ECLI:NL:RVS:2016:187, Raad van State, 03-02-2016, 201501004/1/A4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2016-02-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 28 februari 2014 heeft het college Langezaal onder oplegging van een dwangsom gelast geen geurrelevante afvalstoffen binnen de inrichting op de locatie Industriestraat 3-5 te Haaksbergen te accepteren, op te slaan en/of te verwerken.

201501004/1/A4.
    Datum uitspraak: 3 februari 2016
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Langezaal Afvalverwerking B.V., gevestigd te Haaksbergen,
    appellante,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 28 januari 2015 in zaak nr. 14/1629 in het geding tussen:
    
    Langezaal
    
    en
    
    het college van gedeputeerde staten van Overijssel.
    
    Procesverloop
    
    Last onder dwangsom
    
    Bij besluit van 28 februari 2014 heeft het college Langezaal onder oplegging van een dwangsom gelast geen geurrelevante afvalstoffen binnen de inrichting op de locatie Industriestraat 3-5 te Haaksbergen te accepteren, op te slaan en/of te verwerken.
    
    Bij besluit van 2 juli 2014 heeft het college het door Langezaal daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij besluit van 27 augustus 2014 heeft het college de aan het besluit van 28 februari 2014 verbonden begunstigingstermijn verlengd tot 1 februari 2015.
    
    Bij uitspraak van 28 januari 2015 heeft de rechtbank het door Langezaal tegen het besluit van 2 juli 2014 ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft Langezaal hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Daartoe in de gelegenheid gesteld, hebben [belanghebbende A] en anderen en het college van burgemeester en wethouders van Haaksbergen beide een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    Langezaal heeft nadere stukken ingediend.
    
    Afwijzing verzoek intrekking last onder dwangsom
    
    Bij besluit van 22 december 2014 heeft het college het verzoek van Langezaal tot intrekking van de bij besluit van 28 februari 2014 opgelegde last onder dwangsom afgewezen.
    
    Bij besluit van 26 mei 2015 heeft het college het door Langezaal daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    De rechtbank heeft het door Langezaal tegen dat besluit gemaakte beroep ter behandeling doorgezonden aan de Afdeling.
    
    Het college heeft nadere stukken ingediend.
    
    Afwijzing verzoek verlenging begunstigingstermijn
    
    Bij besluit van 26 maart 2015 heeft het college het verzoek van Langezaal om verlenging van de aan het besluit van 28 februari 2014 verbonden begunstigingstermijn afgewezen.
    
    Intrekking last onder dwangsom
    
    Bij besluit van 8 september 2015, voor zover in dit geding van belang, heeft het college de bij besluit van 28 februari 2014 opgelegde last onder dwangsom ingetrokken.
    
    Zitting
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 september 2015, waar Langezaal, vertegenwoordigd door mr. F.J.M. Kobossen, advocaat te Apeldoorn, en het college, vertegenwoordigd door mr. M.H. Keizer, E.B.J. Lange, J.D. van Dijck en E.M. Suselbeek, allen werkzaam bij de provincie, zijn verschenen. Voorts is ter zitting het college van burgemeester en wethouders van Haaksbergen, vertegenwoordigd door H.M. Heukels, werkzaam bij de gemeente, als partij gehoord.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1. Langezaal exploiteert op het perceel een inrichting voor het op- en overslaan, sorteren en bewerken van afvalstoffen. Bij besluit van 25 augustus 2009 heeft het college voor deze inrichting een revisievergunning (thans omgevingsvergunning; hierna: de vergunning) verleend.
    
    Naar aanleiding van een verzoek om handhaving van [belanghebbenden], waarin zij zichzelf tevens aanduiden als "Werkgroep van de inwoners", heeft het college Langezaal bij besluit van 28 februari 2014 de in geding zijnde last onder dwangsom opgelegd. Daaraan ligt ten grondslag dat Langezaal volgens het college heeft gehandeld in afwijking van de vergunning en daarmee in strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), door op de van de inrichting deel uitmakende locatie Industriestraat 3-5 (hierna: de locatie) geurrelevante afvalstoffen te accepteren en te verwerken.
    
    Belang bij beoordeling van het hoger beroep
    
    2. Bij besluit van 8 september 2015 heeft het college onder meer de last onder dwangsom ingetrokken. In zoverre komt het college met dat besluit volledig tegemoet aan Langezaal. Langezaal heeft onvoldoende belang bij een beoordeling van dit besluit, zodat geen beroep van rechtswege is ontstaan waarop moet worden beslist.
    
    De Afdeling overweegt dat Langezaal nog belang heeft bij een inhoudelijke beoordeling van het hoger beroep, nu zij in bezwaar heeft verzocht om vergoeding van gemaakte proceskosten, waartoe het college niet heeft besloten en voorts op voorhand niet onaannemelijk is dat Langezaal als gevolg van de bij besluit van 28 februari 2014 opgelegde last onder dwangsom schade heeft geleden.
    
