ECLI:NL:RVS:2017:218, Raad van State, 01-02-2017, 201600293/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2017-02-01 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 10 oktober 2013 heeft de staatssecretaris een verzoek om informatie van Foodwatch afgewezen.

201600293/1/A3.
    Datum uitspraak: 1 februari 2017
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellante], gevestigd te [plaats],
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 2 december 2015 in zaak nr. 14/6213 in het geding tussen:
    
    de Stichting Foodwatch Nederland, gevestigd te Amsterdam,
    
    en
    
    de staatssecretaris van Economische Zaken.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 10 oktober 2013 heeft de staatssecretaris een verzoek om informatie van Foodwatch afgewezen.
    
    Bij besluit van 14 augustus 2014 heeft de staatssecretaris het door Foodwatch daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard en een document openbaar gemaakt.
    
    Bij uitspraak van 2 december 2015 heeft de rechtbank het door Foodwatch daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 14 augustus 2014 deels vernietigd, het besluit van 10 oktober 2013 in zoverre herroepen en bepaald dat de staatssecretaris uiterlijk zes weken na verzending van deze uitspraak bepaalde informatie openbaar maakt. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    
    Foodwatch heeft incidenteel hoger beroep en voorwaardelijk incidenteel hoger beroep ingesteld.
    
    [appellante] en de staatssecretaris hebben een zienswijze ingediend.
    
    [appellante] en Foodwatch hebben de Afdeling toestemming, als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), verleend.
    
    Foodwatch heeft het niet-voorwaardelijke incidenteel hoger beroep ingetrokken en een reactie ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 6 december 2016, waar [appellante], vertegenwoordigd door [gemachtigden], bijgestaan door mr. I.E.M. Scholten-Verheijen, advocaat te Amsterdam, Foodwatch, vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. M.E. Kingma en mr. J.W.A. Meddens, advocaten te Amsterdam, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. W.C.M. Niekus en M.T.P.E. Jeurissen, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1. In 2013 heeft de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (hierna: de NVWA) geconstateerd dat de herkomst van het over de periode van 1 januari 2011 tot en met 15 februari 2013 bij [vleesgroothandel] verwerkte vlees onduidelijk is. [vleesgroothandel] had paardenvlees ingekocht, terwijl in de administratie niet was geregistreerd dat paarden zijn verwerkt en op facturen, pakbonnen en andere documenten van [vleesgroothandel] niet was vermeld dat een geleverd vleesproduct paardenvlees bevat. De NVWA heeft de Nederlandse directe afnemers van [vleesgroothandel] gewezen op hun verplichting om de door [vleesgroothandel] geleverde vleespartijen te traceren, de daarmee vervaardigde producten uit voorzorg van de markt te halen en hun afnemers te informeren over de producten waarin het vlees van [vleesgroothandel] is verwerkt, en de verplichting van die afnemers om het vlees te traceren en van de markt te halen. De afnemers moesten de NVWA met een GFL-melding informeren over de uitvoering van die verplichtingen.
    
    2. Bij brief van 28 mei 2013 heeft Foodwatch op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob) onder meer verzocht om openbaarmaking van de gegevens van de afnemers van [vleesgroothandel].
    
    Bij het besluit van 10 oktober 2013 heeft de staatssecretaris op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob geweigerd een lijst met afnemers openbaar te maken, omdat het belang van openbaarmaking niet opweegt tegen het belang van het voorkomen van onevenredige benadeling van de afnemers. De afnemers kunnen worden benadeeld door reputatieschade, onheuse bejegening en juridische claims van derden, aldus de staatssecretaris.
    
    3. De rechtbank heeft geoordeeld dat de staatssecretaris niet op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob mocht weigeren de lijst met afnemers openbaar te maken. De staatssecretaris heeft volgens de rechtbank niet aannemelijk gemaakt dat openbaarmaking tot zodanige schade voor de afnemers zou leiden dat zich onevenredige benadeling voordoet. De staatssecretaris en de afnemers kunnen bij openbaarmaking vermelden dat de omstandigheid dat een bedrijf betrokken is bij het terughalen van vlees niet betekent dat het bedrijf onrechtmatig heeft gehandeld. Hiernaast heeft de rechtbank in aanmerking genomen dat het enkele jaren geleden is dat het desbetreffende vlees is verhandeld.
    
    De rechtbank heeft bepaald dat de staatssecretaris uiterlijk zes weken na verzending van de uitspraak de lijst van debiteuren van [vleesgroothandel] en de namen van de afnemers van het vlees van [vleesgroothandel] openbaar maakt.
    
    Het hoger beroep van [appellante]
    
    4. Gelet op het verhandelde ter zitting, ziet de Afdeling geen reden om het hoger beroep van [appellante] wegens het ontbreken van belang niet-ontvankelijk te verklaren.
    
