ECLI:NL:RVS:2014:2174, Raad van State, 18-06-2014, 201305039/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2014-06-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 23 april 2013 heeft de raad het bestemmingsplan "Buitengebied Hof van Twente, herziening [locatie 1], [locatie 2] en [locatie 3]" vastgesteld.

201305039/1/R1.
    Datum uitspraak: 18 juni 2014
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) in het geding tussen:
    
    [appellant A] en [appellante B], wonend te Ambt Delden, gemeente Hof van Twente (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant]),
    
    en
    
    de raad van de gemeente Hof van Twente,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 23 april 2013 heeft de raad het bestemmingsplan "Buitengebied Hof van Twente, herziening [locatie 1], [locatie 2] en [locatie 3]" vastgesteld.
    
    Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
    
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [appellant] heeft nadere stukken ingediend.
    
    De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft desverzocht een deskundigenbericht uitgebracht.
    [appellant] heeft haar zienswijze daarop naar voren gebracht.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 mei 2014, waar [appellant], in de persoon van [appellante B], en de raad, vertegenwoordigd door A.J.B. ter Braak, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen. Voorts is [belanghebbende] ter zitting als partij gehoord.
    
    Buiten bezwaren van partijen heeft de raad ter zitting nadere stukken overgelegd.
    
    Overwegingen
    
    1. Ingevolge artikel 8:51d van de Awb kan de Afdeling het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen.
    
    Het toetsingskader
    
    2. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsvrijheid om bestemmingen aan te wijzen en regels te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De Afdeling toetst deze beslissing terughoudend. Dit betekent dat de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden beoordeelt of aanleiding bestaat voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Voorts beoordeelt de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden of het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
    
    Het plan
    
    3. Het plan voorziet in de beëindiging en tevens de verplaatsing van de agrarische activiteiten op de percelen [locatie 2] en [locatie 3] naar de locatie [locatie 1].
    
    Het beroep
    
    Formele aspecten
    
    4. Het beroep van [appellant] is gericht tegen het plandeel met de bestemming "Bedrijf-VAB" wat betreft het perceel [locatie 3]. [appellant] betoogt dat ten onrechte een bedrijfsbestemming aan dit perceel is toegekend. Hiertoe voert zij onder meer aan dat zij ten onrechte niet op de hoogte is gebracht van het voornemen van de exploitatie van een bed en breakfast op het perceel.
    
    4.1. De Afdeling overweegt dat het bieden van inspraak geen deel uitmaakt van de in de Wet ruimtelijke ordening en het Besluit ruimtelijke ordening geregelde bestemmingsplanprocedure. Het al dan niet schenden van een inspraakverplichting heeft daarom geen gevolgen voor de rechtmatigheid van de bestemmingsplanprocedure en het bestemmingsplan. Het betoog faalt.
    
    Inhoudelijke aspecten
    
    5. [appellant] betoogt dat op het perceel [locatie 3] ten onrechte is voorzien in bebouwing binnen de belaste strook van een hoogspanningsverbinding. Dit is volgens haar in strijd met de veiligheidsvoorschriften van de elektriciteitsmaatschappij Tennet.
    
    5.1. Ingevolge artikel 8:69a van de Awb vernietigt de bestuursrechter een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.
    
    5.2. Het betoog van [appellant] dat op het perceel [locatie 3] ten onrechte is voorzien in bebouwing binnen de belaste strook van een hoogspanningsverbinding heeft betrekking op de naleving van de normen voor het beperken van veiligheidsrisico's in het kader van een goede ruimtelijke ordening. Deze bezwaren zien uitsluitend op de belangen van de gebruikers van dat perceel. Het beroep van [appellant] is echter gericht op het gevrijwaard blijven op het perceel [locatie 4] van de ruimtelijke invloed van de voorziene gebruiksmogelijkheden op het perceel [locatie 3] dat 200 m verderop ligt. Wat verder ook zij van die belangen in het licht van het vereiste van een goede ruimtelijke ordening, de in geding zijnde veiligheidsnorm heeft niet de strekking die belangen van [appellant] te beschermen. Het voorgaande leidt ertoe dat de Afdeling deze beroepsgrond buiten beschouwing zal laten, nu artikel 8:69a van de Awb eraan in de weg staat dat het bestreden besluit om die reden wordt vernietigd.
    
    6. [appellant] betoogt voorts dat de raad er ten onrechte van uit is gegaan dat de gemeentelijke beleidsregel voor voormalige agrarische bedrijfsbebouwing (hierna: het VAB-beleid) van toepassing is. Hiertoe voert zij aan dat het VAB-beleid alleen geldt voor bedrijfsgebouwen die minimaal drie jaar in gebruik zijn geweest voor agrarische doeleinden. De twee stierenstallen ten behoeve waarvan het VAB-beleid is toegepast zijn volgens [appellant] echter nooit voor agrarische doeleinden gebruikt.
    
