ECLI:NL:RVS:2018:2949, Raad van State, 12-09-2018, 201607716/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-09-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 24 maart 2015 heeft het college [appellant] onder oplegging van een dwangsom gelast om uiterlijk op 27 maart 2015 een asbestinventarisatie te laten uitvoeren en uiterlijk op 31 maart 2015 de op het perceel aan de Beelaertsstraat te Obbicht (hierna: het perceel) en naastgelegen percelen aanwezige asbest te laten verwijderen door een gecertificeerd bedrijf.

201607716/1/A1.
    Datum uitspraak: 12 september 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellant], wonend te Obbicht, gemeente Sittard-Geleen,
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Sittard-Geleen,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 24 maart 2015 heeft het college [appellant] onder oplegging van een dwangsom gelast om uiterlijk op 27 maart 2015 een asbestinventarisatie te laten uitvoeren en uiterlijk op 31 maart 2015 de op het perceel aan de Beelaertsstraat te Obbicht (hierna: het perceel) en naastgelegen percelen aanwezige asbest te laten verwijderen door een gecertificeerd bedrijf.
    
    Bij besluit van 28 april 2015 heeft het college [appellant] onder aanzegging van bestuursdwang gelast de op het perceel aanwezige asbest uiterlijk op 1 mei 2015 conform de opgestelde asbestinventarisatie te laten verwijderen.
    
    Bij besluit van 22 december 2015 heeft het college de tegen deze besluiten gemaakte bezwaren gedeeltelijk gegrond verklaard en de besluiten gedeeltelijk herroepen.
    
    Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld bij de rechtbank. Bij brief van 5 oktober 2016 heeft de rechtbank het beroep ter behandeling aan de Afdeling doorgezonden.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 17 oktober 2017, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. J.J. Patelski, advocaat te Maastricht, en het college, vertegenwoordigd door mr. A. Avdić, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1.    Op 6 maart 2015 heeft brand gewoed in een schuur op het perceel van [appellant] aan de Beelaertsstraat te Obbicht.
    
        Op 10 maart 2015 heeft het college een controle van het perceel is uitgevoerd, waarbij is geconstateerd dat ten gevolge van de brand mogelijk (restanten van) asbesthoudende en met asbest besmette materialen op dat perceel en op naastgelegen percelen terecht zijn gekomen.
    
        Op 12 maart 2015 heeft het college een waarschuwingsbrief verzonden aan [appellant] waarin hem een week de tijd is gegeven een asbestinventarisatierapport op te laten stellen en zo nodig de asbesthoudende en met asbest besmette materialen door een gecertificeerd bedrijf te laten verwijderen.
    
        Omdat [appellant] hieraan niet heeft voldaan, is bij besluit van 24 maart 2015 op grond van artikel 7.22 van het Bouwbesluit 2012 (hierna: het Bouwbesluit) voormelde last onder dwangsom opgelegd. Op 26 maart 2015 is de begunstigingstermijn in dat besluit met een week verlengd.
    
        Ter uitvoering van het besluit van 24 maart 2015 heeft [appellant] een asbestinventarisatie laten uitvoeren. Uit het asbestinventarisatierapport, dat op 1 april 2015 is uitgebracht (hierna: het inventarisatierapport), is gebleken dat zich asbesthoudende en met asbest besmette materialen bevinden op het perceel en op omliggende percelen. Omdat [appellant] deze materialen vervolgens niet heeft verwijderd en heeft aangegeven hiervoor de financiële middelen niet te hebben, is bij besluit van 28 april 2015 op grond van artikel 7.22 van het Bouwbesluit voormelde last onder bestuursdwang opgelegd, zodat het college binnen afzienbare tijd zelf kon overgaan tot verwijdering van bedoelde materialen.
    
        In mei 2015 heeft het college de sanering van de betrokken percelen laten uitvoeren, waarvan de kosten € 14.157,00 bedroegen.
    
        In het besluit van 22 december 2015 zijn de besluiten van 24 maart en 28 april 2015 herroepen voor zover deze zagen op de aangetaste percelen naast het perceel van [appellant], omdat de besluiten waren gebaseerd op artikel 1a van de Woningwet en artikel 7.22 van het Bouwbesluit, welke artikelen geen grondslag boden voor het opleggen van een last onder dwangsom of bestuursdwang aan [appellant] voor percelen die niet aan hem toebehoren. In het besluit op bezwaar zijn de lasten voor zover deze zien op de aangetaste percelen naast het perceel van [appellant] vervolgens gebaseerd op artikel 1.1a, eerste en tweede lid, van de Wet milieubeheer.
    
