ECLI:NL:RVS:2014:998, Raad van State, 19-03-2014, 201307111/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2014-03-19 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 2 oktober 2012 heeft het college [appellant] gelast de op het perceel [locatie 1] te Sint Anthonis geconstateerde overtreding van de in artikel 2.1 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) of artikel 17.1 van de planregels opgenomen verboden te beëindigen en beëindigd te houden. Aan deze lastgeving is in ieder geval voldaan als het keukenblad inclusief bijbehorend leidingwerk, alsmede de kastenwanden, inclusief de keukenkast met de oven/magnetron, op 1 november 2012 zijn verwijderd.

201307111/1/A1.
    Datum uitspraak: 19 maart 2014
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te Sint Anthonis,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 24 juni 2013 in zaak nr. 13/2680 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders Sint Anthonis.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 2 oktober 2012 heeft het college [appellant] gelast de op het perceel [locatie 1] te Sint Anthonis geconstateerde overtreding van de in artikel 2.1 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) of artikel 17.1 van de planregels opgenomen verboden te beëindigen en beëindigd te houden. Aan deze lastgeving is in ieder geval voldaan als het keukenblad inclusief bijbehorend leidingwerk, alsmede de kastenwanden, inclusief de keukenkast met de oven/magnetron, op 1 november 2012 zijn verwijderd.
    
    Bij besluit van 5 maart 2013 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard, met dien verstande dat het in het besluit vermelde woord 'keukenblad' moet worden vervangen door 'keukenblok'.
    
    Bij uitspraak van 24 juni 2013 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Het college heeft nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 17 februari 2014, waar [appellant], bijgestaan door mr. P.J.G. Poels, advocaat te Nijmegen, en het college, vertegenwoordigd door ir. S.K.M. van Duijnhoven, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. Ingevolge het bestemmingsplan "Sint Anthonis Centrum 2003" rust op het perceel de bestemming "Bedrijven en kantoren". De als zodanig aangewezen gronden zijn mede bestemd voor woondoeleinden, met dien verstande dat uitsluitend de handhaving van een bedrijfswoning is toegestaan.
    
    2. De parterre van het pand aan de Breestraat heeft huisnummer [locatie 2], de woning op de eerste etage aan de voorzijde heeft nummer [locatie 3] en het kantoorgedeelte op de eerste verdieping aan de achterzijde heeft nummer [locatie 1]. De last heeft betrekking op het verwijderen van het keukenblok en de kastenwanden in de kantoorruimte op het perceel [locatie 1].
    
    Bij besluit van 28 maart 2006 heeft het college geweigerd aan [appellant] bouwvergunning te verlenen voor de verbouwing van het achtergedeelte van de eerste etage van het pand [locatie 2] tot tweede woning.
    
    Bij besluit van 12 juli 2006 heeft het college bouwvergunning verleend aan [appellant] voor het wijzigen van de op 30 januari 2001 verleende bouwvergunning voor het uitbreiden van een bovenwoning op het perceel [locatie 3] te Sint Anthonis. Deze vergunning heeft betrekking op de wijziging van de vergunde woonfunctie naar een gebruiksfunctie ten behoeve van het kantoor en enkele bouwkundige aanpassingen zoals toilet, badkamer, portaal en trap.
    
    Bij besluit van 31 oktober 2007 heeft het college de toenmalige bewoner gelast de bewoning van de kantoorruimte te beëindigen.
    
    Bij besluit van 9 oktober 2008 heeft het college een gelijkluidende last opgelegd aan degene die de kantoorruimte op dat moment bewoonde.
    
    Op 15 juni 2011 en 14 en 28 augustus 2012 zijn door een toezichthouder van de gemeente controles uitgevoerd in de kantoorruimte. Bij de laatste controle is geconstateerd dat in het pand een keukenblok is geplaatst en dat diverse afscheidingen in de vorm van kasten tussen keuken en woonkamer enerzijds en slaapkamer en woonkamer anderzijds zijn gerealiseerd. Geconstateerd is voorts dat geen bewoning meer plaatsvond.
    
