ECLI:NL:RVS:2018:1289, Raad van State, 18-04-2018, 201702356/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-04-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 9 september 2015 heeft het dagelijks bestuur het verzoek van [appellant sub 3] om handhavend op te treden tegen het door [appellant sub 2] dempen van een oppervlaktewaterlichaam ter hoogte van de [locatie 1] te Sint Philipsland, afgewezen.

201702356/1/A1.
    Datum uitspraak: 18 april 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    1.    het dagelijks bestuur van het waterschap Scheldestromen,
    2.    [appellante sub 2A] en [appellant sub 2B], gevestigd onderscheidenlijk wonend te [woonplaats] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant sub 2]),
    3.    [appellant sub 3], wonend te [woonplaats],
    appellanten,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 3 februari 2017 in zaak nr. 16/4619 in het geding tussen:
    
    [appellant sub 3]
    
    en
    
    het dagelijks bestuur.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 9 september 2015 heeft het dagelijks bestuur het verzoek van [appellant sub 3] om handhavend op te treden tegen het door [appellant sub 2] dempen van een oppervlaktewaterlichaam ter hoogte van de [locatie 1] te Sint Philipsland, afgewezen.
    
    Bij besluit van 25 mei 2016 heeft het dagelijks bestuur het door [appellant sub 3] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard en het verzoek om handhavend op te treden op grond van een gewijzigde motivering opnieuw afgewezen.
    
    Bij uitspraak van 3 februari 2017 heeft de rechtbank het door [appellant sub 3] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 25 mei 2016 vernietigd en het dagelijks bestuur opgedragen een nieuw besluit op het bezwaar te nemen. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben het dagelijks bestuur en [appellant sub 2] hoger beroep ingesteld. [appellant sub 3] heeft tegen deze uitspraak voorwaardelijk incidenteel hoger beroep ingesteld.
    
    [appellant sub 3] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    Het dagelijks bestuur heeft een zienswijze op het voorwaardelijk incidenteel hoger beroep gegeven.
    
    Bij besluit van 12 juli 2017 heeft het dagelijks bestuur het door [appellant sub 3] tegen het besluit van 9 september 2015 gemaakte bezwaar wederom gegrond verklaard en het verzoek om handhavend op te treden op grond van een gewijzigde motivering opnieuw afgewezen.
    
    [appellant sub 3] heeft nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 maart 2018, waar het dagelijks bestuur, vertegenwoordigd door mr. drs. S. Holvast, [appellant sub 2], bijgestaan door mr. P.R. Botman, advocaat te Tilburg, en [appellant sub 3], bijgestaan door mr. R.H.U. Keizer, advocaat te Rozendaal, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    [appellant sub 2] exploiteert gronden op het perceel [locatie 1] te Sint Philipsland. [appellant sub 3] exploiteert naastgelegen gronden op het perceel [locatie 2]. [appellant sub 2] heeft zonder een daartoe vereiste watervergunning van het dagelijks bestuur een oppervlaktewaterlichaam op en nabij zijn perceel gedempt. Dit betreft een deel van een sloot, welke sloot eveneens langs de gronden van [appellant sub 3] loopt (hierna: de sloot). [appellant sub 3] stelt van de demping nadeel te ondervinden omdat het de afwatering van zijn gronden belemmert. Hij heeft het dagelijks bestuur verzocht de demping ongedaan te maken en de sloot in de oorspronkelijke staat te laten herstellen door handhavend op te treden jegens [appellant sub 2]. Het dagelijks bestuur heeft dit handhavingsverzoek afgewezen omdat de demping volgens hem alsnog kon worden vergund. Bij het besluit op bezwaar van 25 mei 2016 heeft het dagelijks bestuur deze afwijzing in stand gelaten, omdat op dat moment reeds een ontwerpbesluit tot verlening van een watervergunning bestond.
    
        De rechtbank heeft het besluit van 25 mei 2016 vernietigd, omdat de watervergunning, die op het moment van de uitspraak intussen was verleend, volgens haar in bezwaar zou moeten worden herroepen omdat deze in strijd met geldend beleid is verleend. Daarom kon volgens de rechtbank ten tijde van het besluit van 25 mei 2016 geen concreet zicht op legalisering van de overtreding worden aangenomen, zodat hierin geen grond kon worden gevonden om het handhavingsverzoek van [appellant sub 3] af te wijzen. Het dagelijks bestuur en [appellant sub 2] kunnen zich niet met dit oordeel verenigen.
    
