ECLI:NL:RVS:2015:3536, Raad van State, 18-11-2015, 201500806/1/A4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2015-11-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 27 november 2013 heeft het college vastgesteld dat het geen dwangsom als bedoeld in artikel 4:17 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) is verschuldigd.

201500806/1/A4.
    Datum uitspraak: 18 november 2015
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    1. [appellant sub 1], wonend te Doorn, gemeente Utrechtse Heuvelrug,
    2. het college van burgemeester en wethouders van Utrechtse Heuvelrug,
    appellanten,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 15 december 2014 in zaak nr. 14/1088 in het geding tussen:
    
    [appellant sub 1]
    
    en
    
    het college.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 27 november 2013 heeft het college vastgesteld dat het geen dwangsom als bedoeld in artikel 4:17 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) is verschuldigd.
    
    Tegen dit besluit heeft [appellant sub 1] bezwaar gemaakt. Het college heeft ingestemd met het verzoek van [appellant sub 1] om het bezwaarschrift door te sturen naar de rechtbank ter behandeling als rechtstreeks beroep als bedoeld in artikel 7:1a van de Awb.
    
    Bij uitspraak van 15 december 2014 heeft de rechtbank het door [appellant sub 1] ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 27 november 2013 vernietigd, de door het college verbeurde dwangsommen vastgesteld op € 20,00 per handhavingsverzoek, in totaal € 100,00, en bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant sub 1] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft incidenteel hoger beroep ingesteld.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 2 september 2015, waar [appellant sub 1], vertegenwoordigd door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. R. Oosterhuis, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. [appellant sub 1] woont aan de [locatie 1] te Doorn. [appellant sub 1] heeft in maart en april 2013 een vijftal te onderscheiden handhavingsverzoeken gedaan. Voor zover thans van belang gaat het om een verzoek om handhaving ter zake van het verrichten van niet-agrarische activiteiten en een verzoek ter zake van het belemmeren van de toegankelijkheid van een pad op het perceel [locatie 2] te Doorn. Op dit perceel is een door [belanghebbende A] en [belanghebbende B] (hierna: [belanghebbende]) gedreven veehouderij in werking.
    
    Bij brief van 7 mei 2013 heeft het college de termijn om te beslissen op deze verzoeken verlengd met maximaal 20 weken tot 25 september 2013.
    
    Op 11 november 2013 heeft [appellant sub 1] het college per faxbericht in gebreke gesteld vanwege het niet tijdig beslissen op de twee te onderscheiden verzoeken.
    
    Het college heeft zich bij besluit van 27 november 2013, voor zover thans van belang, op het standpunt gesteld dat tijdig is beslist op de twee handhavingsverzoeken, omdat bij brief van 9 augustus 2013 aan [appellant sub 1] te kennen is gegeven dat op 13 augustus 2013 vooraankondigingen van handhaving aan [belanghebbende] zijn gedaan betreffende de niet-agrarische activiteiten en de toegankelijkheid van het pad. De brieven van 13 augustus 2013 zijn in kopie bij de brief van 9 augustus 2013 gevoegd. Volgens het college is de brief van 9 augustus 2013 op 16 augustus 2013 verzonden aan [appellant sub 1].
    
    2. De rechtbank heeft overwogen dat het college niet heeft aangetoond dat de brief van 9 augustus 2013 op 16 augustus 2013 aan [appellant sub 1] is verzonden, zodat het ervoor moet worden gehouden dat eerst bij besluit van 27 november 2013, waarbij genoemde brieven zijn gevoegd, is beslist op de handhavingsverzoeken. Nu de termijn om alsnog op de verzoeken te beslissen verstreek op 26 november 2013, is het besluit van 27 november 2013 derhalve één dag te laat genomen, zodat het college volgens de rechtbank ingevolge artikel 4:17, tweede lid, van de Awb, voor zover hier van belang, tweemaal een dwangsom heeft verbeurd van € 20,00, in totaal € 40,00.
    
    3. Ingevolge artikel 4:17, eerste lid, van de Awb verbeurt het bestuursorgaan een dwangsom voor elke dag dat het in gebreke is, doch voor ten hoogste 42 dagen, indien een beschikking op aanvraag niet tijdig wordt gegeven.
    
    Ingevolge het tweede lid bedraagt de dwangsom de eerste veertien dagen € 20 per dag, de daaropvolgende veertien dagen € 30 per dag en de overige dagen € 40 per dag.
    
    Ingevolge het derde lid is de eerste dag waarover de dwangsom verschuldigd is de dag waarop twee weken zijn verstreken na de dag waarop de termijn voor het geven van de beschikking is verstreken en het bestuursorgaan van de aanvrager een schriftelijke ingebrekestelling heeft ontvangen.
    
