ECLI:NL:RVS:2015:1909, Raad van State, 17-06-2015, 201403126/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2015-06-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 28 juni 2011, kenmerk 2011/25, heeft de raad het verzoek van Activiteiten Centrum Terschelling tot wijziging van het bestemmingsplan "Buitengebied 2008", voor zover het betreft het perceel kadastraal bekend gemeente Terschelling, sectie K, nummer 1039 (hierna: perceel K 1039) afgewezen.

201403126/1/R4.
    Datum uitspraak: 17 juni 2015
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    de vennootschap onder firma V.O.F. Activiteiten Centrum Terschelling, gevestigd te Hoorn, gemeente Terschelling, waarvan de vennoten zijn [vennoot A], [vennoot B], beiden wonend te Lies, gemeente Terschelling, en [appellant B], wonend te Hoorn, gemeente Terschelling,
    appellante,
    
    en
    
    de raad van de gemeente Terschelling,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 28 juni 2011, kenmerk 2011/25, heeft de raad het verzoek van Activiteiten Centrum Terschelling tot wijziging van het bestemmingsplan "Buitengebied 2008", voor zover het betreft het perceel kadastraal bekend gemeente Terschelling, sectie K, nummer 1039 (hierna: perceel K 1039) afgewezen.
    
    Bij besluit van 25 februari 2014, kenmerk 2014/11, (hierna: het bestreden besluit) heeft de raad het door Activiteiten Centrum Terschelling gemaakte bezwaar tegen de afwijzing van het verzoek ongegrond verklaard.
    
    Tegen dit besluit heeft Activiteiten Centrum Terschelling beroep ingesteld.
    
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Activiteiten Centrum Terschelling heeft een nader stuk ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak, gevoegd met zaak nr. 201311610/1/R4, ter zitting behandeld op 23 maart 2015, waar Activiteiten Centrum Terschelling, vertegenwoordigd door [appellant B], bijgestaan door [gemachtigde], en de raad, vertegenwoordigd door mr. E.H. Petersen en H.T. Smit, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen. Na de zitting zijn de zaken gesplitst.
    
    Overwegingen
    
    1. Activiteiten Centrum Terschelling heeft in 2009 de raad gevraagd om het destijds vigerende bestemmingsplan "Buitengebied" uit 2008 voor perceel K 1039 te wijzigen, om op dat perceel verschillende manegefaciliteiten ten behoeve van de manege aan de Boddelenweg 5 te Hoorn te kunnen realiseren, waaronder een mestplaat, een longeercirkel en een buitenrijbak. Ten tijde van het bestreden besluit was het bestemmingsplan "Buitengebied Polder" het vigerende bestemmingsplan. In dit bestemmingsplan is aan perceel K 1039 de bestemming "Agrarisch" toegekend.
    
    2. Ingevolge artikel 3, lid 3.2, onder e, aanhef en sub 1, van de planregels van het bestemmingsplan "Buitengebied Polder" geldt voor het bouwen van bouwwerken, geen gebouwen zijnde dat silo’s, platen en bassins uitsluitend gebouwd worden op de gronden ter plaatse van de aanduiding "specifieke vorm van agrarisch - bouwperceel".
    
    Ingevolge lid 3.4, onder a, aanhef en sub 9 en sub 12, wordt tot een met de bestemming "Agrarisch" strijdig gebruik in ieder geval gerekend het gebruik van de gronden en bouwwerken ten behoeve van agrarische bedrijfsactiviteiten, anders dan ten behoeve van grondgebonden agrarische bedrijfsactiviteiten en het gebruik van de gronden ten behoeve van de aanleg van een paardrijbak met daarbij behorende bouwwerken, met uitzondering van de bestaande paardrijbakken.
    
    3. Activiteiten Centrum Terschelling betoogt dat in de loop van de procedure toezeggingen zijn gedaan door ambtenaren en wethouders over de nieuwe bestemming voor perceel K 1039. Daartoe voert zij aan dat een wethouder de uitkomst van het door HanzeConsult uitgevoerde onderzoek "Marktpotentie Manege Terschelling" van 26 oktober 2010 (hierna: het marktonderzoek) onderschrijft en heeft toegezegd dienovereenkomstig te zullen handelen. Verder blijkt volgens Activiteiten Centrum Terschelling uit het gesprekverslag van 13 oktober 2009 en uit het verslag van een bijeenkomst op 7 januari 2010 dat is toegezegd dat de planregeling voor perceel K 1039 overeenkomstig de wensen van Activiteiten Centrum Terschelling zal worden gewijzigd, indien zou blijken dat aanpassingen van de planregeling noodzakelijk zijn voor het voortbestaan van de manege. Voorts heeft de raad volgens haar in het besluit van 28 juni 2011 toegezegd dat de door Activiteiten Centrum Terschelling gewenste wijzigingen in een komend bestemmingsplan zouden worden opgenomen.
    
