ECLI:NL:RVS:2016:1256, Raad van State, 11-05-2016, 201507298/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2016-05-11 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 8 september 2015 heeft de raad besloten het bestemmingsplan "Buitengebied 2009, herziening [locatie]" niet vast te stellen.

201507298/1/R1.
    Datum uitspraak: 11 mei 2016
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellant A] en [appellante B] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant]), beiden wonend te Wierden,
    
    en
    
    de raad van de gemeente Wierden,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 8 september 2015 heeft de raad besloten het bestemmingsplan "Buitengebied 2009, herziening [locatie]" niet vast te stellen.
    
    Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
    
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [appellant] en de raad hebben nadere stukken ingediend.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 april 2016, waar de raad, vertegenwoordigd door G.J. Sluiskes en M. Stevens-Welleweerd, beiden werkzaam bij de gemeente, is verschenen. Voorts is ter zitting als partij gehoord [belanghebbende A], waarvoor [gemachtigde] als vertegenwoordiger optrad, vergezeld door [belanghebbende B] en [belanghebbende C].
    
    Overwegingen
    
    Toetsingskader
    
    1. Bij het besluit omtrent de vaststelling van een bestemmingsplan komt de raad beleidsvrijheid toe. De Afdeling toetst dit besluit terughoudend. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of de raad in redelijkheid heeft kunnen afzien van de vaststelling van het plan en voorts of bij het nemen van dat besluit anderszins niet is gehandeld in strijd met het recht.
    
    Het geschil
    
    2. [appellant] is eigenaar van het perceel [locatie] te Wierden. Op het perceel exploiteert hij een agrarisch bedrijf. De afgelopen jaren zijn de agrarische bedrijfsactiviteiten afgebouwd. Zij vinden thans nog plaats in één gebouw. [appellant] wenst de overige (vrijgekomen agrarische) bedrijfsgebouwen voortaan te gebruiken voor niet-agrarische activiteiten. Om dit mogelijk te maken, moet de bestemming van het perceel worden aangepast. Op 14 mei 2014 heeft het college van burgemeester en wethouders (hierna: het college) besloten om in principe medewerking te verlenen aan het wijzigen van de bestemming. Op 27 november 2014 is het ontwerpplan "Buitengebied 2009, herziening [locatie]" ter inzage gelegd. Het ontwerpplan voorziet in de bestemming "Agrarisch - Agrarisch bedrijf" met de functieaanduidingen "intensieve veehouderij" en "specifieke vorm van agrarisch - vrijgekomen agrarische bedrijfsbebouwing". Ingevolge artikel 3, lid 3.1, onder d, van de planregels is ter plaatse van deze laatste functieaanduiding een aantal niet-agrarische activiteiten toegestaan. Het gaat hierbij om het in gebruik nemen van (een deel van) een bedrijfsgebouw als multifunctionele ruimte (te gebruiken voor inline-dancing, workshops en vergaderingen) tot maximaal 200 m², als kleinschalige dagrecreatieve voorziening (te gebruiken als voorziening voor passanten die deelnemen aan een wandel- of fietstocht) tot maximaal 100 m² en als opslagplaats voor materiaal en goederen die geen regelmatige verplaatsing behoeven. Vervolgens zijn er twee zienswijzen ingediend tegen het ontwerpplan.
    
    Op 8 september 2015 heeft de raad besloten om het bestemmingsplan niet vast te stellen. [appellant] is het niet eens met dit besluit, onder meer omdat het college bereid was medewerking aan de bestemmingswijziging te verlenen. In dit verband heeft hij tevens een omgevingsvergunning voor bouwen overgelegd, die hem was verleend ten behoeve van de verbouwing van een stal op zijn perceel tot recreatiezaal. [appellant] stelt verder al veel geld te hebben uitgegeven met het oog op de vaststelling van het plan.
    
    De raad en de omwonenden [gemachtigde], [belanghebbende B] en [belanghebbende C] stellen dat feitelijk al niet-agrarische activiteiten op het perceel plaatsvinden, waarvan sommige illegaal. De omwonenden zijn het eens met het besluit van de raad om het plan niet vast te stellen omdat zij in de omgeving agrarische bedrijven exploiteren. Dit was één van de redenen van de raad voor het niet vaststellen van het plan.
    
    Het beroep
    
    3. [appellant] betoogt dat de raad door de weigering het plan vast te stellen het vertrouwensbeginsel heeft geschonden. Hij voert hiertoe aan dat het college steeds medewerking heeft verleend aan het wijzigen van de bestemming en dat de raad hiermee in zijn besluitvorming onvoldoende rekening heeft gehouden.
    
    3.1. In het algemeen kunnen geen rechten worden ontleend aan toezeggingen die zijn gedaan door niet ter zake beslissingsbevoegden. De bevoegdheid tot het vaststellen van een bestemmingsplan berust niet bij het college, maar bij de raad. De definitieve beslissing over de vaststelling van een bestemmingsplan is afhankelijk van alle in de loop van de procedure naar voren gekomen feitelijke belangen, waaronder de belangen van derden, en kan anders uitvallen dan aanvankelijk is ingeschat. Verwachtingen die door het college mogelijk zijn gewekt door mee te werken met de ontwikkeling van het ontwerpbestemmingsplan en dit aan de raad voor te leggen, kunnen er dus niet toe leiden dat de raad is gehouden het bestemmingsplan vast te stellen. Naar het oordeel van de Afdeling heeft [appellant] niet aannemelijk gemaakt dat door of namens de raad verwachtingen zijn gewekt dat het plan zou worden vastgesteld. De raad heeft het besluit derhalve niet in strijd met het vertrouwensbeginsel genomen.
    
