ECLI:NL:RVS:2016:2181, Raad van State, 10-08-2016, 201600963/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2016-08-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij op 18 december 2014 verzonden brief (hierna: de brief van 18 december 2014) heeft het college een reactie gegeven op het verzoek van [appellant sub 1] om handhavend op te treden tegen de verkoop van producten voor huisdieren door tuincentrum Welkoop op het perceel Lemsteraak 3 te Bodegraven (hierna: het perceel).

201600963/1/A1.
    Datum uitspraak: 10 augustus 2016
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    1. [appellant sub 1], handelend onder de naam [bedrijf], wonend te Bodegraven,
    2. het college van burgemeester en wethouders van Bodegraven-Reeuwijk,
    3. de besloten vennootschappen met beperkte aansprakelijkheid Welkoop Rijnhoek Plaza B.V. en [appellante sub 3], gevestigd te Ter Aar, gemeente Nieuwkoop, respectievelijk te Bodegraven,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 14 januari 2016 in zaak nr. 15/4978 in het geding tussen:
    
    [appellant sub 1],
    
    en
    
    het college.
    
    Procesverloop
    
    Bij op 18 december 2014 verzonden brief (hierna: de brief van 18 december 2014) heeft het college een reactie gegeven op het verzoek van [appellant sub 1] om handhavend op te treden tegen de verkoop van producten voor huisdieren door tuincentrum Welkoop op het perceel Lemsteraak 3 te Bodegraven (hierna: het perceel).
    
    Bij besluit van 9 juni 2015 is het door [appellant sub 1] daartegen gemaakte bezwaar deels gegrond en deels ongegrond verklaard.
    
    Bij op 4 augustus 2015 verzonden brief (hierna: de brief van 4 augustus 2015) heeft het college medegedeeld dat het het besluit van 9 juni 2015 onderschrijft.
    
    Bij uitspraak van 14 januari 2016 heeft de rechtbank het door [appellant sub 1] tegen het besluit van 9 juni 2015 ingestelde beroep niet-ontvankelijk verklaard, het tegen de brief van 4 augustus 2015 ingestelde beroep gegrond verklaard, die brief vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen daarvan in stand blijven. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant sub 1] hoger beroep ingesteld. Het college en Welkoop en [appellante sub 3] hebben incidenteel hoger beroep ingesteld.
    
    [appellant sub 1], het college en Welkoop en [appellante sub 3] hebben een verweerschrift ingediend.
    
    [appellant sub 1], het college en Welkoop en [appellante sub 3] hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 21 juni 2016, waar [appellant sub 1], vertegenwoordigd door [gemachtigde], het college, vertegenwoordigd door mr. A.J.M.M. Scholtes, werkzaam bij de Omgevingsdienst Midden-Holland, en V.F. van Braam van Vloten, en Welkoop en [appellante sub 3], vertegenwoordigd door mr. C.J.R. van Binsbergen, advocaat te Alphen aan den Rijn, [appellante sub 3], P.J. Lek en E. Ridder, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. Welkoop exploiteert een tuincentrum op het perceel, welk perceel in eigendom is van [appellante sub 3]. [appellant sub 1] exploiteert een dierenspeciaalzaak in Bodegraven. [appellant sub 1] heeft het college verzocht handhavend op te treden tegen de verkoop van dierbenodigdheden door Welkoop, omdat die in strijd is met het bestemmingsplan en hij als gevolg van die verkoop financiële schade lijdt.
    
