ECLI:NL:RVS:2014:1826, Raad van State, 21-05-2014, 201307601/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2014-05-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 25 juni 2013 heeft het college het wijzigingsplan "Oostpolder Erf Moordrecht" vastgesteld.

201307601/1/R3.
    Datum uitspraak: 21 mei 2014
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellant] en anderen, allen wonend te Moordrecht, gemeente Zuidplas,
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Zuidplas,
    verweerders.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 25 juni 2013 heeft het college het wijzigingsplan "Oostpolder Erf Moordrecht" vastgesteld.
    
    Tegen dit besluit hebben [appellant] en anderen beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 april 2014, waar [appellant] en anderen, vertegenwoordigd door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door C.R.A. Ordelman en L.M.H.W. Fassotte-Bams, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [belanghebbende], vertegenwoordigd door H. Danes, gehoord.
    
    Overwegingen
    
    Ontvankelijkheid
    
    1. Ingevolge de artikelen 3:11, 3:15 en 3:16 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) wordt het ontwerpplan ter inzage gelegd voor de duur van zes weken en kunnen gedurende deze termijn zienswijzen naar voren worden gebracht bij het college.
    
    [6 appellanten] hebben geen zienswijze over het ontwerpplan naar voren gebracht.
    
    Ingevolge artikel 8:1 van de Awb, in samenhang gelezen met artikel 8:6 van de Awb en artikel 2 van bijlage 2 bij de Awb alsmede met artikel 6:13 van de Awb, kan geen beroep worden ingesteld tegen het besluit tot vaststelling van een wijzigingsplan door een belanghebbende die over het ontwerpplan niet tijdig een zienswijze naar voren heeft gebracht, tenzij hem redelijkerwijs niet kan worden verweten dit te hebben nagelaten.
    
    Deze omstandigheid doet zich niet voor. Het beroep van [appellant] en anderen, voor zo ver ingediend door [6 appellanten], is niet-ontvankelijk.
    
    Het beroep van [appellant] en anderen, voor zover ontvankelijk (hierna: het beroep van [appellant] en anderen)
    
    Procedure
    
    2. [appellant] en anderen voeren op zich terecht aan dat de in artikel 3.9a, eerste lid, van de Wro gestelde termijn is overschreden. Uit deze wettelijke bepaling noch uit enige andere bepaling kan evenwel worden afgeleid dat het college na het verstrijken van deze termijn niet meer bevoegd is een wijzigingsplan vast te stellen. Het door [appellant] en anderen op dit punt aangevoerde geeft dan ook geen aanleiding voor vernietiging van het bestreden besluit.
    
    Het betoog faalt.
    
    3. Voor zover [appellant] en anderen betogen dat het wijzigingsbesluit ten onrechte is genomen en ter inzage is gelegd in een vakantieperiode wordt overwogen dat de Wro noch de Awb zich hiertegen verzet.
    
    Reeds hierom faalt het betoog.
    
    4. [appellant] en anderen betogen dat het plan na een dreiging met schadeclaims en vervolgens in een te nauwe samenspraak tussen het gemeentebestuur en de projectontwikkelaar tot stand is gekomen. Zo is de projectontwikkelaar na de zienswijzenfase de gelegenheid geboden om aanpassingen in het beplantingsplan door te voeren zonder dat daarna nog met omwonenden is overlegd.
    
    4.1. Ingevolge artikel 2:4, eerste lid, van de Awb vervult het bestuursorgaan zijn taak zonder vooringenomenheid.
    
    Ingevolge het tweede lid waakt het bestuursorgaan ertegen dat tot het bestuursorgaan behorende of daarvoor werkzame personen die een persoonlijk belang bij een besluit hebben, de besluitvorming beïnvloeden.
    
