ECLI:NL:RBOVE:2020:82, Rechtbank Overijssel, 09-01-2020, ak_19 _ 691 en 18_2006
Rechtbank Overijssel — Uitspraak 
Datum: 2020-01-09 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Vergunning verleend voor het jaarrond doden van grauwe ganzen, kolganzen en brandganzen met behulp van het geweer in het kader van schadebeheer en bestrijding op agrarische percelen in en rond een zevental Natura 2000-gebieden in Overijssel; activiteit moet als een project worden beschouwd en niet als een andere handeling in de zin van de Wnb;beroep gegrond.

RECHTBANK OVERIJSSEL
    Zittingsplaats Zwolle
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummers: AWB 18/2006 en  AWB 19/691 
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen
    Stichting De Faunabescherming, te Amstelveen, eiseres 1,
    
      gemachtigde: mr. B.N. Kloostra,
      
        Vogelbescherming Nederland, gevestigd te Zeist, eiseres 2,
      gemachtigde: mr. A.I  Doesburg,
      tezamen eisers
    
    
    
      en
    
    
    Gedeputeerde Staten van Overijssel, verweerder,
    gemachtigden: H. Bos, A. van der Wal en M.L. van Gerrevink.
    
    
      Als derde-partijen hebben aan het geding deelgenomen:
    
    - LTO Noord Vereniging, gevestigd te Zwolle, gemachtigde: mr. J.T.A.M. van Mierlo;
    - de Agrarische ondernemers Wanneperveen: Maatschap [naam 1] , Maatschap [naam 2] , Maatschap [naam 3] , Maatschap [naam 4] , Maatschap [naam 5] , Maatschap [naam 6] allen gevestigd te Wanneperveen, gemachtigde: mr. P.C.H. van Schooten;
    - Koninklijke Nederlandse Jagers Vereniging, gevestigd te Amersfoort, gemachtigde:
    F.J. Bleker;
    - Stichting Faunabeheereenheid Overijssel, gevestigd te Deventer.
    
  
  
    Procesverloop 
    
      Bij besluit van 11 april 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder aan de Stichting Faunabeheereenheid Overijssel een vergunning verleend voor het jaarrond doden van 
      grauwe ganzen, kolganzen en brandganzen met behulp van het geweer, in het kader van schadebeheer en bestrijding, op agrarische percelen in en rond een zevental Natura 2000-gebieden in Overijssel. De vergunning wordt verleend voor de periode vanaf de dag van inwerkingtreding van het besluit op de aanvraag tot 1 september 2019. 
    
    
    
      Bij besluit van 11 september 2018 (het bestreden besluit I) heeft verweerder de bezwaren van eisers tegen het primaire besluit ongegrond verklaard. 
    
    
    
      Eiseres 1 heeft tegen het bestreden besluit I beroep ingesteld. Bij besluit van 28 februari 2019 (het bestreden besluit II) heeft verweerder het bestreden besluit I gewijzigd. Eiseres 2 heeft tegen het bestreden besluit II beroep ingesteld.
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 19 november 2019. Eiseres 1 heeft zich laten vertegenwoordigen door H. Niesen, bijgestaan door haar gemachtigde. Eiseres 2 heeft zich laten vertegenwoordigen door S. Weeda-Hartlief, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden, vergezeld door J. Hakkens en G. Lubbers, medewerkers van het bureau Eelerwoude. Als derde-partijen zijn verschenen ter zitting LTO Noord Vereniging, vertegenwoordigd door R.J. van Beuzekom, bijgestaan door haar gemachtigde, en de Agrarische ondernemers Wanneperveen, vertegenwoordigd door K. Dingstee en R.J. van der Linde, bijgestaan door hun gemachtigde. Stichting Faunabeheereenheid Overijssel is niet verschenen. Koninklijke Nederlandse Jagers Vereniging is ook niet verschenen.
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    1. Op 19 januari 2016 heeft de Stichting Faunabeheereenheid Overijssel een aanvraag gedaan op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw 1998) voor het jaarrond doden van grauwe ganzen, kolganzen en brandganzen met behulp van het geweer, in het kader van schadebeheer en schadebestrijding, in Overijssel. Verweerder heeft bij besluit van 24 oktober 2016 een vergunning op grond van artikel 19d, eerste lid, van de Nbw 1998 verleend.
    Bij uitspraak van 23 augustus 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2260, heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) dit besluit vernietigd.
    
