ECLI:NL:RVS:2015:1299, Raad van State, 14-04-2015, 201501471/1/V3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2015-04-14 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Vreemdelingenrecht

Samenvatting: Bij besluit van 23 januari 2015 is de termijn van de aan de vreemdeling opgelegde bewaringsmaatregel verlengd met ten hoogste twaalf maanden (hierna: het verlengingsbesluit). Dit besluit is aangehecht.

201501471/1/V3.
    Datum uitspraak: 14 april 2015
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak met toepassing van artikel 8:54, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht op het hoger beroep van:
    
    de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie,
    appellant,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats 's-Hertogenbosch, van 16 februari 2015 in zaak nr. 15/1404 in het geding tussen:
    
    [de vreemdeling]
    
    en
    
    de staatssecretaris.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 23 januari 2015 is de termijn van de aan de vreemdeling opgelegde bewaringsmaatregel verlengd met ten hoogste twaalf maanden (hierna: het verlengingsbesluit). Dit besluit is aangehecht.
    
    Bij uitspraak van 16 februari 2015 heeft de rechtbank het daartegen door de vreemdeling ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd, de opheffing van de maatregel van bewaring met ingang van die dag bevolen en de vreemdeling schadevergoeding toegekend. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft de staatssecretaris hoger beroep ingesteld. Het hogerberoepschrift is aangehecht.
    
    De vreemdeling heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Vervolgens is het onderzoek gesloten.
    
    Overwegingen
    
    1. In de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank overwogen dat uit het verlengingsbesluit niet kan worden opgemaakt dat en waarom nog steeds wordt voldaan aan het bepaalde in artikel 15, eerste en vierde lid, van Richtlijn 2008/115/EG van het Europees Parlement en de Raad van 16 december 2008 over gemeenschappelijke normen en procedures in de lidstaten voor de terugkeer van onderdanen van derde landen die illegaal op hun grondgebied verblijven (PB 2008 L 348; hierna: de Terugkeerrichtlijn). Het verlengingsbesluit voldoet dan ook niet aan de eisen die volgens het arrest van het Hof van Justitie (hierna: het Hof) van 5 juni 2014, C-146/14 PPU, Mahdi (ECLI:EU:C:2014:1320; hierna: het arrest Mahdi) aan een verlengingsbesluit moeten worden gesteld. Gezien het tijdsverloop sinds het arrest Mahdi valt zonder nadere toelichting, die ontbreekt, niet in te zien dat de staatssecretaris in verlengingsbesluiten niet reeds thans uitdrukkelijk en gemotiveerd op elk van de uit artikel 15, eerste, vierde en zesde lid, van de Terugkeerrichtlijn voortvloeiende vereisten zou moeten ingaan. In het licht van artikel 5 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden mag de kennelijk ontstane vertraging in de aanpassing van de uitvoeringspraktijk aan de vereisten van het arrest Mahdi niet zonder dwingende noodzaak voor rekening van de vreemdeling worden gelaten. De uitspraak van de Afdeling van 23 januari 2015 in zaak nr. 201408655/1/V3 bevat geen toelichting op de keuze voor 15 maart 2015 en de staatssecretaris heeft desgevraagd evenmin bijzondere feiten of omstandigheden genoemd die maken dat hij deze toetsing niet reeds thans zou kunnen verrichten, aldus de rechtbank.
    
    2. In de eerste grief klaagt de staatssecretaris, samengevat weergegeven, dat de rechtbank, door aldus te overwegen, niet heeft onderkend dat uit het verlengingsbesluit en de op de zaak betrekking hebbende stukken kan worden opgemaakt dat en waarom in het geval van de vreemdeling aan het bepaalde in artikel 15, eerste en vierde lid, van de Terugkeerrichtlijn is voldaan. De staatssecretaris verwijst daartoe naar zijn verweerschrift in beroep. Dat de Afdeling bij uitspraak van 23 januari 2015 de verplichting heeft aangekondigd dat in het verlengingsbesluit zelf moet worden gemotiveerd waarom aan de in artikel 15, eerste, vierde en zesde lid, van de Terugkeerrichtlijn gestelde vereisten is voldaan, betekent volgens de staatssecretaris niet dat een beoordeling van deze vereisten niet op basis van het dossier kan plaatsvinden. De staatssecretaris begrijpt de uitspraak van 23 januari 2015 aldus dat de Afdeling met de aangekondigde verplichting de rechterlijke beoordeling eenvoudiger heeft willen maken door een scherpere en inzichtelijkere belangenafweging in het verlengingsbesluit voor te schrijven en in dit besluit niet slechts te laten verwijzen naar een dossier dat bij de afweging is betrokken.
    
