ECLI:NL:RVS:2015:1229, Raad van State, 10-04-2015, 201402822/1/V3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2015-04-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Vreemdelingenrecht

Samenvatting: Bij besluit van 16 juli 2012 heeft de minister voor Immigratie, Integratie en Asiel een aanvraag van de vreemdeling om hem een verblijfsvergunning regulier voor onbepaalde tijd te verlenen en zijn aanvraag om verlenging van de geldigheidsduur van een aan hem verleende verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd afgewezen.

201402822/1/V3.
    Datum uitspraak: 10 april 2015
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak met toepassing van artikel 8:54, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) op het hoger beroep van:
    
    [de vreemdeling],
    appellant,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Utrecht, van 7 maart 2014 in zaak nr. 12/30754 in het geding tussen:
    
    de vreemdeling
    
    en
    
    de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 16 juli 2012 heeft de minister voor Immigratie, Integratie en Asiel een aanvraag van de vreemdeling om hem een verblijfsvergunning regulier voor onbepaalde tijd te verlenen en zijn aanvraag om verlenging van de geldigheidsduur van een aan hem verleende verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd afgewezen.
    
    Bij besluit van 24 augustus 2012 heeft de minister het tegen de afwijzing van de aanvraag om een verblijfsvergunning regulier voor onbepaalde tijd door de vreemdeling gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Dit besluit is aangehecht.
    
    Bij brief van 14 mei 2013 heeft de staatssecretaris het besluit van 24 augustus 2012 aangevuld. Deze brief is aangehecht.
    
    Bij uitspraak van 7 maart 2014 heeft de rechtbank het door de vreemdeling ingestelde beroep, voor zover het betreft de afwijzing van de aanvraag om verlenging van de geldigheidsduur van de verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd, niet-ontvankelijk verklaard en, voor zover het betreft de afwijzing van de aanvraag om verlening van een verblijfsvergunning regulier voor onbepaalde tijd, gegrond verklaard, het besluit van 24 augustus 2012, zoals aangevuld bij brief van 14 mei 2013, vernietigd en bepaald dat de staatssecretaris een nieuw besluit op het gemaakte bezwaar neemt met inachtneming van hetgeen in de uitspraak is overwogen. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft de vreemdeling hoger beroep ingesteld. Het hogerberoepschrift is aangehecht.
    
    Bij besluit van 10 oktober 2014 heeft de staatssecretaris het bezwaar opnieuw ongegrond verklaard. Dit besluit is aangehecht.
    
    Het hiertegen door de vreemdeling bij de rechtbank ingestelde beroep heeft de rechtbank op 13 januari 2015 doorgezonden aan de Afdeling. Het beroepschrift is aangehecht.
    
    De vreemdeling heeft zich nader uitgelaten waarop de staatssecretaris heeft gereageerd.
    
    Vervolgens is het onderzoek gesloten.
    
    Overwegingen
    
    1. Hetgeen in het hogerberoepschrift is aangevoerd en aan artikel 85, eerste en tweede lid, van de Vreemdelingenwet 2000 voldoet, kan niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak leiden. Omdat het aldus aangevoerde geen vragen opwerpt die in het belang van de rechtseenheid, de rechtsontwikkeling of de rechtsbescherming in algemene zin beantwoording behoeven, wordt, gelet op artikel 91, tweede lid, van deze wet, met dat oordeel volstaan.
    
    2. Het hoger beroep is kennelijk ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    3. Het besluit van 10 oktober 2014 wordt, gelet op artikel 6:24 van de Awb, gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van die wet, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding.
    
