ECLI:NL:RVS:2016:2952, Raad van State, 09-11-2016, 201600351/1/V6
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2016-11-09 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Vreemdelingenrecht

Samenvatting: Bij onderscheiden besluiten van 11 februari 2014 heeft de minister aan appellanten ieder een boete opgelegd van € 30.000,00 wegens vijf overtredingen van artikel 2, eerste lid, van de Wet arbeid vreemdelingen (hierna: de Wav). Daarnaast heeft de minister bij onderscheiden besluiten van dezelfde datum aan appellanten ieder een boete opgelegd van € 12.000,00 wegens twee overtredingen van dit artikel.

201600351/1/V6.
    Datum uitspraak: 9 november 2016
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    1. de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
    2. [appellant sub 2], wonend te [woonplaats],
    3. [appellant sub 3], wonend te [woonplaats],
    4. [appellant sub 4], wonend te [woonplaats],
    5. [appellant sub 5], wonend te [woonplaats],
    6. [appellant sub 6], wonend te [woonplaats],
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 8 december 2015 in zaken nrs. 14/7881 t/m 14/7891 in het geding tussen:
    
    [appellant sub 2], [appellant sub 3], [appellant sub 4], [appellant sub 5] en [appellant sub 6] (hierna tezamen: appellanten)
    
    en
    
    de minister.
    
    Procesverloop
    
    Bij onderscheiden besluiten van 11 februari 2014 heeft de minister aan appellanten ieder een boete opgelegd van € 30.000,00 wegens vijf overtredingen van artikel 2, eerste lid, van de Wet arbeid vreemdelingen (hierna: de Wav). Daarnaast heeft de minister bij onderscheiden besluiten van dezelfde datum aan appellanten ieder een boete opgelegd van € 12.000,00 wegens twee overtredingen van dit artikel.
    
    Bij onderscheiden besluiten van 23 oktober 2014 heeft de minister het daartegen door appellanten gemaakte bezwaar gegrond verklaard, de besluiten van 11 februari 2014 herroepen, de boetes vastgesteld op € 6.000,00 voor zover boetes waren opgelegd van € 30.000,00 (hierna: besluiten I) en evenzeer op € 6.000,00 voor zover boetes waren opgelegd van € 12.000,00 (hierna: besluiten II).
    
    Bij uitspraak van 8 december 2015 heeft de rechtbank het daartegen door appellanten ingestelde beroep gegrond verklaard, de besluiten I en II vernietigd, de besluiten van 11 februari 2014 herroepen, bepaald dat aan de gemeenschap van appellanten twee boetes worden opgelegd van € 20.000,00 en € 8.000,00 en bepaald dat deze uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde besluiten I en II. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben de minister en appellanten hoger beroep ingesteld.
    
    Appellanten en de minister hebben een verweerschrift ingediend.
    
    Appellanten hebben een nader stuk ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 9 augustus 2016, waar de minister, vertegenwoordigd door mr. G.A.A.M. Zwagemakers, werkzaam bij het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, en appellanten, vertegenwoordigd door mr. J.P.C. ten Wolde, advocaat te Haarlem, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Aanleiding
    
