ECLI:NL:RVS:2014:2812, Raad van State, 18-07-2014, 201404677/1/A1 en 201404677/2/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2014-07-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 30 januari 2013 heeft het college [appellant] gelast de percelen, kadastraal bekend Geulle, sectie […], nummers […], plaatselijk bekend als [locatie A] te Geulle (hierna: het perceel) in overeenstemming te brengen met de bestemming "Agrarisch gebied met landschappelijke en/of natuurlijke waarden", zoals omschreven in het bestemmingsplan "Grensmaas" door alle illegaal opgerichte bouwwerken te verwijderen en verwijderd te houden.

201404677/1/A1 en 201404677/2/A1.
    Datum uitspraak: 18 juli 2014
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak van de voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb)) en, met toepassing van artikel 8:86 van die wet, op het hoger beroep van:
    
    de erven van [appellant], wonend te Noordwijk,
    appellanten,
    
    tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Limburg van 25 april 2014 in zaken nrs. 14/812 en 13/3365 in het geding tussen:
    
    de erven
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Meerssen.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 30 januari 2013 heeft het college [appellant] gelast de percelen, kadastraal bekend Geulle, sectie […], nummers […], plaatselijk bekend als [locatie A] te Geulle (hierna: het perceel) in overeenstemming te brengen met de bestemming "Agrarisch gebied met landschappelijke en/of natuurlijke waarden", zoals omschreven in het bestemmingsplan "Grensmaas" door alle illegaal opgerichte bouwwerken te verwijderen en verwijderd te houden.
    
    Bij besluit van 17 september 2013 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard, met dien verstande dat hij wordt gelast alle drie de illegaal opgerichte bouwwerken op de percelen aan de [locatie A] te verwijderen en verwijderd te houden.
    
    Bij uitspraak van 25 april 2014 heeft de voorzieningenrechter het door de erven daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben de erven hoger beroep ingesteld. Zij hebben de voorzitter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De voorzitter heeft het verzoek ter zitting behandeld op 10 juli 2014, waar de erven, vertegenwoordigd door [een van de erven], bijgestaan door mr. W.B. Kroon, advocaat te Breda, en het college, vertegenwoordigd door mr. M.J. Oosterman, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. In dit geval kan nader onderzoek redelijkerwijs niet bijdragen aan de beoordeling van de zaak en bestaat ook overigens geen beletsel om met toepassing van artikel 8:86, eerste lid, van de Awb onmiddellijk uitspraak te doen in de hoofdzaak.
    
    2. Op het perceel staat een gebouw dat in gebruik is als vakantiewoning. Daarnaast staan er een blokhut en een schuurtje. Uit de stukken en het verhandelde ter zitting blijkt dat [appellant] het perceel in 1995 heeft gekocht. Op dat moment stonden op het perceel de vakantiewoning en het schuurtje. Niet in geschil is dat [appellant] de blokhut heeft gebouwd en de vakantiewoning heeft uitgebreid.
    
    3. De erven betogen dat de voorzieningenrechter niet heeft onderkend dat het college niet bevoegd was op te treden tegen het zonder vergunning bouwen van de vakantiewoning en het schuurtje op het perceel.
    
    3.1. Uit het in bezwaar gehandhaafde besluit van 30 januari 2013 blijkt dat het college aan de last ten grondslag heeft gelegd dat [appellant] de drie bouwwerken heeft gebouwd en de vakantiewoning heeft uitgebreid zonder de daartoe benodigde vergunning en daarom in strijd handelt met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo).
    
    3.2. Ten tijde van de aankoop van het perceel stonden daarop een vakantiewoning en een schuurtje. Nu [appellant] deze vakantiewoning en het schuurtje niet heeft gebouwd, heeft hij in zoverre niet gehandeld in strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo. Het college was daarom niet bevoegd handhavend op treden tegen het zonder de daartoe benodigde vergunning bouwen van de vakantiewoning en het schuurtje.
    
