ECLI:NL:RVS:2016:2234, Raad van State, 17-08-2016, 201506091/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2016-08-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 14 april 2014 heeft het college een verkeersbesluit genomen om de Burgemeester Termeerstraat aan te sluiten op de hoofdrijbaan van de Geldropseweg te Mierlo.

201506091/1/A1.
    Datum uitspraak: 17 augustus 2016
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) in het geding tussen:
    
    1. de stichting "Bomenstichting" (hierna: de Bomenstichting), gevestigd te Utrecht,
    2. [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] (hierna: [appellant sub 2A]), wonend te Mierlo, gemeente Geldrop-Mierlo,
    appellanten,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 7 juli 2015 in zaken nrs. 14/4362 en 14/4407 in het geding tussen:
    
    1. de Bomenstichting,
    2. [appellant sub 2A]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Geldrop-Mierlo.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 14 april 2014 heeft het college een verkeersbesluit genomen om de Burgemeester Termeerstraat aan te sluiten op de hoofdrijbaan van de Geldropseweg te Mierlo.
    
    Bij besluiten van 28 oktober 2014 heeft het college onder meer het door [appellant sub 2A] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond en het daartegen gemaakte bezwaar van de Bomenstichting niet-ontvankelijk verklaard.
    
    Bij uitspraak van 7 juli 2015 heeft de rechtbank de door de Bomenstichting en [appellant sub 2A] daartegen ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben de Bomenstichting en [appellant sub 2A] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Het college heeft nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 6 juli 2016, waar de Bomenstichting, vertegenwoordigd door mr. F.C.S. Warendorf, [appellant sub 2A] en het college, vertegenwoordigd door I. van Overbeeke en R. Andringa, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1. Het college heeft in zijn besluit van 14 april 2014, zoals dat is gehandhaafd bij zijn besluiten op bezwaar van 28 oktober 2014, uiteengezet dat in de huidige situatie de Burgemeester Termeerstraat te Mierlo niet rechtstreeks is aangesloten op de Geldropseweg. Verkeer vanaf de Burgemeester Termeerstraat wordt via een parallelweg evenwijdig aan de Geldropseweg geleid waarna het vlak voor de rotonde Kwikstaart wordt aangesloten op de Geldropseweg. Daarbij moet ook het bestaande fietspad worden overgestoken wat volgens het college weinig overzichtelijk is. Verkeer vanaf de Geldropseweg kan de Burgemeester Termeerstraat bereiken via een afslag op de Geldropseweg vlak na de rotonde Oudvensestraat. Ook hierbij is volgens het college weer een kruising met een fietspad die ook niet overzichtelijk is.
    
    De raad van de gemeente Mierlo (hierna: de raad) heeft de wens uitgesproken en opdracht gegeven om de Burgemeester Termeerstraat en het achterliggende gebied beter te ontsluiten door de Burgemeester Termeerstraat direct op de hoofdrijbaan van de Geldropseweg te Mierlo aan te sluiten. In dat kader heeft de raad aangegeven dat de versmalling van de parallelweg ter hoogte van de Boerenbond dient te vervallen, onder andere in verband met onveilige parkeermanoeuvres. Ook de rechtstreekse verbinding tussen het bedrijventerrein Bijenkorf en de hoofdrijbaan van de Geldropseweg langs de brandweerkazerne dient te vervallen.
    
    Bij besluit van 14 april 2014, zoals dat is gehandhaafd bij zijn besluit op bezwaar van 28 oktober 2014, heeft het college besloten tot directe aansluiting van de Burgemeester Termeerstraat op de hoofdrijbaan van de Geldropseweg, waarbij de aanwezige middengeleider op de Geldropseweg wordt verlengd. Bij de nieuwe aansluiting zijn daarvoor alleen nog rechtsaf-bewegingen mogelijk. Dit bevordert de doorstroming en de verkeersveiligheid. In het kader daarvan heeft het college besloten over te gaan tot een aantal maatregelen, zoals weergegeven onder A tot en met M van het besluit van 14 april 2014.
    
    [appellant sub 2A] stelt onder meer dat met het verkeersbesluit een goede doorstroming van het verkeer op de Geldropseweg niet is gewaarborgd en vreest voor de verkeersveiligheid.
    
    De Bomenstichting, die bij het besluit op bezwaar van 28 oktober 2014 niet-ontvankelijk is verklaard, stelt dat door het verkeersbesluit 13 bomen dienen te worden gekapt en dat het belang van het behoud van die bomen niet is meegewogen bij de totstandkoming van dat besluit.
    
