ECLI:NL:RVS:2014:15, Raad van State, 15-01-2014, 201209280/1/A4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2014-01-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 8 november 2011 heeft het college [wederpartij] een last onder dwangsom opgelegd wegens overtreding van artikel 3.1, eerste lid, onder a, van de Keur van het Hoogheemraadschap de Stichtse Rijnlanden 2009 (hierna: de Keur).

201209280/1/A4.
    Datum uitspraak: 15 januari 2014
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    het college van dijkgraaf en hoogheemraden van het Hoogheemraadschap De Stichtse Rijnlanden,
    appellant,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Utrecht van 10 augustus 2012 in zaak nr. 12/1328 in het geding tussen:
    
    [wederpartij], wonend te [woonplaats]
    
    en
    
    het college.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 8 november 2011 heeft het college [wederpartij] een last onder dwangsom opgelegd wegens overtreding van artikel 3.1, eerste lid, onder a, van de Keur van het Hoogheemraadschap de Stichtse Rijnlanden 2009 (hierna: de Keur).
    
    Bij besluit van 23 februari 2012, heeft het college het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard, de grondslag van de last onder dwangsom gewijzigd in artikel 3.1, eerste lid, onder b, van de Keur en het bezwaar voor het overige ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 10 augustus 2012 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 23 februari 2012 vernietigd en het besluit van 8 november 2011 herroepen. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
    
    [wederpartij] heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 29 augustus 2013, waar het college, vertegenwoordigd door mr. J.W. Schippers en A.G.M. Bosman, beiden werkzaam bij het Hoogheemraadschap, en [wederpartij], bijgestaan door mr. M.R.A. Rutten, advocaat te Utrecht, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. De last houdt in dat [wederpartij] het bouwwerk op het perceel aan de Geerkade, gelegen naast het perceel [locatie], vóór 2 december 2011 dient te verwijderen, het tegeltableau en de fundering ter plaatse na 1 april 2012, maar vóór 21 april 2012 dient te verwijderen en de grasmat in de oorspronkelijke staat dient te herstellen op verbeurte van een dwangsom van € 500,00 per week tot een maximum van € 15.000,00.
    
    2. De rechtbank heeft geoordeeld dat het college niet bevoegd was handhavend op te treden omdat artikel 3.1, eerste lid, van de Keur niet is overtreden. De rechtbank heeft daartoe overwogen dat op grond van de definitie van 'waterkering' in artikel 1, eerste lid, aanhef en onder r, van de Keur en op grond van de Legger van de regionale waterkeringen met daartoe behorende kunstwerken (hierna: de Legger), niet kan worden vastgesteld dat het bouwwerk is gelegen in een waterkering.
    
    3. Het college betoogt dat het bouwwerk wél is gelegen in een waterkering, zodat artikel 3.1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Keur is overtreden. Daartoe voert het aan dat uit de definities van 'waterstaatswerk' en 'waterkering' in de Keur en uit de Beleidsregels op grond van de Keur, vastgesteld op 20 oktober 2010, kan worden afgeleid dat het begrip waterstaatswerk in de Legger in dit geval overeenkomt met waterkering.
    
    3.1. Ingevolge artikel 3.1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Keur is het verboden zonder vergunning van het college een waterkering aan te leggen of gebruik te maken van een waterkering door daarin, daarop, daarboven, daarover of daaronder, onder meer werken of opgaande (hout)beplantingen te plaatsen, te behouden of te verwijderen.
    
    Ingevolge artikel 1.1, eerste lid, aanhef en onder r, wordt onder waterkering verstaan een kunstmatige hoogte, (gedeelten van) natuurlijke hoogten of hoge gronden, inclusief eventuele bermen, onderhoudsstroken en ondersteunende werken die een waterkerende of mede een waterkerende functie hebben.
    
    Ingevolge artikel 1.1, eerste lid, aanhef en onder t, wordt onder een waterstaatswerk verstaan een oppervlaktewaterlichaam, bergingsgebied, waterkering of ondersteunend kunstwerk, die als zodanig in de legger zijn aangegeven.
    
    3.2. Uit de definitiebepalingen van de Keur volgt dat een waterkering een waterstaatswerk is. In de Legger, situatietekening bladnr. 6, cluster 8, is het met rose ingekleurd gebied aangeduid als waterstaatswerk en het met blauw ingekleurd gebied aangeduid als beschermingszone. In de legenda en toelichting is waterstaatswerk omschreven als 'de waterkering met de daarnaast gelegen zone die van belang is om de veiligheid van de kering te garanderen'. De beschermingszone is omschreven als 'de zone met een breedte van vijftig meter, gelegen naast het waterstaatswerk'. Hieruit moet worden afgeleid dat het rose gebied op de situatietekening overeenkomt met de waterkering. Dit is ook in overeenstemming met de betekenis die in de Beleidsregels, hoofdstuk 1 "Beleidsregel voor waterkeringen - algemeen", aan de begrippen waterkering en waterstaatswerk wordt gegeven.
    
