ECLI:NL:RVS:2016:1675, Raad van State, 15-06-2016, 201503766/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2016-06-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 9 november 2010 heeft het college het verzoek van [appellant sub 2] om handhavend op te treden tegen de met het bestemmingsplan strijdige bewoning van "Parc Patersven" (hierna: het park) afgewezen.

201503766/1/A1.
    Datum uitspraak: 15 juni 2016
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    1. het college van burgemeester en wethouders van Zundert,
    2. [appellant sub 2], wonend te Wernhout, gemeente Zundert,
    appellanten,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 9 maart 2015 in zaken nrs. 14/2059, 14/3761 en 14/6298 in het geding tussen:
    
    [appellant sub 2]
    
    en
    
    het college.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 9 november 2010 heeft het college het verzoek van [appellant sub 2] om handhavend op te treden tegen de met het bestemmingsplan strijdige bewoning van "Parc Patersven" (hierna: het park) afgewezen.
    
    Bij besluit van 9 augustus 2011 heeft het college het door [appellant sub 2] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard, het besluit van 9 november 2010 herroepen en bepaald dat het verzoek om handhavend optreden alsnog in behandeling zal worden genomen.
    
    Bij uitspraak van 16 december 2011 heeft de rechtbank het door [appellant sub 2] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 9 augustus 2011 vernietigd en het college opgedragen om een nieuw besluit op het bezwaar te nemen met inachtneming van de uitspraak.
    
    Bij besluit van 1 mei 2012 heeft het college het door [appellant sub 2] gemaakte bezwaar opnieuw gegrond verklaard, het besluit van 9 november 2010 herroepen en aangegeven dat het handhavingstraject binnen de door de gemeenteraad van de gemeente Zundert (hierna: de gemeenteraad) gestelde termijn van twee jaar gestalte zal krijgen.
    
    Bij uitspraak van 22 januari 2013 heeft de rechtbank het door [appellant sub 2] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 1 mei 2012 vernietigd en bepaald dat het college met inachtneming van de uitspraak vóór 1 juni 2013 dient te beslissen omtrent eventuele persoonsgebonden omgevingsvergunningen (fase 1) alsmede omtrent de toelaatbaarheid van de bewoning van de woningen van het eerste segment (fase 2).
    
    Bij uitspraak van 5 maart 2014, ECLI:NL:RVS:2014:735 heeft de Afdeling uitspraak gedaan op hoger beroepen tegen de uitspraken van de rechtbank van 16 december 2011 en 22 januari 2013. De Afdeling heeft de uitspraak van 22 januari 2013 vernietigd en het besluit van 1 mei 2012 vernietigd en het beroep, voor zover gericht tegen de uitspraak van 16 december 2011 niet-ontvankelijk verklaard. Voorts is het college opgedragen om binnen zes weken na verzending van deze uitspraak te beslissen omtrent het verlenen van persoonsgebonden omgevingsvergunningen als bedoeld in fase 1 van het plan van aanpak, voor zover het dit nog niet heeft gedaan, zomede te beslissen omtrent de toelaatbaarheid van de bewoning van de woningen in het eerste, tweede en derde segment als bedoeld in fase 2 van het plan van aanpak, voor zover het dit nog niet heeft gedaan.
    
    Bij brief van 2 juni 2014 heeft [appellant sub 2] het college in gebreke gesteld omdat hij niet alle handhavingsbesluiten heeft gekregen.
    
    [appellant sub 2] heeft op 17 juni 2014 beroep ingesteld tegen het niet tijdig beslissen met betrekking tot 193 kavels.
    
    Bij uitspraak van 9 maart 2015 heeft de rechtbank het door [appellant sub 2] ingestelde beroep wegens het uitblijven van een besluit op bezwaar gegrond verklaard, en het college opgedragen binnen acht weken na de dag van verzending van de uitspraak beslissingen op het bezwaarschrift van [appellant sub 2] te nemen en te verzenden. Voorts heeft de rechtbank in dit verband bepaald dat het college een bedrag van € 126.000,00 aan dwangsommen heeft verbeurd. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld. [appellant sub 2] heeft voorwaardelijk incidenteel hoger beroep ingesteld.
    
    [appellant sub 2] heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Bij besluit van 20 mei 2015 heeft het college het bezwaar van [appellant sub 2] gericht tegen het besluit van 9 november 2010 ongegrond verklaard.
    
