ECLI:NL:RVS:2016:1560, Raad van State, 08-06-2016, 201509174/1/R6
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2016-06-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 15 oktober 2015 heeft de raad het bestemmingsplan "Onderliggend Wegennet" vastgesteld.

201509174/1/R6.
    Datum uitspraak: 8 juni 2016
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellante], gevestigd te Almere,
    
    en
    
    de raad van de gemeente Almere,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 15 oktober 2015 heeft de raad het bestemmingsplan "Onderliggend Wegennet" vastgesteld.
    
    Tegen dit besluit heeft [appellante] beroep ingesteld.
    
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [appellante] en de raad hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 24 maart 2016, waar [appellante], vertegenwoordigd door [directeuren], bijgestaan door mr. E.T. de Jong, advocaat te Arnhem, en de raad, vertegenwoordigd door F. van der Hoop, A.W.K.G. Sjauw, A.T. Snelder en A.N. Mannsur, allen werkzaam bij de gemeente, bijgestaan door mr. L. de Kok en mr. M.F. Vermeer, beiden advocaat te Amsterdam, mr. drs. R. Onstenk en ir. A.J. Kolvoort, beiden werkzaam bij Rijkswaterstaat, en drs. R. Kleijberg, werkzaam bij Arcadis, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Aanleiding voor de zaak
    
    1. Het plan voorziet in een aantal aanpassingen in de wegenstructuur ten noorden en ten zuiden van de rijksweg A6, voornamelijk ten behoeve van de ontwikkeling van het gebied Zuidoever Weerwater na afloop van de World Expo Floriade 2022 (hierna: de Floriade).
    
    2. [appellante] exploiteert een camping met 196 kampeerplaatsen en tien verhuureenheden op het perceel [locatie] te Almere. Het perceel ligt in het gebied Zuidoever Weerwater. Het plan voorziet onder meer in de aanleg van een nieuwe weg die voor een deel op het terrein van de camping komt te liggen. Deze ontwikkeling wordt in de plantoelichting aangeduid als de ‘aanpassing A6 Zuidoever Weerwater’. De gronden van het campingterrein zijn eigendom van de gemeente Almere en in erfpacht uitgegeven aan [appellante]. De gemeente en [appellante] hebben onderhandelingen gevoerd over het afstaan van de gronden ten behoeve van de aanpassing van de A6 Zuidoever Weerwater, maar hierover is tot op heden geen overeenstemming bereikt. [appellante] richt zich in haar beroep uitsluitend tegen de wegaanpassing die op het terrein van haar camping is voorzien.
    
    Toetsingskader
    
    3. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsvrijheid om bestemmingen aan te wijzen en regels te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De Afdeling toetst deze beslissing terughoudend. Dit betekent dat de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden beoordeelt of aanleiding bestaat voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Voorts beoordeelt de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden of het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
    
    Intrekken beroepsgrond
    
    4. Ter zitting heeft [appellante] haar beroepsgrond dat vanwege artikel 14, lid 14.1, aanhef en onder b, van de planregels niet is uitgesloten dat de afstand tussen de voorziene weg en de camping minder dan 30 m bedraagt, ingetrokken.
    
    Uitvoerbaarheid van het plan
    
    5. [appellante] betoogt dat de in het plan voorziene aanpassing A6 Zuidoever Weerwater niet uitvoerbaar is, omdat bestaande privaatrechtelijke belemmeringen daaraan in de weg staan. Daartoe voert zij aan dat voor deze aanpassing is vereist dat zij de gronden waarop deze aanpassing is voorzien afstaat, terwijl zij daartoe niet bereid is omdat het voor een rendabele exploitatie van de camping noodzakelijk is om de huidige omvang en indeling van het campingterrein te behouden.
    
    5.1. De raad erkent dat nog geen overeenstemming over de overdracht van de gronden is bereikt, maar stelt zich op het standpunt dat dit niet in de weg staat aan de uitvoerbaarheid van het plan, omdat de gemeente indien nodig een onteigeningsprocedure kan starten.
    
