ECLI:NL:RBSGR:2011:BU7642, Rechtbank 's-Gravenhage, 08-12-2011, AWB 11/32475 & 11/32474
Rechtbank 's-Gravenhage — Uitspraak 
Datum: 2011-12-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Vreemdelingenrecht

Samenvatting: Grensdetentie – Opvangrichtlijn – lichter middel
      
      
        Gelet op de uitspraak van de Afdeling van 4 oktober 2011 (LJN: BT7118) komt de rechtbank tot het oordeel dat de Opvangrichtlijn op eisers van toepassing is en dus ook het bepaalde in artikel 7, derde lid, van die richtlijn. Aan het vorenstaande doet niet af dat aan eisers de toegang is geweigerd, zoals eveneens volgt uit de uitspraak van 4 oktober 2011. De Afdeling is aldus in de uitspraak van 4 oktober 2011 kennelijk teruggekomen van het oordeel in de uitspraak van 29 juni 2011 dat de Opvangrichtlijn niet van toepassing is op asielzoekers, aan wie de toegang geweigerd is, zoals eisers. De rechtbank sluit zich daar bij aan. 	
        Blijkens de tekst van artikel 7, derde lid, van de Opvangrichtlijn roept deze bepaling een verplichting voor de lidstaten in het leven. Deze bepaling is naar het oordeel van de rechtbank voldoende duidelijk en onvoorwaardelijk, zodat eisers zich daarop kunnen beroepen. 	
        Uit de tekst van artikel 7, derde lid, gelezen in samenhang met het bepaalde in het eerste lid, waarin de vrijheid van beweging op het grondgebied van een lidstaat voorop wordt gesteld, volgt dat de lidstaten in elk afzonderlijk geval moeten beoordelen of het nodig is om de vreemdeling op een bepaalde plaats vast te houden. Steun hiervoor levert het op artikel 25 van de Opvangrichtlijn gebaseerde rapport van de Commissie aan de Raad en het Europese Parlement van 26 november 2007 COM(2007)745 final. Daarin is met betrekking tot de toepassing van artikel 7 lid 3 onder meer vermeld:  However, given that according to the Directive detention is an exception to the general rule of free movement, which might be used only when "it proves necessary", automatic detention without any evaluation of the situation of the person in question is contrary to the Directive. Overigens is in het voorstel van de Commissie tot wijziging van de Opvangrichtlijn een nieuw artikel 8 ingevoerd waarin is bepaald dat In de gevallen waarin zulks nodig blijkt en op grond van een individuele beoordeling van elk geval, mogen de lidstaten een verzoeker overeenkomstig hun nationale wetgeving op een bepaalde plaats in bewaring houden wanneer andere, minder dwingende maatregelen niet effectief kunnen worden toegepast . Dit geldt in het voorgestelde nieuwe artikel 8 ook voor situaties waarin de toegang is geweigerd. Verweerder beschikt over verschillende mogelijkheden om ook zonder toepassing van een vrijheidsontnemende maatregel het grensbewakingbelang te dienen, zoals toepassing van een vrijheidsbeperkende maatregel of een meldplicht. Niet is gebleken dat in de onderhavige zaak is gekeken of voor het dienen van het grensbewakingbelang met een ander middel dan de onderhavige vrijheidsontneming kon worden volstaan. Met de enkele verwijzing naar het grensbewakingbelang heeft verweerder dan ook onvoldoende deugdelijk onderbouwd waarom tot oplegging van de grensdetentie kon worden overgegaan.

RECHTBANK ‘s-GRAVENHAGE
    
    Sector bestuursrecht
    
    Nevenzittingsplaats Haarlem
    
    
      zaaknummers: 	AWB 11 / 32475 
      AWB 11 / 32474
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer voor vreemdelingenzaken van 8 december 2011
    
    in de zaken van:
    
    
      [naam eiser 1], geboren [geboortedatum]
      en
      [naam eiser 2], geboren [geboortedatum],
      beiden van burgers van Kazachstan,
      beiden thans verblijvende in het AZC [plaats],
      eisers,
      raadsvrouw: mr. J. de Jong, advocaat te Utrecht,
    
     
    tegen:
    
    
      de minister voor Immigratie en Asiel,
      verweerder,
      gemachtigde: mr. D Bozanovic, werkzaam bij de Immigratie- en Naturalisatiedienst te 
      ’s-Gravenhage.
    
