ECLI:NL:CBB:2017:302, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 27-07-2017, 16/350
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2017-07-27 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Randvoorwaardenkorting. Toezending van controleverslag; plicht? Verdedigingsbeginsel. Opzettelijke niet-naleving randvoorwaarde. Gebrekkinge instructies aan en gebrekkig toezicht op loonwerker (toerekening).

uitspraak 
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 16/350 
      5111
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 27 juli 2017 in de zaak tussen
    
      [naam 1] , te [plaats 1] , appellant
    (gemachtigde: mr. L. Boer),
    
    
      en
    
    
    de staatssecretaris van Economische Zaken, verweerder 
    (gemachtigde: mr. C.J.M. Daniëls).
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij besluit van 31 december 2015 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van de Uitvoeringsregeling rechtstreekse betalingen GLB (de Regeling) een randvoorwaardenkorting van 20% op de aan appellant over 2015 te verlenen rechtstreekse betalingen vastgesteld. 
    
    
    
      Bij besluit van 23 maart 2016 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellant ongegrond verklaard.
    
    
    
      Appellant heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 23 maart 2017.
      Appellant is verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Voor verweerder zijn tevens verschenen ing. [naam 2] en [naam 3] , inspecteurs bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA).
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      1.	Het College gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
    
    
    
      1.1
      Appellant heeft voor 2015 rechtstreekse betalingen op grond van de Regeling aangevraagd. 
      
    
    
      1.2
      Op 31 augustus 2015 is een perceel niet-beteeld bouwland dat appellant in de Gecombineerde Opgave 2015 heeft opgegeven door twee inspecteurs van de NVWA gecontroleerd. De bevindingen van deze controle zijn neergelegd in een door beide inspecteurs onder ambtseed dan wel ambtsbelofte opgemaakt en ondertekend proces-verbaal (het proces-verbaal), alsmede een niet ondertekend inspectieverslag MSW BGM Uitrijdbepalingen meststoffen, gedateerd 4 september 2015 (het NVWA-rapport). Uit die rapporten blijkt dat rundveedrijfmest met een sleepslangbemester niet emissiearm is aangewend.
      
    
    
      1.3
      In de bij het proces-verbaal gevoegde verklaring van de inspecteurs is opgenomen:
      
      
        “Op maandag 31 augustus 2015 omstreeks 12:00 uur zagen wij (…) dat er drijfmest werd aangewend op een perceel met daarop een graanstoppel. (…) Wij zagen dat de mest werd aangewend met een sleepslangbemester van loonbedrijf [naam 4] uit [plaats 2] . Het had die ochtend geregend en derhalve was het erg nat op genoemd perceel. Wij zagen dat de mest in strookjes op de grond lag en op de plekken waar water stond lag de mest vermengd met water op de grond. Wij konden nergens op het bemeste stuk van het perceel waarnemen dat er mest in sleufjes in de grond was aangebracht.
        (…)
        Op maandag 31 augustus 2015 omstreeks 13:30 uur bevonden wij (…) ons op het kantoor van loonbedrijf [naam 4] (…). [naam 5] [de chauffeur van de sleepslangbemester, College] verklaarde[n ze] ons het volgende:
        (…)
      
      
      
        “De opdrachtgever, de heer [naam 1] , heeft niet meer land vrij en hij heeft zijn putten vol. Dan moet je wat. We hebben niet meer tijd om uit te tijden. Ik heb circa 25 m³ rundveedrijfmest per hectare uitgereden, terwijl de opdrachtgever zei dat ik 50 m³ per hectare moest uitrijden.”
      
      
      
        Op maandag 31 augustus 2015 omstreeks 15:30 uur, bevonden wij (…) ons op het erf van de boerderij van [naam 1] (…). (…) [wij spraken] aldaar de heer [naam 1] en deelden hem onze bevindingen mee. Voorts stelden wij hem in kennis dat een en ander mogelijk consequenties heeft voor zijn toeslagrechten.”
      
