ECLI:NL:CBB:2012:BX1248, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 12-07-2012, AWB 11/509
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2012-07-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Kapitaallastenproblematiek ziekenhuizen. De situatie dat vanwege bijzondere omstandigheden de kapitaallasten dusdanig zijn dat deze op termijn niet tot een aanvaardbare omvang kunnen worden teruggebracht, betreft geen in de Beleidsregel Afschrijving verdisconteerde omstandigheid. Verweerster dient nader te onderzoeken of appellante de kapitaallasten onder het regime van de Beleidsregel Garantieregeling Kapitaallasten 2011 t/m 2016 tot een aanvaardbare omvang kan terugbrengen.

College van Beroep voor het bedrijfsleven
    
    
      AWB 11/509						12 juli 2012
      13950 - Wet marktordening gezonheidszorg
    
    
    
    Uitspraak in de zaak van:
    
    
      Stichting Samenwerkende Schiedamse en Vlaardingse Ziekenhuizen, te Schiedam (hierna: Vlietland Ziekenhuis), appellante,
      gemachtigde: mr. drs. K.D. Meersma, advocaat te Amsterdam,
    
    
    tegen
    
    
      de Nederlandse Zorgautoriteit, verweerster,
      gemachtigden: mr. drs. J.J. Rijken en mr. H.M. den Herder, beiden advocaat te Den Haag.
    
    
    
      Aan dit geding neemt voorts als partij deel Onderlinge Waarborgmaatschappij DSW Zorgverzekeraar U.A., te Schiedam (hierna: DSW),
      gemachtigden: drs. D. Pons en drs. M.J.G. Cornelissen. 
    
    
    
      1.	De procedure
      Appellante heeft bij brief, bij het College binnengekomen op 27 juni 2011, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerster van 17 mei 2011. Bij dit besluit heeft verweerster de bezwaren van appellante tegen de beschikking van 5 januari 2011, waarbij appellantes verzoek is afgewezen om in totaal € 20 miljoen versneld te mogen afschrijven, ongegrond verklaard.
      Bij brief van 31 augustus 2011 heeft appellante de gronden van haar beroep aangevuld.
      Bij brief van 6 december 2011 heeft verweerster een verweerschrift ingediend en de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd.
      Naar aanleiding van het verweerschrift van verweerster heeft appellante bij brief van 28 februari 2012 een nadere memorie overgelegd.
      Op 13 maart 2012 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij partijen bij monde van hun gemachtigden hun standpunten nader hebben toegelicht. Ter zitting zijn voorts van de zijde van het Vlietland Ziekenhuis A en B, alsmede van de zijde van verweerster, C en D, verschenen.
    
    
    
      2.	De grondslag van het geschil
      	Met ingang van 2012 is voor de ziekenhuiszorg een nieuw bekostigingsmodel ingevoerd. Dit brengt onder meer met zich mee dat het systeem van functiegerichte budgettering wordt beëindigd en dat de gegarandeerde, productieonafhankelijke kapitaallastenvergoeding aan ziekenhuizen komt te vervallen.
    
    
    Onder het systeem van functiegerichte budgettering worden de in de budgetten van ziekenhuis op te nemen bedragen voor kapitaallasten bepaald aan de hand van de Beleidsregel Afschrijving (CI-957/CA-165). Deze beleidsregel gaat uit van vaste jaarlijkse afschrijvingspercentages. Voor stenen gebouwen is in de Beleidsregel Afschrijving bijvoorbeeld een afschrijvingspercentage van 2% per jaar opgenomen, zodat deze volledig worden afgeschreven in een periode van vijftig jaar.
    
