ECLI:NL:RVS:2013:1013, Raad van State, 04-09-2013, 201300279/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2013-09-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 15 november 2012 heeft de raad het bestemmingsplan "Elsbroek" vastgesteld.

201300279/1/R4.
    Datum uitspraak: 4 september 2013
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellant] en anderen, allen wonend te Hillegom,
    appellanten,
    
    en
    
    de raad van de gemeente Hillegom,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 15 november 2012 heeft de raad het bestemmingsplan "Elsbroek" vastgesteld.
    
    Tegen dit besluit hebben [appellant] en anderen beroep ingesteld.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 13 juni 2012, waar [appellant] en anderen, vertegenwoordigd door [appellant], en de raad, vertegenwoordigd door mr. drs. N.L.J.M. van Hattem en ing. E.S. Kraay en bijgestaan door mr. M.F.A. Dankbaar, advocaat te Haarlem, zijn verschenen.
    
     Overwegingen
    
    Toetsingskader
    
    1. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsvrijheid om bestemmingen aan te wijzen en regels te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De Afdeling toetst deze beslissing terughoudend. Dit betekent dat de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden beoordeelt of aanleiding bestaat voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Voorts beoordeelt de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden of het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
    
    Het plan
    
    2. Het plan heeft hoofdzakelijk een conserverend karakter en maakt onder meer de voorziene herinrichting van de N208 mogelijk. Het plan heeft voorts onder meer betrekking op twee aftakkingen van een nog te realiseren en niet in het plangebied opgenomen rotonde.
    
    Formele bezwaren
    
    3. [appellant] en anderen voeren aan dat de raad ten onrechte geen verklaring van geen bedenkingen heeft gevraagd aan het college van burgemeester en wethouders. Deze verklaring moet volgens hen gelet op de geest van de wet gelden voor alle gebieden waarvan de bestemming wordt aangepast of gewijzigd en waarbij de samenhang vaststaat.
    
    3.1. De wet regelt wanneer een verklaring van geen bedenkingen is vereist voor het nemen van een bepaald besluit. Het vaststellen van een bestemmingsplan is een bevoegdheid die in artikel 3.1 van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro) aan de raad is toegekend. Voor de vaststelling van dit bestemmingsplan was dan ook geen verklaring van geen bedenkingen vereist. Het betoog faalt.
    
    4. [appellant] en anderen voeren aan dat de raad het bestreden besluit niet zonder vooringenomenheid heeft genomen, aangezien de gemeente Hillegom deel uit maakt van de Omgevingsdienst West-Holland die de onderzoeken waar het besluit op is gebaseerd, heeft opgesteld.
    
    4.1. Ingevolge artikel 2:4, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) vervult het bestuursorgaan zijn taak zonder vooringenomenheid. Ingevolge het tweede lid waakt het bestuursorgaan ertegen dat tot het bestuursorgaan behorende of daarvoor werkzame personen die een persoonlijk belang bij een besluit hebben, de besluitvorming beïnvloeden.
    
    4.2. De enkele omstandigheid dat de gemeente Hillegom deelneemt in de Omgevingsdienst West-Holland en dat onderzoeken van die dienst zijn gebruikt bij het nemen van het bestreden besluit, rechtvaardigt niet de conclusie dat het bestreden besluit reeds daarom in strijd met artikel 2:4 van de Awb is genomen. Het betoog faalt.
    
    Inhoudelijke bezwaren
    
    Planbegrenzing
    
    5. [appellant] en anderen richten zich tegen het plan voor zover daarin niet de nieuw aan te leggen rotonde is opgenomen. De plannen voor de rotonde waren volgens [appellant] en anderen al in een vroeg stadium bekend. Aangezien een aantal ontsluitingen van de rotonde wel in het plan is opgenomen, had de rotonde volgens [appellant] en anderen ook in dit plan opgenomen moeten worden.
    
    5.1. De raad stelt dat er voor gekozen is de rotonde via een apart besluit mogelijk te maken, omdat voor de aanleg van de rotonde verschillende toestemmingen nodig zijn, de rotonde in twee bestemmingsplannen ligt en omdat ten tijde van de terinzagelegging van het ontwerpplan nog niet alle benodigde onderzoeksrapporten ten behoeve van de aanleg van de rotonde beschikbaar waren.
    
