ECLI:NL:RVS:2017:818, Raad van State, 29-03-2017, 201604457/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2017-03-29 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 2 maart 2016 heeft de minister een bedrag van in totaal € 5.000,00 aan verbeurde dwangsommen bij de vennootschap ingevorderd.

201604457/1/A2.
    Datum uitspraak: 29 maart 2017
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    Academie Duurzame Zorg B.V. (hierna: de vennootschap), gevestigd te Utrecht,
    appellante,
    
    en
    
    de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 2 maart 2016 heeft de minister een bedrag van in totaal € 5.000,00 aan verbeurde dwangsommen bij de vennootschap ingevorderd.
    
    Bij besluit van 3 mei 2016 heeft de minister het door de vennootschap hiertegen gemaakte bezwaar kennelijk ongegrond verklaard.
    
    Tegen dit besluit heeft de vennootschap beroep ingesteld.
    
    De minister heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De vennootschap heeft nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 december 2016, waar de vennootschap, vertegenwoordigd door mr. D. Gürses, advocaat te Utrecht en de minister, vertegenwoordigd door mr. S.L. Klein Breteler en mr. A. Costa Canas, beiden werkzaam bij het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, zijn verschenen.  
    
        Overwegingen
    
    Aanleiding
    
    1.    De vennootschap dient op grond van artikel 9, eerste lid, van de Regeling verslaggeving WTZi jaarlijks verantwoording af te leggen vóór 1 juni van het jaar volgend op het verslagjaar. Voor het verslagjaar 2014 heeft zij niet aan die plicht voldaan. Van de bij brief van 12 juni 2015 geboden gelegenheid om de Jaarverantwoording Zorg (hierna: het jaardocument) alsnog elektronisch in te dienen binnen een termijn van vier weken na dagtekening van de brief, heeft de vennootschap geen gebruik gemaakt.
    
        Bij besluit van 17 juli 2015 heeft de minister de vennootschap de last opgelegd om het jaardocument elektronisch in te dienen binnen vier weken na dagtekening van het besluit, onder een dwangsom van € 1.000,00 per week voor iedere week waarin niet wordt voldaan aan de last, tot een bedrag van maximaal € 10.000,00. Bij besluit van 15 december 2015 heeft de minister het volledige bedrag aan verbeurde dwangsommen van in totaal € 10.000,00 ingevorderd bij de vennootschap. Tegen geen van beide besluiten heeft de vennootschap bezwaar gemaakt.
    
        Na afloop van de bezwaartermijn heeft [bestuurder] van de vennootschap (hierna ook: de bestuurder), telefonisch contact opgenomen over de ingevorderde dwangsommen. Omdat daaruit bleek dat de vennootschap in 2014 geen zorg had verleend en daarom mocht volstaan met een beperkte verantwoording over dat jaar, heeft de minister bij het besluit van 2 maart 2016 een bedrag van € 5.000,00 in plaats van € 10.000,00 aan verbeurde dwangsommen ingevorderd.
    
        Tegen dit besluit heeft de vennootschap bezwaar gemaakt. Daarbij heeft zij naar voren gebracht dat in 2014 geen zorg is verleend en geen beperkte verantwoording over dat jaar is afgelegd, door een echtscheiding van de bestuurder en verblijf in het buitenland van de bestuurder in verband met het plotselinge overlijden van haar vader. De vennootschap heeft daarom verzocht uit coulance van de invordering af te zien, met de toezegging dat de benodigde stukken alsnog zullen worden ingediend.
    
        Bij besluit van 3 mei 2016 is het bezwaar kennelijk ongegrond verklaard.  
    
    Hoorplicht
    
    2.    De vennootschap betoogt dat het besluit van 3 mei 2016 onzorgvuldig is voorbereid omdat de minister haar ten onrechte niet heeft gehoord in bezwaar. Volgens de vennootschap heeft zij daardoor de in bezwaar gestelde persoonlijke omstandigheden van de bestuurder niet kunnen toelichten, terwijl het in de rede lag dat de minister nadere informatie over die omstandigheden zou inwinnen in bezwaar.
    
