ECLI:NL:RVS:2014:2334, Raad van State, 18-06-2014, 201310127/1/A1 en 201310127/2/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2014-06-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 24 juli 2012 heeft het college handhaving tegen de bewoning van de bedrijfswoning aan de [locatie 1] te Nigtevecht en de bewoning van het bedrijfspand aan de [locatie 2] te Nigtevecht opgeschort tot een nieuw bestemmingsplan voor Garsten Noord is opgesteld.

201310127/1/A1 en 201310127/2/A1.
    Datum uitspraak: 18 juni 2014
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak van de voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een verzoek van [appellante A] en [appellant B] en [appellant C] (hierna tezamen in enkelvoud: [appellant B]), allen wonend te Nigtevecht, gemeente Stichtse Vecht, om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht; hierna: de Awb) en, met toepassing van artikel 8:86 van die wet, op het hoger beroep van:
    
    [appellante A] en [appellant B],
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 4 oktober 2013 in zaak nr. 13/657 in het geding tussen:
    
    [wederpartij], gevestigd te Nigtevecht,
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Stichtse Vecht.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 24 juli 2012 heeft het college handhaving tegen de bewoning van de bedrijfswoning aan de [locatie 1] te Nigtevecht en de bewoning van het bedrijfspand aan de [locatie 2] te Nigtevecht opgeschort tot een nieuw bestemmingsplan voor Garsten Noord is opgesteld.
    
    Bij besluit van 13 december 2012, aangevuld op 13 februari 2013, heeft het college het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard, het besluit van 24 juli 2012 herroepen en het verzoek om handhaving van [wederpartij] afgewezen voor zolang de bij besluiten van 13 februari 2013 aan [appellante A] en [appellant B] afgegeven gedoogbeschikkingen geldig zijn.
    
    Bij besluit van 19 augustus 2013 heeft het college de besluiten van 13 december 2012 en 13 februari 2013 herroepen, het tegen het besluit van 24 juli 2012 gemaakte bezwaar gegrond verklaard, het besluit van 24 juli 2012 herroepen en het verzoek om handhaving afgewezen.
    
    Bij uitspraak van 4 oktober 2013 heeft de rechtbank het door [wederpartij] tegen de besluiten van 13 december 2012 en 13 februari 2013 ingestelde beroep niet-ontvankelijk verklaard. Zij heeft verder het tegen het besluit van 19 augustus 2013 ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en het college opgedragen een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben [appellante A] en [appellant B] hoger beroep ingesteld.
    
    [wederpartij] heeft een schriftelijke uiteenzetting ingediend en voorts incidenteel hoger beroep als bedoeld in artikel 8:110, eerste lid, van de Awb ingesteld.
    
    [appellante A] en [appellant B] hebben nadere stukken ingediend.
    
    Bij besluit van 6 november 2013, aangevuld bij besluiten van 16 en 17 april 2014 heeft het college het door [wederpartij] tegen het besluit van 24 juli 2012 gemaakte bezwaar gegrond verklaard, het besluit van 24 juli 2012 herroepen, het verzoek om handhaving toegewezen en [appellante A] en [appellant B] gelast het strijdige gebruik van de [locatie 1] onderscheidenlijk [locatie 2] te staken en gestaakt te houden.
    
    [appellante A] en [appellant B] hebben tegen deze besluiten gronden ingediend. Zij hebben voorts de voorzitter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
    
    [wederpartij] heeft een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
    
    [appellante A] en [appellant B] hebben een nader stuk ingediend.
    
    De voorzitter heeft het verzoek ter zitting behandeld op 5 juni 2014, waar [appellante A], [appellant B] en [appellant C], bijgestaan door mr. P.J. de Booij, advocaat te Almere, en het college, vertegenwoordigd door mr. T. Ruis, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen. Tevens is ter zitting gehoord [wederpartij], vertegenwoordigd door [gemachtigde] en J.G.M. Beukeboom, bijgestaan door mr. J.H. Hartman.
    
