ECLI:NL:RVS:2017:1826, Raad van State, 05-07-2017, 201605550/1/V1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2017-07-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Vreemdelingenrecht

Samenvatting: Op 8 maart 2016 heeft de staatssecretaris de vreemdeling de feitelijke toegang tot de vrijheidsbeperkende locatie (hierna: de VBL) te Ter Apel geweigerd.

201605550/1/V1.
    Datum uitspraak: 5 juli 2017
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [de vreemdeling],
    appellant,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Arnhem, van 19 juli 2016 in zaak nr. 16/7985 in het geding tussen:
    
    de vreemdeling
    
    en
    
    de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie.
    
    Procesverloop
    
    Op 8 maart 2016 heeft de staatssecretaris de vreemdeling de feitelijke toegang tot de vrijheidsbeperkende locatie (hierna: de VBL) te Ter Apel geweigerd.
    
    Bij besluit van 17 maart 2016 heeft de staatssecretaris het daartegen door de vreemdeling gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 19 juli 2016 heeft de rechtbank het daartegen door de vreemdeling ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    
    Tegen deze uitspraak heeft de vreemdeling hoger beroep ingesteld.
    
    De staatssecretaris heeft desgevraagd een nader stuk ingediend.
    
    De vreemdeling heeft hierop schriftelijk gereageerd.
    
    De vreemdeling heeft nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 april 2017, waar de vreemdeling, vertegenwoordigd door mr. W.G. Fischer, advocaat te Haarlem, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. S.H.M. Maas en mr. R.A. Visser, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    Het geschil heeft betrekking op het onderdak dat de staatssecretaris aan niet rechtmatig in Nederland verblijvende vreemdelingen biedt, onder de voorwaarde dat zij meewerken aan hun vertrek uit Nederland, en met dien verstande dat het onderdak gepaard zal gaan met de oplegging van een vrijheidsbeperkende maatregel krachtens artikel 56, eerste lid, van de Vreemdelingenwet 2000 (hierna: de Vw 2000). Zoals volgt uit uitspraak van de Afdeling van 26 november 2015, ECLI:NL:RVS:2015:341, kan de staatssecretaris in het licht van de artikelen 3 en 8 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM), artikelen 13, aanhef en vierde lid, en 31, aanhef en tweede lid, van het Europees Sociaal Handvest en de beslissing van het Europees Comité voor Sociale Rechten van 1 juli 2014 in zaak nr. 90/2013 (CEC tegen Nederland, www.coe.int/socialcharter) in beginsel met dat voorwaardelijk aanbod volstaan. In r.o. 3.7 van die uitspraak heeft de Afdeling overwogen dat de meewerkvoorwaarde onder bijzondere omstandigheden die de psychische toestand van de desbetreffende vreemdeling betreffen niet mag worden gesteld. Het geschil spitst zich toe op de vraag of de staatssecretaris op juiste wijze uitvoering heeft gegeven aan de meewerkvoorwaarde.
    
    Grief
    
    2.    De enige grief is gericht tegen de overweging van de rechtbank dat zij de staatssecretaris volgt in zijn standpunt dat de vreemdeling niet aannemelijk heeft gemaakt dat hij daadwerkelijk bereid is mee te werken aan zijn vertrek uit Nederland. Daartoe voert de vreemdeling aan dat hem tegen de achtergrond van de pogingen die hij in het verleden in het werk heeft gesteld om zijn vertrek uit Nederland te realiseren niet duidelijk is welke acties de staatssecretaris op dit punt nog van hem verlangt. Volgens de vreemdeling houdt de toets aan de relevante verdragsbepalingen in dat aan hem redelijke eisen worden gesteld, waaronder de eis dat hij geloofwaardig aangeeft te willen meewerken aan vertrek. Deze eis kan echter niet zo ver gaan dat alleen degene die succesvol pogingen onderneemt, wordt toegelaten tot de VBL. In wezen maakt de staatssecretaris met het stellen van een dergelijke eis het vragen van toegang tot de VBL tot een zinloze exercitie. Ter toelichting heeft de vreemdeling een lijst overgelegd van 43 acties die hij heeft ondernomen om uit Nederland te vertrekken, welke bij de staatssecretaris bekend zijn.  
    
    Feitelijke gang van zaken
    
    3.    De vreemdeling heeft onbestreden naar voren gebracht dat hij zich op 8 maart 2016 bij de Dienst Terugkeer en Vertrek (hierna: DT&V) van het ministerie van Veiligheid en Justitie te Ter Apel heeft gemeld met de mededeling dat hij wil meewerken aan vertrek en dat hij daar is weggestuurd met de woorden 'weg, weg, weg, jij'.  De Afdeling stelt vast dat de staatssecretaris in reactie op het verzoek van de vreemdeling om feitelijke toegang tot de VBL heeft volstaan met een feitelijke weigering in de zin van artikel 72, derde lid, van de Vw 2000.
    
