ECLI:NL:RVS:2016:1843, Raad van State, 06-07-2016, 201507332/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2016-07-06 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 8 april 2014 heeft het college besloten de tien aan vergunninghoudster toebehorende elektrosloepen in te delen in het segment "Onbemand", de op 24 april 2006 en 29 juni 2006 aan vergunninghoudster verleende vergunningen voor passagiersvervoer te water voor deze tien vaartuigen in te trekken en opnieuw vergunning verleend, waarbij is bepaald dat de tien elektrosloepen voor onbepaalde tijd mogen blijven varen. Bij dat besluit heeft het college tevens bepaald dat de vergunning wordt verleend voor het bevaren van het binnenwater in vergunninggebied 1: Amsterdam inclusief centrum-zone en heeft het aan de vergunning de in bijlage 1 bij de vergunning opgenomen voorschriften verbonden. Het heeft voorts besloten de bij de oorspronkelijke vergunningen behorende documenten, zoals beschreven in bijlage 2 van het besluit, deel te laten uitmaken van de verleende vergunning.

201507332/1/A1.
    Datum uitspraak: 6 juli 2016
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Canal Motorboats B.V. (hierna: vergunninghoudster), gevestigd te Amsterdam,
    appellante,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 5 augustus 2015 in zaak nr. 15/235 in het geding tussen:
    
    vergunninghoudster
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 8 april 2014 heeft het college besloten de tien aan vergunninghoudster toebehorende elektrosloepen in te delen in het segment "Onbemand", de op 24 april 2006 en 29 juni 2006 aan vergunninghoudster verleende vergunningen voor passagiersvervoer te water voor deze tien vaartuigen in te trekken en opnieuw vergunning verleend, waarbij is bepaald dat de tien elektrosloepen voor onbepaalde tijd mogen blijven varen. Bij dat besluit heeft het college tevens bepaald dat de vergunning wordt verleend voor het bevaren van het binnenwater in vergunninggebied 1: Amsterdam inclusief centrum-zone en heeft het aan de vergunning de in bijlage 1 bij de vergunning opgenomen voorschriften verbonden. Het heeft voorts besloten de bij de oorspronkelijke vergunningen behorende documenten, zoals beschreven in bijlage 2 van het besluit, deel te laten uitmaken van de verleende vergunning.
    
    Bij besluit, verzonden op 3 december 2014, heeft het college het door vergunninghoudster daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 5 augustus 2015 heeft de rechtbank het door vergunninghoudster daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft vergunninghoudster hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 26 mei 2016, waar vergunninghoudster, vertegenwoordigd door D.R. van Hemert Stakenburg, en het college, vertegenwoordigd door mr. S.M.C. Nuijten en mr. H.P. Wiersema, onderscheidenlijk advocaat te Amsterdam en te Rotterdam, zijn verschenen. Aan de zijde van het college zijn tevens verschenen G.G.J. Sprenkeling, mr. M.J.M. Jacobs, mr. D.D.A. Cordus en mr. E.G. Blees.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1. Om de grachten te beschermen en het gebruik ervan te reguleren voerde de gemeente Amsterdam sinds 1948 een volumebeleid voor passagiersvervoer te water. Het volumebeleid kende een maximum van het aantal vergunningen voor passagiersvervoer met uitzondering van bijzondere, vernieuwende initiatieven. Het college constateerde echter dat in de loop van de tijd de drukte op de grachten toenam en dat meer overlast werd ervaren. Daarnaast bleek dat een onbedoeld neveneffect van het volumebeleid was dat de markt voor passagiersvervoer te water op slot zat en dat nieuwe gegadigden vrijwel geen kans hadden om een vergunning te krijgen. Gelet hierop besloot de gemeente het beleid te herzien.
    
    Op 2 oktober 2013 heeft de raad van de gemeente Amsterdam de nota Varen in Amsterdam vastgesteld. In deze nota is een nieuw beleidskader opgenomen dat zich niet alleen richt op bedrijfsmatig passagiersvervoer, maar op alle vaarweggebruikers. Bij het bedrijfsmatig passagiersvervoer is er voor gekozen de beperking van het aantal vergunningen zoveel mogelijk op te heffen en alleen voor vaartuigen die groter zijn dan 14 x 3,75 m en die in het centrumgebied willen varen een strikte beperking op te nemen. Op 2 oktober 2013 heeft de raad van de gemeente Amsterdam de Verordening op het binnenwater 2010 (hierna: de Vob) gewijzigd vastgesteld. In artikel 2.4.5, vijfde lid, van de Vob is opgenomen in welke gevallen het college een vergunning voor onder meer bedrijfsmatig passagiersvervoer kan weigeren, intrekken of wijzigen. Bij de gebruikmaking van deze bevoegdheden hanteert het college de op 3 september 2013 door hem krachtens de Vob vastgestelde Regeling Passagiersvaart Amsterdam 2013 (hierna: de RPA 2013). In de RPA 2013 is het beleid opgenomen dat wordt gehanteerd bij de bevoegdheid vergunningen op grond van de Vob te verlenen, te weigeren, te wijzigen en in te trekken. In de RPA 2013 is onder meer op basis van maatvoering, karakter van het vaartuig en eventuele professionele besturing een indeling in categorieën van de vaartuigen voor passagiersvervoer gemaakt waarbij het segment 'Onbemand' de onbemande passagiersvaartuigen kleiner dan of gelijk aan 5,50 x 2 m betreft. Eveneens is onderscheid gemaakt tussen verschillende vergunninggebieden, waarbij vergunninggebied 1 het gebied in Amsterdam inclusief de centrum-zone zoals aangegeven op de bijlage bij de RPA 2013 betreft.
    
