ECLI:NL:CBB:2014:300, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 16-07-2014, AWB 11/521 AWB 11/874
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2014-07-16 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: niet-emissiearm uitrijden van mest, bevroren grond, opzet, gelijkheidsbeginsel, C-359/12, controlerapport

uitspraak 
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummers: 11/521 en 11/874 
      5101
    
    
    Uitspraak van de enkelvoudige kamer van 16 juli 2014 in de zaken tussen
    
      [naam], te [plaats], appellant
    (gemachtigde: ir. S. Boonstra),
    
    
      en
    
    
    de staatssecretaris van Economische Zaken, verweerder 
    (gemachtigden: mr. F.S. Feenstra en mr. B. van Treijen).
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Appellant heeft bij brief van 4 juli 2011 beroep (11/521) ingesteld tegen een besluit van verweerder van 25 mei 2011. Nadien heeft appellant de gronden van het beroep ingediend. 
      
        Appellant heeft voorts bij brief van 25 oktober 2011 beroep (11/874) ingesteld tegen een besluit van verweerder van 12 oktober 2011. 
      
        Verweerder heeft in beide zaken een verweerschrift en de gedingstukken ingediend. Nadien heeft verweerder in de zaak 11/521 nadere stukken overgelegd. 
    
    
    
      Op 27 januari 2012 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad. Appellant is in persoon  verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder is verschenen bij voornoemde gemachtigden.
    
    
    
      Na de zitting zijn de zaken enige tijd aangehouden vanwege enkele aan het Hof van Justitie van de Europese Unie gestelde prejudiciële vragen. Bij brief van 7 april 2014 zijn partijen in de gelegenheid gesteld om te reageren op het arrest van het Hof van 27 februari 2014, C-396/12. Bij brief van 24 april 2014 heeft verweerder zijn standpunt aan het College medegedeeld. 
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      1.
      Appellant heeft voor 2010 rechtstreekse betalingen aangevraagd. De Algemene Inspectiedienst (AID) heeft op 9 februari 2010 geconstateerd dat appellant op een door hem gebruikt perceel bevroren grasland, gelegen op kleigrond, op niet-emissiearme wijze mest heeft uitgereden. 
      
    
    
      2.
      Bij besluit van 19 januari 2011 heeft verweerder een randvoorwaardenkorting van 20% op de aan appellant voor het jaar 2010 te verlenen rechtstreekse betalingen op grond van de Regeling GLB-inkomenssteun 2006 (Regeling) opgelegd. In de bijlage bij dat besluit is weergegeven welke randvoorwaarden niet zouden zijn nageleefd. Het betreft opzettelijke niet-naleving van het verbod op het niet-emissiearm uitrijden van mest. Daarnaast is sprake van het gebruik van dierlijke meststoffen op bevroren of besneeuwde grond. Bij het bestreden besluit van 25 mei 2011 heeft verweerder het bezwaar van appellant hiertegen ongegrond verklaard.
      
      
        Bij besluit van 7 april 2011 heeft verweerder een bedrag van € 14.915,04 aan bedrijfstoeslag 2010 aan appellant toegekend. Hierin is de randvoorwaardenkorting verwerkt. Bij het bestreden besluit van 12 oktober 2011 heeft verweerder het bezwaar van appellant hiertegen ongegrond verklaard.
      
      
    
    
      3.
      Appellant bestrijdt dat sprake is van een opzettelijke niet-naleving. Er is immers geen sprake van het niet-emissiearm aanwenden van mest op bevroren grond. Dat de grond hooguit iets stijf was, blijkt uit de spoorvorming die er niet zou zijn indien sprake was van drie centimeter vorst in de grond. Bovendien is de mest op een juiste wijze ingebracht met een goedgekeurde machine, zoals ook wordt gesteld in het AID-rapport. Er zou ten hoogste sprake kunnen zijn van één niet opzettelijke niet-naleving en een korting van 3 %.
      
      
        4.1
        Het College overweegt als volgt. In verband met de in de bijlage bij het bestreden besluit genoemde communautaire en nationale bepalingen, zoals die destijds van toepassing waren, is de (volledige) betaling van de door de landbouwer aangevraagde rechtstreekse landbouwsteun afhankelijk gesteld van de naleving van regels op het gebied van milieu, voedselveiligheid, diergezondheid en dierenwelzijn en eisen inzake een goede landbouw- en milieuconditie. Bij niet-naleving van deze randvoorwaarden wordt het steunbedrag gekort of ingetrokken. Tot de uit deze regelgeving voortvloeiende beheerseisen behoort de verplichting om mest emissiearm aan te wenden. 
      
