ECLI:NL:RVS:2014:2788, Raad van State, 23-07-2014, 201400149/1/A4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2014-07-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 3 juli 2012 heeft het college de door T&H Beheer gevraagde omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) voor de verkoop van vuurwerk op het perceel Dorpsstraat 68 te Assendelft geweigerd.

201400149/1/A4.
    Datum uitspraak: 23 juli 2014
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid T&H Beheer B.V., gevestigd te Assendelft, gemeente Zaanstad,
    appellante,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 26 november 2013 in zaak nr. 13/2968 in het geding tussen:
    
    T&H Beheer
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Zaanstad.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 3 juli 2012 heeft het college de door T&H Beheer gevraagde omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) voor de verkoop van vuurwerk op het perceel Dorpsstraat 68 te Assendelft geweigerd.
    
    Bij besluit van 14 mei 2013 heeft het college het door T&H Beheer daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 26 november 2013 heeft de rechtbank het door T&H Beheer daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft T&H Beheer hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 5 juni 2014, waar T&H Beheer, vertegenwoordigd door mr. L.T. van Eijck van Heslinga, advocaat te Alkmaar, en D. de Groot, en het college, vertegenwoordigd door mr. K. Ouggaali, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. Bij besluit van 15 november 2011 is aan T&H Beheer reeds een omgevingsvergunning verleend voor de opslag van vuurwerk tot 1.000 kg. T&H Beheer heeft nu een omgevingsvergunning gevraagd voor de verkoop van vuurwerk op het perceel.
    
    2. Ingevolge het ten tijde van belang ter plaatse geldende bestemmingsplan "Assendelft Zuid" rust op het perceel de bestemming "Bedrijven II (BII)".
    
    Ingevolge artikel 6, tweede lid, aanhef en onder a, van de planvoorschriften zijn de op de plankaart als zodanig bestemde gronden aangewezen voor bedrijven en instellingen met de functies die genoemd zijn in bijlage 2, functielijst 1.
    
    De verkoop van vuurwerk wordt niet genoemd in bijlage 2, functielijst 1, zodat deze activiteit in strijd is met het bestemmingsplan.
    
    3. Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan.
    
    Ingevolge artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, kan de omgevingsvergunning, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, worden verleend in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen.
    
    Ingevolge artikel 2.7 van het Besluit omgevingsrecht (hierna: Bor) worden als categorieën gevallen als bedoeld in artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet aangewezen de categorieën gevallen in artikel 4 van bijlage II.
    
    Ingevolge artikel 4, aanhef en negende lid, van bijlage II komt voor verlening van een omgevingsvergunning waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet van het bestemmingsplan wordt afgeweken, in aanmerking het gebruiken van bouwwerken, al dan niet in samenhang met inpandige bouwactiviteiten, mits wordt voldaan aan de volgende eisen:
    
    a. binnen de bebouwde kom, en
    
    b. de oppervlakte niet meer dan 1.500 m².
    
    4. Volgens hoofdstuk 2.2 van de ‘Beleidsregels Afwijken van bestemmingsplannen en beheersverordeningen Wabo’ van de gemeente Zaanstad worden voor de in artikel 4, derde tot en met tiende lid, van bijlage II bij het Bor genoemde gevallen naast de geldende wet- en regelgeving, waaronder specifieke gemeentelijke beleidsregels, geen algemene beleidsregels gehanteerd.
    
    Volgens de ‘Beleidsnota consumentenvuurwerk Zaanstad 2009’ (hierna: Beleidsnota) wordt het in deze nota neergelegde beleid toegepast bij de beoordeling van een aanvraag om af te wijken van het bestemmingsplan.
    
    5. Het college heeft, hoewel het bevoegd was om met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wabo een omgevingsvergunning voor de verkoop van vuurwerk te verlenen, de door T&H Beheer gevraagde omgevingsvergunning geweigerd, omdat er volgens de Beleidsnota maximaal tien verkooppunten voor vuurwerk in de gemeente mogen zijn en dat aantal reeds was bereikt.
    
    6. T&H Beheer betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het in de Beleidsnota neergelegde beleid onredelijk is. Zij stelt dat op grond van de Beleidsnota binnen de gemeente Zaanstad ten onrechte slechts tien verkooppunten voor vuurwerk zijn toegestaan. Volgens T&H Beheer leidt het toestaan van een elfde verkooppunt er niet toe dat meer vuurwerk zal worden afgestoken. Zij wijst in dit verband op de omstandigheid dat vuurwerk jaarlijks slechts gedurende een korte periode mag worden afgestoken. Verder betoogt T&H Beheer dat tussen de situatie in de uitspraak van de Afdeling van 2 december 2009 in zaak nr. 200902826/1/H1, waarnaar de rechtbank in haar uitspraak verwijst, en onderhavige situatie aanmerkelijke verschillen bestaan, nu in dit geval het voornemen voor een grotere opslag ontbreekt en T&H Beheer reeds over een omgevingsvergunning voor de opslag van vuurwerk beschikt. Voorts stelt T&H Beheer dat de in de Beleidsnota gemaakte koppeling tussen het aantal inwoners en het aantal verkooppunten, tot gevolg heeft dat bij een toename van het aantal inwoners het beleid zou moeten worden gewijzigd.
    
