ECLI:NL:RVS:2017:3147, Raad van State, 15-11-2017, 201606442/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2017-11-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 3 december 2014 heeft het college [appellant] gelast de opslag van mest te beëindigen en beëindigd te houden en een bouwwerk ten behoeve van de opslag van mest (hierna: de mestopslag) te verwijderen en verwijderd te houden op het perceel [locatie] te Nijkerkerveen (hierna: het perceel) onder het opleggen van een dwangsom van € 2.500,00.

201606442/1/A1.
    Datum uitspraak: 15 november 2017
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te Nijkerkerveen, gemeente Nijkerk,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 14 juli 2016 in zaak nr. 15/6822 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Nijkerk.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 3 december 2014 heeft het college [appellant] gelast de opslag van mest te beëindigen en beëindigd te houden en een bouwwerk ten behoeve van de opslag van mest (hierna: de mestopslag) te verwijderen en verwijderd te houden op het perceel [locatie] te Nijkerkerveen (hierna: het perceel) onder het opleggen van een dwangsom van € 2.500,00.
    
    Bij besluit van 7 juli 2015 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 14 juli 2016 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting, gevoegd met zaak nr. 201606455/1/A1, behandeld op 18 augustus 2017, waar [appellant], bijgestaan door mr. D.S. Muller, advocaat te Harderwijk, en het college, vertegenwoordigd door mr. D.I. Liesdek, zijn verschenen. Vervolgens zijn de zaken gesplitst.
    
    Overwegingen
    
    1.    [appellant] is eigenaar van het perceel en houdt daar hobbymatig een aantal paarden, twee honden en kippen.
    
    2.    Niet in geschil is dat op het perceel op het nabij de woning gelegen weiland mest wordt opgeslagen.
    
    3.    [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de mestopslag geen bouwwerk is. [appellant] voert daartoe aan dat om de mestplaat planken zijn neergezet die ertoe dienen om het zeil en de mest op zijn plek te houden. Volgens [appellant] zijn die planken niet duurzaam met de grond verenigd en vinden die direct of indirect geen steun in of op de grond.
    
    3.1.    Het begrip bouwwerk is in de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) als zodanig niet omschreven. Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 12 september 2012 (ECLI:NL:RVS:2012:BX7117), kan voor de uitleg van het begrip bouwwerk in de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) aansluiting worden gezocht bij de definitie van dit begrip in de modelbouwverordening. Deze definitie luidt: "elke constructie van enige omvang van hout, steen, metaal of ander materiaal, die op de plaats van bestemming hetzij direct of indirect met de grond verbonden is, hetzij direct of indirect steun vindt in of op de grond, bedoeld om ter plaatse te functioneren".
    
    3.2.    E. van Meurs, werkzaam bij de gemeente, heeft op 18 juli 2014 onderzoek gedaan naar de situatie op het perceel. De conclusies van dit onderzoek zijn neergelegd in een notitie "Inspectieformulier bouw en/of gebruik". In deze notitie bevinden zich foto’s van de mestopslag.
    
    Gelet op deze foto’s vormen de houten paaltjes en houten schotten die de  mest aan twee zijden omheinen, een constructie van enige omvang die met de grond is verbonden door middel van in de grond geslagen houten palen. De rechtbank heeft terecht overwogen dat deze mestopslag bedoeld is om langere tijd op dezelfde plek te blijven. Daarbij is van belang dat, naar niet in geschil is, vanwege milieuvoorschriften geen mest mag worden uitgereden in de periode van oktober tot maart zodat de mestopslag in die periode in ieder geval niet wordt verplaatst of verwijderd. Aldus heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat de mestopslag een bouwwerk is als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo.
    
        Het betoog faalt.
    
    4.    [appellant] betoogt verder dat voor zover de mestopslag wel als bouwwerk is aan te merken, de rechtbank niet heeft onderkend dat de mestopslag een bouwwerk is waarvoor geen omgevingsvergunning is vereist als bedoeld in artikel 2, aanhef en onder 21 van Bijlage II behorend bij het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor).
    
