ECLI:NL:RVS:2017:911, Raad van State, 05-04-2017, 201602398/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2017-04-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 15 april 2014 heeft het college lasten onder dwangsom opgelegd ten aanzien van bedrijfsactiviteiten op en het gebruik van het perceel [locatie] te Loosdrecht (hierna: het perceel).

201602398/1/A1.
    Datum uitspraak: 5 april 2017
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellante], wonend te Loosdrecht, gemeente Wijdemeren,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 24 februari 2016 in zaak nr. 14/6474 in het geding tussen:
    
    [appellante]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Wijdemeren.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 15 april 2014 heeft het college lasten onder dwangsom opgelegd ten aanzien van bedrijfsactiviteiten op en het gebruik van het perceel [locatie] te Loosdrecht (hierna: het perceel).
    
    Bij besluit van 23 september 2014 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en de motivering van het besluit van 15 april 2014 verbeterd en aangevuld.
    
    Bij uitspraak van 24 februari 2016 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 23 september 2014 gedeeltelijk vernietigd, een last onder dwangsom geherformuleerd en bepaald dat haar uitspraak in de plaats van het vernietigde gedeelte van dat besluit komt. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college en [belanghebbende A] en anderen hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    [appellante] heeft een nader stuk ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 7 maart 2017, waar [appellante], bijgestaan door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door drs. D.W.L.J. Cramers en mr. J. van den Puttelaar, zijn verschenen.
    Voorts zijn ter zitting [belanghebbende A] en [belanghebbende B] en anderen, bijgestaan door drs. mr. F.B. van Schendel, advocaat te IJsselsein, gehoord. Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    [appellante] is eigenaar van het perceel. Op haar perceel woont zij en oefent zij onder de naam [bedrijf] activiteiten uit. De woning staat ten opzichte van de openbare weg op het voorste gedeelte van het perceel. Het achterste gedeelte van het perceel bestaat uit weidegrond. Het college heeft [appellante] onder meer gelast de volgende bedrijfsactiviteiten te beëindigen en beëindigd te houden:
    
    - het geven van paardrijlessen;
    
    - het organiseren van (heide)ritten met de pony’s;
    
    - het organiseren van kinderfeestjes en schoolfeestjes met ponyrijden;
    
    - de verhuur van huifkarren;
    
    - het organiseren van ponykampen;
    
    - het hebben van een kinderboerderij en de activiteiten die daarbij horen, waaronder het verzorgen van de pony’s;
    
    - het verhuren van kano’s ook als dit onderdeel is van een kinderfeestje;
    
    - het fokken van pony’s;
    
    - de verkoop van paardenmelk.
    
    2.    Het voorste gedeelte van het perceel heeft ingevolge het ten tijde hier van belang ter plaatse geldende bestemmingsplan "Loosdrecht, landelijk gebied Noordoost" de bestemming "Woondoeleinden (W-1)" (hierna: het woonperceel). Op het achterste gedeelte van het perceel rust de bestemming "Agrarisch gebied met natuur- en landschapswaarden (A)" (hierna: het agrarische perceel). De bedrijfsactiviteiten vinden plaats op beide percelen.
    
    Overtreding
    
    3.    [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college niet bevoegd was een last onder dwangsom op te leggen omdat haar bedrijfsactiviteiten passen in het bestemmingsplan. Daartoe voert zij aan dat zij hoofdzakelijk pony’s fokt, zodat het gebruik van de gronden is aan te merken als gebruik ten behoeve van een grondgebonden veehouderijbedrijf. De overige bedrijfsactiviteiten zijn daaraan ondergeschikt en te beschouwen als paardrijactiviteiten en recreatief medegebruik die op grond van artikel 14, eerste lid, aanhef en onder h en i, van de planregels zijn toegestaan. Het bestemmingsplan stelt niet de eis dat een grondgebonden veehouderijbedrijf reëel of volwaardig dient te zijn. Op het woonperceel worden wat betreft de bedrijfsactiviteiten uitsluitend administratieve werkzaamheden verricht, hetgeen kan worden beschouwd als werkzaamheden die zijn gelijk te stellen met een aan-huis-verbonden beroep of bedrijf, aldus [appellante].
    
    3.1.    Artikel 14, eerste lid, van de planregels van het bestemmingsplan "Loosdrecht landelijk gebied Noordoost" (oud) luidt:
    
    "De op de plankaart voor "Agrarisch gebied met natuur- en landschapswaarden (A)" aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    
    a. de uitoefening van een grondgebonden veehouderijbedrijf;
    
    (...)
    
    met daaraan ondergeschikt:
    
    h. de volgende niet-agrarische nevenfuncties met een oppervlak van maximaal 300 m² per bouwvlak:
    
    - paardrijactiviteiten, waarbij een buitenrijbaan uitsluitend is toegestaan binnen de bouwvlakken en het oppervlak maximaal 20x40 m mag bedragen;
    
    (...)
    
    i. recreatief medegebruik."
    
