ECLI:NL:RVS:2015:3784, Raad van State, 09-12-2015, 201500260/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2015-12-09 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 23 december 2013 heeft de burgemeester een door [appellant] ingediend handhavingsverzoek betreffende coffeeshop Alien gedeeltelijk afgewezen.

201500260/1/A3.
    Datum uitspraak: 9 december 2015
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellante A], gevestigd te Steenwijk, gemeente Steenwijkerland, [appellant B], [appellant C] en [appellant D], allen wonend te Steenwijk, gemeente Steenwijkerland (hierna gezamenlijk: [appellant]),
    appellanten,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 1 december 2014 in zaken nrs. 14/1840 en 14/1841 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    de burgemeester van Steenwijkerland.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 23 december 2013 heeft de burgemeester een door [appellant] ingediend handhavingsverzoek betreffende coffeeshop Alien gedeeltelijk afgewezen.
    
    [appellant] hebben daartegen bezwaar gemaakt.
    
    Op 10 juni 2014, 17 juni 2014 en 3 juli 2014 heeft de burgemeester hierop gereageerd.
    
    [appellant] hebben beroepen ingesteld.
    
    Bij uitspraak van 1 december 2014 heeft de rechtbank de beroepen niet-ontvankelijk verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    De burgemeester heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 26 oktober 2015, waar [appellant D], bijgestaan door mr. F. Postma, advocaat te Leeuwarden, en vergezeld door [gemachtigde], en de burgemeester, vertegenwoordigd door G. Holtjer en N. Kocić, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Ontvankelijkheid van de beroepen
    
    1. Bij brief van 16 september 2013 hebben [appellant] de burgemeester verzocht handhavend op te treden tegen overtreding van gedoogvoorwaarden 6 en 7 van de op 12 november 2012 aan de coffeeshop verleende gedoogbeschikking.
    
    Bij besluit van 23 december 2013 heeft de burgemeester het verzoek deels toegewezen, omdat een overtreding van gedoogvoorwaarde 6 op 13 september 2013 is geconstateerd, en het verzoek deels afgewezen, omdat van overtreding van gedoogvoorwaarde 7 niet is gebleken.
    
    2. De rechtbank heeft overwogen dat de reactie van de burgemeester van 3 juli 2014 het besluit op bezwaar is. [appellant] hebben slechts beroep ingesteld tegen de reacties van 10 juni 2014 en 17 juni 2014, aldus de rechtbank. Deze reacties zijn volgens de rechtbank geen besluiten in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). Zij heeft daarom de beroepen niet-ontvankelijk verklaard.
    
    2.1. [appellant] betogen dat de rechtbank de beroepen ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard. Daartoe voeren zij aan dat de beroepen ook zijn gericht tegen het besluit van 3 juli 2014.
    
    2.2. Nu de reactie van 3 juli 2014 als onderwerp heeft "bekendmaking beslissing op bezwaar" en de burgemeester hierin vermeldt dat hij heeft besloten het advies van de Commissie Bezwaarschriften over te nemen, heeft hij met deze reactie besloten het besluit van 23 december 2013 gedeeltelijk te herroepen, het bezwaar in zoverre gegrond te verklaren en het bezwaar gedeeltelijk ongegrond te verklaren. De rechtbank heeft daarom terecht overwogen dat deze reactie van 3 juli 2014 een besluit is in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb.
    
    2.3. In de reactie van 10 juni 2014 met als onderwerp "tussenbericht" staat dat de Commissie Bezwaarschriften de burgemeester heeft geadviseerd het besluit van 23 december 2013, voor zover het ziet op gedoogvoorwaarde 6, te herroepen, het bezwaar in zoverre gegrond te verklaren, in een nieuw besluit als sanctie op te nemen dat de coffeeshop een maand moet sluiten en het bezwaar, voor zover het ziet op gedoogvoorwaarde 7, ongegrond te verklaren. Ook staat in de reactie dat de termijn om op het bezwaar te beslissen op grond van artikel 7:10, vierde lid, onder c, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) met een periode van acht weken wordt verlengd. Verder staat in de reactie van
    
    10 juni 2014: "Tegen dit tussenbericht staat nog geen beroep open bij de rechtbank, aangezien de sanctie waarnaar wordt verwezen in het advies nog definitief moet worden opgelegd. (…). Deze brief en de nog op te leggen definitieve sanctie vormen tezamen de beslissing op bezwaar waartegen u te zijner tijd beroep kan instellen bij de rechtbank".
    
