ECLI:NL:CBB:2018:184, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 03-04-2018, 16/770
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2018-04-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: randvoorwaardenkorting
        niet emissiearm verwerken van mest
        art. 5 Bgm

uitspraak 
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 16/770 
      5101
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 3 april 2018 in de zaak tussen
    
      [naam 1] B.V., te [plaats] , appellante
    (gemachtigde: mr. P.M.E.P.J. Joosten),
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder 
    (gemachtigde: mr. E.J.H. Jansen).
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij besluit van 7 april 2016 (het primaire besluit), dat het  besluit van 3 december 2015 vervangt, heeft verweerder op grond van de Uitvoeringsregeling rechtstreekse betalingen GLB (de Uitvoeringsregeling) een randvoorwaardenkorting vastgesteld van 29% op de aan appellante voor het jaar 2015 te verlenen rechtstreekse betalingen.
    
    
    
      Bij besluit van 20 juli 2016 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard. 
    
    
    
      Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Bij brief van 6 februari 2018 heeft verweerder nadere informatie verstrekt. 
    
    
    
      Bij brief van 8 februari 2018 heeft appellante daarop gereageerd en stukken overgelegd. 
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 19 februari 2018. Appellante heeft zich laten vertegenwoordigen [naam 2] , [naam 3] en haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Als informant aan de zijde van verweerder is verschenen [naam 4] , toezichthouder bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA).
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      1.1
      In 2015 is appellante door de NVWA gecontroleerd op naleving van de randvoorwaarden in het kader van de aanvraag om Europese inkomenssteun.
      
    
    
      1.2
      
        Op 25 juni 2015 heeft een controle door een toezichthouder van de NVWA op het bedrijf van appellante plaatsgevonden. Er is een proces-verbaal opgemaakt dat, voor zover hier van belang, als volgt luidt:
        “ (…) Ik, ambtenaar, zag/hoorde/stelde na onderzoek vast dat (…) de volgende gedraging/ overtreding werd verricht. Het niet emissiearm aanwenden van runderstalmest op bouwland.
        (…) 
        op 25 juni 2015 zag ik, [naam 4] , op een perceel bouwland twee tractoren met mestverspreiders (het College begrijpt: de breedstrooiers), naar later vastgesteld, dierlijke mest aan het uitrijden. Hierop medewerker van het bedrijf [naam 5] aangesproken. Deze verklaarde dat het onderwerken van de dierlijke mest zou gebeuren door een medewerker van [naam 1] B.V. Ik zag dat een tractor op het perceel stond te wachten. Hiervan heb ik een foto gemaakt. Het hele perceel van ca 5.683 ha al volgereden was met stalmest en dat er geen onderwerkactiviteiten plaatsvonden. Ik rook en zag aan de samenstelling dat het hier om dierlijke mast ging. Ik zag dat het bouwland betrof waar op moment van controle geen gewas werd geteeld. (…)”
      
      
    
    
      1.3
      
        Uit het proces-verbaal volgt voorts dat [naam 3] namens [naam 1] B.V. tegenover de toezichthouder, voor zover hier van belang, het volgende heeft verklaard: 
        “Ik ben verantwoordelijk binnen de BV. Ik heb mijn medewerker opdracht gegeven te wachten tot de loonwerker klaar was met het uitrijden van de stalmest. Ik wil dat de mest goed verdeeld wordt over het perceel alvorens met onderwerken wordt begonnen. (…) “
      
      
    
    
      1.4
      
        Een aanvullend proces-verbaal van 1 december 2016 luidt, voor zover hier van belang, als volgt:
        “(…) Hierbij verklaar ik, verbalisant  [naam 4] (…) naar aanleiding van aanvullende vragen in mail d.d. 11 november 2016 het volgende:1. In het Inspectieverslag staat (…) bij Werkresultaat: B1 niet in 1 werkgang onderwerken. (…)
        Ik heb waarschijnlijk de verkeerde keuze aangeklikt.(…) Ik had in dit rapport een ander keuze moeten maken, namelijk (…)”vaste mest, niet (tijdig/juist) ondergewerkt. (…)
      
      2. In het beroepschrift is het volgende aangegeven: “Tijdens de controle is door de toezichthouder (mondeling) aangegeven dat appellant een boete kreeg omdat de tractor met cultivator stil stond. Volgens de toezichthouder diende de tractor in beweging te zijn.”(…)
      
        “ik heb bedoeld dat op moment van controle de tractor aan de rand van het perceel stilstond en helemaal nog geen onderwerkwerkzaamheden had verricht, hij stond te wachten tot alle mest was uitgereden. (…) Dit wordt ook bevestigd door de later aflegede verklaring van verdachte [naam 3] ; “Ik wil dat de mest goed verdeeld wordt over het perceel alvorens met onderwerken wordt begonnen.” 
        (…)
      
      4. (…)
      Wij kwamen tijdens het uitrijden ter plaatse (…) Op foto 1 en 2 is duidelijk te zien aan de sporen dat men al voor de tweede keer over het perceel gaat. Dus dat er al meerdere vrachten zijn uitgereden op het moment van controle.” (..)”
      
