ECLI:NL:RBHAA:2007:BD3668, Rechtbank Haarlem, 04-05-2007, AWB 07-2111 en 07-2112
Rechtbank Haarlem — Uitspraak 
Datum: 2007-05-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Ontheffing voor het doden van ganzen. Populatiebeheer ter voorkoming van belangrijke schade.  In geschil is de vraag of voldaan is aan de voorwaarde, genoemd in artikel 68, eerste lid, Ffw, dat er geen andere bevredigende oplossing bestaat.  De voorzieningenrechter acht het bestreden besluit in strijd met artikel 3:2 en 7:12 Awb en artikel 68 Ffw.  Het beroep zal gegrond worden verklaard.

RECHTBANK HAARLEM
      Sector bestuursrecht
    
    
    zaaknummer: AWB 07 - 2111 en 07 - 2112
    
    uitspraak van de voorzieningenrechter van 4 mei 2007
    
    in de zaak van:
    
    
      Stichting De Faunabescherming,
      gevestigd te Amstelveen,
      eiseres,
    
    
    tegen:
    
    
      gedeputeerde staten van Noord-Holland,
      verweerder,
    
    
    
    
    
    
      derde partij	
      Stichting Faunabeheereenheid Noord-Holland,	
      gevestigd te Haarlem	
    
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 3 februari 2005, verzonden 4 februari 2005, heeft verweerder aan de Faunabeheereenheid ontheffing verleend als bedoeld in artikel 68, eerste lid, aanhef en onder c, Ffw voor het doden van overzomerende grauwe ganzen buiten genoemde foerageergebieden en daarbij gebruik te maken van geweer en hond alsmede het zoeken, rapen, vernietigen of anderszins onklaar maken van nesten op de gronden waartoe de bevoegdheid van de Faunabeheereenheid strekt. De ontheffing heeft voorts betrekking op de foerageergebieden waarbinnen het beperkt doden van broedparen van grauwe ganzen is toegestaan met als doel regulering van de stand van broedparen. Daarnaast is ontheffing verleend voor het vangen en doden van ruiende genoemde ganzensoorten met behulp van netten, alsmede voor het doden van Canadese ganzen, kolganzen (periode 1 april tot 30 september) en brandganzen (periode 15 mei tot en met 30 september) en daarbij gebruik te maken van geweer en hond en het zoeken, rapen, vernietigen of anderszins onklaar maken van eieren en nesten op de gronden waartoe de bevoegdheid van de Faunabeheereenheid strekt. De ontheffingen zijn, met verschillende ingangsdata, verleend tot en met 31 december 2007. 
    
    	
    Bij besluit van 28 juni 2005, verzonden 1 juli 2005, heeft verweerder het daartegen ingestelde bezwaar ongegrond verklaard. 
    
    Tegen dit besluit heeft eiseres bij brief van 8 juli 2005 beroep ingesteld. Hangende beroep is een voorlopige voorziening gevraagd. Bij uitspraak van 25 augustus 2005 heeft de voorzieningenrechter het besluit van 3 februari 2005 geschorst voor zover geldend binnen het gebied "De Abtskolk-de Putten" en voor de overige gebieden voor zover gelegen buiten de op de schadekaarten aangegeven gebieden waar in 2000-2002 voor meer dan € 115,-- per hectare schadeperceel schade is veroorzaakt door ganzen.
    
    Bij uitspraak van 13 februari 2006 van de meervoudige kamer van deze rechtbank, heeft de rechtbank verzoeksters beroep gegrond verklaard en de beslissing op bezwaar vernietigd. Voorts heeft de rechtbank het primaire besluit geschorst tot zes weken na verzending van de nieuwe beslissing op bezwaar. 
    
    Bij besluit van 13 juni 2006, verzonden op 28 juni 2006, heeft verweerder een nieuwe beslissing op bezwaar genomen. Verweerder heeft het bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard en heeft besloten de bestreden beslissing van 3 februari 2005 te wijzigen, onder wijziging en aanvulling van de motivering van dit besluit. Hiertegen heeft eiseres op 3 juli 2006 beroep ingesteld en verzocht om een voorlopige voorziening.
    
    Bij uitspraak van 14 augustus 2006 heeft de voorzieningenrechter van deze rechtbank het beroep van eiseres gegrond verklaard en de beslissing op bezwaar van 13 juni 2006 vernietigd. Voorts heeft de voorzieningenrechter het primaire besluit geschorst tot zes weken na verzending van de nieuwe beslissing op bezwaar.	
    
    Bij besluit van 7 maart 2007, verzonden 13 maart 2007, heeft verweerder een nieuwe beslissing op bezwaar genomen. Verweerder heeft het bezwaar gegrond verklaard, het primaire besluit herroepen en een nieuwe ontheffing verleend aan de Faunabeheereenheid.
    
    Tegen dit besluit heeft eiseres bij brief van 15 maart 2007 beroep ingesteld. Daarbij is tevens verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
    
    De zaak is behandeld ter zitting van 24 april 2007, alwaar eiseres is vertegenwoordigd door A.P. de Jong en H. Niesen. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door W. Menkveld en S.J.A.M. van Herpen, beiden werkzaam bij de provincie Noord-Holland. Voorts is namens Stichting Faunabeheer Noord-Holland P.B. van Houten verschenen.
    
    
      2. Overwegingen
      2.1 Ingevolge artikel 8:86, eerste lid, Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan de voorzieningenrechter, indien het verzoek om een voorlopige voorziening hangende het beroep bij de rechtbank is gedaan en hij van oordeel is dat na de zitting nader onderzoek redelijkerwijs niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak, onmiddellijk uitspraak doen in de hoofdzaak.	
      De in het onderhavige geval verkregen informatie is van dien aard dat nader onderzoek geen relevante nieuwe gegevens zal opleveren. Ook overigens bestaat geen beletsel om met toepassing van voormeld wettelijk voorschrift onmiddellijk uitspraak in de hoofdzaak te doen.
    
