ECLI:NL:RVS:2013:BZ2544, Raad van State, 27-02-2013, 201208033/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2013-02-27 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 24 juni 2010 heeft het college het verzoek van [verzoeker] om handhavend op te treden tegen illegale bouwwerken en illegaal gebruik op het perceel Putterweg 1 te Ermelo (hierna: het perceel), afgewezen.

201208033/1/A1.
      Datum uitspraak: 27 februari 2013
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van Ermelo,
      appellant,
    
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Zutphen van 4 juli 2012 in zaken nrs. 11/250 en 11/1796 in het geding tussen:
    
    [verzoeker]
    
    en
    
    het college.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 24 juni 2010 heeft het college het verzoek van [verzoeker] om handhavend op te treden tegen illegale bouwwerken en illegaal gebruik op het perceel Putterweg 1 te Ermelo (hierna: het perceel), afgewezen.
    
    Bij besluit van 6 januari 2011 heeft het college het door [verzoeker] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en het besluit van 24 juni 2010, onder aanvulling van de motivering ervan, in stand gelaten.
    
    Bij besluit van 23 mei 2011 heeft het college de verzoeken van [verzoeker] om handhavend op te treden tegen illegale bouwwerken en illegaal gebruik op het perceel afgewezen.
    
    Bij besluit van 25 oktober 2011 heeft het college het door [verzoeker] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard, het besluit van 23 mei 2011 herroepen en aan J.A. van Bentum een last onder dwangsom opgelegd.
    
    Bij uitspraak van 4 juli 2012 heeft de rechtbank de door [verzoeker] tegen de besluiten van 6 januari en 25 oktober 2011 ingestelde beroepen gegrond verklaard, deze besluiten vernietigd en het college opgedragen om nieuwe besluiten te nemen op de bezwaren met inachtneming van de uitspraak en de regels, feiten en omstandigheden zoals deze zich manifesteren als de nieuwe besluiten op de bezwaren worden genomen. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
    
    [verzoeker] heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 januari 2013, waar het college, vertegenwoordigd door mr. R.A. Oosterveer, advocaat te Ermelo, mr. L.M. van den Brink en ing. S.M.L. van Beek, en [verzoeker], bijgestaan door mr. J.C. van Oosten, advocaat te Amsterdam, C. Pols en B. ten Hove, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. Op het perceel wordt een horecagelegenheid geëxploiteerd onder de naam "Grand Café De Schout van Ermel" (hierna: het grand café). Het grand café is uitgebreid met een terras op het achtererf, een overkapping, een rokersruimte en een scheidingsmuur en een vergroting van het restaurant.
    
    2. [verzoeker] verhuurt het bij haar in eigendom zijnde [kantoorpand] op het naastgelegen perceel [locatie] te Ermelo. [verzoeker] heeft om handhaving verzocht, omdat de huurders van haar kantoorpand stellen overlast te ondervinden van de uitbreiding van het grand café, in de vorm van geluidhinder, extra parkeerdruk en zichthinder door de scheidingsmuur.
    
    Niet in geschil is dat de overkapping en de rokersruimte inmiddels zijn verwijderd, zodat deze geen bespreking behoeven.
    
    3. Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Kom Ermelo 1998, herziening 2002" rust op het perceel de bestemming "Gemengde doeleinden".
    
    Ingevolge artikel 8, eerste lid, van de planvoorschriften zijn de op de plankaart voor gemengde doeleinden aangewezen gronden bestemd voor: dienstverlening, bedrijven, winkels, horeca en wonen, en voorts, ter plaatse van de nadere aanduiding garagebedrijf voor een garagebedrijf. Ten dienste van en in verband met deze bestemming zijn toegelaten:
    
    a. t/m c. (…);
    
    d. horeca I-, horeca II- en horeca IV-bedrijven en pensions;
    
    e. t/m g. (…);
    
    h. bijgebouwen/ aan- en uitbouwen;
    
    i. t/m k. (…);
    
    l. bouwwerken, geen gebouwen zijnde.
    