    1. De onderscheiden door een arbeidsinspecteur van de Inspectie SZW op ambtsbelofte opgemaakte boeterapporten van 6 november 2013 houden in dat arbeidsinspecteurs op 20 en 28 februari 2013 onderzoek hebben verricht op het adres [locatie 1]-[locatie 2] te Amsterdam. Hieruit is gebleken dat vijf vreemdelingen, allen van Bulgaarse nationaliteit, sloopwerkzaamheden hebben verricht in de periode van 12 februari tot en met 28 februari 2013 ten behoeve van appellanten en dat deze vreemdelingen die arbeid verrichtten via een in- en uitleensituatie of aanneming van werk, waarbij [persoon A], handelend onder de naam [bedrijf], is aan te merken als aannemer. Daarnaast is in de onderscheiden door een arbeidsinspecteur van de Inspectie SZW op ambtsbelofte opgemaakte boeterapporten, evenzeer gedateerd op 6 november 2013, vermeld dat de arbeidsinspecteurs op 27 juni 2013 opnieuw onderzoek hebben verricht op voormeld adres en dat hieruit is gebleken dat twee andere vreemdelingen, ook van Bulgaarse nationaliteit, sloopwerkzaamheden hebben verricht in de periode van 25 maart tot en met 27 juni 2013 ten behoeve van appellanten. In de boeterapporten is voorts vermeld dat het UWV Werkbedrijf geen tewerkstellingsvergunningen voor de door de vreemdelingen verrichte werkzaamheden heeft afgegeven. De minister heeft appellanten ieder afzonderlijk twee boetes opgelegd wegens overtredingen van artikel 2, eerste lid, van de Wav, omdat zij elk als werkgever vreemdelingen in Nederland arbeid hebben laten verrichten zonder tewerkstellingsvergunning. Verder is in de boeterapporten en een aanvullend boeterapport van 16 januari 2014 vermeld dat appellanten ieder voor een vijfde deel eigenaar zijn van de panden aan het [locatie 1] en [locatie 2].
    
    Bevoegdheid tot boeteoplegging - onjuiste weergave van feiten in boeterapporten
    
    2. Appellanten betogen dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de beschrijving in de boeterapporten van het onderzoek op 20 februari 2013 geen correcte weergave bevat van de feiten en de bij de controle aangetroffen situatie. Reeds hierom was de minister onbevoegd tot boeteoplegging, dan wel moeten de boeterapporten worden uitgesloten van het bewijs. Hiertoe voeren zij aan dat het door de kap aan de binnenkant van de brievenbus niet mogelijk was om door de brievenbus de waarnemingen te doen zoals die worden beweerd te zijn gedaan. Ter onderbouwing wijzen appellanten op de foto’s die zij als bijlagen bij hun zienswijzen hebben gevoegd en de bijlagen bij hun bezwaarschriften. Derhalve heeft de minister zijn besluiten in strijd met de vereiste zorgvuldigheid voorbereid en appellanten ten onrechte boetes opgelegd, aldus appellanten.
    
    2.1. Zelfs indien de boeterapporten onjuistheden bevatten over de waarnemingen die [arbeidsinspecteur A] door de brievenbus heeft gedaan, leidt dat niet tot de conclusie dat de minister reeds om die reden onbevoegd was tot boeteoplegging of de boeterapporten ten onrechte aan zijn besluit ten grondslag heeft gelegd. Zoals de rechtbank heeft overwogen, zagen de arbeidsinspecteurs aanleiding om het pand te controleren en is vervolgens uit hun onderzoek gebleken dat de vreemdelingen werkzaamheden hebben verricht, hetgeen door appellanten niet wordt betwist.
    
    Het betoog faalt.
    
    Onrechtmatig binnentreden
    
    3. Appellanten betogen verder dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het binnentreden in de panden aan het [locatie 1] en [locatie 2] op zowel 20 februari als 27 juni 2013 niet onrechtmatig is geweest. Hetgeen buiten is waargenomen is onvoldoende om te constateren dat deze panden geen woningen zijn, zodat [arbeidsinspecteur B] op de gok is binnengetreden. Volgens appellanten is sprake van een woning, aangezien de keuken direct achter de binnengetreden ruimte en de verdieping daarboven door hen werden bewoond wanneer zij in Nederland waren. Dat een ruimte wordt verbouwd maakt niet dat niet langer sprake is van een woning, aldus appellanten.
    
    3.1. In de memorie van toelichting bij de Algemene wet op het binnentreden (hierna: de Awbi; Kamerstukken II 1984/85, 19 073, nrs. 1-3, blz. 20) is vermeld dat het grondrecht van de onschendbaarheid van de woning de huisvrede beschermt, dat wil zeggen het ongestoord verblijf in een ruimte die tot exclusief verblijf voor een persoon of voor een beperkt aantal in een gemeenschappelijke huishouding levende personen ingericht en bestemd is. Het huisrecht strekt tot bescherming van dit ongestoorde gebruik van de woning, en dus niet tot bescherming van de eigendom of de huur daarvan. In het licht van de strekking van de grondwettelijke bescherming van het huisrecht is er geen aanleiding deze bescherming ook te doen uitstrekken tot met een woning verbonden ruimten die in het geheel niet voor bewoning zijn bestemd en die van buitenaf via een eigen ingang kunnen worden betreden.
    
