ECLI:NL:RBOBR:2015:5069, Rechtbank Oost-Brabant, 26-08-2015, C/01/281999 / HA ZA 14-556
Rechtbank Oost-Brabant — Uitspraak 
Datum: 2015-08-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Civiel recht

Samenvatting: Collectieve actie Nederlandse Vakbond Varkenshouders wegens onrechtmatige regelgeving niet ontvankelijk; taakverdeling bestuursrechter / civiele rechter; vordering schadevergoeding in geld; niet voldaan aan overlegvereiste.

vonnis
    RECHTBANK OOST-BRABANT
    
    
      Handelsrecht
      Zittingsplaats 's-Hertogenbosch
    
    
    
    
      zaaknummer / rolnummer: C/01/281999 / HA ZA 14-556
    
    
    
      
        Vonnis van  26 augustus 2015
      
    
    
    
      in de zaak van
    
    
    
      de vereniging met volledige rechtsbevoegdheid
      
        NEDERLANDSE VAKBOND VARKENSHOUDERS,
      gevestigd te Lunteren,
      eiseres,
      advocaat mr. J.J.J. de Rooij te Tilburg,
    
    
    
      tegen
    
    
    
      de publiekrechtelijke rechtspersoon
      
        PROVINCIE NOORD-BRABANT,
      zetelend te 's-Hertogenbosch,
      gedaagde,
      advocaat mr. J.A.M. van Heijningen te ‘s-Hertogenbosch.
    
    
    
    
      Partijen zullen hierna NVV en de Provincie genoemd worden.
    
    
  
  
    
      1De procedure
    
      1.1.
      
        Het verloop van de procedure blijkt uit:
        het tussenvonnis van 19 november 2014
        de akte wijziging/vermeerdering van eis, tevens houdende akte overleggen producties
        het proces-verbaal van comparitie van 28 mei 2015.
      
      
    
    
      1.2.
      Ten slotte is vonnis bepaald.
      
    
  
  
    
      2De vordering
    
      2.1.
      
        Na akte wijziging eis vordert NVV -kort gezegd-: 
        
          Primair: 
      
      1. te verklaren voor recht dat de Provincie door het uitvaardigen van de Verordening ruimte 2014 (hierna: VR 2014), in het bijzonder de artikelen 6.3, met name 6.3 lid 1 sub a, d, e en g, lid 2 sub a en c en lid 3, en 7.3, met name lid 1 sub a, d, e en g, lid 2 sub a en c en lid 3, alsmede de op artikel 6.3 lid 3 en 7.3 lid 3 van de VR 2014 gebaseerde BZV (voluit: Brabantse zorgvuldigheidsscore), alsmede de rechtstreeks werkende bepaling artikel 34, met name lid 1, lid 2 en lid 5 van de VR 2014, zonder enige financiële vergoeding te bieden voor de extra investeringen die de leden van NVV daardoor moeten doen, jegens (de leden van) NVV onrechtmatig handelt en dat de Provincie uit dien hoofde jegens de leden van NVV schadeplichtig is; 
      
      2. de Provincie te veroordelen jegens NVV tot vergoeding van de schade die (de leden van) NVV ten gevolge van voornoemde onrechtmatige daad geleden hebben, lijden en zullen lijden, nader op te maken bij staat, vermeerderd met rente;
      
      
        
          Subsidiair:
        
        te verklaren voor recht dat de VR 2014 (in het bijzonder een aantal in de akte genoemde artikelen daarvan) alsmede de (op artikel 6.3 en 7.3 lid 3 van de VR 2014 gebaseerde) BZV en de rechtstreeks werkende bepaling artikel 34 (met name lid 1, 2 en 5) van de VR 2014, jegens (de leden van) NVV onrechtmatig is en dat in ieder geval deze onderdelen onverbindend zijn, althans jegens (de leden van) NVV buiten toepassing dienen te blijven. 
      
      
    
    
      2.2.
      
        Ter comparitie heeft NVV aangegeven haar eis (wederom) te wijzigen in die zin dat zij het in de akte primair gevorderde subsidiair vordert en het in de akte subsidiair gevorderde primair vordert.
        De Provincie heeft bezwaar gemaakt tegen deze wijziging van eis.
      
      
    
  
  
    
      3De beoordeling 
    
      3.1.
      Zoals uit het navolgende zal blijken, maakt het voor de beoordeling niet uit wat als de primaire vordering en wat als subsidiaire vordering wordt aangemerkt. Daarom zal de rechtbank aan de eiswijziging ter comparitie voorbij gaan.
    
