ECLI:NL:RVS:2018:2117, Raad van State, 27-06-2018, 201705158/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-06-27 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 7 juli 2015 heeft de inspecteur-generaal een verzoek van [appellante] om handhavend op te treden wegens overschrijding van de maximaal beschikbare geluidsruimte in de handhavingspunten 24, 29 en 30 in het gebruiksjaar 2014 afgewezen.

Bij deze uitspraak is een persbericht uitgebracht. 201705158/1/A3.
    Datum uitspraak: 27 juni 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellante], wonend te [woonplaats],
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 12 mei 2017 in zaak nr. 16/3014 in het geding tussen:
    
    [appellante]
    
    en
    
    de inspecteur-generaal Leefomgeving en Transport.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 7 juli 2015 heeft de inspecteur-generaal een verzoek van [appellante] om handhavend op te treden wegens overschrijding van de maximaal beschikbare geluidsruimte in de handhavingspunten 24, 29 en 30 in het gebruiksjaar 2014 afgewezen.
    
    Bij besluit van 18 maart 2016 heeft de inspecteur-generaal het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 12 mei 2017 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    
    De inspecteur-generaal heeft een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 april 2018, waar [appellante], vertegenwoordigd door [gemachtigde], en de inspecteur-generaal, vertegenwoordigd door mr. R.P.H. Rozenbrand, mr. C.J. Kuiper en K. Vinkx, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1.    De van belang zijnde bepalingen uit de Wijzigingswet Wet luchtvaart (inrichting en gebruik van de luchthaven Schiphol) (hierna: Wijzigingswet), de Wet luchtvaart, het Luchthavenverkeerbesluit Schiphol (hierna: LVB) en de Tijdelijke regeling groot baanonderhoud Buitenveldertbaan/Aalsmeerbaan en aanleg rijbaan Tango (hierna: Tijdelijke regeling) zijn toegevoegd in de aangehechte bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    
    Handhavingsverzoek
    
    2.    Op 13 mei 2015 heeft [appellante] de inspecteur-generaal verzocht om handhavend op te treden tegen gestelde overschrijdingen van de maximaal toegestane geluidbelasting bij handhavingspunten 24, 29 en 30 van onderscheidenlijk 56,96 Lden, 56,93 Lden resp. 56,87 Lden door Amsterdam Airport Schiphol dan wel de Luchtverkeersleiding Nederland. Volgens [appellante] is de feitelijke geluidbelasting op deze punten hoger dan de toegestane geluidbelasting op grond van het LVB van 2004. Weliswaar worden de grenswaarden van het vigerende LVB niet overschreden, maar dit LVB is onverbindend omdat het in strijd is met artikel 8.17, zevende lid, van de Wet luchtvaart. Er wordt namelijk een aanzienlijk groter aantal woningen dan 11.000 woningen belast met tenminste 58 Lden. Op grond van artikel 8.22 van de Wet Luchtvaart is de inspecteur-generaal gehouden handhavend op te treden.
    
