ECLI:NL:RVS:2014:1561, Raad van State, 30-04-2014, 201306714/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2014-04-30 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 16 mei 2013 heeft de raad het bestemmingsplan "Overstad" vastgesteld.

201306714/1/R1.
  Datum uitspraak: 30 april 2014
  
  
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
  
  
  
    Uitspraak in het geding tussen:
  
  
  1. [appellante sub 2], gevestigd te [plaats],
  2.    [ appellante sub 3], gevestigd te [plaats], en andere,
  3.    [ appellante sub 4 A], gevestigd te [plaats], en [appellante sub 4 B], gevestigd te [plaats], (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellante sub 4]),
  4. de vereniging Bedrijvenvereniging Huiswaard-Overstad, gevestigd te Alkmaar,
  
    Appellanten,
    en
  
  
  
    de raad van de gemeente Alkmaar,
    verweerder.
  
  
  
    Procesverloop
  
  
  
    Bij besluit van 16 mei 2013 heeft de raad het bestemmingsplan "Overstad" vastgesteld.
  
  
  
    Tegen dit besluit hebben [appellante sub 2], [appellante sub 3] en andere, [appellante sub 4] en de Bedrijvenvereniging beroep ingesteld.
  
  
  
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
  
  
  
    Daartoe in de gelegenheid gesteld, heeft de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Parkveste XX B.V. een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
  
  
  
    [appellante sub 2] en de Bedrijvenvereniging hebben nadere stukken ingediend.
  
  
  
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 26 februari 2014, waar [appellante sub 2], vertegenwoordigd door mr. S.M.J. van Groenendaal, werkzaam bij [appellante sub 2], en bijgestaan door mr. M.T.C.A. Smets, advocaat te Eindhoven, [appellante sub 3] en andere, vertegenwoordigd door mr. A.A. Aartse Tuyn, advocaat te Alkmaar, [appellante sub 4], vertegenwoordigd door [gemachtigde], werkzaam bij [appellante sub 4], en bijgestaan door mr. A.A. Aartse Tuyn, voormeld, de Bedrijvenvereniging, vertegenwoordigd door [voorzitter] van de Bedrijvenvereniging, en bijgestaan door mr. L.C.A.C. Hoogerwerf, advocaat te Hoorn, en de raad, vertegenwoordigd door M. Waardenburg, J. Wildschut en E. Swanink, allen werkzaam bij de gemeente, en D.J.A. Droogh, werkzaam bij het bureau Droogh Trommelen en Partners zijn verschenen. Voorts is ter zitting gehoord Parkveste XX, vertegenwoordigd door R.J. Raaijmakers en T.P. Huis in het Veld, beiden werkzaam bij Parkveste XX, en JT Bioscopen, vertegenwoordigd door G. Doorn en A. Vos, beiden werkzaam bij JT Bioscopen.
  
  
  
        Overwegingen
  
  
  
    Het plan
  
  
  1. Het plan voorziet in een actualisering van het juridisch-planologisch kader voor het gebied Overstad.
  
  
    Ontvankelijkheid
  
  
  2. Ingevolge artikel 8:1 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), in samenhang gelezen met artikel 8:6 van de Awb en artikel 2 van bijlage 2 bij de Awb, kan door een belanghebbende beroep worden ingesteld tegen een besluit als het aan de orde zijnde.
  
  
        Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Awb wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
  
  
  
        Ingevolge de artikelen 3:11, 3:15 en 3:16 van de Awb wordt het ontwerpplan ter inzage gelegd voor de duur van zes weken en kunnen gedurende deze termijn zienswijzen naar voren worden gebracht bij de raad.
  
  
  3.    [ appellante sub 2] heeft geen zienswijze over het ontwerpplan naar voren gebracht. Zij exploiteert een kansspelautomatenhal in de binnenstad van Alkmaar.
  
  
        Ingevolge artikel 8:1 van de Awb, in samenhang gelezen met artikel 8:6 van de Awb en artikel 2 van bijlage 2 bij de Awb alsmede met artikel 6:13 van de Awb, kan geen beroep worden ingesteld tegen het besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan door een belanghebbende die over het ontwerpplan niet tijdig een zienswijze naar voren heeft gebracht, tenzij hem redelijkerwijs niet kan worden verweten dit te hebben nagelaten.
  
