ECLI:NL:RVS:2018:1035, Raad van State, 28-03-2018, 201702476/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-03-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij brief van 2 juni 2016 heeft [wederpartij] de minister op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob) verzocht hem informatie te verstrekken.

201702476/1/A3.
    Datum uitspraak: 28 maart 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    de minister van Algemene Zaken,
    appellant,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 9 februari 2017 in zaak nr. 16/4272 in het geding tussen:
    
    [wederpartij]
    
    en
    
    de minister.
    
    Procesverloop
    
    Bij brief van 2 juni 2016 heeft [wederpartij] de minister op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob) verzocht hem informatie te verstrekken.
    
    Bij brief van 1 september 2016 heeft [wederpartij] beroep ingesteld wegens het niet-tijdig nemen van een besluit op zijn Wob-verzoek.
    
    Bij besluit van 3 oktober 2016 heeft de minister het verzoek van [wederpartij] buiten behandeling gesteld.
    
    Bij uitspraak van 9 februari 2017 heeft de rechtbank het door [wederpartij] ingestelde beroep wegens het niet-tijdig beslissen gegrond verklaard, het van rechtswege ontstane beroep tegen het besluit van 3 oktober 2016 gegrond verklaard, dat besluit vernietigd voor zover daarbij het verzoek van 2 juni 2016 buiten behandeling is gesteld, de door de minister verbeurde dwangsom vastgesteld op € 1.260,00 en de minister opgedragen binnen vier weken na verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het verzoek van 2 juni 2016 met inachtneming van deze uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft de minister hoger beroep ingesteld.
    
    [wederpartij] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    Partijen hebben nadere stukken ingediend.
    
    Bij besluit van 20 december 2017 heeft de minister, gevolg gevend aan de uitspraak van de rechtbank, alsnog inhoudelijk beslist op het Wob-verzoek van 2 juni 2016.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 5 februari 2018, waar de minister, vertegenwoordigd door mr. K.J. Bregman, bijgestaan door mr. C.A. Geleijnse, advocaat te Den Haag, en [wederpartij], bijgestaan door [gemachtigde], zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Wob-verzoek
    
    1.    [wederpartij] heeft bij brief van 2 juni 2016 bij de minister een Wob-verzoek ingediend. In het Wob-verzoek heeft [wederpartij] verzocht om toezending van een afschrift van de volgende documenten:
    
    "- De documenten met argumenten waarom Nederland de genocide van Armeniërs door de Turken heeft erkend en de documenten waaruit blijkt dat Turkije oneens is met deze erkenning door Nederland.
    
    - De documenten waaruit blijkt dat de genocide van Armeniërs door Turkije het proces van toetreding van Turkije tot de Europese Unie heeft bemoeilijkt. - De documentatie met daarin de officiële reactie van de Turkse regering over de erkenning van de genocide van Armeniërs door Nederland.
    
    - Alle (e-mail)correspondenties met ministeries, andere instanties, etc. over erkenning van de genocide van Armeniërs door de Turken.
    
    - Documenten waaruit blijkt dat de genocide van Armeniërs door Turken een rol heeft gespeeld in de onderhandelingen m.b.t. de toetreding van Turkije tot de Europese Unie.
    
    - Documenten waaruit blijkt dat de genocide van Armeniërs door Turken een rol heeft gespeeld in de onderhandelingen m.b.t. de afspraken die de Europese Unie met Turkije heeft gemaakt om de vluchtelingenstroom naar Europa te beperken.
    
    - Alle (e-mail)correspondenties met Turkije met betrekking tot de erkenning van de Turkse genocide op Armeniërs door Nederland."
    
    Beroep niet-tijdig beslissen
    
    2.    Bij brief van 1 september 2016 heeft [wederpartij] beroep ingesteld wegens het niet-tijdig nemen van een besluit op zijn Wob-verzoek.
    
    Besluitvorming minister
    
    3.    De minister heeft het verzoek van [wederpartij] bij besluit van 3 oktober 2016 buiten behandeling gesteld, omdat [wederpartij] volgens hem misbruik maakt van de bevoegdheid om Wob-verzoeken in te dienen.
    
    De aangevallen uitspraak
    
    4.    De rechtbank heeft geoordeeld dat de handelwijze van [wederpartij] in deze zaak geen misbruik van recht inhoudt nu niet gebleken is van zwaarwichtige redenen die tot die conclusie kunnen leiden. De rechtbank heeft in dit verband van belang geacht dat [wederpartij] vóór dit verzoek slechts één keer eerder, in 2014, een Wob-verzoek bij de minister heeft ingediend. De rechtbank heeft voorts van belang geacht dat de minister de conclusie dat sprake is van misbruik van recht heeft gebaseerd op feiten en omstandigheden die hebben plaatsgevonden nadat de beslistermijn ten aanzien van het Wob-verzoek van 2 juni 2016 ruimschoots was verstreken. Naar het oordeel van de rechtbank kunnen feiten en omstandigheden van na het verstrijken van de beslistermijn niet worden meegenomen in de beoordeling of ten aanzien van dit verzoek sprake is van misbruik van recht.
    