    Besluitvorming
    
    3.    Bij het in bezwaar gehandhaafde besluit van 7 juli 2015 heeft de inspecteur-generaal het verzoek om handhaving afgewezen. Met artikel 8.17, zevende lid, van de Wet luchtvaart is beoogd dat de (milieu)belasting door vliegverkeer van en naar Schiphol ook bij een toename van dat verkeer gemiddeld op jaarbasis en per saldo niet mag toenemen ten opzichte van de startsituatie in het LVB 2004. Volgens de inspecteur-generaal moet worden berekend wat de maximaal te verwachten milieubelasting in 2004 maximaal had kunnen zijn en moet dat criterium worden vergeleken met de milieueffecten van eventuele wijzigingen van het LVB. In een brief aan de Tweede Kamer van 25 mei 2007 (VenW/DGTL-2007/8256) heeft de minister van Verkeer en Waterstaat zich op het standpunt gesteld dat de hoogte van de in de Wijzigingswet opgenomen criteria voor gelijkwaardigheid moeten worden aangemerkt als de uitkomst van een wijze van berekening en niet als (abstracte) absolute norm. Volgens de minister wordt met gebruikmaking van nieuwe reken- en meetmethodes en de geactualiseerde basisgegevens een feitelijk nauwkeuriger inzicht verkregen in de daadwerkelijke milieueffecten van het vliegverkeer van en naar Schiphol. De inspecteur-generaal is uitgegaan van deze wijze van actualisering van de criteria voor gelijkwaardigheid. De wijzigingen van het LVB in 2008, 2010 en 2012 om de milieueffecten te bepalen hebben op basis van exact hetzelfde rekenmodel plaatsgevonden en de minister heeft steeds aan dezelfde criteria getoetst. De inspecteur-generaal is voorbijgegaan aan het door [appellante] ingebrachte rapport van het Nationaal Lucht- en Ruimtevaartlaboratorium (hierna: NLR) omdat daar niet uit valt af te leiden dat met de daarin gehanteerde berekeningsmethode een beter en feitelijk betrouwbaarder beeld kan worden gevormd van de milieueffecten. Bovendien is daarin volstaan met het enkel doorvoeren van een geactualiseerd woningbestand en is de verbeterde routemodellering niet meegenomen. Ook wijst de inspecteur-generaal erop dat dit rapport al was ingebracht in de procedure die tot de uitspraak van de Afdeling van 1 mei 2013 (ECLI:NL:RVS:2013:BZ9091) heeft geleid. Het gewijzigde LVB is geen verslechtering van het beschermingsniveau ten opzichte van het LVB van 2004. De in geding zijnde grenswaarden zijn dan ook niet onverbindend zoals [appellante] stelt, aldus de inspecteur-generaal.
    
    Hoger beroep
    
    4.    [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de inspecteur-generaal gehouden was tot handhavend optreden op basis van de grenswaarden in bijlage 2 zoals vastgesteld in het LVB 2004. De latere wijzigingen van de grenswaarden in het LVB van 2008 en 2010 zijn in strijd met artikel 8.17, zevende lid, van de Wet luchtvaart en dienen buiten beschouwing te worden gelaten. Het LVB 2008 en 2010 voldoen niet aan de gelijkwaardigheidseis. [appellante] bestrijdt dat het woningbestand van 10.000 woningen op basis van het LVB mocht worden geactualiseerd naar 12.300. Uit een berekening door NLR blijkt dat het geactualiseerde criterium niet 12.300 woningen is, maar 11.000 met een geluidbelasting van 58 Lden. Volgens [appellante] speelt de (verbeterde) routemodellering geen rol bij de jaarlijkse handhaving van de grenswaarden. Het aantal woningen binnen de 35 Ke-contour mag niet meer dan 10.000 bedragen. Allereerst wordt een 35 Ke-contour berekend met de gemodelleerde routes als invoergegeven, vervolgens wordt het aantal woningen daarbinnen geteld en daarna moet worden gecontroleerd of het aantal getelde woningen niet meer dan 10.000 bedraagt, aldus [appellante].
    
    4.1.    De Tijdelijke regeling bevat de grenswaarden voor het gebruiksjaar 2014. Niet in geschil is dat deze grenswaarden niet zijn overschreden. De vraag is of de wijziging van de grenswaarden ten opzichte van de grenswaarden uit het LVB 2004 onverbindend is wegens strijd met artikel 8.17, zevende lid, van de Wet luchtvaart. Als dat het geval is, mocht de inspecteur-generaal niet van de grenswaarden uit de Tijdelijke regeling uitgaan.
    
    4.2.    Op basis van het LVB 2004 mochten maximaal 10.000 woningen met een hoge geluidbelasting zijn gelegen binnen de 35 Ke-contour op basis van het woningbestand van 1990. De minister heeft deze waarden herberekend op grond van de verbeterde routemodellering. Daarmee kwam het aantal woningen binnen de 35 Ke-contour op maximaal 10.800 op basis van het woningbestand 1990 en op 14.500 woningen op basis van het woningbestand van 2005. Omgerekend in Lden gaat het om 12.300 woningen binnen de 58 dB(A) Lden contour. Van dit geactualiseerde criterium is de inspecteur-generaal uitgegaan in de besluitvorming.
    