    Beleid zoals dat uit de praktijk naar voren komt
    
    4.    De staatssecretaris laat niet alle vreemdelingen die verzoeken om onderdak in de VBL toe tot de VBL. Als de desbetreffende vreemdeling niet meewerkt aan zijn vertrek uit Nederland weigert de staatssecretaris hem de feitelijke toegang tot de VBL, behoudens het geval dat zich bijzondere omstandigheden voordoen die de psychische toestand van betrokkene betreffen. De staatssecretaris hanteert daarbij als uitgangspunt dat een uitgeprocedeerde vreemdeling van het onderdak in de VBL gebruik kan maken indien hij zich bij voorbaat oprecht en geloofwaardig bereid verklaart mee te werken aan zijn vertrek uit Nederland. Bovendien moet er volgens de staatssecretaris zicht zijn op dat vertrek. Aan dit vereiste wordt voldaan indien het vertrek in beginsel binnen twaalf weken kan worden gerealiseerd. Indien voorzienbaar is dat het vertrek niet binnen die periode kan worden gerealiseerd of die termijn uiteindelijk niet wordt gehaald, heeft dit niet tot gevolg dat de staatssecretaris het onderdak weigert dan wel beëindigt, zolang er sprake is van medewerking als vorenbedoeld.
    
    Toelichting van de staatssecretaris neergelegd in de brief van 28 maart 2017 aan de Afdeling    
    
    5.      Wat betreft de meewerkvoorwaarde is volgens de staatssecretaris een enkele verklaring van een vreemdeling dat hij wil terugkeren naar het land van herkomst, dan wel het land waar zijn rechtmatige toegang is gewaarborgd, niet voldoende. De vereiste daadwerkelijke bereidheid om mee te werken aan het vertrek uit Nederland wordt per individueel geval beoordeeld door na te gaan of de desbetreffende vreemdeling reeds handelingen heeft verricht om zelfstandig te vertrekken. Van belang is of hij, naast schriftelijk te hebben verklaard terug te willen keren, zelfstandig heeft geprobeerd documenten te bemachtigen, kan aantonen dat hij is ingeschreven bij de Internationale Organisatie voor Migratie of dat hij in contact staat met een niet-gouvernementele organisatie of met familie dan wel vrienden om zijn vertrek te realiseren. Alle inspanningen die in het verleden door de vreemdeling zijn geleverd om tot vertrek uit Nederland te komen, worden vastgelegd in het registratiesysteem van de DT&V. Deze informatie wordt meegewogen door de regievoerder, maar is niet per definitie doorslaggevend. Als een vreemdeling in het verleden niets heeft ondernomen of nooit zijn nationaliteit en/of identiteit aannemelijk heeft gemaakt, dan wel ronduit weigerachtig is geweest mee te werken, staat dat aan het verlenen van onderdak niet in de weg. Aan de vreemdeling zullen dan wel zekere - hogere - eisen worden gesteld: hij zal tijdens het gesprek blijk moeten geven van een zeer reële wens tot terugkeer en deze in beginsel moeten onderbouwen met een concreet plan van aanpak.
    
        Bij het hanteren van de meewerkvoorwaarde vindt in beginsel geen differentiatie plaats naar het land van herkomst. Zolang een vreemdeling meewerkt aan vertrek zal hem ongeacht het land van herkomst en de door dat land gestelde vereisten voor verlening van een reisdocument onderdak in de VBL worden verleend. In aanmerking genomen dat het bij enkele landen volstaat dat de nationaliteit wordt bevestigd, terwijl bij sommige landen het tevens van belang is dat ook de identiteit van de desbetreffende persoon bekend is voordat een (vervangend) reisdocument wordt verstrekt, wordt van de desbetreffende vreemdeling wel verwacht dat hij laat zien aan de eventuele specifieke eisen van het desbetreffende land te willen voldoen.
    
    5.1.    Aan het aldus gevoerde beleid ligt het uitgangspunt ten grondslag dat terugkeer naar het land van herkomst mogelijk is als de vreemdeling meewerkt aan zelfstandige terugkeer. Indien ondanks die medewerking terugkeer nog steeds niet mogelijk is, zal ambtshalve worden nagegaan of er sprake is van een situatie dat de desbetreffende vreemdeling buiten zijn schuld Nederland niet kan verlaten.
    
