ECLI:NL:RVS:2015:2762, Raad van State, 02-09-2015, 201408448/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2015-09-02 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 14 januari 2014 heeft het college [appellant] onder oplegging van een dwangsom gelast om de bouwwerken op de percelen [locatie 1] en [locatie 2] te Giessenburg uit te voeren conform de daarvoor verleende omgevingsvergunning van 7 december 2011.

201408448/1/A1.
    Datum uitspraak: 2 september 2015
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te Giessenburg, gemeente Giessenlanden,
    
    tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Rotterdam (hierna: de rechtbank) van 5 september 2014 in zaken nrs. 14/4441, 14/4443 en 14/5482 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Giessenlanden.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 14 januari 2014 heeft het college [appellant] onder oplegging van een dwangsom gelast om de bouwwerken op de percelen [locatie 1] en [locatie 2] te Giessenburg uit te voeren conform de daarvoor verleende omgevingsvergunning van 7 december 2011.
    
    Bij besluit van 27 mei 2014 heeft het college naar aanleiding van het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar de last onder dwangsom in stand gelaten voor zover deze de in afwijking van de verleende omgevingsvergunning gerealiseerde doorbraken betreft.
    
    Bij uitspraak van 5 september 2014 heeft de rechtbank, voor zover hier van belang, het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Het college en [appellant] hebben nog nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 29 mei 2015, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. A. Daan, [twee gemachtigden], en het college, vertegenwoordigd door drs. M.C.J. Valke, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. Bij besluit van 7 december 2011 heeft het college aan [appellant] omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van twee woningen op de percelen [locatie 1] en [locatie 2] te Giessenburg. De twee gebouwen worden met elkaar verbonden door de aanbouw bij [locatie 1]. Vaststaat dat [appellant] in afwijking van deze omgevingsvergunning in de kelder, op de begane grond en op de verdieping doorbraken heeft aangebracht tussen de woning op het perceel [locatie 1] en de woning op het perceel [locatie 2]. Voorts heeft het college onweersproken gesteld dat op de verdieping, waar twee doorbraken zijn aangebracht, een deel van de in de vergunning benoemde hobbyruimte van de woning aan de [locatie 1] deel is gaan uitmaken van een slaapkamer van de woning aan de [locatie 2] en de overlopen van beide woningen met elkaar zijn verbonden. De in de vergunning opgenomen keuken op de begane grond van de woning aan de [locatie 2] is volgens het college niet gerealiseerd.
    
    Het college stelt zich op het standpunt dat er geen concreet zicht op legalisering bestaat, omdat als gevolg van de doorbraken tussen de twee woningen, één woning is ontstaan en daardoor sprake is van één hoofdgebouw dat in strijd is met de ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Giessen-Oudekerk, Hoogblokland en Schelluinen" geldende maximale oppervlakte voor hoofdgebouwen en het niet bereid is daarvoor omgevingsvergunning te verlenen.
    
    2. Ingevolge het bestemmingsplan rust op de percelen de bestemming "Wonen".
    
    Ingevolge artikel 19.2, aanhef en onder e, bedraagt de grondoppervlakte van hoofdgebouwen ten hoogste 125 m².
    
    Ingevolge artikel 19.2, aanhef en onder f, bedraagt de inhoud van woningen, inclusief aan-, uitbouwen, bijgebouwen, ter plaatse van de aanduiding "specifieke bouwaanduiding - 1" ten hoogste 650 m³.
    
    Ingevolge artikel 19.2, aanhef en onder g, bedraagt de onderlinge afstand tussen hoofdgebouwen ten minste 4 m indien de woningen niet aaneengebouwd worden.
    
    Ingevolge artikel 1.3 wordt onder aan- en uitbouw verstaan een aan een hoofdgebouw gebouwd gebouw dat in bouwkundig opzicht te onderscheiden is van het hoofdgebouw.
    
    Ingevolge artikel 1.27 wordt onder bouwperceel verstaan een aaneengesloten stuk grond, waarop krachtens het plan zelfstandige, bij elkaar behorende bebouwing is toegelaten.
    
