ECLI:NL:RBROE:2008:BC6046, Rechtbank Roermond, 27-02-2008, 07 / 1251 BESLU K1
Rechtbank Roermond — Uitspraak 
Datum: 2008-02-27 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Afwijking van de jurisprudentie van de Afdeling inzake de (volle) toetsing aan de evenredigheid van een boetebesluit in het kader van de Wav.
        De rechtbank vermag anders dan de Afdeling niet in te zien dat het abstraheren van de omstandigheden in het beleid de rechter zou binden. De rechtbank volgt de Afdeling in zoverre wel dat zij van oordeel is dat de in de beleidsregels opgenomen categorie-indeling als uitgangspunt niet onredelijk is, maar zij is tevens van opvatting dat uit artikel 6 EVRM voortvloeit dat in ieder individueel geval steeds aan de hand van de omstandigheden moet worden nagewogen of het resultaat van de toepassing van het beleid in overeenstemming is met de evenredeigheid, en zo neen, dat het resultaat zodanig moet worden aangepast dat dit het geval is.

RECHTBANK Roermond
      enkelvoudige kamer voor bestuursrechtelijke zaken
    
    
    UITSPRAAK
    
    Procedurenr.      :  07 / 1251 BESLU K1
    
    Inzake                 :  [eiser], wonende te [woonplaats], eiser,                      
    
     
    
    tegen                   :  de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, namens deze, Algemeen Directeur van de Arbeidsinspectie, gevestigd te ‘s-Gravenhage, verweerder.
    
     
    --------------------------
    
     
    
    
      Datum en aanduiding van het bestreden besluit:
      de brief d.d. 23 juli 2007,  kenmerk: AI/JZ/2006/63587/BOB.
    
    
    Datum van behandeling ter zitting: 6 december 2007.
    
    I. PROCESVERLOOP
    
    Bij het in de aanhef van deze uitspraak genoemde besluit heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen het besluit van 16 juni 2006 ongegrond verklaard.
    
    Tegen dat besluit is bij deze rechtbank beroep ingesteld.
    
    De door verweerder ter uitvoering van artikel 8:42 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) ingezonden stukken en het verweerschrift zijn in afschrift aan  eiser gezonden.
    
    Het beroep is behandeld ter zitting van de rechtbank op 6 december 2007, waar eiser in persoon is verschenen en waar verweerder zich heeft doen vertegenwoordigen door mevrouw mr. M. Hokke.
    
    II. OVERWEGINGEN
    
    Op 13 februari 2006 hebben inspecteurs van de arbeidsinspectie geconstateerd dat een persoon met de Poolse nationaliteit ([betrokkene]) in de tuin van eiser arbeid verrichtte, bestaande uit het vegen van bladeren met behulp van een bezem. Uit navraag bij het CWI hebben de inspecteurs afgeleid dat voor [betrokkene] geen tewerkstellingsvergunning is afgegeven. Door de inspecteurs is op 18 april 2006 een boeterapport opgemaakt. 
    
    Bij brief van 8 mei 2006 is eiser op de hoogte gesteld van het voornemen om hem wegens overtreding van artikel 2, eerste lid, van de Wet arbeid vreemdelingen (Wav) een boete op te leggen. Eiser heeft bij brief van 19 mei 2006 een zienswijze ingediend. 
    
    Bij beschikking van 16 juni 2006 is aan eiser een boete opgelegd ter hoogte van € 4.000,00 wegens overtreding van artikel 2 van de Wav. Tegen dit besluit is door eiser bezwaar gemaakt, dat door verweerder bij zijn beslissing op het bezwaar van 23 juli 2007 ongegrond is verklaard. Op 24 augustus 2007 is door eiser beroep tegen laatstgenoemd besluit ingesteld.
    
    Verweerder heeft zich in het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat eiser artikel 2 van de Wav heeft overtreden omdat hij [betrokkene] zonder tewerkstellings-vergunning in zijn tuin heeft laten werken. Met toepassing van de Beleidsregels boeteoplegging Wet arbeid vreemdelingen (hierna: de Beleidsregels) heeft verweerder de boete wegens deze overtreding van de Wav berekend op € 4.000,00 en deze boete aan eiser opgelegd.
    
