ECLI:NL:RVS:2013:1184, Raad van State, 18-09-2013, 201201367/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2013-09-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 20 december 2011 heeft het college aan de raad van de gemeente Baarle-Nassau (hierna: de raad) een aantal aanwijzingen gegeven als bedoeld in artikel 3.8, zesde lid, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro) met betrekking tot het door de raad bij besluit van 21 november 2011 vastgestelde bestemmingsplan "Landbouwontwikkelingsgebied Ulicoten".

201201367/1/R3.
    Datum uitspraak: 18 september 2013
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    1. de raad van de gemeente Baarle-Nassau,
    2. de vereniging Afdeling Baarle-Nassau - Ulicoten van de Zuidelijke Land- en Tuinbouworganisatie (hierna: ZLTO), gevestigd te Baarle-Nassau,
    appellanten,
    
    en
    
    het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 20 december 2011 heeft het college aan de raad van de gemeente Baarle-Nassau (hierna: de raad) een aantal aanwijzingen gegeven als bedoeld in artikel 3.8, zesde lid, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro) met betrekking tot het door de raad bij besluit van 21 november 2011 vastgestelde bestemmingsplan "Landbouwontwikkelingsgebied Ulicoten".
    
    Tegen dit besluit hebben het college van burgemeester en wethouders van Baarle-Nassau namens de raad (hierna: het gemeentebestuur) en ZLTO beroep ingesteld.
    
    Daartoe in de gelegenheid gesteld hebben [belanghebbende] en de vereniging Vereniging ABC Milieugroep, mede namens de stichting Stichting Brabantse Milieufederatie, een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    Het college heeft nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak, gevoegd met zaak nr. 201201369/1/R3, ter zitting behandeld op 29 juli 2013, waar het gemeentebestuur, vertegenwoordigd door mr. P. Engelvaart en J. Klei, ZLTO, vertegenwoordigd door L.J.M. Jansens, en het college, vertegenwoordigd door A.J. Vos, werkzaam bij de provincie, zijn verschenen. Na de zitting zijn de zaken gesplitst.
    
     Overwegingen
    
    Toetsingskader
    
    1. Het college heeft de bevoegdheid een reactieve aanwijzing te geven die het ter bescherming van provinciale belangen met het oog op een goede ruimtelijke ordening noodzakelijk acht. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het college in redelijkheid van de noodzaak van het geven van een reactieve aanwijzing heeft kunnen uitgaan. De Afdeling toetst de beslissing van het college om van de bevoegdheid gebruik te maken terughoudend. Voorts beoordeelt de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden of het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
    
    Intrekking
    
    2. Het gemeentebestuur heeft ter zitting zijn algemene beroepsgronden ingetrokken.
    
    Perceel [locatie]
    
    3. Bij het bestreden besluit heeft het college aan de raad een reactieve aanwijzing gegeven met betrekking tot de bestemming "Wonen" voor het perceel [locatie].
    
    3.1. In het plan is aan het perceel de bestemming "Wonen" toegekend.
    
     Ingevolge artikel 12, lid 12.1, aanhef en onder a, van de planregels, zijn de voor "Wonen" aangewezen gronden onder meer bestemd voor wonen met bijbehorende voorzieningen zoals bouwwerken.
    
     Ingevolge lid 12.2, onder 12.2.1, gelden voor het bouwen van bouwwerken in het algemeen de volgende bepalingen:
    
    a. per bestemmingsvlak is bebouwing ten behoeve van niet meer dan één (burger)woning toegestaan;
    
    b. nieuwbouw van woningen is niet toegestaan, met uitzondering van vervangende nieuwbouw;
    
    c. bij vervangende nieuwbouw mogen de woningen uitsluitend gesitueerd worden ter plaatse van de bestaande funderingen en, in geval van uitbreiding, daar direct op aansluitend;
    
     Ingevolge het bepaalde onder 12.2.3 gelden voor het bouwen van bijbehorende bouwwerken bij woningen de volgende bepalingen:
    
    (…);
    
    b. de gezamenlijke oppervlakte van bijbehorende bouwwerken bij woningen mag niet meer bedragen dan 80 m²;
    
