ECLI:NL:RVS:2016:132, Raad van State, 20-01-2016, 201507966/2/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2016-01-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 15 september 2015 heeft de raad het bestemmingsplan "Leidsenhage" vastgesteld.

Bij deze uitspraak is een persbericht uitgebracht.
    
    201507966/2/R4.
    Datum uitspraak: 20 januari 2016
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht) in het geding tussen onder meer:
    
    de stichting Stichting Achmea Dutch Retail Property Fund, gevestigd te Amsterdam, en anderen,
    verzoekers,
    
    en
    
    de raad van de gemeente Leidschendam-Voorburg,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 15 september 2015 heeft de raad het bestemmingsplan "Leidsenhage" vastgesteld.
    
    Tegen dit besluit hebben onder meer Achmea en anderen beroep ingesteld.
    Achmea en anderen hebben de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
    
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Daartoe in de gelegenheid gesteld heeft Unibail-Rodamco Nederland Winkels B.V. een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
    
    Achmea en anderen hebben nadere stukken ingediend.
    
    De voorzieningenrechter heeft het verzoek ter zitting behandeld op 11 januari 2016, waar Achmea en anderen, vertegenwoordigd door S.C. van Welie Msc, werkzaam bij Achmea, en bijgestaan door mr. J.C. van Oosten, advocaat te Amsterdam, en drs. J.H.M. Seerden, werkzaam bij Rho adviseurs voor leefruimte en de raad, vertegenwoordigd door mr. P.J. Heijnen en P. van der Ark, beiden werkzaam bij de gemeente, en drs. A. Hooft, werkzaam bij Bureau Stedelijke Planning (hierna: BSP), zijn verschenen. Voorts is ter zitting als partij gehoord Unibail-Rodamco, vertegenwoordigd door T. Koek en B. van Twillert, beiden werkzaam bij Unibail Rodamco, en bijgestaan door mr. A.M.M. Ferwerda, advocaat te Rotterdam, en mr. G. Aarts, advocaat te Amsterdam.
    
    Overwegingen
    
    1. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en is niet bindend in de bodemprocedure.
    
    Inleiding
    
    2. Unibail-Rodamco is de grootste eigenaar van winkels in winkelcentrum Leidsenhage. Unibail-Rodamco en de raad willen Leidsenhage toekomstbestendig maken door de aantrekkingskracht ervan te vergroten. Het plan maakt daartoe de herontwikkeling van Leidsenhage mogelijk. Zo maakt het plan een uitbreiding van detailhandel van maximaal ongeveer 30.000 m2 aan brutovloeroppervlakte (hierna: bvo) mogelijk. Het aanbod aan detailhandel in Leidsenhage bestaat in de bestaande situatie grotendeels uit het lagere middensegment. Het is de bedoeling dat meer winkels in het midden- en middenhoge segment in de branche "mode en luxe" zich gaan vestigen in Leidsenhage. Het is ook de bedoeling dat winkels met een vernieuwend karakter zich in Leidsenhage gaan vestigen. Verder maakt het plan meer horeca en een bioscoop mogelijk. Achmea en anderen zijn eigenaren van winkels in het centrum van Den Haag, aan de Leyweg in Den Haag en in winkelcentrum In de Boogaard in Rijswijk. Zij vrezen met name dat het plan zal leiden tot onaanvaardbare leegstand in de omgeving van hun winkels. Zij verzoeken daarom om schorsing van het plan.
    
    Noodzaak
    
    3. Achmea en anderen betogen dat de noodzaak ontbreekt om de oppervlakte aan detailhandel uit te breiden. Zij stellen dat met de vernieuwing van de bebouwing van Leidsenhage kan worden volstaan om het winkelcentrum toekomstbestendig te maken.
    
    3.1. De raad stelt zich op het standpunt dat Leidsenhage de laatste jaren in een neergaande spiraal is terechtgekomen en dat het noodzakelijk is Leidsenhage te vernieuwen om deze neergaande spiraal te doorbreken. Daarvoor is volgens de raad niet alleen een kwalitatieve verbetering noodzakelijk, maar is ook een uitbreiding van de oppervlakte aan detailhandel nodig.
    