    2.1.    Op grond van artikel 7:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), moet een bestuursorgaan een belanghebbende in de gelegenheid stellen te worden gehoord, voordat op het bezwaar wordt beslist. Van het horen mag slechts op grond van artikel 7:3, aanhef en onder b, van de Awb worden afgezien, indien er op voorhand redelijkerwijs geen twijfel over mogelijk is dat de bezwaren niet kunnen leiden tot een andersluidend besluit.
    
    2.2.    In het besluit van 3 mei 2016 is vermeld dat de minister ervan heeft afgezien de vennootschap te horen, omdat zij de geconstateerde overtreding niet heeft bestreden in bezwaar en daarmee redelijkerwijs vaststaat dat de bezwaren niet kunnen leiden tot een andersluidend besluit. Daarmee is de minister er ten onrechte aan voorbij gegaan dat in het bezwaarschrift van 29 maart 2016 bijzondere omstandigheden waren gesteld. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling (onder meer de uitspraak van 16 mei 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW5949), dient bij een besluit omtrent invordering van een verbeurde dwangsom aan het belang van de invordering weliswaar een zwaarwegend gewicht te worden toegekend en kan slechts in bijzondere omstandigheden geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien, maar zulke omstandigheden waren, zij het summier, in het bezwaarschrift derhalve wel aangevoerd. Nu uit de jurisprudentie volgt dat dit wel een grond is die tot een andersluidend besluit over de invordering kan leiden en hetgeen in bezwaar is gesteld niet op voorhand de conclusie rechtvaardigt dat dit kennelijk ongegrond is, had de minister de vennootschap in de gelegenheid moeten stellen om het bezwaar en de daarin gestelde bijzondere omstandigheden toe te lichten.
    
        De uitspraak van de Afdeling van 26 april 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:1126) waarnaar de minister in beroep heeft verwezen, waarin is overwogen dat van een stichting mag worden verwacht dat zij in geval van langere afwezigheid van haar bestuurder ervoor zorgt dat diens taken worden overgenomen, maakt dit niet anders. Die overweging is gerelateerd aan de in die zaak gestelde omstandigheden en laat onverlet dat de minister hetgeen de vennootschap hier heeft gesteld op zijn eigen merites moet beoordelen. Daarbij is van belang dat situaties kunnen bestaan waarin niet voor zaakwaarneming kan worden zorggedragen. Door de vennootschap niet te horen in bezwaar, is de vraag of een dergelijke situatie zich hier voordeed, onbeantwoord gelaten. De minister heeft de vennootschap derhalve ten onrechte niet in de gelegenheid gesteld te worden gehoord.
    
        De Afdeling ziet aanleiding dit gebrek met toepassing van artikel 6:22 van de Awb te passeren, aangezien de vennootschap alsnog in de gelegenheid is gesteld haar standpunt bij de Afdeling toe te lichten en te reageren op het besluit tot invordering van het bedrag van € 5.000,00 en aannemelijk is dat de vennootschap hierdoor niet wordt benadeeld.
    
        Het betoog is terecht voorgedragen, maar leidt niet tot vernietiging van het in beroep bestreden besluit.
    
    Verdere beperking invordering
    
    3.    De vennootschap betoogt voorts dat de minister van de invordering had moeten afzien of deze verder had moeten beperken wegens de bijzondere omstandigheden van dit geval. Zij wijst in dit verband op de in bezwaar gestelde omstandigheden en stelt voorts, onder verwijzing naar een brief van de huisarts van de bestuurder, dat de bestuurder met ernstige gezondheidsproblemen kampte, waardoor de vennootschap niet in staat was tot het afleggen van beperkte verantwoording. Verder voert de vennootschap aan dat zij het ingevorderde bedrag niet kan betalen, omdat zij niets heeft verdiend in 2014 en 2015. Volgens de vennootschap is het besluit van 3 mei 2016 onvoldoende gemotiveerd op dit punt.
    