    5.2. In het kader van een beroep tegen een bestemmingsplan kan een betoog dat ziet op de uitvoerbaarheid van dat plan slechts leiden tot vernietiging van het bestreden besluit indien en voor zover het aangevoerde leidt tot de conclusie dat de raad op voorhand in redelijkheid had moeten inzien dat het plan niet kan worden uitgevoerd binnen de planperiode van in beginsel tien jaar. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 30 januari 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BY9957 is voor het oordeel van de bestuursrechter dat een privaatrechtelijke belemmering aan de vaststelling van een bestemmingsplan in de weg staat, slechts aanleiding wanneer deze een evident karakter heeft. De burgerlijke rechter is immers de eerst aangewezene om de vraag te beantwoorden of een privaatrechtelijke belemmering in de weg staat aan de uitvoering van een activiteit, waarbij de bewijslast wordt beheerst door de in die procedure geldende regels. Ter zitting is komen vast te staan dat de gemeente en [appellante] nog in onderhandeling zijn over de minnelijke verwerving van de camping. Verder heeft de raad ter zitting toegelicht dat de gemeente over zal gaan tot onteigening indien over verwerving in der minne geen overeenstemming kan worden bereikt en dat de voor een onteigening benodigde financiële middelen beschikbaar zijn. Gelet daarop bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat de bestaande privaatrechtelijke verhoudingen aan de uitvoerbaarheid van het plan binnen de planperiode in de weg staan.
    
    Het betoog faalt.
    
    Aantasting bedrijfsvoering
    
    6. [appellante] betoogt dat zij door de vaststelling van het plan onevenredig in haar belangen is geschaad, nu het plan tot gevolg heeft dat haar bedrijfsvoering niet op vergelijkbare wijze kan worden voortgezet en de bestaanszekerheid van de camping wordt aangetast. In dat verband voert zij aan dat door de aanleg van de weg op het deel van het terrein van de camping dat behouden blijft geluid-, geur-, licht- en wateroverlast zal ontstaan en daardoor geen sprake meer zal zijn van een aanvaardbaar verblijfsklimaat. Voorts stelt [appellante] dat de exploitatie van de camping niet langer rendabel is als de bestaande oppervlakte van de camping en daarmee het aantal kampeerplaatsen afneemt. Gelet daarop had de raad al ten tijde van de vaststelling van het plan in een regeling moeten voorzien waarmee het financiële nadeel dat zij als gevolg van het plan zal leiden wordt gecompenseerd, aldus [appellante].
    
    6.1. De raad erkent dat de in het plan voorziene aanleg van de weg gevolgen heeft voor de bedrijfsvoering van [appellante], maar stelt zich op het standpunt dat in dit geval doorslaggevend gewicht mocht worden toegekend aan het belang bij de ontwikkeling van de weg op de gekozen locatie. Voorts stelt de raad dat het verblijfsklimaat op het resterende terrein van de camping na de aanleg van de weg acceptabel zal zijn.
    
    6.2. Ten aanzien van het betoog van [appellante] dat zij in haar bedrijfsvoering wordt belemmerd omdat op de overblijvende gronden van de camping na aanleg van de weg geen goed verblijfsklimaat meer aanwezig is, overweegt de Afdeling als volgt. De raad heeft zich op het standpunt gesteld dat als gevolg van de weg geen zodanige overlast zal ontstaan dat ter plaatse van het resterende terrein van de camping, dat op minimaal 30 m afstand van de voorziene weg komt te liggen, geen sprake meer zal zijn van een goed verblijfsklimaat. In verband met het aspect geluid heeft de raad onderzoek laten verrichten naar de geluidbelasting van de voorziene weg op de omliggende objecten, waaronder de camping van [appellante]. De resultaten van dat onderzoek zijn neergelegd in het rapport "Akoestisch onderzoek Bestemmingsplan Onderliggend Wegennet Weerwaterzone & De Steiger" van A. Sjauw van 6 mei 2015 (hierna: het akoestisch rapport). In het akoestisch rapport staat, voor zover van belang, dat de aanpassing A6 Weerwater Zuidoever, in het rapport aangeduid als de aanleg van de nieuwe Oorweg, tot gevolg heeft dat de geluidbelasting op het terrein van de camping maximaal 50 dB(A) bedraagt en dat het recreatiegebied waarin de camping ligt ingevolge de zogenoemde gezondheidseffectscreening-methodiek van de GGD, deel geluidhinder, de kwalificatie ‘redelijk’ krijgt. [appellante] betwist de uitkomsten van het akoestisch onderzoek niet, noch stelt zij dat de raad zich niet in redelijkheid op dit rapport heeft kunnen baseren, zo heeft zij ook ter zitting bevestigd. Zij stelt echter dat de raad niet heeft kunnen concluderen dat een geluidsbelasting van 50 dB(A) ook in dit geval aanvaardbaar is. De Afdeling ziet echter in de gestelde omstandigheden dat sprake is van een campingterrein en gasten van de camping hechten aan rust, geen aanleiding voor het oordeel dat de raad voornoemde geluidsbelasting in dit geval niet aanvaardbaar heeft kunnen achten.
    