    3.2. Naar het voorlopig oordeel van voorzieningenrechter heeft de raad zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat uitbreiding van de oppervlakte aan detailhandel noodzakelijk is om Leidsenhage toekomstbestendig te maken. De voorzieningenrechter neemt daarbij in aanmerking dat in de Gebiedsvisie Herontwikkeling Winkelcentrum Leidsenhage van 12 april 2013 (hierna: de gebiedsvisie) wordt geconstateerd dat de consumentenvraag en het koopgedrag veranderen door het gebruik van internet en dat winkelgebieden hier slim op in dienen te spelen door het tastbaar maken van de internetbeleving, bestaande uit onder meer voldoende keuze en gemak. Ook wordt in de gebiedsvisie geconstateerd dat winkels onderscheidend moeten zijn en zich meer dan ooit als merk profileren richting de consument. Uit de gebiedsvisie volgt dus dat consumenten tegenwoordig een groter en gevarieerder aanbod wensen. Achmea en anderen hebben de gebiedsvisie op dit punt niet betwist. Voorts is van belang dat Unibail-Rodamco ter zitting heeft toegelicht dat vanwege het toenemende gebruik van internet in steeds meer winkels de beleving van een product en de service centraal komen te staan in plaats van het product en de voorraad. Het is de bedoeling dat zulke winkels zich in Leidsenhage gaan vestigen. Deze winkels hebben volgens Unibail-Rodamco meer oppervlakte nodig dan traditionele winkels. Achmea en anderen hebben dat niet betwist.
    
    Actuele regionale behoefte en leegstand
    
    4. Achmea en anderen vrezen dat het plan zal leiden tot onaanvaardbare leegstand in de omgeving van hun winkels, omdat een actuele regionale behoefte aan de uitbreiding van detailhandel in Leidsenhage ontbreekt. Ter onderbouwing van deze vrees hebben zij het rapport "Leidschendam-Voorburg analyse uitbreiding winkelcentrum Leidsenhage" van 21 december 2015 van Rho adviseurs voor leefruimte (hierna: het rapport van Rho) overgelegd.
    
    4.1. De raad heeft wat betreft deze kwestie bij de voorbereiding van het plan drie rapporten laten opstellen. Het eerste rapport heeft de titel "Ontwikkelingsmogelijkheden winkelcentrum Leidsenhage" en is op 15 maart 2013 opgesteld door BRO. In dit rapport is aan de hand van een distributie-planologische analyse, een analyse van de vraag en een benchmark analyse, een analyse van het aanbod, geconcludeerd dat voldoende marktruimte bestaat.
    
    Het tweede rapport heeft de titel "Ontwikkelingsmogelijkheden winkelcentrum Leidsenhage, actualisatie 2014" en is op 16 mei 2014 opgesteld door BRO. In dit rapport wordt ingegaan op verscheidene plannen in de regio. In dit rapport wordt geconcludeerd dat voldoende marktruimte bestaat, ook al zal door het toenemende webwinkelen de vraag naar nieuwe winkelmeters minder sterk groeien dan voorheen. Daarbij is van belang dat volgens de meest recente bevolkingsprognose het aantal inwoners van Leidschendam-Voorburg en de omliggende gemeenten aanzienlijk zal toenemen.
    
    Het derde rapport heeft de titel "Distributieve toets en effectanalyse integrale herontwikkeling winkelcentrum Leidsenhage" en is op 30 juli 2015 door BSP opgesteld. In dit rapport zijn de effecten voor de leegstand elders onderzocht. Daarbij is uitgegaan van twee scenario’s: een scenario van 50%-omzetverdringing en een worst casescenario met 100%-omzetverdringing. Voor winkelcentrum In de Boogaard is het effect berekend op een omzetderving van ongeveer € 3,5 miljoen tot maximaal ongeveer € 7 miljoen. Dit resulteert een extra leegstand van 439 m2 wvo tot maximaal 877 m2 wvo. Voor het centrum van Den Haag zijn de effecten berekend op een omzetderving van ongeveer € 6,4 miljoen tot maximaal ongeveer € 12,8 miljoen. Dit resulteert in een extra leegstand van 835 m2 wvo tot maximaal 1.671 m2 wvo.
    
