ECLI:NL:RVS:2014:4670, Raad van State, 24-12-2014, 201400094/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2014-12-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 7 november 2013 heeft de raad de aanvraag van [appellante] om een bestemmingsplan vast te stellen voor haar perceel [locatie A] te Nuenen, waarbij het gebruik van de woning op dit perceel als zodanig wordt bestemd, afgewezen.

201400094/1/R3.
    Datum uitspraak: 24 december 2014
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellante], wonend te Nuenen, gemeente Nuenen, Gerwen en Nederwetten,
    
    en
    
    de raad van de gemeente Nuenen, Gerwen en Nederwetten,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 7 november 2013 heeft de raad de aanvraag van [appellante] om een bestemmingsplan vast te stellen voor haar perceel [locatie A] te Nuenen, waarbij het gebruik van de woning op dit perceel als zodanig wordt bestemd, afgewezen.
    
    Tegen dit besluit heeft [appellante] beroep ingesteld.
    
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [appellante] en de raad hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 9 oktober 2014, waar [appellante], bijgestaan door mr. J.F. Bil, advocaat te Oosterhout, en de raad, vertegenwoordigd door mr. B.A.P.M. Achterbergh en M.J.A. Veendrick, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. Bij het besluit omtrent de vaststelling van een bestemmingsplan komt de raad beleidsvrijheid toe. De Afdeling toetst dit besluit terughoudend. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of de raad in redelijkheid heeft kunnen afzien van de vaststelling van het plan en voorts of bij het nemen van dat besluit anderszins niet is gehandeld in strijd met het recht.
    
    2. [appellante] betoogt dat ten onrechte is geweigerd om een bestemmingsplan vast te stellen dat permanente bewoning van de recreatiewoning op het perceel [locatie A] mogelijk maakt. [appellante] voert daartoe aan dat een wethouder in het verleden heeft toegezegd dat een woonbestemming zou worden toegekend.
    
    Verder voert [appellante] aan dat bij besluit van 20 november 1984 door het college van burgemeester en wethouders een beleidsregel is vastgesteld, op grond waarvan woningen die niet op de zogeheten "illegale woningenlijst" zijn vermeld, als legaal moeten worden aangemerkt. Omdat de woning van [appellante] niet op de lijst stond, moet deze als legale woning worden aangemerkt en dient het perceel een bestemming te krijgen die permanente bewoning mogelijk maakt.
    
    Voorts voert zij aan dat haar perceel al tientallen jaren voor permanente bewoning aangeduid is en ook zo in gebruik is. Om die reden had op grond van het overgangsrecht een woonbestemming moeten worden opgenomen in het bestemmingsplan "Buitengebied, 2e herziening", dat de raad bij besluit van 27 juni 2013 heeft vastgesteld. [appellante] voert in dit verband aan dat de gemeentelijke archieven incompleet zijn. Omdat in de loop van de jaren de archieven zijn geruimd, is de woning [locatie A] van eerdere plankaarten verdwenen. Daardoor heeft de gemeente bij de actualisering de woning niet opgemerkt. Verder betoogt [appellante] dat in 1968 in het bestemmingsplan "Landelijk gebied 1" een woonbestemming is toegekend aan de percelen, kadastraal bekend […] tot en met […]. Dit is volgens haar bevestigd in een brief van het college van burgemeester en wethouders van 29 november 1971 en in een brief van 8 april 1981. Volgens [appellante] is ten onrechte in het bestemmingsplan "Landelijk gebied" uit 1974 niet de bij brief van 18 september 1968 vergunde woonbestemming opgenomen.
    
    Ook is het bestreden besluit volgens haar in strijd met het gelijkheidsbeginsel, nu aan de percelen Tweetermansweg 1 en Pastoorsmast 18 wel een woonbestemming is toegekend en heeft de raad volgens [appellante] verzuimd er rekening mee te houden dat het college van gedeputeerde staten bij brief van 3 november 2011 heeft verklaard de Verordening Ruimte 2011 te wijzigen en het perceel van [appellante] bij de groenblauwe mantel te betrekken.
    
