ECLI:NL:RVS:2016:2503, Raad van State, 21-09-2016, 201508366/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2016-09-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 4 februari 2013 heeft het college een verzoek van [wederpartij] om handhavend op te treden tegen bouwwerken op het perceel [locatie 1] te Nieuw-Amsterdam (hierna: het perceel) en het gebruik van het perceel voor garageactiviteiten afgewezen.

201508366/1/A1.
    Datum uitspraak: 21 september 2016
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) op het hoger beroep van:
    
    het college van burgemeester en wethouders van Emmen,
    appellant,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 7 oktober 2015 in zaak nr. 14/4428 in het geding tussen:
    
    [wederpartij A] en [wederpartij B] (hierna: [wederpartij]), wonend te Nieuw-Amsterdam, gemeente Emmen,
    
    en
    
    het college.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 4 februari 2013 heeft het college een verzoek van [wederpartij] om handhavend op te treden tegen bouwwerken op het perceel [locatie 1] te Nieuw-Amsterdam (hierna: het perceel) en het gebruik van het perceel voor garageactiviteiten afgewezen.
    
    Bij besluit van 2 september 2014 heeft het college, opnieuw beslissend op het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar, het verzoek om handhavend op te treden opnieuw afgewezen.
    
    Bij uitspraak van 7 oktober 2015 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 2 september 2014 vernietigd en het college opgedragen binnen 12 weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van [wederpartij] met inachtneming van deze uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
    
    Bij besluit van 10 juni 2016 heeft het college het verzoek om handhavend optreden opnieuw afgewezen.
    
    [wederpartij] heeft een reactie op dit besluit ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 4 augustus 2016, waar het college, vertegenwoordigd door J.H. Mulder, werkzaam bij de gemeente, [wederpartij], bijgestaan door mr. G.J. Hingstman, en [persoon], bijgestaan door mr. A.T. Onbelet, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1. [wederpartij] woont op het perceel [locatie 2] te Nieuw-Amsterdam, dat aan de oostzijde grenst aan het perceel, waar [persoon] woont. [wederpartij] heeft het college verzocht om handhavend op te treden tegen een aantal bouwwerken op het perceel, omdat die zonder vergunning zijn gebouwd, en tegen het gebruik van het perceel voor de uitoefening van een garagebedrijf, omdat dit gebruik in strijd is met de bestemming "Wonen - Vrijstaand" die het perceel ingevolge het bestemmingsplan "Nieuw-Amsterdam en Venoord" heeft. Het college heeft, voor zover hier van belang, het verzoek om handhaving afgewezen.
    
    Bij het besluit van 2 september 2014 heeft het college het handhavingsverzoek ten aanzien van de bouwwerken die zijn aangeduid met de nummers 6, 7 en 9 en tegen het gebruik van het perceel voor de uitoefening van een garagebedrijf opnieuw afgewezen.
    
    Bespreking hoger beroep
    
    2. Het college betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het niet bevoegd was handhavend op te treden tegen de bouwwerken 7 en 9. Daartoe voert het aan dat voor die bouwwerken op grond van artikel 2, aanhef en derde lid, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor), zoals dat gold ten tijde van het besluit van 2 september 2014, geen omgevingsvergunning was vereist, omdat zij tezamen een oppervlakte hebben van minder dan 30 m².
    
    2.1. Ingevolge artikel 2, aanhef en derde lid, van bijlage II van het Bor, zoals dat luidde ten tijde van het besluit van 2 september 2014, is een omgevingsvergunning voor activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a en c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht niet vereist, indien deze activiteiten betrekking hebben op een op de grond staand bijbehorend bouwwerk in achtererfgebied, mits wordt voldaan aan de in dit artikellid gestelde eisen, waaronder de eis dat als gevolg van het bijbehorende bouwwerk de totale oppervlakte van vergunningvrije bijbehorende bouwwerken op een afstand van meer dan 2,5 m van het oorspronkelijke hoofdgebouw niet meer dan 30 m2 bedraagt.
    