    Ingevolge artikel 1.40 wordt onder hoofdgebouw verstaan een gebouw, dat op een bouwperceel door zijn constructie, afmetingen of functie als het belangrijkste bouwwerk valt aan te merken.
    
    Ingevolge artikel 1.58 wordt onder wooneenheid verstaan een complex van ruimten, uitsluitend bedoeld voor de huisvesting van één afzonderlijk huishouden.
    
    Ingevolge artikel 19.4, aanhef en onder a, kan het bevoegd gezag met een omgevingsvergunning afwijken van de in artikel 19.2, onder e, aangegeven maximale oppervlakte van hoofdgebouwen.
    
    3. Niet in geschil is dat het college bevoegd is handhavend op te treden, nu in afwijking van de bij besluit van 7 december 2011 verleende omgevingsvergunning is gebouwd. Het geschil spitst zich toe op de vraag of de rechtbank terecht heeft overwogen dat geen sprake is van concreet zicht op legalisering.
    
    4. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat geen sprake is van concreet zicht op legalisering en in dat kader heeft miskend dat geen sprake is van strijd met het bestemmingsplan. Er is volgens [appellant] niet sprake van één hoofdgebouw in strijd met het bestemmingsplan zoals het college stelt, maar van twee - door een aanbouw gescheiden - hoofdgebouwen op twee bouwpercelen. Hij verwijst in dat kader naar de uitspraak van de Afdeling van 19 januari 2011 in zaak nr. 201005208/1, waaruit volgt dat het verbinden van twee hoofdgebouwen door een aanbouw niet maakt dat daardoor sprake is van één hoofdgebouw. Evenmin is het relevant of door de doorbraken sprake is van één of twee woningen. [appellant] betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte het deskundigenadvies van stedenbouwkundig adviesbureau Witpaard B.V. niet bij haar beoordeling heeft betrokken en zij voorts niet van de juiste feiten is uitgegaan met betrekking tot de door hem ingediende schetsplannen en de bewoning van de woningen.
    
    4.1. Niet in geschil is dat er in de vergunde situatie sprake is van twee hoofdgebouwen op twee bouwpercelen.
    
    De rechtbank heeft terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat door realisering van de doorbraken tussen de twee gebouwen op drie verdiepingen geen sprake meer is van twee zelfstandige woningen, maar dat één woning is ontstaan. De rechtbank heeft bij de beoordeling van de vraag of er sprake is van één of twee woningen terecht de feitelijke situatie en het feitelijk gebruik na de doorbraken doorslaggevend geacht. Hierbij heeft de rechtbank terecht in aanmerking genomen dat tussen de twee woongedeelten een vrije doorloop is ontstaan en [appellant] voorafgaand aan het handhavingsbesluit zelf te kennen heeft gegeven dat beide woongedeelten door één familie zullen worden bewoond, zoals ook het geval is, en de doorbraken tot doel hebben om een grotere woonruimte te creëren. Nu een zelfstandige woning ook meerdere voorzieningen kan hebben, heeft de rechtbank terecht overwogen dat de omstandigheid dat in beide woongedeelten zelfstandige woonvoorzieningen zijn aangebracht, niet tot een ander oordeel leidt. Voorts heeft de rechtbank terecht van belang geacht dat [appellant] zich in eerste instantie - zij het niet met een aanvraag om omgevingsvergunning, zoals de rechtbank heeft overwogen maar met een schetsplan waarin de doorbraken waren opgenomen - tot het college heeft gewend, dat hierop afwijzend heeft gereageerd wegens strijdigheid met het bestemmingsplan. Dat een zoon van [appellant] met zijn partner inmiddels staan ingeschreven op het adres Oudkerkseweg19 en de overige leden van het gezin op [locatie 2], zoals blijkt uit de uittreksels uit de Basisadministratie van 25 juni 2014, leidt evenmin tot het oordeel dat het college er in het licht van de verklaringen en feitelijke uitgevoerde wijzigingen niet van uit kon gaan dat de familieleden samen één zelfstandig huishouden voeren en sprake is van één woning.
    