    3.2. De rechtbank is terecht tot de conclusie gekomen dat de arbeidsinspecteurs niet onrechtmatig zijn binnengetreden, reeds omdat zij niet een woning zijn binnengetreden. Uit de bij het aanvullend boeterapport van 16 januari 2014 gevoegde splitsingsaktes, eigendomsakte en verklaring van [medewerker] bij het Kadaster te Amsterdam, volgt dat de panden aan het [locatie 1] en [locatie 2] beide zijn onderverdeeld in twee appartementsrechten. Het ene appartementsrecht geeft recht op het gebruik van de bedrijfsruimte met buitenruimte en opkamer op de begane grond en het andere geeft recht op het gebruik van de woningen gelegen op de eerste, tweede en derde verdiepingen met een eigen opgang vanaf de begane grond. [arbeidsinspecteur A] heeft door de brievenbus van de rechterdeur van nummer [locatie 2] gekeken in de op de begane grond gelegen ruimte, die op de bij het proces-verbaal van het onderzoek ter plaatse van 29 september 2015 gevoegde plattegrond is aangeduid als ruimte A. Die ruimte maakte geen deel uit van het appartementsrecht op de eerste verdieping. Niet is in geschil dat ruimte A niet voor bewoning was bestemd noch daarvoor werd gebruikt. [arbeidsinspecteur B] heeft zich vervolgens via de linkerdeur van nummer [locatie 2], die niet op slot was, toegang tot de hal verschaft om ruimte A te kunnen binnentreden. Hoewel de hal wel deel uitmaakte van het appartementsrecht op de eerste verdieping en dus de woning, is [arbeidsinspecteur B] hiermee in dit geval niet de woning binnengetreden. Gelet op het door de Awbi beschermde rechtsbelang, zoals hiervoor onder 3.1 is weergegeven, is hiermee immers niet de huisvrede aangetast. Hierbij is van belang dat [arbeidsinspecteur B] na het openen van de deur meteen aan de rechterzijde een muur zag met een gat waardoor hij ruimte A kon inkijken. Via dit gat heeft hij ruimte A betreden. Daar komt bij dat de woning op de eerste verdieping was gelegen en [arbeidsinspecteur B] slechts de hal en ruimte A heeft betreden. Voor zover de arbeidsinspecteurs niet zouden hebben geweten dat geen sprake was van een woning en op de gok ruimte A zouden zijn binnengetreden, maakt dit het vorenstaande niet anders, nu de vraag of van een woning sprake was door de rechter moet worden beantwoord op grond van hetgeen hij ter terechtzitting vaststelt omtrent het desbetreffende pand ten tijde van het binnentreden. Zie in deze zin het arrest van de Hoge Raad van 19 juni 2001, ECLI:NL:HR:2001:AB2202, waarbij de Afdeling zich aansluit.
    
    Het betoog faalt.
    
    Werkgeverschap 27 juni 2013
    
    4. Volgens appellanten was de aannemer op 27 juni 2013 samen met drie anderen bezig om voor hemzelf het achtergelaten sanitair en de cv-ketels op te halen. Nu deze werkzaamheden niet voor appellanten werden verricht, zijn zij niet als werkgever van de daarbij betrokken vreemdelingen aan te merken.
    
    4.1. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat nu appellanten deze enkele stelling niet met stukken hebben gestaafd en deze ook anderszins geen bevestiging vindt in de stukken, de minister zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat deze werkzaamheden voor appellanten zijn verricht zodat zij moeten worden aangemerkt als werkgever van de daarbij betrokken vreemdelingen.
    
