ECLI:NL:RVS:2016:1794, Raad van State, 29-06-2016, 201508421/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2016-06-29 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 22 september 2015 heeft de raad het bestemmingsplan "[locatie 1] en [locatie 2]" vastgesteld.

201508421/1/R1.
    Datum uitspraak: 29 juni 2016
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellant], wonend te Siebengewald, gemeente Bergen, en anderen,
    
    en
    
    de raad van de gemeente Bergen (Lb),
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 22 september 2015 heeft de raad het bestemmingsplan "[locatie 1] en [locatie 2]" vastgesteld.
    
    Tegen dit besluit hebben [appellant] en anderen beroep ingesteld.
    
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [appellant] en anderen hebben een nader stuk ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 april 2016, waar de raad, vertegenwoordigd door H.S.W. Banken en ing. J.Y.IJ. Wattjes, beiden werkzaam bij de gemeente, is verschenen. Voorts is ter zitting namens het [vergunninghouder] en zonen het woord gevoerd.
    
    Overwegingen
    
    1. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsvrijheid om bestemmingen aan te wijzen en regels te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De Afdeling toetst deze beslissing terughoudend. Dit betekent dat de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden beoordeelt of aanleiding bestaat voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Voorts beoordeelt de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden of het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
    
    2. Het plan voorziet in de verplaatsing van het gemengde agrarische bedrijf van [vergunninghouder] aan de [locatie 2] in Afferden, gelegen in een extensiveringsgebied, naar het perceel aan de [locatie 1], lokaal bekend gemeente Bergen, sectie R, nummer 30, in Siebengewald, gelegen in een landbouwontwikkelingsgebied. Op de locatie aan de Grensweg maakt het plan een bedrijf met kalveren, varkens en landbouw mogelijk, terwijl op de locatie aan de Afferdse Heide het oprichten van recreatiewoningen wordt voorzien. [appellant] en anderen vrezen dat een veehouderij op de locatie aan de Grensweg onwenselijke gevolgen zal hebben voor hun gezondheid en hun leefomgeving.
    
    3. De verplaatsing van het bedrijf van [vergunninghouder] geschiedt met gebruikmaking van de Verplaatsingsregeling Intensieve Veehouderijen. De toestemming daarvoor dateert van 27 juni 2007. Los van de integrale herziening van het bestemmingsplan "Buitengebied" heeft de raad gekozen voor een partiële herziening, specifiek voor de bij de verplaatsing betrokken locaties. Het plan is een gedeeltelijke herziening van het bestemmingsplan "Buitengebied" van de gemeente Bergen, vastgesteld op 14 juli 1998 en gedeeltelijk goedgekeurd door het college van gedeputeerde staten van Limburg op 2 februari 1999 en van het bestemmingsplan "Buitengebied, 1e herziening" vastgesteld op 7 juli 2009 en in werking getreden op 1 december 2010.
    
    4. Aan het perceel aan de Grensweg is de bestemming "Agrarisch" toegekend alsmede de gebiedsaanduiding "reconstructiewetzone - landbouwontwikkelingsgebied". Aan het bouwvlak binnen het perceel is voorts de functieaanduiding "intensieve veehouderij" toegekend.
    
    5. [appellant] en anderen wijzen op de uitspraak van de Afdeling van 15 juli 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2254, waarin is beslist op de beroepen tegen het bestemmingsplan "Buitengebied 2013". Pas als de inventarisatie en de integrale afweging in kader van het buitengebied zijn afgerond, kan volgens hen een juiste afweging worden gemaakt over de gevolgen van de veehouderij voor de omgeving. Thans ontbreekt nog een actueel ruimtelijk toetsingskader, bijvoorbeeld voor mestverwerking, ammoniak, CO2 en fijnstof.
    
    5.1. De Afdeling heeft in de uitspraak van 15 juli 2015, over de beroepsgrond van [appellant] en anderen dat de in geding zijnde gronden aan de Grensweg niet buiten het bestemmingsplan "Buitengebied 2013" mochten worden gehouden, reeds overwogen dat er geen aanleiding is voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de vastgestelde begrenzing in zoverre strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. In hetgeen [appellant] en anderen thans aanvoeren, ziet de Afdeling geen grond van dit oordeel terug te komen.
    