    4.3.    De rechtbank heeft onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 1 mei 2013 (ECLI:NL:RVS:2013:BZ9091) terecht overwogen dat het aantal van 10.000 woningen mocht worden geactualiseerd op grond van de verbeterde routemodellering. In die uitspraak heeft de Afdeling geoordeeld dat het actualiseren van de berekeningsmethode met de verbeterde routemodellering niet in strijd is met het gelijkwaardigheidsprincipe. In die uitspraak ging het weliswaar om het LVB van 2008, maar niet in geschil is dat de daarna vastgestelde grenswaarden met dezelfde rekenmethode zijn berekend. Er bestaat dan ook geen grond voor het oordeel dat het beschermingsniveau van de destijds van toepassing zijnde bijlage 2 uit het LVB en de Tijdelijke regeling ten aanzien van de geluidbelasting niet per saldo gelijkwaardig is aan of beter is dan het niveau zoals dat gold onder het LVB 2004. Uit het overgelegde rapport van NLR blijkt niet dat de daarin gebruikte rekenmethode een betrouwbaardere weergave van milieueffecten is dan de door de minister gebruikte berekeningsmethode met de verbeterde routemodellering. Uit de overgelegde e-mailwisseling met NLR blijkt niet dat de herberekening op grond van de verbeterde routemodellering in strijd is met het gelijkwaardigheidscriterium.
    
        Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht overwogen dat de inspecteur-generaal terecht de grenswaarden uit de Tijdelijke regeling heeft gebruikt. Deze grenswaarden zijn niet overschreden. De inspecteur-generaal was daarom niet bevoegd tot handhavend optreden en heeft terecht afgezien van handhaving ten aanzien van gebruiksjaar 2014, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen.
    
    4.4.    Het betoog faalt.
    
    5.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    6.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. A.B.M. Hent en mr. E. Steendijk, leden, in tegenwoordigheid van mr. S. Niane-van de Put, griffier.
    
    w.g. Scholten-Hinloopen    w.g. Van de Niane-Put
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 27 juni 2018
    
    805.  BIJLAGE
    
    Wijzigingswet
    
    Artikel XII. (Overgangsbepaling geluidbelasting)
    
    1. Bij de vaststelling in het eerste luchthavenverkeerbesluit van de grenswaarden voor de geluidbelasting wordt voor wat betreft de belasting gedurende het gehele etmaal in de in artikel 8.17, vijfde lid, onderdeel b, van de Wet luchtvaart bedoelde punten, gebruik gemaakt van de Lden als geluidbelastingindicator. Daarbij worden de volgende regels gehanteerd in verband met de overgang van Ke naar Lden:
    
    a. op een wijze die overeenstemt met de voorschriften zoals die gelden tot de inwerkingtreding van artikel II worden een 20 Ke-contour en een 35 Ke-contour berekend;
    
    b. het aantal ernstig gehinderden binnen de 20 Ke-contour bedraagt maximaal 45 000, vastgesteld overeenkomstig de wijze waarop dit aantal in de PKB Schiphol en Omgeving is vastgesteld;
    
    c. de 35 Ke-contour omvat maximaal 10 000 woningen, vastgesteld overeenkomstig de wijze waarop dit aantal in de PKB Schiphol en Omgeving is vastgesteld;
    
    d. de ligging van deze contour vormt het uitgangspunt voor de bepaling van de ligging van de punten waarop de grenswaarden van toepassing zijn;
    
    e. aan de hand van de gegevens die gebruikt zijn voor de berekening van deze contour, wordt voor deze punten een berekening gemaakt van de geluidbelasting met de Lden als geluidbelastingindicator;
    
    f. de aldus gevonden geluidbelastingen in deze punten vormen de grondslag voor de bepaling van de hoogte van de grenswaarden in de punten.
    
