ECLI:NL:RVS:2013:BZ2518, Raad van State, 27-02-2013, 201202693/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2013-02-27 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 3 mei 2010 heeft het college geweigerd [wederpartij] ontheffing van het bestemmingsplan te verlenen voor het gebruiken van het pand op het perceel [locatie] te Enkhuizen (hierna onderscheidenlijk: het pand en het perceel) ten behoeve van ondergeschikte horeca.

201202693/1/A1.
      Datum uitspraak: 27 februari 2013
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van Enkhuizen,
      appellant,
    
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Alkmaar van 2 februari 2012 in zaak nr. 10/1308 in het geding tussen:
    
    [wederpartij] wonend te [woonplaats]
    
    en
    
    het college.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 3 mei 2010 heeft het college geweigerd [wederpartij] ontheffing van het bestemmingsplan te verlenen voor het gebruiken van het pand op het perceel [locatie] te Enkhuizen (hierna onderscheidenlijk: het pand en het perceel) ten behoeve van ondergeschikte horeca.
    
    Bij brief van 31 mei 2011 heeft het [wederpartij] medegedeeld dat, voor zover thans van belang, het besluit van 3 mei 2010 onder wijziging van de motivering ervan wordt gehandhaafd.
    
    Bij uitspraak van 2 februari 2012 heeft de rechtbank het door [wederpartij] tegen het besluit van 3 mei 2010 ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en het college opgedragen [wederpartij] de gevraagde ontheffing te verlenen. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 oktober 2012, waar het college, vertegenwoordigd door mr. J.M. van den Berg, advocaat te Amsterdam, en drs. J. Dekker, werkzaam in dienst van de gemeente, is verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1.    Het college betoogt dat de rechtbank, door aan te nemen dat [wederpartij] belang heeft bij het door hem ingestelde beroep, heeft miskend dat deze sinds 23 september 2011 geen eigenaar is van de op het perceel geëxploiteerde onderneming. Dat de uitkomst van de beroepsprocedure onderdeel uitmaakt van de ten aanzien van de overdracht ervan gesloten overeenkomst, is niet voldoende om dat belang aan te nemen. [wederpartij] heeft voorts niet aannemelijk gemaakt dat hij ten gevolge van de weigering schade van betekenis heeft geleden, aldus het college.
    
    1.1.    Niet in geschil is dat [wederpartij] sinds 21 september 2011 geen eigenaar is van de op het perceel geëxploiteerde onderneming. Evenmin is in geschil dat [wederpartij], indien het college ontheffing verleent, krachtens de met deze gesloten overeenkomst recht heeft op een nabetaling van de nieuwe eigenaar. Onder die omstandigheden heeft de rechtbank terecht aangenomen dat [wederpartij] belang heeft bij het door hem ingestelde beroep. Hetgeen het college heeft gesteld ten aanzien van de schade, behoeft geen bespreking. De verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van onder meer 7 oktober 2009 in zaak nr. 200900198/1/H3 kan het college niet baten. Die uitspraak heeft betrekking op de vraag of de nieuwe eigenaar een procedure die door de vervreemder is gestart kan voortzetten. Die situatie doet zich hier niet voor.
    
    Het betoog faalt.
    
    2.    Het college betoogt voorts dat de rechtbank de brief van het college van 31 mei 2011 ten onrechte niet op de voet van artikel 6:18 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) bij het beroep heeft betrokken, omdat daarin de motivering van het besluit van 3 mei 2010 daarbij is aangepast.
    
    2.1.    De rechtbank heeft met juistheid overwogen dat de brief van 31 mei 2011 geen besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb bevat, zodat zij van beroep daartegen geen kennis kan nemen. Daartoe heeft zij terecht in aanmerking genomen dat de brief weliswaar een aanpassing van de motivering van het besluit van 3 mei 2010 bevat, maar het college niet heeft beoogd daarmee verandering te brengen in het met dat besluit beoogde rechtsgevolg. Dat besluit is in werking getreden, doordat het bij brief van 10 mei 2010 aan [wederpartij] is verzonden. Dat het college dat besluit niet ter inzage heeft gelegd, maakt het voorgaande niet anders.
    
