ECLI:NL:RVS:2014:4591, Raad van State, 17-12-2014, 201403134/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2014-12-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 23 januari 2014 heeft de raad het bestemmingsplan "Spaanse Polder" gewijzigd vastgesteld.

201403134/1/R4.
    Datum uitspraak: 17 december 2014
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    1. [appellant sub 1], wonend te Rotterdam,
    2. [appellant sub 2], wonend te Rotterdam, en anderen,
    
    en
    
    de raad van de gemeente Rotterdam,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 23 januari 2014 heeft de raad het bestemmingsplan "Spaanse Polder" gewijzigd vastgesteld.
    
    Tegen dit besluit hebben [appellant sub 1] en [appellant sub 2] en anderen beroep ingesteld.
    
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [appellant sub 2] en anderen hebben een nader stuk ingediend.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 29 oktober 2014, waar [appellant sub 1], bijgestaan door mr. R. Mulder, [appellant sub 2] en anderen, vertegenwoordigd door [gemachtigden], bijgestaan door E.C. Koning, en de raad, vertegenwoordigd door mr. E. van Lunteren en A.C.M.M. Jonker, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. Het plan voorziet in een actueel juridisch-planologisch kader voor het bedrijventerrein Spaanse Polder.
    
    2. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsvrijheid om bestemmingen aan te wijzen en regels te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De Afdeling toetst deze beslissing terughoudend. Dit betekent dat de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden beoordeelt of aanleiding bestaat voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Voorts beoordeelt de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden of het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
    
    3. [appellant sub 2] en anderen betogen dat de redelijke termijn om een bestemmingsplan vast te stellen is verstreken en de raad voorts niet binnen de in de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro) gestelde termijn van 12 weken het bestemmingsplan heeft vastgesteld. Hierdoor heeft de raad in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel gehandeld, omdat [appellant sub 2] en anderen al dertien jaar in een onzekere situatie verkeren.
    
    3.1. [appellant sub 2] en anderen voeren terecht aan dat de in artikel 3.1, tweede lid, en de in artikel 3.8, eerste lid, onder e, van de Wro genoemde termijnen zijn overschreden. Uit deze wettelijke bepalingen noch uit enige andere bepaling kan echter worden afgeleid dat de raad na het verstrijken van deze termijnen niet meer bevoegd is het bestemmingsplan vast te stellen. Het door [appellant sub 2] en anderen op dit punt aangevoerde geeft dan ook geen aanleiding voor vernietiging van het bestreden besluit. Voorts bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel tot stand is gekomen.
    
    4. [appellant sub 1] en [appellant sub 2] en anderen kunnen zich niet verenigen met het plan voor zover daarin de sinds jaar en dag aanwezige ligplaatsen ten behoeve van woonschepen in de Lingehaven en de Pelserthaven niet als zodanig zijn bestemd. Dit doet volgens hen geen recht aan de voor onbepaalde tijd verleende ligplaatsvergunningen. [appellant sub 2] en anderen achten het voorts in strijd met de hen gedane toezeggingen en de moties die de raad heeft aangenomen om alternatieven uit te werken.
    
    [appellant sub 2] en anderen betogen dat de raad onvoldoende heeft onderzocht of de ligplaatsen als zodanig kunnen worden bestemd, bijvoorbeeld met een beperking van de milieucategorie voor bedrijven die zich in de nabijheid kunnen vestigen. Volgens [appellant sub 1] en [appellant sub 2] en anderen stelt de raad ten onrechte dat een aanvaardbaar woon- en leefklimaat niet kan worden gewaarborgd, nu aan de feitelijke situatie ter plaatse niets zal veranderen. [appellant sub 2] en anderen voeren in dit verband aan dat het groepsrisico geen belemmering vormt en voorts dat de ligplaatsen niet als geluidgevoelig terrein dienen te worden aangemerkt. Bovendien worden in het plangebied ook andere gebiedsvreemde functies, zoals horeca en bedrijfswoningen, toegestaan en zijn er nabij het plangebied woningen gelegen. Gezien het voorgaande zijn de belangen van de bewoners van de desbetreffende woonboten onvoldoende betrokken bij de besluitvorming, aldus [appellant sub 1] en [appellant sub 2] en anderen. Voorts achten [appellant sub 2] en anderen het niet nemen van gepaste maatregelen ten aanzien van hun woonboten in strijd met artikel 8, eerste lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM).
    
