ECLI:NL:RVS:2017:2548, Raad van State, 20-09-2017, 201604699/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2017-09-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 1 mei 2015 heeft het college [appellant] onder oplegging van een dwangsom van € 20.000,00 ineens per recreatiewoning gelast om binnen één jaar het gebruik van de recreatiewoningen aan de [locatie 1] en [locatie 2] te Otterlo in strijd met het bestemmingsplan te beëindigen en beëindigd te houden.

201604699/1/A1.
    Datum uitspraak: 20 september 2017
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 12 mei 2016 in zaak nr. 15/5997 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Ede.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 1 mei 2015 heeft het college [appellant] onder oplegging van een dwangsom van € 20.000,00 ineens per recreatiewoning gelast om binnen één jaar het gebruik van de recreatiewoningen aan de [locatie 1] en [locatie 2] te Otterlo in strijd met het bestemmingsplan te beëindigen en beëindigd te houden.
    
    Bij besluit van 17 september 2015 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 12 mei 2016 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    Bij besluit van 18 mei 2016 heeft het college besloten tot invordering bij [appellant] van een dwangsom van € 20.000,00 met betrekking tot de recreatiewoning aan de [locatie 1].
    
    Bij besluit van 8 november 2016 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    [appellant] en het college hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 mei 2017, waar [appellant], bijgestaan door mr. E.T. de Jong, advocaat te Arnhem, en het college vertegenwoordigd door mr. J. Bongers, mr. M. Geleijnse, G. Elbertsen en S. de Vries, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    De recreatiewoningen staan op het [recreatiepark] Otterlo. [appellant] is eigenaar van de recreatiewoningen. Vast staat dat [appellant] ten tijde van het besluit van 17 september  2015, waarbij het besluit van 1 mei 2015 in stand is gelaten, deze woningen verhuurde en dat de huurders de woningen gebruikten voor permanente bewoning.
    
    Wettelijk kader
    
    2.    Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Partiële herziening bestemmingsplan Natuurgebied Veluwe: herziening recreatieterreinen" rust op de percelen [locatie 1] en [locatie 2] de bestemming "Verblijfsrecreatie tevens hotelaccommodatie".
    
        Artikel 9, eerste lid, van de planvoorschriften luidt: "De als zodanig op de plankaart aangegeven gronden zijn bestemd voor:
    
    - terreinen voor de verblijfsrecreatie;
    
    - terreinen voor recreatiewoonverblijven;
    
    - […];
    
    en tevens voor:
    
    - wonen;
    
    - […]."
    
        Het vijfde lid luidt: "Ten aanzien van de in de bestemming begrepen gronden en gebouwen geldt dat zij slechts mogen worden gebruikt overeenkomstig de in lid 1 omschreven doeleinden. In ieder geval geldt als strijdig met de bestemming:
    
    - het gebruik van gronden en gebouwen voor permanente bewoning;
    
    - […]."
    
        Artikel 3, aanhef en onder ff, luidt: "Onder permanente bewoning wordt verstaan: bewoning van een recreatieverblijf als hoofdverblijf."
    
        Het bestemmingsplan is vastgesteld onder de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: de WRO).
    
    De rechtbankuitspraak
    
    3.    De rechtbank heeft overwogen dat het gebruik van de recreatiewoningen voor permanente bewoning in strijd is met het bestemmingsplan. De rechtbank heeft voorts overwogen dat uit de uitspraak van de Afdeling van 9 november 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BU3757, volgt dat ook het direct verhuren, zonder tussenkomst van een derde, door een verhuurder aan een huurder die een pand in strijd met het gebruiksverbod uit een bestemmingsplan dat is vastgesteld onder de WRO gebruikt, moet worden aangemerkt als gebruiken in strijd met dat gebruiksverbod. Niet in geschil is dat [appellant] de recreatiewoningen zonder tussenkomst van derden verhuurt, zodat hij het gebruiksverbod overtreedt. Dat er geen verbod op het "laten gebruiken" in het bestemmingsplan is opgenomen en zodanig verbod dus ook niet geldt, laat derhalve onverlet dat de hier aan de orde zijnde verhuur verboden gebruik is. Gelet hierop heeft het college zich terecht en op goede gronden bevoegd geacht om jegens [appellant] handhavend op te treden, aldus de rechtbank.
    
    Het hoger beroep
    
    4.    [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college niet bevoegd was jegens hem handhavend op te treden. Volgens hem heeft hij niet gehandeld in strijd met het bestemmingsplan. Daartoe voert hij aan dat hij de recreatiewoningen niet zelf gebruikte voor permanente bewoning en het laten gebruiken van de recreatiewoningen voor permanente bewoning niet is verboden in het bestemmingsplan.
    
