ECLI:NL:RVS:2017:1647, Raad van State, 21-06-2017, 201603675/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2017-06-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 16 maart 2015 (hierna: het verkeersbesluit) heeft het college besloten het (brom)fietspad van de Wichard van Pontlaan te Zaltbommel op te heffen ten behoeve van de realisatie van een nieuwe wijkontsluitingsweg en een 30 km/u-zoneportaal te plaatsen bij het ingaan van deze nieuwe ontsluitingsweg.

201603675/1/A1.
    Datum uitspraak: 21 juni 2017
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant] en anderen, allen wonend te Zaltbommel,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 7 april 2016 in zaak nr. 15/6056 in het geding tussen:
    
    [appellant] en anderen
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Zaltbommel.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 16 maart 2015 (hierna: het verkeersbesluit) heeft het college besloten het (brom)fietspad van de Wichard van Pontlaan te Zaltbommel op te heffen ten behoeve van de realisatie van een nieuwe wijkontsluitingsweg en een 30 km/u-zoneportaal te plaatsen bij het ingaan van deze nieuwe ontsluitingsweg.
    
    Bij besluit van 1 september 2015 heeft het college het door een aantal omwonenden daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard, het besluit van 16 maart 2015 herroepen en opnieuw besloten tot het opheffen van het (brom)fietspad van de Wichard van Pontlaan te Zaltbommel ten behoeve van de realisatie van een nieuwe wijkontsluitingsweg en tot het plaatsen van een 30 km/u-zoneportaal bij het ingaan van deze nieuwe ontsluitingsweg.
    
    Bij uitspraak van 7 april 2016 heeft de rechtbank het door [appellant] en anderen daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 1 september 2015 vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van dat besluit in stand blijven. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben [appellant] en anderen hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    [appellant] en anderen hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 23 maart 2017, waar [appellant] en anderen, vertegenwoordigd door [appellant], en het college, vertegenwoordigd door M.A. Renders en mr. A.C. van Dam-van Genderen, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1.    De Wichard van Pontlaan is een erftoegangsweg in de wijk Waluwe. Aan de oostkant van de wijk vinden ruimtelijke ontwikkelingen plaats, als gevolg waarvan de verkeersdruk op bestaande ontsluitingswegen van de wijk zal toenemen. Het is volgens het college daarom noodzakelijk een extra wijkontsluiting te creëren om het verkeer beter te verdelen over de verschillende wegen. Het verkeersbesluit moet dit mogelijk maken door de Wichard van Pontlaan aan te sluiten op de rotonde Steenweg, gelegen ten noordwesten van de wijk, en daarvan een erftoegangsweg met verzamelfunctie te maken. Het bestaande (brom)fietspad dat tussen de rotonde en de Wichard van Pontlaan ligt, zal daartoe worden aangepast en opengesteld voor gemotoriseerd verkeer. Tevens wordt ter hoogte van de rotonde een 30 km/u-zoneportaal geplaatst. Het in 2006 vastgestelde bestemmingsplan "Zaltbommel" maakt een weg ter plaatse van het (brom)fietspad planologisch mogelijk.
    
        [appellant] en anderen wonen aan dan wel nabij de Wichard van Pontlaan. Zij vrezen onder meer (geluid)overlast als gevolg van de toename van gemotoriseerd verkeer op deze weg.
    
    2.    De rechtbank heeft overwogen dat de in het besluit op bezwaar van 1 september 2015 genoemde verkeersintensiteiten afwijken van de in het besluit van 16 maart 2015 genoemde verkeersintensiteiten en dat het college in het verweerschrift een toelichting op de gehanteerde getallen heeft gegeven waaruit volgt dat het besluit van 1 september 2015 mede is gebaseerd op het verkeersmodel van Goudappel Coffeng uit 2013. De rechtbank heeft overwogen dat in het besluit van 16 maart 2015 noch het besluit van 1 september 2015 naar dit verkeersmodel is verwezen en dat zij van oordeel is dat het college dan ook niet inzichtelijk heeft gemaakt op welke onderzoeken het besluit van 1 september 2015 berust, hetgeen wel op de weg van het college had gelegen nu in bezwaar onder meer de verwachten toename van de verkeersintensiteit gemotiveerd is bestreden. De rechtbank heeft geoordeeld dat het besluit voor vernietiging in aanmerking komt, nu dit onvoldoende gemotiveerd is. De rechtbank heeft vervolgens de rechtsgevolgen van het besluit van 1 september 2015, gelet op de aanvullende motivering in het verweerschrift van het college en de door hem ter zitting gegeven toelichting, in stand gelaten.
    
