ECLI:NL:RVS:2018:388, Raad van State, 07-02-2018, 201705651/1/R6
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-02-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 29 mei 2017 hebben provinciale staten het inpassingsplan "Brug Ouderkerk" vastgesteld.

201705651/1/R6.
    Datum uitspraak: 7 februari 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellant], wonend te Amstelveen,
    appellant,
    
    en
    
    provinciale staten van Noord-Holland,
    verweerders.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 29 mei 2017 hebben provinciale staten het inpassingsplan "Brug Ouderkerk" vastgesteld.
    
    Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
    
    Provinciale staten hebben een verweerschrift ingediend.
    
    De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft desverzocht een deskundigenbericht uitgebracht.
    Provinciale staten en het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amstelveen hebben hun zienswijze daarop naar voren gebracht.
    
    [appellant] heeft een nader stuk ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 10 januari 2018, waar [appellant], vertegenwoordigd door [gemachtigde], en provinciale staten, vertegenwoordigd door mr. L.E.A.M. Grapperhaus, drs. C.H.M. Langeveld, drs. ing. A.D. Akkies, F. Sinoo Msc en ing. R. Dekker, zijn verschenen. Voorts is ter zitting het college van burgemeester en wethouders van Amstelveen, vertegenwoordigd door drs. M.P. Koekenbier, als partij gehoord.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    De provincie Noord-Holland is voornemens om de brug over de Amstel, welke brug de gemeenten Amstelveen en Ouder-Amstel verbindt, in de provinciale weg N522 te vervangen. Het betreft een beweegbare enkele basculebrug, die het einde van de technische levensduur nadert. Verder is gebleken dat de bestaande brug de hedendaagse verkeerstromen niet langer goed kan verwerken. De huidige verkeerskundige situatie in de directe omgeving van de brug is eveneens niet optimaal. Aan zowel de oost- als westzijde van de brug is sprake van overbelaste kruispunten, wat leidt tot knelpunten op het gebied van doorstroming en verkeersveiligheid. Onderdeel van het inpassingsplan is eveneens de herinrichting van de N522 aan weerszijden van de brug. De N522 wordt ter hoogte van de bestaande kruising met Amsteldijk Noord/Amstelzijde aangeduid als Oranjebaan en ter hoogte van de kruising met Hoger Einde-Noord/Zuid als Burgemeester Stramanweg. Als gevolg van het inpassingsplan verdwijnt het bestaande kruispunt van de Oranjebaan met de Amsteldijk Noord/Amstelzijde. Aan weerszijden van de N522 komen verbindingswegen die aansluiten op de Amsteldijk Noord en Amstelzijde. Ter plaatse van de kruising Oranjebaan/Amstelzijde en ter plaatse van de kruising Burgemeester Stramanweg/Hoger Einde-Noord/Zuid worden twee ongelijkvloerse kruisingen gerealiseerd voor langzaam verkeer.
    
        In de aan het plan ten grondslag gelegen verkeersonderzoeken zijn verschillende varianten onderzocht. Variant 1a, zijnde een nieuwe brede brug waarbij de aansluiting op de Amstelzijde komt te vervallen, scoort op alle onderzochte aspecten goed tot zeer goed en is verkozen tot voorkeursvariant. Deze voorkeursvariant is verder uitgewerkt naar een voorlopig ontwerp dat in dit inpassingsplan juridisch is vertaald.
    
    2.    [appellant] woont aan de [locatie 1]. Hij is eigenaar van de percelen [locatie 2], welke percelen op een afstand van ongeveer 25 m van het plangebied liggen. Ook is hij eigenaar van agrarische gronden, die voor een deel in het plangebied liggen of direct daaraan grenzen. Aan zijn agrarische gronden die in het plangebied liggen is de bestemming "Verkeer" toegekend. Op deze gronden is een parkeerterrein en een uitbreiding van de weg voorzien. Ter zitting heeft [appellant] toegelicht dat, nu hij op zijn gronden een landgoed wil realiseren, hij belang erbij heeft zoveel mogelijk gronden in eigendom te behouden.
    
    Toetsingskader
    
    3.    Bij de vaststelling van een provinciaal inpassingsplan moeten provinciale staten bestemmingen aanwijzen en regels geven die zij uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig achten. Provinciale staten hebben daarbij beleidsruimte en moeten de betrokken belangen afwegen. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het provinciaal inpassingsplan in overeenstemming is met het recht. De Afdeling stelt niet zelf vast of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van die gronden of provinciale staten zich in redelijkheid op het standpunt hebben kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.
    
