ECLI:NL:RVS:2014:2207, Raad van State, 18-06-2014, 201307830/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2014-06-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 12 mei 2003 heeft de raad een verzoek van [appellant] om vergoeding van planschade afgewezen.

201307830/1/A2.
    Datum uitspraak: 18 juni 2014
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te Valkenburg aan de Geul,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg, zittingsplaats Maastricht, van 16 juli 2013 in zaak nr. 09/1014 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    de raad van de gemeente Valkenburg aan de Geul.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 12 mei 2003 heeft de raad een verzoek van [appellant] om vergoeding van planschade afgewezen.
    
    Bij besluit van 4 juli 2011 heeft de raad onder meer het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 16 juli 2013 heeft de rechtbank onder meer het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 13 mei 2014, waar [appellant], vertegenwoordig door mr. A.J.J. Kreutzkamp, advocaat te Valkenburg aan de Geul, vergezeld van ing. T.H.A. van Sambeek, beëdigd rentmeester bij Adviesbureau Grondzaken Limburg B.V. te Roermond, en de raad, vertegenwoordigd door mr. J.L. Stoop, advocaat te Roermond, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. Op 1 juli 2008 is de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO) ingetrokken en is de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro) in werking getreden.
    
    Ingevolge artikel 9.1.18, eerste lid, van de Invoeringswet Wro blijft het recht, zoals dat gold vóór de inwerkingtreding van de Wro, van toepassing ten aanzien van aanvragen om schadevergoeding krachtens artikel 49 van de WRO die zijn ingediend voor de inwerkingtreding van de Wro.
    
    Bij brief van 28 maart 2001 heeft [appellant] verzocht om vergoeding van schade als gevolg van het op 20 januari 1999 in werking getreden bestemmingsplan "Kern Valkenburg, herziening 1997". Nu [appellant] het verzoek vóór 1 juli 2008 heeft ingediend, is daarop ingevolge artikel 9.1.18 van de Invoeringswet Wro artikel 49 van de WRO van toepassing.
    
    Ingevolge dat artikel, aanhef en onder a, zoals die bepaling ten tijde van belang luidde, kent de gemeenteraad, voor zover blijkt dat een belanghebbende ten gevolge van een bestemmingsplan schade lijdt of zal lijden, welke redelijkerwijs niet of niet geheel te zijnen laste behoort te blijven en waarvan de vergoeding niet of niet voldoende door aankoop, onteigening of anderszins is verzekerd, hem op zijn verzoek een naar billijkheid te bepalen schadevergoeding toe.
    
    2. Voor de beoordeling van een verzoek om schadevergoeding op de voet van die bepaling dient te worden onderzocht of de verzoeker als gevolg van de desbetreffende wijziging van het planologische regime in een nadeliger positie is komen te verkeren, ten gevolge waarvan hij schade lijdt of zal lijden. Hiertoe dient de planologische maatregel, waarvan gesteld wordt dat deze schade heeft veroorzaakt, te worden vergeleken met het voordien geldende planologische regime. Daarbij is niet de feitelijke situatie van belang, maar hetgeen op grond van deze regimes maximaal kan, onderscheidenlijk kon worden gerealiseerd, ongeacht of verwezenlijking daadwerkelijk heeft plaatsgevonden. Slechts indien realisering van de maximale mogelijkheden met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid kan worden uitgesloten, kan aanleiding bestaan om van dit uitgangspunt af te wijken.
    
    3. [appellant] was ten tijde van belang eigenaar van het perceel gelegen aan het [locatie] te Valkenburg aan de Geul (hierna: het perceel).
    
    4. Aan het verzoek van 28 maart 2001 heeft [appellant] ten grondslag gelegd dat als gevolg van het bestemmingsplan "Kern Valkenburg, herziening 1997" de mogelijkheden om op het nog onbebouwde deel van het perceel te bouwen zijn komen te vervallen.
    