    Overwegingen
    
    1. Ter zitting heeft [wederpartij] haar incidenteel hoger beroep ingetrokken.
    
    2. In dit geval kan nader onderzoek redelijkerwijs niet bijdragen aan de beoordeling van de zaak en bestaat ook overigens geen beletsel om met toepassing van artikel 8:86, eerste lid, van de Awb onmiddellijk uitspraak te doen in de hoofdzaak.
    
    3. [appellante A] en [appellant B] betogen tevergeefs dat de rechtbank heeft miskend dat [wederpartij] geen belang heeft bij haar verzoek om handhaving. [wederpartij] is eigenaar van en exploiteert een bedrijf op het perceel, direct gelegen naast het pand waar [appellante A] en [appellant B] wonen. [wederpartij] heeft aan haar verzoek te grondslag gelegd dat [appellante A] en [appellant B] het pand op het perceel in strijd met de bestemming bewonen, dit gebruik niet thuis hoort op een bedrijventerrein en zij in haar (toekomstige) bedrijfsbelangen wordt geschaad. Gelet hierop wordt geen grond gevonden voor het oordeel dat [wederpartij] geen belanghebbende is bij haar verzoek.
    
    4. Van de voormalige langhuisboerderij 'Welgelegen' aan de Vreelandseweg was in het verleden het voorhuis, met [locatie 1], als bedrijfswoning in gebruik, en het achterhuis, met [locatie 2], als bedrijfspand in gebruik. [appellante A] woont in de voormalige bedrijfswoning en [appellant B] in het voormalige bedrijfspand. Het gebruik van de bedrijfswoning en het bedrijfspand voor bewoning is in strijd met het bestemmingsplan "Garsten Noord 1981". Het college is daarom, naar niet in geschil is, bevoegd tegen dat gebruik handhavend op te treden.
    
    5. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    6. [appellante A] en [appellant B] betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college handhaving redelijkerwijs niet had mogen weigeren. De rechtbank heeft volgens hen daarbij ten onrechte overwogen dat niet aannemelijk is geworden dat sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan het college van handhavend optreden had moeten afzien. Zij voeren aan dat de raad positief staat tegenover het bestemmen van de bedrijfswoning en het bedrijfspand tot burgerwoningen. Er bestaat daarom een overgangssituatie in de zin van het gemeentelijke beleid, neergelegd in het beleidsdocument Handhavingsbeleid 2012-2014, zodat het college het gebruik had moeten gedogen totdat een nieuw bestemmingsplan was vastgesteld. Zij voeren voorts aan dat zij een aanvraag hebben ingediend om omgevingsvergunning voor het gebruik van de bedrijfswoning en het bedrijfspand als burgerwoningen. Zij voeren verder aan het gebruik van de bedrijfswoning en het bedrijfspand als burgerwoningen geen nadelige gevolgen heeft voor de bedrijfsvoering van [wederpartij] en hun belang bij voortzetting van het gebruik zwaarder weegt dan het algemeen belang bij handhaving.
    
    6.1. In paragraaf 4.3.3 van het Handhavingsbeleid wordt ingegaan op de zogeheten gedoogstrategie van de gemeente. Vermeld is dat gedogen tot zeer uitzonderlijke situaties moet worden beperkt en dat de gemeente daar dan ook zeer terughoudend mee om moet gaan. Gedogen kan zich onder meer voordoen in overgangssituaties. In een dergelijke situatie kan gedogen aanvaardbaar zijn als de consequenties van handhaving niet in redelijke verhouding staan tot de belangen die met (onmiddellijke) handhaving gemoeid zouden zijn. Het gaat bijvoorbeeld om de situatie waarin nieuwe regelgeving in voorbereiding is waaruit het legale karakter voortvloeit, aldus het Handhavingsbeleid.
    
    6.2. In het besluit van 19 augustus 2013 is vermeld dat de voormalige gemeente Loenen sinds 2003 voornemens is om het gebruik van de bedrijfswoning en het bedrijfspand als woning in te passen in een nieuw bestemmingsplan. In 2006 zijn ontwikkelplannen gepresenteerd. Van 2007 tot 2011 zijn jaarlijks voorbereidingsbesluiten genomen. Verder is vermeld dat in 2012, na de gemeentelijke herindeling, opnieuw voorbereidende werkzaamheden om te komen tot een bestemmingsplan hebben plaatsgevonden.
    
