ECLI:NL:RVS:2014:1532, Raad van State, 30-04-2014, 201304794/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2014-04-30 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 21 augustus 2009 heeft het college een verzoek van [appellant] om vergoeding van planschade afgewezen.

201304794/1/A2.
    Datum uitspraak: 30 april 2014
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te Veenendaal,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland, zittingsplaats Utrecht, van 16 april 2013 in zaak nr. 10/1352 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Veenendaal.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 21 augustus 2009 heeft het college een verzoek van [appellant] om vergoeding van planschade afgewezen.
    
    Bij besluit van 10 maart 2010 heeft het het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 16 april 2013 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd, doch bepaald dat de rechtsgevolgen ervan geheel in stand blijven. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 20 maart 2014, waar [appellant], bijgestaan door mr. E.F.J.A.M. de Wit, werkzaam voor ARAG Rechtsbijstand, en het college, vertegenwoordigd door mr. H.K.C. van Nijnanten en J.A. van den Ham, beiden werkzaam in dienst van de gemeente, vergezeld door mr. P.H. Revermann, werkzaam in dienst van het Juridisch en Bestuurlijk Adviescentrum B.V. (hierna: JBA), zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. Op 1 juli 2008 is de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: de WRO) ingetrokken en is de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro) in werking getreden.
    
    2. Ingevolge artikel 9.1.18, eerste lid, van de Invoeringswet Wro blijft het recht, zoals dat gold vóór het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet, van toepassing ten aanzien van aanvragen om schadevergoeding krachtens artikel 49 van de WRO die zijn ingediend voor de inwerkingtreding van deze wet of die ingevolge artikel II, tweede en derde lid, van de wet van 8 juni 2005, Stb. 305, tot wijziging van de WRO (verjaring van en heffing bij planschadevergoedingsaanspraken, alsmede planschadevergoedingsovereenkomsten) nog tot 1 september 2010 kunnen worden ingediend.
    
    3. Ingevolge artikel 49, eerste lid, aanhef en onder a, van de WRO, zoals die luidde ten tijde van belang, kent het college, voor zover een belanghebbende ten gevolge van de bepalingen van een bestemmingsplan schade lijdt of zal lijden, welke redelijkerwijs niet of niet geheel te zijnen laste behoort te blijven en waarvan de vergoeding niet of niet voldoende door aankoop, onteigening of anderszins is verzekerd, hem op zijn verzoek een naar billijkheid te bepalen schadevergoeding toe.
    
    4. Bij de beoordeling van een verzoek om planschadevergoeding dient te worden onderzocht of een belanghebbende door een wijziging van het planologische regime in een nadeliger positie is komen te verkeren, ten gevolge waarvan hij schade lijdt of zal lijden. Hiertoe dient een vergelijking te worden gemaakt tussen de planologische maatregel, waarvan gesteld wordt dat die schade heeft veroorzaakt en het voordien geldende planologische regime. Daarbij is niet de feitelijke situatie van belang, doch hetgeen op grond van deze regimes maximaal kan, onderscheidenlijk kon, worden gerealiseerd, ongeacht de vraag of verwezenlijking heeft plaatsgevonden.
    
    5. [appellant] is sinds 1981 eigenaar van het perceel, kadastraal bekend sectie K, nummers 2838 en 2961, met de daarop gelegen woning aan het [locatie] te Veenendaal. Sinds 1997 is hij tevens eigenaar van het aangrenzend perceel, kadastraal bekend sectie K, nummer 5163.
    
    6. Bij besluit van 14 december 2006 heeft de gemeenteraad het bestemmingsplan "Veenendaal-Oost" vastgesteld (hierna: het nieuwe bestemmingsplan). Het is op 17 april 2008 in rechte onaantastbaar geworden.
    
