ECLI:NL:RVS:2018:605, Raad van State, 21-02-2018, 201605833/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-02-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluiten van 14 juni 2016 hebben de staatssecretaris en het college (hierna: verweerders) op grond van de artikelen 19a en 19b van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998) het beheerplan "Willinks Weust" vastgesteld.

201605833/1/R2.
    Datum uitspraak: 21 februari 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellant], wonend te Winterswijk,
    
    en
    
    de staatssecretaris van Economische Zaken, thans: de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, en het college van gedeputeerde staten van Gelderland,
    verweerders.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluiten van 14 juni 2016 hebben de staatssecretaris en het college (hierna: verweerders) op grond van de artikelen 19a en 19b van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998) het beheerplan "Willinks Weust" vastgesteld.
    
    Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 december 2017, waar [appellant], de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. H.D. Strookman, en het college, vertegenwoordigd door R.G.H. Bruins, bijgestaan door mr. M.M.H.J. Vroemen, advocaat te Arnhem, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    Het door verweerders vastgestelde beheerplan "Willinks Weust" heeft betrekking op het Natura 2000-gebied met dezelfde naam. Dit Natura 2000-gebied ligt in de provincie Gelderland, ten oosten van Winterswijk. Het gebied is ter uitvoering van de Europese Habitatrichtlijn aangewezen als Natura 2000-gebied, onder meer voor de habitattypen Soortenrijke Heischrale graslanden (H6230), Blauwgraslanden (H6410) en Eiken-haagbeukenbossen (H9160A). Voor deze habitattypen zijn zowel behoud- als uitbreidings- en verbeterdoelstellingen opgenomen. In de gebiedsanalyse ‘PAS Gebiedsanalyse Willinks Weust’ (hierna: de gebiedsanalyse) is beoordeeld welke maatregelen moeten worden getroffen en op welke wijze om deze doelstellingen te bereiken. De gebiedsanalyse maakt integraal deel uit van het beheerplan.
    
    2.    [appellant] is eigenaar van enkele agrarische percelen die liggen buiten het Natura 2000-gebied, maar binnen de invloedssfeer van het beheerplan. Hij vreest dat een deel van de in het beheerplan beschreven hydrologische maatregelen zal leiden tot waterschade op zijn percelen, waar zowel gras als maïs wordt verbouwd.
    
    Wettelijk kader
    
    3.    Op 1 januari 2017 is de Wet natuurbescherming (hierna: Wnb) in werking getreden en is de Nbw 1998 ingetrokken. Omdat het bestreden besluit is genomen voor 1 januari 2017 volgt uit artikel 9.10 van de Wnb dat dit geschil moet worden beoordeeld aan de hand van het voor die datum geldende recht: de Nbw 1998.
    
        In de bijlage bij deze uitspraak zijn de relevante bepalingen uit de Nbw 1998 opgenomen.
    
    De beroepsgronden
    
    4.    [appellant] komt in beroep op tegen de in het beheerplan beschreven maatregel die ziet op de verondieping van de Bekeringswieste. Hij stelt dat door deze maatregel de aanwezige buisdrainage buiten werking wordt gesteld en daardoor natschade op zijn percelen zal ontstaan. Hierdoor zullen de percelen in het voorjaar later toegankelijk worden voor bewerking. Voor zover verweerders stellen eventuele natschade te kunnen compenseren door het opbrengen van grond, wijst [appellant] erop dat het effect hiervan onder meer afhankelijk is van de kwaliteit van de opgebrachte grond. [appellant] stelt dat zijn percelen door het aanwijzingsbesluit van het Natura 2000-gebied in waarde zijn gedaald en dat deze waarde door de maatregelen die zijn opgenomen in het beheerplan verder zal dalen. Hij vreest dat het bestaande agrarische gebruik van zijn percelen niet zal kunnen worden voortgezet. [appellant] wenst vóórdat de maatregelen worden uitgevoerd uitsluitsel te krijgen over hoe hij wordt gecompenseerd voor de waardedaling van zijn percelen en de jaarlijkse waterschade die ter plaatse volgens hem zal optreden. Hij stelt dat met de eigenaren van percelen die liggen in het Natura 2000-gebied overleg heeft plaatsgevonden over de mogelijkheid van grondruil en in het kader van de voorbereiding van het beheerplan. Met [appellant] is dit overleg evenwel niet voldoende gevoerd.
    
