ECLI:NL:RVS:2013:396, Raad van State, 24-07-2013, 201200574/1/A4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2013-07-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 16 september 2009 heeft het algemeen bestuur van het Hoogheemraadschap De Stichtse Rijnlanden (hierna: het algemeen bestuur) het Peilbesluit Rijnenburg 2009 vastgesteld (hierna: het peilbesluit).

201200574/1/A4.
    Datum uitspraak: 24 juli 2013
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellanten] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant]), wonend te Harmelen, gemeente Woerden,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Utrecht van 2 december 2011 in zaak nr. 10/2344 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het college van gedeputeerde staten van Utrecht.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 16 september 2009 heeft het algemeen bestuur van het Hoogheemraadschap De Stichtse Rijnlanden (hierna: het algemeen bestuur) het Peilbesluit Rijnenburg 2009 vastgesteld (hierna: het peilbesluit).
    
    Bij besluit van 23 maart 2010 heeft het college het peilbesluit goedgekeurd.
    
    [appellant] heeft tegen beide besluiten beroep bij de rechtbank ingesteld.
    
    Bij uitspraak van 2 december 2011 heeft de rechtbank het door [appellant] tegen het besluit van 23 maart 2010 ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 7 mei 2013, waar [appellant], het algemeen bestuur, vertegenwoordigd door mr. J.W. Schippers en ir. J.F. Boegborn, en het college, vertegenwoordigd door mr. S.M. Peters en ir. J. Mankor, zijn verschenen.
  
  
    Overwegingen
    
    Bestreden besluiten
    
    1. Bij het peilbesluit van 16 september 2009 heeft het algemeen bestuur een zomerpeil van 1,90 m en een winterpeil van 2,00 m beneden NAP vastgesteld voor peilgebied PG0591. In dit peilgebied heeft [appellant] gronden in eigendom en gronden in beheer.
    
    2. Bij het besluit van 23 maart 2010 heeft het college met toepassing van hoofdstuk XIX van de Waterschapswet goedkeuring aan het peilbesluit verleend.
    
    Overgangsrecht
    
    3. Op 22 december 2009 is de Waterwet in werking getreden. Bij invoering van deze wet is onder meer de Wet op de waterhuishouding ingetrokken en hoofdstuk XIX van de Waterschapswet vervallen.
    
    3.1. Ingevolge artikel 2.15 van de Invoeringswet Waterwet worden peilbesluiten die onmiddellijk voor het tijdstip van inwerkingtreding van artikel 5.2 van de Waterwet overeenkomstig artikel 16 van de Wet op de waterhuishouding van kracht waren, gelijkgesteld met peilbesluiten als bedoeld in eerstgenoemd artikel.
    
     Ingevolge artikel 2.39, eerste lid, blijft hoofdstuk XIX van de Waterschapswet van toepassing met betrekking tot besluiten en beslissingen die ingevolge dat hoofdstuk zijn onderworpen aan de goedkeuring van gedeputeerde staten, indien die zijn vastgesteld voor het tijdstip van inwerkingtreding van artikel 1.8, onderdeel E.
    
     Artikel 1.8, onderdeel E, waarin is bepaald dat hoofdstuk XIX van de Waterschapswet vervalt, is op 25 november 2009 in werking getreden.
    
    3.2. Het peilbesluit is vastgesteld op 16 september 2009. Daarbij is bepaald dat het besluit in werking treedt met ingang van de achtste dag nadat de bekendmaking van de goedkeuring van het peilbesluit door het college heeft plaatsgevonden. Nu het peilbesluit na inwerkingtreding van artikel 5.2 van de Waterwet is goedgekeurd en dus van kracht is geworden, is artikel 2.15 van de Invoeringswet daarop niet van toepassing.
    
     Uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Invoeringswet Waterwet volgt dat de wetgever bij het overgangsrecht het uitgangspunt hanteert dat de Waterwet geen onmiddellijke werking heeft voor "oude gevallen", maar eerbiedigende werking. Eerdere rechtsgeldig genomen besluiten op basis van de ingetrokken (onderdelen van) wetten behouden zoveel mogelijk hun rechtskracht doordat zij worden gelijkgesteld met vergelijkbare rechtsfiguren uit de Waterwet (Kamerstukken II 2008/09, 31 858, nr. 3, blz. 17).
    
