ECLI:NL:RVS:2013:1887, Raad van State, 13-11-2013, 201211836/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2013-11-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 11 mei 2011 heeft het college Euro-Parking gelast om vóór 1 juni 2011 het met het bestemmingsplan strijdige gebruik op het perceel Luchthavenweg 24 te Eindhoven te beëindigen en beëindigd te houden, onder oplegging van een dwangsom.

201211836/1/A1.
    Datum uitspraak: 13 november 2013
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Euro-Parking B.V., gevestigd te Eindhoven,
    appellante,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank 's-Hertogenbosch van 9 november 2012 in zaken nrs. 12/565 en 12/2100 in het geding tussen:
    
    Euro-Parking
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Eindhoven.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 11 mei 2011 heeft het college Euro-Parking gelast om vóór 1 juni 2011 het met het bestemmingsplan strijdige gebruik op het perceel Luchthavenweg 24 te Eindhoven te beëindigen en beëindigd te houden, onder oplegging van een dwangsom.
    
    Bij besluit van 19 januari 2012 heeft het college het door Euro-Parking daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij besluit van 15 december 2011 heeft het college geweigerd om aan Euro-Parking omgevingsvergunning te verlenen voor het exploiteren van parkeerplaatsen ten behoeve van het luchtvaartverkeer op het perceel Luchthavenweg 24 te Eindhoven.
    
    Bij besluit van 25 mei 2012 heeft het college het door Euro-Parking daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 9 november 2012 heeft de rechtbank het door Euro-Parking tegen de besluiten van 19 januari 2012 en 25 mei 2012 ingestelde beroepen gegrond verklaard, deze besluiten vernietigd, het college opgedragen een nieuw besluit te nemen op het bezwaar tegen het besluit van 11 mei 2011, het besluit van 11 mei 2011 geschorst tot en met zes weken na de bekendmaking van de beslissing op het bezwaar tegen dit besluit, het besluit van 15 december 2011 herroepen en bepaald dat deze uitspraak in de plaats komt van het besluit van 25 mei 2012. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft Euro-Parking hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Bij besluit van 9 juli 2013 heeft het college het door Euro-Parking tegen het besluit van 11 mei 2011 gemaakte bezwaar gegrond verklaard en het besluit van 11 mei 2011 herroepen.
    
    Bij besluit van 9 juli 2013 heeft het college het bezwaar van Eindhoven Airport tegen de van rechtswege verleende omgevingsvergunning voor het exploiteren van parkeerplaatsen ten behoeve van het luchtvaartverkeer op het perceel gegrond verklaard, dit besluit herroepen en opnieuw geweigerd omgevingsvergunning te verlenen.
    
    De Afdeling heeft de zaak samen met zaak nrs. 201300369/1/A1 en 201304008/1/A1 gelijktijdig ter zitting behandeld op 27 augustus 2013, waar Euro-Parking, vertegenwoordigd door mr. M.J.G. Pennings, advocaat te Eindhoven, en [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. B. Timmermans, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen. Voorts is daar gehoord Eindhoven Airport N.V., vertegenwoordigd door mr. J.A.M. van der Velden en M. van Waasdijk.
    
    Overwegingen
    
    1. Euro-Parking huurt op het perceel 181 m² kantoorruimte, bestaande uit vier units op de begane grond inclusief algemene ruimte met vier parkeerplaatsen, en 108 parkeerplaatsen. Zij exploiteert het gehuurde sinds 5 april 2011 als parkeerterrein. Het college heeft geconstateerd dat Euro-Parking bedrijfsmatig parkeerplaatsen aanbiedt aan reizigers van Eindhoven Airport. Het college stelt zich op het standpunt dat het bedrijfsmatig aanbieden van parkeerplaatsen op het perceel in strijd is met de ingevolge het bestemmingsplan "Welschap A, herziening II" op het perceel rustende bestemming.
    
    2. Op het perceel rust ingevolge het bestemmingsplan "Welschap A, herziening II" de bestemming "Militair luchtvaartterrein met de mogelijkheid van medegebruik door de burgerluchtvaart".
    
    3. Ingevolge artikel 4, lid A, van de planvoorschriften zijn de op de kaart als zodanig aangewezen gronden bestemd voor doeleinden ten behoeve van de militaire luchtvaart met de mogelijkheid tot medegebruik door de burgerluchtvaart.
    
    Ingevolge lid B, onder II, sub b, kan, voor zover in het raam van medegebruik door de burgerluchtvaart ten behoeve van doeleinden van handel en bedrijf - met uitzondering van detailhandel - afzonderlijke bebouwing dient te worden opgericht, dit uitsluitend geschieden binnen de als zodanig op de kaart aangegeven zone in de vorm van bedrijfsgebouwen en kantoren met uitzondering van dienstwoningen, voorkomend in de categorieën1 tot en met 4 van de in artikel 2 opgenomen staat van inrichtingen dan wel de in artikel 3 opgenomen categorie A-inrichtingen en bouwwerken, niet zijnde gebouwen, passende bij bedrijfsgebouwen c.q. bedrijfsterreinen.
    
