ECLI:NL:CBB:2017:179, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 22-05-2017, 15/731
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2017-05-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Randvoorwaardenkorting, proces-verbaal en checklist volstaan als controleverslag. Ni bis idem, evenredigheid

uitspraak 
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 15/731 
      5101
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 22 mei 2017 in de zaak tussen
    de Maatschap [naam 1] , te [plaats 1] , appellante
    (gemachtigde: mr. A.E. Noordhuis),
    
    
      en
    
    
    de staatssecretaris van Economische Zaken, verweerder 
    (gemachtigde: mr. M.M. de Vries).
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij besluit van 21 mei 2015 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van de Regeling GLB-inkomenssteun 2006 (de Regeling) een randvoorwaardenkorting van 3% toegepast op alle door appellante in het jaar 2014 aangevraagde GLB-subsidies. 
    
    
    
      Bij besluit van 6 augustus 2015 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard. 
    
    
    
      Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. 
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 15 februari 2017. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigde. Voor verweerder is tevens verschenen [naam 2] . 
    
    
    
      Het College heeft het onderzoek heropend en nadere stukken opgevraagd bij verweerder.
    
    
    
      Bij brief van 23 februari 2017 heeft verweerder een nader stuk overgelegd.
    
    
    
      Appellante heeft daarop bij brief van 2 maart 2017 gereageerd.
    
    
    
      Partijen hebben toestemming gegeven een nadere zitting achterwege te laten, waarna het onderzoek is gesloten. 
    
    
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      1.	Het College gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden. 
    
    
    
      1.1.
      Appellante heeft voor het jaar 2014 rechtstreekse betalingen op grond van de Regeling  aangevraagd. 
      
    
    
      1.2.
      
        Op 6 december 2014 heeft een brigadier van de politie eenheid Noord-Nederland geconstateerd dat de [adres] te [plaats 2] besmeurd was met vaste mest en klei en dat die mest en klei nog niet allemaal was vastgereden op de rijbaan. Hierdoor bestond het vermoeden dat die mest en klei kort ervoor op de rijbaan was gekomen. De sporen waren afkomstig vanuit een aan appellante behorend perceel bouwland. Dit onbeteelde perceel bouwland was voorzien van een laag vaste mest die kennelijk zeer kort hiervoor was aangebracht. Hetgeen was aangebracht had de uiterlijke kenmerken van vaste mest, qua samenstelling en kleur. Voorts had de mest de kenmerkende geur van vaste dierlijke mest. De mest op het perceel was niet emissiearm aangewend. De brigadier heeft gezien dat de vaste mest niet in één werkgang was aangebracht en ondergewerkt, ofwel in de grond was gebracht, ofwel intensief met de grond was vermengd, met als gevolg dat de mest of het slib als zodanig niet meer zichtbaar op het grondoppervlak lag. Op het perceel werden geen werkzaamheden uitgevoerd. Op 8 december 2012 (lees: 2013) heeft de brigadier geconstateerd dat de mest op het betreffende perceel nog steeds niet was ondergewerkt en dat er geen werkzaamheden op het perceel hadden plaatsgevonden. Op 22 december 2014 heeft de brigadier het perceel wederom bezocht en gezien dat op die dag de mest nog steeds niet was ondergewerkt. Door de hevige regenval stond er veel water op het land. Dit water werd door de afwateringskanalen afgevloeid naar het oppervlaktewater. Het water was bruin van kleur en bevatte vermoedelijk veel mineralen, afkomstig uit de mest. Met het water waren ook al mestresten richting oppervlaktewater gestroomd. Op 8 januari 2015 heeft de brigadier gezien dat de mest nog steeds niet was ondergewerkt en dat er veel water met eventueel mineralen afkomstig van de mest de sloot in stroomde. Voornoemde bevindingen heeft de brigadier neergelegd in een op ambtseed opgemaakt proces-verbaal van bevindingen van 
        13 januari 2015. De brigadier heeft van zijn waarnemingen foto’s gemaakt, die bij het proces-verbaal zijn gevoegd. Hij heeft verder nog opgemerkt dat de weersomstandigheden op 
        6 december goed waren om de mest aan te wenden, maar ook om de mest onder te werken. Er waren volgens de brigadier geen redenen aanwezig om de mest niet meteen onder te werken. 
      
