ECLI:NL:CBB:2014:486, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 30-12-2014, AWB 13/56
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2014-12-30 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: overtreding artikel 7 van de Msw, bewijs en matiging boete

uitspraak 
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 13/56
      16005
    
    
    
      
        uitspraak van de meervoudige kamer van 30 december 2014 op het hoger beroep van:
        
      
    
    
      [naam 1], te [plaats 1], appellant
    (gemachtigde: mr. B. Maat),
    
    
      tegen de uitspraak van de rechtbank Middelburg van 20 december 2012, kenmerk 12/2122, in het geding tussen
    
    
    appellantende staatssecretaris van Economische Zaken ( de staatssecretaris)
    (gemachtigde: mr. A.H. Spriensma-Heringa).
    
    
  
  
    Procesverloop in hoger beroep
    
    
      Appellant heeft bij brief van 25 januari 2013 hoger beroep ingesteld tegen een uitspraak van de rechtbank Middelburg van 20 december 2012 (hierna: de aangevallen uitspraak). 
    
    
    
      Bij brief van 27 mei 2013 heeft de staatssecretaris een reactie op het hoger beroepschrift ingediend. 
    
    
    
      Op 29 oktober 2014 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij [naam 1] is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. De staatssecretaris heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. 
    
    
  
  
    Grondslag van het geschil
    
    
      1.1
      Voor een uitgebreide weergave van het verloop van de procedure, het wettelijk kader en de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden, voor zover niet bestreden, wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak. Het College volstaat met het volgende.
      
    
    
      1.2
      Medio oktober 2007 werd door de Algemene inspectiedienst (AID) geconstateerd dat op het bedrijf van appellant compost was afgeleverd. Uit een onderzoek van de AID naar [naam 4] B.V. (hierna: [naam 4]) en [naam 5] B.V. (hierna: [naam 5]) is vervolgens naar voren gekomen dat in de periode 25 juni tot en met 31 juli 2007 251 vrachten compost zouden zijn afgeleverd bij appellant en [naam 2]. De AID is in juli 2008 een onderzoek gestart naar naleving van de gebruiksnormen door appellant en [naam 2]. In een rapport van 30 oktober 2008 (het rapport) zijn de bevindingen van dat onderzoek neergelegd. In het rapport is tevens informatie opgenomen over overige aan- en afvoer van mest, de mestproductie en uit de opslag gekomen meststoffen. Daarbij is ervan uitgegaan dat de bedrijven van appellant en [naam 2], respectievelijk gevestigd te [plaats 1] en [plaats 2], gezamenlijk werden geëxploiteerd als Vennootschap onder Firma met de naam Firma [naam 3], gevestigd te [plaats 2]. De mestboekhouding van [naam 1] en [naam 2] was niet gescheiden per bedrijf bijgehouden. Voor de controle op de gebruiksnormen zijn daarom beide bedrijven samen genomen. In het rapport is geconcludeerd dat beide bedrijven tezamen in 2007 de fosfaat- en stikstofgebruiksnorm hebben overschreden. Op basis van het rapport heeft de staatssecretaris aan appellant bij primair besluit van 28 oktober 2009 een boete opgelegd van € 45.000,- wegens overtreding van artikel 7 van de Meststoffenwet (Msw). De boete is beperkt tot het maximumbedrag dat volgens de Msw aan een natuurlijke persoon kan worden opgelegd. Uitgegaan is van overschrijding van de fosfaatgebruiksnorm met 13.226 en de stikstofgebruiksnorm met 6.067 kg. Dat het geleverde product compost betreft, is gebaseerd op gegevens van [naam 4], met name op door haar opgemaakte afleverbewijzen en verkoopbevestigingen, die zijn vergeleken met gegevens van de Dienst Regelingen. Als gebruiker kwam daaruit de Firma [naam 3] naar voren, blijkens het rapport. Bij het onderzoek is tevens aangetroffen een ‘overeenkomst grondverbetering project Firma [naam 3]’ waaruit blijkt dat in het voorjaar van 2007 compost zou worden aangevoerd op een perceel van de Firma [naam 3], te [plaats 3]. Als losadressen op de afleverbewijzen zijn [plaats 3] en [plaats 1] vermeld. Aan de boete zijn ook bewijzen uit de administratie van appellant ten grondslag gelegd, die voor de Firma [naam 3] de boekhouding bijhield, zoals de genoemde overeenkomst grondverbetering en facturen en verkoopbevestigingen voor compost. Op een van de facturen waren alle 251 vrachten vermeld, gespecificeerd naar gewicht en leverdatum (pagina 15 van het rapport). In het rapport staan daarnaast verklaringen opgenomen van appellant zelf die de aanlevering van de vrachten bevestigd en het uitrijden van het geleverde product. Tevens zijn verklaringen opgenomen van (de directeuren van) [naam 4], waarin wordt bevestigd dat compost aan (de firma van) appellant is geleverd. 
      
