ECLI:NL:RVS:2015:2207, Raad van State, 15-07-2015, 201408129/1/R2 en 201410391/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2015-07-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 7 mei 2014 heeft het college aan [vergunninghoudster A] krachtens de Nbw 1998 vergunning verleend voor het in werking hebben van een vleesvarkenshouderij en het bouwen van een stal aan de [locatie 1] te [plaats] (zaak nr. 201408129/1/R2).

201408129/1/R2 en 201410391/1/R2.
    Datum uitspraak: 15 juli 2015
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    de Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A., gevestigd te Nijmegen,
    appellante,
    
    en
    
    het college van gedeputeerde staten van Overijssel,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 7 mei 2014 heeft het college aan [vergunninghoudster A] krachtens de Nbw 1998 vergunning verleend voor het in werking hebben van een vleesvarkenshouderij en het bouwen van een stal aan de [locatie 1] te [plaats] (zaak nr. 201408129/1/R2).
    
    Bij besluit van 5 juli 2014 heeft het college aan [vergunninghoudster B] krachtens de Nbw 1998 vergunning verleend voor het in werking hebben van een melkrundveehouderij aan de [locatie 2] te Nutter (zaak nr. 201410391/1/R2).
    
    Bij besluit van 15 augustus 2014 heeft het college in zaak nr. 201408129/1/R2 beslist op het door Mob gemaakte bezwaar. Bij besluit van 10 november 2014 heeft het college in zaak nr. 201410391/1/R2 beslist op het door Mob gemaakte bezwaar.
    
    Tegen deze besluiten heeft Mob beroep ingesteld.
    
    Het college heeft in beide zaken een verweerschrift ingediend.
    
    Mob heeft in beide zaken nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaken ter zitting behandeld op 16 juni 2015, waar Mob, vertegenwoordigd door ing. M.H. Middelkamp, en het college, vertegenwoordigd door mr. J. Kippersluis en A.M. Rensen, beiden werkzaam bij de provincie, zijn verschenen. Verder zijn daar [vergunninghoudster A] en [vergunninghoudster B], beiden vertegenwoordigd door [gemachtigde], gehoord.
    
    Overwegingen
    
    Goede procesorde
    
    1. Mob heeft bij faxbericht van 5 juni 2015 in zaak nr. 201410391/1/R2 een nieuwe beroepsgrond ingebracht. Volgens Mob heeft het college de ammoniakemissie van het bedrijf in de referentiesituatie niet juist vastgesteld. Daartoe voert Mob aan dat de in 1989 verleende hinderwetvergunning gelet op artikel 27, derde lid, van de Hinderwet, zoals dat destijds luidde, geheel of gedeeltelijk is vervallen. Ter onderbouwing van haar betoog heeft Mob landbouwtellinggegevens overgelegd over de periode 1989-2014.
    
    1.1. Behoudens in geschillen waar de wet anders bepaalt, kunnen ook na afloop van de beroepstermijn en, indien die termijn is gegeven, na de termijn als bedoeld in artikel 6:6 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), nieuwe gronden worden ingediend, zij het dat die mogelijkheid wordt begrensd door de goede procesorde. Voor het antwoord op de vraag of de goede procesorde zich daartegen verzet, is in het algemeen bepalend een afweging van de proceseconomie, de reden waarom de desbetreffende beroepsgrond pas in een laat stadium is aangevoerd, de mogelijkheid voor de andere partijen om adequaat op die beroepsgrond te reageren en de processuele belangen van de partijen over en weer.
    
    De Afdeling is van oordeel dat het in dit stadium van de procedure aanvoeren van de hiervoor genoemde nieuwe beroepsgrond en het overleggen van landbouwtellinggegevens in strijd is met de goede procesorde. Door het overleggen van de gegevens in dit stadium van de procedure was het voor het college en vergunninghouder niet mogelijk daarop ter zitting op passende wijze te reageren. Voorts zijn geen feiten en omstandigheden aangevoerd op grond waarvan moet worden geoordeeld dat het voor Mob redelijkerwijs niet mogelijk was deze beroepsgrond eerder aan te voeren en de gegevens eerder over te leggen, nu ter zitting is gebleken dat Mob al enige tijd over de gegevens beschikte voordat zij ze heeft overgelegd. De Afdeling zal de desbetreffende beroepsgrond in de hiervoor genoemde zaak dan ook buiten beschouwing laten.
    