      
    
    
      1.4
      Bij het primaire besluit heeft verweerder op grond van de bevindingen bij de controle een randvoorwaardenkorting van 20% vastgesteld voor de niet-naleving van de randvoorwaarde in artikel 5, eerste lid, van het Besluit gebruik meststoffen (het Besluit) die verplicht tot het emissiearm aanwenden van dierlijke mest. Verweerder heeft hierbij geoordeeld dat er sprake is van opzettelijk handelen.
      
      
        2.	Bij het bestreden besluit heeft verweerder het primaire besluit gehandhaafd. Volgens verweerder is er geen aanleiding om te twijfelen aan de juistheid van de in het NVWA-rapport en het proces-verbaal opgenomen bevindingen en blijkt uit die stukken dat de mest op niet-emissiearme wijze is aangewend, zodat sprake is van niet-naleving van artikel 5, eerste lid, van het Besluit. Verweerder rekent deze niet-naleving toe aan appellant. De loonwerker heeft de mest niet volgens de voorschriften uitgereden. Omdat het perceel erg nat was, had de loonwerker niet moeten uitrijden of daarmee onmiddellijk moeten stoppen op het moment dat hij constateerde dat het resultaat niet goed was. Appellant heeft niet de juiste loonwerker gekozen, dan wel heeft de loonwerker onvoldoende geïnstrueerd of onvoldoende toezicht gehouden. Er is sprake van een opzettelijke niet-naleving van de randvoorwaarde, want daaronder valt ook de situatie dat betrokkene het risico op een niet-naleving op de koop toeneemt.
      
      
    
    
      3.1
      Appellant voert aan dat hij van de bevindingen van de controle niet eerder dan op 13 januari 2016 een verslag heeft ontvangen. 
      
    
    
      3.2
      Het College is van oordeel dat verweerder hiermee niet een wettelijke termijn heeft geschonden. Op grond van artikel 72, derde lid, eerste alinea, van Verordening (EU) Nr. 809/2014 van de Commissie van 17 juli 2014 tot vaststelling van uitvoeringsbepalingen voor Verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad wat betreft het geïntegreerd beheers- en controlesysteem, plattelandsontwikkelingsmaatregelen en de randvoorwaarden (Verordening 809/2014) wordt een begunstigde van elke geconstateerde niet-naleving in kennis gesteld binnen drie maanden na de controle ter plaatse. Verweerder heeft daaraan voldaan doordat hij appellant bij brief van 12 november 2015 heeft geïnformeerd voornemens te zijn een randvoorwaardenkorting op te leggen vanwege het feit dat bij een controle op 31 augustus 2015 is geconstateerd dat mest niet op een juiste wijze is verwerkt. Verordening 809/2014 bepaalt ten aanzien van controles met betrekking tot de naleving van de randvoorwaarden niet dat de begunstigde een kopie van het controleverslag ontvangt indien een niet-naleving wordt vastgesteld. Het College is tevens van oordeel dat verweerder hiermee niet in strijd heeft gehandeld met het verdedigingsbeginsel. Appellant heeft een verslag van de bevindingen van de controle ontvangen ongeveer drie weken voordat hij bezwaar heeft gemaakt tegen het primaire besluit. Appellant heeft echter noch in de bezwaarfase, noch in dit geding, de in het proces-verbaal weergegeven feitelijke gang van zaken betwist en zich louter op het standpunt gesteld dat hem geen controleverslag is toegezonden, en pas ter zitting dat hij niet tijdig van de bevindingen van de controle op de hoogte is gesteld. Appellant heeft, daarnaar ter zitting gevraagd, niet duidelijk gemaakt – en het College acht ook niet aannemelijk geworden – dat een ander verloop van de voorbereiding van het primaire besluit tot een andere, door appellant gewenste, uitkomst had kunnen leiden (vgl. het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie van 3 juli 2014, nrs. C-129/13 en C-130/13, Kamino (ECLI:EU:C:2014:2041)). Hierbij overweegt het College nog dat de inspecteurs van de NVWA gezien hun verklaring op de dag van de controle appellant in het kader van de door hen geconstateerde niet-naleving van de randvoorwaarden dierlijke mest niet-emissiearm aan te wenden hebben bezocht en met hem hebben gesproken. Gelet op het voorgaande valt niet in te zien dat de bevindingen van de controle niet als bewijsmiddel zouden mogen worden gebruikt. Verweerder heeft de bevindingen van de controle dan ook terecht aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd. 
      