    Inhoudelijk
    
    Nut en noodzaak
    
    4.    [appellant] betoogt allereerst dat aan het inpassingsplan ten onrechte geen verkeersstudie ten grondslag ligt naar de aard, herkomst en bestemming (reismotieven) van het verkeer op de N522, terwijl een dergelijke knelpuntenanalyse wel is vereist op grond van het op 1 oktober 2007 door provinciale staten vastgestelde Provinciaal Verkeers- en Vervoersplan 2007-2013 (hierna: PVVP) en noodzakelijk is voor de beoordeling van nut en noodzaak. Volgens hem zou een dergelijke analyse moeten worden gemaakt voor het traject Burgemeester Boerslaan/Oranjebaan tot en met de rijksweg A2/Burgemeester Stramanweg, met inbegrip van het netwerk met de rijkswegen A2 en A9. Uit een dergelijke analyse zou volgens hem naar voren komen dat er alleen knelpunten op de N522 ontstaan tijdens de spitsuren.
    
    4.1.    In het PVVP staat dat naar aanleiding van de Nota Mobiliteit een nieuwe analysemethode is opgezet: de netwerkanalyse. Hierin wordt een analyse gemaakt van de verschillende netwerken voor de verschillende verkeers- en vervoersmodaliteiten. In Noord-Holland zijn er twee netwerkanalyses, die voor de Noordvleugel (waaronder het zuidelijk deel van Noord-Holland) en de netwerkanalyse Noord-Holland Noord.
    
        In de PVVP staat verder dat bij het constateren van een structureel capaciteitsknelpunt in een van de netwerken eerst een analyse wordt gemaakt van de totaal beschikbare capaciteit op de desbetreffende relatie voor auto, openbaar vervoer (en fiets) samen. Vervolgens wordt met behulp van de reismotieven nagegaan voor welke reizigers een aantrekkelijk (alternatief) reisproduct beschikbaar is. Indien een van de netwerken nog capaciteit over heeft, wordt ervoor gezorgd dat de netwerken onderling zodanig geschakeld worden dat hiermee de mobiliteitsvraag kan worden ingevuld. Pas wanneer de gemeenschappelijke capaciteit van alle beschikbare verbindingen op een bepaalde relatie tekort schiet moet een keuze gemaakt worden tussen uitbreiding van een van de netwerken of - in het uiterste geval - het accepteren van het knelpunt.
    
    4.2.    In het door Goudappel Coffeng op 6 april 2012 opgestelde rapport "Variantenstudie oeververbinding in de N522 bij de Amstel" (hierna: de variantenstudie) staat dat in de autonome situatie in 2020 alle kruispunten op de N522 overbelast zullen zijn. Het voorrangskruispunt Oranjebaan/Amstelslag is zowel in de ochtend- als avondspits overbelast op de Amstelslag vanuit het zuiden. Het verkeersregelinstallatie-kruispunt Oranjebaan/Amsteldijk-Noord/Amstelzijde is in de autonome situatie zwaar overbelast. De oorzaak is de beperkte opstel- en afrijcapaciteit van de brug (enkele rijstrook). Het verkeersregelinstallatie-kruispunt Oranjebaan/Burgemeester Stramanweg/Hoger Einde-Noord/Zuid is in de autonome situatie eveneens zwaar overbelast. Ook hier ligt de oorzaak in de beperkte opstel- en afrijcapaciteit van de brug (enkele rijstrook). Vanwege de overbelaste situatie op alle kruispunten nabij de brug wordt de verkeersafwikkeling in de autonome situatie volgens de variantenstudie als slecht beoordeeld. Als gevolg van de overbelasting en het blijven staan van auto’s op de kruispunten is tevens sprake van een onoverzichtelijke situatie. Het oversteken voor langzaam verkeer wordt tevens als slecht beoordeeld. Op basis van een kwalitatieve beoordeling wordt de verkeersveiligheid als matig beoordeeld. De bereikbaarheid wordt als matig beoordeeld als gevolg van oplopende wachttijden bij de kruispunten aan weerszijden van de Amstel.
    
        In de rapportage van Goudappel Coffeng "Aanvullende rapportage brug Ouderkerk aan de Amstel" van 13 februari 2017 (hierna: aanvullende rapportage) is de autonome situatie op basis van de meest recente verkeersgegevens opnieuw beoordeeld voor het jaar 2030. Ook uit dit onderzoek volgt dat geen van de kruispunten het verkeersaanbod in 2030 kan verwerken.
    
    4.3.    Provinciale staten hebben toegelicht dat de primaire aanleiding voor het opstellen van het inpassingsplan de vervanging van de brug over de Amstel in de N522 is, zodat aan de thans geldende technische eisen en de eisen op het gebied van de verkeersveiligheid kan worden voldaan. Ook is gebleken dat de huidige brug de verkeersstromen niet langer goed kan verwerken. Voorafgaand aan de geplande brugvervanging is derhalve nagegaan of er eveneens aanleiding bestaat om de verkeerssituatie rond de brug aan te passen. Uit zowel de variantenstudie als de aanvullende rapportage komt naar voren dat in de autonome situatie alle onderzochte kruispunten op de N522 overbelast zijn en dat een herinrichting noodzakelijk is om het toekomstige verkeersaanbod te kunnen afwikkelen. Om die reden is er volgens provinciale staten voor gekozen om tevens de herinrichting van de N522 aan weerszijden van de brug op te nemen in het inpassingsplan. Hierbij hebben provinciale staten toegelicht dat er geen capaciteitenanalyse als bedoeld in het PVVP is uitgevoerd, nu slechts sprake is van een lokaal knelpunt en met het inpassingsplan alleen voor dit knelpunt een oplossing wordt geboden. Gelet hierop en nu uit het rapport "Netwerkanalyse Noordvleugel" van september 2006 niet volgt dat op de N522 sprake is van een structureel capaciteitsknelpunt als bedoeld in het PVVP, hebben provinciale staten naar het oordeel van de Afdeling in redelijkheid kunnen afzien van een capaciteitsanalyse en onderzoek naar reismotieven als bedoeld in het PVVP.
    
