ECLI:NL:RVS:2015:4040, Raad van State, 30-12-2015, 201505429/1/R6 en 201506937/1/R6
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2015-12-30 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 29 april 2015 heeft de raad het exploitatieplan "Trade Port Noord, gemeente Venlo, 3e herziening" vastgesteld (hierna: de 3e herziening).

201505429/1/R6 en 201506937/1/R6.
    Datum uitspraak: 30 december 2015
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    
    en
    
    de raad van de gemeente Venlo,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 29 april 2015 heeft de raad het exploitatieplan "Trade Port Noord, gemeente Venlo, 3e herziening" vastgesteld (hierna: de 3e herziening).
    
    Bij besluit van 24 juni 2015 heeft de raad het exploitatieplan "Trade Port Noord, gemeente Venlo, 4e herziening" vastgesteld (hierna: de
    4e herziening).
    
    Tegen deze besluiten heeft [appellant] beroep ingesteld.
    
    De raad heeft verweerschriften ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaken ter zitting behandeld op 30 november 2015, waar [appellant], bijgestaan door mr. R.S. Hoekstra, werkzaam bij De Lorijn raadgevers o.g., en de raad, vertegenwoordigd door J.A.M. van den Brand, werkzaam bij Van den Brand Grondbeleid B.V., en J.M.G. Vincken, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    De 4e herziening
    
    Artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht
    
    1. Ingevolge artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) heeft, voor zover thans van belang, het beroep van rechtswege mede betrekking op een besluit tot wijziging van het bestreden besluit, tenzij partijen daarbij onvoldoende belang hebben.
    
    Ingevolge het tweede lid, geldt het eerste lid ook indien, voor zover thans van belang, het beroep is ingesteld nadat het bestuursorgaan het bestreden besluit heeft gewijzigd.
    
    2. Bij besluit van 31 oktober 2012 heeft de raad het bestemmingsplan "Trade Port Noord" en het gelijknamige exploitatieplan vastgesteld voor de ontwikkeling van het bedrijventerrein "Trade Port Noord". Het bedrijventerrein bestaat uit meerdere deelgebieden, de zogenoemde "Klavers". Bij besluit van 25 september 2013 heeft de raad de 1e herziening van het exploitatieplan vastgesteld, waarmee een ontwikkeling mogelijk is gemaakt binnen het deelgebied "Klaver 6", die niet paste in de faseringsregeling die in het bij besluit van 31 oktober 2012 vastgestelde exploitatieplan is opgenomen. Bij besluit van 26 maart 2014 heeft de raad de 2e herziening van het exploitatieplan vastgesteld. Bij de 2e herziening is onder meer de faseringsregeling komen te vervallen. Het exploitatieplan, zoals luidend vanaf de 2e herziening, heeft mede betrekking op gronden die behoren tot het zogenoemde "Klaver 1 Oost". Voor "Klaver 1 Oost" heeft de raad nadien echter bij besluit van 29 april 2015 een afzonderlijk bestemmingsplan vastgesteld, ten behoeve van de realisatie van een groot logistiek centrum, dat niet paste in de oorspronkelijke Klaver-indeling, zoals vastgelegd in het bestemmingsplan "Trade Port Noord", en voor die gronden is het kostenverhaal anders dan met een exploitatieplan verzekerd.
    
    Dit brengt met zich dat "Klaver 1 Oost" niet langer deel uit hoefde te maken van het gebied waarop het exploitatieplan ziet. Met de 3e herziening is het gebied waarop het exploitatieplan "Trade Port Noord" betrekking heeft dan ook verkleind; "Klaver 1 Oost" maakt hier niet langer deel van uit.
    
    De 3e herziening ziet mede op gronden die behoren tot het zogenoemde "Klaver 1 West". Voor "Klaver 1 West" heeft de raad nadien bij besluit van 24 juni 2015 een afzonderlijk bestemmingsplan vastgesteld ten behoeve van de realisatie van een groot logistiek centrum, dat niet paste in de oorspronkelijke Klaver-indeling, zoals vastgelegd in het bestemmingsplan "Trade Port Noord", en ook voor die gronden is het kostenverhaal anders dan met een exploitatieplan verzekerd. Dit brengt met zich dat "Klaver 1 West" niet langer deel uit hoefde te maken van het gebied waarop het exploitatieplan ziet. Met de 4e herziening is het gebied waarop het exploitatieplan betrekking heeft dan ook verder verkleind; ook "Klaver 1 West" maakt hier geen deel meer van uit.
    