    (…);
    
    f. bij afbraak van een bestaand(e) vrijstaand(e) bijbehorend(e) bouwwerk(en) met een oppervlakte van meer dan 80 m², mag het onder 12.2.3, onder b, genoemde oppervlakte worden verhoogd met 50% van het oppervlak van de te slopen vrijstaande bijbehorend(e) bouwwerk(en), met dien verstande dat de genoemde oppervlakte niet bij de berekening mag worden betrokken. Het maximaal toegestane gezamenlijke oppervlak van de bijbehorende bouwwerken na afbraak mag niet meer bedragen dan 200 m²;
    
    (…).
    
    3.2. Het college heeft aan de reactieve aanwijzing met betrekking tot de woonbestemming op het perceel [locatie] ten grondslag gelegd dat het plan in zoverre in strijd is met de artikelen 2.1 en 2.2 van de Verordening ruimte Noord-Brabant 2011 (hierna: Verordening 2011). Volgens het college geeft het plan onvoldoende invulling aan het principe van zorgvuldig ruimtegebruik, nu het bestemmingsvlak met de bestemming "Wonen" 800 m² groter is dan het voormalige agrarische bouwvlak. Het plan voorziet evenmin in kwaliteitsverbetering. Voorts is het gebruik van een voormalige agrarische bedrijfswoning als burgerwoning alleen mogelijk als overtollige bebouwing wordt gesloopt. Het plan is verder in strijd met artikel 11.1, derde lid, onder b, van de Verordening 2011, nu niet is gewaarborgd dat de bestaande bijgebouwen en een overkapping met een omvang van ongeveer 400 m² onderscheidenlijk 234 m² worden gesloopt.
    
    3.3. Het gemeentebestuur betoogt dat het college niet bevoegd is tot het geven van deze aanwijzing, omdat het college tegen dit onderdeel van het plan geen concrete zienswijze naar voren heeft gebracht.
    
    3.3.1. Ingevolge artikel 3.8, zesde lid, van de Wro, gelezen in samenhang met het vierde lid, voor zover hier van belang, kan het college, onverminderd andere aan hem toekomende bevoegdheden, met betrekking tot een onderdeel van het vastgestelde bestemmingsplan waarover hij een zienswijze over het ontwerp heeft ingediend en deze niet volledig is overgenomen, aan de gemeenteraad een aanwijzing geven als bedoeld in artikel 4.2, eerste lid, van de Wro, ertoe strekkende dat dat onderdeel geen deel blijft uitmaken van het bestemmingsplan zoals het is vastgesteld (hierna: reactieve aanwijzing). Het college vermeldt in de redengeving de aan het besluit ten grondslag liggende feiten, omstandigheden en overwegingen die de provincie beletten het betrokken provinciaal belang met inzet van andere aan haar toekomende bevoegdheden te beschermen.
    
    3.3.2. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 19 oktober 2011, in zaak nr. 200907617/1/R3), volgt uit de onder 3.3.1 weergegeven bepaling dat een reactieve aanwijzing uitsluitend kan worden gegeven indien en voor zover het college met betrekking tot het desbetreffende onderdeel van het ontwerpplan een zienswijze heeft ingediend en deze bij de vaststelling van het plan niet volledig is overgenomen of indien en voor zover de raad bij de vaststelling van het bestemmingsplan daarin wijzigingen heeft aangebracht ten opzichte van het ontwerp, anders dan op grond van zienswijzen van het college. Gelet op het voorgaande dient het college in de zienswijzen duidelijk aan te geven op welke onderdelen de raad het plan bij de vaststelling dient te wijzigen ten opzichte van het ontwerp om een reactieve aanwijzing te voorkomen.
    