    4.1.    Artikel 1, van bijlage II bij het Bor luidt, voor zover van belang:
    
    "In deze bijlage wordt verstaan onder:
    
    - achtererfgebied: erf achter de lijn die het hoofdgebouw doorkruist op 1 m achter de voorkant en van daaruit evenwijdig loopt met het aangrenzend openbaar toegankelijk gebied, zonder het hoofdgebouw opnieuw te doorkruisen of in het erf achter het hoofdgebouw te komen;
    
    (…)
    
    - erf: al dan niet bebouwd perceel, of een gedeelte daarvan, dat direct is gelegen bij een hoofdgebouw en dat in feitelijk opzicht is ingericht ten dienste van het gebruik van dat gebouw, en, voor zover een bestemmingsplan of een beheersverordening van toepassing is, deze die inrichting niet verbieden;"
    
        Artikel 2, aanhef en onder 21 van Bijlage II behorend bij Bor luidt:
    
    "Een omgevingsvergunning voor activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a of c, van de Wabo is niet vereist, indien deze activiteiten betrekking hebben op:
    
    (…)
    
    een ander bouwwerk in voor- of achtererfgebied, mits wordt voldaan aan de volgende eisen:
    
        a. niet hoger dan 1 m, en
    
        b. de oppervlakte niet meer dan 2 m2;"
    
    4.2.    Ingevolge het ter plaatse bestemmingsplan "Buitengebied Nijkerk 2009" rust op het gedeelte van het perceel waarop de mest is opgeslagen de bestemming "Agrarisch"
    
        Artikel 3.1 van de planvoorschriften luidt:
    
    "De op de plankaart als "Agrarisch" aangewezen gronden zijn bestemd voor: agrarische bedrijvigheid, met dien verstande dat:
    
        1. akkerbouw en tuinbouw als bedoeld in artikel 1 onder 6, niet zijn toegestaan op gronden die op de plankaart zijn aangeduid als "hydrologische beschermingszone", tenzij het betreft bestaande bedrijven die bestaan op het tijdstip van het onherroepelijk worden van de goedkeuring van het plan, en
    
        2. intensieve veehouderij uitsluitend is toegestaan binnen een bouwperceel met op de plankaart de aanduiding "intensieve veehouderij".
    
    4.3.    Voor de vraag of het bouwwerk zonder omgevingsvergunning mag worden gebouwd dient te worden vastgesteld of de grond, waarop het is gesitueerd, tot het achtererfgebied behoort. Daarvoor is van belang of sprake is van een erf als bedoeld in artikel 1 van bijlage II van het Bor.
    
        Het uitgangspunt van de definitie voor erf is volgens de Nota van Toelichting bij artikel 1 van bijlage II van het Bor (Stb. 2010, 143, p. 134 - 135) dat het gehele perceel bij een hoofdgebouw in beginsel als erf kan worden aangemerkt en dat uit de systematiek van een bestemmingsplan kan voortvloeien dat bepaalde verder van het hoofdgebouw afgelegen delen van een perceel niet als erf aangemerkt kunnen worden.
    
        Naar het oordeel van de Afdeling doet deze situatie zich hier voor. Het weiland waarop de mestopslag zich bevindt is door middel van een hekwerk afgescheiden van het gedeelte van het perceel waarop wordt gewoond. Deze fysieke begrenzing komt overeen met de grens tussen het perceelgedeelte waarop de bestemming "Agrarisch" rust en het perceelgedeelte waarop de bestemming "Wonen" rust.  
    
