ECLI:NL:RVS:2014:659, Raad van State, 26-02-2014, 201306279/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2014-02-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 23 mei 2013, kenmerk PDN/2013-046, heeft de staatssecretaris het gebied Bergvennen & Brecklenkampse Veld op grond van artikel 10a, eerste lid, van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998) aangewezen als speciale beschermingszone in de zin van artikel 4, vierde lid, van Richtlijn 92/43/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (PbEG L 206, hierna: de Habitatrichtlijn).

201306279/1/R2.
    Datum uitspraak: 26 februari 2014
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) in het geding tussen:
    
    1. de vereniging Land- en Tuinbouw Organisatie Noord (hierna: LTO Noord), gevestigd te Zwolle,
    2. [appellant sub 2], wonend te [woonplaats,
    3. [appellante sub 3], waarvan de maten zijn [maat A], [maat B] en [maat C], gevestigd onderscheidenlijk wonend te [plaats], en anderen (hierna tezamen en in enkelvoud: de maatschap),
    4. [maat A] en anderen, allen wonend te [woonplaats],
    5. het college van burgemeester en wethouders van Dinkelland,
    
    en
    
    de staatssecretaris van Economische Zaken,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 23 mei 2013, kenmerk PDN/2013-046, heeft de staatssecretaris het gebied Bergvennen & Brecklenkampse Veld op grond van artikel 10a, eerste lid, van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998) aangewezen als speciale beschermingszone in de zin van artikel 4, vierde lid, van Richtlijn 92/43/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (PbEG L 206, hierna: de Habitatrichtlijn).
    
    Tegen dit besluit hebben LTO Noord, [appellant sub 2], de maatschap, [maat A] en anderen en het college beroep ingesteld.
    
    De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.
    
    LTO Noord, [appellant sub 2], de maatschap, [maat A] en anderen, het college en de staatssecretaris hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 27 november 2013, waar LTO Noord, vertegenwoordigd door mr. J.T.A.M. van Mierlo, advocaat te Zwolle, en ir. I.W. Hageman, [appellant sub 2], de maatschap, vertegenwoordigd door [maat C], [maat A] en anderen, vertegenwoordigd door [maat A], het college, vertegenwoordigd door mr. drs. H. Witbreuk, advocaat te Almelo, en D. Bonenkamp, werkzaam bij de gemeente, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. C.J.M. Daniels, dr. ir. F.C.J.M. Roozen en ir. D. Bal, allen werkzaam bij het ministerie, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Bestuurlijke lus
    
    1. Ingevolge artikel 8:51d van de Awb, voor zover hier van belang, kan de Afdeling het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen.
    
    Ontvankelijkheid
    
    2. [belanghebbende] heeft geen zienswijze over het ontwerpbesluit naar voren gebracht.
    
    Ingevolge de artikelen 3:11, 3:15 en 3:16 van de Awb wordt het ontwerpbesluit ter inzage gelegd voor de duur van zes weken en kunnen gedurende deze termijn zienswijzen naar voren worden gebracht.
    
    Ingevolge artikel 8:1 van de Awb, in samenhang gelezen met artikel 8:6 van de Awb en artikel 2 van bijlage 2 bij de Awb alsmede met artikel 6:13 van de Awb, kan geen beroep worden ingesteld tegen het besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan door een belanghebbende die tegen het ontwerpplan niet tijdig een zienswijze naar voren heeft gebracht, tenzij hem redelijkerwijs niet kan worden verweten dit te hebben nagelaten.
    
    Deze omstandigheid doet zich niet voor. Het beroep van [maat A] en anderen, voor zover het is ingesteld door [belanghebbende], zal in de einduitspraak niet-ontvankelijk worden verklaard.
    
    Toetsingskader
    
    3. Ingevolge artikel 10a, eerste lid, van de Nbw 1998, wijst Onze Minister gebieden aan ter uitvoering van de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn.
    
    Onzorgvuldige procedure
    
    4. [appellant sub 2] stelt dat de procedure voorafgaand aan de aanwijzing van het gebied niet zorgvuldig is geweest. In dit verband voert hij aan dat niet is ingegaan op de specifieke punten die hij in zijn zienswijze heeft aangehaald. Daarnaast is de procedure volgens hem onzorgvuldig geweest onder meer vanwege de lange looptijd van de aanwijzing en de houding van betrokken overheden.
    