    2.2. Bij de beoordeling of voor de bouwwerken 7 en 9 een omgevingsvergunning was vereist, heeft de rechtbank getoetst aan artikel 2 van bijlage II van het Bor zoals dat luidde vanaf 1 november 2014. Het college betoogt terecht dat de rechtbank het besluit van 2 september 2014 had moeten toetsen aan artikel 2 van bijlage II van het Bor zoals dat luidde op de datum van het nemen van dat besluit. In hoger beroep is niet weersproken dat de bouwwerken 7 en 9 op 2 september 2014 voldeden aan de eisen zoals die op dat moment in artikel 2, aanhef en derde lid, van bijlage II van het Bor waren neergelegd. Gelet hierop betoogt het college terecht dat voor de bouwwerken 7 en 9 geen omgevingsvergunning vereist was, zodat het niet bevoegd was daartegen handhavend op te treden. Het college heeft het verzoek om handhaving in zoverre dan ook terecht afgewezen.
    
    Het betoog slaagt.
    
    3. Het college betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat voor bouwwerk 6 geen concreet zicht op legalisatie bestaat. Daartoe voert het college aan dat het bereid is voor dat bouwwerk een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan te verlenen. Voorts betoogt het college dat de rechtbank heeft miskend dat handhaving tegen bouwwerk 6 onevenredig is, omdat het al tientallen jaren op het perceel aanwezig is.
    
    3.1. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag het bestuursorgaan weigeren, dit te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    3.2. Voor concreet zicht op legalisatie is onvoldoende dat het college bereid is medewerking te verlenen aan de procedure tot het verlenen van een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan. Om concreet zicht op legalisatie aan te kunnen nemen in een geval als dit is ten minste vereist dat er een (ontwerp-)omgevingsvergunning is waarbinnen de afwijking van het bestemmingsplan past.
    
    Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, was er ten tijde van het besluit van 2 september 2014 nog geen aanvraag om omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan ingediend. Op dat moment was er dus ook nog geen (ontwerp-)omgevingsvergunning. Gelet hierop, heeft de rechtbank terecht overwogen dat voor bouwwerk 6 op 2 september 2014 geen concreet zicht op legalisatie bestond.
    
    De rechtbank heeft in de stelling van het college dat het bouwwerk al vele jaren op het perceel aanwezig is voorts terecht geen grond gezien voor het oordeel dat handhavend optreden in dit geval onevenredig is. Daarbij heeft zij terecht de aard en omvang van de overtreding van belang geacht. Het bouwwerk heeft een oppervlakte van ruim 38,5 m2, zodat de overtreding niet van geringe aard en omvang is. Voorts heeft de rechtbank terecht overwogen dat het college in dit verband de belangen van [wederpartij] onvoldoende heeft betrokken.
    
    Het betoog faalt.
    
    4. Het college betoogt verder dat de rechtbank heeft miskend dat de garageactiviteiten op het perceel een hobbymatig karakter hebben en dat daarop dus geen garagebedrijf wordt uitgeoefend. Volgens het college is het verzoek om handhaving in zoverre dan ook terecht afgewezen.
    
    4.1. In het besluit van 2 september 2014 heeft het college niet beoordeeld of het gebruik dat van het perceel wordt gemaakt in strijd is met het bestemmingsplan, maar heeft het zich op het standpunt gesteld dat van handhaving tegen dat gebruik geen sprake meer is, gelet op de uitspraak van de rechtbank van 17 juni 2014 in zaken nrs. 13/799 en 14/1653. Die uitspraak is gedaan op de beroepen van [wederpartij] en [persoon] tegen een eerder in deze procedure genomen besluit op bezwaar. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, is dat standpunt gebaseerd op een onjuiste lezing van die uitspraak. Het college had naar aanleiding van die uitspraak een nieuw besluit op bezwaar moeten nemen, waarin het na onderzoek had moeten beoordelen of de garageactiviteiten op het perceel in strijd zijn met de woonbestemming die het perceel op grond van het bestemmingsplan heeft. Nu het college dat bij het besluit van 2 september 2014 niet heeft gedaan, heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat dat besluit in zoverre niet berust op een deugdelijke motivering en daarom wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb dient te worden vernietigd.
    
    Het betoog faalt.
    