    In de tweede grief klaagt de staatssecretaris, samengevat weergegeven, dat de rechtbank, door aldus te overwegen, evenmin heeft onderkend dat zij in het geval van de vreemdeling beschikte over alle relevante feitelijke en juridische informatie die ten grondslag ligt aan het verlengingsbesluit. Volgens de staatssecretaris zal hij in de nabije toekomst voldoen aan de door de Afdeling bij uitspraak van 23 januari 2015 gestelde motiveringsvereisten, maar heeft de Afdeling de praktijk de gelegenheid gegeven zich aan haar jurisprudentie aan te passen, zoals zij reeds eerder heeft gedaan in de uitspraken van 15 december 2011 in zaak nr. 201106984/1/V3 en 22 augustus 2012 in zaak nr. 201203503/1/V3. Dat niet valt in te zien waarom hij niet reeds thans uitdrukkelijk en gemotiveerd op elk van de uit artikel 15, eerste, vierde en zesde lid, van de Terugkeerrichtlijn voortvloeiende vereisten zou moeten ingaan, volgt de staatssecretaris dan ook niet.
    
    2.1. In de voormelde uitspraak van 23 januari 2015 heeft de Afdeling overwogen dat de staatssecretaris, gelet op het gewicht dat het Hof in de punten 45 en 46 van het arrest Mahdi aan de belangen van de vreemdeling en de controlerende rechter heeft toegekend en op het toetsingskader dat het Hof in de punten 58 tot en met 61 heeft uiteengezet, in een verlengingsbesluit niet mag volstaan met de motivering van zijn standpunt dat is voldaan aan het bepaalde in artikel 59, zesde lid, van de Vreemdelingenwet 2000 (hierna: de Vw 2000) en daarmee aan de vereisten van artikel 15, zesde lid, van de Terugkeerrichtlijn. De staatssecretaris moet tevens motiveren of nog steeds is voldaan aan de in artikel 15, eerste en vierde lid, van die richtlijn omschreven vereisten.
    
    Voorts heeft de Afdeling in die uitspraak, na de motivering van het verlengingsbesluit zelf te hebben getoetst, geoordeeld dat de rechtbank in die zaak terecht had geoordeeld dat de staatssecretaris in het bestreden verlengingsbesluit voldoende feitelijke en juridische gronden had opgenomen.
    
    De Afdeling heeft daar evenwel aan toegevoegd dat het op de weg van de staatssecretaris ligt om zo spoedig mogelijk uitdrukkelijk en gemotiveerd in verlengingsbesluiten te beoordelen of aan de in artikel 15, eerste, vierde en zesde lid, van de Terugkeerrichtlijn gestelde criteria is voldaan. Voorts heeft de Afdeling aangekondigd dat zij in procedures tegen verlengingsbesluiten genomen op of na 15 maart 2015 aan het enkele ontbreken van deze uitdrukkelijke en gemotiveerde beoordeling in beginsel de conclusie zal verbinden dat deze besluiten moeten worden vernietigd.
    
    2.2. Het in de voormelde uitspraak van 23 januari 2015 bedoelde vereiste dat de staatssecretaris in verlengingsbesluiten tevens moet motiveren waarom zijns inziens aan de in artikel 15, eerste en vierde lid, van de Terugkeerrichtlijn gestelde vereisten is voldaan, vloeit rechtstreeks voort uit de uitleg die het Hof in het arrest Mahdi aan de Terugkeerrichtlijn heeft gegeven. Aangezien het Hof in dat arrest niet in een overgangstermijn heeft voorzien, moet het ervoor worden gehouden dat dit motiveringsvereiste onmiddellijk gold.
    
    Uit de uitspraak van de Afdeling van 23 januari 2015 vloeit dan ook niet voort dat de staatssecretaris eerst met ingang van 15 maart 2015 in verlengingsbesluiten moet motiveren waarom zijns inziens aan de in artikel 15, eerste, vierde en zesde lid, van de Terugkeerrichtlijn gestelde vereisten is voldaan. Ook vóór die datum genomen verlengingsbesluiten moeten aan dit motiveringsvereiste voldoen en komen, indien dat niet of onvoldoende het geval is, voor vernietiging door de daartoe bevoegde rechter in aanmerking.
    
