ECLI:NL:RVS:2015:2494, Raad van State, 05-08-2015, 201405091/1/A1, 201405513/1/A1, 201405517/1/A1, 201405533/1/A1, 201405537/1/A1, 201405549/1/A1, 201405551/1/A1, 201405565/1/A1, 201405610/1/A1, 201405615/1/A1, 201405628/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2015-08-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij afzonderlijke besluiten van 28 mei 2013, 18 september 2013, 15 oktober 2013 en 31 december 2013 heeft het college onderscheidenlijk [16 bewoners] gelast om het gebruik van hun recreatiewoningen op het recreatiepark "Parc Patersven" anders dan voor verblijfsrecreatie uiterlijk binnen 18 maanden te staken en gestaakt te houden, een en ander onder oplegging van een eenmalige dwangsom van € 25.000,00.

201405091/1/A1, 201405513/1/A1, 201405517/1/A1, 201405533/1/A1, 201405537/1/A1, 201405549/1/A1, 201405551/1/A1, 201405565/1/A1, 201405610/1/A1, 201405615/1/A1, 201405628/1/A1.
    Datum uitspraak: 5 augustus 2015
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    het college van burgemeester en wethouders van Zundert,
    appellant,
    
    tegen de uitspraken van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 15 mei 2014 in zaak nrs. 13/4849, 13/6274, 13/6358, 14/963, 14/984, 13/6359, 13/6280, 13/6334, 14/960, 14/961, 14/962, 14/979, 14/983, 14/964, 14/965 en 14/966 in de gedingen tussen:
    
    [wederpartij]
    
    en
    
    het college.
    
    Procesverloop
    
    Bij afzonderlijke besluiten van 28 mei 2013, 18 september 2013, 15 oktober 2013 en 31 december 2013 heeft het college onderscheidenlijk [16 bewoners] (hierna: de bewoners) gelast om het gebruik van hun recreatiewoningen op het recreatiepark "Parc Patersven" (hierna: het park) anders dan voor verblijfsrecreatie uiterlijk binnen 18 maanden te staken en gestaakt te houden, een en ander onder oplegging van een eenmalige dwangsom van € 25.000,00.
    
    Bij afzonderlijke uitspraken van 15 mei 2014 heeft de rechtbank de door [wederpartij] tegen deze besluiten ingestelde beroepen gegrond verklaard en de besluiten vernietigd, voor zover daarbij de aan de bewoners gegeven begunstigingstermijn is gesteld op een periode van 18 maanden. De rechtbank heeft zelf in de zaak voorzien en de termijn waarbinnen zij het gebruik van de recreatiewoning anders dan voor verblijfsrecreatie moeten hebben gestaakt gesteld op 6 maanden, te rekenen vanaf de dag van verzending van de uitspraak. Deze uitspraken zijn aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraken heeft het college hoger beroep ingesteld.
    
    [wederpartij] heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaken ter zitting behandeld op 31 maart 2015, waar het college, vertegenwoordigd door mr. M. Braspenning-Hereijgers, bijgestaan door mr. T.N. Sanders, advocaat te Breda, en [wederpartij], bijgestaan door mr. M.M. Breukers, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. De besluiten van 28 mei 2013, 18 september 2013, 15 oktober 2013 en 31 december 2013 vloeien voort uit een verzoek van [wederpartij] van 8 september 2010 om handhavend op te treden tegen het permanent bewonen van recreatiewoningen op het park. Dit verzoek is door het college bij besluit van 9 november 2010 afgewezen. Bij besluit van 9 augustus 2011 heeft het college het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard. Dit besluit is door de rechtbank bij uitspraak van 16 december 2011, in zaak nr. 11/4611, vernietigd op grond van de overweging dat geen sprake was van een volledige heroverweging, omdat - zakelijk weergegeven - de gegrondverklaring van de bezwaren en het opstarten van het handhavingstraject ten onrechte losgekoppeld waren.
    
    Het college heeft bij besluit van 1 mei 2012 het bezwaar van [wederpartij] opnieuw gegrond verklaard, het besluit van 9 november 2010 herroepen en aangegeven dat het handhavingstraject binnen de door de gemeenteraad gestelde termijn van twee jaar gestalte zal krijgen. Bij uitspraak van 22 januari 2013, in zaak nr. procedurenummer 12/3085, heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 1 mei 2012 vernietigd en bepaald dat het college, samengevat, handhavingsbeslissingen dient te nemen overeenkomstig het door het college opgestelde "Plan van aanpak herstructurering Parc Patersven". In die uitspraak heeft de rechtbank overwogen dat de te nemen besluiten om al dan niet handhavend op te treden deel uitmaken van de in heroverweging gegeven beslissing op het bezwaar van [wederpartij] tegen het besluit van 9 november 2010, zodat daartegen beroep bij de rechtbank zal open staan.
    
    Bij uitspraak van 5 maart 2014, in zaak nrs. 201302759/1/A1 en 201301347/1/A1, heeft de Afdeling uitspraak gedaan op hoger beroepen tegen de uitspraken van de rechtbank van 16 december 2011 en 22 januari 2013.
    
