ECLI:NL:RVS:2016:1753, Raad van State, 22-06-2016, 201409541/4/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2016-06-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 12 december 2012 heeft het college [appellant A] onder oplegging van een dwangsom gelast vóór 1 februari 2013 het aantal bewoners van het pand aan de [locatie 1] te Veghel terug te brengen tot ofwel één afzonderlijk huishouden, dan wel een huishouden plus maximaal twee personen.

201409541/4/A1.
    Datum uitspraak: 22 juni 2016
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant A], wonend te Veghel, en [appellant B], handelend onder de naam Cleaning Service Veghel, wonend te Veghel,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 25 november 2014 in zaken nrs. 13/24, 14/135, 14/610, 14/938, 14/611, 14/2308 en 14/2309 in het geding tussen:
    
    [appellant A], Cleaning Service Veghel, [partij A] en [partij B],
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Veghel.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 12 december 2012 heeft het college [appellant A] onder oplegging van een dwangsom gelast vóór 1 februari 2013 het aantal bewoners van het pand aan de [locatie 1] te Veghel terug te brengen tot ofwel één afzonderlijk huishouden, dan wel een huishouden plus maximaal twee personen.
    
    Bij besluit van 3 december 2013 heeft het college naar aanleiding van het tegen het besluit van 12 december 2012 door [appellant A] gemaakte bezwaar dit besluit gehandhaafd onder aanvulling van de motivering en de begunstigingstermijn verlengd tot 1 juli 2014.
    
    Bij besluit van 13 december 2013 heeft het college Cleaning Service Veghel onder oplegging van een dwangsom gelast vóór 1 juli 2014 het aantal bewoners van het pand aan de [locatie 1] terug te brengen tot ofwel één afzonderlijk huishouden, dan wel een huishouden plus maximaal twee personen.
    
    Bij afzonderlijke besluiten van 16 januari 2014 heeft het college [appellant A] onderscheidenlijk Cleaning Service Veghel onder oplegging van een dwangsom gelast vóór 1 juli 2014 het aantal bewoners van het pand aan de [locatie 2] te Veghel terug te brengen tot ofwel één afzonderlijk huishouden, dan wel een huishouden plus maximaal twee personen.
    
    Bij besluit van 13 juni 2014 heeft het college de begunstigingstermijn met betrekking tot de lasten in de besluiten van onderscheidenlijk 3 december 2013, 13 december 2013 en 16 januari 2014 verlengd tot vier weken na de datum waarop de rechtbank uitspraak heeft gedaan op de beroepen tegen deze besluiten.
    
    Tegen de besluiten van 3 december 2013, 13 december 2013, 16 januari 2014 en 13 juni 2014 is beroep ingesteld, in de laatste drie gevallen rechtstreeks.
    
    Bij uitspraak van 25 november 2014 heeft de rechtbank de beroepen van [appellant A] tegen de besluiten van 3 december 2013 en 16 januari 2014 ongegrond verklaard, de beroepen van Cleaning Service Veghel tegen de besluiten van 13 december 2013 en 16 januari 2014 ongegrond verklaard en de beroepen van [appellant A] en Cleaning Service Veghel tegen het besluit van 13 juni 2014 ongegrond verklaard.
    
    Tegen deze uitspraak hebben [appellant A] en Cleaning Service Veghel hoger beroep ingesteld.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 7 oktober 2015, waar [appellant A], bijgestaan door mr. J. van Groningen, advocaat te Middelharnis, Cleaning Service Veghel, vertegenwoordigd door mr. Van Groningen voornoemd, en het college, vertegenwoordigd door mr. L.A. Muller, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
    
    Bij tussenuitspraak van 2 december 2015 (hierna: de tussenuitspraak) heeft de Afdeling het college opgedragen om binnen dertien weken na verzending van deze tussenuitspraak het daarin omschreven gebrek in de besluiten van onderscheidenlijk 3 december 2013, 13 december 2013 en 16 januari 2014 te herstellen door nieuwe besluiten te nemen. Deze tussenuitspraak is aangehecht.
    