    3.1. Over het betoog van Activiteiten Centrum Terschelling dat het vertrouwensbeginsel is geschonden, wordt overwogen dat Activiteiten Centrum Terschelling niet aannemelijk heeft gemaakt dat door of namens de raad verwachtingen zijn gewekt dat de raad een nieuw bestemmingsplan zou vaststellen met de door Activiteiten Centrum Terschelling gewenste inhoud voor perceel K 1039. Daartoe wordt overwogen dat uit het stuk van het college van burgemeester en wethouders van 13 oktober 2009 noch uit het verslag van de bijeenkomst op 7 januari 2010 volgt dat toezeggingen zijn gedaan over het opnemen van de door Activiteiten Centrum Terschelling gewenste mogelijkheden in een bestemmingsplan. Voorts staat in het raadsbesluit van 28 juni 2011: "de stallen kunnen binnen de aangegeven ruimte op het bestemmingsplan lastig gerealiseerd worden, daar kan rekening mee worden gehouden in het nieuwe bestemmingsplan. Dit geldt ook voor ruimte voor personeelsverblijven die wel bij andere vergelijkbare bestemmingen op het eiland zijn toegestaan." Hieruit volgt naar het oordeel van de Afdeling geen toezegging dat de raad een bestemmingsplan zal vaststellen dat voorziet in de door Activiteiten Centrum Terschelling gewenste mogelijkheden. De raad heeft het bestreden besluit derhalve niet in strijd met het vertrouwensbeginsel vastgesteld.
    
    Het betoog faalt.
    
    4. Activiteiten Centrum Terschelling betoogt dat de raad bij het nemen van het bestreden besluit heeft gehandeld in strijd met artikel 2:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). Daartoe voert zij aan dat de raadsleden Doeksen en Hoeve paardenfokkers zijn en in de menings- en besluitvorming een actieve rol in de raad hebben gespeeld. Verder had Doeksen volgens Activiteiten Centrum Terschelling een groot financieel belang om geen uitbreidingsmogelijkheden voor de manege toe te staan, omdat hij in onderhandeling was met Activiteiten Centrum Terschelling om de manege aan de Boddelenweg 5 te verwerven.
    
    4.1. De raad stelt zich op het standpunt dat de twee raadsleden weliswaar paarden houden, maar dat dit hobbymatige activiteiten betreffen en zij geen paardenfokkerij hebben. Volgens de raad zag de beraadslaging waarnaar Activiteiten Centrum Terschelling verwijst niet op het bestreden besluit.
    
    4.2. Ingevolge artikel 2:4, eerste lid, van de Awb vervult een bestuursorgaan zijn taak zonder vooringenomenheid.
    
    Ingevolge het tweede lid waakt het bestuursorgaan ertegen dat tot het bestuursorgaan behorende of daarvoor werkzame personen die een persoonlijk belang bij een besluit hebben, de besluitvorming beïnvloeden.
    
    Ingevolge artikel 28, eerste lid en onder a, van de Gemeentewet neemt een lid van de raad niet deel aan de stemming over een aangelegenheid die hem rechtstreeks of middellijk persoonlijk aangaat of waarbij hij als vertegenwoordiger is betrokken.
    
    4.3. Ten aanzien van de beweerdelijke schending van artikel 2:4, tweede lid, van de Awb overweegt de Afdeling dat deze bepaling ertoe strekt de burger een waarborg te bieden voor naleving van de in het eerste lid neergelegde norm. Daartoe wordt, niet aan de in de bepaling bedoelde personen individueel, maar aan het tot besluiten bevoegd bestuursorgaan, een zorgplicht opgelegd die in elk geval inhoudt dat door het orgaan wordt voorkomen dat de besluitvorming niet meer voldoet aan de in het eerste lid neergelegde norm. Met het begrip "persoonlijk" is blijkens de wetgeschiedenis van artikel 2:4 van de Awb (Kamerstukken II, 1988/89, 21 221, nr. 3, blz. 55) gedoeld op ieder belang dat niet behoort tot de belangen die het bestuursorgaan uit hoofde van de hem opgedragen taak behoort te behartigen. In aanmerking genomen dat het hier gaat om besluitvorming door de gemeenteraad die een belangenafweging vergt waarbij politieke inzichten een belangrijke rol spelen, ligt het in de rede voor de invulling van het begrip "persoonlijk belang" aansluiting te zoeken bij artikel 28, eerste lid, onder a, van de Gemeentewet. Deze bepaling dient strikt te worden uitgelegd, nu daarbij het fundamentele recht van een raadslid om deel te nemen aan een stemming wordt ingeperkt.
    
