ECLI:NL:RVS:2018:424, Raad van State, 07-02-2018, 201704633/1/R6
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-02-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 18 april 2017 heeft de minister op grond van artikel 5.4 van de Waterwet het projectplan "Kadeverlaging Scherpekamp" vastgesteld.

201704633/1/R6.
    Datum uitspraak: 7 februari 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    1.    [appellante sub 1], wonend te Angeren, gemeente Lingewaard,
    2.    [appellant sub 2] en anderen, gevestigd te Huissen, gemeente Lingewaard,
    3.    [appellant sub 3] en anderen, wonend te Huissen, gemeente Lingewaard,
    
    en
    
    1.    de minister van Infrastructuur en Milieu, thans: de minister van Infrastructuur en Waterstaat,
    2.    de staatssecretaris van Economische Zaken, thans: de staatssecretaris van Economische Zaken en Klimaat,
    3.    het college van burgemeester en wethouders van Lingewaard,
    4.    het college van dijkgraaf en heemraden van Waterschap Rivierenland,
    verweerders. Procesverloop
    
    Bij besluit van 18 april 2017 heeft de minister op grond van artikel 5.4 van de Waterwet het projectplan "Kadeverlaging Scherpekamp" vastgesteld.
    
    Bij besluit van 20 april 2017 heeft het college een omgevingsvergunning verleend voor het uitvoeren van een werk, geen bouwwerk zijnde, of van werkzaamheden ter hoogte van de Scherpekamp te Angeren.
    
    Bij besluit van 21 april 2017 heeft het college van dijkgraaf en heemraden een vergunning op grond van de Waterwet verleend voor het verlagen van de zomerkade, het aanpassen van de dijkafrit en het aanleggen van een tijdelijke weg en dijkafrit ter hoogte van de Scherpekamp te Angeren.
    
    Bij besluit van 21 april 2017 heeft de staatssecretaris een vergunning verleend op grond van de Wet natuurbescherming (hierna: Wnb) voor het uitvoeren van werkzaamheden in het Natura 2000-gebied Rijntakken.
    
    Genoemde besluiten zijn gecoördineerd voorbereid en bekendgemaakt met toepassing van artikel 3.33, eerste lid, onder a, van de Wet ruimtelijke ordening.
    
    Tegen het projectplan en de uitvoeringsbesluiten hebben [appellante sub 1], [appellant sub 2] en anderen en [appellant sub 3] en anderen beroep ingesteld.
    
    Verweerders hebben een verweerschrift ingediend.
    
    [appellante sub 1], [appellant sub 3] en anderen en verweerders hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft desverzocht een deskundigenbericht (hierna: deskundigenbericht) uitgebracht. [appellant sub 2] en anderen en [appellant sub 3] en anderen hebben hun zienswijzen daarop naar voren gebracht.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 21 december 2017, waar [appellante sub 1], vertegenwoordigd door mr. M.E. Bosman, advocaat te Arnhem, [appellant sub 2] en anderen, bijgestaan door mr. L.M.A. Schrieder, [appellant sub 3] en anderen, vertegenwoordigd door mr. A. Vinkenborg, en verweerders, vertegenwoordigd door mr. D.S.P. Roelands-Fransen, advocaat te Den Haag, bijgestaan door ing. A. van der Nat Msc, dr. ir. E. Mosselman, drs. R. Tönis, ing. L.H.C.A. Hector en ir. ds. K. van Heer, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    Het projectplan wordt uitgevoerd in het kader van de Planologische Kernbeslissing Ruimte voor de Rivier (hierna: PKB). In de PKB wordt het uitgangspunt van rivierverruiming voor hoogwaterbescherming langs de rivieren uitgewerkt in concrete maatregelen op aangewezen locaties langs de Rijntakken. In de Waterwet is vastgelegd dat de waterkeringen langs de Rijntakken een maatgevende waterafvoer van 16.000 m³/s bij Lobith veilig moeten kunnen keren. De meeste maatregelen die hun grondslag vinden in de PKB zijn reeds uitgevoerd. De in de onderhavige zaak aan de orde zijnde kadeverlaging is een van de laatste ten tijde van belang nog te treffen maatregelen om de doelstelling van de Waterwet te behalen.
    
    2.    De projectlocatie is gelegen in het Pannerdensch kanaal, ten zuiden van Arnhem, in de Angerensche en Doornenburgsche Buitenpolder bij de Huissensche Waarden, in de gemeente Lingewaard. Het Pannerdensch Kanaal is de verbinding tussen de Waal en de Nederrijn. Het projectplan voorziet in het verlagen van een deel van de zomerkade Scherpekamp in de Angerensche en Doornenburgsche Buitenpolder bij de Huissensche Waarden. De zomerkade Scherpekamp is de meest bovenstrooms gelegen zomerkade van het geheel aan kaden rondom de Huissensche Waarden en loopt van de winterdijk tot het bedrijventerrein Scherpekamp. Over een lengte van 700 m wordt de zomerkade Scherpekamp met ongeveer 0,9 m verlaagd tot maximaal NAP+14,50 m. Door het verlagen van de kade kan bij hoogwater het water makkelijker de uiterwaarden instromen dan voordien het geval was. Daarmee bewerkstelligt deze maatregel de in de PKB opgenomen waterstanddaling bij de waterkeringen langs de Rijntakken.
    
