ECLI:NL:CBB:2015:315, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 09-09-2015, 13/758
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2015-09-09 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Meststoffenwet

uitspraak
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: AWB 13/758 
      16005
    
    
    
      
        uitspraak van de meervoudige kamer van 9 september 2015 op het hoger beroep van:
        
      
    
    V.O.F. [naam] , te [plaats] , appellante 
    (gemachtigde: mr. R. Scholten),
    
    
      tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 29 augustus 2013, kenmerk SHE 12/2956, in het geding tussen
    
    
    
      appellante
    
    
    en 
    de staatssecretaris van Economische Zaken (hierna: de staatssecretaris) 
    (gemachtigde: mr. A.H. Spriensma - Heringa).
    
    
  
  
    Procesverloop in hoger beroep
    
    
      Appellante heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 29 augustus 2013 (ECLI:NL:RBOBR:2013:4821; hierna: de aangevallen uitspraak).
      
        De staatssecretaris heeft een reactie op het hoger beroepschrift ingediend. 
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 6 juli 2015. Appellante en haar gemachtigde zijn niet verschenen. De staatssecretaris heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde. 
    
    
    
      Het onderzoek is ter zitting geschorst. Desgevraagd hebben partijen toestemming verleend voor het achterwege laten van een nadere zitting. Vervolgens heeft het College het onderzoek gesloten. 
    
    
  
  
    Grondslag van het geschil
    
    
      1.1
      Voor een uitgebreide weergave van het verloop van de procedure, het wettelijk kader en de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden, voor zover niet bestreden, wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak. Het College volstaat met het volgende.
      
    
    
      1.2
      De staatssecretaris heeft een administratieve controle uitgevoerd naar de naleving van de Meststoffenwet (Msw) door appellante in 2010. Op basis van die controle heeft de staatssecretaris bij besluit van 13 oktober 2011 (primaire besluit) aan appellante drie bestuurlijke boetes opgelegd van in totaal € 19.595,50 wegens overtredingen in het jaar 2010 van artikel 7, in samenhang met artikel 8, van de Msw. 
      
      
        Bij de vaststelling van de overtredingen en de berekening van de boetes is uitgegaan van een overschrijding in 2010 van de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen met 1.782 kg stikstof, overschrijding van de stikstofgebruiksnorm met 215 kg stikstof en overschrijding van de fosfaatgebruiksnorm met 1.158 kg fosfaat. 
      
      
    
    
      1.3
      Bij besluit van 7 augustus 2012 is het bezwaar van appellante gericht tegen het primaire besluit ongegrond verklaard. Tegen dit besluit is beroep ingesteld bij de rechtbank. 
      
    
  
  
    Uitspraak van de rechtbank
    
    2. De rechtbank heeft het beroep van appellante ongegrond verklaard. De rechtbank heeft, voor zover voor het hoger beroep van belang, het volgende overwogen:
    
    
      “4.	Eiseres voert als beroepsgrond aan dat verweerder ten onrechte uitgaat van de forfaitaire normen. Door de standaardwerkwijze van eiseres, inhoudende dat eerst de Nederlandse gronden met twintig tot vijfentwintig ton varkensdrijfmest worden bemest, waarna wordt gestart met de afvoer naar België, kan er geen overschrijding van de gebruiksnormen plaatsvinden vanwege het feit dat het mestgebruik per hectare beperkt is. De varkens van eiseres produceren verder maximaal negentig procent van de mest die volgens de gangbare normen wordt geproduceerd, per jaar ruim 1.900 ton. Dit baseert eiseres op de ervaring van vele jaren, op het feit dat zij honderd procent droogvoer aan haar varkens verstrekt en zij met het oog op waterbesparing, maatregelen heeft genomen en keuzes heeft gemaakt voor de stalinrichting. Deze door eiseres (in het beroepschrift) omschreven bedrijfsspecifieke zaken, samen met de ervaring die eiseres heeft opgedaan betreffende de hoeveelheid geproduceerde mest, maken de stelling dat de varkens van eiseres negentig procent van de gangbare normen produceren volledig verdedigbaar. Eiseres heeft ter onderbouwing van haar standpunt een berekening toegevoegd. Dit samen levert volgens eiseres overtuigend bewijs op dat zij de normen van de Meststoffenwet correct heeft toegepast. 
    
