ECLI:NL:CBB:2013:241, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 15-11-2013, AWB 12/812
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2013-11-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Nacalculatie op het budget van een AWBZ-instelling op basis van de Beleidsregel nacalculatie (CA-330-457). Het totaalbedrag van de totaal gehonoreerde productieafspraak uit de herschikkingsronde 2010 is terecht als bovengrens gehanteerd. Bij de nacalculatie kan geen aanpassing van de productieafspraken meer plaatsvinden. Dit zou het systeem van macrobudgettering en de in dat kader door de NZa gehanteerde uiterste indieningsdata voor budgetverzoeken doorkruisen.

uitspraak 
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      Zaaknummer: 12/812 
      13950
    
    
    
    Uitspraak van de meervoudige kamer van 15 november 2013 in de zaak tussen
    Stichting Thuiszorg West-Brabant, te Roosendaal, appellante
    (gemachtigde: mr. J.A.M. Roks),
    
    
      en
    
    
    de Nederlandse Zorgautoriteit, verweerster 
    (gemachtigde: mr. H.M. den Herder).
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij tariefbeschikking van 1 november 2011 heeft verweerster beslist over de nacalculatie 2010 voor appellante.
    
    
    
      Bij besluit van 27 juni 2012 heeft verweerster het bezwaar van appellante tegen deze tariefbeschikking ongegrond verklaard.
    
    
    
      Tegen dit besluit heeft appellante beroep ingesteld. 
    
    
    
      Verweerster heeft een verweerschrift en de op de zaak betrekking hebbende stukken ingediend.
    
    
    
      Appellante heeft nadere stukken overgelegd.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 2 juli 2013, waarbij partijen bij monde van hun gemachtigden hun standpunten nader hebben toegelicht. Verder zijn op de zitting voor appellante [A] en [B] verschenen.
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      1.
      
        Voor instellingen die zorg verlenen waarop verzekerden aanspraak hebben op grond van de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (hierna: AWBZ) geldt sinds 2005 een systeem van macrobudgettering. In het kader van dit systeem heeft verweerster naar aanleiding van een aanwijzing van de staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport van 30 november 2009, voor het jaar 2010 de Beleidsregel contracteerruimte 2010 (CA-447) vastgesteld. In deze beleidsregel is voorzien in twee budgetrondes, namelijk (vóór) 1 november 2009 en (vóór) 1 november 2010 (dit laatste wordt ook wel de herschikkingsronde genoemd). De beleidsregel bepaalt (onderdeel 6.1.1) dat het budgetformulier voor de datum van 1 november 2009 bij verweerster moet worden ingediend, dat productieafspraken die na de uiterste inzenddatum van 31 oktober 2009 worden ingediend worden beschouwd en afgehandeld als aanvullende productieafspraken, en dat aanvullende productieafspraken die worden ingediend na de uiterste inzenddatum van 31 oktober 2010 niet meer kunnen leiden tot een mutatie van de aanvaardbare kosten 2010 en zonder inhoudelijk oordeel worden afgewezen (onderdeel 6.2.1 van de beleidsregel).
        	In de Beleidsregel nacalculatie(CA-300-457), zoals die geldt met ingang van 1 januari 2011, is bepaald (onderdeel 4.2) dat de laatstelijk door verweerster vastgestelde productieafspraak met betrekking tot het jaar t de bovengrens is voor hetgeen over dat jaar voor bekostiging in aanmerking komt. Dit brengt mee dat overproductie niet wordt vergoed maar voor rekening en risico van de betreffende zorgaanbieder komt. In deze beleidsregel is verder bepaald dat in geval er sprake is van onderproductie op de productieafspraken van intramurale zorg of extramurale zorg, de financiële waarde van deze onderproductie bij de nacalculatie kan worden gebruikt voor bekostiging van (gelijktijdige) overproductie met betrekking tot intramurale zorg of extramurale zorg.
      
