ECLI:NL:RVS:2018:2344, Raad van State, 11-07-2018, 201705240/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-07-11 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 19 november 2015 heeft het college geweigerd om de gevraagde omgevingsvergunning voor het plaatsen van zonnepanelen op het dak van het gebouw aan de [locatie] te Utrecht, te verlenen.

201705240/1/A1.
  Datum uitspraak: 11 juli 2018
  
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
      Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    
    
      [appellant], wonend te [woonplaats],
    
    
    
      tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 15 mei 2017 in zaak nr. 16/2505 in het geding tussen:
    
    
    
      [appellant]
    
    
    
      en
    
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van Utrecht.
    
    
    
      Procesverloop
    
    
    
      Bij besluit van 19 november 2015 heeft het college geweigerd om de gevraagde omgevingsvergunning voor het plaatsen van zonnepanelen op het dak van het gebouw aan de [locatie] te Utrecht, te verlenen.
    
    
    
      Bij besluit van 7 april 2016 heeft het college naar aanleiding van het bezwaar van [appellant] besloten het besluit van 19 november 2015 onder aanvulling van de motivering in stand te laten.
    
    
    
      Bij uitspraak van 15 mei 2017 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    
    
      Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    
    
      [appellant] heeft een nader stuk ingediend.
    
    
    
      De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 24 april 2018, waar [appellant] en het college, vertegenwoordigd door N. Verkerk, zijn verschenen.
    
    
    
      Overwegingen
    
    
    
      Inleiding
    
    
    1. appellant] is eigenaar van het gebouw aan de [locatie] te Utrecht. Dit gebouw is een monument. [appellant] heeft zonder vergunning op het platte dak een dakterras gemaakt. Hij wil tegen het hekwerk van het dakterras zonnepanelen plaatsen.
    
    2. Het college heeft geweigerd de gevraagde omgevingsvergunning te verlenen. Volgens het college is het plaatsen van zonnepanelen in strijd met het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Binnenstad" (hierna: het bestemmingsplan), omdat daardoor in strijd met artikel 30.2 van de planregels de afdekking van een hoofdgebouw wordt gewijzigd. Het college is niet bereid van het bestemmingsplan af te wijken. Het college heeft daaraan ten grondslag gelegd dat plaatsen van de zonnepanelen afbreuk doet aan het historische dakenlandschap en dat het het niet wenselijk vindt dat de zonnepanelen zichtbaar zijn vanuit de openbare ruimte. Het college heeft zich verder op het standpunt gesteld dat het realisering van het bouwplan onwenselijk vindt, omdat het gebouw een monument is. De rechtbank heeft het besluit op bezwaar van 7 april 2016 in stand gelaten.   
    
    3. De wettelijke bepalingen en relevante planregels zijn opgenomen in de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    
    
      Strijd met het bestemmingsplan
    
    
    4.    [ appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de gevraagde omgevingsvergunning in overeenstemming is met het bestemmingsplan, omdat de dakbedekking slechts voor tien procent zal worden gewijzigd.
    
    
      4.1.
      De rechtbank heeft overwogen dat het plaatsen van de zonnepanelen zoals aangevraagd in strijd is met het bestemmingsplan, omdat het gebruiksdoel van het dak wijzigt en de door [appellant] gestelde omstandigheden dat de zonnepanelen nog geen tien procent van het dak beslaan en de huidige dakbedekking aanwezig blijft, daar niet aan af doen. Ook een kleine wijziging is immers een wijziging van het gebruiksdoel van de dakbedekking. [appellant] heeft geen redenen aangevoerd waarom het oordeel van de rechtbank onjuist is. Zijn betoog kan reeds daarom niet leiden tot het oordeel dat het plaatsen van de zonnepanelen niet in strijd is met het bestemmingsplan.
      
      
            Het betoog faalt.
      
