ECLI:NL:RVS:2014:4462, Raad van State, 10-12-2014, 201402003/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2014-12-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 19 december 2013 heeft de raad het bestemmingsplan "Kloosterweg 71" vastgesteld.

201402003/1/R3.
    Datum uitspraak: 10 december 2014
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    1. [appellant sub 1], wonend te Waalwijk,
    2. [appellant sub 2], wonend te Waalwijk,
    3. [appellant sub 3], wonend te Waalwijk,
    
    en
    
    de raad van de gemeente Waalwijk,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 19 december 2013 heeft de raad het bestemmingsplan "Kloosterweg 71" vastgesteld.
    
    Tegen dit besluit hebben [appellant sub 1], [appellant sub 2] en [appellant sub 3] beroep ingesteld.
    
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 30 oktober 2014, waar [appellant sub 1], vertegenwoordigd door mr. S. Oord, en de raad, vertegenwoordigd door mr. M. de Vries, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [belanghebbende], bijgestaan door H. de Jonh, gehoord.
    
    Overwegingen
    
    1. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsvrijheid om bestemmingen aan te wijzen en regels te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De Afdeling toetst deze beslissing terughoudend. Dit betekent dat de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden beoordeelt of aanleiding bestaat voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Voorts beoordeelt de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden of het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
    
    2. Het plan voorziet in een horecabestemming voor het perceel Kloosterweg 71 te Waalwijk.
    
    3. [appellant sub 1] stelt dat onduidelijk is waarom in het akoestisch onderzoeksrapport van K&M akoestisch adviseurs van 5 september 2013 (hierna: het akoestisch onderzoek) een aantal van maximaal 78 terrasgebruikers tegelijkertijd als uitgangspunt wordt gehanteerd, terwijl de inrichtingstekening, die bij het akoestisch onderzoek is gevoegd, uitgaat van een aantal van 126. Evenmin is duidelijk waarop het percentage terrasgebruikers dat gelijktijdig stemgeluid produceert is gebaseerd. In verband met het voorgaande wijst hij op de eerdere versie van het onderzoeksrapport waarin andere uitgangspunten zijn gehanteerd. Verder is volgens [appellant sub 1] ten onrechte geen onderscheid gemaakt tussen gasten die zich in het café-restaurant bevinden enerzijds en gasten die zich op het terras bevinden anderzijds, zodat van een te laag bezoekersaantal is uitgegaan. Voorts is hem niet duidelijk waarom bij de berekening van het aantal verkeersbewegingen wordt uitgegaan van een verversingsfactor 2 in de dagperiode en -factor 1 in de avondperiode. Ook wordt volgens hem de caféfunctie van het restaurant, waarbij van een hoger geluidsniveau uitgegaan moet worden, miskend.
    
    3.1. De raad heeft in het verweerschrift en ter zitting toegelicht dat de vorige versie van het onderzoeksrapport, waarop [appellant sub 1] doelt, was gebaseerd op het ontwerp van het plan dat uitging van een parkeerterrein met 15 parkeervakken. Met de vaststelling van het plan is echter uitgegaan van 27 benodigde parkeervakken. Gelet op dit groter aantal parkeervakken ten opzichte van het ontwerp, is de terrasoppervlakte in het plan begrensd met de aanduiding "terras". Het onderzoeksrapport is uitgegaan van dit begrensde terrasoppervlak van 196 m². Voor een functionele benutting van het terras is vervolgens uitgegaan van een benodigd terrasoppervlakte van 2,5 m² per persoon. Dit betekent dat maximaal 78 terrasgebruikers gelijktijdig aanwezig zullen zijn. De situatietekening die als bijlage 1 bij het akoestisch onderzoek is gevoegd, is slechts een illustratie. Het aantal van 126 stoelen dat in de tekening is afgebeeld is niet representatief. Het percentage terrasgebruikers dat gelijktijdig stemgeluid produceert, te weten 25, is gebaseerd op de situatie dat vierpersoonstafels op het terras staan, waarbij 1 persoon per tafel met stemverheffing aan het woord is. Ter zitting hebben de raad en [belanghebbende] toegelicht dat, anders dan [appellant sub 1] meent, niet moet worden uitgegaan van de situatie dat zowel het terras als het restaurant is gevuld met gasten, nu een dergelijke situatie in dit geval onaannemelijk is. De verversingsfactor per parkeervak is gebaseerd op een bezoektijd van gemiddeld 2 uur per auto gedurende de openingstijd van het restaurant, hetgeen volgens de raad een realistische aanname is, temeer nu het restaurant zich vooral richt op wandelaars en fietsers.
    
