ECLI:NL:RVS:2016:1862, Raad van State, 06-07-2016, 201507489/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2016-07-06 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 6 augustus 2014 heeft het college aan [appellant] een last onder dwangsom opgelegd wegens het in afwijking van de daarvoor geldende omgevingsvergunning in werking hebben van een nertsenhouderij op het perceel [locatie] te Putten.

201507489/1/A1.
    Datum uitspraak: 6 juli 2016
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te Putten,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 18 augustus 2015 in zaak nr. 15/1843 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Putten.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 6 augustus 2014 heeft het college aan [appellant] een last onder dwangsom opgelegd wegens het in afwijking van de daarvoor geldende omgevingsvergunning in werking hebben van een nertsenhouderij op het perceel [locatie] te Putten.
    
    Bij besluit van 23 februari 2015 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij besluit van 7 januari 2015 heeft het college besloten tot invordering van dwangsommen tot een bedrag van € 17.500,00.
    
    Bij uitspraak van 18 augustus 2015 heeft de rechtbank het beroep van [appellant] tegen het besluit van 23 februari 2015 ongegrond verklaard, zijn beroep tegen het besluit van 7 januari 2015 gegrond verklaard, dat besluit vernietigd, het in te vorderen bedrag vastgesteld op € 15.000,00 en bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 17 maart 2016, waar [appellant], vergezeld door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door ing. P. Hennekeij en mr. G.J. Vooren, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [belanghebbende], vertegenwoordigd door mr. J. van Groningen, advocaat te Middelharnis, als partij gehoord.
    
    Overwegingen
    
    Last onder dwangsom
    
    1. [appellant] drijft aan de [locatie] een nertsenhouderij. Voor deze inrichting is op 28 februari 2011 een revisievergunning als bedoeld in artikel 8.4 van de Wet milieubeheer verleend. Deze vergunning wordt sinds het onherroepelijk worden daarvan gelijkgesteld met een revisievergunning als bedoeld in artikel 2.6 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo). De revisievergunning van 28 februari 2011 is in werking getreden nadat op 7 januari 2013 aan [appellant] een omgevingsvergunning voor bouwen als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo is verleend.
    
    De bij het besluit van 6 augustus 2014 opgelegde last onder dwangsom is opgelegd wegens overtreding van de aan de vergunning van 28 februari 2011 verbonden voorschriften 10.1 en 10.3. Op grond van die voorschriften mogen de nertsen uitsluitend worden gehouden in de hallen zoals die zijn weergegeven op de bij de vergunningaanvraag behorende plattegrondtekening en waarin het stalsysteem Groen Label BB 94.02.013 wordt toegepast. Volgens het college blijkt uit een rapport van een controlebezoek op 18 juli 2014 dat de automatische mestschuiven, behorend bij dat stalsysteem, niet waren aangebracht en dat de nertsenhallen aan één zijde in afwijking van de plattegrondtekening geheel open waren. De last houdt in dat geen nertsen mogen worden gehouden, indien niet wordt voldaan aan de voorschriften 10.1 en 10.3. De dwangsom is gesteld op € 2.500,00 per week, tot een maximum van € 50.000,00. Aan de last is een begunstigingstermijn verbonden van tien weken.
    
    2. Vast staat dat de vergunningvoorschriften 10.1 en 10.3 ten tijde van de oplegging van de last onder dwangsom werden overtreden en dat het college daarom bevoegd was handhavend op te treden.
    
    3. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    4. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college vanwege concreet zicht op legalisatie had moeten afzien van handhavend optreden. Daartoe voert hij aan dat hij vanaf het moment dat hij de nertsenhouderij heeft aangekocht, eind 2006, voortdurend bezig is geweest om het bedrijf aan te passen en daarvoor de benodigde vergunningen te verkrijgen. [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank heeft miskend dat het college van (verder) handhavend optreden had moeten afzien, toen bij een hercontrole op 4 november 2014 was gebleken dat de nertsenhal door hem was afgebouwd en uitsluitend de automatische mestschuiven nog ontbraken. Handhavend optreden vanwege uitsluitend het ontbreken van de automatische mestschuiven was volgens hem niet evenredig, omdat hij de mest in de mestgoten handmatig verwijderde, waarmee hetzelfde resultaat werd bereikt, en door het college ook nooit mest is aangetroffen in de mestgoten. Verder beroept [appellant] zich, zo begrijpt de Afdeling, op het in het Besluit emissiearme huisvesting opgenomen overgangsrecht.
    
