ECLI:NL:RVS:2014:1912, Raad van State, 28-05-2014, 201309595/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2014-05-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 26 november 2012 heeft het college aan [appellante] een boete opgelegd van € 12.500,00 wegens het zonder vergunning omzetten van zelfstandige woonruimte in onzelfstandige woonruimte.

201309595/1/A3.
    Datum uitspraak: 28 mei 2014
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellante], gevestigd te Den Haag,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 5 september 2013 in zaak nr. 13/2972 in het geding tussen:
    
    [appellante]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Den Haag.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 26 november 2012 heeft het college aan [appellante] een boete opgelegd van € 12.500,00 wegens het zonder vergunning omzetten van zelfstandige woonruimte in onzelfstandige woonruimte.
    
    Bij besluit van 6 maart 2013 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 5 september 2013 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 15 april 2014, waar [appellante], vertegenwoordigd door haar [directeur], bijgestaan door mr. Ü. Arslan, advocaat te Den Haag, en het college, vertegenwoordigd door mr. M.W. van Amerongen en L.T. Cronie, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. Ingevolge artikel 30, eerste lid, aanhef en onder c, van de Huisvestingswet is het verboden een woonruimte die behoort tot een door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening daartoe met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad aangewezen categorie, zonder vergunning van burgemeester en wethouders van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte om te zetten.
    
    Ingevolge het tweede lid wordt onder zelfstandige woonruimte, als bedoeld in het eerste lid, onder c, verstaan een woonruimte welke een eigen toegang heeft en welke door een huishouden kan worden bewoond zonder dat dit daarbij afhankelijk is van wezenlijke voorzieningen buiten die woonruimte.
    
    Ingevolge artikel 85a, eerste lid, kan de gemeenteraad bij verordening bepalen dat een bestuurlijke boete kan worden opgelegd ter zake van de overtreding van artikel 30, eerste lid. Burgemeester en wethouders zijn bevoegd tot het opleggen van een bestuurlijke boete.
    
    Ingevolge het tweede lid kan de bestuurlijke boete niet hoger zijn dan € 18.500,00 voor overtreding van artikel 30, eerste lid.
    
    Ingevolge het derde lid stelt de gemeenteraad bij verordening het bedrag vast van de bestuurlijke boete die voor de verschillende overtredingen kan worden opgelegd.
    
    Ingevolge artikel 45, eerste lid, van de Regionale Huisvestingsverordening stadsgewest Haaglanden 2005 (hierna: Huisvestingsverordening) is het verbod als bedoeld in artikel 30 van de Huisvestingswet uitsluitend van toepassing op woonruimten die behoren tot de in bijlage III van deze verordening opgenomen categorieën woonruimten.
    
    Ingevolge artikel 58a, eerste lid, zijn burgemeester en wethouders bevoegd tot het opleggen van een bestuurlijke boete.
    
    Ingevolge het tweede lid kunnen overtredingen van artikel 45, eerste lid, worden beboet met een bestuurlijke boete.
    
    Ingevolge het vierde lid wordt de overtreding beboet met een hogere bestuurlijke boete, indien aan de overtreder een bestuurlijke boete is opgelegd voor overtreding van artikel 45, eerste lid, en de overtreding vanuit een bedrijfsmatige exploitatie van woonruimte is geconstateerd.
    
    Ingevolge het vijfde lid hanteren burgemeester en wethouders bij de toepassing van het gestelde in voorgaande leden de boetes als vermeld in bijlage V bij deze verordening.
    
    Ingevolge bijlage III behoren in de gemeente Den Haag tot de categorie woonruimten als bedoeld in artikel 45 (onttrekkingen) alle woonruimten met uitzondering van:
    
    - standplaatsen voor woonwagens en ligplaatsen voor woonschepen,
    
    - woningen van toegelaten instellingen die ten behoeve van herstructurering gesloopt zullen worden en
    
    - samen te voegen woningen.
    
