ECLI:NL:RVS:2014:1808, Raad van State, 21-05-2014, 201304239/2/R6
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2014-05-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 28 februari 2013 heeft de raad het bestemmingsplan "De Laren" vastgesteld.

201304239/2/R6.
    Datum uitspraak: 21 mei 2014
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    1. [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B], wonend te Almere,
    2. de stichting Stichting Belangen park Uithof en anderen, gevestigd te Almere,
    appellanten,
    
    en
    
    de raad van de gemeente Almere,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 28 februari 2013 heeft de raad het bestemmingsplan "De Laren" vastgesteld.
    
    Tegen dit besluit hebben [appellanten sub 1] en de stichting en anderen beroep ingesteld.
    
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De stichting en anderen hebben een nader stuk ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 september 2013, waar [appellanten sub 1], vertegenwoordigd door mr. A. Barada, werkzaam bij DAS rechtsbijstand, en de stichting en anderen, vertegenwoordigd door mr. A.H. van der Wal, advocaat te Leeuwarden, en de raad, vertegenwoordigd door P.A.M.G. Wijnen, L. Baan en A.H.V. Eggenhuizen, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
    
    Bij tussenuitspraak van 23 oktober 2013 in zaak nr. 201304239/1/R6 heeft de Afdeling de raad opgedragen om binnen 16 weken na verzending van de tussenuitspraak de daarin omschreven gebreken in het besluit van 28 februari 2013 te herstellen. Deze tussenuitspraak is aangehecht.
    
    Bij besluit van 23 januari 2014 heeft de raad het bestemmingsplan "De Laren" gewijzigd vastgesteld en voorzien van een nadere motivering.
    
    [appellanten sub 1] en de stichting en anderen hebben, daartoe in de gelegenheid gesteld, hun zienswijze naar voren gebracht over de wijze waarop de gebreken zijn hersteld.
    
    De Afdeling heeft bepaald dat een nadere zitting achterwege blijft.
    Vervolgens heeft de Afdeling het onderzoek gesloten.
    
    Overwegingen
    
    Tussenuitspraak van 23 oktober 2013
    
    1. De Afdeling heeft in 8 tot en met 8.1.5 van de tussenuitspraak van 23 oktober 2013 overwogen dat de raad onvoldoende heeft gemotiveerd dat het in het plan voorziene appartementengebouw in overeenstemming is met het beleid opgenomen in de nota 'Almere Parkstad' (hierna: de parkennota). De Afdeling heeft hiertoe overwogen dat niet is gemotiveerd waarom in dit geval het in de parkennota opgenomen uitzonderingsgeval van functieverschuiving van toepassing is. Volgens de parkennota dient het in het kader van dit uitzonderingsgeval te gaan om een wijziging in de samenstelling van de bevolking of een verschuiving in de belangstelling voor volkstuinen en stadsweiden. Als gevolg hiervan kan volgens de parkennota aanleiding bestaan om als uitzondering op het uitgangspunt dat in parken niet wordt gebouwd te voorzien in bijzondere woningbouw in een lage dichtheid. De raad heeft niet gemotiveerd dat sprake is van een dergelijke wijziging in de samenstelling van de bevolking of een dergelijke verschuiving in de belangstelling voor het park 'Uithof'. De Afdeling heeft gelet hierop in de tussenuitspraak overwogen dat het bestreden besluit in zoverre is genomen in strijd met artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb).
    
    1.1. De Afdeling heeft voorts in 9.2.3 en 9.2.4 van de tussenuitspraak van 23 oktober 2013 overwogen dat de raad onvoldoende heeft gemotiveerd dat geen sprake zal zijn van onevenredige geluidsoverlast ter plaatse van de omliggende woningen vanwege de voorziene dagrecreatie op het plandeel met de bestemming "Cultuur en ontspanning". De Afdeling heeft gelet hierop in de tussenuitspraak overwogen dat het bestreden besluit in zoverre is genomen in strijd met artikel 3:46 van de Awb.
    