      
    
    
      1.3.
      Bij het primaire besluit heeft verweerder een randvoorwaardenkorting van 3% toegepast op alle door appellante in het jaar 2014 aangevraagde GLB-subsidies. Aan dit besluit heeft verweerder ten grondslag gelegd dat één van de voorwaarden voor het verkrijgen van GLB subsidies is dat dierlijke meststoffen emissiearm worden verwerkt. Uit de bevindingen van de brigadier van de politie is gebleken dat appellante niet heeft voldaan aan deze voorwaarde, omdat zij de mest niet op de juiste manier heeft verwerkt en aldus artikel 5 van het Besluit gebruik meststoffen heeft overtreden. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het primaire besluit gehandhaafd.
      
      2. Appellante heeft in beroep aangevoerd dat verweerder niet aan zijn hoorplicht heeft voldaan, omdat zij enkel is uitgenodigd voor een hoorzitting in Deventer of Den Haag en niet in bijvoorbeeld de regio Assen of Zwolle. Verder heeft appellante aangevoerd dat de constateringen die door de brigadier zijn gedaan feitelijk onjuist zijn. Op het perceel is namelijk geen dierlijke mest verspreid, maar compost. Voor compost geldt geen verplichting tot onderverwerking. De brigadier heeft dit niet juist gezien en niet nader onderzocht. Dit blijkt ook uit het proces-verbaal waarin eerst wordt aangegeven dat er vaste mest over de grond was uitgereden en later wordt aangegeven dat drijfmest of vloeibaar zuiveringsslib op bouwland emissie-arm moet worden aangewend. Verder betreft de grond van het perceel jonge zanderige poldergrond die sterk ijzerhoudend is. Door afstromend regenwater kleurt het slootwater bruin. Verweerder heeft onvoldoende aangetoond dat er als gevolg van niet onderwerken van mest mineralen in de sloot zouden zijn beland. Ook kunnen de plassen regenwater op het perceel worden verklaard door de hevige regenval destijds. Verder is geen sprake van een controleverslag als bedoeld in artikel 32 van Verordening (EG) nr. 1122/2009 (Verordening 1122/2009). Appellante heeft voorts aangevoerd dat sprake is van dubbele bestraffing, omdat er ook een strafrechtelijke boete is opgelegd, zodat het beginsel van ne bis idem is geschonden. Van proportionaliteit van de toegepaste randvoorwaardenkorting is ook geen sprake, omdat de korting wordt uitgedrukt in een percentage van het totaal van de te ontvangen GLB subsidies. De toegepaste randvoorwaardenkorting is niet gerelateerd aan de schending of de omvang van de gestelde voorwaarden. Aangezien het uitsluiten van proportionaliteit is vastgelegd in artikel 68, eerste lid, van de Regeling, moet deze Regeling onverbindend worden verklaard. De conclusie is dat het bestreden besluit moet worden vernietigd, zo nodig na het stellen van prejudiciële vragen aan het Hof van Justitie van de Europese Unie (Hof). 
      
