ECLI:NL:RVS:2014:3261, Raad van State, 03-09-2014, 201309013/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2014-09-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 27 juni 2013 heeft de raad het bestemmingsplan "Oostland-Pijnacker" vastgesteld.

201309013/1/R4.
    Datum uitspraak: 3 september 2014
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    1. [appellanten sub 1], beiden wonend te [woonplaats], gemeente Pijnacker-Nootdorp (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant sub 1]),
    2. [appellanten sub 2], beiden wonend te [woonplaats], gemeente Pijnacker-Nootdorp,
    
    en
    de raad van de gemeente Pijnacker-Nootdorp,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 27 juni 2013 heeft de raad het bestemmingsplan
    "Oostland-Pijnacker" vastgesteld.
    
    Tegen dit besluit hebben [appellant sub 1] en [appellanten sub 2] beroep ingesteld.
    
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De raad heeft een nader stuk ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak, gelijktijdig met zaak nr. 201309015/1/R4, ter zitting behandeld op 9 mei 2014, waar [appellanten sub 2], in de persoon van [een van appellant sub 2] en [gemachtigde], bijgestaan door ir. J.P.J. Oostdijk, werkzaam bij Peutz, [appellant sub 1], in de persoon van [gemachtigde], en de raad, vertegenwoordigd door mr. M. Dorrepaal, drs. A. Wamsteeker en R. Bakhuizen, allen werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Toetsingskader
    
    1. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsvrijheid om bestemmingen aan te wijzen en regels te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De Afdeling toetst deze beslissing terughoudend. Dit betekent dat de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden beoordeelt of aanleiding bestaat voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Voorts beoordeelt de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden of het bestreden besluit anderszins is genomen in strijd met het recht.
    
    Het plan
    
    2. Het plan voorziet in een actuele juridisch-planologische regeling voor het bestaande duurzame glastuinbouwgebied in Oostland-Pijnacker, alsmede voor de nieuwe Oostelijke Randweg tussen de N470 en de nieuwbouwwijk Ackerswoude.
    Oostelijke Randweg
    
    Geluidhinder en luchtkwaliteit
    
    3. [appellant sub 1] en [appellanten sub 2] betogen dat de voorziene gevolgen van de Oostelijke Randweg wat betreft geluidhinder en luchtkwaliteit bij hun percelen [locatie 1a en 1b] en [locatie 2a en 2b] zijn onderschat.
    
    [appellant sub 1] voert hiertoe aan dat in het door Tauw uitgevoerde "Akoestisch onderzoek bestemmingsplan Oostland Pijnacker en Oostland Berkel" van 23 november 2012 (hierna: akoestisch onderzoek) is uitgegaan van een knip in de Hoogseweg om extra verkeer te weren. Volgens [appellant sub 1] is deze knip echter niet vastgelegd in het bestemmingsplan, waardoor niet kan worden uitgesloten dat het plan leidt tot extra geluidhinder. De toezegging van de raad dat bij het vervallen van de knip een nieuw akoestisch onderzoek zal worden uitgevoerd, is volgens [appellant sub 1] onvoldoende, nu dit op grond van de wet- en regelgeving niet verplicht is.
    
    [appellanten sub 2] voeren aan dat in het verkeersonderzoek van Goudappel Coffeng "Verkeersberekeningen ontwerp-bestemmingsplan FES-gebied" van 1 november 2012 en de nadien opgestelde notitie "Gevolgen wijziging FES-gebied verkeer" van 24 april 2013 (hierna: verkeersberekeningen FES-gebied) voor de nieuwe Oostelijke Randweg te lage verkeersintensiteiten zijn gebruikt, omdat andere uitgangspunten zijn gehanteerd dan voor het plan. Volgens [appellanten sub 2] wordt voor het plan ervan uitgegaan dat al het verkeer van de Oostelijke Randweg gebruik zal maken, terwijl in de verkeersberekening FES-gebied staat dat de bestaande wegen hun ontsluitende functie behouden. Bovendien wijken de in dit rapport berekende verkeersintensiteiten af van eerder berekende verkeersintensiteiten in het rapport van Goudappel Coffeng "Verkeersberekeningen rondom Ackerswoude" van 22 mei 2012 (hierna: verkeersberekeningen Ackerswoude). Volgens [appellanten sub 2] is in het plan ook niet gewaarborgd dat de verkeersintensiteiten beperkt zullen blijven tot de berekende intensiteiten en zijn de berekende verkeersintensiteiten niet realistisch, omdat niet is uitgegaan van een juiste verkeersgeneratie door omliggende gebieden. Voorts betogen zij dat het doel van de Oostelijke Randweg, namelijk het tegengaan van verkeersopstoppingen op de Katwijkerlaan, niet zal worden gerealiseerd, nu op de Katwijkerlaan na aanleg van de randweg 900 motorvoertuigen per etmaal (hierna: mvt/etmaal) extra worden verwacht. Volgens [appellanten sub 2] zal dit extra verkeersaanbod ook leiden tot extra verkeer op de Oostelijke Randweg.
    
