ECLI:NL:RVS:2015:924, Raad van State, 25-03-2015, 201403812/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2015-03-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 28 januari 2014 heeft de raad het bestemmingsplan "Bedrijventerreinen" vastgesteld.

201403812/1/R1.
    Datum uitspraak: 25 maart 2015
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    1. [appellante sub 1], gevestigd te Sint Jansklooster, gemeente Steenwijkerland,
    2. [appellante sub 2], gevestigd te Steenwijk, gemeente Steenwijkerland,
    appellanten,
    
    en
    
    de raad van de gemeente Steenwijkerland,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 28 januari 2014 heeft de raad het bestemmingsplan "Bedrijventerreinen" vastgesteld.
    
    Tegen dit besluit hebben [appellante sub 1] en [appellante sub 2] beroep ingesteld.
    
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [appellante sub 1] heeft nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 maart 2015, waar [appellante sub 1], vertegenwoordigd door haar [directeur], en bijgestaan door C. Zeldenrust, werkzaam bij Zeldenrust VROM-advies en projectmanagement, [appellante sub 2], vertegenwoordigd door mr. S.W. Boot, advocaat te Rotterdam, en de raad, vertegenwoordigd door drs. E.S. Fijma, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsvrijheid om bestemmingen aan te wijzen en regels te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De Afdeling toetst deze beslissing terughoudend. Dit betekent dat de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden beoordeelt of aanleiding bestaat voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Voorts beoordeelt de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden of het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
    
    Het beroep van [appellante sub 1]
    
    2. [appellante sub 1] betoogt dat het bestemmingsplan ten onrechte niet voorziet in een planregeling voor haar bestaande bedrijfswoningen. Zij voert aan dat bij haar bedrijfswoningen sprake is van een goed woon- en leefklimaat, dat geen afbreuk wordt gedaan aan de gebruiksmogelijkheden van de omliggende percelen en dat ook aan andere eisen die de raad stelt aan bedrijfswoningen wordt voldaan. De raad heeft ten onrechte geen onderzoek gedaan naar de mogelijkheden om haar bedrijfswoningen als zodanig te bestemmen.
    
    Zij voert met betrekking tot het perceel [locatie 1] in het bijzonder aan dat in de omgeving geen bedrijven zijn gevestigd die kunnen worden belemmerd door een woning. Verder wijst zij erop dat het bedrijventerrein Groot Verlaat een gezoneerd bedrijventerrein is en dat woningen op dergelijke terreinen geen bescherming genieten op grond van de Wet geluidhinder. Derhalve kunnen bedrijven niet door haar woning worden beperkt. Ook wijst zij erop dat het perceel [locatie 1] ligt aan de rand van het bedrijventerrein en dat door de inwaartse zonering de lichte bedrijven aan de randen zijn gevestigd.
    
    Voor haar perceel [locatie 2] voert zij in het bijzonder aan dat op dit bedrijventerrein reeds veertien woningen als zodanig zijn bestemd.
    
    2.1. De raad stelt zich op het standpunt dat hij alleen bestaande rechten heeft gerespecteerd en dat het in strijd is met zijn beleid, zoals vastgelegd in de beleidsnotitie Facetbeleid, om nieuwe bedrijfswoningen toe te staan op bedrijventerreinen. Het is, uitzonderingen daargelaten, niet meer noodzakelijk om bedrijfswoningen bij bedrijven te hebben en het beperkt de milieuruimte van de omliggende bedrijven. De bedrijfswoningen van [appellante sub 1] zijn zonder daartoe verleende vergunning gerealiseerd en zijn volgens het gemeentelijke bevolkingsregister en de gemeentelijke gebouwenadministratie niet bewoond. De ter plaatse gevestigde bedrijvigheid bestaat niet uit bedrijven waarvoor het noodzakelijk is om ter plaatse te wonen, aldus de raad.
    
    Over de milieuruimte stelt de raad dat niet alleen moet worden gekeken naar de feitelijk aanwezige bedrijven maar naar de planologische mogelijkheden. Gelet hierop zouden woningen op de percelen van [appellante sub 1] wel degelijk leiden tot beperkingen voor de omliggende percelen. Verder geldt volgens de raad ook voor bedrijfswoningen en woningen op gezoneerde terreinen dat deze moeten voldoen aan een minimaal beschermingsniveau.
    