    4.4. Zoals de Afdeling eerder heeft geoordeeld in haar uitspraak van 6 februari 2013, zaak nr. 201008516/1/R1 en 201201618/1/R1, volgt uit artikel 2:4 van de Awb in het algemeen niet dat een persoon die deel uitmaakt van een democratisch gekozen bestuursorgaan zoals de gemeenteraad en die bij een besluit belanghebbende is als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Awb, zich zou moeten onthouden van deelname aan de besluitvorming. Dit zou afbreuk doen aan de taak en de fundamentele rechten van een gekozen volksvertegenwoordiger en daarmee aan het democratisch proces.
    
    Er kunnen zich evenwel bijkomende omstandigheden voordoen die maken dat de behartiging van het persoonlijk belang van een raadslid zodanig aan de orde is bij het onderwerp van de besluitvorming dat hij daaraan niet behoort deel te nemen. Weliswaar kan de gemeenteraad niet verhinderen dat een lid deelneemt aan de besluitvorming en aan stemmingen, maar deelname van een lid kan er bij aanwezigheid van zo’n persoonlijk belang wel toe leiden dat de bestuursrechter tot het oordeel moet komen dat het desbetreffende besluit is genomen in strijd met artikel 2:4 van de Awb. De conclusie dat het betrokken bestuursorgaan in strijd met deze bepaling een besluit heeft genomen, kan echter pas worden getrokken indien aannemelijk is dat de betrokken volksvertegenwoordiger de besluitvorming daadwerkelijk heeft beïnvloed.
    
    4.5. In de omstandigheid dat de genoemde raadsleden Doeksen en Hoeve paardenfokkers zijn, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat een persoonlijk belang is betrokken bij het bestreden besluit, temeer niet nu is gebleken dat de activiteiten van Doeksen en Hoeve een hobbymatig karakter hebben. De omstandigheid dat beide raadsleden zich kritisch hebben uitgelaten over de bestaande manege en Activiteiten Centrum Terschelling geeft evenmin aanleiding voor het oordeel dat sprake is van een persoonlijk belang bij de besluitvorming. De vaststelling van een bestemmingsplan of de weigering om een bestemmingsplan te wijzigen vergt immers een belangenafweging, waarbij politieke inzichten, die veelal publiekelijk naar voren worden gebracht, een belangrijke rol spelen. Wat betreft de eerst ter zitting naar voren gebrachte stelling dat Doeksen de manege wilde verwerven en daarom een persoonlijk belang had, overweegt de Afdeling dat de goede procesorde zich ertegen verzet om in dit stadium van de procedure deze niet nader onderbouwde stelling naar voren te brengen.
    
    Gelet op het vorenoverwogene bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat de betrokken raadsleden hebben gehandeld in strijd met artikel 28, eerste lid, onder a, van de Gemeentewet en de raad daarmee in strijd met artikel 2:4 van de Awb.
    
    5. Activiteiten Centrum Terschelling betoogt voorts dat de raad het besluit van 28 juni 2011 heeft gebaseerd op onjuiste voorlichting van het college van burgemeester en wethouders met betrekking tot de vraag welk bestemmingsplan ten tijde van dit besluit gold voor het perceel K 1039. Volgens Activiteiten Centrum Terschelling heeft de raad zijn besluit en motivering ten onrechte gebaseerd op de veronderstelling dat toentertijd het bestemmingsplan "Buitengebied 2008" gold, terwijl aan dat bestemmingsplan bij uitspraak van 7 juli 2010, zaak nr. 200901747/1/R3, door de Afdeling goedkeuring is onthouden.
    
    5.1. Deze beroepsgrond heeft betrekking op een mogelijke onregelmatigheid in het besluit van 28 juni 2011. Nu in deze procedure alleen het bestreden besluit ter toetsing voorligt, kan dit betoog thans niet aan de orde komen. Overigens heeft de raad de motivering van het bestreden besluit gebaseerd op het bestemmingsplan dat ten tijde van het bestreden besluit gold, namelijk het bestemmingsplan "Buitengebied Polder" uit 2013.
    
    6. Activiteiten Centrum Terschelling betoogt dat in het bestreden besluit ten onrechte staat dat geen reden bestaat om van het bestemmingsplan "Buitengebied Polder" uit 2013 af te wijken, omdat daarin de recentste ruimtelijke inzichten zijn opgenomen. Volgens Activiteiten Centrum Terschelling wordt in het bestreden besluit ten onrechte voorbij gegaan aan de noodzaak tot uitbreiding van de manege. Daartoe voert zij aan dat de manege niet rendabel is en dat er volgens haar verschillende extra voorzieningen bij de manege nodig zijn. Dit volgt volgens Activiteiten Centrum Terschelling ook uit het marktonderzoek, maar deze onderzoeksgegevens en de gemaakte plannen zijn ten onrechte niet betrokken bij de besluitvorming.
    
