ECLI:NL:RVS:2015:515, Raad van State, 25-02-2015, 201309187/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2015-02-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 31 juli 2013 heeft het college besloten de raad van de gemeente Leeuwarderadeel een aanwijzing te geven als bedoeld in artikel 3.8, zesde lid, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro) ertoe strekkende dat artikel 3, lid 3.2.2, aanhef en onder c, en lid 3.7.5 van de planregels en de aanduiding "windturbine" van het bestemmingsplan "Bûtengebiet en doarpen" (hierna: het bestemmingsplan) geen deel blijven uitmaken van het bestemmingsplan, zoals dat door de raad bij besluit van 4 juli 2013 is vastgesteld.

201309187/1/R4.
    Datum uitspraak: 25 februari 2015
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    1. de raad van de gemeente Leeuwarderadeel,
    2. de vereniging Vereniging Windturbine Eigenaren Friesland, gevestigd te Franeker, gemeente Franekeradeel (hierna: de vereniging),
    appellanten,
    
    en
    
    het college van gedeputeerde staten van Fryslân,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 31 juli 2013 heeft het college besloten de raad van de gemeente Leeuwarderadeel een aanwijzing te geven als bedoeld in artikel 3.8, zesde lid, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro) ertoe strekkende dat artikel 3, lid 3.2.2, aanhef en onder c, en lid 3.7.5 van de planregels en de aanduiding "windturbine" van het bestemmingsplan "Bûtengebiet en doarpen" (hierna: het bestemmingsplan) geen deel blijven uitmaken van het bestemmingsplan, zoals dat door de raad bij besluit van 4 juli 2013 is vastgesteld.
    
    Tegen dit besluit hebben de raad en de vereniging beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De raad, de vereniging en het college hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 6 oktober 2014, waar de raad, vertegenwoordigd door M.A.A.W. van Vugt, werkzaam bij de gemeente, en J. Kleefstra, werkzaam bij Rho Adviseurs voor leefruimte, de vereniging, vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. J.H.M. Berenschot, advocaat te Apeldoorn, en het college, vertegenwoordigd door mr. F. Jilderda, werkzaam bij de provincie, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Toetsingskader
    
    1. Het college heeft de bevoegdheid een reactieve aanwijzing te geven die het ter bescherming van provinciale belangen met het oog op een goede ruimtelijke ordening noodzakelijk acht. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het college in redelijkheid van de noodzaak van het geven van een reactieve aanwijzing heeft kunnen uitgaan. De Afdeling toetst de beslissing van het college om van de bevoegdheid gebruik te maken terughoudend. Voorts beoordeelt de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden of het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
    
    Het bestemmingsplan, zoals vastgesteld door de raad
    
    2. In het bestemmingsplan is aan zeven percelen de aanduiding "windturbine" toegekend.
    
    Ingevolge artikel 3, lid 3.2.2, aanhef en onder c, van de regels van het bestemmingsplan gelden voor het bouwen van windturbines de volgende regels: de tiphoogte van een windturbine zal ten hoogste de op de verbeelding binnen de gebiedsaanduidingen "luchtvaartverkeerzone - ILS Verstoringsgebied" en "luchtvaartverkeerzone - invliegfunnel" aangegeven bouwhoogte bedragen, waarbij de masthoogte van een windturbine ten hoogste 45,00 m mag bedragen.
    
    Ingevolge lid 3.7.5 kunnen burgemeester en wethouders het plan wijzigen in die zin dat de aanduiding "windturbine" ter plaatse wordt verwijderd en op een andere plek weer wordt aangebracht, mits:
    
    a. deze bevoegdheid uitsluitend wordt toegepast voor de verplaatsing van een reeds op de verbeelding opgenomen aanduiding "windturbine" binnen een straal van ten hoogste 30 m vanuit de bestaande mastlocatie van de windturbine;
    
    b. de bestaande aanduiding "windturbine" wordt verwijderd en elders de aanduiding "windturbine" wordt aangebracht;
    
    c. de bouwregels van 3.2.2 daarbij onverkort van kracht blijven;
    
    d. geen onevenredige afbreuk wordt gedaan aan de milieusituatie, de landschappelijke waarden, archeologische waarden en de gebruiksmogelijkheden van aangrenzende gronden.
    
