ECLI:NL:RVS:2014:1130, Raad van State, 02-04-2014, 201305302/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2014-04-02 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 18 maart 2013 heeft de raad het bestemmingsplan "Bosgebied Reeshofdijk 2012" vastgesteld.

201305302/1/R3.
    Datum uitspraak: 2 april 2014
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    1. [appellant sub 1], wonend te Tilburg,
    2. [appellant sub 2], wonend te Tilburg,
    3. [appellant sub 3], wonend te Tilburg,
    
    en
    
    de raad van de gemeente Tilburg,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 18 maart 2013 heeft de raad het bestemmingsplan "Bosgebied Reeshofdijk 2012" vastgesteld.
    
    Tegen dit besluit hebben [appellant sub 1], [appellant sub 2] en [appellant sub 3] beroep ingesteld.
    
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [appellant sub 2] heeft nadere stukken ingediend.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 29 januari 2013, waar [appellant sub 1], [appellant sub 2], [appellant sub 3] en de raad, vertegenwoordigd door mr. E.M.J. Geraets en ing. J.V. Horsman, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
    
    Buiten bezwaren van partijen zijn ter zitting nog stukken in het geding gebracht.
    
    Overwegingen
    
    Toetsingskader
    
    1. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsvrijheid om bestemmingen aan te wijzen en regels te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De Afdeling toetst deze beslissing terughoudend. Dit betekent dat de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden beoordeelt of aanleiding bestaat voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Voorts beoordeelt de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden of het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
    
    Het plan
    
    2. Het plan bevat een juridisch-planologische regeling voor het bosgebied dat wordt begrensd door de spoorlijn Tilburg-Breda, de Zwartvenseweg, de Reeshofdijk en het verlengde van de Taxandriëbaan, en is voornamelijk conserverend van aard.
    
    2.1. In het plan is aangesloten bij de uitgangspunten van het vorige plan "Bosgebied Reeshofdijk", dat de raad in 1998 heeft vastgesteld en dat na goedkeuring in 2000 in rechte onaantastbaar is geworden. De landschappelijke betekenis van het gebied heeft prioriteit. Recreatieve ontwikkelingen zijn uitsluitend toegestaan voor zover zij passen bij die landschappelijk betekenis. De gebouwde voorzieningen mogen slechts van ondersteunende betekenis zijn.
    
    Nieuwe ontwikkelingen worden in beginsel niet mogelijk gemaakt. Uitzonderingen hierop vormen de uitbreiding van uitspanning De Zeven Geitjes en een enkele uitbreiding. Onder nieuwe ontwikkelingen worden verstaan situaties die niet mogelijk zijn op basis van het vorige plan, met inbegrip van bestaand illegaal gebruik.
    
    2.2. In paragraaf 8.2 van de toelichting behorende bij het plan wordt uiteengezet waarop de keuzes van de in het plan opgenomen bestemmingen uit een oogpunt van handhaafbaarheid zijn gebaseerd. Indien het gaat om een legale situatie is deze als zodanig bestemd in het plan. Indien het gaat om een illegale situatie, is bezien of de situatie alsnog gelegaliseerd kan worden, of er alsnog handhavend kan worden opgetreden dan wel of de situatie onder de bescherming van de overgangsbepalingen van het vorige plan valt. In dit laatste geval vermeldt de plantoelichting dat bestaande rechten in beginsel niet twee keer onder het overgangsrecht kunnen worden gebracht. Als legaliseren of handhavend optreden niet mogelijk is, kan in dat geval bescherming van de bestaande rechten worden geboden met persoonsgebonden overgangsrecht.
    
    Algemeen
    
    3. In de Verordening ruimte 2012 van de provincie Noord-Brabant is het bosgebied Reeshofdijk voor een gedeelte aangeduid als "ecologische hoofdstructuur" (hierna: EHS) en voor een gedeelte als "groenblauwe mantel".
    
    3.1. In het plan zijn de gronden van [appellant sub 1], [appellant sub 2] en [appellant sub 3] aangewezen voor "Bos" of voor "Recreatie".
    
    3.2. Ingevolge artikel 3, lid 3.1, onder 3.1.1, van de planregels zijn de voor "Bos" aangewezen gronden bestemd voor:
    
    a. behoud, herstel en/of ontwikkeling van het bos/de bosschages en de bijbehorende bosgroeiplaats;
    
    b. behoud, herstel en/of ontwikkeling van landschappelijke waarden en/of natuurwaarden;
    
    c. bijbehorende en ondergeschikte verharde en onverharde paden en wegen;
    
    (…)
    
    i. extensief (dag)recreatief medegebruik;
    
    (…).
    