    Voorts bestaat geen aanleiding om [appellante] te volgen in haar betoog dat de oprichting van geluidwerende voorzieningen als voorwaardelijke verplichting in het plan had moeten worden opgenomen. Daartoe overweegt de Afdeling dat de raad heeft toegelicht de oprichting van geluidwerende voorzieningen niet noodzakelijk te achten, aangezien ter plaatse van de camping ook zonder dergelijke voorzieningen een aanvaardbaar verblijfsklimaat bestaat.
    
    Ten aanzien van het aspect geur heeft de raad zich op het standpunt gesteld dat vanwege het open karakter van het gebied, de meteorologische omstandigheden en de afstand tussen de wegen en de camping van minimaal 30 m geen sprake zal zijn van waarneembare geuremissie op het terrein van de camping. Voorts heeft de raad ten aanzien van het aspect licht gesteld dat de lichthinder van de verlichting langs de voorziene weg tot een minimum beperkt zal zijn. In dat verband heeft hij toegelicht dat de verlichting langs de voorziene weg weliswaar zichtbaar zal zijn vanaf de camping, maar dat gelet op de afstand van de straatverlichting tot de camping van minimaal 30 m niet te verwachten is dat hierdoor lichthinder zal ontstaan. Daarnaast heeft hij ter zitting toegezegd dat de gemeente bij de inrichting en uitvoering van openbare verlichting overeenkomstig haar vaste praktijk de Richtlijn voor Openbare Verlichting 2011 van de Nederlandse Stichting voor Verlichtingskunde in acht zal nemen, en zich op het standpunt gesteld dat lichthinder voor de camping ook hierdoor wordt voorkomen. De standpunten van de raad met betrekking tot geur- en lichthinder zijn door [appellante] niet gemotiveerd bestreden. De enkele stelling dat de weg 2,8 m hoger zal komen te liggen dan het maaiveld van de camping is daartoe naar het oordeel van de Afdeling onvoldoende.
    
    Met betrekking tot de stelling van [appellante] dat wateroverlast kan ontstaan, overweegt de Afdeling tenslotte dat zij deze stelling niet nader heeft toegelicht en niet zonder nadere motivering valt in te zien dat het plan onevenredige wateroverlast voor de camping tot gevolg zal hebben.
    
    Gelet op het vorenstaande heeft de raad zich naar het oordeel van de Afdeling in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het plan niet tot een aanmerkelijke verslechtering van het verblijfsklimaat op het terrein van de camping zal leiden. Derhalve bestaat evenmin aanleiding voor het oordeel dat de bedrijfsvoering van [appellante] als gevolg van een eventuele verslechtering van het verblijfsklimaat zodanig zal worden aangetast dat daaraan in de belangenafweging die aan het plan ten grondslag ligt doorslaggevend gewicht had moeten worden toegekend.
    
    Het betoog faalt.
    