    4.2. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 21 december 2011 in zaak nr. 201101505/1/H1), is bij de vaststelling van de omvang van een bouwperceel, als omschreven in het bestemmingsplan, de actuele situatie bepalend, waarbij in beginsel wordt uitgegaan van het kadastrale perceel waarop het bouwplan is voorzien. Voor het antwoord op de vraag of sprake is van één bouwperceel, als bedoeld in artikel 1.27 van de planregels, is tevens van belang of het bij elkaar behorende bebouwing betreft. Het bestaan van een zodanige situatie leidt ertoe dat meerdere kadastrale percelen in ruimtelijke zin als één geheel worden aangemerkt. Vast staat dat de woning zich op twee afzonderlijke naast elkaar gelegen kadastrale percelen bevindt. Beide percelen zijn in eigendom van [appellant]. Uit een luchtfoto van de percelen van 9 juli 2014 is op te maken dat de inrichting van de percelen ten dienste staat van de woning als geheel en dat beide kadastrale percelen ruimtelijk gezien als een geheel en dus als één bouwperceel moeten worden aangemerkt.
    
    4.3. Het bestemmingsplan bevat een omschrijving van het begrip hoofdgebouw en het begrip wooneenheid, maar niet van het begrip woning. De begrippen hoofdgebouw en woning worden in artikel 19.2 van de planregels door elkaar heen gebruikt. Hieruit moet worden afgeleid dat de planwetgever niet heeft beoogd een onderscheid te maken tussen deze twee begrippen. Gelet mede op de omschrijving van het begrip hoofdgebouw, waaruit volgt dat per bouwperceel slechts één hoofdgebouw aanwezig kan zijn, bestaat geen grond voor het oordeel dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat het hoofdgebouw bij de bestemming "Wonen" de woning is, nu dat in functioneel opzicht het belangrijkste bouwwerk is. Nu de twee aanvankelijk van elkaar gescheiden gebouwen door realisering van de doorbraken zowel bouwkundig als functioneel met elkaar zijn verbonden en samen één woning vormen, vormen deze samen ook één hoofdgebouw als bedoeld in het bestemmingsplan. Dat de functionele eenheid tot stand komt door een aanbouw, doet daaraan niet af. De door [appellant] aangehaalde voormelde uitspraak werpt hierop evenmin een ander licht, nu anders dan in die zaak uit de systematiek van het bestemmingsplan moet worden afgeleid dat met een hoofdgebouw bij de bestemming "Wonen" een woning wordt bedoeld. De rechtbank heeft dan ook terecht overwogen dat het college terecht heeft geconcludeerd dat [appellant] heeft gebouwd in strijd met artikel 19.2, aanhef en onder e, van de planregels.
    
    4.4. Het college is gelet op de grote omvang van het hoofdgebouw niet bereid om gebruik te maken van de in artikel 19.4 van de planregels opgenomen mogelijkheid om met omgevingsvergunning af te wijken van de ingevolge het bestemmingsplan maximaal toegestane oppervlakte voor hoofdgebouwen. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 26 juni 2014 in zaak nr. 201403925/1/A1 en 201403925/2/A1), volstaat het enkele feit dat het college niet bereid is gebruik te maken van zijn bevoegdheid om een omgevingsvergunning te verlenen voor het oordeel dat geen concreet zicht op legalisering bestaat. In het door [appellant] in beroep overgelegde deskundigenadvies van stedenbouwkundig adviesbureau Witpaard B.V. van 10 juli 2014 heeft de rechtbank terecht geen grond gezien voor het oordeel dat op voorhand moet worden geconcludeerd dat het door het college ingenomen standpunt rechtens onhoudbaar is en de bestuurlijke medewerking niet zal kunnen worden geweigerd. Gelet op vorenstaande heeft de rechtbank terecht overwogen dat geen sprake is van concreet zicht op legalisering.
    
    Het betoog faalt.
    
    5. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.A. Hagen, voorzitter, en mr. D.J.C. van den Broek en mr. J.Th. Drop, leden, in tegenwoordigheid van mr. G.J. Deen, griffier.
    
    w.g. Hagen w.g. Deen
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 2 september 2015
    
    604.