    1.2. Gelet op de tussenuitspraak zijn de beroepen van [appellanten sub 1] en de stichting en anderen tegen het besluit van 28 februari 2013 gegrond en dient dit besluit, voor zover het betreft het plandeel met de bestemming "Woongebied" en de aanduidingen "gestapeld", "maximum bebouwingspercentage terrein 20%" en "maximum bouwhoogte 20 m", gelegen in de zuidwestelijke hoek van het park 'Uithof', alsmede het plandeel met de bestemming "Cultuur en ontspanning", gelegen in het midden van het park 'Uithof', te worden vernietigd wegens strijd met artikel 3:46 van de Awb.
    
    Besluit van 23 januari 2014
    
    1.3. Bij besluit van 23 januari 2014 heeft de raad het plan opnieuw en deels gewijzigd vastgesteld. Dit besluit is gezien artikel 6:19 van de Awb mede onderwerp van het geding. De beroepen van [appellanten sub 1] en de stichting en anderen worden geacht mede te zijn gericht tegen dit besluit.
    
    parkennota
    
    2. De raad stelt zich bij het besluit van 23 januari 2014 op het standpunt dat het plan in overeenstemming is met het beleid opgenomen in de parkennota. Volgens de raad heeft zich vanaf 2000 tot 2013 een wijziging in de samenstelling van de bevolking in Almere Haven voorgedaan. Het inwoneraantal loopt sinds 2002 terug en de vergrijzing neemt toe, aldus de raad. De raad stelt dat in Almere Haven mensen tot 45 jaar zijn ondervertegenwoordigd, terwijl mensen ouder dan 45 jaar zijn oververtegenwoordigd. Verder is in Almere Haven sprake van een eenzijdige stedenbouwkundige opbouw, waardoor woningen in het middensegment ontbreken. Als gevolg hiervan verlaten sociale stijgers Almere Haven, terwijl mensen met een laag inkomen instromen. De raad stelt zich op het standpunt dat in de parkennota staat dat het uitgangspunt is dat in parken niet wordt gebouwd, maar dat een uitzondering op dit uitgangspunt de zogenoemde functieverschuiving betreft. Volgens de raad is dit uitzonderingsgeval van toepassing vanwege de genoemde wijziging in de samenstelling van de bevolking.
    
    2.1. [appellanten sub 1] en de stichting en anderen betogen dat de raad het in de tussenuitspraak van 23 oktober 2013 geconstateerde gebrek onvoldoende heeft hersteld. [appellanten sub 1] voeren hiertoe aan dat de raad niet inzichtelijk heeft gemaakt dat het uitzonderingsgeval van functieverschuiving van toepassing is. Volgens [appellanten sub 1] ligt het bovendien niet voor de hand om bij een dalend aantal inwoners te voorzien in een nieuw appartementengebouw. [appellanten sub 1] voeren ten slotte aan dat het plan niet in overeenstemming is met de ambities van de gemeente Almere om een groene gemeente te worden.
    
    De stichting en anderen voeren aan dat de raad onvoldoende heeft gemotiveerd dat geen starterswoningen noodzakelijk zijn. Voorts voeren zij aan dat de raad in de plantoelichting de uitzonderingsgevallen 'verankering' en 'sociale veiligheid' niet volledig heeft opgenomen. De stichting en anderen voeren verder aan dat volgens de parkennota alleen op sportpark De Wierden in de Westelijke Groene Wig woonvelden kunnen worden ontwikkeld. Voorts stellen de stichting en anderen dat van een verschuiving van belangstelling voor volkstuinen en stadsweiden geen sprake is. Het voorziene appartementengebouw zorgt bovendien voor een inbreuk op de schaarse groenvoorzieningen in het park, aldus de stichting en anderen.
    
    2.1.1. De parkennota is in mei 2003 vastgesteld. In paragraaf 2.2 van die nota is vermeld dat, gezien het grote belang dat de parken hebben voor het groene aanzien van Almere, in beginsel niet wordt gebouwd in de parken. In de parkennota staat voorts dat op dit uitgangspunt enkele uitzonderingen gelden. Een van de uitzonderingen op dit uitgangspunt betreft de zogenoemde functieverschuiving. Volgens de parkennota is een verschuiving waar te nemen in de belangstelling voor volkstuinen en stadsweiden. Recent is daarom een onderzoek gestart naar de wensen en verwachtingen van gebruikers van deze terreinen. Door wijzigingen in de samenstelling van de bevolking kan op vrijkomende velden bijzondere woningbouw, eventueel in combinatie met bedrijvigheid, in een lage dichtheid worden gerealiseerd. Dit is het geval bij enkele volkstuinen in de Oostelijke Groene Wig. Op de sportvelden in de Westelijke Groene Wig kunnen op termijn woonvelden worden ontwikkeld.
    