    [appellant sub 2] is tegen dat besluit bij de rechtbank in beroep gekomen. De rechtbank heeft dat beroepschrift ter behandeling naar de Afdeling doorgezonden.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 2 mei 2016, waar het college, vertegenwoordigd door mr. T.N. Sanders, advocaat te Breda en mr. M. Braspenning en B. de Groot MSc, beiden werkzaam bij de gemeente, en [appellant sub 2], vertegenwoordigd door mr. M.M. Breukers, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1. Het op 8 september 2010 door [appellant sub 2] ingediende verzoek om handhaving ziet op het niet-recreatieve gebruik dat wordt gemaakt van 500 kavels in het park. Het verzoek is, mede gelet op de omvang daarvan, gedurende de procedure opgedeeld in een aantal segmenten. In hoger beroep is uitsluitend het zogenaamde restsegment aan de orde. Tussen partijen is in hoger beroep niet in geschil dat niet tijdig is beslist op het bezwaar van [appellant sub 2] gericht tegen de weigering om handhavend op te treden ten aanzien van het zogenoemde restsegment. Partijen houdt in hoger beroep verdeeld of de rechtbank terecht heeft overwogen dat het college een bedrag van € 126.000,00 aan dwangsommen heeft verbeurd wegens het niet tijdig beslissen op het bezwaar van [appellant sub 2].
    
    2. De rechtbank heeft overwogen dat het college in gebreke is tijdig besluiten te nemen met betrekking tot 193 kavels en dat twee weken verstreken zijn na de dag waarop [appellant sub 2] het college schriftelijk heeft medegedeeld dat het in gebreke is. Sinds de ontvangst van de ingebrekestelling van 2 juni 2014 zijn meer dan 42 dagen verstreken en nu het college niet opnieuw op de bezwaren van [appellant sub 2] tegen het besluit van 9 november 2010 heeft beslist is volgens de rechtbank inmiddels het maximale bedrag van € 1.260,00 aan dwangsommen per ontbrekend besluit verbeurd. De rechtbank maakt uit de reeds aan [appellant sub 2] bekendgemaakte besluiten met betrekking tot handhaving op het park op dat het college steeds aanleiding heeft gezien om tenminste een handhavingsbesluit voor elke kavel waarop illegaal gebruik is geconstateerd te nemen. De rechtbank overweegt vervolgens dat het college het besluit op bezwaar ten aanzien van de in totaal 94 onbebouwde en onbewoonde kavels in een beschikking kan neerleggen en gaat er ten aanzien van de overige kavels, waarvan moet worden aangenomen dat sprake is van permanente bewoning, van uit dat steeds een afzonderlijk besluit ontbreekt. Dit betekent volgens de rechtbank dat een bedrag van € 126.000,00 is verbeurd, omdat het college 100 besluiten dient te nemen.
    
    3. Bij besluit van 19 mei 2015 heeft de gemeenteraad het bestemmingsplan "Parc Patersven" vastgesteld. Het plan voorziet in een planologische regeling voor het recreatiepark en strekt tot legalisering van illegale permanente bewoning van recreatiewoningen door middel van de aanduiding "specifieke vorm van wonen - bewoning". Die aanduiding brengt met zich dat een groot aantal bestaande recreatiewoningen ook permanent mag worden bewoond door een huishouden of een niet-huishouden met een maximum van vier personen. Het park heeft 480 bouwpercelen voor recreatiewoningen, waarvan er een beperkt aantal uitsluitend recreatief in gebruik is.
    
    De hoger beroepen
    
    4. Het college betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het door [appellant sub 2] ingediende bezwaar kennelijk ongegrond is.
    
    4.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 23 januari 2013, ECLI:NL:RVS:BY9182) kan een bezwaar eerst kennelijk ongegrond worden verklaard indien er op voorhand redelijkerwijs geen twijfel over mogelijk is dat de bezwaren niet kunnen leiden tot een andersluidend besluit. De rechtbank heeft terecht geen grond gezien voor het oordeel dat een dergelijke situatie zich in het onderhavige geval voordoet. In het ten tijde van het beroep nog te nemen besluit op bezwaar diende het college over 193 kavels op het park een heroverweging te maken en te beoordelen of het bevoegd was over te gaan tot handhavend optreden en of bijzondere omstandigheden aanwezig zijn om dit niet te doen.
    
    Het betoog faalt.
    
    5. Voorts betoogt het college dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat 100 beschikkingen noodzakelijk waren en het college daarmee een totaalbedrag aan dwangsommen van € 126.000,00 heeft verbeurd. Het college voert hiertoe onder verwijzing naar het besluit van 20 mei 2015 aan dat in één besluit op het bezwaar van [appellant sub 2] gericht tegen het besluit van 9 november 2010 is beslist. Daarnaast voert het college aan dat [appellant sub 2] slechts één bezwaarschrift heeft ingediend tegen de weigering om handhavend op te treden en dat een vergelijking met de uitspraak van de Hoge Raad van 29 mei 2015, ECLI:NL:HR:2015:1352 kan worden gemaakt. Subsidiair betoogt het college dat er slechts 39 beschikkingen niet tijdig zijn gegeven, nu de gevallen waarin het college zich onbevoegd acht om handhavend op te treden in één besluit op bezwaar zouden kunnen worden afgedaan en derhalve 155 kavels in één besluit op bezwaar zouden kunnen worden afgedaan. Ten aanzien van de overige 38 kavels, waar wel enige vorm van bewoning plaatsvindt, diende het college per kavel een besluit te nemen, aldus het college.
    
