ECLI:NL:RVS:2014:1037, Raad van State, 26-03-2014, 201211818/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2014-03-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 2 september 2011 heeft het college een verzoek van [verzoeker] om vergoeding van planschade afgewezen.

201211818/1/A2.
    Datum uitspraak: 26 maart 2014
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    het college van burgemeester en wethouders van Texel,
    appellant,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Alkmaar van 8 november 2012 in zaak nr. 12/589 in het geding tussen:
    
    [verzoeker]
    
    en
    
    het college.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 2 september 2011 heeft het college een verzoek van [verzoeker] om vergoeding van planschade afgewezen.
    
    Bij besluit van 24 januari 2012 heeft het college het door [verzoeker] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 8 november 2012 heeft de rechtbank het door [verzoeker] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 24 januari 2012 vernietigd en bepaald dat het college een nieuwe beslissing op bezwaar moet nemen met inachtneming van hetgeen in de uitspraak is overwogen. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
    
    [verzoeker] heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Bij besluit van 13 maart 2013 heeft het college opnieuw beslist op het door [verzoeker] gemaakte bezwaar tegen het besluit van 2 september 2011 en dat besluit gehandhaafd.
    
    Daartoe in de gelegenheid gesteld, heeft [verzoeker] gronden tegen dat besluit aangevoerd.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 september 2013, waar het college, vertegenwoordigd door mr. C.H. Witte, werkzaam bij de gemeente, en [verzoeker], vertegenwoordigd door mr. M.L.M. Frantzen, advocaat te Ouderkerk aan de Amstel, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. Op 1 juli 2008 is de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: de WRO ingetrokken en is de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro) in werking getreden. Ingevolge artikel 9.1.18, eerste lid, van de invoeringswet Wro blijft het recht zoals dat gold vóór het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet van toepassing ten aanzien van aanvragen om schadevergoeding ingevolge artikel 49 van de WRO die zijn ingediend voor het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet of die ingevolge artikel II, tweede en derde lid, van de wet van 8 juni 2005, Stb. 305 tot wijziging van de WRO (verjaring van en heffing bij planschadevergoedingsaanspraken, alsmede planschadevergoedingsovereenkomsten), nog tot 1 september 2010 kunnen worden ingediend.
    
    1.1. Het verzoek om vergoeding van planschade is ingediend vóór 1 juli 2008, zodat gelet op voormeld overgangsrecht, op dat verzoek de WRO van toepassing is.
    
    1.2. Ingevolge artikel 49 van de WRO, zoals dit artikel luidde ten tijde van belang en voor zover hier van belang, kent het college, voor zover blijkt dat een belanghebbende ten gevolge van de bepalingen van een bestemmingsplan schade lijdt of zal lijden, welke redelijkerwijs niet of niet geheel te zijnen laste behoort te blijven en waarvan de vergoeding niet of niet voldoende door aankoop, onteigening of anderszins is verzekerd, hem op zijn verzoek een naar billijkheid te bepalen schadevergoeding toe.
    
    2. Bij de beoordeling van een verzoek om planschadevergoeding dient te worden onderzocht of de verzoeker door wijziging van het planologische regime in een nadeliger positie is komen te verkeren, ten gevolge waarvan hij schade lijdt of zal lijden. Hiertoe dient een vergelijking te worden gemaakt tussen de planologische maatregel waarvan gesteld wordt dat deze schade heeft veroorzaakt en het voordien geldende planologische regime. Daarbij is niet de feitelijke situatie van belang, doch hetgeen op grond van deze regimes maximaal kon onderscheidenlijk kan worden gerealiseerd, ongeacht de vraag of verwezenlijking daadwerkelijk heeft plaatsgevonden. Dit uitgangspunt geldt evenzeer voor de vaststelling van de eventuele waardevermindering.
    
