ECLI:NL:RVS:2015:807, Raad van State, 18-03-2015, 201300621/2/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2015-03-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 4 januari 2011 heeft het college [appellant] een bedrag van € 45.000,00, vermeerderd met wettelijke rente, toegekend ter vergoeding van planschade.

201300621/2/A2.
    Datum uitspraak: 18 maart 2015
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) op het hoger beroep van:
    
    [appellant A] en [appellant B] (hierna in enkelvoud: [appellant]), wonend te Roermond,
    appellanten,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Roermond (thans: rechtbank Limburg) van 14 januari 2013 in zaak nr. 12/421 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Roermond.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 4 januari 2011 heeft het college [appellant] een bedrag van € 45.000,00, vermeerderd met wettelijke rente, toegekend ter vergoeding van planschade.
    
    Bij besluit van 8 februari 2012 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard en het besluit van 4 januari 2011, onder aanvulling van de motivering, gehandhaafd.
    
    Bij uitspraak van 14 januari 2013 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [appellant] heeft nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 23 oktober 2013, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. J.M. Smits, werkzaam bij SRK Rechtsbijstand, en het college, vertegenwoordigd door mr. P.J.J. Lenders, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen. Tevens is verschenen het college van gedeputeerde staten van Limburg, vertegenwoordigd door R.J. Wanders, werkzaam bij de provincie.
    
    Bij tussenuitspraak van 16 april 2014, nr. 201300621/1/A2, heeft de Afdeling het college opgedragen om binnen 24 weken na de verzending van deze uitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen het gebrek in het besluit van 8 februari 2012 te herstellen en een nieuw besluit te nemen en dit tevens aan de Afdeling toe te zenden. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Bij beschikking van 22 oktober 2014 in zaak nr. 201300621/3/A2 heeft de Afdeling de termijn verlengd tot 12 november 2014.
    
    Bij besluit van 11 november 2014 heeft het college, onder aanvulling van de motivering, het besluit van 8 februari 2012 in stand gelaten.
    
    [appellant] heeft een zienswijze ingediend.
    
    Overwegingen
    
    1. Ingevolge artikel 8:51d van de Awb, voor zover hier van belang, kan de Afdeling het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen.
    
    2. De Afdeling heeft in de tussenuitspraak overwogen dat het college bij de beoordeling van het verzoek van [appellant] om een vergoeding voor planschade ten gevolge van het bestemmingsplan "Oosttangent Roermond, noordelijk deel" (hierna: het bestemmingsplan) ten onrechte is uitgegaan van de maximaal toegestane snelheid van 50 km per uur op de Oosttangent. Daarin heeft de Afdeling voorts overwogen dat het college bij de planvergelijking had moeten beoordelen welk type weg het bestemmingsplan mogelijk maakt en voor welk snelheidsregime die weg geschikt is. Het college heeft daarom ten onrechte het besluit van 4 januari 2011 bij het besluit op bezwaar van 8 februari 2012 gehandhaafd.
    
    3. Bij de beoordeling van een verzoek om planschadevergoeding dient te worden onderzocht of de verzoeker door wijziging van het planologische regime in een nadeliger positie is komen te verkeren, ten gevolge waarvan hij schade lijdt of zal lijden. Hiertoe dient een vergelijking te worden gemaakt tussen de planologische maatregel waarvan gesteld wordt dat deze schade heeft veroorzaakt en het voordien geldende planologische regime. Daarbij is niet de feitelijke situatie van belang, doch hetgeen op grond van deze regimes maximaal kon onderscheidenlijk kan worden gerealiseerd, ongeacht de vraag of verwezenlijking daadwerkelijk heeft plaatsgevonden. Slechts wanneer realisering van de maximale mogelijkheden van het planologische regime met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid kan worden uitgesloten, kan daarin aanleiding worden gevonden om te oordelen dat van voormeld uitgangspunt moet worden afgeweken.
    
    4. Het college heeft aan het nieuwe besluit van 11 november 2014 een advies van Gloudemans B.V. (hierna: de schadecommissie) van 31 oktober 2014 en een door Grontmij Nederland B.V. opgesteld onderzoeksrapport van 13 oktober 2014 (hierna: het onderzoeksrapport) en memo van 28 januari 2004 (hierna: het memo) ten grondslag gelegd. Het college heeft zich, in navolging van de schadecommissie, op het standpunt gesteld dat de Oosttangent een gebiedsontsluitingsweg is en dat deze weg, uitgaande van de dwarsprofielen behorende bij het bestemmingsplan, een type 1 weg is, bestaande uit twee keer twee rijstroken, waarop in beginsel een maximale snelheid van 80 km per uur mogelijk is. Op grond van het memo van de Grontmij heeft het college zich, in navolging van de schadecommissie, op het standpunt gesteld dat voor de Oosttangent een maximumsnelheid van 60 km per uur geldt. Volgens het onderzoeksrapport van de Grontmij leidt een maximumsnelheid van 60 km per uur, in plaats van een maximumsnelheid van 50 km per uur, tot een extra geluidbelasting aan de gevel van de woning van [appellant] van maximaal 0,6 dB(A) en tot een verbetering van de luchtkwaliteit ter plaatse van die woning. Het college heeft zich, in navolging van de schadecommissie, in het besluit op het standpunt gesteld dat een maximumsnelheid van 60 km per uur, ten opzichte van de maximumsnelheid van 50 km per uur op de Oosttangent die bij het besluit van 8 februari 2012 in aanmerking is genomen, voor [appellant] niet tot extra planologisch nadeel leidt. Het college heeft dat besluit daarom in stand gelaten.
    