    2.3. Dat de staatssecretaris in een verlengingsbesluit dat is genomen vóór 15 maart 2015, niet specifiek tot uitdrukking heeft gebracht dat hij daarbij tevens heeft beoordeeld of aan de in artikel 15, eerste en vierde lid, van de Terugkeerrichtlijn gestelde vereisten is voldaan, omdat hij in dat besluit niet uitdrukkelijk naar deze vereisten heeft verwezen, sluit niet uit dat in de bewoordingen van de gegeven motivering besloten ligt en aldus voldoende kenbaar is dat volgens de staatssecretaris ook aan die vereisten is voldaan. Bij een verlengingsbesluit genomen vóór 15 maart 2015 zal de daartoe bevoegde rechter, indien daarover beroepsgronden zijn aangedragen, derhalve moeten beoordelen of uit de inhoudelijke motivering van dat verlengingsbesluit voldoende kenbaar blijkt waarom de staatssecretaris ten tijde van het nemen van dat besluit van oordeel was dat ook aan de in artikel 15, eerste en vierde lid, van de Terugkeerrichtlijn gestelde vereisten was voldaan.
    
    Het is echter voor zowel de betrokken vreemdeling als de bevoegde rechter duidelijker indien de staatssecretaris in een verlengingsbesluit uitdrukkelijk en daarop gericht beoordeelt of tevens aan de in artikel 15, eerste en vierde lid, van de Terugkeerrichtlijn gestelde vereisten is voldaan. Daarom heeft de Afdeling in de uitspraak van 23 januari 2015 van de staatssecretaris gevergd om zo spoedig mogelijk, maar uiterlijk vanaf 15 maart 2015, in de motivering van verlengingsbesluiten uitdrukkelijk voor elk van de in artikel 15, eerste, vierde en zesde lid, van de Terugkeerrichtlijn gestelde criteria afzonderlijk aan te geven dat en waarom daaraan volgens hem is voldaan.
    
    De door de Afdeling gestelde aanpassingstermijn strekt er dan ook niet toe gedurende die periode genomen verlengingsbesluiten waarvan de motivering geen of onvoldoende aanknopingspunten biedt voor het oordeel dat deze in verband is te brengen met voormelde criteria, niettemin in stand te laten.
    
    2.4. Gelet op hetgeen onder 2.2. en 2.3. is overwogen, gaat de staatssecretaris er in de eerste en tweede grief ten onrechte van uit dat hij tot 15 maart 2015 zijn verlengingsbesluiten nader mag motiveren door in beroep en hoger beroep te verwijzen naar andere op de zaak betrekking hebbende stukken. Doorslaggevend is de motivering die hij in het verlengingsbesluit zelf heeft gegeven.
    
    In dit geval heeft de vreemdeling niet bestreden dat de staatssecretaris in het verlengingsbesluit heeft gemotiveerd waarom volgens hem ten tijde van het nemen van dat besluit was voldaan aan het bepaalde in artikel 59, zesde lid, van de Vw 2000 en daarmee aan de vereisten van artikel 15, zesde lid, van de Terugkeerrichtlijn. In beroep heeft de vreemdeling wel geklaagd dat de staatssecretaris ten onrechte niet tevens in het verlengingsbesluit heeft gemotiveerd waarom volgens hem aan de in artikel 15, eerste en vierde lid, van de Terugkeerrichtlijn gestelde criteria was voldaan. Gelet op hetgeen hierna in 2.5. wordt overwogen, heeft de staatssecretaris het verlengingsbesluit echter ook op deze punten voldoende deugdelijk gemotiveerd.
    
    2.5. Uit hetgeen in het verlengingsbesluit onder het kopje 'II (U werkt niet mee)' en het kopje 'III (Overige belangen)' is vermeld, vloeit voort waarom de staatssecretaris van oordeel was dat hij in dit geval niet met een lichter middel kon en hoefde te volstaan. Volgens de staatssecretaris verleent de vreemdeling geen medewerking aan zijn vertrek en is ook overigens niet gebleken van feiten en omstandigheden die maken dat de voortzetting van de maatregel bij afweging van alle daarbij betrokken belangen niet gerechtvaardigd is.
    