    In het besluit van 3 juli 2014 staat: "In mijn tussenbericht van 10 juni 2014 heb ik besloten dit advies (lees: het advies van de Commissie Bezwaarschriften) over te nemen. Bovendien heb ik aangegeven dat de definitieve sanctie, samen met het tussenbericht, de (definitieve) beslissing op bezwaar vormen. Daarnaast is in mijn tussenbericht de (definitieve) beslissing op bezwaar met een periode van acht weken verder uitgesteld op grond van het bepaalde in artikel 7:10, vierde lid, onder c, Algemene wet bestuursrecht. Op basis van, en met inachtneming van, het gevoerde handhavingsbeleid ben ik overgegaan tot het opleggen van een definitieve sanctie. Het is een sanctie in de vorm van een tijdelijke sluiting van de coffeeshop voor de periode van één maand. (…). Het tussenbericht in mijn brief d.d. 10 juni 2014 en dit besluit tot deze sanctie vormen tezamen de beslissing op uw bezwaarschrift waartegen u eventueel beroep kunt instellen bij de rechtbank".
    
    2.4. Gelet op hetgeen door de burgemeester in de reactie van 10 juni 2014 en het besluit van 3 juli 2014 is vermeld over de mogelijkheden om beroep in te stellen, moet het er in dit geval voor worden gehouden dat het beroepschrift moet worden opgevat als zijnde mede gericht tegen het besluit van 3 juli 2014. Daartoe is het volgende redengevend. Het beroep is ingesteld nadat het besluit van 3 juli 2014 was genomen. Voorts hebben [appellant] in het pro forma beroepschrift van 21 juli 2014 vermeld dat zij beroep instellen tegen "bijgevoegde beslissingen van 10 juni 2014 en 17 juni 2014". De Afdeling kan in het dossier niet nagaan welke reacties daadwerkelijk bij dit beroepschrift waren gevoegd. Desgevraagd is ter zitting bij de Afdeling namens de burgemeester verklaard dat niet meer is na te gaan welke besluiten waren bijgevoegd. Tenslotte heeft de burgemeester in de reactie van 10 juni 2014 en het besluit van 3 juli 2014 zelf onduidelijkheid gecreëerd door daarin op te nemen dat het tussenbericht van 10 juni 2014 en het besluit tot oplegging van de tijdelijke sluiting, en dus niet het besluit van 3 juli 2014, het besluit op bezwaar vormen. De rechtbank heeft de beroepen daarom ten onrechte niet-ontvankelijk verklaard.
    
    3. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Nu de beroepen ontvankelijk zijn, zal de Afdeling het besluit van 3 juli 2014 beoordelen in het licht van de in eerste aanleg voorgedragen beroepsgronden.
    
    Over gedoogvoorwaarde 6
    
    4. Op 12 november 2012 is aan de coffeeshop een gedoogverklaring afgegeven.
    
    Voorwaarde 3 van de gedoogverklaring vermeldt dat de uitgang van de coffeeshop aan de achterzijde alleen in noodgevallen mag worden gebruikt als nooduitgang/vluchtdeur.
    
    Voorwaarde 6 vermeldt dat de deur die klanten gebruiken om toegang te krijgen tot de coffeeshop vanaf de openbare weg zichtbaar dient te zijn.
    
    Voorwaarde 8 vermeldt dat de coffeeshop van 0.00 uur tot 16.00 voor het publiek gesloten dient te zijn. Op zaterdag en zondag dient de coffeeshop van 0.00 uur tot 12.00 uur voor het publiek gesloten te zijn.
    
    4.1. Op 25 juni 2012 heeft de burgemeester het Coffeeshopbeleid Gemeente Steenwijkerland 2012 (hierna: het Coffeeshopbeleid) vastgesteld.
    
    In bijlage 1 bij het Coffeeshopbeleid is een handhavingsmatrix opgenomen. Tot 11 december 2013 gold volgens deze matrix het volgende. Voor overtreding van "overige voorwaarden" wordt bij de eerste keer binnen een jaar een waarschuwing gegeven, bij de tweede keer binnen een jaar de coffeeshop voor een maand gesloten en bij de derde keer binnen een jaar de gedoogverklaring en exploitatievergunning ingetrokken en de coffeeshop gesloten.
    