    3.    [appellante sub 1], [appellant sub 2] en anderen en [appellant sub 3] en anderen wonen in de omgeving van het projectplangebied. Zij vinden dat de effecten van de kadeverlaging onvoldoende in beeld zijn gebracht en vrezen dat de gevolgen voor hun omgeving groter zullen zijn dan waarvan verweerders uitgaan. [appellante sub 1], [appellant sub 2] en anderen en [appellant sub 3] en anderen bestrijden de onderzoeken die ten grondslag zijn gelegd aan het projectplan. Volgens hen zijn de uitgangspunten van de verrichte onderzoeken ondeugdelijk, althans onvolledig. Zij voeren aan dat in het bijzonder de conclusies over de gevolgen van het projectplan voor de inundatie van de uiterwaarden, waterstand, kweloverlast en de gevaren van ijsgang onjuist zijn. Het projectplan leidt volgens hen tot een ernstige toename van de kweleffecten. De kadeverlaging heeft voorts tot gevolg dat de overstromingsfrequentie van het gebied tot de winterdijk aanmerkelijk zal toenemen. Ook leidt het projectplan tot ernstige veiligheidsrisico’s vanwege ijsgang, aldus [appellante sub 1], [appellant sub 2] en anderen en [appellant sub 3] en anderen. Deze aspecten zullen in het hiernavolgende aan de orde komen.
    
    Beroepsgronden
    
    Betrouwbaarheid rapporten
    
    4.    [appellante sub 1], [appellant sub 2] en anderen en [appellant sub 3] en anderen betogen dat verweerders ten onrechte alleen aan commerciële bureaus om advies hebben gevraagd en ten onrechte pas na het vaststellen van de besluiten aan Deltares om advies is gevraagd.
    
    4.1.    Aan het projectplan zijn onder meer de rapporten "Rivierkundige beoordeling" van september 2016 en "Rivierkundige effectbepaling met het BenO2015 model" van april 2017, beide opgesteld door HKV, het rapport "Geohydrologisch onderzoek kwel bij de uiterwaardvergraving Huissensche Waarden" van 7 juni 2016 van Inpijn Blokpoel en de notitie "Advies over kwelbezwaar naar aanleiding van zienswijze" van 24 maart 2017 opgesteld door Movares, ten grondslag gelegd. Ook is de memo "Beroep kadeverlaging Scherpekamp", van 3 juli 2017 opgesteld door Deltares (hierna: reactie van Deltares), overgelegd. Deltares is een onafhankelijk kennisinstituut op het gebied van water en ondergrond.
    
    4.2.    De Afdeling stelt voorop dat de handelwijze waarbij een initiatiefnemer - in dit geval de overheid - het benodigde onderzoek uitbesteedt aan private adviesbureaus niet ongebruikelijk is. Naar het oordeel van de Afdeling bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat de verrichte onderzoeken onjuist of onvolledig zijn, uitsluitend vanwege de omstandigheid dat deze zijn opgesteld door commerciële adviesbureaus. Het staat verweerders vrij ter bevestiging van eerdere onderzoeken een onderzoek van een instituut als Deltares te raadplegen.
    
        Het betoog faalt.
    
    Rekenmodel
    
    5.    [appellante sub 1], [appellant sub 2] en anderen en [appellant sub 3] en anderen betogen voorts dat het rivierkundig onderzoek onjuist is uitgevoerd. Hiertoe voeren zij aan dat ten onrechte gebruik is gemaakt van het rekenmodel "Simona-rijk-pkb3-2", terwijl de waterstanden en stroomsnelheden op grond van het rekenmodel "Ben02015" veel hoger zijn voorspeld.
    
    5.1.    In het rapport "Eindrapport Rivierkundige beoordeling VKV2 Kadeverlaging Scherpekamp", kenmerk PR3175.40, van september 2016 (hierna: PKB-rapport) is het "Simona-rijn-pkb-3.2" gebruikt. In het HKV2017-rapport is het "Ben02015-model" gebruikt. Het HKV2017-rapport is opgesteld om de rivierkundige effecten te bepalen van de maatregel met het geactualiseerde model ("Ben02015-model") en deze te vergelijken met de uitkomsten van het PKB-rapport, om zo de validiteit van de conclusies op basis van het model "Simona-rijk-pkb3-2" te controleren. De conclusie is dat de resultaten van beide modellen aantonen dat geen significante verschillen wat betreft hinder en schade optreden.
    
    5.2.    [appellante sub 1], [appellant sub 2] en anderen, [appellant sub 3] en anderen en verweerders zijn het er over eens dat het "BenO2015-model" het best aansluit op de werkelijkheid en dat het gebruik van dit model de voorkeur verdient. De Afdeling stelt vast dat voordat de besluiten zijn vastgesteld een onderzoek heeft plaatsgevonden waarin het rekenmodel "Ben02015-model" is gehanteerd. Gelet hierop bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat het rivierkundig onderzoek zoals ten grondslag gelegd aan het bestemmingsplan, onjuist is uitgevoerd.
    
        Het betoog faalt.
    
    Inundatiefrequentie, waterstanden en de gevolgen van de inundatiefrequentie en waterstanden voor flora en fauna
    
    6.    Voorts voeren [appellante sub 1], [appellant sub 2] en anderen en [appellant sub 3] en anderen aan dat verweerders ten onrechte niet hebben onderkend dat het project ertoe zal leiden dat de inundatiefrequentie van de terpen in de Huisschensche Waarden onaanvaardbaar toeneemt en bij inundatie de waterstanden op de terpen in de uiterwaarden onaanvaardbaar hoger zullen zijn. Hiertoe voeren zij ten eerste aan dat in de verrichte onderzoeken is uitgegaan van onjuiste uitgangspunten.
    
