ECLI:NL:RVS:2017:190, Raad van State, 25-01-2017, 201602193/1/V6
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2017-01-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Vreemdelingenrecht

Samenvatting: Bij brief van 19 mei 2015 heeft de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (hierna: de minister van SZW), voor zover thans van belang, voor [appellante] een negatief advies 'aantoonbaar geleverde inspanningen' van de Dienst Uitvoering Onderwijs (hierna: de DUO) afgegeven.

201602193/1/V6.
    Datum uitspraak: 25 januari 2017
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellante], wonend te [woonplaats],
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 21 maart 2016 in zaak nr. 15/6273 in het geding tussen:
    
    [appellante]
    
    en
    
    de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (hierna: de minister van OCW).
    
    Procesverloop
    
    Bij brief van 19 mei 2015 heeft de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (hierna: de minister van SZW), voor zover thans van belang, voor [appellante] een negatief advies 'aantoonbaar geleverde inspanningen' van de Dienst Uitvoering Onderwijs (hierna: de DUO) afgegeven.
    
    Bij besluit van 19 augustus 2015 heeft de minister van SZW het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
    
    Bij uitspraak van 21 maart 2016 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    
    De minister van OCW heeft een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 20 oktober 2016, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. B.J. Manspeaker, advocaat te Dordrecht, en de minister van OCW, vertegenwoordigd door P.M.S. Slagter, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. [appellante] heeft verzocht om een advies bedoeld in artikel 6, tweede lid, van de Regeling naturalisatietoets Nederland. Zij heeft niet verzocht om een ontheffingsbeschikking als bedoeld in het eerste lid van dat artikel, omdat die mogelijkheid slechts openstaat voor vreemdelingen die op of na 1 januari 2013 inburgeringsplichtig zijn geworden en zij dat al voor die datum was.
    
    2. Artikel 2, tweede lid, van het Besluit naturalisatietoets, voor zover thans van belang, houdt in dat aan de hand van de naturalisatietoets wordt vastgesteld of de verzoeker tot naturalisatie beschikt over voldoende kennis van de taal alsmede van de staatsinrichting en maatschappij als bedoeld in artikel 8, eerste lid, aanhef en onder d, van de Rijkswet op het Nederlanderschap. Artikel 4, aanhef en onder b, luidt: 'Het verzoek wordt niet afgewezen om de reden dat de naturalisatietoets niet is behaald, indien ten genoegen van Onze Minister is aangetoond dat het op grond van door verzoeker geleverde inspanningen voor hem redelijkerwijs niet mogelijk is de naturalisatietoets te behalen'.
    
    De Regeling naturalisatietoets Nederland, voor zover thans van belang, houdt in dat de verzoeker die een advies van de DUO overlegt inhoudende dat ondanks aantoonbaar geleverde inspanningen van hem niet kan worden verwacht dat hij de naturalisatietoets met succes aflegt geen verplichting heeft tot het afleggen van de naturalisatietoets (artikel 6, tweede lid). De DUO geeft dit advies op diens verzoek af aan de vreemdeling die a. ten minste 600 uur heeft deelgenomen aan een inburgeringscursus bij een instelling met het Blik op Werk Keurmerk en ten minste vier keer heeft deelgenomen aan de niet behaalde onderdelen van de naturalisatietoets; of b. ten minste 600 uur heeft deelgenomen aan een alfabetiseringscursus bij een zodanige instelling en uit een door de DUO afgenomen toets blijkt dat de vreemdeling niet het leervermogen heeft om de naturalisatietoets te halen (artikel 6, derde lid). In het eerste lid van dit artikel is neergelegd dat ook de verzoeker die een beschikking van de minister van SZW overlegt waaruit blijkt dat hij op grond van artikel 6, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet inburgering, is ontheven van de inburgeringsplicht wegens aantoonbaar geleverde inspanningen om aan die plicht te voldoen geen verplichting heeft tot het afleggen van de naturalisatietoets.
    
    Artikel 2.4b van de Regeling inburgering houdt in dat de minister van SZW die ontheffing aan de inburgeringsplichtige verleent die voldoet aan een van de twee nader in dit artikel genoemde vereisten. Die vereisten zijn identiek aan die in artikel 6, derde lid, van de Regeling naturalisatietoets Nederland. Het Besluit mandaat, volmacht en machtiging DUO Wet- en regelgeving inburgering 2014 van de minister van SZW van 12 december 2014 houdt in dat de DUO is belast met de uitvoering van deze ontheffingsbevoegdheid.
    
    Artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), voor zover thans van belang, luidt: 'Onder besluit wordt verstaan een schriftelijke handeling van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling. Onder beschikking wordt verstaan een besluit dat niet van algemene strekking is, met inbegrip van de afwijzing van een aanvraag daarvan. Onder aanvraag wordt verstaan een verzoek van een belanghebbende een besluit te nemen'.
    
