ECLI:NL:RBMAA:2009:BH1296, Rechtbank Maastricht, 29-01-2009, 135169/KG ZA 08-509
Rechtbank Maastricht — Uitspraak 
Datum: 2009-01-29 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Civiel recht

Samenvatting: Tekortkoming in de nakoming, Raamovereenkomst, uitleg, gecombineerde indicatiestelling, definitie, bestek, onderliggende stukken, Nota's van Inlichtingen, Haviltexmaatstaf, aanbestedingsprocedure, gemeente, zorgaanbieder.

RECHTBANK MAASTRICHT
      Sector Civiel 
    
    
    Datum uitspraak: 29 januari 2009
    
    Zaaknummer	: 135169 / KG ZA 08-509
    
    De voorzieningenrechter, belast met de behandeling van burgerlijke zaken, heeft het navolgende kort gedingvonnis gewezen
    
    inzake
    
    
      de openbare rechtspersoon gemeente DE GEMEENTE BRUNSSUM,
      gezeteld te Brunssum,
      eiseres in conventie, verweerster in reconventie,
      advocaat mr. J.R.G. Smulders;
    
    
    tegen:
    
    
      de stichting STICHTING [STICHTING] ZUID-LIMBURG,
      gevestigd te Heerlen,
      gedaagde in conventie, eiseres in reconventie,
      advocaat mr. M.M. Janssen (Amsterdam).
    
    
    1.Het verloop van de procedure
    
    Eiseres, hierna te noemen: “de gemeente” , heeft gedaagde, hierna te noemen: [Stichting] bij exploot van 27 november 2008 gedagvaard in kort geding. Bij schrijven van 12 januari 2009 heeft [stichting] een eis in reconventie aangekondigd. Op de dienende dag, 15 januari 2009, heeft de gemeente gesteld en gevorderd overeenkomstig de inhoud van de dagvaarding, waarna zij haar vordering met verwijzing naar op voorhand toegezonden producties nader heeft doen toelichten.
     
    [stichting] heeft aan de hand van een pleitnota verweer gevoerd en haar eis in reconventie nader toegelicht. 
    
    Partijen hebben daarna op elkaars stellingen gereageerd. 
    
    Ten slotte hebben partijen om vonnis verzocht. De uitspraak van het vonnis is bepaald op heden.  
    
    2.Het geschil
    
    In conventie
    
    2.1. De gemeente verzoekt de voorzieningenrechter om bij vonnis, uitvoerbaar bij voorraad,  [stichting] te veroordelen om haar verplichting tot het bieden van hulp in de huishouding na te komen overeenkomstig de Raamovereenkomst, meer in het bijzonder de verplichting om die hulp ingeval van een gecombineerde indicatiestelling te verlenen, zulks op verbeurte van een dwangsom van € 10.000,-- voor elke keer dat [stichting] na betekening van het in dezen te wijzen vonnis die verplichting niet nakomt, met veroordeling van [stichting] in de kosten van deze procedure.
    
    
      2.2. De gemeente legt aan deze vorderingen ten grondslag dat zij op 22 mei 2008 met [stichting] een Raamovereenkomst (hierna: de Raamovereenkomst) heeft gesloten ter zake de zorgverlening ter uitvoering van de Wet Maatschappelijke Ondersteuning (WMO). Deze Raamovereenkomst is tot stand gekomen op basis van een Europese aanbesteding.
      Ingevolge deze Raamovereenkomst is volgens de gemeente, [stichting], als zorgaanbieder, gehouden om een geïndiceerde, die voor [stichting] kiest, de zorg te verlenen overeenkomstig het voor die geïndiceerde geldende indicatiebesluit als het gaat om een zogenaamde gecombineerde indicatiestelling. De gemeente heeft evenwel bij herhaling moeten constateren dat [stichting] tekortschiet in de nakoming van die verplichting, terwijl er geen sprake is van overmacht aan de zijde van [stichting], derhalve is de verplichting opeisbaar en heeft de gemeente spoedeisend belang bij haar vordering in kort geding die strekt tot nakoming van de Raamovereenkomst. 
    
    
    2.3. [stichting] voert gemotiveerd verweer, op dit verweer wordt, voor zover van belang, bij de beoordeling ingegaan.
    
