ECLI:NL:RVS:2016:616, Raad van State, 09-03-2016, 201408380/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2016-03-09 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 5 november 2012 heeft het college [appellant] onder oplegging van een dwangsom gelast om binnen dertien weken na verzending van het besluit de woonboot gelegen op de hoek Overrijn/Zijlsingel te Leiden (hierna: het perceel) te (laten) verwijderen en verwijderd te (laten) houden.

201408380/1/A1.
    Datum uitspraak: 9 maart 2016
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te Leiden,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 3 september 2014 in zaken nrs. 14/2166, 14/3664 en 14/5266 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Leiden.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 5 november 2012 heeft het college [appellant] onder oplegging van een dwangsom gelast om binnen dertien weken na verzending van het besluit de woonboot gelegen op de hoek Overrijn/Zijlsingel te Leiden (hierna: het perceel) te (laten) verwijderen en verwijderd te (laten) houden.
    
    Bij besluit van 11 november 2013 heeft het college de aan het besluit verbonden begunstigingstermijn verlengd tot zes weken na de beslissing op het ingediende bezwaar.
    
    Bij besluit van 7 april 2014 heeft het college het door [appellant] tegen het besluit van 5 november 2012 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij dit besluit heeft het college tevens het tegen het wijzigingsbesluit van 11 november 2013 gemaakte bezwaar gegrond verklaard en de aan het besluit verbonden begunstigingstermijn verlengd tot één jaar na de verzending van het besluit van 7 april 2014.
    
    Bij besluit van 24 juli 2013 heeft het college geweigerd [appellant] een omgevingsvergunning te verlenen voor het gebruik van het water op het perceel voor het aanleggen van een woonschip.
    
    Bij besluit van 24 september 2013 heeft het college geweigerd [appellant] een ligplaatsvergunning te verlenen voor het aanleggen van een woonschip op het perceel.
    
    Bij afzonderlijke besluiten van 11 februari 2014 heeft het college de tegen de besluiten van 24 juli 2013 en 24 september 2013 door [appellant] ingediende bezwaren ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 3 september 2014 heeft de rechtbank de door [appellant] tegen de besluiten van 11 februari 2014 en 7 april 2014 ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft bij brieven van 11 december 2014 en 13 februari 2015 verweerschriften ingediend.
    
    Bij besluit van 20 maart 2015 heeft het college de aan het in bezwaar gehandhaafde besluit van 5 november 2012 verbonden begunstigingstermijn verlengd tot zes weken na de uitspraak van de Afdeling op het hoger beroep.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 15 juni 2015, waar [appellant], bijgestaan door mr. F. van Schaik, advocaat te Berkel en Rodenrijs, en het college, vertegenwoordigd door mr. A. Kooij en W.B.A. Mullink, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. [appellant] heeft, naar niet in geschil is, in 2004 met een woonschip ligplaats ingenomen op het perceel. Op 24 september 2012 heeft een toezichthouder van de gemeente, naar aanleiding van een daartoe namens de "Vereniging van Eigenaren Overrijn te Leiden" ingediend verzoek, een controle uitgevoerd op het perceel teneinde vast te stellen of de aanwezigheid van het woonschip van [appellant] ter plaatse een overtreding van wettelijke voorschriften inhoudt. Van deze controle is op dezelfde datum een rapportage opgemaakt.
    
    Omdat het college zich naar aanleiding van deze controle op het standpunt heeft gesteld dat de aanwezigheid van het woonschip zowel in strijd is met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), als met artikel 3 van de Verordening op de Woonschepen 2009 van de gemeente Leiden, heeft het [appellant] een last onder dwangsom opgelegd. [appellant] heeft, hangende de bezwaarprocedure tegen dat besluit, op 17 april 2013 zowel een aanvraag om een omgevingsvergunning als een aanvraag om een ligplaatsvergunning ingediend. Het college heeft beide aanvragen afgewezen.
    
    2. Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan.
    
    Ingevolge artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 1°, kan de omgevingsvergunning, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, slechts worden verleend indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking.
    
    Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "De Waard" rust op het perceel de bestemming "Water".
    