    Uitgangspunten
    
    Afvoerverdeling
    
    6.1.    [appellante sub 1], [appellant sub 2] en anderen en [appellant sub 3] en anderen voeren aan dat ten onrechte is uitgegaan van een vaste afvoerverdeling bij het regelwerk Pannerdensch Kanaal. Er is volgens hen namelijk sprake van een vrije afvoerverdeling. Voorts voeren [appellante sub 1], [appellant sub 2] en anderen en [appellant sub 3] en anderen aan dat zekerheidshalve had moeten worden uitgegaan van een vrije afvoerverdeling. Indien namelijk wordt uitgegaan van een vaste afvoerverdeling wordt er uitgegaan van een model, terwijl de werkelijkheid anders kan zijn.
    
    6.1.1.    Verweerders stellen dat bij het regelwerk Pannerdensch Kanaal sprake is van een vaste afvoerverdeling, hetgeen betekent dat met een vaste verdeelsleutel wordt gewerkt en jaarlijks wordt bezien of het regelwerk moet worden bijgesteld om de vaste verdeelsleutel te bewerkstelligen.
    
    6.1.2.    In het HKV2017-rapport is uitgegaan van een vaste afvoerverdeling.
    
    6.1.3.    In het deskundigenbericht staat dat het reëel is om uit te gaan van de te zijner tijd beleidsmatig vastgestelde afvoerverdelingen en de daarop afgestemde inregeling (dus de vaste afvoer). Op het moment dat na de kadeverlaging het regelwerk op de juiste wijze wordt ingeregeld zijn de berekeningen in het HKV2017-rapport representatief. Na uitvoering van de kadeverlaging zal het regelwerk opnieuw worden ingesteld, zo bleek uit het contact met verweerders. De vrije afvoer is aan te merken als een soort 'worst case' situatie waarbij het regelwerk Pannerdensche Kop niet of onvoldoende goed in werking is gesteld. Verweerders zijn bij machte het regelwerk bij bepaalde afvoeren in te regelen, om die reden is het terecht dat bij de beoordeling van de gevolgen wordt uitgegaan van de vaste afvoerverdeling, aldus het deskundigenbericht.
    
    6.1.4.    Naar het oordeel van de Afdeling zijn verweerders terecht uitgegaan van een vaste afvoerverdeling. Hiervoor acht de Afdeling van belang dat in het deskundigenbericht is bevestigd dat een vaste afvoerverdeling een reële benadering vormt. Gelet hierop hebben verweerders naar het oordeel van de Afdeling in redelijkheid geen aanleiding hoeven zien om zekerheidshalve uit te gaan van een vrije afvoerverdeling. Voor zover [appellante sub 1], [appellant sub 2] en anderen en [appellant sub 3] en anderen betogen dat niet van een vaste afvoerverdeling mag worden uitgegaan omdat het regelwerk jaarlijks wordt bijgesteld waarbij met behulp van een model wordt berekend op welke wijze dit dient te geschieden, overweegt de Afdeling als volgt. Een model geeft noodzakelijkerwijs een abstractie van de te verwachten werkelijkheid weer. De validiteit van een model wordt pas aangetast wanneer de uitkomsten te zeer van de redelijkerwijs te verwachten werkelijkheid afwijken. Door [appellante sub 1], [appellant sub 2] en anderen en [appellant sub 3] en anderen is niet aannemelijk gemaakt dat het model waarmee wordt berekend op welke wijze het regelwerk dient te worden ingesteld, zodanig afwijkt van de te verwachten werkelijkheid dat verweerders hiervan niet konden uitgaan. Naar het oordeel van de Afdeling zijn verweerders bij het onderzoeken van de gevolgen van het projectplan derhalve in redelijkheid niet uitgegaan van een vrije afvoerverdeling.
    
        Het betoog faalt.
    
    Cumulatie
    
    6.2.    Voorts voeren [appellante sub 1], [appellant sub 2] en anderen en [appellant sub 3] en anderen aan dat de kadeverlaging als maatregel niet op zichzelf moet worden beschouwd maar als slechts één van meerdere projecten waardoor in de toekomst cumulatief sprake zal zijn van grotere effecten dan thans voorspeld. [appellant sub 2] en anderen en [appellant sub 3] en anderen voeren aan dat deze cumulatieve effecten ten onrechte niet zijn beoordeeld, doordat in het "Rivierkundig Beoordelingskader voor Ingrepen in de Grotere Rivieren" opgesteld door Rijkswaterstaat Water, Verkeer en Leefomgeving (hierna: RBK) geen maxima zijn vastgelegd, maar een verandering per vergunningaanvraag is toegestaan van maximaal 20 m3/s ten aanzien van de afvoerverdeling.
    
    6.2.1.    De omstandigheid dat in de toekomst wellicht andere maatregelen zullen worden getroffen die invloed kunnen hebben op de inundatiefrequentie en de waterstanden ter plaatse, levert geen aanleiding op voor het oordeel dat de onderhavige besluiten onaanvaardbaar hadden moeten worden geacht. Hierbij betrekt de Afdeling dat in het kader van toekomstige besluiten rekening zal moeten worden gehouden met de ontwikkelingen tot dat moment, daaronder begrepen de gevolgen van het onderhavige projectplan. Ook geldt in het algemeen dat indien [appellante sub 1], [appellant sub 2] en anderen en [appellant sub 3] en anderen bezwaren hebben tegen bepaalde toekomstige ontwikkelingen in hun omgeving en in dat kader besluiten worden genomen, zij daartegen rechtsmiddelen kunnen aanwenden.
    
