ECLI:NL:RVS:2014:18, Raad van State, 15-01-2014, 201210722/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2014-01-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit, verzonden op 6 april 2011, heeft het college [appellanten] gelast het gebruik van de 14 woonunits op het perceel [locatie] te Langeweg te staken en de woonunits te verwijderen.

201210722/1/A1.
    Datum uitspraak: 15 januari 2014
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellante A], gevestigd te Zevenbergen, gemeente Moerdijk, [appellante B] en [appellante C] beide gevestigd te Terheijden, gemeente Moerdijk,
    appellanten,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Breda van 21 september 2012 in zaak nr. 11/5589 in het geding tussen onder meer:
    
    [appellanten]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Moerdijk.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit, verzonden op 6 april 2011, heeft het college [appellanten] gelast het gebruik van de 14 woonunits op het perceel [locatie] te Langeweg te staken en de woonunits te verwijderen.
    
    Bij besluit, verzonden op 22 september 2011, heeft het college beslist op het door onder meer [appellanten] daartegen gemaakte bezwaar.
    
    Bij uitspraak van 21 september 2012 heeft de rechtbank het door onder meer [appellanten] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit op bezwaar vernietigd, het college opgedragen opnieuw op het bezwaar van [appellante C] te beslissen en de rechtsgevolgen van het besluit, voor zover dat besluit is genomen op het bezwaar van [appellante A] en [appellante B] in stand gelaten. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben [appellanten] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Het college heeft een nader stuk ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 28 november 2013, waar [appellanten], vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. W.H. Lindhout, advocaat te Bergen op Zoom, en het college, vertegenwoordigd door mr. N.J.P. Scheek, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
    
    Overwegingen.
    
    1. Ter zitting heeft [appellante C] haar hoger beroep ingetrokken.
    
    2. Het college heeft aan de last ten grondslag gelegd dat door [appellante A] en [appellante B] wordt gehandeld in strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo). Het heeft hen opgedragen deze overtreding te beëindigen door het gebruik van de 14 woonunits op het perceel te staken en de woonunits te verwijderen.
    
    3. [appellante A] en [appellante B] betogen dat de rechtbank heeft miskend dat het besluit is genomen in strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). Zij voeren daartoe aan dat door de Regionale Milieudienst West-Brabant slechts is onderzocht of op het perceel werd voldaan aan het Gebruiksbesluit en geen onderzoek heeft plaatsgevonden naar de planologische situatie op het perceel.
    
    3.1. In het besluit, verzonden op 6 april 2011, is gewezen naar een controle op het perceel op 1 maart 2010, waarbij is vastgesteld dat op het perceel zonder omgevingsvergunning woonunits zijn geplaatst. In dat besluit is verder vermeld dat op 25 november 2010 een hercontrole heeft plaatsgevonden, waarbij bleek dat de unitcombinatie nog steeds op het perceel aanwezig is. Naar aanleiding van deze controle heeft het college [appellante sub A] bij brief, verzonden op 29 november 2010, medegedeeld dat de woonunits op het perceel zonder bouwvergunning zijn geplaatst en in strijd zijn met het bestemmingsplan, en dat het voornemens is handhavend op te treden. Op 5 april 2011 is, aldus het op 6 april 2011 verzonden besluit, tijdens een controle geconstateerd dat de woonunits nog steeds aanwezig zijn, waarna een last onder dwangsom is opgelegd.
    
    In het besluit heeft het college zich gemotiveerd op het standpunt gesteld dat de 14 units zijn geplaatst zonder omgevingsvergunning en dat deze units worden gebruikt als woonunits voor arbeidsmigranten, hetgeen in strijd is met het geldende bestemmingsplan. Geen grond bestaat voor het oordeel dat, zoals [appellante A] en [appellante B] betogen, het college heeft gehandeld in strijd met artikel 3:2 van de Awb door geen onderzoek te verrichten naar de planologische situatie op het perceel. Dat op 17 december 2008 alleen is gecontroleerd op de voorschriften van het Gebruiksbesluit en op 18 december 2008 de brandveiligheid van de units is onderzocht, maakt dat niet anders, want nadien zijn de ruimtelijke aspecten voldoende in het onderzoek betrokken.
    
    4. [appellante A] en [appellante B] betogen dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de brief, verzonden op 22 september 2011 niet kan worden aangemerkt als een besluit op bezwaar. Zij voeren daartoe aan dat, nu geen dictum is opgenomen, strijd bestaat met artikel 7:11 van de Awb.
    
    4.1. Zoals de rechtbank heeft overwogen, schrijft artikel 7:11 van de Awb, op herroeping van het bestreden besluit door het bestuursorgaan na, geen formulering voor bij de beslissing op een ontvankelijk bezwaar. Voorts blijkt uit de bewoordingen van het besluit op bezwaar onmiskenbaar dat het advies van de vaste commissie van advies voor de bezwaarschriften van de gemeente Moerdijk (hierna: de commissie) wordt gevolgd, hetgeen, naar het oordeel van de Afdeling, niet anders kan worden begrepen dan dat het bezwaar van [appellante A] en [appellante B] gegrond wordt verklaard voor zover dat betrekking heeft op de lengte van de begunstigingstermijn, het besluit, verzonden op 6 april 2011 in zoverre wordt herroepen en het bezwaar voor het overige ongegrond wordt verklaard. Het betoog faalt.
    
