ECLI:NL:RVS:2016:2202, Raad van State, 10-08-2016, 201507573/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2016-08-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 10 april 2013 heeft het college [appellante] onder oplegging van een dwangsom van € 10.000,00 gelast het bouwen van de uitbouw aan de zijkant van de reeds gerealiseerde schoppe op het perceel [locatie] te Winterswijk met onmiddellijke ingang te staken.

201507573/1/A1.
    Datum uitspraak: 10 augustus 2016
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellante], wonend te Winterswijk,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 24 september 2015 in zaken nrs. 14/3208 en 15/65 in het geding tussen:
    
    [appellante]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Winterswijk.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 10 april 2013 heeft het college [appellante] onder oplegging van een dwangsom van € 10.000,00 gelast het bouwen van de uitbouw aan de zijkant van de reeds gerealiseerde schoppe op het perceel [locatie] te Winterswijk met onmiddellijke ingang te staken.
    
    Bij besluit van 17 april 2013 heeft het college [appellante] onder oplegging van een dwangsom van € 50.000,00 gelast de bouwwerkzaamheden aan de uitbouw aan de zijkant van de reeds gerealiseerde schoppe op het perceel met onmiddellijke ingang te staken.
    
    Bij besluit van 18 april 2013 heeft het college spoedeisende bestuursdwang toegepast door met onmiddellijke ingang de bouwwerkzaamheden op het perceel stil te leggen.
    
    Bij besluit van 1 april 2014 heeft het college de door [appellante] daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
    
    Bij besluit van 3 april 2014 heeft het college besloten tot invordering van een dwangsom van € 60.000,00.
    
    Bij besluit van 4 april 2014 heeft het college de kosten van de toepassing van bestuursdwang op 18 april 2013 vastgesteld op € 1.650,00.
    
    Tegen de besluiten van 1, 3 en 4 april 2014 heeft [appellante] beroep ingesteld. [appellante] heeft ook beroep ingesteld tegen de weigering van het college om een van rechtswege verleende omgevingsvergunning te publiceren en heeft de rechtbank verzocht uit te spreken dat in de toekomst geen handhavingsbesluiten voor de schoppe kunnen worden genomen.
    
    Bij uitspraak van 24 september 2015 heeft de rechtbank de door [appellante] ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Het college heeft nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 21 juni 2016, waar [appellante] niet is verschenen en het college, vertegenwoordigd door mr. G. Siner en mr. S.C.B. Tolkamp, beiden werkzaam bij de gemeente, is verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1. [appellante] heeft op 2 juni 2011 een aanvraag om omgevingsvergunning ingediend voor de restauratie van een schoppe, karloods en kippenschuur op het perceel. Bij besluit van 17 oktober 2011 heeft het college deze aanvraag op grond van artikel 4:5 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) buiten behandeling gelaten. Bij brief van 11 november 2013 heeft [appellante] beroep ingesteld tegen het uitblijven van de bekendmaking van de volgens haar van rechtswege verleende omgevingsvergunning. Dit beroep is door de rechtbank bij uitspraak van 18 december 2013 niet-ontvankelijk verklaard. Deze uitspraak is bevestigd door de Afdeling bij uitspraak van 8 oktober 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3632. Het college heeft op 22 februari 2012 een omgevingsvergunning verleend aan [appellante] voor de herbouw van de schoppe.
    
    Op 9 april 2013 is door een toezichthouder van de gemeente Winterswijk geconstateerd dat aan de reeds gerealiseerde schoppe een uitbouw werd gebouwd. Naar aanleiding van deze controle heeft het college, teneinde te voorkomen dat [appellante] verder zou gaan met het bouwen, een last onder dwangsom opgelegd. De last houdt in dat de bouw met onmiddellijke ingang moet worden gestaakt. De bouwstop heeft betrekking op de uitbouw aan de zijkant van de reeds gerealiseerde schoppe op het perceel.
    
