ECLI:NL:RVS:2015:1357, Raad van State, 29-04-2015, 201404084/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2015-04-29 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 13 maart 2014 heeft de raad het bestemmingsplan "Brede School Hoeven" vastgesteld.

201404084/1/R3.
    Datum uitspraak: 29 april 2015
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    1. [appellant sub 1], wonend te Hoeven, gemeente Halderberge,
    2. [appellant sub 2], wonend te Hoeven, gemeente Halderberge,
    
    en
    
    de raad van de gemeente Halderberge,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 13 maart 2014 heeft de raad het bestemmingsplan "Brede School Hoeven" vastgesteld.
    
    Tegen dit besluit hebben [appellant sub 1] en [appellant sub 2] beroep ingesteld.
    
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [appellant sub 1] en [appellant sub 2] hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 10 februari 2015, waar [appellant sub 1] en [appellant sub 2], beiden bijgestaan door mr. C.R. Jansen, en de raad, vertegenwoordigd door mr. R. Timmermans, ing. R.J.L. van Heijningen en J.J. von den Hoff, allen werkzaam bij de gemeente, bijgestaan door ing. R.J.M. Pellegrom, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsvrijheid om bestemmingen aan te wijzen en regels te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De Afdeling toetst deze beslissing terughoudend. Dit betekent dat de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden beoordeelt of aanleiding bestaat voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Voorts beoordeelt de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden of het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
    
    2. Met het plan wordt de bouw van een zogeheten brede school in de kern van Hoeven juridisch-planologisch mogelijk gemaakt. Het plangebied grenst aan de straten Achter ’t Hof, Bovendonksestraat en ’t Groot Stuk.
    
    3. [appellant sub 1] en [appellant sub 2], die wonen op de percelen [locatie 1] en [locatie 2], kunnen zich niet verenigen met het plan en voeren hiertoe aan dat zij geluidhinder zullen ondervinden als gevolg van de toename in verkeersintensiteit vanwege het plan. Volgens hen is ten onrechte geen onderzoek gedaan naar de geluidbelasting op hun woningen, maar is slechts de geluidbelasting op de voorziene school onderzocht. Voorts is de Wet geluidhinder (hierna: Wgh) niet van toepassing op wegen als Achter ’t Hof met een maximaal toegestane snelheid van 30 km/h, zodat bij het akoestisch onderzoek ten onrechte een koppeling is gemaakt met deze wet. De verwachte geluidbelasting op hun woningen zal bovendien, gelet op de berekende geluidbelasting op de school van 53 dB, groter zijn dan de voorkeurswaarde uit de Wgh. Volgens de indicatieve berekening van onderzoeksbureau Peutz, die is neergelegd in een door [appellant sub 1] en [appellant sub 2] overgelegde notitie van 17 juni 2014, bedraagt de in 2024 verwachte geluidbelasting op de gevel van [locatie 1] 59 dB. Verder is de bij de vaststelling van de geluidbelasting op de school gehanteerde aftrek van 5 dB onvoldoende onderbouwd.
    
    3.1. De raad stelt dat twee bestaande scholen in de kern van Hoeven verplaatst zullen worden naar de locatie Achter ’t Hof/Bovendonksestraat, zodat geen extra verkeersbewegingen in de kern van Hoeven zullen ontstaan, maar slechts de verkeersintensiteiten op voormelde wegen zullen veranderen.
    
    3.2. In paragraaf 4.6 van de plantoelichting staat dat een akoestisch onderzoek is uitgevoerd. De resultaten van dat onderzoek zijn neergelegd in het rapport "Akoestisch onderzoek Brede School Hoeven" van Oranjewoud van 22 maart 2013. Met dit onderzoek is alleen de geluidbelasting als gevolg van wegverkeer beoordeeld op de gevels van de voorziene school en niet de geluidbelasting op de gevels van de woningen van [appellant sub 1] en [appellant sub 2]. Aan de in die paragraaf gemaakte vergelijking met de grenswaarde uit de Wgh en de aldaar gehanteerde aftrek van 5 dB kan derhalve, gelet op het betoog dat ziet op de geluidbelasting op de gevels van de woningen van [appellant sub 1] en [appellant sub 2], voorbij worden gegaan.
    