    [appellante] voert voorts aan dat de woning op het perceel [locatie A] ten onrechte niet voorkomt op de inventarisatielijst die door de raad in 1999 ten behoeve van het op te stellen plan "Buitengebied" is opgesteld. Zij betoogt dat de raad, door de woning niet op te nemen in een bestemmingsplan, geen gevolg heeft gegeven aan de opdracht van de provincie om op perceelsniveau de begrenzing van de Ecologische Hoofdstructuur (hierna: de EHS) te vervolmaken. Volgens [appellante] is ten onrechte op de EHS-kaart van 2002 niet de woning en de bouwkavel weergegeven. Tot slot betoogt [appellante] dat de WOZ-waarde van het pand is gestegen en dat de raad niet heeft voldaan aan zijn plicht om plannen tijdig te actualiseren.
    
    2.1. De raad stelt dat de toezegging van de wethouder, zo die al gedaan is, niet door of namens de raad is gedaan en dat daaraan geen rechten kunnen worden ontleend. Verder wijst de raad er op dat overeenkomstig een amendement behorende bij het bestemmingsplan "Buitengebied" uit 2008 woonbestemmingen zijn toegekend aan recreatiewoningen aan de Lieshoutseweg. Dit amendement is opgesteld vanwege eerder gedane toezeggingen door een wethouder. Aan deze woonbestemmingen is evenwel goedkeuring onthouden door het college van gedeputeerde staten, omdat de woningen in de EHS liggen en de daartegen gerichte beroepen zijn door de Afdeling ongegrond verklaard. Verder stelt de raad dat [appellante] sinds 27 maart 2002 in het bevolkingsregister staat ingeschreven en dat zij daarom in aanmerking kan komen voor een omgevingsvergunning om in afwijking van het bestemmingsplan de recreatiewoning als woning te gebruiken. Daarmee komt het perceel echter niet in aanmerking voor een woonbestemming.
    
    Ten aanzien van de illegale woningenlijst, stelt de raad dat het perceel [locatie A] niet in de inventarisatie van 1978 voorkomt. In het plan van 1974, "Landelijk gebied 1974", was aan het perceel de bestemming "Bosgebied" toegekend. Daar was geen bebouwing toegestaan. Eerst in 1988 is een bouwvergunning afgegeven voor een vakantiewoning. In de periode van 1988 tot en met 1992 is de woning bovendien niet permanent bewoond geweest door de voormalige eigenaar. Voor zover [appellante] betoogt dat het perceel al jarenlang is aangeduid voor permanente bewoning, stelt de raad dat aan het perceel [locatie A] in het vigerende bestemmingsplan "Buitengebied" noch in het hiervoor geldende plan "Landelijk gebied", noch in het daarvoor geldende plan "Plan in Hoofdzaak" uit 1951 een woonbestemming aan het perceel en de voorlopers daarvan is toegekend. Ten aanzien van het betoog dat in 1968 een woonbestemming zou zijn toegekend, stelt de raad dat in 1968 geen bestemmingsplan is vastgesteld en dat de door [appellante] overgelegd stukken niets zeggen over het perceel [locatie A]. Het illegale gebruik van de woning als permanente woning is ten tijde van het bestemmingsplan "Landelijk gebied" uit 1974 aangevangen en valt daarmee niet onder het overgangsrecht van het bestemmingsplan "Buitengebied". Er bestaat daarom ook geen reden om een permanente woonbestemming toe te kennen. Volgens de raad blijkt uit de gegevens die thans voorhanden zijn dat nooit een vergunning is verleend voor een reguliere woning en dat uit notulen van vergaderingen van het college van burgemeester en wethouders en uit de wel verleende vergunningen blijkt dat altijd gesproken is over een recreatiewoning.
    
    Over de Tweetermansweg 1 stelt de raad dat deze in het bestemmingsplan "Buitengebied" een onherroepelijke woonbestemming heeft gekregen omdat dit adres sinds 4 oktober 1971 onafgebroken permanent bewoond is geweest en daarmee onder het overgangsrecht van het bestemmingsplan "Landelijk gebied" uit 1974 viel. Verder kwam de woning voor op een in 1999 opgestelde lijst van burgerwoningen, aan de hand waarvan bij de opstelling van het bestemmingsplan "Buitengebied" uit 2008 woonbestemmingen zijn toegekend. Aan die bestemming voor Tweetermansweg 1 door het college van gedeputeerde staten is geen goedkeuring onthouden en daardoor is die woonbestemming onherroepelijk geworden. Het perceel [locatie A] stond niet op de lijst van burgerwoningen. Toepassing van het gelijkheidsbeginsel leidt er volgens de raad juist toe dat de woning van [appellante] op gelijke wijze wordt behandeld als de andere recreatiewoningen in de omgeving die als recreatiewoning zijn bestemd. Voorts wijst hij er op dat de woning op het perceel Pastoorsmast 18 als recreatiewoning is bestemd.
    
