ECLI:NL:CBB:2016:265, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 25-08-2016, 15/334
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2016-08-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: overtreding artikel 7 Msw, geen landbouwgrond in de zin van de Msw, aanvang redelijke termijn

uitspraak
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 15/334
      16005
    
    
    
    
      
        uitspraak van de meervoudige kamer van 25 augustus 2016 op het hoger beroep van:
        
      
    
    
      [naam 1] , te [plaats] , appellant, 
    (gemachtigde: mr. P. Stehouwer),
    
    
      tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 2 april 2015, met kenmerk LEE 14/3440, in het geding tussen
    
    
    appellant
    en
    de staatssecretaris van Economische Zaken (hierna: de staatssecretaris)
    (gemachtigde: mr. M. Leegsma).
    
    
  
  
    Procesverloop in hoger beroep
    
    
      Appellant heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 2 april 2015 (hierna: de aangevallen uitspraak).
    
    
    
      De staatssecretaris heeft een reactie op het hogerberoepschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 21 juni 2016.
    
    
    
      Appellant is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. De staatssecretaris werd vertegenwoordigd door zijn gemachtigde.
    
    
  
  
    Grondslag van het geschil
    
    
      1.1
      		Het College gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
      
    
    
      1.2
      Appellant – in de stukken en door de rechtbank soms ook aangeduid als [naam 1] of [naam 1] - is een melkveehouder, gevestigd te [plaats] . Naar aanleiding van een tweetal onderzoeken door de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA), waarvan de resultaten zijn neergelegd in een rapport van bevindingen van 14 december 2012, rapportnummer [… 1] , en een afdoeningsrapport van 8 februari 2013, rapportnummer [… 2] , heeft de staatssecretaris bij besluit van 26 februari 2014 aan appellant een bestuurlijke boete opgelegd van in totaal € 25.357,50 wegens overtreding van artikel 7 van de Meststoffenwet (Msw) in het jaar 2011. De staatssecretaris heeft geconcludeerd dat appellant in 2011 niet onder de gebruiksnormen is gebleven. De bestuurlijke boete is gebaseerd op een overschrijding van de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen met 2.301 kg en een overschrijding van de stikstofgebruiksnorm met 2.472 kg. Enkele door appellant bij de Gecombineerde Opgave van 2011 opgegeven percelen, gelegen bij [locatie 1] (7,44 ha) en bij [locatie 2] (8 ha), zijn bij de berekening van het gebruik van meststoffen niet als gebruiksruimte meegerekend. Ten aanzien van het perceel bij [locatie 2] heeft de staatssecretaris hiertoe aangevoerd dat dit niet is ingericht als landbouwgrond, en dat appellant ten aanzien daarvan geen exclusieve zeggenschap/gebruik heeft.
      
    
    
      1.3
      Bij besluit van 8 juli 2014 heeft de staatssecretaris het bezwaar van appellant gedeeltelijk gegrond verklaard en de aan hem opgelegde boete verlaagd tot een totaalbedrag van € 23.628,50. 
      
    
  
  
    Uitspraak van de rechtbank
    
    2. Het beroep tegen het besluit van 8 juli 2014 is ongegrond verklaard. Appellant is in beroep niet opgekomen tegen het niet tot zijn bedrijf rekenen van de percelen gelegen bij [locatie 1] . Het beroep richtte zich (primair) tot het niet tot de gebruiksruimte rekenen van het perceel gelegen bij [locatie 2] . De rechtbank heeft, voor zover voor het hoger beroep van belang, het volgende overwogen.
    
