ECLI:NL:RVS:2016:853, Raad van State, 30-03-2016, 201403970/1/A4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2016-03-30 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 2 maart 2011 heeft het college het verzoek van [appellant] om handhavend op te treden tegen de inrichting van [belanghebbende A] aan de [locatie] te Midwolde, gemeente Leek, afgewezen.

201403970/1/A4.
    Datum uitspraak: 30 maart 2016
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant A], [appellant B], [appellant C], [appellant D] en [appellant E], wonende te Midwolde en Leek (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant])
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 3 april 2014 in zaken nrs. 11/860, 11/862, 12/552 in het geding tussen:
    
    [appellant], [wederpartij] en anderen,
    
    en
    
    het college van gedeputeerde staten van Groningen.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 2 maart 2011 heeft het college het verzoek van [appellant] om handhavend op te treden tegen de inrichting van [belanghebbende A] aan de [locatie] te Midwolde, gemeente Leek, afgewezen.
    
    Bij besluit van 26 april 2011 heeft het college zijn besluit van 29 april 2010, waarbij onder voorwaarden is gedoogd dat de inrichting van [belanghebbende A] aan de [locatie] te Midwolde, gemeente Leek, zonder vergunning in werking is, verlengd tot en met 31 december 2011. Bij dit besluit heeft het college tevens aan [belanghebbende A] negen lasten onder dwangsom opgelegd.
    
    Bij besluit van 4 oktober 2011 heeft het college het door [appellant] tegen het besluit van 2 maart 2011 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij besluit van 11 oktober 2011 heeft het college het door [appellant] tegen het besluit van 26 april 2011 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij besluit van 20 december 2011 heeft het college verklaard het zonder de daarvoor vereiste vergunning in werking zijn van de inrichting van [belanghebbende A] aan de [locatie] te Midwolde, gemeente Leek, onder voorwaarden te gedogen tot 1 juli 2012. Bij dit besluit heeft het college tevens aan [belanghebbende A] acht lasten onder dwangsom opgelegd.
    
    Bij besluit van 3 juli 2012 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard en dat besluit met een nadere motivering gehandhaafd.
    
    Bij uitspraak van 3 april 2014 heeft de rechtbank de door [appellant], [wederpartij] en anderen tegen de besluiten van 4 oktober 2011, 11 oktober 2011 en 3 juli 2012 ingestelde beroepen niet-ontvankelijk verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Daartoe in de gelegenheid gesteld, heeft [belanghebbende B], gevestigd te Apeldoorn, als rechtsopvolger van [belanghebbende A], een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 maart 2015, waar [appellant], vertegenwoordigd door ing. M.H. Middelkamp, en het college, vertegenwoordigd door R.J.B. Caderius van Veen, F.J.H. IJpelaar, A. Ayal, H. Brinkman, J.H.E. Truin, J. de Maat en J.H. Veerkamp, zijn verschenen.
    Voorts is [belanghebbende B], vertegenwoordigd door mr. C.W. Kniestedt, advocaat te Amsterdam, vergezeld door ing. T. Casimir, ter zitting verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Hoger beroep
    
    1. [appellant] betoogt dat de rechtbank zijn beroepen ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard. Door de opeenvolging van gedoogbesluiten is het procesbelang volgens [appellant] niet vervallen.
    
    1.1. De rechtbank heeft zich ambtshalve gebogen over de vraag of [appellant] nog belang heeft bij een inhoudelijk oordeel over de rechtmatigheid van de bestreden besluiten, nu de werkingsduur van de partiële handhavingsbeschikkingen van 26 april 2011 en 20 december 2011 op onderscheidenlijk 31 december 2011 en 1 juli 2012 is geëxpireerd.
    
    In de aangevallen uitspraak is de uitspraak van de Afdeling van 25 september 2013, nr. 201300733/1/A4, aangehaald. Bij die uitspraak is de op 11 december 2012 voor de inrichting verleende milieuvergunning vernietigd, omdat het college was uitgegaan van een andere begrenzing van de inrichting dan was aangevraagd. De rechtbank overweegt dat hierdoor het traject dat was gebaseerd op de vergunning van 11 december 2012, in welk kader de besluiten van 26 april 2011 en 20 december 2011 zijn genomen, is beëindigd en niet opnieuw kan worden gestart. De partiële handhavingsbeschikking van november 2013, gegeven naar aanleiding van de uitspraak van de Afdeling, en de beoordeling in dat verband of sprake is van concreet zicht op legalisatie, heeft daarom volgens de rechtbank een ander karakter dan de in geding zijnde partiële handhavingsbeschikkingen. Dit betekent dat [appellant] geen actueel en reëel belang meer heeft bij een oordeel over de partiële handhavingsbeschikkingen van 26 april 2011 en 20 december 2011. Gelet hierop heeft [appellant] volgens de rechtbank evenmin een actueel en reëel belang bij een oordeel over het in bezwaar gehandhaafde besluit van 2 maart 2011, dat ziet op handhaving van deze partiële handhavingsbeschikkingen. De rechtbank heeft voorts overwogen dat het procesbelang evenmin is gelegen in geclaimde schade, aangezien schade niet tot op zekere hoogte aannemelijk is gemaakt.
    
