ECLI:NL:RVS:2018:406, Raad van State, 07-02-2018, 201700004/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-02-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 5 november 2014 heeft het college het verzoek van [appellant] en anderen om handhavend op te treden tegen de overlast van het terras van [bedrijf] aan de [locatie] gedeeltelijk toegewezen.

201700004/1/A1.
    Datum uitspraak: 7 februari 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant A], [appellant B], [appellant C], [appellant D], allen wonend te Velp (hierna: [appellant] en anderen),
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 24 november 2016 in zaak nr. 16/2459 in het geding tussen:
    
    [appellant] en anderen
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Rheden.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 5 november 2014 heeft het college het verzoek van [appellant] en anderen om handhavend op te treden tegen de overlast van het terras van [bedrijf] aan de [locatie] gedeeltelijk toegewezen.
    
    Bij besluit van 10 maart 2016 heeft het college, opnieuw beslissend op het door [appellant] en anderen daartegen gemaakte bezwaar, het bezwaar ongegrond verklaard voor zover het betreft het verzoek om handhavend op te treden en het bezwaar gegrond verklaard voor zover het betreft het verzoek tot het stellen van maatwerkvoorschriften, dat verzoek tot het stellen van maatwerkvoorschriften afgewezen en het besluit van 5 november 2014 met aanvulling van de motivering ervan in stand gelaten.
    
    Bij uitspraak van 24 november 2016 heeft de rechtbank het door [appellant] en anderen daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben [appellant] en anderen hoger beroep ingesteld.
    
    Het college en [bedrijf] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    [appellant] en anderen hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 10 oktober 2017, waar [appellant A], [appellant B] en [appellant D], bijgestaan door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door H.P.T. Nas en ing. P. de Boer, beiden werkzaam bij de Omgevingsdienst Regio Arnhem, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [bedrijf], vertegenwoordigd door mr. R. Evens, advocaat te Nijmegen, en [gemachtigden], gehoord.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    [appellant] en anderen hebben het college verzocht op te treden tegen [bedrijf], die een pizzeria exploiteert aan de [locatie]. [appellant] en anderen wonen in de directe nabijheid van de pizzeria en hebben aan hun verzoek ten grondslag gelegd dat zij vanaf de zomer van 2013 ernstige geluidsoverlast ondervinden van het aan de achterzijde van de pizzeria gelegen terras. Bij besluit van 5 november 2014 heeft het college het verzoek gedeeltelijk toegewezen en vervolgens bij besluit van 2 februari 2015 [bedrijf] onder oplegging van een dwangsom gelast om de overtreding van artikel 1.10 van het Activiteitenbesluit milieubeheer (hierna: het Activiteitenbesluit) te beëindigen door geen terras aan de achterzijde van de inrichting te plaatsen dan wel door een melding in te dienen als bedoeld in artikel 1.10 van het Activiteitenbesluit.
    
        De rechtbank heeft bij uitspraak van 5 november 2015 in zaak nr. 15/3706 overwogen dat het college ten onrechte niet heeft besloten op het handhavingsverzoek voor zover dat ziet op het stellen van maatwerkvoorschriften voor de pizzeria en dat het college dat alsnog dient te doen. Het college heeft dat verzoek vervolgens afgewezen bij besluit op bezwaar van 10 maart 2016. Het college heeft aan dat besluit onder meer ten grondslag gelegd dat [bedrijf] een melding op grond van het Activiteitenbesluit heeft ingediend. Omdat uit het ten behoeve van deze melding door Wensink akoestiek en milieu uitgevoerde akoestisch onderzoek is gebleken dat de geluidsuitstraling voldoet aan de normstelling in artikel 2.17 van het Activiteitenbesluit indien het in de melding opgenomen scherm van MV+3250 mm met een haakse afbuiging wordt gerealiseerd, acht het college het niet noodzakelijk om voor de pizzeria maatwerkvoorschriften vast te stellen.
    
        De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak overwogen dat de bij besluit van 7 mei 1996 opgelegde nadere eis, waarin aan de toenmalige eigenaar van het restaurant is voorgeschreven dat het binnenterrein niet als terras mag worden gebruikt, is vervallen en voorts dat het college zich, uitgaande van de conclusies van het ten behoeve van de melding uitgevoerde akoestisch onderzoek, in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het opleggen van maatwerkvoorschriften niet noodzakelijk is.
    