    
      “7. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder voldoende aangetoond dat het perceel 	van 8 hectare gelegen te [locatie 2] niet kan worden aangemerkt als landbouwgrond in de zin 	van artikel 1, eerste lid, aanhef en onder h, van de Msw. Het feit dat het perceel de bestemming 	"Industrie" heeft is naar het oordeel van de rechtbank een indicatie hoe de gronden geduid 	dienen te worden. Hierbij geeft de rechtbank aan dat uit het feitelijke gebruik moet blijken of al 	dan niet sprake is van landbouwgrond. Met betrekking tot het feitelijke gebruik overweegt de 	rechtbank dat verweerder erop heeft gewezen dat de gronden ter plaatse bestaan uit wit/gele 	zandgrond met weinig humus waarop een vegetatie stond bestaande uit riet, zegge, diverse 	soorten natuurlijke grassen, bloemen en kruiden, en dat er geen sporen waren van beweiding en 	bemesting. Bij zijn beoordeling betrekt de rechtbank dat Groningen Seaports, de eigenaar van 	de gronden, in de verklaring van 5 juli 2011 heeft aangegeven dat het percelen betreft waarop 	anderhalf á twee meter geel zand is opgebracht, dat de percelen dienen als voorraad voor 	nieuwbouw van/voor bedrijven en dat de bestemming van de percelen industrieterrein is en geen 	landbouwgrond. Het betreft arme grond. Het feit dat in de praktijk de percelen in [locatie 2] 	zijn gemaaid en dat dit maaisel door de boeren kon worden opgehaald maakt, naar het oordeel 	van de rechtbank, niet dat wel sprake is van landbouwgrond in de hier bedoelde zin. Ingevolge 	artikel 1, aanhef en onder q, van de Msw wordt onder grasland verstaan landbouwgrond waarop 	gras wordt geteeld dat is bestemd om te worden gebruikt als veevoer. Met betrekking tot de 	percelen te [locatie 2] is de rechtbank niet anders gebleken dan dat het maaien van de percelen 	niet de winning van ruwvoer betrof, maar het onderhoud van de betreffende gronden. Dat het 	gras op de percelen gelegen te [locatie 2] geschikt is om als veevoer te worden gebruikt, zoals 	wordt gesteld in de verklaring die eiser op 13 januari 2015 heeft overgelegd, maakt het 	vorenstaande niet anders. De rechtbank merkt nog op dat niet in geschil is dat eiser in 2011 geen 	maaisel van de percelen gelegen te [locatie 2] heeft opgehaald en op zijn bedrijf, dat op zo’n 70 	kilometer afstand van [locatie 2] is gelegen, heeft gebruikt. 
    
    
    8. Nu ten aanzien van het perceel gelegen te [locatie 2] geen sprake is van landbouwgrond, behoeft hetgeen eiser verder heeft aangevoerd geen bespreking meer.
    
    9. Op de grond dat het perceel gelegen te [locatie 2] niet kon worden aangemerkt als landbouwgrond, heeft verweerder het perceel gelegen te [locatie 2] dan ook terecht niet meegeteld bij de berekening van de in de Msw genoemde gebruiksnormen.”
    
  
  
    Beoordeling van het geschil in hoger beroep
    
      3.1
      In geschil is allereerst of de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat het perceel bij [locatie 2] niet kan worden aangemerkt als landbouwgrond.
      
    
    
      3.2
      Appellant heeft in hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank aangevoerd dat aan het perceel planologisch de bestemming industrie was toegekend, maar dat deze bestemming in 2011 nog niet was gerealiseerd. Het enkele feit dat deze bestemming op het perceel rustte is dan ook niet relevant. Op het perceel groeiden grassoorten die geschikt zijn voor gebruik als voer voor jongvee en droogstaande koeien, hetgeen is bevestigd door een medewerker van een bedrijf gespecialiseerd in graszaden. Het gras is in 2011 ook geoogst, verpakt en vervoerd naar het erf van de gebruikgever die het gras heeft gekocht (onder verrekening van de kosten). Reeds bij grond waarop enige landbouwactiviteit plaatsvindt is er sprake van landbouwgrond in de zin van de Msw. Appellant heeft in dat verband verwezen naar een uitspraak van het College van 11 juni 2014 (ECLI:NL:CBB:2014:227) waarin het College zich heeft uitgelaten over de vraag wanneer grond als landbouwgrond dan wel als natuurterrein moet worden aangemerkt. De rechtbank heeft dan ook ten onrechte het perceel niet als landbouwgrond aangemerkt. Bovendien worden in de provincie Groningen diverse percelen (toekomstig) industrieterrein verhuurd/verpacht aan agrariërs, die deze grond eveneens opgeven in het kader van de Gecombineerde Opgave en deze ook gebruiken om mest op uit te rijden. Appellant beroept zich voorts op de situatie van de heer [naam 2] , die volgens appellant niet afwijkt van zijn situatie, maar bij wie de gronden wel zijn meegeteld als landbouwgrond. Er is volgens appellant dan ook sprake van strijd met het gelijkheidsbeginsel.  
      
    
    
      3.3
      De staatssecretaris is in zijn reactie gemotiveerd op het hoger beroep van appellant ingegaan en heeft – kort gezegd – gepersisteerd in het standpunt dat er geen sprake is van landbouwgrond. Ten aanzien van het beroep op het gelijkheidsbeginsel heeft de staatssecretaris in zijn reactie aangevoerd dat het in de door appellant genoemde voorbeelden gaat om geheel andere gronden en situaties. In de situaties waarnaar appellant verwijst gaat het om gronden die landbouwgronden waren en zijn gebleven. Enkel de bestemming is gewijzigd. Het landbouwkundig gebruik is hetzelfde gebleven en er is geen sprake van (een begin van) industriële activiteiten, zoals het ophogen met 1,5 à 2 meter wit zand. 
      
