ECLI:NL:RVS:2015:1592, Raad van State, 20-05-2015, 201405151/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2015-05-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 15 april 2014 heeft het college van burgemeester en wethouders het wijzigingsplan "[locatie A] Den Ham (nieuwbouw vleeskuikenstal)" vastgesteld.

201405151/1/R4.
    Datum uitspraak: 20 mei 2015
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    het college van gedeputeerde staten van Groningen,
    appellant,
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Zuidhorn,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 15 april 2014 heeft het college van burgemeester en wethouders het wijzigingsplan "[locatie A] Den Ham (nieuwbouw vleeskuikenstal)" vastgesteld.
    
    Tegen dit besluit heeft het college van gedeputeerde staten beroep ingesteld.
    
    Het college van burgemeester en wethouders heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Daartoe in de gelegenheid gesteld, heeft [partij] een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 2 april 2015, waar het college van gedeputeerde staten, vertegenwoordigd door mr. F.H.J. Habraken en ing. F.W. Antoni, en het college van burgemeester en wethouders, vertegenwoordigd door mr. L.C. Dijkstra en B. Schuil, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [partij], bijgestaan door mr. J. Takkebos, gehoord.
    
    Overwegingen
    
    Ontvankelijkheid
    
    1. [partij] betwist de ontvankelijkheid van het beroep van het college van gedeputeerde staten, omdat dit volgens hem niet tijdig is ingediend.
    
    2. Ingevolge artikel 6:7 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) bedraagt de termijn voor het indienen van een beroepschrift zes weken. Ingevolge artikel 6:8 van de Awb vangt de beroepstermijn voor een geval als hier aan de orde aan met ingang van de dag na die waarop het besluit overeenkomstig artikel 3:44, eerste lid, onderdeel a, ter inzage is gelegd. Ingevolge artikel 6:9, eerste lid van de Awb is een beroepschrift tijdig ingediend indien het voor het einde van de termijn is ontvangen. Ingevolge het tweede lid is een beroepschrift bij verzending per post tijdig ingediend indien het voor het einde van de termijn per post is bezorgd, mits het niet later dan een week na afloop van de termijn is ontvangen.
    
    De terinzagelegging ving aan op 8 mei 2014. De beroepstermijn is, anders dan [partij] veronderstelt, derhalve begonnen op 9 mei 2014 en geëindigd op 19 juni 2014.
    
    Het college van gedeputeerde staten heeft het beroepschrift tijdig ingediend, nu het blijkens het poststempel op 19 juni 2014 ter post is bezorgd en op 20 juni 2014 bij de Raad van State is ontvangen.
    
    Geen aanleiding bestaat derhalve voor het oordeel dat het beroep van het college van gedeputeerde staten niet-ontvankelijk is.
    
    Toetsingskader
    
    3. Met het bestaan van de wijzigingsbevoegdheid in het bestemmingsplan mag de aanvaardbaarheid van de nieuwe bestemming binnen het gebied waarop de wijzigingsbevoegdheid betrekking heeft in beginsel als een gegeven worden beschouwd, indien is voldaan aan de bij het bestemmingsplan gestelde wijzigingsvoorwaarden. Dit neemt echter niet weg dat het bij het vaststellen van een wijzigingsplan gaat om een bevoegdheid en niet om een plicht. Het feit dat aan de in een bestemmingsplan opgenomen wijzigingsvoorwaarden is voldaan, laat de plicht van het college van burgemeester en wethouders onverlet om in de besluitvorming omtrent de vaststelling van een wijzigingsplan na te gaan of uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening, gelet op de betrokken belangen, wijziging van de oorspronkelijke bestemming is gerechtvaardigd.
    
    Het wijzigingsplan
    
    4. Het wijzigingsplan voorziet in de uitbreiding van het agrarische bestemmingsvlak van een pluimveebedrijf aan de Sietse Veldstraweg 10 te Den Ham.
    
