ECLI:NL:RVS:2013:CA3694, Raad van State, 19-06-2013, 201210490/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2013-06-19 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 24 november 2011 heeft het college een last onder dwangsom aan [appellant B] opgelegd vanwege overtreding van artikel 19d van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998) in het Natura 2000-gebied Uiterwaarden Zwarte Water en Vecht (hierna: Natura 2000-gebied). Verder heeft het college bij dit besluit [appellant B] gelast de waterhuishouding en de structuur (egalisering) op het perceel, kadastraal bekend Zwartsluis sectie [.], nr. [….]3 coördinaten […] (hierna: het perceel), in originele staat te herstellen en hersteld te houden.

201210490/1/R2.
      Datum uitspraak: 19 juni 2013
    
     
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
     
    Uitspraak in het geding tussen:
     
    
      [appellant A] (hierna: de Beheermaatschappij), en [appellant B], gevestigd respectievelijk wonend te Zwartsluis, gemeente Zwartewaterland,
      appellanten,
    
     
    en
     
    
      het college van gedeputeerde staten van Overijssel,
      verweerder.
    
     
    Procesverloop
     
    Bij besluit van 24 november 2011 heeft het college een last onder dwangsom aan [appellant B] opgelegd vanwege overtreding van artikel 19d van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998) in het Natura 2000-gebied Uiterwaarden Zwarte Water en Vecht (hierna: Natura 2000-gebied). Verder heeft het college bij dit besluit [appellant B] gelast de waterhuishouding en de structuur (egalisering) op het perceel, kadastraal bekend Zwartsluis sectie [.], nr. [….]3 coördinaten […] (hierna: het perceel), in originele staat te herstellen en hersteld te houden.
     
    Bij besluit van 26 september 2012 heeft het college het hiertegen door [appellant B] gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond en voor het overige ongegrond verklaard.
     
    Tegen dit besluit hebben de Beheermaatschappij en [appellant B] beroep ingesteld.
     
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
     
    [appellant B] heeft een nader stuk ingediend.
     
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 april 2013, waar de Beheermaatschappij en [appellant B], vertegenwoordigd door [appellant B], bijgestaan door mr. R.S. Wertheim, advocaat te Zwolle, en het college, vertegenwoordigd door mr. M.H. Keizer, drs. H.L. van Gerrevink en S. Knesch, zijn verschenen.
     
     Overwegingen
     
    Ten aanzien van de ontvankelijkheid
     
    1. Ingevolge artikel 6:13 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), zoals deze wet luidde ten tijde van belang, kan geen beroep bij de administratieve rechter worden ingesteld door een belanghebbende aan wie redelijkerwijs kan worden verweten dat hij geen zienswijzen als bedoeld in artikel 3:15 naar voren heeft gebracht, geen bezwaar heeft gemaakt of geen administratief beroep heeft ingesteld.
     
    1.1. Daargelaten het antwoord op de vraag of de Beheermaatschappij als belanghebbende kan worden aangemerkt, is het bezwaarschrift ingediend en ondertekend door [appellant B]. Daarbij is niet vermeld dat dit mede namens de Beheermaatschappij gebeurt. Uit de bewoordingen van het bezwaarschrift volgt evenmin dat het bezwaar voor of namens de Beheermaatschappij is gemaakt. Aangezien geen grond bestaat om aan te nemen dat Beheermaatschappij redelijkerwijs niet kan worden verweten dat zij geen bezwaar heeft gemaakt, leidt dit er toe dat het beroep, voor zover dat is ingesteld door de Beheermaatschappij, niet-ontvankelijk dient te worden verklaard.
     
    Ten aanzien van het beroep voor het overige
     
    2. In geschil is de ongegrondverklaring van het bezwaar van [appellant B] tegen de last onder dwangsom voor zover deze ziet op de uitgevoerde werkzaamheden met betrekking tot de waterhuishouding en de structuur (egalisering) van het perceel in het Natura 2000-gebied, waarvoor bij besluit van 16 mei 2012 vergunning ingevolge artikel 19d van de Nbw 1998 is geweigerd.
     
    2.1. Het Natura 2000-gebied is bij besluit van 24 maart 2000 aangewezen als speciale beschermingszone als bedoeld in Richtlijn 79/409/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand (PB 1979 L 103). Voorts is dit gebied bij besluit van 7 december 2004 op grond van Richtlijn 92/43/EEG van de Raad van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (PB 1992 L 206) geplaatst op de lijst van gebieden van communautair belang voor de Atlantische biogeografische regio. De instandhoudingsdoelstellingen van het Natura 2000-gebied hebben onder meer betrekking op de grutto, het porseleinhoen en de kwartelkoning, gericht op het behoud van de omvang en de kwaliteit van hun leefgebied.
     
