ECLI:NL:RVS:2015:1071, Raad van State, 08-04-2015, 201404981/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2015-04-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 27 juni 2012 heeft het college [appellant] onder oplegging van een dwangsom gelast om vóór 1 oktober 2012 het strijdige gebruik van het zwem- en fitnesscentrum op het perceel [locatie] te Eck en Wiel op te heffen.

201404981/1/A1.
    Datum uitspraak: 8 april 2015
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te Eck en Wiel, gemeente Buren,
    appellant,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 8 mei 2014 in zaak nr. 13/1852 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Buren.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 27 juni 2012 heeft het college [appellant] onder oplegging van een dwangsom gelast om vóór 1 oktober 2012 het strijdige gebruik van het zwem- en fitnesscentrum op het perceel [locatie] te Eck en Wiel op te heffen.
    
    Bij besluit van 4 september 2012 heeft het college de begunstigingstermijn verlengd tot 12 november 2012.
    
    Bij besluit van 14 februari 2013 heeft het college het door [appellant] tegen het besluit van 27 juni 2012 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij besluit van 25 november 2013 heeft het college het besluit van 27 juni 2012 ingetrokken.
    
    Bij uitspraak van 8 mei 2014 heeft de rechtbank het door [appellant] tegen het besluit van 14 februari 2013 ingestelde beroep niet-ontvankelijk verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    Daartoe in de gelegenheid gesteld heeft [derde-belanghebbende] een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [appellant] heeft nadere stukken ingediend.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 6 januari 2015, waar [appellant], bijgestaan door mr. R.C.K. van Andel, en het college, vertegenwoordigd door P.H. Spee en G.J. van Rhijn BSc, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. [appellant] exploiteert op het perceel een praktijk voor fysiotherapie, waarbij het zwembad en de fitnessruimte niet alleen worden gebruikt in het kader van deze praktijk, maar tevens openbaar toegankelijk zijn. Op dit laatste gebruik heeft de last onder dwangsom betrekking.
    
    2. Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), voor zover thans van belang, is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan.
    
    Ingevolge artikel 2.12, eerste lid, kan de omgevingsvergunning, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, slechts worden verleend:
    
    a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
    
    (…)
    
    3°. indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat.
    
    3. Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Kom Eck en Wiel" rust op het perceel de bestemming "Maatschappelijk" met de nadere aanduiding "specifieke vorm van maatschappelijk - praktijkruimte voor fysiotherapie (sm-prf)".
    
    Ingevolge artikel 9.1 van de planregels, aanhef en onder a, zijn de als zodanig aangewezen gronden bestemd voor maatschappelijke voorzieningen en maatschappelijke dienstverlening, met dien verstande dat ter plaatse van de voormelde nadere aanduiding uitsluitend een praktijkruimte voor fysiotherapie met een therapie - annex oefenbad met oefenruimte is toegestaan.
    
    4. Ingevolge artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) heeft het bezwaar en beroep van rechtswege mede betrekking op een besluit tot intrekking, wijziging of vervanging van het bestreden besluit, tenzij partijen daarbij onvoldoende belang hebben.
    
    Ingevolge het zesde lid staat intrekking of vervanging van het bestreden besluit niet in de weg aan vernietiging van dat besluit indien de indiener van het bezwaar- of beroepschrift daarbij belang heeft.
    
    5. Op 1 juli 2013 is de Wet nadeelcompensatie en schadevergoeding bij onrechtmatige besluiten (hierna: Wns), voor zover betrekking hebbend op schadevergoeding, in werking getreden. Uit het in artikel IV, eerste lid, van de Wns neergelegde overgangsrecht volgt dat het recht zoals dat gold vóór inwerkingtreding van deze wet op dit geding van toepassing blijft.
    
    Ingevolge artikel 8:73, eerste lid, van de Awb kan de rechtbank, indien zij het beroep gegrond verklaart en indien daarvoor gronden zijn, op verzoek van een partij het bestuursorgaan veroordelen tot vergoeding van de schade die die partij lijdt.
    
