ECLI:NL:CRVB:2003:AI0016, Centrale Raad van Beroep, 17-06-2003, 01/3122  WAO e.a.
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2003-06-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Socialezekerheidsrecht

Samenvatting: Gelet op de onderlingen samenhang tussen art. 7:11 en 7:12 Awb moet het strijdig met de Awb worden geacht als op het bezwaar tegen een primair besluit met meer dan één besluit wordt beslist.

01/3122 + 01/3124 + 01/3329 + 01/3330 WAO
    
    U I T S P R A A K
    
    in de gedingen tussen:
    
    [appellant], wonende te [woonplaats], appellant,
    
    en
    
    de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen, gedaagde.
    
    I. ONTSTAAN EN LOOP VAN DE GEDINGEN
    
    Met ingang van 1 januari 2002 is de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen in werking getreden. Ingevolge de Invoeringswet Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen treedt in dit geding de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (Uwv) in de plaats van het Landelijk instituut sociale verzekeringen (Lisv). In deze uitspraak wordt onder Uwv tevens verstaan het Lisv.
    
    [appellant] is bij zijn gemachtigde mr. T.A.M. Visser, destijds advocaat te 's-Gravenhage, op bij aanvullend beroepschrift aangevoerde gronden in hoger beroep gekomen van een onder dagtekening 20 april 2001 door de rechtbank 's-Gravenhage tussen partijen geven uitspraak, waarnaar hierbij wordt verwezen. 
    
    Het Uwv is op bij aanvullend beroepschrift aangevoerde gronden eveneens van deze uitspraak in hoger beroep gekomen.
    
    Beide partijen hebben een verweerschrift ingediend.
    
    De gedingen zijn behandeld ter zitting van de Raad, gehouden op 25 maart 2003, waar [appellant] niet is verschenen en waar het Uwv zich heeft doen vertegenwoordigen door zijn juridisch medewerker E. van Onzen.
    
    II. MOTIVERING
    
    
      [appellant] heeft zich per 3 juni 1996 ziek gemeld. Na ommekomst van de zogeheten wachttijd van 52 weken is [appellant] bij besluit van 30 mei 1997 met ingang van 2 juni 1997 door het Uwv in aanmerking gebracht voor een uitkering ingevolge de Algemene Arbeidsongeschiktheidswet (AAW) en de Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering (WAO), berekend naar een mate van arbeidsongeschiktheid van 25 tot 35%. Dit besluit is door het Uwv ingetrokken vanwege een onjuist dagloon waarnaar de uitkering ingevolge de WAO was berekend. Bij besluit van 27 juni 1997 is [appellant] opnieuw met ingang van 
      2 juni 1997 in aanmerking gebracht voor een uitkering ingevolge de AAW en de WAO, berekend naar een mate van arbeidsongeschiktheid van 25 tot 35% en, wat de toepassing van de WAO betreft, op basis van een dagloon van f 120,04.
      De bezwaren van [appellant] tegen dit besluit heeft het Uwv bij twee afzonderlijke besluiten ongegrond verklaard: het bezwaar tegen het dagloon bij besluit van 9 februari 1999 (besluit I) en het bezwaar tegen de mate van arbeidsongeschiktheid bij besluit van 10 februari 1999 (besluit II).
      Inmiddels had [appellant] zich op 1 december 1997 toegenomen arbeidsongeschikt gemeld. Na ommekomst van een wachttijd van vier weken is [appellant] met ingang van 29 december 1997 volledig arbeidsongeschikt geacht. Bij besluit van 16 december 1998 is de WAO-uitkering van [appellant] met ingang van 19 januari 1999 ingetrokken, omdat de mate van arbeidsongeschiktheid van [appellant] minder dan 15% bedroeg. Onder gegrondverklaring van het daartegen gemaakte bezwaar heeft het Uwv bij besluit van 3 december 1999 (besluit III) de WAO-uitkering van [appellant] met ingang van 
      26 januari 1999 herzien en nader vastgesteld naar een mate van 15 tot 25% en deze uitkering ingetrokken per 21 juli 1999, omdat de mate van arbeidsongeschiktheid minder dan 15% bedroeg.
    