    Ingevolge het tweede lid mogen op of in de in het eerste lid bedoelde gronden uitsluitend in de bestemming passende bouwwerken worden gebouwd onder de volgende voorwaarden:
    
    a. de in het eerste lid onder a t/m f genoemde functies zijn uitsluitend toegestaan op de begane grondlaag van de bebouwing, tenzij op de plankaart anders is aangegeven, met dien verstande dat horeca I-, horeca II- en horeca IV-bedrijven slechts zijn toegestaan waar en voor zover zij nader zijn aangeduid op de plankaart.
    
    b. t/m g. (…);
    
    h. de breedte van een hoofdgebouw mag niet meer bedragen dan op de plankaart is aangegeven.
    
    i. t/m k. (…);
    
    Ingevolge artikel 22, eerste lid, is het verboden de gronden en bouwwerken te gebruiken en/of te laten gebruiken op een wijze of tot een doel strijdig met de gegeven bestemming(en).
    
    Ingevolge artikel 1, eerste lid, onder a, wordt onder een aan- en uitbouw verstaan: een aangebouwd gebouw, dat een gebruikseenheid vormt met en dienstbaar en ondergeschikt is aan een op hetzelfde perceel gelegen/ te bouwen hoofdgebouw.
    
    Ingevolge het eerste lid, onder i, wordt onder bijgebouw verstaan: een vrijstaand, niet voor bewoning bestemd gebouw, dat een gebruikseenheid vormt en dienstbaar is aan een op hetzelfde perceel gelegen/ te bouwen hoofdgebouw.
    
    Ingevolge het eerste lid, onder n, wordt onder hoofdgebouw verstaan: een gebouw, dat op een perceel door zijn constructie of afmetingen als het belangrijkste bouwwerk valt aan te merken.
    
    Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), voor zover hier van belang, is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    
    a. het bouwen van een bouwwerk;
    
    c. het gebruik van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan.
    
    Ingevolge het derde lid kan bij algemene maatregel van bestuur worden bepaald dat met betrekking tot daarbij aangewezen activiteiten als bedoeld in het eerste lid in daarbij aangegeven categorieën van gevallen het in dat lid gestelde verbod niet geldt.
    
    Ingevolge artikel 2.3, eerste lid, van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor) is in afwijking van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de wet geen omgevingsvergunning vereist voor de categorieën van gevallen in artikel 3, gelezen in samenhang met artikel 5 van bijlage II.
    
    Ingevolge het tweede lid is in afwijking van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de wet geen omgevingsvergunning vereist voor de categorieën van gevallen in artikel 2 in samenhang met artikel 5 en artikel 8 van bijlage II.
    
    Ingevolge artikel 1, eerste lid, van bijlage II wordt onder bijbehorend bouwwerk verstaan: uitbreiding van een hoofdgebouw dan wel functioneel met een zich op hetzelfde perceel bevindend hoofdgebouw verbonden, daar al dan niet tegen aangebouwd gebouw, of ander bouwwerk, met een dak.
    
    Ingevolge artikel 2, aanhef en onder 3, van bijlage II is geen omgevingsvergunning vereist voor activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a en c, van de Wabo, indien deze activiteiten betrekking hebben op een op de grond staand bijbehorend bouwwerk in achtererfgebied, mits wordt voldaan aan de volgende eisen:
    
    a. voor zover op een afstand van niet meer dan 2,5 m van het oorspronkelijk hoofdgebouw, niet hoger dan:
    
    1° 4 m,
    
    2° 0,3 m boven de bovenkant van de scheidingsconstructie met de tweede bouwlaag van het hoofdgebouw, en
    
    3° het hoofdgebouw,
    
    b. voor zover op een afstand van meer dan 2,5 m van het oorspronkelijk hoofdgebouw:
    
    1° niet hoger dan 3 m,
    
    2° de oppervlakte van vergunningvrije bouwwerken binnen een afstand van 1 m van een naburig erf niet meer dan 10 m²,
    
    3° als gevolg van het bijbehorende bouwwerk de totale oppervlakte van vergunningvrije bijbehorende bouwwerken op een afstand van meer dan 2,5 m van het oorspronkelijk hoofdgebouw niet meer dan 30 m², en
    
    4° functioneel ondergeschikt aan het hoofdgebouw.
    