    Wet luchtvaart
    
    Artikel 8.15
    
    Bij algemene maatregel van bestuur wordt voor de luchthaven een luchthavenverkeerbesluit vastgesteld.
    
    Artikel 8.17
    
    1. Het luchthavenverkeerbesluit bevat regels omtrent het luchthavenluchtverkeer voor zover die regels noodzakelijk zijn met het oog op de veiligheid, de geluidbelasting, de lokale luchtverontreiniging en de geurbelasting.
    
    […]
    
    4. De regels bevorderen het realiseren van een beschermingsniveau, waarbij de in het besluit beschreven grenswaarden met betrekking tot de door het luchthavenluchtverkeer veroorzaakte belasting ten aanzien van veiligheid, geluid en lokale luchtverontreiniging niet worden overschreden.
    
    5. Het besluit bevat in ieder geval:
    
    a. de grenswaarden voor het externe-veiligheidsrisico;
    
    b. de grenswaarden voor de geluidbelasting, waarbij in ieder geval punten in of aan de rand van woonbebouwing in de nabijheid van de luchthaven bepaald worden met de grenswaarden die op ieder van die punten van toepassing zijn;
    
    c. de grenswaarden voor de emissie van de stoffen die lokale luchtverontreiniging veroorzaken.
    
    […]
    
    7. Elk besluit, volgend op het eerste luchthavenverkeerbesluit, biedt een beschermingsniveau ten aanzien van externe veiligheid, geluidbelasting en lokale luchtverontreiniging, dat voor ieder van deze aspecten, gemiddeld op jaarbasis vastgesteld, per saldo gelijkwaardig is aan of beter is dan het niveau zoals dat geboden werd door het eerste besluit.
    
    […]
    
    Artikel 8.22
    
    1. Zodra de inspecteur-generaal constateert dat de in artikel 8.17, vierde lid, bedoelde grenswaarden zijn overschreden, schrijft hij maatregelen voor die naar zijn oordeel bijdragen aan het terugdringen van de belasting vanwege het luchthavenluchtverkeer binnen de grenswaarden.
    
    […]
    
    Artikel 8.23
    
    1. Bij regeling van Onze Minister van Infrastructuur en Milieu, in overeenstemming met Onze Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, kan indien ten gevolge van groot onderhoud van een baan het normale gebruik van een luchthaven naar hun oordeel ernstig wordt belemmerd:
    
    [….]
    
    b. een in het luchthavenverkeerbesluit vastgelegde grenswaarde voor de geluidbelasting in een bepaald punt worden vervangen door een andere grenswaarde.
    
    […]
    
    LVB, zoals dat ten tijde van belang luidde
    
    Artikel 4.2.1
    
    1. De Lden wordt gebruikt als indicator voor de geluidbelasting gedurende het gehele etmaal ten gevolge van het luchthavenluchtverkeer. De geluidbelasting wordt berekend over een gebruiksjaar.
    
    2. Het totale volume van de geluidbelasting bedraagt niet meer dan 63,46 dB(A).
    
    3. De geluidbelasting in een punt dat is aangewezen in bijlage 2 bij dit besluit bedraagt niet meer dan de bij dat punt aangegeven waarde.
    
    […]
    
    Volgens bijlage II bedroegen de grenswaarden bij de handhavingspunten 24, 29 en 30 onderscheidenlijk 57,56 dB(A), 57,04 dB(A) en 57,46 dB(A).
    
    Tijdelijke regeling, geldend van 5 mei 2014 tot 1 november 2014
    
    Artikel 2
    
    1. In plaats van de grenswaarden genoemd in bijlage 2 van het Luchthavenverkeerbesluit Schiphol gelden voor het gebruiksjaar 2014 voor de in de onderstaande tabel genoemde handhavingspunten de volgende vervangende grenswaarden: