ECLI:NL:CBB:2018:520, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 02-10-2018, 17/1469
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2018-10-02 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Wet verantwoorde groei melkveehouderij, vaststelling MVFR, geen strijd met artikel 1 EP

uitspraak
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 17/1469
      16600
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 2 oktober 2018 in de zaak tussen
    
      [naam] V.O.F., te [plaats] , appellante
    (gemachtigde: mr. ing. A.N.M. van Bavel),
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
    (gemachtigde: mr. A.H. Spriensma-Heringa).
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij besluit van 22 mei 2015 (het primaire besluit) heeft verweerder de melkveefosfaatreferentie (MVFR) 2013 van [naam] C.V. vastgesteld op 8.449 kg fosfaat. 
    
    
    
      Bij besluit van 29 juli 2015 (het bestreden besluit 1) heeft verweerder het bezwaar van appellante gedeeltelijk gegrond verklaard in die zin dat de MVFR 2013 aan appellante ( [naam] V.O.F. en niet [naam] C.V.) is toegekend.
    
    
    
      Bij uitspraak van 15 juni 2016 heeft het College het beroep van appellante gericht tegen bestreden besluit 1 gegrond verklaard, dit besluit vernietigd en verweerder opdracht gegeven een nieuw besluit te nemen.
    
    
    
      Bij besluit van 22 augustus 2017 (het bestreden besluit 2) heeft verweerder het bezwaar van appellante opnieuw gedeeltelijk gegrond verklaard. Tevens is overwogen dat appellante niet in aanmerking komt voor een ontheffing op grond van artikel 38 van de Meststoffenwet.
    
    
    
      Tegen het bestreden besluit heeft appellante beroep ingesteld. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. Ter zitting van 2 augustus 2018 is het beroep van appellante behandeld. Partijen werden vertegenwoordigd door hun gemachtigden.
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      1.1
      Verweerder heeft voor appellante de MVFR 2013 vastgesteld door, kort gezegd, de forfaitaire mestproductie van het in 2013 gehouden melkvee te verminderen met de fosfaatruimte in 2013. Appellante heeft daartegen bezwaar gemaakt en in dat verband onder meer aangevoerd dat de Wet verantwoorde groei melkveehouderij (Wvgm) in strijd is, voor zover hier relevant, met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Daartoe heeft zij onder meer gemotiveerd aangevoerd dat er bij de vaststelling van de MVFR onvoldoende rekening is gehouden met haar individuele omstandigheden. Deze omstandigheden maken dat in haar geval sprake is van een individuele buitensporige last. Verweerder heeft het bezwaar ongegrond verklaard. Bij de uitspraak van 15 juni 2016 (ECLI:NL:CBB:2016:150, verder de uitspraak van 15 juni 2016) heeft het College het daar tegen gerichte beroep van appellante gegrond verklaard, het bestreden besluit 1 vernietigd en verweerder opdracht gegeven een nieuw besluit op bezwaar te nemen.
      
    
    
      1.2
      Het College heeft in de uitspraak van 15 juni 2016 geoordeeld dat de invoering van het stelsel van de Wvgm een inbreuk vormt op het recht van artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP) op ongestoord genot van eigendom van de melkveehouderijen, maar dat sprake van een redelijke mate van evenredigheid tussen de te dienen doelstellingen van de Wvgm en de maatregelen die door deze wet zijn ingevoerd. De ingevoerde maatregelen zijn in hun algemeenheid proportioneel (rechtsoverweging 5.5.3). Het gemotiveerde beroep op artikel 1 van het EP brengt echter wel mee dat verweerder gehouden is tot een belangenafweging waarbij de bijzondere individuele omstandigheden worden betrokken. Door niet in te gaan op de door appellante aangevoerde individuele omstandigheden heeft verweerder het bestreden beluit 1 niet voldoende zorgvuldig voorbereid en gemotiveerd. Het College heeft verweerder opgedragen bij het nieuwe besluit op bezwaar te onderzoeken of de vastgestelde MVFR 2013 op grond van bijzondere, niet voor alle melkveehouders geldende feiten en omstandigheden een individuele, buitensporige last oplevert en in hoeverre de regelgeving buiten toepassing moet worden gelaten zolang niet is voorzien in (een) passende maatregel(en) ter compensatie van die last. Verweerder heeft in het nieuwe besluit op bezwaar geconcludeerd dat van strijd met artikel 1 van het EP in het geval van appellante geen sprake is.
      