    2. In beroep heeft [appellant sub 1] betoogd dat het besluit van 9 juni 2015, in de aangevallen uitspraak aangeduid als het besluit van 11 juni 2015, onbevoegd is genomen. De rechtbank heeft het tegen dat besluit ingestelde beroep niet-ontvankelijk verklaard, omdat de brief van 4 augustus 2015 naar haar oordeel moet worden aangemerkt als een besluit waarmee het college het besluit van 9 juni 2015 heeft vervangen, zodat [appellant sub 1] geen belang meer heeft bij een beoordeling van het beroep tegen het besluit van 9 juni 2015. De rechtbank heeft het beroep tegen de brief van 4 augustus 2015 gegrond verklaard, omdat het college zich daarbij naar haar oordeel ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat concreet zicht op legalisatie bestond. In dat verband heeft de rechtbank overwogen dat ten tijde van de brief van 4 augustus 2015 geen ontvankelijke aanvraag om verlening van een omgevingsvergunning was ingediend die strekte tot legalisering van de verkoop van dierbenodigdheden. De rechtbank heeft echter de rechtsgevolgen van de brief van 4 augustus 2015 in stand gelaten, omdat er naar haar oordeel ten tijde van het doen van de uitspraak wel concreet zicht op legalisatie bestond. Daartoe heeft de rechtbank overwogen dat er op dat moment een ontvankelijke aanvraag om een omgevingsvergunning was ingediend en niet op voorhand was uitgesloten dat die vergunning zou kunnen worden verleend.
    
    3. Het verweer van [appellant sub 1] dat het incidenteel hoger beroep van het college niet-ontvankelijk is, omdat het is gericht tegen de proceskostenveroordeling die de rechtbank heeft uitgesproken en uit vaste jurisprudentie, bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 15 april 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BI1081, volgt dat een bestuursorgaan onvoldoende belang heeft bij een hoger beroep tegen een proceskostenveroordeling, faalt. Aan die jurisprudentie komt geen betekenis meer toe. Uit oogpunt van rechtseenheid in het bestuursrecht is de Afdeling sinds de uitspraak van 7 december 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BU7066, van oordeel dat een bestuursorgaan belang heeft bij een door hem ingesteld hoger beroep, ook indien dat uitsluitend bestaat in het ongedaan maken, dan wel in hoogte doen aanpassen, van een door de rechtbank ten laste van dat orgaan uitgesproken verwijzing in de kosten van beroep, bezwaar of administratief beroep of het ongedaan maken van een last tot betaling van griffierecht.
    
    Voorts bestaat geen grond voor het oordeel dat, zoals [appellant sub 1] als verweer heeft aangevoerd, het incidenteel hoger beroep van Welkoop en [appellante sub 3] niet-ontvankelijk is, omdat zij geen beroep tegen het besluit op bezwaar hebben ingesteld. Het college heeft bij het besluit op bezwaar niet handhavend opgetreden tegen Welkoop en [appellante sub 3]. Gelet hierop, bestond voor Welkoop en [appellante sub 3] geen aanleiding om tegen dat besluit beroep in te stellen. Reeds hierom faalt het verweer.
    
    4. Voor zover [appellant sub 1] betoogt dat de weergave van het procesverloop en de beroepsgronden in de aangevallen uitspraak niet juist dan wel onvolledig is, faalt dat betoog. Daarbij is van belang dat het procesverloop niet aan de beslissing van de rechtbank ten grondslag ligt en dat de rechtbank mocht volstaan met een korte, zakelijke weergave van de beroepsgronden. Geen grond bestaat voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte voorbij is gegaan aan gronden die van belang waren voor de beoordeling van het door [appellant sub 1] ingestelde beroep.
    
    Voor zover [appellant sub 1] betoogt dat hij ten onrechte zijn pleitnota niet in zijn geheel heeft mogen voordragen bij de rechtbank, faalt dat betoog eveneens. Ingevolge artikel 8:61, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) heeft de voorzitter de leiding van de zitting. Het was derhalve aan hem om de orde ter zitting te bepalen. Er is geen rechtsregel die zich ertegen verzet dat op de zitting eerst wordt begonnen met het stellen van vragen en partijen daarna de gelegenheid krijgen in te gaan op punten die nog niet behandeld zijn, zoals in dit geval volgens [appellant sub 1] ook is gebeurd.
    
    5. [appellant sub 1] betoogt dat de rechtbank ten onrechte de brief van 4 augustus 2015 heeft aangemerkt als een besluit waarmee het college het besluit van 9 juni 2015 heeft vervangen. Volgens hem behelst die brief geen besluit, zodat het besluit van 9 juni 2015 niet is vervangen. De rechtbank heeft het beroep tegen het besluit van 9 juni 2015 dan ook ten onrechte niet-ontvankelijk verklaard, aldus [appellant sub 1].
    
