ECLI:NL:RVS:2018:1883, Raad van State, 06-06-2018, 201706569/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-06-06 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij brief van 2 december 2016 heeft [appellant] bezwaar gemaakt tegen een gestelde goedkeuring van rechtswege van een nazorgplan van de Nederlandse Aardolie Maatschappij B.V. (hierna: de NAM) met betrekking tot de NAM-locatie RKK 13 aan de Kievitsweg te Ridderkerk.

201706569/1/A1.
    Datum uitspraak: 6 juni 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    
    en
    
    het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij brief van 2 december 2016 heeft [appellant] bezwaar gemaakt tegen een gestelde goedkeuring van rechtswege van een nazorgplan van de Nederlandse Aardolie Maatschappij B.V. (hierna: de NAM) met betrekking tot de NAM-locatie RKK 13 aan de Kievitsweg te Ridderkerk.
    
    Bij brief van 20 februari 2017 heeft [appellant] bezwaar gemaakt tegen een brief van 10 januari 2017 van het college inzake de NAM-locatie RKK 13. Bij dezelfde brief heeft [appellant] bezwaar gemaakt tegen een brief van het college van 10 januari 2017 inzake de beëindiging van de monitoring van de bodem op NAM-locatie RKK 18 aan de Namweg te Ridderkerk.
    
    Bij besluit van 5 juli 2017 heeft het college alle bezwaren niet-ontvankelijk verklaard.
    
    Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De NAM en [appellant] hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 23 april 2018, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. E.T. Sillevis Smitt, advocaat te Rotterdam, en het college, vertegenwoordigd door mr. A.J. van Poortvliet en ing. M.A.J. Herijgers, zijn verschenen. Verder is daar de NAM, vertegenwoordigd door [gemachtigde], gehoord.
    
    Overwegingen
    
    1.    Op de locaties RKK 13 en RKK 18 heeft de NAM boorputten geëxploiteerd. Hierbij is bodemverontreiniging ontstaan, in verband waarmee in 2001 saneringsplannen zijn ingediend en vervolgens saneringswerkzaamheden zijn uitgevoerd.
    
    Locatie RKK 13
    
    2.    Voor locatie RKK 13 is in 2001 een saneringsplan ingediend waarmee het college bij besluit van 4 december 2001 heeft ingestemd. Bij besluit van 28 juni 2004 is ingestemd met een aanpassing van het saneringsplan die erop neerkomt dat verontreinigde scheuren aan de noord- en zuidzijde van de oorspronkelijke saneringslocatie ook zullen worden ontgraven. Bij brief van 24 maart 2006 is een evaluatierapport van de sanering aan het college gezonden. Bij brief van 21 april 2006 heeft het college naar aanleiding daarvan meegedeeld vooralsnog niet in te kunnen stemmen met de eindsituatie en de uitgevoerde sanering.
    
        Op 2 mei 2016 heeft de NAM voor de locatie RKK 13 een "Nazorgplan" opgesteld, waarin zeer kort weergegeven wordt geïnventariseerd welke verontreinigingen nog aanwezig zijn en welke saneringsvarianten daarvoor zouden kunnen worden overwogen.
    
        Volgens [appellant] is door het uitblijven van een besluit op deze brief een instemming van rechtswege met een nazorgplan als geregeld in artikel 39d, derde lid, van de Wet bodembescherming ontstaan. Bij brief van 2 december 2016 heeft [appellant] daartegen bezwaar gemaakt.
    
        Bij brief van 10 januari 2017 heeft het college, kort weergegeven, gesteld dat de conclusies en aanbevelingen in het stuk van 2 mei 2016 voldoen aan de Wet bodembescherming en het provinciale bodemsaneringsbeleid.
    
        Tegen die brief heeft [appellant] bij brief van 20 februari 2017 (aanvullend) bezwaar gemaakt omdat deze brief - zo begrijpt de Afdeling het standpunt van [appellant] - een besluit tot instemming met een nazorgplan op grond van artikel 39d zou bevatten.
    