    3. [appellant B] betoogt dat het college zich ten onrechte op het standpunt stelt dat sprake is van een vergunningplicht ter zake van de uitgevoerde werkzaamheden. Hij voert daartoe aan dat de door het college genoemde soorten porseleinhoen en kwartelkoning niet op het perceel voorkomen, maar een potentieel geschikt leefgebied van deze soorten betreft. Verder voert hij aan dat dit potentieel geschikt leefgebied of een potentiële broedbiotoop voor deze soorten niet in de instandhoudingsdoelstellingen van het Natura 2000-gebied zijn vermeld en dat daarom geen vergunningplicht geldt.
     
     Voorts betoogt [appellant B] ten aanzien van de grutto dat gelet op de aanwijzing van deze soort als niet-broedvogel de op het perceel uitgevoerde werkzaamheden als zodanig geen negatief effect kunnen hebben op deze soort.
     
    3.1. Het college stelt zich op het standpunt dat vanwege de door [appellant B] uitgevoerde werkzaamheden de natuurlijke laagtes en structuurrijke vegetatie in het gebied grotendeels zijn verdwenen, wat ongunstig is voor het porseleinhoen en de kwartelkoning nu de potentiële broedbiotoop van deze soorten hierdoor is beperkt. De door [appellant B] verrichte werkzaamheden leiden hiermee tot verlies van leefgebied van deze soorten in de uiterwaarden van het Natura 2000-gebied, aldus het college. Nu de huidige draagkracht in het Natura 2000-gebied voor deze soorten momenteel onvoldoende is om aan de instandhoudingsdoelstelling te voldoen, dient volgens het college elk verlies van oppervlakte van leefgebied van deze soorten te worden voorkomen.
     
     Ten aanzien van de grutto stelt het college dat de werkzaamheden, gelet op het feit dat grutto het Natura 2000-gebied jaarlijks als foerageergebied in met name de maand maart gebruikt, tot een ongunstiger situatie voor het leefgebied van deze soort kunnen leiden. Daarbij is volgens het college van belang dat de grutto voornamelijk foerageert in open natte en vochtige gebieden.
     
    4. Ingevolge artikel 19d, eerste lid, van de Nbw 1998 is het verboden zonder vergunning, of in strijd met aan die vergunning verbonden voorschriften of beperkingen, van gedeputeerde staten projecten of andere handelingen te realiseren onderscheidenlijk te verrichten die gelet op de instandhoudingsdoelstelling, met uitzondering van de doelstellingen, bedoeld in artikel 10a, derde lid, de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in een Natura 2000-gebied kunnen verslechteren of een significant verstorend effect kunnen hebben op de soorten waarvoor het gebied is aangewezen. Zodanige projecten of andere handelingen zijn in ieder geval projecten of handelingen die de natuurlijke kenmerken van het desbetreffende gebied kunnen aantasten.
     
    4.1. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
     
    4.2. Blijkens de instandhoudingsdoelstellingen van het Natura 2000-gebied is het porseleinhoen een regelmatige broedvogel van open moeras en geïnundeerde graslanden. Voor de kwartelkoning geldt dat hij goed in vochtige kruidenvegetaties gedijt. Het Natura 2000-gebied is voor de grutto als niet-broedvogel aangewezen. Het gebied heeft voor deze soort onder meer een functie als foerageergebied en als slaapplaats.
     
     Niet in geschil is dat de door [appellant B] verrichte werkzaamheden op het perceel het verbreden van een sloot, het graven en verleggen van een sloot, het verzetten van grond dat ziet op egalisatie, het afdichten van een rietgat en het aanleggen van een afwateringsbuis en bijbehorende duiker omvatten. Met zijn betoog erkent [appellant B] dat deze werkzaamheden in een potentieel geschikt leefgebied van soorten als het porseleinhoen en de kwartelkoning zijn verricht. Anders dan [appellant B] betoogt, kan ook het verlies van potentieel leefgebied van deze soorten van invloed zijn op de instandhoudingsdoelstellingen van het Natura 2000-gebied, die voor deze soorten gericht zijn op het behoud van de omvang en de kwaliteit van hun leefgebied. [appellant B] heeft daarom niet gemotiveerd weerlegd dat voornoemde werkzaamheden tot een verslechtering van de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van voornoemde soorten kunnen leiden. Voorts heeft [appellant B] niet gemotiveerd weerlegd dat de werkzaamheden een negatief effect kunnen hebben op de grutto. Weliswaar gebruikt deze soort het Natura 2000-gebied vooral tijdens de maand maart als foerageergebied, maar dit betekent niet dat de door [appellant B] uitgevoerde werkzaamheden geen gevolgen kunnen hebben voor het leefgebied van de grutto. Daarbij is mede in aanmerking genomen dat de grutto goed gedijt in natte gebieden en dat de werkzaamheden, die in 2011 zijn uitgevoerd, kunnen leiden tot ontwatering en verdroging van het gebied.
     