    Het betoog faalt.
    
    Werkzaamheden als zelfstandigen verricht 27 juni 2013
    
    5. Appellanten betogen dat de vreemdelingen [vreemdeling 1] en [vreemdeling 2] de op 27 juni 2013 geconstateerde werkzaamheden als zelfstandigen hebben verricht. In dit verband voeren zij aan dat [vreemdeling 1] en [vreemdeling 2] ook aan andere opdrachtgevers hebben gefactureerd. Verder wijzen zij op de in hoger beroep overgelegde verklaringen van de [administratiekantoren], waaruit volgt dat [vreemdeling 1] en [vreemdeling 2] als zelfstandigen werkzaam waren.
    
    5.1. Uit vaste jurisprudentie van het Hof van Justitie (onder meer punt 31 van het arrest van 15 december 2005, C-151/04 en C-152/04, Nadin en Durré, ECLI:EU:C:2005:775, en punt 37 van het arrest van 4 december 2014, C-413/13, FNV Kunsten Informatie en Media, ECLI:EU:C:2014:2411), volgt dat voor beantwoording van de vraag of de vreemdelingen als zelfstandigen werkzaam waren, bepalend is of zij de arbeid zonder gezagsverhouding hebben verricht, waarbij de vraag of zij de arbeid onder eigen verantwoordelijkheid hebben verricht een rol speelt en voorts de feitelijke situatie van belang is.
    
    5.2. De minister heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat uit de bij de boeterapporten van het onderzoek op 27 juni 2013 gevoegde verklaringen van [vreemdeling 1] en [vreemdeling 2] volgt dat zij de werkzaamheden niet zonder gezagsverhouding en onder eigen verantwoordelijkheid hebben verricht. Derhalve moeten zij als werknemer in de zin van artikel 45 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie worden beschouwd en hadden appellanten voor hen over tewerkstellingsvergunningen moeten beschikken. Dat [vreemdeling 1] en [vreemdeling 2] bevoegd waren om als zelfstandigen werkzaamheden te verrichten, zij meerdere opdrachtgevers hadden, het schoonmaakbedrijf van [vreemdeling 1] in de Kamer van Koophandel is geregistreerd en [vreemdeling 2] beschikte over een VAR-verklaring, is, gelet op hetgeen onder 5.1 is weergegeven, niet relevant voor de vraag of zij in dit geval de werkzaamheden feitelijk als zelfstandigen hebben verricht.
    
    Het betoog faalt.
    
    Boetes aan appellanten gezamenlijk
    
    6. De minister betoogt onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 16 juli 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BD7392 (hierna: de uitspraak van 16 juli 2008), dat de rechtbank niet heeft onderkend dat geen boete kan worden opgelegd aan appellanten als natuurlijke personen gezamenlijk, omdat de Wav niet de mogelijkheid biedt om (rechts)personen anders dan individueel een boete op te leggen. Volgens de minister was hij bevoegd om aan ieder van appellanten afzonderlijk een boete op te leggen, aangezien het pand hun gezamenlijk eigendom is zodat de werkzaamheden ten behoeve van ieder van hen afzonderlijk zijn verricht. De rechtbank heeft in dit verband ten onrechte van belang geacht dat appellanten geen concrete feitelijke opdrachthandeling kan worden verweten, aangezien ook het niet verhinderen van het verrichten van arbeid werkgeverschap kan opleveren, aldus appellanten.
    
    6.1. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van de artikelen 1 en 2 van de Wav (Kamerstukken II 1993/94, 23 574, nr. 3, blz. 13) volgt dat diegene die een vreemdeling feitelijk arbeid laat verrichten, vergunningplichtig werkgever is en dat deze werkgever te allen tijde verantwoordelijk is voor en aanspreekbaar op het al dan niet aanwezig zijn van de benodigde tewerkstellingsvergunning. Of sprake is van een arbeidsovereenkomst of gezagsverhouding is daarbij niet relevant. Het feit dat in opdracht of ten dienste van een werkgever arbeid wordt verricht is voor het feitelijk werkgeverschap reeds voldoende (Kamerstukken II 1993/94, 23 574, nr. 5, blz. 2).
    