    In de onderhavige procedure dient aan de hand van de beroepsgronden met betrekking tot dit plan beoordeeld te worden of het voldoet aan de wettelijke vereisten. Er is geen zodanig verband met de door [appellant] en anderen bedoelde inventarisatie dat de raad al op voorhand geacht moet worden niet in staat te zijn een zorgvuldige afweging te maken met betrekking tot de verplaatsing van het bedrijf naar de locatie aan de Grensweg.
    
    Het betoog faalt.
    
    6. [appellant] en anderen betogen dat de milieutoets voor de locatie aan de Grensweg, nu deze grotendeels is gebaseerd op een inmiddels vervallen milieuvergunning, niet aan het plan ten grondslag mocht worden gelegd.
    
    6.1. Ingevolge artikel 20.8 van de Wet milieubeheer, zoals deze bepaling luidde tot 1 oktober 2010, trad in afwijking van artikel 20.3, eerste lid, eerste volzin, een besluit als bedoeld in artikel 20.6, eerste lid, in gevallen als bedoeld in artikel 8.5, tweede lid, - waarin de vergunning betrekking heeft op het oprichten of veranderen van een inrichting, dat tevens is aan te merken als bouwen in de zin van de Woningwet - niet eerder in werking dan nadat de betrokken bouwvergunning is verleend.
    
    Ingevolge artikel 1.2, eerste lid, onder e, van de Invoeringswet Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Invoeringswet) wordt een vergunning als bedoeld in artikel 8.1 van de Wet milieubeheer die onmiddellijk voor het tijdstip van inwerkingtreding van artikel 2.1, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) van kracht en onherroepelijk is, voor zover voor de betrokken activiteit een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 1.1 van die wet is vereist, gelijkgesteld met een omgevingsvergunning voor de betrokken activiteit.
    
    Ingevolge artikel 1.2a, eerste lid, van de Invoeringswet is artikel 1.2, eerste lid, van overeenkomstige toepassing op een vergunning als bedoeld in artikel 8.1 van de Wet milieubeheer die onmiddellijk voor het tijdstip van inwerkingtreding van artikel 2.1, eerste lid, van de Wabo onherroepelijk is, maar in verband met het bepaalde in artikel 20.8 van de Wet milieubeheer nog niet in werking is getreden.
    
    Ingevolge artikel 8.18, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet milieubeheer, zoals deze bepaling luidde tot 1 oktober 2010, verviel de vergunning voor een inrichting indien de inrichting niet binnen drie jaar nadat de vergunning onherroepelijk is geworden, is voltooid en in werking gebracht.
    
    6.2. Op 13 november 2007 is een vergunning als bedoeld in artikel 8.1 van de Wet milieubeheer verleend voor het oprichten en in werking hebben van een veehouderij-inrichting aan de [locatie 1] te Siebengewald (hierna: de milieuvergunning). De milieuvergunning is met de uitspraak van de Afdeling van 14 januari 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BG9762, onherroepelijk geworden.
    
    Nu de benodigde bouwvergunning ten tijde van de inwerkingtreding van de Wabo op 1 oktober 2010 nog niet was verleend, was de milieuvergunning gelet op artikel 20.8 van de Wet milieubeheer, zoals dat luidde tot 1 oktober 2010, onmiddellijk voor die inwerkingtreding nog niet in werking getreden. Voor de activiteit waar de milieuvergunning op ziet is op grond van de Wabo een omgevingsvergunning vereist. Uit de artikelen 1.2, eerste lid, en 1.2a, eerste lid, van de Invoeringswet, in onderlinge samenhang bezien, volgt dat de - onherroepelijke - milieuvergunning wordt gelijkgesteld met een omgevingsvergunning voor de betrokken activiteit. Voor zover [appellant] en anderen een beroep doen op de regeling die voorafgaande aan de inwerkingtreding van de Wabo in artikel 8.18 van de Wet milieubeheer was opgenomen, overweegt de Afdeling dat deze bepaling bij de inwerkingtreding van de Wabo is vervallen en dat voorts niet langer is voorzien in een wettelijke regeling op grond waarvan de milieuvergunning na het verstrijken van een bepaalde periode komt te vervallen. De in voormeld artikel opgenomen termijn van drie jaar was ten tijde van de inwerkingtreding van de Wabo nog niet verstreken. De milieuvergunning is dus niet van rechtswege vervallen.
    
    Het betoog faalt.
    
    7. [appellant] en anderen voeren aan dat het wat de toegestane mestverwerking betreft niet duidelijk is of de toegestane hoeveelheid te verwerken mest overeenkomt met de representatieve bedrijfsomvang. Ook is niet duidelijk welke afmetingen de mestverwerker qua bouwhoogte en oppervlak zal hebben.
    
