ECLI:NL:RVS:2016:3461, Raad van State, 28-12-2016, 201600187/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2016-12-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 13 juni 2014 heeft de burgemeester afwijzend beslist op een aanvraag van [appellant] om afgifte van een exploitatievergunning ten behoeve van een coffeeshop aan de [locatie] te Utrecht.

201600187/1/A3.
    Datum uitspraak: 28 december 2016
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant] handelend onder de naam [bedrijf], gevestigd te [plaats],
    
    tegen de tussenuitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 13 maart 2015 en haar uitspraak van 27 november 2015 in zaak nr. 14/7699 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    de burgemeester van Utrecht.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 13 juni 2014 heeft de burgemeester afwijzend beslist op een aanvraag van [appellant] om afgifte van een exploitatievergunning ten behoeve van een coffeeshop aan de [locatie] te Utrecht.
    
    Bij besluit van 19 november 2014 heeft de burgemeester het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
    
    Bij tussenuitspraak van 13 maart 2015 heeft de rechtbank de burgemeester in de gelegenheid gesteld om het door haar geconstateerde gebrek in het besluit van 19 november 2014 te herstellen met inachtneming van hetgeen zij in de tussenuitspraak heeft overwogen. De tussenuitspraak is aangehecht.
    
    De burgemeester heeft bij brief van 29 april 2015 ter uitvoering van de tussenuitspraak een aanvullende motivering gegeven en documenten ter onderbouwing van zijn standpunt overgelegd.
    
    Bij uitspraak van 27 november 2015 heeft de rechtbank het door [appellant] ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 19 november 2014 vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    [appellant] heeft een nader stuk ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 november 2016, waar [appellant], bijgestaan door mr. J. van Andel, advocaat te Utrecht, en de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. S. Gangabisoensingh, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. [appellant] heeft een aanvraag gedaan voor de exploitatie van een coffeeshop aan de [locatie]. Deze aanvraag is afgewezen. De afwijzing is in het besluit op bezwaar gehandhaafd. Aan de afwijzing heeft de burgemeester ten grondslag gelegd dat het gemeentebestuur en buurtbewoners zich op verscheidene wijzen inzetten om het woon- en leefklimaat in het desbetreffende deel van de Amsterdamsestraatweg te verbeteren en dat een coffeeshop dit klimaat nadelig zal beïnvloeden nu de ervaring leert dat bewoners overlast ondervinden van coffeeshops.
    
    2. [appellant] betoogt dat hij voldoet aan de voorwaarden voor verkrijging van een exploitatievergunning en dat de rechtbank dit niet heeft onderkend. Voorts stelt [appellant] dat de bezwaren van de burgemeester hadden kunnen worden weggenomen door het verbinden van voorwaarden aan de exploitatievergunning, zodat de vergunning ten onrechte is geweigerd. [appellant] stelt verder dat het gelijkheidsbeginsel, het zorgvuldigheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel zijn geschonden. Hij wijst er op dat de burgemeester zich voor [appellant] niet, maar voor een ander persoon wel heeft ingespannen om een geschikte locatie voor een coffeeshop te vinden.
    
    3. Ingevolge artikel 10, eerste lid, aanhef, van de Horecaverordening Utrecht 2013, weigert de burgemeester de exploitatievergunning: […]
    
    d. indien naar zijn oordeel het woon- en leefklimaat, de openbare orde of veiligheid in de omgeving van het horecabedrijf op ontoelaatbare wijze nadelig wordt beïnvloed door de aanwezigheid van het horecabedrijf;
    
    e. bij toepassing van het bepaalde onder d houdt de burgemeester rekening met het karakter van de straat en van de wijk waarin het horecabedrijf is gelegen of zal komen te liggen, de aard van het horecabedrijf, de spanning waaraan het woonmilieu ter plaatse al blootstaat of bloot zal komen te staan door de exploitatie van het horecabedrijf en de wijze van bedrijfsvoering van de houder in deze of in andere horecabedrijven.
    