  
  
        Deze omstandigheid doet zich niet voor. Geen rechtvaardiging is gelegen in de door [appellante sub 2] aangevoerde omstandigheid dat het plan gewijzigd is vastgesteld. In het plan is aan minder gronden dan in het ontwerp de aanduiding "specifieke vorm van centrum - automatenhal" toegekend. Ook is in de planregels bepaald dat ter plaatse van deze aanduiding slechts één kansspelautomatenhal is toegestaan, terwijl in het ontwerp was bepaald dat ter plaatse van deze aanduiding twee kansspelautomatenhallen waren. Deze wijzigingen brengen [appellante sub 2] niet in een nadeliger positie dan zij was door het ontwerpplan. Als gevolg van deze wijzigingen zal [appellante sub 2] minder concurrentie voor haar kansspelautomatenhal in de binnenstad ondervinden dan in het ontwerp, nu nog maar één kansspelautomatenhal in het plangebied is toegestaan. Voor zover [appellante sub 2] aanvoert dat door de gewijzigde vaststelling van het plan de mededingingsruimte is beperkt waardoor zij geen kans meer of minder kans maakt op een kansspelvergunning voor een automatenhal in het plangebied, overweegt de Afdeling dat zij daardoor niet in haar positie wordt getroffen, daargelaten de vraag of deze stelling van [appellante sub 2] juist is. [appellante sub 2] is niet de eigenaar van de gronden waaraan in het ontwerp nog de aanduiding "specifieke vorm van centrum - automatenhal" was toegekend, maar thans niet meer. Voorts heeft [appellante sub 2] ter zitting te kennen gegeven dat zij niet in onderhandeling is met het gemeentebestuur over een kansspelautomatenhal in het plangebied.
  
  
  
        Het beroep van [appellante sub 2] is niet-ontvankelijk.
  
  
  4.    [ appellante sub 3] en andere betogen dat ten onrechte binnen de bestemming "Gemengd - 1" die aan een gedeelte van hun gronden is toegekend de functies sport en recreatie niet zijn toegestaan. In hun zienswijze hebben zij evenwel niet verzocht om deze functies toe te staan binnen de bestemming "Gemengd - 1". Hun beroep berust derhalve in zoverre niet op een bij de raad naar voren gebrachte zienswijze.
  
  
        Ingevolge artikel 8:1 van de Awb, in samenhang gelezen met artikel 8:6 van de Awb en artikel 2 van bijlage 2 bij de Awb alsmede met artikel 6:13 van de Awb, kan door een belanghebbende geen beroep worden ingesteld tegen onderdelen van het besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan waarover hij bij het ontwerpplan geen zienswijze naar voren heeft gebracht, tenzij hem redelijkerwijs niet kan worden verweten dit te hebben nagelaten. Deze omstandigheid doet zich niet voor.
  
  
  
        Het beroep van [appellante sub 3] en andere is in zoverre niet ontvankelijk.
  
  
  5. De raad stelt zich op het standpunt dat het beroep van [appellante sub 4], niet-ontvankelijk is voor zover dat is gericht tegen het niet toestaan van de functies sport en recreatie binnen de bestemming "Gemengd - 1", omdat [appellante sub 4] dit niet in haar zienswijze heeft aangevoerd.
  
  
        De Afdeling stelt vast dat [appellante sub 4] in haar zienswijze heeft verzocht dat op haar gronden dezelfde functies als binnen de bestemmingen "Centrum - 1 en 2", waaronder sport en recreatie, worden toegestaan. Het beroep van [appellante sub 4] berust derhalve in zoverre op haar zienswijze. Er bestaat dan ook geen aanleiding het beroep van [appellante sub 4] in zoverre niet-ontvankelijk te verklaren.
  
  
  
    Toetsingskader
  
  
  6. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsvrijheid om bestemmingen aan te wijzen en regels te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De Afdeling toetst deze beslissing terughoudend. Dit betekent dat de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden beoordeelt of aanleiding bestaat voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Voorts beoordeelt de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden of het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
  
