ECLI:NL:RVS:2016:1744, Raad van State, 22-06-2016, 201505662/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2016-06-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 23 september 2013 heeft het college aan [partij] een omgevingsvergunning verleend ter legalisatie van aanbouwen bij het pand op het perceel [locatie] te Willemstad.

201505662/1/A1.
    Datum uitspraak: 22 juni 2016
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te Willemstad, gemeente Moerdijk,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 26 mei 2015 in zaak nr. 13/6103 in het geding tussen:
    
    [appellant] en [partij]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Moerdijk.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 23 september 2013 heeft het college aan [partij] een omgevingsvergunning verleend ter legalisatie van aanbouwen bij het pand op het perceel [locatie] te Willemstad.
    
    Bij uitspraak van 26 mei 2015 heeft de rechtbank het door [appellant] en [partij] daartegen ingestelde beroep niet-ontvankelijk verklaard voor zover het betrekking heeft op de omgevingsvergunning voor het aantasten van een monument. De rechtbank heeft het beroep voor het overige gegrond verklaard, het besluit van 23 september 2013 in zoverre vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van het vernietigde gedeelte van het besluit van 23 september 2013 in stand blijven. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [appellant] en het college hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 21 april 2016, waar [appellant] en het college vertegenwoordigd door mr. N.J.P. Scheek en ir. S.L. Visser, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen. Ter zitting is voorts [partij], bijgestaan door mr. M.A.E. in 't Veld, verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1. In het pand wordt een restaurant geëxploiteerd. Het pand is in het verleden verbouwd met een uitbreiding van het hoofdgebouw aan de zijkant die grenst aan het perceel van [appellant] (hierna: de uitbreiding) en een aanbouw aan de achterzijde van het hoofdgebouw (hierna: de aanbouw). De omgevingsvergunning is verleend teneinde de uitbreiding en de aanbouw te legaliseren. Omdat het pand ten tijde van het besluit van 23 september 2013 was aangewezen als rijksmonument ziet de omgevingsvergunning tevens op het legaliseren van aanbouwen aan een rijksmonument.
    
    [appellant] is het met de verlening van de omgevingsvergunning niet eens. Hij vreest voor aantasting van zijn woon- en leefklimaat. Hij heeft beroep ingesteld tegen het besluit van 23 september 2013. In de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank overwogen dat dat besluit onvoldoende zorgvuldig is voorbereid, omdat de adviezen van de welstandscommissie die daaraan ten grondslag zijn gelegd wat betreft de wijze van totstandkoming gebreken vertonen. Omdat de welstandscommissie op 30 januari 2014 echter positief heeft geadviseerd op het bouwplan en dit advies wat betreft de wijze van totstandkoming noch wat betreft de inhoud gebreken vertoont, heeft de rechtbank, na gedeeltelijke vernietiging van het besluit van 23 september 2013, de rechtsgevolgen van het vernietigde gedeelte van dat besluit in stand gelaten.
    
    Omvang aanvraag
    
    2. [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de aanvraag om omgevingsvergunning alleen betrekking heeft op de aanbouw en niet op de uitbreiding. Daartoe voert hij aan dat in de aanvraag om omgevingsvergunning als projectomschrijving is opgenomen "Plaatsen van een aanbouw". Voorts ziet de constructieberekening alleen op de aanbouw, is op de bouwtekeningen alleen het materiaal en kleurgebruik van de aanbouw beschreven en is in een kadastrale tekening alleen de locatie waar de aanbouw is gesitueerd gearceerd. Ten slotte heeft de welstandscommissie zich alleen over de welstandelijke aspecten van de aanbouw uitgelaten, aldus [appellant].
    
