ECLI:NL:RVS:2014:3042, Raad van State, 13-08-2014, 201401582/1/R6
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2014-08-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 16 december 2013 heeft de raad het bestemmingsplan "Nieuwe Deventerweg 89" vastgesteld.

201401582/1/R6.
    Datum uitspraak: 13 augustus 2014
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellant A] en [appellante B], beiden wonend te Zwolle, (hierna tezamen in enkelvoud: [appellant]),
    
    en
    
    de raad van de gemeente Zwolle,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 16 december 2013 heeft de raad het bestemmingsplan "Nieuwe Deventerweg 89" vastgesteld.
    
    Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
    
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De raad en [appellant] hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 juni 2014, waar [appellant A], bijgestaan door mr. H.A. Wieringa, werkzaam bij Stichting Univé Rechtshulp, en de raad, vertegenwoordigd door H.L. Stam en mr. P.J.E. van den Broek-Bredewold, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [belanghebbende], vertegenwoordigd door [gemachtigde] en E.P.M. Kanters, als partij gehoord.
    
    Overwegingen
    
    1. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsvrijheid om bestemmingen aan te wijzen en regels te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De Afdeling toetst deze beslissing terughoudend. Dit betekent dat de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden beoordeelt of aanleiding bestaat voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Voorts beoordeelt de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden of het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
    
    2. Het plan voorziet in de bouw van veertien woningen op het perceel Nieuwe Deventerweg 89. Hiertoe worden bestaande garageboxen op het perceel gesloopt.
    
    3. De raad stelt dat het beroep van [appellant] alleen ontvankelijk is voor zover dat is gericht tegen het plandeel met de bestemming "Wonen" voor het perceel waarop woning nr. 8 is voorzien. Hij voert hiertoe aan dat [appellant] zich in zijn zienswijze alleen gericht heeft tegen deze woning. [appellant] heeft het beroep uitgebreid ten opzichte van de zienswijze, aldus de raad.
    
    3.1. Ingevolge artikel 8:1 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), in samenhang gelezen met artikel 8:6 van de Awb en artikel 2 van bijlage 2 bij de Awb alsmede met artikel 6:13 van de Awb, kan door een belanghebbende geen beroep worden ingesteld tegen onderdelen van het besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan waarover hij bij het ontwerpplan geen zienswijze naar voren heeft gebracht, tenzij hem redelijkerwijs niet kan worden verweten dit te hebben nagelaten.
    
    3.2. Binnen de door de wet en de goede procesorde begrensde mogelijkheden, staat geen rechtsregel eraan in de weg dat bij de beoordeling van het beroep gronden worden betrokken die na het nemen van het bestreden besluit zijn aangevoerd en niet als zodanig in de uniforme openbare voorbereidingsprocedure met betrekking tot het desbetreffende besluitonderdeel naar voren zijn gebracht. De schriftelijke zienswijze van [appellant] van 18 april 2013 is gericht tegen het gehele plan. Zo heeft [appellant] in zijn zienswijze onder meer aangevoerd dat niet voldoende is onderzocht of behoefte bestaat aan de veertien woningen in de desbetreffende prijscategorie op het perceel Nieuwe Deventerweg 89. Het beroep van [appellant] heeft derhalve geen betrekking op besluitonderdelen die niet in de zienswijze zijn bestreden. Er bestaat geen grond voor het oordeel dat het beroep gedeeltelijk niet-ontvankelijk dient te worden verklaard. Het betoog faalt.
    
    4. [appellant] betoogt dat geen behoefte bestaat aan de voorziene woningen. De raad heeft volgens hem ten onrechte de "Ladder duurzame verstedelijking", zoals vastgelegd in artikel 3.1.6, tweede lid, van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: Bro), niet betrokken bij het vaststellen van het plan.
    
    4.1. De raad stelt dat het plan een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt. Volgens de raad bestaat een actuele regionale behoefte aan de voorziene woningen. Dit is echter onvoldoende inzichtelijk gemaakt in de plantoelichting, omdat daarin zonder nadere toelichting enkel wordt verwezen naar het "Structuurplan Zwolle 2020" van 16 juni 2008 (hierna: Structuurplan), aldus de raad.
    