    6.1. De raad stelt zich op het standpunt dat het marktonderzoek wel in de belangenafweging is betrokken, maar dat een doorslaggevend gewicht is toegekend aan een goede ruimtelijke ordening van de Terschellinger polder. Volgens de raad is een uitbreiding van de manege op perceel K 1039 onwenselijk, omdat dit leidt tot versnippering en een precedent schept.
    
    6.2. De raad heeft het bestreden besluit in de eerste plaats gemotiveerd door te verwijzen naar het destijds recent vastgestelde bestemmingsplan "Buitengebied Polder", waarin aan perceel K 1039 de bestemming "Agrarisch" is toegekend. Bij uitspraak van heden, inzake nr. 201311610/1/R4 is dit bestemmingsplan evenwel, onder meer voor zover het betreft het plandeel met de bestemming "Agrarisch" voor perceel K 1039, vernietigd. Voorts heeft de raad zich in het verweerschrift op het standpunt gesteld dat het marktonderzoek, waaruit blijkt dat de bestaande manege aan de Boddelenweg 5 onvoldoende faciliteiten bezit om rendabel geëxploiteerd te kunnen worden, wel degelijk is betrokken in de besluitvorming. Dit blijkt evenwel niet uit het bestreden besluit. Aldus is niet inzichtelijk gemaakt op welke wijze het marktonderzoek bij de besluitvorming is betrokken. Voorts is ter zitting gebleken dat de raad weliswaar vreest voor versnippering door het bouwvoornemen, maar dat hij daarbij niet heeft onderkend dat perceel K 1039 op beperkte afstand van de dorpskern is gelegen en de gewenste faciliteiten, onder meer gelet op het Activiteitenbesluit milieubeheer, niet op korte afstand van andere functies kunnen worden gerealiseerd. Activiteiten Centrum Terschelling heeft bovendien aan de hand van een kaart uiteengezet dat de benodigde voorzieningen door ruimtegebrek niet op het perceel Boddelenweg 5 kunnen worden gerealiseerd. Tot slot heeft de raad de stelling dat de gevraagde wijziging leidt tot precedentwerking niet onderbouwd. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat de manege van Activiteiten Centrum Terschelling de enige manege op het eiland is.
    
    Gelet op het vorenoverwogene is de Afdeling van oordeel dat het bestreden besluit niet op een deugdelijke motivering berust.
    
    Het betoog slaagt.
    
    7. In hetgeen Activiteiten Centrum Terschelling heeft aangevoerd, ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit is genomen in strijd met artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht. Het beroep is gegrond, zodat het bestreden besluit voor vernietiging in aanmerking komt.
    
    Ter voorlichting van partijen merkt de Afdeling het volgende op. Bij uitspraak van heden, inzake nr. 201311610/1/R4, heeft de Afdeling het bestemmingsplan "Buitengebied Polder", onder meer voor zover het betreft het plandeel met de bestemming "Agrarisch" voor perceel K 1039, vernietigd en daarbij de raad opgedragen om binnen 52 weken, met inachtneming van die uitspraak, een nieuwe planregeling op te stellen voor perceel K 1039. Met het oog op een spoedige beëindiging van het geschil acht de Afdeling het aangewezen dat de raad in dat kader ook het onderhavige verzoek tot wijziging van het bestemmingsplan bij zijn besluitvorming betrekt.
    
    8. Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen is niet gebleken. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat in de onderhavige zaak niet is gebleken van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand. De reiskosten voor de behandeling van het beroep zijn reeds bij de veroordeling in de proceskosten in de uitspraak van heden inzake nr. 201311610/1/R4 betrokken.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het beroep gegrond;
    
    II. vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Terschelling van 25 februari 2014, kenmerk 2014/11;
    
    III. gelast dat de raad van de gemeente Terschelling aan de vennootschap onder firma V.O.F. Activiteiten Centrum Terschelling het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 328,00 (zegge: driehonderdachtentwintig euro) vergoedt, met dien verstande dat betaling aan een van de vennoten bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen.
    
    Aldus vastgesteld door mr. N.S.J. Koeman, voorzitter, en mr. J.W. van de Gronden en mr. B.P.M. van Ravels, leden, in tegenwoordigheid van mr. T.A. Oudenaarden, griffier.
    
    w.g. Koeman w.g. Oudenaarden
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 17 juni 2015
    
    568-767.