    
    De rechtbank heeft bij de aangevallen uitspraak het beroep tegen besluit I ongegrond verklaard en het beroep tegen besluit II gegrond verklaard. Besluit II is vernietigd en de rechtbank heeft vastgesteld dat de AAW/WAO-uitkering per 2 juni 1997 wordt berekend naar een mate van arbeidsongeschiktheid van 35 tot 45%. Het beroep tegen besluit III heeft de rechtbank niet-ontvankelijk verklaard.
    
    De Raad zal in verband van de ingestelde hoger beroepen eerst een oordeel geven met betrekking tot de besluiten I en II.
    
    Het hoger beroep van [appellant] met betrekking tot de besluiten I en II behelst uitsluitend de grief dat de rechtbank ten onrechte van oordeel is dat het Uwv bij twee afzonderlijke besluiten op het bezwaar tegen het besluit van 27 juni 1997 mocht beslissen. Deze grief heeft [appellant] toegelicht door er op te wijzen dat sprake is van één primair besluit, waarbij aan hem met ingang van 2 juni 1997 een uitkering ingevolge de WAO is toegekend. De omstandigheid dat bij dit besluit zowel de mate van arbeidsongeschiktheid als de hoogte van het dagloon is vastgesteld, maakt niet dat er sprake is van twee afzonderlijke besluiten. Voor het nemen van twee afzonderlijke beslissingen op bezwaar bestaat dan ook geen enkele aanleiding. 
    
    De rechtbank heeft haar door [appellant] aangevochten oordeel gemotiveerd met de overweging dat door het bestuursorgaan op grond van artikel 7:11 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) op de grondslag van het bezwaar een heroverweging plaatsvindt. In de wet is niet bepaald dat een bestuursorgaan is gehouden één beslissing op bezwaar te nemen. 
    
    De Raad, in aanmerking nemend dat hier sprake is van één primair besluit, overweegt dienaangaande dat uit het stelsel van de Awb volgt dat op het bezwaar daartegen met één besluit wordt beslist. De Raad wijst er in dit verband op dat als het bezwaar ontvankelijk is, artikel 7:11 van de Awb voorschrijft dat op grondslag van het bezwaar een heroverweging van het primaire besluit plaatsvindt, terwijl artikel 7:12 van de Awb bepaalt dat de beslissing op het bezwaarschrift dient te berusten op een deugdelijke motivering, die bij de bekendmaking van het besluit op bezwaar wordt vermeld. De Raad is van oordeel dat, gelet op de onderlinge samenhang van deze bepalingen, het in strijd met het bepaalde in de Awb moet worden geacht als op het bezwaar tegen een primair besluit met meer dan één besluit wordt beslist. 
    
    
      Uit het hiervoor overwogene vloeit voort dat het hoger beroep met betrekking tot de besluiten I en II doel treft. De aangevallen uitspraak komt reeds op deze grond ten aanzien van de besluiten I en II voor vernietiging in aanmerking.
      De rechtsgevolgen van besluit I laat de Raad in stand, omdat het beroep van [appellant] zich niet richt tegen het daarbij vastgestelde dagloon. 
    
    
    Voorts is de Raad van oordeel dat ook de rechtsgevolgen van besluit II in stand kunnen blijven. Daartoe overweegt de Raad dat het Uwv in hoger beroep is gekomen van het oordeel van de rechtbank dat een berekening van de mate van arbeidsongeschiktheid op basis van een maandloonvergelijking (in plaats van de door het Uwv gehanteerde uurloonvergelijking) uitkomt op een arbeidsongeschiktheidspercentage van 35,8%, hetgeen leidt tot indeling in de arbeidsongeschiktheidsklasse van 35 tot 45%, in plaats van de bij het bestreden besluit II gedane indeling in de arbeidsongeschiktheidsklasse 25 tot 35%. Het Uwv heeft daartoe aangevoerd dat inderdaad bij het bestreden besluit ten onrechte is uitgegaan van een uurloonvergelijking, maar dat ook van een onjuist maatmanloon is uitgegaan. Bij aanvullend beroepschrift heeft het Uwv berekend dat het voor [appellant] geldende maatmanloon per 2 juni 1997 f 2624,22 per maand was en dat daarvan uitgaande de mate van arbeidsongeschiktheid van [appellant] 29,4% per die datum is, zodat hij bij het bestreden besluit terecht is ingedeeld in de arbeidsongeschiktheidsklasse van 25 tot 35%. 
    
