ECLI:NL:CBB:2015:141, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 28-04-2015, AWB 14/134
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2015-04-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: aanvullende officiële controles wegens niet naleven op HACCP-beginselen gebaseerde procedure, Verordening 852/2004, Verordening 882/2004

uitspraak 
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 14/134 
      11238
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 28 april 2014 in de zaak tussen
    
      [naam 1] B.V., te [plaats], appellante
    (gemachtigde: mr. drs. K.J. Defares),
    
    
      en
    
    
    de Staatssecretaris van Economische Zaken, verweerder 
    (gemachtigde: mr. J.E.W. Tieleman).
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij facturen van respectievelijk 7 juni 2013, 21 juni 2013, 2 augustus 2013, 16 augustus 2013, 13 september 2013, 27 september 2013, 11 oktober 2013, 25 oktober 2013, 8 november 2013 en 22 november 2013 (de primaire besluiten) heeft verweerder onder meer bedragen voor aanvullende controles in rekening gebracht bij appellante.
    
    
    
      Bij besluit van 15 januari 2014 (het bestreden besluit) heeft verweerder de bezwaren van appellante tegen de primaire besluiten ongegrond verklaard. 
    
    
    
      Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 11 november 2014. 
      Appellante is verschenen, vertegenwoordigd door [naam 2], en bijgestaan door haar gemachtigde. Appellante heeft zich laten vergezellen door [naam 3]. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Voorts is [naam 4] voor verweerder verschenen.
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      1.1
      Appellante exploiteert een slachterij waarin ruim 7.000 kalveren per week worden geslacht. Zij heeft haar interne procedures met betrekking tot de levensmiddelenhygiëne neergelegd in het ‘Handboek [naam 1]’ (hierna: handboek). Het handboek is gebaseerd op de HACCP-beginselen vermeld in artikel 5 van Verordening (EG) Nr. 852/2004 inzake levensmiddelenhygiëne (hierna: Verordening 852/2004), waarbij HACCP staat voor ‘Hazard Analysis and Critical Control Points’. 
      
      
        In het handboek staat in onderdeel ’[naam 5] Laden Koelwagens, versie 020’ onder ‘Werkwijze’ het volgende vermeld:
        […]
        “Controles uitvoeren voor elke koelwagen aan de hand van Formulier: [naam 5] Controle laden koelwagens en waarneming invullen.”
        […]
        “Temperatuurmeting
        - Per koelwagen 10 delen meten, met de handthermometer; 
        - Thermometer rechtstandig en in zijn geheel in het dikste vleesdeel steken en wachten tot de aflezing stabiel is;
        - Type vlees;
        - Slachtvolgnummer; 
        - Temperatuur;
        - Tijdstip van temperatuur meting;
        - Correcte registratie. “
        […]
        “Borging temperatuur product bij verlaten dock
        Het ingevulde en ondertekende formulier gaat samen met de laadpapieren naar [naam 6]-medewerker Export Documenten, deze kijken of er nog wachttijden gelden en geven de papieren pas als de wachttijd voorbij is en vermelde de tijd van verlaten dock.“
      
      
    
    
      1.2
      Op 8 april 2013 heeft verweerder aangekondigd aanvullende controles te zullen uitvoeren omdat appellante herhaaldelijk is gewaarschuwd dat zij de verladingstemperatuur onjuist heeft geregistreerd. Deze onjuiste registratie heeft volgens verweerder tot gevolg dat appellante te warme karkassen of onderdelen verlaadt en transporteert waardoor de voedselveiligheid niet gegarandeerd kan worden. Verweerder baseert zich hierbij op het door hem opgestelde ‘periode overzicht metingen’. In dit overzicht zijn de data en tijdstippen dat hij tussen 1 maart 2013 en 5 april 2013 bij appellante metingen heeft verricht vermeld en per tijdstip het resultaat van tien temperatuurmetingen.
      
    
    
      2.1
      Vanaf 16 april 2013 heeft verweerder de aangekondigde aanvullende controles uitgevoerd waarvoor hij kosten bij appellante in rekening heeft gebracht. Tegen een tiental facturen hiervoor heeft appellante bezwaar aangetekend, voor zover het kosten voor aanvullende controles betreft.
      
    
    
      2.2
      Bij het bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren ongegrond verklaard. Volgens verweerder vloeiden de aanvullende controles voort uit de niet-naleving door appellante van haar eigen HACCP procedures omdat zij de verladingstemperaturen structureel onjuist registreerde. Daarmee heeft appellante artikel 5 van de Verordening 852/2004 niet nageleefd. Deze overtreding is te kwalificeren als een niet-naleving in de zin van artikel 2, onder 10, van Verordening 882/2004 inzake officiële controles op de naleving van de wetgeving inzake diervoeders en levensmiddelen en de voorschriften inzake diergezondheid en dierenwelzijn (Verordening 882/2004). In geval van niet-naleving treft de bevoegde autoriteit maatregelen om ervoor te zorgen dat de exploitant de situatie rechtzet, aldus artikel 54 van Verordening 882/2004, in dit geval aanvullende controles. De daaruit voortvloeiende kosten kan verweerder op grond van artikel 28 van de Verordening 882/2004 via vergoedingen en heffingen innen. Het bedrag is gebaseerd op artikel 47a van de Regeling retributies veterinaire en hygiënische aangelegenheden I, zoals deze luidde tot 1 maart 2014 (de Regeling). 
      
