ECLI:NL:RVS:2008:BF1011, Raad van State, 17-09-2008, 200800273/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2008-09-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij onderscheiden besluiten van 9 en 23 maart 2006 en 28 april 2006 heeft de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (hierna: de staatssecretaris), voor zover thans van belang, verzoeken van appellante (hierna: OVP) om wijziging van eerder ingediende subsidieaanvragen voor een achttal projecten, afgewezen.

200800273/1.
      Datum uitspraak: 17 september 2008
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    
      de stichting Stichting Opleidingsfonds Vakopleiding Procesindustrie, gevestigd te Den Haag,
      appellante,
    
    
    tegen de uitspraak in zaak nr. 06/9810 van de rechtbank 's-Gravenhage van 26 november 2007 in het geding tussen:
    
    appellante
    
    en
    
    de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij onderscheiden besluiten van 9 en 23 maart 2006 en 28 april 2006 heeft de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (hierna: de staatssecretaris), voor zover thans van belang, verzoeken van appellante (hierna: OVP) om wijziging van eerder ingediende subsidieaanvragen voor een achttal projecten, afgewezen.
    
    Bij besluit van 26 oktober 2006 heeft de staatssecretaris de door OVP daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 26 november 2007, verzonden op 29 november 2007, heeft de rechtbank 's-Gravenhage (hierna: de rechtbank) het door OVP daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft OVP bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 9 januari 2008, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 7 februari 2008.
    
    De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.
    
    OVP heeft nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak gevoegd met zaak nr. 200800274/1 ter zitting behandeld op 22 juli 2008, waar OVP, vertegenwoordigd door mr. R.C.V. Mans, advocaat te Leiden, vergezeld door de [directeur] van OVP, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. M.J.A. Vrouenraets, ambtenaar bij het Agentschap SZW van het Ministerie van Sociale Zaken en werkgelegenheid, zijn verschenen.
    
    Na zitting is de zaak gesplitst van zaak nr. 200800274/1.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Ingevolge artikel 1, aanhef en onder d, van de Subsidieregeling ESF-3 (Stcrt. 2001, 118, zoals nadien gewijzigd) wordt in deze regeling onder project verstaan een samenhangend geheel van activiteiten met betrekking tot de in artikel 3, eerste lid, genoemde onderwerpen.
    
    Ingevolge artikel 3, eerste lid, komen voor subsidie in aanmerking projecten met betrekking tot:
    
    (…)
    
    b. inzetbaarheid beroepsbevolking onderscheiden naar:
    
    1e. preventie instroom in arbeidsongeschiktheid en verbetering arbeidsomstandigheden, of
    
    2e. vergemakkelijken van de combinatie arbeid en zorg;
    
    c. scholing van werkenden;
    
    (…)
    
    Ingevolge artikel 5, tweede lid, wordt de aanvraag ingediend onder gebruikmaking van een formulier dat daartoe door de minister ter beschikking wordt gesteld, en bevat in ieder geval een projectbeschrijving met bijbehorende begroting en financieringsplan.
    
    Ingevolge artikel 7, eerste lid, betreft de beschikking tot verlening van projectsubsidie de projectactiviteiten zoals vastgelegd in de bij de subsidieaanvraag gevoegde projectbeschrijving.
    
    2.2. OVP vormt een schakel tussen bedrijven in de procesindustrie en de staatssecretaris. De bij OVP aangesloten bedrijven kunnen via OVP een aanvraag om subsidieverlening in het kader van de Subsidieregeling ESF-3 indienen. De door OVP goedgekeurde aanvragen worden samengevoegd tot zogenoemde clusteraanvragen die OVP namens de sector procesindustrie indient bij de staatssecretaris. De in de onderhavige zaak aan de orde zijnde acht clusteraanvragen hebben tot doel de inzetbaarheid van beroepsbevolking (preventie instroom in arbeidsongeschiktheid) en/of de scholing van werkenden. In het kader van deze projecten zullen onder meer opleidingen worden aangeboden aan werknemers met een lage of geen startkwalificatie die werkzaam zijn bij de bedrijven waarop de desbetreffende clusteraanvraag betrekking heeft. Het doel van die opleidingen is er voor te zorgen dat de desbetreffende werknemers ook in de toekomst inzetbaar zijn voor de procesindustrie.
    
