ECLI:NL:RVS:2018:2519, Raad van State, 25-07-2018, 201704094/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-07-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 13 november 2015 heeft het college [bedrijf] te kennen gegeven zijn verzoek om nadeelcompensatie niet in behandeling te kunnen nemen. [bedrijf] heeft het college verzocht om nadeelcompensatie. [bedrijf] stelt schade hebben geleden als gevolg van de weigering van een vergunning voor een camping voor mensen met honden in 2007, het geven van een onjuiste uitleg van de geldende milieuvergunning door de rechtsvoorganger van gemeente Horst aan de Maas, de gemeente Sevenum, het op de percelen van [bedrijf] gelegde voorkeursrecht en tegenwerking van de uitbreidingsplannen die [bedrijf] heeft. Het college heeft [bedrijf] verzocht zijn verzoek om nadeelcompensatie aan te vullen, omdat onduidelijk is welke rechtmatige overheidsmaatregel of welk rechtmatig overheidshandelen moet worden aangemerkt als schadeveroorzakende gebeurtenis(sen).

201704094/1/A2.
    Datum uitspraak: 25 juli 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellante] handelend onder de naam [bedrijf] (hierna: [bedrijf]), gevestigd te Sevenum, gemeente Horst aan de Maas,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 12 april 2017 in zaak nr. 16/2191 in het geding tussen:
    
    [bedrijf]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Horst aan de Maas.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 13 november 2015 heeft het college [bedrijf] te kennen gegeven zijn verzoek om nadeelcompensatie niet in behandeling te kunnen nemen.
    
    Bij besluit van 6 juni 2016 heeft het college het door [bedrijf] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 12 april 2017 heeft de rechtbank zich onbevoegd verklaard kennis te nemen van het door [bedrijf] daartegen ingestelde beroep voor zover dat ziet op zijn verzoek om vergoeding van schade veroorzaakt door feitelijk handelen. Voor het overige heeft de rechtbank het beroep ongegrond verklaard. De uitspraak van de rechtbank is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [bedrijf] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 15 juni 2018, waar [bedrijf], vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. D.N. Lavain, advocaat te Beek, en het college, vertegenwoordigd door M.C. van der Hek en mr. M. Rongen, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    [bedrijf] heeft het college bij brief van 4 juni 2014 verzocht om nadeelcompensatie. [bedrijf] stelt in deze brief schade hebben geleden als gevolg van de weigering van een vergunning voor een camping voor mensen met honden in 2007, het geven van een onjuiste uitleg van de geldende milieuvergunning door de rechtsvoorganger van gemeente Horst aan de Maas, de gemeente Sevenum, het op de percelen van [bedrijf] gelegde voorkeursrecht en tegenwerking van de uitbreidingsplannen die [bedrijf] heeft.
    
    2.    Het college heeft [bedrijf] bij brief van 22 juli 2015 verzocht zijn verzoek om nadeelcompensatie aan te vullen, omdat onduidelijk is welke rechtmatige overheidsmaatregel of welk rechtmatig overheidshandelen moet worden aangemerkt als schadeveroorzakende gebeurtenis(sen).
    
    Besluitvorming
    
    3.    Uit het bezwaarschrift en de daarbij overgelegde stukken blijkt dat de schade die [bedrijf] stelt te hebben geleden volgens hem het gevolg is van de weigering van een bouwvergunning voor veertig kennels. Tijdens de hoorzitting van de bezwaarschriftencommissie is duidelijk geworden dat deze bouwvergunning bij besluit van 6 november 2007 is geweigerd en dat de rechtsvoorganger van het college op het door [bedrijf] daartegen gemaakte bezwaar niet heeft beslist.
    
    4.    Het college heeft aan zijn besluit van 6 juni 2016 een advies van de bezwaarschriftencommissie van 11 april 2016 ten grondslag gelegd. Volgens de commissie heeft [bedrijf] niet aangetoond dat er een oorzakelijk verband bestaat tussen het weigeren van de bouwvergunning voor veertig kennels en de beweerdelijk door hem geleden schade. [bedrijf] heeft ook niet onderbouwd dat hij onevenredig zware schade lijdt als gevolg van het weigeren van de bouwvergunning, dat zou maken dat het niet toekennen van een schadevergoeding in strijd is met het evenredigheidsbeginsel en het beginsel van égalité devant les charges publiques, aldus de commissie. Het college heeft aan zijn besluit van 6 juni 2016 verder ten grondslag gelegd dat, ook als er een oorzakelijk verband zou bestaan tussen het weigeren van de genoemde bouwvergunning en de beweerdelijk geleden schade, de aanspraak op nadeelcompensatie is verjaard.
    
