ECLI:NL:RVS:2015:525, Raad van State, 25-02-2015, 201401855/1/A4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2015-02-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 30 mei 2012 heeft het dagelijks bestuur aan Lidl Nederland GmbH (hierna: Lidl) een omgevingsvergunning verleend voor het realiseren van een supermarkt aan de Eerste van Swindenstraat 52/Tweede van Swindenstraat 33-35 te Amsterdam.

201401855/1/A4.
    Datum uitspraak: 25 februari 2015
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Supermarkt Van Swindenstraat B.V. (hierna: Supermarkt Van Swindenstraat), gevestigd te Amsterdam,
    appellante,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 21 januari 2014 in zaak nr. 13/1515 in het geding tussen:
    
    Supermarkt Van Swindenstraat
    
    en
    
    het dagelijks bestuur van stadsdeel Oost van de gemeente Amsterdam.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 30 mei 2012 heeft het dagelijks bestuur aan Lidl Nederland GmbH (hierna: Lidl) een omgevingsvergunning verleend voor het realiseren van een supermarkt aan de Eerste van Swindenstraat 52/Tweede van Swindenstraat 33-35 te Amsterdam.
    
    Bij besluit van 12 februari 2013 heeft het dagelijks bestuur het door Supermarkt Van Swindenstraat daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard voor zover dat was gericht tegen het ontbreken van een mindervalidentoilet, en voor het overige ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 21 januari 2014 heeft de rechtbank het door Supermarkt Van Swindenstraat daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft Supermarkt Van Swindenstraat hoger beroep ingesteld.
    
    Het dagelijks bestuur heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Daartoe in de gelegenheid gesteld, heeft Lidl een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    Supermarkt Van Swindenstraat en Lidl hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 29 oktober 2014, waar Supermarkt Van Swindenstraat, vertegenwoordigd door [gemachtigde] en mr. H. Doornhof, advocaat te Amsterdam, en het dagelijks bestuur, vertegenwoordigd door mr. A.E. Jansen, zijn verschenen. Voorts is ter zitting Lidl, vertegenwoordigd door [gemachtigden] en mr. B. de Haan, advocaat te Nijmegen, gehoord.
    
    Overwegingen
    
    Omgevingsvergunning
    
    1. Bij het besluit van 30 mei 2012 is ten behoeve van de vestiging van een supermarkt van Lidl een omgevingsvergunning verleend voor enerzijds bouwen en anderzijds het in afwijking van het bestemmingsplan toestaan van detailhandel met een bruto vloeroppervlak van 600 m². Bij de supermarkt is voorzien in een laad- en losmogelijkheid en drie extra parkeervakken. De voorkant van de bij het bouwplan voorziene Lidl supermarkt grenst aan de Eerste van Swindenstraat en de achterzijde grenst aan de Tweede van Swindenstraat.
    
    Omgevingsvergunning voor de activiteit afwijken van het bestemmingsplan
    
    2. Voor een deel van de locatie van de supermarkt geldt ingevolge het bestemmingsplan ‘Dapperbuurt’ de bestemming ‘Woningen boven Centrumvoorzieningen’. Bij het besluit van 30 mei 2012 heeft het dagelijks bestuur krachtens artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) met toepassing van artikel 4, zevende lid, van de planvoorschriften vergunning verleend voor het afwijken van het voor deze bestemming geldende maximaal toegestane bruto vloeroppervlak.
    
    2.1. Ingevolge artikel 4, eerste lid, aanhef en onder a, van de planregels zijn de gronden, op de plankaart bestemd voor ‘Woningen boven Centrumvoorzieningen’, aangewezen voor detailhandel in de eerste bouwlaag.
    
    Ingevolge het derde lid, onder b, geldt voor de in lid 1 onder a. genoemde functie een maximum bruto vloeroppervlak per vestiging van 300 m².
    
