ECLI:NL:RVS:2016:2812, Raad van State, 26-10-2016, 201602849/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2016-10-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 20 februari 2015 heeft het Faunafonds een verzoek van [appellante] om een tegemoetkoming in door konijnen aan haar boomkwekerij veroorzaakte schade afgewezen.

201602849/1/A2.
    Datum uitspraak: 26 oktober 2016
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellante], gevestigd te [plaats],
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 11 maart 2016 in zaak nr. 15/2068 in het geding tussen:
    
    [appellante]
    
    en
    
    het bestuur van het Faunafonds (hierna: het Faunafonds).
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 20 februari 2015 heeft het Faunafonds een verzoek van [appellante] om een tegemoetkoming in door konijnen aan haar boomkwekerij veroorzaakte schade afgewezen.
    
    Bij besluit van 4 juni 2015 heeft het Faunafonds het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 11 maart 2016 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    
    Het Faunafonds heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [appellante] heeft nadere stukken ingediend.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 oktober 2016, waar [appellante], vertegenwoordigd door haar [eigenaar], en het Faunafonds, vertegenwoordigd door mr. M.C. van der Haar en G. Maasbach, beiden werkzaam bij dat fonds, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. Het Faunafonds heeft tot taak het in de daarvoor in aanmerking komende gevallen verlenen van tegemoetkomingen in geleden schade, aangericht door dieren behorende tot beschermde inheemse diersoorten.
    
    [appellante] heeft het Faunafonds op 14 januari 2015 bericht dat zij op 12 januari 2015 schade van enige omvang heeft geconstateerd op ongeveer 10 hectare van haar boomkwekerij en het fonds verzocht om een tegemoetkoming in die schade.
    
    2. Tussen partijen is niet langer in geschil dat de schade geheel is veroorzaakt door konijnen.
    
    Konijnen zijn in het Besluit beheer en schadebestrijding dieren aangewezen als beschermde inheemse diersoorten die in het gehele land veelvuldig belangrijke schade aanrichten. Het gevolg van deze aanwijzing is dat bestrijding van konijnen het gehele jaar, gedurende zonsopgang tot zonsondergang met het geweer en gedurende het hele etmaal met andere wettelijk toegestane middelen, zonder ontheffing van het college van gedeputeerde staten mag plaatsvinden om schade te voorkomen.
    
    Naast deze zogenoemde landelijke vrijstelling, heeft het college van gedeputeerde staten van Limburg aan de Faunabeheereenheid Limburg (hierna: de FBE) een ontheffing verleend met een geldigheidsduur van 5 augustus 2010 tot en met 5 juli 2015 om konijnen tussen zonsondergang en zonsopgang te bestrijden met het geweer met ondersteuning van kunstlicht. Aan deze ontheffing is onder meer de voorwaarde verbonden dat daarvan slechts gebruik mag worden gemaakt als er een (elektrisch) raster is geplaatst om de percelen.
    
    Bij brief van 4 oktober 2011 heeft het college [appellante] bericht dat in haar specifieke geval ook gebruik mag worden gemaakt van de ontheffing wanneer zich een schadesituatie in een sneeuwrijke of strenge winter voordoet, ondanks het feit dat zij niet al haar percelen heeft afgerasterd (hierna: de brief van het college).
    
    3. Het Faunafonds voert het beleid, neergelegd in artikel 9, aanhef en onder a, van de Beleidsregels tegemoetkoming faunaschade, dat geen tegemoetkoming wordt verleend indien de schade is aangericht door een beschermde inheemse diersoort die is aangewezen als diersoort welke in het gehele land veelvuldig belangrijke schade aanricht. De reden om in dat geval geen tegemoetkoming te verlenen, is dat voor de grondgebruiker het gehele jaar voldoende mogelijkheden bestaan om schade door die diersoort te voorkomen dan wel te beperken, aldus de toelichting bij die bepaling.
    
