ECLI:NL:RVS:2014:4748, Raad van State, 31-12-2014, 201303704/2/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2014-12-31 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 4 februari 2013 heeft de raad het bestemmingsplan "W4" vastgesteld.

201303704/2/R4.
    Datum uitspraak: 31 december 2014
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    1. de Vereniging van Eigenaren Meubelcentrum Elisabethhof en anderen, gevestigd te Leiderdorp,
    2. [appellant sub 2], wonend te Leiderdorp,
    3. de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid NSI Volumineuze Detailhandel B.V. en de naamloze vennootschap NSI N.V., beide gevestigd te Hoofddorp, (hierna tezamen en in enkelvoud: NSI),
    appellanten,
    
    en
    
    de raad van de gemeente Leiderdorp,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 4 februari 2013 heeft de raad het bestemmingsplan "W4" vastgesteld.
    
    Tegen dit besluit hebben onder meer de Vereniging van Eigenaren Meubelcentrum Elisabethhof en anderen, [appellant sub 2] en NSI beroep ingesteld.
    
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    
    NSI, [appellant sub 2] en [belanghebbende] hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 december 2013, waar onder meer de Vereniging van Eigenaren Meubelcentrum Elisabethhof en anderen, vertegenwoordigd door mr. drs. M.C. de Smidt, advocaat te Rotterdam, [appellant sub 2], vertegenwoordigd door mr. R.P. Fennis, advocaat te Amsterdam, en NSI, vertegenwoordigd door mr. S.M. Suarez-Stavenuiter, advocaat te Amsterdam, en J.E. van Eijk, en de raad, vertegenwoordigd door mr. R. Lever, advocaat te Leiden, zijn verschenen.
    
    Bij tussenuitspraak van 16 april 2014 in zaak nr. 201303704/1/R4, heeft de Afdeling de raad opgedragen om binnen 26 weken na de verzending van deze tussenuitspraak de daarin geconstateerde gebreken in het besluit van 4 februari 2013 te herstellen. Deze tussenuitspraak is aangehecht.
    
    Bij besluit van 14 juli 2014 heeft de raad het bestemmingsplan "W4" gewijzigd vastgesteld.
    
    De Vereniging van Eigenaren Meubelcentrum Elisabethhof en anderen, NSI en [appellant sub 2] zijn in de gelegenheid gesteld hun zienswijzen over de wijze waarop de gebreken zijn hersteld naar voren te brengen. [appellant sub 2] heeft daarvan gebruik gemaakt.
    
    De Afdeling heeft bepaald dat een nadere zitting achterwege blijft.
    Vervolgens heeft de Afdeling het onderzoek gesloten.
    
    Overwegingen
    
    1. De Afdeling heeft in de tussenuitspraak onder 29 geoordeeld dat het besluit van 4 februari 2013 is genomen in strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), voor zover de regels met betrekking tot het nevenassortiment niet in de planregels zijn opgenomen en voor zover de horeca aan het Meubelplein 13 niet als zodanig is bestemd en in strijd met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: het Bro) niet is beschreven dat het plan voorziet in een actuele regionale behoefte.
    
    2. Gelet op hetgeen is overwogen in de tussenuitspraak zijn de beroepen tegen het besluit van 4 februari 2013 van de Vereniging van Eigenaren Meubelcentrum Elisabethhof en anderen, NSI en [appellant sub 2], voor zover ontvankelijk, gegrond. Het besluit van 4 februari 2013 dient te worden vernietigd voor zover het betreft artikel 5.4 van de planregels, het plandeel met de bestemming "Detailhandel -Woonboulevard" voor zover dit het perceel Meubelplein 13 betreft en het plandeel met de bestemming "Wonen - uit te werken - 1".
    
    3. Bij de tussenuitspraak heeft de Afdeling de raad opgedragen om binnen 26 weken na de verzending van de tussenuitspraak, alsnog te bezien of het plan aanpassing behoeft voor zover het de verkoop van branchevreemde artikelen als nevenassortiment betreft en voor zover het de horeca aan het Meubelplein 13 betreft en te motiveren dat het plan voorziet in een actuele behoefte als bedoeld in artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro. De raad dient daartoe met inachtneming van hetgeen in 4.3 en 5.3 is overwogen, alsnog toereikend te motiveren dat de verkoop van branchevreemde artikelen als nevenassortiment niet kan worden toegestaan en dat de horeca op het Meubelplein 13 niet als zodanig kan worden bestemd. Tevens dient de raad inzichtelijk te maken dat het plan wat betreft de woningbouw voorziet in een actuele regionale behoefte. De raad kan er ook voor kiezen het bestreden besluit zonder dat daarbij toepassing behoeft te worden gegeven aan artikel 3.4 van de Awb, te wijzigen door vaststelling van een andere planregeling.
    
