ECLI:NL:RVS:2015:3771, Raad van State, 09-12-2015, 201502097/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2015-12-09 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 8 juli 2013 heeft het college [wederpartijen] gelast de bewoning van de recreatiewoning [locatie 1] te Bergen te staken en gestaakt te houden, onder oplegging van een dwangsom.

201502097/1/A1.
    Datum uitspraak: 9 december 2015
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    het college van burgemeester en wethouders van Bergen,
    appellant,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 30 januari 2015 in zaak nr. 14/1053 in het geding tussen:
    
    [wederpartij A] en [wederpartij B]
    
    en
    
    het college.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 8 juli 2013 heeft het college [wederpartijen] gelast de bewoning van de recreatiewoning [locatie 1] te Bergen te staken en gestaakt te houden, onder oplegging van een dwangsom.
    
    Bij besluit van 25 maart 2014 heeft het college het door [wederpartijen] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 30 januari 2015 heeft de rechtbank het door [wederpartijen] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 25 maart 2014 vernietigd en het besluit van 8 juli 2013 herroepen. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
    
    [wederpartijen] hebben een verweerschrift ingediend.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 30 september 2015, waar het college, vertegenwoordigd door mr. D.L. de Vries, werkzaam bij de gemeente, en [wederpartijen], bijgestaan door mr. J.Th. van Oostrum, advocaat te Alkmaar, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. Ingevolge het bestemmingsplan "Bergen Dorpskern- Zuid" rust op het perceel de bestemming "Wonen-2 (W-2)" met de nadere aanduiding "recreatiewoningen (rw)".
    
    Ingevolge artikel 24, eerste lid, van de planregels zijn de op de plankaart voor Wonen-2 (W-2) aangewezen gronden bestemd voor:
    
    a. het wonen en in samenhang daarmee voor de uitoefening van aan-huis-gebonden beroepen en kleinschalige bedrijfsmatige activiteiten;
    
    alsmede voor:
    
    b. ter plaatse van de aanduiding "natuur- en landschapswaarden (nlw)": natuur- en landschapswaarden;
    
    c. ter plaatse van de aanduiding "recreatiewoning (rw)": recreatiewoningen;
    
    d. archeologisch waardevol gebied zoals bedoeld in artikel 28;
    
    met dien verstande dat:
    
    e. ter plaatse van de aanduiding "recreatiewoning (rw)" ten hoogste één recreatiewoning is toegestaan.
    
    Ingevolge het dertiende lid, aanhef en onder c en d, is het verboden om bijgebouwen, niet zijnde recreatiewoningen, te gebruiken of te laten gebruiken als slaapgelegenheid en recreatiewoningen te gebruiken of te laten gebruiken voor permanente bewoning.
    
    Ingevolge artikel 40, tweede lid, luidt het overgangsrecht voor gebruik als volgt:
    
    a. het gebruik van grond en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan en hiermee in strijd is, mag worden voortgezet;
    
    b. het is verboden het met het bestemmingsplan strijdige gebruik, bedoeld in dit lid onder a, te veranderen of te laten veranderen in een ander met dat plan strijdig gebruik, tenzij door deze verandering de afwijking naar aard en omvang wordt verkleind;
    
    c. indien het gebruik, bedoeld in dit lid onder a, na de inwerkingtreding van het plan voor een periode langer dan een jaar wordt onderbroken, is het verboden dit gebruik daarna te hervatten of te laten hervatten;
    
    d. dit lid onder a is niet van toepassing op het gebruik dat reeds in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen de overgangsbepalingen van dat plan.
    
    Ingevolge het voorheen geldende bestemmingsplan "Uitbreidingsplan Gemeente Bergen 1937" (hierna: het uitbreidingsplan) rustte op het deel van het perceel waar de recreatiewoning zich bevindt de bestemming "Woningen".
    
    Ingevolge artikel 4, aanhef en onder 1e, zijn deze gronden uitsluitend aangewezen voor bebouwing met woningen.
    
    Ingevolge artikel 16 wordt onder terreinbreedte verstaan de minimum terreinbreedte, in de rooilijn gemeten, die per gebouw en per woning aanwezig moet zijn. Bijgebouwen worden in deze beschouwd als één geheel met het hoofdgebouw. Op de plankaart is voor het perceel aangegeven dat de minimale terreinbreedte 15 m dient te zijn.
    
