ECLI:NL:CBB:2016:215, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 13-07-2016, 14/659
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2016-07-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: boete meststoffenwet artikel 7

Uitspraak
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 14/659
      16005
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 13 juli 2016 op het hoger beroep van:
    Landbouwbedrijf [naam 1] V.O.F., te [plaats] , appellante
    (gemachtigde: mr. Y.M.G.M. van Riet)
    
    
      tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 20 augustus 2014, kenmerk BRE 13/4180, in het geding tussen
    
    
    
      appellante 
    
    
    
      en
    
    
    de staatssecretaris van Economische Zaken, de staatssecretaris
    (gemachtigde: mr. A.H. Spriensma )
    
    
    
  
  
    Procesverloop in hoger beroep
    
    
      Appellante heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 20 augustus 2014.
      
        De staatssecretaris heeft een reactie op het hoger beroepschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden 25 februari 2016. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden. Namens appellante zijn tevens verschenen dhr. [naam 2] en ir. [naam 3] .
    
    
    
  
  
    Grondslag van het geschil
    
    
      1 	Het College gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden. 
    
    
      1.1
      
        Appellante exploiteert een agrarisch bedrijf aan de [adres] te [plaats] 
         .
      
      
      
        De staatssecretaris heeft bij brief van 5 januari 2012 informatie opgevraagd bij appellante in het kader van een onderzoek naar de gebruiksruimte van appellante en de hoeveelheid meststoffen die zij heeft gebruikt in het kalenderjaar 2010. Deze informatie heeft appellante aangeleverd door middel van de formulieren ‘Meer informatie graasdieren 2010’, ‘Meer informatie kunstmest 2010’, ‘Meer informatie aardappelen 2010’ en ‘Meer informatie varkens 2010’.
      
      
      
        Op basis van deze informatie heeft de staatssecretaris bij brief van 2 mei 2012 het voornemen kenbaar gemaakt aan appellante om een bestuurlijke boete op te leggen van € 36.519,50 wegens de overtreding van artikel 7 van de Meststoffenwet (Msw) in kalenderjaar 2010. Bij het voornemen tot vaststelling van de boete is uitgegaan van een overschrijding van de gebruiksnorm dierlijke meststoffen met 2.817 kg stikstof, een overschrijding van de stikstofgebruiksnorm met 2.289 kg stikstof en een overschrijding van de fosfaatgebruiksnorm met 1.598 kg fosfaat. 
      
      
      
        Tegen dit voornemen heeft appellante een zienswijze ingediend. In deze zienswijze heeft appellante gemeld dat zij per abuis een onjuist relatienummer heeft doorgegeven aan de transporteur, dhr. [naam 4] van [naam 5] B.V, en dat daardoor 26 mestbonnen ten onrechte op naam van appellante staan, terwijl de mest in werkelijkheid bij een ander, te weten [naam 2] , is gelost. Bij brief van 14 juni 2012 hebben appellante, [naam 2] en transporteur gezamenlijk verzocht om een aantal mestbonnen over te zetten op de naam van [naam 2] .
      
      
    
    
      1.2
      Bij besluit van 27 juli 2012 (primaire besluit) heeft de staatssecretaris appellante een bestuurlijke boete opgelegd van € 17.180,- wegens overtreding van artikel 7 van de Msw. De staatssecretaris heeft in zijn beoordeling meegenomen dat vier van de eerder in de berekening meegenomen vrachten zijn gelost op percelen die geregistreerd staan onder de naam [naam 2] (relatienummer [… 1] ) in plaats van onder de naam van appellante (relatienummer [… 2] ). Het verzoek van appellante om een aantal mestbonnen over te zetten op de naam van [naam 2] in het kader van de Erkenningsregeling Mestafzet Spoor 2 (spoor 2 regeling), wijst de staatssecretaris af. 
      
