ECLI:NL:CBB:2015:381, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 18-11-2015, 13/219
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2015-11-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: overtreding artikel 14 Msw, intern bedrijfstransport

uitspraak 
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
      zaaknummer: 13/219
      16005
    
    
    
      
        uitspraak van de meervoudige kamer van 18 november 2015 op het hoger beroep van:
        
      
    
    Loonbedrijf [naam 1] V.O.F., te [plaats 1] , appellante 
    (gemachtigde: mr. ing. A.N.M. van Bavel),
    
    
      tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 22 februari 2013, kenmerk AWB 12/2830, in het geding tussen
    
    
    appellante
    en
    de staatssecretaris van Economische Zaken  (hierna: de staatssecretaris)
    (gemachtigde: mr. A.H. Spriensma)
    
    
  
  
    Procesverloop in hoger beroep
    
    
      Appellante heeft hoger beroep ingesteld tegen een uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 22 februari 2013 (hierna: de aangevallen uitspraak). 
    
    
    
      De staatssecretaris heeft een reactie op het hoger beroepschrift ingediend. 
    
    
    
      Op 11 maart 2015 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad waarbij appellante werd vertegenwoordigd door [naam 2] en [naam 3] , bijgestaan door de  kantoorgenoot van de gemachtigde van appellante, mr. J.G.M. van Mierlo. De staatssecretaris werd vertegenwoordigd door mr. A.H. Spriensma. 
    
    
  
  
    Grondslag van het geschil
    
    
      1.1
      Het College gaat bij de beoordeling van het hoger beroep uit van de volgende feiten en omstandigheden.
      
    
    
      1.2
      
        Bij primair besluit van 25 november 2011 is aan appellante een boete opgelegd van 
        € 66.066,-- wegens het niet naleven van artikel 14 van de Meststoffenwet (Msw) in het jaar 2009. Appellante wordt verweten in de periode van 20 februari 2009 tot en met 20 april 2009 86 vrachten met in totaal minimaal 1540 ton mest zonder Vervoersbewijzen dierlijke mest (VDM' s) te hebben vervoerd en zonder te verantwoorden wie de afnemers zijn. De boete is gestoeld op het niet verantwoorden van 6006 kg fosfaat. De staatssecretaris heeft zich daarbij gebaseerd op een afdoeningsrapport nr. 64658 van de Algemene Inspectiedienst (AID) van 26 mei 2011 (afdoeningsrapport). Op basis van het afdoeningsrapport concludeert de staatssecretaris dat appellante mest naar derden heeft afgevoerd, zonder daarvoor Vervoersbewijzen dierlijke mest (VDM’s) op te maken en zonder te verantwoorden wie de afnemers zijn. Dat sprake was van een bedrijfsintern transport, van het tot [naam 4] Beheer B.V. behorende vleesvarkensbedrijf [naam 5] B.V., gevestigd te [plaats 1] naar het eveneens tot [naam 4] Beheer B.V. behorende [naam 6] B.V., de co-vergistingsinstallatie gevestigd te [plaats 2] , acht de staatssecretaris niet aannemelijk. Appellante heeft geen rittenstaten kunnen overleggen of ander bewijs waaruit blijkt dat er sprake was van een bedrijfsintern transport. Appellante moet daarom als intermediaire onderneming worden aangemerkt, waarop de verplichting rust te verantwoorden waar de mest naar toe is afgevoerd. Nu zij daar niet aan heeft voldaan concludeert de staatssecretaris dat appellante de verantwoordingsplicht van artikel 14 van de Msw heeft overtreden. De hoeveelheid mest die niet zou zijn verantwoord wordt gebaseerd op schattingen van de hoeveelheid geproduceerde mest, de geschatte voorraden in 2009 en schattingen van hetgeen is afgevoerd. Op deze wijze is geconcludeerd dat door appellante 1540 ton mest is vervoerd. Op basis van het forfaitaire fosfaatgehalte van 3,9 kg per ton mest levert dat 6006 kg fosfaat op.
      
      
    
    
      1.2
      Het bezwaar van appellante tegen de opgelegde boete is bij besluit van 30 juli 2012 ongegrond verklaard. 
      
    
  
  
    Uitspraak van de rechtbank
    
    
      2.1
      De rechtbank heeft het beroep van appellante ongegrond verklaard. De rechtbank heeft, voor zover voor het hoger beroep van belang, het volgende overwogen. 
      