    3.    [appellant] en anderen betogen dat de rechtbank de rechtsgevolgen van het besluit van 1 september 2015 ten onrechte in stand heeft gelaten, reeds nu het college het besluit van 16 maart 2015 bij het besluit van 1 september 2015 had moeten herroepen en dit besluit ten onrechte in stand heeft gelaten onder aanvulling van de motivering. Volgens [appellant] en anderen had het college een nieuw verkeersbesluit moeten nemen en dit opnieuw in procedure moeten brengen. Daartoe voeren zij aan dat het college ten onrechte in bezwaar en beroep informatie heeft achtergehouden en in een te laat stadium ter onderbouwing van het verkeersbesluit nieuwe cijfers heeft aangedragen.
    
    3.1.    Voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte de rechtsgevolgen van het besluit van 1 september 2015 in stand heeft gelaten, reeds omdat het college bij het besluit van 1 september 2015 het besluit van 16 maart 2015 had moeten herroepen bestaat geen grond. Ingevolge artikel 7:11, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) vindt, indien het bezwaar ontvankelijk is, op grondslag daarvan een heroverweging van het bestreden besluit plaats. Eventuele aan dit besluit klevende gebreken, zoals een gebrekkige motivering, kunnen bij het besluit op bezwaar worden hersteld. Dat heeft het college bij het besluit van 1 september 2015 gedaan door de motivering aan te vullen. De verkeersmaatregel zelf is niet gewijzigd bij het besluit van 1 september 2015. Dat er potentiële bezwaarmakers benadeeld zijn door het niet opnieuw nemen en publiceren van een primair besluit is dan ook niet aannemelijk. Dat, zoals [appellant] en anderen stellen, onderhandelingen met omwonenden hebben plaatsgevonden die destijds geen bezwaar wilden maken maar dat nu wel willen doen, doet, wat daar verder van zij, niet aan het voorgaande af. Voor zover [appellant] en anderen stellen dat de informatievoorziening naar omwonenden toe in de fase voor het nemen van het verkeersbesluit gebrekkig is geweest en informatie is achtergehouden, betreft dit niet de rechtmatigheid van de besluiten van 16 maart 2015 en 1 september 2015.
    
        Het betoog faalt.
    
    4.    [appellant] en anderen betogen dat de rechtbank heeft miskend dat het college niet in redelijkheid tot het verkeersbesluit heeft kunnen komen en dat het college bij de voorbereiding van het besluit onvoldoende onderzoek naar de relevante feiten heeft verricht, waardoor evenmin deugdelijk is gemotiveerd dat met het besluit, zoals het college stelt, de verkeersbelangen als bedoeld in artikel 2, eerste lid, onder a, b en d, van de Wvw 1994 worden gediend. Daartoe voeren zij aan dat de rechtbank heeft miskend dat het college zich bij het nemen van het verkeersbesluit niet heeft kunnen baseren op de resultaten van het verkeersmodel van Goudappel Coffeng uit 2013. Volgens [appellant] en anderen zijn niet alle verkeersstromen in beeld gebracht, gaat het verkeersmodel van ongeloofwaardige lage aantallen verkeersbewegingen uit en is de verwachte verkeersintensiteit slechts berekend en zijn de uitkomsten niet door middel van verkeerstellingen geverifieerd. Voorts voeren zij aan dat zich na 2013 ontwikkelingen hebben voorgedaan waarmee in het verkeersmodel geen rekening is gehouden, als gevolg waarvan de verkeersintensiteit hoger zal liggen dan waarvan het college is uitgegaan. Zij wijzen erop dat recent een sportcomplex ten westen van de wijk is gerealiseerd en dat op korte termijn een grote Lidl-supermarkt zal worden gevestigd bij de Nieuwe Watertoren aan de Steenweg. Volgens [appellant] en anderen is er voorts geen noodzaak voor het verkeersbesluit en is ten onrechte gekozen voor een verplaatsing van het verkeer van de zuidflank naar de Wichard van Pontlaan, terwijl ook geïnvesteerd had kunnen worden in een verkeerslichteninstallatie bij de zuidflank.
    