        Het betoog faalt.
    
    Conclusie uitgangspunten in de verrichte onderzoeken
    
    6.3.    In hetgeen is aangevoerd over de bij de onderzoeken gehanteerde uitgangspunten ziet de Afdeling - gelet op de overwegingen 6.1.4 en 6.2.1 - onvoldoende aanknopingspunten voor het oordeel dat het verrichte onderzoek naar de gevolgen van de kadeverlaging met betrekking tot de waterstanden bij inundatie en de inundatiefrequentie, zodanige gebreken of leemtes in kennis bevat dat verweerders dit niet in redelijkheid aan de bestreden besluiten ten grondslag hebben mogen leggen.
    
    Aanvaardbaarheid van de gevolgen van de kadeverlaging met betrekking tot de inundatiefrequentie, waterstanden en de gevolgen van de inundatiefrequentie en waterstanden voor flora en fauna
    
    6.4.    [appellante sub 1], [appellant sub 2] en anderen en [appellant sub 3] en anderen voeren aan dat de gevolgen van de kadeverlaging met betrekking tot de waterstanden bij inundatie en de inundatiefrequentie onaanvaardbaar zijn. Verder betogen zij dat verweerders in strijd met het RBK geen overleg met hen hebben gevoerd. Voorts betogen [appellante sub 1], [appellant sub 2] en anderen en [appellant sub 3] en anderen dat het gelijkheidsbeginsel wordt geschonden, omdat door het verschil in waterstanden een verschil ontstaat tussen de binnendijkse en buitendijkse bewoners. Tot slot voeren [appellante sub 1], [appellant sub 2] en anderen en [appellant sub 3] en anderen aan dat verweerders onvoldoende hebben onderkend dat de hoogwatervluchtplaatsen - de terpen - kleiner worden en eerder onder water zullen lopen, hetgeen zal leiden tot negatieve gevolgen voor fauna.
    
    6.4.1.    Verweerders stellen zich op het standpunt dat het project niet tot gevolg heeft dat bij inundatie de waterstanden op de terpen in de uiterwaarden wezenlijk hoger zullen zijn. Verweerders erkennen dat de inundatiefrequentie van delen van de Huissensche uiterwaard en de Angerensche en Doornenburgse bovenpolder wijzigt. Voor drie terpen is dit van belang. De oppervlakte van deze delen ten opzichte van de totale oppervlakte van de uiterwaarden is evenwel beperkt. Daarnaast is het effect van de kadeverlaging op de inundatiefrequentie van deze gebieden dermate klein, dat de negatieve effecten hiervan niet wezenlijk zijn, aldus verweerders. Voorts erkennen verweerders dat de hoogwatervluchtplaatsen kleiner worden. Uit de "Passende Beoordeling verlaging zomerkade Scherpekamp", van 22 september 2016 opgesteld door Movares (hierna: passende beoordeling) volgt echter dat het projectgebied geen potentieel leefgebied is voor de meeste soorten waarvoor in het Natura 2000-gebied Rijntakken instandhoudingsdoelstellingen zijn opgesteld. Tevens volgt uit de beoordeling dat geen sprake is van een significant negatief effect als gevolg van (tijdelijk) ruimtebeslag, versnippering of verstoring op de instandhoudingsdoelstellingen van de bever, meervleermuis en niet-broedvogels die in het gebied voorkomen. Ook doen zich geen negatieve effecten voor ten aanzien van de populatiedynamiek, aldus verweerders.
    
    6.4.2.    In het RBK staat dat de verandering van de inundatiefrequentie (uitgedrukt in dagen per jaar of een terugkeertijd) in kaart moet worden gebracht bij de kritieke of representatieve condities (zoals afvoer, wind, getij, sluitingsstrategie stormvloedkeringen). Wat kritiek of representatief is, wordt bepaald door de lokale omstandigheden, zoals de aanwezigheid van bebouwing, wegen en kades en de aard van de ingreep. Vervolgens wordt een inschatting gemaakt van de gevolgen voor de gebruikers van het gebied en/of benedenstroomse gebieden. Bij nadelige effecten moet in overleg met de belanghebbenden een oplossing worden gevonden.
    
    6.4.3.    In het HKV2017-rapport is per locatie aangegeven welke waterstandsverhoging als gevolg van de kadeverlaging op welke locatie kan worden verwacht. Voor de Middelwaard is vermeld dat bij een vaste afvoerverdeling en een afvoer van 16.000 m3/s de verhoging van de waterstand 1 mm zal bedragen. Bij de locatie Looveer zal de verhoging maximaal 5 mm bedragen.
    
    6.4.4.    In de reactie van Deltares staat dat de waterstandsverhoging bij de terpen Loowaard, Middelwaard en Looveer bij een vaste afvoerverdeling maximaal 6 mm bedraagt. Voor inundatie met een herhalingstijd van 75 jaar wordt de herhalingstijd verkort tot 75 - 1,5 = 73,5 jaar indien de hoogwaterstand met 6 mm toeneemt. De inundatiefrequentie wordt dus verhoogd van 1/75 per jaar naar 1/73,5 per jaar. Deltares bevestigt de conclusie uit het HKV2017-rapport dat dit verschil in herhalingstijd verwaarloosbaar klein is.
    