    5. [appellante A] en [appellante B] betogen dat de rechtbank niet heeft onderkend dat uit het besluit niet blijkt dat het college zich ervan heeft vergewist dat het onderzoek door de commissie op zorgvuldige wijze heeft plaatsgevonden. Het college heeft dan ook gehandeld in strijd met artikel 3:9 van de Awb, aldus [appellante A] en [appellante B].
    
    Zij betogen voorts dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college niet heeft gemotiveerd waarom het is afgeweken van het advies van de commissie, waar het de lengte van de begunstigingstermijn betreft.
    
    5.1. De commissie heeft het college geadviseerd het bezwaar van [appellante A] en [appellante B] gegrond te verklaren voor zover het de lengte van de begunstigingstermijn betreft, deze termijn te stellen op 1 december 2011 en het bezwaar voor het overige ongegrond te verklaren. Het college heeft in het besluit op bezwaar verwezen naar onder meer dit advies en dit gevolgd, met dien verstande dat het, in afwijking van het advies, de begunstigingstermijn heeft gesteld op 1 september 2011.
    
    5.2. De commissie is, gelet op de Verordening Adviescommissie bezwaarschriften gemeente Moerdijk 2005, een adviescommissie in de zin van artikel 7:13 van de Awb dat advies uitbrengt aan het college over het tegen een besluit gemaakte bezwaar. Deze commissie is geen adviseur als bedoeld in artikel 3:5 van de Awb. Artikel 3:9 van die wet is dan ook niet van toepassing. Dit laat onverlet dat artikel 3:2 van de Awb met zich brengt dat het college zich dient te vergewissen van de zorgvuldigheid van ieder onderzoek, waarvan het de resultaten aan een besluit ten grondslag legt.
    
    De commissie adviseert het college reeds gedurende meerdere jaren over bezwaarschriften tegen besluiten op het gebied van omgevingsrecht. In het advies zijn de bezwaargronden van [appellante A] en [appellante B] opgenomen, waarna deze door de commissie zijn besproken. Voor het college bestonden geen redenen voor het oordeel dat het advies op onzorgvuldige wijze tot stand is gekomen. [appellante A] en [appellante B] hebben slechts volstaan met de stelling dat het college zich er niet van heeft gewist dat het advies zorgvuldig tot stand is gekomen, maar hebben niet onderbouwd dat het advies onzorgvuldig tot stand is gekomen. Er bestaat dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat het college het advies van de commissie, voor zover dit door hem is gevolgd, niet aan het besluit op bezwaar ten grondslag kon leggen.
    
    5.3. Ingevolge artikel 7:13, zevende lid, van de Awb wordt, indien het besluit op bezwaar afwijkt van het advies van een adviescommissie, in dat besluit de reden voor die afwijking vermeld en wordt het advies meegezonden.
    
    Het betoog van [appellante A] en [appellante B] dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college niet heeft gemotiveerd waarom het is afgeweken van het advies van de commissie, voor zover in dat advies de begunstigingstermijn is gesteld op 1 december 2011, faalt, reeds omdat het college in het besluit op bezwaar heeft gemotiveerd waarom het in afwijking van het advies kiest voor een begunstigingstermijn tot 1 september 2011. Het heeft in dat verband uitdrukkelijk van doorslaggevend belang geacht dat de units niet voldoen aan alle brandveiligheidsvoorschriften.
    
    6. [appellante A] en [appellante B] betogen dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college ten onrechte aan de last artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wabo ten grondslag heeft gelegd. Zij voeren daartoe aan dat zij in oktober 2008 een aanvraag om bouwvergunning hebben ingediend en het college zich in januari 2009 heeft uitgelaten over de hoogte van de dwangsom. Dit heeft plaatsgevonden voor 1 oktober 2010, zodat, gelet op artikel 1.6, eerste lid, van de Invoeringswet Wabo het recht van toepassing is, zoals dat gold voor de inwerkingtreding van de Wabo.
    
    6.1. Ingevolge artikel 1.6, eerste lid, van de Invoeringswet Wabo, voor zover hier van belang, blijft, indien voor het tijdstip waarop de Wabo in werking treedt met betrekking tot een activiteit als bedoeld in die wet een beschikking tot toepassing van bestuursdwang of oplegging van een last onder dwangsom is gegeven, het onmiddellijk voor dat tijdstip ten aanzien van een zodanige beschikking geldende recht van toepassing tot het tijdstip waarop de beschikking onherroepelijk wordt.
    
