ECLI:NL:RVS:2017:2838, Raad van State, 18-10-2017, 201609670/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2017-10-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 27 oktober 2016 heeft de raad het bestemmingsplan "Partiële herziening Oostland-Berkel (caravanstalling [locatie])" vastgesteld.

201609670/1/R3.
    Datum uitspraak: 18 oktober 2017
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    Ondernemersorganisatie Glastuinbouw LTO Noord/Glaskracht, gevestigd te Den Haag,
    appellante,
    
    en
    
    de raad van de gemeente Lansingerland,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 27 oktober 2016 heeft de raad het bestemmingsplan "Partiële herziening Oostland-Berkel (caravanstalling [locatie])" vastgesteld.
    
    Tegen dit besluit heeft LTO Glaskracht beroep ingesteld.
    
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 september 2017, waar LTO Glaskracht, vertegenwoordigd door L.W.M. Claessen, en de raad, vertegenwoordigd door drs. H. Koornneef, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [belanghebbende], vertegenwoordigd door [gemachtigden], als partij gehoord.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    Het bestemmingsplan heeft betrekking op de gronden aan de [locatie] in Berkel en Rodenrijs en voorziet in een regeling voor het gebruik als caravanstalling van de op dit perceel aanwezige glasopstanden. Op het gehele perceel rust de bestemming "Agrarisch - Glastuinbouw". Op het deel van het perceel met de aanduiding "caravanstalling" is het gebruik als caravanstalling toegestaan.
    
        LTO Glaskracht kan zich hiermee niet verenigen, kort gezegd, omdat deze gronden in een glastuinbouwgebied liggen en door het gebruik als caravanstalling niet meer voor duurzame glastuinbouw beschikbaar zijn. Volgens LTO Glaskracht had de raad ervoor moeten kiezen om de caravanstalling te verplaatsen naar een locatie buiten het glastuinbouwgebied.
    
    2.    Het bestemmingsplan is vastgesteld naar aanleiding van de uitspraak van de Afdeling van 18 februari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:420, over het besluit van de raad van 27 juni 2013 waarbij het bestemmingsplan "Oostland-Berkel" is vastgesteld. In dit bestemmingsplan "Oostland-Berkel" was aan het perceel [locatie] de bestemming "Agrarisch - Glastuinbouw" toegekend. Deze bestemming liet het feitelijke gebruik als caravanstalling niet toe. [belanghebbende] heeft om deze reden beroep ingesteld tegen dit vaststellingsbesluit.
    
        De Afdeling heeft in haar tussenuitspraak van 24 september 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3479, als volgt overwogen:
    
    "4.6 […] [belanghebbende] stalt vanaf 1977 caravans op haar perceel [locatie]. In het nadien vastgestelde plan "Landelijk gebied" van de voormalige gemeente Berkel en Rodenrijs bepaalde artikel 19, eerste lid, van de planvoorschriften dat op gronden, gebouwen en andere bouwwerken die bij het van kracht worden van het plan op andere wijze in gebruik zijn dan overeenkomt met de aan de grond gegeven (sub)bestemming, dan wel met deze voorschriften, als zodanig in gebruik mogen blijven.
    
        De raad heeft erkend dat het perceel [locatie] ten tijde van de vaststelling van het vorige bestemmingsplan mede werd gebruikt ten behoeve van het stallen van caravans. De raad heeft daarbij niet onder ogen gezien dat het overgangsrecht van toepassing kan zijn op het gebruik van het perceel [locatie] ten behoeve van het stallen van caravans. Het had op de weg van de raad gelegen hierover een oordeel te vormen. Nu de raad dit niet heeft gedaan is het bestreden besluit in zoverre niet met de ingevolge 3:2 van de Awb vereiste zorgvuldigheid voorbereid."
    
        De Afdeling heeft de raad opgedragen om binnen 16 weken na verzending van de tussenuitspraak met inachtneming van rechtsoverweging 4.6 een oordeel te vormen over de toepasselijkheid van het overgangsrecht op het gebruik van het perceel [locatie] ten behoeve van het stallen van caravans en op deze wijze het bestreden besluit alsnog toereikend te motiveren dan wel een passende regeling te treffen. Aangezien deze termijn ongebruikt is verstreken, heeft de Afdeling bij uitspraak van 18 februari 2015 het bestreden vaststellingsbesluit vernietigd voor zover het betreft het plandeel met de bestemming "Agrarisch - Glastuinbouw" voor zover betrekking hebbend op het perceel [locatie], en de raad opgedragen om binnen 26 weken na de verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen.
    