      
        3. 	Appellante bestrijdt dat zij in strijd heeft gehandeld met artikel 5 van Verordening 852/2004. Zij betwist dat zij de temperatuur van vlees dat in de koelwagen werd geladen op onjuiste wijze heeft geregistreerd. Zij geeft verschillende feitelijke verklaringen voor de verschillen in temperatuur die door haar en verweerder zijn gemeten. Appellante wijst er onder meer op dat meting door middel van een aselecte steekproef geen representatieve uitkomst biedt voor alle karkassen, de gevolgen van een meer of minder gunstige koelplaats van een karkas in de koelruimte en de mogelijkheid dat medewerkers van appellante en controleurs van de NVWA de thermometer op een andere wijze en in verschillende vleesdelen zetten. Appellante ontkent dat de voedselveiligheid door haar handelen niet kan worden gegarandeerd. Ten slotte voert appellante aan dat op grond van het interventiebeleid van de NVWA sprake zou zijn van een geringe overtreding, waarvoor een aanvullende controle niet de aangewezen interventie is. 
      
      
    
    
      4.1
      Op grond van artikel 5, eerste lid, van Verordening 852/2004 dragen exploitanten van levensmiddelenbedrijven zorg voor de invoering, de uitvoering en de handhaving van één of meer permanente procedures die gebaseerd zijn op de HACCP-beginselen.
      
    
    
      4.2
      Op grond van artikel 2, onder 10, van Verordening 882/2004 wordt voor de toepassing van deze verordening verstaan onder “niet-naleving”: niet-naleving van de wetgeving inzake diervoeders en levensmiddelen en de voorschriften inzake de bescherming van de diergezondheid en het dierenwelzijn.
      
    
    
      4.3
      Op grond van artikel 28 van Verordening 882/2004 worden de uitgaven voor aanvullende officiële controles door de bevoegde autoriteit verhaald op de exploitanten die verantwoordelijk zijn voor de niet-naleving, indien de vaststelling van niet-naleving aanleiding geeft tot officiële controles die verder gaan dan de gewone controleactiviteiten van de bevoegde autoriteit. 
    
    
      4.4
      Op grond van artikel 54, eerste lid, van Verordening 882/2004 treft de bevoegde autoriteit wanneer zij een geval van niet-naleving constateert maatregelen om ervoor te zorgen dat de exploitant de situatie rechtzet.
      
    
    
      4.5
      
        Op grond van artikel 47a van de Regeling retributies veterinaire en hygiënische aangelegenheden I zoals deze luidde tot 1 maart 2014, is voor een aanvullende officiële controle na vaststelling van niet-naleving als bedoeld in artikel 28 van Verordening (EG) nr. 882/2004, waarbij de aanvullende officiële controle geschiedt in aanvulling op werkzaamheden van de NVWA waarvoor op grond van deze regeling een vergoeding verschuldigd is, de exploitant van de onderneming ten aanzien waarvan de aanvullende officiële controle wordt verricht, een bedrag verschuldigd, bestaande uit:
        a. een starttarief dat gelijk is aan het starttarief dat de exploitant op grond van deze regeling verschuldigd is ten aanzien van de werkzaamheden van de NVWA waarop de in de aanhef bedoelde controle een aanvulling vormt, en
        b. een bedrag per kwartier dat aan de aanvullende officiële controle is besteed, welk bedrag gelijk is aan het bedrag per kwartier dat de exploitant op grond van deze regeling verschuldigd is ten aanzien van de werkzaamheden van de NVWA waarop de in de aanhef bedoelde controle een aanvulling vormt.
      
      
    
    
      5.1
      Ter beantwoording ligt de vraag voor of appellante als exploitant van een levensmiddelenbedrijf haar in het handboek neergelegde, op HACCP-beginselen gebaseerde, procedure met betrekking tot de meting en registratie van de temperatuur in karkassen niet heeft nageleefd. In dat geval heeft zij geen zorg gedragen voor de uitvoering en handhaving van deze procedure en zo in strijd met artikel 5 van Verordening 852/2004 gehandeld, hetgeen op grond van artikel 2, onder 10, in samenhang met artikel 54 van Verordening 882/2004, aanvullende officiële controles rechtvaardigt waarvan de kosten bij appellante in rekening worden gebracht. Het College overweegt als volgt.  
      