    
    
      2.2
      Naar het oordeel van de rechtbank (r.o.8 en 9) is onmiskenbaar dat ingevolge artikel 14 van de Msw appellante steeds moet kunnen verantwoorden naar wie de door haar vervoerde mest is afgevoerd. Gelet op het feit dat appellante 86 vrachten mest heeft vervoerd zonder daarvoor vervoersbewijzen op te maken, staat volgens de rechtbank vast dat appellante artikel 14 van de Msw heeft overtreden. Naar het oordeel van de rechtbank  (r.o.10)  is appellante er niet in geslaagd aannemelijk te maken dat sprake is van de uitzondering voor het feitelijk transporteren binnen een bedrijf, nu appellante haar stelling dat de mest naar de co-vergister in [plaats 2] is afgevoerd op geen enkele wijze heeft onderbouwd en bovendien uit de verklaring van de algemeen bedrijfsleider van [naam 4] Beheer, [naam 7] , blijkt dat hij heeft geholpen facturen te vervalsen om appellante en [naam 4] Beheer te redden. De rechtbank is daarom van oordeel dat de staatssecretaris niet aannemelijk heeft hoeven achten dat sprake was van de uitzondering van een bedrijfsintern transport. De staatssecretaris heeft naar het oordeel van de rechtbank daarom appellante terecht als intermediaire onderneming aangemerkt ten aanzien van de 86 vrachten drijfmest, zodat de verantwoordingsplicht onverkort gold (r.o.11). 
      
    
  
  
    Beoordeling van het geschil in hoger beroep
    
    
      3.1
      De afvoer van de 86 vrachten die niet zou zijn verantwoord heeft plaats gevonden in de periode 20 februari 2009 tot en met 20 april 2009. Op grond van het overgangsrecht in de Wet van 25 juni 2009 tot aanvulling van de Algemene wet bestuursrecht (Vierde tranche Awb; Stb. 2009, 264) zijn ter zake van de beboeting van de gestelde overtreding van artikel 14 van de Msw op de 86 vrachten de bepalingen ten aanzien van de bestuurlijke boete uit de Msw van toepassing zoals deze gold voor de inwerkingtreding op 1 juli 2009 van de bij de Vierde tranche ingevoerde titel 5.4 van de Awb.  
      
    
    
      3.2
      Voor de beoordeling zijn de volgende bepalingen, zoals deze golden in de hier relevante periode, van belang: 
      
      
        Ingevolge artikel 14, eerste lid, van de Msw kan degene die dierlijke meststoffen produceert of verhandelt steeds verantwoorden dat de op het eigen bedrijf geproduceerde of aangevoerde dierlijke meststoffen of de op de eigen onderneming aangevoerde dierlijke meststoffen zijn afgevoerd. Volgens het tweede lid heeft de verantwoording betrekking op de hoeveelheid fosfaat in de meststoffen en betreft deze mede de afnemers waarnaar de meststoffen zijn afgevoerd.
      
      
      
        Ingevolge artikel 1, onder e, van de Msw wordt onder verhandelen van meststoffen verstaan: afleveren van meststoffen aan handelaren in of gebruikers van meststoffen alsmede het met het oog daarop voorhanden of in voorraad hebben, aanbieden of vervoeren van meststoffen.
      
      
      
        Ingevolge artikel 1, onder q, van het Uitvoeringsbesluit Msw wordt onder intermediaire onderneming verstaan: onderneming, niet zijnde een bedrijf, in het kader waarvan al dan niet uitsluitend dierlijke meststoffen worden verhandeld of worden gebruikt.
      
      
      
        Ingevolge artikel 1, onder u, van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet wordt onder vervoeren van meststoffen verstaan: elk feitelijk transporteren van meststoffen, het laden en lossen van deze meststoffen inbegrepen, met uitzondering van het feitelijk transporteren binnen een bedrijf.
      
      
      
        Op grond van artikel 51, eerste lid, van de Msw kan de Minister een overtreder een boete opleggen ter zake van overtreding van onder meer artikel 14, eerste lid, van de Msw. 
      
      
    