    Als gevolg van een wijziging in het gemeentelijk beleid heeft het college in het besluit van 8 april 2014 de in het verleden aan vergunninghoudster voor onbepaalde tijd verleende vergunningen voor passagiersvervoer te water ingetrokken en haar vanaf die datum nieuwe vergunningen verleend.
    
    2. In voorschrift 2.1 van de nieuwe vergunning is vermeld dat de vaartuigen zijn voorzien van een snelheidsbegrenzer van 7,5 km per uur en van een één handle-bediening.
    
    In voorschrift 2.5 is vermeld dat in elk vaartuig voor iedere opvarende een deugdelijke zitplaats aanwezig is, evenals voldoende en goed bereikbare reddingsmiddelen.
    
    In voorschrift 2.7 is vermeld dat vergunninghouder verantwoordelijk is voor het gebruik van de vaartuigen door de huurders. De vergunninghouder informeert de huurders actief over het gebruik van het vaartuig en de vindplaats en het gebruik van de veiligheids- en reddingsmiddelen.
    
    In voorschrift 2.8 is vermeld dat de vaartuigen niet zijn toegestaan in de haven, het Open Havenfront en de Nieuwe Herengracht.
    
    In voorschrift 2.9 is vermeld dat de vaartuigen niet zijn toegestaan op de route Westerkanaal/Kostverlorenvaart/Schinkel; het is wel toegestaan met de vaartuigen deze route via de kortste weg over te steken.
    
    Beoordeling van het hoger beroep
    
    3. Het betoog van vergunninghoudster dat het besluit waarbij het college onder andere heeft besloten de eerder aan vergunninghoudster verleende vergunningen voor passagiersvervoer te water voor tien vaartuigen in te trekken en heeft bepaald dat de tien elektrosloepen voor onbepaalde tijd mogen blijven varen, niet is voorzien van een datum en daarom ongeldig is, mist, zoals ook de rechtbank heeft overwogen, feitelijke grondslag, nu op dat besluit uitdrukkelijk de datum 8 april 2014 is vermeld.
    
    4. Wat betreft het betoog van vergunninghoudster dat de rechtbank niet heeft onderkend dat eerst op 8 april 2014 het besluit is genomen, terwijl vergelijkbare besluiten aan andere rederijen al in december 2013 zijn genomen, overweegt de Afdeling dat deze omstandigheid de rechtbank terecht niet tot het oordeel heeft gebracht dat het besluit op bezwaar, verzonden op 3 december 2014, waarbij het besluit van 8 april 2014 in stand is gelaten, om die reden onrechtmatig is. Dit betoog faalt dan ook.
    
    5. Vergunninghoudster betoogt tevergeefs dat de rechtbank niet heeft onderkend dat zij niet op de hoogte was van de op handen zijnde veranderingen en evenmin in de gelegenheid is geweest daarop te reageren. Alle voorschriften waartegen vergunninghoudster is opgekomen, waren in vrijwel dezelfde vorm aan de eerder in 2006 verleende vergunningen verbonden. De rechtbank heeft dan ook terecht overwogen dat reeds daarom geen sprake is van veranderingen die voor vergunninghoudster niet voorzienbaar waren.
    
    6. Vergunninghoudster betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat voorschrift 2.1 niet aan de vergunning had mogen worden verbonden. Zij wijst erop dat sprake is van rechtsongelijkheid.
    
    6.1. Niet is gebleken dat, zoals vergunninghoudster stelt, voorschrift 2.1 niet geldt voor vaartuigen van andere vergunninghouders die ook in het segment 'Onbemand' zijn ingedeeld. Voor zover vergunninghoudster betoogt dat het college niet handhavend optreedt tegen vergunninghouders die niet aan dit voorschrift voldoen, wordt overwogen dat, wat daarvan zij, in deze procedure slechts de rechtmatigheid van het besluit op bezwaar, verzonden op 3 december 2014, waarbij het besluit van 8 april 2014 in stand is gebleven, ter beoordeling voorligt. Indien andere vergunninghouders niet aan het voorschrift voldoen, ligt het op de weg van het college daartegen handhavend op te treden.
    
