ECLI:NL:RVS:2018:50, Raad van State, 10-01-2018, 201700376/1/A1, 201700377/1, 201700379/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-01-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluiten van 21 september 2015 onderscheidenlijk 2 december 2015 heeft het college de verzoeken van [appellant sub 1] en [appellant sub 2] onderscheidenlijk [appellant sub 3] om handhavend op te treden tegen het gebruik van de panden aan de [locatie 1] en [locatie 2] (hierna: de panden) te Breda afgewezen.

201700376/1/A1, 201700377/1, 201700379/1.
    Datum uitspraak: 10 januari 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    1.    [appellant sub 1], wonend te Breda,
    2.    [appellant sub 2], wonend te Breda,
    3.    [appellant sub 3], wonend te Breda,
    
    tegen de uitspraken van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 17 november 2016 in zaken nrs. 16/1940, 16/1962, 16/3454 in het geding tussen:
    
    1.    [appellant sub 1]
    2.    [appellant sub 2]
    3.    [appellant sub 3]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Breda.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluiten van 21 september 2015 onderscheidenlijk 2 december 2015 heeft het college de verzoeken van [appellant sub 1] en [appellant sub 2] onderscheidenlijk [appellant sub 3] om handhavend op te treden tegen het gebruik van de panden aan de [locatie 1] en [locatie 2] (hierna: de panden) te Breda afgewezen.
    
    Bij besluiten van 16 februari 2016 onderscheidenlijk 19 april 2016 heeft het college de door [appellant sub 1] en [appellant sub 2] onderscheidenlijk [appellant sub 3] daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraken van 17 november 2016 heeft de rechtbank de door [appellant sub 1], [appellant sub 2] en [appellant sub 3] daartegen ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraken zijn aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraken hebben [appellant sub 1], [appellant sub 2] en [appellant sub 3] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft schriftelijke uiteenzettingen gegeven.
    
    De Afdeling heeft de zaken ter zitting behandeld op 20 november 2017, waar [appellant sub 1], [appellant sub 2] en [appellant sub 3], vertegenwoordigd door mr. T. Pothast, en het college, vertegenwoordigd door H.M.M. van Gils en drs. C.T.M. van Slingerland, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    [appellant sub 1], [appellant sub 2] en [appellant sub 3] wonen naast dan wel in de directe nabijheid van de panden. Zij hebben het college ieder afzonderlijk verzocht handhavend op te treden tegen de bewoning van de panden door een groot aantal arbeidsmigranten. Deze bewoning is volgens hen in strijd met het ten tijde van hun verzoeken ter plaatse geldende bestemmingsplan "Spoorbuurt" (hierna: het geldende bestemmingsplan) als ook in strijd met het daarvoor geldende bestemmingsplan "Spoorbuurt" (hierna: het oude bestemmingsplan). Zij stellen hinder te ondervinden van de intensieve wijze waarop de panden worden gebruikt, waardoor geen sprake is van een leefbare woonomgeving.
    
    2.    Naar aanleiding van de verzoeken om handhavend op te treden heeft een toezichthouder van de afdeling Toezicht & Handhaving van de gemeente Breda op 10 augustus 2015 een controle uitgevoerd in beide panden. Bij de controle is vastgesteld dat het pand [locatie 1] wordt bewoond door 17 arbeidsmigranten verdeeld over zeven verblijfsruimten en het pand [locatie 2] door 21 arbeidsmigranten verdeeld over negen verblijfsruimten. De bewoners zijn gehuisvest in de verblijfsruimten en maken gebruik van de gezamenlijke keuken, badkamers en toiletten.
    