    3.3.3. De Afdeling stelt vast dat het college de woonbestemming op het perceel [locatie] in zijn zienswijze tegen het ontwerpplan niet als een te wijzigen onderdeel van het plan heeft benoemd. Het in het aanwijzingsbesluit vervatte standpunt van het college dat in strijd met de artikelen 2.2 en 11.1, derde lid, onder b, van de Verordening 2011 nieuwe bestemmingsvlakken voor wonen zijn toegekend, steunt naar het oordeel van de Afdeling evenwel op de door het college ingediende zienswijze, waarin het thema sloop van overtollige bebouwing bij nieuwe woonbestemmingen is genoemd. Omdat het betreffende perceel niet in de Retrospectieve toets in de ontwerpfase is opgenomen, terwijl wel voor de eerste keer een woonbestemming wordt toegekend, kan het college onder deze omstandigheden niet worden verweten dat het perceel [locatie] niet als concrete locatie in de zienswijze is genoemd. Gelet hierop is het aanwijzingsbesluit in zoverre niet in strijd met artikel 3.8, zesde lid, gelezen in samenhang met het vierde lid, van de Wro.
    
    3.4. Het gemeentebestuur betoogt dat de bestaande situatie als zodanig is bestemd en het plan in zoverre geen uitbreiding van de bestaande bebouwing toestaat. Indien de eigenaar een deel van zijn voormalige agrarische bebouwing sloopt, mag hij maximaal 200 m² op het gehele bestemmingsvlak met een omvang van 3.600 m² terugbouwen. De omvang van het bestemmingsvlak sluit aan op de eigendomssituatie en acht het gemeentebestuur niet uitzonderlijk groot.
    
    3.4.1. Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, van de Verordening 2011 draagt een bestemmingsplan dat voorziet in een ruimtelijke ontwikkeling buiten bestaand stedelijk gebied bij aan de zorg voor het behoud en de bevordering van de ruimtelijke kwaliteit van het daarbij betrokken gebied en de naaste omgeving, in het bijzonder aan het principe van zorgvuldig ruimtegebruik. De toelichting bij dat plan bevat daaromtrent een verantwoording.
    
     Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder a, houdt het principe van zorgvuldig ruimtegebruik, bedoeld in het eerste lid, in ieder geval in dat ingeval van vestiging van een nieuwe ruimtelijke ontwikkeling is verzekerd dat gebruik wordt gemaakt van een bestaand bestemmingsvlak of bouwblok waarbinnen het geldend bestemmingsplan het bouwen van gebouwen en bijbehorende bouwwerken toestaat, behoudens ingeval in deze verordening anders is bepaald.
    
     Ingevolge artikel 2.2, eerste lid, bevat de toelichting bij een bestemmingsplan, als bedoeld in artikel 2.1, een verantwoording van de wijze waarop financieel, juridisch en feitelijk is verzekerd dat de realisering van de beoogde ruimtelijke ontwikkeling gepaard gaat met een aantoonbare en uitvoerbare fysieke verbetering van de aanwezige of potentiele kwaliteiten van bodem, water, natuur, landschap of cultuurhistorie of van de extensieve recreatieve mogelijkheden van het gebied waarop de ontwikkeling haar werking heeft of van het gebied waarvan de gemeente de voorgenomen ontwikkeling in hoofdlijnen heeft beschreven.
    
     Ingevolge het derde lid, onder e, kan de in het eerste lid bedoelde verbetering mede betreffen het slopen van bebouwing.
    
     Ingevolge artikel 11.1, derde lid, onder b, is het gebruik van een voormalige bedrijfswoning als burgerwoning toegestaan, mits is verzekerd dat er geen splitsing in meerdere wooneenheden plaatsvindt en dat overtollige bebouwing wordt gesloopt.
    
    3.4.2. Het perceel [locatie] met de bestemming "Wonen" voorziet bij recht in de mogelijkheid om de voormalige bedrijfswoning als burgerwoning te gebruiken. In het vorige plan had het perceel een agrarische bestemming. Op grond van artikel 11.1, derde lid, onder b, van de Verordening 2011 dient bij het toekennen van de bestemming "Wonen" aan een voormalige bedrijfswoning te zijn verzekerd dat overtollige bebouwing wordt gesloopt. Evenwel is in de toelichting van het plan niet verantwoord dat de sloop van overtollige bebouwing is verzekerd, dan wel dat op een andere wijze een kwaliteitsverbetering is verzekerd. Dat de toegekende bestemming aansluit bij de feitelijke situatie doet daaraan niet af. Gelet hierop heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat niet is voldaan aan artikel 11.1, derde lid, onder b, van de Verordening 2011 en dat onvoldoende invulling is gegeven aan de verantwoording van de kwaliteitsverbetering als bedoeld in artikel 2.2 van de Verordening 2011.
    
