ECLI:NL:RVS:2016:139, Raad van State, 27-01-2016, 201502072/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2016-01-27 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 29 januari 2015 heeft de raad het bestemmingsplan "Balijrand ’s-Gravenhout" vastgesteld.

201502072/1/R4.
    Datum uitspraak: 27 januari 2016
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellant A] en [appellante B] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant]), beiden wonend te Nootdorp, gemeente Pijnacker-Nootdorp,
    
    en
    
    de raad van de gemeente Pijnacker-Nootdorp,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 29 januari 2015 heeft de raad het bestemmingsplan "Balijrand ’s-Gravenhout" vastgesteld.
    
    Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
    
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [appellant] heeft nadere stukken ingediend.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 december 2015, waar [appellant], bijgestaan door mr. Z.M. Nasir, advocaat te Rotterdam, en de raad, vertegenwoordigd door R. van den Bosch en R. Broekhuizen, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsvrijheid om bestemmingen aan te wijzen en regels te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De Afdeling toetst deze beslissing terughoudend. Dit betekent dat de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden beoordeelt of aanleiding bestaat voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Voorts beoordeelt de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden of het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
    
    2. Het plan vormt een herziening van een deel van het voorheen geldende bestemmingsplan "’s-Gravenhout & Kalisbuurt", vastgesteld door de raad op 27 november 2008. Om binnen het plangebied niet langer woningbouw mogelijk te maken, is de bestemming voor deze gronden gewijzigd van een uit te werken woonbestemming naar de bestemming "Agrarisch - Weide".
    
    3. Het plangebied is grotendeels in eigendom van [appellant].
    
    4. [appellant] betoogt dat de bestemmingswijziging ondeugdelijk is gemotiveerd. Daartoe voert hij aan dat slechts enkele jaren geleden expliciet en weloverwogen een uit te werken woonbestemming aan het plangebied is toegekend en dat zich sindsdien geen gewijzigde feiten en omstandigheden hebben voorgedaan. Volgens [appellant] is aan de bestemmingswijziging voorts geen ruimtelijk relevante afweging ten grondslag gelegd. De verwijzing naar de Ruimtelijke structuurvisie Pijnacker-Nootdorp 2040 (hierna: de structuurvisie), vastgesteld door de raad op 20 februari 2013, volstaat daartoe niet, nu daarin slechts staat vermeld dat de zogenoemde Randzone Balij aan de Hofweg in Nootdorp, die nu nog binnen de rode contour ligt, definitief niet wordt ontwikkeld als woningbouwlocatie en aan de groene contour is toegevoegd.
    
    4.1. De raad stelt dat de inzichten sinds de vaststelling van het voorheen geldende bestemmingsplan zijn gewijzigd, zoals onder meer is vastgelegd in de structuurvisie, en dat woningbouw op deze locatie niet langer wenselijk wordt geacht. Het plangebied, dat nu nog binnen de rode contour ligt, wordt om die reden definitief niet ontwikkeld als woningbouwlocatie en zal worden toegevoegd aan de groene contour.
    
    4.2. Voor zover [appellant] heeft gewezen op hetgeen het voorgaande plan mogelijk maakte, overweegt de Afdeling dat in het algemeen aan een geldend bestemmingsplan geen blijvende rechten kunnen worden ontleend. De raad kan op grond van gewijzigde planologische inzichten en na afweging van alle betrokken belangen andere bestemmingen en regels voor gronden vaststellen. De raad heeft uiteengezet dat in dit geval sprake is van een gewijzigd planologisch inzicht als hiervoor bedoeld. In de structuurvisie is daartoe, specifiek over de zogenoemde Randzone Balij, opgenomen dat deze definitief niet wordt ontwikkeld als woningbouwlocatie en aan de groene contour is toegevoegd. Deze passage moet evenwel worden gelezen in samenhang met de elders in de structuurvisie neergelegde algemene beleidsuitgangspunten, die er kort gezegd op neerkomen dat de focus in de nabije toekomst komt te liggen op kwaliteit in plaats van kwantiteit. Ter uitwerking daarvan is onder meer bepaald dat bij de gebiedsontwikkeling in de periode tot 2040 de huidige regionale visie is gericht op het zo veel mogelijk binnenstedelijk oplossen van woningbouwopgaven, waar mogelijk zelfs binnen bestaande gebouwen, welke visie door de gemeente Pijnacker-Nootdorp is omarmd door de locaties Ackerswoude, Keijzershof en Tuindershof als laatste uitbreidingen te benoemen. Daarnaast bevat de structuurvisie de passage dat om de ruimtelijke kwaliteiten te behouden en te versterken, er in de toekomstvisie voor is gekozen om na de realisatie van de huidige woningbouwopgave (te weten voormelde locaties) geen grootschalige uitbreidingslocaties meer te bouwen.
    