    In paragrafen 4.8 en 4.10 van de plantoelichting zijn de gevolgen van de verkeersintensiteit voor de omgeving van de brede school beoordeeld. Uit paragraaf 4.8 volgt dat bij de realisatie van de brede school feitelijk sprake is van een verplaatsing van twee bestaande scholen met buitenschoolse opvang (hierna: bso). Uit deze paragraaf gelezen in samenhang met pagina 9 van de nota van zienswijzen volgt dat met de verplaatsing van deze twee bestaande scholen, die reeds in de kern van Hoeven zijn gesitueerd, niet of nauwelijks sprake zal zijn van een toename in het aantal verkeersbewegingen. Lokaal, op de wegen Achter ’t Hof en Bovendonkestraat, kan echter een toename in verkeersintensiteit optreden. Op pagina 26 van de plantoelichting staat hierover dat de brede school naar verwachting 288 motorvoertuigbewegingen per etmaal kent. De raad heeft ter zitting toegelicht dat bij de berekening van de verkeersaantrekkende werking van het plan is uitgegaan van het huidige aantal leerlingen en werknemers van de twee bestaande scholen met bso die naar het plangebied zullen worden verplaatst. [appellant sub 1] en [appellant sub 2] hebben niet aannemelijk gemaakt dat de raad zich niet op deze berekening en het berekende aantal motorvoertuigbewegingen heeft mogen baseren. Voorts hebben zij niet aannemelijk hebben gemaakt dat de bestemming "Maatschappelijk", voor zover deze bestemming voorziet in andere activiteiten in de avonduren, een zodanig aantal motorvoertuigbewegingen zal genereren naast de motorvoertuigbewegingen vanwege de brede school, dat dit voor het aspect geluid tot relevante andere uitkomsten zal leiden.
    
    De raad heeft in het verweerschrift gesteld dat de geluidtoename op Achter ’t Hof als gevolg van deze berekende verkeersintensiteit slechts 0,6 dB zal bedragen, waarvan in het algemeen door geluidspecialisten wordt erkend dat dit geen hinderlijke toename betreft nu toenames van het equivalente geluidniveau pas met het menselijk oor waarneembaar zijn vanaf ongeveer 2 dB. [appellant sub 1] en [appellant sub 2] hebben niet aannemelijk gemaakt dat de raad zich niet in redelijkheid op dit uitgangspunt heeft mogen baseren. Zij zijn met de door hen gestelde geluidbelasting op hun woningen, welke verwachting steunt op de bepaalde geluidbelasting van 53 dB op de gevel van de school en op voormelde indicatieve berekening van Peutz, uitgegaan van 3104 motorvoertuigbewegingen per etmaal. Dit is echter de verwachte autonome groei van verkeersbewegingen vanwege een toenemende bevolkingsgroei en toenemend autobezit in het jaar 2024, zoals in paragraaf 4.10 van de plantoelichting is vermeld, en niet de relatief geringe bijdrage aan het aantal verkeersbewegingen vanwege het plan. Gelet op het voorgaande bestond geen aanleiding voor de raad om de geluidbelasting op de gevels van de woningen van [appellant sub 1] en [appellant sub 2] als gevolg van de verwachte toename in verkeersintensiteit vanwege het plan, nader te onderzoeken. De betogen falen.
    
