ECLI:NL:RVS:2016:1315, Raad van State, 18-05-2016, 201504363/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2016-05-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 12 september 2013 heeft het college het verzoek van [verzoeker] om handhavend op te treden tegen de gestelde strijdige activiteiten op het perceel [locatie 1] te Horst (hierna: het perceel) afgewezen.

201504363/1/A1.
    Datum uitspraak: 18 mei 2016
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    1. het college van burgemeester en wethouders van Horst aan de Maas,
    2. [appellant sub 2], wonend te [woonplaats],
    appellanten,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 23 april 2015 in zaak nr. 14/752 in het geding tussen:
    
    [verzoeker], wonend te Horst
    
    en
    
    het college.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 12 september 2013 heeft het college het verzoek van [verzoeker] om handhavend op te treden tegen de gestelde strijdige activiteiten op het perceel [locatie 1] te Horst (hierna: het perceel) afgewezen.
    
    Bij besluit van 22 januari 2013 (lees: 2014) heeft het college het door [verzoeker] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 23 april 2015 heeft de rechtbank het door [verzoeker] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 22 januari 2014 vernietigd en het college opgedragen om binnen zes weken na de dag van verzending van de uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van [verzoeker] met inachtneming van deze uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben het college en [appellant sub 2] hoger beroep ingesteld.
    
    [verzoeker] heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [partij] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 2 maart 2016, waar het college, vertegenwoordigd door mr. P.M. Tummers, werkzaam bij de gemeente, en [appellant sub 2], bijgestaan door mr. A. Barada, zijn verschenen. Voorts zijn daar Brill Nederland B.V./[belanghebbende], vertegenwoordigd door [gemachtigde] en [partij], en [verzoeker], vertegenwoordigd door mr. R.A.M. Verkoijen, advocaat te Deurne, gehoord.
    
    Overwegingen
    
    1. [appellant sub 2] is voor 1/3 deel mede-eigenaar van het perceel. [appellant sub 2] exploiteerde sedert de jaren tachtig samen met onder meer [partij] een aannemersbedrijf met sloop- en puinbreekactiviteiten op het perceel. In 2005 is de exploitatie van dat bedrijf overgedragen aan Brill Nederland B.V./[belanghebbende]. [verzoeker] is eigenaar van het aangrenzende perceel en de daarop gelegen woning aan [locatie 2] te Horst. Hij exploiteert op zijn perceel een kwekerij in planten. [verzoeker] heeft het college verzocht om handhavend op te treden tegen het gebruik van het perceel voor sloop- en puinbreekactiviteiten, omdat hij daarvan trillinghinder en geluid- en stofoverlast ondervindt.
    
    2. Vast staat en niet in geschil is dat het gebruik van het perceel voor sloop- en breekactiviteiten in strijd is met de ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Buitengebied 2009, Deel 2" op het perceel rustende bestemming "Bedrijfsdoeleinden" met de aanduiding "timmerbedrijf". In geschil is of dat gebruik onder de beschermende werking van het overgangsrecht van dat plan valt. Het geschil spitst zich toe op de vraag of dat gebruik op grond van het voorgaande bestemmingsplan "Buitengebied Horst 1997" ingevolge de in dat plan aan het perceel toegekende bestemming was toegestaan en, indien dat niet het geval is, of en in welke omvang dat gebruik onder het overgangsrecht van dat plan valt.
    
