ECLI:NL:RVS:2014:2641, Raad van State, 16-07-2014, 201309215/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2014-07-16 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 26 juni 2013 heeft de raad het bestemmingsplan "Hortusbuurt - Noorderplantsoen" vastgesteld.

201309215/1/R4.
    Datum uitspraak: 16 juli 2014
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    1. [appellant sub 1], wonend te Groningen,
    2. [appellant sub 2] en anderen, allen wonend te Groningen,
    
    en
    
    de raad van de gemeente Groningen,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 26 juni 2013 heeft de raad het bestemmingsplan "Hortusbuurt - Noorderplantsoen" vastgesteld.
    
    Tegen dit besluit hebben [appellant sub 1] en [appellant sub 2] en anderen beroep ingesteld.
    
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [appellant sub 1] heeft een nader stuk ingediend.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 april 2014, waar [appellant sub 2] en anderen, bij monde van [appellant sub 2], en de raad, vertegenwoordigd door mr. M.A. Harmsma en S.T. van der Vlugt, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [belanghebbende], bijgestaan door ir. P.N. van der Kamp, als belanghebbende gehoord.
    
    Overwegingen
    
    1. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsvrijheid om bestemmingen aan te wijzen en regels te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De Afdeling toetst deze beslissing terughoudend. Dit betekent dat de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden beoordeelt of aanleiding bestaat voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Voorts beoordeelt de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden of het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
    
    2. Het plan voorziet onder meer in de mogelijkheid tot vergroting van het pand aan de [4 locaties] (hierna: [locatie] en verder).
    
    Exploitatieplan; ontvankelijkheid
    
    3. [appellant sub 2] en anderen betogen dat ten onrechte geen exploitatieplan is vastgesteld.
    
    3.1. Ingevolge artikel 6.12, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro) stelt de gemeenteraad een exploitatieplan vast voor gronden waarop een bij algemene maatregel van bestuur aangewezen bouwplan is voorgenomen.
    
    Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder a, kan de gemeenteraad, in afwijking van het eerste lid, bij een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan besluiten geen exploitatieplan vast te stellen, indien het verhaal van kosten van de grondexploitatie over de in het plan begrepen gronden anderszins is verzekerd.
    
    Ingevolge artikel 8.2, eerste lid, aanhef en onder f, van de Wro, kan een belanghebbende bij de Afdeling beroep instellen tegen een besluit omtrent vaststelling van een exploitatieplan voor gronden, begrepen in een gelijktijdig vastgesteld bestemmingsplan.
    
    Ingevolge het vierde lid, wordt als belanghebbende bij een besluit als bedoeld in artikel 6.12, eerste en tweede lid, in elk geval aangemerkt degene die een grondexploitatieovereenkomst heeft gesloten met betrekking tot de in het desbetreffende besluit opgenomen gronden, of die eigenaar is van die gronden.
    
    Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
    
    3.2. Het beroep is in zoverre gericht tegen het niet vaststellen van financiële delen van een exploitatieplan als bedoeld in artikel 6.13, eerste lid, en artikel 6.18 van de Wro. Indien de raad in dit geval een exploitatieplan zou hebben vastgesteld, zouden [appellant sub 2] en anderen niet als belanghebbende kunnen worden aangemerkt bij de desbetreffende onderdelen van het exploitatieplan. Daartoe is van belang dat zij geen eigenaar zijn van gronden in het exploitatiegebied en evenmin een grondexploitatieovereenkomst als bedoeld in artikel 8.2, vierde lid, van de Wro hebben gesloten met betrekking tot gronden in het exploitatiegebied. Gelet hierop en nu ook anderszins niet is gebleken van belangen van [appellant sub 2] en anderen die rechtstreeks betrokken zouden zijn bij de vaststelling van de desbetreffende delen van een exploitatieplan, kunnen zij evenmin worden aangemerkt als belanghebbende bij het niet vaststellen van de desbetreffende delen van een exploitatieplan.
    
    Verlening omgevingsvergunning
    
    4. Voor zover [appellant sub 2] en anderen betogen dat de raad ten onrechte heeft beslist op de aanvraag om een omgevingsvergunning voor de uitbreiding van het pand aan de [locatie] en verder, terwijl een wijziging van het bestemmingsplan werd voorbereid, overweegt de Afdeling als volgt. Nog daargelaten dat dat niet een besluit van de raad maar een besluit van het college van burgemeester en wethouders betreft, ziet dit betoog op de verlening van de omgevingsvergunning. De onderhavige procedure heeft echter betrekking op het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan "Hortusbuurt - Noorderplantsoen". Inhoudelijke bespreking van het betoog over de omgevingsvergunning is gelet daarop niet aan de orde.
    
