ECLI:NL:RVS:2017:1237, Raad van State, 10-05-2017, 201601556/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2017-05-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 29 november 2012 heeft het college het verzoek van [appellant] om handhavend op te treden tegen Schutterij Sint Jan aan de Kromboschweg 1 te Grubbenvorst (hierna: de Schutterij), afgewezen.

201601556/1/A1.
    Datum uitspraak: 10 mei 2017
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellant] en anderen (hierna: [appellant]), wonend te Grubbenvorst, gemeente Horst aan de Maas,
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Horst aan de Maas,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 29 november 2012 heeft het college het verzoek van [appellant] om handhavend op te treden tegen Schutterij Sint Jan aan de Kromboschweg 1 te Grubbenvorst (hierna: de Schutterij), afgewezen.
    
    Bij besluit van 7 mei 2013 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    De Afdeling heeft bij einduitspraak van 4 november 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3339, de uitspraak van de rechtbank Limburg van 2 april 2014 vernietigd, het beroep tegen het besluit van 7 mei 2013 alsnog gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en bepaald dat tegen het nieuw te nemen besluit op bezwaar slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld.
    
    Bij besluit van 21 maart 2016 heeft het college opnieuw beslist op de bezwaren van [appellant] tegen het besluit van 29 november 2012.
    
    [appellant] heeft tegen dat besluit beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [appellant], de Schutterij en het college hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 27 maart 2017, waar [appellant], vertegenwoordigd door [gemachtigde] en mr. R.A.M. Verkoijen, advocaat te Deurne, en het college, vertegenwoordigd door G. Zoet en R.H.R. Slangen, deskundige, zijn verschenen. Voorts is ter zitting de Schutterij, vertegenwoordigd door [gemachtigden], gehoord.
    
    De Afdeling heeft het onderzoek geschorst teneinde [appellant] de gelegenheid te geven schriftelijk te reageren op hetgeen de deskundige van het college ter zitting heeft gesteld over het omgevingsgeluid. [appellant] heeft bij brief van  5 april 2017 een schriftelijke reactie gegeven. Het college en de Schutterij hebben daar bij brieven van onderscheidenlijk 12 en 13 april 2017 op gereageerd. Met toestemming van partijen is afgezien van een hernieuwde zitting, waarna het onderzoek is gesloten. Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    In de tussenuitspraak van 11 maart 2015, ECLI:NL:RVS:2015:737, die ten grondslag lag aan de uitspraak van 4 november 2015, heeft de Afdeling onder verwijzing naar haar uitspraak van onder meer 1 oktober 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3568, overwogen dat artikel 7.22 van het Bouwbesluit een restbepaling is die door het bevoegd gezag kan worden toegepast indien het naar zijn oordeel noodzakelijk is in te grijpen in een specifieke situatie, waarin het gebruik van een bouwwerk, open erf of terrein leidt tot gevaarzetting, dreigende aantasting van de volksgezondheid of overmatige hinder, en meer specifieke bepalingen geen mogelijkheid bieden op te treden. Met de verwijzing naar de planologische inpassing van de Schutterij in het bestemmingsplan heeft het college niet inzichtelijk gemaakt dat de Schutterij met het door haar ter plaatse feitelijk veroorzaakte geluid artikel 7.22 van het Bouwbesluit niet heeft overtreden. Dat de vestiging van de Schutterij planologisch is toegestaan, betekent niet dat zij niet behoort te voldoen aan op haar activiteiten van toepassing zijnde regelgeving. Dat van een overtreding geen sprake is, is evenmin inzichtelijk gemaakt met de verwijzing naar de verleende omgevingsvergunning. Gelet hierop oordeelde de Afdeling dat het besluit van 7 mei 2013, voor zover daarbij is besloten af te zien van handhavend optreden vanwege overtreding van artikel 7.22 van het Bouwbesluit, in strijd met artikel 7:12 van de Awb niet op een deugdelijke motivering berust. Het college diende alsnog te motiveren waarom het door de Schutterij veroorzaakte geluid niet zodanig is, dat artikel 7.22 van het Bouwbesluit daarmee wordt overtreden. Bij deze beoordeling is van belang dat de wetgever er bij het vaststellen van artikel 2.18, eerste lid, aanhef en onder g, van het Activiteitenbesluit milieubeheer voor heeft gekozen om te bepalen dat het geluid veroorzaakt door traditioneel schieten volledig uitgezonderd is van de geluidnormen zoals gesteld in het Activiteitenbesluit. Ten aanzien van die vorm van geluid kan dan ook slechts in uitzonderlijke gevallen worden aangenomen dat zich overlast, als bedoeld in artikel 7.22 van het Bouwbesluit, voordoet (vergelijk de eerder genoemde uitspraak van de Afdeling van 1 oktober 2014). Het college zal bij de beoordeling of zich een uitzonderlijk geval van overlast voordoet de ten gevolge van het gebruik van het schietterrein in de omgeving optredende geluidniveaus en de duur en frequentie waarmee deze optreden, en de overige omstandigheden van dit specifieke geval, zoals de ter plaatse gemaakte planologische keuzen en de van de Schutterij te vergen maatregelen, moeten betrekken, aldus de Afdeling in haar tussenuitspraak van 11 maart 2015.
    