    4.1. De staatssecretaris stelt dat de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de Awb in het leven is geroepen om ervoor te zorgen dat een bestuursorgaan een goed inzicht heeft in de belangen die betrokken zijn bij een te nemen besluit en dat deze procedure is gevolgd.
    
    4.2. De Nota van Antwoord, waarnaar de nota van toelichting van het bestreden besluit verwijst, heeft betrekking op de aanwijzing van 111 Natura 2000-gebieden en deze bevat een weergave van algemene lijnen en principes van het te voeren beleid. De zienswijzen met betrekking tot het ontwerpbesluit Bergvennen en Brecklenkampse Veld zijn in het bestreden besluit per thema besproken. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 20 oktober 2010, in zaak nr. 200908058/1/R2, overweging 2.5.1), verzet artikel 3:46 van de Awb zich hier niet tegen. De staatssecretaris heeft de zienswijze van [appellant sub 2] behandeld bij de thema’s begrenzing en instandhoudingsdoelstellingen. Dat niet op ieder argument ter ondersteuning van de zienswijze afzonderlijk is ingegaan, is op zichzelf geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit in zoverre onvoldoende is gemotiveerd. Niet is gebleken dat bepaalde bezwaren of argumenten niet in de overwegingen zijn betrokken.
    
    De Afdeling overweegt dat de enkele omstandigheid dat tussen de terinzagelegging van het ontwerp in 2007 en het nemen van het besluit in 2013 geruime tijd is verstreken, nog niet maakt dat de procedure onzorgvuldig is geweest. Wat betreft het betoog dat de houding van de betrokken overheden te wensen overliet, in die zin dat overheden volstaan met naar elkaar verwijzen en het niet toezenden van een habitattypenkaart, overweegt de Afdeling dat de genoemde omstandigheden dateren van na het nemen van het bestreden besluit. Deze omstandigheden kunnen reeds om die reden de rechtmatigheid van het besluit niet aantasten en zij vormen dan ook geen grond voor de vernietiging van het bestreden besluit.
    
    Het betoog faalt.
    
    Begrenzing
    
    5. LTO Noord, de maatschap, [maat A] en anderen en het college betogen dat het Natura 2000-gebied ten onrechte met agrarische gronden is uitgebreid ten opzichte van de aanmelding van het gebied bij de Europese Commissie in 2003. Zij achten de uitbreiding onvoldoende gemotiveerd, omdat er ter plaatse van deze gronden geen kwalificerende habitattypen aanwezig zijn. [maat A] en anderen en het college stellen dat voor zover de herbegrenzing noodzakelijk is voor de uitbreiding van de oppervlakte van het habitattype vochtige heiden, hogere zandgronden (H4010, subtype A), dat het logischer is om dit habitattype elders in het gebied te ontwikkelen. Verder is de uitbreiding van het Natura 2000-gebied evenmin noodzakelijk voor het treffen van hydrologische maatregelen, zo voeren LTO Noord, [maat A] en anderen en het college aan. Volgens [maat A] en anderen is namelijk uit het door hen overgelegde rapport "Onderzoek naar de gevolgen van eventuele drainage-aanleg te Lattrop-Breklenkamp" van Grontmij van januari 2002 gebleken dat de hydrologische samenhang minimaal is. Voorts stellen de maatschap en [maat A] en anderen dat bij de herbegrenzing geen belangenafweging heeft plaatsgevonden. Hun bedrijfsvoering wordt in het bijzonder getroffen gelet op het feit dat hun agrarische gronden nu in het Natura 2000-gebied zijn komen te liggen. Een en ander is desastreus voor de leefbaarheid van de omgeving, zo voeren zij aan. [maat A] en anderen stellen voorts dat ten onrechte voorbij is gegaan aan de omstandigheid dat de waarde van hun gronden zal verminderen.
    
