ECLI:NL:CBB:2017:399, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 11-12-2017, 15/813
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2017-12-11 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Meststoffenwet. Boetes voor overschrijdingen gebruiksnormen. Niet bedrijfsmatig maar hobbymatig houden van paarden. Minister niet bevoegd tot opleggen boete.

uitspraak
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 15/813
      16500
    
    
    
      
        uitspraak van de meervoudige kamer van 11 december 2017 op het hoger beroep van: 
        
        de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (de minister) 
      (gemachtigde: mr. A.H. Spriensma-Heringa)
    
    
    
      tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 10 september 2015, kenmerk 15/2011, in het geding tussen
    
    
    
      [naam] , te [plaats] ( [naam] )
    
    
      en
    
    
    
      de minister.
    
    
    
  
  
    Procesverloop in hoger beroep
    
    
      De staatssecretaris van Economische Zaken (College: thans de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit) heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank van 10 september 2015 (ECLI:NL:RBGEL:2015:5951, verder: de aangevallen uitspraak).
      
        
        [naam] heeft een reactie op het hogerberoepschrift ingediend.
      
        Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 16 maart 2017, waar [naam] is verschenen en de minister zich heeft laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. 
    
    
  
  
    Grondslag van het geschil
    
    
      1. 	Het College gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden. 
    
    
    
      1.1
      
        De Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit heeft in 2013 een controle uitgevoerd naar de naleving van de Meststoffenwet (Msw) door [naam] . Uit dat onderzoek is gebleken dat in dat jaar varkensmest (mestcode 046) op de huiskavel van [naam] is uitgereden. Deze mest was afkomstig van een in de nabijheid gevestigde varkensboer. [naam] heeft toestemming gegeven voor het uitrijden van de mest op zijn kavel, maar heeft hiervoor geen betaling ontvangen. Op basis van het boeterapport van 16 juli 2014 heeft de minister bij besluit van 26 september 2014 aan [naam] bestuurlijke boetes opgelegd van in totaal 
        € 4.646,50 wegens het overtreden van artikel 7, in samenhang met artikel 8, van de Msw in het jaar 2013. Bij de hoogte van de boetes is uitgegaan van een overschrijding van de gebruiksnorm dierlijke meststoffen met 410 kg stikstof en een overschrijding van de fosfaatgebruiksnorm met 323 kg fosfaat. Bij zijn berekeningen is de minister uitgegaan van een perceeloppervlak van 4,90 hectare.
      
      
    
    
      1.2
      Bij besluit van 19 maart 2015 heeft de minister het bezwaar van [naam] ongegrond verklaard en de boete gehandhaafd. [naam] heeft tegen dit besluit beroep ingesteld bij de rechtbank.
      
    
  
  
    Uitspraak van de rechtbank
    
    2. De rechtbank heeft het beroep van [naam] gegrond verklaard voor zover het de hoogte van de boete betreft, het bestreden besluit vernietigd wegens strijdigheid met artikel 5:46, tweede lid, van de Awb en de door [naam] verschuldigde boetes vastgesteld op in totaal € 2.323,25. Zij heeft daartoe onder meer het volgende overwogen (waarbij onder “eiser” wordt verstaan: [naam] , en onder “verweerder”: de minister):
    