    Locatie RKK 18
    
    3.    Voor locatie RKK 18 is eveneens in 2001 een saneringsplan ingediend, waarmee het college bij besluit van 3 april 2002 heeft ingestemd. Op last van de voorzieningenrechter van de rechtbank Rotterdam heeft de NAM een wijziging van het saneringsplan ingediend, gedateerd 13 februari 2004. Het college heeft bij besluit van 17 maart 2004 met deze wijziging ingestemd. Er is een evaluatierapport voor de sanering opgesteld, gedateerd 1 december 2004. Bij brief van 4 september 2005 heeft het college naar aanleiding daarvan meegedeeld vooralsnog niet in te kunnen stemmen met de eindsituatie.
    
        Vervolgens heeft op basis van een in 2008 opgesteld nazorgplan monitoring van het grondwater plaatsgevonden. De NAM heeft op basis van de monitoringsresultaten de notitie "Beëindiging monitoring barium in grondwater en afronding bodemsanering voormalige NAM-locatie Ridderkerk 18", gedateerd 2 mei 2016, opgesteld. Bij brief van 10 januari 2017 heeft het college naar aanleiding van deze notitie geconcludeerd dat de grondwatermonitoring kan worden beëindigd.
    
        Tegen deze brief heeft [appellant] met de eerdergenoemde brief van 20 februari 2017 bezwaar gemaakt. Volgens [appellant] is, zo begrijpt de Afdeling zijn standpunt, de notitie van 2 mei 2016 een saneringsverslag in de zin van artikel 39c van de Wet bodembescherming, en is de brief van 10 januari 2017 een besluit tot instemming met dit saneringsverslag op grond van het tweede lid van dat artikel.
    
    Beoordeling
    
    4.    Het college heeft in het bestreden besluit geconcludeerd dat de in artikel 39c en 39d van de Wet bodembescherming opgenomen regeling van (instemming met) het saneringsverslag en het nazorgplan niet van toepassing is op de bodemsaneringen voor de beide locaties. Deze saneringen zijn uitgevoerd voordat artikel 39c en 39d op 1 januari 2006 bij inwerkingtreding van de Wet van 15 december 2005, houdende wijziging van de Wet bodembescherming en enkele andere wetten in verband met wijzigingen in het beleid inzake bodemsaneringen (Stb. 2005, 680; hierna: de Wijzigingswet) in de Wet bodembescherming werden opgenomen. Uit artikel II van de Wijzigingswet volgt dat deze artikelen niet van toepassing zijn op al uitgevoerde saneringen.
    
        Daarom kan er volgens het college geen sprake zijn van een instemming van rechtswege met een nazorgplan op grond van artikel 39d, en kunnen de brieven van 10 januari 2017 ook niet worden aangemerkt als besluiten tot instemming met een saneringsverslag of een nazorgplan op grond van de artikelen 39c en 39d. Gelet daarop heeft het college de tegen de veronderstelde instemming van rechtswege en de brieven van 10 januari 2017 gemaakte bezwaren niet-ontvankelijk verklaard.
    
    5.    [appellant] betoogt dat het college op basis van een verkeerde toepassing van artikel II van de Wijzigingswet aanneemt dat de artikelen 39c en 39d niet gelden voor de desbetreffende saneringen.
    
        Hij wijst er allereerst op dat de NAM zich in de op 2 mei 2016 opgestelde stukken op deze artikelen baseert. Ook zou het college zich in zijn reacties daarop van 10 januari 2017 kennelijk op de juridische kaders van deze artikelen baseren. Verder wijst hij erop dat er na 1 januari 2006 monitoring heeft plaatsgevonden. Dit moet volgens hem als onderdeel van de uitvoering van de saneringsplannen worden gezien. Ook is volgens hem van belang dat het college in 2006 naar aanleiding van voor beide locaties ingediende evaluatierapporten heeft meegedeeld niet met de eindsituatie te kunnen instemmen en heeft geconstateerd dat nog verontreinigingen aanwezig zijn. Hij betoogt verder dat de saneringen niet, of niet geheel, volgens de saneringsplannen zijn uitgevoerd. In zijn nadere stukken betoogt hij verder dat in feite sprake is van gewijzigde saneringsplannen waarmee bij besluit moet worden ingestemd.
    