    
    
      3.4
      Het College overweegt als volgt. Het systeem van de Msw houdt in dat op grond van artikel 7 van de Msw een algeheel verbod geldt voor het op of in de bodem brengen van meststoffen. Indien onder de gebruiksnormen wordt gebleven geldt op grond van artikel 8 van de Msw dit verbod niet.  
      
      
        In de artikelen 9 en 10 van de Msw zijn de hier relevante gebruiksnormen voor dierlijke meststoffen en stikstof neergelegd. Dit betreft de jaarplafonds voor het gebruik van meststoffen die zijn gekoppeld aan de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond.
      
      
      
        Volgens de definitie in artikel 1, aanhef en onderdelen g en h, van de Msw wordt onder landbouw respectievelijk landbouwgrond verstaan:
      
      
      
        “g. landbouw: akkerbouw, veehouderij – daaronder begrepen elke bedrijfsmatige vorm van houden van dieren voor gebruiks- of winstdoeleinden – , tuinbouw – daaronder begrepen fruitteelt en het kweken van bomen, planten, bloemen en bloembollen – en bosbouw die aan bij ministeriële regeling gestelde regels voldoet;
        h. landbouwgrond: grond waarop daadwerkelijk enige vorm van landbouw wordt uitgeoefend.”
        In de Memorie van Toelichting (Tweede Kamer, vergaderjaar 2004–2005, 29 930, nr. 3), pagina 104, is over de definitie in artikel 1, aanhef en onderdeel h, van de Msw het volgende toegelicht:
      
      
      
        “(«landbouw», «landbouwgrond»)
        (…) Er is sprake van een inhoudelijke wijziging, waar aan de begripsomschrijving
        van «landbouwgrond» het woord «daadwerkelijk» is toegevoegd:
        op de grond dient «daadwerkelijk» enige vorm van landbouw te
        worden uitgeoefend. Deze wijziging hangt samen met het feit dat in het
        kader van de gewenste harmonisatie van begrippen in het vervolg in de
        landbouwwetgeving zoveel mogelijk zal worden uitgegaan van de zogenoemde
        «beteelde» oppervlakte en niet langer van de «beteelbare» oppervlakte
        landbouwgrond. (…) Ook grond die tijdelijk tussen de twee achtereenvolgende
        teelten braak ligt, maar waarop in die periode landbouwkundige
        handelingen worden verricht om de grond geschikt te houden voor de
        volgende teelt, kan worden aangemerkt als grond waarop daadwerkelijk
        landbouw wordt uitgeoefend.”	
      
      
    
    
      3.5
      Bij de beantwoording van de vraag of het perceel bij [locatie 2] als landbouwgrond kan worden aangemerkt, dienen alle feiten en omstandigheden van het geval te worden betrokken. Zoals uit de NVWA-rapporten naar voren komt en door appellant niet wordt bestreden, betreft het door appellant opgegeven perceel bij [locatie 2] een, ten behoeve van de Gecombineerde Opgave, op een kaart ingetekend deel van een veel groter perceel, feitelijk niet afgescheiden op enige wijze (afrastering of anderszins) van de rest van het perceel. De grond is gelegen bij een industrieterrein, heeft de bestemming “industrie” en is eigendom van Groningen Seaports. Volgens de pagina’s 3 en 4 van het rapport van bevindingen van 14 december 2012 heeft de eigenaar over het desbetreffende perceel verklaard dat dit niet wordt verpacht, verhuurd of op een andere manier in gebruik gegeven aan derden, dat op het perceel 1,5 à 2 meter geel zand is gebracht, dat het dient als voorraad voor nieuwbouw van/voor bedrijven en dat de bestemming van het perceel industrieterrein is en geen landbouwgrond. Voorts komt naar voren dat de eigenaar een onderhoudscontract heeft gesloten met een loonwerker voor een aantal onderhoudswerkzaamheden, onder meer het klepelen van gras. Gebleken is dat deze loonwerker het onderhoud aan een ander heeft uitbesteed, die voor het maaien en afvoeren van het gras 15 euro per ha betaald kreeg (pagina 12 van het rapport van 14 december 2012). Deze persoon heeft op zijn beurt via bemiddeling van een tussenpersoon (Quotum Plus), zonder medeweten van de eigenaar, de grond ‘verhuurd’ dan wel in gebruik gegeven. Naar het oordeel van het College heeft de rechtbank onder deze omstandigheden terecht geoordeeld dat hier geen sprake is van grond waarop daadwerkelijk enige vorm van landbouw wordt uitgeoefend. Van braakliggende grond waarop landbouwkundige handelingen worden verricht om de grond geschikt te houden voor teelt, zoals bedoeld in de hierboven geciteerde passage uit de Memorie van Toelichting, is geen sprake. De bestemming van de grond volgens het bestemmingsplan is niet bepalend. De rechtbank heeft naar het oordeel van het College de bestemming terecht als indicatie gezien voor de beantwoording van de vraag of van landbouwgrond in de zin van de Msw sprake is. Voorts heeft de staatssecretaris onweersproken aangevoerd dat op het perceel bij [locatie 2] geen beweiding heeft plaatsgevonden, dat het niet is ingezaaid en dat het niet is bemest. Het enkele feit dat appellant op het perceel gras heeft laten maaien en daarvan balen heeft laten maken die zijn afgevoerd naar het erf van de loonwerker die de grond aan appellant in gebruik heeft gegeven, zoals naar voren komt uit het rapport van 14 december 2012, maakt niet dat de grond, niettegenstaande het hiervoor overwogene, als landbouwgrond dient te worden aangemerkt. 
      