    Vervolgens is op 16 april 2013 geconstateerd door de toezichthouder dat verder werd gebouwd aan de uitbouw bij de schoppe en is door de toezichthouder mondeling de bouw stilgelegd. Het college heeft bij besluit van 17 april 2013 de mondelinge stillegging van de bouw bevestigd en een preventieve last onder dwangsom opgelegd. De last houdt in dat de bouwwerkzaamheden aan de uitbouw van de zijkant van de reeds gerealiseerde schoppe met onmiddellijke ingang moet worden gestaakt. Daarbij is benadrukt dat dit zowel de werkzaamheden aan de tussenbouw als de karloods betreffen.
    
    Tijdens een controle op 18 april 2013 is geconstateerd dat is doorgegaan met het verrichten van bouwwerkzaamheden op het perceel. Gelet hierop heeft het college spoedeisende bestuursdwang als bedoeld in artikel 5:31 van de Awb toegepast. Dit houdt in dat met onmiddellijke ingang de bouwwerkzaamheden op het perceel zijn stilgelegd. Het gaat daarbij om de bouwwerkzaamheden betreffende het bouwen van een uitbouw bestaande uit een tussenbouw en een karloods aan de reeds gerealiseerde schoppe op het perceel.
    
    Bekendmaking besluiten 10 en 17 april 2013
    
    2. [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de besluiten van 10 en 17 april 2013 overeenkomstig artikel 3:41 van de Awb zijn bekendgemaakt aan haar. Zij voert hiertoe aan dat van het besluit van 10 april 2013 een ongetekend exemplaar in omloop was, dat zij nimmer heeft getekend voor ontvangst van een aangetekende brief en dat zij aannemelijk heeft gemaakt dat PostNL op haar adres de post niet volgens de voorgeschreven procedures bezorgt. Verder betoogt [appellante] dat het besluit van 17 april 2013 pas op 19 april 2013 om 13:00 uur per gewone post is ontvangen en dat het college, ondanks haar verzoek daartoe op 17 april 2013, niet het besluit van 17 april 2013 per e-mail aan haar heeft toegestuurd terwijl het college wist dat zij niet thuis was vanwege ziekte. Dat een op het perceel aanwezige persoon die brief niet heeft willen aannemen, laat onverlet dat het besluit van 17 april 2013 volgens [appellante] gelet op artikel 3:41 van de Awb aan haar dient te worden bekendgemaakt.
    
    2.1. Ingevolge artikel 3:41, eerste lid, van de Awb geschiedt de bekendmaking van besluiten die tot een of meer belanghebbenden zijn gericht door toezending of uitreiking aan hen, onder wie begrepen de aanvrager.
    
    Ingevolge het tweede lid geschiedt zij, indien de bekendmaking van het besluit niet kan geschieden op de wijze als voorzien in het eerste lid, op een andere geschikte wijze.
    
    2.2. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 17 augustus 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BR5200) dient te worden onderzocht of de desbetreffende brief door PostNL op regelmatige wijze aan het adres van de belanghebbende is aangeboden, indien een besluit of uitspraak aangetekend is verzonden en de belanghebbende de ontvangst ervan ontkent.
    
    Zoals de Afdeling verder eerder heeft overwogen (uitspraak van 10 mei 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BQ4617) geldt als uitgangspunt dat, in het geval van niet aangetekende verzending van een besluit of een ander rechtens van belang zijnd document, het bestuursorgaan aannemelijk dient te maken dat het desbetreffende stuk is verzonden. De omstandigheid dat per post verzonden stukken in de regel op het daarop vermelde adres van de geadresseerde worden bezorgd, rechtvaardigt het vermoeden van ontvangst van het besluit of ander relevant document op dat adres. Dit brengt mee dat het bestuursorgaan in eerste instantie kan volstaan met het aannemelijk maken van verzending naar het juiste adres.
    
    Indien het bestuursorgaan de verzending naar het juiste adres aannemelijk heeft gemaakt, ligt het vervolgens op de weg van de geadresseerde om voormeld vermoeden te ontzenuwen. Hiertoe dient de geadresseerde feiten te stellen op grond waarvan de ontvangst redelijkerwijs kan worden betwijfeld.
    
