ECLI:NL:RVS:2012:BX9722, Raad van State, 10-10-2012, 201201601/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2012-10-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 17 november 2009 heeft het college van gedeputeerde staten geweigerd een verklaring van geen bezwaar als bedoeld in artikel 19, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: de WRO) te verlenen voor de bouw van twee woningen op het perceel aan de Staartsestraat 20 te Huijbergen (hierna: het perceel).

201201601/1/A1.
      Datum uitspraak: 10 oktober 2012
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    
      1. het college van burgemeester en wethouders van Woensdrecht (hierna: het college)
      2. de besloten vennootschappen met beperkte aansprakelijkheid "Eurobox Self Storage Finance B.V." en "Wiscon B.V." (hierna: tezamen en in enkelvoud: Eurobox), gevestigd te Noordwijk, gemeente De Wolden,
      appellanten,
    
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank 's-Hertogenbosch van 3 januari 2012 in zaken nrs. 10/2181 en 10/2426 in het geding tussen:
    
    
      Eurobox,
      het college
    
    
    en
    
    het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant (hierna: het college van gedeputeerde staten).
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 17 november 2009 heeft het college van gedeputeerde staten geweigerd een verklaring van geen bezwaar als bedoeld in artikel 19, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: de WRO) te verlenen voor de bouw van twee woningen op het perceel aan de Staartsestraat 20 te Huijbergen (hierna: het perceel).
    
    Bij besluit van 15 juni 2010 heeft het college van gedeputeerde staten de door het college en Eurobox daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 3 januari 2012, heeft de rechtbank de door Eurobox en het college daartegen ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben het college en Eurobox bij afzonderlijke brieven hoger beroep ingesteld.
    
    Het college van gedeputeerde staten heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Het college heeft nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 juli 2012, waar het college, vertegenwoordigd door S.F.A.M. Brooijmans, werkzaam bij de gemeente, en Eurobox, vertegenwoordigd door mr. P.J.A. Engelvaart, en het college van gedeputeerde staten, vertegenwoordigd door A.J. Vos, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. Het project heeft betrekking op de bouw van twee vrijstaande woningen op het perceel ter vervanging van een bestaande woning. Het perceel ligt in de nabijheid van het voormalige kloostercomplex Sainte Marie. Een deel van het klooster is omgebouwd tot appartementencomplex en in de voormalige kloostertuin zijn nieuwe woningen gebouwd.
    
    2. Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Buitengebied" rust op het perceel de bestemming "Agrarisch gebied met landschappelijke waarden". Het project is, naar niet in geschil is, in strijd met het bestemmingsplan. Teneinde toch bouwvergunning te kunnen verlenen is het college voornemens krachtens artikel 19, eerste lid, van de WRO vrijstelling te verlenen voor het project. In verband daarmee heeft het college het college van gedeputeerde staten verzocht voor het project een verklaring van geen bezwaar als bedoeld in dat artikel te verlenen.
    
    3. Het college van gedeputeerde staten heeft de gevraagde verklaring van geen bezwaar geweigerd, voor zover deze betrekking heeft op de bouw van de tweede woning. Het college van gedeputeerde staten heeft zich op het standpunt gesteld dat het project in strijd is met het beleid als neergelegd in de Verordening ruimte Noord-Brabant, eerste en tweede fase (hierna: de verordening eerste en tweede fase). Volgens het college van gedeputeerde staten ligt het perceel in het buitengebied. Toevoeging van burgerwoningen in het buitengebied is niet toegestaan tenzij sprake is van een bebouwingsconcentratie, waarbij uitsluitend in het kader van de-ruimte-voor-ruimteregeling ontwikkelingsmogelijkheden worden geboden. Deze situatie doet zich volgens het college van gedeputeerde staten niet voor.
    
    4. Eurobox en het college betogen dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college van gedeputeerde staten de gevraagde verklaring van geen bezwaar in redelijkheid niet heeft kunnen weigeren.
    