     Gelet hierop brengt een redelijke uitleg van het overgangsrecht met zich dat ook het in geding zijnde goedgekeurde peilbesluit geacht moet worden te zijn gelijkgesteld met een peilbesluit als bedoeld in artikel 5.2 van de Waterwet.
    
    Wettelijk kader
    
    4. Ingevolge artikel 9, eerste lid, van de Wet op de waterhuishouding, zoals deze wet gold ten tijde van belang, stelt een kwantiteitsbeheerder of kwaliteitsbeheerder, niet zijnde het Rijk, met betrekking tot oppervlaktewateren onder zijn beheer een beheersplan vast. Bij die vaststelling wordt rekening gehouden met het provinciaal plan voor de waterhuishouding.
    
     Ingevolge artikel 16, eerste lid, is een kwantiteitsbeheerder in daartoe aan te wijzen gevallen verplicht voor oppervlaktewateren onder zijn beheer één of meer peilbesluiten vast te stellen. De kwantiteitsbeheerder draagt er zorg voor dat de in het peilbesluit aangegeven waterstanden gedurende daarbij aangegeven perioden zoveel mogelijk worden gehandhaafd. Bij het vaststellen van het peilbesluit wordt rekening gehouden met het in artikel 9 bedoelde beheersplan, dat van toepassing is op de oppervlaktewateren waarop het peilbesluit betrekking heeft.
    
    4.1. Ingevolge artikel 148 van de Waterschapswet, zoals deze wet gold ten tijde van belang, en gelezen in samenhang met artikel 13 van de Verordening waterhuishouding Hoogheemraadschap De Stichtse Rijnlanden 2002, zoals deze verordening gold ten tijde van belang, zijn peilbesluiten aan de goedkeuring van het college onderworpen.
    
     Ingevolge artikel 149 kan goedkeuring slechts worden onthouden wegens strijd met het recht of het algemeen belang.
    
    Overgang van zomer- naar winterpeil en van winter- naar zomerpeil
    
    5. [appellant] voert aan dat de rechtbank ten onrechte niet is ingegaan op zijn betoog over de in het peilbesluit opgenomen momenten van overgang van zomer- naar winterpeil en van winter- naar zomerpeil. Hij betoogt dat het peilbesluit in zoverre in strijd met afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) is voorbereid en meer in het bijzonder in strijd is met artikel 3:14 van de Awb, nu het peilbesluit op dit punt is gewijzigd ten opzichte van het ter inzage gelegde ontwerpbesluit en belanghebbenden over deze wijziging geen zienswijzen naar voren hebben kunnen brengen. [appellant] voert voorts aan dat deze wijziging leidt tot meer vernatting op zijn percelen.
    
    5.1. In het peilbesluit is bepaald dat de overgang van zomerpeil naar winterpeil, al naar gelang de weersomstandigheden en het geschatte grondwaterstandverloop, in het algemeen en naar oordeel van dijkgraaf en hoogheemraden, eind september/begin oktober zal plaatsvinden. De overgang van winterpeil naar zomerpeil zal, al naar gelang de weersomstandigheden en het geschatte grondwaterstandverloop, in het algemeen en naar oordeel van dijkgraaf en hoogheemraden, eind maart/begin april plaatsvinden.
    
     In het ontwerpbesluit waren de overgangen bepaald op onderscheidenlijk "in de loop van de maanden september-oktober" en "in de loop van de maanden april-mei".
    
    5.2. Een bestuursorgaan kan, ook indien ingebrachte zienswijzen daartoe geen aanleiding geven, tot het standpunt komen dat een besluit moet worden genomen dat afwijkt van het ontwerpbesluit. Artikel 3:14 noch enige andere bepaling van afdeling 3.4 van de Awb verplicht het bestuursorgaan ertoe om in dat geval een nieuw ontwerpbesluit ter inzage te leggen, alvorens het een definitief besluit neemt.
    
