ECLI:NL:RVS:2017:1551, Raad van State, 14-06-2017, 201600763/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2017-06-14 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Op 23 september 2014 heeft [appellant sub 1] verzocht om - uitschrijving uit de gemeentelijke basisadministratie (hierna: gba, thans: basisregistratie personen, hierna: brp), - vernietiging van alle over hem verzamelde persoonsgegevens en - vernietiging van zijn burgerservicenummer (hierna: BSN).

201600763/1/A3.
    Datum uitspraak: 14 juni 2017
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    1.    [appellant sub 1], wonend te [woonplaats],
    2.    de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 16 december 2015 in zaak nr. 15/3878 in het geding tussen:
    
    [appellant sub 1]
    
    en
    
    de minister.
    
    Procesverloop
    
    Op 23 september 2014 heeft [appellant sub 1] verzocht om - uitschrijving uit de gemeentelijke basisadministratie (hierna: gba, thans: basisregistratie personen, hierna: brp), - vernietiging van alle over hem verzamelde persoonsgegevens en - vernietiging van zijn burgerservicenummer (hierna: BSN).
    
    Bij brief van 28 november 2014 heeft de minister het verzoek van [appellant sub 1] om vernietiging van zijn BSN afgewezen.
    
    Bij besluit van 13 april 2015 heeft de minister het door [appellant sub 1] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard, voor zover gericht tegen de afwijzing van het verzoek om verwijdering van de hem betreffende persoonsgegevens uit de brp, en niet-ontvankelijk verklaard, voor zover gericht tegen de afwijzing van het verzoek tot uitschrijving uit de brp en de afwijzing van het verzoek tot vernietiging van het BSN.
    
    Bij uitspraak van 16 december 2015 heeft de rechtbank het door [appellant sub 1] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard, voor zover dat betrekking heeft op het verzoek tot vernietiging van het BSN en zich onbevoegd verklaard ten aanzien van het beroep, voor zover dat betrekking heeft op het verzoek tot uitschrijving uit de brp en het verzoek tot vernietiging van alle persoonsgegevens. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben [appellant sub 1] hoger beroep en de minister incidenteel hoger beroep ingesteld.
    
    De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 20 februari 2017, waar [appellant sub 1], bijgestaan door mr. S.P.X. Hulleman, en de minister, vertegenwoordigd door mr. J.W. Severijnen en mr. L.H. von Meijenfeldt, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    [appellant sub 1] heeft op 23 september 2014 een verzoek ingediend tot uitschrijving uit de brp, vernietiging van alle over hem verzamelde persoonsgegevens en vernietiging van zijn BSN. De reden daarvoor is dat hij niet langer deel wenst uit te maken van het rechtssysteem omdat de overheid volgens hem inbreuken maakt op zijn vrijheden.
    
    Het hoger beroep van [appellant sub 1]
    
    2.    De rechtbank is de minister gevolgd in zijn standpunt dat de brief van 28 november 2014 voor zover deze betrekking heeft op het verzoek tot vernietiging van het BSN geen besluit is in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), omdat hem geen bevoegdheid toekomt het BSN te vernietigen en omdat het gaat om het nalaten van feitelijk handelen. De minister heeft het bezwaar van [appellant sub 1] tegen de brief dan ook terecht niet-ontvankelijk verklaard, aldus de rechtbank.
    
    3.    [appellant sub 1] bestrijdt dit oordeel. Hij voert aan dat de brief van 28 november 2014 op briefpapier van de overheid is gedrukt en een rechtsmiddelenclausule bevat. Het is in strijd met de rechtszekerheid om de brief dan niet als besluit aan te merken. Verder is het onjuist dat een besluit alleen kan worden genomen op een verzoek dat is gedaan in het licht van een bestuursrechtelijke bevoegdheid. Bovendien is er gelet op het bepaalde in de artikelen 7 en 8 van de Wet algemene bepalingen burgerservicenummer (hierna: Wabb) wel degelijk sprake van een bevoegdheid. Tot slot voert hij aan dat het onjuist is dat het toekennen van een BSN een feitelijke handeling is. Alleen het ter beschikking stellen van een BSN aan een college van burgemeester en wethouders is een feitelijke handeling. Het toekennen van een BSN aan een persoon en de registratie in de brp is een publiekrechtelijke rechtshandeling. De rechtbank heeft miskend dat een persoon alleen door zijn BSN kan worden herkend en toegang heeft tot zijn rechten en plichten, aldus [appellant sub 1].
    
    3.1.    Artikel 1:3, eerste lid, van de Awb luidt als volgt:
    
    Onder besluit wordt verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.
    
        Artikel 7 van de Wabb luidt als volgt:
    
    Onze Minister draagt er zorg voor dat een nummer dat als burgerservicenummer kan worden toegekend slechts éénmaal wordt aangemaakt en ter beschikking gesteld aan een bestuursorgaan dat bevoegd is het nummer toe te kennen.
    