      
        
          4.2	Naar het oordeel van het College staat vast dat appellant op 9 februari 2010 op niet-emissiearme wijze mest heeft uitgereden op grasland. De AID-controleur heeft gezien dat de mest in streepjes op het gras lag in plaats van tussen het gras. Hiermee heeft appellant niet voldaan aan een in artikel 4, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 73/2009 neergelegde beheerseis die, in samenhang met de relevante bepalingen van het Besluit gebruik meststoffen, als randvoorwaarde voor Europese inkomenssteun is gesteld. Dit betekent dat verweerder gehouden was om een randvoorwaardenkorting toe te passen op de aan appellant te verlenen inkomenssteun.
        
      
      
        4.3
        Voor de beoordeling of sprake is van opzet hanteerde verweerder ten tijde hier van belang de Beleidsregels normenkader randvoorwaarden GLB. Artikel 8 van deze Beleidsregels luidde destijds, voor zover van belang:
        
        
          “1. Bij opzettelijke niet-nalevingen bedraagt de korting voor die niet-naleving van een eis of norm in de regel 20%.
        
      
    
    
      2.
      De beoordeling van opzet gebeurt in ieder geval aan de hand van de volgende criteria:
      a. in de omschrijving van de randvoorwaarde wordt een rechtstreeks verband met de opzettelijkheid van de niet-naleving gelegd;
      b. de mate van complexiteit van de betreffende randvoorwaarde;
      c. de vraag of er sprake is van langdurig bestendig beleid;
      d. de vraag of er sprake is van een actieve handeling dan wel bewust nalaten van een handeling;
      e. de omstandigheid dat de landbouwer reeds eerder op de hoogte is gesteld van onvolkomenheden in de naleving ten aanzien van de betreffende randvoorwaarde;
      f. de mate waarin de randvoorwaarde niet wordt nageleefd (…)”
      
      
        4.4
        Verweerder heeft zijn standpunt dat sprake is van opzettelijk handelen gemotiveerd door erop te wijzen dat de randvoorwaarde inzake het emissiearm aanwenden van mest langdurig bestendig beleid is. Naar het College begrijpt heeft verweerder hiermee getoetst aan artikel 8, tweede lid, aanhef en onder c, van de Beleidsregels. Dit artikellid somt echter ook nog een aantal andere criteria op die voor de beoordeling van opzet van belang zijn, waarbij nog komt dat die opsomming – blijkens de woorden “in ieder geval” – kennelijk niet als uitputtend is bedoeld. Verweerder heeft in de motivering van het bestreden besluit geen aandacht besteed aan andere criteria. Het besluit lijdt op dit punt derhalve aan een motiveringsgebrek, zodat het in strijd komt met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). 
      
      
        
          
            4.5	Het beroep tegen het besluit van 25 mei 2011 is gegrond. Het College zal de rechtsgevolgen van dit besluit echter geheel in stand laten en overweegt daartoe het volgende. 
          Hoewel verweerder heeft nagelaten zijn standpunt dat er sprake is van een opzettelijke niet- naleving deugdelijk te motiveren, komt het College op basis van de overgelegde stukken tot de slotsom dat dit standpunt niettemin juist is. Het Hof van Justitie heeft in genoemd arrest het begrip “opzettelijke niet-naleving” zo uitgelegd dat daarvoor sprake moet zijn van een inbreuk op de voorschriften inzake randvoorwaarden die is gepleegd door een steunontvanger die een toestand van niet-overeenstemming met deze randvoorwaarden beoogt of die – zonder dat hij dit doel voor ogen heeft – de mogelijkheid dat die niet-naleving zich voordoet, aanvaardt. Uit de stukken blijkt dat appellant de mest zelf heeft uitgereden en daarmee doorging terwijl hij moet hebben gezien dat het resultaat niet voldeed aan de hieraan te stellen eisen. Dit betekent dat sprake is van opzettelijk handelen en niet slechts van nalatigheid.   
        
      
      
        
          5.1	Appellant betwijfelt voorts of het controlerapport voldoet aan het bepaalde in artikel 54, eerste lid, onder a, b en c van Verordening (EG) nr. 1122/2009 en ten grondslag kan worden gelegd aan de opgelegde subsidiekorting van 20 %. 
        
      
      
        5.2
        Het College overweegt hieromtrent dat uit artikel 54, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 1122/2009 volgt dat een controlerapport een evaluatiegedeelte bevat waarin het belang van de niet-naleving voor elk besluit en/of elke norm in kwestie overeenkomstig artikel 24, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 73/2009 wordt beoordeeld aan de hand van de criteria ‘ernst’, ‘omvang’, ‘permanent karakter’ en ‘herhaling’, met vermelding van welke factoren ook die tot een opwaartse of neerwaartse bijstelling van de toe te passen verlaging zouden moeten leiden. Met appellant is het College van oordeel dat hetgeen in het controlerapport is vermeld enigszins summier is, maar niet zodanig tekort schiet dat het rapport niet zou voldoen aan de daaraan te stellen eisen: in het rapport is in voldoende mate weergegeven welk belang verweerder hecht aan de niet-naleving. Bovendien is in het rapport uitdrukkelijk vermeld dat er geen verlichtende of verzwarende omstandigheden zijn. 
        