    2.1. Niet in geschil is dat het bestemmingsplan gelet op deze bepalingen voorzag in ruimere mogelijkheden ter plaatse van de zeven bestaande windturbines voor zover het de maximale hoogte van windturbines betreft. Verder was het na toepassing van de wijzigingsbevoegdheid onder voorwaarden mogelijk om een bestaande windturbine te vervangen door een nieuwe windturbine en deze te verplaatsen binnen een straal van 30 m van de bestaande mastlocatie.
    
    Reactieve aanwijzing
    
    3. De reactieve aanwijzing strekt ertoe dat voornoemde planregels en aanduiding geen onderdeel blijven uitmaken van het bestemmingsplan en heeft als doel te voorkomen dat mogelijkheden tot opschaling van solitaire windturbines en tot vervanging van solitaire windturbines op een andere locatie worden geboden en voor windturbines buiten de gronden met de aanduidingen "luchtvaartverkeerszone - ILS verstoringsgebied" en "luchtvaartverkeerszone - invliegfunnel" geen hoogtebeperkingen gelden. Daartoe is overwogen dat deze mogelijkheden die het bestemmingsplan bood in strijd zijn met het provinciaal beleid dat uitgaat van opschaling in clusters en het saneren van solitaire turbines. Zowel het opschalen van solitaire turbines als het bieden van mogelijkheden tot vervanging van een bestaande solitaire windturbine door een nieuwe solitaire windturbine op een andere locatie zijn in strijd met dit beleid. Dit provinciaal beleid is neergelegd in de Houtskoolschets Windstreek 2011 (hierna: Houtskoolschets), in het door provinciale staten op 20 april 2011 vastgestelde Coalitieakkoord 2011-2015 (hierna: coalitieakkoord), in de toelichting op de Verordening Romte van de provincie Fryslân zoals deze op 15 juni 2011 is vastgesteld (hierna: Verordening Romte 2011) en in de ontwerpstructuurvisie Fryslân Windstreek 2012 (hierna: ontwerpstructuurvisie).
    
    De beroepen
    
    4. De raad en de vereniging voeren aan dat de reactieve aanwijzing niet is gegeven ter bescherming van bestendig provinciaal beleid over solitaire windturbines. Het op handen zijnde beleid waarop de reactieve aanwijzing is gebaseerd, heeft volgens de raad de status van een ontwerpstructuurvisie. De raad stelt dat bij vaststelling van het bestemmingsplan onduidelijk was of en wanneer een nieuwe structuurvisie zou worden vastgesteld en dat dit temeer gold voor het vaststellen van een provinciale verordening met nieuwe regelgeving over windturbines. Bovendien bevat de ontwerpstructuurvisie volgens de raad geen concreet beleid voor de vervanging van bestaande windturbines en wordt in de ontwerpstructuurvisie als uitgangspunt genomen dat geen nieuwe windturbines worden toegevoegd, waarmee het bestemmingsplan in overeenstemming is. De vereniging betoogt dat het college ten onrechte een Houtskoolschets, een coalitieakkoord en de toelichting van de Verordening Romte 2011 ten grondslag heeft gelegd aan de reactieve aanwijzing, omdat deze stukken inhoudelijk niet consistent zijn en in strijd zijn met het rijksbeleid. Verder voert de vereniging aan dat het "interimbeleid" zoals dat is neergelegd in de Verordening Romte Fryslân 2014 (hierna: Verordening Romte 2014) in strijd is met het rijksbeleid om voor 2020 in Friesland 530,5 MW aan windenergie te realiseren. De vereniging wijst er daarnaast op dat de belangen bij opschaling van bestaande windturbines niet zijn afgewogen tegen de geringe impact die dat zou hebben op het landschap.
    