  
    Detailhandel
  
  
  7.    [ appellante sub 3] en andere, [appellante sub 4] en de Bedrijvenvereniging kunnen zich niet verenigen met de beperkingen die zijn gesteld aan de toegestane detailhandel binnen de bestemmingen "Gemengd -1 en 2" die aan een gedeelte van de zogenoemde schil van Overstad zijn toegekend. Volgens hen zijn de feiten en omstandigheden sinds het voorheen geldende bestemmingsplan "Huiswaard - Overstad" zodanig gewijzigd dat een andere benadering ten opzichte van de detailhandel in het plangebied noodzakelijk is. Daarbij wijzen zij erop dat er sprake is van grote leegstand in het plangebied. Volgens de Bedrijvenvereniging is dan ook niet aangetoond dat de bestemmingen "Gemengd - 1 en 2" economisch uitvoerbaar zijn. Volgens [appellante sub 3] en andere, [appellante sub 4] en de Bedrijvenvereniging kan het plangebied ook niet meer als een perifere locatie worden aangemerkt, maar maakt het inmiddels deel uit van het centrum van Alkmaar. Verder is volgens hen door de verlaging van het minimum bedrijfsvloeroppervlak per winkel van 1.000 m2 naar 500 m2 binnen de bestemmingen "Gemengd - 1 en 2" een verdubbeling van het aantal winkels nodig. Ook blijkt volgens hen uit verscheidene rapporten van het bureau Droogh Trommelen en Partners dat het onderscheid tussen perifere detailhandel en reguliere detailhandel verouderd is en dat het plangebied een niet-geprofileerd karakter heeft. De Bedrijvenvereniging wijst er daarbij op dat volgens het rapport "Alkmaar, Uitwerking regionaal detailhandelsbeleid" de schil van Overstad het thema wonen zou moeten hebben. Dit rapport is op 20 september 2004  door het bureau Droogh Trommelen Broekhuis opgesteld en op 6 januari 2009 door de raad als beleidsnota vastgesteld. Detailhandel in volumineuze goederen is volgens de Bedrijvenvereniging geen thema. [appellante sub 3] en andere, [appellante sub 4] en de Bedrijvenvereniging stellen dat een verruiming van de toegestane detailhandel niet leidt tot negatieve gevolgen voor de detailhandelsstructuur in de binnenstad. Het beleid van de raad is volgens hen ook niet consequent. Enerzijds wil de raad geen reguliere detailhandel toestaan binnen de bestemmingen "Gemengd -1 en 2", maar anderzijds is in het centrumgebied van Overstad reguliere detailhandel wel toegestaan. Volgens de Bedrijvenvereniging heeft de raad ten onrechte niet met een distributieplanologisch onderzoek onderbouwd dat een verruiming van de toegestane detailhandel binnen de bestemmingen "Gemengd - 1 en 2" tot negatieve gevolgen voor de detailhandel elders zal leiden. De raad heeft volgens [appellante sub 3] en andere, [appellante sub 4] en de Bedrijvenvereniging dan ook louter uit economische motieven beperkingen gesteld aan de toegestane detailhandel. Zij stellen dat de raad daarmee concurrentie voor detailhandel in de binnenstad en het centrumgebied van Overstad heeft willen voorkomen. Het plan is volgens hen daarom in strijd met richtlijn nr. 2006/123/EG (PB 2006, L 376/36) (hierna: de Dienstenrichtlijn) en artikel 1.1.2 van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: Bro). De Bedrijvenvereniging voert voorts aan dat het plan in strijd is met het gelijkheidsbeginsel, omdat in de schil van Overstad op sommige locaties wel reguliere detailhandel is gevestigd en toegestaan.
  
  
    7.1.    De raad stelt zich op het standpunt dat het onderscheid dat is gemaakt tussen de binnenstad, het centrumgebied van Overstad en de schil van Overstad, is gebaseerd op ruimtelijk relevante omstandigheden. Het plangebied is volgens de raad geschikt voor grootschalige en perifere detailhandel vanwege de verkeerskundige structuur en de grootschalige bebouwing. De detailhandel in de schil van Overstad heeft zich met name gespecialiseerd in de branche woninginrichting. Het centrumgebied van Overstad is volgens de raad de schakel tussen de binnenstad en de schil van Overstad en maakt, anders dan de schil van Overstad, deel uit van het kernwinkelgebied van Alkmaar vanwege een rechtstreekse voetgangersverbinding met de binnenstad en een prominente zichtrelatie daarmee. In dit gebied is voornamelijk sprake van grootschalige reguliere detailhandel. Volgens de raad bestaat het voornemen om het centrumgebied van Overstad te herontwikkelen vanwege hoge leegstand in dat gebied. De winkels in dit gebied moeten volgens de raad een aanvulling vormen op het bestaande winkelaanbod van de binnenstad, waarbij met name wordt ingezet op de vestiging van grootschalige reguliere detailhandel afgewisseld met kleinere winkels om een prettig winkelklimaat te scheppen. Ook is het centrumgebied van Overstad volgens de raad geschikt voor op het water georiënteerde appartementen en horeca, zodat het gebied zowel overdag als ’s avonds levendig is. De binnenstad van Alkmaar functioneert volgens de raad als bruisend hart met een groot recreatief winkelaanbod, uitgaansgelegenheden en horecavoorzieningen. De raad acht het wenselijk dat de levendigheid van de binnenstad behouden blijft. Het verruimen van de detailhandelsmogelijkheden binnen de bestemmingen "Gemengd - 1 en 2" is volgens de raad niet wenselijk omdat daardoor de leegstand elders in Alkmaar zou verergeren met alle nadelige gevolgen van dien. Door efficiënt met de ruimte om te gaan en minder nieuwe winkelgebieden of uitgebreidere mogelijkheden toe te staan kan nog meer leegstand worden vermeden, aldus de raad.
  
  
  
    7.2.    De bestemming "Gemengd - 1" is toegekend aan gronden van [appellante sub 3] en andere en [appellante sub 4]. De bestemming "Gemengd - 2" is toegekend aan gronden van [appellante sub 3] en andere. Aan de gronden van [appellante sub 4] en een gedeelte van de gronden van [appellante sub 3] en andere is voorts de aanduiding "specifieke vorm van detailhandel - detailhandel volumineus in hogere bouwlagen" toegekend. Aan het centrumgebied van Overstad zijn de bestemmingen "Centrum - 1 en 2" toegekend.
  