    2.1. [partij] heeft op 24 december 2010 een aanvraag om omgevingsvergunning voor een aanbouw aan de keuken, een kruidenkas en de plaatsing van een kookgasinstallatie ingediend. Bij deze aanvraag behoren drie bouwtekeningen die alle zijn gedateerd op 22 december 2010 en die afzonderlijk de bestaande situatie, de nieuwe situatie en de situatie, constructie en details weergaven. De bestaande situatie bleek op deze tekeningen niet juist te zijn weergegeven, zodat de tekening met de bestaande situatie op 4 mei 2011 is gewijzigd. Vervolgens is de aanvraag voorgelegd aan de welstandscommissie en heeft het ontwerp van de omgevingsvergunning van 15 december 2011 tot en met 25 januari 2012 ter inzage gelegen. Hierna is de aanvraag gewijzigd in die zin dat de kruidenkas en de kookgasinstallatie daaruit zijn verwijderd. De tekeningen van de nieuwe situatie en de situatie, constructie en details zijn op 27 mei 2013 aangepast op deze wijziging. Naar aanleiding van door [appellant] bij de tekening van de bestaande situatie van 4 mei 2011 geplaatste kanttekeningen, heeft het college in overleg met [partij] besloten om als bestaande situatie een bouwtekening van een in 1976 verleende bouwvergunning te gebruiken. Het ontwerp van de gewijzigde omgevingsvergunning heeft daarna voor de tweede keer ter inzage gelegen van 1 augustus 2013 tot en met 11 september 2013. Bij deze tweede terinzagelegging is de bestaande situatie weergegeven op de tekening van 5 februari 1976 en de nieuwe situatie op de tekening van 22 december 2010, zoals gewijzigd op onder meer 27 mei 2013. Uit een vergelijking van de tekening van de bestaande situatie en de tekening van de nieuwe situatie blijkt dat de uitbreiding en de aanbouw in de tekening van de bestaande situatie niet zijn opgenomen, terwijl deze op de tekening van de nieuwe situatie wel worden weergegeven. Gelet hierop heeft de rechtbank terecht overwogen dat uit de tekeningen die behoren bij de aanvraag om omgevingsvergunning blijkt dat de aanvraag zowel betrekking heeft op de aanbouw als op de uitbreiding. Dat alleen het materiaal en kleurgebruik van de aanbouw is omschreven en de constructieberekening alleen op de aanbouw ziet, maakt dat niet anders. Gelet hierop heeft de rechtbank terecht overwogen dat niet meer is vergund dan de bouwaanvraag behelst.
    
    Het betoog faalt.
    
    Bouwbesluit
    
    3. [appellant] betoogt tevergeefs dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat artikel 8:69a van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) in de weg staat aan vernietiging van het besluit van 23 september 2013, omdat de door [appellant] genoemde bepalingen uit het Bouwbesluit 2003 (hierna: het Bouwbesluit) kennelijk niet beogen zijn belang te beschermen.
    
    Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II, 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 18-20) heeft de wetgever met artikel 8:69a van de Awb de eis willen stellen dat er een verband moet bestaan tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van de appellant.
    
    [appellant] heeft in zijn beroepschrift verwezen naar de artikelen 5.2 en 5.3 van het Bouwbesluit en heeft voorts gesteld dat de ventilatie van de uitbreiding niet voldoet aan de eisen van het Bouwbesluit. De artikelen 5.2 en 5.3 beogen volgens de nota van toelichting op het Bouwbesluit te voorkomen dat warmte weglekt door scheidingsconstructies en beogen aldus niet het belang van [appellant] als omwonende te beschermen. De eisen ten aanzien van ventilatie in het Bouwbesluit beogen evenmin het belang van [appellant] te beschermen. In de door [appellant] gestelde omstandigheden dat hij, naar hij stelt, meermaals in het pand aanwezig is geweest en dat daarin een openbaar toegankelijk restaurant wordt geëxploiteerd, worden geen aanknopingspunten voor een ander oordeel gevonden, alleen al omdat deze omstandigheden geen verband houden met belangen ter bescherming waarvan de artikelen 5.2 en 5.3 zijn opgenomen in het Bouwbesluit.
    
