ECLI:NL:RVS:2017:1681, Raad van State, 28-06-2017, 201602400/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2017-06-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 14 augustus 2013 heeft het dagelijks bestuur de maatschap een boete van € 24.000,00 opgelegd.

201602400/1/A3.
    Datum uitspraak: 28 juni 2017
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    de Maatschap [locatie 1], gevestigd te Amsterdam,
    appellante,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 26 februari 2016 in zaak nr. 14/1137 in het geding tussen:
    
    de maatschap
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam, als rechtsopvolger van het dagelijks bestuur van het stadsdeel West.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 14 augustus 2013 heeft het dagelijks bestuur de maatschap een boete van € 24.000,00 opgelegd.
    
    Bij besluit van 14 januari 2014 heeft het dagelijks bestuur het door de maatschap daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 26 februari 2016 heeft de rechtbank het door de maatschap daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft de maatschap hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 21 februari 2017, waar de maatschap, vertegenwoordigd door [maat C] en [maat B], bijgestaan door mr. D. op de Hoek, advocaat te Amsterdam, en het college, vertegenwoordigd door mr. M.A.H. van der Hijden, advocaat te Amsterdam, zijn verschenen.
    
        Overwegingen
    
    Wet- en regelgeving
    
    1.    De relevante bepalingen van de Huisvestingswet, zoals die gold ten tijde van belang, en de Regionale Huisvestingsverordening Stadsregio Amsterdam 2013 (hierna: de huisvestingsverordening) zijn vermeld in de aangehechte bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    
    Inleiding
    
    2.    Bij besluiten van 31 juli 2008 en 1 augustus 2008 is aan de maatschap vergunning verleend om in het gebouw aan de Van Spilbergenstraat de huisverdieping met de eerste verdieping samen te voegen tot een zelfstandige woning, zijnde de woning aan de [locatie 2], en de tweede verdieping met de derde tot een zelfstandige woning, zijnde de [locatie 3].
    
        Bij besluit van 27 september 2010 is aan de maatschap vergunning verleend om het gebouw te splitsen in twee afzonderlijke appartementsrechten. Daarbij is als voorwaarde gesteld dat zich in het gebouw geen sociale huurwoningen bevinden.
    
        Het dagelijks bestuur heeft de maatschap bij het besluit van 14 augustus 2013 de boete opgelegd, omdat de woningen aan de [locatie 2] en de [locatie 3], zijnde twee grote woningen met woonoppervlakten van 104 en 106 vierkante meter, door bouwkundige wijzigingen thans zijn gewijzigd in acht kleine woningen met ieder een oppervlakte van grofweg 25 vierkante meter. Aldus zijn de woningen volgens het dagelijks bestuur in strijd met artikel 30, eerste lid, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet en artikel 27 van de huisvestingsverordening zonder de daartoe vereiste vergunning aan de bestemming tot bewoning onttrokken of voor een zodanig gedeelte aan die bestemming onttrokken dat de woonruimten daardoor niet langer geschikt zijn voor bewoning door een huishouden van dezelfde omvang als waarvoor deze zonder zodanige onttrekking geschikt zijn. De woningen worden door de maatschap geëxploiteerd. Maten in de maatschap zijn [maat A], [maat B] en [maat C]. Deze zijn, ieder voor een derde, eigenaar van de woningen. De overtreding van artikel 30 van de Huisvestingswet is de maatschap aan te rekenen, aldus het dagelijks bestuur.
    
    3.    De rechtbank heeft geoordeeld dat voor de Huisvestingswet (oud) en de huisvestingsverordening geldt dat deze het algemeen belang van onder meer de samenstelling en het behoud van de woningvoorraad ten doel hebben. De rechtbank heeft verder vastgesteld dat er vóór de aangebrachte bouwkundige wijzigingen twee zelfstandige woonruimtes in het gebouw aanwezig waren, die als twee afzonderlijke kadastrale objecten te boek stonden, omschreven als wonen (appartement) en dat door de bouwkundige wijzigingen acht afzonderlijke woonruimtes zijn ontstaan. Hierdoor bestaan de twee zelfstandige woonruimtes niet langer, zodat deze twee woonruimtes aan de bestemming tot bewoning zijn onttrokken. De woningvoorraad en de samenstelling ervan zijn immers veranderd. Het dagelijks bestuur was dan ook op grond van artikel 85a, eerste lid, van de Huisvestingswet, zoals die gold ten tijde van belang, en artikel 59, eerste lid, van de huisvestingsverordening bevoegd de boete op te leggen. De wettekst van artikel 30, eerste lid, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet is voldoende duidelijk. Daarom bestaat geen noodzaak deze bepaling uit te leggen met behulp van de geschiedenis van de totstandkoming ervan (Kamerstukken II 1987/88, 20 520, nr. 3, blz. 90). Bovendien blijkt daar niet uit dat is beoogd een limitatieve opsomming te geven van wat onder ‘aan de bestemming onttrekken’ moet worden verstaan, aldus de rechtbank.
    