    3.5. Gelet op het voorgaande behoeft de beroepsgrond met betrekking tot het principe van zorgvuldig ruimtegebruik als bedoeld in artikel 2.1, tweede lid, aanhef en onder a, van de Verordening 2011 geen bespreking meer.
    
    3.6. Gelet op het voorgaande is het beroep van het gemeentebestuur in zoverre ongegrond.
    
    Zorgboerderij
    
    4. Bij het bestreden besluit heeft het college aan de raad een reactieve aanwijzing gegeven met betrekking tot de afwijkingsbevoegdheid voor het uitoefenen van een zorgboerderij als nevenactiviteit zoals opgenomen in artikel 4, lid 4.5, onder 4.5.1, onder b, van de planregels.
    
    4.1. Ingevolge artikel 4, lid 4.1, aanhef en onder h, van de planregels, zijn de voor "Agrarisch - Agrarisch bedrijf" aangewezen gronden bestemd voor een zorgboerderij ter plaatse van de aanduiding "sa-zbo".
    
     Ingevolge lid 4.5, onder 4.5.1, aanhef en onder b, kan bij omgevingsvergunning worden afgeweken van het bepaalde in lid 4.1 ten behoeve van het uitoefenen van een zorgboerderij als nevenactiviteit bij een in bedrijf zijnd agrarisch bedrijf, waarbij de oppervlakte aan bebouwing welke wordt aangewend voor een zorgboerderij per bestemmingsvlak niet meer dan 40% van het oppervlak aan gebouwen mag bedragen, met dien verstande dat het maximale oppervlak niet meer mag bedragen dan 400 m².
    
    4.2. Het college heeft aan de reactieve aanwijzing met betrekking tot de afwijkingsbevoegdheid voor het uitoefenen van een zorgboerderij als nevenactiviteit van het agrarische bedrijf ten grondslag gelegd dat het plan in zoverre in strijd is met Hoofdstuk 11 van de Verordening 2011. Artikel 11.6, eerste lid, van de Verordening 2011 sluit niet-agrarische ontwikkelingen uit in een landbouwontwikkelingsgebied en op grond van artikel 11.8 van de Verordening 2011, dat specifiek van toepassing is op maatschappelijke voorzieningen als een zorgvoorziening, is een zorgboerderij evenmin toegestaan in een landbouwontwikkelingsgebied. De ontwikkeling is eveneens in strijd met artikel 9.4 van de Verordening 2011.
    
    4.3. Het gemeentebestuur betoogt dat artikel 11.6 van de Verordening 2011 de mogelijkheid van zorgvoorzieningen in landbouwontwikkelings-gebieden niet expliciet uitsluit. Een zorgvoorziening kan niet als een maatschappelijke voorziening als bedoeld in artikel 11.8 van de Verordening 2011 worden aangemerkt, nu een dergelijke voorziening, anders dan bijvoorbeeld een school, past in een landbouwontwikkelingsgebied. Indien het college een zorgvoorziening in een landbouwontwikkelingsgebied had willen uitsluiten, had dit volgens het gemeentebestuur expliciet uit de Verordening 2011 moeten blijken. Bovendien is een zorgboerderij slechts als nevenactiviteit bij een agrarisch bedrijf toegestaan.
    
    4.4. Ingevolge artikel 1.1, onder 6, van de Verordening 2011, wordt in deze verordening verstaan onder agrarisch gebied: gebied waar ontwikkelingsmogelijkheden zijn voor agrarische bedrijven.
    
     Ingevolge het bepaalde onder 51 wordt onder maatschappelijke voorziening verstaan: educatieve, sociaal-medische, sociaal-culturele en levensbeschouwelijke voorziening.
    