    4. [appellant] voert voorts tevergeefs aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de uitbreiding vanwege scheurvorming in de muren mogelijk zal instorten en daardoor zijn woning zou kunnen beschadigen. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat ir. S.L. Visser, de constructeur van de gemeente, op 27 juli 2015 een memo heeft opgesteld waarin hij ingaat op de constructie van onder meer de uitbreiding. In deze memo wordt geconcludeerd dat bij de uitbreiding geen sprake is van een toename van de belasting op het achterste deel van de oude zijmuur. Geconcludeerd wordt dat de uitbreiding geen negatieve gevolgen heeft voor de constructieve veiligheid van het achterste deel van de oude zijmuur. Voorts is op 17 februari 2016 een gemeentelijke controle van onder meer de uitbreiding uitgevoerd. In het controleverslag is onder meer opgenomen: "De heer S. Visser, constructeur van de gemeente Moerdijk, heeft de scheurvorming in de noordgevel van het object [locatie] in Willemstad ter plaatse van de uitbouw bekeken en beoordeeld. Er zijn tevens nieuwe foto's gemaakt van de scheuren. Uit deze foto's blijkt dat de scheuren zich bevinden naast het hoekpenant. Op dit hoekpenant steunt een stalen ligger die is aangebracht in de oorspronkelijke achtergevel van het hoofdgebouw ten behoeve van de doorbraak op de eerste bouwlaag. In dit hoekpenant zelf zijn geen scheuren te zien. Ook wijkt dit penant niet uit ten opzichte van de bestaande zijgevel. Er zijn dus geen aanwijzingen dat dit hoekpenant aan het bezwijken is of dat het instabiel wordt. Daarbij wordt opgemerkt dat dit hoekpenant horizontaal gesteund wordt door het dak van de aanbouw en door een stalen anker dat op de foto's zichtbaar is." Ter zitting heeft de gemeentelijke constructeur een nadere toelichting gegeven op de bevindingen die zijn neergelegd in de memo van 27 juli 2015 en het controleverslag. [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat de bevindingen van de gemeentelijke constructeur onjuist zijn en heeft aldus evenmin aannemelijk gemaakt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat realisering van het bouwplan zal leiden tot instorting van het pand [locatie] te Willemstad.
    
    Welstand
    
    5. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het aanvullende advies van de gemeentelijke welstands-, monumentencommissie (hierna: de welstandscommissie) van 30 januari 2014 wat betreft de totstandkoming en de inhoud daarvan geen gebreken vertoont. Volgens hem bevatten de bouwtekeningen waarop de welstandscommissie het advies heeft gebaseerd onjuistheden, is ten onrechte aangevinkt dat de ramen voldoen aan de van toepassing zijnde eisen en worden ten onrechte kunststof materialen gebruikt, terwijl dat volgens de welstandsnota niet is toegestaan. Voorts zijn in strijd met artikel 2.5 van de Regeling omgevingsrecht (hierna: Mor) bij de aanvraag om omgevingsvergunning geen tekeningen van de gevels van belendende bebouwing en geen kleurenfoto's van de bestaande en omliggende bebouwing overgelegd en ontbreekt de opgave van de toe te passen bouwmaterialen en de kleur daarvan ten aanzien van de uitbreiding. Volgens [appellant] zijn de door hem genoemde gebreken eenvoudig vast te stellen, zodat het overleggen van een deskundigenrapport geen toegevoegde waarde zou hebben.
    
    5.1. Ingevolge artikel 2.5 van de Mor verstrekt de aanvrager in of bij de aanvraag om een vergunning voor een bouwactiviteit de volgende gegevens en bescheiden ten behoeve van de toetsing aan de criteria uit de welstandsnota, bedoeld in artikel 12a, eerste lid, van de Woningwet:
    
    a. tekeningen van alle gevels van het bouwwerk, inclusief de gevels van belendende bebouwing, waaruit blijkt hoe het geplande bouwwerk in de directe omgeving past;
    
    b. principedetails van gezichtsbepalende delen van het bouwwerk;
    
    c. kleurenfoto's van de bestaande situatie en de omliggende bebouwing;
    
    d. opgave van de toe te passen bouwmaterialen en de kleur daarvan (uitwendige scheidingsconstructie). In ieder geval worden opgegeven het materiaal en de kleur van de gevels, het voegwerk, kozijnen, ramen en deuren, balkonhekken, dakgoten en boeidelen en de dakbedekking.
    
