ECLI:NL:RVS:2015:2767, Raad van State, 02-09-2015, 201406540/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2015-09-02 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 13 juni 2013 heeft het college, naar aanleiding van een door [appellant] ingediende handhavingsverzoek, [partij A] en [partij B], handelend onder de naam Paardenpension Zee & Duin, onder oplegging van een dwangsom gelast om het voor onbepaalde tijd stallen van paarden op het perceel [locatie] te ’s-Gravenzande te staken en gestaakt te houden en de bedrijfsvoering te beperken tot het tijdelijk stallen van paarden van recreanten. Voorts heeft het college bij dat besluit Paardenpension Zee & Duin gelast om het organiseren van activiteiten als feesten, bingoavonden, het organiseren van wedstrijden en het geven van paardrijlessen die niet ten dienste staan van de pensionfunctie te staken en gestaakt te houden. Verder heeft het college bij dat besluit Paardenpension Zee & Duin gelast om de verkoop van non-alcoholische drank en snacks aan passanten en het, anders dan om niet, bedrijfsmatig verstrekken van alcoholhoudende drank te staken en gestaakt te houden. Tot slot heeft het college bepaald dat het besluit mede geldt jegens de rechtsopvolgers van degene aan wie het is gericht alsmede jegens iedere verdere rechtsopvolger.

201406540/1/A1.
    Datum uitspraak: 2 september 2015
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te 's-Gravenzande, gemeente Westland,
    appellant,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 24 juli 2014 in zaak nr. 14/789 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Westland.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 13 juni 2013 heeft het college, naar aanleiding van een door [appellant] ingediende handhavingsverzoek, [partij A] en [partij B], handelend onder de naam Paardenpension Zee & Duin, onder oplegging van een dwangsom gelast om het voor onbepaalde tijd stallen van paarden op het perceel [locatie] te ’s-Gravenzande (hierna: het perceel) te staken en gestaakt te houden en de bedrijfsvoering te beperken tot het tijdelijk stallen van paarden van recreanten. Voorts heeft het college bij dat besluit Paardenpension Zee & Duin gelast om het organiseren van activiteiten als feesten, bingoavonden, het organiseren van wedstrijden en het geven van paardrijlessen die niet ten dienste staan van de pensionfunctie te staken en gestaakt te houden. Verder heeft het college bij dat besluit Paardenpension Zee & Duin gelast om de verkoop van non-alcoholische drank en snacks aan passanten en het, anders dan om niet, bedrijfsmatig verstrekken van alcoholhoudende drank te staken en gestaakt te houden. Tot slot heeft het college bepaald dat het besluit mede geldt jegens de rechtsopvolgers van degene aan wie het is gericht alsmede jegens iedere verdere rechtsopvolger.
    
    Bij besluit van 18 december 2013 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 24 juli 2014 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep niet-ontvankelijk verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [appellant] heeft nadere stukken ingediend.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting, gelijktijdig met het hoger beroep in zaak nr. 201407177/1/A1, behandeld op 20 mei 2015, waar [appellant], bijgestaan door [gemachtigde] en mr. M.J. Smaling, en het college, vertegenwoordigd door mr. M. van het Veer en S. Westerduin, beiden werkzaam bij de gemeente, en T.J.E. Lodders, werkzaam bij de Omgevingsdienst Haaglanden, zijn verschenen.
    Voorts zijn ter zitting Paardenpension Zee & Duin, vertegenwoordigd door [partij A] en bijgestaan door mr. J. Geelhoed, advocaat te Delft, en [partij B] Beheer B.V., vertegenwoordigd door [gemachtigde] en bijgestaan door mr. A.B. Blomberg, advocaat te Amsterdam, gehoord.
    
    Overwegingen
    
    1. Ingevolge artikel 8:51d van de Awb, voor zover hier van belang, kan de Afdeling het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen.
    
    2. De rechtbank heeft het door [appellant] ingestelde beroep, wegens het ontbreken van belang bij de beoordeling daarvan, niet-ontvankelijk verklaard. Zij heeft daartoe overwogen dat het college heeft besloten om handhavend op te treden tegen het gebruik van het perceel en dat bij uitspraak van de rechtbank van 24 juli 2014 in zaak nr. 14/765 is geoordeeld dat het college dit terecht heeft gedaan. Voorts heeft zij in aanmerking genomen dat Paardenpension Zee & Duin inmiddels is verkocht en het strijdig gebruik is gestaakt.
    
    3. [appellant] betoogt dat de rechtbank, door aldus te overwegen, heeft miskend dat zijn handhavingsverzoek ook betrekking heeft op de zonder de daartoe vereiste vergunning gerealiseerde kantine met overkapping. Het college heeft daartegen niet handhavend opgetreden en deze bouwwerken zijn niet verwijderd, zodat hij wel degelijk een belang heeft bij een inhoudelijke beoordeling van zijn beroep, aldus [appellant].
    