    4.2. Ingevolge artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro voldoet de toelichting bij een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt aan de volgende voorwaarden:
    
    a. er wordt beschreven dat de voorgenomen stedelijke ontwikkeling voorziet in een actuele regionale behoefte;
    
    b. indien uit de beschrijving, bedoeld in onderdeel a, blijkt dat sprake is van een actuele regionale behoefte, wordt beschreven in hoeverre in die behoefte binnen het bestaande stedelijk gebied van de betreffende regio kan worden voorzien door benutting van beschikbare gronden door herstructurering, transformatie of anderszins, en;
    
    c. indien uit de beschrijving, bedoeld in onderdeel b, blijkt dat de stedelijke ontwikkeling niet binnen het bestaand stedelijk gebied van de betreffende regio kan plaatsvinden, wordt beschreven in hoeverre wordt voorzien in die behoefte op locaties die, gebruikmakend van verschillende middelen van vervoer, passend ontsloten zijn of als zodanig worden ontwikkeld.
    
    4.3. Nu de raad zich in zoverre op een ander standpunt stelt dan hij in het bestreden besluit heeft gedaan en niet is gebleken dat gewijzigde omstandigheden hiertoe aanleiding hebben gegeven, moet worden geoordeeld dat het bestreden besluit niet met de vereiste zorgvuldigheid is voorbereid. Het betoog slaagt.
    
    5. [appellant] betoogt dat de planregeling voor de percelen nrs. 8, 9, 13 en 14 in strijd is met de "Bouwverordening Zwolle 2012" (hierna: Bouwverordening). Hij voert hiertoe aan dat in de Bouwverordening is bepaald dat een achtertuin bij een woning minimaal 5 m diep dient te zijn. De achtertuinen van deze percelen zijn minder diep dan de Bouwverordening voorschrijft, aldus [appellant].
    
    5.1. Ingevolge artikel 2, lid 2.5.15, eerste lid, van de Bouwverordening moet bij een woning of woongebouw een erf aanwezig zijn dat ten minste een strook grond omvat die:
    
    a. over de volle breedte van het gebouw aansluit aan de achtergevel, en
    
    b.voor wat betreft het achter het gebouw gelegen deel dat is begrepen tussen het verlengde van de zijgevels, een diepte heeft van ten minste
    
    5 m.
    
    5.2. Ingevolge artikel 9, eerste lid, van de Woningwet blijven, voor zover de voorschriften van de bouwverordening niet overeenstemmen met de regels van het bestemmingsplan, eerstbedoelde voorschriften buiten toepassing.
    
    5.3. De raad is bevoegd om in een bestemmingsplan af te wijken van de voorschriften van de bouwverordening. Gelet op artikel 9, eerste lid, van de Woningwet wordt bij discrepantie tussen een bestemmingsplan en de bouwverordening een aanvraag om omgevingsvergunning voor het bouwen alleen getoetst aan het bestemmingsplan. De omstandigheid dat een bestemmingsplan afwijkt van de regeling in de Bouwverordening heeft derhalve geen gevolgen voor de uitvoerbaarheid van het plan. Het betoog faalt.
    
    6. [appellant] betoogt dat het voorgenomen bouwplan zoals weergegeven in de plantoelichting, wat betreft de situering van een bijgebouw op het perceel nr. 8, in strijd is met het plan. Een omgevingsvergunning voor het bouwen van het desbetreffende bijgebouw op de locatie als voorzien in het bouwplan kan niet worden verleend, als gevolg waarvan het bestemmingsplan niet uitvoerbaar is, aldus [appellant].
    
    6.1. De situering van hoofgebouwen binnen percelen is in het plan vastgelegd door middel van een bouwvlak. Bijgebouwen kunnen in beginsel overal op gronden met de bestemming "Wonen" worden opgericht. In figuur 5.1 van de plantoelichting is volgens de raad de gewenste inrichting van het plangebied weergegeven. Ook indien het betoog van [appellant] gevolgd zou worden, dat een uitvoering van het bijgebouw op het perceel nr. 8 overeenkomstig figuur 5.1 niet mogelijk zou zijn, leidt dit niet tot het oordeel dat het plan in zoverre niet uitvoerbaar is. De inrichting van het plangebied overeenkomstig figuur 5.1 is immers niet dwingend vastgelegd in de planregels. Het betoog faalt.
    
