ECLI:NL:RVS:2014:2099, Raad van State, 11-06-2014, 201307921/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2014-06-11 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 21 mei 2013 heeft de raad de bestemmingsplannen "1ste partiële herziening Buitengebied 2008" en "2e partiële herziening Buitengebied 2008" gewijzigd vastgesteld.

201307921/1/R4.
    Datum uitspraak: 11 juni 2014
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    1. [appellant sub 1], wonend te Grou, gemeente Leeuwarden,
    2. [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant sub 2]), beiden wonend te Grou, gemeente Leeuwarden,
    3. [appellant sub 3], wonend te Terherne, gemeente De Friese Meren,
    4. [appellant sub 4], wonend te Grou, gemeente Leeuwarden,
    5. [appellante sub 5], wonend te Grou, gemeente Leeuwarden,
    6. [appellant sub 6], wonend te Grou, gemeente Leeuwarden,
    
    en
    
    de raad van de gemeente Boarnsterhim, thans gemeenten Leeuwarden, Heerenveen, De Friese Meren en Súdwest-Fryslân,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 21 mei 2013 heeft de raad de bestemmingsplannen "1ste partiële herziening Buitengebied 2008" en "2e partiële herziening Buitengebied 2008" gewijzigd vastgesteld.
    
    Tegen dit besluit hebben [appellant sub 1], [appellant sub 2], [appellant sub 3], [appellant sub 4], [appellante sub 5] en [appellant sub 6] beroep ingesteld.
    
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    [appellant sub 1] heeft een nader stuk ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 29 april 2014, waar [appellant sub 2], [appellant sub 3], [appellant sub 4], [appellante sub 5] en [appellant sub 6], vertegenwoordigd door E.C. Koning, werkzaam bij J.A.B. Zaanen & Koning, en de raad, vertegenwoordigd door M. Swart, werkzaam bij de gemeente Leeuwarden, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Toetsingskader
    
    1. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsvrijheid om bestemmingen aan te wijzen en regels te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De Afdeling toetst deze beslissing terughoudend. Dit betekent dat de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden beoordeelt of aanleiding bestaat voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Voorts beoordeelt de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden of het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
    
    De plannen
    
    2. De plannen voorzien in een gedeeltelijke herziening van het bestemmingsplan "Buitengebied 2008". De herziening betreft delen van dat bestemmingsplan waaraan het college van gedeputeerde staten bij besluit van 17 november 2009 goedkeuring heeft onthouden, delen waaraan de Afdeling bij uitspraak van 22 december 2010, zaak nr. 201000450/1/R3, zelf voorziend goedkeuring heeft onthouden en enkele ambtelijke aanpassingen.
    
    Het beroep van [appellant sub 1]
    
    3. Het beroep van [appellant sub 1] is gericht tegen het bestemmingsplan "1ste partiële herziening Buitengebied 2008", voor zover het betreft de plandelen met de bestemming "Wonen - Woonboerderij", de dubbelbestemming "Waarde - Archeologie" en de functieaanduiding "opslag", voor zover het betreft zijn perceel aan de [locatie] te Grou. Tevens is zijn beroep gericht tegen de eerste partiële herziening voor zover zijn agrarische gronden niet in het bestemmingsplan zijn opgenomen en voor zover in het plan de grens van 25 Nederlandse grootte-eenheden (hierna: Nge) wordt gehanteerd voor het hobbymatig houden van vee.
    
    4. [appellant sub 1] kan zich niet verenigen met de dubbelbestemming "Waarde - Archeologie" voor een deel van zijn perceel. Hij betoogt dat de raad zonder motivering heeft aangenomen dat er sprake is van een groot vermoeden van archeologische waarden op zijn perceel. Volgens hem leidt deze dubbelbestemming tot onredelijke onderzoeksverplichtingen en -kosten.
    
