ECLI:NL:RVS:2018:2157, Raad van State, 28-06-2018, 201706173/1/V1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-06-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Vreemdelingenrecht

Samenvatting: Bij besluit van 6 juni 2017 heeft het COa een aanvraag van de vreemdeling om hem tot de opvang toe te laten, afgewezen.

201706173/1/V1.
    Datum uitspraak: 28 juni 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak met toepassing van artikel 8:54, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) op het hoger beroep van:
    
    het Centraal Orgaan opvang asielzoekers (hierna: het COa),
    appellant,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Haarlem, van 5 juli 2017 in zaak nr. 17/11987 in het geding tussen:
    
    [de vreemdeling]
    
    en
    
    het COa.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 6 juni 2017 heeft het COa een aanvraag van de vreemdeling om hem tot de opvang toe te laten, afgewezen.
    
    Bij uitspraak van 5 juli 2017 heeft de rechtbank het daartegen door de vreemdeling ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en bepaald dat het COa een nieuw besluit op de aanvraag neemt met inachtneming van de uitspraak.
    
    Tegen deze uitspraak heeft het COa hoger beroep ingesteld.
    
    De vreemdeling, vertegenwoordigd door mr. J.E. Groenenberg, advocaat te Nieuw Vennep, heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    Vervolgens is het onderzoek gesloten.
    
    Overwegingen
    
    1.    Het wettelijk kader en het beleidskader zijn opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    
    Inleiding
    
    2.    In deze zaak gaat de voorgedragen grief over het moment waarop in de Nederlandse regelgeving een asielaanvraag aan de orde is, in bijzonder waar het een opvolgend asielverzoek betreft. Dit moment is van belang voor de aanspraak van de vreemdeling op opvang door het COa. De in artikel 1 van de Regeling verstrekkingen asielzoekers en andere categorieën vreemdelingen 2005 (hierna: de Rva 2005) opgenomen definities van 'asielaanvraag' en 'asielzoeker' geven geen uitsluitsel over de - voor het markeren van de aanvang van de opvang beslissende - vraag of een asielverzoek is ingediend op het moment dat de vreemdeling zich schriftelijk aanmeldt door de wens kenbaar te maken een aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd te willen indienen dan wel op het moment dat hij met het daarvoor bestemde formulier het asielverzoek formeel indient. Dit onderscheid is terug te voeren op artikel 3.118b van het Vreemdelingenbesluit 2000 (hierna: het Vb 2000). In dit artikel heeft de regelgever de wijze van indiening van een opvolgende asielaanvraag voorgeschreven door van de vreemdeling te verlangen dat hij vooraf een kennisgevingsformulier invult. Dit is het model M35-O, bedoeld in paragraaf C1/2.9 van de Vreemdelingencirculaire 2000. Na een uitnodiging van de Immigratie- en Naturalisatiedienst (hierna: de IND) wordt de vreemdeling in de gelegenheid gesteld bij de bevoegde autoriteiten een formeel asielverzoek in te dienen. Dit is het model M35-H (Stcrt. 2014 nr. 9044 van 31 maart 2014, Bijlage 1) en dat vormt de start van de zogeheten ééndagstoets asiel, bedoeld in artikel 3.118b, tweede lid, van het Vb 2000. De uitspraak gaat over de vraag of voor het moment van indienen van de asielaanvraag en het markeren van de aanvang van de opvang het model M35-O dan wel het model M35-H bepalend is en hoe dit zich verhoudt tot de Awb en over de vraag of het in deze wet neergelegde stelsel past binnen het Unierecht.
    
    Het hoger beroep
    
    3.    Het COa klaagt in de enige grief dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het indienen van het model M35-O een asielaanvraag is in de zin van artikel 1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Rva 2005 en aldus recht op opvang creëert. Volgens het COa ontstaat recht op opvang pas op de dag voorafgaand aan de dag van de op uitnodiging van de IND gemaakte afspraak tot het in persoon indienen van een asielaanvraag met ondertekening van het model M35-H, overeenkomstig artikel 3.118b van het Vb 2000. Omdat de Procedurerichtlijn een onderscheid maakt tussen het kenbaar maken van een asielverzoek en de daadwerkelijke indiening ervan, heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat de benadering van het COa zich niet verdraagt met de Procedurerichtlijn en de Opvangrichtlijn, aldus het COa.
    
