ECLI:NL:RVS:2015:2243, Raad van State, 15-07-2015, 201405528/7/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2015-07-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 22 april 2014 heeft de raad het bestemmingsplan "Buitengebied Zijpe" vastgesteld.

201405528/7/R1.
    Datum uitspraak: 15 juli 2015
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    de vereniging Het Zijper Landschap, gevestigd te Petten, gemeente Schagen,
    appellante,
    
    en
    
    de raad van de gemeente Schagen,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 22 april 2014 heeft de raad het bestemmingsplan "Buitengebied Zijpe" vastgesteld.
    
    Tegen dit besluit heeft onder meer Zijper Landschap beroep ingesteld.
    
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Zijper Landschap heeft een nader stuk ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 en 4 juni 2015. Ter zitting van 4 juni 2015 zijn Zijper Landschap, vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. A.H. Jonkhoff, advocaat te Haarlem, en de raad, vertegenwoordigd door drs. M. Achterkamp en mr. M. Mooij, beiden werkzaam bij de gemeente, verschenen.
    
    De Afdeling heeft de behandeling van het onderhavige beroep afgesplitst van zaak nr. 201405528/1/R1. De behandeling van de overige beroepen tegen het besluit van 22 april 2014 wordt onder voormeld zaaknummer voortgezet.
    
    Overwegingen
    
    1. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsvrijheid om bestemmingen aan te wijzen en regels te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De Afdeling toetst deze beslissing terughoudend. Dit betekent dat de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden beoordeelt of aanleiding bestaat voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Voorts beoordeelt de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden of het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
    
    2. Het plan biedt een juridisch planologisch kader voor het buitengebied van de voormalige gemeente Zijpe. Het bestemmingsplan vervangt de beheersverordening "Buitengebied Zijpe" die is vastgesteld door de raad op 25 juni 2013.
    
    3. Zijper Landschap betoogt dat het plan ten onrechte een windturbine mogelijk maakt in het gebied "Polder B", ter hoogte van het perceel Grote Sloot 158. Deze ontwikkeling is in strijd met de Provinciale Ruimtelijke Verordening van Noord-Holland (hierna: PRV), aldus Zijper Landschap.
    
    3.1. Het beroep van Zijper Landschap voor zover gericht tegen de vaststelling van de aanduiding "windturbine" voor de gronden met de bestemming "Agrarisch" ten zuidoosten van het perceel Grote Sloot 158, steunt niet op een bij de raad naar voren gebrachte zienswijze. Ingevolge artikel 8:1 van de Awb, in samenhang gelezen met artikel 8:6 van de Awb en artikel 2 van bijlage 2 bij de Awb alsmede met artikel 6:13 van de Awb, kan door een belanghebbende geen beroep worden ingesteld tegen onderdelen van het besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan waarover hij bij het ontwerpplan geen zienswijze naar voren heeft gebracht, tenzij hem redelijkerwijs niet kan worden verweten dit te hebben nagelaten. Deze omstandigheid doet zich niet voor. Het beroep van Zijper Landschap is in zoverre niet-ontvankelijk.
    