    [appellant sub 1] en [appellant sub 2] en anderen betogen dat het plan, mede gezien het ontbreken van concreet zicht op een passend alternatief, in zoverre niet uitvoerbaar is. [appellant sub 2] en anderen voeren daarbij aan dat niet is onderzocht wat de verkoop dan wel verplaatsing van de woonboten gaat kosten.
    
    4.1. De raad stelt dat een woonfunctie niet thuis hoort op een gezoneerd industrieterrein waar zware bedrijvigheid zich heeft gevestigd dan wel zich kan vestigen. Een aanvaardbaar woon- en leefklimaat kan hierdoor volgens de raad niet worden gewaarborgd. De raad stelt dat het gebruik van de gronden voor ligplaatsen binnen de planperiode wordt beëindigd, nu een aantal woonboten zijn aangekocht en wordt gewerkt aan een alternatieve locatie voor de overige woonboten. De raad acht het daarom aanvaardbaar om de ligplaatsen van de woonboten met het plan onder het overgangsrecht te brengen.
    
    4.2. Ingevolge artikel 8, eerste lid, van het EVRM heeft een ieder recht op respect voor zijn privéleven, zijn familie- en gezinsleven, zijn woning en zijn correspondentie.
    
    Ingevolge het tweede lid is geen inmenging van enig openbaar gezag toegestaan in de uitoefening van dit recht, dan voor zover bij de wet is voorzien en in een democratische samenleving noodzakelijk is in het belang van de nationale veiligheid, de openbare veiligheid of het economisch welzijn van het land, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden of voor de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.
    
    4.3. De gronden die worden gebruikt ten behoeve van ligplaatsen voor woonschepen hebben de bestemming "Water".
    
    Ingevolge artikel 11, lid 11.3, van de planregels zijn ligplaatsen voor woonschepen binnen deze bestemming niet toegestaan.
    
    Ingevolge artikel 24, lid 24.2, onder 24.2.1, mag het gebruik van grond en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan en hiermee in strijd is, worden voortgezet.
    
    Onder 24.2.4 staat dat 24.2.1 niet van toepassing is op het gebruik dat reeds in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen de overgangsbepalingen van dat plan.
    
    4.4. Uit de stukken en het verhandelde ter zitting komt het volgende naar voren. Reeds sinds de jaren ‘50 van de vorige eeuw zijn de desbetreffende woonschepen gelegen in de Lingehaven en de Pelserthaven. In het vorige bestemmingsplan uit 1958, dat inmiddels is vervallen gezien het overgangsrecht behorende bij de Wro, was geen regeling opgenomen voor de woonschepen. Evenmin verzette het bestemmingsplan zich tegen de woonschepen. Voor de desbetreffende woonschepen is een ligplaatsvergunning op grond van de Verordening Woon- en bedrijfsschepen 2005 verleend. Deze vergunningen zijn ingevolge het Besluit aanwijzing ligplaatsen woonschepen 2013 nog steeds van kracht.
    
    Gezien de hiervoor geciteerde planregels zijn ligplaatsen voor woonschepen binnen de bestemming "Water" niet toegestaan.
    
    4.5. Gelet op het voorgaande staat vast dat de ligplaatsen ten behoeve van woonschepen in de Lingehaven en de Pelserthaven, in tegenstelling tot het vorige bestemmingsplan, op grond van artikel 11, lid 11.3, van de planregels is aangemerkt als strijdig gebruik en onder het gebruiksovergangsrecht van artikel 24, lid 24.2, onder 24.2.1, van de planregels is gebracht. Derhalve is het bestaande legale gebruik van de ligplaatsen niet als zodanig bestemd in het plan.
    
