ECLI:NL:RVS:2017:2671, Raad van State, 04-10-2017, 201607378/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2017-10-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 5 augustus 2015 heeft het college de aan [appellant] verleende onttrekkingsvergunning van 3 december 2012 voor het pand [locatie] te Groningen ingetrokken.

201607378/1/A3.
    Datum uitspraak: 4 oktober 2017
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    appellant,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 23 augustus 2016 in zaak nr. 16/1060 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Groningen.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 5 augustus 2015 heeft het college de aan [appellant] verleende onttrekkingsvergunning van 3 december 2012 voor het pand [locatie] te Groningen ingetrokken.
    
    Bij besluit van 20 januari 2016 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 23 augustus 2016 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 september 2017, waar [appellant], bijgestaan door mr. C.R. Post, en het college, vertegenwoordigd door mr. T.C.M. Hofman-Aupers, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    De Huisvestingswet (oud) is op 1 januari 2015 vervangen door de Huisvestingswet 2014. De relevante bepalingen uit de Huisvestingswet (oud), de Huisvestingswet 2014 en de Huisvestingsverordening 2015
    
    (hierna: Verordening) zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. De bijlage maakt deel uit van de uitspraak.
    
    2.    Op 3 december 2012 heeft het college voor het pand [locatie] te Groningen een onttrekkingsvergunning verleend om zelfstandige woonruimte ten behoeve van kamerverhuur in onzelfstandige woonruimten om te zetten. Aan deze vergunning zijn geen voorwaarden of voorschriften verbonden. [appellant] is eigenaar van dit pand. In 2013 en 2015 zijn over het pand diverse meldingen gedaan bij het Meldpunt Overlast en Zorg en de politie. Daarnaast heeft de politie in 2015 ter plaatse overlast vanuit het pand geconstateerd. Er hebben arrestaties plaatsgevonden en er is geluidsapparatuur in beslag genomen.
    
        Bij brief van 31 oktober 2013 heeft het college [appellant] op de hoogte gesteld van de gemelde overlast en hem verzocht maatregelen te nemen om verdere overlast in de toekomst te voorkomen. Na de meldingen in 2013 zijn door [appellant] maatregelen getroffen, onder meer door het voeren van gerechtelijke procedures. Op 11 mei 2015 heeft het college een soortgelijke brief aan [appellant] gestuurd. Op 11 juni 2015 heeft [appellant] in een gesprek met het college en de politie medegedeeld van de overlast vanuit het pand op de hoogte te zijn. Ook weet hij wie de meeste huidige overlast veroorzaakt en wordt hij door een buurman van de overlast op de hoogte gehouden.
    
    3.    Bij besluit van 5 augustus 2015 is het college op grond van artikel 23a van de Verordening overgegaan tot intrekking van de aan [appellant] verleende onttrekkingsvergunning van 3 december 2012. Bij de beoordeling of sprake is van overlast die het intrekken van de vergunning rechtvaardigt, hanteert het college de "Beleidsregels voor het intrekken van een onttrekkingsvergunning". Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat zich een situatie voordoet waarop deze beleidsregels doelen.
    
        In bezwaar heeft het college het intrekkingsbesluit gehandhaafd. Daaraan heeft het college ten grondslag gelegd dat het reeds op grond van artikel 26, eerste lid, aanhef en onder c, van de Huisvestingswet 2014 bevoegd was de vergunning in te trekken. Het college heeft zich voorts op het standpunt gesteld dat sprake is van een onaanvaardbare inbreuk op de leefbaarheid in de omgeving.
    
    Hoger beroep [appellant]
    
    4.    [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de intrekking van de onttrekkingsvergunning een rechtsgeldige juridische grondslag ontbeert. Daartoe voert hij aan dat in de Verordening geen concrete voorwaarden of voorschriften zijn benoemd die het college aan een te verlenen onttrekkingsvergunning zou mogen verbinden. Ook zijn aan de onttrekkingsvergunning geen beperkingen gesteld. Aan de intrekkingsgrond, bedoeld in artikel 26, eerste lid, aanhef en onder c, van de Huisvestingswet 2014 is niet voldaan. Voorts biedt artikel 24 van de Huisvestingswet 2014 geen bevoegdheid aan de gemeenteraad om in de Verordening nadere intrekkingsgronden, anders dan genoemd in artikel 26 van de Huisvestingswet 2014, vast te stellen. Artikel 23a Verordening mist daarmee verbindende kracht. Ter onderbouwing van zijn betoog verwijst [appellant] naar de uitspraak van de Afdeling van 28 mei 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1885.
    