    Verder betoogt het college dat de door de rechtbank vastgestelde dwangsom onevenredig hoog is. Het college voert hiertoe aan dat het inventariseren van de kavels tijdrovend is, nu vastgesteld dient te worden of het perceel permanent wordt bewoond en bij het college over het restsegment weinig tot geen informatie bekend was en derhalve prioriteit is gegeven aan de percelen waarvan meer informatie bekend was. Hierbij is volgens het college van belang dat op de 38 kavels waarop permanente bewoning is geconstateerd geen bewoners stonden ingeschreven in de Basisregistratie personen. Daarnaast voert het college aan dat [appellant sub 2] niet of nauwelijks is benadeeld door het laat behandelen van het restsegment door het college.
    
    5.1. [appellant sub 2] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat hij aanspraak maakt op een betaling van € 243.180,00 aan door het college verbeurde dwangsommen, nu het college niet heeft besloten op zijn verzoek om handhaving ten aanzien van 193 kavels. Volgens [appellant sub 2] dient het college in 193 afzonderlijke besluiten op bezwaar te beslissen, ook indien het college zich ten aanzien van een groot aantal kavels op het standpunt stelt dat het niet bevoegd is handhavend op te treden.
    
    5.2. [appellant sub 2] heeft zijn verzoek om handhaving gedaan in één brief, hij heeft tegen de weigering om handhavend op te treden bij besluit van 9 november 2010 één bezwaarschrift ingediend en één ingebrekestelling gestuurd na het achterwege blijven van een besluit op zijn bezwaar. Gelet hierop en de omstandigheid dat het verzoek om handhaving ten aanzien van alle 193 resterende kavels betrekking heeft op dezelfde overtreding van het bestemmingsplan, brengt een redelijke toepassing van artikel 4:17 van de Awb in dit geval met zich dat slechts één dwangsom is verbeurd. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 28 mei 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1870. Anders dan [appellant sub 2] stelt in incidenteel hoger beroep staat geen rechtsregel eraan in de weg dat het college, na inventarisering van de door [appellant sub 2] genoemde kavels voorafgaand aan de besluitvorming, in één besluit op het bezwaar beslist. De rechtbank heeft ten onrechte bepaald dat het college een bedrag aan € 126.000,00 aan dwangsommen heeft verbeurd.
    
    Het betoog van het college slaagt en het betoog van [appellant sub 2] faalt.
    
    5.3. Het betoog van het college dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de hoogte van de dwangsom onevenredig is behoeft gelet op het voorgaande geen bespreking in hoger beroep.
    
    Conclusie hoger beroepen
    
    6. Het hoger beroep van het college is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover de rechtbank heeft bepaald dat het college een bedrag van € 126.000,00 aan dwangsommen heeft verbeurd. Het incidenteel hoger beroep van [appellant sub 2] is ongegrond. De Afdeling zal bepalen dat het college een bedrag van € 1.260,00 aan dwangsommen heeft verbeurd.
    
    Nader besluit van 20 mei 2015
    
    7. Bij besluit van 20 mei 2015 heeft het college het bezwaar van [appellant sub 2] ongegrond verklaard. Het heeft hieraan ten grondslag gelegd dat 36 van de 193 kavels onbebouwd zijn en dat op 119 kavels geen sprake is van strijd met het ten tijde van dat besluit geldende bestemmingsplan omdat de percelen niet permanent worden bewoond. Verder heeft het college zich in het besluit op het standpunt gesteld dat de gemeenteraad op 19 mei 2015 het bestemmingsplan "Parc Patersven" heeft vastgesteld en in dat plan nagenoeg voor alle bebouwde kavels permanente bewoning wordt toegestaan en derhalve in zoverre sprake is van concreet zicht op legalisatie.
    
    Het besluit van 20 mei 2015 wordt, gelet op artikel 6:24 van de Awb, gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van die wet, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding. Het door [appellant sub 2] daartegen bij de rechtbank ingestelde beroep is door de griffier van de rechtbank ter behandeling doorgezonden naar de Afdeling bestuursrechtspraak.
    
