ECLI:NL:RVS:2017:2200, Raad van State, 16-08-2017, 201607145/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2017-08-16 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 18 maart 2015 heeft het college [appellanten], onder oplegging van een dwangsom van € 20.000,00, gelast een recreatieverblijf met overkapping en een bijgebouw op het perceel [locatie] te Lathum (hierna: het perceel) te verwijderen en verwijderd te houden.

201607145/1/A1.
    Datum uitspraak: 16 augustus 2017
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellanten], wonend te Lathum, gemeente Zevenaar,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 1 september 2016 in zaak nr. 16/64 in het geding tussen:
    
    [appellanten]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Zevenaar.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 18 maart 2015 heeft het college [appellanten], onder oplegging van een dwangsom van € 20.000,00, gelast een recreatieverblijf met overkapping en een bijgebouw op het perceel [locatie] te Lathum (hierna: het perceel) te verwijderen en verwijderd te houden.
    
    Bij besluit van 1 december 2015 heeft het college het door [appellanten] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard en de last onder dwangsom voor het recreatieverblijf met overkapping ingetrokken. Voor het bijgebouw heeft het college de last onder dwangsom in stand gelaten.
    
    Bij uitspraak van 1 september 2016 heeft de rechtbank het door [appellanten] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 1 december 2015 vernietigd voor zover daarbij de last onder dwangsom voor het bijgebouw in stand is gelaten en bepaald dat het college op dit punt opnieuw op het bezwaar moet beslissen. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben [appellanten] hoger beroep ingesteld.
    
    Bij besluit van 18 oktober 2016 heeft het college, gevolg gevend aan de aangevallen uitspraak, het door [appellanten] tegen het besluit van 18 maart 2015 gemaakte bezwaar opnieuw gegrond verklaard. Het college heeft daarin de last onder dwangsom voor het bijgebouw voorzien van een nieuwe grondslag.
    
    [appellanten] hebben gronden van beroep tegen dit besluit ingediend.
    
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    [appellanten] hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 28 juli 2017, waar [appellanten], bijgestaan door mr. J.P. Hoegee, advocaat te Nijmegen, en het college, vertegenwoordigd door W.M. van der Burgt, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    [appellanten] wonen in een recreatieverblijf op het perceel, dat is gelegen op recreatiepark Rhederlaagse Meren te Lathum. Na controle ter plaatse op 8 november 2013 heeft het college geconcludeerd dat dit recreatieverblijf met de bijbehorende overkapping en een bijgebouw (een prieel) in strijd met artikel 2.1, lid 1, aanhef en onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) zonder omgevingsvergunning zijn gerealiseerd en in strijd met 2.3a van die wet in stand zijn gelaten. Daarop heeft het college bij besluit van 18 maart 2015 [appellanten] gelast om het recreatieverblijf met overkapping en het bijgebouw te verwijderen en verwijderd te houden. Bij besluit op bezwaar van 1 december 2015 heeft het college de last onder dwangsom voor het recreatieverblijf met overkapping ingetrokken. De last voor het bijgebouw heeft het college daarbij in stand gelaten. [appellanten] zijn het met dat besluit, voor zover dit het bijgebouw betreft, niet eens. Zij menen dat voor het bijgebouw geen omgevingsvergunning is vereist en dat daartegen niet handhavend kan worden opgetreden.
    
    Hoger beroep
    
    2.    [appellanten] betogen dat de rechtbank ten onrechte niet zelf in de zaak heeft voorzien. Zij voeren hiertoe aan dat het college aan zijn besluit ten grondslag heeft gelegd dat artikel 2.1, lid 1, aanhef en onder a, en artikel 2.3a, eerste lid, van de Wabo zijn overtreden. Nu de rechtbank heeft overwogen dat het college niet bevoegd was om op die gronden te handhaven, was volgens [appellanten] rechtens alleen herroeping van het besluit van 18 maart 2015 mogelijk. Door niet zelf in de zaak te voorzien, heeft de rechtbank het college ten onrechte de mogelijkheid geboden om de last onder dwangsom met een andere bevoegdheidsgrondslag in stand te laten, aldus [appellanten].
    
