ECLI:NL:RVS:2017:375, Raad van State, 15-02-2017, 201603714/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2017-02-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 14 november 2014 heeft het college een bestuurlijke boete opgelegd van € 12.000,-.

201603714/1/A3.
    Datum uitspraak: 15 februari 2017
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellante], gevestigd te [plaats],
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 8 april 2016 in zaak nr. 15/6331 in het geding tussen:
    
    [appellante]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 14 november 2014 heeft het college een bestuurlijke boete opgelegd van € 12.000,-.
    
    Bij besluit van 26 augustus 2015 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 8 april 2016 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 25 januari 2017, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. R.P. Gasseling, advocaat te Rotterdam, en het college, vertegenwoordigd door mr. M.A.H. van der Hijden, advocaat te Amsterdam, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1. [appellante] is een bedrijf dat zich bezighoudt met het detacheren en uitzenden van personeel uit Polen. Om dit personeel desgewenst woonruimte te kunnen aanbieden, huurt [appellante] woningen in de gemeente Amsterdam.
    
    Het college heeft [appellante] een boete opgelegd wegens het zonder vergunning omzetten van de woning aan de [locatie] te Amsterdam (hierna: de woning) van zelfstandige woonruimte in onzelfstandige woonruimte.
    
    Bewijsuitsluiting
    
    2. [appellante] betoogt dat het rapport met de bevindingen van het binnentreden van de woning van 16 mei 2014 moet worden uitgesloten van het bewijs, nu de bewoners geen toestemming hebben gegeven voor het binnentreden van de woning. De persoon die de deur opende voor de toezichthouders, woonde op dat moment immers niet in de woning, zo voert [appellante] aan.
    
    2.1. Uit het rapport van bevindingen van 16 mei 2014 blijkt dat bij het bezoek van twee gemeentelijke toezichthouders aan de woning op 14 mei 2014 de deur werd opengedaan door een man die hun toestemming gaf om binnen te komen en uitnodigde om in de woonkamer aan tafel te komen zitten, samen met een aantal bewoners. Vervolgens bleek uit het gesprek dat de man zelf geen bewoner was, maar zijn vriendin wel. Uit het rapport blijkt dat de man voor de bewoners heeft vertaald, dat bewoners aan de toezichthouders identiteitsbewijzen en arbeidsovereenkomsten hebben getoond en dat de toezichthouders met toestemming van bewoners ook de slaapkamers hebben bekeken.
    
    2.2. Uit het rapport van bevindingen blijkt naar het oordeel van de Afdeling dat de aanwezige bewoners, ook nadat bleek dat de man die de toezichthouders had binnengelaten zelf geen bewoner was, medewerking verleenden aan de controle van de woning en toestemming gaven om de slaapkamers te bekijken. De Afdeling is daarom van oordeel dat de controle van de woning met instemming van bewoners heeft plaatsgevonden. De rechtbank heeft daarom terecht geen aanleiding gezien om het rapport van bevindingen uit te sluiten van het bewijs.
    
    Overtreding
    
    3. [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat zij zelfstandige woonruimte heeft omgezet in onzelfstandige woonruimte. Daartoe voert zij aan dat in strijd met de Huisvestingswet het begrip "huishouden" te beperkt is gedefinieerd in de Regionale Huisvestingsverordening Stadsregio Amsterdam 2013, waardoor een huishouden, exclusief kinderen, niet uit meer dan twee personen kan bestaan. [appellante] betoogt dat de wetgever niet heeft voorzien in een systeem waarbij het begrip "huishouden" bepalend is voor de vaststelling of sprake is van een huishouden, aangezien de wetgever heeft afgezien van het opnemen van een definitie van het begrip "huishouden" in de Huisvestingswet. Doordat het college uitgaat van een beperkte definitie van het begrip "huishouden" worden bepaalde samenlevingsvormen volgens [appellante] ten onrechte -behoudens vergunning- verboden, zoals van werknemers van [appellante] die geen intentie hebben om bestendig voor onbepaalde tijd een huishouden te vormen. [appellante] stelt dat zij de woning als zelfstandige woonruimte aan haar werknemers in gebruik heeft gegeven, zodat de woning niet is omgezet naar onzelfstandige woonruimte en daarmee niet aan de Amsterdamse woningmarkt is onttrokken. [appellante] wijst er daarbij op dat zij met haar werknemers geen huurovereenkomsten sloot en dat de vergoeding die de werknemers voor het gebruik van de woning afdroegen, ongeveer het bedrag dekte van de huur van de woning. De werknemers bewoonden de woning gezamenlijk alsof zij samen één huishouden vormden dat qua omvang passend was voor de woning, aldus [appellante].
    