    4.1.    [appellant] stelt voorts dat er in het beheerplan op wordt gezinspeeld dat in de toekomst een vergunningplicht voor bemesting van onder meer zijn percelen aan de orde kan zijn.
    
    4.2.    Verweerders hebben zich ter zitting desgevraagd op het standpunt gesteld dat uit het Programma Aanpak Stikstof en de daarbij horende regelgeving volgt dat verweerders ertoe waren gehouden de  herstelmaatregelen uit de gebiedsanalyse één op één over te nemen in het beheerplan. Dit is met de door [appellant] bestreden maatregel ook gebeurd. De ecologische beoordeling in de gebiedsanalyse ziet op het sluitend geheel van alle daarin beschreven herstelmaatregelen. De conclusie van deze ecologische beoordeling is dat dit geheel van maatregelen de instandhoudingsdoelstellingen van het Natura 2000-gebied niet in gevaar brengt. Volgens verweerders volgt hieruit dat ook de door [appellant] bestreden maatregel de instandhoudingsdoelstellingen van het Natura 2000-gebied niet in gevaar brengt. Voor de uitvoering van deze maatregel geldt volgens hen daarom geen vergunningplicht. Een beoordeling van de gevolgen van één van de herstelmaatregelen voor de instandhoudingsdoelstellingen en het op basis van die beoordeling al dan niet vergunningvrij stellen van een herstelmaatregel door verweerders, zou volgens hen afbreuk doen aan de conclusie van de ecologische beoordeling in de gebiedsanalyse.
    
    4.3.    In hoofdstuk 4 van het beheerplan is van de activiteiten die in en rond het Natura 2000-gebied plaatsvinden beschreven of zij een negatief effect hebben op het bereiken van de instandhoudingsdoelstellingen. Daarnaast is beschreven of en zo ja, onder welke voorwaarden deze activiteiten vergunningplichtig zijn op grond van de Nbw 1998. In de tabellen 4.1 t/m 4.12 zijn verschillende handelingen weergegeven en ingedeeld in categorie 0 t/m 5. In categorie 0 vallen alle activiteiten waarvan is vastgesteld dat negatieve effecten kunnen worden uitgesloten. Deze activiteiten zijn niet vergunningplichtig. In categorie 1 vallen alle handelingen waarvan negatieve effecten zijn te verwachten en waarbij het gaat om negatieve effecten die geen gevaar vormen voor de instandhoudingsdoelstellingen. Deze activiteiten zijn niet vergunningplichtig. In categorie 2 vallen de handelingen met dusdanig negatieve effecten dat het behalen van de instandhoudingsdoelstellingen in gevaar komt. Tegenover deze effecten staan echter de positieve effecten van de maatregelen die zullen worden getroffen dan wel de positieve effecten die het gevolg zijn van de voorwaarden waaronder de activiteit moet worden uitgevoerd. Deze activiteiten zijn niet vergunningplichtig. In categorie 3 vallen projecten met negatieve effecten die het halen van instandhoudingsdoelstellingen niet bedreigen en waarvoor in het beheerplan geen maatregelen zijn voorzien. Deze projecten zijn niet vergunningplichtig. In categorie 4 vallen projecten waarvan significant negatieve effecten kunnen worden uitgesloten, mits de in het beheerplan voorziene maatregelen worden uitgevoerd. Deze projecten zijn dan vrijgesteld van de vergunningplicht. In categorie 5 vallen projecten waarvan significant negatieve effecten niet kunnen worden uitgesloten, ook niet na het treffen van de in het beheerplan voorziene maatregelen. Deze projecten zijn vergunningplichtig.
    
        In hoofdstuk 6 van het beheerplan is de gebiedsanalyse opgenomen. In paragraaf 6.5 zijn de herstelmaatregelen beschreven, waaronder het hydrologisch herstel door aanpassing van het ontwateringssysteem conform het zogenoemde GGOR-scenario 2 (M1a). In het GGOR-2 scenario is een aantal maatregelen beschreven, gemodelleerd en doorgerekend die een bijdrage aan duurzaam hydrologisch herstel moeten opleveren. De drainagesystemen binnen het Natura 2000-gebied worden ontkoppeld en de detailontwatering wordt hier eveneens verondiept. Onderdeel hiervan is de verondieping van een deel van de Bekeringswieste met 0,50 m. In paragraaf 6.6.3 wordt geconcludeerd dat de herstelmaatregelen ertoe zullen leiden dat het behoud van de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied is gewaarborgd. De herstelmaatregelen hebben geen negatieve effecten op de andere instandhoudingsdoelstellingen.
    