    
      3.2.
      NVV heeft met haar vorderingen beoogd een collectieve actie als bedoeld in artikel 3:305a BW in te stellen. Daarbij richt zij zich, zoals haar voorzitter ter comparitie heeft benadrukt, met name tegen de financiële gevolgen voor de varkenssector van het door de provincie in de VR 2014 en de daarop gebaseerde BZV vastgelegde beleid. De kosten van de verduurzaming van de veehouderij worden (opnieuw) eenzijdig bij de producent gelegd, in dit geval de Nederlandse varkenshouders, met als gevolg een verdere verslechtering van hun (internationale) concurrentiepositie. NVV stelt zich daarbij op het standpunt, kort weergegeven, dat de Provincie met het vaststellen van de VR 2014 en de BZV  onrechtmatig handelt jegens haar dan wel jegens haar leden.
      
    
    
      3.3.
      De Provincie heeft in de eerste plaats betoogd dat NVV in haar vorderingen niet kan worden ontvangen. Zij heeft daarvoor, kort gezegd, aangevoerd 
      
        
          dat er voor NVV dan wel haar leden een met voldoende waarborgen omklede bestuursrechtelijke rechtsgang open staat waarin de (on)verbindendheid van de door NVV gewraakte bepalingen uit de VR 2014 en de BZV kan worden getoetst; als het gaat om schadevergoeding kent de planschaderegeling van de Wet  ruimtelijke ordening een voorziening waarbij volgens de Provincie eveneens adequate bestuursrechtelijke rechtsbescherming wordt geboden; 
        
        
          dat een belangenorganisatie als NVV op grond van artikel 3:305a lid 3 BW geen vordering tot schadevergoeding toekomt;
        
        
          dat niet is voldaan aan het vereiste van voorafgaand overleg.
        
      
      
      
        Dit verweer slaagt om de navolgende redenen. 
        
          Taakverdeling civiele rechter – bestuursrechter
        
      
      
    
    
      3.4.
      Of voor de civiele rechter een taak is weggelegd bij de beoordeling van een geschil als dit waarin het gaat om bestuursrechtelijk handelen van een overheidsorgaan is afhankelijk van de vraag of er een met voldoende waarborgen omklede rechtsgang bij de bestuursrechter open staat waarin de rechtmatigheid van dat handelen kan worden getoetst. Is een dergelijke procedure bij de bestuursrechter voor handen, dan moet de betrokkene daar gebruik van maken en dient de civiele rechter hem in zijn vordering niet ontvankelijk te verklaren. Tegen besluiten die een algemeen verbindend voorschrift inhouden of een beleidsregel staat op grond van artikel 8.3 lid 1 sub a van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) geen beroep bij de bestuursrechter open. Wel kan de bestuursrechter indirect bij zijn beoordeling van een concreet besluit toetsen of de daaraan ten grondslag liggende  algemene regeling verbindend is. Ook in een dergelijk geval van indirecte toetsing is naar vaste rechtspraak sprake van een met voldoende waarborgen omklede bestuursrechtelijke rechtsgang en is er voor de civiele rechter geen taak weggelegd.
      
    
    
      3.5
      Een individuele veehouder die wenst uit te breiden kan een aanvraag om een omgevingsvergunning indienen bij het bevoegde bestuursorgaan. Het besluit waarbij de aanvraag tot uitbreiding is afgewezen, kan worden voorgelegd aan de bestuursrechter, die in dit verband ook kan beoordelen of de algemene voorschriften waaraan een dergelijke aanvraag moet voldoen verbindend zijn. 
    
    
      3.6.
      NVV komt in deze zaak op voor de (gebundelde) belangen van de bij haar organisatie aangesloten individuele varkenshouders. Daarnaast wil zij met deze vordering de belangen behartigen van de Nederlandse varkenshouder in het algemeen. 
    
    
      3.7.
      
        Op grond van het bepaalde in artikel 3:305a BW kan een belangenvereniging als NVV een vordering instellen die strekt tot de bescherming van gelijksoortige belangen van andere personen, voor zover zij deze belangen ingevolge haar statuten behartigt en mits is voldaan aan de overige vereisten die dit artikel stelt. 
        Met het oog op een behoorlijke taakverdeling tussen de bestuursrechter en de burgerlijke rechter kan echter in gevallen waarin de rechtsbescherming van individuele belanghebbenden aan de bestuursrechter is opgedragen, de enkele bundeling van hun belangen door een rechtspersoon er  niet toe leiden dat voor die rechtspersoon de weg naar de burgerlijke rechter komt open te staan. Ook niet wanneer de rechtspersoon in kwestie stelt tevens op te komen voor de belangen van een veel grotere groep van personen die diffuus en onbepaald is. Dit volgt uit  het arrest van de Hoge Raad van 22 mei 2015 (ECLI:NL:HR:2015:1296). Dit is anders voorzover de belangenorganisatie opkomt voor belangen van personen die terzake geen rechtsingang hebben bij de bestuursrechter, of wanneer zij opkomt voor een eigen belang waarvoor zij geen rechtsingang heeft bij de bestuursrechter.
      