    
    5. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder bij de berekening van de hoeveelheid dierlijke meststoffen mogen vasthouden aan de forfaitaire normen. Eiseres is er niet in geslaagd aannemelijk te maken dat de gebruiksnormen niet zijn overschreden. De stelling van eiseres dat haar varkens slechts 90% van de forfaitaire hoeveelheid mest produceren is niet door middel van verifieerbare en objectieve gegevens onderbouwd. Het enkel stellen dat dit percentage aan de hand van ervaringsgegevens is bepaald is hiertoe onvoldoende. Ook het door eiseres overgelegde rapport ‘mestproduktie en waterverbruik: vergelijking tussen praktijk en theorie’ vormt geen onderbouwing van de aanname van eiseres dat zij minder dan de forfaitaire normen produceert. Daarvoor zijn de conclusies in dit rapport te algemeen en niet op de specifieke situatie in het bedrijf van eiseres afgestemd. Bovendien stelt verweerder terecht dat eiseres bij haar aannames ten aanzien van de hoeveelheid mest zich louter focust op het volume van de mest en niet op de fosfaat en stikstofgehalten die aan de boetes ten grondslag liggen. Anders gezegd, de gestelde hoeveelheid geproduceerde mest zegt nog niets over de overschrijding van de gebruiksnormen. Ook de stelling van eiseres dat haar landbouwgewassen een nauwkeurige bemesting vereisen zodat een overschrijding van de gebruiksnormen niet aannemelijk is, heeft naar het oordeel van de rechtbank voor verweerder geen aanleiding hoeven te vormen om af te wijken van de forfaitaire normen. De beroepsgrond faalt. 
    
    6. Ten aanzien van de proportionaliteit van de opgelegde boetes voert eiseres aan dat zij geen enkele baat heeft bij het ontstane misverstand en de opgelegde bestuurlijke boetes als buitenproportioneel beschouwt. Ter zitting heeft eiseres toegelicht dat zij bedoeld heeft aan te voeren dat zij geen voordeel heeft willen behalen. Voor zover zij daarmee bedoelt dat haar economisch voordeel lager is dan de opgelegde boete overweegt de rechtbank dat dit niet kan leiden tot matiging van de boete, nu verweerder bij de vaststelling van het boetebedrag al rekening heeft gehouden met deze omstandigheid. De beroepsgrond faalt.” 
    
  
  
    Beoordeling van het geschil in hoger beroep
    
      3.1
      Appellante stelt zich, evenals in beroep, op het standpunt dat er geen sprake is van een overschrijding van de gebruiksnormen. Omdat zij overwegend gronden in België heeft, is het volgens appellante zo dat in het vroege voorjaar eerst de Nederlandse gronden met 20 tot 25 ton varkensdrijfmest worden bemest waarna gestart wordt met de afvoer naar België. Deze methode zorgt er volgens appellante voor dat geen overschrijding van de gebruiksnormen kan plaatsvinden vanwege het feit dat het mestgebruik per hectare beperkt is. 
      
      
        Volgens appellante miskent de rechtbank in haar uitspraak dat op basis van hetgeen in beroep is aangevoerd voldoende aannemelijk is gemaakt dat de gebruiksnormen niet zijn overschreden. Appellante stelt dat haar varkens in totaal per jaar ruim 1.900 ton mest produceren, te weten negentig procent van de gangbare norm. Dit baseert zij op haar eigen ervaring. Bovendien is de productie van negentig procent van de gangbare norm volgens haar een resultaat van de keuzes voor stalinrichting en de toegepaste waterbesparende – en daarmee mestreducerende – maatregelen. Appellante is dan ook van mening dat bij de berekening van de gebruikte mest en mineralen dient te worden uitgegaan van de in het beroep bij de rechtbank door haar opgestelde en overgelegde berekening.  
      
      
    
    
      3.2
      De staatssecretaris onderschrijft de uitspraak van de rechtbank en stelt zich op het standpunt dat zij bevoegd was de bestuurlijke boetes op te leggen. Uit de door appellante verstrekte gegevens is volgens de staatssecretaris het gerechtvaardigde vermoeden ontstaan dat appellante de gebruiksnormen heeft overschreden. Appellante is er niet in geslaagd dit vermoeden te ontkrachten door te verantwoorden dat de meststoffen binnen de daarvoor geldende gebruiksnormen op of in de bodem zijn gebracht, aldus de staatssecretaris.
      
