ECLI:NL:RVS:2018:151, Raad van State, 17-01-2018, 201609359/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-01-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: [appellante A] heeft beroep ingesteld tegen het niet tijdig nemen van een besluit door de raad omtrent de vaststelling van een bestemmingsplan.

201609359/1/R3.
    Datum uitspraak: 17 januari 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellante A], gevestigd te Lies, gemeente Terschelling, en [appellante B], gevestigd te Midsland, gemeente Terschelling, (hierna gezamenlijk en in enkelvoud: [appellante A]),
    
    en
    
    de raad van de gemeente Terschelling,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    [appellante A] heeft beroep ingesteld tegen het niet tijdig nemen van een besluit door de raad omtrent de vaststelling van een bestemmingsplan.
    
    Op 20 december 2016 heeft de raad besloten om geen bestemmingsplan vast te stellen.
    
    [appellante A] heeft de gronden van haar beroep aangevuld.
    
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [appellante A] heeft nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 7 december 2017, waar [appellante A], vertegenwoordigd door [gemachtigden], bijgestaan door mr. S.A.M. Vermeulen, advocaat te Amsterdam, en de raad, vertegenwoordigd door S.M. van Velsen, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    [appellante A] exploiteert een melkveehouderij met een daarbij behorende kaasmakerij op het perceel [locatie] te Lies. Aan de zuidzijde van het perceel, ten zuiden van de Kampweg, composteert [appellante A] momenteel materiaal uit in hoofdzaak het eigen bedrijf.
    
    2.    [appellante A] heeft het voornemen om de composteringsactiviteit te optimaliseren door middel van het aanleggen van een oppervlakteverharding van 4.000 m2 en het verwerken van groenmateriaal van derden. Dit stelt haar in staat om volgens de CMC-methode te composteren. Bij brief van 24 september 2015 heeft [appellante A] daarom onder meer aan de raad verzocht om het geldende bestemmingsplan te herzien en in deze herziening uitdrukkelijk te regelen dat [appellante A] haar gronden ten zuiden van de Kampweg met de aanduiding "specifieke vorm van agrarisch - bouwperceel" mag gebruiken ten behoeve van het composteren van onder meer groenmateriaal afkomstig van derden en buiten het bouwperceel een (extra) oppervlakteverharding van 750 m2 mag aanbrengen ten behoeve van dit gebruik.
    
    3.    Het bestemmingsplan waarvan [appellante A] herziening verzoekt, is het bestemmingsplan "Buitengebied Polder", vastgesteld door de raad bij besluit van 24 september 2013. Aan de desbetreffende gronden is in het bestemmingsplan de bestemming "Agrarisch" en de aanduiding "specifieke vorm van agrarisch - bouwperceel" toegekend.
    
    4.    Bij brief van 2 december 2016 heeft [appellante A] beroep ingesteld tegen het niet tijdig nemen van een besluit. Op 20 december 2016 heeft de raad de verzochte herziening geweigerd. Met toepassing van artikel 6:20, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) wordt het beroep gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit geacht mede te zijn gericht tegen het besluit tot weigering van 20 december 2016.
    
    5.    De regelgeving die relevant is voor de hierna volgende overwegingen is opgenomen in de uitspraak dan wel in de bijlage bij deze uitspraak die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    
    Het beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit
    
    6.    [appellante A] betoogt dat de raad ten onrechte niet tijdig een besluit heeft genomen op haar aanvraag van 24 september 2015 om planologische medewerking te verlenen aan de optimalisatie van de composteringsactiviteit op het perceel [locatie] te Lies.
    
    7.    De raad stelt dat het beroep tegen het niet tijdig beslissen prematuur is ingesteld, aangezien hij de termijn voor het nemen van een beslissing op het verzoek bij brief van 23 november 2015 heeft verlengd. In deze brief van het college van burgemeester en wethouders staat dat [appellante A] aan de raad een aantal vragen heeft gesteld en dat zij daarop een inhoudelijke reactie van de raad zal krijgen. Daarnaast staat in de brief dat [appellante A] met betrekking tot het verzoek om een bestemmingsplanherziening later zal worden bericht. Volgens de raad is hiermee gebruikgemaakt van de mogelijkheid die artikel 4:14, derde lid, van de Awb biedt om een beslistermijn te verlengen.
    
