ECLI:NL:CBB:2016:354, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 25-11-2016, 16/1038
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2016-11-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Maatregel opgelegd aan kippenslachterij wegens verontreiniging van kipkarkassen.
        Art. 5 Verordening (EG) 852/2004
        Punten 5 en 8 Verordening (EG) 853/2004
        Art. 6.2, Wet Dieren
        Art. 2.4, 1 onder d, Regeling Dierlijke Producten

uitspraak
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 16/1038
      11350
    
    
    
      
        uitspraak van de voorzieningenrechter van 25 november 2016 op het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen
      
    
    
    
      [naam 1] B.V., te [plaats] , verzoekster
    (gemachtigde: mr. E. Dans),
    
    
      en
    
    
    de Staatssecretaris van Economische Zaken, verweerder
    (gemachtigde: mr. P.A. Luschen).
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Bij besluit van 11 november 2016 heeft verweerder aan verzoekster een maatregel opgelegd wegens het niet nakomen van voedselveiligheidsvoorschriften.
    
    
    
      Verzoekster heeft hiertegen bezwaar gemaakt. Zij heeft de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 23 november 2016. Verzoekster heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde, bijgestaan door [naam 2] , bedrijfsleider bij verzoekster, P.C. Vesseur, algemeen secretaris NEPLUVI, [naam 3] , werkzaam bij [naam 4] , de leverancier van de slachtlijn, en prof. F. van Knapen, deskundige. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, bijgestaan door [naam 5] , toezichthoudend dierenarts, [naam 6] , voedselveiligheidsspecialist bij de Rijksdienst voor Volksgezondheid en Milieu en [naam 7] van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA), afdeling toezichtsontwikkeling.
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    1. Ingevolge het bepaalde in artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan, indien tegen een besluit bij het College beroep is ingesteld, dan wel, voorafgaand aan een mogelijk beroep, bezwaar is gemaakt, op verzoek een voorlopige voorziening worden getroffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist. Voor zover in deze uitspraak een oordeel wordt gegeven over de rechtmatigheid van het primaire besluit, is sprake van een voorlopig oordeel dat het College niet bindt in een eventuele bodemprocedure.
    2. Appellante exploiteert een kippenslachterij. In mei, juni en augustus 2016 heeft een inspecteur van de NVWA drie maal geconstateerd dat binnen tien opeenvolgende slachtshifts drie maal niet was voldaan aan de verplichtingen van artikel 5 van Verordening 852/2004 en de punten 5 en 8 van bijlage III, sectie II, hoofdstuk IV, van Verordening 853/2004. In verband hiermee heeft verweerder achtereenvolgens drie keer de maatregel opgelegd om de procedures van verzoeksters HACCP-systeem aan te passen (besluiten van 31 mei 2016, 8 juni 2016 en 9 augustus 2016. Nadat door de toezichthouder van de NVWA was geconstateerd dat voldaan was aan de maatregelen en dat verzoekster weer met een bandsnelheid van 7000 kuikens per uur hygiënisch kon slachten, zijn deze maatregelen opgeheven (laatstelijk bij besluit van 15 augustus 2016).
    
    3. Vervolgens heeft de toezichthouder van de NVWA op 31 oktober 2016, 8 november 2016 en 9 november 2016 geconstateerd dat binnen tien opeenvolgende slachtshifts aan het einde van het slachtproces de pluimveekarkassen waren verontreinigd met inhoud van het maagdarmkanaal en gal. Verweerder heeft daarom bij besluit van 11 november 2016 aan verzoekster maatregelen opgelegd tot het aanpassen van haar HACCP-systeem en de bandsnelheid te verlagen tot maximaal 6000 kuikens per uur (vierde handhavingsmaatregel). 
    
    
      4.1
      Verzoekster verzoekt daarom om de vier besluiten waarmee vanaf mei 2016 maatregelen zijn opgelegd te schorsen.
      
    
    
      4.2.
      Gelet op wat verzoekster hierover heeft gesteld, neemt de voorzieningenrechter aan dat zij een spoedeisend belang heeft bij een voorlopige beoordeling van het laatste maatregelenbesluit van 11 november 2016. Over de besluiten van 31 mei 2016, 8 juni 2016 en 9 augustus 2016, waarvan de daarbij opgelegde maatregelen inmiddels zijn opgeheven, wordt daarmee ook een oordeel gegeven, nu de argumenten van verzoekster tegen die eerdere besluiten identiek zijn. 
      
