ECLI:NL:RVS:2017:3088, Raad van State, 15-11-2017, 201607277/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2017-11-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij brief van 17 december 2014 heeft de burgemeester [appellant] medegedeeld dat de aan hem verleende vergunning voor de exploitatie van een horecabedrijf met een geldigheidsduur van één jaar, niet zal worden omgezet in een vergunning voor onbepaalde tijd.

201607277/1/A3.
    Datum uitspraak: 15 november 2017
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te Krommenie, gemeente Zaanstad, handelend onder de naam [bedrijf],
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 12 augustus 2016 in zaak nr. 15/1962 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    de burgemeester van Zaanstad.
    
    Procesverloop
    
    Bij brief van 17 december 2014 heeft de burgemeester [appellant] medegedeeld dat de aan hem verleende vergunning voor de exploitatie van een horecabedrijf met een geldigheidsduur van één jaar, niet zal worden omgezet in een vergunning voor onbepaalde tijd.
    
    Bij besluit van 18 maart 2015 heeft de burgemeester het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 12 augustus 2016 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 18 maart 2015 vernietigd en het tegen de brief van 17 december 2014 gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard en bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 28 augustus 2017, waar [appellant], bijgestaan door mr. R.J. Boekel, advocaat te Medemblik, en de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. F. Brouwer, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1.    Bij besluit van 19 december 2013 heeft de burgemeester [appellant] vergunning verleend voor de exploitatie van horecabedrijf [bedrijf], ook bekend als [bar], voor de duur van één jaar. In dat besluit staat vermeld dat de exploitatievergunning zal worden omgezet in een exploitatievergunning voor onbepaalde tijd indien zich in de periode na het verlenen van de vergunning geen incidenten voordoen in en/of rondom de inrichting dan wel anderszins geen sprake is van feiten en omstandigheden die bij de beoordeling van een aanvraag om een horeca-exploitatievergunning kunnen worden betrokken.
    
        Bij brief van 17 december 2014 heeft de burgemeester [appellant] medegedeeld dat de exploitatievergunning niet zal worden omgezet in een vergunning voor onbepaalde tijd. Hieraan ligt ten grondslag dat zich na de vergunningverlening verschillende incidenten hebben voorgedaan in het horecabedrijf en op de openbare weg voor het horecabedrijf. Voorts hebben omwonenden klachten ingediend over geluidsoverlast van muziek en van bezoekers die voor de inrichting stonden maar (nog) niet naar binnen konden. Intimidatie door en het gedrag van bezoekers hebben ertoe geleid dat de woningen van deze omwonenden op kosten van de gemeente vier weken lang beveiligd zijn. Voorts merkt de burgemeester op dat het gedrag en de houding van [appellant] jegens de toezichthouders te wensen overlaat.
    
        De burgemeester heeft het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Daaraan heeft de burgemeester ten grondslag gelegd dat bij het al dan niet verlengen van de exploitatievergunning, opnieuw moet worden beoordeeld of de vergunning verleend kan worden. Daarbij beoordeelt de burgemeester onder andere of de woon- en leefsituatie in de omgeving van het horecabedrijf en/of de openbare orde op ontoelaatbare wijze nadelig wordt beïnvloed door de aanwezigheid van het horecabedrijf. Bij die beoordeling is ook de nadere voorwaarde in de vergunning van belang dat van verlenging sprake had kunnen zijn indien er zich binnen dat jaar geen incidenten hebben voorgedaan. Daarom mocht hij de hiervoor bedoelde incidenten ten grondslag leggen aan het niet omzetten van de exploitatievergunning in een vergunning voor onbepaalde tijd, aldus de burgemeester.
    
    2.    De rechtbank heeft zich ambtshalve de vraag gesteld of de brief van 17 december 2014 kan worden aangemerkt als een besluit als bedoeld in artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). Volgens de rechtbank is door de mededeling dat de voor één jaar verleende exploitatievergunning niet zal worden omgezet in een vergunning voor onbepaalde tijd, geen wijziging ontstaan in de rechtspositie van [appellant]. Daarom is geen sprake van een besluit als bedoeld in artikel 1:3 van de Awb. Dat de burgemeester de brief zelf wel als een besluit heeft aangemerkt, maakt dat niet anders. De rechtbank heeft daarom het beroep gegrond verklaard en het door [appellant] tegen de brief van 17 december 2014 gemaakte bezwaar alsnog niet-ontvankelijk verklaard.
    