    4. Evenals in zijn beroep tegen het besluit van 24 augustus 2012 komt de vreemdeling in zijn beroep tegen het besluit van 10 oktober 2014 mede op tegen de afwijzing van zijn aanvraag om verlenging van de geldigheidsduur van de aan hem verleende verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd. In haar uitspraak heeft de rechtbank overwogen dat de vreemdeling hiertegen geen bezwaar heeft gemaakt. De rechtbank heeft het beroep, voor zover het betreft de afwijzing van deze aanvraag, niet-ontvankelijk verklaard, waartegen de vreemdeling in hoger beroep niet is opgekomen, zodat van dit oordeel dient te worden uitgegaan. Nu de vreemdeling wederom opkomt tegen voornoemde afwijzing dient het beroep in zoverre niet-ontvankelijk te worden verklaard.
    
    5. De aanvraag om een verblijfsvergunning regulier voor onbepaalde tijd is afgewezen omdat de vreemdeling niet aan het middelenvereiste voldoet. Zou hij gedurende een tijdvak van tien aaneengesloten jaren rechtmatig verblijf hebben gehad, dan zou geen afwijzing zijn gevolgd, aldus de staatssecretaris in zijn besluit van 10 oktober 2014.
    
    Daartoe heeft de staatssecretaris primair overwogen dat de vreemdeling niet onder de standstillbepalingen van het Associatierecht tussen de Europese Unie en Turkije valt omdat de aanvraag om een vergunning voor onbepaalde tijd niet in verband kan worden gebracht met een voornemen van de vreemdeling om in Nederland als zelfstandige of werknemer economische activiteiten te verrichten dan wel als gezinslid bij een Turkse werknemer te verblijven. Het middelenvereiste is derhalve onverkort op hem van toepassing, aldus de staatssecretaris.
    
    In zijn reactie van 14 januari 2015 heeft de staatssecretaris daarenboven overwogen dat nu de vreemdeling als gevolg van de intrekking van zijn verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd met terugwerkende kracht tot 2 februari 2011 en het achterwege laten van het instellen van rechtsmiddelen daartegen, sinds genoemde datum niet langer rechtmatig verblijf had, zodat hij om die reden niet - langer - valt onder het toepassingsbereik van artikel 13 van Besluit nr. 1/80 van de Associatieraad van 19 september 1980 betreffende de ontwikkeling van de Associatie tussen de Europese Economische Gemeenschap en de Republiek Turkije.
    
    5.1. De vreemdeling betoogt in zijn beroepschrift dat de staatssecretaris heeft miskend dat, nu de staatssecretaris geen hoger beroep heeft ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank, van de juistheid daarvan dient te worden uitgegaan. De staatssecretaris heeft nagelaten zich ervan te vergewissen of de vreemdeling ten tijde van het bestreden besluit werkzaam was in loondienst of werkzoekend was en of de vreemdeling in verband daarmee als werknemer in de zin van artikel 13 van Besluit nr. 1/80 moest worden aangemerkt. De vreemdeling voert aan dat hij onder het bereik van artikel 13 van Besluit nr. 1/80 valt, nu hij de Turkse nationaliteit heeft en ten tijde van zijn aanvraag rechtmatig verblijf had. Hij is, anders dan de staatssecretaris heeft gesteld, wel degelijk voornemens economische activiteiten te verrichten in Nederland. Ten tijde van de aanvraag en de bezwaarprocedure was hij werkzaam in loondienst en werkzoekende en voorts heeft hij een aanvraag om een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd met als verblijfsdoel 'arbeid als zelfstandige' gedaan.
    
    5.2. De rechtbank heeft in haar uitspraak overwogen dat de beroepsgrond dat de staatssecretaris zich ervan had moeten vergewissen of de vreemdeling ten tijde van het bestreden besluit werkzaam was in loondienst of werkzoekend was en of de vreemdeling in verband daarmee ten tijde van dat besluit als werknemer in de zin van Besluit nr. 1/80 moest worden aangemerkt, slaagt. Zij heeft daarop het besluit van 24 augustus 2012 vernietigd en de staatssecretaris opgedragen binnen zes weken een nieuw besluit te nemen op het bezwaarschrift. Hetgeen de staatssecretaris als primair standpunt heeft ingenomen in zijn besluit van 10 oktober 2014 en zijn reactie van 14 januari 2015 komt feitelijk neer op een betwisting van het oordeel van de rechtbank en had in hoger beroep moeten worden aangevoerd. Nu de staatssecretaris geen hoger beroep heeft ingesteld, moet in zoverre van de juistheid van de uitspraak van de rechtbank worden uitgegaan. De vreemdeling betoogt terecht dat de staatssecretaris met zijn primaire standpunt geen gevolg heeft gegeven aan de door de rechtbank gegeven opdracht.
    
