ECLI:NL:RBSGR:2012:BX2395, Rechtbank 's-Gravenhage, 24-07-2012, 422231 - KG ZA 12-670
Rechtbank 's-Gravenhage — Uitspraak 
Datum: 2012-07-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Civiel recht

Samenvatting: In dit kort geding staat de vraag centraal of de door de Staat (meer in het bijzonder door de Staatssecretaris/de Minister) voorgenomen Aanwijzing onmiskenbaar onrechtmatig is jegens VGN c.s.  De voorzieningenrechter wijst de vorderingen af.

RECHTBANK 'S-GRAVENHAGE
    
    Sector civiel recht - voorzieningenrechter
    
    zaak- / rolnummer: 422231 / KG ZA 12-670 
    
    Vonnis in kort geding van 24 juli 2012
    
    in de zaak van
    
    
      1. de vereniging met volledige rechtsbevoegdheid
      Vereniging Gehandicaptenzorg Nederland,
      	statutair gevestigd te Utrecht,
      2. de stichting
      Stichting De Noorderbrug,
      statutair gevestigd te Groningen,
      3. de stichting
      Stichting NOVO,
      statutair gevestigd te Groningen,
      4. de stichting
      Stichting Odion,
      statutair gevestigd te Purmerend,
      eiseressen,
      advocaat mr. J.G. Sijmons te Zwolle,
    
    
    tegen:
    
    
      de publiekrechtelijke rechtspersoon
      de Staat der Nederlanden (Minister en Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport),
      zetelende te ’s-Gravenhage,
      gedaagde,
      advocaat mr. G.R.J. de Groot te ’s-Gravenhage.
    
    
    Partijen worden hierna respectievelijk aangeduid als ‘VGN’, ‘De Noorderbrug’, ‘NOVO’ en ‘Odion’ en ‘VGN c.s.’ (eiseressen gezamenlijk) en ‘de Staat’. 
    
    
    1. De feiten
    
    Op grond van de stukken en het verhandelde ter zitting van 17 juli 2012 wordt in dit geding van het volgende uitgegaan. 
    
    1.1.  VGN heeft blijkens haar statuten tot doel “het (doen) behartigen van de gezamenlijke belangen van haar leden en buitengewone leden op het gebied van de zorg- en dienstverlening aan mensen met een handicap en voorts al hetgeen met een en ander rechtstreeks of zijdelings verband houdt of daartoe bevorderlijk kan zijn, alles in de ruimste zin des woords.”. De Noorderbrug, NOVO en Odion zijn lid van VGN. De leden van VGN gezamenlijk zullen hierna worden aangeduid als ‘de Instellingen’.
    
    1.2. De door de Instellingen verleende gehandicaptenzorg wordt vrijwel volledig gefinancierd uit de middelen van de ‘Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten’ (AWBZ). De AWBZ wordt uitgevoerd door de zogenoemde ‘Zorgkantoren’, die voor de beschikbare middelen (de contracteerruimte) gehandicaptenzorg inkopen bij de Instellingen. De contracteerruimte wordt jaarlijks vastgesteld door de ‘Nederlandse Zorgautoriteit’ (NZa), op aanwijzing van de Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS), hierna ‘de Staatssecretaris’.
    
    1.3. Op Instellingen die intramurale gehandicaptenzorg verlenen is de ‘Wet marktordening gezondheidszorg’ (Wmg) van toepassing. De NZa voert de Wmg uit en stelt voor de diverse sectoren beleidsregels op, op grond waarvan tarieven worden vastgesteld. De tarieven in de gehandicaptenzorg worden sinds 2007 vastgesteld per Zorgzwaartepakket (ZZP) en zijn zo berekend dat zij dekking bieden voor het jaarlijks vast te stellen budget.
    