        Op de zitting heeft de vennootschap naar voren gebracht dat haar redelijkerwijs geen verwijt kan worden gemaakt en het besluit tot invordering van € 5.000,00 onevenredig is in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen. Zij heeft hiertoe gesteld dat [bestuurder] enig bestuurder is van de vennootschap en dat de vennootschap geen personeel in dienst heeft. Verder heeft de vennootschap op de zitting een toelichting gegeven op de gestelde gezondheidsproblemen en verdere persoonlijke omstandigheden van [bestuurder]. Naar de vennootschap ter zitting heeft gesteld, heeft zij door die omstandigheden geen activiteiten kunnen ontplooien in 2013, 2014 en 2015 en geen verantwoording over 2014 kunnen afleggen. Bij dit laatste speelde ook mee dat de vennootschap een slechte boekhouder had die niets met de gegevens voor het afleggen van verantwoording heeft gedaan. Vanaf augustus 2016 was de bestuurder weer in staat om te gaan werken en heeft de vennootschap diverse contracten in de zorg afgesloten. Tot slot heeft de vennootschap op de zitting naar voren gebracht dat zij geen middelen heeft om het bedrag van € 5.000,00 te voldoen en dit bedrag met een lening van [bestuurder] aan de vennootschap zal worden voldaan.
    
    3.1.    De bij besluit van 17 juli 2015 opgelegde last onder dwangsom staat in rechte vast, nu de vennootschap geen bezwaar hiertegen heeft gemaakt. Niet in geschil is dat de vennootschap niet binnen de gestelde termijn aan deze last heeft voldaan. De vennootschap heeft evenmin bezwaar gemaakt tegen het besluit van 15 december 2015 tot invordering van in totaal € 10.000,00 aan verbeurde dwangsommen. In de omstandigheid dat de vennootschap mocht volstaan met een beperkte verantwoording, is aanleiding gezien de invordering bij besluit van 2 maart 2016 te beperken tot € 5.000,00 aan verbeurde dwangsommen.
    
        De vennootschap heeft de gestelde gezondheidsklachten en verdere persoonlijke omstandigheden van de enig bestuurder van de vennootschap op de zitting toegelicht. Zonder af te doen aan de ernst van deze omstandigheden, bieden deze geen grond voor het oordeel dat de minister de invordering redelijkerwijs verder had moeten beperken. Dit geldt ook voor de gestelde problemen met de boekhouder. Uit het gestelde blijkt niet dat de bestuurder door de omstandigheden niet in staat was een andere boekhouder of derde in te schakelen voor het bijtijds afleggen van verantwoording. Dit blijkt evenmin uit de brief van de huisarts.
    
        Het beroep op betalingsonmacht treft ook geen doel. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de vennootschap niet aannemelijk gemaakt dat zij het bedrag van € 5.000,00 niet kan betalen, nu de vennootschap geen actuele financiële gegevens heeft aangeleverd waaruit dit blijkt. Gegeven de stelling ter zitting dat vanaf augustus 2016 diverse contracten in de zorg zijn afgesloten, is het voorts aannemelijk dat de vennootschap thans, anders dan in de jaren daarvoor, inkomsten genereert.
    
        Gelet op het voorgaande, bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat de nadelige gevolgen van het besluit tot invordering van € 5.000,00 onevenredig zijn in verhouding tot de met dat besluit te dienen doelen. De minister mocht tot invordering van dat bedrag overgaan.
    
        Het betoog faalt.         
    
    4.    Het beroep is ongegrond.
    
    5.    De minister dient, gelet op het in rechtsoverweging 2.2. genoemde gebrek, op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    verklaart het beroep ongegrond;
    
    II.    veroordeelt de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport tot vergoeding van de bij Academie Duurzame Zorg B.V. in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 990,00 (zegge: negenhonderdnegentig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    III.    gelast dat de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport aan  Academie Duurzame Zorg B.V. het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 334,00 (zegge: driehonderdvierendertig euro) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. A.B.M. Hent en mr. J.Th. Drop, leden, in tegenwoordigheid van mr. A. de Vlieger-Mandour, griffier.
    
    w.g. Polak    w.g. De Vlieger-Mandour
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 29 maart 2017
    
    615.  BIJLAGE
    
        Ingevolge artikel 5:31d, van de Awb wordt onder last onder dwangsom verstaan: de herstelsanctie, inhoudende:
    
        a. een last tot geheel of gedeeltelijk herstel van de overtreding, en
    
        b. de verplichting tot betaling van een geldsom indien de last niet of niet tijdig worden uitgevoerd.
    