    2.2. De raad stelt terecht dat de parkennota als uitzondering op het uitgangspunt dat in parken niet wordt gebouwd de zogenoemde functieverschuiving noemt. De raad stelt voorts terecht dat de parkennota een wijziging van de samenstelling van de bevolking als voorbeeld van functieverschuiving noemt. De raad heeft in het besluit van 23 januari 2014 aan de hand van concrete cijfers gemotiveerd dat het inwoneraantal in Almere Haven in 10 jaar tijd met ongeveer 1000 inwoners is gedaald tot ongeveer 22.200 inwoners. De raad heeft voorts gemotiveerd dat sprake is van vergrijzing en een afname van sociale stijgers. [appellanten sub 1] hebben dit niet betwist. Anders dan [appellanten sub 1] betogen, bestaat derhalve geen aanleiding voor het oordeel dat de raad niet inzichtelijk heeft gemaakt dat het uitzonderingsgeval van functieverschuiving aan de orde is.
    
    Dat het volgens [appellanten sub 1] niet logisch is om te voorzien in een appartementengebouw wanneer sprake is van een dalend inwonersaantal, maakt niet dat geen sprake is van een functieverschuiving. De Afdeling heeft in 6.3 van de tussenuitspraak reeds overwogen dat de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat behoefte bestaat aan de woningen in het voorziene appartementengebouw. Voor zover [appellanten sub 1] zich keren tegen deze overweging van de tussenuitspraak, overweegt de Afdeling dat zij behoudens zeer uitzonderlijke gevallen niet kan terugkomen van een in de tussenuitspraak gegeven oordeel. Een zeer uitzonderlijk geval is hier niet aan de orde, zodat van het in de tussenuitspraak gegeven oordeel moet worden uitgegaan.
    
    Dat het plan volgens [appellanten sub 1] zich niet verdraagt met de ambities van de gemeente Almere om een groene gemeente te worden, betekent evenmin dat geen sprake is van een functieverschuiving. In de parkennota staat niet dat dergelijke overwegingen een rol kunnen spelen bij de vraag of sprake is van een functieverschuiving. Het betoog faalt.
    
    2.3. Het betoog van de stichting en anderen dat in de plantoelichting de in de parkennota genoemde uitzonderingsgevallen 'verankering' en 'sociale veiligheid' niet volledig zijn opgenomen, slaagt niet. De raad heeft zich niet op deze uitzonderingsgevallen beroepen, maar op het uitzonderingsgeval functieverschuiving. De stelling dat geen sprake is van een verschuiving van belangstelling voor volkstuinen en stadsweiden kan evenmin slagen, nu de raad zich hierop evenmin heeft beroepen. De raad heeft aan zijn standpunt dat sprake is van functieverschuiving ten grondslag gelegd dat de bevolkingssamenstelling is gewijzigd. De stichting en anderen hebben dit standpunt niet gemotiveerd betwist. De stelling dat de raad onvoldoende zou hebben gemotiveerd dat geen behoefte bestaat aan starterswoningen, is hiertoe onvoldoende, nu dit niets zegt over de vraag of sprake is van functieverschuiving. Hetzelfde geldt voor de stelling dat het voorziene appartementengebouw inbreuk maakt op de schaarse groenvoorzieningen in het park. Zoals reeds overwogen in 2.2 staat in de parkennota niet dat dergelijke overwegingen een rol kunnen spelen bij de vraag of sprake is van een functieverschuiving.
    