    Artikel 16, eerste lid, luidt:
    
    "De op de plankaart voor "Woondoeleinden (W)" aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    
    a. woningen al dan niet in combinatie met ruimte voor een aan-huis-verbonden beroep of bedrijf;
    
    (...)
    
    met daaraan ondergeschikt:
    
    d. agrarische nevenactiviteiten bij wijze van hobby met een oppervlak van maximaal 300 m² per bouwvlak."
    
    Artikel 1, onder I, van de begripsbepalingen van het bestemmingsplan luidt:
    
    "In deze voorschriften wordt verstaan onder:
    
    (…)
    
    5. aan-huis-verbonden beroep of bedrijf: een dienstverlenend beroep dan wel een kleinschalig bedrijf, dat in een woning wordt uitgeoefend, waarbij de woning in overwegende mate de woonfunctie behoudt en dat een ruimtelijke uitwerking of uitstraling heeft die met de woonfunctie in overeenstemming is.
    
    (...)
    
    7. agrarisch bedrijf: een bedrijf, gericht op het voortbrengen van producten door middel van het telen van gewassen en/of het houden van dieren, nader te onderscheiden in:
    
    b. grondgebonden veehouderij: het houden van melk- en ander vee (nagenoeg) geheel op open grond, waaronder tevens wordt verstaan een paardenfokkerij.
    
    (...)
    
    74. recreatief medegebruik: extensieve, verspreide dagrecreatie.
    
    3.2.    Vast staat dat [appellante] ten tijde van belang op het agrarische perceel ongeveer 30 pony’s hield en dat het perceel tevens beschikbaar was voor het houden van kinderfeestjes. Met de pony’s werden (heide)ritten gehouden. Verder werden, gemiddeld per jaar, een paar maal per week paardrijlessen gegeven aan groepen kinderen. Voorts verkocht [appellante] af en toe pony’s.
    
    3.3.    Op het agrarische perceel is ingevolge artikel 14, eerste lid, van de planregels een grondgebonden veehouderijbedrijf toegestaan. Het begrip "grondgebonden veehouderijbedrijf" is in de planregels niet omschreven. In artikel 1, onder I, onderdeel 7, staat het begrip "grondgebonden veehouderij" wel omschreven. Het college heeft voor de uitleg van "grondgebonden veehouderijbedrijf" in redelijkheid aansluiting bij deze omschrijving kunnen zoeken. Omdat ingevolge artikel 14, eerste lid, aanhef en onder a, een grondgebonden veehouderijbedrijf is toegestaan, heeft het college er daarnaast van mogen uitgaan dat het wat betreft de veehouderijactiviteiten moet gaan om bedrijfsmatige activiteiten. Dit betekent dat het, anders dan [appellante] betoogt, moet gaan om een reëel agrarisch bedrijf.
    
    3.4.    De rechtbank heeft terecht overwogen dat het gebruik door [appellante] van het agrarisch perceel in strijd is met de daarop rustende bestemming, omdat deze activiteiten niet zijn aan te merken als activiteiten ten behoeve van een grondgebonden veehouderijbedrijf. Hierbij heeft zij terecht in aanmerking genomen dat het bedrijf van [appellante] in hoofdzaak is gericht op het organiseren van ponyrijactiviteiten en recreatieve activiteiten en niet op het houden van pony’s ten behoeve van de fokkerij. De rechtbank heeft hierbij betrokken dat [appellante] heeft erkend dat zij haar hoofdinkomsten genereert door het organiseren van voornoemde ponyrij- en recreatieve activiteiten. Het college heeft onder meer aan de hand van de website van [bedrijf] en eerdere verklaringen van [appellante] vastgesteld dat de ponyrijactiviteiten en (overige) recreatieve activiteiten de hoofdactiviteiten van haar bedrijf zijn. [appellante] heeft niet met stukken onderbouwd dat het fokken van pony’s de hoofdactiviteit van haar bedrijf is. Daarnaast volgt uit het door het college overgelegde advies van de agrarische beoordelingscommissie van 22 oktober 2015 dat de bedrijfsactiviteiten niet zijn gericht op het fokken van paarden.
    
        Het betoog van [appellante] dat de rechtbank ten onrechte de eis van volwaardigheid aan haar agrarische activiteiten heeft gesteld, in die zin dat daaruit een volwaardig inkomen moet worden verkregen, slaagt niet. De rechtbank heeft terecht getoetst of de bedrijfsactiviteiten bestaan uit bedrijfsmatige agrarische activiteiten als bedoeld in artikel 14, eerste lid, onder a, van de planregels. Voor zover [appellante] stelt dat het, gelet op de definitie van 'agrarisch bedrijf' in het bestemmingsplan, niet relevant is hoeveel dieren per jaar worden gefokt en verkocht, miskent hij dat ingevolge de bestemming sprake moet zijn van bedrijfsmatige activiteiten.
    