    7. Vergunninghoudster betoogt tevergeefs dat de rechtbank niet heeft onderkend dat vergunningvoorschrift 2.5 ten onrechte aan de vergunning is verbonden. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het college dit voorschrift in redelijkheid aan de vergunning heeft kunnen verbinden in het belang van de veiligheid van de passagiers. Zij heeft in de omstandigheid dat, naar vergunninghoudster stelt, de vaartuigen als onzinkbaar te boek staan, terecht geen aanleiding gezien voor een ander oordeel, nu, wat ook zij van de stelling van vergunninghoudster, passagiers reddingsmiddelen nodig kunnen hebben, bijvoorbeeld als zij overboord geraken.
    
    8. Vergunninghoudster betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college in redelijkheid heeft kunnen besluiten voorschrift 2.7 aan de vergunning te verbinden. Zij voert daartoe aan dat zij niet aansprakelijk wil worden gesteld voor eventueel wangedrag van haar huurders.
    
    8.1. Het college heeft zich in het besluit op bezwaar op het standpunt gesteld dat de verhuurder een actieve taak heeft om de huurder te informeren over de regels omtrent veiligheid, vaargebieden en het voorkomen van overlast. Dit voorschrift wijkt inhoudelijk niet af van de voorschriften die aan de in 2006 verleende vergunningen waren verbonden, aldus het college.
    
    Het college heeft ter zitting van de Afdeling opgemerkt dat voorschrift 2.7, met name de eerste volzin daarvan, niet is bedoeld om een civielrechtelijke aansprakelijkheid in het leven te roepen, maar daarmee is beoogd duidelijk te maken dat de wijze waarop de vaartuigen worden gebruikt van invloed kan zijn op de vraag of de vergunning kan worden ingetrokken. Het gaat om meer dan alleen informeren van de huurders door de verhuurder, aldus het college.
    
    8.2. Hoewel, zoals ook de rechtbank heeft overwogen, uit het voorschrift zelf geen civielrechtelijke aansprakelijkheid voor vergunninghoudster voortvloeit, is de Afdeling van oordeel dat door de gekozen algemene bewoordingen in de eerste volzin van het voorschrift de door het college vermelde bedoeling niet duidelijk is. Het voorschrift is daarmee in strijd met de rechtszekerheid en het college heeft het niet in redelijkheid op deze wijze aan de vergunning kunnen verbinden. Dit heeft de rechtbank niet onderkend.
    
    Het betoog slaagt.
    
    9. Vergunninghoudster betoogt dat de rechtbank met betrekking tot de voorschriften 2.8 en 2.9 ten onrechte heeft overwogen dat geen sprake is van de door haar gestelde rechtsongelijkheid.
    
    9.1. Het college heeft zich in het besluit op bezwaar op het standpunt gesteld dat bij het stellen van deze voorschriften onder meer van belang is geweest dat er veel gebruik wordt gemaakt van dit soort verhuurvaartuigen, dat deze vaak door onervaren bestuurders worden bestuurd en dat het onwenselijk is dat onervaren bestuurders varen op (ook door vrachtverkeer) druk bevaren plekken. De beide voorschriften gelden voor alle vaartuigen in het segment 'Onbemand' en waren overigens ook al, in een meer rigide vorm, aan de eerder verleende vergunningen verbonden, aldus het college.
    
    9.2. Geen grond bestaat voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college in het kader van de veiligheid de toegang tot het gebied, vermeld in voorschrift 2.8, kon verbieden voor de passagiersvaart, en voor het gebied, vermeld in voorschrift 2.9, kon beperken tot het oversteken via de kortste route Westerkanaal/Kostverlorenvaart/Schinkel. Niet is gebleken dat, zoals vergunninghoudster stelt, deze voorschriften niet voor alle betrokken rederijen gelden. Het betoog faalt.
    
    Conclusie
    
    10. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit, verzonden op 3 december 2014, van het college alsnog gegrond verklaren. Dat besluit komt voor vernietiging in aanmerking, voor zover daarin voorschrift 2.7 is opgenomen. De Afdeling ziet aanleiding het college op te dragen in zoverre een nieuw besluit te nemen met inachtneming van hetgeen hiervoor in 8.2 is overwogen.
    
    Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling tevens aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht te bepalen dat tegen het nieuwe besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
    
    11. Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 5 augustus 2015 in zaak nr. 15/235;
    
    III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    
    IV. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam, verzonden op 3 december 2014, kenmerk BZ.1.14.0388.001/DJZ, voor zover daarin voorschrift 2.7 is opgenomen;
    
    V. draagt het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam op om met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen in zoverre een nieuw besluit te nemen;
    
    VI. bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    
    VII. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Canal Motorboats B.V. het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 828,00 (zegge: achthonderdachtentwintig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. H.G. Sevenster en mr. N. Verheij, leden, in tegenwoordigheid van mr. N.D.T. Pieters, griffier.
    
    w.g. Van der Beek-Gillessen w.g. Pieters
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 6 juli 2016
    
    473.