        Bevoegdheid
    
    2.    Voor zover partijen hebben betoogd dat de rechtbank het beroep ten onrechte ter behandeling aan de Afdeling heeft doorgezonden, overweegt de Afdeling als volgt.
    
    2.1.    De rechtbank is bevoegd kennis te nemen van beroepen tegen besluiten tot handhaving van de Woningwet, maar niet, behoudens uitzonderingen, van beroepen tegen besluiten tot handhaving van de Wet milieubeheer. Ingevolge artikel 8:6 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), gelezen in verbinding met artikel 2 van bijlage 2 bij de Awb, is, behoudens uitzonderingen, de Afdeling in eerste en enige aanleg bevoegd kennis te nemen van beroepen tegen een besluit tot handhaving van de Wet milieubeheer.
    
    2.2.    De door het college opgelegde lasten zijn ieder afzonderlijk ondeelbaar en gebaseerd op één en hetzelfde feitencomplex. Aan die lasten heeft het college niet alleen een overtreding ten grondslag gelegd waarover de rechtbank in eerste aanleg, en de Afdeling in hoger beroep, rechtsmacht heeft (overtreding van artikel 1a van de Woningwet), maar ook een overtreding waarover uitsluitend de Afdeling in eerste en enige aanleg rechtsmacht heeft (overtreding van artikel 1.1a van de Wet milieubeheer). Zoals de Afdeling eerder in vergelijkbare gevallen heeft geoordeeld, is de Afdeling in een dergelijke situatie bevoegd in eerste en enige aanleg kennis te nemen van het beroep. Zie de uitspraken van 6 mei 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1458 en 20 april 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1065.
    
        De rechtbank heeft derhalve terecht het beroep ter behandeling aan de Afdeling doorgezonden.
    
        Beroep
    
    3.    [appellant] betoogt in beroep dat het college ten onrechte toepassing heeft gegeven aan artikel 7.22 van het Bouwbesluit. Hij betoogt, zakelijk weergegeven, dat er op zijn terrein slechts restanten asbestcementgebonden golfplaat aanwezig zijn, dat er geen asbestvezels verspreid zijn en dat de aanwezige (restanten van) golfplaten geen vezels kunnen verspreiden, zodat geen sprake is van gevaar voor de omgeving.
    
        Daarnaast betoogt [appellant] dat voor toepassing van artikel 7.22 van het Bouwbesluit eerst aanleiding bestaat indien sprake is van een bepaalde, minimale concentratie van asbestvezels in de lucht. Het college had hiernaar dan ook onderzoek moeten doen, alvorens het handhavend kon optreden. Ter zitting heeft hij in dit verband verwezen naar het rapport "Inzichten in de omgang met de risico's van asbest", gepubliceerd door Crisislab in januari 2016.
    
    3.1.    Uit de Nota van Toelichting op artikel 7.22 van het Bouwbesluit (Staatsblad 2011, 416, p. 342-343) blijkt dat dit artikel kan worden toegepast indien asbest bevattende materialen of restanten zich in een zodanige staat bevinden dat het risico op verspreiding van asbestvezels te vrezen valt.
    
        Niet in geschil is dat op het perceel (restanten van) golfplaten aanwezig waren en dat deze door mechanische belasting konden breken, waardoor opnieuw verspreiding van asbestvezels zou kunnen plaatsvinden. In een situatie als de voorliggende, waarin sprake was van door brand verspreide en gebroken golfplaten die over een terrein verspreid zijn geraakt, moet vorengenoemd risico in beginsel aanwezig worden geacht. De omstandigheid dat, zoals [appellant] kennelijk meent, in een ideale situatie gebroken golfplaten niet spontaan asbestvezels zullen verspreiden, doet er niet aan af dat de feitelijke situatie op zijn perceel, gelegen naast een hangplek voor jongeren, zodanig was dat, bijvoorbeeld door betreding van zijn terrein door derden, een risico op verdere degradatie van de asbestbevattende materialen wel degelijk bestond. Bovendien vermeldt het inventarisatierapport van 1 april 2015 onder meer dat op de betrokken percelen niet slechts sprake was van (restanten van) golfplaten, maar dat zich daarop ook olievaten, autobanden, uitgebrande auto's en andere materialen bevonden, die alle asbestbesmet waren. Onder deze omstandigheden bestaat geen grond voor het oordeel dat het college ten onrechte toepassing heeft gegeven aan artikel 7.22 van het Bouwbesluit. De beroepsgrond faalt in zoverre.
    
