ECLI:NL:RVS:2014:2830, Raad van State, 30-07-2014, 201307521/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2014-07-30 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 16 mei 2013 heeft de raad het bestemmingsplan "Buitengebied Bladel 2010, tweede herziening 2013" vastgesteld.

201307521/1/R3.
    Datum uitspraak: 30 juli 2014
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    1. [appellant sub 1], wonend te Hoogeloon, gemeente Bladel,
    2. [appellante sub 2], gevestigd te Bladel, waarvan de vennoten zijn: [vennoot A], [vennoot B], [vennoot C], [vennoot D], [vennoot E] en [vennoot F],
    
    en
    
    de raad van de gemeente Bladel,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 16 mei 2013 heeft de raad het bestemmingsplan "Buitengebied Bladel 2010, tweede herziening 2013" vastgesteld.
    
    Tegen dit besluit hebben [appellant sub 1] en [appellante sub 2] beroep ingesteld.
    
    De raad heeft een verweerschrift en een aanvulling daarop ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 april 2014, waar [appellant sub 1], bijgestaan door mr. J. van Groningen, advocaat te Middelharnis, [appellante sub 2], vertegenwoordigd door [vennoot F] en [vennoot A], bijgestaan door mr. J.A.J.M. van Houtum en de raad, vertegenwoordigd door P.A.M. Stappaerts, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. De raad stelt zich op het standpunt dat in de beroepen van [appellant sub 1] en [appellante sub 2] een aantal beroepsgronden is vervat die niet in hun zienswijzen zijn aangevoerd, zoals de door hen gestelde schending van het gelijkheidsbeginsel. Naar stellen van de raad dienen de beroepen in zoverre niet-ontvankelijk te worden verklaard.
    
    1.1. Uit artikel 8:1 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), in samenhang gelezen met artikel 8:6 van de Awb en artikel 2 van bijlage 2 bij de Awb alsmede met artikel 6:13 van de Awb vloeit voort dat door een belanghebbende geen beroep kan worden ingesteld tegen onderdelen van het besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan waarover hij bij het ontwerpplan geen zienswijze naar voren heeft gebracht, tenzij hem redelijkerwijs niet kan worden verweten tegen een onderdeel geen bezwaar te hebben gemaakt.
    
    1.2. Beroepsgronden als waarvan hier sprake is hebben geen betrekking op een besluitonderdeel als hiervoor bedoeld. Artikel 6:13 van de Awb staat er dan ook niet aan in de weg dat deze gronden eerst in beroep wordt aangevoerd. Anders dan de raad stelt, bestaat reeds hierom geen grond de beroepen in zoverre niet-ontvankelijk te verklaren.
    
    2. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsvrijheid om bestemmingen aan te wijzen en regels te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De Afdeling toetst deze beslissing terughoudend. Dit betekent dat de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden beoordeelt of aanleiding bestaat voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Voorts beoordeelt de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden of het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
    
    3. Het plan voorziet in het vastleggen van de maximaal toegestane omvang van de stalruimte in m² van een tweetal veehouderijen, waarbij de omvang wordt beperkt tot een equivalent van 300 Nederlandse grootte-eenheden (hierna: Nge).
    
    Aan het perceel [locatie 1] zijn bij het plan de bestemming "Agrarisch" en de aanduidingen "reconstructiewetzone-verwevingsgebied", "specifieke vorm van agrarisch-varkensfokkerij", "beekdalsysteem", "maatvoering aantal wooneenheden=2", "bouwvlak" en "maximum aantal vierkante meters stalruimte=6.877" toegekend.
    
    Aan de percelen [locatie 2]-[locatie 3] zijn bij het plan de bestemmingen "Agrarisch met waarden-natuur- en landschapswaarden" alsmede de aanduidingen "reconstructiewetzone-verwevingsgebied", "specifieke vorm van agrarisch-melkveehouderij", "maximaal aantal wooneenheden=2" en "maximum aantal vierkante meters stalruimte=3058" toegekend.
    