    Gelet op het voorgaande mist het betoog dat aan de bestemmingswijziging geen ruimtelijke afweging ten grondslag is gelegd feitelijke grondslag. Voorts ziet de Afdeling gelet op de hiervoor weergegeven motivering geen grond voor het oordeel dat de raad niet in redelijkheid heeft kunnen besluiten niet langer woningbouw mogelijk te maken binnen het plangebied.
    
    Het betoog faalt.
    
    5. [appellant] stelt dat het college van burgemeester en wethouders ten onrechte en in strijd met artikel 3.6, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro) heeft nagelaten de in het voorheen geldende bestemmingsplan toegekende uit te werken woonbestemming nader uit te werken. Voorts stelt [appellant] dat de raad in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel heeft gehandeld door reeds vijf jaar na de inwerkingtreding van het voorheen geldende bestemmingsplan dat plan te herzien en een nieuwe bestemming toe te kennen aan de gronden binnen het plangebied, terwijl uit artikel 3.1, tweede lid, van de Wro volgt dat een planperiode tien jaar bedraagt.
    
    5.1. Het college komt beleidsvrijheid toe ten aanzien van het tijdstip en de wijze waarop een bestemmingsplan wordt uitgewerkt. Het college is daarbij slechts gebonden aan de planperiode van tien jaar die geldt voor het bestemmingsplan. Voorts kunnen in het algemeen aan een geldend bestemmingsplan geen blijvende rechten worden ontleend. Aan de raad komt in beginsel de bevoegdheid toe om op grond van gewijzigde planologische inzichten en na afweging van alle betrokken belangen een herziening van een bestemmingsplan in procedure te brengen. De omstandigheden dat voor de desbetreffende gronden in het bestemmingsplan "’s-Gravenhout & Kalisbuurt" een uitwerkingsplicht is opgenomen en dat ten tijde van de vaststelling van het bestemmingsplan de planperiode van dat bestemmingsplan nog niet was verstreken, doet aan deze bevoegdheid niet af.
    
    Het betoog faalt.
    
    6. [appellant] betoogt dat de bestemmingswijziging in strijd met het vertrouwensbeginsel en het verbod op détournement de pouvoir tot stand is gekomen en dat in dit kader onvoldoende rekening is gehouden met zijn belangen. Daartoe wijst hij allereerst op de voorgeschiedenis tussen hem en de gemeente. Bij koopovereenkomst van 21 juli 1999 heeft de gemeente een aantal percelen van [appellant] verworven ten behoeve van de ontwikkeling van een woonwijk, nadat op die gronden eerder een gemeentelijk voorkeursrecht was gevestigd. Dit traject heeft een groot tijdsverloop gekend. Ook de gronden binnen het plangebied zijn sinds 18 maart 1999 belast met een gemeentelijk voorkeursrecht en ook over deze gronden waren gesprekken gaande over verkoop aan de gemeente ten behoeve van woningbouw ter plaatse. Zonder enige vooraankondiging heeft [appellant] in het voorjaar van 2014 uit de publicatie van het voorontwerpbestemmingsplan moeten vernemen dat het voornemen bestond de bestemming van de gronden binnen het plangebied te wijzigen. Wanneer hierover tijdig overleg met hem had plaatsgevonden, dan had voor hem de gelegenheid bestaan eigen bouwplannen te ontwikkelen voor deze gronden. Daarnaast voert [appellant] in dit kader aan dat het handelen van de raad voornamelijk is ingegeven door financiële overwegingen. Hij wijst op het door Stichting Adviesbureau Onroerende Zaken (hierna: SAOZ) uitgebrachte rapport van 13 januari 2013, waaruit volgt dat het niet aldus bestemmen van de uit te werken woonbestemming de gemeente een aanzienlijk planschaderisico oplevert, en op het strategisch beleidsadvies van 13 juli 2013, dat een advies bevat over het, waar mogelijk, minimaliseren van dat planschaderisico.
    
