ECLI:NL:RVS:2015:2286, Raad van State, 22-07-2015, 201403852/2/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2015-07-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 20 september 2011 heeft het college aan [belanghebbende] in afwijking van het bestemmingsplan omgevingsvergunning verleend voor het gebruiken van gronden als beeldentuin op het perceel tegenover [locatie], te Nieuwkoop.

201403852/2/A1.
    Datum uitspraak: 22 juli 2015
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellante], wonend te [woonplaats],
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 28 maart 2014 in zaak nr. 13/10012 in het geding tussen:
    
    [appellante]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Nieuwkoop.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 20 september 2011 heeft het college aan [belanghebbende] in afwijking van het bestemmingsplan omgevingsvergunning verleend voor het gebruiken van gronden als beeldentuin op het perceel tegenover [locatie], te Nieuwkoop (hierna: het perceel).
    
    Bij besluit van 5 november 2013 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar alsnog gedeeltelijk gegrond verklaard en het besluit van 20 september 2011 herroepen. Tevens heeft het daarbij aangegeven een uitgebreide procedure te starten ten einde de aangevraagde vergunning alsnog te verlenen.
    
    Bij uitspraak van 28 maart 2014 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    
    [belanghebbende] en het college hebben een verweerschrift ingediend.
    
    Het college heeft nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 november 2014, waar [appellante] en het college, vertegenwoordigd door mr. S.M. Bakker, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen. Voorts is [belanghebbende], vertegenwoordigd door mr. J.J. Nicolaas ter zitting gehoord.
    
    Bij tussenuitspraak van 10 december 2014, in zaak nr. 201403852/1/A1; hierna: de tussenuitspraak), heeft de Afdeling het college opgedragen om vóór 1 maart 2015 met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen een nieuw besluit te nemen en dit op de voorgeschreven wijze bekend te maken.
    
    Bij besluit van 24 februari 2015 heeft het college een vervangend besluit genomen, het besluit van 20 september 2011 na heroverweging herroepen en daarvoor in de plaats gesteld een omgevingsvergunning voor het gebruik van gronden ten behoeve van de beeldentuin met bijbehorende parkeerplaatsen op het perceel.
    
    [appellante] heeft een zienswijze ingediend over het besluit van 24 februari 2015.
    
    De Afdeling heeft de zaak wederom ter zitting behandeld op 25 juni 2015, waar [appellante] en het college, vertegenwoordigd door mr. S.M. Bakker, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen. Voorts is [belanghebbende], bijgestaan door mr. J.H. Hartman, ter zitting gehoord.
    
    Overwegingen
    
    1. De Afdeling heeft in haar uitspraak van 11 september 2013, in zaak nr. 201209740/1/A1 (www.raadvanstate.nl) een eerder door het college genomen besluit op bezwaar vernietigd. Bij besluit van 5 november 2013 heeft het college wederom een nieuw besluit op bezwaar genomen. In de tussenuitspraak heeft de Afdeling vastgesteld dat het besluit van 5 november 2013 bestond uit een gegrondverklaring van het bezwaar en het herroepen van het besluit van 20 september 2011 en dat er geen nieuw besluit op de aanvraag om omgevingsvergunning was genomen. Nu het college het nemen van een nieuw besluit niet heeft verdaagd en evenmin gebruik had gemaakt van de in artikel 7:10, vierde lid, aanhef en onder c, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) geboden mogelijkheid om besluitvorming uit te stellen, heeft de Afdeling geconcludeerd dat het besluit van 5 november 2013 in zoverre in strijd met artikel 7:11 van de Awb is genomen. De Afdeling heeft het college vervolgens opgedragen vóór 1 maart 2015 het hiervoor vastgestelde gebrek in het besluit van 5 november 2013 te herstellen en het nieuw genomen besluit op de voorgeschreven wijze bekend te maken en aan de Afdeling en partijen toe te zenden.
    
    2. Het college heeft ter uitvoering van de tussenuitspraak bij besluit van 24 februari 2015 een nieuw besluit op bezwaar genomen, waarvan de omgevingsvergunning voor het gebruiken van gronden ten behoeve van een beeldentuin met bijbehorende parkeerplaatsen op het perceel, deel uit maakt. Dit besluit wordt, gelet op artikel 6:24, gelezen in samenhang met de artikel 6:19, eerste lid, van de Awb, geacht eveneens voorwerp te zijn van dit geding.
    