    [appellant sub 1] heeft niet met een tegenrapport of anderszins aannemelijk gemaakt dat het akoestisch onderzoeksrapport wat betreft de gehanteerde uitgangspunten en beschreven geluidsniveaus zodanige gebreken of leemten in kennis bevat dat de raad zich niet in redelijkheid hierop heeft kunnen baseren. Het betoog faalt.
    
    4. [appellant sub 1], [appellant sub 2] en [appellant sub 3] betogen dat het woon- en leefklimaat wordt aangetast. Hiertoe voert [appellant sub 1] aan dat in het plan ten onrechte niet is geborgd dat het geluidsniveau beperkt zal blijven. Voorts voert hij aan dat de geluidbelasting op gevels van nabijgelegen woningen in de avonduren hoger is dan de streefwaarde uit de Handreiking industrielawaai en vergunningverlening (hierna: de Handreiking) voor een "rustige woonwijk met weinig verkeer". [appellant sub 2] en [appellant sub 3] voeren voorts aan dat het plan bovenmatige verkeersbewegingen en parkeerproblemen met zich brengt en dat hun woningen in waarde zullen dalen.
    
    4.1. De raad stelt zich op het standpunt dat een aanvaardbaar woon- en leefklimaat is gewaarborgd met de vaststelling van het plan. Volgens de raad worden maatwerkvoorschriften vastgesteld om een acceptabel geluidsniveau te bewerkstelligen. Voorts stelt de raad dat de normen uit de Handreiking ter plaatse van de woning van [appellant sub 1] niet worden overschreden. De normen uit de Handreiking die ter plaatse van de gevels van de woningen aan de [locatie 1] en het [locatie 2] worden overschreden, strekken niet tot bescherming van de belangen van [appellant sub 1], aldus de raad, zodat het beroep ingevolge artikel 8:69a van de Awb niet tot vernietiging kan leiden. Tot slot stelt de raad dat wordt voldaan aan de Parkeernormennota en dat het aantal te verwachten extra verkeersbewegingen niet leidt tot aantasting van het woon- en leefklimaat.
    
    4.2. Ingevolge artikel 2.17 van het Activiteitenbesluit milieubeheer gelden voor het langtijdgemiddelde beoordelingsniveau veroorzaakt door de in de inrichting aanwezige installaties en toestellen alsmede door in de inrichting verrichte werkzaamheden en activiteiten op de voorgevel van gevoelige gebouwen maximale waarden van onderscheidenlijk 50, 45 en 40 dB(A) in onderscheidenlijk de dag-, avond- en nachtperiode.
    
    Ingevolge artikel 2.18, eerste lid, onder a, blijft bij het bepalen van de geluidsniveaus, bedoeld in de artikelen 2.17, 2.19 en 2.20 buiten beschouwing het stemgeluid van personen op een onverwarmd en onoverdekt terrein, dat onderdeel is van de inrichting, tenzij dit terrein kan worden aangemerkt als een binnenterrein.
    
    Ingevolge artikel 2.20, eerste lid, kan het bevoegd gezag in afwijking van de waarden, bedoeld in artikel 2.17, 2.19, dan wel 6.12, bij maatwerkvoorschriften andere waarden voor het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau (LAr,LT ) en het maximaal geluidsniveau (LAmax) vaststellen.
    
    4.3. Ingevolge artikel 1 van de planregels wordt onder horeca, categorie 1, verstaan: restaurant (zonder bezorg- en/of afhaalservice), zijnde een bedrijf dat in hoofdzaak is gericht op het bedrijfsmatig verstrekken van al dan niet ter plaatse bereide etenswaren ten behoeve van consumptie ter plaatse, alsmede het daaraan ondergeschikt verstrekken van alcoholhoudende en niet-alcoholhoudende dranken.
    
    Ingevolge artikel 3, lid 3.1, aanhef, onder a, sub 1, onder c en d, zijn de voor "Horeca" aangewezen gronden bestemd voor gebouwen ten behoeve van horeca in de categorie horeca 1 met de bijbehorende terrassen, uitsluitend ter plaatse van de aanduiding "terras" en met de bijbehorende parkeervoorzieningen.
    