    2. Bij het primaire besluit heeft verweerder een vergunning verleend voor het op basis van artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming (Wnb), jaarrond doden van grauwe ganzen, kolganzen en brandganzen met behulp van het geweer, in het kader van schadebeheer en bestrijding, op agrarische percelen in en rond de Natura 2000-gebieden: Weerribben, De Wieden, Zwarte Meer, Uiterwaarden Zwarte Water en Vecht, Ketelmeer & Vossemeer, De Rijntakken (deelgebied Uiterwaarden IJssel) en Engbertsdijksvenen in Overijssel. 
    
    
      De vergunning wordt verleend voor de periode vanaf de dag van inwerkingtreding van het besluit op de aanvraag tot 1 september 2019. Verweerder heeft 34 voorschriften aan de vergunning verbonden ter bescherming van de aanwezige natuurwaarden. 
    
    
    
      Verweerder heeft de gevraagde vergunning geweigerd voor alle Natura 2000-gebieden die alleen als Habitatrichtlijngebied zijn aangewezen, alsmede voor Sallandse Heuvelrug en de Veluwe Randmeren. Reden hiervoor is dat de handeling volgens verweerder geen significant verstorend effect heeft voor die gebieden en er voor die gebieden dus geen vergunningplicht geldt. 
    
    
    3. Eisers hebben tegen het primaire besluit bezwaar gemaakt. Bij het bestreden besluit I heeft verweerder de bezwaren ongegrond verklaard en het primaire besluit gehandhaafd. Eiseres 1 heeft hiertegen beroep ingesteld. 
    
    4. Bij het bestreden besluit II heeft verweerder het bestreden besluit I gewijzigd. 
    
      De voorschriften 30 tot en met 34 zijn ingetrokken. De vergunning wordt verleend 
      zonder afstandsbeperkingen voor die percelen die zijn meegenomen in de onderzoeken die Eelerwoude in 2015 heeft uitgevoerd. Voor de overige percelen (die niet zijn meegenomen in het onderzoek van Eelerwoude) in en rond de betrokken Natura 2000-gebieden worden de verstoringsafstanden aangehouden ten opzichte van leefgebied van de beschermde broedvogelsoorten zoals opgenomen in de kaarten die als bijlage bij het bestreden besluit II zijn gevoegd. Eiseres 2 heeft tegen het bestreden besluit II beroep ingesteld.
    
    
    5. Op grond van artikel 6:19, eerste lid, van de Awb heeft het beroep van eiseres 1 mede betrekking op het bestreden besluit II. 
    
    
      
        Procesbelang
      
    
    6. Allereerst dient door de rechtbank beoordeeld te worden of eisers ontvangen kunnen worden in hun beroep. Meer specifiek is daarbij de vraag aan de orde of eisers nog een procesbelang hebben, aangezien de verleende vergunning op grond van de Wnb gold voor 
    de periode vanaf de inwerkingtreding van dit besluit tot 1 september 2019. De rechtbank stelt vast dat de verleende Wnb-vergunning inmiddels haar geldigheid heeft verloren. Eisers hebben verklaard nog steeds een  belang te hebben bij de onderhavige procedure, gelet op in de toekomst te verlenen vergunningen. Zo is er in ieder geval al een aanvraag ingediend voor de afschot van de onderhavige ganzensoorten in de komende winterperiode.
    
    
      6.1.
      Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling (zie onder meer de uitspraak van 2 maart 2005, ECLI:NL:RVS:AS8397) kan het belang bij een oordeel omtrent de rechtmatigheid van een besluit zijn gelegen in de omstandigheid dat het inhoudelijke oordeel van de bestuursrechter kan worden betrokken bij eventuele toekomstige besluiten. Naar het oordeel van de rechtbank is in de onderhavige zaak sprake van een dergelijk belang, nu verweerder ter zitting heeft bevestigd dat er al een nieuwe aanvraag is ingediend voor de afschot van de onderhavige ganzensoorten in de komende (winter)periode. 
      
      
        
          Belanghebbenden
        
      
      7. De agrarische ondernemers Wanneperveen hebben verzocht om als derde-partij 
      
        aan het geding deel te mogen nemen na intrekking van het door hen ingestelde beroep. 
        De rechtbank stelt vast dat ter zitting is erkend door de gemachtigde dat de “Agrarische ondernemers Wanneperveen” als zodanig geen rechtspersoon betreft. De volgende agrarische ondernemers/maatschappen willen als derde-partij deelnemen aan de procedure: 
        Maatschap [naam 1] , gevestigd aan de [adres 1] ;
        Maatschap [naam 2] , gevestigd aan de [adres 2]
        Maatschap [naam 3] , gevestigd aan de [adres 3] ;
        Maatschap [naam 4] , gevestigd aan de [adres 4] ;
        Maatschap [naam 5] gevestigd aan de [adres 5]
        Maatschap [naam 6] , gevestigd aan de [adres 6] ; te Wanneperveen.
      