    Tot slot stelt [appellant] dat twee wethouders en een raadslid in de woonwijk nabij het plangebied wonen en derhalve belang hebben bij de bestemmingswijziging, terwijl niet is gebleken dat zij zich aan de besluitvorming ter zake hebben onttrokken.
    
    6.1. De raad erkent dat op de gronden binnen het plangebied een gemeentelijk voorkeursrecht was gevestigd maar stelt dat [appellant] niet bereid is gebleken die gronden aan de gemeente te verkopen. Bovendien is het gemeentelijk voorkeursrecht op 9 april 2008 opgeheven zodat [appellant] vanaf dat moment weer vrij kon beschikken over zijn eigendom, terwijl ook nadien niet is gebleken van enig initiatief van [appellant] om de gronden te verkopen, dan wel zelf bouwplannen te ontwikkelen. Gelet daarop gaat de raad ervan uit dat [appellant] het huidige gebruik van de gronden wenst voort te zetten. Die conclusie ziet de raad voorts bevestigd in het feit dat [appellant] geen zienswijze heeft ingediend op de ontwerpstructuurvisie, waarin deze bestemmingswijziging is aangekondigd.
    
    6.2. De Afdeling stelt vast dat de koopovereenkomst van 21 juli 1999 op andere gronden ziet dan het plangebied. Aan deze overeenkomst is volledig uitvoering gegeven en op de betreffende gronden is uiteindelijk een nieuwe woonwijk gerealiseerd. Niet in geschil is dat ook over de gronden binnen het plangebied gesprekken zijn gevoerd tussen [appellant] en de gemeente, met het oog op verwerving van deze gronden door de gemeente. In hetgeen hierover is aangevoerd ziet de Afdeling evenwel geen grond voor het oordeel dat [appellant] hieraan gerechtvaardigde verwachtingen heeft kunnen ontlenen die bij de vaststelling van het plan hadden moeten worden gehonoreerd. Daarbij is meegewogen dat door beide partijen verschillend is verklaard over het verloop en de inhoud van deze gesprekken, terwijl hierover niets is vastgelegd. De Afdeling kan slechts constateren dat deze gesprekken in ieder geval geen concreet resultaat hebben opgeleverd in de vorm van bijvoorbeeld een koopovereenkomst voor het onderhavige perceel.
    
    6.3. Met betrekking tot het gestelde gebrek aan overleg overweegt de Afdeling als volgt. Op grond van de stukken en het verhandelde ter zitting stelt de Afdeling vast dat de raad in april/mei 2014 een voorontwerpbestemmingsplan heeft gepubliceerd, waarop [appellant] zowel mondeling als schriftelijk inspraak heeft geleverd. Voorts heeft [appellant] naar aanleiding van de publicatie van het ontwerpbestemmingsplan op 15 oktober 2014 een zienswijze ingediend.
    
    Vooropgesteld zij dat de raad de wettelijke procedure voor het vaststellen van een bestemmingsplan heeft gevolgd. Voorts bestaat geen wettelijke plicht voor het voeren van overleg of het bieden van een inspraakmogelijkheid. In hetgeen [appellant] heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat de raad in dit geval in strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) onvoldoende zorgvuldig heeft gehandeld.
    