    3.1. [appellant sub 1], exploitant van een varkenshouderij aan de [locatie 1], en [appellante sub 2], exploitante van een melkveehouderij op de percelen [locatie 2]-[locatie 3], voeren aan dat de raad het plan, dat uitsluitend ziet op hun percelen, in strijd met een goede ruimtelijke ordening heeft vastgesteld. Zij voeren daartoe aan dat ter onderbouwing van het bestreden besluit en de daarin neergelegde beperking van de maximale omvang van de stalruimte van hun veehouderijen ten onrechte aansluiting is gezocht bij de norm van 300 Nge. Deze norm is naar hun stellen niet ruimtelijk relevant en de raad heeft op geen enkele wijze onderbouwd dat het hanteren van deze norm kan bijdragen aan de aan het plan ten grondslag liggende doelstelling om een goed woon- en leefklimaat in de gemeente te waarborgen. De norm is volgens hen arbitrair, nu dieren die weinig opbrengen in aantal mogen toenemen, waarmee ook de emissies kunnen toenemen, terwijl het behalen van reducties niet afhankelijk is van het aantal berekende Nge. Een bedrijf met een omvang van meer dan 300 Nge kan met toepassing van emissie-arme technieken tot minder nadelige gevolgen voor de omgeving leiden dan een bedrijf met een omvang van minder dan 300 Nge. Het gaat bovendien om een verouderde economische norm waarbij wordt uitgegaan van de op een bepaald moment geldende marktomstandigheden, terwijl deze omstandigheden niet constant zijn.
    
    Verder houdt deze norm naar stellen van [appellant sub 1] en [appellante sub 2] geen rekening met de individuele omstandigheden. Zo is deze norm uitsluitend gericht op een enkelvoudig gezinsbedrijf en wordt geen rekening gehouden met andersoortige bedrijven. [appellante sub 2] voegt hier aan toe dat ten onrechte niet is gekeken naar de specifieke situatie van haar bedrijf, waar op de locatie [locatie 2]-[locatie 3] een melkveehouderij wordt geëxploiteerd, waar meerdere gezinnen en meerdere generaties de kost moeten verdienen. [appellante sub 2] heeft voorts aangevoerd dat haar bouwblok met de inwerkingtreding van het bestemmingsplan "Buitengebied 2010" juist ten behoeve van de gewenste bedrijfsuitbreiding is vergroot naar 2,9 ha en dat dit nu feitelijk tot 10 procent daarvan wordt gereduceerd. Door de ligging van haar veehouderij, pal tegen een bedrijventerrein en goed ontsloten, veroorzaakt haar bedrijf naar haar stellen geen enkele belemmering voor de omgeving. De dichtstbijzijnde woning van derden ligt op een afstand van 300 meter op het bedrijventerrein en de dichtstbijzijnde burgerwoning ligt op een afstand van meer dan 700 meter. In dit verband stellen [appellant sub 1] en [appellante sub 2] tevens dat zij ten tijde van het bestreden besluit aanvragen hadden ingediend voor een uitbreiding van hun stallen en dat de raad ten onrechte met deze concrete uitbreidingsplannen geen rekening heeft gehouden.
    
    3.2. De raad stelt dat aan de vaststelling van het plan de beleidskeuze ten grondslag ligt, zoals deze volgt uit de door hem op 28 maart 2013 vastgestelde "Plattelandsnota 2013 gemeente Bladel" (hierna: Plattelandsnota 2013) tot beperking van de omvang van de bouwvlakken van veehouderijen in de gemeente. Met deze beleidskeuze wil de raad voorkomen dat zeer grootschalige bedrijven ontstaan met negatieve effecten op de omgeving en de inwoners en om grenzen te stellen aan de ongecontroleerde groei van veehouderijen. Daartoe is voor een systematiek gekozen die de bedrijfsomvang door middel van het vastleggen van de maximaal toelaatbare oppervlakte aan stalruimte in m² beperkt tot een equivalent van 300 Nge op basis van de peildatum van 1 januari 2013. Met deze keuze wil de raad in het bijzonder waarborgen dat bij het wegvallen van de varkens- en pluimveerechten en de melkquota in 2015 een grote uitbreiding van het aantal dieren en de daaraan verbonden ruimtelijke implicaties kan gaan plaatsvinden. De maat van 300 Nge is mede bepaald aan de hand van het rapport van de commissie Van Doorn, waaruit blijkt dat een bedrijfsomvang van 300 Nge een economisch verantwoorde bedrijfsomvang is, waarmee een familiebedrijf een reëel inkomen kan verwerven. In bestemmingsplannen zal het bedrijfstype per veehouderij worden vastgelegd. Omschakeling is niet meer mogelijk. Daarnaast blijven de bouwvlakken onaangetast, maar zal een maximaal aantal vierkante meters aan stalruimte worden vastgelegd waardoor veehouderijen op deze wijze in omvang worden beperkt. Weliswaar is gekozen voor een omvang waarbij een gezin in zijn inkomen kan voorzien, maar de feitelijke rechtsvorm waarin het bedrijf wordt uitgeoefend doet er niet toe, aldus de raad.
    