    7. [appellant] betoogt dat de voorziene woning op het perceel nr. 8, gelet op de geringe afstand tot zijn perceel, [locatie], leidt tot een onaanvaardbare aantasting van zijn woongenot en privacy,
    
    7.1. In hetgeen [appellant] heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de voorziene woning op het perceel nr. 8 leidt tot onaanvaardbare gevolgen voor zijn woongenot en privacy. De Afdeling overweegt hiertoe dat de afstand tussen de woning op het perceel nr. 8 en de woning van [appellant] ongeveer 9 m bedraagt. Een dergelijke afstand is niet ongebruikelijk binnen een stedelijke omgeving. Zo zijn de afstanden tussen woningen onderling in de naaste omgeving van het plangebied ook minder dan 9 m. Verder bedraagt de afstand tussen de woning op het perceel nr. 8 en de tuin van [appellant] ongeveer 5 m. Ook dit is niet ongebruikelijk in een stedelijke omgeving. Het betoog faalt.
    
    8. [appellant] betoogt dat in de plantoelichting niet inzichtelijk is gemaakt dat het plan financieel uitvoerbaar is. Gelet hierop is het plan in strijd met artikel 3.1.6, eerste lid, onder f, van het Bro, aldus [appellant].
    
    8.1. Ingevolge artikel 3.1.6, eerste lid, onder f, van het Bro gaan een bestemmingsplan alsmede een ontwerp hiervoor vergezeld van een toelichting, waarin zijn neergelegd de inzichten over de uitvoerbaarheid van het plan.
    
    8.2. In hoofdstuk 7 van de plantoelichting staat onder meer dat de uitvoering van het bestemmingsplan voor rekening komt van de initiatiefnemer, evenals de mogelijke planschade als gevolg van de nieuwbouw. Voor vaststelling van het bestemmingsplan is met initiatiefnemer een anterieure overeenkomst gesloten. [appellant] heeft geen feiten en omstandigheden genoemd op grond waarvan geoordeeld dient te worden dat initiatiefnemer, tevens eigenaar van de gronden van het plangebied, niet in staat zou zijn de voorziene woningen te realiseren of de mogelijke planschade te vergoeden. In hetgeen [appellant] heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het plan is vastgesteld in strijd met artikel 3.1.6, eerste lid, onder f, van het Bro. Het betoog faalt.
    
    9. In hetgeen [appellant] heeft aangevoerd ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit is genomen in strijd met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro. Het beroep is gegrond, zodat het bestreden besluit dient te worden vernietigd.
    
    10. De raad heeft bij brief van 29 april 2014, onder verwijzing naar gemeentelijk beleid, toegelicht dat het plan voorziet in een actuele regionale behoefte aan woningen door herstructurering van de locatie Oude Deventerweg 89. De voorziene woningen betreffen volgens de raad grondgebonden koopwoningen in de prijscategorie van ongeveer € 180.000 tot € 265.000. Dat behoefte bestaat aan woningen in dit prijssegment volgt volgens de raad uit de "Woonagenda 2013 - 2017", vastgesteld door de raad op 16 september 2013 (hierna: Woonagenda).
    
    10.1. Gelet op de nadere motivering van de raad ziet de Afdeling aanleiding te onderzoeken of de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand gelaten kunnen worden. Daarbij betrekt de Afdeling het nadere stuk van [appellant], waarin hij heeft gereageerd op de nadere motivering van de raad. [appellant] betoogt daarin dat de raad nog steeds niet inzichtelijk heeft gemaakt dat behoefte bestaat aan de voorziene woningen. Hij voert hiertoe aan dat de raad voor het inzichtelijk maken van de actuele regionale behoefte verwezen heeft naar het Structuurplan en de "Woonvisie 2005 - 2020" van 25 april 2005 (hierna: Woonvisie). Deze stukken zijn gedateerd, zodat daaruit geen conclusies getrokken kunnen worden over de actuele regionale behoefte, aldus [appellant].
    
