ECLI:NL:RVS:2006:AZ4788, Raad van State, 20-12-2006, 200605082/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2006-12-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 29 september 2004 heeft de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (hierna: de Minister) afwijzend beslist op een verzoek van appellant op grond van de Wet openbaarheid van bestuur om inzage in een van de Franse overheid afkomstige notificatie over mogelijke bruinrotbesmetting van een partij aardappelen van de [maatschap], en de daarmee samenhangende correspondentie.

200605082/1.
      Datum uitspraak: 20 december 2006
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te [woonplaats], gemeente Franekeradeel,
    
    tegen de uitspraak in zaak no. 05/392 van de rechtbank Leeuwarden van 1 juni 2006 in het geding tussen:
    
    appellant
    
    en
    
    de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit.
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 29 september 2004 heeft de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (hierna: de Minister) afwijzend beslist op een verzoek van appellant op grond van de Wet openbaarheid van bestuur om inzage in een van de Franse overheid afkomstige notificatie over mogelijke bruinrotbesmetting van een partij aardappelen van de [maatschap], en de daarmee samenhangende correspondentie.
    
    Bij besluit van 2 februari 2005 heeft de Minister het daartegen door appellant gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 1 juni 2006, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank Leeuwarden (hierna: de rechtbank) het daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft appellant bij brief van 7 juli 2006, bij de Raad van State ingekomen op 10 juli 2006, hoger beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 4 augustus 2006. Deze brieven zijn aangehecht.
    
    Bij brief van 21 augustus 2006 heeft appellant de toestemming verleend als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht.
    
    Bij brief van 28 augustus 2006 heeft de Minister van antwoord gediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 4 december 2006, waar appellant in persoon, vergezeld van zijn echtgenote en bijgestaan door mr. J.H. van Vliet, advocaat te Wageningen, en de Minister, vertegenwoordigd door mr. J.A. Diephuis, ambtenaar ten departemente, zijn verschenen. De maatschap is, met bericht, niet verschenen.
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    Ingevolge artikel 1, aanhef en onder f, van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob) wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen onder persoonlijke beleidsopvatting verstaan: een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusie van een of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde argumenten.
    
        Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Wob kan een ieder een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.
    
        Ingevolge artikel 3, derde lid, van de Wob, zoals dat gold ten tijde hier van belang, wordt een verzoek om informatie ingewilligd met inachtneming van het bepaalde in de artikelen 10 en 11.
    
        Ingevolge artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob blijft het verstrekken van informatie ingevolge deze wet achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen het belang van het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden.
    
        Ingevolge artikel 11, eerste lid, van de Wob wordt, in geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen.
    
    2.2.    De stukken waarvan de Minister openbaarmaking aan appellant heeft geweigerd zijn:
    
    1.    de notificatie van 21 maart 2002 met (begeleidende) Franse brief van 25 maart 2002 van de Sous-Directeur de la Qualité et de la Protection des Végétaux van de Direction générale de l'alimentation van het Franse ministerie van Landbouw;
    
    2.    de interne brief van de Plantenziektenkundige Dienst (verslagje) van 28 maart 2002 met bijlagen;
    
    3.    het officiële document van terugzending ("refoulement") van de (aan de maatschap toegeschreven) besmette partij van 23 april 2002 met de (begeleidende) Franse brief van 23 april 2002;
    
    4.    het verslag van het bezoek aan het Laboratoire National de la Protection des Végétaux in Le Rheu, Frankrijk (24-26 april 2002);
    
    5.    de Franse brief van 4 september 2002 van de chef du bureau de la santé des végétaux van de Franse collega-dienst;
    
    6.    de (Engelse) brief van de Plantenziektenkundige Dienst aan de Franse collega-dienst van 4 oktober 2002;
    
    7.    de Franse (antwoord)brief van 10 oktober 2002;
    
    8.    een interne e-mail van 17 maart 2003.
    
    2.3.    Ter zitting bij de rechtbank is door de vertegenwoordiger van de Minister verklaard dat artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob niet langer aan het bestreden besluit ten grondslag wordt gelegd, zodat deze weigeringsgrond in deze procedure geen rol meer speelt.
    
    Aan de weigering tot openbaarmaking van de stukken 1 en 3 heeft de Minister artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob ten grondslag gelegd. Het niet-openbaarmaken van de stukken met de nummers 2 en 4 tot en met 8 berust, aldus de Minister in de beslissing op bezwaar, primair op artikel 11, eerste lid, van de Wob en mede op artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob.
    
    2.4.    Ter beoordeling staat het oordeel van de rechtbank, samengevat weergegeven, dat de Minister openbaarmaking van de gevraagde informatie achterwege heeft kunnen laten op de grond dat het algemene belang gediend met het openbaar maken van de stukken niet opweegt tegen het in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob omschreven belang, dan wel op de grond dat de stukken zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad waarin persoonlijke beleidsopvattingen de boventoon voeren.
    
