ECLI:NL:CRVB:2016:5131, Centrale Raad van Beroep, 28-12-2016, 13/5385 AWBZ
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2016-12-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Socialezekerheidsrecht

Samenvatting: Procesbelang. Pgb-houder verplicht kwalitatief verantwoorde zorg in te kopen. Bevoegdheid Zorgkantoor kwaliteit geboden zorg te beoordelen. Geen intern beleid. Zorgkantoor heeft niet aannemelijk gemaakt dat in 2011 geen kwalitatief verantwoorde zorg is ingekocht. In 2011 was pgb niet meer voorhanden. Ontoereikend onderzoek Zorgkantoor.

13/5385 AWBZ, 13/5386 AWBZ 
  
    Datum uitspraak: 28 december 2016
  
  
    Centrale Raad van Beroep
    Meervoudige kamer
  
  
    Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 
    29 augustus 2013, 12/1261 (aangevallen uitspraak)
  
  
    Partijen:
  
  
    
      [Appellant A] en [Appellant B] te [woonplaats] (appellanten)
  
  
    Zorgkantoor DSW B.V., als rechtsopvolger van Zorgkantoor Delfland Westland Oostland Nieuwe Waterweg Noord, (Zorgkantoor)
  
  
    PROCESVERLOOP
    Namens appellanten heeft mr. W.F.C. van Megen, advocaat, hoger beroep ingesteld. 
  
  
    Het Zorgkantoor heeft een verweerschrift ingediend, desgevraagd nadere stukken ingediend en vragen beantwoord. 
  
  
    Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 2 september 2015. Namens appellanten is verschenen mr. Van Megen, tezamen met [naam moeder] , de moeder van appellanten. Het Zorgkantoor heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. A.R. Ramasray, mr. B. Veldhuis en S. Goedoen.
  
  
    Het onderzoek ter zitting is geschorst om partijen in de gelegenheid te stellen een actuele oplossing te zoeken die recht doet aan de opvattingen van beide partijen. 
  
  
    Bij brief van 15 oktober 2015 heeft mr. W.C. de Jonge, advocaat, zich als opvolgend gemachtigde van appellanten gesteld. 
  
  
    Bij brieven van 21 oktober 2015, 29 januari 2016 en 9 mei 2016 hebben partijen de Raad bericht over de voortgang van het overleg tussen partijen. 
  
  
    Het onderzoek ter zitting is hervat op 16 november 2016. Namens appellanten is verschenen mr. De Jonge, tezamen met [naam moeder] . Het Zorgkantoor heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. J. van der Meer en Goedoen. 
  
  
    OVERWEGINGEN
    1. De Raad gaat uit van de volgende in deze gedingen van belang zijnde feiten en omstandigheden.
    
    
      1.1.
      Appellante [Appellant A] ( [A] ), geboren [in 3] 1984, beschikt over een indicatie voor zorg op grond van het bepaalde bij en krachtens de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ). Het Zorgkantoor heeft op grond van het bepaalde bij en krachtens de AWBZ met ingang van 1 februari 2005 een persoonsgebonden budget (pgb) aan [A] verleend, laatstelijk voor de periode van 1 januari 2011 tot en met 31 december 2011.
      
    
    
      1.2.
      
        Appellante [Appellant B] ( [B] ), geboren [in 2] 1986, beschikt eveneens over een indicatie voor zorg op grond van het bepaalde bij en krachtens de AWBZ. Het Zorgkantoor heeft op grond van het bepaalde bij en krachtens de AWBZ met ingang van 
        14 januari 2008 een pgb aan [B] toegekend, laatstelijk voor de periode van 1 januari 2011 tot en met 31 december 2011.
      
      
    
    
      1.3.
      
        Bij afzonderlijke besluiten van 29 juli 2011 heeft het Zorgkantoor appellanten bericht dat de door hen ingezonden verantwoordingen van de persoonsgebonden budgetten (pgb’s) over de periode van 1 januari 2011 tot en met 30 juni 2011 ten bedrage van onderscheidenlijk 
        € 15.370,89 en € 13.958,07 akkoord zijn bevonden. 
      
