ECLI:NL:RVS:2015:3005, Raad van State, 23-09-2015, 201410261/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2015-09-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 13 februari 2013 heeft het college [appellant sub 2] gelast om vóór 1 juli 2013 de woonvoorzieningen uit het pand aan de [locatie 1] te Kootwijkerbroek te verwijderen en verwijderd te houden, te weten door in ieder geval de badkamer en de keuken volledig te ontmantelen, onder oplegging van een dwangsom van € 7.500,00 ineens.

201410261/1/A1.
    Datum uitspraak: 23 september 2015
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    1. het college van burgemeester en wethouders van Barneveld,
    2. [appellant sub 2], wonend te Kootwijkerbroek, gemeente Barneveld,
    appellanten,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 20 november 2014 in zaak nr. 13/4185 in het geding tussen:
    
    [appellant sub 2]
    
    en
    
    het college.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 13 februari 2013 heeft het college [appellant sub 2] gelast om vóór 1 juli 2013 de woonvoorzieningen uit het pand aan de [locatie 1] te Kootwijkerbroek te verwijderen en verwijderd te houden, te weten door in ieder geval de badkamer en de keuken volledig te ontmantelen, onder oplegging van een dwangsom van € 7.500,00 ineens.
    
    Bij besluit van 11 juni 2013 heeft het college het door [appellant sub 2] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Bij dat besluit heeft het de begunstigingstermijn verlengd tot 1 november 2013.
    
    Bij besluit van 28 augustus 2013 heeft het college de begunstigingstermijn verlengd tot zes weken na de uitspraak van de rechtbank.
    
    Bij uitspraak van 20 november 2014 heeft de rechtbank het door [appellant sub 2] tegen het besluit van 11 juni 2013 ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en bepaald dat het college een nieuwe beslissing neemt op het bezwaarschrift van [appellant sub 2]. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
    
    [appellant sub 2] heeft een verweerschrift ingediend. Voorts heeft hij incidenteel hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een zienswijze gegeven. Voorts heeft het een nader stuk ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 12 augustus 2015, waar het college, vertegenwoordigd door mr. J.H. van Keeken, advocaat te Putten, en [appellant sub 2], vergezeld door [gemachtigde], zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. Het perceel, dat is gelegen aan de [locatie 2] en [locatie 1], heeft ingevolge het ten tijde van belang ter plaatse geldende bestemmingsplan "Buitengebied 2000" de bestemming "Agrarisch gebied I". Ingevolge artikel 7 van de planvoorschriften zijn die gronden bestemd voor de uitoefening van het agrarisch bedrijf en is binnen elk agrarisch bouwperceel ten hoogste één bedrijfswoning toegestaan. Ingevolge artikel 41, eerste lid, van de planvoorschriften is het verboden de onbebouwde grond en/of de daarop aanwezige bebouwing te gebruiken of te laten gebruiken op een wijze of tot een doel in strijd met de in het plan aan de grond gegeven bestemming.
    
    2. Bij besluit van 13 augustus 1976 heeft het college [appellant sub 2] een vergunning verleend voor het oprichten van een woning aan de [locatie 2], onder de voorwaarde dat de bestaande woning aan de [locatie 1] binnen een maand na voltooiing van de nieuwbouw wordt verbouwd tot bedrijfsruimte.
    
    3. Het college heeft zich in het in bezwaar gehandhaafde besluit van 13 februari 2013 op het standpunt gesteld dat het in stand laten van de inpandige woonvoorzieningen die het pand [locatie 1] geschikt maken voor gebruik als zelfstandige woonruimte in strijd is met artikel 7 van de planvoorschriften. In dat verband heeft het gesteld dat binnen de grenzen van het agrarisch bouwperceel tevens de woning [locatie 2] aanwezig is, waarvoor het vergunning heeft verleend onder de voorwaarde dat de bestaande woning [locatie 1] wordt verbouwd tot bedrijfsruimte. Het college heeft het handhavend optreden gebaseerd op artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onderdelen a en c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), alsmede op artikel 2.3a van die wet.
    