    Het plangebied grenst nergens aan de percelen van [appellant]. Het plan kent aan de gronden die in noordelijke, noordoostelijke en oostelijke richting het dichtst bij die percelen zijn gelegen (hierna tezamen: deelgebied Zuid) de bestemming "Uit te werken Woondoeleinden" toe. De gronden waaraan die bestemming is toegekend zijn bestemd voor woningen. In totaal mogen in het deelgebied Zuid 825 à 1225 woningen worden gebouwd, waarbij maximaal vijf bouwlagen mogen worden gerealiseerd. Tevens mogen onder meer voorzieningen die functioneel tot een woongebied behoren worden opgericht. Vóór de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan had deelgebied Zuid voor het grootste deel de bestemming "Agrarische doeleinden - A" en voor het overige de bestemming "Verkeersdoeleinden en daarmee samenhangende voorzieningen".
    
    Het plangebied van het nieuwe bestemmingsplan overlapt gedeeltelijk die van de bestemmingsplannen "Oostelijke Rondweg" en "Herziening Landelijk gebied".
    
    7. Aan de aanvraag van 23 juni 2008 heeft [appellant] ten grondslag gelegd dat zijn woongenot wordt aangetast, doordat het agrarisch gebied door het nieuwe bestemmingsplan verandert in een woonlocatie, die de bouw van meer dan 3.000 woningen met de daarbij behorende wijkvoorzieningen mogelijk maakt. De aantasting van het woongenot is gelegen in enerzijds het sterk veranderde uitzicht en verlies van privacy en anderzijds een intensievere verkeersdruk en geluidsoverlast in, zowel de nieuwe wijk, als de ontsluiting via de Oostelijke Rondweg, aldus de aanvraag.
    
    8. Het college heeft over het daarop te nemen besluit advies gevraagd aan het JBA.
    
    Op 28 mei 2009 heeft het JBA hem geadviseerd dat de nieuwe bestemming primair een woongebied met bijbehorende voorzieningen behelst met een lage woningdichtheid in deelgebied Zuid. Het deelgebied Zuid is gelegen op 70 tot 80 meter van de achtergevel van de woning van [appellant]. Het uitzicht op deelgebied Zuid wordt geheel of nagenoeg geheel ontnomen door de bebouwingsmogelijkheden van het tussengebied en door een geluidswal annex geluidsscherm, dat opgericht kan worden langs een weg, die gerealiseerd kan worden op het tracé van de oorspronkelijke parallelweg. Voorts zal door de grote afstand en de oriëntatie van de woning van [appellant] op het zuiden bij hem geen afname van privacy of toename van geluidsoverlast optreden. De toenemende verkeersdruk wordt via de Oostelijke Rondweg afgewikkeld, waardoor geen hinder door een toename van verkeer te verwachten is. Gelet hierop, is de planologische wijziging geen verslechtering. Voor zover dit anders zou zijn, wordt die verslechtering volledig overheerst door de substantiële bebouwings- en gebruiksmogelijkheden die in het tussengebied mogelijk zijn, aldus het advies.
    
    Het college heeft dat advies aan het besluit van 21 augustus 2009 ten grondslag gelegd.
    
    9. In bezwaar heeft [appellant] een rapport van De Bont Adviesbureau bestuursrechtelijke schadevergoedingen (hierna: De Bont) van 10 november 2009 overgelegd. Volgens dat rapport, waarin een planologische vergelijking is gemaakt, heeft het nieuwe bestemmingsplan, door het mogelijk maken van bedrijfs- en woonbebouwing tot een hoogte van maximaal 24,75 meter, een aanzienlijke verzwaring van de bebouwing en gebruiksmogelijkheden van de gronden in het plangebied tot gevolg. Voorts is er een aanzienlijke verzwaring van de verkeershinder als gevolg van een te verwachten verkeerstoename door de nieuwe woonwijk. Het zicht en de situering van de percelen van [appellant] zijn door het nieuwe bestemmingsplan verslechterd. [appellant] heeft meer verkeers-, licht- en geluidhinder en er is een verlies van privacy opgetreden. Hierdoor zijn de percelen van [appellant] in totaal € 20.000,00 minder waard geworden, aldus De Bont.
    
    10. Aan het besluit van 10 maart 2010 heeft het college een advies van de bezwaarschriftencommissie (hierna: de commissie) ten grondslag gelegd dat de nieuwbouw die door het nieuwe bestemmingsplan mogelijk is gemaakt grotendeels door de bebouwingsmogelijkheden op de percelen die tussen die van [appellant] en die nieuwbouw zijn gelegen aan het oog zal worden onttrokken. Gelet daarop, is het standpunt van het college dat er onvoldoende aanleiding is om planschadevergoeding toe te kennen niet onjuist, aldus de commissie.
    