    Ingevolge bijlage V bedraagt de bestuurlijke boete voor overtreding van artikel 45, eerste lid, ingeval van bedrijfsmatige exploitatie € 12.500,00.
    
    2. Het college heeft aan het besluit op bezwaar, waarbij het besluit tot oplegging van een bestuurlijke boete van € 12.500,00 wegens het zonder vergunning omzetten van zelfstandige woonruimte in onzelfstandige woonruimte is gehandhaafd, ten grondslag gelegd dat op 20 juni 2012 een inspectie in de woning aan de [locatie] heeft plaatsgevonden. Daarbij werden vier bewoners aangetroffen en is geconstateerd dat de kamers waren ingericht om apart te worden bewoond, terwijl de primaire voorzieningen door de bewoners, die geen duurzaam gemeenschappelijk huishouden vormden, werden gedeeld. Dit blijkt uit het opgestelde boeterapport. Volgens het college behoorde [appellante] te weten dat [bedrijf], die de huurovereenkomst mede heeft ondertekend en garant stond voor de maandelijkse huurbetalingen aan [appellante], haar uitzendkrachten in de woning zou vestigen en dat hiervoor een omzettingsvergunning benodigd was. Dat [appellante] de overtreding na de controle heeft opgeheven, acht het college niet van belang. Bij constatering van een beboetbaar feit kan de boete ook worden opgelegd wanneer de overtreding al is beëindigd, aldus het college.
    
    3. De rechtbank heeft overwogen dat genoegzaam is gebleken dat vier personen woonden in de door [appellante] verhuurde woning. De rechtbank heeft het betoog van [appellante] dat de huurders niet op de hoogte waren van de onzelfstandige bewoning, alsmede dat de andere in de woning aanwezige personen familie zijn van de huurders en in een andere woning woonden niet gevolgd, nu dit niet is gestaafd. Derhalve was het college bevoegd een bestuurlijke boete op te leggen. Volgens de rechtbank maken de omstandigheden dat [appellante] niet afwist van de illegale situatie in de woning en dat zij direct na op de hoogte te zijn gesteld de woning heeft laten ontruimen niet dat het college van de beleidsregels diende af te wijken en van de boeteoplegging diende af te zien of deze diende te matigen. [appellante] had scherper toezicht moeten houden dan wel nader onderzoek moeten doen naar de bewoning van haar woning. Derhalve wist of behoorde zij te weten dat de woning onzelfstandig werd bewoond, aldus de rechtbank.
    
    4. [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat omzetting van zelfstandige woonruimte in onzelfstandige woonruimte niet aan de orde was, althans dat de geconstateerde bewoning niet met haar toestemming of wetenschap is ontstaan. De twee huurders waarmee de huurovereenkomst is aangegaan, hebben een affectieve relatie met elkaar en woonden samen in de woning. De andere personen hebben de woning nooit van haar gehuurd en zijn ook in de gemeentelijke basisadministratie niet ingeschreven als bewoners van de woning. [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte geen rekening heeft gehouden met het feit dat uit het boeterapport volgt dat twee van de vier in de woning aangetroffen personen niet zijn gehoord. De twee huurders zijn niet gehoord en zijn nu niet meer te traceren. Gelet op de omstandigheid dat de verklaringen van de huurders in haar voordeel zouden zijn, is zij ernstig benadeeld in haar juridische positie. [appellante] voert aan dat uit de verklaringen van de twee gehoorde personen blijkt dat zij niet wisten dat zij verhuurder is van de woning. Zij zijn via [bedrijf] aan de woning gekomen. Verder voert [appellante] aan dat zij per 1 mei 2012 de woning aan de huurders heeft verhuurd. De controle heeft plaatsgevonden op 20 juni 2012. In de tussenliggende tijd had zij geen aanwijzingen om te twijfelen aan het feit dat in de woning uitsluitend de huurders verbleven, aldus [appellante]. Zij wijst erop dat zij geen klachten van buren heeft ontvangen. Derhalve heeft de rechtbank volgens haar ten onrechte overwogen dat zij behoorde te weten dat naast de huurders andere personen in de woning verbleven. Toen zij na aanschrijving van het college van de illegale situatie op de hoogte raakte, heeft zij onmiddellijk de onrechtmatige situatie beëindigd. Had [appellante] eerder van de onrechtmatige situatie geweten dan had zij hieraan op dat moment reeds een einde gemaakt. [appellante] betoogt voorts dat de rechtbank heeft miskend dat het opleggen van een boete van €12.500,00 een onevenredige maatregel is in verhouding tot de mate van verwijtbaarheid. De rechtbank heeft in strijd met artikel 6 van het EVRM en de artikelen 5:41 en 5:46 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) de rechtmatigheid en evenredigheid van deze boete, die een punitief karakter heeft, niet vol getoetst. Derhalve dient de oplegging van de boete te worden vernietigd, althans de hoogte ervan te worden gematigd.
    