      
      
        Namens bovengenoemde ondernemers/maatschappen is aangevoerd dat zij allemaal belanghebbende zijn, omdat zij eigenaar en/of grondgebruiker zijn van landbouwgronden 
        in en nabij het Natura 2000-gebied De Wieden. Zij ondervinden overlast en schade van de beschermde ganzensoorten en hebben dan ook belang bij de bestrijding door middel van afschot door inzet van jagers. Naar het oordeel van de rechtbank is hiermee sprake van een rechtstreeks bij het besluit betrokken belang in de zin van artikel 1:2 van de Awb en zijn zij allemaal belanghebbende in deze procedure.
      
      
      
        LTO Noord Vereniging heeft eveneens verzocht om aan het geding te mogen deelnemen als derde-belanghebbende na intrekking van haar beroep. Voor LTO Noord Vereniging geldt dat zij de belangen behartigt van de agrarische sector in onder andere de provincie Overijssel, zodat naar het oordeel van de rechtbank ook zij als belanghebbende in de zin van artikel 1:2 van de Awb kan worden aangemerkt.
      
      
      
        De Koninklijke Nederlandse Jagers Vereniging heeft ook verzocht om aan het geding deel te mogen nemen. Omdat zij zich bezig houdt met de ganzenbejaging, kan zij naar het oordeel van de rechtbank ook aangemerkt worden als belanghebbende in de zin van de Awb.
      
      
      
        
          Regelgeving
        
      
      8. Vanaf 1 januari 2017 is de Natuurbeschermingswet 1998 overgegaan in de Wet natuurbescherming (Wnb). Ingevolge artikel 9.10 van de Wnb geldt dat wanneer er nog 
      
        geen beslissing is genomen op een vergunningaanvraag die is ingediend voor 1 juli 2017 
        de vergunningaanvraag overeenkomstig de Wnb wordt behandeld. 
      
      
      
        Artikel 2.7 van de Wnb luidt, voor zover hier van belang, als volgt:(…)
        Lid 2: Het is verboden zonder vergunning van gedeputeerde staten projecten te realiseren of andere handelingen te verrichten die gelet op de instandhoudingsdoelstellingen voor een Natura 2000-gebied de kwaliteit van de natuurlijke habitats of de habitats van soorten in dat gebied kunnen verslechteren of een significant verstorend effect kunnen hebben op de soorten waarvoor dat gebied is aangewezen.
        Lid 3: Gedeputeerde staten verlenen een vergunning als bedoeld in het tweede lid uitsluitend indien is voldaan aan:
      
      a. artikel 2.8, met uitzondering van het negende lid, wanneer de vergunning betrekking heeft op een project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, en dat afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied, of
      b. artikel 2.8, negende lid, wanneer zij betrekking heeft op andere handelingen dan projecten als bedoeld in onderdeel a.
      
      
        Artikel 2.8, van de Wnb luidt, voor zover hier van belang, als volgt:
        Lid 1: Voor een (…) project als bedoeld in artikel 2.7, derde lid, onderdeel a, maakt het bestuursorgaan, onderscheidenlijk de aanvrager van de vergunning, een passende beoordeling van de gevolgen voor het Natura 2000-gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen voor dat gebied.
        (…)
        Lid 3 (…) gedeputeerde staten verlenen voor het project, bedoeld in het eerste lid, uitsluitend een vergunning, indien uit de passende beoordeling de zekerheid is verkregen dat het plan, onderscheidenlijk het project de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zal aantasten.
        (…)
        Lid 9: Voor een andere handeling als bedoeld in artikel 2.7, derde lid, onderdeel b, houden gedeputeerde staten bij het verlenen van de vergunning rekening met de gevolgen die de handeling kan hebben voor een Natura 2000-gebied, gelet op de instandhoudingsdoelstellingen voor dat gebied.”
      
