ECLI:NL:CRVB:2003:AF7506, Centrale Raad van Beroep, 04-04-2003, 99/4861 ANW
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2003-04-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Socialezekerheidsrecht

Samenvatting: -

99/4861 ANW 
    
    U I T S P R A A K
    
    in het geding tussen:
    
    de Raad van bestuur van de Sociale verzekeringsbank, appellant,
    
    en
    
    [gedaagde], wonende te [woonplaats], gedaagde.
    
    I. ONTSTAAN EN LOOP VAN HET GEDING
    
    Met ingang van 1 januari 2003 zijn de artikelen 3, 4 en 5 van de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen, voorzover het betreft de Sociale verzekeringsbank in werking getreden. Thans oefent appellant de taken en bevoegdheden uit die tot genoemde datum werden uitgeoefend door de Sociale Verzekeringsbank. In deze uitspraak wordt onder appellant tevens verstaan de Sociale Verzekeringsbank.
    
    Appellant heeft op daartoe bij aanvullend beroepschrift aangevoerde gronden hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank 's-Hertogenbosch van 29 juli 1999, waarnaar hierbij wordt verwezen.
    
    Namens gedaagde heeft mr. P.J.J.A. Hendriks, advocaat te Deurne, een verweerschrift ingediend.
    
    Het geding is behandeld ter zitting van de Raad op 8 augustus 2001, waar appellant zich heeft doen vertegenwoordigen door mr. C.P.H. Runia-Allon, werkzaam bij de Sociale verzekeringsbank, en waar gedaagde met kennisgeving niet is verschenen.
    
    
      De Raad heeft daarna het onderzoek in deze zaak heropend en heeft aan partijen enkele stukken toegezonden, waaronder een brief van het International Labour Office van 17 augustus 2001. Partijen hebben vervolgens op deze stukken gereageerd.
      Het geding is opnieuw behandeld ter zitting van de Raad op 21 februari 2003, waar appellant zich heeft doen vertegenwoordigen door prof. dr. G.J. Vonk en H. van der Most, werkzaam bij de Sociale verzekeringsbank, en waar namens gedaagde is verschenen mr. P.M.E.C. Bertens-van Kuijk, advocaat te Eindhoven.
    
    
    II. MOTIVERING
    
    Appellant heeft met ingang van 1 december 1996 een nabestaandenuitkering ingevolge de Algemene nabestaandenwet (Anw) aan gedaagde toegekend in verband met het overlijden van haar echtgenoot op 19 december 1996. Op grond van het Inkomens- en samenloopbesluit Anw heeft appellant het inkomen van gedaagde, bestaande uit een wachtgelduitkering die zij van het USZO ontving, in eerste instantie per december 1996 vastgesteld op f 918,14 per maand. Dit bedrag heeft appellant volledig op de Anw-uitkering in mindering gebracht, hetgeen resulteerde in een uitkering van f 886,25 bruto per maand. Onder meer in verband met de wijziging van de hoogte van de nabestaandenuitkering ingevolge de Anw alsmede van gedaagdes wachtgeld heeft appellant de Anw-uitkering van gedaagde nadien enkele keren herzien.
    
    Bij brief van 30 november 1997 heeft gedaagde appellant ervan in kennis gesteld dat haar wachtgelduitkering met terugwerkende kracht tot en met januari 1994 is verhoogd. Gedaagde heeft appellant daarbij afschriften van de specificaties van haar wachtgelduitkering over de maanden december 1996 tot en met oktober 1997 doen toekomen.
    
    Op basis van de door gedaagde verstrekte gegevens heeft appellant bij besluit van 15 december 1997 de aan gedaagde toegekende Anw-uitkering vanaf 1 december 1996 tot en met november 1997 herzien. Tevens heeft appellant vastgesteld dat over dit tijdvak een bedrag van f 2.714,69 onverschuldigd aan Anw-uitkering is betaald, welk bedrag bij dit besluit door appellant is teruggevorderd van gedaagde. Door gedaagde is bezwaar gemaakt tegen dit besluit.
    