    3. [verzoeker] is op 18 april 1975 eigenaar geworden van het bedrijfspand aan de [locatie] te Den Burg (hierna: het pand), waarin tot 1995 de [makelaardij] was gevestigd. Hij heeft bij brief van 27 juni 2008 verzocht om vergoeding van planschade ten gevolge van het bestemmingsplan "Den Burg Centrum", omdat de daarin aan het pand gegeven bestemming "Kantoor, categorie K" minder gebruiksmogelijkheden biedt dan de voorheen ingevolge het bestemmingsplan "Den Burg 1965" voor het pand geldende bestemming "Bebouwing met eengezinshuizen, winkelhuizen en kleinbedrijf G", waardoor hij schade lijdt of zal lijden.
    
    4. Het college heeft aan het besluit van 2 september 2011 een door Adviesbureau van Montfoort opgesteld advies van 11 maart 2011 ten grondslag gelegd. Het college heeft aan het besluit van 24 januari 2012 een advies van de Commissie Bezwaarschriften van 16 januari 2012 ten grondslag gelegd.
    
    5. De rechtbank heeft overwogen dat het college heeft verzuimd bij het besluit van 24 januari 2012 de peildatum juist vast te stellen en daarbij ten onrechte niet is ingegaan op de door [verzoeker] gemaakte, en bij de bezwaarcommissie nader toegelichte, bezwaren tegen het advies van Van Montfoort. Daarbij heeft de rechtbank overwogen dat in het advies van Van Montfoort ten onrechte een vergelijking van de maximale mogelijkheden van de planologische regimes ontbreekt, niet is ingegaan op de door [verzoeker] gestelde schade, bestaande uit waardedaling van het pand, en de conclusie dat [verzoeker] het risico van schade heeft aanvaard, onvoldoende is onderbouwd. Op grond hiervan heeft de rechtbank geoordeeld dat het college de afwijzing van het verzoek van [verzoeker] om vergoeding van planschade niet toereikend heeft gemotiveerd.
    
    6. Ter zitting is komen vast te staan dat tussen partijen niet langer een geschil bestaat over de peildatum, 31 december 1991. De Afdeling ziet daarom geen aanleiding op het daarop betrekking hebbende betoog van het college in te gaan.
    
    7. Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het advies van Van Montfoort dusdanige gebreken bevat dat het daarop niet mocht afgaan bij beantwoording van de vraag of [verzoeker] ten gevolge van het bestemmingplan "Den Burg Centrum" schade lijdt of zal lijden. Het college voert aan dat in het advies van Van Montfoort met juistheid is vermeld dat ingevolge het bestemmingsplan "Den Burg 1965" niet alleen het pand van [verzoeker], maar nagenoeg alle panden in het centrum van Den Burg waren bestemd voor "Bebouwing met eengezinshuizen, winkelhuizen en kleinbedrijf G" en dat, nu die andere panden vanwege hun ligging geschikter waren voor gebruik als winkel dan het pand van [verzoeker], het onwaarschijnlijk is dat een potentiële koper voor een nieuw te vestigen winkel de voorkeur aan het pand van [verzoeker] zou hebben gegeven. Volgens het college is op grond hiervan terecht in het advies vermeld dat het pand voorheen zijn hoogste waarde ontleende aan het bestaande gebruik als kantoor.
    
    Het college voert verder aan dat in het advies van Van Montfoort met juistheid is vermeld dat het pand op 31 december 1991 werd verhuurd en ook na die datum langdurig is verhuurd. Volgens het college is in het advies van Van Montfoort ook met juistheid vermeld dat de verhuurwaarde van het pand van [verzoeker] bij gebruik als kantoor door de planologische verandering niet is aangetast. Het college voert aan dat het dan ook terecht de conclusie in het advies van Van Montfoort dat [verzoeker] ten gevolge van het bestemmingsplan "Den Burg Centrum" geen planologisch nadeel lijdt, heeft gevolgd.
    