    10.2. De raad heeft voor het inzichtelijk maken van de actuele regionale behoefte aan de voorziene woningen een beroep gedaan op een groot aantal beleidsdocumenten. De raad heeft toegelicht dat voor het beleid ten aanzien van woningbouw de inhoud van de documenten in onderling verband bezien dient te worden. Het beleid als vastgelegd in de Woonvisie (2005) en het Structuurplan (2008) heeft een meer algemene strekking. In meer recente beleidsdocumenten is dit beleid geactualiseerd en geconcretiseerd. Het betreft onder meer het "Woonplan 2011 - 2015 Zwolle", vastgesteld door de raad op 31 mei 2011 (hierna: Woonplan), en de Woonagenda (2013).
    
    Op basis van prognoses over de demografische groei van Zwolle en de ontwikkeling van huishoudens wordt in het Woonplan voor de periode 2011 - 2023 uitgegaan van een behoefte van 9.600 nieuwe woningen. In de Woonagenda is het uitvoeringsprogramma bijgesteld. Voor de periode 2013 - 2017 wordt uitgegaan van minimaal 400 nieuwe woningen per jaar, waarvan ongeveer de helft gerealiseerd dient te worden op binnenstedelijke locaties. Het geactualiseerde woningbouwprogramma berust onder meer op de uitkomsten van het "WoonOnderzoek Nederland 2012".
    
    In de Woonagenda staat dat nieuwe woningen complementair dienen te zijn aan het bestaande aanbod en dat het beleid gericht is op het stimuleren van de diversiteit van de woningvoorraad. De uitgangspunten van het beleid zijn onder meer weergegeven in de zogeheten "Kleurenwaaier woningbouw Zwols Palet 2013 - 2017". Hierin staat dat voorzien dient te worden in de behoefte aan middeldure koopwoningen in de prijsklasse van ongeveer € 180.000 tot € 265.000.
    
    [appellant] heeft niet nader onderbouwd waarom het geactualiseerde woningbouwbeleid en -programma gedateerd zouden zijn. Hij heeft alleen gesteld dat de Woonvisie en het Structuurplan zijn gedateerd. Het standpunt van de raad dat in de Woonagenda een actuele prognose van de behoefte aan nieuwe woningen is vastgelegd, heeft [appellant] niet bestreden.
    
    In hetgeen [appellant] heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad niet alsnog inzichtelijk heeft gemaakt dat een actuele regionale behoefte bestaat aan de veertien woningen waarin het plan voorziet. De gestelde omstandigheid dat de locatie Oude Deventerweg 89 niet is weergegeven in het Structuurplan als inbreidingslocatie is voor de vraag of bedoelde behoefte bestaat niet van belang.
    
    10.3. Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling aanleiding de rechtsgevolgen van het bestreden besluit met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder a, van de Awb in stand te laten.
    
    11. De raad dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het beroep gegrond;
    
    II. vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Zwolle van 16 december 2013 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Nieuwe Deventerweg 89";
    
    III. bepaalt dat de rechtsgevolgen van dat besluit geheel in stand blijven;
    
    IV. veroordeelt de raad van de gemeente Zwolle tot vergoeding van bij [appellant A] en [appellante B] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.020,68 (zegge: duizendtwintig euro en achtenzestig cent), waarvan € 974,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de ander;
    
    V. gelast dat de raad van de gemeente Zwolle aan [appellant A] en [appellante B] het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 165,00 (zegge: honderdvijfenzestig euro) vergoedt, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de ander.
    
    Aldus vastgesteld door mr. W.D.M. van Diepenbeek, voorzitter, en mr. J. Hoekstra en mr. R. Uylenburg, leden, in tegenwoordigheid van mr. B.C. Bošnjaković, griffier.
    
    w.g. Van Diepenbeek w.g. Bošnjaković
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 13 augustus 2014
    
    410-739.