ECLI:NL:RVS:2014:543, Raad van State, 19-02-2014, 201303652/1/A4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2014-02-19 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 4 april 2012 heeft het college het verzoek van de VvE om handhavend op te treden tegen grondhopen op de percelen [locatie 1] en [locatie 2] te De Koog, gemeente Texel, afgewezen.

201303652/1/A4.
    Datum uitspraak: 19 februari 2014
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    1. het college van burgemeester en wethouders van Texel,
    2. [appellant sub 2], wonend te [woonplaats],
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 14 maart 2013 in zaak nr. 12/2135 in het geding tussen:
    
    de vereniging Vereniging van Eigenaren van het Beach-Park Texel (hierna: de VvE), gevestigd te Meppel,
    
    en
    
    het college.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 4 april 2012 heeft het college het verzoek van de VvE om handhavend op te treden tegen grondhopen op de percelen [locatie 1] en [locatie 2] te De Koog, gemeente Texel, afgewezen.
    
    Bij besluit van 10 augustus 2012 heeft het college het door de VvE daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 14 maart 2013 heeft de rechtbank het door de VvE daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 10 augustus 2012 vernietigd en het college opgedragen een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben het college en [appellant sub 2] hoger beroep ingesteld.
    
    Bij besluit van 16 mei 2013 heeft het college het bezwaar opnieuw ongegrond verklaard.
    
    Tegen dit besluit heeft de VvE beroep ingesteld bij de rechtbank. De rechtbank heeft het beroepschrift doorgezonden naar de Afdeling ter verdere behandeling.
    
    Bij brief van 3 juni 2013 hebben [belanghebbende A] en [belanghebbende B] verzocht om in de gelegenheid te worden gesteld als partij deel te nemen. Bij brief van 6 juni 2013 heeft de Afdeling medegedeeld dat besloten is hun vooralsnog als partij aan te merken.
    
    Het college, [appellant sub 2] en [belanghebbende A] en [belanghebbende B] hebben nadere stukken ingediend.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 21 november 2013, waar de VvE, vertegenwoordigd door haar [voorzitter] en [penningmeester], bijgestaan door mr. P.J.L.J. Duijsens, advocaat te Den Haag, [appellant sub 2], en het college, vertegenwoordigd door mr. C.H. Witte, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. Artikel 8:26, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) strekt er niet toe dat een belanghebbende als partij kan worden toegelaten die zich verwijtbaar niet eerder in de procedure heeft gemengd.
    
    De belangen van [belanghebbende A] en [belanghebbende B] zijn niet tegengesteld aan die van de VvE. Anders dan de VvE hebben [belanghebbende A] en [belanghebbende B] tegen het besluit van 4 april 2012 van het college geen bezwaar gemaakt en tegen de beslissing op bezwaar van dit college van 10 augustus 2012 geen beroep ingesteld. Evenmin hebben zij zich in de procedure in eerste aanleg gemengd met een verzoek om als partij aan het geding deel te nemen. Zij hebben niet aannemelijk gemaakt dat zij, zoals zij stellen, eerst na de uitspraak van de rechtbank op de hoogte zijn gekomen van het besluit van 4 april 2012. Daarom kan aan [belanghebbende A] en [belanghebbende B] redelijkerwijs worden tegengeworpen dat zij zich niet in een eerder stadium in deze procedure hebben gemengd.
    
    Gelet hierop verzet de goede procesorde zich ertegen dat [belanghebbende A] en [belanghebbende B] op grond van artikel 8:26, eerste lid, van de Awb als partij tot het geding worden toegelaten. Het daartoe strekkende verzoek wordt derhalve alsnog afgewezen. Dit heeft tot gevolg dat hun schriftelijke uiteenzettingen, buiten beschouwing worden gelaten.
    
    2. Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van gronden in strijd met een bestemmingsplan.
    
    Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "De Koog", zoals dat gold ten tijde van het besluit van 10 augustus 2012, rust op de percelen [locatie 1] en [locatie 2] de bestemming ‘gronden bestemd voor terrein voor zomerhuizen, RZ’.
    
    Ingevolge artikel 12, eerste lid, van de planvoorschriften bij dat bestemmingsplan zijn de als zodanig aangewezen gronden bestemd voor recreatieve doeleinden in de vorm van zomerhuizen, dienstwoning en bebouwing voor dienstverlening en de daarbij benodigde voorzieningen in de vorm van groen, paden, speelvelden alsmede andere bouwwerken en open erven voor parkeergelegenheid.
    
    Ingevolge artikel 12, tweede lid, is het verboden gronden en bouwwerken te gebruiken op een wijze of tot een doel strijdig met de in het eerste lid omschreven bestemming.
    