        Gelet op al het voorgaande ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat provinciale staten niet in redelijkheid de met het inpassingsplan mogelijk gemaakte vervanging van de brug en de herinrichting van de N522 aan weerszijden van de brug noodzakelijk hebben kunnen achten. Voor zover [appellant] ter zitting heeft betoogd dat in het verkeersmodel dat aan de aanvullende rapportage ten grondslag heeft gelegen ten onrechte niet de toekomstige verdubbeling van de A9 is meegenomen, welke verdubbeling volgens hem tot gevolg zal hebben dat de verkeersdrukte op de N522 afneemt zodat er geen noodzaak meer bestaat om de N522 te herinrichten, overweegt de Afdeling als volgt. Provinciale staten hebben toegelicht dat de verbreding van de A9 vóór 2030 gereed zal zijn. Nu in de aanvullende rapportage de autonome situatie voor het jaar 2030 is beoordeeld, is deze ontwikkeling derhalve in het verkeersmodel meegenomen, aldus provinciale staten. De Afdeling ziet in hetgeen [appellant] heeft aangevoerd geen aanleiding om te twijfelen aan de juistheid van deze stelling.
    
        Het betoog faalt.
    
    Bouwhoogte van de brug en doorvaarthoogte
    
    5.    Verder betoogt [appellant] dat het inpassingsplan ten onrechte voorziet in een bouwhoogte van de brug van 4,3 m boven NAP, omdat daarbij ten onrechte rekening is gehouden met een verhoging van de doorvaarthoogte naar 3 m. Tevens voert hij aan dat een brug met een hoogte van 4,3 m afbreuk doet aan het beschermd dorpsgezicht Ouderkerk aan de Amstel en wijst hij erop dat in het door Verburg Hoogendijk Architekten opgestelde rapport "Beeldkwaliteitsplan Brug/aquaduct Ouderkerk aan de Amstel" van 15 juni 2012 (hierna: het beeldkwaliteitsplan) een ontwerp van de brug is opgenomen met een bouwhoogte van slechts 3,639 m.
    
    5.1.    Blijkens de verbeelding is ter plaatse van de voorziene brug over de Amstel de bestemming "Verkeer" met de functieaanduiding "brug" toegekend.
    
        Artikel 1, lid 1.19, van de planregels luidt: "Onder het begrip peil wordt verstaan:
    
        [..]
    
        c. indien in of op het water wordt gebouwd: N.A.P."    
    
        Artikel 3, lid 3.1, luidt: "De voor ‘Verkeer’ aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    
        a. wegen en straten [..];
    
        b. ter plaatse van de aanduiding 'brug' tevens voor de waterhuishouding, waterberging en waterbeheersing en waterrecreatie;
    
        [..]."
    
        Lid 3.2.3, onder a, luidt: "de bouwhoogte van een brug bedraagt niet meer dan 4,30 meter, gemeten vanaf het peil tot aan het hoogste punt van de brug in gesloten toestand, met uitzondering van ondergeschikte bouwonderdelen;
    
        [..]."
    
    5.2.    In het deskundigenbericht staat dat de bestaande brug een bouwhoogte van 3,1 m heeft en een breedte van ongeveer 12 m. De brug ligt tussen de woningen aan de Amsteldijk Noord en het centrum van Ouderkerk aan de Amstel. Op 26 oktober 1990 is een deel van de kern van Ouderkerk aan de Amstel aangewezen als beschermd dorpsgezicht. De brug maakt geen deel uit van het aangewezen gebied. Binnen het aangewezen gebied is sprake van meerdere monumentale gebouwen en waardevolle groenelementen. Volgens de toelichting bij de aanwijzing is het doel van de aanwijzing de karakteristieke, met de historie samenhangende, structuur en ruimtelijke kwaliteit van het gebied te onderkennen als zwaarwegend belang bij de verdere ontwikkelingen binnen het gebied. In het deskundigenbericht staat verder dat met het besluit tot aanwijzing van het beschermd dorpsgezicht Ouderkerk aan de Amstel geen eisen aan de ruimtelijke ontwikkeling buiten het desbetreffende gebied zijn gesteld.
    