    4.1. De raad stelt dat het provinciebestuur de archeologische waarden in de provincie heeft onderzocht en heeft vastgelegd in de Fryske Archeologische Monumenten Kaart Extra (hierna: FAMKE). Nu een deel van het perceel van [appellant sub 1] blijkens de FAMKE deel uitmaakt van een archeologisch waardevol gebied door mogelijke archeologische resten uit de periode bronstijd-Middeleeuwen, is voor het desbetreffende perceeldeel de dubbelbestemming "Waarde - Archeologie" opgenomen, aldus de raad.
    
    4.2. Ingevolge artikel 15, lid 15.1, van de planregels van het bestemmingsplan "1ste partiële herziening Buitengebied 2008" zijn de voor "Waarde - Archeologie" aangewezen gronden, naast de voor die gronden aangewezen bestemmingen, tevens bestemd voor het herstel en behoud van archeologische waarden.
    
    4.3. In het bestemmingsplan "1ste partiële herziening Buitengebied 2008" is aan een deel van het perceel [locatie] de dubbelbestemming "Waarde - Archeologie" toegekend. In de zienswijzennota en het verweerschrift staat dat de raad voor het toekennen van deze dubbelbestemming gebruik heeft gemaakt van de FAMKE. Op de FAMKE is voor het perceeldeel met de dubbelbestemming het advies gegeven "streven naar behoud". Dit betekent volgens de toelichting bij de FAMKE dat sprake is van gronden die resten bevatten uit de perioden bronstijd en later. In de toelichting wordt geadviseerd dergelijke gronden in het bestemmingsplan te bestemmen als archeologisch waardevol gebied, hetgeen de raad door het opnemen van voornoemde dubbelbestemming voor een deel van [locatie] heeft gedaan. [appellant sub 1] heeft niet aannemelijk gemaakt dat de FAMKE zodanige gebreken dan wel leemten in kennis bevat dat de raad daar niet in redelijkheid bij heeft kunnen aansluiten. Gelet op het voorgaande bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat de raad de keuze voor de dubbelbestemming "Waarde - Archeologie" voor een deel van het perceel [locatie] onvoldoende heeft gemotiveerd en niet in redelijkheid deze dubbelbestemming aan het perceeldeel heeft kunnen toekennen.
    
    Het betoog faalt.
    
    5. [appellant sub 1] betoogt dat de raad bij de vaststelling van de eerste partiële herziening ten onrechte opnieuw de bestemming "Wonen - Woonboerderij" aan het perceel [locatie] heeft toegekend, terwijl de Afdeling bij voornoemde uitspraak van 22 december 2010 deze bestemming voor het perceel heeft vernietigd. Volgens hem is een agrarische bestemming voor het perceel gerechtvaardigd. Daartoe voert hij ten eerste aan dat de raad de ondergrens van 25 Nge voor een agrarisch bedrijf onvoldoende heeft gemotiveerd, nu uit een artikel uit Agri-Monitor van oktober 2006 blijkt dat voor het bedrijfstype van [appellant sub 1] - overige graasdierbedrijven - 24 Nge per mensjaar is toe te rekenen. Verder voert hij aan dat hij voldoet aan de gestelde norm van 25 Nge, nu hij het perceel en de omliggende gronden gebruikt voor het inscharen van vee van derden en het bedrijf daarmee een omvang heeft van 39,72 Nge. Tot slot betoogt [appellant sub 1] dat op het perceel vergunde voorzieningen aanwezig zijn die niet passen binnen de bestemming "Wonen - Woonboerderij", waaronder mestkelders en opslag van dieselolie en smeerolie.
    
    5.1. De raad stelt zich op het standpunt dat [appellant sub 1] niet heeft aangetoond dat hij op zijn perceel een volwaardig agrarisch bedrijf heeft. Volgens de raad wordt het perceel gebruikt voor woondoeleinden en als opslag van caravans, vouwwagens, campers en boten. Volgens de raad is op het perceel [locatie] geen vee aanwezig. Over de uitspraak van de Afdeling van 22 december 2010 stelt de raad dat hieruit niet volgt dat [appellant sub 1] voldoet aan dat ondergrens voor een agrarisch bedrijf. Aan het plandeel betreffende zijn perceel is goedkeuring onthouden wegens het ontbreken van een definitie voor "hobbymatig houden van vee". Het onderhavige plan voorziet in een definitie hiervoor, waarmee volgens de raad uitvoering wordt gegeven aan deze uitspraak.
    
