ECLI:NL:CBB:2016:47, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 25-02-2016, 14/152
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2016-02-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Meststoffenwet

Uitspraak
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 14/152 
      16005
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 25 februari 2016 in de zaak tussen
    Maatschap [naam 1] en [naam 2] , te [plaats] , appellante
    (gemachtigde: mr. F. Postma)
    
    
      en
    
    
    de staatssecretaris van Economische zaken (de staatssecretaris)
    (gemachtigde: mr. A.H. Spriensma-Heringa).
    
    
  
  
    Procesverloop in hoger beroep
    
    
      Appellante heeft bij brief van 11 maart 2014 hoger beroep ingesteld tegen een uitspraak van de rechtbank Overijssel van 30 januari 2014 (ECLI:NL:RBOVE:2014:453).
    
    
    
      De staatssecretaris heeft een reactie op het hogerberoepschrift ingediend. 
    
    
    
      Op 8 oktober 2015 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad. Appellante heeft zich doen vertegenwoordigen door haar maten [naam 1] en [naam 2] , bijgestaan door de gemachtigde. De staatssecretaris heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. 
    
    
    
  
  
    Grondslag van het geschil
    
    
      1 	Voor een uitgebreide weergave van het verloop van de procedure, het wettelijk kader en de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden, voor zover niet bestreden, wordt gewezen naar de aangevallen uitspraak. Het College volstaat met het volgende.
    
    
    
      1.1
      Appellante exploiteert een agrarisch bedrijf met melkrundvee dat is gevestigd aan de [adres 1] , [plaats] . Tot haar onderneming behoort ook landbouwgrond aan de [adres 2] , [plaats] , waarop een mestbassin staat.  
      
      
        De Algemene Inspectiedienst (hierna: AID) heeft een landelijk onderzoek uitgevoerd 
        naar aflevering van mest waarbij een fictieve afnemer zou zijn vermeld, te weten “ [naam 3] ” of “CTE-service”. Op basis van dat onderzoek is vervolgens een onderzoek gestart naar appellante in verband met het vermoeden dat de Meststoffenwet (Msw) zou zijn overtreden. In een afdoeningsrapport van 19 januari 2011 zijn de bevindingen van dat onderzoek neergelegd. De AID stelt daarin vast dat twaalf vrachten dierlijke mest zijn gelost op een perceel aan de [adres 2] in de periode van 20 mei 2009 tot en met 22 juni 2009. Uit de gegevens die geregistreerd zijn bij de Dienst Regelingen leidt de AID af dat dit perceel tot het bedrijf van appellante behoort. Mede naar aanleiding van dat rapport heeft de staatssecretaris een controle uitgevoerd bij appellante en op basis daarvan aan appellante bij primair besluit van 7 februari 2012 boetes opgelegd van in totaal € 64.767,50 wegens overtreding van artikel 7 van de Msw. Daarbij is uitgegaan van een overschrijding van de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen met 7.123 kg, overschrijding van de stikstofgebruiksnorm met 1.245 kg en overschrijding van de fosfaatgebruiksnorm met 1.918 kg. Dat er vrachten dierlijke mest zijn geleverd bij appellante heeft de staatssecretaris gebaseerd op gegevens bekend bij de Dienst Regelingen, zoals losmeldingen waarbij met GPS-coördinaten de loslocaties zijn vastgesteld. Die loslocaties bevonden zich volgens de staatssecretaris bij een mestbassin op het perceel van appellante aan de [adres 2] . De staatssecretaris heeft een aantal overzichtskaarten overgelegd, waarop met zes ‘stippen’ zichtbaar is gemaakt, waar volgens de GPS-coördinaten de twaalf vrachten mest zijn gelost.
      
