ECLI:NL:RVS:2013:1749, Raad van State, 30-10-2013, 201302587/1/V6
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2013-10-30 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Vreemdelingenrecht

Samenvatting: Bij besluit van 3 mei 2012 (hierna: het besluit van 3 mei 2012) heeft de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties het verzoek van [appellante] om haar het Nederlanderschap te verlenen (hierna: het verzoek), opnieuw afgewezen.

201302587/1/V6.
    Datum uitspraak: 30 oktober 2013
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellante], mede voor haar minderjarige kind, (hierna: [appellante]), wonend te [woonplaats],
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland, zittingsplaats Groningen, (hierna: de rechtbank), van 6 februari 2013 in zaak nr. 12/912 in het geding tussen:
    
    [appellante]
    
    en
    
    de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 3 mei 2012 (hierna: het besluit van 3 mei 2012) heeft de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties het verzoek van [appellante] om haar het Nederlanderschap te verlenen (hierna: het verzoek), opnieuw afgewezen.
    
    Bij besluit van 10 augustus 2012 (hierna: het besluit van 10 augustus 2012) heeft de minister het daartegen door [appellante] gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 6 februari 2013 heeft de rechtbank het daartegen door [appellante] ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    
    De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 september 2013, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. N.B. Swart, advocaat te Groningen, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. A.C. Rop, advocaat te Den Haag, zijn verschenen.
    
     Overwegingen
    
    1. Onder de staatssecretaris wordt tevens verstaan: diens rechtsvoorganger.
    
    2. Ingevolge artikel 7, eerste lid, van de Rijkswet op het Nederlanderschap (hierna: de RWN) wordt, met inachtneming van de bepalingen van hoofdstuk 4 van deze wet, aan vreemdelingen die daarom verzoeken het Nederlanderschap verleend.
    
     Ingevolge artikel 8, eerste lid, aanhef en onder c, komt voor verlening van het Nederlanderschap overeenkomstig artikel 7 slechts in aanmerking de verzoeker die tenminste sedert vijf jaren onmiddellijk voorafgaande aan het verzoek in het Europese deel van Nederland, Aruba, Curaçao of Sint Maarten of de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba toelating en hoofdverblijf heeft.
    
     Ingevolge artikel 10 kan de Kroon, de Raad van State van het Koninkrijk gehoord, in bijzondere gevallen het Nederlanderschap verlenen met afwijking van het bepaalde in artikel 8, eerste lid, aanhef en onder c.
    
     Volgens de Handleiding voor de toepassing van de RWN (hierna: de Handleiding) mogen gedurende de periode van vijf jaar onmiddellijk voorafgaande aan de indiening van het naturalisatieverzoek én gedurende de periode vanaf de indiening daarvan tot en met de beslissing daarop geen zogenaamde 'verblijfsgaten' voorkomen. Een verblijfsgat leidt tot onderbreking van de termijn. Na de onderbreking begint opnieuw een termijn van vijf jaar te lopen.
    
     Volgens de toelichting op artikel 10 van de RWN kunnen er in uitzonderlijke gevallen belangen zijn die prevaleren boven het handhaven van de wettelijke voorwaarden voor naturalisatie. Het moet gaan om gevallen waarin met de naturalisatie van de verzoeker een Nederlands belang is gediend. Ook in gevallen van ernstig ambtelijk verzuim of om humanitaire redenen kan de staatssecretaris afwijken van de geldende voorwaarden voor naturalisatie. Bij ambtelijk verzuim valt te denken aan gevallen waarbij de Nederlandse overheid onjuiste informatie heeft verstrekt of nalatig is geweest, waardoor de verzoeker het Nederlanderschap niet heeft verkregen. De onjuiste informatie moet zijn verstrekt door een daartoe bevoegde ambtenaar werkzaam bij de daartoe bevoegde instantie. Volgens de Handleiding moet van artikel 10 terughoudend gebruik worden gemaakt. De staatssecretaris zal een beroep daarop niet honoreren als de verzoeker binnen afzienbare tijd voldoet aan de reguliere wettelijke voorwaarden. Uitzonderingen zijn alleen toegestaan indien zich zeer bijzondere omstandigheden voordoen.
    