    In reconventie
    
    2.4. [stichting] verzoekt de voorzieningenrechter om bij vonnis, uitvoerbaar bij voorraad, de gemeente te gebieden de huishoudelijke verzorging die [stichting] biedt ter uitvoering van de Raamovereenkomst tussen partijen van 22 mei 2009 (de voorzieningenrechter verstaat gelet op de gedingstukken: “2008”), te vergoeden conform het in voornoemde Raamovereenkomst overeengekomen tarief voor Hulp bij het Huishouden Plus (EUR 22,20) voor alle geïndiceerde uren indien de indicaties zowel Hulp bij het Huishouden Basis, als Hulp bij het Huishouden Plus omvatten (“gecombineerde indicaties”), zulks op straffe van verbeurte van een op te leggen dwangsom van EUR 5.000,--, althans een door de voorzieningenrechter in goede justitie te bepalen dwangsom, voor elke keer dat de gemeente een lager bedrag vergoedt, met veroordeling van de gemeente in de kosten van de procedure.
    
    2.5. [stichting] legt aan haar vordering ten grondslag dat de gemeente de Raamovereenkomst niet nakomt nu de gemeente gecombineerde indicaties toepast en gesplitste tarieven vergoedt terwijl dat in de Raamovereenkomst niet is overeengekomen. Ondanks de lage tarieven voert [stichting-] de Raamovereenkomst echter wel uit, nu zij net als in het verleden 80% van de hulp bij het huishouden in de gemeente voorziet en haar cliënten niet in de steek wil laten. [stichting-] wenst echter conform de Raamovereenkomst te worden vergoed.
    
    2.6. De gemeente voert gemotiveerd verweer, op dit verweer wordt, voor zover van belang bij de beoordeling ingegaan.
    
    3.De beoordeling
    
    In conventie en in reconventie.
    
    3.1. Een voldoende spoedeisend belang volgt uit de aard der zaak, nu beide partijen over en weer nakoming van een contractuele verplichting vorderen.
    
    3.2.  De voorzieningenrechter stelt voorop dat het gevorderde in conventie en in reconventie alleen dán kan worden toegewezen indien waarschijnlijk of voldoende aannemelijk is, dat dit ook door de bodemrechter zal worden gehonoreerd en overweegt in dat verband het hierna volgende.
    
    In conventie
    
    3.3. Voor toewijzing van de vordering van de gemeente om [stichting] te gebieden haar verplichting tot het bieden van hulp in de huishouding na te komen overeenkomstig de Raamovereenkomst, meer in het bijzonder de verplichting om die hulp ingeval van een gecombineerde indicatiestelling te verlenen, is vereist dat op [stichting] deze verplichting ook daadwerkelijk rust op basis van de Raamovereenkomst. 
    
    
      3.4. De voorzieningenrechter volgt [stichting] in haar stelling dat noch in de Raamovereenkomst met bijlagen, noch in de documenten die de basis vormen van de aanbestedingsprocedure, waaronder het bestek en de Nota’s van Inlichtingen, de gecombineerde indicatie voorkomt. De door de gemeente gegeven definitie ontbreekt. 
      De Raamovereenkomst noemt in artikel 1 slechts de volgende categorieën huishoudelijke hulp:
    
    
    “2. Hulp bij het huishouden: De gevraagde dienstverlening in het kader van de WMO, welke is onderverdeeld in de categoriën Hbh basis a, Hbh basis b en Hbh plus.
    
    3. HbH basis a: Eenvoudige zorg uitgevoerd door een alpha hulp, bestaande uit huishoudelijke werkzaamheden die samenhangen met beperkingen van de cliënt op het vlak van: schoonmaken van woonruimte, slaapruimte, sanitair, keuken (dagelijks of wekelijks onderhoud), verzorgen van textiel (wassen, strijken), onderhoud van kleding en schoeisel, zorg voor voeding (voorbereiden, serveren, afwassen, opruimen), bed opmaken, beperkte verzorging van huisdieren. Er wordt verondersteld dat de cliënt of personen in diens omgeving in staat is tot zelfregie over de planning van activiteiten.
    
    4. HbH basis b: Eenvoudige zorg uitgevoerd door een medewerker in loondienst, bestaande uit de huishoudelijke werkzaamheden zoals vermeld in lid 3 (HbH basis a).
    
    5. HbH plus: Complexe zorg uitgevoerd door een medewerker in loondienst, bestaande uit bijvoorbeeld de volgende huishoudelijke werkzaamheden: naast de werkzaamheden welke beschreven worden bij HbH basis a, wordt tevens gerichte hulp bij de organisatie van het huishouden vereist zoals: (…).”
    