    De beroepsgrond is terecht voorgedragen maar kan gelet op het navolgende niet leiden tot vernietiging van het besluit van 10 oktober 2014.
    
    6. De staatssecretaris heeft een subsidiair standpunt ingenomen in geval de vreemdeling onder de reikwijdte van de standstillbepalingen valt.
    
    Naar zijn mening faalt het beroep van de vreemdeling op de uitspraak van de Afdeling rechtspraak van 22 februari 1979, nr. A-2.0028 (1978) (RV 1979, 62), omdat sprake is van een wezenlijk andere situatie. Dit geldt ook voor het beroep op de uitspraak van de rechtbank 's-Gravenhage van 28 maart 2012, nr. 11/21197. Voorts faalt het beroep op de 35e wijziging, onder 6, van de destijds geldende Vreemdelingencirculaire, nu geen sprake is van drie jaar rechtmatig verblijf op grondslag van een vergunning tot verblijf bij partner. Een vergunning tot vestiging kon volgens het beleid voorts worden geweigerd indien de vreemdeling niet beschikt over voldoende en duurzame middelen van bestaan. Bovendien zou in dat geval sprake moeten zijn geweest van ten minste vijf jaar hoofdverblijf in Nederland onmiddellijk voorafgaand aan het verzoek. Ten slotte zou de vreemdeling ook niet in aanmerking komen voor een vergunning onder de beperking 'zoekjaar', aldus de staatssecretaris in zijn besluit van 10 oktober 2014.
    
    Gelet op het voorgaande stelt de staatssecretaris zich op het standpunt dat het beroep op de standstillbepalingen niet kan leiden tot het verlenen van een verblijfsvergunning regulier voor onbepaalde tijd.
    
    7. De vreemdeling voert aan dat nu hij gedurende tien jaar zijn hoofdverblijf in Nederland heeft gehad, hem niet kan worden tegengeworpen dat hij over onvoldoende duurzame bestaansmiddelen beschikt. In dat verband betwist hij dat hij zich niet met recht kan beroepen op de destijds geldende Vreemdelingencirculaire en de uitspraken van de Afdeling rechtspraak van 22 februari 1979 en de rechtbank 's-Gravenhage van 28 maart 2012. Het begrip 'hoofdverblijf' had een strikt feitelijke betekenis en daarmee werd niet bedoeld 'rechtmatig verblijf'. De eis van aaneensluitend rechtmatig verblijf dient als een verboden nieuwe beperking te worden aangemerkt. Voorts brengt de vreemdeling naar voren dat hij ten tijde van zijn aanvraag om een verblijfsvergunning regulier voor onbepaalde tijd rechtmatig verblijf had en hield door deze aanvraag. De intrekking van zijn verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd onder de beperking 'verblijf bij [partner]' kan daaraan volgens hem niet afdoen.
    
    7.1. Ingevolge artikel 13, eerste lid, van de Vreemdelingenwet (1965) was Onze Minister bevoegd tot het verlenen en intrekken van vergunningen tot vestiging.
    
    Ingevolge het derde lid kon de vergunning aan een vreemdeling die gedurende een tijdvak van vijf jaren zijn hoofdverblijf in Nederland heeft gehad, slechts worden geweigerd:
    
    a. indien niet redelijkerwijs is gewaarborgd dat hij duurzaam zal kunnen beschikken over voldoende middelen van bestaan;
    
    b. indien hij ernstig inbreuk heeft gemaakt op de openbare rust of de openbare orde, dan wel een ernstig gevaar vormt voor de nationale veiligheid.
    