    
    1.	Procesverloop
    
    1.1	De ambtenaar belast met de grensbewaking heeft op 1 oktober 2011 aan eisers op grond van artikel 3 Vreemdelingenwet 2000 (Vw) de toegang tot Nederland geweigerd en bij besluiten van 2 oktober 2011 aan eisers op grond van artikel 6, eerste en tweede lid, Vw een vrijheidsontnemende maatregel opgelegd.
    
    1.2	Eisers hebben tegen de aan hen opgelegde maatregel op 7 oktober 2011 beroepen ingesteld en verzocht om schadevergoeding toe te kennen.
    	
    1.3	Bij brief van 7 oktober 2011 heeft verweerder meegedeeld dat eisers op diezelfde datum op grond artikel 55 Vw zijn doorgestuurd naar de Verlengde Asielprocedure in AZC [plaats] en dat daarmee de aan eisers opgelegde maatregel is opgeheven.
    
    1.4	De openbare behandeling van de geschillen heeft plaatsgevonden op 17 oktober 2011. Eisers zijn vertegenwoordigd door hun raadsvrouw. Verweerder is vertegenwoordigd door zijn gemachtigde.
    
    
      1.5	De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting geschorst om verweerder in de gelegenheid te stellen schriftelijk te reageren op de beroepsgronden van de raadsvrouw van eisers van 11 oktober 2011 en op de uitspraak van 4 oktober 2011 (LJN: BT7118) van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (verder: de Afdeling). Bij brief van 28 oktober 2011 heeft verweerder hierop gereageerd. Bij brief van 
      4 november 2011 heeft de raadsvrouw van eiser hierop een reactie gegeven.
    
    
    1.6	Vervolgens heeft de rechtbank het onderzoek in die zaak met toestemming van beide partijen met toepassing van artikel 8:64, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) gesloten.     
    
    2.	Overwegingen
    
    2.1	Hoewel de aan eisers opgelegde vrijheidsontnemende maatregel op 7 oktober 2011 is beëindigd, dient in verband met de verzoeken om toekenning van schadevergoeding beoordeeld te worden of de oplegging van de vrijheidsontnemende maatregel  rechtmatig is geweest.
    
    2.2	Eiser hebben gesteld dat de vrijheidsontnemende maatregel van meet af aan onrechtmatig is. Daartoe is allereerst aangevoerd dat verweerder een lichter middel had moeten toepassen. Eiseres heeft direct bij aankomst in Nederland aangegeven dat zij een asielaanvraag wilde indienen. Eiseres verwijst naar het beleid in paragraaf A6/1 van de Vreemdelingencirculaire  2000 (Vc) en naar artikel 7, derde lid, van de Richtlijn 2003/9/EG van de Raad van de Europese Unie van 27 januari 2003 tot vaststelling van minimumnormen voor de opvang van asielzoekers in de lidstaten (PB 2003, L 31; hierna: de Opvangrichtlijn).
    
    2.3	Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat het grensbewakingsbelang zo zwaar weegt dat geen aanleiding bestond om een lichter middel toe te passen. De Opvangrichtlijn is niet van toepassing op asielzoekers aan wie de toegang is geweigerd. Verweerder verwijst naar de uitspraken van de Afdeling van 29 juni 2011 (LJN: BR0158) en 6 oktober 2011 (LJN: BT8380).
    
    
      2.4	Ingevolge artikel 6, eerste lid, Vw, kan de vreemdeling aan wie de toegang is geweigerd  worden verplicht zich op te houden in een door de ambtenaar belast met grensbewaking aangewezen ruimte of plaats.	 
      Ingevolge het tweede lid kan een ruimte of plaats, bedoeld in het eerste lid, worden beveiligd tegen ongeoorloofd vertrek.
    
    
    2.5	Volgens paragraaf A6/1 Vc, voor zover hier van belang, dient vanwege het ingrijpende karakter, de toepassing van een vrijheidsbeperkende of vrijheidsontnemende maatregel beperkt te blijven tot het strikt noodzakelijke. Steeds zal nagegaan moeten worden of met een lichter middel volstaan kan worden. De beginselen van proportionaliteit (doelmatigheid) en subsidiariteit (toepassen lichter middel indien mogelijk) dienen voortdurend in acht genomen te worden. Voorts is de uitvoering van deze maatregelen met strikte waarborgen omkleed. 	
    