    Gelet op artikel 3.1 van de planregels is de bestemming "Agrarisch" niet gerelateerd aan de woning. Aldus volgt uit de plansystematiek dat het achterste gedeelte van het perceel, waarop de mestopslag zich bevindt, niet kan worden aangemerkt als "erf". Dit betekent dat de mestopslag zich niet bevindt op een achtererf als bedoeld in het Bor. Verder is niet in geschil dat de mestopslag zich evenmin bevindt op een voorerf als bedoeld in het Bor. De mestopslag is daarom geen bouwwerk waarvoor geen omgevingsvergunning is vereist als bedoeld in artikel 2, aanhef en onder 21 van Bijlage II behorend bij het Bor.
    
        Het betoog faalt derhalve.
    
    5.    [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het gebruik van de als "Agrarisch" bestemde gronden op het perceel als mestopslag verband houdt met het op de bestemming gerichte beheer van de gronden als bedoeld in artikel 27, tweede lid, aanhef en onder d, van de planvoorschriften.
    
    Volgens [appellant] is dat gebruik daarom geen verboden gebruik als bedoeld in artikel 27.1 van de planvoorschriften.
    
    [appellant] vindt steun voor dit betoog in de omstandigheid dat het houden van dieren in het bestemmingsplan is toegestaan terwijl er geen regeling is getroffen voor de opslag van de mest van deze dieren.
    
    5.1.    Artikel 27.1  van de planvoorschriften luidt:
    
    "Het is verboden de in het plan begrepen gronden en bouwwerken te gebruiken op een wijze of tot een doel, strijdig met de in het plan aan deze gronden gegeven bestemming en met het in of krachtens het plan ten aanzien van het gebruik van deze gronden en bouwwerken bepaalde."
    
        Artikel 27.2 luidt:
    
    " Een verboden gebruik als bedoeld in lid 27.1, is in ieder geval:
    
    (…)
    
    d. het gebruik van onbebouwde gronden als opslag-, stort- of bergplaats van machines, voer- en vaartuigen en andere al of niet afgedankte stoffen, voorwerpen en producten, tenzij dit gebruik verband houdt met het op de bestemming gerichte beheer van de gronden.
    
    5.2.    Niet in geschil is dat [appellant] de als "Agrarisch" bestemde gronden op het perceel hobbymatig gebruikt. De rechtbank heeft daarom terecht geoordeeld dat deze gronden niet worden gebruikt ten behoeve van agrarische bedrijvigheid als bedoeld in artikel 3.1 van de planvoorschriften. Hieruit vloeit voort dat het gebruik van de als Agrarisch bestemde gronden voor de opslag van mest geen verband houdt met het op de bestemming gerichte beheer van de gronden als bedoeld in artikel 27.2, aanhef en onder d, van de planvoorschriften. [appellant] kan daarom niet met succes een beroep doen op dat artikel. De door [appellant] naar voren gebrachte omstandigheid dat het houden van dieren in het bestemmingsplan is toegestaan terwijl er geen regeling is getroffen voor de mestopslag van deze dieren, leidt niet tot het oordeel dat de opslag van mest wel verband zou houden met het op de bestemming gerichte beheer van de gronden als bedoeld in artikel 27.2, aanhef en onder d, van de planvoorschriften.
    
        Het betoog faalt.
    
    6.    Voorts betoogt [appellant] dat de rechtbank niet heeft onderkend dat voor zover de opslag van mest in strijd is met de planvoorschriften, deze activiteit slechts incidenteel plaatsvindt. [appellant] verwijst bij zijn betoog naar de uitspraak van de Afdeling van 13 april 2005; ECLI:NL:RVS:2005:AT37089 en artikel 3.65 van de Activiteitenregeling milieubeheer.
    
    6.1.     Blijkens de gedingstukken wordt jaarlijks van oktober tot maart mest op het perceel opgeslagen. Vervolgens wordt de mest in het voorjaar  uitgereden en eind september opnieuw. Dit betekent dat er ook mest op het perceel wordt opgeslagen tussen de maanden oktober en maart. Onder vorenvermelde omstandigheden heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat het van het bestemmingsplan afwijkende gebruik voor de opslag van mest niet kortdurend en incidenteel is.
    