    Ingevolge artikel 12, vierde lid, aanhef en onder c, wordt als strijdig gebruik in het tweede lid in ieder geval aangemerkt: het deponeren, lozen, storten of opslaan van aan het gebruik onttrokken machines, voer-, vaar- en vliegtuigen, dan wel onderdelen daarvan, van schroot, puin, vuil, afbraak- en bouwmaterialen, grond- en bodemspecie en al dan niet afgedankte voorwerpen, stoffen of producten, tenzij voortvloeiende uit het normale onderhoud van gronden en gebouwen en/of het gebruik in overeenstemming is met de bestemming.
    
    Ingevolge artikel 2, aanhef en onder 1, van Bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor) is een omgevingsvergunning voor activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo niet vereist indien die activiteiten betrekking hebben op de in de verschillende genummerde onderdelen genoemde activiteiten.
    
    3. Het college heeft naar aanleiding van het door de VvE gemaakte bezwaar tegen de afwijzing van haar verzoek om handhaving op 28 juni 2012 een "Opnamerapport" opgesteld. Dit rapport vermeldt dat op 27 december 2011 is geconstateerd dat op het perceel nabij [locatie 2] grote hoeveelheden grond, ongeveer 500 m3, werden gestort. Voorts vermeldt dit rapport dat op 25 juni 2012 is geconstateerd dat de eigenaar het perceel met ongeveer 1,5 m heeft opgehoogd.
    
    4. Het college en [appellant sub 2] betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat is gehandeld in strijd met artikel 12, vierde lid, aanhef en onder c.
    
    Het college voert aan dat de rechtbank heeft miskend dat het niet gaat om ‘deponeren’ van grond. Volgens het college wordt in het normale spraakgebruik onder ‘deponeren’ verstaan het weggooien, neerleggen van stoffen waar geen gebruik meer van wordt gemaakt. Dat is hier volgens het college niet aan de orde, omdat de grond met een functie is neergelegd, te weten de functie tuin. De percelen zijn immers ten behoeve van tuinaanleg opgehoogd en geëgaliseerd, aldus het college.
    
    [appellant sub 2] betoogt ten aanzien van dit laatste dat de rechtbank heeft miskend dat het verloren gaan van oorspronkelijk aanwezig groen en het daarvoor terugbrengen van bomen, gras en zaaigoed normaal tuinonderhoud is en dat met de ophoging van de percelen beoogd was om terras en paden rond het zwembad aan te brengen en een zithoek, speelveld en parkeergelegenheid te creëren. Het gaat derhalve om voorzieningen die gebruikt worden in overeenstemming met de bestemming, aldus [appellant sub 2].
    
    4.1. Het betoog van het college dat het in het spraakgebruik bij ‘deponeren’ slechts om stoffen gaat die zijn weggegooid of waarvan geen gebruik meer wordt gemaakt en dat artikel 12, vierde lid, aanhef en onder c, aldus moet worden geïnterpreteerd, faalt, nu blijkens de tekst van dit artikel het ‘deponeren’ ook betrekking kan hebben op ‘niet afgedankte voorwerpen, stoffen of producten’. Daarnaast zou, indien de lezing van het college wordt gevolgd, in de zinsnede aan "het gebruik onttrokken machines, voer-, vaar- en vliegtuigen, dan wel onderdelen daarvan", de bewoordingen ‘aan het gebruik onttrokken’ geen betekenis hebben. ‘Deponeren’ houdt wel een aanwezigheid in die voor langere duur is. Dat is in dit geval, gelet op het opnamerapport, ook aan de orde.
    
    Ten aanzien van het betoog inzake de functie van het deponeren van grond, bepaalt artikel 12, vierde lid, aanhef en onder c, dat dit moet ’voortvloeien’ uit het ‘normale onderhoud van gronden’. Vastgesteld moet worden dat het oorspronkelijk aanwezige groen verloren gaat en na ophoging van de grond een nieuwe tuin wordt aangelegd. Niet valt in te zien dat dit ‘voortvloeit’ uit het ‘normale onderhoud van gronden’, reeds omdat door de onderhavige toepassing van de grond al het bestaande teniet is of wordt gedaan.
    
