ECLI:NL:RVS:2014:3197, Raad van State, 27-08-2014, 201308796/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2014-08-27 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 6 september 2011 heeft het college een projectbesluit genomen ten behoeve van onder meer het jaarrond exploiteren van vier strandpaviljoens op het strand van Castricum.

201308796/1/A1.
    Datum uitspraak: 27 augustus 2014
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    1. [appellanten sub 1] gevestigd en wonend te Castricum, (hierna in enkelvoud: [appellant sub 1])
    2. het college van burgemeester en wethouders van Castricum,
    appellanten,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 8 augustus 2013 in zaak nr. 11/2824 in het geding tussen:
    
    [appellant sub 1]
    
    en
    
    het college.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 6 september 2011 heeft het college een projectbesluit genomen ten behoeve van onder meer het jaarrond exploiteren van vier strandpaviljoens op het strand van Castricum.
    
    Bij uitspraak van 8 augustus 2013 heeft de rechtbank het door [appellant sub 1] daartegen ingestelde beroep niet-ontvankelijk verklaard, voor zover het is gericht tegen het projectbesluit voor zover daarbij jaarrond exploitatie van het strandpaviljoen Zoomers is toegestaan, en het beroep ongegrond verklaard, voor zover het is gericht tegen het projectbesluit voor zover daarbij jaarrond exploitatie van de strandpaviljoens Zeezicht, Deining en Jaffa is toegestaan. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant sub 1] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend en incidenteel hoger beroep ingesteld.
    
    Daartoe in de gelegenheid gesteld, heeft [appellant sub 1] een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 6 mei 2014, waar [appellant sub 1], vertegenwoordigd door mr. L.P.W. Mensink en mr. S.N. Pabbruwe, beiden advocaat te Amsterdam, en [algemeen directeur] van [appellant sub 1] B.V., en het college, vertegenwoordigd door mr. M.E. Biezenaar, advocaat te Haarlem, en R. van den Haak en E. Groot-van Ederen, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. Het college heeft het projectbesluit genomen ten behoeve van onder meer het jaarrond exploiteren van vier strandpaviljoens op het strand van Castricum. Op het strand zijn aan beide zijden van de opgang twee strandpaviljoens gelegen, te weten Zoomers, Jaffa, Zeezicht en Deining. Het restaurant [appellant sub 1] was gesitueerd op de duintop.
    
    2. Op 1 oktober 2010 zijn de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) en de Invoeringswet Wabo in werking getreden. Per 1 oktober 2010 is het projectbesluit als bedoeld in artikel 3.10 van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro) vervallen.
    
    3. Ingevolge artikel 1.2, eerste lid, van de Invoeringswet Wabo wordt een vergunning of ontheffing als bedoeld in dat lid, die onmiddellijk voor het tijdstip van inwerkingtreding van artikel 2.1, eerste lid, van de Wabo van kracht en onherroepelijk is, voor zover voor de betrokken activiteit een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 1.1 van die wet is vereist, gelijkgesteld met een omgevingsvergunning voor de betrokken activiteit.
    
    Ingevolge het tweede lid, blijft het recht zoals dat gold onmiddellijk voor het tijdstip van inwerkingtreding van artikel 2.1 van de Wabo van toepassing op:
    
    a. de voorbereiding en vaststelling van de beschikking op een aanvraag om een vergunning of ontheffing als bedoeld in het eerste lid of een aanvraag om een beschikking tot wijziging of intrekking daarvan, indien voor dat tijdstip een aanvraag is ingediend,
    
    b. de voorbereiding en vaststelling van een ambtshalve te geven beschikking tot wijziging of intrekking van een vergunning of ontheffing als bedoeld in het eerste lid, indien voor dat tijdstip een ontwerpbesluit ter inzage is gelegd, of
    
    c. een vergunning of ontheffing als bedoeld in het eerste lid of een beschikking tot wijziging of intrekking daarvan, die nog niet onherroepelijk is.
    