    
    
      3.3
      Deze beroepsgrond slaagt niet. 
      
    
    
      4.1
      Op grond van artikel 93 van Verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 inzake de financiering, het beheer en de monitoring van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (Verordening 1306/2013), dient een landbouwer die rechtstreekse betalingen ontvangt, de in bijlage II genoemde, uit de regelgeving voortvloeiende beheerseisen in acht te nemen. Bijlage II bij Verordening 1306/2013 verwijst naar de artikelen 4 en 5 van Richtlijn 91/676/EEG van de Raad van 12 december 1991 inzake de bescherming van water tegen verontreinigingen door nitraten uit agrarische bronnen. Deze tot de randvoorwaarden behorende beheerseisen zijn in Nederland onder meer uitgewerkt in artikel 3.1, aanhef en onder a, en bijlage 3, punt 1.8, bij de Regeling, waarin wordt verwezen naar artikel 5 van het Besluit. Laatstgenoemde bepaling, gelezen in samenhang met artikel 1, aanhef en onder n, van en bijlage I, punt 3, onder a, onder 2 en 3, bij het Besluit houdt in dat drijfmest door middel van apparatuur waarmee de mest uitsluitend in de grond wordt gebracht in sleufjes die geen grotere breedte dan 5 centimeter hebben en minimaal 5 centimeter diep zijn of in één werkgang moet worden aangewend, waarbij de mest met één machine op het grondoppervlak wordt gebracht en ondergewerkt, op zodanige wijze dat de mest direct nadat deze op het grondoppervlak is aangebracht ofwel in de grond wordt gebracht, ofwel intensief met de grond wordt vermengd, met als gevolg dat de mest als zodanig niet meer zichtbaar op het grondoppervlak ligt. Niet in geschil is dat deze randvoorwaarde niet is nageleefd.
      
    
    
      4.2
      Appellant betoogt dat de randvoorwaardenkorting ten onrechte op 20% is vastgesteld. De door appellant ingeschakelde loonwerker heeft de overtreding begaan. Het handelen van de loonwerker kan niet aan appellant worden toegerekend. 
      
    
    
      4.3
      Verweerder stelt zich op het standpunt dat de randvoorwaardenkorting terecht op 20% is vastgesteld. Appellant had het loonwerkbedrijf de aanvullende instructie moeten geven de mest alleen uit te rijden als bleek dat dit – ook onder de gewijzigde ongunstige omstandigheden – emissiearm kon plaatsvinden. Niet ter discussie staat dat er geen toezicht is gehouden. Appellant heeft welbewust het risico op de koop toegenomen dat op de door hem beheerde en als subsidiabel opgegeven landbouwgrond overtredingen konden plaatsvinden. 
      
    
    