    2.3. Het besluit van 10 april 2013 is door de toezichthouder van het college mondeling aangezegd en de toezichthouder heeft een niet-ondertekend exemplaar van het besluit van 10 april 2013 uitgereikt aan [appellante]. Daarnaast heeft het college het besluit van 10 april 2013 aangetekend verstuurd aan [appellante]. Op 11 april 2013 is deze brief uitgereikt en voor de ontvangst ervan is getekend. Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling in hetgeen [appellante] heeft aangevoerd over de bekendmaking van het besluit van 10 april 2013 geen grond voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het besluit van 10 april 2013 op juiste wijze is bekendgemaakt. Voor zover [appellante] stelt dat zij geen handtekening heeft gezet, laat dit onverlet dat het aangetekende stuk volgens de gegevens van PostNL op het juiste adres is aangeboden en dat een handtekening is gezet voor ontvangst daarvan. De rechtbank heeft derhalve terecht overwogen dat het besluit van 10 april 2013 overeenkomstig artikel 3:41 van de Awb aan [appellante] is bekendgemaakt.
    
    Het betoog faalt in zoverre.
    
    2.4. Het besluit van 17 april 2013 is aangetekend aan het juiste adres van [appellante] verzonden, maar is retour ontvangen door het college. Blijkens het rapportageformulier van de toezichthouder van 17 april 2013 is dit besluit ook op 17 april 2013 in de brievenbus op het perceel gedaan. Bij dit rapportageformulier is een foto gevoegd waaruit de deponering van het besluit in de brievenbus blijkt. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het college daarmee aannemelijk heeft gemaakt dat het besluit van 17 april 2013 is bekendgemaakt aan [appellante]. De omstandigheid dat [appellante] niet aanwezig was op het perceel wegens ziekte, maakt dat niet anders. Het is aan [appellante] om tijdens tijdelijke afwezigheid voorzieningen te treffen voor het in ontvangst nemen van post. [appellante] heeft geen feiten en of omstandigheden aangevoerd op grond waarvan redelijkerwijs kan worden betwijfeld dat het besluit van 17 april 2013 is ontvangen.
    
    Het betoog faalt.
    
    Bekendmaking besluit van 3 april 2014
    
    3. [appellante] betoogt voorts dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het besluit van 3 april 2014 niet op de juiste wijze is bekendgemaakt, omdat zij heeft aangetoond dat de postbezorging op haar perceel onbetrouwbaar is. Om problemen te voorkomen heeft zij het college verzocht belangrijke stukken per e-mail te versturen en heeft zij per 15 mei 2014 een postbus genomen.
    
    3.1. Het college heeft het besluit van 3 april 2014 per aangetekende post verzonden. Het college heeft een verzendbevestiging overgelegd waaruit blijkt dat voor ontvangst van het stuk is getekend. De rechtbank heeft gelet hierop terecht overwogen dat het college aannemelijk heeft gemaakt dat het besluit van 3 april 2014 op regelmatige wijze aan het adres van de belanghebbende is aangeboden. De rechtbank heeft derhalve terecht overwogen dat het besluit van 3 april 2014 overeenkomstig artikel 3:41 van de Awb is bekendgemaakt.
    
    Het betoog faalt.
    
    Nadere stukken in de bezwaarprocedure
    
    4. [appellante] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college het beginsel van hoor en wederhoor heeft geschonden. Zij voert hiertoe aan dat het controlerapport van 16 april 2013 geen onderdeel heeft uitgemaakt van de door het college op 29 november 2013 bij de commissie bezwaarschriften van de gemeente Winterswijk (hierna: de bezwaarschriftencommissie) na de hoorzitting ingediende stukken en dat het college deze stukken eerst in de eerste week van januari 2014 heeft toegezonden aan de bezwaarschriftencommissie.
    
    4.1. Ingevolge artikel 7:9 van de Awb wordt, wanneer na het horen aan het bestuursorgaan feiten of omstandigheden bekend worden die voor de op het bezwaar te nemen beslissing van aanmerkelijk belang kunnen zijn, dit aan belanghebbenden meegedeeld en worden zij in de gelegenheid gesteld daarover te worden gehoord.
    