    1.2. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 2 maart 2005, nr. 200403342/1), kan het belang bij een oordeel omtrent de rechtmatigheid van een besluit zijn gelegen in de omstandigheid dat het inhoudelijke oordeel van de bestuursrechter kan worden betrokken bij eventuele toekomstige besluiten. Nu het college bij besluit van 28 november 2013, gewijzigd bij besluiten van 17 december 2013 en 7 januari 2014, heeft besloten de aangevraagde activiteiten opnieuw onder voorwaarden te gedogen tot 1 juli 2014 en daarbij lasten onder dwangsom heeft opgelegd, was het belang van [appellant] bij een oordeel over de bij de rechtbank bestreden besluiten niet vervallen. Ook deze beslissing om opnieuw te gedogen is gebaseerd op de mogelijkheid van legalisatie, namelijk verlening van een vergunning op basis van de aanvraag van 30 september 2010. Het karakter van die beslissing is niet anders dan dat van de in bezwaar gehandhaafde besluiten van 26 april 2011 en 20 december 2011.
    
    Met haar oordeel heeft de rechtbank voorts niet onderkend dat [appellant] belang had bij een beoordeling van zijn beroepen in verband met de afwijzing door het college van zijn verzoeken om vergoeding van proceskosten in bezwaar.
    
    De rechtbank heeft de beroepen van [appellant] derhalve ten onrechte niet-ontvankelijk verklaard.
    
    2. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover daarbij de beroepen van [appellant] niet-ontvankelijk zijn verklaard.
    
    3. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling de besluiten van 4 oktober 2011, 11 oktober 2011 en 3 juli 2012 toetsen in het licht van de daartegen door [appellant] voorgedragen beroepsgronden.
    
    Beroepen tegen de besluiten van 11 oktober 2011 en 3 juli 2012
    
    4. Bij besluit van 29 april 2010 heeft het college besloten partieel handhavend op te treden tegen het zonder vergunning in werking zijn van de inrichting. Het college heeft verklaard het in werking zijn van de inrichting te gedogen tot 1 mei 2011, onder de in de bijlage bij dit besluit opgenomen voorwaarden. Daarnaast zijn vijf lasten onder dwangsom opgelegd die ertoe strekken dat bepaalde activiteiten niet, dan wel niet in strijd met bepaalde voorwaarden uit de bijlage bij het besluit mogen plaatsvinden. Dit besluit is onherroepelijk.
    
    Bij het besluit van 26 april 2011, gehandhaafd bij het besluit op bezwaar van 11 oktober 2011, heeft het college het besluit van 29 april 2010 verlengd onder gewijzigde voorwaarden en onder oplegging van gewijzigde lasten onder dwangsom.
    
    Bij het besluit van 20 december 2011, gehandhaafd bij het besluit op bezwaar van 3 juli 2012, heeft het college opnieuw besloten partieel handhavend op te treden tegen het zonder vergunning in werking zijn van de inrichting. Het heeft verklaard het in werking zijn van de inrichting onder voorwaarden te gedogen tot 1 juli 2012 en daarnaast lasten onder dwangsom opgelegd.
    
    5. [appellant] stelt zich op het standpunt dat zijn beroep tegen het besluit van 3 juli 2012 mede gericht is tegen een besluit van het college van 28 juni 2012, waarbij het besluit van 20 december 2011 nagenoeg ongewijzigd is verlengd tot 1 maart 2013.
    
    5.1. Ingevolge artikel 6:18, eerste lid, van de Awb, zoals deze bepaling destijds luidde, brengt het aanhangig zijn van bezwaar of beroep geen verandering in een los van het bezwaar of beroep reeds bestaande bevoegdheid tot intrekking of wijziging van dat besluit.
    
    Ingevolge artikel 6:19, eerste lid, van de Awb, zoals deze bepaling destijds luidde, wordt indien een bestuursorgaan een besluit heeft genomen als bedoeld in artikel 6:18, het bezwaar of beroep geacht mede te zijn gericht tegen het nieuwe besluit, tenzij dat besluit aan het bezwaar of beroep geheel tegemoet komt.
    
