ECLI:NL:RVS:2014:510, Raad van State, 19-02-2014, 201210586/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2014-02-19 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 25 september 2012 heeft het college het uitwerkingsplan "Hoebenakker" en het gelijknamige exploitatieplan vastgesteld.

201210586/1/R1.
    Datum uitspraak: 19 februari 2014
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellant] en anderen, wonend te Nederweert,
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Nederweert,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 25 september 2012 heeft het college het uitwerkingsplan "Hoebenakker" en het gelijknamige exploitatieplan vastgesteld.
    
    Tegen dit besluit hebben [appellant] en anderen beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [appellant] en anderen en het college hebben nadere stukken ingebracht.
    
    Bij besluit van 9 april 2013 heeft het college het besluit van 25 september 2012 ingetrokken wat betreft de vaststelling van het exploitatieplan.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 13 mei 2013, waar [appellant] en anderen, in persoon van [appellant] en [gemachtigde], bijgestaan door mr. H.B. Frenken, en het college, vertegenwoordigd door mr. A.J.P. Philips en C.W.A.J. Damoiseaux, beiden werkzaam bij de gemeente, bijgestaan door mr. W. Zwier, advocaat te Breda, zijn verschenen.
    
    Na het sluiten van het onderzoek ter zitting heeft de Afdeling het onderzoek heropend met toepassing van artikel 8:68 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) en het college om een nadere reactie gevraagd. Bij brief van 24 juni 2013 heeft het college aan dit verzoek voldaan. Daartoe in de gelegenheid gesteld, hebben [appellant] en anderen daarop een reactie ingediend. Nadien zijn door [appellant] en anderen en het college nadere stukken toegezonden. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
    
    Met toestemming van partijen is een nadere zitting achterwege gebleven, waarna de Afdeling het onderzoek heeft gesloten.
    
    Overwegingen
    
    Het uitwerkingsplan
    
    1. Het uitwerkingsplan voorziet voor de gronden aan de [locatie] te Nederweert in de ontwikkeling van vijf grondgebonden woningen en vijf kleine woonvormen.
    
    Ontvankelijkheid
    
    2. Het college stelt zich op het standpunt dat [appellant] en anderen als mogelijke toekomstige huurders geen belanghebbenden bij het uitwerkingsplan zijn omdat zij geen gronden in het plangebied in eigendom hebben en op ruime afstand van het plangebied wonen.
    
    2.1. Ingevolge artikel 8.2, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro), zoals dat luidde ten tijde van belang, kan door een belanghebbende bij de Afdeling beroep worden ingesteld tegen een besluit omtrent vaststelling van een uitwerkingsplan.
    
    Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Awb wordt onder belanghebbende verstaan degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
    
    2.2. Vast staat dat [appellant] en anderen geen gronden in het plangebied in eigendom hebben en thans op een zodanige afstand van het plangebied wonen dat zij niet uit dien hoofde als belanghebbende bij het uitwerkingsplan kunnen worden aangemerkt. Echter, gebleken is dat [appellant] en anderen de beoogde huurders van de in het plan voorziene standplaatsen, alwaar de kleine woonvormen kunnen worden opgericht, zijn. Voorts is ter zitting naar voren gekomen dat de standplaatsen zijn bedoeld als vervangende locatie voor [appellant] en anderen en dat het aantal standplaatsen is bepaald met het oog op hen. Uit een inventarisatie is gebleken dat er geen andere gegadigden voor de standplaatsen zijn. Voorts hebben [appellant] en anderen ter zitting onweersproken gesteld dat de standplaatsen zijn opgenomen naar aanleiding van hun verzoek daartoe, waarbij het gemeentebestuur verlangde dat in het verzoek acht namen zouden zijn vermeld, waaronder die van appellanten. Verder is bij de totstandkoming van het bestemmingsplan en het uitwerkingsplan meermalen met appellanten overleg gevoerd over de uitvoering van het plan. Deze omstandigheden zijn voor de Afdeling grond voor het oordeel dat [appellant] en anderen een belang hebben dat rechtstreeks betrokken is bij het uitwerkingsplan. Het beroep van [appellant] en anderen is in zoverre ontvankelijk.
    
    3. [appellant] en anderen richten zich mede tegen het exploitatieplan. Het college stelt zich op het standpunt dat [appellant] en anderen geen belanghebbenden bij het exploitatieplan zijn.
    
    3.1. Ingevolge artikel 8:1, van de Awb, in samenhang gelezen met artikel 8:6 en artikel 2 van bijlage 2, kan een belanghebbende bij de Afdeling beroep instellen tegen een besluit omtrent vaststelling van een exploitatieplan voor gronden, begrepen in een gelijktijdig vastgesteld bestemmingsplan.
    