    6.3. Voor zover [appellante] betoogt dat de exploitatie van het overblijvende deel van de camping niet meer rendabel zal zijn en dat de raad gelet daarop al ten tijde van de vaststelling van het plan in een vergoeding betreffende de gehele camping had moeten voorzien, overweegt de Afdeling als volgt. In verband met haar betoog heeft [appellante] een brief van N.J.M. van Erp van Maas Recreatie Bedrijfsmakelaardij van 9 maart 2016 overgelegd, waarin staat dat de huidige oppervlakte van de camping 4,54 ha bedraagt en dat de oppervlakte als gevolg van het plan met 1,42 ha afneemt. Verder staat in de brief dat het inkrimpen van de camping direct gevolg heeft voor de exploitabele eenheden en per saldo ook voor de exploitatie zelf. Doordat vele kampeerplaatsen verdwijnen, heeft dit direct gevolg voor de omzet van deze plaatsen, maar ook voor de omzet uit onder meer de horeca. Gelet hierop, op de ligging en locatie in Almere en op de inbreuk op het recreatieve karakter door de stedelijke gebiedsontwikkeling zal na de inkrimping een zeer beperkt toeristisch recreatief product overblijven, aldus de brief. Hoewel de Afdeling het aannemelijk acht dat de bedrijfsvoering van de camping als gevolg van het plan in zekere mate wordt beperkt, heeft [appellante] met het overleggen van deze brief, noch anderszins, aannemelijk gemaakt dat de exploitatie van de camping als gevolg van het plan onmogelijk wordt. Er bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat de raad om die reden al ten tijde van de vaststelling van het plan in een vergoeding met betrekking tot het hele terrein van de camping van [appellante] had moeten voorzien. Overigens merkt de Afdeling op dat, zoals de raad heeft gesteld, in de erfpachtovereenkomst is bepaald dat in het geval de erfpacht wordt beëindigd schadeloosstelling op basis van de Onteigeningswet plaats zal vinden. In de Onteigeningswet is neergelegd dat de schadeloosstelling bij onteigening een volledige vergoeding inhoudt voor alle schade, die de eigenaar rechtstreeks en noodzakelijk door het verlies van zijn zaak lijdt. Verder is in de Onteigeningswet geregeld dat bij het bepalen van de schadeloosstelling rekening wordt gehouden met de mindere waarde, welke voor niet onteigende goederen van de onteigende het rechtstreeks en noodzakelijk gevolg van het verlies van zijn goed is. Nu de raad verder ter zitting heeft toegezegd dat de gemeente bereid is te bezien of het mogelijk is om de gehele camping te verwerven en niet is gebleken dat zij daartoe niet de financiële middelen zou hebben, is de Afdeling van oordeel dat met het financiële belang van [appellante] voldoende rekening is gehouden. Gelet daarop bestaat ook in zoverre geen aanleiding om [appellante] te volgen in haar betoog dat de raad niet in redelijkheid het plan had kunnen vaststellen zonder daarbij in een financiële vergoeding te voorzien.
    
    Het betoog faalt.
    