    5.2. Aan het perceel [locatie] is in het bestemmingsplan "1ste partiële herziening Buitengebied 2008" de bestemming "Wonen - Woonboerderij" met de functieaanduiding "opslag" toegekend.
    
    5.3. Ingevolge artikel 1, onder aa, van de planregels wordt onder het hobbymatig houden van vee verstaan: agrarische bedrijfsvoering met een bedrijfsomvang minder dan 25 Nge, waarbij slechts een zeer beperkt deel van de inkomsten afkomstig is uit de agrarische bedrijfsvoering.
    
    Ingevolge artikel 12, lid 12.1, aanhef en onder a, b, en h, zijn de voor "Wonen - Woonboerderij" aangewezen gronden bestemd voor
    
    a. wonen;
    
    b. het hobbymatig houden van vee;
    
    h. voor zover de gronden zijn aangeduid met "opslag" aan [locatie] te Grou tevens voor de stalling van caravans, vouwwagens, campers en boten al dan niet in combinatie met klein onderhoud.
    
    5.4. In de plantoelichting bij het bestemmingsplan "Buitengebied 2008" staat over de door de raad gehanteerde ondergrens van 25 Nge voor volwaardige agrarische bedrijven dat is aangesloten bij gegevens van het Landbouw Economisch Instituut. Volgens deze gegevens dient een levensvatbaar eenmansbedrijf een omvang van ongeveer 45 Nge te hebben, met een ondergrens van 30 Nge. Gelet hierop heeft de raad ervoor gekozen om agrarische activiteiten met een omvang kleiner dan 25 Nge als hobbymatig aan te merken. In hetgeen [appellant sub 1] heeft aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad niet in redelijkheid voor deze norm heeft kunnen kiezen. Daarbij neemt zij in aanmerking dat het door [appellant sub 1] aangehaalde artikel uit Agri-Monitor geen normen over een levensvatbaar bedrijf bevat, maar statistieken bevat over het gemiddelde aantal Nge’s per mensjaar in de periode 2003-2004.
    
    5.5. Over het betoog van [appellant sub 1] dat de raad ten onrechte de bestemming "Wonen - Woonboerderij" aan zijn perceel heeft toegekend, overweegt de Afdeling als volgt. In de zienswijzennota en het verweerschrift staat dat bij verschillende controles op het perceel van [appellant sub 1] is gebleken dat de agrarische activiteiten op het perceel onder de norm van 25 Nge blijven. [appellant sub 1] heeft geen gegevens overgelegd waaruit volgt dat ter plaatse een agrarisch bedrijf met een omvang van meer dan 25 Nge wordt uitgeoefend. Gelet hierop heeft de raad in redelijkheid de agrarische activiteiten van [appellant sub 1] op het perceel kunnen aanmerken als het hobbymatig houden van vee, hetgeen binnen de bestemming "Wonen - Woonboerderij" is toegestaan.
    
    Voor zover [appellant sub 1] heeft betoogd dat op het perceel voorzieningen aanwezig zijn die niet zijn toegestaan binnen de bestemming "Wonen - Woonboerderij" overweegt de Afdeling dat de raad ter zitting heeft verklaard dat diesel- en smeerolieopslag op het perceel [locatie] is toegestaan, nu op de verbeelding aan het perceel de functieaanduiding "opslag" is toegekend. Voorts heeft de raad ter zitting uiteengezet dat de aanwezige mestplaat en -opslag zijn toegestaan binnen de bestemming "Wonen - Woonboerderij", omdat, gelet op de maximaal toegestane omvang van 25 Nge aan gehouden vee, het niet ongebruikelijk is dat dergelijke voorzieningen aanwezig zijn binnen deze bestemming. De bestemmingsomschrijving sluit de aanwezigheid van een mestplaat en mestopslag ook niet uit.
    