    4.1. De rechtbank heeft terecht overwogen dat geen concreet zicht op legalisatie bestond. Voor het bestaan van concreet zicht op legalisatie was ten minste noodzakelijk dat [appellant] een aanvraag had ingediend voor een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo, die betrekking had op de illegale situatie zoals die feitelijk bestond. Een dergelijke aanvraag is door [appellant] niet ingediend. De rechtbank heeft verder terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat handhavend optreden onevenredig was. Dat bij de door [appellant] genoemde hercontrole op 4 november 2014 is gebleken dat de nertsenhallen waren afgebouwd en alleen de automatische mestschuiven nog ontbraken, maakt niet dat handhavend optreden vanaf dat moment zodanig onevenredig was in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat het college de opgelegde last bij de beslissing op bezwaar niet in stand kon laten. Automatische mestschuiven zijn een verplicht onderdeel van het vergunde Groen Label stalsysteem. Zoals het college heeft toegelicht, is alleen met automatische mestschuiven gewaarborgd en controleerbaar dat de mest, zoals vereist, twee maal per dag uit de mestgoten wordt verwijderd. Het beroep van [appellant] op het in het Besluit emissiearme huisvesting opgenomen overgangsrecht kan hem ten slotte evenmin baten. Met dit overgangsrecht is geregeld wanneer voldaan moet worden aan de emissie-eisen in het Besluit emissiearme huisvesting. De verplichting van [appellant] om te handelen in overeenstemming met de voor zijn inrichting geldende omgevingsvergunning staat daar los van.
    
    Het betoog faalt.
    
    5. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de aan de last verbonden begunstigingstermijn te kort was. Daardoor moesten volgens hem de nertsenhallen in zeer korte tijd worden omgebouwd tot Groen Label stallen, terwijl de daarvoor verleende omgevingsvergunning voor bouwen nog niet onherroepelijk was.
    
    5.1. De rechtbank heeft terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat de begunstigingstermijn van tien weken te kort was. De lengte van een aan een last onder dwangsom verbonden begunstigingstermijn moet voldoende zijn om de maatregelen te kunnen treffen die nodig zijn ter uitvoering van de last. Een bevoegd gezag is niet gehouden om daarbij rekening te houden met de wens van een overtreder om aan de last te kunnen voldoen onder in bedrijfsmatig opzicht zo gunstig mogelijke omstandigheden. Met de wens van [appellant] om met het ombouwen van de nertsenhallen te kunnen wachten tot het onherroepelijk worden van de omgevingsvergunning voor bouwen, maar ondertussen nertsen te kunnen blijven houden in hallen die niet aan de vergunningvoorschriften 10.1 en 10.3 voldeden, behoefde het college derhalve geen rekening te houden bij het bepalen van de begunstigingstermijn. [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat het niet mogelijk was om binnen de gegeven termijn van tien weken aan de opgelegde last te voldoen. Hij had dit kunnen doen door ofwel binnen de termijn de nertsenhallen in overeenstemming te brengen met de vergunningvoorschriften 10.1 en 10.3, ofwel binnen de termijn zijn nertsen af te voeren en pas weer nertsen te gaan houden op het moment dat de nertsenhallen aan die voorschriften voldeden.
    
    Het betoog faalt.
    
    Invorderingsbeschikking
    
    6. Bij het besluit van 7 januari 2015 heeft het college van [appellant] een bedrag van € 17.500,00 ingevorderd. Hieraan heeft het college ten grondslag gelegd dat tijdens een controlebezoek aan de inrichting op 21 november 2014 is geconstateerd dat nertsen werden gehouden, terwijl geen automatische mestschuiven aanwezig waren. De rechtbank heeft dit besluit vernietigd en het bedrag zelf voorziend op € 15.000,00 vastgesteld. Hieraan heeft de rechtbank ten grondslag gelegd dat in de periode tussen het einde van de begunstigingstermijn en de controle op 21 november 2014 niet zeven, maar zes dwangsommen van € 2.500,00 zijn verbeurd.
    
    7. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het ingevorderde bedrag te hoog is. Volgens hem zijn de nertsenhallen tijdig dichtgemaakt en was het niet redelijk om het volledige bedrag aan verbeurde dwangsommen in te vorderen enkel vanwege het ontbreken van de automatische mestschuiven.
    
    7.1. Ingevolge artikel 5:37, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht beslist het bestuursorgaan, alvorens aan te manen tot betaling van de dwangsom, omtrent de invordering van een dwangsom.
    
    Bij een besluit omtrent invordering van een verbeurde dwangsom, dient aan het belang van de invordering een zwaarwegend gewicht te worden toegekend. Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat behoort uit te gaan van een besluit tot oplegging van een last onder dwangsom. Steun voor dit uitgangspunt kan worden gevonden in de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 5:37, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr. 3, blz. 115). Hierin is vermeld dat een adequate handhaving vergt dat opgelegde sancties ook worden geëffectueerd en dus dat verbeurde dwangsommen worden ingevorderd. Slechts in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien.
    
    7.2. De opgelegde last verplichtte [appellant] ertoe om te handelen in overeenstemming met de vergunningvoorschriften 10.1 en 10.3. Door nertsen te blijven houden terwijl geen automatische mestschuiven werden toegepast, handelde hij in strijd met deze voorschriften en derhalve met de last. Dat hij wel de nertsenhallen heeft dichtgemaakt vormt geen bijzondere omstandigheid op grond waarvan geheel of gedeeltelijk van invordering had moeten worden afgezien.
    
    Het betoog faalt.
    
    Slotoverwegingen
    
    8. Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank dient, voor zover aangevallen, te worden bevestigd.
    
    9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.P.J.M. van Grinsven, griffier.
    
    w.g. Scholten-Hinloopen w.g. Van Grinsven
    lid van de enkelvoudige kamer griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 6 juli 2016
    
    462-784.