    Bij besluit van 29 maart 2004 heeft de raad het door [appellant] tegen het besluit van 12 mei 2003 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 29 maart 2005 in zaak nr. 04/1232 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 29 maart 2004 vernietigd en de raad opgedragen om met inachtneming van die uitspraak een nieuw besluit op bezwaar te nemen. Aan haar uitspraak heeft de rechtbank ten grondslag gelegd dat met een aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid uitgesloten kan worden geacht dat het college van burgemeester en wethouders van Valkenburg aan de Geul (hierna: het college) gebruik zal maken van zijn bevoegdheid om vrijstelling te verlenen voor de bouw van een grondgebonden woning of maximaal drie gestapelde woningen op het perceel, omdat dit in strijd zou komen met het gemeentelijk beleid ter zake. Tegen de uitspraak is geen hoger beroep ingesteld.
    
    Bij besluit van 19 maart 2007 heeft de raad het door [appellant] tegen het besluit van 12 mei 2003 gemaakte bezwaar opnieuw ongegrond verklaard. Aan dit besluit heeft de raad ten grondslag gelegd dat eventueel geleden schade als gevolg van de planologische verslechtering voor rekening van [appellant] dient te blijven, omdat hij heeft nagelaten concrete pogingen, in de zin van het indienen van een formele aanvraag om bouwvergunning, te ondernemen teneinde zijn bouwplannen te verwezenlijken voordat het bestemmingsplan "Kern Valkenburg, herziening 1997" in werking trad. Dat [appellant] vóór de inwerkingtreding van het voorbereidingsbesluit van 6 januari 1993 een principeverzoek heeft ingediend, is daartoe niet voldoende, aldus de raad.
    
    Bij uitspraak van 24 januari 2008 in zaak nr. 07/287 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Hiertoe heeft de rechtbank overwogen dat zij in haar uitspraak van 29 maart 2005 geen onherroepelijk oordeel heeft gegeven over de vraag voor wiens rekening de schade komt en/of wat de hoogte van het schadebedrag is. Zij heeft voorts overwogen dat de raad zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de schade wegens passieve risicoaanvaarding voor rekening van [appellant] dient te blijven.
    
    Bij uitspraak van 14 januari 2009 in zaak nr. 200801600/1 heeft de Afdeling het door [appellant] daartegen ingestelde hoger beroep gegrond verklaard. Hiertoe heeft de Afdeling overwogen dat de raad geen feiten en/of omstandigheden naar voren heeft gebracht waaruit zou kunnen worden afgeleid dat de nadelige planologische wijziging, hier in de vorm van een beperking van de bouwmogelijkheden op het perceel, voorzienbaar was.
    
    Bij besluit van 11 mei 2009 heeft de raad onder meer het door [appellant] tegen het besluit van 12 mei 2003 gemaakte bezwaar gegrond verklaard, vastgesteld dat [appellant] als gevolg van het bestemmingsplan "Kern Valkenburg, herziening 1997" planschade heeft geleden die voor vergoeding in aanmerking komt en het college gemandateerd om de hoogte van de vergoeding vast te stellen naar aanleiding van een door hem en [appellant] gezamenlijk aangewezen adviseur uitgebracht bindend advies.
    
    Bij besluit van 4 juli 2011 heeft de raad, in navolging van een aan hem op 22 december 2010 uitgebracht rapport, dit besluit ingetrokken en het door [appellant] tegen het besluit van 12 mei 2003 gemaakte bezwaar alsnog ongegrond verklaard. Aan dit besluit heeft de raad ten grondslag gelegd dat zowel onder het oude planologische regime, "Uitbreidingsplan aanwijzende de bestemmingen in hoofdzaak", als het nieuwe planologische regime, bestemmingsplan "Kern Valkenburg, herziening 1997", geen bebouwing mogelijk was aan de achterzijde van het perceel en [appellant] derhalve geen planologisch nadeel heeft. Bij dit besluit heeft de raad verder aan [appellant] een vergoeding van € 6.000,00 toegekend voor het overschrijden van de redelijke termijn met bijna zes jaar en bepaald dat dit bedrag wordt verrekend met het inmiddels aan hem uitbetaalde voorschot van € 50.000,00, dat volgens hem onverschuldigd is betaald.
    