    4. Zijper Landschap betoogt dat de planregeling voor de gronden met de bestemmingen "Agrarisch" en "Agrarisch met waarden" in het gebied tussen de Westfriese Zeedijk en de Groote Sloot onvoldoende bescherming biedt aan weidevogels. Het gebied tussen de Westfriese Zeedijk en de Groote Sloot staat bekend als belangrijk leefgebied van weidevogels en is, afgezien van het gebied "Polder B", door de provincie als zodanig aangewezen. Op grond van artikel 25 van de PRV gelden beperkingen voor bestemmingsplannen die betrekking hebben op weidevogelleefgebieden. De planregeling is volgens Zijper Landschap in strijd met genoemd artikel. In dit verband wijst zij op de wijzigingsbevoegdheden voor de gronden met de bestemming "Agrarisch" en "Agrarisch met waarden" voor het vergroten van de bouwvlakken van agrarische bedrijven tot maximaal 2 ha. De toepassing van deze bevoegdheden leidt volgens Zijper Landschap tot een ernstige aantasting van het weidevogelleefgebied, hetgeen wordt bevestigd in het plan-MER dat ten grondslag is gelegd aan het plan. Zijper Landschap wijst verder op de omstandigheid dat het plan recreatief medegebruik van de gronden met de bestemmingen "Agrarisch" en "Agrarisch met waarden" toelaat, ook op gronden die zijn aangewezen als weidevogelleefgebied. Het plan voorziet voorts in de mogelijkheid werken of werkzaamheden uit te voeren die kunnen leiden tot een peilverlaging, mits dit niet leidt tot een onevenredige aantasting van het weidevogelleefgebied. Dit is in het licht van artikel 25 van de PRV ontoereikend, aldus Zijper Landschap.
    
    4.1. Volgens de raad heeft Zijper Landschap in haar zienswijze enkel geklaagd over het ontbreken van een beschermingsregeling voor weidevogels voor het gebied "Polder B". Het beroep is gericht tegen een meer omvangrijk gebied, namelijk het gebied tussen de Westfriese Zeedijk en de Groote Sloot. Het beroep dient daarom gedeeltelijk niet-ontvankelijk te worden verklaard. De raad stelt verder dat "Polder B" door de provincie niet is aangewezen als weidevogelleefgebied, zodat voor dat gebied ook niet voorzien behoefde te worden in een beschermingsregeling voor weidevogels.
    
    4.2. In haar zienswijze tegen het ontwerpplan heeft Zijper Landschap onder meer gesteld dat niet-agrarische activiteiten die het weidevogelleefgebied verstoren, verboden dienen te worden. De Afdeling is van oordeel dat de zienswijze van Zijper Landschap mede gericht was tegen - de in haar ogen gebrekkige - planregeling voor de weidevogelleefgebieden. Deze beroepsgrond van Zijper Landschap dient derhalve inhoudelijk te worden behandeld.
    
    4.3. Ingevolge artikel 25, eerste lid, van de PRV voorziet een bestemmingsplan dat betrekking heeft op weidevogelleefgebieden, zoals op kaart 4 en op de digitale verbeelding ervan aangegeven, niet in:
    
    a. de mogelijkheid van nieuwe bebouwing, anders dan binnen een bestaand bouwblok of een uitbreiding daarvan;
    
    […];
    
    d. de mogelijkheid verstorende activiteiten, buiten de huidige agrarische activiteiten, te verrichten die het weidevogelleefgebied verstoren, en;
    
    e. de mogelijkheid werken uit te voeren die realisatie van nieuwe peilverlagingen mogelijk maken.
    
    Ingevolge artikel 25, derde lid, van de PRV kan in afwijking van het eerste lid een bestemmingsplan wel voorzien in de in dat lid omschreven ontwikkelingen indien dit geschiedt ten behoeve van:
    
    […];
    
    d. een ingreep die netto geen verstoring van het weidevogelleefgebied geeft.
    
    Ingevolge het vierde lid kan in aanvulling op het derde lid het bestemmingsplan hier alleen in voorzien indien in het bestemmingsplan wordt opgenomen:
    
    a. op welke wijze schade aan een weidevogelleefgebied zoveel mogelijk wordt voorkomen en resterende schade wordt gecompenseerd;
    
    b. hoe wordt geborgd dat de maatregelen ten behoeve van de compensatie als bedoeld onder a daadwerkelijk worden uitgevoerd;
    
    c. op welke wijze aan het gestelde in artikel 13, tweede lid en artikel 14, tweede lid, wordt voldaan en;
    
    d. op welke wijze aan de ruimtelijke kwaliteitseisen als bedoeld in artikel 15 is voldaan.
    
