ECLI:NL:RVS:2011:BT2153, Raad van State, 21-09-2011, 201008366/1/M1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2011-09-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 12 juli 2010 heeft de minister aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Nederlandse Aardolie Maatschappij B.V. (hierna: de NAM) een revisievergunning als bedoeld in artikel 8.4, eerste lid, van de Wet milieubeheer verleend voor haar inrichting voor ondergrondse gasopslag UGS gelegen nabij de Waardweg te Grijpskerk, gemeente Zuidhorn. Dit besluit is op 15 juli 2010 ter inzage gelegd.

201008366/1/M1.
      Datum uitspraak: 21 september 2011
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    
      1. [appellant sub 1A] en [appellante sub 1B] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant sub 1]), wonend te Niehove, gemeente Zuidhorn,
      2. [appellant sub 2], wonend te Saaksum, gemeente Zuidhorn,
    
    
    en
    
    
      de minister van Economische Zaken, thans de minister van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie,
      verweerder.
    
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 12 juli 2010 heeft de minister aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Nederlandse Aardolie Maatschappij B.V. (hierna: de NAM) een revisievergunning als bedoeld in artikel 8.4, eerste lid, van de Wet milieubeheer verleend voor haar inrichting voor ondergrondse gasopslag UGS gelegen nabij de Waardweg te Grijpskerk, gemeente Zuidhorn. Dit besluit is op 15 juli 2010 ter inzage gelegd.
    
    Tegen dit besluit hebben [appellant sub 1] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 25 augustus 2010, en [appellant sub 2] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 26 augustus 2010, beroep ingesteld.
    
    De minister heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
      De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft desverzocht een deskundigenbericht uitgebracht.
      [appellant sub 1], [appellant sub 2], de minister en de NAM hebben hun zienswijze daarop naar voren gebracht.
    
    
    [appellant sub 1], [appellant sub 2], de minister en de NAM hebben nadere stukken ingediend.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    
      De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 augustus 2010, waar [appellant sub 1], bijgestaan door mr. M.J. Smaling en H. Hasper, [appellant sub 2] en de minister, vertegenwoordigd door mr. B. Dekker-Barendse, ing. J.H. Kraaiveld, ing. M. Mezger en drs. T.A. van Veen, zijn verschenen.
      Voorts is ter zitting de NAM, vertegenwoordigd door mr. K. Lemstra, H. Koop en ing. H.J. Otten, als partij gehoord.
    
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Op 1 oktober 2010 is de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) in werking getreden. Bij de invoering van deze wet is een aantal andere wetten gewijzigd. Uit het overgangsrecht, zoals dat is opgenomen in artikel 1.2, tweede lid, van de Invoeringswet Wabo, volgt dat de wetswijzigingen niet van toepassing zijn op dit geding, omdat de aanvraag om een vergunning is ingediend voor de inwerkingtreding van de Wabo. In deze uitspraak worden dan ook de wetten aangehaald, zoals zij luidden voordat zij bij invoering van de Wabo werden gewijzigd.
    
    2.2. [appellant sub 1] en [appellant sub 2] betogen dat bij het bestreden besluit ten onrechte niet de tot dezelfde inrichting behorende gastransportinstallatie GTS en gasbehandelingsinstallatie GDF zijn betrokken.
    
    2.2.1. Ingevolge artikel 1.1, vierde lid, van de Wet milieubeheer, voor zover hier van belang, worden als één inrichting beschouwd de tot eenzelfde onderneming of instelling behorende installaties die onderling technische, organisatorische of functionele bindingen hebben en in elkaars onmiddellijke nabijheid zijn gelegen.
    
    2.2.2. Niet in geschil is dat de GTS niet tot de NAM behoort en dat de NAM er evenmin zeggenschap over heeft. Reeds om die reden dienen de UGS en de GTS niet als één inrichting te worden beschouwd.
    
