ECLI:NL:RVS:2014:2772, Raad van State, 23-07-2014, 201311404/1/A4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2014-07-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 19 juli 2012 heeft het college het verzoek van [appellante] om handhavend op te treden tegen de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Zandzuigbedrijf Gasselte B.V. (hierna: Zandzuigbedrijf Gasselte) wegens een overtreding van het bestemmingsplan "Zandwinning Gasselterveld" afgewezen.

201311404/1/A4.
    Datum uitspraak: 23 juli 2014
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellante 1], gevestigd te [plaats], gemeente [plaats], en haar vennoten, [appellante 2], gevestigd te [plaats], gemeente [plaats], en Zandwinning Noord Nederland B.V., gevestigd te Nieuwegein (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellante]),
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 7 november 2013 in zaken nrs. 13/195, 13/475 en 13/495 in het geding tussen:
    
    [appellante]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Aa en Hunze.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 19 juli 2012 heeft het college het verzoek van [appellante] om handhavend op te treden tegen de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Zandzuigbedrijf Gasselte B.V. (hierna: Zandzuigbedrijf Gasselte) wegens een overtreding van het bestemmingsplan "Zandwinning Gasselterveld" afgewezen.
    
    Bij besluit van 5 november 2012 heeft het college aan Zandzuigbedrijf Gasselte een omgevingsvergunning verleend voor het vergroten van een onderwaterdepot in Gasselte.
    
    Bij besluit van 22 januari 2013 heeft het college het door [appellante] tegen het besluit van 19 juli 2012 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij besluit van 6 mei 2013 heeft het college het door [appellante] tegen het besluit van 5 november 2012 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij besluit van 28 mei 2013 heeft het college aan Zandzuigbedrijf Gasselte een omgevingsvergunning verleend voor het tijdelijk afwijken van het bestemmingsplan.
    
    Bij uitspraak van 7 november 2013 heeft de rechtbank de door [appellante] tegen de besluiten van 22 januari 2013, 6 mei 2013 en 28 mei 2013 ingestelde beroepen niet-ontvankelijk verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Zandzuigbedrijf Gasselte heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 26 mei 2014, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. I.E. Nauta, advocaat te Enschede, en het college, vertegenwoordigd door mr. W.R. van der Velde, advocaat te Groningen, zijn verschenen. Voorts is ter zitting Zandzuigbedrijf Gasselte, vertegenwoordigd door mr. M.B.W. Litjens, advocaat te Assen, als partij gehoord.
    
    Overwegingen
    
    1. Het geschil gaat over een zandwinplas in Gasselte waarin zand in een onderwaterdepot is opgeslagen.
    
    Voor het leegmaken van het onderwaterdepot heeft het college aan Zandzuigbedrijf Gasselte bij het besluit van 28 mei 2013 een omgevingsvergunning voor het tijdelijk afwijken van het bestemmingsplan verleend. Bovendien is bij het besluit van 5 november 2012, gehandhaafd bij besluit op bezwaar van 6 mei 2013, een omgevingsvergunning verleend voor het vergroten van het onderwaterdepot.
    
    Bij het besluit van 19 juli 2012, gehandhaafd bij het besluit op bezwaar van 22 januari 2013, heeft het college een verzoek van [appellante] om handhavend optreden tegen Zandzuigbedrijf Gasselte wegens het in strijd met het bestemmingsplan "Zandwinning Gasselterveld" verrichten van zandwinactiviteiten in de zandwinplas afgewezen.
    
    2. Tegen de besluiten van 22 januari 2013, 6 mei 2013 en 28 mei 2013 heeft [appellante], die een zandwinlocatie in Echten exploiteert, beroep ingesteld. De rechtbank heeft de beroepen niet-ontvankelijk verklaard omdat [appellante] geen belanghebbende zou zijn dan wel dit niet aannemelijk heeft gemaakt.
    
    [appellante] betoogt in hoger beroep dat zij als concurrent belanghebbende is.
    
    3. Voor zover Zandzuigbedrijf Gasselte heeft betoogd dat [appellante] geen belang heeft bij de beoordeling van het hoger beroep, kan dit niet worden gevolgd. Wat het besluit van 28 mei 2013 betreft, is het procesbelang van [appellante] reeds daarin gelegen dat de vergunde periode voor afwijking van het bestemmingsplan nog voortduurt tot 31 december 2014. Wat de besluiten van 6 mei 2013 en 22 januari 2013 betreft, heeft [appellante] gesteld en tot op zekere hoogte aannemelijk gemaakt schade te hebben geleden als gevolg van die besluiten, zodat zij gelet hierop belang heeft bij een uitspraak op het hoger beroep.
    