    5.3.    Provinciale staten hebben te kennen hebben gegeven dat de hoogte van de brug onder meer wordt bepaald door het waterpeil en de daarop gebaseerde doorvaarthoogte. De nieuwe brug krijgt een grotere doorvaarthoogte dan de bestaande brug, namelijk 3 m in plaats van de huidige 2,8 m. Deze grotere doorvaarthoogte is nodig om het aantal brugopeningen en dus stagnatie op de weg te beperken en om de brug voldoende toekomstbestendig te maken. Provinciale staten hebben er verder op gewezen dat uit de Basisvisie Recreatietoervaart Nederland 2015-2020 en de Richtlijn Vaarwegen 2011 volgt dat vaste bruggen in vaarwegen een minimale doorvaarthoogte van 3 m dienen te krijgen en dat zij bij deze aanbeveling hebben willen aansluiten. De Afdeling ziet in hetgeen [appellant] heeft aangevoerd geen reden om aan de juistheid van het voorgaande te twijfelen. Gelet op het voorgaande hebben provinciale staten naar het oordeel van de Afdeling in redelijkheid kunnen uitgaan van een doorvaarthoogte van 3 m. Derhalve hebben provinciale staten naar het oordeel van de Afdeling in redelijkheid kunnen voorzien in een brug met een maximale bouwhoogte van 4,3 m boven NAP.     
    
        Voor zover [appellant] heeft verwezen naar het beeldkwaliteitsplan, welk plan als bijlage 4 bij de plantoelichting is gevoegd, waarin een ontwerp van de brug is opgenomen met een bouwhoogte van 3,639 m, overweegt de Afdeling als volgt. Provinciale staten hebben te kennen gegeven dat de bouwhoogte van de brug, zoals opgenomen in het beeldkwaliteitsplan, slechts is gebaseerd op een aantal schetsen en moet worden gezien als een indicatieve hoogte. Hierbij is geen rekening gehouden met technische aspecten, waardoor enige technische onderbouwing voor de weergegeven hoogte van de brug ontbreekt.
    
        Het betoog faalt.
    
    5.4.    Uit het beeldkwaliteitsplan volgt dat de nieuwe brug aan verschillende ruimtelijke randvoorwaarden moet voldoen. In dat plan is de ruimtelijke kwaliteit van de verschillende varianten van de brug in beeld gebracht en verwoord. Uit het beeldkwaliteitsplan volgt dat bij de uiteindelijk gekozen variant 1a, zijnde een nieuwe brug waarbij de aansluiting op de Amstelzijde komt te vervallen en de bruggenhoofden worden teruggezet waardoor zichtlijnen tot in beide bochten in de Amstel zullen ontstaan die bijdragen aan het herstellen van de landelijke intimiteit van het dorp. Door het opknippen van het vierkante brugdek in een aantal bruggen wordt verder beter aangesloten bij de schaal en maat van het dorp. Ook zal daardoor licht tot onder de brug schijnen wat ten goede komt aan de sociale veiligheid en een betere migratie van allerlei flora en fauna. De aan de buitenzijde geprojecteerde fiets- en voetgangersdekken zullen slanker zijn dan die van het gemotoriseerde verkeer waardoor ook het aanzicht van de brug als geheel slank kan blijven. De zwaardere delen liggen immers meer naar binnen en zijn daardoor nauwelijks zichtbaar, aldus provinciale staten. Gelet op het voorgaande en in aanmerking genomen dat de brug zelf geen deel uitmaakt van het beschermd dorpsgezicht, hebben provinciale staten zich naar het oordeel van de Afdeling in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de brug met een maximale hoogte van 4,3 m geen onevenredige afbreuk doet aan het beschermd dorpsgezicht Ouderkerk aan de Amstel.
    
        Het betoog faalt.
    
    Het parkeerterrein
    
    6.    [appellant] wijst er verder op dat zijn thans als agrarisch in gebruik zijnde gronden ten westen van het kantoorcomplex Oranjestaete in het onderhavige inpassingsplan zijn bestemd als parkeerterrein. Volgens hem had derhalve aan de gronden ten noorden van het kantoorcomplex Oranjestaete, die thans in gebruik zijn als grasland en in het vigerende bestemmingsplan
    
    "Wester Amstel" reeds bestemd zijn als "Kantoor", binnen welke bestemming parkeervoorzieningen zijn toegestaan, in het onderhavige inpassingsplan een agrarische bestemming moeten worden toegekend.
    
    6.1.    Blijkens de verbeelding is aan een deel van de gronden van [appellant] ten westen van het kantoorcomplex Oranjestaete de bestemming "Verkeer" met de functieaanduiding "parkeerterrein" toegekend.
    
        Artikel 3, lid 3.1, van de planregels luidt: "De voor ‘Verkeer’ aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    
        [..];
    
        c. ter plaatse van de aanduiding ‘parkeerterrein' is uitsluitend parkeren ten behoeve van het aangrenzende kantoor en de daarbij behorende ontsluitingen toegestaan;
    
        [..]."
    
    6.2.    Blijkens de plankaart behorende bij het vigerende bestemmingsplan "Wester Amstel" is aan het kantoorcomplex Oranjestaete en de gronden ten noorden hiervan de bestemming "Kantoren" toegekend.
    