    4. De Afdeling overweegt dat de omstandigheid dat een aanvraag voldoet aan de vestigingscriteria uit het Coffeeshopbeleid Utrecht 2013, niet betekent dat de burgemeester is gehouden de exploitatievergunning te verlenen. Zoals de rechtbank in de tussenuitspraak terecht heeft overwogen, heeft het Coffeeshopbeleid betrekking op de voorwaarden voor het gedogen van de verkoop van verboden softdrugs, terwijl de aanvraag voor de exploitatievergunning dient te worden getoetst aan artikel 10, eerste lid, aanhef, en onder d en e, van de Horecaverordening, welke bepaling een bredere toetsing inhoudt.
    
    5. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de burgemeester zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het woon- en leefklimaat door de aanwezigheid van de coffeeshop op ontoelaatbare wijze nadelig zou worden beïnvloed, mede in aanmerking genomen de spanning waaraan het woonmilieu ter plaatse al blootstaat. Hierbij is van belang dat de burgemeester op grond van artikel 10, eerste lid, aanhef, van de Horecaverordening beoordelingsruimte heeft.
    
    5.1. In de stukken en ter zitting heeft de burgemeester er op gewezen dat ervaring uitwijst dat bezoekers van coffeeshops in vergelijking met bezoekers van overige horeca vaker overlast veroorzaken, zoals urineren in de portieken. Zij blijven ook meer in de omgeving rondhangen, hetgeen door omwonenden als intimiderend wordt ervaren. Bovendien komen zij van verder weg waardoor een coffeeshop meer verkeersoverlast veroorzaakt dan horeca die valt in de categorieën C en D. Niet aannemelijk is dat [appellant] deze negatieve gevolgen kan wegnemen door het treffen van maatregelen.
    
    5.2. Wat betreft de spanning waaraan het woonmilieu ter plaatse reeds blootstaat, heeft de burgemeester gewezen op de Ontwikkelingsstrategie Amsterdamsestraatweg van het college van burgemeester en wethouders van 24 april 2014. Daarin staat kort samengevat, gestaafd met feiten en omstandigheden, dat de Amsterdamsestraatweg zich in zwaar weer bevindt, dat met het oog daarop een structurele aanpak noodzakelijk is en dat de Amsterdamsestraatweg in het bijzonder kan worden versterkt met aantrekkelijke voorzieningen. Voorts staat hierin dat om het tij te keren onorthodoxe maatregelen niet zullen worden geschuwd, bijvoorbeeld met betrekking tot de vestiging van coffeeshops. Verder heeft de burgemeester gewezen op de Wijkambities Noordwest 2014 - 2018 van oktober 2013, waarin staat dat in de Amsterdamsestraatweg een hoge verkeersdruk heerst, er sprake is van vervuiling en verloedering van de openbare ruimte en er overlastgevende ondernemingen zijn gevestigd. Voor de subwijk Ondiep, waarbinnen het desbetreffende deel van de Amsterdamsestraatweg ligt, zijn voorts onder meer de volgende zwakke punten opgesomd: diverse huishoudens met multi-probleemsituaties, relatief veel kwetsbare bewoners met gezondheidsachterstanden en ziekte, ontwikkeling van werkloosheid bij zowel jongeren als volwassenen en het ervaren gevoel van onveiligheid. In de Wijkambities Noordwest 2014 - 2018 worden ten slotte drie speerpunten genoemd, waaronder de integrale aanpak van de Amsterdamsestraatweg.
    
    Verder staat in het primaire besluit, waarnaar wordt verwezen in het besluit op bezwaar, dat al sinds 2005 in het kader van bestuurlijke handhaving extra aandacht wordt besteed aan de Amsterdamsestraatweg en dat wordt beoogd om het economisch functioneren, de leefbaarheid en het ondernemersklimaat structureel te verbeteren. Op 28 februari 2013 hebben bewoners van de Amsterdamsestraatweg de petitie "aanpakken en schoonvegen" aan de toen zittende burgemeester aangeboden. Mede naar aanleiding daarvan heeft het gemeentebestuur ingezet op betere handhaving en het tegengaan van criminaliteit en overlast op het desbetreffende deel van de Amsterdamsestraatweg, aldus het primaire besluit.
    
    Verder betrekt de Afdeling bij haar oordeel de Aanwijzing Amsterdamsestraatweg en Coffeeshopbeleid van het college van burgemeester en wethouders van 24 april 2014, in werking getreden op 19 juni 2014, waarin het desbetreffende deel van de straat is aangewezen als locatie waar de komende drie jaren geen coffeeshops worden toegestaan. Aan deze aanwijzing ligt onder meer de Ontwikkelingsstrategie ten grondslag.
    