    Ingevolge het bepaalde sub d, kan voor zover in het raam van medegebruik door de burgerluchtvaart ten behoeve van parkeerdoeleinden afzonderlijke bebouwing dient te worden opgericht dit uitsluitend geschieden binnen de als zodanig op de kaart aangegeven zone, in de vorm van gebouwen en bouwwerken, niet zijnde gebouwen, passende op een parkeerterrein.
    
    Ingevolge lid C, onder 1 is het verboden gronden en opstallen te gebruiken, in gebruik te geven of te laten gebruiken op een wijze of tot een doel, strijdig met de uit het plan voortvloeiende bestemming.
    
    Ingevolge het bepaalde onder 2 wordt voor zover de gronden en de opstallen mede worden gebruikt door de burgerluchtvaart als strijdig gebruik in ieder geval aangemerkt het gebruik van de in lid B, sub II, bedoelde gronden en opstallen anders dan ten behoeve van de doeleinden, zoals die nader onder a tot en met e zijn genoemd.
    
    Ingevolge lid D, onder 1, verlenen burgemeester en wethouders vrijstelling van het in lid C genoemde verbod indien strikte toepassing zou leiden tot een beperking van het meest doelmatige gebruik, die niet door dringende redenen wordt gerechtvaardigd.
    
    Ingevolge het bepaalde onder 2, sub a, verlenen burgemeester en wethouders, gehoord de inspecteur belast met de zorg voor hygiëne van het milieu, vrijstelling van de categorieën, genoemd in lid B, sub II, onder b, respectievelijk lid C, voor bedrijven die niet voorkomen in de categorieën 1 tot en met 4 van de staat van inrichtingen, maar die daarmede, voor wat betreft milieubelasting, zijn gelijk te stellen.
    
    De raad heeft op 29 maart 2011 een voorbereidingsbesluit genomen. Dit besluit is in werking getreden op 7 april 2011. Volgens dit besluit is het verboden om het gebruik van de gronden of bouwwerken binnen het gebied van het voorbereidingsbesluit te wijzigen. Voorts is bepaald dat burgemeester en wethouders van de verbodsbepaling kunnen afwijken indien:
    
    - het betreffende gebruik niet strijdig is met het vigerende bestemmingsplan en;
    
    - de voorgenomen wijziging van het gebruik niet strijdig is met het ontwerpbestemmingsplan "Bedrijventerrein Eindhoven Airport" dat van 23 december 2010 tot en met 2 februari 2011 ter inzage gelegen heeft;
    
    - voor dit gebruik een omgevingsvergunning is verleend of in voorbereiding is voor activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, sub, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht.
    
    4. De rechtbank heeft overwogen dat vóór het besluit van 15 december 2011 reeds een omgevingsvergunning van rechtswege tot stand was gekomen en heeft, gelet daarop, het besluit op bezwaar van 25 mei 2012 vernietigd en de weigering omgevingsvergunning te verlenen van 15 december 2011 herroepen. Voorts heeft zij, gelet op de omgevingsvergunning van rechtswege, overwogen dat ten tijde van het besluit op bezwaar van 19 januari 2012 sprake was van concreet zicht op legalisatie en heeft zij dit besluit vernietigd en de last onder dwangsom van 11 mei 2011 geschorst.
    
    5. Euro-Parking betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het bedrijfsmatig aanbieden van parkeerplaatsen een gebruik van de gronden betreft dat strijdig is met het bestemmingsplan en daarvoor een omgevingsvergunning is vereist. Volgens haar past het gebruik van het perceel binnen de doelomschrijving bij de bestemming "Militair luchtvaartterrein met de mogelijkheid van medegebruik door de burgerluchtvaart" en de strekking ervan, zoals deze uit de toelichting op het bestemmingsplan blijkt, omdat het om dienstverlening ten behoeve van de burgerluchtvaart in de vorm van het aanbieden van parkeerplaatsen gaat. Volgens haar is er dan ook geen strijd met artikel 4, lid C, onder 1, van de planvoorschriften. Euro-Parking betoogt dat het gebruik voorts is toegestaan op grond van artikel 4, lid C, onder 2, van de planvoorschriften, nu daarin naar artikel 4, lid B, onder II, sub a tot en met e is verwezen en het bedrijfsmatig aanbieden van parkeerplaatsen past binnen de bestemmingen "handel en bedrijf" en "parkeerdoeleinden", genoemd sub b en sub d. Volgens haar ziet de in artikel 4, lid B, van de planvoorschriften neergelegde zonering en de eis dat het gaat om een bedrijf dat voorkomt in de categorieën 1 tot en met 4 van de staat van inrichtingen, gelet op de tekst van het planvoorschrift, enkel op de op te richten bebouwing en niet op het toegestane gebruik.
    