    Ingevolge artikel 8.2, vierde lid van de Wro, wordt als belanghebbende bij een besluit als bedoeld in artikel 6.12, eerste en tweede lid, in elk geval aangemerkt degene die een grondexploitatieovereenkomst heeft gesloten met betrekking tot de in het desbetreffende besluit opgenomen gronden, of die eigenaar is van die gronden.
    
    Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Awb, wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
    
    3.2. Het beroep is gericht tegen het vaststellen van delen van het exploitatieplan als bedoeld in artikel 6.13, eerste lid, van de Wro. [appellant] en anderen zijn geen eigenaar van gronden in het exploitatiegebied. Evenmin hebben zij een grondexploitatieovereenkomst als bedoeld in artikel 8.2, vierde lid, van de Wro gesloten met betrekking tot gronden in het exploitatiegebied.
    
    Gelet hierop en nu ook anderszins niet is gebleken van belangen van [appellant] en anderen die rechtstreeks zijn betrokken bij de vaststelling van bedoelde delen van het exploitatieplan, kunnen zij in zoverre niet worden aangemerkt als belanghebbenden. Het beroep van [appellant] en anderen is in zoverre niet-ontvankelijk.
    
    4. Ingevolge artikel 6:19, eerste lid, van de Awb is het besluit van 9 april 2013 mede onderwerp van het geding. De Afdeling verstaat het beroep in zoverre als een betoog dat het college ten onrechte geen exploitatieplan heeft vastgesteld.
    
    4.1. Zoals hiervoor is overwogen kunnen [appellant] en anderen niet worden aangemerkt als belanghebbenden bij het exploitatieplan zoals vastgesteld bij besluit van 25 september 2012. Onder verwijzing naar de uitspraak van 18 augustus 2010 in zaak nr. 200900844/1/R3 overweegt de Afdeling dat hieruit volgt dat zij evenmin worden aangemerkt als belanghebbenden bij het besluit van 9 april 2013 tot intrekking van het exploitatieplan als gevolg waarvan geen delen van een exploitatieplan als bedoeld in artikel 6.13, eerste lid, en artikel 6.18 van de Wro zijn vastgesteld. Het beroep van [appellant] en anderen is in zoverre niet-ontvankelijk.
    
    Procedurele beroepsgronden
    
    5. [appellant] en anderen brengen naar voren dat een aangevangen klachtprocedure tegen gedragingen van het gemeentebestuur en de woningvereniging ten tijde van de beantwoording van de zienswijze en het bestreden besluit nog niet was afgerond. Onder die omstandigheden heeft het college het bestreden besluit niet kunnen vaststellen, aldus [appellant] en anderen.
    
    5.1. Een klachtprocedure als bedoeld in Hoofdstuk 9 van de Awb maakt geen deel uit van de procedure tot vaststelling van een uitwerkingsplan. Derhalve kunnen de aanvang van de klachtprocedure noch de uitkomst daarvan op zichzelf leiden tot vernietiging van het bestreden besluit. In deze uitspraak zullen de door [appellant] en anderen aangevoerde gedragingen van het gemeentebestuur voor zover van toepassing als beroepsgronden tegen het uitwerkingsplan worden behandeld. De door [appellant] en anderen aangevoerde gedragingen van de woningvereniging kunnen niet aan het college worden toegerekend en derhalve niet leiden tot vernietiging van het bestreden besluit.
    
    6. [appellant] en anderen betogen dat het college in strijd met het verbod op vooringenomenheid in vijf kleine woonvormen heeft voorzien in plaats van acht. Hierbij voeren zij aan dat de burgemeester in de nabijheid van het plangebied woont. Voorts waren de burgemeester en een of meer andere leden van het college betrokken bij de klachtprocedure. Tot de klachten behoort onheuse bejegening bij de besprekingen op 23 november 2011 en 14 december 2011.
    
    6.1. Ingevolge artikel 2:4, eerste lid, van de Awb vervult het bestuursorgaan zijn taak zonder vooringenomenheid.
    
    Ingevolge het tweede lid waakt het bestuursorgaan ertegen dat tot het bestuursorgaan behorende of daarvoor werkzame personen die een persoonlijk belang bij een besluit hebben, de besluitvorming beïnvloeden.
    