      
      
        
          Beoordeling
        
      
      9. Eisers betogen in de eerste plaats dat in dit geval sprake is van een project als bedoeld in artikel 2.7, derde lid, onder a, van de Wnb, zodat een passende beoordeling had moeten worden gemaakt als bedoeld in artikel 2.8 van de Wnb. Nu deze passende beoordeling niet is gemaakt, dient het besluit reeds om die reden te worden vernietigd, aldus eisers.
      
    
    
      9.1.
      
        De rechtbank stelt vast dat verweerder de aanvraag heeft aangemerkt als het verrichten van een andere handeling in de zin van artikel 2.7, derde lid, onder b, van de Wnb. 
        De handeling is te omschrijven als het jaarrond doden van grauwe ganzen, kolganzen en brandganzen met behulp van het geweer, in het kader van schadebeheer en bestrijding, in Overijssel. Feitelijk houdt deze handeling in dat één tot vier jagers een locatie zoeken aan de rand van een agrarisch schadeperceel. Zij verstoppen zich in een sloot, rietkraag of achter een camouflagenet. Als er ganzen binnen schootsafstand van de jagers en het schadeperceel zijn, dit is tussen de 20 en 30 meter, dan wordt een enkele gans geschoten. De rest van de ganzen vliegt door. De jachthond haalt de geschoten gans op. In de praktijk zijn de jagers vaak twee uur aanwezig en schieten dan enkele of helemaal geen ganzen. De handeling heeft als doel het voorkomen van belangrijke schade aan gewassen door grauwe ganzen, kolganzen of brandganzen in Overijssel. 
      
      
      
        In de vergunning (p. 13) is opgenomen dat de aangevraagde handeling mogelijk negatieve effecten heeft op een aantal Natura 2000-gebieden. Het gaat daarbij om een combinatie van effecten door geluidsbelasting en optische verstoring. De aangevraagde handeling kan volgens verweerder gevolgen hebben voor de instandhoudingsdoelstellingen en significant negatieve effecten zijn niet uit te sluiten. Om die reden geldt voor de activiteit een vergunningplicht in de zin van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb, aldus verweerder.
      
      
    
    
      9.2.
      De vraag die de rechtbank dient te beantwoorden is of de aangevraagde activiteit een project betreft in de zin van artikel 2.7, derde lid, onder a, van de Wnb, zoals eisers betogen, of dat sprake is van een andere handeling in de zin van artikel 2.7, derde lid, onder b, van de Wnb. 
      
      
        De Afdeling is in de tussenuitspraak van 17 mei 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:1260) ingegaan op de vraag wanneer sprake is van een project in de zin van de Wnb. Samenvattend volgt uit deze uitspraak dat voor de uitleg van het begrip ‘project’ als bedoeld in de Habitatrichtlijn aansluiting wordt gezocht bij de omschrijving van dit begrip in de MER-richtlijn en de rechtspraak van het Hof van Justitie daarover. Een activiteit is gelet hierop in ieder geval 
        een project als de activiteit het oprichten van een bouwwerk of de totstandbrenging van een installatie of een andere ingreep in het natuurlijk milieu of landschap betreft, waardoor de materiële toestand van de plaats wijzigt (fysieke ingreep). De Afdeling kent daarbij geen betekenis toe aan de plaats waar de activiteit wordt verricht en de gevolgen die de activiteit kan hebben. Maar de Afdeling vraagt zich hierbij af of voor de uitleg van het begrip ‘project’ ook de gevolgen van een activiteit voor een Natura 2000-gebied van belang kunnen zijn. Daarom heeft de Afdeling hierover een prejudiciële vraag gesteld aan het Hof van Justitie:
        “Kan een activiteit die niet valt onder het begrip project als bedoeld in artikel 1, tweede lid, onder a, van Richtlijn 2011/92/EU (…) omdat het geen fysieke ingreep in het natuurlijk milieu is, een project als bedoeld in artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn zijn omdat 
        de activiteit significante gevolgen voor een Natura 2000-gebied kan hebben?”
      
      
      
        Het Hof heeft deze vraag bevestigend beantwoord. Uit het arrest van 7 november 2018, ECLI:EU:C:2018:882, volgt dat MER-projecten altijd projecten in de zin van de Habitatrichtlijn zijn. Er is echter nog een tweede categorie activiteiten die als project 
        onder de Habitatrichtlijn moet worden beschouwd: activiteiten die kunnen leiden tot significante gevolgen voor een Natura 2000-gebied. Van een project in de zin van de Habitatrichtlijn is sprake als het project afzonderlijk of in combinatie met andere projecten significante gevolgen kan hebben voor een of meer Natura 2000-gebieden, ook als geen sprake is van een project in de zin van de MER-richtlijn, omdat het niet zou gaan om een fysieke ingreep in het natuurlijk milieu.
      
