ECLI:NL:RVS:2017:1496, Raad van State, 07-06-2017, 201601062/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2017-06-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 27 juli 2015 heeft de minister besloten op het verzoek van [appellant] om informatie op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob).

201601062/1/A3.
    Datum uitspraak: 7 juni 2017
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    1.    de minister van Veiligheid en Justitie,
    2.    [appellant]
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 29 december 2015 in zaak nr. 15/2669 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    de minister.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 27 juli 2015 heeft de minister besloten op het verzoek van [appellant] om informatie op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob).
    
    Bij besluit van 26 augustus 2015 heeft de minister het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 29 december 2015 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 26 augustus 2015 vernietigd en zelf voorziend bepaald dat de minister het verzoek doorzendt. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft de minister hoger beroep ingesteld.
    
    [appellant] heeft incidenteel hoger beroep ingesteld.
    
    [appellant] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    [appellant] heeft een nader stuk ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 9 februari 2017, waar de minister, vertegenwoordigd door mr. J. Jansen, is verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    [rechtsbijstandverlener] van Zaakrecht (thans: Boetejuristen), heeft namens [appellant] administratief beroep ingesteld tegen een boetebeschikking die zij van het Centraal Justitieel Incasso Bureau (hierna: het CJIB) heeft ontvangen voor een verkeersovertreding. Bij faxbericht van 23 juli 2015 heeft [rechtsbijstandverlener] namens [appellant] de Centrale Verwerking Openbaar Ministerie (hierna: de CVOM) op grond van de Wob verzocht om openbaarmaking van het zaakoverzicht, foto’s van de gedraging en het originele proces-verbaal en/of brondocument.
    
    2.    Bij besluit van 27 juli 2015 heeft de minister het zaakoverzicht verstrekt en de overige documenten geweigerd openbaar te maken op grond van de Wob. Bij besluit van 26 augustus 2015 heeft de minister dit besluit gehandhaafd. Daartoe heeft hij zich op het standpunt gesteld dat hij alleen over het zaakoverzicht beschikt. Dit moet [rechtsbijstandverlener] bekend zijn, omdat hij al veel vaker vergelijkbare Wob-verzoeken naar de CVOM heeft gestuurd, aldus de minister.
    
    De aangevallen uitspraak
    
    3.    De rechtbank heeft geoordeeld dat de stelling van de minister dat de gevraagde documenten, waaronder de foto’s van de gedraging, niet onder de CVOM berusten maar onder het CJIB, niet ongeloofwaardig is. [appellant] heeft volgens de rechtbank niet aannemelijk gemaakt dat de CVOM wel over de foto’s van de gedraging beschikt. Op grond van artikel 4 van de Wob was de minister evenwel gehouden om het verzoek door te sturen naar het CJIB, aldus de rechtbank.
    
    Hoger beroep
    
    4.    De minister betoogt primair dat de rechtbank heeft miskend dat [appellant] misbruik heeft gemaakt van een wettelijke bevoegdheid. Hiertoe voert hij aan dat haar gemachtigde [rechtsbijstandverlener] om documenten heeft verzocht waarvan hij moet hebben geweten dat deze niet bij de minister berusten. De minister stelt hem al verscheidene keren te hebben laten weten dat de CVOM in beginsel slechts over een zaakoverzicht beschikt. Subsidiair betoogt de minister dat hij, nu [rechtsbijstandverlener] ervan op de hoogte was dat de CVOM alleen over het zaakoverzicht beschikt, niet verplicht was om het verzoek door te zenden.
    
    Incidenteel hoger beroep
    
    5.    [appellant] betoogt in incidenteel hoger beroep dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de stelling van de minister dat de CVOM niet over de foto’s van de gedraging beschikt, niet ongeloofwaardig is. Hiertoe voert hij aan dat een medewerker van de CVOM hem op 9 november 2015 telefonisch heeft medegedeeld dat de minister wél over foto’s van de gedraging beschikt.
    
    Oordeel van de Afdeling
    
    Ontvankelijkheid van het hoger beroep
    
    6.    [appellant] stelt zich in haar schriftelijke uiteenzetting op het standpunt dat het hoger beroep van de minister niet-ontvankelijk is, omdat hij met het instellen van het hoger beroep misbruik heeft gemaakt van een wettelijke bevoegdheid. Daartoe voert zij aan dat de minister zich eerst in hoger beroep op misbruik van recht beroept en dat de minister, in andere zaken dan deze, de besluiten die hij heeft genomen niet naar het door haar opgegeven adres heeft verzonden.
    