    4.1.    Ingevolge artikel 26, eerste lid, aanhef en onder c, van de Huisvestingswet 2014 kan het college een onttrekkingsvergunning intrekken, indien de voorwaarden of voorschriften, bedoeld in artikel 24, niet worden nageleefd. Ingevolge artikel 24 stelt de gemeenteraad in een huisvestingsverordening regels omtrent de voorwaarden en voorschriften die het college kan verbinden aan een onttrekkingsvergunning. Ingevolge artikel 22 van de Verordening kunnen aan een onttrekkingsvergunning voorwaarden en voorschriften verbonden worden ingeval van een beperkte geldingsduur van de vergunning, indien de vergunning voorziet in een tijdelijke behoefte. In de Verordening zijn verder geen regels opgenomen omtrent voorwaarden en voorschriften die het college kan verbinden aan een onttrekkingsvergunning. De in artikel 23a van de Verordening vermelde intrekkingsgrond kan, anders dan het college meent, niet worden aangemerkt als algemene voorwaarde voor alle onttrekkingsvergunningen. De wet biedt geen basis voor een algemeen, niet uit de vergunning kenbaar voorschrift. De aan [appellant] verleende onttrekkingsvergunning van 3 december 2012 wordt niet beperkt door daaraan verbonden voorwaarden of voorschriften. Aan de intrekkingsgrond, bedoeld in artikel 26, eerste lid, aanhef en onder c, van de Huisvestingswet 2014 is derhalve niet voldaan. Het besluit op bezwaar komt om die reden wegens strijd met artikel 26 van de Huisvestingswet 2014 voor vernietiging in aanmerking.
    
    4.2.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 28 mei 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1885 is in artikel 38 van de Huisvestingswet (oud) (thans: artikel 26 van de Huisvestingswet 2014) bepaald in welke gevallen het college een onttrekkingsvergunning kan intrekken. Deze bepaling bevat een limitatieve opsomming, hetgeen met zich brengt dat het college uitsluitend in de in dit artikel vermelde gevallen mag overgaan tot intrekking van de omzettingsvergunning. Er bestaat geen ruimte om in de Verordening aanvullende intrekkingsgronden op te nemen. Gelet op het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat de in artikel 23a van de Verordening vermelde aanvullende intrekkingsgrond in strijd is met artikel 26 van de Huisvestingswet 2014 en het dus verbindende kracht mist. De rechtbank heeft dit niet onderkend. Voorts is niet gebleken dat een van de andere in artikel 26 van de Huisvestingswet 2014 vermelde intrekkingsgronden aan de orde is. Het besluit van 5 augustus 2015 dient om die reden te worden herroepen.
    
        Het betoog slaagt.     
    
    4.3.    Voor zover het college ter zitting van de Afdeling heeft betoogd dat artikel 26 van de Huisvestingswet de mogelijkheid biedt om een onttrekkingsvergunning in te trekken als aan een van de weigeringsgronden vermeld in de Verordening is voldaan, vindt dit betoog geen steun in dat artikel. Daarbij komt dat artikel 23 van de Verordening, dat een aantal weigeringsgronden kent, ook niet vermeldt dat een onttrekkingsvergunning kan worden geweigerd als dit zou kunnen leiden tot een onaanvaardbare inbreuk op de leefbaarheid in de omgeving.
    
    5.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Hetgeen [appellant] voor het overige heeft aangevoerd, behoeft geen bespreking. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 20 januari 2016 alsnog gegrond verklaren. Dat besluit komt voor vernietiging in aanmerking. De Afdeling zal daarom op na te melden wijze in de zaak voorzien. Het besluit van 5 augustus 2015 zal worden herroepen. De Afdeling zal bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
    
    6.    Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 23 augustus 2016 in zaak nr. 16/1060;
    
    III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    
    IV.    vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Groningen van 20 januari 2016, kenmerk 5479258;
    
    V.    herroept het besluit van 5 augustus 2015, kenmerk K11-201504102/020;
    
    VI.    bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
    
    VII.        veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Groningen tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het bezwaar opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 990,00 (zegge: negenhonderdnegentig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    VIII.        veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Groningen tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.036,51 (zegge: zegge: tweeduizendzesendertig euro en eenenvijftig cent), waarvan € 1.980,00 (zegge: negentienhonderdtachtig euro) is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    IX.        gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Groningen aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 419,00 (zegge: vierhonderdnegentien euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. H.G. Sevenster en mr. N. Verheij, leden, in tegenwoordigheid van mr. B. Ley-Nell, griffier.
    
    w.g. Polak    w.g. Ley-Nell
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 4 oktober 2017
    
    597.  BIJLAGE
    
    Huisvestingswet (oud)
    
    Artikel 30
    
    1. Het is verboden een woonruimte die behoort tot een door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening daartoe met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad aangewezen categorie en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen wijk, zonder vergunning van burgemeester en wethouders:
    
    (…);
    
    c. van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte om te zetten;
    
    (…).
    