    4. Bij besluit van 14 juli 2014 heeft de raad naar aanleiding van de tussenuitspraak het bestemmingsplan gewijzigd vastgesteld. De raad heeft, onder meer, op de verbeelding de aanduiding "horeca" en de aanduiding "terras" toegevoegd ten behoeve van Meubelplein 13, in de planregels vermeld dat de bestemming "Detailhandel - woonboulevard" bestemd is voor horeca tot maximaal categorie 1 van de Staat van Horeca-activiteiten ter plaatse van de aanduiding "horeca" en regels met betrekking tot het nevenassortiment toegevoegd aan de planregels. De raad heeft voorts in de toelichting bij het bestemmingsplan en de bijlagen daarbij de actuele regionale woonbehoefte nader onderbouwd en vermeld dat op Meubelplein 13 sprake is van een zelfstandige horecagelegenheid.
    
    5. NSI en de Vereniging van Eigenaren Meubelcentrum Elisabethhof en anderen hebben naar aanleiding van het besluit van 14 juli 2014 geen zienswijze ingediend. De Afdeling leidt hieruit af dat NSI en de Vereniging van Eigenaren Meubelcentrum Elisabethhof en anderen geen bezwaren hebben tegen het besluit van 14 juli 2014. Het van rechtswege ontstane beroep van NSI en de Vereniging van Eigenaren Meubelcentrum Elisabethhof en anderen is ongegrond.
    
    5.1. [appellant sub 2] voert aan dat de actuele regionale behoefte aan kantoren en bedrijven niet is onderbouwd. Hiermee heeft [appellant sub 2] zijn beroepsgronden uitgebreid met nieuwe, niet eerder aangedragen beroepsgronden. Gelet op het belang van een efficiënte geschilbeslechting, dat ook ten grondslag ligt aan artikel 6:13 van de Awb, alsmede de rechtszekerheid van de andere partijen, kan niet worden aanvaard dat na de tussenuitspraak nieuwe beroepsgronden worden aangevoerd die reeds tegen het oorspronkelijke besluit naar voren hadden kunnen worden gebracht. Dit betekent dat hetgeen [appellant sub 2] in dit opzicht aanvoert, buiten inhoudelijke bespreking blijft.
    
    5.2. [appellant sub 2] voert aan dat de raad bij de beschrijving dat de voorgenomen stedelijke ontwikkeling voorziet in een actuele regionale behoefte niet het maximale aantal van 29 woningen heeft gehanteerd dat het bestemmingsplan mogelijk maakt, maar de ontwikkeling van 26 nieuwe woningen heeft beoordeeld. Hij voert aan dat op basis van de door de raad genoemde woningbehoefte in de periode 2012-2019 ruimte is voor de nieuwbouw van 31 woningen, waarvan het plan er 29 mogelijk maakt, zodat er een gering verschil bestaat tussen de woningbehoefte en de al geplande woningen bestaat. Gelet hierop had het volgens hem voor de hand gelegen de maximale planologische mogelijkheden van het plan in de beoordeling van de actuele regionale behoefte te betrekken. Ook heeft de raad niet onderzocht of elders in de regio een stedelijke ontwikkeling is gepland die in de behoefte voorziet.
    
    5.3. Ingevolge artikel 1.1.1, eerste lid, van het Bro wordt in dit besluit en de hierop berustende bepalingen verstaan onder:
    
    h. bestaand stedelijk gebied: bestaand stedenbouwkundig samenstel van bebouwing ten behoeve van wonen, dienstverlening, bedrijvigheid, detailhandel of horeca, alsmede de daarbij behorende openbare of sociaal culturele voorzieningen, stedelijk groen en infrastructuur;
    
    i. stedelijke ontwikkeling: ruimtelijke ontwikkeling van een bedrijventerrein of zeehaventerrein, of van kantoren, detailhandel, woningbouwlocaties of andere stedelijke voorzieningen.
    
