ECLI:NL:RVS:2016:1466, Raad van State, 01-06-2016, 201506645/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2016-06-01 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 1 augustus 2014 heeft het college het verzoek van [partij] om handhavend op te treden tegen het gebruik van het pand op het perceel [locatie] te Berkel-Enschot (hierna: het perceel) afgewezen.

201506645/1/A1.
    Datum uitspraak: 1 juni 2016
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te Berkel-Enschot, gemeente Tilburg,
    
    tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van rechtbank Zeeland-West-Brabant (hierna: de rechtbank) van 14 juli 2015 in zaken nrs. 15/3028 en 15/3029 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Tilburg.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 1 augustus 2014 heeft het college het verzoek van [partij] om handhavend op te treden tegen het gebruik van het pand op het perceel [locatie] te Berkel-Enschot (hierna: het perceel) afgewezen.
    
    Bij besluit van 2 april 2015 heeft het college het door [partij] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard wat betreft de in het pand gevestigde shoarmazaak/pizzeria en [appellant] onder oplegging van een dwangsom gelast dit gebruik te staken.
    
    Bij uitspraak van 14 juli 2015 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [appellant] heeft nadere stukken ingediend.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 20 april 2016, waar [appellant], bijgestaan door M.A.M. Jonkers, en het college, vertegenwoordigd door mr. A.M.J. van den Biggelaar, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [partij], bijgestaan door mr. C.R. Jansen, gehoord.
    
    Overwegingen
    
    1. [appellant] is eigenaar van het op het perceel aanwezige pand waarin ten tijde van belang een shoarmazaak handelend onder de naam [naam] was gevestigd. Vaststaat dat in het pand maaltijden werden bereid die werden afgehaald of bezorgd. De maaltijden konden ook ter plaatse worden geconsumeerd. Er werd tevens frisdrank verkocht en geschonken. Voorheen werd het pand gebruikt voor een broodjeszaak. Daarvoor was een cateringbedrijf in het pand gevestigd. Aan de achterzijde en op de verdieping van het pand is een logiesgebouw voor tijdelijke kamerverhuur gevestigd.
    
    [partij] heeft het college verzocht om handhavend op te treden tegen het gebruik van het pand. Het college heeft dat verzoek bij besluit van 1 augustus 2014 afgewezen. Naar aanleiding van de bezwaren van [partij] heeft het college bij besluit van 2 april 2015 het verzoek van [partij] voor zover het ziet op het gebruik van het pand als horeca toegewezen. Het college heeft [appellant] bij dat besluit onder oplegging van een dwangsom gelast dat gebruik te staken. Het heeft daaraan ten grondslag gelegd dat dit gebruik van het pand voor horecadoeleinden in strijd is met het bestemmingsplan. Het college heeft voorts aan het besluit ten grondslag gelegd dat dit gebruik niet onder de beschermende werking van het overgangsrecht valt.
    
    Tussen partijen is in geschil of het college terecht een last onder dwangsom heeft opgelegd ten aanzien van het gebruik van het pand als horeca.
    
    2. Ingevolge het bestemmingsplan "Berkel 2008" rust op het perceel de bestemming "Gemengd-Dorps". De relevante bepalingen van de planvoorschriften van het bestemmingsplan zijn opgenomen in de bijlage die integraal onderdeel is van deze uitspraak.
    
    3. [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college niet bevoegd was om handhavend op te treden omdat het gebruik niet in strijd is met het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Berkel 2008" (hierna: het bestemmingsplan). Daartoe voert hij aan dat het gebruik van het pand waartegen het college handhavend optreedt, valt onder bijlage 11 bij de planvoorschriften. Bijlage 11 is als bijlage bij de voorschriften gevoegd en maakt volgens [appellant] derhalve onderdeel uit van de planvoorschriften. Dit temeer nu het volgens de bij het bestemmingsplan behorende toelichting de bedoeling van de planwetgever is om de bestaande bedrijven binnen het plangebied positief te bestemmen maar dit ten onrechte niet is gebeurd, aldus [appellant]. Aan de toelichting komt volgens hem bindende betekenis toe omdat de planvoorschriften in samenhang met de bijlage alsmede de plankaart te onduidelijk zijn. Dat in de planvoorschriften niet naar de bijlage wordt verwezen, maakt dat gelet op de bedoeling van de planwetgever niet anders. Hij voert voorts aan dat het gebruik van het pand voor een shoarmazaak vergelijkbaar is met het gebruik voor cateringbedrijf zoals genoemd in bijlage 11. Het gebruik is volgens hem tevens aan te merken als detailhandel.
    
