ECLI:NL:RVS:2016:529, Raad van State, 02-03-2016, 201503749/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2016-03-02 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 28 juli 2014 heeft het college een aanvraag van [appellant] om een tegemoetkoming in planschade afgewezen.

201503749/1/A2.
    Datum uitspraak: 2 maart 2016
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te Deurne,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 24 maart 2015 in zaak nr. 14/3681 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Deurne.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 28 juli 2014 heeft het college een aanvraag van [appellant] om een tegemoetkoming in planschade afgewezen.
    
    [appellant] heeft tegen dat besluit bezwaar gemaakt. Hij heeft daarbij het college verzocht in te stemmen met rechtstreeks beroep bij de bestuursrechter als bedoeld in artikel 7:1a, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb).
    
    Het college heeft met dat verzoek ingestemd en het bezwaarschrift met toepassing van artikel 7:1a, vijfde lid, van de Awb doorgezonden naar de rechtbank.
    
    Bij uitspraak van 24 maart 2015 heeft de rechtbank het door [appellant] ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting gelijktijdig met zaak nr. 201503746/1/A2 behandeld op 3 december 2015, waar [appellant], in persoon en bijgestaan door mr. N.M.C.H. Crooijmans, advocaat te Deurne, en het college, vertegenwoordigd door mr. J.G. Janssen en L. Bruls, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. Ingevolge artikel 6.1, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro) kennen burgemeester en wethouders degene die in de vorm van een inkomensderving of een vermindering van de waarde van een onroerende zaak schade lijdt of zal lijden als gevolg van een in het tweede lid vermelde oorzaak, op aanvraag een tegemoetkoming toe, voor zover de schade redelijkerwijs niet voor rekening van de aanvrager behoort te blijven en de tegemoetkoming niet voldoende anderszins is verzekerd.
    
    Ingevolge het tweede lid, aanhef onder a, is een bepaling van een bestemmingsplan een oorzaak, als bedoeld in het eerste lid.
    
    Ingevolge artikel 6.2, eerste lid, blijft binnen het normale maatschappelijke risico vallende schade voor rekening van de aanvrager.
    
    2. [appellant] is sinds 11 juli 1988 eigenaar van de woning met bijbehorende grond op het perceel aan [locatie] te Deurne (hierna: het gebouw). De woning is omstreeks het jaar 1961 als noodwoning opgericht.
    
    Bij brief van 9 april 2013 heeft [appellant] het college een tegemoetkoming aangevraagd in de planschade die hij stelt te hebben geleden als gevolg van het bestemmingsplan Buitengebied van 11 december 2007 (hierna: het nieuwe bestemmingsplan). Aan de aanvraag heeft hij ten grondslag gelegd dat het gebouw in het nieuwe bestemmingsplan als woning met persoonsgebonden overgangsrecht is aangeduid, dat dit betekent dat het gebouw uitsluitend als woning mag worden gebruikt door de personen die ten tijde van de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan als bewoners van het gebouw staan ingeschreven, dat hij het gebouw derhalve niet meer kan verkopen of verhuren ten behoeve van andere bewoners, dat dit een planologische verslechtering is en dat dit tot een aanzienlijke waardevermindering van het gebouw heeft geleid.
    
    3. Het college heeft voor het op de aanvraag te nemen besluit advies gevraagd aan de Stichting Adviesbureau Onroerende Zaken (hierna: de SAOZ).
    
    In een advies van juni 2014 heeft de SAOZ uiteengezet dat het gebouw in het aan het nieuwe bestemmingsplan voorafgaande planologische regime, zijnde het bestemmingsplan Buitengebied IX, Herziening IX, Correctieve herziening van 24 januari 1989 (hierna: het oude bestemmingsplan), als noodwoning was aangeduid en dat op de grond ter plaatse van het gebouw een beperkt overgangsrecht van toepassing was, als bedoeld in artikel 41a, tweede lid, van de bij het oude bestemmingsplan behorende voorschriften. Ingevolge die bepaling mag een onder het beperkt overgangsrecht vallende noodwoning niet worden verbouwd, vernieuwd, veranderd of uitgebreid en slechts worden herbouwd, indien zij is verwoest door een calamiteit, mits de bouwvergunning binnen twee jaar na de calamiteit is aangevraagd. Naar het oordeel van de SAOZ komt de regeling in het nieuwe bestemmingsplan neer op het voor een tweede maal in successie onder het overgangsrecht brengen van gebruik dat strijdig is met de agrarische bestemming van de grond.
    