    6.2. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 11 juli 2007, ECLI:NL:RVS:2007:BA9298) is instemming met respectievelijk wetenschap van de arbeid voor de kwalificatie van werkgever in de zin van de Wav niet vereist. Het enkel mogelijk maken van het verrichten van arbeid en het niet verhinderen daarvan, wordt ook opgevat als het laten verrichten van arbeid.
    
    6.3. Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 16 juli 2008, biedt de Wav niet de mogelijkheid om personen anders dan individueel een boete op te leggen. Reeds hierom heeft de rechtbank ten onrechte bepaald dat de boetes aan appellanten gezamenlijk moeten worden opgelegd. De minister betoogt verder terecht dat nu het pand hun gezamenlijk eigendom is, de werkzaamheden ten behoeve van ieder van appellanten zijn verricht, zodat zij allen afzonderlijk als werkgever moeten worden aangemerkt en aldus kunnen worden beboet. Het standpunt van appellanten dat aan hen net als aan een rechtspersoon of daarmee gelijk te stellen werkgever in totaal slechts twee in plaats van tien boetes moeten worden opgelegd, leidt niet tot een ander oordeel, nu appellanten niet hebben gehandeld in de hoedanigheid van een door hen gekozen rechtspersoon. Voor zover appellanten onder verwijzing naar de uitspraak van 16 juli 2008 betogen dat slechts een van hen moet worden beboet, omdat in het geval van een echtpaar, dan wel samenwonend stel, dan wel een gezin dat samenwoont op het adres waar de werkzaamheden zijn uitgevoerd, ook slechts een van de partners onderscheidenlijk gezinsleden wordt beboet, leidt dit evenmin tot een ander oordeel, nu appellanten niet samenwoonden op het adres waar de werkzaamheden zijn verricht. Gelet op het vorenstaande was de minister bevoegd om ieder van appellanten afzonderlijk te beboeten. Reeds hierom slaagt het betoog.
    
    Beleidsregel boeteoplegging Wav 2016
    
    7. De minister heeft de boetes berekend conform de Beleidsregel boeteoplegging Wav 2013. Volgens dat beleid gold voor overtreding van artikel 2, eerste lid, van de Wav een boetenormbedrag van € 12.000,00 en dus voor de werkgever als natuurlijk persoon van € 6.000,00. Bij Besluit van 15 oktober 2015, tot wijziging van de Beleidsregel boeteoplegging Wav 2015 (Stcrt. 2015, nr. 36169) heeft de minister, naar aanleiding van de uitspraak van de Afdeling van 7 oktober 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3138, waarin de Afdeling heeft geoordeeld dat de Beleidsregel boeteoplegging Wav 2013 onredelijk is voor zover de minister zijn beleid op het punt van het aan te houden boetenormbedrag voor overtreding van artikel 2, eerste lid, van de Wav niet nader heeft gedifferentieerd, het boetenormbedrag van € 12.000,00 teruggebracht tot € 8.000,00. Dit betekent dat voor een werkgever als natuurlijk persoon een boetebedrag van € 4.000,00 wordt gehanteerd. Gelet op het vorenstaande zou moeten worden uitgegaan van een opgelegde boete voor ieder van appellanten van € 20.000,00 wegens de overtredingen in februari 2013 en € 8.000,00 wegens de overtredingen in juni 2013.
    
    Bij besluit van 7 juli 2016, tot vaststelling van de Beleidsregel boeteoplegging Wav 2016 (Stcrt. 2016, nr. 37043; hierna: de Beleidsregel 2016), heeft de minister zijn beleid op het punt van het aan te houden boetenormbedrag voor overtreding van artikel 2, eerste lid, van de Wav nader gedifferentieerd. Daarbij heeft hij het boetenormbedrag voor een werkgever als natuurlijk persoon die een huishoudelijke of persoonlijke dienst laat verrichten, teruggebracht tot € 2.000,00. Voor een werkgever als natuurlijk persoon die handelt uit ambt, beroep of bedrijf, blijft het boetenormbedrag van € 4.000,00 gelden. In de toelichting is vermeld dat op een voor de inwerkingtreding van de Beleidsregel 2016 begane overtreding, waarvoor een nog niet in rechte vaststaande boete is opgelegd en waarvoor op grond van de Beleidsregel 2016 een lagere boete zou gelden, de voor de overtreder meest gunstige bepaling wordt toegepast.
    