    7.1. Ingevolge artikel 3, lid 3.1.1, onder h, van de planregels is als nevenactiviteit toegestaan niet-zelfstandige, aan het agrarisch bedrijf ter plaatse gekoppelde, mestbewerking, mestverwerking of biomassa(co)vergisting met gebruikmaking van overwegend product (mest, mestfractie of biomassa) van het eigen agrarische bedrijf, waarbij in het geval van biomassa(co)vergisting de verwerkingscapaciteit niet meer mag bedragen dan 25.000 ton.
    
    Ingevolge lid 3.4.3 is het verboden om op de locatie Grensweg ong. meer dieren te huisvesten dan hieronder opgenomen:
    
    1. 1992 vleesvarkens;
    
    2. 600 gespeende biggen;
    
    3. 320 opfokzeugen;
    
    4. 816 vleeskalveren.
    
    7.2. In de plantoelichting staat dat er twee mestsilo’s zullen worden gebouwd en dat beide een inhoud van 1.067 m³ zullen hebben. De initiatiefnemer is voornemens om op de locatie tevens mest te verwerken om in te kunnen spelen op de nieuwe mestwetgeving die verplicht om een percentage van het overschot te verwerken.
    
    7.3. De niet nader toegelichte stelling van [appellant] en anderen dat er op het punt van de mestverwerking onduidelijkheden zijn, geeft de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad niet in redelijkheid het plan in zoverre heeft kunnen vaststellen. Daarbij betrekt de Afdeling dat de omvang van het te vestigen bedrijf wat betreft het maximale aantal te houden dieren in de planregels is vastgelegd, dat mestverwerking overwegend mest van het eigen bedrijf dient te betreffen en dat voor het geval van biomassavergisting een maximum aan de verwerkingscapaciteit is gesteld. Niet kan worden staande gehouden dat de nevenactiviteit zoals die in artikel 3, lid 3.1.1, onder h, van de planregels is toegestaan, niet passend zou zijn voor de bedrijfsvoering die op grond van het plan mogelijk is. In artikel 3, lid 3.2.1, van de planregels staat voorts dat bij bouwen in beginsel binnen het bouwvlak moet worden gebleven en worden eisen gesteld aan de maximale hoogte van gebouwen en bouwwerken geen gebouwen zijnde. Het betoog faalt.
    
    8. [appellant] en anderen betogen dat de ammoniakemissie van het aan de Grensweg te vestigen bedrijf onvoldoende is onderzocht. De raad is er ten onrechte vanuit gegaan dat het plan geen toename van de stikstofdepositie op de daarvoor gevoelige habitats in Natura 2000-gebieden toelaat. Voorts betogen [appellant] en anderen dat de verkeersontsluiting van het bedrijf aan de Grensweg onwenselijke gevolgen zal hebben voor het Natura 2000-gebied De Maasduinen. Vrachtverkeer met opfokzeugen zal daardoor heen gaan rijden.
    
    8.1. Ingevolge artikel 8:69a van de Algemene wet bestuursrecht (hierna; Awb) vernietigt de bestuursrechter een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.
    
    Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II, 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 18-20) heeft de wetgever met artikel 8:69a van de Awb de eis willen stellen dat er een verband moet bestaan tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van de appellant.
    
    8.2. De bepalingen van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998) hebben in het bijzonder ten doel het algemene belang van bescherming van natuur en landschap te beschermen. Uit de uitspraak van de Afdeling van 13 juli 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BR1412, volgt dat de individuele belangen van burgers die in of in de onmiddellijke nabijheid van een Natura 2000 gebied wonen bij behoud van een goede kwaliteit van hun directe leefomgeving, zo verweven kunnen zijn met het algemene belang dat de Nbw 1998 beoogt te beschermen, dat niet kan worden geoordeeld dat de betrokken normen van de Nbw 1998 kennelijk niet strekken tot bescherming van hun belangen. Dit geval doet zich hier niet voor. [appellant] en anderen wonen op een afstand van ongeveer 1,5 km van het Natura 2000-gebied Maasduinen. De Natura 2000-gebieden Zeldersche Driessen, Reichswald, Oeffeltermeent en Sint Jansberg zijn gelegen op een afstand die varieert van ongeveer 2,5 km tot bijna 10 km. De Afdeling is gelet op deze omstandigheden van oordeel dat voormelde Natura 2000-gebieden geen deel uitmaken van de directe leefomgeving van [appellant] en anderen. Gelet hierop bestaat geen duidelijke verwevenheid van hun individuele belang bij het behoud van een goede kwaliteit van hun directe leefomgeving met het algemene belang dat de Nbw 1998 beoogt te beschermen. De betrokken normen van de Nbw 1998 strekken daarom kennelijk niet tot bescherming van de belangen van [appellant] en anderen. In verband daarmee laat de Afdeling, gelet op artikel 8:69a van de Awb, verdere bespreking van dit betoog achterwege.
    