    6.2. Vast staat dat de burgemeester in de nabijheid van het plangebied woont. Het aangevoerde leidt evenwel niet tot het oordeel dat het college daardoor heeft gehandeld in strijd met het verbod van vooringenomenheid. Voor zover niet is voorzien in meer dan vijf kleine woonvormen, overweegt de Afdeling dat in de toelichting bij het bestemmingsplan en het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan, dat ten grondslag ligt aan het bestreden uitwerkingsplan, het kleinere aantal van vier kleine woonvormen is vermeld. Het college heeft derhalve niet in minder kleine woonvormen voorzien dan de raad voor ogen had. Voorts ziet de Afdeling in hetgeen [appellant] en anderen voor het overige hebben aangevoerd, waaronder de klachtprocedure en de beweerdelijke onheuse bejegening, geen omstandigheden die maken dat de behartiging van het persoonlijk belang van de burgemeester of van een of meer wethouders zodanig aan de orde was bij de besluitvorming omtrent het uitwerkingsplan dat zij daaraan niet hadden behoren deel te nemen.
    
    7. [appellant] en anderen betogen dat het gemeentebestuur ten onrechte een belangrijk gewicht heeft toegekend aan de belangen van de woningvereniging.
    
    7.1. Het college heeft toegelicht dat samenwerking met woningcorporaties voortvloeit uit de Woningwet en diverse uitvoeringsmaatregelen. De bij het plan betrokken gronden zijn thans in eigendom van de gemeente en zullen worden verkocht aan de woningvereniging, aldus het college. Dat aspect heeft het college in redelijkheid in de besluitvorming kunnen betrekken. Daarbij is de Afdeling niet gebleken dat dat aspect van doorslaggevende betekenis is geweest.
    
    8. [appellant] en anderen betogen dat het uitwerkingsplan ten onrechte niet binnen acht weken na afloop van de termijn van terinzagelegging is vastgesteld.
    
    8.1. Ingevolge artikel 3.9a, eerste lid, van de Wro is op de voorbereiding van een uitwerking van een bestemmingsplan afdeling 3.4 van de Awb van toepassing, met dien verstande dat het college binnen acht weken na afloop van de termijn van terinzageligging omtrent het uitwerkingsplan besluit.
    
    8.2. Vast staat dat de termijn voor de vaststelling van het uitwerkingsplan als bedoeld in artikel 3.9a, eerste lid, van de Wro is overschreden. Uit deze wettelijke bepaling noch uit enige andere bepaling kan worden afgeleid dat het college na het verstrijken van deze termijn niet meer bevoegd is een uitwerkingsplan vast te stellen. Het door [appellant] en anderen op dit punt aangevoerde geeft dan ook geen aanleiding voor vernietiging van het bestreden besluit.
    
    9. [appellant] en anderen betogen dat het college in strijd heeft gehandeld met daartoe op hem rustende wettelijke verplichtingen door hen niet in de gelegenheid te stellen hun zienswijze mondeling toe te lichten.
    
    9.1. Uit de Wro, de Awb, noch enige andere wettelijke bepaling, vloeit de verplichting voort om degenen die een zienswijze hebben ingebracht in de gelegenheid te stellen daarop een mondelinge toelichting te geven. Evenmin is in dit geval gebleken van bijzondere omstandigheden die het college ertoe hadden moeten brengen om niettemin uit zorgvuldigheidsoverwegingen die gelegenheid te bieden.
    
    10. [appellant] en anderen betogen dat het college in de nota van zienswijzen niet op alle onderwerpen gemotiveerd is ingegaan.
    
    10.1. Artikel 3:46 van de Awb verzet zich er niet tegen dat het college de zienswijzen samengevat weergeeft. Dat niet op ieder argument ter ondersteuning van een zienswijze afzonderlijk is ingegaan, is op zichzelf geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit niet voldoende is gemotiveerd. Niet is gebleken dat bepaalde bezwaren of argumenten niet in de overwegingen zijn betrokken.
    
    11. [appellant] en anderen betogen dat het uitwerkingsplan mogelijk al eerder dan 25 september 2012 is vastgesteld. Hierbij voeren zij aan dat het gemeentebestuur mogelijk op 31 mei 2012 bekend heeft gemaakt dat op vijf woonkavels kan worden ingeschreven.
    
    11.1. De mogelijkheid om in te schrijven op kavels leidt, wat daar verder ook van zij, niet tot het oordeel dat de planologische besluitvorming eerder dan de datum van het bestreden besluit zou zijn afgerond. Het is heel wel mogelijk dat een dergelijke inschrijving reeds wordt opengesteld, voorafgaande aan de vaststelling van een plan.
    
    12. Voor zover [appellant] en anderen betogen dat de drukker van het huis-aan-huisblad waarin het bestreden besluit bekend is gemaakt eerder op de hoogte was dan belanghebbenden, overweegt de Afdeling dat dit betrekking heeft op een omstandigheid van na de datum van het bestreden besluit en reeds om die reden de rechtmatigheid van het besluit niet kan aantasten.
    