    
    
      2.1
      
        .1 Appellante is tegen het nieuwe besluit opgekomen en heeft daartoe het volgende aangevoerd. Met het oog op bedrijfsopvolging ontstaat bij appellante medio 2011-2012 de wens om het melkveebedrijf uit te breiden met extra stalcapaciteit om voldoende toekomstperspectief te behouden. Concreet heeft appellante het voornemen om een nieuwe rundveestal op te richten en een bestaande sleufsilo uit te breiden. Middels deze uitbreiding wil appellante uiteindelijk 330 melkkoeien en 200 stuks jongvee gaan houden. Alvorens de uitbreidingsplannen daadwerkelijk ten uitvoer te brengen heeft appellante een bedrijfsplan op laten stellen dat vooraf met de bank is afgestemd voor het verkrijgen van de benodigde financiering. De eerste concrete stappen tot het realiseren van de gewenste uitbreiding zet appellante op 18 maart 2013. Op die datum dient appellante een vergunningsaanvraag in het kader van de Natuurbeschermingswet 1998 (verder: NB-vergunning) in. Uiteindelijk wordt de NB-vergunning op 16 juli 2014 definitief verleend. Naast de aanvraag voor het verkrijgen van een NB-vergunning dient appellante op 20 maart 2013 een aanvraag voor het verkrijgen van een omgevingsvergunning in voor de activiteiten bouwen, planologische afwijking en milieu, voor het veranderen van een milieu inrichting, het oprichten van een rundveestal en het uitbreiden van een sleufsilo. De omgevingsvergunning is op 18 februari 2014 definitief aan appellante verleend. Een nieuwe financieringsovereenkomst is aangegaan in juni 2014. In september 2014 is vervolgens gestart met de bouwwerkzaamheden, toen de benodigde vergunningen waren verkregen. In september 2015 sluit appellante andermaal een financieringsovereenkomst met de bank. Ditmaal ter financiering van onder meer de melktank. Appellante kan zich niet vinden in de conclusie dat er in haar situatie géén sprake was van onomkeerbare verplichtingen. Voor appellante was het geen optie om af te wijken van de ingeslagen weg. Zij zou een fors bedrag aan advies- en legeskosten verschuldigd zijn zonder dat ze daarvoor iets terug zou krijgen. Verder is appellante gewikkeld in een bedrijfsovernametraject, waarbij een uitbreiding van het bedrijf noodzakelijk is om de financieringslasten, die ontstaan na de bedrijfsovername, te kunnen dragen. In het kader van het bedrijfsovernametraject moest ook nog woonruimte voor de ouders gerealiseerd worden. In de financieringsovereenkomst van juni 2014 is dit reeds meegenomen. Verder zijn de vennoten in september 2014 eigenaar geworden van een perceel bouwgrond waarop inmiddels een nieuwe woning gerealiseerd is. Doordat verweerder met de hiervoor beschreven aspecten geen rekening houdt is appellante van mening dat er geen sprake is van een zorgvuldige besluitvorming. 
    
    
      2.2
      Appellante wijst er op dat zij bij de financieringsovereenkomst rekening heeft gehouden met de extra kosten die verplichte mestverwerking met zich mee zou brengen. De keuze was extra mestverwerking of extra grond verwerven. In de nota van wijziging inzake de Wvgm die op 6 november 2014 aan de Tweede Kamer werd toegezonden (het College begrijpt: de brief geregistreerd onder Kamerstukken II, 2014-2015, 33 979, nr. 17) werd echter, voor het eerst, bepaald dat uitbreiding verplicht gekoppeld moest worden aan grond en niet louter gecompenseerd kon worden door mestverwerking. Op dat moment was de bouw al in volle gang. Met deze extra last heeft appellante geen rekening kunnen houden en zij wordt daar nu onevenredig door getroffen. Verweerder heeft met deze omstandigheid geen rekening willen houden. Om deze reden kan de bestreden beslissing niet in stand blijven.
    
    
      3.1
      Verweerder heeft naar voren gebracht dat hij bij de aantasting van het eigendomsrecht (artikel 1 van het EP) van appellante, naar aanleiding van de uitspraken van 15 juni 2016, rekening houdt met het soort buitengewone omstandigheden dat is genoemd in de nota van wijziging van het Wetsvoorstel grondgebonden groei (Kamerstukken II 2015-2016, 34295, nr. 8). Het gaat daarbij om omstandigheden waardoor een individuele melkveehouder buiten zijn schuld minder fosfaatproductie of meer fosfaatruimte had. Het moet dan wel gaan om een MVFR 2013 die ten minste 10% lager is vastgesteld, dan zonder die omstandigheden het geval zou zijn geweest. Ook wordt er rekening gehouden met bedrijven die vóór 12 december 2013 onomkeerbare verplichtingen zijn aangegaan ten behoeve van een bedrijfsuitbreiding. Ten gevolge van deze buitengewone omstandigheden moet de MVFR 2013 ook ten minste 10% lager zijn vastgesteld dan anders het geval zou zijn geweest.  
      
    
    