    Volgens de SAOZ is de jurisprudentie met betrekking tot de betekenis van overgangsrechtelijke bepalingen in het geval waarin, zoals hier, de gestelde planschade door een planologische verandering op de gronden van de desbetreffende aanvrager is veroorzaakt (hierna: directe planschade), niet geheel eenduidig. Naar het oordeel van de SAOZ kan uit de uitspraak van de Afdeling van 18 januari 2012 in zaak nr. 201105634/1/A2 worden afgeleid dat het overgangsrecht bij directe planschade geheel en al buiten beschouwing dient te worden gelaten en dat een wijziging in de methode van overgangsrechtelijke bescherming in beginsel niet in de planologische vergelijking dient te worden betrokken. In dit geval zou dat volgens de SAOZ tot de conclusie leiden dat de agrarische bestemming van de grond ter plaatse van de woning niet is veranderd en dat er geen waardevermindering van het gebouw is ontstaan, waarvoor op de voet van artikel 6.1 van de Wro een tegemoetkoming kan worden verleend. Daar staat naar het oordeel van de SAOZ tegenover dat uit de uitspraak van de Afdeling van 6 juli 2011 in zaak nr. 201007810/1/A2 kan worden afgeleid dat bij directe planschade in de planologische vergelijking met het overgangsrecht rekening dient te worden gehouden. In dit geval zou dat volgens de SAOZ tot de conclusie leiden dat de overgangsrechtelijke bescherming van het permanente woongebruik in de nieuwe situatie in nadelige zin is gewijzigd, omdat het gebruik van het gebouw als woning alleen door de bewoners ten tijde van de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan mag worden voortgezet en niet meer is toegestaan als zij het gebouw, om wat voor reden dan ook, zelf niet meer gebruiken. Deze beduidend zwakkere overgangsrechtelijke bescherming van het bestaande gebruik betekent in beginsel een beperking van de aanwendingsmogelijkheden en een planologische verslechtering. Tevens brengt dit een risico met zich op het ontstaan van een waardevermindering van het gebouw. Weliswaar heeft een noodwoning in de regel wat betreft afwerking, inhoud en technische staat niet hetzelfde niveau als een reguliere burgerwoning, maar dat neemt niet weg dat zij aan de mogelijkheid tot woongebruik een meerwaarde ontleent, die als gevolg van de wijziging van de overgangsrechtelijke status verloren gaat. Niet valt uit te sluiten dat de planologische beperking, van zaaksgebonden naar persoonsgebonden overgangsrecht, tot een aanmerkelijke waardevermindering heeft geleid, omdat het gebouw niet meer als woning is te verkopen, aldus de SAOZ.
    
    Vervolgens heeft de SAOZ uiteengezet dat de schade onder het normale maatschappelijke risico, als bedoeld in artikel 6.2, eerste lid, van de Wro, valt. Daartoe acht zij van belang dat het gebouw een zogenoemde noodwoning is en dat [appellant] het gebouw heeft gekocht, zonder dat er, in planologisch opzicht, uitzicht op permanente legalisering van het voorlopige woongebruik was. Voorts acht zij van belang dat, gelet op het streekplan Noord-Brabant van 22 februari 2002 en het reconstructieplan De Peel van 22 april 2005, het realiseren van een persoonsgebonden overgangsrecht ten behoeve van bewoning van een noodwoning past in het ruimtelijke beleid en als een normale maatschappelijke ontwikkeling dient te worden gezien. Verder acht zij van belang dat een positieve bestemming van het gebouw voor wonen in verband met niet te elimineren planologische belemmeringen uitgesloten was, dat het continueren van het zaaksgebonden overgangsrecht op juridische bezwaren stuitte en dat het onder het persoonsgebonden overgangsrecht brengen van het gebruik van het gebouw het maximaal haalbare was.
    
    Het college heeft dit advies aan het besluit van 28 juli 2014 ten grondslag gelegd.
    
    4. Partijen zijn het erover eens dat [appellant] ten gevolge van de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan in een nadeliger planologische positie is komen te verkeren en dat de schade ten tijde van de aankoop van het gebouw niet voorzienbaar was. Partijen zijn in hoger beroep nog slechts verdeeld over de toepassing van artikel 6.2, eerste lid, van de Wro. [appellant] betoogt in dit verband dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de schade binnen het normale maatschappelijke risico valt en voor zijn rekening mag worden gelaten. Daartoe voert hij aan dat zij niet heeft onderkend dat de planologische ontwikkeling niet in de lijn der verwachtingen lag en dat de schade niet relatief gering is.
    