    2.2. Op het perceel [locatie 1] wordt een autohandelsbedrijf geëxploiteerd.
    
    Aan deze gronden is de bestemming "Bedrijventerrein" met de aanduiding "bedrijf tot en met categorie 4.1" toegekend.
    
    Op het perceel [locatie 2] wordt een ICT-bedrijf geëxploiteerd.
    
    Aan deze gronden is de bestemming "Bedrijventerrein" met de aanduiding "bedrijf tot en met categorie 3.1" toegekend.
    
    Ingevolge artikel 9, lid 9.1.1, van de planregels zijn de voor "Bedrijventerrein" aangewezen gronden bestemd voor:
    
    […];
    
    b. bedrijven en/of bedrijfsactiviteiten die behoren tot milieucategorie 1 tot en met 4.2, zoals die zijn opgenomen in de Staat van bedrijfsactiviteiten, met dien verstande dat de aangebrachte milieuzonering in acht wordt genomen.
    
    Ingevolge dat lid, onder j, zijn de gronden bestemd voor een bedrijfswoning:
    
    1. al dan niet inpandig, ter plaatse van de aanduiding "bedrijfswoning";
    
    2. ter plaatse van de aanduiding "specifieke vorm van bedrijventerrein - woon-werklocatie".
    
    2.3. In de beleidsnotitie Facetbeleid, vastgesteld door de raad bij besluit van 1 maart 2011, is als uitgangspunt neergelegd dat nieuwe bedrijfswoningen niet meer zijn toegestaan op bedrijventerreinen omdat ze de milieuruimte van omliggende bedrijven beperken en de noodzaak van bedrijfswoningen tegenwoordig ontbreekt. In de beleidsnotitie wordt dit als volgt nader uitgewerkt.
    
    Er worden geen nieuwe bedrijfswoningen toegestaan op bedrijventerreinen, aangezien de noodzaak daarvoor ontbreekt;
    
    In geval van legaal bestaand gebruik van bedrijfswoningen, dat gebruik (opnieuw) positief bestemmen;
    
    Bij illegaal gebruik wordt in beginsel handhavend opgetreden, maar er kan - afhankelijk van de feiten en omstandigheden - ook gemotiveerd worden gekozen voor een andere optie zoals positief bestemmen, waarbij rekening wordt gehouden met de volgende randvoorwaarden:
    
    - er moet worden voldaan aan de milieuhygiënische randvoorwaarden als genoemd in hoofdstuk 2;
    
    - er moet worden voldaan aan de ecologische randvoorwaarden als genoemd hoofdstuk 3;
    
    - het goed woon- en leefklimaat ter plaatse moet gewaarborgd blijven;
    
    - er mag geen onevenredige afbreuk worden gedaan aan de gebruiksmogelijkheden van aangrenzende gronden.
    
    2.4. De Afdeling stelt vast dat de planregelingen voor de percelen van [appellante sub 1] niet voorzien in bedrijfswoningen, nu hieraan niet de aanduiding "bedrijfswoning" of "specifieke vorm van bedrijventerrein - woon-werklocatie" zijn toegekend. Niet in geschil is dat de voorheen geldende bestemmingsplannen evenmin voorzagen in de mogelijkheid een bedrijfswoning te realiseren en dat hiertoe ook geen bouw- of omgevingsvergunningen voor bouwen zijn verleend. In zoverre heeft de raad in overeenstemming met zijn beleid, zoals neergelegd in de beleidsnotitie Facetbeleid, de bedrijfswoningen niet in het bestemmingsplan opgenomen. Voor zover [appellante sub 1] in haar nadere stukken heeft gewezen op een passage in de plantoelichting waaruit volgens haar volgt dat de raad in dit bestemmingsplan niet zonder meer toepassing wilde geven aan dat beleid, overweegt de Afdeling dat uit die enkele passage niet kan worden afgeleid dat de raad in dit bestemmingsplan heeft willen afwijken van zijn beleid zoals neergelegd in de beleidsnotitie Facetbeleid. In hetgeen [appellante sub 1] heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad in dit geval niet heeft kunnen vasthouden aan het uitgangspunt van zijn beleid. In dit verband overweegt de Afdeling dat de enkele aanwezigheid van de bedrijfswoningen een positieve bestemming niet rechtvaardigt. Verder heeft de raad van belang mogen achten dat in de directe omgeving van het perceel [locatie 1] bedrijven in milieucategorie 4.1 zijn toegelaten waarvoor op grond van de
    brochure "Bedrijven en milieuzonering" van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten uit 2009 (hierna: VNG-brochure) een richtafstand van 100 m geldt in een gemengd gebied. In de directe omgeving van het perceel [locatie 2] voorziet het bestemmingsplan in bedrijven in milieucategorie 3.1 waarvoor op grond van de VNG-brochure een richtafstand van 30 m geldt in een gemengd gebied. De raad heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat, gelet op deze richtafstanden, geen goed woon- en leefklimaat kan worden gegarandeerd bij de gewenste bedrijfswoningen en dat niet is uitgesloten dat deze woningen milieubeperkingen met zich brengen voor omliggende bedrijven. De raad betoogt terecht dat ook voor woningen op een gezoneerd bedrijventerrein als bedoeld in de Wet geluidhinder een minimaal beschermingsniveau geldt. Gelet op het voorgaande heeft de raad zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat niet wordt voldaan aan de randvoorwaarden om af te wijken van het uitgangspunt dat geen nieuwe bedrijfswoningen worden toegestaan op bedrijventerreinen. Het betoog faalt.
    