    4.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in bijvoorbeeld de uitspraken van 20 april 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BQ1899, en 18 september 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1177, is het in gebruik geven van een pand ten behoeve van een met de aan de grond gegeven bestemming strijdig doel zonder een daartoe strekkend verbod niet verboden. Nu in dit geval een daartoe strekkend verbod ontbreekt, is het in gebruik geven, dan wel het laten gebruiken van de recreatiewoningen voor permanente bewoning niet verboden. Daarbij is van belang dat het bestemmingsplan onder de WRO tot stand is gekomen, zodat artikel 7.10 van de Wet ruimtelijke ordening, zoals dat luidde tot 1 oktober 2010, en artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, op grond waarvan ook het laten gebruiken verboden is, niet van toepassing zijn. Dat, als gesteld door het college, uit de doeleindenomschrijving in artikel 9, eerste lid, van de planvoorschriften volgt dat het laten gebruiken van de recreatiewoningen voor permanente bewoning niet is toegestaan, doet aan het voorgaande niet af.
    
         Omdat [appellant] de recreatiewoningen niet zelf gebruikt voor permanente bewoning, kan hij niet als overtreder van artikel 9, vijfde lid, van de planvoorschriften, dat zich alleen richt tot degene die de recreatiewoningen gebruikt voor permanente bewoning, worden aangemerkt. Anders dan uit voormelde uitspraak van de Afdeling van 9 november 2011 zou kunnen worden afgeleid, maakt de omstandigheid dat [appellant] de recreatiewoningen zonder tussenkomst van een derde verhuurt, dat niet anders.
    
        De conclusie is dat [appellant] niet als overtreder kan worden aangemerkt, zodat het college niet bevoegd was jegens hem handhavend op te treden.
    
        Het betoog slaagt.
    
    5.    De Afdeling komt aan bespreking van de overige hoger beroepsgronden niet toe.
    
    6.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 17 september 2015 alsnog gegrond verklaren en dat besluit vernietigen. De Afdeling zal voorts zelf in de zaak voorzien door het besluit van 1 mei 2015 te herroepen. De Afdeling zal bepalen dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
    
    Het invorderingsbesluit
    
    7.    Artikel 5:39, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) luidt: "Het bezwaar, beroep of hoger beroep tegen de last onder dwangsom heeft mede betrekking op een beschikking die strekt tot invordering van de dwangsom, voor zover de belanghebbende deze beschikking betwist."
    
    8.    Het college heeft in strijd met artikel 5:39, eerste lid, van de Awb beslist op het door [appellant] tegen het invorderingsbesluit van 18 mei 2016 gemaakte bezwaar. Het had het bezwaarschrift ingevolge dat artikel ter behandeling door moeten sturen aan de Afdeling. Daaruit volgt dat het besluit van 8 november 2016 in strijd met de wet is genomen. De Afdeling zal dit besluit vernietigen en het bezwaar tegen het besluit van 18 mei 2016, gelet op artikel 5:39, eerste lid, van de Awb, als beroep inhoudelijk behandelen.
    
    9.    Het betoog van [appellant] dat het college bij besluit van 18 mei 2016 ten onrechte heeft besloten tot invordering van de beweerdelijk verbeurde dwangsom van € 20.000,00 met betrekking tot de recreatiewoning aan de [locatie 1] slaagt reeds omdat, zoals hiervoor is overwogen, het college niet bevoegd was jegens hem handhavend op te treden tegen de permanente bewoning van de recreatiewoning. Dit brengt mee dat de grondslag aan de invorderingsbeschikking is komen te vervallen.
    
    10.    De Afdeling zal het beroep tegen het besluit van 18 mei 2016 gegrond verklaren en dit besluit herroepen.
    
    11.    Het college dient op na te melen wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 12 mei 2016 in zaak nr. 15/5997;
    
    III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    
    IV.    vernietigt het besluit van 17 september 2015, kenmerk 15-097/2015H0093;
    
    V.    herroept het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Ede van 1 mei 2015, kenmerk 2015H0093;
    
    VI.    vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Ede van 8 november 2016, kenmerk 806279;
    
    VII.    verklaart het beroep tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Ede van 18 mei 2016, kenmerk 2015H0093, gegrond;
    
    VIII.    herroept dat besluit;
    
    IX.    bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van de vernietigde besluiten;
    
    X.    veroordeelt het college tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het bezwaar opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 495,00 (zegge: vierhonderdvijfennegentig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    XI.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Ede tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.980,00 (zegge: negentienhonderdtachtig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    XII.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Ede aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 418,00 (zegge: vierhonderdachttien euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. S.F.M. Wortmann, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. D.A.B. Montagne, griffier.
    
    w.g. Wortmann    w.g. Montagne
    lid van de enkelvoudige kamer    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 20 september 2017
    
    374-757.