      
    
    
      2.
      Appellante voert als grond van procedurele aard aan dat verweerster in het bestreden besluit heeft verzuimd de bezwaargronden volledig en juist weer te geven. Verweerster is in het bestreden besluit volgens appellante ook onvoldoende op deze gronden ingegaan.
      
      
        	Het College overweegt dat artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht zich er niet tegen verzet dat de bezwaargronden in het bestreden besluit samengevat worden weergegeven en dat in dit besluit niet op elk afzonderlijke argument ter onderbouwing van een bezwaargrond wordt ingegaan. Niet is gebleken dat verweerster heeft verzuimd bepaalde bezwaargronden te behandelen. Deze grond faalt.
      
      
    
    
      3.
      Appellante stelt zich op het standpunt dat verweerster bij de nacalculatie ten onrechte niet tot vergoeding van haar overproductie in 2010 is overgegaan.
      
      
        Appellante voert aan dat er voldoende contracteerruimte is om haar overproductie te vergoeden en dat dit dan ook zou moeten gebeuren. Het aspect van kostenbeheersing komt volgens appellante niet in gevaar. De verwijzing van verweerster naar de uitspraken van het College van 30 december 2009 (ECLI:NL:CBB:BL5633 e.a.) en 14 augustus 2012 (ECLI:NL:CBB:BX4992) gaat volgens appellante niet op. In die zaken was namelijk, anders dan in dit geval, onvoldoende contracteerruimte beschikbaar.
      
      
      
        Daarnaast voert appellante aan dat verweerster ten onrechte de uiterste datum van 31 oktober 2010 hanteert voor het indienen van aanvullende productieafspraken. Verweerster geeft als reden hiervoor slechts dat deze datum nodig is om tijdig het beslag op de contracteerruimte te kunnen vaststellen. Dit is van zuiver administratieve aard en vormt volgens appellante geen goede reden. Het hanteren van voormelde datum is volgens appellante evenmin noodzakelijk voor het kunnen verwerken van de productieafspraken voor het volgende jaar. De uiterste indieningstermijn voor aanvullende productieafspraken heeft volgens appellante ongewenste gevolgen voor zorgaanbieders en consumenten.
      
      
      
        Appellante is verder van mening dat de onderproductie van de ene zorgaanbieder zou moeten kunnen worden gebruikt voor de bekostiging van de overproductie van een andere zorgaanbieder. De regeling die in onderdeel 4.2 van de Beleidsregel nacalculatie is opgenomen, acht appellante in strijd met het gelijkheidsbeginsel. Appellante stelt dat op grond van deze regeling zorgaanbieders die zowel intra- als extramurale zorg leveren onder- en overproductie mogen substitueren, terwijl zorgaanbieders die alleen intra- of extramurale zorg leveren deze mogelijkheid niet hebben.
        Verweerster had volgens appellante zo nodig moeten afwijken van de Beleidsregel nacalculatie. Appellante is in november en december 2010 geconfronteerd met een onverwachte toename van de vraag naar palliatieve terminale zorg. Dit betreft gespecialiseerde zorg die in de regio Roosendaal, Bergen op Zoom en Tholen slechts (in die mate) door appellante kan worden geleverd. Nieuwe palliatieve terminale patiënten kunnen verder niet op een wachtlijst worden geplaatst, omdat zij doorgaans binnen enkele weken overlijden. Door het niet vergoeden van de overproductie is in 2010 een verlies van € 650.000,- geleden. Dit is circa 17% van het eigen vermogen waardoor de financiële positie van appellante onder druk is  komen te staan. Ten slotte voert appellante aan dat zij heeft vertrouwd op de mededeling van het zorgkantoor dat er nog voldoende regionale contracteerruimte beschikbaar was.
      