    Eiser geeft toe dat hij [betrokkene] zonder tewerkstellingsvergunning in de tuin arbeid heeft laten verrichten. Eiser heeft onder meer verklaard dat [betrokkene] in 2005 ook werkzaamheden in eisers tuin heeft verricht. Volgens eiser beschikte [betrokkene] destijds over een tewerkstellingsvergunning. Eiser was in de veronderstelling dat [betrokkene] nog steeds over een tewerkstellingsvergunning beschikte. Door ziekte van eiser, zijn echtgenote en ziekte van hun tuinman was de tuin ernstig verwaarloosd en is eiser op het aanbod van [betrokkene] om de tuin te onderhouden ingegaan. Eiser heeft hij daarbij niet meer gedacht aan het aanvragen van een tewerkstellingsvergunning. Volgens eiser heeft hij niet doelbewust de wet overtreden en op grond van de huidige wetgeving zou er geen sprake meer zijn van een overtreding. Verweerder heeft zeer rechtlijnig geredeneerd door aan de constatering van de overtreding direct een boete te verbinden, zeker nu het op grond van de huidige wetgeving wel is toegestaan om Polen zonder tewerkstellingsvergunning te laten werken, aldus eiser. Eiser vindt de boete gezien de omstandigheden disproportioneel.
    
    De rechtbank dient op basis van de aangevoerde beroepsgronden te beoordelen of het bestreden besluit in strijd is met het geschreven of ongeschreven recht dan wel met enig algemeen rechtsbeginsel. De rechtbank overweegt dienaangaande als volgt.
    
    Ingevolge artikel 2, eerste lid, van de Wav is het een werkgever verboden een vreemdeling in Nederland arbeid te laten verrichten zonder tewerkstellings-vergunning.
    
    Tussen partijen is niet in geschil en ook de rechtbank gaat ervan uit, dat eiser artikel 2, eerste lid, van de Wav heeft overtreden door [betrokkene] in zijn tuin te laten werken zonder over een tewerkstellingsvergunning te beschikken.
    
    Ingevolge artikel 18 van de Wav is deze overtreding een beboetbaar feit. Ingevolge artikel 19a van de Wav is verweerder bevoegd een boete op te leggen.
    
    
      Ten aanzien van eisers stelling dat het nu niet meer illegaal is om Polen zonder tewerkstellingsvergunning te laten werken, overweegt de rechtbank het volgende.
      Nederland heeft voor het vrij verkeer van werknemers in de Toetredingsakte met Polen een tijdelijk voorbehoud gemaakt. De vergunningplicht ingevolge de Wav is hierdoor voor de eerste twee jaar van de overgangsperiode gehandhaafd (zie Tweede Kamer, vergaderjaar 2003-2004, 29 407, nr. 1 e.v.). Op het moment dat [betrokkene] werkend is aangetroffen, was dit voorbehoud nog van kracht, zodat eiser over een tewerkstellingsvergunning diende te beschikken.
      De omstandigheid dat op 1 mei 2007 de arbeidsmarkt is geopend voor werknemers uit (onder meer) Polen vormt naar het oordeel van de rechtbank geen reden om aan te nemen dat de boete niet langer opgelegd zou kunnen worden. Ingevolge artikel 1, tweede lid, van het Wetboek van Strafrecht dienen bij verandering van wetgeving de voor de verdachte meest gunstige bepalingen te worden toegepast. Hoewel er aanleiding is het in dit artikellid neergelegde rechtsbeginsel ook van toepassing te achten op bestuurlijke boetebepalingen, leidt dit in casu niet tot het door eiser kennelijk beoogde resultaat. Dit beginsel lijdt immers uitzondering, indien de verandering van wetgeving geen blijk geeft van een gewijzigd inzicht van de wetgever met betrekking tot de strafwaardigheid van het feit. Bij maatregelen met een uitdrukkelijk voorzien tijdelijk karakter, geeft de verandering c.q. afschaffing ervan volgens vaste jurisprudentie (o.a. HR 24 juni 1986, NJ 1987, 156, HR 24 november 1987, NJ 1988, 931) geen blijk van gewijzigd inzicht als vorenbedoeld. In dit verband wijst de rechtbank op de brief van verweerder aan de Voorzitter van de Tweede Kamer de dato 6 april 2007 (Tweede Kamer, vergaderjaar 2006-2007, 29 407, nr. 62, p. 4), waarin expliciet is aangegeven dat illegale tewerkstelling van onderdanen van de nieuwe lidstaten, voor zover deze worden geconstateerd vóór invoering van het vrij verkeer, ook nadien nog beboetbaar blijven. Het opleggen van de boete in verband met een op 13 februari 2006 geconstateerde overtreding van de Wav is naar het oordeel van de rechtbank dan ook niet in strijd met genoemd rechtsbeginsel.
    
    
    Eiser heeft verder als beroepsgrond aangevoerd dat het opleggen van de boete disproportioneel is. De rechtbank begrijpt de stellingen van eiser aldus dat hij van mening is dat slechts sprake is van een lichte overtreding die hem in niet meer dan geringe mate te verwijten valt.  
    