      
    
    
      1.4.
      Bij afzonderlijke besluiten van 29 september 2011 heeft het Zorgkantoor, onder verwijzing naar een huisbezoek dat heeft plaatsgevonden op 15 juli 2011, de aan appellanten verleende persoonsgebonden budgetten per 1 november 2011 ingetrokken. Het Zorgkantoor heeft daaraan ten grondslag gelegd dat de zorg die appellanten inkopen met hun pgb, niet kwalitatief verantwoord is en dat zij daarmee niet voldoen aan het bepaalde in artikel 2.6.9, eerste lid, aanhef en onder a en b, van de Regeling subsidies AWBZ (Rsa). Het Zorgkantoor heeft vermeld dat appellanten wel aanspraak kunnen maken op zorg in natura. 
      
    
    
      1.5.
      
        Bij besluit van 17 februari 2012 (bestreden besluit) heeft het Zorgkantoor het namens [A] door haar moeder gemaakte bezwaar tegen het haar betreffende besluit van 
        29 september 2011 niet-ontvankelijk verklaard. Het namens [B] door haar moeder gemaakte bezwaar tegen het haar betreffende besluit van 29 september 2011 heeft het Zorgkantoor, onder handhaving van dat besluit, ongegrond verklaard. 
      
      
      2. De rechtbank heeft – met bepalingen omtrent griffierecht en proceskosten – het namens appellanten ingestelde beroep gegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd, de besluiten van 29 september 2011 herroepen en bepaald dat haar uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit. Daartoe heeft de rechtbank overwogen dat het Zorgkantoor het namens [A] ingediende bezwaar ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard. Voorts komt het bestreden besluit voor vernietiging in aanmerking omdat het niet voldoet aan de daaraan te stellen eisen van zorgvuldig onderzoek en deugdelijke motivering. Het bestreden besluit ontbeert voorts een belangenafweging over de vraag of gebruik moest worden gemaakt van de bevoegdheid tot intrekking van het pgb van [B] . Teneinde het geding definitief te beslechten heeft de rechtbank de besluiten van 29 september 2011 herroepen. Hiertoe heeft de rechtbank overwogen dat het Zorgkantoor middels de tijdens de rechtbankprocedure op verzoek van het Zorgkantoor opgestelde en overgelegde adviesverslagen van het Centrum voor Consultatie en Expertise (CCE) aannemelijk heeft gemaakt dat de moeder van appellanten geen kwaliteit verantwoordelijke zorg heeft ingekocht. Hierdoor heeft zij niet voldaan aan de aan de verlening van de persoonsgebonden budgetten voor 2011 verbonden verplichting kwalitatief verantwoorde zorg in te kopen. Dat, zoals appellanten onder verwijzing naar parlementaire stukken hebben aangevoerd, een grote vrijheid moet worden gelaten bij de aanwending van de pgb’s, betekent niet dat die kunnen worden aangewend voor zorg die, zoals in dit geval, evident niet beantwoordt aan wat nodig is in de desbetreffende situatie. Hieruit volgt dat op grond van artikel 2.6.9, eerste lid, onder b, van de Rsa, in samenhang met artikel 2.6.12, tweede lid, aanhef en onder a, van de Rsa, de bevoegdheid bestond de persoonsgebonden budgetten voor 2011 met ingang van 1 november 2011 in te trekken. Gegeven de lange tijd dat de pgb’s in dezelfde zorgsituatie zijn gecontinueerd, was de aanwending van voormelde bevoegdheid de persoonsgebonden budgetten voor het restant van 2011 bij nog in te trekken onredelijk. Het Zorgkantoor had ermee moeten volstaan de moeder van appellanten schriftelijk te waarschuwen dat volharding in haar opstelling geen professionele zorg in de thuissituatie te willen toelaten, zou leiden tot een weigering de persoonsgebonden budgetten voor het zorgjaar 2012 te verlenen. Het herroepen van de besluiten van 29 september 2011 betekent, aldus de rechtbank, dat de persoonsgebonden budgetten pas op 1 januari 2012 zijn geëindigd. 
      