    3.2.    Zoals volgt uit het voorgaande was voor toepassing van artikel 7.22 van het Bouwbesluit reeds afdoende dat was geconstateerd dat asbest bevattende materialen of restanten daarvan zich in een zodanige staat bevonden dat het risico op verspreiding van asbestvezels te vrezen viel. Daarbij wordt niet de voorwaarde gesteld dat daadwerkelijk een bepaalde, minimale concentratie aan asbestvezels in de lucht dient te worden vastgesteld. Er bestaat dan ook geen grond voor het oordeel dat het college hiernaar onderzoek had moeten doen, alvorens handhavend opgetreden kon worden. De verwijzing in dit verband naar het rapport van Crisislab baat [appellant] derhalve ook niet. Ook dit onderdeel van de beroepsgrond faalt derhalve.
    
    4.    In beroep betoogt [appellant] voorts dat het college onvoldoende rekening heeft gehouden met zijn financiële situatie bij het opleggen van de lasten. Bij het college was bekend dat hij al jaren een bijstandsuitkering ontving. Gelet op de aanzienlijke kosten voor sanering van de betrokken percelen was voor het college bij het opleggen van de last onder dwangsom reeds duidelijk dat hij daaraan niet zou kunnen voldoen. Hetzelfde gold voor het de later opgelegde last onder bestuursdwang.
    
        Daarnaast biedt zijn financiële positie aanleiding om af te zien van het verhaal van de kosten die het college met de toepassing van bestuursdwang heeft moet maken, zo stelt [appellant]. Dit geldt temeer nu hem geen verwijt te maken valt van de brand in zijn schuur, die door derden is aangestoken. Ter zitting heeft hij nog gewezen op een arrest van de Hoge Raad van 7 november 2003, ECLI:NL:HR:2003:AI0341. Omdat bovendien niet bekend is wie de brand heeft aangestoken, kan hij de kosten van de toepassing van bestuursdwang ook niet op de brandstichters verhalen.
    
    4.1.    Ten aanzien van het opleggen van de last onder dwangsom heeft het college zich op het standpunt gesteld dat het enkele feit dat [appellant] een bijstandsuitkering heeft niet betekent dat reeds daarom moest worden aangenomen dat hij niet aan de last zou kunnen voldoen. [appellant] heeft immers wel het inventarisatierapport kunnen laten opstellen. Hij beschikte kennelijk over vermogen in de vorm van de eigendom van het perceel.
    
        Hieruit kan niet worden geconcludeerd dat het college onvoldoende rekening heeft gehouden met de financiële situatie van [appellant]. Overigens heeft het college ter zitting bevestigd dat de met het besluit van 24 maart 2015 gepaard gaande dwangsommen niet zullen worden ingevorderd, ook al is niet aan de in dat besluit opgelegde last voldaan.
    
    4.2.    Ten aanzien van het kostenverhaal geldt dat de toepassing van bestuursdwang ingevolge artikel 5:25 van de Awb geschiedt op kosten van de overtreder, tenzij deze kosten redelijkerwijze niet of niet geheel te zijnen laste behoren te komen. Bestuursdwang en kostenverhaal op de overtreder gaan als regel samen.
    
        [appellant] kan op grond van artikel 7.22 van het Bouwbesluit en artikel 1.1a, eerste en tweede lid, van de Wet milieubeheer als overtreder worden aangemerkt omdat hij desgevraagd geen maatregelen heeft getroffen ten aanzien van de verspreide asbest. Dat [appellant] niet kan worden verweten dat op zijn perceel brand is ontstaan, waarbij asbest verspreid is geraakt, is in dit verband niet relevant. Het aangehaalde arrest van de Hoge Raad maakt dat niet anders, nu dat een kwestie betrof van privaatrechtelijke aansprakelijkheid in het kader van een onrechtmatige daad.
    
        De Afdeling acht in dit geval geen bijzondere omstandigheden aanwezig die aanleiding geven voor het oordeel dat geheel of gedeeltelijk van kostenverhaal moest worden afgezien. De stelling van [appellant] dat bij het college bekend was dat hij rondkomt van een bijstandsuitkering leidt niet tot het oordeel dat het college niet in redelijkheid tot kostenverhaal zou kunnen overgaan. Daarbij komt dat het college ter zitting nog heeft aangegeven dat, om [appellant] tegemoet te komen, de mogelijkheid bestaat om een betalingsregeling te treffen.
    
        De beroepsgrond faalt.
    
    5.    Het beroep is ongegrond.
    
    6.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    verklaart het beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. G.M.H. Hoogvliet, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J. Verbeek, griffier.
    
    w.g. Hoogvliet    w.g. Verbeek
    lid van de enkelvoudige kamer    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 12 september 2018
    
    574.