    Het hoger beroep van het college
    
    4. Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo en artikel 2.3a van die wet niet aan zijn in bezwaar gehandhaafde besluit van 13 februari 2013 ten grondslag heeft kunnen leggen.
    
    4.1. Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, van de Wabo is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    
    a. het bouwen van een bouwwerk, (..)
    
    c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet, (..).
    
    Ingevolge artikel 2.3, aanhef en onder b, is het verboden te handelen in strijd met een voorschrift van een omgevingsvergunning dat betrekking heeft op activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, b, c, d, f, g, h of i.
    
    Ingevolge artikel 2.3a, eerste lid, is het verboden een bouwwerk of deel daarvan dat is gebouwd zonder omgevingsvergunning in stand te laten.
    
    4.2. De rechtbank heeft, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 29 juni 2011 in zaak nr. 201007465/1/R1, terecht overwogen dat het algemeen gebruiksverbod als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo niet van toepassing is, nu het in dit geval gaat om een bestemmingsplan dat onder de gelding van de Wet op de Ruimtelijke Ordening tot stand is gekomen. Dit betekent dat het college ten aanzien van de gestelde strijd met het bestemmingsplan alleen het gebruiksverbod van artikel 41 van de planvoorschriften, in verbinding gelezen met artikel 7, aan het handhavend optreden ten grondslag had kunnen leggen. Echter, nu het college ter zitting van de Afdeling heeft erkend dat voor het oprichten van de woning aan de [locatie 1] een vergunning is verleend, had het college strijd met het bestemmingsplan niet aan het handhavingsbesluit ten grondslag kunnen leggen omdat het gebruik van het pand als woning is vergund.
    
    4.3. Het college betoogt onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 24 juli 2013 in zaak nr. 201211758/1/A1 terecht dat de rechtbank niet heeft onderkend dat in de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 2.3a, eerste lid, van de Wabo, ofschoon daarin de rechtsopvolger wordt aangehaald, geen aanknopingspunten zijn te vinden voor de conclusie dat de wetgever heeft beoogd de bepaling uitsluitend op de rechtsopvolger van toepassing te laten zijn en dat in de bewoordingen van de bepaling evenmin aanwijzingen in die zin zijn te vinden. Dat betoog leidt echter niet tot het daarmee beoogde doel. Het bestaan van een vergunning voor het oprichten van de woning aan de [locatie 1] betekent dat geen sprake is van bouwen zonder de daartoe vereiste vergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo. Gelet daarop, leidt het in stand laten van de woonvoorzieningen in het pand aan de [locatie 1] niet tot overtreding van artikel 2.3a van de Wabo.
    
    Het betoog faalt. De Afdeling overweegt nog ten overvloede dat het in stand laten van de woonvoorzieningen in afwijking van de aan het besluit van 13 augustus 1976 verbonden voorwaarde kan worden geduid als handelen in strijd met artikel 2.3, aanhef en onder b, van de Wabo.
    
    5. Het college betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte strijd heeft aangenomen met het bepaalde in artikel 5:6 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). Daartoe voert het aan dat het in bezwaar gehandhaafde besluit van 13 februari 2013 een andere grondslag heeft dan het in bezwaar gehandhaafde besluit van 5 september 1978.
    
    5.1. Bij besluit van 5 september 1978, dat is gehandhaafd bij besluit van 4 december 1978, heeft het college [appellant sub 2] onder aanzegging van bestuursdwang gelast te voldoen aan de voorwaarde van het besluit van 13 augustus 1976 dat de bestaande woning op het perceel wordt verbouwd tot bedrijfsruimte. Bij besluit van 12 januari 2015, derhalve na de uitspraak van de rechtbank, heeft het college het besluit van 5 september 1978 ingetrokken.
    
    5.2. Ingevolge artikel 5:6 van de Awb legt het bestuursorgaan geen herstelsanctie op zolang een andere wegens dezelfde overtreding opgelegde herstelsanctie van kracht is.
    
