ECLI:NL:RVS:2015:516, Raad van State, 25-02-2015, 201311649/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2015-02-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 5 november 2013 heeft het college aan de raad van de gemeente Etten-Leur een aantal aanwijzingen gegeven als bedoeld in artikel 3.8, zesde lid, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro) met betrekking tot het door de raad bij besluit van 30 september 2013 vastgestelde bestemmingsplan "Buitengebied".

201311649/1/R3.
    Datum uitspraak: 25 februari 2015
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    1. het college van burgemeester en wethouders van Etten-Leur (hierna: het gemeentebestuur),
    2. de vereniging Zuidelijke Land- en Tuinbouworganisatie, afdeling Etten-Leur, (hierna: ZLTO), gevestigd te Etten-Leur,
    appellanten,
    
    en
    
    het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 5 november 2013 heeft het college aan de raad van de gemeente Etten-Leur een aantal aanwijzingen gegeven als bedoeld in artikel 3.8, zesde lid, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro) met betrekking tot het door de raad bij besluit van 30 september 2013 vastgestelde bestemmingsplan "Buitengebied".
    
    Tegen dit besluit hebben het gemeentebestuur en ZLTO beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft desverzocht een deskundigenbericht uitgebracht.
    Het gemeentebestuur heeft zijn zienswijze daarop naar voren gebracht.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 december 2014, waar het gemeentebestuur, vertegenwoordigd door M.A.C.C. van Oers, werkzaam bij de gemeente, ZLTO, vertegenwoordigd door J.J.M. Pertijs, en het college, vertegenwoordigd door drs. B.C. Coolen, werkzaam bij de provincie, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. Het college heeft de bevoegdheid een reactieve aanwijzing te geven die het ter bescherming van provinciale belangen met het oog op een goede ruimtelijke ordening noodzakelijk acht. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het college in redelijkheid van de noodzaak van het geven van een reactieve aanwijzing heeft kunnen uitgaan. De Afdeling toetst de beslissing van het college om van de bevoegdheid gebruik te maken terughoudend. Voorts beoordeelt de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden of het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
    
    2. Bij het bestreden besluit heeft het college een reactieve aanwijzing gegeven met betrekking tot permanente teeltondersteunende voorzieningen op afstand buiten het bouwblok, inhoudende dat artikel 3, lid 3.6.10, onder c, en artikel 4, lid 4.6.9, onder d, van de planregels (hierna: de wijzigingsbevoegdheden) geen deel uitmaken van het vastgestelde bestemmingsplan.
    
    Het college heeft aan de aanwijzingen ten grondslag gelegd dat de wijzigingsbevoegdheden voorzien in permanente teeltondersteunende voorzieningen buiten een bouwblok in de groenblauwe mantel, hetgeen in strijd is met artikel 6.4, eerste lid, aanhef en onder a en d, van de Verordening ruimte 2012 van de provincie Noord-Brabant (hierna: Verordening 2012), dan wel in agrarisch gebied, hetgeen in strijd is met artikel 8.3, eerste lid, aanhef en onder a en d, van de Verordening 2012.
    
    Aan deze algemene regels liggen een zuinig en zorgvuldig ruimtegebruik, behoud en ontwikkeling van het landschap en versterking van de ruimtelijke kwaliteit ten grondslag. Realisering van permanente teeltondersteunende voorzieningen op afstand doet afbreuk aan deze doelstellingen. Daarbij stelt het college zich op het standpunt dat een bouwblok op afstand is gelijk te stellen met nieuwvestiging.
    
    3. Het gemeentebestuur en ZLTO betogen dat het college de reactieve aanwijzing heeft gegeven in strijd met artikel 3.8, zesde lid, van de Wro, omdat het college ook de hem toekomende bevoegdheid tot het instellen van beroep had kunnen inzetten tegen de vaststelling van het bestemmingsplan of tegen de vaststelling van het wijzigingsplan waarbij aan de wijzigingsbevoegdheden toepassing is gegeven.
    