    5. In het rapport van Rho staat dat in de rapporten van BRO en BSP ten onrechte geen rekening is gehouden met andere plannen in de regio voor detailhandel. Voorts zal het plan volgens het rapport van Rho vanwege de beoogde invulling van Leidsenhage voornamelijk leiden tot effecten in het centrum van Den Haag. In het rapport van Rho is ingeschat dat als gevolg van het plan de omzet in het centrum van Den Haag met €25 miljoen zal afnemen. Dit zal volgens het rapport leiden tot een toename van de leegstand met ruim 10.000 m2 wvo, met name in de branche "kleding en mode". Dit is volgens het rapport van Rho een aanzienlijke leegstand, omdat de omvang van de branche "kleding en mode" in het centrum van Den Haag 58.500 m2 wvo bedraagt. Verder zal het plan volgens het rapport van Rho leiden tot een verdere toename van de al hoge leegstand in winkelcentrum In de Boogaard die al hoog is.
    
    5.1. Tussen partijen bestaat met name discussie over de vraag in hoeverre het plan zal leiden tot vermindering van de detailhandelsomzet in het centrum van Den Haag en winkelcentrum In de Boogaard. De voorzieningenrechter is op voorhand van oordeel dat de raad in redelijkheid ervan heeft kunnen uitgaan dat een actuele regionale behoefte bestaat aan de voorziene uitbreiding aan detailhandel en ten gevolge van het plan geen onaanvaardbare leegstand zal ontstaan in deze centra. Daarbij neemt de voorzieningenrechter in aanmerking dat uit het provinciale beleid volgt dat in de regio Haaglanden ontwikkelingsmogelijkheden voor detailhandel bestaan. In de notitie Detailhandel van juli 2012 van de provincie Zuid-Holland is op basis van onderzoek uitgegaan van een ontwikkelingsruimte van 220.000 m2 winkelvloeroppervlakte (hierna: wvo) voor detailhandel in de regio Haaglanden tot 2020, waarvan 75.000 m2 wvo voor reguliere detailhandel. In het provinciale Programma Ruimte van 9 juli 2014 is op basis van geactualiseerd onderzoek uitgegaan van een ontwikkelingsruimte van 274.000 m2 wvo voor detailhandel in de regio Haaglanden tot 2020. Achmea en anderen hebben niet betwist dat in de regio Haaglanden ontwikkelingsmogelijkheden bestaan voor detailhandel. Volgens het tweede rapport van BRO omvatten de plannen voor reguliere detailhandel in de regio, inclusief de vernieuwing van Leidsenhage, ongeveer 65.000 m2 wvo, zodat nog ontwikkelingsmogelijkheden overblijven voor detailhandel. Anders dan het rapport van Rho stelt, heeft de raad wel rekening gehouden met andere plannen in de regio. Verder acht de voorzieningenrechter van belang dat in het rapport van BSP staat dat een omzetderving niet gepaard gaat met een evenredig oplopende leegstand. De redenen daarvoor zijn volgens het rapport van BSP dat het aanbod in de regio Haaglanden bovengemiddeld functioneert, zodat winkels bij een lagere omzet niet direct in de gevarenzone terechtkomen, winkels zo nodig kosten zullen proberen te reduceren en door toename van het aanbod de prijs van vastgoed afneemt wat meer vraag oproept. Achmea en anderen hebben deze factoren niet betwist. Voorts heeft Unibail-Rodamco ter zitting onbestreden toegelicht dat winkels waar de beleving van een product centraal staat vaak worden geëxploiteerd door producenten. Voor een producent is het belangrijker dat een consument zijn product koopt dan waar hij dat koopt, zodat voor een producent de omzet van een winkel minder van belang is. Bovendien is niet in geschil dat de aantrekkingskracht van de binnenstad van Den Haag door projecten is vergroot en dat plannen bestaan om de aantrekkingskracht van winkelcentrum In de Boogaard te vergroten.
    