    bestreden besluiten
    
    2. Bij de besluiten op bezwaar zijn de op grond van artikel 19d van de Nbw 1998 verleende vergunningen voor een vleesvarkenshouderij (zaak nr. 201408129/1/R2) en een melkrundveebedrijf (zaak nr. 201410391/1/R2) gehandhaafd. Het betreft vergunningen voor bedrijfssituaties die ten opzichte van de relevante referentiesituaties leiden tot een toename van depositie in Natura 2000-gebieden. Het college heeft de vergunningen verleend omdat met toepassing van externe saldering de toename van depositie geheel wordt weggenomen. Het college stelt zich op het standpunt dat het op grond van een passende beoordeling waarin de depositietoename vanwege de gewenste bedrijfssituatie en de depositieafname door saldering zijn berekend, de zekerheid heeft verkregen dat de vergunde bedrijfssituaties de natuurlijke kenmerken van de Natura 2000-gebieden niet zullen aantasten.
    
    terinzagelegging bestreden besluiten en bijbehorende stukken
    
    3. Mob stelt dat de bij de bestreden besluiten behorende stukken niet ter inzage zijn gelegd.
    
    3.1. De Nbw 1998, noch de Awb, verplicht tot het ter inzage leggen van de beslissing op bezwaar en de daarbij behorende stukken.
    
    Het betoog faalt.
    
    Externe saldering
    
    4. Mob richt zich in zaak nr. 201408129/1/R2 tegen het toepassen van zogenoemde externe saldering. Zij voert daartoe, samengevat weergegeven, aan dat het kopen van emissierechten niet als maatregel kan worden meegenomen in de passende beoordeling die ten grondslag ligt aan de aanvraag en het besluit, omdat de rechten niet zijn overgedragen. De wettelijke basis voor een overdracht ontbreekt en een wijziging van de tenaamstelling van de toestemming voldoet niet, volgens Mob.
    
    4.1. Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 8 april 2015, in zaak nrs. 201402208/1/R2 en andere, kan het college externe saldering als maatregel betrekken bij de passende beoordeling. Nu Mob geen andere argumenten aanvoert dan reeds besproken in voornoemde uitspraak, ziet de Afdeling geen aanleiding om ten aanzien daarvan tot een ander oordeel te komen.
    
    Het betoog faalt.
    
    Instandhouding
    
    5. Mob stelt in zaak nr. 201410391/1/R2 dat onvoldoende rekening is gehouden met de instandhoudingsdoelstellingen, nu in de voorschriften behorende bij de verleende vergunning ten onrechte geen aanvullende maatregelen ter verdere reductie van de stikstofdepositie zijn opgenomen uit een oogpunt van de verwezenlijking van die instandhoudingsdoelstellingen. Dergelijke voorschriften hadden in dit geval niet achterwege kunnen worden gelaten volgens Mob, omdat het bedrijf een hoge depositie veroorzaakt op het Natura 2000-gebied Springendal & Dal van de Mosbeek.
    
    5.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (zie onder meer de uitspraak van de Afdeling van 31 maart 2010, in zaak nr. 200903784/1/R2) kan het bevoegd gezag, om te voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn, op grond van artikel 19e van de Nbw 1998, beleid voeren dat inhoudt dat een vergunning slechts wordt verleend indien maatregelen worden getroffen om een verdere reductie van de stikstofdepositie te bewerkstelligen. Voor het oordeel dat een verplichting bestaat om dergelijke maatregelen in individuele vergunningen voor te schrijven indien geen zodanig beleid door het bevoegd gezag wordt gevoerd, ziet de Afdeling geen aanknopingspunten (vergelijk uitspraak van 8 april 2015 in zaak nr. 201402208/1/R2 e.a. nrs). Dat geldt ongeacht de hoogte van de depositie die door een bedrijf op een Natura 2000-gebied wordt veroorzaakt. Nu is gebleken dat het college geen beleid van een dergelijke strekking maar zogenoemd "stand-still"-beleid voert, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het college ten onrechte geen aanvullende maatregelen heeft opgenomen in de voorschriften behorende bij de verleende vergunning.
    
    Het betoog faalt.
    