    Ingevolge lid 3.4, onder 3.4.1, aanhef en onder d, wordt onder gebruik in strijd met de bestemming in elk geval begrepen het gebruik van gronden en bouwwerken voor bewoning.
    
    Ingevolge artikel 7, lid 7.1, onder 7.1.1, zijn de voor "Recreatie" aangewezen gronden bestemd voor:
    
    a. dagrecreatieve voorzieningen en medegebruik ten behoeve van evenementen;
    
    b. bijbehorende en ondergeschikte restauratieve voorzieningen;
    
    c. bijbehorende en ondergeschikte verharde en onverharde paden, wegen en parkeervoorzieningen;
    
    (…).
    
    Ingevolge lid 7.4, onder 7.4.1, aanhef en onder b, wordt onder gebruik in strijd met de bestemming in elk geval begrepen het gebruik van gronden en bouwwerken voor bewoning.
    
    Ingevolge artikel 15, derde lid, van de voorschriften van het vorige bestemmingsplan mag het gebruik van de gronden anders dan voor bebouwing alsmede het gebruik van zich op die gronden bevindende bouwwerken, dat in strijd is met het in dat plan bepaalde en bestaat op het tijdstip waarop dat plan voor zover betrekking hebbend op de strijdigheid van dat gebruik van kracht wordt, worden voortgezet en/of gewijzigd, mits door die wijziging de strijdigheid met het plan niet wordt vergroot.
    
    Beroep [appellant sub 1]
    
    4. [appellant sub 1], die eigenaar is van het perceel [locatie 1], betoogt dat de raad het plan ten onrechte heeft vastgesteld. Hiertoe voert hij aan dat indien de raad daarnaar een onderzoek had ingesteld, de raad zou zijn gebleken dat hij de ter plaatse aanwezige caravan al 33 jaar gebruikt. Omdat al die tijd niet hiertegen is opgetreden, dient volgens hem een regeling voor persoonsgebonden overgangsrecht in het plan te worden opgenomen dat het gebruik als recreatiewoning mogelijk maakt.
    
    [appellant sub 1] betoogt voorts dat de op zijn perceel aanwezige berging ten onrechte in de EHS is gesitueerd. Verder wil hij in de toekomst de toegangsweg tot zijn perceel verharden, maar de ligging van deze weg in de EHS kan dit bemoeilijken.
    
    4.1. De raad stelt zich op het standpunt dat er in het verleden geen bouwvergunningen zijn verleend voor het perceel. Het gaat bij het gebruik van de caravan niet om permanente bewoning. Een regeling voor persoonsgebonden overgangsrecht wordt niet opgenomen voor het gebruik van de illegaal geplaatste caravan als recreatiewoning, omdat het belang om in het bosgebied geen recreatief (tijdelijk) wonen in een caravan toe te staan zwaarder weegt dan het belang van [appellant sub 1] om daar gedurende een bepaalde periode van het jaar te mogen wonen. Het perceel mag worden gebruikt voor recreatieve doeleinden met dagrecreatieve voorzieningen.
    
    4.2. Beoordeeld dient te worden of het gebruik van de caravan voor recreatief verblijf, zoals [appellant sub 1] stelt, dient te worden beschermd door persoonsgebonden overgangsrecht.
    
    Buiten geschil is dat de voor het plaatsen van de caravan vereiste vrijstelling en bouwvergunning niet zijn verleend. Voorts heeft [appellant sub 1] niet aannemelijk gemaakt dat hij sinds het van kracht worden in 1998 van het vorige bestemmingsplan de caravan op het perceel als recreatiewoning in gebruik heeft. Gelet op het voorgaande en op artikel 15, derde lid, van de voorschriften van het vorige plan, wordt dit gebruik van de caravan niet beschermd door het overgangsrecht van het vorige bestemmingsplan.
    
    In hetgeen [appellant sub 1] heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad met betrekking tot het gebruik van de caravan voor recreatief verblijf in redelijkheid persoonsgebonden overgangsrecht in het plan had moeten opnemen. De omstandigheid dat de caravan reeds gedurende vele jaren op het perceel aanwezig is en als recreatiewoning wordt gebruikt en dat het gemeentebestuur hiertegen niet handhavend is opgetreden, leidt niet tot een ander oordeel. Het betoog faalt.
    