        [appellant] en anderen betogen verder dat de rechtbank eraan voorbij is gegaan dat de nadelige gevolgen van het verkeersbesluit voor bewoners van woningen aan de Wichard van Pontlaan en omwonenden te groot zijn. Zij wijzen daarbij allereerst op het grote aantal motorvoertuigen dat naar verwachting gebruik zal maken van de Wichard van Pontlaan. Daartoe voeren zij aan dat thans onvoldoende parkeerplaatsen beschikbaar zijn voor het nabijgelegen sportcomplex, waardoor bezoekers mogelijk zullen parkeren in de Wichard van Pontlaan en parkeeroverlast kan ontstaan. Voorts voeren zij aan dat is miskend dat de Wichard van Pontlaan ook gebruikt zal worden door vrachtverkeer, terwijl deze voorheen gesloten was voor vrachtverkeer. Volgens hen kan openstelling voor vrachtverkeer daarom niet zonder meer plaatsvinden. Tot slot voeren [appellant] en anderen aan dat het verkeersbesluit leidt tot waardedaling van hun woningen en dat deze moeilijker verkoopbaar zullen zijn.
    
    4.1.    Artikel 2, eerste lid, van de Wegenverkeerswet 1994 luidt:
    
    "De krachtens deze wet vastgestelde regels kunnen strekken tot:
    
    a. het verzekeren van de veiligheid op de weg;
    b. het beschermen van weggebruikers en passagiers;
    c. het in stand houden van de weg en het waarborgen van de bruikbaarheid daarvan;
    d. het zoveel mogelijk waarborgen van de vrijheid van het verkeer.
    
        Het tweede lid luidt:
    
    "De krachtens deze wet vastgestelde regels kunnen voorts strekken tot:
    
    a. het voorkomen of beperken van door het verkeer veroorzaakte overlast, hinder of schade alsmede de gevolgen voor het milieu, bedoeld in de Wet milieubeheer;
    b. het voorkomen of beperken van door het verkeer veroorzaakte aantasting van het karakter of van de functie van objecten of gebieden".
    
        Artikel 15, eerste lid, luidt:
    
    "De plaatsing of verwijdering van de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen verkeerstekens , en onderborden voor zover daardoor een gebod of verbod ontstaat of wordt gewijzigd, geschiedt krachtens een verkeersbesluit".
    
        Artikel 12, aanhef en onder a, van het Besluit administratieve bepalingen inzake het wegverkeer luidt:
    
    "De plaatsing of verwijdering van de hierna genoemde verkeerstekens moet geschieden krachtens een verkeersbesluit:
    
    a. de volgende borden:
    
    I. de borden die zijn opgenomen in de hoofdstukken A tot en met G van bijlage 1, behorende bij het RVV 1990 [..];
    
    [..]".
    
        Artikel 21 luidt:
    
    "De motivering van het verkeersbesluit vermeldt in ieder geval welke doelstelling of doelstellingen met het verkeersbesluit worden beoogd. Daarbij wordt aangegeven welke van de in artikel 2, eerste en tweede lid, van de wet genoemde belangen ten grondslag liggen aan het verkeersbesluit. Indien tevens andere van de in artikel 2, eerste en tweede lid, van de wet genoemde belangen in het geding zijn, wordt voorts aangegeven op welke wijze de belangen tegen elkaar zijn afgewogen".
    
    4.2.    Het college heeft zich bij het nemen van het verkeersbesluit gebaseerd op het rapport "Ontwikkeling verkeersstructuur de Waluwe, onderzoek naar de ontwikkeling van denkwijzen over de ontsluiting van de wijk de Waluwe en het aandragen van verbeterpunten" van MaS Mobiliteitsadvies Sligter van 17 juni 2012 (hierna: het rapport) en het verkeersmodel "Rivierenland 2013" van adviesbureau Goudappel Coffeng (hierna: het verkeersmodel). In het rapport staat dat uit een modelberekening van april 2012 blijkt dat de verkeersintensiteit op de Wichard van Pontlaan na aansluiting op de rotonde Steenweg ongeveer 1.800 motorvoertuigen per etmaal als werkdaggemiddelde zal bedragen. In het besluit van 1 september 2015 staat dat de in het verkeersmodel hoogst berekende verkeersintensiteit zich zal voordoen ter hoogte van de rotonde Steenweg en dat deze in 2025 ongeveer 2.000 motorvoertuigen per etmaal als werkdaggemiddelde bedraagt. Het college heeft uiteengezet dat het verschil van 200 verkeersbewegingen tussen de aantallen verkeersbewegingen die in de besluiten van 16 maart 2015 en 1 september 2015 worden genoemd onder meer te maken heeft met verschillende uitgangspunten ten tijde van de modelberekeningen en het bovendien geen groot verschil betreft.
    