    5.2.    Een vreemdeling kan door - alsnog - mee te werken aan het realiseren van de op hem rustende vertrekplicht altijd onderdak krijgen in de VBL. In die zin ligt de verantwoordelijkheid bij de desbetreffende vreemdeling, behoudens de situatie dat die vreemdeling niet in staat is de reikwijdte van zijn handelen of verklaringen te overzien. In andere gevallen waarin deze bijzondere situatie zich niet voordoet, ziet de staatssecretaris niet in welk persoonlijk belang dusdanig dringend zou kunnen zijn dat een welbewuste weigering van een vreemdeling medewerking te verlenen aan vertrek uit Nederland niet zou kunnen worden gevolgd door de weigering van de staatssecretaris hem onderdak in de VBL te verlenen.
    
    5.3.    Heeft een vreemdeling zelf door bemiddeling van de ambassade een reis- of identiteitsdocument geregeld of staat hij reeds in contact met een niet-gouvernementele organisatie die hem begeleidt bij het vertrek uit Nederland, dan krijgt hij toegang tot de VBL. Verklaart een vreemdeling echter naar een ander land van herkomst te willen vertrekken zonder dat er enige aanleiding is om aan te nemen dat hij in dat land zal worden toegelaten, dan zal hem de toegang tot de VBL worden geweigerd: uit het doen van weinig realistische voorstellen leidt de staatssecretaris af dat er feitelijk geen bereidheid bestaat mee te werken aan vertrek uit Nederland.
    
        Indien een vreemdeling geen gebruik heeft gemaakt van een eerder voorwaardelijk aanbod van onderdak in de VBL kan dit erop wijzen dat die vreemdeling daarvan heeft afgezien, omdat hij niet bereid is om mee te werken aan vertrek. Bij de beoordeling of een vreemdeling wordt toegelaten tot de VBL worden echter alle relevante omstandigheden zoveel mogelijk betrokken. Als een vreemdeling al langere tijd onrechtmatig in Nederland verblijft en nimmer invulling heeft gegeven aan zijn vertrekplicht zal die vreemdeling aannemelijk moeten maken waarom hij thans wel bereid is om mee te werken aan vertrek. Het vorenstaande geldt onverkort voor kwetsbare personen.
    
    Toetsingskader
    
    6.    Het zojuist weergegeven beleid heeft de staatssecretaris niet bij besluit vastgesteld en evenmin als zodanig op de voorgeschreven wijze bekend gemaakt. Het betreft dan ook geen beleidsregel als bedoeld in artikel 1:3, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). Dit betekent dat het voormelde slechts als een interne vaste gedragslijn kan worden aangemerkt en dat artikel 4:82 van de Awb niet van toepassing is; vergelijk uitspraken van de Afdeling van 6 februari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:430, en 25 maart 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1041. Hieruit volgt dat de staatssecretaris per concreet geval moet motiveren waarom hij, gezien de persoon van de desbetreffende vreemdeling en diens perspectief voor vertrek uit Nederland, ervoor heeft gekozen hem vooraf tegen te werpen dat hij niet meewerkt aan zijn vertrek uit Nederland.     
    
    Toepassing toetsingskader en beoordeling grief
    
    7.    In het besluit van 17 maart 2016 heeft de staatssecretaris zich op het standpunt gesteld dat de vreemdeling documentloos is, stelt de Burundese nationaliteit te hebben ofschoon hij de autoriteiten van Burundi tijdens presentaties in 2009, 2011 en 2014 daarvan niet heeft kunnen overtuigen. Voorts wijst een taalanalyse door het Bureau Land en Taal van de Immigratie- en Naturalisatiedienst in 2005 en 2009 er eenduidig op dat hij afkomstig is uit Rwanda, maar hebben de Rwandese autoriteiten geweigerd een laissez-passer af te geven omdat daarvoor op basis van de door de vreemdeling gestelde personalia onvoldoende aanknopingspunten waren en hij zelf heeft verklaard niet uit Rwanda te komen. De staatssecretaris heeft de vreemdeling gelet hierop tegengeworpen dat er twijfel bestaat over zijn identiteit en nationaliteit. Voorts acht de staatssecretaris van belang dat hij in november 2013 het onderdak van de vreemdeling in de VBL heeft beëindigd wegens zijn gebrek aan medewerking aan vertrek uit Nederland. Gelet op het verleden van de vreemdeling en op basis van eerdere gesprekken acht de staatssecretaris het daarom niet geloofwaardig dat de vreemdeling daadwerkelijk bereid is mee te werken aan dat vertrek. De enkele stelling van de vreemdeling dat hij wil meewerken is onvoldoende om tot de VBL te worden toegelaten, waaraan het aan de vreemdeling gedane voorwaardelijk aanbod van onderdak in de VBL van 22 augustus 2014 niet afdoet. Dit laat onverlet dat de vreemdeling alsnog onderdak in de VBL kan krijgen, mits hij aantoont dat hij realistische pogingen doet om zijn terugkeer te realiseren. Zonder het inbrengen van nieuwe gegevens dan wel documenten wordt aangenomen dat de vreemdeling volhardt in zijn eerder al ongeloofwaardig geachte verklaringen over zijn identiteit en nationaliteit, aldus de door de staatssecretaris ter zitting bij de Afdeling gegeven toelichting.     
    