    Aangezien konijnen zijn aangewezen als beschermde inheemse diersoorten die in het gehele land veelvuldig belangrijke schade aanrichten, heeft het Faunafonds het verzoek van [appellante] afgewezen onder verwijzing naar artikel 9, aanhef en onder a, van de Beleidsregels.
    
    Geschil en oordeel van de rechtbank
    
    4. Het geschil betreft de vraag of het geval van [appellante] zodanig bijzonder is dat het Faunafonds haar met toepassing van artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) in afwijking van artikel 9, aanhef en onder a, van de Beleidsregels een tegemoetkoming had moeten toekennen.
    
    5. De rechtbank heeft die vraag ontkennend beantwoord. Volgens de rechtbank was de schade op zichzelf niet onvoorzienbaar of onverwacht, omdat [appellante] er uit eigen ervaring mee bekend kon zijn dat konijnen schade aan boomkwekerijen kunnen aanrichten. Dat [appellante] schade lijdt, omdat zij er na een kosten-batenanalyse voor heeft gekozen haar percelen niet af te rasteren, is voorts iets dat in beginsel voor haar rekening en risico komt. Gelet op de brief van het college kan slechts de situatie dat de schade is veroorzaakt door een sneeuwrijke of strenge winter daarop een uitzondering bieden. De rechtbank acht het echter niet aannemelijk dat die uitzondering zich hier ten tijde van het schadevoorval heeft voorgedaan.
    
    Gronden van het hoger beroep en het verweer
    
    6. [appellante] betoogt dat de uitspraak van de rechtbank op onvolledige dan wel onjuiste feiten berust, als gevolg waarvan zij ten onrechte geen bijzondere omstandigheden heeft aangenomen. Volgens haar ziet de brief van het college op de situatie dat er een gesloten sneeuwdek is. In die situatie foerageren konijnen veel verder van hun burcht dan gebruikelijk, zodat aanvullende bejaging ’s nachts met kunstlicht noodzakelijk is. [appellante] heeft de FBE op 27 december 2014, toen die meteorologische situatie zich voordeed, verzocht gebruik te maken van de ontheffing. De eerste schade is ook niet, zoals de rechtbank lijkt te veronderstellen, op 12 januari 2015 geconstateerd, maar reeds op 30 december 2014. Op dat moment was nog steeds een gesloten sneeuwdek aanwezig. De schade is opgetreden doordat de FBE, na overleg met het college, ten onrechte niet tijdig gebruik heeft gemaakt van de ontheffing. Het is onevenredig deze schade ten laste van haar te laten, aldus [appellante].
    
    7. Het Faunafonds stelt zich op het standpunt dat zich geen bijzondere omstandigheden hebben voorgedaan, omdat de schade voor [appellante] voorzienbaar was. Konijnen hebben in 2010 ook schade veroorzaakt aan haar boomkwekerij toen er sneeuw lag. [appellante] had sindsdien haar percelen adequaat dienen af te rasteren, hetgeen zij om haar moverende redenen heeft nagelaten. Verder voldeed [appellante] niet aan de voorwaarden om gebruik te mogen maken van de ontheffing, nu deze - wanneer geen raster is geplaatst - alleen geldt in geval van een sneeuwrijke of strenge winter. De winter van 2014-2015 is niet als zodanig aan te merken. De stelling van [appellante] dat reeds gebruik zou mogen worden gemaakt van de ontheffing bij een gesloten sneeuwdek blijkt niet uit de brief van het college en is onjuist. De schade is derhalve niet het gevolg van het gestelde ten onrechte niet mogen gebruiken van de ontheffing, maar van het niet deugdelijk afrasteren van de percelen, aldus het Faunafonds.
    
    Beoordeling van het hoger beroep
    
    8. In artikel 4:84 van de Awb is bepaald dat het bestuursorgaan overeenkomstig de beleidsregel handelt, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen.
    
