ECLI:NL:RVS:2018:3004, Raad van State, 18-09-2018, 201806930/1/A1, 201806941/1, 201806943/1, 201806944/1, 201806950/1 en 201807006/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-09-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij een besluit van 16 augustus 2018 en bij vijf besluiten van 17 augustus 2018 heeft de staatssecretaris krachtens artikel 9 van de Verordening (EG) 1013/2006 betreffende de overbrenging van afvalstoffen bezwaar gemaakt tegen de overbrenging van afval (vliegas, rookgasreinigingsresidu en slib) van verzoekers naar Duitsland.

201806930/1/A1, 201806941/1, 201806943/1, 201806944/1, 201806950/1 en 201807006/1.
    Datum uitspraak: 18 september 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op verzoek van [verzoeker A], [verzoeker B] en [verzoeker C] om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht) in het geding tussen:
    
    verzoekers,
    
    en
    
    de staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij een besluit van 16 augustus 2018 en bij vijf besluiten van 17 augustus 2018 heeft de staatssecretaris krachtens artikel 9 van de Verordening (EG) 1013/2006 betreffende de overbrenging van afvalstoffen bezwaar gemaakt tegen de overbrenging van afval (vliegas, rookgasreinigingsresidu en slib) van verzoekers naar Duitsland.
    
    Tegen deze besluiten hebben verzoekers bezwaar gemaakt. Zij hebben de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
    
    De voorzieningenrechter heeft de verzoeken ter zitting behandeld op 5 september 2018, waar verzoekers, vertegenwoordigd door mr. R.G.J. Laan, advocaat te Hoorn, en door [gemachtigden], en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. K. Ulmer en ing. C. van Os, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1.    Verzoekers hebben kennisgeving gedaan van de overbrenging van het afval naar Duitsland. Het afval wordt daar gebruikt voor de productie van mortel waarmee zoutmijnen worden gefundeerd.
    
        De Afdeling heeft in haar uitspraak van 13 augustus 2003, ECLI:NL:RVS:2003:AI0978, geoordeeld dat dit niet, zoals destijds door de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer werd gesteld, een verwijdering van afval is, maar een nuttige toepassing waarbij primaire grondstoffen worden vervangen. Niet in geschil is dat de productie van de mortel ook volgens de verantwoordelijke Duitse overheden een nuttige toepassing is, en dat deze productie rechtmatig - vergund en in overeenstemming met de in Duitsland geldende regels - plaatsvindt.
    
    2.    Tot voor kort is de productie van de mortel ook door de staatssecretaris, in overeenstemming met de uitspraak van de Afdeling en het standpunt van de verantwoordelijke Duitse overheden, aangemerkt als een nuttige toepassing van afval. Thans vindt de staatssecretaris echter, net als de minister in 2003, dat het een verwijdering van afval is. Dit motiveert de staatssecretaris met een verwijzing naar het arrest van het Hof van Justitie van 28 juli 2016 in zaak C-147/15, Bari/Mastrodonato, ECLI:EU:C:2016:60. Nu dat arrest is gevolgd door een wijziging van richtlijn 2008/98/EG (hierna: de kaderrichtlijn afvalstoffen) bij richtlijn (EU) 2018/851 van 30 mei 2018 is de staatssecretaris, anders dan in de periode tussen het arrest en die wijziging, niet langer bereid te wachten tot de Afdeling uitspraak heeft gedaan over de vraag of het gewijzigde standpunt van de staatssecretaris juist is. De staatssecretaris acht hierbij van belang dat bij de wijziging van de kaderrichtlijn afvalstoffen een definitie van het begrip "opvulling" is opgenomen. Ter zitting heeft de staatssecretaris verder betoogd dat in de gewijzigde richtlijn nuttige toepassing laagwaardiger is dan recycling.
    
        Omdat de kennisgevingen voor de overbrenging van het afval vermelden dat sprake is van een overbrenging voor nuttige toepassing terwijl het volgens de staatssecretaris om verwijdering gaat, heeft de staatssecretaris bezwaar gemaakt.
    
    3.    Over de bij het treffen van een voorlopige voorziening spelende belangen overweegt de voorzieningenrechter als volgt.
    
