ECLI:NL:RVS:2018:2136, Raad van State, 27-06-2018, 201707047/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-06-27 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 15 juni 2017 heeft de raad het bestemmingsplan "De Hoeven naast 5 Beekbergen" vastgesteld.

201707047/1/R1.
    Datum uitspraak: 27 juni 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellant] en anderen, allen wonend te [woonplaats],
    appellanten,
    
    en
    
    de raad van de gemeente Apeldoorn,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 15 juni 2017 heeft de raad het bestemmingsplan "De Hoeven naast 5 Beekbergen" vastgesteld.
    
    Tegen dit besluit hebben [appellant] en anderen beroep ingesteld.
    
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [appellant], [belanghebbende] (hierna: [belanghebbende]) en de raad hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 25 mei 2018, waar [appellant], bijgestaan door [gemachtigde A], en de raad, vertegenwoordigd door mr. J. Tol en M.G.J. Beimer, zijn verschenen. Voorts zijn ter zitting het college van gedeputeerde staten van Gelderland (hierna: het college), vertegenwoordigd door mr. V.B. Roerdink en J. Sikking, en [belanghebbende], vertegenwoordigd door [gemachtigde B], bijgestaan door mr. M.H. Blokvoort, advocaat te Deventer, gehoord.
    
    Overwegingen
    
        Inleiding
    
    1.    Op verzoek van initiatiefnemer [belanghebbende] voorziet het plan in de realisatie van maximaal vier woningen op onbebouwde gronden aan de oostzijde van De Hoeven en ten noorden van De Hoeven 5 te Beekbergen. [appellant] en anderen wonen naast het plangebied en kunnen zich niet verenigen met het plan.
    
    Toetsingskader
    
    2.    Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. De Afdeling stelt niet zelf vast of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van die gronden of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.
    
    Aantasting kernkwaliteiten
    
    3.    [appellant] en anderen voeren aan dat niet aan artikel 2.7.4.2, eerste lid, van de Omgevingsverordening Gelderland, vastgesteld door provinciale staten van Gelderland (hierna: Omgevingsverordening) op 24 september 2014, wordt voldaan. Het plan tast volgens [appellant] en anderen het open karakter van het landschap, dat kleinschalig agrarisch wordt gebruikt, aan door te voorzien in een uitbreiding van de woonkern van Beekbergen. Hierdoor is er in strijd met artikel 2.7.4.2, eerste lid, van de Omgevingsverordening sprake van een aantasting van de kernkwaliteiten "kleinschalig met afwisseling in landbouwgebruik en beplanting" en "gave open oude bouwlanden, met bebouwing langs de randen", aldus [appellant] en anderen. [appellant] en anderen stellen in dit verband dat de raad onvoldoende rekening heeft gehouden met de vergunningvrije bouwmogelijkheden waardoor de ruimten tussen de woningen kunnen worden volgebouwd, hetgeen de openheid extra aantast. Door in zijn belangenafweging slechts de omvang van het plangebied af te zetten tegen de schaal van het Nationaal Landschap de Veluwe, kent de raad onvoldoende gewicht toe aan de kernkwaliteiten van het Nationaal Landschap, aldus [appellant] en anderen.
    
        Nu reële alternatieven niet zijn onderzocht, niet blijkt dat er sprake is van redenen van groot openbaar belang en van compenserende maatregelen niet is gebleken, wordt volgens [appellant] en anderen eveneens niet aan de uitzondering van artikel 2.7.4.2, tweede lid, van de Omgevingsverordening voldaan.
    
    3.1.    Op de verbeelding van het plan is aan een deel van het plangebied de bestemming "Wonen" en twee bouwvlakken toegekend. Aan het overige deel van het plangebied is de bestemming "Groen - Landschapselement" toegekend.
    
        In het plan is het volgende bepaald:
    
    "Artikel 4 Wonen
    
    4.1 Bestemmingsomschrijving
    
    De voor ‘Wonen’ aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    
    a. woningen, […] tot maximaal 2 woningen per bouwvlak;
    
    […]
    
    met de daarbij behorende bouwwerken.
    
    4.2 Bouwregels
    
    4.2.1 Toegestane woningtypen
    
    Als woningtypen zijn uitsluitend twee-onder-een-kapwoningen en vrijstaande woningen toegestaan.
    
    […]"
    
        Artikel 2.7.4.2 van de Omgevingsverordening luidde ten tijde van belang:
    
    "1. Een bestemmingsplan voor gronden binnen een Nationaal landschap en buiten de GO, het GNN en de Nieuwe Hollandse Waterlinie, maakt ten opzichte van het ten tijde van de inwerkingtreding van de verordening geldende bestemmingsplan alleen bestemmingen mogelijk die de kernkwaliteiten van een Nationaal Landschap niet aantasten of versterken. Deze kernkwaliteiten zijn vastgelegd in bijlage 6 Kernkwaliteiten Nationale Landschappen van deze verordening.
    