    Ingevolge artikel 10, lid 10.1, aanhef, van de bestemmingsplanregels, zijn de voor "Water" aangewezen gronden bestemd voor:
    
    a. water en waterhuishoudkundige voorzieningen, waaronder voorzieningen voor waterberging, -aanvoer en -afvoer, zoals watergangen, waterlopen en waterpartijen;
    
    b. wonen;
    
    c. groenvoorzieningen;
    
    d. voorzieningen voor verkeer en verblijf, bruggen, duikers, steigers, vlonders, meerpalen en gelijksoortige voorzieningen.
    
    Ingevolge lid 10.3, onder 10.3.1, mag binnen de bestemming "Water" alleen gewoond worden in woonschepen. Uitsluitend de op de verbeelding met (wl) aangewezen gronden zijn mede bestemd voor het innemen van ligplaatsen door woonschepen.
    
    Ingevolge lid 10.5, kan het bevoegd gezag een omgevingsvergunning verlenen voor het afwijken van het bepaalde in lid 10.1 voor het innemen van een ligplaats met een woonboot. Daarbij wordt in ieder geval rekening gehouden met de toegankelijkheid van de ligplaats, de privacy van omwonenden, de leefbaarheid en de ruimtelijke kwaliteit.
    
    Ingevolge artikel 3 van de Woonschepenverordening 2009 van de gemeente Leiden (hierna: de Woonschepenverordening) is het verboden om zonder een vergunning van het college met een woonschip een ligplaats in te nemen.
    
    Ingevolge artikel 5, eerste lid, stelt de gemeenteraad een ligplaatsenplan vast waarin wordt aangegeven op welke locaties een ligplaatsvergunning voor woonschepen kan worden verleend.
    
    Het hoger beroep met betrekking tot de omgevingsvergunning
    
    3. De locatie van het perceel is op de verbeelding van het bestemmingsplan niet als woonschepenligplaats (wl) aangeduid. Daarmee is de aanwezigheid van het woonschip op het perceel en het gebruik daarvan ten behoeve van wonen in strijd met het bestemmingsplan.
    
    4. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college de door hem aangevraagde omgevingsvergunning in redelijkheid heeft kunnen weigeren. Volgens hem heeft de rechtbank het college ten onrechte gevolgd in het standpunt dat het uit stedenbouwkundig oogpunt ongewenst is om woonschepen aan belangrijke waterstructuren in de gemeente aan te leggen. Anders dan het college stelt, blijkt volgens [appellant] nergens uit dat het college een beleid voert dat erop is gericht de voor de stad belangrijke waterstructuren vrij te houden van aangemeerde schepen. Vele door hem in beroep aangedragen voorbeelden tonen volgens hem aan dat het college juist aanvaardt dat op alle belangrijke waterwegen in en rond de stad zowel pleziervaartuigen als permanente schepen zijn aangemeerd. Volgens [appellant] valt daarom niet in te zien waarom zijn woonschip ter plaatse op stedenbouwkundige bezwaren stuit en de aanwezigheid daarvan afdoet aan de ruimtelijke kwaliteit.
    
    4.1. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de beslissing om al dan niet met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 1º, van de Wabo een omgevingsvergunning te verlenen voor het afwijken van het bestemmingsplan behoort tot de bevoegdheid van het college, waarbij het college beleidsvrijheid heeft en de rechter de beslissing terughoudend moet toetsen, dat wil zeggen zich moet beperken tot de vraag of het college in redelijkheid tot zijn besluit heeft kunnen komen.
    
    4.2. Het college heeft aan de weigering de omgevingsvergunning te verlenen ten grondslag gelegd dat het uit stedenbouwkundig oogpunt ongewenst is om woonschepen aan voor de stad belangrijke waterstructuren aan te leggen. Het heeft daarbij verwezen naar het aanvullend stedenbouwkundig advies "Woonschepen Overrijn 1 en 19a, stedenbouwkundige aspecten" van 5 december 2013 (hierna: het advies), waarin wordt vermeld dat de Overrijn tot de stedelijke hoofdwaterstructuur behoort. Het college stelt zich voor deze als belangrijk aan te merken waterloop, conform de visie bij het bestemmingsplan, op het standpunt dat de oevers zoveel mogelijk openbaar en groen moeten blijven. Volgens het advies dienen de oevers voorts zo aantrekkelijk mogelijk te worden ingericht voor verblijf en beeldkwaliteit en dienen de belangrijke historische waterlopen zichtbaar en herkenbaar te blijven. De aanwezigheid van woonschepen betekent volgens het advies dat het zicht op en vanaf het water wordt belemmerd en dat de ruimtelijke relatie tussen water en land wordt verstoord. In het advies wordt daarom afgeraden het aantal woonschepen uit te breiden. Verder zijn in het advies verschillende voorbeelden genoemd van woonschepen in de gemeente, waarbij op de oevers bouwwerken, schuttingen en hagen zijn opgericht, waarmee het gewenste openbare karakter van de oevers wordt aangetast.
    