    7.1. Door er in het advies van 11 maart 2011 van uit te gaan dat het onwaarschijnlijk is dat een potentiële koper voor een nieuw te vestigen winkel de voorkeur aan het pand van [verzoeker] zou hebben gegeven en de vermogenswaarde van dat pand derhalve door de verhuurbaarheid daarvan als kantoor werd bepaald, gaat Van Montfoort er kennelijk vanuit dat onder het bestemmingsplan "Den Burg 1965" verhuur van het pand als winkel met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid was uitgesloten. Het advies gaat er aldus aan voorbij dat niet van juridische of feitelijke belemmeringen voor de realisering van een winkelbestemming voor het pand is gebleken. Dat, naar in het advies wordt gesteld, realisering van een winkelbestemming in economisch opzicht onwaarschijnlijk is, betekent niet dat deze met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid uitgesloten was. In het advies is dan ook ten onrechte geen rekening gehouden met alle ingevolge het bestemmingsplan "Den Burg 1965" bestaande gebruiksmogelijkheden, waaronder de mogelijkheid om in het pand een winkelbestemming te realiseren. De Afdeling neemt daarbij voorts nog in aanmerking dat in de door [verzoeker] bij zijn verzoek om vergoeding van planschade overgelegde ‘Historie’ is vermeld dat het pand tot 1 januari 1995 is gebruikt als makelaarskantoor. Hieruit kan worden afgeleid dat het pand, anders dan waar in het advies van Van Montfoort vanuit is gegaan, op 31 december 1991 niet werd verhuurd, maar werd gebruikt door de makelaardij van [verzoeker]. Dat het pand in gebruik was als makelaarskantoor betekent dat, naar ter zitting door het college is erkend, het de ruimtelijke uitstraling had van een winkel, zodat ook om die reden de conclusie van Van Montfoort dat het pand voorheen zijn hoogste waarde ontleende aan gebruik daarvan als kantoor, niet zonder meer kan worden gevolgd. Dat het pand op 31 augustus 1991 niet werd verhuurd, betekent voorts dat voor de waardering ervan ten onrechte is uitgegaan van de huuropbrengst. Gelet op het vorenstaande heeft Van Montfoort ten onrechte geen aanleiding gezien om bij de planvergelijking te betrekken dat het pand voorheen mede kon worden gebruikt en verhuurd voor detailhandel. De rechtbank heeft dan ook met juistheid overwogen dat in het advies van Van Montfoort ten onrechte een vergelijking van de maximale mogelijkheden van de planologische regimes ontbreekt.
    
    Het betoog faalt.
    
    8. Het college betoogt dat de rechtbank, door te overwegen dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat [verzoeker] het risico van de planologisch verandering heeft aanvaard, heeft miskend dat [verzoeker] sinds de terinzagelegging van het voorontwerp-bestemmingsplan "Den Burg Centrum" in 1982 geen pogingen heeft ondernomen de winkelbestemming te realiseren, terwijl dat van hem mocht worden verwacht. Het college voert aan dat indien [verzoeker] veronderstelde dat het pand een hogere waarde zou hebben bij gebruik voor detailhandel, van hem mocht worden verwacht dat hij dat gebruik zou realiseren, hetgeen hij niet heeft gedaan.
    