    Ingevolge artikel 1.5, eerste lid, voor zover thans van belang, wordt een projectbesluit als bedoeld in artikel 3.10, eerste lid, van de Wro dat onmiddellijk voor het tijdstip van inwerkingtreding van artikel 2.1 van de Wabo van kracht en onherroepelijk is, gelijkgesteld met een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van die wet.
    
    Ingevolge het tweede lid is artikel 1.2, tweede tot en met vierde lid, van overeenkomstige toepassing.
    
    Ingevolge artikel 1.5.a, eerste lid, aanhef en onder b, wordt in afwijking van artikel 1.2, tweede lid, onder c, een beslissing omtrent een aanvraag om een projectbesluit als bedoeld in artikel 3.10, eerste lid, van de Wro die op het tijdstip van inwerkingtreding van artikel 2.1 van de Wabo is genomen, maar nog niet onherroepelijk is, voor zover die beslissing ziet op een bouwactiviteit waarvoor onmiddellijk voor dat tijdstip nog geen aanvraag om bouwvergunning als bedoeld in artikel 40 van de Woningwet is ingediend, gelijkgesteld met een beschikking van het bevoegd gezag, bedoeld in artikel 1.1, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, met betrekking tot de eerste fase van een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.5 van die wet voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van die wet.
    
    Ingevolge het tweede lid, is het eerste lid van overeenkomstige toepassing op een beslissing als bedoeld in dat lid die voor het tijdstip van inwerkingtreding van artikel 2.1 van de Wabo is aangevraagd, maar nog niet is genomen, op het moment dat die beslissing wordt genomen.
    
    Hoger beroep [appellant sub 1]
    
    4. [appellant sub 1] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat voor het projectbesluit een wettelijke grondslag ontbreekt, nu het college het projectbesluit ten onrechte heeft gebaseerd op de Wro, in plaats van op de ten tijde van het nemen van dat besluit geldende Wabo. In dit verband voert zij aan dat het projectbesluit een ambtshalve genomen besluit is en het niet is gebaseerd op een daartoe strekkende aanvraag. [appellant sub 1] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de aanvraag om bouwvergunning van Zoomers van 4 februari 2010 ten grondslag ligt aan het projectbesluit en dat het projectbesluit in zoverre op aanvraag is genomen. De rechtbank heeft haar beroep tegen het projectbesluit ten onrechte gedeeltelijk niet-ontvankelijk verklaard, aldus [appellant sub 1]. Volgens haar heeft de aanvraag om bouwvergunning van Zoomers geen rol gespeeld bij de totstandkoming van het projectbesluit en maakte die aanvraag geen deel uit van de relevante stukken die ter inzage zijn gelegd. De rechtbank heeft verder niet onderkend dat haar beroep tegen het projectbesluit dient te worden aangemerkt als prematuur bezwaar- of beroepschrift tegen de bouwvergunning als bedoeld in artikel 6:10 van de Awb. Zij mocht aannemen dat er sprake was van een appellabele beslissing, gezien de rechtsmiddelenclausule in de publicatie van het projectbesluit en het feit dat de aanvraag van Zoomers daarin ongenoemd is gelaten, aldus [appellant sub 1].
    
    Zij betoogt verder dat de rechtbank het projectbesluit, voor zover dit ziet op de paviljoens Zeezicht, Deining en Jaffa, ten onrechte gelijk heeft gesteld met een projectbesluit op aanvraag als bedoeld in artikel 1.5a van de Invoeringswet Wabo.
    
    Ten aanzien van strandpaviljoen Zoomers
    
    4.1. De rechtbank heeft ten aanzien van het strandpaviljoen Zoomers terecht overwogen dat dit paviljoen op 4 februari 2010 een aanvraag om bouwvergunning heeft ingediend voor het plaatsen van een niet-seizoensgebonden paviljoen. De rechtbank heeft evenzeer terecht overwogen dat ingevolge artikel 1.2, tweede lid, onder a, in samenhang gelezen met artikel 1.5, eerste en tweede lid, van de Invoeringswet Wabo op die aanvraag het recht van toepassing is, zoals dat gold voor de inwerkingtreding van de Wabo op 1 oktober 2010.
    