    5.3. Met de wijziging heeft het algemeen bestuur beoogd de termijnen in lijn met andere peilbesluiten te brengen. Anders dan [appellant] meent, leidt deze wijziging als zodanig niet tot meer vernatting op zijn percelen, omdat de momenten van overgang worden bepaald door het dagelijks bestuur van het waterschap op basis van de actuele omstandigheden. De in het peilbesluit vermelde periodes zijn slechts een indicatie.
    
    5.4. Hetgeen [appellant] in dit verband heeft aangevoerd, leidt derhalve niet tot het oordeel dat het peilbesluit in zoverre op onjuiste dan wel onzorgvuldige wijze is voorbereid en dat daaraan goedkeuring had moeten worden onthouden. De klacht van [appellant] dat de rechtbank zijn beroepsgronden in zoverre onbesproken heeft gelaten, is terecht voorgedragen, maar leidt, gelet op het vorenstaande, niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak.
    
    Afsplitsing veengronden
    
    6. [appellant] voert aan dat in zijn geval, anders dan in de zaak waarnaar de rechtbank heeft verwezen, geen voorzieningen zijn getroffen om de schade te beperken. Hij voert voorts aan dat een deel van het peilgebied, ongeveer 10%, veengrond betreft, waarvoor een lagere droogleggingsnorm geldt dan voor klei op veengronden of klei. Om vernatting van zijn kleigronden te voorkomen of te beperken, zou de veengrond volgens hem kunnen worden afgesplitst van peilgebied PG0591.
    
     De Afdeling begrijpt het betoog aldus dat de rechtbank heeft miskend dat het algemeen bestuur bij afweging van de betrokken belangen de schade van [appellant] had moeten beperken door het veengedeelte van het peilgebied af te splitsen.
    
    6.1. De rechtbank heeft overwogen dat het beleid van het algemeen bestuur onder meer gericht is op zo groot mogelijke aaneengesloten gebieden met hetzelfde peil. Dit beleid kan volgens de rechtbank niet als kennelijk onredelijk of anderszins onaanvaardbaar worden aangemerkt en [appellant] heeft volgens de rechtbank niet aannemelijk gemaakt dat zijn belangen bij het nemen van het peilbesluit niet of onvoldoende zijn meegewogen.
    
    6.2. Volgens het door het algemeen bestuur gevoerde beleid geldt voor "veen" een droogleggingsnorm van < 0,60 m, voor "klei op veen" een norm van 0,60 m - 0,80 m en voor "klei" een norm van 0,70 m - 1,00 m. De bodem van het grootste deel van peilgebied PG0591 wordt getypeerd als (zware) klei. Het algemeen bestuur heeft ter zitting toegelicht dat het voor dit peilgebied vastgestelde peil daarop is afgestemd en leidt tot een gemiddelde drooglegging van 0,82 m in de zomer en 0,92 m in de winter. Volgens het beleid is hierdoor de bodem in het veengedeelte te droog. Afsplitsing van het veengedeelte zou daarom kunnen leiden tot hogere streefpeilen in dat gedeelte, maar zou geen invloed hebben op het peil in de rest van het peilgebied omdat het vastgestelde peil daar leidt tot een drooglegging die aan de norm voldoet. Met afsplitsing van het veengedeelte wordt derhalve geen peilverlaging ter plaatse van de percelen van [appellant] bereikt en kan de door hem gestelde schade derhalve ook niet worden beperkt. Het betoog faalt daarom.
    
    Hoogtekaart
    
    7. [appellant] voert aan dat de rechtbank heeft miskend dat de door het algemeen bestuur gehanteerde hoogtekaart niet correct is, omdat hoger gelegen delen en wegen niet uitgefilterd worden.
    