      3.2
      Verweerder heeft geoordeeld dat van onomkeerbare verplichtingen voor 12 december 2013 die een buitensporige last met zich meenemen in het geval van appellante geen sprake is. De aannemings- en financieringsovereenkomsten zijn na 12 december 2013 aangegaan. Over onder meer de leges- en advieskosten heeft verweerder het standpunt ingenomen dat dergelijke kosten geen buitensporige last opleveren. Dergelijke kosten behoren volgens verweerder tot het normale ondernemersrisico. Daarmee bevindt appellante zich niet in een andere positie dan andere melkveehouders die het hun vergunde aantal dieren niet hebben gerealiseerd. De bedrijfsovername die uitbreiding van het bedrijf noodzakelijk maakt in verband met de financieringslasten (waaronder die voor de woning van de ouders) is een bewuste keuze geweest, aldus verweerder, waarvan de gevolgen voor rekening komen van appellante. In het verweerschrift heeft verweerder het standpunt ingenomen dat appellante er niet zonder meer op heeft mogen vertrouwen dat de extra hoeveelheid mest als gevolg van de bedrijfsuitbreiding volledig verwerkt zou mogen worden, gelet op de brief van 12 december 2013 waaruit al kon worden afgeleid dat werd ingezet op grondgebondenheid. Het gaat bovendien om een afzonderlijke voorziening die in de Algemene Maatregel van Bestuur (AMvB) grondgebondenheid is vastgelegd. Het melkveefosfaatoverschot in 2013 valt buiten de reikwijdte van de grondgebondenheid. 
      
    
    
      4.1
      Naar het oordeel van het College heeft verweerder, bij de beoordeling van de vraag of de MVFR 2013 in het geval van appellante leidt tot een individuele en buitensporige last, uit kunnen gaan van de door hem ontwikkelde beoordelingscriteria. De uitgangspunten die verweerder heeft gekozen acht het College niet onredelijk. Dat laat overigens onverlet dat het College de vraag of er strijd is met artikel 1 van het EP in volle omvang toetst.
      
    
    
      4.2
      Met verweerder is het College van oordeel dat van het in de wet neergelegde uitgangspunt dat bij de vaststelling van de MVFR niet wordt uitgegaan van het aantal vergunde dieren, maar van het aantal gehouden dieren, in het geval van appellante niet afgeweken hoeft te worden. Zoals het College in zijn uitspraak van 15 juni 2016 heeft overwogen is bij de beoordeling van het beroep op artikel 1 van het EP de totale financiële positie van appellante van belang, inclusief eventuele mogelijkheden om de overtollige bedrijfsmiddelen op andere wijze aan te wenden en geldt voorts dat niet elke last tot strijd met artikel 1 van het EP leidt. Van de investeringen die bij de aankondiging van de met de Wvgm ingevoerde maatregelen waren gedaan, (onder meer) leges en -advieskosten, heeft verweerder terecht kunnen oordelen dat niet aannemelijk is dat deze een buitenproportionele last met zich brengen. De bewijslast hiervoor ligt bij appellante. Zij heeft echter onvoldoende inzichtelijk gemaakt dat voor 12 december 2013 al zodanige, onomkeerbare uitbreidingsinvesteringen zijn gedaan, dat deze op zichzelf een individuele disproportionele last vormen. De overige investeringen, financieringsverplichtingen en extra uitbreidingen zijn na 12 december 2013 aangegaan, toen al duidelijk was, of in ieder geval voor appellante duidelijk kon zijn, dat extra investeringen in de verwerking van mest dan wel de aankoop van grond nodig zouden zijn, in het geval dat de plannen voor de bedrijfsuitbreiding zouden worden doorgezet. Deze kosten komen daarom in hun geheel voor het eigen ondernemingsrisico van appellante. De bedrijfsovername en de in verband daarmee aangegane verplichtingen dienen dan ook voor rekening van appellante te blijven. 
      
    
    
      4.3
      Over de gronden die zien op de extra last die de verplichte grondgebondenheid met zich meebrengt overweegt het College dat niet geheel onvoorzienbaar was dat gedeeltelijke grondgebondenheid verplicht zou kunnen worden. Of de door appellante gestelde omstandigheden, die – zo begrijpt het College – maken dat juist de verplichte grondgebondenheid onevenredige lasten met zich meebrengt vanwege haar specifieke situatie, er toe moeten leiden dat appellante (deels) ontheven moet worden van de grondgebondenheidseis is een omstandigheid die verweerder dient te betrekken bij de beoordeling van een verzoek om ontheffing van die verplichting. Het College wijst in dat verband op zijn uitspraak van 28 september 2017 (ECLI:NL:CBB:2017:319) waarin is geoordeeld dat een beroep op artikel 1 van het EP in verband met de grondgebondenheidsverplichting met zich meebrengt dat dit beroep bij het verlenen van een mogelijke ontheffing van die verplichting dient te worden betrokken. Appellante kan daarvoor een aparte aanvraag indienen. Verweerder heeft in de gevolgen voor appellante van de verlichte grondgebondenheid dus geen aanleiding hoeven zien de MVFR 2013 hoger vast te stellen. Het beroep gericht tegen het besluit van 22 augustus 2017 waarbij de MVFR voor appellante is vastgesteld op 8.449 kg fosfaat is daarom ongegrond. 
      
    
    
      4.4
      Gelet op het bovenstaande is de conclusie dat het bestreden besluit niet in strijd is met artikel 1 van het EP.
      
      
        5.	Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College verklaart het beroep ongegrond.  
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. R.W.L. Koopmans, mr. I.M. Ludwig en 
      mr. T.L. Fernig-Rocour, in aanwezigheid van mr. A.G.J. van Ouwerkerk, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 2 oktober 2018.
    
    
    
    
    
    
    
      w.g. R.W.L. Koopmans				w.g. A.G.J. van Ouwerkerk