    3. Het college heeft in het besluit van 24 februari 2015 overwogen dat het gebruik van de gronden ten behoeve van de beeldentuin en het realiseren van 6 parkeerplaatsen op het perceel in strijd is met de ingevolge artikel 5 lid A van het bestemmingsplan "Landelijk gebied Nieuwkoop" op het perceel rustende bestemming "Agrarisch gebied met hoge natuurwaarden" en de dubbelbestemming "Archeologisch waardevol gebied". Het heeft om dit gebruik mogelijk te maken omgevingsvergunning verleend met toepassing van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, in samenhang gelezen met artikel 2.12, eerste lid, aanhef, onder a, onder 3 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo).
    
    4. [appellante] betoogt dat het college op onjuiste wettelijke grondslag omgevingsvergunning heeft verleend. Zij voert daartoe aan dat het algemeen gebruiksverbod in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo niet van toepassing is omdat het bestemmingsplan tot stand is gekomen op grond van de Wet op de Ruimtelijke Ordening. Nu het algemeen gebruiksverbod van de Wabo niet van toepassing is, kon het college geen toepassing geven aan artikel 2.12 van de Wabo. Zij verwijst daartoe naar de uitspraak van de Afdeling van 29 juni 2011, zaak nr. 201007465/1/R1. Zij betoogt dat het college had moeten onderzoeken of gebruik kon worden gemaakt van de in het bestemmingsplan opgenomen wijzigingsbevoegdheid als bedoeld in artikel 37 lid B, van de planvoorschriften.
    
    4.1. Ingevolge artikel 9.1.4, eerst lid, van de Invoeringswet Wet ruimtelijke ordening wordt een bestemmingsplan als bedoeld in artikel 10 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening gelijkgesteld met een bestemmingsplan als bedoeld in artikel 3.1 van de Wet ruimtelijke ordening.
    
    Ingevolge artikel 1.1 van de Wabo wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen verstaan onder bestemmingsplan: bestemmingsplan, provinciaal inpassingsplan of rijksinpassingsplan als bedoeld in de Wet ruimtelijke ordening dat van toepassing is op de plaats waar de activiteit wordt of zal worden verricht en de krachtens dat plan gestelde nadere eisen.
    
    Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, voor zover hier van belang, is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zoverre dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van gronden in strijd met een bestemmingsplan.
    
    Ingevolge artikel 2.12 eerste lid, aanhef, onder a, onder 3 kan, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat.
    
    Ingevolge artikel 37 lid A van de planvoorschriften is het verboden de gronden en bouwwerken te gebruiken en te laten gebruiken op een wijze of tot een doel, strijdig met de gegeven bestemmingen.
    
    Ingevolge het bepaalde onder B verleent het college vrijstelling van het bepaalde in lid A, indien strikte toepassing daarvan zou leiden tot een beperking van het meest doelmatig gebruik, welke beperking niet door dringende redenen wordt gerechtvaardigd.
    
    4.2. Het bestemmingsplan betreft een plan als bedoeld in artikel 10 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening.
    
    Het project is in strijd met het gebruiksverbod van artikel 37 lid A in samenhang bezien met artikel 5 lid A van de planvoorschriften. Het college was bevoegd om die strijdigheid op te heffen door omgevingsvergunning te verlenen met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef, onder a, onder 3, van de Wabo. Hiertoe wordt overwogen dat artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo bepaalt dat het zonder omgevingsvergunning verboden is een project uit te voeren voor zover dat bestaat uit het gebruiken van gronden in strijd met een bestemmingsplan. Artikel 1.1 verstaat onder bestemmingsplan weliswaar een bestemmingsplan als bedoeld in de Wet ruimtelijke ordening, maar gelet op de bepaling van artikel 9.1.4, eerste lid, van de Invoeringswet Wet ruimtelijke ordening wordt een bestemmingsplan als bedoeld in artikel 10 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening gelijkgesteld met een bestemmingsplan als bedoeld in artikel 3.1 van de Wet ruimtelijke ordening. Dat betekent dat de strijdigheid met het in het bestemmingsplan opgenomen gebruiksverbod kan worden opgeheven door het verlenen van een omgevingsvergunning. Anders dan [appellante] betoogt, kan die strijdigheid niet enkel worden opgeheven door gebruik te maken van de in het bestemmingsplan opgenomen wijzigingsbevoegdheid van artikel 37 lid B van de planvoorschriften. De vergelijking met voornoemde uitspraak van 29 juni 2011 in zaak nr. 201007465/1/R1 gaat niet op, reeds nu in het in die uitspraak aan de orde zijnde bestemmingsplan geen algemeen gebruiksverbod was opgenomen.
    