    3.1. Anders dan de rechtbank, is de Afdeling van oordeel dat [appellant] nog belang heeft bij een inhoudelijke beoordeling van zijn beroep tegen het besluit van 18 december 2013. Daartoe wordt overwogen dat het bij brief van 30 november 2012 door [appellant] ingediende handhavingsverzoek, gelet op de inhoud van die brief en hetgeen in bezwaar is aangevoerd, aldus dient te worden opgevat dat het ook betrekking heeft op de naar gesteld zonder de daartoe noodzakelijke vergunning gerealiseerde kantine met overkapping. Het college heeft bij het in bezwaar gehandhaafde besluit van 13 juni 2013 het handhavingsverzoek, voor zover het zag op de op het perceel aanwezige bouwwerken, afgewezen. Vaststaat dat deze bouwwerken niet zijn verwijderd. Nu het college niet tegen de bouwwerken handhavend heeft opgetreden, deze ook niet zijn verwijderd en [appellant] in beroep gronden hiertegen heeft ingediend, heeft [appellant] in zoverre nog belang bij een inhoudelijke beoordeling van zijn beroep. Dat het met het bestemmingsplan strijdige gebruik, als gesteld door het college, is beëindigd, maakt het voorgaande niet anders. Daartoe wordt overwogen dat het handhavingsverzoek niet alleen ziet op het beëindigen van het met het bestemmingsplan strijdige gebruik, maar ook strekt tot verwijdering van de op het perceel aanwezige kantine met overkapping.
    
    Het betoog slaagt.
    
    4. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling de door de rechtbank niet besproken beroepsgronden alsnog behandelen.
    
    5. Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Kust" rust op het perceel de bestemming "Recreatie" met de functieaanduiding "specifieke vorm van recreatie - recreatieterrein 5 (sr-5)".
    
    Ingevolge artikel 9.1.1 van de planregels zijn de voor "Recreatie" aangewezen gronden bestemd voor het bedrijfsmatig aanbieden van recreatievoorzieningen door een recreatiebedrijf.
    
    Ingevolge artikel 9.1.2, onder e, is op de gronden met functieaanduiding (sr-5) uitsluitend verblijfsrecreatie toegestaan die is toegespitst en is beperkt tot het tijdelijk verblijf van paarden in het bedrijfsgebouw of in de paardenboxen, en het tijdelijk verblijf van recreanten in het bedrijfsgebouw; daarnaast zijn toegestaan de plaatsing van maximaal zes stacaravans en de plaatsing van één bedrijfswoning.
    
    Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    
    a. het bouwen van een bouwwerk;
    
    c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan (…).
    
    Ingevolge artikel 2.3, tweede lid, van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor) is in afwijking van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de wet geen omgevingsvergunning vereist voor de categorieën gevallen in artikel 2 in samenhang met artikel 5 en 8 van bijlage II.
    
    Ingevolge artikel 1, eerste lid, van bijlage II van het Bor wordt in deze bijlage verstaan onder: bijbehorend bouwwerk: uitbreiding van een hoofdgebouw dan wel functioneel met een zich op hetzelfde perceel bevindend hoofdgebouw verbonden, daar al dan niet tegen aangebouwd gebouw, of ander bouwwerk, met een dak;
    
    hoofdgebouw: gebouw, of gedeelte daarvan, dat noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de geldende of toekomstige bestemming van een perceel en, indien meer gebouwen op het perceel aanwezig zijn, gelet op die bestemming het belangrijkst is.
    
    Ingevolge artikel 2, aanhef en derde lid, zoals dat luidde ten tijde van belang, is een omgevingsvergunning voor activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a en c, van de wet, niet vereist, indien deze activiteiten betrekking hebben op een op de grond staand bijbehorend bouwwerk in achtererfgebied, mits wordt voldaan aan de volgende eisen:
    
    a. (…),
    
    b. voor zover op een afstand van meer dan 2,5 m van het oorspronkelijk hoofdgebouw:
    
    1° niet hoger dan 3 m,
    
    2° de oppervlakte van vergunningvrije bijbehorende bouwwerken binnen een afstand van 1 m van een naburig erf niet meer dan 10 m²,
    
    3° als gevolg van het bijbehorende bouwwerk de totale oppervlakte van vergunningvrije bijbehorende bouwwerken op een afstand van meer dan 2,5 m van het oorspronkelijk hoofdgebouw niet meer dan 30 m², en
    
    4° functioneel ondergeschikt aan het hoofdgebouw.
    
    6. [appellant] betoogt tevergeefs dat het college ten onrechte niet handhavend heeft opgetreden tegen de op het perceel gerealiseerde kantine. Op de bij het besluit van 28 oktober 2009 behorende bouwtekening is, zoals [appellant] ter zitting heeft erkend, een kantine ingetekend, zodat het college, anders dan [appellant] stelt, bij dat besluit ook bouwvergunning heeft verleend voor de kantine. Gesteld noch gebleken is dat de kantine in afwijking van die vergunning is gerealiseerd.
    
    7. [appellant] betoogt voorts dat het college ten onrechte niet handhavend heeft opgetreden tegen de overkapping. Daartoe voert hij aan dat, anders dan het college stelt, voor het oprichten van de overkapping een omgevingsvergunning is vereist, omdat dit bouwwerk niet voldoet aan de vereisten van artikel 2, aanhef en derde lid, onder b, van bijlage II van het Bor. Volgens [appellant] is de overkapping niet functioneel ondergeschikt aan het hoofdgebouw.
    