    Appellanten hebben ter zitting bij de Afdeling betoogd dat zij als natuurlijke personen een persoonlijke dienst hebben laten verrichten. De minister heeft ter zitting bij de Afdeling zijn stelling dat de verrichte werkzaamheden een bedrijfsmatig karakter hebben zodat appellanten hebben gehandeld uit ambt, beroep of bedrijf, onvoldoende onderbouwd. Derhalve gaat de Afdeling uit van een boetenormbedrag van € 2.000,00. Dit boetenormbedrag wordt met 50% verhoogd in het geval een van de in artikel 2 van de Beleidsregel 2016 genoemde situaties zich voordoet. Nu bij de overtredingen in februari 2013 vijf vreemdelingen waren betrokken, wordt het boetenormbedrag voor deze overtredingen conform artikel 2, aanhef en onder d, van de Beleidsregel 2016 met 50% verhoogd tot € 3.000,00. Het boetenormbedrag voor de overtredingen in juni 2013 wordt gezien de eerder geconstateerde overtredingen in februari 2013 conform onderdeel a van dit artikel wegens recidive evenzeer met 50% verhoogd tot € 3.000,00.
    
    Gelet op het vorenstaande moet volgens de Beleidsregel 2016 worden uitgegaan van een opgelegde boete voor ieder van appellanten van € 15.000,00 wegens de overtredingen in februari 2013 en € 6.000,00 wegens de overtredingen in juni 2013. Nu voor appellanten toepassing van de Beleidsregel 2016 gunstiger is dan van het daarvoor geldende beleid, moeten de boetes worden berekend conform de Beleidsregel 2016.
    
    Verwijtbaarheid
    
    8. Appellanten betogen dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de overtredingen hun niet dan wel verminderd verwijtbaar zijn. Hiertoe voeren zij aan dat de arbeidsinspecteurs hen tussen de controles onvolledig hebben geïnformeerd, door niet duidelijk te maken dat appellanten de Wav hadden overtreden omdat de door hen ingeschakelde aannemer vreemdelingen had ingeschakeld waarvoor tewerkstellingsvergunningen benodigd waren. Verder betogen appellanten in dit verband dat nu zij in het buitenland verbleven, zij geen toezicht konden houden op de door de aannemer meegebrachte arbeidskrachten. Voorts mochten zij ervan uitgaan dat [vreemdeling 1] en [vreemdeling 2] de op 27 juni 2013 geconstateerde werkzaamheden als zelfstandigen verrichtten, nu zij zich daaromtrent hebben laten informeren, aldus appellanten. Tot slot betogen appellanten dat zij door de arbeidsinspecteurs zijn tegengewerkt, nu zij niet schriftelijk op de geconstateerde overtredingen mochten reageren vanuit het buitenland.
    
    8.1. Het gaat bij het opleggen van een boete wegens overtreding van artikel 2, eerste lid, van de Wav om de aanwending van een discretionaire bevoegdheid van de minister. De minister moet bij de aanwending van deze bevoegdheid, zoals thans neergelegd in artikel 5:46, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht, de hoogte van de boete afstemmen op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Daarbij moet rekening worden gehouden met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd.
    
    Ingevolge de verplichting hem opgelegd in artikel 19d, zesde lid, van de Wav, heeft de minister beleidsregels vastgesteld waarin de boetebedragen voor de overtredingen zijn vastgesteld. Ook bij de toepassing van deze beleidsregels en de daarin vastgestelde boetebedragen dient de minister in elk voorkomend geval te beoordelen of die toepassing strookt met de hiervoor bedoelde eisen die aan de aanwending van de bevoegdheid tot het opleggen van een boete moeten worden gesteld. Indien dat niet het geval is, dient de boete, in aanvulling op of in afwijking van het beleid, zodanig te worden vastgesteld dat het bedrag daarvan passend en geboden is.
    