    De Afdeling heeft voorts in 8.1.2 van de tussenuitspraak reeds overwogen dat de parkennota niet uitsluit dat in het kader van functieverschuiving ook op andere locaties dan de sportvelden in de Westelijke Groene Wig ontwikkelingen kunnen plaatsvinden. Voor zover de stichting en anderen zich keren tegen deze overweging van de tussenuitspraak, overweegt de Afdeling dat zij behoudens zeer uitzonderlijke gevallen niet kan terugkomen van een in de tussenuitspraak gegeven oordeel. Een zeer uitzonderlijk geval is hier niet aan de orde, zodat van het in de tussenuitspraak gegeven oordeel moet worden uitgegaan. Het betoog faalt.
    
    2.4. Hetgeen [appellanten sub 1] en de stichting en anderen hebben aangevoerd, biedt, gelet op hetgeen is overwogen in 2 tot en met 2.3, geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat sprake is van het uitzonderingsgeval van functieverschuiving. De raad heeft zich derhalve terecht op het standpunt gesteld dat het plan in overeenstemming is met het beleid opgenomen in de parkennota.
    
    Geluid
    
    3. De raad heeft bij het besluit van 23 januari 2014 het bestemmingsplan gewijzigd vastgesteld in de zin dat op de verbeelding de aanduiding "speelvoorziening" is toegekend aan een gedeelte van het plandeel met de bestemming "Cultuur en ontspanning" en in artikel 3, aanhef en onder c, van de planregels is opgenomen dat de gronden ter plaatse van deze aanduiding zijn bestemd voor een bouwspeeltuin.
    
    De raad stelt zich bij het besluit van 23 januari 2014 voorts op het standpunt dat uit het verrichte akoestisch onderzoek volgt dat het voorziene speeleiland op het plandeel niet zal leiden tot onevenredige geluidsoverlast bij omwonenden van het park.
    
    3.1. [appellanten sub 1] en de stichting en anderen betogen dat de raad het in de tussenuitspraak van 23 oktober 2013 geconstateerde gebrek onvoldoende heeft hersteld. [appellanten sub 1] voeren hiertoe aan dat onduidelijk is waar de uitgangspunten waarvan in het akoestisch rapport wordt uitgegaan op zijn gebaseerd. De stichting en anderen voeren aan dat in het akoestisch rapport ten onrechte is uitgegaan van een richtafstand van 50 m voor geluid. Voorts is ten onrechte de cumulatie van het geluid van twee aangrenzende basisscholen niet in het akoestisch rapport betrokken.
    
    3.2. In het akoestisch rapport 'Jeugdland - Almere Haven', van 4 december 2013, opgesteld door de omgevingsdienst Flevoland, en Gooi en Vechtstreek, in opdracht van de gemeente Almere (hierna: het rapport) staat dat een onderzoek is verricht naar de geluidproductie die wordt veroorzaakt door het voorziene speeleiland op het plandeel met de bestemming "Cultuur en ontspanning". In het rapport wordt geconcludeerd dat de geluidbelasting vanwege het voorziene speeleiland lager is dan wordt geadviseerd vanuit de richtlijn van de VNG-publicatie en voldoet aan de regels opgenomen in het Activiteitenbesluit milieubeheer. Volgens het rapport wordt derhalve wat betreft het aspect geluid een voldoende beschermingsniveau voor de omliggende woningen gegarandeerd. In het rapport wordt voorts geconcludeerd dat de activiteiten in de bouwspeeltuin het meeste geluid produceren, om welke reden de raad in het besluit van 23 januari 2014 heeft opgenomen dat deze alleen op het westelijke deel van het plandeel mogen plaatsvinden, op de grootste afstand van de omliggende woningen.
    
    3.3. [appellanten sub 1] stellen terecht dat in het rapport staat dat als uitgangspunten worden gehanteerd 200 bezoekers op 1 dag, verdeeld over 4 locaties, waarbij elk kind 25% van de tijd schreeuwt en openingstijden van 10:00 tot 17:00 uur. Anders dan [appellanten sub 1] betogen, staat in het rapport dat deze gegevens zijn ontleend aan de bedrijfssituatie van de initiatiefnemer van het voorziene speeleiland. Volgens het rapport zijn de uitgangspunten kenmerkend voor een worstcase situatie. [appellanten sub 1] hebben volstaan met het plaatsen van kritische kanttekeningen bij het rapport, maar hebben niet gemotiveerd betoogd waarom de gehanteerde uitgangspunten niet juist zouden zijn. Voor zover zij betogen dat in de planregels niet is vastgelegd dat het speeleiland 's avonds is gesloten, geldt dat volgens het rapport in de avondperiode eveneens kan worden voldaan aan de in het Activiteitenbesluit milieubeheer opgenomen, ten hoogst toegestane maximale geluidsbelasting bij de omliggende woningen. Hetgeen zij aanvoeren biedt gelet hierop geen aanleiding voor het oordeel dat de raad niet van de juistheid van het akoestisch onderzoek heeft kunnen uitgegaan. Het betoog faalt.
    