    Hoger beroep
    
    4.    De maatschap betoogt dat de rechtbank met dit oordeel heeft miskend dat blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 30, eerste lid, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet (Kamerstukken II 1987/88, 20 520, nr. 3, blz. 90) onder ‘aan de bestemming onttrekken’ alleen valt het slopen van woonruimte en elk gebruik van woonruimte voor een ander doel dan bewoning.
    
    De woningen aan de [locatie 2] en [locatie 3] zijn volgens de maatschap niet gesloopt of gebruikt voor een ander doel dan bewoning en dus niet aan de bestemming tot bewoning onttrokken.
    
    Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 21, aanhef en onder d, van de Huisvestingswet 2014, inhoudende het verbod om zonder vergunning een woonruimte tot twee of meer woonruimten te verbouwen, is dat verbod in de Huisvestingswet 2014 geïntroduceerd om te voorkomen dat een woonruimte zonder vergunning feitelijk wordt opgedeeld in meer woningen, die afzonderlijk in de huurmarkt worden gezet, en was het tot dan toe geldende instrumentarium van de Huisvestingswet onvoldoende om deze ongewenste woningvorming tegen te gaan. Nu in de Huisvestingswet, zoals die ten tijde van de bestreden besluitvorming gold, geen verbod tot woningvorming was opgenomen, bestond geen bevoegdheid ter zake een boete op te leggen, aldus de maatschap.
    
    4.1.    Ingevolge artikel 30, eerste lid, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet, zoals die gold ten tijde van belang, is het verboden een woonruimte die behoort tot een door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening daartoe met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad aangewezen categorie, zonder vergunning van burgemeester en wethouders aan de bestemming tot bewoning te onttrekken, of voor een zodanig gedeelte aan die bestemming te onttrekken, dat die woonruimte daardoor niet langer geschikt is voor bewoning door een huishouden van dezelfde omvang als waarvoor deze zonder zodanige onttrekking geschikt is.
    
    4.2.    De Afdeling leest artikel 30, eerste lid, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet aldus dat onder ‘die bestemming’ wordt verstaan ‘de bestemming tot bewoning door een huishouden van een omvang waarvoor de oorspronkelijke woonruimte geschikt is’. Dat nadien in artikel 21, aanhef en onder d, van de Huisvestingswet 2014 het verbod om zonder vergunning een woonruimte tot twee of meer woonruimten te verbouwen is opgenomen, doet er niet aan af dat woningvorming als hier aan de orde onder het verbod van artikel 30, eerste lid, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet valt.
    
    4.3.    Zoals ook is uiteengezet in de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 21, aanhef en onder d, van de Huisvestingswet 2014 (Kamerstukken II 2013/14, 33 797, nr. 3, blz. 7-11), kan op basis van de bewoordingen van artikel 30, eerste lid, onderdeel a, van de Huisvestingswet, zoals ten tijde hier van belang luidend, woningvorming in gevallen als het hier voorliggende worden gekwalificeerd als onttrekking in de zin van deze bepaling, nu daaronder mede wordt verstaan ‘voor een zodanig gedeelte aan die bestemming te onttrekken dat die woonruimte daardoor niet langer geschikt is voor bewoning door een huishouden van dezelfde omvang als waarvoor deze zonder zodanige onttrekking geschikt is’. Splitsing van woonruimte in meerdere delen heeft immers tot gevolg dat de woonruimte niet langer geschikt is voor het oorspronkelijke huishouden.
    
        Uit deze wetsgeschiedenis blijkt voorts dat in het bij Koninklijke boodschap van 23 december 2009 ingediende wetsvoorstel houdende Nieuwe regels met betrekking tot de verdeling van woonruimte en de samenstelling van de woonruimte-voorraad (Kamerstukken II 2009/10, 32 271, nr. 1), welk voorstel tot de Huisvestingswet 2014 heeft geleid, voormelde zinsnede in de desbetreffende verbodsbepaling zou komen te vervallen, zodat dan onder ‘onttrekking’ uitsluitend nog zou worden verstaan ‘aan de bestemming tot bewoning onttrekken’ en de Huisvestingswet daarom onvoldoende mogelijkheden zou bieden om ongewenste woningvorming te kunnen voorkomen. Om die reden is in artikel 21, aanhef en onder d, van de Huisvestingswet 2014 het verbod geïntroduceerd om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie gebouwen en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen wijk, zonder vergunning van het college te verbouwen tot twee of meer woonruimten.
    