    Gelet op het tijdsverloop sinds 2003 en de omstandigheid dat ten tijde van het besluit nog geen bestemmingsplansprocedure was gestart, uit welk bestemmingsplan het legale karakter van het gebruik van de bedrijfswoning en het bedrijfspand voortvloeit, is de Afdeling van oordeel dat de rechtbank terecht geen aanleiding heeft gezien voor het oordeel dat ten tijde van het besluit van 19 augustus 2013 een overgangssituatie in de zin van het Handhavingsbeleid had moeten worden aangenomen en om die reden van handhaving had kunnen worden afgezien.
    
    6.3. De door [appellante A] en [appellant B] gedane aanvraag om omgevingsvergunning is ingediend na de aangevallen uitspraak, zodat geen grond bestaat voor het oordeel dat de rechtbank in deze aanvraag een bijzondere omstandigheid had moeten zien op grond waarvan het college van handhaving had moeten afzien.
    
    6.4. De rechtbank heeft tot slot terecht overwogen dat de omstandigheid dat [wederpartij] niet in haar belangen wordt geschaad door het gebruik van het pand als burgerwoningen, daargelaten de vraag of dit zo is, niet afdoet aan het algemene belang bij handhaving. Zij heeft terecht aanleiding gezien voor het oordeel dat dit algemene belang prevaleert boven het belang van [appellante A] en [appellant B] bij voortzetting van het met het bestemmingsplan strijdig gebruik. Zij heeft daarbij terecht in aanmerking kunnen nemen dat het in strijd met het bestemmingsplan gebruiken van een bedrijfswoning en bedrijfspand als burgerwoningen niet kan worden aangemerkt als een overtreding van zeer geringe aard en ernst, [appellant B] bij aankoop van het bedrijfspand wist dat er geen woonbestemming op rustte, [appellante A] en [appellant B] niet het gerechtvaardigd vertrouwen hadden dat het college nimmer handhavend zou optreden en de gevolgen van handhavend optreden voor hen weliswaar groot zijn, maar de risico's voor hun rekening komen.
    
    6.5. Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht overwogen dat het college handhaving in redelijkheid niet heeft kunnen weigeren. Het betoog faalt.
    
    7. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    8. Bij besluit van 6 november 2013, aangevuld bij besluiten van 16 en 17 april 2014 heeft het college, gevolg gevend aan de aangevallen uitspraak, opnieuw beslist op het door [wederpartij] gemaakte bezwaar. Deze besluiten worden, gelet op artikel 6:19, eerste lid, van de Awb, gelezen in samenhang met artikel 6:24 van die wet, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding.
    
    9. Het college heeft het bezwaar van [wederpartij] alsnog gegrond verklaard en heeft handhavend opgetreden tegen het met het bestemmingsplan strijdige gebruik van de bedrijfswoning en het bedrijfspand op het perceel.
    
    10. Voor zover [appellante A] en [appellant B] betogen dat het college van handhavend optreden had moeten afzien, omdat het verzoek van [wederpartij] is gebaseerd op onzuivere motieven, wordt overwogen dat daarvan niet is gebleken en dit bovendien niet afdoet aan het algemene belang bij handhaving van de overtreding. Wat betreft het betoog van [appellante A] en [appellant B] dat [wederpartij] geen belang heeft bij haar verzoek om handhaving wordt, onder verwijzing naar hetgeen onder 3 is overwogen, overwogen dat dit faalt.
    
    11. [appellante A] en [appellant B] betogen dat de raad positief staat tegenover het bestemmen van de bedrijfswoning en het bedrijfspand tot burgerwoningen. Volgens hen valt niet in te zien waarom dit niet zou leiden tot wijziging van de bestemming. Omdat sprake is van een overgangssituatie als bedoeld in het Handhavingsbeleid, had het college bovendien van handhaving moeten afzien.
    
    11.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 6 februari 2013 in zaak nr. 201207372/1/A1 en 201207373/1/A1), is, om concreet zicht op legalisering aan te nemen in verband met de komst van een nieuw bestemmingsplan ten minste vereist dat een ontwerpbestemmingsplan ter inzage is gelegd, waarbinnen het gebruik, waar het handhavingsverzoek op ziet, past. Ten tijde van de besluiten was nog geen ontwerpbestemmingsplan ter inzage gelegd, zodat geen sprake was van concreet zicht op legalisering. Dat, naar [appellante A] en [appellant B] stellen, sprake is van een positieve houding tegenover wijziging van de bestemming, maakt dat niet anders.
    