    2.    De Afdeling heeft in haar uitspraak van 4 november 2015 overwogen dat het standpunt van het college dat in ieder geval geen sprake is van een overtreding van artikel 7.22, aanhef en onder c, van het Bouwbesluit indien Lknal voldoet aan de in de Handreiking Limburgs Traditioneel Schieten (hierna: de HLTS) gehanteerde geluidniveaus, niet onredelijk is. De Afdeling merkte daarbij nog op dat indien niet wordt voldaan aan de in de HLTS gehanteerde geluidniveaus, deze enkele omstandigheid niet tot het oordeel hoeft te leiden dat artikel 7.22, aanhef en onder c, van het Bouwbesluit wel wordt overtreden. De Afdeling heeft voorts geoordeeld dat het college het door haar in de tussenuitspraak geconstateerde gebrek niet heeft hersteld, nu het college aan zijn besluit onder meer ten grondslag heeft gelegd dat wordt voldaan aan het in de HLTS gestelde geluidniveau van 72,5 dB(A), terwijl uit de in opdracht van [appellant] opgestelde rapporten van HMB B.V. van 20 augustus 2012 en 6 maart 2013 blijkt dat deze waarde wordt overschreden. Het college heeft vervolgens nagelaten geluidmetingen te verrichten om zijn standpunt te onderbouwen. De Afdeling heeft geoordeeld dat het college een nieuw besluit dient te nemen met in achtneming van hetgeen in de uitspraak is overwogen.
    
    Het nieuwe besluit op bezwaar van 21 maart 2016
    
    3.    Het college heeft op 21 maart 2016 opnieuw op de bezwaren van [appellant] beslist en zich wederom op het standpunt gesteld dat het verzoek om op grond van artikel 7.22 van het Bouwbesluit handhavend op te treden, dient te worden afgewezen. Het heeft hieraan het rapport van bureau DPA/Cauberg Huygen van 12 februari 2016 (hierna: het rapport van DPA van 12 februari 2016) ten grondslag gelegd. DPA heeft bij de woning [locatie] een achtergrondniveau gemeten van 55 dB(A). In het rapport staat dat dit niveau aansluit bij de omgevingstypologie. Van belang is volgens het rapport voorts dat bij de schutterij gebruik wordt gemaakt van een geluid gedempte kogelvanger en dat de buksen zijn uitgerust met een geluiddemper. Nu er sprake is van een bestaande inrichting waarbinnen reeds geluidreducerende maatregelen zijn toegepast en gegeven de bestaande geluidbelasting vanuit de omgeving, kan volgens het rapport van DPA op grond van de HLTS worden afgeweken van de normstelling tot 80 dB(A) (Lknal ≤ ½ * 50 + 55). Het gemeten Lknal niveau ter plaatse van de woningen varieert van 72,4 dB(A) tot 78,7 dB(A). De gemeten gemiddelde waarde voor Lknal bedraagt 75 dB(A). Bij de gemeten gemiddelde waarde voor Lknal maakt het volgens het rapport van DPA geen verschil of de geluid gedempte kogelvanger (wattenbak) bijna vol of leeg is. Gelet op genoemde resultaten wordt de waarde van 80 dB(A) niet overschreden. Nu artikel 7.22 van het Bouwbesluit een restbepaling is en het HLTS als toetsingskader heeft gediend, waaraan wordt voldaan, is het door de Schutterij veroorzaakte geluid niet zodanig dat artikel 7.22 van het Bouwbesluit wordt overtreden, aldus het college.
    
