ECLI:NL:RVS:2015:3774, Raad van State, 09-12-2015, 201502974/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2015-12-09 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 9 augustus 2011 heeft het college een verzoek van [appellant] om een tegemoetkoming in planschade afgewezen.

201502974/1/A2.
    Datum uitspraak: 9 december 2015
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te Heerewaarden, gemeente Maasdriel,
    appellant,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 12 maart 2015 in zaak nr. 13/6642 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Maasdriel.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 9 augustus 2011 heeft het college een verzoek van [appellant] om een tegemoetkoming in planschade afgewezen.
    
    Bij besluit van 10 september 2013 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard en besloten de planschade ten bedrage van € 290.000,00 te compenseren door gebruiksmogelijkheden te herstellen en eventueel resterende schade met rente te vergoeden.
    
    Bij tussenuitspraak van 18 februari 2014 heeft de rechtbank het college in de gelegenheid gesteld de aan dit besluit klevende gebreken te herstellen met inachtneming van hetgeen in haar uitspraak is overwogen.
    
    Bij besluit van 1 april 2014 heeft het college het door [appellant] tegen het besluit van 9 augustus 2011 gemaakte bezwaar opnieuw gegrond verklaard en besloten de planschade ten bedrage van € 330.000,00 te compenseren door gebruiksmogelijkheden te herstellen en eventueel resterende schade met rente te vergoeden.
    
    Bij uitspraak van 12 maart 2015 heeft de rechtbank het door [appellant] tegen het besluit van 10 september 2013 ingestelde beroep niet-ontvankelijk verklaard, het van rechtswege ontstane beroep tegen het besluit van 1 april 2014 gegrond verklaard, dit besluit vernietigd, het tegen het besluit van 9 augustus 2011 gemaakte bezwaar gegrond verklaard, dit besluit herroepen, bepaald dat de door [appellant] geleden planschade dient te worden gecompenseerd door het ontstane planologische nadeel via een nieuw bestemmingsplan te herstellen, dat de betrokken objecten op het moment dat dit bestemmingsplan onherroepelijk is moeten worden getaxeerd, dat het college het verschil in waarde tussen die taxatie en het bedrag van € 3.802.233,00 dient te vergoeden tot een maximum van € 330.000,00 en dat het college inkomensschade ten bedrage van € 1.293,25 aan [appellant] dient te vergoeden. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 oktober 2015, waar [appellant], bijgestaan door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door A. Zweerus, werkzaam voor de gemeente, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. Ingevolge artikel 6.1, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro) kennen burgemeester en wethouders degene die in de vorm van een inkomensderving of een vermindering van de waarde van een onroerende zaak schade lijdt of zal lijden als gevolg van een in het tweede lid genoemde oorzaak, op aanvraag een tegemoetkoming toe, voor zover de schade redelijkerwijs niet voor rekening van de aanvrager behoort te blijven en voor zover de tegemoetkoming niet voldoende anderszins is verzekerd.
    
    Ingevolge artikel 6.3, aanhef en onder a, betrekken burgemeester en wethouders bij hun beslissing op de aanvraag met betrekking tot de voor tegemoetkoming in aanmerking komende schade in ieder geval de voorzienbaarheid van de schadeoorzaak.
    
    2. Voor de beoordeling van een aanvraag om een tegemoetkoming in planschade dient te worden onderzocht of de aanvrager als gevolg van de desbetreffende wijziging van het planologische regime in een nadeliger positie is komen te verkeren en ten gevolge daarvan schade lijdt of zal lijden. Hiertoe dient de wijziging, waarvan gesteld wordt dat deze planschade heeft veroorzaakt, te worden vergeleken met het ervoor geldende planologische regime. Daarbij is niet de feitelijke situatie van belang, maar hetgeen maximaal op grond van dat regime kon worden gerealiseerd, ongeacht of dat heeft plaatsgevonden. Slechts ingeval realisering van de maximale mogelijkheden met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid kan worden uitgesloten, kan aanleiding bestaan om van dit uitgangspunt af te wijken.
    
    3. [appellant] is eigenaar van een bedrijfswoning, twee bedrijfshallen met kantoorruimte, erf, tuin en onbebouwde agrarische gronden aan de [locaties] te Heerewaarden. Bij brief van 2 oktober 2009 heeft [appellant] verzocht om een tegemoetkoming in de schade die hij stelt te hebben geleden als gevolg van de inwerkingtreding van het bestemmingsplan "Buitengebied, binnendijks deel". Volgens [appellant] leiden de planologische wijzigingen tot inkomensderving en tot vermindering van de waarde van zijn onroerende zaken.
    