    4.2. Ingevolge artikel 44, eerste lid, aanhef en onder c, van de Woningwet, zoals die luidde ten tijde van belang, mag en moet de reguliere bouwvergunning slechts worden geweigerd indien het bouwen in strijd is met een bestemmingsplan.
    
    Ingevolge artikel 46, derde lid, onder b, is het eerste lid niet van toepassing, indien de in artikel 44, eerste lid, onder c of f, bedoelde situatie zich voordoet. In dat geval wordt de aanvraag om bouwvergunning tevens aangemerkt als een aanvraag om een projectbesluit als bedoeld in artikel 3.10 van de Wro.
    
    Ingevolge het zesde lid worden de beslissing omtrent een aanvraag om bouwvergunning en een beslissing omtrent een aanvraag om een projectbesluit, voor zover deze beslissing ziet op het bouwen waarop de aanvraag om bouwvergunning betrekking heeft, voor de mogelijkheid van beroep ingevolge hoofdstuk 8 van de Awb als één besluit aangemerkt. De beslissing omtrent een aanvraag om bouwvergunning treedt niet eerder in werking dan een op dat bouwen betrekking hebbende beslissing krachtens de Wet ruimtelijke ordening als bedoeld in de eerste volzin.
    
    4.3. Gelet op artikel 46, derde lid, van de Woningwet diende de aanvraag om bouwvergunning van Zoomers tevens te worden aangemerkt als een aanvraag om een projectbesluit te nemen. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat niet in geschil is dat het jaarrond opgericht hebben en gebruiken van de paviljoens in strijd is met het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Herziening duingebied/ regeling strandrecreatie".
    
    De rechtbank heeft verder met juistheid overwogen dat de wetgever met artikel 46, zesde lid, van de Woningwet een concentratie van rechtsbescherming heeft beoogd, teneinde herhaalde procedures over hetzelfde bouwplan te voorkomen. Uit dit artikel volgt dat het projectbesluit en de bouwvergunning voor de mogelijkheid van beroep ingevolge hoofdstuk 8 van de Awb als één besluit moeten worden aangemerkt. Aldus is het projectbesluit van 6 september 2011 niet zelfstandig appellabel, maar diende daartegen te worden opgekomen in het kader van de beslissing op de door Zoomers gevraagde bouwvergunning. Blijkens de stukken heeft het college bij besluit van 7 november 2011 aan Zoomers een bouwvergunning verleend voor het realiseren van een jaarrond paviljoen, waarbij het college heeft overwogen dat het plan voldoet aan het op 6 september 2011 verleende projectbesluit. Vast staat dat [appellant sub 1] geen beroep heeft ingesteld tegen deze aan Zoomers verleende bouwvergunning. Nu op het moment van het verlenen van het projectbesluit de aanvraag van Zoomers voor het realiseren van een jaarrond paviljoen ter beoordeling voorlag, die aanvraag tevens een aanvraag om het nemen van een projectbesluit inhield en het projectbesluit van 6 september 2011 het gevraagde gebruik mogelijk maakt, betekenen de omstandigheden dat in het projectbesluit geen melding is gemaakt van de aanvraag van Zoomers en dat die aanvraag niet bij de stukken ter inzage lag, niet dat het projectbesluit niet kan worden aangemerkt als een beslissing op die aanvraag.
    
    De rechtbank heeft gelet op het vorenstaande terecht overwogen dat het beroep van [appellant sub 1], voor zover het is gericht tegen het projectbesluit van 6 september 2011, voor zover daarbij toestemming is verleend voor jaarrond exploitatie van strandpaviljoen Zoomers, niet-ontvankelijk is.
    
    4.4. Ingevolge artikel 6:10, eerste lid, van de Awb, blijft ten aanzien van een voor het begin van de termijn ingediend bezwaar- of beroepschrift niet-ontvankelijkverklaring op grond daarvan achterwege indien het besluit ten tijde van de indiening:
    
    a. wel reeds tot stand was gekomen, of
    
    b. nog niet tot stand was gekomen, maar de indiener redelijkerwijs kon menen dat dit wel reeds het geval was.
    