    Ingevolge artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro voldoet de toelichting bij een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, aan de volgende voorwaarden:
    
    a. er wordt beschreven dat de voorgenomen stedelijke ontwikkeling voorziet in een actuele regionale behoefte;
    
    b. indien uit de beschrijving, bedoeld in onderdeel a, blijkt dat sprake is van een actuele regionale behoefte, wordt beschreven in hoeverre in die behoefte binnen het bestaand stedelijk gebied van de betreffende regio kan worden voorzien door benutting van beschikbare gronden door herstructurering, transformatie of anderszins, en;
    
    c. indien uit de beschrijving, bedoeld in onderdeel b, blijkt dat de stedelijke ontwikkeling niet binnen het bestaand stedelijk gebied van de betreffende regio kan plaatsvinden, wordt beschreven in hoeverre wordt voorzien in die behoefte op locaties die, gebruikmakend van verschillende middelen van vervoer, passend ontsloten zijn of als zodanig worden ontwikkeld.
    
    5.4. Het bestemmingsplan maakt de bouw van 26 woningen op woningbouwlocatie de Plantage langs de Essenlaan te Leiderdorp en de bouw van 3 woningen op woningbouwlocatie Kavel M op de hoek Boomgaardlaan en Mauritssingel te Leiderdorp mogelijk.
    
    5.5. Volgens de toelichting bij het bestemmingsplan bedraagt de taakstelling op basis van de verstedelijkingsafspraken 715 woningen voor de periode 2010-2019, terwijl de gemeente Leiderdorp 684 woningen heeft gepland in deze periode, waarvan 304 in de jaren 2010 en 2011 en 380 in de periode 2012-2019. Volgens de woningbehoefteraming 2013 bedraagt de woningbehoefte in de periode 2012-2019 574 woningen en volgens de bevolkingsprognose 2013 bedraagt de woningbehoefte voor deze periode 421 woningen. Het woningprogramma van de gemeente voor de periode 2012-2019 van 380 woningen is derhalve lager dan de woningbehoefteraming en de bevolkingsprognose. Daarbij komt dat de woningbouw op de Plantage regionaal is afgestemd als onderdeel van de A4/W4 afspraken.
    
    5.6. Naar het oordeel van de Afdeling is aldus in de toelichting van het bestemmingsplan beschreven dat de voorgenomen stedelijke ontwikkeling wat het aantal woningen betreft voorziet in een actuele behoefte die regionaal is afgestemd. Daarbij betrekt de Afdeling dat het plan op woningbouwlocatie de Plantage 26 woningen mogelijk maakt, en dat dit aantal past binnen de woningbehoefte, evenals de geplande bouw van 3 woningen op Kavel M, nog daargelaten of in zoverre als van een stedelijke ontwikkeling sprake is. Voor zover [appellant sub 2] zich ertegen keert dat in de bijlage bij de plantoelichting ervan wordt uitgegaan dat de Plantage een woningbouwproject van 23 woningen is, overweegt de Afdeling dat het niet aannemelijk is dat op de Plantage 26 woningen zullen worden gebouwd, nu volgens de bijlage bij de plantoelichting de gemeente een overeenkomst heeft met de ontwikkelaar voor de Plantage op grond waarvan duidelijk is dat er 23 woningen gerealiseerd gaan worden op de Plantage. De Afdeling betrekt daarbij voorts dat, anders dan [appellant sub 2] lijkt te veronderstellen, 23 van de woningen in de Plantage en de 3 woningen op Kavel M waarin het plan voorziet, zijn opgenomen in de planlijst en de planmonitor van de gemeente.
    
    Uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro (Stb. 2012, 388, blz. 50) blijkt dat dit artikel overheden verplicht om nieuwe stedelijke ontwikkelingen af te stemmen op de geconstateerde actuele behoefte en de wijze waarop in die behoefte wordt voorzien ook regionaal af te stemmen. De ontwikkeling op de Plantage is als onderdeel van de A4/W4-afspraken regionaal afgestemd. Ook in zoverre is naar het oordeel van de Afdeling aan artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro voldaan.
    
    5.7. Voorts is volgens [appellant sub 2] niet onderbouwd dat het type woningen en de locatie die het plan mogelijk maakt in de behoefte voorzien, terwijl blijkt dat met name behoefte bestaat aan huurwoningen, woningen in de lagere prijsklassen en gelijkvloerse woningen. Het plan verzekert niet dat woningen worden gerealiseerd in het segment waarnaar volgens de raad vraag is.
    
