ECLI:NL:RVS:2015:4028, Raad van State, 30-12-2015, 201502912/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2015-12-30 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 25 februari 2015 heeft de raad het bestemmingsplan "Woongebieden 2014" vastgesteld.

201502912/1/R1.
    Datum uitspraak: 30 december 2015
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    1. [appellant sub 1], wonend te Weert, en anderen,
    2. [appellant sub 2], wonend te Weert,
    appellanten,
    
    en
    
    de raad van de gemeente Weert,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 25 februari 2015 heeft de raad het bestemmingsplan "Woongebieden 2014" vastgesteld.
    
    Tegen dit besluit hebben [appellant sub 1] en anderen en [appellant sub 2] beroep ingesteld.
    
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [appellant sub 2] heeft een nader stuk ingediend.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 november 2015, waar [appellant sub 1] en anderen, [appellant sub 2], bijgestaan door mr. E.J.M. Stals, advocaat te Weert, en de raad, vertegenwoordigd door mr. M.J. Jans en ing. M.W. Arts, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsvrijheid om bestemmingen aan te wijzen en regels te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De Afdeling toetst deze beslissing terughoudend. Dit betekent dat de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden beoordeelt of aanleiding bestaat voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Voorts beoordeelt de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden of het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
    
    2. Het plan voorziet in een actualisering van de geldende bestemmingsplannen voor de woonwijken Biest, Groenewoud, Leuken, Fatima, Moesel, Keent en Rond de Kazerne. Het in de Structuurvisie Weert 2025 vastgelegde beleid is in dit bestemmingsplan verwerkt.
    
    Het beroep van [appellant sub 1] en anderen
    
    3. Het beroep van [appellant sub 1] en anderen richt zich tegen het plandeel met de bestemming "Wonen" en de aanduiding "bijgebouwen" voor het perceel [locatie 1], sectie T. nr. 3565. Zij betogen dat de raad de mogelijkheid om op dit perceel een woonhuis te bouwen ten onrechte heeft laten vervallen. Bij brief van 17 oktober 2003 heeft het college van burgemeester en wethouders aan [persoon] - van wie [appellant sub 1] en anderen het perceel hebben geërfd - een principetoezegging gedaan. Deze toezegging hield in dat van gemeentewege medewerking zou worden verleend aan de bouw van een woning in de achtertuin van het perceel aan de Voorstestraat. Naar aanleiding van de toezegging hebben [appellant sub 1] en anderen het perceel aan de Voorstestraat in 2013 gesplitst, met het voornemen de beide percelen afzonderlijk te verkopen. Het perceel waarop de toezegging betrekking had, is nog niet verkocht. Omdat de raad heeft besloten de toezegging te laten vervallen, vrezen [appellant sub 1] en anderen met een onverkoopbaar stuk grond te zullen blijven zitten. [appellant sub 1] en anderen stellen dat geen volledige en rechtvaardige belangenafweging is gemaakt, nu de raad de toezegging heeft ingetrokken en geen acht heeft geslagen op de aangedragen redenen waarom van de toezegging tot nu toe geen gebruik is gemaakt.
    
    Tevens stellen [appellant sub 1] en anderen dat het besluit niet zorgvuldig tot stand is gekomen. Hiertoe voeren zij aan dat de raad niet is ingegaan op alle argumenten die in de zienswijze naar voren zijn gebracht.
    