    
    
      5.1
      Verzoekster voert aan dat zij voldoet aan de voedselveiligheidsvoorschriften en dat ten onrechte overtredingen zijn vastgesteld, omdat het beleid dat verweerder daarvoor sedert medio 2015 hanteert in feite een nulnorm inhoudt voor mestresten (fecaliën), gal en voerresten (kropinhoud) die niet spoort met de wettelijke basis. Volgens verzoekster kan van een overtreding alleen sprake zijn als er gevaar bestaat in de zin van de Verordeningen 852/2004 en 853/2004 en Verordening (EG) Nr. 178/2002 van het Europees Parlement en de Raad van 28 januari 2002 tot vaststelling van de algemene beginselen en voorschriften van de levensmiddelenwetgeving, tot oprichting van een Europese Autoriteit voor voedselveiligheid en tot vaststelling van procedures voor voedselveiligheidsaangelegenheden (Verordening 178/2002). Onder verwijzing naar een in opdracht van de brancheorganisatie NEPLUVI uitgebracht rapport van het Institute for Risk Assessment Sciences: “Bepaling van de additionele microbiële bijdrage van diverse soorten bezoedeling aan de al op pluimveekarkassen aanwezige vracht” (IRAS-rapport), stelt verzoekster dat de in het beleid als overtreding aangemerkte bezoedelingen geen verontreinigingen zijn in de zin van de Verordeningen, want deze zijn zo gering dat er geen sprake is van mogelijk gevaar dan wel risico voor de volksgezondheid. Volgens verzoekster betekent de incidentele constatering van een bezoedeling niet dat haar HACCP-procedures niet op orde zijn. En als de aangetroffen bezoedelingen wel potentieel een gevaar voor volksgezondheid zouden opleveren, dan wordt dat gevaar niet verwezenlijkt, want na de panklaarlijn heeft zij voldoende maatregelen getroffen om te voorkomen dat bezoedelingen in het eindproduct terecht komen. Verder stelt verzoekster dat kippenvlees per definitie niet steriel is en dat de consument daarvoor op de verpakking gewaarschuwd wordt. Verder stelt verzoekster dat de nulnorm niet gesteld mag worden, omdat deze in de praktijk niet haalbaar is. Zij wijst op onderzoek van de branchevereniging NEPLUVI waaruit blijkt dat alle grotere pluimveeslachterijen maatregelen opgelegd hebben gekregen.
      
    
    
      5.2
      De voorzieningenrechter stelt vast dat verzoekster de constateringen van de bezoedelingen niet gemotiveerd heeft bestreden. Zij heeft echter gesteld dat deze bezoedelingen geen verontreinigingen zijn in de zin van de Verordeningen 852/2004 en 853/2004. 
      
    
    
      5.3
      Op grond van artikel 5 van Verordening 853/2004 moeten exploitanten van levensmiddelenbedrijven zorg dragen voor de invoering, uitvoering en handhaving van procedures die gebaseerd zijn op de HACCP-beginselen, zoals het onderkennen van elk gevaar dat voorkomen, geëlimineerd of tot een aanvaardbaar niveau gereduceerd moet worden. In artikel 2, eerste lid, aanhef en onder f, van Verordening 853/2004 is verontreiniging gedefinieerd als de aanwezigheid of introductie van een gevaar. In artikel 3, eerste lid, onder 14, van Verordening 178/2002 is gevaar gedefinieerd als “biologisch, chemisch of fysisch agens in een levensmiddel of diervoeder, of de toestand van een levensmiddel of diervoeder, met mogelijk nadelige gevolgen voor de gezondheid”. In het Handhavingsprotocol is het begrip verontreiniging verder afgebakend als “zichtbare sporen van vervuiling door inhoud van het spijsverteringskanaal (inclusief gal)”. 
      
    
    
      5.4
      Op grond van bijlage III, sectie II, hoofdstuk IV van Verordening 952/2004 moeten exploitanten van pluimveeslachterijen ervoor zorg dragen dat het bedwelmen, het verbloeden, het villen of plukken, het verwijderen van de ingewanden en andere vormen van uitslachten plaatsvindt zonder onnodig uitstel plaatsvindt op zodanige wijze dat verontreiniging van het vlees wordt voorkomen; met name moeten maatregelen worden getroffen om te voorkomen dat bij het uitnemen van de ingewanden de inhoud van maag en darmen wordt gemorst (punt 5) en moeten na keuring en verwijding van de ingewanden geslachte dieren zo spoedig mogelijk worden schoongemaakt en gekoeld (punt 8).
      
    
    
      5.5
      Verweerder stelt dat verontreinigd vlees is besmet met bacteriën en daardoor een ernstig gevaar voor de voedselveiligheid oplevert. Bezoedelingen, hoe klein dan ook, vormen een gevaar voor de volksgezondheid waaraan de consument niet mag worden blootgesteld. Verweerder verwijst naar het in zijn opdracht gegeven advies van de directeur van bureau Risicobeoordeling & onderzoeksprogrammering van 4 november 2016 over het IRAS-rapport (Advies BuRo), waarin is geconcludeerd dat de stelling in het IRAS-rapport, dat een geringe mate van contaminatie op een kippenkarkas met kropinhoud, darminhoud, gal of baansmeer vlak voor de koeling niet a priori tot een substantiële toename van de reeds op de karkassen aanwezige microbiologische voedselveiligheidsrisico’s leidt, onvoldoende onderbouwd is. 
      
