ECLI:NL:RVS:2014:3305, Raad van State, 03-09-2014, 201400103/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2014-09-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 16 oktober 2013 heeft de raad het bestemmingsplan "Tiel Oost" vastgesteld.

201400103/1/R2.
    Datum uitspraak: 3 september 2014
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    1. [appellant sub 1] en anderen, allen wonend te Tiel,
    2. [appellant sub 2], wonend te Tiel,
    3. de besloten vennootschappen met beperkte aansprakelijkheid Aldi Vastgoed B.V. en Aldi Culemborg B.V., beide gevestigd te Culemborg (hierna tezamen en in enkelvoud: Aldi),
    
    en
    
    de raad van de gemeente Tiel,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 16 oktober 2013 heeft de raad het bestemmingsplan "Tiel Oost" vastgesteld.
    
    Tegen dit besluit hebben [appellant sub 1] en anderen, [appellant sub 2] en Aldi beroep ingesteld.
    
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [appellant sub 1] en anderen, Aldi en de raad hebben nadere stukken ingediend.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 augustus 2014, waar [appellant sub 1] en anderen en [appellant sub 2], allen bijgestaan onderscheidenlijk vertegenwoordigd door mr. S.J.M. Jaasma, advocaat te Amsterdam, en de raad, vertegenwoordigd door ing. D. Kramer, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsvrijheid om bestemmingen aan te wijzen en regels te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De Afdeling toetst deze beslissing terughoudend. Dit betekent dat de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden beoordeelt of aanleiding bestaat voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Voorts beoordeelt de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden of het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
    
    2. Het plan voorziet in een actualisering van de bestaande bestemmingsplannen voor het stadsdeel Tiel-Oost.
    
    De beroepen van [appellant sub 1] en anderen en [appellant sub 2]
    
    3. [appellant sub 1] en anderen en [appellant sub 2] kunnen zich niet met het plan verenigen, omdat in het plan volgens hen ten onrechte bijgebouwen en bouwwerken bij hun woonwagens aan de Latensteinse Rondweg niet als zodanig zijn bestemd. Hiertoe voeren zij aan dat de raad bij het vaststellen van het plan ten onrechte is afgeweken van het advies van de adviescommissie ruimtelijke planning van de gemeente Tiel. Ook strookt dit volgens [appellant sub 1] en anderen en [appellant sub 2] niet met het conserverend karakter van het plan.
    
    Voorts stellen zij dat op andere woonwagenlocaties door middel van gebruiksovereenkomsten wel een legalisatie heeft plaatsgevonden van de bestaande situatie en dat die situaties vergelijkbaar zijn met die op de woonwagenlocatie aan de Latensteinse Rondweg.
    
    3.1. De raad stelt zich op het standpunt dat alle bewoonde woonwagens als zodanig in het plan zijn bestemd. Volgens hem zijn alleen gebouwen en bouwwerken die in het voorheen geldend bestemmingsplan waren toegestaan, als zodanig bestemd.
    
    3.2. Aan de gronden op de woonwagenlocatie Latensteinse Rondweg waarop woonwagens aanwezig zijn, is in het plan de bestemming
    
    "Wonen - Woonwagens" toegekend. Aan de overige gronden is grotendeels de bestemming "Groen" toegekend.
    
    Ingevolge artikel 15, lid 15.1, aanhef en onder a, van de planregels, zijn de voor de bestemming "Groen" aangewezen gronden onder meer bestemd voor groenvoorzieningen.
    
    Ingevolge artikel 26, lid 26.1, aanhef en onder a en b, zijn de voor de bestemming "Wonen - Woonwagens" aangewezen gronden onder meer bestemd voor wonen en standplaatsen. Aan de verschillende bestemmingsvlakken zijn door middel van aanduidingen op de verbeelding maximale aantallen wooneenheden toegekend.
    
    3.3. De bevoegdheid tot het vaststellen van een bestemmingsplan berust bij de raad. De raad dient bij de keuze van een bestemming een afweging te maken van alle belangen die betrokken zijn bij de vaststelling van het plan. Het advies van de adviescommissie ruimtelijke planning betreft een advies en brengt geen verplichting met zich het bestemmingsplan overeenkomstig dat advies vast te stellen. Dat de adviescommissie ruimtelijke plannen van de gemeente Tiel een advies heeft uitgebracht dat niet onverkort is overgenomen in het plan, wat daar ook van zij, wil dan ook niet zeggen dat de raad het plan niet in deze vorm heeft kunnen vaststellen.
    