    
      Onder het nieuwe systeem van prestatiebekostiging dragen ziekenhuizen voortaan zelf het risico voor de dekking van de kapitaallasten. Mede in verband hiermee heeft verweerster, op aanwijzing van de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (hierna: de Minister), een aantal overgangsregelingen in het leven geroepen waaronder de Beleidsregel Garantieregeling Kapitaallasten 2011 t/m 2016 (BR/CU-2001). Deze beleidsregel luidt, voor zover hier van belang, als volgt:
      " 3. Definities
    
    
    
      	Onder kapitaallasten wordt voor de toepassing van deze beleidsregel verstaan:
      - de vergoedingen voor kosten van afschrijvingen die volgens de beleidsregel 'afschrijving' (CI-957) in de aanvaardbare kosten (CI-1014) zijn opgenomen, met uitzondering van de vergoeding voor de afschrijving van medische en overige inventarissen en dubieuze debiteuren, zijnde de afschrijvingskosten zoals gevraagd in de hoofdstukken 2.1 en 2.2. van het nacalculatieformulier;
    
    
    
      3a. Toepasselijkheid
    
    De onderdelen 4 tot en met 7 van deze beleidsregel zijn uitsluitend van toepassing als en vanaf het moment dat de nacalculatie in de aanvaardbare kosten voor kapitaallasten, zoals omschreven in onderdeel 3, wordt beëindigd.
    
    4.	Aanvullende vergoeding voor kapitaallasten
    
    	4.1 Wanneer de ontvangen vergoeding voor kapitaallasten, zoals omschreven in onderdeel 4.2, lager is dan de minimaal gegarandeerde vergoeding voor kapitaallasten, zoals omschreven in onderdeel 4.3, ontvangt de instelling een aanvullende vergoeding voor kapitaallasten ter hoogte van het verschil. Zie voor de uitwerking artikel 5.
    
    	(…)
    
    
      4.3 De minimaal gegarandeerde vergoeding voor kapitaallasten is gelijk aan het product van:
      - de kapitaallastenvergoeding in de aanvaardbare kosten voor het laatste jaar waarin op die vergoeding nacalculatie heeft plaatsgevonden dan wel bij ingebruikname nieuwbouw in enig later jaar maar vóór 2017 de dan op dezelfde wijze te berekenen (fictieve) kapitaallastenvergoeding, en
      - het in onderstaande tabel opgenomen percentage.
    
    
    
      Jaar	Minimale vergoeding
      2011	95%
      2012	90%
      2013	85%
      2014	80%
      2015	75%
      2016	70%
    
         
    
    	6. Budgettaire compensatie kapitaallasten versus garantie op kapitaallasten
    
    De garantieregeling heeft betrekking op kapitaallasten die zijn te relateren aan een WTZi-vergunning ** dan wel gebruikte trekkingsrechten; voor vergoeding van kapitaallasten in de budgetten gedurende de periode dat de budgettering nog van toepassing is geldt die restrictie niet, zoals in het volgende schema is toegelicht.
    
    
      Soort investering	Afschrijving
      		in budget
      		in/na 2008	             Maximaal		Garantieregeling 
      						van toepassing
    
    
    
      Vergunning*** en eindafrekening	Ja         Eindafrekening 2-5% *		Ja
      Vergunning, geen eindafrekening	Ja         Werkelijke kosten 2-5%		Ja
      Vergunning, geen investeringsbedrag	Ja         Werkelijke kosten 2-5%		Ja
      Geen vergunning, renovatie onder melding	Ja         Werkelijke kosten, 5% afschrijving	Ja, tot aan saldo 							trekkingsrechten
      Geen vergunning, renovatie, boven saldo	Ja         Werkelijke kosten 2-5%		Nee
      Geen vergunning		Ja         Werkelijke kosten 2-5%		Nee
      Restwaardeproblematiek
      ****			Ja         Werkelijke afschrijvingskosten	Ja
    
    
    
      ** hieronder tevens te verstaan een gedeeltelijke vergunning voor gefaseerde nieuwbouw waarbij de intentie was ook de vervolgfase onder vergunning uit te voeren.
      *** WTZi-vergunning dan wel gebruikte trekkingsrechten
      **** Versnelde afschrijving is niet aan de orde; deze afschrijvingskosten
      lopen door totdat de boekwaarde op nul uitkomt doch uiterlijk t/m 2016."
    
