ECLI:NL:RVS:2015:537, Raad van State, 25-02-2015, 201403261/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2015-02-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 25 februari 2014 heeft de raad het bestemmingsplan "Langbroekseweg 3-3b" vastgesteld.

201403261/1/R2.
    Datum uitspraak: 25 februari 2015
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Evastaete B.V., gevestigd te Den Haag, en anderen,
    appellanten,
    
    en
    
    de raad van de gemeente Wijk bij Duurstede,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 25 februari 2014 heeft de raad het bestemmingsplan "Langbroekseweg 3-3b" vastgesteld.
    
    Tegen dit besluit hebben Evastaete B.V. en anderen beroep ingesteld.
    
    Daartoe in de gelegenheid gesteld hebben de besloten vennootschappen Agruniek Rijnvallei Holding B.V. en Jumbo Supermarkten B.V. een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
    
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Evastaete B.V. en anderen en de raad hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 december 2014, waar Evastaete B.V. en anderen, vertegenwoordigd door mr. A.M. Nijboer, advocaat te Den Haag, bijgestaan door drs. G. Welten en H.W. Drok, en de raad, vertegenwoordigd door R. Wouters en G. de Poorter, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen. Voorts zijn ter zitting Agruniek Rijnvallei B.V. en Jumbo Supermarkten B.V., beide vertegenwoordigd door mr. D.S.P. Roelands-Fransen, advocaat te Den Haag, en ir. C.G. van Brenk, gehoord.
    
    Overwegingen
    
    Formele aspecten
    
    1. Ter zitting hebben Evastaete B.V. en anderen het beroep beperkt tot de hierna te bespreken beroepsgronden.
    
    2. Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Awb wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij het besluit is betrokken.
    
    Ingevolge het derde lid worden ten aanzien van rechtspersonen als hun belangen mede beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen.
    
    Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling is degene wiens concurrentiebelang rechtstreeks is betrokken bij een besluit, belanghebbende bij dit besluit. Dit geldt ongeacht de vraag of het concurrentiebelang bij het nemen van dit besluit een rol kan spelen. Bij bestemmingsplannen is het concurrentiebelang van een onderneming slechts rechtstreeks betrokken bij het besluit indien deze in hetzelfde verzorgingsgebied en marktsegment werkzaam is als de in het plan voorziene bedrijvigheid.
    
    2.1. Evastaete B.V. is eigenaar en verhuurder van onroerend goed in winkelcentrum De Heul. Dit winkelcentrum ligt op een afstand van ongeveer 400 meter van het plangebied. Onder haar huurders bevinden zich detailhandelsbedrijven, die zich onder meer richten op hetzelfde marktsegment en verzorgingsgebied als de in de bestreden besluiten voorziene supermarkt. Niet uitgesloten is dat als gevolg van de voorziene ontwikkelingen de verhuurbaarheid van het onroerend goed van Evastaete B.V. in winkelcentrum De Heul nadelig zal worden beïnvloed dan wel dat die ontwikkelingen zullen leiden tot derving van haar huurinkomsten. Gelet op het vorenstaande dient Evastaete B.V. te worden aangemerkt als belanghebbende in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb, nu haar belangen rechtstreeks bij het plan zijn betrokken.
    
    2.2. De winkeliersverenigingen De Heul, Hart van Wijk en De Horden hebben als doel om de belangen van aangesloten ondernemers, die detailhandelsbedrijven exploiteren in winkelcentrum De Heul, het centrum van Wijk bij Duurstede en De Horden, te behartigen. Hieronder zijn bedrijven begrepen die in hetzelfde marktsegment opereren als de in het plan voorziene supermarkt, namelijk ondernemers die een supermarkt of levensmiddelenhandel drijven en die, mede gelet op de schaal van Wijk bij Duurstede, in hetzelfde verzorgingsgebied werkzaam zijn als de in het plan voorziene supermarkt. Gelet hierop is niet uitgesloten dat de belangen van de desbetreffende ondernemers als gevolg van het plan worden getroffen. De winkeliersverenigingen, die blijkens hun doelstellingen in het bijzonder opkomen voor de belangen van deze ondernemers, worden door het plan rechtstreeks in hun belangen getroffen. De conclusie is dat de winkeliersverenigingen De Heul, Hart van Wijk en De Horden kunnen worden aangemerkt als belanghebbenden bij het plan in de zin van artikel 1:2 van de Awb.
    