    
    
      3.8.
      
        NVV heeft niet gemotiveerd gesteld dat zij in deze procedure opkomt voor een eigen belang dat zelfstandig wordt beschermd door de normen waarop haar vordering is gebaseerd. Blijft de vraag in hoeverre NVV opkomt voor belangen van personen die terzake geen rechtsingang hebben bij de bestuursrechter. 
        
          De primaire vordering
        
      
      
    
    
      3.9.
      De primaire vordering strekt tot schadevergoeding. NVV legt hieraan ten grondslag dat de betrokken bepalingen uit de VR 2014 onverbindend zijn omdat niet is voorzien in een toereikende financiële vergoeding voor de vele extra investeringen en kosten waarvoor (de leden van) NVV komen te staan om aan de VR 2014 en de BZV te kunnen voldoen. Het beweerdelijk schadeveroorzakende handelen is dus de vaststelling van de artikelen 6.3, 7.3 en 34 van de VR 2014 door provinciale staten, alsmede de ter uitvoering van deze bepalingen door gedeputeerde staten vastgestelde BZV. Het gaat niet om schade die voortvloeit uit (de weigering van) een omgevingsvergunning, maar om schade die voortvloeit uit een algemeen verbindend voorschrift en de daarop gebaseerde uitvoeringsregels. De bestuursrechter is alleen bevoegd om te oordelen over een vordering tot schadevergoeding als hij ook bevoegd is om te oordelen over de schadeveroorzakende uitoefening van de publiekrechtelijke bevoegdheid. Gelet op het bepaalde in artikel 8:3 lid 1 sub a van de Awb staat tegen de vaststelling van de meergenoemde artikelen van de VR 2014 en de daarop gebaseerde BZV geen beroep open bij de bestuursrechter. Waar NVV stelt dat haar leden in voorkomend geval, als gevolg van de vaststelling van deze regels, door toedoen van de Provincie onevenredig worden benadeeld en dientengevolge schade lijden biedt de bestuursrechter hen geen rechtsingang. De rechtbank verwijst naar de uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 17 juli 2013, ECLI:NL:RVS:2013:287 en 24 december 2013, ECLI:NL:RVS:2013:2550. 
      
    
    
      3.10.
      Een vordering tot schadevergoeding wegens een onrechtmatig algemeen verbindend voorschrift en de daarop gebaseerde uitvoeringsregels, kan niet op één lijn worden gesteld met een beroep tegen de afwijzing van een verzoek om planschadevergoeding als bedoeld in de artikelen 6.1 en 6.6. leden 1 en 5 van de Wet ruimtelijke ordening. In een procedure over planschadevergoeding oordeelt de bestuursrechter alleen over schade als gevolg van een bestemmingsplan of een ander planologisch besluit. Ook in dat kader is de bestuursrechter niet bevoegd om een oordeel te geven over de vraag of bepalingen uit de VR 2014 en de BZV onrechtmatig zijn. 
      
    
    
      3.11.
      Uit het voorgaande volgt dat de primaire vordering niet kan worden voorgelegd aan de bestuursrechter. 
    
    
      3.12.
      
        NVV als belangenorganisatie kan desondanks de door haar gewenste geldelijke vergoeding voor haar leden niet realiseren langs de weg van het instellen van een vordering tot schadevergoeding. In artikel 3:305a lid 3 BW is in de tweede volzin bepaald, dat een rechtsvordering als bedoeld in het eerste lid van artikel 3:305a BW niet kan strekken tot schadevergoeding te voldoen in geld. De Provincie heeft daar terecht op gewezen. Nu de primaire vordering in strijd met die bepaling strekt tot vaststelling van de concrete schade van NVV en/of haar leden, op te maken bij staat, moet NVV om deze reden in haar primaire vordering niet ontvankelijk worden verklaard. 
        
          De subsidiaire vordering
        
      
      
    
    
      3.13.
      De subsidiaire vordering strekt ertoe om de onverbindendheid van de betrokken bepalingen uit de VR 2014 en de BZV te laten vaststellen. Volgens NVV zijn deze algemene regels in strijd met de Wet ruimtelijke ordening en andere hogere regelgeving. NVV heeft de vordering ingesteld omdat haar leden volgens haar schade lijden als gevolg van de beperking van uitbreidingsmogelijkheden voor varkenshouderijen. 
      