    13. Voor zover [appellant] en anderen zich richten tegen de totstandkoming en de inhoud van het bestemmingsplan "Hoebenakker" en aanvoeren dat de besluitvorming over de kleine woonvormen te lang op zich heeft laten wachten overweegt de Afdeling dat deze beroepsgronden niet zijn gericht tegen het uitwerkingsplan en derhalve in deze procedure niet aan de orde kunnen komen.
    
    De inhoud van het uitwerkingsplan
    
    14. [appellant] en anderen betogen dat de onderzoeken niet meer actueel zijn nu minder kleine woonvormen zijn voorzien dan in de uitgangspunten van de onderzoeken is vermeld.
    
    14.1. In dat niet nader toegelichte betoog bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat niet van de conclusies uit het onderzoek naar externe veiligheid kan worden uitgegaan. Het akoestisch onderzoek is ten behoeve van het uitwerkingsplan geactualiseerd.
    
    15. [appellant] en anderen betogen dat de kleine woonvormen binnen het plangebied ten onrechte de minst gunstige ligging hebben uit een oogpunt van geluidsbelasting en veiligheid. De noordelijke gronden hebben volgens hen een gunstiger ligging.
    
    15.1. De kleine woonvormen zijn voorzien op een ruimere afstand van de Bosserstraat en de Hoebenstraat dan de reguliere woningen en zijn van de Rijksweg Noord (N66) afgeschermd door een aarden wal die substantiëler is dan de aarden wal ten behoeve van de reguliere woningen. Als gevolg hiervan is de gecumuleerde geluidsbelasting ter plaatse van de kleine woonvormen lager dan de gecumuleerde geluidsbelasting ter plaatse van de reguliere woningen, aldus het rapport Onderzoek wegverkeerslawaai, industrielawaai en luchtkwaliteit dat in april 2012 door DHV is uitgebracht. Voorts staat in het onderzoek naar de externe veiligheid van Windmill Milieu en Management van juni 2009 dat het plaatsgebonden risico geen beperkingen oplevert. Ook ligt het groepsrisico binnen de oriëntatiewaarde. Hierbij is mede betrokken dat de aarden wal het risico verlaagt. In hetgeen [appellant] en anderen hebben aangevoerd bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat deze onderzoeken zodanige gebreken of leemten in kennis vertonen dat het college zich daar niet op heeft mogen baseren.
    
    16. Voor zover [appellant] en anderen betogen dat onduidelijk is hoe groot de percelen voor de kleine woonvormen zijn, overweegt de Afdeling dat de totale oppervlakte voor de kleine woonvormen op de verbeelding is aangegeven met de bestemming "Wonen" en de aanduiding "specifieke bouwaanduiding kleine woonvormen".
    
    17. [appellant] en anderen betogen dat in de plantoelichting een overzicht van beeldkwaliteitseisen ontbreekt, zodat hiertegen niet in rechte kan worden opgekomen.
    
    17.1. Beeldkwaliteitseisen maken geen deel uit van het uitwerkingsplan en kunnen derhalve niet in deze procedure aan de orde komen. Dat was niet anders geweest indien in de plantoelichting een overzicht van de beeldkwaliteitseisen zou zijn opgenomen, nu aan de plantoelichting geen juridisch bindende betekenis toekomt.
    
    18. In de plantoelichting staat dat van de 15 tot 20 procent van het plangebied dat gereserveerd is voor groen, 5 procent dient te worden ingericht als bespeelbaar groen. In het niet nader toegelichte betoog van [appellant] en anderen, dat onduidelijk is of hieraan kan worden voldaan, bestaat geen aanleiding voor vernietiging van het bestreden besluit, daargelaten dat de plantoelichting geen deel uitmaakt van het juridisch bindend deel van het bestemmingsplan.
    
    19. [appellant] en anderen betogen dat niet duidelijk is of de benodigde parkeerplaatsen kunnen worden gerealiseerd.
    
    19.1. Gelet op de plantoelichting en hetgeen ter zitting naar voren is gekomen is per woning en woonvorm een parkeerplaats op eigen terrein voorzien. Voor de aanleg van de overige benodigde parkeerplaatsen heeft de raad ter zitting toegelicht dat daarvoor ruimte aanwezig is op de gronden met de bestemming "Verkeer", die gedeeltelijk buiten het plangebied liggen. [appellant] en anderen hebben dit onvoldoende bestreden.
    