    Ingevolge artikel 3, aanhef en eerste lid, van het Bor is een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de wet niet vereist, indien deze activiteit betrekking heeft op:
    
    1. een op de grond staand bijbehorend bouwwerk in achtererfgebied, mits niet hoger dan 5 m.
    
    4. Het college betoogt terecht dat de rechtbank ten aanzien van het terras ten onrechte is uitgegaan van het door hem in het besluit van 24 juni 2010 ingenomen standpunt in plaats van van het gewijzigde standpunt als neergelegd in het besluit op bezwaar van 6 januari 2011, inhoudende dat het gebruik van de strook grond als terras niet in strijd is met het bestemmingsplan. Nu dit geen dragende overweging voor de beslissing van de rechtbank betreft, kan dit betoog niet leiden tot vernietiging van de aangevallen uitspraak.
    
    5. Het college betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de strook op het perceel waar het terras is gelegen wordt gebruikt ten dienste van horeca, maar dat geen sprake is van bebouwing. Volgens het college is dit gebruik ingevolge artikel 8, eerste lid, van de planvoorschriften toegelaten.
    
    5.1. Het perceel, waaronder de strook die wordt gebruikt als terras, heeft de bestemming "Gemengde doeleinden". Gelet op artikel 8, eerste lid, van de planvoorschriften zijn op de als zodanig aangewezen gronden onder meer horeca I-, horeca II- en horeca IV- bedrijven en pensions toegestaan. Het gebruik van de strook grond als terras is derhalve in overeenstemming met dit planvoorschrift.
    
    In artikel 8, tweede lid, van de planvoorschriften met als opschrift "bebouwing", is geregeld waar en onder welke voorwaarden op de in het eerste lid bedoelde gronden bouwwerken mogen worden opgericht. Daarbij is aangegeven dat horeca I-, horeca II- en horeca IV-bedrijven slechts zijn toegestaan waar en voor zover zij nader zijn aangeduid op de plankaart. Nu het gebruik van de strook grond als terras niet is aan te merken als bouwen, zijn reeds daarom de voorwaarden uit artikel 8, tweede lid, van de planvoorschriften niet van toepassing. Er bestaat derhalve geen grond voor het oordeel, dat het gebruik van de strook grond als terras niet is toegestaan.
    
    Gelet op het vorenstaande heeft de rechtbank niet onderkend dat het gebruik van de strook grond als terras niet in strijd is met het bestemmingsplan en dat hiervoor geen omgevingsvergunning is vereist. Het college is derhalve niet bevoegd tot handhavend optreden.
    
    Het betoog slaagt.
    
    6. Het college betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen, dat de uitbreiding van het grand café deel uitmaakt van het hoofdgebouw en dat daarvoor een omgevingsvergunning is vereist. Volgens het college is de uitbreiding aan te merken als een aan- of uitbouw in de zin van het bestemmingsplan en is daarvoor gelet op artikel 3 van bijlage II van het Bor geen omgevingsvergunning vereist.
    
    6.1. De rechtbank heeft terecht overwogen dat tussen partijen niet in geschil is dat de uitbreiding van het grand café niet voldoet aan de eisen van artikel 2, aanhef en onder 3, van bijlage II van het Bor, maar wel aan het gestelde in artikel 3, aanhef en eerste lid, van die bijlage. Een bouwwerk als bedoeld in de laatstvermelde bepaling is uitsluitend uitgezonderd van de omgevingsvergunningplicht van artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo - en derhalve slechts omgevingsvergunningvrij - indien het desbetreffende bouwwerk niet in strijd is met het bestemmingsplan. De rechtbank heeft in dit verband terecht verwezen naar de uitspraak van de Afdeling van 26 oktober 2011 (zaak nr. 201103159/1/H1) waarin is geoordeeld dat artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo ruim moet worden uitgelegd. Dat wil zeggen dat het begrip "gebruik" als in die bepaling bedoeld niet alleen betrekking heeft op het gebruiken van gronden of bouwwerken, maar ook op het bouwen van bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan.
    
