ECLI:NL:RVS:2016:1474, Raad van State, 01-06-2016, 201507375/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2016-06-01 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 1 oktober 2012 heeft het college krachtens artikel 2.20 van het Activiteitenbesluit milieubeheer maatwerkvoorschriften gesteld om te verzekeren dat de exploitatie van het café van [appellant] aan de [locatie 1] te Hengelo voldoet aan de daarvoor op grond van artikel 2.17 van het Activiteitenbesluit milieubeheer geldende geluidgrenswaarden.

201507375/1/A1.
    Datum uitspraak: 1 juni 2016
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te Almelo,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 25 augustus 2015 in zaak nr. 13/2933 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Hengelo.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 1 oktober 2012 heeft het college krachtens artikel 2.20 van het Activiteitenbesluit milieubeheer maatwerkvoorschriften gesteld om te verzekeren dat de exploitatie van het café van [appellant] aan de [locatie 1] te Hengelo voldoet aan de daarvoor op grond van artikel 2.17 van het Activiteitenbesluit milieubeheer geldende geluidgrenswaarden.
    
    Bij besluit van 22 februari 2013 heeft het college [appellant] onder dwangsom gelast om, kort weergegeven, de geluidgrenswaarden na te leven. De dwangsom bedraagt 1.500 euro per overtreding met een maximimum van 3.000 euro.
    
    Bij besluit van 7 mei 2013 heeft het college geconstateerd dat de eerder opgelegde last is overtreden, en [appellant] opnieuw gelast om de geluidgrenswaarden na te leven. De dwangsom bedraagt eenmalig 10.000 euro.
    
    Bij besluit van 15 mei 2013 heeft het college geconstateerd dat de eerder opgelegde lasten zijn overtreden, en [appellant] opnieuw gelast de geluidgrenswaarden na te leven. Ditmaal is de dwangsom vastgesteld op eenmalig 25.000 euro.
    
    Bij besluit van 28 juni 2013 heeft het college [appellant] onder bestuursdwang gelast te voldoen aan de geluidgrenswaarden.
    
    Bij besluit van 18 juli 2013 heeft het college besloten tot invordering van dwangsommen die zijn verbeurd door het overtreden van de op 22 februari 2013 en 7 mei 2013 opgelegde lasten.
    
    Bij besluit van 5 november 2013 heeft het college de door [appellant] tegen de besluiten van 7 mei 2013, 15 mei 2013, 28 juni 2013 en 18 juli 2013 gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
    
    Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld bij de rechtbank.
    
    Bij besluit van 12 maart 2014 heeft het college besloten tot invordering van de dwangsom die is verbeurd door het overtreden van de op 15 mei 2013 opgelegde last. Ingevolge artikel 5:39 van de Algemene wet bestuursrecht heeft het beroep van [appellant] mede betrekking op dit besluit.
    
    Bij uitspraak van 25 augustus 2015 heeft de rechtbank het beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 26 april 2016, waar [appellant], in persoon en bijgestaan door mr. J.P. van de Vorstsenbosch, en het college, vertegenwoordigd door I.B.H. Heil en M.A.M. Schepers-Sombekke, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Gang van zaken
    
    1. Ingevolge artikel 2.17, eerste lid, van het Activiteitenbesluit milieubeheer dient, voor zover hier van belang, in de nachtperiode het door het café veroorzaakte langtijdgemiddelde beoordelingsniveau (LAr, LT) in aanpandige woningen niet hoger te zijn dan 25 dB(A).
    
    In opdracht van het college hebben op vier nachten geluidmetingen in een aanpandige woning (locatie 2]) plaatsgevonden: in de nacht van 5 op 6 april 2013 (hierna: meting I), in de nacht van 4 op 5 mei 2013 (hierna: meting II), in de nacht van 11 op 12 mei 2013 (hierna: meting III) en in de nacht van 7 op 8 juni 2013 (hierna: meting IV). Bij alle metingen is geconstateerd dat het inpandige langtijdgemiddelde beoordelingsniveau als gevolg van het geluid van het café hoger dan 25 dB(A) was.
    