    Aantasting landschap Middag-Humsterland
    
    5. Het college van gedeputeerde staten kan zich niet verenigen met de uitbreiding van het bestemmingsvlak en stelt dat dit leidt tot een onevenredige aantasting van de kleinschaligheid van het landschap Middag-Humsterland. Het college van gedeputeerde staten voert daartoe aan dat het wijzigingsplan niet voldoet aan de voorwaarden voor toepassing van de wijzigingsbevoegdheid uit artikel 42, lid 42.2.1 aanhef en onder a en f, van de planregels van het bestemmingsplan "Buitengebied Zuidhorn" (hierna: bestemmingsplan). Daarnaast voldoet het wijzigingsplan volgens het college van gedeputeerde staten niet aan de nota "Agrarische bouwblokken en landschap" aan de hand waarvan de aanvaardbaarheid van de uitbreiding van een agrarisch bouwperceel volgens het college van gedeputeerde staten dient te worden beoordeeld. Dit is volgens het college van gedeputeerde staten in strijd met artikel 4.19a, vierde lid, aanhef en onder a, van de provinciale omgevingsverordening Groningen (hierna: omgevingsverordening). Ook is in dat opzicht volgens het college van gedeputeerde staten onvoldoende rekening gehouden met het provinciaal omgevingsplan 2009-2013 (hierna: POP).
    
    6. Het college van burgemeester en wethouders stelt dat het plan voldoet aan de wijzigingsregels van het bestemmingsplan, dat het wijzigingsplan niet in strijd is met de omgevingsverordening en dat voldoende rekening is gehouden met het POP. Het college van burgemeester en wethouders stelt dat in de plantoelichting voldoende is omschreven op welke wijze rekening is gehouden met de historisch gegroeide landschapsstructuur en de wezenlijke kenmerken van het landschap. Het college van burgemeester en wethouders stelt verder dat in het kader van de omgevingsverordening niet getoetst hoeft te worden aan de nota "Agrarische bouwblokken en landschap" omdat de gemeente Zuidhorn niet tot de regio Noord behoort, voor welke regio de nota is opgesteld.
    
    7. Aan de gronden op het perceel Sietse Veldstraweg 10 zijn in het wijzigingsplan de bestemming "Agrarisch - Agrarisch bedrijf" en de aanduiding "intensieve veehouderij" toegekend.
    
    Ingevolge artikel 2, lid 2.1 van het wijzigingsplan zijn de voor "Agrarisch - Agrarisch bedrijf" aangewezen gronden bestemd voor de uitoefening van het agrarisch bedrijf, met uitzondering van een boom- en/of sierkwekerij of fruitteeltbedrijf, met de daarbij behorende gebouwen, bouwwerken, geen gebouw zijnde, tuinen, erven en agrarische gronden.
    
    8. In het bestemmingsplan is aan een deel van de desbetreffende gronden de bestemming "Agrarisch - Agrarisch gebied" en de aanduiding intensieve veehouderij toegekend en aan het deel van de gronden waarop de uitbreiding is voorzien, is de bestemming "Agrarisch" toegekend.
    
    Ingevolge artikel 3, lid 3.8.1, aanhef en onder b, van de planregels van het bestemmingsplan kan het college van burgemeester en wethouders de bestemming "Agrarisch" wijzigen in de bestemming "Agrarisch - Agrarisch bedrijf" ten behoeve van vergroting van het bouwperceel, indien en voor zover:
    
    1. de gronden grenzen aan de bestemming "Agrarisch - Agrarisch bedrijf";
    
    2. de gronden niet de dubbelbestemming "Waarde - Dijk", "Waarde - Kolk" of "Waarde - Wierde invloedszone" hebben;
    
    3. de oppervlakte van het bestemmingsvlak na wijziging niet meer bedraagt dan 2 hectare;
    
    4. aannemelijk is dat de wijziging vanuit bedrijfseconomisch oogpunt gewenst is.
    
    Ingevolge lid 3.8.2 vindt bij toepassing van de wijzigingsbevoegdheid een evenredige belangenafweging plaats als bedoeld in artikel 42, lid 42.2, afwegingskader wijziging.
    
    Ingevolge artikel 42, lid 42.2.1, vindt bij toepassing van de wijzigingsbevoegdheden in het bestemmingsplan een evenredige belangenafweging plaats waarbij betrokken worden:
    
    a. de mate waarin de waarden, welke het plan beoogt te beschermen, kunnen worden geschaad;
    
    (..)
    
    f. dat de historisch gegroeide landschapsstructuur wordt gerespecteerd.
    