     Ingevolge artikel 11.6, eerste lid, kan een bestemmingsplan dat is gelegen in agrarisch gebied, niet zijnde een landbouwontwikkelingsgebied, voorzien in een VAB-vestiging of een uitbreiding van een niet-agrarische ruimtelijke ontwikkeling, anders dan bepaald in de artikelen 11.1 tot en met 11.5, mits het voldoet aan de hierin gestelde voorwaarden.
    
     Ingevolge artikel 11.8, eerste lid, kan in afwijking van artikel 11.6, eerste lid, een bestemmingsplan dat is gelegen in een agrarisch gebied, niet zijnde een landbouwontwikkelingsgebied, voorzien in een VAB-vestiging of een uitbreiding van een maatschappelijke voorziening, onder de daarin opgenomen voorwaarden.
    
    4.5. Hoofdstuk 8 van de Verordening 2011 bevat regels die van toepassing zijn op agrarisch gebied. Mede gelet op de definitie van agrarisch gebied zoals opgenomen in artikel 1.1, onder 6, van de Verordening 2011, zijn de algemene regels voor dit gebied zoals opgenomen in Hoofdstuk 8 gericht op ontwikkelingsmogelijkheden voor agrarische bedrijven. Gelet hierop zijn niet-agrarische ontwikkelingen als bedoeld in Hoofdstuk 11 van de Verordening 2011 in agrarisch gebied alleen toegestaan als dit uitdrukkelijk in dit hoofdstuk is bepaald.
    
     Het plan voorziet bij afwijkingsbevoegdheid in de mogelijkheid om binnen de bestemming "Agrarisch - Agrarisch bedrijf" een zorgboerderij als nevenactiviteit op te richten. Een zodanige ontwikkeling moet worden aangemerkt als een niet-agrarische ontwikkeling als bedoeld in Hoofdstuk 11 van de Verordening 2011. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college een zorgboerderij in redelijkheid kunnen aanmerken als een maatschappelijke voorziening als bedoeld in artikel 1.1, onder 51, van de Verordening 2011. Artikel 11.8, eerste lid, van de Verordening 2011 staat een maatschappelijke voorziening alleen in agrarisch gebied, niet zijnde een landbouwontwikkelingsgebied toe, waarbij het onderscheid tussen hoofd- en nevenactiviteiten niet van belang is. Gelet op de systematiek van de Verordening 2011 is derhalve geen zorgboerderij in een landbouwontwikkelingsgebied toegestaan.
    
    4.6. Gelet op het voorgaande is het beroep van het gemeentebestuur in zoverre ongegrond.
    
    Mestbewerkings- en -verwerkingsinstallaties
    
    5. Bij het bestreden besluit heeft het college aan de raad een reactieve aanwijzing gegeven met betrekking tot de afwijkingsbevoegdheid voor het oprichten van mestbewerkings- en -verwerkingsinstallaties tot een maximale capaciteit van 25.000 ton per jaar zoals opgenomen in artikel 4, lid 4.5, onder 4.5.1, onder c, onder 2, van de planregels.
    
    5.1. Ingevolge artikel 4, lid 4.1, aanhef en onder a, van de planregels, zijn de voor "Agrarisch - Agrarisch bedrijf" aangewezen gronden bestemd voor grondgebonden agrarische bedrijven.
    
     Ingevolge lid 4.5, onder 4.5.1, aanhef en onder c, onder 2, kan bij omgevingsvergunning worden afgeweken van het bepaalde in lid 4.1 voor verbrede landbouw en nevenactiviteiten, waaronder mestbewerkings- en -verwerkingsinstallaties tot een maximale capaciteit van 25.000 ton per jaar.
    
    5.2. Het college heeft aan de reactieve aanwijzing met betrekking tot de afwijkingsbevoegdheid voor het oprichten van mestbewerkings- en -verwerkingsinstallaties bij een agrarisch bedrijf ten grondslag gelegd dat het plan, voor zover het bewerking en verwerking van mest betreft die niet afkomstig is van het eigen bedrijf, in strijd is met artikel 11.6, eerste lid, van de Verordening 2011. Op grond van die bepaling zijn niet-agrarische ruimtelijke ontwikkelingen, hetgeen volgens het college aan de orde is bij bewerking en verwerking van mest die niet afkomstig is van het eigen bedrijf, niet toegestaan in een landbouwontwikkelingsgebied. Nu mestbewerking volgens de begripsbepalingen nadrukkelijk niet wordt aangemerkt als agrarisch-verwante of agrarisch-technische bedrijvigheid, zijn de specifieke regels voor die typen bedrijven in artikel 11.7 van de Verordening 2011 niet van toepassing. Dergelijke activiteiten zijn voorts in strijd met artikel 9.4 van de Verordening 2011.
    