  
  
        Ingevolge artikel 1, lid 1.25, van de planregels wordt onder detailhandel verstaan het bedrijfsmatig te koop aanbieden, waaronder begrepen de uitstalling ten verkoop, het verkopen en/of leveren van goederen aan personen die de goederen kopen voor gebruik, verbruik of aanwending anders dan in de uitoefening van een beroeps- of bedrijfsactiviteit.
  
  
  
        Ingevolge lid 1.26 wordt onder detailhandel in volumineuze artikelen verstaan detailhandel in auto's en auto-onderdelen, boten, caravans inclusief accessoires, bouwmaterialen, houtwaren, tuininrichtingsartikelen, woninginrichting, keukens en sanitair.
  
  
  
        Ingevolge artikel 4, lid 4.1, aanhef en onder c, zijn de voor "Centrum - 1" aangewezen gronden onder meer bestemd voor detailhandel in de eerste en tweede bouwlaag.
  
  
  
        Ingevolge lid 4.4, onder 4.4.3 en b, mag het bedrijfsvloeroppervlak per winkel niet minder bedragen dan 1.000 m2.
  
  
  
        Ingevolge artikel 5, lid 5.1, aanhef en onder c, zijn de voor "Centrum - 2" aangewezen gronden onder meer bestemd voor detailhandel.    Ingevolge lid 5.4, onder 5.4.3, gelden met betrekking tot detailhandel de volgende bepalingen:
  
  
  a. Het totale bedrijfsvloeroppervlak aan detailhandel mag niet meer bedragen dan 15.295 m2;
  
  b. Van het onder a genoemde totale bedrijfsvloeroppervlak mag niet meer dan 3.040 m2 worden gebruikt voor winkels met een bedrijfsvloeroppervlak van 1.000 m2 en minder;
  
  c. Van het onder b genoemde bedrijfsvloeroppervlak mag niet meer dan 1.007 m2 worden gebruikt voor winkels met een bedrijfsvloeroppervlak van 250 m2 en minder.
  
  
        Ingevolge artikel 6, lid 6.1, aanhef en onder b, c, d, e, i, en j, zijn de voor "Gemengd - 1" aangewezen gronden onder meer bestemd voor detailhandel in volumineuze artikelen in de eerste bouwlaag, detailhandel in volumineuze artikelen in de hogere bouwlagen ter plaatse van de aanduiding "specifieke vorm van detailhandel - detailhandel volumineus in hogere bouwlagen", een baby- en kinderspeciaalzaak ter plaatse van de aanduiding "specifieke vorm van detailhandel - baby- en kinderspeciaalzaak" in de eerste en tweede bouwlaag, detailhandel in bruin- en witgoed ter plaatse van de aanduiding "specifieke vorm van detailhandel - detailhandel bruin- en witgoed" in de eerste bouwlaag, cultuur en ontspanning en maatschappelijk.
  
  
  
        Ingevolge lid 6.5, onder 6.5.2, onder a, mag het bedrijfsvloeroppervlak per winkel niet minder bedragen dan 500 m2 bvo.
  
  
  
        Ingevolge artikel 7, lid 7.1, aanhef en onder d, e, f, g en h, zijn de voor "Gemengd - 2" aangewezen gronden onder meer bestemd voor detailhandel in volumineuze artikelen in de eerste bouwlaag en detailhandel in volumineuze artikelen in de hogere bouwlagen ter plaatse van de aanduiding "specifieke vorm van detailhandel - detailhandel volumineus in hogere bouwlagen", cultuur en ontspanning, maatschappelijk en sport en recreatie.
  
  
  
        Ingevolge lid 7.5, onder 7.5.2, mag het bedrijfsvloeroppervlak per winkel niet minder bedragen dan 500 m2 bvo.
  
  
  
    7.3.    Ingevolge artikel 1.1.2 van het Bro wordt, bij het stellen van regels in een bestemmingsplan voorkomen dat strijdigheid ontstaat met artikel 14, aanhef en onder 5, van de Dienstenrichtlijn.
  