    Beroep
    
    5.    De rechtbank heeft overwogen dat zij niet bevoegd is te oordelen over vergoeding voor schade veroorzaakt door feitelijk overheidshandelen. Dit betekent dat zij niet kan oordelen over de aanspraak van [bedrijf] op een vergoeding voor schade die het stelt te hebben geleden als gevolg van onheuse bejegening door de gemeente Horst aan de Maas en haar rechtsvoorganger, de gemeente Sevenum. Voor zover [bedrijf] stelt schade te hebben geleden als gevolg van de weigering van de bouwvergunning voor veertig kennels en hiervoor compensatie wenst, heeft de rechtbank overwogen dat het verzoek om vergoeding te laat is ingediend. Hoewel niet precies is vast te stellen wanneer het besluit van 6 november 2007 onherroepelijk is geworden en de verjaringstermijn is begonnen, was die termijn op het moment dat [bedrijf] zijn verzoek om nadeelcompensatie indiende, op 4 juni 2014, verstreken. Voor zover [bedrijf] stelt schade te hebben geleden als gevolg van besluitvorming gebaseerd op de Wet voorkeursrecht gemeenten (hierna: Wvg), heeft de rechtbank overwogen dat [bedrijf] ingeval het tot verkoop van zijn gronden over had willen gaan, het eerst de gemeente in de gelegenheid diende te stellen deze gronden te kopen. [bedrijf] is niet verplicht geweest op grond van het voorkeursrecht zijn gronden te verkopen en de gemeente heeft de verkoop van de percelen niet kunnen afdwingen via het voorkeursrecht. Dat [bedrijf] alternatieve gronden heeft gekocht is niet het rechtstreeks gevolg van het besluit van 15 september 2008, waarbij een voorkeursrecht op de gronden van [bedrijf] is gevestigd. De rechtbank heeft verder vastgesteld dat het voorkeursrecht in september 2011 is komen te vervallen. [bedrijf] heeft zich op het standpunt gesteld dat het de kosten voor de aanschaf van alternatieve gronden niet had hoeven maken, omdat het voorkeursrecht is ingetrokken. De rechtbank is van oordeel dat [bedrijf] door alternatieve gronden te kopen vooruit is gelopen op een onzekere ontwikkeling - namelijk dat het de gronden waarop het voorkeursrecht was gevestigd aan de gemeente zou verkopen - en dat dit voor zijn eigen rekening komt. Dat het voorkeursrecht is beëindigd en het niet nodig bleek alternatieve gronden te kopen komt daarmee ook voor rekening van [bedrijf]. Er bestaat dan ook geen oorzakelijk verband tussen het besluit tot vervallenverklaring van het voorkeursrecht en de beweerdelijk geleden schade, aldus de rechtbank.
    
    Hoger beroep
    
    6.    [bedrijf] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het zijn verzoek om vergoeding voor de schade die is veroorzaakt door de weigering van een bouwvergunning te laat heeft ingediend. Volgens [bedrijf] is de rechtbank ten onrechte uitgegaan van een verjaringstermijn van vijf jaar en dient uit te worden gegaan van een verjaringstermijn van twintig jaar, omdat niet is vast te stellen wanneer het besluit van 6 november 2007 onherroepelijk is geworden.
    
    6.1.    Daargelaten of [bedrijf] zijn verzoek tijdig heeft ingediend, kan het betoog niet leiden tot het daarmee beoogde doel. De Afdeling overweegt hiertoe als volgt. Het besluit waarbij de bouwvergunning is geweigerd is onherroepelijk geworden en wordt daarmee geacht rechtmatig te zijn. Schade veroorzaakt door een rechtmatig besluit komt alleen voor tegemoetkoming in aanmerking als de schade buiten het normaal maatschappelijk risico valt en op een beperkte groep burgers of instellingen drukt (zie onder meer de uitspraak van de Afdeling van 6 mei 1997, ECLI:NL:RVS:1997:AA6762). [bedrijf] heeft slechts aangevoerd dat zijn bedrijf niet kan uitbreiden als gevolg van de weigering van de bouwvergunning. [bedrijf] heeft niets aangevoerd wat zou kunnen bijdragen aan het oordeel dat deze schade buiten zijn normaal maatschappelijk risico valt. Ter zitting heeft [bedrijf] desgevraagd toegelicht dat hetgeen het heeft aangevoerd over het voorkeursrecht op basis van de Wvg en artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en fundamentele vrijheden dient ter illustratie van de schade die het heeft geleden. De Afdeling ziet geen aanleiding hierop in te gaan.
    
        Het betoog faalt.
    
