ECLI:NL:RVS:2013:875, Raad van State, 28-08-2013, 201113115/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2013-08-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 10 maart 2010 heeft het college aan [belanghebbende A] en [belanghebbende B] (hierna gezamenlijk en in enkelvoud: [belanghebbende]) een tegemoetkoming van € 8.500,00, te vermeerderen met de wettelijke rente vanaf 27 maart 2009 tot de dag van uitbetaling, toegekend ter zake door hen geleden planschade.

201113115/1/A2.
    Datum uitspraak: 28 augustus 2013
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    de stichting Stichting Esdégé-Reigersdaal, gevestigd te Heerhugowaard,
    appellante,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Alkmaar van 24 november 2011 in zaak nr. 10/3206 in het geding tussen:
    
    de stichting
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Heiloo.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 10 maart 2010 heeft het college aan [belanghebbende A] en [belanghebbende B] (hierna gezamenlijk en in enkelvoud: [belanghebbende]) een tegemoetkoming van € 8.500,00, te vermeerderen met de wettelijke rente vanaf 27 maart 2009 tot de dag van uitbetaling, toegekend ter zake door hen geleden planschade.
    
    Bij besluit van 8 november 2010 heeft het college het door de stichting daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 24 november 2011 heeft de rechtbank het door de stichting daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft de stichting hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De stichting heeft een nader stuk ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 17 juli 2012, waar de stichting, vertegenwoordigd door mr. E. Wiarda, werkzaam bij Langhout en Wiarda Juristen, en het college, vertegenwoordigd door J.G. Francke en S. Jager, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen. Voorts is daar [belanghebbende] gehoord.
    
    Bij tussenuitspraak van 5 september 2012 in zaak nr. 201113115/1/T1/A2 (hierna: de tussenuitspraak) heeft de Afdeling het college opgedragen om binnen dertien weken na verzending van deze tussenuitspraak het daarin omschreven gebrek te herstellen en een nieuw besluit te nemen. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Bij besluit van 4 december 2012 heeft het college het bezwaar tegen het besluit van 10 maart 2010 opnieuw ongegrond verklaard.
    
    Bij brieven van 11 december 2012 zijn de stichting en [belanghebbende] in de gelegenheid gesteld een zienswijze over het besluit van het college van 4 december 2012 naar voren te brengen.
    
    Bij brief van 3 januari 2013 heeft de stichting een zienswijze naar voren gebracht.
    
    De Afdeling heeft de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (hierna: de StAB) als deskundige benoemd om onderzoek te verrichten. De StAB heeft bij brief van 17 mei 2013 verslag van dat onderzoek uitgebracht. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
    
    Bij brief van 23 juni 2013 heeft [belanghebbende] een reactie naar voren gebracht.
    
    Met toepassing van artikel 8:57, tweede lid, aanhef en onder c en d, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), gelezen in samenhang met artikel 49, eerste en zesde lid, van de Wet op de Raad van State, zoals die wet ten tijde van belang luidde, heeft de Afdeling bepaald dat een tweede onderzoek ter zitting achterwege blijft en het onderzoek gesloten.
    
     Overwegingen
    
    1. De Afdeling heeft in de tussenuitspraak overwogen dat het besluit van 8 november 2010, in strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Awb, niet zorgvuldig is voorbereid en niet deugdelijk is gemotiveerd. Voorts heeft de Afdeling het college opgedragen om het gebrek in dat besluit te herstellen door, met inachtneming van hetgeen in de tussenuitspraak is overwogen, een nieuw besluit op het door de stichting tegen het besluit van 10 maart 2010 gemaakte bezwaar te nemen en daarvoor te bepalen of de gestelde schade binnen het normale maatschappelijke risico valt en of deze, gelet op artikel 6.2, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro), geheel of gedeeltelijk voor rekening van [belanghebbende] behoort te blijven.
    
    2. Het college heeft naar aanleiding van de tussenuitspraak advies gevraagd aan adviesbureau Gloudemans (hierna: Gloudemans).
    