        Bij besluit van 12 juli 2017 heeft het dagelijks bestuur uitvoering gegeven aan de uitspraak van de rechtbank door opnieuw te beslissen op het bezwaar van [appellant sub 3] tegen de afwijzing van zijn handhavingsverzoek. Daarbij heeft het dagelijks bestuur het handhavingsverzoek wederom afgewezen, omdat de demping door verlening van de vereiste watervergunning volgens hem is gelegaliseerd. [appellant sub 3] kan zich niet met dit besluit verenigen.
    
    Hoger beroepen van het dagelijks bestuur en [appellant sub 2]
    
    2.    Het dagelijks bestuur en [appellant sub 2] betogen dat de rechtbank heeft miskend dat ten tijde van het besluit van 25 mei 2016 concreet zicht op legalisering van het dempen van de sloot bestond. Volgens hen heeft de rechtbank op onjuiste gronden overwogen dat de watervergunning die ten tijde van de uitspraak was verleend, geen stand zou kunnen houden in bezwaar. Volgens hen kon het dagelijks bestuur in dit geval afwijken van toepasselijk beleid en worden de belangen van [appellant sub 3] door de watervergunning niet geschaad.
    
    2.1.    Artikel 4.1, eerste lid, van de Keur watersysteem waterschap Scheldestromen 2012 luidt:
    
    "Het is verboden zonder vergunning van het bestuur:
    
    a. oppervlaktewaterlichamen te dempen, te graven, van afmetingen te veranderen, hun onderlinge verbinding of scheiding te veranderen danwel iets te doen waardoor de door- en afvoer van water wordt belemmerd of berging wordt verminderd;
    
    […]."
    
        Vast staat dat [appellant sub 2] dit verbod heeft overtreden door zonder watervergunning over te gaan tot demping van een deel van de sloot. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    2.2.    De vraag die in hoger beroep voorligt is of ten tijde van het nemen van het besluit van 25 mei 2016 concreet zicht op legalisering bestond. Ten tijde van dat besluit bestond een ontwerpbesluit tot verlening van een watervergunning voor het verrichten van handelingen in het watersysteem door een deel van de sloot te dempen. Beoordeeld dient te worden of dit ontwerpbesluit en de daaraan ten grondslag liggende aanvraag strekken tot legalisering van de uitgevoerde illegale demping.
    
        De aanvraag om watervergunning waarop het ontwerpbesluit betrekking had, zag op demping van het onderhavige deel van de sloot met teeltaarde en zand. [appellant sub 3] heeft echter onweersproken gesteld, en op een door hem in bezwaar overgelegde foto is te zien, dat de feitelijke demping waarop het verzoek om handhaving zich richtte niet slechts is uitgevoerd met deze materialen, maar dat hiertoe in elk geval mede puin is gebruikt. Verder was aan de ontwerpvergunning het voorschrift verbonden dat voordat met het dempen wordt begonnen, de in de waterloop aanwezige modder en slappe grond dienen te worden verwijderd. De aanvraag en de ontwerpvergunning strekten dan ook niet tot legalisering van de illegale situatie die door deze demping is ontstaan. Reeds gelet hierop is de rechtbank, zij het op andere gronden, terecht tot de conclusie gekomen dat het verzoek om handhaving niet kon worden afgewezen op de grond dat ten tijde van het nemen van het besluit van 25 mei 2016 concreet zicht op legalisering van de illegale situatie bestond. De vraag of op voorhand duidelijk was dat het besluit waarbij de watervergunning zou worden verleend al dan niet in stand zou kunnen blijven, behoeft daarmee geen beantwoording meer.
    
        Het betoog faalt.
    
    3.    De hoger beroepen van het dagelijks bestuur en [appellant sub 2] zijn ongegrond.
    
    Voorwaardelijk incidenteel hoger beroep van [appellant sub 3]
    
    4.    [appellant sub 3] heeft incidenteel hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank ingesteld onder de voorwaarde dat de hoger beroepen van het dagelijks bestuur en van [appellant sub 2] gegrond zijn. Nu deze hoger beroepen ongegrond zijn, is deze voorwaarde niet vervuld en is het incidenteel hoger beroep van [appellant sub 3] vervallen.
    