    3.1. De raad stelt zich op het standpunt dat met het plan aansluiting is gezocht bij de op 11 december 2013 vastgestelde Structuurvisie Weert 2025. Om de planvoorraad woningen af te stemmen op de daadwerkelijke behoefte, is besloten om principetoezeggingen waarvan geen gebruik is gemaakt te laten vervallen. De raad geeft aan dat de principetoezegging aan [persoon] dateert van 17 oktober 2003. Sindsdien is door [persoon] zelf noch door zijn erfopvolgers gevraagd om medewerking van gemeentewege aan het realiseren van een concreet bouwplan. Waarom dit niet is gebeurd acht de raad niet van belang, omdat de ruimtelijke overwegingen die destijds aan de toezegging ten grondslag lagen, thans geen betekenis meer hebben. Tevens stelt de raad dat [appellant sub 1] en anderen - alvorens zij in 2013 tot splitsing van het geërfde perceel overgingen - geen navraag hebben gedaan naar de bouwmogelijkheden op het afgesplitste deel van het perceel. Een directe bouwmogelijkheid bestond ook toen al niet, omdat het voorheen geldende bestemmingsplan "Weert-Oost", dat werd vastgesteld in 2008, daar niet in voorzag.
    
    Voorts betoogt de raad dat hij van de volledige zienswijze van [appellant sub 1] en anderen kennis heeft genomen en dat deze bij de totstandkoming van het plan is betrokken.
    
    3.2. Het voorheen geldende bestemmingsplan "Weert-Oost", dat op 16 april 2008 door de raad is vastgesteld, voorzag niet in een directe bouwmogelijkheid voor een tweede woning op het perceel [locatie 1], sectie T. nr. 3565.
    
    Ingevolge artikel 4, lid 4.2.3, aanhef en onder a, van de planregels waren per bouwperceel niet meer woningen toegestaan dan er bestonden op het tijdstip van het in ontwerp ter inzage leggen van het plan, tenzij op de plankaart anders was aangegeven.
    
    Ingevolge lid 4.6.5, was het college van burgemeester en wethouders bevoegd van het bepaalde in artikel 4, lid 4.2.3, aanhef en onder a, onder voorwaarden vrijstelling te verlenen voor de bouw van een extra woning.
    
    Op de verbeelding was op het perceel [locatie 1], sectie T. nr. 3565 geen extra bouwvlak ingetekend. In de plantoelichting stond dat voor elke woning een afzonderlijke vrijstellingsprocedure moest worden gevolgd, omdat de ontwikkeling niet rechtstreeks in het plan was opgenomen.
    
    3.3. De Afdeling overweegt dat aan een geldend bestemmingsplan geen blijvende rechten kunnen worden ontleend. De raad kan op grond van gewijzigde planologische inzichten en na afweging van alle betrokken belangen, andere bestemmingen en regels voor gronden vaststellen. Dit betekent echter niet dat bij de afweging van belangen geen betekenis toekomt aan de omstandigheid dat aan het perceel onder het voorheen geldende plan een vrijstellingsmogelijkheid voor het bouwen van een extra woning was toegekend. De raad dient bij de vaststelling van het plan te motiveren waarom deze mogelijkheid voor het perceel van [appellant sub 1] en anderen niet is gehandhaafd. Daarbij moet worden aangegeven waarom het belang van [appellant sub 1] en anderen bij handhaving van deze mogelijkheid ondergeschikt moet worden geacht aan de ruimtelijke belangen die zich tegen de bouw van een woning ter plaatse verzetten.
    
    De Afdeling is van oordeel dat de raad deze keuze in dit geval deugdelijk heeft gemotiveerd. De raad heeft beleid opgesteld om de planvoorraad woningen in de gemeente af te stemmen op de daadwerkelijke behoefte. In de toelichting bij het plan wordt dit beleid nader uiteengezet. Om de planvoorraad woningen af te stemmen op de daadwerkelijke behoefte, dient een deel van die planvoorraad te vervallen. Het plan is op dit punt een uitwerking van de Structuurvisie Weert 2025, waarin de raad aangeeft aan de hand van welke uitgangspunten de verschillende woningbouwplannen zijn ‘gezeefd’ om te bepalen welke moeten vervallen en welke niet. Blijkens de structuurvisie heeft de raad in dit verband in ieder geval rekening gehouden met de planologische status en de uitvoerbaarheid van de plannen, alsmede met bijzondere omstandigheden. In het geval van [appellant sub 1] en anderen is in het bijzonder gewicht toegekend aan de omstandigheid dat het om een oude principetoezegging ging, waarvan geen gebruik is gemaakt. De raad voert dit beleid om leegstand te voorkomen.
    