    Hogerberoepsgronden
    
    5.    De minister betoogt dat de rechtbank ten onrechte tot dat oordeel is gekomen. Hij voert daartoe aan dat de rechtbank ten onrechte tot uitgangspunt heeft genomen dat feiten en omstandigheden die zich na het verstrijken van de beslistermijn hebben voorgedaan niet mogen worden betrokken bij de beoordeling of ten aanzien van het Wob-verzoek van 2 juni 2016 sprake is van misbruik van recht. Volgens de minister is er geen rechtsregel die zich daartegen verzet. De minister wijst erop dat de daadwerkelijke intentie van een verzoeker vaak pas in de loop van een procedure blijkt. De minister voert aan dat alle feiten en omstandigheden in onderlinge samenhang bezien de conclusie rechtvaardigen dat [wederpartij] misbruik van recht maakt. De minister wijst erop dat [wederpartij] in korte tijd veel Wob-verzoeken heeft ingediend, dat de verzoeken zeer omvangrijk zijn en dat [wederpartij] zijn verzoeken onnodig spreidt over afzonderlijke verzoeken. Ook wijst de minister erop dat de gedragingen van [wederpartij] een tijdige en een volledige dan wel juiste beslissing op de Wob-verzoeken bemoeilijken, omdat de verzoeken onduidelijk zijn geformuleerd. Ook werkt [wederpartij] volgens de minister niet mee aan verzoeken om Wob-verzoeken te specificeren. Bovendien richt hij zijn correspondentie aan verschillende faxnummers van het ministerie en verzoekt hij om informatie die evident bij een ander bestuursorgaan berust. Daarnaast stuurt [wederpartij] standaard na verstrijken van de beslistermijn een ingebrekestelling, gevolgd door een verzoek tot het uitkeren van een dwangsom. Verder blijkt uit telefoongesprekken met [wederpartij] dat het doel van zijn Wob-verzoeken mede is gericht op het incasseren van geldsommen, aldus de minister.
    
    Beoordeling
    
    5.1.    Ingevolge artikel 13, eerste lid, van Boek 3 van het Burgerlijk  Wetboek kan degene aan wie een bevoegdheid toekomt, deze niet inroepen voor zover hij deze misbruikt. Ingevolge het tweede lid kan een bevoegdheid onder meer worden misbruikt door haar uit te oefenen met geen ander doel dan een ander te schaden of met een ander doel dan waarvoor zij is verleend of ingeval men, in aanmerking nemende de onevenredigheid tussen het belang bij de uitoefening en het belang dat daardoor wordt geschaad, naar redelijkheid niet tot die uitoefening had kunnen komen.
    
        Ingevolge artikel 15 van hetzelfde boek vindt artikel 13 toepassing buiten het vermogensrecht voor zover de aard van de rechtsbetrekking zich daartegen niet verzet.
    
        Zoals volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 19 november 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4129, brengen deze artikelen met zich dat de bevoegdheid om een bestuursrechtelijk rechtsmiddel in te stellen, niet kan worden ingeroepen voor zover deze bevoegdheid wordt misbruikt. Deze artikelen verzetten zich derhalve tegen inhoudelijke behandeling van een bestuursrechtelijk rechtsmiddel dat misbruik van een bevoegdheid behelst en bieden dan ook een wettelijke grondslag voor
    
    niet-ontvankelijkverklaring van een zodanig rechtsmiddel.
    
        Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer uitspraak van 18 februari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:426), laat artikel 3, derde lid, van de Wob, ingevolge welke bepaling de indiener van een Wob-verzoek geen belang bij zijn verzoek hoeft te stellen, onverlet dat de bevoegdheid tot het indienen van een Wob-verzoek met een bepaald doel is toegekend, namelijk dat in beginsel een ieder kennis kan nemen van overheidsinformatie. Nu misbruik van recht zich kan voordoen indien een bevoegdheid wordt aangewend voor een ander doel dan waarvoor zij is gegeven, kan het doel van een Wob-verzoek relevant zijn om te beoordelen of misbruik van recht heeft plaatsgevonden.
    
