ECLI:NL:RVS:2015:1311, Raad van State, 22-04-2015, 201404136/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2015-04-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 26 juni 2013 heeft de raad de aanvraag van [appellante] om een bestemmingsplan vast te stellen voor perceel [locatie] te Rekken afgewezen. Dit besluit is op 26 juli 2013 aan [appellante] toegezonden.

201404136/1/R2.
    Datum uitspraak: 22 april 2015
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellante], wonend te Rekken, gemeente Berkelland,
    
    en
    
    1. de raad van de gemeente Berkelland,
    2. het college van burgemeester en wethouders van Berkelland,
    verweerders.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 26 juni 2013 heeft de raad de aanvraag van [appellante] om een bestemmingsplan vast te stellen voor perceel [locatie] te Rekken afgewezen. Dit besluit is op 26 juli 2013 aan [appellante] toegezonden.
    
    Bij besluit van 8 april 2014 heeft het college het door [appellante] hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Tegen dit besluit heeft [appellante] beroep ingesteld.
    
    Bij besluit van 13 mei 2014 heeft de raad het door [appellante] gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 december 2014, waar [appellante], het college en de raad, beide vertegenwoordigd door J.P.M. Franck, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Besluit van 8 april 2014
    
    1. Het besluit van 26 juni 2013 tot afwijzing van de aanvraag om een bestemmingsplan vast te stellen, is in overeenstemming met artikel 3.9, tweede lid, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro) door de raad genomen. Het besluit van 8 april 2014 op de daartegen gerichte bezwaren is echter door het college genomen. Uit artikel 7:11, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) volgt dat het bestuursorgaan dat het primaire besluit heeft genomen op grondslag van de daartegen gerichte bezwaren een heroverweging van het primaire besluit moet maken. Gelet op het voorgaande, is de raad met uitsluiting van het college bevoegd om te beslissen op het bezwaar. Het besluit van het college van 8 april 2014 dient dan ook te worden vernietigd wegens strijd met artikel 3.9, tweede lid, van de Wro, gelezen in samenhang met artikel 7:11, eerste lid, van de Awb.
    
    2. Gelet op het voorgaande wordt het beroep geacht te zijn gericht tegen het besluit op bezwaar van de raad van 13 mei 2014.
    
    Besluit van 13 mei 2014
    
    3. Bij het besluit omtrent de vaststelling van een bestemmingsplan komt de raad beleidsvrijheid toe. De Afdeling toetst dit besluit terughoudend. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of de raad in redelijkheid heeft kunnen afzien van de vaststelling van het plan en of bij het nemen van dat besluit anderszins niet is gehandeld in strijd met het recht.
    
    4. [appellante] woont aan de [locatie] te Rekken, waarvoor ingevolge het bestemmingsplan "Buitengebied" de bestemming "Zomerhuis" geldt. [appellante] heeft verzocht om aan dit plandeel de bestemming "Wonen" toe te kennen.
    
    5. [appellante] betoogt dat de raad ten onrechte buiten de daarvoor geldende beslistermijn haar aanvraag om een bestemmingsplan vast te stellen heeft afgewezen, bijna zes jaar na indiening van die aanvraag.
    
    5.1. Ter zitting heeft de raad te kennen gegeven de gang van zaken te betreuren.
    
    5.2. De betreffende aanvraag is op 4 september 2007 ingediend. Niet in geschil is dat de daarvoor geldende beslistermijn in ernstige mate is overschreden. Dit kan evenwel niet leiden tot een vernietiging van het bestreden besluit, nu na ommekomst van die termijn inhoudelijk op het verzoek is beslist en dat besluit na bezwaar is gehandhaafd.
    
    Het betoog faalt.
    
    6. [appellante] betoogt dat ten onrechte bij de hoorzitting van de commissie bezwaarschriften naast de voorzitter slechts één bezwaarcommissielid aanwezig was.
    