    [appellant] verwijst bij zijn betoog tevergeefs naar de hiervoor genoemde uitspraak van de Afdeling van 13 april 2005. In deze uitspraak duurde het met het bestemmingsplan afwijkende gebruik minder lang dan in de onderhavige zaak, maar de Afdeling heeft desalniettemin geoordeeld dat dit gebruik niet zodanig kortdurend en incidenteel is dat de in die zaak geldende planvoorschriften zich daartegen niet verzetten.
    
        Het betoog faalt.
    
    7.    Gelet op het vorenstaande heeft [appellant] gehandeld in strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c van de Wabo, zodat het college terzake handhavend kon optreden.
    
        Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    8.    [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college heeft gehandeld in strijd met het vertrouwensbeginsel.
    
    Volgens [appellant] heeft hij op een gegeven moment met de gemeente afgesproken dat een volledige controle zou worden uitgevoerd op het perceel om vast te stellen wat op dat moment, augustus 2012, volgens de gemeente strijdig was met de geldende regelgeving.
    
    Volgens [appellant] heeft vervolgens een dergelijke controle plaatsgevonden waaruit uitsluitend bleek dat een kippenhok, een speeltoestel, een uitbouw en een serre illegaal waren. Nu uit de controle niet bleek dat de mestopslag illegaal was, mocht [appellant] er naar zijn mening vanuit gaan dat die legaal was. Dit geldt volgens [appellant] te meer omdat Klaver en Liesdek werkzaam bij de gemeentelijke afdeling Vergunningen, Toezicht & Handhaving, aanwezig waren bij voormelde controle en bij het daaropvolgende gesprek waarin de geconstateerde punten met [appellant] en zijn gemachtigde zijn besproken.
    
    De conclusies van dit gesprek zijn neergelegd in een ongedateerd verslag  (hierna: het verslag). [appellant] onderbouwt zijn betoog door te verwijzen naar dit verslag. Verder verwijst [appellant] naar een brief van het college van 4 mei 2015 (lees: 2 juli 2015).
    
    8.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 31 mei 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1423) is voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel nodig dat er aan het bestuursorgaan toe te rekenen concrete, ondubbelzinnige toezeggingen zijn gedaan door een daartoe bevoegd persoon, waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend.
    
    8.2.    Blijkens het verslag heeft [appellant] in 2012 ambtenaren van de gemeente uitgenodigd om te kijken naar alternatieve mogelijkheden om tot een legale en bij voorkeur vergunningsvrije oplossing te komen voor de diverse bouwwerken op het perceel en daarover in gesprek te komen.
    
    Alvorens dit gesprek heeft plaatsvonden heeft [appellant] ambtenaren van de gemeente gevraagd om op het perceel een integrale controle te laten plaatsvinden. Hierop hebben twee ambtenaren van de gemeente een wandeling over het perceel gemaakt om de situatie in ogenschouw te nemen. Vervolgens heeft op 30 augustus 2012 een informeel gesprek plaatsgevonden tussen onder meer [appellant] en D. Liesdek en V. Klaver, beiden werkzaam bij de gemeente. Uitgangspunt van dit gesprek waren de bevindingen van de op het perceel gehouden controle en een in 2012 genomen luchtfoto van het perceel. Niet in geschil is dat de mestopslag niet is vermeld in het verslag en evenmin onderwerp is geweest van voormeld gesprek. Op de in 2012 genomen luchtfoto van het perceel is de mestopslag niet te zien.
    