    
      1.4. Op 5 september 2011 is het ‘Convenant Investeringen Langdurige Zorg 2011-2015’, hierna ‘het Convenant’, gesloten. In het Convenant is – voor zover hier van belang – het volgende bepaald:
      “(…)
      Overwegende dat:
    
    
    
      - Dit Kabinet extra middelen ter beschikking stelt voor het doen van investeringen in de langdurige zorg ter verbetering van de kwaliteit van zorg voor cliënten met een verblijfsindicatie;
      - Het doel van deze extra middelen is dat de kwaliteit van de zorg wordt verhoogd door zittende medewerkers in het primaire zorgproces te scholen en extra medewerkers op te leiden en/of aan te nemen;
      - Er aan deze extra middelen een kwantitatieve doelstelling is verbonden van 12.000 extra medewerkers voor de zorg c.q. het primaire zorgproces;
      (…)
      Artikel 2: Extra middelen
    
    
    Voor het realiseren van de doelstelling is structureel een bedrag beschikbaar van € 636 miljoen met ingang van 1 januari 2012.(…)
    
    
      Artikel 6: Rollen betrokken partijen
      (…)
      4. VWS voegt de in de Regeer- en Gedoogakkoorden afgesproken extra middelen structureel toe aan het AWBZ-budget. VWS spant zich in om de doelstellingen met betrekking tot de administratieve lasten te realiseren. Ook ziet VWS toe op de realisatie van de doelstellingen en rapporteert hierover aan de Tweede Kamer.
      (…)
      Artikel 8: Tussentijdse wijziging en opzegging
    
    
    1. Wijziging of opzegging van het convenant is alleen schriftelijk mogelijk.
    
    
      2. Indien een partij over wil gaan tot wijziging of opzegging van het convenant dan treden partijen hiertoe binnen drie maanden in overleg nadat het verzoek tot wijziging of opzegging schriftelijk is aangegeven.
      (…)
      5. Iedere partij kan dit convenant opzeggen met inachtneming van een periode van drie maanden, waarbinnen het overleg zoals bedoeld in lid 2 dient plaats te vinden.
      (…)
      Artikel 10: Inwerkingtreding en looptijd
      (…)
      2. De extra middelen hebben een structureel karakter. Hierdoor kunnen, ook na het expireren van het convenant, de zorguitgaven die samenhangen met de activiteiten die zijn ontplooid in het kader van dit convenant, worden bekostigd.
    
    
    Artikel 11: Geen bindende afspraken
    
    
      Dit convenant is een bestuurlijk akkoord. Partijen maken in dit convenant geen in recht afdwingbare afspraken.
      (…)”.
    
    
    1.5. In de begroting 2012 is voor de intramurale gehandicaptenzorg een bedrag van € 215 miljoen extra uitgetrokken. De Staatssecretaris heeft vervolgens aan de NZa een Aanwijzing gegeven, waarin aan de NZa is opgedragen de tarieven in 2012 te verhogen. De NZa heeft de verhoging van de financiële ruimte hierop verwerkt in ‘Beleidsregel CA 300-492 Contracteerruimte 2012’ en op basis daarvan zijn de tarieven voor de Instellingen met ingang van 1 januari 2012 aangepast.
    
    
      1.6. Op verzoek van de NZa heeft ‘PricewaterhouseCoopers Accountants N.V.’, hierna ‘PwC’, in februari 2012 een ‘Rapportage onderzoek vervoerskosten’ opgesteld, waarin – voor zover hier relevant – is vermeld:
      “(…)
      De kosten per dag vervoer vormen een goede en eenvoudige basis om te komen tot de bekostiging van de vervoersprestatie. Uiteraard geldt deze prestatie alleen voor cliënten met een vervoersindicatie, aangezien uit het onderzoek blijkt dat het niet om een heel groot deel van de cliënten gaat (in de GHZ gemiddeld ongeveer 15% van de cliënten, in de andere sectoren beduidend minder).
      (…)”.
      Vervolgens heeft PwC vier prestaties en tarieven geformuleerd. Voor de gehandicaptenzorg komen de gemiddelde kosten voor vervoer neer op € 14,44 per dag voor intramurale cliënten en op € 17,22 voor extramurale cliënten.
    