    4.4.    Niet in geschil is dat de woonruimten aan de [locatie 2] en de [locatie 3] door de daarin aangebrachte bouwkundige wijzigingen, waarmee acht kleine woonruimten zijn ontstaan, niet langer geschikt zijn voor bewoning door huishoudens van dezelfde omvang als waarvoor de twee oorspronkelijke woonruimten zonder die wijzigingen geschikt waren. De rechtbank heeft met juistheid geoordeeld dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat door de wijzigingen de twee woonruimten als zodanig niet langer bestaan, zodat deze in strijd met artikel 30, eerste lid, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet aan de bestemming tot bewoning zijn onttrokken, aangezien de woningvoorraad en de samenstelling ervan zijn veranderd.
    
        Het betoog faalt.
    
    5.    De maatschap betoogt voorts dat de rechtbank, door te overwegen dat niet is gebleken dat haar van de overtreding geen verwijt valt te maken, heeft miskend dat uit de tekst van artikel 30 van de Huisvestingswet, de memorie van toelichting bij deze wet, artikel 27 van de huisvestingsverordening en de Beleidsnotitie bestuurlijke boete Huisvestingswet van oktober 2009 niet kan worden afgeleid dat de door haar uitgevoerde bouwkundige aanpassingen van de woningen een overtreding zouden opleveren. Nu daarom bij haar geen twijfel bestond of zij een overtreding zou begaan, heeft zij geen reden hoeven zien om zich over de wet- en regelgeving te laten informeren. De rechtbank heeft miskend dat had moeten worden afgezien van boeteoplegging of de boete had moeten worden gematigd, omdat zij zich niet bewust was van de vermeende onrechtmatigheid van haar handelen.
    
    5.1.    De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat het dagelijks bestuur zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de maatschap verantwoordelijk kan worden gehouden voor de overtreding. Het lag op de weg van de maatschap zich te vergewissen van de verplichtingen bij de omvorming van de twee als zodanig in het kadaster ingeschreven woningen tot acht zelfstandige woningen. Dat de maatschap heeft nagelaten de benodigde inlichtingen in te winnen, blijft voor haar rekening.
    
    Dit geldt temeer nu de twee oorspronkelijke vrijesectorwoningen in strijd met de in de splitsingsvergunning van 27 september 2010 gestelde voorwaarde dat zich in het gebouw geen sociale huurwoningen bevinden, tot acht sociale huurwoningen werden omgevormd. Dat de maatschap zich niet realiseerde dat voor deze omvorming een vergunning nodig was, acht de Afdeling niet aannemelijk, nu de maatschap voor de eerdere samenvoeging van de woningen in het gebouw en voor de splitsing van het gebouw in appartementsrechten wel een vergunning heeft aangevraagd.
    
    Het overtreden van artikel 30 van de Huisvestingswet en artikel 27 van de huisvestingsverordening kan dan ook aan de maatschap worden toegerekend. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de maatschap geen omstandigheden naar voren heeft gebracht die aanleiding hadden moeten geven de boete te matigen.
    
        Het betoog faalt.
    
    Schadevergoeding wegens overschrijding redelijke termijn
    
    6.    De maatschap verzoekt om schadevergoeding omdat zij niet binnen een redelijke termijn een definitieve rechterlijke uitspraak heeft gekregen.
    
    6.1.    De vraag of de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden is overschreden wordt beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval. Daarbij zijn van betekenis de ingewikkeldheid van de zaak, de wijze waarop de zaak door het bestuursorgaan en de rechter is behandeld, het processuele gedrag van de betrokkene gedurende de hele procesgang en de aard van de maatregel en het daardoor getroffen belang van de betrokkene.
    
        Op deze zaak is niet de gewijzigde rechtspraak, zoals die is neergelegd in de uitspraak van de Afdeling van 29 januari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:188, van toepassing, omdat het primaire besluit vóór 1 februari 2014 bekend is gemaakt. Op deze zaak worden de termijnen toegepast die de Afdeling vóór die uitspraak hanteerde. Toepassing van de gewijzigde rechtspraak zou overigens niet tot een ander oordeel hebben geleid.
    
    6.2.    Voor zaken die uit een bezwaarschriftprocedure en twee rechterlijke instanties bestaan is in beginsel een totale lengte van de procedure van ten hoogste vijf jaar redelijk. De redelijke termijn vangt aan op het moment van de bekendmaking van de boetekennisgeving.
    