    4.4.    De Afdeling moet ambtshalve beoordelen in hoeverre zij bevoegd is kennis te nemen van het beroep, dat betrekking heeft op een in het beheerplan vermelde handeling. Van een ambtshalve beoordeling is sprake wanneer de Afdeling een rechtsvraag beantwoordt die niet door partijen aan haar is voorgelegd, maar die zij op grond van de wet uit eigen beweging dient te beantwoorden. In artikel 39, tweede lid, van de Nbw 1998 is bepaald dat de Afdeling alleen bevoegd is kennis te nemen van beroepen tegen de vaststelling van een beheerplan, voor zover die beroepen zijn gericht tegen de beschrijvingen van handelingen die het bereiken van de instandhoudingsdoelstelling niet in gevaar brengen, en de daarbij in voorkomend geval aangegeven voorwaarden en beperkingen. Zoals de Afdeling heeft overwogen (zie onder meer de uitspraak van 24 januari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:222) mag de bestuursrechter slechts inhoudelijk kennis nemen van een beroep tegen het beheerplan als het beroep is gericht tegen die handelingen die in het beheerplan expliciet zijn beschreven als  handelingen die de instandhoudingsdoelstellingen niet in gevaar brengen, en die daardoor zijn uitgezonderd van de vergunningplicht als bedoeld in artikel 19d, tweede lid, van de Nbw 1998.
    
    4.5.    De Afdeling stelt vast dat het verondiepen van de Bekeringswieste een handeling betreft die niet is beschreven in de tabellen 4.1 t/m 4.12 van het beheerplan. Daarmee is het verondiepen niet expliciet in het beheerplan beschreven als handeling die de instandhoudingsdoelstelling niet in gevaar brengt. De Afdeling stelt dan ook vast dat het beroep van [appellant] is gericht tegen delen van het beheerplan waartegen geen beroep bij de Afdeling kan worden ingesteld. De Afdeling hecht eraan te benadrukken dat de vermelding van een handeling in het beheerplan, zonder dat die handeling expliciet is beschreven als een handeling die de instandhoudingsdoelstellingen niet in gevaar brengt, niet bepalend is voor het antwoord op de vraag of voor die handeling wel of geen vergunning als bedoeld in artikel 19d, eerste lid, van de Nbw 1998 nodig is. Voor de beantwoording van die vraag is artikel 19d van de Nbw 1998 bepalend. Vragen met betrekking tot die vergunningplicht staan los van de in artikel 39, tweede lid, van de Nbw 1998 neergelegde bevoegdheid van de Afdeling om kennis te nemen van beroepen tegen het beheerplan.       
    
    4.6.    Wat betreft een eventuele toekomstige vergunningplicht voor de activiteit bemesten overweegt de Afdeling als volgt. In deze procedure ligt  het op 14 juni 2016 vastgestelde beheerplan voor. De Afdeling stelt vast dat in dit beheerplan bemesten niet vergunningplichtig is gesteld. Zij kan zich niet uitlaten over een eventuele toekomstige vergunningplicht voor bemesten.
    
    Slotoverwegingen
    
    5.    De Afdeling is gelet op het bepaalde in artikel 39, tweede lid, van de Nbw 1998 onbevoegd om van het beroep kennis te nemen. Dit betekent dat de Afdeling niet inhoudelijk kan ingaan op de door [appellant] naar voren gebrachte beroepsgronden.
    