    5.8. Artikel 17, lid 17.2.3, van de planregels bepaalt dat
    
    a. in het gebied oostelijk van de Essenlaan (Samsomveld) maximaal 12 woningen mogen worden gebouwd. De woningen bestaan uit 2 bouwlagen met kap met een maximale bouwhoogte van 10 m. Tevens is per woning 1 bijgebouw toegestaan bestaande uit 1 bouwlaag met kap. Parkeren dient op eigen terrein te gebeuren (minimaal 2 parkeerplaatsen);
    
    b. in het gebied westelijk van de Essenlaan grenzend aan de Hoogmadeseweg maximaal 13 woningen mogen worden gebouwd. De woningen bestaan uit 2 bouwlagen met kap met een maximale bouwhoogte van 12 meter. Tevens is per woning 1 bijgebouw toegestaan bestaande uit 1 bouwlaag met kap. Parkeren dient op eigen terrein te gebeuren (minimaal 2 parkeerplaatsen);
    
    c. in het gebied westelijk van de Essenlaan (langs het zwarte pad) naast de bestaande woning maximaal 1 woning mag worden gebouwd. De woning bestaat uit 3 bouwlagen met een maximale bouwhoogte van 11 m. Tevens is 1 bijgebouw toegestaan bestaande uit 1 bouwlaag met kap. Parkeren dient op eigen terrein te gebeuren (minimaal 2 parkeerplaatsen);
    
    Artikel 18, lid 18.2.2, bepaalt dat maximaal 3 woningen mogen worden gebouwd. De woningen bestaan uit 2 bouwlagen met kap met een maximale bouwhoogte van 12 m. Tevens is per woning 1 bijgebouw toegestaan bestaande uit 1 bouwlaag met kap. Parkeren dient op eigen terrein te gebeuren (min. 2 parkeerplaatsen).
    
    6. De Afdeling overweegt dat volgens de bijlagen bij de plantoelichting weliswaar een behoefte bestaat aan huurwoningen, levensloopbestendige woningen en goedkopere woningen, maar dat ook de vraag naar koopwoningen in het middeldure en dure segment is gestegen en koopwoningen boven de € 200.000 als kansrijk worden bestempeld. De Afdeling overweegt dat het plan slechts regels stelt met betrekking tot het aantal bouwlagen en de maximale bouwhoogte. Voorts bepaalt het plan dat één bijgebouw is toegestaan dat bestaat uit één bouwlaag met kap en dat het minimaal aantal parkeerplaatsen op eigen terrein twee bedraagt. Gelet hierop maakt het plan de bouw van woningen in verschillende prijsklassen mogelijk en kan het plan in de behoefte aan verschillende typen woningen voorzien. Derhalve valt niet in te zien waarom het plan wat betreft het soort woningen dat het mogelijk maakt niet zou aansluiten op de actuele regionale behoefte.
    
    6.1. Voorts ontbreekt volgens [appellant sub 2] een toelichting op de vraag of in woningbouw zou kunnen worden voorzien door herstructurering, transformatie of anderszins. Volgens hem is de toetsing op grond van de Verordening Ruimte 2014 zelfs nog strenger. Hij betoogt dat deze een afweging vereist over de mogelijkheid van het benutten van beschikbare gronden in bestaand stads- en dorpsgebied. Hij stelt dat ingevolge artikel 1.1, onder f, en artikel 2.1.1, tweede lid, van de Verordening Ruimte 2014 daaronder bebouwd gebied wordt verstaan. In de toelichting bij het plan is niet vermeld of er bestaand aanbod is waarin in de woningbehoefte kan worden voorzien, aldus [appellant sub 2]. Het bestemmingsplan past volgens hem ook niet in het beleid van de provinciale Structuurvisie Ruimte en Mobiliteit van 9 juli 2014, waarin de nadruk ligt op beheer en herstructurering van de bestaande voorraad. Hij betoogt dat de provincie inzet op verbetering van de bestaande voorraad en daartoe de ladder voor duurzame verstedelijking zoals opgenomen in artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro en in de Verordening Ruimte 2014, hanteert.
    
    6.2. De Afdeling overweegt dat de woonwijk is voorzien binnen bestaand stedelijk gebied als bedoeld in artikel 1.1.1, onder h, van het Bro. Uit artikel 3.1.6, tweede lid, onder b, van het Bro volgt dat, indien blijkt dat sprake is van een actuele regionale behoefte, bezien moet worden of hierin - bij voorkeur - binnen bestaand stedelijk gebied kan worden voorzien door middel van herstructurering, transformatie of anderszins. Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 15 oktober 2014 in zaak nr. 201306557/2/R6 blijkt uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 3.1.6, tweede lid, onder b, van het Bro (Stb. 2012, 388, blz. 50) dat onder "transformatie" wordt verstaan "verandering van de functie of bebouwing van het stedelijk gebied". Anders dan [appellant sub 2] betoogt dwingt het bepaalde in artikel 3.1.6, tweede lid, onder b, van het Bro er derhalve niet toe dat voor nieuwe woningen eerst bestaande gebouwen binnen stedelijk gebied moeten worden hergebruikt of vervangen. Gelet hierop doet zich evenmin strijd met de provinciale Structuurvisie Ruimte en Mobiliteit voor.
    