    6.1. Ingevolge artikel 7:13, eerste lid, van de Awb is dit artikel van toepassing indien ten behoeve van de beslissing op het bezwaar een adviescommissie is ingesteld:
    
    a. die bestaat uit een voorzitter en ten minste twee leden,
    
    b. waarvan de voorzitter geen deel uitmaakt van en niet werkzaam is onder verantwoordelijkheid van het bestuursorgaan en
    
    c. die voldoet aan eventueel bij wettelijk voorschrift gestelde andere eisen.
    
    Ingevolge het derde lid geschiedt het horen door de commissie. De commissie kan het horen opdragen aan de voorzitter of een lid dat geen deel uitmaakt van en niet werkzaam is onder verantwoordelijkheid van het bestuursorgaan.
    
    6.2. Blijkens het verslag van de hoorzitting heeft het horen plaatsgevonden door de voorzitter en één ander lid van de commissie. Niet is gebleken van een opdracht om in deze samenstelling te horen. Gelet hierop is het horen in strijd met artikel 7:13, derde lid, van de Awb geschied. De Afdeling ziet hierin geen grond voor vernietiging van het bestreden besluit. Daarvoor is van belang dat het horen heeft plaatsgevonden door meer personen dan op grond van de wet is vereist. Verder is van belang dat in het advies van de bezwaarschriftencommissie van 18 december 2013 is vermeld dat het derde commissielid weliswaar niet aanwezig was bij de hoorzitting, maar dat dit commissielid wel betrokken is geweest bij de beoordeling en bij het uitbrengen van het advies. De advisering heeft derhalve plaatsgevonden door de voltallige commissie. Nu aannemelijk is dat door deze gang van zaken [appellante] niet is benadeeld en niet is gebleken van andere belanghebbenden bij het bestreden besluit, ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 6:22 van de Awb het geconstateerde gebrek te passeren.
    
    7. [appellante] betoogt dat haar aanvraag ten onrechte is afgewezen op grond van beleid dat ten tijde van haar aanvraag nog niet was vastgesteld.
    
    7.1. Dat het op 11 december 2007 door de raad vastgestelde beleid inzake permanente bewoning van recreatieverblijven ten tijde van de aanvraag van [appellante] nog niet was vastgesteld, leidt niet tot het oordeel dat de raad daaraan geen toepassing mocht geven. Er bestaat geen rechtsregel die de raad verbiedt bij het nemen van een besluit op een aanvraag om een bestemmingsplan vast te stellen rekening te houden met beleid dat ten tijde van de aanvraag nog niet was vastgesteld.
    
    Overigens wijst de Afdeling erop dat het college op 20 maart 2007 beleid inzake permanente bewoning van recreatiewoningen heeft vastgesteld dat mede met zich brengt dat voor solitaire recreatiewoningen, zoals in dit geval aan de orde, geen bestemmingswijziging wordt voorgesteld en dat de raad op 24 april 2007 een motie heeft aangenomen waarin het college wordt opgeroepen over te gaan tot het nemen van de noodzakelijke maatregelen om het permanent bewonen van recreatiewoningen tegen te gaan. Gelet op deze bestuurshandelingen die dateren van vóór de aanvraag van [appellante] om een bestemmingsplan vast te stellen, ligt het niet in de rede dat indien de raad vóór de vaststelling van het beleid op 11 december 2007 op de aanvraag van [appellante] had beslist, de strekking van dat besluit anders was geweest.
    
    Het betoog faalt.
    
    8. [appellante] betoogt dat ten onrechte het verzoek om herziening van het bestemmingsplan is afgewezen, nu de weigering volgens [appellante] financieel nadeel betekent, een aantasting van haar woon- en leefkwaliteit en een beperking van de uitbreidingsmogelijkheden. Zij betoogt onder verwijzing naar onder meer de gemeentelijke basisadministratie dat het permanent bewonen van de recreatiewoning al ongeveer 15 jaar wordt gedoogd.
    
    8.1. De raad brengt naar voren dat het inzake de permanente bewoning van recreatieverblijven gevoerde beleid met zich brengt dat een aanvraag als de onderhavige wordt afgewezen. De door [appellante] naar voren gebrachte feiten en omstandigheden nopen niet tot afwijking van dit beleid.
    