    De rechter toetst zonder terughoudendheid of het besluit van het bestuur met betrekking tot de boete voldoet aan deze eisen en dus leidt tot een evenredige sanctie.
    
    8.2. In situaties waarin verwijtbaarheid volledig ontbreekt bestaat geen grond voor boeteoplegging. Die situatie doet zich in elk geval voor indien de overtreder aannemelijk heeft gemaakt dat hij al hetgeen redelijkerwijs mogelijk was heeft gedaan om de overtreding te voorkomen. Een verminderde mate van verwijtbaarheid kan aanleiding geven de opgelegde boete te matigen.
    
    8.3. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer de uitspraak van 3 oktober 2007, ECLI:NL:RVS:2007:BB4694) is het de eigen verantwoordelijkheid van een werkgever in de zin van de Wav, om bij aanvang van de werkzaamheden na te gaan of de voorschriften van die wet worden nageleefd. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat appellanten niet aannemelijk hebben gemaakt daartoe voldoende inspanningen te hebben verricht. Dat zij, naar gesteld, in het buitenland verbleven, laat onverlet dat, gelet op de op appellanten rustende eigen verantwoordelijkheid, het op hun weg had gelegen met de door hen ingeschakelde aannemer concrete schriftelijke afspraken ter naleving van de voorschriften van de Wav te maken en te controleren, dan wel te laten controleren, of deze afspraken werden nageleefd. Dit hebben appellanten niet gedaan. Verder heeft de rechtbank terecht overwogen dat [arbeidsinspecteur A] appellanten, via [persoon B], na de onderzoeken op 20 en 28 februari 2013 geen onjuiste informatie heeft verschaft en voorts heeft gewezen op de website www.weethoehetzit.nl. Gelet op hun eigen verantwoordelijkheid, had het op de weg van appellanten gelegen om nadere informatie over de voorschriften van de Wav in te winnen bij het UWV Werkbedrijf en moeten de gevolgen van onbekendheid daarmee voor hun rekening komen. Dat appellanten geïnformeerd hebben of [vreemdeling 1] en [vreemdeling 2] werkzaam waren als zelfstandigen, leidt evenmin tot het oordeel dat de overtredingen hun niet dan wel verminderd verwijtbaar zijn, nu appellanten niet hebben gecontroleerd of [vreemdeling 1] en [vreemdeling 2] de werkzaamheden daadwerkelijk als zelfstandigheden hebben verricht. Dat appellanten ten tijde van het opstellen van de boeterapporten geen schriftelijke verklaring mochten afleggen, maakt de overtredingen evenmin verminderd verwijtbaar. Bovendien heeft de minister hen in de gelegenheid gesteld om over het voornemen tot het opleggen van een boete hun zienswijze naar voren te brengen, hetgeen appellanten hebben gedaan.
    
    Het betoog faalt.
    
    Ieder afzonderlijk beboeten
    
    9. Appellanten hebben verder betoogd dat het onevenredig is om ieder van hen afzonderlijk te beboeten. Voor zover zij ieder individueel mogen worden beboet, moeten de boetes met 80% worden gematigd, zodat zij gezamenlijk net als in het geval van een echtpaar twee boetes betalen gelijk aan twee boetes voor één natuurlijk persoon. Hierbij moet mede in aanmerking worden genomen dat aan een rechtspersoon of een daarmee gelijk te stellen werkgever ook slechts één boete wordt opgelegd en dus niet, in het geval van een vennootschap onder firma, alle vennoten afzonderlijk worden beboet, aldus appellanten.
    