    
    
      1.7. In een brief van 2 maart 2012 heeft de Directeur Langdurige Zorg van het Ministerie – voor zover hier van belang – het volgende aan de zorgaanbieders meegedeeld:
      “(…)
      De convenantpartijen ontvangen soms signalen uit het veld dat er nog onduidelijkheden bestaan over het structurele karakter van deze middelen. Dit in relatie tot meerjarige investeringen die aanbieders moeten doen in het extra opleiden en aannemen van personeel. Wij zullen hier kort op ingaan.
    
    
    
      Met de door het kabinet beschikbaar gestelde middelen kan de sector meer investeren in de kwaliteit van zorg. Deze middelen (€ 636 miljoen per jaar) zijn structureel en het geld is bedoeld om extra medewerkers aan te nemen en op te leiden. De inzet van de middelen moet bijdragen aan het toekomstbestendig houden van de zorg.
      (…)
      Elke investering brengt onzekerheden met zich mee. De convenantpartijen vinden het belangrijk dat dit binnen het kader van het convenant de ontstane positieve energie niet in de weg staat. Daarom bekrachtigen we dit door middel deze brief nogmaals dat de middelen structureel beschikbaar worden gesteld en dat we het als een gemeenschappelijk doel zien om met elkaar de uitvoering van het convenant tot een succes te maken.”.
    
    
    
      1.8. In het op 26 april 2012 tot stand gekomen ‘Begrotingsakkoord 2013’ (Tweede Kamer, vergaderjaar 2011-2012, 33 280, nr. 1) is – voor zover hier van belang – het volgende opgenomen:
      “(…)
      Langdurige zorg
      (…)
      Ongedaan maken tariefsverhogingen GGZ, GHZ en PGB intramuraal
    
    
    
      Met het oog op extramuralisering wordt daarnaast de verhoging van de intramurale tarieven in de GGZ en de gehandicaptensector en de pgb-tarieven voor verblijfsgeïndiceerden per 2013 terug gedraaid.
      (…)
      Verlaging vergoeding vervoerskosten instellingen
    
    
    
      De normtarieven voor vervoer van en naar instellingen voor dagbesteding en behandeling in groepsverband worden geharmoniseerd.
      (…)”.
    
    
    1.9. In een brief van 8 mei 2012 heeft de NZa het Ministerie onder meer geadviseerd om de marge op het ZZP-tarief voor 2013 niet meer te hanteren, maar over te stappen op onderhandelbare maximumtarieven, die na een toets aan de regionale contracteerruimte worden vervat in vaste tarieven. Voorts heeft de NZa geadviseerd om ook voor het vervoer van cliënten van en naar de dagbesteding maximumtarieven vast te stellen. Voor deze maatregelen is een overgangsregeling niet noodzakelijk, aldus de NZa.
    
    
      1.10. Bij brief van 8 juni 2012 heeft de Staatssecretaris de voorlopige contracteerruimte voor de AWBZ voor 2013 aan de NZa bekend gemaakt. In deze brief is – voor zover hier van belang – het volgende vermeld:
      “(…)
      A1
      Startpunt voor het bepalen van de totale contracteerruimte voor het jaar 2013 is 100% van de totale contracteerruimte voor het jaar 2012, zoals de NZa die heeft vastgesteld, waaronder mede begrepen de niet-benutte contracteerruimte 2012. De productieafspraken betrekking hebbend op de in 2012 nieuw in gebruik genomen of uitgebreide intramurale capaciteit zitten op kasbasis in de contracteerruimte 2012.
      (…)
      A2
      De op basis van A1 berekende contracteerruimte dient u te verminderen met:
      (…)
      - € 280 miljoen vanwege het terugbrengen van de zzp-tarieven bij de gehele gehandicaptenzorg en de langdurige geestelijke gezondheidszorg op het niveau van voor de ingezette intensiveringsmiddelen, zoals in het het Begrotingsakkoord 2013 is uitgewerkt. De regionale contracteerruimtes worden verlaagd met dit bedrag op basis van de verdeling van de zzp’s in 2012,
    