    3.    In paragraaf 1.3 van de plantoelichting staan de uitkomsten van het in de uitspraak van 24 september 2014 bedoelde onderzoek naar de toepasselijkheid van het overgangsrecht op het gebruik van het perceel [locatie] ten behoeve van het stallen van caravans. Op basis van dit onderzoek heeft de raad aan het plan ten grondslag gelegd dat kan worden aangenomen dat een deel van het perceel op de voor het overgangsrecht van het vorige plan geldende peildatum, 11 juli 1986, in gebruik was als caravanstalling en sindsdien als zodanig in gebruik is geweest. Voor een ander deel van het perceel stelt de raad zich op het standpunt dat het door [belanghebbende] gestelde gebruik als caravanstalling op de peildatum door de gemeente bevestigd noch ontkend kan worden. Ten slotte staat vast dat een deel van de glasopstanden op de peildatum nog niet werd gebruikt als caravanstalling. Sinds 1993 zijn alle glasopstanden op het perceel in gebruik als caravanstalling.
    
        Wat betreft het gebruik als caravanstalling dat op de peildatum bestond, heeft de raad zich op het standpunt gesteld dat dit bestaand legaal gebruik betreft dat als zodanig bestemd dient te worden. Voor het gebruik van de glasopstanden waarop het overgangsrecht van het vorige plan niet van toepassing was, heeft de raad bezien of handhaving nog mogelijk is, hetzij een positieve bestemming meer voor de hand ligt. Daarbij heeft de raad tevens de belangen van derden betrokken. De raad heeft op basis van deze afweging aanleiding gezien de glasopstanden op het perceel ten behoeve van het gebruik als caravanstalling te bestemmen.
    
    Toetsingskader
    
    4.    Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. De Afdeling stelt niet zelf vast of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van die gronden of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.
    
    Inhoud van het beroep
    
    Verordening ruimte 2014
    
    5.    LTO Glaskracht betoogt dat het plan in strijd met artikel 2.1.5, eerste lid, van de Verordening ruimte 2014 van de provincie Zuid-Holland is vastgesteld. Zij wijst erop dat blijkens kaart 3 van de Verordening ruimte 2014 het perceel binnen het glastuinbouwgebied ligt en op grond van dit artikel daarom een caravanstalling op dit perceel niet is toegestaan.
    
    5.1.    De raad stelt dat het bestemmingsplan in overleg met de provincie is voorbereid en dat de provincie bij brief van 17 maart 2016 te kennen heeft gegeven dat de toegekende aanduiding ten behoeve van het gebruik als caravanstalling in overeenstemming is met de Verordening ruimte 2014. Wat betreft het gebruik dat onder het overgangsrecht van het vorige plan valt, wijst de raad op artikel 1.2, derde lid, aanhef en onder c, van de Verordening ruimte 2014. Voor het overige heeft de raad toepassing gegeven aan artikel 3.3, tweede lid, van de Verordening ruimte 2014. Wat betreft dit gebruik waarop het overgangsrecht niet van toepassing is, stelt de raad dat de overblijvende kavel te klein is voor een glastuinbouwbedrijf en door zijn geïsoleerde ligging niet direct bruikbaar is voor glasopstanden. Het gehele perceel blijft wel bestemd voor duurzame glastuinbouw.
    
    5.2.    Artikel 1.2 (toepasselijkheid), derde lid (bestaande bebouwing en bestaand gebruik), van de Verordening ruimte 2014 luidt: "Onder bestaande bebouwing, bestaand gebruik of bestaande ruimtelijke ontwikkeling, wordt verstaan hetgeen:
    
    a.  ingevolge het op het tijdstip van inwerkingtreding van deze verordening geldende bestemmingsplan rechtmatig aanwezig is;
    
    b.  waarvoor op het tijdstip van inwerkingtreding van deze verordening bij een omgevingsvergunning is afgeweken van het bestemmingsplan of een aanvraag hiertoe is ingediend die kan worden verleend;
    
    c.  in overeenstemming met deze verordening tot stand is gekomen of waarvoor ontheffing van deze verordening is verleend of waarover het gemeentebestuur een besluit heeft genomen als direct gevolg van een onherroepelijke uitspraak van een bestuursrechter."
    
        Artikel 2.1.5 (glastuinbouwgebied), eerste lid (glastuinbouwgebied voor teelt onder glas), luidt: "Een bestemmingsplan voor gronden binnen het glastuinbouwgebied, waarvan de plaats geometrisch is bepaald en verbeeld op ‘Kaart 3 Teeltgebieden’, laat alleen glastuinbouwbedrijven en openlucht tuinbouwbedrijven toe, alsmede de daarbij behorende voorzieningen."
    