    3. De rechtbank heeft overwogen dat het gebruik van het perceel voor sloop- en breekactiviteiten in strijd is met de in het voorgaande bestemmingsplan "Buitengebied Horst 1997" aan het perceel toegekende bestemming "Bedrijfsdoeleinden", met de nadere aanduiding "aannemersbedrijf". Dat de aanduiding "aannemersbedrijf" niet nader is omschreven, laat onverlet dat de planvoorschriften op dit punt duidelijk zijn, nu in het algemeen niet kan worden gezegd dat onder "aannemersbedrijf" tevens "puinbreken" wordt verstaan, aldus de rechtbank. Aangezien de toelichting bij een bestemmingsplan alleen een bepalende rol speelt als de planvoorschriften onduidelijk zijn, hetgeen hier niet het geval is, heeft het college volgens de rechtbank ten onrechte de Kadernota Buitengebied Horst-Maasbree-Sevenum-Venlo van 29 maart 1996 (hierna: de Kadernota), die onderdeel uitmaakt van deze toelichting bij het bestemmingsplan, gebruikt om de aanduiding "aannemersbedrijf" nader uit te leggen.
    
    Omdat de sloop- en puinbreekactiviteiten volgens de rechtbank in strijd zijn met de bestemming "Bedrijfsdoeleinden" met de nadere aanduiding "aannemersbedrijf" heeft de rechtbank beoordeeld of deze activiteiten op grond van het overgangsrecht neergelegd in het bestemmingsplan "Buitengebied Horst 1997" zijn toegestaan. Volgens dat overgangsrecht mag het met het bestemmingsplan strijdig gebruik, dat reeds plaatsvond voor de inwerkingtreding van het plan per 23 november 1998 (hierna: de peildatum) worden voortgezet, voor zover dat gebruik niet in strijd is met het voorgaande bestemmingsplan "Buitengebied Horst 1985". Dat brengt mee dat de onder het bestemmingsplan "Buitengebied Horst 1985" positief bestemde puinbreekactiviteiten mogen worden voortgezet in de omvang waarin deze op de peildatum plaatsvonden, aldus de rechtbank. Deze omvang is volgens de rechtbank ten minste 50 m³, gelet op de op 2 september 1997 door het college verleende vergunning krachtens de Hinderwet voor een opslagcapaciteit van bouw- en sloopafval tot maximaal deze omvang. Dat het college van gedeputeerde staten van Limburg (hierna: het college van GS) op 15 september 1998 een revisievergunning heeft verleend voor de opslag van 5.000 m³, betekent niet dat de sloop- en puinbreekactiviteiten ook in die omvang op de peildatum plaatsvonden, aldus de rechtbank. Daarbij heeft de rechtbank in aanmerking genomen dat [partij] ter zitting heeft verklaard dat op 15 september 1998 feitelijk 5.000 m³ puin was opgeslagen, maar dat [verzoeker] die verklaring gemotiveerd heeft betwist. Volgens de rechtbank kan aldus niet worden vastgesteld wat de feitelijke omvang van de sloop- en puinbreekactiviteiten op de peildatum was. Het college had derhalve daarnaar onderzoek moeten doen. Door dat na te laten, is het besluit van 22 januari 2014 genomen in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel, aldus de rechtbank.
    
    4. Het college en [appellant sub 2] betogen dat de rechtbank niet heeft onderkend dat zonder nader onderzoek reeds vaststaat dat het college niet bevoegd was handhavend op te treden tegen het gebruik van het perceel voor sloop- en puinbreekactiviteiten. Daartoe voeren zij aan dat het gebruik paste in het ingevolge het voorgaande bestemmingsplan "Buitengebied Horst 1997" op het perceel rustende bestemming "Bedrijfsdoeleinden", met de nadere aanduiding "aannemersbedrijf". Reeds daarom valt het gebruik onder de beschermende werking van het overgangsrecht van het bestemmingsplan "Buitengebied 2009, Deel 2". Uit het spraakgebruik en het Van Dale, groot woordenboek der Nederlandse taal (hierna: de Van Dale), waarin onder "aannemer" wordt verstaan "iemand die, voor een door hem opgegeven prijs, op zich neemt een werk uit te voeren" volgt dat puinbreekactiviteiten onder de activiteiten van een aannemersbedrijf vallen, aldus het college en [appellant sub 2].
    