    4.2. Het aangevoerde leidt niet tot het oordeel dat het college heeft gehandeld in strijd met het verbod van vooringenomenheid als bedoeld in artikel 2:4 van de Awb. Met name is de Afdeling niet aannemelijk geworden dat de totstandkoming van het wijzigingsplan slechts onder druk van de projectontwikkelaar en daarmee vooringenomen tot stand is gekomen. Voorts bestaat voor het college in zijn algemeenheid geen verplichting om naar aanleiding van het voornemen om het wijzigingsplan gewijzigd vast te stellen de indieners van zienswijzen in de gelegenheid te stellen om te reageren. Evenmin is in dit geval gebleken van bijzondere omstandigheden die het college ertoe hadden moeten brengen om niettemin uit zorgvuldigheidsoverwegingen die gelegenheid te bieden. In dit geval is, naar aanleiding van vragen over de inhoud van het beplantingsplan en het aanbod van de projectontwikkelaar om rekening te houden met de wensen van de omwonenden, een ten behoeve van omwonenden strekkende wijziging aangebracht in het beplantingsplan, te weten het weglaten van planten die voor schapen en paarden giftig zijn.
    
    Het betoog faalt.
    
    Inhoudelijk
    
    5. Op 11 april 1995 heeft de raad het bestemmingsplan "Oosteinde" vastgesteld. Het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland heeft bij besluit van 30 november 1995 aan een gedeelte van de plankaart en een aantal bepalingen goedkeuring onthouden. Vervolgens heeft de raad bij besluit van 19 december 2000 het bestemmingsplan "Aanpassing 2000 van het bestemmingsplan Oosteinde" (hierna: de herziening) vastgesteld.
    
    Het wijzigingsplan is vastgesteld op grond van artikel 20 van de bij het bestemmingsplan "Oosteinde" en artikel 14 van de bij de herziening behorende planvoorschriften.
    
    6. Met het bestaan van de wijzigingsbevoegdheid in het bestemmingsplan mag de aanvaardbaarheid van de nieuwe bestemming binnen het gebied waarop de wijzigingsbevoegdheid betrekking heeft in beginsel als een gegeven worden beschouwd, indien is voldaan aan de bij het bestemmingsplan gestelde wijzigingsvoorwaarden. Dit neemt echter niet weg dat het bij het vaststellen van een wijzigingsplan gaat om een bevoegdheid en niet om een plicht. Het feit dat aan de in een bestemmingsplan opgenomen wijzigingsvoorwaarden is voldaan, laat de plicht van het college van burgemeester en wethouders onverlet om in de besluitvorming omtrent de vaststelling van een wijzigingsplan na te gaan of uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening, gelet op de betrokken belangen, wijziging van de oorspronkelijke bestemming is gerechtvaardigd.
    
    7. [appellant] en anderen betogen dat het wijzigingsplan in strijd met de herziening is vastgesteld. Daarbij stellen zij dat het college is uitgegaan van de bij het bestemmingsplan "Oosteinde" gegeven wijzigingsbevoegdheid, terwijl bij de herziening het gebied waarvoor de wijzigingsbevoegdheid geldt, kleiner is gemaakt.
    
    7.1. Blijkens de plankaart, behorende bij de herziening, bestrijkt dit plan een kleiner gebied dan het bestemmingsplan "Oosteinde". Weliswaar is op de bij de herziening behorende plankaart aangegeven waar de grens van de wijzigingsbevoegdheid ligt, maar deze grens valt samen met de plangrens van de herziening. Niet beoogd is geweest de wijzigingsbevoegdheid uit het bestemmingsplan "Oosteinde" weg te nemen. Dit betekent dat buiten die plangrens het bestemmingsplan "Oosteinde" is blijven gelden, daarbij inbegrepen de in dat plan vastgelegde wijzigingsbevoegdheid.
    
    Het betoog faalt.
    
    8. [appellant] en anderen voeren aan dat de economische uitvoerbaarheid van het plan onvoldoende is onderzocht en dat het college de conclusie dat de economische uitvoerbaarheid is gewaarborgd niet enkel heeft kunnen baseren op de omstandigheid dat de realisering van het plan voor rekening van de projectontwikkelaar komt. In dit verband voeren zij aan dat de in het bestemmingsplan "Oosteinde" en de herziening neergelegde wijzigingsbevoegdheid is opgenomen om de mogelijkheid te scheppen om bedrijven uit het centrum van Moordrecht te kunnen verplaatsen. Inmiddels zijn de betreffende bedrijven al naar andere locaties verhuisd of bestaat geen behoefte meer aan verplaatsing. Bovendien is in de wijde omgeving sprake van grootschalige leegstand. Hierdoor is niet aannemelijk dat het bedrijventerrein binnen de planperiode van 10 jaar kan worden gerealiseerd, aldus [appellant] en anderen.
    