    De Raad heeft gelet op de onderliggende gedingstukken van arbeidskundige aard geen reden deze berekening voor onjuist te houden en volgt het Uwv daarin. Ook overigens heeft de Raad geen aanknopingspunten voor de veronderstelling dat het besluit II niet op een deugdelijke medische en arbeidskundige grondslag berust. 
    
    Thans komt de Raad toe aan het hoger beroep van [appellant] en het Uwv met betrekking tot besluit III.
    
    
      De rechtbank heeft het beroep tegen dit besluit niet-ontvankelijk verklaard. De rechtbank heeft daartoe als volgt overwogen, waarbij [appellant] als eiser en het Uwv als verweerder is aangeduid:
      "Het primaire besluit betreft een intrekking van de WAO-uitkering per 19 januari 1999. In de beslissing op bezwaar heeft verweerder het bezwaar van eiser gegrond verklaard. Vervolgens heeft verweerder de mate van arbeidsongeschiktheid nader vastgesteld op 15 tot 25% en de ingangsdatum, in verband met de in acht te nemen uitlooptermijn, verschoven naar 
      26 januari 1999. Voorts is in dit besluit de WAO-uitkering per 21 juli 1999 ingetrokken. De rechtbank is van oordeel dat met deze hoeveelheid van wijzigingen, zowel wat de mate van arbeidsongeschiktheid betreft als wat de in geding zijnde data betreft, in wezen de primaire beslissing is vervangen door een nieuwe, inhoudelijk geheel gewijzigde beslissing. Naar het oordeel van de rechtbank dient het besluit dan ook te worden gelezen als primair besluit. Het namens eiser ingediende beroepschrift dient dan als bezwaarschrift te worden aangemerkt. In verband met het vorengaande dient het beroep niet-ontvankelijk te worden verklaard. Verweerder zal alsnog een beslissing op de bezwaren van eiser dienen te nemen."
    
    
    [appellant] heeft zich tegen het oordeel van de rechtbank gekeerd dat het (inleidend) beroepschrift dient te worden aangemerkt als een bezwaarschrift tegen een nieuwe primaire beslissing. [appellant] heeft daartoe aangevoerd dat het Uwv in het kader van het bezwaar tegen het besluit tot intrekking van zijn uitkering met ingang van 19 januari 1999 in elk geval niet mocht beslissen met betrekking tot zijn aanspraak op uitkering met ingang van 21 juli 1999. Nu het Uwv bij de beoordeling van de aanspraak op uitkering met ingang van 21 juli 1999 is uitgegaan van een toename van de resterende verdiencapaciteit is sprake van een ander feitencomplex. Voorzover het Uwv bij beslissing op bezwaar met betrekking tot appellants aanspraak op uitkering met ingang van 21 juli 1999 heeft beslist, komt de beslissing op bezwaar voor vernietiging in aanmerking. Het Uwv zal alsnog een nadere primaire beslissing dienen te nemen, waartegen afzonderlijk bezwaar openstaat, aldus [appellant].
    
    
      Het Uwv heeft zich eveneens gekeerd tegen evenvermeld oordeel van de rechtbank met betrekking tot besluit III. Daartoe is aangevoerd dat het bezwaar van [appellant] tegen het primaire besluit van 16 december 1998 was gericht tegen de te korte uitlooptermijn en dat het maatmanloon ten onrechte niet was aangepast aan zijn leeftijd. In het kader van de heroverweging heeft het Uwv de uitlooptermijn met een week verlengd en een berekening gemaakt van het arbeidsongeschiktheidspercentage met inachtneming van aanpassing van het maatmanloon (en de restverdiencapaciteit) naar de leeftijd van [appellant] van 22 jaar, welke aanpassing heeft geleid tot een mate van arbeidsongeschiktheid van 15 tot 25%. Voorts heeft het Uwv per 21 juli 1999 de oorspronkelijk aan het primaire besluit ten grondslag gelegde loonkundige berekening gehandhaafd, omdat [appellant] op die datum 23 jaar was geworden en die berekening uitgaat van de op die leeftijd geldende loongegevens. Het Uwv meent dat de bovenstaande wijzigingen voortvloeien uit de heroverweging op bezwaar van de primaire beslissing per 19 januari 1999, waarbij sprake is en blijft van hetzelfde feitencomplex. Daarnaast heeft het Uwv aangevoerd dat de belangen van [appellant] niet zijn geschaad, onder andere omdat de loonkundige bezwaren die tot de wijziging hebben geleid ook tijdens een hoorzitting zijn behandeld. Ten slotte heeft het Uwv ter ondersteuning van zijn standpunt gewezen op de uitspraak van de Raad van 4 april 2001, gepubliceerd in USZ 2001/163, RSV 2001/146 en 
      JB 2001/137.
    