        Ingevolge artikel 5:32, eerste lid, van de Awb kan een bestuursorgaan dat bevoegd is een last onder bestuursdwang op te leggen, in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen.  
    
        Ingevolge artikel 5:37, eerste lid, beslist het bestuursorgaan alvorens aan te manen tot betaling van de dwangsom, bij beschikking omtrent de invordering van een dwangsom.
    
        Ingevolge artikel 6:22 kan een besluit waartegen bezwaar is gemaakt of beroep is ingesteld ondanks schending van een geschreven of ongeschreven rechtsregel of algemeen rechtsbeginsel, door het orgaan dat op het bezwaar of beroep beslist in stand worden gelaten indien aannemelijk is dat de belanghebbenden daardoor niet zijn benadeeld.
    
        Ingevolge artikel 7:2, eerste lid, stelt een bestuursorgaan, voordat het op het bezwaar beslist, belanghebbenden in de gelegenheid te worden gehoord.
    
        Ingevolge artikel 7:3, aanhef en onder b, kan van het horen van een belanghebbende worden afgezien indien het bezwaar kennelijk ongegrond is.
    
        Ingevolge artikel 15 van de Wet toelating zorginstellingen (hierna: de WTZi) stelt het bestuur van een instelling overeenkomstig door de minister, voor zoveel nodig in overeenstemming met Onze Ministers die het mede aangaat, te stellen regelen de begroting, de balans en de resultatenrekening alsmede de daarbij behorende toelichting met betrekking tot de instelling vast en legt het volledige afschriften daarvan ter inzage voor een ieder ter plaatse, door de minister te bepalen.  
    
        Ingevolge artikel 16 verstrekt het bestuur van een instelling, behorende tot een bij algemene maatregel van bestuur aangewezen categorie, aan de minister of aan een bij die maatregel aangewezen bestuursorgaan de bij of krachtens die maatregel omschreven gegevens betreffende de exploitatie van de instelling.            
    
        Ingevolge artikel 37 is de minister bevoegd tot oplegging van een last onder bestuursdwang ter handhaving van de artikelen 15 en 16.
    
        Ingevolge artikel 7.2, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit WTZi  geeft de minister per categorie van instellingen en per categorie van personen die bij de exploitatie van een instelling betrokken zijn, aan, welke gegevens jaarlijks dienen te worden verstrekt.
    
        Ingevolge artikel 7.3, eerste lid, dienen de gegevens bedoeld in artikel 7.2, eerste lid, jaarlijks uiterlijk vijf maanden na het verstrijken van het jaar waarop zij betrekking hebben te worden verstrekt.
    
        Ingevolge artikel 7.4, eerste lid, kan de minister regels vaststellen over de wijze waarop en de vorm waarin de gegevens dienen te worden verstrekt.
    
        Ingevolge artikel 1 van de Regeling verslaggeving WTZi wordt in de regeling verstaan onder:
    
        […]     
    
        b. jaarverslaggeving: de verslaglegging bestaande uit de jaarrekening en de overige gegevens;
    
        c. jaarrekening: de jaarrekening in de zin van artikel 361 van Titel 9 Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek (hierna: BW);
    
        […]
    
        e. overige gegevens: gegevens die aan de jaarrekening dienen te worden toegevoegd op grond van artikel 392 van Titel 9 Boek 2 BW;
    
        f. jaardocument: verantwoordingsdocument, bestaande uit de jaarverslaggeving en specifieke informatie;    
    
        g. specifieke informatie: nadere gegevens, te verstrekken op grond van het in artikel 8a genoemde modeljaardocument;
    
        […]
    
        Ingevolge artikel 9, eerste lid, worden bij het Centraal Informatiepunt Beroepen Gezondheidszorg vóór 1 juni van het jaar volgend op het verslagjaar ingediend:
    
        a. de jaarverslaggeving in elektronische vorm;
    
        b. het jaardocument in elektronische vorm.
    
        Ingevolge het tweede lid, kan de minister het bestuur van een zorginstelling uitstel van indiening verlenen op een gemotiveerd verzoek, dat uiterlijk acht weken vóór het verstrijken van de in het eerste lid genoemde termijn moet zijn ingediend.