    Het betoog faalt.
    
    4. [appellant] betoogt voorts dat het besluit geen blijk geeft van een afweging waarin ook zijn belangen zijn betrokken. Hij voert hiertoe aan dat hij aanzienlijke investeringen heeft gedaan met het oog op de vaststelling van het plan. Verder geeft [appellant] te kennen dat hij zich ook overigens niet kan verenigen met het besluit van de raad om het bestemmingsplan niet vast te stellen.
    
    4.1. De raad heeft voor zijn besluit om het bestemmingsplan niet vast te stellen verschillende redenen aangedragen. Zo acht de raad blijkens de ter zitting gegeven toelichting de activiteiten op het perceel waarin het plan voorziet, niet passend in de omgeving. De raad heeft in dit verband gewezen op de omstandigheid dat het perceel van [appellant] is gelegen in agrarisch gebied. Op de omliggende percelen worden - onder andere door de omwonenden [gemachtigde], [belanghebbende B] en [belanghebbende C] - agrarische bedrijven geëxploiteerd. Voorts heeft de raad gewezen op de aanwezigheid van het zogenoemde kulturhus "Het Akkerhus" op een afstand van ongeveer twee kilometer van het perceel van [appellant]. In "Het Akkerhus" vinden - in overeenstemming met de voor het perceel geldende bestemming - reeds sociale, culturele en educatieve activiteiten plaats. Nu de activiteiten waarin het plan voorziet op een alternatieve locatie in de directe omgeving van het perceel van [appellant] kunnen worden ontplooid, zonder dat daardoor mogelijk belemmeringen in de uitbreidingsmogelijkheden van de omliggende bedrijven ontstaan, stelt de raad de vaststelling van het plan gerechtvaardigd te hebben geweigerd.
    
    Verder stelt de raad dat het college het door [appellant] overgelegde besluit van 31 maart 2011 tot verlening van een omgevingsvergunning voor bouwen ten behoeve van het verbouwen van een stal op zijn perceel tot recreatiezaal, heeft herroepen naar aanleiding van daartegen door omwonenden ingediende bezwaarschriften. Ten aanzien van de "Beleidslijn vestiging zaalaccommodaties in het buitengebied", waarnaar in het besluit tot vergunningverlening door het college werd verwezen, staat vast dat deze op 13 mei 2013 door de raad is ingetrokken. In de beleidslijn waren beoordelingscriteria opgenomen voor het verlenen van medewerking aan de vestiging van zaalaccommodaties in (voormalige) agrarische bedrijfsgebouwen. Volgens de raad was de reden voor de intrekking dat voorzieningen op het gebied van vrije tijd - zoals horeca en zaalaccommodaties - beter in de dorpscentra kunnen worden gerealiseerd, juist omdat ze dan niet op gespannen voet komen te staan met de uitoefening van agrarische bedrijvigheid in de omgeving. Ter zitting heeft de raad te kennen gegeven dit standpunt ook thans nog te huldigen.
    
    4.2. Gelet op de motivering die de raad ten grondslag heeft gelegd aan zijn besluit om het bestemmingsplan niet vast te stellen en gezien het summiere betoog van [appellant], geeft het aangevoerde geen aanleiding voor het oordeel dat de raad niet in redelijkheid een zwaarder gewicht heeft kunnen toekennen aan de belangen die zijn gemoeid met de uitoefening van agrarische bedrijven in de omgeving van het perceel van [appellant], dan aan het belang van [appellant] bij de door hem gewenste gebruiksfuncties. Hierbij neemt de Afdeling in aanmerking dat de raad bij zijn besluit om het plan niet vast te stellen geen doorslaggevend gewicht heeft hoeven toekennen aan de kosten die [appellant] met het oog op de vaststelling van het plan stelt te hebben gemaakt. Hierbij betrekt de Afdeling dat, zoals hiervoor in rechtsoverweging 3.1 is overwogen, door of namens de raad geen verwachtingen zijn gewekt dat het plan zou worden vastgesteld. Voorts overweegt de Afdeling dat de raad erop heeft gewezen dat de omgevingsvergunning die eerder aan [appellant] is verleend, is herroepen. Gelet hierop en nu [appellant] niet ter zitting is verschenen om zijn stelling omtrent de omgevingsvergunning nader toe te lichten, moet het ervoor worden gehouden dat [appellant] niet beschikt over een omgevingsvergunning voor het verbouwen van een stal tot recreatiezaal, zodat in zoverre geen sprake is van een bestaand recht waarmee de raad bij zijn besluitvorming rekening had moeten houden.
    
    Het betoog faalt.
    
    4.3. Nu de raad reeds om de in rechtsoverweging 4.1 weergegeven redenen in redelijkheid heeft kunnen besluiten het bestemmingsplan niet vast te stellen, behoeven de overige door de raad aangedragen argumenten geen bespreking meer.
    
    5. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat het besluit om het bestemmingsplan "Buitengebied 2009, herziening [locatie]" niet vast te stellen in stand blijft. Het gebruik van de voormalige bedrijfsgebouwen zoals in het ontwerpplan opgenomen heeft derhalve geen rechtskracht gekregen.
    
    6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    verklaart het beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J. Kramer, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.L.M. van Loo, griffier.
    
    w.g. Kramer w.g. Van Loo
    lid van de enkelvoudige kamer griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 11 mei 2016
    
    418-831.