    4. Het college heeft in het incidenteel hogerberoepschrift betoogd dat de rechtbank heeft miskend dat aannemelijk is gemaakt dat de brief met bijlagen van 9 augustus 2013 op 16 augustus 2013 aan [appellant sub 1] is toegezonden, zodat toen reeds is beslist op de handhavingsverzoeken. Het college wijst erop dat de brief op juiste wijze is geadresseerd, van een verzenddatum is voorzien en dat sprake is van een deugdelijke verzendadministratie. De rechtbank heeft ten onrechte in de omstandigheid dat op de brief geen handgeschreven kenmerk is vermeld, aanleiding gezien voor het oordeel dat verzending niet is komen vast te staan, aldus het college.
    
    4.1. De rechtbank heeft onder verwijzing naar vaste rechtspraak van de Afdeling (bijvoorbeeld de uitspraak van 14 augustus 2013 in zaak nr. 201205441/1/A3) terecht voorop gesteld dat, in het geval van niet aangetekende verzending van een besluit, als uitgangspunt geldt dat het bestuursorgaan aannemelijk dient te maken dat het stuk is verzonden. Daarvoor is in ieder geval vereist dat het stuk is voorzien van de juiste adressering en een verzenddatum en dat er een deugdelijke verzendadministratie is.
    
    4.2. Vast staat dat de brief van 9 augustus 2013 niet aangetekend is verzonden. Zoals de rechtbank terecht heeft vastgesteld, is de brief voorzien van de juiste adressering en is daarop 16 augustus 2013 als verzenddatum gestempeld. Ter onderbouwing van zijn standpunt dat er een deugdelijke verzendadministratie is, heeft het college toegelicht dat een door een ambtenaar opgesteld besluit na ondertekening door de leidinggevende via interne post wordt verzonden naar de afdeling Service Center. Op deze afdeling wordt het besluit gestempeld, geregistreerd in het postregistratiesysteem Corsa Case en ingescand, waarna de brief diezelfde dag nog ter post wordt aangeboden. De dag waarop het besluit wordt gestempeld komt derhalve overeen met de dag van registratie en de dag van daadwerkelijke terpostbezorging, aldus het college. Uit een door het college ter zitting van de rechtbank overgelegde printscreen blijkt dat de brief op 16 augustus 2013 in het postregistratiesysteem is geregistreerd en ingescand.
    
    Onder deze omstandigheden heeft het college aannemelijk gemaakt dat de brief van 9 augustus 2013 op 16 augustus 2013 aan [appellant sub 1] is verzonden. De omstandigheid dat de brief niet een uniek, handgeschreven kenmerk bevat, maakt dit niet anders. Zoals het college ter zitting te kennen heeft gegeven, wordt een dergelijk kenmerk niet standaard op verzonden poststukken geplaatst, zodat het niet heeft te gelden als uitsluitend bewijs van verzending.
    
    Het betoog slaagt, maar leidt zoals hierna wordt overwogen niet tot het beoogde doel.
    
    5. [appellant sub 1] betoogt dat de rechtbank de hoogte van verbeurde dwangsommen onjuist heeft vastgesteld. Zij stelt dat de rechtbank heeft miskend dat de brief van 9 augustus 2013, voor zover het college daarin heeft meegedeeld dat ter zake van het verrichten van niet-agrarische activiteiten en de toegankelijkheid van het Kerkepad de handhavingsprocedure zal worden opgestart, geen besluit betreft in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb.
    
    5.1. In de brief van 9 augustus 2013, gericht aan [appellant sub 1], staat dat het college heeft besloten de handhavingsverzoeken betreffende de niet-agrarische activiteiten en de toegankelijkheid van het wandelpad op te pakken en dat is besloten de handhavingsprocedure op te starten. In deze brief wordt verwezen naar de daarbij gevoegde brieven van 13 augustus 2013, gericht aan [belanghebbende], waarin het college ter zake van niet-agrarische activiteiten en de toegankelijkheid van het wandelpad vooraankondigingen doet van bestuurlijke handhavingsmaatregelen.
    