    4.2. De door [appellante] ingediende bezwaarschriften zijn behandeld tijdens een hoorzitting van de bezwaarschriftencommissie op 21 oktober 2013. Ter zitting van deze hoorzitting is toegezegd dat na de hoorzitting nog enkele stukken zullen worden overgelegd aan de bezwaarschriftencommissie. Vervolgens heeft het college na de hoorzitting stukken verstrekt aan de bezwaarschriftencommissie waarna de bezwaarschriftencommissie deze stukken heeft doorgestuurd aan [appellante]. [appellante] heeft gereageerd op deze stukken bij e-mailberichten van 12 december 2013 en 17 februari 2014.
    
    Weliswaar zijn er nog stukken ingediend na het advies van de bezwaarschriftencommissie van 13 januari 2014, maar [appellante] is voorafgaand aan het besluit van 1 april 2014 door het college in de gelegenheid gesteld te reageren op deze stukken en heeft dit ook gedaan, zodat de rechtbank terecht geen grond heeft gezien het besluit van 1 april 2014 wegens schending van artikel 7:9 van de Awb te vernietigen.
    
    Het betoog faalt.
    
    Gronden gericht tegen de opgelegde lasten onder dwangsom
    
    5. [appellante] betoogt verder dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de bij besluit van 10 april 2013 opgelegde last onder dwangsom niet duidelijk is. Volgens [appellante] blijkt uit het besluit van 10 april 2013 niet dat zij ook de werkzaamheden aan de karloods diende te staken, nu in de last staat dat de bouwstop betrekking heeft op de uitbouw aan de zijkant van de reeds gerealiseerde schoppe. De karloods kan volgens haar niet worden aangemerkt als een uitbouw bij de schoppe, nu de karloods niet functioneel is verbonden met de schoppe, vanuit architectonisch opzicht geen ondergeschikte aanvulling is op de schoppe en de karloods niet via de uitbouw aan de schoppe kan worden bereikt. [appellante] betoogt verder dat zij na het besluit van 10 april 2013 slechts bouwwerkzaamheden heeft verricht aan de karloods en het college zich derhalve ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat zij een dwangsom van € 10.000,00 heeft verbeurd.
    
    5.1. De rechtbank heeft terecht geen grond gezien voor het oordeel dat de in het besluit van 10 april 2013 opgenomen last onvoldoende duidelijk is. Hierbij heeft de rechtbank terecht van belang geacht dat het college in het besluit van 10 april 2013 heeft vermeld dat is geconstateerd dat [appellante] bouwwerkzaamheden aan de zijkant van de vergunde schoppe verricht zonder te beschikken over een daartoe vereiste omgevingsvergunning. Voor zowel het bouwen van een door [appellante] genoemde tussenbouw als voor een karloods heeft het college geen omgevingsvergunning verleend, zodat het voor [appellante] duidelijk had kunnen zijn dat de bij besluit van 10 april 2013 opgelegde last zag op het uitvoeren van alle bouwwerkzaamheden waarvoor geen omgevingsvergunning was verleend. Overigens kan uit de bij het controlerapport behorende foto's worden afgeleid dat de uitgevoerde bouwwerkzaamheden een samenhang vertoonden en niet kon worden gezien dat wordt gewerkt aan verschillende bouwwerken.
    
    Het betoog faalt.
    
    6. [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat geen concreet zicht op legalisatie bestaat. Zij voert hiertoe aan dat het college daarbij ten onrechte heeft betrokken dat zij de bouwwerken voor met het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Buitengebied Winterswijk" strijdig gebruik wenst te gebruiken. Volgens [appellante] ziet de last slechts op het bouwen en dient het gebruik dat zij van de bouwwerken zal maken derhalve niet te worden betrokken bij de beantwoording van de vraag of concreet zicht op legalisatie bestaat.
    
    6.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer uitspraak van 24 oktober 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY0988), behoeft bij de toepassing van de in artikel 5.17 van de Wabo geregelde bevoegdheid om met de wet strijdige bouwwerkzaamheden stil te leggen, gelet op aard en doel van die bevoegdheid, niet te worden onderzocht of de bouw gelegaliseerd kan worden. De rechtbank heeft gelet op het voorgaande terecht geen grond gezien voor het oordeel dat concreet zicht op legalisatie bestaat en in zoverre niet in redelijkheid kon worden overgegaan tot handhavend optreden.
    