    6.4. Zoals de raad voorts ter zitting nader heeft toegelicht, is het binnen de gemeente Pijnacker-Nootdorp gebruikelijk dat bij iedere herziening van een bestemmingsplan een planschaderisico-analyse wordt gevraagd. Dat dat ook in dit geval is gebeurd steunt derhalve niet op de specifieke omstandigheden van dit geval. Vervolgens heeft de gemeente besloten het ingewonnen advies ook te volgen.
    
    In hetgeen [appellant] heeft aangevoerd bestaat geen grond voor het oordeel dat de raad daartoe niet in redelijkheid heeft kunnen beslissen. Daartoe overweegt de Afdeling dat het streven van de raad het risico op planschade - waar mogelijk en binnen de grenzen van het recht - te beperken op zichzelf niet als kennelijk onredelijk kan worden aangemerkt. Voorts is, ook nadat het [appellant] - in ieder geval met de publicatie van het voorontwerpbestemmingsplan - duidelijk had moeten zijn dat de gemeente de grond niet meer zou verwerven ten behoeve van woningbouw, niet gebleken van enig initiatief om zelf bouwplannen te ontwikkelen voor de gronden binnen het plangebied. Dat er op de gronden binnen het plangebied een voorkeursrecht gevestigd is geweest, nog daargelaten of dat al dan niet is komen te vervallen per 9 april 2008, maakt het voorgaande niet anders, reeds omdat een gevestigd voorkeursrecht niet raakt aan de bevoegdheid van een eigenaar zijn grond zelf te ontwikkelen.
    
    6.5. Gelet op het voorgaande bestaat geen grond voor het oordeel dat het plan in strijd met het vertrouwensbeginsel of het verbod op détournement de pouvoir is vastgesteld, dan wel dat in zoverre geen evenwichtige belangenafweging heeft plaatsgevonden. Voor een eventuele tegemoetkoming in planschade bestaat een aparte procedure met eigen rechtsbeschermingsmogelijkheden. Ondanks nadrukkelijk verzoek daartoe van [appellant], zal op de uitkomst van die procedure in de bestemmingsplanprocedure niet worden vooruitgelopen.
    
    In zoverre faalt het betoog.
    
    6.6. Met betrekking tot de deelname aan de besluitvorming over het plangebied van de wethouders en het raadslid die in de woonwijk nabij het plangebied zouden wonen, overweegt de Afdeling als volgt.
    
    Ingevolge artikel 2:4, eerste lid, van de Awb vervult het bestuursorgaan zijn taak zonder vooringenomenheid.
    
    Ingevolge het tweede lid waakt het bestuursorgaan ertegen dat tot het bestuursorgaan behorende of daarvoor werkzame personen die een persoonlijk belang bij een besluit hebben, de besluitvorming beïnvloeden.
    
    6.7. De Afdeling overweegt dat artikel 2:4, tweede lid, van de Awb ertoe strekt de burger een waarborg te bieden voor naleving van de in het eerste lid neergelegde norm. Daartoe wordt, niet aan de in de bepaling bedoelde personen individueel, maar aan het tot besluiten bevoegde bestuursorgaan, een zorgplicht opgelegd die in elk geval inhoudt dat door het orgaan wordt voorkomen dat de besluitvorming niet meer voldoet aan de in het eerste lid neergelegde norm. Met het begrip "persoonlijk" is blijkens de wetsgeschiedenis van de totstandkoming van artikel 2:4 (Kamerstukken II, 1988/89, 21 221, nr. 3, blz. 55) gedoeld op ieder belang dat niet behoort tot de belangen die het bestuursorgaan uit hoofde van de hem opgedragen taak behoort te behartigen.
    
    Hetgeen [appellant] in dit kader heeft aangevoerd, zoals hiervoor onder 6. weergegeven, is wat betreft het persoonlijk belang niet nader onderbouwd en ook overigens onvoldoende om die conclusie te rechtvaardigen.
    
    Ook in zoverre faalt het betoog.
    
