ECLI:NL:RVS:2015:2069, Raad van State, 01-07-2015, 201410068/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2015-07-01 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 28 oktober 2014 heeft het college het wijzigingsplan "Sellingen Dorp, Westerkamp tussen 17 en 23" vastgesteld.

201410068/1/R4.
    Datum uitspraak: 1 juli 2015
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellant] en anderen, allen wonend te Sellingen, gemeente Vlagtwedde,
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Vlagtwedde,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 28 oktober 2014 heeft het college het wijzigingsplan "Sellingen Dorp, Westerkamp tussen 17 en 23" vastgesteld.
    
    Tegen dit besluit hebben [appellant] en anderen beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [appellant] en anderen hebben nadere stukken ingediend.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 15 juni 2015, waar het college, vertegenwoordigd door K. Gringhuis, werkzaam bij de gemeente, is verschenen. Voorts zijn ter zitting [belanghebbende A] en [belanghebbende B] (hierna gezamenlijk: [belanghebbende]) als partij gehoord.
    
    Overwegingen
    
    1. Het wijzigingsplan voorziet in de bestemming "Wonen - 1" voor een gedeelte van het perceel kadastraal bekend gemeente Vlagtwedde, sectie F, nummer 6220, plaatselijk bekend Westerkamp te Sellingen, gelegen tussen de huisnummers 17 en 23 (hierna het plangebied ook te noemen: het perceel).
    
    2. Het wijzigingsplan vindt zijn grondslag in het door de raad van de gemeente Vlagtwedde bij besluit van 29 oktober 2013 vastgestelde bestemmingsplan "Sellingen Dorp".
    
    Blijkens de verbeelding van het bestemmingsplan is aan het perceel de bestemming "Agrarisch - Cultuurgrond" en de aanduiding "wro-zone - wijzigingsgebied 1" toegekend.
    
    Ingevolge artikel 25, lid 25.1, aanhef en onder c, van de regels van het bestemmingsplan kan het college van burgemeester en wethouders het plan wijzigen in die zin dat de bestemming "Agrarisch - Cultuurgrond" wordt gewijzigd in de bestemming "Wonen - 1" mits:
    
    1. het gronden betreft ter plaatse van de aanduiding 'wro-zone - wijzigingsgebied 1';
    
    2. na toepassing van deze wijzigingsbevoegdheid de regels van respectievelijk artikel 15 en 16 van overeenkomstige toepassing zijn;
    
    3. wordt gemotiveerd dat de toe te voegen woning past binnen de door de provincie vastgestelde nieuwbouwruimte, dan wel de daarvoor in de plaats komende intergemeentelijke afspraken over woningbouwcapaciteit.
    
    3. Met het bestaan van de wijzigingsbevoegdheid in het bestemmingsplan mag de aanvaardbaarheid van de nieuwe bestemming binnen het gebied waarop de wijzigingsbevoegdheid betrekking heeft in beginsel als een gegeven worden beschouwd, indien is voldaan aan de bij het bestemmingsplan gestelde wijzigingsvoorwaarden. Dit neemt echter niet weg dat het bij het vaststellen van een wijzigingsplan gaat om een bevoegdheid en niet om een plicht. Het feit dat aan de in een bestemmingsplan opgenomen wijzigingsvoorwaarden is voldaan, laat de plicht van het college van burgemeester en wethouders onverlet om in de besluitvorming omtrent de vaststelling van een wijzigingsplan na te gaan of uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening, gelet op de betrokken belangen, wijziging van de oorspronkelijke bestemming is gerechtvaardigd.
    
    4. [appellant] en anderen betogen dat het college niet bevoegd was het besluit te nemen, aangezien de aanvraag om het wijzigingsplan vast te stellen niet door een belanghebbende is gedaan. Hiertoe voeren zij aan dat [belanghebbende] ten onrechte in zijn aanvraag heeft vermeld dat hij eigenaar van het perceel is. Daarnaast is het besluit om deze reden op onjuiste informatie gebaseerd, aldus [appellant] en anderen.
    
    4.1. De Afdeling overweegt dat niet de eigendomssituatie, maar het beoogde gebruik bepalend is voor de vraag of het college gebruik heeft kunnen maken van zijn bevoegdheid om een wijzigingsplan vast te stellen. De omstandigheid dat [belanghebbende] nog geen eigenaar van het perceel is - ter zitting is gebleken dat er een koopovereenkomst is betreffende het perceel, waarvan de levering nog moet plaatsvinden -, staat voorts niet aan de gebruikmaking van de wijzigingsbevoegdheid in de weg. Het betoog faalt.
    