    5.2. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 3 oktober 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX8987, mag het college, hoewel het niet aan een welstandsadvies is gebonden en de verantwoordelijkheid voor welstandstoetsing bij hem berust, aan het advies in beginsel doorslaggevende betekenis toekennen. Tenzij het advies naar inhoud of wijze van totstandkoming zodanige gebreken vertoont dat het college dit niet - of niet zonder meer - aan zijn oordeel omtrent de welstand ten grondslag heeft mogen leggen, behoeft het overnemen van een welstandsadvies in beginsel geen nadere toelichting. Dit is anders indien de aanvrager of een derde-belanghebbende een advies overlegt van een andere deskundig te achten persoon of instantie dan wel gemotiveerd aanvoert dat het welstandsadvies in strijd is met de volgens de welstandsnota geldende criteria. Ook laatstgenoemde omstandigheid kan aanleiding geven tot het oordeel dat het besluit van het college in strijd is met artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder d, van de Wabo of niet berust op een deugdelijke motivering. Dit neemt echter niet weg dat een welstandsnota criteria kan bevatten die zich naar hun aard beter lenen voor beoordeling door een deskundige dan voor beoordeling door een aanvrager of derde-belanghebbende.
    
    5.3. De welstandscommissie heeft op 1 december 2011 en op 6 juni 2013 positieve welstandsadviezen uitgebracht. Naar aanleiding van door [appellant] geconstateerde gebreken in de totstandkoming van deze adviezen, heeft de welstandscommissie op 30 januari 2014 nogmaals een positief advies uitgebracht. In het advies van 30 januari 2014 is onder meer opgemerkt dat de aanvraag op die datum aan de orde is gesteld en dat tijdens de vergadering het plan met de in het advies genoemde tekeningen is beoordeeld. Eveneens is opgemerkt dat de tekening van de nieuwe situatie is aangepast, omdat bij opmeting ter plaatse is gebleken dat de aanwezige bebouwing ongeveer 1,1 meter dieper is dan in eerdere instantie op de tekeningen was aangegeven. De welstandscommissie concludeert dat het plan naar haar mening voldoet aan de welstandscriteria van de gemeente Moerdijk.
    
    5.4. De stelling van [appellant] dat de leden van de welstandscommissie ten tijde van het advies van 30 januari 2014 niet op de juiste wijze waren benoemd door het college, mist feitelijke grondslag. Het advies van 30 januari 2014 is ondertekend door de heren De Bruijn, Ellens en Van Gool. Het college heeft ter zitting van de Afdeling toegelicht dat aan de benoeming van De Bruijn als monumentendeskundige geen termijn is verbonden. Ellens is bij besluit van 14 maart 2013 door de raad van de gemeente Moerdijk (hierna: de gemeenteraad) benoemd tot lid van de welstandscommissie voor een periode van één jaar. Van Geel is door de gemeenteraad op 26 september 2013 benoemd als lid van de welstandscommissie tot 1 april 2014. Ten tijde van het advies van 30 januari 2014 waren alle drie de leden van de welstandscommissie dan ook bevoegd te adviseren over het bouwplan. Gelet hierop heeft de rechtbank terecht overwogen dat het advies van 30 januari 2014 naar wijze van totstandkoming geen gebreken vertoont.
    