    5.2. Bij het besluit van 28 juni 2012 heeft het college opnieuw besloten partieel handhavend op te treden tegen het zonder vergunning in werking zijn van de inrichting. Dit besluit, in werking getreden op 1 juli 2012, betreft niet een wijziging of intrekking van het besluit van 20 december 2011, maar een nieuw besluit. Het beroep van [appellant] tegen het besluit van 3 juli 2012, waarbij het besluit van 20 december 2011 is gehandhaafd, is daarom niet van rechtswege mede gericht tegen het besluit van 28 juni 2012. Het laatst vermelde besluit ligt thans niet ter beoordeling voor.
    
    6. [appellant] betoogt dat het college niet heeft mogen gedogen dat de inrichting zonder vergunning in werking is. Volgens [appellant] bestond geen concreet zicht op legalisatie, omdat de vergunningaanvraag slechts betrekking heeft op een deel van de inrichting, namelijk de inrichting zonder de daarbij behorende in- en uitrit.
    
    6.1. Niet in geschil is dat de inrichting in strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) in werking was, zodat het college bevoegd was om ter zake handhavend op te treden.
    
    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag het bestuursorgaan weigeren dit te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    6.2. Het college heeft zich in de bestreden besluiten op het standpunt gesteld dat aanleiding bestaat om het in werking zijn van de inrichting onder voorwaarden te gedogen, omdat concreet zicht op legalisatie bestaat.
    
    6.3. Blijkens de vergunningaanvraag van 30 september 2010 is geen vergunning gevraagd voor het gebruik van de in- en uitrit voor het toegangshek van de inrichting. Zoals is overwogen in de uitspraak van heden in zaak nr. 201405253/1/A4, is deze in- en uitrit echter, ten behoeve van de ontsluiting van de inrichting, onderdeel van de inrichting. Blijkens het ontwerpbesluit tot vergunningverlening van 27 september 2011 en het bij de uitspraak van 25 september 2013 vernietigde besluit tot vergunningverlening van 11 december 2012, stelde het college zich ten tijde van de bestreden besluiten eveneens op dit standpunt, doch heeft het [belanghebbende A] niet kunnen bewegen tot aanpassing van de aanvraag. Nu de inrichting niet in werking kan zijn zonder gebruik te maken van de in- en uitrit voor het toegangshek, de enige feitelijk aanwezige toegang tot het terrein van de inrichting, bestond ten tijde van de bestreden besluiten geen concreet zicht op legalisatie van de inrichting zoals die feitelijk aanwezig was.
    
    Het betoog slaagt.
    
    6.4. Uit het voorgaande volgt dat de bestreden besluiten in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) niet op een deugdelijke motivering berusten.
    
    De overige gronden behoeven gelet hierop geen bespreking.
    
    7. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling de beroepen alsnog gegrond verklaren en de besluiten van 11 oktober 2011 en 3 juli 2012 vernietigen. Met het oog op een definitieve beslechting van deze geschillen ziet de Afdeling voorts aanleiding om zelf in de zaak te voorzien. Daartoe wordt overwogen dat niet is gebleken van bijzondere omstandigheden op grond waarvan het college gedurende de gestelde gedoogtermijnen van handhaving mocht afzien. De overtreding kan naar aard en ernst niet gering worden geacht. Bovendien heeft de drijver van de inrichting de in- en uitrit bewust buiten de aanvraag gehouden. De omstandigheid dat geen concreet zicht op legalisatie bestond hoewel een ontvankelijke aanvraag was ingediend, komt reeds daarom voor zijn rekening. Hieruit volgt dat het college, gelet op het algemene belang dat gediend is met handhaving, niet in redelijkheid heeft kunnen besluiten de overtreding, onder voorwaarden, te gedogen. De Afdeling zal de besluiten van 26 april 2011 en 20 december 2011 dan ook herroepen voor zover daarbij is gedoogd dat de inrichting zonder vergunning in werking is, en bepalen dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van de vernietigde besluiten.
    
    Beroep tegen het besluit van 4 oktober 2011
    
    8. Bij brief van 29 januari 2011 heeft [appellant] het college verzocht handhavend op te treden tegen de door de inrichting veroorzaakte stofoverlast. [appellant] stelt daarin dat de inrichting de voorschriften ter bestrijding van stofoverlast, opgenomen in het besluit van het college van 29 april 2010, overtreedt.
    
    Bij het besluit van 2 maart 2011, gehandhaafd bij het bestreden besluit, heeft het college dit verzoek afgewezen.
    
    9. [appellant] betoogt dat het college ten onrechte niet handhavend is opgetreden tegen de door de inrichting veroorzaakte stofhinder.
    