    Tijdens de bezwaarprocedure is appellant tot de conclusie gekomen dat het bij besluit van 15 december 1997 vastgestelde inkomen van gedaagde niet juist is berekend. Ingevolge artikel 7, derde lid, van het Inkomens- en samenloopbesluit Anw dient slechts een deel van gedaagdes wachtgelduitkering in aanmerking te worden genomen, omdat over die uitkering geen aanspraak bestaat op vakantie-uitkering. Bij besluit van 18 maart 1998 heeft appellant het inkomen van gedaagde over december 1996 alsnog vastgesteld op f 1.055,17, vanaf januari 1997 op f 1.056,77, vanaf juli 1997 op f 1.068,33 en vanaf januari 1998 op f 994,68 bruto per maand en heeft appellant de Anw-uitkering van gedaagde met ingang van de hiervoor genoemde data vastgesteld op respectievelijk f 749,22, f 760,55, f 763,43 en f 778,16 bruto per maand. Bij beslissing op bezwaar van 27 maart 1998, hierna: het bestreden besluit, heeft appellant het bezwaar tegen het besluit van 15 december 1997 ongegrond verklaard.
    
    In de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank overwogen dat appellant de nabetaling door het USZO van het wachtgeld terecht voor een deel heeft toegerekend aan de maanden december 1996 tot en met oktober 1997. De rechtbank is evenwel tot het oordeel gekomen dat het bestreden besluit om twee redenen niet in stand kan blijven. In de eerste plaats omdat appellant gedaagdes bezwaar met herroeping van het besluit van 15 december 1997 gegrond had moeten verklaren in plaats van het nemen van het op dat besluit betrekking hebbend correctiebesluit van 18 maart 1998. In de tweede plaats is de rechtbank tot het oordeel gekomen dat het volledig in mindering brengen van het inkomen in verband met arbeid, zoals gedaagdes wachtgelduitkering, in strijd is met rechtstreeks werkende bepalingen van internationaal recht, te weten artikel 28, aanhef en onder b, van het Verdrag 128 betreffende uitkeringen bij invaliditeit en ouderdom en aan nagelaten betrekkingen van 29 juni 1967, Trb. 1968, 131 (hierna: ILO-conventie 128) en artikel 67, aanhef en onder b, van de Europese Code inzake sociale zekerheid van 16 april 1964, Trb. 1965, 47 (hierna: de Europese Code).
    
    In hoger beroep heeft appellant aangevoerd dat ingevolge artikel 6:18, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) de mogelijkheid bestaat om een besluit te nemen ter correctie van het besluit van 15 december 1997 en dat van die mogelijkheid gebruik is gemaakt bij het besluit van 18 maart 1998. Tevens heeft appellant met verwijzing naar uitspraken van de Raad van 24 januari 2001, waarvan enkele zijn gepubliceerd in USZ 01/49 en 50 en RSV 01/138, betwist dat de door de rechtbank genoemde verdragsartikelen aangemerkt kunnen worden als een ieder verbindende bepalingen in de zin van de artikelen 93 en 94 van de Grondwet.
    
    Naar aanleiding van vragen van de Raad heeft het Internationaal Arbeidsbureau te Geneve bij brief van 17 augustus 2001 geconcludeerd dat ILO-conventie 128 het in mindering brengen van een werkloosheidsuitkering op een nabestaandenuitkering slechts  toestaat voorzover van de werkloosheidsuitkering een aanzienlijk gedeelte niet in aanmerking wordt genomen bij de vermindering. In reactie op deze brief heeft appellant medegedeeld dat de conclusie van het Internationaal Arbeidsbureau naar zijn oordeel onjuist is voorzover deze is bedoeld om te dienen tot handleiding in individuele gevallen. Voorts heeft appellant erop gewezen dat ILO-conventie 128 op generlei wijze is bedoeld om in individuele gevallen rechtens afdwingbare aanspraken op concrete prestaties in het leven te roepen, zodat de in dit geding relevante bepalingen uit die conventie niet als een ieder verbindend kunnen worden beschouwd.
    
    De Raad overweegt het volgende.
    
