ECLI:NL:RVS:2017:1423, Raad van State, 31-05-2017, 201605877/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2017-05-31 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 14 augustus 2015 heeft het college [appellant] onder oplegging van dwangsommen gelast de op het perceel tegenover de [locatie] te Bodegraven, kadastraal bekend als gemeente Bodegraven, sectie A, nummer 1923 (hierna: het perceel) geconstateerde overtredingen te beëindigen en beëindigd te houden.

201605877/1/A1.
    Datum uitspraak: 31 mei 2017
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te Bodegraven,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 24 juni 2016 in zaak nr. 16/325 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    Omgevingsdienst Midden-Holland (lees: het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Bodegraven-Reeuwijk).
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 14 augustus 2015 heeft het college [appellant] onder oplegging van dwangsommen gelast de op het perceel tegenover de [locatie] te Bodegraven, kadastraal bekend als gemeente Bodegraven, sectie A, nummer 1923 (hierna: het perceel) geconstateerde overtredingen te beëindigen en beëindigd te houden.
    
    Bij besluit van 2 december 2015 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij besluit, verzonden op 3 maart 2016, heeft het college besloten tot invordering van de dwangsommen van een bedrag van in totaal € 10.000,00.
    
    Bij uitspraak van 24 juni 2016 heeft de rechtbank de door [appellant] daartegen ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 7 april 2017, waar het college, vertegenwoordigd door mr. R.C. de Jong, is verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    Op het perceel zijn zonder omgevingsvergunning een haven afgegraven en een boothuis gebouwd. Volgens het college is dit in strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en b, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo). Omdat er volgens het college geen concreet zicht is op legalisatie, heeft het bij besluit van 14 augustus 2015, gehandhaafd bij besluit van 2 december 2015, [appellant] onder oplegging van een dwangsom van € 5.000,00 gelast het aanwezige boothuis te verwijderen en verwijderd te houden en eveneens onder oplegging van een dwangsom van € 5.000,00 gelast de aanwezige haven te dempen met schone grond en de grond ter plaatse van de haven te herstellen volgens de situatie die bestond voordat de haven werd afgegraven. Bij besluit, verzonden op 3 maart 2016, heeft het college besloten tot invordering van deze dwangsommen over te gaan. De rechtbank heeft de besluiten van 2 december 2015 en 3 maart 2016 in stand gelaten.
    
    Het boothuis
    
    2.    [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat hij het boothuis zonder omgevingsvergunning voor bouwen mocht oprichten, omdat dit bouwwerk onder het overgangsrecht valt. In dat kader stelt [appellant] dat op de plek van het boothuis sinds lange tijd een schuur heeft gestaan en dat dit bouwwerk daarom in het bestemmingsplan "Buitengebied" positief bestemd had moeten worden. [appellant] betoogt voorts dat het boothuis niet bedoeld is voor recreatieve doeleinden maar alleen voor het stallen van zijn boot.
    
    2.1.    Artikel 2.1, eerste lid, van de Wabo luidt:
    
    "Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    
    a. het bouwen van een bouwwerk,
    
    […]."
    
        Artikel 44, eerste lid, van de voorschriften van het bestemmingsplan "Buitengebied" van 16 december 2004 luidt:
    
    "Een bouwwerk, dat op het tijdstip van de terinzagelegging van het ontwerp van dit plan afwijkt van het plan en dat hetzij op het tijdstip van tervisielegging, hetzij na dit tijdstip, is of wordt gebouwd met inachtneming van het bepaalde bij of krachtens de Woningwet, mag, mits de bestaande afwijkingen niet worden vergroot:
    
    a. gedeeltelijk worden vernieuwd of veranderd;
    
    b. geheel worden vernieuwd, indien het bouwwerk door een calamiteit is tenietgegaan, mits de bouwvergunning is aangevraagd binnen 2 jaar nadat het bouwwerk is tenietgegaan."
    
    2.2.    Ook indien een bouwwerk onder het overgangsrecht valt, is voor het veranderen van dat bouwwerk op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo een omgevingsvergunning voor bouwen vereist. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 7 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2422) verschaft een met succes gedaan beroep op het overgangsrecht geen omgevingsvergunning vervangende titel en wordt het bouwwerk daardoor evenmin anderszins gelegaliseerd. Dat het boothuis niet bedoeld is voor recreatieve doeleinden maar slechts voor het stallen van de boot van [appellant], wat daar ook van zij, brengt evenmin mee dat voor de bouw daarvan geen omgevingsvergunning zou zijn vereist.
    
        Vast staat dat [appellant] het boothuis zonder omgevingsvergunning heeft gebouwd. Er wordt daarom in dit verband niet toegekomen aan de vraag of het boothuis onder het bouwovergangsrecht als bedoeld in artikel 44 van de planvoorschriften valt.
    
        Het betoog faalt in zoverre.
    