    3.1.    De nationale wetgever heeft met de Awb voorzien in een stelsel dat regelt dat een verzoek van een belanghebbende om een besluit te nemen een aanvraag vormt. Aan het begrip aanvraag en het besluitbegrip zijn zaken als de beslistermijn en rechtsbescherming gekoppeld. Artikel 37 van de Vw 2000 voorziet niet in een wettelijke grondslag voor afwijking van het begrip aanvraag. Ook is er geen ander wetsartikel dat daarin voorziet. Voor zover de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid in de lagere regelgeving met het model M35-O heeft beoogd voor de indiening van een tweede of volgende asielaanvraag regels te stellen die afwijken van de Awb is dat in strijd met die wet. Dit betekent dat de vreemdeling door het model M35-O in te vullen en te ondertekenen een asielaanvraag heeft ingediend. Hiermee heeft namelijk een belanghebbende een verzoek gedaan aan het bevoegde bestuursorgaan om een besluit te nemen. Dat hiermee het model M35-H zinledig wordt, zoals het COa betoogt, ter ondersteuning van de grief, is geen relevant argument om het wettelijke systeem anders te duiden. De Afdeling heeft in de sfeer van het procesrecht voor reguliere aanvragen hetzelfde overwogen voor de betekenis van het kennisgevingsformulier, bedoeld in artikel 3.99a, eerste lid, van het Vb 2000. De Afdeling verwijst naar haar uitspraak van 29 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:945, waarnaar de rechtbank ook terecht heeft verwezen.
    
    3.2.    Artikel 6 van de Procedurerichtlijn maakt duidelijk dat de lidstaten verschil mogen maken tussen het doen ('make' in de Engelse taalversie) van een asielverzoek en het indienen ('lodge' in de Engelse taalversie) daarvan. Uit het derde lid van dit artikel volgt dat de lidstaten bevoegd zijn de wijze van indiening van een asielaanvraag voor te schrijven. Het vierde lid van dit artikel bewerktstelligt dat gebruikmaking van die bevoegdheid er niet aan in de weg staat dat een asielverzoek geacht wordt te zijn ingediend zodra de bevoegde autoriteiten van de betrokken lidstaat een door een asielzoeker ingediend formulier hebben ontvangen.
    
        Het stelsel van de Awb, weergegeven in de bijlage, past binnen het Unierecht. Het systeem van de Procedurerichtlijn en de Opvangrichtlijn dwingt er niet toe dat wordt afgeweken van de Awb in die zin dat voor de opvolgende asielaanvraag en de daaraan gekoppelde aanvang van de opvang niet het moment van invulling en ondertekening van model M35-O maar dat van model M35-H bepalend zou zijn. Voor zover artikel 20 van de Opvangrichtlijn de lidstaten de mogelijkheid biedt om de materiële opvangvoorzieningen te beperken in geval van een opvolgende asielaanvraag wijst de Afdeling er op dat dat artikel ziet op individuele situaties en niet voorziet in een generieke uitsluiting.
    
    3.3.    De rechtbank heeft dus terecht overwogen dat het bij de staatssecretaris indienen van het model M35-O een aanvraag is in de zin van artikel 1:3, derde lid, van de Awb. Dat die aanvraag wellicht niet volledig is, doet daaraan, gelet op artikel 4:5, eerste lid, van de Awb, niet af. Het vorenstaande brengt mee dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat de vreemdeling met ingang van de datum van die aanvraag een asielzoeker is als bedoeld in artikel 1, aanhef en onder d, van de Rva 2005 die recht heeft op opvang krachtens artikel 3, tweede lid, aanhef en onder a, van de Rva 2005.
    
        De grief faalt.
    
    4.    Het hoger beroep is kennelijk ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    5.     Het COa dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    bevestigt de aangevallen uitspraak;
    
    II.    veroordeelt het Centraal Orgaan opvang asielzoekers tot vergoeding van bij de vreemdeling in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 501,00 (zegge: vijfhonderdeen euro).
    
    Aldus vastgesteld door mr. N. Verheij, voorzitter, en mr. G. van der Wiel en mr. D.A. Verburg, leden, in tegenwoordigheid van mr. H.W. Groeneweg, griffier.
    
    w.g. Verheij    w.g. Groeneweg
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 28 juni 2018
    
    32.  
    BIJLAGE
    
    Procedurerichtlijn (Richtlijn 2013/32/EU; PB 2013, L 180, blz. 60)
    
    Artikel 2
    
    In deze richtlijn wordt verstaan onder:
    
    […]
    
    b) „verzoek om internationale bescherming" of „verzoek": een verzoek van een onderdaan van een derde land of een staatloze om bescherming van een lidstaat die kennelijk de vluchtelingenstatus of de subsidiairebeschermingsstatus wenst en niet uitdrukkelijk verzoekt om een andere niet onder Richtlijn 2011/95/EU vallende vorm van bescherming waarom afzonderlijk kan worden verzocht;
    
    c) „verzoeker": een onderdaan van een derde land of een staatloze die een verzoek om internationale bescherming heeft gedaan waarover nog geen definitieve beslissing is genomen;
    
    […]
    
    q) „volgend verzoek": een later verzoek om internationale bescherming dat wordt gedaan nadat een definitieve beslissing over een vorig verzoek is genomen, met inbegrip van de gevallen waarin de verzoeker zijn verzoek expliciet heeft ingetrokken en de gevallen waarin de beslissingsautoriteit een verzoek heeft afgewezen na de impliciete intrekking ervan overeenkomstig artikel 28, lid 1.
    