    Op 23 februari 2016 heeft het college een aanvullend besluit genomen.
    
    [appellant A] heeft een zienswijze naar voren gebracht.
    
    De Afdeling heeft bepaald dat een tweede onderzoek ter zitting achterwege blijft. Vervolgens heeft de Afdeling het onderzoek gesloten.
    
    Overwegingen
    
    1. [appellant A] heeft in 2006 het pand aan de [locatie 2] en in 2008 het pand aan de [locatie 1] te Veghel (hierna: de panden) gekocht. Cleaning Service Veghel huurt deze panden van [appellant A] ten behoeve van het huisvesten van arbeidsmigranten.
    
    Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Veghel-Zuid" rust op de percelen [locatie 2] en 41 de bestemming "Wonen". Vast staat dat het gebruik van de panden voor het huisvesten van arbeidsmigranten in strijd is met het bestemmingsplan, zodat het college bevoegd was terzake handhavend op te treden. [appellant A] is het er niet mee eens dat het college van deze bevoegdheid gebruik heeft gemaakt, omdat hem is toegezegd dat hij de panden voor de huisvesting van arbeidsmigranten mag gebruiken.
    
    2. In de tussenuitspraak heeft de Afdeling overwogen dat niet in geschil is dat aan het college toe te rekenen concrete, ondubbelzinnige toezeggingen zijn gedaan, waaraan [appellant A] de gerechtvaardigde verwachting heeft kunnen ontlenen dat tegen het gebruik van de panden voor de huisvesting van arbeidsmigranten niet handhavend zal worden opgetreden. Voorts heeft de Afdeling daarin overwogen dat evenmin in geschil is dat dergelijke toezeggingen niet aan Cleaning Service Veghel zijn gedaan. De rechtbank heeft, door te overwegen dat Cleaning Service Veghel reeds daarom geen beroep op het vertrouwensbeginsel toekomt, niet onderkend dat het college ter zitting van de rechtbank heeft verklaard dat het in zoverre geen onderscheid maakt tussen [appellant A] en Cleaning Service Veghel, hetgeen het college ter zitting van de Afdeling heeft bevestigd. Het vertrouwensbeginsel strekt echter niet zo ver dat gerechtvaardigde verwachtingen altijd moeten worden gehonoreerd. Het college heeft het belang bij handhavend optreden mogen laten prevaleren boven de belangen van [appellant A] en Cleaning Service Veghel, aldus de tussenuitspraak.
    
    Volgens de tussenuitspraak heeft de rechtbank echter niet onderkend dat het college onvoldoende heeft onderzocht of, en zo ja in hoeverre, aan [appellant A] enige vorm van compensatie moet worden geboden voor het handelen in strijd met het vertrouwensbeginsel. Geconcludeerd is daarom dat de in beroep bestreden handhavingsbesluiten van 3 december 2013, 13 december 2013 en 16 januari 2014 zijn genomen in strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). Het college is opgedragen het gebrek in deze besluiten te herstellen. Daartoe dient het college [appellant A] te verzoeken om een opgave van de hoogte van de volgens [appellant A] aangewezen financiële compensatie en met inachtneming van deze inlichtingen, die [appellant A] met gegevens en bescheiden gestaafd dient te verstrekken, nieuwe besluiten te nemen, aldus de tussenuitspraak.
    
    3. In het naar aanleiding van de tussenuitspraak door het college genomen aanvullende besluit van 23 februari 2016 heeft het college zich op het standpunt gesteld dat geen reden bestaat voor het verlenen van financiële compensatie aan [appellant A]. Volgens dit besluit zal [appellant A], ervan uitgaande dat het gebruik van de panden voor de huisvesting van arbeidsmigranten tot 1 oktober 2016 zal worden voortgezet, aan dat gebruik een bedrag van € 177.942,00 overhouden.
    