    
    
      De Raad overweegt naar aanleiding van het hoger beroep van partijen met betrekking tot besluit III als volgt.
      Ingevolge artikel 7:11, eerste lid, van de Awb vindt op de grondslag van het bezwaar heroverweging plaats van het in bezwaar bestreden besluit. Voorts vloeit uit het bepaalde in het tweede lid van dit artikel voort dat het bestuursorgaan dat besluit, voorzover de heroverweging daartoe aanleiding geeft, herroept en voorzover nodig in de plaats daarvan een nieuw besluit neemt.
      Het primaire besluit van 16 december 1998 ziet op de intrekking van de arbeidsongeschiktheidsuitkering van [appellant] per 19 januari 1999. Heroverweging van dat besluit heeft het Uwv tot de slotsom gebracht dat de uitlooptermijn een week te kort was en dat de loonkundige berekening van het arbeidsongeschiktheidspercentage onjuist was. Met inachtneming van de uit 's Raads jurisprudentie voortvloeiende eisen ten aanzien van de in acht te nemen uitlooptermijn heeft het Uwv met ingang van 26 januari 1999 de arbeidsongeschiktheidsuitkering van [appellant] alsnog herzien naar een mate van arbeidsongeschiktheid van 15 tot 25%, zulks op basis van een nieuwe loonkundige berekening. Voorts is de oorspronkelijke loonkundige berekening per 21 juli 1999, de datum waarop [appellant] 23 jaar werd, gehandhaafd en is in overeenstemming hiermee per die datum de WAO-uitkering ingetrokken.
    
    
    Naar de Raad in de van de zijde van het Uwv aangehaalde uitspraak reeds heeft geoordeeld verzet de heroverweging van besluiten als hier aan de orde zich er niet tegen dat de herroeping van het primaire besluit en de vervanging daarvan door een nieuw besluit ertoe leidt dat - op grond van eisen van zorgvuldigheid - de intrekking of herziening van de arbeidsongeschiktheidsuitkering met ingang van een later tijdstip plaatsvindt. Daarbij heeft de Raad het van belang geacht dat het bestreden besluit is gebaseerd op hetzelfde feitencomplex als het primaire besluit en derhalve blijft binnen de grondslag en reikwijdte van het - herroepen - primaire besluit. Ten slotte acht de Raad in dit verband nog van belang dat [appellant] door deze gang van zaken niet is benadeeld, nu hij voorafgaande aan het nemen van besluit III op de hoorzitting van 30 september 1999 de gelegenheid heeft gehad de bezwaren tegen het primaire besluit toe te lichten en in de gelegenheid is gesteld om te reageren op een op basis van het verhandelde op de hoorzitting door de arbeidsdeskundige C. van den Hoek bij rapport van 4 november 1999 gedane schatting van de mate van arbeidsongeschiktheid van [appellant] per 22 juli 1999. Van die gelegenheid heeft [appellant] toenmalige gemachtigde bij brief van 24 november 1999 metterdaad gebruik gemaakt. Een en ander leidt ertoe dat de proceseconomie wordt bevorderd.
    
    De aangevallen uitspraak komt met betrekking tot besluit III eveneens voor vernietiging in aanmerking, nu het inleidend beroep ten onrechte niet-ontvankelijk is verklaard. 
    