    
    
      1.5
      
        Een als productie 2 bij beroepschrift overgelegde verklaring van [naam 6] , chauffeur van de tractor met cultivator, van 6 februari 2018, luidt, voor zover hier van belang, als volgt:
        “Op 25 juni mocht ik van de dhr [naam 3] mest onderwerken. Voordat we begonnen hebben we samen met de chauffeurs en machinist van loonbedrijf [naam 5] in de kantine besproken op welke percelen we mest moesten onderwerken en waar we op moesten letten. Dhr [naam 3] heeft me toen gezegd dat ik niet direct achter en naast de breedstrooiers mocht rijden omdat dit niet veilig is. (…)
        Op het moment dat de medewerkers van de NVWA kwamen was er nog niet genoeg mest gereden daarom stond ik stil. Er waren 2 mestspreiders geladen toen de medewerkers van de NVWA met de kraanmachinist aan het praten waren. De mestspreiders hebben de wagens leeggereden en iedereen is gestopt met werken tot er duidelijk werd wat nu de bedoeling was. Als de NVWA er niet was geweest was ik begonnen met onderwerken. (…)”
      
      
    
    
      1.6
      Bij het primaire besluit heeft verweerder een korting van in totaal 29% toegepast op alle subsidies van het Gemeenschappelijk landbouwbeleid die appellante heeft aangevraagd in 2015 vanwege de niet-naleving van de in artikel 5 van het Besluit gebruik meststoffen (Bgm) opgenomen verplichting om dierlijke mest emissiearm aan te wenden en vanwege het meermalen niet juist naleven van de voorwaarde dat gewasbeschermingsmiddelen op de juiste manier en volgens de voorschriften worden gebruikt. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard en de in het primaire besluit toegepaste randvoorwaardenkorting gehandhaafd.
      
      
        2.	Appellante stelt zich in beroep op het standpunt dat verweerder ten onrechte een randvoorwaardenkorting van 29% heeft toegepast op de steun die zij in het kader van het Gemeenschappelijk Landbouw Beleid (GLB) ontvangt in 2015. Zij voert daartoe aan dat niet is gehandeld in strijd met artikel 5 van het Bgm, dat de daarvoor opgelegde korting strijd oplevert met het ne bis in idem-beginsel en dat verweerder de opgelegde randvoorwaardenkorting op een onjuiste wijze heeft berekend. Appellante heeft geen beroepsgronden gericht tegen de korting van 9% die is opgelegd vanwege meermalen niet juist naleven van de voorwaarde dat gewasbeschermingsmiddelen op de juiste manier en volgens de voorschriften worden gebruikt.
      
      
    
    
      3.1
      
        Op grond van artikel 93 van Verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 inzake de financiering, het beheer en de monitoring van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (Verordening 1306/2013), dient een landbouwer die rechtstreekse betalingen ontvangt, de in bijlage II genoemde, uit de regelgeving voortvloeiende beheerseisen in acht te nemen. Bijlage II bij Verordening 1306/2013 verwijst naar de artikelen 4 en 5 van Richtlijn 91/676/EEG van de Raad van 
        12 december 1991 inzake de bescherming van water tegen verontreinigingen door nitraten uit agrarische bronnen. Deze beheerseisen zijn in Nederland onder meer uitgewerkt in artikel 3.1, aanhef en onder a, en bijlage 3, punt 1.8, van de Uitvoeringsregeling, waarin wordt verwezen naar artikel 5 van het Bgm. 
      