    Op basis van de metingen I en II heeft het college geconcludeerd dat vanwege overtreding van de bij het besluit van 22 februari 2013 opgelegde last de maximale dwangsom van 3.000 euro is verbeurd. Bij het besluit van 18 juli 2013 is besloten tot invordering van dit bedrag. Daarnaast heeft het college op basis van deze metingen besloten vanwege de voortdurende overtredingen opnieuw, bij besluit van 7 mei 2013, een last onder dwangsom op te leggen.
    
    Op basis van meting III heeft het college geconcludeerd dat vanwege overtreding van de bij besluit van 7 mei 2013 opgelegde last de dwangsom van 10.000 euro is verbeurd. Bij het besluit van 18 juli 2013 is besloten tot invordering van dit bedrag. Daarnaast heeft het college op basis van deze meting besloten vanwege de voortdurende overtredingen opnieuw, bij besluit van 15 mei 2013, een last onder dwangsom op te leggen.
    
    Op basis van meting IV heeft het college geconcludeerd dat vanwege overtreding van de op 15 mei 2013 opgelegde last de dwangsom van 25.000 euro is verbeurd. Bij het besluit van 12 maart 2014 heeft het college besloten tot invordering van dit bedrag. Daarnaast heeft het college vanwege de voortdurende overtredingen besloten tot het bij besluit van 28 juni 2013 opleggen van een last onder bestuursdwang.
    
    Hoger beroepsgrond (1): overtreding artikel 2.17 als grondslag
    
    2. [appellant] betoogt dat het besluit van 1 oktober 2012 tot het stellen van maatwerkvoorschriften impliceert dat hij bij naleving van die maatwerkvoorschriften voldaan heeft aan zijn verantwoordelijkheid om artikel 2.17 van het Activiteitenbesluit milieubeheer na te leven. Gelet hierop zijn, zo begrijpt de Afdeling het betoog, ten onrechte lasten opgelegd vanwege overtreding van de in artikel 2.17 gestelde geluidgrenswaarden. De rechtbank heeft dit volgens hem miskend.
    
    2.1. Dit betoog faalt. De gestelde maatwerkvoorschriften houden, kort weergegeven, in dat een aantal technische maatregelen moeten worden getroffen en gedragsregels moeten worden nageleefd met het oog op de beperking van de door het café veroorzaakte geluidbelasting. Het zijn aanvullende voorschriften, die onverlet laten dat ook aan de in artikel 2.17 gestelde geluidgrenswaarden moet worden voldaan, en onverlet laten dat bij het overtreden van de geluidgrenswaarden handhavend kan worden opgetreden.
    
    Hoger beroepsgrond (2): overtredingen staan niet vast
    
    3. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat op basis van de metingen niet onomstotelijk kan worden vastgesteld dat overtredingen hebben plaatsgevonden. Uit het aan de rechtbank door de Stichting advisering bestuursrechtspraak uitgebrachte deskundigenverslag over de metingen kan volgens hem slechts worden afgeleid dat het aannemelijk is dat bij alle metingen overtredingen hebben plaatsgevonden, maar niet dat dit zeker is.
    
    3.1. In het deskundigenverslag is op basis van een uitgebreide bespreking van de uitgevoerde geluidmetingen en de door [appellant] over de metingen gemaakte opmerkingen vastgesteld dat het niet aannemelijk is dat geen overtredingen hebben plaatsgevonden. Vervolgens wordt de volgende conclusie getrokken door de deskundige:
    
    "Derhalve kan vastgesteld worden dat het college op basis van de geluidsrapporten (…) heeft kunnen concluderen dat in de nachten van 6 april, 5 mei, 12 mei en 18 juni 2013, de grenswaarde van 25 dB(A) voor het langtijdgemiddelde beoordelingsniveau (LAr, LT) in de woning aan de Marktstraat 13-1 te Hengelo werd overschreden."
    
    De rechtbank heeft hieruit terecht geconcludeerd dat volgens de deskundige het standpunt van het college, dat bij alle metingen overtredingen zijn vastgesteld, juist is. Er is geen grond voor het oordeel dat de rechtbank niet van de conclusie van de deskundige heeft mogen uitgaan.
    
    Dit betoog faalt.
    
    Hoger beroepsgrond (3): termijn voor afstellen geluidbegrenzer
    
    4. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat, in de woorden van de Afdeling weergegeven, het niet redelijk is om te gelasten verdere overtredingen van de geluidgrenswaarden achterwege te laten zonder hem eerst de mogelijkheid te geven om te onderzoeken hoe de geluidbegrenzer zou moeten worden afgesteld om aan de geluidgrenswaarden te kunnen voldoen.
    