    Ingevolge artikel 27 wordt onder maximum aantal aaneen te bouwen woningen verstaan het aantal woningen dat ieder gebouw ten hoogste mag bevatten. Op de plankaart is voor het perceel aangegeven dat ieder gebouw één woning mag bevatten.
    
    Ingevolge artikel 3 is het de eigenaar, de beheerder en voorts ieder, die krachtens enig zakelijk recht, bezit daaronder begrepen, beschikking heeft over in dit uitbreidingsplan begrepen gronden en de daarop opgerichte gebouwen en terreinafscheidingen, verboden deze te doen verkeren in strijd met een of meer bepalingen van deze voorschriften.
    
    Ingevolge artikel 352, eerste lid, van de bouwverordening van de gemeente Bergen is het, zolang bij een bestemmingsplan, tot stand gekomen als uitbreidingsplan of als voorschriften ex artikel 43 van de Woningwet 1901, hetzij vóór, hetzij na inwerkingtreding van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (Stb. 1962, 286) geen voorschriften zijn gegeven omtrent het gebruik van de in die plannen of voorschriften begrepen bouwwerken, open erven of terreinen en geen aanpassing aan de Wet op de Ruimtelijke Ordening heeft plaatsgevonden, verboden die bouwwerken, open erven of terreinen te gebruiken, in gebruik te geven of te laten gebruiken op een wijze of tot een doel strijdig met de uit dat plan of die voorschriften voortvloeiende bestemming, nadat de bij het bestemmingsplan aangegeven bestemming is verwezenlijkt.
    
    2. De recreatiewoning waarop de last betrekking heeft betreft een bijgebouw bij de op het perceel aanwezige woning, dat is opgericht als werkplaats en nadien is verbouwd tot recreatiewoning. Deze recreatiewoning is gelegen achter de woning [locatie 2].
    
    Vast staat dat de recreatiewoning in strijd met het bestemmingsplan "Bergen Dorpskern-Zuid" wordt gebruikt voor permanente bewoning. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat dit gebruik niet onder het overgangsrecht van het bestemmingsplan "Bergen Dorpskern-Zuid" valt, nu dit ook in strijd was met het voorheen geldende uitbreidingsplan, zodat het bevoegd is handhavend tegen dit gebruik op te treden.
    
    3. De rechtbank heeft overwogen dat aangenomen moet worden dat zowel de voormalige werkplaats als de recreatiewoning, als bijgebouw van de woning op het perceel moeten worden aangemerkt, op die grond voor vergunning in aanmerking kwamen en dit de conclusie rechtvaardigt dat zowel de werkplaats als de recreatiewoning in overeenstemming waren met de gelet op het uitbreidingsplan op het perceel rustende bestemming. Naar het oordeel van de rechtbank is het gebruik van de recreatiewoning voor permanente bewoning niet in strijd met het uitbreidingsplan, nu dit geen gebruiksverbod bevatte. De rechtbank heeft overwogen dat het standpunt van het college dat het algemene gebruiksverbod van de Bouwverordening Bergen in deze aanvullende werking heeft niet gevolgd, omdat naar het oordeel van de rechtbank uit artikel 8 van de Woningwet voortvloeit dat de voorschriften omtrent gebruik in de bouwverordening geen betrekking kunnen hebben op het gebruik in planologische zin, doch uitsluitend op het veilig en verantwoord gebruik van bouwwerken. In dit kader heeft de rechtbank gewezen op de uitspraak van de Afdeling van 23 december 2009 in zaak nr. 200901765/1/H1. De rechtbank heeft voorts overwogen dat zij het genoegzaam aannemelijk acht dat op en na 12 juni 2009, de datum van inwerkingtreding van het bestemmingsplan "Bergen Dorpskern-Zuid" tot in ieder geval 30 april 2010 de recreatiewoning permanent is bewoond en [wederpartijen] de recreatiewoning in ieder geval vanaf 1 februari 2011, de dag waarop zij op dat adres zijn ingeschreven in de Gemeentelijke Basisadministratie, permanent bewonen, zodat de periode van leegstand niet langer heeft geduurd dan maximaal negen maanden. Het beroep van [wederpartijen] op het overgangsrecht slaagt daarom volgens de rechtbank.
    