    Besluit huisvesting
    
    6. Mob betoogt in zaak nr. 201408129/1/R2 dat het college bij de beoordeling van de vergunningaanvraag ten onrechte geen rekening heeft gehouden met het Besluit ammoniakemissie huisvesting veehouderij (hierna: Besluit huisvesting).
    
    Mob stelt dat het college dient te beoordelen of de vergunde bedrijfssituatie in overeenstemming is met het Besluit huisvesting.
    
    Voorts voert Mob aan dat het college voor het bepalen van de hoogte van de ammoniakemissie in de referentiesituatie bij diersoorten die worden gehouden in stalsystemen die niet voldoen aan de maximale emissiewaarde die in het Besluit huisvesting voor die diersoort is bepaald, uit dient te gaan van die maximale emissiewaarde. In dat verband wijst Mob erop dat het bedrijven betreft die niet tijdig zijn aangepast, dat het doel van het Besluit huisvesting is het huisvesten van dezelfde hoeveelheid dieren in een emissie-armer stalsysteem en dat voor het bepalen van de ammoniakemissie van de emissiewaarde uit het Besluit huisvesting kan worden uitgegaan in plaats van de emissiefactor die in de Regeling ammoniak en veehouderij voor een bepaald stalsysteem is opgenomen. Verder stelt zij dat bij de milieuvergunning in de referentiesituatie niet de emissie maar een activiteit is vergund.
    
    Tot slot stelt Mob dat het college voor het bepalen van de hoogte van de ammoniakemissie die voortvloeit uit een ingetrokken milieutoestemming van een saldogever bij diersoorten die worden gehouden in stalsystemen die niet voldoen aan de maximale emissiewaarde die in het Besluit huisvesting voor die diersoort is bepaald, dient uit te gaan van die maximale emissiewaarde. Zij voert hiervoor dezelfde argumenten aan als hiervoor genoemd.
    
    In zaak nr. 201410391/1/R2 heeft het betoog uitsluitend betrekking op de ingetrokken milieutoestemming van de saldogever.
    
    6.1. Het college stelt zich op het standpunt dat het Besluit huisvesting geen rol speelt bij de beoordeling van een vergunningaanvraag op grond van artikel 19d van de Nbw 1998.
    
    6.2. Het college dient een aanvraag voor een Nbw-vergunning te beoordelen op grond van het toetsingskader dat is opgenomen in de artikelen 19d tot en met 19h van de Nbw 1998. In de Nbw 1998, het Besluit huisvesting, noch de Wet milieubeheer, waarop het Besluit huisvesting is gebaseerd, is bepaald dat bij de verlening van een Nbw-vergunning het Besluit huisvesting in acht genomen moet worden. Het college stelt zich dan ook terecht op het standpunt dat het niet hoeft te beoordelen of de aangevraagde en te vergunnen bedrijfssituatie in overeenstemming is met het Besluit huisvesting.
    
    Het betoog faalt.
    
    6.3. Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 5 november 2014, in zaak nr. 201309729/1/R2 bestaat er geen aanleiding voor het oordeel dat voor het bepalen van de toegestane ammoniakemissie in de referentiesituatie, in het geval die ontleend wordt aan een milieuvergunning voor een bedrijfsvoering die niet voldoet aan het Besluit huisvesting, rekening moet worden gehouden met de emissiewaarden van het Besluit huisvesting. In de argumenten die Mob aanvoert ziet de Afdeling geen aanleiding thans tot een ander oordeel te komen. In dat verband wijst zij erop dat de door Mob naar voren gebrachte argumenten dat het gaat om bedrijven die hun bedrijfsvoering niet tijdig hebben aangepast, en dat het doel van het Besluit huisvesting is dat dezelfde dieren in emissie-armere stallen worden gehouden, in voornoemde uitspraak zijn besproken. Voorts wijst de Afdeling erop dat ook onder de werking van het Besluit huisvesting, de emissiefactoren voor bestaande en nieuwe stalsystemen worden ontleend aan de Regeling ammoniak en veehouderij. De maximale emissiewaarde die in het Besluit huisvesting is bepaald komt niet in de plaats daarvan. Voor nieuwe stallen geldt dat deze geen hogere emissiefactor mogen hebben dan de emissiewaarde die in het Besluit huisvesting is opgenomen. Bovendien dient het totaal van alle huisvestingssystemen die in een bedrijf worden toegepast te voldoen aan de maximale emissiewaarde uit het Besluit huisvesting, waarbij interne saldering tussen bestaande stallen met een hogere en nieuwe stallen met een lagere emissiefactor dan de emissiewaarde is toegestaan. Tot slot wordt overwogen dat aan het oordeel in voornoemde uitspraak niet ten grondslag ligt dat een bepaalde emissie is vergund bij een milieuvergunning, maar dat de emissie die wordt veroorzaakt door de milieuvergunde activiteit wordt bepaald door de vergunde veestapel en het vergunde stalsysteem.
    