    Het betoog faalt.
    
    5. [appellante] betoogt voorts dat het college het door haar in de zienswijzen aangedragen alternatief ten onrechte niet bij het besluit heeft betrokken en de betrokken belangen niet zorgvuldig heeft afgewogen. Zij voert daartoe aan dat op het naastgelegen bij [belanghebbende] in eigendom zijnde perceel 19 parkeerplaatsen beschikbaar zijn. Dit is volgens haar een beter alternatief, nu deze parkeerplaatsen niet worden gebruikt ten behoeve van de beoogde horeca- en recreatieve doeleinden op dat perceel omdat de daarvoor door het college van burgemeester en wethouders van Woerden verleende omgevingsvergunning door de rechtbank is vernietigd. Voorts liggen deze 19 parkeerplaatsen niet in een gebied met hoge natuurwaarden en Natura 2000-gebied, aldus [appellante].
    
    5.1. Het college dient te beslissen omtrent het verlenen van een omgevingsvergunning voor het project, zoals daarvoor vergunning is aangevraagd. Indien een project op zichzelf voor het college aanvaardbaar is, kan het bestaan van alternatieven slechts dan tot het onthouden van medewerking nopen, indien op voorhand duidelijk is dat door verwezenlijking van de alternatieven een gelijkwaardig resultaat kan worden bereikt met aanmerkelijk minder bezwaren.
    
    5.2. Op het naastgelegen perceel, [locatie], te [plaats], exploiteert [belanghebbende] een bedrijf met recreatieve functies. In de op het perceel gelegen ‘Hooimijt’ en in een bijgebouw annex galerie worden workshops, vergaderingen, exposities en proeverijen gehouden. Tevens is [belanghebbende] voornemens een bed en breakfast op te zetten. Volgens de bij het besluit van 24 februari 2015 behorende ruimtelijke onderbouwing maken de 6 parkeerplaatsen deel uit van de 26 parkeerplaatsen die gelden voor het totaal aantal bezoekers aan de Hooimijt, de galerie en de beeldentuin. De in de ruimtelijke onderbouwing gemaakte berekening van het aantal van 6 parkeerplaatsen en de daaraan ten grondslag liggende overwegingen worden door [appellante] niet bestreden. Nu hiermee vast staat dat 6 parkeerplaatsen ten behoeve van het gebruik als beeldentuin zijn vereist, bestaat in het aangevoerde geen grond voor het oordeel dat het college de bij het besluit betrokken belangen niet zorgvuldig heeft afgewogen. Ook is, nu voor de beeldentuin 6 parkeerplaatsen zijn vereist, geen sprake van een alternatief met gelijkwaardig resultaat met aanmerkelijk minder bezwaren. Dat de rechtbank Midden-Nederland de aan [belanghebbende] verleende omgevingsvergunning ten behoeve van de toeristisch-recreatieve functies op het perceel [locatie] heeft vernietigd, doet er niet aan af dat ten behoeve van het gebruik van het perceel voor de beeldentuin 6 parkeerplaatsen vereist zijn.
    
    Het betoog faalt.
    
    6. Het hoger beroep is, gelet op de tussenuitspraak, gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 5 november 2013 alsnog gegrond verklaren. Dat besluit komt wegens strijd met artikel 7:11 van de Awb voor vernietiging in aanmerking. Het van rechtswege ontstane beroep van [appellante] tegen het besluit van 24 februari 2015 is, gelet op hetgeen onder 4.2 en 5.2 is overwogen, ongegrond.
    
    7. Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 28 maart 2014 in zaak nr. 13/10012;
    
    III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    
    IV. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Nieuwkoop van 5 november 2013, kenmerk: 13.24737;
    
    V. verklaart het beroep tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Nieuwkoop van 24 februari 2015, kenmerk: 15.03183, ongegrond;
    
    VI. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Nieuwkoop aan [appellante] het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 406,00 (zegge: vierhonderdenzes euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. S.F.M. Wortmann, voorzitter, en mr. W. Sorgdrager en mr. Y.E.M.A. Timmerman-Buck, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.M. van Driel, griffier.
    
    w.g. Wortmann w.g. Van Driel
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 22 juli 2015
    
    414.