ECLI:NL:RVS:2018:610, Raad van State, 21-02-2018, 201609390/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-02-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij vier besluiten, verzonden op 3 februari 2014, heeft het college [appellant A] en anderen, onder aanzegging van een dwangsom van € 25.000,00 ineens, gelast om de permanente bewoning van vier recreatiewoningen op percelen op het recreatieterrein "De zeven heuvelen" te Groesbeek te beëindigen en beëindigd te houden.

201609390/1/A1.
    Datum uitspraak: 21 februari 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant A] en zes anderen, wonend te Groesbeek, gemeente Berg en Dal,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 24 november 2016 in zaken nrs. 15/7278, 15/7279, 15/7280 en 15/7281 in het geding tussen:
    
    [appellant A] en anderen
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Berg en Dal.
    
    Procesverloop
    
    Bij vier besluiten, verzonden op 3 februari 2014, heeft het college [appellant A] en anderen, onder aanzegging van een dwangsom van € 25.000,00 ineens, gelast om de permanente bewoning van vier recreatiewoningen op percelen op het recreatieterrein "De zeven heuvelen" te Groesbeek te beëindigen en beëindigd te houden.
    
    Bij vier besluiten, verzonden op 4 juli 2014, heeft het college geweigerd aan [appellant A] en anderen, persoonsgebonden omgevingsvergunningen te verlenen voor permanente bewoning van de vier recreatiewoningen.
    
    Bij vier besluiten van 20 oktober 2015, verzonden op 30 oktober 2015, heeft het college onder meer de door [appellant A] en anderen tegen de besluiten, verzonden op 3 februari 2014 en 4 juli 2014, gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 24 november 2016 heeft de rechtbank het door [appellant A] en anderen daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard en de besluiten van 30 oktober 2015 (lees: 20 oktober 2015) vernietigd en de begunstigingstermijn verlengd tot zes weken nadat het college opnieuw op de bewaren van [appellant A] en anderen heeft beslist. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben [appellant A] en anderen hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    Bij vier besluiten van 10 oktober 2017 heeft het college opnieuw beslist op de door [appellant A] en anderen gemaakte bezwaren en de besluiten, verzonden op 3 februari 2014 en 4 juli 2014, in stand gelaten.
    
    [appellant A] en anderen hebben een nader stuk ingediend.
    
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 november 2017, waar [appellant A], [appellant B], [appellant C], [appellant D] en [appellante E], bijgestaan door mr. J.P. Hoegee, advocaat te Nijmegen, en het college, vertegenwoordigd door mr. E. Klomp en ir. D.A.M.W. van Kessel, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Situatie
    
    1.    De vier recreatiewoningen van [appellant A] en anderen zijn gelegen aan de Cranenburgsestraat 23b op het recreatieterrein "De Zeven Heuvelen". [appellant A] is eigenaar van de recreatiewoning nr. […], [appellant D] en [appellante E] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant D]) van de recreatiewoning nr. […], [appellant B] en [appellante F] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant B]) van de recreatiewoning nr. […] en [appellant C] en [appellante G] (hiena tezamen en in enkelvoud: [appellant C]) van de recreatiewoning nr. [...].
    
        Vast staat dat zij deze recreatiewoningen ten tijde van de in bezwaar gehandhaafde besluiten, verzonden op 3 februari 2014 en 4 juli 2014, gebruikten voor bewoning anders dan ten behoeve van recreatief gebruik en dat die bewoning, die door partijen ook permanente bewoning wordt genoemd, in strijd is met het ter plaatse geldende bestemmingsplan "De zeven heuvelen e.o.". Het college was derhalve bevoegd ter zake te handhaven. Ten behoeve van legalisering van dit gebruik hebben [appellant A] en anderen persoonsgebonden omgevingsvergunningen aangevraagd.
    
        Het college heeft zich bij de besluiten van 20 oktober 2015 op het standpunt gesteld dat het, gelet op het beleid, neergelegd in de op 11 september 2007 vastgestelde en op 11 juni 2013 geactualiseerde nota "Handhaving permanente bewoning recreatiewoningen, Plan van aanpak" (hierna: de Beleidsregel), niet bereid is persoonsgebonden omgevingsvergunningen te verlenen voor het met het bestemmingsplan strijdige gebruik. Wat betreft handhaving heeft het college zich op het standpunt gesteld dat geen zicht op legalisering bestaat. Het college is verder niet gebleken dat handhaving onevenredig is in verhouding tot daarmee te dienen belangen, zodat het geen bijzondere omstandigheden aanwezig heeft geacht die zich verzetten tegen handhaving.
    