    4.3.    Het door [appellant] aangevoerde biedt de Afdeling geen grond voor het oordeel dat het verkeersbesluit ten onrechte is gebaseerd op de resultaten van een verkeersmodel. Een verkeersmodel is een gebruikelijke methode om de te verwachten verkeersintensiteiten in de nabije toekomst als gevolg van verkeersmaatregelen te berekenen. Het college heeft ter zitting toegelicht dat de verkeersmodellen gekalibreerd worden en dat in dit geval gebruik is gemaakt van het op dat moment meest actuele verkeersmodel dat was gekalibreerd naar het basisjaar 2012. [appellant] en anderen hebben niet geconcretiseerd in welk opzicht de in het verkeersmodel gehanteerde uitgangspunten onjuist zijn.
    
        In het verkeersmodel zijn ontwikkelingen betrokken die in 2013 een redelijke mate van concreetheid hadden. Het college heeft ter zitting te kennen gegeven dat in het verkeersmodel geen rekening gehouden is met het inmiddels aanwezige sportcomplex, omdat dit in 2013 nog geen concrete ontwikkeling was. Voorts is geen rekening gehouden met een toekomstige Lidl-supermarkt, omdat dit in 2013 geen concrete ontwikkeling was en overigens ook thans nog steeds niet is. Dit is door [appellant] en anderen niet betwist.
    
        Het college heeft wat betreft het sportcomplex toegelicht dat verkeer van en naar het sportcomplex niet tot gevolg zal hebben dat de verkeersintensiteit op de Wichard van Pontlaan hoger zal zijn dan is berekend. Het verkeer van en naar het sportcomplex zal voornamelijk in het weekend plaatsvinden, wanneer de verkeersintensiteit op ontsluitingswegen aanzienlijk lager is dan op werkdagen. De verkeersintensiteit zal daardoor naar verwachting niet hoger zijn dan het berekende aantal motorvoertuigen per etmaal als werkdaggemiddelde, aldus het college. Dit wordt niet onaannemelijk geacht. Het aangevoerde biedt geen grond voor het oordeel dat onvoldoende betekenis is toegekend aan de gevolgen van het sportcomplex. Voorts is er geen reden te oordelen dat het niet betrekken van een mogelijke Lidl-vestiging bij de Nieuwe Watertoren leidt tot een dusdanige toename van het verkeer op de Wichard van Pontlaan dat het college zich niet mocht baseren op de resultaten van het verkeersmodel. Daarbij wordt mede in aanmerking genomen dat ten tijde van het besluit op bezwaar van
    
    1 september 2015 maar ook thans nog geen sprake is van besluitvorming met betrekking tot deze locatie ten behoeve van deze Lidl-vestiging en ook wordt gesproken over vestiging op een andere locatie.
    
        Gelet op het vorenstaande heeft de rechtbank in de berekende verkeersintensiteit in 2025 op de Wichard van Pontlaan geen belemmering hoeven zien om de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit op bezwaar in stand te laten.
    
    4.4.    Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling, onder meer de uitspraak van 13 mei 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1526, komt een college van burgemeester en wethouders bij het nemen van een verkeersbesluit beoordelingsruimte toe bij de uitleg van de begrippen als bedoeld in artikel 2, eerste en tweede lid, van de Wvw 1994. Voorts is het aan dat college om de verschillende belangen die betrokken moeten worden bij het nemen van een dergelijk besluit tegen elkaar af te wegen en om te beoordelen wanneer de in artikel 2 van de Wvw 1994 vermelde belangen het nemen van een verkeersmaatregel vergen. De rechter dient te toetsen of de uitleg die het college aan voormelde begrippen heeft gegeven, de grenzen van redelijke wetsuitleg te buiten gaat, of het besluit niet anderszins in strijd is met wettelijke voorschriften en of de afweging van de betrokken belangen zodanig onevenwichtig is dat dat het college niet in redelijkheid tot dat besluit heeft kunnen komen.    
    
        Voor zover [appellant] en anderen betogen dat de noodzaak voor het verkeersbesluit ontbreekt, wordt onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 12 december 2012 (ECLI:NL:RVS:2012:BY5894), overwogen dat het college niet de absolute noodzaak van een verkeersbesluit behoeft aan te tonen. Voldoende is dat met het verkeersbesluit de eraan ten grondslag gelegde belangen, bedoeld in artikel 2, eerste en tweede lid, van de Wvw 1994, worden gediend en dat inzichtelijk is gemaakt op welke wijze deze belangen tegen elkaar zijn afgewogen.
    
