ECLI:NL:RVS:2017:3360, Raad van State, 06-12-2017, 201608048/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2017-12-06 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 5 juni 2015 heeft de burgemeester [appellante] gelast de woning aan de [locatie] te Maastricht (hierna: de woning) te sluiten voor een periode van drie maanden met ingang van 15 juni 2015.

201608048/1/A3.
    Datum uitspraak: 6 december 2017
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellante], wonend te Maastricht,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 21 september 2016 in zaak nr. 15/2961 in het geding tussen:
    
    [appellante]
    
    en
    
    de burgemeester van Maastricht.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 5 juni 2015 heeft de burgemeester [appellante] gelast de woning aan de [locatie] te Maastricht (hierna: de woning) te sluiten voor een periode van drie maanden met ingang van 15 juni 2015.
    
    Bij besluit van 11 september 2015 heeft de burgemeester het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 21 september 2016 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    
    De burgemeester heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 oktober 2017, waar [appellante], bijgestaan door mr. A. Çinar, advocaat te Maastricht, en de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. R.G.A. Stassen, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    [appellante] was huurster van de woning waar zij met haar vijf minderjarige kinderen woonde. Op 14 april 2015 heeft de politie na melding van stankoverlast een inval gedaan in de woning. Daarbij heeft de politie 1763 hennepplanten aangetroffen met een brutogewicht van 106 kilogram en heeft zij zeven personen aangehouden die op dat moment hennepplanten knipten in de woning. Een van deze zeven personen was de ex-echtgenoot van [appellante], die op dat moment verblijf hield in de woning en die [appellante] een sleutel van haar woning had gegeven.
    
    2.    De burgemeester heeft aan zijn besluitvorming ten grondslag gelegd dat de aangetroffen drugs bestemd waren voor verkoop, aflevering of verstrekking, nu veel meer is aangetroffen dan de hoeveelheid van 5 gram die bij softdrugs als hoeveelheid voor eigen gebruik wordt aangemerkt. Met toepassing van het Damoclesbeleid Lokalen en Woningen (hierna: het Damoclesbeleid) heeft de burgemeester [appellante] op grond van artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet gelast de woning gedurende drie maanden te sluiten.
    
    Afbakening omvang geding
    
    3.    Ter zitting bij de Afdeling heeft [appellante] te kennen gegeven niet langer te betwisten dat de burgemeester bevoegd was handhavend op te treden. Ook heeft zij ter zitting bij de Afdeling te kennen gegeven zich niet langer op het standpunt te stellen dat het sluiten van de woning in strijd was met artikel 3 van het Verdrag inzake de rechten van het kind. Deze hogerberoepsgronden zal de Afdeling daarom niet beoordelen.
    
    4.    [appellante] heeft de Afdeling verzocht een prejudiciële vraag te stellen aan het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: EHRM). Zoals de Afdeling ter zitting heeft medegedeeld is het op dit moment niet mogelijk prejudiciële vragen te stellen aan het EHRM. Daarom zal de Afdeling ook deze hogerberoepsgrond niet beoordelen.
    
    Sluiting woning
    
    5.    [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de burgemeester had moeten volstaan met een waarschuwing, omdat de woning niet eerder met drugs in verband is gebracht.
    
    5.1.    Artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet luidt: "De burgemeester is bevoegd tot oplegging van een last onder bestuursdwang indien in woningen (…) een middel als bedoeld in lijst (…) II wordt verkocht, afgeleverd of verstrekt dan wel daartoe aanwezig is".
    
        Hennep staat op lijst II.
    
    5.2.    Artikel 1 van het Damoclesbeleid, dat betrekking heeft op woningen, luidt: "Indien er sprake is van het verkopen, afleveren of verstrekken dan wel daartoe aanwezig zijn van verdovende middelen, wordt bij softdrugs de woning gesloten voor de duur van drie maanden (…)."
    
        De artikelen 6 en 7 van het algemene Damoclesbeleid luiden:
    
    "Met betrekking tot de omschrijving van het "verkopen, afleveren, verstrekken dan wel daartoe aanwezig hebben" van verdovende middelen wordt aansluiting gezocht bij het gestelde daartoe in de Aanwijzing Opiumwet. Concreet betekent dit dat sprake is van een overtreding in de zin van dit beleid bij een hoeveelheid:
    
    - harddrugs: meer dan 0,5 gram
    
    - softdrugs: meer dan 5 gram
    
    - hennepplanten: meer dan 5 planten.
    