    Het college heeft aan het besluit van 23 februari 2016 het rapport van Lengkeek Expertises van 22 februari 2016 (hierna: het rapport van Lengkeek) ten grondslag gelegd. Hierin is het volgende financiële overzicht opgenomen, waarbij als peildatum 1 oktober 2016 is gehanteerd:
    
    [locatie 2] [locatie 1]
    
    Aankoop woningen € 129.750,00 € 135.000,00
    
    Kosten aankoop € 12.975,00 € 13.500,00
    
    Verbouwingskosten € 51.960,00 € 51.960,00
    
    Rentelasten € 58.614,00 € 53.599,00
    
    Subtotaal € 253.299,00 € 254.059,00
    
    Af: huurinkomsten € 226.650,00 € 248.650,00
    
    Af: verkoopopbrengst panden € 107.000,00 € 103.000,00
    
    Gerealiseerde inkomsten € 80.351,00 € 97.591,00
    
    In het rapport van Lengkeek is toegelicht dat voor de verbouwingskosten en huurinkomsten is uitgegaan van de door [appellant A] verstrekte informatie. De hoogte van de verbouwingskosten staat ter discussie. De verbouwing is grotendeels in eigen beheer uitgevoerd. Daarom is over de verbouwingskosten geen rente berekend. Voorts is in het rapport toegelicht dat geen rekening is gehouden met de kosten van terugverbouwing van de panden tot eengezinswoningen, omdat bij de veronderstelde verkoopopbrengst van de panden is uitgegaan van de vastgestelde waarde daarvan in hun huidige staat op grond van de Wet waardering onroerende zaken (hierna: de WOZ-waarde). Indien wel rekening zou worden gehouden met de kosten van terugverbouwing, dan ligt de veronderstelde verkoopopbrengst van de panden hoger, aldus het rapport van Lengkeek.
    
    Het in opdracht van [appellant A] door Van Hoven & Oomen opgestelde deskundigenadvies van 27 januari 2016 sluit niet aan bij hetgeen in de tussenuitspraak is overwogen. Bovendien bevat de schadeberekening in dat advies een dubbeltelling, nu de hogere huurinkomsten alleen konden worden gerealiseerd wegens het verbouwen van de panden voor de huisvesting van arbeidsmigranten, aldus het rapport van Lengkeek.
    
    4. In het deskundigenadvies van Van Hoven & Oomen van 27 januari 2016 zijn de handhavingsbesluiten van 3 december 2013, 13 december 2013 en 16 januari 2014 aangemerkt als schadeveroorzakende gebeurtenis en is geconcludeerd dat een financiële compensatie aan [appellant A] van € 715.422,00 is aangewezen, nog te verhogen met nader vast te stellen schade wegens gederfde huur vanaf 1 januari 2016, tussentijdse beëindiging van huurovereenkomsten, extra bankkosten in 2016 en deskundigenkosten. Het bedrag van € 715.422,00 is opgebouwd als volgt:
    
    Verbouwing ten behoeve van kamerverhuur € 103.920,00
    
    Verbouwing naar eengezinswoning € 142.087,00
    
    Tijdelijke schade € 37.000,00
    
    Permanente schade € 431.415,00
    
    Extra bankkosten 2015 € 1.000,00
    
    In dit advies is toegelicht dat de tijdelijke schade van € 37.000,00 het verschil is tussen de huur die [appellant A] zou hebben ontvangen als het college de handhavingsbesluiten niet zou hebben genomen en de daadwerkelijk ontvangen huur in de jaren 2013, 2014 en 2015. De permanente schade van € 431.415,00 is het verschil tussen de jaarlijkse huur die [appellant A] zou ontvangen bij voortzetting van het gebruik van de panden voor de huisvesting van arbeidsmigranten, zijnde € 31.800,00 per pand, en de jaarlijkse huur die hij zal ontvangen bij het gebruik van de panden als eengezinswoning, zijnde € 10.290,84 voor het pand aan de [locatie 2] en € 10.167,60 voor het pand aan de [locatie 1], hetgeen neerkomt op € 43.141,56, gekapitaliseerd met een factor 10. Door de jaarlijks terugkerende schade met deze factor te vermenigvuldigen, wordt de schade in één keer volledig vergoed. De vermogensdaling, bestaande uit de waardedaling van de panden, wordt geacht te zijn verdisconteerd in de gekapitaliseerde inkomensvergoeding, aldus het deskundigenadvies.
    