    Het gemeentebestuur en ZLTO betogen voorts dat in de wijzigingsbevoegdheden voldoende is gewaarborgd dat permanente teeltondersteunende voorzieningen binnen het bouwblok worden gerealiseerd. Zij voeren aan dat de aanduidingen "specifieke vorm van agrarisch - permanente teeltondersteunende voorzieningen" en "specifieke vorm van agrarisch met waarden - permanente teeltondersteunende voorzieningen" worden toegekend aan zogenoemde differentiatievlakken die moeten worden aangemerkt als bouwblok in de zin van de Verordening 2012. Met de wijzigingsbevoegdheden worden volgens het gemeentebestuur en ZLTO alleen permanente teeltondersteunende voorzieningen bij bestaande bedrijven en geen nieuwvestiging van grondgebonden agrarische bedrijven in de zin van de Verordening 2012 mogelijk gemaakt. Zij wijzen erop dat in de wijzigingsbevoegdheden als voorwaarde is opgenomen dat de toegestane oppervlakte van de permanente teeltondersteunende voorzieningen op afstand ten koste gaat van de toegestane oppervlakte aan permanente teeltondersteunende voorzieningen ter plaatse van het bestaande bouwblok.
    
    Het gemeentebestuur en ZLTO stellen dat de raad de wijzigingsbevoegdheden heeft vastgesteld, omdat er gelet op de beperkte omvang van de bestaande agrarische bouwblokken steeds meer situaties zijn waarin binnen die bouwblokken geen mogelijkheden meer aanwezig zijn. Het is volgens het gemeentebestuur en ZLTO in de tuinbouwsector steeds meer noodzakelijk om boven de grond te telen. Daarbij is volgens hen van belang dat moet worden voldaan aan strengere kwaliteitseisen, strengere maatschappelijke eisen en strengere regelgeving, zoals ten aanzien van arbeidsomstandigheden en milieu. Volgens ZLTO zijn permanente teeltondersteunende voorzieningen dan ook noodzakelijk om tuinbouwbedrijven rendabel te houden.
    
    Het gemeentebestuur en ZLTO betogen ten slotte dat met de voorwaarden in de wijzigingsbevoegdheden voldoende wordt gewaarborgd dat de permanente teeltondersteunende voorzieningen op een ruimtelijk aanvaardbare wijze worden ingepast. Voorts zijn in artikel 4, lid 4.6.9, aanhef en onder a, van de planregels gebieden aangewezen waarbinnen permanente teeltondersteunende voorzieningen niet zijn toegestaan.
    
    3.1. Artikel 3 van de planregels bevat regels voor gronden met de bestemming "Agrarisch". Artikel 4 van de planregels bevat regels voor gronden met de bestemming "Agrarisch met waarden", die blijkens paragraaf 2.2 van de plantoelichting is toegekend aan gronden die in de Verordening 2012 zijn aangemerkt als groenblauwe mantel.
    
    Ingevolge artikel 3, lid 3.6.10, van de planregels is het college van burgemeester en wethouders bevoegd het bestemmingsplan te wijzigen door de aanduiding "specifieke vorm van agrarisch - permanente teeltondersteunende voorzieningen" te wijzigen en / of toe te voegen, waarbij moet worden voldaan aan de volgende voorwaarden:
    
    (…);
    
    c. indien situering aansluitend aan het bestaande bouwvlak en / of de bestaande aanduiding niet mogelijk is, mogen permanente teeltondersteunende voorzieningen, niet zijnde teeltondersteunende kassen, op afstand gerealiseerd worden waarbij een relatie wordt gelegd met de bedrijfslocatie waar de voorzieningen bij horen en waarbij de oppervlakte van de aanduiding op afstand meetelt voor de maximale oppervlakte van de aanduiding per bedrijf (per bouwvlak) zoals genoemd onder d.
    
    (…).
    