      
    
    
      4.
      Verweerster stelt dat zij bij de nacalculatie in overeenstemming met de Beleidsregel nacalculatie het totaalbedrag van de eerder gehonoreerde productieafspraak als bovengrens heeft gehanteerd. Verweerster heeft de overproductie van appellante daarom niet vergoed.
      
      
        Voor zover appellante zich richt tegen het systeem van contracteerruimte heeft verweerster opgemerkt dat dit systeem in de rechtspraak is aanvaard. Dit systeem van macrobudgettering brengt mee dat het niet steeds mogelijk is om zorg die uitgaat boven de gemaakte productieafspraken volledig te vergoeden. Er is geen wettelijk voorschrift dat daartoe een verplichting in het leven roept.
      
      
      
        Het hanteren van de uiterste datum van 31 oktober 2010 voor het indienen van aanvullende productieafspraken is volgens verweerster niet onredelijk. Hieraan ligt de overweging ten grondslag dat tijdig in het begrotingsjaar het beslag op de regionale en landelijke contracteerruimte moet kunnen worden vastgesteld, waarbij de productieafspraken van een groot aantal zorgaanbieders moeten worden verwerkt. Het verder opschuiven van deze datum naar het einde van het jaar zou de taakuitoefening door verweerster onredelijk belemmeren.
      
      
      
        De Beleidsregel nacalculatie voorziet er niet in dat de overproductie bij de ene zorgaanbieder kan worden verrekend met de onderproductie bij een andere zorgaanbieder. Dan zou immers aanpassing van de productieafspraken bij de nacalculatie plaatsvinden. De nacalculatie is echter niet bedoeld als extra ronde voor het indienen van aanvullende productieafspraken. Er is volgens verweerster geen sprake van een verschillende behandeling van zorgaanbieders die zowel intra- als extramurale zorg verlenen en zorgaanbieders die één van beide typen zorg verlenen. Er wordt steeds gekeken naar de totale productie binnen de grenzen van de gemaakte productieafspraken.
      
      
      
        Verweerster ziet geen aanleiding om vanwege bijzondere omstandigheden af te wijken van de Beleidsregel nacalculatie. Appellante had volgens verweerster vóór 31 oktober een reële inschatting moeten maken van de te verwachten productie in de laatste twee maanden van 2010. Dat de productiestijging geheel is veroorzaakt doordat in die maanden meer mensen palliatieve zorg behoefden, heeft appellante niet aannemelijk gemaakt. Verweerster kan dit niet afleiden uit de stukken die appellante heeft overgelegd. Zij heeft verder geen toezegging gedaan aan appellante over de vergoeding van haar overproductie. Eventueel gewekt vertrouwen door het zorgkantoor kan niet aan verweerster worden toegerekend.
      
    
    
      5.
      Het College overweegt dat uit vaste jurisprudentie (bijvoorbeeld ECLI:NL:CBB:BL5633 en ECLI:NL:CBB:BU1575) volgt dat het systeem van macrobudgettering in de AWBZ en– daarmee samenhangend – de in beleidsregels van verweerster bepaalde uiterste indieningsdata niet onrechtmatig zijn. Die uiterste indieningsdata dienen er immers toe tijdig in het begrotingsjaar het beslag van de AWBZ-zorg op de beschikbare (regionale en landelijke) contracteerruimte te kunnen vaststellen (zie onder meer ECLI:NL:CBB:BX0569). Er bestaat rechtens geen verplichting voor verweerster om zorg die een zorgaanbieder heeft verleend boven het voor haar vastgestelde budget volledig te vergoeden. Anders dan appellante veronderstelt is daarbij niet van belang dat in dit geval contracteerruimte resteert. Het is inherent aan het systeem van macrobudgettering dat contracteerruimte kan resteren.
      