        Artikel 8, eerste lid, van de Wabb luidt als volgt:
    
    Het college van burgemeester en wethouders, onderscheidenlijk Onze Minister, kent onmiddellijk na de inschrijving van een persoon als ingezetene, onderscheidenlijk niet-ingezetene, in de basisregistratie personen, aan de ingeschrevene een burgerservicenummer toe, tenzij aan hem reeds een burgerservicenummer is toegekend.
    
    3.2.    [appellant sub 1] betoogt tevergeefs dat het in strijd is met de rechtszekerheid om de brief van 28 november 2014 niet als besluit aan te merken. Zoals volgt uit onder meer de uitspraak van de Afdeling van 5 november 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3928, is het al dan niet opnemen van een rechtsmiddelenclausule niet doorslaggevend voor het antwoord op de vraag of de minister op 28 november 2014 een besluit in de zin van de Awb heeft genomen. Ditzelfde geldt voor de omstandigheid dat briefpapier van de overheid is gebruikt.
    
        Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling (onder meer de uitspraken van 29 november 1996, ECLI:NL:RVS:1996:ZF2410, en 30 maart 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BP9590) moet een mededeling van een bestuursorgaan dat het in een bepaald geval niet bevoegd is het door verzoeker gewenste rechtsgevolg te bewerkstelligen in beginsel weliswaar worden aangemerkt als een besluit als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb, aangezien een dergelijke mededeling in ieder geval een beoordeling inhoudt aangaande de aanwezigheid en de reikwijdte van de door de aanvrager om een besluit veronderstelde bevoegdheid. Indien echter aan het bestuursorgaan waaraan het verzoek is gericht geen enkele bevoegdheid is toegekend in het kader van de uitvoering van de wettelijke regeling waarop het verzoek betrekking heeft en het ook geen bemoeienis heeft met de aan andere bestuursorganen opgedragen uitvoering en handhaving van deze wettelijke regeling, is geen sprake van een besluit, aldus de uitspraak van de Afdeling van 3 november 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BO2719.
    
        De artikelen 7 en 8 van de Wabb gaan over het aanmaken en toekennen van een BSN. In de Wabb noch elders is een uitdrukkelijke bevoegdheid neergelegd tot het intrekken van een BSN. Die bevoegdheid ligt evenmin besloten in voormelde bepalingen over het aanmaken en toekennen van een BSN. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Wabb volgt dat met het BSN is beoogd het beheer van persoonsgegevens in registraties te vereenvoudigen. Het beheer van het BSN bestaat in ieder geval uit het permanent vasthouden van het nummer in de basisregistratie (Kamerstukken II 2005/06, 30 312, nr. 3, blz. 7 en 13). Hieruit volgt dat het niet de bedoeling van de wetgever is geweest dat het BSN wordt ingetrokken. Gelet op het vorenstaande heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat er geen bevoegdheid bestaat tot het vernietigen van het BSN van [appellant sub 1], zodat de brief van 28 november 2014 niet op enig rechtsgevolg is gericht en deze geen besluit is in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb.
    
        De stelling van [appellant sub 1], dat een BSN voor de toegang tot bepaalde rechten of het opleggen van bepaalde plichten bepalend zou zijn, en de brief van 28 november 2014 waarbij de minister het verzoek van [appellant sub 1] om intrekking van zijn BSN heeft afgewezen derhalve een besluit zou zijn, doet daar niet aan af. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Wabb blijkt immers, dat het BSN slechts betrekking heeft op wie iemand is, niet op wat hij mag, wat hem toekomt of waartoe hij verplicht is. Aan het BSN kunnen derhalve geen rechten worden ontleend. Het toekennen van een BSN aan een burger is slechts een feitelijke handeling (Kamerstukken II 2005/06, 30 312, nr. 3, blz. 9 en 27). De wetgever heeft in de totstandkomingsgeschiedenis dan ook uitdrukkelijk vermeld dat het niet nodig is om handelingen met betrekking tot het toekennen van een BSN gelijk te stellen met een besluit in de zin van de Awb (Kamerstukken II 2005/06, 30 312, nr. 4, blz. 5). Dat naar [appellant sub 1] stelt voor de toegang tot bepaalde rechten en oplegging van plichten, zoals het krijgen van een uitkering of het betalen van belasting, een BSN is vereist, maakt dit niet anders. De toekenning van het BSN als zodanig is daarmee nog geen handeling gericht op rechtsgevolg. Eerst de besluiten waarbij deze rechten toegekend worden respectievelijk deze plichten opgelegd worden zijn wel gericht op rechtsgevolg. Nu het toekennen van het BSN een feitelijke handeling is, is ook de intrekking van een BSN een feitelijke handeling. De rechtbank heeft dan ook terecht geoordeeld dat de weigering het BSN van [appellant sub 1] te vernietigen het nalaten van een feitelijke handeling is.
    
        Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank met juistheid overwogen dat de minister het bezwaar tegen de brief van 28 november 2014 terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard.
    
        Het betoog faalt.
    