    
      “3. Eiser betwist niet dat in 2013 de gebruiksnormen dierlijke meststoffen en fosfaat zijn overschreden met respectievelijk 410 en 323 kg. Eiser stelt zich echter op het standpunt dat sprake is van bijzondere omstandigheden op basis waarvan de boete zou moeten worden verlaagd. Daartoe heeft eiser aangevoerd dat hij geen agrarisch ondernemer is en dus geen bedrijf met een winstoogmerk voert, maar dat hij een particulier is die hobbymatig paarden houdt. Eiser heeft op verzoek van een varkenshouder in het kader van goed nabuurschap varkens-, waaronder zeugenmest (met een hoog fosfaatgehalte) op zijn land gebracht via een loonwerker, zonder daarvoor een vergoeding te ontvangen. Eiser had geen kennis met betrekking tot de Msw, zodat hij op de kennis en goede trouw van de leverancier en de loonwerker is afgegaan. 
      4. (…) De rechtbank stelt voorop dat ook het hobbymatig houden van paarden is aan te merken als “veehouderij” en dus als landbouw in de zin van artikel 1, eerste lid, aanhef en onderdeel g van de Msw. Het begrip “bedrijf” moet ruim worden uitgelegd, nu in artikel 1, eerste lid, aanhef en onderdeel i van de Msw is bepaald dat onder “bedrijf” wordt verstaan, het geheel van productie-eenheden bestaande uit één of meer gebouwen of afgescheiden gedeelten daarvan en de daarbij behorende landbouwgrond, uitsluitend of onder meer dienende tot de uitoefening van enige vorm van landbouw, zulks beoordeeld naar de feitelijke omstandigheden. Eiser heeft grasland en houdt paarden die mest produceren. Naar het oordeel van de rechtbank kan deze activiteit worden gezien als enige vorm van landbouw. Uit de definitie volgt niet dat winstoogmerk een vereiste is om als bedrijf te worden aangemerkt. (…) 
      Uit het voorgaande volgt dat verweerder, nu vaststaat dat de gebruiksnormen zijn overschreden, op grond van artikel 51 van de Msw bevoegd was aan eiser een boete op te leggen. 
      (...)
      6. Eiser heeft in het kader van zijn beroep tot matiging van de boete verder betoogd dat hij geen economisch voordeel heeft gehad van het op het land (doen) brengen van de mest. Eiser heeft in 2013 twee vrachten mest ontvangen, afkomstig van een buurman (varkenshouder), die door een loonwerker in het kader van goed nabuurschap op het grasland is gebracht. 
      Hoewel het niet hebben van economisch voordeel op zichzelf geen grond is tot matiging van de boete (…) ziet de rechtbank in die omstandigheid, bezien in samenhang met de overige omstandigheden waaronder de overtredingen zijn begaan, aanleiding de opgelegde boete te matigen. 
      Daartoe wordt overwogen dat verweerder niet betwist dat eiser geen vergoeding heeft gekregen voor het afnemen van de mest en dat de gemachtigde van verweerder ter zitting desgevraagd heeft toegelicht dat het enige economisch voordeel dat zou kunnen zijn genoten, zou kunnen bestaan uit een hogere grasopbrengst van het land.
      (...) 
      Daarnaast acht de rechtbank van belang dat eiser voor de eerste keer de bepalingen van de Msw heeft overtreden en bij de controle alle medewerking heeft verleend, zodat verweerder op eenvoudige wijze de overtreding heeft kunnen vaststellen. Eiser heeft ook nimmer de overschrijdingen van de normen betwist. 
      Voorts heeft eiser van meet af aan aangegeven en ook nog eens ter zitting verklaard dat hij bereid is de overschrijding te compenseren door in de komende jaren in het geheel geen mest op het grasland te (doen) brengen. 
      Tegen de achtergrond van het gegeven dat eiser alleen paarden houdt voor zijn hobby, en de meeste paardenmest wordt afgevoerd, hetgeen verweerder niet heeft bestreden, maken de genoemde omstandigheden in onderlinge samenhang bezien naar het oordeel van de rechtbank dat de opgelegde boetes van in totaal € 4.646,50 niet in verhouding staan tot de ernst en de verwijtbaarheid van de overtreding. De rechtbank acht een matiging van 50 % van de boete passend en geboden. (...)". 
    