    Over de voorziene geluidhinder op hun percelen aan de Monnikenweg, betogen [appellanten sub 2] dat te weinig geluidwerende maatregelen worden genomen. Volgens hen is het mogelijk om met aanvullende geluidwerende maatregelen de geluidhinder ten gevolge van de Oostelijke Randweg verder te beperken. Voorts betogen [appellanten sub 2] dat in het akoestisch onderzoek ten onrechte de situatie in 2020 en 2025 met de ontwikkelingen in het kader van het Fonds Economische Structuurversterking (FES) niet zijn berekend.
    
    3.1. De raad stelt zich op het standpunt dat de voorziene Oostelijke Randweg niet zal leiden tot onaanvaardbare gevolgen voor de luchtkwaliteit of onaanvaardbare geluidhinder op de percelen van [appellant sub 1], [appellanten sub 2].
    
    De raad erkent dat in het akoestisch onderzoek is uitgegaan van een knip in de Hoogseweg, welke niet is voorzien in het plan. Volgens de raad zal deze knip na aanleg van de Oostelijke Randweg worden gerealiseerd door een te nemen verkeersbesluit.
    
    Verder betwist de raad dat in de verkeersberekeningen FES-gebied en het plan verschillende uitgangspunten zijn gehanteerd. Volgens de raad is zowel in het plan als in de verkeersberekeningen FES-gebied uitgegaan van de Oostelijke Randweg als extra ontsluiting om de bestaande ontsluitingswegen te ontlasten. Verder stelt de raad dat de huidige planologische situatie in omliggende gebieden het uitgangspunt is geweest voor de verkeersberekeningen FES-gebied. Mocht in de toekomst de planologische situatie in die gebieden veranderen, dan zal een nieuw akoestisch onderzoek worden uitgevoerd, aldus de raad. Over de verschillen in verkeersintensiteiten tussen de verkeersberekeningen FES-gebied en de verkeersberekeningen Ackerswoude, stelt de raad dat in de verkeersberekeningen FES-gebied een verbeterd rekenmodel is gehanteerd, waarin de nieuwste verkeerstellingen als uitgangspunt zijn genomen. Voorts stelt de raad zich op het standpunt dat uit de toename van het verkeer op de Katwijkerlaan niet kan worden geconcludeerd dat het doel van de Oostelijke Randweg niet zal worden gerealiseerd. Daartoe voert de raad aan dat de Oostelijke Randweg vooral is bedoeld om de Klapwijkseweg te ontlasten. Volgens de raad is op de Katwijkerlaan nog voldoende capaciteit. Verder bestrijdt de raad dat het extra verkeer op de Katwijkerlaan zal leiden tot extra verkeer op de Oostelijke Randweg dat niet is berekend in de Verkeersberekeningen FES-gebied, nu in deze verkeersberekeningen is uitgegaan van een capaciteitsafhankelijk model, waardoor het verkeer alternatieve routes kiest bij capaciteitsproblemen.
    
    3.2. Bij het berekenen van de geluidhinder in het akoestisch onderzoek is uitgegaan van een knip in de Hoogseweg. In de plantoelichting staat dat deze knip wordt gerealiseerd zodra de Oostelijke Randweg is gerealiseerd. Voorts heeft het college van burgemeester en wethouders ter zitting bevestigd dat het voornemens is om het voor de knip benodigde verkeersbesluit te nemen. In hetgeen [appellant sub 1] heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding om ervan uit te gaan dat het verkeersbesluit niet wordt genomen of dat de knip niet wordt gerealiseerd. Gelet hierop heeft de raad zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat geen extra geluidhinder op de percelen [locatie 1a en 1b] te verwachten is.
    
    Het betoog van [appellant sub 1] faalt.
    