    
    
      2.2	Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
      - Op 28 november 2002 heeft het College bouw zorginstellingen appellante een WTZi-vergunning verleend voor de nieuwbouw van een ziekenhuis. Bij beschikking van 23 juni 2009 in 2009 is het vergunningplichtig bedrag vastgesteld op
      € 140.034.314. 
      - KPMG heeft in opdracht van appellante een zogenoemde impairmentanalyse  uitgevoerd. Uit deze analyse komt een bijzondere waardevermindering van de materiële vaste activa per 31 december 2008 naar voren van € 60 miljoen.
      - Appellante heeft verweerster bij brief van 21 april 2009 verzocht € 18,2 miljoen voor de ontstane bouwschade vanwege het gebruik van verkeerde heipalen respectievelijk € 41,2 miljoen versneld te mogen afschrijven.
      - Bij besluit van 10 juli 2008 heeft verweerster het verzoek om € 18,2 miljoen versneld te mogen afschrijven onder voorwaarden toegewezen. Ten aanzien van het verzoek om € 41,2 miljoen versneld te mogen af te schrijven heeft verweerster opgemerkt dat dit nog niet kan worden beoordeeld en dat appellante, na bekendmaking van het overgangsregime kapitaallasten, een nieuw verzoek kan indienen.
      - Appellante heeft verweerster bij brief van 22 november 2010 verzocht versneld te mogen afschrijven. Ditmaal voor een bedrag van € 20 miljoen. DSW heeft dit verzoek mede ondertekend.
      - Bij besluit van 5 januari 2011 heeft verweerster het verzoek om € 20 miljoen versneld te mogen afschrijven, afgewezen.
      - Tegen dit besluit heeft appellante bezwaar gemaakt.
      - Vervolgens heeft verweerster het bestreden besluit genomen.
    
    
    
      3.	Het bestreden besluit
      Bij het bestreden besluit heeft verweerster het bezwaar van appellante ongegrond verklaard. Daartoe heeft verweerster, samengevat, als volgt overwogen.
    
    
    Verweerster dient te beoordelen of onverkorte toepassing van de Beleidsregel Afschrijving en de daarin opgenomen afschrijvingspercentages voor appellante gevolgen heeft die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de vigerende beleidsregel te dienen doelen. Hierbij is van belang of het gaat om omstandigheden die geacht kunnen worden in de beleidsregel te zijn verdisconteerd, respectievelijk omstandigheden waarvan bewust in de beleidsregel is geabstraheerd. Is het een of het ander het geval, dan doen zich geen bijzondere omstandigheden voor die afwijking van de beleidsregel kunnen rechtvaardigen.
    
    Verweerster ziet in de aangevoerde omstandigheden geen aanleiding om af te wijken van de Beleidsregel Afschrijving. De financiële problemen, zoals die door appellante zijn aangedragen, zijn reeds meegewogen bij de beleidsregelvaststelling. De Beleidsregel Afschrijving gaat er vanuit dat over de duur van 50 jaar met de toepasselijke afschrijvingspercentages uiteindelijk de kosten volledig gedekt worden.
    
    
      Het verzoek om afwijking van de Beleidsregel Afschrijving kan niet los gezien worden van de Beleidsregel Garantieregeling Kapitaallasten 2011 t/m 2016. Deze als overgangsregeling bedoelde beleidsregel heeft een looptijd van zes jaar en regelt dat de minimaal te ontvangen kapitaallastenvergoeding in die periode in kleine stappen wordt verlaagd tot uiteindelijk tweederde van de oorspronkelijke vergoeding in het laatste jaar. Aangezien de budgettering tot 1 januari 2012 gehandhaafd blijft, valt de periode tot die datum in ieder geval onder volledige garantie (voor wat betreft het A-segment). 
      De Beleidsregel Garantieregeling Kapitaallasten 2011 t/m 2016 is een generieke compensatieregeling. Het idee achter de garantieregeling is dat instellingen stapsgewijs risico gaan dragen voor kapitaalslasten. Daarnaast heeft de beleidsregel in zijn uitwerking het karakter van maatwerk. Immers, voor instellingen met een relatief grote kapitaallastenproblematiek geldt een navenante garantie, doordat de kosten procentueel worden nagecalculeerd. Zo zal appellante volgens eigen berekeningen op grond van de garantieregeling een bedrag van € 12 miljoen gecompenseerd krijgen. Er is expliciet de afweging gemaakt om in het licht van de grote diversiteit ten aanzien van de vermogens- en solvabiliteitspositie van ziekenhuizen, een ruime generieke overgangsregeling te ontwerpen. Een dergelijke ruimhartige overgangsregeling verkleint volgens verweerster de noodzaak om - binnen een overgangsregeling of in het kader van een nadeelcompensatieregeling - bijzondere voorzieningen te treffen voor bepaalde groepen van ziekenhuizen. Overigens heeft de voorzieningenrechter van de rechtbank ’s-Gravenhage in haar uitspraak van 3 november 2010 (362019/KG ZA 10-370 &lt;www.rechtspraak.nl&gt; LJN: BO2779) het handelen van de Minister niet onmiskenbaar onrechtmatig geoordeeld. 
    