    8.1. Volgens het college van burgemeester en wethouders wordt het karakter van het landschap Middag-Humsterland slechts beperkt en niet in onaanvaardbare mate aangetast. Het college van burgemeester en wethouders stelt dat de uitbreiding ten opzichte van het bestaande bouwperceel niet dusdanig groot is dat het bestaande kavelpatroon en de karakteristieke slotenstructuur niet langer gerespecteerd worden. Daarbij stelt het dat de nieuwe stal op korte afstand van en parallel aan de bestaande stallen wordt geplaatst, waardoor het zijaanzicht van de zuidzijde slechts in beperkte mate wijzigt. Verder is in grote mate aandacht besteed aan de landschappelijke inpassing, door de aanwezige essen en de aanleg van een grondwal met beplanting. Dit wordt ook bevestigd door het advies van Libau van 20 december 2013, dat het college van burgemeester en wethouders heeft laten opstellen over de aanvaardbaarheid van de voorgenomen uitbreiding. In dat advies concludeert Libau dat het uitbreidingsplan met zorg is gemaakt en dat de beperkingen vanuit de verkavelingsstructuur en (karakteristieke) waterlopen zijn gerespecteerd. Voorts concludeert Libau dat de consequentie van de ruimtelijke beperkingen is dat het bouwvolume langs de Sietse Veldstraweg onevenredig groot wordt ten opzichte van omringende boerenerven en de maat en schaal van het landschap. Aan deze laatste conclusie heeft het college van burgemeester en wethouders geen overwegende betekenis toegekend omdat elders in het buitengebied van Middag-Humsterland bebouwingsconcentraties voorkomen met een vergelijkbare omvang en lengte-breedte verhouding en omdat het overwegende waarde toekent aan de landschappelijke inpassing, waarover Libau ook positief adviseert.
    
    In hetgeen het college van gedeputeerde staten heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat geen evenredige belangenafweging heeft plaatsgevonden, noch voor het oordeel dat het college van burgemeester en wethouders de waarden die het plan beoogt te beschermen of de historisch gegroeide landschapsstructuur onvoldoende in die afweging heeft betrokken.
    
    Gelet daarop bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat het wijzigingsplan niet voldoet aan de wijzigingsvoorwaarden uit artikel 42.2.1, aanhef en onder a, van de planregels van het bestemmingsplan.
    
    Het betoog faalt.
    
    9. Ingevolge artikel 4.19a, vierde lid, van de omgevingsverordening, bevat de toelichting op het plan, indien een bestemmingsplan voorziet in de uitbreiding van een agrarisch bouwperceel tot een omvang groter dan één hectare, een beschrijving van de wijze waarop bij de situering, omvang en vormgeving van het agrarisch bouwperceel, alsmede in de bij het plan behorende regels rekening is gehouden met:
    
    a. de historisch gegroeide landschapsstructuur; voor de regio’s Noord en Oost is dit nader uitgewerkt in de nota "Agrarische bouwblokken en landschap";
    
    (…).
    
    Ingevolge artikel 4.1, aanhef en onder b, is een agrarisch bouwperceel een aaneengesloten stuk grond waarop bebouwing met een hoofdgebouw en bijbehorende gebouwen van een agrarisch bedrijf is toegestaan.
    
    9.1. De gronden met de bestemming "Agrarisch - Agrarisch bedrijf" zijn blijkens de gebruiksmogelijkheden van deze gronden ingevolge artikel 2, lid 2.1, van het wijzigingsplan aan te merken als agrarisch bouwperceel in de zin van artikel 4.1, aanhef en onder b, van de omgevingsverordening. Voorts zijn de bepalingen uit hoofdstuk 4 van de omgevingsverordening ingevolge artikel 4.2 daarvan van overeenkomstige toepassing op wijzigingsplannen. Gelet daarop is artikel 4.19a van de omgevingsverordening van toepassing op het wijzigingsplan.
    
    9.2. Vast staat dat in de omgevingsverordening niet is bepaald welke gemeente tot welke regio behoort. In het POP valt de gemeente Zuidhorn onder de regio West. Ter zitting heeft het college van gedeputeerde staten voorts toegelicht dat de gemeente Zuidhorn voor de toepassing van provinciaal beleid en regelgeving tot de regio West wordt gerekend. Gelet daarop stelt de Afdeling vast dat de gemeente Zuidhorn niet tot de regio Noord of Oost behoort en dat het college van burgemeester en wethouders derhalve niet verplicht was op grond van de omgevingsverordening de nota "Agrarische bouwblokken en landschap" bij de vaststelling van het plan in acht te nemen.
    