    3. De minister van SZW heeft niet onderkend dat de verantwoordelijkheid voor de afdoening van voormeld verzoek van [appellante] en het te nemen besluit op het door [appellante] ingediende bezwaarschrift niet bij hem maar bij de minister van OCW berustte. Nadat dit alsnog was onderkend heeft de minister van OCW, waaronder de DUO ressorteert, zich op de zitting van rechtbank gemeld als het verantwoordelijke bestuursorgaan.
    
    De rechtbank heeft vervolgens de minister van OCW aangemerkt als het bestuursorgaan dat het besluit op bezwaar van 19 augustus 2015 heeft genomen. Ter zitting van de Afdeling heeft de minister OCW bevestigd dat hij heeft beoogd het besluit van 19 augustus 2015 tot het zijne te maken.
    
    Onder de gegeven omstandigheden en in aanmerking genomen dat [appellante] ter zitting te kennen heeft gegeven daartegen geen bezwaar te hebben, ziet de Afdeling aanleiding om voormeld aan het besluit van 19 augustus 2015 klevende gebrek, waaraan de rechtbank stilzwijgend voorbij is gegaan, met toepassing van artikel 6:22 van de Awb te passeren.
    
    4. Bij het besluit van 19 augustus 2015 is het door [appellante] ingediende bezwaarschrift tegen het negatieve advies van de DUO niet-ontvankelijk verklaard omdat dit advies geen besluit in de zin van artikel 1:3 van de Awb is en daartegen het rechtsmiddel van bezwaar derhalve niet openstaat. De minister van OCW heeft daarover nog opgemerkt dat het advies wordt meegenomen bij de besluitvorming over het naturalisatieverzoek en in die procedure kan worden aangevochten. Het advies, waarvan kan worden afgeweken, heeft zelf geen rechtsgevolg, aldus de minister.
    
    5. De rechtbank heeft overwogen dat het door de DUO af te geven (positief) advies op basis van enkel het geregistreerde aantal uren gevolgde cursus en aantal keren doen van examens een mededeling van feitelijke aard betreft die niet op rechtsgevolg is gericht en daaraan niet kan afdoen dat het voor [appellante] van groot belang is om in het bezit te zijn van een dergelijk (positief) advies.
    
    [appellante] betoogt dat de rechtbank door aldus te overwegen niet heeft onderkend dat het in artikel 6, tweede lid, van de Regeling naturalisatietoets Nederland bedoelde advies van de DUO evenals een door de minister van SZW krachtens artikel 6, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet inburgering verleende ontheffing is gericht op het ontheffen, ten behoeve van de betrokkene, van het vereiste om een inburgeringsexamen te behalen. Nu in artikel 6, eerste lid, van de Regeling naturalisatietoets Nederland is aangegeven dat een ontheffing van de minister van SZW een besluit is, dient het in het tweede lid bedoelde advies van de DUO, dat hetzelfde doel heeft, eveneens als een besluit te worden aangemerkt, aldus [appellante].
    
    5.1. De Afdeling overweegt daarover het volgende.
    
    Een advies van de DUO als bedoeld in artikel 6, tweede lid, van de Regeling naturalisatietoets Nederland (hierna: een positief advies) strekt er, anders dan een door de minister van SZW krachtens artikel 6 van de Wet Inburgering verleende ontheffing van de inburgeringsplicht, niet toe wijziging te brengen in de rechtspositie van de inburgeringsplichtige. Een positief advies is derhalve niet op rechtsgevolg gericht en dus geen besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Dat de vreemdeling die bij zijn verzoek om naturalisatie een positief advies overlegt niet verplicht is om, teneinde voor naturalisatie in aanmerking te kunnen komen, de naturalisatietoets te behalen, betekent niet dat dit advies als zodanig verandering in zijn rechtspositie teweegbrengt. Nu een positief advies niet is aan te merken als een besluit, geldt dat, naar volgt uit artikel 1:3, derde lid, van de Awb, evenzeer voor de weigering daarvan, een zogeheten negatief advies.
    
    Overigens merkt de Afdeling nog op dat de vreemdeling die om naturalisatie verzoekt een hem door de DUO afgegeven negatief advies kan betwisten in het kader van de naturalisatieprocedure. Artikel 4, aanhef en onder b, van het Besluit naturalisatietoets brengt niet mee dat bij een negatief advies van de DUO de minister van Veiligheid en Justitie gehouden is het verzoek om naturalisatie af te wijzen. Bovendien biedt artikel 10 van de Rijkswet op het Nederlanderschap de mogelijkheid om in bijzondere gevallen af te wijken van het in artikel 8, eerste lid, aanhef en onder d, van die wet opgenomen inburgeringsvereiste.
    
    Het betoog faalt.
    
    6. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
    
    7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. H. Troostwijk, voorzitter, en mr. R. van der Spoel en mr. J.J. van Eck, leden, in tegenwoordigheid van mr. H.W. Groeneweg, griffier.
    
    w.g. Troostwijk w.g. Groeneweg
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 25 januari 2017
    
    32.