    4. Ingevolge artikel 1:2 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
    
    Ingevolge artikel 8:1 kan een belanghebbende tegen een besluit beroep instellen bij de bestuursrechter.
    
    4.1. Bij uitspraak van 19 maart 2014 in zaak nr. 201303868/1/R4 heeft de Afdeling overwogen dat [appellante] als concurrent belanghebbende is bij het in die zaak bestreden besluit tot afwijzing van het verzoek om handhavend optreden tegen Zandzuigbedrijf Gasselte vanwege het handelen in strijd met een ontgrondingsvergunning. Daartoe overwoog de Afdeling dat [appellante] en Zandzuigbedrijf Gasselte actief zijn in hetzelfde marktsegment, omdat beide bedrijven zand winnen dat geschikt is voor de productie van beton- en metselzand, en dat zij ook in hetzelfde verzorgingsgebied werkzaam zijn, omdat de verzorgingsgebieden elkaar in ieder geval deels overlappen.
    
    De Afdeling ziet geen aanleiding om ten aanzien van de belanghebbendheid in de huidige procedure anders te oordelen, nu niet aannemelijk is dat de omstandigheden zoals deze zijn vastgesteld in de uitspraak van 19 maart 2014 zich ten tijde van het instellen van beroep tegen het besluit van 28 mei 2013 niet (meer) voordeden. Dit betekent dat [appellante] belanghebbende was bij het in beroep bestreden besluit van 28 mei 2013.
    
    4.2. De Afdeling overweegt verder dat de bij de rechtbank bestreden besluiten van 22 januari 2013 en 6 mei 2013, besluiten zijn op door [appellante] ingediende bezwaarschriften. [appellante] is uit de aard der zaak belanghebbende bij besluiten op haar bezwaren. Afgezien daarvan geldt ook voor deze besluiten, en de besluiten van 19 juli 2012 en 5 november 2012, dat het concurrentiebelang van [appellante] in geding was.
    
    4.3. Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank ten onrechte geoordeeld dat [appellante] geen belanghebbende is bij de drie in beroep bestreden besluiten. De rechtbank heeft de beroepen daarom ten onrechte om deze reden niet-ontvankelijk verklaard.
    
    5. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Nu de rechtbank niet is toegekomen aan de inhoudelijke beoordeling van de beroepen tegen de drie bij haar bestreden besluiten, zal de Afdeling dit, doende hetgeen de rechtbank had behoren te doen, alsnog doen.
    
    Het beroep tegen het besluit van 28 mei 2013
    
    6. Bij het besluit van 28 mei 2013 heeft het college aan Zandzuigbedrijf Gasselte op grond van artikel 2.12, tweede lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, verleend voor het tijdelijk afwijken van het bestemmingsplan voor de periode van 1 januari 2013 tot 1 januari 2015. Met deze omgevingsvergunning wordt mogelijk gemaakt dat Zandzuigbedrijf Gasselte vanaf 1 januari 2013 in afwijking van de per die datum op de gronden rustende bestemming "Natuurontwikkeling" het zand uit de oude winplas zuigt.
    
    7. Ingevolge artikel 2.12, tweede lid, van de Wabo kan een omgevingsvergunning voor het tijdelijk afwijken van het bestemmingsplan worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
    
    8. [appellante] vreest dat Zandzuigbedrijf Gasselte het onderwaterdepot niet slechts leegzuigt, maar daarnaast ook nog zand zal gaan winnen.
    
    Dit betoog heeft geen betrekking op de verleende omgevingsvergunning. Daarin is immers expliciet bepaald dat deze niet ziet op zandwinning en ontgronding.
    
    Het betoog faalt.
    
    9. [appellante] betoogt dat het college bij zijn ruimtelijke afweging ten onrechte ervan is uitgegaan dat slechts een beperkte periode nodig is voor het leegzuigen van de oude winplas. Omdat de tijdelijkheid van de behoefte om de winplas leeg te zuigen niet kan worden gegarandeerd, kon de omgevingsvergunning volgens haar niet worden verleend.
    