        Artikel 15, lid 15.1, van de planvoorschriften luidt: "De op de plankaart voor ‘kantoren’ aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    
        a. gebouwen ten behoeve van kantoren;
    
        [..];
    
        met daarbij behorende;
    
        [..];
    
        f. parkeervoorzieningen, gebouwd dan wel ongebouwd;
    
        [..]."
    
    6.3.    In paragraaf 2.5 van de plantoelichting staat dat als gevolg van de noordelijke verbindingsweg bestaande parkeerplaatsen bij het kantoorcomplex Oranjestaete, gelegen direct ten oosten van het gebouw, zullen moeten verdwijnen. Deze worden gecompenseerd, waarbij het uitgangspunt is om een nieuw parkeerterrein aan de westzijde van het gebouw aan te leggen. Aan deze gronden is in het onderhavige inpassingsplan de functieaanduiding "parkeerterrein" toegekend.
    
    6.4.    Niet in geschil is dat de gronden aan de westzijde van het kantoorcomplex Oranjestaete waaraan de aanduiding "parkeerterrein" is toegekend de meest geschikte plek zijn om de bestaande parkeerplaatsen aan de oostzijde van het gebouw, welke parkeerplaatsen als gevolg van het inpassingsplan zullen moeten verdwijnen, te compenseren. Provinciale staten hebben te kennen gegeven dat het aantal parkeerplaatsen dat gerealiseerd zal worden op de gronden met de aanduiding "parkeerterrein" gelijk zal zijn aan het aantal parkeerplaatsen dat aan de oostzijde zal verdwijnen. De Afdeling ziet in hetgeen [appellant] heeft aangevoerd geen reden om hieraan te twijfelen. Naar het oordeel van de Afdeling waren provinciale staten voorts niet gehouden om de desbetreffende gronden ten noorden van het kantoorcomplex Oranjestaete in het onderhavige plangebied op te nemen en agrarisch te bestemmen. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat deze gronden in eigendom zijn van een derde en geen onlosmakelijke samenhang hebben met het onderhavige plangebied. Voorts staat het inpassingsplan er niet aan in de weg dat aan de desbetreffende gronden ten noorden van het complex in de toekomst een agrarische bestemming kan worden toegekend en dat deze gronden eventueel door [appellant] zouden kunnen worden aangekocht ten behoeve van het door hem gewenste landgoed.
    
        Het betoog faalt.
    
    Opstelstroken
    
    7.    [appellant] betoogt voorts dat een te groot oppervlak aan gronden in het plangebied is opgenomen voor de realisering van de kruising van de Oranjebaan met de Amstelslag. Uit de variantenstudie en de aanvullende rapportage blijkt volgens hem dat met minder opstelvakken ook een kruispunt kan worden gerealiseerd. Dit betekent dat een deel van de gronden die hij in eigendom heeft, buiten het plangebied hadden kunnen worden gelaten.
    
    7.1.    In het deskundigenbericht staat dat in figuur 5.1 van de variantenstudie de vormgeving van het toekomstige verkeersregelinstallatie-kruispunt Oranjebaan/Amstelslag is weergegeven. Op de wegdelen van de Amstelslag zijn in figuur 5.1 twee opstelstroken ingetekend. De variantenstudie en de aanvullende rapportage zijn uitgewerkt in een voorlopig ontwerp waarvan het ruimtebeslag is opgenomen in het inpassingsplan. In het voorlopig ontwerp zijn op de wegdelen van de Amstelslag drie opstelstroken ingetekend.
    
    7.2.    Ter zitting hebben provinciale staten toegelicht dat, in afwijking van hetgeen waarvan in de variantenstudie is uitgegaan, ervoor gekozen is om op de Amstelslag drie aparte opstelstroken te realiseren voor linksafslaand, rechtsafslaand en doorgaand verkeer. Hierdoor worden de verkeersstromen beter gescheiden en dat zal met name de doorstroming op de ten zuiden van de Oranjebaan gelegen busbaan ten goede komen, omdat het verkeer op deze baan alleen onderbroken hoeft te worden indien verkeer op de Amstelslag rechtdoor wilt rijden. Gelet op het voorgaande acht de Afdeling de keuze van provinciale staten voor het realiseren van drie aparte opstelstroken op de Amstelslag niet onredelijk.
    
        Het betoog faalt.  
    
    Langzaamverkeersverbindingen
    
    8.    [appellant] betoogt verder dat de gronden ten noorden van het perceel Amstelzijde 89 ten onrechte niet in het plangebied zijn opgenomen, terwijl het juist wenselijk is om op deze gronden ten zuiden van de Oranjebaan te voorzien in een fietspad. Volgens hem voorziet het inpassingsplan ten onrechte niet in een fietspad aan de zuidzijde van de brug, zodat fietsers - net als in de huidige situatie - over het aan de zuidzijde van de brug gelegen voetpad heen zullen blijven fietsen. Als gevolg van het aanleggen van een tunnel onder de brug ter hoogte van Hoger Einde-Zuid/Hoger Einde-Noord wordt het fietsverkeer naar de noordzijde van de N522 geleid, terwijl dat vervolgens bij het kruispunt Amstelslag/Oranjebaan weer terug naar de zuidzijde moet. Dit heeft volgens [appellant] als gevolg dat het kruispunt Amstelslag extra belast zal worden. Volgens hem wil het overgrote deel van het fietsverkeer juist aan de zuidzijde van de N522 blijven en hebben provinciale staten hiernaar onvoldoende onderzoek gedaan.
    