    3.    Het college heeft aan het besluit op bezwaar van 16 februari 2012, waarbij de afwijzing van de verzoeken om handhavend op te treden in stand is gelaten, ten grondslag gelegd dat het gebruik van de panden weliswaar in strijd is met artikel 7.3, aanhef en onder a, van de planregels van het geldende bestemmingsplan in samenhang bezien met artikel 1.90 van de planregels van dat bestemmingsplan, omdat per pand in de vorm van kamerverhuur meer dan vier personen worden gehuisvest, maar dat het gebruik dat van de panden wordt gemaakt onder het in artikel 20.2 van de planregels opgenomen overgangsrecht van het geldende bestemmingsplan valt. Volgens het college bestond het gebruik van de panden door arbeidsmigranten op het moment dat het geldende bestemmingsplan in werking is getreden, te weten 24 september 2015 (hierna: de peildatum). Weliswaar is door het college op de peildatum geen controle uitgevoerd maar de situatie ter plaatse was bij het college bekend. Het gebruik van de panden door arbeidsmigranten is begonnen op 1 augustus 2015 en is niet meer dan een jaar onderbroken geweest. Het aantal kamers is niet gewijzigd en het aantal personen per kamer blijft ongeveer gelijk, aldus het college. Dit wordt bevestigd door de op 8 maart 2016 uitgevoerde controles aan de panden, waaruit volgt dat in het pand [locatie 1] 17 arbeidsmigranten zijn gevestigd en in het pand [locatie 2] 22 arbeidsmigranten. Voorts is het gebruik van de panden niet in strijd met het oude bestemmingsplan. De panden waren ingevolge dat bestemmingsplan bestemd voor "Woondoeleinden". In het oude bestemmingsplan is het in artikel 5 van de planregels opgenomen begrip ‘wonen’ niet gedefinieerd en is daarin voorts het begrip ‘woning’ niet opgenomen, zodat er volgens het college vanuit moet worden gegaan dat diverse woonvormen, waaronder de huisvesting van arbeidsmigranten, onder de bestemming vallen. Dit betekent dat dat gebruik onder het geldende bestemmingsplan mag worden voortgezet, aldus het college.
    
    4.    De rechtbank heeft het hiervoor onder 3 weergegeven standpunt van het college juist geacht.
    
    De behandeling van het hoger beroep
    
    5.    [appellant sub 1], [appellant sub 2] en [appellant sub 3] betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het gebruik van de panden door arbeidsmigranten onder de beschermende werking van het overgangsrecht van het geldende bestemmingsplan valt. Zij stellen dat het gebruik in strijd is met het oude bestemmingsplan, zodat een beroep op het overgangsrecht niet kan slagen. Daarbij is volgens hen van belang dat om te kunnen spreken van ‘wonen’ een voldoende mate van duurzaamheid moet bestaan, hetgeen bij de huisvesting van arbeidsmigranten ontbreekt. Dat een zekere mate van duurzaamheid ontbreekt, volgt ook uit de overeenkomsten die met de arbeidsmigranten zijn gesloten, nu daaruit niet volgt dat huisvesting wordt aangeboden voor de duur van de arbeidsovereenkomst. Voorts heeft het college volgens [appellant sub 1], [appellant sub 2] en [appellant sub 3] niet aannemelijk gemaakt dat het gebruik van de panden door arbeidsmigranten op de peildatum bestond en daarna voortduurde. De op 10 augustus 2015 en 8 maart 2016 uitgevoerde controles bieden daarvoor onvoldoende grondslag. Ook de met de arbeidsmigranten gesloten overeenkomsten borgen niet dat de omvang van het gebruik dat op 10 augustus 2015 is vastgesteld eveneens op de peildatum bestond en zich nadien ongewijzigd heeft voortgezet.
    