  
  
    7.4.    In het rapport "Kiezen of delen" van 25 januari 2010 van het bureau Droogh Trommelen en partners dat is gemaakt in opdracht van het Hoofdbedrijfschap Detailhandel, CBW-MITEX en de Vereniging Meubelboulevards staat dat het PDV-beleid van oudsher bedoeld was voor winkels die vanwege de aard en omvang van de artikelen een groot oppervlakte nodig hadden. In de loop der jaren is de aard en omvang van de assortimenten op perifere locaties sterk gewijzigd. Volgens het rapport is mede vanwege gunstiger marges de nadruk steeds meer komen te liggen op niet-volumineuze assortimenten en branchevreemde artikelen. Het onderscheid met het aanbod in centrumgebieden is kleiner geworden. Ook binnen centrumgebieden heeft forse schaalvergroting plaatsgevonden in vrijwel alle branches. Volgens het rapport is daarmee steeds minder een principieel onderscheid te maken tussen perifere en niet-perifere detailhandel. Het is daarbij volgens het rapport de vraag of branchering in de praktijk nog een ruimtelijk relevant criterium is. De dynamiek in de detailhandel draagt ertoe bij dat veel branche-indelingen gekunsteld, niet relevant en niet handhaafbaar zijn. Dit lijkt volgens het rapport te pleiten voor een benadering waarin branchebeperkingen meer worden losgelaten, maar ongebreidelde mogelijkheden op perifere locaties zullen leiden tot een sterke wijziging van de bestaande winkelstructuur. Bij elke verruiming van het beleid is dan ook steeds een afweging nodig van de gevolgen voor de bestaande en beoogde winkelstructuur.
  
  
  
    7.5.    In het rapport "Dynamiek door beleid: Hoe de overheid de winkelmarkt stimuleert" van 26 april 2011 van het bureau Droogh Trommelen en partners dat is gemaakt in opdracht van het Hoofdbedrijfschap Detailhandel en CBW-MITEX staat dat succesvolle winkelgebieden dynamisch zijn en de nieuwste winkelconcepten huisvesten. Branche- en zelfs functievervaging zijn volgens het rapport steeds gebruikelijker. Succesvolle centra schaffen volgens het rapport onnodige regels die belemmerend werken op flexibiliteit en dynamiek af. Dit leidt tot meer flexibiliteit en daarmee duurzaam vastgoed, een beter rendement en meer mogelijkheden voor ruimtelijke kwaliteit.
  
  
  
    7.6.    De Afdeling overweegt dat de raad het onderscheid tussen het plangebied en de binnenstad heeft gebaseerd op onder meer de omstandigheid dat Overstad vanwege de grootschalige bebouwing in het plangebied en de verkeerskundige structuur daarvan geschikt is voor grootschalige en perifere detailhandel, anders dan de binnenstad. Het onderscheid tussen de schil van Overstad en het centrumgebied van Overstad heeft de raad gebaseerd op de omstandigheid dat het centrumgebied van Overstad, anders dan de schil van Overstad, een rechtstreekse voetgangersverbinding met de binnenstad en een prominente zichtrelatie daarmee heeft en dat in het centrumgebied ook een woonfunctie en horeca is voorzien. Dit betreffen ruimtelijk relevante omstandigheden. De Afdeling stelt voorts vast dat de raad onder meer uit het oogpunt van het voorkomen van meer leegstand in Alkmaar heeft geweigerd om de toegestane detailhandel binnen de bestemmingen "Gemengd - 1 en 2" te verruimen. Dit betreft een ruimtelijk relevant motief. De raad dient bij het mogelijk maken van nieuwe detailhandel rekening te houden met de gevolgen van een toename in de leegstand voor het woon- en leefklimaat en het ondernemersklimaat, ook al zou door nieuwe detailhandel geen duurzame ontwrichting van de voorzieningenstructuur ontstaan (zie de uitspraak van de Afdeling van 5 december 2012 in zaak nr. 201200385/1/T1/R2; www.raadvanstate.nl).
  
  
  