    2.1.    Er is geen grond voor het oordeel dat de rechtbank zelf in de zaak had moeten voorzien. De rechtbank heeft weliswaar geoordeeld dat de daaraan ten grondslag gelegde bepalingen de last onder dwangsom voor het bijgebouw niet konden dragen en daarom het besluit van 1 december 2015 voor zover dit op het bijgebouw zag, vernietigd. Zij heeft er echter rekening mee mogen houden dat aan het handhavend optreden mogelijk een andere overtreding ten grondslag kon worden gelegd en het college kunnen opdragen een nieuw besluit op bezwaar te nemen.
    
        Het betoog faalt.
    
    2.2.    Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak dient te worden bevestigd, voor zover aangevallen.
    
    Beroep tegen het besluit van 18 oktober 2016
    
    3.    Bij besluit van 18 oktober 2016 heeft het college, gevolg gevend aan de aangevallen uitspraak, opnieuw beslist op het door [appellanten] gemaakte bezwaar. Dit besluit is, gelet op artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), gelezen in samenhang met artikel 6:24 van die wet, ook onderwerp van dit geding.
    
    4.    Het college heeft bij besluit van 18 oktober 2016 de last onder dwangsom voor het bijgebouw in stand gelaten. Daaraan heeft het college ten grondslag gelegd dat sprake is van overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, en artikel 2.3a van de Wabo.
    
    5.    Het betoog van [appellanten] dat het college in het besluit van 18 oktober 2016 ten onrechte opnieuw aan het handhavend optreden tegen het bijgebouw ten grondslag heeft gelegd dat artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo en artikel 2.3a van die wet zijn overtreden, slaagt.
    
        De rechtbank heeft het besluit van 1 december 2015, voor zover dit de last onder dwangsom voor het bijgebouw betreft, vernietigd omdat het college naar haar oordeel niet bevoegd was om handhavend op te treden op grond van artikel 2.1, eerste lid, onder a, en artikel 2.3a, eerste lid, van de Wabo. Het college heeft geen hoger beroep ingesteld tegen dit uitdrukkelijk en zonder voorbehoud gegeven oordeel van de rechtbank. In het vervolg van de procedure moet daarom worden uitgegaan van dit aan de (gedeeltelijke) vernietiging van het besluit van 1 december 2015 ten grondslag gelegde oordeel. Het college heeft in het besluit van 18 oktober 2016 voormelde bepalingen evenwel opnieuw aan de last onder dwangsom ten grondslag gelegd, zonder dit anders te motiveren dan in het besluit waarover de rechtbank heeft geoordeeld. In zoverre is dat besluit genomen in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb.
    
    6.    [appellanten] betogen dat het college ten onrechte aan het besluit ten grondslag heeft gelegd dat sprake is van met het bestemmingsplan strijdig gebruik als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo. Zij voeren hiertoe aan dat het bijgebouw is opgericht in 2005 en dus voordat voornoemde bepaling op 1 oktober 2010 in werking trad. Daarom kan volgens hen niet op grond van deze bepaling handhavend worden opgetreden tegen het gebruiken in de zin van bouwen in strijd met regels van een bestemmingsplan. Daarbij merken [appellanten] op dat met de last onder dwangsom alleen wordt beoogd dat het bijgebouw wordt verwijderd of verkleind en dat deze dus niet is opgelegd in verband met gebruik in strijd met het bestemmingsplan in enge zin.
    
    6.1.    Op het perceel is deels het bestemmingsplan "Ruimte voor de Rivier" en deels het bestemmingsplan "Kampeerterreinen Rhederlaag 1993" van toepassing. Ingevolge artikel 2, tweede lid, onder 2, van de voorschriften van het laatstgenoemde bestemmingsplan mag per stacaravan een berging worden opgericht met een bebouwde oppervlakte van maximaal 6 m2 en een hoogte van maximaal 2,5 m.
    