      4.4
      Ter beoordeling staat of sprake is van een opzettelijke niet-naleving van vorengenoemde randvoorwaarde. Gelet op het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie van 27 februari 2014, nr. C-396/12, Van der Ham (ECLI:EU:C:2014:98) is van een opzettelijke niet-naleving van randvoorwaarden sprake indien de steunontvanger zich op een bepaalde wijze gedraagt waardoor hij een toestand van niet-naleving van de voorschriften inzake randvoorwaarden tracht te bewerkstelligen, ofwel, zonder dat hij dit doel voor ogen heeft, de mogelijkheid dat die niet-overeenstemming zich voordoet, aanvaardt. Voorts kan, wanneer de overtreding door een derde is begaan die werkzaamheden in opdracht van een steunontvanger uitvoert, deze laatste aansprakelijk worden gesteld voor die overtreding indien hij opzettelijk of nalatig heeft gehandeld door de keuze van de derde, het op hem uitgeoefende toezicht en de hem gegeven instructies, ongeacht het opzettelijke of nalatige karakter van de gedraging van deze derde. Het feit dat appellant de uitvoering van de werkzaamheden aan de loonwerker heeft overgelaten, ontslaat hem dus niet van de aansprakelijkheid voor het naleven van de randvoorwaarden op het perceel waarvoor hij rechtstreekse betalingen heeft aangevraagd. Appellant voert aan dat hij de door hem ingehuurde gecertificeerde loonwerker heeft geïnstrueerd om zijn werkzaamheden zorgvuldig en conform de regels uit te voeren. Vast staat dat het in de ochtend van 31 augustus 2015 had geregend en het perceel daardoor natter was dan normaal. Gezien de staat waarin het perceel zich bevond op het moment dat de mest door de loonwerker werd uitgereden, had naar het oordeel van het College van appellant mogen worden verwacht dat hij de loonwerker voor aanvang van de werkzaamheden specifieke instructies zou geven over het al dan niet uitrijden van de mest op stukken perceel die te nat waren of dat hij tijdens de werkzaamheden zodanig toezicht zou (doen) houden dat onmiddellijk ingrijpen mogelijk was op het moment dat de mest op bepaalde delen van het perceel niet emissiearm kon worden uitgereden. Immers, naarmate de omstandigheden waaronder werkzaamheden worden uitgevoerd ongunstiger zijn, mag van een betrokkene worden verwacht dat deze strikter toezicht houdt op die uitvoering dan onder normale omstandigheden (zie de uitspraak van het College van 3 december 2014, ECLI:NL:CBB:2014:467). Dat appellant die ochtend, naar hij stelt, niet in de gelegenheid was om erop toe te zien dat de mest op een juiste wijze werd verwerkt baat hem niet omdat, gelet op de weersomstandigheden, van appellant had mogen worden verwacht de loonwerker te instrueren onder die omstandigheden de werkzaamheden niet aan te vangen. Door zijn handelen heeft appellant naar het oordeel van het College bewust de mogelijkheid aanvaard dat op het perceel randvoorwaarden niet werden nageleefd en kan hem daarmee een opzettelijke niet-naleving van randvoorwaarden worden aangerekend. 
      
    
    
      4.4
      Deze beroepsgrond slaagt niet.
      
    
    
      5.1
      Appellant voert tot slot aan dat de opgelegde sanctie niet evenredig is met de ernst van de overtreding.  
      
    
    
      5.2
      Deze beroepsgrond slaagt evenmin. Het College overweegt daartoe als volgt. Op grond van artikel 3:4 van de Algemene wet bestuursrecht weegt het bestuursorgaan de rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen af, voor zover niet uit een wettelijk voorschrift een beperking voortvloeit. In dit geval vloeit zodanige beperking voort uit artikel 40 van de gedelegeerde Verordening (EU) nr. 640/2014 van de Commissie van 11 maart 2014 tot aanvulling van Verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad wat betreft het geïntegreerd beheers- en controlesysteem en de voorwaarden voor weigering of intrekking van betalingen en voor administratieve sancties in het kader van rechtstreekse betalingen, plattelandsontwikkelingsbijstand en de randvoorwaarden, op grond waarvan verweerder gehouden is om voor een geconstateerde niet-naleving die met opzet is begaan een randvoorwaardenkorting vast te stellen ter hoogte van, in de regel, 20%. Niet gesteld of gebleken is van feiten of omstandigheden die aanleiding hadden kunnen zijn voor verlaging van dit percentage tot 15% als bedoeld in die bepaling. 
      
      
        6. 	Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding. 
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. H.L. van der Beek, mr. R.R. Winter en mr. H.O. Kerkmeester, in aanwezigheid van mr. M.J. Boon, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 27 juli 2017.
    
    
    
      w.g. H.L. van der Beek	w.g. M.J. Boon