    Nu het VAB-beleid wel is toegepast, voert [appellant] tevens aan dat in strijd met paragraaf 2.7 van het VAB-beleid wordt voorzien in activiteiten die in de brochure "Bedrijven en milieuzonering" van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (hierna: de VNG-brochure) worden aangemerkt als bedrijfscategorie 3 en 4. Zij vreest hierdoor een aantasting van haar woon- en leefklimaat op het perceel [locatie 4]. In dit verband voert [appellant] tevens aan dat niet duidelijk is wat moet worden verstaan onder "het hobbymatig repareren van auto’s". Voorts is in strijd met paragraaf 3.1 en 3.2 van het VAB-beleid de economische en sociale bijdrage van de voorziene ontwikkeling ten onrechte niet onderbouwd, aldus [appellant].
    
    6.1. De raad stelt dat in het voorgaande bestemmingsplan "Buitengebied Ambt Delden" aan het perceel [locatie 3] de bestemming "Agrarisch gebied met landschapswaarden" was toegekend. Beoogd is de agrarische activiteiten op dit perceel te beëindigen. Hiertoe is met de initiatiefnemer overeengekomen dat op het perceel vier agrarische bedrijfsgebouwen worden gesloopt. Aan de gronden ter plaatse van de twee overgebleven opslagschuren is een VAB-bestemming toegekend op grond waarvan de twee schuren gebruikt mogen worden voor hobbymatige en kleinschalige bedrijfsactiviteiten. Daarmee is beoogd het bestaande gebruik van deze twee schuren voor de opslag van goederen, de hobbymatige restauratie van auto's en het repareren en onderhouden van machines voor slagerijen als zodanig te bestemmen. De raad stelt zich op het standpunt dat daarbij slechts is voorzien in de bedrijfscategorieën 1 en 2.
    
    6.2. In het deskundigenbericht staat dat de woning in het noordwestelijke gedeelte van het perceel [locatie 3] een oppervlakte heeft van ongeveer 234 m². De gronden aan de westzijde van de woning zijn ingericht als tuin. Aan de noord- en oostzijde is het perceel in gebruik als weide voor edelherten. Ten zuiden van de woning, op het middendeel van het perceel, staan twee loodsen waarvoor op 27 oktober 1987 een bouwvergunning is verleend. De twee loodsen zijn gebouwd als stierenstallen. Op 23 juli 1993 is een bouwvergunning verleend voor het oprichten van twee aanbouwen aan de stierenstallen voor de opslag van landbouwgewassen. Tussen de bedrijfswoning en de loodsen lagen oorspronkelijk vier agrarische bedrijfsgebouwen. Deze vier agrarische bedrijfsgebouwen zijn inmiddels afgebroken, zo volgt uit het deskundigenbericht.
    
    6.3. Aan het noordwestelijke en zuidelijke gedeelte van het perceel [locatie 3] is ter plaatse van en rondom de woning en de stierenstallen de bestemming "Bedrijf-VAB" toegekend. Aan het noordwestelijke gedeelte van het perceel is aan de gronden met de bestemming "Bedrijf-VAB" ter plaatse van de woning de aanduiding "bedrijfswoning" toegekend. Aan het zuidelijke gedeelte van het perceel is aan de gronden met de bestemming "Bedrijf-VAB" ter plaatse van de stierenstallen tevens de aanduiding "bouwvlak" toegekend. Aan het middengedeelte van het perceel [locatie 3] is de bestemming "Agrarisch met waarden" toegekend.
    
    Ingevolge artikel 5, lid 5.1.1, van de planregels zijn de voor "Bedrijf-VAB" aangewezen gronden bestemd voor:
    
    a. een bedrijf ten behoeve van reparatie en onderhoud van machines;
    
    b. hobbymatig restaureren van auto's;
    
    c. een bedrijfswoning ter plaatse van de aanduiding "bedrijfswoning", waarbij inwoning is toegestaan;
    
    d. opslag binnen het bouwvlak;
    
    e. bed en breakfast;
    
    met bijbehorende gebouwen, bouwwerken, geen gebouwen zijnde, wegen en paden, parkeervoorzieningen, groenvoorzieningen, water en voorzieningen voor de waterhuishouding, tuinen en erven.
    