    De Afdeling overweegt dat de Verordening Ruimte 2014 in werking is getreden op 1 augustus 2014, derhalve na het besluit van 14 juli 2014 waarbij de raad het bestemmingsplan "W4" gewijzigd heeft vastgesteld. Artikel 2.1.1 van de Verordening Ruimte 2014 is derhalve niet van toepassing.
    
    6.3. Ten slotte ontbreekt volgens [appellant sub 2] een toelichting op de vraag op welke wijze de woningbouwlocaties passend worden ontsloten en een afweging over de inpassing in de ruimtelijke kwaliteitsaspecten die vereist is op grond van artikel 2.1.1 juncto 2.2.1 van de Verordening Ruimte 2014.
    
    6.4. De Afdeling overweegt dat gelet op het vorenoverwogene niet behoeft te worden beschreven op welke wijze de woningbouwlocaties passend worden ontsloten, aangezien de stedelijke ontwikkeling plaatsvindt binnen bestaand stedelijk gebied. Evenmin behoeft een afweging over de inpassing in de ruimtelijke kwaliteitsaspecten te worden gemaakt, nu de Verordening Ruimte 2014 niet van toepassing is.
    
    7. De beroepen van [appellant sub 2], NSI en de Vereniging van Eigenaren Meubelcentrum Elisabethhof en anderen tegen het besluit van de raad van de gemeente Leiderdorp van 14 juli 2014 waarbij het bestemmingsplan "W4" gewijzigd is vastgesteld, zijn ongegrond.
    
    8. De raad dient ten aanzien van de Vereniging van Eigenaren Meubelcentrum Elisabethhof en anderen, [appellant sub 2] en NSI op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het beroep van [appellant sub 2] tegen het besluit van de raad van de gemeente Leiderdorp van 4 februari 2013 voor zover het betreft artikel 32.1.2 van de planregels niet-ontvankelijk;
    
    II. verklaart de beroepen van [appellant sub 2] voor zover ontvankelijk, NSI en de Vereniging van Eigenaren Meubelcentrum Elisabethhof en anderen tegen het besluit van de raad van de gemeente Leiderdorp van 4 februari 2013 waarbij het bestemmingsplan "W4" is vastgesteld, gegrond;
    
    III. vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Leiderdorp van 4 februari 2013 voornoemd voor zover het betreft de vaststelling van:
    
    a. artikel 5.4 van de planregels;
    
    b. het plandeel met de bestemming "Detailhandel -Woonboulevard" voor zover dit het perceel Meubelplein 13 betreft;
    
    c. het plandeel met de bestemming "Wonen - uit te werken - 1";
    
    IV. verklaart de beroepen van [appellant sub 2], NSI en de Vereniging van Eigenaren Meubelcentrum Elisabethhof en anderen tegen het besluit van de raad van de gemeente Leiderdorp van 14 juli 2014 waarbij het bestemmingsplan "W4" gewijzigd is vastgesteld, ongegrond;
    
    V. veroordeelt de raad van de gemeente Leiderdorp tot vergoeding van bij appellanten in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten als volgt:
    
    a. aan de Vereniging van Eigenaren Meubelcentrum Elisabethhof en anderen een bedrag van € 974,00 (zegge: negenhonderdvierenzeventig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen;
    
    b. aan [appellant sub 2] een bedrag van € 1.217,50 (zegge: twaalfhonderdzeventien euro en vijftig cent), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    c. aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid NSI Volumineuze Detailhandel B.V. en de naamloze vennootschap NSI N.V., een bedrag van € 974,00 (zegge: negenhonderdvierenzeventig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de ander;
    
    VI. gelast dat de raad van de gemeente Leiderdorp aan appellanten het door hen voor de behandeling van de beroepen betaalde griffierecht vergoedt:
    
    a. ten bedrage van € 318,00 (zegge: driehonderdachttien euro) voor de Vereniging van Eigenaren Meubelcentrum Elisabethhof en anderen, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen;
    
    b. € 160,00 (zegge: honderdzestig euro) voor [appellant sub 2];
    
    c. € 318,00 (zegge: driehonderdachttien euro) voor de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid NSI Volumineuze Detailhandel B.V. en de naamloze vennootschap NSI N.V., met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de ander.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en drs. W.J. Deetman en mr. R. Uylenburg, leden, in tegenwoordigheid van mr. H.E. Postma, griffier.
    
    w.g. Scholten-Hinloopen w.g. Postma
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 31 december 2014
    
    433.