    
    
      - € 91 miljoen vanwege de taakstelling op vervoer. Deze taakstelling bedraagt € 150 miljoen als uitwerking van het Begrotingsakkoord 2013. Om deze taakstelling op vervoer te realiseren, verzoek ik u tevens de nacalculatie op vervoer op buiten de contracteerruimte ad € 59 miljoen te schrappen.
      Ik verzoek u een bij de taakstelling passend maximumtarief vast te stellen. De regionale contracteerruimtes worden verlaagd met dit bedrag op basis van de verdeling van vervoer in 2011.
      (…)”.
    
    
    
      1.11.  De Staatssecretaris heeft het Convenant bij brief aan VGN van 25 juni 2012 opgezegd. In deze brief is – voor zover hier van belang – het volgende meegedeeld:
      “(…)
      In het begrotingsakkoord zijn ook afspraken gemaakt die van invloed zijn op de langdurige zorg.(…) Helaas hebben de afspraken in het begrotingsakkoord ook gevolgen voor het convenant ‘extra investeringen langdurige zorg’ dat wij op 5 september 2011 met elkaar hebben gesloten. Er is besloten om de extra investering in de Gehandicaptenzorg met ingang van 1 januari 2013 terug te draaien. Gezien dit besluit zie ik mij genoodzaakt om, door middel van deze brief, het convenant per 1 januari 2013 op te zeggen.
      (…)
      Uiteraard dient sprake te zijn van een nette beëindiging van het convenant. (…) Mijn inzet hierbij is dat middelen, die als gevolg van het convenant in 2012 al zijn besteed ten behoeve van het aannemen en opleiden van extra personeel, behouden kunnen blijven.
    
    
    
      Structurele investeringen, welke hun beslag hebben na 2012, kunnen uit hoofde van het convenant helaas niet meer worden gehonoreerd. Gezien de afspraken in het begrotingsakkoord zie ik mij genoodzaakt door middel van deze brief u te vragen uw leden op te roepen vanaf heden geen structurele investeringen meer te doen uit hoofde van het convenant.
      (…)”.
    
    
    
      1.12.  In een brief van 28 juni 2012 heeft de NZa – voor zover hier relevant – het volgende aan de Staatssecretaris meegedeeld:
      “(…)
      De Nederlandse Zorgautoriteit (NZa) heeft in de brief d.d. 8 mei 2012 (…) het ministerie van VWS geadviseerd om de nacalculatie op de vervoerskosten te beëindigen en nieuwe tarieven voor het medisch noodzakelijke vervoer van en naar de dagbesteding vast te stellen. Deze tarieven zouden zonder overgangsregeling, macroneutraal kunnen worden ingevoerd bij het voor vervoer passend huidig macrokader van circa € 265 miljoen. Dit is gebaseerd op een door de NZa gepubliceerd kostenonderzoek in 2012. Als gevolg van de taakstelling van € 150 miljoen resteert een macrokader van € 115 miljoen en dalen de tarieven met circa 56%. Dit betreft een forse bezuiniging. De consequenties voor de tarieven staan ter informatie in onderstaande tabel.
    
