ECLI:NL:RVS:2015:3983, Raad van State, 23-12-2015, 201409652/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2015-12-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 20 juni 2014, kenmerk 2014/0133024, heeft het college aan [appellante] een vergunning krachtens artikel 19d van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998) verleend voor het in werking hebben van een melkrundveehouderij met als neventak een schapenhouderij aan de [locatie] te [plaats] (hierna: de veehouderij).

201409652/1/R2.
    Datum uitspraak: 23 december 2015
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellante], waarvan de maten zijn [maat A], [maat B] en [maat C], gevestigd onderscheidenlijk wonend te [plaats],
    appellanten,
    
    en
    
    het college van gedeputeerde staten van Overijssel,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 20 juni 2014, kenmerk 2014/0133024, heeft het college aan [appellante] een vergunning krachtens artikel 19d van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998) verleend voor het in werking hebben van een melkrundveehouderij met als neventak een schapenhouderij aan de [locatie] te [plaats] (hierna: de veehouderij).
    
    Bij besluit van 29 oktober 2014, kenmerk 2014/0276990, heeft het college het door de Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A. (hierna: Mob) hiertegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard en de bij besluit van 20 juni 2014 verleende Nbw-vergunning ingetrokken.
    
    Tegen dit besluit heeft [appellante] beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [appellante] en het college hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 30 september 2015, waar [appellante], vertegenwoordigd door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door H.G. Bos en A.M. Rensen, beiden werkzaam bij de provincie, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Procedureel
    
    1. [appellante] betoogt dat het bestreden besluit is genomen in strijd met artikel 7:11 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). Zij voert hiertoe aan dat in het dictum van het bestreden besluit niet tot uitdrukking komt dat het college een nieuw besluit heeft genomen op haar vergunningaanvraag. Daarnaast betoogt zij dat het bestreden besluit onvoldoende is gemotiveerd.
    
    1.1. Vaststaat dat de heroverweging van het primaire besluit heeft geleid tot gegrondverklaring van het bezwaar van Mob en tot intrekking van de bij besluit van 20 juni 2014 verleende vergunning. In de toelichting op het bestreden besluit is vermeld dat bij de heroverweging is gebleken dat in het primaire besluit is uitgegaan van een onjuiste referentiesituatie. Anders dan waarvan het college bij het primaire besluit is uitgegaan, leidt de aangevraagde situatie volgens het college tot een toename van stikstofdepositie ten opzichte van de juiste referentiesituatie. Vanwege deze toename van depositie die niet passend is beoordeeld, heeft het college bij het bestreden besluit geconcludeerd dat het de vergunning had moeten weigeren.
    
    1.2. Uit artikel 7:11 van de Awb vloeit voort dat het college naar aanleiding van een tegen een besluit gemaakt bezwaar gehouden is tot een heroverweging van dat besluit en indien het college na heroverweging tot de conclusie komt dat het bestreden besluit niet in stand kan blijven, het, behoudens in het geval waarin enkele herroeping van dat besluit voldoende is, in de plaats daarvan een nieuw besluit neemt. Voorts dient het besluit met daarin die heroverweging, ingevolge artikel 7:12, eerste lid, van de Awb, deugdelijk te worden gemotiveerd.
    
    1.3. De Afdeling overweegt dat de intrekking van de bij besluit van 20 juni 2014 verleende Nbw-vergunning moet worden geduid als herroeping van het primaire besluit als bedoeld in artikel 7:11 van de Awb. Weliswaar blijkt niet ondubbelzinnig uit het dictum van het bestreden besluit dat het college een nieuw besluit op de vergunningaanvraag heeft genomen, maar uit de toelichting op het bestreden besluit blijkt wel dat, nadat het college bij heroverweging heeft geconstateerd dat bij het primaire besluit is uitgegaan van een onjuiste referentiesituatie, een nieuwe beoordeling heeft plaatsgevonden en het college heeft beslist dat de gevraagde vergunning wordt geweigerd. Daarbij acht de Afdeling van belang dat [appellante] voorafgaand aan het nemen van het bestreden besluit door het college in de gelegenheid is gesteld haar aanvraag aan te passen en dat het daarbij heeft vermeld dat indien [appellante] daarvan geen gebruik zou maken de gevraagde vergunning alsnog zou worden geweigerd. Het college heeft derhalve niet volstaan met de herroeping van het in bezwaar bestreden besluit, maar heeft in plaats daarvan een gemotiveerd nieuw besluit genomen, te weten de weigering van de gevraagde vergunning. Het betoog dat het bestreden besluit is genomen in strijd met artikel 7:11 gelezen in samenhang met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb faalt dan ook.
    