    5. Het hoger beroep zal, gelet op hetgeen onder 2.2 is overwogen, in de einduitspraak gegrond worden verklaard, omdat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college bevoegd was tegen de bouwwerken 7 en 9 handhavend op te treden. Wat bouwwerk 6 en het gebruik van het perceel betreft, heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat het besluit van 2 september 2014 in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb niet op een deugdelijke motivering berust. Gelet op het voorgaande had de rechtbank het besluit van 2 september 2014 slechts moeten vernietigen voor zover daarin de afwijzing van het handhavingsverzoek ten aanzien van bouwwerk 6 en het gebruik van het perceel is gehandhaafd. De aangevallen uitspraak dient in de einduitspraak in zoverre te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling in de einduitspraak het beroep van [wederpartij] tegen het besluit van 2 september 2014, voor zover daarbij de afwijzing van het handhavingsverzoek ten aanzien van bouwwerk 7 en 9 is gehandhaafd, ongegrond verklaren. De aangevallen uitspraak zal in de einduitspraak worden bevestigd voor het overige.
    
    Bespreking beroep tegen het besluit van 10 juni 2016
    
    6. Ingevolge artikel 8:51d van de Awb, voor zover hier van belang, kan de Afdeling het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen.
    
    7. Bij besluit van 10 juni 2016 heeft het college het verzoek van [wederpartij] om handhavend op te treden opnieuw afgewezen. De Afdeling merkt dit besluit aan als het in opdracht van de rechtbank genomen nieuwe besluit op het bezwaar van [wederpartij]. Dit besluit wordt, gelet op artikel 6:24 van de Awb, gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van die wet, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding.
    
    8. [wederpartij] betoogt dat het college bij het besluit van 10 juni 2016 ten onrechte niet heeft beslist op zijn bezwaar, voor zover het betrekking heeft op bouwwerk 6.
    
    8.1. Het betoog slaagt. Gelet op de uitspraak van de rechtbank diende het college met inachtneming van die uitspraak in het nieuw te nemen besluit op bezwaar te beoordelen of het handhavend moest optreden tegen bouwwerk 6. Dit heeft het college ten onrechte niet gedaan. Dat besluit berust dan ook in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb niet op een deugdelijke motivering.
    
    9. [wederpartij] betoogt verder dat het college niet deugdelijk heeft onderzocht of de garageactiviteiten op het perceel in strijd zijn met de woonbestemming die het perceel op grond van het bestemmingsplan heeft. In dat verband wijst hij erop dat de voorzieningenrechter van de Afdeling in de uitspraak van 18 december 2015, ECLI:NL:RVS:2015:4015, naar aanleiding van het verzoek van het college om het treffen van een voorlopige voorziening, heeft overwogen dat het college de omvang van de activiteiten op het perceel dient te onderzoeken. Volgens de voorzieningenrechter dient het college in ieder geval te onderzoeken hoeveel uren per week en/of per maand de garageactiviteiten plaatsvinden, hoeveel auto's in verband met die activiteiten op het perceel zijn geparkeerd en of auto's ter plaatse worden gerepareerd voor de verkoop. Een dergelijk onderzoek heeft het college niet gedaan, aldus [wederpartij].
    
    9.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 11 december 2013, ECLI:NL:RVS:2013:2379) dient de vraag of het gebruik van een perceel strijdig is met de geldende woonbestemming, te worden beantwoord aan de hand van de ruimtelijke uitstraling die dat gebruik gezien zijn aard, omvang en intensiteit heeft. Bepalend is of deze uitstraling van dien aard is dat deze niet meer valt te rijmen met de woonfunctie van het perceel als bedoeld in het bestemmingsplan. Binnen dit kader kan het van belang zijn, maar is niet doorslaggevend, of de activiteiten een beroepsmatig of een hobbymatig karakter hebben.
    
    9.2. In het besluit van 10 juni 2016 heeft het college zich op het standpunt gesteld dat het gebruik van het perceel hobbymatig is en derhalve niet in strijd is met de woonbestemming van het bestemmingsplan. Daartoe heeft het college gesteld dat ten tijde van het onderzoek van de toezichthouder geen sprake was van garageactiviteiten. Volgens het college heeft [persoon] in een gesprek niet ontkend dat hij af en toe aan auto's sleutelt, maar gaat het daarbij altijd om auto's van zijn kinderen en kleinkinderen.
    