    3. Ingevolge artikel 43, eerste lid, aanhef en onder c, van de Woningwet, zoals dit luidde tot 1 oktober 2010, is in afwijking van artikel 40, eerste lid, geen bouwvergunning vereist voor het bouwen dat bij algemene maatregel van bestuur is aangemerkt als bouwen van beperkte betekenis.
    
    Ingevolge artikel 3, eerste lid, aanhef en onder k, van het Besluit bouwvergunningsvrije en licht-bouwvergunningplichtige bouwwerken (hierna: het Bblb), zoals dit luidde tot 1 oktober 2010, wordt als bouwen van beperkte betekenis aangemerkt het aanbrengen van een verandering van niet-ingrijpende aard aan een bestaand bouwwerk, mits voldaan wordt aan de volgende kenmerken:
    
    1˚ de verandering geen betrekking heeft op de draagconstructie van dat bouwwerk,
    
    2˚ de bebouwde oppervlakte niet wordt uitgebreid, en
    
    3˚ het bestaande niet wederrechtelijke gebruik wordt gehandhaafd.
    
    Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, onderdeel a, van de Wabo is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het bouwen van een bouwwerk.
    
    Ingevolge artikel 2.3, eerste lid, van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor) is in afwijking van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo geen omgevingsvergunning vereist voor de categorieën gevallen in artikel 3 in samenhang met artikel 5 van bijlage II.
    
    Ingevolge artikel 3, aanhef en onder 8, van bijlage II is een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de wet niet vereist indien deze activiteit betrekking heeft op een verandering van een bouwwerk, mits wordt voldaan aan de volgende eisen:
    
    a. geen verandering van de draagconstructie,
    
    b. geen verandering van de brandcompartimentering of beschermde subbrandcompartimentering,
    
    c. geen uitbreiding van de bebouwde oppervlakte, en
    
    d. geen uitbreiding van het bouwvolume.
    
    Ingevolge artikel 5, eerste lid, van bijlage II blijft bij de toepassing van de artikelen 2, 3 en 4 het aantal woningen gelijk.
    
    4. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de last voldoende duidelijk is. Hij voert daartoe aan dat hem ook is gelast het met het bestemmingsplan strijdige gebruik te beëindigen.
    
    4.1. In het besluit van 2 oktober 2012 is vermeld dat bij een inspectie van het perceel op 28 augustus 2012 is geconstateerd dat er twee kasten die fungeren als afscheiding, en een keukenblok zijn geplaatst. Onder het kopje 'Overtreding' in het besluit is vermeld dat het plaatsen van deze voorzieningen niet bouwvergunningvrij is en onder de geldende regelgeving omgevingsvergunningplichtig is. Verder is vermeld dat door het plaatsen van het keukenblok en diverse kasten, welke mede het afscheiden van ruimten ten doel hebben, het in artikel 2.1, eerste lid, van de Wabo opgenomen verbod om zonder omgevingsvergunning een bouwwerk te bouwen is overtreden.
    
    De rechtbank heeft terecht overwogen dat uit het besluit duidelijk blijkt dat de last alleen is gericht op het verwijderen van het keukenblok en de afscheidingen en niet op het beëindigen van het gebruik. Dat onder het kopje 'Besluit' naast artikel 2.1 van de Wabo ook artikel 17.1 van de planvoorschriften is opgenomen, moet, zoals het college ter zitting van de Afdeling heeft bevestigd, als een verschrijving worden aangemerkt.
    
    5. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het plaatsen van de kasten kan worden aangemerkt als bouwen. Hij voert daartoe aan dat de kasten los zijn geplaatst, verplaatst kunnen worden en niet doorlopen tot aan het plafond en een inpandige wijziging betreffen van een reeds bestaand gebouw met voorzieningen.
    
    5.1. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat met het aanbrengen van de voorzieningen sprake is van bouwen in de zin van de Wabo.
    
