ECLI:NL:RVS:2015:2374, Raad van State, 29-07-2015, 201408130/1/R2, 201408133/1/R2 en 201408138/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2015-07-29 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 11 april 2014 heeft het college op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998) aan [vergunninghoudster A] vergunning verleend voor het in werking hebben van een melkrundveehouderij aan de [locatie 1] te Denekamp (zaak nr. 201408130/1/R2).

201408130/1/R2, 201408133/1/R2 en 201408138/1/R2.
    Datum uitspraak: 29 juli 2015
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    de Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A., gevestigd te Nijmegen,
    appellante,
    
    en
    
    het college van gedeputeerde staten van Overijssel,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 11 april 2014 heeft het college op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998) aan [vergunninghoudster A] vergunning verleend voor het in werking hebben van een melkrundveehouderij aan de [locatie 1] te Denekamp (zaak nr. 201408130/1/R2).
    
    Bij besluit van 9 mei 2014 heeft het college op grond van de Nbw 1998 aan [vergunninghouder B] vergunning verleend voor het in werking hebben van een melkrundveebedrijf aan de [locatie 2] te Radewijk (zaak nr. 201408133/1/R2).
    
    Bij besluit van 11 april 2014 heeft het college op grond van de Nbw 1998 aan [vergunninghoudster C] vergunning verleend voor het in werking hebben van een melkrundveebedrijf aan de [locatie 3] te Nieuwleusen (zaak nr. 201408138/1/R2).
    
    Bij besluiten van 15 augustus 2014 heeft het college beslist op de door Mob hiertegen gemaakte bezwaren.
    
    Tegen deze besluiten heeft Mob beroep ingesteld.
    
    Het college heeft in de drie zaken verweerschriften ingediend.
    
    Mob heeft in de drie zaken nadere stukken ingediend. Voorts heeft de vergunninghouder in zaak 201408138/1/R2 een nader stuk ingediend.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaken ter zitting behandeld op 10 juli 2015, waar Mob, vertegenwoordigd door ing. M.H. Middelkamp, en het college, vertegenwoordigd door mr. J.J. Kippersluis en A.M. Rensen, beiden werkzaam bij de provincie, zijn verschenen. Voorts zijn [vergunninghoudster A], vertegenwoordigd door ing. J.A.G. Oude Hengel, en [vergunninghoudster C], vertegenwoordigd door mr. J.J.J. de Rooij, advocaat te Tilburg, gehoord.
    
    Overwegingen
    
    1. Bij de besluiten op bezwaar zijn de op grond van artikel 19d van de Nbw 1998 verleende vergunningen voor drie hierboven vermelde melkrundveehouderijen gehandhaafd. Het betreft vergunningen voor bedrijfssituaties die ten opzichte van de relevante referentiesituaties leiden tot een toename van depositie in Natura 2000-gebieden. Het college heeft de vergunningen verleend omdat met toepassing van externe saldering de toename van depositie geheel wordt weggenomen. Het college stelt zich op het standpunt dat het op grond van een passende beoordeling waarin de depositietoename vanwege de gewenste bedrijfssituatie en de depositieafname door saldering zijn berekend, de zekerheid heeft verkregen dat de vergunde bedrijfssituaties de natuurlijke kenmerken van de Natura 2000-gebieden niet zullen aantasten.
    
    niet ter inzage leggen van stukken tijdens de bezwaarfase
    
    2. Mob betoogt dat het college de aanvraag en de daarbij behorende stukken tijdens de bezwaarfase ten onrechte niet ter inzage heeft gelegd. Ter zitting heeft Mob toegelicht dat zij het bezwaarlijk vindt dat zij tijdens de bezwaartermijn geen inzage kan krijgen in het dossier, omdat het college de stukken op dat moment niet ter inzage legt. In die fase van de procedure kan Mob alleen over het dossier beschikken nadat zij een verzoek om toezending daarvan heeft gedaan. Het college zendt de stukken dan op papier of digitaal toe. Daarmee is echter enige tijd gemoeid. De stukken worden volgens Mob ook niet op een ander moment tijdens de bezwaarfase ter inzage gelegd.
    
    2.1. Het college stelt dat het bezwaarschrift, de aanvraag en de daarbij behorende stukken voorafgaand aan de hoorzitting gedurende een week ter inzage hebben gelegen. De vergunninghouder is in de oproeping voor het horen gewezen op de terinzagelegging van de stukken. De vertegenwoordiger van Mob ontvangt geen schriftelijke oproeping voor het horen, maar een e-mail waarin de datum van de hoorzitting en de daarop te behandelen zaken worden vermeld. Deze handelwijze berust op een afspraak tussen het college en de vertegenwoordiger van Mob, waarbij Mob er destijds op is gewezen dat stukken voorafgaand aan de hoorzitting ter inzage worden gelegd, aldus het college. Verder wijst het college erop dat Mob vòòr de uitnodiging voor de hoorzitting beschikte over het dossier omdat dat op haar verzoek is toegestuurd. Het college ziet gelet daarop niet in dat Mob in haar belang is geschaad doordat zij niet is gewezen op de terinzagelegging van de stukken voorafgaand aan de hoorzitting.
    
