ECLI:NL:RVS:2015:894, Raad van State, 25-03-2015, 201402149/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2015-03-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 20 maart 2012 heeft het college, opnieuw beslissend op het door [appellant] gemaakte bezwaar, het bezwaar tegen het besluit om niet handhavend op te treden tegen de in- en uitrit (hierna: de uitweg) op het "Park and Ride" terrein (hierna: P+R terrein) aan de Parallelweg te Heerlen, ongegrond verklaard. Voor het overige heeft het college de bezwaren gegrond verklaard en Q-Park alsnog een last onder dwangsom opgelegd.

201402149/1/A1.
    Datum uitspraak: 25 maart 2015
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant A] en [appellant B], beiden wonend te Heerlen,
    appellanten (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant]),
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 4 februari 2014 in zaken nrs. 12/2203, 13/2692, 13/548, 13/2545, 12/799, 13/59, 13/1755, 12/1639 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Heerlen.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 20 maart 2012 heeft het college, opnieuw beslissend op het door [appellant] gemaakte bezwaar, het bezwaar tegen het besluit om niet handhavend op te treden tegen de in- en uitrit (hierna: de uitweg) op het "Park and Ride" terrein (hierna: P+R terrein) aan de Parallelweg te Heerlen, ongegrond verklaard. Voor het overige heeft het college de bezwaren gegrond verklaard en Q-Park alsnog een last onder dwangsom opgelegd.
    
    Bij besluit van 31 juli 2012 heeft het college Q-Park medegedeeld dat is besloten tot invordering van de verschuldigde dwangsommen van € 15.000,00.
    
    Bij besluit van 8 november 2012 heeft het college het door [appellant] tegen het besluit van 18 april 2012 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en dat besluit, waarbij het college aan NS een omgevingsvergunning heeft verleend voor het aanleggen van een uitweg, gehandhaafd.
    
    Bij besluit van 23 november 2012 heeft het college het door [appellant] tegen het besluit van 20 augustus 2012 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en dat besluit, waarbij het college heeft geweigerd handhavend op te treden tegen de berm, gehandhaafd met aanpassing van de motivering.
    
    Bij besluit van 19 april 2013 heeft het college het door [appellant] tegen het besluit van 18 december 2012 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en dat besluit, waarbij is geweigerd handhavend op te treden tegen de bouwwerken op het P+R terrein, gehandhaafd met aanpassing van de motivering.
    
    Bij besluit van 11 januari 2013 heeft het college het door [appellant] tegen het besluit van 7 september 2012 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en dat besluit, waarbij aan NS vergunning is verleend voor het wijzigen van de wegberm, gehandhaafd.
    
    Bij besluit van 9 juli 2013 heeft het college het door [appellant] tegen het besluit van 7 februari 2013 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en dat besluit, waarbij aan Q-Park een omgevingsvergunning is verleend voor het plaatsen van lichtmasten en straatmeubilair op het toegankelijke deel van het P+R terrein, gehandhaafd.
    
    Bij besluit van 9 juli 2013 heeft het college het door [appellant] tegen het besluit van 7 februari 2013 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en dat besluit, waarbij aan NS een omgevingsvergunning is verleend voor het plaatsen van een hekwerk, cameramast en verlichting op het niet toegankelijke deel van het P+R terrein, gehandhaafd. Het college heeft daarbij de omgevingsvergunning aangepast op de wijze, zoals door NS verzocht bij brief van 25 april 2013.
    