    Gronden van het beroep
    
    4.    [appellant] kan zich niet vinden in het besluit van 21 maart 2016. Hij stelt dat nog steeds niet is voldaan aan artikel 7.22, aanhef en onder c, van het Bouwbesluit. Volgens hem gaat het college ten onrechte uit van een ruimere norm van 80 dB(A). [appellant] stelt dat het college eerder is uitgegaan van een norm van 72,5 dB(A), die gerelateerd is aan het omgevingstype van "Verspreide bebouwing/beperkt verkeer". De rechtmatigheid van die norm staat daarom volgens hem vast. Thans uitgaan van een hogere norm, gebaseerd op het omgevingstype "Woonwijk/verkeer", kan volgens [appellant] slechts als sprake is van gewijzigde omstandigheden, hetgeen niet het geval is. Bovendien is volgens [appellant] het referentieniveau van het omgevingsgeluid niet juist vastgesteld. Uit de in opdracht van hem door Peutz B.V. uitgevoerde metingen, neergelegd in een notitie van 13 juli 2016, volgt dat het referentieniveau 42 dB(A) bedraagt, hetgeen in ieder geval aansluit bij het omgevingstype "Verspreide bebouwing/beperkt verkeer" en zelfs bij het omgevingstype "Landelijk gebied/weinig, geen verkeer". Voorts concludeert Peutz dat de gemeten waarde van de schoten overeen komt met de eigen resultaten, maar dat DPA ten onrechte van een gemiddelde is uitgegaan. Nu de door DPA gemeten waarde van 79 dB(A) een overschrijding betekent van 14 dB(A) van het Lmax van 65 dB(A) in de avondperiode en een overschrijding van de norm uit de HLTS met 6,5 dB(A), wordt artikel 7.22 van het Bouwbesluit overschreden.
    
    4.1.    Ingevolge artikel 7.22, aanhef en onder c, van het Bouwbesluit, voor zover thans van belang, is het, onverminderd het bij of krachtens dit besluit of de Wet milieubeheer bepaalde, verboden in, op of aan een bouwwerk of op een open erf of terrein voorwerpen of stoffen te plaatsen, te werpen of te hebben, handelingen te verrichten of na te laten of werktuigen te gebruiken, waardoor op voor de omgeving hinderlijke of schadelijke wijze overlast wordt veroorzaakt door geluid en trilling.
    
    4.2.    De HLTS bevat een toetsingskader voor de milieubelasting bij het Limburgs traditioneel schieten. Voor de geluidbelasting vanwege de enkelvoudige knal (Lknal) geldt als toetsingswaarde voor een bestaande inrichting, als hier aan de orde: Lknal ≤ ½ * Lomg + 50. Na het treffen van maatregelen is een verruiming mogelijk tot Lknal ≤ ½ * Lomg + 55. Daarbij staat Lomg voor het geluidniveau gebaseerd op de omgevingstypologie. Onderscheid wordt gemaakt in drie soorten omgeving: "Landelijk gebied/weinig, geen verkeer", "Verspreide bebouwing/beperkt verkeer" en "Woonwijk/verkeer". Voor deze omgevingen geldt een geluidniveau (etmaalwaarde) van respectievelijk 40 dB(A), 45 dB(A) en 50 dB(A). De waarden voor Lomg in de avondperiode zijn 5 dB(A) lager.
    