    2.2. Ingevolge artikel 7:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) legt het bestuursorgaan het bezwaarschrift en alle verder op de zaak betrekking hebbende stukken voorafgaand aan het horen gedurende ten minste een week voor belanghebbenden ter inzage.
    
    Ingevolge het derde lid, voor zover van belang, wordt bij de oproeping voor het horen vermeld waar en wanneer de stukken ter inzage zullen liggen.
    
    Ingevolge het vijfde lid, kan, voor zover de belanghebbenden daarmee instemmen, toepassing van het tweede lid achterwege worden gelaten.
    
    2.3. De Awb en de Nbw 1998 verplichten niet tot het ter inzage leggen van de aanvraag en de daarbij behorende stukken gedurende de bezwaartermijn. Het betoog van Mob dat het college de aanvraag en de daarbij behorende stukken gedurende die termijn ten onrechte niet ter inzage heeft gelegd slaagt niet.
    
    2.3.1. Het college heeft ter zitting gesteld dat het bezwaarschrift en alle verder op deze zaak betrekking hebbende stukken voorafgaand aan het horen ter inzage zijn gelegd. Mob heeft dit niet weersproken, maar heeft gesteld dat zij hiervan niet in kennis is gesteld en dat zij evenmin in algemene zin hierover met het college afspraken heeft gemaakt.
    
    De Afdeling overweegt dat de terinzagelegging van de stukken en de kennisgeving daarvan aan belanghebbenden die zijn uitgenodigd voor de hoorzitting tot doel heeft dat alle partijen kennis kunnen nemen van het dossier en zich deugdelijk kunnen voorbereiden op het horen. Nu in dit geval door Mob ter zitting is bevestigd dat zij voor de uitnodiging voor de hoorzitting beschikte over de stukken uit het dossier die op haar verzoek aan haar waren toegezonden, is niet aannemelijk dat Mob die niet is gewezen op de terinzagelegging van de stukken voorafgaand aan de hoorzitting, in haar belangen is geschaad. De Afdeling ziet dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat de handelwijze van het college op dit punt onzorgvuldig is geweest.
    
    Het betoog faalt.
    
    externe saldering
    
    3. Mob richt zich tegen het toepassen van zogenoemde externe saldering. Zij voert daartoe, samengevat weergegeven, aan dat het kopen van emissierechten niet als maatregel kan worden meegenomen in de passende beoordeling die ten grondslag ligt aan de aanvraag en het besluit, omdat de rechten niet zijn overgedragen. De wettelijke basis voor een overdracht ontbreekt en een wijziging van de tenaamstelling van de toestemming voldoet niet, volgens Mob.
    
    3.1. Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 8 april 2015, in zaak nrs. 201402208/1/R2 en andere, heeft het college externe saldering als maatregel kunnen betrekken bij de passende beoordeling. Nu Mob geen andere argumenten aanvoert dan reeds besproken in voornoemde uitspraak, ziet de Afdeling geen aanleiding om ten aanzien daarvan tot een ander oordeel te komen.
    
    Het betoog faalt.
    
    Besluit huisvesting
    
    4. Mob betoogt dat het college bij de beoordeling van de vergunningaanvragen ten onrechte geen rekening heeft gehouden met het Besluit ammoniakemissie huisvesting veehouderij (hierna: Besluit huisvesting).
    
    Mob stelt dat het college dient te beoordelen of de vergunde bedrijfssituatie in overeenstemming is met het Besluit huisvesting.
    
    Voorts voert Mob aan dat het college voor het bepalen van de hoogte van de ammoniakemissie in de referentiesituatie bij diersoorten die worden gehouden in stalsystemen die niet voldoen aan de maximale emissiewaarde die in het Besluit huisvesting voor die diersoort is bepaald, uit dient te gaan van die maximale emissiewaarde. In dat verband wijst Mob erop dat het bedrijven betreft die niet tijdig zijn aangepast, dat het doel van het Besluit huisvesting is het huisvesten van dezelfde hoeveelheid dieren in een emissie-armer stalsysteem en dat voor het bepalen van de ammoniakemissie van de emissiewaarde uit het Besluit huisvesting kan worden uitgegaan in plaats van de emissiefactor die in de Regeling ammoniak en veehouderij voor een bepaald stalsysteem is opgenomen. Verder stelt zij dat bij de milieuvergunning in de referentiesituatie niet de emissie maar een activiteit is vergund.
    