    
  
  
    Beoordeling van het geschil in hoger beroep
    
    
      3.1
      De minister heeft in hoger beroep aangevoerd dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat er sprake is van een bedrijf, maar ten onrechte de boete heeft gematigd. De minister is op basis van het door hem vastgestelde handhavingsbeleid bereid de boete te matigen indien sprake is van kleine bedrijven met 3 hectare of minder. Bij bedrijven met meer grond, zoals hier, zijn de boetebedragen van artikel 57 van de Msw naar het oordeel van de minister niet onevenredig. Dat het een eerste overtreding betreft, vormt op zichzelf evenmin een grond voor matiging van de boete en verrekening of compensatie in een volgend kalenderjaar is alleen bij bouwland mogelijk en niet bij grasland. De minister is dan ook van mening dat toepassing van de boetebedragen op grond van artikel 57 van de Msw in dit geval passend is. 
      
    
    
      3.2
      
        [naam] heeft in zijn reactie (nogmaals) erop gewezen dat er geen sprake is van een bedrijf. Hij meent dat de boete voor een particulier die niet bedrijfsmatig landbouw beoefent nog steeds, ook na matiging, buitensporig hoog is. Zijn vrouw en hij hebben mede met het oog op hun hobby’s, het houden paarden voor de slipjacht en de springsport, een boerderij gekocht met stallen. [naam] heeft benadrukt dat er geen bedrijf wordt uitgeoefend. Er is geen enkel winstoogmerk. Hij verkoopt geen paarden en zijn hobby kost alleen maar geld. Er is integendeel veel geïnvesteerd in het bij het huis behorende land om zo veel mogelijk een gunstige omgeving te creëren voor onder meer weidevogels en ten behoeve van diverse en oorspronkelijke vegetatie, waartoe ook houtwallen zijn aangelegd en traditionele Achterhoekse hoogstamfruitbomen zijn aangeplant. Maaien gebeurt slechts éénmaal per jaar en altijd pas na 15 juli in verband met het behoud van vegetatie en als het geen overlast geeft voor weidevogels. Het beetje gras dat er wordt afgehaald wordt aan de paarden gevoerd, maar is niet toereikend als voer. Er wordt daarnaast ook gewoon voer gekocht. 
      
    
    
      4.1
      De Msw luidt voor zover van belang als volgt:
      
      
                	“Artikel 1
      
      1. In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
      	(…)
      g. landbouw: akkerbouw, veehouderij – daaronder begrepen elke bedrijfsmatige vorm van houden van dieren voor gebruiks- of winstdoeleinden – , tuinbouw – daaronder begrepen fruitteelt en het kweken van bomen, planten, bloemen en bloembollen – en bosbouw die aan bij ministeriële regeling gestelde regels voldoet;
      h. landbouwgrond: grond waarop daadwerkelijk enige vorm van landbouw wordt uitgeoefend;
      i. bedrijf: geheel van productie-eenheden bestaande uit één of meer gebouwen of afgescheiden gedeelten daarvan en de daarbij behorende landbouwgrond, uitsluitend of onder meer dienende tot de uitoefening van enige vorm van landbouw, zulks beoordeeld naar de feitelijke omstandigheden;
      	(…)
      q. grasland: landbouwgrond waarop gras wordt geteeld dat is bestemd om te worden gebruikt als veevoer;
      	(…).
      
      
        	Artikel 7
        Het is verboden in enig kalenderjaar op een bedrijf meststoffen op of in de bodem te brengen.
      
      
      
        	Artikel 8
        Het in artikel 7 gestelde verbod geldt niet indien de op of in de landbouwgrond gebrachte hoeveelheid meststoffen in het desbetreffende jaar geen van de volgende normen overschrijdt:
      
      a. de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen;
      	(…)
      c. de fosfaatgebruiksnorm voor meststoffen.
      
      
        	Artikel 51 
        Onze Minister kan een bestuurlijke boete opleggen ter zake van overtreding van het bepaalde bij of krachtens de artikelen 7 (…).
      