    Conform de hierna volgende beleidsregels wordt overgegaan tot een sluiting van de woning (…) indien er sprake is van handel in verdovende middelen. Van handel wordt in ieder geval uitgegaan indien er sprake is van een meer dan geringe overstijging van de gebruikershoeveelheid verdovende middelen (zie de hierboven aangehaalde hoeveelheden die de Aanwijzing Opiumwet stelt).
    
    Indien het geval er sprake is van een geringe overstijging van de gebruikershoeveelheid drugs, moeten er andere indicatoren zijn die wijzen op handel. Daarbij kan worden gedacht aan (niet limitatief):
    
    - contacten van dealers en klanten in/vanuit een woning/lokaal (het totaal aan handelingen valt onder ‘verkoop’, ook al vinden levering en/of betaling elders plaats);
    
    - verklaringen van klanten en/of drugskoeriers die met drugs zijn onderschept;
    
    - aanwezigheid van handelsattributen.
    
    Indien er onvoldoende aanwijzingen zijn voor handel kan in concrete gevallen, waar het middel van sluiting niet adequaat of evenredig is, bekeken worden welke andere maatregel dan sluiting wordt opgelegd."
    
    5.3.    Aan het Damoclesbeleid ligt ten grondslag dat veel drugstoeristen de gemeente Maastricht bezoeken. Deze zijn meestal aangewezen op illegale verkooppunten waar naast softdrugs vaak ook harddrugs worden aangeboden. De gemeente voert een zeer stringent handhavingsbeleid, wegens de vele illegale verkooppunten in de gemeente en wegens de invoering van het ingezetenencriterium voor coffeeshops. Gelet op de impact op de omgeving wordt bij de handel in softdrugs niet volstaan met een waarschuwing, maar wordt in principe direct overgegaan tot het opleggen van een last onder bestuursdwang in de vorm van een tijdelijke sluiting.
    
    5.4.     De burgemeester gebruikt de criteria van het openbaar ministerie. Volgens die criteria wordt bij softdrugs een hoeveelheid van maximaal 5 gram als hoeveelheid voor eigen gebruik aangemerkt. Omdat in de woning 106 kilogram hennep is aangetroffen, is de aangetroffen hoeveelheid ruimschoots groter dan een hoeveelheid voor eigen gebruik.
    
    5.5.    De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de burgemeester in redelijkheid het beleid kon voeren dat hij een woning in beginsel sluit wanneer meer dan een gebruikershoeveelheid softdrugs in een woning wordt aangetroffen.
    
        In artikel 13b van de Opiumwet wordt geen onderscheid gemaakt tussen harddrugs en softdrugs. In de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 13b (Kamerstukken II 2005/06, 30 515, nr. 3, blz. 8, en Kamerstukken II 2006/07, 30 515, nr. 6, blz. 1 en 2) is in algemene zin vermeld dat bij een eerste overtreding nog niet tot sluiting van de woning dient te worden overgegaan, maar moet worden volstaan met een waarschuwing of soortgelijke maatregel, doch dat dit moet worden beschouwd als een uitgangspunt waarvan in ernstige gevallen mag worden afgeweken. Naar het oordeel van de Afdeling kon de burgemeester, gelet op de bijzondere positie die de gemeente Maastricht inneemt bij het uitvoering geven aan de Opiumwet - welke positie is uiteen gezet onder 5.3 - in redelijkheid het beleid voeren dat de aanwezigheid van een handelshoeveelheid softdrugs wordt aangemerkt als een ernstig geval in deze zin.
    
        Nu vast staat dat in dit geval een handelshoeveelheid softdrugs is aangetroffen, heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat het betoog dat de burgemeester niet in redelijkheid tot sluiting kon komen zonder voorafgaande waarschuwing, faalt. De sluiting van de woning is in overeenstemming met het Damoclesbeleid. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de burgemeester zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat niet is gebleken van dermate bijzondere omstandigheden dat handelen overeenkomstig het beleid gevolgen voor [appellante] zou hebben die onevenredig zijn in verhouding tot de met het beleid te dienen doelen. Voor zover [appellante] stelt dat zij niet wist dat in haar woning hennep werd geknipt, heeft de rechtbank terecht overwogen dat zij als huurster verantwoordelijk kan worden gehouden voor de gang van zaken in de woning. De enkele verklaring van [appellante] dat zij eerst haar kinderen naar school had gebracht en daarna bij een vriendin is geweest, mocht de burgemeester onvoldoende achten om aan te nemen dat [appellante] in het geheel niet op de hoogte was van het knippen van de hennep in de woning.
    