    5. [appellant] betoogt in de eerste plaats dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de Oosttangent een gebiedsontsluitingsweg is. Hij voert aan dat in het Beeldkwaliteitsplan bedrijventerrein Oosttangent Roermond de Oosttangent als gebiedsontsluitingsweg en als stroomweg is vermeld en dat dit eveneens is gebeurd in het door de gemeente Roermond opgestelde rapport Landbouwverkeer in Roermond van 24 augustus 2010. Hij voert verder aan dat de Oosttangent anderhalve km lang is, uit twee rijbanen met ieder twee rijstroken en een tussenberm bestaat en geen gelijkvloerse kruisingen heeft. Daarbij wijst hij erop dat zijn woning is gelegen nabij een lang recht stuk van dit weggedeelte.
    
    5.1. Volgens het advies van de schadecommissie worden in Nederland drie typen wegen onderscheiden: erftoegangswegen, gebiedsontsluitingswegen en stroomwegen. Op gebiedsontsluitingswegen is op wegvakken de doorstroming van verkeer de belangrijkste functie en vindt op kruispunten wisseling van verkeer plaats. Volgens het advies kunnen bij gebiedsontsluitingswegen buiten de bebouwde kom, zoals de Oosttangent, twee wegtypen worden onderscheiden, waarbij het bij het bestemmingsplan behorende dwarsprofiel bepalend is. De Oosttangent is een type 1 weg, bestaande uit twee door een middenberm gescheiden rijbanen, met twee rijstroken per rijbaan. In het Beeldkwaliteitsplan bedrijventerrein Oosttangent Roermond, waarnaar [appellant] heeft verwezen, is vermeld "Binnen het plangebied wordt de N293 enerzijds beschouwd als een weg met een stroomfunctie en anderzijds als een gebiedsontsluitingsweg." Deze vermelding betekent op zich niet dat de Oosttangent, die een onderdeel is van de N293, niet valt aan te merken als gebiedsontsluitingsweg, reeds omdat een dergelijke weg op wegvakken de doorstroming van het verkeer als belangrijkste functie heeft. In de bij de zienswijze gevoegde pagina’s van het rapport Landbouwverkeer in Roermond is de N570, en niet de N293, aangeduid als stroomweg en als gebiedsontsluitingsweg. Ook in hetgeen [appellant] voor het overige heeft aangevoerd kan geen aanleiding worden gevonden voor het oordeel dat het college wat de categorisering van de Oosttangent als gebiedsontsluitingsweg betreft niet mocht afgaan op het advies van de schadecommissie.
    
    Het betoog faalt.
    
    6. [appellant] betoogt voorts dat het college ten onrechte bij de planvergelijking mede het memo van de Grontmij uit 2004 heeft betrokken. Hij voert aan dat bij de planvergelijking alleen de maximale mogelijkheden van het bestemmingsplan en van het daarvoor geldende planologische regime mogen worden betrokken. Het dwarsprofiel voor de Oosttangent in het bestemmingsplan maakt volgens [appellant] ter hoogte van zijn woning op die weg een maximumsnelheid van 80 km per uur mogelijk. Hij wijst erop dat dit ook is vermeld in het nieuwe besluit. [appellant] betoogt in dit verband ook dat het college, door zich op het standpunt te stellen dat bij het bepalen van het planologisch nadeel moet worden uitgegaan van een maximumsnelheid van 60 km per uur op de Oosttangent, ten onrechte het nieuwe besluit niet met inachtneming van de tussenuitspraak heeft genomen. Hij voert aan dat de Afdeling in de tussenuitspraak heeft overwogen dat het college moest onderzoeken voor welke maximumsnelheid de Oosttangent geschikt is. Hij wijst erop dat ter hoogte van zijn woning een lang recht gedeelte van de N293, zonder bochten of gelijkvloerse kruisingen, is gelegen, dat volgens hem geschikt is voor een maximumsnelheid van 80 km per uur. Volgens [appellant] heeft het college bij het bepalen van het planologisch nadeel ten onrechte de vraag in hoeverre met zekerheid kan worden gesteld dat de maximumsnelheid van 80 km per uur voor de N293 zal gelden, als criterium gehanteerd.
    