    7.1.    De aldus aan het besluit van 17 maart 2016 ten grondslag liggende motivering acht de Afdeling niet draagkrachtig. Uit die motivering blijkt niet  dat de staatssecretaris in ogenschouw heeft genomen of bij de vreemdeling veranderingen zijn opgetreden die maken dat hij ten tijde van belang wel bereid was om uit Nederland te vertrekken. In aanmerking genomen dat een feitelijke weigering aan de orde is, acht de Afdeling het voor het vaststellen van die bereidheid uit een oogpunt van zorgvuldige voorbereiding vereist dat  bij een verzoek om toelating tot de VBL te allen tijde een gesprek door de regievoerder plaatsvindt. De staatssecretaris dient er niet alleen zorg voor te dragen dat de regievoerder een verslag maakt van het vertrekgesprek en dat de feitelijke weigering schriftelijk wordt vastgelegd, maar ook dat beide stukken aan het dossier worden toegevoegd. Nu op 8 maart 2016 een zodanig gesprek niet heeft plaatsgevonden en de staatssecretaris heeft nagelaten dit gebrek in de bezwaarfase te helen, heeft hij ten opzichte van de vreemdeling onzorgvuldig gehandeld. Daarnaast acht de Afdeling het niet zonder meer gerechtvaardigd dat de staatssecretaris de vreemdeling blijvend diens verleden tegenwerpt en zonder nader onderzoek de conclusie trekt dat deze volhardt in zijn eerder al ongeloofwaardig geachte verklaringen over zijn identiteit en nationaliteit en dus niet aan de meewerkvoorwaarde voldoet, reeds omdat hij bij het verzoek tot toelating tot de VBL geen nieuwe gegevens dan wel documenten heeft overgelegd. Daartoe neemt de Afdeling in aanmerking dat ook zonder het inbrengen van nieuwe gegevens of documenten niet kan worden uitgesloten dat betrokkene bereid is aan zijn vertrek uit Nederland mee te werken. Gegeven de op de vreemdeling rustende vertrekplicht acht de Afdeling de eis van de staatssecretaris dat de vreemdeling zijn bereidheid uit Nederland te vertrekken objectiveert gerechtvaardigd in die zin dat hij met de enkele daartoe strekkende verklaring van de vreemdeling geen genoegen neemt, maar dat betekent niet dat de staatssecretaris de meewerkvoorwaarde zo mag toepassen dat hij zonder te voldoen aan de eisen van een zorgvuldig onderzoek de vreemdeling de toegang tot de VBL kan weigeren, omdat deze zich niet serieus zou inspannen om uit Nederland te vertrekken.
    
        De grief slaagt.
    
    8.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 17 maart 2016 gegrond verklaren en dat besluit wegens strijdigheid met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Awb, vernietigen.
    
    9.    De staatssecretaris moet op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten worden veroordeeld. Omdat de griffier van de Afdeling de vreemdeling heeft bericht vooralsnog af te zien van het heffen van griffierecht, bestaat geen grond te bepalen dat de staatssecretaris aan de vreemdeling het griffierecht vergoedt.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Arnhem, van 19 juli 2016 in zaak nr. 16/7985;
    
    III.    verklaart het in die zaak ingestelde beroep gegrond;
    
    IV.    vernietigt het besluit van de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie van 17 maart 2016, V-nummer [...];
    
    V.    veroordeelt de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie tot vergoeding van bij de vreemdeling in verband met de behandeling van het bezwaar, beroep en hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.722,50 (zegge: zevenentwintighonderd tweeëntwintig euro en 50 eurocent), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
    
    Aldus vastgesteld door mr. N. Verheij, voorzitter, en mr. G. van der Wiel en mr. G.M.H. Hoogvliet, leden, in tegenwoordigheid van mr. H.W. Groeneweg, griffier.
    
    w.g. Verheij    w.g. Groeneweg
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 5 juli 2017
    
    32-787.