ECLI:NL:CBB:2014:485, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 30-12-2014, AWB 13/308 AWB 13/309
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2014-12-30 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Regeling LNV-subsidies, onderdeel: collectieve acties in de visketen
        subsidieverlening
        lagere subsidievaststelling
        opgewekt vertrouwen

uitspraak
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummers: 13/308 en 13/30927810
    
    
    
      
        Tussenuitspraak van de meervoudige kamer van 30 december 2014 in de zaken tussen
        
      
    
    
      [naam 1], te Rotterdam 
    (gemachtigde: [naam 2]) en
    
    
      [naam 3], te Utrecht
    
      (gemachtigden: [naam 4] en [naam 5])hierna ook: appellanten, 
      en
    
    
    de staatssecretaris van Economische Zaken, verweerder 
    (gemachtigde: mr. K. Klaver).
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij besluit van 11 juli 2012 heeft verweerder de subsidie van appellanten op grond van de Regeling LNV-subsidies, onderdeel: collectieve acties in de visketen (Regeling) vastgesteld. 
    
    
    
      Bij besluit van 20 maart 2013 heeft verweerder het hiertegen door appellanten gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard. 
    
    
    
      Appellanten hebben tegen het besluit van 20 maart 2013 beroep ingesteld. Het beroep van [naam 1] is geregistreerd onder nummer 13/308 en het beroep van [naam 3] onder nummer 13/309.  
    
    
    
      Bij besluit van 2 december 2013 heeft verweerder het besluit van 20 maart 2013 herzien en de subsidie vastgesteld op € 248.628,-. 
    
    
    
      Appellanten hebben een reactie op het besluit van 2 december 2013 gegeven.
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. 
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 13 juni 2014. Voor [naam 1] zijn verschenen [naam 2], [naam 6] en [naam 7]. Voor [naam 3] zijn verschenen [naam 5] en [naam 4]. Verweerder was niet vertegenwoordigd.
    
    
    
      Bij beslissing van 27 juni 2014 heeft het College het onderzoek in beide zaken heropend en aan verweerder een aantal vragen voorgelegd. Bij brief van 11 juli 2014 heeft verweerder deze vragen beantwoord. 
    
    
    
      Bij brieven van respectievelijk 28 en 30 juli 2014 hebben [naam 3] en [naam 1] gereageerd.
    
    
    
      Nadat partijen daarvoor toestemming hebben gegeven heeft het College bepaald dat een nieuw onderzoek ter zitting achterwege blijft. 
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      1.1
      
        [naam 1] verzorgt middelbaar beroepsonderwijs en heeft in het kader van een samenwerkingsverband met het Productschap Vis, [naam 8] en [naam 3] op grond van de Regeling subsidie aangevraagd voor het project ‘Upgrade Visserijkunde’. 
      
      
        
          [naam 3] wil de bescherming van het mariene milieu bevorderen en heeft in het kader van genoemd samenwerkingsverband ook subsidie gevraagd voor hetzelfde project.
      
    
    
      1.2
      Bij besluit van 1 december 2008 heeft verweerder ten behoeve van het project ‘Upgrade Visserijkunde’ subsidie verleend van maximaal € 350.000,-. Naar aanleiding van een verzoek daartoe heeft verweerder bij besluit van 11 juli 2012 de subsidie voor de kosten van het project vastgesteld op € 248.628,-. Van dit bedrag is € 223.131,36 bestemd voor loonkosten. Appellanten hebben daartegen bezwaar gemaakt.  
      
      2. Bij het besluit op bezwaar van 20 maart 2013 heeft verweerder de subsidie voor de loonkosten vastgesteld op € 245.546,09. Bij het herziene besluit van 2 december 2013 heeft verweerder de subsidie voor de loonkosten vastgesteld op € 248.540,81. Verweerder heeft daarbij – voor zover thans relevant – toegelicht dat ten tijde van de subsidieverlening in 2008 bij de berekening van de maximaal subsidiabele loonkosten is uitgegaan van de maximale uurtarieven op basis van de Handleiding Overheidstarieven 2008 (Handleiding). Bij de subsidievaststelling wordt aan de hand van de loonkostenstaten bepaald welke posten meetellen bij de berekening van het werkelijk uurtarief. Uit de verleningsbeschikking, de Regeling en het feit dat het hier gaat om een kostensubsidie, in onderling verband bezien, blijkt voldoende dat als de werkelijk gemaakte loonkosten lager zijn dan het (maximale) bedrag aan loonkosten waarvoor subsidie is verleend, de vaststelling zal worden gebaseerd op de werkelijk gemaakte kosten. Een kostensubsidie is niet bedoeld om meer dan de daadwerkelijk gemaakte kosten te compenseren. Omdat in het geval van appellanten het werkelijk gehanteerde uurtarief lager is dan het zogeheten kosten-plustarief van de Handleiding zijn de subsidiabele loonkosten niet gebaseerd op de Handleiding, maar op de werkelijke uurtarieven. Deze handelswijze is volgens verweerder niet in strijd met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Verweerder heeft in het verweerschrift aan dit laatste standpunt toegevoegd dat artikel 4:46, eerste lid, Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) weliswaar bepaalt dat de subsidie overeenkomstig de verlening wordt vastgesteld, maar dit op grond van het tweede lid, aanhef en onder d, van dit artikel uitzondering lijdt indien de subsidieverlening onjuist was en de subsidieontvanger dat wist of behoorde te weten. Volgens verweerder hadden appellanten uit de tekst van de Regeling – met name artikel 1:15, vijfde lid, aanhef en onder b, van de Regeling -  die bij de subsidieverleningsbeschikking als bijlage was gevoegd, zelfs als geoordeeld zou moeten worden dat de verleningsbeschikking onjuist was, kunnen weten dat een lagere vaststelling dan de subsidieverlening zou volgen.
      