    Niet valt in te zien dat de raad aanleiding had moeten zien om voor het perceel van [appellant sub 1] en anderen van zijn beleid af te wijken. In dit verband heeft de raad gewicht mogen toekennen aan de omstandigheid dat de principetoezegging dateert van meer dan tien jaar geleden en dat [persoon] of [appellant sub 1] en anderen gedurende deze periode niet zijn overgegaan tot het aanvragen van een omgevingsvergunning voor het bouwen van een woning op het perceel. Ook thans ontbreken concrete plannen in die richting. Dat [appellant sub 1] en anderen als gevolg van dit plan een stuk grond zonder woning of bouwmogelijkheid overhouden, heeft de raad evenmin aanleiding hoeven bieden om van zijn beleid af te wijken. De raad heeft hierbij van belang kunnen achten dat [appellant sub 1] en anderen zijn overgegaan tot splitsing van het perceel, zonder zich van te voren te vergewissen van de mogelijkheid om na het doorlopen van een vrijstellingsprocedure hier een woning op te richten. De raad heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat deze omissie voor rekening van [appellant sub 1] en anderen moet blijven.
    
    Het betoog faalt.
    
    3.4. Voor zover [appellant sub 1] en anderen hebben aangevoerd dat het besluit van de raad niet zorgvuldig tot stand is gekomen omdat niet op alle aspecten van hun zienswijze is ingegaan, overweegt de Afdeling dat artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht zich er niet tegen verzet dat de raad de zienswijzen samengevat weergeeft. Dat niet op ieder argument ter ondersteuning van een zienswijze afzonderlijk is ingegaan, geeft op zichzelf geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit niet voldoende is gemotiveerd. Niet is gebleken dat bepaalde bezwaren of argumenten niet in de overwegingen zijn betrokken.
    
    Het betoog faalt.
    
    4. Het beroep van [appellant sub 1] is ongegrond.
    
    Het beroep van [appellant sub 2]
    
    5. Het beroep van [appellant sub 2] richt zich tegen het plandeel met de bestemming "Wonen" en de aanduidingen "bouwvlak" en "wetgevingszone - afwijkingsgebied 1" voor het perceel, gelegen tussen de percelen [locatie 2] en Ruysdaelhof 8. Hij betoogt dat de raad de mogelijkheid om op dit perceel een woonhuis te bouwen, een jaar na vaststelling van het plan ten onrechte zal laten vervallen. [appellant sub 2] voert hiertoe aan dat op het perceel onder het voorgaande plan een directe bouwtitel aanwezig was, hetgeen volgens hem blijkt uit de toelichting bij het bestemmingsplan "Rond de Kazerne", dat door de raad is vastgesteld bij besluit van 8 juli 2009. De directe bouwtitel blijkt tevens uit de intekening van een bouwvlak op de bij dat plan behorende verbeelding en uit de planregels. Het beleid van de raad om de in het voorheen geldende plan opgenomen mogelijkheden tot realisering van een woning op grond van een afwijkingsbevoegdheid, te schrappen als zij onbenut zijn gebleven, is volgens [appellant sub 2] daarom niet op hem van toepassing.
    
    5.1. De raad stelt zich op het standpunt dat [appellant sub 2] de aangehaalde passage uit de toelichting bij het plan "Rond de Kazerne" verkeerd heeft geïnterpreteerd. Deze passage had slechts betrekking op hetgeen in het plan "Altweerterkapel ‘74", door de raad vastgesteld bij besluit van 18 december 1975, omtrent het perceel was opgenomen. Voorts stelt de raad dat de door [appellant sub 2] aangehaalde passage wordt gevolgd door een passage waarin uitdrukkelijk staat vermeld dat de bouw van een woning op het perceel slechts door middel van een ontheffing en onder voorwaarden mogelijk was. Om die reden stelt de raad zich op het standpunt dat zijn beleid omtrent het vervallen van bouwmogelijkheden waarvan geen gebruik is gemaakt en die voortvloeiden uit een afwijkingsmogelijkheid, in het geval van [appellant sub 2] van toepassing is.
    