        De rechtbank heeft overwogen dat toepassing van het in de Beleidsregel neergelegde beleid neerkomt op categorische weigering om omgevingsvergunningen te verlenen voor bewoning anders dan ten behoeve van recreatief gebruik van een recreatiewoning. Een dergelijke beleid acht de rechtbank, gelet op artikel 4, aanhef en onder 10, van Bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: Bor), onredelijk. De rechtbank heeft daarbij betrokken dat de Beleidsregel suggereert dat geen aanknopingspunten bestaan voor het oordeel dat het college vanaf 1999 actief handhavingsbeleid heeft gevoerd en dat geen gevallen bekend zijn van onafgebroken bewoning vanaf 31 oktober 2003, terwijl niet is gebleken dat het gebruik door [appellant A] en anderen niet reeds sinds 31 oktober 2003 onafgebroken plaatsvindt. Volgens de rechtbank heeft het college wat betreft de weigering omgevingsvergunningen te verlenen ten onrechte de persoonlijke omstandigheden van [appellant A] en anderen niet kenbaar afgewogen. De rechtbank heeft de besluiten in zoverre om die reden vernietigd.
    
        Omdat volgens de rechtbank niet op voorhand vaststaat of het college bij nadere besluitvorming niet alsnog aanleiding zal zien om persoonsgebonden omgevingsvergunningen te verlenen en derhalve of legalisering van het met het bestemmingsplan strijdige gebruik onmogelijk is, heeft de rechtbank de besluiten op bezwaar eveneens vernietigd voor zover dat de handhavingsbesluiten betreft.
    
        [appellant A] en anderen komen op tegen de uitspraak van de rechtbank voor zover het de eigen recreatiewoning betreft.
    
    Wettelijk kader
    
    2.    Artikel 2.1 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) luidt:
    
    1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    
    […];
    
    c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan […];
    
    […].
    
        Artikel 2.12 luidt:
    
    1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend:
    
    a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
    
    1°. met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking,
    
    2°. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
    
    3°. indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat;
    
    b. […].
    
            Artikel 4 van Bijlage II van het Bor luidt:
    
    Voor verlening van een omgevingsvergunning waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, komen in aanmerking:
    
    […];
    
    10. het gebruiken van een recreatiewoning voor bewoning, mits wordt voldaan aan de volgende eisen:
    
    a.-b. […];
    
    c. de bewoner op 31 oktober 2003 de recreatiewoning als woning in gebruik had en deze sedertdien onafgebroken bewoont, en
    
    d. de bewoner op 31 oktober 2003 meerderjarig was.
    
            Artikel 4:81 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) luidt:
    
    1. Een bestuursorgaan kan beleidsregels vaststellen met betrekking tot een hem toekomende of onder zijn verantwoordelijkheid uitgeoefende, dan wel door hem gedelegeerde bevoegdheid.
    
    2. In andere gevallen kan een bestuursorgaan slechts beleidsregels vaststellen, voor zover dit bij wettelijk voorschrift is bepaald.
    
            Artikel 4:82 luidt:
    
    Ter motivering van een besluit kan slechts worden volstaan met een verwijzing naar een vaste gedragslijn voor zover deze is neergelegd in een beleidsregel.
    
            Artikel 1:3, vierde lid, luidt:
    
    Onder beleidsregel wordt verstaan: een bij besluit vastgestelde algemene regel, niet zijnde een algemeen verbindend voorschrift, omtrent de afweging van belangen, de vaststelling van feiten of de uitleg van wettelijke voorschriften bij het gebruik van een bevoegdheid van een bestuursorgaan.
    
    Hoger beroep
    
    3.    [appellant A] en anderen beogen met het hoger beroep een verdergaande vernietiging van de besluiten van 20 oktober 2015 te bereiken wat betreft de weigering persoonsgebonden omgevingsvergunningen te verlenen. Zij betogen dat, anders dan de rechtbank heeft overwogen, het in de Beleidsregel neergelegde beleid niet ziet op de bevoegdheid om persoonsgebonden omgevingsvergunningen te verlenen.
    
