ECLI:NL:CBB:2017:444, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 19-10-2017, 15/694
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2017-10-19 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Hoogte van de boete, overtreding Msw, matiging wegens niet voldoen aan derogatievoorwaarden

uitspraak 
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 15/694
      16005
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 19 oktober 2017 op het hoger beroep van:
    de staatssecretaris van Economische Zaken (verder: de staatssecretaris) 
    (gemachtigde: mr. A.H. Spriensma-Heringa),
    
    
      tegen de uitspraak van de rechtbank van de rechtbank Noord-Nederland van 4 augustus 2015, kenmerk 13/2928, in het geding tussen
    
    
    
      appellant 
    
    
    en 
    
      [naam] , te [plaats] (verder: [naam] )
    
    
  
  
    Procesverloop in hoger beroep
    
    
      De staatssecretaris heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 4 augustus 2015 (verder: de aangevallen uitspraak)
    
    
    
      
        [naam] heeft een reactie op het hogerberoepschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 24 november 2016, waar [naam] is verschenen en de staatssecretaris zich heeft laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. 
    
    
  
  
    Grondslag van het geschil
    
    
      1.1
      Voor een uitgebreide weergave van het verloop van de procedure, het wettelijk kader en de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden, voor zover niet bestreden, wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak. Het College volstaat met het volgende.
      
    
    
      1.2
      Bij besluit van 5 juli 2012 heeft appellant aan [naam] een bestuurlijke boete opgelegd van € 45.000,- wegens overtreding van artikel 7 van de Meststoffenwet (Msw) in het jaar 2010. De hoogte van de boete is gebaseerd op een overschrijding van de gebruiksnorm van 170 kg stikstof per hectare voor dierlijke meststoffen met 5.895 kg en de fosfaatgebruiksnorm met 1874 kg onder toepassing van de boetebedragen vermeld in artikel 57 van de Msw. 
      
    
    
      1.3
      Bij besluit van 19 september 2013, waartegen het beroep bij de rechtbank was gericht, heeft appellant het bezwaar van [naam] ongegrond verklaard. 
      
    
  
  
    Uitspraak van de rechtbank
    
    
      2.1
      De rechtbank heeft, voor zover voor het hoger beroep van belang, samengevat weergegeven, het volgende overwogen.
      
    
    
      2.2
      
        Uit onderzoek, in het kader van de handhaving van het meststoffenbeleid, is gebleken dat eiser in 2010 de gebruiksnorm dierlijke meststoffen van 170 kg stikstof per hectare heeft overschreden met 5.895 kilogram. Verder is gebleken dat eiser in 2010 de fosfaatgebruiksnorm van 90 kilogram fosfaat per hectare grasland die bij het bedrijf hoort heeft overschreden, alsmede de fosfaatgebruiksnorm van 75 kilogram fosfaat per hectare bouwland die bij het bedrijf hoort met 1.874 kilogram. Gelet op de gedingstukken en op het verhandelde tijdens de beide zittingen, is het geschil tussen partijen toegespitst op de vraag of de staatssecretaris terecht heeft beslist dat eiser niet in aanmerking komt voor derogatie. Ter zitting heeft de staatssecretaris gesteld dat indien slechts aan twee voor derogatie geldende voorwaarden, te weten het tijdig aanmelden voor derogatie en het (tijdig) overleggen van geldige monsteranalyses, niet was voldaan hij een boete van € 2000,- per voorwaarde, dus 
        € 4000,- in totaal redelijk zou vinden. Bij nadere bestudering is echter gebleken dat eiser tevens te veel staldierenmest heeft aangevoerd. De staatssecretaris heeft gelet daarop gepersisteerd bij de opgelegde boete van € 45000,-. De rechtbank stelt vast dat verweerder de derde derogatievoorwaarde niet eerder aan eiser heeft tegengeworpen. Noch in het voornemen, noch in het primaire besluit en evenmin in het bestreden besluit noemt verweerder deze voorwaarde. Ook tijdens de eerste zitting en tijdens het gesprek daarna van verweerders gemachtigde met eiser, is de mogelijkheid van het niet voldoen aan nog een derde voorwaarde niet ter sprake gekomen. Pas in de brief van 12 september 2014 naar aanleiding van de zitting van 4 september 2014 heeft verweerder deze derde voorwaarde genoemd en aan eiser tegengeworpen. Het in een zo laat stadium nog nader onderbouwen van de bij het bestreden besluit opgelegde punitieve sanctie met een geheel nieuwe grond, acht de rechtbank gelet op alle omstandigheden van dit geval in strijd met de goede procesorde. De rechtbank heeft het beroep gegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd en het primaire besluit herroepen. De rechtbank heeft de boete vastgesteld op € 4000,-.
      