    Artikel 32
    
    De gemeenteraad bepaalt in de huisvestingsverordening ten minste de voorwaarden en voorschriften die burgemeester en wethouders in het belang van de voorziening in de behoefte aan woonruimte aan de vergunning, bedoeld in artikel 30, eerste lid, kunnen verbinden.
    
    Artikel 38
    
    1. Burgemeester en wethouders kunnen een vergunning intrekken, indien:
    
    a. niet binnen een jaar nadat de beschikking onherroepelijk is geworden, is overgegaan tot onttrekking, samenvoeging of omzetting, onderscheidenlijk tot overschrijving in de openbare registers van de akte van splitsing in appartementsrechten, bedoeld in artikel 109 van Boek 5 van het Burgerlijk Wetboek, of tot het verlenen van deelnemings- of lidmaatschapsrechten;
    
    b. de vergunning is verleend op grond van door de vergunninghouder verstrekte gegevens waarvan deze wist of redelijkerwijs moest vermoeden dat zij onjuist of onvolledig waren, of
    
    c. de voorwaarden en voorschriften, bedoeld in artikel 32, niet worden nageleefd.
    
    2. Burgemeester en wethouders kunnen een vergunning voorts intrekken in het geval en onder de voorwaarden, bedoeld in artikel 3 van de Wet integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur.
    
    3. Voordat toepassing wordt gegeven aan het tweede lid, kan het Bureau bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur, bedoeld in artikel 8 van de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur, om een advies als bedoeld in artikel 9 van die wet worden gevraagd.
    
    Huisvestingswet 2014
    
    Artikel 21
    
    Het is verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie gebouwen en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen wijk, zonder vergunning van burgemeester en wethouders
    
    (…);
    
    c. van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte om te zetten;
    
    (…).
    
    Artikel 24
    
    De gemeenteraad stelt in de huisvestingsverordening regels omtrent de gronden die tot weigering van een vergunning als bedoeld in artikel 21 of 22 kunnen leiden en de voorwaarden en voorschriften die burgemeester en wethouders kunnen verbinden aan een vergunning als bedoeld in die artikelen.
    
    Artikel 26
    
    1. Burgemeester en wethouders kunnen een vergunning als bedoeld in
    
    artikel 21 of 22 intrekken indien:
    
    a. de houder van die vergunning niet binnen een jaar nadat die vergunning onherroepelijk is geworden is overgegaan tot onttrekking, samenvoeging of omzetting, onderscheidenlijk tot inschrijving in de openbare registers van de akte van splitsing in appartementsrechten, bedoeld in artikel 109 van Boek 5 van het Burgerlijk Wetboek, of tot het verlenen van deelnemings- of lidmaatschapsrechten;
    
    b. die vergunning is verleend op grond van door de houder van die vergunning verstrekte gegevens waarvan deze wist of redelijkerwijs moest vermoeden dat zij onjuist of onvolledig waren, of
    
    c. de voorwaarden of voorschriften, bedoeld in artikel 24, niet worden nageleefd.
    
    2. De vergunning, bedoeld in artikel 21 of 22, kan voorts worden ingetrokken in het geval en onder de voorwaarden, bedoeld in artikel 3 van de Wet integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur.
    
    3. Voordat toepassing wordt gegeven aan het tweede lid, kan het Bureau bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur, bedoeld in artikel 8 van de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur, om een advies als bedoeld in artikel 9 van die wet worden gevraagd.
    
    Verordening
    
    Artikel 22 Voorwaarden en voorschriften
    
    Aan een vergunning als bedoeld in artikel 21 van de wet kunnen voorwaarden en voorschriften verbonden worden ingeval van een beperkte geldingsduur van de vergunning, indien de vergunning voorziet in een tijdelijke behoefte.
    
    Artikel 23 Weigeringsgronden
    
    Een vergunning bedoeld in artikel 21 van de wet kan worden geweigerd als:
    
    a. naar het oordeel van het college het belang van behoud of samenstelling van de woonruimtevoorraad met het oog op schaarste, wijkverbetering en leefbaarheid groter is dan het met de onttrekking, samenvoeging, omzetting of woningvorming gediende belang;
    
    b. het onder a genoemde belang niet voldoende kan worden gediend door het stellen van voorwaarden en voorschriften aan de vergunning.
    
    Artikel 23a Intrekkingsgronden
    
    Het gebruik van de vergunning leidt tot een onaanvaardbare inbreuk op de leefbaarheid in de omgeving van het desbetreffende pand.