    11. Naar aanleiding van een tussenuitspraak van de rechtbank van 7 juli 2011, waarin de rechtbank gebreken in de besluitvorming heeft geconstateerd, heeft het college aanvullend advies aan het JBA gevraagd. In een aanvullend advies van 13 september 2011 onderschrijft deze, onder aanvulling van de motivering, de conclusie van dat van 28 mei 2009. Bij brief van 16 september 2011 heeft het college de rechtbank bericht dat het het besluit van 10 maart 2010 onder aanvulling van de motivering, zoals verwoord in het aanvullend advies, handhaaft.
    
    12. De rechtbank heeft de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak (hierna: StAB) tot deskundige benoemd en haar onder meer verzocht om advies over de vraag of het nieuwe bestemmingsplan een planologische verslechtering inhoudt.
    
    In een verslag van 29 juni 2012, aangevuld bij dat van 5 oktober 2012, vermeldt de StAB dat de planologische wijziging geen planologische verslechtering inhoudt die een planschadevergoeding rechtvaardigt. Daartoe is uiteengezet dat het, gezien de bouwmogelijkheden onder het nieuwe bestemmingsplan en de relatief beperkte omvang van de gronden met agrarische bestemming in het tussengebied, niet voor de hand ligt dat de bouwmogelijkheden in het tussengebied de nieuwe woonwijk volledig aan het zicht van de percelen van [appellant] zullen onttrekken. Maar dat is niet van belang, omdat in het tussengebied op de gronden met een verkeersbestemming planologisch zodanige bebouwing toegestaan is, dat de beleving van, zowel [appellant], als een redelijk denkende en handelende koper, volledig hierdoor wordt bepaald. Bovendien is, door de bebouwing die planologisch gezien mogelijk is op het tussengebied, geen toename van geluidsoverlast of verlies van privacy op de percelen van [appellant] te verwachten. Voorts is niet uitgesloten dat een weg wordt gerealiseerd op het tracé van de oorspronkelijke parallelweg, gelegen ten noorden en noordoosten van de percelen van [appellant], omdat het planologisch mogelijk is de verkeersbestemmingen op grond van het nieuwe bestemmingsplan en het bestemmingsplan "Oostelijke Rondweg" aan elkaar te koppelen. Daarbij kan niet met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid worden uitgesloten dat geluidswallen voor die weg worden aangelegd. [appellant] zal evenmin nadeel van de te verwachten toename van de verkeersintensiteit over de Oostelijke Rondweg ondervinden, omdat het een bestaande weg betreft en de toename in de bestaande verkeersbewegingen zal opgaan. Voorts zal [appellant] geen nadeel van verkeersbewegingen binnen het plangebied ondervinden, onder meer omdat de afstand tussen zijn woning en de aanduiding van de hoofdontsluitingsstructuur in het plangebied hemelsbreed ongeveer 210 meter bedraagt. Ten slotte leiden de planologische mogelijkheden onder het nieuwe bestemmingsplan weliswaar tot een toename van de gebruiksintensiteit van dat plangebied, maar deze toename wordt overheerst door de maximale planologische mogelijkheden in het tussengebied, aldus de StAB.
    
    De rechtbank heeft aan de hand van deze verslagen geoordeeld dat het college [appellant] terecht geen vergoeding van planschade heeft toegekend, omdat [appellant] niet in een planologisch nadeliger situatie is komen te verkeren als gevolg van het nieuwe bestemmingsplan. Nu zij evenwel in de tussenuitspraak gebreken heeft geconstateerd in de motivering van de besluitvorming, heeft zij het besluit van 10 maart 2010 vernietigd.
    