    De aangevallen uitspraak
    
    2. De rechtbank heeft overwogen dat het college terecht het bezwaar van de Bomenstichting niet-ontvankelijk heeft verklaard en heeft het beroep van de Bomenstichting ongegrond verklaard. Zij is van oordeel dat de doelstelling in de statuten van de Bomenstichting te ruim is geformuleerd. Ook zijn de in de statuten vermelde feitelijke werkzaamheden van de Bomenstichting te ruim geformuleerd. Verder is geen sprake van een onlosmakelijke samenhang tussen het verkeersbesluit en de verlening van de omgevingsvergunning voor het vellen van bomen.
    
    De rechtbank heeft het beroep van [appellant sub 2A] eveneens ongegrond verklaard. Zij heeft daartoe overwogen dat uit het door [appellant sub 2A] overgelegde verkeerskundig rapport van 2 april 2015 (hierna: het verkeerskundig rapport) niet de conclusie kan worden getrokken dat het college de bij het besluit van 28 oktober 2014 betrokken belangen zodanig onevenwichtig heeft afgewogen dat het in redelijkheid niet tot dit besluit heeft kunnen komen.
    
    Wettelijk kader verkeersbesluit
    
    3. Ingevolge artikel 2, eerste lid, van de Wegenverkeerswet 1994 (hierna: de Wvw 1994) kunnen de krachtens deze wet vastgestelde regels strekken tot:
    
    a. het verzekeren van de veiligheid op de weg;
    
    b. het beschermen van weggebruikers en passagiers;
    
    c. het in stand houden van de weg en het waarborgen van de bruikbaarheid daarvan;
    
    d. het zoveel mogelijk waarborgen van de vrijheid van het verkeer.
    
    Ingevolge het tweede lid kunnen de krachtens deze wet vastgestelde regels voorts strekken tot:
    
    a. het voorkomen of beperken van door het verkeer veroorzaakte overlast, hinder of schade alsmede de gevolgen voor het milieu, bedoeld in de Wet milieubeheer;
    
    b. het voorkomen of beperken van door het verkeer veroorzaakte aantasting van het karakter of van de functie van objecten of gebieden.
    
    Ingevolge artikel 15, tweede lid, geschieden maatregelen op of aan de weg tot wijziging van de inrichting van de weg of tot het aanbrengen of verwijderen van voorzieningen ter regeling van het verkeer krachtens een verkeersbesluit, indien de maatregelen leiden tot een beperking of uitbreiding van het aantal categorieën weggebruikers dat van een weg of weggedeelte gebruik kan maken.
    
    Ingevolge artikel 18, eerste lid, aanhef en onder d, worden verkeersbesluiten genomen door burgemeester en wethouders, voor zover zij het verkeer op de wegen betreffen die niet bij het rijk, de provincie of het waterschap in beheer zijn.
    
    4. Ingevolge artikel 21 van het Besluit administratieve bepalingen inzake het wegverkeer vermeldt de motivering van het verkeersbesluit in ieder geval welke doelstelling of doelstellingen met het verkeersbesluit worden beoogd. Daarbij wordt aangegeven welke van de in artikel 2, eerste en tweede lid, van de wet genoemde belangen ten grondslag liggen aan het verkeersbesluit. Indien tevens andere van de in artikel 2, eerste en tweede lid, van de wet genoemde belangen in het geding zijn, wordt voorts aangegeven op welke wijze de belangen tegen elkaar zijn afgewogen.
    
    Het hoger beroep van de Bomenstichting
    
    5. De Bomenstichting betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college haar bezwaar terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard. De rechtbank gaat er volgens haar ten onrechte van uit dat de doelstelling in de statuten te ruim is geformuleerd, zodat deze onvoldoende onderscheidend is om op grond daarvan te kunnen oordelen dat haar belang rechtstreeks is betrokken bij het verkeersbesluit. Het bevorderen van de zorg en aandacht voor bomen is een voldoende afgebakend doel, aldus de Bomenstichting. Door te oordelen dat tevens de in de statuten genoemde feitelijke werkzaamheden te ruim zijn, heeft de rechtbank miskend dat uitsluitend de werkzaamheden die feitelijk worden verricht en die losstaan van juridische procedures of de voorbereiding daarvan maatgevend zijn. De Bomenstichting stelt onder verwijzing naar de notitie "Bomenstichting belanghebbende", versie 8 mei 2014, talrijke feitelijke werkzaamheden te verrichten. Gezien haar doelstelling en haar feitelijke werkzaamheden wordt de Bomenstichting door het verkeersbesluit rechtstreeks getroffen in een belang dat zij in het bijzonder behartigt, aldus de Bomenstichting. Daarbij is volgens de Bomenstichting van belang dat de rechtbank niet heeft onderkend dat sprake is van onlosmakelijke samenhang tussen het verkeersbesluit en het besluit tot verlening van de omgevingsvergunning voor het vellen van houtopstand. De kap van 13 bomen is volgens de Bomenstichting alleen noodzakelijk voor de uitvoering van het verkeersbesluit, hetgeen door het college ook is erkend. Dat er aparte besluitvormingsprocedures gelden maakt volgens de Bomenstichting geen verschil, nu het gaat om de te verwachten effecten van de besluitvorming.
    
