ECLI:NL:RBMNE:2016:2785, Rechtbank Midden-Nederland, 23-05-2016, UTR 14/ 6473 -T
Rechtbank Midden-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2016-05-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: roep tegen intrekking certificaat voor verrichten asbestwerkzaamheden. In de tussenuitspraak heeft de rechtbank bepaald dat de brieven waarin afzonderlijke afwijkingen opgenomen staan geen besluiten zijn in de zin van de Awb. De afwijkingen kunnen daardoor inhoudelijk aan de orde komen in een bezwaar- of beroepsprocedure tegen de intrekking van het certificaat.

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
    Zittingsplaats Utrecht
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: UTR 14/6473-T
    
    
    tussenuitspraak van de enkelvoudige kamer van 16 maart 2015 in de zaak tussen
    
    
      [eiseres] B.V., te [vestigingsplaats] , eiseres
    (gemachtigde: mr. H.A. Pasveer),
    
    
      en
    
    
    Bureau Veritas Inspection en Certification The Netherlands B.V., verweerster
    (gemachtigde: mr. T.H. Liebregts).
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Verweerster heeft bij besluit van 10 september 2014 (het primaire besluit) het certificaat
      SC-530 van eiseres met ingang van 15 september 2014 onvoorwaardelijk ingetrokken. Dit betekent dat eiseres vanaf die datum geen asbestwerkzaamheden meer mag uitvoeren waarvoor een SC-530 certificaat verplicht is.
    
    
    
      Bij besluit van 30 oktober 2014 (het bestreden besluit) heeft verweerster het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard. 
    
    
    
      Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
    
    
    
      Verweerster heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 13 januari 2015. Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerster heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde en de heren [A] en [B] .
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    1. Verweerster is door de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) aangewezen als een certificerings- en keuringsinstelling (CKI) voor asbestverwijdering conform het Werkveldspecifiek certificatieschema voor het Procescertificaat Asbestverwijdering (document SC-530; Stcrt. 2011, nr. 22513; hierna: SC-530). Verweerster heef eiseres gecertificeerd als certificaathouder SC-530. 
    
    
      Volgens paragraaf 5.5 van SC-530 dient de CKI, indien blijkt dat een certificaathouder en de onder zijn verantwoordelijkheid voor te bereiden en uit te voeren processen niet of niet meer voldoen aan de eisen of normen in het SC-530, de sancties die zijn voorgeschreven in dit schema op te leggen. Bij de constatering van de afwijkingen en de toepassing van sancties dient de CKI dwingend tabel 5.5.3 (Bijlage H) toe te passen.
      In paragraaf 5.5.2.1 van SC-530 is bepaald dat, indien door de certificatie-instelling wordt geconstateerd dat een certificaathoudend asbestverwijderingsbedrijf een afwijking begaat volgens de in tabel 5.5.3 (Bijlage H) opgenomen bepalingen, dan wordt door de certificatie-instelling het certificaat van de certificaathouder (on-) voorwaardelijk ingetrokken of geschorst of ontvangt de certificaathouder een waarschuwing.
    
    
    
      Volgens paragraaf 5.5.2.3 van SC-530 worden bij de toepassing van het hierboven onder paragraaf 5.5.2.1 en 5.5.2.2 bedoelde, de volgende verzwaringen toegepast:
      • Indien tijdens een controle of onderzoek drie of meer afwijkingen, niet zijnde afwijkingen uit Categorie 1, uit één categorie worden geconstateerd, dan worden deze drie of meer afwijkingen beschouwd als zijnde één afwijking uit de naastgelegen, hogere (zwaardere) Categorie;
      • Indien binnen een periode van één jaar zesmaal een afwijking van Categorie II, III, of IV is vastgesteld, dan wordt de zesde afwijking beschouwd als zijnde een afwijking uit de naastgelegen, hogere (zwaardere) Categorie. Dit betekent dat bij elke afwijking van Categorie II, III, of IV bepaald dient te worden of er in het jaar voorafgaand aan deze afwijking vijfmaal een afwijking van Categorie II, III, of IV is vastgesteld.
      • Indien op een bepaald moment meerdere feiten worden geconstateerd die in verschillende van de onder par. 5.5.2.1 en 5.5.2.2 genoemde categorieën vallen, dan zal het feit uit de zwaarste categorie bepalend zijn voor de door de certificatie-instelling te treffen sanctie.
    
    
    
      Blijkens Bijlage I in SC-530 zijn de afwijkingen ingedeeld in Categorieën, waaraan één van de genoemde herstelsancties is verbonden:
      Categorie I - onvoorwaardelijke intrekking
      Categorie II - schorsing
      Categorie III - voorwaardelijke intrekking
      Categorie IV - waarschuwing
    
    
    2. Verweerster heeft met betrekking tot eiseres in de periode 10 augustus 2013 en 9 juli 2014 zes maal een categorie II-afwijking en zes maal een categorie III-afwijking vastgesteld. Verweerster heeft in de periode augustus 2013 tot juli 2014 zes brieven gestuurd naar eiseres waarin melding werd gemaakt van deze door verweerster gestelde categorieafwijkingen. Eiseres heeft geen bezwaar of beroep ingesteld tegen de zes brieven.
    