    5.5. In hetgeen [appellant] heeft aangevoerd, wordt geen grond gevonden voor het oordeel dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college het welstandsadvies van 30 januari 2014 niet aan de omgevingsvergunning ten grondslag heeft mogen leggen. Anders dan [appellant] betoogt, blijkt uit het welstandsadvies van 30 januari 2014 dat de welstandscommissie op de hoogte was van de onjuistheid van de diepte van de bebouwing in de eerdere bouwtekeningen, zodat in zoverre geen aanleiding bestaat voor het oordeel dat de welstandscommissie is uitgegaan van onjuiste feiten. De omstandigheden dat in de aanbouw en de uitbreiding geen ramen aanwezig zijn en dat op de bij het welstandsadvies van 30 januari 2014 behorende checklist is aangevinkt dat de ramen voldoen aan de geldende welstandscriteria en dat voorts ten onrechte is aangevinkt dat de regels over het verplichte gebruik van traditionele materialen niet relevant zijn, terwijl de dakbedekking van de aanbouw uit golfplaat bestaat, geeft evenmin aanleiding voor het oordeel dat het college het welstandsadvies van 30 januari 2014 niet aan de omgevingsvergunning ten grondslag heeft mogen leggen. Daarbij is van belang dat de welstandscommissie deze aspecten, gelet op de aard, omvang en ligging van de aanbouw ten opzichte van de voorzijde van het pand dat onderdeel is van het beschermd stadsgezicht, in redelijkheid als niet relevant kunnen beschouwen. Hetgeen [appellant] heeft aangevoerd over het ontbreken van tekeningen van de gevels van belendende bebouwing, kleurenfoto's van de bestaande en omliggende bebouwing en de opgave van de toe te passen bouwmaterialen en de kleur daarvan ten aanzien van de uitbreiding, leidt evenmin tot het oordeel dat het welstandsadvies niet aan de omgevingsvergunning ten grondslag kon worden gelegd. Het is aannemelijk dat, indien de welstandscommissie de beschikking had gehad over deze volgens [appellant] noodzakelijke gegevens, eveneens een positief welstandsadvies zou zijn gegeven. In het licht van artikel 6:22 van de Awb kan daarom in het midden blijven of deze door [appellant] gestelde gebreken zich hebben voorgedaan.
    
    Het betoog faalt.
    
    Privaatrechtelijke belemmering
    
    6. [appellant] betoogt tevergeefs dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de omgevingsvergunning niet had mogen worden verleend vanwege een evidente privaatrechtelijke belemmering, nu de uitbreiding is gebouwd op de fundamenten van zijn woning.
    
    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 28 mei 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1897, is voor het oordeel door de bestuursrechter dat een privaatrechtelijke belemmering aan de verlening van ontheffing in de weg staat slechts aanleiding, wanneer deze belemmering een evident karakter heeft. De burgerlijke rechter is de eerst aangewezene om de vraag te beantwoorden of een privaatrechtelijke belemmering aan een activiteit in de weg staat. Een privaatrechtelijke belemmering is eerst evident in evenbedoelde zin, indien zonder nader onderzoek kan worden vastgesteld dat het bouwplan voorzien is op grond die in eigendom is aan een ander en die ander niet in realisering ervan berust en er niet in hoeft te berusten.
    
    De rechtbank heeft terecht overwogen dat in dit geval niet zonder nader onderzoek kan worden vastgesteld of het bouwplan, zoals dat is aangevraagd door [partij], is voorzien op de fundering van de woning van [appellant]. Uit de aanvraag, de omgevingsvergunning noch uit de door [appellant] overgelegde kadastrale tekening kan zonder meer worden afgeleid dat het bouwplan is voorzien op grond van [appellant]. Voorts kan niet zonder nader onderzoek worden vastgesteld of, indien de uitbreiding in de fundering van de woning van [appellant] zou zijn gebouwd, [appellant] gehouden kan worden daarin te berusten. Zo er al een privaatrechtelijke belemmering zou zijn, is deze dan ook niet evident. De rechtbank is terecht tot dezelfde conclusie gekomen.
    
    Nieuwe grond in hoger beroep
    
    7. [appellant] heeft eerst in hoger beroep betoogd dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college ten onrechte heeft nagelaten de Rijksdienst voor de Monumentenzorg (thans: Rijksdienst voor het Cultureel Erfgoed) te horen alvorens de omgevingsvergunning te verlenen. Aangezien het hoger beroep is gericht tegen de aangevallen uitspraak, er geen reden is waarom deze grond niet reeds bij de rechtbank kon worden aangevoerd en [appellant] dit uit een oogpunt van een zorgvuldig en doelmatig gebruik van rechtsmiddelen en omwille van de zekerheid van de andere partijen omtrent hetgeen in geschil is, had behoren te doen, dient deze grond buiten beschouwing te blijven.
    
    Conclusie
    
    8. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.A. Hagen, voorzitter, en mr. Th.C. van Sloten en mr. B.J. Schueler, leden, in tegenwoordigheid van mr. M. Duifhuizen, griffier.
    
    w.g. Hagen w.g. Duifhuizen
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 22 juni 2016