ECLI:NL:CBB:2015:152, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 07-05-2015, AWB 13/591
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2015-05-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: overtreding Meststoffenwet, bewijs voor overtreding van artikel 7 MSW

uitspraak 
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 13/591
      16005
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 7 mei 2015 op het hoger beroep van:
    de erven van [naam 1], te [plaats], 
    
      appellanten
      (gemachtigde: mr. F. van der Hoef)
    
    
    
      tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 4 juli 2013, kenmerk AWB LEE 12/1703, in het geding tussen appellanten 
    
    
    en de staatssecretaris van Economische Zaken  (hierna: de staatssecretaris)
    (gemachtigde: mr. A.H. Spriensma-Heringa)
    
  
  
    Procesverloop in hoger beroep
    
    
      Appellanten hebben hoger beroep ingesteld tegen een uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 4 juli 2013 (hierna: de aangevallen uitspraak). 
    
    
    
      De staatssecretaris heeft een reactie op het hoger beroepschrift ingediend. 
    
    
    
      Op 1 december 2014 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij voor appellanten [naam 2] is verschenen bijgestaan door de gemachtigde van appellanten. De staatssecretaris werd vertegenwoordigd door zijn gemachtigde.
    
    
  
  
    Grondslag van het geschil
    
    
      1.1
      Voor een uitgebreide weergave van het verloop van de procedure, het wettelijk kader en de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden, voor zover niet bestreden, wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak. Het College volstaat met het volgende.
      
    
    
      1.2
      Bij besluit van 22 september 2010 heeft de staatssecretaris een bestuurlijke boete opgelegd aan appellanten (de erven van [naam 1]) van € 45.000,- wegens overtreding van artikel 7 van de Meststoffenwet (Msw) in het jaar 2009. De boete is mede gebaseerd op afdoeningsrapporten van de Algemene Inspectiedienst (de AID) met nummers 59108 en 56521. Bij de vaststelling van de overtreding en de berekening van de hoogte van de boete is de staatssecretaris bij het primaire besluit uitgegaan van een overschrijding van de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen met 42.079 kg stikstof, overschrijding van de stikstofgebruiksnorm met 20.744 kg en overschrijding van de fosfaatgebruiksnorm met 26.814 kg. De boete is vastgesteld op het wettelijke maximum voor natuurlijke personen van € 45.000,-. 
      
    
    
      1.3
      Bij besluit van 11 juni 2012 is het hiertegen door appellanten gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard. De mate van overschrijding van de gebruiksnormen is naar beneden bijgesteld. Op 17 juli 2009 is [naam 3], de broer van [naam 4], die na het overlijden van laatstgenoemde het landbouwbedrijf van de gebroeders [naam 1] had voortgezet, overleden. Vrachten met mest van vóór 17 juli 2009 zijn de erven van [naam 1] niet langer aangerekend. Daarnaast is grond in Noord-Holland, waarvan gebleken is dat deze bij een ander in gebruik was, niet langer meegeteld. Blijkens de bijlage bij het besluit op bezwaar is na heroverweging uitgegaan van een overschrijding van de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen met 14.256 kg stikstof, overschrijding van de stikstofgebruiksnorm met 3.391 kg en overschrijding van de fosfaatgebruiksnorm met 8.427 kg. De hoogte van de bestuurlijke boete is gehandhaafd op het maximumbedrag voor natuurlijke personen, te weten € 45.000,-.
      
    
  
  
    Uitspraak van de rechtbank
    
    
      2.	De rechtbank heeft het beroep ongegrond verklaard. De overwegingen die de rechtbank tot deze beslissing hebben gebracht zijn vermeld onder 4.2 tot en met 4.9 van de aangevallen uitspraak. 
    
    
  
  
    Beoordeling van het geschil in hoger beroep
    
    
      3.1
      De in geding zijnde overtreding van artikel 7, in samenhang met artikel 8, van de Msw heeft betrekking op het kalenderjaar 2009. De systematiek van deze artikelen brengt mee dat eerst na afloop van het betrokken kalenderjaar kan worden vastgesteld of er een overtreding is begaan omdat eerst dan beoordeeld kan worden hoeveel mest de landbouwer in dat jaar (totaal) in op of in de bodem heeft gebracht. Voor de toepassing van artikel IV, eerste lid, van de Wet van 25 juni 2009 tot aanvulling van de Algemene wet bestuursrecht (Vierde tranche Awb; Stb. 2009, 264) dient er derhalve van uit te worden gegaan dat de gestelde voorliggende overtreding niet voor het tijdstip van inwerkingtreding van de Vierde tranche – 1 juli 2009 – heeft plaatsgevonden. Hieruit volgt dat de bij de Vierde tranche ingevoerde titel 5.4 van de Awb inzake de bestuurlijke boete van toepassing is. 
      