    Voor zover al niet rechtstreeks uit de planvoorschriften van het bestemmingsplan "Buitengebied Horst 1997" zou volgen dat puinbreekactiviteiten vallen onder de activiteiten van een aannemersbedrijf, volgt dat uit de toelichting bij het bestemmingsplan, en de daarvan onderdeel uitmakende Kadernota, waarin is vermeld dat niet-agrarische functies positief worden bestemd, aldus het college en [appellant sub 2]. Indien niettemin zou moeten worden geoordeeld dat de activiteiten niet onder het bestemmingsplan "Buitengebied Horst 1997" waren toegestaan, maar alleen op grond van het overgangsrecht van dat plan mogen worden voortgezet, dan heeft de rechtbank volgens het college en [appellant sub 2] niet onderkend dat uit de door het college van GS op 15 september 1998 verleende revisievergunning voor de opslag van maximaal 5.000 m³ puin volgt dat de puinbreekactiviteiten tot deze omvang door het overgangsrecht worden beschermd.
    
    4.1. Ingevolge het voorgaande bestemmingsplan "Buitengebied Horst 1997" rustte op het perceel de bestemming "Bedrijfsdoeleinden", met de nadere aanduiding "aannemersbedrijf". Dit bestemmingsplan is op 23 november 1998 in werking getreden.
    
    Ingevolge artikel 22, tweede lid, van de planvoorschriften mag, indien op het tijdstip van het van kracht worden van het plan gronden en bouwwerken worden gebruikt in strijd met het in dit plan voorgeschreven gebruik, dit strijdige gebruik van gronden en bouwwerken worden voortgezet, met uitzondering van het gebruik, dat reeds in strijd was met het voorheen tot dat tijdstip geldende plan en niet krachtens de overgangsbepaling van dat plan was toegestaan en niet langer dan twee jaar onafgebroken heeft voortgeduurd.
    
    Ingevolge het vierde lid is het verboden om met het plan strijdige gebruik van de gronden en bouwwerken te wijzigen, tenzij door deze wijziging de bestaande afwijking van het plan naar aard en/of intensiteit niet wordt vergroot.
    
    Ingevolge het daaraan voorafgaande bestemmingsplan "Buitengebied Horst 1985" rustte op het perceel de bestemming "Lokale kleine bedrijven (KB)" met de nadere aanduiding "aannemersbedrijf/opslag sloopmaterialen/puinbrekerij".
    
    4.2. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat het college het begrip "aannemersbedrijf" in het bestemmingsplan "Buitengebied Horst 1997" niet aldus heeft mogen uitleggen dat daaronder een puinbrekerij wordt verstaan. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat de ruimtelijke uitstraling van puinbreekactiviteiten niet vergelijkbaar zijn met de activiteiten van een aannemersbedrijf. Steun voor dit standpunt wordt gevonden in de Handreiking "Bedrijven en Milieuzonering" van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten, waarnaar [verzoeker] heeft verwezen en waaruit volgt dat voor puinbrekerijen grotere afstanden worden aanbevolen tot de hindergevoelige bestemmingen dan voor aannemersbedrijven, omdat zij meer hinder veroorzaken. In het bestemmingsplan "Buitengebied Horst 1985" werd een puinbrekerij bij de nadere aanduiding dan ook apart naast een aannemersbedrijf genoemd. Het begrip "aannemer" in de Van Dale waarnaar het college en [appellant sub 2] hebben verwezen, is dermate algemeen geformuleerd dat daarin geen aanknopingspunten worden gevonden voor een ander standpunt. Voor zover bij [appellant sub 2] het vertrouwen is gewekt dat een puinbrekerij wel binnen de bestemming paste, kan dat er niet toe leiden dat het begrip "aannemersbedrijf" mede in die zin moet worden uitgelegd.
    
