ECLI:NL:RVS:2016:1968, Raad van State, 13-07-2016, 201508201/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2016-07-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 29 september 2015 heeft het college krachtens artikel 29, tweede lid, van de Wet bodembescherming ingestemd met een saneringsplan voor een geval van verontreiniging ter plaatse van de Acacialaan 7 te Doorn.

201508201/1/A1.
    Datum uitspraak: 13 juli 2016
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    1. de stichting Bosatex en anderen (hierna tezamen en in enkelvoud: Bosatex),
    2. de naamloze vennootschap ING Bank N.V. en anderen (hierna tezamen en in enkelvoud: ING),
    appellanten,
    
    en
    
    het college van gedeputeerde staten van Utrecht,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 29 september 2015 heeft het college krachtens artikel 29, tweede lid, van de Wet bodembescherming ingestemd met een saneringsplan voor een geval van verontreiniging ter plaatse van de Acacialaan 7 te Doorn.
    
    Tegen dit besluit hebben Bosatex en ING beroep ingesteld.
    
    Het college heeft verweerschriften ingediend.
    
    Bosatex en ING hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 27 juni 2016, waar Bosatex, vertegenwoordigd door mr. F.H.A.M. Thunnissen, advocaat te Amsterdam, ING, vertegenwoordigd door mr. V.J. Leijh, advocaat te Amsterdam, en door O. Honing en ir. A.J. Laman Trip, en het college, vertegenwoordigd door mr. M.C.J. Valke, W.E. Kamminga, J.C.J. Kemper en L.C. Meijer, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. Bij besluit van 3 september 2014, nadien bij enkele besluiten gewijzigd, is vastgesteld dat ter plaatse van de Acacialaan 7, waar een wasserij is gevestigd, sprake is van een geval van ernstige verontreiniging en dat spoedige sanering van dit geval noodzakelijk is (hierna: het besluit over ernst en spoed).
    
    Bosatex heeft in verband hiermee op 3 juli 2015 een saneringsplan ingediend. ING heeft in de nabijheid van de wasserij een kantoorgebouw op grond waar zich verontreiniging bevindt, en is reeds om die reden, anders dan Bosatex ter zitting heeft betoogd, belanghebbende in deze procedure.
    
    2. Het geval van verontreiniging wordt in het saneringsplan ingedeeld in verschillende zones.
    
    Zone A is het gebied waar grond onder en in de omgeving van de wasserij is verontreinigd met PER boven de interventiewaarde.
    
    Zone B is het gebied waar in het grondwater zogenoemd puur PER aanwezig is.
    
    Zone C is het gebied waar in het grondwater PER-concentraties groter dan 1.500 microgram per liter voorkomen. Deze zone is verdeeld in zone C1 (concentraties van 15.000 microgram per liter en meer) en zone C2 (concentraties van 1.500 microgram per liter tot 15.000 microgram per liter).
    
    De buiten deze zones gelegen gebieden met een verontreinigingsconcentratie lager dan 1.500 microgram per liter maar hoger dan de interventiewaarde, worden de pluim genoemd.
    
    2.1. In het saneringsplan is een gefaseerde sanering beschreven. De doelstelling van fase 1 is het wegnemen van de humane risico’s en de naleverende bronzones, en het reduceren van gebruiksbeperkingen. Dit gebeurt door de zones A en B te saneren. De doelstelling van fase 2 is het zo veel mogelijk beperken van de verspreidingsrisico’s door actieve sanering van zone C1. De doelstelling van fase 3 is het voorkomen van onaanvaardbare risico’s als gevolg van de verspreiding van de restverontreiniging. Concreet gaat het in deze fase om de sanering van zone C2 en de pluim.
    
    Er is voor deze gefaseerde saneringsaanpak gekozen, zo staat in het saneringsplan, omdat er nog te veel onduidelijkheden bestaan om de pluim van de verontreiniging volledig te kunnen beoordelen. Omdat juist door de aanpak van de bronverontreiniging de nalevering naar de pluim wordt stopgezet, kan pas in een vervolgfase goed beoordeeld worden wat een juiste aanpak van de pluimsanering is. Hiermee wordt tevens de voortgang in de bronaanpak gewaarborgd.
    