    5.3. ZLTO voert als algemeen bezwaar aan dat het college de bevoegdheid tot het geven van een reactieve aanwijzing in strijd met het incidentele karakter daarvan heeft ingezet en dat het college ook beroep tegen het bestemmingsplan had kunnen instellen.
    
    5.3.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 20 oktober 2010 in zaak nr. 200910210/1/R1) maakt het feit dat het college ook beroep had kunnen instellen niet dat daarmee zijn vrijheid om te kiezen voor het geven van een reactieve aanwijzing is beperkt. Dat het college in dit geval zijn bevoegdheid tot het geven van een reactieve aanwijzing meer dan incidenteel zou hebben ingezet, is niet van belang, nu het hier vastgestelde algemene regels betreft. Gelet hierop is er geen grond voor het oordeel dat het college om die reden geen gebruik had mogen maken van de bevoegdheid tot het geven van een reactieve aanwijzing.
    
    5.4. Het gemeentebestuur en ZLTO betogen dat de reactieve aanwijzing ten onrechte is gegeven. Hiertoe voert het gemeentebestuur aan dat bedrijven collectief de mogelijkheid moeten krijgen om met toepassing van een afwijkingsbevoegdheid mestbewerkings- en -verwerkingsinstallaties te exploiteren. De in het plan maximaal toegestane capaciteit van een mestbewerkingsinstallatie van 25.000 ton per jaar is gelijk aan de maximaal toegestane capaciteit daarvan in het reconstructieplan De Baronie (hierna: het reconstructieplan).
    
     ZLTO voert aan dat mestbewerking of -verwerking een agrarisch verwante of agrarisch-technische activiteit is, ook al is het niet uitdrukkelijk opgenomen in de definitie in artikel 1.1 van de Verordening 2011. Juist in landbouwontwikkelingsgebieden is deze activiteit passend.
    
    5.4.1. Voor een weergave van de artikelen 1.1, onder 6, en 11.6, eerste lid, van de Verordening 2011 wordt verwezen naar 4.4.
    
     Ingevolge artikel 1.1, aanhef en onder 7, van de Verordening 2011, wordt onder agrarisch-technisch hulpbedrijf verstaan: bedrijf waarbij gebruik gemaakt wordt van het telen van gewassen, het houden van dieren of het toepassen van andere land-, tuin-, bos- of natuurbouwkundige methoden, met uitzondering van mestbewerking.
    
     Ingevolge het bepaalde onder 8 wordt onder agrarisch verwant bedrijf verstaan: bedrijf dat geheel of in overwegende mate gericht is op het verlenen van diensten aan particulieren of niet-agrarische bedrijven waarbij gebruik gemaakt wordt van het telen van gewassen, het houden van dieren of het toepassen van andere land-, bos- of natuurbouwkundige methoden, met uitzondering van mestbewerking.
    
     Ingevolge artikel 9.4, eerste lid, aanhef en onder f, bepaalt een bestemmingsplan dat is gelegen in een landbouwontwikkelingsgebied dat de bouw van een voorziening voor het opwekken van duurzame energie door middel van biomassavergisting ten behoeve van een agrarisch bedrijf is toegestaan.
    
     Ingevolge artikel 11.7, eerste lid, kan een bestemmingsplan dat is gelegen in een agrarisch gebied, met inbegrip van een landbouw-ontwikkelingsgebied, voorzien in een VAB-vestiging of een uitbreiding van een agrarisch-technisch hulpbedrijf, een agrarisch verwant bedrijf of een bedrijf dat geheel of in overwegende mate is gericht op het opwekken van duurzame energie door middel van biomassavergisting, mits de beoogde ontwikkeling niet leidt tot een bestemmingsvlak met een omvang van meer dan 1,5 ha en mits de toelichting een verantwoording bevat.
    