    
    De bezwaren van appellante over door de overheid gewekte verwachtingen met betrekking tot een maatwerkregeling kunnen niet worden gevolgd. De Beleidsregel Garantieregeling Kapitaallasten 2011 t/m 2016 beoogt duidelijkheid te bieden over de overgang naar het nieuwe bekostigingssysteem; niet is beoogd om ziekenhuizen zekerheden of garanties te bieden voor de financiering van investeringen. Appellante had niet hoeven over te gaan tot de impairmentanalyse, aangezien de garantieregeling voldoende garantie biedt en afwaardering derhalve prematuur is. Verweerster is van oordeel dat de uitkomst van de impairmentberekening voor appellante een prognose betreft en geen feitelijk en objectief vastgesteld nadeel. Ten tijde van de door appellante uitgevoerde impairmentberekening was niet bekend hoe hoog de kapitaalslastentoeslagen en het effect van de garantieregeling zouden zijn in de gereguleerde tarieven. De uitkomst van de impairmentberekening is voor verweerster derhalve voor discussie vatbaar.
    
    
      4.	Het standpunt van appellante
      Volgens appellante heeft verweerster ten onrechte niet onderkend dat in haar geval sprake is van bijzondere omstandigheden. Appellante heeft als een van de weinige ziekenhuizen volledige nieuwbouw in gebruik genomen op het moment dat het bouwregime werd afgeschaft en vaststond dat ook het systeem van nacalculatie op de gebouwgebonden kosten zou worden afgeschaft. Bij voortzetting van het bouwregime en nacalculatie zou appellante gegarandeerde dekking hebben voor de gebouwgebonden kapitaallasten. Die kapitaallasten zijn als percentage van de totale kosten van het ziekenhuis voor appellante hoger dan gemiddeld. Ter vergelijking, verweerster gaat voor de vergoeding van de kapitaallasten uit van een opslag van 8,7% in de tarieven voor 2012 en 2013. Voor appellante bedraagt dit percentage over de jaren 2008 tot en met 2010 gemiddeld circa 16%. Dat is substantieel hoger dan het marktgemiddelde. Onder het systeem van integrale prestatiebekostiging zijn die hogere kapitaallasten niet terug te verdienen.
    
    
    Verweersters standpunt dat er sprake is van bijzondere omstandigheden die afwijking van de Beleidsregel Afschrijving rechtvaardigen, rust geheel op de stelling dat de financiële problemen zoals die door appellante zijn aangedragen reeds zijn meegewogen bij de beleidsregelvaststelling. Dat laatste blijkt echter uit niets. De Beleidsregel Afschrijving, althans het relevante deel daarvan, is al wat ouder dan de problemen van appellante. Het is ondenkbaar dat bij de vaststelling van de Beleidsregel Afschrijving de gevolgen van afschaffing van die beleidsregel zijn verdisconteerd dan wel dat daarvan bewust is geabstraheerd.
    
