ECLI:NL:RVS:2017:1859, Raad van State, 12-07-2017, 201605706/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2017-07-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 13 april 2015 heeft het college [appellant] onder oplegging van een last onder bestuursdwang gelast om binnen een termijn van zes weken een einde te maken aan de overtredingen van artikel 2.1, eerste lid, onder a en c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), artikel 2.2, eerste lid, onder j, van de Wabo en artikel 1a, eerste lid, en artikel 1b, tweede lid, van de Woningwet.

201605706/1/A1.
    Datum uitspraak: 12 juli 2017
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te Arnhem,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 21 juni 2016 in zaak nr. 16/333 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Arnhem.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 13 april 2015 heeft het college [appellant] onder oplegging van een last onder bestuursdwang gelast om binnen een termijn van zes weken een einde te maken aan de overtredingen van artikel 2.1, eerste lid, onder a en c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), artikel 2.2, eerste lid, onder j, van de Wabo en artikel 1a, eerste lid, en artikel 1b, tweede lid, van de Woningwet.
    
    Bij besluit van 29 juni 2015 heeft het college de kosten voor het voorbereiden en het uitvoeren van bestuursdwang gesteld op € 2.830,48.
    
    Bij besluit van 8 december 2015 heeft het college het door [appellant] tegen de besluiten van 13 april en 29 juni 2015 gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 21 juni 2016 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 8 december 2015 vernietigd voor zover daarbij het besluit van 29 juni 2015 in stand is gelaten, het besluit van 29 juni 2015 herroepen en bepaald dat de uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het besluit van 8 december 2015, waarbij het bedrag van kostenverhaal wordt vastgesteld op € 2.748,20. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    [appellant] heeft nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 30 mei 2017, waar [appellant], bijgestaan door mr. S.M. Wolfert, advocaat te Groningen, en het college, vertegenwoordigd door G. Weenink, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    Het college heeft op het perceel van [appellant] inspecties uitgevoerd op 5 en 9 december 2014, 2 februari, 12 maart en 2 april 2015. In het besluit van 13 april 2015 heeft het college besloten [appellant] een last onder bestuursdwang op te leggen inhoudende dat [appellant] binnen een termijn van zes weken na de dag van verzending van het besluit als eigenaar/gebruiker van het perceel/pand [locatie] te Arhnem (hierna: het perceel) een einde dient te maken aan de overtredingen van de artikelen 2.1, eerste lid, onder a en c en 2.2, eerste lid onder j, van de Wabo en de artikelen 1a, eerste lid en 1b, tweede lid van de Woningwet. Dit kan [appellant] doen door:
    
    1. De in de voor- en achtertuin door of namens [appellant] geplaatste overkappingen, twee in de achtertuin en een in de voortuin geplaatste metalen/houten constructies waarover een tentdoek is gehangen, te verwijderen en verwijderd te houden;
    
    2. De door of namens [appellant] opgeslagen fietsen, fietsonderdelen, kozijnen, planken en latten in de achtertuin te verwijderen en verwijderd te houden. Het college wijst er daarbij op dat [appellant] maximaal tien fietsen in de achtertuin mag laten staan, nu bij dat aantal volgens het college nog kan worden gesproken van opslag met een hobbymatig karakter;
    
    3. De door of namens [appellant] opgeslagen fietsen, fietsonderdelen, kozijnen, planken, latten en overige zaken op de openbare weg aan de achterzijde van de woning te verwijderen en verwijderd te houden.
    
        Het college heeft op 27 en 28 mei 2015 bestuursdwang toegepast en bij besluit van 29 juni 2015 heeft het college de kosten voor het voorbereiden en uitvoeren daarvan gesteld op € 2.830,48.
    
    Aangevallen uitspraak
    
    2.    De rechtbank heeft in het beroep van [appellant] voor zover dat is gericht tegen de opgelegde last onder bestuursdwang geen reden gezien voor een gegrondverklaring van het beroep en een vernietiging van het besluit van 8 december 2015. De rechtbank heeft ten aanzien van het beroep gericht tegen het besluit van 8 december 2015 voor zover dat betrekking heeft op het besluit van 29 juni 2015 overwogen dat het college bij het besluit van 29 juni 2015 een container te veel in rekening heeft gebracht zodat het besluit van 8 december 2015 in zoverre voor vernietiging in aanmerking komt.
    