        Ter zitting heeft [appellant] verklaard dat de mest op het perceel tijdens de controle in 2012 op een andere locatie was opgeslagen dan op de huidige locatie. Naar het oordeel van de Afdeling betekent dit dat de op het perceel gehouden controle en de afspraken die zijn neergelegd in het verslag geen betrekking kunnen hebben gehad op de mestopslag die is vermeld in het in bezwaar gehandhaafde besluit van 3 december 2014 omdat die opslag er toen nog niet was. Reeds hierom kunnen aan die controle en het verslag niet de betekenis kan worden gehecht die [appellant] daaraan heeft toegekend.
    
        Het beroep op het vertrouwensbeginsel faalt.
    
    9.    [appellant] betoogt verder dat de rechtbank niet heeft onderkend dat concreet zicht bestaat op legalisering. [appellant] voert daartoe aan dat in het voorontwerp van het bestemmingsplan de opslag van mest op het perceel zou worden gelegaliseerd. Volgens [appellant] is dit gebruik echter in het ontwerp van het bestemmingsplan niet gelegaliseerd.
    
    [appellant] heeft naar aanleiding van deze wijziging een zienswijze ingediend.
    
    In deze zienswijze heeft [appellant] aangevoerd dat het niet reëel is dat het niet bedrijfsmatig houden van dieren binnen de agrarische bestemming wordt toegelaten, maar dat de opslag van mest niet is toegestaan. Tevens heeft [appellant] in de zienswijze gesuggereerd om de ter plaatse van de opslag geldende bestemming te wijzigen naar de bestemming "Wonen" met de nadere aanduiding "nevenactiviteiten agrarisch". Dit zou volgens [appellant] recht doen aan de feitelijke situatie en de omvang van het perceel.
    
    9.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 31 oktober 2012 (ECLI:NL:RVS:2012:BY2453) bestaat concreet zicht op legalisering, indien een ontwerpbestemmingsplan ter inzage is gelegd dat het met het geldende plan strijdige gebruik toestaat. Dat is anders indien er aanwijzingen zijn dat het uiteindelijk geen rechtskracht zal verkrijgen, aldus de Afdeling.
    
    9.2.    Niet in geschil is dat ten tijde van het besluit op bezwaar geen ontwerpbestemmingsplan ter inzage was gelegd dat het met het geldende plan strijdige gebruik toestaat. Gelet daarop faalt het betoog van [appellant].
    
    10.    [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank niet heeft onderkend dat handhavend optreden zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in deze situatie behoort te worden afgezien. [appellant] voert daartoe aan de mestopslag voldoet aan de geldende milieueisen, geen overlast veroorzaakt voor omwonenden en binnenkort wordt gelegaliseerd. Volgens [appellant] maakt de agrarische bestemming dat mest benodigd is om de gronden bruikbaar te houden. Het is volgens [appellant] niet doelmatig indien hij op geen enkele wijze de mest die hij voorhanden heeft tijdelijk kan opslaan en mag gebruiken.
    
    10.1.    De opslag van mest in strijd met de geldende bestemming kan niet  worden aangemerkt als een incidentele overtreding of een overtreding van geringe ernst. Verder bestaat gelet op hetgeen is overwogen in 9.2 geen concreet zicht op legalisering. De rechtbank heeft daarom terecht geoordeeld dat zich in dit geval geen situatie voordoet waarbij handhavend optreden zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in deze situatie behoort te worden afgezien. Dat het volgens [appellant] niet doelmatig is indien hij op geen enkele wijze de mest die hij voorhanden heeft tijdelijk kan opslaan en mag gebruiken, leidt niet tot een ander oordeel. Daarbij is van belang dat, naar het college ter zitting in beroep naar voren heeft gebracht, het is toegestaan om mest op te slaan op het gedeelte van het perceel waarop de bestemming "Wonen" rust en dat [appellant] de mest bovendien kan laten afvoeren.
    
    11.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    12.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. J. Kramer en mr. J.Th. Drop, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.A.W. van Leeuwen, griffier.
    
    w.g. Van der Beek-Gillessen    w.g. Van Leeuwen
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 15 november 2017
    
    543.