    3.3. In het door Tauw opgestelde "Luchtkwaliteitsonderzoek Oostland Pijnacker-Nootdorp en Berkel" van 22 november 2012 staat over de gehanteerde verkeersgegevens dat Goudappel Coffeng verkeersberekeningen heeft aangeleverd voor het jaar 2016, inclusief de voorziene ontwikkelingen in het kader van het FES, en voor het jaar 2020, inclusief en exclusief de voorziene ontwikkelingen in het kader van het FES. In de verkeersberekeningen FES-gebied staat dat als uitgangspunt geldt dat de Klapwijkseweg, de Oostlaan en de Katwijkerlaan hun gebiedsontsluitende functie behouden, welk uitgangspunt in de nadere notitie van Goudappel Coffeng van 18 april 2014 (hierna: nadere notitie) is herhaald. In de plantoelichting staat voorts niet dat de Klapwijkseweg, de Oostlaan en de Katwijkerlaan hun gebiedsontsluitende functie verliezen ten behoeve van de Oostelijke Randweg. Gelet hierop bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat de raad in zoverre in het bestemmingsplan andere uitgangspunten heeft gehanteerd dan in de daaraan ten grondslag gelegde verkeersberekeningen.
    
    Over het betoog van [appellanten sub 2] dat de berekende verkeersaantallen op de Oostelijke Randweg in de verkeersberekeningen FES-gebied afwijken van de eerder berekende aantallen in de verkeersberekeningen Ackerswoude, overweegt de Afdeling als volgt. In de verkeersberekeningen FES-gebied is toegelicht dat ten opzichte van eerdere rapporten een verbeterd rekenmodel is gebruikt, waarbij onder meer recente verkeerstellingen uit Zoetermeer en de gevolgen van de economische crisis zijn betrokken. [appellanten sub 2] hebben niet aannemelijk gemaakt dat de gegeven verklaringen de geconstateerde afwijkingen tussen de verkeersberekeningen FES-gebied en de eerdere verkeersberekeningen Ackerswoude niet rechtvaardigen.
    
    Voor zover [appellanten sub 2] betogen dat de verwachte 900 mvt/etmaal op de Katwijkerlaan leiden tot extra opstoppingen, overweegt de Afdeling dat in de nadere notitie uiteen is gezet dat deze verkeersintensiteit is betrokken bij de verkeersberekeningen FES-gebied. Voorts is in de nadere notitie gesteld dat zonder de aanleg van de Oostelijke Randweg de verkeerstoename op de Katwijkerlaan veel hoger is dan de nu verwachte 900 mvt/etmaal. De raad heeft verder gesteld dat de opstoppingen op de Katwijkerlaan door de aanleg van de Oostelijke Randweg zullen afnemen, omdat het vrachtverkeer geen gebruik meer hoeft te maken van een rotonde. [appellanten sub 2] hebben niet aannemelijk gemaakt dat het vorenstaande onjuist is.
    
    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, onder meer in de uitspraak van 3 december 2008, zaak nr. 200703693/1, geven modellen noodzakelijkerwijs een abstractie van de te verwachten werkelijkheid weer. In de verkeersberekeningen FES-gebied is voor de verkeersgeneratie door verkeersbronnen buiten het plangebied uitgegaan van de huidige planologische situatie in die gebieden. Dat deze gebieden thans nog niet volledig zijn ontwikkeld, doet voor de berekeningen van de verkeersintensiteiten derhalve niet ter zake. In de nadere nota is voorts toegelicht dat geen grote ruimtelijke ontwikkelingen te verwachten zijn rondom het onderhavige plangebied. [appellanten sub 2] hebben geen concrete gegevens overgelegd waaruit aannemelijk wordt dat de raad niet in redelijkheid heeft kunnen uitgaan van de verkeersberekeningen FES-gebied.
    
    Gelet op het vorenoverwogene is de Afdeling van oordeel dat niet aannemelijk is gemaakt dat de raad een onjuist rekenmodel heeft gebruikt
    
    3.4. de gehanteerde verkeersintensiteiten zodanig afwijken van de redelijkerwijs te verwachten werkelijkheid dan wel anderszins onjuist zijn dat daarom in redelijkheid daarvan geen gebruik kon worden gemaakt.
    
    3.5. In de plantoelichting staat dat ter hoogte van de woningen van [appellanten sub 2] op de toekomstige Ooostelijke Randweg geluidreducerend asfalt in combinatie met een twee meter hoog geluidscherm wordt toegepast. Hiermee is volgens de raad voldoende gewaarborgd dat de Oostelijke Randweg ter plaatse niet zal leiden tot een onaanvaardbaar woon- en leefklimaat. In hetgeen [appellanten sub 2] hebben aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding dat de raad zich in zoverre niet in redelijkheid op dit standpunt heeft kunnen stellen. De omstandigheid dat alternatieven voor de gekozen maatregelen tot een lagere geluidbelasting kunnen leiden, betekent niet dat de raad niet in redelijkheid voor het gekozen alternatief heeft kunnen kiezen.
    