    
      3.3
      Appellante heeft in hoger beroep het volgende aangevoerd. De rechtbank heeft ten onrechte geoordeeld dat de staatssecretaris bevoegd was aan appellante een boete op te leggen wegens overtreding van artikel 14 van de Msw. Het is namelijk onjuist appellante aan te merken als ‘intermediaire onderneming’. Dat is zij niet; zij is een loonbedrijf en vervoert in voorkomend geval mest in opdracht van anderen. Appellante produceert of verhandelt geen meststoffen. Het aanmelden van mestopslagen en transportmiddelen, zoals verplicht voor intermediaire ondernemingen, is op haar dan ook niet van toepassing. Appellante heeft in opdracht van [naam 4] Beheer B.V. bedrijfsinterne transporten verzorgd. Zij was niet verplicht om voor deze transporten vervoersbewijzen op te maken. De wetgever heeft de administratieve verplichtingen voor deze bedrijfsinterne ritten niet verplicht gesteld vanwege praktische onuitvoerbaarheid. Met betrekking tot deze transporten zijn facturen opgemaakt. Daarop staat vermeld: “mest naar [plaats 2] rijden”. Dat nu de bewijslast bij appellante wordt neergelegd acht zij in strijd met de zorgvuldigheid. Er ontbreekt bewijs dat de mest naar derden is afgevoerd. Dat zij deze 86 vrachten wel aan derden zou hebben afgeleverd, berust enkel op aannamen. Het feit dat factuurregels achteraf zijn aangepast – van “mest rijden” naar “mest naar [plaats 2] rijden” had louter als achtergrond dat geen passende omschrijving kon worden gekozen in het computerprogramma. Met de aanpassing werd beoogd de facturen juist met de feitelijke situatie overeen te laten komen, zoals ook door [naam 4] Beheer B.V. wordt bevestigd. Appellante heeft geen enkele invloed op hetgeen in de administratie van [naam 5] B.V., of die van de co-vergister, staat vermeld. Niet gegarandeerd is dat de administratie van [naam 4] Beheer B.V. 100 procent op orde is. Het afdoeningsrapport bevat bovendien aanwijzingen dat dit niet het geval is. Het afdoeningsrapport is onvolledig. Er is daarmee door de staatssecretaris dan ook geen overtuigend bewijs geleverd dat artikel 14 van de Msw door appellante niet is nageleefd. 
      
    
    
      3.4
      De staatssecretaris is in zijn reactie gemotiveerd ingegaan op het hoger beroepschrift van appellante. De staatssecretaris blijft op basis van onder meer de volgende bevindingen van de AID van mening dat aannemelijk is dat 86 door appellante vervoerde vrachten mest niet als bedrijfsinterne transporten zijn vervoerd:
      - het ontbreken van gegevens van de betreffende vrachten in de aanvoerregistratie van de vergistingsinstallatie;
      - het door appellante aanwijzen van silo’s als loslocatie waarin geen mest maar digestaat wordt opgeslagen;
      - het achteraf aanpassen van de facturen;
      - de verklaringen van de bedrijfsleider, de heer [naam 7] .
      
    
    
      3.5
      Ter beoordeling staat of de rechtbank terecht de door de staatssecretaris opgelegde boete wegens overtreding van de in artikel 14 van de Msw opgenomen verantwoordingsplicht, zoals deze in het besluit op bezwaar is gehandhaafd, in stand heeft gelaten. Dienaangaande overweegt het College het volgende. 
      
    
    
      3.6
      Uit de Memorie van Toelichting bij wijziging van de Msw (Kamerstukken II, 2004-2005, 29 930, nr. 3, blz. 40-41) komt naar voren dat om een adequate verantwoording in de hele keten te verzekeren, het noodzakelijk is dat elke schakel in de keten via de normstelling zelfstandig en op gelijkwaardige wijze kan worden aangesproken op niet-verantwoorde mestafzet, ook grondeloze bedrijven en intermediairs. Tegen deze achtergrond is in artikel 14 van de Msw een mede tot intermediairs gericht gebod opgenomen, zodat de meststroom in de gehele keten van producent tot eindgebruiker kan worden gevolgd. Van elk vervoer moet in principe een vervoersdocument worden opgemaakt. Op de verplichting een vervoersdocument op te maken bij elk transport van meststoffen heeft de wetgever een uitzondering gemaakt. In de Nota van Toelichting op het Uitvoeringsbesluit Msw wordt deze uitzondering als volgt toegelicht: 
      
      
        	“Omdat het feitelijk transporteren van dierlijke meststoffen binnen een bedrijf niet «vervoeren 	van meststoffen» in de zin artikel 1, onderdeel u, is, geldt de verplichting tot het opmaken van 	een vervoersbewijs in die situatie niet. Veelal gaat het om transporten die de veehouder zelf of 	een locale loonwerker uitvoert, waarbij de mest uit de stal op eigen grond wordt gebruikt. Het 	voorschrijven van een vervoersdocument zou in deze situatie, gelet op het geringe risico van 	onregelmatigheden, onnodig zijn en zou een praktische bedrijfsvoering zeer belemmeren.”. 
      