    Regionaal beleid
    
    6. Achmea en anderen vrezen dat Leidsenhage vanwege de beoogde invulling ervan in strijd met de Regionale Structuurvisie Detailhandel Haaglanden 2013-2020 van het Stadsgewest Haaglanden (hierna: de regionale structuurvisie) een bovenregionaal winkelcentrum zal worden, terwijl volgens die visie alleen het centrum van Den Haag een bovenregionaal winkelcentrum mag zijn. Ook voorziet het plan volgens Achmea en anderen in een grotere uitbreiding van Leidsenhage dan waarvan in de regionale structuurvisie is uitgegaan.
    
    6.1. Unibail-Rodamco heeft betoogd dat de regionale structuurvisie niet relevant is, omdat het Stadsgewest Haaglanden per 1 januari 2015 is opgeheven. Nu de raad het plan aan de regionale structuurvisie heeft getoetst omdat deze volgens hem nog steeds geldig is, zal de voorzieningenrechter de motivering van de raad dat het plan daarmee niet in strijd is beoordelen.
    
    6.2. De voorzieningenrechter is op voorhand van oordeel dat de raad deugdelijk heeft gemotiveerd dat het plan niet in strijd is met de regionale structuurvisie. Daarbij is van belang dat blijkens paragraaf vier van de regionale structuurvisie rekening is gehouden met een uitbreiding van de detailhandel in Leidsenhage van 25.000 tot 30.000 m2 bvo. Weliswaar voorziet het plan daarnaast in een uitbreiding met horeca en een bioscoop, maar de regionale structuurvisie heeft alleen betrekking op detailhandel. Voorts is Leidsenhage in de regionale structuurvisie expliciet uitgezonderd van de richtlijn dat regionale verzorgende centra, zoals Leidsenhage, niet meer dan 20% mogen groeien in oppervlakte. Ook is van belang dat het dagelijks bestuur van het Stadsgewest Haaglanden bij brief van 3 oktober 2013 positief heeft geadviseerd over de voorziene uitbreiding van Leidsenhage. Verder is weliswaar niet in geschil dat door het plan het bovenregionale bereik van Leidsenhage zal toenemen, maar de raad heeft toegelicht dat het accent in Leidsenhage zal blijven liggen op het aanbod in het middensegment en niet zal verschuiven naar het exclusieve segment dat kenmerkend is voor het centrum van Den Haag. Dit is ook vastgelegd in de planregels, nu op grond van artikel 10, lid 10.1.1, van de planregels de voor de bestemming "Winkelcentrum" aangewezen gronden bestemd zijn voor een regionaal verzorgend winkelcentrum. Op grond van artikel 1, lid 1.103 dient het accent bij een regionaal verzorgend winkelcentrum op het middensegment te liggen. Gelet hierop is de raad naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter terecht ervan uitgegaan dat Leidsenhage zich niet zal ontwikkelen tot een bovenregionaal winkelcentrum.
    
    Conclusie
    
    7. Gelet op het voorgaande is de voorzieningenrechter van oordeel dat de belangen van Achmea en anderen niet zo zwaar wegen dat schorsing van het plan gerechtvaardigd is. Daarbij neemt de voorzieningenrechter ook in aanmerking dat Achmea en anderen geen bezwaren hebben tegen een vernieuwing van de bebouwing van Leidsenhage, maar alleen tegen de voorziene uitbreiding aan detailhandel. Ter zitting heeft Unibail-Rodamco toegelicht dat het vernieuwde Leidsenhage pas in november 2018, ruim na de uitspraak in de bodemprocedure, zal worden geopend. De voorzieningenrechter zal dan ook het verzoek afwijzen. Dit betekent dat het plan in werking treedt. Gelet hierop behoeven de betogen van de raad en Unibail-Rodamco dat het relativiteitsvereiste in artikel 8:69a van de Algemene wet bestuursrecht in de weg staat aan schorsing van het plan en de door Unibail-Rodamco opgeworpen kwestie over de belanghebbendheid van Achmea en anderen niet te worden besproken.
    
    8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    wijst het verzoek af.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.C. Kranenburg, als voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. A.L. van Driel Kluit, griffier.
    
    w.g. Kranenburg w.g. Van Driel Kluit
    voorzieningenrechter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 20 januari 2016
    
    703.