    2.5. Over de door [appellante sub 1] gemaakte vergelijking met veertien wel als zodanig bestemde bedrijfswoningen wordt overwogen dat de raad zich op het standpunt heeft gesteld dat deze situaties verschillen van de aan de orde zijnde situaties omdat de door [appellante sub 1] genoemde bedrijfswoningen zijn opgericht overeenkomstig een daartoe verleende bouw- of omgevingsvergunning voor bouwen en het derhalve gaat om bestaande rechten die op grond van het beleid als zodanig kunnen worden bestemd. In hetgeen [appellante sub 1] heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de door [appellante sub 1] genoemde situaties niet overeenkomen met de thans aan de orde zijnde situaties.
    
    3. Gelet op het voorgaande is het beroep van [appellante sub 1] ongegrond.
    
    Het beroep van [appellante sub 2]
    
    4. [appellante sub 2] heeft ter zitting haar beroepsgronden over het laden en lossen en over parkeren, met uitzondering van de beroepsgrond over de nadere eisen-regeling, ingetrokken.
    
    5. [appellante sub 2] betoogt dat de nadere eisen-regeling in artikel 9, lid 9.3.1, onder c, van de planregels te verstrekkend is omdat daarin aan het college van burgemeester en wethouders de bevoegdheid wordt toegekend om nadere eisen te stellen aan het aantal parkeerplaatsen.
    
    [appellante sub 2] betoogt voorts dat het bestemmingsplan ten onrechte niet voorziet in de mogelijkheid om af te wijken van de regels ten behoeve van ondergeschikte en onzelfstandige detailhandel. Zij wijst in dit verband op de afwijkingsmogelijkheid voor onder meer perifere detailhandel en internethandel terwijl deze vormen van detailhandel een groter ruimtelijk effect hebben dan ondergeschikte en onzelfstandige detailhandel. Verder is ook ten onrechte haar volumineuze detailhandel niet als zodanig bestemd.
    
    5.1. De raad stelt zich op het standpunt dat de nadere eisen-regeling is opgenomen met het oog op bedrijven met een specifieke parkeerbehoefte of om verkeersveiligheidsoverwegingen. In het verweerschrift en ter zitting heeft de raad toegelicht dat de nadere eisen-regeling alleen in uitzonderlijke gevallen zal worden toegepast, namelijk als de bedrijfsactiviteiten een dermate van de CROW-normen afwijkende parkeerbehoefte genereren dat een groter aantal parkeerplaatsen op eigen terrein noodzakelijk is.
    
    Wat detailhandel betreft stelt de raad dat dit geen functie is die thuishoort op een bedrijventerrein. Overeenkomstig het beleid is bestaande, legaal aanwezige detailhandel ingepast maar zijn geen nieuwe detailhandelsfuncties toegestaan, met uitzondering van volumineuze detailhandel en productiegebonden detailhandel. Deze vormen van detailhandel zijn mogelijk na toepassing van een afwijkingsbevoegdheid. Ook wijst de raad op artikel 9, lid 9.1.1, onder a, van de planregels.
    
    5.2. [appellante sub 2] exploiteert op het perceel [locatie 3] te Steenwijk op het bedrijventerrein Dolderkanaal-Hooidijk een groothandel in hout en andere bouwmaterialen, waarbij een deel van het hout machinaal wordt bewerkt.
    