      3. In hoger beroep komen appellanten op tegen het oordeel van de rechtbank dat zij geen kwalitatief verantwoorde zorg zouden hebben ingekocht. Appellanten hebben herhaald dat uit diverse Kamerstukken en andere documenten blijkt dat de invulling van het pgb aan zorgbehoevenden zelf, dan wel aan hun mentoren/bewindvoerders, werd overgelaten en dat daarbij veel vrijheid bestond. De pgb-regeling mist concrete definities van de inhoud van de in te kopen zorg, kent geen concrete toetsingsinstrumenten voor de kwaliteit van de zorg en voorziet in beperkte controle en verantwoordingsverplichtingen. De veranderingen in de regelgeving die per 1 januari 2011 hebben plaatsgevonden zijn volgens appellanten alleen op nieuwe budgethouders van toepassing. Appellanten kunnen zich voorts niet verenigen met de wijze van totstandkoming van de door het CCE opgestelde adviesverslagen en met het daarop door de rechtbank gebaseerde oordeel dat de ingekochte zorg niet kwalitatief verantwoord zou zijn. 
      
      4. De Raad komt tot de volgende beoordeling. 
      
    
    
      4.1.
      De aangevallen uitspraak heeft tot resultaat dat appellanten hun pgb’s over heel 2011 behouden. De Raad ziet zich gelet hierop ambtshalve gesteld voor de vraag wat het procesbelang van appelanten is. 
      
    
    
      4.2.
      Uit vaste rechtspraak van de Raad, zie bijvoorbeeld CRvB 27 augustus 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:3097, vloeit voort dat eerst sprake is van (voldoende) procesbelang bij een inhoudelijke beoordeling indien het resultaat, dat de indiener van een bezwaar- of beroepschrift met het maken van bezwaar of het indienen van (hoger) beroep nastreeft, ook daadwerkelijk kan worden bereikt en het realiseren van dat resultaat voor deze indiener feitelijk betekenis kan hebben. Het hebben van een louter formeel of principieel belang is onvoldoende voor het aannemen van (voldoende) procesbelang. Verder is het vaste rechtspraak dat het belang van een betrokkene bij een inhoudelijk oordeel over de rechtmatigheid van een besluit ook kan zijn gelegen in de omstandigheid dat het inhoudelijk oordeel van de Raad kan worden betrokken bij eventuele toekomstige aanvragen voor vergelijkbare zorg, zie bijvoorbeeld CRvB 9 februari 2011, ECLI:NL:CRVB:2011:BP3990. Gelet op het oordeel van de rechtbank dat uit de adviesverslagen van het CCE volgt dat geen sprake was van kwalitatief verantwoorde zorg, doet deze omstandigheid zich bij appellanten voor en zijn de hoger beroepen ontvankelijk. 
      
    
    
      4.3.
      Partijen zijn verdeeld over de vraag of het Zorgkantoor een oordeel toekomt of de met pgb’s ingekochte zorg kwalitatief verantwoord is en of dat oordeel zorgvuldig tot stand gekomen en juist is.
      
    
    
      4.4.
      De beroepsgrond dat appellanten grote vrijheid hebben bij de besteding van hun pgb’s en dat het Zorgkantoor daarover geen oordeel toekomt slaagt niet. Artikel 2.6.9, eerste lid, aanhef en onder b, van de Rsa bepaalt dat het Zorgkantoor de verzekerde bij de verlening van het pgb de verplichting oplegt om zorg in te kopen die kwalitatief verantwoord is. Blijkens de verleningsbeschikkingen is deze verplichting ook aan appellanten opgelegd, zodat zij wisten, dan wel konden weten dat zij kwalitatief verantwoord zorg moeten inkopen. Artikel 2.6.12, aanhef en onder b, van de Rsa brengt mee dat de verleningsbeschikking kan worden ingetrokken of gewijzigd indien de pgb-houder de hiervoor genoemde opgelegde verplichting niet nakomt. Nu aan appellanten de verplichting is opgelegd om kwalitatief verantwoorde zorg in te kopen komt aan het Zorgkantoor de bevoegdheid toe zich een oordeel te vormen over de kwaliteit van de geboden zorg.
      