    3. De staatssecretaris heeft het verzoek eerder, bij besluit van 4 november 2011 (hierna: het besluit van 4 november 2011), afgewezen. De staatssecretaris heeft dit besluit ingetrokken bij brief van 15 maart 2012 (hierna: de brief van 15 maart 2012) en het bezwaar van [appellante] tegen het besluit van 4 november 2011 niet-ontvankelijk verklaard bij besluit van 2 mei 2012. De rechtbank Groningen heeft het daartegen door [appellante] ingestelde beroep gegrond verklaard bij uitspraak van 8 november 2012 en het besluit van 2 mei 2012 vernietigd. Tegen deze uitspraak zijn geen rechtsmiddelen aangewend. De rechtbank Groningen heeft overwogen dat het besluit van 3 mei 2012 moet worden beschouwd als het ontbrekende complement op de brief van 15 maart 2012, het bezwaar van [appellante] tegen het besluit van 4 november 2011 geacht wordt mede gericht te zijn tegen het besluit van 3 mei 2012 en zij de afwijzing van het verzoek inhoudelijk zal toetsen bij de behandeling van het beroep tegen het besluit van 10 augustus 2012.
    
    4. [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte niet is ingegaan op de vraag of de rechtbank Groningen het besluit van 3 mei 2012 - gelet op de inhoud ervan - in de plaats mocht stellen van het besluit van 4 november 2011. Aldus heeft de rechtbank volgens [appellante] niet onderkend dat de staatssecretaris het besluit van 3 mei 2012 in strijd met artikel 6:18, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) heeft genomen, nu het inhoudelijk overeenstemt met het besluit van 4 november 2011 en het daartegen gemaakte bezwaar op 3 mei 2012 nog aanhangig was.
    
    4.1. Op 1 januari 2013 is de Wet aanpassing bestuursprocesrecht in werking getreden. Uit het daarbij behorende overgangsrecht volgt dat, nu het besluit van 10 augustus 2012 is bekendgemaakt vóór 1 januari 2013, de rechtbank dit heeft moeten toetsen aan de hand van het recht zoals dit gold vóór inwerkingtreding van deze wet.
    
     Ingevolge artikel 6:18, eerste lid, van de Awb brengt het aanhangig zijn van bezwaar of beroep tegen een besluit geen verandering in een los van het bezwaar of beroep reeds bestaande bevoegdheid tot intrekking of wijziging van dat besluit.
    
     Ingevolge het derde lid mag het bestuursorgaan, na de intrekking of wijziging, zolang het bezwaar of beroep aanhangig blijft, geen besluit nemen waarvan de inhoud of strekking met het oorspronkelijke besluit overeenstemt, tenzij gewijzigde omstandigheden dit rechtvaardigen en het bestuursorgaan daartoe los van het bezwaar of beroep ook bevoegd zou zijn geweest.
    
    4.2. De rechtbank Groningen heeft het besluit van 2 mei 2012 weliswaar vernietigd, zodat het ervoor moet worden gehouden dat het bezwaar van [appellante] tegen het besluit van 4 november 2011 op 3 mei 2012 nog aanhangig was, maar dat leidt niet tot het oordeel dat het besluit van 3 mei 2012 in strijd is met artikel 6:18, derde lid, van de Awb. Daartoe is redengevend dat uit een telefoonnotitie van 15 maart 2012 blijkt dat de gemachtigde van [appellante] heeft ingestemd met het voorstel van de staatssecretaris om het besluit van 4 november 2011 in te trekken en [appellante] een termijn te bieden waarbinnen zij aanvullende stukken kon indienen ter staving van het verzoek. Vervolgens heeft de staatssecretaris naar aanleiding van het bezwaar van [appellante] tegen het besluit van 3 mei 2012 een volledige heroverweging verricht, hetgeen heeft geleid tot het besluit van 10 augustus 2012. [appellante] is door de handelwijze van de staatssecretaris dus niet in haar belangen geschaad. Gelet hierop heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat het onder 4 weergegeven betoog niet kan leiden tot vernietiging van het besluit van 10 augustus 2012, waarin de staatssecretaris over dat betoog een standpunt heeft ingenomen dat in lijn is met hetgeen hiervoor is overwogen.
    
     Het betoog faalt.
    
    5. De staatssecretaris heeft het verzoek afgewezen omdat [appellante] niet tenminste sedert vijf jaren onmiddellijk voorafgaande aan het verzoek, ingediend op 16 maart 2011, hoofdverblijf binnen het Koninkrijk heeft gehad. De staatssecretaris heeft daaraan ten grondslag gelegd dat [appellante] van 28 februari 2006 tot 8 juni 2006 niet in het bezit is geweest van een geldige verblijfsvergunning en op het verzoek geen van de in artikel 8 van de RWN neergelegde, verkorte termijnen van toepassing is.
    
