ECLI:NL:RVS:2015:2690, Raad van State, 26-08-2015, 201307679/2/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2015-08-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 23 mei 2013, nr. 2013.0016678, heeft de raad het bestemmingsplan "Hoofddorp De Hoek en omgeving" vastgesteld.

201307679/2/R3.
    Datum uitspraak: 26 augustus 2015
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellante], gevestigd te Alkmaar,
    appellante,
    
    en
    
    de raad van de gemeente Haarlemmermeer,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 23 mei 2013, nr. 2013.0016678, heeft de raad het bestemmingsplan "Hoofddorp De Hoek en omgeving" vastgesteld.
    
    Tegen dit besluit heeft onder andere [appellante] beroep ingesteld.
    
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [appellante] heeft nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 juni 2014, waar onder andere [appellante], vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. M. Niermeijer, advocaat te Bussum, en de raad, vertegenwoordigd door mr. J. Oosterhof, J.H. de Jong-te Lintum en A.F.D. Busger op Vollenbroek, allen werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
    
    Bij uitspraak onderscheidenlijk tussenuitspraak van 17 december 2014 in zaak nr. 201307679/1/R3 (www.raadvanstate.nl) heeft de Afdeling de raad opgedragen om binnen twaalf weken na de verzending van de tussenuitspraak het daarin omschreven gebrek in het besluit van 23 mei 2013 te herstellen. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Bij brief van 2 maart 2015 heeft de raad te kennen gegeven het gebrek in het besluit van 23 mei 2013 te hebben hersteld.
    
    [appellante] is in de gelegenheid gesteld haar zienswijze over de wijze waarop het gebrek is hersteld, naar voren te brengen. Zij heeft daarvan gebruik gemaakt.
    
    De Afdeling heeft de zaak verder ter zitting behandeld op 23 juni 2015, waar [appellante], vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. M. Niermeijer, advocaat te Bussum, en de raad, vertegenwoordigd door mr. J. Oosterhof, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
    
    Buiten bezwaren van partijen zijn ter zitting nog stukken in het geding gebracht.
    
    Overwegingen
    
    1. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsvrijheid om bestemmingen aan te wijzen en regels te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De Afdeling toetst deze beslissing terughoudend. Dit betekent dat de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden beoordeelt of aanleiding bestaat voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Voorts beoordeelt de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden of het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
    
    2. De Afdeling heeft in de tussenuitspraak overwogen dat de raad onvoldoende inzichtelijk heeft gemaakt waarom het gebruik van het perceel van [appellante] aan de [locatie] voor een parkeerservicebedrijf naar zijn mening vanuit ruimtelijk oogpunt niet aanvaardbaar is. In de uitspraak heeft de Afdeling de raad opgedragen om binnen twaalf weken dit alsnog toereikend te motiveren, dan wel een gewijzigd of nieuw besluit te nemen.
    
    3. De brief van de raad van 2 maart 2015 bevat de nadere motivering voor het besluit om het parkeerservicebedrijf van [appellante] op dit perceel niet als zodanig te bestemmen. De raad wijst hierin op de beleidsnota "Parkeerbeleid passagiersparkeren Schiphol" (hierna: de beleidsnota), vastgesteld door het college van burgemeester en wethouders op 20 maart 2012. De raad stelt dat hierin als beleidsuitgangspunt is gehanteerd dat verrommeling van het buitengebied en extra verkeersbewegingen van en naar de luchthaven worden tegengegaan. De raad stelt dat deze beleidsnota er mede op is gericht alle parkeervoorzieningen ten behoeve van Schiphol te concentreren op of direct grenzend aan het terrein van de luchthaven Schiphol in het plangebied van het bestemmingsplan "Schiphol". De raad wijst in dit verband op de uitspraak van de Afdeling van 27 februari 2013 in zaak nr. 201200499/1/R1, waarin de Afdeling heeft geoordeeld dat de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de luchthaven dient te voorzien in de eigen parkeerbehoefte. De raad stelt dat bij de vaststelling van het bestemmingsplan "Schiphol" is berekend hoeveel parkeerplaatsen benodigd zijn en dat op de locatie P3 kan worden voorzien in voldoende parkeercapaciteit. Volgens hem bestaat geen aanleiding om andere locaties, zoals het perceel [locatie], dan die welke zijn vastgelegd in dat plan, aan te wijzen voor Schipholparkeren.
    