    [appellant] betoogt subsidiair dat, indien het college het nieuwe besluit mede op het memo van de Grontmij mocht baseren, uit dit memo niet volgt dat op de Oosttangent ter hoogte van zijn woning uit een oogpunt van verkeersveiligheid een maximumsnelheid van 80 km per uur niet mogelijk is. Volgens [appellant] zijn in het memo meerdere opties vermeld en volgt uit de beschrijving van optie 2 niet dat de Oosttangent niet geschikt is voor een maximumsnelheid van 80 km per uur, maar acht de deskundige deze optie alleen minder wenselijk dan andere opties.
    
    6.1. Niet in geschil is dat het bestemmingsplan ter hoogte van het perceel van [appellant] de realisering van een weg met een maximumsnelheid van 80 km per uur mogelijk maakt. Het college heeft, in navolging van de schadecommissie, onderzocht of realisering van deze maximumsnelheid op de Oosttangent met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid kan worden uitgesloten. Het college heeft het memo van de Grontmij uit 2004 bij de beantwoording van die vraag mogen betrekken. Gelet op de maatstaf die hiervoor onder 2 is vermeld, mocht het college ter vaststelling van het planologisch nadeel dat [appellant] van het bestemmingsplan lijdt een dergelijk onderzoek uitvoeren. Deze handelwijze van het college maakt niet dat het besluit van 11 november 2014 niet voldoet aan de tussenuitspraak van 16 april 2014.
    
    Het betoog faalt in zoverre.
    
    6.2. Volgens het advies van de schadecommissie volgt uit het memo van de Grontmij dat op de Oosttangent een maximumsnelheid van 80 km per uur niet mogelijk is, omdat de Oosttangent binnen relatief korte afstand drie krappe bochten heeft, waar als veilige snelheid een maximumsnelheid van 60 km per uur dient te gelden. Volgens het advies volgt uit het memo dat het niet reëel is om uit te gaan van deze snelheid voor die bochten en een maximumsnelheid van 80 km per uur voor een recht stuk weg van ongeveer 500 m tussen twee bochten, omdat dan veel verkeersborden langs de weg geplaatst moeten worden, waardoor een zogenaamd bordenwoud zou ontstaan. In het memo wordt volgens het advies een maximum snelheid van 60 km per uur voor de gehele Oosttangent wel reëel geacht. In het advies is voorts gewezen op de uitspraak van de Afdeling van 11 april 2012 in zaak nr. 201107694/1/A2, waarin de Afdeling volgens de schadecommissie de maximale mogelijkheden van een bestemmingsplan heeft genuanceerd door uit te gaan van de redelijke uitleg van de voorschriften. Volgens de schadecommissie is het niet redelijk de verkeersbestemming voor de Oosttangent in het bestemmingsplan zo uit te leggen dat een combinatie van maximumsnelheden een redelijke invulling van deze bestemming is. De conclusie van de schadecommissie is dat met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid vaststaat dat een snelheid van 80 km per uur op de Oosttangent niet aannemelijk is. Volgens de schadecommissie moet bij de planvergelijking en beoordeling van de schadeoorzaken worden uitgegaan van een maximumsnelheid van 60 km per uur op de gehele Oosttangent.
    
    6.3. Uit voormelde uitspraak van de Afdeling van 11 april 2012 mag, anders dan de schadecommissie heeft gedaan, niet worden afgeleid dat de maatstaf, zoals hiervoor weergegeven onder 2, niet meer geldt. Voorts ligt thans, anders dan in die uitspraak, niet de vraag voor wat een redelijke uitleg is van voorschriften van het bestemmingsplan. Niet in geschil is immers dat het bestemmingsplan de aanleg van de Oosttangent als gebiedsontsluitingsweg met een maximumsnelheid van 80 km per uur planologisch mogelijk maakt. Het college heeft zich, onder verwijzing naar het memo van de Grontmij uit 2004, op het standpunt gesteld dat een dergelijke realisering van de Oosttangent met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid kan worden uitgesloten. [appellant] heeft echter met juistheid aangevoerd dat dit niet volgt uit het memo van de Grontmij. Daarin is een aantal mogelijkheden voor de maximumsnelheid op de Oosttangent vermeld, waaronder de mogelijkheid van een maximumsnelheid van 80 km per uur op de Oosttangent met een maximumsnelheid of adviessnelheid van 60 km per uur voor de bochten in die weg. Volgens het memo is een wisselend snelheidsregime op de Oosttangent onwenselijk. Daarin is echter niet vermeld dat een maximumsnelheid van 80 km per uur op het rechte weggedeelte van de Oosttangent ter hoogte van het perceel van [appellant] verkeersonveilig is. Dat de schadecommissie het instellen van een maximumsnelheid van 80 km per uur op de Oosttangent niet aannemelijk acht, betekent voorts niet dat de realisering van die planologische mogelijkheid met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid kan worden uitgesloten.
    