     Bij advies van 31 oktober 2012 heeft Gloudemans het standpunt ingenomen dat het eerste lid van artikel 6.2 van de Wro ten opzichte van het tweede lid, aanhef en onder b, van dat artikel geen zelfstandige betekenis heeft. Voorts heeft Gloudemans uiteengezet dat een planschadedeskundige geen objectief oordeel kan geven over de mate waarin de planologische ontwikkeling naar haar aard en omvang binnen de ruimtelijke structuur van de omgeving en het gevoerde planologische beleid past en dat de ontwikkeling niet voorzienbaar was. Verder heeft Gloudemans uiteengezet dat de afstand tot en de oriëntatie van het appartement van [belanghebbende] ten opzichte van de locatie waar de ontwikkeling heeft plaatsgevonden bij de planologische vergelijking zijn betrokken en dat de aard en omvang van het door de ontwikkeling veroorzaakte nadeel geen bijzondere omstandigheid is op grond waarvan een groter deel dan twee procent van de waarde van de onroerende zaak, als bedoeld in artikel 6.2, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wro, voor rekening van [belanghebbende] blijft.
    
     Bij brief van 13 november 2012 heeft de stichting een reactie op het advies van Gloudemans gegeven. In die brief heeft de stichting het standpunt ingenomen dat in het advies geen gehoor aan de tussenuitspraak is gegeven. Voorts heeft de stichting daarin uiteengezet dat de gestelde schade binnen het normale maatschappelijke risico valt en, gelet op artikel 6.2, eerste lid, van de Wro, geheel voor rekening van [belanghebbende] behoort te blijven.
    
     Bij nader advies van 23 november 2012 heeft Gloudemans uiteengezet dat de reactie van de stichting niet aan de conclusies van het advies van 31 oktober 2012 afdoet.
    
    3. Het college heeft de adviezen van Gloudemans aan het besluit van 4 december 2012 ten grondslag gelegd. Dit besluit wordt, gelet op artikel 6:24 van de Awb, gelezen in verbinding met de artikelen 6:18, eerste lid, en 6:19, eerste lid, van die wet, zoals die wet ten tijde van belang luidde, geacht eveneens voorwerp te zijn van dit geding.
    
    4. Uit het besluit van 4 december 2012, gelezen in samenhang met de adviezen van Gloudemans, blijkt dat het college zich keert tegen rechtsoverweging 10.1 van de tussenuitspraak. Behoudens zeer uitzonderlijke gevallen kan de Afdeling echter niet terugkomen van een in de tussenuitspraak gegeven oordeel. Dat het college zich niet in dat oordeel kan vinden, maakt niet dat een zeer uitzonderlijk geval hier aan de orde is, zodat van het in de tussenuitspraak gegeven oordeel moet worden uitgegaan.
    
    5. Uit de tussenuitspraak volgt dat het hoger beroep van de stichting gegrond is en dat de aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd.
    
     Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het door de stichting tegen het besluit van 8 november 2010 ingestelde beroep gegrond verklaren en dat besluit wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Awb vernietigen.
    
    6. De stichting betoogt terecht dat het in de tussenuitspraak geconstateerde gebrek niet is hersteld, omdat uit het besluit van 4 december 2012, gelezen in samenhang met de adviezen van Gloudemans, blijkt dat niet is onderzocht of de door [belanghebbende] gestelde schade geheel of gedeeltelijk binnen het normale maatschappelijke risico, als bedoeld in artikel 6.2, eerste lid, van de Wro, valt. Derhalve is niet voldaan aan de in de tussenuitspraak gegeven opdracht. Het college heeft aan het besluit van 4 december 2012 dezelfde overwegingen ten grondslag gelegd als aan het vernietigde besluit van 8 november 2010.
    
    7. Het beroep tegen het besluit van 4 december 2012 is gegrond. Dit besluit dient wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Awb te worden vernietigd. De Afdeling ziet aanleiding het geschil definitief te beslechten door met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, aanhef en onder c, van die wet, zoals die bepaling ten tijde van belang luidde, op de hierna te melden wijze zelf in de zaak te voorzien. In dit verband wordt het volgende overwogen.
    