    4. [appellante] betoogt dat de beleidsnota is vastgesteld door het college en niet door de raad en zodoende slechts een beleidsregel vormt in de zin van artikel 4:81 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) in de gevallen waarin het college het bevoegd gezag is. Dit betekent volgens haar dat de raad bij de vaststelling van het plan niet gebonden is aan deze beleidsnota en zich niet kan beperken tot het verwijzen naar de beleidsnota als ruimtelijke onderbouwing voor het besluit om op het perceel [locatie] geen parkeerservicebedrijf toe te staan.
    
    Verder stelt [appellante] dat de raad bij het uitgangspunt dat Schiphol dient te voorzien in haar eigen parkeerbehoefte ten onrechte vasthoudt aan de geografische grenzen van de luchthaven. Ook buiten de grenzen van de luchthaven bevinden zich activiteiten ten behoeve van Schiphol die parkeerbehoefte genereren. Daarnaast betoogt zij dat de beleidsnota alleen maar ziet op het zogenoemde Schipholparkeren, terwijl haar parkeerplaatsen ook worden benut door toeristen op weg naar Amsterdam.
    
    [appellante] voert voorts aan dat de beleidsnota erop is gericht verrommeling van het buitengebied tegen te gaan. Het perceel [locatie] bevindt zich evenwel niet in het buitengebied, maar op een bedrijventerrein naast een zesbaans ontsluitingsweg. Van een verrommeling van het buitengebied is daarom volgens haar geen sprake.
    
    Voorts voert [appellante] aan dat het plan een autowasserij en een personenautoverhuurbedrijf op haar perceel toelaat en dat deze activiteiten meer verkeer aantrekken dan een parkeerservicebedrijf. Bovendien laat het plan de uitoefening van het taxibedrijf en de stalling van vrachtwagens en van caravans ter plaatse toe, terwijl een parkeerservicebedrijf, dat activiteiten verricht die een combinatie vormen van deze beide activiteiten, niet in het plan is toegelaten.
    
    Verder betoogt [appellante] dat de beleidsnota niet wordt genoemd in het gemeentelijk beleid als omschreven in paragraaf 3.4 van de plantoelichting.
    
    Ten slotte voert [appellante] aan dat de raad in de nadere motivering ten onrechte verwijst naar de uitspraak van de Afdeling van 27 februari 2013 in zaak nr. 201200499/1/R1. In deze uitspraak is de Afdeling tot het oordeel gekomen dat de raad in redelijkheid heeft kunnen besluiten om geen parkeerservicebedrijf toe te staan op de percelen aan de Kruisweg binnen het bestemmingsplan "Schiphol". [appellante] betoogt dat op het perceel [locatie] dergelijke activiteiten evenwel al geruime tijd plaatsvinden. De raad heeft bij de nadere motivering van zijn besluit om geen parkeerservicebedrijf toe te staan er ten onrechte geen rekening mee gehouden dat deze activiteiten ter plaatse reeds worden uitgeoefend, aldus [appellante].
    
    4.1. Ingevolge artikel 4:81 van de Awb kan een bestuursorgaan slechts beleidsregels vaststellen met betrekking tot een hem toekomende of onder zijn verantwoordelijkheid uitgeoefende bevoegdheid, of voor zover dit bij wettelijk voorschrift is bepaald. Omdat het college de beleidsnota heeft vastgesteld, kan deze niet worden aangemerkt als een beleidsregel in de zin van de Awb waaraan de raad bij de vaststelling van het plan is gebonden. Dit neemt niet weg dat de raad bij de vaststelling van het bestemmingsplan de beleidsnota als uitgangspunt heeft mogen nemen bij het te voeren beleid met betrekking tot het toestaan van parkeerservicebedrijven.
    
    Het betoog faalt.
    
