ECLI:NL:RVS:2016:142, Raad van State, 27-01-2016, 201504883/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2016-01-27 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 28 april 2015 heeft de raad het bestemmingsplan "Buitengebied Gras - reparatie nav Raad van State besluit" (hierna: het reparatieplan) vastgesteld.

201504883/1/R4.
    Datum uitspraak: 27 januari 2016
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellant A] en [appellant B] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant]), beiden wonend te [woonplaats], [gemeente],
    appellanten,
    
    en
    
    de raad van de gemeente Midden-Delfland,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 28 april 2015 heeft de raad het bestemmingsplan "Buitengebied Gras - reparatie nav Raad van State besluit" (hierna: het reparatieplan) vastgesteld.
    
    Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
    
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 december 2015, waar [appellant], bijgestaan door mr. M.R. Plug, advocaat te Delft, en de raad, vertegenwoordigd door G.W. de Bruijn, werkzaam bij de gemeente, bijgestaan door mr. W.J. Bosma, advocaat te Den Haag, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsvrijheid om bestemmingen aan te wijzen en regels te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De Afdeling toetst deze beslissing terughoudend. Dit betekent dat de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden beoordeelt of aanleiding bestaat voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Voorts beoordeelt de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden of het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
    
    2. Bij uitspraak van 26 november 2014 in zaak nr. 201308263/1/R4 heeft de Afdeling het besluit van de raad van 25 juni 2013 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Buitengebied Gras" op een aantal onderdelen vernietigd - waaronder de aan het perceel [locatie 1] te Maasland (hierna: het perceel) toegekende bestemming "Tuin", waardoor de bewoning van een voormalig bedrijfsgebouw op dat perceel opnieuw onder het overgangsrecht is gebracht - en de raad opgedragen voor enkele van deze onderdelen met inachtneming van hetgeen in die uitspraak is overwogen een nieuw plan vast te stellen. Het reparatieplan beoogt hierin te voorzien. Aan het perceel, dat in eigendom is van [appellant], is in het reparatieplan de bestemming "Groen - Landschappelijke overgangszone 2" toegekend. Voor de bewoning van het voormalige bedrijfsgebouw op dat perceel is in artikel 4, lid 4.3.1, van de planregels een uitsterfregeling opgenomen. Aan het voormalige bedrijfsgebouw is daarvoor de aanduiding "specifieke vorm van wonen - uitsterfregeling" toegekend.
    
    3. De raad werpt, onder verwijzing naar een aantal controlerapporten die zijn opgesteld over de periode van 15 juni 2014 tot en met 27 november 2015, de vraag op naar het procesbelang van [appellant] bij het door hem ingestelde beroep. Uit voormelde rapporten zou blijken dat het voormalige bedrijfsgebouw dat op het perceel staat niet langer wordt bewoond.
    
    3.1. Het aldus aangevoerde leidt niet tot het oordeel dat het beroep niet-ontvankelijk is vanwege het ontbreken van procesbelang. [appellant] wenst primair een woonbestemming voor het voormalige bedrijfsgebouw op het perceel. Het voorliggende bestemmingsplan voorziet daar niet in. Ook indien ervan moet worden uitgegaan dat de bewoning van het voormalige bedrijfsgebouw momenteel beëindigd is, hetgeen er volgens de raad toe leidt dat de in de planregels opgenomen uitsterfregeling wonen is komen te vervallen, laat dat onverlet het belang dat [appellant] heeft bij een beoordeling van zijn beroep, nu aan het voormalige bedrijfsgebouw op het perceel geen woonbestemming is toegekend.
    
    4. [appellant] stelt dat de raad ondeugdelijk heeft gemotiveerd waarom aan het voormalige bedrijfsgebouw geen woonbestemming is toegekend. Daartoe wijst hij op de actuele bebouwingscontourkaart van 12 maart 2014 (te raadplegen op www.ruimtelijkeplannen.nl via code NL.IMRO.9928.ActueleBBC-GC07), waaruit blijkt dat de locatie van het voormalige bedrijfsgebouw niet tot het buitengebied behoort. De door de raad ingenomen stelling dat het toekennen van een woonbestemming in strijd is met het gemeentelijk beleid voor het buitengebied gaat reeds hierom niet op. Dit klemt te meer nu het toekennen van een woonbestemming aan het voormalige bedrijfsgebouw, anders dan de raad stelt, niet in strijd is met de Verordening Ruimte, zoals die gold ten tijde van belang (hierna: de Verordening 2014). Artikel 3, tweede lid, aanhef en onder c, van die verordening ziet immers op de benuttingsmogelijkheden van vrijkomende agrarische bebouwing.
    
