ECLI:NL:RVS:2018:2795, Raad van State, 22-08-2018, 201708329/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-08-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 21 april 2016 heeft het college Hotel Chariot onder oplegging van een dwangsom gelast een gebouw op het perceel Oosteinderweg 243 te Aalsmeer (hierna: het perceel) geheel te verwijderen en verwijderd te houden.

201708329/1/A1.
    Datum uitspraak: 22 augustus 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    Hotel Chariot C.V. (hierna: Hotel Chariot), gevestigd te Aalsmeer,
    appellante,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 7 september 2017 in zaken nrs. 16/5575 en 17/2020 in het geding tussen:
    
    Hotel Chariot
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Aalsmeer.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 21 april 2016 heeft het college Hotel Chariot onder oplegging van een dwangsom gelast een gebouw op het perceel Oosteinderweg 243 te Aalsmeer (hierna: het perceel) geheel te verwijderen en verwijderd te houden.
    
    Bij besluit van 19 juli 2016 heeft het college het door Hotel Chariot daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij besluit van 4 augustus 2016 heeft het college een volgens hem verbeurde dwangsom van € 30.000,00 ingevorderd.
    
    Bij besluit van 18 november 2016 heeft het college geweigerd aan Hotel Chariot een omgevingsvergunning te verlenen voor het wijzigen van de gevels en het aanbrengen van rolschermen bij de terrasoverkapping op het perceel.
    
    Bij besluit van 14 februari 2017 heeft het college het door Hotel Chariot daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 7 september 2017 heeft de rechtbank de tegen de besluiten van 19 juli 2016, 4 augustus 2016 en 14 februari 2017 ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft Hotel Chariot hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 juli 2018, waar Hotel Chariot, vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. L.J.C. Dekkers, advocaat te Amsterdam, en het college, vertegenwoordigd door mr. K. Bounaanaa, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    Hotel Chariot exploiteert op het perceel een hotel. Bij dit hotel bevindt zich aan de voorzijde een terras. Om een overdekte zitgelegenheid buiten te kunnen bieden aan gasten, is door Hotel Chariot in 2012 een terrasoverkapping gerealiseerd met een hoogte van 3,36 m, gedeeltelijk voorzien van zijwanden van ongeveer 2 m hoog en rondom voorzien van scheidingswanden tot 1 m hoog met daarboven uitschuifbare windschermen. Hiervoor is door het college geen omgevingsvergunning verleend. Op 6 januari 2015 heeft Hotel Chariot een aanvraag om omgevingsvergunning voor een terrasoverkapping ingediend. Op 23 april 2015 heeft het college een omgevingsvergunning verleend voor een terrasoverkapping met een bouwhoogte van 3 m en scheidingswanden rondom van maximaal 1 m hoog. Omdat door een toezichthouder op 3 september 2015 is geconstateerd dat op het perceel niet de vergunde terrasoverkapping is gerealiseerd maar een terrasoverkapping die als gebouw moet worden aangemerkt, heeft het college op 21 april 2016 een last onder dwangsom opgelegd. Bij besluit van 4 augustus 2016 heeft het college een dwangsom van € 30.000,00 ingevorderd, omdat Hotel Chariot volgens hem niet aan de last heeft voldaan. Bij besluit van 18 november 2016 heeft het college voorts een aanvraag van Hotel Chariot om een omgevingsvergunning voor het wijzigen van de gevels van het hotel en het aanbrengen van rolschermen bij de terrasoverkapping afgewezen. Volgens het college is het bouwplan in strijd met het bestemmingsplan, omdat er een gebouw buiten het bouwvlak wordt gerealiseerd. Het college is niet bereid om van het bestemmingsplan af te wijken.
    
        Hotel Chariot kan zich hiermee niet verenigen.
    
    De last onder dwangsom
    
    2.    Hotel Chariot betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de opgelegde last onder dwangsom voldoende duidelijk is. Daartoe voert zij aan dat niet duidelijk is wat het college bedoelt met de bewoordingen "oude staat" en "vorige staat" in punt 1 van de last, omdat de terrasoverkapping zich in verschillende stadia heeft bevonden. Volgens Hotel Chariot is de opgelegde last derhalve niet zonder meer duidelijk en had het college een tijdsindicatie dan wel een concrete invulling van de te nemen herstelmaatregelen moeten geven om deze bewoordingen te duiden. Bovendien is volgens Hotel Chariot niet duidelijk dat de last ook zag op de verwijdering van de losse meubelstukken binnen de terrasoverkapping. Het college handelt hiermee in strijd met de rechtszekerheid, aldus Hotel Chariot.
    