      
        Tegen dit besluit heeft appellante bezwaar gemaakt. Zij is het niet eens met de afwijzing om de mestbonnen op haar naam te zetten.
      
      
    
    
      1.3
      Bij besluit van 14 juni 2013 heeft de staatssecretaris het bezwaar van appellante ongegrond verklaard. Tegen dit besluit heeft appellante beroep ingesteld.
      
    
    
      1.4
      In reactie op het beroep van appellante heeft de staatssecretaris bij besluit van 20 februari 2014 het besluit van 14 juni 2013 herzien en alsnog besloten verschillende vrachten waarbij opmerkingscode 38 (ontheffing spoor 2) is genoemd, aan te merken als aangevoerd op het bedrijf van [naam 2] in het jaar 2010. De bestuurlijke boete heeft de staatssecretaris verlaagd tot een bedrag van € 6.826,-. Bij vaststelling van de boete is uitgegaan van een overschrijding van de gebruiksnorm dierlijke meststoffen met 447 kg stikstof, een overschrijding van de stikstofgebruiksnorm met 721 kg stikstof en een overschrijding van de fosfaatgebruiksnorm met 39 kg fosfaat. Tevens heeft de staatssecretaris aangeboden de forfaitaire proceskosten van € 493,- en het griffierecht van € 328,- te vergoeden, indien appellante haar beroep intrekt.
      
    
    
      1.5
      Appellante heeft haar beroep tegen het besluit van 14 juni 2013 ingetrokken met een verzoek om vergoeding van proceskosten en schadevergoeding en medegedeeld dat haar beroep uitsluitend is gericht tegen het besluit van 20 februari 2014. Daarbij heeft zij – in de kern samengevat – aangevoerd dat de staatssecretaris ten onrechte toepassing heeft gegeven aan de per 1 januari 2010 geldende forfaitaire berekeningsnormen voor stikstof en fosfaat in plaats van die van 2009. Daarnaast vindt appellante de boete onevenredig hoog en heeft zij verzocht om schadevergoeding.
      
      
    
  
  
    Uitspraak van de rechtbank
    
    
      2		De rechtbank heeft het beroep van appellante ongegrond verklaard. De rechtbank verwerpt in de eerste plaats de grond van appellante dat de forfaitaire normen van 2009 toegepast zouden moeten worden op de beginvoorraad van 2010. Niet valt in de zien waarom de staatssecretaris niet uit mocht gaan van de in de in Bijlage I van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet vastgelegde forfaitaire normen, zoals die per 1 januari 2010 golden. De regelgever heeft er bewust voor gekozen om in beginsel niet te werken met werkelijke gehalten stikstof en fosfaat, maar met forfaitaire gehalten. Die keuze is niet onrechtmatig. Niet valt in te zien dat de regelgever deze gehalten per 1 januari 2010 niet had mogen aanpassen op grond van gewijzigde inzichten. De rechtbank acht de opgelegde boete voorts niet onevenredig hoog. 
      Met betrekking tot het verzoek van appellante om schadevergoeding heeft de staatssecretaris reeds toegezegd om de kosten voor het stellen van een bankgarantie van € 200,- te vergoeden, alsmede de in rekening gebrachte bankgarantieprovisie ter hoogte van € 309,24. Wat betreft de volgens appellante veroorzaakte schade in de vorm van misgelopen rendement wegens het voor langere tijd niet kunnen beschikken over een bedrag van € 10.354,-, is de rechtbank van oordeel dat appellante er niet in is geslaagd te bewijzen dat zij bepaalde aanschaffingen niet heeft kunnen doen waardoor het rendement lager is uitgevallen. Appellante heeft dit slechts onderbouwd met algemene cijfers, terwijl een concrete onderbouwing ontbreekt.
      Tot slot is de rechtbank van oordeel dat appellante niet in aanmerking komt voor een proceskostenvergoeding voor het beroep tegen het besluit van 14 juni 2013. Niet alleen omdat het beroepschrift op naam van appellante is ingediend, maar ook omdat latere stukken zijn ingediend door de gemachtigde van appellante, ir. [naam 3] , die niet als beroepsmatig rechtsbijstandverlener kan worden aangemerkt, nu niet is gebleken van de daarvoor vereiste juridische scholing. 
    