    6.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 19 november 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4129), kan ingevolge de artikelen 13 en 15 van Boek 3 van het Burgerlijk Wetboek de bevoegdheid om bij de bestuursrechter beroep in te stellen, niet worden ingeroepen voor zover deze bevoegdheid wordt misbruikt. Deze artikelen verzetten zich derhalve tegen inhoudelijke behandeling van een bij de bestuursrechter ingesteld beroep dat misbruik van bevoegdheid behelst en bieden dan ook een wettelijke grondslag voor niet-ontvankelijkverklaring van een zodanig beroep. Daartoe zijn zwaarwichtige gronden vereist die onder meer aanwezig zijn indien rechten of bevoegdheden zodanig evident zijn aangewend zonder redelijk doel of voor een ander doel dan waartoe zij zijn gegeven, dat het aanwenden van die rechten of bevoegdheden blijk geeft van kwade trouw.
    
    6.2.    De rechtbank heeft bij de aangevallen uitspraak het beroep van [appellant] gegrond verklaard, het besluit van 26 augustus 2015 vernietigd en zelf voorziend bepaald dat de minister het verzoek doorzendt. Met zijn hoger beroep beoogt de minister te bereiken dat de Afdeling deze uitspraak vernietigt en het beroep van [appellant] niet-ontvankelijk dan wel ongegrond verklaart. De minister heeft zijn recht om hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank in te stellen daarmee niet aangewend zonder redelijk doel of voor een ander doel dan waartoe zij is gegeven. De Afdeling ziet in de door [appellant] aangevoerde omstandigheden geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de minister misbruik van zijn recht om hoger beroep in te stellen heeft gemaakt. Er bestaat dan ook geen aanleiding om het hoger beroep van de minister niet-ontvankelijk te verklaren.
    
    Primair betoog van de minister
    
    7.    Voor zover [appellant] in haar schriftelijke uiteenzetting betoogt dat de minister, nu hij in beroep niet heeft betoogd dat zich misbruik van recht voordoet, zich in hoger beroep niet alsnog op misbruik van recht kan beroepen, volgt de Afdeling haar daarin niet. Daartoe is redengevend dat het betoog van de minister de ontvankelijkheid van het beroep raakt. De Afdeling moet op dit betoog ingaan, ook al is misbruik van recht in beroep bij de rechtbank niet uitdrukkelijk aan de orde geweest. Vergelijk onder 2.1 van de uitspraak van de Afdeling van 15 februari 2017, ECLI:NL:RVS:2017:414.
    
    7.1.    Naar ter zitting door de minister is toegelicht, heeft de gemachtigde van [appellant], [rechtsbijstandverlener], in de jaren 2014, 2015 en 2016 als rechtsbijstandverlener 4.067 Wob-verzoeken bij de CVOM ingediend. Het aantal gevallen waarin hij een rechtsmiddel heeft aangewend tegen de in verband met deze verzoeken door de minister genomen besluiten, is evenwel beperkt. [rechtsbijstandverlener] heeft 916 keer bezwaar gemaakt tegen een besluit op het Wob-verzoek en 10 keer beroep tegen een besluit op bezwaar ingesteld en gehandhaafd. De voorliggende zaak is voorts de enige zaak waarin [rechtsbijstandverlener] (incidenteel) hoger beroep heeft ingesteld in verband met een door de minister genomen besluit op een Wob-verzoek.
    
    7.2.    [rechtsbijstandverlener] heeft namens [appellant] bezwaar tegen het besluit van 27 juli 2015 gemaakt. Hierin heeft hij aangevoerd dat, voor zover de verlangde stukken niet bij de minister berusten, hij het verzoek door had moeten sturen naar het bestuursorgaan dat wel over de stukken beschikt. Daarbij heeft hij niet om een vergoeding van de voor de behandeling van het bezwaar gemaakte kosten verzocht.
    
    7.3.    Zoals hiervoor onder 6.1 is overwogen, zijn zwaarwichtige gronden vereist om tot het oordeel te komen dat iemand misbruik heeft gemaakt van een wettelijke bevoegdheid. Gelet op voornoemde omstandigheden ziet de Afdeling onvoldoende grond voor het oordeel dat [rechtsbijstandverlener] dan wel [appellant] het recht om een Wob-verzoek in te dienen en om beroep in te stellen zodanig evident heeft aangewend zonder redelijk doel of voor een ander doel dan waartoe zij zijn gegeven, dat het aanwenden van die rechten blijk geeft van kwade trouw.
    
    7.4.    Het primaire betoog van de minister faalt.
    
    Betoog van [appellant]
    
    8.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 21 december 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3429), is het, wanneer een bestuursorgaan stelt dat na onderzoek is gebleken dat een bepaald document niet of niet meer onder hem berust en een dergelijke mededeling niet ongeloofwaardig voorkomt, in beginsel aan degene die om informatie verzoekt om aannemelijk te maken dat, in tegenstelling tot de uitkomsten van het onderzoek door het bestuursorgaan, dat document toch onder het bestuursorgaan berust.
    