        Indien eerst in hoger beroep wordt verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn, moet dit verzoek worden beoordeeld naar de stand van het geding ten tijde van de uitspraak op het hoger beroep, waarbij de duur van de totale procedure tot dan toe in ogenschouw wordt genomen. Vergelijk het arrest van de Hoge Raad van 19 februari 2016, ECLI:NL:HR:2016:252.
    
    6.3.    Bij brief van 10 juni 2013 heeft het dagelijks bestuur aan de maatschap het voornemen tot het opleggen van de boete bekendgemaakt. De redelijke termijn is derhalve op 10 juni 2013 aangevangen.
    
        Nu de maatschap eerst in hoger beroep heeft verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn, dient te worden bezien of de duur van de totale procedure voormelde termijn van vijf jaren te buiten gaat. De totale duur van de procedure bedraagt vier jaar en bijna drie weken. De redelijke termijn van vijf jaren is derhalve niet overschreden. Het verzoek om schadevergoeding zal daarom worden afgewezen.
    
    Conclusie
    
    7.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    8.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. A.B.M. Hent en mr. E.J. Daalder, leden, in tegenwoordigheid van mr. C.C.J. de Wilde, griffier.
    
    w.g. Scholten-Hinloopen    w.g. De Wilde
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 28 juni 2017
    
    598.  BIJLAGE
    
    Huisvestingswet, zoals die gold ten tijde van belang
    
    Artikel 30
    
    1. Het is verboden een woonruimte die behoort tot een door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening daartoe met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad aangewezen categorie, zonder vergunning van burgemeester en wethouders:
    
    a. aan de bestemming tot bewoning te onttrekken, of voor een zodanig gedeelte aan die bestemming te onttrekken, dat die woonruimte daardoor niet langer geschikt is voor bewoning door een huishouden van dezelfde omvang als waarvoor deze zonder zodanige onttrekking geschikt is;
    
    [-].
    
    Artikel 85a
    
    1. De gemeenteraad kan bij verordening bepalen dat een bestuurlijke boete kan worden opgelegd ter zake van de overtreding van [-] artikel 30, eerste lid. Burgemeester en wethouders zijn bevoegd tot het opleggen van een bestuurlijke boete.
    
    2. De bestuurlijke boete kan niet hoger zijn dan:
    
    [-]
    
    c. € 18.500,00 voor overtreding van [-] artikel 30, eerste lid.
    
    3. De gemeenteraad stelt bij verordening het bedrag vast van de bestuurlijke boete die voor de verschillende overtredingen kan worden opgelegd.
    
    [-].
    
    Regionale Huisvestingsverordening Stadsregio Amsterdam 2013
    
    Artikel 26
    
    [-]
    
    3. Als woonruimte als bedoeld in artikel 30 van de wet wordt in de gemeente Amsterdam aangewezen alle woonruimte ongeacht huur- of koopprijs met uitzondering van
    
    a. tweede woning huur en tweede woning koop zoals bedoeld in artikel 1 onder w en x; en
    
    b. door burgemeester en wethouders aangewezen woonruimte voor huisvesting van studenten die staan ingeschreven bij een universiteit, een hogere beroepsopleiding of een middelbare beroepsopleiding gevestigd in het gebied van de Stadsregio Amsterdam, alsmede voor promovendi verbonden aan deze instellingen, waarbij sprake is van omzetting van zelfstandige en onzelfstandige woonruimte; en
    
    c. woonruimte op de adressen genoemd in bijlage 6 ‘Adressen Solids’ bij deze verordening.
    
    Artikel 27
    
    Het is verboden om woonruimte aangewezen in artikel 26, derde tot en met zevende lid zonder vergunning aan bestemming tot bewoning te onttrekken, met andere woonruimte samen te voegen of van zelfstandig in onzelfstandige woonruimte om te zetten.
    
    Artikel 59
    
    1. Burgemeester en wethouders kunnen een bestuurlijke boete opleggen bij overtreding van [-] artikel 30 van de wet.
    
    2. Burgemeester en wethouders leggen een boete op
    
    a. voor de eerste overtreding van de artikelen genoemd in het eerste lid overeenkomstig kolom A van de in bijlage vijf opgenomen tabel;
    
    [-].
    
    Bijlage 5
    
    Behorende bij artikel 59
    
    Tabel bestuurlijke boete         Kolom A     Kolom B
    
    1e keer Boetebedrag
    
    Onttrekken zonder vergunning     12000        18500