    Procedurele bezwaren over het plan
    
    5. [appellant sub 2] en anderen betogen dat de raad het plan ten onrechte niet heeft vastgesteld binnen twaalf weken na de terinzagelegging van het ontwerpbestemmingsplan.
    
    5.1. Ingevolge artikel 3.8, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wro beslist de raad binnen twaalf weken na de termijn van terinzageligging omtrent vaststelling van het bestemmingsplan.
    
    5.2. De in artikel 3.8, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wro gestelde termijn is weliswaar overschreden, maar uit voornoemde wettelijke bepaling, noch uit enige andere bepaling kan worden afgeleid dat de raad na het verstrijken van deze termijn niet meer bevoegd is het plan vast te stellen. Hetgeen door [appellant sub 2] en anderen op dit punt is aangevoerd geeft dan ook geen aanleiding voor vernietiging van het besluit tot vaststelling van het plan.
    
    Het betoog faalt.
    
    6. [appellant sub 2] en anderen betogen voorts dat hun zienswijzen en bezwaren niet adequaat zijn weerlegd.
    
    6.1. Artikel 3:46 van de Awb verzet zich er niet tegen dat de raad de zienswijzen samengevat weergeeft. Dat niet op ieder argument ter ondersteuning van een zienswijze afzonderlijk is ingegaan, is op zichzelf geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit niet voldoende is gemotiveerd. Niet is gebleken dat bepaalde bezwaren of argumenten niet in de overwegingen zijn betrokken.
    
    Het betoog faalt.
    
    Bebouwing binnenterrein
    
    7. Het beroep van [appellant sub 1] en [appellant sub 2] en anderen is gericht tegen het plandeel met de bestemming "Centrum - 2" dat betrekking heeft op het oostelijke gedeelte van het perceel aan de [locatie] en verder, waar thans een binnenplaats ligt. [appellant sub 1] en [appellant sub 2] en anderen betogen dat het woon-, leef- en werkklimaat ter plaatse wordt aangetast, nu het plan op de binnenplaats bebouwing van 10 tot 15 meter hoogte tegen hun gevel mogelijk maakt, waardoor licht en lucht wordt weggenomen en hun privacy wordt aangetast.
    
    7.1. De raad heeft toegelicht dat het voorheen geldende plan reeds voorzag in de mogelijkheid om de binnenplaats die hoort bij het perceel aan de [locatie] en verder te bebouwen. Voorts wijst de raad erop dat het college van burgemeester en wethouders bij besluit van 21 maart 2013 een omgevingsvergunning heeft verleend voor de vergroting van het pand aan de [locatie] en verder. Het gebruik van het pand voor bewoning, dat op grond van het voorheen geldende plan op de eerste verdieping niet was toegestaan, is met de vergunning mogelijk gemaakt. De raad heeft hetgeen met deze vergunning ter plaatse mogelijk is gemaakt, planologisch willen vastleggen in het plan. De raad heeft toegelicht dat hij daarbij rekening heeft gehouden met de belangen van [appellant sub 1] en [appellant sub 2] en anderen door de bouwmogelijkheden die het voorheen geldende plan ter plaatse bood in te perken, in die zin dat de maximale bouwhoogte ter plaatse is beperkt tot hetgeen is vergund.
    
    7.2. Volgens de verbeelding zijn aan het desbetreffende gedeelte van het perceel aan de [locatie] en verder de bestemming "Centrum - 2" en een bouwvlak toegekend. Voorts is aan het westelijk gelegen gedeelte van het perceel de aanduiding "maximale bouwhoogte 15 meter" toegekend; aan het oostelijk gelegen gedeelte is de aanduiding "maximale bouwhoogte 10 meter" toegekend.
    
    Ingevolge artikel 7, lid 7.1, aanhef en onder b, van de planregels zijn de voor "Centrum - 2" aangewezen gronden bestemd voor wonen.
    
