ECLI:NL:RVS:2014:676, Raad van State, 26-02-2014, 201307049/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2014-02-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 25 juni 2013 heeft de raad het bestemmingsplan "Woongebied Borne Midden" vastgesteld.

201307049/1/R1.
    Datum uitspraak: 26 februari 2014
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    de stichting Stichting EEGA-Facilitair, gevestigd te Borne,
    appellante,
    
    en
    
    de raad van de gemeente Borne,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 25 juni 2013 heeft de raad het bestemmingsplan "Woongebied Borne Midden" vastgesteld.
    
    Tegen dit besluit heeft EEGA beroep ingesteld.
    
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    
    EEGA heeft nadere stukken ingediend.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 21 januari 2014, waar EEGA, vertegenwoordigd door [directeur] van EEGA, en de raad, vertegenwoordigd door A.B.M. Bruins en mr. G.E. Nijkamp-Veldhuis, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsvrijheid om bestemmingen aan te wijzen en regels te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De Afdeling toetst deze beslissing terughoudend. Dit betekent dat de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden beoordeelt of aanleiding bestaat voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Voorts beoordeelt de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden of het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
    
    2. Het plan voorziet in de actualisering van het planologisch regime voor de gebieden Wensink Noord, Wensink Zuid, Vogelbuurt, Zuid Esch en Campinawijk. Het plan is overwegend conserverend van aard.
    
    3. De raad stelt dat het beroep van EEGA niet-ontvankelijk is, nu zij geen zienswijze heeft ingediend.
    
    3.1. Ingevolge de artikelen 3:11, 3:15 en 3:16 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) wordt het ontwerpplan ter inzage gelegd voor de duur van zes weken en kunnen gedurende deze termijn zienswijzen naar voren worden gebracht bij de raad.
    
    Ingevolge artikel 8:1 van de Awb, in samenhang gelezen met artikel 8:6 van de Awb en artikel 2 van bijlage 2 bij de Awb alsmede artikel 6:13 van de Awb, kan geen beroep worden ingesteld tegen het besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan door een belanghebbende die tegen het ontwerpplan niet tijdig een zienswijze naar voren heeft gebracht, tenzij hem redelijkerwijs niet kan worden verweten dit te hebben nagelaten.
    
    3.2. Tijdens de zienswijzeperiode heeft een gesprek plaatsgevonden tussen EEGA en twee medewerkers van de gemeente. Tijdens dit gesprek heeft EEGA een stuk ingediend met de titel "Tbv gesprek cq pro-forma zienswijze bestemmingsplan OA weg 78". De raad stelt dat op basis van dit gesprek het stuk van EEGA niet is aangemerkt als zienswijze, nu de gemeente uit het gesprek concludeerde dat EEGA zich kon vinden in het ontwerpbestemmingsplan.
    
    De Afdeling overweegt dat het stuk van EEGA dient te worden aangemerkt als zienswijze. Hierbij neemt de Afdeling in aanmerking dat de inhoud van het stuk zich richt tegen het ontwerpbestemmingsplan, dat het stuk tijdens de zienswijzeperiode is ingediend en het stuk bovendien door EEGA is betiteld als zienswijze. Verder is niet gebleken dat EEGA haar zienswijze heeft ingetrokken. In de zienswijzeprocedure bestaat voorts geen vrijheid voor het niet aanmerken van de zienswijze als zodanig vanwege de eenzijdige conclusie van een gemeenteambtenaar dat EEGA zich kon vinden in het ontwerpbestemmingsplan.
    
    4. EEGA betoogt dat haar zienswijze ten onrechte niet is betrokken bij de vaststelling van het plan.
    
    4.1. Uit hetgeen in 3.2 is overwogen, volgt dat de raad ten onrechte de zienswijze van EEGA niet bij zijn afweging omtrent vaststelling van het plan heeft betrokken. Hierin ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit niet met de te betrachten zorgvuldigheid is voorbereid. De Afdeling ziet evenwel aanleiding om dit gebrek te passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Awb. Daartoe wordt overwogen dat aannemelijk is dat EEGA door deze schending niet is benadeeld. Daarbij betrekt de Afdeling dat de raad in het verweerschrift alsnog inhoudelijk op de bestreden onderdelen uit de zienswijze is ingegaan en EEGA de mogelijkheid heeft gehad om hierop te reageren.
    