    Ingevolge artikel 4, lid 4.6.9, is het college van burgemeester en wethouders bevoegd het bestemmingsplan te wijzigen door de aanduiding "specifieke vorm van agrarisch met waarden - permanente teeltondersteunende voorzieningen" te wijzigen en / of toe te voegen, waarbij moet worden voldaan aan de volgende voorwaarden:
    
    (…);
    
    d. indien situering aansluitend aan het bestaande bouwvlak en / of de bestaande aanduiding niet mogelijk is, mogen permanente teeltondersteunende voorzieningen, niet zijnde teeltondersteunende kassen, op afstand gerealiseerd worden waarbij een relatie wordt gelegd met de bedrijfslocatie waar de voorzieningen bij horen en waarbij de oppervlakte van de aanduiding op afstand meetelt voor de maximale oppervlakte van de aanduiding per bedrijf (per bouwvlak) zoals genoemd onder e.
    
    3.2. Ingevolge artikel 1.1, aanhef en onder 19, van de Verordening 2012 wordt onder bouwblok verstaan: aaneengesloten terrein, waarbinnen gebouwen, bijbehorende bouwwerken en andere permanente voorzieningen ten behoeve van eenzelfde bestemming worden geconcentreerd.
    
    Ingevolge het bepaalde onder 59 wordt onder nieuwvestiging verstaan: projectie van een al dan niet gekoppeld agrarisch bouwblok op een locatie die volgens het ter plaatse geldende bestemmingsplan niet is voorzien van een zelfstandig bouwblok.
    
    Ingevolge artikel 6.4, eerste lid, aanhef en onder a, bepaalt een bestemmingsplan dat is gelegen in de groenblauwe mantel dat nieuwvestiging van een grondgebonden agrarisch bedrijf niet is toegestaan.
    
    Ingevolge artikel 6.4, eerste lid, aanhef en onder d, bepaalt een bestemmingsplan dat is gelegen in de groenblauwe mantel dat gebouwen, bijbehorende bouwwerken en andere permanente voorzieningen ten behoeve van een grondgebonden agrarisch bedrijf worden geconcentreerd in een bouwblok.
    
    Ingevolge artikel 8.3, eerste lid, aanhef en onder a, bepaalt een bestemmingsplan dat is gelegen in agrarisch gebied dat nieuwvestiging van een grondgebonden agrarisch bedrijf niet is toegestaan.
    
    Ingevolge artikel artikel 8.3, eerste lid, aanhef en onder d, bepaalt een bestemmingsplan dat is gelegen in een agrarisch gebied dat gebouwen, bijbehorende bouwwerken en andere permanente voorzieningen ten behoeve van een grondgebonden agrarisch bedrijf worden geconcentreerd in een bouwblok.
    
    3.3. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 20 oktober 2010 in zaak nr. 200910210/1/R1) maakt het feit dat het college ook beroep had kunnen instellen tegen het bestemmingsplan niet dat daarmee zijn vrijheid om te kiezen voor het geven van een reactieve aanwijzing is beperkt. Ook het feit dat het college tevens beroep had kunnen instellen tegen het wijzigingsplan waarbij aan de wijzigingsbevoegdheden toepassing wordt gegeven, maakt niet dat deze vrijheid is beperkt.
    