    7.1.    In artikel 4:14, derde lid, van de Awb is bepaald dat indien, bij het ontbreken van een bij wettelijk voorschrift bepaalde termijn, een beschikking niet binnen acht weken kan worden gegeven, het bestuursorgaan dit binnen deze termijn aan de aanvrager mededeelt en het daarbij een redelijke termijn noemt binnen welke de beschikking wel tegemoet kan worden gezien. De Afdeling overweegt dat, nog daargelaten dat artikel 4:14, derde lid, van de Awb in dit geval niet van toepassing is, in de brief van 23 november 2015 geen termijn wordt genoemd waarbinnen [appellante A] een beslissing tegemoet kan zien. Reeds hierom faalt het verweer van de raad dat hij de termijn voor het nemen van een beslissing in overeenstemming met artikel 4:14, derde lid, van de Awb heeft verlengd.
    
    7.2.    Onder verwijzing naar haar uitspraak van 4 juni 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BN4062, overweegt de Afdeling dat in een geval als dit de beslistermijn wordt geacht te zijn overschreden indien het bevoegd gezag binnen 14 weken na ontvangst van de aanvraag geen definitief besluit heeft genomen en evenmin een ontwerp van een besluit ter inzage heeft gelegd.
    
    7.3.    Vast staat dat de raad binnen de termijn van 14 weken na ontvangst van de aanvraag geen definitief besluit heeft genomen en evenmin een ontwerp van een besluit ter inzage heeft gelegd. Bij brief van 2 november 2016 heeft [appellante A] de raad in gebreke gesteld als bedoeld in artikel 6:12, tweede lid, onder b, van de Awb. Anders dan de raad stelt, is het bij brief van 2 december 2015 ingestelde beroep, en dus meer dan twee weken na 2 november 2016, niet prematuur ingesteld.
    
    8.    De Afdeling stelt vast dat het beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit mede betrekking heeft op de weigering van 20 december 2016 omdat met deze weigering niet tegemoet wordt gekomen aan het ingestelde beroep. [appellante A] heeft geen omstandigheden gesteld die een belang opleveren voor een inhoudelijke beoordeling van het beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit. Voor zover [appellante A] stelt dat haar belang bij een uitspraak op het beroep tegen het niet tijdig nemen van het besluit erin is gelegen dat zij griffiegeld heeft betaald en heeft verzocht om proceskostenvergoeding, vormt deze omstandigheid op zichzelf onvoldoende reden om tot een inhoudelijke beoordeling van het beroep over te gaan.
    
    9.    Het beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit is niet-ontvankelijk. Over de proceskosten wordt hierna in rechtsoverweging 14 geoordeeld.
    
    Het beroep tegen de weigering van 20 december 2016
    
    10.    Bij het besluit omtrent de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsruimte en moet hij de betrokken belangen afwegen. De Afdeling maakt die belangenafweging niet zelf, maar beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit om het bestemmingsplan niet vast te stellen in overeenstemming is met het recht.
    
    11.    Op 20 december 2016 heeft de raad geweigerd om het bestemmingsplan op een zodanige wijze te herzien dat het voornemen van [appellante A] mogelijk wordt. Daartoe heeft de raad gemotiveerd dat het zijn beleid is om geen composteerbedrijven in het buitengebied toe te staan. De raad heeft voorts gewezen op het voornemen van het college om het composteren in de vorm van een ‘pilot’ toe te staan voor de duur van 5 jaar. In die periode kunnen de milieueffecten worden gemeten en op basis van deze uitkomsten kan worden bezien of het composteren, waaronder het composteren van groenmateriaal van derden, planologisch kan worden toegelaten.
    