        [appellant A] en anderen betogen verder dat, indien wordt geoordeeld dat het beleid wel betrekking heeft op genoemde bevoegdheid, de rechtbank heeft miskend dat in de Beleidsregel wat betreft die bevoegdheid geen beleid is neergelegd dat voldoet aan de vereisten van artikel 1:3, vierde lid, van de Awb, zodat het niet als beleidsregel is aan te merken en het college ter motivering van de besluiten van 20 oktober 2015 in zoverre niet kon volstaan met verwijzing naar dat beleid. [appellant A] en anderen stellen dat het beleid in zoverre de belangenafweging, de vaststelling en kwalificatie van feiten noch de uitleg van wettelijke voorschriften betreft.
    
        Ingeval het beleid wel moet worden aangemerkt als beleidsregel ter zake van de bevoegdheid persoonsgebonden omgevingsvergunningen te verlenen, betogen [appellant A] en anderen dat het beleid in zoverre kennelijk onredelijk is. De bij de rechtbank bestreden besluiten mochten volgens hen niet op dit beleid worden gebaseerd. Het college heeft nimmer beleid gevoerd dergelijke vergunningen niet te verlenen, zo stellen zij. Verder wijzen [appellant A] en anderen erop dat zij al sinds 16 tot 19 jaren onafgebroken in de recreatiewoningen wonen. Zij betwisten dat het college een actief handhavingsbeleid heeft gevoerd. Voorts stellen [appellant A] en anderen dat het beleid inconsistent is. Hoewel het beleid ervan uitgaat dat bewoning anders dan recreatief niet is toegestaan, maakt het toch mogelijk dat de recreatiewoningen in bepaalde situaties gedurende maximaal negen maanden worden bewoond. Verder zou het college in de praktijk niet handhavend optreden tegen verhuur van recreatiewoningen aan studenten, expats en arbeidsmigranten.
    
    4.    In de Beleidsregel is beleid neergelegd betreffende de handhaving van het verbod op niet-recreatieve bewoning van recreatiewoningen. In de Beleidsregel wordt ingegaan op de voorbeeldregels van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (hierna: VNG), waarin criteria zijn opgenomen op grond waarvan een persoonsgebonden omgevingsvergunning kan worden verlenen. Het college heeft ervoor gekozen deze voorbeeldregels niet over te nemen, zo staat in de Beleidsregel. In het voorheen voor Groesbeek geldende beleid is nooit ruimte geboden om recreatiewoningen permanent te bewonen en situaties met permanente bewoning zijn altijd conform het beleid aangepakt, zo staat daar verder in. Gekozen is voor de voortzetting van het bestaande beleid om permanente bewoning niet toe te staan. Voorts staat in de Beleidsregel dat het beleid nooit ruimte heeft geboden voor het verlenen van persoonsgebonden ontheffingen, dat er geen gevallen bekend zijn van onafgebroken bewoning vanaf 31 oktober 2003 en dat uit archiefonderzoek is gebleken dat al vanaf 1999 actief handhavend wordt opgetreden. Gelet op de inhoud van de Beleidsregel heeft de rechtbank met juistheid overwogen dat het daarin neergelegde beleid ook ziet op de uitoefening van de bevoegdheid om persoonsgebonden omgevingsvergunningen te verlenen. Het beleid komt er in zoverre op neer dat het college niet bereid is dergelijke vergunningen te verlenen. Deze keuze is naar haar aard gebaseerd op de afweging van ruimtelijke belangen. Het in de Beleidsregel neergelegde beleid betreft dan ook een bij besluit vastgestelde regel omtrent de afweging van belangen bij het gebruik van een bevoegdheid van een bestuursorgaan, in dit geval onder meer de bevoegdheid om met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wabo, in verbinding met artikel 4, aanhef en onder 10, van Bijlage II van het Bor omgevingsvergunning te verlenen. De rechtbank heeft derhalve terecht het beleid aangemerkt als beleidsregel in de zin van artikel 1:3, vierde lid, van de Awb.
    