    9. [appellant] en anderen betogen dat in een recent GGD-advies is uitgegaan van een afstand van 250 m van een inrichting tot aan burgerwoningen. Het plan is hier niet mee in overeenstemming. Bovendien is volgens [appellant] en anderen niet onderzocht of voor de aangrenzende in Duitsland gelegen woningen van enkelen van hen aan de volgens de Duitse wetgeving geldende gezondheidsvoorschriften kan worden voldaan. Daarbij wijzen zij op de ook voor Duitsland geldende richtlijn 2008/50/EG over luchtkwaliteit.
    
    9.1. De raad stelt dat in de reactie op de zienswijze erop is gewezen dat in het "Informatieblad Intensieve veehouderij en gezondheid" van GGD Nederland geen conclusies over de gezondheidsrisico’s in specifieke gevallen getrokken worden. Er zijn de raad geen algemeen aanvaarde wetenschappelijke inzichten bekend op grond waarvan zou moeten worden geconcludeerd dat de maximale mogelijkheden die het plan biedt zodanige risico’s voor de volksgezondheid kunnen opleveren, dat het plan niet kan worden vastgesteld of dat nadere voorschriften of beperkingen aan het plan verbonden moeten worden. Voorts gelden in Duitsland dezelfde luchtkwaliteitseisen als in Nederland en wordt aan die eisen voldaan.
    
    9.2. Volgens de plantoelichting zijn in de omgeving van het aan de Grensweg te vestigen bedrijf slechts op ruime afstand (meer dan 200 m) andere agrarische bedrijven gelegen. Ook komen binnen deze afstand geen woningen voor welke niet tot de inrichting behoren. Ook met de uitbreiding blijft deze ruime afstand gehandhaafd. Gezien de grote afstand tot de in de omgeving voorkomende agrarische bedrijven en woningen is het de verwachting dat er geen negatieve gevolgen zijn voor de volksgezondheid, aldus de plantoelichting.
    
    In de plantoelichting is in paragraaf 5.2 vermeld dat op grond van luchtkwaliteitsonderzoek door M&A Milieuadviseurs kan worden geconcludeerd dat geen overschrijding plaatsvindt van de grenswaarden met betrekking tot zwevende deeltjes en dat vestiging van het bedrijf op de locatie Grensweg op dit aspect aanvaardbaar is.
    
    9.3. De Afdeling overweegt dat de raad het belang van de volksgezondheid heeft meegewogen. Voor zover [appellant] en anderen er op wijzen dat in het GGD-informatieblad bij nieuwvestiging van intensieve veehouderij een afstand van 250 meter tot gevoelige bestemmingen wordt aanbevolen, is de raad er terecht vanuit gegaan dat genoemde afstanden geen wettelijke status hebben. Voorts is niet gebleken dat de raad in het licht van een goede ruimtelijke ordening onvoldoende gewicht heeft toegekend aan het belang van de volksgezondheid in het kader van de vaststelling van dit plan. De raad heeft in de belangenafweging de afstand van het bouwvlak tot de dichtstbij gelegen woning van een van de appellanten, zijnde 229 m, in aanmerking genomen. De in Duitsland gelegen woningen van enkele appellanten die verder weg zijn gelegen, zijn eveneens in de belangenafweging betrokken. De raad heeft voorts wat betreft de luchtkwaliteitseisen terecht aan de ter zake geldende Nederlandse rechtsregels getoetst. Het betoog faalt.
    
    10. [appellant] en anderen betogen dat de vestiging van het bedrijf aan de Grensweg zal leiden tot een onaanvaardbare aantasting van de ruimtelijke kwaliteit ter plaatse en tot visuele hinder voor omwonenden.
    