    In dit kader wijst [appellant] voorts op een brief van het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Midden-Delfland aan het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland (hierna: het college van GS) van 9 september 2009, waarin onder meer is opgetekend dat het perceel ligt tussen bestaande bebouwing, dat geen sprake is van aantasting van landschappelijke waarden en dat geen woningbouw mogelijk wordt gemaakt in het open veenweidegebied. Hieraan is de raad in het reparatieplan zonder nadere motivering voorbijgegaan, zodat dit plan volgens [appellant] tevens in strijd met het verbod op willekeur is vastgesteld. Ook de verwijzing naar de algemene uitgangspunten die zijn vastgelegd in het bestemmingsplan "Buitengebied Gras" levert geen deugdelijke motivering op, nu daarin niet specifiek wordt ingegaan op het voormalige bedrijfsgebouw. Gelet op het voorgaande is aan het perceel ten onrechte de agrarische bestemming "Groen - Landschappelijke overgangszone 2" toegekend, die geen enkel verband houdt met de - stedelijke - omgeving, aldus [appellant].
    
    4.1. De raad stelt dat het gemeentelijk beleid, zoals neergelegd in de Woonvisie Midden-Delfland 2010-2025 ‘Sturen op diversiteit’ van juni 2010 (hierna: de woonvisie) en het Landschapsontwikkelingsperspectief Midden-Delfland 2025 (hierna: het LOP), in de weg staat aan het toekennen van een woonbestemming aan het voormalige bedrijfsgebouw op het perceel. Uit dit beleid volgt dat het perceel, in de visie van de gemeente, tot het buitengebied behoort, alsmede dat op die locatie geen ruimte bestaat voor nieuwe woningbouw. De stelling dat de Verordening 2014 niet in de weg staat aan het toekennen van een woonbestemming aan het voormalige bedrijfsgebouw is, naast onjuist, om deze reden niet meer relevant. Met betrekking tot de brief van 9 september 2009 wijst de raad overigens op een brief van het college van GS van 22 oktober 2009 waaruit blijkt dat het college van GS niet bereid is mee te werken aan het realiseren van een nieuwe woning op het perceel.
    
    Voorts sluit de bestemming "Groen - Landschappelijke overgangszone 2" volgens de raad aan bij het karakter en het gebruik van het perceel. Het perceel is gelegen aan de rand van het bebouwde gebied, en kan in zoverre als overgangszone tussen bebouwd gebied en buitengebied kan worden aangemerkt. Ook bevinden zich op het perceel twee onlangs gerealiseerde schuren die in gebruik zijn voor het houden van paarden en het opslaan van hooi. De bestemming "Tuin", die lange tijd op het perceel heeft gerust, kan volgens de raad tot slot in dit geval niet als stedelijke bestemming worden aangemerkt. Daartoe wordt nader toegelicht dat het perceel van oorsprong agrarisch was, maar dat de eigenaar de gemeente na beëindiging van het daarop gevestigde glastuinbouwbedrijf heeft verzocht om een bestemmingswijziging.
    
    4.2. Voor zover [appellant] zich ter onderbouwing van zijn betoog beroept op de Verordening Ruimte van de provincie Zuid-Holland overweegt de Afdeling als volgt. Blijkens de illustratieve kaart bestaand stads- en dorpsgebied 2014, die is opgesteld in het kader van de Verordening 2014, ligt het op het perceel aanwezige voormalige bedrijfsgebouw inderdaad binnen het bestaand stads- en dorpsgebied. In de toelichting op de Verordening 2014 wordt evenwel benadrukt dat voormelde kaart slechts dient ter illustratie. Voorts schrijft de Verordening 2014 de raad niet voor welke ontwikkelingen in een bestemmingsplan moeten worden gerealiseerd, maar worden daarin slechts de mogelijkheden geschetst van wat kan worden gerealiseerd en, indien van toepassing, aan welke voorwaarden daarvoor moet worden voldaan. Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat de raad de door [appellant] gewenste ontwikkeling niet (tevens) aan het gemeentelijke beleid heeft mogen toetsen. Voor zover het gemeentelijk beleid inderdaad aan die ontwikkeling in de weg staat, betoogt de raad voorts terecht dat in zoverre niet meer wordt toegekomen aan een inhoudelijke beoordeling of die ontwikkeling zich verdraagt met de Verordening 2014.
    