    Bij uitspraak van 4 februari 2014 heeft de rechtbank de door [appellant] tegen de besluiten van 20 maart 2012, 31 juli 2012, 8 november 2012, 23 november 2012, 11 januari 2013, 19 april 2013 en de onderscheiden besluiten van 9 juli 2013 ingestelde beroepen ongegrond verklaard en het door Q-Park tegen het besluit van 31 juli 2012 ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Daartoe in de gelegenheid gesteld, hebben NS Vastgoed B.V., Q-Park Operations Netherlands III B.V. en Q-Park Beheer B.V. (hierna tezamen: Q-Park) een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    Q-Park, het college en [appellant] hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 november 2014, waar [appellant], bijgestaan door mr. M.J.J. Smeets, advocaat te Roermond, en het college, vertegenwoordigd door mr. J.A.L. Devoi, N.A.M. Kamphuis-Groten en M.K.E. Ferwerda, allen werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen. Voorts zijn ter zitting NS, vertegenwoordigd door W. van den Oudenalder, bijgestaan door mr. W.M. van Luijn, advocaat te Utrecht, en Q-Park, vertegenwoordigd door mr. S.M.C.M. Houben, B. Ortmans, R. van Aken en S. Proost, bijgestaan door mr. H.B.G. Aarninkhof, advocaat te Utrecht, en mr. I. van Marsbergen, advocaat te Rotterdam, gehoord.
    
    Overwegingen
    
    1. Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Eikenderveld" rust op het grootste deel van het perceel de bestemming "Dienstverlening, bebouwingsklasse ODX, Nederlandse Spoorwegen met bijbehorende voorzieningen". Voor het overige rust op het perceel de bestemming "Verkeersverzorging, bebouwingsklasse VMA, service en motorbrandstofverkoop".
    
    Ingevolge artikel 19, eerste lid, van de bij het bestemmingsplan behorende voorschriften (hierna: planvoorschriften) zijn de op de plankaart als dienstverlening, bebouwingsklasse ODX, Nederlandse Spoorwegen met bijbehorende voorziening, aangewezen gronden bestemd voor spoorwegdoeleinden, met dien verstande dat categorie A-inrichtingen niet zijn toegestaan.
    
    Ingevolge het derde lid mogen op de gehele bouwkavel bij deze bestemming qua aard en afmeting passende andere bouwwerken worden gebouwd.
    
    Ingevolge het vierde lid, onder a, is het verboden de onbebouwd blijvende gedeelten van deze gronden anders te gebruiken dan voor spoorwegdoeleinden.
    
    Ingevolge artikel 21, eerste lid, zijn de op de plankaart als verkeersverzorging, bebouwingsklasse VMA, service en motorbrandstofverkoop aangewezen gronden bestemd voor doeleinden ten behoeve van de verkoop van motorbrandstoffen en service aan motorvoertuigen met de daartoe nodige voorzieningen, met dien verstande dat de verkoop van L.P.G. binnen het bestemmingsoppervlak gelegen aan de oostzijde van de Parallelweg niet is toegestaan.
    
    Ingevolge het derde lid mogen op de gehele bouwkavel bij deze bestemming qua aard en afmeting passende andere bouwwerken worden gebouwd.
    
    Ingevolge het vierde lid, onder a, is het verboden de onbebouwd blijvende gedeelten van deze gronden anders te gebruiken dan als parkeergelegenheid en/of trottoir en/of tuin.
    
    Ingevolge artikel 28, eerste lid, zijn de op de plankaart als verkeersdoeleinden aangegeven gronden bestemd voor openbare wegen, parkeergelegenheden en groenvoorzieningen.
    
    Ingevolge het tweede lid mogen op deze gronden géén gebouwen en andere bouwwerken, behoudens de bij deze bestemming qua aard passende andere bouwwerken tot een hoogte van maximaal 10 m, met inachtneming van het bepaalde in artikel 35, waaronder niet begrepen motorbrandstofverkooppunten, worden gebouwd.
    
    Ingevolge het derde lid, onder a, is het verboden de onbebouwd blijvende gedeelten van deze gronden en opstallen te gebruiken op een wijze of tot een doel strijdig met de in het eerste lid gegeven bestemming.
    
    Ingevolge artikel 2:11, eerste lid, van de Algemene Plaatselijke Verordening voor de gemeente Heerlen 2011 (hierna: de APV), alsmede de Algemene Plaatselijke Verordening voor de gemeente Heerlen 2012 (beide versies zijn, voor zover hier van belang, gelijkluidend; hierna: de APV) is het verboden zonder vergunning een weg aan te leggen, de verharding daarvan op te breken, in een weg te graven of te spitten, aard of breedte van de wegverharding te veranderen of anderszins verandering te brengen in de wijze van aanleg van een weg.
    