    5. [appellant A] heeft in zijn zienswijze verwezen naar de nadere reactie van Van Hoven & Oomen van 30 maart 2016. Daarin is vermeld dat in het rapport van Lengkeek ten onrechte geen onderscheid is gemaakt tussen vermogens- en inkomensschade, terwijl deze schadesoorten binnen het bestuursrechtelijk schadevergoedingsrecht afzonderlijk van elkaar dienen te worden beschouwd. De schadebeoordeling moet plaatsvinden, of vanuit het oogpunt van de inkomenssituatie of vanuit het oogpunt van de vermogenssituatie. Van Hoven & Oomen heeft de schade beoordeeld vanuit het eerste oogpunt, aldus de nadere reactie.
    
    Voorts is in de nadere reactie vermeld dat in het rapport van Lengkeek ten onrechte geen rekening is gehouden met de waarde van de panden voorafgaand aan de handhavingsbesluiten. Omdat de panden toentertijd beleggingspanden waren, lag hun waarde tussen € 320.000,00 en € 380.000,00. Verder zijn in het rapport van Lengkeek de panden in hun huidige staat te hoog gewaardeerd. De panden zijn in hun huidige staat minder waard dan € 100.000,00, nu zij na terugverbouwing tot eengezinswoningen een waarde vertegenwoordigen van € 140.000.00 en de kosten van deze terugverbouwing hoger zijn dan het verschil tussen beide bedragen, aldus de nadere reactie van Van Hoven & Oomen. [appellant A] heeft nog aangevoerd dat in het rapport van Lengkeek ten onrechte geen rekening is gehouden met zijn arbeidskosten.
    
    6. De Afdeling is van oordeel dat het college met het besluit van 23 februari 2016 het geconstateerde gebrek in de besluiten van 3 december 2013, 13 december 2013 en 16 januari 2014 heeft hersteld. Uit het daaraan ten grondslag gelegde rapport van Lengkeek volgt dat met inachtneming van de door [appellant A] verschafte informatie is onderzocht of aanleiding bestaat [appellant A] financiële compensatie te verlenen. De conclusie is dat daartoe geen aanleiding bestaat. Er bestaat geen grond voor het oordeel dat het rapport van Lengkeek naar inhoud of wijze van totstandkoming zodanige gebreken vertoont dat het college zich niet op dat rapport heeft mogen baseren. Het standpunt in de nadere reactie van Van Hoven & Oomen van 30 maart 2016, dat in het rapport van Lengkeek ten onrechte geen onderscheid is gemaakt tussen vermogens- en inkomensschade, zoals dat gebeurt bij nadeelcompensatie en planschade volgt de Afdeling niet. Uit het advies van Lengkeek blijkt dat daarin zowel geleden verlies als gederfde winst als gevolg van de toezeggingen zijn beoordeeld. In deze zaak staat ter beoordeling of [appellant A], door na de toezeggingen van het college de panden te kopen, te verbouwen en te gebruiken voor de huisvestiging van arbeidsmigranten, in een slechtere financiële positie is geraakt dan hij zonder die toezeggingen zou zijn geweest, in welk geval het in de rede ligt hem daarvoor financiële compensatie te verlenen.
    