    2.6	Volgens paragraaf C12/2.3 Vc, voor zover hier van belang, wordt, wanneer een vreemdeling niet voldoet aan de voorwaarden voor toegang als bedoeld in artikel 5, eerste lid, van de Schengengrenscode (SGC) dan wel artikel 3 Vw en aan de buitengrens te kennen geeft asiel te willen aanvragen, op aanwijzing van het Hoofd van de IND, de toegang geweigerd en wordt op grond van artikel 6, eerste lid, juncto tweede lid Vw het AC Schiphol aangewezen als plaats of ruimte waar de vreemdeling zich dient op te houden. Op grond van dat beleid wordt door verweerder aan het belang van een effectieve grensbewaking een zo groot gewicht toegekend, dat dit de oplegging van een maatregel als bedoeld in artikel 6, eerste en tweede lid, Vw, in nagenoeg alle gevallen rechtvaardigt. Slechts in zeer bijzondere omstandigheden kan met toepassing van artikel 4:84 Awb daarvan worden afgeweken.
    
    2.7	Volgens artikel 2, aanhef en onder c, van de Opvangrichtlijn wordt voor de toepassing van die richtlijn onder 'asielzoeker' verstaan een onderdaan van een derde land of een staatloze die een asielverzoek heeft ingediend, waarover nog geen definitief besluit is genomen. 
    
    2.8	Volgens artikel 3, eerste lid, is de richtlijn van toepassing op alle onderdanen van derde landen en staatlozen die een asielverzoek aan de grens of op het grondgebied van een lidstaat indienen voor zover zij als asielzoeker op het grondgebied mogen verblijven, alsmede op de gezinsleden, indien zij overeenkomstig het nationale recht onder dit asielverzoek vallen. Volgens artikel 7, derde lid, mogen de lidstaten in de gevallen waarin zulks nodig blijkt, bijvoorbeeld om juridische redenen of om redenen van openbare orde, een asielzoeker overeenkomstig hun nationale wetgeving op een bepaalde plaats vasthouden.
    
    2.9	In de uitspraak van 22 september 2010 (LJN: BN8249) heeft de Afdeling geoordeeld dat de nationale wetgever de in artikel 3, eerste lid, van de Opvangrichtlijn voorkomende zinsnede 'mogen verblijven' heeft mogen opvatten als het hebben van rechtmatig verblijf als bedoeld in artikel 8 Vw.
    
    2.10	In de uitspraak van 29 juni 2011 (LJN: BR0158) heeft de Afdeling geoordeeld dat, gelet op het bepaalde in artikel 3, eerste lid, van de Opvangrichtlijn verweerder zich terecht op het standpunt stelt dat deze richtlijn niet op de vreemdeling om wie het in die zaak ging van toepassing is. De vreemdeling was immers de toegang geweigerd en hij kon dan ook niet worden aangemerkt als een asielzoeker die op het grondgebied van een lidstaat mag verblijven, als bedoel in deze bepaling. De rechtbank had derhalve ten onrechte in artikel 7, derde lid, van deze richtlijn mede aanleiding gezien voor het oordeel dat de minister moest onderzoeken of met een lichter middel dan vrijheidsontneming kon worden volstaan. Voorts heeft de Afdeling het beleid van verweerder, inhoudende dat in beginsel steeds aangenomen moet worden dat het grensbewakingsbelang niet kan worden veilig gesteld door de oplegging van een lichter middel niet kennelijk onredelijk geacht. 
    
    
      2.11	In de uitspraak van 4 oktober 2011 (LJN: BT7118) heeft de Afdeling, voor zover hier van belang en samengevat, geoordeeld dat het aan de grens ten overstaan van de autoriteiten kenbaar gemaakt verzoek van een vreemdeling om internationale bescherming, terwijl die vreemdeling nog niet formeel een asielaanvraag heeft ingediend, moet worden aangemerkt als een asielverzoek in de zin van de Opvangrichtlijn en de Procedurerichtlijn en dat de vreemdeling op dat moment een asielzoeker is, bedoeld in artikel 2, aanhef en onder c, van die richtlijnen. (overweging 2.4.6). 
      Voorts heeft de Afdeling artikel 8, aanhef en onder f, Vw, met richtlijnconforme uitlegging, geoordeeld dat een vreemdeling, die in afwachting is van de formele indiening van een asielaanvraag geacht moet worden eveneens binnen de reikwijdte van deze bepaling te vallen. (overweging 2.5.3). 
    
    
    2.12	Gelet op het vorenstaande is de rechtbank van oordeel dat eisers, nu zij op 1 oktober 2011 in persoon tegenover een ambtenaar van de Kmar hebben verzocht om internationale bescherming zij geacht moeten worden daarmee rechtmatig verblijf als bedoeld in artikel 8, aanhef en onder f, Vw, te hebben verkregen en zij zijn aan te merken als asielzoekers die op het grondgebied van een lidstaat mogen verblijven, als bedoeld in artikel 3, eerste lid, van de Opvangrichtlijn. 
    