    Aangevallen uitspraak
    
    3. Langezaal betoogt dat de rechtbank ten onrechte de "Werkgroep gemachtigden buurtbewoners" als partij tot het geding heeft toegelaten. Volgens Langezaal is de juridische status van deze werkgroep niet duidelijk.
    
    3.1. Bij brief van 23 september 2014, ondertekend met "werkgroep gemachtigden namens buurtbewoners", gevolgd door de namen [belanghebbenden] hebben deze personen de rechtbank te kennen gegeven aan het geding te willen deelnemen. Uit deze brief blijkt niet dat de in de ondertekening aangeduide personen uitsluitend als werkgroep aan het geding wilden deelnemen. Van deze personen is in ieder geval [belanghebbende A] woonachtig op zodanige afstand tot de locatie, dat hij als belanghebbende in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), kan worden aangemerkt en uit dien hoofde door de rechtbank als belanghebbende derde tot het geding kon worden toegelaten. Dat de rechtbank de naam "Werkgroep gemachtigden buurtbewoners" heeft gehanteerd, maakt niet dat de rechtbank hen ten onrechte tot het geding heeft toegelaten.
    
    Het betoog faalt.
    
    4. Langezaal betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat zij geen handelingen heeft verricht die een overtreding opleveren ter zake waarvan het college handhavend kon optreden. Zij stelt dat zij geen andere stoffen accepteert dan waar de vergunning op ziet en betoogt dat het college het tegendeel niet heeft aangetoond.
    
    4.1. Het college heeft aan het besluit van 28 februari 2014, waarbij de last onder dwangsom is opgelegd, overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo ten grondslag gelegd. Ingevolge dit artikelonderdeel en onder 3o, is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het in werking hebben van een inrichting.
    
    Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat het accepteren van geurrelevante stoffen op de locatie niet is toegestaan, omdat de vergunning daarin niet voorziet. Het college wijst daartoe op verschillende bij de aanvraag om vergunning gevoegde stukken, te weten het overzicht van te accepteren (afval)stoffen, hulp- en toeslagstoffen en producten (hierna: het overzicht afvalstoffen), het stuk "Acceptatieprocedure en goederenadministratie voor Langezaal Afvalverwerking B.V." van 10 juni 2009 (hierna: het A&V-stuk) en het rapport "Geuronderzoek Langezaal Afvalverwerking BV te Haaksbergen" van juni 2009 van PRA Odournet B.V. (hierna: het rapport van Odournet).
    
    4.2. De vergunning heeft betrekking op activiteiten op twee afzonderlijke percelen, waaronder de locatie. In de aanvraag van 15 mei 2009 staat in paragraaf 1.1 dat wat de locatie betreft onder meer voor de volgende activiteiten vergunning wordt gevraagd:
    
    - op- en overslag en bewerken van bouw- en sloopafval en bedrijfsafval, en - op- en overslag en sorteren van hout (A-, B- en C-hout).
    
    Gezien de aard van de vermelde stoffen ziet de aanvraag mede op stoffen die geuremissie kunnen veroorzaken. Ook uit paragraaf 3.2 van de aanvraag, dat een nadere beschrijving van de aangevraagde activiteiten op de locatie bevat, volgt niet dat deze activiteiten zijn beperkt tot stoffen die niet geuremitterend zijn. Het college heeft vergunning verleend voor de aangevraagde activiteiten en heeft aan de vergunning geen voorschrift verbonden op grond waarvan het accepteren van geuremitterende stoffen op de locatie niet is toegestaan.
    
    Geen aanleiding bestaat voor het oordeel, zoals waarvan het college is uitgegaan, dat de bij de aanvraag gevoegde rapporten en andere stukken in dit geval bepalend zijn voor de omvang en aard van de toegestane activiteiten en ertoe leiden dat het accepteren van geuremissie veroorzakende stoffen op de locatie niet is vergund. De omstandigheid dat in het overzicht afvalstoffen als opslagplaats van de verschillende als geuremitterend aangeduide stoffen - waaronder C-hout - slechts het andere van de inrichting deel uitmakende perceel is vermeld, brengt niet met zich dat voor de op- en overslag en bewerking of sortering van C-hout en andere geuremitterende stoffen op de locatie, geen vergunning is verleend. De in het A&V-stuk opgenomen aandachtspunten bij de acceptatie van afvalstoffen en het definitieblad van bedrijfsafvalstof, waarop het college zich beroept, zien op de gehele inrichting. Het accepteren van geurrelevante stoffen op het andere van de inrichting deel uitmakende perceel, waarop de aanvraag mede ziet, is ook volgens het college zonder meer toegestaan. Verder wordt ten aanzien van het rapport van Odournet nog overwogen dat, anders dan waarvan het college is uitgegaan, dit stuk blijkens paragraaf 1.1 van de beschikking tot verlening van de vergunning geen deel uitmaakt van de vergunning, wat daar verder overigens ook van zij.
    