    3. Bij het bestreden besluit heeft het college onder het stellen van een aantal standaard voorschriften en vijf specifieke voorschriften (die in het besluit als voorwaarden worden aangeduid) ingestemd met het saneringsplan. Hierna komen eerst de door Bosatex tegen dit besluit aangevoerde beroepsgronden aan de orde, en daarna die van ING, voor zover deze beroepsgronden niet ter zitting zijn ingetrokken.
    
    Beroep Bosatex
    
    4. Bosatex betoogt allereerst dat het saneringsplan geen betrekking heeft op het in fase 3 te saneren gebied, en dat een deel van dat gebied (de zogenoemde pluim Huis Doorn) buiten de contouren van de pluimzone valt waarvan bij het besluit over ernst en spoed is uitgegaan. Daarom heeft het college volgens Bosatex ten onrechte voorschriften over fase 3 gesteld.
    
    4.1. Niet in geschil is dat het hier gaat om één geval van verontreiniging. Omdat niet is gekozen voor een deelsanering in de zin van artikel 40 van de Wet bodembescherming, moet het saneringsplan betrekking hebben op dit hele geval.
    
    Het saneringsplan heeft ook betrekking op de sanering van het hele geval. Dit heeft Bosatex op het formulier waarmee zij het plan heeft ingediend terecht vermeld. In het plan wordt uitgebreid beschreven via welke stappen in drie fases uiteindelijk tot sanering van het gehele geval zal worden overgegaan en wordt voor iedere fase een saneringsdoelstelling vermeld. Dat, zoals Bosatex in beroep opmerkt, op blz. V van het saneringsplan is vermeld "Fase 3 (valt niet onder het onderhavige saneringsplan): In paragraaf 4.9 is de planning van fase 3 meer in detail aangegeven." maakt dit niet anders. Deze zinsnede moet naar het oordeel van de Afdeling aldus worden begrepen, dat het plan voor fase 3 - anders dan voor de fasen 1 en 2 - nog niet de concreet te nemen saneringsmaatregelen bevat. Het later uitwerken van die maatregelen is de reden om een gefaseerd saneringsplan op te stellen.
    
    In paragraaf 2.7 van het saneringsplan is vermeld dat in een bron bij Huis Doorn PER in het grondwater is gemeten. De herkomst, omvang en consequenties worden nog nader onderzocht. Huis Doorn ligt, zo wordt vermeld, in het gebied dat in fase 3 wordt opgepakt. Indien uit nader onderzoek blijkt dat de verontreiniging ter plaatse is veroorzaakt door de stomerij, wordt over de sanering hiervan tijdens fase 3 in overleg getreden met het Hoogheemraadschap De Stichtse Rijnlanden en Huis Doorn.
    
    Het in het saneringsplan aangekondigde onderzoek is inmiddels uitgevoerd. Uit het bij het verweerschrift overgelegde verslag van dit onderzoek van april 2016 blijkt dat de pluimzone inderdaad een grotere omvang heeft dan eerder werd aangenomen. Dat betekent echter, anders dan Bosatex betoogt, niet dat het saneringsplan geen betrekking heeft of zou kunnen hebben op het saneren van dit deel van het geval van verontreiniging. Dat uit nieuwe informatie blijkt dat de pluim een grotere omvang heeft verandert op zichzelf niets aan de conclusie in het besluit over ernst en spoed dat het geval van verontreiniging ernstig is, en spoedig moet worden gesaneerd. Onder meer gezien de hiervoor weergegeven passage uit het saneringsplan, is daarin ook uitdrukkelijk rekening gehouden met de mogelijkheid dat het geval van verontreiniging groter blijkt te zijn dan op basis van eerdere gegevens werd aangenomen.
    
    Uit het voorgaande volgt dat het instemmingsbesluit mede betrekking heeft op fase 3 van de sanering van het geval van verontreiniging, zodat in zoverre geen beletsel bestaat om over dit onderwerp voorschriften te stellen.
    
    Het betoog faalt.
    