    5. [appellant] en anderen voeren aan dat hen de wijzigingsbevoegdheid niet is opgevallen bij raadpleging van het bestemmingsplan. Zij betogen dat van hen ook niet verwacht kon worden dat zij de in de verbeelding en planregels verstopte wijzigingsbevoegdheid zouden opmerken. Door op een later moment toch van de wijzigingsbevoegdheid gebruik te maken, wordt het in verdragenrecht beschermde grondrecht van de toegang tot de rechter ondergraven, zodat de wijzigingsbevoegdheid buiten toepassing had moeten worden gelaten, aldus [appellant] en anderen.
    
    5.1. De Afdeling stelt vast dat op de verbeelding van het bestemmingsplan aan het perceel de aanduiding "wro-zone - wijzigingsgebied 1" is toegekend en dat hieraan in artikel 25 van de planregels van het bestemmingsplan betekenis is toegekend. Hiermee is in het bestemmingsplan op een kenbare wijze voorzien in een wijzigingsbevoegdheid. Tegen het besluit waarbij het bestemmingsplan is vastgesteld, heeft rechtsbescherming opengestaan. Van de door [appellant] en anderen gestelde beperking van het recht van toegang tot de rechter is dan ook geen sprake. Bovendien staat rechtsbescherming open tegen het besluit waarbij het wijzigingsplan is vastgesteld, waarvan [appellant] en anderen gebruik hebben gemaakt. Het aangevoerde geeft dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat de wijzigingsbevoegdheid buiten toepassing had moeten worden gelaten.
    
    6. [appellant] en anderen betogen dat bij hen door vertegenwoordigers van de gemeente het vertrouwen is gewekt dat het perceel onbebouwd zou blijven. Zij voeren hiertoe aan dat de wethouder tijdens de hoorzitting heeft gesuggereerd dat de wijzigingsbevoegdheid niet in het bestemmingsplan zou zijn opgenomen indien daartegen tijdens de bestemmingsplanprocedure bezwaar zou zijn gemaakt. Ook bij andere gelegenheden hebben vertegenwoordigers van de gemeente het vertrouwen gewekt dat de onderhavige locatie onbebouwd zou blijven, aldus [appellant] en anderen.
    
    6.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 16 mei 2012 in zaak nr. 201106121/1/A1, onder 2.4.1, is voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel nodig dat er aan het bestuursorgaan toe te rekenen concrete, ondubbelzinnige toezeggingen zijn gedaan door een daartoe bevoegd persoon, waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend. [appellant] en anderen hebben niet aannemelijk gemaakt dat aan hen concreet en ondubbelzinnig is toegezegd dat het perceel onbebouwd zou blijven. De Afdeling neemt hierbij in aanmerking dat de suggestie van de wethouder, wat daar verder ook van zij, kennelijk betrekking heeft op de bestemmingsplanprocedure en niet op het wijzigingsplan. Het betoog faalt.
    
    7. [appellant] en anderen betogen dat de wijzigingsbevoegdheid buiten toepassing dient te blijven aangezien de voorwaarden voor gebruikmaking van de wijzigingsbevoegdheid te globaal zijn geformuleerd.
    
    7.1. Ingevolge artikel 3.6, eerste lid, onder a, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro) kan bij een bestemmingsplan worden bepaald dat met inachtneming van de bij het plan te geven regels het college van burgemeester en wethouders binnen bij het plan te bepalen grenzen het plan kunnen wijzigen.
    
    7.2. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld in haar uitspraak van 18 december 2013 in zaak nr. 201207782/1/R1, onder 18.3) dient in een wijzigingsbepaling, mede gelet op de rechtszekerheid van belanghebbenden, in voldoende mate te worden bepaald in welke gevallen en op welke wijze hiervan gebruik mag worden gemaakt. Een op artikel 3.6 van de Wro berustende wijzigingsbevoegdheid dient derhalve in deze beide opzichten door voldoende objectieve normen te worden begrensd. De vraag of een wijzigingsbepaling door voldoende objectieve normen wordt begrensd hangt af van de omstandigheden van het geval. Hierbij kan onder meer belang worden gehecht aan de aard van de wijziging, de omvang van het gebied waarop de wijzigingsbevoegdheid ziet en de aanleiding voor het opnemen van de wijzigingsbevoegdheid. Onder omstandigheden kan voldoende zijn dat duidelijk is welke bij het plan gelegde bestemming in welke andere bestemming kan worden gewijzigd.
    