    3.4.1. De gemeente stelt zich op het standpunt dat uit de Raamovereenkomst wel degelijk de verplichting voortvloeit om in geval van een gecombineerde indicatiestelling ook overeenkomstig die indicatiestelling hulp te verlenen ook al ontbreekt een aparte definitie. In artikel 2 lid 3 van de Raamovereenkomst is – volgens de gemeente – bepaald dat de opdrachtnemer – in casu [stichting] – zich jegens de opdrachtgever – in casu de gemeente – verplicht om de hulp bij het huishouden in de categoriën HbH basis en HbH plus te leveren en zich daarbij te houden aan alle eisen en criteria zoals deze zijn opgenomen in het beschrijvend document. Tot dit beschrijvend document behoort een lijst van eisen, waarin onder meer is vastgelegd dat de opdrachtnemer – in casu [stichting] – een geïndiceerde die [stichting] kiest voor de uitvoering van de geïndiceerde hulp, deze cliënt in zorg dient te nemen (eis 11) en voorts dat [stichting] steeds de geïndiceerde zorg aan de geïndiceerde levert (eis 22).  
    
    3.4.2.  De voorzieningenrechter wijst dit betoog van de gemeente van de hand. In aanbestedingsprocedures zijn de in het bestek opgenomen definities wel degelijk bepalend. Nu een definitie van de gecombineerde indicatie ontbreekt kan de vraag wat partijen zijn overeengekomen, de Haviltexmaatstaf indachtig (Hoge Raad 13 maart 1981, NJ 1981, 635) niet louter en alleen worden beantwoord op grond van een taalkundige uitleg van de bepalingen van deze Raamovereenkomst en onderliggende stukken. Tegenover die “zuiver taalkundige uitleg” stelt de Hoge Raad immers een uitleg die met de gerechtvaardigde bedoelingen en verwachtingen van de partijen in de gegeven omstandigheden rekening houdt.
    
    3.4.3. De gemeente stelt zich in dat licht op het standpunt dat zij, vanwege het feit dat [stichting] bij de pre-bid meeting aanwezig is geweest en vervolgens geen gebruik heeft gemaakt van de mogelijkheid om vragen te stellen, mocht en mag verwachten, en er dus van uitgaan, dat [stichting] volledig bekend was met het feit dat in de Raamovereenkomst en de daaronder liggende stukken tevens de gecombineerde indicatiestelling wordt bedoeld. Daar kan volgens de gemeente geen misverstand over bestaan in welk kader zij verwijst naar hetgeen een tweetal andere door de gemeente gecontracteerde zorgaanbieders desgevraagd hebben verklaard (productie 6 en 7 gemeente). Indien en voor zover voor Meandegroep de in de pre-bid meeting uiteengezette omgang met de gecombineerde indicatiestelling al niet duidelijk mocht zijn geweest, dan had het volgens de gemeente op de weg van [stichting] gelegen om ter zake vragen te stellen in het kader van het aanbestedingsproces, zodat het antwoord op die vragen in een Nota van Inlichtingen zou zijn opgenomen. De gemeente stelt zich op het standpunt dat [stichting] vanwege haar inschrijving en vanwege het accepteren van de Raamovereenkomst zowel het een als het ander heeft aanvaard, althans [stichting] moet volgens de gemeente op z’n minst geacht worden daardoor het een en het ander te hebben aanvaard.
    
    3.4.4. [stichting] erkent dat tijdens de pre-bid meeting van 19 maart 2008 over de gecombineerde indicatiestelling is gesproken, echter zij verweert zich met klem tegen de wijze waarop de gemeente stelt dat [stichting] door de Raamovereenkomst gebonden is geraakt aan hetgeen in de pre-bid meeting is besproken. Tijdens de pre-bid meeting zijn immers géén besluiten genomen, noch heeft de gemeente de aanwezigen medegedeeld dat een dergelijke nieuwe systematiek zou worden ingevoerd  (onderstreping: vrzrgr). De door de gemeente in de producties 6 en 7 overgelegde verklaringen van aldaar aanwezigen bevestigen dit.  Ter nadere onderbouwing van dit standpunt legt de [stichting] een drietal e-mails over in de producties 7 tot en met 9, waarin andere zorgaanbieders verklaren dat er tijdens de pre-bid meeting over de gecombineerde indicatiestelling géén besluiten zijn genomen. 
    
    3.4.5. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter had het op de weg van de gemeente gelegen om, áls het al haar bedoeling was om de gecombineerde indicatiestelling door te voeren, het bestek dienovereenkomstig aan te passen, en/of iets van die strekking in de Nota’s van Inlichtingen 1 en 2 (de producties 1b en 1c van de Stichting) op te nemen en aansluitend op zijn minst met zoveel woorden daaromtrent in de Raamovereenkomst een uitdrukkelijk contractsbeding op te nemen. Nu de gemeente in géén van de genoemde documenten over de gecombineerde indicatiestelling ook maar íets heeft opgenomen is het volstrekt aannemelijk dat [stichting] niet heeft behoeven te verwachten dat de gemeente haar wilde binden aan de gecombineerde indicatie met de daarbij behorende gesplitste tarieven. 
    