    7.7.    De Afdeling is voorts van oordeel dat de raad in redelijkheid een zwaarder gewicht heeft kunnen toekennen aan het belang van het voorkomen van meer leegstand dan aan het belang van de Bedrijvenvereniging, [appellante sub 3] en andere en [appellante sub 4] bij verruiming van de toegestane detailhandel binnen de bestemmingen "Gemengd - 1 en 2". Voor zover de Bedrijvenvereniging aanvoert dat de raad ten onrechte zijn standpunt dat een verruiming van de toegestane detailhandel tot negatieve gevolgen voor de detailhandel elders in Alkmaar zou leiden niet heeft onderbouwd met een distributieplanologisch onderzoek, overweegt de Afdeling dat niet in geschil is dat de leegstand van winkels in het centrumgebied van Overstad zeer hoog is. Ook zonder een distributieplanologisch onderzoek heeft de raad in redelijkheid ervan kunnen uitgaan dat een verruiming van de toegestane detailhandel binnen de bestemmingen "Gemengd - 1 en 2" tot een verergering van de winkelleegstand in het centrumgebied van Overstad zou leiden, daargelaten de vraag of daardoor de leegstand in de binnenstad zou worden vergroot. De schil van Overstad en het centrumgebied van Overstad liggen immers naast elkaar. De Afdeling neemt voorts in aanmerking dat niet aannemelijk is gemaakt dat een verruiming van de toegestane detailhandel binnen de bestemmingen "Gemengd - 1 en 2" noodzakelijk is om de continuering van de bedrijven die in dat gebied gevestigd zijn te verzekeren. Het is niet aannemelijk gemaakt dat er in dat gebied een zodanig hoge leegstand is dat de continuering van deze bedrijven daardoor in gevaar komt. Bovendien is binnen de bestemmingen "Gemengd - 1 en 2" niet alleen detailhandel in volumineuze artikelen toegestaan, maar zijn binnen deze bestemmingen ook andere functies mogelijk. Er bestaat derhalve geen aanleiding voor het oordeel dat de raad ervan had uit moeten gaan dat de bestemmingen "Gemengd - 1 en 2" niet economisch uitvoerbaar zijn. Voor zover wordt aangevoerd dat het minimum bedrijfsvloeroppervlak per winkel binnen de bestemmingen "Gemengd - 1 en 2" is verlaagd van 1.000 m2 bvo naar 500 m2 bvo, overweegt de Afdeling dat dit niet betekent dat een verdubbeling van het aantal winkels nodig is. Winkels met een bvo van 1.000 m2 of meer zijn immers nog steeds toegestaan. Ook uit de verscheidene rapporten van het bureau Droogh Trommelen en Partners volgt niet dat het noodzakelijk is om de toegestane detailhandel in de schil van Overstad te verruimen. Weliswaar volgt uit de rapporten "Kiezen of delen" en "Dynamiek door beleid: Hoe de overheid de winkelmarkt stimuleert" dat branchevervaging steeds gebruikelijker is, maar deze rapporten hebben alleen betrekking op algemene ontwikkelingen in de detailhandel en niet op de situatie in Alkmaar. Bovendien staat in het rapport "Kiezen of delen" dat bij elke verruiming van het detailhandelbeleid steeds een afweging nodig is. Het rapport "Alkmaar, Uitwerking regionaal detailhandelsbeleid" heeft wel betrekking op de situatie in Alkmaar. Volgens dit rapport heeft het algemene grootschalige deel van Overstad te maken met verhuurproblemen en heeft het een niet-geprofileerd karakter. Dit betreft evenwel het centrumgebied van Overstad en niet de schil van Overstad. De beperking tot detailhandel in volumineuze goederen is ook niet in strijd met dit rapport, anders dan de Bedrijvenvereniging aanvoert. Volgens dit rapport kan een integrale herontwikkeling plaatsvinden van het aanbod binnen het thema wonen in de schil van Overstad. Daaraan gekoppeld kan volgens dit rapport een gebied met aanvullende PDV-branches zoals woonwinkels in lagere segmenten, bouwmarkten en tuincentrum worden ontwikkeld. Het plan maakt dit mogelijk, nu in de planregels onder detailhandel in volumineuze artikelen onder meer detailhandel in tuininrichtingsartikelen, bouwmaterialen, woninginrichting, keukens en sanitair wordt verstaan.
  
  
  
    7.8.    Wat betreft het betoog dat het plan in strijd is met de Dienstenrichtlijn overweegt de Afdeling dat ingevolge overweging 9 van de Dienstenrichtlijn deze richtlijn alleen van toepassing is op eisen met betrekking tot de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit. De Dienstenrichtlijn is derhalve niet van toepassing op - onder meer - regels inzake ruimtelijke ordening en stedenbouw en evenmin op administratieve sancties wegens het niet naleven van dergelijke regels die de dienstenactiviteit niet specifiek regelen of daarop specifiek van invloed zijn, maar die de dienstverrichters bij de uitvoering van hun economische activiteit in acht dienen te nemen op dezelfde wijze als natuurlijke personen die als particulier handelen, zoals is overwogen in de uitspraak van de Afdeling van 5 maart 2014, in zaak nr. 201302029/1/R1 (www.raadvanstate.nl). Bevestiging voor deze verwijzing naar overweging 9 ziet de Afdeling in het arrest van 8 mei 2013, C-197-11 en C-203/11, Libert, punten 103-107, www.curia.europa.eu. Zoals hiervoor in 7.6 is overwogen, moet de in het plan opgenomen regeling ten aanzien van de toegestane detailhandel als ruimtelijk relevant worden aangemerkt. Derhalve kan deze regeling niet worden aangemerkt als een voorschrift waarop de Dienstenrichtlijn van toepassing is, zoals in overweging 9 van de Dienstenrichtlijn is bedoeld. Gelet hierop faalt voorts het betoog dat het plan is vastgesteld in strijd met artikel 1.1.2 van het Besluit ruimtelijke ordening.
  