    4.2. In de beleidsnota heeft het college ervoor gekozen om passagiersparkeren ten behoeve van Schiphol uitsluitend toe te staan op of direct grenzend aan het terrein van de luchthaven Schiphol in het plangebied van het bestemmingsplan "Schiphol". Het gemeentelijke uitgangspunt is dat bedrijven voor hun medewerkers en bezoekers moeten voorzien in voldoende parkeergelegenheid op het eigen terrein. Parkeren elders is pas een optie als afdoende is aangetoond dat dit niet mogelijk is. Zoals reeds is overwogen in de uitspraak van 27 februari 2013 in zaak nr. 201200499/1/R1, acht de Afdeling het door de raad gehanteerde uitgangspunt dat de luchthaven Schiphol in eerste instantie zelf in zijn parkeerbehoefte moet voorzien en dat de parkeervoorzieningen ten behoeve van Schiphol zo veel mogelijk op of direct grenzend aan het terrein van de luchthaven dienen te worden geconcentreerd, niet onredelijk. Deze voorzieningen liggen in het bestemmingsplan "Schiphol", dat de raad heeft vastgesteld op 24 november 2011. Het perceel [locatie] maakt deel uit van het bedrijventerrein De Hoek. Dit bedrijventerrein ligt buiten het terrein van de luchthaven Schiphol en is hiervan fysiek gescheiden door de rijksweg A4. Aldus heeft de raad zich op het standpunt mogen stellen dat het perceel van [appellante] niet tot het terrein van de luchthaven kan worden gerekend. Bovendien heeft de raad in het bestemmingsplan "Schiphol" ook de mogelijkheden voor parkeerexploitatiebedrijven op Schiphol zelf beperkt. In het bestemmingsplan "Schiphol" zijn parkeervoorzieningen bij recht alleen toegestaan op de centrale locatie P3 binnen de bestemming "Verkeer-Luchthaven transferium".
    
    Over het betoog dat bij het parkeerservicebedrijf van [appellante] niet alleen personen parkeren die gebruik maken van de luchthaven Schiphol, maar ook toeristen die doorreizen naar het centrum van Amsterdam overweegt de Afdeling als volgt. Het bedrijventerrein De Hoek ligt ten zuidwesten van Schiphol, tussen de luchthaven en Hoofddorp. Aan de andere zijde van Schiphol, aan de noordoostkant hiervan, ligt Amsterdam. Gelet op de ligging van De Hoek ten opzichte van Schiphol en het centrum van Amsterdam en bij gebrek aan bewijsstukken voor de stelling van [appellante], wordt geconcludeerd dat [appellante] niet aannemelijk heeft gemaakt dat het perceel [locatie] een functie heeft voor het parkeren van voertuigen door toeristen die Amsterdam willen bezoeken.
    
    Het betoog faalt.
    
    4.3. Voorts heeft de raad naar het oordeel van de Afdeling in redelijkheid overwegende betekenis kunnen toekennen aan het belang dat verrommeling van de buitenruimte wordt tegengegaan en dat wordt voorkomen dat extra verkeersbewegingen van en naar de luchthaven ontstaan. In dit verband overweegt de Afdeling dat [appellante] haar stelling dat een parkeerservicebedrijf minder autoverkeer genereert dan een autowasserij of een personenautoverhuurbedrijf, die in het plan zijn toegelaten, niet aannemelijk heeft gemaakt. Hierbij heeft de Afdeling in aanmerking genomen dat volgens de brochure "Bedrijven en milieuzonering" van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten autoparkeerterreinen (SBI-2008 code 5221), die vergelijkbaar zijn met parkeerserviceterreinen, een zeer grote verkeersaantrekkende werking kunnen hebben (index 3). Hierin onderscheidt een parkeerservicebedrijf zich ook van een taxibedrijf en de stalling van vrachtwagens en de caravanstalling, gelet op de bij de planregels behorende Staat van Bedrijfsactiviteiten, SBI-1993 codes 6022 en 6321 (index 2).
    
    Het betoog faalt.
    