      
    
    
      3.2
      Op grond van artikel 1, eerste lid, aanhef en onder n, en artikel 5, eerste lid, van het Bgm, in samenhang met bijlage I, behorende bij het Bgm, onder punt 3, onder b, wordt bij het emissiearm aanwenden van vaste mest, de mest in maximaal twee direct opeenvolgende werkgangen op het grondoppervlak gebracht en ondergewerkt, en wel op zodanige wijze dat de mest direct nadat deze op het grondoppervlak is gebracht ofwel in de grond wordt gebracht, ofwel intensief met de grond wordt vermengd, met als gevolg dat de mest als zodanig niet meer zichtbaar op het grondoppervlak ligt. Uit bijlage II bij het Bgm blijkt dat het de bedoeling van de besluitwetgever is geweest dat bij het emissiearm aanwenden van dierlijke meststoffen, de mest tegelijkertijd met het uitrijden van de mest in de grond moet worden gebracht, dan wel in maximaal twee direct opeenvolgende werkgangen moet worden uitgereden en ondergewerkt en wel zodanig dat op de desbetreffende percelen altijd ofwel zichtbaar een uitrijactiviteit plaatsvindt, ofwel zichtbaar een onderwerkactiviteit plaatsvindt (Staatsblad 1997, 601). 
      
    
    
      3.3
      Appellante stelt primair dat is voldaan aan de voorwaarde om de meststoffen in twee opeenvolgende werkgangen onder te werken. Zij voert aan dat het opgemaakte proces-verbaal onvolledig en op onderdelen onjuist is. Appellante betwist dat op het gehele perceel mest was uitgereden en wijst daarbij onder meer op de verklaring van [naam 6] en het door verweerder overgelegde fotomateriaal waaruit dat volgens appellante niet kan worden afgeleid. Ter zitting heeft appellante toegelicht dat niet het gehele perceel van 5,683 ha was volgereden met mest en dat een deel van dit perceel beteeld was. Voorts heeft zij ter zitting bij monde van [naam 2] verklaard dat de sporen in de mest die op een aantal foto’s zichtbaar zijn, laadsporen zijn, afkomstig van een breedstrooier die is teruggereden om mest op te halen. Appellante betwist dat zij opdracht heeft gegeven om te wachten totdat alle mest was uitgereden. [naam 3] heeft het proces-verbaal niet ondertekend en heeft verklaard dat hij zijn verklaring schriftelijk zou doen toekomen, aldus appellante. Verweerder heeft niet gemotiveerd waarom hij desondanks uitgaat van de juistheid van het inspectierapport. 
      
    
    
      3.4
      Het College stelt voorop dat over het algemeen mag worden uitgegaan van de juistheid van de bevindingen van een wettelijke toezichthouder, neergelegd in een op ambtseed opgemaakt proces-verbaal. Dit leidt uitzondering indien er concrete aanwijzingen zijn om te twijfelen aan de juistheid van die bevindingen. In hetgeen appellante heeft aangevoerd ziet het  College geen aanleiding om te twijfelen aan de juistheid van de bevindingen van de toezichthouder. Weliswaar volgt uit het aanvullend proces-verbaal dat de toezichthouder bij het opmaken van het digitale inspectieverslag van 30 juli 2015 de verkeerde categorie heeft aangevinkt, maar dat kan niet afdoen aan de juistheid van zijn feitelijke bevindingen zoals neergelegd in het proces-verbaal en verduidelijkt onder 4 van het aanvullend proces-verbaal. Ook de bevestiging door de toezichthouder ter zitting van het College dat niet het gehele perceel, groot 5.683 ha, was volgereden met mest, maar dat zijn waarneming enkel het niet beteelde gedeelte van dit perceel betrof en voor zover dit voor hem van de zijkant van het perceel zichtbaar was, maakt niet dat zijn feitelijke waarneming, dat een tweede maal mest uitgereden werd zonder dat de eerder over het perceel verspreide mest was ondergewerkt, onjuist zou zijn. Het College zal in het vervolg van dit geding uitgaan van de juistheid van de inhoud van de processen-verbaal van de toezichthouder, met inachtneming de door deze ter zitting van het College gegeven toelichting daarop.
      
    
    
      3.5
      Het College stelt op basis van de processen-verbaal van de toezichthouder vast, want door appellante is niet betwist, dat het loonwerkbedrijf op een onbeteeld gedeelte van een perceel groot 5,683 hectare grond  met twee breedstrooiers rundveemest op het grondoppervlak heeft aangebracht, dat deze mest niet was ondergewerkt en dat deze twee breedstrooiers, na opnieuw geladen te zijn, een tweede keer over het perceel gingen, terwijl een medewerker van appellante aan de zijkant van het perceel stond te wachten met de cultivator. Nu uitsluitend in opeenvolgende werkgangen mest werd uitgereden, zonder dat tevens onderwerkwerkzaamheden werden verricht, kan niet worden volgehouden dat mest die al op het grondoppervlak was aangebracht in een direct opeenvolgende werkgang is ondergewerkt. Dat niet op het gehele perceel was mest was uitgereden kan daaraan niet af doen. Weliswaar heeft appellante, onder verwijzing naar de door haar overgelegde veiligheidsvoorschriften in de bedieningshandleiding van breedstrooiers aangevoerd dat het noodzakelijk is om enige afstand te houden van de breedstrooiers, maar dergelijke veiligheidsvoorschriften laten onverlet dat appellante de in artikel 5, eerste lid, van het Bgm opgenomen verplichtingen dient na te leven, hetgeen zij heeft nagelaten. 
      