    4.5. Er bestaat geen grond voor het oordeel dat het beroep van [appellant sub 1] tegen het projectbesluit, voor zover daarbij toestemming is verleend voor jaarrond exploitatie van strandpaviljoen Zoomers, diende te worden aangemerkt als een prematuur bezwaar- of beroepschrift tegen de bij besluit van 7 november 2011 aan Zoomers verleende bouwvergunning. [appellant sub 1] heeft beroep ingesteld op 25 oktober 2011 en op dat moment was het besluit tot verlening van de bouwvergunning nog niet genomen. De omstandigheden dat in de publicatie van het projectbesluit een rechtsmiddelenclausule is opgenomen en dat de aanvraag van Zoomers in die publicatie ongenoemd is gelaten, geven voorts geen grond voor het oordeel dat [appellant sub 1] redelijkerwijs kon menen dat het besluit tot verlening van bouwvergunning reeds was genomen.
    
    Ten aanzien van strandpaviljoens Zeezicht, Deining en Jaffa
    
    4.6. De rechtbank heeft ten aanzien van de strandpaviljoens Zeezicht, Deining en Jaffa ten onrechte overwogen dat het projectbesluit in zoverre is gelijk te stellen met een projectbesluit op aanvraag als bedoeld in artikel 1.5a van de Invoeringswet Wabo. Aan het bepaalde in artikel 1.5a, eerste lid, aanhef en onder b, wordt in dit geval niet voldaan, omdat het projectbesluit dateert van 6 september 2011 en derhalve op het tijdstip van inwerkingtreding van de Wabo op 1 oktober 2010 nog niet was genomen. Ook artikel 1.5a, tweede lid, van de Invoerinsgwet Wabo mist toepassing, omdat de door de strandpaviljoens Zeezicht en Deining en Jaffa ingediende aanvragen om omgevingsvergunning voor het plaatsen van een jaarrond paviljoen dateren van onderscheidenlijk 5 september 2011 en 21 oktober 2011 en daarmee van na de inwerkingtreding van de Wabo op 1 oktober 2010. De rechtbank heeft niet onderkend dat het projectbesluit geen beschikking is die het college heeft genomen op de door Zeezicht, Deining en Jaffa ingediende aanvragen om omgevingsvergunning.
    
    4.7. Gelet op het vorenstaande is ten aanzien van de paviljoens Zeezicht, Deining en Jaffa het overgangsrecht van de Invoeringswet Wabo in dit geval niet van toepassing, zodat het college het besluit tot het nemen van het projectbesluit in zoverre ten onrechte heeft gebaseerd op de Wro, in plaats van op de sinds 1 oktober 2010 in werking getreden Wabo. De rechtbank heeft niet onderkend dat het projectbesluit in zoverre is gebaseerd op een onjuiste wettelijke grondslag. Het college was niet meer bevoegd om ambtshalve een projectbesluit als bedoeld in artikel 3.10 van de Wro te nemen ten behoeve van het jaarrond exploiteren van de paviljoens Zeezicht, Deining en Jaffa. De Wabo biedt niet de mogelijkheid tot het ambtshalve verlenen van een omgevingsvergunning voor het beoogde gebruik.
    
    Het betoog van [appellant sub 1] slaagt in zoverre.
    
    Incidenteel hoger beroep college
    
    5. Het college betoogt, kort weergegeven, dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat het projectbesluit gelijk moet worden gesteld met een projectbesluit op aanvraag als bedoeld in artikel 1.5a van de Invoeringswet Wabo, maar dat de rechtbank ten onrechte tot de conclusie is gekomen dat het beroep van [appellant sub 1] ongegrond is. Volgens het college behoorde de rechtbank het beroep ook in zoverre niet-ontvankelijk te verklaren, omdat [appellant sub 1] geen rechtsmiddelen heeft aangewend tegen de bij besluit van 31 oktober 2011 aan die paviljoens verleende omgevingsvergunningen.
    