    
    
      
        tabel1
        
          
        
      
    
    
    
      Naar de impact van deze taakstelling op aanbieders en cliënten is door de NZa geen onderzoek verricht. Wel volgt uit het NZa-kostenonderzoek dat naar alle waarschijnlijkheid bijna alle zorgaanbieders het vervoer moeten reorganiseren om de omvang van het verlies op vervoer te beperken.(…)De door de NZa geadviseerde tarieven exclusief bezuiniging zijn gebaseerd op onderzoek dat verricht is naar de huidige gemiddelde praktijk van vervoer van en naar de dagbesteding. De geadviseerde tarieven dekken de kosten van een gemiddeld efficiënte instelling.
      (…)”.
      De hiervoor vermelde tarieven van € 7,96 en € 6,69 zijn inmiddels door de NZa vastgelegd in ‘Beleidsregel CA-300-548 Prestatiebeschrijvingen en tarieven dagbesteding en vervoer AWBZ’. Deze beleidsregel is nog niet in werking getreden.
    
    
    
    2. Het geschil
    
    2.1. VGN c.s. vorderen – zakelijk weergegeven en na wijziging van eis – primair de Staat te verbieden de voorgenomen Aanwijzing (tot het bedrag waarvoor deze Aanwijzing de gehandicaptenzorg raakt) aan de NZa te geven of te effectueren en voor zover de Aanwijzing reeds mocht zijn gegeven deze buiten werking te stellen en subsidiair een in goede justitie te bepalen voorziening te treffen, een en ander met veroordeling van de Staat in de proceskosten.
    
    2.2. Daartoe stellen VGN c.s. het volgende. De voorgenomen Aanwijzing van de Staatssecretaris is onmiskenbaar onrechtmatig jegens VGN c.s., omdat het eenzijdig afwentelen van de lasten van de kwaliteitsimpuls langdurige AWBZ en de vervoerskosten in strijd is met (de strekking van) de Wmg en de AWBZ, alsmede met de beginselen van behoorlijk bestuur. In het Convenant is overeengekomen dat de extra middelen voor de gehandicaptenzorg van € 215 miljoen per jaar een duurzaam karakter zouden dragen. VGN c.s. hebben uit het Convenant en uit de brief van de Directeur Langdurige Zorg van 2 maart 2012 mogen afleiden dat de extra middelen ook in 2013 beschikbaar zouden zijn en zij zijn vervolgens meerjarige verplichtingen aangegaan. Uit de voorgenomen Aanwijzing blijkt echter dat de Staat de extra middelen met ingang van 1 januari 2013 zal schrappen. Als gevolg daarvan kunnen VGN c.s. hun verplichtingen niet voldoen, hetgeen ten koste gaat van de kwaliteit van de zorg. De Staat dient met inachtneming van het vertrouwensbeginsel zorg te dragen voor een nette beëindiging van het Convenant, in die zin dat – voor zover de Instellingen verplichtingen zijn aangegaan op basis van het Convenant, waarvan de kosten doorwerken in 2013 – deze kosten worden vergoed, hetgeen ook volgt uit artikel 10 lid 2 van het Convenant. Door een dergelijke voorziening niet te treffen handelt de Staat onmiskenbaar onrechtmatig. Ook de voorgenomen wijziging in de tarieven met betrekking tot het vervoer van gehandicapten van en naar de dagbesteding is onmiskenbaar onrechtmatig. Reeds jarenlang hanteert de Staat het beleid dat wonen en zorg ten aanzien van gehandicapten zo veel mogelijk gescheiden worden, hetgeen met zich heeft gebracht dat het vervoer is toegenomen. Door de voorgenomen Aanwijzing worden de tarieven voor het vervoer meer dan gehalveerd en komen deze op minder dan € 8,-- per dag uit, derhalve op ongeveer de helft van de vervoerskosten van een gemiddeld efficiënte instelling. De gevolgen daarvan voor de Instellingen zijn onvoldoende onderzocht.  De NZa moet redelijkerwijs dekkende tarieven vaststellen, maar met de voorgenomen tarieven is daarvan geen sprake, hetgeen leidt tot uitholling van de aanspraken onder de AWBZ.
    
