ECLI:NL:RVS:2015:3845, Raad van State, 16-12-2015, 201502129/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2015-12-16 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 16 april 2014 heeft het college Plus Vastgoed B.V. omgevingsvergunning verleend voor het gebruiken van het pand op het perceel Reigerbosweg 2 te Waalwijk (hierna: het perceel) als supermarkt.

201502129/1/A1.
    Datum uitspraak: 16 december 2015
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellante], en de stichting Stichting Waalwijkse Ondernemers Federatie, wonend respectievelijk gevestigd te Waalwijk,
    
    tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Zeeland-West-Brabant (hierna: de rechtbank) van 4 februari 2015 in zaken nrs. 14/3418, 14/6797, 14/7465 en 14/6849 in het geding tussen:
    
    [appellante] en de WOF
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Waalwijk.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 16 april 2014 heeft het college Plus Vastgoed B.V. omgevingsvergunning verleend voor het gebruiken van het pand op het perceel Reigerbosweg 2 te Waalwijk (hierna: het perceel) als supermarkt.
    
    Bij afzonderlijke besluiten van 7 oktober 2014 heeft het college de door [appellante] en de WOF daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 4 februari 2015 heeft de rechtbank de door [appellante] en de WOF daartegen ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben [appellante] en de WOF hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Daartoe in de gelegenheid gesteld, heeft PLUS Vastgoed B.V. een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    [appellante] en de WOF, het college en Plus Vastgoed B.V. hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 17 november 2015, waar de WOF, vertegenwoordigd door M.M.M. Voogd en J. de Roon, en [appellante], beide bijgestaan door T. van Wissen LLB, en het college, vertegenwoordigd door mr. H.Y. van de Werken en mr. P. Schreppers, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen. Tevens is ter zitting gehoord Plus Vastgoed B.V., vertegenwoordigd door M. Polderman en S. van Engelen, bijgestaan door mr. V.J. Leijh, advocaat te Amsterdam. Als deskundigen zijn tevens verschenen drs. M.C.J. Romijn aan de zijde van de WOF en [appellante], drs. A.J.L. Mein aan de zijde van het college en drs. A. Hooft aan de zijde van Plus Vastgoed B.V.
    
    Overwegingen
    
    1. Plus Vastgoed B.V. heeft op 27 februari 2014 een aanvraag om omgevingsvergunning ingediend voor het gebruik als supermarkt van een gedeelte van het bestaande pand op het perceel, dat een totale oppervlakte heeft van 4.000 m2. De bestaande, kleinere Plus supermarkt aan de Mozartlaan 17 te Waalwijk wordt daarnaartoe verplaatst. Het perceel is gelegen op bedrijventerrein Zanddonk.
    
    [appellante] exploiteert een Albert Heijn supermarkt (voorheen een C1000) op het Bloemenoordplein te Waalwijk. [appellante] en de WOF zijn tegen de verplaatsing van de Plus supermarkt, nu volgens hen de verplaatsing zal leiden tot negatieve gevolgen voor de supermarkt van [appellante] en de ondernemers in Waalwijk, waarvan de belangen door de WOF worden vertegenwoordigd.
    
    2. Ingevolge het ten tijde van de besluiten op bezwaar geldende bestemmingsplan "Bedrijventerrein Zanddonk" rustte op het perceel de bestemming "Bedrijfsdoeleinden -B". Vaststaat dat het gebruik van het pand op het perceel als supermarkt in strijd is met deze bestemming. Het college heeft met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), gelezen in verbinding met artikel 4, negende lid, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor), voor het gebruik van het pand in afwijking van het bestemmingsplan omgevingsvergunning verleend.
    
    3. [appellante] en de WOF hebben ter zitting hun beroepsgrond dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college niet bevoegd was om met toepassing van artikel 4, negende lid, van bijlage II van het Bor omgevingsvergunning te verlenen, ingetrokken.
    
    4. [appellante] en de WOF betogen dat de rechtbank buiten de omvang van het geschil is getreden door te overwegen dat artikel 3.1.6, tweede lid, van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: het Bro) niet van toepassing is. Voorts betogen zij dat de rechtbank niet heeft onderkend dat die bepaling wel van toepassing is.
    
    4.1. [appellante] en de WOF kunnen niet worden gevolgd in hun betoog dat de rechtbank buiten de omvang van het geschil is getreden door te beoordelen of het college gehouden was de aanvraag te toetsen aan de zogenoemde ladder voor duurzame verstedelijking als bedoeld in artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro, nu zij in beroep hebben betoogd dat het college verplicht was die bepaling toe te passen. Voorts hebben het college en Plus Vastgoed B.V. de rechtbank ter zitting uitdrukkelijk verzocht te beoordelen of het college verplicht was die bepaling toe te passen.
    