    De rechtbank heeft dan ook met juistheid overwogen dat bij het ophogen en egaliseren ten behoeve van tuinaanleg onverklaard is gebleven welk onderhoudsaspect met toepassing van de grond wordt gediend. De rechtbank heeft voorts terecht overwogen dat dit gebruik van de percelen niet in overeenstemming is met de bestemming van die percelen voor recreatieve doeleinden in de zin van artikel 12, eerste lid. Het betoog dat het moet gaan om ‘afgedankte’ of ‘aan het gebruik onttrokken’ grond treft evenmin doel. Artikel 12, vierde lid, aanhef en onder c, ziet op het deponeren, lozen, storten of opslaan van zaken die gelet op het gebruik van twee maal het woord "van" in twee categorieën worden verdeeld. Het ziet op onder meer het deponeren of opslaan ‘van aan het gebruik onttrokken machines, voer-, vaar- en vliegtuigen, dan wel onderdelen daarvan’ alsmede ‘van schroot, puin, vuil, afbraak- en bouwmaterialen, grond- en bodemspecie en al dan niet afgedankte voorwerpen, stoffen of producten’. De bewoordingen ‘aan het gebruik onttrokken’ zien derhalve uitsluitend op ‘machines, voer-, vaar- en vliegtuigen, dan wel onderdelen daarvan’ en niet op de grondhopen. Voorts maakt de tekst melding van ‘voorwerpen, stoffen of producten’ die ‘al dan niet afgedankt’ zijn. Voor zover [appellant sub 2] aanvoert dat geen omgevingsvergunning is vereist, wordt overwogen dat in artikel 2 van bijlage II bij het Bor activiteiten zijn opgesomd waarvoor, als het gaat om gebruik van gronden in strijd met het geldende bestemmingsplan, geen omgevingsvergunning is vereist. De door [appellant sub 2] uitgevoerde activiteiten vallen niet onder de in artikel 2 van bijlage II opgesomde activiteiten. Dat artikel vermeldt weliswaar dat voor ‘gewoon onderhoud’ geen omgevingsvergunning is vereist, maar dat is hier, gelet op het voorafgaande, niet aan de orde.
    
    4.2. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat [appellant sub 2] heeft gehandeld in strijd met artikel 12, vierde lid, aanhef en onder c, zonder dat hij beschikte over de daarvoor vereiste omgevingsvergunning.
    
    5. De hoger beroepen van [appellant sub 2] en het college zijn ongegrond.
    
    De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    6. Bij besluit van 16 mei 2013 heeft het college, ter uitvoering van de uitspraak van de rechtbank, opnieuw op het door de VvE gemaakte bezwaar beslist en het bezwaar wederom ongegrond verklaard.
    
    Dit besluit wordt, gelet op artikel 6:24 van de Awb, gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van die wet, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding.
    
    7. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken.
    
    Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    8. Blijkens het besluit van 16 mei 2013 was op dat moment een besluit tot wijziging van het bestemmingsplan "De Koog" in voorbereiding. Ten tijde van het besluit van 16 mei 2013 had het ontwerp van dat wijzigingsbesluit reeds ter inzage gelegen. Het gewijzigde bestemmingsplan is overigens ook, bij besluit van 12 juni 2013, vastgesteld.
    
    Ingevolge het ontwerpwijzigingsbesluit rust op de percelen [locatie 1] en [locatie 2] de bestemming ‘Recreatie - Verblijfsrecreatieve gebouwen’.
    
    Ingevolge artikel 16.3.3 van dat ontwerp wordt tot een gebruik, strijdig met deze bestemming, in ieder geval gerekend: het gebruik van gronden voor de opslag van schroot, afbraak- en bouwmaterialen, anders dan ten behoeve van de uitvoering van krachtens de bestemming toegelaten bouwactiviteiten en werken en werkzaamheden.
    
    De in geding zijnde activiteit is niet in strijd met artikel 16.3.3. Derhalve bestond, ten tijde van het nemen van het besluit van 16 mei 2013, voor zover de overtreding nog plaatsvond, concreet zicht op legalisatie. Gelet hierop heeft het college alsnog terecht van handhavend optreden afgezien.
    
    9. Het beroep van de VvE tegen het besluit van 16 mei 2013 is ongegrond.
    
    10. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
    
    II. verklaart het beroep van de vereniging Vereniging van Eigenaren van het Beach-Park Texel tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Texel van 16 mei 2013, met kenmerk 13.UP02880, ongegrond;
    
    III. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Texel tot vergoeding van bij de vereniging Vereniging van Eigenaren van het Beach-Park Texel in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 487,00 (zegge: vierhonderdzevenentachtig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    IV. bepaalt dat van het college van burgemeester en wethouders van Texel een griffierecht van € 478,00 (zegge: vierhonderdachtenzeventig euro) wordt geheven.
    
    Aldus vastgesteld door mr. Y.E.M.A. Timmerman-Buck,
    
    lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. C.S. Aal, ambtenaar van staat.
    
    w.g. Timmerman-Buck w.g. Aal
    lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van staat
    
    Uitgesproken in het openbaar op 19 februari 2014
    
    584.