    7.1. Het college stelt zich op het standpunt dat voor de overkapping geen omgevingsvergunning is vereist, omdat wordt voldaan aan de vereisten van artikel 2, aanhef en derde lid, onder b, van bijlage II van het Bor, zoals dat luidde ten tijde van belang. Tussen partijen is thans slechts in geschil of de overkapping functioneel ondergeschikt is aan het hoofdgebouw. Daarvoor dient de vraag te worden beantwoord welk gebouw als hoofdgebouw moet worden aangemerkt.
    
    Anders dan het college stelt, kan het gebouw zoals vergund bij besluit van 28 oktober 2009, niet als hoofdgebouw worden aangemerkt. Dat gebouw voorziet naast een paardenpension in vier appartementen ten behoeve van een bed & breakfast. Niet in geschil is dat in het op het perceel aanwezige gebouw wel paardenboxen zijn gerealiseerd maar geen appartementen. De gasten van het bed & breakfast verblijven in de bij het besluit van 29 oktober 2010 vergunde stacaravans op het perceel.
    
    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 15 juli 2015 in zaak nr. 201407608/1/A1), moet uit de omschrijving van het begrip bijbehorend bouwwerk in artikel 1, eerste lid, van bijlage II van het Bor worden afgeleid dat een bijbehorend bouwwerk dient te worden gebouwd bij een zich op het perceel bevindend hoofdgebouw. Volgens de nota van toelichting (Stb. 2010, 143, blz. 133) bij voormeld artikel mag een bijbehorend bouwwerk ook gedurende hetzelfde bouwproces (direct na, gelijktijdig of in hetzelfde bouwproces zelfs kort er voor) gebouwd worden als het hoofdgebouw. Hieruit volgt dat het hoofdgebouw op het perceel aanwezig moet zijn dan wel gelijktijdig of nagenoeg gelijktijdig met het bijbehorend bouwwerk dient te worden opgericht. Nu het gebouw waarvoor bij besluit van 28 oktober 2009 vergunning is verleend gewijzigd is uitgevoerd, is het niet op het perceel aanwezig en kan het niet als hoofdgebouw worden aangemerkt. Gelet op de op het perceel rustende bestemming dient het op het perceel aanwezige bedrijfsgebouw, waarin het paardenpension is gevestigd, als hoofdgebouw te worden aangemerkt. De overkapping aan de kantine, waarin dranken en consumpties worden aangeboden aan gasten van het bed & breakfast, staat niet ten dienste van het als hoofdgebouw aan te merken aanwezige bedrijfsgebouw, zodat het daaraan niet functioneel ondergeschikt is. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat de gasten van het bed & breakfast in de caravans verblijven en niet in het bedrijfsgebouw.
    
    Gelet op het voorgaande is niet voldaan aan de vereisten van artikel 2, derde lid, van bijlage II van het Bor, zoals dat luidde ten tijde van belang, voldaan, zodat voor het oprichten van de overkapping een omgevingsvergunning, als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, en c van de Wabo, is vereist. Het college is er derhalve ten onrechte van uitgegaan dat in zoverre geen grondslag voor handhavend optreden aanwezig is.
    
    Het betoog slaagt.
    
    8. Het door [appellant] tegen het besluit van 18 december 2013 ingestelde beroep is, gelet op overweging 7.1, gegrond.
    
    9. De conclusie is dat het besluit van 18 december 2013 is genomen in strijd met artikel 7:12 van de Awb.
    
    10. De Afdeling ziet in het belang van een spoedige beëindiging van het geschil aanleiding om het college op de voet van artikel 8:51a van de Awb op te dragen het gebrek in het besluit van 18 december 2013 te herstellen. Daartoe dient het college uiterlijk binnen twaalf weken na verzending van deze tussenuitspraak, met inachtneming van hetgeen in deze tussenuitspraak is overwogen, een nieuw besluit op bezwaar te nemen, waarin het opnieuw beslist op het handhavingsverzoek, voor zover het ziet op de op het perceel aanwezige overkapping. Daarbij dient het in aanmerking te nemen dat, gelet op hetgeen onder 7.1 is overwogen, niet aan de vereisten van artikel 2, derde lid, van bijlage II van het Bor is voldaan.
    
    11. In de einduitspraak zal worden beslist over de proceskosten en vergoeding van het betaalde griffierecht.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    draagt het college van burgemeester en wethouders van Westland op om binnen twaalf weken na de verzending van deze tussenuitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen:
    
    1. het besluit van 18 december 2013 te herstellen op een wijze als bedoeld in rechtsoverweging 10;
    
    2. de uitkomst aan de Afdeling en partijen mede te delen en het nieuwe besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken.
    
    Aldus vastgesteld door mr. R. van der Spoel, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.A. Graaff-Haasnoot, griffier.
    
    w.g. Van der Spoel
    lid van de enkelvoudige kamer
    
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    
    Uitgesproken in het openbaar op 2 september 2015
    
    531-712.