    Gelet op het vorenstaande is met de 4e herziening sprake van een besluit tot wijziging van de 3e herziening. Op het moment dat de raad tot de 4e herziening had besloten, was het beroep tegen de 3e herziening nog niet ingesteld. Gelet op artikel 6:19, tweede lid, van de Awb is artikel 6:19, eerste lid, van de Awb van toepassing in deze situatie, zodat de 4e herziening ingevolge laatstgenoemd artikellid onderdeel is van het geding. Het beroep van [appellant] tegen de 3e herziening is derhalve van rechtswege gericht tegen de 4e herziening. Gelet hierop zal het door [appellant] ingediende beroep tegen de 4e herziening niet worden aangemerkt als een zelfstandig beroep, maar als een aanvulling van de gronden van het beroep van rechtswege tegen de 4e herziening. De Afdeling zal hierna het van rechtswege ontstane beroep tegen de 4e herziening eerst behandelen en daarna ingaan op het beroep tegen de 3e herziening.
    
    Overigens is ter zitting gebleken dat inmiddels een ontwerp voor een 5e herziening van het exploitatieplan is opgesteld vanwege een bestemmingsplan voor een deel van het bedrijventerrein "Trade Port Noord". Voorts is ter zitting gebleken dat ook een 6e herziening in voorbereiding is. Daarin zal, zo heeft de raad toegelicht, een integrale beoordeling worden verricht, waarbij onder meer het grondprijzenbeleid, dat bij besluit van 20 oktober 2015 door het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Venlo is vastgesteld, zal worden betrokken. Bij die 6e herziening zullen, zo heeft de raad toegelicht, onder meer de uitgifteprijzen tegen het licht worden gehouden en ook zal aan de orde komen op welke doelgroepen het bedrijventerrein zich, gezien de huidige marktomstandigheden, zou moeten richten. De Afdeling merkt op dat de 5e en 6e herziening in de onderhavige procedure niet aan de orde zijn, omdat er in zoverre nog geen definitieve besluitvorming heeft plaatsgevonden.
    
    Procesbelang
    
    3. De raad betoogt dat [appellant] geen procesbelang heeft bij zijn beroep tegen de 4e herziening. Daarbij wijst de raad erop dat de exploitatiebijdrage voor [appellant] bij een vernietiging van de 4e herziening stijgt.
    
    3.1. De Afdeling stelt vast dat [appellant], die percelen in het exploitatieplangebied in eigendom heeft, in beroep tegen de 4e herziening onder meer klaagt dat de uitgifteprijzen aangepast moeten worden aan de huidige marktomstandigheden. De Afdeling overweegt dat, indien hij hierin gelijk zou hebben, het niet is uitgesloten dat tot een andere, voor [appellant] gunstiger exploitatieplan wordt gekomen. Gelet hierop ziet de Afdeling geen aanleiding het beroep van [appellant] vanwege het ontbreken van procesbelang niet-ontvankelijk te verklaren.
    
    Meerdere procedures
    
    4. [appellant] betoogt dat de raad ten onrechte meerdere procedures in gang heeft gezet ter ontwikkeling van twee logistieke centra. Hij wijst daartoe op de vaststelling van de bestemmingsplannen voor de deelgebieden "Klaver 1 Oost" en "Klaver 1 West", op de daaraan voorafgaande verlening van omgevingsvergunningen in afwijking van het bestemmingsplan "Trade Port Noord" ten behoeve van de ontwikkelingen in deze deelgebieden, en op de vaststelling van de 3e en 4e herziening van het exploitatieplan. Deze procedures zijn zo nauw met elkaar verweven en volgen elkaar in zo'n rap temp op dat daarom één integrale procedure had moeten worden gevoerd, aldus [appellant]. Volgens [appellant] is de rechtsbescherming aangetast door de keuze van de raad voor meerdere procedures. Volgens [appellant] was het vanwege het niet onherroepelijk zijn van de 3e herziening onmogelijk het beroep tegen de 4e herziening volledig te onderbouwen. In het verlengde hiervan stelt [appellant] dat de raad pas tot een 4e herziening had mogen besluiten op het moment dat de 3e herziening onherroepelijk zou zijn geworden. Nu de raad bewust ervoor heeft gekozen om de rechtsbescherming aan te tasten, wordt het fair play-beginsel geschonden, aldus [appellant], die ook betoogt dat de raad de beginselen "détournement de pouvoir" en "détournement de procedure" heeft geschonden.
    
    4.1. De Afdeling overweegt dat de bestemmingsplannen voor de deelgebieden "Klaver 1 West" en "Klaver 1 Oost" en de door [appellant] genoemde omgevingsvergunningen voor de ontwikkelingen in deze deelgebieden in de onderhavige procedure niet aan de orde kunnen komen, nu deze procedure enkel ziet op de herziening van het exploitatieplan. Derhalve kan de Afdeling niet beoordelen of die bestemmingsplannen en omgevingsvergunningen hadden moeten worden geclusterd.
    