    2.3. De (voormalige) voorzitters van de winkeliersverenigingen, [voorzitter A], [voorzitter B] en [voorzitter C] hebben als natuurlijk persoon geen concurrentiebelang gesteld bij de in het plan voorziene supermarkt. Van een ander rechtstreeks bij het bestreden besluit betrokken belang van deze natuurlijke personen is evenmin gebleken. [voorzitter A], [voorzitter B] en [voorzitter C] zijn geen belanghebbenden bij het plan in de zin van artikel 1:2, eerste lid van de Awb.
    
    2.4. De stichtingen Stichting Klantenspaarpas Hart van Wijk en Stichting Cultureel Rondje hebben als statutaire doelstellingen het stimuleren van consumenten tot het doen van aankopen bij de winkeliers in het centrum van Wijk bij Duurstede via een klantenspaarpas respectievelijk het organiseren van een cultureel rondje in het centrum van Wijk bij Duurstede. Deze stichtingen hebben niet aannemelijk gemaakt dat met deze doelstellingen belangen zijn gediend die rechtstreeks bij het plan zijn betrokken. De stichtingen Stichting Klantenspaarpas Hart van Wijk en Stichting Cultureel Rondje kunnen daarom niet worden aangemerkt als belanghebbenden bij het plan in de zin van artikel 1:2, eerste lid van de Awb.
    
    2.5. De (voormalige) voorzitters van deze stichtingen, [voorzitter D] en [voorzitter E] hebben als natuurlijk persoon niet gesteld belang te hebben bij het plan. Van een rechtstreeks bij het plan betrokken belang van deze natuurlijke personen is de Afdeling niet gebleken. [voorzitter D] en [voorzitter E] zijn geen belanghebbenden bij het plan in de zin van artikel 1:2, eerste lid van de Awb.
    
    2.6. Niet is gebleken dat [bedrijf A] eigenaar is, dan wel een zakelijk recht heeft ten aanzien van percelen binnen of in de nabijheid van het plangebied. Van een rechtstreeks bij het plan betrokken belang van [bedrijf A] is de Afdeling niet gebleken. Zij kan daarom niet worden aangemerkt als belanghebbende bij het plan in de zin van artikel 1:2 van de Awb.
    
    2.7. De directeur van [bedrijf A], [directeur], heeft gesteld als natuurlijk persoon belang te hebben bij het plan, omdat hij betrokken is geweest bij het opstellen van de structuurvisie voor Wijk bij Duurstede. Hieraan kan naar het oordeel van de Afdeling geen rechtstreeks belang bij het plan worden ontleend. Van een ander rechtstreeks bij het plan betrokken belang van deze natuurlijke personen is de Afdeling niet gebleken. [directeur] is geen belanghebbende bij het plan in de zin van artikel 1:2 van de Awb.
    
    2.8. Het beroep van Evastaete B.V. en anderen is niet-ontvankelijk voor zover het is ingesteld door [voorzitter A], [voorzitter B], [voorzitter C], Stichting Klantenspaarpas Hart van Wijk, Stichting Cultureel rondje, [voorzitter D], [voorzitter E], [bedrijf A] en [directeur]. In het vervolg wordt onder "Evastaete B.V. en anderen" verstaan Evastaete B.V. en de winkeliersverenigingen De Heul, Hart van Wijk en De Horden.
    
    3. Evastaete B.V. en anderen stellen dat het rapport "Analyse uitbreiding Jumbo Langbroekseweg Wijk bij Duurstede" van 21 november 2014 dat in opdracht van de gemeente Wijk bij Duurstede door Goudappel Coffeng is opgesteld, buiten beschouwing dient te blijven wegens strijd met de goede procesorde.
    
    3.1. Gelet op artikel 8:58 van de Awb kunnen nadere gegevens of nadere stukken worden ingediend tot tien dagen voor de zitting. Dat is anders als dat in strijd is met een goede procesorde, hetgeen het geval is indien de nadere gegevens of nadere stukken verwijtbaar zodanig laat zijn ingediend dat de andere partijen worden belemmerd om daarop adequaat te reageren of de goede voortgang van de procedure daardoor anderszins wordt belemmerd.
    
    De raad heeft op 3 december 2014, dus voorafgaand aan het verstrijken van de daarvoor geldende termijn, het door Evastaete B.V. en anderen genoemde stuk bij de Afdeling ingediend. Evastaete B.V. en anderen hebben ter zitting inhoudelijk gereageerd op dit stuk. Dit in aanmerking genomen, alsmede de aard, omvang en inhoud van het stuk, is de Afdeling van oordeel dat de goede procesorde zich er niet tegen verzet dat het stuk bij de beoordeling van het beroep wordt betrokken.
    