    Het voorgaande betekent dat het college het advies van de schadecommissie op dit punt niet aan het besluit van 11 november 2014 ten grondslag mocht leggen.
    
    Het betoog slaagt in zoverre.
    
    6.4. Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de voorschriften van het bestemmingsplan "Oosttangent Roermond, noordelijk deel" zijn gronden aangewezen voor "Verkeersdoeleinden 1 -V1-" onder meer bestemd voor de bouw c.q. de aanleg respectievelijk de instandhouding van de Oosttangent Roermond -N293-.
    
    Ingevolge het derde lid dient de ruimtelijke indeling cq inrichting van de gronden in overeenstemming te zijn met de op de plankaart juncto profielenkaart opgenomen dwarsprofielen en lengteprofielen.
    
    Ingevolge het vierde lid is het college bevoegd vrijstelling te verlenen voor wat betreft de indeling van de gronden als bedoeld in lid 3 ten behoeve van een herinrichting.
    
    In deze zaak is in geschil wat de maximale mogelijkheden zijn van de bestemming "Verkeersdoeleinden 1 -V1-" en de daarvan te verwachten geluidhinder en aantasting van de luchtkwaliteit op het perceel van [appellant]. De vrijstellingsbevoegdheid betekent dat de in het bestemmingsplan voor de Oosttangent opgenomen dwarsprofielen en lengteprofielen niet bepalend zijn voor de maximale mogelijkheden van de bestemming "Verkeersdoeleinden 1 -V1-". Voor het antwoord op voormelde vragen is de vrijstellingsbevoegdheid derhalve relevant. Nu op deze zaak artikel 49 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening van toepassing is, dient deze vrijstellingsbevoegdheid bij de planvergelijking te worden betrokken. Gezien het voorgaande betrekt de Afdeling deze vrijstellingsbevoegdheid met toepassing van artikel 8:69, tweede lid, van de Awb bij dit geschil.
    
    Uit het advies van de schadecommissie volgt niet dat de commissie deze vrijstellingsbevoegdheid heeft betrokken bij het bepalen van het planologisch nadeel dat [appellant] ten gevolge van de planologische verandering heeft geleden. Het college mocht ook om deze reden het advies van de schadecommissie niet aan het besluit van 11 november 2014 ten grondslag leggen.
    
    7. De conclusie is dat het besluit van 11 november 2014 in strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Awb niet zorgvuldig is voorbereid en niet deugdelijk is gemotiveerd. De Afdeling ziet aanleiding om het college op de voet van artikel 8:51a van de Awb op te dragen de gebreken in dat besluit te herstellen. Daartoe dient het college uiterlijk 24 weken na de verzending van deze tussenuitspraak, met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen, een nieuw besluit op bezwaar te nemen. Daartoe dient het college in het kader van de planvergelijking te onderzoeken of de bestemming "Verkeersdoeleinden 1 -V1-", gelet op de in de voorschriften voor deze bestemming opgenomen vrijstellingsbevoegdheid, ter hoogte van de woning van [appellant] de aanleg van een anders gesitueerde of vormgegeven weg met een hogere maximumsnelheid dan 80 km per uur mogelijk maakt. Indien dit zo is, dan dient het college, uitgaande van die weg of die hogere snelheid of beide, de gestelde extra geluidhinder en de gestelde extra aantasting van de luchtkwaliteit te onderzoeken. Indien de bestemming "Verkeersdoeleinden 1 -V1-" geen anders gesitueerde of vormgegeven weg dan de gerealiseerde Oosttangent mogelijk maakt, dan dient het college in het kader van de planvergelijking, uitgaande van een maximumsnelheid van 80 km per uur op het rechte gedeelte van de Oosttangent ter hoogte van de woning van [appellant], de gestelde extra geluidhinder en de gestelde extra aantasting van de luchtkwaliteit te onderzoeken.
    
    8. In de einduitspraak zal worden beslist over de proceskosten en vergoeding van het betaalde griffierecht.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    draagt het college van burgemeester en wethouders van Roermond op om binnen 24 weken na de verzending van deze tussenuitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen het besluit van 11 november 2014 te herstellen en een nieuw besluit te nemen en dit tevens aan de Afdeling toe te zenden.
    
    Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. J.C. Kranenburg en mr. N. Verheij, leden, in tegenwoordigheid van mr. H. Oranje, griffier.
    
    w.g. Van Altena w.g. Oranje
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 18 maart 2015
    
    507.