    Gelet op het vorenoverwogene heeft de raad in redelijkheid kunnen besluiten om in het bestemmingsplan "1ste partiële herziening Buitengebied 2008" aan het perceel van [appellant sub 1] de bestemming "Wonen - Woonboerderij" toe te kennen.
    
    Het betoog faalt.
    
    6. Tenslotte betoogt [appellant sub 1] dat zijn agrarische gronden ten onrechte niet in het bestemmingsplan "1ste partiële herziening Buitengebied 2008" zijn opgenomen. Volgens hem had de raad deze gronden in het plan moeten opnemen, nu de agrarische gronden onlosmakelijk zijn verbonden met de boerderij en dit vanuit historisch perspectief gewenst is.
    
    6.1. De raad komt beleidsvrijheid toe bij het bepalen van de begrenzingen van een bestemmingsplan. Deze vrijheid strekt echter niet zo ver dat de raad een begrenzing kan vaststellen die in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
    
    In hetgeen [appellant sub 1] heeft aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de vastgestelde planbegrenzing strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Zij neemt daarbij in aanmerking dat de eerste partiële herziening slechts een gedeeltelijke herziening betreft van het bestemmingsplan "Buitengebied 2008" en aan de planregeling voor de agrarische gronden van [appellant sub 1] toentertijd geen goedkeuring is onthouden, waardoor voor die gronden geen nieuwe planregeling behoefde te worden vastgesteld.
    
    Het betoog faalt.
    
    7. [appellant sub 1] heeft zich in het beroepschrift voor het overige beperkt tot het verwijzen naar de inhoud van de zienswijze en het beroepschrift in de procedure die tot de eerder genoemde uitspraak van 22 december 2010 heeft geleid. In de overwegingen van het bestreden besluit is hierop ingegaan. [appellant sub 1] heeft in het beroepschrift, noch ter zitting, redenen aangevoerd waarom de weerlegging van de zienswijze en het eerdere beroepschrift in het bestreden besluit onjuist zou zijn.
    
    8. Het beroep van [appellant sub 1] is ongegrond.
    
    De beroepen van [appellant sub 2], [appellant sub 3], [appellant sub 4], [appellante sub 5] en [appellant sub 6]
    
    9. De raad betoogt dat de beroepen van [appellant sub 2], [appellant sub 3], [appellant sub 4], [appellante sub 5] en [appellant sub 6] niet-ontvankelijk moeten worden verklaard, omdat zij geen belanghebbenden zijn bij het bestreden besluit. Volgens de raad zijn hun woonschepen en percelen niet in de bestemmingsplannen opgenomen en hebben zij in het verleden geen beroep ingesteld tegen het bestemmingsplan "Buitengebied 2008".
    
    9.1. Ingevolge artikel 1:2 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
    
    9.2. [appellant sub 2], [appellant sub 3], [appellant sub 4], [appellante sub 5] en [appellant sub 6] wonen allen buiten het plangebied. Zij betogen dat hun woonschepen en bijbehorende percelen in de partiële herzieningen hadden moeten worden opgenomen, omdat volgens hen de planregeling voor hun woonschepen en percelen in het bestemmingsplan "Buitengebied 2008" onjuist is. Gelet hierop zijn hun belangen rechtstreeks betrokken bij de vaststelling van de begrenzing van het plan. Zij zijn in zoverre allen belanghebbende bij het bestreden besluit als bedoeld in artikel 1:2 van de Awb. De beroepen van [appellant sub 2], [appellant sub 3], [appellant sub 4], [appellante sub 5] en [appellant sub 6] zijn derhalve ontvankelijk.
    