        In de HLTS is als toelichting bij de enkelvoudige knal opgenomen dat de waarden voor Lomg kunnen worden bepaald op basis van de omgevingstypologie. Vooral de aanwezigheid van verkeer blijkt in de praktijk bepalend voor het aanwezige achtergrondniveau. In geval van onduidelijkheid over de gebiedstypering of in geval van twijfel kan Lomg ook door metingen worden vastgesteld. Een probleem bij metingen is in veel gevallen dat deze slecht zijn te reproduceren en dat de gemeten waarden daarom sterk kunnen variëren. De voorkeur gaat volgens de HLTS uit naar het hanteren van de in de HLTS opgenomen gebiedstypologieën.
    
    4.3.    In de procedure zijn verschillende rapporten en notities overgelegd over het geluid afkomstig van de schietactiviteiten op de Schutterij. Het college heeft zoals hiervoor reeds is overwogen het rapport van DPA van 12 februari 2016 overgelegd alsmede een aanvullend akoestisch onderzoek "omgevingstypering Californische weg Grubbenvorst" van DPA van 27 september 2016 (hierna: het DPA rapport van 27 september 2016). [appellant] heeft als reactie op de rapporten van DPA notities van Peutz overgelegd van 13 juli 2016 en 11 oktober 2016. Naar aanleiding van de ter zitting door de deskundige van het college ingenomen standpunten heeft [appellant] bij brief van 5 april 2017 een notitie van Peutz overgelegd van 4 april 2017. Het college en de Schutterij hebben daarop bij brieven van onderscheidenlijk 12 en 13 april 2017 gereageerd.
    
    4.4.    Het college heeft de HLTS als uitgangspunt genomen bij de beantwoording van de vraag of de Schutterij in strijd handelt met artikel 7.22 van het Bouwbesluit.
    
        Zoals de Afdeling in rechtsoverweging 4.1 van haar uitspraak van 4 november 2015 heeft overwogen, is het hanteren van de in de HLTS gehanteerde formule voor Lknal als uitgangspunt voor de normering van Lknal  niet in strijd is met het recht. Gelet hierop bestaat geen grond voor het oordeel dat het college een eventuele overschrijding van het Lmax had moeten onderzoeken.
    
    4.5.    Uit het besluit van 21 maart 2016 volgt naar het oordeel van de Afdeling dat het college de omgevingstypologie Woonwijk/verkeer" met bijbehorende Lomg van 50 dB(A) heeft gebaseerd op het door DPA bij de woning [locatie] gemeten achtergrondniveau van 55 dB(A). Het college heeft zich ter zitting echter op het standpunt gesteld dat niet deze meting beslissend is geweest, maar dat het verkeer ter plaatse van de woning [locatie] bepalend is voor het omgevingsgeluid en daarmee het omgevingstype, zoals volgens het college ook volgt uit het rapport van DPA van 27 september 2016. Het college heeft toegelicht dat het DPA naar aanleiding van de uitspraak van de Afdeling van 4 november 2015 de opdracht heeft gegeven Lknal te meten. Tegelijkertijd heeft DPA ook het geluidniveau gemeten zoals dat ter plaatse van de woning [locatie] heerst, maar niet met het oog op het vaststellen van Lomg. Het door DPA gemeten achtergrondniveau van 55 dB(A) is volgens het college wel aanleiding geweest om te bezien of ter plaatse het omgevingstype "Woonwijk/verkeer" van toepassing is in plaats van het omgevingstype "Verspreide bebouwing/beperkt verkeer", waarvan het besluit van 7 mei 2013 uitging.
    