      
    
    
      3.7
      Zoals het College eerder heeft geoordeeld in zijn uitspraak van 12 april 2012 (ECLI:NL:CBB:2012:BW3291) brengt de verantwoordingsplicht met zich mee dat van degene die zich beroept op een uitzondering voor het feitelijk transporteren van meststoffen binnen een bedrijf kan worden gevergd aannemelijk te maken dat geen sprake is van vervoeren van meststoffen als bedoeld in artikel 1, aanhef en onder u van het Uitvoeringsbesluit Msw. Dit neemt niet weg dat de staatssecretaris, indien hij een bestuurlijke boete wil opleggen, op basis van concrete feiten en omstandigheden dient aan te tonen dat appellante de overtreding – het niet naleven van de verantwoordingsplicht – heeft begaan. 
      
    
    
      3.8
      Blijkens hetgeen appellante in hoger beroep heeft aangevoerd wordt, in de kern samengevat, mede onder verwijzing naar voormelde facturen, gemotiveerd betwist dat de staatssecretaris, op grond van de feiten en omstandigheden zoals deze uit het onderzoek door de AID naar voren zijn gekomen, heeft aangetoond dat appellante een overtreding heeft begaan en om die reden aan haar een boete kon worden opgelegd. De staatssecretaris heeft in hoger beroep benadrukt dat een overtreding van de verantwoordingsplicht niet fysiek hoeft te worden vastgesteld, maar mag worden afgeleid uit gegevens over de aan- en afvoer van mest, dan wel uit gegevens die zijn verkregen door middel van de uitoefening van de bevoegdheden in het kader van het toezicht, zoals in dit geval. Het College zal, gelet op de door partijen ingenomen – en hiervoor in de kern samengevat weergegeven – standpunten, een oordeel geven over de waardering van het door verweerder aldus verkregen bewijs. 
      
    
    
      3.9
      Het College stelt daarbij voorop dat de staatssecretaris de holding [naam 4] Beheer B.V. en de daaronder ressorterende werkmaatschappijen, [naam 4] [plaats 3] B.V., een vleesvarkensbedrijf, gevestigd te [plaats 3] , [naam 4] varkenshouderij B.V. gevestigd te [plaats 2] , [naam 6] B.V., een co-vergistingsinstallatie, eveneens gevestigd te [plaats 2] , en [naam 5] B.V., een vleesvarkensbedrijf, gevestigd te [plaats 1] beschouwt als één bedrijf. Zo er sprake zou zijn van een mesttransport tussen deze ondernemingen en de daartoe behorende opslagen zou dat, aldus de staatssecretaris, een ‘bedrijfsintern transport’ zijn en zou hij in dat geval aan appellante geen boete hebben opgelegd. De staatssecretaris komt op basis van de bevindingen van de AID vervat in het afdoeningsrapport in dit geval echter tot de opvatting dat er geen sprake is van een dergelijk bedrijfsintern transport. Hier van uitgaande, concentreert de beoordeling door het College zich op beantwoording van de vraag of het afdoeningsrapport voldoende steun biedt voor die opvatting. 
      
    
    
      3.10
      Gelet op de motivering van het bestreden besluit en de toelichting daarop in het verweerschrift en ter zitting, heeft de staatssecretaris zijn opvatting kennelijk met name gebaseerd op de volgende passages in het afdoeningsrapport: 
      
    
  
  
    Administratief onderzoek [naam 4] Beheer BV. (afdoeningsrapport p. 3-4) 
    
      
        “ Op donderdag 17 juni 2010 omstreeks 9:00 bevonden wij, [naam 8] en [naam 9] , ons op
      
      
        de [adres 1] te [plaats 2] alwaar [naam 4] Beheer BV en [naam 5] kantoor
      
      
        houden. Wij controleerden in de administratie zaken met betrekking tot de mestafvoer
      
      
        bij [naam 5] B.V. Wij hadden ons al in een eerder stadium gelegitimeerd als
      
      
        toezichthouder van de Algemene Inspectiedienst aan [naam 10] , directeur van
      
      
        
          [naam 4] Beheer BV, aan [naam 7] , algemeen bedrijfsleider en aan [naam 11]
      
      
         , administratief medewerkster. Desgevraagd verstrekte de administratief
      
      
        medewerkster ons een uitdraai uit het grootboek van [naam 5] B.V. Wij
      
      
        vergeleken deze uitdraai met bankafschriften en zagen dat er in het grootboek
      
      
        betalingen vermeld werden aan [naam 12] met de omschrijving mest rijden.
      
      
        In het door ons ter voorbereiding van de controle uit het digitale dossier uitgedraaide
      
      
        overzicht van VDM waren door ons geen VDM met als vervoerder [naam 12] aangetroffen.
      