    Ingevolge het tweede lid wordt voor de toepassing van het eerste lid onder weg verstaan: hetgeen artikel 1 van de Wegenverkeerswet 1994 daaronder verstaat, alsmede alle niet-openbare ontsluitingswegen van gebouwen.
    
    Ingevolge artikel 1:8 kan de vergunning of ontheffing door het daartoe bevoegde bestuursorgaan worden geweigerd in het belang van:
    
    a. de openbare orde;
    
    b. de openbare veiligheid;
    
    c. de volksgezondheid;
    
    d. de bescherming van het milieu.
    
    Ingevolge artikel 2:12, eerste lid, is het verboden zonder vergunning van het bevoegd gezag een uitweg te maken, te hebben of te veranderen of het gebruik daarvan te veranderen.
    
    Ingevolge het tweede lid kan een vergunning bedoeld in het eerste lid worden geweigerd in het belang van de bruikbaarheid van de weg of het doelmatig en veilig gebruik daarvan, ter bescherming van het uiterlijk aanzien van de omgeving of ter bescherming van groenvoorzieningen in de gemeente.
    
    Verzoeken om handhaving ten aanzien van de uitweg, de berm en de bouwwerken
    
    2. [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college bij besluiten van 20 maart 2012, 23 november 2012 en 19 april 2013 ten onrechte heeft geweigerd over te gaan tot handhavend optreden ten aanzien van de uitweg, de berm en bouwwerken op het perceel.
    
    In dat verband betoogt [appellant] dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het gebruik van het P+R terrein met een omvang van 240 parkeerplaatsen niet in strijd is met het bestemmingsplan. Daartoe voert hij aan dat de Afdeling bij uitspraak van 23 december 2009 in zaak nr. 200900750/1/H1 heeft overwogen dat het inrichten van het P+R terrein in strijd is met de op het perceel rustende bestemmingen "Dienstverlening, bebouwingsklasse ODX, Nederlandse Spoorwegen met bijbehorende voorzieningen" en "Verkeersverzorging, bebouwingsklasse VMA, service en motorbrandstofverkoop". Voorts stelt [appellant] dat hij door het overleggen van overeenkomsten feitelijk heeft aangetoond dat het P+R terrein niet primair wordt gebruikt ten behoeve van treinreizigers. Hij wijst in dat verband op overeenkomsten tussen Q-Park en het UWV en tussen Q-Park en de politie, de afstand tussen het P+R terrein en het NS station, alsmede op nabij het station gelegen parkeergarages.
    
    [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college mocht afzien van handhavend optreden ten aanzien van de uitweg vanwege concreet zicht op legalisering.
    
    [appellant] betoogt tevens dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college terecht heeft afgezien van handhavend optreden ten aanzien van de berm omdat geen overtreding meer aanwezig was.
    
    [appellant] betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college mocht afzien van handhavend optreden ten aanzien van de bouwwerken op het voor auto's toegankelijke deel van het P+R terrein met de bestemming "Dienstverlening, bebouwingsklasse ODX, Nederlandse Spoorwegen met bijbehorende voorzieningen" vanwege concreet zicht op legalisering.
    
    2.1. Anders dan [appellant] betoogt, volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 23 december 2009 in zaak nr. 200900750/1/H1 niet dat het gebruik van het tot "Dienstverlening, bebouwingsklasse ODX, Nederlandse Spoorwegen met bijbehorende voorzieningen" bestemde deel van het perceel voor parkeerplaatsen ten behoeve van treinreizigers in beginsel in strijd met de bestemming moet worden geacht. Vast staat dat ten tijde van die uitspraak ongeveer 520 parkeerplaatsen op voornoemde bestemming aanwezig waren en dat het college zich op het standpunt stelde dat vanwege de omvang van het terrein niet staande kon worden gehouden dat het P+R terrein nog primair bestemd was voor treinreizigers. Onder die omstandigheden heeft de Afdeling overwogen dat het inrichten van het P+R terrein in strijd is met de op het perceel rustende bestemming "Dienstverlening, bebouwingsklasse ODX, Nederlandse Spoorwegen met bijbehorende voorzieningen".
    