    Bij het opleggen van boetes in het kader van de Wav hanteert verweerder het beleid zoals dit is opgenomen in de Beleidsregels. De aan eiser opgelegde boete is in overeenstemming met dit beleid. 
    
    Verweerder stelt zich op het standpunt dat zich geen zodanig bijzondere feiten of omstandigheden voordoen, dat aanleiding bestaat om af te wijken van de in beleidsregel 2 van de Beleidsregels als uitgangspunt genomen boete voor particulieren ter hoogte van 0,5 maal het boetenormbedrag, ofwel € 4.000,00.
    
    Het geschil spitst zich toe op de vraag of de hoogte van de boete in overeenstemming is met het evenredigheidsbeginsel. De rechtbank overweegt daarover het volgende.
    
    De aan eiser opgelegde bestuurlijke boete is aan te merken als een sanctie met een punitief karakter. Dit brengt met zich mee dat – gelet op artikel 6 EVRM – een volle toets aan het in artikel 3:4, tweede lid, van de Awb neergelegde evenredigheidsvereiste moet plaatsvinden. Eventuele beleidsregels over de hoogte van de boete hebben het karakter van wetsinterpreterende beleidsregels. 
    
    De rechter is derhalve bij zijn toetsing aan het evenredigheidsvereiste, mede gelet op artikel 6 EVRM, aan die beleidsregels niet gebonden
    
    De rechtbank overweegt voorts dat de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRS) in de uitspraken van 11 juli 2007, gepubliceerd op www.rechtspraak.nl, LJN BA9301 en BA9310 heeft overwogen:
    
    "De staatssecretaris heeft in het kader van zijn bevoegdheid tot het vaststellen van beleidsregels als bedoeld in artikel 19d, derde lid, van de Wav reeds een afweging gemaakt welke boete bij een bepaalde overtreding evenredig moet worden geacht en is daarbij tot een stelsel van uniforme boetebedragen gekomen, waarbij de hoogte van het boetenormbedrag is afgestemd op zowel de zwaarte van de overtreding als de beoogde afschrikwekkende werking, en - uit een oogpunt van een hanteerbaar en consistent sanctiebeleid - in beginsel wordt geabstraheerd van de omstandigheden waaronder de overtreding wordt begaan. Niet kan worden geoordeeld dat de staatssecretaris aldus tot een onredelijke beleidsbepaling is gekomen dan wel discriminatoir heeft gehandeld. Dit laat onverlet dat bij de besluitvorming in het concrete geval het in artikel 3:4 van de Awb neergelegde beginsel inzake de evenredigheid aan de orde is. Als de toepassing van de beleidsregels voor een belanghebbende gevolgen heeft die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregels te dienen doelen, dan moet van deze beleidsregels worden afgeweken. Bij bijzondere omstandigheden die tot matiging aanleiding geven gaat het in ieder geval, mede gelet op artikel 4:84 van de Awb, om individuele omstandigheden met een uitzonderlijk karakter."
    
    De rechtbank vermag anders dan de Afdeling niet in te zien dat het abstraheren van de omstandigheden in het beleid de rechter zou binden. De rechtbank volgt de Afdeling in zoverre wel dat zij van oordeel is dat de in de beleidsregels opgenomen categorie-indeling als uitgangspunt niet onredelijk is, maar zij is tevens van opvatting dat uit artikel 6 EVRM voortvloeit dat in ieder individueel geval steeds aan de hand van de omstandigheden moet worden nagewogen of het resultaat van de toepassing van het beleid in overeenstemming met de evenredigheid is, en zo neen, dat het resultaat zodanig moet worden aangepast dat dit het geval is.
    
    Het bepaalde in artikel 4:84 van de Awb maakt dat niet anders, nu dit artikel niet de strekking heeft om de rechter te beperken en zijn oordeel over de evenredigheid, dat immers het uitleggen van artikel 3:4, tweede lid, van de Awb impliceert, en de rechter – als gezegd – bij de uitleg van de wet niet aan beleidsregels is gebonden. Elementen van de evenredigheid zijn de ernst van de gedraging, de mate van verwijtbaarheid van het gedrag en de omstandigheden waarin de overtreder verkeert.
    
    De Afdeling heeft eerder overwogen (ABRS 11 juli 2007, zaaknr. 200700456/1) dat in situaties waarin sprake is van het volledig ontbreken van verwijtbaarheid van boeteoplegging wordt afgezien. Daartoe dient de werkgever aannemelijk te maken dat hij de maximale van hem te vergen zorg heeft betracht ter voorkoming van de overtreding. In die uitspraak heeft de Afdeling tevens overwogen dat een zeer beperkte mate van verwijtbaarheid aanleiding kan geven de opgelegde boete te matigen. 
    