    
    
  
  
    Beoordeling van het geschil in hoger beroep
    
      3 	Ter zitting heeft appellante in haar laatste woord aangevoerd dat de staatssecretaris nog steeds niet alle vrachten waarbij opmerkingscode 38 (ontheffing spoor 2) is genoemd, aangemerkt heeft als aangevoerd op het bedrijf van [naam 2] in het jaar 2010. Nu appellante deze grond eerst in de slotronde van de behandeling ter zitting in hoger beroep heeft aangevoerd en niet aannemelijk is dat appellante deze niet eerder had kunnen aanvoeren acht het College het in strijd met de goede procesorde, om deze grond in zijn beoordeling te betrekken. 
    
    
      4.1
      Op grond van artikel 7 van de Msw is het verboden in enig kalenderjaar op een bedrijf meststoffen op of in de bodem te brengen. 
      
      
        In artikel 8 van de Msw is bepaald dat het in artikel 7 gestelde verbod niet geldt indien de op of in de landbouwgrond gebrachte hoeveelheid meststoffen in het desbetreffende jaar geen van de volgende normen overschrijdt:
      
      a. de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen; 
      b. de stikstofgebruiksnorm voor meststoffen
      c. de fosfaatgebruiksnorm voor meststoffen. 
      
      
        In artikel 12 van de Msw is, voor zover van belang, bepaald dat voor de toepassing van artikel 8, aanhef en onder a en c, de op of in de bodem gebrachte hoeveelheid meststoffen wordt bepaald door bij elkaar op te tellen de in het desbetreffende jaar op het bedrijf geproduceerde, aangevoerde en per saldo uit opslag gekomen hoeveelheden meststoffen, en de uitkomst te verminderen met de in dat jaar van het bedrijf afgevoerde hoeveelheid meststoffen. De hoeveelheden worden uitgedrukt in kilogrammen stikstof en fosfaat.
      
      
      
        Op grond van artikel 51, eerste lid, van de Msw kan de Minister een overtreder een bestuurlijke boete opleggen wegens overtreding van artikel 7 van de Msw.
      
      
      
        Op grond van artikel 57, eerste lid aanhef en onder a en c, van de Msw bedraagt de bestuurlijke boete ingeval van overtreding van artikel 7 € 7 per kilogram stikstof waarmee de in artikel 8, onderdeel a, bedoelde gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen is overschreden, vermeerderd met € 11 per kilogram fosfaat waarmee de in artikel 8, onderdeel c, bedoelde fosfaatgebruiksnorm is overschreden. 
      
      
    
    
      4.2
      Op grond van artikel 68, tweede lid, van het Uitvoeringsbesluit Msw, zoals dit luidde ten tijde van belang wordt de in enig kalenderjaar op een bedrijf per saldo uit opslag gekomen hoeveelheid dierlijke meststoffen bepaald door de aan het eind van het voorgaande kalenderjaar op het bedrijf opgeslagen hoeveelheid dierlijke meststoffen te verminderen met de aan het eind van desbetreffend kalenderjaar op het bedrijf opgeslagen hoeveelheid dierlijke meststoffen.
      
    
    
      4.3
      Op grond van Bijlage I. forfaitaire mineralengehalten in dierlijke mest, Tabel I behorende bij de artikelen 84 t/m 91, bij de Uitvoeringsregeling Msw, zoals deze met ingang van 1 januari 2010, voor zover van belang, luidde, bedraagt de forfaitaire waarde van stikstof van mestcode 19 (vleeskalveren, rosévlees) 5,1 kg per ton en voor fosfaat 2,3 kg/ton.
      