    2.2. Vast staat dat op het P+R terrein ten tijde van belang op het deel van het perceel met de bestemming "Dienstverlening, bebouwingsklasse ODX, Nederlandse Spoorwegen met bijbehorende voorzieningen" 240 parkeerplaatsen zijn gelegen. Een ander deel van het perceel is voorts gedeeltelijk ontoegankelijk gemaakt voor auto's, evenals het deel van het perceel met de bestemming "Verkeersverzorging, bebouwingsklasse VMA, service en motorbrandstofverkoop".
    
    De rechtbank heeft het gebruik van het P+R terrein, voor zover dat is gelegen op het deel van het perceel met de bestemming "Dienstverlening, bebouwingsklasse ODX, Nederlandse Spoorwegen met bijbehorende voorzieningen", met een omvang van 240 parkeerplaatsen terecht niet in strijd met het bestemmingsplan geacht. Gelet op een e-mailbericht van NS van 7 maart 2012 waarin de parkeerbehoefte uiteen is gezet en de ter zitting van de rechtbank daarop gegeven toelichting, alsmede een memo van een verkeersdeskundige van de gemeente van 26 november 2013, heeft de rechtbank terecht overwogen dat het P+R terrein voor spoorwegdoeleinden wordt gebruikt, nu het primair wordt gebruikt ten behoeve van treinreizigers. Daarbij heeft zij voorts van belang mogen achten dat voor treinreizigers een lager tarief geldt. Ten aanzien van de overeenkomsten tussen Q-Park en het UWV en tussen Q-Park en de politie over het gebruik van het P+R terrein is ter zitting van de Afdeling gebleken dat beide overeenkomsten zijn beëindigd. Voorts is ter zitting van de Afdeling gebleken dat een van die overeenkomsten een verlenging van een andere overeenkomst betrof, uitgaande van de situatie waarbij ongeveer 520 parkeerplaatsen op het terrein aanwezig waren, waarbij kennelijk onvoldoende is bezien of die overeenkomst verlengd kon worden. Gelet op het voorgaande, heeft de rechtbank terecht niet de waarde aan de overeenkomsten gehecht die [appellant] daaraan toekent.
    
    Gelet op het vorenstaande heeft de rechtbank terecht geconcludeerd dat het gebruik van het P+R terrein, voor zover gelegen op de bestemming "Dienstverlening, bebouwingsklasse ODX, Nederlandse Spoorwegen met bijbehorende voorzieningen", geen aanleiding gaf om tot handhaving over te gaan.
    
    2.3. [appellant] betoogt tevergeefs dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college mocht afzien van handhavend optreden ten aanzien van de uitweg. Gelet op de aanvraag van 1 maart 2012 om een omgevingsvergunning voor het legaliseren van de uitweg en het betrokken toetsingskader van artikel 2.2, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) in verbinding gelezen met artikel 2:12, tweede lid, van de APV, heeft het college ten tijde van het besluit van 20 maart 2012 terecht concreet zicht op legalisering aangenomen. Het bestaan van bezwaren tegen de aanvraag brengt niet met zich dat op voorhand moest worden aangenomen dat de gevraagde vergunning niet kon worden verleend en dat geen concreet zicht op legalisering aanwezig was.
    
    Bij besluit van 18 april 2012 heeft het college de gevraagde vergunning voor de uitweg verleend. Bij besluit van 8 november 2012 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en dat besluit gehandhaafd. Dat [appellant] tegen dat besluit beroep heeft ingesteld, heeft het college terecht niet tot de conclusie geleid dat ten tijde van het besluit van 19 april 2013 aanleiding bestond om ten aanzien van de uitweg tot handhaving over te gaan.
    