      
      
        Aan de boete heeft de staatssecretaris ook bewijzen uit de administratie van [naam 4] en [naam 5] B.V., vervoerders van de vrachten mest, ten grondslag gelegd. Het administratieoverzicht van [naam 4] Loon- en Grondbedrijf vermeldt eenmaal ‘Basin [naam 6] ’, eenmaal ‘Baszin [naam 6] ’, viermaal ‘Bazin [naam 6] ’ en tweemaal ‘Bazin’ als loslocaties, steeds gevolgd door de postcode ‘ [… 1] ’. Het administratieoverzicht van [naam 5] B.V. vermeldt ter zake van de aan appellante tegengeworpen lossingen van de vrachten mest als locatie ‘mestbassin aan perceel’ met postcode ‘ [… 1] [adres 2] ’, gevolgd door ‘ [plaats] ’.
      
      
      
        Op basis van de ter zake van de vrachten opgemaakte vervoersbewijzen en de gegevens van de laboratoria waar monsters van de mest zijn geanalyseerd is de hoeveelheid fosfaat en stikstof bepaald. Op de vervoersbewijzen is steeds [naam 3] als afnemer vermeld en een aantal malen als overige betrokkene [naam 7] B.V. of [naam 7] B.V. De heren [naam 8] en [naam 9] , directeuren van [naam 3] , hebben verklaard dat zij toestemming hebben gegeven de naam van hun bedrijf op de vervoersbewijzen te vermelden. De mest is volgens hen echter niet op hun bedrijf opgeslagen of uitgereden, maar door [naam 7] doorgeleverd aan anderen. Deze verklaringen zijn opgenomen in een memo van 22 februari 2010 van een ambtenaar van de AID. Voorts is op acht van de twaalf vervoersbewijzen [… 1] als postcode van de losplaats vermeld. 
      
      
    
    
      1.2
      Tegen het primaire besluit heeft appellante bezwaar gemaakt. Appellante ontkent in haar bezwaarschrift dat twaalf vrachten varkensmest in de nabijheid van haar mestbassin zijn gelost. Met betrekking tot de overzichtskaarten met de op GPS-losmeldingen gebaseerde zes ‘stippen’ heeft appellante in het bezwaarschrift van 22 mei 2012 het volgende opgemerkt:
      
      
        “De blauwe stippen zijn op verschillende plaatsen aangegeven en in de afgelegde verklaringen wordt gewezen op een bassin van [naam 6] . In deze periode waren op het nabijgelegen perceel namelijk ook tijdelijke mestopslagcontainers aanwezig. De genoemde [naam 6] had ook deze tijdelijke mestopslagplaatsen op zijn land. Tijdelijke mestcontainers waren in die periode regelmatig aanwezig in de nabijheid van het mestbassin van cliënte. Uit de registratie van het AGR/GPS kan naar de mening van cliënte dan ook niet afgeleid worden dat deze in haar bassin is gelost. Dit kan even goed in de nabij gelegen andere containers hebben plaatsgevonden.”
      
      
      
        Tevens heeft appellante er in bezwaar op gewezen dat bij het berekenen van de overschrijding van de gebruiksnorm voor stikstof ten onrechte is uitgegaan van 170 kilogram stikstof per hectare in plaats van 250 kilogram per hectare.
      
      
    
    
      1.3
      Bij besluit van 30 juli 2013 is het bezwaar van appellante gegrond verklaard, voor zover het de berekening van de overschrijding van de gebruiksnorm voor stikstof betrof. Naar aanleiding daarvan is de totaalboete gematigd tot een bedrag van € 39.231,50. Voor het overige zijn de bezwaren van appellante ongegrond verklaard. Tegen dit besluit heeft appellante beroep ingesteld.
      
      
    
  
  
    De uitspraak van de rechtbank
    
    
      2	De rechtbank heeft het beroep ongegrond verklaard. De overwegingen die de rechtbank tot deze beslissing hebben gebracht zijn vermeld onder 4.1 tot en met 4.6 van de aangevallen uitspraak. 
    