    6.4.5.    In het deskundigenbericht staat dat als wordt uitgegaan van een vaste afvoerverdeling extra waterstandsverhogingen optreden tussen de 1 en 6 mm. Net als in de bestaande situatie zal er sprake kunnen zijn van wateroverlast, ongemak en mogelijk schade bij de woningen op de terpen, maar de extra gevolgen van de kadeverlaging zijn beperkt. In het deskundigenbericht staat voorts dat in de situatie zonder de voorgenomen ingreep de uiterwaarden reeds bij de kade ten noorden van het hoogwaterterrein Scherpekamp (bij de steenfabriek) overstromen. Door de kadeverlaging bovenstrooms zal de inundatiefrequentie van de uiterwaarden zelf niet veranderen. Dit geldt echter niet voor de hoger gelegen delen (terpen) omdat als gevolg van de verlaagde kade een waterstandsverhoging in het gebied kan optreden. In de situatie zonder kadeverlaging inunderen de terpen bij een rivierafvoer van 12.500 m3/s bij Lobith (herhalingstijd 1 x per 75 jaar). Als gevolg van de kadeverlaging zal de inundatiefrequentie van de terpen in de uiterwaard in beperkte mate toenemen (herhalingstijd 1 x per 73,5 jaar). De kans op inundatie neemt dus in beperkte mate toe. De indicatieve benadering van verweerders biedt voldoende inzicht dat de statische kans op inundatie van de terpen wordt vergroot. Voorts staat in het deskundigenbericht dat een deel van de Huissensche Waarden onderdeel uitmaakt van het Natura 2000-gebied Rijntakken en ten behoeve van de vergunning op grond van de Wnb een passende beoordeling is uitgevoerd. In deze passende beoordeling is vermeld dat de frequentie van inundatie nauwelijks wijzigt en is geconstateerd dat er geen negatieve effecten zijn op de instandhoudingsdoelstellingen. In het deskundigenbericht staat dat de terpen en hoogwatervluchtplaatsen in omvang iets minder groot zullen worden (door de iets grotere inundatiediepte zal het grondgebied dat onder water staat immers groter zijn) maar dat het onwaarschijnlijk is dat dit merkbare gevolgen zal hebben.
    
    6.4.6.    In overweging 6.3 is reeds geoordeeld dat verweerders de verrichte onderzoeken in redelijkheid aan de bestreden besluiten ten grondslag hebben kunnen leggen. Gelet op de conclusies in het HKV2017-rapport en in de reactie van Deltares hebben verweerders zich naar het oordeel van de Afdeling in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het effect van de kadeverlaging op de verhogingen van de waterstanden en de inundatiefrequentie dermate klein is, dat de negatieve effecten hiervan niet wezenlijk zijn en dus aanvaardbaar. Daarom vloeit uit het RBK geen verplichting voort om in overleg te treden met de desbetreffende belanghebbenden. Over het betoog van [appellante sub 1], [appellant sub 2] en anderen en [appellant sub 3] en anderen dat door het verschil in waterstanden een verschil ontstaat tussen de binnendijkse en buitendijkse bewoners, overweegt de Afdeling dat verweerders zich terecht op het standpunt hebben gesteld dat geen sprake is van een ongerechtvaardigde ongelijkheid tussen bewoners van binnen- en buitendijkse gebieden, omdat binnendijkse en buitendijkse bewoning geen gelijke gevallen zijn.
    
    6.4.7.    De Afdeling stelt vast dat de conclusie in het deskundigenbericht dat geen significant negatieve effecten op het Natura 2000-gebied Rijntakken als gevolg van het projectplan zijn te verwachten, niet is bestreden. De Afdeling ziet in zoverre derhalve geen aanleiding voor het oordeel dat verweerders zich ten onrechte op het standpunt hebben gesteld dat de kadeverlaging niet zal leiden tot een significant negatief effect op de instandhoudingsdoelstellingen van de fauna die in het Natura 2000-gebied voorkomt.
    
        Het betoog faalt.
    
    Kwel
    
    7.    [appellante sub 1], [appellant sub 2] en anderen en [appellant sub 3] en anderen betogen dat het onderzoek naar de kweleffecten ondeugdelijk is. Zij voeren hiertoe aan dat verweerders de rapporten van Inpijn Blokpoel en Movares ten onrechte aan hun standpunt ten grondslag hebben gelegd. In dit verband voeren zij aan dat in deze rapporten van onjuiste uitgangspunten is uitgegaan, waardoor de kweleffecten zijn onderschat. In dit kader stellen zij dat het intredepunt dichter bij de dijken ligt dan waarvan in beide onderzoeken is uitgegaan. Voorts wijzen zij op de verminderde weerstand tegen kwel die is ontstaan door eerdere vergravingen in het kader van de PKB. Deze vergravingen zijn per geval weliswaar als klein beschouwd, maar bij elkaar genomen erg groot.
    