    In de beslissing op bezwaar stelt verweerster geen hardheidsclausule bij de Beleidsregel Garantieregeling Kapitaallasten 2011 t/m 2016 te hoeven toepassen, omdat bij de vaststelling van deze beleidsregel expliciet de afweging is gemaakt om in het licht van de grote diversiteit ten aanzien van de vermogens- en solvabiliteitsposities van ziekenhuizen, een ruime generieke overgangsregeling te ontwerpen. Daarmee is duidelijk dat de bijzondere omstandigheid van appellante niet is verdisconteerd. De vermogens- en solvabiliteitspositie is immers niet de bijzondere omstandigheid waar appellante zich op beroept. Appellante beroept zich op haar bijzondere positie als nieuwbouwziekenhuis met extreem hoge kapitaallasten. Alhoewel de vermogens- en solvabiliteitspositie die bijzondere omstandigheid zichtbaar maakt, is het op zichzelf niet de bijzondere omstandigheid.
    
    Verweerster had wel expliciet rekening moeten houden met de extreem hoge kapitaallasten als gevolg van de nieuwbouw. Dat heeft verweerster niet gedaan met de Beleidsregel Garantieregeling Kapitaallasten 2011 t/m 2016 die geheel is afgestemd op de gemiddelden. Zou komen vast te staan dat verweerster de bijzondere omstandigheden van appellante wel heeft verdisconteerd in de Beleidsregel Garantieregeling Kapitaallasten 2011 t/m 2016, dan is deze beleidsregel onrechtmatig. Dan komt het er immers op neer dat verweerster doelbewust een bijzondere categorie ziekenhuizen die onevenredig nadeel lijdt als gevolg van de afschaffing van het bouwregime en de nacalculatie, met enorme schade achterlaat.
    
    Voor zover de beslissing op bezwaar aldus begrepen moet worden, dat verweerster stelt dat er geen sprake is van onevenredig nadeel, brengt appellante daartegen het volgende in. Indien appellante haar hogere kosten in de onderhandelingen met de zorgverzekeraars mee moet nemen, moet zij hogere tarieven in rekening brengen. Zorgverzekeraars zullen die niet willen betalen nu er in de omgeving van het ziekenhuis ook goedkopere alternatieven beschikbaar zijn. Met lagere tarieven vindt appellante onvoldoende dekking van de kosten. Daarmee vormt het kapitaallastenprobleem een directe bedreiging voor de continuïteit. Dit probleem laat zich in de gehele bedrijfsvoering van het ziekenhuis voelen. Appellante kan onder de huidige omstandigheden geen vreemd vermogen aantrekken. Een vreemd vermogenverstrekker ziet immers onmiddellijk dat de vordering op de overheid, die per 31 december 2010 gewaardeerd is op € 35.355.928, het eigen groepsvermogen van € 14.538.218 ruim overstijgt. De jaarrekening 2010 laat een technisch faillissement zien. Dat drukt op de mogelijkheid om investeringen te doen, bijvoorbeeld in ICT. Daarmee raakt appellante verder achterop in de concurrentiestrijd.
    
    Appellante is van mening dat zij op grond van artikel 2:384, tweede lid, van het Burgerlijk Wetboek (hierna: BW), respectievelijk de Richtlijnen voor de Jaarverslaglegging, zoals die sedert 1 januari 2009 gelden, verplicht was tot een impairmentanalyse. Immers, reeds toen was duidelijk dat de opbrengstwaarde van een nieuw gebouwd ziekenhuis langs een andere meetlat beoordeeld moest worden. De impairmentanalyse is uitgevoerd door KPMG, en de controlerend accountant van appellante, PwC, heeft de uitkomst daarvan betrokken in de beoordeling van de jaarrekeningen van 2008 en volgende jaren. Dat neemt niet weg dat een impairment is gebaseerd op aannames en prognoses waarover naar de aard van de zaak discussie mogelijk is. 
    
    
      Appellante heeft er in bezwaar op gewezen dat in de beslissing op het eerste verzoek
      om versnelde afschrijving voor het hier aan de orde zijn deel is verwezen naar de te
      zijner tijd op te stellen overgangsregeling. Nu deze bekend is, wordt appellante in het
      primaire besluit verwezen naar nadeelcompensatie na ommekomst van de overgangstermijn. Zo blijft het probleem vooruitgeschoven worden en blijft de exploitatie van het ziekenhuis duurzaam belast met te hoge kapitaallasten. Volgens appellante heeft de Minister steeds verklaard met een maatwerkbenadering te komen. Appellante heeft erop gewezen dat een adequate overgangsregeling die maatwerk mogelijk maakt, gelet op het evenredigheidsbeginsel, geen beleidsmatige keuze is, maar een juridische plicht. Die stelling is door verweerster ten onrechte uitgelegd als een beroep op het vertrouwensbeginsel. Appellante heeft willen beargumenteren dat onverkorte toepassing van de beleidsregel, zonder rekening te houden met de bijzondere omstandigheden van appellante en het onevenredig nadeel voor haar, onrechtmatig is.
    