    
    
      3.2
      Voor de beoordeling zijn de volgende artikelen van belang: 
      
      
        Ingevolge artikel 7 van de Msw is het verboden in enig kalenderjaar op een bedrijf meststoffen op of in de bodem te brengen. 
      
      
      
        In artikel 8 van de Msw is bepaald dat het in artikel 7 gestelde verbod niet geldt indien de op of in de landbouwgrond gebrachte hoeveelheid meststoffen in het desbetreffende jaar geen van de volgende normen overschrijdt: 
      
      a. de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen; 
      b. de stikstofgebruiksnorm voor meststoffen; 
      c. de fosfaatgebruiksnorm voor meststoffen. 
      
      
        In artikel 12 van de Msw is bepaald dat voor de toepassing van artikel 8, aanhef en onderdelen a, b en c, de op of in de bodem gebrachte hoeveelheid meststoffen worden bepaald door bij elkaar op te tellen de in het desbetreffende jaar op het bedrijf geproduceerde, aangevoerde en per saldo uit opslag gekomen hoeveelheden meststoffen, en de uitkomst te verminderen met de in dat jaar van het bedrijf afgevoerde hoeveelheid meststoffen. De hoeveelheden worden uitgedrukt in kilogrammen stikstof dan wel fosfaat.
      
      
      
        Op grond van artikel 51, eerste lid, van de Msw kan de Minister een overtreder een boete opleggen ter zake van overtreding van onder meer artikel 7 van de Msw. 
      
      
    
    
      3.3
      Appellanten hebben allereerst aangevoerd dat blijkens het boetebesluit en de daaraan ten grondslag liggende rapporten de geconstateerde overtredingen zouden hebben plaatsgevonden op landbouwgronden welke in gebruik waren bij het bedrijf van wijlen [naam 1], die gezamenlijk eigenaar waren van deze gronden. Na het overlijden van [naam 4] is het bedrijf voortgezet door [naam 3] tot zijn overlijden op 17 juli 2009. De erven van [naam 4] waren niet de feitelijke gebruikers van de grond. Dat is ook erkend door de staatssecretaris; alle vrachten van vóór 17 juli 2009 zijn buiten de berekening gelaten waarop de boete is gebaseerd. De erven van [naam 4] zijn echter ook na het overlijden van [naam 3] niet aan te merken als de feitelijke gebruikers van de landbouwgronden. Nu bovendien uit de boeterapporten noch uit de besluiten kan worden opgemaakt wie de erven [naam 1] zijn en wie specifiek de overtreder zou zijn van artikel 7 van de Msw kan de boete reeds daarom niet in stand blijven.
      
    
    
      3.4
      Het College volgt deze stelling niet. Het primaire besluit, waarbij de boete is opgelegd, is gericht aan de erven [naam 1]. Gebleken is dat [naam 2], [naam 5] en [naam 6] de erfgenamen zijn van [naam 4] en dat [naam 6] tevens de erfgename is van [naam 3]. Binnen het bedrijf van wijlen [naam 1] was sprake van onverdeelde eigendom van de landbouwgronden en thans is sprake van een onverdeelde boedel. [naam 2], [naam 5] en [naam 6] zijn aldus gezamenlijk eigenaar van het bedrijf van wijlen [naam 1]. Voor een overtreding van artikel 7 van de Msw op het bedrijf van wijlen [naam 1] kunnen naar het oordeel van het College de gemeenschappelijke erven dan ook om die reden worden aangesproken. 
      
    
    
      3.5
      Appellanten betwisten dat artikel 7 Msw is overtreden. Volgens appellanten is de staatssecretaris er niet in geslaagd aan te tonen dat mest op de gronden van hun bedrijf is aangevoerd en uitgereden. De GPS-coördinaten bewijzen dit niet, nu deze enkel locaties aangeven op de openbare weg. Er is geen bewijs dat de gestelde hoeveelheden mest vervolgens vanaf de openbare weg op de landbouwgronden van het bedrijf van appellanten zijn gebracht. Als de gestelde hoeveelheden mest inderdaad zouden zijn uitgereden zou de groei van gras niet meer mogelijk zijn geweest. Ook is er geen bewijs dat mest aan een van de erven is overgedragen. Zij waren niet betrokken bij de bedrijfsvoering en hadden geen zicht op de percelen waarop de mest zou zijn gebracht. Zelfs als aangenomen moet worden dat mest op grond van het bedrijf is gebracht kunnen zij daarom niet verantwoordelijk worden gehouden voor de overtreding. 
      