    5.2.    De minister voert terecht aan dat geen rechtsregel zich er tegen verzet om feiten en omstandigheden die zich hebben voorgedaan na het verstrijken van de termijn om te beslissen op een Wob-verzoek te betrekken bij de beoordeling of misbruik van recht is gemaakt. De Afdeling zal dan ook het standpunt van de minister dat [wederpartij] ten aanzien van het Wob-verzoek van 2 juni 2016 misbruik van recht heeft gemaakt toetsen aan de hand van alle feiten en omstandigheden. De Afdeling overweegt hierover als volgt.
    
        [wederpartij] heeft in korte tijd, te weten in de periode van 2 juni 2016 tot en met 29 september 2016, dertien Wob-verzoeken bij de minister ingediend. Elk Wob-verzoek bestaat uit een groot aantal deelverzoeken. De Wob-verzoeken die [wederpartij] heeft ingediend beslaan een ruime periode en zien door de ruime formulering ervan op een zeer grote hoeveelheid documenten. De door [wederpartij] ingediende Wob-verzoeken vertonen daarnaast overlappingen. Negen van de dertien Wob-verzoeken zijn geheel of gedeeltelijk gerelateerd aan Turkije. Zo heeft het Wob-verzoek van 28 augustus 2016 voor een groot deel betrekking op dezelfde informatie als de Wob-verzoeken van 4 en 6 augustus 2016, terwijl de beslistermijn voor laatstgenoemde Wob-verzoeken nog niet was verstreken toen [wederpartij] het Wob-verzoek van 28 augustus 2016 indiende. Daarnaast komen de deelverzoeken 4 tot en met 7 van het Wob-verzoek van 2 juni 2016 exact overeen met de deelverzoeken 8 tot en met 11 van het Wob-verzoek van 29 juli 2016. Over de inhoud van een aantal Wob-verzoeken kan eenvoudig verwarring ontstaan. Zo geldt voor het Wob-verzoek van 6 augustus 2016 dat het zowel betrekking heeft op de staatsgreep in Turkije als op de behandeling door de Verenigde Staten van mensen met een Arabisch uiterlijk na de aanslagen van 11 september 2001 en de eventuele aanwezigheid van massavernietigingswapens in Irak. Verder heeft de minister [wederpartij] tweemaal verzocht bepaalde deelverzoeken van zijn Wob-verzoek van 2 juni 2016 te specificeren en te verduidelijken, zodat geen misverstand kan ontstaan over de door hem verzochte informatie en de minister gerichter naar informatie kan zoeken. Zo heeft de minister bij brief van 23 maart 2017 [wederpartij] medegedeeld dat zes van de zeven deelverzoeken niet beperkt zijn tot een bepaalde periode of een concrete gebeurtenis. Omdat de aangelegenheden zoals genoemd in het Wob-verzoek reeds lange tijd de aandacht hebben van het ministerie heeft de minister [wederpartij] verzocht om zijn deelverzoeken te beperken tot een voor hem relevante tijdsperiode dan wel concrete gebeurtenis. [wederpartij] is niet op dit verzoek van de minister ingegaan. Verder heeft de minister ten aanzien van deelverzoek 7, dat ziet op "alle (email)correspondentie met Turkije" aan [wederpartij] gevraagd op welke instanties of personen uit Turkije zijn verzoek betrekking heeft. [wederpartij] heeft hier evenmin op geantwoord. De minister voert terecht aan dat [wederpartij] niet voldoende heeft meegewerkt aan het verzoek om zijn Wob-verzoek te concretiseren of te verduidelijken. Daarnaast heeft [wederpartij] in zijn Wob-verzoeken om informatie en documenten verzocht die evident bij een ander bestuursorgaan berusten. Zo heeft zijn Wob-verzoek van 4 augustus 2016 betrekking op stukken die bij de minister van Buitenlandse Zaken berustten, dat van 26 augustus 2016 op stukken die onder de burgemeester van Rotterdam berustten en dat van 28 augustus 2016 op stukken die bij de nationale politie berustten.
    
        De hiervoor beschreven handelwijze van [wederpartij] leidt ertoe dat de minister dermate extra en onnodig wordt belast dat het voor de minister nagenoeg onmogelijk is om volledig en tijdig op de Wob-verzoeken van [wederpartij] te beslissen.
    