    4. Ingevolge artikel 3, lid 3.1, van de planregels zijn de voor "Agrarisch" aangewezen gronden bestemd voor:
    
    a. een agrarische bedrijfsuitoefening;
    
    b. ter plaatse van de aanduiding "specifieke vorm van agrarisch-varkensfokkerij", uitsluitend een varkensfokkerijbedrijf, met dien verstande dat de maximale oppervlakte van de stalruimte bruto niet meer mag bedragen dan ter plaatse van de aanduiding "maximale oppervlakte stalruimte bruto" op de verbeelding is aangegeven;
    
    c. wonen in een bedrijfswoning binnen het bouwvlak;
    
    d. ter plaatse van de aanduiding "beekdalsysteem", een beekdalsysteem;
    
    e. ter plaatse van de aanduiding "reconstructiewetzone-verwevingsgebied", verwevingsgebied;
    
    (…).
    
    Ingevolge artikel 3, lid 3.2, aanhef en onder 3.2.1, mogen gebouwen, bouwwerken, geen gebouwen zijnde en parkeervoorzieningen uitsluitend binnen het bouwvlak worden opgericht en geldt daarvoor:
    
    a. de maximale goothoogte van bedrijfsgebouwen bedraagt 7 meter en de maximale hoogte 12 meter;
    
    b. de maximale oppervlakte aan stalruimte bruto mag niet meer bedragen dan ter plaatse van de aanduiding "maximale oppervlakte stalruimte bruto" op de verbeelding is aangegeven;
    
    (…)
    
    f. ter plaatse van de aanduiding "beekdalsysteem" zijn geen gebouwen en bouwwerken, geen gebouwen zijnde, toegestaan, met uitzondering van bebouwing binnen het bouwvlak.
    
    Ingevolge artikel, lid 4.1 zijn de voor "Agrarisch met waarden-natuur- en landschapswaarden" aangewezen gronden bestemd voor:
    
    a. een agrarische bedrijfsuitoefening;
    
    b. ter plaatse van de aanduiding "specifieke vorm van agrarisch-melkrundveehouderij", uitsluitend een melkrundveehouderij, met dien verstande dat de maximale oppervlakte van de stalruimte bruto niet meer mag bedragen dan ter plaatse van de aanduiding "maximale oppervlakte stalruimte bruto" op de verbeelding is aangegeven;
    
    c. wonen in een bedrijfswoning binnen het bouwvlak;
    
    d. ter plaatse van de aanduiding reconstructiewetzone-verwevingsgebied, verwevingsgebied;
    
    (…).
    
    Ingevolge artikel 4, lid 4.2, aanhef en onder 4.2.1 mogen gebouwen, bouwwerken, geen gebouwen zijnde en parkeervoorzieningen uitsluitend binnen het bouwvlak worden opgericht en geldt daarvoor:
    
    a. de maximale goothoogte van bedrijfsgebouwen bedraagt 7 meter en de maximale hoogte 12 meter;
    
    b. de maximale oppervlakte aan stalruimte bruto mag niet meer bedragen dan ter plaatse van de aanduiding "maximale oppervlakte stalruimte bruto" op de verbeelding is aangegeven;
    
    (…)
    
    4.1. Aan het besluit van de raad tot herziening van het bestemmingsplan "Buitengebied 2010" voor de bedrijfslocaties van [appellant sub 1] en [appellante sub 2] ligt de in de Plattelandsnota 2013 gemaakte keuze ten grondslag om een grens te stellen aan de uitbreidingsmogelijkheden van veehouderijen. Hoewel het de raad, indien hij daarbij de hogere wetgeving in acht neemt, in beginsel vrij staat een dergelijke keuze te maken, dient de raad bij de vaststelling van die begrenzing in een bestemminsplan aan te geven welke concrete, met een goede ruimtelijke ordening samenhangende aspecten in de weg staan aan een uitbreiding van de in dat plan betrokken agrarische bedrijven. Voorts dient de raad daarbij het door hem te dienen algemene belang af te wegen tegen de individuele belangen.
    
