ECLI:NL:RVS:2015:3733, Raad van State, 09-12-2015, 201501015/1/A3, 201501016/1/A3, 201501027/1/A3, 201501029/1/A3, 201501033/1/A3, 201501035/1/A3, 201501037/1/A3, 201501039/1/A3, 201501047/1/A3 en 201501048/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2015-12-09 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij onderscheiden besluiten heeft de burgemeester [appellant] en anderen lasten onder bestuursdwang opgelegd krachtens artikel 13b van de Opiumwet, inhoudende dat de door hen geëxploiteerde coffeeshops in negen gevallen voor de duur van drie maanden gesloten dienen te worden wegens overtreding van het ingezetenencriterium en in één geval, te weten in de zaak die is geregistreerd onder zaak nr. 201501029/1/A3, voor zes maanden wegens overtreding van zowel het ingezetenencriterium als het jeugdigencriterium.

201501015/1/A3, 201501016/1/A3, 201501027/1/A3, 201501029/1/A3, 201501033/1/A3, 201501035/1/A3, 201501037/1/A3, 201501039/1/A3, 201501047/1/A3 en 201501048/1/A3.
    Datum uitspraak: 9 december 2015
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    [appellant A], [appellant B], [appellant C], [appellant D], [appellant E], [appellant F], [appellant G], [appellant H] en [appellant I] (hierna: [appellant] en anderen), wonend te Maastricht,
    
    tegen de uitspraken van de rechtbank Limburg van 24 december 2014 in zaken nrs. 14/147, 14/139, 14/140, 14/141, 14/142, 14/143, 14/144, 14/146, 14/148 en 14/149 in de gedingen tussen:
    
    [appellant] en anderen
    
    en
    
    de burgemeester van Maastricht.
    
    Procesverloop
    
    Bij onderscheiden besluiten heeft de burgemeester [appellant] en anderen lasten onder bestuursdwang opgelegd krachtens artikel 13b van de Opiumwet, inhoudende dat de door hen geëxploiteerde coffeeshops in negen gevallen voor de duur van drie maanden gesloten dienen te worden wegens overtreding van het ingezetenencriterium en in één geval, te weten in de zaak die is geregistreerd onder zaak nr. 201501029/1/A3, voor zes maanden wegens overtreding van zowel het ingezetenencriterium als het jeugdigencriterium.
    
    Bij onderscheiden besluiten heeft de burgemeester de door [appellant] en anderen daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
    
    Bij onderscheiden uitspraken van 24 december 2014 heeft de rechtbank de door [appellant] en anderen daartegen ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraken zijn aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraken hebben [appellant] en anderen (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant]) hoger beroepen ingesteld.
    
    De burgemeester heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [appellant] en de burgemeester hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaken ter zitting behandeld op 6 oktober 2015, waar [appellant A] is verschenen, bijgestaan door mr. G.A.C. Beckers, advocaat te Sittard. Deze laatste vertegenwoordigde tevens de andere appellanten. Verder is de burgemeester verschenen, vertegenwoordigd door mr. S.A.R. Lely en mr. C.J.M. Brands, beiden advocaat te Maastricht, en mr. J.A.A. de Jonge, werkzaam bij de gemeente.
    
    Overwegingen
    
    1. Ingevolge artikel 1, eerste lid, van het Twaalfde Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM) moet het genot van elk in de wet neergelegd recht worden verzekerd zonder enige discriminatie op welke grond dan ook, zoals nationale afkomst.
    
    Ingevolge het tweede lid mag niemand worden gediscrimineerd door enig openbaar gezag op met name een van de in het eerste lid vermelde gronden.
    
    Ingevolge artikel 3 van de Opiumwet is het verboden een middel als bedoeld in de bij deze wet behorende lijst II dan wel aangewezen krachtens artikel 3a, vijfde lid:
    
    A. binnen of buiten het grondgebied van Nederland te brengen;
    
    B. te telen, te bereiden, te bewerken, te verwerken, te verkopen, af te leveren, te verstrekken of te vervoeren;
    
    C. aanwezig te hebben;
    
    D. te vervaardigen.
    
    Ingevolge artikel 13b, eerste lid, is de burgemeester bevoegd tot oplegging van een last onder bestuursdwang indien in woningen of lokalen dan wel in of op bij woningen of zodanige lokalen behorende erven een middel als bedoeld in lijst I of II wordt verkocht, afgeleverd of verstrekt dan wel daartoe aanwezig is.
    
    Volgens paragraaf 3.2.2 van de Aanwijzing Opiumwet, zoals die ten tijde van belang luidde, wordt de verkoop van softdrugs in coffeeshops onder strikte voorwaarden gedoogd. Bij de beoordeling van de vraag of tegen een coffeeshop opgetreden dient te worden gelden de
    
    AHOJGI-criteria:
    
    (…)
    
    J: geen verkoop aan jeugdigen en geen toegang voor jeugdigen tot een coffeeshop: gelet op de toename van het cannabisgebruik onder jongeren is gekozen voor een strikte handhaving van de leeftijdsgrens van achttien jaar;
    
    (…)
    
    I: geen toegang voor en verkoop aan anderen dan ingezetenen van Nederland.
    