    4. [appellant sub 1] en [appellant sub 2] bestrijden het standpunt van de raad dat nader onderzoek naar overige geluidhinder vanwege de brede school niet noodzakelijk zou zijn omdat de afstand van de brede school tot hun woningen meer bedraagt dan de voor de school aangehouden richtafstand van 30 m zoals bedoeld in de brochure "Bedrijven en milieuzonering 2009" van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (hierna: de VNG-brochure). Zij betogen dat de raad ten onrechte geen onderzoek heeft gedaan naar de cumulatie van geluid, terwijl op korte afstand van hun woningen meer inrichtingen zijn gelegen. Voorts betogen zij dat de akoestische inpasbaarheid van het naast de school gelegen parkeerterrein ten onrechte niet is onderzocht. Hiertoe voeren zij aan dat het parkeerterrein op een afstand van minder dan 30 m is gelegen en dat het gebruik hiervan op andere tijdstippen zal plaatsvinden en zal intensiveren. Verder betogen zij dat ten onrechte geen onderzoek is gedaan naar het stemgeluid van spelende kinderen op het schoolplein en bij de speelvoorzieningen die zijn toegelaten op gronden met de bestemming "Verkeer". In dit verband betogen zij voorts dat de exacte locatie van het schoolplein op de verbeelding vastgelegd had moeten worden. Tenslotte betogen zij dat evenementen zijn toegelaten binnen de bestemming "Verkeer" en dat de geluidhinder vanwege dergelijke evenementen ten onrechte niet nader is onderzocht in het plan.
    
    4.1. De raad stelt dat hij de VNG-brochure heeft gehanteerd om een aanvaardbare afstand te bepalen tussen schoolgebouwen en gevoelige functies. Daarbij heeft de raad aansluiting gezocht bij de in de VNG-brochure opgenomen richtafstanden voor scholen voor basis- en algemeen voortgezet onderwijs en scholen voor beroeps-, hoger en overig onderwijs. Voor deze categorieën geldt een richtafstand van 30 m ten opzichte van gevoelige functies als wonen, waarbij het geluidaspect maatgevend is voor deze afstand. Voorts stelt de raad dat de afstand van de bestemming "Maatschappelijk" tot de woningen van Bakker en [appellant sub 2] ongeveer 34,5 m onderscheidenlijk 40,5 m bedraagt, zodat aan voormelde richtafstanden wordt voldaan.
    
    4.2. Ingevolge artikel 4, lid 4.1, aanhef en onder a, van de planregels zijn de voor "Maatschappelijk" aangewezen gronden bestemd voor maatschappelijke voorzieningen.
    
    Ingevolge artikel 5, lid 5.1, aanhef en onder b, e en j, zijn de voor "Verkeer" aangewezen gronden bestemd voor parkeervoorzieningen, speelvoorzieningen en evenementen.
    
    4.3. In het verweerschrift heeft de raad terecht gesteld dat er in een geval als hier aan de orde geen wettelijke verplichting bestaat om de cumulatie van geluid te onderzoeken. Dit laat echter onverlet dat een dergelijk onderzoek uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening vereist kan zijn. Naar de raad onweersproken heeft gesteld, behoren de door [appellant sub 1] en [appellant sub 2] bedoelde inrichtingen tot een lage milieucategorie, te weten milieucategorie 2. Verder wordt geluidhinder van inrichtingen vooral veroorzaakt door piekgeluiden en fluctueert de geluidbelasting over het etmaal, zodat het volgens de raad niet aannemelijk is dat piekgeluiden vanuit verscheidene inrichtingen zich op hetzelfde moment voordoen en een verhoogd geluidniveau opleveren. De Afdeling acht dit standpunt niet onredelijk. Gelet op het voorgaande was de raad in dit geval in redelijkheid niet gehouden de cumulatie van geluid vanwege verschillende inrichtingen te onderzoeken. De betogen falen.
    
    4.4. De Afdeling stelt voorop dat het parkeerterrein in het noordwesten van het plangebied een bestaande en openbare parkeergelegenheid betreft. Het plan heeft niet tot gevolg dat het aantal parkeerplaatsen op dat terrein wordt uitgebreid. Weliswaar zal gebruik van het parkeerterrein als gevolg van hetgeen de bestemming "Maatschappelijk" mogelijk maakt enigszins intensiveren, maar -zoals onder 3.2 reeds is overwogen- brengen 288 motorvoertuigbewegingen per etmaal volgens de raad een niet waarneembare geluidbelasting van 0,6 dB mee. Bovendien heeft de raad er op gewezen dat als gevolg van de functieaanduiding "ontsluiting" op de verbeelding, de verkeersafwikkeling hoofdzakelijk in zuidelijke richting plaats zal vinden. Gelet op het voorgaande heeft de raad de akoestische inpasbaarheid van het gebruik als parkeerterrein voldoende onderbouwd en was hij in redelijkheid niet gehouden hiernaar nader onderzoek te verrichten. De betogen falen.
    