    Anders dan de rechtbank is de Raad van oordeel dat appellant niet de bevoegdheid kan worden ontzegd om tijdens de bezwaarschriftprocedure op grond van artikel 6:18 van de Awb het bestreden besluit te wijzigen. Bij besluit van 18 maart 1998 heeft appellant het besluit van 15 december 1997 gewijzigd in die zin dat de hoogte van gedaagdes Anw-uitkering vanaf december 1996 opnieuw is vastgesteld. Indien een bestuursorgaan een besluit heeft genomen als bedoeld in artikel 6:18 van de Awb, dan wordt echter ingevolge artikel 6:19 van de Awb het bezwaar geacht mede te zijn gericht tegen het nieuwe besluit, tenzij dat besluit aan het bezwaar geheel tegemoet komt.
    
    In hoger beroep heeft appellant aangevoerd dat de grieven van gedaagde niet gericht waren tegen de wijze waarop appellant het inkomen van gedaagde vanaf december 1996 nader heeft vastgesteld. Appellant meent dat door het buiten behandeling laten van het besluit van 18 maart 1998 de transparantie van de bezwaarschriftprocedure wordt vergroot en de positie van gedaagde beter wordt beschermd. De Raad kan dit standpunt niet onderschrijven. De nadere vaststelling van het inkomen van gedaagde en haar recht op Anw-uitkering vanaf december 1996 bij het besluit van 18 maart 1998 betekent tevens dat het bedrag van de terugvordering van f 2.714,69 in het bij het bestreden besluit gehandhaafde besluit van 15 december 1997 niet langer juist is. Nu het bezwaar van gedaagde mede was gericht tegen de terugvordering van de onverschuldigd betaalde uitkering is de Raad van oordeel dat de bescherming van gedaagde vergt dat appellant bij de beslissing op bezwaar het juiste bedrag van de terugvordering vast stelt, temeer daar het besluit tot terugvordering ingevolge artikel 54, eerste lid, van de Anw een executoriale titel oplevert in de zin van het Tweede Boek van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering.
    
    Bij het bestreden besluit heeft appellant het bezwaarschrift van gedaagde tegen het besluit van 15 december 1997 ongegrond verklaard. De Raad stelt vast dat appellant aldus in strijd met artikel 6:19 van de Awb heeft gehandeld door het bezwaar van gedaagde niet mede gericht te achten tegen het besluit van 18 maart 1998. Derhalve kan het bestreden besluit niet in stand blijven. Appellant dient een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen waarbij het bezwaar van gedaagde geacht wordt mede te zijn gericht tegen het besluit van 18 maart 1998.
    
    Ten aanzien van de betekenis van ILO-conventie 128 en de Europese Code heeft de Raad in zijn hiervoor genoemde uitspraken van 24 januari 2001 reeds overwogen dat deze normverdragen een instructiekarakter dragen en gericht zijn aan de verdragsluitende partijen, hetgeen in het algemeen in de weg zal staan aan de mogelijkheid van het inroepen van een rechtens afdwingbare aanspraak op een concrete prestatie in een individueel geval. Dit instructiekarakter komt met name tot uitdrukking in algemeen geformuleerde normen in deze verdragen waaraan de nationale wetgevingen moeten voldoen, waarbij zelfs de definiëring van centrale begrippen in deze verdragen als "weduwe" en "kostwinner" aan de nationale wetgevingen is overgelaten. Verder komt dit instructiekarakter tot uitdrukking in een onvoldoende concrete dan wel een facultatieve normering van het uitkeringsniveau. 
    