    Toetsingskader en het plan
    
    4. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsvrijheid om bestemmingen aan te wijzen en regels te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De Afdeling toetst deze beslissing terughoudend. Dit betekent dat de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden beoordeelt of aanleiding bestaat voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Voorts beoordeelt de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden of het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
    
    5. Het plan heeft betrekking op een perceel aan de Langbroekseweg 3-3b te Wijk bij Duurstede. Een bestaande detailhandel in agrarische, dier- en tuinbouwgoederen en -benodigdheden en een supermarkt zijn in dit plan opnieuw mogelijk gemaakt. Een bestaand gebouw voor een adviesbureau met bedrijfswoning in het plangebied is niet langer als zodanig bestemd.
    
    Het beroep
    
    6. Evastaete B.V. en anderen stellen dat bij de voorbereiding van het plan geen of onvoldoende onderzoek is uitgevoerd naar de gevolgen hiervan voor de verkeerstoename en verkeersafwikkeling in de omgeving van het plangebied.
    
    6.1. In de plantoelichting staat vermeld op welke wijze de verwachte toename van het verkeer en de parkeerbehoefte kan worden verwerkt. Hierin staat beschreven dat binnen het plangebied kan worden voldaan aan de benodigde hoeveelheid parkeerplaatsen en dat de afwikkeling van het verkeer kan verbeteren door een andere inrichting van het terrein. De toename van het verkeer in de omgeving die door de voorziene uitbreiding van de supermarkt zal plaatsvinden, acht de raad daarbij aanvaardbaar.
    
    Gelet op hetgeen in de toelichting staat over de afwikkeling van het verkeer en de parkeerbehoefte, ziet de Afdeling in het door Evastaete B.V. en anderen aangevoerde geen aanleiding voor het oordeel dat het plan voor hen onaanvaardbare parkeer- of verkeershinder teweeg zal brengen of dat hiernaar onvoldoende onderzoek is verricht. Het betoog faalt.
    
    7. Evastaete B.V. en anderen betogen dat niet is voldaan aan de vereisten die artikel 3.1.6, tweede lid, van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: Bro) stelt aan de toelichting bij dit bestemmingsplan voor een nieuwe stedelijke ontwikkeling.
    
    7.1. De raad stelt zich op het standpunt dat geen sprake is van een nieuwe stedelijke ontwikkeling, omdat het plan niet meer mogelijkheden biedt voor de bouw en het gebruik van een supermarkt dan het vorige bestemmingsplan. Het plan biedt alleen de mogelijkheid om de bestaande supermarkt enigszins anders dan voorheen te situeren, aldus de raad.
    
    7.2. Ingevolge artikel 1.1.1, aanhef en onder i, van het Bro wordt in dit besluit en de hierop berustende bepalingen verstaan onder stedelijke ontwikkeling: ruimtelijke ontwikkeling van een bedrijventerrein of zeehaventerrein, of van kantoren, detailhandel, woningbouwlocaties of andere stedelijke voorzieningen.
    
    Ingevolge artikel 3.1.6, tweede lid, voldoet de toelichting bij een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, aan de volgende voorwaarden:
    
    a. er wordt beschreven dat de voorgenomen stedelijke ontwikkeling voorziet in een actuele regionale behoefte;
    
    b. indien uit de beschrijving, bedoeld in onderdeel a, blijkt dat sprake is van een actuele regionale behoefte, wordt beschreven in hoeverre in die behoefte binnen het bestaand stedelijk gebied van de betreffende regio kan worden voorzien door benutting van beschikbare gronden door herstructurering, transformatie of anderszins, en;
    
    c. indien uit de beschrijving, bedoeld in onderdeel b, blijkt dat de stedelijke ontwikkeling niet binnen het bestaand stedelijk gebied van de betreffende regio kan plaatsvinden, wordt beschreven in hoeverre wordt voorzien in die behoefte op locaties die, gebruikmakend van verschillende middelen van vervoer, passend ontsloten zijn of als zodanig worden ontwikkeld.
    
    7.3. Het vorige bestemmingsplan, "Buitengebied 2003 herziening 2009", dat is vastgesteld op 20 april 2010, maakte binnen het plangebied bebouwing mogelijk ten behoeve van een handel in agrarische, dier- en tuinbouwgoederen en -benodigdheden, een supermarkt en een pedagogisch adviesbureau, met een gezamenlijke maximumoppervlakte van 3.215 m2. De bouwmogelijkheden konden binnen de gehele bestemming worden gerealiseerd. De feitelijke mogelijkheden van het vorige plan zijn deels benut. Thans is het de bedoeling de supermarkt met ongeveer 1000 m2 uit te breiden, hetgeen in beide plannen is toegestaan.
    