    4.4. De door [appellante] genoemde paragraaf 3.4 van de plantoelichting gaat niet in op het voor dit plan relevante gemeentelijke parkeerbeleid. Paragraaf 1.1 van de plantoelichting vermeldt dat bedrijventerrein De Hoek een mix zal bieden van verschillende bedrijfslocaties die optimaal profiteren van de potenties van de nabijgelegen infrastructuur. De plantoelichting gaat hier kort en algemeen in op de mogelijkheden voor verschillende bedrijven, mede in het licht van de nabijheid van de luchthaven Schiphol. Paragraaf 5.5 van de plantoelichting gaat specifiek in op de uitgangspunten met betrekking tot parkeren op bedrijventerrein De Hoek. In deze paragraaf staat dat parkeerplaatsen zo veel mogelijk op eigen terrein dienen te worden gerealiseerd. Voor zover dit niet mogelijk is, zullen op een aantal centrale plekken extra parkeervoorzieningen worden gerealiseerd, die gecombineerd worden met voorzieningen voor de fiets en openbaar vervoer. De plantoelichting sluit op dit punt aan op het in de beleidsnota genoemde uitgangspunt dat zo veel mogelijk op eigen terrein in de parkeerbehoefte wordt voorzien.
    
    Het betoog faalt.
    
    4.5. In de eerder genoemde uitspraak van 27 februari 2013 heeft de Afdeling geoordeeld dat de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat passagiersparkeren op de percelen langs de Kruisweg binnen het bestemmingsplan "Schiphol" niet bij recht mogelijk moet worden gemaakt. Het ging hier om percelen waarvoor nog geen concrete plannen waren ontwikkeld voor parkeervoorzieningen. Voor zover [appellante] betoogt dat - anders dan in dat geval - op het perceel [locatie] in de bestaande situatie reeds een parkeerservicebedrijf is gevestigd, overweegt de Afdeling als volgt. Zoals reeds is vastgesteld in de tussenuitspraak van 17 december 2014, was het bestaande bedrijf van [appellante] in het vorige plan niet als zodanig bestemd. De raad dient de planologische aanvaardbaarheid van dit parkeerservicebedrijf te beoordelen als ware sprake van een nieuw gebruik. Aan het gegeven dat [appellante], anders dan de eigenaren van de desbetreffende percelen aan de Kruisweg in het bestemmingsplan "Schiphol", concrete plannen heeft om het parkeerservicebedrijf op haar perceel voort te zetten, behoefde de raad naar het oordeel van de Afdeling in redelijkheid geen doorslaggevende betekenis toe te kennen.
    
    Het betoog faalt.
    
    5. Het beroep van [appellante] is gezien de tussenuitspraak gegrond. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd wegens strijd met artikel 3:46 van de Awb, voor zover het betreft het plandeel met de bestemming "Bedrijf" voor het perceel [locatie].
    
    De Afdeling ziet evenwel, gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, aanleiding om de rechtsgevolgen van het bestreden besluit met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder a, van de Awb in stand te laten.
    
    6. De raad dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het beroep gegrond;
    
    II. vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Haarlemmermeer van 23 mei 2013, nr. 2013.0016678, tot vaststelling van het bestemmingsplan "Hoofddorp De Hoek en omgeving", voor zover het betreft het plandeel met de bestemming "Bedrijf" voor het perceel [locatie];
    
    III. bepaalt dat de rechtsgevolgen van dat besluit in stand blijven;
    
    IV. veroordeelt de raad van de gemeente Haarlemmermeer tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.715,00 (zegge: zeventienhonderdvijftien euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    V. gelast dat de raad van de gemeente Haarlemmermeer aan [appellante] het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 318,00 (zegge: driehonderdachttien euro) vergoedt;
    
    Aldus vastgesteld door mr. B.J. van Ettekoven, voorzitter, en mr. G. van der Wiel en mr. R.J.J.M. Pans, leden, in tegenwoordigheid van mr. F.W.M. Kooijman, griffier.
    
    w.g. Van Ettekoven w.g. Kooijman
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 26 augustus 2015
    
    177-656.