ECLI:NL:RVS:2018:2831, Raad van State, 29-08-2018, 201707335/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-08-29 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 1 juli 2016 heeft de minister [appellante] een bestuurlijke boete van € 22.750,00 opgelegd.

201707335/1/A3.
    Datum uitspraak: 29 augustus 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellante], gevestigd te [plaats],
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 7 augustus 2017 in zaak nr. 16/9288 in het geding tussen:
    
    [appellante]
    
    en
    
    de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, thans: de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 1 juli 2016 heeft de minister [appellante] een bestuurlijke boete van € 22.750,00 opgelegd.
    
    Bij besluit van 17 oktober 2016 heeft de minister het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 7 augustus 2017 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 17 oktober 2016 vernietigd, de bestuurlijke boete vastgesteld op een bedrag van € 16.750,00 en bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van het besluit van 17 oktober 2016. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    
    De staatssecretaris heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 juli 2018, waar [appellante], vertegenwoordigd door [gemachtigde], en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. J.E. Tichelaar, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    [appellante] plaatst werknemers bij verschillende bedrijven. Tijdens een controle bij [bedrijf] op 14 augustus 2014 en uit opvolgend administratief onderzoek bij [appellante] is gebleken dat vier werknemers gedurende een maand, drie werknemers niet langer dan drie maanden en een werknemer niet langer dan zes maanden tussen 8,72% en 28,77% onderbetaald werden. Vervolgens is op 13 maart 2015 een boeterapport opgemaakt. Niet in geschil is dat [appellante] artikel 7, eerste lid, van de Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag heeft overtreden en de minister op grond daarvan bevoegd was een bestuurlijke boete op te leggen.
    
    Het oordeel van de rechtbank
    
    2.    De rechtbank heeft geoordeeld dat de minister de bestuurlijke boete had moeten matigen omdat hij ten aanzien van één medewerker ten onrechte ervan uit is gegaan dat deze meer in plaats van minder dan zes maanden werd onderbetaald. De minister had de bestuurlijke boete ook moeten matigen omdat toepassing van de Beleidsregel bestuursrechtelijke handhaving Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag 2016 onevenredig nadelig voor [appellante] is, omdat [appellante] een verloningssysteem van vierwekelijkse betaalperiodes hanteert, terwijl de Beleidsregel uitgaat van kalendermaanden, aldus de rechtbank.
    
    Het hoger beroep
    
    3.    [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte geen aanleiding heeft gezien om het boetebedrag verder te matigen. Zij voert daartoe aan dat de in artikel 5:51, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) neergelegde maximale termijn die tussen een boeterapport en een besluit over het opleggen van een boete hoort te liggen, met meer dan twaalf maanden is overschreden. Daarmee is ook de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM), overschreden, aldus [appellante]. Daarbij verwijst zij naar het arrest van de Hoge Raad van 17 juni 2008, ECLI:NL:HR:2008:BD2578. Verder voert [appellante] aan dat zij aan uitlatingen van arbeidsinspecteurs het vertrouwen heeft ontleend dat de bestuurlijke boete lager zou uitvallen. Zonder dit vertrouwen, zou zij (nog) geen investeringen hebben gedaan in een nieuw salarissysteem, aldus [appellante].
    
    Wettelijk kader
    
    4.    Artikel 6, eerste lid, van het EVRM luidt: ‘Bij het vaststellen van zijn burgerlijke rechten en verplichtingen of bij het bepalen van de gegrondheid van een tegen hem ingestelde vervolging heeft een ieder recht op een eerlijke en openbare behandeling van zijn zaak, binnen een redelijke termijn, door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat bij de wet is ingesteld. […]’
    
        Artikel 5:51, eerste lid, van de Awb luidt: ‘Indien van de overtreding een rapport is opgemaakt, beslist het bestuursorgaan omtrent het opleggen van de bestuurlijke boete binnen dertien weken na de dagtekening van het rapport.’
    
    Overschrijding redelijke termijn artikel 6 EVRM?
    
    5.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 14 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2388) is de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het EVRM, overschreden indien de duur van de totale procedure onredelijk lang is. Verder is, zoals volgt uit vaste jurisprudentie van de Hoge Raad, voor de beslechting van het geschil aangaande een bestraffende sanctie in eerste aanleg uitgangspunt dat deze niet binnen een redelijke termijn plaatsvindt, indien de rechtbank, behoudens bijzondere omstandigheden, niet binnen twee jaar nadat die termijn is gaan lopen uitspraak doet. In hoger beroep geldt eveneens dat, behoudens bijzondere omstandigheden, deze procesfase met een einduitspraak dient te zijn afgerond binnen twee jaar nadat het hoger beroep is ingesteld. De redelijke termijn is begonnen op het moment dat het betrokken bestuursorgaan ten aanzien van de beboete een handeling heeft verricht waaraan deze in redelijkheid de verwachting kon ontlenen dat het bestuursorgaan hem een boete zou opleggen (arrest van de Hoge Raad van 22 april 2005, ECLI:NL:HR:2005:AO9006 en onder meer de uitspraak van de Afdeling van 9 december 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BK5859).
    