    Uit hetgeen onder het kopje 'II (U werkt niet mee)' is vermeld, blijkt dat volgens de staatssecretaris ten minste twee van de in artikel 5.1b, derde en vierde lid, van het Vreemdelingenbesluit 2000 (hierna: het Vb 2000) genoemde gronden voor inbewaringstelling aanwezig waren, namelijk de grond bedoeld in het derde lid, aanhef en onder d, en de grond bedoeld in het vierde lid, aanhef en onder a. Volgens de staatssecretaris werkt de vreemdeling niet dan wel niet voldoende mee aan het vaststellen van zijn identiteit en nationaliteit. Ook heeft hij geen identiteitsdocument als bedoeld in artikel 4.21 van het Vb 2000 overgelegd.
    
    Uit hetgeen onder het kopje 'I (Documentatie ontbreekt)' en het kopje 'II (U werkt niet mee)' is vermeld, volgt ten slotte waarom de staatssecretaris ten tijde van het nemen van het verlengingsbesluit van oordeel was dat het zicht op uitzetting niet ontbrak. De diplomatieke vertegenwoordiging van China had nog niet gereageerd op het verzoek de vreemdeling een laissez passer te verstrekken. Ook heeft de vreemdeling volgens de staatssecretaris tegenstrijdige verklaringen afgelegd over het verlies en de verblijfplaats van zijn tot 1 november 2022 geldige paspoort.
    
    Gelet hierop heeft de staatssecretaris in het verlengingsbesluit voldoende feitelijke en juridische gronden opgenomen. De rechtbank heeft dan ook ten onrechte overwogen dat uit het verlengingsbesluit niet kan worden opgemaakt dat en waarom nog steeds wordt voldaan aan het bepaalde in artikel 15, eerste en vierde lid, van de Terugkeerrichtlijn.
    
    De grieven slagen.
    
    3. Het hoger beroep is kennelijk gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. De overige grieven behoeven geen bespreking. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van de vreemdeling tegen het besluit van 23 januari 2015 van de staatssecretaris beoordelen in het licht van de daartegen in eerste aanleg voorgedragen beroepsgronden, voor zover daarop, na hetgeen hiervoor is overwogen, nog moet worden beslist.
    
    4. In beroep heeft de vreemdeling aangevoerd dat de staatssecretaris hem in het verlengingsbesluit ten onrechte heeft tegengeworpen dat de nodige documentatie op zich laat wachten en hij niet meewerkt aan zijn vertrek.
    
    Daartoe betoogt de vreemdeling, samengevat weergegeven, dat het aan de staatssecretaris zelf dan wel aan de Chinese autoriteiten te wijten is dat de nodige documentatie ontbreekt. Zijn identiteit en nationaliteit staan op grond van een kopie van zijn paspoort vast. Dit paspoort is afgegeven door de diplomatieke vertegenwoordiging van China in Den Haag. Toch weigert deze tot op heden een laissez passer aan de vreemdeling te verstrekken. De staatssecretaris heeft slechts in algemene zin gerappelleerd en tracht al sinds 23 juli 2014 tevergeefs met de Chinese autoriteiten te overleggen over een hervatting van de presentaties en de voortgang van de lopende aanvragen om afgifte van een laissez passer. Uit de gegevens van de staatssecretaris van 1 december 2014 blijkt dat in dat jaar slechts één laissez passer is verstrekt. Volgens de vreemdeling is er dan ook geen reële kans dat hem binnen afzienbare tijd een laissez passer zal worden verstrekt.
    
    Voorts betoogt de vreemdeling dat hij wel degelijk alle medewerking aan het vaststellen van zijn identiteit heeft verleend. Zijn personalia staan vast en de staatssecretaris heeft in het verlengingsbesluit vermeld dat de vreemdeling op 2 november 2012 bij zijn paspoortaanvraag alle benodigde bescheiden heeft overgelegd. De staatssecretaris heeft bovendien veel informatie over de paspoorten van de vreemdeling. Volgens de vreemdeling heeft hij herhaaldelijk zelf contact opgenomen met de diplomatieke vertegenwoordiging van China, ook in het bijzijn van de regievoerder van de Dienst Terugkeer en Vertrek, en heeft hij gesmeekt gepresenteerd te worden. Uit alles blijkt dat hij daadwerkelijk wil terugkeren en zich daartoe inzet. Uit het laatste vertrekgesprek blijkt dat hij wederom met de Internationale Organisatie voor Migratie in contact wil treden.
    