    5.1. Zoals hiervoor in 4.6 is overwogen, heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat, voor zover het betreft de strandpaviljoens Zeezicht, Deining en Jaffa, het projectbesluit is gelijk te stellen met een projectbesluit op aanvraag als bedoeld in artikel 1.5a van de Invoeringswet Wabo. De rechtbank heeft niet onderkend dat het overgangsrecht van de Invoeringswet Wabo niet van toepassing is en dat het projectbesluit is gebaseerd op een onjuiste wettelijke grondslag.
    
    Het betoog van het college faalt reeds hierom.
    
    6. Het college betoogt dat, indien wordt geoordeeld dat het projectbesluit niet op aanvraag is genomen en het overgangsrecht uit de Invoeringswet Wabo toepassing mist, het bevoegdheidsgebrek dat aan het projectbesluit kleeft met toepassing van artikel 6:22 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) kan worden gepasseerd. In dit verband voert het college aan dat de inhoudelijke bezwaren van [appellant sub 1] tegen het projectbesluit geen doel treffen, nu het projectbesluit zorgvuldig tot stand is gekomen, het besluit deugdelijk is gemotiveerd en alle betrokken belangen bij de besluitvorming zijn meegewogen.
    
    7. Het passeren van een gebrek in een besluit met toepassing van artikel 6:22 van de Awb is mogelijk indien aannemelijk is dat een belanghebbende daardoor niet is benadeeld. In dit geval heeft Blinkers te kennen gegeven dat hij in een afzonderlijke procedure het college zal verzoeken om schadevergoeding, indien wordt vastgesteld dat het projectbesluit onrechtmatig is. Gelet hierop valt niet op voorhand uit te sluiten dat [appellant sub 1] van het niet vernietigen van het projectbesluit nadelige gevolgen kan ondervinden. Anders dan het college betoogt, kan het bevoegdheidsgebrek in dit geval niet met toepassing van artikel 6:22 van de Awb worden gepasseerd.
    
    Het betoog faalt.
    
    Conclusie
    
    8. Het hoger beroep van [appellant sub 1] is gegrond. Het incidentele hoger beroep van het college is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover het beroep van [appellant sub 1] tegen het projectbesluit, voor zover daarbij jaarrond exploitatie van de strandpaviljoens Zeezicht, Deining en Jaffa is toegestaan, ongegrond is verklaard. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 6 september 2011 alsnog gegrond verklaren. Dat besluit dient te worden vernietigd, voor zover daarbij jaarrond exploitatie van de strandpaviljoens Zeezicht, Deining en Jaffa is toegestaan.
    
    9. Het college dient ten aanzien van [appellant sub 1] op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het hoger beroep van de [appellanten sub 1] gegrond;
    
    II. verklaart het incidentele hoger beroep van het college van burgemeester en wethouders van Castricum ongegrond;
    
    III. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 8 augustus 2013, in zaak nr. 11/2824, voor zover daarbij het beroep van [appellant sub 1] tegen het projectbesluit, voor zover daarbij jaarrond exploitatie van de strandpaviljoens Zeezicht, Deining en Jaffa is toegestaan, ongegrond is verklaard;
    
    IV. verklaart het door de [appellanten sub 1] bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    
    V. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Castricum van 6 september 2011, voor zover daarbij jaarrond exploitatie van de strandpaviljoens Zeezicht, Deining en Jaffa is toegestaan;
    
    VI. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Castricum tot vergoeding van bij de [appellanten sub 1] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.948,00 (zegge: negentienhonderdachtenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    VII. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Castricum aan de [appellanten sub 1] het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van € 780,00 (zegge: zevenhonderdtachtig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen en mr. G.M.H. Hoogvliet, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.J. van den Berg, griffier.
    
    w.g. Van der Beek-Gillessen w.g. Van den Berg
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 27 augustus 2014
    
    651.