    
    
      5.6
      Naar het voorlopige oordeel van de voorzieningenrechter zijn de bij de aan het besluit van 11 november 2016 ten grondslag liggende aangetroffen bezoedelingen aan te merken als verontreinigingen in de zin van de hiervoor genoemde Verordeningen. De op het IRAS-rapport gebaseerde stelling van verzoekster dat het voedselveiligheidsrisico van een geringe mate van karkasbezoedeling voor de consument gelijk is aan het risico van onbezoedelde karkassen onvoldoende onderbouwing voor haar standpunt, gelet op de het door verweerder daarover naar voren gebrachte Advies BuRo, in het bijzonder de verwijzing daarin naar het proefschrift van E. Pacholewicz van 24 mei 2016: “Hygiene control during broiler processing: technological and managerial aspects”, waarin is geconcludeerd dat de mate van microbiologische besmetting van pluimveekarkassen toeneemt met de mate van zichtbare karkasverontreiniging.
      
    
    
      6.1
      Voorts stelt verzoekster dat het beleid om als maatregel de slachtsnelheid te verlagen niet effectief is, omdat die niet bijdraagt aan het voorkomen van verontreinigingen. Verzoekster verwijst in dit verband naar de conclusies hierover in het IRAS-rapport. Verder stelt verzoekster dat het opleggen van de maatregelen disproportioneel is, punitief van aard is en onevenredig is. Volgens verzoekster is verlaging van de bandsnelheid geen gepaste maatregel, omdat het niet leidt tot minder, maar juist tot meer bezoedelingen. 
      
    
    
      6.2
      Volgens verweerder is verzoekster door verlaging van de bandsnelheid beter in staat de karkassen door haar eigen keurders te laten controleren op bezoedelingen. Verweerder onderkent dat dat extra kosten met zich meebrengt, maar dat een alternatief niet voorstelbaar is zonder grote consequenties voor verzoekster en de sector. 
      
    
    
      6.3
      
        Op grond van het versie 2 van het Handhavingsprotocol van 1 juli 2016 (Handhavingsprotocol) hanteert verweerder een “moving window” systeem. Als binnen één steekproef één of meer verontreinigingen worden geconstateerd is er sprake van een overtreding. Als binnen er drie overtredingen zijn geconstateerd binnen tien opeenvolgende slachtshifts wordt een maatregel opgelegd (cascade 1). Maatregelen uit de tweede of derde cascade worden opgelegd als de eerste verontreiniging in de eerste cascade binnen drie maanden daarvoor is geconstateerd. Wanneer binnen drie maanden nadat de laatste maatregel in cascade 3 is opgeheven weer drie overtredingen binnen 10 opeenvolgende slachtshifts worden geconstateerd wordt een maatregel uit cascade 4 opgelegd. Naast de verplichting om de HACCP-procedures aan te passen wordt ook de maximale bandsnelheid verlaagd en gedurende drie maanden fluctuerende snelheden gehanteerd aan de hand van een zogenoemd 
        trap af/trap op systeem. Dit systeem houdt in dat als er in de volgende tien opeenvolgende slachtshifts niet meer dan twee overtredingen worden geconstateerd, de bandsnelheid met een stap van 500 kuikens per uur mag worden verhoogd, telkens tot het maximum van – in het geval van verzoekster - 7000 kuikens per uur is bereikt. De bandsnelheid moet echter weer met gelijke stappen worden verlaagd bij elke tien opeenvolgende slachtshifts waarbij drie overtredingen wordt geconstateerd. Na deze periode van drie maanden beoordeelt de NVWA met welke bandsnelheid een hygiënisch slachtproces het meest gewaarborgd is en wordt de maximale bandsnelheid vastgesteld.
      
      
    
    
      6.4
      Nu er naar het voorlopige oordeel van de voorzieningenrechter sprake is van overtredingen is verweerder bevoegd tot het opleggen van maatregelen. Op voorhand is de aanpak van verweerder niet onrechtmatig en kon verweerder in redelijkheid overgaan tot het opleggen van de maatregel tot het verlagen van de bandsnelheid. In dat wat verzoekster heeft aangevoerd vindt de voorzieningenrechter geen aanleiding om niet uit te gaan van de rechtmatigheid van het handhavingsbeleid, ook omdat een oordeel daarover het kader van deze voorzieningenprocedure met terughoudendheid dient te worden gegeven. 
      
      7. De voorzieningenrechter wijst het verzoek af.
      
      8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De voorzieningenrechter wijst het verzoek om voorlopige voorziening af.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. E.R. Eggeraat, in aanwezigheid van mr. M.B. van Zantvoort, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 25 november 2016.
    
    
    
    
      w.g. E.R. Eggeraat	w.g. M.B. van Zantvoort
    
    
    
    
      
    
    Afschrift verzonden aan partijen op: