ECLI:NL:RVS:2017:1601, Raad van State, 15-06-2017, 201703576/1/V3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2017-06-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Vreemdelingenrecht

Samenvatting: Bij besluit van 9 april 2017 is aan de vreemdeling een vrijheidsontnemende maatregel opgelegd.

201703576/1/V3.
    Datum uitspraak: 15 juni 2017
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak met toepassing van artikel 8:54, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) op het hoger beroep van:
    
    de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie,
    appellant,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Haarlem, van 25 april 2017 in zaak nr. 17/7893 in het geding tussen:
    
    [de vreemdeling]
    
    en
    
    de staatssecretaris.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 9 april 2017 is aan de vreemdeling een vrijheidsontnemende maatregel opgelegd.
    
    Bij uitspraak van 25 april 2017 heeft de rechtbank het daartegen door de vreemdeling ingestelde beroep gegrond verklaard, de opheffing van de maatregel van bewaring bevolen en de vreemdeling schadevergoeding toegekend.
    
    Tegen deze uitspraak heeft de staatssecretaris hoger beroep ingesteld.
    
    De vreemdeling, vertegenwoordigd door mr. B.J.P.M. Ficq, advocaat te Haarlem, heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    Vervolgens is het onderzoek gesloten.
    
    Overwegingen
    
    1.    Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    
    Grief
    
    2.    De staatssecretaris klaagt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de aan de vreemdeling opgelegde vrijheidsontnemende maatregel op een onjuiste wettelijke grondslag is gebaseerd. Hiertoe voert de staatssecretaris aan dat hij, in overeenstemming met de uitspraak van de Afdeling van 18 januari 2017, ECLI:NL:RVS:2017:136, aan Dublinclaimanten die aan een buitengrens om asiel verzoeken thans een dergelijke maatregel oplegt krachtens artikel 6, derde lid, van de Vreemdelingenwet 2000 (hierna: de Vw 2000). Hierbij wordt, in overeenstemming met artikel 28, tweede lid, van verordening (EU) 604/2013 (hierna: de Dublinverordening), eveneens gemotiveerd dat sprake is van een significant risico op onderduiken, aldus de staatssecretaris. Ook wijst hij erop dat in de artikelen 5.1a, vijfde lid, en 5.1b, tweede lid, van het Vreemdelingenbesluit 2000 (hierna: het Vb 2000) is vastgelegd wanneer dit risico zich voordoet. Hoewel de rechtbank terecht overweegt dat de tekst van het Vb 2000 nog niet in overeenstemming is gebracht met eerdergenoemde uitspraak van de Afdeling, laat de rechtbank volgens de staatssecretaris ten onrechte na te onderzoeken of de bestaande wetgeving conform de Dublinverordening kan worden uitgelegd. Volgens de staatssecretaris verwijst de rechtbank in dit verband bovendien ten onrechte naar het arrest van het Hof van Justitie (hierna: het Hof) van 15 maart 2017, Al Chodor, ECLI:EU:C:2017:213 (hierna: het arrest Al Chodor). Hoewel uit dit arrest volgt dat criteria voor een significant risico op onderduiken in een dwingende bepaling van algemene strekking moeten zijn opgenomen, blijkt hieruit ook dat in de Tsjechische wetgeving, anders dan in de Nederlandse wetgeving, in het geheel niets was geregeld, aldus de staatssecretaris.
    
    Beoordeling
    
    3.    Door te overwegen dat artikel 6, derde lid, van de Vw 2000 in gevallen als hier aan de orde een onjuiste wettelijke grondslag betreft, nu voor de toepassing daarvan uitsluitend vereist is dat de grensprocedure wordt toegepast, heeft de rechtbank niet onderkend dat artikel 28 van de Dublinverordening rechtstreekse werking heeft. Dit betekent dat deze van toepassing is op alle gevallen die onder deze verordening vallen, ongeacht of in het nationale recht van de betreffende lidstaat naar de vereisten voor bewaring van Dublinclaimanten verwezen wordt. Bij vrijheidsontneming van Dublinclaimanten geldt derhalve, naast de eis dat de grensprocedure wordt toegepast, tevens het vereiste dat een significant risico op onderduiken bestaat als bedoeld in artikel 28, tweede lid, van de Dublinverordening.
    
    3.1.    De objectieve criteria op basis waarvan wordt geoordeeld dat er een significant risico op onderduiken bestaat, moeten, gelet op het bepaalde in artikel 2, aanhef en onder n, van de Dublinverordening, wel in de nationale wetgeving worden vastgelegd. Dienaangaande heeft het Hof in het arrest Al Chodor overwogen dat deze bepaling, gelezen in samenhang met artikel 28, tweede lid, van de Dublinverordening, aldus moet worden uitgelegd dat de objectieve criteria waarop het significant risico op onderduiken gebaseerd is in een dwingende bepaling van algemene strekking moet worden vastgelegd. Een vaste rechtspraak, die een vaste praktijk van de vreemdelingenpolitie als aan de orde in die zaak, bevestigt, volstaat in ieder geval niet, aldus het Hof.
    