    9.1. Zoals hiervoor onder 6.3 is overwogen, moeten appellanten allen afzonderlijk als werkgever worden aangemerkt en kunnen zij aldus worden beboet. Het betoog dat aan een rechtspersoon slechts één boete wordt opgelegd leidt niet tot het oordeel dat de aan appellanten opgelegde boetes onevenredig hoog zijn, nu zij niet hebben gehandeld in de hoedanigheid van een rechtspersoon of een daarmee gelijk te stellen werkgever. Verder wordt in aanmerking genomen dat zij ten tijde van de aankoop van de appartementsrechten van de panden allen meerderjarig waren. Dat in het geval van een echtpaar dat samenwoont op het adres waar de werkzaamheden zijn verricht slechts een van de echtgenoten wordt beboet, leidt evenmin tot dat oordeel, nu, zoals hiervoor onder 6.3 onder verwijzing naar de uitspraak van 16 juli 2008 is overwogen, appellanten niet samenwoonden op het adres waar de werkzaamheden zijn verricht maar allen elders wonen dan wel verblijven en, zoals de rechtbank tijdens het onderzoek ter plaatse is gebleken, verschillende appartementen in het pand verhuurden. Er bestaat dan ook geen aanleiding de boetes met 80% te matigen.
    
    Onbetamelijk handelende overheid
    
    10. Het betoog van appellanten dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de overheid in deze zaak onbetamelijk zou hebben gehandeld door het onjuist weergeven van waarnemingen in de boeterapporten, het onrechtmatig binnentreden in een woning, het onvolledig informeren van appellanten en het niet toestaan van een schriftelijke reactie, faalt gelet op hetgeen hiervoor is overwogen evenzeer.
    
    Financiële situatie
    
    11. Tot slot betogen appellanten dat de aan hen opgelegde boetes moeten worden gematigd, nu zij hierdoor onevenredig worden getroffen. De inkomsten die zij genereren door de verhuur van woningen wegen niet op tegen de hypotheeklasten en overige kosten die zij daarvoor moeten maken. Verder wijzen zij op hun in hoger beroep overgelegde vermogensopstellingen.
    
    11.1. De minister heeft om hem moverende redenen in de besluiten I en II de aan ieder van appellanten opgelegde boetes gematigd tot twee keer € 6.000,00 per persoon wegens hun geringe betaalcapaciteit. Ter zitting bij de Afdeling heeft de minister zijn stelling dat dit nu anders is onvoldoende gemotiveerd, zodat de Afdeling reeds hierom niet krachtens artikel 19d, zevende lid, van de Wav de hoogte van de boetes ten nadele van appellanten zal wijzigen. De Afdeling gaat derhalve uit van opgelegde boetes voor ieder van appellanten van € 6.000,00 wegens de overtredingen in februari 2013 en € 6.000,00 wegens de overtredingen in juni 2013. Hetgeen appellanten in hoger beroep betogen over hun slechte financiële situaties leidt niet tot een verdergaande matiging, nu zij met de overgelegde gegevens, waaruit niet volgt welke inkomsten zij genieten, niet aannemelijk hebben gemaakt dat zij door de opgelegde boetes onevenredig worden getroffen.
    
    Het betoog faalt.
    
    Conclusie
    
    12. Het hoger beroep van de minister is gegrond. Hetgeen de minister voor het overige heeft aangevoerd, behoeft geen bespreking. Het hoger beroep van appellanten is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen de besluiten I en II alsnog ongegrond verklaren.
    
    13. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het hoger beroep van de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid gegrond;
    
    II. verklaart het hoger beroep van [appellant sub 2], [appellant sub 3], [appellant sub 4], [appellant sub 5] en [appellant sub 6] ongegrond;
    
    III. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 8 december 2015 in zaken nrs. 14/7881 t/m 14/7891;
    
    IV. verklaart het in die zaken ingestelde beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. H. Troostwijk, voorzitter, en mr. A.B.M. Hent en mr. G.M.H. Hoogvliet, leden, in tegenwoordigheid van mr. A. Elburg, griffier.
    
    w.g. Troostwijk w.g. Elburg
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 9 november 2016
    
    800.