nl) is overwogen dat de minister in dat geval voor de afweging van de toelaatbaarheid van de trillingsterkte en daarmee de vraag of de minister in zoverre een groter gewicht heeft mogen toekennen aan het belang dat is gemoeid met de aanleg van het tracé dan aan het belang van appellanten niet in redelijkheid de BTS tot uitgangspunt heeft kunnen nemen. Nu de minister ook in dit geval het tracébesluit heeft gebaseerd op de BTS zonder op andere wijze inzicht te geven in de mate van trillinghinder die gepaard gaat met een representatief gebruik van de bij het bestreden besluit voorziene infrastructuur en op grond waarvan die trillinghinder aanvaardbaar kan worden geoordeeld, ziet de Afdeling geen aanleiding in dit geval anders te oordelen over de toepassing van de BTS dan in genoemde uitspraak. Het bestreden besluit berust gelet daarop in strijd met artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) niet op een deugdelijke motivering.
    
    Waardevermindering woning
    
    9. [appellant sub 1] betoogt schade te lijden in de vorm van waardevermindering van zijn woning.
    
    9.1. Ingevolge artikel 22, eerste lid, van de Tracéwet kent de minister indien een belanghebbende ten gevolge van een tracébesluit schade lijdt of zal lijden, die redelijkerwijs niet of niet geheel te zijnen laste behoort te blijven en ten aanzien waarvan de vergoeding niet of niet voldoende anderszins is verzekerd, hem op zijn verzoek een naar billijkheid te bepalen schadevergoeding toe.
    
    9.2. Gelet op artikel 22 van de Tracéwet kan [appellant sub 1] een verzoek om schadevergoeding indienen bij de minister. Voor de Afdeling is niet aannemelijk geworden dat de door hem gestelde schade die het gevolg van het tracébesluit kan zijn, zodanig groot is dat de minister ten aanzien van de eventuele schade niet in redelijkheid met een verwijzing naar de in artikel 22 van de Tracéwet opgenomen schaderegeling heeft kunnen volstaan.
    
    Conclusie
    
    10. De beroepen van [appellant sub 2] en [appellant sub 3] zijn gegrond. Het besluit van 31 augustus 2012 dient wegens strijd met artikel 3:46 van de Awb te worden vernietigd.
    
     Het beroep van [appellant sub 1] is ongegrond.
    
    11. De Afdeling draagt de minister op om binnen 26 weken na datum van verzending van deze uitspraak met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb, zoals dit luidde ten tijde van belang, een nieuw besluit te nemen met in achtneming van deze uitspraak.
    
     De Afdeling ziet aanleiding te beoordelen of termen aanwezig zijn een voorlopige voorziening te treffen als bedoeld in artikel 8:72, vijfde lid, van de Awb, zoals dit luidde ten tijde van belang.
    
     Op grond van de stukken en het verhandelde ter zitting is gebleken dat reeds is begonnen met de werkzaamheden ter uitvoering van het tracébesluit. De Afdeling ziet gegeven het belang van de voortgang in de uitvoering van deze werkzaamheden en het belang bij voortzetting van het gebruik van de gerealiseerde spoorinfrastructuur en de daarbij behorende voorzieningen en maatregelen overeenkomstig het tracébesluit enerzijds en hetgeen bij de behandeling van de zaak naar voren is gekomen over de daaraan verbonden beleving van trillinghinder anderzijds, na afweging van belangen, aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, vijfde lid, van de Awb, zoals dit luidde ten tijde van belang, een voorlopige voorziening te treffen als hierna vermeld. Daarmee wordt bepaald, dat voor de duur van de voorlopige voorziening hetzelfde rechtsregime van kracht blijft als onder het met deze uitspraak vernietigde tracébesluit.
    
    Proceskosten
    
    12. De minister dient ten aanzien van [appellant sub 2] en [appellant sub 3] op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld. Ten aanzien van [appellant sub 1] bestaat voor een proceskostenveroordeling geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart de beroepen van [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] en [appellant sub 3] gegrond;
    
    II. vernietigt het tracébesluit "Sporen in Utrecht 2012 deeltracé Utrecht Centraal - Houten" van de minister van Infrastructuur en Milieu van 31 augustus 2012;
    
    III. verklaart het beroep van [appellant sub 1] ongegrond;
    
    IV. draagt de minister van Infrastructuur en Milieu op om binnen 26 weken na de verzending van deze uitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen een nieuw besluit te nemen en dit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken;
    
    V. treft de voorlopige voorziening dat tot 32 weken na de verzending van deze uitspraak of, indien de minister van Infrastructuur en Milieu binnen 26 weken een nieuw besluit neemt tot zes weken na dat besluit, de werkzaamheden ter uitvoering van het tracébesluit "Sporen in Utrecht 2012 deeltracé Utrecht Centraal - Houten" van 31 augustus 2012 doorgang kunnen vinden en de spoorinfrastructuur en de daarbij behorende voorzieningen en maatregelen overeenkomstig het tracébesluit "Sporen in Utrecht 2012 deeltracé Utrecht Centraal - Houten" van 31 augustus 2012 in werking mogen zijn;
    
    VI. veroordeelt de minister van Infrastructuur en Milieu tot vergoeding van bij [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 944,00 (zegge: negenhonderdvierenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat betaling aan één van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de ander;
    
    veroordeelt de minister van Infrastructuur en Milieu tot vergoeding van bij [appellant sub 3] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 472,00 (zegge: vierhonderdtweeënzeventig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat betaling aan één van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de ander;
    
    VII. gelast dat de minister van Infrastructuur en Milieu aan appellanten het door hen voor de behandeling van de beroepen betaalde griffierecht ten bedrage van € 156,00 (zegge: honderdzesenvijftig euro) voor [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B], met dien verstande dat betaling aan één van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de ander en € 156,00 (zegge: honderdzesenvijftig euro) voor [appellant sub 3], met dien verstande dat betaling aan één van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de ander, vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. W.D.M. van Diepenbeek, voorzitter, en mr. M.A.A. Mondt-Schouten en mr. R. Uylenburg, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.G. Alderlieste, ambtenaar van staat.
    
    w.g. Van Diepenbeek w.g. Alderlieste
    voorzitter ambtenaar van staat
    
    Uitgesproken in het openbaar op 2 oktober 2013
    
    590-375.