    9.1. Het college heeft zich bij het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat het leegzuigen van de oude winplas tijdelijk van aard is. Volgens het college is de zandvoorraad in het onderwaterdepot eindig, omdat daaraan geen zand meer wordt toegevoegd nu de zandwinning in het gebied is beëindigd. Wat de vergunde duur van de afwijking betreft, heeft het college gesteld dat volgens de opgave van Zandzuigbedrijf Gasselte nog tot uiterlijk 1 januari 2015 zand uit het onderwaterdepot kan worden gehaald.
    
    9.2. De Afdeling acht het met het college aannemelijk dat het leegzuigen van het onderwaterdepot tijdelijk van aard is, nu geen zand meer aan het onderwaterdepot wordt toegevoegd. [appellante] heeft niet aannemelijk gemaakt dat het college niet mocht uitgaan van de juistheid van het door Zandzuigbedrijf Gasselte voor het leegzuigen gegeven tijdpad.
    
    Dit betoog faalt.
    
    10. [appellante] betoogt dat de vergunningverlening in strijd is met artikel 3.35 van de Provinciale Omgevingsverordening Drenthe, waarin is bepaald dat een ruimtelijk besluit dat betrekking heeft op een gebied dat deel uitmaakt van de ecologische hoofdstructuur en een wijziging inhoudt ten opzichte van het daaraan voorafgaande ruimtelijk plan, geen nieuwe activiteiten dan wel wijziging van bestaande activiteiten mogelijk mag maken die de wezenlijke kenmerken en waarden van de ecologische hoofdstructuur significant aantasten. Zij wijst erop dat met de vergunning het leegzuigen van de plas wordt mogelijk gemaakt, terwijl dat op grond van het ter plaatse geldende bestemmingsplan vanaf 1 januari 2013 niet meer is toegestaan.
    
    10.1. Het college wijst erop dat het hier slechts gaat om een tijdelijke voortzetting van al eerder in het bestemmingsplan toegestane werkzaamheden, waarvan geen noemenswaardige effecten op de ecologische hoofdstructuur zijn te verwachten, zodat geen strijd met artikel 3.35 van de Omgevingsverordening bestaat. De Afdeling ziet geen grond voor het oordeel dat dit, door [appellante] niet met concrete argumenten bestreden, standpunt onjuist is.
    
    Het betoog faalt.
    
    11. [appellante] betoogt dat de omgevingsvergunning in strijd met de Omgevingsvisie van de provincie Drenthe ontgronding in de zin van de Ontgrondingenwet in de ecologische hoofdstructuur mogelijk maakt.
    
    Dit betoog faalt reeds omdat, zoals eerder onder 8 is overwogen, in de omgevingsvergunning expliciet is bepaald dat deze niet ziet op onder meer ontgronding.
    
    12. [appellante] betoogt dat het college bij zijn besluitvorming een te zwaar gewicht heeft toegekend aan het belang van werkgelegenheid. Volgens haar speelt het belang van werkgelegenheid bij de ruimtelijke afweging geen rol.
    
    12.1. Het college heeft bij de vergunningverlening onder meer belang toegekend aan de omstandigheid dat hierdoor in positieve zin wordt bijgedragen aan behoud van werkgelegenheid ter plaatse. Wat van dat belang ook zij, nu niet is gebleken van een niet toelaatbare afwijking van provinciaal of gemeentelijk ruimtelijk beleid, bestaat geen aanleiding voor het oordeel, dat het college niet in redelijkheid tot deze ruimtelijke afweging heeft kunnen komen.
    
    Het betoog faalt.
    
    13. In het niet verder onderbouwde betoog van [appellante] dat de tijdelijke afwijking van het bestemmingsplan planologisch niet aanvaardbaar is, ziet de Afdeling tot slot evenmin aanleiding voor het oordeel dat het college niet de omgevingsvergunning heeft kunnen verlenen.
    
    14. Het beroep tegen het besluit van 28 mei 2013 is ongegrond.
    
    Het beroep tegen het besluit van 6 mei 2013
    
    15. Bij besluit van 5 november 2012 heeft het college aan Zandzuigbedrijf Gasselte een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo verleend voor het vergroten van het onderwaterdepot in de winplas. Bij het besluit van 6 mei 2013 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    16. Ingevolge artikel 2.14, vijfde lid, van de Wabo samen met artikel 3.10, derde lid, wordt een omgevingsvergunning voor een verandering van een inrichting verleend, indien zij onder meer niet leidt tot andere of grotere nadelige gevolgen voor het milieu dan volgens de geldende omgevingsvergunning is toegestaan.
    