    10. [appellant sub 2], [appellant sub 3], [appellant sub 4], [appellante sub 5] en [appellant sub 6] betogen dat hun woonschepen en bijbehorende percelen op de wal ten onrechte niet in de herzieningen zijn opgenomen. Volgens hen had de raad de percelen wel in de plannen moeten opnemen, omdat de planregeling uit het bestemmingsplan "Buitengebied 2008" onjuist is. In dat bestemmingsplan zijn tuinen en schuren van [appellant sub 2], [appellant sub 4], [appellant sub 6] en [appellante sub 5] en het stallingsterrein van [appellant sub 3] volgens hen ten onrechte als "Water" bestemd, waardoor de legaal opgerichte opstallen en het legale gebruik van de percelen onder het overgangsrecht is gebracht. Daarbij stellen [appellant sub 2], [appellant sub 3], [appellant sub 4], [appellante sub 5] en [appellant sub 6] dat geen sprake is van ontwikkelingen of grote wijzigingen ten opzichte van het bestemmingsplan "Buitengebied 2008", nu het feitelijke gebruik van deze gronden als tuin en stallingsruimte al jaren legaal plaatsvindt. Voorts betogen zij dat de raad deze correcties niet had mogen doorschuiven naar het ten tijde van het bestreden besluit in voorbereiding zijnde bestemmingsplan "Woonschepen Boarnsterhim".
    
    10.1. De raad stelt zich op het standpunt dat de woonschepen en de percelen van [appellant sub 2], [appellant sub 3], [appellant sub 4], [appellante sub 5] en [appellant sub 6] niet voldoen aan de criteria die zijn gebruikt bij het opstellen van de partiële herzieningen. In deze bestemmingsplannen zijn enkel de plandelen waaraan goedkeuring is onthouden door het college van gedeputeerde staten en de Afdeling opgenomen, alsmede enkele onvolkomenheden hersteld die eerder zijn opgemerkt door betrokkenen of die bij kaartvergelijkingen aan het licht zijn gekomen. Voorts wijst de raad erop dat [appellant sub 2], [appellant sub 3], [appellant sub 4], [appellante sub 5] en [appellant sub 6] tegen het bestemmingsplan "Buitengebied 2008" geen beroep hebben ingesteld en geen zienswijzen naar voren hebben gebracht. De ligplaatsen van appellanten en hun bijbehorende percelen op de wal zijn thans opgenomen in het op 5 november 2013 vastgestelde bestemmingsplan "Woonschepen Boarnsterhim", aldus de raad.
    
    10.2. Zoals de Afdeling onder 6.1 reeds heeft overwogen, komt de raad beleidsvrijheid toe bij het bepalen van de begrenzingen van een bestemmingsplan. Deze vrijheid strekt echter niet zo ver dat de raad een begrenzing kan vaststellen die in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
    
    In hetgeen [appellant sub 2], [appellant sub 3], [appellant sub 4], [appellante sub 5] en [appellant sub 6] hebben aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de vastgestelde planbegrenzing strekt ten behoeve voor een goede ruimtelijke ordening. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat de onderhavige plannen slechts een gedeeltelijke herziening van het bestemmingsplan "Buitengebied 2008" betreffen, de raad eerst in de zienswijzefase van de thans voorliggende plannen op de hoogte is gebracht van de gestelde onjuistheden en ten tijde van het bestreden besluit een nieuw bestemmingsplan voor de woonschepen en de percelen van [appellant sub 2], [appellant sub 3], [appellant sub 4], [appellante sub 5] en [appellant sub 6] in voorbereiding was, welk bestemmingsplan bij besluit van 5 november 2013 is vastgesteld.
    
    Het betoog faalt.
    
    11. De beroepen van [appellant sub 2], [appellant sub 3], [appellant sub 4], [appellante sub 5] en [appellant sub 6] zijn ongegrond.
    
    Proceskosten
    
    12. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    verklaart de beroepen ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. M.G.J. Parkins-de Vin, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. T.L.J. Drouen, ambtenaar van staat.
    
    w.g. Parkins-de Vin w.g. Drouen
    lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van staat
    
    Uitgesproken in het openbaar op 11 juni 2014
    
    271-767.