        Uit vaste jurisprudentie van de Afdeling (onder meer de genoemde uitspraak van 9 december 2009) volgt dat een bestuursorgaan in de regel eerst met de boetekennisgeving een handeling heeft verricht waaraan de beboete de verwachting mocht ontlenen dat het bestuursorgaan hem een boete zou opleggen. In de grote meerderheid van de gevallen zal daarom de dag waarop het bestuursorgaan deze kennisgeving doet, gelden als het tijdstip waarop de redelijke termijn aanvangt. Er zijn geen bijzondere omstandigheden die aanleiding geven om in dit geval af te wijken van dat uitgangspunt.
    
        In dit geval dateert de boetekennisgeving van 23 maart 2016, waarna de minister op 1 juli 2016 een besluit omtrent het opleggen van de boete heeft genomen. De rechtbank heeft uitspraak gedaan op 7 augustus 2017. De totale procedure in eerste aanleg heeft daarom niet twee jaar of langer geduurd. Vervolgens heeft [appellante] op 8 september 2017 hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank. De uitspraak in hoger beroep dient voor 8 september 2019 te zijn gedaan. Vanwege het voorgaande is de redelijke termijn niet overschreden. Het enkele feit dat de dertienwekentermijn van artikel 5:51 van de Awb is overschreden, betekent niet dat daarmee in strijd is gehandeld met artikel 6 van het EVRM, aangezien de redelijke termijn de totale duur van de procedure betreft, zoals ook volgt uit het arrest van de Hoge Raad van 17 juni 2008. De verwijzing van [appellante] naar dat arrest kan haar daarom niet baten.
    
        Het betoog faalt in zoverre.
    
    Matiging vanwege overschrijding dertienwekentermijn?
    
    6.    Artikel 5:51 van de Awb bepaalt dat het bestuursorgaan binnen dertien weken na het opstellen van het boeterapport beslist omtrent het opleggen van de bestuurlijke boete.
    
        Hoewel in dit geval op 13 maart 2015 het boeterapport is opgemaakt en pas op 1 juli 2016 het besluit tot het opleggen van de bestuurlijke boete is genomen, ziet de Afdeling geen aanleiding om de bestuurlijke boete te matigen vanwege overschrijding van de dertienwekentermijn. Deze termijn is een termijn van orde, zodat aan de overschrijding daarvan geen consequenties zijn verbonden. Daarbij komt dat op 30 september 2015 een aanvullend boeterapport is opgesteld. De rechtbank heeft daarom terecht geen aanleiding gezien de bestuurlijke boete te matigen vanwege het schenden van de dertienwekentermijn.
    
        Het betoog faalt in zoverre.
    
    Inspanningen na overtreding
    
    7.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 15 april 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1187, kunnen inspanningen die zijn verricht nadat de overtreding is geconstateerd, van belang zijn voor de beoordeling of de opgelegde bestuurlijke boete passend en geboden is.
    
        Dat meegewerkt wordt aan een onderzoek van toezichthouders en onderbetaalde werknemers alsnog het loon krijgen waarop zij recht hebben, geldt echter als uitgangspunt en is daarom geen reden voor matiging van een boete. Het niet meewerken aan een onderzoek en het niet betalen van achterstallig loon kunnen een zwaardere boete rechtvaardigen. De door [appellante] aangevoerde uitlatingen van arbeidsinspecteurs over medewerking aan het onderzoek en compensatie van onderbetaalde werknemers moeten aldus worden begrepen.
    
        Nadat bij [appellante] was geconstateerd dat zij haar werknemers had onderbetaald, heeft zij een substantiële investering gedaan in een nieuw salarissysteem ter waarde van € 14.000,00. Zij heeft onbetwist gesteld dat dit systeem onder alle omstandigheden kan garanderen dat aan de wettelijke eisen wordt voldaan.     
    
        De inspanningen die [appellante] heeft verricht, zijn adequate maatregelen om nieuwe overtredingen te voorkomen. Bovendien zijn deze maatregelen zeer snel na het constateren van de overtreding uit eigen beweging genomen. Anders dan de rechtbank, ziet de Afdeling daarom aanleiding voor het oordeel dat verdere matiging van de aan [appellante] opgelegde boete met 25% passend en geboden is.
    
        Het betoog slaagt in zoverre.
    
    8.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover de rechtbank de bestuurlijke boete op € 16.750,00 heeft gesteld en heeft bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. De Afdeling zal de bestuurlijke boete stellen op € 12.562,50 en bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit van 17 oktober 2016.
    
    9.    Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 7 augustus 2017 in zaak nr. 16/9288, voor zover de rechtbank de bestuurlijke boete op € 16.750,00 (zegge: zestienduizend zevenhonderdvijftig euro) heeft vastgesteld en heeft bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
    
    III.    bepaalt dat de bestuurlijke boete wordt gesteld op € 12.562,50 (zegge: twaalfduizend vijfhonderdtweeënzestig euro en vijftig cent);
    
    IV.    bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit van de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid van 17 oktober 2016, kenmerk: WBJA/ABWA/1.2016.1321.001/BOB;
    
    V.    gelast dat de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid aan [appellante] het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 501,00 (zegge: vijfhonderdeen euro) voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. H.G. Lubberdink, voorzitter, en mr. A.B.M. Hent en mr. E. Steendijk, leden, in tegenwoordigheid van mr. J. de Vries, griffier.
    
    w.g. Lubberdink
    voorzitter    
    
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    
    Uitgesproken in het openbaar op 29 augustus 2018
    
    582-857.