    2.3. Bij besluit van 27 oktober 2005 (Stcrt. 2005, 212) heeft de staatssecretaris met ingang van 28 oktober 2005, 09.00 uur, een subsidieplafond van € 0,00 vastgesteld voor projecten als bedoeld in artikel 3, eerste lid, aanhef en onder a tot en met c en e tot en met g van de Subsidieregeling ESF-3, waaronder ook de projecten vallen waarvoor OVP subsidies heeft aangevraagd. Gelet op de uitspraak van de Afdeling van 3 januari 2007 in zaak nr. 200606029/1 is het subsidieplafond op 1 november 2005 in werking getreden.
    
    Bij onderscheiden besluiten van 21 juli 2005, 9 maart 2006, 23 maart 2006 en 28 april 2006 heeft de staatssecretaris de door OVP vóór de inwerkingtreding van het subsidieplafond aangevraagde subsidies verleend.
    
    Bij brieven, daterend van eind november 2005 tot medio januari 2006 en derhalve, naar ook niet in geschil is, van ná de inwerkingtreding van het subsidieplafond, heeft OVP verscheidene verzoeken ingediend om wijziging van de projecten waarop de acht clusteraanvragen betrekking hadden. Bij besluit van 28 april 2006 heeft de staatssecretaris het verzoek om wijziging van het project waarvoor bij besluit van 21 juli 2005 subsidie was verleend, afgewezen. De wijzigingsverzoeken met betrekking tot de overige zeven projecten zijn afgewezen in dezelfde besluiten waarbij de subsidie voor die projecten is verleend.
    
    Bij het besluit op bezwaar van 26 oktober 2006 heeft de staatssecretaris deze afwijzingen gehandhaafd. Hij heeft hieraan ten grondslag gelegd dat de subsidies zijn verleend op basis van de oorspronkelijke aanvragen. Het honoreren van de wijzigingsverzoeken betekent dat wordt afgeweken van de projectplannen op basis waarvan de subsidies zijn verleend en zal leiden tot een hogere benutting van de subsidies en daardoor tot overschrijding van het ingestelde subsidieplafond in die zin dat het gemiddelde realisatiepercentage van de projecten waarvoor subsidie is verleend als gevolg daarvan zal uitstijgen boven het percentage van 60, waarvan op grond van ervaringen in het verleden wordt uitgegaan. Dergelijke wijzigingsverzoeken worden daarom afgewezen, op dezelfde wijze als dat gebeurt met nieuwe aanvragen.
    
    2.4. De rechtbank heeft overwogen dat de staatssecretaris, ter voorkoming van een hogere subsidiebenutting die in het licht van de sluiting van het subsidieloket als onwenselijk moet worden beoordeeld, in redelijkheid heeft kunnen bepalen dat wijzigings- en verleningsverzoeken evenals nieuwe aanvragen afgewezen dienen te worden met een verwijzing naar het ingestelde subsidieplafond. Het inwilligen van dergelijke verzoeken die zijn ingediend met als doel tot een hogere subsidiebenutting te komen verdraagt zich immers niet met het besluit waarbij het subsidieplafond is ingesteld. Voorts heeft de rechtbank overwogen dat er in dezen geen sprake is van een beleidsregel en dat OVP, gezien de sluiting van het subsidieloket, er niet gerechtvaardigd op heeft mogen vertrouwen dat ook na inwerkingtreding van het subsidieplafond op 1 november 2005 uitzicht op acceptatie van na dat tijdstip ingediende wijzigingsvoorstellen bestond. Dat tussen OVP en de staatssecretaris werkafspraken bestonden over het indienen van tussentijdse projectwijzigingen strekte, naar het oordeel van de rechtbank, niet zover dat OVP op grond daarvan in de gerechtvaardigde verwachting verkeerde of redelijkerwijs kon verkeren dat deze wijzigingsverzoeken ingewilligd zouden worden.
    