    4.2. [appellant sub 1] en [appellante sub 2] betogen terecht dat de door de raad bij de vaststelling van het plan gehanteerde Nge-normering ter bepaling van het maximale aantal m² aan stalruimte niet ruimtelijk relevant is. De Nge is een door het Landbouw Economisch Instituut vastgestelde economische norm voor statistische vergelijking van agrarische bedrijven en biedt bij een bestemmingsplan geen adequaat handvat voor de beoordeling van de ruimtelijke effecten van een veehouderij op de omgeving. Niet is zonder meer inzichtelijk dat het hanteren van deze normering een adequaat middel is om de gewenste beperking van nadelige effecten van een veehouderij op de omgeving te kunnen bereiken, nu deze effecten van verschillende factoren afhankelijk zijn, waaronder de individuele bedrijfsvoering, de ligging van het bedrijf, de landschappelijke inpassing en de lokale omgevingsfactoren. Overigens is de Nge-norm verouderd en inmiddels vervangen door de Standaardopbrengst (SO) als nieuwe economische norm en worden de bestaande Nge-normen ook niet langer geactualiseerd. Voorts heeft de raad er geen blijk van gegeven dat het door hem te dienen algemene belang is afgewogen tegen de individuele belangen van [appellant sub 1] en [appellante sub 2]. Met name heeft de raad niet goed gemotiveerd waarom hij, mede gelet op de omstandigheid dat in deze gevallen sprake is van concrete bouwplannen die berusten op voorheen en deels nog recentelijk gegeven bebouwingsmogelijkheden, aan de belangen van [appellant sub 1] en [appellante sub 2] minder gewicht heeft toegekend dan aan het door de raad genoemde belang.
    
    Het had derhalve op de weg van de raad gelegen te motiveren welke concrete ruimtelijke belangen zich in het geval van [appellant sub 1] en van [appellante sub 2], gelet op hun individuele bedrijfsomstandigheden, verzetten tegen de door hen gewenste uitbreiding op hun bedrijfslocatie. Hieruit volgt dat het bestreden besluit niet berust op een deugdelijke motivering.
    
    De betogen slagen.
    
    4.3. Gelet op het vorenoverwogene komt het besluit tot vaststelling van het plan voor vernietiging in aanmerking wegens strijd met artikel 3:46 van de Awb. Gelet op de aard van het geconstateerde gebrek en het feit dat bouwaanvragen bij de gemeente zijn ingediend, ziet de Afdeling aanleiding de raad op te dragen binnen de hierna te noemen termijn een nieuw besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan voor de onderhavige percelen te nemen en daarbij de na te melden voorlopige voorziening te treffen.
    
    5. De raad van de gemeente Bladel dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart de beroepen gegrond;
    
    II. vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Bladel van 16 mei 2013 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Buitengebied Bladel 2010, tweede herziening 2013";
    
    III. draagt de raad van de gemeente Bladel op om binnen 20 weken na verzending van deze uitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen een nieuw plan vast te stellen;
    
    IV. treft de voorlopige voorziening dat tot aan de inwerkingtreding van dat plan het plan "Buitengebied Bladel 2010, tweede herziening 2013" van kracht blijft;
    
    V. veroordeelt de raad van de gemeente Bladel tot vergoeding van bij [appellant sub 1] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.010,14 (zegge: duizendtien euro en veertien cent), waarvan € 974,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    VI. veroordeelt de raad van de gemeente Bladel tot vergoeding van bij [appellante sub 2] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 974,00 (zegge: negenhonderdvierenzeventig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand met dien verstande dat betaling aan een van de vennoten bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen;
    
    VII. gelast dat de raad van de gemeente Bladel aan [appellant sub 1] het door hem voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 160,00 (zegge: honderdzestig euro) vergoedt;
    
    VIII. gelast dat de raad van de gemeente Bladel aan vennootschap onder firma Melkveebedrijf [appellante sub 2] het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 318,00 (zegge: driehonderdachttien euro) vergoedt met dien verstande dat betaling aan een van de vennoten bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. M.A.A. Mondt-Schouten en mr. G. van der Wiel, leden, in tegenwoordigheid van mr. R. Kegge, ambtenaar van staat.
    
    w.g. Scholten-Hinloopen w.g. Kegge
    voorzitter ambtenaar van staat
    
    Uitgesproken in het openbaar op 30 juli 2014
    
    45.