    Ingevolge artikel 7, lid 7.2.1, van de planregels zijn wat de bebouwing betreft uitsluitend gebouwen en bouwwerken, geen gebouw zijnde, toegestaan ten behoeve van de in lid 7.1 genoemde doeleinden.
    
    Ingevolge artikel 7, lid 7.2.2, van de planregels gelden voor het bouwen van gebouwen de volgende bepalingen:
    
    a. De gebouwen mogen uitsluitend binnen het op de kaart aangegeven bouwvlak worden gebouwd, met dien verstande dat aan de gevel aangebrachte reclame-uitingen en zonweringen buiten het bouwvlak mogen worden gebouwd.
    
    b. De bouwhoogte mag maximaal de aangegeven bouwhoogte bedragen.
    
    […]
    
    d. Daar waar geen bebouwingspercentage op de kaart is aangegeven mag het bebouwingspercentage maximaal 100% bedragen.
    
    7.3. De omgevingsvergunning die bij besluit van 21 maart 2013 is verleend is thans nog niet onherroepelijk. Een niet onherroepelijke omgevingsvergunning vormt evenwel een zwaarwegend belang dat de raad moet betrekken bij zijn besluitvorming. Voorts is van belang dat de maximale bouwhoogtes zijn beperkt tot hetgeen met de vergunning mogelijk is gemaakt, dat het voorheen geldende plan ter plaatse reeds bebouwing mogelijk maakte met een hoogte van maximaal 15 meter en dat de voorziene uitbreiding van het pand ligt binnen bestaand stedelijk gebied. Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling in het door [appellant sub 1] en [appellant sub 2] en anderen aangevoerde geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat een zekere aantasting van het woon- en leefklimaat door het verdwijnen van groen en verminderde privacy ten gevolge van de voorziene uitbreiding van het pand niet zodanig is dat daaraan bij afweging van de in aanmerking te nemen belangen een doorslaggevend gewicht had moeten worden toegekend. Gelet daarop bestaat evenmin aanleiding voor het oordeel dat de raad niet in redelijkheid heeft kunnen afzien van een regeling zoals door [appellant sub 2] en anderen voorgestaan, die de maximale bouwhoogte ter plaatse beperkt tot 3,75 meter, en die ertoe strekt dat een afstand van 10 meter tot de belendende bebouwing wordt aangehouden.
    
    [appellant sub 2] en anderen betogen dat zij ten onrechte worden beperkt in de bescherming die hen onder het voorheen geldende plan toekwam, omdat de regeling voor aan- en bijgebouwen is komen te vervallen. [appellant sub 1] betoogt voorts dat ten onrechte niet is aangesloten bij de in het voorheen geldende bestemmingsplan opgenomen regel dat uitsluitend verdiepingen mogen worden gebouwd op aan- en bijgebouwen, indien deze aan- en bijgebouwen op een afstand van meer dan tien meter van de ramen van de naburige woningen liggen, alsook dat het voorheen geldende plan ter plaatse maximaal één bouwlaag toestond, waardoor niet valt in te zien waarom een bouwhoogte van 10 tot 15 meter ruimtelijk inpasbaar is. Deze betogen leiden niet tot een ander oordeel. Hiertoe overweegt de Afdeling dat in het algemeen aan een geldend bestemmingsplan geen blijvende rechten kunnen worden ontleend. De raad kan op grond van gewijzigde planologische inzichten en na afweging van alle betrokken belangen andere bestemmingen en regels voor gronden vaststellen. Zoals hiervoor is overwogen, heeft de raad in redelijkheid tot de gemaakte belangenafweging kunnen komen.
    
    De verwijzing naar de plantoelichting, waarin staat dat op de nog aanwezige binnengebieden de bouwhoogte beperkt wordt tot 4 of 7 meter, of tot de bestaande hoogte, leidt evenmin tot een ander oordeel, omdat wat de maximale bouwhoogte betreft is aangesloten bij de bestaande planologische mogelijkheden ter plaatse.
    
    Het betoog faalt.
    
    8. [appellant sub 1] betoogt dat de maximale bouwhoogte van 10 tot 15 meter ter plaatse niet in redelijke verhouding is met de hoogte van de omringende bebouwing.
    
    8.1. Uit het plan volgt dat ter plaatse van de naastgelegen percelen een maximale bouwhoogte van 14 tot 18 meter geldt. Gelet hierop ziet de Afdeling in hetgeen is aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de maximale bouwhoogtes ter plaatse in redelijke verhouding zijn met de omgeving.
    