    De raad betoogt verder dat de door de reactieve aanwijzing geraakte delen van het bestemmingsplan in overeenstemming zijn met het streekplan "Windstreek 2000" (hierna: het streekplan), waarin het provinciale beleid is neergelegd zoals dat gold ten tijde van de vaststelling van het plan.
    
    4.1. Het college stelt zich op het standpunt dat het oprichten van nieuwe solitaire windturbines en het opschalen van bestaande solitaire windturbines op grond van bestendig provinciaal beleid niet is toegestaan en dat de raad daarmee bij de vaststelling van het bestemmingsplan rekening had moeten houden. Het college stelt dat dit onder meer blijkt uit de toelichting op de Verordening Romte 2011. Het college stelt dat het bestemmingsplan per saldo een opschaling van solitaire windmolens mogelijk maakt en daarom verder gaat dan het overnemen van de bestaande rechten uit het vorige plan. Het college stelt zich verder op het standpunt dat het streekplan is komen te vervallen door vaststelling van de Verordening Romte 2011, maar dat het bestemmingsplan hiermee ook in strijd zou zijn geweest, omdat het opschalen van solitaire turbines op grond van het streekplan ook reeds ongewenst werd geacht. Het college wijst er voorts op dat op 25 juni 2014 de Verordening Romte 2014 is vastgesteld, waarin is bepaald dat vervanging van bestaande turbines op dezelfde locatie, met dezelfde hoogte en dezelfde wiekdiameter, is toegestaan.
    
    4.2. Ingevolge artikel 3.8, vierde lid, van de Wro, voor zover hier van belang, wordt het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan zes weken na de vaststelling bekendgemaakt, indien door het college een zienswijze is ingediend en deze niet volledig is overgenomen of indien de raad bij de vaststelling van het bestemmingsplan daarin wijzigingen heeft aangebracht ten opzichte van het ontwerp, anders dan op grond van zienswijzen van het college. In zodanig geval zendt het college van burgemeester en wethouders na de vaststelling onverwijld langs elektronische weg het raadsbesluit aan het college.
    
    Ingevolge het zesde lid, eerste volzin, kan het college, indien aan de in het vierde lid bedoelde voorwaarden is voldaan, onverminderd andere aan hem toekomende bevoegdheden, binnen de in dat lid genoemde termijn met betrekking tot het desbetreffende onderdeel van het vastgestelde bestemmingsplan aan de raad een aanwijzing als bedoeld in artikel 4.2, eerste lid, geven, ertoe strekkende dat dat onderdeel geen deel blijft uitmaken van het bestemmingsplan zoals het is vastgesteld. Ingevolge de vierde volzin vermeldt het college in de redengeving de aan het besluit ten grondslag liggende feiten, omstandigheden en overwegingen die de provincie beletten het betrokken provinciaal belang met inzet van andere aan hem toekomende bevoegdheden te beschermen.
    
    Ingevolge artikel 4.1, eerste lid, - voor zover hier van belang - kunnen, indien provinciale belangen dat met het oog op een goede ruimtelijke ordening noodzakelijk maken, bij of krachtens provinciale verordening regels worden gesteld omtrent de inhoud van bestemmingsplannen.
    
    Ingevolge artikel 4.2, eerste lid, kan, indien provinciale belangen dat met het oog op een goede ruimtelijke ordening noodzakelijk maken, het college aan de raad een aanwijzing geven om binnen een daarbij te bepalen termijn een bestemmingsplan vast te stellen overeenkomstig daarbij gegeven voorschriften omtrent de inhoud van dat bestemmingsplan.
    
    4.3. Uit hetgeen is overwogen in de uitspraak van de Afdeling van 20 oktober 2010 in zaak nr. 200910210/1/R1 volgt dat het college gebruik kan maken van de bevoegdheid tot het geven van een reactieve aanwijzing in gevallen waarin het stellen van algemene regels wordt overwogen of voorbereid.
    