    6.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    7.    De Afdeling ziet aanleiding om met toepassing van artikel 8:74, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht te bepalen dat de griffier van de Raad van State aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht terugbetaalt.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    verklaart zich onbevoegd om van het beroep kennis te nemen;
    
    II.    verstaat dat de griffier van de Raad van State aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 168,00 (zegge: honderdachtenzestig euro) voor de behandeling van het beroep terugbetaalt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. R. Uylenburg, voorzitter, en mr. R.J.J.M. Pans en mr. E.A. Minderhoud, leden, in tegenwoordigheid van mr. M. Vletter, griffier.
    
    w.g. Uylenburg    w.g. Vletter
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 21 februari 2018
    
    653.  BIJLAGE
    
    Natuurbeschermingswet 1998
    
    Artikel 19a
    
    1. Gedeputeerde staten stellen, na overleg met de eigenaars, gebruikers en andere belanghebbenden, voor een op grond van artikel 10a, eerste lid, aangewezen gebied of een op grond van artikel 12, derde lid, voorlopig aangewezen gebied, een beheerplan vast waarin met inachtneming van de instandhoudingsdoelstelling, met uitzondering van de doelstellingen, bedoeld in artikel 10a, derde lid, wordt beschreven welke instandhoudingsmaatregelen getroffen dienen te worden en op welke wijze. Tevens kan het beheerplan beschrijven welke handelingen en ontwikkelingen in het gebied en daarbuiten, in voorkomend geval onder nader in het beheerplan aangegeven voorwaarden en beperkingen, het bereiken van de instandhoudingsdoelstellingen niet in gevaar brengen, mede gelet op de instandhoudingsmaatregelen die worden getroffen. […]
    
    2. - 9. […]
    
    10. Voor zover er in een beheerplan projecten worden opgenomen die niet direct verband houden met of nodig zijn voor het beheer van een Natura 2000-gebied maar die afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kunnen hebben voor het desbetreffende gebied, wordt het beheerplan eerst vastgesteld nadat gedeputeerde staten een passende beoordeling hebben gemaakt van de gevolgen voor het gebied, waarbij rekening wordt gehouden met de instandhoudingsdoelstelling van dat gebied, en is voldaan aan de voorwaarden, genoemd in de artikelen 19g en 19h.
    
    Artikel 19b
    
    "1. In afwijking van het bepaalde in artikel 19a wordt een beheerplan als bedoeld in dat artikel, voor een op grond van artikel 10a, eerste lid, aangewezen gebied of een gebied dat voorlopig is aangewezen als bedoeld in artikel 12, derde lid, dat geheel of ten dele wordt beheerd door of onder verantwoordelijkheid valt van Onze Minister of één van Onze andere Ministers, voor het geheel onderscheidenlijk het betreffende gedeelte vastgesteld door Onze Minister of door Onze andere Minister in overeenstemming met Onze Minister, en voor zover nodig na overleg met betrokken eigenaren, gebruikers en andere belanghebbenden. […]."
    
    Artikel 19d
    
    1. Het is verboden zonder vergunning, of in strijd met aan die vergunning verbonden voorschriften of beperkingen, van gedeputeerde staten of, ten aanzien van projecten of andere handelingen als bedoeld in het vijfde lid, van Onze Minister, projecten of andere handelingen te realiseren onderscheidenlijk te verrichten die gelet op de instandhoudingsdoelstelling, met uitzondering van de doelstellingen, bedoeld in artikel 10a, derde lid, de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in een Natura 2000-gebied kunnen verslechteren of een significant verstorend effect kunnen hebben op de soorten waarvoor het gebied is aangewezen. Zodanige projecten of andere handelingen zijn in ieder geval projecten of handelingen die de natuurlijke kenmerken van het desbetreffende gebied kunnen aantasten.
    
    2. Het verbod, bedoeld in het eerste lid, is niet van toepassing op het realiseren van projecten of het verrichten van andere handelingen, waaronder bestaand gebruik, alsmede de wijzigingen daarvan, overeenkomstig een beheerplan als bedoeld in de artikelen 19a of 19b.
    
    3. Het verbod, bedoeld in het eerste lid, is niet van toepassing op bestaand gebruik, behoudens indien dat gebruik een project is dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied maar dat afzonderlijk of in combinatie met andere projecten of plannen significante gevolgen kan hebben voor het desbetreffende Natura 2000-gebied. [...]."
    
    Artikel 39
    
    1. […]
    
    2. Een beroep tegen de vaststelling van een beheerplan als bedoeld in artikel 19a heeft uitsluitend betrekking op de beschrijvingen van handelingen die het bereiken van de instandhoudingsdoelstelling niet in gevaar brengen, en de daarbij in voorkomend geval aangegeven voorwaarden en beperkingen.
    
    3. […]