    Het betoog faalt.
    
    9. [appellant sub 1] en [appellant sub 2] en anderen betogen verder dat het plan de historische en mogelijk archeologische kwaliteit van de binnenplaats aantast.
    
    9.1. Vanuit een oogpunt van bescherming van cultuurhistorie bestaat er volgens de raad geen bezwaar om de desbetreffende binnenplaats te bebouwen. Hiertoe heeft de raad toegelicht dat op de percelen die liggen tussen de Nieuwe Ebbingestraat en het Boterdiep van oudsher kavels van voor naar achteren worden doorgetrokken.
    
    9.2. De eventuele archeologische waarden of ruimtelijke en functionele karakteristieken van het desbetreffende perceel worden beschermd door de toekenning van de dubbelbestemmingen "Waarde - Archeologie 1" en "Waarde - Beschermd Stadsgezicht". In hetgeen op dit punt is aangevoerd, ziet de Afdeling dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat als gevolg van het plan geen onevenredige aantasting van de cultuurhistorische en archeologische waarde van de binnenplaats zal plaatsvinden.
    
    Het betoog faalt.
    
    10. Verder voeren [appellant sub 2] en anderen aan dat het plan leidt tot een onaanvaardbare toename van de parkeerdruk, nu deze in het plangebied reeds zeer hoog is en het plan niet voorziet in ruimte voor nieuwe parkeerplaatsen.
    
    10.1. Volgens de raad brengt de uitbreiding van het pand aan de [locatie] en verder een parkeerbehoefte van zes parkeerplaatsen mee. De juistheid hiervan is niet weersproken. Uit de nota ‘Beleidsregels parkeernormen 2012’ van het college van burgemeester en wethouders volgt dat bij binnenstedelijke bouwplannen die gepaard gaan met een maximale parkeerbehoefte van tien parkeerplaatsen standaard ontheffing wordt verleend van de parkeernorm, zo heeft de raad ter zitting toegelicht. Uit de toelichting bij de nota volgt dat dit is ingegeven door de wens om kleine bouwplannen in de binnenstad mogelijk te maken, ook indien niet op eigen terrein kan worden geparkeerd. Het verlenen van ontheffing heeft een te verwaarlozen invloed op de parkeerdruk in de buurt, aldus de nota. Hiertoe wordt in de nota gesteld dat het autogebruik in de binnenstad beperkter is, dat bewoners van de binnenstad bij het parkeerbedrijf van de gemeente een vergunning kunnen aanvragen voor straatparkeren, dat een abonnement voor een buurtstalling kan worden aangevraagd en dat bewoners in een commerciële garage een parkeerplaats kunnen huren. Bezoekers van de binnenstad kunnen bovendien hun auto parkeren in een van de parkeergarages in de binnenstad of kunnen gebruik maken van P+R-voorzieningen, zo staat in de nota. Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling in hetgeen is aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plandeel niet leidt tot een onaanvaardbare toename van de parkeerdruk op de openbare parkeerruimte in de omgeving.
    
    Het betoog faalt.
    
    11. Voorts voeren [appellant sub 1] en [appellant sub 2] en anderen aan dat het plan de flora- en fauna ter plaatse van de binnenplaats aantast. [appellant sub 1] stelt in dit kader dat op de binnenplaats diverse unieke bomen en planten voorkomen. Verder zijn ter plaatse unieke diersoorten waargenomen, aldus [appellant sub 1].
    
    11.1. Het betoog dat ter plaatse beschermde plant- en diersoorten voorkomen, is niet nader onderbouwd. Nu de raad in het verweerschrift heeft toegelicht dat alle ecologische kwaliteiten binnen het plangebied zijn geïnventariseerd en dat het perceel aan de [locatie] en verder volgens deze inventarisatie geen beschermenswaardige ecologische kwaliteiten heeft, ziet de Afdeling in het aangevoerde geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat geen onevenredige aantasting van de flora en fauna zal plaatsvinden.
    
    Het betoog faalt.
    
    12. Volgens [appellant sub 2] en anderen ontbreekt voorts een ruimtelijke, maatschappelijke en economische onderbouwing voor bebouwing ter plaatse. In dit kader wijzen zij erop dat in de omgeving genoeg plaats is voor bebouwing, bijvoorbeeld op het nabijgelegen CiBoGa-terrein.
    