    5.1.    De relevante regelgeving is als bijlage bij deze uitspraak gevoegd.
    
    5.2.    Ter plaatse van de panden geldt het op 24 september 2015 in werking getreden geldende bestemmingsplan. Op grond van dit bestemmingsplan rust ter plaatse van de panden de bestemming "Wonen". Niet in geschil is dat het gebruik van de panden voor in totaal 38 arbeidsmigranten verdeeld over in totaal 16 verblijfruimten in strijd is met die bestemming, omdat er sprake is van kamerverhuur aan meer dan vier personen. Ingevolge artikel 20.2, onder a en onder d, van de planregels mag het gebruik van gronden en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan en hiermee in strijd is en dat niet in strijd is met het voorheen geldende bestemmingsplan, worden voortgezet.
    
        Uit het proces-verbaal van bevindingen van het controlebezoek van 10 augustus 2015 blijkt hoeveel arbeidsmigranten op dat moment in de panden verbleven en hoeveel verblijfsruimten er werden bewoond. Uit het proces-verbaal van bevindingen van het controlebezoek van 8 maart 2016 blijkt dat sprake is van nagenoeg dezelfde bewoning als op 10 augustus 2015. Dat de afzonderlijke namen van de arbeidsmigranten niet zijn vermeld, maakt niet dat deze processen-verbaal onvoldoende duidelijkheid verschaffen over de feiten ter plaatse van de panden. Doorslaggevend is het totaal aantal bewoners in de twee panden.
    
        Weliswaar heeft op 24 september 2015, de dag van de inwerkingtreding van het geldende bestemmingsplan, geen controle plaatsgevonden, maar de rechtbank heeft, gelet op genoemde controlebezoeken, terecht overwogen dat het college aannemelijk heeft gemaakt dat het op 10 augustus 2015 geconstateerde gebruik van de panden in nagenoeg dezelfde omvang is voortgezet en ook op 8 maart 2016 nog bestond. Dit betekent naar het oordeel van de Afdeling dat op de peildatum van in totaal 38 arbeidsmigranten verdeeld over de twee panden dient te worden uitgegaan. Dat het verloop van arbeidsmigranten volgens [appellant sub 1], [appellant sub 2] en [appellant sub 3] groot is, wat daar ook van zij, en een aantal van hen niet in de gemeentelijke basisregistratie personen is opgenomen, leidt niet tot een ander oordeel. Gezien de uitgevoerde controles is aannemelijk dat het aantal bewoners per pand nagenoeg gelijk is gebleven. Anders dan [appellant sub 1], [appellant sub 2] en [appellant sub 3] betogen, is in dit verband evenmin de met de arbeidsmigranten gesloten overeenkomst bepalend. Die overeenkomst heeft geen betrekking op de feiten die zich ten tijde van de peildatum voordeden.
    
        Voorts heeft de rechtbank terecht overwogen dat de bewoning van de panden door arbeidsmigranten niet in strijd was met het oude bestemmingsplan. In het oude bestemmingsplan waren de gronden ter plaatse van de panden bestemd voor "Woondoeleinden". Op grond van artikel 5, onder I, onder a, van de planregels van dat bestemmingsplan waren de gronden ter plaatse van de panden bestemd voor "wonen". Dit begrip is in het oude bestemmingsplan niet gedefinieerd. De rechtbank heeft, om vast te stellen wat de betekenis hiervan is in het algemeen dagelijks taalgebruik, terecht het Van Dale Groot woordenboek van de Nederlandse taal als bron geraadpleegd, waarin wonen is gedefinieerd als "zijn woning hebben, verblijf houden of gehuisvest zijn". Het begrip wonen is daarmee, anders dan de definitie van het begrip ‘woning’ zoals volgt uit de begripsbepalingen van het oude bestemmingsplan, niet beperkt tot het huisvesten van één huishouden. Nu de arbeidsmigranten in beginsel voor de duur van hun dienstverband in de panden zullen verblijven en zij volledig in hun eigen behoeften voorzien, kan aan het gebruik van de panden door arbeidsmigranten niet het woonkarakter worden ontzegd. Dat een aantal arbeidsmigranten niet in de gemeentelijke basisregistratie personen is opgenomen, wat daar van zij, ontneemt aan het gebruik van de panden niet het woonkarakter. De rechtbank heeft gezien het vorenstaande terecht de conclusie getrokken dat diverse woonvormen, waaronder de huisvesting van een groep arbeidsmigranten, niet in strijd zijn met de in het oude bestemmingsplan opgenomen bestemming "Woondoeleinden".
    