    4.4. Het betoog van Zijper Landschap dat het plan in strijd is met artikel 25 van de PRV, omdat voor het gebied "Polder B" niet is voorzien in bescherming van weidevogels, faalt. Niet in geschil is dat het gebied "Polder B" door de provincie niet is aangewezen als leefgebied voor weidevogels. Zijper Landschap heeft voorts niet aannemelijk gemaakt dat dit gebied, gelet op het belang ervan als weidevogelleefgebied, door de provincie ten onrechte niet als zodanig is aangewezen.
    
    4.5. Ingevolge artikel 3, lid 3.8.4, van de planregels kan het college van burgemeester en wethouders het plan wijzigen voor wat betreft het vergroten van de op de verbeelding opgenomen bouwvlakken binnen de bestemming "Agrarisch" tot een totale oppervlakte van ten hoogste 2 ha met dien verstande dat […];
    
    Ingevolge artikel 4, lid 4.8.4 is voor de gronden met de bestemming "Agrarisch met waarden" voorzien in een vergelijkbare wijzigingsbevoegdheid.
    
    4.6. In artikel 25, eerste lid, onder a, van PRV is ter bescherming van het leefgebied van weidevogels een verbod opgenomen om in bestemmingsplannen te voorzien in nieuwe bebouwing, anders dan binnen een bestaand bouwblok of een uitbreiding daarvan. De toepassing van de bestreden wijzigingsbevoegdheden leidt naar het oordeel van de Afdeling tot een uitbreiding van een bestaand bouwvlak, zodat de wijzigingsbevoegdheden van artikel 3, lid 3.8.4 en artikel 4, lid 4.8.4 niet in strijd zijn met artikel 25 van de PRV. De Afdeling wijst in dit verband op de toelichting bij artikel 25, waarin staat dat het onwenselijk is dat in nieuwe bestemmingsplannen nieuwe bouwblokken worden toegekend in open gebieden. Uitbreiding op bestaande of uitbreiding van bestaande bouwblokken is volgens de toelichting minder schadelijk voor weidevogels. Het betoog faalt.
    
    4.7. Ingevolge artikel 1, lid 1.87, van de planregels wordt onder "recreatief medegebruik" verstaan het medegebruik van gronden voor routegebonden recreatieve activiteiten, zoals wandelen, fietsen, ruitersport en kanovaren, en voor plaatsgebonden recreatieve activiteiten, zoals voor sportvisserij, alsmede voor route-ondersteunende voorzieningen, zoals picknick-, uitzicht-, rust- en informatieplaatsen, voor zover de overige functies van de gronden dit toelaten.
    
    Ingevolge artikel 3, lid 3.1, onder t, zijn de voor "Agrarisch" aangewezen gronden bestemd voor recreatief medegebruik.
    
    Ingevolge artikel 3, lid 3.7.1, is het verboden op of in de gronden met de bestemming "Agrarisch", voor zover deze zijn gelegen buiten het bouwvlak, zonder of in afwijking van een vergunning van het bevoegd gezag (omgevingsvergunning voor het uitvoeren van een werk, geen bouwwerk zijnde, of van werkzaamheden) de volgende werken, voor zover geen bouwwerken zijnde, of werkzaamheden uit te voeren, te doen uitvoeren of te laten uitvoeren:
    
    […];
    
    b. werken en werkzaamheden die een peilverlaging tot gevolg hebben of kunnen hebben;
    
    […].
    
    Ingevolge lid 3.7.3, onder a, zijn de werken of werkzaamheden als bedoeld in lid 3.7.1 slechts toelaatbaar, indien daardoor de landschappelijke waarden niet onevenredig worden of kunnen worden aangetast.
    