    
    
      4.4
      Artikel 5:46, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) bepaalt dat indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, het bestuursorgaan niettemin een lagere boete oplegt indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.
      
    
    
      5.1
      Appellante heeft zich in hoger beroep in de eerste plaats op het standpunt gesteld dat de staatssecretaris bij het vaststellen van de beginvoorraad 2010 graasdierenmest ten onrechte is uitgegaan van de per 1 januari 2010 geldende nieuwe forfaitaire normen. Hierdoor is de administratieve beginvoorraad in 2010 hoger dan de eindvoorraad in 2009, hetgeen volgens appellante niet juist kan zijn. In een vergelijkbaar geval – appellante overlegt in dit verband een besluit van 3 juli 2014, dat zich richt tot een andere agrariër – heeft de staatssecretaris bij de bepaling van de beginvoorraad dierlijke mest voor de meest gunstige situatie gekozen op basis van de forfaitaire waarden in 2010, dan wel op basis van de forfaitaire waarden in 2009. Nu de forfaitaire normen in 2010 ongunstiger uitpakken voor appellante, had de staatssecretaris in haar geval voor de normen in 2009 moeten kiezen.
      
    
    
      5.2
      De staatssecretaris heeft in reactie op deze grond aangevoerd dat de toegepaste werkwijze in het besluit van 3 juli 2014 een fout betreft en dat deze niet herhaald dient te worden. Ter zitting heeft de staatssecretaris verklaard gebruik te maken van een interne werkinstructie, welke voorschrijft dat de meest actuele forfaitaire normen moeten worden toegepast bij de forfaitaire berekening van de begin- en eindvoorraden. Voorts heeft de staatssecretaris erop gewezen dat hij agrariërs, waaronder appellante, al eind december 2009 heeft geïnformeerd over de normen die per 1 januari 2010 in werking treden. Appellante was hiervan dus op de hoogte.
      
      
        5.3.1
        Aan de orde is daarmee of de staatssecretaris terecht toepassing heeft gegeven aan de per 1 januari 2010 geldende forfaitaire normen als neergelegd in Bijlage I, Tabel I, van de Uitvoeringsregeling Msw in plaats van de forfaitaire normen waarmee de eindvoorraad 2009 was vastgesteld, bij het berekenen van de beginvoorraad graasdierenmest 2010. Het College beantwoordt deze vraag bevestigend en overweegt dienaangaande als volgt.
        
      
      
        5.3.2
        Gelet op het onderzoek ter zitting begrijpt het College de beroepsgrond van appellante aldus, dat zij meent dat de forfaitaire normen die gelden voor het jaar 2010 buiten toepassing hadden moeten worden gelaten voor de bepaling van de beginvoorraad van 2010 voor zover deze waarden zijn verhoogd. De Uitvoeringsregeling Msw is een algemeen verbindend voorschrift, niet zijnde een wet in formele zin. Volgens vaste jurisprudentie kan aan een algemeen verbindend voorschrift slechts verbindende kracht worden ontzegd, indien de door de betrokken regelgever gemaakte keuzen strijdig geacht moeten worden met een hogere - algemeen verbindende - regeling, dan wel indien met inachtneming van de beoordelingsvrijheid van de regelgever en derhalve met terughoudendheid toetsend geoordeeld moet worden dat de voorschriften een toetsing aan algemene rechtsbeginselen niet kunnen doorstaan (zie arrest van de Hoge Raad van 16 mei 1986, ECLI:NL:HR: 1986:AC9354). Meer in het bijzonder zou van dit laatste sprake kunnen zijn indien de regelgever, in aanmerking genomen de belangen die hem ten tijde van het tot stand brengen van de voorschriften bekend waren of bekend konden zijn, niet in redelijkheid tot de vaststelling daarvan heeft kunnen komen. 
        