    5.6.    Met betrekking tot de stelling van [appellante] dat de sluiting van de woning voor een duur van drie maanden onredelijk lang is, wordt met de rechtbank overwogen dat de burgemeester een sluiting van de woning voor de duur van drie maanden noodzakelijk mocht achten om de woning zichtbaar te onttrekken aan het criminele circuit en op die manier te voorkomen dat de rust in de directe omgeving, het woon- en leefklimaat van de omwonenden en de openbare orde opnieuw zouden worden verstoord. Daarbij mocht de burgemeester de lokale situatie betrekken, waarin er - zoals onbetwist is gesteld - sprake is van systematische drugshandel vanuit illegale verkooppunten, alsmede de omstandigheid dat uit een politierapport was gebleken dat omwonenden kort na de inval zijn geïntimideerd.
    
    5.7.    Het betoog faalt.
    
    Bestraffende sanctie
    
    6.    [appellante] voert aan dat de rechtbank heeft miskend dat de sluiting van de woning een bestraffende sanctie is in de zin van artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM). Zij voert in dit verband aan dat het gaat om overtreding van de Opiumwet, welke norm een algemeen strafrechtelijk karakter heeft, onder verwijzing naar rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: EHRM). Zij betoogt dat de sluitingsbevoegdheid naar nationaal recht daarmee als (hoofdzakelijk) strafrechtelijk gezien moet worden, dat de norm zich tot alle burgers richt en leedtoevoeging of afschrikking beoogt en dat sluiting van de woning een extreme maatregel is.
    
    6.1.    In Engel en anderen tegen Nederland, arrest van 8 juni 1976, ECLI:CE:ECHR:1976:0608JUD000510071, § 82 heeft het EHRM drie criteria geformuleerd om te bepalen of sprake is van een bestraffende sanctie. Het eerste criterium betreft de classificatie van de maatregel naar nationaal recht. Het tweede criterium ziet op de aard van de overtreding - mede bezien in relatie tot het doel van de maatregel. Soms beoordeelt het EHRM dit criterium aan de hand van de aard van de norm die wordt overtreden. Het gaat er daarbij om of een algemene strafrechtelijke norm aan de orde is. De Afdeling wijst in dit verband op het arrest van het EHRM van 21 februari 1984, Öztürk tegen Duitsland, ECLI:NL:XX:1984:AC9954. Het derde criterium betreft de zwaarte van de maatregel. De laatste twee criteria zijn niet cumulatief: het voldoen aan één van deze criteria kan in bepaalde gevallen reeds leiden tot de conclusie dat van een bestraffende sanctie sprake is. Daarnaast is mogelijk dat het tweede en derde criterium in samenhang bezien een dergelijke conclusie kan rechtvaardigen.
    
    6.2.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 8 september 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BN6187), strekt een op artikel 13b van de Opiumwet gebaseerd sluitingsbevel tot uitoefening van bestuursdwang in de zin van artikel 5:21 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), waarmee wordt opgetreden tegen schending van verboden, neergelegd in de Opiumwet. De sluiting van de woning van [appellante] door middel van het uitoefenen van bestuursdwang wordt naar nationaal recht gezien als een bestuurlijke maatregel en niet als een bestraffende sanctie.
    