        De rechtbank heeft het beleid kennelijk onredelijk geacht omdat zij het onjuist acht dat, zonder dat persoonlijke omstandigheden zijn afgewogen, categorisch wordt uitgesloten dat omgevingsvergunning wordt verleend voor niet-recreatieve bewoning van een recreatiewoning. Daarbij is de rechtbank ervan uitgegaan dat de aan het beleid ten grondslag gelegde uitgangspunten dat er geen gevallen bekend zijn van onafgebroken bewoning vanaf 31 oktober 2003 en dat het college een actief handhavingsbeleid heeft gevoerd, niet juist zijn, gezien de situaties waarin [appellant A] en anderen zich bevinden. De rechtbank heeft derhalve reeds in verband met genoemde twee uitgangspunten het beleid onredelijk geacht.
    
        Voor zover [appellant A] en anderen hebben aangevoerd dat de rechtbank het in de Beleidsregel neergelegde beleid ten onrechte niet ook onredelijk heeft geacht omdat in de Beleidsregel ten onrechte ervan is uitgegaan dat het college in het verleden het beleid heeft gevoerd dat bewoning anders dan ten behoeve van recreatief gebruik niet is toegestaan, overweegt de Afdeling als volgt. In de besluiten van 20 oktober 2015 staat dat de gemeenteraad van Groesbeek op 25 januari 1996 beleid ter zake van permanente bewoning van recreatiewoningen heeft opgesteld en bekendgemaakt. Het college van burgemeester en wethouders van Groesbeek, rechtsvoorganger van het college, heeft dit beleid aangevuld op 18 september 2001. Op 11 september 2007 is door genoemd college de beleidsnotitie ‘Handhavingsbeleid niet-recreatief gebruik van vakantiewoningen’ vastgesteld. De strekking van het beleid is steeds geweest dat permanente bewoning van recreatiewoningen niet is toegestaan, zo staat in de besluiten. De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat het beleid in het verleden anders is geweest. De enkele betwisting daarvan is daarvoor onvoldoende. De rechtbank heeft dan ook terecht geen aanleiding gezien het beleid mede onredelijk te achten omdat het daaraan ten grondslag gelegde uitgangspunt dat in het verleden beleid bestond dat bewoning anders dan recreatief niet toestond, niet juist is.
    
        De Afdeling stelt vervolgens vast dat het beleid toestaat, bij wijze van overbruggingsregeling, dat mensen in afwachting van de mogelijkheid om een andere woning te betrekken, een recreatiewoning tijdelijk anders dan recreatief bewonen. In die gevallen moet een koop- of huurovereenkomst worden overgelegd als bewijs dat de bewoning daadwerkelijk tijdelijk van aard is. Deze bewoning is een nadrukkelijk door het college gemaakte uitzondering op het beleid dat bewoning anders dan ten behoeve van recreatief gebruik niet is toegestaan. Geen grond bestaat voor het oordeel dat het beleid in zoverre inconsistent is.
    
        Verder bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat het college in de praktijk toestaat dat recreatiewoningen anders dan recreatief worden bewoond door studenten, expats en arbeidsmigranten. Het college heeft nadrukkelijk te kennen gegeven dat het dergelijk gebruik niet toestaat en [appellant A] en anderen hebben niet aannemelijk gemaakt dat deze stelling van het college onjuist is. Dat het college - naar gesteld - niet handhavend tegen dat gebruik optreedt en er welwillend tegenover staat, wat daar ook van zij, betekent niet dat het beleid is om ook dat gebruik toe te staan.    
    
        Het betoog faalt.
    
    5.    Gelet op het vorenoverwogene is het hoger beroep ongegrond, in verband waarmee de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen, kan worden bevestigd.
    
    Beroep
    
    6.    Het college heeft bij vier besluiten van 10 oktober 2017 opnieuw beslist op de door [appellant A] en anderen gemaakte bezwaren en de besluiten, verzonden op 3 februari 2014 en 4 juli 2014, in stand gelaten.
    
        De besluiten van 10 oktober 2017 worden, gelet op artikel 6:24 van de Awb, gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van die wet, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding.
    
        [appellant A] en anderen komen op tegen de besluiten voor zover het de eigen recreatiewoning betreft.
    
    7.    [appellant D] betoogt dat het college heeft miskend dat hij ten tijde van het aan hem gerichte besluit van 10 oktober 2017 zijn recreatiewoning niet meer in strijd met het bestemmingsplan bewoonde. Hij stelt te zijn verhuisd. Onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 24 december 2003, ECLI:NL:RVS:2003:AO0934, betoogt hij dat nu geen dwangsommen zijn verbeurd, het college aanleiding had moeten zien het besluit, verzonden op 3 februari 2014, waarbij een last onder dwangsom is opgelegd, te herroepen.
    