    
    
      3.14.
      Als de leden van NVV hun varkenshouderij wensen uit te breiden, hebben zij een omgevingsvergunning nodig. De aanvraag om een omgevingsvergunning moet door het bevoegd gezag worden getoetst aan het geldende bestemmingsplan. Een bestemmingsplan moet voldoen aan de artikelen 6.3 en 7.3 van de VR 2014. Tot het tijdstip dat een bestemmingsplan in overeenstemming is met het bepaalde in artikel 6.3, tweede lid, en artikel 7.3, tweede lid, van de VR 2014, moet het bevoegd gezag de aanvraag rechtstreeks toetsen aan artikel 34 van de VR 2014 en de BZV. Tegen de afwijzing van de aanvraag om een omgevingsvergunning kan beroep worden ingesteld bij de bestuursrechter. In het geval de aanvraag is afgewezen omdat niet is voldaan aan de vereisten, voortvloeiend uit de artikelen 6.3, 7.3 en/of 34 van de VR 2014 en de BZV, kan  de bestuursrechter oordelen over de verbindendheid van deze bepalingen . Daarbij kan aan de orde komen of deze bepalingen en de BZV in strijd zijn met de Wet ruimtelijke ordening en andere hogere regelgeving (vgl. de uitspraak van de Afdeling van 13 maart 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ4017). Als de bestuursrechter tot het oordeel zou komen dat de betrokken bepalingen uit de VR 2014 en de BZV en, voor zover van toepassing, de daarop gebaseerde bestemmingsplanonderdelen, onverbindend zijn, zal hij deze algemene regels jegens de varkenshouder buiten toepassing laten. Dit betekent dat de individuele varkenshouders een rechtsingang hebben bij de bestuursrechter om de onverbindendheid van de betrokken bepalingen uit de VR 2014 en de BZV te laten vaststellen. Zoals hiervoor is overwogen is er dan voor de burgerlijke rechter geen taak meer weggelegd. NVV moet om deze reden ook niet-ontvankelijk worden verklaard in haar subsidiaire vordering.
      
      
        
          De primaire en subsidiaire vordering: het overlegvereiste
        
      
      
    
    
      3.15.
      Zelfs al zou over het voorgaande anders geoordeeld moeten worden, dan stranden de vorderingen van NVV vanwege het bepaalde in artikel 3:305a lid 2 BW. Deze bepaling luidt als volgt:
      
      
        
          “Een rechtspersoon als bedoeld in lid 1 is niet ontvankelijk, indien hij in de gegeven omstandigheden onvoldoende heeft getracht het gevorderde door het voeren van overleg met de gedaagde te bereiken. Een termijn van twee weken na de ontvangst door de gedaagde van een verzoek tot overleg onder vermelding van het gevorderde, is daartoe in elk geval voldoende.” 
        
      
      
      
        Uit de wetsgeschiedenis blijkt dat de wetgever door de sanctie van niet ontvankelijkheid te verbinden aan het ontbreken van voorafgaand overleg tot uitdrukking heeft willen brengen dat het overlegvereiste serieus moet worden genomen. Slechts indien uit de omstandigheden van het geval blijkt dat overleg zinloos zou zijn geweest, kan de eisende partij het overlegvereiste niet tegengeworpen worden. Het is daarbij aan de eisende partij om, zeker wanneer wordt betwist dat overleg is gevoerd, voldoende feiten en omstandigheden te stellen waaruit kan worden afgeleid hetzij dat aan het overlegvereiste is voldaan, hetzij dat overleg zinloos was. 
      
      
    
    
      3.16.
      In de dagvaarding zijn geen feiten zijn gesteld waaruit zou kunnen worden afgeleid dat aan het overlegvereiste is voldaan noch zijn feiten gesteld waaruit zou kunnen volgen dat overleg zinloos was. NVV is ter comparitie in eerste instantie ook niet ingegaan op het standpunt van de Provincie, als onderdeel van haar uitvoerig ontvankelijkheidsverweer, dat voorafgaand aan het instellen van de vordering geen overleg heeft plaatsgevonden. Dit hoewel de Provincie in haar voorafgaand aan de comparitie aan de rechtbank en NVV toegezonden “toelichting comparitie”, die ter comparitie als spreekaantekeningen is voorgedragen, ook dit onderdeel van haar niet-ontvankelijkheidsverweer heeft herhaald. In tweede instantie heeft de advocaat van NVV op vragen van de rechtbank aangevoerd dat NVV zienswijzen heeft ingediend (naar de rechtbank begrijpt:) inzake de invoering van de VR 2014 en BZV en dat zij de financiële gevolgen van de VR 2014 en BZV bij de beraadslagingen in het kader van het Verbond van Den Bosch aan de orde heeft gesteld. Ook stelt NVV dat zij, na het uitbrengen van de dagvaarding, een brief heeft gestuurd aan de Provincie (de Commissaris van de Koning) waarop niet is gereageerd. Tenslotte stelt NVV dat de Provincie dit verweer naar redelijkheid en billijkheid niet meer kan voeren en dat zij niet inziet wat de uitkomst van het overleg had kunnen zijn.
      