    Voor zover [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de door haar op 2 juni 2011 ingediende aanvraag om omgevingsvergunning voor een schoppe, een karloods en een uitbouw ten onrechte buiten behandeling is gesteld en in zoverre concreet zicht op legalisatie bestaat, faalt dit betoog evenzeer. De Afdeling heeft reeds in haar onder 1 vermelde uitspraak van 8 oktober 2014 een oordeel gegeven over het besluit van 17 oktober 2011, waarbij de aanvraag van 2 juni 2011 buiten behandeling is gesteld en in de onderhavige procedure is dat besluit niet aan de orde.
    
    Het betoog faalt.
    
    7. [appellante] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat zij erop mocht vertrouwen dat het college niet zou overgaan tot handhavend optreden, nu zij geen nieuwe aanvraag om omgevingsvergunning in hoeft te dienen voor het realiseren van de bouwwerken waarop de last ziet, omdat zij reeds op 2 juni 2011 een aanvraag heeft ingediend en het indienen van aanvullende gegevens volgens haar afdoende zou zijn om deze opnieuw in behandeling te nemen. [appellante] betoogt dat zij de volgens het college vereiste stukken omstreeks november 2011 heeft ingediend en dat zij goedkeuring heeft gehad van een ambtenaar werkzaam bij de gemeente voor het bouwen van alle schuren, behalve de schoppe.
    
    7.1. De rechtbank heeft terecht overwogen dat voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel nodig is dat er aan het bestuursorgaan toe te rekenen concrete, ondubbelzinnige toezeggingen zijn gedaan door een daartoe bevoegd persoon, waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend.
    
    In hetgeen [appellante] heeft aangevoerd heeft de rechtbank terecht geen grond gezien voor het oordeel dat zij er gerechtvaardigd op mocht vertrouwen dat het college niet zou overgaan tot handhavend optreden tegen het verrichten van bouwactiviteiten op het perceel aan de karloods en de uitbouw van de schoppe. Hierbij heeft de rechtbank terecht in aanmerking genomen dat de bij besluit van 22 februari 2012 aan [appellante] verleende omgevingsvergunning is verleend naar aanleiding van de door haar ingediende aanvraag van 30 december 2011. Deze aanvraag heeft slechts betrekking op het bouwen van de schoppe en niet op de overige bouwwerken. Dat [appellante] in november 2011 in overleg is getreden met ambtenaren van de gemeente over haar plannen voor de exploitatie van het perceel aan de hand van door haar getoonde tekeningen, betekent niet dat het college heeft toegezegd de aanvraag van 2 juni 2011 opnieuw in behandeling te nemen na de buiten behandelingstelling van deze aanvraag bij onherroepelijk besluit van 17 oktober 2011.
    
    Het betoog faalt.
    
    8. [appellante] heeft eerst in hoger beroep aangevoerd dat de hoogte van de dwangsom van € 50.000,00 disproportioneel is. Aangezien het hoger beroep is gericht tegen de aangevallen uitspraak, er geen reden is waarom deze grond niet reeds bij de rechtbank kon worden aangevoerd en [appellante] dit uit een oogpunt van een zorgvuldig en doelmatig gebruik van rechtsmiddelen en omwille van de zekerheid van de andere partijen omtrent hetgeen in geschil is, had behoren te doen, dient deze grond buiten beschouwing te blijven.
    
    9. De stelling van [appellante] dat de rechtbank volgens haar ten onrechte heeft vermeld dat [persoon] haar heeft bijgestaan ter zitting van de rechtbank, nu [persoon] door haar als getuige was meegenomen, is niet van belang voor hetgeen is overwogen in de aan de uitspraak ten grondslag gelegde overwegingen op grond waarvan de rechtbank tot het oordeel is gekomen en kan reeds daarom niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak leiden.
    
    10. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    11. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. R. Uylenburg en mr. G.M.H. Hoogvliet, leden, in tegenwoordigheid van mr. S. Vermeulen, griffier.
    
    w.g. Scholten-Hinloopen w.g. Vermeulen
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 10 augustus 2016
    
    700.