    2. In afwijking van het bepaalde in het eerste lid zijn activiteiten die afbreuk doen aan de kernkwaliteiten of deze kernkwaliteiten niet versterken mogelijk:
    
    a. als er geen reële alternatieven zijn;
    
    b. er sprake is van redenen van groot openbaar belang; en
    
    c. er compenserende maatregelen worden getroffen ter waarborging van de kernkwaliteiten van de Nationale Landschappen zoals vastgelegd in bijlage 6 Kernkwaliteiten Nationale Landschappen.
    
    3. […]."
    
    3.2.    De Afdeling stelt vast dat het plangebied een oppervlakte heeft van ongeveer 2.828 m², waarvan ongeveer 2.068 m² de bestemming "Wonen" heeft. Het overige deel van het plangebied heeft de bestemming "Groen - Landschapselement". Het plangebied ligt binnen het Nationaal Landschap de Veluwe, in het deelgebied Beekbergen en Loenen.
    
        Uit bijlage 6 bij de Omgevingsverordening volgt dat "gave open oude bouwlanden, met bebouwing langs de randen", "kleinschalig met afwisseling in landbouwgebruik en beplanting", "gradiënt van besloten boslandschap naar openlandschap" en "sprengenbeken die van de stuwwal stromen" kernkwaliteiten zijn van Beekbergen en Loenen.
    
        De raad stelt zich op het standpunt dat de kernkwaliteit "kleinschalig met afwisseling van landbouwgebruik en beplanting" niet in de weg staat aan de bouw van de vier woningen. Volgens de raad is pas ter plaatse van de open enk ten oosten van het Kerkeveld - buiten het plangebied - sprake "gave open oude bouwlanden, met bebouwing langs de randen". De ontwikkeling betreft een inpassing van een klein aantal woningen op ruime kavels langs De Hoeven en is door zijn beperkte omvang passend binnen de kleinschalige opzet van het gebied, aldus de raad. De raad stelt dat door de aanleg van een extra singelstructuur op de overgang tussen de woonkavels en de aanliggende agrarische gronden richting de enk wordt bijgedragen aan de verdere versterking van het afwisselende kleinschalige landschappelijke beeld. Verder wordt volgens de raad door het aanvullende groen de overgang tussen de harde bebouwde dorpsrand en het kleinschalig landschap versterkt. De raad merkt op dat het algehele beeld van afwisseling van kleinschalige elementen die dit gebied zo kenmerken per saldo niet zal afnemen en dat het plan goed aansluit op de kernkwaliteit "kleinschalig met afwisseling van landbouwgebruik en beplanting".
    
        Het college heeft ter zitting bevestigd dat de ontwikkeling goed past bij de kernkwaliteit "kleinschalig met afwisseling in landbouwgebruik en beplanting". Verder heeft het college ter zitting toegelicht dat de kernkwaliteit "kleinschalig met afwisseling in landbouwgebruik en beplanting" de aanwezigheid van woningen niet uitsluit en dat, anders dan [appellant] en anderen veronderstellen, woningen juist kunnen bijdragen aan een versterking van deze kernkwaliteit, hetgeen in onderhavige situatie het geval is.
    
    3.3.    De Afdeling ziet, gelet op de feitelijke situatie ter plaatse van het plangebied, in het betoog van [appellant] en anderen geen aanleiding voor het oordeel dat de raad de gronden binnen het plangebied had moeten aanmerken als "gave open oude bouwlanden, met bebouwing langs de randen".     De Afdeling overweegt dat de raad zich, mede gelet op de toelichting van het college, in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de kernkwaliteit "kleinschalig met afwisseling van landbouwgebruik en beplanting" niet wordt aangetast. Daarbij is van belang dat uit de omschrijving van de kernkwaliteit "kleinschalig met afwisseling van landbouwgebruik en beplanting" niet kan worden afgeleid dat deze kernkwaliteit woningen uitsluit. Verder is van belang dat het om maximaal vier woningen gaat en naar aanleiding van de zienswijzen de onderlinge afstand tussen de woningen en de afstand van de woningen tot het naastgelegen perceel is vergroot. Voorts is de maximale breedte van de woningen geregeld en de locatie van de woningen nader bepaald.
    
        Het betoog dat de raad onvoldoende gewicht toekent aan de kernkwaliteiten van het Nationaal Landschap door in zijn belangenafweging slechts de omvang van het plangebied af te zetten tegen de schaal van het Nationaal Landschap de Veluwe, leidt niet tot een ander oordeel, nu de raad, anders dan [appellant] en anderen stellen, de kenmerken van het plangebied heeft onderzocht en op perceelniveau heeft beoordeeld of de kernkwaliteiten worden aangetast.
    
        Gelet op het vorenstaande ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat niet aan artikel 2.7.4.2, eerste lid, van de Omgevingsverordening Gelderland wordt voldaan. Aan de toepassing van het tweede lid wordt niet toegekomen, zodat hetgeen daaromtrent is aangevoerd geen bespreking behoeft.
    
        Het betoog faalt.
    