    5.1. Ingevolge artikel 1:3, eerste lid, van de Awb wordt onder besluit verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.
    
    5.2. Gelet op de bewoordingen ervan, heeft de rechtbank de brief van 4 augustus 2015 terecht aangemerkt als een nieuw besluit op het bezwaar van [appellant sub 1] waarmee het college het besluit van 9 juni 2015 heeft vervangen. Dat, zoals [appellant sub 1] heeft aangevoerd, de brief geen besluitdatum, geen rechtsmiddelenverwijzing en geen verwijzing naar artikel 6:19 van de Awb bevat, leidt niet tot een ander oordeel, omdat dat niet van belang is voor de vraag of de brief een besluit bevat. Van belang is of de brief een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling bevat als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Dat is het geval, omdat het college bij de brief van 4 augustus 2015 opnieuw op het bezwaar van [appellant sub 1] heeft beslist.
    
    Het betoog faalt.
    
    6. Ten aanzien van de brief van 18 december 2014 overweegt de Afdeling ambtshalve als volgt.
    
    6.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 18 november 2015; ECLI:NL:RVS:2015:3536) zijn vooraankondigingen tot handhaving niet gericht op rechtsgevolg en derhalve geen besluit als bedoeld in artikel 1:3 van de Awb.
    
    6.2. In de brief van 18 december 2014 die aan [appellant sub 1] is gestuurd, stelt het college zich op het standpunt dat de verkoop van dierbenodigdheden door Welkoop niet in het bestemmingsplan past en dat het daarom bevoegd is handhavend op te treden. Voorts stelt het college zich op het standpunt dat er geen bijzondere omstandigheden zijn die hem van handhavend optreden moeten doen afzien en het daarom tegemoet zal komen aan het verzoek van [appellant sub 1] om handhavend op te treden. Op pagina 3 van de brief deelt het college mee dat het Welkoop zal aanschrijven om de overtreding te beëindigen.
    
    Bij afzonderlijke brief van 18 december 2014, die als bijlage bij de brief aan [appellant sub 1] was gevoegd, heeft het college Welkoop meegedeeld dat het college het voornemen heeft om Welkoop een last onder dwangsom op te leggen en dat in een definitief besluit een begunstigingstermijn zal worden opgenomen van acht weken.
    
    6.3. Naar het oordeel van de Afdeling dienen de brieven van 18 december 2014 in onderlinge samenhang te worden bezien. Gelet op de bewoordingen daarvan, behelzen deze niet meer dan een vooraankondiging tot handhaving. Weliswaar is in de brief van 18 december 2014 aan [appellant sub 1] vermeld dat Welkoop zal worden aangeschreven, maar dat doet er niet aan af dat een besluit tot daadwerkelijke handhaving nog moest worden genomen. Dit volgt ook uit de brief van 18 december 2014 aan Welkoop waarin wordt verwezen naar een nog te nemen definitief besluit. Aangezien de brieven van 18 december 2014 slechts een vooraankondiging tot handhaving bevatten, zijn zij niet gericht op rechtsgevolg en derhalve geen besluit als bedoeld in artikel 1:3 van de Awb. Daarbij merkt de Afdeling nog op dat, anders dan waarvan het college is uitgegaan, de enkele mededeling aan [appellant sub 1] dat tegemoet zal worden gekomen aan het verzoek om handhavend op te treden geen rechtsgevolg heeft.
    
    Voor zover [appellant sub 1] heeft aangevoerd dat de aan hem gerichte brief van 18 december 2014 moet worden aangemerkt als een weigering om handhavend op te treden en die brief daarom een besluit is, leidt dat niet tot een ander oordeel. In die brief staat duidelijk dat het college tegemoet zal komen aan zijn verzoek om handhavend op te treden en dat het college Welkoop zal aanschrijven om de overtreding te beëindigen. Die brief bevat dan ook geen weigering om handhavend op te treden, maar een vooraankondiging daartoe.
    