    6.    Ingevolge artikel II, tweede lid, van de Wijzigingswet zijn op een sanering die is uitgevoerd voor het tijdstip van inwerkingtreding van artikel I, onderdeel I, van deze wet (te weten: 1 januari 2006) artikel 39c, 39d en 39e van de Wet bodembescherming niet van toepassing. Op deze gevallen blijven de regels van toepassing die voor genoemd tijdstip door provinciale staten zijn gesteld met betrekking tot de onderwerpen die in dit artikel zijn geregeld.
    
        Blijkens de memorie van toelichting bij de Wijzigingswet gelden voor saneringen die al zijn afgerond voor de inwerkingtreding van die wet de nieuwe verplichtingen ten aanzien van het saneringsverslag (39c) en het nazorgplan (39d en 39e) niet. Wanneer op dat moment nog sprake is van een evaluatiefase blijven daarop de verplichtingen van toepassing die ten tijde van de inwerkingtreding in de provinciale verordeningen waren neergelegd (Kamerstukken II 2003/04, 29 462, nr. 3, blz. 49).
    
    7.    De Afdeling overweegt allereerst dat de werking van dit overgangsrecht, anders dan [appellant] meent, niet afhankelijk is van de artikelen waarop de NAM of het college zich zouden hebben gebaseerd bij het opstellen van stukken of het schrijven van brieven. Slechts van belang is of de saneringen zijn uitgevoerd vóór 1 januari 2006. De Afdeling heeft in haar uitspraak van 25 september 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1298,  geoordeeld dat een sanering is uitgevoerd wanneer de saneringswerkzaamheden zijn afgerond.
    
    8.    Wat locatie RKK 13 betreft overweegt de Afdeling als volgt.
    
        In het bij brief van 24 maart 2006 door de NAM aan het college verzonden evaluatierapport is vermeld (blz. 32) dat wat de ontgraving van verontreinigde scheuren aan de noord- en zuidzijde van de locatie betreft nog niet bekend is wanneer dit gedeelte van de sanering wordt uitgevoerd, en dat de NAM daarover in overleg is met de grondeigenaar. Gelet hierop staat vast dat per 1 januari 2006 de in het saneringsplan, zoals aangepast in 2004, opgenomen saneringswerkzaamheden niet waren afgerond.
    
        Het college heeft het bestreden besluit op bezwaar wat deze locatie betreft ten onrechte gebaseerd op de conclusie dat het per 1 januari 2006 in werking getreden artikel 39d van de Wet bodembescherming niet van toepassing is op deze sanering.
    
        Het betoog slaagt.
    
    9.    Wat de locatie RKK 18 betreft overweegt de Afdeling als volgt.
    
        In het saneringsplan voor deze locatie is in hoofdstuk 7 weergegeven welke saneringswerkzaamheden worden uitgevoerd. Het komt erop neer dat de verharding op de locatie wordt verwijderd, een verontreinigde puinlaag wordt afgegraven en dat vervolgens locaties met verontreinigde grond worden opgespoord en ontgraven. Wat het grondwater betreft is vermeld dat verwacht wordt dat na verwijdering van de grondverontreiniging, de grondwaterverontreiniging minimaal tot de tussenwaarde is verwijderd. Het uitwerken van een grondwatersanering wordt daarom niet noodzakelijk geacht.
    
        In de wijziging van dit saneringsplan in 2004 is, omdat naar aanleiding van de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Rotterdam strengere terugsaneerwaarden moeten worden toegepast, voorzien in een grotere hoeveelheid te ontgraven verontreinigde grond dan in het oorspronkelijke hoofdstuk 7 van het saneringsplan was opgenomen. In verband daarmee is een gewijzigde ontgravingstekening en een gewijzigde tabel met grondstromen vastgesteld. Wat het grondwater betreft is in de wijziging onder meer vermeld dat bij de grondsanering de grondwaterverontreiniging voor een deel en wellicht geheel met de grond zal worden ontgraven. Omdat de situatie na de grondsanering kan afwijken van het onderzoek dat in 2000 is uitgevoerd, is een actualisatie van de verontreinigingssituatie in het grondwater noodzakelijk. Met het (her)plaatsen van controlepeilbuizen zal een actuele situatie worden bepaald, waarna een plan voor de sanering van het grondwater wordt opgesteld.
    