      
      
        5.3.3
        Zoals blijkt uit artikel 68, tweede lid, van het Uitvoeringsbesluit Msw wordt de productie en aan- en afvoer van meststoffen op een bedrijf per kalenderjaar beoordeeld. Het is inherent aan dat systeem dat de begin- en eindvoorraden bij aanpassing van berekeningsnormen van elkaar kunnen afwijken. Gesteld noch gebleken is dat de regelgever in redelijkheid niet tot de per 1 januari 2010 geldende en in de Uitvoeringsregeling Msw neergelegde forfaitaire normen heeft kunnen komen en dat het College deze om die reden onverbindend had moeten verklaren of buiten toepassing had moeten laten. Gelet ook op de mate waarin de forfaitaire waarden zijn verhoogd, is de verhoging voorts niet onevenredig ten aanzien van appellante. Indien, zoals door appellante wordt bepleit, zou worden aanvaard dat voor de berekening van de beginvoorraad de lagere forfaitaire waarden van het vorige kalenderjaar worden gehanteerd, dan zou gebruiksruimte worden gecreëerd die zijn grondslag niet vindt in reële gebruiksruimte. Dat is niet in het belang van het milieu. Ter zitting heeft appellante nog aangevoerd dat het eind 2010 voor haar digitaal nog niet zichtbaar was wat de forfaitaire beginvoorraad 2010 was. Voor zover zij daarmee wil betogen dat zij niet tijdig is geïnformeerd over de wijziging, volgt het College haar daarin niet, aangezien de staatssecretaris alle agrariërs, waaronder appellante, eind 2009 op de hoogte heeft gesteld van de op handen zijnde verandering in de forfaitaire normen. 
        
      
      
        5.3.4
        Uit het vorenstaande volgt dat de staatssecretaris de bevoegdheid toekwam om de beginvoorraad graasdierenmest 2010 te berekenen op grond van de per 1 januari 2010 geldende forfaitaire normen. Niet in geschil is dat de per 1 januari 2010 geldende forfaitaire normen in het geval van appellante juist zijn toegepast. Het door appellante ontwikkelde betoog faalt.
        
      
    
    
      5.4
      Het College is voorts van oordeel dat het, onder verwijzing naar het besluit van 3 juli 2014, gedane beroep van appellante op het gelijkheidsbeginsel, evenmin slaagt. De staatssecretaris heeft ter zitting uiteengezet dat de in het besluit van 3 juli 2014 toegepaste werkwijze afwijkt van de vaste werkwijze die de staatssecretaris op dit punt hanteert en dat hem niet is gebleken van andere gevallen waarin daarvan is afgeweken. Het College ziet geen reden om te twijfelen aan de juistheid van deze verklaring, Het is vaste jurisprudentie van het College dat het gelijkheidsbeginsel niet zover strekt dat een bestuursorgaan is gehouden een eerder in een beperkt aantal gevallen gemaakte fout te herhalen (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 1 september 2010, ECLI:NL:CBB:2010:BN6911). Naar het oordeel van het College was de staatssecretaris dus niet gehouden af te wijken van de per 1 januari 2010 geldende normen. 
      
      6 In de tweede plaats heeft appellant aangevoerd dat, indien de beginvoorraad 2010 berekend was aan de hand van de forfaitaire normen in 2009, er sprake zou zijn van een volledige verantwoording voor fosfaat en een bijna volledige verantwoording voor de gebruiksnormen van stikstof. Er zou namelijk slechts een overschrijding van 107 kg stikstof resteren, hetgeen minder dan 0,9% is van de aan- en afgevoerde mest in 2010. Bij de methode van monstering en analyse houdt de Msw in zekere mate rekening met variatie – appellante wijst op Bijlage H van de Uitvoeringsregeling Msw. Het ligt daarom voor de hand dat de staatssecretaris ook rekening houdt met variatie in resultaten bij aan- en afvoer van de mest voordat er toe wordt overgegaan punitieve sancties op te leggen
      
      
        Gelet op het in 5.3.1 tot en met 5.4 overwogene, heeft de staatssecretaris terecht de forfaitaire normen, geldend per 1 januari 2010, toegepast. Van een geringe overschrijding van die normen – nog geheel daargelaten of de staatssecretaris in een dergelijk geval aan die overschrijding geen betekenis zou hoeven toekennen - is gelet op de in 1.4 vermelde gegevens geen sprake. De door appellante op dit punt aangevoerde grond treft reeds hierom geen doel. 
      