      
      
        Afwijken van het bestemmingsplan
      
      
      
        5.    [appellant] betoogt verder dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college niet in redelijkheid heeft kunnen weigeren vergunning te verlenen om van het bestemmingsplan af te wijken. Hij voert daartoe aan dat in het bestemmingsplan niet staat dat geen omgevingsvergunning voor afwijking verleend kan worden indien de zonnepanelen zichtbaar zijn vanuit de openbare ruimte. Het is bovendien niet duidelijk wat onder ‘openbare ruimte’ moet worden verstaan. Vanaf een hoog, publiek, gebouw, zoals de Dom, zullen zonnepanelen op daken altijd zichtbaar zijn. [appellant] voert verder aan dat het gebouw aan de [locatie] geen onderdeel uitmaakt van het dakenlandschap, omdat het gebouw een plat dak heeft. Anders dan het college stelt, kan het plaatsen van zonnepanelen op het gebouw dan ook niet leiden tot aantasting van het dakenlandschap.
      
      
    
    
      5.1.
      Het college hanteert de richtlijnen "Plaatsing zonnepanelen, -collectoren en -boilers op beschermde monumenten en in beschermde stads- en dorpsgezichten" (hierna: de richtlijnen). In deze richtlijnen staat dat zonnecollectoren geplaatst kunnen worden op daken van beschermde monumenten, mits deze niet zichtbaar zijn vanuit de openbare ruimte. Het begrip ‘openbare ruimte’ wordt in de richtlijnen uitgelegd als ‘straatniveau’. Het plaatsen van zonnepanelen is dan ook in strijd met de richtlijnen indien deze zichtbaar zijn vanaf de straat. Dat dat hier het geval zal zijn, is niet in geschil. Wat betreft de aantasting van het dakenlandschap, overweegt de Afdeling als volgt. Het college heeft advies gevraagd aan Stedenbouw. De zonnepanelen zullen schuin staand worden bevestigd aan het hekwerk van het illegaal aanwezige dakterras. Dit is, zo staat in het advies, nadrukkelijk aanwezig in het dakenlandschap, terwijl het dakenlandschap één van de stedenbouwkundige kwaliteiten binnen het beschermd stadsgezicht is. Stedenbouw adviseert daarom om geen ontheffing te verlenen. Het college heeft dit advies gevolgd. In hetgeen [appellant] heeft aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het college het advies van Stedenbouw niet aan het besluit ten grondslag heeft mogen leggen. Anders dan [appellant] aanvoert, volgt uit de toelichting bij het bestemmingsplan niet dat daken met een plat dak geen onderdeel uitmaken van het dakenlandschap. In de toelichting staat een figuur van een dakenlandschap opgenomen. Hierop staan zowel daken met een kap als platte daken afgebeeld. De omstandigheid dat daken in de binnenstad van Utrecht historisch gezien een kap hadden en hier daarom de voorkeur aan wordt gegeven, leidt er niet toe dat daken zonder kap geen onderdeel uitmaken van het dakenlandschap.
      
      
            Het betoog faalt.
      
      
      
        6.    [appellant] doet voorts een beroep op het gelijkheidsbeginsel. Hij betoogt dat het college niet in redelijkheid heeft kunnen weigeren vergunning te verlenen voor afwijken van het bestemmingsplan, omdat op de daken van de gebouwen aan de Oude Gracht 246 en de Mariaplaats 41 ook zonnepanelen zijn geplaatst die zichtbaar zijn vanuit de openbare ruimte. Hij voert aan dat de rechtbank ten onrechte waarde heeft gehecht aan de omstandigheid dat deze gebouwen geen monumenten zijn, omdat de gebouwen volgens hem wel onderdeel uitmaken van een beschermd stadsgezicht en de richtlijnen geen onderscheid maken tussen zonnepanelen die worden geplaatst op monumenten en zonnepanelen die worden geplaatst op gebouwen die deel uitmaken van een beschermd stadsgezicht.
      