    Het bouwwerk is gelegen binnen het in de Legger aangegeven roze gebied. Gelet hierop is het bouwwerk gelegen in een waterkering als bedoeld in artikel 3.1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Keur. Derhalve heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat deze bepaling niet is overtreden en het college niet bevoegd was handhavend op te treden.
    
    De beroepsgrond slaagt.
    
    4. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling alsnog de door [wederpartij] bij de rechtbank aangevoerde beroepsgronden behandelen, nu de rechtbank daaraan niet is toegekomen.
    
    5. Gezien het voorgaande heeft het college terecht geconcludeerd dat artikel 3.1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Keur is overtreden en dat het wegens die overtreding bevoegd is handhavend op te treden.
    
    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    5.1. [wederpartij] betoogt dat het college van handhaving had moeten afzien omdat er concreet zicht op legalisatie bestond. In dit verband voert zij aan dat het bouwwerk conform de Beleidsregels te beschouwen is als kleine bebouwing waarvoor vergunning kan worden verleend. [wederpartij] betoogt verder dat het college op grond van het gelijkheidsbeginsel had behoren af te zien van handhaving, nu in de omgeving van de Geerkade diverse bouwwerken in de waterkering zijn gelegen, waartegen niet handhavend wordt opgetreden. Verder wijst [wederpartij] op haar belangen bij het behoud van haar bouwwerk.
    
    5.2. Het college stelt zich op het standpunt dat er geen concreet zicht op legalisatie bestaat. Volgens het college wordt onder klein bouwwerk verstaan een bouwwerk dat niet voor bewoning kan worden gebruikt. Het stelt zich op het standpunt dat het bouwwerk van [wederpartij] niet als klein bouwwerk kan worden aangemerkt, omdat het een oppervlakte van 20 m2 heeft en is geplaatst op een tegeltableau. Volgens het college moet dit bouwwerk worden aangemerkt als nieuwbouw en is er geen zwaarwegend maatschappelijk belang dat nieuwbouw op deze locatie toestaat. Het college stelt zich verder op het standpunt dat de andere bouwwerken waar [wederpartij] naar verwijst, voor de inwerkingtreding van de beleidsregels zijn gerealiseerd zodat het in zoverre niet gaat om gelijke gevallen.
    
    5.3. Gelet op hetgeen het college heeft gesteld en in aanmerking genomen dat [wederpartij] geen concrete argumenten naar voren heeft gebracht voor twijfel aan de juistheid daarvan, bestond er ten tijde van het bestreden besluit geen concreet zicht op legalisatie.
    
    [wederpartij] heeft verder niet aannemelijk gemaakt dat het bij de door haar genoemde andere bouwwerken gaat om gelijke gevallen op grond waarvan het college van het opleggen van de last had behoren af te zien.
    
    In hetgeen [wederpartij] verder heeft aangevoerd kan, gelet ook op de aard en ernst van de overtreding, geen grond worden gevonden voor het oordeel dat handhaving zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, dat het college daarvan had moeten afzien.
    
    De beroepsgrond faalt.
    
    6. [wederpartij] betoogt dat de door het college opgelegde dwangsom onredelijk hoog is.
    
    6.1. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat de hoogte van de dwangsom, gezien het belang van de veiligheid van de Geerkade en het doel de overtreding ongedaan te maken, niet onredelijk is.
    
    [wederpartij] heeft niet concreet toegelicht waarom het standpunt van het college onjuist is.
    
    De beroepsgrond faalt.
    
    7. Het beroep van [wederpartij] tegen het besluit van 8 november 2011 is ongegrond.
    
    8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het hoger beroep van het college van dijkgraaf en hoogheemraden van het Hoogheemraadschap De Stichtse Rijnlanden gegrond;
    
    II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Utrecht van 10 augustus 2012 in zaak nr. 12/1328;
    
    III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep van [wederpartij] ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. Th.C. van Sloten, voorzitter, en mr. J. Kramer en mr. G.M.H. Hoogvliet, leden, in tegenwoordigheid van mr. F.B. van der Maesen de Sombreff, ambtenaar van staat.
    
    w.g. Van Sloten w.g. Van der Maesen de Sombreff
    voorzitter ambtenaar van staat
    
    Uitgesproken in het openbaar op 15 januari 2014
    
    190-720.