    Het I-criterium geldt per 1 januari 2013 in heel Nederland. Gemeenten kunnen aanvullende voorschriften opnemen in het lokale coffeeshopbeleid.
    
    Volgens onderdeel 1 van het Damoclesbeleid Coffeeshops 2013 van de gemeente Maastricht zal er bestuursrechtelijk handhavend worden opgetreden indien een coffeeshop zich niet houdt aan de landelijk door het Openbaar Ministerie vastgestelde AHOJGI-criteria.
    
    Volgens onderdeel 3 wordt onder ingezetene verstaan een persoon die zijn woonadres heeft in een gemeente van Nederland.
    
    Volgens onderdeel 7, onder a, wordt de inrichting gesloten voor drie maanden indien sprake is van toelating van c.q. verkoop aan een Jeugdige (J).
    
    Volgens dat onderdeel onder b, wordt de inrichting gesloten voor zes maanden indien binnen drie jaar hierna een tweede overtreding wordt geconstateerd.
    
    Volgens onderdeel 10, onder a, wordt de inrichting gesloten voor drie maanden indien sprake is van toelating van c.q. verkoop aan een
    
    niet-Ingezetene van Nederland (I).
    
    Volgens dat onderdeel onder b, wordt de inrichting gesloten voor zes maanden indien binnen drie jaar hierna een tweede overtreding wordt geconstateerd.
    
    Volgens onderdeel 11 wordt de nieuwe overtreding als recidive beschouwd indien er sprake is van samenloop van overtredingen in die zin dat een tweede of volgende overtreding een ander criterium betreft dan de eerste overtreding, en de aan die overtredingen gekoppelde maatregel hetzelfde is.
    
    2. Aan de handhaving van de sluitingen van de coffeeshops krachtens artikel 13b van de Opiumwet heeft de burgemeester ten grondslag gelegd dat [appellant] in strijd heeft gehandeld met het ingezetenencriterium. Met toepassing van het ingezetenencriterium wordt beoogd drugstoerisme tegen te gaan en de met coffeeshops samenhangende criminaliteit te verminderen door de afzetmarkt te verkleinen. Het ingezetenencriterium is daarvoor een geschikt en evenredig middel. Het onderscheid dat tussen ingezetenen en niet-ingezetenen wordt gemaakt is gerechtvaardigd, nu drugstoerisme in Maastricht als grensgemeente een groot probleem is. Gebleken is dat door de invoering van het ingezetenencriterium het drugstoerisme fors is afgenomen, aldus de burgemeester. Hij verwijst hiertoe onder meer naar brieven van de minister van Veiligheid en Justitie, waaronder een brief van 1 oktober 2012 waarin de minister meedeelt dat hem is gebleken dat het aantal drugstoeristen in de coffeeshopgemeenten waar het aangescherpte coffeeshopbeleid wordt gehandhaafd sterk is afgenomen. Ook uit het onderzoek "Ervaren overlast rondom coffeeshops in Maastricht: Resultaten nul- en eindmeting bewonersonderzoek Maastricht 2011-2012" blijkt volgens de burgemeester dat de drugsoverlast van buitenlandse coffeeshopbezoekers na de invoering van het ingezetenencriterium flink is verminderd. Met betrekking tot de stelling van [appellant] dat het niet toelaten van niet-ingezetenen in coffeeshops tot overlast op straat door straatdealers leidt, is de burgemeester van oordeel dat straatdealers er voor de invoering van het ingezetenencriterium ook altijd zijn geweest. Als er al een toename is, zal handhavend worden opgetreden tegen illegale straathandel. Bovendien maken eventuele negatieve neveneffecten niet direct dat van de toepassing van een nieuwe maatregel, zoals het ingezetenencriterium, dient te worden afgezien, aldus de burgemeester.
    
    Ter zitting bij de Afdeling heeft de burgemeester toegelicht dat landelijk wordt ingezet op implementatie en handhaving van het ingezetenencriterium in iedere gemeente.
    