    3.1. Voor het antwoord op de vraag of het gebruik van het pand voor het exploiteren van een shoarmazaak in strijd is met het bestemmingsplan zijn in dit geval alleen de plankaart en artikel 4.1 van de planvoorschriften van belang. Anders dan [appellant] stelt, en zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, maakt bijlage 11 geen onderdeel uit van de planvoorschriften, reeds nu in de voorschriften niet naar die bijlage wordt verwezen. De in artikel 4.1.1, onder a, van de planvoorschriften bedoelde "bijgevoegde bedrijvenlijst" is niet bijlage 11 maar de Staat van bedrijfsactiviteiten. Bovendien is artikel 4.1.1, onder a, van de planvoorschriften slechts van toepassing op bedrijven als bedoeld in artikel 1.14 van de planvoorschriften. Van een bedrijf als bedoeld in die bepaling is hier geen sprake. Dat bijlage 11 naar gesteld gelet op de toelichting onderdeel uit zou maken van de planvoorschriften, leidt niet tot een ander oordeel reeds omdat de toelichting geen bindende betekenis toekomt. Voorts wordt in aanmerking genomen dat de voorschriften en de plankaart in samenhang bezien voldoende duidelijk zijn. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 1 juli 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2026 waarnaar [appellant] verwijst, zijn de op de plankaart aangegeven bestemming en de daarbij behorende voorschriften bepalend voor het antwoord op de vraag of in strijd is met het bestemmingsplan wordt gehandeld. De niet bindende toelichting heeft in zoverre betekenis, dat deze over de bedoeling van de planwetgever meer inzicht kan geven indien de bestemming en de bijbehorende voorschriften waaraan moet worden getoetst op zichzelf noch in samenhang duidelijk zijn. Indien [appellant] zich niet met de bestemming van zijn perceel kon verenigen en van mening was dat de planvoorschriften niet stroken met de toelichting, had hij tegen het besluit waarbij het bestemmingsplan is vastgesteld rechtsmiddelen kunnen en moeten aanwenden. Dat hij dat niet heeft gedaan komt in dit geval voor zijn rekening.
    
    Het gebruik van het pand voor een shoarmazaak past niet binnen de bestemming zoals omschreven in artikel 4.1.1 van de planvoorschriften omdat dat artikel horeca niet toestaat. Op grond van artikel 4.1.2 van de planvoorschriften is horeca dan wel detailhandel slechts toegestaan indien dat op gronden met de bestemming "Gemengd-Dorps" op de plankaart als zodanig is aangeduid. Nu dat hier niet het geval is, is horeca dan wel detailhandel niet op het perceel toegestaan. Gelet op het voorgaande is het gebruik van het pand in strijd met de op het perceel rustende bestemming.
    
    Het betoog faalt.
    
    4. [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het gebruik waartegen het college handhavend optreedt niet onder de beschermende werking van het overgangsrecht valt. Daartoe voert hij aan dat in het pand ten tijde van de inwerkingtreding van het bestemmingsplan een cateringbedrijf was gevestigd. Het gebruik is weliswaar gewijzigd naar een horecabedrijf maar dit betreft, nu het een wijziging is waarbij de afwijking naar aard en omvang verkleint, een toelaatbare wijziging. Volgens [appellant] verschilt de ruimtelijke uitstraling van een horecabedrijf niet zodanig van een cateringbedrijf dat, zoals de rechtbank heeft overwogen, door de wijziging van het gebruik naar horecabedrijf de afwijking naar aard en omvang wordt vergroot. Bovendien wordt nu een kleinere oppervlakte van het pand als horecabedrijf gebruikt, aldus [appellant]. Hij voert, onder verwijzing naar de uitspraken van de Afdeling van 11 april 2007, ECLI:NL:RVS:2007:BA2682 en 1 oktober 2010, ECLI:NL:RVS:2014:3550, aan dat het college niet op grond van een onderzoek het gebruik op de peildatum en het huidige gebruik heeft vergeleken.
    
    [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank niet heeft onderkend dat hij het pand wederom ten behoeve van een cateringbedrijf kan gebruiken.
    
    4.1. Vaststaat dat ten tijde van de inwerkingtreding van het bestemmingsplan in het pand een cateringbedrijf werd geëxploiteerd. Niet in geschil is dat ten opzichte van dat gebruik de exploitatie van de shoarmazaak een wijziging van gebruik is. Gelet op artikel 29.3, onder b, van de planvoorschriften staat derhalve ter beoordeling of door deze wijziging de aard en de omvang van de afwijking van het bestemmingsplan wordt verkleind. Daarbij is niet van belang of [appellant], zoals hij stelt, na deze wijziging op grond van de overgangsrecht wederom een cateringbedrijf in het pand zou mogen exploiteren.
    
    Nu duidelijk is wat het gebruik ten tijde van de inwerkingtreding van het bestemmingsplan en ten tijde van het besluit van 2 april 2014 was, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het college nader onderzoek daarnaar had moeten verrichten. Anders dan [appellant] stelt, heeft de rechtbank terecht geen grond gezien voor het oordeel dat sprake is van een wijziging waardoor de afwijking naar aard en omvang wordt verkleind als bedoeld in artikel 29.3, onder b, van de planvoorschriften. De rechtbank heeft in dat verband terecht in aanmerking genomen dat een shoarmazaak grotere publieks- en verkeersaantrekkende werking en ruimere toegestane openingstijden heeft dan een cateringbedrijf. Dat de gebruikte oppervlakte minder is, leidt niet tot een ander oordeel. Daarmee is het gebruik wellicht naar omvang verkleind maar niet naar de aard.
    