        Blijkens Kaart 3 (Teeltgebieden) van de Verordening ruimte 2014 ligt het perceel binnen het glastuinbouwgebied.
    
        Artikel 2.1.5, vierde lid (Aanpassing begrenzing glastuinbouwgebied), luidt: "In het bestemmingsplan kan de begrenzing van het glastuinbouwgebied, bedoeld in het eerste lid, in beperkte mate worden aangepast, rekening houdend met de lokale omstandigheden en de rechtmatige aanwezigheid van bestaande bedrijven en functies, anders dan glastuinbouwbedrijven en openlucht tuinbouwbedrijven, mits aangetoond is dat geen onevenredige aantasting plaatsvindt van de omvang en de bruikbaarheid van het glastuinbouwgebied."
    
        Artikel 3.3 (afwijkingsmogelijkheden), tweede lid (afwijkingsmogelijkheid voor maatwerk), luidt: "Een bestemmingsplan kan voorzien in een bestemming waarbij in beperkte mate wordt afgeweken van de maten en normen die zijn voorgeschreven bij deze verordening en kan beperkte uitbreiding mogelijk maken van bestaande bebouwing en bestaand gebruik van gronden die niet in overeenstemming zijn met deze verordening, mits geen onevenredige afbreuk wordt gedaan aan de doelstelling van de desbetreffende bepaling."
    
    5.3.    Bij de beoordeling van de beroepsgrond maakt de Afdeling een onderscheid tussen het gebruik als caravanstalling waarop het overgangsrecht van het vorige plan van toepassing was en het gebruik als caravanstalling waarop het overgangsrecht van het vorige plan niet van toepassing was.
    
        Vast is komen te staan dat het gebruik van een deel van het perceel als caravanstalling toegelaten was op grond van het overgangsrecht van het vorige plan. Dit gebruik betreft naar het oordeel van de Afdeling bestaand gebruik in de zin van artikel 1.2, derde lid, onder a, van de Verordening ruimte 2014. Wat betreft dit gebruik is dan ook sprake van rechtmatige aanwezigheid van een bestaande functie als bedoeld in artikel 2.1.5, vierde lid, van de Verordening ruimte 2014. De Afdeling deelt het door de raad ter zitting ingenomen standpunt dat dit artikellid in dit geval aan de raad de mogelijkheid biedt om het bestaande gebruik als caravanstalling als zodanig te bestemmen. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad toereikend aangetoond dat door dit gebruik geen onevenredige aantasting plaatsvindt van de omvang en de bruikbaarheid van het glastuinbouwgebied. Daartoe heeft de raad van belang kunnen achten dat de gronden tevens zijn bestemd voor duurzame glastuinbouw, dat het perceel aan de rand van het glastuinbouwgebied ligt en dat dit deel van het perceel in ieder geval sinds 11 juli 1986 niet meer voor glastuinbouw wordt gebruikt.
    
        Wat betreft het gebruik als caravanstalling waarop het overgangsrecht van het vorige plan niet van toepassing is, heeft de raad naar het oordeel van de Afdeling in redelijkheid toepassing kunnen geven aan de mogelijkheid die artikel 3.3, tweede lid, van de Verordening ruimte 2014 aan de raad biedt. Gelet op de omvang van dit deel van het perceel heeft de raad zich terecht op het standpunt gesteld dat het bestemmingsplan hiermee voorziet in een bestemming waarmee slechts in beperkte mate wordt afgeweken van de maten van het op Kaart 3 bij de Verordening ruimte 2014 verbeelde glastuinbouwgebied. Daarnaast heeft de raad zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat hierdoor geen onevenredige afbreuk wordt gedaan aan de doelstelling van artikel 2.1.5, eerste lid, van de Verordening ruimte 2014 en daarbij betekenis kunnen toekennen aan de omstandigheden dat de glasopstanden tevens zijn bestemd voor duurzame glastuinbouw, het perceel aan de rand van het glastuinbouwgebied ligt, en alle glasopstanden op het perceel in ieder geval sinds 1993 in gebruik zijn als caravanstalling zonder dat er aanwijzingen zijn dat het glastuinbouwgebied in betekenende mate minder bruikbaar is geworden.
    
        Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het plan in strijd met de Verordening ruimte 2014 is vastgesteld. Het betoog faalt.
    