    7. [appellant] stelt dat het plangebied zowel in de Verordening Ruimte 2014 van de provincie Zuid-Holland (hierna: de verordening) als in het provinciaal beleid is aangemerkt als onderdeel van het bebouwd gebied dat valt binnen de rode bebouwingscontour. De thans aan het plangebied toegekende bestemming "Agrarisch - Weide" is daarmee in strijd.
    
    7.1. Zoals ter zitting is gebleken is niet in geschil dat het plangebied op dit moment nog binnen de bebouwingscontour is gelegen. Voor de voorliggende vraag is dat echter niet relevant. Dat de verordening, onder meer met de in artikel 2.1.1 opgenomen ladder voor duurzame verstedelijking, beperkingen stelt aan de mogelijkheden om buiten het bestaand stads- en dorpsgebied nieuwe bebouwing toe te staan, betekent omgekeerd niet dat de raad steeds gehouden is nieuwe bebouwing toe te staan op alle gronden binnen het bestaand stads- en dorpsgebied. Dat iets vanuit provinciaal oogpunt mogelijk is, maakt op zichzelf niet dat de raad ook gehouden is aldus te bestemmen. De raad dient daartoe een eigen afweging te maken.
    
    Het betoog faalt.
    
    8. [appellant] stelt dat een evidente privaatrechtelijke belemmering in de weg staat aan de uitvoerbaarheid van het plan. Daartoe voert hij aan dat in de genoemde overeenkomst tussen hem en de gemeente van 21 juli 1999 is vastgelegd dat hij de bevoegdheid krijgt zijn woning met de daarbij behorende gronden, waaronder het plangebied, met een daarop rustende woonbestemming aan derden door te verkopen. De thans aan het plangebied toegekende bestemming "Agrarisch - Weide" is daarmee in strijd.
    
    8.1. De Afdeling stelt voorop dat volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling (onder meer de uitspraak van 30 januari 2013 in zaak nr. 201208418/1/R4) voor het oordeel door de bestuursrechter dat een privaatrechtelijke belemmering aan de vaststelling van een bestemmingsplan in de weg staat, slechts aanleiding is wanneer deze een evident karakter heeft. De burgerlijke rechter is immers de eerst aangewezene om de vraag te beantwoorden of een privaatrechtelijke belemmering in de weg staat aan de uitvoering van een activiteit, waarbij de bewijslast wordt beheerst door de in die procedure geldende regels.
    
    8.2. Artikel 6 van de koopovereenkomst van 21 juli 1999, waarop [appellant] zich beroept, luidt als volgt:
    
    "De Verkoper krijgt nadat de juridische levering heeft plaatsgevonden de bevoegdheid zijn woning met aanhorigheden te [locatie] aan derden te verkopen met een woonbestemming, derhalve niet als een agrarische woning. De Verkoper heeft de bevoegdheid bij zijn woning als hobby, derhalve niet bedrijfsmatig, enig vee te houden."
    
    8.3. De raad stelt voormelde bepaling te zijn nagekomen, aangezien op de woning en het bijbehorende erf aan de [locatie] te Pijnacker-Nootdorp inmiddels een woonbestemming rust, en weerspreekt dat die bepaling (tevens) ziet op het plangebied. In reactie daarop heeft [appellant] ter zitting verklaard dat kennelijk een verschil van mening bestaat over de invulling van het begrip "aanhorigheden".
    
    8.4. Gelet op het voorgaande geeft het aangevoerde de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat sprake is van een evidente privaatrechtelijke belemmering die aan de verwezenlijking van het plan in de weg staat. Gelet daarop heeft de raad in zoverre in redelijkheid niet hoeven twijfelen aan de uitvoerbaarheid van het plan.
    
    Het betoog faalt.
    
    9. Het beroep van [appellant] is ongegrond.
    
    10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    verklaart het beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J. Kramer, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. A. Wijker-Dekker, griffier.
    
    w.g. Kramer w.g. Wijker-Dekker
    lid van de enkelvoudige kamer griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 27 januari 2016
    
    562.