    Het college heeft de Stichting Adviesbureau Onroerende Zaken (hierna: SAOZ) gevraagd het verzoek van [appellant] te beoordelen. In haar advies van april 2011 heeft de SAOZ vastgesteld dat [appellant] in een planologisch nadeliger situatie is komen te verkeren. Volgens de SAOZ bestaat het nadeel uit het vervallen van de mogelijkheid om de gronden te gebruiken voor nieuwe bedrijven in milieucategorie 3 en het vervallen van de mogelijkheid om een tweede bedrijfswoning op te richten. De SAOZ heeft het college geadviseerd [appellant] een tegemoetkoming van € 290.000,00 toe te kennen. Zij heeft het college verder in overweging gegeven de planologische mogelijkheden ter plaatse te herstellen en zo de schade in natura te compenseren.
    
    Het college heeft een conceptversie van het advies van de SAOZ voorgelegd aan dr. J.W. van Zundert en hem verzocht om een second opinion. Volgens het advies van Van Zundert van 21 maart 2011 is de SAOZ eraan voorbijgegaan dat [appellant] kon voorzien dat de mogelijkheid om een tweede bedrijfswoning te realiseren zou vervallen. Nu het vervallen van deze mogelijkheid voorzienbaar was voor [appellant], komt de schade die hieruit voortvloeit niet voor tegemoetkoming in aanmerking, aldus Van Zundert.
    
    Het college heeft het advies van Van Zundert aan zijn besluit van 9 augustus 2011 ten grondslag gelegd. De Afdeling begrijpt dat het college het advies van de SAOZ aan dit besluit ten grondslag heeft gelegd voor zover dit advies niet ziet op het vervallen van de mogelijkheid een tweede bedrijfswoning te realiseren. Het college heeft besloten de planschade van [appellant] te compenseren door de planologische mogelijkheden te herstellen, met uitzondering van de mogelijkheid een tweede bedrijfswoning te bouwen. Eventueel resterende schade wordt tot een bedrag van € 290.000,00 met rente vergoed.
    
    De rechtbank heeft bij tussenuitspraak van 18 februari 2014 geoordeeld dat de SAOZ in haar advies onvoldoende aandacht heeft besteed aan het vervallen van de mogelijkheid om zelfstandige kantoren te realiseren op de gronden van [appellant]. In het advies wordt weliswaar geconstateerd dat kantoren als zelfstandige functie niet meer zijn toegestaan, maar wordt niet ingegaan op de vraag of dit planologisch nadeel oplevert. Verder is de SAOZ niet ingegaan op de door [appellant] gestelde inkomensschade. In verband met deze gebreken die kleven aan het aan het besluit van 9 augustus 2011 mede ten grondslag gelegde advies, heeft de rechtbank het college in de gelegenheid gesteld de gebreken te herstellen.
    
    Het college heeft ter uitvoering van de tussenuitspraak de SAOZ gevraagd nader advies uit te brengen. In haar nader advies van 18 maart 2014 komt de SAOZ tot een hogere waarde van de gronden aan de [locatie 1] onder het oude regime, het bestemmingsplan "Bedrijventerrein Langestraat West I". Het verschil in waarde tussen het oude en het nieuwe planologische regime bedraagt € 333.943,00. Dit betekent dat de planschade van [appellant] afgerond € 330.000,00 bedraagt. De gestelde inkomensschade is volgens de SAOZ niet aangetoond.
    
    Het college heeft het nader advies van de SAOZ aan zijn nieuwe besluit van 1 april 2014 ten grondslag gelegd. Het college heeft besloten het vervallen van de zelfstandige kantoorfunctie door middel van een nieuw bestemmingsplan te herstellen en zo de schade van [appellant] in natura te compenseren. Eventueel resterende schade wordt tot een bedrag van € 330.000,00 met rente vergoed.
    
    De rechtbank heeft in haar uitspraak van 12 maart 2015 geoordeeld dat de kosten die [appellant] heeft gemaakt om te laten onderzoeken of de voorgenomen bedrijfsactiviteiten op grond van het nieuwe bestemmingsplan mogelijk zijn, moeten worden aangemerkt als inkomensschade en dat deze kosten als zodanig voor vergoeding in aanmerking komen. Omdat het college bij zijn besluit van 1 april 2014 geen vergoeding van inkomensschade heeft toegekend, is het van rechtswege ontstane beroep tegen dat besluit gegrond, aldus de rechtbank.
    
    4. [appellant] betoogt dat de rechtbank, door te bepalen dat het ontstane planologische nadeel via een nieuw bestemmingsplan dient te worden hersteld, onvoldoende duidelijk heeft gemaakt op welke wijze zijn verzoek afgehandeld dient te worden. Volgens [appellant] heeft de rechtbank ten onrechte nagelaten te vermelden welk orgaan op welke termijn na het onherroepelijk worden van het nieuwe bestemmingsplan het initiatief dient te nemen tot afhandeling van zijn verzoek. Verder heeft de rechtbank ten onrechte niet vermeld door wie de taxatie uitgevoerd dient te worden, aldus [appellant].
    