    7.1.    Ten behoeve van het projectplan is onderzoek verricht naar onder meer de effecten die het project Kadeverlaging Scherpekamp zal hebben op kwel in het binnendijkse gebied rond de Huissensche Waarden bij een afvoer bij Lobith van meer dan 12.500 m3/s. De resultaten van dit onderzoek zijn neergelegd in het rapport "Geohydrologisch onderzoek in het kader van kwel bij de uiterwaardvergraving Huissensche Waarden te Huissen" van 7 juni 2016 uitgevoerd door Inpijn Blokpoel (hierna: onderzoek van Inpijn Blokpoel). Hierin staat dat de hoeveelheid kwel enkel afhankelijk is van de stijghoogte ter plaatse van het intredepunt bij de winterdijk en de freatische grondwaterstand in de polder, het binnendijks gebied. Zolang de locatie van het intredepunt niet verandert en de binnendijkse en buitendijkse peilen gelijk blijven, zal er geen verandering optreden in de hoeveelheid kwel die bemalen moet worden. De stijghoogte ter plaatse van het intredepunt en de freatische grondwaterstand in de polder ten gevolge van de verlaging van de kade zullen niet veranderen, waardoor de hoeveelheid kwel in de polder onveranderd blijft ten opzichte van de huidige situatie. Hierbij wordt opgemerkt dat de locatie van het intredepunt wel kan wijzigen. Dit zal echter nauwelijks effect hebben op de stijghoogte, maar kan wel van invloed zijn op de totale kwelweglengte en daarmee op processen als opbarsten, "piping" en "heave", aldus het onderzoek van Inpijn Blokpoel.
    
    7.2.    Naar aanleiding van de zienswijze van appellanten is nader onderzoek verricht naar de effecten die het project Kadeverlaging Scherpekamp zal hebben op kwel in het binnendijks gebied. De resultaten van dit onderzoek zijn neergelegd in het adviesrapport "Advies over kwelbezwaar naar aanleiding van zienswijze" van 24 maart 2017 uitgevoerd door Movares (hierna: rapport van Movares). In het rapport van Movares staat dat de plaatsaanduiding van het intredepunt in het rapport van Inpijn Blokpoel niet juist is afgebeeld. De waterdoorlatende laag kent namelijk een intredepunt direct aan de rivierzijde, waardoor het rivierwater in direct contact met de watervoerende zandlaag staat. Voorts staat in het rapport van Movares dat er benedenstrooms een opstuwing plaatsvindt bij hoogwater van 3 cm. De verhoging bij extreem hoog water geeft mogelijk een toename van de kwel. Als men uitgaat van deze 3 cm ter hoogte van Angeren, dan is de toename in waterpeil ongeveer 0,4%. De toegenomen kwel zal volgens het rapport van Movares ook 0,4% bedragen bij maatgevend hoogwater. Dit wordt beschouwd als verwaarloosbaar klein.
    
    7.3.    In de reactie van Deltares staat dat zonder berekeningen al met zekerheid is te zeggen dat het verloop van waterstanden in de tijd niet verandert als de omstandigheden niet extreem zijn. Alleen bij extreem hoogwater neemt het peilverschil tussen buiten- en binnendijks toe met 0,4%. De in het onderzoek van Inpijn Blokpoel en het rapport van Movares gebruikte formules voor de berekeningen illustreren dat de kwel recht evenredig is met het peilverschil, aldus Deltares. De kwel zal daarom onder extreme omstandigheden ook met 0,4% toenemen. Dit effect is gering en zal bovendien zelden optreden.
    
    7.4.    In het deskundigenbericht staat dat voor de berekening van de kwelsituatie twee verschillende intredepunten zijn beschouwd. Het intredepunt zoals beschouwd in het rapport van Movares, die ook bij de uiteindelijke beoordeling is betrokken, is het correcte punt. Er treden derhalve geen wijzigingen op aan het intredepunt als gevolg van de verlaging van de kade. Dat neemt niet weg dat bij hogere waterstanden of snellere inundatie in de uiterwaarden effect op kwel in de polder kan plaatsvinden, omdat ook door een slecht of minder goed doorlatende bodemlaag (de winterdijk) wel enige kwel(druk) kan optreden. De inundatiefrequentie van de uiterwaarden is alleen voor de terpen beperkt hoger. Dit zal voor de kwelsituatie nauwelijks verschil maken, nog los van het feit dat deze situatie zich slechts korte tijd voordoet. In het deskundigenbericht staat voorts dat aangenomen mag worden dat het effect op de kwel tot een minimum beperkt blijft.
    
    7.5.    In de zienswijze op het deskundigenbericht voeren [appellant sub 2] en anderen en [appellant sub 3] en anderen aan dat indien van een onjuiste afvoerverdeling is uitgegaan en ten onrechte het cumulatief aspect van dit projectplan met toekomstige maatregelen niet is bezien, de kweleffecten onjuist zijn onderzocht.
    
    7.6.    De Afdeling stelt vast dat de conclusie in het deskundigenbericht dat in het rapport van Movares is uitgegaan van het correcte intredepunt, niet is bestreden. De Afdeling ziet derhalve geen aanleiding voor het oordeel dat het rapport van Movares in zoverre onjuistheden bevat.
    
        De Afdeling overweegt voorts dat in overweging 6.1.4 reeds is overwogen dat verweerders in redelijkheid zijn uitgegaan van een vaste afvoerverdeling. Ook is in overweging 6.2.1 reeds overwogen dat geen aanleiding bestaat voor het oordeel dat de onderhavige besluiten onaanvaardbaar hadden moeten worden geacht vanwege eventuele toekomstige projectplannen.
    
        In het rapport van Movares is uitgegaan van de situatie zoals die was ten tijde van het voorbereiden van het projectplan. [appellante sub 1], [appellant sub 2] en anderen en [appellant sub 3] en anderen hebben niet aangegeven met welke eerdere vergravingen ten onrechte geen rekening is gehouden. De Afdeling ziet daarom ook in zoverre geen aanleiding voor het oordeel dat het rapport van Movares onjuistheden bevat.
    
        Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het rapport van Movares met betrekking tot de kweleffecten zodanige gebreken of leemtes in kennis bevat dat verweerders dit rapport niet in redelijkheid aan de bestreden besluiten ten grondslag hebben mogen leggen. Tussen partijen is niet in geschil dat de kwel kan toenemen als gevolg van het projectplan. Gelet echter op de conclusie uit het rapport van Movares - die is bevestigd in de reactie van Deltares - dat de toename van de kwel op een maatgevende locatie circa 0,4% zal bedragen bij maatgevend hoogwater hetgeen verwaarloosbaar klein is, hebben verweerders zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de toename van de kweleffecten aanvaardbaar is. De Afdeling kent in dit verband gewicht toe aan het deskundigenbericht waarin eveneens is bevestigd dat het effect op de kwel tot een minimum blijft beperkt.
    
        Het betoog faalt.
    
    IJsgang
    
    8.    [appellante sub 1], [appellant sub 2] en anderen en [appellant sub 3] en anderen betogen dat het risico op en de gevaren van ijsgang door verweerders zijn onderschat. Zij voeren onder verwijzing naar de nota "De invloed van het ijs op de waterstanden der groote rivieren" uit 1940 opgesteld door ir. P.J. Wemelsfelder (hierna: nota Wemelsfelder) aan dat de kans op een gevaarlijke ijsgang geenszins denkbeeldig is. Ook voeren zij onder verwijzing naar het rapport "Kribben en ijsdammen" van april 2004, opgesteld door Henk Verheij, Erik Mosselman en Chris Stolker (hierna: rapport Kribben en ijsdammen) aan dat de kans op ijsgang eenmaal per 16 jaar kan optreden, hetgeen door verweerders ten onrechte niet is onderkend. Tevens stellen zij dat niet aan de kwalitatieve ontwerpprincipes zoals opgenomen in het RBK wordt voldaan. In dit verband voeren zij aan dat de gestrekte oevers ten onrechte niet in stand blijven als gevolg van de bestreden besluiten, aangezien de kade Scherpekamp deel uitmaakt van de gestrekte linkeroever van het Pannerdens Kanaal. Voorts wordt niet voorkomen dat grote stukken ijs massaal vanuit de nevengeul in de hoofdgeul kunnen stromen en op die manier blokkades gaan vormen, aldus [appellante sub 1], [appellant sub 2] en anderen en [appellant sub 3] en anderen. Volgens hen hebben verweerders ook onvoldoende rekening gehouden met de situatie dat ijsdammen daadwerkelijk ontstaan. In dit verband voeren zij aan dat bij een lagere afvoer de waterstand aanzienlijk kan toenemen als gevolg van ijsdammen, hetgeen door verweerders onvoldoende is onderkend. Ten slotte stellen zij dat Rijkswaterstaat onvoldoende is voorbereid op een scenario waarbij ijsdammen ontstaan. In dit verband voeren zij aan dat hulptroepen onvoldoende bekend zijn met ijsscenario's en te laat komen met een adequate actie.
    
    8.1.    Verweerders stellen dat het onmogelijk is om te bepalen wat de precieze kans is dat een ijsdam op deze specifieke locatie optreedt. De kadeverlaging Scherpekamp zal echter de gevaren van ijsdammen niet significant vergroten. In dit verband wijzen verweerders op de reactie van Deltares. Ook hebben verweerders gemotiveerd op welke wijze met de kwalitatieve ontwerpprincipes uit versie 4.0 van het RBK rekening is gehouden. Verweerders stellen dat door de verlaging van de kade, de gestrekte oever tijdelijk niet in stand wordt gelaten. Verweerders achten dit aanvaardbaar omdat de kans op ijsonveiligheid, 1:1000 jaar is. Bij het berekenen van die kans hebben verweerders de kans op ijs, de kans op hoogwater en de duur van de ijsgang van belang geacht. Verweerders voeren voorts aan dat de kadeverlaging bij hoge waterstanden leidt tot een iets hogere afvoer via het winterbed. Dit zou benedenstrooms kunnen leiden tot een grotere kans dat ijsschotsen de hoofdgeul in drijven. Gezien de constatering dat ijsschotsen optreden bij lage tot gemiddelde afvoeren, en de verlaagde kade pas bij hoge afvoeren meestroomt, zal dit gevaar zich niet manifesteren, aldus verweerders.
    
    8.2.    In het RBK zijn rivierkundige beoordelingsaspecten en -criteria voor de Rijntakken opgenomen. In het kader van de hoogwaterveiligheid geldt bij het rivierkundig beoordelingsaspect "ijsafvoer" het beoordelingscriterium dat "een goede geleiding van water en ijs gewaarborgd dient te blijven". In het RBK staat voorts dat de rivierkundige effecten op de ijsafvoer moeilijk zijn te kwantificeren. In zijn algemeenheid dient een goede geleiding van water en ijs, en daarmee de stroombreedte in de stroomrichting, gewaarborgd te blijven. Om een goede geleiding van water en ijs te waarborgen, zijn vier kwalitatieve ontwerpprincipes als relevant benoemd voor een goede geleiding van ijs, namelijk dat de normaalbreedte van de rivier niet lokaal moet worden veranderd, de gestrekte oevers in stand dienen te blijven, met name in het splitsingspuntengebied, voorkomen moet worden dat grote stukken ijs massaal vanuit de nevengeul in de hoofdgeul kunnen stromen en op die manier blokkades gaan vormen en ondieptes in de vorming van het zomerbed moeten worden voorkomen.
    