    Bij de thans aangevallen uitspraken heeft de rechtbank uitspraak gedaan op de beroepen van [wederpartij] tegen de in heroverweging genomen handhavingsbesluiten van 28 mei 2013, 18 september 2013, 15 oktober 2013 en 31 december 2013.
    
    2. Het college heeft aan de afzonderlijke besluiten van 28 mei 2013, 18 september 2013, 15 oktober 2013 en 31 december 2013 ten grondslag gelegd dat het heeft vastgesteld dat de recreatiewoningen van de bewoners door hen voor permanente bewoning worden gebruikt. Het college heeft verder vastgesteld dat de bewoners huurder zijn van de desbetreffende recreatiewoningen en dat hun bewoning is aangevangen na 31 oktober 2003, maar voor 1 januari 2010 en dat de bewoning langer dan 5 jaar heeft geduurd. Overeenkomstig de "Beleidsregels handhaving gebruik recreatiewoningen Parc Patersven" (hierna: de beleidsregels) heeft het college hen op straffe van een eenmalige dwangsom van € 25.000,00 gelast om binnen 18 maanden de permanente bewoning van de desbetreffende recreatiewoningen te staken en gestaakt te houden.
    
    3. Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Recreatiecentrum Patersven" rust op de gronden waar het park is gelegen de bestemming "Verblijfsrecreatieve voorzieningen".
    
    Ingevolge artikel 3, lid c, onder I, van de planvoorschriften is het verboden de tot "verblijfsrecreatieve voorzieningen" bestemde gronden en opstallen te gebruiken op een wijze of tot een doel strijdig met deze bestemming.
    
    Ingevolge hetzelfde lid, onder II, sub 2, wordt onder strijdig gebruik als bedoeld onder I ten minste verstaan het gebruik van de grond voor permanent wonen.
    
    Ingevolge artikel 1 wordt onder verblijfsrecreatie verstaan: verblijf buiten de eerste woning - voor recreatieve doeleinden - waarbij ten minste één overnachting wordt gemaakt, met uitzondering van overnachtingen bij familie of kennissen.
    
    4. De bewoners zijn niet in hoger beroep gekomen tegen de aan de orde zijnde uitspraken van de rechtbank van 15 mei 2014. Zij betwisten niet dat zij hun recreatiewoningen permanent bewonen. Niet in geschil is dat die permanente bewoning in strijd is met de ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Recreatiecentrum Patersven" op de gronden rustende bestemming "Verblijfsrecreatieve voorzieningen". Het college was derhalve bevoegd om handhavend op te treden.
    
    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    5. Op 20 november 2012 heeft het college de beleidsregels vastgesteld. De beleidsregels zijn bekendgemaakt op 12 december 2012.
    
    Artikel 4 van de beleidsregels heeft betrekking op bewoners die geen eigenaar zijn van een recreatiewoning en deze recreatiewoning zijn gaan bewonen na 31 oktober 2003 maar voor 1 januari 2010.
    
    Ingevolge artikel 4, eerste lid, wordt met betrekking tot bewoning door bewoners die geen aanspraak kunnen maken op een persoonsgebonden omgevingsvergunning, een handhavingstraject gestart in de zin van een voornemen tot het opleggen van een last onder dwangsom.
    
    Ingevolge het tweede lid, krijgen bewoners, die te rekenen vanaf bekendmaking van de beleidsregels aantoonbaar langer dan vijf jaar onafgebroken woonachtig zijn in het desbetreffende recreatieverblijf, een begunstigingstermijn van achttien maanden.
    
    Ingevolge artikel 5:32a, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), wordt bij een last onder dwangsom die strekt tot het ongedaan maken van een overtreding of het voorkomen van verdere overtreding, een termijn gesteld gedurende welke de overtreder de last kan uitvoeren zonder dat een dwangsom wordt verbeurd.
    
    6. Het college betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het in redelijkheid een begunstigingstermijn van 18 maanden aan de opgelegde lasten onder dwangsom heeft kunnen verbinden. Daartoe voert het aan dat het bij het stellen van een begunstigingstermijn beschikt over een ruime discretionaire bevoegdheid. Volgens het college heeft het bij het vaststellen van de beleidsregels rekening gehouden met alle relevante belangen en heeft het in het beleid ook voldoende gemotiveerd hoe het tot het gemaakte onderscheid in de te geven begunstigingstermijnen is gekomen.
    
    6.1. Niet in geschil is dat artikel 4 van de beleidsregels van toepassing is op de bewoners, zodat het college de begunstigingstermijn overeenkomstig artikel 4, tweede lid, van de beleidsregels heeft bepaald op 18 maanden.
    
    6.2. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het college ingevolge artikel 5:32a, tweede lid, van de Awb, verplicht is om de overtreder een termijn te gunnen gedurende welke die de last kan uitvoeren zonder dat een dwangsom wordt verbeurd. Aan het college komt bij het bepalen van de lengte van de begunstigingstermijn enige vrijheid toe. Echter, volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling (waaronder de uitspraak van 24 december 2013, in zaak nr. 201302962/1/A1), geldt bij het bepalen van de lengte van de begunstigingstermijn als uitgangspunt dat deze termijn niet wezenlijk langer mag worden gesteld dan noodzakelijk is om de overtreding te kunnen opheffen.
    