    
    
      3.6
      Ten aanzien van het beroep van appellant op het gelijkheidsbeginsel volgt het College het standpunt van de staatssecretaris zoals weergegeven onder 3.3. Naar het oordeel van het College is het juist dat de genoemde verschillen maken dat er geen sprake is van in relevante zin gelijke gevallen. Het beroep op het gelijkheidsbeginsel faalt derhalve.   
      
    
    
      3.7
      De conclusie is dat bij de berekening van de overschrijding van de gebruiksnormen het perceel bij [locatie 2] met een oppervlakte van 8 ha terecht buiten beschouwing is gelaten. Dat in dat geval appellante de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen met 2.301 kg en de stikstofgebruiksnorm met 2.473 kg heeft overschreden in 2011 en derhalve de opheffing van het verbod voor het op of in de bodem brengen van meststoffen niet geldt, is niet in geschil. De staatssecretaris was dan ook bevoegd een bestuurlijke boete op te leggen. 
      
    
    
      3.8
      De staatssecretaris heeft bij oplegging van de boete de bedragen gevolgd zoals vermeld in artikel 57 van de Msw. Appellant heeft aangevoerd dat de boete gematigd dient te worden in verband met overschrijding van de redelijke termijn. In het bijzonder heeft appellant in dat kader aangevoerd dat deze termijn is aangevangen op 22 mei 2012 toen appellant is gehoord door de NVWA. De staatssecretaris onderschrijft het oordeel van de rechtbank dat de redelijke termijn ten tijde van de beoordeling van het beroep van appellant nog niet was verstreken.
      
    
    
      3.9
      De procedure waarin aan appellant voor overtreding van artikel 7 van de Msw een boete is opgelegd, valt binnen de werkingssfeer van artikel 6 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden. Die procedure moet binnen een redelijke termijn zijn voltooid. Volgens vaste jurisprudentie van het College vangt de redelijke termijn aan wanneer door het bestuursorgaan jegens de desbetreffende onderneming of persoon een handeling wordt verricht waaraan deze in redelijkheid de verwachting heeft ontleend, en in redelijkheid ook de verwachting heeft kunnen ontlenen, dat hem wegens overtreding van (in dit geval) de Msw een boete zal kunnen worden opgelegd. Als een zodanige – met een instelling van strafvervolging vergelijkbare – handeling is naar het oordeel van het College niet aan te merken het horen van appellant in het kader van het onderzoek door de NVWA. De NVWA maakte daarbij immers slechts gebruik van de aan haar toegekende bevoegdheden die haar in staat stellen te onderzoeken of de bij of krachtens de Msw gestelde bepalingen werden nageleefd. Zoals de rechtbank terecht heeft geoordeeld, heeft appellant eerst aan het boetevoornemen van 31 juli 2013 in redelijkheid de verwachting kunnen ontlenen dat aan hem een boete kon worden opgelegd. Als uitgangspunt geldt voorts in dit geval dat de redelijke termijn is overschreden indien de rechterlijke beoordeling in eerste aanleg niet is afgerond binnen twee jaar nadat de termijn is aangevangen en niet binnen (in totaal) vier jaar indien hoger beroep is ingesteld. Dat leidt tot de conclusie dat in eerste aanleg noch in hoger beroep sprake is van een overschrijding van de redelijke termijn. 
      
      4. Het hoger beroep van appellant is ongegrond. 
      
      5. Het College zal de aangevallen uitspraak bevestigen.
      
      6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding. 
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College bevestigt de aangevallen uitspraak.  
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. R.R. Winter, mr. H.L. van der Beek en mr. C.M. Wolters, in aanwezigheid van mr. A.G.J. van Ouwerkerk, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 25 augustus 2016.
    
    
    
      w.g. R.R. Winter	w.g. 					A.G.J. van Ouwerkerk