    4.3. Over het betoog van [appellant sub 1] dat de berging op het perceel ten onrechte in de EHS is gesitueerd, overweegt de Afdeling als volgt. De berging is in de verbeelding aangeduid als "specifieke bouwaanduiding - bijgebouwen" binnen de bestemming "Bos". Uit de in de verbeelding opgenomen aanduiding in samenhang met de bestemmingsomschrijving in artikel 3, lid 3.1.1 en de bouwregel in lid 3.2, onder 3.2.3, sub a, van de planregels volgt dat met het toekennen van deze aanduiding het bestaande bijgebouw als zodanig is bestemd. Dat het bestaande bijgebouw in de EHS is gesitueerd maakt dit niet anders, omdat de enkele ligging in de EHS geen beperkingen stelt aan het gebruik van het gebouw als bijgebouw. Het betoog faalt.
    
    4.4. Over het betoog van [appellant sub 1] over de verharding van de toegangsweg, overweegt de Afdeling dat ingevolge artikel 3, lid 3.1,
    
    onder 3.1.1, sub c, van de planregels verharde paden en wegen binnen de bestemming "Bos" zijn toegestaan. Mits de verharding van de toegangsweg niet meer bedraagt dan 100 m², staat het [appellant sub 1] ingevolge lid 3.5, onder 3.5.1, sub g, vrij om zijn toegangsweg zonder omgevingsvergunning te verharden. Dat de toegangsweg in de EHS ligt, maakt dit niet anders. Het betoog faalt.
    
    4.5. Gelet op het voorgaande is het beroep van [appellant sub 1] ongegrond.
    
    Beroep [appellant sub 2]
    
    5. [appellant sub 2], die eigenaar is van het perceel [locatie 2], kan zich niet verenigen met de vaststelling van het plan. Hij voert hiertoe aan dat in de plantoelichting ten onrechte niet is vermeld dat zijn bedrijf "De Steentuin" een dagrecreatief bedrijf is en dat ondergeschikte restauratieve voorzieningen zijn toegestaan. Voorts betoogt [appellant sub 2] dat het gebruik van de woonwagen die op het perceel staat als permanente woning of recreatiewoning door middel van persoonsgebonden overgangsrecht moet worden beschermd. De woonwagen staat er al 28 jaar en uit een brief van het college van burgemeester en wethouders uit 1991 blijkt volgens [appellant sub 2] dat het college de woning en het gebruik hiervan als zodanig heeft toegelaten. Verder vindt hij dat de berging die op zijn perceel aanwezig is als bijgebouw moet worden bestemd in het plan. Verder zijn de begrippen "woonwagen", "woonwagenstandplaats" en "berging" ten onrechte niet in het plan gedefinieerd. Voorts wenst hij dat het plan mogelijkheden biedt om recreatieve bebouwing op te richten.
    
    [appellant sub 2] betoogt tot slot dat de aanduiding EHS verwijderd dient te worden op de planverbeelding ter plaatse van de doorgang die ligt tussen de ingang van zijn perceel en het vlak met de bestemming "Recreatie".
    
    5.1. De raad stelt zich op het standpunt dat de plantoelichting in het algemeen en niet uitputtend weergeeft wat in het plangebied is toegelaten. De toelichting is niet juridisch bindend. Uit het plan blijkt dat dagrecreatieve voorzieningen en bijbehorende en ondergeschikte restauratieve voorzieningen zijn toegestaan. Over de woonwagen en de berging stelt de raad dat uit de brief van het college uit 1991 volgt dat het college heeft berust in de aanwezigheid van deze bouwwerken, maar niet in het gebruik van de woonwagen voor wonen. De bouwwerken mogen worden gebruikt voor dagrecreatieve voorzieningen. Een regeling voor persoonsgebonden overgangsrecht is niet opgenomen in het plan, omdat het gaat om een woonwagen die illegaal als woning in gebruik is genomen. Voorts is een positieve bestemming, gelet op de landschappelijk waarden van het gebied en vanwege de ligging nabij de spoorlijn, vanuit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening niet mogelijk.
    
