ECLI:NL:RVS:2014:2627, Raad van State, 16-07-2014, 201308344/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2014-07-16 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 10 april 2012 heeft het college [wederpartij] onder aanzegging van bestuursdwang gelast binnen acht weken een hekwerk en overige objecten te verwijderen en verwijderd te houden van de Korte Papesteeg en naastgelegen berm in Tiel.

201308344/1/A3.
    Datum uitspraak: 16 juli 2014
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    het college van burgemeester en wethouders van Tiel,
    appellant,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 25 juli 2013 in zaak
    nr. 12/5970 in het geding tussen:
    
    [wederpartij], wonend te Tiel,
    
    en
    
    het college.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 10 april 2012 heeft het college [wederpartij] onder aanzegging van bestuursdwang gelast binnen acht weken een hekwerk en overige objecten te verwijderen en verwijderd te houden van de Korte Papesteeg en naastgelegen berm in Tiel.
    
    Bij besluit van 23 oktober 2012 heeft het college het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 25 juli 2013 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 23 oktober 2012 vernietigd en het besluit van 10 april 2012 herroepen. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
    
    [wederpartij] heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 28 april 2014, waar het college, vertegenwoordigd door D. Volmer en drs. O. Braspenning, beiden werkzaam bij de gemeente, en [wederpartij], bijgestaan door mr. H. van Straten, advocaat te Tiel, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. Ingevolge artikel 125, eerste lid, van de Gemeentewet is het gemeentebestuur bevoegd tot oplegging van een last onder bestuursdwang.
    
    Ingevolge artikel 1, eerste lid, van de Wegenwet is deze wet uitsluitend van toepassing op openbare wegen.
    
    Ingevolge artikel 4, eerste lid, is een weg openbaar:
    
    (…)
    
    II. wanneer hij, na het tijdstip van tien jaren vóór het in werking treden van deze wet, gedurende tien achtereenvolgende jaren voor een ieder toegankelijk is geweest en tevens gedurende die tijd is onderhouden door het Rijk, een provincie, een gemeente of een waterschap;
    
    III. wanneer de rechthebbende daaraan de bestemming van openbare weg heeft gegeven.
    
    Ingevolge artikel 1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wegenverkeerswet 1994 (hierna: Wvw) wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen verstaan onder wegen: alle voor het openbaar verkeer openstaande wegen of paden met inbegrip van de daarin liggende bruggen en duikers en de tot die wegen behorende paden en bermen of zijkanten.
    
    Ingevolge artikel 1.1, aanhef en onder a, van de Algemene Plaatselijke Verordening Tiel 2009 (hierna: de APV) wordt in deze verordening verstaan dan wel mede verstaan onder weg:
    
    1. de weg, als bedoeld in artikel 1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wvw, alsmede de daaraan liggende en als zodanig aangeduide parkeerterreinen;
    
    2. de - al dan niet met enige beperking - voor het publiek toegankelijke pleinen en open plaatsen, parken, plantsoenen, speelweiden, bossen en andere natuurterreinen, ijsvlakten en aanlegplaatsen voor vaartuigen;
    
    3. (...);
    
    4. (…).
    
    Ingevolge artikel 2.1.5.1, eerste lid, is het verboden zonder vergunning van het college de weg of een weggedeelte anders te gebruiken dan overeenkomstig de publieke functie daarvan.
    
    2. De rechtbank heeft onder verwijzing naar de uitspraken van de Afdeling van 15 december 2010 in zaak nr. 201004149/1/H3, 27 april 2011 in zaak nr. 201008903/1/H3 en 15 februari 2012 in zaak nr. 201104114/1/A3 overwogen dat, nu de Korte Papesteeg geen openbare weg is in de zin van de Wegenwet, het college niet bevoegd is handhavend op te treden.
    
    3. Het college betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de door haar genoemde jurisprudentie van de Afdeling ziet op het voorkomen dat een rechthebbende zijn weg op grond van het wegbegrip van de APV voor alle verkeer moet openstellen, hoewel deze niet openbaar is in de zin van de Wegenwet. De Korte Papesteeg is in 1965 weliswaar aan de openbaarheid onttrokken, maar blijkens het bestemmingsplan heeft deze weg vanaf 1983 een openbare bestemming, zodat zij een openbare weg is, als bedoeld in artikel 4 van de Wegenwet. [wederpartij] is evenwel geen rechthebbende op de Korte Papesteeg, nu deze eigendom is van de gemeente Tiel. Derhalve doet zich volgens het college geen strijd met de Wegenwet voor. De Korte Papesteeg is een weg als bedoeld in artikel 1.1, aanhef en onder a, sub 1, van de APV dan wel een open plaats, zodat het in artikel 2.1.5.1, eerste lid, van de APV neergelegde verbod van toepassing is. Handhaving is van belang, aangezien de belendende percelen door de door [wederpartij] opgeworpen belemmeringen moeizaam bereikbaar zijn, aldus het college.
    