    9.3. In paragraaf 4.2 van de plantoelichting is ingegaan op de belangenafweging voor het toepassen van de wijzigingsbevoegdheid. Deze paragraaf betreft onder meer een beschrijving van de manier waarop de waarden die het bestemmingsplan beoogt te beschermen, de landschappelijke inpasbaarheid en de historisch gegroeide landschapsstructuur in de belangenafweging zijn betrokken. Gelet daarop ziet de Afdeling, mede gezien hetgeen hiervoor onder 8.1 is overwogen, geen aanleiding voor het oordeel dat het wijzigingsplan is vastgesteld in strijd met artikel 4.19a, vierde lid, aanhef en onder a, van de omgevingsverordening.
    
    Het betoog faalt.
    
    10. In het POP is aangegeven op welke wijze een uitbreiding van een agrarisch bedrijf dient te worden beoordeeld. Uiteengezet wordt dat dit voor de regio’s Noord en Oost nader is uitgewerkt, waarmee wordt verwezen naar de nota "Agrarische bouwblokken en landschap". In deze nota is het gehele landschap Middag-Humsterland opgenomen, ook voor zover dat ligt buiten de regio Noord. In het POP en de nota "Agrarische bouwblokken en landschap" is weergegeven dat gemeentebesturen bij het vaststellen van een bestemmingsplan of wijzigingsplan als het onderhavige, de volgende ruimtelijke randvoorwaarden in acht dienen te nemen:
    
    1. Respecteren historisch gegroeide landschapsstructuur;
    
    2. Afstand houden tot ruimtelijke elementen;
    
    3. Goede infrastructurele ontsluiting;
    
    4. Zorgvuldige en evenwichtige ordening, maatvoering en vormgeving van de bedrijfsgebouwen;
    
    5. Erfinrichting afgestemd op het zorgvuldig inpassen in het landschapstype.
    
    10.1. De Afdeling stelt voorop dat het college van burgemeester en wethouders bij de vaststelling van een wijzigingsplan niet aan het provinciale beleid is gebonden. Wel dient het daarmee rekening te houden.
    
    Wat ook zij van de status van de nota "Agrarische bouwblokken en landschap", in hetgeen het college van gedeputeerde staten heeft aangevoerd, ziet de Afdeling, mede gezien hetgeen hiervoor onder 7.1 en 9.3 is overwogen, geen aanleiding voor het oordeel dat het college van burgemeester en wethouders met de in het POP en de nota "Agrarische bouwblokken en landschap" opgenomen ruimtelijke randvoorwaarden geen rekening heeft gehouden. De Afdeling ziet daarom in hetgeen het college van gedeputeerde staten heeft aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat geen rekening is gehouden met het provinciaal beleid zoals neergelegd in het POP.
    
    Het betoog faalt.
    
    11. Voor zover het college van gedeputeerde staten stelt dat het vertrouwensbeginsel is geschonden omdat uit de brief van 22 maart 2006 van het college van gedeputeerde staten aan het college van burgemeester en wethouders volgt dat geen verdere medewerking zou worden verleend aan de uitbreiding van het agrarisch bouwvlak en dat het college van gedeputeerde staten uitsluitend onder die voorwaarde akkoord is gegaan met een eerdere uitbreiding van het agrarisch bouwvlak, overweegt de Afdeling het volgende.
    
    Het college van gedeputeerde staten heeft niet aannemelijk gemaakt dat door of namens het college van burgemeester en wethouders de verwachting is gewekt dat het plan niet in een uitbreiding van het agrarisch bouwperceel zou voorzien. Anders dan het college van gedeputeerde staten veronderstelt, kan uit de brief van 22 maart 2006 niet worden afgeleid dat het college van burgemeester en wethouders heeft toegezegd in geen geval mee te zullen werken aan een verdere uitbreiding van het agrarisch bouwvlak, nu de bewoordingen van die brief een dergelijke toezegging niet bevatten. Het college van burgemeester en wethouders heeft het plan op dit punt derhalve niet in strijd met het vertrouwensbeginsel vastgesteld.
    
    Het betoog faalt.
    
    12. Het beroep is ongegrond.
    
    13. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    verklaart het beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. P.J.J. van Buuren, voorzitter, en mr. J.G.C. Wiebenga en mr. J. Kramer, leden, in tegenwoordigheid van mr. T.A. Oudenaarden, griffier.
    
    w.g. Van Buuren w.g. Oudenaarden
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 20 mei 2015
    
    568-731.