    Beroep tegen het besluit van 12 juli 2017
    
    5.    Naar aanleiding van de aangevallen uitspraak heeft het dagelijks bestuur op 12 juli 2017 een nieuw besluit genomen op het bezwaar van [appellant sub 3]. Daarbij heeft het het bezwaar gegrond verklaard, maar het verzoek om handhavend op te treden tegen de demping wederom afgewezen, omdat de demping inmiddels is gelegaliseerd door de verlening van een watervergunning op 6 januari 2017. Het besluit van 12 juli 2017 wordt, gelet op artikel 6:24 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van die wet van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding.
    
    6.    [appellant sub 3] betoogt dat het dagelijks bestuur het verzoek om handhaving ten onrechte wederom heeft afgewezen. Volgens hem is de illegale situatie die door de uitgevoerde demping is ontstaan door de verlening van de watervergunning nog altijd niet gelegaliseerd.
    
    6.1.    De op 6 januari 2017 verleende watervergunning is gewijzigd ten opzichte van de hiervoor vermelde ontwerpvergunning. Mede met het oog op de belangen van [appellant sub 3] is de watervergunning verleend voor het gedeeltelijk dempen van de sloot door het omvormen daarvan tot een wadi. Aan deze watervergunning zijn onder meer de voorschriften verbonden dat voordat tot uitvoering van omvorming tot een wadi wordt overgegaan, de in de waterloop aanwezige modder en slappe grond dienen te worden verwijderd en dat op de opgeschoonde bodem van de waterloop een hoofddrain wordt gelegd, waarbij als aanvulmateriaal drainagezand dient te worden toegepast.
    
    6.2.    [appellant sub 3] betoogt terecht dat de illegale situatie die is ontstaan door de demping, waarop het verzoek om handhaving ziet, door deze watervergunning niet is gelegaliseerd. De feitelijk uitgevoerde demping waarop het verzoek om handhaving betrekking heeft, betreft geen omvorming tot een wadi. Verder komt het voor de demping toe te passen materiaal waarvoor watervergunning is gevraagd en waarop vergunningvoorschriften zien, evenals bij de ontwerpvergunning, niet overeen met het voor de feitelijk uitgevoerde demping gebruikte materiaal. Evenmin is toepassing gegeven aan het voorschrift omtrent verwijdering van in de sloot aanwezige modder en slappe grond, en het leggen van een hoofddrain op de opgeschoonde bodem van de sloot. Het dagelijks bestuur heeft het verzoek om handhaving dan ook op onjuiste gronden wederom geweigerd.
    
        Het betoog slaagt.
    
    7.    Voor zover de overige beroepsgronden zich richten tegen de watervergunning, wordt overwogen dat het besluit tot verlening van de watervergunning in dit geding niet voorligt.
    
    8.    Het beroep tegen het besluit van 12 juli 2017 is gegrond. Dat besluit komt wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Awb voor vernietiging in aanmerking.
    
        Het dagelijks bestuur dient een nieuw besluit op het bezwaar van [appellant sub 3] te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
    
    Slotoverwegingen
    
    9.    Voor een proceskostenveroordeling in verband met de behandeling van de hoger beroepen bestaat geen aanleiding. Wel dient het dagelijks bestuur op na te melden wijze te worden veroordeeld tot vergoeding van de proceskosten die [appellant sub 3] in verband met de behandeling van het beroep tegen het besluit van 12 juli 2017 heeft gemaakt.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    bevestigt de aangevallen uitspraak;
    
    II.    verklaart het beroep tegen het besluit van het dagelijks bestuur van het waterschap Scheldestromen van 12 juli 2017, kenmerk 2017019792, gegrond;
    
    III.    vernietigt dat besluit;
    
    IV.    bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    
    V.    veroordeelt het dagelijks bestuur van het waterschap Scheldestromen tot vergoeding van bij [appellant sub 3] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.002,00 (zegge: duizendtwee euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    VI.    bepaalt dat van het dagelijks bestuur van het waterschap Scheldestromen een griffierecht van € 501,00 (zegge: vijfhonderdeen euro) wordt geheven.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.C. Kranenburg, voorzitter, en mr. J. Kramer en mr. G.M.H. Hoogvliet, leden, in tegenwoordigheid van mr. D.A.B. Montagne, griffier.
    
    w.g. Kranenburg    w.g. Montagne
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 18 april 2018
    
    374-727.