      
      
        Het voorgaande betekent volgens de Afdeling in haar uitspraak van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1604, dat de rechtspraak van de Afdeling over de uitleg van het begrip project in de Nbw 1998 en de Wnb bijstelling behoeft. Voor de uitleg van dit begrip is relevant of de activiteit significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied. 
      
      
    
    
      9.3.
      De rechtbank stelt vast dat verweerder in de verleende vergunning op grond van de Wnb overwogen heeft dat door de afschot van ganzen significant negatieve effecten op enkele Natura 2000-gebieden niet zijn uit te sluiten en dat daarom sprake is van een vergunningplichtige activiteit. Naar het oordeel van de rechtbank volgt hieruit dat de activiteit waar vergunning voor is aangevraagd als een project moet worden aangemerkt als bedoeld in artikel 2.7, derde lid, onder a, van de Wnb.  De activiteit kan immers significante gevolgen hebben voor de desbetreffende Natura 2000-gebieden en er is geen sprake van een activiteit die direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied. 
      
      
        Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder de aangevraagde activiteit ten onrechte aangemerkt als een andere handeling in de zin van de Wnb. Dat betekent dat verweerder bij zijn beoordeling ten onrechte artikel 2.7, derde lid, onder b, juncto artikel 2.8, negende lid, van de Wnb heeft toegepast. Verweerder onderscheidenlijk de aanvrager van de vergunning had een passende beoordeling in de zin van artikel 2.8 van de Wnb moeten maken. Deze passende beoordeling ontbreekt. De beroepen zijn reeds om die reden gegrond.
      
      
    
    
      9.4.
      
        Eisers hebben voor het overige kritiek geleverd op de onderzoeken die aan de besluitvorming ten grondslag liggen, hebben gewezen op verschillende onduidelijkheden 
        in de verleende vergunning en hebben aangegeven zich niet te kunnen vinden in de wijze waarop het bestreden besluit II tot stand is gekomen. De rechtbank overweegt in dit verband, onder verwijzing naar hetgeen onder 6.1 is overwogen, dat het belang bij de beoordeling van het onderhavige beroep is gelegen in de omstandigheid dat het inhoudelijke oordeel van de bestuursrechter kan worden betrokken bij eventuele toekomstige besluiten. Ter zitting is gebleken dat verweerder in het kader van de nieuwe aanvraag een geheel nieuw onderzoek laat verrichten door een ander onderzoeksbureau. Onder die omstandigheden bestaat er naar het oordeel van de rechtbank geen belang bij een bespreking van de beroepsgronden voor zover die zien op de onderzoeken die aan de onderhavige besluitvorming ten grondslag liggen. Ook bij bespreking van de overige beroepsgronden, die alle specifiek zien op de vergunning die thans niet meer geldig is, bestaat naar het oordeel van de rechtbank geen belang.
      
      
      10. De beroepen zijn gegrond. Het bestreden besluit I, zoals gewijzigd bij het bestreden besluit II, wordt vernietigd. De rechtbank ziet geen aanleiding om verweerder op te dragen een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen, nu dit gelet op het feit dat de vergunning op 1 september 2019 haar geldigheid heeft verloren, geen betekenis meer kan hebben. 
      
      11. Omdat de rechtbank de beroepen gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eisers het door hen betaalde griffierecht vergoedt. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eisers gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.024,- voor eisers afzonderlijk (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 512,- en een wegingsfactor 1).
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank: 
    
    
      
        verklaart de beroepen gegrond; 
      
      
        vernietigt het bestreden besluit I, zoals gewijzigd bij het bestreden besluit II;
      
      
        bepaalt dat verweerder geen nieuw besluit op bezwaar hoeft te nemen;
      
      
        draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 338,- aan eiseres 1 te vergoeden;
      
    
    - veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres 1 tot een bedrag van € 1.024,-;
    - draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 345,- aan eiseres 2 te vergoeden;
    - veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres 2 tot een bedrag van € 1.024,-.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Oosterveld, voorzitter, en mr. W.J.B. Cornelissen en mr. E. Hoekstra, leden, in aanwezigheid van mr. H.E. Melissen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
    
    
    
    
    
    
      griffier	                                                                                      		voorzitter
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op: 
    
    
    
  
  
    Rechtsmiddel
    Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.