    Tussen partijen is niet in geschil dat geen sprake is van het volledig ontbreken van verwijtbaarheid. Nu eiser welbewust een persoon zonder tewerkstellingsvergunning heeft laten werken, acht de rechtbank ook geen sprake van een zeer beperkte mate van verwijtbaarheid. 
    
    De rechtbank is niettemin van oordeel dat de overeenkomstig het door verweerder gehanteerde beleid opgelegde boete ad € 4.000,-- in het voorliggende geval niet in redelijke verhouding staat tot de ernst en de verwijtbaarheid van de geconstateerde overtreding van de Wav. De rechtbank overweegt daartoe dat het feit dat het om werkzaamheden ten behoeve een particulier gaat, de ernst van de gedraging op zichzelf niet in relevante mate minder maakt. Wel maakt die omstandigheid alsmede de ziekte van eiser, de ziekte van zijn echtgenote alsmede de ziekte van hun tuinman, de ernst van de gedraging alsmede de mate van verwijtbaarheid zodanig lichter dat grond is voor matiging van de boete. De rechtbank neemt daarbij in aanmerking dat eiser een particulier is, dat de tuinman van eiser de tuin reeds winterklaar had gemaakt en toen – op het moment dat de tuin enkel nog opgeruimd diende te worden – is uitgevallen met knieklachten. Eiser heeft onweersproken gesteld dat hij en zijn echtgenote ernstig ziek waren waardoor zij niet in staat waren de werkzaamheden zelf te verrichten. Gelet op hetgeen ter zitting naar voren is gebracht, is niet gebleken dat [betrokkene] buiten het opruimen van de bladeren ook andere werkzaamheden moest verrichten. De rechtbank acht aannemelijk dat voor het enkel verrichten van opruimwerkzaamheden moeilijk een hovenier bereid kan worden gevonden. Wanneer voorts de omvang van de geconstateerde werkzaamheden – en de daarvoor te betalen vergoeding aan een legale hovenier – worden afgezet tegen de hoogte van de opgelegde boete, is naar het oordeel van de rechtbank sprake van strijd met het evenredigheidsvereiste.
    
    De rechtbank ziet daarin aanleiding het boetebedrag te matigen. De rechtbank acht een boete van € 2.000,-- meer in overeenstemming met de ernst van de gedraging en de mate van verwijtbaarheid. Daarbij is in aanmerking genomen dat van de resterende boete naar het oordeel van de rechtbank nog steeds een afschrikwekkende werking uitgaat. Van persoonlijke omstandigheden die aanleiding zouden geven tot verdergaande matiging is de rechtbank niet gebleken.
    
    Ingevolge artikel 8:72, vierde lid, van de Awb kan de rechter, indien hij het beroep gegrond verklaart, het bestuursorgaan opdragen een nieuw besluit te nemen of een andere handeling te verrichten met inachtneming van zijn uitspraak, dan wel kan hij bepalen dat zijn uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit of het vernietigde gedeelte daarvan.
    
    De rechtbank zal op de voet van artikel 8:72, vierde lid van de Awb zelf voorzien in de zaak en een boetebedrag vaststellen van ter hoogte van € 2.000,00.
    
    De rechtbank acht, gezien de gegrondverklaring van het beroep, termen aanwezig om te bepalen dat de Staat der Nederlanden aan eiser het door hem betaalde griffierecht zal vergoeden.
    
    Van op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor vergoeding in aanmerking komende kosten is de rechtbank niet gebleken.
    
    
    III. BESLISSING
    
    De rechtbank te Roermond;
    
    gelet op het bepaalde in de artikelen 8:70, 8:72 en 8:74 van de Algemene wet bestuursrecht;
    
    1.         verklaart het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit;  
    
    2.         verklaart het bezwaar tegen het besluit van 16 juni 2006 gegrond;
    
    3.         stelt de boete vast op € 2.000,-- en bepaalt dat haar uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
    
    4.         bepaalt dat de Staat der Nederlanden aan eiser het door deze gestorte griffierecht ten bedrage van € 143,00 volledig vergoedt.
    
    
    Aldus gedaan door mr. E.B.A. Ferwerda in tegenwoordigheid van mr. C.H.M. Bartholomeus als griffier en in het openbaar uitgesproken op 27 februari 2008.
    
     
    
    Voor eensluidend afschrift:
    
    de wnd. griffier:
    
    Verzonden op: 28 februari 2008.
    
    MV
    
    Tegen deze uitspraak kunnen partijen binnen zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA Den Haag. Ingevolge artikel 6:5 van de Awb bevat het beroepschrift een of meer grieven tegen de uitspraak en moet een afschrift van de uitspraak bij het beroepschrift worden overgelegd.