    Overtreding
    
    3.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat [appellant] in strijd met artikel 2.1, eerste lid, onder a en c, van de Wabo heeft gehandeld. Hiertoe voert [appellant] aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat hij slechts een dekzeil heeft gespannen om de opgeslagen goederen te beschermen tegen weersomstandigheden en dat hij derhalve geen bouwwerk heeft gebouwd. Bovendien was hij een opslag voor de goederen aan het bouwen, maar onder andere door een door het college opgelegde bouwstop kon hij deze ruimte niet afbouwen.
    
    3.1.    Ter zitting van de Afdeling heeft [appellant] te kennen gegeven dat het betoog in hoger beroep slechts is gericht tegen de door het college gestelde overtreding van artikel 2.1, eerste lid, onder a en c van de Wabo.
    
    3.2.    Het begrip bouwwerk is in de Wabo als zodanig niet omschreven. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 17 juli 2013, ECLI:NL:RVS:2013:3132 kan voor de uitleg van het begrip bouwwerk aansluiting worden gezocht bij de omschrijving van dit begrip in de modelbouwverordening. Deze luidt: "elke constructie van enige omvang van hout, steen, metaal of ander materiaal, die op de plaats van bestemming hetzij direct of indirect met de grond verbonden is, hetzij direct of indirect steun vindt in of op de grond, bedoeld om ter plaatse te functioneren". Indien hieraan is voldaan, is er sprake van een bouwwerk.
    
    3.3.    De rechtbank heeft terecht overwogen dat de door [appellant] gebouwde overkappingen op het perceel kunnen worden aangemerkt als bouwwerken als bedoeld in de Wabo. De rechtbank heeft hierbij terecht van belang geacht dat [appellant] over met de grond verbonden houten dan wel stalen palen zeilen heeft gespannen en dat hij daaronder spullen heeft opgeslagen, zodat sprake is van een constructie van enige omvang die direct is verbonden met de grond en bedoeld is om ter plaatse te functioneren. Daarnaast heeft [appellant] niet aan de hand van concrete gegevens aangetoond dat concreet zicht bestond op het afbreken van de geconstateerde bouwwerken binnen geringe tijd.
    
        Het betoog faalt.
    
    4.    Verder betoogt [appellant] dat het opslaan van de fietsen, fietsonderdelen, kozijnen, planken en latten en overige zaken niet in strijd is met het bestemmingsplan, nu hij na een faillissement genoodzaakt was de fietsen tijdelijk op te slaan in de tuin en bezig was met het realiseren van een permanente opslag.
    
    4.1.    Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Molenbeke e.o." rust op het perceel de bestemming "Woondoeleinden".
    
        Artikel 2.1.1 van de planvoorschriften luidt:
    
    "De op de plankaart als "woondoeleinden" aangegeven gronden zijn bestemd voor:
    
    - het wonen, hieronder niet begrepen bewoning van woonwagens of woonschepen;
    
    en daaraan ondergeschikt:
    
    - groen- en speelvoorzieningen en voorzieningen ten behoeve van de waterhuishouding;
    
    - buurtwegen, woonstraten en andere voorzieningen ten behoeve van het verkeer;
    
    - verblijfsgebieden.
    
    […]."
    
        Artikel 2.1.4 van de planvoorschriften luidt:
    
    "Onder gebruik van de gronden en opstallen in strijd met de bestemming als bedoeld in Artikel 3.2 van deze voorschriften wordt in elk geval begrepen:
    
    - gebruik als beroeps- of bedrijfsmatige werk- en/of opslagruimte;
    
    - gebruik van de onbebouwbare zone ten behoeve van parkeerdoeleinden, voorzover het betreft de zone gelegen tussen de naar de openbare weg gekeerde bouwgrens en de openbare weg zelf;
    
    - het gebruik van bijgebouwen als zelfstandige woning en als afhankelijke woonruimte;
    
    - het gebruik van de gronden ten behoeve van thuisprostitutie, raamprostitutie en seksinrichtingen."
    
    4.2.    De rechtbank heeft terecht, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 19 december 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY6666, overwogen dat de vraag of het bestreden gebruik van het perceel in strijd is met de woonbestemming moet worden beantwoord aan de hand van de ruimtelijke uitstraling die dat gebruik gezien zijn aard, intensiteit en omvang heeft.
    
        De rechtbank heeft terecht overwogen dat het gebruik dat [appellant] van het perceel maakt, bestaande uit de opslag van bouwmaterialen en 130 fietsen, fietsonderdelen, kozijnen, planken en latten niet kan worden aangemerkt als een opslag die passend is binnen de op het perceel rustende bestemming "Woondoeleinden". De rechtbank heeft in de door [appellant] aangevoerde stelling dat het gebruik van de tuin slechts tijdelijk van aard is terecht geen grond gezien voor het oordeel dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat het gebruik in strijd is met het bestemmingsplan, nu ook tijdelijke opslag van goederen in strijd is met het bestemmingsplan.
    