    17. [appellante] betoogt dat de aangevraagde vergroting van het onderwaterdepot leidt tot grotere of andere nadelige gevolgen voor het milieu dan de eerder voor de inrichting van Zandzuigbedrijf Gasselte krachtens de Wet milieubeheer verleende vergunning. Daartoe voert zij aan dat het college de aangevraagde vergroting wat milieugevolgen betreft ten onrechte niet heeft vergeleken met de vergunde situatie, maar met een op grond van artikel 8.19 van de Wet milieubeheer gemelde verandering.
    
    17.1. Anders dan [appellante] betoogt, heeft het college beoordeeld of de bij het besluit van 5 november 2012 vergunde verandering leidt tot andere of grotere milieugevolgen dan volgens de geldende milieuvergunning - in dit geval laatstelijk verleend bij besluit van 13 januari 2009 - is toegestaan.
    
    Het college staat op het standpunt dat geluid van de zandzuiginstallaties het voor deze beoordeling relevante milieugevolg is. Uit eerder verricht onderzoek naar dit geluid, neergelegd in rapportages van DGMR van 10 juli 2009 en 26 maart 2010, heeft het college geconcludeerd dat de vergunde verandering niet leidt tot een hoger geluidniveau dan is toegestaan op grond van de op 13 januari 2009 verleende vergunning. Deze conclusie is als zodanig niet door [appellante] bestreden.
    
    Het college mocht zich, het voorgaande in aanmerking genomen, op het standpunt stellen dat de vergunning moest worden verleend, omdat zij niet leidt tot grotere of andere nadelige gevolgen voor het milieu. Bij het besluit van 6 mei 2013 heeft het college deze vergunning terecht gehandhaafd.
    
    18. Het beroep tegen het besluit van 6 mei 2013 is ongegrond.
    
    Het beroep tegen het besluit van 22 januari 2013
    
    19. [appellante] heeft het college verzocht om preventief handhavend optreden tegen Zandzuigbedrijf Gasselte, omdat volgens haar een klaarblijkelijke dreiging bestaat dat Zandzuigbedrijf Gasselte vanaf 1 januari 2013 in strijd met de vanaf die datum op de gronden rustende bestemming "Natuurontwikkeling" van het bestemmingsplan zal handelen door zand uit het onderwaterdepot te zuigen, te bewerken, te klasseren en te vervoeren.
    
    20. Bij besluit van 22 januari 2013 heeft het college het primaire besluit van 19 juli 2012 tot afwijzing van het verzoek gehandhaafd, omdat Zandzuigbedrijf Gasselte een ontvankelijke aanvraag om een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan had ingediend en het college voornemens was de vergunning te verlenen, zodat concreet zicht op legalisatie bestond.
    
    20.1. [appellante] betoogt dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat concreet zicht op legalisatie bestond. Daartoe voert zij aan dat de door Zandzuigbedrijf Gasselte aangevraagde omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan niet zou kunnen worden verleend. De argumenten die zij in dit verband aanvoert, komen in de kern overeen met die welke zij tegen het besluit van 28 mei 2013 aanvoert.
    
    20.2. Dit betoog faalt. Gezien de onder 8 tot en met 11 weergegeven bespreking van de desbetreffende argumenten, vormden deze voor het college geen beletsel om af te zien van verlening van de omgevingsvergunning voor afwijking van het bestemmingsplan, en daarmee evenmin beletsel voor het aannemen van concreet zicht op legalisatie.
    
    21. Het beroep tegen het besluit van 22 januari 2013 is ongegrond.
    
    Proceskosten
    
    22. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 7 november 2013 in zaken nrs. 13/195, 13/475 en 13/495;
    
    III. verklaart de bij de rechtbank ingestelde beroepen ongegrond;
    
    IV. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Aa en Hunze tot vergoeding van bij [appellante 1] en haar vennoten, [appellante 2] en Zandwinning Noord Nederland B.V., in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 974,00 (zegge: negenhonderdvierenzeventig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, waarbij betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen;
    
    V. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Aa en Hunze aan [appellante 1] en haar vennoten, [appellante 2] en Zandwinning Noord Nederland B.V., het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van € 478,00 (zegge: vierhonderdachtenzeventig euro) voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt, waarbij betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen.
    
    Aldus vastgesteld door mr. N.S.J. Koeman, voorzitter, en mr. E. Helder en mr. H.C.P. Venema, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.J. van der Zijpp, ambtenaar van staat.
    
    w.g. Koeman w.g. Van der Zijpp
    voorzitter ambtenaar van staat
    
    Uitgesproken in het openbaar op 23 juli 2014
    
    262-784.