    6. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte tot het oordeel is gekomen dat zijn beroep niet mede is gericht tegen het besluit van 25 november 2013. Hij voert hiertoe aan dat het college in dat besluit uitsluitend overweegt dat thans concreet zicht op legalisering van het in geschil zijnde gebruik bestaat, omdat dat gebruik in het nieuwe bestemmingsplan "Kernen Buren" positief is bestemd. Volgens [appellant] heeft de rechtbank miskend dat het college zich in het besluit van 25 november 2013 ten onrechte niet op het standpunt heeft gesteld dat het bedoelde gebruik ten tijde van het opleggen van de last onder dwangsom in overeenstemming was met het toen geldende bestemmingsplan "Kom Eck en Wiel", zodat een overtreding niet aan de orde was en het college niet bevoegd was handhavend op te treden.
    
    6.1. De Afdeling gaat er met de rechtbank van uit dat het college met het besluit van 25 november 2013, onder intrekking van het besluit op bezwaar van 14 februari 2013, opnieuw op de bezwaren van [appellant] heeft beslist en heeft besloten het besluit van 27 juni 2012 in te trekken.
    
    De rechtbank heeft terecht overwogen dat, nu met het besluit van 25 november 2013 geheel tegemoet is gekomen aan de bezwaren van [appellant], hij bij een inhoudelijke beoordeling van dat besluit geen belang meer heeft. Hiertoe wordt overwogen dat [appellant] met dat besluit heeft bereikt wat hij beoogde te bereiken met zijn beroep tegen het besluit van 14 februari 2013, te weten de intrekking van de last onder dwangsom. De overwegingen die het college in het besluit van 25 november 2013 heeft opgenomen, kunnen aan dat oordeel niet afdoen, en evenmin of die overwegingen anders hadden moeten luiden. De rechtbank heeft gelet hierop terecht overwogen dat het beroep van [appellant] tegen het besluit van 14 februari 2013 niet mede betrekking heeft op het besluit van 25 november 2013.
    
    Het betoog faalt.
    
    7. [appellant] betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte tot het oordeel is gekomen dat hij er geen belang bij heeft dat het besluit van 14 februari 2013 alsnog wordt vernietigd. In dat verband heeft de rechtbank volgens hem ten onrechte geoordeeld dat de door hem gestelde schade niet het gevolg is van het opleggen van de last. [appellant] voert hiertoe aan dat hij een omgevingsvergunning heeft aangevraagd omdat het college in het primaire besluit heeft vermeld dat het bereid is dit besluit in te trekken wanneer [appellant] voor een bepaalde datum een volledige aanvraag om omgevingsvergunning bij hem indient. Ofschoon volgens [appellant] een overtreding niet aan de orde was, kon hij het zich naar hij stelt niet veroorloven een belangrijk deel van zijn bedrijf te moeten sluiten, en is hij tot het indienen van de aanvraag overgegaan.
    
    7.1. De rechtbank heeft terecht overwogen dat belang bij een inhoudelijke beoordeling van het beroep onder meer kan bestaan indien wordt gesteld dat schade is geleden ten gevolge van bestuurlijke besluitvorming, en dat daartoe is vereist dat tot op zekere hoogte aannemelijk wordt gemaakt dat dergelijke schade is geleden als gevolg van het besluit (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 28 januari 2015 in zaak nr. 201405553/1/A1). Anders dan de rechtbank heeft overwogen, heeft [appellant] naar het oordeel van de Afdeling tot op zekere hoogte aannemelijk gemaakt dat hij schade heeft geleden als gevolg van het opleggen van de last onder dwangsom. [appellant] heeft in dat kader terecht gewezen op de passage in het besluit van 27 juni 2012 waarin het college hem laat weten bereid te zijn dat besluit in te trekken wanneer [appellant] voor 30 juli 2012 een volledige aanvraag om omgevingsvergunning indient. Voorts heeft [appellant] aannemelijk gemaakt dat hij ter voorbereiding van de aanvraag kosten heeft gemaakt, onder meer voor een akoestisch onderzoek.
    
    Gezien het voorgaande heeft de rechtbank niet onderkend dat [appellant] belang had bij een inhoudelijke beoordeling van zijn beroep tegen het besluit van 14 februari 2013, zodat zij dat beroep ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard.
    