    9. Het oordeel van de rechtbank komt erop neer dat dergelijke bijzondere omstandigheden in dit geval aanwezig zouden zijn, als zich ten tijde van de schade een situatie als bedoeld in de brief van het college voordeed. Het Faunafonds heeft geen hoger beroep ingesteld tegen dit oordeel van de rechtbank, zodat thans van de juistheid daarvan dient te worden uitgegaan. Dit betekent dat in hoger beroep slechts hoeft te worden beoordeeld of [appellante] terecht betoogt dat zich ten tijde van de schade een situatie als bedoeld in de brief van het college voordeed. Of [appellante] al dan niet ten onrechte niet al haar percelen had afgerasterd, is voor die beoordeling niet van belang, aangezien de brief van het college juist ziet op de omstandigheid dat de percelen niet zijn afgerasterd.
    
    10. In de brief van het college wordt verwezen naar de sneeuwrijke winter van 2009-2010 en een juridische procedure die [appellante] met het Faunafonds heeft gevoerd over schade die konijnen in de winter van 2010 veroorzaakt hebben aan haar boomkwekerij. Bij uitspraak van 14 september 2011 (ECLI:Nl:RVS:2011:BS8832) heeft de Afdeling overwogen dat zich ten tijde van de schadeveroorzakende gebeurtenissen in 2010 een periode van extreme koude en vorst heeft voorgedaan die gepaard ging met een gedurende langere tijd aanwezig sneeuwdek. In verband met die bijzondere weersomstandigheden, welke nadelige gevolgen hadden voor de konijnenpopulatie, had het college de jacht op konijnen verboden. Volgens de Afdeling mocht [appellante] ervan uitgaan dat het daarom niet mogelijk was konijnen in het kader van schadebestrijding te bejagen. Een ontheffing van het verbod werd door het college pas verleend nadat de schade was aangericht. Volgens de Afdeling had het Faunafonds onder deze bijzondere omstandigheden aanleiding moeten zien van artikel 9, aanhef en onder a, van de Beleidsregels af te wijken.
    
    In de brief van het college is verder vermeld dat in de winter van 2009-2010 door de combinatie van een sneeuwdek en een hoge konijnenstand voor het eerst in 25 jaar belangrijke schade is opgetreden aan de boomkwekerij van [appellante]. Het ligt volgens het college in de rede dat [appellante] haar teelt in het vervolg beter beschermt tegen vraat door konijnen door het plaatsen van rasters. Het college kan echter niet vaststellen dat deze maatregel in alle gevallen een bevredigende oplossing biedt. Gelet daarop is het college bereid [appellante] "optimale mogelijkheden te geven om schade te bestrijden wanneer zich opnieuw een schadesituatie in een sneeuwrijke of strenge winter zou voordoen." Het gebruik van de ontheffing is in dat geval toegestaan, aldus de brief.
    
    11. [appellante] heeft ter onderbouwing van haar standpunt dat de brief van het college reeds van toepassing is als er een gesloten sneeuwdek ligt, een e-mail van A. Melissen van de FBE van 24 januari 2013 overgelegd. Daarin staat de volgende passage:
    
    "Na overleg met de behandelend ambtenaar hebben wij nu echter toestemming gekregen om voor uw situatie een uitzondering te mogen maken, voor dit jaar én de komende jaren zolang de aan de Faunabeheereenheid verleende ontheffing geldig is (tot zomer 2015). [...] Wel is daarbij aangegeven dat de ontheffing (dus het mogen schieten van konijnen met kunstlicht zonder het verplichte plaatsen van een raster conform de ontheffingvoorwaarden) alléén mag worden ingezet gedurende winterse omstandigheden. Deze omstandigheden zijn nu zo nader omschreven dat er sprake moet zijn van sneeuwbedekking, omdat dat de oorzaak zou zijn dat de konijnen niet hun reguliere voedsel kunnen bemachtigen en dus naar de boven de sneeuw uitstekende aanplant op uw percelen trekken en aldus schade aanrichten."
    