      
        Uit de tariefbeschikking van 8 december 2010, die in het kader van de herschikkingsronde 2010 is genomen, volgt dat in het geval van appellante het totaalbedrag van de gehonoreerde productieafspraak in 2010 € 23.800.640,- bedraagt. Op 26 mei 2011 heeft appellante eenzijdig het nacalculatieformulier 2010 bij verweerster ingediend waarop zij een totaalbedrag van € 25.116.110,- voor kosten heeft opgegeven. Dit bedrag is inclusief de overproductie van appellante in 2010 ten bedrage van € 565.509,-. Op 30 mei 2011 heeft zorgkantoor Zeeland eenzijdig het nacalculatieformulier 2010 bij verweerster ingediend waarop zij een totaalbedrag van € 24.409.586,- voor kosten heeft opgegeven.Bij tariefbeschikking van 1 november 2011 heeft verweerster, in navolging van de door het zorgkantoor ingediende nacalculatieformulier, het budget voor appellante vastgesteld op € 24.550.619,-. Dit bedrag is inclusief een aantal correcties voor het jaar 2010 waarover geen geschil tussen appellante en verweerster bestaat, maar exclusief het bedrag voor de overproductie.
      
      
      
        Appellante biedt uitsluitend extramurale zorg aan. Gelet hierop kan zij geen gebruik maken van de in onderdeel 4.2 van de Beleidsregel nacalculatie opgenomen regeling indien er sprake is van onderproductie op de productieafspraken van intramurale zorg of extramurale zorg. Naar het oordeel van het College valt niet in te zien dat deze regeling in strijd met het gelijkheidsbeginsel is zoals appellante heeft betoogd. Appellantes betoog komt er op neer dat bij de nacalculatie nog een aanpassing van de productieafspraken zou moeten kunnen plaatsvinden. Dit zou echter het systeem van macrobudgettering en de in dat kader door verweerster gehanteerde uiterste indieningsdata voor budgetverzoeken, doorkruisen.Aangezien het bedrag dat appellante bij de nacalculatie eenzijdig heeft opgegeven, het totaalbedrag van de gehonoreerde productieafspraak in de herschikkingsronde 2010 te boven gaat, is verweerster op grond van onderdeel 4.2 van de Beleidsregel nacalculatie terecht niet tot vergoeding van de overproductie van appellante overgegaan.
      
      
      
        Voor zover appellante heeft betoogd dat in haar geval van de Beleidsregel nacalculatie had moeten worden afgeweken, overweegt het College het volgende. Appellante heeft ten behoeve van de herschikkingsronde 2010 een tweezijdig budgetverzoek ingediend dat verweerster volledig heeft gehonoreerd. Appellante heeft onvoldoende inzichtelijk en daarmee aannemelijk gemaakt dat zij na de uiterste indieningsdatum voor dit budgetverzoek is geconfronteerd met een onverwachte toename van de vraag naar palliatieve terminale zorg die alleen zij kan leveren. Uit de door appellante overgelegde stukken volgt weliswaar dat (ook) in de laatste twee maanden van 2010 het totaal aantal geïndiceerde uren zorg dan wel dat het aantal indicaties voor palliatieve terminale zorg toenam, maar hieruit volgt niet dat deze zorg alleen door appellante kon worden geleverd. Ook in de gestelde uitlatingen van het zorgkantoor – wat daarvan ook zij – behoefde verweerster geen aanleiding te zien om af te wijken van de Beleidsregel nacalculatie. Eventueel daardoor gewekte vertrouwen kan zoals verweerster terecht heeft opgemerkt, niet aan haar worden toegerekend.
      
      
    
    
      6.
      
        Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
        
          Beslissing
        
      
      
      
        Het College verklaart het beroep ongegrond.
      
      
      
      
        Deze uitspraak is gedaan door mr. M.A. van der Ham, mr. W.E. Doolaard en mr. P. Fortuin, in aanwezigheid van mr. B.S. Jansen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 15 november 2013.
      
      
        
        
      
      
        bij afwezigheid van mr. M.A. van der Ham		                                        w.g. B.S. Jansen
        is de uitspraak ondertekend doormr. W.E. Doolaard