    Gemeentelijk beleid
    
    6.    LTO Glaskracht betoogt dat het plan in strijd met het gemeentelijk beleid is vastgesteld.
    
    6.1.    In paragraaf 2.2 van de plantoelichting wordt het door het college van burgemeester en wethouders op 26 maart 2013 vastgestelde ‘afwegingskader caravanstallingen in (voormalige) tuinbouwkassen in de gemeente Lansingerland’ als gemeentelijk beleid genoemd. In dit afwegingskader is een aantal uitgangspunten opgenomen waaraan eventuele medewerking tot het vestigen of legaliseren van caravanstallingen in tuinbouwkassen kan worden getoetst. In de plantoelichting staat dat een caravanstalling op dit perceel niet voldoet aan het afwegingskader.
    
    6.2.    De Afdeling overweegt dat het in de plantoelichting genoemde beleidsdocument geen beleid van de raad bevat, maar beleid van het college is. De raad heeft in het midden gelaten of hij dit beleid tot het zijne heeft gemaakt. De raad heeft dit beleid wel in zijn afweging betrokken en uiteengezet dat in dit geval aanleiding bestaat om een andere afweging te maken. Naar het oordeel van de raad is in dit geval sprake van een bijzondere situatie. Een deel van de glasopstanden was al legaal in gebruik als caravanstalling door de werking van het overgangsrecht. Het resterende gedeelte van de glasopstanden is niet afzonderlijk en direct bruikbaar voor duurzame glastuinbouw. Het toestaan van het gebruik als caravanstalling in dit resterende gedeelte heeft de raad ruimtelijk aanvaardbaar geacht, waarbij hij mede heeft betrokken dat het gehele perceel de bestemming "Agrarisch - Glastuinbouw" heeft behouden. De Afdeling is van oordeel dat de raad deze afweging in redelijkheid heeft kunnen maken. Gelet hierop geeft het aangevoerde geen aanleiding voor het oordeel dat het besluit in strijd met beleid van de raad is vastgesteld. Het betoog faalt.
    
    Belangenafweging
    
    7.    LTO Glaskracht betoogt dat de raad ervoor had moeten kiezen om het gebruik als caravanstalling op deze locatie actief te beëindigen door deze te verplaatsen en daarmee deze locatie beschikbaar te houden voor de glastuinbouwsector. Volgens LTO Glaskracht is niet onderzocht of er financiële middelen beschikbaar zijn waarmee een verplaatsing van de caravanstalling bekostigd kan worden. LTO Glaskracht stelt dat de gronden nog voor duurzame glastuinbouw ingezet kunnen worden bij een toekomstige herstructurering van het gebied en dat het toelaten van een gebruik als caravanstalling de realisatie van glastuinbouw op het perceel bemoeilijkt. Daarnaast leidt een functie als caravanstalling tot veel ongewenste verkeersstromen in het glastuinbouwgebied, aldus LTO Glaskracht.
    
    7.1.    Bij de beoordeling van deze beroepsgrond stelt de Afdeling voorop dat de gronden tevens zijn bestemd voor volwaardige glastuinbouwbedrijven. De gronden kunnen dus zonder bestemmingswijziging betrokken worden in een eventuele toekomstige herstructurering en blijven dan ook beschikbaar voor de glastuinbouwsector. In zoverre staat het plan niet aan het door LTO Glaskracht beoogde gebruik in de weg.
    
        Het aangevoerde geeft verder geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het bestaande gebruik als caravanstalling strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Daarvoor is van belang dat een deel van het gebruik als caravanstalling bestaand legaal gebruik betreft dat uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening in beginsel als zodanig bestemd dient te worden. Wat betreft het deel van het gebruik dat niet werd beschermd door het gebruiksovergangsrecht van het vorige plan, heeft de raad zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat dit een reeds lang bestaande situatie betreft, dat dit deel van de kavel door zijn geïsoleerde ligging op zichzelf slechts beperkt geschikt is voor duurzame glastuinbouw en dat niet aannemelijk is dat een caravanstalling op deze locatie aan de rand van het glastuinbouwgebied de ontwikkeling van het glastuinbouwgebied ter plaatse zal belemmeren. Gelet hierop heeft de raad in redelijkheid geen aanleiding hoeven zien om nader te onderzoeken of er financiële middelen beschikbaar zijn voor de verplaatsing van het bedrijf. Het betoog faalt.
    
    Conclusie
    
    8.    Het beroep is ongegrond.
    
    9.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    verklaart het beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. B.J. Schueler, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. W.M. Boer, griffier.
    
    w.g. Schueler    w.g. Boer
    lid van de enkelvoudige kamer    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 18 oktober 2017
    
    745.