ECLI:NL:RVS:2018:2440, Raad van State, 18-07-2018, 201703873/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-07-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: [appellant] heeft op 12 januari 2015 een aanvraag ingediend ter verkrijging van een wapenverlof. Bij die aanvraag heeft [appellant] vermeld lid te zijn van schietvereniging De Bunker. De korpschef heeft de aanvraag bij besluit van 7 juli 2015 afgewezen. Hij heeft aan die afwijzing ten grondslag gelegd dat schietvereniging De Bunker geen lid is van de Koninklijke Nederlandse Schietsport Associatie (hierna: KNSA), noch door de KNSA is gecertificeerd. Om deze reden heeft de korpschef geconcludeerd dat [appellant] een gevaar voor zichzelf, de openbare orde of veiligheid kan vormen.

201703873/1/A3.
    Datum uitspraak: 18 juli 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 4 april 2017 in zaak nr. 16/3088 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie, thans de minister van Justitie en Veiligheid.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 7 juli 2015 heeft de korpschef van politie de aanvraag van [appellant] voor een verlof tot het voorhanden hebben van een wapen en munitie (hierna: wapenverlof) afgewezen.
    
    Bij besluit van 21 april 2016 heeft de staatssecretaris het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 7 juli 2015 vernietigd en het verzochte wapenverlof wederom geweigerd.
    
    Bij uitspraak van 4 april 2017 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    De staatssecretaris heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 26 februari 2018, waar [appellant], vertegenwoordigd door [gemachtigde], en de minister, vertegenwoordigd door mr. R. Faasse, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1.    Het relevante juridische kader, waaronder de artikelen uit Wet wapens en munitie (hierna: Wwm), is opgenomen in een bijlage. Deze bijlage maakt deel uit van de uitspraak.
    
    Besluitvorming
    
    2.    [appellant] heeft op 12 januari 2015 een aanvraag ingediend ter verkrijging van een wapenverlof. Bij die aanvraag heeft [appellant] vermeld lid te zijn van schietvereniging De Bunker.
    
    2.1.    De korpschef heeft de aanvraag bij besluit van 7 juli 2015 afgewezen. Hij heeft aan die afwijzing ten grondslag gelegd dat schietvereniging De Bunker geen lid is van de Koninklijke Nederlandse Schietsport Associatie (hierna: KNSA), noch door de KNSA is gecertificeerd. Om deze reden heeft de korpschef geconcludeerd dat [appellant] een gevaar voor zichzelf, de openbare orde of veiligheid kan vormen.
    
    2.2.    [appellant] heeft tegen dat besluit administratief beroep ingesteld en zich daarin kort gezegd op het standpunt gesteld dat het besluit in strijd is met het in artikel 11 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM) neergelegde recht op vrijheid van vereniging. In de uitspraken van 20 november en 24 december 2013, ECLI:NL:RVS:2013:2080 en ECLI:NL:RVS:2013:2557 heeft de Afdeling namelijk geoordeeld dat de eis dat een schietvereniging lid is van de KNSA, berust op een onjuiste wetstoepassing, aldus [appellant].
    
    2.3.    De staatssecretaris heeft het administratief beroep van [appellant] bij besluit van 21 april 2016 gegrond verklaard. Volgens de staatssecretaris is het besluit van de korpschef, gelet op de uitspraak van de Afdeling van 20 november 2013, ECLI:NL:RVS:2013:2080, ondeugdelijk gemotiveerd.
    
        De staatssecretaris heeft vervolgens een nieuw besluit genomen dat in de plaats treedt van het besluit van de korpschef. De staatssecretaris heeft het verzochte wapenverlof wederom geweigerd. Schietvereniging De Bunker conformeert zich volgens de staatssecretaris namelijk niet aan de geldende wet- en regelgeving. Omdat deze schietvereniging niet de vereiste medewerking verleent, creëert zij daarmee feitelijk een situatie die misbruik van wapens en munitie eerder in de hand werkt. Het lidmaatschap van deze vereniging heeft ook zijn weerslag op de positie van [appellant] als aanvrager van een wapenverlof, aldus de staatssecretaris. Daarom heeft de staatssecretaris geen vertrouwen in [appellant] als verlofhouder en vreest hij voor misbruik.
    