    Structuurvisie
    
    4.    [appellant] en anderen stellen dat het plan in strijd is met de Structuurvisie Beekbergen en Lieren 2020 (hierna: Structuurvisie), nu de locatie een wezenlijk en onlosmakelijk onderdeel vormt van de in de Structuurvisie opgenomen uitbreidingslocatie voor woningbouw "Kerkeveld en de Vier Dorpen". Vooruitlopen op deze uitbreidingslocatie zou mogelijk een zorgvuldige ruimtelijke inpassing voor de grotere uitbreiding frustreren,  aldus [appellant] en anderen. [appellant] en anderen stellen dat de raad dit heeft erkend door bij de vaststelling van het plan "Beekbergen en Lieren" in februari 2012 een kleinschalig initiatief binnen de locatie "Kerkeveld en de Vier Dorpen" niet mee te nemen in het plan, omdat een stedenbouwkundig plan met een integrale afweging voor het onderhavige totale gebied een vereiste was.
    
        Bijstelling van het woningbouwprogramma "Keuzes voor het meerjaren woningbouwprogramma Apeldoorn 2010-2029", vastgesteld in november 2012, (hierna: het Woningbouwprogramma) door het schrappen van de uitbreidingslocatie voor woningbouw "Kerkeveld en de Vier Dorpen" en de op basis van het Woningbouwprogramma opgestelde notitie "Kleinschalige initiatieven", maken volgens [appellant] en anderen niet dat het eerder geformuleerde ruimtelijk en stedenbouwkundig beleid kan worden verlaten, nu het Woningbouwprogramma slechts een kwantitatief kader biedt. Een kwantitatief kader, waarbij het gaat om aantallen, kan volgens [appellant] en anderen geen vervanging vormen voor een Structuurvisie waarbij naast kwantiteit ook gekeken wordt naar de ruimtelijke aanvaardbaarheid.
    
    4.1.    In de plantoelichting staat vermeld dat de raad de Structuurvisie heeft vastgesteld op 20 april 2010, teneinde gewenste ontwikkelingen in de gemeente, waaronder woningbouw, te sturen. In de Structuurvisie staan inbreidings- en uitbreidingslocaties opgenomen. Het plangebied ligt in de uitbreidingslocatie "Kerkeveld en de Vier Dorpen". Ten aanzien van de locatie "Kerkeveld en de Vier Dorpen" staat in de Structuurvisie dat het Kerkeveld een mogelijke locatie is voor de nieuwbouw van de zorginstelling "de Vier Dorpen/het Zonnehuis". Daarnaast zullen volgens de Structuurvisie op het Kerkeveld en de huidige locatie van de Vier Dorpen voornamelijk zelfstandige woningen worden gerealiseerd. De Afdeling stelt vast dat de Structuurvisie wat betreft de locatie "Kerkeveld en de Vier Dorpen" de realisatie van vier woningen niet uitsluit. De omstandigheid dat het voorziene programma uit de Structuurvisie voor de uitbreidingslocatie "Kerkeveld en de Vier Dorpen" met de vaststelling van het Woningbouwprogramma in november 2012 is komen te vervallen, brengt daarin geen wijziging. Verder merkt de Afdeling op dat door het vervallen van voormeld programma de situatie ten tijde van de vaststelling van het plan niet vergelijkbaar is met de situatie ten tijde van de vaststelling van het plan "Beekbergen en Lieren".
    
        Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling in hetgeen [appellant] en anderen hebben aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat het plan in zoverre in strijd is met de Structuurvisie.
    
        Het betoog faalt.
    
    Alternatieven
    
    5.    [appellant] en anderen stellen dat in de Structuurvisie nog alternatieve locaties worden genoemd voor het plan die de raad onvoldoende heeft onderzocht, namelijk "Ruitersmolenweg", "de Boerderij/de Kerk" en "de Vier Dorpen".
    
    5.1.    De raad heeft toegelicht dat de locatie "Ruitersmolenweg" reeds wordt gerealiseerd en de locatie "de Boerderij/de Kerk" nog een functie heeft en daardoor niet beschikbaar is. De locatie "de Vier Dorpen" is volgens de raad komen te vervallen als nieuwbouwlocatie met het Woningbouwprogramma. De raad stelt zich dan ook op het standpunt dat er geen alternatieve locaties in het dorp Beekbergen beschikbaar zijn. Gelet op de toelichting van de raad bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat de raad alternatieve locaties onvoldoende heeft onderzocht.
    
        Het betoog faalt.
    
    Zienswijze herhaald en ingelast
    
    6.    Voor zover [appellant] en anderen in hun beroepschrift hebben verwezen naar de inhoud van hun zienswijze over het ontwerpplan, overweegt de Afdeling dat in de zienswijzenota is ingegaan op deze zienswijze. Afgezien van wat hiervoor aan de orde is geweest, hebben [appellant] en anderen in hun beroepschrift noch ter zitting redenen aangevoerd waarom de weerlegging van hun zienswijze in het bestreden besluit onvoldoende of onjuist is.
    
    Conclusie
    
    7.    Het beroep is ongegrond.
    
    8.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    verklaart het beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J. Kramer, voorzitter, en mr. D.J.C. van den Broek en mr. B.J. Schueler, leden, in tegenwoordigheid van mr. S. Zwemstra, griffier.
    
    w.g. Kramer
    voorzitter    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    
    Uitgesproken in het openbaar op 27 juni 2018
    
    91-849.