        Nu deze door het college ter zitting gegeven toelichting niet blijkt uit het besluit van 21 maart 2016 en het daaraan ten grondslag gelegde rapport van DPA van 12 februari 2016, komt het besluit van 21 maart 2016 reeds hierom voor vernietiging in aanmerking. Dat besluit ontbeert in strijd met artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht een deugdelijke motivering.
    
    4.6.    Gelet op de na het besluit van 21 maart 2016 door het college en [appellant] overgelegde rapporten en notities alsmede gezien de ter zitting door het college gegeven nadere toelichting op dat besluit, ziet de Afdeling aanleiding te bezien of de rechtsgevolgen van het te vernietigen besluit in stand kunnen worden gelaten. De Afdeling overweegt daartoe als volgt.
    
    4.7.    Het college heeft ter zitting toegelicht dat het Lomg heeft bepaald op basis van de in de HLTS opgenomen omgevingstypologie. Het college heeft onder verwijzing naar het rapport van DPA van 27 september 2016 bij het bepalen van het omgevingstype ter plaatse van de woning [locatie] het verkeer op de Californische weg en de aanwezigheid van een tankstation maatgevend geacht. Volgens het rapport van DPA van 27 september 2016 blijkt uit de door de wegbeheerder overgelegde verkeersgegevens van 2016 dat de Californische weg een verkeersintensiteit heeft van 6900 voertuigen per etmaal. Voorts heeft het tankstation een verkeersaantrekkende werking. Voor dit tankstation geldt bij de woning [locatie] reeds een geluidbelasting van 50 dB(A). Gezien deze omstandigheden en gelet op de door DPA uitgevoerde berekeningen van het verkeerslawaai op basis van de door de wegbeheerder aangereikte verkeersintensiteiten, heeft het college zich op het standpunt gesteld dat als gevolg van het wegverkeer ter plaatse van de woning [locatie] de omgeving van die woning dient te worden getypeerd als "Woonwijk/verkeer" waarvoor een waarde van 50 dB(A) geldt. [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat de verkeersgegevens waarop het college zich heeft gebaseerd ter bepaling van het omgevingstype niet juist zijn. [appellant] heeft evenmin aannemelijk gemaakt dat de toegepaste verdeling van het verkeer over de dag-, avond- en nachtperiode niet juist is en dat deze verdeling een overschatting van het geluidniveau tot gevolg heeft vanwege het wegverkeer tijdens de schietactiviteiten van de Schutterij.
    
        Gelet op het ter plaatse aanwezige verkeer en het tankstation, alsmede de omstandigheid dat de Schutterij op circa 300 m van het centrum van Grubbenvorst is gelegen, heeft het college zich naar het oordeel van de Afdeling in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de omgeving ter plaatse van de woning [locatie] aansluit bij het in de HLTS opgenomen omgevingstype "Woonwijk/verkeer". Dat Peutz Lomg heeft vastgesteld via metingen van het referentieniveau van het omgevingsgeluid en op die manier tot een andere waarde van Lomg komt, leidt niet tot een ander oordeel. Zoals ter zitting door het college is toegelicht heeft het niet Lomg gemeten, en derhalve ook niet het referentieniveau van het omgevingsgeluid. De HLTS gaat, zoals hiervoor onder 4.2 is overwogen, niet uit van de noodzaak van meten, maar gaat uit van gebiedstypologieën waaraan vaste geluidniveaus zijn gekoppeld.
    