    5.1. Ingevolge artikel 8:1 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) kan uitsluitend een belanghebbende beroep bij de bestuursrechter instellen.
    
    Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, wordt onder belanghebbende verstaan degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
    
    Ingevolge het derde lid worden ten aanzien van rechtspersonen als hun belangen mede beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen.
    
    Met artikel 1:2, derde lid, van de Awb heeft de wetgever blijkens de totstandkomingsgeschiedenis (Kamerstukken II 1988/1989, 21 221, nr. 3, blz. 32-35) veilig willen stellen dat verenigingen of stichtingen als belanghebbende kunnen opkomen, mits een algemeen of collectief belang dat zij zich blijkens hun statuten ten doel stellen te behartigen en waarvoor zij zich daadwerkelijk inzetten, bij het besluit rechtstreeks is betrokken.
    
    5.2. Voor de vraag of een rechtspersoon belanghebbende is als bedoeld in artikel 1:2, eerste en derde lid, van de Awb, is bepalend of de rechtspersoon krachtens zijn statutaire doelstelling en blijkens zijn feitelijke werkzaamheden een rechtstreeks bij het bestreden besluit betrokken algemeen of collectief belang in het bijzonder behartigt.
    
    5.3. Blijkens artikel 2, eerste lid, van haar statuten stelt de stichting zich ten doel het bevorderen van de zorg en aandacht voor bomen, omdat deze een onmisbare schakel vormen in het leven op aarde en dus onmisbaar zijn voor de mens, en voorts al hetgeen met één en ander rechtstreeks of zijdelings verband houdt of daartoe bevorderlijk kan zijn, alles in de ruimste zin des woords.
    
    Volgens het tweede lid tracht zij dit te bereiken door onder meer
    
    - vergaarde kennis in de vorm van voorlichting en adviezen aan verschillende doelgroepen over te dragen,
    
    - het stimuleren van overheid, bedrijfsleven, particulieren en instellingen op het gebied van onderzoek, onderwijs en voorlichting om zich voor dit doel in te zetten en door coördinerend op te treden bij op dit doel gerichte initiatieven van anderen;
    
    - het voeren van bezwaar- en beroepsprocedures bij bedreigingen van bomen in het algemeen en bij dreigende kap in het bijzonder.
    
    5.4. De statutaire doelstelling van de Bomenstichting als omschreven in artikel 2, eerste lid, van de statuten is gericht op het behoud van bomen en daarmee gericht op het behartigen van een algemeen belang als bedoeld in artikel 1:2, derde lid, van de Awb. Teneinde haar statutaire doel te bereiken verricht de Bomenstichting naast het voeren van procedures ook andere feitelijke werkzaamheden. Blijkens de door de Bomenstichting reeds in bezwaar overgelegde notitie "Bomenstichting belanghebbende", waarin zij ook verwijst naar de informatie op haar website, verricht de Bomenstichting talrijke feitelijke werkzaamheden waarmee zij haar belangen beoogt te behartigen. Zo heeft zij onder meer een modelbomenverordening ontwikkeld, een landelijk register van monumentale bomen opgesteld, welk register zij ook beheert, en diverse boeken en brochures over (monumentale) bomen uitgegeven. Daarnaast geeft zij ondersteuning en advies aan burgers en overheidsinstanties en geeft zij voorlichting. De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat de opgave van de feitelijke werkzaamheden onjuistheden bevat.
    