      
        Wij vergeleken het grootboek met de aanwezige facturen en constateerden dat een
      
      
        	viertal facturen mbt [naam 12] niet aanwezig waren. Desgevraagd konden de administratief
      
      
        	medewerkster noch de bedrijfsleider [naam 7] hiervoor een duidelijke
      
      
        	verklaring geven. Er werd slechts aangeduid dat wellicht iemand deze facturen nodig
      
      
        	had gehad en ze niet op de goede plaats had opgeborgen. (…)”
      
    
    
    
      
        	“Op donderdag 24 juni 2010 omstreeks 9:00 uur bevonden wij ons wederom op
      
      
        	bovengenoemd kantoor. Door [naam 7] werd ons desgevraagd een viertal
      
      
        	facturen overlegd opgemaakt door Loonbedrijf [naam 1] VOF (…) Wij zagen op 
      
      
        	deze facturen heel vaak de omschrijving “mest na [plaats 2] brengen (…)
      
      
        	Tijdens de controle was ons desgevraagd een overzicht gegeven van de bij de co-
      
      
        	vergister aangevoerde mest van de eigen varkensbedrijven. Dit overzicht wordt
      
      
        	bijgehouden om bij een controle aan te kunnen tonen dat er minimaal de verplichte
      
      
        	50% dierlijke mest word vergist. In dit overzicht staat vermeld: de datum, de
      
      
        	hoeveelheid mest en de herkomst locatie van de mest. Op alle data waar volgens de
      
      
        	facturen van [naam 12] mest naar [plaats 2] is gebracht, staat geen vermelding in
      
      
        	bovengenoemd overzicht dat er mest is aangeleverd afkomstig van [naam 5] .
      
      
        	(…)”
      
    
    
  
  
    Administratief onderzoek [naam 12] (afdoeningsrapport p. 4-6) 
    
      
        “Op dinsdag 16 november 2010 omstreeks 14:40 uur bevond ik [naam 8] mij op de
      
      
        
          [adres 1] [plaats 1] . Ik ontmoette daar de mij kennende en mij bekende
      
      
        
          [naam 2] . Desgevraagd maakte deze voor mij een kopie van zijn Agrovision
      
      
        programma waarin ook de door hem gebruikte factureringsmodule zich bevind. Ik
      
      
        stuurde de Agrovision kopie per e-mail naar de bij de algemene inspectiedienst
      
      
        werkzaam zijnde EDP-auditor met het verzoek hierop een analyse uit te voeren met
      
      
        speciale aandacht voor de facturen die in eerste instantie bij [naam 4] Beheer B.V. in de
      
      
        administratie ontbraken.”
      
    
    
    
      
        “Op 7 januari 2011 ontving ik [naam 8] een e-mail van de bij de algemene
      
      
        inspectiedienst werkzaam zijnde EDP-auditor waarin deze toelicht welke aanwijzingen
      
      
        er uit zijn analyse komen. Het agrovision programma zet bij het afsluiten van de
      
      
        factuur automatisch elke gefactureerde post in het bij die post behorende grootboek.
      
      
        Daar waarop de facturen genummerd 2009009, 2009019, 2009027 en 2009042 “mest
      
      
        naar [plaats 2] brengen staat vermeld staat ook op de factuurregel in het agrovision
      
      
        programma, met uitzondering van factuur met nummer 2009019, (deze komt niet
      
      
        voor in de factuurregels) “mest na [plaats 2] brengen”. In de grootboekregel van deze
      
      
        post staat dan echter mest rijden of mest injecteren vermeld.
      
      
        De factuur met nummer 2009019 was in de factuurtabel verwijderd. In het grootboek
      
      
        was deze factuur echter nog altijd aanwezig. Deze factuur was ook door ons in de
      
      
        administratie van [naam 4] Beheer BV aangetroffen en gezien de bankafschriften ook
      
      
        door de BV betaald. (…)”
      
    
    
    
      
        “Gelet op het bovenstaande zijn kennelijk de facturen genummerd 2009009, 2009019,
      
      
        2009027 en 2009042 gewijzigd om te doen voorkomen dat er mest naar co-vergister
      
      
        in [plaats 2] is vervoerd. In het overzicht van de aangevoerde mest komen de data die
      
      
        zijn vermeld op deze facturen niet voor. Verder komt de plaats van lossen aan de [adres 1] , aangegeven door [naam 2] , niet overeen met onze bevindingen aldaar. Eén van de silo’s die [naam 2] aangaf is uitsluitend bedoeld voor mest die gehygiëniseerd is. Het lossen van mest in deze silo betekent dat al in deze silo aanwezige mest niet meer geëxporteerd kan worden zonder op nieuw te verhitten. De proces-operator van de co-vergister heeft in een eerder stadium al aangegeven dat er in deze silo nooit mest gelost wordt.”
      