    7.1.    Het college heeft bij het aan [appellant D] gerichte besluit van 10 oktober 2017 onderkend dat [appellant D] de recreatiewoning niet langer anders dan recreatief gebruikte. De enkele omstandigheid dat het met het bestemmingsplan strijdige gebruik ten tijde van het besluit van 10 oktober 2017 was opgeheven, hetgeen erop neerkomt dat gevolg is gegeven aan het handhavingsbesluit, is geen reden voor herroeping van dat besluit. Daarmee zou het doel van de last onder dwangsom, die erop is gericht de overtreder ertoe te bewegen zelf een einde te maken aan de illegale situatie binnen een bepaalde termijn, immers teniet worden gedaan. In de uitspraak van 24 december 2003 overwoog de Afdeling dat de rechtbank ten onrechte tot herroeping was overgegaan, omdat dat ertoe leidt dat de grondslag komt te ontvallen aan verbeurde dwangsommen. Uit deze uitspraak kan niet, a-contrario redenerend, worden afgeleid dat indien geen dwangsommen zijn verbeurd, wat daarvan overigens in dit geval ook zij, herroeping van het primaire besluit is aangewezen.
    
        Het betoog faalt.
    
    8.    [appellant A] en anderen betogen dat het college, gelet op de door hen naar voren gebrachte persoonlijke omstandigheden, niet in redelijkheid heeft kunnen weigeren persoonsgebonden omgevingsvergunningen te verlenen. Zij stellen de indruk te hebben dat het college de met het oog op de aanvraag om persoonlijke omgevingsvergunning aangevoerde persoonlijke omstandigheden te veel heeft beschouwd in het licht van het handhavingsbesluit. Volgens [appellant A] en anderen is van de op 23 februari 2017 gevoerde gesprekken ten onrechte geen verslag gemaakt. Dat achten zij onjuist, mede omdat de besluiten op bezwaar zijn opgesteld door een medewerker die niet tijdens de gesprekken aanwezig was. Hierdoor is hetgeen zij op 23 februari 2017 naar voren hebben gebracht mogelijk niet betrokken bij de besluiten, zo stellen zij. Volgens [appellant A] en anderen is door het ontbreken van een verslag niet op zorgvuldige wijze omgegaan met de beoordeling van de door hen naar voren gebrachte persoonlijke omstandigheden. [appellant A] en anderen wijzen er op dat op 23 februari 2017 een zeer persoonlijk belang naar voren is gebracht.
    
    8.1.    Volgens het college heeft het, bij afweging van de betrokken belangen, de persoonlijke omstandigheden van [appellant A] en anderen zorgvuldig afgewogen. Wat betreft [appellant D] heeft het college zich bij het besluit van 10 oktober 2017 primair op het standpunt gesteld dat voor een belangenafweging geen aanleiding bestond, nu [appellant D] was verhuisd en hij daardoor niet meer voldeed aan het vereiste van artikel 4, aanhef en tiende lid, onder c, van Bijlage II van het Bor.
    
        Het college heeft zich wat betreft [appellant D] subsidiair en wat betreft [appellant A], [appellant B] en [appellant C] op het standpunt gesteld dat geen aanleiding bestond om van de op 23 februari 2017 gevoerde gesprekken een verslag te maken. Volgens het college kan uit hetgeen [appellant A] en anderen bij brieven van 21 december 2016 naar voren hebben gebracht, worden afgeleid wat tijdens de gesprekken aan de orde is geweest.
    
    8.2.    De Afdeling begrijpt het betoog van [appellant D] aldus dat hij zich op het standpunt stelt dat het college zich ten onrechte primair op het standpunt heeft gesteld dat niet aan een afweging van de door hem naar voren gebrachte persoonlijke omstandigheden kan worden toegekomen. [appellant D] heeft onder druk van het besluit, verzonden op 3 februari 2014, het gebruik van de woning anders dan recreatief gestaakt. In het licht hiervan voert [appellant D] terecht aan dat voor het college aanleiding bestond bij heroverweging van het besluit van 4 juli 2014, waarbij de omgevingsvergunning is geweigerd, de betrokken belangen, af te wegen en daarbij uit te gaan van de woonsituatie zoals die zich ten tijde van dat besluit voordeed. Nu het college dat bij het besluit echter ook, zij het subsidiair, heeft gedaan, bestaat in het aangevoerde geen aanleiding het aan [appellant D] gerichte besluit niet in stand te laten.
    
