ECLI:NL:RVS:2013:191, Raad van State, 10-07-2013, 201203410/1/A4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2013-07-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 15 november 2010 heeft het college [appellant] een last onder dwangsom opgelegd wegens het in afwijking van de daarvoor verleende vergunning in werking hebben van een varkenshouderij op het perceel [locatie] te Grashoek, gemeente Peel en Maas.

201203410/1/A4.
    Datum uitspraak: 10 juli 2013
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te Grashoek, gemeente Peel en Maas,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Roermond van 23 februari 2012 in zaak nr. 11/767 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Peel en Maas.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 15 november 2010 heeft het college [appellant] een last onder dwangsom opgelegd wegens het in afwijking van de daarvoor verleende vergunning in werking hebben van een varkenshouderij op het perceel [locatie] te Grashoek, gemeente Peel en Maas.
    
    Bij besluit van 19 april 2011 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij besluit van 28 april 2011 heeft het college besloten tot invordering van de door [appellant] verbeurde dwangsom ter hoogte van € 3.500,00.
    
    Bij uitspraak van 23 februari 2012 heeft de rechtbank het beroep van [appellant] tegen de besluiten van 19 april 2011 en 28 april 2011 ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    [belanghebbende] en anderen hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 juni 2013, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. R.A.M. Verkoijen, en het college, vertegenwoordigd door mr. R.F.E. Kees, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
    
     Overwegingen
    
    1. Voor de inrichting is op 26 mei 1998 een veranderingsvergunning verleend als bedoeld in artikel 8.1 van de Wet milieubeheer. Naar aanleiding van klachten van omwonenden over geuroverlast heeft het college een controlebezoek gebracht aan de inrichting. Tijdens deze controle heeft het college geconstateerd dat in de inrichting het spoelsysteem niet in werking was en derhalve een ander stalsysteem in werking was dan is vergund. Om die reden heeft het college [appellant] onder oplegging van een dwangsom gelast het vergunde Groen Label-stalsysteem conform de vergunningvoorschriften in werking te brengen en te houden.
    
    2. Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo), is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het in werking hebben van een inrichting.
    
    3. Niet in geschil is dat in afwijking van de vergunning in de inrichting een ander stalsysteem in werking was dan is vergund. Nu hiermee vaststaat dat [appellant] in strijd heeft gehandeld met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo, was het college bevoegd terzake handhavend op te treden.
    
    4. Gelet op het algemeen belang dat is gediend met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    5. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat hij in 2002 in overleg met het college het spoelsysteem buiten werking heeft gesteld, om op die manier de geuroverlast te verminderen. Daar is het college jarenlang niet meer op teruggekomen, zodat hij er gerechtvaardigd op mocht vertrouwen dat het college niet handhavend zou optreden, aldus [appellant].
    
    5.1. De rechtbank heeft terecht overwogen dat van rechtens te honoreren toezeggingen van het college dat het blijvend van handhaving zou afzien, niet is gebleken. Hiertoe heeft de rechtbank terecht van belang geacht dat het spoelsysteem weliswaar in overleg met het college buiten werking is gesteld, maar dat niet met het college is afgesproken dat dit een blijvende toestand zou zijn, zodat slechts een tijdelijke gedoogsituatie was bedoeld. Dat dit slechts een tijdelijk bedoelde gedoogsituatie was, blijkt ook uit de door [appellant] ter zitting van de rechtbank afgelegde verklaring dat het college hem er destijds op heeft gewezen dat het spoelsysteem weer in gebruik zou moeten worden genomen als er een verzoek om handhaving zou worden ingediend. Dat het college hem daarbij niet heeft gezegd dat in dat geval ook zou worden gehandhaafd, zoals hij eveneens ter zitting van de rechtbank heeft verklaard, leidt niet tot het oordeel dat [appellant] er gerechtvaardigd op kon vertrouwen dat het college blijvend van handhaving zou afzien.
    
     Het betoog faalt.
    
    6. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat handhavend optreden niet onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen te belangen. Hiertoe voert hij aan dat de belangen van omwonenden juist niet gebaat zijn bij handhaving, omdat het gebruik van het spoelsysteem tot meer geuroverlast leidt. [appellant] voert voorts aan dat het in werking brengen van het spoelsysteem tot hoge kosten leidt en dat de kosten niet in verhouding staan tot de belangen die met handhaving worden gediend.
    
    6.1. Wat betreft de stelling dat de belangen van de omwonenden niet gebaat zijn bij handhaving, heeft de rechtbank met juistheid overwogen dat het vergunde stalsysteem in de Regeling geurhinder en veehouderij weliswaar dezelfde geuremissiefactor heeft gekregen als traditionele stalsystemen, maar dat dit komt door de met het vergunde stalsysteem gepaard gaande geurpieken tijdens de spoelmomenten. Buiten deze spoelmomenten wordt minder geur geproduceerd en minder ammoniak uitgestoten vanuit de inrichting. Voor de stelling van [appellant] dat omwonenden ter zitting van de rechtbank zouden hebben verklaard dat sinds het spoelsysteem weer in werking is gebracht de geuroverlast is toegenomen, zijn in het proces-verbaal van die zitting geen aanknopingspunten te vinden. Deze stelling wordt bovendien uitdrukkelijk in hoger beroep door de omwonenden weersproken. Reeds daarom leidt deze stelling niet tot een ander oordeel.
    