    6. [appellante] betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat, nu zij geen rechtsmiddel heeft aangewend tegen het besluit van 17 augustus 2006, waarbij aan haar een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd onder de beperking "voortgezet verblijf" is verleend met ingang van 8 juni 2006 (hierna: het besluit van 17 augustus 2006), het daardoor ontstane verblijfsgat van 28 februari 2006 tot 8 juni 2006 (hierna: het verblijfsgat) in rechte vaststaat. [appellante] voert daartoe aan dat zij, gelet op vaste jurisprudentie van de Afdeling, ten tijde van het besluit van 17 augustus 2006 geen belang zou hebben gehad bij het dichten van het verblijfsgat, omdat zij op dat moment nog geen naturalisatieverzoek had ingediend. Aangezien zij daar thans wel belang bij heeft, had de staatssecretaris in deze procedure alsnog moeten bezien of de ingangsdatum van voormelde verblijfsvergunning kan worden vastgesteld op 28 februari 2006, aldus [appellante].
    
    6.1. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, zijn de naturalisatieprocedure en de verblijfsrechtelijke procedure op de voet van de Vreemdelingenwet 2000 (hierna: de Vw 2000) gescheiden procedures. Vragen over toelating horen in beginsel in een procedure op de voet van de Vw 2000 thuis. Het had dan ook op de weg van [appellante] gelegen om, indien zij het niet eens was met de ingangsdatum van de aan haar verleende verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd, een rechtsmiddel aan te wenden tegen het besluit van 17 augustus 2006. [appellante] wordt niet gevolgd in haar betoog dat zij in dat geval geen procesbelang zou hebben gehad. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 15 november 2007 in zaak nr. 200705643/1.
    
     Gelet op het vorenstaande heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat de staatssecretaris zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het verblijfsgat in rechte vaststaat en [appellante] ten tijde van het verzoek dus niet voldeed aan het in artikel 8, eerste lid, aanhef en onder c, van de RWN neergelegde vereiste van tenminste vijf jaren toelating en hoofdverblijf.
    
     Het betoog faalt.
    
    7. [appellante] betoogt verder dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de staatssecretaris haar het Nederlanderschap had moeten verlenen krachtens artikel 10 van de RWN. Zij voert daartoe aan dat de rechtbank er ten onrechte aan is voorbijgegaan dat zij het verzoek te vroeg heeft ingediend doordat de burgemeester van de gemeente Groningen haar - door toedoen van de Immigratie- en Naturalisatiedienst - onjuist heeft geadviseerd over de vraag of zij in aanmerking kon komen voor verlening van het Nederlanderschap. Daar komt bij dat, aldus [appellante], zij erop mocht vertrouwen dat de staatssecretaris het verzoek zou inwilligen, nu hij haar bij brief van 2 september 2011 (hierna: de brief van 2 september 2011) te kennen heeft gegeven dat zij wordt voorgedragen voor verlening van het Nederlanderschap en nadien het besluit van 4 november 2011 heeft ingetrokken. [appellante] voert verder aan dat het verblijfsgat is ontstaan door huiselijk geweld, zij sinds 2003 in Nederland verblijft en sinds juni 2011 voldoet aan de vereisten voor verlening van het Nederlanderschap. Zij voert voorts aan dat de rechtbank ten onrechte niet is ingegaan op haar betoog dat de staatssecretaris de datum van het verzoek had moeten vaststellen op 9 juni 2011 of de betaalde leges had moeten terugbetalen.
    
    7.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 2 juli 2003 in zaak nr. 200204721/1), heeft de staatssecretaris bij de toepassing van artikel 10 van de RWN beoordelingsvrijheid. De staatssecretaris pleegt van artikel 10 van de RWN slechts terughoudend gebruik te maken in uitzonderlijke, hiervoor onder 2 vermelde gevallen. De omstandigheden dat een persoon lange tijd in Nederland verblijft, stelt te zijn ingeburgerd en in zijn eigen onderhoud voorziet, leiden niet tot de conclusie dat zich een uitzonderlijk geval voordoet.
    
    7.2. De staatssecretaris heeft zich in het besluit van 10 augustus 2012 op het standpunt gesteld dat, hoewel uit de gemeentelijke basisadministratie - waarop de burgemeester van de gemeente Groningen zijn advies aan [appellante] heeft gebaseerd - niet blijkt dat zich een verblijfsgat voordoet, [appellante] op het moment van indiening van het verzoek ervan op de hoogte had kunnen en moeten zijn dat zij niet voldeed aan het vereiste van artikel 8, eerste lid, aanhef en onder c, van de RWN. Daarbij heeft de staatssecretaris erop gewezen dat het besluit van 17 augustus 2006 vermeldt dat de verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd onder de beperking "verblijf bij [echtgenoot]" wordt ingetrokken per 28 februari 2006 en aan [appellante] met ingang van 8 juni 2006 de onder 6 vermelde verblijfsvergunning regulier wordt verleend. Afgezien daarvan is het volgens de staatssecretaris aan hem om te beslissen op het verzoek, terwijl de burgemeester van de gemeente daarbij slechts een adviserende rol heeft. Nu [appellante] deze standpunten niet gemotiveerd heeft weersproken, heeft de rechtbank haar in zoverre terecht niet in haar betoog gevolgd.
    
