ECLI:NL:CBB:2018:31, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 18-01-2018, 08/350
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2018-01-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Heffing in verband met permanent toezicht dierenartsen in slachthuis. Verordening 854/2004 en 1244/2007. Beroep gegrond want bestreden besluit genomen op grond van onjuiste wettelijke grondslag.

uitspraak
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 08/350 
      11237
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 18 januari 2018 in de zaak tussen
    Coöperatieve Rabobank U.A., te Oss, appellante
    (gemachtigde: mr. K.A.M. van Kampen),
    
    
      en
    
    
    de staatssecretaris van Economische Zaken, verweerder
    (gemachtigde: mr. drs. P.J. Kooiman).
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij besluiten van 18 januari 2008, 31 januari 2008, 15 februari 2008 en 29 februari 2008 (de primaire besluiten) heeft de Voedsel- en Warenautoriteit (VWA) bij [naam] B.V. bedragen ten behoeve van uitgevoerde keuringswerkzaamheden in rekening gebracht. 
    
    
    
      Bij besluit van 15 april 2008 (het bestreden besluit) heeft de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit het bezwaar van [naam] B.V. ongegrond verklaard. 
    
    
    
      
        [naam] B.V. heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. 
    
    
    
      Op 20 augustus 2013 is het faillissement van [naam] B.V. uitgesproken. 
    
    
    
      Bij brief van 25 oktober 2016 heeft appellante medegedeeld dat zij de procedure van [naam] B.V. wenst voort te zetten. 
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 25 oktober 2017. Verweerder is verschenen, vertegenwoordigd door zijn gemachtigde. Appellante is met bericht van verhindering niet verschenen. 
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      1.	Het College gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden. 
    
    
    
      1.1
      
        [naam] B.V. exploiteerde een slachthuis. In de periode van 13 juli 2007 tot en met 28 januari 2008 heeft de VWA keuringen uitgevoerd in het slachthuis van [naam] B.V.
      
    
    
      1.2
      
        Bij de primaire besluiten heeft de VWA bij [naam] B.V. bedragen in rekening gebracht voor de op grond van de Verordening 854/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 houdende vaststelling van specifieke voorschriften voor de organisatie van de officiële controles van voor menselijke consumptie bestemde producten van dierlijke oorsprong (Verordening 854/2004) uitgevoerde keuringswerkzaamheden van respectievelijk 
        € 21.144,18, € 7.336,49, € 8.878,77 en € 10.743,87. 
      
      
    
    
      1.3
      Op 20 augustus 2013 is [naam] B.V. failliet verklaard. 
      
    
    
      1.4
      Bij akte van cessie, ondertekend op 20 oktober 2016, zijn de curator in het faillissement van [naam] B.V. en appellante het volgende overeengekomen: 
      
      
        “1. De curator verkoopt en levert hierbij aan Rabobank, de rechten en de vordering(en) van [naam] B.V. op de Minister van Economische zaken, die reeds bestaan of zullen worden verkregen uit een thans bestaande rechtsverhouding, zulks uit hoofde van en in verband met de beroepsprocedure bij het CBB tegen de beslissing op bezwaar de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, thans de Minister van Economische Zaken 15 april 2008 alsmede de in die procedure ter discussie staande facturen met: 
      
      
        
          nummer: 00376668 d.d. 18-01-2008;
        
        
          nummer: 00378420 d.d. 31-01-2008;
        
        
          nummer: 00379831 d.d. 15-02-2008;
        
        
          nummer: 00381224 d.d. 29-02-2008; 
        
      
      welke koop en levering Rabobank bij dezen aanvaardt.
      