    Ingevolge lid 3.7.3, onder b, geldt in aanvulling op het bepaalde onder a. dat ter plaatse van de gebiedsaanduiding "weidevogelleefgebied" werken of werkzaamheden die een peilverlaging tot gevolg hebben of kunnen hebben, slechts toelaatbaar zijn indien daardoor het graslandkarakter en de functie van de gronden als broed- en foerageergebied voor weidevogels niet onevenredig worden of kunnen worden aangetast, en dat activiteiten, buiten de huidige agrarische activiteiten, slechts toelaatbaar zijn indien zij het "weidevogelleefgebied" niet verstoren.
    
    Voor gronden met de bestemming "Agrarisch met waarden" is in artikel 4 een planregeling opgenomen die vergelijkbaar is met de hiervoor weergegeven planregeling voor de gronden met de bestemming "Agrarisch".
    
    4.8. Op grond van de artikel 3, lid 3.1, onder t en artikel 4, lid 4.1, onder h, van de planregels is recreatief medegebruik van de gronden met de bestemmingen "Agrarisch", onderscheidenlijk "Agrarisch met waarden" toegelaten. Dit geldt ook indien aan deze gronden tevens de aanduiding "weidevogelleefgebied" is toegekend. Niet kan worden uitgesloten dat recreatief medegebruik van agrarische gronden kan leiden tot verstoring van het weidevogelleefgebied. Op grond van artikel 25, eerste lid, onder d, van de PRV zijn activiteiten, buiten de huidige agrarische activiteiten, die het weidevogelleefgebied verstoren, niet toegelaten.
    
    Voor zover de raad heeft beoogd rekening te houden met artikel 25, eerste lid, onder d, van de PRV door op gronden met de aanduiding "weidevogelleefgebied" alle niet-agrarische activiteiten die kunnen leiden tot een verstoring van het weidevogelleefgebied te verbieden in de laatste bijzin van artikel 3, lid 3.7.3, onder b, van de planregels voor de gronden met de bestemming Agrarisch" en in artikel 4, lid 4.7.3, onder b, voor de gronden met de bestemming "Agrarisch met waarden", overweegt de Afdeling als volgt. Genoemde bijzin of voorwaarde maakt deel uit van het toetsingskader voor het verkrijgen van een omgevingsvergunning voor het uitvoeren van werken of werkzaamheden die verboden zijn op grond van artikel 3, lid 3.7.1 en artikel 4, lid 4.7.1, van de planregels. Uit de plansystematiek volgt niet eenduidig dat deze bijzin een bredere strekking heeft en gelezen dient te worden als een algemeen gebruiksverbod voor verstorende niet-agrarische activiteiten binnen weidevogelleefgebieden. Bovendien geldt dat een planregeling waarin recreatief medegebruik van agrarische gronden bij recht is toegelaten, tenzij dit gebruik leidt tot een verstoring van het weidevogelleefgebied, als zodanig ontoelaatbaar is, omdat dit leidt tot een rechtsonzekere situatie. Aan de door de raad beoogde beperking van de gebruiksmogelijkheden van de gronden die zijn aangewezen als weidevogelleefgebied komt daarom geen betekenis toe.
    
    Gelet op het voorgaande is het plan, wat betreft artikel 3, lid 3.1, onder t en artikel 4, lid 4.1, onder h, van de planregels, voor zover het betreft de gronden tussen de Groote Sloot en de Westfriese Zeedijk die zijn aangewezen als "weidevogelleefgebied" in strijd met artikel 25, eerste lid, onder d, van de PRV. Het betoog slaagt.
    