  
  
    7.9.    Voor zover de Bedrijvenvereniging aanvoert dat het plan in strijd is met het gelijkheidsbeginsel omdat in de schil van Overstad op sommige locaties reguliere detailhandel wel is gevestigd en toegestaan, overweegt de Afdeling als volgt. Wat betreft de fietsenzaak die binnen de bestemming "Bedrijventerrein" is gevestigd stelt de Afdeling vast dat binnen deze bestemming alleen detailhandel in volumineuze artikelen als zodanig is bestemd. Wat betreft de winkel in auto-accessoires wordt overwogen dat deze als zodanig is bestemd voor zover in deze winkel auto-onderdelen worden verkocht omdat detailhandel in auto-onderdelen in de planregels als detailhandel in volumineuze artikelen is aangemerkt en dit dus geen reguliere detailhandel betreft. Wat betreft de winkel in bruin- en witgoed die ter plaatse van de aanduiding "specifieke vorm van detailhandel - detailhandel bruin- en witgoed" is toegestaan, overweegt de Afdeling dat in de nota van zienswijzen staat dat onder het voorheen geldende plan op de begane grond van het pand waarin deze winkel is gevestigd detailhandel in bruin- en witgoed was toegestaan. Dit betreft dus bestaand legaal gebruik. Wat betreft de baby- en kinderspeciaalzaak die ter plaatse van de aanduiding "specifieke vorm van detailhandel - baby- en kinderspeciaalzaak" is toegestaan, overweegt de Afdeling dat de raad ter zitting onweersproken te kennen heeft gegeven dat de baby- en kinderspeciaalzaak die ten tijde van de vaststelling van het plan in het plangebied was gevestigd legaal was. Gelet op het voorgaande bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat de raad door geen nieuwe reguliere detailhandel in de schil van Overstad toe te staan het plan heeft vastgesteld in strijd met het gelijkheidsbeginsel .
  
  
  
    Sport en recreatie
  
  
  8.    [ appellante sub 4] betoogt dat ten onrechte op haar gronden waaraan de bestemming "Gemengd - 1" is toegekend niet de functies sport en recreatie zijn toegestaan, terwijl deze functies wel zijn toegestaan binnen de bestemmingen "Centrum - 1 en 2" en "Gemengd - 2". Volgens [appellante sub 4] heeft de raad louter uit economische motieven deze functies niet toegestaan binnen de bestemming "Gemengd - 1".
  
  
    8.1.    Volgens de raad zijn de functies sport en recreatie in het centrumgebied van Overstad toegestaan omdat het voornemen bestaat dit gebied te herontwikkelen en ervoor zorg dragen te dat dit gebied als schakel tussen de binnenstad en de schil van Overstad een levendig karakter heeft. Voorts heeft de raad deze functies binnen de bestemming "Gemengd - 2" toegestaan, omdat op gronden met deze bestemming in verband met het transformatieproces van Overstad naar een gemengd stedelijk gebied concrete ontwikkelingen, zoals een bioscoop, zijn te verwachten.
  
  
  
    8.2.    Ingevolge artikel 4, lid 4.1, aanhef en e en f, van de planregels zijn de voor "Centrum - 1" aangewezen gronden onder meer bestemd voor sport en recreatie.
  
  
  
        Ingevolge artikel 5, lid 5.1, aanhef en e en f, zijn de voor "Centrum - 2" aangewezen gronden onder meer bestemd voor sport en recreatie.
  
  
  
    8.3.    Zoals hiervoor in 6.6 is overwogen heeft de raad een ruimtelijk relevant onderscheid gemaakt tussen het centrumgebied van Overstad en de schil van Overstad. Voorts heeft [appellante sub 4] niet te kennen gegeven dat zij concrete plannen heeft om de functies sport en recreatie op haar gronden te realiseren. Anders dan op de gronden met de bestemming "Gemengd - 2" zijn op de gronden van [appellante sub 4] derhalve geen concrete ontwikkelingen voor andere functies dan detailhandel te verwachten. Gelet hierop behoefde de raad in redelijkheid niet de functies sport en recreatie toe te staan op de gronden van [appellante sub 4].
  
  
  
    Kantoren
  
  
  9.    [ appellante sub 3] en andere en [appellante sub 4] betogen dat ten onrechte de maximale oppervlakte voor kantoren binnen de bestemming "Gemengd - 1" 750 m2 bedraagt. Volgens hen liggen hun panden op korte afstand van het station waardoor hun gronden een ideale kantoorlocatie vormen. [appellante sub 4] wijst er daarbij op dat op de tweede verdieping van haar complex 4.000 m2 aan kantoorruimte beschikbaar is. Volgens [appellante sub 3] en andere en [appellante sub 4] heeft de raad de toegestane oppervlakte aan kantoren louter uit economische motieven beperkt.
  
  
    9.1.    Volgens de raad is de toegestane oppervlakte voor kantoren beperkt om te voorkomen dat grootschalige kantoren zich gaan vestigen in het plangebied. Op basis van de beleidsnota Kantoren 2007-2016 (hierna: de beleidsnota) wordt volgens de raad gestreefd naar concentratie van de grootschalige kantoren op de beide stationslocaties in Alkmaar en de omgeving van de bypass Boekelermeer/Kooimeerplein. Voorts bestaat volgens de raad een regionaal overschot aan kantoorruimte en is het daarom onwenselijk om nog meer kantoorruimte mogelijk te maken.
  