    2.3. De Staat voert gemotiveerd verweer, dat hierna, voor zover nodig, zal worden besproken.
    
     
    
    3. De beoordeling van het geschil
    
    3.1. VGN c.s. leggen aan hun vorderingen ten grondslag dat de Staat onrechtmatig jegens hen handelt. Daarmee is in zoverre de bevoegdheid van de burgerlijke rechter – in dit geval de voorzieningenrechter in kort geding – tot kennisneming van de vordering gegeven.
    
    3.2. Primair heeft de Staat betwist dat VGN c.s. een spoedeisend belang bij toewijzing van hun vorderingen hebben. VGN c.s. vragen immers een voorziening in kort geding in een stadium waarin de voorgenomen Aanwijzing nog niet is voorgelegd aan de Tweede en Eerste Kamer in de wettelijk voorgeschreven voorhangprocedure. VGN c.s. hebben echter voldoende aannemelijk gemaakt dat de inkoopprocedures door de Zorgkantoren voor de AWBZ uiterlijk op 3 augustus 2012 tot offertes moeten hebben geleid en dat daarvoor van belang is om te weten of de maximumtarieven met de aangekondigde taakstelling al dan niet worden verlaagd. Het spoedeisend belang van VGN c.s. is daarmee gegeven.
    
    3.3. In dit kort geding staat de vraag centraal of de door de Staat (meer in het bijzonder door de Staatssecretaris/de Minister) voorgenomen Aanwijzing onmiskenbaar onrechtmatig is jegens VGN c.s. Vooropgesteld wordt dat de Staatssecretaris/de Minister, als orgaan van de Staat, in het kader van de Wmg, een grote mate van (beleids)vrijheid heeft bij het nemen van maatregelen als de onderhavige. Dit brengt met zich dat de voorzieningenrechter zich zeer terughoudend dient op te stellen bij de beoordeling van de rechtmatigheid van het handelen van de Staat. De vorderingen van VGN c.s. zijn gericht tegen een (voorgenomen) maatregel die zal worden getroffen op grond van financieel-economische overwegingen, tegen de achtergrond van stijgende kosten van de zorg en noodzakelijke bezuinigingen. De Staat heeft de vrijheid om de kosten van de gezondheidszorg te beteugelen: kostenbeheersing is een publieke, in de wetgeving verankerde taak. In de keuze van bestuurlijke en juridische middelen, alsook in welke (deel)sector de bezuiniging dient te worden gerealiseerd, zijn de betrokken overheidsorganen in hoge mate vrij. De vaststelling van een Aanwijzing aan de NZa, een voorwerp van materiële wetgeving, is een bevoegdheid van de Minister die, zoals ook in dit geval, zal zijn onderworpen aan politieke controle. Bij de beoordeling van een voorgenomen Aanwijzing past dan ook grote terughoudendheid, die te meer geboden is in kort geding. Deze terughoudendheid vindt haar grondslag in de scheiding der machten. Voor ingrijpen van de voorzieningenrechter kan slechts plaats zijn indien de voorgenomen Aanwijzing onmiskenbaar onrechtmatig is.
    