    
    
  
  
    De beoordeling van het geschil in hoger beroep
    
    
      3.1
      De in geding zijnde overtreding van artikel 7, in samenhang met artikel 8, van de Msw heeft betrekking op het kalenderjaar 2009. De systematiek van deze artikelen brengt mee dat eerst na afloop van het betrokken kalenderjaar kan worden vastgesteld of er een overtreding is begaan omdat eerst dan beoordeeld kan worden hoeveel mest de landbouwer in dat jaar (totaal) op of in de bodem heeft gebracht. Voor de toepassing van artikel IV, eerste lid, van de Wet van 25 juni 2009 tot aanvulling van de Algemene wet bestuursrecht (Vierde tranche Awb; Stb. 2009, 264) dient derhalve ervan te worden uitgegaan dat de gestelde voorliggende overtreding niet voor het tijdstip van inwerkingtreding van de Vierde tranche – 1 juli 2009 – heeft plaatsgevonden. Hieruit volgt dat de bij de Vierde tranche ingevoerde titel 5.4 van de Awb inzake de bestuurlijke boete van toepassing is.
      
    
    
      3.2
      Appellante heeft in hoger beroep aangevoerd dat haar ten onrechte een boete is opgelegd, aangezien zij niet op de hoogte was van de aanvoer van twaalf vrachten mest op haar perceel aan de [adres 2] . Appellante meent dat er sprake is geweest van een illegale mestdump, uitgevoerd door [naam 7] . De mest is illegaal gedumpt en spoedig nadien weer verwijderd, waardoor appellante er niets van heeft gemerkt totdat zij het voornemen tot boeteoplegging van de staatssecretaris heeft ontvangen. Appellantes maten zijn niet woonachtig op dit perceel van het mestbassin, maar op een erf elders. Zij hebben geen zicht op het mestbassin en komen bovendien niet dagelijks op het perceel, waardoor de lozingen hen niet zijn opgevallen. Door de verharde grond hebben zij bovendien geen sporen van vrachtwagens kunnen waarnemen. Er valt appellante derhalve geen verwijt te maken. Tot slot stelt appellante dat, indien de overtreding haar toch verweten kan worden, de hoogte van de boete onevenredig is. Hierbij wijst zij op de argumenten die zij eerder in haar hogerberoepschrift heeft genoemd.
      
    
    
      3.3
      De staatssecretaris heeft in reactie op het hoger beroep van appellante benadrukt dat van een illegale mestdump in het geval van appellante geen sprake kan zijn geweest. Bij dat scenario past niet dat er mest in een bassin wordt gedumpt, om vervolgens weer verwijderd te worden diezelfde dag. De vrachten zijn bovendien overdag gelost, zo blijkt uit de losmeldingen. Appellante heeft voorts geen aangifte gedaan tegen vermeende mestdump. Het is daarnaast ongeloofwaardig dat appellante, als rundveehoudster, mocht zij het aanvoeren van de mest al niet bemerkt hebben, bij het leeghalen van de opslag niet gemerkt zou hebben dat het om andersoortige mest ging. De geur, kleur en samenstelling van varkensmest verschilt van rundveemest. Bovendien is niet geloofwaardig dat appellante de aanvoer van twaalf vrachten overdag niet opgemerkt heeft, noch dat vrachtwagens die ca. 36.000 ton aan vrachten vervoeren geen afdruk hebben achtergelaten op het terrein van appellante. In de daartoe door appellante genoemde omstandigheden ziet verweerder geen aanleiding voor matiging van de boetes. Het betreft omstandigheden die voor haar rekening en risico komen, omdat het op haar weg ligt om controle en toezicht te houden op haar eigendommen.
      
      
        4.	Het College komt tot de volgende beoordeling.
      
      
    
    
      4.1
      Het College vat het hoger beroep van appellante aldus op, dat zij ontkent het verbod van artikel 7 van de Msw om op haar bedrijf meststoffen in of op de bodem te brengen, overtreden te hebben. Ter zitting is namens appellante verklaard dat haar eerdere stellingname in eerste aanleg ten onrechte de indruk heeft gewekt dat zij heeft toegegeven dat zij de haar aangewreven feiten heeft begaan. In hoger beroep heeft appellante benadrukt dat haar primaire stelling, bij het ontbreken van enige wetenschap van de overtreding, inhoudt dat zij ontkent artikel 7 van de Msw te hebben overtreden. Dit brengt het College ertoe om in de eerste plaats te onderzoeken of appellante het in artikel 7 van de Msw vervatte verbod om op haar bedrijf meststoffen in of op de bodem te brengen heeft overtreden. 
      