    5.4.2. Hoofdstuk 8 van de Verordening 2011 bevat regels die van toepassing zijn op agrarisch gebied. Mede gelet op de definitie van agrarisch gebied zoals opgenomen in artikel 1.1, onder 6, van de Verordening 2011, zijn de algemene regels voor dit gebied zoals opgenomen in Hoofdstuk 8 gericht op ontwikkelingsmogelijkheden voor agrarische bedrijven. Gelet hierop zijn niet-agrarische ontwikkelingen als bedoeld in Hoofdstuk 11 van de Verordening 2011 in agrarisch gebied alleen toegestaan als dit uitdrukkelijk in dit hoofdstuk is bepaald.
    
     Het plan voorziet bij afwijkingsbevoegdheid in de mogelijkheid om binnen de bouwvlakken met de bestemming "Agrarisch - Agrarisch bedrijf" mestbewerkings- en -verwerkingsinstallaties tot een maximale capaciteit van 25.000 ton per jaar op te richten. Het plan staat in zoverre niet in de weg aan mestbewerkings- en -verwerkingsinstallaties ten behoeve van het bewerken en verwerken van mest van derden. Een zodanige ontwikkeling moeten worden aangemerkt als een niet-agrarische ontwikkeling als bedoeld in Hoofdstuk 11 van de Verordening 2011. Ingevolge de artikelen 11.6 en 11.7 van de Verordening 2011 zijn niet-agrarische ontwikkelingen in een landbouwontwikkelingsgebied slechts toegestaan in de vorm van een zogeheten VAB-vestiging van een agrarisch-technisch hulpbedrijf, een agrarisch verwant bedrijf of een bedrijf dat geheel of in overwegende mate is gericht op het opwekken van duurzame energie door middel van biomassavergisting. Niet in geschil is dat laatstgenoemde bedrijfsvorm hier niet aan de orde is. Het betoog van ZLTO dat een mestbewerkings- of -verwerkingsbedrijf dient te worden aangemerkt als een agrarisch-technisch hulpbedrijf of agrarisch verwant bedrijf als bedoeld in artikel 11.7 van de Verordening 2011 kan niet worden gevolgd, omdat mestbewerking uitdrukkelijk is uitgezonderd in de definities in artikel 1.1, onder 7 en 8 van de Verordening 2011. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 20 maart 2013 in zaak nr. 201200119/1/R3) is een mestverwerkingsbedrijf een productiegericht bedrijf, terwijl een agrarisch-technisch hulpbedrijf en een agrarisch verwant bedrijf dienstverlenende bedrijven zijn. Gelet op de systematiek van de Verordening 2011 zijn derhalve geen mestbewerkings- en -verwerkingsinstallaties ten behoeve van het bewerken en verwerken van mest van derden in een landbouwontwikkelingsgebied toegestaan. Dat de maximaal toegestane capaciteit van 25.000 ton per jaar in overeenstemming met het reconstructieplan in het plan is overgenomen maakt dat niet anders, nu dat onderdeel van het reconstructieplan niet is vertaald in de algemene regels in de Verordening 2011.
    
    5.5. Gelet op het voorgaande is het beroep van ZLTO geheel en het beroep van het gemeentebestuur in zoverre ongegrond.
    
    Schuilgelegenheden
    
    6. Bij het bestreden besluit heeft het college aan de raad reactieve aanwijzingen gegeven met betrekking tot de afwijkingsbevoegdheid voor schuilgelegenheden zoals opgenomen in de artikelen 3, lid 3.3, onder b en 5, lid 5.3, van de planregels.
    
    6.1. Ingevolge artikel 3, lid 3.2, onder 3.2.2, van de planregels, is op de gronden met de bestemming "Agrarisch" het bouwen van bouwwerken geen gebouwen zijnde niet toegestaan, met uitzondering van de in dit artikel genoemde voorbeelden.
    