    De rechtbank heeft echter geoordeeld dat artikel 28, sub b, van ILO-conventie 128 en het vrijwel gelijkluidende artikel 67, sub b, van de Europese Code geëigend zijn om rechtstreekse werking te hebben. Artikel 28, sub b, van ILO-conventie 128 luidt aldus: "Ten aanzien van elke periodieke betaling waarop dit artikel van toepassing is: (..) b. kan het bedrag van de uitkering slechts worden verminderd in de mate waarin de overige inkomsten van het gezin van de gerechtigde een voorgeschreven of door het bevoegde overheidsorgaan overeenkomstig voorgeschreven regelen vastgesteld aanzienlijk bedrag te boven gaan". Partijen zijn het er in hoger beroep over eens dat deze bepaling aldus verstaan dient te worden dat een volledige korting van een werkloosheidsuitkering op de nabestaandenuitkering daarmee niet in overeenstemming is, maar verschillen van mening over de vraag of deze bepaling een ieder verbindend is als bedoeld in de artikelen 93 en 94 van de Grondwet.
    
    De Raad is met appellant van oordeel dat hoewel de bedoeling van deze bepalingen duidelijk geacht zou kunnen worden, deze aan de verdragsluitende partijen niet een nauwkeurig en onvoorwaardelijk verbod opleggen tot anticumulatie van een nabestaandenuitkering en een werkloosheidsuitkering in enigerlei vorm. Daarbij acht de Raad, naast het hiervoor omschreven instructiekarakter van de normverdragen, ten eerste van belang dat uit het antwoord van het Internationaal Arbeidsbureau, daargelaten nog de vraag wat de status van dit antwoord is of kan zijn in deze procedure, volgt dat een volledige korting van een werkloosheidsuitkering op een nabestaandenuitkering niet in overeenstemming lijkt te zijn met voornoemde bepalingen, maar dat een andere juridische vormgeving van de anticumulatie, leidend tot hetzelfde financiële resultaat voor de betrokkenen, wel aanvaardbaar zou zijn. Verder heeft appellant er terecht op gewezen dat het Comité van Deskundigen van de ILO in 1989 heeft opgemerkt dat de strekking van artikel 28, sub d, van ILO-conventie 128 is duidelijk te maken dat een staat geacht wordt aan artikel 28 te voldoen als het collectieve beschermingsniveau adequaat is, zonder daarbij acht te slaan op datgene wat in het individuele geval tot uitbetaling komt. Hoewel artikel 28, sub d, van ILO-conventie 128 met name betrekking lijkt te hebben op hetgeen is bepaald in artikel 28, sub c, van deze conventie, volgt uit dit artikellid evenzeer dat de verdragsluitende partijen op verschillende wijzen inhoud kunnen geven aan deze instructienormen, zodat die moeilijk te sublimeren zijn tot een rechtens afdwingbare norm voor burgers. Op deze gronden is de Raad van oordeel dat de artikelen 28, sub b, van ILO-conventie 128 en 67, sub b, van de Europese Code niet geacht kunnen worden een eenieder verbindende bepaling te bevatten in de zin van de artikelen 93 en 94 van de Grondwet die in beginsel door de burger voor de rechter kan worden ingeroepen.
    
    Uit het vorenstaande vloeit voort dat het hoger beroep gedeeltelijk slaagt, hetgeen betekent dat de aangevallen uitspraak, met wijziging van gronden voor bevestiging in aanmerking komt, met dien verstande dat appellant een nieuwe beslissing op bezwaar dient te nemen met inachtneming van hetgeen in 's Raads uitspraak is overwogen.
    
    De Raad acht geen termen aanwezig toepassing te geven aan het bepaalde in artikel 8:75 van de Awb inzake een vergoeding van proceskosten. 
    
    Ten slotte ziet de Raad geen aanleiding van appellant een recht te heffen, nu het hoger beroep van appellant grotendeels doel heeft getroffen.
    
    III. BESLISSING
    
    De Centrale Raad van Beroep,
    
    Recht doende:
    
    Bevestigt de aangevallen uitspraak, met dien verstande dat appellant een nieuwe beslissing op bezwaar dient te nemen met inachtneming van deze, 's Raads, uitspraak.
    
    Aldus gegeven door mr. M.M. van der Kade als voorzitter en mr. T.L. de Vries en mr. H.J. Simon als leden, in tegenwoordigheid van J.J.B. van der Putten als griffier en uitgesproken in het openbaar op 4 april 2003.
    
    (get.) M.M. van der Kade.
    
    (get.) J.J.B. van der Putten.