    
    
      4.2
      
        Het College heeft reeds eerder geoordeeld (zie onder meer de uitspraak van 
        5 november 2013, AWB 10/799, ECLI:NL:CBB:2013:223) dat uit het systeem van de artikelen 7 en 8 van de Msw alsmede de wetsgeschiedenis blijkt dat het systeem van normstelling, waarin de wetgever bij invoering van de gebruiksnormen heeft voorzien, uitgaat van een algeheel verbod op het op of in de bodem brengen van meststoffen, waaraan de agrariër die meststoffen heeft gebruikt slechts kan ontkomen als aan de voorwaarden voor opheffing van het verbod is voldaan. De materiële bewijslast ten aanzien van de naleving van de gebruiksnormen ligt volgens dit systeem dus primair bij degene die de meststoffen op of in de bodem brengt of laat brengen. Laatstgenoemde zal, om een geslaagd beroep op de opheffing van het verbod in zijn geval (‘strafuitsluitingsgrond’) te kunnen doen, aannemelijk moeten maken dat de gebruiksnormen niet door hem zijn overschreden. De weg waarlangs het aannemelijk maken van naleving van de gebruiksnormen geschiedt, ligt in zoverre vast dat de wet niet alleen regelt aan de hand van welke elementen wordt bepaald hoeveel stikstof of fosfaat op of in de bodem is gebracht, maar bovendien de agrariër de verplichting oplegt om, mede ten behoeve daarvan, bepaalde gegevens over de meststoffenhuishouding van het landbouwbedrijf te administreren en over te leggen. Dit neemt niet weg dat de agrariër aan de hand van alternatieve gegevens en bepalingswijzen die voldoende zijn onderbouwd en betrouwbaar zijn om als bewijs te kunnen dienen, aannemelijk kan maken dat de gebruiksnormen niet zijn overschreden. Dat degene die in weerwil van het algehele verbod van artikel 7 van de Msw meststoffen op of in landbouwgrond brengt, dient te verantwoorden dat hij de voor het desbetreffende jaar geldende gebruiksnorm(en) niet overschrijdt, laat onverlet dat de staatssecretaris, indien hij ter zake een bestuurlijke boete wil opleggen, op basis van concrete feiten en omstandigheden dient aan te tonen dat de overtreding is begaan. 
      
      
      
        4.3.1
        De staatssecretaris heeft het bewijs dat de twaalf vrachten mest bij appellante zijn gelost, in aanzienlijke mate gebaseerd op de op grond van GPS-coördinaten vastgestelde en op de overzichtskaarten in de vorm van zes ‘stippen’ weergegeven losmeldingen. Ten aanzien van dit bewijsmiddel stelt het College vast dat twee van de zes ‘stippen’ (stippen 1 en 2) zich bevinden buiten het perceel van appellante aan de [adres 2] , namelijk op een perceel aan de overkant van de openbare weg, dat niet bij de landbouwonderneming van appellante hoort. Voorts bevinden zich drie ‘stippen’ (stippen 3 t/m 5) op de grens tussen het perceel van appellante en de openbare weg. Slechts een ‘stip’ (stip 6) is ‘vol’ gelegen op het perceel van appellante. Het College overweegt dat op basis van de posities van – in ieder geval – de stippen 1 tot en met 5, niet zonder meer kan worden vastgesteld of de daaraan gekoppelde vrachten bij appellante gelost zijn. De losmeldingen bieden immers ruimte voor een alternatieve – door appellante in bezwaar reeds opgeworpen en door de staatssecretaris niet nader onderzochte – mogelijkheid, namelijk dat de aan de losmeldingen gekoppelde vrachten mest bij een ander zijn gelost dan bij appellante. Hierbij is van belang dat appellante heeft gesteld dat [naam 6] in de periode van de leveringen op zijn land tijdelijke mestcontainers had. Naar het oordeel van het College dient de bewijswaarde van de losmeldingen dan ook beoordeeld te worden in het licht van andere, ondersteunende bewijsmiddelen. De rechtbank is hier ten onrechte aan voorbij gegaan. Het College zal daarom overgaan tot een beoordeling van de bewijsmiddelen, bezien in onderlinge samenhang.
        