      
      7. Het College komt tot de slotsom dat de staatssecretaris heeft aangetoond dat appellante het verbod van artikel 7 van de Msw om op haar bedrijf meststoffen op of in de bodem te brengen heeft overtreden. Daarom was de staatssecretaris bevoegd om aan appellante een boete van € 6.826,- op te leggen. 
      
      8. Appellante heeft aangevoerd dat de staatssecretaris de boete had moeten matigen wegens bijzondere omstandigheden. De overschrijding van de normen is volgens appellante gering en kan haar bovendien in verminderde mate worden verweten.
      
      
        Het College volgt dit standpunt niet. Zoals het College onder 6 heeft overwogen, is geen sprake van een geringe overschrijding van de normen. Appellante heeft voorts niet gemotiveerd waarom de overtreding haar in verminderde mate kan worden verweten. Het enkele feit dat zij een andere uitleg heeft gegeven aan de regelgeving is daartoe onvoldoende.
      
      
      9 Appellante heeft voorts aangevoerd dat de rechtbank de staatssecretaris ten onrechte niet heeft veroordeeld tot een verdergaande schadevergoeding dan € 509,24 – kosten voor een bankgarantie en het in rekening brengen van een bankgarantieprovisie. Appellante heeft namelijk ook schade geleden in de vorm van misgelopen rendement wegens het voor langere tijd niet kunnen beschikken over een bedrag van € 10.354,-. Door het verstrekken van de bankgarantie werd de kredietruimte en daarmee het werkkapitaal van appellante beperkt, waardoor zij bepaalde aanschaffingen niet heeft kunnen doen en teelten niet heeft kunnen uitvoeren, hetgeen voor een akkerbouwbedrijf met een zeer wisselende liquidatiebehoefte relevant is.
      
      
        Het College is van oordeel dat de rechtbank terecht het verzoek om verdergaande schadevergoeding heeft afgewezen. Appellante heeft ter onderbouwing van de door haar gestelde schade volstaan met het overleggen van stukken met informatie van algemene aard en haar schadeposten ook anderszins niet geconcretiseerd. De rechtbank heeft terecht geen aanleiding gezien voor een verdergaande schadevergoeding dan de toegezegde € 509,24. 
      
      
      10 Tot slot heeft appellante zich op het standpunt gesteld dat de rechtbank de gemachtigde van appellante in beroep, ir. [naam 3] , ten onrechte niet als beroepsmatige rechtsbijstandverlener heeft aangemerkt. De gemachtigde van appellante is werkzaam bij een juridisch adviesbureau en voert met enige regelmaat procedures bij verschillende rechterlijke instanties. Op het gebied van de Meststoffenwet wordt de gemachtigde gezien als een autoriteit. 
      
      
        Het College stelt vast dat de rechtbank de staatssecretaris al heeft opgedragen om, conform diens toezegging, € 493,- voor gemaakte proceskosten te vergoeden. Uit de stukken blijkt niet dat appellante verder nog proceskosten heeft gemaakt die voor vergoeding in aanmerking zouden zijn gekomen. Deze grond slaagt niet.
      
      
      11. Voor een proceskostenveroordeling in hoger beroep bestaat geen aanleiding. 
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. R.R. Winter, mr. H.B. van Gijn en mr. T.P.J.N. van Rijn, in aanwezigheid van mr. X.M. Born, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 13 juli 2016.
    
    
    
    
      w.g. R.R. Winter					w.g. X.M. Born