      3. Verweerder heeft aangevoerd dat uit de bevindingen van de brigadier van de politie is gebleken dat appellante de dierlijke meststoffen niet-emissiearm heeft aangewend en zij de randvoorwaarden niet heeft nageleefd. Indien een randvoorwaarde niet wordt nageleefd wordt in de regel een korting van 3% toegepast. Verweerder kan appellante niet volgen in haar betoog dat er op het perceel compost was verspreid. Verweerder heeft primair verwezen naar de bevindingen van de brigadier die heeft gezien dat hetgeen was aangebracht de uiterlijke kenmerken had van vaste mest, qua samenstelling en kleur, en die heeft geroken dat de mest de kenmerkende geur had van vaste dierlijke mest. Voorts heeft verweerder aan de hand van een overzicht van vrachttransporten mest erop gewezen dat appellante op 4 en 5 december 2014 in totaal 5 vrachten mest heeft ontvangen waarvan 3 vrachten zijn gelost op het perceel waar het in deze zaak om gaat. Verder heeft verweerder erop gewezen dat de randvoorwaardenkorting in de rechtspraak van het College niet als strafrechtelijk van aard wordt beschouwd en dat het beroep van appellante op het evenredigheidsbeginsel niet kan slagen, omdat er voor een belangenafweging geen plaats is. Ook is er in de situatie van appellante geen aanleiding om de randvoorwaarden te verlagen tot 1% dan wel om de korting geheel achterwege te laten. Verweerder heeft tot slot nog aangevoerd dat appellante in bezwaar in de gelegenheid is gesteld om te worden gehoord. Echter, appellante heeft hiervan afgezien. De betreffende bezwaarmedewerker is werkzaam op de vestiging van verweerder in Assen. Er is dan ook geen aanleiding om aan te nemen dat de hoorzitting niet in Assen zou plaatsvinden. Ook bestond er de mogelijkheid voor een telefonische hoorzitting. 
      
      4. Het College komt tot de volgende beoordeling.
      
    
    
      4.1.
      Het College stelt voorop dat het primaire besluit is genomen na 1 januari 2015. Zoals het College eerder heeft overwogen, bijvoorbeeld in zijn uitspraak van 16 maart 2017, ECLI:NL:CBB:2017:90, blijft de Regeling van toepassing ten aanzien van aanvragen die op grond van die regeling zijn ingediend vóór 1 januari 2015. Uit dit oordeel volgt dat verweerder het primaire besluit en het bestreden besluit terecht heeft genomen met toepassing van de Regeling.
      
    
    
      4.2.
      Artikel 68 van de Regeling bepaalt dat, indien een landbouwer één of meer verplichtingen op grond van artikel 3 niet naleeft, overeenkomstig Deel II, Titel IV, hoofdstuk III van verordening 1122/2009 een korting wordt opgelegd op het totale bedrag dat op grond van de in artikel 2 bedoelde steunregelingen aan de landbouwer is of moet worden toegekend. Ingevolge artikel 3, aanhef en onder a, van de Regeling neemt een landbouwer die een aanvraag heeft ingediend voor één van de in artikel 2 genoemde steunregelingen de in de artikelen 4 en 5 van verordening 73/2009 bedoelde beheerseisen, opgenomen in bijlage 1, in acht. De verplichting om de dierlijke mest emissiearm aan te wenden is een in die bijlage 1 opgenomen beheerseis. Artikel 5, eerste lid, van het Besluit gebruik meststoffen bepaalt, voor zover en ten tijde hier van belang, dat het is verboden dierlijke meststoffen te gebruiken op bouwland, tenzij de dierlijke meststoffen emissiearm worden aangewend. Uit artikel 1, onder n, van het Besluit gebruik meststoffen en de daarbij behorende bijlage I, 3, onder b, blijkt dat bij het emissiearm aanwenden van vaste mest de mest in maximaal twee direct opeenvolgende werkgangen op het grondoppervlak wordt gebracht en ondergewerkt, en wel op zodanige wijze dat de mest direct nadat deze op het grondoppervlak is gebracht ofwel in de grond wordt gebracht, ofwel intensief met de grond wordt vermengd, met als gevolg dat de mest als zodanig niet meer zichtbaar op het grondoppervlak ligt. 
      