    De rechtbank heeft, gelet op voormelde motivering die het college aan het besluit ten grondslag heeft gelegd, terecht geoordeeld dat het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het verlenen van de omgevingsvergunning in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Het betoog van [appellant] dat in strijd met dit beleid ook aan de overzijde van het perceel aan de oever schepen zijn aangemeerd, doet daaraan niet af. Het college heeft ter zitting verklaard dat het daar om een andere situatie gaat omdat de betrokken schepen geen woonschepen maar pleziervaartuigen zijn, die bij de aldaar aanwezige woningen behoren.
    
    Het college heeft zich, mede gelet op hetgeen daarover in het eerdergenoemde stedenbouwkundig advies is vermeld, in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat woonschepen een groter beslag op de openbare ruimte leggen dan pleziervaartuigen, nu zij permanent op dezelfde plaats aanwezig zijn. Dit beslag op de openbare ruimte zou bovendien blijvend worden bestendigd, als het college daarvoor een omgevingsvergunning zou verlenen.
    
    Dat, zoals [appellant] verder stelt, in de gemeente vele andere (woon)schepen aan de hoofdwaterstructuur zijn aangemeerd, maakt het oordeel van de rechtbank evenmin onjuist. Dat ten tijde van de vorming van het huidige beleid van een historisch ontstane situatie sprake was die daarmee niet strookte, betekent niet dat het college gehouden was die te bestendigen. Het college is, zowel in het verweerschrift van 11 december 2014 als ter zitting van de Afdeling, gedetailleerd op de door [appellant] genoemde gevallen ingegaan. Het heeft daarmee aannemelijk gemaakt dat in die gevallen wordt onderzocht of de benodigde vergunningen zijn verleend en of daartegen zal moeten worden opgetreden, voor zover dat niet reeds is gebeurd.
    
    De conclusie is dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat het college de door [appellant] aangevraagde omgevingsvergunning in redelijkheid heeft kunnen weigeren.
    
    Het betoog faalt.
    
    Het hoger beroep met betrekking tot de ligplaatsvergunning
    
    5. Gelet op hetgeen onder 3 is overwogen, heeft [appellant] in ieder geval een omgevingsvergunning nodig voor het gebruik van het water voor het permanent aanleggen van zijn woonschip. Uit het onder 4.2 overwogene volgt dat de rechtbank terecht tot het oordeel is gekomen dat het college [appellant] de gevraagde omgevingsvergunning mocht weigeren. Gelet hierop heeft [appellant] geen belang bij het verkrijgen van een ligplaatsvergunning. Zijn betoog dienaangaande behoeft derhalve geen bespreking.
    
    Het hoger beroep met betrekking tot de last onder dwangsom
    
    6. [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte geen grond heeft gevonden voor het oordeel dat bijzondere omstandigheden aan het handhavend optreden in de weg staan. Daartoe voert hij aan dat voor de overtreding concreet zicht op legalisatie bestaat. Verder stelt hij dat het college de aanwezigheid van zijn woonboot ter plaatse jarenlang heeft gedoogd, zodat ook nu geen grond bestaat voor handhavend optreden.
    
    [appellant] wijst er verder op dat de persoon die in 2012 om handhaving heeft verzocht, inmiddels is verhuisd en de overige bewoners uit het tegenover zijn woonboot gelegen appartementencomplex schriftelijk hebben verklaard tegen de aanwezigheid van zijn boot geen bezwaren te hebben.
    