  
  
    9.2.    Ingevolge artikel 6, lid 6.1, aanhef en onder h, zijn de voor "Gemengd - 1" aangewezen gronden onder meer bestemd voor kantoren.
  
  
  
        Ingevolge lid 6.5, onder 6.5.3, mag het bedrijfsvloeroppervlak per kantoor niet meer bedragen dan 750 m2.
  
  
  
    9.3.    In de beleidsnota staat dat het bestaande kantooraanbod in Alkmaar versnipperd, kleinschalig en niet optimaal van kwaliteit is. Volgens de beleidsnota moet Alkmaar daarom ruimte beschikbaar hebben om aan de vraag te kunnen voldoen en kiezen voor concentratie, kwaliteit en clustering. In de beleidsnota wordt gekozen voor concentratie op de beide stationslocaties en de omgeving van de bypass Boekelermeer/Kooimeerplein vanwege de kenmerken van deze locaties.
  
  
  
    9.4.    De Afdeling stelt vast dat de raad gekozen heeft voor concentratie van grootschalige kantoren op de beide stationslocaties in Alkmaar en de omgeving van de bypass Boekelermeer/Kooimeerplein om versnippering in het bestaande kantooraanbod tegen te gaan en omdat geen behoefte bestaat aan nog meer kantoorruimte. Dit betreffen ruimtelijk relevante motieven, anders dan [appellante sub 3] en andere en [appellante sub 4] aanvoeren. De raad heeft in redelijkheid een zwaarder gewicht kunnen toekennen aan de belangen van het tegengaan van versnippering van het kantooraanbod en het tegengaan van het overaanbod aan kantoorruimte dan aan het belang van [appellante sub 3] en andere en [appellante sub 4] bij een onbeperkt oppervlakte voor kantoren in hun panden. Daarbij wordt ook in aanmerking genomen dat gronden met de bestemming "Gemengd - 1" voor verscheidene doeleinden kunnen worden gebruikt. De stelling van [appellante sub 3] en andere en [appellante sub 4] dat hun gronden een geschikte kantoorlocatie vormen doet aan het voorgaande niet af. De enkele omstandigheid dat een locatie een geschikte kantoorlocatie vormt brengt niet met zich dat op die locatie kantoren moeten worden toegestaan.
  
  
  
    Baby en kinderspeciaalzaak
  
  
  10.    [ appellante sub 4] betoogt dat de baby- en kinderspeciaalzaak die in een gedeelte van haar panden ten tijde van de vaststelling van het plan was gevestigd ten onrechte niet als zodanig is bestemd. Volgens haar besloeg de baby- en kinderspeciaalzaak een oppervlakte van 1.800 m2, terwijl de aanduiding "specifieke vorm van detailhandel - baby- en kinderspeciaalzaak" aan een kleiner oppervlakte is toegekend.
  
  
    10.1.    De Afdeling overweegt dat de raad ter zitting heeft toegelicht dat hij de oppervlakte die de baby- en kinderspeciaalzaak in gebruik had als zodanig heeft bestemd. [appellante sub 4] heeft niet aannemelijk gemaakt aan de hand van bijvoorbeeld foto’s van de situatie ter plaatse dat dit onjuist is.
  
  
  
    Conclusie
  
  
  11. Gelet op het voorgaande zijn de beroepen van de Bedrijvenvereniging, van [appellante sub 3] en andere, voor zover ontvankelijk, en van [appellante sub 4] ongegrond.
  
  12. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding. 
  
  
    Beslissing
  
  
  
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
  
  
  
    I.    verklaart het beroep van [appellante sub 2] geheel en het beroep van [appellante sub 3] en andere, voor zover dat gericht is tegen het niet toestaan van de functies sport en recreatie binnen de bestemming "Gemengd - 1", niet-ontvankelijk;
  
  
  
    II.    verklaart het beroep van [appellante sub 3] en andere voor het overige ongegrond;
  
  
  
    III.    verklaart de beroepen van [appellante sub 4 A] en de stichting Stichting
  
  
  
    Goederen Participatie [appellante sub 4] en de vereniging Bedrijvenvereniging Huiswaard-Overstad ongegrond.
  
  
  
    Aldus vastgesteld door mr. J.A. Hagen, voorzitter, en mr. G. van der Wiel en mr. J. Kramer, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.L. van Driel Kluit, ambtenaar van staat.
  
  
  
    w.g. Hagen    w.g. Van Driel Kluit
    voorzitter    ambtenaar van staat    
  
  
  
    Uitgesproken in het openbaar op 30 april 2014
  
  
  
    703.