      
    
  
  
    Beoordeling van het geschil in hoger beroep
    3. De staatssecretaris heeft in hoger beroep aangevoerd dat de rechtbank zich bij het vaststellen van de hoogte van de boete ten onrechte geen rekenschap heeft gegeven van het feit dat [naam] ook de fosfaatgebruiksnorm heeft overschreden. De staatssecretaris verzet zich niet tegen het oordeel van de rechtbank dat voor het niet voldoen aan twee voorwaarden voor toepassing van derogatie (het niet tijdig aanmelden voor derogatie en het niet overleggen van geldige monsteranalyses) en de overschrijding van de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen die daar het gevolg van is – omdat de norm van 170 kg per ha wordt toegepast in plaats van 250 kg per ha – in totaal een boete van € 4000,- (twee maal € 2000,-) is opgelegd. De rechtbank heeft er bij het bepalen van de hoogte van de boete evenwel kennelijk aan voorbij gezien dat de derogatie alleen betrekking heeft op de gebruiksnorm voor stikstof in meststoffen afkomstig van graasdieren. Het – gematigde – boetebedrag van € 4000,- is dan ook louter daaraan gerelateerd. Het boetebedrag gerelateerd aan de overschrijding van de fosfaatgebruiksnorm, welke norm niet onder de reikwijdte van de derogatie valt, maar welk bedrag wel deel uitmaakte van de door de staatssecretaris opgelegde boete van € 45.000,- bedraagt € 10.307,-. Dit laatste element heeft de rechtbank bij zijn boetevaststelling ten onrechte niet in aanmerking genomen. De stelling van de staatssecretaris komt er dus op neer dat de totale boete had moeten worden vastgesteld op € 10.307,- + € 4000,- = 14.307,-.
    
    4. [naam] heeft in zijn reactie op het hoger beroepschrift aangevoerd dat een apart bedrag van € 10.307,- voor overschrijding van de fosfaatgebruiksnorm niet alsnog aan de orde kan zijn. Dan had de staatssecretaris eerder duidelijk moeten zijn. Hij heeft er op mogen vertrouwen dat de totale boete zou worden gematigd tot een bedrag van € 4000,-. 
    
    
      5.1
      Zoals het College eerder heeft overwogen (zie onder meer uitspraak van het College van 12 april 2012, AWB 09/1390, ECLI:NL:CBB:2012:BW3286) gaat het systeem van normstelling, waarin de wetgever bij de invoering van de gebruiksnormen heeft voorzien, uit van een algeheel verbod op het op of in de bodem brengen van meststoffen waaraan de agrariër die meststoffen heeft gebruikt slechts kan ontkomen als aan de voorwaarden voor opheffing van het verbod is voldaan. Laatstgenoemde zal, om een geslaagd beroep op de opheffing van het verbod in zijn geval (‘strafuitsluitingsgrond’) te kunnen doen, aannemelijk moeten maken dat de gebruiksnormen niet door hem zijn overschreden. 
      
      
        Artikel 8 van de Msw luidt:
        Het in artikel 7 gestelde verbod geldt niet indien de op of in de landbouwgrond gebrachte hoeveelheid meststoffen in het desbetreffende jaar geen van de volgende normen overschrijdt:
      
      a.  de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen;
      b.  de stikstofgebruiksnorm voor meststoffen;
      c.  de fosfaatgebruiksnorm voor meststoffen.
      
      
        Ingevolge artikel 9, eerste lid, van de Msw bedraagt de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen als bedoeld in artikel 8, onderdeel a, van de Msw 170 kilogram stikstof per hectare van de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond. In het tweede lid van artikel 9 is bepaald dat bij ministeriële regeling een hogere gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen kan worden vastgesteld. In artikel 24, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling Msw, zoals dit luidde ten tijde hier van belang, is bepaald dat de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen, bedoeld in artikel 8, onderdeel a, van de wet, 250 kilogram stikstof per hectare van de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond is, indien wordt voldaan aan elk van de voorwaarden, bedoeld in de artikelen 25 tot en met 27. In artikel 24, tweede lid, van de Uitvoeringsregeling Msw is bepaald dat de in het eerste lid bedoelde gebruiksnorm uitsluitend van toepassing is op de stikstof in dierlijke meststoffen afkomstig van graasdieren. 
      
      
    
    
      5.2
      Voor de hoogte van de boete zijn in beginsel de boetebedragen in artikel 57, eerste lid, van de Msw bepalend. Daarin is, voor zover hier van belang, bepaald dat ingeval van overtreding van artikel 7 de bestuurlijke boete € 7,- per kg stikstof bedraagt waarmee de in artikel 8, onderdeel a, bedoelde gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen is overschreden. Bij overschrijding van de fosfaatgebruiksnorm bedraagt de boete € 11,- per kg. Ingevolge artikel 57, derde lid, van de Msw geldt, indien zowel de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen als de fosfaatgebruiksnorm is overschreden, een tarief van € 5,50 voor de kg fosfaat overeenkomend met het aantal kg stikstof waarmee de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen is overschreden. Daarbij gold ingevolge artikel 62 van de Msw dat aan natuurlijke personen ten hoogste een bedrag van € 45.000,- kon worden opgelegd. 
      
      
    
    
      5.3
      Zoals blijkt uit het boetebesluit van 5 juli 2012 was de aan appellant opgelegde boete van € 45.000,- opgebouwd uit een bedrag gerelateerd aan de overschrijding van de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen afkomstig van graasdieren, te weten € 36.006,- en een bedrag gerelateerd aan de overschrijding van de fosfaatgebruiksnorm, te weten € 8.994,- (en derhalve niet € 10.307,-, zoals door de staatssecretaris ter zitting ook is erkend). 
      