    2.4.    [appellant] heeft tegen deze beslissing beroep ingesteld. Dat beroep is gericht tegen het besluit van de staatssecretaris van 21 april 2016 voor zover dat in de plaats is getreden van het besluit van de korpschef van 7 juli 2015.
    
    Aangevallen uitspraak
    
    3.    De rechtbank heeft dat beroep ongegrond verklaard. Zij heeft geoordeeld dat het beroep van [appellant] op artikel 11 van het EVRM faalt. De rechtbank heeft verder geoordeeld dat de handelwijze van schietvereniging De Bunker, te weten het niet-verstrekken van belangrijke informatie bij een aanvraag voor een verenigingsverlof, twijfels doet rijzen over de betrouwbaarheid van de vereniging en dat deze handelwijze zijn weerslag heeft op de positie van [appellant] als aanvrager van een wapenverlof. Omdat reeds geringe twijfel voldoende is om het verzochte verlof te weigeren, heeft de staatssecretaris het wapenverlof kunnen weigeren op de grond ‘vrees voor misbruik’, aldus de rechtbank.
    
    Het geschil in hoger beroep
    
    4.    [appellant] kan zich niet verenigen met deze uitspraak. Hij betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de staatssecretaris schietvereniging De Bunker probeert te frustreren en daarom willens en wetens het in artikel 11 van het EVRM neergelegde recht op vrijheid van vereniging heeft geschonden. Daarmee houdt de staatssecretaris zich niet aan de uitspraken van de Afdeling van 20 november en 24 december 2013. Als gevolg van deze handelwijze van de staatssecretaris willen derden geen lid meer worden of blijven van schietvereniging De Bunker. Zijn lidmaatschap van schietvereniging De Bunker heeft tot gevolg dat hem een wapenverlof is geweigerd en daarmee wordt zijn vrijheid lid te zijn van een vereniging beperkt, aldus [appellant]. Omdat slechts een vermoeden van misbruik niet voldoet aan het in het EVRM neergelegde vereiste dat een dreiging concreet en toetsbaar moet zijn, is het besluit van de staatssecretaris onrechtmatig. De staatssecretaris heeft ten onrechte op basis van een vermoeden en zonder enige houdbare onderbouwing de vereniging en al haar leden afgerekend op een gebrekkige aanvraag van de vereniging, aldus [appellant].
    
    -    De eerdere uitspraken van de Afdeling van 20 november en 24 december 2013
    
    4.1.    In de uitspraak van de Afdeling van 20 november 2013, ECLI:NL:RVS:2013:2080, waarop [appellant] zich beroept, heeft de Afdeling over de intrekking van het aan schietvereniging De Bunker verleende verenigingsverlof geoordeeld dat de in de Circulaire wapens en munitie 2005 gestelde eis om bij de KNSA aangesloten te zijn, de grenzen van een redelijke wetsuitleg te buiten gaat en in strijd is met het in artikel 11 van het EVRM neergelegde recht op vrijheid van vereniging. In de uitspraak van 24 december 2013, ECLI:NL:RVS:2013:2557 over de intrekking van een individueel wapenverlof, heeft de Afdeling geoordeeld dat de in diezelfde Circulaire gestelde eisen om als sportschutter lid te zijn van een bij de KNSA aangesloten schietvereniging en om een geldige KNSA licentie te hebben ook de grenzen van een redelijke wetsuitleg te buiten gaan en in strijd zijn met artikel 11 van het EVRM.
    
    4.2.    In de uitspraak van 24 december 2013 ging het om de intrekking van het wapenverlof wegens het niet meer voldoen aan de vereisten van verlening van dat verlof als bedoeld in artikel 7, tweede lid, onder d, van de Wwm. De grondslag voor de weigering van het door [appellant] verzochte wapenverlof is niet gelegen in voormeld artikel 7, tweede lid, onder d, maar in artikel 7, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wwm, te weten het criterium ‘vrees voor misbruik’. Omdat de staatssecretaris de weigering van het verlof in dit geval op een andere grondslag heeft gestoeld en [appellant] uitdrukkelijk niet heeft tegengeworpen dat hij niet lid is van een bij de KNSA aangesloten schietvereniging, faalt het betoog van [appellant] dat de staatssecretaris zich niet houdt aan de uitspraken van de Afdeling van 20 november en 24 december 2013.
    