    Voorts is de Raad van oordeel dat het geding met betrekking tot besluit III geen nadere behandeling door de rechtbank behoeft. Partijen hebben niet om terugverwijzing verzocht en de Raad acht zich door de gedingstukken voldoende ingelicht omtrent de medische en arbeidskundige aspecten van de onderwerpelijke schatting per 26 januari 1999 en 21 juli 1999.
    
    Wat betreft het medische aspect rust het bestreden besluit op het onderzoek door de verzekeringsarts J.J. Haitsma. Deze is bij rapport van 6 augustus 1998 tot de conclusie gekomen dat de eerder vastgestelde medische beperkingen onverminderd van kracht waren. De bezwaarverzekeringsarts A.J.D. Versteeg is bij rapport van 5 augustus 1999 tot de conclusie gekomen dat in het voor [appellant] geldende belastbaarheidspatroon van 18 maart 1997 in meer dan voldoende mate rekening is gehouden met de beperkingen in de belastbaarheid. Beide artsen hadden de beschikking over uitvoerige inlichtingen van de [appellant] behandeld hebbende medici. [appellant] heeft in beroep en hoger beroep geen medische gegevens ingezonden die erop zouden kunnen wijzen dat de opvatting van de (bezwaar)verzekeringsarts voor onjuist moet worden gehouden. De Raad ziet ook overigens geen aanleiding te twijfelen aan de medische oordeelsvorming die aan het besluit III ten grondslag is gelegd.
    
    De arbeidskundige kant van de onderhavige schatting berust op het rapport van 20 november 1998 van de arbeidsdeskundige M.A.W. Vrolijk en het door de register- arbeidsdeskundige C. van den Hoek op 4 november 1999 opgemaakte rapport. De Raad is van oordeel dat door deze rapporten in onderlinge samenhang beschouwd in voldoende mate aannemelijk is geworden dat [appellant] met voor hem gelet op zijn medische beperkingen geschikte arbeid een zodanig inkomen kon verwerven dat het verlies aan verdiencapaciteit per 26 januari 1999 23,15% bedroeg en per 21 juli 1999 9,6%. Daarbij heeft de Raad nog in aanmerking genomen dat de arbeidsdeskundige Vrolijk aandacht heeft besteed aan mogelijke overschrijdingen van de belastbaarheid van [appellant] en overleg heeft gevoerd met de verzekeringsarts Haitsma. 
    
    Met betrekking tot de loonkundige berekening van het verlies aan verdiencapaciteit overweegt de Raad dat hij geen aanleiding ziet voor de veronderstelling dat de register-arbeidsdeskundige Van den Hoek daarbij van onjuiste gegevens is uitgegaan of dat die berekening anderszins voor onjuist moet worden gehouden. 
    
    Het besluit III berust mitsdien op een toereikende medische en arbeidskundige grondslag. Het inleidend beroep daartegen moet in verband hiermee ongegrond worden verklaard.
    
    De Raad acht geen termen aanwezig om toepassing te geven aan artikel 8:75 van de Awb.
    
    Gelet op de grondslag van de vernietiging van de besluiten I en II door de Raad wordt bepaald dat het Uwv aan [appellant] het in eerste aanleg betaalde recht tot een bedrag van € 27,23 vergoedt en in hoger beroep tot een bedrag van € 77,14.
    
    III. BESLISSING
    
    De Centrale Raad van Beroep,
    
    Recht doende:
    
    
      Vernietigt de aangevallen uitspraak; 
      Vernietigt de besluiten I en II;
      Bepaalt dat de rechtsgevolgen van de vernietigde besluiten I en II in stand blijven;
      Verklaart het beroep tegen besluit III ongegrond;
      Bepaalt dat het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen aan [appellant] het betaalde recht tot een bedrag van € 104,37 vergoedt.
    
    
    Aldus gegeven door mr. Ch. van Voorst als voorzitter en mr. D.J. van der Vos en mr. H.G. Lubberdink als leden, in tegenwoordigheid van mr. J.W.P. van der Hoeven als griffier en uitgesproken in het openbaar op 17 juni 2003.
    
    (get.) Ch. van Voorst.
    
    (get.) J.W.P. van der Hoeven.