    3.3. Dat [appellant], zoals het college ter zitting van de Afdeling heeft gesteld, als rechtsopvolger de bouwwerken in stand heeft gelaten, maakt dat niet anders. Hoewel [appellant] overtreder was van het verbod als bedoeld in artikel 2.3a, eerste lid, van de Wabo, kon hij evenwel eerst door het per 1 april 2007 in werking getreden verbod, destijds voor het eerst geregeld in artikel 40, eerste lid, aanhef en onder b, van de Woningwet, als overtreder worden aangemerkt. Toen [appellant] in 1995 het perceel in eigendom verkreeg, richtte artikel 40 van de Woningwet zich, voor zover hier van belang, alleen tot degene die zonder of in afwijking van een bouwvergunning had gebouwd of daartoe opdracht had gegeven en dat is [appellant] wat de vakantiewoning en het schuurtje betreft, zoals hiervoor is overwogen, niet. Onder verwijzing naar de uitspraak van 27 december 2012, in zaak nr. 201204259/1/A1, overweegt de Afdeling dat de rechtszekerheid zich er tegen verzet dat het college wegens overtreding van artikel 2.3a, eerste lid, van de Wabo aan [appellant] een last onder dwangsom oplegt ten aanzien van de zonder vergunning vóór 1 april 2007 op het perceel gebouwde vakantiewoning en het schuurtje. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat niet is gebleken dat [appellant] ten tijde van de verkrijging van het perceel concrete aanwijzingen had dat de vakantiewoning en het schuurtje zonder een daarvoor vereiste bouwvergunning waren gebouwd. Dat, zoals het college stelt, het gebied op enkele huizen na agrarisch en weids was, en de vakantiewoning wat grootte en bouw betreft niet bij die huizen paste, is daarvoor onvoldoende. Dit geldt ook voor de omstandigheid dat de vakantiewoning in strijd was met de bestemming, nu dit niet uitsluit dat met afwijking van het bestemmingsplan een bouwvergunning was verleend. De rechtszekerheid verzet zich er derhalve tegen dat het college wegens overtreding van artikel 2.3a, eerste lid, van de Wabo handhavend optreedt.
    
    Het betoog slaagt.
    
    4. Voor zover de erven betogen dat de voorzieningenrechter niet heeft onderkend dat het bouwen van de blokhut en het uitbreiden van de vakantiewoning omgevingsvergunningvrij zijn op grond van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor), faalt dit betoog. Ingevolge artikel 5, eerste lid, van bijlage II bij het Bor zijn de artikelen 2 en 3 niet van toepassing op een activiteit die plaatsvindt in, aan, op of bij een bouwwerk dat in strijd met artikel 2.1 van de wet is gebouwd of wordt gebruikt. Nu de vakantiewoning is gebouwd zonder dat daarvoor de benodigde vergunning is verleend, zijn het bouwen van de blokhut bij die vakantiewoning en het uitbreiden van de vakantiewoning op grond van artikel 5, tweede lid, van bijlage II bij het Bor niet omgevingsvergunningvrij.
    
    5. De erven betogen voorts dat de voorzieningenrechter niet heeft onderkend dat het gebruik van de vakantiewoning onder het overgangsrecht valt en het college niet bevoegd is daartegen handhavend op te treden.
    
    5.1. Uit het in bezwaar gehandhaafde besluit van 30 januari 2013 blijkt niet dat de erven worden gelast het met het bestemmingsplan "Grensmaas" strijdig gebruik te beëindigen. Reeds hierom kan het betoog niet leiden tot het ermee beoogde doel.
    
    6. De conclusie is dat het college bevoegd is handhavend op te treden tegen de bouw van de blokhut en de na 2009 gerealiseerde uitbreiding van de vakantiewoning.
    
    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    7. De erven betogen dat de voorzieningenrechter niet heeft onderkend dat op de door [appellant] gerealiseerde uitbreiding aan de vakantiewoning het overgangsrecht van toepassing is. Volgens hen bestaat er in zoverre concreet zicht op legalisering.
    
    7.1. Ingevolge artikel 41, eerste lid, van de planvoorschriften van het bestemmingsplan "Grensmaas" mogen bouwwerken, die ten tijde van de terinzagelegging van het ontwerp bestaan, dan wel nadien worden gebouwd of kunnen worden gebouwd met inachtneming van het bepaalde bij of krachtens de Woningwet en die in enigerlei opzicht van het plan afwijken, mits de bestaande afwijking naar de aard en omvang niet worden vergroot en behoudens onteigening:
    
    a. gedeeltelijk worden vernieuwd of veranderd, mits dit geen algehele vernieuwing of verandering tot gevolgd heeft
    
    b. na het tenietgaan ten gevolge van een calamiteit geheel worden vernieuwd of veranderd, mits de bouwaanvraag geschiedt binnen twee jaar net het tenietgaan.
    
    Ingevolge het tweede lid geldt het bepaalde in lid 1 niet voor bouwwerken die weliswaar bestaan op het peilmoment, maar zijn gebouwd in strijd met het direct aan dit plan voorafgaande bestemmingsplan daaronder begrepen de overgangsbepalingen van het plan.
    