    20. [appellant] en anderen betogen dat onduidelijk is of de kleine woonvormen aan hen zullen worden aangeboden als kale standplaats of inclusief een daarop te plaatsen woonwagen of een chalet, en of sprake zal zijn van koop of huur. [appellant] en anderen betogen voorts dat onduidelijk is of een berging of stalling zal worden geplaatst.
    
    20.1. De in het uitwerkingsplan voorziene woonvormen zijn in artikel 1, lid 1.31, van de regels van het bestemmingsplan gedefinieerd als voor bewoning bestemd gebouwen die zijn geplaatst op een standplaats en die in zijn geheel of in delen kunnen worden verplaatst. Hiermee maakt het uitwerkingsplan zowel woonwagens als bepaalde chalets mogelijk. Geen aanleiding bestaat voor het oordeel dat het college niet in redelijkheid een uitwerkingsplan heeft kunnen vaststellen dat deze flexibiliteit biedt.
    
    Wat betreft een berging of stalling heeft het college toegelicht dat dit zonder vergunning mogelijk is en dat derhalve geen regeling in het uitwerkingsplan is getroffen. Voor het overige ziet het aangevoerde op de uitvoering van het plan zodat deze aspecten niet in deze procedure aan de orde kunnen komen.
    
    21. [appellant] en anderen betogen dat het plan ten onrechte in vijf kleine woonvormen voorziet terwijl behoefte bestaat aan acht. Hierbij voeren zij aan dat het college ten onrechte uitgaat van de legalisatie van twee bestaande standplaatsen op andere locaties. Zij betogen dat de bij de legalisatie betrokken kosten ten onrechte niet bij de besluitvorming zijn betrokken. Voorts is legalisatie volgens hen ook niet mogelijk.
    
    Ten aanzien van de eerste gedoogplaats aan de Rosvelterzijweg voeren [appellant] en anderen aan dat onderzoek nodig is omtrent parkeergelegenheid, het woon- en leefklimaat voor omwonenden, groenvoorzieningen en speelvoorzieningen, planschade, veiligheid, bodemverontreiniging en de beschikbare oppervlakte.
    
    Ten aanzien van de tweede gedoogplaats aan de Gutjeszijweg voeren zij aan dat onderzoek nodig is omtrent parkeergelegenheid, de beschikbare oppervlakte, het woon- en leefklimaat voor omwonenden, groenvoorziening en speelvoorzieningen, planschade, verminderd uitzicht en planschade, bereikbaarheid voor hulpdiensten, bodemverontreiniging, de lantaarnpaal, onveilige huisvesting en de gevolgen van het naastgelegen bedrijf De Risse en de gemeentewerf voor geluidsoverlast, trillingen, geuroverlast, veiligheid en gezondheid.
    
    21.1. Het college stelt zich op het standpunt dat bij een nieuwe inventarisatie is gebleken dat de actuele behoefte ziet op zeven standplaatsen. Met het legaliseren van twee thans illegale standplaatsen en de vijf kleine woonvormen uit het plan wordt in de behoefte voorzien, aldus het college.
    
    21.2. [appellant] en anderen hebben het standpunt van het college dat bij een nieuwe inventarisatie is gebleken dat de actuele behoefte uit zeven standplaatsen bestaat niet gemotiveerd bestreden, zodat in deze procedure van een behoefte aan zeven standplaatsen wordt uitgegaan.
    
    21.3. De vraag of het legaliseren van twee thans illegale standplaatsen mogelijk is, komt in beginsel pas aan de orde in de procedure tot legalisatie van die plaatsen. Dat doet er niet aan af dat het college het plan, dat voor de motivering van het daarin voorziene aantal kleine woonvormen een legalisatie veronderstelt, niet heeft kunnen vaststellen, indien en voor zover het college op voorhand in redelijkheid had moeten inzien dat die legalisatie niet mogelijk is.
    
    21.4. In de nadere motivering bij brief van 24 juni 2013 heeft het college omtrent de legalisatie van de locatie aan de Rosvelterzijweg toegelicht dat er conform de CROW-normen ruimte is voor vijftien parkeerplaatsen. Voorts vindt geen relevante wijziging plaats in de groen- en speelvoorzieningen. Belangen van omwonenden staan volgens het college niet aan de legalisatie in de weg. Er vindt geen wijziging plaats op het gebied van veiligheid. Uit bodemonderzoek blijkt weliswaar een lichte verontreiniging, maar daarvoor is geen vervolgonderzoek nodig en daaruit volgen geen beperkingen voor het voorgenomen gebruik. Voorts is de huidige standplaats volgens het college inderdaad onvoldoende groot. Dat kan worden opgelost door de Rosvelterzijweg enkele meters te verschuiven, aldus het college. In zoverre hebben [appellant] en anderen de nadere motivering niet bestreden. Gelet op het voorgaande heeft het college zich, behoudens de met de legalisatie gepaard gaande kosten, op voorhand in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat legalisatie van de locatie aan de Rosvelterzijweg mogelijk is.
    