    
    
      3.6
      Het hoger beroep stelt aan de orde of de staatssecretaris heeft aangetoond dat appellanten het verbod van artikel 7 Msw om op hun bedrijf meststoffen op of in de bodem te brengen hebben overtreden en daarvoor terecht een boete heeft opgelegd. Het College overweegt hierover als volgt.
      
    
    
      3.7
      In het besluit op bezwaar van 11 juni 2012 is vermeld dat de boete is gebaseerd op mest waarvan gebleken is dat die na het overlijden van [naam 3] is aangevoerd op de tot het bedrijf van appellanten in Friesland behorende landbouwgronden, waarbij niet een van de erven [naam 1] of [naam 3] als afnemer is geregistreerd. Volgens het besluit blijkt de aanvoer van de mest en de loslocatie uit door het AGR/GPS-systeem gegenereerde coördinaten van losmeldingen. Daarnaast blijkt volgens het besluit het uitrijden van mest uit visuele waarnemingen van AID-ambtenaren en uit een getuigenverklaring afgelegd tegenover deze AID-ambtenaren, alsmede uit de administratie van één van de vervoerders van de mest. Meer specifieke informatie over bijvoorbeeld de data waarop de relevante vrachten zouden zijn gelost, precieze loslocaties,  de inhoud van de getuigenverklaringen de precieze vindplaats van de informatie in de AID-rapporten en bijlagen daarbij, is in het besluit niet vermeld. Wel wordt vermeld dat vrachten mest aangevoerd aan de Oudendijk in Noord-Holland en alle vrachten van vóór 17 juli 2009 niet zijn meegeteld voor de berekening van de overschrijding die ten grondslag ligt aan de boete. Rekening houdend met de afbakening, zoals vermeld in het besluit van 11 juni 2012, stelt het College vast dat voor de boete nog relevant is het bewijs dat ziet op vanaf 17 juli 2009 aangevoerde mest op het erf van het perceel [adres 1], op een perceel naast [adres 1] en op een perceel op de kruising van de [adres 2] en de [adres 3], in de rapporten aangeduid als respectievelijk LP1, LP2 en LP3. Van de vrachten aangevoerde mest is een overzicht opgemaakt (bijlage 19 bij rapport 56521), waarin onder meer losdatum en -tijd, naam afnemer, postcode van de losplaats en de nadere aanduiding LP1, LP2 of LP3, zijn vermeld. 
      
    
    
      3.8
      
        Voor LP1, het erf van perceel [adres 1], gaat het volgens bijlage 19 om 2 vrachten aangevoerd op 31 juli 2009, 2 vrachten aangevoerd op 5 september 2009 en 8 vrachten aangevoerd op 7 september 2009. GPS-coördinaten, waaruit volgens het besluit de loslocatie blijkt, ontbreken op de lijst. Een koppeling aan een Vervoersbewijs Dierlijke Mest (VDM) en vermelding van hoeveelheden mest, mestcodes en gehaltes stikstof en fosfaat ontbreken eveneens. Een bijgevoegd kaartje waarop stippen zijn geprojecteerd die, volgens het bijschrift, zijn gebaseerd op de GPS-coördinaten, geeft evenmin verduidelijking. Het kaartje (of een toelichting daarbij) vermeldt deze coördinaten zelf niet, en de koppeling met losdatum en -tijd, afnemer, hoeveelheid en soort mest en het gehalte stikstof en fosfaat ontbreekt. 
        Op basis hiervan is het College van oordeel dat sprake is van onvoldoende verifieerbare gegevens.  
      
      
    
    
      3.9
      
        Voor LP2, een perceel naast [adres 1], gaat het volgens bijlage 19 om 34 vrachten met een losdatum in de periode van 17 juli 2009 tot en met 14 september 2009. Voor al deze vrachten geldt evenzeer dat GPS-coördinaten ontbreken, er geen koppeling is met een VDM en vermelding van hoeveelheden mest, mestcodes en gehaltes stikstof en fosfaat ontbreken. En ook hier biedt het bijgevoegde kaartje verder geen inzicht.  Op pagina 17 van het boeterapport met nr. 56521 is aangegeven dat bij loslocatie LP2 ook een ander bedrijf is gevestigd. De AID-rapporteur heeft door middel van een grens, zoals weergegeven op een bij het rapport behorend kaartje, bepaalde vrachten aan appellanten toegerekend en andere vrachten buiten beschouwing gelaten vanwege het vermoeden dat deze mest op percelen van het andere bedrijf is gebracht. De rapportage maakt niet duidelijk op basis van welke feiten en omstandigheden is aangenomen dat bepaalde vrachten mest op de gronden van appellanten zijn gelost, en andere vrachten op gronden van het andere bedrijf.  
        Ook voor LP2 is het College gelet op het vorenstaande van oordeel dat sprake is van onvoldoende verifieerbare gegevens. 
      