    Ingevolge het vierde lid kon de vergunning aan een vreemdeling die gedurende een tijdvak van tien jaren zijn hoofdverblijf in Nederland heeft gehad, niet meer worden geweigerd op de in het voorgaande lid onder a omschreven grond.
    
    Ingevolge het vijfde lid wordt onder een tijdvak als bedoeld in het derde en vierde lid van dit artikel verstaan een tijdvak onmiddellijk voorafgaande aan de dag waarop de vergunning tot vestiging is aangevraagd.
    
    7.2. Volgens paragraaf A4/6.1.3.2, onder c, van de Vreemdelingencirculaire 1982 (supplement september 1991) kon de vergunning tot vestiging aan een vreemdeling die gedurende een tijdvak van tien jaar onmiddellijk voorafgaande aan zijn verzoek zijn hoofdverblijf in Nederland heeft gehad, welk verblijf op grond van artikel 9 of 10 van de Vreemdelingenwet (1965) was toegestaan, niet meer op grond van onvoldoende (duurzame) bestaansmiddelen worden geweigerd (artikel 13, vierde lid, van de Vreemdelingenwet (1965)).
    
    7.3. Niet in geschil is dat de vreemdeling op 28 augustus 2002 Nederland is binnengekomen. Op het moment dat de vreemdeling zijn aanvraag deed voor een verblijfsvergunning regulier voor onbepaalde tijd, 3 november 2011, had hij nog niet ten minste tien jaar hoofdverblijf in Nederland. Hij had dit evenmin op het moment van het nemen van het primaire besluit op zijn aanvraag, 16 juli 2012. Hem kon dan ook niet zonder toets aan het middelenvereiste een vestigingsvergunning worden verleend. Nu niet in geschil is dat hij daaraan niet voldeed, kon er niet van worden uitgegaan dat hem een vestigingsvergunning zou zijn verleend. Hetgeen de vreemdeling heeft aangevoerd omtrent de datum van verzending van het besluit op bezwaar, 31 augustus 2012, maakt het voorgaande niet anders, nu de dag van de aanvraag ingevolge artikel 13, vijfde lid, van de Vreemdelingenwet (1965) bepalend was voor het tijdvak.
    
    De beroepsgrond faalt reeds om die reden. Hetgeen de vreemdeling heeft aangevoerd omtrent de betekenis van het begrip 'hoofdverblijf' kan daarmee onbesproken blijven.
    
    8. De vreemdeling beroept zich voorts op de 35e wijziging van de destijds geldende Vreemdelingencirculaire. Hij betoogt daartoe dat hij ten tijde van de verbreking van zijn relatie acht jaar onafgebroken en legaal in Nederland had verbleven. Uit het beleid in de Vreemdelingencirculaire volgt volgens de vreemdeling niet dat was vereist dat hij op grond van zijn vergunning voor verblijf bij zijn partner drie jaar in Nederland legaal moest hebben verbleven, maar dat hij drie jaar onafgebroken en legaal verblijf moest hebben gehad. Bij vijf jaar hoofdverblijf kwam hij volgens dit beleid in aanmerking voor een vergunning tot vestiging. Het vereiste dat moet worden beschikt over voldoende middelen van bestaan werd volgens dit beleid uitsluitend tegengeworpen wanneer zulks aan de vreemdeling verwijtbaar is, hetgeen in zijn geval niet aan de orde is, aldus de vreemdeling.
    
    8.1. In de 35e wijziging van de Vreemdelingencirculaire is onder 6 het volgende opgenomen:
    
    "Verblijfsrechtelijke positie na verbreking van de (huwelijks)relatie Voor vreemdelingen op wie tot dusverre art. 10, tweede lid, Vv (lees vermoedelijk: Vw) van toepassing was: zie tevens het gestelde hiervóór onder 5.
    