        Ter zitting is gebleken dat de staatssecretaris met het gewijzigde standpunt wil bereiken dat het afval niet langer in Duitsland wordt gebruikt om met vervanging van primaire grondstoffen mortel te produceren om zoutmijnen te funderen. De staatssecretaris wenst te bereiken dat het afval in overeenstemming met het beginsel van zelfvoorziening in plaats daarvan op Nederlandse stortplaatsen wordt gestort. Ter zitting heeft de staatssecretaris erop gewezen dat één of meer exploitanten van de Nederlandse stortplaatsen hierbij een bedrijfseconomisch belang hebben. Afgezien van dat bedrijfseconomische belang is de voorzieningenrechter vooralsnog niet gebleken van (milieu)belangen die zich verzetten tegen de overbrenging van het afval naar Duitsland om primaire grondstoffen te vervangen in plaats van het storten op een stortplaats in Nederland.     
    
    4.    Over de vraag of de staatssecretaris zich terecht op het standpunt stelt dat het gebruik van het afval voor de productie van mortel niet langer als nuttige toepassing kan worden aangemerkt, overweegt de voorzieningenrechter als volgt.
    
    4.1.    De voorzieningenrechter stelt voorop dat in deze zaak naar voorlopig oordeel centraal staat of sprake is van hetzij verwijdering hetzij nuttige toepassing, en niet wat het verband is tussen nuttige toepassing en recycling.
    
    4.2.    Bij de wijziging van de kaderrichtlijn afvalstoffen is opvulling gedefinieerd als, voor zover hier van belang: handeling voor nuttige toepassing waarbij niet-gevaarlijk afval wordt gebruikt voor het herstel van uitgegraven terreinen of voor civieltechnische toepassingen bij de landschapsaanleg.
    
        Deze definitie is klaarblijkelijk geënt op het arrest Bari/Mastrodonato, waarin het Hof heeft overwogen dat het opvullen van een open steengroeve met afval alleen als nuttige toepassing kan worden aangemerkt als het gebruikte afval daarvoor volgens de meest recente wetenschappelijke en technische kennis geschikt is. Het Hof leidt vervolgens uit artikel 3 van richtlijn 1999/31/EG af dat niet-inerte en gevaarlijke afvalstoffen niet geschikt zijn.
    
    4.3.    De staatssecretaris gaat er kennelijk van uit dat het gebruik van afval bij de productie van de mortel moet worden beschouwd als het gebruik  van afval voor herstel van uitgegraven terreinen in de zin van de definitie van opvulling. Nu volgens deze definitie alleen sprake is van opvulling als herstel van uitgegraven terreinen plaatsvindt met niet-gevaarlijk afval, kan volgens de staatssecretaris - zo begrijpt de voorzieningenrechter het betoog - het gebruik van het onderhavige, als gevaarlijk te kwalificeren afval niet een nuttige toepassing zijn.
    
    4.4.    Dit betoog roept bij de voorzieningenrechter enige vragen op.
    
        Ten eerste is het de vraag of de productie van mortel kan worden beschouwd als opvulling in de zin van de kaderrichtlijn afvalstoffen door gebruik van afval voor herstel van uitgegraven terreinen. Gezien de tekst van de definitie van opvulling, maar ook gezien de overwegingen in het arrest Bari/Mastrodonato, is denkbaar dat met opvulling veeleer wordt gedoeld op het zonder verdere bewerking gebruiken van afvalstoffen om kuilen op te vullen of om grondlichamen te maken, en niet op het produceren van mortel dat vervolgens ondergronds wordt gebruikt om zoutmijnen te funderen.
    
        Aangenomen dat de productie van de mortel moet worden beschouwd als gebruik van afval voor het herstel van uitgegraven terreinen, is het vervolgens nog de vraag of alleen het definiëren van het begrip "opvulling" uitsluit dat herstel van uitgegraven terreinen nuttige toepassing kan zijn als hierbij, zoals hier, gevaarlijke afvalstoffen worden gebruikt. De kaderrichtlijn afvalstoffen noemt in artikel 3 opvulling als voorbeeld van materiaalhergebruik. Verder wordt het begrip gebruikt bij bepalingen die regelen hoe moet worden berekend of aan doelstellingen voor hergebruik wordt voldaan en hoe daarvan verslag moet worden gedaan (artikel 11bis, zevende lid, en artikel 37, tweede lid). Uit geen van deze bepalingen valt af te leiden dat het gebruik van gevaarlijk afval bij de productie van mortel om zoutmijnen te funderen niet langer zou kunnen worden aangemerkt als een handeling voor nuttige toepassing vanwege de omstandigheid dat het niet kan worden beschouwd als opvulling in de zin van de richtlijn.
    