    2.1.    Artikel 5:32a, eerste lid, van Algemene wet bestuursrecht luidt: "De last onder dwangsom omschrijft de te nemen herstelmaatregelen."
    
    2.2.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, bijvoorbeeld in haar uitspraak van 20 april 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1316, vereist het rechtszekerheidsbeginsel dat een last zodanig duidelijk en concreet geformuleerd wordt dat degene tot wie de last is gericht niet in het duister hoeft te tasten over hetgeen gedaan of nagelaten moet worden om de overtreding te beëindigen.
    
    2.3.    Bij het besluit van 21 april 2016 heeft het college de last als volgt geformuleerd: "U dient […] het huidige gebouw in zijn geheel […] te verwijderen en verwijderd te houden en
    
    1) de situatie terug te brengen in de oude staat. Dat betekent ook dat u de voorgevel van het hotel terugbrengt in de vorige staat; of
    
    2) u realiseert de terrasoverkapping waarvoor wij bij besluit van 23 april 2015 aan u een omgevingsvergunning hebben verleend […]. Wij wijzen u er dan wel direct op dat u dan strikt moet bouwen wat vergund is. Enige afwijkingen, hoe gering ook, zullen niet worden geaccepteerd."
    
    2.4.    De rechtbank heeft terecht overwogen dat deze last in combinatie met de optie onder 1 niet anders kan worden uitgelegd dan dat de terrasoverkapping in zijn geheel moet worden verwijderd van het perceel. Met de bewoordingen ‘oude staat’ en ‘vorige staat’ wordt duidelijk een situatie zonder overkapping bedoeld en niet een situatie met een overkapping zoals die eerder in een andere staat aanwezig was. Gelet op optie 2 van de last mocht slechts een overkapping aanwezig zijn zoals die op 23 april 2015 was vergund.
    
        Ten aanzien van de meubelstukken overweegt de Afdeling dat de last is gericht op verwijdering van de overkapping en niet op verwijdering van losse meubelstukken. In zoverre bestond er voor het college ook geen aanleiding om Hotel Chariot afzonderlijk te gelasten losse meubelstukken te verwijderen. Voor zover Hotel Chariot stelt dat de aanwezigheid van een aantal specifieke meubelstukken niet leidt tot overtreding van de last, betreft dat een kwestie die bij de beoordeling van de invorderingsbeschikking aan de orde komt.
    
        Het betoog faalt.
    
    De invordering
    
    3.    Hotel Chariot betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college ten onrechte is overgegaan tot invordering van de dwangsom, aangezien de last niet is overtreden. Hiertoe voert Hotel Chariot aan dat er tijdens de controle van een toezichthouder geen wanden meer aanwezig waren, maar slechts een aantal meubelstukken. Volgens Hotel Chariot heeft de rechtbank die meubelstukken ten onrechte gelijkgesteld met wanden die bedoeld waren om het terras af te schermen. Een wand is volgens Hotel Chariot bevestigd aan een constructie van een bouwwerk, wat hier niet het geval is. De meubelstukken zijn voorts niet bedoeld om het terras tegen de weerselementen te beschermen. Zij fungeren enkel als bar en kasten. Nu het college nooit heeft gesproken over het verwijderen van de bar en kasten is er bovendien strijd met het rechtszekerheidsbeginsel, aldus Hotel Chariot.
    
    3.1.    Op 13 juni 2016 heeft een toezichthouder van de gemeente geconstateerd dat de eerste twee meter van twee zijden van de terrasoverkapping was dichtgemaakt. Op de foto’s bij het constateringsrapport is dit te zien. In het midden kan blijven of sprake is van meubelstukken of dichte panelen. De meubelstukken zijn aan de achterzijde dicht en lopen (nagenoeg) door tot aan het plafond van de terrasoverkapping. Bovendien staan de meubelstukken tegenover elkaar, direct aansluitend aan de gevel van het hotel. Gelet op de aard en plaats van de meubelstukken heeft de rechtbank terecht overwogen dat de meubelstukken zijn geplaatst met het kennelijke doel om deze daar voor langere tijd op dezelfde plek te laten staan en het terras af te schermen tegen weerselementen. Hieruit volgt dat, zelfs indien de wanden slechts zouden bestaan uit meubelstukken, zoals gesteld door Hotel Chariot, de rechtbank terecht heeft geconcludeerd dat de meubelstukken zijn te beschouwen als bouwwerken die fungeren als wanden. Anders dan Hotel Chariot aanvoert, is een bevestiging aan de constructie van de terrasoverkapping niet noodzakelijk om de meubelstukken als zodanig te kunnen aanmerken.
    