    
    
      4.3.
      De beroepsgrond van appellante dat verweerder de hoorplicht van artikel 7:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft geschonden faalt. Dit artikel bepaalt dat voordat een bestuursorgaan op het bezwaar beslist, het belanghebbenden in de gelegenheid stelt te worden gehoord. Op grond van artikel 7:3, aanhef en onder c, van de Awb kan van het horen worden afgezien indien de belanghebbende heeft verklaard geen gebruik te willen maken van het recht te worden gehoord. In het bestreden besluit heeft verweerder onweersproken uiteengezet dat op 5 augustus 2015 een informeel telefonisch gesprek met appellante heeft plaatsgevonden waarbij appellante te kennen heeft gegeven dat zij geen gebruik wenste te maken van de mogelijkheid om haar bezwaren mondeling toe te lichten. Appellante heeft derhalve verklaard dat zij geen gebruik wilde maken van het recht te worden gehoord. Van een schending van de hoorplicht van artikel 7:2 van de Awb is daarom geen sprake. 
      
    
    
      4.4.
      Het College stelt vast dat naast het proces-verbaal van 13 januari 2015 een ‘Checklist toepassen randvoorwaarden voor handmatig beoordelen NVWA rapporten 2014’ tot de door verweerder overgelegde gedingstukken behoort. Verweerder heeft deze checklist aan appellante en het College overgelegd nadat het College verweerder daarom heeft verzocht. Anders dan appellante heeft aangevoerd is zij hiermee niet in haar verdedigingsbelangen geschonden, omdat appellante in de gelegenheid is gesteld op de overgelegde checklist te reageren, terwijl het College in hetgeen appellante heeft aangevoerd geen aanleiding ziet voor twijfel aan de juistheid van die checklist. Naar vaste rechtspraak van het College, zoals bijvoorbeeld neergelegd in de uitspraak van het College van 11 november 2014, ECLI:NL:CBB:2014:425, vormen het proces-verbaal en deze checklist samen het controleverslag als bedoeld in artikel 32 van Verordening 1122/2009, aangezien daarin de gegevens die volgens dit artikel zijn vereist zijn opgenomen. De beroepsgrond van appellante dat een controleverslag ontbreekt slaagt daarom niet. 
      
    
    
      4.5.
      
        Een bestuursorgaan mag in beginsel afgaan op de juistheid van de bevindingen in een op ambtseed of ambtsbelofte opgemaakt en ondertekend proces-verbaal. Indien die bevindingen evenwel gemotiveerd worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd. 
        Appellante heeft zich in haar beroepschrift op het standpunt gesteld dat de door de brigadier in het proces-verbaal neergelegde bevindingen feitelijk onjuist zijn. Zij heeft dit echter niet met concrete en verifieerbare gegevens onderbouwd. De blote ontkenning van appellante van de in het proces-verbaal gemotiveerde en met bijgevoegde foto’s onderbouwde bevindingen over de aanwezigheid van mest op haar perceel is om die reden onvoldoende om te twijfelen aan de juistheid van de in het proces-verbaal neergelegde bevindingen. Ook het door appellante ter zitting bij het College geschetste scenario dat er per vergissing drie vrachten vaste geitenmest op het in geding zijnde perceel zijn aangevoerd, dat zij deze vrachten vervolgens heeft afgevoerd als gevolg waarvan er restanten vaste mest op de weg lagen en dat daarna compost is aangevoerd dat appellante meteen over het perceel heeft verspreid biedt onvoldoende aanknopingspunten voor het oordeel dat sprake is van een gemotiveerde betwisting. Daarbij is van belang dat appellante dit scenario niet eerder naar voren heeft gebracht terwijl het voor de hand had gelegen om dat eerder te doen. Verder heeft appellante haar betoog ook niet met concrete bewijzen onderbouwd. Voor het oordeel dat de betreffende brigadier die het proces-verbaal heeft opgesteld niet in staat zou zijn om dierlijk mest te onderscheiden van compost bestaat voorts geen grond. Verweerder mocht daarom uitgaan van de bevindingen zoals neergelegd in het proces-verbaal. Op grond hiervan heeft verweerder terecht geconcludeerd dat appellante dierlijke meststoffen niet emissiearm heeft aangewend en dat zij aldus artikel 5 van het Besluit gebruik meststoffen heeft overtreden. Dat in het proces-verbaal tevens staat opgenomen hoe dierlijke mest en zuiveringsslib op bouwland moet worden aangewend kan niet tot een ander oordeel leiden. Verweerder was daarom bevoegd om aan appellante een randvoorwaardenkorting toe te passen op alle door appellante in het jaar 2014 aangevraagde GLB-subsidies. Ook deze beroepsgrond faalt.
      