    6.2. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat zich in het onderhavige geval geen situatie als bedoeld in artikel 1.6, eerste lid, van de Invoeringswet heeft voorgedaan. Hierbij heeft de rechtbank terecht in aanmerking genomen dat het besluit, verzonden op 6 april 2011, is genomen na inwerkingtreding van de Wabo op 1 oktober 2010. Voor de toepassing van het in artikel 1.6, eerste lid, van de Invoeringswet Wabo neergelegde overgangsrecht is niet van belang dat het college zich voor die datum heeft uitgelaten over de hoogte van de dwangsom en voor die datum een aanvraag om bouwvergunning is ingediend. Het betoog faalt.
    
    7. [appellante A] en [appellante B] en betogen dat de rechtbank niet heeft onderkend dat één last onder dwangsom is opgelegd voor zowel de aanwezigheid van de woonunits als het gebruik van die woonunits. Volgens hen had het college niet met één besluit tegen beide overtredingen kunnen handhaven.
    
    7.1. De units zijn zonder de daartoe benodigde vergunning gebouwd en worden gebruikt in strijd met het bestemmingsplan. Het college was dan ook bevoegd daartegen handhavend op te treden. In hetgeen [appellante A] en [appellante B] betogen, bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de omstandigheid dat sprake is van twee separate overtredingen er niet aan de in weg staat dat, gelet op de vrijheid die het college terzake heeft, voor beide één dwangsom wordt opgelegd. Het betoog faalt.
    
    8. Voor zover [appellante A] en [appellante B] wijzen op de door het college gemaakte belangenafweging wordt overwogen dat de rechtbank heeft overwogen dat het college de door hen gestelde belangen in voldoende mate in aanmerking heeft genomen en de door het college verrichte belangenafweging niet onredelijk geacht. De verwijzing van [appellante A] en [appellante B] naar een uitspraak van de rechtbank 's-Hertogenbosch van 23 mei 2007 en van de Afdeling van 20 februari 2008 heeft de rechtbank terecht niet tot een ander oordeel geleid, reeds omdat, zoals de rechtbank heeft overwogen, deze uitspraken niet vergelijkbaar zijn met deze zaak.
    
    9. [appellante A] en [appellante B] betogen verder dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de begunstigingstermijn te kort was en het college hen in de gelegenheid had moeten stellen naar een adequate oplossing te zoeken. Volgens hen is niet langer sprake is van een herstelsanctie, maar van een punitieve sanctie.
    
    9.1. In het besluit, verzonden op 6 april 2011, heeft het college [appellante A] en [appellante B] in de gelegenheid gesteld binnen een termijn van 8 weken aan de last te voldoen. Het college heeft in het besluit op bezwaar aan de last een begunstigingstermijn tot 1 september 2012 verbonden.
    
    De rechtbank heeft de gestelde begunstigingstermijn niet onredelijk kort geacht. In hetgeen [appellante A] en [appellante B] aanvoeren, wordt geen aanleiding gezien voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte tot dit oordeel is gekomen. [appellante A] en [appellante B] hebben er reeds sinds de brief van het college van 20 januari 2009, waarin is vermeld dat de units zijn gebouwd zonder bouwvergunning, het gebruik van de units in strijd is met het bestemmingsplan en geen zicht op legalisering bestaat, rekening mee kunnen houden dat het college handhavend zou kunnen optreden. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen hebben [appellante A] en [appellante B] ruimschoots de gelegenheid gehad naar andere oplossingen te zoeken, alvorens het college bij besluit, verzonden op 6 april 2011, de last oplegde. Hierbij wordt nog overwogen dat voor het verstrijken van de termijn aan de last is voldaan. Het betoog faalt.
    
    10. Ten aanzien van het verzoek van [appellante A] en [appellante B] het college te veroordelen tot vergoeding van schade wordt overwogen dat de rechtbank gemotiveerd heeft overwogen dat het verzoek dient te worden afgewezen. [appellante A] en [appellante B] hebben niet aangevoerd waarom het oordeel van de rechtbank niet juist is. De enkele opmerking dat zij persisteren bij hun verzoek, is daarvoor onvoldoende. Het betoog faalt reeds daarom.
    
    11. Voor zover [appellante A] en [appellante B] ter zitting van de Afdeling een beroep op het vertrouwensbeginsel hebben gedaan, wordt overwogen dat zij deze grond en de daaraan ten grondslag liggende feiten voor het eerst in hoger beroep hebben aangevoerd. Aangezien het hoger beroep is gericht tegen de uitspraak van de rechtbank en er geen reden is waarom dit betoog niet reeds bij de rechtbank kon worden aangevoerd, en [appellante A] en [appellante B] dit uit een oogpunt van een zorgvuldig en doelmatig gebruik van rechtsmiddelen hadden behoren te doen, dient dit betoog buiten beschouwing te blijven.
    
    12. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    13. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. Th.C. van Sloten, voorzitter, en mr. Y.E.M.A. Timmerman-Buck en mr. J. Kramer, leden, in tegenwoordigheid van mr. N.D.T. Pieters, ambtenaar van staat.
    
    w.g. Van Sloten w.g. Pieters
    voorzitter ambtenaar van staat
    
    Uitgesproken in het openbaar op 15 januari 2014
    
    473.