    Ingevolge het zevende lid is het dagelijks bestuur bevoegd vrijstelling te verlenen van het bepaalde in lid 3 onder b voor het toestaan van vestigingen met een bruto vloeroppervlak van maximaal 600 m², met dien verstande dat maximaal twee vestigingen binnen de bestemming ‘Woningen boven Centrumvoorzieningen’ een bruto vloeroppervlak van maximaal 600 m² mogen hebben.
    
    3. Supermarkt Van Swindenstraat betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het dagelijks bestuur niet met toepassing van artikel 4, zevende lid, van de planregels omgevingsvergunning kon verlenen voor het afwijken van het bestemmingsplan, omdat niet is aangetoond dat niet al tweemaal vrijstelling is verleend voor een maximaal bruto vloeroppervlak van 600 m².
    
    3.1. Het dagelijks bestuur stelt zich op het standpunt dat niet eerder van de in artikel 4, zevende lid, van de planregels neergelegde afwijkingsbevoegdheid gebruik is gemaakt. Er is geen aanleiding om aan de juistheid van dit standpunt te twijfelen. De rechtbank is er terecht van uitgegaan dat in dit opzicht voor het dagelijks bestuur geen beletsel bestond om met toepassing van artikel 4, zevende lid, vrijstelling te verlenen van het bestemmingsplan.
    
    4. Supermarkt Van Swindenstraat betoogt verder dat de rechtbank heeft miskend dat het dagelijks bestuur vanwege effecten op de verkeersveiligheid niet in redelijkheid vergunning kon verlenen voor afwijking van het toegestane maximale bruto vloeroppervlak. In dit verband wijst zij op een in haar opdracht opgesteld rapport van BVA Verkeersadviezen ‘Verkeersonderzoek Van Swindenstraat Amsterdam’ van 26 maart 2014.
    
    4.1. De rechtbank heeft, in de kern weergegeven, geoordeeld dat Supermarkt Van Swindenstraat niet aannemelijk heeft gemaakt dat de vestiging van de supermarkt een substantiële verkeersaantrekkende werking heeft, en daarom ook niet aannemelijk heeft gemaakt dat zodanige effecten op de verkeersveiligheid optreden dat het dagelijks bestuur niet in redelijkheid vrijstelling kon verlenen.
    
    Het door Supermarkt Van Swindenstraat overgelegde rapport van BVA Verkeersadviezen van 26 maart 2014 geeft de Afdeling geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de rechtbank aldus tot onjuiste conclusies is gekomen. Daarbij betrekt zij dat in het rapport wordt geconcludeerd dat de effecten van het bouwplan op de verkeersveiligheid niet groot zullen zijn. Ook voor het overige heeft Supermarkt Van Swindenstraat niet aannemelijk gemaakt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat effecten op de verkeersveiligheid voor het dagelijks bestuur in redelijkheid geen beletsel hoefden te vormen om de vrijstelling te kunnen verlenen.
    
    5. Gezien het voorgaande slagen de hoger beroepsgronden, voor zover zij betrekking hebben op de voor afwijking van het bestemmingsplan verleende vergunning, niet.
    
    Omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen
    
    6. Supermarkt Van Swindenstraat betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat ten onrechte een omgevingsvergunning is verleend voor bouwen, nu niet wordt voldaan aan de in artikel 2.5.30 van de Bouwverordening Amsterdam 2003 (hierna: bouwverordening) neergelegde regels over het voorzien in de behoefte aan parkeerplaatsen en ruimte voor laden en lossen.
    
    6.1. Ingevolge artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wabo wordt de omgevingsvergunning voor bouwen geweigerd indien de aanvraag en de daarbij verstrekte gegevens en bescheiden het naar het oordeel van het bevoegd gezag niet aannemelijk maken dat het bouwen voldoet aan de voorschriften die zijn gesteld bij de bouwverordening.
    