    2.2.3. Volgens het deskundigenbericht behoort de GDF tot de NAM en heeft de NAM zeggenschap over de GDF, zodat, hoewel de UGS en de GDF tot verschillende operationele eenheden van de NAM behoren, in zoverre een organisatorische binding tussen beide bestaat. Functionele verbindingen zijn niet vastgesteld en vanwege de gemeenschappelijke aansluiting op het hoogspanningsnet bestaat slechts in beperkte mate een technische binding tussen de UGS en de GDF, aldus het deskundigenbericht. Hetgeen [appellant sub 1] en [appellant sub 2] hebben aangevoerd geeft geen aanleiding om in zoverre aan de juistheid van het deskundigenbericht te twijfelen.
    
    Gelet hierop is de Afdeling van oordeel dat onvoldoende technische, organisatorische en functionele bindingen tussen beide installaties bestaan om deze als één inrichting te beschouwen.
    
    De beroepsgrond faalt.
    
    2.3. [appellant sub 1] en [appellant sub 2] vrezen hinder van laagfrequent geluid, infrageluid en trillingen vanwege de inrichting, al dan niet via opzwengeling. [appellant sub 1] en [appellant sub 2] betogen dat in het bestreden besluit ten onrechte niet is ingegaan op de door hen overgelegde contra-expertise van Peutz van 26 januari 2009 waarin wordt geconcludeerd dat het aan het bestreden besluit ten grondslag gelegde onderzoek naar de door hen ondervonden hinder van laagfrequent geluid vanwege de inrichting niet deugdelijk is.
    
    2.3.1. De minister erkent dat in het bestreden besluit in strijd met het motiveringsbeginsel niet is ingegaan op de contra-expertise, maar stelt dat het besluit wel zorgvuldig is voorbereid. De onderzoeken naar aanleiding van klachten gaven volgens hem geen aanleiding de UGS als bron van de ondervonden hinder te beschouwen. Hij verzoekt om de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand te laten.
    
    2.3.2. De beroepsgrond slaagt voor zover is aangevoerd dat ten onrechte niet is ingegaan op de contra-expertise. Het besluit komt reeds hierom wegens strijd met artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) voor vernietiging in aanmerking. De Afdeling ziet aanleiding om te onderzoeken of toepassing kan worden gegeven aan artikel 8:72, derde lid, van de Awb.
    
    2.3.3. Met betrekking tot het betoog dat de aan het bestreden besluit ten grondslag liggende onderzoeken ondeugdelijk zijn, moet worden vastgesteld dat op grond van deze onderzoeken niet kan worden geconcludeerd dat de beweerdelijke hinder van laagfrequent geluid niet afkomstig is van de UGS. Van deze onderzoeken had, zo vermeldt ook het deskundigenbericht, er immers slechts één betrekking op de situatie waarin de UGS in werking was. Uit deze onderzoeken is wel naar voren gekomen dat de beweerdelijke hinder vanwege laagfrequent geluid zich voordeed toen de UGS niet in werking was.
    
    Na het bestreden besluit is door het Nationaal Lucht- en Ruimtevaartlaboratorium (hierna: het NLR) opnieuw onderzoek verricht naar hinder van laagfrequent geluid vanwege de UGS ter plaatse van een aantal woningen waaronder die van [appellant sub 1] en [appellant sub 2]. Hiervan heeft het NLR in september 2010 en juni 2011 rapport uitgebracht. In het rapport van september 2010 is geconcludeerd dat op basis van daaraan ten grondslag liggend onderzoek niet kon worden vastgesteld, maar evenmin uitgesloten dat het door [appellant sub 1] en [appellant sub 2] waargenomen laagfrequente geluid afkomstig was van de UGS. In het rapport van juni 2011 is op basis van nader onderzoek geen verband gevonden tussen de beweerdelijke hinder vanwege laag frequent geluid en de UGS. Geconcludeerd is dat de UGS waarschijnlijk geen oorzaak is van bedoelde hinder.
    
    2.3.4. Hetgeen [appellant sub 1] en [appellant sub 2] naar voren hebben gebracht geeft de Afdeling geen aanleiding om in zoverre aan de juistheid van het onderzoek van het NLR te twijfelen. Op grond van de thans beschikbare gegevens heeft de minister zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat aannemelijk is dat de gestelde hinder niet afkomstig is van de UGS en kon daarom bij de vergunningverlening - voor het geval onverhoopt alsnog mocht blijken dat UGS veroorzaker is van laagfrequent geluid - worden volstaan met het opnemen van een voorschrift ter zake. Anders dan [appellant sub 1] en [appellant sub 2] stellen, doet hieraan niet af dat de uitgevoerde onderzoeken geen ondubbelzinnig uitsluitsel geven over de oorzaak van het laagfrequent geluid dat de door hen gestelde hinder veroorzaakt. Voor de hier aan de orde zijnde vergunningverlening is immers slechts relevant of aannemelijk is dat UGS niet een bron is van het waargenomen laagfrequent geluid.
    
    2.3.5. Volgens het deskundigenbericht is opzwengeling het fenomeen dat geluid zich via leidingen kan voortplanten, in dit geval via ondergrondse gasleidingen waardoor trillingen in de bodem en nabijgelegen woningen kunnen ontstaan.
    
    De in de woning van [appellant sub 1] gemeten trillingsniveaus liggen volgens het deskundigenbericht ruim onder de aan de Meet- en beoordelingsrichtlijn trillingen van de SBR, uitgave augustus 2002, deel B, Hinder voor personen in gebouwen, ontleende streefwaarde van 0,1 mm/s.
    
    Infrageluid is volgens het deskundigenbericht geluid met een frequentie lager dan 20 Hz, dat moeilijk is te meten en waarvoor geen duidelijke norm bestaat.
    
    Hetgeen [appellant sub 1] en [appellant sub 2] naar voren hebben gebracht geeft geen aanleiding om in zoverre aan de juistheid van het deskundigenbericht te twijfelen. Gelet op het voorgaande acht de Afdeling niet aannemelijk gemaakt dat de bestreden vergunning op deze punten ontoereikend is.
    
    De beroepsgrond faalt.
    
    2.4. [appellant sub 1] en [appellant sub 2] betogen voorts dat in het aan de vergunning verbonden voorschrift F.5. gebruikte term 'nabijgelegen woningen' onduidelijk is, dat de in dit voorschrift opgenomen norm voor laagfrequent geluid ontoereikend is en dat een adequaat controlevoorschrift ontbreekt, nu geen termijn is gesteld waarbinnen vergunninghoudster moet aantonen te voldoen aan de norm voor laagfrequent geluid.
    
    2.4.1. De minister erkent dat de eerste alinea van voorschrift F.5. onduidelijk is en verzoekt de Afdeling om na vernietiging hiervan op basis van een door hem voorgestelde tekst zelf in de zaak te voorzien.
    
    2.4.2. De eerste alinea van vergunningvoorschrift F.5. luidt als volgt: binnenin nabijgelegen woningen bedraagt het A-gewogen geluidniveau in de laagfrequent geluid tertsbanden van 20 Hz tot en met 100 Hz niet meer dan 25 dB(A-gewogen).
    
    2.4.3. Ten aanzien van de term 'nabijgelegen woningen' zijn van de kant van [appellant sub 1] en [appellant sub 2] geen nadere bezwaren naar voren gebracht, zodat de Afdeling ervan uitgaat dat met de door de minister voorgestelde formulering 'woningen die zijn gelegen binnen de invloedsfeer van laagfrequent geluid dat van de inrichting afkomstig is' in zoverre aan hun bewaren tegemoet is gekomen.
    
    2.4.4. De minister stelt bij de normering van laagfrequent geluid aansluiting te hebben gezocht bij de richtlijn laagfrequent geluid van de Nederlandse Stichting Geluidhinder van april 1999 (hierna: de NSG-richtlijn). Volgens het deskundigenbericht is dit evenwel niet het geval en wordt met voorschift F.5. minder bescherming geboden dan wanneer was uitgegaan van de zogenoemde referentiecurve uit de NSG-richtlijn.
    