      3. Hetgeen  appellanten in beroep aanvoeren komt hierop neer dat zij in overeenstemming met het besluit tot subsidieverlening en conform de Handleiding het kosten-plustarief hebben toegepast. Het kosten-plus-tarief is het kostendekkend tarief per uur, dat tot stand komt door de salariskosten per mensjaar te vermeerderen met de overheadkosten en te delen door het aantal productieve uren. Daarbij geldt de tabel ‘Tarieven per salarisschaal in 2008’ van de Handleiding als uitgangspunt voor de berekening van de subsidiabele loonkosten. In de tabel van de tarievenschaal worden de onafhankelijk van de salarisschaal bestaande overheadkosten van € 26.623,- uitdrukkelijk genoemd. De overheadkosten maken dus deel uit van het kosten-plus tarief. Appellanten hebben er op grond van het verleningsbesluit op mogen vertrouwen dat de subsidiabele loonkosten zouden worden berekend op basis van het kosten-plus-tarief. De koerswijziging van verweerder, die erop neerkomt dat verweerder de overheadkosten niet meerekent, kan geen gevolgen hebben voor subsidies die daarvóór zijn toegezegd. Door de subsidie voor loonkosten lager vast te stellen heeft verweerder het rechtszekerheids- en vertrouwensbeginsel geschonden, aldus appellanten. Indien verweerder na vaststelling van de Regeling en het Openstellingsbesluit LNV-subsidies een restrictiever beleid wenste te voeren ten aanzien van subsidiabele kosten, had verweerder op grond van artikel 1:15, vierde lid, van de Regeling daartoe strekkende bepalingen in het Openstellingsbesluit moeten opnemen. Nu verweerder dit niet heeft gedaan mogen wijzigingen in het beleid niet in het nadeel van de projectdeelnemers uitpakken. Daarnaast is het ongemotiveerd toepassen van een andere grondslag in strijd met het motiveringsbeginsel. 
      
      4. De Regeling luidde ten tijde en voor zover van belang als volgt:
      
      
        “Artikel 1:15. Subsidiabele en niet-subsidiabele kosten
        (…)5. Indien in deze regeling is bepaald dat loonkosten of kosten voor eigen arbeid in aanmerking komen voor een subsidie:
        (…)
      
      b. komen de kosten uitsluitend in aanmerking tot ten hoogste het bedrag dat als normbedrag is opgenomen in de Handleiding Overheidstarieven van het Ministerie van Financiën. Hierbij wordt uitgegaan van ten hoogste de volgende salarisschalen:
      
        1°. schaal 6 voor ondersteunend personeel;
        2°. schaal 11 voor uitvoerend personeel;
        3°. schaal 13 voor toezichthoudend personeel.(…)
        § 2. Collectieve acties(…)
      
      
      
        Artikel 4:25. Subsidiabele kosten
        De volgende kosten komen in aanmerking voor de subsidie:
      
      a. loonkosten van het direct bij de uitvoering van het project betrokken personeel van de subsidieontvanger;
      (…)
      g. kosten voor organisatie en facilitering van het samenwerkingsverband, waaronder begrepen zaal- en locatiehuur, vergaderfaciliteiten en bureaukosten;
      (…)”
      
      
        De Awb luidde ten tijde en voor zover van belang als volgt:
      
      
      
        “Artikel 4:461. Indien een beschikking tot subsidieverlening is gegeven, stelt het bestuursorgaan de subsidie overeenkomstig de subsidieverlening vast.
      