    Niet in geschil is dat het plan opschaling mogelijk maakt van bestaande, niet in een cluster gesitueerde, windturbines en dat het na toepassing van een wijzigingsbevoegdheid mogelijk is om een bestaande windturbine binnen een straal van 30 m te verplaatsen. Het college voert aan dat reeds ten tijde van de vaststelling van het bestemmingsplan kenbaar was dat algemene regels zouden worden vastgesteld om nieuwe initiatieven voor het plaatsen van windturbines tegen te houden. Het college wijst in dit verband onder meer op de toelichting op de Verordening Romte 2011 en op zijn brief van 28 juni 2011 aan de colleges van burgemeester en wethouders van alle gemeenten in de provincie Fryslân.
    
    4.3.1. In paragraaf 10.1 van de toelichting op de Verordening Romte 2011 is vermeld:
    
    "Het nieuwe beleid in de structuurvisie is nog niet zodanig uitgekristalliseerd dat nu al vervangende bepalingen in de verordening kunnen worden opgenomen. Bovendien is het uit oogpunt van zorgvuldigheid en rechtsbescherming noodzakelijk om over een voornemen tot aanpassing van het beleid zoals hier aan de orde, de maatschappelijke discussie aan te gaan over dat voornemen. Wij stellen voor om die discussie te voeren in het kader van de procedure van het ontwerp van de structuurvisie. De procedure voor de daarop af te stemmen herziening van (hoofdstuk 10 van) de verordening kan daarmee parallel lopen.
    
    Wel is het gewenst om te voorkomen dat in de tussentijd initiatieven kunnen worden ontwikkeld die in strijd zijn met het Coalitieakkoord. Wij zien geen reden om te tornen aan bestaande rechten in vigerende bestemmingsplannen, omdat daarin geen (nieuwe) projecten voorzien zijn die in strijd zijn met het beoogde beleid. Wel vinden wij het noodzakelijk om bouwplannen voor nieuwe (clusters van) windturbines, die niet passen in een vigerend bestemmingsplan, tegen te houden. Als een gemeente besluit om mee te werken aan dergelijk bouwplan, via een herziening van het bestemmingsplan of via een omgevingsvergunning in afwijking van een bestemmingsplan (Wabo, art. 2.12, aanhef, onder a, onder 3), zullen Gedeputeerde Staten op grond van de beleidsrichting die in het Coalitieakkoord is gekozen per geval gemotiveerd een zienswijze indienen en zo nodig een reactieve aanwijzing geven, waarmee de inwerkingtreding van het plan of de vergunning wordt geblokkeerd".
    
    4.3.2. In de door het college bedoelde brief van 28 juni 2011 aan de colleges van burgemeester en wethouders van de Friese gemeenten staat dat het college bezig is met een nieuwe provinciale visie op de plaatsing van windturbines en dat met de brief informatie wordt gegeven over de actuele ontwikkelingen op dit gebied. In de brief staat dat Provinciale Staten in februari 2010 de visie uit de Houtskoolschets op hoofdlijnen hebben onderschreven en het college de opdracht hebben gegeven deze uit te werken in een structuurvisie. In de brief is voorts beschreven dat na de provinciale verkiezingen in maart 2011 een nieuw college van gedeputeerde staten is gevormd en dat in het coalitieakkoord nieuwe afspraken zijn gemaakt over windenergie, waarmee Provinciale Staten hebben ingestemd. Onder meer de volgende passage uit het coalitieakkoord staat in de brief geciteerd:
    
    "We willen meer opbrengst met minder nieuwe windmolens op slechts enkele plekken in de provincie. Een windmolenpark bij de Afsluitdijk moet het grootste deel van de Friese ambitie realiseren. Daarnaast verrijzen er vanuit Flevoland in het Friese deel van het IJsselmeer windmolens. Tot slot bieden wij ruimte voor een opschalingscluster op de kop van de Afsluitdijk en bij de grootschalige infrastructuur van het klaverblad bij Heerenveen. De overige gebieden sluiten wij uit van windmolens."
    