        Tot slot ligt naar de voorzieningenrechter aanneemt aan het standpunt van de staatssecretaris, gezien het arrest Bari/Mastrodonato, in de kern ten grondslag dat sprake is van verwijdering omdat het afval niet geschikt is voor de productie van de mortel in Duitsland. Het is de vraag hoe deze veronderstelde ongeschiktheid is te rijmen met het feit dat het afval volgens de verantwoordelijke Duitse overheden en de daar toepasselijke wetgeving daarvoor mag worden gebruikt en ook daadwerkelijk wordt gebruikt.
    
    5.    Gezien het voorgaande is twijfel mogelijk over de vraag of het aan de bestreden besluiten ten grondslag liggende standpunt van de staatssecretaris dat de productie van de mortel in Duitsland niet langer als een handeling voor nuttige toepassing zou kunnen worden beschouwd, juist is. Deze voorlopige voorzieningsprocedure leent zich niet voor een definitief oordeel hierover. Naar verwachting zal de Afdeling dit oordeel geven in de uitspraak op twee beroepen die momenteel bij haar al enige tijd aanhangig zijn (zaaknummers 201800690/1 en 201800691/1). De behandeling ter zitting van die beroepen zal op relatief korte termijn, in november 2018, plaatsvinden. De voorzieningenrechter acht het met de bestreden besluiten gediende belang, te weten het beletten van de voortgang van de overbrenging van het afval naar Duitsland in afwachting van de behandeling van die zaken, niet zo zwaarwegend dat het oordeel van de Afdeling niet kan worden afgewacht. Daarbij betrekt hij dat deze overbrenging al sedert ten minste 2003 plaatsvindt. Derhalve ziet de voorzieningenrechter aanleiding de bestreden besluiten te schorsen en bij wijze van voorlopige voorziening te bepalen dat verzoekers geacht worden in het bezit te zijn van de gevraagde toestemmingen. Indien de uitkomst van de genoemde beroepsprocedures of andere gewijzigde omstandigheden daartoe aanleiding geven, kan de staatssecretaris verzoeken om wijziging of opheffing van deze voorlopige voorziening.
    
    6.    De staatssecretaris dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld. De zaken worden hierbij als samenhangende zaken in de zin van het Besluit proceskosten bestuursrecht aangemerkt.
    
    Beslissing
    
    De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    schorst bij wijze van voorlopige voorziening het besluit van de staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat van 16 augustus 2018, kenmerk NL610263, en de vijf besluiten van 17 augustus 2018 met kenmerken NL604257, NL624885, NL1610267, NL610264 en NL604256;
    
    II.    bepaalt bij wijze van voorlopige voorziening dat verzoekers geacht worden in het bezit te zijn van toestemming in de zin van artikel 9, eerste lid, onder a, van Verordening (EG) 1013/2006 voor de overbrengingen waarop de onder I genoemde besluiten betrekking hebben;
    
    III.    veroordeelt de staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat tot vergoeding in verband met de behandeling van de verzoeken opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.503,00 (zegge: vijftienhonderddrie euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, door betaling van € 751,50 aan [verzoeker A], € 250,50 aan [verzoeker B] en € 501,00 aan [verzoeker C];
    
    IV.    gelast dat de staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat het voor de behandeling van de verzoeken betaalde griffierecht vergoedt, ten bedrage van € 338,00 (zegge: driehonderdachtendertig euro) per verzoek, door betaling van € 1.014 aan [verzoeker A], € 338,00 aan [verzoeker B] en € 676,00 aan [verzoeker C]
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. M.J. van der Zijpp, griffier.
    
    w.g. Polak    w.g. Van der Zijpp
    voorzieningenrechter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 18 september 2018
    
    262.