    8. In haar verslag van 17 mei 2013 heeft de StAB gemotiveerd en gedocumenteerd uiteengezet dat de planologische ontwikkeling, het realiseren van zelfstandige wooneenheden, zowel naar aard als naar omvang niet ingrijpend is. Het gebruik van deze wooneenheden, huisvesting van mensen met een beperking, was reeds mogelijk binnen de geldende bestemming ‘woondoeleinden bijzondere woonvromen’ en het bouwvolume is nagenoeg gelijk aan hetgeen reeds mogelijk was in de oude planologische situatie. Het vrijstellingsbesluit, waarmee de nieuwe planologische situatie mogelijk is gemaakt, heeft betrekking op een gedeeltelijke verplaatsing van de bouwmassa. De StAB heeft voorts uiteengezet dat het realiseren van zelfstandige wooneenheden voor mensen met een beperking kan worden aangeduid als een normale maatschappelijke ontwikkeling, die past in de bestaande structuur van de omgeving - centrumgebied met een relatief hoge bebouwingsdichtheid - en in het gevoerde planologische beleid. De ontwikkeling lag derhalve in de lijn der verwachtingen. De StAB heeft verder in aanmerking genomen dat, gelet op de onder het ter plaatse geldende bestemmingsplan reeds bestaande bebouwingsmogelijkheden, de afstand van het appartement van [belanghebbende] tot de bebouwing niet is gewijzigd en dat de aard en omvang van het nadeel zijn aan te merken als beperkt, te weten een waardedaling van drie procent. Volgens de StAB valt deze schade, mede gelet op de uitspraak van de Afdeling van 29 februari 2012 in zaak nr. 201104570/1/A2, binnen het normale maatschappelijke risico, als bedoeld in artikel 6.2, eerste lid, van de Wro.
    
    9. In zijn schriftelijke reactie van 23 juni 2013 heeft [belanghebbende] gesteld dat hij het appartement heeft gekocht in de veronderstelling dat het uitzicht op de boerderij met bijbehorende tuin ongewijzigd zou blijven. Voorts heeft hij in die reactie gesteld dat de planologische verandering ingrijpende gevolgen voor de feitelijke situatie ter plaatse heeft gehad.
    
    9.1. In deze reactie is geen grond te vinden voor het oordeel dat de conclusie van het verslag van de StAB niet juist is. Voor zover [belanghebbende] bedoelt te betogen dat de schade ten tijde van de aankoop van het appartement niet voorzienbaar was, laat dat onverlet dat de planologische ontwikkeling desondanks in de lijn der verwachtingen kan liggen en dat, zoals de stichting heeft aangevoerd, de schade binnen het normale maatschappelijke risico valt. Dat betekent dat de schade op grond van artikel 6.2, eerste lid, van de Wro, voor rekening van [belanghebbende] blijft. Het college heeft dit in het besluit van 10 maart 2010 niet onderkend.
    
    10. De Afdeling zal het door de stichting tegen het besluit van 10 maart 2010 gemaakte bezwaar gegrond verklaren, dat besluit herroepen en de door [belanghebbende] ingediende aanvraag om een tegemoetkoming in planschade afwijzen. Zij zal verder bepalen dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het door haar vernietigde besluit van 4 december 2012. Het college hoeft derhalve geen nieuw besluit op het door de stichting gemaakte bezwaar te nemen.
    
    11. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Alkmaar van 24 november 2011 in zaak nr. 10/3206;
    
    III. verklaart het door de Stichting Esdégé-Reigersdaal bij de rechtbank in die zaak ingestelde beroep gegrond;
    
    IV. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Heiloo van 8 november 2010;
    
    V. verklaart het beroep van de Stichting Esdégé-Reigersdaal tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Heiloo van 4 december 2012 gegrond;
    
    VI. vernietigt dat besluit;
    
    VII. verklaart het door de Stichting Esdégé-Reigersdaal tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Heiloo van 10 maart 2010 gemaakte bezwaar gegrond;
    
    VIII. herroept dat besluit;
    
    IX. wijst de aanvraag van [belanghebbende A] en [belanghebbende B] om een tegemoetkoming in planschade af;
    
    X. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit van 4 december 2012;
    
    XI. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Heiloo tot vergoeding van bij de Stichting Esdégé-Reigersdaal in verband met de behandeling van het bezwaar, het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3.068,00 (zegge: drieduizend achtenzestig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    XII. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Heiloo aan de Stichting Esdégé-Reigersdaal het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 752,00 (zegge: zevenhonderdtweeënvijftig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. C.H.M. van Altena en mr. J.C. Kranenburg, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.J.R. Hazen, ambtenaar van staat.
    
    w.g. Polak w.g. Hazen
    voorzitter ambtenaar van staat
    
    Uitgesproken in het openbaar op 28 augustus 2013
    
    452.