    Ingevolge lid 5.3.1 wordt onder gebruik in strijd met de bestemming "Bedrijf-VAB" in ieder geval verstaan gebruik van gronden en bouwwerken ten behoeve van:
    
    […]
    
    c. bedrijven als bedoeld in artikel 2.1, derde lid van het Besluit omgevingsrecht;
    
    d. bedrijven die vallen onder het Besluit externe veiligheid inrichtingen;
    
    e. vuurwerkbedrijven;
    
    f. inrichtingen die zijn genoemd in bijlage 1, onderdeel C en D van het Besluit milieueffectrapportage.
    
    Ingevolge lid 5.3.2 geldt voor de activiteiten zoals bedoeld in lid 5.1.1, onder a en b, dat deze uitsluitend binnen de bestaande bebouwing zijn toegestaan.
    
    Ingevolge artikel 1, lid 1.1, wordt onder een "bed en breakfast" verstaan een kleinschalige overnachtingsaccommodatie bestaande uit maximaal vier bedden, gericht op het bieden van de mogelijkheid tot een toeristisch en kortdurend verblijf in de bestaande woning in combinatie met het serveren van ontbijt, met dien verstande dat de gezamenlijke oppervlakte ten behoeve van bed en breakfast maximaal 120 m² mag bedragen.
    
    6.4. In het VAB-beleid staat dat nieuwe functies kunnen worden toegelaten, afhankelijk van de situering in het landschap en van de bijdrage aan het behoud dan wel de verbetering van de ruimtelijke kwaliteit en de aanwezige natuur- en landschapswaarden.
    
    In paragraaf 2.1 van het VAB-beleid staat dat bestaande niet-agrarische bedrijvigheid, dat wil zeggen bedrijvigheid die niet plaatsvindt in een VAB, maar in een regulier bedrijfspand, niet valt binnen het bereik van het VAB-beleid. Agrarische bedrijfsgebouwen welke inmiddels geen agrarische bestemming meer hebben, maar in het verleden wel agrarisch in gebruik zijn geweest, vallen binnen het beleidskader. Het beleid geldt niet voor bouwwerken die zonder vergunning zijn gerealiseerd.
    
    Het VAB-beleid geldt alleen voor bedrijfsgebouwen die zijn opgericht drie jaar voor de aanvraag tot deelname aan het VAB-beleid en aantoonbaar minimaal drie jaar in agrarisch gebruik zijn geweest. Voorkomen dient te worden dat gebouwen slechts met het oogmerk worden opgericht om daar later een andere bestemming aan te geven. In beginsel komen alleen gebouwen binnen het bouwperceel in aanmerking voor hergebruik. Bij gebouwen die vallen onder het overgangsrecht zal moeten worden aangetoond waarom juist dit gebouw geschikt moet worden gemaakt voor het desbetreffende gebruik.
    
    In paragraaf 2.7 staat dat de activiteiten in een VAB geen milieukundige beperkingen mogen opleveren voor de (agrarische) omgeving. […] Elke aanvraag zal door de afdeling Vergunning en handhaving moeten worden getoetst op:
    
    - de milieukundige belemmering bij de bestaande situaties en reële potentiële ontwikkeling van nabijgelegen (agrarische) bedrijven;
    
    - de veroorzaakte milieuhinder ten opzichte van de omgeving. Bij voorkeur behoort de nieuwe activiteit tot bedrijfscategorie 1 of 2 van de VNG-brochure "Bedrijven en milieuzonering", dan wel een daarmee gelijk te stellen activiteit. Een onevenredige extra belasting van het milieu (stank, geluid, luchtkwaliteit, veiligheid e.d.) is niet wenselijk;
    
    - de noodzaak voor het verlenen of wijzigen van een milieuvergunning of te voldoen aan de voorschriften verbonden aan een melding op grond van een algemene maatregel van bestuur.
    
    In paragraaf 3.1 staat dat om de wenselijkheid van het initiatief te beoordelen de bijdrage aan de economie wordt beoordeeld.
    
    In de paragrafen 3.2 en 3.3 staat dat ook de bijdrage aan de sociale structuur en de leefbaarheid van het platteland wordt beoordeeld en dat de nieuwe functie moet leiden tot een verbetering van de ruimtelijke kwaliteit. De nieuwe functie mag geen ongewenste verstedelijking of aantasting van de landschappelijke waarden veroorzaken.
    
    6.5. Ter zitting heeft de raad betoogd dat de stierenstallen minimaal drie jaar in agrarisch gebruik zijn geweest voor de opslag van stro en hooi. [appellant] heeft dit niet weersproken, zodat hetgeen [appellant] heeft aangevoerd naar het oordeel van de Afdeling geen aanleiding biedt voor het oordeel dat de raad ten onrechte is uitgegaan van de toepasselijkheid van het VAB-beleid. Het betoog faalt.
    
