ECLI:NL:RVS:2018:2834, Raad van State, 29-08-2018, 201705721/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-08-29 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij afzonderlijke besluiten van 7 juli 2016 heeft het college zijn beslissing om op 4 juli 2016 mondeling te gelasten alle bouwwerkzaamheden op de percelen [locatie 1] en [locatie 2] te Bocholtz stil te leggen (hierna: de bouwstop), op schrift gesteld.

201705721/1/A1.
    Datum uitspraak: 29 augustus 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    1.    [appellant sub 1], wonend te Bocholtz, gemeente Simpelveld,
    2.    [appellant sub 2], wonend te Bocholtz, gemeente Simpelveld,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 9 juni 2017 in zaken nrs. 16/3684 en 16/3686 in het geding tussen:
    
    [appellant sub 1] en [appellant sub 2]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Simpelveld.
    
    Procesverloop
    
    Bij afzonderlijke besluiten van 7 juli 2016 heeft het college zijn beslissing om op 4 juli 2016 mondeling te gelasten alle bouwwerkzaamheden op de percelen [locatie 1] en [locatie 2] te Bocholtz stil te leggen (hierna: de bouwstop), op schrift gesteld.
    
    Bij afzonderlijke besluiten van 18 oktober 2016 heeft het college de door [appellant sub 1] en [appellant sub 2] daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 9 juni 2017 heeft de rechtbank de door [appellant sub 1] en [appellant sub 2] daartegen ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben [appellant sub 1] en [appellant sub 2] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    [appellant sub 1] en [appellant sub 2] hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 15 mei 2018, waar [appellant sub 1], vertegenwoordigd door [gemachtigde], [appellant sub 2], bijgestaan door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. M.M.L. Crins en J.G.F. Erkens, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1.    Het college heeft op 15 december 2015 aan [appellant sub 1] en op 9 mei 2016 aan [appellant sub 2] een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een woonhuis op respectievelijk de percelen [locatie 1] en [locatie 2] te Bocholtz. Op 22 juni 2016 heeft een controle plaatsgevonden op de bouwlocatie en is vastgesteld dat bij voortzetting van de bouw de afgewerkte begane grondvloer van beide woonhuizen ongeveer 0,10 m hoger zou komen te liggen dan op grond van de omgevingsvergunningen is toegestaan. Het college heeft de bouw op dat moment mondeling stilgelegd. Deze eerste bouwstop is op 24 juni 2016 opgeheven en [appellant sub 1] en [appellant sub 2] zijn in de gelegenheid gesteld voor 1 juli 2016 nieuwe aanvragen om een omgevingsvergunning in te dienen. Zij hebben niet voor deze datum nieuwe aanvragen ingediend. Dit heeft geleid tot de bouwstop op 4 juli 2016.
    
    2.    [appellant sub 1] en [appellant sub 2] hebben dezelfde hogerberoepsgronden aangevoerd. Bij de bespreking daarvan in deze uitspraak worden zij samen en in enkelvoud als [appellant] aangeduid.
    
    3.    [appellant] betoogt dat de rechtbank is uitgegaan van de onjuiste veronderstelling dat er op 4 juli 2016 sprake was van strijd met de omgevingsvergunningen. Op dat moment werd de toegestane bouwhoogte van de vloer van de begane grond nog niet overschreden en was er dus nog geen sprake van een overtreding, aldus [appellant].
    
    3.1.    Aannemelijk is dat, bij het voortzetten van de bouw zoals die was begonnen, de afgewerkte vloer van de begane grond ongeveer 0,10 m hoger zou komen te liggen dan 158.75+NAP, de op grond van de omgevingsvergunningen toegestane bouwhoogte. Zoals in de besluiten van 7 juli 2016 is toegelicht, had dit te maken met het aanpassen van de funderingsconstructie door [appellant]. Daar waar op de tekeningen bij de omgevingsvergunningen direct op de fundering een vloerconstructie is voorzien, heeft [appellant] bij de uitvoering van de bouw een extra betonstenen laag van 0,10 m op de fundering aangebracht, waarop vervolgens de vloer van de begane grond zou komen. Ter zitting heeft [appellant] bevestigd dat zij deze extra betonstenen laag heeft aangebracht, ter voorkoming van wateroverlast. Door het aanpassen van de funderingsconstructie ten opzichte van de omgevingsvergunningen heeft [appellant] in afwijking van die vergunningen gebouwd. Anders dan zij stelt, was op 4 juli 2016 dan ook sprake van een overtreding, zodat het college bevoegd was om handhavend op te treden.
    
        Het betoog faalt.
    