    Uit het voorgaande volgt dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat de puinbreekactiviteiten onder het bestemmingsplan "Buitengebied Horst 1997" niet op grond van de bestemming waren toegestaan. Deze activiteiten worden derhalve alleen overgangsrechtelijk beschermd voor zover zij bestonden op het moment van de inwerkingtreding van dat plan (de peildatum), nu zij onder het bestemmingsplan "Buitengebied Horst 1985" waren toegestaan.
    
    Het betoog faalt in zoverre.
    
    4.3. Het college en [appellant sub 2] betogen evenwel terecht dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college nader onderzoek had behoren te doen naar de omvang van de puinbreekactiviteiten op de peildatum van 23 november 1998. Het college heeft terecht door [appellant sub 2] aannemelijk gemaakt geacht dat die omvang op de peildatum overeen kwam met de maximale opslagcapaciteit van 5.000 m³, waarvoor het college van GS op 15 september 1998 een revisievergunning heeft verleend. Daarbij is van belang dat in deze vergunning is vermeld dat de aangevraagde maximale opslagcapaciteit van 5.000 m³ overeenkomt met de bestaande feitelijke situatie. Dat uit de revisievergunning niet zonder meer volgt dat op 23 november 1998 daadwerkelijk 5.000 m³ puin op het perceel lag opgeslagen, maakt niet dat aan de revisievergunning geen betekenis toekomt. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat [appellant sub 2] ter zitting heeft toegelicht dat binnen anderhalf tot twee maanden een hoeveelheid van 5.000 m³ puin wordt verzameld, waarna deze wordt gebroken en dat het verzamelen en afbreken van deze hoeveelheid puin zich jaarlijks 7 tot 8 keer herhaalt. Voorts wordt in aanmerking genomen dat [verzoeker] ter zitting van de Afdeling desgevraagd heeft verklaard dat zijn gemotiveerde betwisting van een feitelijke opslag van voormelde omvang waarvan in de aangevallen uitspraak melding wordt gemaakt er uit bestond dat volgens hem niet aannemelijk is dat op de peildatum op het perceel 5.000 m³ puin was opgeslagen, omdat deze datum maar kort na de datum van de verleende revisievergunning ligt. Gelet op de werkwijze van het bedrijf bestaat in deze niet nader gemotiveerde betwisting geen grond voor het oordeel dat het college er niet van mocht uitgaan dat op de peildatum 5.000 m³ puin was opgeslagen en werd gebroken.
    
    Het betoog slaagt in zoverre.
    
    5. De conclusie is derhalve dat dat de puinbreekactiviteiten op het perceel met een omvang van 5.000 m³ onder de beschermende werking van het overgangsrecht vallen. Nu er geen aanknopingspunten bestaan voor het oordeel dat deze omvang ten tijde van het besluit van 22 januari 2014 was overschreden, was het college niet bevoegd tegen de puinbreekactiviteiten handhavend op te treden. De rechtbank heeft dat niet onderkend.
    
    6. De hoger beroepen van het college en [appellant sub 2] zijn gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van [verzoeker] tegen het besluit van 22 januari 2013 alsnog ongegrond verklaren.
    
    7. Nu de hoger beroepen gegrond zijn, bestaat aanleiding te bepalen dat de secretaris van de Raad van State aan [appellant sub 2] het door haar betaalde griffierecht terugbetaalt. Van het college wordt geen griffierecht geheven.
    
    8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart de hoger beroepen gegrond;
    
    II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Limburg van 23 april 2015 in zaak nr. 14/752;
    
    III. verklaart het door [verzoeker] bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond;
    
    IV. verstaat dat de griffier van de Raad van State aan [appellant sub 2] het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 248,00 (zegge: tweehonderdachtenveertig euro) voor de behandeling van het hoger beroep terugbetaalt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. R. van der Spoel, voorzitter, en mr. D.J.C. van den Broek en mr. J.Th. Drop, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Soede, griffier.
    
    w.g. Van der Spoel w.g. Soede
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 18 mei 2016
    
    270-757.