    4.1. Uit artikel 6.1, eerste lid, van de Wro volgt dat het aan het college is een besluit te nemen over de door [appellant] geleden planschade. Ter zitting heeft het college toegelicht dat het nieuwe bestemmingsplan inmiddels door de raad is vastgesteld en dat de eigendommen van [appellant] in opdracht van het college zijn getaxeerd teneinde te bepalen of [appellant] schade heeft geleden die alsnog in geld gecompenseerd dient te worden. Het college heeft het taxatierapport aan [appellant] doen toekomen, maar [appellant] heeft hierop nog niet inhoudelijk gereageerd. Ter zitting heeft het college verder te kennen gegeven het geschil over de tegemoetkoming in de planschade zo spoedig mogelijk te willen beëindigen. De Afdeling ziet geen aanleiding om aan te nemen dat het college het verzoek om een tegemoetkoming van [appellant] niet binnen een redelijke termijn zal afhandelen. Hetgeen [appellant] op dit punt heeft aangevoerd kan dan ook niet leiden tot het door hem daarmee beoogde doel.
    
    Het betoog faalt.
    
    5. [appellant] betoogt verder dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de SAOZ in haar nader advies van 18 maart 2014 is uitgegaan van een onjuiste oppervlakte van zijn perceel. Volgens [appellant] heeft de SAOZ ten onrechte een sloot en gronden ten noorden van zijn perceel bij de planvergelijking betrokken die in eigendom van het waterschap Rivierenland zijn. Omdat hij deze gronden niet in eigendom heeft, brengt de uitbreiding van het bestemmingsvlak ten behoeve van bedrijven op deze gronden hem geen voordeel, aldus [appellant].
    
    5.1. Ter zitting heeft het college zijn standpunt dat de uitbreiding van het bestemmingsvlak ten behoeve van bedrijven niet de gronden ten noorden van het perceel van [appellant], maar de zuidzijde van het perceel van [appellant] betreft toegelicht met behulp van een aantal kaarten. De gegeven toelichting stemt overeen met het nader advies van de SAOZ, waarin wordt uitgegaan van een vergroting van het bestemmingsvlak bedrijven in zuidelijke richting met ongeveer 276 m² en een afname van de oppervlakte van het deel van het perceel van [appellant] met de bestemming "Agrarisch onbebouwd", van 13.583 m² onder het oude en 13.307 m² onder het nieuwe planologische regime. De benadering van de SAOZ en het college is naar het oordeel van de Afdeling juist.
    
    Het betoog faalt.
    
    6. [appellant] betoogt verder dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de verhoging van de toegestane bouwhoogte van 10 naar 12 meter hem geen voordeel brengt. Volgens [appellant] is de rechtbank eraan voorbijgegaan dat het verhogen van de bestaande bebouwing niet rendabel is.
    
    6.1. Uit het onder 2 weergegeven toetsingskader volgt dat voor de beantwoording van de vraag of planschade is geleden en, zo ja, wat de omvang van deze schade is niet de feitelijke, maar de planologische situatie van belang is. Nu de bouwhoogte met de inwerkingtreding van het bestemmingsplan "Buitengebied, binnendijks deel" 2 meter is verhoogd ten opzichte van het vorige planologische regime, het bestemmingsplan "Bedrijventerrein Langestraat West I", is de SAOZ er terecht van uitgegaan dat de planwijziging meer netto bedrijfsruimte mogelijk maakt. De rechtbank heeft dan ook terecht geoordeeld dat de SAOZ terecht heeft geconcludeerd dat de planwijziging een planologisch voordeel oplevert voor [appellant]. Dat het aanbrengen van wijzigingen in de bestaande bebouwing niet rendabel is, zoals [appellant] stelt, heeft de rechtbank terecht niet relevant geacht.
    
    Het betoog faalt.
    
    7. [appellant] betoogt verder tevergeefs dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de wijze waarop de SAOZ de vermogensschade heeft begroot onjuist is. De SAOZ heeft haar bevindingen in haar nader advies van 18 maart 2014 toegelicht. Het lag op de weg van [appellant] zijn stelling met gegevens of bescheiden te staven. Nu hij dit heeft nagelaten, heeft de rechtbank terecht geen grond gezien voor het oordeel dat het college het nader advies op dit punt niet aan zijn besluit van 1 april 2014 ten grondslag heeft mogen leggen.
    