    
      3.5. Dat [stichting], zoals zij stelt, ten tijde van het sluiten van de Raamovereenkomst geen enkel belang had bij de gecombineerde indicatie en zij dus ook niet de bedoeling kan hebben gehad daarmee in de Raamovereenkomst akkoord te gaan volgt, naar het oordeel van de voorzieningenrechter, ook uit haar talrijke en omvangrijke zorginhoudelijke, personele en financiële bezwaren (pleitnota nrs. 2.2 tot en met 2.7 en 2.14 tot en met 2.17 en 4.6 tot en met 4.11). Slechts een beperkte weergave daarvan luidt als volgt:
      •als HbH plus nodig is voor een cliënt, dan betekent dat (volgens de definities uit het bestek) dat HbH basis vergezeld moet gaan van extra activiteiten die in het bijzonder zien op de regie over het huishouden. Het is niet mogelijk dat aspect te knippen. Het bestek kent immers geen “HbH extra activiteiten” die naast HbH basis kan worden ingezet, met als gevolg dat voor cliënten waarvoor geldt dat meer nodig is dan HbH basis, een HbH plus wordt ingezet;
      •de omschrijving in het bestek van HbH plus, die volgens [stichting] overigens vrij gangbaar is, laat niet toe dat daaruit alleen het regie-gedeelte wordt geknipt dat vervolgens wordt geplakt aan HbH basis. HbH plus bestaat dus uit HbH basis met extra (regie)activiteiten;
      •het gaat dus niet alleen om de taken die worden uitgevoerd, maar om de context. Wanneer een dementerende oudere hulp bij het huishouden nodig heeft en overdag zelf niet thuis is, maar naar een dagactiviteitencentrum gaat, kan HbH basis vaak volstaan. Als de dementerende oudere thuis is op het moment dat de hulp bij het huishouden wordt verleend, is HbH plus nodig;
      •nog afgezien van de organisatorische en financiële onmogelijkheden die de gecombineerde indicaties met zich brengen, betekenen deze voor cliënten dat zij geconfronteerd worden met (tenminste) twee hulpverleners. Dit betekent extra reistijd en extra kosten voor de planning van de hulp en de registratie. Bovendien is het inzetten van alleen een medewerker HbH plus, terwijl voor een groot deel van de uren alléén het tarief voor een medewerker HbH basis wordt vergoed voor [stichting] verliesgevend;
      •gecombineerde indicaties leiden feitelijk tot een tekort aan medewerkers HbH plus en een overschot aan medewerkers HbH basis met alle gevolgen voor de werkgelegenheid voor medewerkers HbH basis, belangen die [stichting] ook dient te behartigen.
    
    
    3.6. Deze beperkte weergave van de talrijke door [stichting] opgeworpen bezwaren maakt reeds voldoende aannemelijk dat zij niet de bedoeling kan hebben gehad zich desondanks aan de gecombineerde indicatie te binden. Bovendien is de voorzieningenrechter van oordeel dat [stichting] ook niet, zoals de gemeente stelt, op basis van haar eerdere relatie met de gemeente had moeten begrijpen dat de gemeente enige tijd ná het sluiten van de Raamovereenkomst gecombineerde indicaties af zou gaan geven en gesplitste tarieven toe zou gaan passen. De gemeente heeft de gecombineerde indicatie pas ingevoerd na de Raamovereenkomst (punt 2.14 pleitnota [stichting]).
    
    3.7. Op deze plaats hecht de voorzieningenrechter tevens belang aan hetgeen [stichting] aan de hand van de kamerstukken TK 2006-2007, 29 538, nr. 51 naar voren heeft gebracht, omtrent de achtergrond waartegen zich deze kwestie heeft afgespeeld. Reeds in 2006 boog de Tweede Kamer zich al over de gecombineerde indicatiestelling uitmondend in een kamerbreed aangenomen motie naar aanleiding waarvan de staatssecretarie in voornoemde kamerstukken op pagina 6 en 7 de volgende standpunten in heeft genomen:
    
    “(…) Als iemand deels een indicatie voor HH1 (HbH basis aanvulling vrzrgr.) en deels voor HH2 (HbH plus, aanvulling vrzrgr.) heeft, moet altijd HH2 worden geleverd. (…)”
    
    “(…) Het belangrijkste is dat de cliënt altijd de zorg krijgt die vanwege zijn of haar beperkingen, op basis van de compensatieplicht in de WMO, nodig is. Zij (de Staatsecretaris, aanvulling vrzrgr.) zal de gemeenten erop wijzen dat de inzet van de alfahulp geen goede oplossing is, indien ook voor HH2 is geïndiceerd. (…)”
    