      
      
        4.3.2
        In het AID-rapport zijn vervoersbewijzen dierlijke meststoffen opgenomen ter zake van de aflevering van de vrachten mest. Voor zover de staatssecretaris zich op het standpunt heeft willen stellen dat deze vervoersbewijzen, gelet op de op acht vervoersbewijzen  genoemde postcode [… 1] , in de richting van het perceel van appellante als loslocatie wijzen, overweegt het College dat deze niet onomstotelijk te herleiden zijn naar het perceel van appellante, aangezien deze postcode de gehele [adres 2] beslaat. Bovendien is op twee vervoersbewijzen [… 2] als postcode genoemd en vermeldt een ander vervoersbewijs geen (leesbare) postcode. Ook ontbreekt, zoals is geconstateerd in het afdoeningsrapport  van 19 januari 2011, het vervoersbewijs nr. [*] . De losmeldingen bezien in samenhang met de vervoersbewijzen tonen derhalve niet aan dat de vrachten mest zijn afgeleverd bij appellante. In zoverre bieden de vervoersbewijzen niet het benodigde steunbewijs.
        
      
      
        4.3.3
        Voorts heeft de staatssecretaris, zo staat te lezen op p. 3 van het besluit van 30 juli 2013, bewijzen uit de administratie van de vervoerders aan de boete ten grondslag gelegd. In deze planningsoverzichten, opgesteld door de vervoerders zelf, staat telkens een bassin als loslocatie aangegeven. Volgens de staatssecretaris kan hier alleen het mestbassin van appellante mee bedoeld zijn. Te dien aanzien stelt het College vast dat het planningsoverzicht van [naam 4] in de vermeldingen van de loslocatie niet eenduidig is: tweemaal wordt alleen een bassin als loslocatie genoemd, terwijl daar zesmaal ook een naam aan verbonden wordt, te weten die van [naam 6] . Het planningsoverzicht van [naam 5] B.V. vermeldt alleen een bassin als loslocatie. Tegelijkertijd staat vast dat appellante reeds in de bezwaarfase naar voren heeft gebracht dat in de periode van de afleveringen van de mest op andere percelen in de nabije omgeving van haar mestbassin tijdelijke mestcontainers stonden, waarvan er enkele zouden hebben gestaan op het land van [naam 6] . Niet in geschil is dat de staatssecretaris deze stelling nimmer bij zijn onderzoek betrokken heeft. De posities van de losmeldingen bezien in samenhang met hetgeen volgt uit de planningsoverzichten, brengen het College ertoe het hiervoor in 4.3.1 reeds vermelde  onderscheid te maken tussen de stippen 1 tot en met 5 enerzijds en stip 6 anderzijds bij de beoordeling van de vraag of appellante artikel 7 van de Msw heeft overtreden.
        