    5. [appellante] bestrijdt dat zij als afnemer van met paardenvlees gemengd rundvlees kan worden aangemerkt. Zij betoogt dat zij daarom buiten het door Foodwatch ingediende verzoek valt.
    
    5.1. In de brief van 28 mei 2013 heeft Foodwatch verwezen naar een e-mailactie waarbij is gevraagd om de gegevens van de afnemers van het met paardenvlees gemengde rundvlees van vleesverwerker [vleesgroothandel]. Bij de brief wordt op grond van de Wob nogmaals verzocht om "de gegevens van afnemers openbaar te maken". In het verzoek verwijst Foodwatch naar een brief van 16 mei 2013 van de staatssecretaris van Economische Zaken en de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport aan de Tweede Kamer, waarin staat dat de NVWA de mogelijke afnemers van de door [vleesgroothandel] tussen 1 januari 2011 en 15 februari 2013 geleverde vleespartijen heeft opgedragen om die partijen te traceren en de producten die geproduceerd zijn met dit vlees uit voorzorg van de markt te halen. Hieruit blijkt dat het verzoek ziet op afnemers van [vleesgroothandel] in die periode die volgens de NVWA mogelijk met paardenvlees vermengd rundvlees hebben afgenomen. Ter zitting van de Afdeling is namens de staatssecretaris toegelicht dat niet bekend is welke afnemers van [vleesgroothandel] daadwerkelijk rundvlees hebben afgenomen waarin paardenvlees was verwerkt. Nu [appellante] door de NVWA is aangeschreven als een mogelijke afnemer van met paardenvlees vermengd rundvlees van [vleesgroothandel], heeft het verzoek mede op haar betrekking.
    
    Het betoog faalt.
    
    6. [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de staatssecretaris informatie niet op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob mocht weigeren. Daartoe voert zij aan dat zij door openbaarmaking onevenredig wordt benadeeld. [appellante] is de grootste producent en leverancier in Europa van halal vleeswaren. Paardenvlees in halal producten is volstrekt onacceptabel. Iedere associatie van [appellante] met paardenvlees zal haar goede naam en reputatie onherstelbare schade toebrengen. Deze gevolgen kunnen zo groot zijn dat zij in haar bestaansrecht wordt bedreigd. [appellante] heeft geen enkel voordeel gehad door vlees af te nemen bij [vleesgroothandel], was niet bekend met de fraude en heeft, nadat de fraude aan het licht kwam, passende maatregelen genomen en volledige medewerking verleend aan de NVWA. Bovendien heeft zij daarbij informatie in vertrouwen overgelegd. Openbaarmaking leidt volgens [appellante] ook tot onevenredige bevoordeling van de concurrenten die geen vlees hebben afgenomen bij [vleesgroothandel].
    
    6.1. Ingevolge artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob blijft het verstrekken van informatie ingevolge deze wet achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden.
    
    6.2. Op de lijst met afnemers van [vleesgroothandel] staat een groot aantal, ongeveer 1800, directe en indirecte afnemers van [vleesgroothandel]. Namens de staatssecretaris is ter zitting van de Afdeling toegelicht dat hij die afnemers tijdig op de hoogte heeft gesteld van de uitspraak van de rechtbank, waarin is bepaald dat de staatssecretaris uiterlijk zes weken na verzending van de uitspraak de namen van de afnemers van het vlees van [vleesgroothandel] openbaar maakt. Enkel [appellante] heeft tegen de uitspraak hoger beroep ingesteld. De directe afnemers van [vleesgroothandel], waaronder [appellante], zijn door de NVWA gewezen op hun plicht om hun afnemers te informeren over de producten waarin vlees van [vleesgroothandel] was verwerkt. De afnemers van [appellante] dienden er dus reeds in 2013 van op de hoogte te zijn dat [appellante] rundvlees van [vleesgroothandel] had afgenomen waarin mogelijk paardenvlees was vermengd. Ter zitting van de Afdeling op 6 december 2016 is namens [appellante] toegelicht dat zij tot op dat moment nog geen schade had geleden. De rechtbank heeft terecht in aanmerking genomen dat sinds de periode waarin [vleesgroothandel] heeft gefraudeerd inmiddels enkele jaren zijn verstreken. Verder heeft de rechtbank terecht overwogen dat bij openbaarmaking bij het publiek onder de aandacht kan worden gebracht dat de omstandigheid dat een bedrijf betrokken is bij het terughalen van vlees niet betekent dat het bedrijf onrechtmatig heeft gehandeld.
    