    Het betoog faalt.
    
    6.4. De Afdeling ziet evenmin aanleiding voor het oordeel dat voor het bepalen van de hoogte van ammoniakemissie die voor saldering in aanmerking komt, in het geval die emissie ontleend wordt aan een milieuvergunning voor een bedrijfsvoering die niet voldoet aan het Besluit huisvesting, rekening moet worden gehouden met de emissiewaarden van het Besluit huisvesting. Daartoe wordt het volgende overwogen.
    
    Uit de jurisprudentie van de Afdeling (uitspraak van 13 november 2013, in zaak nr. 201303243/1/R2 e.a. nrs) volgt dat externe saldering mogelijk is met stikstofdeposities die waren vergund op de referentiedatum en die ook nog aanwezig waren of konden zijn tot het moment van intrekking van de milieuvergunning van de saldogever of het sluiten van de overeenkomst over de overname van de ammoniakemissie ten behoeve van de uitbreiding van het saldo-ontvangende bedrijf. De hoogte van de ammoniakemissie die voor saldering kan worden gebruikt wordt ontleend aan de veestapel en het stalsysteem dat vergund is op de referentiedatum, tenzij na deze datum een veestapel en stalsysteem zijn vergund die een lagere emissie veroorzaken. In dat geval is de lagere emissie het uitgangspunt voor de saldering.
    
    Voor zover het betoog van Mob zo moet worden opgevat dat externe saldering met ammoniakemissie afkomstig van een stalsysteem dat niet aan de emissiewaarde van het Besluit huisvesting voldoet niet mogelijk is, omdat alleen gesaldeerd kan worden met stikstofdeposities die nog aanwezig waren of konden zijn ten tijde van de intrekking van de milieutoestemming of het sluiten van de overeenkomst over de overdracht van de ammoniakemissie, wordt het volgende overwogen.
    
    De milieutoestemming waarmee wordt gesaldeerd is niet geheel of gedeeltelijk vervallen door de inwerkingtreding van het Besluit huisvesting, de niet tijdige aanpassing van de bedrijfsvoering aan de emissiewaarden van het Besluit huisvesting of de mogelijkheid van handhavend optreden vanwege het niet voldoen aan het Besluit huisvesting. Voorts staat het Besluit huisvesting niet in de weg aan het handhaven van een bestaand stalsysteem met een hogere emissiefactor dan de emissiewaarde van het Besluit huisvesting. Aan de milieutoestemming die relevant is voor de berekening van de ammoniakemissie die voor saldering kan worden gebruikt komt derhalve nog steeds betekenis toe.
    
    Het Besluit huisvesting en de daarin opgenomen maximale emissiewaarden voor dieren geven geen aanleiding voor aanpassing van de berekeningswijze van de hoogte van de ammoniakemissie in het geval een bestaand stalsysteem een hogere emissiefactor heeft dan de emissiewaarde die in het Besluit huisvesting is bepaald. Zoals uiteengezet onder 6.3 wordt de emissiefactor van een stalsysteem ook onder de werking van het Besluit huisvesting ontleend aan de Regeling ammoniak en veehouderij. De emissiewaarde uit het Besluit huisvesting komt daarvoor niet in de plaats. Het Besluit huisvesting staat er bovendien niet aan in de weg dat een bestaand stalsysteem met een hogere emissiefactor dan de emissiewaarde uit het Besluit huisvesting wordt gehandhaafd. De omstandigheid dat de bedrijfsvoering van een saldogevend bedrijf als geheel niet voldoet aan de eisen van het Besluit huisvesting is evenmin reden om de ammoniakemissie te berekenen op grond van de emissiewaarde uit dat Besluit. Het bedrijf heeft nog steeds de keuze om zijn bedrijfsvoering aan te passen aan de eisen van het Besluit huisvesting door aanpassing van de bestaande stallen of door de bouw van nieuwe stallen.
    