    6.1. In de Beleidsnota is overwogen dat er in de landelijke en in de plaatselijke politiek een breed draagvlak bestaat om de overlast door het afsteken van vuurwerk op oudejaarsdag te verminderen. Overwogen is dat ook de gemeente Zaanstad vanuit het oogpunt van brandpreventie gebaat is bij het terugdringen van deze overlast. Hieruit voortvloeiend mag volgens de Beleidsnota uitbreiding van het aantal verkooppunten niet leiden tot vergroting van het huidige aantal van tien verkooppunten.
    
    In de hiervoor genoemde uitspraak van de Afdeling van 2 december 2009, waarin het in de Beleidsnota neergelegde beleid eveneens ter beoordeling stond, heeft de Afdeling overwogen dat, gelet op het daarvoor in de Beleidsnota gegeven argument dat is gelegen in het beperken van overlast door het afsteken van vuurwerk, geen aanknopingspunten bestaan voor het oordeel dat het college bij de afweging van de betrokken belangen niet in redelijkheid tot het vaststellen van een maximum van tien verkooppunten heeft kunnen komen. De rechtbank heeft terecht overwogen dat er geen aanleiding bestaat om daar nu anders over te oordelen. Hierbij neemt de Afdeling in aanmerking dat T&H Beheer niet aannemelijk heeft gemaakt dat geen enkel verband bestaat tussen het aantal verkooppunten voor vuurwerk enerzijds en de overlast door het afsteken van vuurwerk anderzijds. De door T&H Beheer genoemde verschillen tussen de situatie in de uitspraak van 2 december 2009 en onderhavige situatie maken het voorgaande niet anders, nu deze verschillen geen betrekking hebben op het beleid als zodanig. Voorts heeft de rechtbank terecht overwogen dat het inwonertal in de gemeente Zaanstad niet zodanig is gestegen dat het beleid inmiddels om die reden onredelijk moet worden geacht.
    
    Het betoog faalt.
    
    7. T&H Beheer betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de Beleidsnota niet in de weg staat aan het verlenen van een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo. Zij stelt dat in de Beleidsnota is overwogen dat de verkoop van vuurwerk gedurende drie dagen per jaar dusdanig beperkt is, dat kan worden gesproken van ondergeschikt gebruik dat inherent is aan de opslag daarvan. Nu T&H Beheer reeds beschikt over een omgevingsvergunning voor de opslag van vuurwerk tot 1.000 kg, kon volgens haar tevens een omgevingsvergunning voor de verkoop van vuurwerk worden verleend.
    
    7.1. Uit de Beleidsnota volgt dat met de door T&H Beheer aangehaalde overweging bedoeld is het verschil aan te tonen tussen de verkoop van vuurwerk enerzijds en andere detailhandelactiviteiten anderzijds. Omdat de verkoop van vuurwerk op grond van het Vuurwerkbesluit slechts drie dagen per jaar is toegestaan, is deze activiteit, anders dan andere detailhandelactiviteiten, ondergeschikt en inherent aan de opslag van vuurwerk. Door van het bestemmingsplan af te wijken en de verkoop van vuurwerk in bepaalde gevallen toe te staan, wordt volgens de Beleidsnota geen precedent geschapen voor andere detailhandelactiviteiten. Anders dan T&H Beheer stelt, heeft de rechtbank terecht geconcludeerd dat uit de Beleidsnota niet volgt dat het beschikken over een omgevingsvergunning voor de opslag van vuurwerk met zich brengt dat tevens een omgevingsvergunning voor de verkoop van vuurwerk moet worden verleend.
    
    Het betoog faalt.
    
    8. T&H Beheer betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de gemeente Zaanstad volgens de Beleidsnota spreidingsbeleid hanteert. Zij stelt dat er in de Beleidsnota in het kader van het spreidingsbeleid op is gewezen dat het redelijk is om het aantal verkooppunten voor vuurwerk te relateren aan het aantal inwoners. Verder wijst zij erop dat in de Beleidsnota wordt gesproken over een gemiddeld verzorgingsgebied van 14.500 inwoners. Volgens haar moeten de verkooppunten dan ook evenredig over de gemeente worden verdeeld. Nu in Assendelft geen verkooppunt voor vuurwerk is gevestigd, handelt het college niet overeenkomstig het in de Beleidsnota neergelegde spreidingsbeleid, aldus T&H Beheer.
    