    
    
      5.4
      De matiging tot € 4000,- die, blijkens het gestelde in de aangevallen uitspraak, door de staatssecretaris  bij het niet voldoen aan twee voorwaarden voor toepassing van derogatie in deze procedure redelijk werd geacht, ziet slechts op het bedrag gerelateerd aan de overschrijding van de hoeveelheid stikstof die op basis van de norm voor dierlijke meststoffen afkomstig van graasdieren gebruikt mag worden. De hogere derogatienorm heeft, gelet op het bepaalde in artikel 24, tweede lid, van Uitvoeringsregeling Msw, enkel daarop betrekking. De rechtbank heeft, zoals de staatssecretaris terecht stelt, bij het vaststellen van de boete in zijn uitspraak ten onrechte geen rekening gehouden met het onderscheid tussen de gebruiksnorm die geldt voor stikstof afkomstig van dierlijke meststoffen van graasdieren en de fosfaatgebruiksnorm. Dat de (gemachtigde van de) staatssecretaris zich in de loop van de procedure in de richting van [naam] zo zou hebben uitgelaten dat het in hoger beroep bepleiten van een hogere boete dan € 4000,- ontoelaatbaar zou moeten worden geacht, is niet gebleken. 
      
    
    
      5.5
      De conclusie is dat het hoger beroep van de staatssecretaris reden gegrond is. Het College zal de uitspraak van de rechtbank vernietigen met uitzondering van de aan [naam] toegekende vergoeding van het griffierecht. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen overweegt het College ten aanzien van de door de rechtbank onbesproken beroepsgronden het volgende.   
      
    
    
      5.6
      
        [naam] heeft aangevoerd dat het aantal dieren op zijn bedrijf in 2010 onjuist is vastgesteld, onder meer omdat geen rekening is gehouden met de fluctuering van de veestapel in 2010. De staatssecretaris heeft zich blijkens het besluit van 19 september 2013 voor het aantal dieren gebaseerd op door [naam] zelf aangeleverde informatie en deze vergeleken met de gegevens zoals geregistreerd in het Identificatie & Registratie (I&R) systeem. Daarnaast is [naam] in de gelegenheid gesteld andere gegevens aan te leveren die zijn stelling dat het gemiddelde aantal dieren in 2010 lager was onderbouwen. De staatssecretaris heeft laatstelijk in een brief van 12 september 2014 uiteengezet dat de alsnog overgelegde gegevens geen aanleiding geven om uit te gaan van andere getallen, onder meer omdat de overgelegde slachtbrieven betrekking hadden op runderen die reeds als afgevoerd in het systeem waren geregistreerd. Nu [naam] daarna geen nieuwe gegevens of onderbouwing heeft gegeven ziet het College geen aanleiding het aantal gemiddeld gehouden dieren in 2010 naar beneden bij te stellen. Deze stelling slaagt niet.
      
    
    
      5.7
      In het kader van (verdergaande) matiging heeft [naam] nog gewezen op zijn slechte financiële situatie. Om deze stelling te onderbouwen is hij in beroep in de gelegenheid gesteld zijn stellingen daaromtrent te onderbouwen. Ondanks dat er herhaaldelijk en uitdrukkelijk (onder meer bij brieven 12 september 2014 en 18 november 2014) op is gewezen dat voor een beoordeling van deze beroepsgrond gegevens dienen te worden aangeleverd waaruit zijn vermogenspositie blijkt heeft [naam] geen daarop betrekking hebbende gegevens overgelegd. Ook in hoger beroep heeft [naam] geen financiële stukken aangeleverd. Het beroep van [naam] op verminderde draagkracht slaagt daarom niet. 
      
      6. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen zal het College het beroep tegen het besluit van 19 september 2013 gegrond verklaren voor zover het de hoogte van de boete betreft, het bestreden besluit op dit punt vernietigen en het primaire besluit herroepen. Met toepassing van het bepaalde in artikel 8:72, derde lid, en artikel 8:72a juncto artikel 8:108 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) zal het College zelf de boete vaststellen op € 12.994,- (€ 4000,- + € 8.994,-).
      
      7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding. 
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College: 
    
    - vernietigt de aangevallen uitspraak met uitzondering van de toegekende vergoeding van het griffierecht; 
    - verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep tegen het besluit van 19 september 2013 gegrond voor zover het de hoogte van de boete betreft en vernietigt dit besluit in zoverre;
    
      
        herroept het primaire besluit;
      
      
        stelt de bestuurlijke boete vast op € 12.994,-;
      
      
        bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het besluit van 19 september 2013.
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. R.R. Winter, mr. H.A.B. Dorst-Tatomir, mr. T.P.J.N. van Rijn, in aanwezigheid van mr. A.G.J. van Ouwerkerk, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 19 oktober 2017.
    
    
    
    
    
      w.g. R.R. Winter						w.g. A.G.J. van Ouwerkerk