    12.1. De Afdeling overweegt hierover dat de enkele omstandigheid dat op andere locaties in de stad ruimte bestaat voor nieuwbouw, niet meebrengt dat een ruimtelijke, maatschappelijke en economische onderbouwing voor bebouwing ter plaatse ontbreekt.
    
    Het betoog faalt.
    
    13. [appellant sub 2] en anderen voeren voorts aan dat het plan, anders dan de raad stelt, niet conserverend is.
    
    13.1. Het feit dat het bestemmingsplan conserverend van aard is, betekent niet dat alle bestemmingen gelijk moeten blijven aan de bestemmingen in het voorgaande plan en dat het plan geen enkele ruimte voor nieuwe ontwikkelingen zou mogen bieden.
    
    Het betoog faalt.
    
    14. [appellant sub 2] en anderen betogen dat de raad wat de keuze om ontwikkelingen op de binnenplaats toe te staan niet consequent is, omdat eerder een bouwplan is afgewezen.
    
    14.1. De raad heeft toegelicht dat het college van burgemeester en wethouders afwijzend heeft beslist op een eerdere aanvraag om een omgevingsvergunning wegens een onjuiste lezing van de destijds geldende planregels. Dit doet er niet aan af dat de raad thans heeft kunnen besluiten om in het onderhavige plan te voorzien in bebouwing op de binnenplaats.
    
    Het betoog faalt.
    
    15. Het betoog van [appellant sub 2] en anderen dat het plan niet in overeenstemming is met de Structuurvisie Stad op Scherp, is niet onderbouwd.
    
    Het betoog faalt.
    
    Financiële uitvoerbaarheid
    
    16. [appellant sub 2] en anderen voeren verder aan dat ten onrechte geen planschadescan is uitgevoerd en dat kostenverhaal niet is gewaarborgd.
    
    16.1. De raad betoogt dat het relativiteitsvereiste als neergelegd in artikel 8:69a van de Awb zich ertegen verzet dat [appellant sub 2] en anderen zich kunnen beroepen op de financiële uitvoerbaarheid van het plan.
    
    16.2. Ter zitting heeft de raad aangegeven dat tussen de raad en de initiatiefnemer een overeenkomst is gesloten, op grond waarvan deze eventuele planschadekosten voor zijn rekening neemt. [appellant sub 2] en anderen hebben niet aannemelijk gemaakt dat de eventuele planschade niet door de initiatiefnemer gedragen kunnen worden. Het aangevoerde geeft dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat de raad op voorhand in redelijkheid had moeten inzien dat de bestreden ontwikkeling financieel niet uitvoerbaar is.
    
    Het betoog faalt.
    
    16.3. Het betoog van de raad dat artikel 8:69a van de Awb in zoverre aan vernietiging van het plan in de weg staat, behoeft geen bespreking.
    
    Verwijzing zienswijze
    
    17. [appellant sub 1] en [appellant sub 2] en anderen hebben zich in de beroepschriften voor het overige beperkt tot het verwijzen naar de inhoud van de zienswijzen. In de overwegingen van het bestreden besluit is ingegaan op de zienswijzen. [appellant sub 1] en [appellant sub 2] en anderen hebben in de beroepschriften, noch ter zitting redenen aangevoerd waarom de weerlegging van de desbetreffende zienswijzen in het bestreden besluit onjuist zou zijn.
    
    Het betoog faalt.
    
    Conclusie en proceskosten
    
    18. Het beroep van [appellant sub 2] en anderen is niet-ontvankelijk, voor zover het is gericht tegen het niet vaststellen van financiële delen van een exploitatieplan. Het beroep van [appellant sub 2] en anderen is voor het overige ongegrond. Het beroep van [appellant sub 1] is ongegrond.
    
    19. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het beroep van [appellant sub 2] en anderen niet-ontvankelijk, voor zover het is gericht tegen het niet vaststellen van financiële delen van een exploitatieplan;
    
    II. verklaart het beroep van [appellant sub 2] en anderen voor het overige ongegrond;
    
    III. verklaart het beroep van [appellant sub 1] ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. W.D.M. van Diepenbeek, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. W. van Steenbergen, ambtenaar van staat.
    
    w.g. Van Diepenbeek w.g. Van Steenbergen
    lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van staat
    
    Uitgesproken in het openbaar op 16 juli 2014
    
    528-786.