    5.3. Het betoog dat de situatie in het desbetreffende deel van de Amsterdamsestraatweg al sinds 2005 hetzelfde zou zijn en dat de burgemeester daarom niet in 2013 opeens coffeeshops ter plaatse kan weren, volgt de Afdeling - anders dan de rechtbank in haar tussenuitspraak - niet. Dat de situatie al jaren slecht zou zijn, betekent niet dat de burgemeester niet op enig moment kan besluiten om die situatie te verbeteren en in ieder geval activiteiten die tot verdere verslechtering kunnen leiden te voorkomen. Evenmin doet de omstandigheid dat de burgemeester streeft naar meer coffeeshops in Utrecht af aan de redelijkheid van het standpunt van de burgemeester dat het woon- en leefklimaat door de aanwezigheid van de coffeeshop op deze specifieke locatie op ontoelaatbare wijze nadelig zou worden beïnvloed.
    
    Het betoog faalt.
    
    6. Voorts faalt het betoog dat de burgemeester het gelijkheidsbeginsel heeft geschonden doordat hij de aanvraag van [appellant] heeft afgewezen terwijl hij andere aanvragers wel een exploitatievergunning heeft verleend en daarbij heeft aangegeven dat hij toezicht zal houden op het functioneren van hun coffeeshop. De burgemeester heeft aan de afwijzing ten grondslag gelegd dat het desbetreffende deel van de Amsterdamsestraatweg een bijzondere situatie betreft vanwege het woon- en leefklimaat dat zwaar onder druk staat en dat daarom de exploitatievergunning is geweigerd. De aanvraag van anderen had geen betrekking op dat deel van de Amsterdamsestraatweg.
    
    7. Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 28 maart 2007 (ECLI:NL:RVS:2007:BA1701) dient het bestuursorgaan als regel te beslissen op een aanvraag zoals deze is ingediend, maar is het onder omstandigheden bevoegd of zelfs gehouden de aanvrager vooraf in de gelegenheid te stellen de aanvraag aan te passen. Voor overleg daaromtrent kan met name aanleiding bestaan indien door aanpassing kan worden bewerkstelligd dat een zich voordoende weigeringsgrond wordt weggenomen, alsook indien twijfel rijst of de aanvraag de bedoelingen van de aanvrager juist en volledig weergeeft. Voorts moet sprake zijn van een wijziging van ondergeschikte aard. Reeds omdat het wijzigen van de locatie geen wijziging van ondergeschikte aard betreft, behoefde de burgemeester niet voorafgaand aan het primaire besluit dan wel aan het besluit op bezwaar met [appellant] in overleg te treden over een alternatieve locatie. Dat de burgemeester met een mogelijke exploitant in overleg is getreden over de vestiging van een coffeeshop, geeft geen grond voor een ander oordeel. Dit overleg vond immers plaats in het kader van de pilot "de binnenstad voorbij" en [appellant] nam geen deel aan deze pilot.
    
    Het beroep op het zorgvuldigheidsbeginsel faalt.
    
    8. Wat betreft het betoog van [appellant] dat de burgemeester heeft toegezegd dat indien de aanvraag voor de [locatie] zou worden afgewezen, hij [appellant] van alternatieve locaties op de hoogte zou brengen en dat [appellant] niet wederom op de wachtlijst zou worden geplaatst, wordt als volgt overwogen. Deze toezegging heeft geen betrekking op de thans geweigerde vergunning en kan reeds daarom niet afdoen aan de rechtmatigheid van het besluit op bezwaar. Het beroep op het vertrouwensbeginsel faalt derhalve. Overigens staat het [appellant] vrij een nieuwe aanvraag te doen en in dat kader naar de gestelde toezegging te verwijzen.
    
    9. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraken dienen, met verbetering van de gronden waarop deze rusten, te worden bevestigd, voor zover aangevallen.
    
    10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraken, voor zover aangevallen.
    
    Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. B.P. Vermeulen en mr. E.J. Daalder, leden, in tegenwoordigheid van mr. W.P. van Kooten-Vroegindeweij, griffier.
    
    w.g. Slump w.g. Van Kooten-Vroegindeweij
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 28 december 2016
    
    559.