    2.5. OVP betoogt - samengevat weergegeven - dat de rechtbank miskent dat de wijzigingsverzoeken ten onrechte niet als behorend tot de oorspronkelijke aanvragen, maar als nieuwe aanvragen zijn behandeld en vervolgens met een beroep op het subsidieplafond zijn afgewezen. OVP voert daartoe aan dat zij, gelet op de tussen haar en de staatssecretaris gemaakte werkafspraken, op grond waarvan door haar voor het einde van de projectperiode ingediende wijzigingsverzoeken in behandeling werden genomen, er op mocht vertrouwen dat ook ná de inwerkingtreding van het subsidieplafond ingediende verzoeken die betrekking hebben op wijziging van vóór de inwerkingtreding van dat plafond ingediende subsidieaanvragen, als behorend bij die aanvragen in behandeling zouden worden genomen. Gelet hierop gaat de rechtbank er volgens OVP ten onrechte aan voorbij dat de afwijzing van de wijzigingsverzoeken door de staatssecretaris onder verwijzing naar het subsidieplafond een beleidswijziging oplevert die in strijd is met het rechtszekerheids-, vertrouwens- en zorgvuldigheidsbeginsel.
    
    2.6. In artikel 5, tweede lid, van de Subsidieregeling ESF-3 is voor de subsidieaanvragers onder meer de verplichting neergelegd om de aanvraag te voorzien van een projectbeschrijving. Deze projectbeschrijving bevat details van het project en dient, blijkens artikel 7, eerste lid, van de Subsidieregeling ESF-3, als uitgangspunt voor de subsidieverlening. Bij een clusteraanvraag, als hier aan de orde, is dat niet anders. Dat de projectbeschrijving voor de subsidieverhouding van groot belang is en mede het kader vormt voor de subsidieverlening wordt bevestigd door artikel 15, eerste lid, aanhef en onder b, van de Subsidieregeling ESF-3, ingevolge welke bepaling een beschikking tot verlening van projectsubsidie geheel of gedeeltelijk kan worden ingetrokken en de op basis daarvan uitbetaalde bedragen kunnen worden teruggevorderd in het geval het project wordt uitgevoerd in afwijking van de bij de aanvraag gevoegde projectbeschrijving, voor zover de subsidieverlening daarop was gebaseerd, tenzij de staatssecretaris daar ingevolge het tweede lid vooraf mee heeft ingestemd.
    
    Bij een verzoek om wijziging van een project waarvoor subsidie is verleend brengt het systeem van subsidieverlening en - vaststelling met zich dat dient te worden beoordeeld of het kader van de subsidieverlening hierdoor wordt gewijzigd. Indien dat zo is, dient het wijzigingsverzoek ten volle inhoudelijk aan de toepasselijke regelgeving, waarvan ook een ingesteld subsidieplafond deel uitmaakt, te worden getoetst. Een na de bekendmaking van het subsidieplafond ingediend verzoek tot wijziging van een project kan dan ook slechts worden gehonoreerd, indien deze wijziging volledig valt binnen de kaders van een vóór de bekendmaking van het plafond verleende subsidie en de wijziging de hoogte van de verleende subsidie niet te boven gaat. Gelet op de strenge eisen die ingevolge de Subsidieregeling ESF-3 aan aanvragen worden gesteld, waarbij projecten nauwkeurig dienen te zijn beschreven en die beschrijving het kader voor de subsidieverlening vormt, zal veelal geen sprake zijn van een wijziging die dat kader niet te buiten gaat. De enkele wijziging van de naam van een project of van een daarin opgenomen opleiding, of een andere administratieve wijziging die geen inhoudelijke betekenis heeft, kan echter wel worden geaccepteerd.
    
    Deze beoordelingssystematiek ten aanzien van een wijzigingsverzoek is niet anders indien eerst ná de inwerkingtreding van het subsidieplafond wordt beslist op een daarvóór ingediende initiële aanvraag om verlening van subsidie.
    
    2.6.1. De staatssecretaris heeft in de gevallen waarin nog geen besluit was genomen over de subsidieverlening, eerst de vóór de inwerkingtreding van het subsidieplafond ingediende aanvragen - zoals al dan niet nadien op toegestane en hier niet van belang zijnde punten herzien - beoordeeld en op basis daarvan subsidie verleend, alvorens op de wijzigingsverzoeken te besluiten. Dat past binnen de hiervoor weergegeven systematiek. Bij de oorspronkelijke aanvragen zijn overzichten gevoegd met daarop de in het kader van het desbetreffende project uit te voeren activiteiten, waaronder de aan te bieden opleidingen, alsmede de uitvoerders van die activiteiten. Deze activiteiten en uitvoerders vormen, gelet op het hiervoor overwogene, een essentieel onderdeel van het kader van de verleende subsidies. In de verleningsbesluiten is ook uitdrukkelijk vermeld dat de desbetreffende projectsubsidie wordt verleend onder de voorwaarde dat het project wordt gerealiseerd overeenkomstig het in de desbetreffende aanvraag en projectbeschrijving gestelde en dat de bij en krachtens de Subsidieregeling ESF-3 gestelde verplichtingen worden nagekomen. Tevens is vermeld dat het maximale subsidiebedrag is berekend aan de hand van de gegevens in de aanvraag.
    