    5. EEGA verzet zich tegen de bestemming "Verkeer - Verblijfsgebied" toegekend aan de Dikkerslaan die ten westen en ten noorden van haar perceel ligt en aan gronden aan de oostelijke zijde van haar perceel. EEGA wenst voor deze gronden de bestemming "Groen" of "Tuin" om daarmee te voorkomen dat de gronden openbaar toegankelijk zijn. EEGA wijst er in dit verband op dat uit onder meer de kadastrale kaart volgt dat dit gedeelte van de Dikkerslaan geen openbare weg is. Volgens EEGA zijn de gronden ingericht met groenvoorzieningen en is er een toegangspad voor twee woningen. De gemeente onderhoudt deze gronden niet en treedt er ook niet handhavend op, aldus EEGA.
    
    5.1. De raad stelt dat de bestemming voor het gedeelte van de Dikkerslaan en de gronden ten oosten van het perceel van EEGA in overeenstemming is met het huidige gebruik. Voorts stelt de raad dat het plan niet de toegankelijkheid of openbaarheid van wegen regelt.
    
    5.2. Het perceel van EEGA is gelegen aan de Almeloseweg 78. Aan de gronden ter plaatse van de Dikkerslaan en de gronden ten oosten van het perceel van EEGA is de bestemming "Verkeer - Verblijfsgebied" toegekend.
    
    Ingevolge artikel 15, lid 15.1, van de planregels zijn de voor "Verkeer - Verblijfsgebied" aangewezen gronden bestemd voor:
    
    a. verblijfsgebied met een functie voor verblijf, verplaatsing en gebruik ten dienste van de aangrenzende bestemmingen;
    
    b. groenvoorzieningen;
    
    c. speeltoestellen, straatmeubilair en kunstwerken;
    
    d. parkeervoorzieningen;
    
    […].
    
    5.3. Het betoog van EEGA dat de bestemming van de gronden bepalend is voor de vraag of de gronden openbaar toegankelijk zijn, is onjuist. In artikel 3.1 van de Wet ruimtelijke ordening is neergelegd dat een plan ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening aan gronden een bestemming aanwijst en regels geeft omtrent het gebruik van de gronden en van de zich daar bevindende bouwwerken. Zoals de Afdeling in haar uitspraak van 6 februari 2013 in zaak nr. 201208656/1/R1 reeds heeft overwogen, heeft een bestemmingsplan geen betrekking op de openbaarheid van de daarin begrepen gronden.
    
    Verder overweegt de Afdeling dat voor de vraag of de raad in redelijkheid de bestemming "Verkeer - Verblijfsgebied" aan de gronden heeft kunnen toekennen, in beginsel niet van belang is wie hiervan eigenaar is. Niet aannemelijk is dat de bestemming "Verkeer - Verblijfsgebied" niet kan worden verwezenlijkt. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat het desbetreffende gedeelte van de Dikkerslaan en de gronden ten oosten van het perceel van EEGA, gelet op de bestemming "Verkeer - Verblijfsgebied" overeenkomstig het huidige gebruik zijn bestemd, nu deze gronden in overeenstemming met artikel 15, lid 15.1, van de planregels zijn ingericht met groenvoorzieningen en een toegangspad. Gelet hierop ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad niet in redelijkheid de bestemming "Verkeer - Verblijfsgebied" aan de desbetreffende gronden heeft kunnen toekennen.
    
    Het betoog faalt.
    
    6. Voorts betoogt EEGA dat de raad ten onrechte geen woonfunctie aan haar pand heeft toegekend. Zij voert aan dat de raad met toekenning van de bestemming "Gemengd - 2" wel een woning op haar perceel mogelijk had kunnen maken. De toegekende aanduiding "bedrijfswoning" belemmert EEGA in het doen van investeringen ten behoeve van het wonen. Voorts wordt EEGA door toekenning van de aanduiding "bedrijfswoning" in de toekomst gedwongen een dienstverband met een nieuwe huurder aan te gaan. Dit acht EEGA ongewenst vanwege de aanpassingen die EEGA aan de woning zal verrichten. Gelet op deze aanpassingen is het volgens EEGA passend dat ook derden die een aangepaste woning nodig hebben, de woning kunnen betrekken.
    