    Wel kan de Afdeling in deze procedure bezien of de 3e en 4e herziening van het exploitatieplan, waarmee de verwerking is beoogd van de gevolgen voor het exploitatieplan van de vaststelling van de bestemmingsplannen voor de deelgebieden "Klaver 1 West" en "Klaver 1 Oost", hadden moeten worden geclusterd. De Afdeling overweegt in dit verband dat de 3e en 4e herziening niet gelijktijdig zijn vastgesteld, hetgeen samenhangt met de eveneens niet gelijktijdige vaststelling van de bestemmingsplannen voor de genoemde deelgebieden. Voorts overweegt de Afdeling dat geen enkele bepaling in de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro) of enige andere wettelijke bepaling, ongeschreven rechtsregel of algemeen rechtsbeginsel zich ertegen verzet dat afzonderlijke procedures zijn gevoerd voor de herziening van het exploitatieplan. Daarbij is van belang dat [appellant] niet aannemelijk heeft gemaakt dat de rechtsbescherming door de keuze van de raad voor afzonderlijke procedures is bemoeilijkt.
    
    [appellant] heeft voorts niet aannemelijk gemaakt dat het vanwege het niet onherroepelijk zijn van de 3e herziening onmogelijk was het beroep tegen de 4e herziening volledig te onderbouwen. Daartoe wordt overwogen dat het beroep van [appellant] tegen de 3e herziening van rechtswege is gericht tegen de 4e herziening en als aanvulling van de gronden van het beroep van rechtswege bij de beoordeling wordt betrokken. Voorts had [appellant] desgewenst afzonderlijke beroepsgronden kunnen aanvoeren tegen de 4e herziening. Reeds hierom is de Afdeling van oordeel dat ten aanzien van de 4e herziening geen sprake is van een aantasting van de rechtsbescherming. Voorts vindt de stelling van [appellant] dat de raad pas tot een 4e herziening had mogen besluiten op het moment dat de 3e herziening onherroepelijk zou zijn geworden, geen steun in het recht. Nu het betoog van [appellant] dat de rechtsbescherming is aangetast faalt, faalt in het verlengde hiervan eveneens het betoog dat de raad in strijd met het fair play-beginsel heeft gehandeld. Voorts heeft [appellant] niet aannemelijk gemaakt dat de raad zijn bevoegdheid tot het vaststellen van de 4e herziening heeft aangewend voor een ander doel dan waarvoor die bevoegdheid is verleend, zodat geen aanleiding bestaat voor het oordeel dat de raad bij de 4e herziening heeft gehandeld in strijd met artikel 3:3 van de Awb. De Afdeling ziet in het summiere betoog van [appellant] op dit punt evenmin aanknopingspunten voor het oordeel dat de raad heeft gehandeld in strijd met het beginsel "détournement de procedure". Het betoog faalt.
    
    Uitgifteprijzen
    
    5. [appellant] betoogt dat de raad bij de 4e herziening is uitgegaan van te hoge uitgifteprijzen van de gronden voor logistieke bedrijven. Volgens [appellant] heeft de raad hierbij ten onrechte geen rekening gehouden met de huidige marktomstandigheden. [appellant] wijst op twee leveringsakten van transacties. Deze leveringsakten geven blijk van lagere uitgifteprijzen, zoals € 87,38 en € 95,00 per m², dan de uitgifteprijzen waarvan in de 4e herziening van wordt uitgegaan, die variëren van € 120,00 tot € 145,00 per m², aldus [appellant]. Ter zitting heeft [appellant] aangevoerd dat pas bij de toekomstige 6e herziening van het exploitatieplan de uitgifteprijzen tegen het licht zullen worden gehouden, terwijl reeds bij de 4e herziening het exploitatieplan wat betreft de uitgifteprijzen had kunnen worden herzien.
    
    5.1. Uit pagina 72 van de toelichting op de 4e herziening blijkt dat de uitgifteprijzen in het exploitatieplan gebaseerd zijn op een marktanalyse van een beëdigd taxateur, Hauzer & Partners. De uitgifteprijzen gaan uit van het prijspeil op 1 juli 2011. Voor logistieke bedrijven betekent dit dat de uitgifteprijzen variëren van € 120,00 tot € 145,00 per m². De raad heeft toegelicht dat in het bij het besluit van 31 oktober 2012 vastgestelde exploitatieplan en in de nadien vastgestelde herzieningen van het exploitatieplan is uitgegaan van deze uitgifteprijzen. De raad heeft geen aanleiding gezien de uitgifteprijzen bij de 4e herziening aan te passen.
    