    5.2. In de jurisprudentie over het begrip "bouwwerk" in de Woningwet, zoals deze luidde voor de inwerkingtreding van de Wabo, is bij herhaling aansluiting gezocht bij de in de modelbouwverordening gegeven definitie van het begrip "bouwwerk", omdat dit in de Woningwet niet is omschreven en in de modelbouwverordening een bruikbare definitie is gegeven. Deze luidt: "elke constructie van enige omvang van hout, steen, metaal of ander materiaal, die op de plaats van bestemming hetzij direct of indirect met de grond verbonden is, hetzij direct of indirect steun vindt in of op de grond, bedoeld om ter plaatse te functioneren".
    
    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 12 september 2012 in zaak nr. 201112262/1/A1), is het begrip bouwwerk ook in de Wabo niet omschreven, maar ziet de Afdeling aanleiding om voor de uitleg van het begrip "bouwwerk" in de Wabo eveneens aansluiting te zoeken bij de hiervoor weergegeven definitie uit de modelbouwverordening.
    
    5.3. [appellant] heeft in de ruimte kasten geplaatst. Eén van die kasten dient als afscheiding tussen de keuken en de woonkamer. De andere kast scheidt de woonkamer van de slaapkamer af. De achterzijde van deze laatste kast is geschilderd in dezelfde kleur als de andere wanden en is, net zoals de andere wanden in de ruimte, voorzien van een plint. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 10 september 2008 in zaak nr. 200708908/1) volgt uit de definitie van bouwwerk dat een mobiel object eveneens als bouwwerk kan worden aangemerkt, mits het bedoeld is om gedurende langere tijd op dezelfde plaats te functioneren. De rechtbank heeft, anders dan [appellant] betoogt, terecht overwogen dat de bedoelde kastenwanden zijn bedoeld om de ruimte af te scheiden. De kasten zijn geplaatst met als kennelijk doel om deze daar voor langere tijd op dezelfde plek te laten staan. De rechtbank heeft dan ook terecht overwogen dat sprake is van bouwen in de zin van artikel 40 van de Woningwet onderscheidenlijk artikel 2.1 van de Wabo. Het betoog faalt.
    
    6. [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat met het plaatsen van het keukenblok en de kasten geen sprake is van bouwen van beperkte betekenis als bedoeld in artikel 43, eerste lid, onder c, van de Woningwet, gelezen in samenhang met artikel 3, eerste lid, aanhef en onder k, van het Bblb. Hij voert daartoe aan dat het keukenblok en de keukenkast zijn aangebracht en worden gebruikt ten behoeve van de kantoorfunctie.
    
    6.1. De rechtbank heeft gelet op het geheel van de aangebrachte voorzieningen terecht overwogen dat het pand geschikt is voor gebruik als woonruimte. De omstandigheid dat het keukenblok en de keukenkast tevens gebruikt kunnen worden ten behoeve van de kantoorfunctie, laat onverlet dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat de voorzieningen niet met dat oogmerk zijn aangebracht, maar met het oogmerk om het pand als woonruimte te (laten) gebruiken. Hierbij heeft de rechtbank terecht in aanmerking genomen dat, gelet op het totaal van de aanwezige voorzieningen, zoals het toilet en de badkamer, het geplaatste keukenblok, dat is aangesloten op water en elektriciteit, de afscheidingen tussen de ruimten en het feit dat de ruimte twee keer verhuurd is geweest als woning, daaruit mocht worden afgeleid dat de voorzieningen zijn aangebracht met het oogmerk om het pand als woonruimte te (laten) gebruiken. De rechtbank is derhalve terecht tot de conclusie gekomen dat het aanbrengen van de voorzieningen niet kan worden aangemerkt als bouwen van beperkte betekenis als bedoeld in artikel 43, eerste lid, onder c, van de Woningwet in samenhang met artikel 3, eerste lid, aanhef en onder k, van het Bblb, zodat daarvoor een bouwvergunning is vereist. Met dit oordeel wordt aangesloten bij vaste jurisprudentie van de Afdeling (onder meer de uitspraak van 25 september 2013 in zaak nr. 201210000/1/A1).
    