    3.1.1.    In de Nederlandse wetgeving zijn de criteria waarop een significant risico op onderduiken wordt gebaseerd neergelegd in artikel 5.1b, tweede lid, van het Vb 2000. De staatssecretaris klaagt gelet hierop terecht dat, anders dan aan de orde in het arrest Al Chodor, in de Nederlandse wetgeving aldus sprake is van in dwingende bepalingen van algemene strekking neergelegde criteria waarop het significante risico op onderduiken wordt gebaseerd.
    
    3.1.2.    Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen wordt de toepassing van artikel 5.1b, tweede lid, van het Vb 2000 middels de verwijzing naar artikel 5.1a, vijfde lid, daarvan beperkt tot de vrijheidsontnemende maatregel krachtens artikel 6a, eerste lid, van de Vw 2000 en de maatregel van bewaring krachtens artikel 59a, eerste lid, van die wet. Ten tijde van de totstandkoming van voornoemde bepalingen was evenwel nog niet voorzien dat de vrijheidsontnemende maatregel in gevallen als hier aan de orde niet op artikel 6a, eerste lid, van de Vw 2000 kon worden gebaseerd. Dit is pas met voornoemde uitspraak van de Afdeling van 18 januari 2017 duidelijk geworden. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van, voor zover hier van belang, artikel 6a van de Vw 2000 en de artikelen 5.1a, vijfde lid, en 5.1b, tweede lid, van het Vb 2000 blijkt daarnaast dat de wetgever heeft bedoeld de in het Vb 2000 vervatte criteria voor het aannemen van een significant risico op onderduiken van toepassing te laten zijn op alle vreemdelingen die onder de Dublinverordening vallen en aan wie een vrijheidsontnemende maatregel of maatregel van bewaring wordt opgelegd (zie de memorie van toelichting behorende bij het wetsvoorstel tot wijziging van de Vw 2000 en de Awb ter uitvoering van de Dublinverordening, Kamerstukken II 2012/13, 33 699, nr. 3, blz. 10 en 11, en de nota van toelichting behorende bij het wetsvoorstel tot wijziging van het Vb 2000 en de Awb ter uitvoering van de Dublinverordening, Stb. 2013, 586, blz. 6-8). Hieruit volgt dat deze criteria eveneens van toepassing moeten worden geacht op Dublinclaimanten aan wie een vrijheidsontnemende maatregel krachtens artikel 6, derde lid, van de Vw 2000 wordt opgelegd. Gelet hierop en omdat, zoals hiervoor reeds is overwogen, artikel 28, tweede lid, van de Dublinverordening rechtstreekse werking heeft, heeft de rechtbank niet onderkend dat artikel 5.1a, vijfde lid, gelezen in samenhang met artikel 5.1b, tweede lid, van het Vb 2000, aldus moet worden uitgelegd dat deze ook van toepassing is op de vrijheidsontnemende maatregel krachtens artikel 6, derde lid, van de Vw 2000.
    
        De grief slaagt.
    
    Conclusie
    
    4.    Het hoger beroep is kennelijk gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het besluit van 9 april 2017 toetsen in het licht van de daartegen in eerste aanleg aangevoerde beroepsgronden voor zover daarop, na hetgeen hiervoor is overwogen, nog moet worden beslist.
    
    Beroepsgronden
    
    5.    De vreemdeling klaagt dat de aan de vrijheidsontnemende maatregel ten grondslag gelegde gronden niet de conclusie kunnen dragen dat een significant risico op onderduiken bestaat. Hiertoe voert hij aan dat het onjuist is dat hij niet op de voorgeschreven wijze is binnengekomen, nu hij zich bij aankomst zelf heeft gemeld. Nu hiermee de enige zware grond wegvalt kunnen de overgebleven gronden de conclusie dat een significant risico op onderduiken bestaat niet dragen, aldus de vreemdeling.
    
    5.1.    Dat de vreemdeling zich bij aankomst op Schiphol heeft gemeld met zijn asielverzoek laat onverlet dat de grond dat hij niet op de voorgeschreven wijze Nederland is binnengekomen feitelijk juist is. Vast staat immers dat de vreemdeling slechts beschikte over een visum voor kort verblijf en hij met zijn asielwens te kennen heeft gegeven lang verblijf te wensen. Gelet hierop en nu de vreemdeling de enige andere grond niet bestrijdt, is al hierom aan het in artikel 5.1b, tweede lid, van het Vb 2000 gestelde vereiste voldaan.
    
        De beroepsgrond faalt.
    
    6.    De vreemdeling klaagt dat de staatssecretaris had moeten volstaan met de toepassing van een lichter middel. Daartoe wijst de vreemdeling op de omstandigheid dat hij HIV-positief is, een hoge bloeddruk heeft en stress ondervindt, zodat de belangenafweging in zijn voordeel had moeten uitvallen.
    
    6.1.    Uit de maatregel van bewaring blijkt dat de door de vreemdeling vermelde omstandigheden kenbaar bij de belangenafweging zijn betrokken. Dienaangaande heeft de staatssecretaris zich op het standpunt gesteld dat de vreemdeling heeft verklaard geen problemen te hebben met het verblijf op een gesloten afdeling, dat er medische zorg in het detentiecentrum aanwezig is en dat de medicatie die de vreemdeling gebruikt aldaar aanwezig is. Gelet hierop en nu de vreemdeling niet heeft gesteld dat hij detentieongeschikt is, heeft de staatssecretaris in deze omstandigheden terecht geen aanleiding gezien voor toepassing van een lichter middel dan inbewaringstelling.
    
        De beroepsgrond faalt.
    
    7.    Het beroep is ongegrond. Het verzoek om schadevergoeding dient reeds hierom te worden afgewezen.
    
    8.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Haarlem, van 25 april 2017 in zaak nr. 17/7893;
    
    III.    verklaart het door de vreemdeling bij de rechtbank in die zaak ingestelde beroep ongegrond;
    
    IV.    wijst het verzoek om schadevergoeding af.
    
    Aldus vastgesteld door mr. N. Verheij, voorzitter, en mr. H. Troostwijk en mr. R. van der Spoel, leden, in tegenwoordigheid van mr. E.L.N. Bakker, griffier.
    
    w.g. Verheij    w.g. Bakker
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 15 juni 2017
    
    765.  BIJLAGE
    
    Recht van de Europese Unie
    
    Dublinverordening
    
    Artikel 2
    
    Voor de toepassing van deze verordening wordt verstaan onder:
    
    […]
    
    n) „risico op onderduiken": het in een individueel geval bestaan van redenen gebaseerd op objectieve, in wetgeving vastgelegde criteria, om aan te nemen dat een verzoeker of een onderdaan van een derde land of staatloze op wie een overdrachtsprocedure van toepassing is, zou kunnen onderduiken.
    
    Artikel 28
    
    1. De lidstaten houden niemand in bewaring om de enkele reden dat hij aan de bij deze verordening ingestelde procedure onderworpen is.
    
    2. Wanneer er een significant risico op onderduiken van een persoon bestaat, mogen de lidstaten de betrokken persoon in bewaring houden om overdrachtsprocedures overeenkomstig deze verordening veilig te stellen, op basis van een individuele beoordeling en, enkel voor zover bewaring evenredig is, en wanneer andere, minder dwingende alternatieve maatregelen niet effectief kunnen worden toegepast.
    
    […]
    
    Nationale regelgeving
    
    Vreemdelingenwet 2000
    
    Artikel 6
    
    […]
    
    3. De vreemdeling wiens aanvraag overeenkomstig artikel 3, derde lid, wordt behandeld in de grensprocedure, kan eveneens worden verplicht zich op te houden in een door de ambtenaar belast met grensbewaking aangewezen ruimte of plaats, die kan worden beveiligd tegen ongeoorloofd vertrek.
    
    […]
    
    Artikel 6a
    
    1. Onze Minister kan de maatregel, bedoeld in artikel 6, eerste en tweede lid, opleggen of voortzetten met het oog op overdracht aan een verantwoordelijke lidstaat, met inachtneming van artikel 28 van de Dublinverordening.
    
    […]
    
    Vreemdelingenbesluit 2000
    
    Artikel 5.1a
    
    […]
    
    5. Aan de vreemdeling kan op grond van artikel 6a van de Wet een vrijheidsontnemende maatregel worden opgelegd of de vreemdeling kan op grond van artikel 59a van de Wet in bewaring worden gesteld, indien:
    
    a.    een concreet aanknopingspunt bestaat voor een overdracht als bedoeld in de Dublinverordening; en
    
    b.    een significant risico bestaat dat de vreemdeling zich aan het toezicht zal onttrekken.
    
    Artikel 5.1b
    
    […]
    
    2. Aan de voorwaarden voor inbewaringstelling of voor het opleggen van een vrijheidsontnemende maatregel, bedoeld in artikel 5.1a, vijfde lid, wordt slechts voldaan indien ten minste twee van de gronden, bedoeld in het derde en vierde lid zich voordoen, waarvan ten minste één van de gronden, bedoeld in het derde lid.
    
    3. Er is sprake van een zware grond voor (…) het opleggen van een vrijheidsontnemende maatregel indien de vreemdeling:
    
    a.    Nederland niet op de voorgeschreven wijze is binnengekomen, dan wel een poging daartoe heeft gedaan;
    
    (…)