    8.3.    In de nota Wemelsfelder wordt de ijswinter van 1940 bezien.
    
    8.4.    In het rapport Kribben en ijsdammen wordt geconcludeerd dat de huidige vormgeving van kribben kan worden verbeterd gezien het optreden van schade, maar dat het belang daarvan beperkt is in het licht van de frequentie van voorkomen van ijs en ijsdammen (orde 1 x per 16 jaar).
    
    8.5.    In de reactie van Deltares staat dat de vraag voorligt of verlaging van de Scherpekampse Kade leidt tot een significante toename van de gevaren als gevolg van ijsgang. De leidam blijft in stand wanneer de kruin met 1 m verlaagd wordt. Bovendien zijn ook de waterstanden op het Pannerdensch Kanaal nu lager dan tijdens de genoemde aanleg meteen na de Tweede Wereldoorlog. De rivierbodem bij Scherpekamp snijdt zich met een snelheid van 2 cm per jaar in. In de periode sinds de Tweede Wereldoorlog ligt de rivierbodem daardoor nu 1 m dieper dan tijdens het ontwerp van leidammen. Ook waterstanden zullen daardoor nu decimeters lager zijn dan destijds. Relatief ten opzichte van hoogwaterstanden bedraagt de kadeverlaging dus minder dan 1 m. In de reactie van Deltares staat voorts dat de kadeverlaging Scherpekamp de gevaren van ijsdammen niet significant vergroot ten opzichte van de bestaande situatie.
    
    8.6.    In het deskundigenbericht staat dat de maatgevende afvoer is vastgesteld op 16.000 m3/s bij Lobith. Dit komt overeen met een gemiddelde overschrijdingskans van 1:1250 jaar. In het deskundigenbericht staat voorts dat gevaarlijke situaties pas optreden als er sprake is van grote hoeveelheden aangevoerd water. Langere vorstperiodes gaan gepaard met lage afvoersnelheden in de rivier. Tot afvoeren van 12.500 m3/seconde heeft de kadeverlaging geen enkel effect. Daarboven vindt overstroming van deze kade plaats. In dat geval zal een ijsdam zich al gevormd hebben en kan de verlaging van de kade eerder verlichtend werken. Mede doordat de ingreep geen negatieve gevolgen heeft voor de ijsgeleiding, treedt er door het project geen vergrote kans op ijsonveiligheid op.
    
    8.7.    Tussen partijen is niet in geschil dat ijsgang tot gevaarlijke situaties kan leiden. Als reactie op de nota Wemelsfelder hebben verweerders onder verwijzing naar de reactie van Deltares onbestreden gesteld dat sinds 1940 de rivierbodem bij Scherpekamp is verdiept en maatregelen zijn genomen om gevaarlijke situaties zoveel mogelijk te voorkomen. In het kader van dit projectplan hebben verweerders bezien wat de gevolgen zijn van het projectplan voor de ijsveiligheid. Tussen partijen is niet in geschil dat als gevolg van het projectplan geen versmalling in de normaalbreedte van de rivier optreedt. Eveneens is tussen partijen niet in geschil dat als gevolg van het projectplan geen ondieptes in het zomerbed worden gevormd. Verder bestrijden verweerders niet dat eens in de 16 jaren een kans bestaat op ijsgang. De kans op ijsgang is echter niet de enige relevante factor voor het berekenen van de kans op ijsonveiligheid. Verweerders hebben in dit verband onbestreden gesteld dat de kans op hoogwater en de duur van de ijsgang tevens van belang zijn. Daarom is berekend dat de kans op ijsonveiligheid 1:1000 jaar is. Gelet op deze kans hebben verweerders zich naar het oordeel van de Afdeling in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het aanvaardbaar is dat de gestrekte oevers niet permanent in stand blijven als gevolg van de bestreden besluiten. Voor zover al aangenomen moet worden dat de kans dat ijsschotsen de hoofdgeul in drijven is vergroot door het projectplan, hebben verweerders dit gelet op de kans op ijsonveiligheid in redelijkheid aanvaardbaar kunnen achten.
    
        De wijze waarop Rijkswaterstaat optreedt indien een ijsdam zou ontstaan, is geen onderdeel van de bestreden besluiten en staat daarom hier niet ter toetsing.
    
        Met betrekking tot de beroepsgrond dat al bij een lagere afvoer de waterstand hoog kan oplopen in het geval van een ijsdam, waardoor de verlaagde kade bij een lagere afvoer zou overstromen, overweegt de Afdeling als volgt. Gelet op hetgeen hierover in het deskundigenbericht is opgemerkt, komt de stelling van verweerders dat in een dergelijke situatie de ijsdam al aanwezig zal zijn en het overlopen van de verlaagde kade juist zal bijdragen aan verlichting van de problematiek, de Afdeling niet onjuist voor.
    
        Gelet op de conclusie in de reactie van Deltares dat het projectplan de gevaren van ijsdammen niet significant vergroot ten opzichte van de bestaande situatie en het deskundigenbericht waarin die conclusie wordt bevestigd, hebben verweerders naar het oordeel van de Afdeling in redelijkheid geen zwaarder gewicht hoeven toekennen aan de kans op ijsonveiligheid dan zij thans hebben gedaan.
    
        Het betoog faalt.
    
    Conclusie
    
    9.    De beroepen zijn ongegrond.
    
    10.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    verklaart de beroepen ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. W.D.M. van Diepenbeek, voorzitter, en mr. E. Helder en mr. B.J. Schueler, leden, in tegenwoordigheid van mr. S.W.A.M.M. Delauw, griffier.
    
    w.g. Van Diepenbeek    w.g. Delauw
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 7 februari 2018
    
    812.