    8.2. Gelet op het sedert 2007 bestendig gevoerde gemeentelijke beleid inzake de permanente bewoning van recreatieverblijven heeft de raad in redelijkheid kunnen afzien van de vaststelling van het gevraagde plan. De door [appellante] naar voren gebrachte feiten en omstandigheden maken niet dat de nadelige gevolgen van dit besluit voor haar onevenredig zijn met de met het besluit te dienen doelen. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat overeenkomstig het gevoerde beleid door het college op 26 mei 2009 aan [appellante] een persoonsgebonden vrijstelling als bedoeld in artikel 19, derde lid, van de WRO, gelezen in verbinding met artikel 20, eerste lid, aanhef en onder g, en vierde lid, van het Besluit op de ruimtelijke ordening 1985 is verleend waarmee de permanente bewoning door [appellante] van de recreatiewoning aan de [locatie] is toegestaan zolang zij de recreatiewoning bewoont.
    
    Het betoog faalt.
    
    9. Met betrekking tot het betoog van [appellante] dat bij het beluit van 26 juni 2013 ten onrechte een legesaanslag is opgelegd, overweegt de Afdeling dat bij het besluit op bezwaar van 13 mei 2014 de legesaanslag is ingetrokken. Het betoog raakt niet de rechtmatigheid van het bestreden besluit.
    
    10. Het beroep tegen het besluit van de raad van 13 mei 2014 is ongegrond.
    
    Dwangsom wegens niet tijdig beslissen
    
    11. [appellante] verzoekt om vaststelling van de door de raad ingevolge artikel 4:17 van de Awb verbeurde dwangsommen wegens het niet tijdig beslissen op haar aanvraag onderscheidenlijk haar bezwaar.
    
    11.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 4 mei 2010 in zaak nr. 201001808/1/R3) is het nemen van een besluit omtrent vaststelling van een bestemmingsplan, ook in het geval daaraan een aanvraag ten grondslag ligt, niet het nemen van een beschikking op aanvraag als bedoeld in artikel 4:17 gelezen in samenhang met artikel 1:3, tweede lid, van de Awb. Dit betekent dat geen dwangsom als bedoeld in artikel 4:17 van de Awb is verbeurd voor zover het betreft het niet tijdig nemen van het besluit op de aanvraag waarvoor op 28 maart 2013 door [appellante] een ingebrekestelling is verzonden.
    
    Aangezien een besluit op bezwaar deelt in het karakter van het besluit waarop het betrekking heeft, geldt dit evenzo voor een besluit op bezwaar omtrent vaststelling van een bestemmingsplan. Dit betekent dat geen dwangsom als bedoeld in artikel 4:17 van de Awb kan worden verbeurd.
    
    Schadevergoeding
    
    12. [appellante] verzoekt om vergoeding van de door haar geleden schade in de vorm van waardevermindering van haar woning als gevolg van de in haar ogen ten onrechte afwijzing van het verzoek om een bestemmingsplan vast te stellen met een reguliere woonbestemming. Volgens [appellante] bedraagt de schade € 120.000,00. Verder verzoekt [appellante] om vergoeding van de schade die zij stelt te lijden als gevolg van de overschrijding van de termijn om te beslissen op haar verzoek om een bestemmingsplan vast te stellen. De daaruit voortvloeiende schade bestaat volgens [appellante] enerzijds uit compensatie voor verlies van tijd en gezondheid en anderzijds uit kosten voor juridisch advies welke kosten € 300,00 zouden bedragen voor elke brief die zij in de loop der jaren over deze kwestie heeft verzonden.
    