    2.13	Aan het vorenstaande doet niet af dat aan eisers de toegang is geweigerd. De rechtbank verwijst hiertoe naar overweging 2.6.1 in de uitspraak van de Afdeling van 4 oktober 2011, waarin is overwogen dat een vreemdeling die tijdens of na zijn aanhouding of onderschepping dan wel na de uitreiking van het besluit waarbij hem de toegang wordt geweigerd om asiel verzoekt een asielzoeker is, bedoeld in artikel 2, aanhef en onder c, van de Procedurerichtlijn. Uit de hierboven weergegeven overweging 2.4.6  in de uitspraak van 4 oktober 2011 volgt dat dit evenzeer geldt voor asielzoekers als bedoeld in artikel 2, aanhef en onder c van de Opvangrichtlijn. Bovendien vallen eisers ook onder het bereik van de Procedurerichtlijn.
    
    2.14	De Afdeling is aldus in de uitspraak van 4 oktober 2011 kennelijk teruggekomen van het oordeel in de uitspraak van 29 juni 2011 dat de Opvangrichtlijn niet van toepassing is op asielzoekers, aan wie de toegang geweigerd is, zoals eisers. De rechtbank sluit zich daar bij aan. 
    
    2.15	Gelet op het vorenstaande is de Opvangrichtlijn op eisers van toepassing en dus ook het bepaalde in artikel 7, derde lid, van die richtlijn. 
    
    2.16	Volgens vaste rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: het Hof) moet de uitvoering van een richtlijn de volledige toepassing ervan verzekeren. Het Hof heeft overwogen dat de vaststelling van nationale maatregelen die een richtlijn naar behoren uitvoeren, niet tot gevolg heeft dat de richtlijn niet langer gevolgen heeft, en dat een lidstaat ook na vaststelling van deze maatregelen gehouden blijft daadwerkelijk de volledige toepassing van de richtlijn te verzekeren.  Derhalve kunnen particulieren zich voor de nationale rechter tegenover de staat beroepen op bepalingen van een richtlijn die inhoudelijk gezien onvoorwaardelijk en voldoende precies zijn, in alle gevallen waarin de volledige toepassing van de richtlijn niet daadwerkelijk verzekerd is, dit wil zeggen niet alleen in geval van niet-uitvoering of onjuiste uitvoering van deze richtlijn, maar ook ingeval de nationale maatregelen die de betrokken richtlijn naar behoren uitvoeren niet zodanig worden toegepast dat het met de richtlijn beoogde resultaat wordt bereikt (arrest van 11 juli 2002, C-62/00, Marks & Spencer, punt 26 en 27, www.curia.europa.eu).
    	
    2.17	Blijkens de tekst van artikel 7, derde lid, van de Opvangrichtlijn roept deze bepaling een verplichting voor de lidstaten in het leven. Deze bepaling is naar het oordeel van de rechtbank voldoende duidelijk en onvoorwaardelijk, zodat eisers zich daarop kunnen beroepen. 
    
    2.18	De vraag is of verweerder, gelet op het bepaalde in artikel 7, derde lid, van de Opvangrichtlijn, ter onderbouwing van de vrijheidsontnemende maatregel heeft kunnen volstaan met de verwijzing naar het veilig stellen van het grensbewakingsbelang. Bij beantwoording van deze vraag is het volgende van belang.
    
    2.19	Uit de tekst van artikel 7, derde lid, gelezen in samenhang met het bepaalde in het eerste lid, waarin de vrijheid van beweging op het grondgebied van een lidstaat voorop wordt gesteld, volgt dat de lidstaten in elk afzonderlijk geval moeten beoordelen of het nodig is om de vreemdeling op een bepaalde plaats vast te houden. Steun hiervoor levert het op artikel  25 van de Opvangrichtlijn gebaseerde rapport van de Commissie aan de Raad en het Europese Parlement van 26 november 2007 COM(2007)745 final. Daarin is met betrekking tot de toepassing van artikel 7 lid 3 onder meer vermeld:  However, given that according to the Directive detention is an exception to the general rule of free movement, which might be used only when "it proves necessary", automatic detention without any evaluation of the situation of the person in question is contrary to the Directive. Overigens is in het voorstel van de Commissie tot wijziging van de Opvangrichtlijn een nieuw artikel 8 ingevoerd waarin is bepaald dat In de gevallen waarin zulks nodig blijkt en op grond van een individuele beoordeling van elk geval, mogen de lidstaten een verzoeker overeenkomstig hun nationale wetgeving op een bepaalde plaats in bewaring houden wanneer andere, minder dwingende maatregelen niet effectief kunnen worden toegepast (cursief en onderstreping: rechtbank). Dit geldt in het voorgestelde nieuwe artikel 8 ook voor situaties waarin de toegang is geweigerd. 
    