     Uit het vorenstaande volgt dat voor het verrichten van de werkzaamheden een vergunning op grond van artikel 19d, eerste lid, van de Nbw 1998 is vereist. Nu het college een dergelijke vergunning voor het verrichten van de werkzaamheden heeft geweigerd, is in strijd gehandeld met artikel 19d, eerste lid, van de Nbw 1998. Deze weigering brengt voorts met zich dat geen concreet zicht op legalisatie van de uitgevoerde werkzaamheden bestaat. [appellant B] heeft ook verder geen omstandigheden aangevoerd op grond waarvan het college van de last onder dwangsom had behoren af te zien.
     
    5. [appellant B] heeft ter zitting aangevoerd dat de hoogte van de dwangsom erg fors is. Deze beroepsgrond heeft hij wel in zijn bezwaarschrift genoemd, maar niet in zijn beroepschrift. In zijn bezwaarschrift heeft [appellant B] betoogd dat de voorgenomen dwangsom onevenredig is in verhouding tot de geconstateerde overtredingen.
     
    5.1. Het college wijst erop dat voor Natura 2000-gebieden een hoog beschermingsniveau geldt. Verder stelt het college dat de hoogte van de dwangsom is gebaseerd op de geraamde herstelwerkzaamheden en het feit dat [appellant B] de betreffende gronden vanwege de door hem uitgevoerde werkzaamheden zou kunnen verhuren. Het vastgestelde bedrag staat daarom in redelijke verhouding tot de boogde werking van de dwangsomoplegging, aldus het college.
     
    5.2. [appellant B] heeft niet aannemelijk gemaakt dat de vastgestelde dwangsom onevenredig hoog is. Daarbij is van belang dat uit hetgeen hiervoor is overwogen volgt dat de geconstateerde overtredingen hebben plaatsgevonden in een Natura 2000-gebied. Verder betrekt de Afdeling daarbij dat [appellant B] niet overtuigend heeft weersproken dat de vastgestelde hoogte van de dwangsom in redelijke verhouding staat tot de beoogde werking van de dwangsomoplegging. Gelet hierop faalt het betoog.
     
    6. [appellant B] verzoekt verder om veroordeling van het college in de kosten die hij in verband met de behandeling van het bezwaar heeft gemaakt.
     
    6.1. Ingevolge artikel 7:15, tweede lid, van de Awb, worden de kosten, die de belanghebbende in verband met de behandeling van het bezwaar redelijkerwijs heeft moeten maken, door het bestuursorgaan uitsluitend vergoed op verzoek van de belanghebbende, voor zover het bestreden besluit wordt herroepen wegens aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid.
     
    6.2. Omdat het besluit van 24 november 2011 niet is herroepen, bestaat geen grond voor het oordeel dat het college in het besluit van 26 september 2012 ten onrechte geen vergoeding heeft toegekend voor de kosten, die [appellant B] in verband met de behandeling van het bezwaar heeft gemaakt. Het betoog faalt.
     
    7. In hetgeen [appellant B] heeft aangevoerd, ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat het bestreden besluit in strijd met het recht is genomen. Het beroep, voor zover ingesteld door [appellant B], is ongegrond.
     
    7.1. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
     
    Beslissing
     
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
     
    I. verklaart het beroep voor zover dat is ingesteld door [appellant A] niet-ontvankelijk;
     
    II. verklaart het beroep voor zover dat is ingesteld door [appellant B] ongegrond.
     
    Aldus vastgesteld door mr. W.D.M. van Diepenbeek, voorzitter, en mr. M.W.L. Simons-Vinckx en mr. S.J.E. Horstink-von Meyenfeldt, leden, in tegenwoordigheid van mr. L.A. van Heusden, ambtenaar van staat.
     
    
      w.g. Van Diepenbeek w.g. Van Heusden
      voorzitter ambtenaar van staat
    
     
    Uitgesproken in het openbaar op 19 juni 2013
     
    12-704.