    Het betoog faalt.
    
    3.4. Over de door [appellant sub 1] en anderen en [appellant sub 2] gemaakte vergelijking met de woonwagenlocaties Beethovenstraat, Kloosterhof en Kellenseweg, waarop volgens hen door middel van gebruiksovereenkomsten wel een legalisatie van de bestaande situatie heeft plaatsgevonden, wordt overwogen dat de raad zich op het standpunt heeft gesteld dat de situatie op de woonwagenlocaties Beethovenstraat en Kloosterhof verschilt van de aan de orde zijnde situatie, omdat op die woonwagenlocaties geen sprake is van een in milieuhygiënisch opzicht onaanvaardbare situatie. Ook heeft de raad erop gewezen dat de woonwagenlocatie Kellenseweg inmiddels geheel is ontruimd.
    
    In hetgeen [appellant sub 1] en anderen en [appellant sub 2] hebben aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de door [appellant sub 1] en anderen en [appellant sub 2] genoemde situaties niet overeenkomen met de thans aan de orde zijnde situatie.
    
    De betogen falen.
    
    3.5. De in het voorliggende plan opgenomen regeling voor de woonwagenlocatie Latensteinse Rondweg stemt overeen met de in het voorheen geldende plan daarvoor opgenomen regeling. De betogen van [appellant sub 1] en anderen en [appellant sub 2] dat de in het plan voor de woonwagenlocatie opgenomen regeling niet in overeenstemming is met het conserverend karakter van het plan, missen dan ook feitelijke grondslag.
    
    Ten aanzien van de bijgebouwen en bouwwerken die in het plan niet als zodanig zijn bestemd, wordt het volgende overwogen. Deze bijgebouwen en bouwwerken zijn niet opgericht met toestemming van het gemeentebestuur. De raad heeft in de plantoelichting uiteengezet dat gebruik van gronden dat in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan, in beginsel als zodanig wordt bestemd in het voorliggende plan, mits dat gebruik al tien jaar of langer bestaat. Hiervan wordt afgeweken als dit gebruik overlast veroorzaakt of niet passend is in de omgeving.
    
    De raad heeft uiteengezet dat hij het gebruik van gronden voor bewoning in woonwagens en voor bijgebouwen en bouwwerken op de woonwagenlocatie Latensteinse Rondweg niet passend acht. In dit verband heeft hij erop gewezen dat de woonwagenlocatie aan de Latensteinse Rondweg onder een hoogspanningsleiding is gelegen. Ook heeft de raad erop gewezen dat de woonwagenlocatie binnen de zogenoemde
    
    100%-letaliteitszone van een hogedrukgasleiding is gelegen en dat ter plaatse van de woonwagenlocatie voorts niet kan worden voldaan aan de in de VNG-brochure "Bedrijven en milieuzonering" geadviseerde richtafstand tot het naastgelegen bedrijf in milieucategorie 4. Gelet op het voorgaande heeft de raad zich naar het oordeel van de Afdeling in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de op de woonwagenlocatie Latensteinse Rondweg in strijd met het voorheen geldende plan opgerichte bijgebouwen en bouwwerken niet als zodanig bestemd hoefden te worden.
    
    De betogen falen.
    
    4. Verder betogen [appellant sub 1] en anderen en [appellant sub 2] dat het plan ten onrechte voorziet in een wijzigingsbevoegdheid waarmee de bestemming van leegkomende standplaatsen kan worden gewijzigd in "Groen". Volgens hen beoogt de raad hiermee te voorkomen dat de bewoners van de woonwagenlocatie rechtsmiddelen kunnen aanwenden tegen deze bestemmingswijziging en is deze handelwijze ongeoorloofd. Ook voeren zij onder verwijzing naar jurisprudentie van de Afdeling aan dat deze wijzigingsbevoegdheid niet in het plan had mogen worden opgenomen, nu niet is verzekerd dat de wijzigingsbevoegdheid binnen de planperiode kan worden toegepast en niet vaststaat dat voor de resterende bewoners van de woonwagenlocatie een goed woon- en leefklimaat zal blijven bestaan wanneer aan steeds meer gronden de bestemming "Groen" wordt toegekend.
    