    “(…) De staatssecretaris vindt het niet acceptabel dat gemeenten onder de kostprijs contracteren. Gemeenten die dat toch doen, zullen door haar hierop worden aangesproken. (…)”
    
    Tegen deze achtergrond heeft [stichting] noch ten tijde van de aanbestedingsprocedure, noch bij het aangaan van de Raamovereenkomst behoeven te verwachten dat de gemeente desondanks de gecombineerde indicatiestelling zou gaan doorvoeren. Het standpunt van de staatsecretaris is duidelijk: zodra een cliënt deels een indicatie heeft voor HbH basis en deels voor HbH plus, moet altijd HbH plus worden geleverd. Het moge voldoende duidelijk zijn dat daaruit tevens voortvloeit dat die HbH plus hulp in dat geval ook moet worden vergoed. 
    
    3.8. Met inachtneming van het voorgaande komt de voorzieningenrechter tot de slotsom dat de Raamovereenkomst niet inhoudt dat op [stichting] de verplichting rust tot het bieden van huishoudelijke hulp ingeval van een gecombineerde indicatiestelling. Daaruit volgt dat er geen sprake is van tekortkoming in de nakoming van de Raamovereenkomst aan de zijde van [stichting]. De door De gemeente gevraagde voorziening zal derhalve worden geweigerd met veroordeling van de gemeente in de kosten van de procedure in conventie.
    
    In reconventie
    
    3.9. De gemeente stelt zich op het standpunt dat het in reconventie gaat om een geldvordering, reden waarom terughoudendheid aan de zijde van de voorzieningenrechter is geboden.
    
    3.10. De voorzieningenrechter volgt de gemeente daarin niet. [stichting] vordert weliswaar een geldelijke vergoeding, maar dat betreft in wezen nakoming van hetgeen zij in de Raamovereenkomst met de gemeente is overeengekomen. 
    
    
      3.11. Met inachtneming van al hetgeen in conventie is overwogen komt de voorzieningenrechter tot toewijzing van de reconventionele vordering. 
      Voldoende aannemelijk is dat ook de bodemrechter tot de conclusie zal komen dat de Raamovereenkomst niet anders dient te worden uitgelegd dan dat de opdrachtnemer, in casu [stichting], aan cliënten die deels een indicatie hebben voor HbH basis en deels voor HbH plus, altijd HbH plus moet leveren, welke hulp door opdrachtgever, in casu de gemeente, dienovereenkomstig dient te worden vergoed. 
    
    
    3.12. De op te leggen dwangsom zal worden gematigd en gemaximeerd. 
    
    3.13. De gemeente zal worden veroordeeld in de proceskosten in reconventie, begroot op nihil.
    
    4.De beslissing
    
    De voorzieningenrechter:
    
    In conventie:
    
    wijst de gevorderde voorzieningen af;
    
    veroordeelt de gemeente Brunssum in de proceskosten tot aan dit vonnis gerezen en aan de zijde van [stichting] Zuid-Limburg begroot op € 254,-- aan vast recht en € 816,-- voor salaris advocaat;
    
    verklaart de proceskostenveroordeling uitvoerbaar bij voorraad;
    
    In reconventie:
    
    gebiedt de gemeente Brunssum de huishoudelijke verzorging die [stichting] Zuid-Limburg biedt ter uitvoering van de Raamovereenkomst tussen partijen van 22 mei 2008, te vergoeden conform het in voornoemde Raamovereenkomst overeengekomen tarief voor hulp bij het Huishouden Plus (EUR 22,20) voor alle geïndiceerde uren indien de indicaties zowel Hulp bij het Huishouden Basis, als Hulp bij het Huishouden Plus omvatten (“gecombineerde indicaties”) op straffe van verbeurte van een dwangsom van EUR 1.000,-- voor elke keer dat de gemeente Brunssum een lager bedrag vergoedt met een maximum aan te verbeuren dwangsommen van EUR 1.000.000,--;
    
    veroordeelt de gemeente Brunssum in de proceskosten tot aan dit vonnis gerezen en aan de zijde van [stichting] Zuid-Limburg begroot op nihil;
    
    verklaart dit vonnis uitvoerbaar bij voorraad;
    
    wijst af het meer of anders gevorderde.
    
    
      Dit vonnis is gewezen door mr. J.J.Ph. Bergmans, voorzieningenrechter, en in het openbaar uitgesproken in tegenwoordigheid van de griffier.
      EvdP