    
    
      1.2
      Het bezwaar van appellant is gedeeltelijk gegrond verklaard bij besluit van 23 december 2010. De staatssecretaris heeft bij dit besluit de boete met 25% gematigd, omdat het economische voordeel geringer is en van een andere aard dan het economische voordeel dat de wetgever voor ogen had bij het vaststellen van de boetebedragen. Daarnaast is volgens de staatssecretaris de afzet van compost niet op één lijn te stellen met de afzet van dierlijke meststoffen. De boete is nog eens met 10% gematigd wegens overschrijding van de beslistermijn, waarmee de uiteindelijk opgelegde boete € 30.375,- bedraagt. 
      
    
  
  
    Uitspraak van de rechtbank
    
    
      2.1
      De rechtbank heeft het beroep van appellant gegrond verklaard, het besluit van 23 december 2010 vernietigd en zelf de boete vastgesteld op € 20.250,--. De rechtbank heeft geoordeeld dat de bijzondere omstandigheden van dit geval maken dat sprake is van  verminderde verwijtbaarheid van appellant. Deze omstandigheden geven aanleiding de boete met 50% in plaats van 25% te matigen. De overwegingen die de rechtbank tot deze beslissing hebben gebracht zijn vermeld onder rechtsoverweging 6 van de aangevallen uitspraak, waarnaar hier wordt verwezen. 
      
    
  
  
    Beoordeling van het geschil in hoger beroep
    
    
      3.1
      Artikel IV, eerste lid, van de wet van 25 juni 2009 tot aanpassing van bijzondere wetten aan de vierde tranche van de Algemene wet bestuursrecht (Staatsblad 2009, 265) bepaalt dat, indien een bestuurlijke sanctie wordt opgelegd wegens een overtreding die plaatsvond voor het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet, het recht zoals dat gold voor dat tijdstip van toepassing blijft. Nu de gestelde overtreding voor 1 juli 2009 heeft   plaatsgevonden, is het recht van toepassing, zoals dat gold tot 1 juli 2009. 
      
    
    
      3.2
      Voor de beoordeling zijn de volgende bepalingen van belang: 
      
      
        Ingevolge artikel 1, eerste lid, onder d, van de Msw wordt verstaan onder 
        meststoffen: dierlijke meststoffen, ongeacht hun bestemming, en producten die zijn bestemd om:
        1°. te worden toegevoegd aan grond of aan een groeimedium en die geheel of gedeeltelijk bestaan uit stoffen, organismen daaronder begrepen, of mengsels van stoffen, die als zodanig kunnen dienen om grond of een groeimedium geschikt of beter geschikt te maken als voedingsbodem voor planten;
        2°. te worden gebruikt als groeimedium;
        3°. te worden gebruikt als voedsel voor planten of delen van planten, voor zover deze producten niet reeds zijn begrepen onder 1° of 2°.
      
      
      
        Ingevolge artikel 7 van de Msw is het verboden in enig kalenderjaar op een bedrijf meststoffen op of in de bodem te brengen. 
      
      
      
        In artikel 8 van de Msw is bepaald dat het in artikel 7 gestelde verbod niet geldt indien de op of in de landbouwgrond gebrachte hoeveelheid meststoffen in het desbetreffende jaar geen van de volgende normen overschrijdt:
        (…)
      
      b. de stikstofgebruiksnorm voor meststoffen; 
      c. de fosfaatgebruiksnorm voor meststoffen. 
      