      
      
        	Artikel 57 
      
      1 Ingeval van overtreding van artikel 7 bedraagt de bestuurlijke boete:
      a. € 7 per kilogram stikstof waarmee de in artikel 8, onderdeel a, bedoelde gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen is overschreden, vermeerderd met
      	(…)
      c. € 11 per kilogram fosfaat waarmee de in artikel 8, onderdeel c, bedoelde fosfaatgebruiksnorm is overschreden.”
      
    
    
      4.2
      In hoger beroep heeft de minister het standpunt ingenomen dat de door de rechtbank met toepassing van artikel 8:72a van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) opgelegde boete geen evenredige boete is. Het College stelt voorop dat deze door het bestuursorgaan aangevoerde hogerberoepsgrond op grond van de artikelen 8:69, eerste lid, en 8:72a van de Awb, in onderlinge samenhang bezien, ertoe kan leiden dat het College de boete vernietigt of lager vaststelt, ook zonder dat [naam] incidenteel hoger beroep heeft ingesteld. De inzet van het geding betreft een punitieve sanctie, waarvoor geldt dat de door de minister betwiste matiging niet los kan worden gezien van zijn bevoegdheid een boete op te leggen (zie ook de uitspraken van de Centrale Raad van Beroep van 22 oktober 2008 (ECLI:NL:CRVB:2008:BG1621) en van 11 december 2014 (ECLI:NL:CRVB:2014:4214), en de uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State van 22 juli 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:2328)). 
      
    
    
      4.3
      Het College ziet zich daarom allereerst gesteld voor de vraag of er sprake is van een bedrijf in de zin van de Msw. Als er geen sprake is van een bedrijf in de zin van de Msw, bestond er voor de minister immers geen bevoegdheid om op grond van artikel 7 van de Msw een bestuurlijke boete op te leggen, nu die bepaling het bestanddeel “bedrijf” bevat.
      
    
    
      4.4
      
        Zoals het College reeds heeft overwogen in zijn uitspraken van 25 april 2016 
        (ECLI:NL:CBB:2016:116) en 14 april 2017 (ECLI:NL:CBB:2017:134) is voor de kwalificatie als “bedrijf” in de zin van artikel 1, eerste lid, aanhef en onder i, van de Msw onder meer vereist dat er enige vorm van landbouw wordt uitgeoefend op landbouwgrond. Onder “landbouw” wordt op grond van artikel 1, eerste lid, aanhef en onder g, van de Msw onder meer veehouderij verstaan, daaronder begrepen het bedrijfsmatig houden van dieren voor gebruiks- of winstdoeleinden. Uit de wetsgeschiedenis blijkt de bedoeling van de wetgever om, in aansluiting op het begrippenkader van de Richtlijn nr. 91/676/EEG van de Raad van 12 december 1991 inzake de bescherming van water tegen verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen (hierna: Nitraatrichtlijn), buiten twijfel te stellen dat onder “veehouderij” elke bedrijfsmatige vorm van het houden van dieren voor gebruiks- en winstdoeleinden begrepen dient te worden (Kamerstukken II, 2004-2005, 29 930, nr. 3, p. 104). De Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit heeft in zijn brief van 27 juni 2005 aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal met betrekking tot de evaluatie Msw en de Wijziging van de Msw (invoering gebruiksnormen) (TK, vergaderjaar 2004-2005, 28385 en 29930, nr. 52, p. 3-4) medegedeeld dat niet bedrijfsmatig gehouden dieren, bijvoorbeeld als hobby of voor educatieve doeleinden, zoals kinderboerderijen, buiten de reikwijdte van de Msw vallen. Of sprake is van hobby of bedrijfsmatige veehouderij is, aldus de Minister in zijn brief, steeds een feitelijke beoordeling. 
      