    Ingevolge artikel 2.5.30, eerste en tweede lid, van de bouwverordening, zoals deze bepaling luidde ten tijde van belang, mag onderscheidenlijk moet, afhankelijk van de ligging van een gebouw binnen de gemeente, voor zover de omvang of de bestemming van een gebouw daartoe aanleiding geeft, ten behoeve van parkeren of stallen van auto’s in beperkte mate onderscheidenlijk voldoende ruimte zijn aangebracht in, op of onder dat gebouw, dan wel op of onder het onbebouwde terrein dat bij dat gebouw behoort.
    
    Ingevolge het vierde lid, zoals deze bepaling luidde ten tijde van belang, moet, indien de bestemming van een gebouw aanleiding geeft tot een te verwachten behoefte aan ruimte voor het laden of lossen van goederen, in deze behoefte in voldoende mate zijn voorzien aan, in of onder dat gebouw, dan wel op of onder het onbebouwde terrein dat bij dat gebouw hoort.
    
    7. Ten aanzien van het in artikel 2.5.30 van de bouwverordening neergelegde vereiste dat moet worden voorzien in parkeerplaatsen, hanteert het dagelijks bestuur bijlage V bij de Nota Locatiebeleid Amsterdam 2008 (hierna: de Nota Locatiebeleid) als uitgangspunt. In deze bijlage is met behulp van parkeerkencijfers voor verscheidene typen winkels, voorzieningen en horecagelegenheden weergegeven hoeveel parkeerplaatsen noodzakelijk worden geacht. In de aanhef van de bijlage is vermeld dat deze kencijfers zijn gebaseerd op de normen van het Centrum voor Regelgeving en Onderzoek in de Grond-, Water- en Wegenbouw en de Verkeerstechniek (CROW-normen). Aangezien de stedelijkheidsgraad in Amsterdam aanmerkelijk hoger ligt dan het uitgangspunt is bij de landelijke CROW-normen, wordt in de Amsterdamse CROW-variant uitgegaan van kencijfers voor parkeren die 75% bedragen van de landelijke CROW-minimum kengetallen voor parkeernormering. Met de lagere normen geeft Amsterdam aan - zo is vermeld - actief te willen sturen op mobiliteit.
    
    Uit toepassing van de kencijfers volgt volgens het dagelijks bestuur dat vestiging van de supermarkt een toename van de parkeerbehoefte van 2,16 parkeerplaatsen meebrengt ten opzichte van de bestaande situatie waarin ter plekke een meubelzaak is gevestigd. Nu is voorzien in drie extra parkeerplaatsen, is verlening van de vergunning volgens het dagelijks bestuur niet in strijd met artikel 2.5.30 van de bouwverordening.
    
    8. Supermarkt Van Swindenstraat betoogt in dit verband dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het dagelijks bestuur zich bij de bepaling van de parkeerbehoefte niet mocht baseren op de parkeerkencijfers uit de Nota Locatiebeleid. In dit verband voert zij aan dat uit het eerder genoemde rapport van BVA Verkeersadviezen van 26 maart 2014 volgt dat reeds in de bestaande situatie onvoldoende parkeercapaciteit beschikbaar is en dat vestiging van de supermarkt tot parkeerproblemen zal leiden. Zij betoogt verder dat het gemeentelijke beleid is gericht op het terugdringen van korte ritten, een goede verdeling van de capaciteit en het verbeteren van de bereikbaarheid en leefbaarheid. Tot slot betoogt zij dat ten onrechte niet de CROW-normen tot uitgangspunt zijn genomen.
    