    3.    [appellant] betoogt in hoger beroep dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat geen sprake is van een besluit als bedoeld in artikel 1:3 van de Awb.
    
    3.1.    De burgemeester heeft ter zitting bij de rechtbank en de Afdeling toegelicht dat de mededeling van 17 december 2014 is gedaan nadat [appellant] - mondeling - te kennen heeft gegeven het horecabedrijf na het eerste jaar te willen voortzetten. De mededeling moet hierom worden gezien als een negatieve beschikking op verzoek van een belanghebbende. De brief van 17 december 2014 geldt daarom ingevolge artikel 1:3, tweede lid, van de Awb als besluit.
    
        Voorts is in het besluit van 19 december 2013, waarbij de exploitatievergunning voor bepaalde tijd is verleend, vermeld dat deze zal worden omgezet indien in het desbetreffende jaar zich geen incidenten voordoen. Door de mededeling van de burgemeester heeft [appellant] geen aanspraak meer op die vergunning voor onbepaalde tijd, zodat wel degelijk een wijziging is ontstaan in de rechtspositie van [appellant].
    
        Gezien het vorenstaande moet de mededeling worden opgevat als een weigering van een exploitatievergunning voor onbepaalde tijd, zodat de brief van 17 december 2014 moet worden aangemerkt als een besluit in de zin van artikel 1:3 van de Awb.
    
    3.2.    Reeds hierom slaagt het betoog. Nu de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat geen sprake is van een besluit als bedoeld in artikel 1:3 van de Awb, heeft hij ten onrechte om die reden het beroep gegrond verklaard en het door [appellant] tegen de brief van 17 december 2014 gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard. Hetgeen [appellant] overigens heeft aangevoerd behoeft daarom geen bespreking.
    
    4.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het besluit van 18 maart 2015 toetsen in het licht van de daartegen in eerste aanleg aangevoerde beroepsgronden.
    
    5.    In beroep betoogt [appellant] dat hem een exploitatievergunning voor onbepaalde tijd verleend had moeten worden, omdat volgens hem geen sprake is van schending van de aan de exploitatievergunning voor bepaalde tijd verbonden voorschriften. In een straal van 500 meter zijn vier horecabedrijven gevestigd. Volgens [appellant] is niet duidelijk dat de overlast afkomstig was van bezoekers van zijn horecabedrijf. [appellant] vindt voorts dat hem geen nalatigheid kan worden verweten bij het geweldsincident op zondag 19 januari 2014 en wijst erop dat dat incident gelet op de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank van 18 september 2014 niet aan de weigering ten grondslag mocht worden gelegd. Voorts heeft de burgemeester de veronderstelde dreiging en intimidatie die heeft geleid tot het beveiligen van de woningen van buurtgenoten sterk overtrokken. De weigering van de exploitatievergunning kan daarom niet worden gedragen door de daaraan ten grondslag gelegde feiten en omstandigheden, aldus [appellant].
    
    5.1.    De burgemeester heeft in het bij besluit van 18 maart 2015 gehandhaafde besluit van 17 december 2014 bezien of de aan [appellant] verleende exploitatievergunning voor bepaalde tijd kan worden omgezet in een vergunning voor onbepaalde tijd. Daartoe heeft hij beoordeeld of [appellant], gelet op het bepaalde in artikel 2.28, vijfde en zesde lid, van de APV, opnieuw voor verlening van een exploitatievergunning in aanmerking komt. De tekst van artikel 2.28 van de APV is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. De bijlage maakt deel uit van de uitspraak.
    