    Nu ten tijde van het besluit van 6 november 2013, aangevuld bij besluiten van 16 en 17 april 2014, net zoals ten tijde van het besluit van 19 augustus 2013, nog geen bestemmingsplansprocedure was gestart waaruit het legale karakter van het gebruik van de bedrijfswoning en het bedrijfspand voortvloeit, is de Afdeling van oordeel dat ten tijde van belang geen sprake was van een overgangssituatie als bedoeld in het Handhavingsbeleid op grond waarvan het college van handhaving had moeten zien.
    
    12. [appellante A] en [appellant B] betogen dat zij een aanvraag om omgevingsvergunning hebben ingediend. Zij voeren aan dat niet is gebleken dat de aanvraag niet voor verlening in aanmerking komt, zodat het college om die reden van handhaving had moeten afzien.
    
    12.1. Het college heeft zich in de besluiten op bezwaar op het standpunt gesteld dat ten tijde van het nemen van die besluiten nog geen ontwerpbesluit tot verlening van de aangevraagde vergunning ter inzage is gelegd waaruit een positieve grondhouding blijkt ten aanzien van de gevraagde ontwikkeling. Volgens het college is niet met zekerheid te zeggen dat dit zal gaan gebeuren.
    
    Gelet hierop is de Afdeling van oordeel dat ten tijde van belang geen concreet zicht op legalisering bestond.
    
    13. Voor zover [appellante A] en [appellant B] betogen dat het college van handhavend optreden had moeten afzien, omdat handhaving ertoe leidt dat zinvol gebruik van het als dienstwoning niet langer mogelijk zou zijn en de financiële gevolgen daarvan groot zijn, wordt overwogen dat de enkele omstandigheid dat het bedrijf dat in het verleden op het perceel gevestigd was, niet langer aldaar is gevestigd, niet maakt dat daarom het pand niet als dienstwoning in gebruik zou kunnen worden genomen. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 29 mei 2013 in zaak nr. 201209143/1/A1), biedt de omstandigheid dat handhavend optreden mogelijk ernstige financiële gevolgen heeft voor degene ten laste van wie wordt gehandhaafd, geen grond voor het oordeel dat dit optreden zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, dat het bestuursorgaan daarvan om die reden behoorde af te zien.
    
    14. [appellante A] en [appellant B] betogen dat het college aan de last een te korte begunstigingstermijn heeft verbonden.
    
    14.1. De begunstigingstermijn strekt ertoe de overtreding op te heffen, waarbij als uitgangspunt geldt dat deze niet wezenlijk langer mag worden gesteld dan noodzakelijk is om de overtreding te kunnen opheffen.
    
    14.2. Het college heeft [appellante A] en [appellant B] gelast om binnen 12 weken na verzending van het besluit het strijdige gebruik te staken. Niet is gebleken dat deze termijn te kort is om aan de last te voldoen. Voor het oordeel dat het college de begunstigingstermijn had moeten verlengen totdat de last onherroepelijk is, bestaat geen grond.
    
    15. Het beroep tegen het besluit van 6 november 2013, aangevuld bij besluiten van 16 en 17 april 2014, is ongegrond.
    
    16. Gelet hierop bestaat aanleiding het verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening af te wijzen
    
    17. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
    
    II. verklaart het door [appellante A] en [appellant B] en [appellant C] tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Stichtse Vecht van 6 november 2013, aangevuld bij besluiten van 16 en 17 april 2014, ingestelde beroep ongegrond;
    
    III. wijst het verzoek af.
    
    Aldus vastgesteld door mr. S.F.M. Wortmann, als voorzitter, in tegenwoordigheid van mr. N.D.T. Pieters, ambtenaar van staat.
    
    w.g. Wortmann w.g. Pieters
    voorzitter ambtenaar van staat
    
    Uitgesproken in het openbaar op 18 juni 2014
    
    473.