    Op 27 december 2014, nadat de eerste sneeuw was gevallen, heeft [appellante] de FBE verzocht gebruik te maken van de ontheffing. Melissen heeft dat verzoek "na overleg met de provincie" bij e-mail van 14 januari 2015 afgewezen, omdat de brief van het college ziet op extreme winterse omstandigheden en een laagje sneeuw niet als zodanig wordt gekwalificeerd. [appellante] heeft vervolgens een mailwisseling gevoerd met de behandelend ambtenaar van de provincie, P. Voskamp. In een e-mail van 20 januari 2015 schrijft Voskamp als reactie op de in dat verband door [appellante] aangehaalde e-mail van Melissen van 24 januari 2013, het volgende:
    
    "U stuurde een mail door die dateert van vóór ons gesprek op 15 januari 2014. In de winter voorafgaand aan dit gesprek [de Afdeling begrijpt: de winter van 2012-2013] is u het gebruik van kunstlicht toegestaan, omdat er toen kennelijk sprake was van de omstandigheden (sneeuwrijk of streng), zoals bedoeld in de brief van GS. In de winter van 2013-2014 was dat niet aan de orde en ook in de huidige winter [de Afdeling begrijpt: de winter van 2014-2015] is er naar mijn mening nog geen sprake van […]. U heeft zich op zaterdag na Kerst gemeld bij de faunabeheereenheid en op woensdag was de sneeuw zo goed als verdwenen. Het gaat hier om een bedrijfsrisico waarvan u zich, gelet op de voorgeschiedenis, zeer wel bewust bent [...]. De provincie Limburg is, in dit dossier, steeds welwillend geweest om u - waar mogelijk - te helpen bij het uitvoeren van schadebestrijding op uw percelen, maar de verantwoordelijkheid voor schade en schadebestrijding rust primair op u."
    
    In een e-mail van 19 mei 2015 heeft Voskamp aan het Faunafonds, als reactie op het bezwaar van [appellante] tegen het besluit van 20 februari 2015, het volgende bericht:
    
    "De heer [appellante] heeft destijds in overleg met de provincie aangegeven dat er door extreem winterweer een situatie was ontstaan, die door hem niet kon worden voorzien. De provincie heeft vervolgens toegestaan dat in een dergelijke situatie de ontheffing kan worden ingezet en dit in een brief bevestigd. […] Van de in deze brief genoemde omstandigheid "een sneeuwrijke of strenge winter" was in de afgelopen winter geen sprake. […] De heer [appellante] stelde zich op het standpunt dat dit betekent dat bij ieder sneeuwdek de ontheffing zou kunnen worden ingezet. Dat is echter niet de strekking van de brief van het college. Naar aanleiding van dit misverstand is er op 5 februari 2015 een overleg geweest met hem en de faunabeheereenheid. […] Van een fout is geen sprake, mogelijk wel van tekortschietende communicatie. Dat het gebruik van de ontheffing later, als overgangsmaatregel en in goed overleg, wel is toegestaan doet niet af aan de situatie die gold ten tijde van het ontstaan van de schade."
    
    12. Gelet op hetgeen onder 10. en 11. is vermeld, is de Afdeling met de rechtbank van oordeel dat de brief van het college niet zodanig ruim geïnterpreteerd hoeft te worden dat reeds gebruik mag worden gemaakt van de ontheffing wanneer er een sneeuwdek ligt. Uit die brief en de daarin genoemde uitspraak van de Afdeling van 14 september 2011 blijkt dat de uitzondering die voor [appellante] is gemaakt, is ingegeven door de extreme winterse omstandigheden in de winter van 2009-2010, waarbij gedurende langere tijd een sneeuwdek aanwezig was. De brief omschrijft dit als "opnieuw een […] sneeuwrijke of strenge winter". Het standpunt van het college over die passage, zoals verwoord door Voskamp in zijn e-mails van 20 januari 2015 en 19 mei 2015 en in het gespreksverslag van 5 februari 2015, dat één sneeuwbui resulterend in een sneeuwdek van enkele dagen niet als zodanig valt te kwalificeren, is redelijk. Dat standpunt doet recht aan het uitgangspunt dat schade veroorzaakt door konijnen voor rekening van de grondgebruiker blijft, aangezien voor de bestrijding van konijnen ter voorkoming van schade een landelijke vrijstelling geldt en grondgebruikers schadegevoelige percelen dienen af te rasteren. Slechts onder bijzondere, onvoorzienbare omstandigheden kan aanleiding bestaan van dat uitgangspunt af te wijken. Het is niet onredelijk een dergelijke uitzondering beperkt en in de context van de strenge winter van 2009-2010 op te vatten.
    