    3.1. Artikel 30, eerste lid, aanhef en onder c, van de Huisvestingswet, luidde ten tijde van belang: "Het is verboden een woonruimte die behoort tot een door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening daartoe met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad aangewezen categorie en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen wijk, zonder vergunning van burgemeester en wethouders van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte om te zetten."
    
    Het tweede lid luidde: "Onder zelfstandige woonruimte als bedoeld in het eerste lid, onder c, wordt verstaan een woonruimte welke een eigen toegang heeft en welke door een huishouden kan worden bewoond zonder dat dit daarbij afhankelijk is van wezenlijke voorzieningen buiten die woonruimte.
    
    In artikel 1, onder g, van de Regionale Huisvestingsverordening Stadsregio Amsterdam 2013 was ten tijde van belang de volgende definitie van het begrip "huishouden" opgenomen: "een alleenstaande dan wel twee personen met of zonder kinderen, die een gemeenschappelijke huishouding voeren of wensen te voeren".
    
    In het Van Dale Groot Woordenboek van de Nederlandse Taal wordt huishouden omschreven als een of meer personen die in vast verband samenleven (eventueel met (hun) kinderen).
    
    3.2. In de Huisvestingswet is het begrip "huishouden" opgenomen in de definitie van het begrip "woonruimte" en is geen eigen definitie opgenomen van het begrip "huishouden". In de geschiedenis van de totstandkoming van de Huisvestingswet (Kamerstukken II 1987-1988, 20520, nr. 3, blz. 72) is hierover het volgende opgemerkt:
    
    "Het begrip "huishouden" is in de definitie opgenomen om aan te duiden dat er wel van een afzonderlijke bewoning -of mogelijkheid van bewoning- sprake moet zijn, wil een ruimte of een samenstel van ruimten een woonruimte zijn in de zin van deze wet. Niet elke kamer van een eengezinswoning is een woonruimte. Doorgaans zal zo’n woning als geheel een afzonderlijke woonruimte zijn. Dit is slechts anders wanneer een dergelijke woning bij voorbeeld kamergewijs wordt verhuurd.
    
    Een definitie van het begrip "huishouden" zelf is niet opgenomen. Van verschillende zijden is op opname van een dergelijke definitie aangedrongen, doch ik meen dat definiëring enerzijds riskant is, omdat het niet zal meevallen de veelvormige werkelijkheid op dit punt recht te doen, terwijl een definitie mij anderszins onnodig lijkt, omdat het normale spraakgebruik in dezen zelden tot verwarring aanleiding blijkt te geven."
    
    3.3. De rechtbank heeft overwogen dat zij het betoog van [appellante] dat haar werknemers samen één huishouden vormen niet volgt. De rechtbank heeft daarbij het begrip "huishouden" zo uitgelegd dat sprake is van een huishouden indien kan worden aangenomen dat er een intentie is om bestendig voor onbepaalde tijd een huishouden te vormen. Daarbij heeft de rechtbank de uitleg die de Afdeling aan dit begrip heeft gegeven, bijvoorbeeld in haar uitspraak van 13 maart 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ3977, als maatstaf genomen.
    
    De Afdeling overweegt dat het ontbreken van een aparte definitie van het begrip "huishouden" in de Huisvestingswet niet tot gevolg heeft dat aan dit begrip in die wet geen betekenis toekomt. Het is immers deel van de definitie van het begrip "zelfstandige woonruimte", en daarmee van belang voor de uitleg van artikel 30, eerste lid, van de Huisvestingswet. Uit de onder 3.2 aangehaalde wetsgeschiedenis blijkt dat de wetgever ervan uitgaat dat bij kamergewijze verhuur van een eengezinswoning de woning als geheel geen afzonderlijke woonruimte meer vormt. Voor zover [appellante] betoogt dat, zolang een woonruimte een eigen toegang heeft en de mogelijkheid bestaat dat deze door een huishouden wordt bewoond zonder dat dit daarbij afhankelijk is van wezenlijke voorzieningen buiten die woonruimte, het een zelfstandige woonruimte betreft, ongeacht hoe de woonruimte feitelijk wordt gebruikt, faalt dit betoog daarom.
    
