ECLI:NL:RVS:2014:4249, Raad van State, 26-11-2014, 201400974/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2014-11-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 20 september 2011 heeft het college van gedeputeerde staten (hierna: het college) het bezwaar van [appellant sub 3] tegen het afwijzen van zijn verzoek om handhaving gedeeltelijk gegrond verklaard en een last onder dwangsom opgelegd aan [appellante sub 2] voor het niet conform de dwarsprofielen 2, 3 en 4 van de ontgrondingsvergunning van 16 april 2002 en bijbehorende tekening 02-ong-2011.fh7 aanleggen van de taluds van deel B van de zandwinplas.

201400974/1/R4.
    Datum uitspraak: 26 november 2014
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    1. het college van burgemeester en wethouders van Vlagtwedde,
    2. [appellante sub 2], gevestigd te [plaats], en anderen (hierna tezamen in enkelvoud: [appellante sub 2]),
    3. [appellant sub 3], wonend te [woonplaats], en anderen (hierna tezamen in enkelvoud: [appellant sub 3]),
    
    en
    
    het college van gedeputeerde staten van Groningen,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 20 september 2011 heeft het college van gedeputeerde staten (hierna: het college) het bezwaar van [appellant sub 3] tegen het afwijzen van zijn verzoek om handhaving gedeeltelijk gegrond verklaard en een last onder dwangsom opgelegd aan [appellante sub 2] voor het niet conform de dwarsprofielen 2, 3 en 4 van de ontgrondingsvergunning van 16 april 2002 en bijbehorende tekening 02-ong-2011.fh7 aanleggen van de taluds van deel B van de zandwinplas.
    
    Bij besluit van 18 juni 2012 heeft het college de last onder dwangsom gewijzigd.
    
    Bij besluit van 8 februari 2013 heeft het college de last onder dwangsom opgeheven.
    
    Bij besluit van 20 december 2013 heeft het college de opheffing van de last onder dwangsom gedeeltelijk ingetrokken.
    
    Tegen dit besluit hebben het college van burgemeester en wethouders, [appellante sub 2] en [appellant sub 3] beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [appellant sub 3] heeft nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 15 oktober 2014, waar het college van burgemeester en wethouders, vertegenwoordigd door A. Reijns, werkzaam bij de gemeente, [appellante sub 2], vertegenwoordigd door mr. C.J. Schipperus, advocaat te Wijchen, [appellant sub 3], in persoon, vergezeld door [persoon] en bijgestaan door mr. G. de Beij, advocaat te Amsterdam, en het college, vertegenwoordigd door mr. P. van den Burgh, werkzaam bij de provincie, bijgestaan door ir. L.W.A. Zwang, werkzaam bij Fugro Geoservices B.V., zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. Ter zitting is komen vast te staan dat het college bij besluit van 20 december 2013 heeft besloten op de bezwaren van het college van burgemeester en wethouders en van [appellant sub 3] tegen het besluit van 8 februari 2013, alsmede op het bezwaar van [appellante sub 2] tegen het besluit van 18 juni 2012.
    
    Het beroep van [appellante sub 2]
    
    2. [appellante sub 2] betoogt primair dat het college niet bevoegd is handhavend op te treden. Hiertoe voert zij aan dat de ontgrondingsvergunning voor zover betrekking hebbend op deel B is geëxpireerd met ingang van mei 2009, met uitzondering van de afwerkverplichting. Deel B is in 2009 en 2010 afgewerkt en het college heeft in april 2010 de oplevering geaccepteerd. Vervolgens is de zogenoemde nazorgperiode van twee jaar als bedoeld in voorschrift 18 bij de vergunning ingegaan en geëindigd in april 2012. Nadien was het college niet langer bevoegd handhavend op te treden tegen afwijkingen van de voorschriften en tekening bij de vergunning, aldus [appellante sub 2] Hiertoe wijst zij op de uitspraak van de Afdeling van 2 februari 2011 in zaak nr. 201006728/1/M1, waaruit volgt dat de geldigheidsduur van een reeds verlopen ontgrondingsvergunning niet kan worden verlengd, omdat deze geheel is vervallen. Volgens [appellante sub 2] is geen sprake van een situatie als die aan de orde was in de uitspraak van de Afdeling van 19 maart 2014 in zaak no. 201303868/1/R4, waarin is geoordeeld dat voorschriften over de afwerking van de winplas, gelet op de aard van de verplichting tot afwerking, niet vervallen met ingang van de expiratiedatum van de vergunning.
    