    3. Bij het primaire besluit heeft verweerster het certificaat SC-530 van eiseres met ingang van 15 september 2014 onvoorwaardelijk ingetrokken, omdat verweerster met betrekking tot eiseres binnen één jaar zes maal een categorie II-afwijking en zes maal een categorie III-afwijking heeft vastgesteld. Op basis van de zes (en met doorescalatie zeven) categorie II-afwijkingen binnen één jaar past verweerster de escalatieladder toe en komt zij tot een categorie I-afwijking. 
    
    4. Eiseres heeft een bezwaarschrift ingediend tegen het primaire besluit en gemotiveerd betwist dat er sprake was van categorieafwijkingen.
    
    5. Verweerster heeft in het bestreden besluit het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard. 
    Hierbij heeft verweerster zich op het standpunt gesteld dat de zes brieven die in de periode 10 augustus 2013 en 9 juli 2014 aan eiseres zijn gestuurd, aangemerkt moeten worden als besluiten in de zin van de artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Omdat eiseres geen bezwaar of beroep heeft ingesteld tegen deze zes brieven, zijn die besluiten volgens verweerster onherroepelijk. De vraag of er daadwerkelijk sprake was van categorieafwijkingen is daarom volgens verweerster niet meer relevant. Verweerster heeft zich in dit verband gebaseerd op het Advies van de Bezwaarschriftencommissie van 24 oktober 2014.
    
    6. Eiseres heeft zich gemotiveerd op het standpunt gesteld dat de zes brieven uit de periode augustus 2013 tot juli 2014 geen besluiten zijn in de zin van artikel 1:3 van de Awb. Verweerster had daarom in het bestreden besluit inhoudelijk in moeten gaan op de betwisting door eiseres van de gestelde categorieafwijkingen. Nu verweerster dit heeft nagelaten is het bestreden besluit niet deugdelijk gemotiveerd. 
    
    7. De rechtbank stelt vast dat de brieven die verweerster in de periode augustus 2013 tot juli 2014 heeft gestuurd, slechts de constateringen van categorieafwijkingen II en III betreffen. De rechtbank moet de vraag beoordelen of die brieven kunnen worden aangemerkt als besluiten in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. In dat artikellid is bepaald dat onder een besluit wordt verstaan, een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling. 
    
    8. De vraag die voorligt is dus of de constateringen van de categorieafwijkingen II en III publiekrechtelijke rechtsgevolgen hebben. Hiertoe overweegt de rechtbank als volgt. 
    
      De rechtbank stelt vast dat de gevolgen van de categorieafwijkingen II en III volgens document SC-530 kunnen bestaan uit een verzwaring van de categorie, in die zin dat indien binnen een periode van één jaar zesmaal een afwijking van categorie II, III, of IV is vastgesteld, de zesde afwijking wordt beschouwd als zijnde een afwijking uit de naastgelegen, hogere (zwaardere) categorie. Na de constatering van de afwijking vindt er door verweerster een beoordeling plaats van de corrigerende maatregelen die de certificaathouder na de constatering heeft getroffen. Aan de hand van die beoordeling legt verweerster al dan niet een herstelsanctie op. 
      Naar het oordeel van de rechtbank treedt dus met de constatering van de afwijking alléén geen rechtsgevolg in, aangezien dat rechtsgevolg pas intreedt indien verweerster na de beoordeling van de herstelmaatregelen een herstelsanctie van de categorieën I of II oplegt. De oplegging van een dergelijke herstelsanctie vergt dus een aparte beoordeling en beslissing van verweerster. De enkele vaststelling van een categorieafwijking II of III brengt geen verandering in de rechtspositie van eiseres in de zin dat rechten worden ontnomen of toegekend. De rechtbank heeft bij het voorgaande aansluiting gezocht bij de vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) dat een waarschuwing over het algemeen geen voorwaarde is om tot intrekking van een verleende vergunning over te gaan omdat de waarschuwing zelf geen rechtsgevolg heeft (zie ABRvS van 16 november 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BU4598).
    