    5.2. De raad komt beleidsvrijheid toe bij het bepalen van de begrenzingen van een bestemmingsplan. Deze vrijheid strekt echter niet zo ver dat de raad een begrenzing kan vaststellen die in strijd is met een goede ruimtelijke ordening of anderszins in strijd met het recht.
    
    5.3. In hetgeen [appellant] en anderen hebben aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de vastgestelde planbegrenzing strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Zij neemt daarbij in aanmerking dat het bestemmingsplan met name conserverend van aard is en dat de herinrichting van de N208 grotendeels al mogelijk was onder het vorige planologische regime. Niet is gebleken dat de rotonde noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de in het bestemmingsplan opgenomen bestemmingen. Daarnaast heeft de raad aangegeven de rotonde door middel van een omgevingsvergunning voor het afwijken van een bestemmingsplan mogelijk te willen maken, gelet op de andere toestemmingen die voor de realisering van de rotonde nodig zijn. De onderzoeken die daarop betrekking hebben waren ten tijde van het nemen van het bestreden besluit nog niet alle gereed. Gelet op het voorgaande heeft de raad er in redelijkheid voor kunnen kiezen de rotonde niet in dit plan op te nemen.
    
    Verkeersbestemming
    
    6. [appellant] en anderen kunnen zich niet verenigen met de bestemming "Verkeer" voor zover deze is toegekend aan de gronden aan de Van den Endelaan te Hillegom. Zij voeren aan dat de herinrichting van de N208 op het smalle gedeelte van de Van den Endelaan leidt tot een onacceptabele verkeerssituatie. Volgens hen kan dit deel van de weg de verkeersdrukte niet aan. Dit leidt volgens hen tot een onaanvaardbaar woon- en leefklimaat ter hoogte van hun woningen, die zijn gelegen aan het smalle gedeelte van de Van den Endelaan. Zij voeren hiertoe het navolgende aan.
    
    verkeer
    
    7. Volgens [appellant] en anderen is het Hillegoms Verkeers- en Vervoersplan (hierna: HVVP) onjuist vastgesteld en kan het bestemmingsplan niet in stand blijven, nu dat op het HVVP is gebaseerd.
    
    7.1. De raad stelt zich op het standpunt dat het bestemmingsplan niet op het HVVP is gebaseerd en daarvan geen uitvoering is.
    
    7.2. Uit het bestemmingsplan volgt niet dat dit op het HVVP is gebaseerd. Wat er ook zij van de gestelde onjuiste vaststelling van het HVVP, dit betoog van [appellant] en anderen kan niet leiden tot een vernietiging van het bestreden besluit, nu de te volgen procedure voor een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan is geregeld in de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro) en de Awb en niet is aangevoerd dat die procedure onjuist zou zijn gevolgd, afgezien van het onder 3. weergegeven betoog.
    
    8. Volgens [appellant] en anderen leidt de realisatie van de rotonde tot een stagnatie van de doorstroming van het verkeer op de N208 omdat de bestaande koppeling met een verkeersregelinstallatie wegvalt.
    
    8.1. Het plan voorziet niet in de ontwikkeling van een rotonde. Het betoog van [appellant] en anderen over de gevolgen van de realisatie van de rotonde, kan daarom in deze procedure niet aan de orde komen. Het betoog faalt.
    
    9. Volgens [appellant] en anderen is ten onrechte de onaanvaardbaar geachte verzadigingsgraad van de N208 verhoogd van 80% naar 85%. Volgens hen blijkt uit onderzoek dat de maximaal uitgerekende capaciteit 78% bedraagt. Dit zal volgens [appellant] en anderen leiden tot stagnerend verkeer en daarmee tot een verslechtering van de luchtkwaliteit en een verergering van de geluidhinder ten gevolge van de herinrichting van de weg.
    
    9.1. De raad stelt dat bij het ontwerp van de rotonde is uitgegaan van een verzadigingsgraad van 78% voor de N208 voorzover die in dit plangebied is gelegen. Dit ligt onder de maximale verzadigingsgraad van 80%, bij het onderschrijden waarvan een rotonde een geschikte oplossing kan zijn.
    