    9.1. Blijkens het bestreden besluit, waarin is verwezen naar het advies van de commissie rechtsbescherming, heeft het college de afwijzing van het handhavingsverzoek gehandhaafd, omdat [appellant] niet aannemelijk heeft gemaakt dat voorschriften van de partiële handhavingsbeschikkingen van 29 april 2010 en 26 april 2011 zijn overtreden.
    
    9.2. Uit hetgeen hierboven onder 7 is overwogen volgt dat het besluit van 26 april 2011 onrechtmatig is voor zover daarbij is gedoogd dat de inrichting zonder vergunning in werking is en dat dat besluit in zoverre wordt herroepen. Dit betekent dat het college ten tijde van het bestreden besluit, nu daarom was verzocht, handhavend diende op te treden tegen activiteiten van de inrichting die leiden tot stofverspreiding. Daarbij dient als uitgangspunt te gelden dat het handhavingsbesluit is gericht op het volledig opheffen van de overtreding. De bij het besluit van 26 april 2011 opgelegde last ter beperking van stofhinder voldoet niet aan dit uitgangspunt, terwijl niet is gebleken van bijzondere omstandigheden die afwijking daarvan kunnen rechtvaardigen. Bij het nemen van het bestreden besluit heeft het college dit niet onderkend. Dat besluit kan daarom niet worden gedragen door de daaraan ten grondslag gelegde motivering.
    
    Het betoog slaagt.
    
    9.3. Uit het voorgaande volgt dat het bestreden besluit in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb niet op een deugdelijke motivering berust.
    
    De overige gronden, die betrekking hebben op de naleving van de bij het besluit van 26 april 2011 gestelde voorwaarden, behoeven geen bespreking.
    
    9.4. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep alsnog gegrond verklaren en het besluit van 4 oktober 2011 vernietigen. Het college dient een nieuw besluit op bezwaar te nemen. De Afdeling zal daartoe een termijn stellen.
    
    Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit op bezwaar slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
    
    Proceskosten
    
    10. Het college dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld. Daarbij is in aanmerking genomen dat de beroepen van [appellant] tegen de besluiten van het college van 4 oktober 2011, 11 oktober 2011 en 3 juli 2012 als samenhangende zaken als bedoeld in artikel 3 van het Besluit proceskosten bestuursrecht moeten worden beschouwd.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 3 april 2014 in zaken nrs. 11/860, 11/862, 12/552, voor zover daarbij de beroepen van [appellant A], [appellant B], [appellant C], [appellant D] en [appellant E] niet-ontvankelijk zijn verklaard;
    
    III. verklaart de door [appellant A], [appellant B], [appellant C], [appellant D] en [appellant E] bij de rechtbank ingestelde beroepen gegrond;
    
    IV. vernietigt de besluiten van het college van gedeputeerde staten van Groningen van 4 oktober 2011, kenmerk 325036, 11 oktober 2011, kenmerk 325145, en 3 juli 2012, kenmerk GR-C-2011-000872-0002/405266;
    
    V. herroept de besluiten van 26 april 2011, kenmerk 317416, en 20 december 2011, kenmerk 364678, voor zover bij die besluiten is gedoogd dat de inrichting zonder vergunning in werking is;
    
    VI. bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van de vernietigde besluiten van 11 oktober 2011 en 3 juli 2012;
    
    VII. draagt het college van gedeputeerde staten van Groningen op om binnen zes weken na de verzending van deze uitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen een nieuw besluit te nemen op het tegen het besluit van 2 maart 2011 gemaakte bezwaar;
    
    VIII. bepaalt dat tegen het te nemen besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    
    IX. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Groningen tot vergoeding van bij [appellant A], [appellant B], [appellant C], [appellant D] en [appellant E] in verband met de behandeling van de beroepen en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.000,14 (zegge: tweeduizend euro en veertien cent), waarvan € 1.984,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen;
    
    veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Groningen tot vergoeding van bij [appellant A], [appellant B], [appellant C], [appellant D] en [appellant E] in verband met de behandeling van de bezwaren opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.984,00 (zegge: negentienhonderdvierentachtig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen;
    
    X. gelast dat het college van gedeputeerde staten van Groningen aan [appellant A], [appellant B], [appellant C], [appellant D] en [appellant E] het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van € 706,00 (zegge: zevenhonderdzes euro) voor de behandeling van de beroepen en het hoger beroep vergoedt, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen.
    
    Aldus vastgesteld door mr. Th.C. van Sloten, voorzitter, en mr. R. Uylenburg en mr. G.M.H. Hoogvliet, leden, in tegenwoordigheid van mr. Y.C. Visser, griffier.
    
    w.g. Van Sloten w.g. Visser
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 30 maart 2016
    
    148.