        In het evaluatieverslag van 1 december 2004 heeft de NAM naar aanleiding van een analyse van deze herplaatste peilbuizen vermeld dat in het grondwater bariumgehalten boven de terugsaneerwaarde aanwezig zijn. In reactie hierop heeft het college in zijn brief van 4 september 2005 meegedeeld dat niet kan worden ingestemd met de eindsituatie. Indien de resultaten van een eventuele aanvullende sanering worden overgelegd, zal de situatie opnieuw worden beoordeeld waarbij met name aandacht wordt besteed aan de verontreiniging met barium in het grondwater.
    
        Vervolgens is, op basis van monitoring op grond van een nazorgplan voor de locatie, in de notitie van de NAM van 2 mei 2016 geconcludeerd dat in het licht van de afnemende concentratie van barium in de voormalige verontreinigingskern en de optredende lichte fluctuaties in de eerste signaleringsschil en aan de randen van de locatie, een stabiele eindsituatie is bereikt, en wordt voorgesteld de monitoring te staken. Daarmee heeft het college bij de brief van 10 januari 2017 ingestemd.
    
    9.1.    Gezien het voorgaande komen de in het saneringsplan opgenomen saneringswerkzaamheden voor locatie RKK 18 neer op het ontgraven van verontreinigde grond. Sanering van grondwater maakt geen onderdeel uit van de in dit plan opgenomen saneringswerkzaamheden. Dat de NAM in het verleden een toekomstige grondwatersanering niet uitsloot - en overigens inmiddels net als het college niet noodzakelijk acht - maakt dat niet anders.
    
        Daarom is er in dit geval geen sprake van dat de in het saneringsplan opgenomen saneringswerkzaamheden voor de locatie RKK 18 niet voor 1 januari 2006 waren afgerond. Dat nadien onder meer monitoring en nader onderzoek moest plaatsvinden en ook heeft plaatsgevonden maakt dat niet anders.
    
        Het college heeft wat deze locatie betreft dan ook terecht geconcludeerd dat artikel 39c van de Wet bodembescherming op grond van het in artikel II van de Wijzigingswet neergelegde overgangsrecht niet van toepassing is. Gelet daarop heeft het college terecht geconcludeerd dat geen sprake is van een besluit op grond van deze bepaling waartegen bezwaar kan worden gemaakt.
    
        Verder kan de notitie van 2 mei 2016 ook niet, zoals [appellant] in feite betoogt, worden gezien als een verzoek om het in 2001 ingediende saneringsplan te wijzigen. Ook voor het overige kan de reactie van het college op deze notitie niet worden gezien als een krachtens de Wet bodembescherming genomen voor bezwaar vatbaar besluit met betrekking tot de locatie RKK 18.
    
        De door [appellant] gemaakte bezwaren zijn wat deze locatie betreft terecht niet-ontvankelijk verklaard.
    
    10.    Het beroep is gegrond. Het besluit van 5 juli 2017 dient te worden vernietigd, voor zover de bezwaren inzake locatie RKK 13 niet-ontvankelijk zijn verklaard.
    
    11.    Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    verklaart het beroep gegrond;
    
    II.    vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland van 5 juli 2017, kenmerk 999933983_9999318962, voor zover daarbij de bezwaren inzake locatie RKK 13 niet-ontvankelijk zijn verklaard;
    
    III.    veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.016,97 (zegge: duizendzestien euro en zevenennegentig cent), waarvan € 1.002,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    IV.    gelast dat het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland aan [appellant] het door hem voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 168,00 (zegge: honderdachtenzestig euro) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. S.F.M. Wortmann, voorzitter, en mr. D.J.C. van den Broek en mr. E.J. Daalder, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.J. van der Zijpp, griffier.
    
    w.g. Wortmann    w.g. Van der Zijpp
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 6 juni 2018
    
    262.