    4.5. In het verweerschrift staat over het stemgeluid van kinderen dat bij het verlenen van de omgevingsvergunning extra aandacht zal worden besteed aan de locatie van het schoolplein ten opzichte van de bestaande woonbebouwing. De Afdeling stelt voorop dat een dergelijk uitgangspunt bij de vergunningverlening onverlet laat dat eventuele geluidhinder voor omwonenden, zoals het stemgeluid van buiten spelende kinderen, uit een oogpunt van goede ruimtelijke ordening meegenomen dient te worden in de belangenafweging bij de vaststelling van het bestemmingsplan.
    
    De raad heeft bij het plan daartoe aansluiting gezocht bij de VNG-brochure. Hierin worden richtafstanden aanbevolen tussen verschillende categorieën milieubelastende functies, waaronder ook milieubelastende vormen van publieke dienstverlening en openbare instellingen, en gevoelige bestemmingen, zoals woningen, onder meer in verband met de geluidbelasting vanwege deze functies. Voor de categorie scholen, waartoe de brede school volgens de raad moet worden gerekend, is in de VNG-brochure een richtafstand opgenomen van 30 m in verband met geluid. De geluidhinder die een school veroorzaakt, wordt vooral bepaald door het geluid van spelende kinderen op het schoolplein (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 13 juli 2011 in zaak nr. 201101313/1/R2). Ter zitting is door partijen bevestigd dat het plandeel met de bestemming "Maatschappelijk" op een afstand van meer dan 30 m tot de woningen van [appellant sub 1] en [appellant sub 2] is gelegen. De Afdeling stelt vast dat is voldaan aan de voor scholen aanbevolen richtafstanden uit de VNG-brochure. Het standpunt van de raad dat er vanuit mag worden gegaan dat het stemgeluid van spelende kinderen als een voor scholen relevante geluidbron in deze richtafstand is meegenomen, acht de Afdeling niet onjuist. Nu voorts niet is gebleken van bijzondere omstandigheden, die aan de hantering van deze afstand in dit geval in de weg zouden kunnen staan, heeft de raad zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat een akoestisch onderzoek naar het stemgeluid van op het schoolplein spelende kinderen in dit geval niet nodig was om te kunnen oordelen dat bij naleving van deze afstand een aanvaardbaar woon- en leefklimaat ter plaatse van de woningen van Bakker en [appellant sub 2] zal ontstaan. Daarbij heeft de raad mogen betrekken dat deze woningen in een woonkern zijn gelegen en de school is gesitueerd bij bestaande sportvoorzieningen en een brandweerkazerne.
    
    Nu ook aan de afstanden uit de VNG-brochure wordt voldaan indien het schoolplein niet aan de zuidzijde, maar aan de noordzijde van het plangebied wordt gesitueerd, bestond er geen noodzaak om de exacte locatie van dit schoolplein vast te leggen op de verbeelding.
    
    Wat betreft geluidhinder vanwege speelvoorzieningen die gelet op artikel 5, lid 5.1, aanhef en onder e van de planregels, op het openbare parkeerterrein zijn toegestaan, heeft de raad toegelicht dat hij stemgeluid van kinderen aldaar passend vindt als omgevingsgeluid in een woonkern. Dit acht de Afdeling niet onredelijk.
    
    De betogen falen.
    