      
    
    
      6.1.
      Het college heeft zich ter zitting op het standpunt gesteld dat voor het plaatsen van zonnepanelen op de gebouwen aan de Oude Gracht 246 en de Mariaplaats 41 geen omgevingsvergunningen zijn verleend en dat het, indien mogelijk, hier handhavend tegen zal optreden. Dat op deze gebouwen zonnepanelen zijn geplaatst die zichtbaar zijn vanuit de openbare ruimte, leidt er reeds daarom niet toe dat het college om die reden in redelijkheid de gevraagde omgevingsvergunning aan [appellant] moet verlenen. De rechtbank heeft dan ook terecht geconcludeerd dat het beroep op het gelijkheidsbeginsel faalt.
      
      
            Het betoog faalt.
      
      
      
        Conclusie en proceskosten
      
      
      7. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat het college in redelijkheid heeft kunnen weigeren de gevraagde omgevingsvergunning te verlenen. Het hoger beroep is daarom ongegrond en de aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd. Dit betekent dat [appellant] niet de zonnepanelen zoals aangevraagd op het dak van het gebouw aan de [locatie] te Utrecht mag plaatsen.
      
      8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding. 
      
      
        Beslissing
      
      
      
        De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
      
      
      
        bevestigt de aangevallen uitspraak.
      
      
      
        Aldus vastgesteld door mr. J.Th. Drop, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Soede, griffier.
      
      
      
        w.g. Drop    w.g. Soede
        lid van de enkelvoudige kamer    griffier
      
      
      
        Uitgesproken in het openbaar op 11 juli 2018
      
      
      
        270-811.
      
      
    
  
  
    BIJLAGE
    
    
      Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
    
    
    
      Artikel 2.1, eerste lid, luidt:
    
    
    
      "Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    
    
    a. het bouwen van een bouwwerk,
    
    
      […]
    
    
    c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan,
    
    
      […]
    
    
    f. het slopen, verstoren, verplaatsen of in enig opzicht wijzigen van een beschermd monument of het herstellen, gebruiken of laten gebruiken van een beschermd monument op een wijze waardoor het wordt ontsierd of in gevaar gebracht,
    
    
      […]"
    
    
    
      Artikel 2.10 luidt:
    
    
    
      "1 Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, wordt de omgevingsvergunning geweigerd indien:
    
    
    
      […]
    
    
    c. de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan, de beheersverordening of het exploitatieplan, of de regels die zijn gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening, tenzij de activiteit niet in strijd is met een omgevingsvergunning die is verleend met toepassing van artikel 2.12;
    
    
      […]
    
    
    2 In gevallen als bedoeld in het eerste lid, onder c, wordt de aanvraag mede aangemerkt als een aanvraag om een vergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, en wordt de vergunning op de grond, bedoeld in het eerste lid, onder c, slechts geweigerd indien vergunningverlening met toepassing van artikel 2.12 niet mogelijk is."
    
    
      Artikel 2.12, eerste lid, luidt:
    
    
    
      "Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
    
    
    a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
    
    
      […]
    
    
    
      3°. in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat;
    
    
    
      […]"
    
    
    
      Artikel 2.15 luidt:
    
    
    
      "Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder f, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien het belang van de monumentenzorg zich daartegen niet verzet. Bij de beslissing op de aanvraag houdt het bevoegd gezag rekening met het gebruik van het monument."
    
    
    
      Bestemmingsplan "Binnenstad"
    
    
    
      Op het perceel rust ingevolge het bestemmingsplan de bestemming "Gemengd-1".     
    
    
    
      Artikel 9.2.1 luidt:
    
    
    
      "Voor hoofdgebouwen gelden de volgende regels:
    
    
    
      […]
    
    
    h. en het bouwen is in overeenstemming met het bepaalde in artikel 30."
    
    
      Artikel 30.2 luidt:
    
    
    
      "Voor het bouwen gelden de volgende regels:
    
    
    
      […]
    
    
    d. de afdekking van een hoofdgebouw mag niet worden gewijzigd met dien verstande dat het toevoegen van een kap op een plat dak wel is toegestaan."