    De rechtbank heeft terecht overwogen dat de ladder voor duurzame verstedelijking niet van toepassing is, nu het college met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef onder a, onder 2°, van de Wabo omgevingsvergunning heeft verleend. Uit artikel 5.20 van het Bor volgt dat slechts voor zover een omgevingsvergunning met toepassing van het bepaalde onder 3o van artikel 2.12, eerste lid, aanhef onder a, wordt verleend, artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro van overeenkomstige toepassing is. Nu de ladder voor duurzame verstedelijking niet van toepassing is, behoeft er, anders dan [appellante] en de WOF stellen, geen actuele, regionale behoefte aan de Plus supermarkt in het pand op het perceel te worden aangetoond.
    
    De betogen falen.
    
    5. Nu de ladder voor duurzame verstedelijking niet van toepassing is, behoeft het standpunt van het college dat de in artikel 8:69a van de Algemene wet bestuursrecht neergelegde relativiteitseis aan een inhoudelijke beoordeling van de ladder in de weg staat, geen bespreking. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat het college bij zitting heeft medegedeeld dat het de ladder voor duurzame verstedelijking ten overvloede in zijn besluitvorming heeft betrokken.
    
    6. Voorts betogen [appellante] en de WOF dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college de omgevingsvergunning niet in redelijkheid heeft kunnen verlenen, nu dit leidt tot strijd met een goede ruimtelijke ordening en onvoldoende rekening is gehouden met hun belangen. [appellante] voert aan dat hij bij de start van zijn bedrijf ervan uitging dat geen supermarkt in het pand aan de Reigerbosweg zou worden gevestigd. [appellante] en de WOF vrezen voor de komst van nog meer supermarkten op het bedrijventerrein. Het voorgenomen gebruik van het pand vormt een onaanvaardbare aantasting van het woon-, leef- en ondernemersklimaat, aldus [appellante] en de WOF. Realisering van het project leidt volgens hen tot het faillissement van de supermarkt van [appellante] en daarmee tot een duurzame ontwrichting van het voorzieningenniveau en leegstand. Zij voeren voorts aan dat de besluiten van 7 oktober 2014 onvoldoende zijn gemotiveerd, nu daarin van een recent vastgesteld bestemmingsplan is afgeweken. Bij de totstandkoming van dat plan heeft de raad van de gemeente Waalwijk het standpunt ingenomen dat detailhandel op het bedrijventerrein niet wenselijk is, aldus [appellante] en de WOF. Voorts voeren zij aan dat uit het gemeentelijk beleid uit 2010 en 2012 kan worden afgeleid dat de vestiging van een supermarkt in het pand onwenselijk is, zodat het college niet op grond van nieuw beleid uit 2014 het tegenovergestelde standpunt heeft kunnen innemen. De vestiging van de Plus Supermarkt in het pand is volgens hen in strijd met de conclusies uit het rapport ‘Alternatieve locaties PLUS supermarkt’ van de Afdeling Ruimtelijke & Sociale Ontwikkeling van de gemeente Waalwijk van juli 2014.
    
    6.1. De beslissing om al dan niet met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2º, van de Wabo omgevingsvergunning te verlenen voor het afwijken van het bestemmingsplan behoort in dit geval tot de bevoegdheid van het college, waarbij het college beleidsvrijheid heeft en de rechter de beslissing terughoudend moet toetsen, dat wil zeggen zich moet beperken tot de vraag of het college in redelijkheid tot het besluit heeft kunnen komen om daarvoor omgevingsvergunning te verlenen.
    
    6.2. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, vormen concurrentieverhoudingen bij een planologische belangenafweging in beginsel geen in aanmerking te nemen belang, tenzij zich een duurzame ontwrichting van het voorzieningenniveau zal voordoen die niet door dwingende redenen wordt gerechtvaardigd. Een mogelijke afname van de omzet van de supermarkt van [appellante] en de bij de WOF aangesloten winkeliers ten gevolge van het project leidt niet tot een duurzame ontwrichting van het voorzieningenniveau. De vrees voor de komst van nog meer supermarkten op het bedrijventerrein, leidt dat evenmin.
    