    Eurobox voert daartoe aan dat het college van gedeputeerde staten zich bij zijn besluitvorming ten onrechte heeft gebaseerd op de verordening eerste en tweede fase. Volgens Eurobox is die verordening niet van toepassing op het verlenen van vrijstelling als bedoeld in artikel 19, eerste lid, van de WRO. Verder was volgens Eurobox de Verordening ruimte Noord-Brabant tweede fase, ten tijde van het besluit op bezwaar nog niet ter inzage gelegd, en derhalve voor haar nog niet kenbaar. Voorts heeft het college van gedeputeerde staten de verordening eerste en tweede fase ten onrechte gehanteerd als algemeen verbindende voorschriften en niet als beleid, aldus Eurobox.
    
    Verder voert het college aan dat het project niet in strijd is met het beleid als vervat in de verordening eerste en tweede fase, nu het perceel niet is gelegen in buitengebied, althans niet is gelegen in een bebouwingsconcentratie.
    
    4.1. Het college van gedeputeerde staten heeft de verordening eerste en tweede fase ten grondslag gelegd aan het besluit op bezwaar. In deze procedure is, naar niet in geschil is, de WRO van toepassing. De bevoegdheid tot het stellen van algemene regels, zoals vervat in die verordening, komt provinciale staten toe krachtens artikel 4.1 van de Wet ruimtelijke ordening maar bestond nog niet onder de WRO. Bindende werking van de verordening eerste en tweede fase verdraagt zich niet met inhoud en systematiek van de WRO, op grond waarvan het college van gedeputeerde staten toezicht houdt op de naleving van het provinciaal beleid door middel van het zogeheten goedkeuringsvereiste en de verklaring van geen bezwaar als bedoeld in artikel 19, eerste lid, van de WRO. Dit neemt niet weg dat de verordening eerste en tweede fase moet worden aangemerkt als de neerslag van ruimtelijk provinciaal beleid, waarmee het college van gedeputeerde staten ten tijde van het besluit op bezwaar rekening diende te houden.
    
    4.2. De verordening is tot stand gekomen in twee fasen. De Verordening ruimte Noord-Brabant eerste fase (hierna: de verordening eerste fase) is in werking getreden op 1 juni 2010. De verordening eerste fase gold derhalve ten tijde van het besluit op bezwaar. Verder heeft het college van gedeputeerde staten bij besluit van 2 februari 2010 de notitie "Hoofdlijnennotitie Verordening Ruimte fase 2" (hierna: de hoofdlijnennotitie) vastgesteld. Deze notitie bevat de uitgangspunten voor het ontwerp van de Verordening ruimte Noord-Brabant tweede fase. De hoofdlijnennotitie is ter inzage gelegd voordat het besluit op bezwaar is genomen. Voorts heeft het college van gedeputeerde staten het project getoetst aan het beleid als neergelegd in het ontwerp van de Verordening ruimte Noord-Brabant tweede fase (hierna: de verordening tweede fase).
    
    Het college van gedeputeerde staten heeft aannemelijk gemaakt dat met het beleid waaraan het project is getoetst, bestendig beleid is voortgezet, als neergelegd in de op 1 juni 2010 ingetrokken Paraplunota, en dat inhoudt dat toevoeging van burgerwoningen in het buitengebied niet wordt toegestaan behoudens enkele uitzonderingen. Toepassing van het in de Paraplunota vervatte beleid zou in dit geval niet tot een andere uitkomst hebben geleid, dan toepassing van het beleid waaraan het college van gedeputeerde staten het project heeft getoetst. De rechtbank heeft daarom met juistheid overwogen dat het college van gedeputeerde staten bij zijn besluit op bezwaar terecht rekening heeft gehouden met dat beleid.
    
    Dat het beleid als neergelegd in de verordening tweede fase ten tijde van het besluit op bezwaar naar buiten nog niet bekend was gemaakt, leidt niet tot een ander oordeel nu dit voor het volgen van beleid als een vaste gedragslijn op zichzelf niet vereist is. Verder leidt de omstandigheid dat in het besluit op bezwaar de hoofdlijnennotitie niet met name wordt genoemd, niet tot het oordeel dat de rechtbank buiten de omvang van het geschil is getreden door deze notitie bij haar oordeel te betrekken. In die notitie zijn uitsluitend de hoofdlijnen neergelegd van de verordening tweede fase.
    