    21.5. In de nadere motivering bij brief van 24 juni 2013 heeft het college de legalisatie van de locatie aan de Gutjeszijweg nader toegelicht. Met betrekking tot de beschikbare ruimte, de indeling van de kavel, de parkeerplaatsen en het speelveldje stelt het college zich op het standpunt dat ruimte bestaat voor een standplaats van 10 m bij 15 m tot 10 m bij 18 m. Het college heeft toegelicht dat daarnaast ter plaatse van het speelveldje en de aanliggende gronden ruimte bestaat voor acht parkeerplaatsen. [appellant] en anderen hebben niet aannemelijk gemaakt dat de beschikbare ruimte en de daarmee mogelijk gemaakte indeling van de kavel ontoereikend zijn.
    
    Voorts heeft het college het verdwijnen van het speelveldje naast de beoogde standplaats ten behoeve van het parkeren in redelijkheid aanvaardbaar kunnen achten nu schuin tegenover de locatie een groter speelveld ligt. Verder heeft het college de hiermee gepaard gaande gevolgen voor het woon- en leefklimaat van omwonenden in de vorm van een verkleining van de groenvoorziening en verminderd uitzicht in redelijkheid aanvaardbaar kunnen achten nu voor het overige, waaronder de aangrenzende Gutjesweg, sprake is van een groene omgeving.
    
    Voor zover [appellant] en anderen betogen dat de legalisatie leidt tot een nadelige invloed op de waarde van de omliggende gronden, bestaat geen grond voor de verwachting dat die waardevermindering zodanig zal zijn dat het college bij de afweging van de belangen hieraan een groter gewicht had moeten toekennen dan het college heeft gedaan.
    
    Voorts bestaat in het aangevoerde geen aanleiding voor het oordeel dat de locatie onvoldoende bereikbaar is voor hulpdiensten.
    
    Omtrent bodemverontreiniging heeft het college toegelicht dat naar aanleiding van de risicoanalyse in het kader van de legalisering een nieuwe beoordeling zal plaatsvinden. Voor zover noodzakelijk zullen saneringsmaatregelen worden uitgevoerd.
    
    Ten aanzien van de lantaarnpaal heeft het college onvoldoende bestreden toegelicht dat voldoende ruimte voor verplaatsing beschikbaar is.
    
    Voor zover het betoog ziet op onveiligheid van de bestaande huisvesting overweegt de Afdeling dat de bestaande huisvesting in deze procedure niet aan de orde kan komen. In dit verband is uitsluitend aan de orde de vraag uit overweging 21.3.
    
    21.6. Voor zover [appellant] en anderen betogen dat legalisatie van de locatie aan de Gutjeszijweg niet mogelijk is gelet op de gevolgen van het naastgelegen bedrijf De Risse en de gemeentewerf voor geluidsoverlast, trillingen, geuroverlast, veiligheid en gezondheid, overweegt de Afdeling dat het college geen inzicht heeft gegeven in de minimaal aan te houden afstand van De Risse en de gemeentewerf tot milieugevoelige gebouwen gelet op de maximale planologische mogelijkheden van die gronden en eventueel verleende milieuvergunningen en de mogelijke toepasselijkheid van het Activiteitenbesluit milieubeheer. In zoverre is het besluit onvoldoende gemotiveerd.
    
    21.7. Niet gebleken is dat het college de bij de legalisatie van de locaties aan de Rosvelterzijweg en de Gutjeszijweg betrokken kosten bij de besluitvorming heeft betrokken. Hiertoe behoren wat betreft de Rosvelterzijweg onder meer de kosten voor het woon- en bouwrijp maken en de verschuiving van de Rosvelterzijweg en wat betreft de Gutjeszijweg onder meer het woon- en bouwrijp en de saneringsmaatregelen voor bodemverontreiniging. In zoverre is het besluit onvoldoende gemotiveerd.
    
    22. [appellant] en anderen betogen dat het plan ten onrechte voorziet in vijf kleine woonvormen gelet op de vermelding van acht kleine woonvormen in de toelichting bij de uitwerkingsregels en in diverse beleidsdocumenten.
    
    22.1. Het college stelt zich op het standpunt dat bij een nieuwe inventarisatie is gebleken dat de actuele behoefte ziet op zeven standplaatsen. Met het legaliseren van twee thans illegale standplaatsen en de vijf kleine woonvormen uit het plan wordt in de behoefte voorzien. In dit licht brengt het beleid volgens de raad geen verplichting met zich tot acht kleine woonvormen. Voorts maken de uitwerkingsregels gelet op de toelichting daarbij geen acht kleine woonvormen mogelijk.
    