    
    
      3.17.
      
        NVV heeft de stelling van de Provincie dat voorafgaand aan het instellen van de vordering geen overleg heeft plaats gevonden niet, althans onvoldoende gemotiveerd, weersproken. Zonder nadere toelichting, die ontbreekt, valt niet in te zien waarom het indienen van zienswijzen (die overigens niet in het geding zijn gebracht) als het plegen van overleg in de zin van genoemde wetsbepaling zou moeten worden aangemerkt. Hetzelfde geldt voor de stelling dat de financiële gevolgen van de VR 2014 en de BZV in het Verbond van Den Bosch aan de orde zijn gesteld. De brief van NVV aan de Commissaris van de Koning, die overigens niet is overgelegd, is eerst na het uitbrengen van de dagvaarding verzonden, zodat ook daaraan niet de conclusie kan worden verbonden dat een serieus te nemen poging is ondernomen om door overleg alsnog het gevorderde te bereiken. 
        Voor zover NVV heeft willen stellen, dat de door haar genoemde acties  rechtvaardigen dat zij van overleg af mocht zien, kan de rechtbank haar daarin niet volgen. NVV heeft op geen enkele wijze inzichtelijk gemaakt waarop zij deze stelling heeft gebaseerd noch heeft zij de documenten waarop zij zich beroept in het geding gebracht. Onder deze omstandigheden kan de rechtbank niet anders dan de conclusie trekken dat het beroep van de Provincie op schending van het overlegvereiste slaagt en NVV ook om die reden niet in haar vordering kan worden ontvangen. 
      
      
      
        
          Slotsom
          3.18.	Al het voorgaande leidt tot de conclusie dat NVV in haar vorderingen niet ontvankelijk moet worden verklaard. Aan een inhoudelijke beoordeling van de vorderingen komt de rechtbank niet toe.
      
      
    
    
      3.19.
      NVV zal als de in het ongelijk gestelde partij in de proceskosten worden veroordeeld. De kosten aan de zijde van de Provincie worden begroot op:
      - explootkosten	€ 	0,00
      - griffierecht		608,00
      - getuigenkosten		0,00
      - deskundigen		0,00
      - overige kosten		0,00
      - salaris advocaat		904,00 (2 punt x tarief II € 452,00)punt
      Totaal	€ 	1.512,00
      
      
    
  
  
    
      4De beslissing
    De rechtbank
    
    
      4.1.
      verklaart NVV niet-ontvankelijk in haar vorderingen,
      
    
    
      4.2.
      veroordeelt NVV in de proceskosten, aan de zijde van de Provincie tot op heden begroot op € 1.512,00, te vermeerderen met de wettelijke rente als bedoeld in art. 6:119 BW over dit bedrag met ingang van de vijftiende dag na betekening van dit vonnis tot de dag van volledige betaling,
      
    
    
      4.3.
      veroordeelt NVV in de na dit vonnis ontstane kosten, begroot op € 131,00 aan salaris advocaat, te vermeerderen, onder de voorwaarde dat NVV niet binnen 14 dagen na aanschrijving aan het vonnis heeft voldaan en er vervolgens betekening van de uitspraak heeft plaatsgevonden, met een bedrag van € 68,00 aan salaris advocaat en de explootkosten van betekening van de uitspraak, en te vermeerderen met de wettelijke rente als bedoeld in art. 6:119 BW over de nakosten met ingang van vijftiende dag na de betekening van dit vonnis tot aan de voldoening,
      
    
    
      4.4.
      verklaart dit vonnis wat betreft de kostenveroordeling uitvoerbaar bij voorraad.
      
      
        Dit vonnis is gewezen door mr. J.K.B. van Daalen, mr. A.E.M. Effting-Zeguers en mr. D.J. Hutten en in het openbaar uitgesproken op 26 augustus 2015.