    5.1. Vast staat dat het perceel is gelegen in de zone als bedoeld in artikel 4, lid B, onder II, sub b, van de planvoorschriften (doeleinden van handel en bedrijf) en niet is gelegen in de zone als bedoeld in artikel 4, lid B, onder II, sub d, van de planvoorschriften (parkeerdoeleinden). Voorts is niet in geschil dat, zoals de rechtbank heeft overwogen, een parkeerbedrijf, als door Euro-Parking geëxploiteerd, niet voorkomt in de categorieën 1 tot en met 4 van de in artikel 2 van de planvoorschriften opgenomen staat van inrichtingen. In hoger beroep ligt uitsluitend de vraag voor welke betekenis moet worden toegekend aan de verwijzing in artikel 4, lid C, onder 2, van de planvoorschriften naar artikel 4, lid B, onder II, van de planvoorschriften.
    
    Uit de verwijzing in het gebruiksverbod in artikel 4, lid C, onder 2, van de planvoorschriften naar artikel 4, lid B, onder II, van de planvoorschriften volgt dat de in artikel 4, lid B, onder II, van de planvoorschriften neergelegde zonering niet slechts ziet op bouwen, maar ook van toepassing is op het toegestane gebruik van gronden en opstallen. Voorts volgt daaruit dat dat de verbodsbepaling in artikel 4, lid C, onder 2, van de planvoorschriften tevens ziet op bedrijven die niet voorkomen in de categorieën 1 tot en met 4 van de in artikel 2 opgenomen staat van inrichtingen.
    
    Nu het perceel is gelegen in de zone als bedoeld in artikel 4, lid B, onder II, sub b, van de planvoorschriften (doeleinden van handel en bedrijf) en een parkeerbedrijf niet voorkomt in de categorieën1 tot en met 4 van de staat van inrichtingen, heeft de rechtbank terecht overwogen dat het bedrijfsmatig aanbieden van parkeerplaatsen op het perceel door Euro-Parking een gebruik van de gronden betreft dat strijdig is met het bestemmingsplan "Welschap A, herziening II". Aan de toelichting op het bestemmingsplan komt in dit kader niet de betekenis toe die Euro-Parking daaraan gehecht wenst te zien, nu deze juridisch geen onderdeel uitmaakt van het bestemmingsplan. De rechtbank heeft voorts terecht overwogen dat het betoog van Euro-Parking dat het gebruik niet in strijd is met het voorbereidingsbesluit van 29 maart 2011 in dit kader geen bespreking behoeft, gelet op de vaststelling dat het college bevoegd was handhavend op te treden wegens strijd met het bestemmingsplan.
    
    Het betoog faalt.
    
    6. Euro-Parking betoogt dat de rechtbank hetgeen zij heeft aangevoerd met betrekking tot het voorbereidingsbesluit van 29 maart 2011 in het kader van de weigering omgevingsvergunning te verlenen ten onrechte onbesproken heeft gelaten en ten onrechte niet zelf in de zaak heeft voorzien.
    
    6.1. Ook dit betoog faalt. De rechtbank heeft zelf in de zaak voorzien door, na vaststelling dat een omgevingsvergunning van rechtswege was verleend en de vernietiging van het besluit op bezwaar van 25 mei 2012, het besluit van 15 december 2011, waarbij het college heeft geweigerd aan Euro-Parking een omgevingsvergunning te verlenen, te herroepen. De rechtbank is in dit kader terecht niet toegekomen aan de vraag of het college bij het besluit van 15 december 2011 onder verwijzing naar het voorbereidingsbesluit heeft kunnen weigeren vrijstelling te verlenen.
    
    7. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    8. Het college heeft bij afzonderlijke besluiten van 9 juli 2013 het door Euro-Parking tegen het besluit van 11 mei 2011 gemaakte bezwaar gegrond verklaard en het besluit van 11 mei 2011 herroepen, en het bezwaar van Eindhoven Airport tegen de van rechtswege verleende omgevingsvergunning voor het exploiteren van parkeerplaatsen ten behoeve van het luchtvaartverkeer op het perceel gegrond verklaard, dit besluit herroepen en opnieuw geweigerd omgevingsvergunning te verlenen.
    
    Het besluit op het bezwaar tegen de van rechtswege verleende omgevingsvergunning wordt, gelet op artikel 6:24, gelezen in verbinding met artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), geacht eveneens onderwerp te zijn van dit geding. Van de zijde van Euro-Parking is van rechtswege een beroep tegen dit besluit ontstaan. Euro-Parking is bij brief van 30 juli 2013 in de gelegenheid gesteld schriftelijk gronden tegen de besluiten van 9 juli 2013 aan te voeren. Voorts is zij ter zitting van 27 augustus 2013 in de gelegenheid geweest mondeling gronden tegen deze besluiten aan te voeren.
    