    4.3. De verordening eerste en het ontwerp-tweede fase maakt onderscheid tussen stedelijk gebied en buitengebied. Hoofdstuk 3 van de verordening eerste en het ontwerp-tweede fase heeft betrekking op het buitengebied.
    
    Ingevolge artikel 3.8.1, onder c, van het ontwerp van de verordening tweede fase moet onder een bebouwingsconcentratie een kernrandzone, bebouwingslint of bebouwingscluster worden verstaan.
    
    Ingevolge artikel 3.8.1, onder i, moet onder een kernrandzone een overgangsgebied worden verstaan, gelegen langs het bestaand stedelijk gebied en binnen agrarisch gebied met daarin relatief veel bebouwing op korte afstand van elkaar en met een ondergeschikte of afnemende agrarische functie.
    
    Ingevolge artikel 3.8.1, onder j, moet onder bebouwingslint worden verstaan een lijnvormige verzameling van gebouwen langs een weg buiten bestaand stedelijk gebied.
    
    Ingevolge artikel 3.8.1, onder k, moet onder bebouwingscluster worden verstaan een vlakvormige verzameling van gebouwen buiten bestaand stedelijk gebied.
    
    Ingevolge artikel 3.8.2. voorziet een bestemmingsplan dat is gelegen in het agrarisch gebied of in de groenblauwe mantel niet in de bouw van een of meer woningen, behoudens de in dit artikel vermelde uitzonderingen.
    
    Ingevolge artikel 3.8.5, eerste lid, kan een bestemmingsplan, in afwijking van het bepaalde in artikel 3.8.2, dat is gelegen in een bebouwingsconcentratie binnen een zoekgebied voor stedelijke ontwikkeling of binnen een gebied integratie stad-land, voorzien in de nieuwbouw van één of meer woningen, indien de toelichting daaromtrent een verantwoording bevat.
    
    Ingevolge artikel 3.8.5, derde lid, kan in afwijking van het bepaalde in het eerste lid, tot 1 juni 2011 een bestemmingsplan worden vastgesteld dat is gelegen in een bebouwingsconcentratie binnen de groenblauwe mantel of binnen het agrarisch gebied, niet zijnde een landbouwontwikkelingsgebied of een vestigingsgebied, dat voorziet in de nieuwbouw van één of meer woningen indien de toelichting daaromtrent een verantwoording bevat als bedoeld in het tweede lid.
    
    4.4. Het college betoogt tevergeefs dat de projectlocatie niet is gelegen in het buitengebied. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het college van gedeputeerde staten er in redelijkheid vanuit heeft kunnen gaan dat de vraag, of een locatie al dan niet in het buitengebied ligt, van feitelijke aard is. Daarbij heeft rechtbank terecht niet van doorslaggevend belang geacht of het perceel binnen de met verkeersborden aangegeven bebouwde kom is gelegen, omdat de plaats van een verkeersbord op verkeerskundige gronden wordt bepaald, zodat daar in het kader van de ruimtelijke ordening geen doorslaggevende betekenis aan hoeft te worden toegekend. De rechtbank heeft terecht evenmin van doorslaggevend belang geacht dat het gebied rondom de projectlocatie ten tijde van het besluit op bezwaar is opgenomen in het ontwerp of voorontwerp van het bestemmingsplan "Bebouwde Kom Huijbergen". Daaruit kan uitsluitend worden afgeleid dat het college en de raad van gemeente Woensdrecht van opvatting zijn dat de projectlocatie niet in het buitengebied ligt. Het college van gedeputeerde staten moet echter zelfstandig beoordelen of de projectlocatie in het buitengebied ligt.
    