    4.1. Ook dit betoog faalt. Het betoog komt er in feite op neer dat het college zou moeten gedogen dat de geluidgrenswaarden verder zullen worden overtreden totdat onderzoek is gedaan naar de mogelijkheden om zonder overtreding het café in werking te hebben. Daartoe is het college echter niet verplicht. Het college heeft op goede gronden kunnen besluiten om te gelasten dat verdere overtredingen achterwege moeten blijven, ook als dat zou betekenen dat [appellant] de exploitatie van het café pas zou kunnen hervatten na het doen van een geluidmeting om de begrenzer af te stellen.
    
    Hoger beroepsgrond (4): hoogte dwangsombedragen
    
    5. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de dwangsommen onredelijk hoog waren, onder meer omdat er maar in één woning overtredingen zijn vastgesteld, omdat hij in het verleden al kosten heeft gemaakt voor het treffen van geluidwerende maatregelen en omdat betaling van de dwangsommen zijn faillissement zou betekenen.
    
    5.1. De hoogte van de gestelde dwangsom moet op grond van artikel 5:32b, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht in redelijke verhouding staan tot de zwaarte van het geschonden belang en tot de beoogde werking van de dwangsom.
    
    5.2. Zoals de rechtbank ook al heeft vastgesteld is de - bij iedere last oplopende - hoogte van de dwangsommen voor [appellant] geen aanleiding geweest om de lasten na te leven, en daarmee het naar zijn zeggen uit verbeurte van de dwangsommen voortvloeiende faillissement te voorkomen. Dit is eerder een aanwijzing dat de dwangsombedragen met het oog op de beoogde werking van de dwangsommen te laag zijn geweest, dan te hoog. De rechtbank heeft naar het oordeel van de Afdeling op goede gronden geoordeeld dat niet kan worden gezegd dat de dwangsommen onredelijk hoog zijn.
    
    Het betoog faalt.
    
    Hoger beroepsgrond (5): invorderingsbesluit van 12 maart 2014
    
    6. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het besluit van 12 maart 2014 tot invordering van verbeurde dwangsommen onrechtmatig is omdat hij het besluit niet heeft ontvangen. Hij is van dat besluit pas tijdens de zitting bij de rechtbank op 11 juli 2014 op de hoogte geraakt. Op dat moment was de bevoegdheid tot invordering ingevolge artikel 5:35 van de Algemene wet bestuursrecht verjaard.
    
    6.1. De rechtbank heeft geoordeeld dat het college weliswaar niet aannemelijk heeft gemaakt dat het besluit van 12 maart 2014 aangetekend is verzonden, maar wel dat het per gewone post aan [appellant] is verzonden. In de enkele ontkenning van [appellant] dat hij het besluit heeft ontvangen, ziet de rechtbank geen aanleiding voor het oordeel dat het besluit [appellant] niet heeft bereikt. Daaruit volgt naar het oordeel van de rechtbank dat hetgeen [appellant] in beroep heeft aangevoerd niet volgt dat de bevoegdheid van het college om de dwangsom in te vorderen was verjaard.
    
    6.2. [appellant] betoogt in hoger beroep dat het college gehouden was om te bewijzen dat hij heeft getekend voor ontvangst van het besluit, en door dit na te laten het risico heeft aanvaard dat het besluit wellicht niet door [appellant] is ontvangen.
    
    Aan dit betoog ligt de veronderstelling ten grondslag dat het besluit aangetekend is verzonden. De rechtbank is er echter juist van uitgegaan dat het besluit niet aangetekend, maar per gewone post, is verzonden. De rechtbank heeft vervolgens geoordeeld dat de enkele ontkenning van ontvangst van dit besluit onvoldoende is om ervan uit te gaan dat het besluit niet is ontvangen. In hoger beroep heeft [appellant] geen argumenten gegeven op grond waarvan de rechtbank ten onrechte tot dit oordeel is gekomen.
    
    Het betoog faalt.
    
    Slotsom
    
    7. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. Th.C. van Sloten, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.J. van der Zijpp, griffier.
    
    w.g. Van Sloten w.g. Van der Zijpp
    lid van de enkelvoudige kamer griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 1 juni 2016
    
    262.