     De staatssecretaris heeft zich in het besluit van 10 augustus 2012 voorts op het standpunt gesteld dat de brief van 2 september 2011 is verzonden wegens een administratieve fout en daarin slechts het voornemen was neergelegd om [appellante] voor te dragen voor verlening van het Nederlanderschap. Daar komt bij dat de staatssecretaris in de brief van 15 maart 2012 aan [appellante] heeft meegedeeld dat de brief van 2 september 2011 als niet verzonden moet worden beschouwd. Gelet hierop en nu [appellante] ook aan de intrekking van het besluit van 4 november 2011 niet het gerechtvaardigde vertrouwen heeft kunnen ontlenen dat de staatssecretaris het verzoek zou inwilligen, heeft de rechtbank haar ook in zoverre terecht niet in haar betoog gevolgd.
    
     Dat [appellante] sinds 2003 in Nederland verblijft, kan gelet op hetgeen is overwogen onder 7.1 niet tot de conclusie leiden dat zich een uitzonderlijk geval voordoet als bedoeld in artikel 10 van de RWN. Wat betreft de door [appellante] gestelde omstandigheid dat zij sinds juni 2011 voldoet aan de vereisten voor verlening van het Nederlanderschap, wordt verwezen naar de Handleiding, die vermeldt dat de staatssecretaris een beroep op artikel 10 van de RWN niet honoreert als de verzoeker binnen afzienbare tijd voldoet aan de reguliere wettelijke voorwaarden. Verder is de omstandigheid dat, naar [appellante] stelt, het verblijfsgat is ontstaan door huiselijk geweld, geen in de Handleiding vermelde humanitaire reden die de staatssecretaris noopte tot afwijking van de geldende voorwaarden voor naturalisatie. Gelet hierop heeft de rechtbank [appellante] ook in zoverre terecht niet in haar betoog gevolgd.
    
     Het betoog van [appellante] dat de rechtbank ten onrechte niet is ingegaan op haar betoog dat de staatssecretaris de datum van het verzoek had moeten vaststellen op 9 juni 2011, mist feitelijke grondslag. Dat de rechtbank niet is ingegaan op het betoog van [appellante] dat de staatssecretaris de betaalde leges had moeten terugbetalen, wat daar ook van zij, kan [appellante] niet baten, nu dit niet ziet op de vraag of de staatssecretaris toepassing had moeten geven aan artikel 10 van de RWN.
    
     Gelet op het vorenstaande heeft de rechtbank terecht overwogen dat de staatssecretaris zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat geen aanleiding bestaat toepassing te geven aan artikel 10 van de RWN.
    
     Het betoog faalt.
    
    8. [appellante] betoogt voorts dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de staatssecretaris niet van het horen in de bezwaarfase mocht afzien. Zij voert daartoe aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het bezwaar tegen het besluit van 3 mei 2012 kennelijk ongegrond was en wijst er daarbij op dat de staatssecretaris het besluit van 4 november 2011 heeft ingetrokken.
    
    8.1. Een bestuursorgaan mag slechts met toepassing van artikel 7:3, aanhef en onder b, van de Awb van het horen afzien, indien er op voorhand redelijkerwijs geen twijfel over mogelijk is dat de gronden van het bezwaar niet tot een andersluidend besluit kunnen leiden.
    
     Gelet op de motivering van het besluit van 3 mei 2012 en de gronden in het bezwaarschrift van 21 juni 2012, bezien in samenhang met hetgeen is overwogen onder 4.2, 6.1 en 7.2, is in dit geval aan deze maatstaf voldaan. Reeds omdat voormeld bezwaarschrift is gericht tegen het besluit van 3 mei 2012, kan de omstandigheid dat het besluit van 4 november 2011 is ingetrokken, niet tot het oordeel leiden dat niet aan voormelde maatstaf is voldaan. De rechtbank heeft dus terecht geoordeeld dat de staatssecretaris van het horen van [appellante] mocht afzien.
    
     Het betoog faalt.
    
    9. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
    
    10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. H.G. Lubberdink, voorzitter, en mr. J.J. van Eck en mr. C.M. Wissels, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.V.T.K. Oei, ambtenaar van staat.
    
    w.g. Lubberdink w.g. Oei
    voorzitter ambtenaar van staat
    
    Uitgesproken in het openbaar op 30 oktober 2013
    
    670