    Volgens [appellant] is het handhavend optreden voorts onevenredig omdat het een met artikel 8 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM) strijdige uithuiszetting inhoudt. De rechtbank heeft verder volgens [appellant] miskend dat het college onvoldoende rekening heeft gehouden met zijn persoonlijke situatie, te weten de omstandigheden dat hij weduwnaar is, de zorg heeft voor een minderjarige zoon en hij financieel niet in staat is om in alternatieve huisvesting te voorzien.
    
    6.1. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    6.2. Anders dan [appellant] stelt, bestaat voor de overtreding geen concreet zicht op legalisatie. De omgevingsvergunning voor het gebruik van het perceel voor wonen in strijd met het bestemmingsplan is geweigerd. Zoals hiervoor onder 4.2 is overwogen, heeft de rechtbank dit besluit terecht niet onredelijk geacht.
    
    Dat het college lange tijd niet tegen de aanwezigheid van de woonboot is opgetreden, leidt niet tot het oordeel dat niet meer handhavend mocht worden opgetreden. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer de uitspraak van 6 maart 2013, in zaak nr. 201205596/1/A1) is het enkele tijdsverloop, ongeacht de duur ervan, geen bijzondere omstandigheid in verband waarmee van handhavend optreden dient te worden afgezien.
    
    Het betoog dat de rechtbank heeft miskend dat het handhavend optreden in strijd is met artikel 8 van het EVRM, faalt eveneens. In het eerste lid van artikel 8 van het EVRM is bepaald dat een ieder recht heeft op respect voor zijn privéleven, zijn familie- en gezinsleven, zijn woning en zijn correspondentie. In het tweede lid is bepaald dat geen inmenging van enig openbaar gezag is toegestaan in de uitoefening van dit recht, dan voor zover bij de wet is voorzien en in een democratische samenleving noodzakelijk is in het belang van de nationale veiligheid, de openbare veiligheid of het economisch welzijn van het land, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden of voor de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.
    
    Het besluit van 7 april 2014 dient te worden beschouwd als een inmenging in de door artikel 8, eerste lid, van het EVRM beschermde rechten van [appellant]. Echter, deze inmenging moet gelet op het tweede lid van dat artikel toelaatbaar worden geacht. Immers, het college is op grond van artikel 5:32, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht, gelezen in verbinding met artikel 125 van de Gemeentewet bevoegd om, door middel van een last onder dwangsom, handhavend op te treden tegen een illegale situatie. De inmenging is derhalve bij wet voorzien en moet voorts worden aangemerkt als een maatregel die nodig en passend is in het belang van het voorkomen van wanordelijkheden, waarbij een evenwichtige afweging heeft plaatsgevonden tussen de belangen van [appellant] enerzijds, en die van de gemeenschap als geheel anderzijds.
    
    De rechtbank heeft verder in de door [appellant] naar voren gebrachte omstandigheid dat de persoon die om handhaving heeft verzocht inmiddels is verhuisd, evenmin grond gevonden voor het oordeel dat het college van handhavend optreden had dienen af te zien. Die omstandigheid doet er immers niet aan af dat het college bevoegd en in beginsel ook verplicht is om handhavend op te treden tegen met de wet strijdige situaties.
    
    Het betoog van [appellant] dat het handhavend optreden onevenredig is, nu hij financieel niet in staat is in alternatieve woonruimte te voorzien, wordt evenmin gevolgd. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat [appellant], door in het verleden zonder de vereiste vergunningen ligplaats in te nemen op het perceel, het risico heeft aanvaard dat het college op enig moment tot handhaving zou overgaan. Hij had voorts de voor hem negatieve gevolgen daarvan kunnen beperken door zich bij de gemeente als woningzoekende aan te melden, in ieder geval op het moment dat het college daadwerkelijk tot handhaving overging, hetgeen hij, zoals hij ter zitting heeft verklaard, niet heeft gedaan.
    
    Gelet op het vorenoverwogene heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat geen bijzondere omstandigheden aan het handhavend optreden in de weg stonden.
    
    Het betoog faalt.
    
    7. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. M. Vlasblom, voorzitter, en mr. Y.E.M.A. Timmerman-Buck en mr. J.Th. Drop, leden, in tegenwoordigheid van mr. D.L. Bolleboom, griffier.
    
    w.g. Vlasblom w.g. Bolleboom
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 9 maart 2016
    
    641.