      
        In artikel 12 van de Msw is, voor zover van belang, bepaald dat voor de toepassing van artikel 8, aanhef en onder b en c, de op of in de bodem gebrachte hoeveelheid meststoffen wordt bepaald door bij elkaar op te tellen de in het desbetreffende jaar op het bedrijf geproduceerde, aangevoerde en per saldo uit opslag gekomen hoeveelheden meststoffen, en de uitkomst te verminderen met de in dat jaar van het bedrijf afgevoerde hoeveelheid meststoffen. De hoeveelheden worden uitgedrukt in kilogrammen stikstof en fosfaat.
      
      
      
        In artikel 50, eerste lid, aanhef en onder a van de Msw is voor zover hier van belang, bepaald dat onder overtreding wordt verstaan een gedraging die in strijd is met het bepaalde bij of krachtens artikel 7. 
      
      
      
        Op grond van artikel 51, eerste lid, van de Msw (oud) kan de Minister een overtreder een bestuurlijke boete opleggen. 
      
      
      
        Ingevolge artikel 52 van de Msw (oud) legt de Minister geen bestuurlijke boete op voorzover de overtreding niet aan de overtreder kan worden verweten. 
      
      
      
        Ingevolge artikel 57, eerste lid aanhef en onder b en c, van de Msw bedraagt de bestuurlijke boete ingeval van overtreding van artikel 7 € 7 per kilogram stikstof waarmee de in artikel 8, onderdeel b, bedoelde stikstofgebruiksnorm is overschreden, vermeerderd met € 11 per kilogram fosfaat waarmee de in artikel 8, onderdeel c, bedoelde fosfaatgebruiksnorm is overschreden. 
      
      
      
        In artikel 59 van de Msw (oud) is bepaald dat de Minister een lagere bestuurlijke boete oplegt indien de overtreder aannemelijk maakt dat de overeenkomstig artikel 57 of 58 vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is. 
      
      
      
        Ingevolge artikel 62 van de Msw bedraagt de bestuurlijke boete ingeval van overtreding van artikel 7 ten hoogste € 45.000,- per overtreding begaan door een natuurlijke persoon. 
      
      
      
        Ingevolge artikel 1, onder h, van het Uitvoeringsbesluit Msw (oud) wordt in het besluit en de daarop berustende bepalingen verstaan onder compost: product dat bestaat uit één of meer organische afvalstoffen die al dan niet met bodembestanddelen zijn gemengd en die met behulp van micro-organismen zijn afgebroken en omgezet tot een homogeen en zodanig stabiel eindproduct dat daarin alleen nog een langzame afbraak van humeuze verbindingen plaatsvindt en dat niet mede bestaat uit dierlijke meststoffen.
      
      
    
    
      3.3
      Appellant heeft in hoger beroep ten eerste aangevoerd dat het door [naam 4] aangevoerde product een organisch product voor grondverbetering was. Er is voorts geen sprake van dat compost is geleverd met de waarden zoals die aan de boete ten grondslag zijn gelegd. Appellant bestrijdt dan ook dat de gebruiksnormen zijn overschreden, althans in de mate waarvan verweerder bij het opleggen van de boete is uitgegaan. De betrouwbaarheid van het bewijs wordt uitdrukkelijk betwist, nu dit enkel afkomstig is van verdachte bedrijven. In hoger beroep heeft appellant rapporten overgelegd van bemestingsonderzoeken uit 2001 en 2011. Uit de bemestingsonderzoeken verricht in 2001 blijkt dat er geen behoefte was aan fosfaat; het fosfaatgehalte in de bodem was zeer goed. Wel was behoefte aan organische stof en om die reden heeft appellant deelgenomen aan het grondverbeteringsproject van [naam 4]. 
      
    
    
      3.4
      Het hoger beroep stelt daarmee in de eerste plaats aan orde of is komen vast te staan dat appellant het verbod van artikel 7 van de Msw om op zijn bedrijf meststoffen in of op de bodem te brengen, heeft overtreden. Het College overweegt hierover als volgt. 
      
      
        Het College stelt voorop dat ook een, zoals appellant stelt, organisch product voor grondverbetering moet worden aangemerkt als een product dat is bestemd om te worden toegevoegd aan grond en bestaat uit stoffen die als zodanig kunnen dienen om grond beter geschikt te maken als voedingsbodem voor planten (zie onder meer: uitspraak van het College van 12 december 2013, ECLI:NL:CBB:2013:332). Daarmee kwalificeert het product, ongeacht de benaming, als een meststof als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onder d, van de Msw. 
      