    De rechtbank heeft voorts de in de brief van 31 mei 2011 gegeven motivering bij de beoordeling van dat besluit terecht niet bij de beoordeling betrokken, nu het daarin vermelde beleid dateert van na dat besluit.
    
    Het betoog faalt.
    
    3.    [wederpartij] heeft het college om de ontheffing verzocht voor het gebruik van ongeveer 20 m² van de vloeroppervlakte van het pand, waarin hij een broodjeszaak uitbaatte, voor zitplaatsen, teneinde het nuttigen van etenswaren en frisdranken ter plaatse mogelijk te maken. Niet in geschil is dat op het perceel detailhandel plaatsvindt. Het gebruik ervan ten behoeve voor zitplaatsen is in strijd met het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Centrum".
    
    4.    Het college heeft ter beoordeling van aanvragen voor het verlenen van ontheffing van het bestemmingsplan voor het uitoefenen van ondergeschikte horeca bij detailhandel op 8 maart 2005 beleidsregels vastgesteld en bekend gemaakt als "Ondersteunende horeca in detailhandel". Het heeft de ontheffing geweigerd, omdat de aanvraag naar zijn oordeel op gebruik voor volwaardige horeca ziet en geen ondergeschikte horeca, als bedoeld in de beleidsregels en zulk gebruik niet gewenst is op het perceel. Voorts heeft het zich op het standpunt gesteld dat de aanvraag, indien het gebruik als ondergeschikte horeca zou worden aangemerkt, ook zou moeten worden afgewezen, nu ontheffing verlening tot aanwezigheid van een horecaonderneming op het perceel zou leiden, wat niet met de doelstellingen van de beleidsregels zou stroken.
    
    De rechtbank heeft het besluit van 3 mei 2010 vernietigd, omdat het college volgens haar de beleidsregels niet in acht heeft genomen en het volgens die regels ontheffing van het bestemmingsplan moest verlenen.
    
    5.    Het college betoogt dat de rechtbank, door aan te nemen dat het ontheffing voor het gebruik als ondersteunende horeca in detailhandel moest verlenen, heeft miskend dat de onderneming die [wederpartij] drijft een horecabedrijf is, als bedoeld in het bestemmingsplan. Indien dat anders is, zou de aanvraag aanleiding vormen om het gevoerde beleid op dit punt aan te passen. Het wil geen volwaardig horecagebruik toe staan in plaats van de met de beleidsregels beoogde ondergeschikte horeca. Ten slotte heeft de rechtbank miskend dat het gebruik aan de beleidsregel "Ondersteunende horeca in detailhandel", vastgesteld door het college op 23 december 2010, diende te worden getoetst, aldus het college.
    
    5.1.    Ingevolge artikel 1, aanhef en onder p, van de planvoorschriften, voor zover thans van belang, is een horecabedrijf een inrichting, bestemd om uitsluitend of in hoofdzaak gebruikt te worden voor het verstrekken van alcoholhoudende dranken en etenswaren voor het gebruik ter plaatse.
    
    Nu in de onderneming van [wederpartij] geen alcoholhoudende dranken worden verstrekt, is deze, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, geen horecabedrijf in evenbedoelde zin. Dat dit, als gesteld, niet met de bedoeling van de plangever strookt, leidt niet tot een ander oordeel, nu het voorschrift duidelijk is. Nu de aanvraag niet op een horecabedrijf in de zin van het bestemmingsplan ziet, heeft de rechtbank terecht het ten aanzien van ondergeschikte horeca gevoerde beleid, als neergelegd in de op 8 maart 2005 vastgestelde beleidsregels daarop van toepassing geacht en heeft zij met juistheid geoordeeld dat het college de weigering ontheffing te verlenen ten onrechte hierop heeft gebaseerd.
    