    5.3.      Uit de verdere handelwijze van [wederpartij] blijkt voorts niet dat het hem er daadwerkelijk om te doen is kennis te kunnen nemen van overheidsinformatie. Zo heeft [wederpartij] na het verstrijken van de beslistermijn direct een ingebrekestelling aan de minister gestuurd, waar mogelijk gevolgd door een verzoek om een dwangsom aan hem over te maken. Uit door [wederpartij] overgelegde transcripties van telefoongesprekken die hij met medewerkers van het ministerie heeft gehad, blijkt dat hij na het verstrijken van de beslistermijn meerdere keren heeft geïnformeerd naar de stand van zaken over de ontkoppeling van de Wet Dwangsom en de Wob. Voorts blijkt uit het dossier dat [wederpartij] een aantal ingebrekestellingen, te weten de ingebrekestellingen van 1 en 19 september 2016, heeft toegezonden aan een ander faxnummer van het Ministerie van Algemene Zaken dan het faxnummer dat hij gebruikelijk voor zijn correspondentie aanhoudt. Door de ingebrekestellingen naar een ander faxnummer te sturen, toebehorend aan een andere afdeling die in een ander pand van het ministerie is gevestigd, heeft [wederpartij] de kans vergroot dat de ingebrekestellingen niet tijdig bij de verantwoordelijke medewerkers terecht zouden komen, waardoor het risico op het verbeuren van dwangsommen is vergroot. Ter zitting van de Afdeling heeft [wederpartij] hierover verklaard dat hij dacht dat er problemen waren met het faxnummer van het ministerie en dat hij daarom maar een ander faxnummer probeerde en dat hem achteraf pas is gebleken dat er problemen waren met zijn eigen faxprovider. Volgens [wederpartij] had hij niet de intentie om tijdige besluitvorming te bemoeilijken. Dit acht de Afdeling echter niet aannemelijk. Hierbij is van belang dat niet is gebleken dat [wederpartij] met betrekking tot zijn faxproblemen telefonisch contact heeft gezocht met het ministerie.
    
        Ter zitting van de Afdeling is aan [wederpartij] gevraagd waarom hij de Wob-verzoeken heeft ingediend en wat hij met de verzochte informatie, die op zichzelf beschouwd voorwerp kan zijn van een Wob-verzoek, precies wenst te doen. Hierop heeft [wederpartij] geantwoord dat hij in een interculturele GGZ-instelling heeft gewerkt en dat hij wel eens in een Turkse bar kwam, waardoor hij onder meer interesse kreeg in Turkse kwesties. Toen hij ziek thuis zat, heeft hij vaak naar het journaal gekeken en kwamen bij hem allerlei vragen op, waardoor hij de behoefte had een website te gaan maken waarop de door hem verkregen informatie zou komen te staan. Ter zitting van de Afdeling heeft [wederpartij] echter verklaard dat er nog geen website is. Voorts biedt het dossier geen enkel aanknopingspunt dat het Wob-verzoek strekt ter bevordering van een goede en democratische bestuursvoering.
    
    5.4.    Het hiervoor weergegeven samenstel van feiten en omstandigheden leidt de Afdeling tot de conclusie dat met het indienen van het Wob-verzoek van 2 juni 2016 en het aanwenden van rechtsmiddelen tegen het uitblijven van een besluit daarop niet is beoogd om kennis te kunnen nemen van overheidsinformatie, maar om de goede gang van zaken binnen het ministerie te frustreren. Derhalve is de bevoegdheid om een Wob-verzoek in te dienen en rechtsmiddelen aan te wenden evident aangewend zonder redelijk doel, zodanig dat dit beschouwd moet worden als kwade trouw.
    
        Dat [wederpartij], naar hij stelt, in de periode waarin voormelde feiten en omstandigheden zich hebben voorgedaan, ziek was en dat zijn handelen soms voort kwam uit onkunde biedt, wat daar ook van zij, geen rechtvaardiging voor zijn handelwijze en leidt dan ook niet tot een ander oordeel.
    
        Het betoog slaagt.
    
    Conclusie
    
    6.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep gericht tegen het niet-tijdig beslissen niet-ontvankelijk verklaren en het van rechtswege ontstane beroep tegen het besluit van 3 oktober 2016 ongegrond verklaren.
    
    7.    Bij het besluit van 20 december 2017 heeft de minister, gevolg gevend aan de aangevallen uitspraak, alsnog inhoudelijk beslist op het Wob-verzoek van 2 juni 2016. Nu dit besluit is genomen ter uitvoering van de aangevallen uitspraak, komt door de vernietiging van die uitspraak de grondslag aan dit besluit te ontvallen, zodat het reeds daarom dient te worden vernietigd.
    
    8.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 9 februari 2017 in zaak nr. 16/4272;
    
    III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep wegens het niet-tijdig beslissen niet-ontvankelijk;
    
    IV.    verklaart het van rechtswege ontstane beroep bij de rechtbank ongegrond;
    
    V.    vernietigt het besluit van de minister van Algemene Zaken van 20 december 2017; kenmerk 3968509.
    
    Aldus vastgesteld door mr. H.G. Sevenster, voorzitter, en mr. E. Steendijk en mr. G.T.J.M. Jurgens, leden, in tegenwoordigheid van mr. Y. Soffner, griffier.
    
    w.g. Sevenster    w.g. Soffner
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 28 maart 2018
    
    818.