    
    
      3.5
      Ingevolge het bepaalde in artikel 97, eerste lid, van Verordening 1306/2013, in samenhang met artikel 40 van de gedelegeerde Verordening (EU) nr. 640/2014 van de Commissie van 11 maart 2014 tot aanvulling van Verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad wat betreft het geïntegreerd beheers- en controlesysteem en de voorwaarden voor weigering of intrekking van betalingen en voor administratieve sancties in het kader van rechtstreekse betalingen, plattelandsontwikkelingsbijstand en de randvoorwaarden (Verordening 640/2014) is verweerder gehouden om voor een geconstateerde niet-naleving die met opzet is begaan een randvoorwaardenkorting vast te stellen ter hoogte van 20%.
      
    
    
      3.6
      Appellante stelt subsidiair dat geen sprake is van opzet; zelfs niet van voorwaardelijk opzet. Ter ondersteuning van haar stellingname wijst appellante op de gecombineerde opgave 2016 waarin de indruk wordt gewekt dat vaste mest die welke binnen vier uur wordt ondergewerkt voldoet aan de definitie van direct onderwerken.
      
    
    
      3.7
      
        Het College oordeelt als volgt. In zijn  arrest van 27 februari 2014 nr. C-396/12 ) heeft het Hof van Justitie van de Europese Unie (HvJEU) in het dictum onder punt 1 voor recht verklaard:
        "Het begrip "opzettelijke niet-naleving" in de zin van artikel 67, lid 1, van verordening (EG) nr. 796/2004 van de Commissie van 21 april 2004 houdende uitvoeringsbepalingen inzake de randvoorwaarden, de modulatie en het geïntegreerd beheers- en controlesysteem waarin is voorzien bij verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad van 29 september 2003 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers, en artikel 23 van verordening (EG) nr. 1975/2006 van de Commissie van 7 december 2006 houdende uitvoeringsbepalingen van verordening (EG) nr. 1698/2005 van de Raad met betrekking tot de toepassing van controleprocedures en van de randvoorwaarden in het kader van de steunmaatregelen voor plattelandsontwikkeling, moet aldus worden uitgelegd dat daarvoor sprake moet zijn van een inbreuk op de voorschriften inzake randvoorwaarden die is gepleegd door een steunontvanger die een toestand van niet-overeenstemming met deze randvoorwaarden beoogt of die - zonder dat hij dit doel voor ogen heeft - de mogelijkheid dat die niet-naleving zich voordoet, aanvaardt. Het recht van de Unie staat niet in de weg aan een nationale bepaling, zoals die in het hoofdgeding, die een hoge bewijswaarde toekent aan het criterium van het bestaan van een langdurig bestendig beleid, voor zover de steunontvanger de mogelijkheid heeft om in voorkomend geval het bewijs te leveren dat zijn gedragen niet opzettelijk was".
      
      
    
    
      3.8
      Op grond van het proces-verbaal, het aanvullend proces-verbaal en de toelichting daarop door de betrokken toezichthouder ter zitting van het College, in samenhang met de verklaring van [naam 6] , acht het College voldoende aannemelijk dat appellante, bij monde van haar medewerker, [naam 3] , haar medewerker [naam 6] heeft opgedragen te wachten met het onderwerken van de mest totdat de loonwerker klaar was met het uitrijden ervan. Voor zover al met appellante moet worden aangenomen dat zij die opdracht niet heeft  gegeven,  dan heeft zij in dat geval niet de juiste instructies gegeven, respectievelijk  onvoldoende toezicht  uitgeoefend op het uitvoeren van de werkzaamheden, zodat ook in zoverre sprake is van een opzettelijke niet naleving door appellante.
      