    De handhavingsmatrix is op 3 december 2013 aangepast (hierna: de nieuwe handhavingsmatrix). De aanpassing is op 11 december 2013 in werking getreden en bevat geen overgangsrecht.
    
    Volgens deze nieuwe handhavingsmatrix wordt bij ernstige en aantoonbaar aan de exploitant te wijten overlast en overtreding van voorwaarden van de gedoogverklaring en/of de exploitatievergunning die met één * zijn aangeduid de eerste keer na afgifte van de gedoogverklaring en exploitatievergunning een waarschuwingsbrief gestuurd, de tweede keer na afgifte een last onder dwangsom van € 10.000,00 opgelegd, de derde keer na afgifte de dwangsom verbeurd, de vierde keer na afgifte de coffeeshop voor een maand gesloten en de vijfde keer na afgifte de gedoogverklaring en exploitatievergunning ingetrokken en de coffeeshop gesloten.
    
    Bij overtreding van voorwaarden van de gedoogverklaring en/of de exploitatievergunning die met twee * zijn aangeduid wordt de eerste keer na afgifte een waarschuwingsbrief gestuurd, de tweede keer na afgifte de coffeeshop voor een maand gesloten en de derde keer na afgifte gedoogverklaring en exploitatievergunning ingetrokken en de coffeeshop gesloten.
    
    Bij overtreding van voorwaarden van de gedoogverklaring en/of de exploitatievergunning die met drie * zijn aangeduid wordt de eerste keer na afgifte de coffeeshop voor zes maanden gesloten, de tweede keer na afgifte de coffeeshop voor twaalf maanden gesloten en de derde keer na afgifte gedoogverklaring en exploitatievergunning ingetrokken en de coffeeshop gesloten.
    
    5. [appellant] hebben in beroep betoogd dat de burgemeester niet in redelijkheid kon overgaan tot sluiting van de coffeeshop voor een maand, nu hij de gedoogverklaring en exploitatievergunning had moeten intrekken en de coffeeshop had moeten sluiten. Daartoe voeren zij aan dat het besluit van 3 juli 2014 in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel, nu de burgemeester niet de handhavingsmatrix heeft toegepast zoals die luidde ten tijde van de overtredingen. Bij een gesprek met de burgemeester in november 2013 is bovendien niet gesproken over een wijziging van het beleid. Voorts voeren [appellant] aan dat de burgemeester de nieuwe handhavingsmatrix niet mocht toepassen, omdat er geen definitieve gedoogverklaring was waarin de gedoogvoorwaarden met asterisken zijn aangeduid. Ook bij toepassing van de nieuwe handhavingsmatrix moet volgens [appellant] tot gehele sluiting van de coffeeshop worden overgegaan, nu de daaraan voorafgaande stap van de handhavingsmatrix, sluiting van de coffeeshop voor een maand, reeds in juli 2013 aan de coffeeshop was opgelegd. De voor inwerkingtreding van de nieuwe handhavingsmatrix begane overtredingen dienen ook na de inwerkingtreding van het beleid mee te wegen. Tot slot hebben [appellant] aangevoerd dat de burgemeester hun belangen onvoldoende heeft meegewogen.
    
    5.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 9 juli 2014 in zaak nr. 201310069/1/A3) heeft bij het nemen van een besluit als uitgangspunt te gelden dat het recht moet worden toegepast zoals dat op dat moment geldt. Dit geldt eveneens voor beleidsregels. De burgemeester heeft derhalve bij het nemen van de besluiten van 23 december 2013 en 3 juli 2014 terecht de op 11 december 2013 in werking getreden handhavingsmatrix toegepast.
    
    In het besluit van 3 juli 2014 heeft de burgemeester zich op het standpunt gesteld dat hij zowel [appellant] als de exploitante van de coffeeshop voorafgaand aan de wijziging van het Coffeeshopbeleid heeft geïnformeerd en over de voorgenomen beleidswijziging heeft gehoord. De enkele stelling van [appellant] dat bij een gesprek in november 2013 niet is gesproken over een wijziging van het beleid, is onvoldoende om dit te weerleggen. Het is daarom niet onredelijk dat in de nieuwe handhavingsmatrix geen overgangsrecht is opgenomen.
    