      
      
        4.3.4
        
          Gelet op de beoordeling in 4.3.2 en 4.3.3 van de daar besproken bewijsmiddelen, is het College van oordeel dat aan de stippen 1 tot en met 5, gegeven hun in 4.3.1 omschreven ligging, niet een dermate sterke bewijskracht kan worden toegekend dat op grond van deze losmeldingen – in weerwil van de door verweerder niet onderzochte stelling van appellante dat [naam 6] in de periode van de leveringen tijdelijke mestcontainers op zijn land had en de mest mogelijk bij een ander is gelost – kan en moet worden vastgesteld dat de desbetreffende vrachten mest zijn gelost op het perceel van appellante aan de [adres 2] te [plaats] . Dit betekent dat de staatssecretaris niet heeft bewezen dat deze vrachten mest zijn gelost op het perceel van appellante aan de [adres 2] te [plaats] . 
          Met betrekking tot deze vrachten varkensmest volgt het College de rechtbank daarom niet in haar oordeel dat appellante artikel 7 van de Msw heeft overtreden. Het hoger beroep van appellante slaagt in zoverre. 
        
        
      
      
        4.3.5
        Ten aanzien van de aan stip 6 gekoppelde vracht(en) mest is het College evenwel van oordeel dat de staatssecretaris bewezen heeft dat deze bij appellante zijn afgeleverd. Deze stip bevindt zich immers ‘vol’ op het perceel van appellante. Het College ziet onvoldoende grond voor de conclusie dat de met deze stip verband houdende losmelding voldoende ruimte laat voor de mogelijkheid dat de hieraan gekoppelde vracht(en) mest zijn gelost bij een ander, zoals appellant heeft gesteld in verband met zijn bewering dat [naam 6] in de periode van de leveringen tijdelijke mestcontainers op zijn land had. Het College acht hierbij van belang dat er volgens de administratie van de vervoerders mest is gelost in een bassin. Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat hiermee een ander bassin dan dat van haarzelf bedoeld kan zijn, waarbij ook niet kan worden voorbij gegaan aan het feit dat tijdelijke mestcontainers een wezenlijk ander voorkomen hebben dan een mestbassin. Voorts heeft appellante niet aannemelijk gemaakt dat de aan stip 6 gekoppelde vracht(en) mest op enig moment van haar bedrijf zijn afgevoerd. Onder deze omstandigheden heeft de staatssecretaris appellante terecht een boete opgelegd voor het in of op de grond brengen van de aan stip 6 gekoppelde vracht(en) mest.
        
      
      
        4.3.6
        Gelet op overweging 4.3.4 van deze uitspraak was de staatssecretaris ten aanzien van de aan de stippen 1 tot en met 5 gekoppelde vrachten mest niet bevoegd een boete ter zake van overtreding van artikel 7, in samenhang met artikel 8, van de Msw op te leggen. De opgelegde boete is derhalve in ieder geval niet juist berekend. Op basis van de door de staatssecretaris overgelegde gegevens is het voor het College niet inzichtelijk geworden hoeveel vracht(en) stip 6 omvat. Het College ziet daarom aanleiding om, voor het geval dat bij het buiten beschouwing laten van de aan de stippen 1 tot en met 5 gekoppelde vrachten nog steeds sprake is van overtreding van artikel 7, in samenhang met artikel 8, van de Msw, de staatssecretaris op te dragen dit gebrek te herstellen door een nieuwe boeteberekening te maken ten aanzien van de aan stip 6 gekoppelde vracht(en) mest en op basis hiervan een nieuw besluit te nemen binnen acht weken na verzending van deze tussenuitspraak.
        
        
          5. 	In de einduitspraak zal het College – voor zover tegen die tijd nog van belang – een beslissing nemen over de gronden van appellante dat haar geen verwijt van de overtreding te maken valt als bedoeld in artikel 5:41 van de Awb en, voor zover dit wel het geval is, dat de boete onevenredig hoog is. Tevens zal het College een beslissing geven over de proceskosten en het griffierecht. 
        
        
        
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College draagt de staatssecretaris op om binnen acht weken na verzending van deze tussenuitspraak een nieuw besluit te nemen met inachtneming van de overwegingen 4.3.4 en 4.3.5 van deze tussenuitspraak. 
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. R.R. Winter, mr. S.C. Stuldreher en mr. H.L. van der Beek in aanwezigheid van mr. X.M. Born, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 25 februari 2016.
    
    
    
    
      w.g. R.R. Winter	w.g. X.M. Born