    Het betoog faalt.
    
    Emissie saldogevers in zaak nr. 201408129/1/R2
    
    7. Mob betoogt dat de hoogte van de ammoniakemissie op de referentiedatum 10 juni 1994 onvoldoende is onderzocht. Onduidelijk is of de bedrijven op de referentiedatum 10 juni 1994 over een geldige en toereikende vergunning op grond van de Hinderwet of Wet milieubeheer beschikten. Voorts is onduidelijk of de bedrijven ten tijde van het sluiten van de overeenkomst over de overname van ammoniakemissie feitelijk nog aanwezig waren.
    
    7.1. Het college heeft op grond van de milieuvergunninghistorie van de saldogevende bedrijven Rijssensestraat 105 te Wierden en Hanninkweg 19a te Haaksbergen vastgesteld dat deze bedrijven op de relevante referentiedatum beschikten over een hinderwetvergunning. Voorts heeft het college op basis van de verklaring in het dossier en de gegevens in de Atlas van Overijssel, vastgesteld dat de bedrijven ten tijde van de saldering feitelijk nog aanwezig waren.
    
    7.2. In het dossier is van het bedrijf Rijssensestraat 105 een hinderwetvergunning van 23 juli 1991 opgenomen en van het bedrijf Hanninkweg 19a een hinderwetvergunning van 26 april 1994. Beide saldo-gevende bedrijven beschikten derhalve op 10 juni 1994, de relevante referentiedatum voor het Natura 2000-gebied Engbertsdijksvenen, over een hinderwetvergunning. Uit het primaire besluit volgt dat het college deze vergunningen heeft betrokken bij de beoordeling van de hoogte van de emissie die voor saldering in aanmerking komt. Mob heeft niet gemotiveerd waarom het college, gelet op deze gegevens, de hoogte van de ammoniakemissie op 10 juni 1994 onvoldoende heeft onderzocht.
    
    Ter zitting is namens vergunninghouder gesteld dat beide saldogevende bedrijven ten tijde van het sluiten van de overeenkomst over de overname van ammoniakemissie feitelijk nog aanwezig waren. Dit is door Mob niet weersproken.
    
    Het betoog faalt.
    
    Emissie saldogever in zaak nr. 201410391/1/R2
    
    8. Mob betoogt dat de hoogte van de ammoniakemissie op de referentiedatum 10 juni 1994 van het saldogevende bedrijf Beltweg 6 onvoldoende is onderzocht en vastgelegd.
    
    8.1. Het college heeft op grond van de milieuvergunninghistorie van het bedrijf Beltweg 6 vastgesteld dat het bedrijf op de relevante referentiedata beschikte over een milieutoestemming. De hoogte van de te salderen emissie is vastgesteld op basis van een melding van 16 april 2014, omdat hieruit de laagst toegestane emissie (336,5 kg NH3) sinds de referentiedatum voortvloeit.
    
    8.2. In het dossier zijn een hinderwetvergunning, milieuvergunning en meldingen van het bedrijf Beltweg 6 opgenomen. Daaruit volgt dat het bedrijf op 10 juni 1994, de relevante referentiedatum voor het Natura 2000-gebied Engbertsdijksvenen, over een hinderwetvergunning beschikte voor 730 mestvarkens met een totale emissie van 2115 kg NH3. Mob heeft niet gemotiveerd waarom het college, gelet op deze gegevens, de hoogte van de ammoniakemissie op 10 juni 1994 onvoldoende heeft onderzocht en vastgelegd.
    
    Het betoog faalt.
    
    Conclusie
    
    9. De beroepen in de zaken met nrs. 201408129/1/R2 en 201410391/1/R2 zijn ongegrond.
    
    10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    verklaart de beroepen ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. M.G.J. Parkins-de Vin, voorzitter, en mr. R. Uylenburg en mr. R.J.J.M. Pans, leden, in tegenwoordigheid van mr. J. Verbeek, griffier.
    
    w.g. Parkins-de Vin w.g. Verbeek
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 15 juli 2015
    
    388.