    8. [appellant] betoogt ten slotte dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat hij het risico dat de mogelijkheid om een tweede bedrijfswoning te realiseren zou komen te vervallen passief heeft aanvaard. [appellant] voert hiertoe in de eerste plaats aan dat voor hem niet voorzienbaar was dat deze mogelijkheid zou vervallen. Verder voert hij aan dat hij niet heeft getalmd met het benutten van deze mogelijkheid. Volgens [appellant] diende hij, voordat hij een tweede bedrijfswoning kon realiseren, eerst een tweede bedrijfshal te realiseren. Aan de realisatie van een tweede bedrijfshal stond evenwel een afspraak met de gemeente Heerewaarden in de weg, om een deel van zijn perceel voor de gemeente te reserveren. Nadat de gemeente Heerewaarden in het jaar 1999 met een aantal andere gemeenten was opgegaan in de gemeente Maasdriel heeft de gemeente Maasdriel aan [appellant] te kennen gegeven dat zij geen interesse heeft in zijn gronden. Hierop is [appellant] overgegaan tot realisatie van de tweede bedrijfshal. In het jaar 2000 is die hal gereed gekomen. Toen [appellant] in 2001 wilde beginnen aan de realisatie van een tweede bedrijfswoning op zijn perceel was dit niet meer mogelijk door de op dat moment geldende zogenoemde voorbereidingsbescherming. Uit het vorenstaande volgt dat de reden dat [appellant] niet eerder gebruik heeft gemaakt van de mogelijkheid een tweede bedrijfswoning te realiseren feitelijk het gevolg is van een afspraak met de gemeente Heerewaarden. Dit kan dan ook niet voor zijn rekening worden gelaten, aldus [appellant].
    
    8.1. Voor de beantwoording van de vraag of [appellant] het risico dat de onder het oude planologische regime bestaande gebruiksmogelijkheden op zijn gronden zouden vervallen passief heeft aanvaard, is van belang of de voortekenen van de nadelige planologische wijziging reeds enige tijd zichtbaar waren. Daartoe is volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling (zie bijvoorbeeld haar uitspraak van 27 mei 2015 in zaak nr. 201310013/1/A2) voldoende dat, bezien vanuit de positie van een redelijk denkende en handelende eigenaar, aanleiding bestond rekening te houden met de kans dat de planologische situatie op de desbetreffende locatie zou gaan veranderen in een voor hem ongunstige zin. Daarbij dient rekening te worden gehouden met concrete beleidsvoornemens die openbaar zijn gemaakt. Voor voorzienbaarheid is niet vereist dat een dergelijk beleidsvoornemen een formele status heeft.
    
    In het Streekplan 1996 van de provincie Gelderland van 25 september 1996 wordt op blz. 164 als toetsingskader voor bestemmingsplannen de Handreiking bestemmingsplannen van toepassing verklaard. Op blz. 22 van de Handreiking bestemmingsplannen van 22 april 1997 staat het volgende vermeld:
    
    "In beginsel horen op een bedrijventerrein geen bedrijfswoningen thuis. Voor zover dat toch wordt toegestaan bevelen wij aan zulks alleen mogelijk te maken op terreinen waar bedrijven van categorie 1 en 2 toegelaten worden, gekoppeld aan een vrijstelling waarbij de bedrijfseconomische noodzaak als voorwaarde is opgenomen."
    
    Uit deze passage blijkt dat het provinciaal beleid nieuwe bedrijfswoningen op bedrijventerreinen, zeker ingeval het bedrijven van categorie 3 betreft, niet toestond. De rechtbank heeft dan ook terecht geoordeeld dat het college zich, gelet op deze passage, terecht op het standpunt heeft gesteld dat [appellant] vanaf 22 april 1997 redelijkerwijs kon verwachten dat met een nieuw bestemmingsplan de mogelijkheid een nieuwe bedrijfswoning te realiseren zou vervallen. [appellant] kan niet worden gevolgd in zijn betoog dat hem niet kan worden aangerekend dat hij de tweede bedrijfswoning niet heeft gerealiseerd vóórdat de zogenoemde voorbereidingsbescherming hem dit onmogelijk maakte omdat hij eerst nadat hem was gebleken dat de gemeente Maasdriel geen interesse had in een deel van zijn perceel een tweede bedrijfshal kon realiseren. Het was de eigen, vrije keuze van [appellant] met de gemeente Heerewaarden overeen te komen een deel van zijn perceel te reserveren. De voor hem negatieve gevolgen die uit deze afspraak voortvloeien komen dan ook voor zijn eigen rekening.
    
    Het betoog faalt.
    
    9. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen en mr. N. Verheij, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.F.J. Bindels, griffier.
    
    w.g. Scholten-Hinloopen w.g. Bindels
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 9 december 2015
    
    85-735.