    5.3. Vast staat dat zowel het in bezwaar gehandhaafde besluit van 13 februari 2013 als dat van 5 september 1978 erop zijn gericht dat de woonvoorzieningen uit het pand aan de [locatie 1] worden verwijderd teneinde de met het besluit van 13 augustus 1976 strijdige situatie op te heffen. De rechtbank heeft derhalve terecht overwogen dat het college wegens dezelfde overtreding tweemaal een herstelsanctie heeft opgelegd, hetgeen in strijd is met artikel 5:6 van de Awb. De omstandigheid dat het college het besluit van 5 september 1978 inmiddels heeft ingetrokken, maakt niet dat de uitspraak van de rechtbank voor vernietiging in aanmerking komt, aangezien het college dat besluit pas na de uitspraak van de rechtbank heeft ingetrokken en de rechtbank de situatie terecht heeft beoordeeld naar het tijdstip waarop het bestreden besluit van 11 juni 2013 is genomen.
    
    Het betoog faalt.
    
    Het incidenteel hoger beroep van [appellant sub 2]
    
    6. [appellant sub 2] betoogt dat de rechtbank zijn beroep op het vertrouwensbeginsel ten onrechte heeft verworpen. Daartoe voert hij aan dat het college bij hem de gerechtvaardigde verwachting heeft gewekt dat niet langer handhavend zal worden opgetreden tegen het gebruik van het pand [locatie 1] als woning. Hij wijst in dat verband op de tijd die is verstreken na het besluit van 5 september 1978. Voorts wijst hij op een brief van het college van 1 november 2000 waarin de volgende passage is opgenomen: "Bovendien zijn er al twee volwaardige woningen binnen het bouwperceel aanwezig, de huisnummers […] (uw woning) en [.], zodat een tweede bedrijfswoning hoe dan ook niet tot de mogelijkheden behoort".
    
    6.1. De rechtbank heeft het beroep van [appellant sub 2] op het vertrouwensbeginsel terecht niet gehonoreerd. Het enkele tijdsverloop tussen het in bezwaar gehandhaafde besluit van 5 september 1978 - waaraan door zowel het college als [appellant sub 2] geen gevolg is gegeven - en het handhavend optreden van het college, is onvoldoende om aan te nemen dat in een dergelijke situatie niet meer handhavend kan worden opgetreden. Daarbij wordt betrokken dat het college de aan het besluit van 13 augustus 1976 verbonden voorwaarde niet heeft ingetrokken. De door [appellant sub 2] bedoelde passage in de brief van 1 november 2000 kan niet als een zodanige intrekking worden opgevat. Voorts bevat die passage geen concrete toezegging waaraan [appellant sub 2] het in rechte te honoreren vertrouwen kon ontlenen dat het college niet tot handhaving zou overgaan.
    
    Het betoog faalt.
    
    Conclusie
    
    7. Het hoger beroep van het college is ongegrond. Het incidenteel hoger beroep van [appellant sub 2] is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd met verbetering van de gronden waarop deze rust.
    
    8. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
    
    9. Het college dient ten aanzien van [appellant sub 2] op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
    
    II. bepaalt dat tegen het door het college van burgemeester en wethouders van Barneveld te nemen besluit op het bezwaar van [appellant sub 2] slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    
    III. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Barneveld tot vergoeding van bij [appellant sub 2] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 490,00 (zegge: vierhonderdnegentig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    IV. bepaalt dat van het college van burgemeester en wethouders van Barneveld een griffierecht van € 493,00 (zegge: vierhonderddrieënnegentig euro) wordt geheven.
    
    Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. B.J. van Ettekoven en mr. G.M.H. Hoogvliet, leden, in tegenwoordigheid van mr. L.C.M. Wijgerde, griffier.
    
    w.g. Van der Beek-Gillessen w.g. Wijgerde
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 23 september 2015
    
    672.