    
    
      5.2
      Op grond van het handboek van appellante dient de temperatuurmeting plaats te vinden in tien vleesdelen per koelwagen, dient de handthermometer rechtstandig en in zijn geheel in het dikste vleesdeel te worden gestoken en dient gewacht te worden tot de aflezing stabiel is. Het type vlees, het slachtvolgnummer, de gemeten temperatuur en het tijdstip van temperatuurmeting dienen correct geregistreerd te worden. Appellante vult deze gegevens in op hiervoor ontworpen formulieren. Verweerder heeft niet betwist dat deze formulieren zijn ingevuld of beschikbaar waren. 
      
    
    
      5.3
      De niet-naleving van de procedure uit het handboek bestaat volgens verweerder uit de onjuiste registratie van temperatuurmeting bij verlading in de koelwagen. Ter onderbouwing hiervan wordt in het bestreden besluit verwezen naar het door verweerder opgestelde ’Overzicht handhavingen verladingstemperatuur’. Ter zitting is gebleken dat verweerder bedoelt dat appellante niet de temperatuur in de dikste delen heeft gemeten, zoals in het handboek van appellante, versie 020, is vermeld. Verweerder trekt deze conclusie omdat de temperaturen die zijn geregistreerd door appellante afwijken van de door verweerder zelf ter plaatse gemeten temperaturen. Deze zijn neergelegd in het door hem opgestelde ‘periode overzicht metingen’.
      
    
    
      5.4
      Op grond van de door verweerder overgelegde stukken is niet komen vast te staan dat appellante de gemeten temperatuur onjuist heeft geregistreerd en evenmin dat zij de temperatuur niet op de juiste wijze in de dikste vleesdelen heeft gemeten. In het dossier zit weliswaar een lijst met metingen van verweerder (het hiervoor reeds genoemde ‘periode overzicht metingen’), maar op deze lijst worden uitsluitend datum, tijdstip en gemeten temperatuur vermeld en niet in welk deel van het vlees is gemeten en van welk karkasnummer. Uit deze lijst blijkt niet, en kan evenmin worden afgeleid, dat appellante niet overeenkomstig haar eigen procedure uit het handboek heeft gehandeld. Datzelfde geldt voor het ‘Overzicht handhavingen verladingstemperatuur’. De formulieren waarop appellante de door haar gemeten temperaturen heeft geregistreerd ontbreken in het dossier. Verweerder had ter staving van zijn conclusie de beschikking over de formulieren van appellante of had ze bij appellante kunnen opvragen en aan de hand daarvan, zo nodig in combinatie met zijn eigen meetgegevens, kunnen aantonen dat appellante niet de temperatuur op de juiste wijze in de dikste delen heeft gemeten. Verweerder heeft dit evenwel nagelaten. De stelling dat verweerder zelf conform het handboek heeft gemeten, is niet controleerbaar aan de hand van de overgelegde stukken. De enkele constatering door verweerder dat de temperaturen die hij heeft gemeten afwijken van de temperaturen die door appellante zijn geregistreerd, is naar het oordeel van het College onvoldoende om te concluderen dat appellante niet heeft gemeten en geregistreerd conform het handboek en daardoor artikel 5 van Verordening 852/2004 niet heeft nageleefd. 
      
    
    
      5.5.
      Nu niet is komen vast te staan dat appellante in strijd met artikel 5 van de Verordening 852/2004 heeft gehandeld omdat zij de procedure uit het handboek niet heeft nageleefd, ontbreekt de grondslag voor de uitgevoerde aanvullende controles en heeft verweerder ten onrechte hiervoor bedragen bij appellante in rekening gebracht. 
      
      6. Het beroep is gegrond. Het College zal het bestreden besluit vernietigen en zal de primaire besluiten herroepen voor zover verweerder bedragen voor aanvullende controles in rekening heeft gebracht. Het College gaat ervan uit dat verweerder ter uitvoering van de uitspraak nieuwe facturen stuurt waarin de kosten voor de aanvullende controles aan appellante worden gecrediteerd. 
      
      7. Het College veroordeelt verweerder in de door appellante gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 980,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 490,- en een wegingsfactor 1).
      
      
        .
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College: 
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond; 
      
      
        vernietigt het bestreden besluit; 
      
      
        herroept de primaire besluiten voor zover bedragen in rekening gebracht zijn voor aanvullende controles;
      
      
        bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit ;
      
      
        draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 328,- aan appellante te vergoeden;
      
    
    - veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 980,-.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. J. Schukking, mr. E. Dijt en mr. H.L. van der Beek, in aanwezigheid van mr. G.J.P. Leuverink, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 28 april 2015.
    
    
    
      w.g. J. Schukking 	w.g. G.J.P. Leuverink