ECLI:NL:RVS:2017:3519, Raad van State, 20-12-2017, 201609342/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2017-12-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 8 september 2016 heeft het college geweigerd handhavend op te treden tegen de verkoop van producten voor huisdieren op het perceel [locatie] te Bodegraven (hierna: het perceel).

201609342/1/A1.
    Datum uitspraak: 20 december 2017
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te Bodegraven,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 7 december 2016 in zaak nr. 16/6547 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Bodegraven-Reeuwijk.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 8 september 2016 heeft het college geweigerd handhavend op te treden tegen de verkoop van producten voor huisdieren op het perceel [locatie] te Bodegraven (hierna: het perceel).
    
    Bij uitspraak van 7 december 2016 heeft de rechtbank het door [appellant] ingestelde beroep wegens het niet tijdig beslissen op zijn verzoek om handhaving niet-ontvankelijk verklaard en het beroep gericht tegen het besluit van 8 september 2016 ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college en [bedrijf A] en [bedrijf B] (hierna tezamen: [bedrijf]) hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 7 november 2017, waar [appellant], vertegenwoordigd door [gemachtigde], het college, vertegenwoordigd door mr. A.J.M.M. Scholtes, werkzaam bij de Omgevingsdienst Midden-Holland, mr. I.R.A.H.C. Delsing Nicolaas en R. van Meeteren, en [bedrijf], vertegenwoordigd door mr. C.J.R. van Binsbergen, advocaat te Alphen aan den Rijn, [gemachtigden], zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    [bedrijf A] exploiteert een tuincentrum op het perceel, welk perceel  eigendom is van [bedrijf B]. [appellant] exploiteert een dierenspeciaalzaak in Bodegraven. [appellant] heeft het college verzocht handhavend op te treden tegen de verkoop van dierbenodigdheden door [bedrijf], omdat die in strijd is met het bestemmingsplan en hij als gevolg van deze verkoop financiële schade lijdt.
    
        Op 16 oktober 2014 heeft een adviseur van Handhaving BWT geconstateerd dat een gedeelte ter grootte van 380 m2 van de winkel van [bedrijf] wordt gebruikt voor de verkoop van huisdierproducten. Gelet op de plattegrond die deel uitmaakt van het handhavingsrapport bevat het ongeveer 1/6 deel van de winkel. Bij brief van 3 december 2014 heeft [appellant] het college in gebreke gesteld omdat het college nog geen besluit op zijn verzoek om handhaving heeft genomen. Bij brief van 18 december 2014 heeft het college gereageerd op deze ingebrekestelling en heeft het college zich op het standpunt gesteld dat tijdig, dat wil zeggen binnen de termijn van twee weken van de ingebrekestelling, een besluit is genomen op het handhavingsverzoek, zodat geen dwangsom is verschuldigd. Voorts staat in de brief van 18 december 2014 dat het college zich op het standpunt stelt dat de verkoop van dierbenodigdheden door [bedrijf] niet in het bestemmingsplan past en dat het daarom bevoegd is handhavend op te treden. Daarnaast stelt het college zich op het standpunt dat er geen bijzondere omstandigheden zijn die hem van handhavend optreden moeten doen afzien en het daarom tegemoet zal komen aan het verzoek van [appellant] om handhavend op te treden. Op pagina 3 van de brief deelt het college mee dat het [bedrijf] zal aanschrijven om de overtreding te beëindigen. Bij afzonderlijke brief van 18 december 2014, die als bijlage bij de brief aan [appellant] was gevoegd, heeft het college [bedrijf] meegedeeld dat het college het voornemen heeft om [bedrijf] een last onder dwangsom op te leggen en dat in een definitief besluit een begunstigingstermijn zal worden opgenomen van acht weken.
    
        In de uitspraak van 10 augustus 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2181, heeft de Afdeling, voor zover hier van belang, overwogen dat de brieven van 18 december 2014 in onderlinge samenhang dienen te worden bezien en dat gelet op de bewoordingen daarvan, deze niet meer behelzen dan een vooraankondiging tot handhaving. Weliswaar is in de brief van 18 december 2014 aan [appellant] vermeld dat [bedrijf] zal worden aangeschreven, maar dat doet er niet aan af dat een besluit tot daadwerkelijke handhaving nog moest worden genomen. Dit volgt ook uit de brief van 18 december 2014 aan [bedrijf] waarin wordt verwezen naar een nog te nemen definitief besluit. Aangezien de brieven van 18 december 2014 slechts een vooraankondiging tot handhaving bevatten, zijn zij niet gericht op rechtsgevolg en derhalve geen besluit als bedoeld in artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). Daarbij merkt de Afdeling nog op dat, anders dan waarvan het college is uitgegaan, de enkele mededeling aan [appellant] dat tegemoet zal worden gekomen aan het verzoek om handhavend op te treden geen rechtsgevolg heeft.
    