    Over het betoog van [appellanten sub 2] dat het akoestisch onderzoek onvolledig is, nu alleen de autonome situatie 2020 is berekend, overweegt de Afdeling als volgt. In het akoestisch onderzoek is de autonome situatie in 2020, de situatie met het FES in 2020 en de situatie met het FES in 2025 berekend. Derhalve mist het betoog dat in het akoestisch onderzoek ten onrechte de situatie met FES in 2020 en 2025 niet is berekend feitelijke grondslag.
    
    Het betoog van [appellanten sub 2] faalt.
    
    Financiële uitvoerbaarheid en schadeloosstelling
    
    4. [appellant sub 1] betoogt dat de in het plan voorziene Oostelijke Randweg financieel niet uitvoerbaar is. Volgens hem is het onzeker of de verkoop van glastuinbouwgronden en restgronden het benodigde bedrag opleveren. Voorts acht [appellant sub 1] de exploitatiebijdrage vanuit het bedrijfsleven onzeker, omdat deze is gekoppeld aan nieuw te bouwen glastuinbouwopstanden en er op dit moment nauwelijks wordt gebouwd. Volgens [appellant sub 1] wordt hij financieel benadeeld als de Oostelijke Randweg door het ontbreken van financiering niet zal worden gerealiseerd, omdat zijn glastuinbouwperceel wordt doorsneden door het voorziene tracé van deze randweg. Verder voert hij aan dat zijn belangen zullen worden geschaad, omdat de raad geen garantie heeft gegeven over volledige schadeloosstelling en een eerste bod op de voor de randweg benodigde gronden van [appellant sub 1] volgens hem te laag was.
    
    4.1. De raad stelt zich op het standpunt dat de in het plan voorziene randweg financieel uitvoerbaar is, omdat de kosten volledig worden gedekt door subsidiebijdragen en door de gemeente. In het verleden is volgens de raad wel sprake geweest van een bijdrage door het verkopen van gronden en een bijdrage van het bedrijfsleven, maar hier is uiteindelijk niet voor gekozen.
    
    Over de gestelde financiële benadeling van [appellant sub 1], stelt de raad dat allereerst wordt ingezet op minnelijke verwerving van de benodigde gronden, waarbij volledige schadeloosstelling het uitgangspunt is. Indien nodig zal een onteigeningsprocedure worden opgestart, aldus de raad.
    
    4.2. In het kader van een beroep tegen een bestemmingsplan kan een betoog dat ziet op de uitvoerbaarheid van dat plan, waaronder ook de financieel-economische uitvoerbaarheid is begrepen, slechts leiden tot vernietiging van het bestreden besluit indien en voor zover het aangevoerde leidt tot de conclusie dat de raad op voorhand in redelijkheid had moeten inzien dat het plan niet kan worden uitgevoerd binnen de planperiode van in beginsel tien jaar.
    
    4.3. In hoofdstuk 7 van de plantoelichting staat dat de Oostelijke Randweg zal worden gefinancierd door subsidies van verschillende overheden en de opbrengsten van restgronden. Een bijdrage van het bedrijfsleven wordt niet genoemd. Ter zitting heeft de raad verklaard dat de aanleg van de weg volledig kan worden bekostigd uit de in de plantoelichting genoemde subsidies van verschillende overheden. De opbrengst van restgronden wordt gebruikt om extra gronden rondom de weg aan te kopen. Deze gronden worden na aanleg van de weg weer verkocht, aldus de toelichting van de raad ter zitting. [appellant sub 1] heeft niet aannemelijk gemaakt dat de subsidieopbrengsten en de opbrengst van de verkoop van restgronden onvoldoende zullen zijn om de kosten voor de Oostelijke Randweg, inclusief de verwerving van de benodigde aangrenzende gronden, te kunnen bekostigen. Het aangevoerde geeft dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat de raad op voorhand in redelijkheid had moeten inzien dat de financiële uitvoerbaarheid van de Oostelijke Randweg niet is gewaarborgd. Evenmin bestaat aanleiding voor het oordeel dat de financiële belangen van [appellant sub 1] onvoldoende in de belangenafweging zijn betrokken, nu in de plantoelichting en het verweerschrift staat dat wordt ingezet op een minnelijke verwerving van de gronden en dat bij het uitblijven daarvan zal worden overgegaan tot onteigening, waarbij volledige schadeloosstelling het uitgangspunt is.
    