    De rechtbank heeft terecht, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 18 september 2013 in zaak nr. 201208105/1/R2, overwogen dat voor de beoordeling van de vraag of gevreesd moet worden voor een duurzame ontwrichting van het voorzieningenniveau doorslaggevend is te achten of inwoners van een bepaald gebied niet langer op een aanvaardbare afstand van hun woning kunnen voorzien in hun eerste levensbehoeften. Voorts heeft de rechtbank terecht overwogen dat in geen van de overgelegde deskundigenrapporten van het college, Plus Vastgoed B.V. onderscheidenlijk [appellante] en de WOF de conclusie is getrokken dat de verplaatsing van de Plus supermarkt naar het pand aan de Reigerbosweg zal leiden tot een duurzame ontwrichting van het voorzieningenniveau. In het rapport ‘Waalwijk, Effectenanalyse verplaatsing Plus Supermarkt Zanddonk’ van 3 juli 2014 van BRO, dat het college aan de besluiten van 7 oktober 2014 ten grondslag heeft gelegd, staat dat door de verplaatsing van de Plus supermarkt naar het pand op het perceel er minder koopkracht vanuit Zuidwest Waalwijk naar het Bloemenoordplein zal vloeien. Na de verplaatsing komt de Plus supermarkt op een grotere afstand van de supermarkt van [appellante] te liggen, aldus BRO. Voor een deel van de inwoners van dat deel van Waalwijk zal volgens BRO de supermarkt van [appellante] aan dat plein de dichtstbijzijnde grotere supermarkt blijven of worden. In het door [appellante] en de WOF overgelegde rapport van 16 november 2014 en de oplegbrief van 27 juli 2015 is door Seinpost Adviesbureau B.V. gesteld dat door verplaatsing van de Plus supermarkt de supermarkt van [appellante] minder klanten trekt met kans op sluiting van laatstgenoemde tot gevolg. De rechtbank heeft terecht overwogen dat zelfs als de supermarkt van [appellante] ophoudt te bestaan, niet aannemelijk is dat de bewoners van Waalwijk niet binnen een aanvaardbare afstand van hun woning kunnen voorzien in hun eerste levensbehoeften. Dat voor enkele inwoners deze afstand met de verplaatsing van de Plus supermarkt meer wordt dan 700 m, leidt niet tot het oordeel dat sprake is van duurzame ontwrichting van het voorzieningenniveau, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen. Ter zitting is namens het college toegelicht dat het in Waalwijk niet ongebruikelijk is dat de bewoners buiten het verzorgingsgebied van de dichtstbijgelegen supermarkt elders in Waalwijk of Sprang-Capelle boodschappen doen.
    
    In de 'oplegbrief' van 27 juli 2015 van Seinpost, zijnde een nadere reactie op de eerdergenoemde rapporten van BRO en Bureau Stedelijke Planning, heeft Seinpost zich op het standpunt gesteld dat de leegstand in het centrum van Waalwijk hoger is dan het landelijk gemiddelde. Het college heeft dat desgevraagd ter zitting niet weersproken. In hetgeen [appellante] en de WOF hebben aangevoerd, heeft de rechtbank niettemin terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat de voorziene supermarkt zodanige leegstand tot gevolg zal hebben dat dit tot een uit oogpunt van een goede ruimtelijke ordening onaanvaardbare aantasting van het woon-, leef- en ondernemersklimaat zal leiden. Het college heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de gevolgen van de voorziene supermarkt voor de leegstand niet ruimtelijk onaanvaardbaar zijn, nu de supermarkt wordt gevestigd in een bestaand leegstaand pand en geen ander, geschikt leegstand pand van voldoende omvang beschikbaar is. [appellante] en de WOF hebben desgevraagd ter zitting niet weersproken dat geen geschikte alternatieve locatie voor de Plus supermarkt in het centrum van Waalwijk beschikbaar is.
    
    Voorts wordt overwogen dat geen rechtsregel eraan in de weg staat om kort na vaststelling van een bestemmingsplan in afwijking daarvan een omgevingsvergunning te verlenen, indien daarin is uiteengezet dat dit niet leidt tot strijd met een goede ruimtelijke ordening. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het college de aanvraag diende te toetsen aan het gemeentelijk beleid zoals dat ten tijde van de besluiten van 7 oktober 2014 gold en dat niet is gebleken dat het project daarmee in strijd is. Niet valt in te zien dat het college door voortschrijdend inzicht geen nieuw beleid kan toepassen wegens wijzigingen in de supermarktbranche. Anders dan [appellante] en de WOF stellen, is de vestiging van de Plus supermarkt in het pand aan de Reigerbosweg niet in strijd met de conclusies uit het rapport ‘Alternatieve locaties PLUS supermarkt’ van de Afdeling Ruimtelijke & Sociale Ontwikkeling van de gemeente Waalwijk van juli 2014. In dit rapport wordt geconcludeerd dat in het woongebied van de wijken Zanddonk, Antoniusparochie en Meerdijk geen alternatieve vestigingslocaties zijn voor de bestaande Plus supermarkt aan de Mozartlaan. De nieuwe Plus supermarkt, die zal worden gevestigd op een bedrijventerrein, is daarmee niet in strijd.
    
    Gelet op het vorenstaande heeft de rechtbank terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat het college niet in redelijkheid omgevingsvergunning heeft kunnen verlenen voor het project.
    
    De betogen falen.
    
    7. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. W. Sorgdrager en mr. D.J.C. van den Broek, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.A. Graaff-Haasnoot, griffier.
    
    w.g. Van Altena w.g. Graaff-Haasnoot
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 16 december 2015
    
    531-761.