    5.2. De in de bijlage bij het Coffeeshopbeleid opgenomen nieuwe handhavingsmatrix, die op 11 december 2013 in werking is getreden, is niet onredelijk. Er bestaat geen grond voor het oordeel dat de belangen van de omwonenden van de coffeeshop, zoals [appellant], onvoldoende zijn meegewogen, nu in de handhavingsmatrix is bepaald dat bij overtredingen van de gedoogvoorwaarden, na een waarschuwingsbrief bij de eerste overtreding in een lichte categorie, in zwaarte oplopende sancties worden opgelegd.
    
    5.3. De burgemeester heeft zich in het besluit van 3 juli 2014 op het standpunt gesteld dat om te bepalen welke sanctie volgens de handhavingsmatrix moet worden opgelegd voor overtreding van voorwaarde 6 op 13 september 2013 de volgende geconstateerde overtredingen moeten worden meegenomen: overtreding van voorwaarde 8 op 1 januari 2013, overtreding van voorwaarde 3 op 1 mei 2013 en overtredingen van voorwaarde 3 op 30 augustus 2013 en 5 september 2013. Dit zijn overtredingen van de gedoogvoorwaarden verbonden aan de op 12 november 2012 aan de coffeeshop afgegeven gedoogverklaring. In deze gedoogverklaring zijn de gedoogvoorwaarden niet met asterisken, die de geldende categorie van de nieuwe handhavingsmatrix bepalen, aangeduid. De burgemeester heeft zich op het standpunt gesteld dat de overtredingen van voorwaarde 3 op 30 augustus 2013 en 5 september 2013 als één overtreding moeten worden aangemerkt, nu dezelfde voorwaarde is overtreden en de overtredingen vlak na elkaar zijn begaan. De overtreding van voorwaarde 6 op 13 september 2013 geldt daardoor als vierde overtreding. De burgemeester heeft de vier begane overtredingen in de categorie overtreding van voorwaarden van de gedoogverklaring met één *, van de nieuwe handhavingsmatrix ingedeeld en aan de coffeeshop een last tot sluiting voor een maand opgelegd. De burgemeester heeft derhalve de voor de inwerkingtreding van de nieuwe handhavingsmatrix begane overtredingen meegewogen.
    
    Gelet op de onder 5. weergegeven stappen van de categorieën van de nieuwe handhavingsmatrix, heeft de burgemeester de overtredingen in de lichtste categorie ingedeeld. Dit is, gelet op de aard van de overtredingen, niet onredelijk. Bovendien wordt de indeling in de lichtste categorie bevestigd in de op 11 december 2013 ter inzage gelegde gedoogverklaring en de op 11 november 2014 aan de coffeeshop afgegeven gedoogverklaring, die bij uitspraak van de Afdeling van 9 december 2015 in zaak nr. 201502549/1/A3 onherroepelijk is geworden. Gelet op het voorgaande bestaat geen grond voor het oordeel dat de burgemeester de nieuwe handhavingsmatrix niet in redelijkheid heeft kunnen toepassen zonder gedoogverklaring waarin de gedoogvoorwaarden met asterisken zijn aangeduid.
    
    Voorts heeft de burgemeester zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat toepassing van de nieuwe handhavingsmatrix moet leiden tot het opleggen van een last tot sluiting voor een maand, nu de coffeeshop vier overtredingen heeft begaan. Er bestaat geen grond voor het oordeel dat de burgemeester de gedoogverklaring en exploitatievergunning moest intrekken omdat de coffeeshop reeds in juli 2013 wegens een daartoe strekkende last een maand gesloten was, nu intrekking van de gedoogverklaring en exploitatievergunning volgens de nieuwe handhavingsmatrix eerst plaatsvindt bij de vijfde overtreding in de lichtste categorie na afgifte van de gedoogverklaring en de exploitatievergunning.
    
    5.4. De burgemeester heeft derhalve terecht en op juiste wijze de nieuwe handhavingsmatrix toegepast. [appellant] hebben geen bijzondere omstandigheden aangevoerd, die voor de burgemeester aanleiding hadden moeten zijn om van het beleid af te wijken.
    