    22.2. Het bestemmingsplan "Hoebenakker" voorziet voor de onderhavige gronden aan de [locatie] in de bestemming "Woongebied - Uit te werken" met de aanduiding "specifieke vorm van woongebied - uit te werken fase 2".
    
    Ingevolge artikel 1, lid 1.31, van de regels van het bestemmingsplan wordt onder kleine woonvorm verstaan een voor bewoning bestemd gebouw dat is geplaatst op een standplaats en dat in zijn geheel of in delen kan worden verplaatst.
    
    Ingevolge artikel 7, lid 7.2.1, onder b, werkt het college de voor "Woongebied - Uit te werken" aangewezen gronden uit met inachtneming van de regel dat ter plaatse van de aanduiding "specifieke vorm van woongebied - uit te werken fase 2" vrijstaand en/of vrijstaand geschakelde woningen, twee-onder-één kap en incidenteel drie-onder-één kap mogen worden gebouwd. In fase twee is ook ruimte voor kleine woonvormen ter plaatse van de aanduiding "specifieke bouwaanduiding - kleine woonvorm", alsmede patio's, waarbij voor de patio's geldt dat ook grotere bouwmassa's (bijvoorbeeld rug-aan-rug woningen) met meerdere wooneenheden mogelijk zijn. Binnen deze fase dient het percentage aan sociale woningbouw minimaal 50% van het totaal aantal grondgebonden woningen te bedragen.
    
    22.3. Het uitwerkingsplan voorziet voor de onderhavige gronden aan de Bosserstraat 1 in de bestemming "Wonen" met gedeeltelijk de aanduiding "specifieke bouwaanduiding kleine woonvormen".
    
    Ingevolge artikel 4, lid 4.1, van de planregels zijn de voor "Wonen" aangewezen gronden bestemd voor:
    
    a. het realiseren van maximaal vijf woningen, waarbij ter plaatse van de opgenomen aanduidingen op de verbeelding twee-aaneen gebouwde woningen en vrijstaande woningen zijn toegestaan;
    
    b. het realiseren van maximaal vijf kleine woonvormen, ter plaatse van de op de verbeelding opgenomen "specifieke bouwaanduiding kleine woonvormen".
    
    22.4. In de toelichting van het bestemmingsplan wordt tweemaal gesproken over circa vier kleine woonvormen. Gelet hierop, en op de nota van zienswijzen bij het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan, is de toelichting voor zover eenmaal wordt gesproken over acht kleine woonvormen abusievelijk niet aangepast ten opzichte van de toelichting bij het ontwerpbestemmingsplan, dat gericht was op acht kleine woonvormen.
    
    [appellant] en anderen betogen dat de toelichting noopt tot het voorzien in acht kleine woonvormen. Het college veronderstelt daarentegen dat vanwege de toelichting in het uitwerkingsplan niet in meer dan vijf kleine woonvormen kon worden voorzien. Met betrekking tot beide standpunten overweegt de Afdeling dat de plantoelichting geen juridisch bindende betekenis toekomt. Artikel 7, lid 7.2.1, onder b, van de regels van het bestemmingsplan sluit niet uit dat het college een uitwerkingsplan vaststelt met vijf dan wel acht kleine voorvormen nu de uitwerkingsregels daarover niets bepalen.
    
    22.5. In het Structuurplan Hoebenakker wordt gesproken over "Vier tot acht woonwagens of chalets (standplaatsen)". In de Regionale woonvisie Weerterkwartier 2010-2014 is de behoefte aan woonwagens geïnventariseerd op acht. In de Structuurvisie Nederweert 2010 staat dat er plaats zal komen voor acht chalets. Naar het oordeel van de Afdeling vallen woonwagens en chalets onder de definitie van kleine woonvormen als bedoeld in het uitwerkingsplan. Daargelaten of het college aan deze documenten is gebonden, valt niet uit te sluiten dat het college onder omstandigheden niet gehouden is aan voornoemd beleid vast te houden. In dit geval heeft het college zich op het standpunt gesteld dat slechts behoefte bestaat aan zeven kleine woonvormen. Dit standpunt is niet dan wel onvoldoende bestreden. Gelet op het overwogene in 21.6 en 21.7 heeft het college echter onvoldoende gemotiveerd dat legalisatie van beide thans illegale standplaatsen mogelijk is. Het college heeft evenmin anderszins aangegeven waarom met het oog op de belangen van [appellant] en anderen bij het niet slagen van de legalisatie toch met vijf kleine woonvormen kan worden volstaan.
    