    8.1. Blijkens de plantoelichting en het verhandelde ter zitting heeft voorafgaande aan de vaststelling van het plan een marktinventarisatie plaatsgevonden, waaruit naar voren is gekomen dat met name bij zogenoemde ZZP’ers flexibele huisvesting tegen lage vaste bijkomende kosten gewenst is. De bestaande bebouwing in de omgeving is met name ingericht voor solitaire bedrijven en niet geschikt voor flexibele huisvesting of de huisvesting van meerdere bedrijven in één pand. Wel zijn in de omgeving bedrijfsverzamelgebouwen aanwezig, maar ook deze zijn groter in omvang per unit en niet flexibel. Bovendien bestaat zelfs bij deze bedrijfsverzamelgebouwen geen leegstand, aldus het college. Voorts heeft het college naar voren gebracht dat zich reeds gegadigden voor de te verwezenlijken bedrijfsunits hebben aangemeld. Bovendien start de projectontwikkelaar de bouw slechts indien 75% van de bedrijfsruime is verkocht.
    
    Gelet op het vorenstaande ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat het plan niet economisch uitvoerbaar zal zijn.
    
    9. [appellant] en anderen voeren verder aan dat het college bij het wijzigingsplan in strijd met artikel 20, lid I, onder C, aanhef en sub 1, van de bij het bestemmingsplan "Oosteinde" behorende voorschriften en artikel 14, aanhef en onder 1, van de bij de herziening behorende planvoorschriften een doorbreking van de slotenstructuur mogelijk maakt.
    
    9.1. Het college stelt zich op het standpunt dat voor het door de bestemmingsplannen "Oosteinde" en de herziening bestreken plangebied in zijn algemeenheid is neergelegd dat er geen sloten mogen worden gedempt. In dit geval is er echter sprake van een bij het plan toegelaten uitbreiding van het bestaande bebouwde oppervlak in westelijke richting. Ook wordt geen wijziging in de bestaande kavel- en slotenstructuur gebracht, aldus het college.
    
    9.2. Ingevolge artikel 14 van de bij de herziening behorende planvoorschriften is, samengevat weergegeven, het college bevoegd het op de verbeelding weergegeven gebied te wijzigen in bestemmingen voor groenvoorzieningen en bedrijfsdoeleinden met inachtneming van de volgende bepalingen:
    
    1. De bestaande slotenstructuur moet worden gehandhaafd.
    
    2.a. In het gebied dient een strook opgaande beplanting te wordenaangebracht, zodanig dat alle bestaande en toekomstige bedrijfsbebouwing ten zuidwesten van de Oostpolderweg visueel wordt afgeschermd van de Tulpstraat e.o.;
    
    b. De beplantingsstrook moet minimaal 20 m breed zijn dan wel 4 beplantingsstroken bevatten, minimaal een lengte van 150 m in zuidoost/noordwestrichting beslaan en zodanig ingeplant worden dat ook in de winter het doorzicht voor het grootste deel belemmerd wordt;
    
    c. Van het gestelde onder b. mag worden afgeweken als aangetoond kan worden dat op andere wijze ook de gewenste visuele afscherming wordt verwezenlijkt;
    
    d. De beplantingsstrook is gesitueerd tussen de (toekomstige) bedrijfsactiviteiten en de dorpsrandactiviteiten;
    
    e. De bestemming van de gronden tussen de groenstrook en het bedrijventerrein aan de Oostpolderweg mag niet worden gewijzigd in "Bedrijfsdoeleinden" alvorens de bedoelde afschermende beplanting is aangebracht of daaromtrent voldoende zekerheid is verkregen.
    
    Artikel 20 van de bij het bestemmingsplan "Oosteinde" behorende planvoorschriften bevat een gelijkluidende bepaling.
    
    9.3. In de toelichting bij het bestemmingsplan "Oosteinde" is uiteengezet dat de langgerekte en smalle kavelstructuur als onderlegger voor de ruimtelijke ontwikkelingen gehandhaafd blijft. Er mogen, zo stelt de toelichting, verder geen sloten meer gedempt worden voor het verkrijgen van een groter aaneengesloten grondoppervlak.
    