    Inhoudelijk
    
    2. Uit het primaire besluit blijkt dat de veehouderij in de nabijheid ligt van de Natura 2000-gebieden "Rijntakken" (voorheen: Uiterwaarden IJssel), "Uiterwaarden Zwarte water en Vecht", "De Wieden" en "Sallandse Heuvelrug". Deze gebieden zijn bij besluit van 24 maart 2000 aangewezen als speciale beschermingszones als bedoeld in Richtlijn 79/409/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand (PB 1979 L 103), zoals vervangen door Richtlijn 2009/147/EG van het Europees Parlement en de Raad van 30 november 2009 inzake het behoud van de vogelstand (PB 2010 L 20; hierna: Vogelrichtlijn). Voorts blijkt uit het primaire besluit dat de veehouderij effecten kan hebben op omliggende Natura 2000-gebieden die bij besluit van 7 december 2004 ingevolge Richtlijn 92/43/EEG van de Raad van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (PB 1992 L 206), zoals laatstelijk gewijzigd bij Richtlijn 2006/105/EG van de Raad van 20 november 2006 (PB 2006 L 363; hierna: Habitatrichtlijn) zijn geplaatst op de lijst van gebieden van communautair belang als bedoeld in artikel 4, tweede lid, van deze richtlijn. Gelet op het voorgaande zijn de relevante referentiedata voor de betrokken Natura 2000-gebieden 24 maart 2000 onderscheidenlijk 7 december 2004.
    
    3. Voor de beslissing in dit geschil gaat de Afdeling uit van de volgende feiten.
    
    Blijkens bijlage 4 bij de vergunningaanvraag heeft het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Olst-Wije(hierna: het college van burgemeester en wethouders) op 4 november 1997 ten behoeve van de veehouderij een revisievergunning krachtens de Wet milieubeheer verleend voor een veebestand van 46 melk- en kalfkoeien, 38 stuks vrouwelijk jongvee tot twee jaar, 5 schapen en 4.000 legkippen met een ammoniakemissie van 1.848,7 kg per jaar.
    
    Blijkens bijlage 4 bij de vergunningaanvraag is op 10 februari 2003 ten behoeve van de veehouderij een veranderingsvergunning krachtens de Wet milieubeheer verleend voor een veebestand van 46 melk- en kalfkoeien, 46 stuks vrouwelijk jongvee tot twee jaar, 65 schapen en 3.500 legkippen met een ammoniakemissie van 1.764,40 kg per jaar.
    
    Op 8 februari 2007 is ten behoeve van de veehouderij een aanvraag om een veranderingsvergunning als bedoeld in de Wet milieubeheer ingediend voor 46 melk- en kalfkoeien, 46 stuks vrouwelijk jongvee tot twee jaar en 200 schapen met een ammoniakemissie van 756,4 kg per jaar. Op 15 februari 2007 heeft het college van burgemeester en wethouders medegedeeld dat die aanvraag wordt beschouwd als een melding als bedoeld in het Besluit landbouw milieubeheer (hierna: Blm).
    
    Blijkens bijlage 5 bij de vergunningaanvraag is op 27 september 2010 ten behoeve van de veehouderij een melding gedaan op grond van het Blm voor een veebestand van 30 schapen, 80 stuks vrouwelijk jongvee tot twee jaar, 7 vleeskalveren en 120 melk- en kalfkoeien. Uit bijlage 1 bij de vergunningaanvraag blijkt dat voornoemd veebestand een ammoniakemissie heeft van 1.490,5 kg per jaar.
    
    Bij beschikking van 12 mei 2011 heeft het college van burgemeester en wethouders de revisievergunning van 4 november 1997 en de veranderingsvergunning van 10 februari 2003 ingetrokken.
    
    Bij besluit van 20 juni 2014 is een vergunning als bedoeld in artikel 19d van de Nbw 1998 verleend voor een veebestand van 30 schapen, 80 stuks vrouwelijk jongvee tot twee jaar, 7 vleeskalveren en 120 melk- en kalfkoeien met een ammoniakemissie van 1.490,5 kg per jaar.
    
    Voor de exploitatie van de veehouderij is niet eerder een vergunning op grond van de Nbw 1998 of de Natuurbeschermingswet (oud) verleend.
    
    4. [appellante] betoogt dat de aangevraagde vergunning als bedoeld in artikel 19d van de Nbw 1998 ten onrechte is geweigerd. Zij voert daartoe aan dat het college bij de beoordeling van de effecten van de aangevraagde situatie ten onrechte niet de op 27 september 2010 gedane melding als uitgangspunt heeft genomen. Volgens [appellante] resteert na intrekking van de revisievergunning van 4 november 1997 en de veranderingsvergunning van 10 februari 2003 deze melding voor een veebestand met een ammoniakemissie van 1.490,5 kg per jaar. Uitgaande van voornoemde melding vindt geen toename van stikstofdepositie op de voor stikstof gevoelige habitats in de betrokken gebieden plaats, zodat het college de gevraagde vergunning ten onrechte niet heeft verleend, aldus [appellante].
    