        De rechtbank heeft voorts terecht overwogen dat de activiteiten geen ondergeschikte paardrijactiviteiten betreffen, nu die tot de hoofdactiviteiten van het bedrijf behoren.
    
        De rechtbank heeft verder terecht overwogen dat de ponyrijactiviteiten en (overige) recreatieve activiteiten niet in de woonbestemming passen. Dat in de woning, als gesteld, uitsluitend administratieve werkzaamheden worden verricht, maakt niet dat sprake is van een aan-huis-verbonden bedrijf. Daarvoor is volgens artikel 1, onder I, onder 5, van de planregels vereist dat het gaat om een kleinschalig bedrijf dat in een woning wordt uitgeoefend. Daarvan is geen sprake omdat het grootste gedeelte van de bedrijfsactiviteiten niet plaatsvinden in de woning.
    
        De conclusie is dat is gehandeld in strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, zodat het college ter zake handhavend kon optreden.    
    
    Omvang last
    
    4.    [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de last tot beëindiging en het beëindigd houden van haar bedrijfsactiviteiten verder strekt dan nodig is om het met het bestemmingsplan strijdige gebruik van het agrarische perceel en het woonperceel te beëindigen, nu de last ook omvat activiteiten te beëindigen die op zichzelf bezien niet in strijd zijn met het bestemmingsplan. Volgens [appellante] past het fokken van pony’s binnen de bestemming "Agrarisch gebied met natuur- en landschapswaarden (A)", omdat dit valt onder een grondgebonden veehouderijbedrijf. Volgens haar is het verder niet in strijd met het bestemmingsplan om pony’s te verzorgen. Het verhuren van pony’s ten behoeve van heideritten, kinderfeestjes en ponykampen is volgens haar evenmin in strijd met het bestemmingsplan als deze activiteiten niet op haar perceel, maar elders plaatsvinden. Ook het verkopen van paardenmelk past volgens haar binnen het bestemmingsplan.
    
    5.    Nu [appellante], zoals onder 3.4 is overwogen, ten tijde van het nemen van het besluit van 23 september 2014 op het perceel geen grondgebonden veehouderijbedrijf uitoefende, zijn al haar bedrijfsactiviteiten niet toegestaan, ook niet als deze activiteiten zouden plaatsvinden op een locatie elders. De verhuur van pony’s ten behoeve van heideritten, kinderfeestjes en ponykampen en de bijbehorende voorbereidende werkzaamheden vangen aan vanaf de percelen van [appellante]. Het college heeft derhalve terecht gelast alle, met elkaar samenhangende, activiteiten van het bedrijf te beëindigen en beëindigd te houden.
    
        Het betoog faalt.
    
    6.    Het betoog dat de rechtbank heeft miskend dat het college ten aanzien van de opslag en verhuur van kano's twee maal een last onder dwangsom heeft opgelegd vanwege eenzelfde overtreding, mist feitelijke grondslag. De last, zoals gewijzigd bij het besluit op bezwaar, ziet alleen op de verhuur van kano's.
    
    Duidelijkheid last
    
    7.    Voorts faalt het betoog van [appellante] dat de rechtbank heeft miskend dat de last niet duidelijk is omdat het geven van paardrijlessen in het bij de rechtbank bestreden besluit niet is toegelicht en shetlandpony’s niet geschikt zijn voor rij-instructies. Volgens de verslagen van medewerkers van de gemeente Wijdemeren van 28 juni, 29 juni en 14 augustus 2014 over de bedrijfsactiviteiten van [appellante], is waargenomen dat diverse keren meerdere kinderen paardrijles kregen. Bij de verslagen zijn foto’s gevoegd waarop kinderen op pony’s te zien zijn, begeleid door een volwassene. Onder deze omstandigheden kan niet staande worden gehouden dat het voor [appellante] niet duidelijk is wat met de last wordt bedoeld.
    
    8.    Het betoog dat de last niet duidelijk is, voor zover deze inhoudt "het hebben van een kinderboerderij en de activiteiten die daarbij horen", faalt evenzeer. In beroep heeft [appellante] uiteengezet dat haar bedrijf mede omvat het geven van natuur- en milieueducatie en het geven van gelegenheid aan kleine kinderen om kennis te maken met dieren, onder meer door kinderen de gelegenheid te geven met pony’s te knuffelen en deze te verzorgen. Voldoende duidelijk is dat de last erop ziet om deze activiteiten te beëindigen en beëindigd te houden.
    
    Conclusie
    
    9.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    10.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. P.J.J. van Buuren, voorzitter, en mr. W. Sorgdrager en mr. A.B.M. Hent, leden, in tegenwoordigheid van mr. F.B. van der Maesen de Sombreff, griffier.
    
    w.g. Van Buuren    w.g. Van der Maesen de Sombreff
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 5 april 2017
    
    190.