    9.3. Uit het besluit van 10 juni 2016 blijkt niet dat het college actief en deugdelijk onderzoek heeft gedaan naar de activiteiten op het perceel. De enkele stelling dat ten tijde van het onderzoek door een toezichthouder geen sprake was van garageactiviteiten, is daarvoor onvoldoende. Uit het besluit blijkt niet wanneer de toezichthouder dit onderzoek heeft gedaan en wat dit onderzoek behelsde. Het college heeft ook geen verslag van het onderzoek van de toezichthouder overgelegd. Ter zitting heeft het college desgevraagd te kennen gegeven dat het geen onderzoek heeft verricht naar de activiteiten op het perceel in de periode tussen de uitspraak van de voorzieningenrechter van 18 december 2015 en de ontvangst op 30 mei 2016 van een ingebrekestelling van [wederpartij] wegens het niet tijdig nemen van een nieuw besluit op bezwaar. Ook het voeren van een gesprek met [persoon] kan niet worden aangemerkt als een deugdelijk onderzoek naar de activiteiten die op het perceel plaatsvinden. Het college had onderzoek moeten doen naar de ruimtelijke uitstraling van die activiteiten en in dat verband mede onderzoek moeten doen naar de aspecten die de voorzieningenrechter in zijn uitspraak van 18 december 2015 had vermeld. Door zich zonder een dergelijk onderzoek op het standpunt te stellen dat het gebruik van het perceel hobbymatig is en derhalve niet in strijd is met de woonbestemming van het bestemmingsplan, heeft het college aan het besluit van 10 juni 2016 in strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Awb geen deugdelijk onderzoek en geen deugdelijke motivering ten grondslag gelegd.
    
    Het betoog slaagt.
    
    10. De Afdeling ziet in het belang van een spoedige beëindiging van het geschil aanleiding om het college op de voet van artikel 8:51d van de Awb op te dragen de in de overwegingen 9.1 en 10.3 geconstateerde gebreken in het besluit van 10 juni 2016 te herstellen door een nieuw besluit op bezwaar te nemen. Daartoe dient het college met inachtneming van hetgeen in deze tussenuitspraak is overwogen alsnog te beslissen op het bezwaar van [wederpartij], voor zover het betrekking heeft op bouwwerk 6. Het college dient te beoordelen of het bij het nieuwe besluit op bezwaar handhavend moet optreden tegen bouwwerk 6. Bij die beoordeling moet het college in acht nemen dat de door hem tot nu toe gestelde omstandigheden geen grond bieden voor het oordeel dat concreet zicht op legalisatie bestaat of dat handhaving onevenredig is. Voorts dient het college actief en deugdelijk te onderzoeken of de garageactiviteiten die op het perceel plaatsvinden in strijd zijn met het bestemmingsplan. Daarbij merkt de Afdeling op dat niet van belang is ten behoeve van wie de garageactiviteiten worden verricht, maar welke ruimtelijke uitstraling die activiteiten gezien hun aard, omvang en intensiteit hebben. Ook als de garageactiviteiten uitsluitend ten behoeve van kinderen en kleinkinderen worden verricht, kan de ruimtelijke uitstraling van dien aard zijn dat deze niet meer te rijmen valt met de woonbestemming van het perceel. In het kader van het onderzoek naar de ruimtelijke uitstraling van de garageactiviteiten op het perceel dient het college, zoals ook de voorzieningenrechter heeft overwogen, mede te onderzoeken hoeveel uren per week en/of per maand de garageactiviteiten plaatsvinden, hoeveel auto's in verband met die activiteiten op het perceel zijn geparkeerd en of auto's ter plaatse worden gerepareerd voor de verkoop. Vervolgens dient het college in het nieuw te nemen besluit op bezwaar deugdelijk te motiveren of de garageactiviteiten op het perceel, gezien de uitkomst van het gedane onderzoek, in strijd zijn met het bestemmingsplan. Indien dat het geval is, zal het college daartegen bij het nieuw te nemen besluit op bezwaar handhavend moeten optreden of deugdelijk moeten motiveren waarom het van handhavend optreden afziet.
    
    Proceskosten
    
    11. In de einduitspraak zal worden beslist over de proceskosten.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    draagt het college van burgemeester en wethouders van Emmen op om binnen twaalf weken na de verzending van deze tussenuitspraak:
    
    - het besluit van 10 juni 2016 te herstellen op de wijze als bedoeld in overweging 11;
    
    - het nieuwe besluit op bezwaar aan de Afdeling toe te zenden.
    
    Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J.A.A. van Roessel, griffier.
    
    w.g. Van Altena
    lid van de enkelvoudige kamer
    
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    
    Uitgesproken in het openbaar op 21 september 2016
    
    457-784.