    7. [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank niet heeft onderkend dat voor de bouwwerkzaamheden geen omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo is vereist. Hij voert daartoe aan dat wordt voldaan aan artikel 3, aanhef en onder 8, van bijlage II bij het Bor. Artikel 5, eerste en tweede lid van die bijlage zijn hier niet van toepassing, aldus [appellant].
    
    7.1. Zoals ook de rechtbank heeft overwogen, voldoet het bouwplan aan artikel 3, aanhef en onder 8, van bijlage II bij het Bor. Omdat evenwel met het aanbrengen van de voorzieningen een woning is ontstaan, heeft de rechtbank terecht overwogen dat niet is voldaan aan artikel 5, eerste lid, van bijlage II bij het Bor. Anders dan [appellant] betoogt, heeft de rechtbank terecht overwogen dat voor het bouwen omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo is vereist.
    
    8. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het de bedoeling van het college is om het met het bestemmingsplan strijdig gebruik tegen te gaan, zodat een andere last opgelegd had moeten worden. Hij voert daartoe aan dat bij een last gericht op het beëindigen van het met het bestemmingsplan strijdige gebruik het keukenblok en de kasten ten behoeve van de kantoorfunctie behouden kunnen blijven.
    
    8.1. Het betoog faalt. Zoals hiervoor is overwogen, zijn zonder de daartoe benodigde vergunning voorzieningen aangebracht met het oogmerk om het pand als woonruimte te (laten) gebruiken. Geen grond bestaat voor het oordeel dat het college een last gericht op het beëindigen van het gebruik had moeten opleggen. Met de aanwezige voorzieningen zou de ruimte op eenvoudige wijze weer als woonruimte in gebruik kunnen worden genomen.
    
    9. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de opgelegde last zou moeten worden aangepast in die zin dat wel een keukenblok met wasbak, vaatwasmachine en opbergkastje voor kopjes aanwezig mag zijn, zodat ten behoeve van de kantoorfunctie koffie kan worden gezet.
    
    9.1. Dit betoog faalt. Het handhavingsbesluit is gebaseerd op overtreding van het verbod om zonder de daartoe benodigde vergunning te bouwen. De last strekt tot ongedaan maken van de verrichte bouwwerkzaamheden en daarmee, in overeenstemming met artikel 5:32, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht, tot het ongedaan maken van de overtreding.
    
    10. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat bij de inspectie van de ruimte op 28 augustus 2012 niet werd geconstateerd dat de ruimte nog als woning in gebruik was.
    
    10.1. Voor zover hij daarmee beoogt te betogen dat tijdens de inspectie niet langer van een overtreding sprake is en de last daarom niet mocht worden opgelegd, overweegt de Afdeling dat weliswaar een met het bestemmingsplan strijdig gebruik niet werd geconstateerd, maar de voorzieningen wel aanwezig waren. Deze voorzieningen zijn zonder de daartoe benodigde vergunning aangebracht, zodat het college bevoegd was daartegen handhavend op te treden.
    
    11. [appellant] betoogt tot slot tevergeefs dat de rechtbank heeft miskend dat niet duidelijk is wat hij moet doen om aan de last te voldoen. Dit betoog heeft hij in beroep ook aangevoerd en de rechtbank heeft daarover overwogen dat de last voldoende duidelijk is. [appellant] voert niet aan waarom het oordeel van de rechtbank onjuist is, zodat het betoog faalt.
    
    12. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    13. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. S.F.M. Wortmann, voorzitter, en mr. Y.E.M.A. Timmerman-Buck en mr. G.M.H. Hoogvliet, leden, in tegenwoordigheid van mr. N.D.T. Pieters, ambtenaar van staat.
    
    w.g. Wortmann w.g. Pieters
    voorzitter ambtenaar van staat
    
    Uitgesproken in het openbaar op 19 maart 2014
    
    473.