    9.2. Het plan heeft niet tot gevolg dat de verkeersdrukte op de N208 wordt verhoogd. [appellant] en anderen hebben niet aannemelijk gemaakt dat bij de vaststelling van het plan is uitgegaan van een onjuiste of verhoogde verzadigingsgraad als gevolg waarvan het plan ter plaatse zal leiden tot een stagnatie van het verkeer. Het betoog faalt.
    
    geluid
    
    10. [appellant] en anderen vrezen voor geluidhinder ten gevolge van de herinrichting van de weg. Volgens hen is de geluidbelasting ten onrechte niet integraal beoordeeld omdat uitsluitend naar de gevolgen van dit plan is gekeken en de net buiten het plangebied voorziene rotonde hierbij niet is betrokken. De geluidwaarden worden volgens [appellant] en anderen voorts hoger dan de richtwaarden van de Omgevingsdienst West-Holland. Verder is volgens [appellant] en anderen sprake van een reconstructiesituatie als bedoeld in de Wet geluidhinder (hierna: Wgh). Zij betogen ook dat bij de vaststelling van dit plan ten onrechte geen hogere waarden zijn vastgesteld, waardoor volgens hen ook in zoverre niet aan de geluidgrenswaarden wordt voldaan.
    
    10.1. De raad stelt dat inmiddels een apart besluit voor de rotonde is genomen, waarin de geluidhinder ten gevolge van de rotonde integraal is beoordeeld. Verder stelt de raad dat in eerste instantie gedacht werd dat het nodig was om hogere waarden vast te stellen voor enkele woningen. Uit een nader akoestisch onderzoek bleek echter dat door het treffen van bronmaatregelen, in de vorm van de aanleg van stil asfalt, geen sprake meer zou zijn van een reconstructiesituatie in de zin van de Wgh en dat derhalve geen hogere waarden hoefden te worden vastgesteld. De raad stelt ten aanzien van de richtwaarden van de Omgevingsdienst dat deze niet van toepassing zijn, nu het plan niet voorziet in nieuwe geluidgevoelige bestemmingen in de directe omgeving van de N208.
    
    10.2. Zoals geoordeeld onder 5.3. heeft de raad de rotonde in redelijkheid buiten het plangebied kunnen laten. De gevolgen van de rotonde op zichzelf kunnen gelet daarop in deze procedure niet aan de orde worden gesteld.
    
    10.3. Ingevolge artikel 1, eerste lid, van de Wgh is sprake van een reconstructie van een weg indien een of meer wijzigingen op of aan een aanwezige weg ten gevolge waarvan uit akoestisch onderzoek blijkt dat de berekende geluidsbelasting vanwege de weg in het toekomstig maatgevende jaar zonder het treffen van maatregelen ten opzichte van de geluidsbelasting die als de ten hoogste toelaatbare geluidsbelasting geldt met 2 dB of meer wordt verhoogd.
    
    10.4. Volgens het akoestisch onderzoek van 6 juli 2012, uitgevoerd door de Omgevingsdienst West-Holland, heeft de voorziene herinrichting van de N208 voor drie woningen aan de Leidsestraat (N208) een toename van de geluidbelasting op de gevel tot gevolg van 1,50, 1,52 en 1,53 dB. Na toepassing van stil asfalt wordt de geluidwaarde op de gevels volgens het onderzoek teruggebracht tot onder de heersende waarde. De toename van de geluidbelasting ten gevolge van het plan bedraagt volgens het rapport aldus minder dan 2 dB. [appellant] en anderen hebben geen tegenrapport overgelegd, noch op een andere manier aannemelijk gemaakt dat dit onderzoek dusdanige gebreken vertoont dat de raad zich daarop niet in redelijkheid heeft kunnen baseren bij het nemen van het bestreden besluit. Gelet op het voorgaande heeft de raad in redelijkheid mogen uitgaan van de gegevens uit het rapport van de Omgevingsdienst West-Holland en heeft hij zich terecht op het standpunt gesteld dat geen sprake is van een reconstructie van een weg als bedoeld in de Wgh. Nu blijkt dat na toepassing van stil asfalt de geluidwaarde ter plaatse van de betreffende woningen teruggebracht wordt tot onder de heersende waarde, heeft de raad zich in zoverre terecht op het standpunt gesteld dat geen hogere waarden hoefden te worden vastgesteld en heeft de raad zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de voorziene herinrichting qua geluid niet zal leiden tot een onaanvaardbaar woon- en leefklimaat ter plaatse van de woningen aan de N208.
    