      2. Alle voor de vordering(en) van [naam] B.V. gegeven zekerheden en alle overige aan de vordering(en) verbonden nevenrechten, waaronder begrepen de rechten uit hoofde van eventuele arbitrage-, mediation- en bindend adviesclausules, alsmede het recht om de procedure bij het CBB voort te zetten, gaan bij dezen van rechtswege over op Rabobank, een en ander met inbegrip van de daaraan verbonden verplichtingen.
      (…)”
      
      2. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van [naam] B.V. ongegrond verklaard en de primaire besluiten gehandhaafd. Volgens verweerder gaat Verordening 854/2004 uit van permanent toezicht. Hiervan kan echter door de lidstaten op basis van een risicoanalyse worden afgeweken. In Nederland is, mede uit overweging van kostenbesparing voor de sector, geoordeeld dat permanent toezicht niet altijd nodig is. Om aan de Europese controleverplichtingen te voldoen is voor de hele sector gekozen voor de procesnorm van 2000 geslachte varkens per week, welke norm is gebaseerd op een risicoanalyse. 
      
        Boven deze grens is volgens verweerder permanente aanwezigheid van een officiële dierenarts noodzakelijk om de vereiste controles op verantwoorde wijze uit te kunnen voeren. Daarnaast is er ook sprake van een zogenaamd gestaffeld controlesysteem. Beneden de 1000 geslachte varkens per week is er eens in de vier weken toezicht door de VWA, tussen de 1000 en 2000 geslachte varkens per week is er wekelijks toezicht en daarboven permanent toezicht. Op deze wijze is dus rekening gehouden met de specifieke situatie per bedrijf. Voorts is de frequentie van toezicht in overleg met het Centrale Orgaan voor de Vleessector tot stand gekomen. Een groot deel van de sector is derhalve gekend in de totstandkoming van de normstelling. Volgens verweerder is de norm van 2000 geslachte varkens per week in overeenstemming met de Europese regelgeving tot stand gekomen. 
        Op grond van het rapport “Normstelling en normen roodvlees en pluimveevlees slachthuizen, uitsnijderijen en koel- en vrieshuizen” van 15 oktober 2015 (rapport normstelling) dient voor elk slachthuis een apart protocol opgesteld te worden met daarin de normering van de werkzaamheden van de VWA. Dit protocol is ook voor [naam] opgesteld, waaruit volgt dat er geen bijzondere omstandigheden zijn op grond waarvan van de hoofdregel van permanent toezicht afgeweken moet worden. 
      
      
    
    
      3.1
      Appellante stelt dat zij belanghebbende is en wijst hierbij op de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 14 november 2012 (ECLI:NL:RVS:2012:BY3029). In dit geval heeft de curator de vorderingen uit hoofde van en in verband met de beroepsprocedure bij het College overgedragen aan de Rabobank, waardoor het belang in zijn geheel is overgegaan op de Rabobank. 
      
    
    
      3.2
      Appellante stelt zich ten aanzien van de facturen op het standpunt dat deze onjuist zijn. De kosten van deze keuringen zijn berekend naar het tarief voor permanent toezicht door een officiële dierenarts bij de keuring. Appellante bestrijdt echter dat de benodigde keuringswerkzaamheden bij haar bedrijf permanent toezicht op de keuring rechtvaardigen. De door verweerder gehanteerde norm van 2000 slachtingen van varkens per week boven welke de officiële dierenarts permanent bij de keuring aanwezig dient te zijn, is naar de mening van appellante niet zorgvuldig tot stand gekomen en houdt geen rekening met de bedrijfssituatie van een middelgroot slachthuis als dat van appellante waar wekelijks iets meer dan 2000 varkens worden geslacht. Dat een en ander in overleg met de sector tot stand zou zijn gekomen, maakt dit niet anders. Voor een productie die slechts marginaal de door verweerder gehanteerde norm overstijgt, betaalt appellante een veelvoud van de kosten die verschuldigd zouden zijn indien zulks niet het geval zou zijn. Volgens appellante volgt uit Verordening 854/2004 dat een lidstaat verplicht is een schatting van de hygiënerisico’s te maken en op basis daarvan de frequentie en intensiteit van de officiële controles dient te bepalen. Verweerder heeft echter niet onderbouwd om welke reden de door hem gehanteerde procesnorm - die voor appellante zonder meer nadelig uitpakt - als keerpunt voor het permanent toezicht en daarmee als basis voor de in rekening te brengen kosten zou moeten gelden. 
      