    In dit verband stelt EEGA dat de raad ten onrechte heeft gesteld dat de aan te houden afstand van 30 m van een woning tot een kinderdagverblijf zich verzet tegen het mogelijk maken een woonbestemming. Hierbij wijst EEGA erop dat de woning inpandig zal worden geïsoleerd, waardoor mogelijke geluidsoverlast zal worden tegengegaan. Voorts geldt deze afstand slechts wanneer een kinderdagverblijf zich in de nabijheid van woningen wil vestigen, aldus EEGA.
    
    Voorts heeft het college van burgemeester en wethouders bij besluit van 2 oktober 2012 volgens EEGA bepaald dat EEGA een woning op haar perceel mag realiseren.
    
    6.1. De raad stelt zich op het standpunt dat het college bij besluit van 2 oktober 2012 een principebesluit heeft genomen om medewerking te verlenen aan het mogelijk maken van een (bedrijfs)woning en de mogelijkheden daartoe te onderzoeken. Dit besluit is genomen naar aanleiding van het verzoek van EEGA om een bedrijfswoning in haar pand mogelijk te maken.
    
    Verder stelt de raad dat de aanwezigheid van een kinderdagverblijf in het pand van EEGA zich verzet tegen het mede mogelijk maken van een woonbestemming voor het pand, nu voor een kinderdagverblijf volgens de brochure "Bedrijven en milieuzonering" van de Vereniging van Nederlandse gemeenten (hierna: de VNG-brochure) een afstand van 30 m tot woningen in een rustige woonwijk wordt aanbevolen. Hieraan kan niet worden voldaan.
    
    6.2. Blijkens de verbeelding is aan het pand gelegen op het perceel Almeloseweg 78 de bestemming "Maatschappelijk" toegekend. Voorts is aan het pand de aanduiding "bedrijfswoning" toegekend.
    
    Ingevolge artikel 11, lid 11.1, van de planregels zijn de voor "Maatschappelijk" aangewezen gronden bestemd voor:
    
    a. maatschappelijke dienstverlening;
    
    […]
    
    g. ter plaatse van de aanduiding "bedrijfswoning", voor een bedrijfswoning.
    
    Ingevolge artikel 7, lid 7.1, onder a, is een woning binnen de bestemming "Gemengd - 2" toegestaan indien deze ten tijde van de terinzagelegging van het ontwerpplan op het perceel aanwezig is.
    
    6.3. Over het betoog van EEGA dat het vertrouwensbeginsel is geschonden, wordt overwogen dat EEGA niet aannemelijk heeft gemaakt dat verwachtingen zijn gewekt dat het plan in een woning op het perceel van EEGA zou voorzien. In het besluit van het college van burgemeester en wethouders van 2 oktober 2012 waar EEGA op wijst, is immers vermeld dat gezocht wordt naar een oplossing voor een woning voor eigen gebruik en inpandig, onder alle daaraan te stellen voorwaarden op basis van het overgangsrecht bij de gewijzigde woonvisie. Uit deze bewoordingen kan niet worden afgeleid dat het college van burgemeester en wethouders heeft besloten dat aan het perceel een woonfunctie wordt toegekend, zodat reeds om die reden geen aanleiding bestaat voor het oordeel dat de raad het plan op dit punt in strijd met het vertrouwensbeginsel heeft vastgesteld.
    
    Het betoog faalt.
    
    6.4. In de VNG-brochure zijn de milieubelastende activiteiten ingedeeld in milieucategorieën, die samenhangen met een aanbevolen afstand ten opzichte van een milieugevoelige bestemming om hinder van onder meer het milieuaspect geluid uit te sluiten of althans tot een aanvaardbaar niveau te beperken. Volgens de VNG-brochure wordt tussen een perceel met daarop een kinderdagverblijf en een woning een richtafstand van 30 m in een rustige woonwijk aanbevolen.
    