    6.4. Met betrekking tot het door [appellante] aangedragen alternatief om de op haar terrein voorziene weg meer in zuidelijke richting te realiseren, waardoor de weg verder van de camping af en dichter bij de A6 zou komen te liggen, overweegt de Afdeling als volgt. De raad heeft toegelicht dat de voorziene aanpassingen in de wegenstructuur noodzakelijk zijn voor de ontwikkeling van het gebied Zuidoever Weerwater na afloop van de Floriade. Voor de ligging van de weg over het terrein van de camping is volgens de raad gekozen omdat de weg op die manier centraal in het gebied komt te liggen. Hierdoor ontstaat volgens de raad de mogelijkheid om na afloop van de Floriade zoveel mogelijk zogenoemde ‘zichtlocaties’ voor de vestiging van bedrijven langs de A6 te creëren en zal in de toekomst een gunstig vestigingsklimaat voor bedrijven aanwezig zijn. Voorts zorgt de centrale ligging van de weg ervoor dat het gebied optimaal wordt ontsloten en dat toekomstige paden en wegen goed kunnen worden aangesloten, hetgeen de verkeersveiligheid, de spreiding van het verkeer, en een goede aansluiting op het openbaar vervoersnetwerk van bestaande en toekomstige functies ten goede komt, aldus de raad. Daarnaast past de gekozen ligging van de weg volgens de raad bij de bestaande verkavelingsstructuur van het gebied en bij de gewenste vormgeving van het gebied ten tijde van de Floriade. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad het nut en de noodzaak van de aanleg van de weg op de gekozen locatie hiermee voldoende aannemelijk gemaakt. Voorts heeft de raad zich op het standpunt gesteld dat het door [appellante] aangedragen alternatief niet wenselijk is, omdat dit ten koste zal gaan van de hoeveelheid beschikbare grond die kan worden uitgegeven ten behoeve van zichtlocaties. Verder heeft de raad toegelicht dat de desbetreffende weg in die situatie zo dicht bij de andere in het gebied voorziene of reeds aanwezige wegen zou komen te liggen dat hierdoor een barrière tussen de verschillende delen van het gebied zou ontstaan, die stedenbouwkundig gezien onwenselijk zou zijn. Naar het oordeel van de Afdeling geeft hetgeen [appellante] heeft aangevoerd, mede gelet op hetgeen hiervoor onder 6.2 en 6.3 is overwogen, geen aanleiding voor het oordeel dat de raad tot een andere ligging van de weg had moeten besluiten.
    
    Het betoog faalt.
    
    Natura 2000
    
    7. [appellante] betoogt dat de raad ten onrechte heeft afgezien van het maken van een passende beoordeling van de gevolgen van het plan voor omliggende Natura 2000-gebieden in de zin van artikel 19j van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998).
    
    7.1. De raad stelt zich op het standpunt dat van de gevolgen van de verbreding van de rijksweg A6, waaronder mede is begrepen de wegenstructuur die daarmee in verbinding staat, al een passende beoordeling is gemaakt tijdens de voorbereiding van het Tracébesluit weguitbreiding Schiphol - Amsterdam - Almere. In die beoordeling is geconcludeerd dat negatieve effecten op de stikstofgevoelige habitattypen in de omliggende Natura 2000-gebieden zijn uitgesloten. Voorts heeft de raad na de vaststelling van het plan Arcadis verzocht om alsnog een voortoets naar de gevolgen van het plan voor Natura 2000-gebieden te verrichten, en de resultaten van deze voortoets, neergelegd in het rapport "Voortoets bestemmingsplan ‘Onderliggend wegennet A6’" van 25 februari 2016, overgelegd. Uit het rapport blijkt volgens de raad eveneens dat significante negatieve gevolgen voor omliggende Natura 2000-gebieden, die op minimaal 3 km afstand van de camping van [appellante] liggen, op voorhand kunnen worden uitgesloten.
    
    7.2. Ingevolge artikel 8:69a van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) vernietigt de bestuursrechter een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van degene die zich daarop beroept.
    
    7.3. De bepalingen van de Nbw 1998 hebben in het bijzonder ten doel om het algemene belang van bescherming van natuur en landschap te beschermen. [appellante] heeft zich enkel beroepen op haar bedrijfseconomische belangen. De betrokken normen van de Nbw 1998 strekken in dit geval kennelijk niet tot bescherming van de bedrijfseconomische belangen van [appellante] bij het voorkomen van de aanpassing A6 Zuidoever Weerwater. Hetgeen [appellante] over het maken van een passende beoordeling ten behoeve van het plan heeft aangevoerd, kan op grond van artikel 8:69a van de Awb derhalve niet leiden tot vernietiging van het plan. De Afdeling ziet daarom af van een inhoudelijke bespreking van het betoog.
    
    Conclusie en proceskostenveroordeling
    
    8. Het beroep is ongegrond.
    
    9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    verklaart het beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.A. Hagen, voorzitter, en mr. F.C.M.A. Michiels en mr. B.J. Schueler, leden, in tegenwoordigheid van mr. M. Vogel-Carprieaux, griffier.
    
    w.g. Hagen
    voorzitter
    
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    
    Uitgesproken in het openbaar op 8 juni 2016
    
    458-820.