    
    
      3.3
      Verweerder voert gemotiveerd verweer.
      
      4. Verordening 854/2004 luidt, voor zover van belang, als volgt: 
      
      
        “Artikel 5
        Vers vlees
        De lidstaten zorgen ervoor dat de officiële controles van vers vlees overeenkomstig bijlage I worden uitgevoerd.
        1. De officiële dierenarts voert in slachthuizen, wildverwerkingsinrichtingen en uitsnijderijen die vers vlees in de handel brengen inspecties uit overeenkomstig de algemene voorschriften van bijlage I, sectie I, hoofdstuk II, en de specifieke voorschriften van sectie IV, met name
        met betrekking tot:
        (…)
        d) postmortemkeuring;
        (…)
      
      
      
        Artikel 18
        Specifieke besluiten
        Onverminderd de algemene strekking van artikel 16 en artikel 17, lid 1, kunnen volgens de in artikel 19, lid 2, bedoelde procedure uitvoeringsbepalingen worden vastgesteld of wijzigingen op bijlage I, II, III, IV, V of VI worden aangenomen met specificaties inzake:
        (…)
        3. de criteria om te bepalen wanneer, op basis van een risicoanalyse,
        de officiële dierenarts niet tijdens de antemortem- of de postmortemkeuring in het slachthuis of de wildverwerkingsinrichting aanwezig hoeft te zijn;(…)
      
      
      
        BIJLAGE I
      
      
      
        SECTIE III: VERANTWOORDELIJKHEDEN EN FREQUENTIES VAN DE CONTROLES
      
      
      
        (…)
        
          HOOFDSTUK II: DE FREQUENTIE VAN CONTROLES
        1. De bevoegde autoriteit zorgt ervoor dat ten minste één officiële dierenarts aanwezig is
        a) in slachthuizen bij de antemortem- en de postmortemkeuring;
        (…)
        2. De bevoegde autoriteit kan echter deze aanpak aanpassen in bepaalde, op basis van een risicoanalyse en overeenkomstig de eventuele criteria als bedoeld in artikel 18, punt 3, uitgekozen slachthuizen en wildverwerkingsinrichtingen.
        In zulke gevallen
        (…)
        b) hoeft de officiële dierenarts niet voortdurend aanwezig te zijn tijdens de postmortemkeuring, indien
        i) een officiële assistent de postmortemkeuring uitvoert en vlees met afwijkingen en al het overige vlees van hetzelfde dier terzijde legt,
        ii) de officiële dierenarts dat vlees daarna inspecteert en
        iii) de officiële assistent zijn procedures en bevindingen zodanig documenteert dat de officiële dierenarts eruit kan opmaken dat aan de normen wordt voldaan.
        (…)
      
      
      
        Verordening (EG) nr. 882/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 inzake officiële controles op de naleving van de wetgeving inzake diervoeders en levensmiddelen en de voorschriften inzake diergezondheid en dierenwelzijn (Verordening 882/2004) luidt, voor zover hier van belang, als volgt:
      
      
      
        “Artikel 27
        Vergoedingen of heffingen
        1. De lidstaten kunnen vergoedingen of heffingen innen ter dekking van de kosten van officiële controles.
        (…)”
      
      
      
        Verordening (EG) nr. 1244/2007 van de Commissie van 24 oktober 2007 tot wijziging van Verordening (EG) nr. 2074/2005 wat betreft uitvoeringsmaatregelen voor bepaalde voor menselijke consumptie bestemde producten van dierlijke oorsprong en tot vaststelling van specifieke voorschriften betreffende de officiële controles voor de keuring van vlees (Verordening 1244/2007) luidt, voor zover van belang, als volgt: 
      
      
      
        “Artikel 1
        Verordening (EG) nr. 2074/2005 wordt als volgt gewijzigd:
        1. het volgende artikel wordt ingevoegd: 
        „Artikel 6 ter
        Voorschriften betreffende de officiële controles voor de keuring van vlees ter uitvoering van Verordening (EG) nr. 854/2004 
      
      
      
        De voorschriften betreffende de officiële controles voor de keuring van vlees worden vastgesteld in bijlage VI ter.”.
        (…)
        3. De tekst in bijlage II bij deze verordening wordt ingevoegd als bijlage VI ter.
        (…)
      
      
      