    4.3. De woonvisie bevat geen gerichte doelstellingen en uitwerking voor het buitengebied. De door de gemeente gewenste nadere uitwerking voor het buitengebied is neergelegd in het LOP. In het LOP is onder meer opgenomen dat de gemeente de Foppenpolder als landbouwgebied wil behouden en, waar mogelijk, wil versterken. In deel V van het LOP, waarin het beleid per polder verder is uitgewerkt, is over de ontwikkelingsrichting van de Foppenpolder, voor zover thans van belang, verder opgenomen dat geen ruimte bestaat voor nieuwe woningbouw in de polder. Hoewel het voormalige bedrijfsgebouw feitelijk weliswaar reeds wordt of werd bewoond, zou dat met het toekennen van een woonbestemming voor het eerst planologisch mogelijk worden gemaakt, zodat daarmee planologisch gezien sprake zou zijn van nieuwvestiging. Gelet op het voorgaande heeft de raad zich terecht op het standpunt gesteld dat het LOP daaraan in de weg staat.
    
    Over de andere woonbestemmingen in de nabijheid van het perceel, waaronder de vlietvilla’s ten westen van het voormalige bedrijfsgebouw, overweegt de Afdeling dat de raad ter zitting nader heeft toegelicht dat deze dateren van voor het LOP, zodat het realiseren van deze woningen niet aan dit beleid kon worden getoetst. Dat voor het perceel [locatie 2] recent is besloten om het bestemmingsplan aldus te herzien dat een regel is toegevoegd aan de bestemming "Maatschappelijk" waardoor het is toegestaan dat er mensen wonen in de dienstwoning die geen binding hebben met de dierenkliniek, levert voorts geen gelijke situatie op met de voorliggende zaak. Daar voegt de Afdeling aan toe dat in dat geval geen sprake was van het voor het eerst planologisch mogelijk maken van een woonbestemming of woonfunctie. Tot slot stelt de Afdeling vast dat de briefwisseling tussen het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Midden-Delfland en het college van GS, waarop beide partijen zich beroepen, heeft plaatsgevonden in het kader van een andere ontwikkeling dan thans voorligt - te weten het afbreken van het voormalige bedrijfsgebouw en het realiseren van een nieuwe woning elders op het perceel, in plaats van het toekennen van een woonbestemming aan het voormalige bedrijfsgebouw - en voorts eveneens dateert van voor het LOP. Om die reden komt aan de inhoud van deze brieven in de voorliggende procedure geen betekenis toe.
    
    4.4. Gelet op het voorgaande heeft de raad zich naar het oordeel van de Afdeling in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat aan het voormalige bedrijfsgebouw op het perceel geen woonbestemming kan worden toegekend en dat de aan het perceel toegekende bestemming "Groen - Landschappelijke overgangszone 2", mede gelet op de door de raad gegeven toelichting over de ligging en het gebruik van het perceel, passend is.
    
    Het betoog faalt.
    
    5. [appellant] stelt dat de raad de bewoning van het voormalige bedrijfsgebouw ten onrechte en in weerwil van voormelde uitspraak van de Afdeling van 26 november 2014 wederom onder - een verkapte vorm van - overgangsrecht heeft gebracht. Daartoe wijst hij op het vaststellingsbesluit van 28 april 2015, waarin dat als zodanig staat benoemd, alsmede op het feit dat de uitsterfregeling geen bouwmogelijkheden biedt.
    
    5.1. De raad weerspreekt dat de bewoning van het voormalige bedrijfsgebouw wederom onder het overgangsrecht is gebracht. Daartoe voert hij aan dat het gebruik van het voormalige bedrijfsgebouw voor bewoning in het reparatieplan als zodanig is bestemd, zij het zo dat dit gebruik bij beëindiging daarvan niet meer mag worden hervat.
    
    5.2. In artikel 4, lid 4.3.1, van de planregels is een uitsterfregeling wonen opgenomen. Ingevolge deze bepaling geldt ter plaatse van de aanduiding "specifieke vorm van wonen - uitsterfregeling" in aanvulling op lid 4.1 dat tevens het gebruik van het bestaande gebouw als woning is toegestaan, en dat eerst op het moment dat voormeld gebruik als woning wordt beëindigd, dit gebruik niet langer is toegestaan.
    
    Aldus is het bestaande gebruik van het gebouw voor bewoning als zodanig bestemd. Voorts is dit gebruik overdraagbaar en is het bestemmingsplan niet gericht op beëindiging van dat gebruik binnen de planperiode. Gelet hierop is, daargelaten de vraag naar de bebouwingsmogelijkheden voor het perceel, in dit geval geen sprake van een verkapte vorm van overgangsrecht en heeft de raad in zoverre aan de in de uitspraak van 26 november 2014 gegeven opdracht voldaan.
    
    Het betoog faalt.
    