      
      
        Uit het rapport op grond waarvan de staatsecretaris tot de conclusie is gekomen dat artikel 7 van de Msw is overtreden, blijkt dat de bescheiden en bestanden afkomstig uit de administratie van [naam 4], zoals de mestafleveringsbewijzen, gecontroleerd zijn aan de hand van de gegevens zoals die bekend waren bij de Dienst Regelingen. Dat betreft ook gegevens van vervoerders en compost producerende ondernemingen. Die gegevens, waaruit naar voren komt dat compost aan appellant is geleverd, blijken met elkaar te corresponderen (zie pagina 9 van het rapport en bijlage 7 bij dit rapport). Ook zijn de administratie van appellant, waaronder verkoopbevestigingen, bij het bewijs betrokken alsmede verklaringen van appellant zelf waarin hij de levering van het product door [naam 4] en de verspreiding ervan op zijn land heeft bevestigd. Uit een en ander blijkt genoegzaam dat appellant de compost op of in de bodem heeft gebracht. Dat het bewijs van de overtreding alleen afkomstig is van [naam 4], is gelet op het bovenstaande onjuist. 
      
      
      
        Het fosfaat- en stikstofgehalte van de door appellant gebruikte compost, met name van belang voor de vraag of de gebruiksnormen van artikel 8, onder b en c, van de Msw zijn overschreden, is gebaseerd op bemonsteringen en analyses van de compost producerende ondernemingen die de compost aan [naam 4] hebben geleverd, zoals door de staatssecretaris in het besluit van 23 december 2010, met verwijzing naar het rapport, is uiteengezet. Nu het product niet vermengd is en er geen andere aanwijzingen zijn dat er iets aan het product gewijzigd is bij doorlevering aan appellant, is er geen reden te oordelen dat het stikstof- en fosfaatgehalte van het aan appellant geleverde product niet op basis van die analyses en bemonsteringen kon worden vastgesteld. Er is geen aanleiding te twijfelen aan de kwaliteit van de bemonsteringen en analyses. Zoals het College al eerder heeft overwogen (uitspraak van 12 april 2012, ECLI:NL:CBB:2012:BW3286; uitspraak van 11 oktober 2013, ECLI:NL:CBB:2013:193), ligt de materiële bewijslast ten aanzien van de naleving van de gebruiksnormen primair bij degene die de meststoffen op of in de bodem brengt of laat brengen. Laatstgenoemde zal, om een geslaagd beroep op de opheffing van het verbod in zijn geval (“strafuitsluitingsgrond”) te kunnen doen, aannemelijk moeten maken dat de gebruiksnormen niet door hem zijn overschreden. Dat kan door aan de verplichting te voldoen bepaalde gegevens over de meststoffenhuishouding van het landbouwbedrijf te administreren en deze over te leggen. Vast staat echter  dat appellant de door [naam 4] geleverde compost niet in zijn meststoffenboekhouding heeft opgenomen. Dat kan ook door alternatieve gegevens en bepalingswijzen die voldoende onderbouwd en betrouwbaar zijn om als bewijs te kunnen dienen. 
      
      
      
        Appellant heeft als bewijs naast twee rapporten van bemestingsonderzoeken uit 2001 ook een rapport overgelegd van een bemestingsonderzoek dat heeft plaatsgevonden eind 2011. Deze rapporten van op verzoek van appellant uitgevoerde bemestingsonderzoeken zijn naar het oordeel van het College niet geschikt om de gegevens van de compost producerende ondernemingen te weerleggen. Dat appellant niet de intentie had om meststoffen met een dergelijk stikstof- en fosfaatgehalte aan te laten voeren, betekent niet dat dit niet is gebeurd. De rapporten zeggen voorts niets over de aan- en afvoer van meststoffen op het bedrijf van appellant. Er zijn bovendien vele factoren van invloed op de verschillende stoffen die zich in de bodem bevinden. Appellant heeft geen onderzoeken overgelegd op grond waarvan, rekening houdend met al deze factoren, geconcludeerd moet worden dat het fosfaatgehalte van de in 2007 aangeleverde en door appellant aangewende meststoffen lager moet zijn geweest dan waarvan op basis van bemonstering en analyse van de mest is uitgegaan. De ter zitting door appellant ingenomen stelling dat in het rapport van 30 oktober 2008 fouten zijn gemaakt bij de vaststelling van het stikstofgehalte is voorts niet onderbouwd, zodat er ook om die reden geen aanleiding is niet van de door de staatssecretaris vastgestelde waarden uit te gaan. 
      