    5. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte niet heeft onderkend dat de raad met het besluit van 4 juli 2011 niet kon terugkomen op het besluit van 11 mei 2009. Dat hij planschade heeft geleden volgt volgens [appellant] uit de uitspraken van de rechtbank van 29 maart 2005 en 24 januari 2008 en de uitspraak van de Afdeling van 14 januari 2009 en is met zoveel woorden door de raad erkend in het besluit van 11 mei 2009. In dit besluit is bepaald dat alleen de hoogte van de aan hem toekomende schadevergoeding nog dient te worden vastgesteld. Door hier op terug te komen, heeft de raad gehandeld in strijd met evengenoemde uitspraken, het beginsel van formele rechtskracht en het vertrouwensbeginsel, aldus [appellant].
    
    5.1. In de door [appellant] aangehaalde uitspraken is slechts overwogen dat niet in geschil is dat [appellant] schade lijdt als gevolg van de wijziging van het planologische regime. Anders dan [appellant] stelt, is in deze uitspraken geen onherroepelijk oordeel gegeven over de vraag of hij als gevolg van het bestemmingsplan "Kern Valkenburg, herziening 1997" planschade heeft geleden. Zoals de Afdeling in de uitspraak van 14 januari 2009 heeft overwogen, heeft de rechtbank in de uitspraak van 29 maart 2005 slechts geoordeeld over de door de raad bij de planvergelijking betrokken vrijstellingsmogelijkheid. De uitspraak van de rechtbank van 24 januari 2008 is niet onherroepelijk geworden, nu deze uitspraak door de Afdeling bij uitspraak van 14 januari 2009 is vernietigd. In de uitspraak van 14 januari 2009 heeft de Afdeling slechts geoordeeld over de door de raad aangenomen voorzienbaarheid van de planwijziging. Anders dan [appellant] betoogt, beletten de aangehaalde uitspraken de raad derhalve niet om terug te komen op het besluit van 11 mei 2009.
    
    Het betoog faalt in zoverre.
    
    5.2. Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is, zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (in onder meer haar uitspraak van 7 mei 2014 in zaak nr. 201301534/1/A1), nodig dat aan het bestuursorgaan toe te rekenen concrete, ondubbelzinnige toezeggingen zijn gedaan door een daartoe bevoegd persoon, waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend. Hoewel de raad in het besluit van 11 mei 2009 heeft beslist dat de planschade die [appellant] als gevolg van het bestemmingsplan "Kern Valkenburg, herziening 1997" heeft geleden voor vergoeding in aanmerking komt, heeft hij in dit besluit geen bedrag genoemd, zodat niet kan worden gezegd dat de raad aan [appellant] een concrete, ondubbelzinnige toezegging heeft gedaan. [appellant] kan aan het besluit van 11 mei 2009 dan ook geen rechtens te honoreren verwachtingen ontlenen.
    
    Het betoog faalt derhalve ook voor het overige.
    
    6. [appellant] betoogt verder dat de rechtbank, door te overwegen dat de raad het aan hem uitgebrachte rapport aan het besluit van 4 juli 2011 ten grondslag mocht leggen, ten onrechte het aan haar op 8 april 2013 door de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (hierna: de StAB) uitgebrachte advies is gevolgd. Volgens [appellant] is de StAB uitgegaan van een verkeerde peildatum. De peildatum moet niet 20 januari 1999, maar 29 januari 1996 zijn, nu op laatstgenoemde datum als gevolg van de inwerkingtreding van het bestemmingsplan "Kern Valkenburg" de mogelijkheden om het onbebouwde deel van het perceel te bebouwen zijn komen te vervallen. Verder heeft de StAB volgens [appellant] ten onrechte niet onderkend dat hij onder het oude planologische regime een directe bouwtitel op het perceel had. Dat als gevolg van de bouwverordening van 25 januari 1993 op het perceel niet mocht worden gebouwd, zoals de StAB stelt, doet niet ter zake, nu deze verordening niet bij de planvergelijking behoort te worden betrokken. Voor zover de bouwverordening wél relevant is voor de beantwoording van de vraag of een planologische verslechtering is opgetreden, had deze verordening als schadeoorzaak moeten worden aangemerkt, aldus [appellant].
    