    Tot slot stelt Mob dat het college voor het bepalen van de hoogte van de ammoniakemissie die voortvloeit uit een ingetrokken milieutoestemming van een saldogever bij diersoorten die worden gehouden in stalsystemen die niet voldoen aan de maximale emissiewaarde die in het Besluit huisvesting voor die diersoort is bepaald, dient uit te gaan van die maximale emissiewaarde. Zij voert hiervoor dezelfde argumenten aan als hiervoor genoemd.
    
    4.1. Het college stelt zich op het standpunt dat het Besluit huisvesting geen rol speelt bij de beoordeling van een vergunningaanvraag op grond van artikel 19d van de Nbw 1998.
    
    4.2. Het college dient een aanvraag voor een Nbw-vergunning te beoordelen op grond van het toetsingskader dat is opgenomen in de artikelen 19d tot en met 19h van de Nbw 1998. In de Nbw 1998, het Besluit huisvesting, noch de Wet milieubeheer, waarop het Besluit huisvesting is gebaseerd, is bepaald dat bij de verlening van een Nbw-vergunning het Besluit huisvesting in acht genomen moet worden. Het college stelt zich dan ook terecht op het standpunt dat het niet hoeft te beoordelen of de aangevraagde en te vergunnen bedrijfssituatie in overeenstemming is met het Besluit huisvesting.
    
    Het betoog faalt.
    
    4.3. Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 5 november 2014, in zaak nr. 201309729/1/R2 bestaat er geen aanleiding voor het oordeel dat voor het bepalen van de toegestane ammoniakemissie in de referentiesituatie, in het geval die ontleend wordt aan een milieuvergunning voor een bedrijfsvoering die niet voldoet aan het Besluit huisvesting, rekening moet worden gehouden met de emissiewaarden van het Besluit huisvesting. In de argumenten die Mob aanvoert ziet de Afdeling geen aanleiding thans tot een ander oordeel te komen. In dat verband wijst zij erop dat de door Mob naar voren gebrachte argumenten dat het gaat om bedrijven die hun bedrijfsvoering niet tijdig hebben aangepast, en dat het doel van het Besluit huisvesting is dat dezelfde dieren in emissie-armere stallen worden gehouden, in voornoemde uitspraak zijn besproken. Voorts wijst de Afdeling erop dat ook onder de werking van het Besluit huisvesting, de emissiefactoren voor bestaande en nieuwe stalsystemen worden ontleend aan de Regeling ammoniak en veehouderij. De maximale emissiewaarde die in het Besluit huisvesting is bepaald komt niet in de plaats daarvan. Voor nieuwe stallen geldt dat deze geen hogere emissiefactor mogen hebben dan de emissiewaarde die in het Besluit huisvesting is opgenomen. Bovendien dient het totaal van alle huisvestingssystemen die in een bedrijf worden toegepast te voldoen aan de maximale emissiewaarde uit het Besluit huisvesting, waarbij interne saldering tussen bestaande stallen met een hogere en nieuwe stallen met een lagere emissiefactor dan de emissiewaarde is toegestaan. Tot slot wordt overwogen dat aan het oordeel in voornoemde uitspraak niet ten grondslag ligt dat een bepaalde emissie is vergund bij een milieuvergunning, maar dat de emissie die wordt veroorzaakt door de milieuvergunde activiteit wordt bepaald door de vergunde veestapel en het vergunde stalsysteem.
    
    Het betoog faalt.
    
    4.4. De Afdeling ziet evenmin aanleiding voor het oordeel dat voor het bepalen van de hoogte van ammoniakemissie die voor saldering in aanmerking komt, in het geval die emissie ontleend wordt aan een milieuvergunning voor een bedrijfsvoering die niet voldoet aan het Besluit huisvesting, rekening moet worden gehouden met de emissiewaarden van het Besluit huisvesting. Daartoe wordt het volgende overwogen.
    
    Uit de jurisprudentie van de Afdeling (uitspraak van 13 november 2013, in zaak nr. 201303243/1/R2 e.a. nrs.) volgt dat externe saldering mogelijk is met stikstofdeposities die waren vergund op de referentiedatum en die ook nog aanwezig waren of konden zijn tot het moment van intrekking van de milieuvergunning van de saldogever of het sluiten van de overeenkomst over de overname van de stikstofdepositie ten behoeve van de uitbreiding van het saldo-ontvangende bedrijf. De hoogte van de ammoniakemissie die voor saldering kan worden gebruikt wordt ontleend aan de veestapel en het stalsysteem dat vergund is op de referentiedatum, tenzij na deze datum een veestapel en stalsysteem zijn vergund die een lagere emissie veroorzaken. In dat geval is de lagere emissie het uitgangspunt voor de saldering.
    