    Onderscheid wordt gemaakt tussen gevallen waarin de verbreking van de relatie eerst na drie jaar of binnen drie jaar plaatsvindt.
    
    a. Verbreking van de (huwelijks)relatie na drie jaar
    
    Indien het huwelijk feitelijk of juridisch ontbonden wordt, of indien de relatie wordt beëindigd, na drie jaar ononderbroken legaal verblijf van de echtgenoot, resp. partner hier te lande, levert dit feit op zichzelf geen grond op tot verblijfsbeëindiging. De vreemdeling die tot dusverre houder was van een vergunning tot verblijf voor verblijf bij echtgenoot, resp. bij partner, zal alsdan in aanmerking kunnen komen voor de verlening van een zelfstandige vergunning tot verblijf (zie hiervoor punt 7), c.q., na vijf jaar hoofdverblijf, voor de verlening van een vergunning tot vestiging. Wel kunnen er in zo'n geval andere aan de Vreemdelingenwet ontleende gronden tot beëindiging van het verblijf aanwezig zijn of ontstaan, zoals het maken van inbreuk op de openbare orde.
    
    Ten aanzien van het vereiste dat beschikt moet worden over voldoende middelen van bestaan, zij opgemerkt dat tot verblijfsbeëindiging uitsluitend op grond van het ontbreken daarvan slechts besloten kan worden indien zulks aan de betrokkene verwijtbaar is. In geval van twijfel hieromtrent ware steeds een bijzondere aanwijzing te vragen aan de Minister van Justitie.
    
    b. Verbreking van de (huwelijks)relatie binnen drie jaar
    
    - wordt de (huwelijks)relatie feitelijk of juridisch ontbonden binnen drie jaar nadat aan de vreemdeling op grond van het bestaan van die (huwelijks)relatie een vergunning tot verblijf werd verleend, dan komt de vreemdeling in beginsel niet voor een zelfstandige vergunning tot verblijf in aanmerking.
    
    - in individuele gevallen kan zich echter een zodanige klemmende reden van humanitaire aard voordoen, dat verder verblijf van de betrokkene behoort te worden aanvaard.
    
    Onder een klemmende reden van humanitaire aard kan in dit verband onder meer worden verstaan de omstandigheid dat terugkeer naar het land van herkomst in redelijkheid niet gevergd kan worden.
    
    Dit laatste zal zich met name kunnen voordoen ten aanzien van alleenstaande, gescheiden vrouwen.
    
    - betreft het een buitenlandse vrouw, dan […].
    
    - het is niet uitgesloten dat zich ook in het geval van een buitenlandse man klemmende redenen van humanitaire aard tegen beëindiging van het verblijf verzetten. Doet zulk een geval zich naar de mening van het hoofd van de plaatselijke politie voor dan dient hij eveneens (op vorenomschreven wijze) een bijzondere aanwijzing te vragen aan de Minister van Justitie."
    
    8.2. De vreemdeling is van 16 juli 2009 tot 2 februari 2011 in het bezit geweest van een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd onder de beperking 'verblijf bij partner', derhalve minder dan drie jaar. Anders dan de vreemdeling betoogt, komt hem geen beroep toe op het gestelde in de 35e wijziging van de Vreemdelingencirculaire, onder 6, sub a. De periode van drie jaar wordt berekend vanaf de verlening van de verblijfsvergunning op grond van de relatie. De uitleg van de vreemdeling dat ook de verblijfsaanspraken op andere grondslag meetellen, kan niet worden aanvaard. Het moet er dan ook voor worden gehouden dat niet het gestelde onder a, maar het gestelde onder b op hem van toepassing zou zijn geweest. Dat het middelenvereiste alleen bij verwijtbaarheid werd tegengeworpen, is niet onder b opgenomen. Dat zich in het geval van de vreemdeling klemmende redenen van humanitaire aard voordoen, zoals bedoeld in het gestelde onder b, is niet aangevoerd, nog daargelaten of deze tot verblijfsaanvaarding zouden hebben geleid.
    
    De beroepsgrond faalt.
    