    5.1. De staatssecretaris stelt dat hij het Natura 2000-gebied ten opzichte van de aanmelding in 2003 heeft uitgebreid met 35,5 ha natuurontwikkelingsgebied. Hiervan is inmiddels ongeveer 8 ha verworven en omgezet in natuur. Uit verschillende bronnen blijkt dat de ontwatering in en rond het Natura 2000-gebied een knelpunt is voor de instandhouding van waterafhankelijke habitattypen. De grondwaterstand in het gebied dient omhoog te worden gebracht om het gebied ten behoeve van het behoud, de uitbreiding en de kwaliteitsverbetering van die habitattypen te kunnen vernatten. De gronden zijn daarnaast nodig om het uitbreidingsdoel voor het habitattype vochtige heide (H4010A) te kunnen behalen, zo voert de staatssecretaris aan.
    
    5.2. Het gebied Bergvennen en Brecklenkampse Veld is door de Europese Commissie bij beschikking van 7 december 2004 op de lijst van gebieden van communautair belang geplaatst. Op grond van artikel 4, vierde lid, van de Habitatrichtlijn bestaat derhalve de verplichting tot aanwijzing van het gebied als speciale beschermingszone in de zin van de Habitatrichtlijn.
    
    Volgens vaste jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: het Hof) kunnen bij een aanwijzingsbesluit voor een Habitatrichtlijngebied uitsluitend overwegingen van ecologische aard betrokken worden bij de begrenzing van het gebied. Hierbij mag geen rekening worden gehouden met vereisten op economisch, sociaal of cultureel gebied en met regionale en lokale bijzonderheden zoals vermeld in artikel 2, derde lid, van de Habitatrichtlijn (arrest van het Hof van 7 november 2000, C-371/98, First Corporate Shipping, punten 16 en 25 (www.curia.europa.eu). Gelet hierop heeft de staatssecretaris terecht niet de eventuele negatieve gevolgen voor de bedrijfsvoeringen van de maatschap en [maat A] en anderen, de waarde van hun percelen, noch de leefbaarheid van de omgeving bij de begrenzing van het gebied betrokken.
    
    5.3. Ten aanzien van de uitbreiding van het gebied met 35,5 ha aan gronden, overweegt de Afdeling dat bij de aanwijzing van een Natura 2000-gebied een zekere beoordelingsruimte bij de exacte begrenzing bestaat. Door de uitbreiding van het gebied als gevolg van de aangepaste begrenzing wordt verdergaande bescherming geboden dan voortvloeit uit de Habitatrichtlijn. Een dergelijke uitbreiding doet geen afbreuk aan het door de Habitatrichtlijn beoogde doel van waarborging van biodiversiteit door instandhouding van natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna door middel van het vormen van een coherent Europees ecologisch netwerk van speciale beschermingszones.
    
    In de nota van toelichting bij het besluit staat dat de begrenzing van het gebied ten opzichte van de aanmelding is uitgebreid met een blok ten behoeve van nieuwe natuur van 35,5 ha, welke ingeklemd ligt tussen het Brecklenkampse Veld en de Bergvennnen (tot aan de Kommiezendijk). Niet alleen wordt de samenhang van het gebied verbeterd, maar volgens de nota van toelichting kan hier eveneens het uitbreidingsdoel voor vochtige heiden (H4010A) worden gerealiseerd. Hierbij is van belang dat de staatssecretaris ervoor heeft gekozen om het gebied Vetpot, dat 12 ha beslaat en volgens hem met name van belang was voor de instandhoudingsdoelstelling voor vochtige heide (H4010A), ten opzichte van de aanmelding buiten de begrenzing te laten. Zoals voorts in de nota van toelichting staat, zijn de bedoelde gronden daarnaast essentieel om de hydrologische situatie ten behoeve van natte habitattypen te kunnen herstellen. Het gaat daarbij om de habitattypen zwakgebufferde vennen (H3130), vochtige heiden, heischrale graslanden (H6230) en blauwgraslanden (H6410).
    