    8.1. In de Beleidsnota is het maximaal aantal toelaatbare verkooppunten voor vuurwerk gerelateerd aan het aantal inwoners van de gemeente Zaanstad. Overwogen is dat een gemiddeld verzorgingsgebied van 14.500 inwoners per verkooppunt acceptabel wordt geacht. Verder is in de Beleidsnota een aantal plaatsen opgesomd waar verkooppunten van vuurwerk in het belang van de openbare orde en in het belang van het voorkomen of beperken van overlast kunnen worden geweigerd, zoals in de nabijheid van ziekenhuizen en bejaardenhuizen.
    
    Anders dan T&H Beheer stelt, volgt niet uit de Beleidsnota dat de verkooppunten evenredig over de gemeente Zaanstad moeten worden verdeeld. Het in de Beleidsnota genoemde gemiddeld aantal inwoners per verkooppunt dient slechts om het maximaal aantal verkooppunten dat in de gemeente is toegestaan te verklaren. Verder geldt niet het uitgangspunt dat een verkooppunt lopend of per fiets moet kunnen worden bereikt. Het college heeft toegelicht dat het spreiden van verkooppunten slechts een rol kan spelen indien een verkooppunt ophoudt te bestaan. Zo lang binnen de gemeente echter tien verkooppunten aanwezig zijn, is het volgens de Beleidsnota maximaal aantal toelaatbare verkooppunten bereikt, en is het toelaten van een extra verkooppunt reeds hierom niet toegestaan. Gelet hierop heeft de rechtbank terecht geconcludeerd dat de Beleidsnota geen spreidingsbeleid bevat dat een elfde verkooppunt toestaat.
    
    Het betoog faalt.
    
    9. T&H Beheer betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college in dit geval met toepassing van artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) van het in de Beleidsnota neergelegde beleid had moeten afwijken. Zij stelt dat de omstandigheid dat zij beschikt over een onherroepelijke omgevingsvergunning voor het opslaan van maximaal 1.000 kg vuurwerk een bijzondere omstandigheid is op grond waarvan van de Beleidsnota had moeten worden afgeweken. Zij stelt verder dat in dit geval van de Beleidsnota had moeten worden afgeweken omdat het aantal inwoners binnen de gemeente Zaanstad is toegenomen en een dergelijke wijziging niet is verdisconteerd in de Beleidsnota.
    
    9.1. Ingevolge artikel 4:84 van de Awb kan een bestuursorgaan van een beleidsregel afwijken, indien de gevolgen van het handelen overeenkomstig de beleidsregel wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen. De in artikel 4:84 van de Awb genoemde gevallen op grond waarvan van een beleidsregel kan worden afgeweken, zijn bijzondere gevallen die niet in de beleidsregel zijn verdisconteerd.
    
    In de Beleidsnota, onder meer in de bijlage ‘Overzicht verleende vergunningen’, is uitdrukkelijk een onderscheid gemaakt tussen bedrijven waar vuurwerk slechts wordt opgeslagen en bedrijven waar vuurwerk ook wordt verkocht. Met dat onderscheid is derhalve rekening gehouden bij het opstellen van de Beleidsnota. Verder is het aantal inwoners in de gemeente Zaanstad de afgelopen jaren niet zodanig gegroeid dat hiermee bij het opstellen van de Beleidsnota geen rekening is gehouden. Gelet hierop zijn de door T&H Beheer genoemde omstandigheden op grond waarvan volgens haar had moeten worden afgeweken van de Beleidsnota geen bijzondere omstandigheden als bedoeld in artikel 4:84 van de Awb. De rechtbank heeft derhalve terecht overwogen dat geen aanleiding bestaat voor het oordeel dat het college op grond van artikel 4:84 van de Awb van de Beleidsnota had moeten afwijken.
    
    Het betoog faalt.
    
    10. Voor zover T&H Beheer betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college het vertrouwensbeginsel heeft geschonden, overweegt de Afdeling dat T&H Beheer aan de enkele omstandigheid dat zij beschikt over een omgevingsvergunning voor de opslag van vuurwerk niet het gerechtvaardigd vertrouwen kon ontlenen dat tevens een omgevingsvergunning voor de verkoop van vuurwerk zou worden verleend.
    
    Het betoog faalt.
    
    11. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    12. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. Y.E.M.A. Timmerman-Buck, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J.A.A. van Roessel, ambtenaar van staat.
    
    w.g. Timmerman-Buck w.g. Van Roessel
    lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van staat
    
    Uitgesproken in het openbaar op 23 juli 2014
    
    457-684.