    5.2. De Afdeling overweegt dat de plantoelichting geen juridisch bindend onderdeel van het bestemmingsplan betreft. Ingevolge artikel 7, lid 7.1, onder 7.1.1, van de planregels zijn binnen de bestemming "Recreatie" dagrecreatieve voorzieningen en medegebruik ten behoeve van evenementen en bijbehorende en ondergeschikte restauratieve voorzieningen toegestaan. Voorts maakt het plan in lid 7.2, onder 7.2.1, aanhef en onder b, in samenhang gelezen met het bepaalde onder 7.2.2 en 7.2.5, het oprichten van recreatieve bebouwing mogelijk. Het betoog faalt.
    
    5.3. Over het betoog van [appellant sub 2] dat ziet op de aanduiding in het plan van de berging, overweegt de Afdeling dat de berging die op het perceel binnen de bestemming "Bos" aanwezig is, gelet op de in de verbeelding opgenomen aanduiding "specifieke bouwaanduiding - berging" in samenhang met de bestemmingsomschrijving in artikel 3, lid 3.1.1 en de bouwregel in lid 3.2, onder 3.2.3, sub b, van de planregels als zodanig is bestemd. [appellant sub 2] heeft niet aangegeven waarom de raad in redelijkheid niet met deze aanduiding heeft kunnen volstaan. Het betoog faalt.
    
    5.4. Over het betoog van [appellant sub 2] dat de begrippen "woonwagen", "woonwagenstandplaats" en "berging" ten onrechte niet zijn gedefinieerd in het plan, overweegt de Afdeling dat deze begrippen moeten worden verstaan naar normaal spraakgebruik en voldoende duidelijk zijn. Uit artikel 3, lid 3.1, onder 3.1.2, en lid 3.2, onder 3.2.3, sub b, van de planregels volgt wat ter plaatse van de betreffende aanduidingen mogelijk is. Het betoog faalt.
    
    5.5. Vervolgens dient beoordeeld te worden of het gebruik van de op het perceel aanwezige woonwagen als permanente woning of recreatiewoning, zoals [appellant sub 2] stelt, dient te worden beschermd door persoonsgebonden overgangsrecht.
    
    Buiten geschil is dat de voor het plaatsen van de woonwagen vereiste vrijstelling en bouwvergunning niet zijn verleend. Dit blijkt ook uit de brief van 17 juli 1991 van het college, waar [appellant sub 2] naar verwijst, en waaruit blijkt dat het college in de aanwezigheid van de caravan berust. Uit deze brief kan niet worden afgeleid dat het college ook berust in het gebruik van de woonwagen als permanente woning of als recreatiewoning. Voorts heeft [appellant sub 2] niet aannemelijk gemaakt dat hij sinds het van kracht worden in 1998 van het vorige bestemmingsplan de woonwagen als permanente woning of als recreatiewoning in gebruik heeft. Gelet op het voorgaande wordt dit gebruik van de woonwagen niet beschermd door het overgangsrecht van het vorige bestemmingsplan.
    
    In hetgeen [appellant sub 2] heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad met betrekking tot dit gebruik van de woonwagen in redelijkheid persoonsgebonden overgangsrecht in het plan had moeten opnemen. De omstandigheid dat de woonwagen reeds gedurende vele jaren op het perceel aanwezig is en als permanente woning of recreatiewoning wordt gebruikt en dat het gemeentebestuur hiertegen niet handhavend is opgetreden, leidt niet tot een ander oordeel. Het betoog faalt.
    
    5.6. Over het betoog van [appellant sub 2] over de aanduiding EHS ter plaatse van de doorgang van en naar het vlak met de bestemming "Recreatie", overweegt de Afdeling als volgt. De doorgang ligt in het gebied met de bestemming "Bos", dat ingevolge artikel 3, lid 3.1, onder 3.1.1, sub c, van de planregels onder meer is bestemd voor bijbehorende en ondergeschikte verharde en onverharde paden en wegen. Zoals ter zitting door de raad is toegelicht gaat het bij de randen van het plangebied, waaraan de aanduiding EHS is toegekend, om dichtbebost gebied. Het gebied in het midden hiervan is een open gebied en heeft hierom de bestemming "Recreatie" gekregen. Dat een gedeelte van de doorgang als EHS is aangeduid betekent echter niet dat [appellant sub 2] in de gebruiksmogelijkheden voor dit gedeelte van de doorgang wordt beperkt. Het betoog faalt.
    