    5.2.    De rechtbank heeft evenzeer terecht geoordeeld dat het college zich aan die beleidsregels moest houden. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 23 november 2011 in zaak nr. 201100085/1/H1), zijn bijzondere omstandigheden, als bedoeld in artikel 4:84 van de Awb, omstandigheden, waarmee bij de vaststelling van het te voeren beleid geen rekening is gehouden. Het college heeft in de beleidsregels de betekenis van de term "ondergeschikt" aan de hand van de verkoopvloeroppervlakte van de winkel met een maximum van 30 m² nader bepaald. Voor winkels, gericht op de verkoop van etenswaren die voor consumptie gereed zijn, zoals een afhaalpizzeria, is een horecafunctie op 30% van de totale verkoopvloeroppervlakte ondergeschikt geacht. Voor overige winkels is een kleinere oppervlakte toegestaan. Aldus is een geval, als het onderhavige, waarin het gaat om een broodjeszaak, bij het vaststellen van de beleidsregels voorzien. Indien het college de in de beleidsregels vermelde oppervlakte te groot acht en strikte toepassing van dit beleid volgens hem niet overeenstemt met het doel daarvan, kan het het gevoerde beleid wijzigen. Andere bijzondere omstandigheden heeft het niet gesteld. Gelet op het voorgaande, kon [wederpartij] op grond van de op 8 maart 2005 vastgestelde beleidsregels met succes aanspraak maken op verlening van de ontheffing.
    
    5.3.    Bij de opdracht voor het nemen van een nieuw besluit heeft de rechtbank overwogen dat het college bij het nieuw te nemen besluit de op 8 maart 2005 vastgestelde beleidsregels dient toe te passen. Als uitgangspunt bij het nemen van een besluit geldt dat rekening moet worden gehouden met alle relevante feiten en omstandigheden, zoals die zich op dat moment voordoen en het recht moet worden toegepast, zoals dat op dat moment geldt. De enkele omstandigheid dat een belanghebbende door toepassing van nieuw recht in een ongunstiger positie komt, is onvoldoende om van dit uitgangspunt af te wijken. In bijzondere gevallen kan echter van dit uitgangspunt worden afgeweken. Een zodanig bijzonder geval doet zich hier voor.
    
    Daartoe wordt in aanmerking genomen dat, zoals hiervoor is overwogen, indien het college de beleidsregels die ten tijde van het bij de rechtbank bestreden besluit van 3 mei 2010 golden juist zou hebben toegepast, het de gevraagde ontheffing niet zou hebben mogen weigeren. Het heeft vervolgens de beleidsregels ten aanzien van aanvragen als de onderhavige gewijzigd en zich op het standpunt gesteld dat, toetsend aan de nieuwe beleidsregels, de aanvraag diende te worden geweigerd. De rechtszekerheid verzet zich er in dit geval tegen dat deze nieuwe beleidsregels op de aanvraag worden toegepast. De rechtbank heeft derhalve terecht overwogen dat het college bij het nieuw te nemen besluit de oude beleidsregels moest toepassen.
    
    Het betoog faalt.
    
    6.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    7.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I.    bevestigt de aangevallen uitspraak;
    
    II.    bepaalt dat van het college van burgemeester en wethouders van Enkhuizen een griffierecht van € 466,00 (zegge: vierhonderdzesenzestig euro) wordt geheven.
    
    Aldus vastgesteld door mr. R.W.L. Loeb, voorzitter, en mr. H. Troostwijk en mr. D.J.C. van den Broek, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.M. van Driel, ambtenaar van staat.
    
    
      w.g. Loeb    w.g. Van Driel
      voorzitter    ambtenaar van staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 27 februari 2013
    
    414-712.