    
    
  
  
    Verhoor [naam 2] (afdoeningsrapport p. 8-9) 
    
      
        “Op 19 januari 2011 omstreeks 9:30 uur bevonden wij (…), ons op (…). Wij ontmoetten daar de ons bekende [naam 2] . (…) Nadat ik, (…), betrokkene [naam 2] had medegedeeld dat hij niet verplicht was op de door ons gestelde vragen te antwoorden, gaf hij ons, mede sprekend namens de door hem vertegenwoordigde – Loonbedrijf [naam 1] V.O.F. – (…) , de volgende antwoorden: (…)
      
      
        Waar wordt de mest gelost in [plaats 2] ? (Luchtfoto)
      
      
        Hij wees op de kaart de twee mestsilo’s aan die het dichts bij de weg staan. (Bij de
      
      
        rondgang op het bedrijf in [plaats 2] is ons eerder gezegd dat deze silo’s waren bedoeld
      
      
        voor gehygiëniseerde mest).”
      
    
    
  
  
    Verhoor [naam 7] (afdoeningsrapport p. 12-14) 
    
      
        “ Op dinsdag 8 februari 2011, omstreeks 13:10 uur, bevonden wij, [naam 8] en [naam 9] ,
      
      
        ons na hiervoor telefonisch een afspraak gemaakt te hebben, op de [adres 1]
      
      
         te [plaats 2] . Wij troffen daar de ons bekende en ons in
      
      
        onze functie kennende [naam 7] , algemeen bedrijfsleider van [naam 4] Beheer B.V.
      
      
        (…) Nadat ik, (…), betrokkene Heugten, had medegedeeld niet tot antwoorden verplicht
      
      
        te zijn, verklaarde hij op onze vragen, zakelijk weergegeven het volgende:
      
      
        (…)U vraagt mij naar de facturen die [naam 2] in [plaats 1] heeft opgemaakt voor mest
      
      
        rijden naar [plaats 2] . Ik zal daarover eerlijk zijn. (…) 
      
      
        Ik zag de bui al hangen en heb met [naam 2] overlegd en hem erbij geholpen om die facturen te wijzigen. Ik heb hierin het initiatief genomen. Dit om [naam 2] te redden en indirect ook ons zelf. Dit is een fout van mij. (…)”
      
    
    
      3.11
      Het College overweegt als volgt. Het ontbreken van gegevens van de betreffende vrachten in de aanvoerregistratie van [naam 6] B.V., de vergistingsinstallatie, acht het College op zich zelf niet een voldoende overtuigend argument voor de aanname dat de betrokken vrachten niet aldaar maar bij derden zijn afgeleverd, nu blijkens het afdoeningsrapport de begin- en eindvoorraad dierlijke meststoffen 2009 niet uit de administratie van [naam 4] Beheer B.V. of die van [naam 5] B.V. zijn af te leiden en dus kennelijk niet volledig zijn, zoals blijkt uit de op pagina 6 van het afdoeningsrapport vermelde bevindingen van de controleurs van de AID:
      
      
        
          “De begin en eindvoorraad dierlijke meststoffen 2009 van [naam 5] BV zijn niet in
        
        
          beeld, ook al hebben wij daar herhaaldelijk om verzocht. De begin voorraad achten
        
        
          wij hoog temeer omdat er gedurende het jaar 2008 gemiddeld ca 7000 vleesvarkens
        
        
          werden gehouden en uit het digitale dossier blijkt dat er vanaf [naam 5] in 2008
        
        
          2160 ton drijfmest is afgevoerd. Dit gebeurde in de periode van 8 tot en met 13 mei
        
        
          2008. Verder had [naam 4] Beheer BV voor 2008 geen gecombineerde opgave gedaan.”
        
      
      
      
        Dat appellante volgens het afdoeningsrapport op een haar tijdens het gehoor getoonde luchtfoto silo’s op het terrein van [naam 6] B.V. zou hebben aangewezen waarin geen mest, maar digestaat wordt opgeslagen, acht het College op zich zelf evenmin een voldoende overtuigend argument. Daartoe is het volgende redengevend. Blijkens het afdoeningsrapport  (pagina 14) heeft [naam 7] , in antwoord op de vraag waar in 2009 de aangevoerde mest werd gelost, op het kaartje de stal aangewezen waar dit gebeurt. Voorts heeft hij verklaard dat er in 2009 bij het opstarten van de biovergister daarin wel eens rechtstreeks is gelost, maar nooit in de silo die het dichtst bij de [adres 1] staat. Voorts blijkt uit een, tot de stukken behorend kaartje van het complex dat er drie silo’s zijn gevestigd bij de co-vergister. Dat lijkt de lezing van appellante dus niet uit te sluiten. Niet blijkt dat door de AID met betrekking tot aantal en werking van deze silo’s in de, hier relevante, situatie begin 2009 onderzoek is gedaan. Daarbij komt dat ter zitting door appellante is verklaard dat in 2009 slechts één silo aanwezig was. Nu ook niet blijkt dat appellante ter zake verder is bevraagd blijft er op dit punt teveel onzekerheid bestaan om dit onderdeel van de motivering op zich zelf als voldoende draagkrachtig voor verweerders opvatting aan te merken. 
      