    2.    Naar aanleiding van de uitspraak van de Afdeling heeft het college bij besluit van 8 september 2016 geweigerd handhavend op te treden tegen de verkoop van producten voor huisdieren op het perceel, omdat de verkoop van deze producten volgens het college niet in strijd is met het vigerende bestemmingsplan "Bedrijvenpark Rijnhoek" en de partiële herziening. Volgens het college kan het gebruik dat [bedrijf] maakt van het perceel, nu zij gelet op de aard en omvang van het gevoerde assortiment en de uitstalling van artikelen een groot oppervlak nodig heeft, als perifere detailhandel als bedoeld in dat bestemmingsplan worden aangemerkt.
    
    Aangevallen uitspraak
    
    3.    De rechtbank heeft overwogen dat het college zich in het besluit van 8 september 2016 terecht op het standpunt heeft gesteld dat de activiteiten van [bedrijf] op het perceel kunnen worden aangemerkt als perifere detailhandel als bedoeld in het bestemmingsplan. Daarbij heeft de rechtbank van belang geacht dat de winkel een groot oppervlak nodig heeft vanwege de aard en omvang van het gevoerde assortiment en de uitstalling van de artikelen.
    
    Artikel 4:18 van de Awb
    
    4.    Het betoog van [appellant] dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de brief van 18 december 2014 geen besluit is als bedoeld in artikel 1:3 van de Awb behoeft geen bespreking, gelet op de tussen partijen getroffen schikking over dit punt.
    
    Strijd bestemmingsplan
    
    5.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het gebruik dat [bedrijf] maakt van het perceel niet in strijd is met het bestemmingsplan "Bedrijvenpark Rijnhoek" en de 1e herziening van dat bestemmingsplan. [appellant] voert hiertoe aan dat het bij besluit van  25 juni 2010 aan [bedrijf] vergunde gebruik, te weten een tuincentrum, dient te worden vergeleken met het feitelijke gebruik dat van het perceel wordt gemaakt, zodat vervolgens kan worden beoordeeld of het gebruik in strijd is met het bestemmingsplan. Voorts voert [appellant] aan dat naast [bedrijf] op Rijnhoek een tuincentrum is gevestigd en dat de mandaatgever, het college, in een lopend ontheffingsverzoek het standpunt heeft ingenomen dat de verkoop van dierbenodigdheden op grond van het bestemmingsplan niet was toegestaan terwijl de Omgevingsdienst Midden-Holland weigert handhavend op te treden omdat het gebruik in overeenstemming zou zijn met het bestemmingsplan. Daarnaast voert [appellant] aan dat de uitspraak van de Afdeling van 27 mei 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1711, over een [bedrijf]vestiging te Winschoten niet met zich brengt dat het gebruik dat de [bedrijf]vestiging te Bodegraven maakt van het perceel in overeenstemming is met het bestemmingsplan, nu de planregels aan de orde in de procedure over de [bedrijf] te Winschoten anders luiden dan de in dit geval aan de orde zijnde planvoorschriften en in 2003 een vrijstelling was verleend van het bestemmingsplan ten behoeve van het gebruik dat de [bedrijf] te Winschoten maakt van haar perceel.
    
        Verder betoogt [appellant] dat de rechtbank niet heeft onderkend dat onvoldoende onderzoek is gedaan naar de vraag welke artikelen [bedrijf] verkoopt en dat [bedrijf] in dit geval meer een winkel in dierbenodigdheden, mode en tuingereedschappen is dan een tuincentrum. Daarnaast heeft de rechtbank niet onderkend dat het college, nu in het bestemmingsplan geen omschrijving is opgenomen voor het begrip tuincentrum, bij de beoordeling van de vraag of het gebruik in strijd is met het bestemmingsplan aansluiting had moeten zoeken bij de definitie van het begrip tuincentrum opgenomen in de Verordening Ruimte van de provincie Zuid-Holland.
    