    6. [appellant] betoogt dat aan het reparatieplan geen evenwichtige belangenafweging ten grondslag ligt. Daartoe voert hij aan dat niet is gemotiveerd dat en waarom de bewoning van het voormalige bedrijfsgebouw op dit moment strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening, maar tegelijkertijd in verband met de ruimtelijke effecten daarvan op de lange(re) termijn ongewenst wordt geacht. Daarnaast is onvoldoende rekening gehouden met de belangen van de bewoner, nu de voorzieningen ten behoeve van het wonen, zoals sanitaire voorzieningen en een keuken, eerder onder oplegging van bestuursdwang uit het voormalige bedrijfsgebouw zijn verwijderd en de raad niet toestaat dat deze voorzieningen opnieuw worden geplaatst.
    
    6.1. De raad stelt dat rekening is gehouden met enerzijds het belang van een goede ruimtelijke ordening, zoals uitgewerkt in onder meer de woonvisie en het LOP, en anderzijds het belang van [appellant] bij het behoud van de bestaande gebruiksmogelijkheden voor bewoning van het voormalige bedrijfsgebouw, hetgeen heeft geresulteerd in de in de planregels opgenomen uitsterfregeling. Ter zitting heeft de raad in dit kader nader toegelicht dat de in de planregels opgenomen uitsterfregeling niet afdoet aan bouw- of onderhoudswerkzaamheden die vergunningvrij kunnen worden uitgevoerd.
    
    6.2. Voor zover de raad ter zitting heeft gesteld dat hetgeen in het kader van de belangenafweging is aangevoerd over het al dan niet opnieuw kunnen aanbrengen van woonvoorzieningen in het voormalige bedrijfsgebouw niet tijdig is aangevoerd, kan hij daarin niet worden gevolgd, aangezien dit reeds grondslag vindt in het door [appellant] ingediende beroepschrift van 17 juni 2015.
    
    6.3. Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het bouwen van een bouwwerk.
    
    Ingevolge het derde lid, kan bij algemene maatregel van bestuur worden bepaald dat met betrekking tot daarbij aangewezen activiteiten als bedoeld in het eerste lid in daarbij aangegeven categorieën van gevallen, het in dat lid gestelde verbod niet geldt.
    
    Ingevolge artikel 2.3, eerste lid, van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor) is in afwijking van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo geen omgevingsvergunning vereist voor de categorieën van gevallen in artikel 3 in samenhang met artikel 5 van bijlage II.
    
    Ingevolge artikel 3, achtste lid, van bijlage II bij het Bor, voor zover thans van belang, is een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid en onder a, van de Wabo niet vereist, indien deze activiteit betrekking heeft op een verandering van een bouwwerk.
    
    Ingevolge artikel 5, eerste lid, voor zover thans van belang, blijft bij de toepassing van artikel 3 het aantal woningen gelijk.
    
    6.4. Met de in de planregels opgenomen uitsterfregeling is het gebruik voor bewoning van het voormalige bedrijfsgebouw toegestaan. Inherent daaraan is dat dat gebouw ook geschikt moet zijn voor bewoning. Dat is, nadat eerder op last van de gemeente uit het gebouw elementaire woonvoorzieningen, zoals sanitaire voorzieningen en een keuken, zijn verwijderd, niet het geval. Voor het opnieuw aanbrengen van bedoelde voorzieningen is, gelet op artikel 2.3, eerste lid, van het Bor, evenwel geen omgevingsvergunning vereist, zodat daarvoor geen regeling in het plan behoeft te worden opgenomen. Anders dan ten tijde van de situatie waarover de uitspraak van de Afdeling van 27 juli 2011 in zaak nr. 201012096/1/H1 gaat, maakt het bestemmingsplan de bewoning van het voormalige bedrijfsgebouw planologisch mogelijk, zodat het aanbrengen van woonvoorzieningen in dat gebouw niet tot gevolg heeft dat om die reden het aantal woningen met één zal toenemen en derhalve niet gelijk blijft, als bedoeld in artikel 5, eerste lid, van bijlage II bij het Bor.
    
    6.5. Gelet op het voorgaande mist het betoog dat het bestemmingsplan het opnieuw aanbrengen aan het voormalige bedrijfsgebouw van elementaire woonvoorzieningen, zoals sanitaire voorzieningen en een keuken, niet toestaat feitelijke grondslag. Ook overigens ziet de Afdeling, mede in het licht van de ter zake door de raad gegeven toelichting, in het aangevoerde geen grond voor het oordeel dat de raad niet in redelijkheid aan het plangebied de bestemming "Groen - Landschappelijke overgangszone" en aan de bewoning van het voormalige bedrijfsgebouw een uitsterfregeling heeft kunnen toekennen.
    
    7. Het beroep van [appellant] is ongegrond.
    
    8. Voor een proceskostenvergoeding bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    verklaart het beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J. Kramer, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. A. Wijker-Dekker, griffier.
    
    w.g. Kramer w.g. Wijker-Dekker
    lid van de enkelvoudige kamer griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 27 januari 2016
    
    562.