    Ontvankelijkheid
    
    2.    [appellant A] heeft in het hogerberoepschrift gesteld dat hoger beroep wordt ingesteld mede namens [appellant B], [appellant C] en [appellant D]. [bedrijf] heeft ter zitting van de Afdeling terecht naar voren gebracht dat [appellant] geen schriftelijke machtiging heeft overgelegd waaruit blijkt dat hij gemachtigd is een hogerberoepschrift in te dienen namens voormelde personen. De Afdeling ziet in het ontbreken van een schriftelijke machtiging evenwel geen aanleiding om het hoger beroep gedeeltelijk niet-ontvankelijk te verklaren. Hierbij wordt in aanmerking genomen dat ter zitting van de Afdeling [appellant B] en [appellant D] desgevraagd te kennen hebben gegeven dat [appellant] het hoger beroep mede namens hen heeft ingediend. Voorts bestaat in dit geval geen aanleiding te twijfelen aan het feit dat [appellant] ook door [appellant C] gemachtigd is om namens hem hoger beroep in te stellen.
    
    Beoordeling van het hoger beroep
    
    3.    [appellant] en anderen betogen dat de rechtbank heeft miskend dat [bedrijf] het terras achter de pizzeria niet in gebruik mag nemen. Hiertoe voeren zij aan dat de bij besluit van 7 mei 1996 door het college ten behoeve van de inrichting gestelde nadere eis dat het binnenterrein aan de achterzijde van de pizzeria niet als terras in gebruik mag worden genomen nooit is ingetrokken of gewijzigd en op grond van het overgangsrecht nog altijd gelding heeft. Volgens [appellant] en anderen kan voormelde nadere eis wel degelijk worden gelijkgesteld met een van de in artikel 4.1.4, aanhef, onder b, c of d, van de bijlage bij het Besluit horeca-, sport- en recreatie-inrichtingen milieubeheer bedoelde voorschriften.
    
    3.1.    Voorschrift 2.13 van bijlage I bij het Besluit horecabedrijven milieubeheer, zoals dat gold ten tijde van belang, luidde: "Om aan de voorschriften 2.1 tot en met 2.6 en 2.12 te voldoen kan het bevoegd gezag nadere eisen stellen ten aanzien van:
    
    a. voorzieningen die binnen de inrichting moeten worden aangebracht;
    
    b. gedragsregels die binnen de inrichting in acht moeten worden genomen;
    
    c. de periode van openstelling van de gehele inrichting of een terras, een parkeerterrein of een ander gedeelte van de inrichting.
    
    (…)."
    
        Op 1 oktober 1998 is het Besluit horecabedrijven milieubeheer vervallen en is het Besluit horeca-, sport- en recreatie-inrichtingen milieubeheer (hierna: het Besluit) in werking getreden.
    
        Artikel 7, tweede lid, van het Besluit, zoals dat gold op 1 oktober 1998, luidde: "De nadere eisen die onmiddellijk voorafgaande aan de inwerkingtreding van dit besluit golden krachtens het Besluit horecabedrijven milieubeheer blijven gelden als nadere eis, bedoeld in artikel 5, na het tijdstip van de inwerkingtreding van dit besluit, mits het voorschrift betrekking heeft op een onderwerp dat is genoemd in artikel 5, eerste lid. "
    
        Artikel 5, aanhef en eerste lid, onder a, luidde: "Het bevoegd gezag kan nadere eisen stellen met betrekking tot de in de bijlage opgenomen voorschriften ten aanzien van geluid, trilling, energie, afvalstoffen, afvalwater, waterbesparing, lucht en verlichting, voorzover dat in hoofdstuk 4 van die bijlage is aangegeven."
    
        Artikel 4.1.4 van de bij het Besluit behorende bijlage luidde: " Het bevoegd gezag kan, teneinde te bereiken dat aan de voorschriften 1.1.1, 1.1.5, 1.1.6, 1.1.7, 3.4.2, 4.1.1 of 4.1.3 wordt voldaan een nadere eis stellen ten aanzien van:
    
    a. het aanbrengen van technische voorzieningen binnen de inrichting;
    
    b. de periode van openstelling van de gehele inrichting, een terras, een parkeerterrein of een ander gedeelte van de inrichting;
    
    c. de situering van een terras of een parkeerterrein;
    
    d. het in acht nemen van gedragsregels die binnen de inrichting in acht moeten worden genomen, waaronder regels ten aanzien van aan- en afrijdend verkeer en komende en gaande bezoekers."
    
    3.2.    Bij besluit van 7 mei 1996 heeft het college krachtens het toen geldende voorschrift 2.13 van het Besluit horecabedrijven milieubeheer ten behoeve van de inrichting de nadere eis gesteld dat het binnenterrein niet als terras in gebruik mag worden genomen. De rechtbank heeft terecht overwogen dat deze nadere eis met de inwerkingtreding van het Besluit op 1 oktober 1998 is komen te vervallen, aangezien de nadere eis niet onder het in artikel 7, tweede lid, van het Besluit opgenomen overgangsrecht valt. Gelet op het bepaalde in artikel 7, tweede lid, van het Besluit, gelezen in samenhang met artikel 5, aanhef en eerste lid, zijn de nadere eisen slechts blijven gelden voor zover het voorschriften zijn die zien op het reguleren van geluid, voor zover dat in hoofdstuk 4 van de bijlage bij het Besluit is vermeld.
    
        Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 12 juni 2002, ECLI:NL:RVS: 2002:AE4004, biedt het Besluit geen grondslag om de aanwezigheid van een terras bij nadere eis te verbieden. De rechtbank heeft dan ook terecht overwogen dat een nadere eis die ziet op de periode van openstelling van een terras als bedoeld in artikel 4.1.4, aanhef en onder b, van de bij het Besluit behorende bijlage niet op één lijn kan worden gesteld met een verbod om een terras in gebruik te nemen. Uit voormelde uitspraak van de Afdeling volgt voorts dat de nadere eisen als bedoeld in artikel 4.1.4, aanhef en onder c en d, die zien op de situering van een terras en het in acht nemen van gedragsregels, evenmin kunnen worden gelijk gesteld met een verbod om het terras in gebruik te nemen. Dat het in het besluit van 7 mei 1996 vervatte terrasverbod uitsluitend ziet op het binnenterrein aan de achterzijde van de pizzeria en derhalve terrassen op het overige deel van het perceel mogelijk blijven, brengt niet mee dat dit besluit ook moet worden aangemerkt als een nadere eis ten aanzien van de situering van een terras als bedoeld in artikel 4.1.4, aanhef en onder c, van de bij het Besluit behorende bijlage. De nadere eis bevat louter een verbod voor een terras aan de achterzijde van de pizzeria en beoogt niet de situering van wel toegestane terrassen te reguleren.
    
        Gelet op vorenstaande heeft de rechtbank in hetgeen [appellant] en anderen hebben aangevoerd terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat op grond van in het verleden gestelde nadere eisen voor [bedrijf] een verbod geldt om het binnenterrein als terras in gebruik te nemen.
    
        Het betoog slaagt niet.
    
    4.    [appellant] en anderen betogen voorts dat de rechtbank heeft miskend dat het college zich voor het standpunt dat met het voorziene geluidsscherm aan de geluidsvoorschriften van het Activiteitenbesluit zal worden voldaan niet heeft mogen baseren op het van de melding deel uitmakende akoestisch rapport van Wensink akoestiek en milieu van 28 februari 2015. Hiertoe voeren zij onder verwijzing naar de door hen in hoger beroep ingebrachte akoestische rapportage van R. Reerink van 19 september 2017 aan dat de bijdrage van de keukenafzuiging aan de geluidsbelasting op de gevel van de woningen aan de Nieuwstraat 2 en 2A in het onderzoek van Wensink is onderschat. Volgens de door hen ingediende second opinion zal bij inachtneming van de juiste geluidsbelasting van de afzuiginstallatie de geluidsbelasting op de gevel in de avondperiode uitkomen op ongeveer 47,5 dB(A) en zal derhalve de in artikel 2.17 van het Activiteitenbesluit vermelde grenswaarde van 45 dB(A) worden overschreden.
    
    4.1.    Zoals [bedrijf] ter zitting van de Afdeling terecht naar voren heeft gebracht, kan uit het door [appellant] en anderen overgelegde akoestisch rapport niet worden opgemaakt in welke hoedanigheid de opsteller van het rapport Reerink als deskundige op het gebied van akoestiek is aan te merken. [appellant] en anderen hebben desgevraagd verklaard dat Reerink evenals hun woordvoerder Landeweerd werkzaam is bij de omgevingsdienst De Vallei en daar als geluidsdeskundige als hoofdtaak heeft om geluidsmetingen uit te voeren. Voorts heeft [bedrijf] ter zitting naar voren gebracht dat haar uit navraag is gebleken dat de bij adviesbureau SoundForceOne werkzame geluidsdeskundige, wiens handtekening op het rapport is aangebracht, geen bemoeienis met het onderzoek heeft gehad, zoals desbetreffende geluidsdeskundige ook schriftelijk heeft verklaard.
    
        Nu vorenstaande twijfel oproept over de zorgvuldigheid waarmee het rapport tot stand is gekomen en het college voorts ter zitting gemotiveerd kanttekeningen heeft geplaatst bij de wijze waarop in het door Reerink uitgevoerde geluidsonderzoek de geluidsbelasting van het voorziene achterterras van de pizzeria is gemeten, biedt het door [appellant] en anderen ingebrachte rapport onvoldoende grond voor het oordeel dat het bij de melding op grond van het Activiteitenbesluit behorende akoestisch onderzoek door Wensink akoestiek en milieu ondeugdelijk dan wel onvolledig is geweest en dat het college op de resultaten ervan niet mocht afgaan.
    