    4.    Het hoger beroep van [appellant sub 1] is ongegrond.
    
    Het incidenteel hoger beroep van de minister
    
    5.    De rechtbank heeft overwogen dat uit de brief van 28 november 2014 blijkt dat de minister alleen op het verzoek tot vernietiging van het BSN heeft beslist. In het besluit van 13 april 2015 heeft de minister voor het eerst gereageerd op de andere twee verzoeken van [appellant sub 1]. In zoverre gaat het hier om primaire beslissingen en moet het beroepschrift als bezwaarschrift worden aangemerkt. De rechtbank heeft zich dientengevolge ten aanzien van de andere twee verzoeken onbevoegd verklaard en het beroepschrift doorgezonden aan de minister om als bezwaarschrift te worden behandeld.
    
    6.    De minister bestrijdt de onbevoegdverklaring door de rechtbank. Hij voert aan dat de brief van 28 november 2014 een afwijzing van alle drie onderdelen van het verzoek van [appellant sub 1] inhoudt. Dit blijkt uit de opzet van de brief en uit de omstandigheid dat nergens is vermeld dat [appellant sub 1] later een reactie krijgt op de andere twee onderdelen van zijn verzoek. Dit blijkt uit het bezwaarschrift en het verslag van de hoorzitting. Bovendien is onder de brief een rechtsmiddelenclausule geplaatst. Als de brief alleen op het verzoek om vernietiging van het BSN zou zien, had hij geen bezwaarclausule opgenomen omdat dat het nalaten van een feitelijke handeling is. [appellant sub 1] heeft de brief van 28 november 2014 ook opgevat als reactie op alle drie de onderdelen van zijn verzoek. Ter zitting bij de rechtbank wilde hij over alle onderdelen gronden aanvoeren. Het is in strijd met de in artikel 8:41a van de Awb neergelegde opdracht om het voorgelegde geschil zoveel mogelijk definitief te beslechten door twee onderdelen van het besluit van 13 april 2015 als primaire beslissingen aan te merken. Daarnaast blijkt uit de uitspraak van de Afdeling van 17 april 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ7733, dat de vraag of een besluit is genomen los staat van de inhoud van het besluit en de beoordeling ervan. In bezwaar moet een integrale heroverweging plaatsvinden naar de feiten en omstandigheden zoals die zich op dat moment voordoen en het recht zoals dat op dat moment geldt. Daarmee is het mogelijk dat in de beslissing op bezwaar elementen aan de orde komen die niet in de primaire beslissing aan de orde zijn geweest. Het is niet de bedoeling van de wetgever om die nieuwe elementen af te splitsen en in zoverre als primaire beslissing aan te merken, aldus de minister.
    
    6.1.    De brief van [appellant sub 1] van 23 september 2014 bevat drie afzonderlijke verzoeken, te weten een verzoek om uitschrijving uit de brp, een verzoek om vernietiging van alle over hem verzamelde persoonsgegevens en een verzoek om vernietiging van zijn BSN. In de brief van 28 november 2014 heeft de minister het volgende vermeld: "Zeer bondig weergegeven, verzoekt u mij uw burgerservicenummer te schrappen in de administratie van de Nederlandse overheid." Alleen op dit verzoek gaat de minister in. Hij wordt dan ook niet gevolgd in het aangevoerde dat de brief van 28 november 2014 een afwijzing van alle drie de verzoeken inhoudt. [appellant sub 1] had zijn verzoeken ook afzonderlijk kunnen indienen, waarna de minister gehouden was op elk afzonderlijk verzoek te reageren. De verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 17 april 2013 gaat evenmin op. Weliswaar was in dat geval om meerdere documenten verzocht, maar het ging slechts om één verzoek. Op dat verzoek had het bestuursorgaan een besluit genomen, zij het dat ten aanzien van twee documenten een motivering ontbrak. Dat geval onderscheidt zich van het voorliggende geval, nu hier op twee verzoeken niet slechts een motivering ontbreekt maar in het geheel geen reactie is gegeven in de brief van 28 november 2014. Anders dan de minister stelt, blijkt uit het bezwaarschrift en het verslag van de hoorzitting niet dat [appellant sub 1] de brief van 28 november 2014 heeft opgevat als een reactie op alle drie verzoeken. Eerst in het besluit van 13 april 2015 heeft de minister gereageerd op de verzoeken om uitschrijving uit de brp en vernietiging van de persoonsgegevens. Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht overwogen dat voormeld besluit in zoverre als primaire beslissingen moeten worden aangemerkt en het beroepschrift in zoverre als bezwaarschrift moet worden aangemerkt.
    
        Het betoog faalt.
    
    7.    Het incidenteel hoger beroep van de minister is ongegrond.
    
    8.    De minister dient ten aanzien van [appellant sub 1] op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    bevestigt de aangevallen uitspraak;
    
    II.    veroordeelt de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties tot vergoeding van bij [appellant sub 1] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 495,00 (zegge: vierhonderdvijfennegentig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
    
    Aldus vastgesteld door mr. B.P. Vermeulen, voorzitter, en mr. H.G. Sevenster en mr. J.Th. Drop, leden, in tegenwoordigheid van mr. S. Niane-van de Put, griffier.
    
    w.g. Vermeulen    w.g. Niane-van de Put
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 14 juni 2017
    
    805.