    4.1. De raad stelt dat het in het plan opnemen van een wijzigingsbevoegdheid noodzakelijk is om in het geval dat standplaatsen vrijkomen, aan deze standplaatsen een wenselijker bestemming toe te kennen.
    
    4.2. Aan de gronden waarop de woonwagens op de woonwagenlocatie zijn voorzien, is de aanduiding "wetgevingszone - wijzigingsgebied 5" toegekend. Ingevolge artikel 41, lid 41.7, kan het college van burgemeester en wethouders het plan wijzigen door de bestemming van de gronden ter plaatse van die aanduiding te wijzigen in de bestemming "Groen".
    
    4.3. Ingevolge artikel 3.6, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro) kan bij een bestemmingsplan worden bepaald dat met inachtneming van de bij het plan te geven regels het college van burgemeester en wethouders binnen bij het plan te bepalen grenzen het plan kan wijzigen. Rechtsmiddelen tegen een in de planregels opgenomen wijzigingsbevoegdheid kunnen worden aangewend wanneer beroep kan worden ingesteld tegen het plan waarin de wijzigingsbevoegdheid is opgenomen.
    
    Zoals hiervoor is overwogen, heeft de raad gesteld dat bewoning van deze gronden in de vorm van een woonwagenlocatie niet passend is, gelet op de ligging van de woonwagenlocatie onder een hoogspanningsleiding, binnen de 100%-letaliteitszone van een hogedrukgasleiding en in de directe nabijheid van een bedrijf in milieucategorie 4. Volgens de raad moet daarom op termijn worden aangestuurd op het beëindigen van het gebruik van de woonwagenlocatie voor bewoning en is deze wijzigingsbevoegdheid daarvoor een geschikt middel.
    
    Voor zover [appellant sub 1] en anderen en [appellant sub 2] hebben betoogd dat niet zeker is dat de wijzigingsbevoegdheid binnen de planperiode zal worden toegepast, overweegt de Afdeling het volgende. De raad heeft ter zitting toegelicht dat reeds een begin is gemaakt met het toekennen van de bestemming "Groen" aan gronden op de woonwagenlocatie. In dit verband heeft hij erop gewezen dat het gebruik van twee woonwagens op de woonwagenlocatie is beëindigd, waarna de bestemming van de gronden waarop die woonwagens stonden is gewijzigd in de bestemming "Groen". De raad heeft zich gelet op het voorgaande in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat aanknopingspunten bestaan voor de verwachting dat binnen de planperiode in ieder geval voor een deel van de woonwagenlocatie gebruik zal worden gemaakt van de wijzigingsbevoegdheid. Dat niet zeker is dat de wijzigingsbevoegdheid binnen de planperiode ten aanzien van alle op de woonwagenlocatie aanwezige woonwagens kan worden toegepast, doet aan de rechtmatigheid daarvan niet af.
    
    Verder hebben [appellant sub 1] en anderen en [appellant sub 2] niet aannemelijk gemaakt dat het gefaseerd beëindigen van de bewoning van deze woonwagenlocatie en het toekennen van de bestemming "Groen" aan meer gronden op de woonwagenlocatie met zich zal brengen dat voor de resterende bewoners geen sprake meer zal zijn van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat.
    
    Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen heeft de raad naar het oordeel van de Afdeling in redelijkheid kunnen kiezen voor het opnemen van een wijzigingsbevoegdheid waarmee aan de gronden met de bestemming "Wonen - Woonwagens" de bestemming "Groen" kan worden toegekend.
    
    De betogen falen.
    
    5. Gelet op het voorgaande zijn de beroepen van [appellant sub 1] en anderen en [appellant sub 2] ongegrond.
    
    Het beroep van Aldi
    
    6. Aldi kan zich niet met het plan verenigen. Hiertoe voert zij aan dat voor het ongenummerde perceel op de noordelijke hoek van de Lutterveldweg en de Lutterveldsedwarsweg, ten onrechte niet langer een wijzigingsbevoegdheid is opgenomen waarmee een supermarkt mogelijk kan worden gemaakt. Hierdoor kan Aldi niet de door haar gewenste verplaatsing van haar supermarkt van een andere locatie in Tiel naar dat perceel realiseren. Volgens Aldi is dit besluit van de raad onvoldoende gemotiveerd. In dit verband wijst zij erop dat geen belemmeringen bestaan voor het in het plan opnemen van een wijzigingsbevoegdheid ten behoeve van de toekomstige realisering van een supermarkt. Volgens Aldi kunnen indien nodig voorwaarden worden verbonden aan een dergelijke wijzigingsbevoegdheid.
    