    12.    [appellante A] betoogt dat de raad de weigering niet draagkrachtig heeft gemotiveerd. Zij stelt zich primair op het standpunt dat de door haar voorgenomen optimalisering van de composteringsactiviteit reeds mogelijk is op basis van het geldende bestemmingsplan, zodat de weigering in zoverre ondeugdelijk is gemotiveerd. Voor zover het geldende bestemmingsplan de door haar gewenste mogelijkheden niet zou toelaten, voert zij aan dat er vanuit ruimtelijk oogpunt geen bezwaren kunnen bestaan tegen het voornemen, aangezien de planologische gevolgen beperkt zijn tot één à twee extra transportbewegingen per week en de aanwezigheid van maximaal één extra wiers met een hoogte van 1,5 meter op het perceel. Verder wijst zij erop dat op het perceel reeds materiaal uit haar eigen bedrijf wordt gecomposteerd. Het voornemen houdt in dat daarbij in beperkte mate ook groenmateriaal van derden wordt verwerkt. Van een zelfstandig composteerbedrijf is dan ook geen sprake, te meer niet nu het product van het composteren zal worden gebruikt in het eigen bedrijf. Voorts wijst zij erop dat aan haar op 22 mei 2007 een milieuvergunning is verleend, waarin de verwerking van maximaal 2.500 ton materiaal afkomstig van derden al wordt toegestaan, zodat het milieubelang dus al eerder is afgewogen. Ook in zoverre is de weigering volgens [appellante A] ondeugdelijk gemotiveerd.
    
    12.1.    De raad stelt dat de aangevraagde activiteiten in strijd zijn met het geldende bestemmingsplan "Buitengebied Polder". Het bestemmingsplan bevat het uitgangspunt dat composteren als activiteit niet is toegelaten. Ook het opslaan van groenafval van derden laat het plan niet toe. Wel bevat het bestemmingsplan een afwijkingsbevoegdheid op grond waarvan de compostering van materiaal van het eigen bedrijf onder voorwaarden kan worden toegelaten, waarbij specifieke toetsingscriteria gelden. Het voornemen van [appellante A] was ten tijde van de vaststelling van dit bestemmingsplan al bekend en de raad heeft toen reeds geen aanleiding gezien om de door [appellante A] gewenste activiteiten toe te laten. Er bestaat geen aanleiding om het voornemen van [appellante A] thans anders te beoordelen. Wat betreft de milieuvergunning van 22 mei 2007 heeft de raad er ter zitting op gewezen dat hierin uitdrukkelijk is opgenomen dat de planologische afweging nog gemaakt dient te worden. Verder wijst de raad erop dat [appellante A] op 24 november 2016, zij het onder protest, akkoord is gegaan met een ‘pilot’ voor de duur van 5 jaren. Op grond van de uitkomsten van deze ‘pilot’ wil de raad bezien of de door [appellante A] gewenste activiteiten kunnen worden toegelaten.
    
    12.2.    De Afdeling stelt vast dat het bestemmingsplan composteren als activiteit slechts toelaat na gebruikmaking van de afwijkingsbevoegdheid in artikel 3, lid 3.5, onder a, van de planregels. In dat geval kan, mits aan de voorwaarden voor afwijking wordt voldaan, als ondergeschikte tweede tak of deeltijdfunctie bedrijfseigen compostering worden toegestaan, waarbij als specifieke criteria gelden dat de oppervlakte van een bouwwerk ten behoeve van de (bedrijfseigen) organische (bij)productvergisting maximaal 2.500 m² mag bedragen, dat het compostmateriaal uitsluitend van het eigen bedrijf mag komen en dat de compostering op het agrarisch bouwperceel dient plaats te vinden. Het voornemen van [appellante A] voldoet niet aan deze criteria. Ook de afwijkingsbevoegdheid maakt het voornemen van [appellante A] dus niet mogelijk. De raad heeft zich dan ook terecht op het standpunt gesteld dat het bestemmingsplan aan de door [appellante A] gewenste mogelijkheden in de weg staat.
    