    5.2. Op de verbeelding bij het plan staan op het perceel van [appellant sub 2] twee bouwvlakken ingetekend. Het extra bouwvlak heeft de aanduiding "wetgevingszone - afwijkingsgebied 1".
    
    Ingevolge artikel 19, lid 19.2.2, onder b, van de planregels zijn per bouwperceel niet meer woningen toegestaan dan:
    
    1: er bestaan op het tijdstip van de terinzagelegging van het ontwerpbestemmingsplan, tenzij ter plaatse van de aanduiding 'maximum aantal wooneenheden' een afwijkend aantal is aangegeven;
    
    2. er kunnen worden gebouwd krachtens een vóór het tijdstip van de ter inzage legging van het ontwerpbestemmingsplan aangevraagde omgevingsvergunning;
    
    3. er kunnen worden gebouwd krachtens de afwijking in artikel 19.4.3.
    
    Ingevolge lid 19.4.3 kan het bevoegd gezag met een omgevingsvergunning ter plaatse van de aanduiding "wetgevingszone - afwijkingsgebied 1" afwijken van het bepaalde overeenkomstig lid 19.2.2, onder sub b, van de planregels voor de bouw van een woning, met dien verstande dat binnen één jaar na de inwerkingtreding van het plan een ontvankelijke aanvraag om Omgevingsvergunning voor de bouw van de woning moet zijn ingediend.
    
    5.3. Het voorheen voor het perceel geldende plan "Rond de Kazerne" is op 8 juli 2009 door de raad vastgesteld.
    
    Ingevolge artikel 12, lid 12.2.2, onder b, van de planregels waren per bouwperceel niet meer woningen toegestaan dan er bestonden op het tijdstip van de inwerkingtreding van het plan, tenzij op de plankaart anders was aangegeven.
    
    Ingevolge lid 12.4.3, onder a, was het college van burgemeester en wethouders bevoegd van het bepaalde in artikel 12, lid 12.2.2, onder b, onder voorwaarden ontheffing te verlenen.
    
    Op de verbeelding is op het perceel gelegen tussen de percelen [locatie 2] en Ruysdaelhof 8 een extra bouwvlak ingetekend, waarbinnen de nieuw op te richten woning - als het college hiervoor ontheffing had verleend - moest worden gerealiseerd. In de plantoelichting staat dat de bouwmogelijkheid op het perceel door middel van een ontheffing onder voorwaarden mogelijk kon worden gemaakt.
    
    5.4. Het beleid van de raad is er blijkens de plantoelichting op gericht om de planvoorraad woningen in overeenstemming te brengen met de daadwerkelijke behoefte, zodat leegstand in de gemeente Weert zoveel mogelijk wordt voorkomen. In de Structuurvisie Weert 2025 heeft de raad uiteengezet hoe is beoordeeld welke woningbouwplannen vervallen en welke worden gehandhaafd. Blijkens de structuurvisie heeft de raad de plannen ‘gezeefd’. Op basis van een afwegingskader - in welk verband rekening is gehouden met onder meer de planologische status en de uitvoerbaarheid van de plannen, alsmede met bijzondere omstandigheden - zijn de plannen door de raad geprioriteerd en is vervolgens beoordeeld of sprake is van een evenwichtig woningbouwprogramma. In het bestemmingsplan "Woongebieden 2014" heeft de raad het naar aanleiding van deze procedure geformuleerde beleid verwerkt en is de status van de verschillende woningbouwplannen planologisch geregeld. Dit heeft ertoe geleid dat bouwmogelijkheden op grond van een afwijkingsbevoegdheid die niet waren benut, zijn komen te vervallen.
    