        In hetgeen [appellant sub 1], [appellant sub 2] en [appellant sub 3] voor het overige hebben aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor een ander oordeel.
    
        Het betoog faalt.
    
    6.    De hoger beroepen zijn ongegrond. De aangevallen uitspraken dienen te worden bevestigd.
    
    7.    Voor veroordelingen in de proceskosten bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraken.
    
    Aldus vastgesteld door mr. F.C.M.A. Michiels, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. D.A.B. Montagne, griffier.
    
    w.g. Michiels
    lid van de enkelvoudige kamer    
    
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    
    Uitgesproken in het openbaar op 10 januari 2018
    
    374.  BIJLAGE
    
    Het (geldende) bestemmingsplan "Spoorbuurt"
    
    Artikel 1.90 Woning
    
    Een complex van ruimten, geschikt en bestemd voor de huisvesting van niet meer dan één huishouden of voor kamerverhuur tot en met 4 personen.
    
    Artikel 7 Wonen
    
    Artikel 7.1 Bestemmingsomschrijving
    
    De voor ‘Wonen’ aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    
    a. wonen, al dan niet in combinatie met ruimte voor een aan huis verbonden beroeps- of bedrijfsactiviteit:
    
    […]
    
    Artikel 7.3 Specifieke gebruiksregels
    
    a. Tot een gebruik, strijdig met deze bestemming wordt in ieder geval gerekend het gebruik van hoofdgebouwen voor meer dan één woning of kamerverhuur voor meer dan vier personen, tenzij:
    
    1. De aanduiding ‘studentenhuisvesting’ is opgenomen;
    
    2. Het bestaande aantal woningen meer is dan één per hoofdgebouw; in dat geval mag het bestaande aantal worden gehandhaafd.
    
    […]
    
    Artikel 20 Overgangsrecht
    
    Artikel 20.2 Overgangsrecht gebruik
    
    a. Het gebruik van gronden en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan en hiermee in strijd is, mag worden voortgezet.
    
    b. Het is verboden het met het bestemmingsplan strijdig gebruik, bedoeld onder lid a te veranderen of te laten veranderen in een ander met dat plan strijdig gebruik, tenzij door deze verandering de afwijking naar aard en omvang wordt verkleind.
    
    c. Indien het gebruik, bedoeld in lid a, na het tijdstip van inwerkingtreding van het plan voor een periode langer dan een jaar wordt onderbroken, is het verboden dit gebruik daarna te hervatten of te laten hervatten.
    
    d. Het bepaalde in lid a is niet van toepassing op het gebruik dat reeds in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen de overgangsbepalingen van dat plan.
    
    Het (oude) bestemmingsplan "Spoorbuurt"
    
    Artikel 1.23 Woning
    
    Een complex van ruimten, uitsluitend bedoeld voor de huisvesting van één afzonderlijke huishouding.
    
    Artikel 5 Woondoeleinden (W)
    
    I. Doeleindenomschrijving
    
    De als zodanig aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    
    a. wonen met de daarbij behorende gebouwen, bijgebouwen en bouwwerken geen gebouwen zijnde, tuinen en erven, garageboxen en in dit gebied passende additionele voorzieningen zoals voet- en fietspaden, groen-, parkeer-, geluidbeperkende en recreatieve voorzieningen;
    
    […]
    
    Artikel 12 Algemene gebruiksbepaling
    
    1. Het is verboden de in dit plan begrepen gronden en de daarop voorkomende bouwwerken te gebruiken voor een doel of op een wijze strijdig met het in dit plan - behoudens in artikel 14 - bepaalde.
    
    […]