    5. Bosatex kan zich niet met voorschrift 1 verenigen. Daarin is bepaald dat, kort weergegeven, de binnenluchtconcentraties in de panden Acacialaan 2 en 11 en Plein 1923 nr. 8 moeten worden gecontroleerd door middel van continumetingen en moeten worden getoetst aan de daarvoor geldende richtlijn ("Richtlijn voor luchtmeting voor de risicobeoordeling van bodemverontreiniging" van het RIVM van 20 juli 2007) en normen ("Luchtnormen voor 31 prioritaire stoffen" van het RIVM van 12 mei 2011).
    
    Het is Bosatex niet duidelijk wat een continumeting is. Bosatex vindt een continumeting, afgezien van het feit dat zij niet weet wat zo’n meting is, onnodig kostbaar en betoogt dat toetsing aan de zogenoemde TCL-norm van 250 microgram PER per kubieke meter lucht niet geschikt is voor het doel.
    
    5.1. Het college heeft erop gewezen dat Bosatex in bijlage 4 van het door haar ingediende "Uitvoeringsplan en V&G-plan" van 14 oktober 2015 heeft uitgewerkt op welke wijze continumetingen gaan plaatsvinden. Gelet hierop is niet aannemelijk dat het Bosatex niet duidelijk is wat continumetingen zijn.
    
    Het college acht continumetingen in de drie in voorschrift 1 genoemde panden noodzakelijk, omdat dit de meest risicovolle locaties zijn. Met een continumeting kan direct worden gereageerd indien de concentraties in de lucht zodanig toenemen dat humane risico’s moeten worden beperkt. De gebruikelijke luchtmetingen zijn daarvoor volgens het college niet geschikt, omdat deze alleen achteraf aangeven dat sprake is geweest van humane risico’s.
    
    De Afdeling ziet geen grond voor het oordeel dat het college zich met deze motivering niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de voorgeschreven continumetingen noodzakelijk zijn.
    
    In de in voorschrift 1 aangehaalde richtlijn van het RIVM over de risicobeoordeling van bodemverontreiniging wordt geadviseerd om bij de beoordeling van gezondheidsrisico’s primair uit te gaan van het MTR (Maximaal Toelaatbaar Risico). Voor het compartiment lucht wordt deze waarde aangeduid als de Toelaatbare Concentratie in Lucht (TCL). De TCL-norm voor PER (tetrachlooretheen) is blijkens zowel het overzicht met TCL-waarden in bijlage 1 bij deze richtlijn, als het in de in voorschrift 1 aangehaalde notitie "Luchtnormen voor 31 prioritaire stoffen" gegeven overzicht, 250 microgram per kubieke meter lucht. De Afdeling ziet geen grond voor het oordeel dat het college toetsing aan deze door het RIVM voor beoordeling van het risico van bodemverontreiniging geadviseerde waarde niet in redelijkheid heeft kunnen voorschrijven.
    
    Het betoog faalt.
    
    6. Bosatex betoogt dat in voorschrift 2 ten onrechte is vermeld dat Bosatex een pluimonderzoek moet uitvoeren en indienen, omdat Bosatex geen eigen verplichtingen zou hebben.
    
    6.1. Het saneringsplan is ingediend door Bosatex en in paragraaf 6.1 van het plan is vermeld dat Bosatex de opdrachtgever van de sanering is. Bosatex heeft op het formulier waarmee zij het saneringsplan heeft ingediend vermeld dat zij dat voor zichzelf indient.
    
    Het college heeft hieruit terecht geconcludeerd dat Bosatex de in het plan voorgestelde sanering zal uitvoeren, en heeft het over die sanering gestelde voorschrift 2 dan ook terecht gericht tot Bosatex.
    
    Het betoog faalt.
    
    7. Bosatex kan zich verder niet met voorschrift 3 verenigen. In dit voorschrift is bepaald dat voor 1 mei 2016 het in samenwerking met de "werkgroep geohydrologisch model" ontwikkelde uniforme geohydrologische- en transportmodel wordt gebruikt om te bepalen of in een periode van 30 jaar na afronden van fase 1 en 2a de grondwaterverontreiniging zal afnemen en of een loslatende pluim zal ontstaan. Daarnaast moet worden bepaald of er risico’s voor kwetsbare objecten bestaan of kunnen ontstaan. Dit gebeurt op basis van de resultaten van het pluimonderzoek, het geohydrologische- en stoftransportmodel en de inventarisatie van kwetsbare objecten.
    