        Anders dan [appellante A] stelt, wordt in het bestemmingsplan een onderscheid gemaakt tussen composteren als activiteit en het opslaan van compost. Wat betreft de verwijzing van [appellante A] naar overweging 17 - 17.2 van de uitspraak van de Afdeling van 17 juni 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1907, over het besluit waarbij het bestemmingsplan "Buitengebied Polder" is vastgesteld, overweegt de Afdeling als volgt. Overweging 17.2 bevat de vaststelling dat het plan in artikel 3, lid 3.5, aanhef en onder b, van de planregels voorziet in de door LTO bedoelde afwijkingsbevoegdheid voor het opslaan van mest, hooi- en/of kuilbalen en/of overige landbouwproducten, waaronder naar het oordeel van de Afdeling compost moet worden begrepen, buiten de gronden met de functieaanduiding "specifieke vorm van agrarisch - bouwperceel". De overweging heeft geen betrekking op composteren als activiteit, waarvoor in artikel 3, lid 3.5, onder a, van de planregels namelijk een afwijkingsbevoegdheid is opgenomen.
    
    12.3.    Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad in redelijkheid geen aanleiding hoeven zien om een uitzondering te maken op zijn beleid, zoals dat tot uitdrukking komt in het geldende bestemmingsplan uit 2013, teneinde het voornemen van [appellante A] mogelijk te maken. Tegen het besluit waarbij dit bestemmingsplan is vastgesteld, heeft [appellante A] geen beroep ingesteld, hoewel zij naar eigen zeggen sinds 2005 het voornemen heeft om op haar perceel te composteren en dat proces te optimaliseren. De voorgenomen composteeractiviteit van [appellante A] gaat om meerdere redenen de in het bestemmingsplan opgenomen mogelijkheden te buiten. De raad heeft er daarom in redelijkheid voor kunnen kiezen om de uitkomsten van de ‘pilot’ af te wachten om op basis van de uitkomsten daarvan een ruimtelijke afweging te maken. Het antwoord op de vraag of de milieuvergunning van 22 mei 2007 inmiddels is vervallen, kan in het kader van deze procedure verder in het midden blijven. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, onder meer in haar uitspraak van 20 mei 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1571, kunnen aan een milieuvergunning immers geen planologische rechten worden ontleend. Bovendien is ter zitting vastgesteld dat in de milieuvergunning is opgenomen dat nog een beslissing in het ruimtelijke spoor dient te volgen.
    
    12.4.    De raad heeft de weigering gemotiveerd door erop te wijzen dat het zijn beleid is om geen composteerbedrijven in het buitengebied toe te staan en vanwege de mogelijkheid om het composteren in de vorm van een ‘pilot’ toe te staan voor de duur van 5 jaar, in welke periode de milieueffecten kunnen worden gemeten. Deze motivering moet worden gezien in het licht van hetgeen bij [appellante A] en het gemeentebestuur reeds bekend was over de standpunten over en weer. Gelet hierop heeft de raad naar het oordeel van de Afdeling toereikend gemotiveerd waarom hij heeft geweigerd het bestemmingsplan "Buitengebied Polder" te herzien.
    
        Het betoog faalt.
    
    13.    Het beroep tegen het besluit tot weigering is ongegrond.
    
    Proceskosten en griffierecht
    
    14.    De proceskosten die verband houden met het indienen van een beroepschrift tegen het niet tijdig nemen van een besluit komen op na te melden wijze voor vergoeding in aanmerking. Voor het overige bestaat voor een proceskostenveroordeling geen aanleiding.
    
        Voor vergoeding van griffierecht is geen aanleiding, omdat voor de beide beroepen één keer griffierecht is betaald en het beroep tegen het weigeringsbesluit ongegrond is.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    verklaart het beroep tegen het met een besluit gelijk te stellen niet tijdig nemen van een besluit omtrent de herziening van het bestemmingsplan "Buitengebied Polder" niet-ontvankelijk;
    
    II.    verklaart het beroep tegen de weigering van de raad van de gemeente Terschelling van 20 december 2016 om het bestemmingsplan "Buitengebied Polder" te herzien ongegrond;
    
    III.    veroordeelt de raad van de gemeente Terschelling tot vergoeding van bij [appellante A] en [appellante B] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 501,00 (zegge: vijfhonderdeen euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de andere.
    