    4.1. Uit het op ambtseed dan wel op ambtsbelofte opgemaakte boeterapport volgt dat ten tijde van de controle naast een van de huurders nog drie andere personen zijn aangetroffen. De inspecteurs hebben geconstateerd dat de verscheidene verblijfsruimten waren ingericht om apart te worden bewoond. In totaal werden zeven slaapplaatsen aangetroffen, waarvan er ten tijde van de controle vier in gebruik waren. Verder blijkt uit het boeterapport dat ruimten als de keuken, de badkamer, het toilet en de woonkamer werden gedeeld. Uit de verhoren van twee van de aangetroffen personen volgt dat de huur voor de woning op hun salaris werd ingehouden en dat er in totaal vier personen in de woning woonden die allen voor [bedrijf] werkten. Hieruit volgt dat de rechtbank er terecht van is uitgegaan dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat omzetting van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte aan de orde was en dat nu hiervoor geen omzettingsvergunning was verleend, artikel 30, eerste lid, van de Huisvestingswet is overtreden.
    
    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 15 oktober 2008 in zaak nr. 200707345/1), is de overtreder degene die het desbetreffende wettelijke voorschrift daadwerkelijk heeft geschonden. Dat is in de eerste plaats degene die de verboden handeling fysiek heeft verricht. Daarnaast kan in bepaalde gevallen degene die de overtreding niet zelf feitelijk heeft begaan, doch aan wie de handeling is toe te rekenen, voor de overtreding verantwoordelijk worden gehouden en derhalve als overtreder worden aangemerkt. Daarbij is in dit geval van belang dat, zoals de Afdeling eveneens eerder heeft overwogen (uitspraak van 9 januari 2013 in zaak nr. 201204794/1/A1), van de eigenaar van een pand die dat verhuurt, mag worden gevergd dat hij zich tot op zekere hoogte informeert over het gebruik dat van het verhuurde pand wordt gemaakt. Om niet verantwoordelijk te kunnen worden gehouden voor onrechtmatig gebruik van het door hem verhuurde pand dient de eigenaar aannemelijk te maken dat hij niet wist en niet kon weten dat het pand aldus werd gebruikt.
    
    Uit de omstandigheid dat [appellante] tussen het moment van verhuren en de controle geen klachten van buren heeft ontvangen, kan niet worden afgeleid dat zij concreet toezicht heeft gehouden op het gebruik van de woning. Dit blijkt tevens uit het ter zitting verklaarde dat Sen slechts eenmalig, te weten bij de koop van de woning, het pand heeft bezocht. De rechtbank heeft derhalve terecht overwogen dat het op de weg van [appellante] had gelegen om scherper toezicht te houden dan wel nader onderzoek te doen naar de bewoning van haar woning. De omstandigheid dat drie van de aangetroffen personen de woning niet van [appellante] hebben gehuurd laat onverlet dat [appellante] behoorde te weten dat het pand onrechtmatig werd gebruikt. [appellante] heeft haar betoog dat zij zou zijn benadeeld door het niet horen van de huurders niet aannemelijk gemaakt. Gelet op het vorenoverwogene was het college bevoegd tot oplegging van een boete wegens schending van artikel 30, eerste lid, van de Huisvestingswet.
    