    8.1. In het advies van Van Montfoort is vermeld dat het voorontwerp van het bestemmingsplan "Den Burg Centrum" in 1982 openbaar is gemaakt en sindsdien voor [verzoeker] voorzienbaar was dat de bestemming van het pand in voor hem nadelige zin zou kunnen veranderen. Op 19 december 1989 is een voorbereidingsbesluit genomen en op 17 december 1990 is het ontwerpbestemmingsplan ter inzage gelegd. De voorbereidingsbescherming heeft derhalve vanaf 19 december 1989 voortdurend tot aan het van kracht worden van het nieuwe bestemmingsplan gegolden. Het voorgaande betekent dat de bestemmingswijziging vanaf eind 1982 voorzienbaar was en [verzoeker] tot 19 december 1989 kon trachten de oude bestemming nog te realiseren. Gelet op de omstandigheid dat [verzoeker] al in 1982 zijn makelaardij in het pand exploiteerde en hij dit tot 1995 heeft gedaan, kon van hem evenwel niet worden verwacht dat hij het pand voor andere doeleinden zou gebruiken of laten gebruiken. Daarbij moet in aanmerking worden genomen dat, anders dan waar Van Montfoort in zijn advies kennelijk vanuit gaat, [verzoeker] niet alleen heeft verzocht om vergoeding van inkomensschade als gevolg van het verlies van de mogelijkheid om het pand voor detailhandel te gebruiken en te verhuren, maar tevens om vergoeding van vermogensschade als gevolg van het verlies van gebruiksmogelijkheden. Daar komt nog bij dat, aangezien dit makelaarskantoor de ruimtelijke uitstraling had van een winkel, het ervoor moet worden gehouden dat het pand, door het gebruik ervan als makelaarskantoor, in 1982 reeds als winkel in gebruik was. Gelet hierop heeft de rechtbank met juistheid overwogen dat de conclusie van Van Montfoort dat [verzoeker] het risico van schade heeft aanvaard onvoldoende is onderbouwd.
    
    Het betoog faalt.
    
    9. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    10. Bij besluit van 13 maart 2013 heeft het college, ter uitvoering van de aangevallen uitspraak, opnieuw beslist op het door [verzoeker] gemaakte bezwaar tegen het besluit van 2 september 2011. Eerstgenoemd besluit wordt, gelet op artikel 6:24 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van die wet, geacht onderwerp te zijn van dit geding, nu daarmee niet aan de bezwaren van [verzoeker] tegemoet is gekomen.
    
    10.1. Het college heeft in het besluit van 13 maart 2013 zijn standpunt dat [verzoeker] ten gevolge van de planologische verandering geen planologisch nadeel lijdt en dat de planologische verandering voor hem voorzienbaar was gehandhaafd. Het besluit is derhalve niet genomen met inachtneming van de uitspraak van de rechtbank. Reeds daarom zal de Afdeling dit besluit vernietigen.
    
    11. Het college dient met inachtneming wat hiervoor is overwogen, in het bijzonder in overwegingen 7.1 en 8.1, opnieuw op het door [verzoeker] tegen het besluit van 2 september 2011 gemaakte bezwaar te beslissen en daartoe een nader deskundigenadvies in te winnen. Daarbij dient er rekening mee te worden gehouden dat [verzoeker], naar hij ter zitting te kennen heeft gegeven, het pand tot 1995 zelf in gebruik heeft gehad als makelaarskantoor en het van 1995 tot 2005 heeft verhuurd en dat hij, voor zover het inkomensschade betreft, tot 2005 geen schade heeft geleden. Dit geldt evenzeer voor de periode vanaf 10 februari 2011, nu op die datum een omgevingsvergunning is verleend om het pand te kunnen gebruiken voor detailhandel.
    
    Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling voorts aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
    
    12. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten in hoger beroep te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
    
    II. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Texel van 13 maart 2013, kenmerk 13.UP01340;
    
    III. bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    
    IV. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Texel tot vergoeding van bij [verzoeker] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 974,00 (zegge: negenhonderdvierenzeventig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    V. bepaalt dat van het college van burgemeester en wethouders van Texel € 466,00 (zegge: vierhonderdzesenzestig euro) wordt geheven.
    
    Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. N. Verheij en mr. G. Snijders, leden, in tegenwoordigheid van mr. J. Wieland, ambtenaar van staat.
    
    w.g. Van der Beek-Gillessen w.g. Wieland
    voorzitter ambtenaar van staat
    
    Uitgesproken in het openbaar op 26 maart 2014
    
    507/502.