    2.1. De geldigheid van de vergunning is bepaald tot uiterlijk 7 jaren na het onherroepelijk worden van de vergunning.
    
    Ingevolge voorschrift 18 bij de vergunning, voor zover thans van belang, dient vergunninghoudster, zo nodig op aanwijzingen van gedeputeerde staten, tot uiterlijk 2 jaar nadat de ontgronding en de herinrichting zijn voltooid nazakking in het terrein en van de taluds, alsmede uitspoeling hiervan te herstellen.
    
    2.2. De vergunning is verleend op 16 april 2002 en medio 2009 geëxpireerd. Nu de in voorschrift 18 neergelegde verplichting uitdrukkelijk ziet op de periode nadat de ontgronding en de herinrichting zijn voltooid, vloeit daaruit naar het oordeel van de Afdeling naar zijn aard voort dat deze verplichting niet ook medio 2009 is vervallen. Het college heeft de oplevering van de ontgronding bij brief van 13 april 2010 bevestigd. Daaruit volgt naar het oordeel van de Afdeling dat de nazorgperiode medio april 2010 is ingegaan en medio april 2012 is verstreken. Reeds omdat het college voor het verstrijken van die termijn is overgegaan tot handhaving van de nazorgverplichting, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het college daartoe niet bevoegd was. Gelet op het vorenstaande is, anders dan [appellante sub 2] heeft gesteld, sprake van een vergelijkbare situatie als de situatie die in de door [appellante sub 2] genoemde uitspraak van 19 maart 2014 aan de orde was en van een andere situatie dan in de uitspraak van 2 februari 2011 aan de orde was.
    
    Het betoog faalt.
    
    3. Subsidiair voert [appellante sub 2] aan dat handhaving onevenredig is nu de situatie al tien jaar stabiel is. De herstelwerkzaamheden staan voorts niet in verhouding tot de belangen van [appellant sub 3] en het college van burgemeester en wethouders, nu de af te vlakken delen ver in de waterplas liggen en geen direct verband bestaat met de veiligheid van de taluds nabij de waterlijn. Belangen van derden worden niet geschaad indien wordt afgezien van handhaving, aldus [appellante sub 2] De kosten van de herstelwerkzaamheden wegen derhalve niet op tegen de baten. Daarbij komt dat omwonenden bezwaar hebben tegen de herstelwerkzaamheden. Bovendien behoort legalisatie van de feitelijke situatie tot de mogelijkheden aldus [appellante sub 2]
    
    3.1. Niet in geschil is dat het onderwatertalud ten dele niet voldoet aan de in de vergunning voorgeschreven dwarsprofielen. Gelet daarop was het college bevoegd ter zake handhavend op te treden. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet uitzicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    3.2. Het college heeft aan het besluit van 20 december 2013 ten grondslag gelegd dat het volledig ongedaan maken van de overtreding niet van de vergunninghouder mag worden gevraagd, gelet op het thans voorziene gebruik van de oevers zoals dat blijkt uit het geldende bestemmingsplan, mede in verhouding tot de kosten die de overtreder zou moeten maken om tot ongedaanmaking te komen. Het college heeft zich op basis van het rapport van Fugro Geoservices B.V. van 14 november 2013 op het standpunt gesteld dat vanuit een oogpunt van veiligheid tegen afschuiven een volledige aanvulling tot een talud met een helling van 1:3,5 niet nodig is, maar dat lokaal aanvullende maatregelen dienen te worden genomen om de stabiliteit van het onderwatertalud in de toekomst te waarborgen, inhoudende het aanvullen of vervlakken van het talud ter hoogte van doorsnede 6 en 7 tot een helling van minimaal 1:2.
    