    2.5.    Met de rechtbank stelt de Afdeling voorop dat het recht op openbaarmaking ingevolge de Wob uitsluitend het algemene belang van een goede en democratische bestuursvoering dient, welk belang de Wob vooronderstelt. Derhalve kan ten aanzien van openbaarheid geen onderscheid worden gemaakt naar gelang de persoon of de oogmerken van de verzoeker. Bij de te verrichten belangenafweging worden betrokken het algemene belang bij openbaarmaking van de gevraagde informatie en de weigeringsgronden waarop de Minister zich beroept. Aan het persoonlijke belang van appellant kan bij deze belangenafweging geen gewicht toekomen.
    
    2.6.    Met betrekking tot de grond, als bedoeld in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob, waarop de Minister de niet-openbaarmaking van de stukken 1 en 3 heeft doen steunen, heeft de Minister zich op het standpunt gesteld dat aan het belang van het voorkomen van onevenredige benadeling van de maatschap meer gewicht dient te worden toegekend dan aan het belang van openbaarmaking van de stukken 1 en 3. Daartoe is in het bestreden besluit overwogen dat weliswaar duidelijk is geworden dat de Franse notificatie op een fout berustte en dat de aardappelen van de maatschap niet met bruinrot waren besmet, maar dat te verwachten valt dat door openbaarmaking van deze documenten de betrokkenen opnieuw worden herinnerd aan hetgeen zij hebben meegemaakt met betrekking tot de verdenking rond hun bedrijf. Bovendien loopt de maatschap het risico dat afnemers of toeleveranciers niet langer of slechts onder ongunstiger voorwaarden zaken met haar willen doen, hetgeen haar bedrijfsvoering en daarmee ook haar concurrentiepositie negatief kan beïnvloeden. De Minister heeft hierbij groot gewicht toegekend aan de bedenkingen die de maatschap desgevraagd heeft geuit tegen openbaarmaking van de notificatie met bijbehorende brief.
    
    2.7.    Na met toepassing van artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht kennis te hebben genomen van de stukken komt de Afdeling, anders dan de rechtbank, tot de conclusie dat het door de Minister gestelde belang van het voorkomen van onevenredige benadeling van de bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen, te weten de (leden van de) maatschap en hun gezinsleden, zich met betrekking tot de stukken 1 en 3 niet voordoet. De stukken bevatten daarvoor onvoldoende gegevens die onmiskenbaar naar de maatschap verwijzen of deze in een negatief daglicht stellen. De Minister heeft zich voor zover het betreft de stukken 1 en 3 dan ook niet op artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob mogen beroepen. Het hoger beroep slaagt in zoverre. De uitspraak van de rechtbank dient, voor zover betrekking hebbend op de stukken 1 en 3, te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen zal de Afdeling het beroep van appellant in zoverre alsnog gegrond verklaren en het besluit van de Minister van 2 februari 2005 vernietigen wegens strijd met artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob.
    
    2.8.    Het niet-openbaarmaken van de stukken met de nummers 2 en 4 tot en met 8 heeft de Minister primair doen steunen op artikel 11, eerste lid, van de Wob. Na kennisneming van deze stukken stelt de Afdeling met de rechtbank vast dat de Minister deze stukken terecht heeft aangemerkt als documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad.
    
        Met betrekking tot het e-mailbericht van 17 maart 2003 tussen medewerkers van het ministerie (stuk 8) deelt de Afdeling het oordeel van de rechtbank dat dit document overwegend persoonlijke beleidsopvattingen bevat, waarover de Minister op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob geen informatie behoeft te verstrekken en dat de feitelijke gegevens die in dit e-mailbericht zijn opgenomen, zozeer zijn verweven met de persoonlijke beleidsopvattingen dat de Minister openbaarmaking hiervan eveneens met een beroep op artikel 11, eerste lid, van de Wob achterwege heeft mogen laten.
    
        Naar het oordeel van de Afdeling zijn in de stukken 2 en 4 tot en met 7 echter geen persoonlijke beleidsopvattingen opgenomen, als bedoeld in artikel 11, eerste lid, van de Wob. Deze stukken bevatten vooral feitelijke gegevens, die bovendien niet tot een of meer bepaalde personen zijn te herleiden. Geen sprake is van opvattingen, voorstellen, aanbevelingen of conclusies van een of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde argumenten, waarvan de openbaarmaking mag worden geweigerd omdat, zoals de toelichting op de bepaling het formuleert, ambtenaren de vrijheid dienen te hebben ongehinderd hun bijdrage te leveren aan de beleidsvoorbereiding of -uitvoering, en daarover te studeren, te brainstormen, anderszins te overleggen, nota's te schrijven, etc. (Kamerstukken II, 19 859, nr. 3, p. 13). Nu de stukken 2 en 4 tot en met 7 geen persoonlijke beleidsopvattingen bevatten heeft de Minister, voor zover het de stukken 2, 4, 5, 6 en 7 betreft, artikel 11, eerste lid, van de Wob ten onrechte aan zijn besluit ten grondslag gelegd. De rechtbank heeft dit miskend.
    