    4.    [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat concreet zicht op legalisering bestond. Volgens [appellant] had er met enige aanpassingen een vloerconstructie gebouwd kunnen worden waarmee de op grond van de omgevingsvergunningen toegestane bouwhoogte met maximaal 10% zou worden overschreden. [appellant] stelt dat het college een afwijking van 10% gedoogt. Volgens haar moet dit worden gelijkgesteld met concreet zicht op legalisering.
    
    4.1.    Ingevolge artikel 5.17 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht kan een besluit tot oplegging van een last onder bestuursdwang of oplegging van een last onder dwangsom gericht op naleving van het bepaalde bij of krachtens de betrokken wet inhouden dat het bouwen, gebruiken of slopen van een bouwwerk wordt gestaakt of dat voorzieningen, met inbegrip van het slopen van een bouwwerk, gericht op het tegengaan of beëindigen van gevaar voor de gezondheid of de veiligheid worden getroffen. Zoals de rechtbank terecht, met verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 20 maart 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ4953, heeft overwogen, behoeft bij de toepassing van de in dit artikel neergelegde bevoegdheid om bouwwerkzaamheden stil te leggen, gelet op aard en doel van die bevoegdheid, niet te worden onderzocht of de bouw gelegaliseerd kan worden. Reeds hierom heeft de rechtbank het betoog van [appellant] dat vanwege concreet zicht op legalisering van de bouwstop had moeten worden afgezien terecht verworpen.
    
        Het betoog faalt.
    
    5.    [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college bij het opleggen van de bouwstop in strijd met artikel 3:4 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) de belangen niet deugdelijk heeft afgewogen. Zij voert aan dat de bouwstop voor haar grote financiële en persoonlijke gevolgen heeft gehad, terwijl onduidelijk is welk doel gediend werd met de bouwstop. In dat verband stelt [appellant] zich op het standpunt dat een overschrijding van de toegestane bouwhoogte van de begane grondvloer met 0,10 m als een overtreding van geringe aard moet worden beschouwd. Volgens haar had verder vooraf duidelijk moeten zijn welke veiligheidsrisico’s het college met de bouwstop wilde voorkomen. Ook had het college voorafgaand aan de bouwstop alternatieve oplossingen moeten onderzoeken, aldus [appellant].
    
    5.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in bijvoorbeeld de uitspraak van 28 november 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY4375, is een bouwstop een ordemaatregel, waarbij slechts een beperkte belangenafweging aan de orde is. Er bestond voor het college geen verplichting om in dat kader onderzoek te doen naar alternatieve oplossingen. Een overschrijding met 0,10 m van de in de omgevingsvergunningen toegestane bouwhoogte van de begane grondvloer kan verder niet worden beschouwd als een overtreding van geringe aard. Ook hoefde niet, zoals [appellant] meent, vast te staan dat deze overtreding tot veiligheidsrisico’s zou leiden. Dergelijke risico’s waren niet op voorhand uit te sluiten en dat mocht voor het college reeds aanleiding zijn om de bouwstop op te leggen. In de door [appellant] gestelde persoonlijke en financiële gevolgen van de bouwstop heeft de rechtbank terecht geen grond gezien voor het oordeel dat de nadelige gevolgen van de bouwstop voor [appellant] onevenredig waren in verhouding tot de daarmee te dienen doelen.
    
        Het betoog faalt.
    
    6.    [appellant] betoogt dat de rechtbank haar beroep op het vertrouwensbeginsel ten onrechte niet heeft gehonoreerd. Volgens haar heeft R.J.M. Baggen, die als Wabo-casemanager de vergunningprocedures heeft begeleid, tijdens de welstandsvergadering van 13 april 2016 het advies gegeven om de begane grondvloer 0,10 m hoger te bouwen dan vergund, om problemen met het afschot te voorkomen. Volgens [appellant] mocht zij er op grond hiervan op vertrouwen dat niet handhavend zou worden opgetreden tegen een 0,10 m hogere vloer. Verder stelt zij dat de bouwlocatie tijdens de bouwwerkzaamheden regelmatig door een toezichthouder is gecontroleerd en deze eerder had kunnen vaststellen dat de begane grondvloer in afwijking van de omgevingsvergunningen werd gerealiseerd. Door niet eerder in te grijpen, heeft het college zijn bevoegdheid om een bouwstop op te leggen verspeeld, aldus [appellant].
    