    In het door [appellante sub 2] aangevoerde ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het rapport van Fugro zodanige gebreken bevat dat het college dit niet aan het besluit ten grondslag heeft kunnen leggen. De kanttekeningen die Wiertsema en Partners heeft gezet bij het rapport van Fugro zijn daarvoor onvoldoende en haar stelling dat de door Fugro berekende instabiliteit een theoretische benadering betreft nu het onderwatertalud reeds tien jaar stabiel is, is niet onderbouwd.
    
    Er bestaat voorts geen grond voor het oordeel dat vanwege de kosten van de herstelwerkzaamheden handhavend optreden zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat het college in dit geval van handhavend optreden behoorde af te zien. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat het college mede vanwege de kosten die [appellante sub 2] zou moeten maken om te komen tot het volledig ongedaan maken van de overtreding heeft besloten tot gedeeltelijke handhaving. De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat het college een groter gewicht had moeten toekennen aan de financiële belangen van [appellante sub 2] dan hij heeft gedaan.
    
    Met de stelling dat [appellante sub 2] de mogelijkheid wenst te onderzoeken om de feitelijke situatie te legaliseren en dat zij de reactie van het college tijdens de hoorzitting van juli 2013 aldus heeft begrepen dat het college deze mogelijkheid niet op voorhand onredelijk acht, heeft [appellante sub 2] voorts niet aannemelijk gemaakt dat concreet zicht bestaat op legalisatie van de bestaande situatie.
    
    Uit de brief van de bewoners van de percelen [locatie 1] en [locatie 2] van 8 juni 2012 volgt dat zij stellen dat door het opspuiten van zand de reeds aanwezige natuurwaarden zullen worden aangetast, alsmede hun uitzicht en natuurbeleving. Zij willen dat het talud blijft zoals het is en stellen dat de waterplas ter hoogte van hun achtertuinen niet bereikbaar is voor derden. De Afdeling leidt hieruit af dat het deze omwonenden gaat om het ongemoeid laten van de oever van de waterplas die de grens vormt van hun achtertuinen en niet zozeer om werkzaamheden aan het onderwatertalud dat is gelegen op enkele tientallen tot meer dan honderd meter van de oeverlijn. Mede gelet daarop is de Afdeling van oordeel dat het college de belangen van de bewoners van de percelen [locatie 1] en [locatie 2] in redelijkheid van minder gewicht heeft kunnen achten dan het algemene belang dat gemoeid is met de stabiliteit van het onderwatertalud.
    
    Gelet op het vorenstaande overweegt de Afdeling dat geen sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan het college in het geheel had moeten afzien van handhavend optreden.
    
    4. [appellante sub 2] voert tenslotte aan dat de last onder dwangsom ten onrechte ziet op het beplanten van de oever nabij dwarsprofiel 500 met rietstokken, nu dit reeds in 2012 is gebeurd.
    
    4.1. Het college heeft ter zitting erkend dat de rietstokken ter plaatse zijn aangeplant. Gelet daarop is de Afdeling van oordeel dat het besluit van 20 december 2013 op dit punt niet met de ingevolge artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) te betrachten zorgvuldigheid is voorbereid. Het beroep van [appellante sub 2] is gegrond en het besluit van 20 december 2013 dient te worden vernietigd, voor zover daarin is bepaald dat de last onder dwangsom van 20 september 2011 betrekking heeft op de aanplant van rietstokken op de oever nabij dwarsprofiel 500.
    
    De beroepen van het college van burgemeester en wethouders en [appellant sub 3].
    
    5. Het college van burgemeester en wethouders en [appellant sub 3] betogen dat het college er onvoldoende rekening mee heeft gehouden dat de bij de vergunning voorgeschreven dwarsprofielen van de taluds mede zijn ingegeven door het toekomstig recreatief gebruik van de plas en de oevers. In het bijzonder vrezen zij dat het beplantingsplan niet kan worden gerealiseerd.
    