    
    9. Uit het voorgaande volgt naar het oordeel van de rechtbank dat de zes brieven uit de periode augustus 2013 tot juli 2014 geen besluiten zijn in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb  zodat pas bij de intrekking van het certificaat de bezwaren tegen de categorieafwijkingen aan de orde gesteld kunnen worden. Het standpunt van verweerster dat in een dergelijk geval eiseres slechts ten aanzien van drie geconstateerde categorieafwijkingen in zijn beroep ontvankelijk verklaard kan worden omdat 1) eiseres bij het voornemen tot intrekking tegen slechts drie afwijkingen zienswijzen heeft ingediend en 2) eiseres ten aanzien van de overige afwijkingen pas tijdens de hoorzitting op 17 oktober 2014 haar bezwaren kenbaar heeft gemaakt, volgt de rechtbank niet. De omstandigheid dat eiseres tegen een aantal categorieafwijkingen geen zienswijzen heeft ingediend kan naar het oordeel van de rechtbank niet tot gevolg hebben dat eiseres op grond van artikel 6:13 van de Awb niet-ontvankelijk in haar beroep verklaard dient te worden. Artikel 6:13 van de Awb is immers van toepassing als eiseres zou kunnen worden verweten dat zij geen zienswijzen als bedoeld in artikel 3:15 van de Awb naar voren heeft gebracht. Van een uniforme voorbereidingsprocedure zoals bedoeld in Afdeling 3.4 van de Awb is immers hier geen sprake. De stelling van verweerster dat eiseres ook niet-ontvankelijk verklaard dient te worden in haar beroep tegen de overige categorieafwijkingen omdat zij pas tijdens de hoorzitting op 17 oktober 2014 haar bezwaren tegen deze categorieafwijkingen kenbaar heeft gemaakt, volgt de rechtbank eveneens niet. Eiseres heeft op 17 september 2014 in haar bezwaarschrift als eerste bezwaargrond opgenomen dat verweerster ten onrechte uitgaat van 2 x 6, dus alle, categorieafwijkingen. Dit in combinatie met de inhoudelijke betwisting door eiseres van alle categorieafwijkingen tijdens de hoorzitting als ook de verplichting die bij verweerster ligt om in de bezwaarfase te komen tot een algehele heroverweging van datgene wat in de bezwaarfase door een partij is aangevoerd, leidt naar het oordeel van de rechtbank niet tot niet-ontvankelijkheid van eiseres in haar beroep. 
    
    10. Ten aanzien van de beroepsgrond van eiseres dat verweerster in feite een categorie III-afwijking heeft laten doorescaleren naar een categorie I-afwijking en dat de tekst van paragraaf 5.5.2.3 van SC-530 dit niet toe staat, overweegt de rechtbank dat deze beroepsgrond faalt. Weliswaar stelt eiseres terecht dat volgens de tekst van artikel 5.5.2.3 van SC-530 een afwijking alleen naar de naaste hogere categorie kan escaleren, maar daaruit volgt niet dat in geval van zes afwijkingen in die naaste hogere categorie geen doorescalatie mogelijk is naar de daarboven hogere categorie. 
    
    11. Zoals hiervoor is overwogen onder rechtsoverweging 8 en 9 is het bestreden besluit in strijd met het motiveringsbeginsel van artikel 7:12 van de Awb. Verweerster is ten onrechte in het bestreden besluit niet ingegaan op de inhoudelijke betwisting door eiseres van de categorieafwijkingen. Op grond van artikel 8:51a, eerste lid, van de Awb kan de rechtbank het bestuursorgaan in de gelegenheid stellen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen. Op grond van artikel 8:80a van de Awb doet de rechtbank dan een tussenuitspraak. De rechtbank ziet aanleiding om verweerster in de gelegenheid te stellen het gebrek te herstellen. Dat herstellen kan hetzij met een aanvullende motivering, hetzij, voor zover nodig, met een nieuwe beslissing op bezwaar, na of tegelijkertijd met intrekking van het nu bestreden besluit. De rechtbank bepaalt de termijn waarbinnen verweerster het gebrek kan herstellen op zes weken na verzending van deze tussenuitspraak. 
    
    12. Verweerster moet op grond van artikel 8:51b, eerste lid, van de Awb èn om nodeloze vertraging te voorkomen zo spoedig mogelijk, maar uiterlijk binnen twee weken, meedelen aan de rechtbank of zij gebruik maakt van de gelegenheid het gebrek te herstellen. Als verweerster gebruik maakt van die gelegenheid, zal de rechtbank eiseres in de gelegenheid stellen binnen vier weken te reageren op de herstelpoging van verweerster. In beginsel, ook in de situatie dat verweerster de hersteltermijn ongebruikt laat verstrijken, zal de rechtbank zonder tweede zitting uitspraak doen op het beroep. 
    
    13. De rechtbank houdt iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak op het beroep. Dat laatste betekent ook dat zij over de proceskosten en het griffierecht nu nog geen beslissing neemt.
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    - draagt verweerster op binnen twee weken aan de rechtbank mee te delen of zij gebruik maakt van de gelegenheid het gebrek te herstellen;
    - stelt verweerster in de gelegenheid om binnen zes weken na verzending van deze tussenuitspraak het gebrek te herstellen met inachtneming van de overwegingen en aanwijzingen in deze tussenuitspraak;
    - houdt iedere verdere beslissing aan.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. T. Pavićević, rechter, in aanwezigheid van mr. E.J.M. Vogel-Janssen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 16 maart 2015.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      griffier													rechter
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op: 
    
    
    
  
  
    Rechtsmiddel
    Tegen deze tussenuitspraak staat nog geen hoger beroep open. Tegen deze tussenuitspraak kan hoger beroep worden ingesteld tegelijkertijd met hoger beroep tegen de (eventuele) einduitspraak in deze zaak.