    7.    [bedrijf] betoogt verder dat de rechtbank zich ten onrechte onbevoegd heeft verklaard kennis te nemen van zijn verzoek om nadeelcompensatie voor zover dat ziet op schade die het heeft geleden als gevolg van een onjuiste uitleg die de gemeente aan derden heeft gegeven over een aan hem verleende revisievergunning.
    
    7.1.    De Afdeling stelt vast dat een verzoek om vergoeding van schade veroorzaakt door het geven van een onjuiste uitleg door de gemeente aan derden niet een verzoek om nadeelcompensatie is, maar een verzoek om schadevergoeding wegens onrechtmatig overheidshandelen. Omdat de gestelde schadeveroorzakende gebeurtenis heeft plaatsgevonden voor 1 juli 2013, is in dit geval ingevolge artikel IV van de Wet nadeelcompensatie en schadevergoeding bij onrechtmatige besluiten het vóór 1 juli 2013 geldende recht van toepassing. Zoals de rechtbank met juistheid heeft overwogen, is voor de beantwoording van de vraag of een beslissing van een bestuursorgaan over schadevergoeding wegens gesteld onrechtmatig overheidshandelen kan worden aangemerkt als een besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht volgens vaste rechtspraak van de Afdeling van belang of is voldaan aan de vereisten van de zogenoemde materiële en processuele connexiteit (zie onder meer haar genoemde uitspraak van 6 mei 1997). Aan het vereiste van materiële connexiteit is voldaan, indien de gestelde geleden schade is veroorzaakt binnen het kader van de uitoefening door het bestuursorgaan dat de schadebeslissing neemt, van een door dat orgaan aan het publiekrecht ontleende bevoegdheid. Alleen in een dergelijk geval levert een schriftelijke beslissing omtrent schade die niet is gebaseerd op een in een wet of een beleidsregel voorziene specifieke schadevergoedingsregeling, in beginsel een zogenoemd zelfstandig of zuiver schadebesluit op. Aan het vereiste van processuele connexiteit is voldaan, indien ook tegen de schadeveroorzakende uitoefening van de publiekrechtelijke bevoegdheid zelf beroep open staat bij de bestuursrechter.
    
        De rechtbank heeft uit dit toetsingskader terecht afgeleid dat voor zover [bedrijf] vergoeding wenst van schade veroorzaakt door feitelijke gedragingen - zoals het geven van een onjuiste uitleg - geen sprake is van processuele connexiteit. Zij had zich evenwel niet onbevoegd moeten verklaren te beslissen op het verzoek van [bedrijf] om vergoeding van schade als gevolg van feitelijke gedragingen, maar zij had het beroep van [bedrijf] wat dit onderdeel betreft gegrond moeten verklaren en moeten oordelen dat het college het bezwaar van [bedrijf] wat dit onderdeel betreft niet-ontvankelijk had moeten verklaren.
    
        Om die reden slaagt het betoog.
    
    Slotsom
    
    8.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover de rechtbank zich onbevoegd heeft verklaard te beslissen op het verzoek van [bedrijf] om vergoeding van schade als gevolg van feitelijke gedragingen. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 6 juni 2016 gegrond verklaren voor zover dat ziet op voornoemd verzoek, dit besluit wat dit onderdeel betreft vernietigen, het bezwaar tegen het besluit van 13 november 2013 in zoverre niet-ontvankelijk verklaren en bepalen dat haar uitspraak in de plaats treedt van het besluit van 6 juni 2016 voor zover dit wordt vernietigd. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd voor het overige.
    
    9.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Limburg van 12 april 2017 in zaak nr. 16/2191, voor zover de rechtbank zich onbevoegd heeft verklaard te beslissen op het verzoek van [appellante] handelend onder de naam [bedrijf] om vergoeding van schade als gevolg van feitelijke gedragingen;
    
    III.    verklaart het beroep tegen het besluit van 6 juni 2016, met kenmerk 16-0444158/1604290014, voor zover dat ziet op voormeld verzoek, gegrond;
    
    IV.    vernietigt dit besluit wat dit onderdeel betreft;
    
    V.    verklaart het bezwaar tegen het besluit van 13 november 2013, met kenmerk 15-3309229/15070115, in zoverre niet-ontvankelijk;
    
    VI.    bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit van 6 juni 2016, voor zover dit is vernietigd;
    
    VII.    bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
    
    VIII.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Horst aan de Maas aan [appellante] handelend onder de naam [bedrijf] het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 835,00 (zegge: achthonderdvijfendertig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. B.J. Schueler en mr. E.J. Daalder, leden, in tegenwoordigheid van mr. W. Dijkshoorn, griffier.
    
    w.g. Scholten-Hinloopen    w.g. Dijkshoorn
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 25 juli 2018
    
    735.