    2.3.    Voor zover [appellant] betoogt dat het boothuis in het bestemmingsplan positief bestemd had moeten worden omdat al onder het voorgaande bestemmingsplan een schuur op het perceel aanwezig was, overweegt de Afdeling dat deze grond had kunnen worden aangevoerd in de bestemmingsplanprocedure en niet alsnog in deze procedure aan de orde kan worden gesteld.
    
        Het betoog faalt ook in zoverre.
    
    2.4.    Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht geconcludeerd dat [appellant] het boothuis in strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo heeft opgericht.
    
    De haven
    
    3.    [appellant] betoogt verder dat hij geen vergunning voor de aanleg van de haven nodig heeft, omdat de haven een waterbergend vermogen heeft en daarom niet in strijd is met het bestemmingsplan.
    
    3.1.    Artikel 2.1, eerste lid, van de Wabo luidt:
    
    "Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    
    […]
    
    b. het uitvoeren een werk, geen bouwwerk zijnde, of van werkzaamheden, in gevallen waarin dat bij een bestemmingsplan […] is bepaald,
    
    […]."
    
    3.2.    Vast staat dat op het perceel ingevolge het bestemmingsplan "Buitengebied" de bestemming "Natuurgebied" met de subbestemming "buitendijkse gronden" rust.
    
        Artikel 12, eerste lid, van de planvoorschriften luidt:
    
    "De gronden op de kaart aangewezen voor Natuurgebied (N) zijn bestemd voor:
    
    […]
    
    b. ter plaatse van de subbestemming buitendijkse gronden: behoud, bescherming en beheer van natuur- en landschapswaarden en van het waterbergend vermogen van buitendijkse gronden
    
    […]."
    
        Artikel 25, eerste lid, luidt:
    
    "In relatie tot de bestemmingen op gebiedsniveau is het op de desbetreffende gronden zonder of in afwijking van een schriftelijke vergunning van burgemeester en wethouders (aanlegvergunning) verboden de in tabel 5 aangegeven werken of werkzaamheden aan te leggen of uit te voeren."
    
        Het tweede lid, luidt:
    
    "Een vergunning als bedoeld in lid 1 is niet vereist voor:
    
    […]
    
    b. werken of werkzaamheden ten behoeve van de realisering van bestemmingen en bouwmogelijkheden op grond van planwijziging of vrijstelling;
    
    […]"
    
        In tabel 5 staat voor de bestemming "Natuurgebied" met de subbestemming "buitendijkse gronden" onder a genoemd het dempen, graven, afdammen, vergroten of herprofileren van sloten of ander oppervlaktewater.
    
    3.3.    Gelet op artikel 25 gelezen in verband met artikel 12, eerste lid, aanhef en onder b, van de planvoorschriften, is geen aanlegvergunning voor de haven vereist indien het afgraven van de grond heeft plaatsgevonden ten behoeve van het behoud, de bescherming of het beheer van natuur- en landschapswaarden of het waterbergend vermogen van buitendijkse gronden op grond van planwijziging of vrijstelling. Daar is hier geen sprake van. Het afgegraven deel dient tot het afmeren van een boot en niet tot realisering van de bestemming op grond van planwijziging of vrijstelling. Dat de haven waterbergend vermogen heeft, doet daar niet aan af. Voor het afgraven van de grond voor de aanleg van de haven was dan ook gelet op de planvoorschriften een aanlegvergunning vereist. Gelet hierop heeft de rechtbank terecht geconcludeerd dat [appellant] de haven in strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wabo zonder omgevingsvergunning heeft afgegraven.
    
        Het betoog faalt.
    
    Belangenafweging
    
    4.    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    5.    [appellant] betoogt dat wat betreft het boothuis concreet zicht op legalisatie bestaat omdat hij bereid is hiervoor een omgevingsvergunning aan te vragen en hij deze ook zou moeten krijgen, omdat het boothuis volgens hem onder het overgangsrecht valt.
    
    5.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 28 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2551) rust in beginsel op degene die een beroep doet op het overgangsrecht de plicht om aannemelijk te maken dat dit van toepassing is. [appellant] heeft geen stukken overgelegd waaruit blijkt dat ten tijde van de terinzagelegging van het bestemmingsplan op de plaats van het boothuis reeds een bouwwerk aanwezig was. Zijn enkele stelling dat er op dat moment op het perceel een schuur stond, is daarvoor onvoldoende. De rechtbank heeft reeds daarom terecht geconcludeerd dat [appellant] geen geslaagd beroep op het overgangsrecht kan doen.
    
        Het betoog faalt.
    
    6.    [appellant] betoogt verder dat er wat betreft het boothuis en de haven concreet zicht op legalisatie bestaat omdat hij in de inspraakprocedure met betrekking tot het nieuwe bestemmingsplan "Buitengebied Noord" heeft verzocht om het boothuis en de haven positief te bestemmen en hem door een ambtenaar van de gemeente Bodegraven is toegezegd dat de overtredingen aan de [locatie], waaronder ook de overtredingen op het perceel, in het nieuwe bestemmingsplan zullen worden gelegaliseerd.
    