    10.5. Volgens paragraaf 7.4.2. en bijlage 1 van de plantoelichting zijn de beleidsuitgangspunten van de Omgevingsdienst West-Holland waarop [appellant] en anderen zich beroepen uitsluitend van toepassing indien een hogere waarde wordt vastgesteld. Aangezien de raad zich, zoals overwogen onder 10.4., terecht op het standpunt heeft gesteld dat geen hogere waarden hoefden te worden vastgesteld, heeft de raad zich terecht op het standpunt gesteld dat het hogere-waardenbeleid van de Omgevingsdienst West-Holland niet op het plan van toepassing is. Het betoog faalt.
    
    luchtkwaliteit
    
    11. [appellant] en anderen vrezen dat het plan leidt tot een onacceptabele luchtkwaliteit ter plaatse van hun woningen. Ten onrechte is volgens [appellant] en anderen de ontsluiting op de Hoofdstraat niet opgenomen in de berekening van de luchtkwaliteit. Daarnaast kunnen zij zich niet vinden in de bomenfactor die is gehanteerd bij de vaststelling van het plan. Er wordt namelijk van uitgegaan dat langs de Van den Endelaan geen bomen staan, hetgeen volgens [appellant] en anderen onjuist is, aangezien langs het smalle deel van de Van de Endelaan 26 monumentale kastanjebomen staan. Nu een onjuiste bomenfactor is gehanteerd, zijn de uitkomsten van het luchtkwaliteitsonderzoek volgens hen onjuist. Voorts dienen volgens hen gelet op de omstandigheid dat ter plaatse nog juist aan de wettelijke grenswaarden voor luchtkwaliteit wordt voldaan, geen grote wijzigingen doorgevoerd te worden die de luchtkwaliteit kunnen verslechteren, waarbij zij wijzen op het onderzoek "Luchtkwaliteit langs de N208 bij Hillegom" (opgesteld door CE te Delft, 5 april 2007). Ten onrechte voorziet het plan toch in een herstructurering, aldus [appellant] en anderen.
    
     [appellant] en anderen voeren verder aan dat de herinrichting van de N208 voorts niet mogelijk is omdat een school is gelegen binnen een afstand van 30 m van de nieuw aan te leggen rotonde. Deze afstand is volgens [appellant] en anderen aanzienlijk kleiner dan de afstand van 50 m uit het Besluit gevoelige bestemmingen (luchtkwaliteitseisen).
    
    11.1. De raad stelt zich op het standpunt dat het plan niet tot gevolg heeft dat de wettelijk gestelde grenswaarden voor de luchtkwaliteit worden overschreden. De raad heeft een berekening op laten stellen ten aanzien van stikstofdioxide en zwevende deeltjes (PM10) waarbij de luchtkwaliteit is berekend langs de Leidsestraat, de Olympiaweg en de Van den Endelaan. De Hoofdstraat is volgens de raad in de berekening niet betrokken omdat deze een zeer lage etmaalintensiteit kent. De kastanjebomen waar [appellant] en anderen naar verwijzen zijn volgens de raad inmiddels gekapt. Daarom is volgens de raad met de juiste factor gerekend. Bovendien is uitgegaan van een worst-case scenario omdat de aanwezigheid van meer bomen juist een betere luchtkwaliteit tot gevolg zou hebben. De raad stelt dat de richtafstand waar [appellant] en anderen zich op beroepen niet op dit plan van toepassing is aangezien de school een bestaande school is en de richtafstanden alleen zien op nieuwe situaties.
    
    11.2. Ingevolge artikel 5.16, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet milieubeheer, maken bestuursorganen bij de uitoefening van een in het tweede lid bedoelde bevoegdheid, welke uitoefening gevolgen kan hebben voor de luchtkwaliteit, aannemelijk dat een uitoefening, rekening houdend met de effecten op de luchtkwaliteit van onlosmakelijk met die uitoefening of toepassing samenhangende maatregelen ter verbetering van de luchtkwaliteit, niet leidt tot het overschrijden, of tot het op of na het tijdstip van ingang waarschijnlijk overschrijden, van een in bijlage 2 opgenomen grenswaarde.
    
     Ingevolge voorschrift 2.1, eerste lid, van bijlage 2 bij de Wet milieubeheer gelden voor stikstofdioxide de volgende grenswaarden voor de bescherming van de gezondheid van de mens:
    
    a. 200 microgram per m3 als uurgemiddelde concentratie, waarbij geldt dat deze maximaal achttien maal per kalenderjaar mag worden overschreden, en
    
    b. 40 microgram per m3 als jaargemiddelde concentratie, uiterlijk op 1 januari 2010.
    