    4.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 29 februari 2012 in zaak nr. 201104750/1/A2), dient de vraag of en zo ja, in hoeverre schade tot het normale maatschappelijke risico behoort, te worden beantwoord met inachtneming van alle van belang zijnde omstandigheden van het geval. Van belang is onder meer of de ontwikkeling als een normale maatschappelijke ontwikkeling kan worden beschouwd, waarmee de benadeelde rekening had kunnen houden in de zin dat de ontwikkeling in de lijn van de verwachtingen lag, ook al bestond geen concreet zicht op de omvang waarin, de plaats waar en het moment waarop de ontwikkeling zich zou voordoen. In dit verband komt betekenis toe aan de mate waarin de ontwikkeling naar haar aard en omvang binnen de ruimtelijke structuur van de omgeving en het gevoerde beleid past.
    
    Zoals de Afdeling eveneens eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 24 december 2014 in zaak nr. 201402826/1/A2), is de vaststelling van de omvang van het normale maatschappelijke risico in de eerste plaats aan het bestuursorgaan, dat daarbij beoordelingsruimte toekomt. Het bestuursorgaan dient deze vaststelling naar behoren te motiveren.
    
    4.2. Dat, zoals in het advies van de SAOZ is uiteengezet, de woning een zogenoemde noodwoning is en het gebruik als woning krachtens het oude bestemmingsplan onder een beperkt overgangsrecht valt, betekent niet dat het in de lijn der verwachtingen lag dat het gebruik als woning bij de eerstvolgende bestemmingsplanwijziging onder het persoonsgebonden gebruiksovergangsrecht zou worden gebracht. Uitgaande van het standpunt van het college dat het ten tijde van de vaststelling van het nieuwe bestemmingsplan niet mogelijk was het gebruik van het gebouw als woning onder het algemeen overgangsrecht te laten vallen, was een persoonsgebonden overgangsrecht immers niet de meest voor de hand liggende keuze. In een geval als het onderhavige lag het, gelet op de jurisprudentie van de Afdeling (onder meer uitspraak van 26 september 2012 in zaak nr. 201105898/1/R1) veeleer in de lijn der verwachtingen dat in het nieuwe bestemmingsplan een zogenoemde uitsterfregeling ten behoeve van het gebruik van het gebouw als woning was opgenomen. Een uitsterfregeling had bijvoorbeeld kunnen inhouden dat het gebouw een recreatieve bestemming of een bestemming als bijbehorend bouwwerk krijgt, maar dat burgerbewoning wordt toegestaan, met dien verstande dat op het moment dat burgerbewoning eindigt, dit gebruik daarna niet langer is toegestaan. Een uitsterfregeling is niet persoonsgebonden en biedt meer zekerheid voor de eigenaar. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 7 mei 2014 in zaak nr. 201307684/1/R6. Een andere mogelijkheid was geweest dat de gemeenteraad in het nieuwe bestemmingsplan de op de woning betrekking hebbende bijzondere, beperkte overgangsregeling van artikel 41A, tweede lid, van de voorschriften van het oude bestemmingsplan zou hebben herhaald.
    
    4.3. Voorts heeft het college, gelet op het volgende, met de verwijzing naar het streekplan Noord-Brabant van 22 februari 2002 en het reconstructieplan De Peel van 22 april 2005 niet inzichtelijk gemaakt dat de planologische ontwikkeling past in een gedurende een reeks van jaren gevoerd ruimtelijk beleid.
    
    4.3.1. In paragraaf 3.4.13 van het streekplan is uiteengezet dat in het buitengebied gelegen woningen van ondermaatse omvang en kwaliteit (noodwoningen en dergelijke) moeten worden gesaneerd of positief worden bestemd. Dat laatste is alleen toegestaan als er zicht op een verhoging van de beeldkwaliteit van de woning en van de woonomgeving bestaat. In dat geval is vergroting van de inhoud van de woning tot 450 m3 toegestaan om de woning aan de minimale woonkwaliteit van deze tijd te laten voldoen. Voorts is uiteengezet dat met bestaande beeldbepalende kwaliteiten in de omgeving de kwaliteiten van landschappelijke en stedenbouwkundige aard bedoeld zijn. Hierbij is vooral van belang of het landschap kleinschalig en afwisselend dan wel grootschalig en rationeel van karakter is, wat de omvang (inhoud) van de woonbebouwing ter plaatse is, wat het karakter van de woonbebouwing is en of sprake is van binding met het stedelijk gebied. Het gaat erom dat de vergroting van de woning leidt tot verhoging van deze kwaliteiten. Dat de woning zelf, na vergroting, hogere beeldbepalende kwaliteiten zal hebben, is dus niet voldoende, aldus het streekplan.
    