    Anders dan het college stelt bestaat geen reden om aan te nemen dat de planwetgever heeft beoogd de in evengenoemd artikel vervatte beperking slechts in zijn algemeenheid te willen stellen. Deze voorwaarde is juist opgenomen bij de wijzigingsbevoegdheid en is onverkort van toepassing verklaard op het gedeelte van de verbeelding waarvoor de aanduiding "wijzigingsbevoegdheid I" is aangebracht. Voorts staat het wijzigingsplan niet in de weg aan demping van sloten. Het wijzigingsplan geeft geen beperkingen die betrekking hebben op bouw- en gebruiksmogelijkheden in relatie tot het dempen van sloten en blijkens de plantoelichting is juist beoogd een inrichting van het plangebied mogelijk te maken die de bestaande slotenstructuur zal aantasten.
    
    Het betoog slaagt.
    
    10. [appellant] en anderen voeren verder aan dat het wijzigingsplan slechts ziet op afschermende beplanting tussen op te richten nieuwbouw en niet op afschermende beplanting bij de reeds bestaande bedrijfsbebouwing, terwijl het bestemmingsplan "Oosteinde" dat wel als voorwaarde stelt. Het beplantingsplan is verder op ondeskundige wijze opgesteld en ook is de handhaving en het onderhoud van de beplanting onvoldoende zekergesteld, aldus [appellant] en anderen. Ook is in het bestemmingsplan "Oosteinde" een strook ter breedte van 20 m dan wel 4 beplantingsstroken vastgelegd en is in het beplantingsplan sprake van een beplantingsstrook van 3 m breed. Een en ander klemt te meer waar de projectontwikkelaar geen eigenaar is van de strook waarop de beplanting moet worden gerealiseerd en de voorziene bedrijvigheid een grote aantasting van de omgeving met zich brengt.
    
    10.1. Het college stelt zich op het standpunt dat de verplichting tot het aanbrengen van een zodanig afschermende beplanting dat ook de bestaande bebouwing aan het oog wordt onttrokken niet aan de projectontwikkelaar kan worden opgelegd. Alleen het noordelijk deel van het gebied waarvoor de wijzigingsbevoegdheid geldt wordt thans tot ontwikkeling gebracht en niet het zuidelijk deel. Het college kan er ook niet toe verplichten een dergelijke strook op gronden van een andere eigenaar aan te laten leggen. Overigens wordt in de praktijk het zicht op de bestaande bedrijfsbebouwing al behoorlijk beperkt, aldus het college.
    
    10.2. In de toelichting bij het bestemmingsplan "Oosteinde" wordt over een bufferzone gesteld dat het gebied tussen de woningen aan de Tulpstraat en de nieuwe (en toekomstige) bedrijfsvestigingen aan de Oostpolderweg hoofdzakelijk bestaat uit open grasland. Het zicht eindigt hierdoor op eentonige muren. Deze bufferzone, die gevormd wordt door het weiland en de smalle kavel met dorpsrandactiviteiten (momenteel sierteelt en paardenweitje) kan compleet gemaakt worden door een visuele afscherming van de bedrijfsbebouwing door middel van een zone met opgaand groen. Verder wordt in de toelichting geconstateerd dat de groenbestemming in het bestemmingsplan "Bedrijfsterreinen" geen juridische handvaten bevat om de aanleg van een afschermende groenstrook af te dwingen. De aanleg van een afschermende groenstrook kan wel juridisch afgedwongen worden als er iets tegenover wordt gesteld. Dit kan in de vorm van het toevoegen van een "aantrekkelijke" bestemming zoals een geringe uitbreiding van het bedrijfsterrein. Stringente richtlijnen en naleving van die richtlijnen zijn hierbij noodzakelijk om de aanleg van de groenstrook te garanderen, aldus de toelichting.
    