    
    
      3.10
      
        Voor LP3, het perceel bij de kruising van de [adres 2] en de [adres 3], gaat het volgens bijlage 19 om 9 vrachten met losdatum 7 september 2009. Aan de hierover vermelde gegevens kleven dezelfde gebreken als eerder geconstateerd ten aanzien van LP1 en LP2. Voor LP3 is voorts een anonieme verklaring van een voorbijganger opgetekend waaruit zou blijken dat [naam 4] daar mest op zou hebben laten brengen. Deze persoon wenste geen ruzie met [naam 4] en gaf daarom aan geen getuigenverklaring te willen afleggen. Naar aanleiding van deze verklaring zijn de AID-ambtenaren onderzoek gaan doen naar het perceel. Door hen werden op dit perceel hekwerken aangetroffen en paarden, die volgens hen “kennelijk” van de erven [naam 1] waren (p. 21 van rapportnummer 56521). “Gelet op de ligging van het perceel is het zeer wel mogelijk dat de in bijlage 19 vermelde 9 vrachten met losplaats LP3 gebruikt zijn op dit perceel”, aldus het rapport.  
        Het College overweegt dat de afgelegde verklaring niet als bewijs kan worden meegenomen, nu de tipgever niet als getuige is gehoord en de identiteit van deze persoon niet is gebleken, terwijl appellanten gedurende de procedure wel bezwaar hebben gemaakt tegen het anoniem blijven van de tipgever. 
      
      
    
    
      3.11
      Het College komt tot de slotsom dat de door verweerder aangedragen gegevens onvoldoende verifieerbaar zijn om te kunnen bewijzen dat de door verweerder genoemde vrachten zijn gelost op de grond van het bedrijf van appellanten. Ook in combinatie met de visuele observaties van de toezichthouders, zoals het aantreffen van geel verkleurde begroeiing en mestzakken en een mestslang, is dat niet aangetoond, nu deze observaties niets zeggen over de hoeveelheid mest die gelost zou zijn. 
      
    
    
      3.12
      Indien de in 3.8 tot en met 3.10  bedoelde vrachten buiten beschouwing worden gelaten is er geen sprake van een overschrijding van enige in artikel 8 van de Msw bedoelde gebruiksnorm. Dit leidt tot de conclusie dat de staatssecretaris niet bevoegd was om een boete op te leggen. De rechtbank heeft het vorenstaande miskend. 
      
    
    
      3.13
      Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak van de rechtbank wordt vernietigd, het beroep gericht tegen het besluit van 11 juni 2012 wordt gegrond verklaard, dit besluit wordt vernietigd en het primaire besluit van 22 september 2010 wordt herroepen.  
      
    
    
      3.14
      Het College veroordeelt de staatssecretaris in de door appellanten gemaakte proceskosten voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht vast op € 2.450,- (1 punt voor het verschijnen ter zitting bij het College, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting bij de rechtbank, 1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift en 1 punt voor het verschijnen ter hoorzitting in bezwaar, met een waarde per punt van € 490,- en een wegingsfactor 1). Daarnaast wordt de staatssecretaris opgedragen het door appellanten betaalde griffierecht te vergoeden (1 x € 156,- voor beroep en 1 x € 239,- voor hoger beroep). 
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College:
    
    - vernietigt de aangevallen uitspraak; 
    - verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep tegen het besluit op bezwaar van 11 	juni 2012 gegrond en vernietigt dit besluit; 
    - herroept het boetebesluit van 22 september 2010;
    - draagt de staatsecretaris op het betaalde griffierecht van in totaal € 395,- aan 	appellanten te 	vergoeden; 
    - veroordeelt de staatssecretaris in de proceskosten van appellanten tot een bedrag van 
    	€ 2.450,-. 
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. R.R. Winter, mr. E. Dijt en mr. C.J. Waterbolk, in aanwezigheid van mr. A.G.J. van Ouwerkerk, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 7 mei 2015.
    
    
    
      w.g. R.R. Winter 						w.g. A.G.J. van Ouwerkerk