    Het betoog faalt.
    
    Bedrijfswoning [locatie 1a]
    
    5. Het beroep van [appellant sub 1] is tevens gericht tegen het plandeel met de bestemming "Agrarisch - Glastuinbouw" met de functieaanduiding "bedrijfswoning" dat ziet op de [locatie 1a]. [appellant sub 1] betoogt dat de raad aan het perceel de bestemming "Wonen" had moeten toekennen. Daartoe voert hij aan dat de woning al geruime tijd als burgerwoning wordt gebruikt, hetgeen volgens hem bekend is bij de raad. Verder stelt [appellant sub 1] dat de raad ten onrechte gewicht heeft toegekend aan de omstandigheid dat de woning in eigendom is van glastuinbouwers en dat de woning niet gebruikt zal worden bij een eventuele reconstructie, nu de woning aan de [locatie 1b] als bedrijfswoning kan worden gebruikt. Volgens [appellant sub 1] zijn er aan de Hoogseweg meerdere woningen met de bestemming "Wonen", waardoor de gewenste woonbestemming geen belemmering kan vormen voor de bedrijfsvoering van omliggende glastuinbouwbedrijven.
    
    5.1. De raad stelt dat in hoofdstuk 6 van de plantoelichting uiteen is gezet dat aan een woning in het glastuinbouwgebied alleen de bestemming "Wonen" wordt toegekend, als de woning wordt gebruikt als burgerwoning en geen zicht meer is op toekomstig gebruik als bedrijfswoning. De woning aan de [locatie 1a] wordt weliswaar thans gebruikt als burgerwoning, maar volgens de raad kan de woning in de toekomst mogelijk worden gebruikt als bedrijfswoning na een herstructurering. Het is te verwachten dat een dergelijke herstructurering op korte termijn zal plaatsvinden, aldus de raad. Volgens de raad is het via de wijzigingsbevoegdheid in artikel 4, lid 4.5.2, van de planregels mogelijk om de bestemming "Wonen" aan de woning [locatie 1a] toe te kennen, indien na de herstructurering blijkt dat geen zicht bestaat op toekomstig gebruik als bedrijfswoning.
    
    5.2. Ter zitting heeft de raad gesteld dat hij verwacht dat de aanleg van de Oostelijke Randweg, de daarmee samenhangende verkleining van een aantal glastuinbouwpercelen, waaronder het perceel van [appellant sub 1] , en het als zodanig bestemmen van een nieuw glastuinbouwperceel aan de overzijde van de Hoogseweg leidt tot herstructurering van verschillende glastuinbouwpercelen. Daarbij is het volgens de raad mogelijk dat de woning aan de [locatie 1a] weer in gebruik wordt genomen als bedrijfswoning op de huidige locatie of wordt verplaatst. Bovendien is het perceel [locatie 1a] gelegen in het duurzame glastuinbouwgebied, aldus de raad. [appellant sub 1] heeft naar het oordeel van de Afdeling niet aannemelijk gemaakt dat de woning binnen de planperiode niet kan worden betrokken bij een herstructurering. De omstandigheid dat de woning de afgelopen twintig jaar niet meer als zodanig is gebruikt, is niet bepalend voor de toekomstige situatie na herstructurering.
    
    Over de door [appellant sub 1] gemaakte vergelijking met andere woningen in het plangebied waaraan wel de bestemming "Wonen" is toegekend, wordt overwogen dat de raad zich op het standpunt heeft gesteld dat deze situaties verschillen van de aan de orde zijnde situatie, omdat deze andere woningen niet in eigendom zijn van glastuinbouwers, geen deel uitmaken van het duurzame glastuinbouwgebied dan wel uitgesloten is dat deze woningen gebruikt kunnen worden bij een eventuele herstructurering. In hetgeen [appellant sub 1] heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de door [appellant sub 1] genoemde situaties niet overeenkomen met de thans aan de orde zijnde situaties.
    
    Gelet op het vorenoverwogene heeft de raad in redelijkheid ervoor kunnen kiezen om niet de bestemming "Wonen" aan het perceel [locatie 1a] toe te kennen.
    
    Conclusie en proceskosten
    
    6. De beroepen van [appellant sub 1] en [appellanten sub 2] zijn ongegrond.
    
    7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    verklaart de beroepen ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. J. Kramer en mr. R.J.J.M. Pans, leden, in tegenwoordigheid van mr. A. Bijleveld, griffier.
    
    w.g. Scholten-Hinloopen w.g. Bijleveld
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 3 september 2014
    
    528-767.