    Ingevolge lid 3.4.1 wordt tot een strijdig gebruik met deze bestemming in ieder geval gerekend het gebruik:
    
    a. van gronden en bouwwerken ten behoeve van horeca, anders dan horeca zoals bedoeld in artikel 3.1, lid a, waaronder in elk geval wordt verstaan gebruik ten behoeve van een cafetaria en van een bezorg- en/of afhaalservice;
    
    b. van gronden en bouwwerken ten behoeve van bruiloften, feesten en partijen;
    
    c. waarbij muziek, anders dan achtergrondmuziek binnen de bebouwing, ten gehore wordt gebracht;
    
    d. van gronden en bebouwing voor het hebben van gasten tussen 23:00 en 07:00 uur.
    
    Ingevolge lid 3.4.2 mogen de gronden binnen deze bestemming pas in gebruik genomen worden als terras, nadat een bouwwerk als afscherming is opgericht. Deze afscherming dient in stand te worden gehouden.
    
    4.4. De Afdeling stelt vast dat het restaurant geen vergunningplichtige inrichting is. Nu de Handreiking een instrument is bij het verlenen van een omgevingsvergunning voor de activiteit milieu, kan in zoverre niet worden verwezen naar de daarin opgenomen streefwaarden voor het langtijdgemiddelde beoordelingsniveau.
    
    4.5. In het akoestisch onderzoeksrapport staan de berekeningsresultaten van het geluidsniveau op de gevels van woningen in de directe omgeving van het café-restaurant. Uit deze berekeningsresultaten volgt dat de normen uit het Activiteitenbesluit milieubeheer niet zullen worden overschreden indien de terrasdeuren van het café-restaurant zijn gesloten, maar dat deze normen ter plaatse van onder meer de woning van [appellant sub 1] ingeval van geopende terrasdeuren zullen worden overschreden. Om deze normoverschrijding te voorkomen is eveneens het geluidsniveau berekend indien wordt uitgegaan van een gereduceerd muziekgeluid bij geopende terrasdeuren. Het geluidsniveau ter plaatse van de gevel van de woning van [appellant sub 1] zal in dit geval in de dagperiode 37 dB(A), in de avondperiode 39 dB(A) en in de nachtperiode 13 dB(A) bedragen. Het gereduceerd muziekniveau betreft maximaal 62 dB(A) in de dagperiode en maximaal 57 dB(A) in de avondperiode. De raad heeft gesteld en ter zitting bevestigd dat op grond van artikel 2.20 van het Activiteitenbesluit milieubeheer maatwerkvoorschriften worden opgesteld en aan de exploitant van het restaurant worden opgelegd die dit gereduceerd muziekniveau opleggen als maximaal toelaatbaar muziekniveau.
    
    De Afdeling overweegt dat maatwerkvoorschriften niet al vóór de vaststelling van een bestemmingsplan hoeven te zijn vastgesteld, maar dat de raad er op voorhand in redelijkheid van moet kunnen uitgaan dat de maatwerkvoorschriften worden vastgesteld en dat deze stand kunnen houden in een beroepsprocedure. [belanghebbende] heeft ter zitting te kennen gegeven dat hij geen bezwaar heeft tegen de maatwerkvoorschriften die de raad voor ogen heeft. Mede gelet hierop heeft de raad zich naar het oordeel van de Afdeling in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat maatwerkvoorschriften ter reducering van het muziekniveau zullen worden opgelegd, zodat aan de normen uit het Activiteitenbesluit milieubeheer zal worden voldaan.
    