    De Afdeling overweegt dat bestaand legaal gebruik in het algemeen dient te worden toegestaan door middel van een planregeling die dat gebruik toelaat. Dit uitgangspunt kan slechts uitzondering vinden als het toestaan van bestaand legaal gebruik op basis van gewijzigde planologische inzichten niet langer in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening en het belang bij de nieuwe regeling zwaarder weegt dan de gevestigde rechten en belangen. Daarnaast moet aannemelijk zijn dat de beoogde regeling binnen de planperiode uitvoerbaar is.
    
    4.6. In de plantoelichting staat dat het beleid van de gemeente Rotterdam erop is gericht het bedrijventerrein Spaanse Polder om te vormen tot een modern gemengd bedrijventerrein met een bijbehorende uitstraling, wat betreft doelgroepen, stedenbouwkundige kwaliteit, ontsluiting en duurzaamheid. Prioriteit wordt gegeven aan het terugdringen van functies die belemmerend werken voor de bedrijven op het bedrijventerrein, zoals woonfuncties. In de plantoelichting staat voorts dat het gelet op de bestaande en toekomstige zware bedrijvigheid in het plangebied in de onmiddellijke nabijheid van de woonschepen, de aanwezigheid van woonschepen vanwege milieuaspecten (zoals geluidbelasting, geur en luchtkwaliteit), verkeersaspecten en veiligheidsaspecten niet verantwoord is. De (ruimtelijke) keuze voor een gezoneerd bedrijventerrein met ruimte voor zwaardere bedrijvigheid brengt mee dat een aanvaardbaar woon- en leefklimaat ter plaatse onvoldoende kan worden gegarandeerd. In de plantoelichting staat tot slot dat de beëindiging dan wel verplaatsing van de woonschepen maatwerk betreft, waarbij de situatie per woonschip dient te worden bekeken.
    
    De raad heeft als uitgangspunt voor het plan gehanteerd dat alle woonfuncties op termijn uit de Spaanse Polder dienen te verdwijnen. De gronden direct naast de havens waar de woonschepen zijn gelegen, hebben de bestemming "Bedrijventerrein" waarbinnen bedrijven tot en met milieucategorie 5 van de bij het plan behorende Lijst van bedrijfsactiviteiten zijn toegestaan. De afstand tussen deze gronden en de woonschepen bedraagt niet meer dan enkele meters. De raad heeft zich gezien de milieubelasting die bedrijven in milieucategorie 5 met zich brengen in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat een aanvaardbaar woon- en leefklimaat ter plaatse van de woonschepen niet kan worden gewaarborgd. De raad heeft voorts gewicht mogen toekennen aan de ligging van enkele woonschepen in de veiligheidscontour van een binnen het plangebied gelegen LPG-vulpunt en de veiligheidsrisico’s die dit met zich brengt.
    
    Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling in hetgeen [appellant sub 1] en [appellant sub 2] en anderen hebben aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het als zodanig bestemmen van de woonschepen niet in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De raad heeft dan ook in redelijkheid meer gewicht mogen toekennen aan het belang dat is gemoeid bij het optimaal laten functioneren van het bedrijventerrein Spaanse Polder dan aan het belang van [appellant sub 1] en [appellant sub 2] en anderen bij het als zodanig bestemmen van hun woonschepen.
    
    4.7. Over de door [appellant sub 1] en [appellant sub 2] en anderen gemaakte vergelijking met andere gebiedsvreemde functies binnen het plangebied en bestaande woningen nabij het plangebied wordt als volgt overwogen.
    