    3.4. De Afdeling is van oordeel dat met het toekennen van de aanduidingen "specifieke vorm van agrarisch - permanente teeltondersteunende voorzieningen" en "specifieke vorm van agrarisch met waarden - permanente teeltondersteunende voorzieningen", waarin de wijzigingsbevoegdheden voorzien, niet alleen een bouwblok wordt mogelijk gemaakt als bedoeld in artikel 1.1, aanhef en onder 19, van de Verordening 2012, maar dat deze wijzigingsbevoegdheden het ook mogelijk maken om een bouwblok te projecteren op een locatie die volgens het geldende bestemmingsplan niet is voorzien van een zelfstandig bouwblok. Gelet hierop voorziet artikel 4, lid 4.6.9, onder d, van de planregels onder meer in nieuwvestiging als bedoeld in artikel 1.1, aanhef en onder 59, van de Verordening 2012 in de groenblauwe mantel. Dit is in strijd met artikel 6.4, eerste lid, aanhef en onder a, van de Verordening 2012. Voorts voorziet artikel 3, lid 3.6.10, onder c, van de planregels in nieuwvestiging als bedoeld in artikel 1.1, aanhef en onder 59, van de Verordening 2012 in agrarisch gebied. Dit is in strijd met artikel 8.3, eerste lid, aanhef en onder a, van de Verordening 2012. Anders dan het gemeentebestuur en ZLTO kennelijk veronderstellen, staan genoemde bepalingen uit de Verordening 2012 niet alleen in de weg aan nieuwvestiging van een nieuw grondgebonden bedrijf op een locatie die volgens het geldende bestemmingsplan niet is voorzien van een zelfstandig bouwblok, maar moet onder nieuwvestiging van een grondgebonden agrarisch bedrijf ook de nieuwvestiging van een bouwblok op afstand bij een bestaand grondgebonden agrarisch bedrijf worden verstaan. Daarbij is van belang dat ingevolge artikel 1.1, aanhef en onder 59 van de Verordening 2012 onder nieuwvestiging ook de projectie van een gekoppeld agrarisch bouwblok wordt verstaan. Van nieuwvestiging is derhalve onder meer sprake, indien een agrarisch bouwblok is voorzien op een plaats waar niet reeds een bouwblok aanwezig is en een koppeling daarvan plaatsvindt met een bestaand bouwblok en beide delen niet een aaneengesloten terrein vormen. Deze laatste situatie doet zich hier voor, als met de projectie van het gekoppelde bouwblok niet één aaneengesloten terrein ontstaat en het nieuw gekoppelde bouwblok kan worden voorzien op een plaats waar thans niet is voorzien in een bouwblok. Volgens het college is niet beoogd in artikel 6.4, eerste lid aanhef en onder a, en artikel 8.3, eerste lid, aanhef en onder a, van de Verordening 2012 het begrip nieuwvestiging te beperken tot nieuwvestiging van een nieuw bedrijf. De Afdeling ziet geen aanleiding om tot een ander oordeel te komen. Dat als voorwaarde bij de wijzigingsbevoegdheden is opgenomen dat de toegestane oppervlakte van de permanente teeltondersteunende voorzieningen op afstand ten koste gaat van de toegestane oppervlakte aan permanente teeltondersteunende voorzieningen ter plaatse van het bestaande bouwblok, doet aan het voorgaande niet aan af. Uit artikel 1.1, aanhef en onder 59, van de Verordening 2012 volgt immers niet dat van nieuwvestiging geen sprake is indien de bouwmogelijkheden van het nieuw te projecteren bouwblok ten koste gaan van bouwmogelijkheden binnen een bestaand bouwblok.
    
    Gelet op het voorgaande heeft het college ter bescherming van de provinciale belangen, die in dit geval zijn gelegen in het principe van zorgvuldig ruimtegebruik, in redelijkheid van de noodzaak van het geven van de reactieve aanwijzing tegen artikel 3, lid 3.6.10, onder c, en artikel 4, lid 4.6.9, onder d, van de planregels kunnen uitgaan. Hetgeen het gemeentebestuur en ZLTO overigens hebben aangevoerd behoeft geen bespreking meer. De betogen falen.
    
    4. Gelet op het voorgaande zijn de beroepen ongegrond.
    
    5. Voor een proceskostenvergoeding bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    verklaart de beroepen ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. S.J.E. Horstink-von Meyenfeldt en mr. G.T.J.M. Jurgens, leden, in tegenwoordigheid van mr. W.S. van Helvoort, griffier.
    
    w.g. Scholten-Hinloopen w.g. Van Helvoort
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 25 februari 2015
    
    653.