    De gronden die [appellant] tegen het besluit van 8 november 2012 heeft aangevoerd - en het oordeel daarover van de rechtbank - kunnen in het kader van het betoog over de weigering tot handhaving over te gaan, niet aan de orde komen. Die gronden worden hierna onder nr. 4 besproken.
    
    2.4. Vast staat dat een deel van de eerder ter plaatse aanwezige, schuin oplopende groenstrook (hierna: de berm) is afgegraven en gedeeltelijk is verhard. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat het college ten tijde van de besluiten van 23 november 2012 en 19 april 2013 niet bevoegd was over te gaan tot handhavend optreden ten aanzien van de berm. De rechtbank heeft daarbij terecht in aanmerking genomen dat, voor zover de berm is gelegen op gronden met de bestemming "Verkeersdoeleinden", die gronden ingevolge artikel 28, eerste lid, van de planvoorschriften onder meer bestemd zijn voor parkeergelegenheden. De rechtbank heeft voorts terecht in aanmerking genomen dat, voor zover de berm is gelegen op gronden die behoren bij de openbare weg, het college bij besluit van 7 september 2012 aan NS een vergunning heeft verleend als bedoeld in artikel 2:11, eerste lid, van de APV voor het wijzigen van een openbare weg. Bij besluit van 11 januari 2013 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en dat besluit gehandhaafd. Dat [appellant] tegen dat besluit beroep heeft ingesteld, heeft het college terecht niet tot de conclusie geleid dat ten tijde van de besluitvorming aanleiding bestond om ten aanzien van de berm tot handhaving over te gaan. Voor zover [appellant] betoogt dat de vergunning ten onrechte niet ziet op het perceel, kadastraal bekend R3799, worden in het aangevoerde geen aanknopingspunten gevonden voor het oordeel dat de vergunning, die ziet op de percelen kadastraal bekend als R 3076 en L 1204, onvolledig is.
    
    De gronden die [appellant] tegen het besluit van 11 januari 2013 heeft aangevoerd - en het oordeel daarover van de rechtbank - kunnen in het kader van het betoog over de weigering om ten aanzien van de berm tot handhaving over te gaan, niet aan de orde komen. Die gronden worden hierna onder nr. 6 besproken.
    
    2.5. [appellant] betoogt tevergeefs dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college mocht afzien van handhavend optreden ten aanzien van de bouwwerken op het voor auto's toegankelijke deel van het P+R terrein met de bestemming "Dienstverlening, bebouwingsklasse ODX, Nederlandse Spoorwegen met bijbehorende voorzieningen". Bij besluit van 7 februari 2013 heeft het college aan Q-Park een omgevingsvergunning verleend voor het plaatsen van lichtmasten en straatmeubilair. Dat [appellant] tegen dat besluit bezwaar heeft gemaakt, heeft het college terecht niet tot de conclusie geleid dat ten tijde van het besluit van 19 april 2013 aanleiding bestond om ten aanzien van de bouwwerken tot handhaving over te gaan.
    
    De gronden die [appellant] tegen het door het college in bezwaar gehandhaafde besluit van 7 februari 2013 heeft aangevoerd - en het oordeel daarover van de rechtbank - kunnen in het kader van het betoog over de weigering om ten aanzien van de bouwwerken tot handhaving over te gaan, niet aan de orde komen. Die gronden worden hierna onder nr. 7 besproken.
    
    Het betoog faalt.
    
    De last onder dwangsom
    
    3. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de bij besluit van 20 maart 2012 aan Q-Park opgelegde dwangsommen in redelijke verhouding staan tot de zwaarte van het geschonden belang. Daartoe voert hij aan dat de gestelde dwangsom ten aanzien van de berm van € 1.000,00 per week met een maximum van € 5.000,00 te laag is. Voorts stelt hij dat alle in het besluit van 20 maart 2012 opgelegde dwangsommen gesteld dienen te worden op € 5.000,00 per dag met een maximum van € 20.000,00.
    
    3.1. De rechtbank heeft, gelet op de aan de orde zijnde terughoudende toetsing, in hetgeen [appellant] heeft aangevoerd terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat het college de hoogte van de dwangsom niet in redelijkheid heeft kunnen vaststellen op de wijze zoals het heeft gedaan.
    