    5.1. De zandwinplas heeft, voor zover van belang, in het bestemmingsplan "Buitengebied" de bestemming "Bedrijf-Zandwinning". Uit de ontgrondingvergunning kan niet worden afgeleid dat de voorgeschreven dwarsprofielen van de taluds mede zijn ingegeven door het toekomstig recreatief gebruik van de plas en de oevers. Ter zitting heeft het college toegelicht dat de dwarsprofielen zijn vastgesteld met het oog op veiligheid en stabiliteit in het algemeen en dat eventueel toekomstig recreatief gebruik van de plas en de oevers daarbij geen rol heeft gespeeld.
    
    Het college heeft zich op basis van het rapport van Fugro op het standpunt gesteld dat de stabiliteit van het onderwatertalud en daarmee van de oever gewaarborgd is bij een helling van 1:2 en dat derhalve voldoende gewicht is toegekend aan de belangen van het college van burgemeester en wethouders en [appellant sub 3] bij een stabiele oever. Het college van burgemeester en wethouders en [appellant sub 3] hebben dit niet gemotiveerd betwist. De Afdeling is dan ook van oordeel dat het college terecht heeft afgezien van verdergaande handhaving, nu dit geen redelijk doel dient. Door de afwijking van het voorschrift wordt immers geen afbreuk gedaan aan de doelstelling van het voorschrift, namelijk het waarborgen van veiligheid en stabiliteit, zodat de belangen van het college van burgemeester en wethouders en [appellant sub 3] niet worden geschaad door het afzien van verdergaande handhaving. Het betoog faalt.
    
    Gelet op het vorenstaande falen evenzeer de hiermee samenhangende beroepsgronden van [appellant sub 3] dat het college de kosten gemoeid met het volledig ongedaan maken van de overtreding ten onrechte heeft laten meewegen bij het besluit af te zien van verdere handhaving en dat de hoogte van de dwangsom te laag is.
    
    5.2. Gelet op hetgeen onder 3.2 is overwogen, faalt het betoog van het college van burgemeester en wethouders dat het college ten onrechte heeft meegewogen dat omwonenden bezwaar hebben tegen afwerking van het onderwatertalud conform de vergunning.
    
    Voor zover het college van burgemeester en wethouders betoogt dat uit het besluit van 20 december 2013 niet blijkt dat sprake is van een blijvende of tijdelijke geheel of gedeeltelijke onmogelijkheid voor de overtreder om aan zijn verplichtingen te voldoen, als bedoeld in artikel 5:34, eerste lid van de Awb, heeft het college in het verweerschrift toegelicht dat het besluit niet is gebaseerd op artikel 5:34 van de Awb, maar het resultaat is van een bestuurlijke heroverweging op grond van artikel 7:11 van de Awb. Gelet hierop en nu in het besluit expliciet is overwogen dat het voor de [appellante sub 2] niet onmogelijk is om aan haar verplichtingen te voldoen, mist het betoog feitelijke grondslag.
    
    6. Gelet op het vorenstaande zijn de beroepen van het college van burgemeester en wethouders en [appellant sub 3] ongegrond.
    
    Proceskostenveroordeling
    
    7. Het college dient ten aanzien van [appellante sub 2] op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Ten aanzien van het college van burgemeester en wethouders en [appellant sub 3] bestaat geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het beroep van [appellante sub 2] en anderen gegrond;
    
    II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Groningen van 20 december 2013, voor zover daarin is bepaald dat de last onder dwangsom van 20 september 2011 betrekking heeft op de aanplant van rietstokken op de oever nabij dwarsprofiel 500;
    
    III. verklaart de beroepen van het college van burgemeester en wethouders van Vlagtwedde en [appellant sub 3] en anderen ongegrond;
    
    IV. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Groningen tot vergoeding van bij [appellante sub 2] en anderen in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 974,00 (zegge: negenhonderdvierenzeventig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen;
    
    V. gelast dat het college van gedeputeerde staten van Groningen aan [appellante sub 2] en anderen het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 318,00 (zegge: driehonderdachttien euro) vergoedt, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen.
    
    Aldus vastgesteld door mr. P.J.J. van Buuren, voorzitter, en mr. W.D.M. van Diepenbeek en mr. G. van der Wiel, leden, in tegenwoordigheid van mr. K.M. Gerkema, griffier.
    
    w.g. Van Buuren w.g. Gerkema
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 26 november 2014
    
    472.