    4.5. Gelet op de foto's in het dossier, de beschrijving van de bestaande situatie in de ruimtelijke onderbouwing van het project als neergelegd in de notitie "Gemeente Woensdrecht Ruimtelijke onderbouwing Locatie Staartsestraat 20" van mei 2009 en de door Compositie 5 opgestelde notitie "Stedenbouwkundige onderbouwing Staartsestraat 20" van 24 maart 2010, ligt de projectlocatie te midden van grotendeels bebost gebied. De wijk Sainte Marie is op enige afstand van de projectlocatie gelegen en is daarvan gescheiden door een beboste strook. Ten zuidwesten grenst de projectlocatie aan een agrarisch perceel. De Staartsestraat ligt ten noordoosten van de projectlocatie. Ter hoogte van die locatie heeft de straat het karakter van kleinschalig laantje door bosgebied, waaraan verspreid enige woonbebouwing is gelegen. Meer in de richting van de kern is het bebouwingspatroon veel dichter. In het gebied waarin de projectlocatie ligt, is geen sprake van veel bebouwing of een verzameling gebouwen. Er is evenmin sprake van geringe afstand tussen de bebouwing.
    
    Gelet hierop heeft de rechtbank op goede gronden overwogen dat de projectlocatie in het buitengebied ligt. De omstandigheid, dat de bebouwde kom dichter bij de projectlocatie is gekomen door de realisering van het woongebied Sainte Marie, heeft de rechtbank terecht niet tot een ander oordeel geleid. Het gebied waarin de projectlocatie ligt, maakt geen deel uit van het woongebied Sainte Marie en ligt op enige afstand van het woongebied. Verder leidt de stelling van het college, dat de beboste strook die de projectlocatie scheidt van het woongebied Sainte Marie de karakteristiek heeft van een park, evenmin tot een ander oordeel, reeds nu deze stelling onvoldoende feitelijk is toegelicht. Voorts leidt het standpunt van het college, dat op de percelen ten noorden van de projectlocatie een woonbestemming rust, niet tot een ander oordeel. Deze omstandigheid maakt niet dat de projectlocatie is gelegen in de nabijheid van veel bebouwing op korte afstand van elkaar of een verzameling gebouwen. De verwijzing van het college naar de uitspraak van de Afdeling van 20 juni 2007 in zaak nr. 200606649/1, kan het niet baten. In de in die uitspraak aan de orde zijnde situatie was immers wel sprake van aansluiting bij woningen op naastgelegen percelen.
    
    Onder deze omstandigheden heeft de rechtbank eveneens op goede gronden overwogen dat het gebied waarin het project is gepland onvoldoende intensief is bebouwd om te kunnen worden aangemerkt als bebouwingsconcentratie als bedoeld in artikel 3.8.1, onder c, van het ontwerp van de verordening tweede fase. Dat in de notitie "Stedenbouwkundige onderbouwing Staartsestraat 20" wordt gesteld dat de verspreid liggende bebouwing ten zuiden van de projectlocatie een bebouwingscluster vormt, heeft de rechtbank terecht niet tot een ander oordeel geleid. Uit deze enkele stelling kan niet worden afgeleid dat de bebouwingsdichtheid ten zuiden van de projectlocatie groot genoeg is om te worden aangemerkt als kernrandzone, bebouwingscluster of bebouwingslint als bedoeld in voormelde bepaling.
    
    4.6. Aangezien de projectlocatie zich in het buitengebied bevindt en niet ligt in een bebouwingsconcentratie, heeft de rechtbank met juistheid overwogen dat het college van gedeputeerde staten de realisering van het project terecht in strijd heeft geacht met het beleid als neergelegd in de verordening eerste en het ontwerp-tweede fase. De rechtbank heeft daarom met juistheid ook overwogen dat het college van gedeputeerde staten de gevraagde verklaring van geen bezwaar in redelijkheid heeft kunnen weigeren.
    
    5. De hoger beroepen zijn ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. A.W.M. Bijloos en mr. R. Uylenburg, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.A.W. van Leeuwen, ambtenaar van staat.
    
    
      w.g. Polak w.g. Van Leeuwen
      voorzitter ambtenaar van staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 10 oktober 2012
    
    543.