    Het plan "Langbroekseweg 3-3b" maakt bebouwing mogelijk ten behoeve van een handel in agrarische, dier- en tuinbouwgoederen en -benodigdheden en een supermarkt met een gezamenlijke maximumoppervlakte van 3.101 m2. Hierbij is de voorheen toegestane functie voor een pedagogisch adviesbureau niet langer toegestaan, zodat het plan minder gebruiksmogelijkheden toestaat dan voorheen. Voor het overige maakt het plan geen functiewijziging mogelijk. Voorts is de bebouwing niet langer binnen de gehele bestemming toegestaan, maar is de bebouwing geconcentreerd binnen een bouwvlak in het noordoostelijke deel van het plangebied. Deze concentratie heeft als doel de situering van de bestaande bebouwing voor detailhandel te verbeteren en daarmee het gebruik van de locatie te optimaliseren.
    
    De Afdeling is van oordeel dat het plan onder deze omstandigheden geen nieuwe stedelijke ontwikkeling als bedoeld in artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro mogelijk maakt. De plantoelichting behoefde niet te voldoen aan de voorwaarden in artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro. Het betoog faalt.
    
    8. Evastaete B.V. en anderen stellen dat de raad onvoldoende heeft onderkend dat de uitbreiding van de bestaande supermarkt met ongeveer 1000 m2 aan de Langbroekseweg tot gevolg zal hebben dat een onaanvaardbare leegstand ontstaat van winkelruimte in de omgeving. In verband hiermee wijzen zij op het onderzoek "Analyse ruimtelijk effect uitbreiding Jumbo Langbroekseweg" dat op 13 augustus 2014 door RHO adviseurs is opgesteld in opdracht van Evastaete B.V. Hierin staat dat de marktruimte voor detailhandel in dagelijkse goederen een uitbreiding toelaat van 650 m2 winkelvloeroppervlak ten opzichte van de huidige bestaande situatie in Wijk bij Duurstede en derhalve minder dan waarvan de raad is uitgegaan.
    
    Voorts stellen zij dat het plan in strijd is met de gemeentelijke structuurvisie detailhandel uit 2007, die van toepassing was ten tijde van de vaststelling van het plan, alsmede met de gemeentelijke structuurvisie detailhandel 2013, die de raad stelt te hebben toegepast.
    
    Verder zal de uitbreiding van de bestaande supermarkt een duurzame ontwrichting van het voorzieningenniveau teweeg brengen, aldus Evastaete B.V. en anderen.
    
    8.1. De raad stelt zich op het standpunt dat het plan weliswaar gevolgen kan hebben voor de concurrentiepositie van detailhandel in andere delen van Wijk bij Duurstede, maar dat dit geen onaanvaardbare leegstand of een duurzame ontwrichting van het voorzieningenniveau teweeg zal brengen.
    
    De raad erkent dat het plan weliswaar meer uitbreiding mogelijk maakt voor de bestaande supermarkt dan de maximale 10% die in de structuurvisie detailhandel van 2007 aanvaardbaar is geacht, maar dat met het bestemmingsplan uit 2009, "Buitengebied 2003 herziening 2009" voor dit plangebied reeds gemotiveerd hiervan is afgeweken. In de structuurvisie detailhandel van 2013 is bovendien reeds uitgegaan van de in het plan toegestane oppervlakte voor een supermarkt op deze locatie, aldus de raad.
    
    8.2. De Afdeling overweegt dat de raad een beoordeling heeft gemaakt van de gevolgen van de voorziene uitbreiding van de supermarkt aan de Langbroekseweg voor het aanbod van dagelijkse goederen in Wijk bij Duurstede. Hierbij is de behoefte aan winkelruimte voor supermarkten beoordeeld in relatie tot de bestaande oppervlakte aan winkelruimte hiervoor binnen Wijk bij Duurstede en in relatie tot hetgeen in het gemeentelijk beleid over detailhandel is opgenomen. De raad heeft geconcludeerd dat ruimte bestaat voor uitbreiding van de bestaande supermarkt aan de Langbroekseweg zonder dat dit onaanvaardbare gevolgen heeft voor andere detailhandelslocaties. Hierbij is onderkend dat de uitbreidingsruimte van maximaal 10% voor een supermarkt op de locatie Langbroekseweg die in de structuurvisie detailhandel 2007 is voorzien weliswaar kan worden overschreden, maar dat deze overschrijding reeds mogelijk was gemaakt in het op 20 april 2010 vastgestelde bestemmingsplan "Buitengebied 2003 herziening 2009". De raad heeft dit bestaande recht doorslaggevend geacht ten opzichte van het beleid en heeft dit ook vertaald in de structuurvisie detailhandel 2013 die van toepassing was ten tijde van belang.
    