    
    
      4.5.
      De beroepsgrond dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het Zorgkantoor aannemelijk heeft gemaakt dat in 2011 geen sprake was van de inkoop van kwalitatief verantwoorde zorg, slaagt. Het begrip kwalitatief verantwoorde zorg is in de Rsa niet gedefinieerd. Het Zorgkantoor heeft ter zitting verklaard dat het geen intern beleid heeft vastgesteld voor de uitleg van dit begrip en dat de beoordeling of sprake is van kwalitatief verantwoorde zorg afhankelijk is van de feiten en omstandigheden van het concrete geval. Anders dan de rechtbank is de Raad van oordeel dat het Zorgkantoor met de op zijn verzoek in januari 2013 opgestelde adviesverslagen van CCE niet aannemelijk heeft gemaakt dat appellanten in 2011 geen kwalitatief verantwoorde zorg hebben ingekocht. De opdracht aan CCE luidde om op basis van beeldvorming een passend woon- en dagbestedingsprofiel op te stellen. De inhoud van het advies leest niet als een beoordeling van de zorg die in 2011 de facto is geleverd aan appellanten. De rapporten monden uit in een woon- en dagbestedingsprofiel en in concrete adviezen voor de thuissituatie en de dagbesteding. Hoewel uit de adviezen kan worden afgeleid dat de begeleiding en verzorging van appellanten ten tijde van het opstellen ervan op zijn zachtst gezegd niet ideaal was en voor verbetering vatbaar, kan hieruit niet worden afgeleid dat in 2011 geen sprake was van kwalitatief verantwoorde zorg als bedoeld in artikel 2.6.9, eerste lid, aanhef en onder b, van de Rsa. Het onderzoek van CCE is daar niet op gericht geweest, waarbij komt dat op het moment van het onderzoek geen financiële middelen voorhanden waren om zorg in te kopen omdat het Zorgkantoor al ruim een jaar geen pgb meer had uitbetaald. De aanname van de rechtbank dat de situatie in 2011 niet anders zal zijn geweest, gelet op de aard van de handicap van appellanten en hun leeftijd, miskent dat in 2011 nog sprake was van uit de pgb’s betaalde zorg. De conclusie van de rechtbank dat uit de CCE-adviesverslagen blijkt dat in 2011 geen sprake was van verantwoorde zorg wordt daarom niet gedeeld. 
      
    
    
      4.6.
      Gelet op 4.3 tot en met 4.5 wordt de aangevallen uitspraak met verbetering van gronden bevestigd.
      
    
    
      4.7.
      De Raad voegt hieraan – in deze gedingen ten overvloede – toe dat met het vorenstaande niet is geoordeeld dat de in 2011 verleende zorg zich kwalificeert als kwalitatief verantwoorde zorg, maar uitsluitend dat het onderzoek van het Zorgkantoor niet toereikend is geweest om de conclusie te kunnen onderbouwen dat dit het geval is. 
      
      
        5. Aanleiding bestaat om het Zorgkantoor te veroordelen in de proceskosten van appellanten in hoger beroep. Deze kosten worden begroot op € 1.488,- voor verleende rechtsbijstand. 
      
      
      
      
    
  
  
    BESLISSING
    
    
      De Centrale Raad van Beroep 
    
    
    - bevestigt de aangevallen uitspraak voor zover aangevochten; 
    - veroordeelt het Zorgkantoor in de proceskosten van appellanten tot een bedrag van 
    € 1.420,-;
    - bepaalt dat het Zorgkantoor aan appellanten het betaalde griffierecht van € 118,- vergoedt. 
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door R.M. van Male als voorzitter en M.F. Wagner en L.M. Tobé als leden, in tegenwoordigheid van I.G.A.H. Toma als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 28 december 2016.
    
    
    
    
    
      					(getekend) R.M. van Male
    
    
    
    
    
      					(getekend) I.G.A.H. Toma
    
    
    
    
  
  UM