    4.3.    [appellant] werpt in zijn hogerberoepschrift niettemin als meest verstrekkende grond op dat de rechtbank heeft miskend dat de staatssecretaris, door hem tegen te werpen dat hij lid is van schietvereniging De Bunker, zijn recht op vrijheid van vereniging als bedoeld in artikel 11 van het EVRM ten onrechte beperkt. De Afdeling zal dit betoog hieronder behandelen.
    
    -    Het recht op vrijheid van vereniging
    
    4.4.    De staatssecretaris heeft zich over het criterium ‘vrees voor misbruik’ op het standpunt gesteld dat aanwijzingen bestaan om te twijfelen aan de betrouwbaarheid van schietvereniging De Bunker. Volgens de staatssecretaris wenst De Bunker zich niet te conformeren aan voorschriften die de veiligheid in de schietsport bevorderen. Zo weigert De Bunker voor de verlening van het verenigingsverlof essentiële gegevens te verstrekken over de schietbanen waar de vereniging het sportschieten beoefent en de plaats waar de wapens zullen worden bewaard. Het lidmaatschap van juist die schietvereniging levert twijfel op over de betrouwbaarheid van leden die in dat verenigingsverband de schietsport beoefenen, aldus de staatssecretaris.
    
        Met deze invulling door de staatssecretaris van het criterium "vrees voor misbruik" is de staatssecretaris de grenzen van een redelijke wetsuitleg naar het oordeel van de Afdeling niet te buiten gegaan. In dit kader is, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen onder verwijzing naar rechtspraak van de Afdeling (zie bv. de uitspraak van 23 september 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2965), van belang dat tegen de achtergrond van het grote maatschappelijke veiligheidsbelang reeds geringe twijfel aan het verantwoord zijn van het verlof voldoende reden is om een verlof in te trekken, op voorwaarde dat deze twijfel onderbouwd en objectief toetsbaar is. Lidmaatschap van een vereniging die zich niet aan essentiële voorschriften ter bevordering van de veiligheid van de schietsport wenst te conformeren, kan zijn weerslag hebben op de positie van de aanvrager van een wapenverlof en kan daarom worden betrokken bij de beoordeling van het criterium ‘vrees voor misbruik’.
    
    4.5.    Door dat criterium op deze wijze in te vullen, vindt echter een beperking plaats van het recht op vrijheid van vereniging van [appellant]. Het lidmaatschap van juist de vereniging van voorkeur van [appellant] leidt er namelijk toe dat hij in een nadelige positie komt te verkeren als aanvrager van een wapenverlof. De weigering van het wapenverlof houdt zodoende rechtstreeks verband met het lidmaatschap van schietvereniging De Bunker en daarmee vindt, zoals [appellant] terecht betoogt, een beperking plaats van het recht op vrijheid van vereniging, neergelegd in artikel 11 van het EVRM.
    
    4.6.    Voor het antwoord op de vraag of een dergelijke beperking gerechtvaardigd is, dient in dit geval te worden bezien of de beperking bij de wet is voorzien en of deze in een democratische samenleving noodzakelijk is in het belang van de nationale veiligheid, de openbare veiligheid, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, voor de bescherming van de gezondheid of de goede zeden of de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.
    
    4.7.    De wettelijke grondslag voor de beperking van het recht op vrijheid van vereniging is in dit geval gelegen in artikel 7, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wwm en de invulling van het criterium ‘vrees voor misbruik’, zoals dat ook naar voren komt in de hiervoor in overweging 4.4 vermelde vaste rechtspraak van de Afdeling. Daarmee is de beperking bij de wet voorzien. Die wet is, anders dan [appellant] betoogt, voldoende concreet en toetsbaar. Weliswaar is het criterium ‘vrees voor misbruik’ noodzakelijkwijs open en is reeds geringe twijfel aan het verantwoord zijn van het verlof voldoende reden om een verlof te weigeren, maar deze twijfel dient onderbouwd en objectief toetsbaar te zijn. Verder acht de Afdeling de beperking van het recht noodzakelijk in het belang van openbare veiligheid, de bescherming van de gezondheid en de rechten van anderen, als bedoeld in artikel 11, tweede lid, van het EVRM. De in artikel 7, eerste lid, van de Wwm neergelegde weigeringsgronden strekken tot het treffen van maatregelen ter bescherming van deze belangen. Tegen de achtergrond van deze grote maatschappelijke belangen, is de beperking in die zin dat [appellant] als aanvrager in een nadelige positie verkeert als gevolg van zijn lidmaatschap, noodzakelijk. Deze inmenging gaat daarbij niet verder dan strikt noodzakelijk, omdat [appellant] zich bij een andere schietvereniging kan aansluiten.
    