    3.4. Anders dan de stichting en anderen betogen is de conclusie van het rapport dat wat betreft het aspect geluid een voldoende beschermingsniveau voor de omliggende woningen kan worden gegarandeerd, niet gebaseerd op de richtafstand van 50 m, maar op berekening van de te verwachten geluidsbelasting. De door de stichting en andere genoemde basisschool de Ark en basisschool De Polderhof liggen op een afstand van ongeveer 80, onderscheidenlijk 200 m, van het voorziene speeleiland. Bovendien geldt dat de momenten waarop het meeste geluid zal uitgaan van het voorziene speeleiland in de regel niet zullen samenvallen met de momenten waarop het meeste geluid uitgaat van de basisscholen. De omstandigheid dat in het rapport met de cumulatie van het geluid van deze basisscholen geen rekening is gehouden, biedt derhalve geen aanleiding voor het oordeel dat de raad niet van de juistheid van het akoestisch onderzoek heeft kunnen uitgegaan. Het betoog faalt.
    
    3.5. Anders dan [appellanten sub 1] en de stichting en anderen betogen, heeft de raad zich niet ten onrechte, onder verwijzing naar het rapport, op het standpunt gesteld dat het voorziene speeleiland op het plandeel met de bestemming "Cultuur en ontspanning" niet zal leiden tot onevenredige geluidsoverlast bij omwonenden van het park.
    
    Conclusie
    
    4. De beroepen gericht tegen het besluit van 23 januari 2014 zijn ongegrond.
    
    5. De raad van de gemeente Almere dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart de beroepen van [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] en de stichting Stichting Belangen park Uithof en anderen gericht tegen het besluit van 28 februari 2013 gegrond;
    
    II. vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Almere van 28 februari 2013 tot vaststelling van het bestemmingsplan "De Laren", voor zover het betreft het plandeel met de bestemming "Woongebied" en de aanduidingen "gestapeld", "maximum bebouwingspercentage terrein 20%" en "maximum bouwhoogte 20 m", gelegen in de zuidwestelijke hoek van het park 'Uithof', alsmede het plandeel met de bestemming "Cultuur en ontspanning", gelegen in het midden van het park 'Uithof';
    
    III. verklaart de beroepen van [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] en de stichting Stichting Belangen park Uithof en anderen gericht tegen het besluit van 23 januari 2014 ongegrond;
    
    IV. veroordeelt de raad van de gemeente Almere tot vergoeding van de in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten:
    
    a. aan [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] tot een bedrag van € 1217,50 (zegge: twaalfhonderdzeventien euro en vijftig cent), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de ander;
    
    b. aan de stichting Stichting Belangen park Uithof en anderen tot een bedrag van € 1217,50 (zegge: twaalfhonderdzeventien euro en vijftig cent), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen;
    
    V. gelast dat de raad van de gemeente Almere aan appellanten het door hen voor de behandeling van de beroepen betaalde griffierecht vergoedt ten bedrage van € 160,00 (zegge: honderdzestig euro) voor [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B], met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de ander, en € 318,00 (zegge: driehonderdachttien euro) voor de stichting Stichting Belangen park Uithof en anderen, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.C. Kranenburg, voorzitter, en mr. J. Kramer en mr. R.J.J.M. Pans, leden, in tegenwoordigheid van mr. J. Schaaf, ambtenaar van staat.
    
    w.g. Kranenburg w.g. Schaaf
    voorzitter ambtenaar van staat
    
    Uitgesproken in het openbaar op 21 mei 2014
    
    523.