    Voor zover het betoog van Mob moet worden opgevat dat externe saldering met ammoniakemissie afkomstig van een stalsysteem dat niet aan de emissiewaarde van het Besluit huisvesting voldoet niet mogelijk is omdat alleen gesaldeerd kan worden met stikstofdeposities die nog aanwezig waren of konden zijn ten tijde van de intrekking van de milieutoestemming of het sluiten van de overeenkomst over de overdracht van de ammoniakemissie, wordt het volgende overwogen.
    
    De milieutoestemming waarmee wordt gesaldeerd is niet geheel of gedeeltelijk vervallen door de inwerkingtreding van het Besluit huisvesting, de niet tijdige aanpassing van de bedrijfsvoering aan de emissie-waarden van het Besluit huisvesting of de mogelijkheid van handhavend optreden vanwege het niet voldoen aan het Besluit huisvesting. Voorts staat het Besluit huisvesting niet in de weg aan het handhaven van een bestaand stalsysteem met een hogere emissiefactor dan de emissiewaarde van het Besluit huisvesting. Aan de milieutoestemming die relevant is voor de berekening van de ammoniakemissie die voor saldering kan worden gebruikt komt derhalve nog steeds betekenis toe.
    
    Het Besluit huisvesting en de daarin opgenomen maximale emissiewaarden voor dieren geven geen aanleiding voor aanpassing van de berekeningswijze van de hoogte van de ammoniakemissie in het geval een bestaand stalsysteem een hogere emissiefactor heeft dan de emissiewaarde die in het Besluit huisvesting is bepaald. Zoals uiteengezet onder 4.3 wordt de emissiefactor van een stalsysteem ook onder de werking van het Besluit huisvesting ontleend aan de Regeling ammoniak en veehouderij. De emissiewaarde uit het Besluit huisvesting komt daarvoor niet in de plaats. Het Besluit huisvesting staat er bovendien niet aan in de weg dat een bestaand stalsysteem met een hogere emissiefactor dan de emissiewaarde uit het Besluit huisvesting wordt gehandhaafd. De omstandigheid dat de bedrijfsvoering van een saldogevend bedrijf als geheel niet voldoet aan de eisen van het Besluit huisvesting is evenmin reden om de ammoniakemissie te berekenen op grond van de emissiewaarde uit dat Besluit. Het bedrijf heeft nog steeds de keuze om zijn bedrijfsvoering aan te passen aan de eisen van het Besluit huisvesting door aanpassing van de bestaande stallen of door de bouw van nieuwe stallen.
    
    Het betoog faalt.
    
    proceskosten bezwaarfase
    
    5. Mob betoogt in zaak nr. 201408133/1/R2 en in zaak nr. 201408138/1/R2 dat het college ten onrechte haar verzoek om vergoeding van de kosten die zij in verband met de behandeling van de bezwaren heeft moeten maken, heeft afgewezen.
    
    5.1. Het college stelt zich op het standpunt dat geen aanspraak bestaat op vergoeding van de kosten die Mob in bezwaar heeft gemaakt, nu de primaire besluiten niet zijn herroepen wegens een aan het college te wijten onrechtmatigheid.
    
    5.2. Ingevolge artikel 7:15, tweede lid, van de Awb worden de kosten, die de belanghebbende in verband met de behandeling van het bezwaar redelijkerwijs heeft moeten maken, door het bestuursorgaan vergoed op verzoek van de belanghebbende, voor zover het in bezwaar aangevochten besluit wordt herroepen wegens aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid.
    
    Ingevolge artikel 7:15, derde lid, voor zover hier van belang, wordt het verzoek gedaan voordat het bestuursorgaan op het bezwaar heeft beslist.
    
    5.3. Mob heeft haar verzoek om vergoeding van de kosten die zij in verband met de behandeling van de bezwaren heeft moeten maken ingediend voordat het college op het bezwaar heeft beslist. Bij de bestreden besluiten is het primaire besluit gehandhaafd onder verbetering van de motivering. Het primaire besluit is dan ook niet herroepen bij het bestreden besluit. Het college heeft gelet daarop de verzoeken om vergoeding van de kosten in de bezwaarfase terecht afgewezen.
    
    Het betoog faalt.
    
    conclusie
    
    6. De beroepen in de zaken met nrs. 201408130/1/R2, 201408133/1/R2, 201408138/1/R2 zijn ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    verklaart de beroepen ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.A. Hagen, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J. Verbeek, griffier.
    
    w.g. Hagen w.g. Verbeek
    lid van de enkelvoudige kamer griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 29 juli 2015
    
    388.