    5.7. Gelet op het voorgaande is het beroep van [appellant sub 2] ongegrond.
    
    Beroep [appellant sub 3]
    
    6. [appellant sub 3], die woont op het perceel [locatie 3], betoogt dat de raad ten onrechte geen persoonsgebonden overgangsrecht heeft opgenomen dat permanente bewoning van het gebouw mogelijk maakt dat vroeger een opslagruimte annex kleedkamer was. [appellant sub 3] brengt hierbij naar voren dat hij al meer dan 30 jaar op het perceel in verschillende onderkomens heeft gewoond. De bewoning valt volgens hem onder de beschermende werking van het overgangsrecht van het vorige plan. Om deze rechten te beschermen had een persoonsgebonden overgangsregeling voor het bewonen van dit gebouw in het plan moeten worden opgenomen. Voorts betoogt [appellant sub 3] dat de raad bij de vaststelling van het plan ten onrechte ervan is uitgegaan dat het gebouw in de EHS ligt.
    
    6.1. De raad stelt zich op het standpunt dat de bescherming van het landschap prioriteit heeft en dat alleen bebouwing die in overeenstemming is met het vorige plan in dit plan is opgenomen. De raad heeft in het verleden nooit medewerking verleend aan of toestemming gegeven voor een woonfunctie op dit perceel. Voor het gebouw, waarin de broer van [appellant sub 3] woonachtig is, is een persoonsgebonden overgangsrecht opgenomen in het plan. Ten tijde van de inwerkingtreding van het vorige plan woonde [appellant sub 3] in een oude salonwagen. Deze situatie viel onder het overgangsrecht van het vorige bestemmingsplan. In 2002 heeft het college geconstateerd dat er naast deze oude salonwagen nog een salonwagen was geplaatst op het perceel. Het college heeft in januari 2002 per brief aan [appellant sub 3] medegedeeld dat hij de nieuw geplaatste salonwagen niet mag gebruiken als slaapplaats. Tevens is medegedeeld dat alleen de oude salonwagen op grond van het overgangsrecht mag worden gebruikt als slaapplaats. Deze oude salonwagen is echter niet meer op het perceel aanwezig. Het gebouw dat dienst deed als opslagruimte annex kleedkamer, is in gebruik genomen als woonruimte zonder dat daarvoor een vergunning is verleend. Een regeling voor persoonsgebonden overgangsrecht is voor dit gebouw niet opgenomen in het plan, omdat het gebouw illegaal is gebouwd en in gebruik is genomen.
    
    6.2. Beoordeeld dient te worden of het gebruik van de op het perceel aanwezige opslagruimte annex kleedruimte als woning, dient te worden beschermd met een persoonsgebonden overgangsrecht.
    
    Buiten geschil is dat er geen vrijstelling of bouwvergunning is verleend voor het gebouw dat [appellant sub 3] als woning in gebruik heeft. Voorts is niet in geschil dat [appellant sub 3] reeds voor de inwerkingtreding in 1998 van het vorige bestemmingsplan in één van de onderkomens woonachtig is op het perceel. Vast staat echter dat [appellant sub 3] ten tijde van de inwerkingtreding van het vorige plan in een oude salonwagen woonde en niet in het gebouw dat hij thans bewoont. De oude salonwagen staat inmiddels niet meer op het perceel. Gelet op het voorgaande wordt het gebruik van het gebouw, dat vroeger een opslagruimte annex kleedkamer was, voor woondoeleinden niet beschermd door het overgangsrecht van het vorige bestemmingsplan.
    
    In hetgeen [appellant sub 3] heeft aangevoerd ziet de afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad met betrekking tot dit gebruik van dit gebouw in redelijkheid persoonsgebonden overgangsrecht in het plan had moeten opnemen. De omstandigheid dat het gebouw niet in de EHS staat, leidt niet tot een ander oordeel. Overigens heeft de raad ter zitting te kennen gegeven dat het plan, gelet op artikel 21, lid 21.3, van de planregels, er niet aan in de weg staat dat [appellant sub 3] gaat wonen in het gebouw op het perceel dat is aangeduid als "specifieke vorm van wonen - persoonsgebonden overgangsrecht" en dat zijn broer als woning in gebruik heeft.
    
    6.3. Gelet op het voorgaande is het beroep van [appellant sub 3] ongegrond.
    
    7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    verklaart de beroepen ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. E. Helder, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. F.W.M. Kooijman, ambtenaar van staat.
    
    w.g. Helder w.g. Kooijman
    lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van staat
    
    Uitgesproken in het openbaar op 2 april 2014
    
    177-774.