    7.1. Blijkens de toelichting op het peilbesluit is voor de bepaling van de maaiveldhoogte uitgegaan van het Actueel Hoogtebestand Nederland (AHN, 2005). De metingen in het gebied Rijnenburg zijn gecorrigeerd door middel van controlemetingen. Uit die gegevens zijn gebouwen, infrastructuur en water gefilterd. Vervolgens zijn de gegevens tot een gebiedsdekkende kaart geïnterpoleerd.
    
    7.2. Ter zitting heeft het algemeen bestuur toegelicht dat niet alle wegen zijn uitgefilterd, maar alleen de wegen op hoge dijklichamen. Bij de bepaling van de maaiveldhoogte worden de niet uitgefilterde hoger gelegen delen, ongeveer 2% van het gebied, gecompenseerd door de lager gelegen delen, ongeveer 5% van het gebied, waaronder vele kilometers aan slootkanten. Door deze compensatie, tezamen met de toegepaste statistische filtering van 5 en 95 percentiel, wordt volgens het algemeen bestuur en het college een statistisch verantwoorde maaiveldhoogte verkregen. De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat het algemeen bestuur en het college zich niet op dit standpunt hebben kunnen stellen.
    
     Nu [appellant] niet aannemelijk heeft gemaakt dat bij het vaststellen van het peil is uitgegaan van onjuiste hoogtegegevens, slaagt zijn betoog niet.
    
    Beslissing op het beroep tegen het peilbesluit
    
    8. Blijkens de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank de rechtmatigheid van het peilbesluit aan de hand van de beroepsgronden beoordeeld, doch nagelaten op het beroep daartegen te beslissen. Zij heeft uitsluitend beslist op het beroep van [appellant] tegen het besluit van het college van 23 maart 2010, dat strekt tot goedkeuring van het peilbesluit. Gebleken is dat de rechtbank ook niet bij afzonderlijke uitspraak op het beroep tegen het peilbesluit heeft beslist en dat te dien aanzien ook geen afzonderlijke procedure is gevolgd. De rechtbank heeft gelet hierop in strijd met afdeling 8.2.6 van de Awb nagelaten in zoverre uitspraak te doen.
    
    9. Nu de rechtbank inhoudelijk is ingegaan op de tegen het peilbesluit gerichte gronden en de Afdeling in zoverre niet tot een andere conclusie dan de rechtbank komt, is het beroep tegen het peilbesluit ongegrond.
    
    Conclusie
    
    10. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover daarbij geen uitspraak is gedaan op het beroep van [appellant] tegen het peilbesluit. De uitspraak dient voor het overige te worden bevestigd.
    
    11. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het peilbesluit alsnog ongegrond verklaren. Daarbij wordt opgemerkt dat het algemeen bestuur ter zake van dit beroep de verwerende partij is, maar door de rechtbank niet als zodanig is aangemerkt. Ter zitting heeft het algemeen bestuur te kennen gegeven geen bezwaar te hebben tegen het doen van uitspraak op het beroep tegen het peilbesluit door de Afdeling.
    
    12. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    13. In deze situatie is er geen aanleiding om te bepalen dat het door [appellant] betaalde griffierecht door het college of het algemeen bestuur moet worden vergoed. Het in hoger beroep betaalde griffierecht zal door de secretaris van de Raad van State aan [appellant] worden terugbetaald.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Utrecht van 2 december 2011 in zaak nr. 10/2344, voor zover daarbij geen uitspraak is gedaan op het beroep van [appellanten] tegen het besluit van het algemeen bestuur van het Hoogheemraadschap De Stichtse Rijnlanden van 16 september 2009;
    
    III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep tegen dat besluit ongegrond;
    
    IV. bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
    
    V. verstaat dat de secretaris van de Raad van State aan [appellanten] het door hen voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 232,00 (zegge: tweehonderdtweeëndertig euro) terugbetaalt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. Y.E.M.A. Timmerman-Buck en mr. E. Steendijk, leden, in tegenwoordigheid van mr. Y.C. Visser, ambtenaar van staat.
    
    w.g. Slump w.g. Visser
    voorzitter ambtenaar van staat
    
    Uitgesproken in het openbaar op 24 juli 2013
    
    148.