    2.6.2. Beoordeeld dient gezien het vorenoverwogene te worden of de na de inwerkingtreding van het subsidieplafond ingediende verzoeken wijzigingen behelzen die passen binnen evenbedoeld kader. Voor zover het gaat om naamswijzigingen van de in de oorspronkelijke aanvragen opgenomen opleidingen, heeft de staatssecretaris deze geaccepteerd, nu het geen inhoudelijke wijzigingen betreft. Dat aspect is niet in geding. Voor het overige betreft het hier verzoeken om opleidingen toe te voegen aan de oorspronkelijke aanvragen, waarbij het voor het grootste deel gaat om nieuwe en andere opleidingen dan in de oorspronkelijke aanvraag opgenomen. Gelet hierop, alsmede in aanmerking genomen de hiervoor weergegeven kaders van de verleende subsidies, vallen de hier aan de orde zijnde en door de staatssecretaris niet geaccepteerde wijzigingen buiten die kaders. Daarbij is verder niet van belang dat met de wijzigingen wordt gebleven binnen de bedragen waarop de oorspronkelijke subsidieaanvragen betrekking hadden, noch dat de wijzigingsverzoeken zijn ingediend vóórdat op de oorspronkelijke aanvragen was beslist. Het ter zitting bij de Afdeling door OVP gevoerde betoog dat de verzochte wijzigingen slechts betrekking hebben op een verschuiving van opleidingsplaatsen binnen één cluster, waarbij de opleidingsplaatsen die door een bedrijf binnen het cluster niet worden opgevuld overgaan naar een ander bedrijf binnen hetzelfde cluster zonder dat aan de opleiding of de uitvoerder daarvan iets verandert, maakt - daargelaten of dit betoog geheel overeenkomt met de wijzigingsverzoeken waarin wordt gesproken over het toevoegen van nieuwe opleidingen - het vorenstaande niet anders. Gelet op de uitdrukkelijke voorwaarde dat de projectsubsidie wordt verleend voor zover het project wordt gerealiseerd overeenkomstig het in de oorspronkelijke aanvraag en projectbeschrijving gestelde, gaat het ook in dat geval om wijzigingen die niet vallen binnen de kaders van de verleende subsidies.
    
    Dat wijzigingsverzoeken, ingediend vóórdat het bij besluit van 27 oktober 2005 ingestelde subsidieplafond in werking was getreden, overeenkomstig de tussen OVP en de staatssecretaris gemaakte werkafspraken in behandeling werden genomen, brengt, anders dan OVP heeft betoogd, niet mee dat de staatssecretaris door de onderhavige na inwerkingtreding van dat plafond ingediende wijzigingsverzoeken niet aan een verdergaande inhoudelijke beoordeling te onderwerpen, in strijd met het rechtszekerheids-, vertrouwens- en zorgvuldigheidsbeginsel handelt. De inwerkingtreding van het subsidieplafond per 1 november 2005 heeft immers juist tot gevolg dat ook dergelijke op de subsidieverlening betrekking hebbende afspraken niet meer konden worden nagekomen. OVP diende daar na genoemde datum derhalve rekening mee te houden.
    
    2.6.3. Gelet op het vorenstaande heeft de staatssecretaris de wijzigingsverzoeken, naar de rechtbank terecht heeft overwogen, in redelijkheid op één lijn kunnen stellen met een nieuwe aanvraag en onder verwijzing naar het subsidieplafond kunnen afwijzen.
    
    2.7. Uit het hiervoor overwogene volgt dat het hoger beroep ongegrond is. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    2.8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. C.M. Ligtelijn-van Bilderbeek, voorzitter, en mr. P.A. Offers en mr. B.P. Vermeulen, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.H.L. Dallinga, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Ligtelijn-van Bilderbeek w.g. Dallinga
      voorzitter ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 17 september 2008
    
    18-502.