    3.4. Tussen partijen is niet in geschil dat het de Staat vrijstond om het Convenant op te zeggen. Echter, VGN c.s. hebben zich op het standpunt gesteld dat zij – op basis van het Convenant en door de Staat gewekte verwachtingen – investeringen hebben gedaan, waarvan de kosten doorwerken in het jaar 2013 en waarvoor door de Staat niet langer een vergoeding wordt geboden, hetgeen volgens hen onmiskenbaar onrechtmatig is. Gelet op de terughoudendheid met de uitvoering van het Convenant door de Instellingen, in elk geval tot maart 2012 (hetgeen kan worden afgeleid uit de brief van de Directeur Langdurige Zorg van 2 maart 2012), is niet aannemelijk dat de Instellingen in de periode van 1 januari 2012 tot de opzegging van het Convenant op 25 juni 2012 grote aantallen personeel in vaste dienst hebben aangenomen (aannemelijk is veeleer dat de Instellingen tijdelijke contracten met nieuw personeel zijn aangegaan), noch dat zij aanzienlijke, onomkeerbare investeringen hebben gedaan in de opleiding van personeel. Uit de door VGN c.s. overgelegde stukken kan dit in ieder geval naar voorlopig oordeel niet worden afgeleid. Voorts wordt de extra investering van € 215 miljoen eerst met ingang van 1 januari 2013 teruggedraaid, zodat de middelen voor het hele jaar 2012 nog voor de Instellingen beschikbaar zijn. Met die middelen kunnen de tot 25 juni 2012 reeds gedane investeringen (deels) worden gecompenseerd. Op die manier wordt in wezen voorzien in een korte overgangsperiode, waarin de Instellingen zich kunnen voorbereiden op de gewijzigde omstandigheden in 2013. Daar komt nog bij dat het Convenant voorzag in extra middelen, derhalve bovenop de al sterk gestegen uitgaven voor gehandicaptenzorg, terwijl voorshands onvoldoende is gebleken dat het uitgavenniveau van de Instellingen van vóór 2012 ontoereikend was om adequate zorg te kunnen verlenen. Onder voormelde omstandigheden en mede in het licht van het huidige begrotingstekort en de financiële crisis en de in dat verband noodzakelijke forse bezuinigingen, acht de voorzieningenrechter het terugdraaien van de regeling in het Convenant met ingang van 1 januari 2013, zonder overgangsregeling en zonder thans reeds een vergoeding te bieden voor investeringen die financieel doorwerken in 2013, niet onmiskenbaar onrechtmatig. Een verplichting tot het treffen van voorzieningen ter compensatie van doorwerkende kosten in 2013 volgt in ieder geval niet uit artikel 10 lid 2 van het Convenant, nu deze bepaling uitdrukkelijk ziet op de situatie dat het Convenant op 1 mei 2015 zou zijn geëxpireerd. Van schending van het vertrouwensbeginsel door de Staat is dan ook naar voorlopig oordeel onvoldoende gebleken. Daar komt bij dat de Staat voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat het vertrouwensbeginsel in het onderhavige geval gelet op de onvoorziene en zwaarwegende wijziging van omstandigheden door de financiële crisis moet wijken, zodat de Staat op dit punt niet aan het Convenant kan worden gehouden. Wel is de voorzieningenrechter van oordeel dat daar waar Instellingen aantoonbaar investeringen hebben gedaan uit hoofde van het Convenant, waarvan de kosten niet volledig worden gedekt door de extra middelen in 2012 en die ook doorwerken in 2013, geenszins valt uit te sluiten dat de Staat onrechtmatig handelt door deze Instellingen daarvoor geen financiële compensatie te bieden. Nader onderzoek op dit punt gaat het beperkte kader van een kort geding evenwel te buiten en zal in een eventuele bodemprocedure dienen plaats te vinden.
    