    8.3.    [appellant A] en anderen zijn op een hoorzitting op 26 mei 2015 door de Commissie voor de behandeling van bezwaarschriften gehoord over hun bezwaren tegen de besluiten, verzonden op 3 februari 2014 en 4 juli 2014, zijn. Naar aanleiding van de uitspraak van de rechtbank, waarbij de besluiten van 20 oktober 2015 strekkende tot handhaving van de eerder genoemde besluiten zijn vernietigd, hebben zij op 21 december 2016 een schriftelijke uiteenzetting aan het college verzonden. Hierin zijn [appellant A] en anderen ingegaan op hun persoonlijke omstandigheden die volgens hen aanleiding geven om de aangevraagde persoonsgebonden omgevingsvergunningen te verlenen. Zo heeft [appellant A] gewezen op zijn ernstige gezondheidssituatie en de grote nadelige financiële gevolgen van het besluit, waarbij hij er onder meer op heeft gewezen dat hij vanwege zijn leeftijd niet meer werkt en dat hij bijdraagt in de studiekosten van zijn twee kinderen. [appellant B] heeft gesteld dat hij ernstige gezondheidsklachten heeft, waardoor hij blijvend arbeidsongeschikt is, en dat daarom voor hem de rust en privacy die hij bij zijn recreatiewoning ervaart, noodzakelijk zijn. Ook zijn echtgenote heeft ernstige gezondheidsproblemen van diverse aard, zo stelt hij. [appellant B] heeft er verder op gewezen dat het besluit grote financiële gevolgen heeft, omdat de recreatiewoning nagenoeg onverkoopbaar is. [appellante G] heeft gesteld dat zij te maken heeft met een ernstige ziekte. Het besluit zou verder vanwege werkloosheid van [appellant C] grote financiële gevolgen hebben. [appellant D] heeft gewezen op gezondheidsklachten, werkloosheid en de omstandigheid dat de verkoop van de woning niet mogelijk is.
    
        Voorafgaand aan de nieuwe besluiten op bezwaar zijn door een wethouder, in aanwezigheid van twee medewerkers van de omgevingsdienst en een medewerker van de gemeente, afzonderlijk met [appellant A] en anderen op 23 februari 2017 gesprekken gevoerd. Ter zitting heeft het college toegelicht dat Van Kessel namens de gemeente bij de gesprekken aanwezig was en dat hij ook was betrokken bij de besluiten op bewaar van 10 oktober 2017. [appellant A] en anderen hebben ter zitting onweersproken gesteld dat Van Kessel werkzaam is bij de gemeente en niet bij de Omgevingsdienst Regio Nijmegen die namens het college de besluiten heeft genomen.
    
    8.4.    Niet in geschil is dat tijdens de gesprekken onder meer de door [appellant A] en anderen in de schriftelijke uiteenzetting naar voren gebrachte persoonlijke omstandigheden zijn besproken. Onbetwist is gesteld dat voorts een zeer persoonlijke omstandigheid van [appellant B] die niet reeds in de schriftelijke uiteenzetting naar voren is gebracht, op 23 februari 2017 is besproken. Vaststaat dat van de gesprekken op 23 februari 2017 geen verslag is opgemaakt en dat alleen in het aan [appellant B] gerichte besluit naar het met hem gehouden gesprek is verwezen. Verder is in de besluiten van 10 oktober 2017 niet vermeld wat tijdens de gesprekken is verhandeld. Bij gebreke van een schriftelijke verslaglegging is niet vast te stellen of Van Kessel, zoals het college heeft gesteld, bij de gesprekken aanwezig was. De bestreden besluiten bevatten verder geen aanwijzing dat Van Kessel of iemand anders die beweerdelijk bij de gesprekken aanwezig zou zijn geweest, ook betrokken is geweest bij de besluitvorming. Hierdoor is niet te verifiëren of is gewaarborgd dat datgene wat op 23 februari 2017 naar voren is gebracht ten volle bij de afweging van de belangen is betrokken. De door het college gestelde omstandigheid dat de gesprekken niet zijn gehouden in aanwezigheid van de Commissie voor de behandeling van bezwaarschriften, maakt niet dat van een schriftelijke verslaglegging kon worden afgezien. Door het ontbreken daarvan is niet vast te stellen of het college bij de verrichte afweging alle door [appellant A] en anderen naar voren gebrachte persoonlijke belangen heeft betrokken.
    