    -    Vrees voor misbruik
    
    4.8.    Zoals hiervoor in overweging 4.4 is overwogen, acht de Afdeling de invulling van het criterium ‘vrees voor misbruik’, waarbij het lidmaatschap van een vereniging die zich niet aan essentiële voorschriften ter bevordering van de veiligheid van de schietsport wenst te conformeren, zijn weerslag kan hebben op de positie van de aanvrager van een wapenverlof en daarmee kan worden betrokken bij de beoordeling van dat criterium, op zichzelf niet onjuist.
    
    4.9.    De staatssecretaris heeft zich daarover op het standpunt gesteld dat het door schietvereniging De Bunker verzochte verenigingsverlof is geweigerd, omdat zij heeft geweigerd aan de politie inzage te verstrekken in de technische gegevens van de schietbanen en de bewaarplaatsen van wapens. Ter zitting van de Afdeling heeft de minister in dat kader verklaard dat schietvereniging De Bunker die informatie bewust heeft onthouden. De minister heeft bij de beoordeling van de aanvraag van [appellant] en zijn lidmaatschap van juist schietvereniging De Bunker zwaar gewicht toegekend aan de houding van deze schietvereniging. Volgens de minister werkt de schietvereniging bewust niet mee aan het toezicht en dat heeft ook zijn weerslag op de positie van [appellant] als aanvrager. Ter staving van dat standpunt heeft de minister verwezen naar een besluit van 14 augustus 2014 over de weigering van het verenigingsverlof.
    
        De Afdeling stelt vast dat voormeld besluit van 14 augustus 2014 zich niet onder de gedingstukken bevindt. Ook overigens bevindt zich in het dossier geen enkel document dat het standpunt van de staatssecretaris in het besluit op bezwaar van 21 april 2016, nader bevestigt.
    
        Het betoog van [appellant] dat de staatssecretaris het standpunt dat schietvereniging De Bunker zich niet aan essentiële voorschriften ter bevordering van de veiligheid van de schietsport wenst te conformeren, niet heeft onderbouwd, slaagt.
    
        De Afdeling ziet, anders dan de rechtbank, aanleiding het besluit van 21 april 2016 te vernietigen. Die vernietiging ziet op het besluit van de staatssecretaris van 21 april 2016 voor zover daarbij het verlof is geweigerd.
    
    Slotsom
    
    5.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 21 april 2016 van de staatssecretaris alsnog gegrond verklaren. Dat besluit komt wegens strijd met artikel 7:26 van de Algemene wet bestuursrecht voor vernietiging in aanmerking, voor zover dat besluit in de plaats is getreden van het besluit van de korpschef van 7 juli 2015. Het in beroep gedane verzoek om schadevergoeding dient te worden afgewezen, reeds omdat nadere besluitvorming is vereist en op de uitkomst daarvan niet kan worden vooruitgelopen.
    
    6.    Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling verder aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
    
    7.    De minister dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 4 april 2017 in zaak nr. 16/3088;
    
    III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    
    IV.    vernietigt het besluit van de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie van 21 april 2016, kenmerk WBM 1750 voor zover dat besluit in de plaats is getreden van het besluit van de korpschef van politie van 7 juli 2015;
    
    V.    bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    
    VI.    wijst het verzoek om schadevergoeding af;
    
    VII.    veroordeelt de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.004,00 (zegge: tweeduizend vier euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    VIII.    gelast dat de minister van Justitie en Veiligheid aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 418,00 (zegge: vierhonderdachttien euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. H.G. Sevenster, voorzitter, en mr. D.J.C. van den Broek en mr. G.M.H. Hoogvliet, leden, in tegenwoordigheid van mr. R. Grimbergen, griffier.
    
    w.g. Sevenster    w.g. Grimbergen
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 18 juli 2018
    
    581.  BIJLAGE
    
    Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden
    
    Artikel 11
    
    1. Een ieder heeft recht op vrijheid van vreedzame vergadering en op vrijheid van vereniging, met inbegrip van het recht met anderen vakverenigingen op te richten en zich bij vakverenigingen aan te sluiten voor de bescherming van zijn belangen.
    