    
    
      4.1
      Zoals het College eerder heeft overwogen (uitspraak van het College van 12 april 2012, AWB 09/1390, ECLI:NL:CBB:2012:BW3286) blijkt uit de artikelen 7 en 8 Msw en uit de Memorie van Toelichting bij het wetsvoorstel "Wijziging van de Meststoffenwet (invoering gebruiksnormen)" (Kamerstukken II, 2004-2005, 29 930, nr. 3, blz. 67-72 en 112-113) dat het systeem van normstelling, waarin de wetgever bij de invoering van de gebruiksnormen heeft voorzien, uitgaat van een algeheel verbod op het op of in de bodem brengen van meststoffen, waaraan de agrariër die meststoffen heeft gebruikt slechts kan ontkomen als aan de voorwaarden voor opheffing van het verbod is voldaan. De materiële bewijslast ten aanzien van de naleving van de gebruiksnormen ligt volgens dit systeem dus primair bij degene die de meststoffen op of in de bodem brengt of laat brengen. Laatstgenoemde zal, om een geslaagd beroep op de opheffing van het verbod in zijn geval (‘strafuitsluitingsgrond’) te kunnen doen, aannemelijk moeten maken dat de gebruiksnormen niet door hem zijn overschreden. De weg waarlangs het aannemelijk maken van naleving van de gebruiksnormen geschiedt, ligt in zoverre vast dat de wet niet alleen regelt aan de hand van welke elementen wordt bepaald hoeveel stikstof of fosfaat op of in de bodem is gebracht, maar bovendien de agrariër de verplichting oplegt om, mede ten behoeve daarvan, bepaalde gegevens over de meststoffenhuishouding van het landbouwbedrijf te administreren en over te leggen. Dit neemt niet weg dat de agrariër aan de hand van alternatieve gegevens en bepalingswijzen die voldoende zijn onderbouwd en betrouwbaar zijn om als bewijs te kunnen dienen, aannemelijk kan maken dat de gebruiksnormen niet zijn overschreden. Dit geldt ook voor het bepalen van het fosfaat- en stikstofgehalte van de mest. Dat degene die in weerwil van het algehele verbod van artikel 7 Msw meststoffen op of in de landbouwgrond brengt, dient te verantwoorden dat hij de voor het desbetreffende jaar geldende gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen, de stikstofgebruiksnorm voor meststoffen en de fosfaatgebruiksnorm voor meststoffen niet overschrijdt, laat onverlet dat de staatssecretaris, indien hij ter zake een bestuurlijke boete wil opleggen, op basis van concrete feiten en omstandigheden dient aan te tonen dat de overtreding is begaan.
      
    
    
      4.2
      
        Naar het oordeel van het College heeft de rechtbank in de aangevallen uitspraak terecht geoordeeld dat appellante er niet in is geslaagd aannemelijk te maken dat de gebruiksnormen niet zijn overschreden, zodat de staatssecretaris bij de berekening van de hoeveelheid dierlijke meststoffen heeft mogen vasthouden aan de forfaitaire normen. Het College onderschrijft de overwegingen van de rechtbank waarop dit oordeel berust en verwijst daar kortheidshalve naar (overwegingen 4 tot en met 6 van de rechtbankuitspraak, zoals geciteerd onder 2 van deze uitspraak). Hierbij acht het College nog van belang dat de staatssecretaris, blijkens de toelichting bij de boeteberekening, bij de besluitvorming rekening heeft gehouden met de Vervoersbewijzen dierlijke meststoffen (VDM) die zien op de afvoer van mest door appellante naar België. De staatssecretaris was derhalve bevoegd om op grond van 
        artikel 51 Msw de in geding zijnde boetes op te leggen wegens overtreding van artikel 7 Msw. 
      
      
    
    
      4.3
      Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak komt voor bevestiging in aanmerking. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.  
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. S.C. Stuldreher, mr. J. Schukking en mr. H.L. van der Beek, in aanwezigheid van mr. M.S. van den Berg, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 9 september 2015.
    
    
    
    
      w.g. S.C. Stuldreher	w.g. 				M.S. van den Berg