    Gelet op het voorgaande, is de Afdeling met de rechtbank van oordeel dat niet aannemelijk is dat [appellante] door openbaarmaking van de lijst met afnemers van [vleesgroothandel] onevenredig wordt benadeeld. Evenmin is daarom aannemelijk dat de concurrenten die niet op de lijst staan door openbaarmaking van de lijst onevenredig worden bevoordeeld.
    
    Het betoog faalt.
    
    7. [appellante] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat artikel 10, tweede lid, aanhef en onder d, van de Wob aan openbaarmaking van de lijst met afnemers in de weg staat. Het belang van openbaarheid weegt volgens haar niet op tegen het belang van inspectie, controle en toezicht door de NVWA.
    
    7.1. Ingevolge artikel 10, tweede lid, aanhef en onder d, van de Wob blijft het verstrekken van informatie ingevolge deze wet achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen het belang van inspectie, controle en toezicht door bestuursorganen.
    
    7.2. Ter zitting is namens de staatssecretaris overtuigend toegelicht dat het belang van inspectie, controle en toezicht door de NVWA niet door openbaarmaking van de lijst wordt geraakt.
    
    Het betoog faalt.
    
    8. Tot slot betoogt [appellante] dat de uitspraak van de rechtbank in strijd is met het zorgvuldigheidsbeginsel, het gelijkheidsbeginsel, het verbod van willekeur en het evenredigheidsbeginsel. Daartoe voert zij aan dat zij niet in de gelegenheid is gesteld om een zienswijze in te dienen over openbaarmaking. De rechtbank had dan ook niet zelf in de zaak mogen voorzien. Er doet zich strijd met het gelijkheidsbeginsel en het verbod van willekeur voor, omdat uit de uitspraak van de rechtbank volgt dat de staatssecretaris niet gegevens over de afnemers die geen GFL-melding hebben gedaan openbaar hoeft te maken.
    
    8.1. Reeds omdat [appellante] ter zitting van de Afdeling heeft toegelicht dat in een andere procedure de gegevens van afnemers die geen GFL-melding hebben gedaan openbaar zijn gemaakt, slaagt hetgeen zij over het gelijkheidsbeginsel en verbod van willekeur aanvoert niet.
    
    De rechtbank heeft in haar uitspraak van 2 december 2015 het besluit van 14 augustus 2014 deels vernietigd en zelf in de zaak voorzien door het besluit van 10 oktober 2013 in zoverre te herroepen en te bepalen dat de staatssecretaris uiterlijk zes weken na verzending van de uitspraak openbaar maakt de lijst van debiteuren van [vleesgroothandel], de namen van de afnemers van het vlees van [vleesgroothandel], de product/merknamen en CE-nummers van de producten, daaronder begrepen de gegevens van de eindafnemers die geen GFL-melding hebben gedaan voor zover deze gegevens zijn vermeld in de GFL-meldingen van hun leveranciers. Daarbij heeft de rechtbank bepaald dat haar uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. [appellante], een afnemer van [vleesgroothandel], heeft niet als partij aan het geding bij de rechtbank deelgenomen en dus niet de gelegenheid gehad haar standpunt naar voren te brengen. [appellante] voert terecht aan dat de rechtbank onder deze omstandigheden ten onrechte zelf in de zaak heeft voorzien. Dat leidt echter niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak. [appellante] heeft thans in hoger beroep haar standpunt naar voren kunnen brengen. De door haar voorgedragen gronden leiden, zoals uit het voorgaande blijkt, niet tot het oordeel dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de staatssecretaris gehouden is de informatie openbaar te maken. De uitspraak van de rechtbank strekt er dan ook terecht toe dat de staatssecretaris de lijst van debiteuren van [vleesgroothandel] en de namen van de afnemers van het vlees van [vleesgroothandel] openbaar maakt.
    
    9. Het hoger beroep van [appellante] is ongegrond.
    
    Het voorwaardelijk incidenteel hoger beroep van Foodwatch
    
    10. Foodwatch heeft incidenteel hoger beroep ingesteld onder de voorwaarde dat het hoger beroep van [appellante] gegrond is. Nu het hoger beroep van het [appellante] ongegrond is, is deze voorwaarde niet vervuld en is het incidenteel hoger beroep van Foodwatch vervallen. Aan een inhoudelijke bespreking ervan wordt derhalve niet toegekomen.
    
    Conclusie
    
    11. Het hoger beroep van [appellante] is ongegrond. Het voorwaardelijke incidenteel hoger beroep van Foodwatch is vervallen. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    12. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. T.G.M. Simons en mr. J.J. van Eck, leden, in tegenwoordigheid van mr. H.E. Noordhoek, griffier.
    
    w.g. Slump w.g. Noordhoek
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 1 februari 2017
    
    819.