    4. Het college betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat aan artikel 352 van de Bouwverordening Bergen ten opzichte van het uitbreidingsplan aanvullende werking toekomt, zodat permanente bewoning van de recreatiewoning ook in strijd was met het voorheen geldende uitbreidingsplan en aan [wederpartijen] derhalve geen geslaagd beroep op het overgangsrecht van het bestemmingsplan "Bergen Dorpskern-Zuid" toekomt. Het college wijst in dit kader op de uitspraak van de Afdeling van 19 december 2012 in zaak nr. 201202878/1/T1/A1.
    
    4.1. Het gebruik van de recreatiewoning voor permanente bewoning valt onder de beschermende werking van het overgangsrecht van het bestemmingsplan "Bergen Dorpskern-Zuid" als dat gebruik niet in strijd was met het voorheen geldende uitbreidingsplan. Vast staat dat gelet op het uitbreidingsplan op het perceel één woning was toegestaan en dat de permanente bewoning van de recreatiewoning daarmee niet in overeenstemming is. Voor zover [wederpartijen] hebben verwezen naar de uitspraak van 16 mei 2012 in zaak nrs. 201109434/1/A1 en 201109433/1/A1, waaruit volgens hen volgt dat het gebruik van de recreatiewoning als reguliere woning is toegestaan, wordt overwogen dat op het in die zaak betreffende perceel, anders dan op het in deze zaak betreffende perceel, twee woningen per gebouw aanwezig mochten zijn. Voorts staat vast dat het uitbreidingsplan geen gebruiksverbod kende. Het uitbreidingsplan is onder de gelding van de Woningwet 1901, dus vóór de inwerkingtreding van de Wet op de Ruimtelijke Ordening op 1 augustus 1965, tot stand gekomen. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 28 januari 2015 in zaak nr. 201404602/1/A1) komt, indien een onder de gelding van de Woningwet 1901 tot stand gekomen uitbreidingsplan geen gebruiksverbod bevat, aan het in de bouwverordening opgenomen gebruiksverbod aanvullende werking toe. Anders dan de rechtbank heeft overwogen komt derhalve aanvullende werking toe aan het gebruiksverbod van artikel 352, eerste lid, van bouwverordening. Daarin is bepaald dat het verboden is bouwwerken te gebruiken en te laten gebruiken in strijd met de bestemming uit het bestemmingsplan.
    
    Uit het voorgaande volgt dat het gebruik van de recreatiewoning voor permanente bewoning strijdig was met het uitbreidingsplan. Dit gebruik wordt niet beschermd door het in artikel 40, tweede lid, aanhef en onder a, van de voorschriften van het bestemmingsplan "Bergen Dorpskern-Zuid" opgenomen gebruiksovergangsrecht. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
    
    Het betoog slaagt.
    
    5. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling de niet door de rechtbank behandelde beroepsgronden beoordelen.
    
    6. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    7. [wederpartijen] hebben betoogd dat handhavend optreden zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, dat het college daarvan af had moeten zien. Zij wijzen erop dat het handhavingsbeleid van het college op een "piepsysteem" is gebaseerd en de "piep" van henzelf afkomstig is omdat ze een verzoek tot legalisering op grond van het overgangsrecht bij het college hebben gedaan. Verder hebben zij aangegeven dat zij de woning [locatie 2] om financiële redenen hebben moeten verkopen en in de recreatiewoning die jarenlang door hen als woning was verhuurd, op een perceel van ongeveer 900 m² is gelegen en in overeenstemming is met het Bouwbesluit, hun intrek hebben genomen.
    
    7.1. Dit betoog faalt. De omstandigheid dat het college op de hoogte is geraakt van de overtreding door een melding van [wederpartijen] zelf is geen bijzondere omstandigheid op grond waarvan het college van handhavend optreden af had moeten zien. Dit geldt ook voor de omstandigheid dat zij in verband met hun financiële situatie de woning [locatie 2] hebben moeten verkopen en hun intrek hebben genomen in de recreatiewoning. Ook de grootte van het perceel en het feit dat de recreatiewoning in overeenstemming is met het Bouwbesluit, wat daar verder van zij, brengt niet met zich dat het college niet handhavend mocht optreden tegen het in strijd met het bestemmingsplan "Bergen Dorpskern-Zuid" permanent bewonen van de recreatiewoning.
    
    8. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 25 maart 2014 van het college alsnog ongegrond verklaren.
    
    9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 30 januari 2015 in zaak nr. 14/1053;
    
    III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. A.W.M. Bijloos, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M. Kos, griffier.
    
    w.g. Bijloos w.g. Kos
    lid van de enkelvoudige kamer griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 9 december 2015
    
    580.