    In het deskundigenbericht wordt er voorts op gewezen dat de vermelding van de grenswaarde van 25 dB(A) in de NSG-richtlijn, waaraan de minister heeft gerefereerd, een andere betekenis heeft dan de minister in voorschrift F.5. eraan geeft. Die grenswaarde van 25 dB(A) voor de nachtperiode, vermeld op pagina 11 van de NSG-richtlijn, heeft volgens het deskundigenbericht niet specifiek betrekking op laagfrequent geluid en geldt niet voor de afzonderlijke frequenties. In hetgeen de minister heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding om in zoverre aan de juistheid van het deskundigenbericht te twijfelen.
    
    In zijn nadere memorie van 7 juli 2011 stelt de minister dat er een misverstand is over de in voorschrift F.5. opgenomen norm en stelt hij ter verduidelijking een gewijzigde tekst voor voorschrift F.5. voor, waarbij voor tonaal geluid een grenswaarde van 20 dB(A) en voor niet-tonaal geluid een grenswaarde van 25 dB(A) geldt.
    
    Hiermee komt de minister naar het oordeel van de Afdeling niet tegemoet aan de constatering in het deskundigenbericht dat de systematiek van de NSG-richtlijn niet wordt gevolgd, nu in de gewijzigde tekst van het voorschrift evenmin wordt uitgegaan van de referentiecurve. De Afdeling ziet dan ook geen aanleiding om in zoverre toepassing te geven aan artikel 8:72, vierde lid, van de Awb.
    
    2.4.5. Ten aanzien van het betoog dat in verband met de norm voor laagfrequent geluid een adequaat controlevoorschrift ontbreekt, overweegt de Afdeling dat gelet op artikel 8.12, zesde lid, van de Wet milieubeheer en in aanmerking genomen dat tot onderhavige inrichting voor ondergrondse gasopslag niet een gpbv-installatie behoort, de minister niet verplicht is om een controlevoorschrift als bedoeld in het vierde lid aan de vergunning te verbinden.
    
    2.5. De beroepen zijn gegrond. Het besluit van 12 juli 2010 dient wegens strijd met artikel 3:46 van de Awb te worden vernietigd. De Afdeling zal bepalen dat de rechtsgevolgen ervan in stand blijven, behoudens voor zover het de eerste alinea van voorschrift F.5 betreft. De minister dient op dit punt een nieuw besluit te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen. Daartoe zal de Afdeling een termijn stellen.
    
    2.5.1. De minister dient ten aanzien van [appellant sub 1] op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld. Ten aanzien van [appellant sub 2] is van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen niet gebleken.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. verklaart de beroepen gegrond;
    
    II. vernietigt het besluit van de minister van Economische Zaken, thans de minister van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie, van 12 juli 2010, kenmerk ETM/EM/10099575;
    
    III. bepaalt dat de rechtsgevolgen van dat besluit in stand blijven met uitzondering van de eerste alinea van voorschrift F.5;
    
    IV. draagt de minister van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie op om binnen acht weken na de verzending van deze uitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen een nieuw besluit te nemen;
    
    V. veroordeelt de minister van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie tot vergoeding van bij [appellant sub 1A] en [appellante sub 1B] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 874,00 (zegge: achthonderdvierenzeventig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    VI. gelast dat de minister van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie aan appellanten het door hen voor de behandeling van de beroepen betaalde griffierecht ten bedrage van € 150,00 (zegge: honderdvijftig euro) voor [appellant sub 1A] en [appellante sub 1B] en € 150,00 (zegge: honderdvijftig euro) voor [appellant sub 2] vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. W.D.M. van Diepenbeek, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R. van Baaren, ambtenaar van staat.
    
    
      w.g. Van Diepenbeek w.g. Van Baaren
      lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 21 september 2011
    
    579.