        Voor zover Hotel Chariot betoogt dat sprake is van strijd met het rechtszekerheidsbeginsel omdat zij de oorspronkelijke zijwanden waar de meubelstukken achter stonden heeft verwijderd en zij er niet op bedacht hoefde te zijn dat zij ook de meubelstukken moest verwijderen, overweegt de Afdeling als volgt. Op grond van de last is duidelijk dat de overkapping in zijn geheel moest worden verwijderd en dat geen wanden aanwezig mochten zijn, anders dan de 1 m hoge wanden conform de verleende omgevingsvergunning van 23 april 2015. Dit betekent dat ook geen meubelstukken aanwezig mochten zijn die als bouwwerk moeten worden aangemerkt en als wand fungeren.
    
        Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht overwogen dat ook indien slechts meubelstukken zouden zijn aangebracht in de terrasoverkapping, de last is overtreden zodat de dwangsom is verbeurd.
    
        Het betoog faalt.
    
    De aanvraag om een omgevingsvergunning
    
    4.    Hotel Chariot betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de aangevraagde terrasoverkapping aan te merken is als een gebouw. Daartoe voert zij aan dat volgens vaste jurisprudentie slechts sprake is van een gebouw indien meer dan de helft van het bouwwerk door wanden wordt omsloten. Dat is volgens Hotel Chariot niet het geval, aangezien de wanden slechts 1 m hoog zijn en de rolschermen alleen worden opgehangen als ze daadwerkelijk gebruikt worden en bovendien in dat geval altijd aan slechts één zijde.
    
    4.1.    Het begrip "bouwwerk" is in artikel 1.13, van de voorschriften van het bestemmingsplan "Oosteinderweg e.o. 2005" gedefinieerd als: "elke constructie van enige omvang van hout, steen, metaal of ander materiaal, die hetzij direct of indirect met de grond verbonden is, hetzij direct of indirect steun vindt in of op de grond;"
    
        Het begrip "gebouw" is in artikel 1.16, van de planvoorschriften gedefinieerd als: "elk bouwwerk dat een voor mensen toegankelijke, overdekte, geheel of gedeeltelijk met wanden omsloten ruimte vormt;"
    
    4.2.    De rechtbank heeft terecht overwogen dat de ingediende aanvraag niet ziet op de plaatsing van één rolscherm aan één zijde, maar op de plaatsing van rolschermen aan drie zijden van de overkapping behalve aan de achterkant die aansluit op het hotel. De bereidheid van Hotel Chariot om in overleg te treden met het college over aanpassing van het bouwplan, maakt dit, wat daar ook van zij, niet anders. Het college diende te beslissen op de aanvraag zoals die is ingediend en die voorziet in rolschermen aan drie zijden.
    
        De rechtbank heeft eveneens terecht onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 10 december 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4426, overwogen dat de aangevraagde overkapping in volle omvang, dus met uitgerolde schermen aan drie zijden, moet worden beoordeeld. De stelling van Hotel Chariot dat slechts één scherm tegelijkertijd zal zijn uitgerold en alleen als dat scherm daadwerkelijk wordt gebruikt, leidt niet tot een ander oordeel, omdat die beperking niet in de aanvraag is opgenomen.
    
        Indien de schermen zijn uitgerold, ontstaat een geheel met wanden omsloten ruimte. De rechtbank heeft dan ook terecht overwogen dat de aanvraag betrekking heeft op een gebouw als bedoeld in het bestemmingsplan.
    
        Het betoog faalt.
    
    5.    Uit het voorgaande volgt dat de rechtbank met juistheid heeft geoordeeld dat het college bij de beoordeling van de aanvraag terecht is uitgegaan van een overkapping met aan drie zijden uitgerolde rolschermen. Gelet hierop faalt het betoog van Hotel Chariot dat de welstandscommissie ten onrechte niet heeft geadviseerd over een overkapping met een rolscherm aan één zijde.
    
    6.    Voor zover Hotel Chariot zich er ter zitting over heeft beklaagd dat niet duidelijk is welke mogelijkheden er dan wel zijn om mensen op het terras af te schermen van de wind, merkt de Afdeling op dat het college ter zitting heeft bevestigd dat bepaalde voorzieningen mogelijk zijn, maar dat geen voorzieningen mogen worden gerealiseerd die ertoe leiden dat een gebouw ontstaat.
    
    Conclusie
    
    7.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    8.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. F.C.M.A. Michiels en mr. F.D. van Heijningen, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.A.A. van Roessel, griffier.
    
    w.g. Van der Beek-Gillessen    w.g. Van Roessel
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 22 augustus 2018
    
    457-866.