    
    
      5.	Het standpunt van DSW
      DSW ondersteunt het beroep van appellante. DSW heeft ter zitting nader toegelicht dat zij een marktaandeel heeft van circa 65% in het Vlietland Ziekenhuis dat met name een regionale functie vervult. Zij heeft benadrukt dat het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport en het College bouw zorginstellingen de nieuwbouw voor appellante wenselijk en noodzakelijk hebben geacht. Dat het stelsel voor de vergoeding van de kapitaallasten zou worden gewijzigd, was destijds niet voorzienbaar. Gelet hierop kunnen de hoge kapitaallasten van de nieuwbouw niet worden afgewenteld op appellante en de zorgverzekeraars. DSW heeft haar verantwoordelijkheid heeft genomen door in 2009 hogere tarieven voor DBC’s te vergoeden om een faillissement van het Vlietland Ziekenhuis te voorkomen. Doordat verweerster geen versnelde afschrijving toestaat, wordt het level playing field volgens DSW verstoord.
    
    
    
      6.	Beoordeling van het geschil
      6.1	Ter beoordeling staat of verweerster bij het bestreden besluit op goede gronden haar afwijzing van het verzoek van appellante om € 20 miljoen versneld te mogen afschrijven heeft gehandhaafd.
      6.2	Verweerster heeft het verzoek van appellante naar het oordeel van het College terecht beoordeeld op grond van de ten tijde van het verzoek en het bestreden besluit geldende Beleidsregel Afschrijving.
    
    
    
      Volgens verweerster is afwijking van de Beleidsregel Afschrijving niet geboden. In de opvatting van verweerster is geen sprake van bijzondere omstandigheden, aangezien alle voorheen gebudgetteerde ziekenhuizen kapitaallasten hebben en zich geconfronteerd zien met de afschaffing van de budgetvergoeding. Bovendien is, aldus verweerster, met de Beleidsregel Garantieregeling Kapitaallasten 2011 t/m 2016 voorzien in een afdoende overgangsregeling die eventueel kan worden aangevuld met nadeelcompensatie.
      In de opvatting van appellante kan verweerster in haar geval niet volstaan met de enkele verwijzing naar voornoemde overgangsregeling, omdat deze onvoldoende is toegespitst op het atypische geval van appellante. Appellante heeft haar bijzondere omstandigheden uitvoerig gemotiveerd uiteengezet. Nu verweerster deze omstandigheden op zichzelf genomen niet betwist, heeft zij zich naar het oordeel van het College niet zonder meer op het standpunt kunnen stellen dat de Beleidsregel Garantieregeling Kapitaallasten 2011 t/m 2016, zoals die met ingang van 1 januari 2012 wordt uitgevoerd, aan appellante een voldoende overgangsregeling biedt. Weliswaar stelt verweerder dat deze beleidsregel in zijn uitwerking voor appellante maatwerk levert, maar verweerder onderbouwt die stelling niet met concrete feiten. Dat kan, gegeven de gemotiveerde betwisting door appellante, wel van verweerster worden verlangd. Verweerster had nader onderzoek moeten doen naar de door appellante gestelde bijzondere omstandigheden en de financiële implicaties daarvan, voor zover het betreft de omvang van de kapitaallasten van appellante, in relatie tot afschaffing van het stelsel van functionele budgettering en de in dat verband getroffen overgangsregeling.
      Verweerster heeft in dit verband voorts aangevoerd dat voor zover er al sprake zou zijn van bijzondere omstandigheden, appellante daarop geen beroep toekomt. Volgens verweerster was de wijziging in het beleid ten aanzien van de vergoeding van kapitaallasten vanaf 2000 voorzienbaar en heeft appellante het risico van een voor haar ongunstige uitkomst van de wijziging van het overheidsbeleid aanvaard door in 2002 belangrijke investeringsbeslissingen te nemen. Het College volgt verweerster hierin niet. Naar het oordeel van het College hecht verweerster onvoldoende betekenis aan het gegeven dat het College bouw zorginstellingen op 28 november 2002 voor de nieuwbouw van appellante zonder enig voorbehoud een vergunning op grond van de Wet ziekenhuisvoorzieningen heeft verleend voor het doen van investeringen voor het bedrag dat daar daadwerkelijk voor is besteed. Gelet hierop valt niet zonder meer in te zien dat appellante in 2002 voor het nemen van haar investeringsbeslissingen had rekening te houden met de kans dat de investeringen door een wijziging van overheidsbeleid en het daarbij te voeren overgangsbeleid in zeer betekenende mate niet terugverdiend zouden kunnen worden. Verweerster heeft verwezen naar enige in algemene termen uitgedrukte beleidsvoornemens uit de jaren 90 en in 2000 en 2001, maar heeft geen concrete feiten en omstandigheden aangedragen die op dit punt tot een ander oordeel leiden.
    