    5.5. De Afdeling stelt vast dat het voorheen geldende plan "Rond de Kazerne" niet in een directe bouwtitel voorzag voor het perceel, gelegen tussen de percelen [locatie 2] en Ruysdaelhof 8. Het in de verbeelding opgenomen bouwvlak met daarin het cijfer 1, had blijkens de legenda en de toelichting betrekking op het aantal woningen dat met ontheffing mogelijk kon worden gemaakt. Anders dan [appellant sub 2] betoogt, kan daarom niet worden gesteld dat het door de gemeente geformuleerde beleid om die reden niet op zijn situatie van toepassing is.
    
    Het betoog faalt.
    
    6. [appellant sub 2] stelt dat hij op 1 december 1976 met de gemeente een exploitatieovereenkomst heeft gesloten, waarbij over en weer gronden zijn ver- en aangekocht en op grond waarvan [appellant sub 2] een bedrag van f. 43.545,11 aan de gemeente heeft betaald als bijdrage aan de ontsluitingskosten van het perceel. De overeenkomst heeft tot gevolg gehad dat [appellant sub 2] eigenaar is geworden van een perceel grond met daarop twee bouwvlakken. [appellant sub 2] betoogt dat de gemeente Weert aan deze overeenkomst is gebonden en dat de raad daarom de bouwmogelijkheid - waarvan [appellant sub 2] door omstandigheden tot op heden geen gebruik heeft gemaakt - op het perceel zonder beperkingen moet respecteren. Zo er al redenen zouden zijn om een beperking op te leggen, dan zou deze volgens [appellant sub 2] op drie jaren gesteld moeten worden.
    
    6.1. De raad betwist de uitleg die door [appellant sub 2] aan de overeenkomst wordt gegeven. Weliswaar waren op grond van het bestemmingsplan "Altweerterkapel ‘74", dat een jaar voor het sluiten van de overeenkomst tussen [appellant sub 2] en de raad werd vastgesteld, op het perceel van [appellant sub 2] twee bouwvlakken geprojecteerd, maar de exploitatiebijdrage die [appellant sub 2] heeft betaald, had slechts betrekking op één bouwkavel. Voorts stelt de raad dat [appellant sub 2] tot op heden nooit plannen voor bebouwing van het tweede bouwvlak op zijn perceel heeft overgelegd. Naar aanleiding van de inspraakfase is de beleidslijn die de raad op grond van het plan hanteert, voor [appellant sub 2] verzacht: de bouwmogelijkheid is niet meteen geschrapt, maar in het plan is opnieuw een afwijkingsmogelijkheid opgenomen, waaraan de beperking is verbonden dat binnen een jaar na vaststelling van een plan, een ontvankelijke bouwaanvraag moet zijn ingediend. De raad stelt zich op het standpunt dat hij op deze wijze voldoende rekening heeft gehouden met de belangen van [appellant sub 2].
    
    6.2. Vaststaat dat [appellant sub 2] het perceel in 1960 heeft gekocht en dat hij in 1976, na de vaststelling van het bestemmingsplan "Altweerterkapel ‘74" hierover een overeenkomst met de gemeente heeft gesloten. Niet in geschil is dat op het perceel van [appellant sub 2] destijds twee bouwvlakken waren geprojecteerd, zodat [appellant sub 2] op het perceel twee woningen kon oprichten. Evenmin is in geschil dat [appellant sub 2] slechts één woning heeft opgericht en van de mogelijkheid om een tweede woning op te richten, geen gebruik heeft gemaakt. In 2009 heeft de raad in het bestemmingsplan "Rond de Kazerne" de directe bouwmogelijkheid waarover [appellant sub 2] tot dan toe beschikte, omgezet in een indirecte. Deze indirecte bouwmogelijkheid komt in het voorliggende plan één jaar na de vaststelling ervan - dus op 25 februari 2016 - te vervallen.
    