    Het vaststellen van maatwerkvoorschriften betekent in dit geval niet zonder meer dat een aanvaardbaar woon- en leefklimaat zoals vereist voor een goede ruimtelijke ordening ter plaatse van de omliggende woningen is gegarandeerd. Daarom is bij de berekening van het geluidsniveau ingeval van geopende terrasdeuren en een gereduceerd muziekniveau eveneens rekening gehouden met stemgeluid van bezoekers van het terras, hoewel dit ingevolge artikel 2.18 van het Activiteitenbesluit milieubeheer niet is verplicht in het milieuspoor. Naar het oordeel van de Afdeling heeft [appellant sub 1] niet aannemelijk gemaakt dat het plan zodanige geluidsoverlast met zich brengt dat de raad hieraan een zwaarder gewicht had moeten toekennen dan hij heeft gedaan. De Afdeling neemt hierbij artikel 3, lid 3.4.1 en 3.4.2, van de planregels in aanmerking. Hieruit volgt dat het gebruik van het perceel als cafetaria en bezorg- of afhaalservice en het gebruik van het perceel ten behoeve van bruiloften, feesten en partijen niet is toegestaan. Verder mag binnen de bebouwing slechts achtergrondmuziek ten gehore worden gebracht en zijn de openingstijden gereguleerd. Voorts mag het buitenterrein pas als terras in gebruik worden genomen nadat een afschermende voorziening is aangebracht. De raad heeft ter zitting uitgelegd dat hij ervaring heeft opgedaan met een dergelijke afschermende voorziening. Deze onbetwiste ervaring leert dat een dergelijke voorziening het geluidsniveau reduceert met 2 dB(A) tot 3 dB(A).
    
    4.6. In hetgeen [appellant sub 1], [appellant sub 2]en [appellant sub 3] verder hebben aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het plan leidt tot onaanvaardbare verkeer- en parkeerhinder. Hierbij betrekt de Afdeling het standpunt van de raad dat hij, gelet op de landelijke kengetallen zoals neergelegd in de "Aanbevelingen voor verkeersvoorzieningen binnen de bebouwde kom" (hierna: ASVV), uit 2012 van de CROW, voor een rustige woonstraat een verkeersintensiteit van 1000 verkeersbewegingen per etmaal aanvaardbaar acht. Het totale aantal te verwachten verkeersbewegingen is lager dan dit door de raad aanvaardbaar geachte aantal. Voorts neemt de Afdeling in aanmerking dat uit de gemeentelijke Parkeernormennota volgt dat voor deze ontwikkeling 27 parkeerplaatsen nodig zijn. Gelet op artikel 3, lid 3.1, aanhef, onder a, sub 1 en onder d, van de planregels, staat de bestemming "Horeca" niet aan de aanleg van parkeerplaatsen in de weg, terwijl er voldoende ruimte op het perceel Kloosterweg 71 aanwezig is om deze parkeerplaatsen daadwerkelijk te realiseren. De raad heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat, nu kan worden voldaan aan de gemeentelijke Parkeernormennota, voldoende is gewaarborgd dat de parkeerdruk in het openbaar gebied niet toeneemt.
    
    4.7. Wat de eventueel nadelige invloed van het plan op de waarde van de woningen van [appellant sub 2] en [appellant sub 3] betreft, bestaat geen grond voor de verwachting dat die waardevermindering zodanig zal zijn dat de raad bij de afweging van de belangen hieraan een groter gewicht had moeten toekennen dan hij heeft gedaan.
    
    4.8. Gelet op al het voorgaande heeft de raad zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat een aanvaardbaar woon- en leefklimaat is gewaarborgd met de vaststelling van het plan. De betogen falen.
    
    5. [appellant sub 1], [appellant sub 2] en [appellant sub 3] betogen dat de raad het plan in strijd met het Horecabeleid Gemeente Waalwijk (hierna: het Horecabeleid) heeft vastgesteld. Gelet op dit beleid mochten omwonenden ervan uitgaan dat niet in horeca zou worden voorzien, aldus [appellant sub 2] en [appellant sub 3]. Nu hierin toch is voorzien, is de lokale overheid volgens hen onbetrouwbaar.
    
    5.1. De raad stelt zich op het standpunt dat nieuwvestiging van horeca op het perceel past in het Horcabeleid, omdat geen afbreuk wordt gedaan aan ruimtelijke kwaliteiten. Verder stelt de raad dat het Horecabeleid niet strekt tot bescherming van de belangen van [appellant sub 1], [appellant sub 2] en [appellant sub 3], zodat het beroep ingevolge artikel 8:69a van de Awb niet tot vernietiging kan leiden.
    