    De rechtbank heeft terecht overwogen dat de in artikel 4, tweede lid, van de beleidsregels opgenomen begunstigingstermijn van 18 maanden niet in overeenstemming is met de strekking van artikel 5:32a, tweede lid, van de Awb dat een begunstigingstermijn niet wezenlijk langer mag zijn dan noodzakelijk is om de overtreding te kunnen opheffen. Zij heeft eveneens terecht overwogen dat niet valt in te zien waarom aan de bewoners, die huurder zijn van de door hen bewoonde recreatiewoningen, een termijn van 18 maanden is gegund voor het vinden van vervangende woonruimte, nu de omstandigheid dat zij niet mogen wonen in de recreatiewoningen, voor hun rekening en risico moet blijven. De rechtbank heeft verder terecht overwogen dat de duur van de overtreding geen reden mag vormen om de begunstigingstermijn langer (of korter) te maken.
    
    De rechtbank is daarom terecht tot het oordeel gekomen dat artikel 4, tweede lid, van de beleidsregels buiten toepassing dient te worden gelaten.
    
    6.3. Bij uitspraak van 2 juli 2014, in zaak nr. 201311513/1/A1, heeft de Afdeling diverse hoger beroepen, gericht tegen de in die uitspraak genoemde uitspraken van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 21 november 2013, ongegrond verklaard.
    
    Deze uitspraken van de rechtbank betroffen diverse beroepen tegen in heroverweging genomen handhavingsbesluiten, gericht aan andere bewoners van recreatiewoningen op het recreatiepark. De rechtbank heeft in die door de Afdeling bevestigde uitspraken, zelf in de zaak voorziend de begunstigingstermijn vastgesteld op 1 jaar, te rekenen vanaf de dag na verzending van die uitspraak.
    
    De rechtbank heeft in de thans aangevallen uitspraken overwogen dat zij evenals in de uitspraken van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 21 november 2013 zelf in de zaak voorziet, maar dat zij van die uitspraken afwijkt en de aan de lasten verbonden begunstigingstermijn in plaats van op 1 jaar, vaststelt op 6 maanden na verzending van de uitspraak. Zij heeft daartoe overwogen dat inmiddels een deel van de aangeschreven bewoners de permanente bewoning in het park Patersven heeft beëindigd, zodat het aantal personen dat gelijktijdig op zoek is naar vervangende woonruimte is afgenomen.
    
    6.4. De Afdeling is van oordeel dat de door de rechtbank aldus vastgestelde begunstigingstermijn van zes maanden na verzending van de uitspraak, in de hier aan de orde zijnde zaken volstaat. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat, hoewel ook deze huurders zich voor het vinden van vervangende woonruimte naar aanleiding van de handhavende maatregelen op een krappe woningmarkt moesten begeven, het de Afdeling niet is gebleken dat het voor hen niet mogelijk was om aan de last te voldoen. Zij hebben naar aanleiding van de uitspraak van de rechtbank geen verzoek om een voorlopige voorziening ingediend en het college heeft ter zitting onweersproken gesteld dat door de bewoners geen dwangsommen zijn verbeurd nadat de begunstigingstermijn is verlopen. Uit voornoemde omstandigheden leidt de Afdeling af dat de bewoners inmiddels tijdig aan de last hebben voldaan. Daartoe vormt verder een aanwijzing dat voor nagenoeg alle bewoners geldt dat de Afdeling de aangetekend verzonden uitnodigingen voor de zitting, welke hen aan het adres van de recreatiewoningen zijn toegezonden, retour heeft ontvangen.
    
    De Afdeling ziet daarom geen aanleiding voor verlenging van de door de rechtbank vastgestelde begunstigingstermijn in deze gevallen.
    
    Het betoog faalt.
    
    7. Het hoger beroep van het college is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding. Daartoe wordt, met betrekking tot de proceskosten van [wederpartij], overwogen dat het college in de uitspraak van heden met zaak nrs. 201405212/1/A1 tot en met 201405855/1/A1 reeds op de voet van artikel 8:75, eerste lid van de Awb, gelezen in verbinding met de artikelen 1 en 3, van het Besluit proceskosten bestuursrecht (hierna: Bpb) is veroordeeld tot vergoeding van die kosten. De hier aan de orde zijnde zaak is eveneens een met die zaken samenhangende zaak als bedoeld in artikel 3, tweede lid van het Bpb, waarvoor door [wederpartij] geen afzonderlijke stukken zijn ingediend en die gelijktijdig met de andere zaken ter zitting is behandeld. Ten aanzien van [wederpartij] bestaat dan ook geen aanleiding om opnieuw een proceskostenveroordeling uit te spreken. Van overige voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten is niet gebleken.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraken.
    
    Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen en mr. G.M.H. Hoogvliet, leden, in tegenwoordigheid van mr. D.L. Bolleboom, griffier.
    
    w.g. Van der Beek-Gillessen
    voorzitter
    
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    
    Uitgesproken in het openbaar op 5 augustus 2015
    
    641.