      
      
        Het achteraf aanpassen van de facturen en de verklaringen van [naam 7] daaromtrent leveren, eveneens op zichzelf bezien, onvoldoende reden op om aan te nemen dat appellante de betreffende vrachten mest niet aldaar, maar elders zou hebben afgeleverd. Het College heeft er bij het vormen van dit oordeel niet aan voorbij gezien dat er in het afdoeningsrapport passages voorkomen die de indruk kunnen wekken dat de facturen zijn aangepast om te verdoezelen dat de betreffende vrachten mest in werkelijkheid niet aldaar maar elders zouden zijn afgeleverd, zoals de reeds aangehaalde passage:
      
      
      
        
          	”…Ik zag de bui al hangen en heb met [naam 2] overlegd en hem er bij geholpen om die 	facturen te wijzigen. Ik heb hierin het initiatief genomen. Dit om [naam 2] te redden en indirect 	ook onszelf. Dit is een fout van mij.…..”. 
        
      
      
      
        Die passage kan, naar het oordeel van het College, evenwel niet los worden gezien van de context waarin die opmerkingen, blijkens het afdoeningsrapport (pagina 14), zijn gemaakt. Voormelde opmerkingen worden direct voorafgegaan door de volgende passage: 
      
      
      
        
          ” U vraagt mij naar de facturen die [naam 2] in [plaats 1] heeft opgemaakt voor mest rijden naar [plaats 2] . Ik zal daarover eerlijk zijn. Toen U tijdens de controle in juni naar facturen vroeg die niet in de administratie aanwezig waren ben ik daarnaar op zoek gegaan. Ik kon ze niet in de administratie in [plaats 2] vinden en kwam ze wel tegen in [plaats 1] . Waarom die facturen daar lagen weet ik niet. Ik zag dat er op de facturen mest injecteren en mest rijden 	stond. Ik realiseerde me dat er net als bij de facturen voor [plaats 3] geen vervoersbewijzen voor deze mestafvoer waren opgemaakt. Dit is echter door de toenmalige bedrijfsleiders geregeld en niet door mij.”
        
      
      
      
        Het College is dienaangaande van oordeel dat, indien het om bedrijfsinterne transporten zou gaan – hetgeen volgens appellante zo is –, de afwezigheid van vervoersbewijzen in het licht van de toepasselijke regelgeving op zich zelf verklaarbaar is. In die omstandigheden hoefde er – in de bewoordingen van [naam 7] – in ieder geval ten aanzien van appellante, niets “gered” te worden. Aldus beschouwd gaat er van de door verweerder aangehaalde opmerkingen van [naam 7] weinig overtuigingskracht uit ter ondersteuning van de stelling dat de betreffende vrachten mest in werkelijkheid elders zouden zijn afgeleverd.
        Verder blijkt uit het afdoeningsrapport het volgende. Op vragen van de opsporingsambtenaren hoe het transport destijds was georganiseerd, welke afspraken waren gemaakt en om hoeveel mest het zou zijn gegaan bij het vervoer, is [naam 7] , bij gebrek aan wetenschap, het antwoord schuldig gebleven. Hoewel hij in januari 2009 is begonnen bij [naam 4] Beheer B.V. als algemeen bedrijfsleider maakte hij pas vanaf september 2009 – en dus geruime tijd later dan de periode waar het hier om gaat – de afspraken over de aanvoer van mest van derden en van de varkensvleesbedrijven naar de bio-vergister, die in maart 2009 in werking is gegaan, en sloot hij pas vanaf september 2009 de huurovereenkomsten af voor de mestsilo’s. Tot die tijd werd alles geregeld door de plaatselijke bedrijfsleiders, zo heeft [naam 7] verklaard. Deze plaatselijke bedrijfsleiders bepalen – nog steeds volgens [naam 7] – welke mest wordt uitgereden of opgeslagen. Gevraagd tijdens zijn gehoor naar de verschillende opslagen en voorraden in 2009 kon hij daarover geen precieze informatie geven. Zo heeft hij blijkens het afdoeningsrapport (pagina 13), onder meer, verklaard: 
      
      
      
        
          	“ik heb inderdaad niet direct een overzicht van de verschillende opslagen beschikbaar. U 	vraagt waar wij die 12000 ton digestaat hebben opgeslagen die bij de AGL voor 2009 is 	opgegeven. Bij de vergister hebben we 7.200 kuub, naast het bedrijf hier een mestsilo van 	1000 kuub (…) Zo rekenend denk ik dat de opgave (…) niet correct is geweest. Jullie maken 	mij er ook op attent dat de gehaltes in de digestaat en de mest hetzelfde zijn. Dat is zeker niet 	correct”. 
        