    Daargelaten dat dit provinciale beleid voor de gemeenteraad niet bindend is, maar slechts een gegeven dat in de afweging van belangen dient te worden betrokken, valt uit dit beleid niet af te leiden dat het in de lijn der verwachtingen lag dat het gebouw niet positief bestemd, maar gesaneerd zou worden. In het besluit van 28 juli 2014, gelezen in samenhang met het advies van de SAOZ, is niet gemotiveerd uiteengezet dat het gebouw van ondermaatse omvang en kwaliteit was en dat er geen zicht op verhoging van de beeldkwaliteit van de woning en de woonomgeving was.
    
    4.3.2. Het reconstructieplan heeft als gevolg dat het gebouw in een zogenoemd landbouwontwikkelingsgebied is komen te liggen. Voor zover dat met zich brengt dat het niet meer mogelijk is een woonbestemming aan het gebouw toe te kennen, betekent dat niet dat, zoals in het besluit van 28 juli 2014, gelezen in samenhang met het advies van de SAOZ, is gesteld, het gebruik van het gebouw als woning onder het persoonsgebonden overgangsrecht dient te worden gebracht.
    
    4.4. Uit het vorenstaande volgt dat het college niet afdoende heeft gemotiveerd dat de planologische verandering in de lijn der verwachtingen lag. Dit betekent op zichzelf echter nog niet dat de gevolgen van de verandering in het geheel niet onder het normale maatschappelijke risico kunnen vallen. In dit verband komt betekenis toe aan het antwoord op de vraag of de schade onevenredig is in verhouding tot de waarde van de onroerende zaak. Dit zijn verschillende aspecten die bij de beoordeling van het normale maatschappelijke risico worden betrokken en elkaar niet uitsluiten. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 4 juni 2014 in zaak nr. 201303708/1/A2.
    
    4.5. In het besluit van 28 juli 2014 heeft het college zich niet op het standpunt gesteld dat de omvang van de schade niet onevenredig is in verhouding tot de waarde van het gebouw. De rechtbank is daar ten onrechte van uitgegaan. Voor dat standpunt bestaat ook geen grond, omdat in dat besluit, gelezen in samenhang met het advies van de SAOZ, is uiteengezet dat het gebouw als gevolg van de planologische verandering niet meer als woning is te verkopen en dat niet valt uit te sluiten dat de planologische verandering tot een aanmerkelijke waardevermindering heeft geleid. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
    
    4.6. Het betoog slaagt.
    
    5. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 28 juli 2014 gegrond verklaren en dat besluit wegens strijd met de artikelen 3:2 en 3:46 van de Awb vernietigen. Dat betekent dat het college, thans met inachtneming van de overwegingen van de uitspraak van de Afdeling, opnieuw op de aanvraag om een tegemoetkoming in planschade dient te beslissen. Daartoe dient het college, gelet op het volgende, een nader advies van een deskundige in te winnen.
    
    6. Het college dient, door middel van een taxatie van de waarde van het gebouw op de peildatum onder het oude en het nieuwe bestemmingsplan, inzichtelijk te maken in hoeverre [appellant] als gevolg van de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan schade, bestaande uit een vermindering van de waarde van het gebouw, heeft geleden. Bij de taxatie dient rekening te worden gehouden met het verschil in overgangsrechtelijke bescherming onder het oude en het nieuwe planologische regime.
    
    Vervolgens dient te worden onderzocht of en zo ja voor welk bedrag de schade binnen het normale maatschappelijke risico, als bedoeld in artikel 6.2, eerste lid, van de Wro, valt. Voorts zou kunnen worden onderzocht of de schade kan worden weggenomen door middel van een partiële herziening van het nieuwe bestemmingsplan als bedoeld in rechtsoverweging 4.2.
    
    7. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld. Omdat de onderhavige zaak en de zaak met nr. 201503746/1/A2, die eveneens op de zitting van 3 december 2015 is behandeld, als samenhangende zaken als bedoeld in artikel 3 van het Besluit proceskosten bestuursrecht dienen te worden aangemerkt, wordt het totaal te vergoeden bedrag voor kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand gelijkelijk verdeeld over deze zaken.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 24 maart 2015 in zaak nr. 14/3681;
    
    III. verklaart het door [appellant] bij de rechtbank in die zaak ingestelde beroep gegrond;
    
    IV. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Deurne van 28 juli 2014;
    
    V. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Deurne tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 992,00 (zegge: negenhonderdtweeënnegentig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    VI. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Deurne aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 413,00 (zegge: vierhonderddertien euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. P.J.J. van Buuren en mr. E.A. Minderhoud, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.J.R. Hazen, griffier.
    
    w.g. Van Altena w.g. Hazen
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 2 maart 2016
    
    452.