    In de brief kondigt het college voorts aan dat het een ontwerpstructuurvisie voor windenergie zal opstellen en dat het college, wanneer het de structuurvisie voor windenergie vaststelt, tegelijkertijd ook de Verordening Romte daarop zal aanpassen. In de brief staat daarnaast het volgende:
    
    "Vooruitlopend op de nieuwe structuurvisie voor windenergie en de daarbij behorende aanpassing van de verordening, hanteren wij niet Windstreek 2000 maar het coalitieakkoord als kader voor de beoordeling van plannen voor windenergie. Wij verzoeken u dan ook om geen planologische medewerking meer te verlenen aan projecten voor windturbines buiten de zoekgebieden zoals die genoemd zijn in het coalitieakkoord. Als u toch mocht besluiten om planologisch mee te werken aan een project buiten deze zoekgebieden, dan zullen wij per geval gemotiveerd een zienswijze indienen en zo nodig een reactieve aanwijzing geven."
    
    4.3.3. Naar het oordeel van de Afdeling blijkt uit hetgeen onder 4.3.1 en 4.3.2 is weergegeven onder meer een duidelijk en consequent voornemen om op provinciaal niveau algemene regels vast te stellen om te voorkomen dat ruimere mogelijkheden worden geboden voor windturbines, zoals vervat in de door het bestreden besluit getroffen delen van het bestemmingsplan. De gestelde onduidelijkheid omtrent de aangewezen gebieden voor het clusteren van windturbines doet daaraan niet af, nu in ieder geval duidelijk was dat niet werd overwogen om de thans aan de orde zijnde locaties daarvoor aan te wijzen. Dat het niet gaat om vastgestelde beleidsstukken doet daaraan evenmin af, nu het college heeft geanticipeerd op nog vast te stellen algemene regels. Ook aan het streekplan komt om die reden geen doorslaggevende betekenis toe.
    
    Het college heeft er terecht op gewezen dat de op 25 juni 2014 vastgestelde Verordening Romte 2014, waarvan het ontwerp vanaf 15 januari 2014 ter inzage heeft gelegen, er ook daadwerkelijk aan in de weg staat dat opschaling en verplaatsing van bestaande windturbines mogelijk wordt gemaakt. Ingevolge artikel 9, lid 9.2.1, van de Verordening Romte 2014 mag een ruimtelijk plan immers geen regeling bevatten op grond waarvan bestaande windturbines kunnen worden vervangen, anders dan door turbines met dezelfde masthoogte en wiekdiameter, op dezelfde locatie.
    
    Gelet op het voorgaande heeft het college naar het oordeel van de Afdeling voldoende gemotiveerd dat provinciale belangen bij het voorkomen van onwenselijk geachte ruimere mogelijkheden voor solitaire windturbines in afwachting van provinciale regelgeving op dit punt een reactieve aanwijzing noodzakelijk maakten. De Afdeling volgt het betoog dat dit leidt tot strijd met rijksbeleid niet, reeds omdat niet aannemelijk is gemaakt dat het niet toestaan van opschaling van solitaire windturbines tot gevolg heeft dat het onmogelijk wordt om het beoogde vermogen aan windenergie daadwerkelijk en tijdig te realiseren.
    
    Conclusie
    
    5. Gelet op het voorgaande zijn de beroepen ongegrond.
    
    6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    verklaart de beroepen ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. Th.G. Drupsteen, voorzitter, en mr. E. Helder en mr. R.J.J.M. Pans, leden, in tegenwoordigheid van mr. W. van Steenbergen, griffier.
    
    w.g. Drupsteen w.g. Van Steenbergen
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 25 februari 2015
    
    528-780.