    […]
    
    Artikel 6
    
    1. Wanneer een persoon een verzoek om internationale bescherming doet bij een autoriteit die naar nationaal recht bevoegd is voor de registratie van deze verzoeken vindt de registratie plaats binnen drie werkdagen nadat het verzoek is gedaan.
    
    […]
    
    2. De lidstaten zorgen ervoor dat een persoon die een verzoek om internationale bescherming heeft gedaan, daadwerkelijk de mogelijkheid heeft om het zo snel mogelijk in te dienen. Wanneer de verzoeker zijn verzoek niet indient, kunnen de lidstaten artikel 28 dienovereenkomstig toepassen.
    
    3. Onverminderd lid 2 kunnen de lidstaten eisen dat verzoeken om internationale bescherming persoonlijk en/of op een aangewezen plaats worden ingediend.
    
    4. Niettegenstaande lid 3 wordt een verzoek om internationale bescherming geacht te zijn ingediend zodra de bevoegde autoriteiten van de betrokken lidstaat een door een verzoeker ingediend formulier, of, indien voorgeschreven naar nationaal recht, een officieel rapport, hebben ontvangen.
    
    […]
    
    Opvangrichtlijn (Richtlijn 2013/33/EU; PB 2013, L 180, blz. 96)
    
    Artikel 2
    
    In deze richtlijn wordt verstaan onder:
    
    a) „verzoek om internationale bescherming": een verzoek om internationale bescherming zoals gedefinieerd in artikel 2, onder h), van Richtlijn 2011/95/EU;
    
    b) „verzoeker": een onderdaan van een derde land of een staatloze die een verzoek om internationale bescherming heeft ingediend waarover nog geen definitieve beslissing is genomen;
    
    […]
    
    Artikel 3
    
    1. Deze richtlijn is van toepassing op alle onderdanen van derde landen en staatlozen die een verzoek om internationale bescherming op het grondgebied, inclusief aan de grens, in de territoriale wateren of in de transitzones, van een lidstaat indienen voor zover zij als verzoeker op het grondgebied mogen verblijven, alsmede op de gezinsleden, indien zij overeenkomstig het nationale recht onder dit verzoek om internationale bescherming vallen.
    
    […]
    
    Artikel 17
    
    1. De lidstaten zorgen ervoor dat voor verzoekers materiële opvangvoorzieningen beschikbaar zijn wanneer zij hun verzoek om internationale bescherming indienen.
    
    Artikel 20
    
    1. De lidstaten kunnen de materiële opvangvoorzieningen beperken (..) indien een verzoeker:
    
    (..)
    
    c. een volgend verzoek als omschreven in artikel 2, onder q) van Richtlijn 2013/32/EU heeft ingediend.
    
    [..]
    
    5. De in de leden 1, 2, 3 en 4 van dit artikel bedoelde beslissingen tot beperking [..] van materiële  opvangvoorzieningen [..] worden individueel, objectief en onpartijdig genomen en met redenen omkleed. De beslissingen worden genomen op grond van de specifieke situatie van de betrokkene [..] en met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel.
    
    […]
    
    Algemene wet bestuursrecht
    
    Artikel 1:3
    
    […]
    
    3. Onder aanvraag wordt verstaan: een verzoek van een belanghebbende, een besluit te nemen.
    
    […]
    
    Artikel 4:1
    
    Tenzij bij wettelijk voorschrift anders is bepaald, wordt de aanvraag tot het geven van een beschikking schriftelijk ingediend bij het bestuursorgaan dat bevoegd is op de aanvraag te beslissen.
    
    Artikel 4:4
    
    Het bestuursorgaan dat bevoegd is op de aanvraag te beslissen, kan voor het indienen van aanvragen en het verstrekken van gegevens een formulier vaststellen, voor zover daarin niet is voorzien bij wettelijk voorschrift.
    
    Artikel 4:5
    
    1. Het bestuursorgaan kan besluiten de aanvraag niet te behandelen, indien:
    
    a. de aanvrager niet heeft voldaan aan enig wettelijk voorschrift voor het in behandeling nemen van de aanvraag, of
    
    b. de aanvraag geheel of gedeeltelijk is geweigerd op grond van artikel 2:15, of
    
    c. de verstrekte gegevens en bescheiden onvoldoende zijn voor de beoordeling van de aanvraag of voor de voorbereiding van de beschikking, mits de aanvrager de gelegenheid heeft gehad de aanvraag binnen een door het bestuursorgaan gestelde termijn aan te vullen.
    