    Om het verkeersbesluit te kunnen realiseren, dienen 13 bomen te worden gekapt. De kap van de bomen treft daarom rechtstreeks het belang dat de Bomenstichting in het bijzonder behartigt. Weliswaar kan de Bomenstichting opkomen tegen het besluit waarbij de omgevingsvergunning voor het kappen van de bomen is verleend, maar nu als gevolg van het verkeersbesluit 13 bomen dienen te worden gekapt, treft ook het verkeersbesluit in dit geval rechtstreeks het belang van de Bomenstichting. (Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 27 april 2000, ECLI:NL:RVS:2000:AA5720.)
    
    Gezien het vorenstaande is de Afdeling van oordeel dat de Bomenstichting, gelet op haar statutaire doelstelling en haar feitelijke werkzaamheden, een rechtstreeks bij het besluit van 14 april 2014 betrokken belang in het bijzonder behartigt, zodat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat zij niet als belanghebbende in de zin van artikel 1:2 van de Awb kan worden aangemerkt. De rechtbank heeft gelet hierop ten onrechte overwogen dat het college het bezwaar van de Bomenstichting terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard.
    
    Het betoog slaagt.
    
    Het hoger beroep van [appellant sub 2A]
    
    6. [appellant sub 2A] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de in artikel 2, eerste lid, onder a en b, van de Wvw 1994 bedoelde belangen onvoldoende zijn gewaarborgd. Daartoe voert [appellant sub 2A] aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het verkeersbesluit enkel is genomen om te voldoen aan de wens van de raad om het achterliggende gebied te ontsluiten. Anders dan het college heeft gesteld, is het verkeersbesluit volgens [appellant sub 2A] voorts niet conform de wens van de raad genomen. De wens van de raad zag op een volwaardige aansluiting van de Burgermeester Termeerstraat op de Geldropseweg, terwijl met het verkeersbesluit geen volledige aansluiting wordt gerealiseerd. De rechtbank heeft volgens [appellant sub 2A] verder niet onderkend dat, ook als het in het verkeerskundig rapport gehanteerde criterium ‘draagvlak’ niet wordt gehanteerd, er nog steeds een duidelijke vergelijking kan worden gemaakt tussen de door het college gehanteerde uitgangspunten en die in het rapport. [appellant sub 2A] betoogt tot slot dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het aspect duurzaamheid gezien het bepaalde in artikel 2 van de Wvw 1994 geen belang kan zijn dat het college dient mee te wegen in de besluitvorming. Het college heeft zich geconformeerd aan het landelijk verkeersveiligheidsbeleid Duurzaam Veilig (hierna: Duurzaam Veilig), waardoor het aspect duurzaamheid in de zin van Duurzaam Veilig een te toetsen uitgangspunt vormt als een verkeersbesluit in afwijking van Duurzaam Veilig tot stand komt, aldus [appellant sub 2A]. De rechtbank heeft niet onderkend dat door het college niet is aangetoond dat het afwijken van Duurzaam Veilig gerechtvaardigd is.
    
    6.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 26 juni 2013, ECLI:NL:RVS:2013:59, en 21 oktober 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3217) komt aan een college van burgemeester en wethouders bij het nemen van een verkeersbesluit beoordelingsruimte toe bij de uitleg van de begrippen 'veiligheid op de weg' en 'bruikbaarheid (van de weg)'. Voorts is het aan dat college om de verschillende belangen die betrokken moeten worden bij het nemen van een dergelijk besluit tegen elkaar af te wegen en om te beoordelen wanneer de in artikel 2 van de Wvw 1994 vermelde belangen het nemen van een verkeersmaatregel vergen. De rechter dient te toetsen of de uitleg die het college van burgemeester en wethouders aan voormelde begrippen heeft gegeven, de grenzen van redelijke wetsuitleg te buiten gaat, of het besluit niet anderszins in strijd is met wettelijke voorschriften en of de afweging van de betrokken belangen zodanig onevenwichtig is dat dat college niet in redelijkheid tot dat besluit heeft kunnen komen.
    
    6.2. Het aan [appellant sub 2A] gerichte besluit op bezwaar van 28 oktober 2014 geeft onvoldoende blijk van een gemotiveerde behandeling van de bezwaren van [appellant sub 2A].
    