    10.3. Voornoemde artikelen 14 en 20 voorzien er in dat bij een wijzigingsplan alle bestaande en toekomstige bedrijfsbebouwing ten zuidwesten van de Oostpolderweg visueel moeten worden afgeschermd van de Tulpstraat e.o. wil van de bevoegdheid tot wijziging gebruik gemaakt mogen worden. Anders dan het college meent is daarin geen beperking gelegen voor het geval de ontwikkeling van het gebied waarop de wijziging betrekking heeft slechts gedeeltelijk wordt ontwikkeld. Integendeel, de toelichting bij het bestemmingsplan "Oosteinde" en de in de planvoorschriften genoemde lengte van de beplantingsstrook wijzen er op dat bedoeld is geweest slechts een ontwikkeling ter plaatse toe te staan indien een algehele afscherming ten opzichte van het bestaande bedrijfsterrein ontstaat. Weliswaar kan het college een andere eigenaar niet dwingen ter plaatse een groenstrook te ontwikkelen, maar dat laat onverlet de verplichting om geen wijzigingsplan vast te stellen zolang niet is voldaan aan de in het bestemmingsplan "Oosteinde" en de herziening vastgelegde voorwaarden. Voorts valt niet in te zien dat het college geen regel in het wijzigingsplan heeft kunnen opnemen, inhoudende dat het gebruik van het bouwvlak conform de bestemming alleen dan planologisch is toegestaan indien de afschermende beplanting wordt aangelegd op de wijze waarin de bestemmingsplannen "Oosteinde" en de herziening voorzien.
    
    Het betoog slaagt.
    
    11. Voorts betwijfelen [appellant] en anderen of afdoende onderzoek heeft plaatsgevonden naar het voorkomen van de rugstreeppad. Niet uitgesloten is dat deze diersoort zich inmiddels permanent ter plaatse heeft gevestigd.
    
    11.1. De vragen of voor de uitvoering van het bestemmingsplan een vrijstelling geldt dan wel een ontheffing op grond van de Flora- en faunawet (hierna: Ffw) nodig is en zo ja, of deze ontheffing kan worden verleend, komen in beginsel pas aan de orde in een procedure op grond van de Ffw. Dat doet er niet aan af dat de raad het plan niet heeft kunnen vaststellen, indien en voor zover hij op voorhand in redelijkheid had moeten inzien dat de Ffw aan de uitvoerbaarheid van het plan in de weg staat. Weliswaar worden in het aan het plan ten grondslag liggende Aanvullend Ecologisch Onderzoek van 1 september 2010 voorzorgsmaatregelen noodzakelijk geacht, maar niet aannemelijk is dat deze niet kunnen worden getroffen. Gelet hierop heeft de raad zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de Ffw op voorhand niet aan de uitvoerbaarheid van het plan in de weg staat.
    
    Het betoog faalt.
    
    conclusie
    
    12. Het beroep van [appellant] en anderen is, voor zover ontvankelijk, gegrond. Het bestreden besluit dient gelet op hetgeen is overwogen onder 9.3 en onder 10.3 te worden vernietigd wegens strijd met artikel 3.6, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wro, gelezen in samenhang met artikel 14 van de bij de herziening en artikel 20 van de bij het bestemmingsplan "Oosteinde" behorende planvoorschriften.
    
    Uit oogpunt van rechtszekerheid en gelet op artikel 1.2.3 van het Besluit ruimtelijke ordening, ziet de Afdeling aanleiding de raad op te dragen het hierna in de beslissing nader aangeduide onderdeel van deze uitspraak binnen vier weken na verzending van de uitspraak te verwerken op de landelijke voorziening, www.ruimtelijkeplannen.nl.
    
    proceskosten
    
    13. Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het beroep van [appellant] en anderen, voor zover ingediend door [6 appellanten], niet-ontvankelijk;
    
    II. verklaart het beroep van [appellant] en anderen, voor zover ontvankelijk, gegrond;
    
    III. vernietigt het besluit van 25 juni 2013 van het college van burgemeester en wethouders van Zuidplas, waarbij het wijzigingsplan "Oostpolder Erf Moordrecht" is vastgesteld;
    
    IV. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Zuidplas aan [appellant] en anderen het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 160,00 (zegge: honderdzestig euro) vergoedt, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen;
    
    V. draagt het college van burgemeester en wethouders van Zuidplas op om binnen vier weken na verzending van deze uitspraak ervoor zorg te dragen dat het hiervoor vermelde onderdeel III. wordt verwerkt in het elektronisch vastgestelde plan dat te raadplegen is op de landelijke voorziening, www.ruimtelijkeplannen.nl.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. M.A.A. Mondt-Schouten en mr. G. van der Wiel, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.E.A. Matulewicz, ambtenaar van staat.
    
    w.g. Scholten-Hinloopen w.g. Matulewicz
    voorzitter ambtenaar van staat
    
    Uitgesproken in het openbaar op 21 mei 2014
    
    45.