    De wijze waarop [appellante] de woning naar eigen zeggen tegen een vergoeding in gebruik gaf aan haar werknemers, moet naar het oordeel van de Afdeling worden aangemerkt als kamergewijze verhuur. In hoeverre [appellante] daarbij winst maakte, is niet van belang voor de vraag of het huur betreft. Daarom is niet relevant dat de vergoeding die [appellante] ontving van haar werknemers voor het gebruik van de woonruimte, naar zij stelt, ongeveer gelijk was aan de kosten die [appellante] maakte. Dat verder geen schriftelijke huurovereenkomst was opgesteld, betekent evenmin dat de werknemers geen woonruimte van [appellante] huurden. Nu voorts -naar niet in geschil is- de werknemers niet de intentie hadden om bestendig voor onbepaalde tijd samen te wonen, heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat zij geen huishouden vormden.
    
    Of ook niet van een huishouden kan worden gesproken omdat meer dan twee personen, niet zijnde kinderen, de woning bewoonden en daarmee niet is voldaan aan de definitie van "huishouden" in de zin van de Regionale Huisvestingsverordening Stadsregio Amsterdam 2013, zoals de rechtbank verder heeft geoordeeld, behoeft daarom geen bespreking.
    
    Aanwenden bevoegdheid
    
    4. [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college niet in redelijkheid gebruik heeft kunnen maken van zijn bevoegdheid om een boete op te leggen. Volgens [appellante] is daarbij van belang dat de wetgever de mogelijkheid tot het opleggen van een bestuurlijke boete heeft geboden om malafide verhuurders te kunnen aanpakken die groot financieel voordeel halen uit illegale verhuur. [appellante] stelt dat zij met het bieden van goede woonruimte aan haar werknemers juist een bijdrage levert aan een maatschappelijke behoefte.
    
    Voorts wijst [appellante] er op dat het college in plaats van een bestuurlijke boete ook een last onder dwangsom had kunnen opleggen, dat het zonder vergunning omzetten van zelfstandige woonruimte naar onzelfstandige woonruimte volgens de gemeentelijke "Beleidsnotitie bestuurlijke boete Huisvestingswet" geen prioriteit heeft en dat het college bij het opleggen van de bestuurlijke boete de termijn uit artikel 5:51 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) heeft overschreden.
    
    4.1. In hetgeen [appellante] heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte tot het oordeel is gekomen dat het college in redelijkheid heeft kunnen besluiten tot oplegging van een bestuurlijke boete. De introductie van de bestuurlijke boete in de Huisvestingswet is niet alleen ingegeven doordat malafide verhuurders vaak financieel voordeel genieten door regelgeving te ontduiken, maar ook doordat de wetgever het ongewenst achtte dat het in sommige steden de woningzoekende op illegale wijze vaak sneller aan een woning kan komen dan langs officiële kanalen (Kamerstukken II 2007/08, 31 556, nr. 3, blz. 7). De omstandigheid dat [appellante] haar werknemers onderdak wenst te bieden en hierbij niet primair uit is op financieel voordeel, doet niet af aan de omstandigheid dat de wijze waarop [appellante] haar werknemers in dit geval heeft voorzien van woonruimte leidt tot omzetting van een woning.
    
    Het college heeft toegelicht dat een onderzoek is gestart naar de woning omdat de controle van leegstaande woningen op dat moment prioriteit had en niemand op dat adres stond ingeschreven in de Basisregistratie personen, waarbij is gestuit op de geconstateerde overtreding. Dat deze overtreding volgens het gemeentelijke beleid niet gold als prioriteit, betekent niet dat het college om die reden had moeten afzien van oplegging van een boete.
    
    Het betoog dat in andere gemeentes in vergelijkbare situaties een last onder dwangsom wordt opgelegd in plaats van een bestuurlijke boete geeft voorts geen aanleiding voor het oordeel dat het college niet in redelijkheid heeft kunnen kiezen voor een bestuurlijke boete, aangezien het college niet is gebonden aan besluitvorming van colleges in andere gemeentes. De rechtbank is voorts terecht tot het oordeel gekomen dat de omstandigheid dat niet conform artikel 5:51, eerste lid, van de Awb binnen dertien weken na het rapport van bevindingen van 14 mei 2014 is besloten omtrent de boete in dit geval niet maakt dat het college niet langer bevoegd was om alsnog te besluiten tot oplegging van die boete. Zoals ook blijkt uit de geschiedenis van totstandkoming van deze bepaling (Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr. 3, blz. 150) betreft het een termijn van orde, zodat overschrijding van deze beslistermijn niet tot gevolg heeft dat de bevoegdheid tot het opleggen van een boete vervalt.
    