    4.6. Het plandeel met de bestemming "Verkeer" is mede bestemd voor evenementen. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 20 juni 2012 in zaak nr. 201109470/1/R4, ligt het op de weg van de planwetgever om over het toegestane aantal evenementen per jaar, de soorten en de maximale bezoekersaantallen voorschriften te stellen, voor zover dit uit een oogpunt van ruimtelijke aanvaardbaarheid van een evenemententerrein op een bepaalde locatie van belang is. Het gaat hier om de beoordeling en de afweging of een bestemming die gedurende de planperiode evenementen op een bepaalde locatie toestaat vanuit ruimtelijk oogpunt is aangewezen. Een dergelijke beoordeling en afweging is een andere dan die op grond waarvan, in een concreet geval, voor een evenement al dan niet vergunning op grond van de Algemeen Plaatselijke Verordening (hierna: APV) wordt verleend. Regulering van evenementenvergunningen in de APV geschiedt immers met name vanuit het oogpunt van handhaving van de openbare orde en waarborgt niet de vereiste planologische rechtszekerheid. Nu in het bestemmingsplan geen beperkingen zijn gesteld aan evenementen die binnen de bestemming "Verkeer" zijn toegestaan, is niet uitgesloten dat de evenementen leiden tot ernstige overlast. Dat de exacte vorm en uitwerking van de evenementen nog niet bekend zijn maar dat de geluidhinder hiervan beoordeeld en gereguleerd zal worden in het kader van de APV, zoals in het verweerschrift staat, kan gelet op het voorgaande niet tot een ander oordeel leiden. De betogen slagen.
    
    5. In hetgeen [appellant sub 1] en [appellant sub 2] hebben aangevoerd ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit voor zover het artikel 5, lid 5.1, onder j, van de planregels betreft, in strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht is vastgesteld. Het beroep is gegrond, zodat het bestreden besluit in zoverre dient te worden vernietigd.
    
    6. Uit oogpunt van rechtszekerheid en gelet op artikel 1.2.3 van het Besluit ruimtelijke ordening, ziet de Afdeling aanleiding de raad op te dragen het hierna in de beslissing nader aangeduide onderdeel van deze uitspraak binnen vier weken na verzending van de uitspraak te verwerken in het elektronisch vastgestelde plan dat te raadplegen is op de landelijke voorziening, www.ruimtelijkeplannen.nl.
    
    7. De raad dient op na te melden wijze te worden veroordeeld in de proceskosten.
    
    Omdat de beroepsgronden van [appellant sub 1] en [appellant sub 2] nagenoeg identiek zijn en zij in deze procedure zijn vertegenwoordigd door twee rechtsbijstandverleners in dienst van hetzelfde samenwerkingsverband, ziet de Afdeling aanleiding de beroepen te behandelen als samenhangende zaken in de zin van artikel 3 van het Besluit proceskosten bestuursrecht. De beroepen worden, wat betreft de vergoeding van kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, als één zaak beschouwd.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart de beroepen gegrond;
    
    II. vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Halderberge van 13 maart 2014 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Brede School Hoeven" voor zover het betreft artikel 5, lid 5.1, onder j, van de planregels;
    
    III. draagt de raad van de gemeente Halderberge op om binnen vier weken na verzending van deze uitspraak ervoor zorg te dragen dat het hiervoor vermelde onderdeel II wordt verwerkt in het elektronisch vastgestelde plan dat te raadplegen is op de landelijke voorziening, www.ruimtelijkeplannen.nl;
    
    IV. veroordeelt de raad van de gemeente Halderberge tot vergoeding van bij [appellant sub 1] en [appellant sub 2] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 980,00 (zegge: negenhonderdtachtig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de ander;
    
    V. gelast dat de raad van de gemeente Halderberge aan appellanten het door hen voor de behandeling van de beroepen betaalde griffierecht ten bedrage van € 165,00 (zegge: honderdvijfenzestig euro) voor [appellant sub 1] en € 165,00 (zegge: honderdvijfenzestig euro) voor [appellant sub 2] vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en drs. W.J. Deetman en mr. G.T.J.M. Jurgens, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.P.F. Boermans, griffier.
    
    w.g. Scholten-Hinloopen w.g. Boermans
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 29 april 2015
    
    429-813.