      
      
        6.1
        Appellant stelt vragen bij de toetsing aan de Beleidsregels. De vaststelling van de korting van 20 % suggereert een bepaalde mate van belangenafweging en ook artikel 72 van Verordening (EG) nr. 1122/2009 bepaalt dat een belangenafweging overeenkomstig artikel 54, eerste lid, onder c, dient plaats te vinden. Het bestreden besluit geeft daarvan echter geen blijk en ontbeert daarmee dus een deugdelijke en zorgvuldige motivering. De opgelegde korting is disproportioneel en staat niet in verhouding tot de vermeende overtreding.
        
      
      
        6.2
        Het College vat dit standpunt op als een beroep op het evenredigheidsbeginsel. Dit beroep slaagt echter niet: op grond van artikel 3:4 Awb weegt het bestuursorgaan de rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen af, voor zover niet uit een wettelijk voorschrift een beperking voortvloeit. In dit geval vloeit die beperking voort uit artikel 72, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 1122/2009. Daar komt bij dat het controleverslag niet vermeldt dat een uitzondering moet worden gemaakt op het kortingspercentage.
        
      
      
        7.1
        Tot slot stelt appellant zich op het standpunt dat verweerder het gelijkheidsbeginsel heeft geschonden. Daartoe wijst appellant erop dat op dezelfde dag als waarop appellant is gecontroleerd, ook een controle heeft plaatsgevonden bij de buren. Aan landbouwer Boone is toen een korting van 5 % opgelegd en aan buurman Stam is een waarschuwing gegeven. Appellant begrijpt dit verschil niet en vermoedt dat de AID met verschillende maten meet.
        
      
      
        7.2
        Het College is van oordeel deze grond niet slaagt en overweegt daartoe als volgt. Uit het aan het College overgelegde besluit van 16 februari 2011 met betrekking tot landbouwer Boone blijkt dat hem geen korting is opgelegd wegens niet-emissiearm aanwenden van mest, maar slechts wegens overtreding van het verbod op het gebruik van mest op bevroren of besneeuwde grond. Dat landbouwer Boone, anders dan appellant, de mest emissiearm heeft aangewend, heeft appellant niet gemotiveerd betwist. Appellant heeft voorts niet aannemelijk gemaakt dat landbouwer Stam in gelijke omstandigheden verkeerde als appellant. 
      
    
    
      
        8.	Met betrekking tot het beroep geregistreerd onder nummer 11/874 overweegt het College het volgende. Aangezien de hoogte van de bedrijfstoeslag 2010 rechtstreeks is beïnvloed door de opgelegde randvoorwaardenkorting en het daarop betrekking hebbende  besluit wegens een motiveringsgebrek geen stand houdt, is ook het beroep tegen het besluit van 12 oktober 2011 gegrond. Ook dit besluit komt voor vernietiging in aanmerking. Het College ziet evenwel gelet op overweging 4.5 aanleiding om te bepalen dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit geheel in stand blijven. 
    
    
      
        9.	Het College ziet aanleiding om verweerder op grond van artikel 8:75, eerste lid, Awb te veroordelen in de door appellant in verband met de behandeling van de beroepen gemaakte kosten. Op de voet van het Besluit proceskosten bestuursrecht worden de kosten van beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 974,- op basis van 1 punt voor de beroepschriften en 1 punt voor het verschijnen ter zitting (wegingsfactor 1 en samenhangende zaken in de zin van artikel 3 van het Besluit proceskosten bestuursrecht).
      
    
  
  
    
      Beslissing
    
    
      Het College:
    
    
      
        verklaart het beroep in zaak 11/521 gegrond en vernietigt het bestreden besluit;
      
      
        verklaart het beroep in zaak 11/874 gegrond en vernietigt het bestreden besluit;
      
      
        bepaalt dat de rechtsgevolgen van de vernietigde besluiten geheel in stand blijven;
      
      
        veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 974,-; 
      
      
        bepaalt dat verweerder het door appellant betaalde griffierecht ad € 152,- in iedere zaak afzonderlijk vergoedt.
      
    
    
    
      Aldus gewezen door mr. C.J. Waterbolk, in tegenwoordigheid van mr. E. van Kerkhoven als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 16 juli 2014.
    
    
    
      
        w.g. C.J. Waterbolk							w.g. E. van Kerkhoven