    [appellant sub 1] en [appellant sub 2] en anderen hebben in dit verband gewezen op de binnen het plangebied gelegen bedrijfswoningen en een aantal horecagelegenheden, die in het plan als zodanig zijn bestemd. Voor de binnen het plangebied aanwezige bedrijfswoningen is een zogeheten uitsterfconstructie opgenomen in artikel 4, lid 4.3, onder 4.3.3, van de planregels. Nieuwe bedrijfswoningen zijn uitgesloten in het plan. De raad heeft zich op het standpunt gesteld dat deze situatie verschilt van de aan de orde zijnde situatie, omdat de bedrijfswoningen een connectie hebben met het desbetreffende bedrijf op het bedrijventerrein en aan bedrijfswoningen minder bescherming toekomt wat betreft het woon- en leefklimaat ter plaatse. De raad heeft zich voorts op het standpunt gesteld dat de in het plan opgenomen horecagelegenheden niet te vergelijken zijn met woningen, gezien het verschil in de verblijfsduur van de aanwezigen.
    
    [appellant sub 1] en [appellant sub 2] en anderen hebben voorts gewezen op nabij het plangebied gelegen woningen waarbij aan die zijde van het bedrijventerrein slechts bedrijven tot categorie 3.2 van de bij het plan behorende Lijst van bedrijfsactiviteiten zijn toegestaan. De raad heeft zich op het standpunt gesteld dat deze situatie verschilt van de aan de orde zijnde situatie, omdat dit deel van het bedrijventerrein niet behoort tot het gezoneerde industrieterrein, zoals neergelegd in het Koninklijk Besluit van 1991, zodat grote lawaaimakers zijn uitgesloten.
    
    In hetgeen [appellant sub 1] en [appellant sub 2] en anderen hebben aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de door hen genoemde situaties niet overeenkomen met de thans aan de orde zijnde situatie.
    
    4.8. Ten aanzien van het betoog van [appellant sub 1] en [appellant sub 2] en anderen dat het plan niet uitvoerbaar is, overweegt de Afdeling als volgt.
    
    De raad heeft ter zitting toegelicht dat inmiddels ten aanzien van 11 van de 30 in het plangebied aanwezige woonboten een akkoord is bereikt over de aankoop hiervan en dat het onderzoek naar verplaatsing van de overige woonboten naar een alternatieve locatie zich thans toespitst op twee mogelijkheden. De raad heeft voorts toegelicht dat voor zowel de aankoop als de verplaatsing van de woonboten voldoende budget beschikbaar is. Mocht de verplaatsing van de woonboten naar een alternatieve locatie niet door kunnen gaan, is de raad bereid de ligplaatsvergunningen in te laten trekken en privaatrechtelijke mogelijkheden, zoals het opzeggen van de huurovereenkomst, in te zetten.
    
    Gelet op het voorgaande hebben [appellant sub 1] en [appellant sub 2] en anderen niet aannemelijk gemaakt dat het plan in zoverre, mede gelet op de periode waarover het plan zich uitstrekt, niet uitvoerbaar is.
    
    4.9. Gelet op het voorgaande geeft het aangevoerde geen aanleiding voor het oordeel dat de raad te kort is geschoten in een op hem rustende verplichting om redelijke en gepaste maatregelen te nemen ter bescherming van de in artikel 8, eerste lid, van het EVRM neergelegde rechten. Voor zover al sprake zou zijn van een inmenging in de zin van artikel 8 van het EVRM vindt deze haar grondslag in de Wro en het op grond van die wet door de raad vastgestelde bestemmingsplan als bedoeld in artikel 3.1 van de Wro. Het vaststellen van het plan is noodzakelijk in het belang van één of meer van de in artikel 8, tweede lid, van het EVRM genoemde doelen, zoals in dit geval de bescherming van de gezondheid.
    
    5. Het beroep is ongegrond.
    
    6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    verklaart de beroepen ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. N.S.J. Koeman, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. A. Verhoeven, griffier.
    
    w.g. Koeman w.g. Verhoeven
    lid van de enkelvoudige kamer griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 17 december 2014
    
    690.