    2. De uitoefening van deze rechten mag aan geen andere beperkingen worden onderworpen dan die, die bij de wet zijn voorzien en die in een democratische samenleving noodzakelijk zijn in het belang van de nationale veiligheid, de openbare veiligheid, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, voor de bescherming van de gezondheid of de goede zeden of de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen. Dit artikel verbiedt niet dat rechtmatige beperkingen worden gesteld aan de uitoefening van deze rechten door leden van de krijgsmacht, van de politie of van het ambtelijk apparaat van de Staat.
    
    Wet Wapens en Munitie
    
    Artikel 7
    
    1 De in deze wet genoemde erkenningen, consenten, vergunningen, verloven en ontheffingen worden, onverminderd de bijzondere gronden tot weigering daarvan en onverminderd verordening (EU) nr. 258/2012, geweigerd indien:
    
    (…);
    
    c. er reden is om te vrezen dat daarvan dan wel van wapens of munitie misbruik zal worden gemaakt;
    
    (…).
    
    Artikel 26
    
    1. Het is verboden een wapen of munitie van de categorieën II en III voorhanden te hebben.
    
    2. Het eerste lid is niet van toepassing op personen die houder zijn van:
    
    a. een verlof als bedoeld in artikel 28, eerste lid, van de wet, voor zover dit verlof reikt;
    
    (…).
    
    Artikel 28
    
    1. Verlof tot het voorhanden hebben van een wapen en munitie wordt, uitsluitend voor wapens en munitie behorend tot categorie III, verleend door de korpschef.
    
    2. Een verlof wordt verleend indien:
    
    a. een redelijk belang de verlening van het verlof vordert;
    
    b. de aanvrager geen gevaar voor zichzelf, de openbare orde of veiligheid kan vormen;
    
    c. de aanvrager tenminste de leeftijd van achttien jaren heeft bereikt, behoudens afwijking voor leden van een schietvereniging.
    
    Circulaire Wapens en Munitie 2015/2
    
    Bijzonder deel (B)
    
    1. Geen vrees voor misbruik
    
    1.1. Algemeen
    
    Artikel 7, eerste lid, van de Wet wapens en munitie (WWM), stelt dat de in de WWM genoemde vergunningen (erkenningen, consenten, verloven en ontheffingen), onverminderd de bijzondere gronden tot weigering daarvan, worden geweigerd indien (onder meer) er reden is om te vrezen dat aan de aanvrager het onder zich hebben van wapens of munitie niet kan worden toevertrouwd of er reden is om te vrezen dat daarvan dan wel van wapens of munitie misbruik zal worden gemaakt.
    
    (…).
    
    1.2. Invulling van het ‘vrees voor misbruik’ criterium
    
    Wapens en munitie vormen een potentieel ernstige bedreiging voor de veiligheid in de samenleving indien zij in handen komen van personen die onvoldoende betrouwbaar zijn om wapens en munitie voorhanden te hebben. Derhalve wordt er een restrictief beleid gevoerd waar het de toepassing van het criterium ‘geen vrees voor misbruik’ betreft.
    
    Degene aan wie een vergunning wordt verleend voor het voorhanden hebben van wapens en/of munitie komt in een bijzondere positie te verkeren ten opzichte van zijn medeburgers, voor wie immers het algemene wettelijke verbod geldt om wapens of munitie voorhanden te hebben. Die positie brengt met zich mee dat van de vergunninghouder stipte naleving van de (wapen)wettelijke voorschriften moet kunnen worden verlangd en dat van hem tevens wordt verwacht dat hij zich onthoudt van overtredingen die kunnen worden beschouwd als een (ernstige) aantasting van de rechtsorde.
    
    Het weigeren dan wel intrekken van een verlof is uitdrukkelijk geen strafrechtelijke sanctie, maar is een maatregel ter bescherming van de veiligheid in de samenleving. Tegen de achtergrond van het eerdergenoemde maatschappelijke belang, is daarom reeds geringe twijfel aan het verantwoord zijn van de te maken (of gemaakte) uitzondering - ook naar de vaste jurisprudentie van de afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State - voldoende reden om een verlof niet te verlenen respectievelijk in te trekken. Het spreekt voor zich dat die twijfel gebaseerd moet zijn op een objectief toetsbare motivering (…).
    
    (…).