    Over de brief van gedeputeerde staten stelt de raad dat het perceel in geen van de sinds de brief opgestelde Verordeningen Ruimte van de provincie Noord-Brabant een andere aanduiding dan EHS heeft gekregen en dat, zelfs als overeenkomstig de brief het perceel tot de groenblauwe mantel zou gaan behoren, hier gezien artikel 11.1 van de ten tijde van het bestreden besluit geldende Verordening Ruimte 2012 evenmin permanente bewoning van een recreatiewoning is toegestaan. Voorts wijst de raad er op dat ook in de brief is aangegeven dat permanente bewoning van een recreatiewoning niet is toegestaan.
    
    Over de in 1999 opgestelde lijst stelt de raad dat deze lijst enkel gericht is aan eigenaren van percelen die worden gebruikt voor woondoeleinden en dat [locatie A] daartoe niet behoorde. Hij wijst er op dat [appellante] zich eerst in 2002 heeft ingeschreven op dit adres.
    
    Verder stelt hij dat op een EHS-begrenzingsplan geen woningen staan aangegeven en dat dit plan niets zegt over de bestemming die aan [locatie A] is of moet worden toegekend. De WOZ-waarde is volgens de raad niet bepalend voor het bestemmingsplan.
    
    2.2. In het voor het perceel vigerende bestemmingsplan "Buitengebied", dat op 2 oktober 2008 is vastgesteld, is aan het perceel [locatie A] de bestemming "Bos en natuur" toegekend. Aan het perceel is voorts de aanduiding "recreatiewoning" toegekend.
    
    Ingevolge artikel 6, lid 6.1, aanhef en onder h, zijn deze gronden bestemd voor recreatiewoningen, uitsluitend op of nabij de aanduiding "recreatiewoning op de kaart en genoemd in de tabel 6.3.2. onder a".
    
    Ingevolge artikel 35, lid 35.2.1, mag het gebruik van de grond en/of opstallen, dat strijdig is met het plan op het tijdstip waarop het plan van kracht wordt, worden gehandhaafd; dit geldt echter niet indien het betreft een gebruik dat strijdig met de in het vorige bestemmingsplan aangewezen bestemming was en welk strijdig gebruik een aanvang heeft genomen, nadat dit vorige bestemmingsplan rechtskracht heeft verkregen.
    
    In het hiervoor geldende plan "Landelijk gebied" dat bij besluit van 27 juni 1974 is vastgesteld was aan het perceel de bestemming "Bosgebied B" toegekend. Ingevolge artikel 9, lid A, mocht op de gronden met deze bestemming niet worden gebouwd.
    
    In het daarvoor geldende plan "Plan in hoofdzaak", dat bij besluit van 29 mei 1951 is vastgesteld, was aan het perceel de bestemming "Bosgebied" toegekend. Recreatiewoningen waren binnen deze bestemming niet toegestaan.
    
    2.3. In de Verordening ruimte 2012 is het perceel [locatie A] aangewezen als onderdeel van de EHS.
    
    2.4. Bij besluit van 31 mei 1988 is een bouwvergunning verleend voor de bouw van een vakantiewoning op het perceel.
    
    2.5. De Afdeling overweegt dat uit geen van de door [appellante] overgelegde stukken blijkt dat een ondubbelzinnige en concrete toezegging is gedaan door of namens de raad om een bestemming aan het perceel toe te kennen die permanente bewoning mogelijk maakt. De door [appellante] hiertoe overgelegde documenten kunnen niet ter onderbouwing van haar stelling dienen, nu hieruit niet blijkt dat deze zien op de woning van [appellante]. Evenmin heeft [appellante] anderszins aannemelijk gemaakt dat deze toezegging is gedaan. De Afdeling ziet dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit in strijd met het vertrouwensbeginsel tot stand is gekomen.
    