    Het betoog slaagt.
    
    8. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling alsnog de gronden die [appellant] bij de rechtbank tegen het besluit van 14 februari 2013 heeft aangevoerd, inhoudelijk beoordelen.
    
    9. [appellant] heeft betoogd dat het college heeft miskend dat het in geschil zijnde gebruik niet in strijd is met het ten tijde van het besluit van 14 februari 2013 geldende artikel 9.1, aanhef en onder a, van de planregels van het bestemmingsplan "Kom Eck en Wiel". Volgens [appellant] heeft het college hieraan een onjuiste uitleg gegeven. Naar hij stelt moet de bepaling zo worden gelezen dat aan 'annex' niet een beperkende betekenis moet worden toegekend, maar een nevenschikkende, in de zin van 'tevens'. Verder betoogt hij dat de in deze bepaling gebruikte termen 'oefenbad' en 'oefenruimte' verouderd zijn, en dat in het huidige taalgebruik in plaats daarvan de woorden 'zwembad' en 'fitnessruimte' zouden zijn gebruikt. Onder verwijzing naar jurisprudentie van de Afdeling betoogt [appellant] voorts dat indien onduidelijkheid bestaat over een planvoorschrift, betekenis toekomt aan de plantoelichting. Volgens hem blijkt uit de toelichting bij het bestemmingsplan, alsmede uit het door de raad van de gemeente Buren (hierna: de raad) aangenomen amendement van 27 september 2011 op het ontwerp van het bestemmingsplan "Kom Eck en Wiel", dat het de bedoeling van de planwetgever was het bedoelde gebruik toe te staan. Ook hebben meerdere gemeenteraadsleden hem in de bezwaarfase verzekerd dat de raad heeft bedoeld dat gebruik positief te bestemmen, aldus [appellant].
    
    9.1. Geen grond wordt gevonden voor het oordeel dat de in artikel 9.1, aanhef en onder a, van de planregels opgenomen zinsnede "praktijkruimte voor fysiotherapie met een therapie - annex oefenbad met oefenruimte", anders moet worden gelezen dan dat het oefenbad en de oefenruimte zijn bedoeld voor personen die in de fysiotherapiepraktijk een behandeling ondergaan en in dat kader oefeningen moeten verrichten. Gezien het voorgaande heeft het college terecht geen aanleiding gezien de bedoeling van de planwetgever onduidelijk te achten en voor de juiste uitleg van de bedoelde planregel de plantoelichting te raadplegen. In dat verband wordt verwezen naar vaste jurisprudentie van de Afdeling (onder meer de uitspraak van 20 november 2013 in zaak nr. 201302335/1/A1), waaruit volgt dat de niet bindende toelichting in zoverre betekenis heeft dat deze over de bedoeling van de planwetgever meer inzicht kan geven indien de bestemming en de bijbehorende voorschriften waaraan moet worden getoetst op zichzelf noch in samenhang duidelijk zijn. De uitlatingen van de raadsleden waarnaar [appellant] verwijst, leiden niet tot een andere conclusie dan voormeld, reeds omdat deze, wat daarvan zij, geen door of namens het college gedane concrete toezeggingen betreffen waaraan [appellant] het in rechte te honoreren vertrouwen kon ontlenen dat het bedoelde gebruik mocht worden voortgezet.
    
    Het betoog faalt.
    
    10. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    11. [appellant] heeft voorts betoogd dat het college van handhaving had behoren af te zien, omdat volgens hem ten tijde van belang concreet zicht op legalisering van het in geding zijnde gebruik bestond. Hij heeft daartoe aangevoerd dat het ontwerp van het bestemmingsplan "Kernen Buren" ten tijde van het besluit van 14 februari 2013 ter inzage lag en dat daarin een wijzigingsbevoegdheid ter legalisering van het bedoelde gebruik was opgenomen. Verder was het volgens [appellant] aannemelijk dat de tegen dat bestemmingsplan ingediende zienswijze die ertoe strekte dat het bedoelde gebruik werd toegestaan, zou worden gehonoreerd, omdat, naar hij stelt, de raad van de gemeente Buren van oordeel was dat dat gebruik moest kunnen worden voortgezet. Tevens heeft [appellant] aangevoerd dat hij met betrekking tot dat gebruik op 4 maart 2013 een aanvraag om omgevingsvergunning heeft ingediend.
    