    Volgens de planvoorschriften is voor het aanmerken van een bouwwerk als een aan- en uitbouw onder meer vereist dat dat bouwwerk ondergeschikt en dienstbaar is aan een op hetzelfde perceel gelegen hoofdgebouw. Niet in geschil is dat de uitbreiding is opgericht ten behoeve van het restaurant en dat de desbetreffende ruimte ook als zodanig wordt gebruikt. De uitbreiding heeft, net als het bestaande hoofdgebouw, een horecafunctie. Dat in het nieuwe restaurantgedeelte geen toilet of keuken aanwezig is, maakt dat niet anders. In zoverre is de uitbreiding niet ondergeschikt en dienstbaar aan het hoofdgebouw. Daarnaast is de uitbreiding uitgevoerd in één bouwlaag, evenals de keuken en het magazijn van het bestaande hoofdgebouw. Ter zitting is verder toegelicht, hetgeen tevens blijkt uit de bouwtekening, dat de uitbreiding een aanzienlijke oppervlakte heeft, die overeenkomt met die van het bestaande restaurantgedeelte. Ook in zoverre is de uitbreiding niet aan te merken als ondergeschikt ten opzichte van het hoofdgebouw. Gelet op het vorenstaande heeft de rechtbank terecht overwogen dat de uitbreiding van het grand café in dit geval niet is aan te merken als een aan- en uitbouw in de zin van de planvoorschriften, maar dat door realisering van de uitbreiding ter plaatse een nieuw hoofdgebouw is ontstaan.
    
    De rechtbank heeft voorts terecht overwogen dat deze uitbreiding in strijd is met het bestemmingsplan, nu de breedte van het hoofdgebouw na realisering van de uitbreiding niet voldoet aan het gestelde in artikel 8, tweede lid, aanhef en onder a, van de planvoorschriften. Ingevolge die bepaling mag de breedte van het hoofdgebouw niet meer bedragen dan op de plankaart is aangegeven. Op de plankaart is aangegeven dat de breedte maximaal 18 m mag bedragen. Tussen partijen is niet in geschil dat het bouwplan daaraan niet voldoet. Nu de uitbreiding van het grand café in strijd is met het bestemmingsplan, heeft de rechtbank terecht overwogen dat die uitbreiding niet omgevingsvergunningvrij is in de zin van artikel 3, aanhef en eerste lid, van bijlage II van het Bor. Voor de realisering ervan is derhalve een omgevingsvergunning vereist. Vaststaat dat Van Bentum niet over een omgevingsvergunning voor het realiseren van de uitbreiding beschikt, zodat het college bevoegd is handhavend op te treden.
    
    Het betoog faalt.
    
    7. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover de rechtbank de besluiten van het college van 6 januari 2011 en 25 oktober 2011 heeft vernietigd, voor zover het college daarbij de afwijzing van de verzoeken van [verzoeker] om handhavend op te treden tegen het gebruik van de strook grond als terras in stand heeft gelaten. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen de besluiten van 6 januari 2011 en 25 oktober 2011 van het college in zoverre alsnog ongegrond verklaren. De aangevallen uitspraak dient voor het overige te worden bevestigd.
    
    Het vorenstaande brengt met zich dat het college opnieuw dient te beslissen op het bezwaar van [verzoeker] tegen het besluit van 23 mei 2011, voor zover dat betrekking heeft op de uitbreiding van het grand café.
    
    8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Zutphen van 4 juli 2012 in zaken nrs. 11/250 en 11/1796, voor zover de rechtbank de besluiten van het college van 6 januari 2011 en 25 oktober 2011 heeft vernietigd, voor zover het college daarbij de afwijzing van de verzoeken van [verzoeker] om handhavend op te treden tegen het gebruik van de strook grond als terras in stand heeft gelaten;
    
    III. verklaart het door de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid [verzoeker] en [verzoeker] B.V. bij de rechtbank ingestelde beroep in zoverre ongegrond;
    
    IV. bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige.
    
    Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. A.W.M. Bijloos en mr. G.M.H. Hoogvliet, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.J. van den Berg, ambtenaar van staat.
    
    
      w.g. Van der Beek-Gillessen w.g. Van den Berg
      voorzitter ambtenaar van staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 27 februari 2013
    
    651.