    Over het betoog dat, omdat de woning niet voorkomt op de lijst van illegale woningen behorende bij het beleid van 20 november 1984, een woonbestemming moet worden toegekend, overweegt de Afdeling dat de woning in 1984 nog niet bestond en dat hiermee bij het opstellen van de lijst geen rekening kon worden gehouden. Verder is in het beleidsstuk vermeld dat de burgerwoningen die niet op de lijst zijn vermeld, ofwel positief bestemd zijn of gemeente-eigendom zijn en zullen worden afgebroken. De Afdeling ziet in het beleid geen aanknopingspunten voor het oordeel dat dit ook ziet op in de toekomst te bouwen woningen. Nu het beleid geen betrekking heeft op de woning van [appellante], kan het betoog dat het bestreden besluit in strijd is met het destijds geldende beleid, niet slagen.
    
    Voorts stelt de Afdeling vast dat zowel het vigerende bestemmingsplan uit 2008 als de daarvoor geldende plannen uit 1974 en 1951 geen permanente bewoning mogelijk maakten. [appellante] heeft geen beroep ingesteld tegen het vigerende bestemmingsplan. Het vigerende plan voorziet voor het perceel uitsluitend in een bestemming die een recreatiewoning mogelijk maakt en het daarvoor geldende plan uit 1974 voorzag in het geheel niet in de mogelijkheid om op het perceel gebouwen te realiseren. Verder heeft [appellante] niet gemotiveerd bestreden dat de woning tussen de bouw daarvan en haar aankoop van de woning in 1992 als recreatiewoning is gebruikt en dat in de koopovereenkomst is vermeld dat de woning als recreatiewoning dient te worden gebruikt en dat permanente bewoning niet is toegestaan. Nu de permanente bewoning van de woning is aangevangen na inwerkingtreding van het plan uit 1974 en daarmee in strijd was, heeft de raad terecht gesteld dat dit gebruik niet wordt beschermd door het overgangsrecht van het plan uit 2008. In de documenten die [appellante] in dit kader heeft overgelegd ziet de Afdeling geen aanleiding voor een ander oordeel, nu hieruit niet blijkt dat deze zien op de woning van [appellante]. Omdat de betreffende woning eerst in 1988 gebouwd is, kan deze niet op de plankaarten van voorgaande bestemmingsplannen hebben gestaan en kan het betoog omtrent de onvolledige gemeentearchieven niet slagen.
    
    Voor zover [appellante] zich beroept op het gelijkheidsbeginsel, overweegt de Afdeling dat [appellante] het verweer van de raad met betrekking tot Tweetermansweg 1 niet gemotiveerd heeft bestreden. Voorts is voor het perceel Pastoorsmast 18 in het vigerende plan geen permanente woonbestemming toegekend. Het beroep van [appellante] op het gelijkheidsbeginsel kan om die reden niet slagen.
    
    Over het betoog dat het perceel deel zal uitmaken van de groenblauwe mantel overweegt de Afdeling dat, zelfs indien het perceel binnen dit gebied zou vallen, artikel 11.1, eerste lid, onder b, van de Verordening 2012 in de weg zou staan aan zelfstandige bewoning van recreatiewoningen.
    
    Over het betoog dat de woning ten onrechte niet is opgenomen op de in 1999 opgestelde inventarisatielijst heeft de raad verklaard dat deze lijst is opgesteld ten behoeve van het vigerende plan. Op de lijst staan woningen die als burgerwoning worden gebruikt en die volgens de raad in aanmerking komen voor een woonbestemming. Bij het nemen van het voorliggende besluit heeft deze lijst en het feit dat [locatie A] niet op de lijst voorkomt geen rol gespeeld zodat naar het oordeel van de Afdeling niet de betekenis aan deze lijst kan worden toegekend die [appellante] daaraan wenst toe te kennen.
    
    Verder ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat het op perceelsniveau begrenzen van de EHS, een gestegen WOZ-waarde van de woning en het niet voldoen aan de actualiseringsplicht er toe zou moeten leiden dat permanente bewoning van het perceel zou moeten worden toegestaan.
    
    3. Gelet op het voorgaande heeft de raad in redelijkheid kunnen afzien van de vaststelling van een bestemmingsplan voor het perceel [locatie A] dat voorziet in de door [appellante] gewenste bestemming en het verzoek daartoe kunnen afwijzen. Het beroep is ongegrond.
    
    4. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    verklaart het beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. M.A.A. Mondt-Schouten en mr. J. Kramer, leden, in tegenwoordigheid van mr. W.S. van Helvoort, griffier.
    
    w.g. Scholten-Hinloopen w.g. Van Helvoort
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 24 december 2014
    
    361.