    Aan het perceel van [appellante sub 2] is de bestemming "Bedrijventerrein" toegekend.
    
    Ingevolge artikel 9, lid 9.1.1, van de planregels zijn de voor "Bedrijventerrein" aangewezen gronden bestemd voor:
    
    a. ter plaatse reeds legaal bestaande bedrijven, welke aanwezig zijn op het moment dat het bestemmingsplan in werking treedt;
    
    b. bedrijven en/of bedrijfsactiviteiten die behoren tot milieucategorie 1 tot en met 4.2, zoals die zijn opgenomen in de Staat van bedrijfsactiviteiten, met dien verstande dat de aangebrachte milieuzonering in acht wordt genomen.
    
    […]
    
    met daaraan ondergeschikt:
    
    […]
    
    3. parkeervoorzieningen en overige verhardingen.
    
    Ingevolge lid 9.2.8 gelden voor het overige de volgende regels:
    
    a. voorzien dient te worden in:
    
    […];
    
    2. voldoende parkeervoorzieningen voor het parkeren van medewerkers en bezoekers op eigen terrein, waarbij in ieder geval ruimte dient te worden gereserveerd om te voldoen aan de parkeernormering zoals opgenomen onder b;
    
    b. bij nieuwbouw of uitbreiding van gebouwen, dan wel een gebruiksverandering dient voldaan te worden aan de aldaar opgenomen parkeernormen op eigen terrein. In de tabel zijn minimale en maximale parkeernormen per 100 m² bedrijfsvloeroppervlak opgenomen voor verschillende bedrijfsactiviteiten.
    
    Ingevolge lid 9.3.1, onder c, kan het college van burgemeester en wethouders, met toepassing van de procedure als bedoeld in artikel 30, lid 30.1, nadere eisen stellen ten aanzien van het aantal parkeerplaatsen en de situering daarvan.
    
    5.3. Ingevolge artikel 3.6, eerste lid, aanhef en onder d, van de Wet ruimtelijke ordening kan bij een bestemmingsplan worden bepaald dat het college van burgemeester en wethouders met inachtneming van de bij het bestemmingsplan te geven regels ten aanzien van in het plan omschreven onderwerpen of onderdelen nadere eisen kan stellen.
    
    Deze bevoegdheid tot het stellen van nadere eisen is derhalve beperkt tot eisen die aansluiten bij in het bestemmingsplan zelf reeds gestelde regels aangaande het betreffende onderwerp of onderdeel.
    
    In het bestemmingsplan zijn door middel van de parkeernormen in artikel 9, lid 9.2.8, van de planregels regels gesteld aangaande het aantal parkeerplaatsen. De aan het college van burgemeester en wethouders toegekende bevoegdheid tot het stellen van nadere regels in artikel 9, lid 9.3.1, onder c, van de planregels sluit derhalve aan bij de in het bestemmingsplan reeds gestelde regels. In hetgeen [appellante sub 2] heeft aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat artikel 9, lid 9.3.1, onder c, van de planregels in strijd is met artikel 3.6, eerste lid, aanhef en onder d, van de Wet ruimtelijke ordening. Het betoog faalt.
    
    6. Met betrekking tot het betoog van [appellante sub 2] over de detailhandel op haar perceel overweegt de Afdeling het volgende.
    
    6.1. Het college van burgemeester en wethouders van Steenwijkerland heeft bij besluit van 28 maart 2007, nummer 20060921, aan de rechtsvoorganger van [appellante sub 2] een reguliere bouwvergunning met vrijstelling op grond van artikel 15 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening verleend voor het oprichten van een verkoopruimte voor volumineuze detailhandel van 200 m² op het perceel [locatie 3] te Steenwijk.
    
    6.2. Het beleid van de raad houdt in dat detailhandel geen functie is die thuis hoort op een bedrijventerrein. Wel heeft de raad aangegeven bestaande, legaal aanwezige detailhandel in te passen in het bestemmingsplan. Gelet op de onder 6.1 genoemde vergunning is het gebruik van het perceel voor volumineuze detailhandel met een oppervlakte van 200 m² bestaand, legaal aanwezige detailhandel die overeenkomstig het beleid als zodanig dient te worden bestemd. De raad heeft in dit verband gewezen op artikel 9, lid 9.1.1, onder a, van de planregels waarin is bepaald dat de voor "Bedrijventerrein" aangewezen gronden zijn bestemd voor ter plaatse reeds legaal bestaande bedrijven, welke aanwezig zijn op het moment dat het bestemmingsplan in werking treedt.
    