    6.3. Naar het oordeel van de Afdeling kan niet worden gesteld dat de raad aan de tussen [appellant sub 2] en de gemeente in 1976 gesloten exploitatieovereenkomst doorslaggevend belang had moeten toekennen. Dat [appellant sub 2] in 1976 met de raad is overeengekomen dat hij twee woningen op zijn perceel mocht realiseren, betekent niet zonder meer dat de raad op dit perceel nu nog steeds in twee woningen had moeten voorzien. Dat [appellant sub 2] in het kader van de overeenkomst een substantieel bedrag aan de gemeente heeft betaald, maakt dit niet anders. De raad heeft de veranderde woningbouwsituatie en het in dat verband geformuleerde beleid naar het oordeel van de Afdeling mede in haar afweging mogen betrekken. Ook het feit dat [appellant sub 2] van de mogelijkheid op zijn perceel een woning te realiseren sinds 1976 geen gebruik heeft gemaakt en de overbruggingsperiode van een jaar die de raad aan [appellant sub 2] ter beschikking heeft gesteld om alsnog een ontvankelijke aanvraag voor een omgevingsvergunning voor het bouwen te doen, heeft de raad in aanmerking mogen nemen. De raad heeft derhalve, gelet op deze omstandigheden, in redelijkheid de keuze kunnen maken om voor het perceel van [appellant sub 2] te voorzien in een indirecte bouwmogelijkheid die binnen een jaar vervalt.
    
    Het betoog faalt.
    
    7. [appellant sub 2] voert voorts aan dat bouwmogelijkheden voor percelen die de gemeente zelf in eigendom heeft, in het plan niet worden geschrapt. Zo blijven bouwmogelijkheden in het kader van de Ruimte voor Ruimte-regeling gehandhaafd, waaruit blijkt dat de raad ten onrechte meer waarde hecht aan afspraken met de provincie dan aan de overeenkomst met [appellant sub 2]. Omdat het perceel van [appellant sub 2] is gelegen in een gebied met woonbebouwing, terwijl de kavels die in het kader van de Ruimte voor Ruimte-regeling worden uitgegeven, zijn gelegen in het buitengebied, strekt deze benadering volgens [appellant sub 2] niet ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.
    
    7.1. De raad stelt zich op het standpunt dat, anders dan [appellant sub 2] aanvoert, de gevolgen van het terugbrengen van de planvoorraad voor de gemeente aanzienlijk zijn. Dat aan afspraken met de provincie in het kader van de Ruimte voor Ruimte-regeling in het plan niet wordt getornd, hangt samen met het in de Structuurvisie Weert 2025 geformuleerde beleid. Op grond daarvan geschiedt afstemming van de planvoorraad woningen op de daadwerkelijke behoefte door het laten vervallen van onbenutte bouwmogelijkheden, terwijl de resterende taakstelling in het kader van de Ruimte voor Ruimte-regeling wordt vervuld. Dit strekt volgens de raad tot een goede ruimtelijke ordening.
    
    7.2. De Afdeling stelt vast dat van gewijzigde planologische inzichten sprake is. Deze hebben ertoe geleid dat onbenutte bouwmogelijkheden op grond van het plan vervallen, terwijl de resterende bouwkavels in het kader van de Ruimte voor Ruimte-regeling worden uitgegeven. De Afdeling acht dit beleid niet onredelijk en ziet geen aanleiding voor het oordeel dat de raad niet in redelijkheid onderscheid heeft kunnen maken tussen gronden benodigd voor het uitvoeren van de resterende taakstelling in het kader van de Ruimte voor Ruimte-regeling en het perceel van [appellant sub 2].
    
    Het betoog faalt.
    
    8. Het beroep van [appellant sub 2] is ongegrond.
    
    9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    verklaart de beroepen ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. P.J.J. van Buuren, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J. Schaaf, griffier.
    
    w.g. Van Buuren w.g. Schaaf
    lid van de enkelvoudige kamer griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 30 december 2015
    
    523-831.