    Voorts heeft het bureau Goudappel Coffeng in opdracht van de raad nader onderzoek verricht naar de marktruimte voor een supermarkt in Wijk bij Duurstede. De resultaten hiervan zijn neergelegd in het rapport "Analyse uitbreiding Jumbo Langbroekseweg Wijk bij Duurstede" van 21 november 2014. De conclusie hiervan luidt dat ruimte bestaat voor een uitbreiding met 1.020 m2 winkelvloeroppervlakte voor een supermarkt. Ter zitting heeft de raad gesteld dat ook als er minder dan 1.020 m2 uitbreidingsruimte zou zijn, zoals de 650 m2 die in het rapport "Analyse ruimtelijk effect uitbreiding Jumbo Langbroekseweg" van RHO adviseurs is genoemd, geen onevenredige leegstand zal ontstaan na de uitbreiding van de bestaande supermarkt. Hierbij heeft de raad betrokken dat op basis van de nieuwe structuurvisie detailhandel een actief beleid is ingezet om de buurtwinkelcentra zoals de Heul en de Horden te versterken.
    
    Gelet op het vorenstaande kon de raad naar het oordeel van de Afdeling in redelijkheid ervan uitgaan dat het plan geen onaanvaardbare leegstand tot gevolg zal hebben en bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat het plan in strijd met het geldende beleid voor detailhandel is vastgesteld. Het betoog faalt.
    
    8.3. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 18 september 2013 in zaak nr. 201208105/1/R2) komt voor de vraag of een duurzame ontwrichting van het voorzieningenniveau zal ontstaan geen doorslaggevende betekenis toe aan de vraag of voor een overaanbod in het verzorgingsgebied en mogelijke sluiting van bestaande voorzieningen moet worden gevreesd, maar is het doorslaggevende criterium of inwoners van een bepaald gebied niet langer op een aanvaardbare afstand van hun woning kunnen voorzien in hun eerste levensbehoeften.
    
    Uit de hiervoor aangehaalde uitspraak vloeit voort dat de Wet ruimtelijke ordening er niet toe strekt bedrijven tegen de vestiging van concurrerende bedrijven in hun verzorgingsgebied te beschermen. Concurrentieverhoudingen vormen bij een planologische belangenafweging in beginsel geen in aanmerking te nemen belang, tenzij zich een duurzame ontwrichting van het voorzieningenniveau zal voordoen die niet door dwingende redenen wordt gerechtvaardigd.
    
    De raad acht het voorzieningenniveau in Wijk bij Duurstede na de realisering van het plan aanvaardbaar, ook als het gevolg hiervan is dat een andere supermarkt in de kern van Wijk bij Duurstede, van het huidige aantal van vijf, zal ophouden te bestaan. Uit het door Evastaete B.V. en anderen aangevoerde is naar het oordeel van de Afdeling niet gebleken dat als gevolg van het plan bewoners van Wijk bij Duurstede niet langer op een aanvaardbare afstand in hun eerste levensbehoeften kunnen voorzien.
    
    Het betoog faalt.
    
    Conclusie en proceskostenveroordeling
    
    9. Gelet op het voorgaande zijn de beroepen van Evastaete B.V. en anderen ongegrond.
    
    10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het beroep niet-ontvankelijk voor zover dit door [voorzitter A], [voorzitter B], [voorzitter C], de stichting Stichting Klantenspaarpas Hart van Wijk, de stichting Stichting Cultureel rondje, [voorzitter D], [voorzitter E], [bedrijf A] en [directeur] is ingediend;
    
    II. verklaart het beroep, voor zover dit is ingediend door de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Evastaete B.V en de winkeliersverenigingen De Heul, Hart van Wijk en De Horden, ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. G. van der Wiel, voorzitter, en mr. D.J.C. van den Broek en mr. F.D. van Heijningen, leden, in tegenwoordigheid van mr. M. Scheele, griffier.
    
    w.g. Van der Wiel w.g. Scheele
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 25 februari 2015
    
    723.