    11.1. Zoals de Afdeling heeft eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 10 december 2014 in zaak nrs. 201404204/1/A1 en 201404205/1/A1), is om concreet zicht op legalisering aan te nemen in verband met de komst van een nieuw bestemmingsplan, ten minste vereist dat een ontwerpbestemmingsplan ter inzage is gelegd, waarbinnen het gebruik waar het handhavingsverzoek op ziet, past.
    
    Het ontwerp van het bestemmingsplan "Kernen Buren" heeft van 31 januari 2013 tot en met 13 maart 2013 ter inzage gelegen. Deze omstandigheid leidt echter niet tot het oordeel dat ten tijde van het besluit van 14 februari 2013 concreet zicht op legalisering van het strijdige gebruik bestond. Hiertoe wordt overwogen dat het ontwerp niet eerder dan bij besluit van de raad van 25 juni 2013 in die zin is gewijzigd dat het in geding zijnde gebruik werd toegestaan. Van een terinzageligging die betrekking had op het gebruik waar het handhavingsverzoek op ziet, was daarom geen sprake. Het betoog van [appellant] met betrekking tot de ingediende zienswijze kan daarom evenmin slagen. Het college heeft zich daarnaast terecht op het standpunt gesteld dat concreet zicht op legalisering niet aan de orde was, reeds omdat ten tijde van het besluit van 14 februari 2013 een aanvraag om omgevingsvergunning voorzien van een goede ruimtelijke onderbouwing, waaruit zou blijken dat de activiteit niet in strijd was met een goede ruimtelijke ordening als bedoeld in artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, 3o, van de Wabo, niet voorlag.
    
    Het betoog faalt.
    
    12. Het betoog van [appellant] dat het college van handhaving had behoren af te zien omdat het opleggen van de last onevenredig was in verhouding tot de met handhaving te dienen doelen, aangezien hij al sinds begin 2012 met de gemeente in gesprek was om een passende oplossing te vinden voor de door het college ontvangen klachten over geluid- en parkeeroverlast, faalt. Hierbij is van belang dat het openbare gebruik van het zwembad en de fitnessruimte geen incidentele overtreding betreft dan wel een overtreding van geringe aard of ernst. Nu het college voorts van Schreurs, die in de nabijheid van het perceel woont, een verzoek om handhaving had ontvangen wegens geluid- en parkeeroverlast, wordt geen aanleiding gevonden voor het oordeel dat handhavend optreden ten tijde van het besluit van 14 februari 2013 zodanig onevenredig was in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, dat het college daarvan had behoren af te zien.
    
    Het betoog faalt.
    
    13. Het beroep tegen het besluit van 14 februari 2013 is ongegrond.
    
    14. [appellant] heeft de rechtbank verzocht om vergoeding van de schade die hij als gevolg van de besluitvorming van het college stelt te hebben geleden. Nu het beroep van [appellant] ongegrond is, heeft de rechtbank terecht geen aanleiding gezien voor vergoeding van de door hem gestelde schade. Om die reden ziet ook de Afdeling geen aanleiding om de gestelde schade aan [appellant] te vergoeden.
    
    15. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    16. Redelijke toepassing van artikel 8:114, eerste lid, van de Awb brengt met zich dat het in hoger beroep betaalde griffierecht door de griffier van de Raad van de State aan [appellant] wordt terugbetaald.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 8 mei 2014 in zaak nr. 13/1852;
    
    III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond;
    
    IV. wijst het verzoek om schadevergoeding af;
    
    V. verstaat dat de griffier van de Raad van State aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 246,00 (zegge: tweehonderdzesenveertig euro) voor de behandeling van het hoger beroep terugbetaalt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J. Kramer, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. V. van Dorst, griffier.
    
    w.g. Kramer w.g. Van Dorst
    lid van de enkelvoudige kamer griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 8 april 2015
    
    374-619.