    6.1. De raad stelt dat de haalbaarheid van het Retailpark, waarvan de door Aldi gewenste supermarkt onderdeel zou moeten uitmaken, onvoldoende zeker is. Daarom kan volgens de raad in dit plan geen wijzigingsbevoegdheid worden opgenomen ten behoeve van het realiseren van een supermarkt op het perceel van Aldi.
    
    6.2. Aan het perceel is de bestemming "Bedrijventerrein" met de functieaanduiding "specifieke vorm van bedrijventerrein - sloopbedrijf" toegekend.
    
    Ingevolge artikel 7, lid 7.1, aanhef en onder a, van de planregels, voor zover thans van belang, zijn de voor de bestemming "Bedrijventerrein" aangewezen gronden onder meer bestemd voor doeleinden van handel en bedrijf in verschillende categorieën, waarvoor wordt verwezen naar de bij de regels behorende Staat van bedrijfsactiviteiten, alsmede voor een sloopbedrijf ter plaatse van de aanduiding "specifieke vorm van bedrijventerrein - sloopbedrijf".
    
    Een supermarkt is niet opgenomen in de bij de regels behorende Staat van bedrijfsactiviteiten.
    
    6.3. Het perceel van Aldi is gelegen op het bedrijventerrein Latenstein. De raad heeft onweersproken gesteld dat het gemeentelijk beleid en afspraken met de provincie vereisen dat alleen medewerking kan worden verleend aan de vestiging van een supermarkt op dat bedrijventerrein als de nieuwe supermarkt integraal deel uitmaakt van een herstructurering van het bedrijventerrein. Daarnaast heeft de provincie Gelderland te kennen gegeven dat alleen medewerking wordt verleend aan de vestiging van een supermarkt op het bedrijventerrein Latenstein als het een verplaatsing van een bestaande supermarkt betreft en de oude locatie van de supermarkt beschikbaar is voor herstructurering ten behoeve van woningbouw, aldus de raad.
    
    Op een deel van het bedrijventerrein Latenstein was het zogenoemde Retailpark Latenstein voorzien. Met de ontwikkeling van het Retailpark zou het bedrijventerrein Latenstein worden geherstructureerd. Het perceel van Aldi ligt in het deel van het bedrijventerrein Latenstein waarop die herstructurering zou moeten plaatsvinden. Vanwege ontwikkelingen in de markt heeft de partij die het Retailpark zou ontwikkelen echter besloten de ontwikkeling van het Retailpark voorlopig stop te zetten. De herstructurering van het bedrijventerrein Latenstein door de realisering van het Retailpark is daarmee onzeker geworden, aldus de raad. Verder heeft de raad erop gewezen dat onzeker is dat na de verplaatsing van de Aldi-supermarkt, de bestaande locatie van de supermarkt kan worden herontwikkeld voor woningbouw. In dit verband heeft hij gewezen op de uitspraak van de Afdeling van 3 april 2013 in zaak nr. 201204468/1/R2, waarin de wijzigingsbevoegdheid is vernietigd waarmee woningbouw op de locatie van de bestaande Aldi-supermarkt kon worden toegestaan.
    
    Gelet op het voorgaande bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat de raad niet in redelijkheid heeft kunnen afzien van het opnemen van een wijzigingsbevoegdheid in het plan ten behoeve van de realisering van een supermarkt op het perceel. De mogelijkheid voorwaarden te verbinden aan de wijzigingsbevoegdheid doet aan het voorgaande niet af.
    
    Het betoog faalt.
    
    7. Gelet op het voorgaande is het beroep van Aldi ongegrond.
    
    Proceskosten
    
    8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    verklaart de beroepen ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. Th.C. van Sloten, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. E.J. de Jager, griffier.
    
    w.g. Van Sloten w.g. De Jager
    lid van de enkelvoudige kamer griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 3 september 2014
    
    458-726.