    23. [appellant] en anderen betogen dat het uitwerkingsplan in strijd met gerechtvaardigd vertrouwen is vastgesteld. Volgens hen is met diverse stukken, brieven en mededelingen van onder meer de burgemeester gerechtvaardigd vertrouwen gewekt dat in acht kleine woonvormen zou worden voorzien.
    
    23.1. Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is nodig dat aan het bestuursorgaan toe te rekenen, concrete, ondubbelzinnige toezeggingen zijn gedaan door een daartoe bevoegd persoon, waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend. In het algemeen kunnen dan ook geen rechten worden ontleend aan andersoortige uitingen of toezeggingen die zijn gedaan door niet ter zake beslissingsbevoegden. Het aanvaarden van gebondenheid van het college aan dergelijke uitingen of toezeggingen verdraagt zich niet met de bevoegdheid van het college om, in het belang van een goede ruimtelijke ordening, een uitwerkingsplan vast te stellen na het volgen van de daartoe in de Wro dwingend voorgeschreven en met waarborgen voor ook derden omklede procedure. De definitieve beslissing over de vaststelling van het uitwerkingsplan kan mede afhankelijk van alle in de loop van de procedure naar voren gekomen feiten en belangen - ook de mogelijke belangen van derden - anders uitvallen.
    
    23.2. Daargelaten of de door [appellant] en anderen genoemde beleidsdocumenten aan het college kunnen worden toegerekend, staan hierin geen concrete ondubbelzinnige toezeggingen. Voor de toelichting bij het bestemmingsplan wordt verwezen naar overweging 22.4. Voorts is een bestemmingsplan conform het ontwerp ervan, waarin acht kleine woonvormen waren vermeld, niet vastgesteld. Aan een ontwerpplan kunnen geen rechten of verwachtingen worden ontleend. Verder kan de inhoud van de door [appellant] en anderen genoemde onderzoeken niet aan het college worden toegerekend. Daarnaast konden aan de faseringskaart bij het exploitatieplan van 19 april 2011 reeds geen verwachtingen worden ontleend, nu de gronden in het bijbehorende bestemmingsplan nog dienden te worden uitgewerkt en die uitwerking tot een aanpassing van onder meer bedoelde faseringskaart zou kunnen leiden.
    
    Daargelaten dat uitlatingen van de burgemeester, individuele wethouders en ambtenaren in beginsel niet aan het college kunnen worden toegerekend, overweegt de Afdeling dat in bijlage 27 bij het beroepschrift "Correspondentie t/m 10 november 2011" en de overige bij het beroepschrift gevoegde correspondentie en documenten geen concrete, ondubbelzinnige toezeggingen omtrent het aantal kleine woonvormen staan.
    
    In het vorenstaande bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat omtrent het aantal kleine woonvormen aan het college toe te rekenen, concrete, ondubbelzinnige toezeggingen zijn gedaan, waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend.
    
    Conclusie en proceskosten
    
    24. Gelet op hetgeen in 21.6, 21.7 en 22.5 is overwogen ziet de Afdeling in hetgeen [appellant] en anderen hebben aangevoerd aanleiding voor het oordeel dat het besluit tot vaststelling van het uitwerkingsplan onvoldoende is gemotiveerd als bedoeld in artikel 3:46 van de Awb. Het beroep tegen het uitwerkingsplan is gegrond, zodat het besluit tot vaststelling van het uitwerkingsplan dient te worden vernietigd.
    
    25. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het beroep niet-ontvankelijk voor zover het betreft het besluit van 25 september 2012 wat betreft het exploitatieplan en het besluit van 9 april 2013 tot intrekking van het exploitatieplan;
    
    II. verklaart het beroep voor zover het betreft het besluit van 25 september 2012 wat betreft het uitwerkingsplan gegrond;
    
    III. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Nederweert van 25 september 2012 tot vaststelling van het uitwerkingsplan "Hoebenakker";
    
    IV. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Nederweert tot vergoeding van bij [appellant] en anderen in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1265,84 (zegge: twaalfhonderdvijfenzestig euro en vierentachtig cent), waarvan € 1217,50 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen;
    
    V. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Nederweert aan [appellant] en anderen het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 156,00 (zegge: honderdzesenvijftig euro) vergoedt, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen.
    
    Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. J. Hoekstra en mr. P.A. Koppen, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.S.S. Hupkes, ambtenaar van staat.
    
    w.g. Slump w.g. Hupkes
    voorzitter ambtenaar van staat
    
    Uitgesproken in het openbaar op 19 februari 2014
    
    635.