        Er hebben zich verschillende (gewelds)incidenten voorgedaan die volgens de burgemeester van nadelige invloed zijn op het woon- en leefklimaat van de omgeving van het horecabedrijf en de openbare orde. De Afdeling is van oordeel dat de burgemeester zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat deze nadelige beïnvloeding ontoelaatbaar is als bedoeld in artikel 2.28, vijfde lid, van de APV. Hierbij acht de Afdeling onder meer de notitie van de politie van 20 januari 2014, over de vechtpartijen in de nacht van 18 op 19 januari 2014, en het controlerapport van 8 februari 2014 over de bedreigingen aan het adres van omwonenden van het horecabedrijf, van belang. Anders dan [appellant] betoogt, maakt de eerdere uitspraak van de voorzieningenrechter van 18 september 2014 niet dat de burgemeester het geweldsincident dat plaatsvond in de nacht van 18 op 19 januari 2014 niet mede aan de weigering ten grondslag mocht leggen. De voorzieningenrechter heeft immers over dat incident slechts overwogen dat één enkele uit de hand gelopen vechtpartij onvoldoende is om het oordeel op te baseren dat de openbare orde gevaar loopt of het woon- en leefklimaat in de omgeving van het horecabedrijf nadelig wordt beïnvloed vanwege het incident. Gelet op de in het besluit van 17 december 2014 genoemde feiten en omstandigheden heeft de burgemeester in redelijkheid de verlening van een exploitatievergunning voor onbepaalde tijd kunnen weigeren en dat besluit terecht in bezwaar gehandhaafd.
    
        Het betoog faalt.
    
    6.    Het beroep is ongegrond.
    
    7.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 12 augustus 2016 in zaak nr. 15/1962;
    
    III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond;
    
    IV.    verstaat dat de griffier van de Raad van State aan [appellant], handelend onder de naam [bedrijf], het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 251,00 (zegge: tweehonderdeenenvijftig euro) voor de behandeling van het hoger beroep terugbetaalt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. A.W.M. Bijloos, voorzitter, en mr. N. Verheij en mr. C.M. Wissels, leden, in tegenwoordigheid van mr. C.A.M. van Deventer-Lustberg, griffier.
    
    w.g. Bijloos    w.g. Van Deventer-Lustberg
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 15 november 2017
    
    587.  BIJLAGE
    
    APV Zaanstad 2013
    
    Artikel 2:28 Exploitatievergunning horecabedrijf (z)
    
    1. Het is verboden een horecabedrijf te exploiteren zonder vergunning van de burgemeester.
    
    2. Het is verboden een commercieel horecabedrijf voor het publiek geopend te hebben als de houder of de leidinggevende die als zodanig op de exploitatievergunning of de DHW vergunning staat vermeld niet in het bedrijf aanwezig is.
    
    3. De houder en de leidinggevende doen wat nodig is voor een goede gang van zaken in het horecabedrijf en in de directe omgeving daarvan.
    
    4. De burgemeester weigert de vergunning als bedoeld in het eerste lid, indien de vestiging of de exploitatie van het horecabedrijf in strijd is met een geldend bestemmingsplan, beheersverordening, exploitatieplan of voorbereidingsbesluit.
    
    5. De burgemeester kan de vergunning als bedoeld in het eerste lid geheel of gedeeltelijk weigeren, indien naar zijn oordeel moet worden aangenomen dat de woon- en leefsituatie in de omgeving van het horecabedrijf en/of de openbare orde op ontoelaatbare wijze nadelig worden beïnvloed door de aanwezigheid van het horecabedrijf, dan wel indien de veiligheid en openbare gezondheid van de bezoekers van die inrichting, gelet op de wijze waarop die inrichting zal worden geëxploiteerd, in gevaar gebracht kan worden en daar redelijkerwijze niet in kan worden voorzien door het stellen van voorschriften en/of beperkingen.
    
    6. Bij de toepassing van de in het vijfde lid genoemde weigeringsgrond houdt de burgemeester rekening met het karakter van de straat en de wijk, waarin het horecabedrijf is gelegen of zal zijn gelegen, de aard van het horecabedrijf en de spanning, waaraan het woonmilieu ter plaatse reeds blootstaat of bloot zal komen te staan door de exploitatie van het horecabedrijf, alsmede met het levensgedrag van de houder en leidinggevenden.
    
    7. - 14. (…).