      
      
      
        Dit alles brengt het College tot het oordeel dat ook in ander opzicht de door [naam 7] tijdens zijn gehoor verstrekte informatie van geringe waarde is voor het ondersteunen van het door verweerder ingenomen standpunt. Hoewel blijkt dat [naam 7] niet betrokken was bij de afspraken met appellante en kennelijk geen zicht had op de mest die op het bedrijf werd opgeslagen, dan wel de mest die het bedrijf heeft verlaten, zijn de bedrijfsleiders die wel bemoeienis hadden met de mesttransporten niet betrokken bij het onderzoek door de AID. 
      
      
      
        Het College acht de verschillende onderdelen van de door verweerder aan zijn standpunt ten grondslag gelegde motivering – hiervoor ieder op zich zelf als onvoldoende draagkrachtig aangemerkt – ook in onderling verband bezien te weinig overtuigend om als grondslag te kunnen dienen voor de opvatting van verweerder dat het bij de betreffende mesttransporten niet om bedrijfsinterne mesttransporten maar om vervoer naar derden is gegaan. Dat betekent dat verweerder er niet in is geslaagd het gemotiveerde en ook met enig schriftelijk bewijsmateriaal (de facturen) ondersteunde beroep dat appellante heeft gedaan op de omstandigheid dat het hier interne bedrijfstransporten betrof, te ontkrachten. Dat appellante geen rittenstaten heeft overgelegd baat verweerder niet, omdat dat soort staten doorgaans juist niet zullen worden opgemaakt als het bedrijfsinterne transporten betreft, terwijl appellante het bij haar beroep op de uitzondering op de verantwoordingsplicht niet bij een enkele bewering heeft gelaten. 
      
    
    
      3.12
      Uit het vorenstaande volgt dat de inhoud van het afdoeningsrapport waarop de staatssecretaris zich heeft gebaseerd onvoldoende steun biedt aan zijn opvatting dat het hier niet gaat om een bedrijfsintern transport. Dit leidt tot de slotsom dat aldus, gelet op het hiervoor weergegeven toepasselijke normatieve kader, tevens de motivering komt te ontvallen aan het besluit van de staatssecretaris ertoe strekkende dat appellante bij het vervullen van haar verantwoordingsplicht is te kort geschoten. Anders dan de rechtbank concludeert het College dat niet is komen vast te staan dat appellante de overtreding heeft begaan. Dat betekent dat de staatssecretaris niet bevoegd was om appellante ter zake een boete op te leggen.  
      
    
    
      3.13
      Het College komt tot de conclusie dat het hoger beroep van appellante gegrond is en dat de uitspraak van de rechtbank dient te worden vernietigd. Doende wat de rechtbank had behoren te doen, zal het College het beroep gegrond verklaren, het besluit van 30 juli 2012 vernietigen en het primaire besluit waarbij de boete is opgelegd herroepen. 
      
    
    
      3.14
      De staatssecretaris wordt veroordeeld in de proceskosten van appellanten in verband met beroepsmatig door een derde verleende rechtsbijstand. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht vastgesteld op € 2940,-- op basis van 6 punten - te weten in hoger beroep: hoger beroepschrift (1), verschijnen ter zitting (1), in beroep: beroepschrift (1), verschijnen ter zitting (1) en bezwaar: bezwaarschrift (1) en verschijnen ter hoorzitting (1) - tegen een waarde van € 490,-- per punt, waarbij het gewicht van de zaak op 1 (gemiddeld) is bepaald. 
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College:
    
    - vernietigt de aangevallen uitspraak;
    - verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep tegen het besluit van 30 juli 2012 	gegrond en vernietigt dit besluit;
    - herroept het besluit van 25 november 2011;
    - draagt de staatssecretaris op het door appellante voor het hoger beroep en het beroep betaalde griffiegeld van in totaal € 788,-- te vergoeden 
    - veroordeelt de staatssecretaris in de proceskosten ter hoogte van € 2940,--.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. R.R. Winter, mr. S. Stuldreher en mr. J. Schukking, in aanwezigheid van mr. A.G.J. van Ouwerkerk, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 18 november 2015.
    
    
    
      w.g. R.R. Winter 						w.g. A.G.J. van Ouwerkerk