    2.8.1.    Aan de afwijzende beslissing tot openbaarmaking van de stukken 2 en 4 tot en met 7 heeft de Minister tevens artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob ten grondslag gelegd.
    
        Met betrekking tot het hiervoor onder 2 genoemde stuk, de interne brief met bijlagen van de Plantenziektenkundige Dienst (verslagje) van 28 maart 2002, stelt de Afdeling vast dat het door de Minister ingeroepen belang van het voorkomen van onevenredige benadeling van (leden van) de maatschap en hun gezinsleden zich hier voordoet. De Afdeling is voorts van oordeel dat de Minister op basis van de door hem gemaakte belangenafweging, zoals hiervoor omschreven in overweging 2.6, in redelijkheid openbaarmaking van dit stuk 2 heeft kunnen weigeren. Voor zover het betreft stuk 2 komt de Afdeling dan ook tot een bevestiging van de uitspraak van de rechtbank, zij het met verbetering van de gronden waarop deze rust.
    
        Anders dan bij stuk 2 stelt de Afdeling met betrekking tot de stukken 5, 6 en 7, na kennisneming daarvan, vast dat het door de Minister gestelde belang van het voorkomen van onevenredige benadeling van (leden van) de maatschap en hun gezinsleden, zich hier niet voordoet. Evenmin als de stukken 1 en 3 bevatten deze stukken daarvoor voldoende gegevens die onmiskenbaar naar de maatschap verwijzen of deze in een negatief daglicht stellen. De Minister heeft zich daarom ook voor zover het betreft de stukken 5 tot en met 7 niet op artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob mogen beroepen.
    
        Met betrekking tot stuk 4, zijnde het verslag van het bezoek aan het Laboratoire National de la Protection des Végétaux in Le Rheu, Frankrijk, dat plaatsvond van 24 tot en met 26 april 2002, constateert de Afdeling dat dit verslag uit inhoudelijk zeer verschillende onderdelen bestaat, variërend van bevindingen en conclusies, die passages bevatten waarvan voorstelbaar is dat daarin het door de Minister gestelde belang van het voorkomen van onevenredige benadeling van de maatschap aan de orde is, tot inleidende opmerkingen, vermelding van de deelnemers aan het bezoek en feitelijke verslaglegging, waarvan niet staande kan worden gehouden dat het in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob genoemde belang zich doet gevoelen. Door met betrekking tot het gehele stuk 4 de belangen van de maatschap met inroepen van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob, te laten prevaleren, heeft de Minister zijn besluit van 2 februari 2005 naar het oordeel van de Afdeling niet deugdelijk gemotiveerd. Het besluit is dan ook genomen in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht.
    
    2.9.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover betrekking hebbend op de hiervoor in overweging 2.2 genoemde stukken met de nummers 1, 3, 4, 5, 6 en 7. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van de Minister van 2 februari 2005 alsnog gegrond verklaren en dat besluit vernietigen wegens strijd met artikel 11, eerste lid, van de Wob, voor zover het betreft de stukken met de nummers 4 tot en met 7, wegens strijd met artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob, voor zover het betreft de stukken met de nummers 1, 3, 5, 6 en 7, en tevens wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht, voor zover het betreft het stuk met nummer 4. De Minister dient met inachtneming van deze uitspraak met betrekking tot de stukken 1, 3, 4, 5, 6 en 7 opnieuw op het bezwaar van appellant te beslissen.
    
    2.10.    De Minister dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Leeuwarden van 1 juni 2006 in zaak no. 05/392, voor zover betrekking hebbend op de stukken 1, 3, 4, 5, 6 en 7;
    
    II.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    
    III.    vernietigt het besluit van de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit van 2 februari 2005, kenmerk DRR&R2005/143, voor zover betrekking hebbend op de stukken 1, 3, 4, 5, 6 en 7;
    
    IV.    bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
    
    V.    veroordeelt de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit tot vergoeding van bij appellant in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.340,64 (zegge: dertienhonderdveertig euro en vierenzestig cent), waarvan een gedeelte groot € 1.288,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de Staat der Nederlanden (het ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit) aan appellant onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
    
    VI.    gelast dat de Staat der Nederlanden (het ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit) aan appellant het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 349,00 (zegge: driehonderdnegenenveertig euro) voor de behandeling van het beroep (€ 138,00) en het hoger beroep (€ 211,00) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. M. Vlasblom, Voorzitter, en mr. F.P. Zwart en mr. P.A. Offers, Leden, in tegenwoordigheid van mr. M.H. Broodman, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Vlasblom       w.g. Broodman
      Voorzitter    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 20 december 2006.
    
    204