    12.1. De gestelde waardevermindering van de woning van [appellante] ziet volgens de Afdeling niet op het onbevoegd genomen besluit van het college van 8 april 2014, maar op het besluit van de raad van 26 juni 2013 zoals gehandhaafd bij besluit op bezwaar van 13 mei 2014. Het beroep van [appellante] tegen het laatste besluit is ongegrond, zodat van de rechtmatigheid van dat besluit alsmede van het besluit van 26 juni 2013 dient te worden uitgegaan. Daarmee ontbreekt de grondslag voor schadevergoeding wegens onrechtmatige besluitvorming als bedoeld in artikel 8:88, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb, zodat het verzoek in zoverre moet worden afgewezen.
    
    Voor zover het verzoek van [appellante] betrekking heeft op het niet tijdig nemen van een besluit, wordt geoordeeld dat het niet tijdig nemen van een besluit op het verzoek om een bestemmingsplan vast te stellen voor onrechtmatig wordt gehouden. De gestelde schade voor zover ontstaan door verlies van tijd en gezondheid is evenwel niet onderbouwd, zodat deze niet voor vergoeding in aanmerking komt.
    
    Voor zover het verzoek betrekking heeft op juridische advieskosten in verband met het niet tijdig nemen van een besluit bieden de artikelen 8:75 en 8:75a van de Awb daarvoor het exclusieve kader. Daarbij is van belang dat [appellante] een eerder ingesteld beroep tegen het niet tijdig beslissen door de raad heeft ingetrokken, zonder dat daarbij op de voet van artikel 8:75a van de Awb is verzocht om vergoeding van kosten voor rechtsbijstand. Voor een vergoeding van deze kosten in de onderhavige procedure is om die reden geen plaats.
    
    Voor het geval [appellante] heeft beoogd immateriële schadevergoeding te verzoeken wegens overschrijding van de redelijke termijn van artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM), alsmede de daarmee samenhangende spanning en frustratie, wordt geoordeeld als volgt. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 1 juli 2009 in zaak nr. 200805262/1/M2; www.raadvanstate.nl) blijft de duur van de primaire besluitvormingsprocedure buiten beschouwing bij de beoordeling of zich een overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het EVRM voordoet. Voor de vraag of in dit geval de redelijke termijn is overschreden wordt derhalve buiten beschouwing gelaten de periode tussen het verzoek om een bestemmingsplan vast te stellen en het primaire besluit. Nu voorts de termijn waarop in deze zaak op het beroep van [appellante] uitspraak wordt gedaan de termijn van drie jaar niet overschrijdt, is de redelijke termijn van artikel 6 EVRM in dit geval niet overschreden, zodat het verzoek ook in zoverre niet voor toewijzing in aanmerking komt. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 29 januari 2014 in zaak nr. 201302106/1/A2, en het daarin opgenomen overgangsregime voor de redelijke termijn ten aanzien van besluiten bekendgemaakt voor 1 februari 2014.
    
    Proceskosten
    
    13. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld. De opgegeven verblijfkosten komen gelet op het aanvangstijdstip van de behandeling ter zitting niet voor vergoeding in aanmerking. De opgegeven verletkosten komen niet voor vergoeding in aanmerking nu deze niet met stukken nader zijn onderbouwd. De Afdeling zal bij het vaststellen van de verletkosten daarom uitgaan van een forfaitair maximaal uurtarief van € 7,00 en van een forfaitair aantal uren van 6, zodat de verletkosten worden gesteld op € 42,00.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het beroep tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Berkelland van 8 april 2014 gegrond;
    
    II. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Berkelland van 8 april 2014;
    
    III. verklaart het beroep tegen het besluit van de raad van de gemeente Berkelland van 13 mei 2014 ongegrond;
    
    IV. wijst het verzoek om schadevergoeding af;
    
    V. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Berkelland tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 96,12 (zegge: zesennegentig euro en twaalf cent);
    
    VI. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Berkelland aan [appellante] het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 165,00 (zegge: honderdvijfenzestig euro) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. B.J. van Ettekoven, voorzitter, en mr. D.J.C. van den Broek en mr. E.A. Minderhoud, leden, in tegenwoordigheid van mr. R. van Baaren, griffier.
    
    w.g. Van Ettekoven w.g. Van Baaren
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 22 april 2015
    
    579-815.