    4.8.    Niet in geschil is dat de Schutterij gebruik maakt van geluidreducerende maatregelen, zodat het college in redelijkheid kon uitgaan van een verruiming van de toetsingswaarde tot Lknal ≤ ½ * Lomg + 55. Door [appellant] en anderen is niet betwist dat, indien moet worden uitgegaan van het omgevingstype "Woonwijk/verkeer", waarvoor een Lomg geldt van 50 dB(A), de toetsingswaarde voor Lknal ≤ ½ * 50 + 55 is en dat dat betekent dat een enkelvoudige knal afkomstig van de Schutterij dient te worden getoetst aan een geluidniveau van 80 dB(A) als maximaal toelaatbare waarde. Aan het hanteren van deze waarde staat niet in de weg dat het college in zijn eerdere door de Afdeling vernietigde beslissing op bezwaar van 7 mei 2013 is uitgegaan van een maximaal geluidniveau van 72,5 dB(A) voor een enkelvoudige knal. Bij zijn nieuwe beslissing op bezwaar stond het het college vrij alsnog te komen tot een juiste duiding van het omgevingstype, ook als dat ten nadele van [appellant] is. Het college mocht derhalve op grond van nieuwe onderzoeksresultaten alsnog uitgaan van de norm van 80 dB(A). Gelet op de resultaten van de metingen van Lknal door zowel DPA als Peutz wordt de norm van 80 dB(A) niet overschreden. Dat DPA in haar rapportages uitgaat van een gemiddelde van Lknal, wat hier ook van zij, leidt niet tot een ander oordeel, nu ook de hoogst gemeten Lknal de norm van 80 dB)A) niet overschrijdt.
    
    4.9.    Nu de waarde voor Lknal van 80 dB(A) niet wordt overschreden, is de Afdeling, mede gelet op hetgeen in rechtsoverweging 5.1 van haar uitspraak van 4 november 2015 is overwogen, van oordeel dat het college van handhavend optreden heeft kunnen afzien.
    
    5.    Het hoger beroep is, gelet op hetgeen onder 4.5 is overwogen, gegrond. Het besluit van het college van 21 maart 2016 dient te worden vernietigd. Gelet op hetgeen onder 4.7 tot en met 4.9 is overwogen, ziet de Afdeling aanleiding te bepalen dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit van 21 maart 2016 in stand blijven.
    
    6.    Het college dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld. Wat betreft de kosten die zijn gemaakt voor de aan [appellant] en anderen uitgebrachte deskundigenrapporten van Peutz overweegt de Afdeling dat de kosten van een deskundige redelijkerwijs zijn gemaakt indien het inroepen van die deskundige redelijk was en de deskundigenkosten zelf redelijk zijn. Het inroepen van een deskundige is naar het oordeel van de Afdeling redelijk. Voor de vergoeding van de kosten van het opstellen van een deskundigenrapport hanteert de Afdeling een forfaitair bedrag van € 75,00 per uur. Door [appellant] is op het proceskostenformulier, onder verwijzing naar de brief van 13 oktober 2016, vermeld dat de deskundige in totaal 34,5 uren heeft besteed aan de door hem uitgebrachte notities. Dit aantal uren acht de Afdeling redelijk. Het te vergoeden bedrag voor het opstellen van deze deskundigenrapporten bedraagt derhalve € 2587,50.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    verklaart het beroep gegrond;
    
    II.    vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Horst aan de Maas van 21 maart 2016, kenmerk HHV-2012-115;
    
    III.    bepaalt dat de rechtsgevolgen van dat besluit geheel in stand blijven;
    
    IV.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Horst aan de Maas tot vergoeding van bij [appellant] en anderen in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3.629,01 (zegge: drieduizend zeshonderdnegenentwintig euro en een cent), waarvan € 990,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de ander;
    
    V.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Horst aan de Maas aan [appellant] en anderen het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 168,00 (zegge: honderdachtenzestig euro) vergoedt, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de ander.
    
    Aldus vastgesteld door mr. P.J.J. van Buuren, voorzitter, en mr. E. Steendijk en mr. D.J.C. van den Broek, leden, in tegenwoordigheid van mr. D.A.B. Montagne, griffier.
    
    w.g. Van Buuren    w.g. Montagne
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 10 mei 2017
    
    374.