    4.2. De op te leggen boetebedragen zijn, anders dan waar de rechtbank van is uitgegaan, bij de Huisvestingsverordening vastgesteld. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer uitspraak van 26 februari 2014 in zaak nr. 201302197/1/A3), volgt uit de arresten van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens van 23 september 1998, Malige tegen Frankrijk, nr. 27812/95 en 2 juli 2002, Göktan tegen Frankrijk, nr. 33402/96 (www.echr.coe.int) dat artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden een systeem van wettelijk vastgestelde bestraffende sancties niet uitsluit en het bestuur en de rechter in beginsel van de door de wetgever gemaakte vaststelling dienen uit te gaan, mits de wettelijke bepalingen met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel tot stand zijn gekomen.
    
    4.3. Ingevolge artikel 85a, tweede lid, van de Huisvestingswet kan de bestuurlijke boete voor overtreding van artikel 30, eerste lid, van deze wet niet hoger zijn dan € 18.500. Volgens de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel tot wijziging van de Huisvestingswet, waarbij de mogelijkheid van het opleggen van een bestuurlijke boete voor enkele overtredingen is ingevoerd (Kamerstukken II 2007/08, 31 556, nr. 3), dient het bevoegde bestuur de hoogte van de boete in zijn huisvestingsverordening vast te leggen, mits het in artikel 85a, tweede lid, van de Huisvestingswet geregelde maximumbedrag niet wordt overschreden. Bij het vaststellen van de hoogte kan onder meer rekening worden gehouden met de lokale situatie, krapte op de woningmarkt, samenstelling van de woningmarkt, ernst en stelselmatigheid van de gedraging en recidive, aldus die passage.
    
    De gemeenteraad heeft bij het vaststellen van de hoogte van de boete gekozen voor een systematiek, waarin bij herhaling van de overtreding zwaarder wordt gestraft en overtredingen bij bedrijfsmatige exploitatie zwaarder worden beboet dan wanneer de exploitatie niet bedrijfsmatig plaatsvindt. Er is geen reden om de in de Huisvestingsverordening geregelde boetes onredelijk hoog te achten, nu onrechtmatige bewoning een urgent maatschappelijk probleem is en de hoogte van de boete een afschrikwekkend effect beoogt te hebben. Bijlage V van de Huisvestingsverordening is met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel tot stand gekomen.
    
    4.4. Ingevolge artikel 5:46, derde lid, van de Awb legt het bestuursorgaan, indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, niettemin een lagere bestuurlijke boete op, indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.
    
    De door [appellante] gestelde omstandigheden dat zij niet wist dat haar woning onzelfstandig werd bewoond en dat andere personen dan de huurders de woning nooit van haar hebben gehuurd, heeft de rechtbank terecht niet van belang geacht, gelet op hetgeen hiervoor onder 4.1. is overwogen. De omstandigheden dat er korte tijd tussen het verhuren van de woning en de controle gelegen is en dat [appellante] direct na het aanschrijven door het college de illegale situatie zou hebben beëindigd acht de Afdeling evenmin bijzonder in de zin van voormeld artikel. Derhalve heeft de rechtbank terecht overwogen dat er geen reden is tot matiging van de opgelegde boete.
    
    Het betoog faalt.
    
    5. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd met verbetering van de gronden waarop deze rust.
    
    6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. J.C. Kranenburg en mr. R.J.J.M. Pans, leden, in tegenwoordigheid van mr. P. Klein, ambtenaar van staat.
    
    w.g. Van Altena w.g. Klein
    voorzitter ambtenaar van staat
    
    Uitgesproken in het openbaar op 28 mei 2014
    
    176-805.