    6.5. De Afdeling overweegt dat de aanbevolen afstanden in de VNG-brochure primair zijn bedoeld voor toepassing in nieuwe situaties, waarbij de richtafstanden zowel kunnen worden gebruikt wanneer een milieugevoelige bestemming mogelijk wordt gemaakt als wanneer de vestiging van een nieuw bedrijf mogelijk wordt gemaakt. Het vorige plan stond geen woning op het perceel van EEGA toe. Indien op het perceel van EEGA een woonfunctie mogelijk wordt gemaakt, is sprake van een nieuwe planologische situatie waarvoor de aanbevolen afstanden in de VNG-brochure primair zijn bedoeld. Derhalve is geen aanleiding voor het oordeel dat de raad de VNG-brochure ten onrechte heeft toegepast.
    
    De Afdeling overweegt voorts dat de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat een woonfunctie, binnen welke bestemming dan ook, voor het pand van EEGA niet aanvaardbaar is gelet op de in de VNG-brochure aanbevolen richtafstand van 30 m, nu de gewenste woning in het pand van EEGA niet voldoet aan deze afstand tot het reeds in het pand gevestigde kinderdagverblijf. Dat EEGA bereid is om isolerende maatregelen ter voorkoming van geluidhinder te nemen, doet hieraan niet af.
    
    De Afdeling overweegt ten overvloede dat met de bestemming "Gemengd - 2" geen woning op het perceel van EEGA zou zijn toegestaan, nu ten tijde van de vaststelling van het plan geen woning aanwezig was en artikel 7, lid 7.1, onder a, van de planregels dan geen woning toestaat.
    
    Het voorgaande in aanmerking nemende heeft de raad in redelijkheid aan het belang van EEGA om de woning aan een ieder te kunnen verhuren en de gewenste investeringen lonend te maken, niet een groot gewicht hoeven toekennen.
    
    Het betoog faalt.
    
    7. EEGA betoogt in een nader stuk dat de raad ten onrechte niet de bestemming "Gemengd - 2" aan zijn perceel heeft toegekend. Hiertoe voert EEGA aan dat zij ruimere gebruiksmogelijkheden voor haar pand wenst. Deze bestemming zou ook in overeenstemming zijn met eerdere activiteiten die in het pand hebben plaatsgevonden, aldus EEGA.
    
    7.1. Het nadere stuk van EEGA is bij de Afdeling binnengekomen op 22 oktober 2013. De Afdeling overweegt dat EEGA hiermee heeft beoogd de omvang van het geschil uit te breiden door na afloop van de beroepstermijn, die eindigde op 6 september 2013, ook nog de toegekende bestemming "Maatschappelijk" aan te vechten, terwijl deze in het beroepschrift niet is bestreden. In het beroepschrift heeft EEGA weliswaar de bestemming "Gemengd - 2" genoemd, maar zij heeft dit slechts genoemd in het kader van haar betoog dat zij een woning wenst en dat een woning binnen deze bestemming mogelijk zou zijn. Binnen de beroepstermijn of, als een nadere termijn voor het aanvullen van de gronden is gegeven, uiterlijk binnen die termijn, dient vast te staan waartegen de beroepsgronden zijn gericht. Gelet op het belang van een efficiënte geschilbeslechting, dat ook ten grondslag ligt aan artikel 6:13 van de Awb, kan niet worden aanvaard dat de omvang van het geschil na afloop van die termijn wordt uitgebreid. Hetgeen in verband met de bestemming "Maatschappelijk" is aangevoerd, moet daarom in deze procedure buiten beschouwing worden gelaten.
    
    8. Gelet op het voorgaande is het beroep ongegrond.
    
    9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    verklaart het beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. Th.C. van Sloten, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. B.C. Bošnjaković, ambtenaar van staat.
    
    w.g. Van Sloten w.g. Bošnjaković
    lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van staat
    
    Uitgesproken in het openbaar op 26 februari 2014
    
    410-763.