    6.6. Voor zover [appellant] betoogt dat onduidelijk is wat moet worden verstaan onder het ingevolge artikel 5, lid 5.1.1, aanhef en onder b, van de planregels toegestane gebruik, wordt overwogen dat een redelijke uitleg met zich brengt dat daarmee uitsluitend is voorzien in het op hobbymatige wijze restaureren van auto's dat naar zijn aard ondergeschikt is aan de overige activiteiten waarin met de bestemming "Bedrijf-VAB" wordt voorzien. De Afdeling acht artikel 5, lid 5.1.1, aanhef en onder b, van de planregels dan ook niet rechtsonzeker. Voor zover [appellant] vreest voor bedrijfsmatige activiteiten ten behoeve van de restauratie van auto's op het perceel [locatie 3], overweegt de Afdeling dat dit een handhavingsaspect betreft dat in de onderhavige procedure niet aan de orde kan komen. Het betoog faalt in zoverre.
    
    6.7. De raad heeft verder ter zitting te kennen gegeven dat hij binnen de bestemming "Bedrijf-VAB" heeft beoogd uitsluitend te voorzien in activiteiten die in de VNG-brochure worden aangemerkt als bedrijfscategorie 1 of 2. Gelet op artikel 5, lid 5.1.1, aanhef en onder a en d, van de planregels is naar het oordeel van de Afdeling echter niet uitgesloten dat het bestemmingsplan op de gronden met de bestemming "Bedrijf-VAB" voorziet in een bedrijfscategorie 3 of hoger. De VNG-brochure kent weliswaar geen indicatieve afstanden voor een bedrijf zoals bedoeld in artikel 5, lid 5.1.1, aanhef en onder a, van de planregels, maar [appellant] betoogt terecht dat vergelijkbare bedrijfsactiviteiten, zoals bijvoorbeeld een constructiewerkplaats in een gesloten gebouw (SBI-2008 251, 331), in de VNG-brochure worden aangemerkt als bedrijfscategorie 3 of hoger. Het betoog van de raad ter zitting dat activiteiten met bedrijfscategorie 3 of hoger op grond van artikel 5, lid 5.3.1, aanhef en onder c tot en met f, van de planregels binnen de bestemming "Bedrijf-VAB" niet zijn toegestaan, volgt de Afdeling niet. De omstandigheid dat een bepaalde activiteit geen activiteit betreft zoals bedoeld in artikel 5, lid 5.3.1, aanhef en onder c tot en met f, van de planregels, laat immers onverlet dat die activiteit evenwel kan worden aangemerkt als een activiteit met bedrijfscategorie 3 of hoger zoals bedoeld in de VNG-brochure. De raad heeft in zoverre dan ook niet bereikt wat hij heeft beoogd, zodat moet worden geoordeeld dat het bestreden besluit in zoverre niet met de vereiste zorgvuldigheid tot stand is gekomen. Het betoog slaagt in zoverre.
    
    7. De overige beroepsgronden zullen, gelet op de samenhang met het geconstateerde gebrek, in de einduitspraak worden beoordeeld.
    
    Conclusie
    
    8. De Afdeling ziet in het belang bij een spoedige beëindiging van het geschil aanleiding de raad op de voet van artikel 8:51d van de Awb op te dragen het in overweging 6.7 geconstateerde gebrek in het bestreden besluit binnen de hierna te noemen termijn te herstellen, zonder dat daarbij toepassing behoeft te worden gegeven aan afdeling 3.4 van de Awb.
    
    De raad dient daartoe met inachtneming van overweging 6.7 voor het plandeel met de bestemming "Bedrijf-VAB" wat betreft het perceel [locatie 3] het besluit in zoverre te wijzigen door vaststelling van een andere regeling.
    
    Proceskosten
    
    9. In de einduitspraak zal worden beslist over de proceskosten en vergoeding van het betaalde griffierecht.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    draagt de raad van de gemeente Hof van Twente op om binnen zestien weken na de verzending van deze tussenuitspraak met inachtneming van hetgeen in 8 is overwogen het besluit van 23 april 2013 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Buitengebied Hof van Twente, herziening [locatie 1], [locatie 2] en [locatie 3]" te herstellen, de Afdeling en de andere partijen de uitkomst mede te delen en het gewijzigde besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mede te delen.
    
    Aldus vastgesteld door mr. Th.G. Drupsteen, voorzitter, en mr. J.G.C. Wiebenga en mr. M.A.A. Mondt-Schouten, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.L.M. van Loo, ambtenaar van staat.
    
    w.g. Drupsteen w.g. Van Loo
    voorzitter ambtenaar van staat
    
    Uitgesproken in het openbaar op 18 juni 2014
    
    418-749.