    7.3. Met toepassing van artikel 25, lid 25.1, aanhef en onder c, van de planregels van het bestemmingsplan kan ter plaatse van de aanduiding "wro-zone - wijzigingsgebied 1" de bestemming "Agrarisch - Cultuurgrond" worden gewijzigd in de bestemming "Wonen - 1". De wijzigingsbevoegdheid heeft betrekking op een plandeel met een beperkte omvang en is opgenomen om te bewerkstelligen dat nieuwe woningen pas kunnen worden opgericht indien deze passen binnen de door de provincie vastgestelde nieuwbouwruimte, dan wel de daarvoor in de plaats komende intergemeentelijke afspraken over woningbouwcapaciteit. Bij de keuze voor de in het plan voorziene invullocaties, waaronder het perceel, is als uitgangspunt genomen dat de nieuwe bebouwing past binnen de bestaande bebouwingsstructuur en dat de ruimtelijke kwaliteit van het gebied hierdoor verbetert. Gelet hierop geeft het aangevoerde geen aanleiding voor het oordeel dat de wijzigingsbevoegdheid onvoldoende objectief is begrensd en kan deze worden toegepast.
    
    8. [appellant] en anderen betogen dat niet aan de voorwaarden in artikel 25, lid 25.1, onder c, van de planregels voor gebruikmaking van de wijzigingsbevoegdheid is voldaan.
    
    8.1. In hoofdstuk 3 van de plantoelichting van het wijzigingsplan is uiteengezet dat aan de in artikel 25, lid 25.1, aanhef en onder c, van de planregels van het bestemmingsplan opgenomen voorwaarden voor de gebruikmaking van de wijzigingsbevoegdheid wordt voldaan. [appellant] en anderen hebben hun stelling dat niet wordt voldaan aan deze voorwaarden niet onderbouwd. Het aangevoerde geeft dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat het college het wijzigingsplan in strijd met de daarvoor in het bestemmingsplan genoemde voorwaarden heeft vastgesteld.
    
    9. [appellant] en anderen betogen dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd waarom het gebruik heeft gemaakt van de wijzigingsbevoegdheid. Daarnaast lijken hun belangen als omwonenden niet bij de besluitvorming te zijn betrokken, aldus [appellant] en anderen.
    
    9.1. Voor de planologische aanvaardbaarheid van woningbouw ter plaatse is van belang dat de ruimtelijke afweging van de betrokken belangen al grotendeels heeft plaatsgevonden bij de vaststelling van het bestemmingsplan (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 15 augustus 2012 in zaak nr. 201110045/1/R3, onder 2.6.5). Daarbij is van belang dat het een specifieke wijzigingsbevoegdheid betreft die slechts betrekking heeft op twee op de verbeelding nader aangeduide percelen in het plangebied van het bestemmingsplan. Bij het toekennen van de aanduiding "wro-zone - wijzigingsgebied-1" heeft de raad het uitgangspunt gehanteerd dat nieuwe woningen ter plaatse passen binnen de bestaande bebouwingsstructuur en dat de ruimtelijke kwaliteit van het gebied hierdoor verbetert. Het plangebied betreft een nog onbebouwd agrarisch perceel in de bestaande lintbebouwing, zodat met de bouw van een nieuwe woning de lintbebouwing kan worden gesloten. Het college heeft voorts toegelicht dat het plan de bouw van een vrijstaande levensloopbestendige woning mogelijk maakt en dat het vanwege de toenemende vergrijzing de gemeentelijke ambitie is om meer van dergelijke woningen aan te bieden. Weliswaar verandert door gebruikmaking van de wijzigingsbevoegdheid het uitzicht vanuit de woningen van [appellant] en anderen, maar gelet op het voorgaande hebben [appellant] en anderen geen aanknopingspunten gegeven voor het oordeel dat het college niet in redelijkheid een groter gewicht heeft kunnen toekennen aan het belang bij het benutten van het perceel als invullocatie voor nieuwe woningbouw dan aan het belang van [appellant] en anderen bij behoud van de bestaande situatie.
    
    10. Het beroep is ongegrond.
    
    11. Ten aanzien van [appellant] en anderen bestaat geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling. Ten aanzien van [belanghebbende] bestaat evenmin aanleiding voor een vergoeding van de gemaakte proceskosten, nu het besluit in stand blijft en niet is gebleken van bijzondere omstandigheden die desondanks aanleiding geven voor een proceskostenveroordeling.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    verklaart het beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J. Kramer, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. W.M. Boer, griffier.
    
    w.g. Kramer w.g. Boer
    lid van de enkelvoudige kamer griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 1 juli 2015
    
    745.