     Ingevolge lid 3.3, aanhef en onder b, kan bij een omgevingsvergunning worden afgeweken van het bepaalde in lid 3.2, onder 3.2.2, voor de bouw van schuilgelegenheden, waarbij moet worden voldaan aan de hierin opgenomen voorwaarden.
    
     Ingevolge artikel 5, lid 5.2, mag op de gronden met de bestemming "Agrarisch met waarden" niet worden gebouwd met uitzondering van erf- en terreinafscheidingen tot een maximale hoogte van 2 m.
    
     Ingevolge lid 5.3 kan bij een omgevingsvergunning worden afgeweken van het bepaalde in lid 5.2 voor de bouw van schuilgelegenheden, waarbij moet worden voldaan aan dezelfde voorwaarden als vermeld in artikel 3, lid 3.3, aanhef en onder b, van de planregels.
    
    6.2. Het college heeft aan de reactieve aanwijzingen met betrekking tot schuilgelegenheden ten grondslag gelegd dat het plan in zoverre in strijd is met de artikelen 2.1, tweede lid, onder a, en 8.3, eerste lid, onder d, van de Verordening 2011, op grond waarvan bebouwing binnen een bouwvlak dient te worden geconcentreerd. Voorts kan de in artikel 9.4 van de Verordening 2011 gestelde maximum omvang van een bouwblok voor een intensieve veehouderij door het toelaten van bouwwerken buiten het bouwblok worden overschreden.
    
    6.3. Het gemeentebestuur betoogt onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 19 oktober 2011, in zaak nr. 200907617/1/R3, waarin een beroep tegen een reactieve aanwijzing met betrekking tot het toestaan van schuilgelegenheden gegrond is verklaard, dat deze aanwijzingen ten onrechte zijn gegeven.
    
    6.4. Voor een weergave van artikel 2.1, eerste en tweede lid, aanhef en onder a, van de Verordening 2011 wordt verwezen naar 3.4.1.
    
     Ingevolge artikel 8.3, eerste lid, aanhef en onder d, van de Verordening 2011 bepaalt een bestemmingsplan dat is gelegen in een agrarisch gebied dat gebouwen, bijbehorende bouwwerken, en andere permanente voorzieningen ten behoeve van een grondgebonden agrarisch bedrijf worden geconcentreerd in een bouwblok.
    
    6.5. De Afdeling heeft in voornoemde uitspraak van 19 oktober 2011 het besluit van het college, voor zover daarbij ten aanzien van het op 16 juli 2009 door de raad van de gemeente Baarle-Nassau vastgestelde bestemmingsplan "Buitengebied 2008" een reactieve aanwijzing is gegeven voor de regeling met betrekking tot het toestaan van schuilgelegenheden, vernietigd. Het aan die reactieve aanwijzing ten grondslag liggende beleid was volgens het college vervat in het uitgangspunt van zuinig ruimtegebruik als bedoeld in artikel 2.1 van de na vaststelling van het bestemmingsplan in werking getreden Verordening 2011. Met de bepaling in dat artikel was de regeling met betrekking tot het toestaan van schuilgelegenheden naar het oordeel van de Afdeling echter niet in strijd.
    
     De thans gegeven reactieve aanwijzingen zijn mede gebaseerd op artikel 8.3, eerste lid, van de Verordening 2011. Omdat de plandelen met de bestemmingen "Agrarisch" en "Agrarisch met waarden" niet zijn voorzien van bouwvlakken, volgt daaruit dat de planregels waarop de reactieve aanwijzingen betrekking hebben in strijd zijn met artikel 8.3, eerste lid, van de Verordening 2011.
    
    6.6. Gelet op het voorgaande is het beroep van het gemeentebestuur ook voor het overige ongegrond.
    
    Proceskosten
    
    7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    verklaart de beroepen ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. Th.C. van Sloten, voorzitter, en mr. N.S.J. Koeman en mr. R.J.J.M. Pans, leden, in tegenwoordigheid van mr. R. Kegge, ambtenaar van staat.
    
    w.g. Van Sloten w.g. Kegge
    voorzitter ambtenaar van staat
    
    Uitgesproken in het openbaar op 18 september 2013
    
    350-709.