        De minister heeft ter zitting een toelichting op zijn werkwijze gegeven. De Officier van Justitie beslist op een administratief beroep tegen een verkeersboete aan de hand van het bij de CVOM voorhanden zijnde zaakoverzicht. In de gevallen waarin de Officier van Justitie dit voor de beoordeling nodig acht, vraagt hij bij het CJIB foto’s van de gedraging op. Dit heeft de Officier van Justitie volgens de minister op 14 september 2015 gedaan voor de beoordeling van het administratief beroep van [appellant] tegen de aan haar opgelegde verkeersboete. Het kan dus inderdaad zo zijn dat de foto’s van de gedraging aanwezig waren toen [rechtsbijstandverlener] op 9 november 2015 met een medewerker van de CVOM belde. Dit betekent echter niet dat de foto’s er ook waren toen hij namens [appellant] het Wob-verzoek van 23 juli 2015 deed.
    
        Gelet op het vorenstaande heeft de rechtbank de stelling van de minister dat de foto’s niet berusten onder de CVOM, terecht niet ongeloofwaardig geacht.
    
    8.1.    Het betoog van [appellant] faalt.
    
    Subsidiair betoog van de minister
    
    9.    Zoals de Afdeling reeds eerder heeft overwogen (uitspraak van 27 juli 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BR3196) bepaalt artikel 4 van de Wob dat een bestuursorgaan een schriftelijk Wob-verzoek, indien dat verzoek betrekking heeft op gegevens in documenten die berusten bij een ander bestuursorgaan dan dat waarbij het verzoek is ingediend, moet doorzenden naar dat bestuursorgaan. Een redelijke uitleg van deze bepaling brengt met zich dat deze doorzendplicht evenzeer geldt indien het bestuursorgaan waarbij het verzoek is ingediend zelf over documenten beschikt waarop dat verzoek ziet en derhalve zelf een besluit op het verzoek moet nemen, maar weet dat bij een ander bestuursorgaan andere documenten berusten die eveneens onder de reikwijdte van het verzoek vallen.
    
    9.1.    Ten tijde van het besluit van 27 juli 2015 wist de CVOM dat het niet alle stukken over de aan [appellant] opgelegde verkeersboete in zijn bezit had. Op de CVOM rustte daarom in beginsel de plicht om het verzoek alsnog, voor zover dat zag op de niet bij hem berustende en niet op de websites staande stukken, door te zenden naar het bestuursorgaan waar die stukken wel berusten. In dit geval doet zich echter de situatie voor dat [rechtsbijstandverlener] geacht moet worden er van op de hoogte te zijn dat de CVOM in het algemeen alleen beschikt over het zaakoverzicht en dat [rechtsbijstandverlener] zich voor de overige documenten, waaronder de foto’s van de gedraging, tot het CJIB moet wenden. De minister heeft door overlegging van eerder aan [rechtsbijstandverlener] verzonden besluiten aangetoond dat hij dit sinds 2014 herhaaldelijk aan hem te kennen heeft gegeven.
    
    9.2.    [rechtsbijstandverlener] heeft, ondanks dat hij moet hebben geweten dat de CVOM in beginsel alleen over het zaakoverzicht beschikt, de CVOM verzocht om de overige stukken betreffende de verkeersboete openbaar te maken in plaats van zich tot de opsporingsinstantie te wenden. Onder verwijzing naar de uitspraak van 18 november 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3556, overweegt de Afdeling dat het gelet hierop kennelijk onredelijk is dat hij zich beroept op de in artikel 4 van de Wob neergelegde doorzendplicht. De minister heeft dan ook van doorzending van het verzoek mogen afzien. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
    
        Het aldus handelen door [rechtsbijstandverlener] moet aan [appellant] worden toegerekend, aangezien [rechtsbijstandverlener] de betrokken handelingen namens [appellant] heeft verricht en [appellant] hem daartoe heeft gemachtigd.
    
    9.3.    Het subsidiaire betoog van de minister slaagt.
    
    Conclusie
    
    10.    Het incidenteel hoger beroep is ongegrond. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 26 augustus 2015 van de minister alsnog ongegrond verklaren.
    
    Proceskostenveroordeling
    
    11.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    verklaart het incidenteel hoger beroep van [appellant] ongegrond;
    
    II.    verklaart het hoger beroep van de minister van Veiligheid en Justitie gegrond;
    
    III.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 29 december 2015 in zaak nr. 15/2669;
    
    IV.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. A.B.M. Hent en mr. E. Steendijk, leden, in tegenwoordigheid van mr. E.A. Binnema, griffier.
    
    w.g. Van der Beek-Gillessen    w.g. Binnema
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 7 juni 2017
    
    589.