    
    
      	Verweerster heeft in haar betoog ter zitting voorts nog aangevoerd dat zij appellante tegenwerpt dat zij zich vanaf 2005 onvoldoende heeft ingespannen om haar bedrijfsvoering aan te passen aan de toekomstige situatie en dientengevolge de omstandigheden waarin zij zich bevindt in overwegende mate aan zichzelf heeft te wijten. Appellante heeft daartegenover onweersproken ter zitting nader toegelicht dat zij, ten einde haar kapitaallasten tot een aanvaardbare omvang terug te brengen, een fusie met het Maaslandziekenhuis in Rotterdam heeft beproefd en twee bezuinigingsronden heeft doorgevoerd. Verder is appellante een samenwerking met andere ziekenhuizen aangegaan en verhuurt zij een deel van haar gebouw aan een zelfstandig behandel centrum. Ook voor zover verweerster haar afwijzend besluit gegrond heeft op de stelling dat appellante haar probleem aan zichzelf te wijten heeft en de gevolgen ervan voor haar rekening en risico dienen te komen, is die stelling niet onderbouwd en, in het licht van hetgeen appellant heeft aangevoerd, ook niet aannemelijk.
      	Het vorenstaande leidt tot de conclusie dat het beroep gegrond is en het bestreden besluit dient te worden vernietigd wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht.
      6.3	In verband met de nieuw te nemen beslissing op bezwaar overweegt het College het volgende. 
    
    
    Voor zover verweerster de noodzaak van de in opdracht van appellante uitgevoerde impairmentanalyse betwist en de juistheid van de uitkomsten daarvan bestrijdt, geldt het volgende. In de impairmentanalyse van KPMG is de bijzondere waardevermindering van de materiële vaste activa becijferd op € 60 miljoen. Dit bedrag is zoals appellante onder meer in haar verzoek om versnelde afschrijving van 22 november 2010 heeft vermeld, inclusief de ontstane bouwschade vanwege het gebruik van verkeerde heipalen. In de impairmentanalyse is voorts rekening gehouden met de afschaffing van het bouwregime en de veranderde vergoedingssystematiek voor de kapitaallasten. Als grondslag van de waardering is in de impairmentanalyse gekozen voor de actuele waarde.
    
    Anders dan verweerster in haar verweerschrift heeft betoogd, ziet het College niet in waarom de waardering in het onderhavige geval niet op voormelde grondslag kan worden gebaseerd. Met ingang van 2009 is onderdeel c van artikel 3 van de Regeling verslaggeving WTZi vervallen. In dit onderdeel was bepaald, voor zover hier van belang, dat in afwijking van Titel 9 van Boek 2 BW voor de waardering van materiële vaste activa de aanschaffings- of vervaardigingsprijs werd toegepast indien en voor zover de (beleids)regels van verweerster voorzagen in een budgetvergoeding voor de afschrijving van die activa. Met het vervallen van deze bepaling ontstond de vrijheid te kiezen voor één van waarderingsgrondslagen die in artikel 2:384, eerste lid, BW wordt genoemd. Verweerster heeft gemotiveerd dat in haar optiek niet voor de grondslag van de actuele waarde had behoeven te worden gekozen. Zij heeft evenwel geen redenen aangedragen waarom het hanteren van deze waarderingsgrondslag in dit geval onjuist zou zijn.
    