    10.1. Ingevolge artikel 3, lid 3.1.1, aanhef en onder f, van de planregels zijn de op de verbeelding als zodanig aangewezen gronden bestemd voor de landschappelijke inpassing van de bedrijfsgebouwen in de vorm van groenvoorzieningen met een visueel afschermende functie, zoals hagen, gebiedseigen bomen en opgaande/afschermende beplanting, een en ander overeenkomstig het inrichtingsplan zoals weergegeven in bijlagen bij de regels bijlage 1, ter plaatse van de aanduiding "specifieke vorm van agrarisch - groen".
    
    Ingevolge lid 3.4.2 is het gebruiken en het (doen) laten gebruiken van de voor "Agrarisch" aangewezen gronden conform de bestemming "Agrarisch" alleen toegestaan wanneer de landschappelijke inpassing zoals bedoeld in artikel 3, lid 3.1.1, onder f en conform het inrichtingsplan van februari 2015 en de programmatische doorvertaling daarvan, zoals weergegeven in bijlage 1, is gerealiseerd.
    
    10.2. In artikel 3, lid 3.4.2, van de planregels is een voorwaardelijke verplichting in verband met de landschappelijke inpassing opgenomen. Groenvoorzieningen zijn planologisch mogelijk op hetzelfde perceel als waarop de bebouwing voor de veehouderij zal plaatsvinden. Bij het opstellen van het als bijlage 1 bij de plantoelichting opgenomen Beplantingsplan Grensweg is rekening gehouden met de landschappelijke kenmerken van het desbetreffende gebied, waartoe de agrarische bebouwing in de omgeving van het plangebied behoort. In het beplantingsplan staat dat bij de aankleding van het bedrijf is gekozen voor een rij eikenbomen aan de westzijde en een forse hakhoutstrook aan de oostzijde. Aan de voorkant van het bedrijf en rond de toekomstige bedrijfswoning zal door middel van hagen en (fruit)bomen een transparante aankleding worden verkregen, aldus het beplantingsplan. Het betoog van [appellant] en anderen geeft de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het plan zal leiden tot een onaanvaardbare aantasting van de ruimtelijke kwaliteit dan wel tot ernstige visuele hinder voor omwonenden. Het betoog faalt.
    
    11. [appellant] en anderen betogen dat de maximale dakhoogte afwijkt van de maximale dakhoogte opgenomen in het in 2007 vastgestelde beleidskader voor het landbouwontwikkelingsgebied bij Siebengewald. Voorts is de afmeting van de stal aan de noordzijde veel groter dan hetgeen in de milieuvergunning is opgenomen.
    
    11.1. Ingevolge artikel 3, lid 3.2.1, van de planregels gelden voor het bouwen van gebouwen en bouwwerken geen gebouwen zijnde, onder meer de volgende voorwaarden:
    
    c. de goothoogte van bouwwerken mag ten hoogste 6,00 m bedragen;
    
    d. de nokhoogte van bouwwerken mag ten hoogste 12,00 m bedragen;
    
    f. de hoogte van bouwwerken geen gebouwen zijn mag, met uitzondering van die welke bedoeld zijn onder sub h en vergunningsvrije bouwwerken ex artikel 43 van de Woningwet, ten hoogte 8,00 meter bedragen;
    
    g. de hoogte van voedersilo’s mag ten hoogste 12,00 m bedragen.
    
    11.2. De raad heeft onweersproken gesteld dat het beleidskader waar [appellant] en anderen op wijzen, wat de maximale dakhoogte voor intensieve veehouderijen in het buitengebied betreft, niet langer wordt gehanteerd. Hetgeen [appellant] en anderen hebben aangevoerd, geeft de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad de in het plan opgenomen maximale dakhoogte niet in redelijkheid heeft kunnen vaststellen. Voor zover [appellant] en anderen stellen dat de maatvoering van de stal aan de noordzijde afwijkt van de milieuvergunning, overweegt de Afdeling dat op de verbeelding slechts een bouwvlak is opgenomen waarbinnen gebouwen zoals stallen mogen worden opgericht en dat de maatvoering van stallen, behoudens de maximale hoogte, niet in het plan is vastgelegd. Het betoog faalt.
    
    12. Het beroep is ongegrond.
    
    13. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    verklaart het beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. M.G.J. Parkins-de Vin, voorzitter, en mr. J. Hoekstra en mr. F.D. van Heijningen, leden, in tegenwoordigheid van mr. S. Zwemstra, griffier.
    
    w.g. Parkins-de Vin
    voorzitter De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    
    Uitgesproken in het openbaar op 29 juni 2016
    
    91.