    5.5. Het betoog faalt.
    
    Over gedoogvoorwaarde 7
    
    6. [appellant] hebben voorts in beroep betoogd dat de burgemeester het verzoek om handhaving van gedoogvoorwaarde 7, dat vermeldt dat in de coffeeshop geen alcoholhoudende drank aanwezig mag zijn, niet in redelijkheid heeft kunnen afwijzen. Daartoe voeren zij aan dat het besluit van 3 juli 2014 onvoldoende is gemotiveerd, nu daaruit niet blijkt dat een controle heeft plaatsgevonden. Voorts kan hun niet worden verweten dat zij geen bewijs hebben overgelegd, nu de burgemeester hun om veiligheidsredenen heeft geadviseerd geen foto’s of video-opnamen te maken.
    
    6.1. In de besluiten van 23 december 2013 en 3 juli 2014 heeft de burgemeester zich op het standpunt gesteld dat geen overtreding van gedoogvoorwaarde 7 is geconstateerd. In de besluiten staat niet wanneer een controle heeft plaatsgevonden, evenmin is een verslag van een controle of een overzicht van uitgevoerde controles bijgevoegd.
    
    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 8 september 2004 in zaak nr. 200307659/1) moet het bestuursorgaan indien wordt verzocht om het toepassen van bestuurlijke handhavingsmiddelen vaststellen of zich een overtreding voordoet ter zake waarvan hij bevoegd is om handhavend op te treden. De burgemeester heeft in besluit van 3 juli 2014 niet gemotiveerd op welke wijze hij heeft vastgesteld dat zich geen overtreding voordoet, nu hij niet heeft vermeld wanneer een controle heeft plaatsgevonden en evenmin een verslag van een controle of een overzicht van uitgevoerde controles heeft bijgevoegd. Het besluit is daarom, voor zover daarbij het bezwaar betreffende gedoogvoorwaarde 7 ongegrond is verklaard, niet deugdelijk gemotiveerd en in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb.
    
    Het betoog slaagt.
    
    Conclusie
    
    7. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling de beroepen tegen het besluit van 3 juli 2014 van de burgemeester alsnog gegrond verklaren. Dat besluit komt, voor zover daarbij het bezwaar betreffende gedoogvoorwaarde 7 ongegrond is verklaard, wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb voor vernietiging in aanmerking. De burgemeester moet binnen zes weken na verzending van deze uitspraak met inachtneming van hetgeen hiervoor onder 7.1 is overwogen in zoverre een nieuw besluit op bezwaar nemen.
    
    8. De burgemeester dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld. De Afdeling ziet geen aanleiding de burgemeester te veroordelen in de reiskosten die [appellant] hebben gemaakt in verband met het bijwonen van de zitting van de Afdeling, nu deze kosten reeds voor vergoeding in aanmerking komen op grond van de uitspraak van 9 december 2015 in zaak nr. 201502553/1/A3, welke zaak gelijktijdig ter zitting van de Afdeling is behandeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 1 december 2014 in zaken nrs. 14/1840 en 14/1841;
    
    III. verklaart het de bij de rechtbank ingestelde beroepen gegrond;
    
    IV. vernietigt het besluit van de burgemeester van Steenwijkerland van 3 juli 2014, kenmerk 1427-160-IO-GH, voor zover daarbij het bezwaar betreffende gedoogvoorwaarde 7 ongegrond is verklaard;
    
    V. draagt de burgemeester van Steenwijkerland op om binnen zes weken na de verzending van deze uitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen in zoverre een nieuw besluit op bezwaar te nemen;
    
    VI. veroordeelt de burgemeester van Steenwijkerland tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.960,00 (zegge: negentienhonderdzestig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen;
    
    VII. gelast dat de burgemeester van Steenwijkerland aan [appellant] het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van € 1.153,00 (zegge: elfhonderddrieënvijftig euro) voor de behandeling van de beroepen en het hoger beroep vergoedt, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen.
    
    Aldus vastgesteld door mr. H.G. Lubberdink, voorzitter, en mr. A.B.M. Hent en mr. E. Steendijk, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.M.E.A. Neuwahl, griffier.
    
    w.g. Lubberdink w.g. Neuwahl
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 9 december 2015
    
    280-819.