    2.20	Verweerder beschikt over verschillende mogelijkheden om ook zonder toepassing van een vrijheidsontnemende maatregel het grensbewakingbelang te dienen. Zo kan verweerder besluiten tot het toepassen van een vrijheidsbeperkende maatregel als bedoeld in artikel 6, eerste lid, Vw. Ook laat het bepaalde in artikel 6, eerste en tweede lid, Vw, verweerder ruimte om af te zien van toepassing van een vrijheidsbeperkende of vrijheidsontnemende maatregel en te volstaan met een meldplicht. 
    
    2.21	Niet is gebleken dat in de onderhavige zaak is gekeken of voor het dienen van het grensbewakingbelang met een ander middel dan de onderhavige vrijheidsontneming kon worden volstaan. Daarom moet het ervoor gehouden worden dat verweerder niet heeft onderzocht of in het geval van eiser met een lichter middel kon worden volstaan. Met de enkele verwijzing naar het grensbewakingbelang heeft verweerder dan ook onvoldoende deugdelijk onderbouwd waarom tot oplegging van de grensdetentie kon worden overgegaan. 
    
    2.22	 De rechtbank is op grond van het vorenstaande van oordeel dat de toepassing van de vrijheidsontnemende maatregel van meet af aan onrechtmatig is. De rechtbank zal de beroepen dan ook gegrond verklaren. 
    
    
      2.23	Gelet op het voorgaande komen eisers met toepassing van artikel 106 Vw in aanmerking voor toekenning van schadevergoeding. Voor het verblijf van eisers in het Detentiecentrum Schiphol-Oost wordt een schadevergoeding van elk van eisers van 
      € 50,- per dag toegekend. De rechtbank begroot de schadevergoeding van eisers daarom op € 500 ,- (twee keer 5 dagen verblijf in het AC- Schiphol).
    
    
    2.24	Gelet op het voorgaande is er voorts aanleiding om verweerder te veroordelen in de kosten die eisers in verband met de behandeling van het beroep bij de rechtbank redelijkerwijs heeft moeten maken. Deze kosten zijn op de voet van het bepaalde in het Besluit proceskosten bestuursrecht vastgesteld op € 1311,- (1 punt voor elk beroepschrift en 1 punt voor verschijnen ter zitting) als kosten van verleende rechtsbijstand. Aangezien ten behoeve van eisers een toevoeging is verleend krachtens de Wet op de rechtsbijstand, dient ingevolge het tweede lid van artikel 8:75 Awb de betaling van dit bedrag te geschieden aan de griffier.
    
    3.	Beslissing
    
    De rechtbank:
    
    
      3.1	verklaart de beroepen gegrond:
      3.2	wijst de verzoeken om schadevergoeding toe tot een bedrag van € 500,-  en veroordeelt verweerder tot vergoeding van die schade aan eisers; 
      3.3	veroordeelt verweerder in de proceskosten ad € 1311,- en draagt verweerder op deze kosten aan de griffier van deze rechtbank, nevenzittingsplaats Haarlem, te voldoen.
      Deze uitspraak is gedaan door mr. H.C. Greeuw, rechter, en op 8 december 2011 in het openbaar uitgesproken, in tegenwoordigheid van mr. A.A. van der Meijden, griffier.
    
    
    
    
    
      Voornoemd lid van de enkelvoudige kamer voor vreemdelingenzaken beveelt de tenuitvoerlegging van de in deze uitspraak toegekende schadevergoeding ten bedrage van 
      € 500 ,-. Aldus gedaan op 8 december 2011, door mr. H.C. Greeuw, lid van de enkelvoudige kamer voor vreemdelingenzaken
    
    
    
    
    
    
    Afschrift verzonden op:
    
    Coll:
    
    
      Rechtsmiddel
      Partijen kunnen tegen deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Afdeling bestuursrechtspraak, Hoger beroep vreemdelingenzaken, Postbus 16113, 2500 BC ’s-Gravenhage. Het hoger beroep moet ingesteld worden door het indienen van een beroepschrift, dat een of meer grieven bevat, binnen een week na verzending van deze uitspraak door de griffier. Bij het beroepschrift moet worden gevoegd een afschrift van deze uitspraak.