    8.1. De Afdeling stelt voorop dat artikel 2.5.30 van de bouwverordening niet specifiek bepaalt wanneer in voldoende mate in de parkeerbehoefte wordt voorzien. Het dagelijks bestuur heeft vrijheid bij de invulling van deze eis en is niet - zoals Supermarkt Van Swindenstraat betoogt - gehouden daarbij de CROW-normen tot uitgangspunt te nemen. De Afdeling vindt in het door Supermarkt Van Swindenstraat overgelegde rapport van BVA en in haar verwijzing naar in algemene termen gesteld gemeentelijk beleid geen concrete aanknopingspunten voor het oordeel dat toepassing van de Amsterdamse parkeerkencijfers uit de Nota Locatiebeleid - en daarmee de keuze minder parkeerplaatsen te eisen dan bij toepassing van de landelijke CROW-normen - een onrechtmatige invulling van artikel 2.5.30 van de bouwverordening is.
    
    9. Supermarkt Van Swindenstraat betoogt vervolgens dat de rechtbank heeft miskend dat het dagelijks bestuur de Amsterdamse parkeerkencijfers niet op de juiste wijze heeft toegepast. In de berekeningen van de parkeerbehoefte voor de supermarkt zou ten onrechte zijn uitgegaan van het kencijfer voor de categorie ‘stadsdeelwinkelcentrum’, omdat dit kencijfer niet geschikt is voor een supermarkt. Zij wijst erop dat een supermarkt een grotere parkeerbehoefte heeft dan andere winkels die onderdeel uitmaken van een stadsdeelwinkelcentrum, zoals onder meer blijkt uit inmiddels vastgestelde CROW-normen voor een discount-supermarkt en uit de resultaten van klantenonderzoek bij andere vestigingen van Lidl.
    
    Supermarkt Van Swindenstraat stelt zich verder op het standpunt dat de berekeningen niet juist zijn uitgevoerd, omdat het dagelijks bestuur in zijn berekeningen is uitgegaan van een bruto vloeroppervlak van 600 m², terwijl het werkelijke vloeroppervlak 1.060 m² bedraagt.
    
    9.1. Het dagelijks bestuur stelt zich op het standpunt dat een supermarkt een normaal onderdeel is van een winkelcentrum, en daarom bij de berekening terecht is uitgegaan van de parkeerkencijfers voor de categorie ‘stadsdeelwinkelcentrum’. Het betoog van Supermarkt Van Swindenstraat geeft geen aanleiding dit standpunt onjuist te achten. Dat mogelijk - zoals Supermarkt Van Swindenstraat betoogt - een supermarkt een grotere parkeerbehoefte heeft dan andere winkels in een winkelcentrum, betekent niet dat de kencijfers voor de categorie ‘stadsdeelwinkelcentrum’ niet zijn gesteld voor alle winkels in een winkelcentrum, ongeacht of het gaat om een supermarkt of een ander type winkel.
    
    Voor zover Supermarkt Van Swindenstraat betoogt dat het dagelijks bestuur in zijn berekeningen had moeten uitgaan van het totale vloeroppervlak van de locatie van de supermarkt van 1.060 m², heeft het dagelijks bestuur gesteld dat de vergunning is verleend om 600 m² van dit oppervlak te gebruiken als winkeloppervlak. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het dagelijks bestuur terecht geoordeeld dat bij de bepaling van de parkeerbehoefte op basis van de parkeerkencijfers, slechts dit oppervlak in aanmerking hoeft te worden genomen.
    
    Gelet op het voorgaande geeft het hoger beroep geen grond om aan te nemen dat de berekening van de parkeerbehoefte onjuist heeft plaatsgevonden.
    
    10. Supermarkt Van Swindenstraat betoogt verder dat de rechtbank heeft miskend dat met de extra parkeervakken niet wordt voorzien in de parkeerbehoefte van de bezoekers van de supermarkt, omdat de parkeervakken aan de achterzijde van de supermarkt zijn gelegen. Hierdoor moeten bezoekers van de supermarkt een grote afstand afleggen; bovendien zouden deze bezoekers de parkeervakken tijdens laad- en losactiviteiten, die tevens aan de achterzijde van de supermarkt plaatsvinden, niet kunnen gebruiken.
    