    In deze bepaling noch elders in de planregels is nader gepreciseerd wat onder een ter plaatse legaal bestaand bedrijf dient te worden verstaan. De raad heeft in zijn verweerschrift verwezen naar de voornoemde vergunning van 28 maart 2007 waaruit volgens hem volgt dat volumineuze detailhandel tot een oppervlakte van 200 m² als zodanig is bestemd. Nu in het bestemmingsplan niet is verwezen naar de vergunning van 28 maart 2007 en deze geen deel uitmaakt van het bestemmingsplan, kan naar het oordeel van de Afdeling uit het bestemmingsplan niet worden afgeleid welk gebruik op het perceel [locatie 3] te Steenwijk is toegestaan. In dit verband acht de Afdeling van belang dat de vergunning van 28 maart 2007 geen openbaar stuk is waar derde-belanghebbenden zonder meer over kunnen beschikken. Eveneens acht de Afdeling van belang dat niet duidelijk is of onder legaal enkel dient te worden verstaan planologisch toegestaan gebruik of dat hieronder ook legaal gebruik overeenkomstig andere wetgeving, zoals milieuvergunningen of vergunningen op grond van de Natuurbeschermingswet 1998, wordt begrepen.
    
    Het betoog slaagt.
    
    6.3. [appellante sub 2] heeft ter zitting toegelicht dat in haar bedrijf naast de verkoop van volumineuze goederen ook ondergeschikte en onzelfstandige verkoop van kleine goederen die verband houden met hout en bouwmaterialen, plaatsvindt. Niet in geschil is dat deze vorm van detailhandel, welke de raad ter zitting heeft gekwalificeerd als verkoop van nevenassortiment en waarvan hij heeft aangegeven hier niet onwelwillend tegenover te staan, in strijd met het vorige planologische regime is aangevangen. Gelet hierop is dit geen bestaand, legaal aanwezige detailhandel die ingevolge het beleid als zodanig dient te worden bestemd. In hetgeen [appellante sub 2] heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad deze vorm van detailhandel op het perceel van [appellante sub 2] als zodanig had moeten bestemmen. Het betoog faalt.
    
    6.4. In hetgeen [appellante sub 2] heeft aangevoerd ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit, voor zover dat ziet op de vaststelling van het plandeel met de bestemming "Bedrijventerrein" ter plaatse van het perceel [locatie 3] te Steenwijk, is genomen in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel.
    
    Het beroep van [appellante sub 2] is gegrond zodat het bestreden besluit in zoverre dient te worden vernietigd.
    
    6.5. De Afdeling ziet aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht de raad op te dragen om voor het vernietigde plandeel met inachtneming van overweging 6.2 deze uitspraak een nieuw bestemmingsplan vast te stellen en zal daartoe een termijn stellen. Het door de raad te nemen nieuwe besluit behoeft niet overeenkomstig afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht te worden voorbereid.
    
    Proceskosten
    
    7. De raad dient op na te melden wijze in de proceskosten van [appellante sub 2] te worden veroordeeld. Voor een proceskostenveroordeling bestaat ten aanzien van [appellante sub 1] geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het beroep van [appellante sub 2] gegrond;
    
    II. vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Steenwijkerland van 28 januari 2014 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Bedrijventerreinen" voor zover het betreft het plandeel met de bestemming "Bedrijventerrein" ter plaatse van het perceel [locatie 3] te Steenwijk;
    
    III. draagt de raad van de gemeente Steenwijkerland op om binnen 26 weken na de verzending van deze uitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen een nieuw besluit te nemen en dit besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken;
    
    IV. verklaart het beroep van [appellante sub 1] ongegrond;
    
    V. veroordeelt de raad van de gemeente Steenwijkerland tot vergoeding van bij [appellante sub 2] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 980,00 (zegge: negenhonderdtachtig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    VI. gelast dat de raad van de gemeente Steenwijkerland aan [appellante sub 2] het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 328,00 (zegge: driehonderdachtentwintig euro) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.A. Hagen, voorzitter, en mr. D.J.C. van den Broek en mr. E.A. Minderhoud, leden, in tegenwoordigheid van mr. Z. Huszar, griffier.
    
    w.g. Hagen w.g. Huszar
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 25 maart 2015
    
    533.