        Verder betoogt [appellant] dat onduidelijk is hoe de nieuwe hellingbaan voor voetgangers vanaf de zuidzijde van de brug naar de Amstelzijde eruit zal komen te zien, omdat een hellingbaan die goed toegankelijk is voor gebruikers van rolstoelen, rollators en kinderwagens ook zal worden gebruikt door fietsers, hetgeen juist niet gewenst is.
    
    8.1.    In het deskundigenbericht staat dat uit het voorlopig ontwerp volgt dat fietsers in de toekomst vanuit het centrum van Ouderkerk via de noordzijde van de brug naar de Amstelzijde (en andersom) kunnen rijden via twee ongelijkvloerse kruisingen van de weg. Ter plaatse van de kruising Oranjebaan/Amstelzijde door de bestaande tunnel en ter plaatse van de kruising Burgemeester Stramanweg/Hoger Einde-Noord/Zuid door een nieuwe tunnel. Dit moet leiden tot een snellere en verkeersveiligere fietsverbinding. De bestaande mogelijkheid om gelijkvloers de genoemde kruispunten over te steken vervalt. Vanuit Ouderkerk naar Amstelveen-Zuid (en andersom) zal wel blijvend gebruik kunnen worden gemaakt van het gelijkvloerse kruispunt van de Oranjebaan met de Amstelslag. Dat kruispunt wordt wel gereconstrueerd en van verkeersregelinstallaties voorzien. De nieuwe route voor fietsers vanuit het centrum van Ouderkerk naar de Amstelzijde (en andersom) zal in de toekomst nauwelijks langer zijn dan voorheen. Omdat op de kruispunten aan weerszijde van de brug geen oponthoud zal worden ervaren door eventueel een rood verkeerslicht ontstaat in zoverre een verbetering van de situatie.
    
        In het deskundigenbericht staat verder dat vanaf het voetpad aan de zuidzijde van de brug richting de Amstelzijde een trap en een hellingbaan voor rolstoelgebruikers en voetgangers met rollators of kinderwagens zullen worden gerealiseerd. Voor deze hellingbaan geldt dat vanwege het gebruik van het voetpad door voetgangers met bijvoorbeeld kinderwagens en rollators of door rolstoelgebruikers een toegang met een bepaalde breedte moet blijven bestaan. Dit betekent dat bij alleen vernauwingen, door bijvoorbeeld het plaatsen van hekken, toch nog fietsers met een lage snelheid op de hellingbaan kunnen rijden. Ook andere maatregelen zullen dus moeten worden toegepast om het onaantrekkelijk te maken dat fietsers toch van het voetpad en de hellingbaan gebruik maken.
    
    8.2.    Provinciale staten komt beleidsvrijheid toe bij het bepalen van de begrenzingen van een inpassingsplan. Deze vrijheid strekt echter niet zo ver dat provinciale staten een begrenzing kunnen vaststellen die in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
    
    8.3.    Provinciale staten hebben te kennen gegeven dat geen aanleiding is gezien voor het aanleggen van een extra fietspad aan de zuidzijde van de brug of het verplaatsen van het huidige doorgaande fietspad aan de noordzijde naar de zuidzijde van de brug. Door provinciale staten is toegelicht dat ervoor is gekozen om aan de oostelijke zijde van de brug een langzaam verkeerverbinding door middel van een onderdoorgang onder de brug door langs de Amstel te realiseren van Hoger Einde-Noord naar Hoger Einde-Zuid. Hierdoor wordt de verkeersveiligheid voor het (nu gelijkvloers kruisende) fietsverkeer verbeterd en de doorstroming van motorvoertuigen op de N522 gewaarborgd. Daarnaast wordt een onderdoorgang gecreëerd onder de brug naar het fietspad. Fietsers kunnen derhalve in één keer vanuit Ouderkerk onder de brug door fietsen, doorrijden de brug op en aansluiten op het voornoemde provinciale fietspad. Wanneer fietsers alsnog naar de Amstelzijde willen, dan kunnen zij in een vrije beweging aan de Amstelveenzijde van de brug in een lus weer naar beneden rijden. Hierbij hebben provinciale staten toegelicht dat, anders dan in het deskundigenbericht staat, de bestaande tunneldoorgang onder de brug aan de Amstelveense zijde niet behouden blijft. Er zal een volledig nieuwe overspanning worden gerealiseerd waarbij er onder de brug door kan worden gefietst zonder dat sprake is van een aparte tunnel. Gelet op het voorgaande en nu uit het deskundigenbericht volgt dat de nieuwe route voor fietsers vanuit het centrum van Ouderkerk naar de Amstelzijde in de toekomst nauwelijks langer zal zijn dan voorheen en er zelfs een verbetering van de verkeerssituatie ontstaat omdat op de kruispunten aan weerszijde van de brug geen oponthoud zal worden ervaren door een eventueel rood verkeerslicht, is de Afdeling van oordeel dat provinciale staten in redelijkheid hebben kunnen besluiten om niet te voorzien in een fietspad aan de zuidzijde van de brug zoals door [appellant] is gewenst. Daarbij is tevens van belang dat een fietspad aan de zuidzijde van de brug leidt tot extra ruimtebeslag en dat dit door provinciale staten niet wenselijk wordt gevonden.
    
        Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling in hetgeen [appellant] heeft aangevoerd voorts geen aanleiding voor het oordeel dat provinciale staten zich niet in redelijkheid op het standpunt hebben kunnen stellen dat de vastgestelde planbegrenzing strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.
    
        Het betoog faalt.
    
    8.4.    Voor zover [appellant] vreest dat het inpassingsplan er niet aan in de weg staat dat fietsers alsnog gebruik zullen maken van het voetpad aan de zuidzijde van de brug en de hellingbaan die vanaf het voetpad naar de Amstelzijde zal lopen, overweegt de Afdeling dat dit een kwestie van handhaving betreft, hetgeen in deze procedure niet aan de orde kan komen. Provinciale staten hebben verder te kennen gegeven dat voor het ontmoedigen van het gebruik van het voetpad en de hellingbaan door fietsers verkeersmaatregelen, zoals het plaatsen van verkeersborden en het treffen van fysieke maatregelen, kunnen worden genomen door het college van burgemeester en wethouder van de desbetreffende gemeente. Deze aspecten worden echter niet geregeld in een inpassingsplan en kunnen daarom in de onderhavige procedure niet aan de orde komen.
    
        Het betoog faalt.
    
    9.    [appellant] voert verder aan dat de hellingbaan voor fietsers die vanuit de fietstunnel aansluit op het Hoger Einde-Noord niet kan voldoen aan de te stellen eisen van het Centrum voor Regelgeving en Onderzoek in de Grond-, Water- en Wegenbouw en de Verkeerstechniek (hierna: CROW), omdat er te weinig ruimte is en zich aan het begin van die te steile hellingbaan een haakse bocht zonder doorzicht bevindt. Hierdoor is sprake van een verkeersonveilige situatie. Hij wijst erop dat een hellingbaan van ten minste 60 m lengte nodig is om te voldoen aan de norm, zijnde een maximale helling van 5%.
    
    9.1.    In het deskundigenbericht wordt verwezen naar de CROW-publicatie 351 'Ontwerpwijzer fietsverkeer'. Volgens deze publicatie kan bij een gegeven hoogteverschil met behulp van de factor zwaarte een aanbeveling worden gedaan voor de lengte en het hellingspercentage van een hellingbaan. Deze resulteert in streefwaarden die betrekking hebben op een gemiddelde fietser van middelbare leeftijd bij normale omstandigheden (situatie met gemiddelde windhinder). In het deskundigenbericht staat verder dat uit voornoemde CROW-publicatie volgt dat in het algemeen voor fietsers een hellingspercentage tot 5 acceptabel kan worden geacht. Bij een ongelijkvloerse kruising van een fietspad met een weg kan in het algemeen de voorkeur uitgaan naar een half verdiepte ligging van de fietstunnel in verband met openheid, toezicht en fietscomfort. De kruisende wegverbinding zal daarbij ongeveer 2 m worden verhoogd ten opzichte van het maaiveld. Bij een minimale hoogte van de fietstunnel van 2,5 m, die in de CROW-publicatie 351 wordt aanbevolen, zal over 40 m een diepte van 2 m ten opzichte van het maaiveld kunnen worden bereikt. Nu de hellingbaan voor fietsers tussen de te bouwen tunnel en het Hoger Einde-Noord een horizontale afstand heeft van ongeveer 40 m, kan de hellingbaan volgens het deskundigenbericht in dat geval worden uitgevoerd met een hellingspercentage van 5. Daarbij is wel van belang dat de ophoging van de Burgemeester Stramanweg richting de brug niet meer dan ongeveer 2 m mag bedragen.
    
        Nu uit het deskundigenbericht volgt dat het inpassingsplan een uitvoering van de desbetreffende hellingbaan met een hellingspercentage van maximaal 5 mogelijk maakt en provinciale staten ter zitting hebben verklaard dat bij uitvoering van het plan de hellingbaan zo zal worden ontworpen dat wordt voldaan aan onder meer de CROW-publicatie 351, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het inpassingsplan in zoverre zal leiden tot een verkeersonveilige situatie. In het deskundigenbericht staat verder dat, nu sprake zal zijn van haakse bochten, in het definitieve ontwerp en bij de uitvoering verder aandacht zal moeten worden besteed aan de ruimte en het zicht in de bochten. Gezien het oppervlak waarin de bocht moet worden gerealiseerd is er volgens het deskundigenbericht voldoende ruimte om adequate voorzieningen te treffen. Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling eveneens geen aanleiding voor het oordeel dat het inpassingsplan in zoverre zal leiden tot een verkeersonveilige situatie.
    