      
      
        Het College komt, gelet op het vorenstaande, tot de conclusie dat de staatssecretaris met het samenstel van documenten en verklaringen zoals gepresenteerd in het rapport en weergegeven onder 1.1 van deze uitspraak heeft aangetoond dat appellant artikel 7 van de Msw heeft overtreden. Het College bevestigt dan ook op dit punt de uitspraak van de rechtbank.
      
      
    
    
      3.5
      Appellant voert aan dat, gelet op de handelswijze en positie van [naam 4], hem geen verwijt valt te maken. Hij ging er van uit dat het product geen compost was op grond van de informatie en toezeggingen van [naam 4]. Appellant behoefde geen argwaan te hebben, gelet op de positie van [naam 4], haar nauwe banden met de Dienst Regelingen, de verwijzingen naar projecten waar volgens [naam 4] het product met goedkeuring van de Dienst Regelingen was gebruikt en de vele landbouwers die het product afnamen. De boete had om die reden op nihil moeten worden vastgesteld, dan wel wegens bijzondere omstandigheden verder gematigd moeten worden. Het (geringe) economische voordeel dat appellant zou hebben genoten volgens de staatssecretaris, voor zover dat al zo zou zijn, valt in het niet bij de door appellant gemaakte kosten en het feit dat de AID niet veel eerder onderzoek heeft gedaan en opheldering aan appellant heeft gegeven over het door [naam 4] geleverde product, zodat hij veel minder zou hebben verwerkt op zijn grond. Appellant meent dan ook dat de rechtbank tot een andere afweging had moeten komen.  
      
    
    
      3.6
      Het College is met de rechtbank van oordeel dat de staatssecretaris zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat bij de afname van producten die op of in de bodem worden gebracht appellant een eigen verantwoordelijkheid heeft. Niet met vrucht kan worden gezegd dat bij een grondverbeteringsproduct geen rekening hoeft te worden gehouden met de reële mogelijkheid dat het product kwalificeert als “meststof” in de zin van de Msw. Van appellant had verwacht mogen worden dat hij zich er van had vergewist wat de samenstelling van het product was. Nu appellant niets heeft onderzocht, geen navraag heeft gedaan en geen bewijzen heeft gevraagd, kan niet worden volgehouden dat hem in het geheel geen verwijt kan worden gemaakt. Er is derhalve geen sprake van een situatie als bedoeld in artikel 52 van de Msw. De staatssecretaris heeft dan ook niet vanwege het ontbreken van verwijtbaarheid hoeven afzien van het opleggen van een boete wegens het overtreden van artikel 7 van de Msw. 
      
    
    
      3.7
      Ten aanzien van de stelling van appellant dat de boete met meer dan 50% gematigd had moet worden, overweegt het College het volgende. 
      
      
        De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak het besluit van de staatssecretaris vernietigd, omdat de boete vanwege bijzondere omstandigheden niet met 25%, maar met 50%, had moeten worden gematigd. De staatssecretaris heeft het tegen dat oordeel gerichte hoger beroep op 13 september 2013 ingetrokken en berust in een matiging van de boete met 50% wegens de bijzondere omstandigheden van het geval. Het College is van oordeel dat de aldus gematigde boete niet onevenredig is, gelet op de aanzienlijke overschrijding van de gebruiksnormen. Met de rechtbank is het College van oordeel dat in dit geval geen sprake is van bijzondere omstandigheden die nopen tot een nog verdergaande matiging van de boete. 
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. R. R. Winter, mr. S.C. Stuldreher en mr. J. Schukking, in aanwezigheid van mr. A.G.J. van Ouwerkerk, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 30 december 2014.
    
    
    
      w.g. R.R. Winter 						w.g. A.G.J. van Ouwerkerk