    5.1.    Op het perceel rusten ingevolge het bestemmingsplan "Bedrijvenpark Rijnhoek" de bestemmingen "Bedrijfsdoeleinden -B- ", "Perifere detailhandel" en "Molenbeschermingszone".
    
        Artikel 1 Begripsomschrijvingen luidt:
    
    In deze voorschriften wordt verstaan onder:
    
    1. […];
    
    14. Detailhandel, perifeer: perifere detailhandel in goederen, waarvoor vanwege de aard en de omvang van het gevoerde assortiment en de dagelijkse bevoorrading, een groot bedrijfsvloeroppervlak nodig is, zoals auto's, boten, caravans, tenten, vakantie, recreatie, sport-, outdoor- en kampeerartikelen, bouwmarkten, tuincentra, woninginrichting, keukens en sanitair.
    
    5.2.    De Afdeling stelt voorop dat bij de beantwoording van de vraag of het gebruik dat [bedrijf] van het perceel maakt in overeenstemming is met het bestemmingsplan niet van belang is of het gebruik in overeenstemming is met de bij besluit van 25 juni 2010 aan [bedrijf] verleende bouwvergunning of dat het gebruik dat [bedrijf] maakt aangemerkt kan worden als een tuincentrum. Van belang is of, zoals de rechtbank terecht heeft beoordeeld, het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het gebruik dat [bedrijf] maakt van het perceel aan te merken is als perifere detailhandel als bedoel in artikel 1, onder 14, van de planvoorschriften en het college derhalve onbevoegd is handhavend op te treden. In zoverre ziet de Afdeling, anders dan [appellant] betoogt, geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte niet is aangesloten bij de uitleg van het begrip tuincentrum zoals opgenomen in de Verordening Ruimte.
    
        In hetgeen door [appellant] is aangevoerd ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de [bedrijf] een winkel is waarvoor een groot oppervlak is vereist vanwege de aard en omvang van het gevoerde assortiment en de uitstalling van artikelen. Daarbij is van belang, zoals ook nader is toegelicht ter zitting van de Afdeling door [bedrijf], dat [bedrijf] diverse benodigdheden verkoopt. Zoals de rechtbank heeft overwogen bestaat het assortiment uit vijf hoofdgroepen, te weten dier en welzijn, plant en zorg, werken in de tuin, genieten in de tuin en werkkleding en schoeisel. Wat betreft dier en zorg is nader ter zitting van de Afdeling toegelicht dat daarbij gedacht dient te worden aan diverse producten voor huisdieren, zoals honden, katten en goudvissen, maar ook aan producten voor erfdieren, zoals hobbypaarden, ezels en geiten. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen is gelet op het voormelde assortiment en de uitstalling daarvan een relatief groot oppervlak nodig. Dat het verzoek om handhaving van [appellant] uitsluitend betrekking heeft op het assortiment van [bedrijf] voor zover dat de verkoop van huisdierbenodigdheden betreft, die in veel gevallen niet als volumineuze goederen kunnen worden aangemerkt, betekent niet dat het gebruik dat [bedrijf] maakt van het perceel, mede gelet op het voormelde grotere assortiment, niet als perifeer zou kunnen worden aangemerkt. Daarbij komt dat in artikel 1.14 van de planvoorschriften niet van belang is geacht of sprake is van verkoop van volumineuze goederen, maar van belang is of vanwege de aard en de omvang van het gevoerde assortiment een groot bedrijfsoppervlak nodig is. De verkoop van de huisdierbenodigdheden maakt onderdeel uit van een groter assortiment dat [bedrijf] aanbiedt.
    
        Hoewel [appellant] terecht heeft aangevoerd dat een vergelijking met de door de rechtbank aangehaalde uitspraak van de Afdeling van 27 mei 2015, gelet op de voorgeschiedenis van het geval aan de orde in die zaak, niet volledig opgaat, maakt dat niet dat het oordeel van de rechtbank over de vraag of het gebruik dat [bedrijf] maakt van het perceel past binnen het bestemmingsplan "Bedrijvenpark Rijnhoek" onjuist zou zijn.
    
        Het betoog faalt.
    
    Slot en conclusie
    
    6.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient, voor zover aangevallen, te worden bevestigd.
    
    7.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak, voor zover aangevallen.
    
    Aldus vastgesteld door mr. E.A. Minderhoud, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. S. Vermeulen, griffier.
    
    w.g. Minderhoud    w.g. Vermeulen
    lid van de enkelvoudige kamer    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 20 december 2017
    
    700.