    In het deskundigenadvies van Van Hoven & Oomen van 27 januari 2016 is er ten onrechte van uitgegaan dat de handhavingsbesluiten van 3 december, 13 december 2013 en 16 januari 2014 als schadeoorzaak dienen te worden aangemerkt en dat [appellant A] in een zelfde positie moet worden gebracht als hij zou verkeren als deze besluiten niet zouden zijn genomen en hij de panden zou mogen blijven gebruiken voor de huisvesting van arbeidsmigranten. De datum van deze handhavingsbesluiten is niet de peildatum voor de beoordeling of aanleiding bestaat voor financiële compensatie aan [appellant A], maar de datum van de toezegging. Aan het deskundigenadvies van Van Hoven & Oomen wordt daarom niet de betekenis toegekend die [appellant A] daaraan toegekend wenst te zien. Voorts bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat, naar gesteld, in het rapport van Lengkeek de waarde van de panden in hun huidige staat voor een te hoog bedrag zijn opgenomen. In de gestelde kosten van terugverbouwing van de panden tot eengezinswoningen wordt geen grond gevonden voor het oordeel dat het college niet mocht uitgegaan van de WOZ-waarde van de panden in hun huidige staat, zoals het heeft gedaan. Nog daargelaten dat, ook als de waarde van de panden in hun huidige staat gelet op deze kosten lager zou worden vastgesteld, blijft gelden dat [appellant A] door te handelen overeenkomstig de hem gedane toezeggingen niet in een slechtere financiële situatie is geraakt. Dat in dat rapport niet expliciet aandacht is besteed aan arbeidskosten kan [appellant A] evenmin baten. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat in het rapport van Lengkeek de door [appellant A] opgegeven verbouwingskosten volledig in aanmerking zijn genomen en dat in deze verbouwingskosten arbeidskosten zijn verdisconteerd.
    
    7. Gelet op hetgeen in de tussenuitspraak is overwogen, is het hoger beroep van [appellant A] en Cleaning Service Veghel gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd voor zover de rechtbank hun beroepen tegen de besluiten van het college van onderscheidenlijk 3 december 2013, 13 december 2013, 16 januari 2014 en 13 juni 2014 ongegrond heeft verklaard. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling de beroepen tegen de besluiten van onderscheidenlijk 3 december 2013, 13 december 2013 en 16 januari 2014 alsnog gegrond verklaren en deze besluiten vernietigen. Voorts zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 13 juni 2014 gegrond verklaren en dat besluit vernietigen, omdat aan dat besluit de grondslag is komen te ontvallen.
    
    Nu het college in zijn besluit van 23 februari 2016 alsnog het gebrek in de besluiten van 3 december 2013, 13 december 2013 en 16 januari 2014 heeft hersteld, ziet de Afdeling aanleiding om de rechtsgevolgen van de vernietigde besluiten met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb in stand te laten.
    
    Het beroep tegen het besluit van 23 februari 2016 is ongegrond.
    
    8. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 25 november 2014 in zaken nrs. 13/24, 14/135, 14/610, 14/938, 14/611, 14/2308 en 14/2309, voor zover de rechtbank daarin de beroepen van [appellant A] en Cleaning Service Veghel tegen de besluiten van 3 december 2013, 13 december 2013, 16 januari 2014 en 13 juni 2014 ongegrond heeft verklaard;
    
    III. verklaart de beroepen tegen deze besluiten gegrond;
    
    IV. vernietigt deze besluiten;
    
    V. bepaalt dat de rechtsgevolgen van de vernietigde besluiten in stand blijven;
    
    VI. verklaart het beroep tegen het besluit van 23 februari 2016, kenmerk 46.725, ongegrond;
    
    VII. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Veghel tot vergoeding van bij [appellant A] en Cleaning Service Veghel in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.240,00 (zegge: twaalfhonderdveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de ander;
    
    VIII. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Veghel aan [appellant A] en Cleaning Service Veghel het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van € 246,00 (zegge: tweehonderdzesenveertig euro) voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de ander.
    
    Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. A.W.M. Bijloos en mr. G.M.H. Hoogvliet, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.A. Graaff-Haasnoot, griffier.
    
    w.g. Borman
    voorzitter
    
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    
    Uitgesproken in het openbaar op 22 juni 2016
    
    531-757.