    Anders dan de rechtbank heeft overwogen is de brief van 9 augustus 2013 niet aan te merken als besluit op de verzoeken om handhaving. Bij brief van 9 augustus 2013 is [appellant sub 1] over de aan [belanghebbende] gestuurde vooraankondigingen geïnformeerd. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 22 december 2004 in zaak nr. 200402716/1) zijn vooraankondigingen niet gericht op rechtsgevolg en derhalve geen besluit als bedoeld in artikel 1:3 van de Awb. De omstandigheid dat volgens het gemeentelijke Handhavingsprogramma 2011, waarin een uitwerking is neergelegd van de nota Handhavingsbeleid bouwregelgeving, ruimtelijke ordening en APV 2008, eerst een vooraankondiging wordt gestuurd voordat een besluit tot handhaving wordt genomen, maakt niet dat de brieven wel als besluiten moeten worden beschouwd. Daar komt overigens bij dat de brief van 9 augustus 2013 ruimschoots na acht weken na de handhavingsverzoeken is verstuurd, terwijl volgens het Handhavingsprogramma de verzoeker om handhaving binnen acht weken na het verzoek bericht ontvangt of er wordt overgegaan tot handhaving of niet. Nu de brief van 9 augustus 2013 niet een besluit bevat ter zake van de handhavingsverzoeken van [appellant sub 1], betreft het besluit van 27 november 2013, waarbij deze brief aan [appellant sub 1] is verzonden, evenmin een besluit op de verzoeken.
    
    Nu niet in geschil is dat binnen 42 dagen na 26 november 2013 niet alsnog een besluit op de twee verzoeken is genomen, is wegens het niet-tijdig beslissen per verzoek een bedrag van € 1.260,00, in totaal € 2.520,00 verbeurd. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
    
    Het betoog slaagt.
    
    6. In het incidenteel hogerberoepschrift heeft het college betoogd dat indien zijn grond dat de rechtbank heeft miskend dat aannemelijk is gemaakt dat de brief van 9 augustus 2013 is verzonden op 13 augustus 2013 niet slaagt, naar voren wordt gebracht dat de rechtbank de hoogte van verbeurde dwangsommen onjuist heeft berekend. Nu het betoog betreffende de verzending van bedoelde brief, zoals in rechtsoverweging 5 is overwogen, slaagt, wordt vastgesteld dat genoemde grond is vervallen. Deze behoeft derhalve geen bespreking.
    
    7. Het hoger beroep van [appellant sub 1] is gegrond. Het incidenteel hoger beroep van het college is ongegrond. De uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover daarbij wat betreft de twee handhavingsverzoeken is bepaald dat per verzoek € 20,00, derhalve totaal € 40,00, aan dwangsommen is verbeurd.
    
    8. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten, te weten reis- en verblijfskosten, te worden veroordeeld. Voor zover door [appellant sub 1] proceskosten zijn opgevoerd voor beroepsmatig verleende rechtsbijstand, overweegt de Afdeling dat niet is gebleken dat [gemachtigde] kan worden beschouwd als beroepsmatige rechtsbijstandverlener, als bedoeld in artikel 1, aanhef en onder a, van het Besluit proceskosten bestuursrecht.
    
    Voor zover [appellant sub 1] met overlegging van een factuur van Bouwhuizen Technische Installaties en een factuur van Adviesbureau Het Groene Schild te Wageningen, gericht aan Bouwhuizen Technische Installaties, heeft beoogd te verzoeken om vergoeding van kosten gemaakt door een deskundige, wordt overwogen dat niet is gebleken dat deze kosten door [appellant sub 1] zijn gemaakt, zodat reeds daarom geen aanleiding bestaat voor vergoeding daarvan.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het hoger beroep van [appellant sub 1] gegrond;
    
    II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 15 december 2014 in zaak nr. 14/1088, voor zover daarbij wat betreft de twee handhavingsverzoeken is bepaald dat per verzoek € 20,00, derhalve totaal € 40,00, aan dwangsommen is verbeurd;
    
    III. verklaart het incidenteel hoger beroep van het college van burgemeester en wethouders van Utrechtse Heuvelrug ongegrond;
    
    IV. stelt de door het college van burgemeester en wethouders van Utrechtse Heuvelrug verbeurde dwangsom vast op € 2.520,00 (zegge: tweeduizend vijfhonderdtwintig euro);
    
    V. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Utrechtse Heuvelrug tot vergoeding van bij [appellant sub 1] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 49,20 (zegge: negenenveertig euro en twintig cent);
    
    VI. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Utrechtse Heuvelrug aan [appellant sub 1] het door haar voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 248,00 (zegge: tweehonderdachtenveertig euro) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. E. Helder en mr. H.C.P. Venema, leden, in tegenwoordigheid van mr. R. van Heusden, griffier.
    
    w.g. Scholten-Hinloopen w.g. Van Heusden
    voorzitter griffier Uitgesproken in het openbaar op 18 november 2015
    
    163.