        De rechtbank heeft dan ook terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de inrichting bij het in gebruik nemen van het terras aan de achterzijde van de pizzeria aan de grenswaarde in het Activiteitenbesluit zal voldoen indien de voorgeschreven geluidmaatregel wordt getroffen.
    
        Het betoog faalt.
    
    5.    [appellant] en anderen betogen voorts dat, ook indien de inrichting na uitvoering van de in de melding opgenomen akoestische maatregel aan de normstelling in artikel 2.17 van het Activiteitenbesluit voldoet, de rechtbank heeft miskend dat het college niet in redelijkheid heeft kunnen weigeren om een maatwerkvoorschrift te stellen dat aansluit bij het referentieniveau van het omgevingsgeluid. Zij voeren hiertoe aan dat het college weliswaar beleidsvrijheid heeft bij gebruikmaking van de in artikel 2.20 van het Activiteitenbesluit opgenomen bevoegdheid, maar dat deze niet onbegrensd is en dat het besluit in dit geval een deugdelijke belangenafweging ontbeert. Zij wijzen er in dit kader op dat het college in de belangenafweging ten onrechte doorslaggevende betekenis heeft toegekend aan het belang van een goede bedrijfsvoering van de inrichting en dat het college onvoldoende rekening heeft gehouden met het zeer grote verschil tussen het lage referentieniveau van het omgevingsgeluid aan de achterzijde van hun woningen en de grenswaarde in het Activiteitenbesluit. Gelet op dit grote verschil ligt het op de weg van het college om te motiveren waarom het niet aannemelijk is dat de inrichting overlast zal veroorzaken indien wordt voldaan aan de normstelling in artikel 2.17 van het Activiteitenbesluit. Voorts voeren [appellant] en anderen aan dat het college niet heeft onderbouwd dat de mechanische afzuiging aan de best beschikbare technieken voldoet en het besluit in zoverre onvoldoende is gemotiveerd.
    
    5.1.    Artikel 2.20, eerste lid, van het Activiteitenbesluit luidt: "In afwijking van de waarden, bedoeld in de artikelen 2.17, 2.17a, 2.19 dan wel 2.19a, kan het bevoegd gezag bij maatwerkvoorschrift andere waarden voor het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau (LAr,LT) en het maximaal geluidsniveau LAmax vaststellen."
    
    5.2.    Het college komt beslissingsruimte toe bij de beantwoording van de vraag of het gebruik zal maken van de bevoegdheid om maatwerkvoorschriften te stellen en dient daarbij een belangenafweging te maken.
    
        De rechtbank heeft in hetgeen [appellant] en anderen hebben aangevoerd terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het stellen van maatwerkvoorschriften niet noodzakelijk is. De enkele omstandigheid dat, naar niet in geschil is, ter plaatse van het terras aan de achterzijde van woningen van [appellant] en anderen het referentieniveau van het omgevingsgeluid veel lager is dan de geluidgrenswaarden in artikel 2.17 van het Activiteitenbesluit, brengt niet mee dat het college gehouden was gebruik te maken van de bevoegdheid om bij maatwerkvoorschrift lagere geluidgrenswaarden te stellen. Gelet op de door het college gemaakte en ter zitting van de rechtbank toegelichte belangenafweging heeft de rechtbank terecht geen grond gezien voor het oordeel dat in dit geval sprake is van een bijzonder geval dat het college noopte tot een afwijking van de algemene regels in het Activiteitenbesluit. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat het college zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat geen aanleiding bestaat om aan te nemen dat naleving van de algemene regels van het Activiteitenbesluit in dit geval ontoereikend is om voor omwonenden onaanvaardbare geluidhinder van het terrasgebruik te voorkomen. Voorts heeft het college in de afweging betrokken dat de inrichting in de bedrijfsvoering zou worden beperkt, indien maatwerkvoorschriften worden gesteld, waarmee een lager geluidsniveau wordt voorgeschreven, en dat de inrichting alle best beschikbare technieken toepast. Nu het college de toepassing van best beschikbare technieken ter plaatse heeft vastgesteld, bestaat geen grond voor het oordeel dat het besluit op dit onderdeel onvoldoende is onderbouwd, zoals [appellant] en anderen betogen. Gelet op de aan het besluit ten grondslag liggende belangenafweging heeft de rechtbank terecht geen grond gezien voor het oordeel dat het college niet in redelijkheid heeft kunnen afzien van het stellen van maatwerkvoorschriften op grond van artikel 2.20, eerste lid, van het Activiteitenbesluit.
    
        Het betoog faalt.
    
    6.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    7.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. D.J.C. van den Broek, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. G.J. Deen, griffier.
    
    w.g. Van den Broek    w.g. Deen
    lid van de enkelvoudige kamer    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 7 februari 2018
    
    604.