    Het is niet gebleken dat Euro-Parking belang heeft bij de beoordeling van het besluit van 9 juli 2013 met betrekking tot de last onder dwangsom. Eindhoven Airport heeft voorts te kennen gegeven geen bezwaar te hebben tegen dit besluit, zodat dit besluit geen onderwerp is van dit geding.
    
    9. Euro-Parking betoogt dat het college ten onrechte heeft geweigerd omgevingsvergunning te verlenen voor het onderhavige gebruik. Daartoe voert zij aan dat de milieubelasting van het gebruik waar de aanvraag op ziet gelijk te stellen is met categorie 2 van de staat van inrichtingen, zodat het college gehouden was vrijstelling als bedoeld in artikel 4, lid D, onder 2, sub a, van de voorschriften van het bestemmingsplan "Welschap A, herziening II" te verlenen.
    
    9.1. Vast staat dat op 27 april 2012 het bestemmingsplan "Bedrijventerrein Eindhoven Airport" in werking is getreden.
    
    Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 26 juli 2013 in zaak nr. 201303347/2/A1 heeft als uitgangspunt te gelden dat de beslissing op de aanvraag om omgevingsvergunning ex nunc geschiedt, hetgeen betekent dat het recht moet worden toegepast zoals dat op het moment van de beslissing op de aanvraag geldt. Aan een ten tijde van de indiening bij de gemeente van een aanvraag om omgevingsvergunning nog wel, maar ten tijde van de beslissing daarop, dan wel ten tijde van de heroverweging in bezwaar daarvan, niet meer geldend bestemmingsplan mag, bij wijze van uitzondering op dat uitgangspunt, slechts worden getoetst indien de aanvraag ten tijde van de indiening daarvan in overeenstemming was met het toen geldende bestemmingsplan en op dat moment geen voorbereidingsbesluit voor een nieuw bestemmingsplan van kracht was dan wel een nieuw bestemmingsplan ter inzage was gelegd, waarmee de aanvraag in strijd was. Deze uitzondering doet zich hier niet voor, omdat het onderhavige gebruik, zoals hiervoor reeds is overwogen, in strijd is met het ten tijde van de indiening van de aanvraag geldende bestemmingsplan "Welschap A, herziening II". In navolging van de uitspraak van 12 maart 2003, in zaak nr. 200201897/1, wordt overwogen dat de omstandigheid dat het voorheen geldende plan een bepaling bevatte krachtens welke het college vrijstelling kon verlenen, daaraan niet af doet.
    
    Uit het voorgaande volgt dat het college de aanvraag, anders dan Euro-Parking betoogt, diende te toetsen aan het bestemmingsplan "Bedrijventerrein Eindhoven Airport". Vast staat dat de aanvraag hiermee in strijd is. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat het geen omgevingsvergunning wenst te verlenen voor het afwijken van dit bestemmingsplan. Ter zitting heeft het, onder verwijzing naar de uitspraak van 27 februari 2013 in zaak nr. 201204293/1/R3, toegelicht dat het wenst vast te houden aan het in dit nieuwe bestemmingsplan neergelegde planologisch beleid voor het onderhavige gebied. Het toestaan van het bedrijfsmatig aanbieden van parkeerplaatsen in dit gebied verdraagt zich volgens het college niet met het aan het bestemmingsplan ten grondslag liggende uitgangspunt dat bedrijven op het bedrijventerrein, zo ook Eindhoven Airport, moeten voorzien in voldoende parkeergelegenheid op het eigen terrein. Het bedrijfsmatig aanbieden van parkeerplaatsen heeft een ongewenste toename van verkeersstromen tot gevolg en doet afbreuk doen aan de ruimtelijke uitstraling van het bedrijventerrein waarop het perceel is gelegen, onder meer door leegstaande bedrijfspanden, aldus het college.
    
    Gelet op het vorenstaande heeft het college deugdelijk gemotiveerd waarom het, na afweging van de betrokken belangen, niet wil meewerken aan het bouwplan.
    
    Het betoog faalt.
    
    10. Het beroep tegen het besluit van 9 juli 2013 is ongegrond.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
    
    II. verklaart het beroep tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Eindhoven van 9 juli 2013, kenmerk BZ-12-0514-001, ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. H. Troostwijk, voorzitter, en mr. F.C.M.A. Michiels en mr. J. Kramer, leden, in tegenwoordigheid van mr. M. Kos, ambtenaar van staat.
    
    w.g. Troostwijk w.g. Kos
    voorzitter ambtenaar van staat
    
    Uitgesproken in het openbaar op 13 november 2013
    
    580.