    Voor zover verweerster heeft aangevoerd dat de impairmentanalyse slechts een prognose betreft die is gemaakt op basis van omstandigheden die inmiddels zijn gewijzigd, overweegt het College het volgende. Appellante heeft ter zitting gesteld dat in haar verzoek om versnelde afschrijving van 22 november 2010 rekening is gehouden met een aantal gewijzigde omstandigheden. Op de in de impairmentanalyse berekende bijzondere waardevermindering van de materiële vaste activa van € 60 miljoen heeft appellante een bedrag van € 18,2 miljoen in mindering gebracht vanwege het besluit van verweerster van 10 juli 2008. Appellante beschouwt dit besluit als een compromis tussen haar en verweerster over de ontstane bouwschade vanwege het gebruik van verkeerde heipalen. Verder heeft appellante een bedrag van € 12 miljoen in mindering gebracht vanwege de kapitaallastenvergoeding die zij op basis van de Beleidsregel Garantieregeling Kapitaallasten 2011 t/m 2016 zal verkrijgen. Verweerster heeft niet aannemelijk gemaakt dat deze correcties ontoereikend zijn.
    
    Verweerster heeft in dit verband tenslotte nog gewezen op Beleidsregel Steunverlening (AL/BR-0002) en gesteld dat appellante in geval van onevenredig nadeel gebruik kan maken van de daarin voorziene mogelijkheden tot steunverlening. Verweerster ziet er dan aan voorbij dat de betreffende beleidsregel toepassing mist, aangezien appellante met ingang van 2012 niet (meer) kan worden aangemerkt als een instelling (voor medisch specialistische zorg) waarop de budgetbekostiging van toepassing is.
    
    
      Gezien het voorgaande staat naar het oordeel van het College vast dat de waarde van de materiële vaste activa substantieel is verminderd en dat de exploitatie van het ziekenhuis dientengevolge met hoge kapitaallasten wordt belast. Nu zonder nader onderzoek niet kan worden vastgesteld of de omvang van de kapitaallasten van appellante ultimo 2016 kan worden aangemerkt als een onevenredig zware last en of, indien dat zo is, ten aanzien daarvan geldt dat van appellante niet kan worden gevergd de verlichting van deze last uit te stellen tot aan het einde van de overgangsperiode, zal het College volstaan met de opdracht aan verweerster om met in achtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen opnieuw op het bezwaar van appellante te beslissen.
      6.4	Het College ziet aanleiding verweerster te veroordelen in de kosten in verband met de behandeling van het beroep. Deze kosten worden op de voet van het bepaalde in het Besluit proceskosten bestuursrecht vastgesteld op € 874,- ( 1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een wegingsfactor 1, tegen € 437,- per punt.
    
     
    
      7.	De beslissing
      Het College:
      - verklaart het beroep gegrond;
      - vernietigt het bestreden besluit van de Nederlandse Zorgautoriteit van 17 mei 2011;
      - gelast dat de Nederlandse Zorgautoriteit met in achtneming van deze uitspraak opnieuw op het bezwaar van 
        appellante beslist;
      - veroordeelt de Nederlandse Zorgautoriteit in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 874,- 
        (zegge: achthonderdvierenzeventig euro);
      - bepaalt dat de Nederlandse Zorgautoriteit aan appellanten het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van € 302,-
        (zegge: driehonderdentwee euro) vergoedt.
    
    
    Aldus gewezen door mrs. B. Verwayen, M. van Duuren en J.A.M. van den Berk, in tegenwoordigheid van mr. B.S. Jansen als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 12 juli 2012.
    
    
    w.g. B. Verwayen					w.g. B.S. Jansen