        Het college hanteert daarbij het in het gewijzigde plan van aanpak "Permanente bewoning en illegale bouw van en bij recreatieverblijven" met betrekking tot camping Jachthaven Rhederlaagse Meren van 8 juli 2014 neergelegde beleid dat bij een recreatieverblijf een bijgebouw tot 6 m2 is toegestaan en dat handhavend wordt opgetreden in het geval van een na 17 maart 2004 geplaatst bijgebouw waarbij sprake is van een te grote afwijking.
    
        Uit het besluit van 18 maart 2015 blijkt dat het college onder een te grote afwijking verstaat een bijgebouw dat groter is dan 10 m2.
    
    6.2.    Niet in geschil is dat het bijgebouw groter is dan 10 m2. In het besluit van 18 oktober 2016 is vermeld dat de last onder dwangsom voor het bijgebouw is opgelegd omdat er volgens het college geen bijzondere omstandigheden zijn die een overschrijding van het maximaal toegestane oppervlak voor een bijgebouw rechtvaardigen. Daaruit volgt dat, zoals het college ter zitting van de Afdeling heeft bevestigd, de last alleen inhoudt dat het bijgebouw, moet worden verwijderd of verkleind tot toegestane proporties. Het college heeft ter zitting van de Afdeling bevestigd dat het niet handhaaft op het feitelijk benutten van het bijgebouw (gebruik in enge zin).
    
    6.3.    Als gevolg van de inwerkingtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo en de daarover gevormde jurisprudentie van de Afdeling dat het begrip gebruiken als bedoeld in die bepaling ook betrekking heeft op het bouwen van bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, is sinds 1 oktober 2010 voor het bouwen van een bouwwerk in strijd met de regels van een bestemmingsplan een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo vereist. Echter, [appellanten] hebben ter zitting van de Afdeling onweersproken verklaard dat het bijgebouw is opgericht in de loop van 2005 en toen gold het verbod op het gebruiken in de zin van bouwen in strijd met de regels van een bestemmingsplan nog niet. Evenmin gold er een daarmee gelijk te stellen verbodsbepaling. Het gebruiken in de zin van bouwen in strijd met regels van een bestemmingsplan is eerst met de inwerkingtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo op 1 oktober 2010 verboden geworden. Nu het bijgebouw is opgericht vóór die datum is geen sprake van een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo (vergelijk de uitspraken van de Afdeling van 25 november 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3627, en van 18 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:820).
    
    6.4.    Gelet op het voorgaande heeft het college artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo ten onrechte als grondslag aangemerkt voor het handhavend optreden. Het betoog slaagt.
    
    7.    Het beroep is gegrond. Het besluit van 18 oktober 2016 dient wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12 van de Awb te worden vernietigd. De Afdeling ziet aanleiding het besluit van 18 maart 2015 met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb te herroepen voor zover dit de last onder dwangsom voor het bijgebouw betreft en te bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
    
    8.    Dit betekent dat de oorspronkelijk aan [appellanten] opgelegde last onder dwangsom voor zowel het recreatieverblijf met overkapping als voor het bijgebouw is komen te vervallen.
    
    Proceskosten
    
    9.    Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    bevestigt de uitspraak, voor zover aangevallen;
    
    II.    verklaart het beroep van [appellanten] tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Zevenaar van 18 oktober 2016, kenmerk Z/16/259644/UIT/16/749147, gegrond;
    
    III.    vernietigt dat besluit;
    
    IV.    herroept het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Zevenaar van 18 maart 2015, kenmerk PD-VTH-U15.000589, voor zover dit de last onder dwangsom voor het bijgebouw betreft;
    
    V.    bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
    
    VI.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Zevenaar tot vergoeding van bij [appellanten] in verband met de behandeling van het beroep tegen het besluit van 18 oktober 2016 opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 990,00 (zegge: negenhonderdnegentig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
    
    Aldus vastgesteld door mr. Th.C. van Sloten, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R. van Dijken, griffier.
    
    w.g. Van Sloten    w.g. Van Dijken
    lid van de enkelvoudige kamer    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 16 augustus 2017
    
    595.