    Gezien het vorenoverwogene wordt, anders dan waarvan het college is uitgegaan, niet in strijd met de vergunning gehandeld indien geuremitterende stoffen op de locatie worden geaccepteerd, opgeslagen of verwerkt. Nog daargelaten dat Langezaal heeft betwist dergelijke stoffen te hebben geaccepteerd op de locatie, heeft zich in zoverre dan ook geen overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo voorgedaan, zodat het college niet bevoegd is daartegen handhavend op te treden. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
    
    Het betoog slaagt.
    
    5. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 2 juli 2014 van het college alsnog gegrond verklaren. Dat besluit komt voor vernietiging in aanmerking omdat de bevoegdheid tot het bij besluit van 28 februari 2014 opleggen van de last onder dwangsom ontbrak. De Afdeling zal op na te melden wijze in de zaak voorzien. Het primaire besluit van 28 februari 2014 zal worden herroepen. De Afdeling zal bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
    
    De besluiten tot afwijzing van de verzoeken om verlenging van de begunstigingstermijn en om intrekking van de last onder dwangsom
    
    6. De besluiten van 26 maart 2015 en 26 mei 2015 worden, gelet op artikel 6:24 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), gelezen in verbinding met artikel 6:19 van deze wet, geacht eveneens voorwerp te zijn van dit geding.
    
    7. Bij besluit van 26 maart 2015 heeft het college het verzoek van Langezaal tot verlenging van de aan de last onder dwangsom verbonden begunstigingstermijn afgewezen.
    
    Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen is het procesbelang van Langezaal bij een oordeel over dit besluit ontvallen. Het daartegen gerichte beroep is daarom niet-ontvankelijk.
    
    8. Bij het besluit van 26 mei 2015 heeft het college beslist op het bezwaar van Langezaal, gericht tegen het besluit van 22 december 2014. Bij het laatstbedoelde besluit heeft het college het verzoek van Langezaal tot intrekking van de opgelegde last onder dwangsom afgewezen.
    
    Op 22 december 2014 was nog niet beslist op het bij de rechtbank ingestelde beroep tegen het besluit van 2 juli 2014. Ingevolge artikel 6:19, eerste lid, van de Awb, had dat beroep daarom van rechtswege mede betrekking op het besluit van 22 december 2014. Het college heeft dan ook onbevoegdelijk op het daartegen gerichte bezwaar beslist. Het besluit van 26 mei 2015 komt daarom voor vernietiging in aanmerking.
    
    9. Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen is het procesbelang van Langezaal bij een oordeel over het besluit van 22 december 2014 ontvallen. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep, voor zover het is gericht tegen dat besluit, niet-ontvankelijk verklaren.
    
    10. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 28 januari 2015 in zaak nr. 14/1629;
    
    III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    
    IV. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Overijssel van 2 juli 2014, kenmerk 2014/0176993 A14-098;
    
    V. herroept het besluit van 28 februari 2014, kenmerk 2014/0060793;
    
    VI. verklaart het beroep tegen het besluit van het college van gedeputeerde staten van Overijssel van 26 maart 2015, kenmerk 2015/0064187 A15-132, niet-ontvankelijk;
    
    VII. verklaart het beroep tegen het besluit van het college van gedeputeerde staten van Overijssel van 26 mei 2015, kenmerk 2015/0125766 A15-132, gegrond;
    
    VIII. vernietigt dat besluit;
    
    IX. verklaart het beroep tegen het besluit van het college van gedeputeerde staten van Overijssel van 22 december 2014, kenmerk 2014/0356485, niet-ontvankelijk;
    
    X. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Overijssel tot vergoeding van bij de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Langezaal Afvalverwerking B.V. in verband met de behandeling van de bezwaren tegen de besluiten van 28 februari 2014 en van 22 december 2014 opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.488,00 (zegge: veertienhonderdachtentachtig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    XI. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Overijssel tot vergoeding van bij de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Langezaal Afvalverwerking B.V. in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.984 (zegge: negentienhonderdvierentachtig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    XII. gelast dat het college van gedeputeerde staten van Overijssel aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Langezaal Afvalverwerking B.V. het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 825,00 (zegge: achthonderdvijfentwintig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. H.G. Sevenster en mr. D.J.C. van den Broek, leden, in tegenwoordigheid van mr. R. van Heusden, griffier.
    
    w.g. Van der Beek-Gillessen w.g. Van Heusden
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 3 februari 2016
    
    163-727.