        Bijlage II
      
      
      
        “BIJLAGE VI ter
        VOORSCHRIFTEN VOOR DE OFFICIËLE CONTROLES VOOR DE KEURING VAN VLEES
      
      
      
        1. Voor de toepassing van deze bijlage gelden de volgende definities:
        (…)
        g) „inrichting die niet op continue basis slacht- of wildverwerkingsactiviteiten verricht”: een door de bevoegde autoriteit op grond van een risicoanalyse aangewezen slachthuis of wildverwerkingsinrichting waarin met name geen slacht- of wildverwerkingsactiviteiten plaatsvinden gedurende de gehele werkdag of gedurende opeenvolgende werkdagen van de week.
        (…)
        2. Postmortemkeuringen in inrichtingen die niet op continue basis slacht- of verwerkingsactiviteiten verrichten.
        a) Overeenkomstig punt 2, onder b), van hoofdstuk II van sectie III van bijlage I bij Verordening (EG) nr. 854/2004 mag de bevoegde autoriteit besluiten dat de officiële dierenarts niet voortdurend aanwezig hoeft te zijn tijdens de postmortemkeuring, indien aan de volgende voorwaarden wordt voldaan:
        i) de betrokken inrichting is een inrichting die niet op continue basis slacht- of wildverwerkingsactiviteiten verricht en beschikt over voldoende voorzieningen om vlees met afwijkingen op te slaan totdat een definitieve postmortemkeuring door de officiële dierenarts kan plaatsvinden;
        ii) een officiële assistent voert de postmortemkeuring uit;
        iii) de officiële dierenarts is ten minste één keer per dag in de inrichting aanwezig wanneer slachtactiviteiten plaatsvinden of hebben plaatsgevonden;
        iv) de bevoegde autoriteit heeft een procedure vastgesteld om de prestaties van de officiële assistenten in deze inrichtingen regelmatig te beoordelen, omvattende:
        — monitoring van de individuele prestaties,
        — verificatie van de documenten ten aanzien van de bevindingen van de keuring en vergelijking met de overeenkomstige karkassen,
        — controles van de karkassen in de opslagruimte.
        b) De door de bevoegde autoriteit, als bedoeld in punt 1, onder g), uitgevoerde risicoanalyse voor de aanwijzing van de inrichtingen die in aanmerking komen voor de afwijking, als vastgesteld in punt 2, onder a), houdt ten minste rekening met de volgende elementen:
        i) het aantal per uur of per dag geslachte of verwerkte dieren;
        ii) de soort en de klasse van de geslachte of verwerkte dieren;
        iii) de capaciteit van de inrichting;
        iv) de antecedenten van de inrichting met betrekking tot slacht- of verwerkingsactiviteiten;
        v) de effectiviteit van de aanvullende maatregelen in de voedselketen die met betrekking tot de aanvoer van slachtdieren zijn genomen ter garantie van de voedselveiligheid;
        vi) de effectiviteit van het toegepaste HACCP-systeem;
        vii) auditgegevens;
        viii) historische gegevens van de bevoegde autoriteit over antemortem- en postmortemkeuringen.”
      
      
      
        In hoofdstuk 5, Slacht, van de Regeling retributies VWA veterinaire en hygiënische aangelegenheden zijn retributies vastgesteld voor onder andere officiële controles in het kader van het slachten van runderen, kalveren, varkens schapen, geiten en eenhoevige dieren (roodvlees)
      
      
    
    
      5.1
      Het College overweegt als volgt. Appellante heeft een akte van cessie overgelegd tussen haar en de curator in het faillissement van [naam] B.V. Deze akte strekt ertoe alle rechten van [naam] B.V. samenhangende met de beroepsprocedure bij het College tegen het bestreden besluit en de primaire besluiten, over te dragen aan appellante. Niet in geschil is dat het belang bij onderhavige procedure daarmee in zijn geheel over is gegaan op appellante. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft overwogen, onder meer in de uitspraak van 14 november 2012 (ECLI:NL:RVS:2012:BY3029), dat voor het op grond van rechtsopvolging onder bijzondere titel overnemen van door de rechtsopvolger opgebouwde aanspraken op rechtsbescherming aanleiding kan zijn in die gevallen, waarin zonder deze overname de rechtsbescherming als gevolg van de rechtsopvolging geheel verloren gaat. Naar het oordeel van het College doet een dergelijke situatie zich hier voor, reden waarom in dit geval de procedure door appellante kan worden voortgezet. 
      