    Bosatex betoogt dat niet duidelijk is wat de samenstelling van de in dit voorschrift bedoelde werkgroep is. Volgens Bosatex kan de gevraagde informatie niet voor 1 mei 2016 worden geleverd, mede omdat dit ook afhankelijk is van nader onderzoek naar de totale omvang van de grondwaterverontreiniging en het verloop en resultaat van de eerste fases van de sanering.
    
    Bosatex betoogt verder dat het onvoldoende duidelijk is wat wordt bedoeld met het kunnen ontstaan van risico’s voor kwetsbare objecten: volgens Bosatex is onduidelijk wat ‘kunnen’ betekent en ook wat kwetsbare objecten zijn. Het is daarom volgens Bosatex onmogelijk om de voorgeschreven inventarisatie van kwetsbare objecten te maken.
    
    7.1. In het verweerschrift wijst het college erop dat de in voorschrift 3 bedoelde werkgroep mede op initiatief van Bosatex is opgericht om te voorkomen dat conflicterende modellen ontstaan of worden gebruikt. Dit is door Bosatex niet bestreden. De Afdeling acht gelet hierop niet aannemelijk dat het Bosatex niet duidelijk is wat (de samenstelling van) de werkgroep is.
    
    Verder heeft Bosatex in paragraaf 4.9 van het saneringsplan (‘Planning van fase 3 (monitoring pluimontwikkeling)’) vermeld dat binnen zes maanden na afgifte van de beschikking op het saneringsplan de resultaten van de stoftransport- en geohydrologische modellering worden ingediend. Op basis van deze modellering, zo vermeldt het saneringsplan, moet worden benaderd hoe de resterende pluim zich gedurende een periode van 30 jaar ontwikkelt.
    
    Gelet op het voorgaande is in het saneringsplan aangekondigd dat eind maart 2016 (uiterlijk zes maanden na het thans bestreden besluit over instemming met het saneringsplan) informatie zal worden geleverd over de ontwikkeling van de verontreiniging in de komende dertig jaar. Het college heeft hiervoor in voorschrift 3 een langere termijn gegeven: tot eind april 2016. De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat het college Bosatex een nog langere termijn had moeten gunnen.
    
    Het college wijst erop dat Bosatex inmiddels het rapport "Nader onderzoek Acacialaan 7-9 te Doorn, fasegebied 3" van april 2016 heeft ingediend. Daarin is een risico-inventarisatie van kwetsbare objecten opgenomen. Hieruit blijkt dat de stelling van Bosatex dat het onmogelijk is deze inventarisatie te maken feitelijke grondslag mist.
    
    Het betoog faalt.
    
    8. Bosatex kan zich ook niet met voorschrift 4 verenigen. Daarin is bepaald dat als uit het onderzoek genoemd onder voorschrift 2 en 3 blijkt dat er sprake is van risico’s voor kwetsbare objecten of van een loslatende bronzone/pluim, er tijdelijke beheersmaatregelen moeten worden getroffen voor uiterlijk 1 oktober 2016. Bosatex betoogt dat er geen wettelijke basis is om deze maatregelen voor te schrijven. Als er al een wettelijke basis zou bestaan voor het voorschrijven van maatregelen, zouden deze ten minste concreet moeten worden omschreven.
    
    8.1. Ingevolge artikel 38, derde lid, aanhef en onder b, van de Wet bodembescherming geeft het college, wanneer het - zoals hier - bepaalt dat de sanering in fasen wordt uitgevoerd, aan in welke fase welke tijdelijke beveiligingsmaatregelen dienen te worden getroffen. Anders dan Bosatex aanvoert is er een wettelijke grondslag om voor te schrijven dat maatregelen moeten worden getroffen. Het college heeft verder op goede gronden betoogd dat het niet mogelijk is, zoals Bosatex wenst, in het besluit over instemming met het saneringsplan de te treffen maatregelen concreter te omschrijven, omdat daarvoor nodig is dat de resultaten van het in de voorschriften 2 en 3 bedoelde onderzoek beschikbaar zijn.
    
    Het betoog faalt.
    