    6.1. Vast staat dat het oude planologische regime het "Uitbreidingsplan aanwijzende de bestemmingen in hoofdzaak" is, welk plan door de raad van de voormalige gemeente Valkenburg-Houthem bij besluit van 5 november 1957 is vastgesteld en door het college van gedeputeerde staten van Limburg bij besluit 24 november 1958 is goedgekeurd. In geschil is met welke planologische maatregel dit regime moet worden vergeleken.
    
    6.2. Het door [appellant] aangehaalde bestemmingsplan "Kern Valkenburg", dat door de raad is vastgesteld bij besluit van 29 januari 1996, is nimmer in werking getreden, omdat het college van gedeputeerde staten van Limburg bij besluit van 17 september 1996 goedkeuring aan dit besluit heeft onthouden. Dit plan kan derhalve niet bij de planvergelijking worden betrokken. Dat de raad er in zijn brief van 2 april 1996 van uitging dat de bouwmogelijkheden op het perceel zouden komen te vervallen, zoals [appellant] aanvoert, is, gelet op het feit dat een dergelijke maatregel was vervat in het bestemmingsplan "Kern Valkenburg", begrijpelijk. Aangezien dit bestemmingsplan, als overwogen, nimmer in werking is getreden, valt niet in te zien wat de relevantie van deze brief voor deze procedure is.
    
    Het bestemmingsplan "Kern Valkenburg, herziening 1997" is door de raad vastgesteld bij besluit van 9 maart 1998 en goedgekeurd door het college van gedeputeerde staten van Limburg bij besluit van 27 oktober 1998. Het goedkeuringsbesluit is van 9 december 1998 tot en met 19 januari 1999 ter inzage gelegd. Omdat tegen dit besluit geen beroep is ingesteld, is het bestemmingsplan op 20 januari 1999 in werking getreden. Nu "Kern Valkenburg, herziening 1997" het op "Uitbreidingsplan aanwijzende de bestemmingen in hoofdzaak" volgende planologische regime is, heeft de StAB in haar advies van 8 april 2013 terecht 20 januari 1999 als peildatum aangemerkt.
    
    6.3. Anders dan [appellant] stelt, heeft de StAB in haar advies onderkend dat onder het oude planologische regime een bouwtitel op het perceel rustte. Volgens de StAB is het evenwel met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid uitgesloten dat het onder het oude planologische regime mogelijk was het nog onbebouwde deel van het perceel te bebouwen. De StAB heeft zich hierbij gebaseerd op een gemeentelijke notitie van 1 februari 2013, waarin de bouwmogelijkheden die eventueel zouden kunnen hebben bestaan op het onbebouwde deel van het perceel worden besproken. In de notitie wordt geconcludeerd dat het bouwen van een woning achter de achtergevelrooilijn in strijd is met de bouwverordening van 25 januari 1993 en dat het, gegeven de in de notitie geschetste omstandigheden, niet aannemelijk is dat het college gebruik zou hebben gemaakt van de hem toekomende bevoegdheid om hiervoor vrijstelling te verlenen. [appellant] heeft de juistheid van deze conclusie niet gemotiveerd betwist. Nu bij de beantwoording van de vraag of een planologische verslechtering is opgetreden van belang is of de mogelijkheden die een planologisch regime biedt of bood ook werkelijk kunnen of hadden kunnen worden gerealiseerd, heeft de StAB terecht de notitie in haar beoordeling van het verzoek van [appellant] betrokken.
    
    6.4. Uit het vorenstaande volgt dat de rechtbank mocht afgaan op het door de StAB aan haar uitgebrachte advies en derhalve terecht heeft geoordeeld dat de raad het aan hem uitgebrachte rapport aan het besluit van 4 juli 2011 ten grondslag mocht leggen.
    
    Het betoog faalt.
    
    7. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. J.C. Kranenburg en mr. N. Verheij, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Jansen, ambtenaar van staat.
    
    w.g. Van Altena w.g. Jansen
    voorzitter ambtenaar van staat
    
    Uitgesproken in het openbaar op 18 juni 2014
    
    97-735.