    5.2. De door [appellant] genoemde leveringsakten hebben betrekking op gronden die buiten het exploitatieplangebied vallen, zoals dat luidt na de 4e herziening; het betreft transacties die betrekking hebben op ontwikkelingen ten behoeve van twee grote logistieke centra die niet pasten in het bij besluit van 31 oktober 2012 vastgestelde bestemmingsplan "Trade Post Noord" en de daarin opgenomen "Klavers" en waarvoor de eerdergenoemde bestemmingsplannen voor de deelgebieden "Klaver 1 Oost" en "Klaver 1 West" zijn vastgesteld. In die bestemmingsplannen wordt uitgegaan van grotere kavels dan in het bestemmingsplan "Trade Port Noord".
    
    Ter zitting is gebleken dat de uitgifteprijzen in de 4e herziening - en overigens ook in de daaraan voorafgaande herzieningen - van het exploitatieplan niet gebaseerd zijn op de verkoop van kavels met een omvang als aan de orde bij genoemde transacties. Gelet op dit verschil behelst de verwijzing naar de leveringsakten geen zodanige wijziging van feiten en omstandigheden, als bedoeld in de uitspraak van 8 oktober 2014 in zaak nr. 201401998/1/R6. De enkele stelling van [appellant] dat de raad de uitgifteprijzen bij de 4e herziening had kunnen herzien, geeft geen blijk van gewijzigde feiten en omstandigheden op grond waarvan de raad daartoe verplicht was. Hierbij neemt de Afdeling in ogenschouw dat [appellant] ten aanzien van de huidige marktomstandigheden heeft volstaan met een verwijzing naar eerdergenoemde leveringsakten. Het betoog faalt.
    
    Fasering
    
    6. [appellant] betoogt dat op pagina 59 van de toelichting op de 4e herziening is vermeld dat er een fasering wordt toegepast, waarbij wordt verwezen naar bijlage 5, een faseringskaart, terwijl er bij de 2e herziening juist expliciet van fasering is afgestapt. Ter zitting heeft [appellant] toegelicht dat de juridische status van bijlage 5 bij het exploitatieplan onduidelijk is.
    
    6.1. Ingevolge artikel 6:13, tweede lid, onder b, van de Wro kan een exploitatieplan eisen voor de werken en werkzaamheden voor het bouwrijp maken van het exploitatiegebied, de aanleg van nutsvoorzieningen en het inrichten van de openbare ruimte in het exploitatiegebied bevatten.
    
    Ingevolge het tweede lid, onder c, kan een exploitatieplan regels omtrent het uitvoeren van de onder b bedoelde werken en werkzaamheden bevatten.
    
    6.2. De Afdeling stelt vast dat in artikel 2 van het door de raad bij besluit van 31 oktober 2012 vastgestelde exploitatieplan "Trade Port Noord" een fasering als bedoeld in artikel 6:13, tweede lid, onder c, van de Wro was opgenomen, die met het besluit van 26 maart 2014, waarbij de raad de 2e herziening van het exploitatieplan heeft vastgesteld, is komen te vervallen. Vanaf de 2e herziening is er derhalve geen fasering, bedoeld in artikel 6:13, tweede lid, onder c, van de Wro, meer. Met betrekking tot de stelling van [appellant] dat de juridische status van bijlage 5 onduidelijk is, overweegt de Afdeling dat bijlage 5 bij het exploitatieplan, waarop een fasering is te zien, vanaf de 2e herziening een niet bindend karakter heeft, hetgeen bij de 4e herziening niet is herzien. Ten aanzien van die bijlage is er derhalve geen sprake van gewijzigde feiten en omstandigheden als bedoeld in de eerdergenoemde uitspraak van 8 oktober 2014. Het betoog faalt.
    
    7. Gelet op het voorgaande is het beroep van [appellant] tegen de 4e herziening ongegrond.
    
    De 3e herziening
    
    8. Gelet op het vorenstaande wordt de 4e herziening met deze uitspraak onherroepelijk. Dit betekent dat de 3e herziening in zoverre geen betekenis meer heeft. Onder deze omstandigheden en nu ook overigens niet is gebleken van enig belang, ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat [appellant] geen belang meer heeft bij een inhoudelijke bespreking van zijn beroep tegen de 3e herziening, zodat het beroep van [appellant] tegen de 3e herziening niet-ontvankelijk is.
    
    Proceskosten
    
    9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het beroep van [appellant] tegen het besluit van 29 april 2015, waarbij de raad van de gemeente Venlo het exploitatieplan "Trade Port Noord, gemeente Venlo, 3e herziening" heeft vastgesteld, niet-ontvankelijk;
    
    II. verklaart het beroep van [appellant] tegen het besluit van 24 juni 2015, waarbij de raad van de gemeente Venlo het exploitatieplan "Trade Port Noord, gemeente Venlo, 4e herziening" heeft vastgesteld ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. E. Helder, voorzitter, en mr. J. Kramer en mr. B.P.M. van Ravels, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.L.M. van Loo, griffier.
    
    w.g. Helder w.g. Van Loo
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 30 december 2015
    
    418.