    3.1. Bij de beoordeling van de vraag of het college ingevolge artikel 125, eerste lid, van de Gemeentewet bevoegd is tot handhavend optreden tegen overtreding door [wederpartij] van artikel 2.1.5.1, eerste lid, van de APV moet eerst worden vastgesteld of de Korte Papesteeg feitelijk openstaat voor het openbaar verkeer en een openbare weg is als bedoeld in artikel 1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wvw. Ter zitting heeft het college desgevraagd toegelicht dat het openbaar verkeer de Korte Papesteeg kan inrijden en daar kan parkeren. Bovendien hebben de gemeente en het waterschap toegang tot de Korte Papesteeg voor het verrichten van onderhoud. De stelling van [wederpartij] dat de Korte Papesteeg alleen door hem wordt gebruikt en doodlopend is, laat onverlet dat die weg feitelijk toegankelijk is voor al het openbaar verkeer.
    
    3.2. Het college betoogt terecht dat de rechtbank niet heeft onderkend dat uit de door de rechtbank genoemde jurisprudentie van de Afdeling volgt dat handhaving van artikel 2.1.5.1, eerste lid, van de APV alleen achterwege moet blijven, indien die handhaving er toe strekt te bewerkstelligen dat de rechthebbende de weg feitelijk openstelt voor een ieder, terwijl dat de weg niet openbaar is ingevolge artikel 4 van de Wegenwet. De rechthebbenden op een weg hebben hierover slechts alle verkeer, behoudens de beperkingen bedoeld in artikel 6 van de Wegenwet, te dulden, wanneer de weg openbaar is in de zin van artikel 4 van de Wegenwet. [wederpartij] heeft niet aangetoond dat hij de Korte Papesteeg in eigendom heeft dan wel dat ten behoeve van hem daarop een zakelijk recht is gevestigd. Gelet hierop komt, anders dan de rechtbank heeft overwogen, geen betekenis toe aan de vraag, of de Korte Papesteeg een openbare weg is in de zin van artikel 4 van de Wegenwet. Hetgeen het college in dit verband heeft aangevoerd behoeft derhalve geen bespreking.
    
    3.3. Nu de Korte Papesteeg een openbare weg is in de zin van artikel 1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wvw en door het handhavend optreden van het college geen inbreuk wordt gemaakt op het eigendomsrecht dan wel een ander zakelijk recht van [wederpartij], was het college ingevolge artikel 125, eerste lid, van de Gemeentewet wegens overtreding van artikel 2.1.5.1, eerste lid, van de APV bevoegd handhavend jegens hem op te treden.
    
    Het betoog slaagt.
    
    4. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling de beroepsgronden behandelen, voor zover deze, gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, nog bespreking behoeven.
    
    5. [wederpartij] betoogt dat het college het vertrouwensbeginsel heeft geschonden, nu in een e-mail van een medewerkster van de gemeente van 3 februari 2010 staat vermeld dat hij de Korte Papesteeg vanaf de bocht tot aan zijn huis als eigen inrit mag beschouwen.
    
    5.1. Anders dan [wederpartij] betoogt, is voormelde e-mail niet dusdanig concreet en ondubbelzinnig dat hij hieraan het gerechtvaardigd vertrouwen kon ontlenen dat daarmee een vergunning is verleend in de zin van artikel 2.1.5.1, eerste lid, van de APV.
    
    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    Hetgeen [wederpartij] heeft aangevoerd biedt geen grond voor het oordeel dat het college in redelijkheid niet tot handhavend optreden kon overgaan. Dit geldt temeer, nu [wederpartij] niet wordt geschonden in zijn eigendomsrecht of een ander ten behoeve van hem gevestigd zakelijk recht.
    
    Het betoog faalt.
    
    6. Het beroep is ongegrond.
    
    7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 25 juli 2013 in zaak nr. 12/5970;
    
    III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. M. Vlasblom, voorzitter, en mr. M.W.L. Simons-Vinckx en mr. E. Steendijk, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.J.C. Beerse, ambtenaar van staat.
    
    w.g. Vlasblom w.g. Beerse
    voorzitter ambtenaar van staat
    
    Uitgesproken in het openbaar op 16 juli 2014
    
    382-697.