    Aangezien de brief van 18 december 2014 geen besluit is als bedoeld in artikel 1:3 van de Awb, kon daartegen geen bezwaar worden gemaakt. Het college heeft het door [appellant sub 1] gemaakte bezwaar dan ook ten onrechte niet niet-ontvankelijk verklaard. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
    
    7. Gelet op hetgeen onder 6.3 is overwogen, is het hoger beroep van [appellant sub 1] gegrond. Omdat het door hem tegen de brief van 18 december 2016 gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk is, komt de Afdeling niet toe aan een bespreking van de overige door hem aangedragen beroepsgronden.
    
    8. Aangezien het hoger beroep van [appellant sub 1] gegrond is, wordt toegekomen aan een beoordeling van het voorwaardelijk incidenteel hoger beroep van Welkoop en [appellante sub 3]. Omdat Welkoop en [appellante sub 3] terecht betogen dat de brief van 18 december 2014 geen besluit is, is ook dat incidenteel hoger beroep gegrond.
    
    9. Het college betoogt dat de rechtbank hem ten onrechte in de proceskosten van [appellant sub 1] heeft veroordeeld. Daartoe voert het college aan dat de rechtbank het door [appellant sub 1] ingestelde beroep ten onrechte gegrond heeft verklaard, aangezien, anders dan de rechtbank heeft overwogen, ten tijde van het nemen van het besluit van 4 augustus 2015 wel een ontvankelijke aanvraag om verlening van een omgevingsvergunning was ingediend die strekte tot legalisatie van de verkoop van dierbenodigdheden. Voorts voert het college aan dat de gemachtigde van [appellant sub 1], [gemachtigde], niet kan worden aangemerkt als een derde die beroepsmatig rechtsbijstand heeft verleend.
    
    9.1. Zoals onder 6.3 is overwogen, heeft het college ten onrechte het door [appellant sub 1] gemaakte bezwaar niet niet-ontvankelijk verklaard. Hieruit volgt dat het door [appellant sub 1] bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond is. Het betoog van het college dat de rechtbank het beroep ten onrechte gegrond heeft verklaard en om die reden hem ten onrechte in de proceskosten heeft veroordeeld, faalt reeds daarom.
    
    Ten aanzien van de vraag of [gemachtigde] kan worden aangemerkt als een derde die beroepsmatig rechtsbijstand heeft verleend, overweegt de Afdeling als volgt.
    
    9.2. Ingevolge artikel 8:75, eerste lid, van de Awb is de bestuursrechter bij uitsluiting bevoegd een partij te veroordelen in de kosten die een andere partij in verband met de behandeling van het beroep bij de bestuursrechter redelijkerwijs heeft moeten maken. Bij algemene maatregel van bestuur worden nadere regels gesteld over de kosten waarop een veroordeling als bedoeld in de eerste volzin uitsluitend betrekking kan hebben en over de wijze waarop bij de uitspraak het bedrag van de kosten wordt vastgesteld.
    
    Ingevolge artikel 1, aanhef en onder a, van het Besluit proceskosten bestuursrecht kan een veroordeling in de kosten als bedoeld in artikel 8:75 van de Awb uitsluitend betrekking hebben op kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
    
    9.3. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 17 februari 2016; ECLI:NL:RVS:2016:406) is voor het beroepsmatig verlenen van rechtsbijstand van belang dat deze werkzaamheden een vast onderdeel vormen van een duurzame, op het vergaren van een inkomen gerichte taakuitoefening. Om voor een proceskostenvergoeding in aanmerking te komen, dient degene die als derde beroepsmatig rechtsbijstand verleent ook voldoende deskundig te zijn. Daartoe dient hij over enige juridische scholing te beschikken.
    