    De vergunning voor de uitweg
    
    4. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college de vergunning voor de uitweg op goede gronden heeft verleend. Daartoe voert hij aan dat het college zijn besluit niet mocht baseren op een advies van de afdeling Beheer en Onderhoud van 30 oktober 2012 en dat de uitweg niet voldoet aan de uitgangspunten als genoemd in de beleidsnota "Beleidsregels inritvergunningen" van januari 2007 (hierna: de beleidsnota). Voorts voert hij aan dat de vergunning in strijd met het bestemmingsplan is verleend.
    
    4.1. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de gevraagde vergunning volgens artikel 2:12, tweede lid, van de APV slechts kan worden geweigerd in het belang van de bruikbaarheid van de weg of het doelmatig en veilig gebruik daarvan, ter bescherming van het uiterlijk aanzien van de omgeving of ter bescherming van groenvoorzieningen in de gemeente. Het betoog dat de vergunning in strijd met het bestemmingsplan is verleend, faalt reeds daarom.
    
    In de beleidsnota worden uitgangspunten gegeven voor de toepassing van artikel 2:12, tweede lid, van de APV. Het college heeft het besluit van 8 november 2012 gebaseerd op een advies van de afdeling Beheer en Onderhoud van 30 oktober 2012, waarin uiteengezet is dat en waarom de aanvraag voor de uitweg in overeenstemming is met de beleidsnota. Geen grond is aanwezig voor het oordeel dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het advies naar inhoud of wijze van totstandkoming zodanige gebreken vertoont, zich inhoudelijk tegenspreekt of anderszins niet of niet voldoende concludent kan worden geacht, dat het college dat advies niet aan zijn besluit van 8 november 2012 ten grondslag heeft kunnen leggen. Voorts heeft [appellant] geen tegenadvies overgelegd.
    
    Het betoog faalt.
    
    5. Over het betoog van [appellant] dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het P+R teken niet mocht worden gebruikt omdat de afstand van het parkeerterrein tot het station meer dan 250 m bedraagt, wordt overwogen dat een besluit tot plaatsing van het bord E12 (Parkeergelegenheid voor openbaar-vervoer-reizigers bij een Parkeer en Reis halte) thans niet voorligt, zodat hetgeen [appellant] daarover aanvoert, buiten beschouwing wordt gelaten.
    
    De vergunning voor het wijzigen van de berm
    
    6. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college aan NS een vergunning kon verlenen voor het wijzigen van de berm. Daartoe voert hij aan dat niet alle percelen waarop de vergunning ziet, in eigendom van NS zijn. De rechtbank is volgens [appellant] voorts ten onrechte niet ingegaan op zijn betoog dat het college ten onrechte geen onderzoek heeft laten verrichten naar de gestelde hinder dan wel overlast.
    
    6.1. De rechtbank heeft terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat het college het besluit van 7 september 2012 in bezwaar ten onrechte heeft gehandhaafd. Voor zover het college daarbij aan NS vergunning heeft verleend mede ten aanzien van gronden die zij niet in eigendom heeft, staat vast dat reeds gebruik is gemaakt van de verleende vergunning zonder dat de eigenaar van die gronden daartegen bezwaar heeft gemaakt.
    
    [appellant] betoogt tevergeefs dat het college in het kader van een aanvraag om een vergunning als bedoeld in artikel 2:11 van de APV aanleiding had moeten zien onderzoek te doen naar de door [appellant] gestelde hinder of overlast als gevolg van de aanwezigheid van het P+R terrein en het gebruik van het spoor. De rechtbank heeft, gelet op toetsingskader van artikel 1:8 van de APV, in het door [appellant] aangevoerde voorts terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat het college de vergunning vanwege het belang van de volksgezondheid of de bescherming van het milieu had moeten weigeren.
    
    Het betoog faalt.
    