    […]
    
    Vreemdelingenwet 2000
    
    Artikel 1
    
    In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
    
    […]
    
    opvolgende aanvraag: een volgend verzoek als bedoeld in artikel 2, onderdeel q, van de Procedurerichtlijn;
    
    […]
    
    Artikel 37
    
    1. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld omtrent:
    
    a. de wijze van indiening en behandeling van een aanvraag;
    
    […]
    
    Vreemdelingenbesluit 2000
    
    Artikel 3.108    
    
    1. De aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning als bedoeld in artikel 8, onder c en d, van de Wet, wordt door de vreemdeling of zijn wettelijk vertegenwoordiger in persoon ingediend op een door Onze minister te bepalen plaats.
    
    […]
    
    Artikel 3.108c
    
    1. De aanvraag tot het verlenen van de verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd wordt door de vreemdeling onverwijld ingediend nadat hij op  een door Onze minister te bepalen wijze te kennen heeft gegeven die aanvraag te willen indienen.    
    
    […]
    
    Artikel 3.118b
    
    1. Indien de vreemdeling reeds eerder een aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd heeft ingediend welke is afgewezen, wordt een volgende aanvraag niet ingediend dan nadat de vreemdeling schriftelijk, op een door Onze Minister te bepalen wijze, te kennen heeft gegeven die aanvraag in te willen dienen.
    
    […]
    
    Vreemdelingencirculaire 2000
    
    Paragraaf C1/2.9 De procedure bij een tweede of volgende aanvraag
    
    De ééndagstoets asiel
    
    […]
    
    De vreemdeling die een tweede of volgende aanvraag voor een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd wil indienen, stelt de IND conform artikel 3.118b, eerste lid, Vb, daarvan schriftelijk in kennis middels model M35-O. De vreemdeling geeft op model M35-O aan op grond van welke nieuwe feiten en omstandigheden hij een tweede of volgende aanvraag voor een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd wil indienen en voegt bewijsmiddelen als bijlage bij.
    
    […]
    
    De IND start na ontvangst van model M35-O op basis van de daarmee verstrekte informatie en bewijsmiddelen met de voorbereiding van het onderzoek naar de inwilligbaarheid van de (nog in te dienen) aanvraag.
    
    De IND vraagt de vreemdeling of diens gemachtigde in het kader van die voorbereiding om aanvullende informatie wanneer model M35-O niet volledig is ingevuld of de door de vreemdeling verstrekte informatie niet duidelijk is.
    
    […]
    
    De IND of de ambtenaar belast met de grensbewaking of met het toezicht op vreemdelingen mag na ontvangst van model M35-O een onderzoek starten. Paragraaf C1/2.2 Vc onder het kopje ‘Onderzoek in de rust- en voorbereidingstermijn’ is in dat geval van overeenkomstige toepassing.
    
    De IND beslist na ontvangst van model M35-O en na overleg met de Raad voor Rechtsbijstand en het COa op welke datum de ééndagstoets asiel van de vreemdeling start.
    
    De ééndagstoets asiel start nadat de vreemdeling de aanvraag voor een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd heeft ingediend op een door de IND vastgesteld moment op een door de IND aan te wijzen locatie.
    
    De IND merkt de aanvraag voor een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd die op een andere dan de hierboven beschreven wijze wordt ingediend aan als een onvolledige aanvraag. Een onvolledige aanvraag doet de termijnen van de asielprocedure niet aanvangen."
    
    […]
    
    Regeling verstrekkingen asielzoekers en andere categorieën vreemdelingen 2005
    
    Artikel 1
    
    Voor de toepassing van deze regeling wordt verstaan onder:
    
    […]
    
    c. asielaanvraag: een aanvraag tot het verlenen van de verblijfsvergunning voor bepaalde tijd als bedoeld in artikel 28 van de Vreemdelingenwet 2000;
    
    d. asielzoeker: een vreemdeling wiens vrijheid niet rechtens is ontnomen, door wie of ten behoeve van wie een asielaanvraag is ingediend;
    
    […]
    
    Artikel 3
    
    1. Het COA draagt zorg voor de centrale opvang van asielzoekers door erin te voorzien dat hen opvang wordt geboden in een opvangvoorziening.
    
    2. Tot de in het eerste lid bedoelde categorieën asielzoekers aan wie opvang wordt geboden behoren:
    
    a. de asielzoeker als bedoeld in artikel 1, eerste lid, aanhef en onder d van deze regeling;
    
    […].