    5.2. Niet in geschil is dat het perceel ligt buiten een gebied waar de winkel- en horecafunctie de overhand hebben. Uit het Horecabeleid blijkt dat in een dergelijk geval in principe geen nieuwvestiging van horeca mogelijk is, tenzij aan de ruimtelijke kwaliteiten geen afbreuk wordt gedaan. De raad stelt zich op het standpunt dat horecavestiging op het perceel een aanvulling vormt op de bestaande horecastructuur en ruimtelijk aanvaardbaar is, zodat geen afbreuk wordt gedaan aan de ruimtelijke kwaliteiten. Verder staat in de plantoelichting dat de uitstraling van het gebouw zal verbeteren door het pand weer als restaurant in gebruik te nemen, waardoor wordt bijgedragen aan de ruimtelijke kwaliteit in het gebied. [appellant sub 1], [appellant sub 2] en [appellant sub 3] hebben dit niet bestreden. Gelet hierop, alsmede op hetgeen is overwogen onder 4.5 tot en met 4.8 ziet de Afdeling in hetgeen is aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat het plan in strijd met het Horecabeleid is vastgesteld. Derhalve ziet de Afdeling evenmin aanleiding voor de conclusie dat omwonenden, gelet op dit beleid, ervan uit mochten gaan dat horeca niet gerealiseerd zou worden op het perceel. De betogen falen.
    
    6. [appellant sub 2] en [appellant sub 3] betogen dat aan hun belangen voorbij is gegaan en dat de raad zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat het pand van oorsprong een horecafunctie had, nu de vroegere functie van het pand irrelevant is in het kader van een goede ruimtelijke ordening.
    
    6.1. De raad stelt dat hij bij de vaststelling van het plan de vroegere functie van het pand als café weliswaar in zijn afweging heeft betrokken, maar dat dit niet van doorslaggevende betekenis is geweest.
    
    6.2. Niet is gebleken dat de raad de belangen van [appellant sub 2] en [appellant sub 3] niet in zijn belangenafweging heeft betrokken. Voorts ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad het gegeven dat het pand voorheen een horecafunctie vervulde, niet in redelijkheid in zijn belangenafweging heeft mogen betrekken. De betogen falen.
    
    7. [appellant sub 1] betoogt dat de raad de financiële en economische uitvoerbaarheid in strijd met artikel 3.1.6 van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: het Bro) niet heeft onderbouwd.
    
    7.1. Ingevolge artikel 3.1.6, eerste lid, onder f, van het Bro, gaan een bestemmingsplan alsmede een ontwerp hiervoor vergezeld van een toelichting, waarin zijn neergelegd de inzichten over de uitvoerbaarheid van het plan.
    
    7.2. De raad heeft in de nota van zienswijzen en in het verweerschrift toegelicht dat de kosten die het plan met zich brengt, waaronder de vergoeding van eventuele planschade, voor rekening van de initiatiefnemer komen. Dit is neergelegd in een overeenkomst tussen de initiatiefnemer en de gemeente. Volgens de raad is niet te verwachten dat de kosten die het plan met zich brengt, zoals mogelijke planschadevergoeding, zodanig hoog zullen zijn dat het plan economisch niet uitvoerbaar zou zijn en dat geen van de betrokken partijen die kan dragen. Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling in hetgeen [appellant sub 1] heeft aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat de raad de financiële en economische uitvoerbaarheid van het plan onvoldoende heeft onderbouwd. Het betoog faalt.
    
    8. [appellant sub 2] en [appellant sub 3] voeren aan dat volgens de raad niet handhavend opgetreden kan worden tegen parkeerovertredingen, vanwege een tekort aan handhavers en de ligging van het perceel buiten het prioriteitsgebied van de handhavers. Dit heeft geen betrekking op het plan zelf maar op de handhaving daarvan. Handhavingsaspecten kunnen in deze procedure niet aan de orde komen. Deze beroepsgrond moet derhalve buiten beschouwing blijven.
    
    In hetgeen [appellant sub 2] en [appellant sub 3] verder hebben aangevoerd over de ambtshalve aanpassingen die de raad slechts zou hebben vastgesteld om aan wettelijke verplichtingen te voldoen, ziet de Afdeling voorts geen aanleiding voor het oordeel dat de raad deze aanpassingen niet in redelijkheid heeft kunnen vaststellen. De betogen falen.
    
    9. Gelet op het voorgaande zijn de beroepen ongegrond.
    
    Gelet hierop behoeft het betoog van de raad dat artikel 8:69a van de Awb aan de vernietiging van het bestemmingsplan in de weg staat geen bespreking.
    
    10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    verklaart de beroepen ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. M.A.A. Mondt-Schouten, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.F.N. Pikart-van den Berg, griffier.
    
    w.g. Mondt-Schouten w.g. Pikart-van den Berg
    lid van de enkelvoudige kamer griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 10 december 2014
    
    350-813.