    Anders dan de rechtbank heeft overwogen, is de Afdeling voorts van oordeel dat aan het besluit van 14 april 2014, zoals dat bij het besluit op bezwaar van 28 oktober 2014 is gehandhaafd, niet een zodanige afweging van de betrokken belangen ten grondslag ligt dat het college in redelijkheid tot dat besluit heeft kunnen komen. De motivering van het besluit van 14 april 2014 berust hoofdzakelijk op de wens van de raad een volwaardige aansluiting van de Burgermeester Termeerstraat op de Geldropseweg te realiseren om het achterliggende gebied, met name het woongebied Luchen, te kunnen ontsluiten. Aan die wens is tegemoetgekomen door het thans aan de orde zijnde verkeersbesluit te nemen, zoals het college ter zitting heeft bevestigd. De bevoegdheid een verkeersbesluit te nemen en de belangen dienaangaande af te wegen, ligt bij het college en niet bij de raad. Een door het college gemaakte, duidelijke eigen afweging van de belangen van de omwonenden enerzijds en het belang van het verkeersbesluit anderzijds ontbreekt naar het oordeel van de Afdeling. Daarbij is van belang dat uit de stukken, waaronder het raadsvoorstel van 14 januari 2014 inzake de "Ontsluitingsmogelijkheden nieuwe woongebied Luchen", de besluitenlijst van de raad van 24 maart 2014 alsmede de adviesnota ten behoeve van de aansluiting Burgemeester Termeerstraat - Gelderopseweg en het verweerschrift van het college van 3 juli 2014 ten behoeve van de behandeling van het verkeersbesluit bij de commissie bezwaarschriften, is gebleken dat het verkeersbesluit slechts een tussenoplossing is die over enkele jaren vanwege de verdere ontwikkeling van het woongebied Luchen opnieuw aanpassing behoeft en op gaat in een nieuwe aansluiting en dat, gezien de drie alternatieven voor die nieuwe aansluiting, vraagtekens worden gezet bij de meerwaarde van de thans in geding zijnde ontsluiting en het aanleggen daarvan. Ter zitting is dienaangaande gebleken dat de raad op 19 januari 2015 heeft ingestemd met één van de drie varianten waarmee het erop lijkt dat de thans in geding zijnde aansluiting geen toegevoegde waarde meer heeft. Mede nu de noodzaak van het verkeersbesluit niet duidelijk is, acht de Afdeling de in het besluit van 14 april 2014 gegeven motivering ter afwijking van het door het college bij het verkeersbesluit als uitgangspunt gehanteerde Duurzaam Veilig, zoals dat bij het besluit op bezwaar is gehandhaafd, onvoldoende, te meer nu er aan de besluitvorming geen verkeerskundig rapport van het college ten grondslag ligt, terwijl, zoals het college zelf erkent, bij de in geding zijnde aansluiting conflictsituaties mogelijk blijven. De omstandigheid dat een aansluiting als de onderhavige reeds elders binnen de gemeente Geldrop-Mierlo mogelijk is gemaakt, acht de Afdeling onvoldoende voor het oordeel dat het college in redelijkheid het verkeersbesluit heeft kunnen nemen.
    
    Het betoog slaagt.
    
    Slotoverwegingen
    
    7. De Afdeling ziet in het belang van een spoedige beëindiging van het geschil aanleiding om het college op de voet van artikel 8:51d van de Awb op te dragen de in de overwegingen 5.4 en 6.2 geconstateerde gebreken in de besluiten van 28 oktober 2014 binnen een daartoe te stellen termijn te herstellen. Nu het college alsnog gemotiveerd op de bezwaren van de Bomenstichting dient te beslissen en daartoe een nieuw besluit op het bezwaar van de Bomenstichting dient te nemen, ziet de Afdeling aanleiding het college op te dragen in één besluit gemotiveerd op de bezwaren van de Bomenstichting en [appellant sub 2A] te beslissen, met inachtneming van hetgeen hiervoor onder 5.4 en 6.2 is overwogen. Dat besluit dient op de wettelijk voorgeschreven wijze te worden bekend gemaakt.
    
    8. In de einduitspraak zal worden beslist over de proceskosten en vergoeding van het betaalde griffierecht.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    draagt het college van burgemeester en wethouders van Geldrop-Mierlo op om binnen acht weken na de verzending van de tussenuitspraak:
    
    - de besluiten op de bezwaren van de Bomenstichting en [appellant sub 2A] van 28 oktober 2014 met kenmerk 2014.22/2014.18182 respectievelijk 2014.24/2014.18182 te herstellen op een wijze als bedoeld in rechtsoverweging 7;
    
    - het nieuw genomen besluit aan de Afdeling toe te zenden en op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken.
    
    Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. G.M.H. Hoogvliet en mr. J.J. van Eck, leden, in tegenwoordigheid van mr. D.A.B. Montagne, griffier.
    
    w.g. Borman w.g. Montagne
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 17 augustus 2016
    
    374.