    9.4. Gelet op de door [appellant sub 1] overgelegde stukken en de door hem ter zitting gegeven toelichting, is naar het oordeel van de Afdeling aannemelijk dat de werkzaamheden die [gemachtigde] verricht een vast onderdeel vormen van een duurzame, op het vergaren van een inkomen gerichte taakuitoefening. Anders dan het college heeft aangevoerd, is in dat kader niet noodzakelijk dat er een inschrijving in het register van de Kamer van Koophandel is waaruit blijkt dat kantoor wordt gehouden, welke rechtsvorm wordt gebezigd en wat de algemene voorwaarden zijn. Voorts is gelet op de door [appellant sub 1] overgelegde stukken en de door hem ter zitting gegeven toelichting aannemelijk dat [gemachtigde] over enige juridische scholing beschikt. De enkele stelling van het college dat [gemachtigde] in zijn stukken met name stellingen poneert zonder deze nader te onderbouwen, biedt, wat daar van zij, geen grond voor een ander oordeel. Gelet hierop, heeft de rechtbank [gemachtigde] terecht aangemerkt als een derde die beroepsmatig rechtsbijstand heeft verleend. Het betoog van het college geeft dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat de rechtbank hem ten onrechte in de proceskosten van [appellant sub 1] heeft veroordeeld.
    
    Het betoog faalt.
    
    10. Zoals hiervoor is overwogen, is zowel het hoger beroep van [appellant sub 1] als het incidenteel hoger beroep van Welkoop en [appellante sub 3] gegrond. Het incidenteel hoger beroep van het college is ongegrond. Nu de brief van 18 december 2014 geen besluit is en het college het daartegen gemaakte bezwaar daarom ten onrechte niet niet-ontvankelijk heeft verklaard, heeft de rechtbank het beroep van [appellant sub 1] terecht gegrond verklaard en terecht het besluit van 4 augustus 2015 vernietigd, zij het op onjuiste gronden. De Afdeling zal de aangevallen uitspraak dan ook slechts vernietigen, voor zover de rechtbank de rechtsgevolgen van het besluit van 4 augustus 2015 in stand heeft gelaten. De aangevallen uitspraak dient voor het overige te worden bevestigd met verbetering van de gronden waarop deze rust. De Afdeling zal met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb zelf voorziend het door [appellant sub 1] tegen de brief van 18 december 2014 gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaren en bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het reeds door de rechtbank vernietigde besluit van 4 augustus 2015.
    
    11. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het hoger beroep van [appellant sub 1], handelend onder de naam [bedrijf], en het incidenteel hoger beroep van de besloten vennootschappen met beperkte aansprakelijkheid Welkoop Rijnhoek Plaza B.V. en [appellante sub 3]. gegrond;
    
    II. verklaart het incidenteel hoger beroep van het college van burgemeester en wethouders van Bodegraven-Reeuwijk ongegrond;
    
    III. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 14 januari 2016 in zaak nr. 15/4978, voor zover de rechtbank heeft bepaald dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit van het college van burgemeester en wethouders van Bodegraven-Reeuwijk van 4 augustus 2015 in stand blijven;
    
    IV. verklaart het door [appellant sub 1], handelend onder de naam [bedrijf], tegen de brief van het college van burgemeester en wethouders van Bodegraven-Reeuwijk van 18 december 2014 gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk;
    
    V. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit van het college van burgemeester en wethouders van Bodegraven-Reeuwijk van 4 augustus 2015;
    
    VI. bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
    
    VII. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Bodegraven-Reeuwijk tot vergoeding van bij [appellant sub 1], handelend onder de naam [bedrijf], in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1488,00 (zegge: veertienhonderdachtentachtig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    VIII. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Bodegraven-Reeuwijk tot vergoeding van bij de besloten vennootschappen met beperkte aansprakelijkheid Welkoop Rijnhoek Plaza B.V. en [appellante sub 3]. in verband met de behandeling van het incidenteel hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 992,00 (zegge: negenhonderdtweeënnegentig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de ander;
    
    IX. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Bodegraven-Reeuwijk aan [appellant sub 1], handelend onder de naam [bedrijf], het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 251,00 (zegge: tweehonderdeenenvijftig euro) voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. R. Uylenburg en mr. G.M.H. Hoogvliet, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.A.A. van Roessel, griffier.
    
    w.g. Scholten-Hinloopen w.g. Van Roessel
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 10 augustus 2016
    
    457.