      
    
    
      4.5
      De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak vooropgesteld dat het hobbymatig houden van paarden is aan te merken als veehouderij en dus als “landbouw” in de zin van artikel 1, eerste lid, aanhef en onder g, van de Msw. De rechtbank heeft, daarbij in aanmerking nemende dat een winstoogmerk op basis van de omschrijving van “bedrijf” in artikel 1, eerste lid, aanhef en onder i, van de Msw, niet vereist is, om die reden de Msw van toepassing geacht. Het College acht dit oordeel onjuist. Het College is op basis van de feitelijke situatie van oordeel dat het houden van dieren door [naam] niet is aan te merken als bedrijfsmatige veehouderij als bedoeld in de Msw. Anders dan de minister heeft gesteld, is er evenmin sprake van een bedrijf omdat [naam] akkerbouw zou beoefenen. [naam] beschikt slechts over vier paarden. Hoewel [naam] beschikt over een perceel dat niet van geringe grootte is, is onweersproken dat het bij hem vooropstaat om grond “terug te geven aan de natuur” en niet om deze bedrijfsmatig te bewerken. Weliswaar wordt er gras gemaaid en wordt dit aan de paarden gevoerd, maar dit maaien vindt – slechts eenmaal per jaar – plaats omdat hiertoe een wettelijke verplichting bestaat en niet als vorm van akkerbouw, hetgeen mede blijkt uit het feit dat de opbrengst niet toereikend is voor het voederen van de paarden, waardoor voer moet worden bijgekocht. Voor het uitrijden van de mest heeft [naam] geen vergoeding ontvangen. Evenmin is sprake van het fokken van veulens voor de verkoop of andere commerciële activiteiten. De feitelijke situatie onderscheidt zich hier ook van de situatie die aan de orde was in de aangehaalde uitspraak van 14 april 2017 doordat daarin anders dan hier sprake was van de aanvraag en uitbetaling van bedrijfstoeslag. De rechtbank is daarbij eraan voorbijgegaan dat weliswaar voor het oordeel dat sprake is van veehouderij in de zin van de Msw een winstoogmerk niet bepalend is, maar dat wel sprake moet zijn van het bedrijfsmatig houden van dieren. Daarvan is in dit geval, gelet op de vastgestelde feiten, geen sprake. Dit is overigens door de minister ter zitting erkend. 
      
    
    
      4.6
      Gelet op de feitelijke omstandigheden in dit geval is evident dat de activiteiten van [naam] niet onder de omschrijving van “landbouw” in artikel 1, eerste lid, aanhef, en onder g, van de Msw vallen. Hiermee is er geen sprake van een “bedrijf” in de zin van artikel 1, eerste lid, aanhef, en onder i, van de Msw. Dit betekent dat, nu aan het bestanddeel “bedrijf” niet wordt voldaan, artikel 7 van de Msw niet van toepassing is. De rechtbank heeft dan ook niet onderkend dat de minister niet aan artikel 51 van de Msw de bevoegdheid heeft kunnen ontlenen om aan [naam] een bestuurlijke boete op te leggen. 
      
      5. De conclusie is dat de aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal het College het beroep tegen het besluit van 19 maart 2015 gegrond verklaren, dit besluit vernietigen, het besluit van 26 september 2014 herroepen en bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. 
      
      6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding. 
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College 
    
    
    - vernietigt de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 10 september 2015, kenmerk 15/2011, behoudens voor zover daarbij is gelast dat het door [naam] betaalde griffierecht groot € 167,- aan hem wordt vergoed; 
    - verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep tegen het besluit van 19 maart 2015 gegrond en vernietigt dit besluit;
    - herroept het besluit van 26 september 2014;
    - bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. H.L. van der Beek, mr. H.O. Kerkmeester en mr. H.A.A.G. Vermeulen, in aanwezigheid van mr. A.G.J. van Ouwerkerk, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 11 december 2017.
    
    
    
    
    
    
    
      w.g. H.L. van der Beek					w.g. A.G.J. van Ouwerkerk