    Processueel belang [appellant sub 2] bij beoordeling van het besluit van 20 mei 2015
    
    8. Anders dan het college stelt heeft [appellant sub 2] belang bij de beoordeling van zijn beroep gericht tegen het besluit van 20 mei 2015, nu [appellant sub 2] een verzoek om handhaving heeft ingediend gericht tegen het met het voorheen op de kavels vigerende bestemmingsplan strijdige gebruik voor permanente bewoning en in het besluit van 20 mei 2015 is besloten op de bezwaren van [appellant sub 2] gericht tegen de weigering om handhavend op te treden bij besluit van 9 november 2010. De enkele omstandigheid dat het college zich in dat besluit op het standpunt heeft gesteld dat inmiddels een nieuw bestemmingsplan is vastgesteld waarin permanente bewoning is toegestaan brengt niet met zich dat [appellant sub 2] geen belang meer zou hebben bij een behandeling van zijn beroep gericht tegen het besluit van 20 mei 2015.
    
    9. Het betoog van [appellant sub 2] dat het college onder verwijzing naar het recent vastgestelde bestemmingsplan "Parc Patersven" niet kan volstaan met één besluit op zijn bezwaar gericht tegen de weigering om handhavend op te treden van 9 november 2010, omdat het college, mede gelet op de aangevallen uitspraak van de rechtbank, bij afzonderlijk besluit per kavel dient te beslissen op zijn bezwaar, faalt gelet op hetgeen hiervoor onder 5.2 is overwogen. Geen rechtsregel staat eraan in de weg dat het college in één besluit op het bezwaar van [appellant sub 2] beslist.
    
    10. Verder betoogt [appellant sub 2] dat het door het college uitgevoerde onderzoek niet zorgvuldig is geweest. Hij voert hiertoe allereerst aan dat een aantal door het college als onbebouwde kavels aangemerkte kavels zijn opgegaan dan wel verdeeld in andere kavels of ten onrechte aangemerkt zijn als onbebouwd. Daarnaast voert hij aan dat een aantal als onbewoond gecategoriseerde kavels onbebouwd zijn of niet meer bestaan omdat de kavel is opgegaan in een tuin behorende bij een andere kavel. Voorts voert hij aan dat het zeer twijfelachtig is dat kavel 366 onbewoond is, omdat een nadere onderbouwing ontbreekt.
    
    10.1. In opdracht van het college heeft op 13 juli 2015 met betrekking tot de door [appellant sub 2] genoemde kavels een onderzoek op het park plaatsgevonden waarvan de resultaten zijn neergelegd in een rapport van 20 juli 2015. Het college stelt zich naar aanleiding van deze controle in het verweerschrift van 10 augustus 2015 op het standpunt dat het nog op de bezwaren van [appellant sub 2] diende te beslissen voor zover het 184 kavels betrof. Van deze kavels zijn volgens het college 39 kavels onbebouwd, 106 kavels onbewoond en 39 kavels bebouwd en bewoond. Gelet hierop is het besluit, nu dat is gebaseerd op andere informatie, genomen in strijd met artikel 3:2 van de Awb. De Afdeling ziet evenwel aanleiding om dit gebrek met toepassing van artikel 6:22 van de Awb te passeren, omdat niet aannemelijk is dat belanghebbenden, waaronder [appellant sub 2], door het voormelde gebrek zijn benadeeld. Daarbij is van belang dat de Afdeling in hetgeen [appellant sub 2] in beroep heeft aangevoerd geen grond ziet voor het oordeel dat het college ten onrechte tot de conclusie is gekomen dat de bezwaren van [appellant sub 2] ongegrond zijn. Bovendien is in het bestemmingsplan "Parc Patersven" het door [appellant sub 2] in het verzoek om handhaving genoemde gebruik gelegaliseerd.
    
    11. Het beroep tegen het besluit van 20 mei 2015 is ongegrond.
    
    12. Het college dient, gelet op het onder rechtsoverweging 10.1 overwogene, op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het hoger beroep van het college van burgemeester en wethouders van Zundert gegrond;
    
    II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 9 maart 2015 in zaken nrs. 14/2059, 14/3761 en 14/6298, voor zover de rechtbank heeft bepaald dat het college een bedrag van € 126.000,00 aan dwangsommen heeft verbeurd;
    
    III. bepaalt dat het college een bedrag van € 1.260,00 aan dwangsommen heeft verbeurd;
    
    IV. verklaart het beroep van [appellant sub 2] gericht tegen het besluit van 20 mei 2015 ongegrond;
    
    V. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Zundert tot vergoeding van bij [appellant sub 2] in verband met de behandeling van het beroep tegen het besluit van 20 mei 2015 opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 496,00 (zegge: vierhonderdzesennegentig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
    
    Aldus vastgesteld door mr. H. Troostwijk, voorzitter, en mr. W. Sorgdrager en mr. E. Steendijk, leden, in tegenwoordigheid van mr. S. Vermeulen, griffier.
    
    w.g. Troostwijk w.g. Vermeulen
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 15 juni 2016
    
    700.