    
    
      5.2
      Het College stelt vast dat Verordening 1244/2007 op 14 november 2007 in werking is getreden. Met de inwerkingtreding van deze verordening zijn de criteria voor de aanwezigheid van de officiële dierenarts bij de postmortemkeuring als bedoeld in artikel 18, aanhef en onder 3, van Verordening 854/2004 gewijzigd en is, in het bijzonder voor de toepasselijkheid van deze criteria, een definitie toegevoegd voor ‘een inrichting die niet op continue basis slacht- of wildverwerkingsactiviteiten verricht’. Een dergelijke definitie gold voor de inwerkingtreding van Verordening 1244/2007 niet. Het College stelt vast dat verweerder het bestreden besluit heeft gebaseerd op Verordening 854/2004 en het op basis daarvan vastgestelde beleid en Verordening 1244/2007 niet bij de besluitvorming heeft betrokken, hetgeen door verweerder niet wordt betwist. Verweerder heeft ter zitting bovendien verklaard dat het beleid ten aanzien van de permanente aanwezigheid van de dierenarts bij de postmortemkeuring, op welk beleid het bestreden besluit mede is gebaseerd, vanwege de inwerkingtreding van Verordening 1244/2007 is ingetrokken. Dat betekent dat het bestreden besluit is genomen op een onjuiste wettelijke grondslag. Het beroep tegen het bestreden besluit is dan ook gegrond en het bestreden besluit komt voor vernietiging in aanmerking.
      
      6. Het College ziet geen aanleiding zelf in de zaak te voorzien en de primaire besluiten te herroepen of de rechtsgevolgen van het te vernietigen bestreden besluit in stand te laten. Het College acht hiervoor van belang dat verweerder ter zitting heeft verklaard dat het dossier van [naam] B.V. inmiddels - abusievelijk - is vernietigd. Naar het oordeel van het College komt dit voor rekening en risico van verweerder. Het College gaat er derhalve van uit dat thans niet meer met de vereiste zorgvuldigheid de feiten kunnen worden vastgesteld om te beoordelen of [naam] B.V. kan worden aangemerkt als ‘inrichting die niet op continue basis slachtactiviteiten verricht’ in de zin van Verordening 1244/2007 en of in het geval van [naam] B.V. derhalve al dan niet kon worden afgezien van permanent toezicht door de dierenarts bij de postmortemkeuring. Hierbij is nog van belang dat verweerder ook ter zitting geen inzicht heeft kunnen bieden in de hiervoor relevante feiten en omstandigheden. Aan het vorenstaande verbindt het College de conclusie dat het er voor de vaststelling van de in over de hier in geding zijnde periode in rekening te brengen keuringskosten voor moet worden gehouden dat in deze periode kon worden volstaan met het minder intensieve toezichtregime als bedoeld in bijlage VI ter van artikel 1 van Verordening 1244/2007. Het College overziet thans niet voldoende wat dit betekent voor de hoogte van evengenoemde keuringskosten in het licht van de ten tijd hier in geding geldende Regeling retributies VWA veterinaire en hygiënische aangelegenheden. Het College zal verweerder daarom opdragen een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak. 
      
      7. Het College veroordeelt verweerder in de door appellante gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 501- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, met een waarde per punt van € 501,- en een wegingsfactor 1).
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College: 
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond; 
      
      
        vernietigt het bestreden besluit;
      
      
        draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
      
      
        draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 288,- aan appellante te vergoeden;
      
    
    - veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van 
    	€ 501,-.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. S.C. Stuldreher, mr. W.A.J. van Lierop en mr. B. Verwayen, in aanwezigheid van mr. M.S. van den Berg, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 18 januari 2018.
    
    
    
    
      w.g. S.C. Stuldreher                 de griffier is verhinderd de uitspraak mede te ondertekenen