    6.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 2 november 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:2916), leidt de omstandigheid dat is verzocht om de feitelijke situatie positief te bestemmen in het nieuwe bestemmingsplan er niet toe dat concreet zicht op legalisatie aanwezig is. Voor zodanig zicht is ten minste vereist dat een ontwerp van het bestemmingsplan ter inzage is gelegd. Dit was op het moment van het besluit op bezwaar van 2 december 2015 niet het geval. De enkele stelling van [appellant] dat een ambtenaar van de gemeente hem heeft toegezegd dat de overtredingen in het nieuwe bestemmingsplan zullen worden gelegaliseerd, wat daar ook van zij, is onvoldoende voor het oordeel dat concreet zicht op legalisatie bestaat.
    
        Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht overwogen dat de omstandigheid dat de gemeenteraad op het moment van het besluit op bezwaar doende was een nieuw bestemmingsplan voor te bereiden, geen aanleiding geeft voor het oordeel dat er sprake is van concreet zicht op legalisatie.
    
        Het betoog faalt.
    
    7.    [appellant] betoogt ten slotte dat de rechtbank heeft miskend dat van handhavend optreden had moeten worden afgezien, omdat het college willekeurig en in strijd met het gelijkheidsbeginsel heeft gehandeld. Hij voert daartoe aan dat in de directe nabijheid van het perceel verschillende gelijke overtredingen plaatsvinden, waartegen het college niet optreedt.
    
    7.1.    Het college stelt zich op het standpunt dat handhavend wordt opgetreden indien op percelen meerdere overtredingen plaatsvinden. Hiervan is in dit geval ook sprake. In haar uitspraken van 2 november 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:2916) en 24 augustus 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:2300), welke uitspraken zien op handhavend optreden door het college jegens andere percelen langs de [locatie], heeft de Afdeling overwogen dat het beleid van het college om prioriteit te geven aan percelen waarop meerdere overtredingen plaatsvinden, niet leidt tot willekeur en rechtsongelijkheid. Bovendien blijkt uit deze uitspraken en de uitspraak van 7 september 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:2422) dat het college inderdaad handhavend optreedt tegen overtredingen op percelen langs de [locatie] indien sprake is van meerdere overtredingen op een perceel. Het betoog van [appellant] kan daarom niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak leiden.
    
        Het betoog faalt.
    
    8.    De conclusie is dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat het college wat betreft het boothuis en de haven tot handhaving heeft mogen overgaan.
    
    Invorderingsbesluit
    
    9.    Bij besluit, verzonden op 3 maart 2016, heeft het college besloten om over te gaan tot invordering van de volgens het college verbeurde dwangsommen van in totaal € 10.000,00.
    
        De rechtbank heeft overwogen dat uit een rapport van 11 februari 2016 blijkt dat [appellant] de overtredingen nog niet had beëindigd. Omdat op dat moment de begunstigingstermijn was verlopen, heeft [appellant] niet aan de last voldaan en zijn de dwangsommen verbeurd. De rechtbank heeft verder overwogen dat [appellant] niet heeft betoogd dat sprake is van bijzondere omstandigheden die ertoe zouden moeten leiden dat van invordering moet worden afgezien. Het college heeft daarom volgens de rechtbank tot invordering mogen overgaan.
    
    10.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college tot invordering heeft mogen overgaan, omdat volgens hem een ambtenaar van de gemeente hem heeft toegezegd dat de overtredingen in het nieuwe bestemmingsplan zullen worden gelegaliseerd.
    
    10.1.    De Afdeling stelt voorop dat in het ontwerpbestemmingsplan "Buitengebied Noord" de haven en het boothuis niet zijn gelegaliseerd. Dit nieuwe bestemmingsplan geeft dan ook reeds daarom geen aanleiding voor het oordeel dat sprake is van bijzondere omstandigheden die ertoe zouden moeten leiden dat van invordering moet worden afgezien.
    
        Voor zover [appellant] een beroep doet op het vertrouwensbeginsel, overweegt de Afdeling als volgt. Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is nodig dat er aan het bestuursorgaan toe te rekenen concrete, ondubbelzinnige toezeggingen zijn gedaan door een daartoe bevoegd persoon, waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend. Het college stelt dat in een mediationtraject in een handhavingsprocedure met betrekking tot een ander perceel dan nu aan de orde door een ambtenaar van de gemeente is gezegd dat bij de opstelling van het nieuwe bestemmingsplan bekeken zou worden of ondergeschikte bouwwerken, zoals bijvoorbeeld steigertjes, konden worden gelegaliseerd. [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat toezeggingen zijn gedaan door een daartoe bevoegd persoon, die betrekking hadden op de overtredingen op zijn perceel, waaraan hij rechtens te honoreren verwachtingen mocht ontlenen dat niet tot invordering zou worden overgegaan.
    
        Het betoog faalt.
    
    Conclusie en proceskosten
    
    11.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    12.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. S.F.M. Wortmann, voorzitter, en mr. J. Kramer en mr. E.J. Daalder, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Soede, griffier.
    
    w.g. Wortmann    w.g. Soede
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 31 mei 2017
    
    270-811.