    7.2. Indien zou worden aangenomen dat de vakantiewoning op de peildatum van het overgangsrecht op het perceel aanwezig was en onder het overgangsrecht valt, geldt dat artikel 41, eerste lid, van de planvoorschriften slechts een titel geeft voor gedeeltelijke vernieuwing of verandering, mits de bestaande afwijking naar de aard en omvang niet wordt vergroot. Nu de na 2009 verrichte werkzaamheden aan de vakantiewoning hebben geleid tot een vergroting van de oppervlakte van deze vakantiewoning, faalt het betoog van de erven reeds hierom.
    
    8. De erven betogen dat de voorzieningenrechter niet heeft onderkend dat, gelet op de beperkte uitbreiding van de vakantiewoning na 2009, het college niet heeft kunnen gelasten dat de gehele vakantiewoning moet worden afgebroken. Volgens hen is het slopen van de gehele woning in strijd met het evenredigheidsbeginsel.
    
    8.1. Het college heeft zich in het besluit op bezwaar op het standpunt gesteld dat de uitbreiding onlosmakelijk verbonden is met het hoofdgebouw en daarom het gehele hoofdgebouw dient te worden verwijderd.
    
    Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college niet voldoende gemotiveerd waarom, zoals de erven stellen, niet kan worden volstaan met het verwijderen van de uitbreiding en het in oorspronkelijke staat terugbrengen van de vakantiewoning. Dat, zoals het college stelt, het overgangsrecht daaraan in de weg staat, acht de Afdeling daarvoor onvoldoende. Hierbij wordt nog overwogen dat, zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraken van 3 augustus 2005 in zaak nr. 200405143/1 en van 25 september 2013 in zaak nr. 201207946/1/A1, voor het voldoen aan de last in beginsel geen vergunning is vereist. De last impliceert de vereiste toestemming om aan die last te voldoen. Het betoog slaagt.
    
    9. Hetgeen de erven voor het overige hebben aangevoerd, heeft betrekking op de last onder dwangsom inzake het bouwen van de vakantiewoning en het schuurtje en behoeft, gelet op hetgeen onder 3.2 en 3.3 is overwogen, geen bespreking meer.
    
    10. Het hoger beroep is, gelet op hetgeen hiervoor onder 3.2, 3.3 en 8.1 is overwogen, gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, verklaart de Afdeling het beroep tegen het besluit van 17 september 2013, voor zover dat beroep betrekking heeft op de last onder dwangsom inzake de blokhut, ongegrond. Het beroep, voor zover dat betrekking heeft op de last onder dwangsom inzake de vakantiewoning, inclusief de uitbreiding, en het schuurtje is gegrond. Het besluit van 17 november 2013 dient in zoverre te worden vernietigd. Nu het college niet bevoegd is om met een last onder dwangsom op te treden tegen de vakantiewoning en het schuurtje verklaart de Afdeling het bezwaar tegen het besluit van 30 januari 2013 in zoverre gegrond en herroept dat besluit. Het college dient een nieuw besluit te nemen op het gemaakte bezwaar, voor zover dat betrekking heeft op de last onder dwangsom inzake de uitbreiding van de vakantiewoning.
    
    11. Gelet hierop bestaat aanleiding het verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening af te wijzen.
    
    12. Het college dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II. vernietigt de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Limburg van 25 april 2014 in zaken nrs. 14/812 en 13/3365;
    
    III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond, voor zover dat beroep betrekking heeft op de last onder dwangsom inzake de vakantiewoning, inclusief de uitbreiding, en het schuurtje;
    
    IV. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Meerssen van 17 september 2013, kenmerk 2013/7274 in zoverre;
    
    V. herroept het besluit van 30 januari 2013, kenmerk 2013/281, voor zover daarbij een last onder dwangsom is opgelegd inzake het bouwen van de vakantiewoning en het schuurtje;
    
    VI. bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
    
    VII. wijst het verzoek af;
    
    VIII. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Meerssen tot vergoeding van bij de erven van [appellant] in verband met de behandeling van het bezwaar opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 974,00 (zegge: negenhonderdvierenzeventig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    IX. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Meerssen tot vergoeding van bij de erven van [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.659,44 (zegge: tweeduizend zeshonderdnegenenvijftig euro en vierenveertig cent), waarvan € 2.435,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    X. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Meerssen aan de erven van [appellant] het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van € 652,00 (zegge: zeshonderdtweeënvijftig euro) voor de behandeling van het beroep, het hoger beroep en het verzoek vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. S.F.M. Wortmann, als voorzitter, in tegenwoordigheid van mr. N.D.T. Pieters, ambtenaar van staat.
    
    w.g. Wortmann w.g. Pieters
    voorzitter ambtenaar van staat
    
    Uitgesproken in het openbaar op 18 juli 2014
    
    473.