    6.1.    Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is vereist dat een aan het bestuursorgaan toe te rekenen concrete en ondubbelzinnige toezegging is gedaan door een daartoe bevoegde persoon, waaraan een rechtens te honoreren verwachting kan worden ontleend. Van zo’n toezegging is in deze zaak niet gebleken. [appellant] stelt, onder verwijzing naar verklaringen van [persoon], haar vader, en [bouwkundig begeleider], die aanwezig waren tijdens de welstandsvergadering van 13 april 2016, dat door Baggen tijdens die vergadering mededelingen zijn gedaan over de hoogte van de begane grondvloer, maar dit wordt niet ondersteund door objectieve gegevens. Dat een schriftelijk verslag van de welstandsvergadering ontbreekt, kan - anders dan [appellant] meent - niet tot het oordeel leiden dat het college in deze zaak zou moeten aantonen dat haar weergave van hetgeen tijdens die vergadering zou zijn gezegd onjuist is. Het is immers [appellant] die een beroep doet op het vertrouwensbeginsel, zodat zij aannemelijk moet maken dat de voor een geslaagd beroep op dat beginsel vereiste toezegging is gedaan. Ook als echter wordt aangenomen dat, zoals [appellant] stelt, Baggen heeft geadviseerd om de begane grondvloer 0,10 m hoger te bouwen, mocht [appellant] daaruit niet afleiden dat die verhoging zonder nieuwe omgevingsvergunning zou mogen plaatsvinden.
    
        Ook aan het feit dat eerdere controles van de bouwwerkzaamheden niet tot ingrijpen door het college hadden geleid, kon [appellant] niet het gerechtvaardigd vertrouwen ontlenen dat tegen de afwijkende bouw van de begane grondvloer niet zou worden opgetreden. Zelfs als de toezichthouder eerder had kunnen constateren dat in zoverre in afwijking van de omgevingsvergunning werd gebouwd, hetgeen [appellant] overigens niet aannemelijk heeft gemaakt, betekent dat niet dat het college daarna niet meer met een bouwstop kon optreden.
    
        Het betoog faalt.
    
    7.    [appellant] betoogt dat de rechtbank de door haar geconstateerde schending van het beginsel van hoor en wederhoor ten onrechte heeft gepasseerd met toepassing van artikel 6:22 van de Awb. De rechtbank heeft volgens [appellant] ten onrechte overwogen dat zij in beroep alsnog in voldoende mate heeft kunnen reageren op de verklaring van de dorpsbouwmeester van 26 september 2016, dat deze zich niet kan herinneren dat tijdens de welstandsvergadering van 13 april 2016 is gesproken over de hoogte van de begane grondvloer. [appellant] stelt dat zij is benadeeld, omdat zij in de bezwaarfase niet heeft kunnen reageren op die verklaring. [appellant] had de dorpsbouwmeester in bezwaar over deze verklaring willen horen.
    
    7.1.    De vraag of de rechtbank het door haar geconstateerde gebrek in de besluitvorming met toepassing van artikel 6:22 van de Awb heeft kunnen passeren, kan niet worden beantwoord zonder beoordeling van de aard en ernst van dat gebrek en daarmee van de vraag of er wel een gebrek aan de besluitvorming kleefde. Anders dan de rechtbank, is de Afdeling van oordeel dat het college, door [appellant] niet in de gelegenheid te stellen om voorafgaand aan het nemen van de besluiten van 18 oktober 2016 te reageren op de verklaring van 26 september 2016, niet het beginsel van hoor en wederhoor heeft geschonden. De verklaring van de dorpsbouwmeester is gevraagd naar aanleiding van de stelling van [appellant] dat Baggen tijdens de welstandsvergadering van 13 april 2016 mededelingen heeft gedaan op grond waarvan zij het gerechtvaardigd vertrouwen mocht hebben dat niet handhavend zou worden opgetreden tegen een 0,10 m hogere begane grondvloer. Zoals hiervoor is overwogen, was het aan [appellant] om aannemelijk te maken dat de voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel vereiste toezegging is gedaan en is zij daarin niet geslaagd. De verklaring van de dorpsbouwmeester dat zij zich persoonlijk niet herinnert dat tijdens de welstandsvergadering van 13 april 2016 is gesproken over de hoogte van de begane grondvloer, voegt in zoverre niets toe en kan dan ook niet worden aangemerkt als een feit dat voor de op het bezwaar te nemen beslissing van aanmerkelijk belang kan zijn als bedoeld in artikel 7:9 van de Awb, zodat het college op grond van dat artikel niet gehouden was om voorafgaand aan het nemen van de besluiten van 18 oktober 2016 van deze verklaring mededeling te doen aan [appellant] en haar daarover te horen.
    
        Nu er in zoverre geen gebrek aan de besluiten van 18 oktober 2016 kleefde, heeft de rechtbank in het betoog van [appellant] over de verklaring van de dorpsbouwmeester terecht, zij het op andere gronden, geen aanleiding gezien om tot een vernietiging van die besluiten te komen.
    
        Het betoog faalt.
    
    8.    De hoger beroepen zijn ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    9.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. G.M.H. Hoogvliet, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.P.J.M. van Grinsven, griffier.
    
    w.g. Hoogvliet    w.g. Van Grinsven
    lid van de enkelvoudige kamer    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 29 augustus 2018
    
    462-870.