        Het betoog faalt.
    
    5.    Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht overwogen dat het college bevoegd was wegens handelen in strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wabo handhavend op te treden tegen het bouwen en gebruiken van het perceel in strijd met het bestemmingsplan.
    
        Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    Afweging
    
    6.    Verder betoogt [appellant] dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college onvoldoende rekening heeft gehouden met zijn omstandigheden en in dit kader onvoldoende onderzoek is gedaan naar de mogelijkheid tot legalisering. Hij voert hiertoe aan dat de rechtbank ten onrechte geen rekening heeft gehouden met de omstandigheid dat de door het college opgelegde bouwstop ten aanzien van het uitgraven van het souterrain ten onrechte is opgelegd en hij onder andere door die bouwstop de goederen niet op juiste wijze heeft kunnen opslaan.
    
    6.1.    In beginsel volstaat het enkele feit dat het college niet bereid is gebruik te maken van zijn bevoegdheid om een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo te verlenen voor het oordeel dat geen concreet zicht op legalisering bestaat. Het college is niet bereid een omgevingsvergunning te verlenen als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wabo voor de overkappingen en het gebruik van het perceel voor de opslag van fietsen en fietsonderdelen, kozijnen, planken en latten. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat het niet voornemens is ten behoeve van de bouwwerken en het gebruik van het bestemmingsplan af te wijken reeds omdat met het gebruik dat van het perceel wordt gemaakt de kwaliteit van het gebied als woonomgeving onder druk komt te staan en het gebruik een negatieve uitstraling op de omgeving kan krijgen. Dat [appellant] voornemens was de goederen elders op te slaan betekent nog niet dat het college wegens bijzondere omstandigheden gehouden was medewerking te verlenen aan tijdelijke afwijking van het bestemmingsplan. De rechtbank heeft gelet op het voorgaande in hetgeen door [appellant] is aangevoerd terecht geen grond gezien voor het oordeel dat het college niet in redelijkheid heeft kunnen overgaan tot handhavend optreden.
    
        Het betoog faalt.
    
    Kostenverhaal
    
    7.    [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het onredelijk is de door het college gemaakte kosten op hem te verhalen. Volgens [appellant] is sprake van bijzondere omstandigheden als bedoeld in artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) en mochten de kosten niet op hem worden verhaald. Hij voert hiertoe aan dat hij onredelijk hard is getroffen door de besluitvorming van het college, nu zijn woning bij executieverkoop is verkocht.
    
    7.1.    In artikel 5:25 van de Awb is neergelegd dat bestuursdwang en kostenverhaal als regel samengaan. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 18 februari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:499), kan voor het maken van een uitzondering blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van deze bepaling onder meer aanleiding bestaan indien de aangeschrevene van de ontstane situatie geen verwijt kan worden gemaakt en bij het ongedaan maken van de met het recht strijdige situatie het algemeen belang in die mate is betrokken, dat de kosten redelijkerwijs niet of niet geheel voor rekening van de aangeschrevene behoren te komen. Ook andere bijzondere omstandigheden kunnen het bestuursorgaan nopen tot het geheel of gedeeltelijk afzien van het kostenverhaal.
    
    7.2.    De rechtbank heeft in hetgeen [appellant] heeft aangevoerd terecht geen aanknopingspunten gezien voor het oordeel dat er redenen zijn voor het college om geheel of gedeeltelijk van kostenverhaal af te zien. Het college heeft in het besluit van 8 december 2015 te kennen gegeven dat de procedure waarbij een bouwstop voor het bouwen van een souterrain is opgelegd losstaat van de onderhavige procedure en dat het college uitsluitend de kosten van Sita Duiven in rekening heeft gebracht en niet de kosten van de inzet van het gemeentelijk personeel. Daarnaast is evenmin aannemelijk gemaakt door [appellant] dat hem geen verwijt valt te maken ten aanzien van de ontstane situatie. Dat de woning van [appellant] inmiddels is verkocht via een executieverkoop staat los van de onderhavige procedure en vormt derhalve evenmin een bijzondere omstandigheid op grond waarvan het college gehouden was om geheel of gedeeltelijk van kostenverhaal af te zien.
    
        Het betoog faalt.
    
    Slot en conclusie
    
    8.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    9.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. R. van der Spoel, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. S. Vermeulen, griffier.
    
    w.g. Van der Spoel    w.g. Vermeulen
    lid van de enkelvoudige kamer    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 12 juli 2017
    
    700.