        Met de uitoefening van bestuursdwang wordt een algemene  bestuursrechtelijke norm uit de Awb toegepast. Dat daarmee wordt opgetreden tegen schending van verboden, neergelegd in de Opiumwet, maakt het optreden niet strafrechtelijk. Artikel 13b van de Opiumwet richt zich niet op de overtreder, maar ziet op het beëindigen en voorkomen van de overtreding. Er vindt geen vaststelling van schuld plaats en van die schuld wordt ook niet uitgegaan. Wat betreft artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet gaat het er blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van dit artikel (Kamerstukken II 1996/97, 25 324, nr. 3, blz. 5) om de verkoop, de aflevering of de verstrekking dan wel het daartoe aanwezig zijn van drugs een halt toe te roepen. Dit oogmerk past in de algemene doelstelling van de Opiumwet, dat primair gericht is op preventie en beheersing van de uit het druggebruik voortvloeiende risico’s voor de gezondheid. Daarnaast wordt met deze bepaling beoogd negatieve effecten van de handel in en het gebruik van drugs, onder meer bezien vanuit het perspectief van de openbare orde, tegen te gaan. Het feit dat de maatregel van artikel 13b, eerste lid, is gericht op beëindiging en voorkoming van een overtreding is een aanwijzing dat het hier gaat om een bestuurlijke maatregel en niet om een bestraffende sanctie. In hetgeen [appellante] heeft aangevoerd heeft de rechtbank terecht geen grond gezien voor het oordeel dat een dergelijke situatie zich hier voordoet. Zoals hiervoor onder 5.6. is overwogen, mocht de burgemeester een sluiting voor een termijn van drie maanden noodzakelijk achten om de bekendheid als drugspand teniet te doen en herhaling te voorkomen. De Afdeling is daarom van oordeel dat de last tot sluiting van de woning van [appellante] voor de duur van drie maanden een bestuurlijke maatregel is met eerder vermelde strekking, beëindiging van de overtreding en voorkoming van herhaling daarvan, die er niet (mede) op is gericht om leed toe te voegen.
    
        Bij het beoordelen van de zwaarte van de maatregel is van belang of de maatregel zodanig zwaar is dat deze daardoor als punitief moet worden beschouwd. De zwaarte van de maatregel wordt beoordeeld aan de hand van objectieve maatstaven; hoe de betrokkene de maatregel subjectief ervaart is hierbij in het algemeen niet van belang. De burgemeester heeft de last tot sluiting in overeenstemming met het Damoclesbeleid vastgesteld. Het Damoclesbeleid schrijft - bij softdrugs - bij een eerste overtreding een sluiting van de woning voor drie maanden voor, bij een tweede overtreding een sluiting van zes maanden en bij een derde overtreding een sluiting van twaalf maanden. [appellante] heeft, onder verwijzing naar de arresten van het EHRM van 28 juni 1984, Campbell en Fell tegen het Verenigd Koninkrijk ECLI:CE:ECHR:1984:0628JUD000781977 (§ 72) en van 27 augustus 1991, Demicoli tegen Malta ECLI:CE:ECHR:1991:0827JUD001305787
    
    (§ 34), aangevoerd dat op grond van het Damoclesbeleid ook woningen voorgoed gesloten kunnen worden en dat de maximaal mogelijk te nemen maatregel daarom extreem zwaar is. In dit verband wijst de Afdeling er op dat de woning van [appellante] niet voor onbepaalde tijd, maar voor drie maanden is gesloten en dat het Damoclesbeleid dat gold ten tijde van de besluitvorming, anders dan [appellante] stelt, bij softdrugs - eerst na een derde overtreding van artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet - een maximale sluiting van de woning van twaalf maanden voorschrijft.
    
    6.3.    Het eerste en tweede criterium wijzen niet in de richting van een bestraffende sanctie. Ook indien het tweede en het derde criterium in samenhang worden bezien, bestaat onvoldoende aanleiding te oordelen dat het sluitingsbevel een bestraffende sanctie is. Verder bestaat tevens onvoldoende aanleiding om de last tot sluiting alleen op basis van de zwaarte van de maatregel als een bestraffende sanctie aan te merken. In dit verband wijst de Afdeling op hetgeen zij onder 6.2 ter zake heeft overwogen, op het feit dat het EHRM in andere dan rijbewijszaken geen bestraffend karakter heeft aangenomen louter op grond van de zwaarte van de maatregel en op de omstandigheid dat de Afdeling in eerdere uitspraken een sluiting van twaalf maanden van een woning niet onevenredig heeft geacht. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 9 november 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3057.
    
    6.4.    Het betoog faalt.
    
    Conclusie
    
    7.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    8.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. H.G. Sevenster, voorzitter, en mr. N. Verheij en mr. H.C.P. Venema, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.M.E.A. Neuwahl, griffier.
    
    w.g. Sevenster    w.g. Neuwahl
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 6 december 2017
    
    280.