    4.1. Het college stelt zich op het standpunt dat de als melding aangemerkte vergunningaanvraag van 8 februari 2007 voor een veebestand van 46 melk- en kalfkoeien, 46 stuks vrouwelijk jongvee tot twee jaar en 200 schapen met een ammoniakemissie van 756,4 kg per jaar als uitgangspunt moet worden genomen bij de beoordeling van de effecten van de aangevraagde situatie. Uitgaande van deze melding leidt de aangevraagde situatie tot een toename van stikstofdepositie op de voor stikstof gevoelige habitats in de betrokken Natura 2000-gebieden. Volgens het college zijn significant negatieve effecten voor deze gebieden derhalve niet uitgesloten, zodat verlening van de vergunning zonder een daaraan ten grondslag liggende passende beoordeling niet mogelijk is.
    
    4.2. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 31 maart 2010 in zaak nr. 200903784/1/R2 kan een vergunning als bedoeld in artikel 19d, eerste lid, van de Nbw 1998 worden verleend als de exploitatie van de veehouderij niet leidt tot een verhoging van de stikstofdepositie ten opzichte van de vergunde situatie op de referentiedatum. De vergunde situatie op de referentiedatum kan worden ontleend aan hetgeen is vergund krachtens onder meer de Wet milieubeheer of de daaraan voorafgaande Hinderwet. De vergunde situatie op de referentiedatum kan niet zonder meer als uitgangspunt worden genomen bij de beoordeling van de vraag of de aangevraagde situatie leidt tot een toename van stikstofdepositie, indien de ten tijde van de referentiedatum geldende vergunning niet meer of niet meer geheel van kracht is. Indien na de referentiedatum toestemming is verleend voor een activiteit die minder ammoniakemissie tot gevolg heeft dan de op de referentiedatum vergunde situatie en terzake niet een vergunning op grond van de Nbw 1998 of de Natuurbeschermingswet (oud) is verleend, maakt de op de referentiedatum vergunde situatie slechts voor een deel onderdeel uit van de aangevraagde situatie. Dit betekent dat bij de beoordeling van de vraag of de aangevraagde situatie leidt tot een toename van stikstofdepositie een vergelijking dient te worden gemaakt tussen de stikstofdepositie als gevolg van de voorgenomen activiteit met de stikstofdepositie in de situatie met de laagst toegestane ammoniakemissie in de periode vanaf de referentiedatum tot de datum van het nemen van het bestreden besluit. De situatie met de laagst toegestane ammoniakemissie heeft als uitgangspunt te gelden, nu slechts die situatie als voortzetting van het project kan worden aangemerkt. Vergelijk de uitspraak van 13 november 2013 in zaak nr. 201211640/1/R2.
    
    Vaststaat dat de als een melding aangemerkte vergunningaanvraag van 8 februari 2007 voor een veebestand met een ammoniakemissie van 756,4 kg per jaar de situatie is met de laagst toegestane ammoniakemissie in de periode vanaf de referentiedatum tot de datum van het nemen van het bestreden besluit. Anders dan de [appellante] betoogt, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat geen betekenis zou kunnen toekomen aan die melding. De omstandigheid dat het college van burgemeester en wethouders bij beschikking van 12 mei 2011 gebruik heeft gemaakt van de bevoegdheid tot intrekking van de revisie- en veranderingsvergunning van vóór de relevante referentiedata, maakt het voorgaande niet anders. Hierbij is tevens van belang dat tussen partijen niet in geschil is dat de huisvesting en bedrijfsactiviteiten conform voornoemde melding ook daadwerkelijk zijn gewijzigd.
    
    Uit het vorenstaande volgt dat de aangevraagde situatie leidt tot een toename van stikstofdepositie op de voor stikstof gevoelige habitats in de betrokken Natura 2000-gebieden. Nu niet op grond van objectieve gegevens is uitgesloten dat de natuurlijke kenmerken van de desbetreffende gebieden door de aangevraagde bedrijfssituatie zullen worden aangetast, heeft het college de gevraagde vergunning terecht geweigerd.
    
    Het betoog faalt.
    
    5. Gelet op het voorgaande is het beroep ongegrond.
    
    6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    verklaart het beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J. Hoekstra, voorzitter, en mr. E. Helder en mr. F.D. van Heijningen, leden, in tegenwoordigheid van mr. P. Plambeck, griffier.
    
    w.g. Hoekstra w.g. Plambeck
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 23 december 2015
    
    159-772.