    9. Bosatex kan zich ook niet verenigen met voorschrift 5. Daarin is onder meer bepaald dat uiterlijk 1 oktober 2017 een aanvullend saneringsplan voor fase 3 moet worden ingediend. Bosatex betoogt dat er geen wettelijke basis is voor het stellen van deze eis. Bovendien is volgens Bosatex bij het stellen van de termijn geen rekening gehouden met de mogelijkheid dat langer onderzoek nodig is om fase 3 van de sanering concreet in te vullen.
    
    9.1. Voor zover Bosatex aan haar betoog ten grondslag legt dat het voorschrift geen betrekking kan hebben op de derde fase omdat het saneringsplan niet ziet op die fase, faalt het, gelet op hetgeen de Afdeling onder 4.1 heeft geoordeeld.
    
    Ingevolge artikel 38, derde lid, van de Wet bodembescherming kan het college op verzoek van degene die de bodem saneert bepalen dat de sanering in fasen wordt uitgevoerd, maar uitsluitend indien het belang van de bescherming van de bodem zich daartegen niet verzet. Niet valt in te zien dat het college bij het instemmen met een gefaseerde sanering met het oog op het belang van de bescherming van de bodem geen voorschriften zou mogen stellen over de wijze en het tempo van die sanering.
    
    De in het voorschrift gegeven termijn is in overeenstemming met de termijn die Bosatex in paragraaf 4.9 van het saneringsplan heeft vermeld voor het opstellen van een aanvullend saneringsplan. Er is geen aanleiding voor het oordeel dat het college Bosatex een langere termijn moet gunnen.
    
    Het betoog faalt.
    
    10. Bosatex kan zich verder niet met voorschrift 5 verenigen, voor zover daarin is bepaald dat in het plan voor de sanering in de derde fase moet worden voorzien in een plan voor het eens in de twee jaar monitoren van het grondwater. Ook dit vindt Bosatex te veel werk en onvoldoende gemotiveerd. Het zou tot disproportionele kosten leiden. Zij wil eens in de vijf jaar het grondwater monitoren.
    
    10.1. Het college heeft uiteengezet dat het gezien de snelheid waarmee de pluim zich blijkt te ontwikkelen, voor een goed inzicht noodzakelijk is om vaker dan eens in de vijf jaar het grondwater te monitoren. Bosatex heeft niet aannemelijk gemaakt dat dit standpunt onjuist is. Zij heeft haar suggestie dat het vaker monitoren van het grondwater dan zij wenst bijzonder kostbaar is ook niet gemotiveerd.
    
    Het betoog faalt.
    
    Wat de in de voorschriften gestelde termijnen betreft, betoogt Bosatex in het algemeen dat deze afwijken van een planning die het college in een brief van 19 december 2014 voor ogen stond.
    
    Het college wijst erop dat de planning waarop Bosatex doelt is geformuleerd naar aanleiding van een door Bosatex op 26 november 2014 ingediend saneringsplan, dat hier niet aan de orde is.
    
    De Afdeling ziet geen grond voor het oordeel dat het college bij het nemen van het bestreden besluit over instemming met het in juli 2015 ingediende saneringsplan gehouden zou zijn vast te houden aan planningen die betrekking hadden op een geheel ander, eerder ingediend saneringsplan. Overigens heeft het college niet ingestemd met dat saneringsplan.
    
    Het betoog faalt.
    
    Beroep ING
    
    11. ING betoogt dat het begrip "bronzone/pluim" in voorschrift 4 onduidelijk is.
    
    11.1. Het college heeft uiteengezet dat met dit begrip wordt gedoeld op de situatie dat de grondwaterverontreiniging zich buiten de oorspronkelijke bronzone verspreidt met een zodanig hoge concentratie aan verontreiniging, dat deze als het ware als een nieuwe bronzone kan worden gezien.
    
    Gegeven deze toelichting is naar het oordeel van de Afdeling het begrip voldoende duidelijk.
    
    Het betoog faalt.
    
    Conclusie
    
    12. De beroepen zijn ongegrond.
    
    13. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    verklaart de beroepen ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. S.F.M. Wortmann, voorzitter, en mr. W. Sorgdrager en mr. G.M.H. Hoogvliet, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.J. van der Zijpp, griffier.
    
    w.g. Wortmann w.g. Van der Zijpp
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 13 juli 2016
    
    262.