        Het betoog faalt.
    
    Rechtszekerheid
    
    10.    Ten slotte betoogt [appellant] dat het inpassingsplan in strijd met de rechtszekerheid is vastgesteld, nu hierin onvoldoende inzicht wordt geboden in hetgeen ter plaatse gerealiseerd gaat worden. Daarbij wijst hij erop dat alle zaken betreffende omvang en uitvoering van het plan worden doorgeschoven naar het aanbestedingstraject. Dit laatste geschiedt in de vorm van een Design & Construct-contract, waarbij de opdrachtnemer verantwoordelijk is voor het ontwerp van infrastructuur en de uitvoering van de aanleg daarvan. Ten einde de rechtszekerheid te bevorderen had volgens [appellant] tevens voor alle gronden een aanlegvergunningstelsel dienen te worden opgenomen, zodat een nader afwegingsmoment ontstaat waartegen rechtsmiddelen kunnen worden aangewend.
    
    10.1.    De Afdeling stelt vast dat het inpassingsplan een zogeheten globaal eindplan is. Het behoort tot de beleidsruimte van provinciale staten om de mate van gedetailleerdheid van een plan te bepalen. In een inpassingsplan kunnen globale bestemmingen worden opgenomen die niet meer behoeven te worden uitgewerkt. Of een dergelijke bestemmingsregeling uit een oogpunt van rechtszekerheid aanvaardbaar is, dient per geval aan de hand van de zich voordoende feiten en omstandigheden te worden beoordeeld. Provinciale staten hebben voor een globaal eindplan gekozen om ruimte te bieden bij de uitvoering van het inpassingsplan. Het plan voorziet naar het oordeel van de Afdeling desalniettemin in voldoende regels waarbinnen de invulling van het plangebied moet plaatsvinden. Hierbij neemt de Afdeling in aanmerking dat in de planregels voor de bestemming "Verkeer" bouwregels zijn opgenomen. Zo volgt uit artikel 3, lid 3.2.1, van de planregels dat ter plaatse geen gebouwen mogen worden gebouwd, behoudens ten behoeve van nutsvoorzieningen. Ook zijn regels gesteld met betrekking tot de indeling van de weg en de locatie van het parkeerterrein. Voorts is de bestemmingsregeling naar het oordeel van de Afdeling niet zo ruim geformuleerd en zijn de daarbinnen toegestane gebruiksdoeleinden wat betreft ruimtelijke uitstraling niet zo ingrijpend of ongebruikelijk dat provinciale staten voor een meer gedetailleerde bestemmingsregeling hadden moeten kiezen. Gelet op het voorgaande is naar het oordeel van de Afdeling met de planregels voldoende inzicht gegeven in de inrichting van het gebied en is het inpassingsplan uit een oogpunt van rechtszekerheid aanvaardbaar.
    
        De Afdeling merkt verder nog op dat de daadwerkelijke inrichting van de gronden waaraan de bestemming "Verkeer" is toegekend een uitvoeringsaspect betreft dat in de onderhavige procedure niet aan de orde kan komen.
    
        Het betoog faalt.
    
    10.2.    Provinciale staten hebben ter zitting voorts onweersproken gesteld dat aan de gronden waarop in de voorheen geldende bestemmingsplannen aanlegvergunningenstelsels van toepassing waren, in het onderhavige inpassingsplan de dubbelbestemming "Waarde - Archeologie" is toegekend. Ingevolge artikel 4, lid 4.4, onder 1, van de planregels is voor gronden met deze dubbelbestemming een vergunningenstelsel als bedoeld in artikel 2., eerste lid, onder b, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht opgenomen, zodat het betoog van [appellant] in zoverre feitelijke grondslag mist. Naar het oordeel van de Afdeling is de keuze van provinciale staten om voor de overige gronden in het plangebied geen dergelijk vergunningenstelsel op te nemen voorts niet onredelijk.
    
        Het betoog faalt.
    
    Conclusie en proceskosten
    
    11.    Het beroep is ongegrond.
    
    12.    Gelet op het voorgaande kan het verweer van provinciale staten dat verschillende betogen van [appellant] afstuiten op het in artikel 8:69a van de Algemene wet bestuursrecht neergelegde relativiteitsvereiste onbesproken blijven.
    
    13.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    verklaart het beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. W.D.M. van Diepenbeek, voorzitter, en mr. S.J.E. Horstink-von Meyenfeldt en mr. B.P.M. van Ravels, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.J.G. Driessen, griffier.
    
    w.g. Van Diepenbeek    w.g. Driessen
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 7 februari 2018
    
    634.