    3.5. Ter zake van de voorgenomen verlaging van de tarieven voor het vervoer van gehandicapten van en naar de dagbesteding overweegt de voorzieningenrechter als volgt. De Staat heeft voldoende aannemelijk gemaakt dat van het huidige systeem van vergoeding van vervoerskosten (waarbij een deel wordt bekostigd uit de contracteerruimte en waarbij – voor zover de werkelijke kosten uitstijgen boven het budget – deze op basis van nacalculatie grotendeels aan de Instellingen worden vergoed) een onvoldoende prikkel uitgaat om het vervoer efficiënt te organiseren en dat de vervoerskosten daardoor fors zijn gestegen. Mede gelet op de huidige financiële crisis en de noodzaak van bezuinigingen, acht de voorzieningenrechter de wens van de Staat om de kosten van het vervoer te beteugelen en daarbij het systeem van nacalculatie zoals hiervoor omschreven te willen beëindigen, gerechtvaardigd. De vraag die thans beoordeeld dient te worden is of de Staat met de voorgenomen Aanwijzing op dit punt onmiskenbaar onrechtmatig handelt. Aan VGN c.s. moet worden toegegeven dat sprake is van een rigoureuze maatregel, die erop neerkomt dat de tarieven meer dan gehalveerd worden. Echter, de tarieven zijn door de NZa vastgesteld op basis van het door PwC verrichte onderzoek en zij zijn voorshands deugdelijk gemotiveerd. Uit het rapport van PwC volgt weliswaar dat de gemiddelde kosten voor vervoer in de gehandicaptenzorg € 14,44 per dag voor intramurale cliënten en € 17,22 per dag voor extramurale cliënten bedragen, maar hieruit volgt echter niet dat deze tarieven ook noodzakelijk zijn om adequaat en kostendekkend vervoer te kunnen organiseren. De Staat heeft in dat verband voldoende aannemelijk gemaakt dat één op de zes instellingen thans minder dan de hiervoor genoemde tarieven aan vervoer besteedt, terwijl naar voorlopig oordeel gelet op de huidige economische omstandigheden van de Instellingen gevergd mag worden dat zij een bijdrage leveren aan het verlagen van de kosten van vervoer binnen de gehandicaptenzorg. VGN c.s. hebben onvoldoende aannemelijk gemaakt dat de Instellingen niet in staat zijn het vervoer van cliënten van en naar de dagbesteding efficiënter en tegen lagere kosten te organiseren, bijvoorbeeld door beperkingen te stellen aan het vervoer.  Zij hebben evenmin voldoende aannemelijk gemaakt dat zij door de verlaging van de tarieven voor vervoer niet langer in staat zijn om verantwoorde zorg te leveren, waarbij wordt overwogen dat voldoende gebleken is dat de vervoerskosten slechts een beperkt onderdeel van het totale budget vormen. De door VGN c.s. overgelegde cijfers doen aan het voorgaande niet af, nu daaruit geenszins blijkt op welke wijze de Instellingen zich hebben ingespannen of zullen inspannen om kostenbesparingen te realiseren. Dat de in de Aanwijzing voorgenomen verlaging van de tarieven, die inmiddels is vastgelegd in de nog niet in werking getreden Beleidsregel CA -300-548, onmiskenbaar onrechtmatig is, is dan ook onvoldoende gebleken. Dit geldt te meer nu de Staat onbetwist naar voren heeft gebracht dat een bedrag van € 25 miljoen achter de hand zal worden gehouden om – waar nodig – knelpunten in het vervoer van specifieke doelgroepen op te lossen en dat in gevallen waarin Instellingen het vervoer daadwerkelijk niet kostendekkend kunnen realiseren, de weg van artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) open staat.
    
    3.6. Gelet op het voorgaande bestaat evenmin aanleiding voor het treffen van een voorziening zoals subsidiair gevorderd. De vorderingen van VGN c.s. worden dan ook afgewezen. Hetgeen partijen overigens nog hebben gesteld en aangevoerd, behoeft geen verdere bespreking.
    
    3.7. VGN c.s. zullen, als de in het ongelijk gestelde partij, worden veroordeeld in de kosten van dit geding.
    
    
    4. De beslissing
    
    De voorzieningenrechter:
    
    
    - wijst de vorderingen af;
    
    - veroordeelt VGN c.s. in de kosten van dit geding, tot dusver aan de zijde van de Staat begroot op € 1.391,--, waarvan € 816,-- aan salaris advocaat en € 575,-- aan griffierecht;
    
    - verklaart deze proceskostenveroordeling uitvoerbaar bij voorraad.
    
    
    Dit vonnis is gewezen door mr. R.J. Paris en in het openbaar uitgesproken op 24 juli 2012. 
    
    mvt