    9. De vreemdeling heeft in het beroepschrift verzocht hetgeen hij in de beroepsprocedures bij de rechtbank naar voren heeft gebracht als herhaald en ingelast te beschouwen. De Afdeling stelt vast dat de staatssecretaris daarop is ingegaan in zijn besluit van 10 oktober 2014 en dat de vreemdeling niet heeft gesteld dat en waarom het besluit in zoverre tekortschiet.
    
    De beroepsgrond faalt.
    
    10. In zijn reactie van 28 november 2014 betoogt de vreemdeling dat de staatssecretaris ten onrechte heeft nagelaten in te gaan op zijn beroep op het Tussentijds Bericht Vreemdelingencirculaire TBV 2001/3. In het verleden werd bij de beoordeling van een aanvraag om een verblijfsvergunning regulier voor onbepaalde tijd ambtshalve nagegaan of de vreemdeling op enig moment in het verleden aanspraak zou hebben kunnen doen gelden op de verlening van een vestigingsvergunning indien die destijds zou zijn aangevraagd, aldus de vreemdeling.
    
    10.1. Eerst in zijn nadere reactie van 14 januari 2015 is de staatssecretaris ingegaan op het TBV 2001/3. Het besluit van 10 oktober 2014 is derhalve niet op zorgvuldige wijze voorbereid en ondeugdelijk gemotiveerd.
    
    10.2. In zijn reactie van 14 januari 2015 heeft de staatssecretaris zich op het standpunt gesteld dat ook in het TBV 2001/3 geen grondslag kan worden gevonden voor verblijfsaanvaarding van de vreemdeling. Op grondslag van het TBV 2001/3 vond in sommige, maar niet in alle gevallen ambtshalve een beoordeling plaats of een vreemdeling op enig moment in het verleden aanspraak zou hebben gehad op een vergunning die destijds zou zijn aangevraagd. Bovendien had de vreemdeling zijn beroep op het TBV 2001/3 naar voren moeten brengen in de procedure waarbij de hem verleende verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd is ingetrokken. Voorts komt hem ook inhoudelijk geen beroep toe op het TBV 2001/3 nu hij niet voldoet aan het middelenvereiste, aldus de staatssecretaris.
    
    10.3. De staatssecretaris heeft hiermee alsnog een standpunt ingenomen over het beroep van de vreemdeling op het TBV 2001/3. Er bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat de staatssecretaris niet alsnog zorgvuldig heeft onderzocht en deugdelijk heeft gemotiveerd waarom de vreemdeling niet op deze grond in aanmerking komt voor een verblijfsvergunning regulier voor onbepaalde duur.
    
    10.4. Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling aanleiding het gebrek te passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Awb. Daarbij overweegt zij dat aannemelijk is dat de vreemdeling door de onder 10.1 bedoelde schending niet is benadeeld.
    
    De beroepsgrond faalt.
    
    11. Het beroep tegen het besluit van 10 oktober 2014 voor zover het betreft de afwijzing van de aanvraag om verlening van een verblijfsvergunning regulier voor onbepaalde tijd, is ongegrond.
    
    12. Er is geen grond voor de door de vreemdeling verzochte schadevergoeding.
    
    13. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
    
    II. verklaart het beroep tegen het besluit van de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie van 10 oktober 2014, V-nr. […], voor zover het betreft de afwijzing van de aanvraag om verlenging van de geldigheidsduur van de verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd, niet-ontvankelijk;
    
    III. verklaart het beroep tegen het besluit van de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie van 10 oktober 2014, V-nr. […], voor zover het betreft de afwijzing van de aanvraag om verlening van een verblijfsvergunning regulier voor onbepaalde tijd, ongegrond;
    
    IV. wijst het verzoek om schadevergoeding af.
    
    Aldus vastgesteld door mr. H.G. Lubberdink, voorzitter, en mr. N. Verheij en mr. C.M. Wissels, leden, in tegenwoordigheid van mr. S. Bechinka, griffier.
    
    w.g. Lubberdink w.g. Bechinka
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 10 april 2015
    
    371.