    De vergunningen voor het plaatsen van bouwwerken
    
    7. [appellant] betoogt over de onderscheiden besluiten van 9 juli 2013 dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college terecht een omgevingsvergunning heeft verleend voor onder meer het plaatsen van lichtmasten, straatmeubilair, een hekwerk en een cameramast. Daartoe voert hij aan dat die bouwwerken in strijd zijn met de ter plaatse geldende bestemming, dat het perceel geen bouwkavel heeft en dat de vergunning in strijd met de bouwverordening is verleend. [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de NS de aanvraag niet bij brief van 25 april 2013 had mogen aanvullen, maar een nieuwe aanvraag had moeten indienen omdat er geen sprake is van een wijziging van ondergeschikte aard.
    
    7.1. Het college heeft voor onder meer het oprichten van lichtmasten, een entreezuil, een elektrakast, een slagboom, een chipknip oplaadpunt, een in- en uitrijterminal, een welkomstbord, een verkeerslicht, een cameramast en een hekwerk op het P+R terrein omgevingsvergunning verleend. De rechtbank heeft het oprichten van de bouwwerken op de bestemming "Dienstverlening, bebouwingsklasse ODX, Nederlandse Spoorwegen met bijbehorende voorzieningen" terecht niet in strijd met het bestemmingsplan geacht. Daartoe wordt het standpunt van het college gevolgd dat die bouwwerken wat betreft hun aard en afmeting passend zijn bij de bestemming en voorts dat het bestaande gebruik daarvan in een overeenstemming met de bestemming is. Voor zover een deel van de bouwwerken ter hoogte van de inrit is voorzien op de bestemming "Verkeersdoeleinden", heeft de rechtbank terecht geen aanleiding gezien voor een ander oordeel, nu de bouwwerken wat betreft hun aard passend kunnen worden geacht bij die bestemming en voorts niet hoger zijn dan 10 m.
    
    Anders dan [appellant] betoogt, heeft de rechtbank terecht geen aanleiding gevonden voor het oordeel dat ter plaatse geen bouwwerken mogen worden opgericht. De door [appellant] voorgestane uitleg van het begrip bouwkavel wordt niet gevolgd, aangezien de door hem voorgestane uitleg geen steun vindt in het bestemmingsplan waarin is aangegeven waar wat gebouwd mag worden. Over de door [appellant] gestelde strijd met de bouwverordening heeft de rechtbank terecht overwogen dat het bestemmingsplan een uitputtende regeling bevat met betrekking tot de rooilijn, zodat de bouwverordening in dit geval geen aanvullende werking heeft.
    
    Voor het oordeel dat de aanvulling van de aanvraag bij brief van 25 april 2013 geen wijziging van ondergeschikte aard is, heeft de rechtbank terecht geen grond gevonden. Dat niet langer wordt verzocht om een omgevingsvergunning voor de plaatsing van een verkeersbord, is onvoldoende voor dat oordeel. Voorts zijn aan de gewijzigde kadastrale aanduiding geen nieuwe toetsingsaspecten verbonden en ziet de Afdeling geen aanknopingspunten voor het oordeel dat [appellant] door de wijziging in zijn belangen is geschaad.
    
    7.2. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 7 september 2011 in zaak nr. 201011739/1/H1), dient bij toetsing van een bouwplan aan een bestemmingsplan niet slechts te worden bezien of het bouwwerk overeenkomstig de bestemming kan worden gebruikt, maar dient mede te worden beoordeeld of het bouwwerk ook met het oog op zodanig gebruik wordt gebouwd. Dit houdt in dat een bouwwerk in strijd met de bestemming moet worden geoordeeld indien redelijkerwijs valt aan te nemen dat het bouwwerk uitsluitend of mede zal worden gebruikt voor andere doeleinden dan die waarin de bestemming voorziet.
    