     De rechtbank heeft voorts terecht geen grond gezien voor het oordeel dat het in werking brengen van het spoelsysteem tot onevenredig hoge kosten leidt. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat [appellant] geheel op eigen risico het spoelsysteem buiten werking heeft gebracht, terwijl hij wist dat het spoelsysteem weer in werking moest worden gebracht indien daartoe door omwonenden een verzoek zou worden gedaan. Dat [appellant], zoals hij stelt, zich altijd bereidwillig heeft opgesteld om zijn bedrijfsvoering aan te passen teneinde eventuele geur- of geluidklachten te voorkomen of te verhelpen, wat daar ook van zij, maakt dit, gezien de door het college gegeven waarschuwing, niet anders. De stelling van [appellant] dat hij zich geconfronteerd ziet met omwonenden die in strijd met het bestemmingsplan in het buitengebied wonen, leidt evenmin tot een ander oordeel.
    
     Het betoog faalt.
    
    7. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college geen onredelijk korte begunstigingstermijn heeft gesteld. In dat verband heeft hij ter zitting toegelicht dat de inrichting bestaat uit 43 afdelingen en dat steeds twee tot hooguit drie afdelingen per week kunnen worden gespoeld, zodat hij meer dan tien weken nodig had om aan de last te voldoen.
    
     Voorts voert hij aan dat hij gedurende de begunstigingstermijn heeft moeten wachten op de uitspraak op zijn verzoek om voorlopige voorziening. Omdat die uitspraak pas op 21 januari 2011 is gedaan en hij pas op 24 januari 2011 op de hoogte was van deze uitspraak, heeft hij niet genoeg tijd gehad om het spoelsysteem in werking te brengen.
    
    7.1. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de begunstigingstermijn, die liep tot 2 februari 2011, niet onredelijk kort is. De rechtbank heeft hiertoe met juistheid overwogen dat gelet op de tijd die [appellant] feitelijk nodig heeft gehad om het spoelsysteem in werking te brengen geen grond bestaat voor het oordeel dat de last niet binnen de gegeven termijn kon worden uitgevoerd. Daarbij is voorts van belang dat het college ter zitting heeft toegelicht dat het een soortgelijke last heeft opgelegd aan een andere, kleinere varkenshouderij en is gebleken dat die varkenshouderij binnen vijf weken aan de last kon voldoen. Op grond van de ervaringen met die varkenshouderij heeft het college de begunstigingstermijn voor [appellant] op tien weken gesteld.
    
     Dat een termijn van tien weken wellicht een negatieve invloed heeft op de normale bedrijfsvoering, bijvoorbeeld omdat de dieren in de afdelingen moeten worden verplaatst binnen of buiten de inrichting, doet er niet aan af dat aannemelijk is dat binnen die termijn aan de last kon worden voldaan en leidt derhalve niet tot een ander oordeel.
    
     De omstandigheid dat [appellant] de uitspraak van de voorzieningenrechter van 21 januari 2011 heeft afgewacht en daardoor op 2 februari 2011 nog niet geheel aan de last kon voldoen, heeft de rechtbank voorts met juistheid voor zijn rekening gelaten. De rechtbank heeft hierbij terecht in aanmerking genomen dat het college op verzoek van [appellant] de begunstigingstermijn met acht dagen heeft verlengd.
    
     Het betoog faalt.
    
    8. Tot slot betoogt [appellant] dat de last onduidelijk is geformuleerd zodat het besluit van 15 november 2010 in strijd is met de rechtszekerheid. In dat verband wijst hij op tegenstrijdigheden in de rapporten die aan de besluiten ten grondslag zijn gelegd. Volgens [appellant] wordt in het controlerapport van 29 oktober 2010, dat aan het besluit van 15 november 2010 ten grondslag is gelegd, vermeld dat de spoelgoten niet mestvrij hoeven te worden gemaakt, terwijl in het controlerapport van 2 februari 2011, dat ten grondslag is gelegd aan het besluit van 28 april 2011, wordt vermeld dat niet aan de last is voldaan omdat de goten niet mestvrij zijn.
    
    8.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 13 november 2002, in zaak nr. 200202646/1), vereist het rechtszekerheidsbeginsel dat een last zodanig duidelijk en concreet geformuleerd dient te worden dat degene tot wie de last is gericht niet in het duister hoeft te tasten over hetgeen gedaan of nagelaten moet worden om de overtreding te beëindigen.
    
     De rechtbank heeft, wat er ook zij van de door [appellant] gestelde tegenstrijdigheid tussen voormelde rapporten, terecht overwogen dat aan deze voorwaarde wordt voldaan, nu er bij [appellant] geen misverstand over heeft bestaan wat van hem verwacht werd, te weten het opnieuw in gebruik nemen van het vergunde spoelsysteem conform de vergunningvoorschriften, meer in het bijzonder dat de goten doorgespoeld worden en dat zich in die goten geen mestresten bevinden. [appellant] heeft ter zitting ook verklaard dat voor hem duidelijk was dat voldaan moest worden aan vergunningvoorschrift 2.7, dat luidt dat de mest minimaal eenmaal per etmaal uit de afdelingen moet worden verwijderd middels spoelen.
    
     Het betoog faalt.
    
    9. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. Y.E.M.A. Timmerman-Buck, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J.A.A. van Roessel, ambtenaar van staat.
    
    w.g. Timmerman-Buck w.g. Van Roessel
    lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van staat
    
    Uitgesproken in het openbaar op 10 juli 2013
    
    457-784.