      2. De subsidie kan lager worden vastgesteld indien:
      (…)
      d. de subsidieverlening anderszins onjuist was en de subsidie-ontvanger dit wist of behoorde te weten.
      (…)”
      
    
    
      5.1
      Uit artikel 1:15, vijfde lid, aanhef en onder b, van de Regeling, in samenhang gelezen met de Handleiding, leidt het College af dat loonkosten uitsluitend voor subsidiëring in aanmerking komen tot ten hoogste de salariskosten per mensjaar opgenomen in de eerste kolom van bladzijde 6 van de Handleiding, gedeeld door het in de Handleiding opgenomen aantal productieve uren. In die kolom staan immers de normbedragen bedoeld in dit artikel opgenomen. In deze normbedragen zijn geen overheadkosten opgenomen. Steun voor het oordeel dat overheadkosten geen onderdeel uitmaken van de subsidiabele loonkosten vindt het College, behalve in de letterlijke tekst van artikel 1:15, vijfde lid, aanhef en onder b, van de Regeling, ook in artikel 4:25, aanhef en onder g, van de Regeling. In laatstgenoemd artikel worden immers loonkosten onderscheiden van als overhead te beschouwen kosten en worden beide kostensoorten afzonderlijk (in beginsel) subsidiabel geacht. Ook hieruit blijkt naar het oordeel van het College uit dat in de loonkosten als zodanig geen overheadkosten zijn opgenomen. 
      
    
    
      5.2
      Tegen deze achtergrond merkt het College op dat in de subsidieverleningsbeschikking van 1 december 2008 onder het kopje ‘Aandachtspunten’ het volgende is vermeld:
      
      
        “Hieronder volgen nog enkele aandachtspunten die van belang zijn voor een juiste afhandeling van uw project. - Bij verantwoording van de gemaakte kosten dienen alle kosten inzichtelijk te zijn (inclusief de gehanteerde uurtarieven).- Denkt u er daarbij ook aan dat wordt uitgegaan van de uurtarieven die zijn gebaseerd op de normbedragen per salarisschaal volgens de Handleiding Overheidstarieven 2008. De werkelijke salariskosten van de betrokken medewerkers dienen daarbij als uitganspunt om de loonschaal te bepalen. Er dient gebruik gemaakt te worden van het kosten-plus tarief exclusief btw.” 
      
      
      
        Daarnaast worden in het bij de verleningsbeschikking gevoegde ‘Overzicht subsidiabele kosten’ bij de loonkosten bedragen genoemd die overeenkomen met het kosten-plus-tarief vermeld op bladzijde 6 van de Handleiding, te weten € 50,-, € 70,- en € 86,-, welke bedragen inclusief overheadkosten zijn. Uit hetgeen het College daarover in 5.1 heeft overwogen met betrekking tot hetgeen onder loonkosten dient te worden begrepen, volgt dat de verleningsbeschikking – door te verwijzen naar een tarief voor loonkosten inclusief overheadkosten – in strijd is met de Regeling.
      
      
    
    
      5.3
      Onder deze omstandigheden is thans aan de orde de vraag of verweerder gelet op artikel 4:46, eerste lid, aanhef en onder d, van de Awb, de subsidie op een lager bedrag kon vaststellen dan de subsidieverlening. In dat kader dient te worden beoordeeld of appellanten, zoals door verweerder in het verweerschrift betoogd, wisten of behoorden te weten dat de subsidieverlening onjuist was. Naar het oordeel van het College is dat niet het geval. Hoewel over het algemeen van een subsidie-ontvanger mag worden verwacht dat hij op de hoogte is van de toepasselijke regelgeving en dat hij dus behoort te weten of een beschikking waarbij subsidie wordt verleend in overeenstemming is met die regelgeving, ziet het College in de omstandigheden van dit geval aanleiding om van dit uitgangspunt af te wijken. Het College is van oordeel dat verweerder met de tekst van de verleningsbeschikking, met name hetgeen onder het kopje “Aandachtspunten” nadrukkelijk is vermeld (“Er dient gebruik gemaakt te worden van het kosten-plus tarief”) en met verwijzing naar de Handleiding Overheidstarieven 2008, alsmede de daarmee geheel in overeenstemming zijnde genoemde bedragen in de bijlage, appellanten op het verkeerde been heeft gezet. Met die beschikking heeft verweerder bij appellanten het vertrouwen gewekt dat loonkosten inclusief overheadkosten subsidiabel zijn. Onder deze omstandigheden kan naar het oordeel van het College niet worden volgehouden dat appellanten hadden behoren te weten dat de verleningsbeschikking onjuist was.  
      
    
    
      5.4
      Het College concludeert dat verweerder bij de vaststelling van de subsidie ten onrechte toepassing heeft gegeven aan artikel 4:46, tweede lid, aanhef en onder d, van de Awb door bij de subsidievaststelling af te wijken van de verleningsbeschikking, voor zover het betreft de loonkosten waarin ook de overheadkosten waren opgenomen.  
      