        Het college heeft er op gewezen dat aan de oostkant van de wijk De Waluwe ruimtelijke ontwikkelingen plaatsvinden, als gevolg waarvan de verkeersdruk op bestaande ontsluitingswegen van de wijk zal toenemen. Het is volgens het college daarom noodzakelijk een extra wijkontsluiting te creëren om het verkeer beter te verdelen over de verschillende wegen. Het college acht de nadelige gevolgen van het verkeersbesluit voor bewoners van woningen aan de Wichard van Pontlaan en omwonenden acceptabel. Daarbij heeft het college in aanmerking genomen dat het uit een oogpunt van verkeersveiligheid een verkeersintensiteit van 3.000 motorvoertuigen per etmaal als werkdaggemiddelde op soortgelijke wegen ook nog acceptabel acht. Een dergelijke verkeersintensiteit wordt verwacht op onder meer de Fiep Westendorplaan, die evenals de Wichard van Pontlaan een erftoegangsweg met verzamelfunctie betreft. Voorts is in aanmerking genomen dat in het verkeersmodel vrachtwagens zijn meegenomen. Het vrachtverkeer houdt volgens het college overigens met name verband met het winkelcentrum De Portage en met winkeliers is afgesproken dat de bevoorrading plaatsvindt via de Hogeweg en Van Heemstraweg West. Wat betreft de door [appellant] en anderen gestelde mogelijke parkeerhinder ten gevolge van een tekort aan parkeerplaatsen bij het sportcomplex, heeft het college aangegeven dat, daargelaten dat volgens het college deze verwachte parkeerhinder niet het gevolg is van het verkeersbesluit maar van een tekort aan parkeerplaatsen bij het sportcomplex, de parkeerdruk ter plaatse zijn aandacht heeft, dat extra parkeerplaatsen nabij het sportcomplex zullen worden gerealiseerd en dat een verbinding zal worden gemaakt tussen het sportcomplex en een nabijgelegen bedrijventerrein waardoor kan worden voorzien in eventueel benodigde extra parkeerplaatsen. Met deze voorzieningen is het volgens het college niet aannemelijk dat het verkeersbesluit parkeeroverlast op de Wichard van Pontlaan zal veroorzaken.
    
    Verder heeft het college in aanmerking genomen dat de verkeersveiligheid voor weggebruikers en omwonenden wordt gediend doordat de Wichard van Pontlaan een 30 km/u-weg is en kruisingen op plateaus liggen, waarbij rechts voorrang heeft. Voorts acht het college op grond van een memo van de Omgevingsdienst Rivierenland van 7 januari 2016, waarin de geluidproductie van het wegverkeer op de Wichard van Pontlaan is berekend, het geluidniveau voor omwonenden aanvaardbaar. Het college heeft in de door [appellant] en anderen gestelde waardedaling en moeilijkere verkoopbaarheid van hun woningen geen aanleiding gezien om af te zien van het verkeersbesluit.
    
    4.5.    Gelet op het vorenstaande biedt het door [appellant] en anderen aangevoerde de Afdeling geen grond voor het oordeel dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college niet in redelijkheid tot het verkeersbesluit kon komen. Het college heeft de bij het verkeersbesluit betrokken belangen voldoende inzichtelijk gemaakt. Het college heeft in redelijkheid tot het oordeel kunnen komen dat de belangen gemoeid met het verkeersbesluit zwaarder wegen dan de belangen van [appellant] en anderen bij handhaving van de bestaande situatie. Daarbij heeft het college zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de nadelige gevolgen van het verkeersbesluit voor [appellant] en anderen niet zodanig zijn dat hun belangen door het verkeersbesluit onevenredig worden geschaad.
    
    4.6.    Gelet op het vorenoverwogene wordt in hetgeen [appellant] en anderen hebben aangevoerd geen aanleiding gevonden voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand heeft gelaten.
    
        Het betoog faalt.
    
    5.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd, voor zover aangevallen.
    
    6.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak, voor zover aangevallen.
    
    Aldus vastgesteld door mr. B.J. van Ettekoven, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M. Kos, griffier.
    
    w.g. Van Ettekoven
    lid van de enkelvoudige kamer    
    
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    
    Uitgesproken in het openbaar op 21 juni 2017
    
    580.