    Naar het oordeel van de Afdeling heeft de staatssecretaris in het bestreden besluit evenwel niet voldoende onderbouwd waarom de uitbreiding met de agrarische enclave noodzakelijk is voor het behalen van de instandhoudingsdoelstellingen. Uit het besluit blijkt onvoldoende op welke wijze de agrarische gronden hydrologisch samenhangen met de gronden in het gebied zoals dat was aangemeld. In het rapport "Second opinion vaststelling en begrenzing Natura 2000-gebied Bergvennen & Brecklenkampse Veld" van Witteveen+Bos van 8 juli 2008 - daargelaten dat dit eerst bij het verweerschrift is overgelegd - wordt hiervoor onvoldoende motivering gezien. In het rapport wordt geconcludeerd dat kan worden verondersteld dat de landbouwpercelen hydrologisch in relatie staan met het gebied Brecklenkampse Veld en Bergvennen. In het rapport staat dat aannemelijk is dat de instandhouding van habitattypen wordt gehinderd, omdat het genoemde hydrologische verband is verstoord. Voorts staat in het rapport dat het wenselijk is om de landbouwpercelen te betrekken bij het Natura 2000-gebied of de landbouwkundige ontwatering sterk aan te passen. Onvoldoende is gebleken waarom in dit geval niet kon worden gekozen voor het aanpassen van de landbouwkundige ontwatering of, zoals ter zitting aan de orde is gekomen, met het aanwijzen van een kleiner deel van de agrarische enclave. De stelling van de staatssecretaris ter zitting dat een dag vóór de zitting telefonisch door de beheerder van het gebied is aangegeven dat hij geen andere mogelijkheden ziet voor verbetering van de hydrologische situatie, is niet met stukken onderbouwd en kan derhalve niet worden gestaafd. Dit geldt eveneens voor de stelling ter zitting dat de Europese Commissie heeft ingestemd met de keuze van de staatssecretaris om het gebied Vetpot, dat 12 ha beslaat, ten opzichte van de aanmelding buiten de begrenzing te laten en in plaats daarvan de agrarische enclave aan het gebied toe te voegen. Het vorenstaande klemt te meer nu onduidelijk is gebleven of de uitbreidingsdoelstelling voor de oppervlakte van het habitattype vochtige heiden, hogere zandgronden (H4010, subtype A) enkel mogelijk is binnen de agrarische enclave.
    
    Gelet op het vorenstaande berust de uitbreiding van het gebied met 35,5 ha gronden niet op een deugdelijke motivering.
    
    Conclusie
    
    6. De conclusie is dat het besluit van 23 mei 2013 is genomen in strijd met artikel 3:46 van de Awb.
    
    7. De Afdeling ziet in het belang bij een spoedige beëindiging van het geschil aanleiding de staatssecretaris op de voet van artikel 8:51d van de Awb op te dragen het gebrek in het bestreden besluit binnen de hierna te noemen termijn te herstellen. De staatssecretaris dient daartoe met inachtneming van hetgeen in overweging 5.3 is overwogen, alsnog toereikend te motiveren op grond waarvan het gebied met 35,5 ha aan agrarische gronden is uitgebreid, of in plaats daarvan een ander besluit te nemen, zonder dat daarbij toepassing behoeft te worden gegeven aan afdeling 3.4 van de Awb. Indien het besluit wordt gewijzigd of een ander besluit wordt genomen, dient het op de wettelijk voorgeschreven wijze bekendgemaakt te worden.
    
    Proceskosten en griffierecht
    
    8. In de einduitspraak zal worden beslist over de proceskosten en vergoeding van het betaalde griffierecht.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    draagt de staatssecretaris van Economische Zaken op:
    
    - om binnen zestien weken na de verzending van deze tussenuitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen het besluit van 23 mei 2013, kenmerk PDN/2013-046, te herstellen door het besluit alsnog toereikend te motiveren, of in plaats daarvan een ander besluit te nemen. In dat laatste geval dient het nieuwe besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekendgemaakt te worden;
    
    - de uitkomst aan de Afdeling mede te delen.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. F.C.M.A. Michiels en mr. G. van der Wiel, leden, in tegenwoordigheid van mr. L.E.E. Konings, ambtenaar van staat.
    
    w.g. Scholten-Hinloopen w.g. Konings
    voorzitter ambtenaar van staat
    
    Uitgesproken in het openbaar op 26 februari 2014
    
    612.