    13. [appellant] betoogt dat de rechtbank, door te bepalen dat de rechtsgevolgen van het door haar vernietigde besluit in stand blijven, heeft miskend dat de StAB ten onrechte heeft gesteld dat de nieuwbouw door de in het tussengebied mogelijke bebouwing aan het oog zal worden onttrokken, omdat zij er bij de maximale planologische mogelijkheden voor het tussengebied aan voorbijgaat dat de gemiddelde bouwhoogte in dat tussengebied vijf meter bedraagt, terwijl de maximale bouwhoogte in het plangebied 24,75 meter bedraagt. Ook is de StAB van een volstrekt onwaarschijnlijke invulling van het plangebied uitgegaan, zodat geen betekenis kan worden toegekend aan haar planologische waardering van het plangebied. Voorts heeft de rechtbank ten onrechte de conclusie van de StAB dat de parallelweg planologisch gezien nog tot de mogelijkheden behoort, indien het nieuwe bestemmingsplan en het bestemmingsplan "Oostelijke Rondweg" aan elkaar worden gekoppeld, gevolgd, aangezien dat niet de geldende planologische situatie is. Nu onder het huidige planologische regime geen weg mogelijk is, zullen geen geluidswallen worden opgericht, waardoor de hinder door het nieuwe bestemmingsplan toeneemt en hij zicht heeft op de nieuwbouw. Ook heeft zij miskend dat hij ten minste in een substantieel deel van het jaar geconfronteerd wordt met meer schaduw, niet alleen in de woning, maar ook op het erf en de gedeelten van de gronden die worden gebruikt voor de beweiding van de schapen. Ten slotte heeft de rechtbank ten onrechte de bevindingen van de StAB over de toename van verkeer en de daarmee gepaard gaande geluidhinder en vervuiling overgenomen, nu een groot deel van het langzaam verkeer van en naar het zuidoostelijke gedeelte van het deelgebied Zuid voor ontsluiting via het Benedeneind zal kiezen en als direct gevolg van de door het nieuwe bestemmingsplan mogelijk gemaakte realisering van aanzienlijke hoeveelheden nieuwe woningen de publiek- en verkeersaantrekkende werking van het plangebied sterk is toegenomen, aldus [appellant].
    
    13.1. Met dit betoog gaat [appellant] er aan voorbij dat niet het bericht van de StAB aan de rechtbank, maar het advies van het JBA aan de besluitvorming ten grondslag ligt. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld uitspraak van 28 november 2012 in zaak nr. 201100552/1/A2), mag een bestuursorgaan een besluit inzake de vergoeding van planschade baseren op het advies van een door dat bestuursorgaan daartoe ingeschakelde deskundige, tenzij dat onzorgvuldig tot stand is gekomen of daaraan anderszins ernstige gebreken kleven.
    
    Hetgeen [appellant] in hoger beroep heeft aangevoerd, geeft geen grond voor het oordeel dat de rechtbank heeft miskend dat het door het college aan het besluit van 10 maart 2010 ten grondslag gelegde aanvullende advies van het JBA onzorgvuldig tot stand is gekomen of daaraan anderszins ernstige gebreken kleven. Dat de door [appellant] ingeschakelde deskundige De Bont tot een andere conclusie dan het JBA komt en [appellant] het niet met de conclusie van het JBA eens is, maakt dit niet anders, aangezien dit niet betekent dat het advies van het JBA reeds daarom onjuist of onzorgvuldig is. Voorts vindt de conclusie van het JBA dat het nieuwe bestemmingsplan geen planologische verslechtering inhoudt die een planschadevergoeding rechtvaardigt, bevestiging in het door de StAB aan de rechtbank uitgebrachte deskundigenbericht. Gelet hierop, is de rechtbank terecht tot het oordeel gekomen dat het college met het aanvullende advies van het JBA zijn oordeel dat [appellant] door de planologische wijziging niet in een nadeliger positie is komen te verkeren voldoende heeft gemotiveerd.
    
    Het betoog faalt.
    
    14. Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank dient, voor zover aangevallen, te worden bevestigd.
    
    15. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen.
    
    Aldus vastgesteld door mr. R.W.L. Loeb, voorzitter, en mr. J.C. Kranenburg en mr. N. Verheij, leden, in tegenwoordigheid van mr. P.M.M. de Leeuw-van Zanten, ambtenaar van staat.
    
    w.g. Loeb w.g. De Leeuw-van Zanten
    voorzitter ambtenaar van staat
    
    Uitgesproken in het openbaar op 30 april 2014
    
    97-752.