    Matiging van de boete
    
    5. [appellante] betoogt dat de rechtbank de opgelegde boete ten onrechte niet heeft gematigd. [appellante] voert in dat verband de volgende omstandigheden aan:
    
    - Zij heeft nooit eerder een boete opgelegd gekregen voor overtreding van de Huisvestingswet;
    
    - Zij voorziet in een maatschappelijke behoefte;
    
    - Zij heeft niet bewust de Huisvestingswet overtreden;
    
    - De duur van de overtreding was relatief kort;
    
    - Zij heeft direct een einde gemaakt aan de overtreding;
    
    - Zij is geen malafide verhuurder die financieel voordeel behaalt door haar werknemers woonruimte aan te bieden.
    
    5.1. Artikel 5:46, derde lid, van de Awb luidt als volgt:
    
    "Indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, legt het bestuursorgaan niettemin een lagere bestuurlijke boete op indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is."
    
    5.2. Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 11 mei 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1277 acht zij de in de verordening geregelde boete van € 12.000,- voor het omzetten van een woning zonder vergunning bij een eerste overtreding in zijn algemeenheid niet onevenredig. Daarbij heeft de Afdeling betrokken dat dit een urgent maatschappelijk probleem is, zeker in de gemeente Amsterdam, en dat de boete een afschrikwekkend effect beoogt te hebben.
    
    5.3. Gelet op het overwogene in 5.2 is de omstandigheid dat [appellante] niet eerder is beboet voor overtreding van de Huisvestingwet geen bijzondere omstandigheid die aanleiding geeft voor matiging van de boete.
    
    Dit geldt ook voor de omstandigheid dat [appellante] van mening is dat zij door het bieden van woonruimte aan haar werknemers voorziet in een maatschappelijke behoefte, aangezien dit is gebeurd via omzetting van een woning en dit, zoals hiervoor al overwogen, zeker in de gemeente Amsterdam, een urgent maatschappelijk probleem vormt.
    
    Als professionele partij mocht [appellante] voorts geacht worden op de hoogte te zijn van de toepasselijke regelgeving, zodat de stelling dat zij de Huisvestingswet niet bewust heeft overtreden ook niet noopte tot matiging van de bestuurlijke boete.
    
    Niet in geschil is dat [appellante] de woning van 1 mei 2012 tot 1 januari 2015 heeft gehuurd en als personeelswoning voor haar werknemers heeft gebruikt. Daarmee is naar het oordeel van de Afdeling geen sprake van een zodanig korte periode dat de rechtbank daarin ten onrechte geen bijzondere omstandigheid heeft gezien die noopt tot matiging van de boete. Dat [appellante] de huur van de woning heeft beëindigd, leidt niet tot een ander oordeel, alleen al omdat dit niet uit eigen beweging is gebeurd, maar nadat zij bekend was geworden met de constatering van de overtreding door het college.
    
    De omstandigheid dat [appellante] met de verhuur van de woning aan haar werknemers geen financieel voordeel heeft behaald, wat daarvan zij, is geen bijzondere omstandigheid als bedoeld in artikel 5:46, derde lid, van de Awb (vergelijk onder meer de uitspraak van 16 december 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3854).
    
    Herhalen en inlassen van beroepsgronden
    
    5.4. Voor zover [appellante] in hoger beroep voorts haar in eerdere instantie aangevoerde gronden slechts heeft herhaald en ingelast, is het hoger beroep een niet nader gemotiveerde herhaling daarvan. In de overwegingen van de aangevallen uitspraak is de rechtbank op die gronden ingegaan. [appellante] heeft in het hogerberoepschrift, noch ter zitting, afgezien van hetgeen hiervoor is besproken, redenen aangevoerd waarom de weerlegging van die gronden in de aangevallen uitspraak onjuist, dan wel onvolledig zou zijn. Gelet hierop kan het in zoverre aangevoerde niet leiden tot vernietiging van de aangevallen uitspraak.
    
    Conclusie en proceskosten
    
    6. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. G.M.H. Hoogvliet, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. W. van Steenbergen, griffier.
    
    w.g. Hoogvliet w.g. Van Steenbergen
    lid van de enkelvoudige kamer griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 15 februari 2017
    
    528.