        De besluiten zijn wat betreft de gevraagde omgevingsvergunningen niet met de nodige zorgvuldigheid voorbereid, nu die niet op een kenbare belangenafweging berusten.
    
    8.5.    De Afdeling constateert dat in de afzonderlijke besluiten steeds de per geval in de schriftelijke uiteenzettingen van 21 december 2016 naar voren gebrachte omstandigheden zijn genoemd, maar dat niet blijkt welk gewicht moet worden toegekend aan het belang van strikte handhaving van het beleid, waartegen die persoonlijke belangen zijn afgewogen. Ten aanzien van het belang van strikte handhaving van het beleid acht de Afdeling van betekenis dat de rechtbank heeft geconstateerd dat twee aan het beleid ten grondslag liggende uitgangspunten onjuist zijn gebleken. Als onbestreden staat vast dat ten aanzien van [appellant A] en anderen niet is gebleken van toepassing van een actief handhavingsbeleid en dat, anders dan het college bij de opstelling van het beleid veronderstelde, er wel gevallen zijn waarin recreatiewoningen sinds 31 oktober 2003 onafgebroken niet-recreatief worden bewoond. Deze omstandigheden relativeren het belang dat met strikte handhaving van het beleid wordt gediend. Ter zitting kon - desgevraagd - niet worden aangegeven dat er naast [appellant A] en anderen nog meer gevallen zijn van onafgebroken, niet-recreatieve bewoning van recreatiewoningen al vanaf een moment voor 31 oktober 2003. Ook speelt het niet onaanzienlijke tijdsverloop een rol. Ten slotte vormt een mee te wegen aspect dat het hier ingevolge artikel 2.25, derde lid, van de Wabo, in samenhang met artikel 5.18 van het Bor, gaat om persoonsgebonden omgevingsvergunningen, die slechts gelden voor de termijn gedurende welke degene aan wie de vergunning is verleend de desbetreffende recreatiewoning onafgebroken bewoont. De aan [appellant A] en anderen gerichte besluiten van 10 oktober 2017 geven er wat betreft de gevraagde omgevingsvergunningen onvoldoende blijk van dat deze aspecten zijn onderkend en meegewogen.
    
        De besluiten zijn in zoverre dan ook onvoldoende gemotiveerd.
    
        De betogen slagen.
    
    9.    Gelet op het vorenoverwogene is het beroep wat betreft de gevraagde persoonsgebonden omgevingsvergunningen gegrond. De besluiten van 10 oktober 2017 komen in zoverre wegens strijd met artikel 3:2 en 7:12 van de Awb voor vernietiging in aanmerking. Hetgeen overigens is aangevoerd, behoeft geen bespreking.
    
        Aangezien op voorhand niet vaststaat of het college bij het nemen van nieuwe besluiten niet alsnog aanleiding ziet om aan [appellant C], [appellant B] en [appellant A] persoonsgebonden omgevingsvergunningen te verlenen, ziet de Afdeling aanleiding de besluiten ook te vernietigen voor zover het de daarbij gehandhaafde besluiten van 3 februari 2014 betreft.    
    
        Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen de nieuwe besluiten slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
    
    10.    Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    bevestigt de uitspraak, voor zover aangevallen;
    
    II.    verklaart het beroep gegrond;
    
    III.    vernietigt de besluiten van het college van burgemeester en wethouders van Berg en Dal van 10 oktober 2017, kenmerken OD60/W.Z11.100272.02/D170553078,  respectievelijk OD60/W.Z11.100281.03/D170546325, OD60/W.Z10.000029.02/D170546310, en OD60/W.Z10.000017.02/D170543394;
    
    IV.    bepaalt dat tegen de te nemen nieuwe besluiten slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    
    V.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Berg en Dal tot vergoeding van bij [appellant A] en anderen in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 750,50 (zegge: zevenhonderdvijftig euro en vijftig cent), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen.
    
    Aldus vastgesteld door mr. G.M.H. Hoogvliet, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R. van Heusden, griffier.
    
    w.g. Hoogvliet    w.g. Van Heusden
    lid van de enkelvoudige kamer    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 21 februari 2018
    
    163.