    
    
      3.9
      Het betoog van appellante dat verweerder in het bestreden besluit onvoldoende heeft gemotiveerd dat sprake was van een opzettelijke niet-naleving, snijdt geen hout. Niet alleen heeft verweerder benadrukt dat de regelgeving met betrekking tot het emissiearm aanwenden van mest al jaren onveranderd is, daarnaast heeft verweerder er terecht op gewezen dat sprake was van een actieve, bewuste handeling. Zoals het College in r.o. 3.5  heeft overwogen, is uitsluitend in opeenvolgende werkgangen mest uitgereden, zonder dat tevens onderwerkwerkzaamheden werden uitgevoerd.  De stelling van appellante dat haar medewerker enkel wachtte tot bepaalde delen van het perceel door de breedstrooiers waren afgewerkt is naar het oordeel van het College niet houdbaar. Als appellante de mest op de gedeelten van het perceel die al bemest waren onmiddellijk had onderwerkt, had de breedstrooier immers niet kunnen terugrijden over mest die nog niet was ondergewerkt om een nieuwe lading mest op te halen. Op basis van de waarnemingen van de toezichthouder kan worden vastgesteld dat  bewust werd gewacht met onderwerken totdat alle mest, in meerdere werkgangen, over het perceel was uitgereden en verdeeld. Dit levert  opzet op. 
      
    
    
      3.10
      Aan de gecombineerde opgave 2016 kon appellante niet het vertrouwen ontlenen dat aan de randvoorwaarde is voldaan als de uitgereden mest binnen vier uur is ondergewerkt, reeds omdat zij ten tijde van de niet-naleving nog geen kennis van dit formulier had kunnen nemen.
      
    
    
      3.11
      Ten slotte levert het opleggen van een randvoorwaardenkorting naar het oordeel van het College geen strijd op met het ne-bis-in-idembeginsel. Het Hof van Justitie van de Europese Unie heeft in bestendige jurisprudentie geoordeeld dat door verordeningen betreffende het gemeenschappelijk landbouwbeleid uitgevaardigde sancties niet strafrechtelijk van aard zijn (zie het arrest van 18 november 1987 in de zaak 137/85, Maïzena, ECLI:EU:C:1987:493, het arrest van 27 oktober 1992 in de zaak C-240/90, Duitsland/Commissie, ECLI:EU:C:1992:408, het arrest van 11 juli 2002 in de zaak C-210/00, Käserei Champignon Hofmeister , ECLI:EU:C:2002:440, en het arrest van 5 juni 2012 in de zaak C‑489/10, Bonda, in het bijzonder punt 36 tot en met 46, ECLI:EU:C:2012:319. De aan appellante opgelegde randvoorwaardenkorting kan dus niet als strafrechtelijk van aard worden beschouwd. Het College ziet in het door appellante genoemde arrest van het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden van 25 november 2015 (ECLI:NL:GHARL:2015:8975) geen grond om tot een ander oordeel te komen, nu de Hoge Raad op 14 februari 2017 (ECLI:NL:HR:2017:241) dat arrest heeft vernietigd. De Hoge Raad oordeelde dat het gerechtshof ten onrechte heeft geoordeeld dat een opgelegde randvoorwaardenkorting op GLB-inkomenssteun een inbreuk vormt op het beginsel dat iemand niet tweemaal kan worden vervolgd en bestraft voor hetzelfde feit, zoals neergelegd in artikel 50 Handvest van de Grondrechten van de EU.Europese Unie (2000/C 364/01). Het vorenstaande leidt tot de conclusie dat appellantes opvatting – hoe begrijpelijk ook – dat zij tweemaal wordt bestraft, onjuist is. 
      
    
    
      3.12
      Ten aanzien van de vaststelling van de hoogte van de sanctie heeft appellante erop gewezen dat, voor zover sprake zou zijn van meerdere overtredingen, ingevolge artikel 73, tweede lid, van de Uitvoeringsverordening (EU) nr. 809/2014 van de Commissie van 17 juli 2014 tot vaststelling van uitvoeringsbepalingen voor Verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad wat betreft het geïntegreerd beheers- en controlesysteem, plattelandsontwikkelingsmaatregelen en de randvoorwaarden (Verordening 809/2014) meerdere niet-nalevingen binnen hetzelfde randvoorwaardenterrein als één geval van niet-naleving worden beschouwd. Er kan dus slechts een korting van 9% worden toegepast, aldus appellante. Het betoog faalt.  Het niet-emissiearm verwerken van mest valt onder het randvoorwaardenterrein milieu, klimaatverandering en een goede landbouwconditie van grond. Het niet juist naleven van de voorwaarde dat gewasbeschermingsmiddelen op de juiste manier en volgens de voorschriften worden gebruikt valt onder het randvoorwaardenterrein volksgezondheid, diergezondheid en gezondheid van planten.  
      
      
        4. 	Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding. 
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. J.A.M. van den Berk, mr. A. Venekamp en mr. E.J. Daalder, in aanwezigheid van mr. J.B.C. van der Veer, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 3 april 2018.
    
    
    
    
      w.g. J.A.M. van den Berk	w.g. J.B.C. van der Veer