      
        5.5.1
        
          [naam 3] heeft er verder op gewezen dat uit de financiële onderbouwing van het herziene besluit van 2 december 2013 blijkt dat het subsidiebedrag dat betrekking heeft op [naam 3] is verlaagd van € 51.638,77 naar € 41.976,23. Dit is volgens [naam 3] het gevolg van het feit dat verweerder naar aanleiding van hetgeen in beroep aan de orde is gesteld het aantal gewerkte uren van de werknemers [naam 9], [naam 4] en [naam 10] naar beneden heeft bijgesteld. Daarmee handelt verweerder in strijd met het verbod van  reformatio in peius, aldus [naam 3].
        
      
      
        5.5.2
        Hieromtrent overweegt het College dat als beginsel in het bestuursprocesrecht geldt dat niemand door het indienen van beroep in een slechtere positie mag komen te verkeren dan zonder die procedure het geval zou zijn. Uitzonderingen op dit beginsel zijn echter mogelijk. Als de indiener van het beroep geacht kan worden te hebben geweten dat het bestuursorgaan heeft verzuimd om bepaalde relevante feiten en omstandigheden in ogenschouw te nemen, als gevolg waarvan dat bestuursorgaan een kennelijk onjuist besluit heeft genomen, dan is de rechtszekerheid niet in het geding en is een aanpassing van een besluit ten nadele van de indiener van het beroep tegen dat besluit in beginsel toegestaan.  
        
        
          Tegen deze achtergrond overweegt het College als volgt. Niet duidelijk is geworden  waarom het aan [naam 3] toegekende bedrag aan loonkosten is verlaagd van € 51.638,77 naar € 41.976,23. De indruk bestaat dat de aanleiding voor de door verweerder toegepaste verlaging niet zozeer gelegen is in een bijstelling van het aantal gewerkte uren van deze werknemers – verweerder gaat immers gelet op de bij de besluiten van 20 maart 2013 en 2 december 2013 gevoegde overzichten in beide gevallen uit van een aantal van 1.102 gewerkte uren – als wel in een verlaging (en in bepaalde gevallen een verhoging) van het aan die gewerkte uren door verweerder toegerekende bedrag aan loonkosten. Nu iedere motivering voor deze verlaging dan wel verhoging ontbreekt, kan niet worden vastgesteld of verweerder het aan [naam 3] toegekende bedrag aan loonkosten in de beroepsfase mocht verlagen zonder in strijd te handelen met het verbod van reformatio in peius. Het bestreden besluit is in zoverre niet deugdelijk gemotiveerd 
        
        
        
          6.	Gelet op het vorenstaande is het College van oordeel dat het bestreden besluit, voor zover dit ziet op niet in aanmerking nemen van overheadkosten bij de loonkosten, is genomen in strijd met artikel 4:46, tweede lid, aanhef en onder d, Awb en in strijd met het vertrouwensbeginsel. Voor zover het aan [naam 3] toegekende bedrag aan loonkosten is verlaagd van € 51.638,77 naar € 41.976,23 is het bestreden besluit bovendien genomen in strijd met artikel 7:12, eerste lid, Awb.
        
        
        
          Het College ziet in het belang van een spoedige beëindiging van het geschil aanleiding verweerder op te dragen deze gebreken te herstellen. Verweerder dient hiertoe een nieuw besluit te nemen waarbij bij de vaststelling van de subsidiabele loonkosten wordt uitgegaan van de in de verleningsbeschikking genoemde bedragen van het kosten-plus tarief van respectievelijk € 50,-, € 70,- en € 86,-. Voorts dient in dit besluit een deugdelijke motivering te worden gegeven voor het verlagen in de beroepsfase van het aan [naam 3] toegekende bedrag aan loonkosten of, indien zodanige motivering niet mogelijk is, moet deze verlaging in het nieuwe besluit ongedaan worden gemaakt.
        
        
        
          Hiertoe zal een termijn van vier weken worden gesteld.
        
        
        
          Het College zal vervolgens appellanten in de gelegenheid stellen om binnen vier weken schriftelijk hun zienswijze te geven over de wijze waarop het gebrek is hersteld. Het College zal in beginsel zonder tweede zitting uitspraak doen op het beroep.
        
        
        
          Het College houdt iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak op het beroep. Dat betekent ook dat over de proceskosten en het griffierecht in de einduitspraak zal worden beslist.
        
        
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College:
    
    
    
      
        draagt verweerder op om binnen vier weken na verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen in plaats van het besluit van 2 december 2013, zulks met inachtneming van deze uitspraak, en 
      
      
        het vervangende besluit aan het College toe te zenden;
      
      
        houdt iedere verdere beslissing aan.   
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. E. Dijt, mr. H.A.B. van Dorst-Tatomir en mr. C.J. Waterbolk, in aanwezigheid van mr. E. van Kerkhoven, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 30 december 2014.
      
    
    
      w.g. E. Dijt	 w.g. E. van Kerkhoven