    Het betoog faalt.
    
    5. [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college door alleen hem als overtreder aan te merken onzorgvuldig heeft gehandeld. Daartoe voert hij aan dat de exploitant van de shoarmazaak de daadwerkelijke overtreder is.
    
    5.1. Er bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college met zijn besluitvorming onzorgvuldig heeft gehandeld door alleen [appellant] als overtreder aan te merken. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat [appellant] eigenaar is van het pand waarin de overtreding plaatsvond en hij het winkelgedeelte van het pand verhuurde aan de exploitant van de shoarmazaak. Als eigenaar en verhuurder heeft [appellant] zeggenschap over en invloed op het gebruik van het pand door middel van de huurovereenkomst. Gelet hierop liet hij het pand in strijd met het bestemmingsplan gebruiken zodat het college hem terecht als overtreder van artikel 4.5.1. van de planvoorschriften heeft aangemerkt. Dat mogelijk ook derden als overtreder kunnen worden aangemerkt, doet aan de bevoegdheid van het college om jegens hem handhavend op te treden niet af.
    
    Het betoog faalt.
    
    6. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. R. van der Spoel, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. D.A.B. Montagne, griffier.
    
    w.g. Van der Spoel w.g. Montagne
    lid van de enkelvoudige kamer griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 1 juni 2016
    
    374-712.
    
    BIJLAGE WETTELIJK KADER
    
    Planvoorschriften bestemmingsplan "Berkel 2008"
    
    Artikel 1.14
    
    In deze voorschriften wordt verstaan onder "bedrijven": Het bedrijfsmatig verrichten van activiteiten die liggen op het vlak van industrie, handel en groothandel met eventueel bijbehorende ondergeschikte showroom (derhalve geen detailhandel daaronder te begrijpen), ambacht, nijverheid, productie, distributie, logistiek, vervoer, opslag, reparatie (waaronder autoreparatiebedrijven), e.d. Tevens worden hiertoe gerekend bijbehorende kantoorruimten en installaties. Niet tot "bedrijven" worden gerekend: kantoren, horeca, (perifere) detailhandel, nutsvoorzieningen, tank- en servicestation, autowasplaats, zorg- en dienstverlening, recreatie en sport, agrarisch bedrijf en maatschappelijke instellingen. Onder "bedrijven" worden bedrijfspompen, zijnde pompen die in hoofdzaak zijn bedoeld voor de eigen brandstoffenvoorziening, eveneens niet begrepen.
    
    Artikel 1.55
    
    Horeca(inrichting): Een onderneming die tot doel heeft het bieden van overnachtingsmogelijkheden en/of het verstrekken van maaltijden en/of dranken voor consumptie al dan niet ter plaatse.
    
    Artikel 4.1.1
    
    De op de plankaart voor "Gemengd-Dorps" aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    
    a. bedrijven, behorende tot en met maximaal categorie 2 uit de bijgevoegde bedrijvenlijst, met uitzondering van bedrijven als bedoeld in artikel 31 van de Wet geluidhinder in samenhang met artikel 2.4 van het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer van de Wet Milieubeheer, zoals deze luidden op het tijdstip van de terinzagelegging van het plan en met uitzondering van risicovolle inrichtingen;
    
    b. kantoren tot maximaal 250 m² bruto vloeroppervlak per zelfstandige eenheid met een maximum van 700 m² bruto vloeroppervlak per bestemmingsvlak;
    
    c. maatschappelijke instellingen;
    
    d. zorg- en dienstverlening (zakelijk en persoonlijk);
    
    e. wonen, met dien verstande dat sprake is van grondgebonden woningen;
    
    f. bouwwerken van algemeen nut,
    
    met dien verstande dat de maximale omvang per functionele eenheid, niet zijnde kantoren, 100 m² bruto vloeroppervlak bedraagt.
    
    Artikel 4.1.2
    
    Ter plaatse van de op de plankaart aangegeven aanduiding:
    
    a. horeca (h) tot de categorie zoals nader aangeduid in Bijlage 3 Register horecabedrijven in het plangebied en tevens zoals weergegeven op de plankaart; (…)
    
    c. detailhandel (dh); (…),
    
    zijn de voor "Gemengd-Dorps" aangewezen gronden mede bestemd voor de daarbij aangegeven functies.
    
    Artikel 4.5.1
    
    Het is verboden de in deze bestemming begrepen gronden en bouwwerken te gebruiken, in gebruik te geven of te laten gebruiken op een wijze of tot een doel strijdig met de gegeven bestemming, behoudens vrijstellingen die op grond van deze voorschriften zijn verleend.
    
    Artikel 29.3
    
    a. Het gebruik van grond en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan en hiermee in strijd is, mag worden voortgezet.
    
    b. Het is verboden het met het bestemmingsplan strijdige gebruik, bedoeld in het eerste lid, te veranderen of te laten veranderen in een ander met dat plan strijdig gebruik, tenzij door deze verandering de afwijking naar aard en omvang wordt verkleind.