    3. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het ingezetenencriterium onrechtmatig is, aangezien inmiddels is gebleken dat deze maatregel geen geschikt middel is om de drugsproblematiek tegen te gaan en bovendien zelfs tot meer overlast leidt. Dit blijkt volgens [appellant] uit het WODC-rapport "Coffeeshops, toeristen en lokale markt" en uit een brief van de burgemeester van Eindhoven van 22 september 2014 aan de minister van Veiligheid en Justitie. In gemeenten waar het ingezetenencriterium niet wordt gehandhaafd is de overlast daarentegen verminderd. De rechtbank heeft verder de bewijslast onredelijk verdeeld door te oordelen dat het aan [appellant] is om aannemelijk te maken dat de situatie ten opzichte van die in de uitspraak van de Afdeling van 18 juni 2014 in zaak nr. 201304752/1/A3 dusdanig is gewijzigd dat blijkt dat het ingezetenencriterium niet werkt. Bovendien is het ingezetenencriterium ongerechtvaardigde discriminatie op grond van nationaliteit, hetgeen in strijd is met het Twaalfde Protocol bij het EVRM, aldus [appellant].
    
    3.1. Niet in geschil is dat [appellant] het ingezetenencriterium heeft overtreden. De Afdeling ziet zich voor de vraag gesteld of de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat de burgemeester bevoegd was tot het opleggen van lasten onder bestuursdwang wegens overtreding van dit criterium.
    
    In navolging van de uitspraken van de Afdeling van 29 juni 2011 in zaak nr. 200803357/1/H3-A en van 18 juni 2014 in zaak nr. 201304752/1/A3 heeft de rechtbank met juistheid overwogen dat het ingezetenencriterium een indirect onderscheid naar nationaliteit maakt in die zin dat één van de gedoogvoorwaarden inhoudt dat niet-ingezetenen geen toegang hebben tot de coffeeshops in Maastricht. Bij de beoordeling van de vraag of een objectieve rechtvaardiging bestaat voor dit onderscheid heeft de rechtbank terecht onder verwijzing naar laatstgenoemde uitspraak overwogen dat het toepassen van het ingezetenencriterium door de burgemeester ter voorkoming van drugstoerisme als onderdeel van drugsbestrijding een legitiem doel dient. Voorts heeft de Afdeling in die uitspraak overwogen dat niet gezegd kan worden dat het ingezetenencriterium geen geschikt middel is om dat legitieme doel te bereiken.
    
    Dat in andere gemeenten dan Maastricht het ingezetenencriterium feitelijk niet zou worden gehandhaafd, betekent niet dat het ingezetenencriterium in Maastricht ongeschikt is ter bestrijding van drugstoerisme. Met betrekking tot het WODC-rapport is de rechtbank [appellant] terecht niet gevolgd in diens opvatting dat hieruit zou volgen dat het ingezetenencriterium een ongeschikt middel is. Uit het WODC-rapport volgt juist het tegendeel. In dit rapport wordt namelijk geconcludeerd dat sinds de invoering en handhaving van het ingezetenencriterium in de drie zuidelijke provincies het drugstoerisme sterk is afgenomen. Weliswaar volgde na de invoering een stijging van dealactiviteiten op de illegale markt, maar dit komt niet alleen door drugstoeristen die werden geweerd uit coffeeshops, maar ook door jonge lokale gebruikers. Zij wilden zich niet laten inschrijven als lid van een coffeeshop, hetgeen destijds verplicht was op grond van het tegelijk met het ingezetenencriterium ingevoerde beslotenclubcriterium. Drugstoeristen zijn in 2013 grotendeels weggebleven uit de zuidelijke provincies. Niet-ingezetenen komen wel in coffeeshops in de gemeenten waar niet actief wordt gehandhaafd, aldus het WODC-rapport. Zowel in beroep als in hoger beroep heeft [appellant] overigens niet bestreden dat het drugstoerisme in Maastricht is verminderd. Nu het ingezetenencriterium geen ongeschikt middel is ter bestrijding van drugstoerisme, heeft de rechtbank terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat het gemaakte indirecte onderscheid naar nationaliteit niet is gerechtvaardigd. Dit is niet anders in het licht van het Twaalfde Protocol bij het EVRM, waaraan ook is getoetst in de uitspraak van de Afdeling van 18 juni 2014 in zaak nr. 201304752/1/A3.
    
    Tot slot bestaat
    geen grond voor het oordeel dat de rechtbank de bewijslast onevenredig heeft verdeeld. Daartoe wordt redengevend geacht dat de burgemeester reeds in de besluiten waarbij hij de lasten onder bestuursdwang heeft opgelegd uitgebreid heeft gemotiveerd dat het ingezetenencriterium een geschikt middel is. Ook in de besluiten op bezwaar is hij hier uitvoerig op ingegaan.
    
    Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht overwogen dat de burgemeester in redelijkheid van zijn bevoegdheid tot het opleggen van lasten onder bestuursdwang gebruik heeft kunnen maken.
    
    Het betoog faalt.
    
    4. De hoger beroepen zijn ongegrond. De aangevallen uitspraken dienen te worden bevestigd.
    
    5. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraken.
    
    Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. N.S.J. Koeman en mr. G.M.H. Hoogvliet, leden, in tegenwoordigheid van mr. J. de Vries, griffier.
    
    w.g. Borman w.g. De Vries
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 9 december 2015
    
    582-805.