      
    
    
      4.6.
      De beroepsgrond van appellante dat verweerder geen gebruik heeft kunnen maken van zijn bevoegdheid om een randvoorwaardenkorting toe te passen omdat het beginsel van ne bis idem is geschonden aangezien aan haar ook een bestuurlijke boete is opgelegd, slaagt niet. In zijn uitspraak van 7 mei 2015, ECLI:NL:CBB:2015:230, heeft het College erop gewezen dat het Hof in bestendige jurisprudentie heeft geoordeeld dat op grond van verordeningen betreffende het gemeenschappelijk landbouwbeleid (GLB) uitgevaardigde sancties niet strafrechtelijk van aard zijn (zie de arresten van 18 november 1987, Maïzena, 137/85, ECLI:EU:C:1987:493, 27 oktober 1992, Duitsland/Commissie, C-240/90, ECLI:EU:C:1992:408, 11 juli 2002, Käserei Champignon Hofmeister, C-210/00, ECLI:EU:C:2002:440, en laatstelijk 5 juni 2012, Bonda, C-489/10, ECLI:EU:C:2012:319, in het bijzonder punt 36 tot en met 46). In het arrest Bonda heeft het Hof uitdrukkelijk geoordeeld dat GLB-sancties, zoals de randvoorwaardenkorting, tot doel hebben om het beheer van de middelen van de Europese Unie te beschermen en dat dergelijke sancties alleen toepassing vinden indien een subsidieaanvraag is ingediend. In evenbedoelde uitspraak heeft het College geoordeeld dat zulke sancties geen bestraffend karakter hebben en dat het opleggen van een bestuurlijke boete naast het opleggen van een randvoorwaardenkorting daarom geen dubbele bestraffing van dezelfde overtreding oplevert, zodat reeds daarom geen sprake is van schending van artikel 5:43 van de Awb, waarin het ne bis in idem-beginsel is neergelegd. Ook de Hoge Raad is recentelijk in zijn arrest van 14 februari 2017, ECLI:NL:HR:2017:241, tot dit oordeel gekomen.
      
    
    
      4.7.
      De beroepsgrond van appellante dat de toegepaste randvoorwaardenkorting niet evenredig is slaagt evenmin. Op grond van artikel 71, eerste lid, van Verordening 1122/2009 dient verweerder in het geval van een niet-naleving van een randvoorwaarde een korting vast te stellen van in beginsel 3% van het totale bedrag de som van de rechtstreekse betalingen die is toegekend of moet worden toegekend aan de betrokken landbouwer op grond van steunaanvragen die hij heeft ingediend en nog zal indienen in de loop van het betrokken kalenderjaar van de bevinding. Van omstandigheden op grond waarvan verweerder de randvoorwaardenkorting had moeten verlagen tot 1% of van het toepassen ervan had moeten afzien is niet gebleken. Op grond van artikel 3:4 van de Awb weegt het bestuursorgaan de rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen af, voor zover niet uit een wettelijk voorschrift een beperking voortvloeit. In dit geval vloeit die beperking voort uit artikel 71, eerste lid, van Verordening 1122/2009. Anders dan appellante heeft aangevoerd, ziet het College geen grond om artikel 68, eerste lid, van de Regeling onverbindend te verklaren, terwijl het College evenmin grond ziet voor tot het stellen van prejudiciële vragen nopende twijfel aan de geldigheid van artikel 71 van Verordening 1122/2009.
      
      
        5. 	Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Venekamp, in aanwezigheid van mr. S.M. van Ditmarsch, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 22 mei 2017.
    
    
    
    
      w.g. A. Venekamp	w.g. S.M. van Ditmarsch