    Dat de passage in de e-mail van Melissen van 24 januari 2013 over sneeuwbedekking bij [appellante] een andere indruk heeft gewekt, leidt niet tot een ander oordeel. Die e-mail is opgesteld naar aanleiding van de winter van 2012-2013, welke winter - naar [appellante] niet heeft weersproken -volgens Voskamp strenger was dan de winters daarna. Daarnaast wordt sneeuwbedekking daarin weliswaar als voorwaarde genoemd, maar blijkt niet ondubbelzinnig dat hiermee elk laagje sneeuw, ongeacht hoe lang dit blijft liggen, wordt bedoeld. [appellante] heeft dan ook niet aannemelijk gemaakt dat met deze e-mail is beoogd de brief van het college te nuanceren of van een ruimere strekking te voorzien, te minder nu deze niet afkomstig is van het college.
    
    De rechtbank heeft voorts terecht overwogen dat de omstandigheid dat het college naar aanleiding van het gesprek van 5 februari 2015 nadien een ruimer gebruik van de ontheffing heeft toegestaan, voor deze zaak niet van belang is.
    
    13. De vraag die thans beantwoording behoeft, is of het Faunafonds zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de schade niet is veroorzaakt door een sneeuwrijke of strenge winter. Het Faunafonds heeft meteorologische gegevens van het KNMI overgelegd over de winter van 2014-2015. Volgens deze gegevens was die winter vrij zacht. Aan het einde van de maand december kwam een koudere periode voor; op 27 december zorgde een depressie voor een sneeuwdek in het midden en zuiden van het land. Volgens weerkaarten van het KNMI waarop het sneeuwdek in Nederland is weergegeven van 27 december 2014 tot en met 2 januari 2015, waren de percelen van [appellante] van 27 december 2014 tot en met 30 december 2014 bedekt met een gesloten sneeuwdek. De stelling van [appellante] dat er ten tijde van belang een gesloten sneeuwdek aanwezig was, is derhalve op zich juist. Gelet op hetgeen hiervoor onder 12. is overwogen, heeft het Faunafonds zich evenwel in navolging van het college op het standpunt mogen stellen dat een sneeuwdek van enkele dagen in een overigens zachte winter niet kwalificeert als een sneeuwrijke of strenge winter als bedoeld in de brief van het college.
    
    Naar het oordeel van de Afdeling is de op 13 januari 2015 en 18 februari 2015 door deskundigen van de provincie Limburg en het Faunafonds geconstateerde schade derhalve niet het gevolg van een sneeuwrijke of strenge winter, zodat de rechtbank terecht heeft overwogen dat zich niet de uitzonderingssituatie als bedoeld in de brief van het college heeft voorgedaan.
    
    Het betoog faalt.
    
    Eindoordeel
    
    14. De rechtbank heeft terecht overwogen dat, nu zich geen bijzondere omstandigheden als bedoeld in artikel 4:84 van de Awb voordeden, het Faunafonds zich op het standpunt heeft mogen stellen dat artikel 9, aanhef en onder a, van de Beleidsregels aan verlening van een tegemoetkoming in de gestelde schade in de weg stond.
    
    15. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    16. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. A.G. de Vries-Biharie, griffier.
    
    w.g. Scholten-Hinloopen w.g. De Vries-Biharie
    lid van de enkelvoudige kamer griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 26 oktober 2016
    
    611.