    Aldus vastgesteld door mr. B.J. van Ettekoven, voorzitter, en mr. S.J.E. Horstink-von Meyenfeldt en mr. G.T.J.M. Jurgens, leden, in tegenwoordigheid van mr. W.M. Boer, griffier.
    
    w.g. Van Ettekoven    w.g. Boer
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 17 januari 2018
    
    745.  BIJLAGE
    
    De relevante planregels van het bestemmingsplan "Buitengebied Polder" luiden:
    
    Artikel 3 Agrarisch
    
    3.1 Bestemmingsomschrijving
    
    De voor 'Agrarisch' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    
    a. het grondgebonden agrarisch gebruik;
    
    b. de uitoefening van het agrarisch bedrijf met een grondgebonden agrarische bedrijfsvoering al dan niet in combinatie met verkoop en ambachtelijke bewerking en verwerking van eigen producten, uitsluitend op de gronden ter plaatse van de aanduiding "specifieke vorm van agrarisch - bouwperceel";
    
    […]
    
    met daaraan ondergeschikt:
    
    q. agrarisch natuurbeheer;
    
    […]
    
    3.4 Specifieke gebruiksregels
    
    a. Tot een gebruik strijdig met deze bestemming, wordt in ieder geval gerekend:
    
    1. het opslaan van mest, hooi- en/of kuilbalen en/of overige landbouwproducten buiten het bouwperceel, anders dan tijdelijk gedurende een periode van 9 maanden per jaar en met uitzondering van de gronden ter plaatse van de aanduiding "specifieke vorm van agrarisch - mestopslag";
    
    […]
    
    4. het opslaan op het perceel van bagger en organisch materiaal anders dan tijdelijk op de oever van het water waaruit de bagger en het organisch materiaal is verkregen, waarbij verwerking van de bagger en het organisch materiaal op het betreffende perceel is toegestaan;
    
    […]
    
    3.5 Afwijken van de gebruiksregels
    
    Het bevoegd gezag kan bij een omgevingsvergunning afwijken van:
    
    a. het bepaalde in lid 3.1 onder b, c en d toestaan dat de uitoefening van een agrarisch bedrijf wordt gecombineerd met een ondergeschikte tweede tak of een deeltijdfunctie in de vorm van de in Bijlage 4 Specifieke toetsingscriteria ondergeschikte tweede tak of deeltijdfunctie opgenomen bedrijvigheid, mits:
    
    1. er geen sprake is van onevenredige schade voor de aangrenzende (agrarische) bedrijven, in die zin dat de bedrijven in hun ontwikkelingsmogelijkheden worden beperkt;
    2. er geen onevenredige toename van het aantal verkeersbewegingen plaatsvindt;
    3. het parkeren ten behoeve van het gebruik plaats moet vinden binnen het bouwperceel;
    4. geen onevenredige afbreuk wordt gedaan aan de gebruiksmogelijkheden van de aangrenzende gronden;
    5. met de recreatieappartementen het maximaal toegestane aantal bedden binnen de beddenboekhouding niet wordt overschreden;
    6. er tevens wordt voldaan aan de specifiek per gebruik gestelde criteria, zoals opgenomen in Bijlage 4 Specifieke toetsingscriteria ondergeschikte tweede tak of deeltijdfunctie bij de regels;
    
    b. het bepaalde in lid 3.4, sub a, onder 1 en toestaan dat gronden buiten het bouwperceel worden gebruikt voor het opslaan van mest, hooi- en/of kuilbalen en/of overige landbouwproducten, mits:1. dit door een gebrek aan fysieke ruimte op het bouwperceel noodzakelijk is;
    
    2. sprake is van een goede landschappelijke inpassing;
    
    3. deze omgevingsvergunning uitsluitend wordt verleend voor opslag ten behoeve van een als zodanig van een bouwperceel voorzien agrarisch bedrijf of ten behoeve van bedrijven in de bestemmingen 'Agrarisch - Paardenhouderij' of 'Sport - Manege';
    
    4. geen onevenredige afbreuk wordt gedaan aan de milieusituatie, de landschappelijk en natuurlijke waarden, de archeologische en cultuurhistorische waarden, de verkeersveiligheid en de gebruiksmogelijkheden van de aangrenzende gronden;