    De Afdeling is van oordeel dat het college in strijd met artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo een omgevingsvergunning heeft verleend voor het oprichten van lichtmasten met een hoogte van 6 en 10 m op de bestemming "Verkeersverzorging, bebouwingsklasse VMA, service en motorbrandstofverkoop". Daartoe wordt overwogen dat die lichtmasten, mede gelet op de hoogte daarvan, niet worden opgericht met het oog op gebruik dat in overeenstemming is met deze bestemming maar ten behoeve van de naburige bestemming voor "Dienstverlening, bebouwingsklasse ODX, Nederlandse Spoorwegen met bijbehorende voorzieningen". De rechtbank heeft dat niet onderkend. Het betoog slaagt in zoverre.
    
    Overige gronden
    
    8. [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat hij niet de intentie had om het beroep met betrekking tot zaak nr. 13/707 in te trekken, zonder dat het college in de proceskosten zou worden veroordeeld.
    
    8.1. Ingevolge artikel 6:21, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht kan het bezwaar of beroep schriftelijk worden ingetrokken.
    
    Ingevolge het tweede lid van dit artikel kan tijdens het horen de intrekking ook mondeling geschieden.
    
    8.2. In het proces-verbaal van de zitting van de rechtbank worden geen aanknopingspunten gevonden voor het oordeel dat de rechtbank de mededeling van [appellant] dat het beroep werd ingetrokken, als voorwaardelijke intrekking daarvan had moeten opvatten onder voorbehoud dat een proceskostenveroordeling ten laste van het college zou volgen.
    
    Het betoog faalt.
    
    9. [appellant] voert verder aan dat de overige in beroep aangevoerde gronden als herhaald en ingelast dienen te worden beschouwd. Op die gronden is de rechtbank ingegaan. [appellant] heeft, behoudens hetgeen hiervoor is besproken, geen redenen aangevoerd, waarom de weerlegging van de desbetreffende gronden en argumenten in de aangevallen uitspraak onjuist, dan wel onvolledig is. Het aldus aangevoerde kan reeds daarom niet tot vernietiging van die uitspraak leiden.
    
    10. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover de rechtbank het beroep tegen het besluit van het college van 9 juli 2013 ongegrond heeft verklaard. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep, voor zover ingesteld tegen het besluit van het college van 9 juli 2013, alsnog gegrond verklaren. Dat besluit komt voor vernietiging in aanmerking, voor zover daarbij de omgevingsvergunning is gehandhaafd voor het plaatsen van verlichting op het P+R terrein aan de Parallelweg te Heerlen op gronden met de bestemming "Verkeersverzorging, bebouwingsklassen VMA, service en motorbrandstofverkoop". Het college dient een nieuw besluit te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen. De aangevallen uitspraak dient, voor zover aangevallen, voor het overige te worden bevestigd.
    
    11. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Limburg van 4 februari 2014 in zaken nrs. 12/2203, 13/2692, 13/548, 13/2545, 12/799, 13/59, 13/1755, 12/1639, voor zover de rechtbank het beroep in zaak nr. 13/2545 tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Heerlen van 9 juli 2013 ongegrond heeft verklaard;
    
    III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond, voor zover ingesteld tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Heerlen van 9 juli 2013;
    
    IV. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Heerlen van 9 juli 2013, kenmerk 31003/20130240-A/JD, voor zover de omgevingsvergunning is gehandhaafd voor het plaatsen van verlichting op het P+R terrein aan de Parallelweg te Heerlen op gronden met de bestemming "Verkeersverzorging, bebouwingsklassen VMA, service en motorbrandstofverkoop";
    
    V. draagt het college van burgemeester en wethouders van Heerlen op om met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen een nieuw besluit te nemen;
    
    VI. bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen, voor het overige;
    
    VII. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Heerlen tot vergoeding van bij [appellant A] en [appellant B] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.036,22 (zegge: tweeduizend zesendertig euro en tweeëntwintig cent), waarvan € 1.960,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    VIII. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Heerlen aan [appellant A] en [appellant B] het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van € 406,00 (zegge: vierhonderdzes euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. H. Troostwijk, voorzitter, en mr. G.M.H. Hoogvliet en mr. J.Th. Drop, leden, in tegenwoordigheid van mr. L.C.M. Wijgerde, griffier.
    
    w.g. Troostwijk w.g. Wijgerde
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 25 maart 2015
    
    672.