    10.1. Anders dan Supermarkt Van Swindenstraat kennelijk veronderstelt, vereist artikel 2.5.30 van de bouwverordening niet dat in parkeergelegenheid wordt voorzien die uitsluitend door bezoekers van het desbetreffende gebouw zal worden gebruikt. Deze parkeervakken dienen te voorzien in de extra parkeerbehoefte in de omgeving als gevolg van het bouwplan. Dat de parkeervakken aan de achterzijde van de Lidl supermarkt aan de Tweede van Swindenstraat worden gerealiseerd, waar tevens een laad- en losplek is voorzien, heeft op zichzelf niet tot gevolg dat deze parkeervakken niet voorzien in de extra parkeerbehoefte in de omgeving als gevolg van het bouwplan.
    
    Het betoog faalt.
    
    11. Het hoger beroep geeft gezien het voorgaande geen grond voor het oordeel dat het dagelijks bestuur de parkeerbehoefte niet mocht bepalen aan de hand van de parkeerkencijfers uit de Nota Locatiebeleid, noch voor het oordeel dat deze parkeerbehoefte onjuist is berekend, en evenmin voor het oordeel dat de parkeerplaatsen niet in deze behoefte voorzien. De rechtbank is terecht tot het oordeel gekomen dat in zoverre voor het dagelijks bestuur geen aanleiding bestond de gevraagde vergunning voor het bouwen vanwege strijd met artikel 2.5.30 van de bouwverordening te weigeren.
    
    12. Ten aanzien van de in artikel 2.5.30 van de bouwverordening neergelegde eis dat moet worden voorzien in ruimte voor laden en lossen, betoogt Supermarkt Van Swindenstraat tot slot dat de rechtbank heeft miskend dat hierin niet in voldoende mate is voorzien. Volgens haar - zo begrijpt de Afdeling het betoog - zal voor verwezenlijking van de beoogde laad- en losplek geen (verkeers)besluit kunnen worden genomen, omdat gemeentelijk beleid en aspecten van verkeersveiligheid zich tegen verlening ervan verzetten.
    
    12.1. Ingevolge artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wabo samen met artikel 2.5.30, vierde lid, van de bouwverordening kan de vergunning voor het bouwen slechts worden geweigerd, indien - kort weergegeven - niet is voorzien in ruimte voor laden en lossen.
    
    In dit geval is de vergunning verleend onder de voorwaarde dat een laad- en losplaats wordt gerealiseerd. Hiermee staat vast dat bij uitvoering van het bouwplan, zoals de bouwverordening vereist, een ruimte voor laden en lossen wordt gerealiseerd. Ter zitting in hoger beroep is voorts door verweerder toegelicht hoe in de ruimte voor laden en lossen zal kunnen worden voorzien. Of het hiervoor nodige verkeersbesluit kan worden genomen - en daarmee of uitvoering van het bouwplan doorgang zal kunnen vinden - staat in de huidige procedure niet ter beoordeling.
    
    De rechtbank is terecht tot het oordeel gekomen dat in zoverre voor het dagelijks bestuur geen aanleiding bestond de gevraagde vergunning voor het bouwen vanwege strijd met artikel 2.5.30 van de bouwverordening te weigeren.
    
    Relativiteitsvereiste
    
    13. Voor zover Lidl een beroep doet op het in artikel 8:69a van de Algemene wet bestuursrecht neergelegde relativiteitsvereiste overweegt de Afdeling dat, nu in deze uitspraak is geoordeeld dat de beroepsgronden falen, zij zich niet uitspreekt over de vraag of het relativiteitsvereiste aan vernietiging van het besluit in de weg zou hebben gestaan.
    
    Slotoverwegingen
    
    14. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    15. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. E. Helder en mr. F.C.M.A. Michiels, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.J. van der Zijpp, griffier.
    
    w.g. Van der Beek-Gillessen w.g. Van der Zijpp
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 25 februari 2015
    
    262-684.