    Ten slotte betoogt de vreemdeling dat aan de overige belangen waarnaar de staatssecretaris onder punt III van het verlengingsbesluit heeft verwezen, geen waarde kan worden gehecht, nu de staatssecretaris zich slechts in algemene bewoordingen heeft uitgelaten. Tijdens het vertrekgesprek op 14 januari 2015 heeft de regievoerder niets gevraagd over het feit dat de documentatie op zich liet wachten, over een gebrek aan medewerking of over feiten en omstandigheden die van belang zouden kunnen zijn voor de belangenafweging, aldus de vreemdeling.
    
    4.1. In het verlengingsbesluit heeft de staatssecretaris de vreemdeling tegengeworpen dat deze tegenstrijdige verklaringen heeft afgelegd over het verlies en de verblijfplaats van zijn tot 1 november 2022 geldige paspoort, dat hem op 2 november 2012 door de diplomatieke vertegenwoordiging van China in Den Haag is verstrekt. Zo heeft de vreemdeling enerzijds verklaard dat hij dit paspoort heeft meegegeven aan een vriend om in Spanje een verblijfsvergunning aan te vragen en anderzijds dat hij het heeft verloren.
    
    Aangezien de vreemdeling deze tegenwerping niet heeft bestreden, heeft hij onvoldoende aannemelijk gemaakt dat hij zijn geldige paspoort niet kan overleggen en slechts met behulp van een laissez passer kan worden uitgezet. Het moet er daarom voor worden gehouden dat de staatssecretaris niet louter is aangewezen op de medewerking van de Chinese autoriteiten voor het verkrijgen van de voor de uitzetting van de vreemdeling benodigde reisdocumenten. Het betoog van de vreemdeling over het gebrek aan medewerking door deze autoriteiten kan reeds hierom niet tot het daarmee beoogde doel leiden. (Vergelijk de uitspraken van de Afdeling van 19 november 2008 in zaak nr. 200807717/1 en 5 maart 2010 in zaak nr. 200909356/1/V3). Het betoog van de vreemdeling dat hij wel degelijk volledig meewerkt aan zijn vertrek, faalt hierom eveneens.
    
    Voor zover de vreemdeling klaagt dat de staatssecretaris zich in het verlengingsbesluit onder het kopje 'III (Overige belangen)' slechts in algemene bewoordingen heeft uitgelaten en de regievoerder tijdens het vertrekgesprek op 14 januari 2015 onvoldoende zou hebben doorgevraagd, gaat hij eraan voorbij dat zijn gemachtigde door de staatssecretaris op 15 januari 2015 eveneens in de gelegenheid is gesteld te reageren op het voornemen een verlengingsbesluit te nemen en van deze gelegenheid geen gebruik heeft gemaakt. De staatssecretaris is er in het verlengingsbesluit derhalve terecht van uitgegaan dat zich in het geval van de vreemdeling geen bijzondere feiten en omstandigheden voordeden die maakten dat de verlenging van de maatregel bij afweging van alle daarbij betrokken belangen in redelijkheid niet gerechtvaardigd was.
    
    De beroepsgronden falen.
    
    5. Aan de hiervoor niet besproken bij de rechtbank voorgedragen beroepsgrond komt de Afdeling niet toe. Over die grond is door de rechtbank uitdrukkelijk en zonder voorbehoud een oordeel gegeven, waartegen in hoger beroep niet is opgekomen. Evenmin is sprake van een nauwe verwevenheid tussen het oordeel over die grond, dan wel onderdelen van het bij de rechtbank bestreden besluit waarop ze betrekking hebben, en hetgeen in hoger beroep aan de orde is gesteld. Deze beroepsgrond valt thans dientengevolge buiten het geding.
    
    6. Gelet op de overwegingen 4.1. en 5. zal de Afdeling het beroep van de vreemdeling tegen het besluit van 23 januari 2015 van de staatssecretaris alsnog ongegrond verklaren. Er is geen grond voor schadevergoeding.
    
    7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats 's-Hertogenbosch, van 16 februari 2015 in zaak nr. 15/1404;
    
    III. verklaart het door de vreemdeling bij de rechtbank in die zaak ingestelde beroep ongegrond;
    
    IV. wijst het verzoek om schadevergoeding af.
    
    Aldus vastgesteld door mr. H.G. Lubberdink, voorzitter, en mr. R. van der Spoel en mr. N. Verheij, leden, in tegenwoordigheid van M.E. van Laar LLM, griffier.
    
    w.g. Lubberdink w.g. Van Laar
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 14 april 2015
    
    551.