     Ingevolge voorschrift 4.1, eerste lid, van bijlage 2 bij de Wet milieubeheer gelden voor zwevende deeltjes (PM10) de volgende grenswaarden voor de bescherming van de gezondheid van de mens:
    
    a. 40 microgram per m3 als jaargemiddelde concentratie;
    
    b. 50 microgram per m3 als vierentwintig-uurgemiddelde concentratie, waarbij geldt dat deze maximaal vijfendertig maal per kalenderjaar mag worden overschreden.
    
    11.3. Volgens paragraaf 7.5 en bijlage 2 van de plantoelichting bedraagt het jaargemiddelde stikstofdioxide en zwevende deeltjes (PM10) voor de op 16 februari 2012 onderzochte jaren 2012, 2015 en 2022 29, 26 en 20 microgram per m³, onderscheidenlijk 19, 18 en 16 microgram per m³. Deze concentraties liggen onder de wettelijke grenswaarden van 40 microgram per m³.
    
     Nu aannemelijk is dat een groter aantal bomen langs de N208 zal leiden tot een verbetering van de luchtkwaliteit ter plaatse van de woningen die aan de N208 zijn gelegen, geeft het aangevoerde over de bomenfactor geen aanleiding voor het oordeel dat de gevolgen van het plan voor de luchtkwaliteit zijn onderschat. Geen aanleiding bestaat aldus voor het oordeel dat de raad niet met de gehanteerde bomenfactor heeft mogen rekenen.
    
     In bijlage 1 van de plantoelichting zijn de etmaalintensiteiten van de Leidsestraat, Van den Endelaan, Olympiaweg en de Hoofdstraat weergegeven. Volgens de daar weergegeven tabel heeft de Hoofdstraat van de weergegeven wegdelen de laagste etmaalintensiteit en kennen de Leidsestraat, Van den Endelaan en de Olympiaweg de hoogste etmaalintensiteit. Voorts is slechts een klein deel van de Hoofdstraat in het plangebied gelegen. [appellant] en anderen hebben niet aannemelijk gemaakt dat niettemin significant andere resultaten uit het luchtkwaliteitsonderzoek waren voortgekomen, indien de Hoofdstraat daarbij zou zijn betrokken.
    
     [appellant] en anderen hebben niet aannemelijk gemaakt dat het ten behoeve van het plan verrichte luchtkwaliteitsonderzoek dusdanige gebreken vertoont dat de raad zich niet in redelijkheid op de resultaten daarvan heeft kunnen baseren bij het nemen van het bestreden besluit. Gelet op het voorgaande heeft de raad zich terecht op het standpunt gesteld dat het plan niet zal leiden tot een overschrijding van de voor luchtkwaliteit geldende wettelijke grenswaarden.
    
    11.4. Ingevolge artikel 3, tweede lid van het Besluit gevoelige bestemmingen (luchtkwaliteitseisen) is de aanwijzing van de in het eerste lid opgenomen categorieën van gevallen, bedoeld in artikel 2, van toepassing op nieuw te bouwen gebouwen, alsmede op bestaande gebouwen indien deze worden uitgebreid of een functiewijziging ondergaan.
    
     Nu het plan niet voorziet in de mogelijkheid tot uitbreiding van de bestaande school, heeft de raad zich terecht op het standpunt gesteld dat het Besluit gevoelige bestemmingen (luchtkwaliteitseisen) niet op deze situatie van toepassing is.
    
    12. Gelet op het voorgaande geeft het aangevoerde geen aanleiding voor het oordeel dat de raad met het oog op het woon- en leefklimaat ter plaatse van de woningen van [appellant] en anderen niet in redelijkheid heeft kunnen besluiten tot vaststelling van het plan, voor zover bestreden.
    
    Conclusie
    
    13. Het beroep is ongegrond.
    
    Proceskosten
    
    14. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    verklaart het beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. T.G. Drupsteen, voorzitter, en mr. J.G.C. Wiebenga en mr. R.J.J.M. Pans, leden, in tegenwoordigheid van mr. T.L.J. Drouen, ambtenaar van staat.
    
    w.g. Drupsteen w.g. Drouen
    voorzitter ambtenaar van staat
    
    Uitgesproken in het openbaar op 4 september 2013
    
    528-731.