    4.9. Op grond van artikel 25, eerste lid, onder d, van de PRV voorzien bestemmingsplannen voor gronden die zijn aangewezen als weidevogelleefgebied niet in de mogelijkheid werken uit te voeren die realisatie van nieuwe peilverlagingen mogelijk maken. De Afdeling is van oordeel dat de planregeling voor de gronden met de bestemming "Agrarisch" en "Agrarisch met waarden" niet in overeenstemming is met deze bepaling van de PRV. In het plan is voorzien in een verbod behoudens omgevingsvergunning werken en werkzaamheden uit te voeren die een peilverlaging tot gevolg hebben. Als voorwaarde voor vergunningverlening geldt op grond van artikel 3, lid 3.7.3, onder b ("Agrarisch") en artikel 4, lid 4.7.3, onder b, van de planregels ("Agrarisch met waarden") dat de functie van de gronden als broed- en foerageergebied voor weidevogels niet onevenredig wordt of kan worden aangetast. Deze voorwaarde is naar het oordeel van de Afdeling ruimer dan hetgeen de PRV toelaat in het derde lid en het vierde lid van artikel 25 van de PRV voor het maken van een uitzondering op het verbod van het eerste lid. Het betoog slaagt.
    
    5. In de niet nader gemotiveerde stelling van Zijper Landschap dat "de uitbreiding van bouwvlakken in het landelijk gebied mogelijk in strijd is met artikel 13 en 14 van de PRV", ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het plan in zoverre is vastgesteld in strijd met het recht. Het betoog faalt.
    
    6. Gelet op het voorgaande is het beroep van de Zijper Landschap, voor zover ontvankelijk, gegrond. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd voor zover het betreft artikel 3, lid 3.1, onder t en artikel 4, lid 4.1, onder h van de planregels voor de gronden met de aanduiding "weidevogelleefgebied" tussen de Westfriese Zeedijk en de Groote Sloot en wat betreft het woord "onevenredig" in artikel 3, lid 3.7.3, onder b en artikel 4, lid 4.7.3, onder b, van de planregels.
    
    7. Uit oogpunt van rechtszekerheid en gelet op artikel 1.2.3 van het Besluit ruimtelijke ordening, ziet de Afdeling aanleiding de raad op te dragen het hierna in de beslissing nader aangeduide onderdeel van deze uitspraak binnen vier weken na verzending van de uitspraak te verwerken in het elektronisch vastgestelde plan dat te raadplegen is op de landelijke voorziening, www.ruimtelijkeplannen.nl.
    
    8. De raad dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het beroep, voor zover gericht tegen de aanduiding "windturbine" voor de gronden met de bestemming "Agrarisch" ten zuidoosten van het perceel Grote Sloot 158, niet-ontvankelijk;
    
    II. verklaart het beroep, voor zover ontvankelijk, gegrond;
    
    III. vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Schagen van 22 april 2014 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Buitengebied Zijpe" wat betreft:
    
    a. artikel 3, lid 3.1, onder t en artikel 4, lid 4.1, onder h, van de planregels voor de gronden met de aanduiding "weidevogelleefgebied" tussen de Westfriese Zeedijk en de Groote Sloot;
    
    b. het woord "onevenredig" in artikel 3, lid 3.7.3, onder b en artikel 4, lid 4.7.3, onder b, van de planregels;
    
    IV. draagt de raad van de gemeente Schagen op om binnen vier weken na verzending van deze uitspraak ervoor zorg te dragen dat het hiervoor vermelde onderdeel III.b wordt verwerkt in het elektronisch vastgestelde plan dat te raadplegen is op de landelijke voorziening, www.ruimtelijkeplannen.nl;
    
    V. veroordeelt de raad van de gemeente Schagen tot vergoeding van bij de vereniging Het Zijper Landschap in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.018,24 (zegge: duizendachttien euro en vierentwintig cent), waarvan € 980,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    VI. gelast dat de raad van de gemeente Schagen aan de vereniging Het Zijper Landschap het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 328,00 (zegge: driehonderdachtentwintig euro) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.A. Hagen, voorzitter, en mr. D.J.C. van den Broek en mr. F.D. van Heijningen, leden, in tegenwoordigheid van mr. D. Milosavljević, griffier.
    
    w.g. Hagen w.g. Milosavljević
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 15 juli 2015
    
    739.