    
    2.2 Ingevolge artikel 9 van de Flora- en faunawet (hierna: de Ffw) is het verboden dieren, behorende tot een beschermde inheemse diersoort, te doden, te verwonden, te vangen, te bemachtigen of met het oog daarop op te sporen.	
    
    Ingevolge artikel 11 van de Ffw is het verboden nesten, holen of andere voortplantings- of vaste rust- of verblijfplaatsen van dieren, behorende tot een beschermde inheemse diersoort, te beschadigen, te vernielen, uit te halen, weg te nemen of te verstoren.	
    
    Ingevolge artikel 12 van de Ffw is het verboden eieren van dieren, behorende tot een beschermde inheemse diersoort, te zoeken, te rapen, uit het nest te nemen, te beschadigen of te vernietigen.	
    
    Ingevolge artikel 68, eerste lid, aanhef en onder c, van de Ffw, voor zover hier van belang, kan het college, wanneer er geen andere bevredigende oplossing bestaat en indien geen afbreuk wordt gedaan aan een gunstige staat van instandhouding van de soort, ten aanzien van beschermde inheemse diersoorten, het Faunafonds gehoord, ter voorkoming van belangrijke schade aan gewassen, vee, bossen, bedrijfsmatige visserij en wateren, ontheffing verlenen van het bepaalde bij of krachtens de artikelen 9 tot en met 12 van de Ffw.	
    
    Ingevolge artikel 68, tweede lid, van de Ffw wordt de ontheffing, bedoeld in het eerste lid, slechts verleend aan een faunabeheereenheid op basis van een faunabeheerplan.
    
    
      2.3 Bij besluit van 7 maart 2007 heeft verweerder opnieuw ontheffing aan de Faunabeheereenheid verleend;	
      -  op grond van in artikel 68, eerste lid, aanhef en onder c, en artikel 74, eerste lid en onder a, Ffw voor  het doden van overzomerende grauwe ganzen, kol- en brandganzen en daarbij gebruik te maken van geweer en hond op de gronden waartoe de bevoegdheid van de Faunabeheereenheid strekt (spoor 1, schadebestrijding);	
      - op grond van artikel 68, eerste lid, aanhef en onder c, Ffw voor het doden en het beschadigen, vernielen, uithalen, wegnemen of verstoren van hun nesten en eieren van overzomerende grauwe ganzen, kol- en brandganzen (spoor 2, voorkomen van belangrijke schade door populatiebeheer);	
      - op grond van artikel 68, eerste lid, aanhef en onder c, Ffw voor het vangen en vervolgens doden van ruiende grauwe ganzen, kol- en brandganzen (spoor 2, voorkomen van belangrijke schade door populatiebeheer).			
      Bij de voorschriften waaronder de ontheffing is verleend wordt bepaald, dat de geldigheid van de ontheffing is beperkt tot die postcodegebieden waarin in de periode  2002-2005 een gewasschade is uitgekeerd van € 250,--  per geval of meer. Voorts vermeldt verweerder het volgende:	
      Spoor 1 (schadebestrijding door afschot):	
      - de ontheffing voor het doden van overzomerende grauwe ganzen, kolganzen geldt vanaf 1 april 2007 tot en met 30 september 2007.	
      - de ontheffing voor het doden van brandganzen geldt vanaf 15 mei 2007 tot en met 30 september 2007.	
    
    
    
      Spoor 2 (voorkomen van belangrijke schade door populatiebeheer):
      - de ontheffing voor het zoeken, rapen, vernietigen of anderszins onklaar maken van eieren en nesten van grauwe ganzen, kolganzen en brandganzen geldt voor de gehele leg- en broedperiode 2007.	
      - de ontheffing voor het vangen en doden van ruiende ganzensoorten vindt plaats in de ruiperiode.	
    
    
    
      Verweerder heeft voorts bij de uitvoeringsvoorschriften onder 3. bepaald dat de Faunabeheereenheid zich bij het verlenen van de machtiging voor doden in het kader van spoor 1 (schadebestrijding) ervan dient te vergewissen dat in voldoende mate preventieve maatregelen zijn getroffen. Verweerder heeft daarbij bepaald dat dit voorschrift niet geldt bij de uitvoering van maatregelen zoals omschreven voor spoor 2.
      De voorzieningenrechter overweegt als volgt.
    
    
    2.4 Sinds 1 april 2006 staat de Canadese gans op de landelijke vrijstellingslijst voor doden (Staatsblad 26 januari 2006, 42). Gelet hier op is het sindsdien toegestaan om Canadese ganzen te doden met het geweer tussen zonsopkomst en zonsondergang als zij schade toebrengen aan de landbouw. Tussen partijen is niet in geschil dat de Canadese gans, gelet op het bovengenoemde, geen deel meer uitmaakt van het geding.
    
    2.5 Voorts is ter zitting door eiseres aangegeven dat haar beroep zich beperkt tot dat deel van de bestreden ontheffing waarin spoor 2, oftewel populatiebeheer, aan de orde is. De voorzieningenrechter beperkt de omvang van het geding dan ook aldus.
    
    2.6 Eiseres betoogt dat de ontheffing in strijd is met artikel 68 Ffw nu verweerder deze ontheffing behalve ten behoeve van het belang van voorkoming van belangrijke landbouwschade, tevens heeft afgegeven in het belang van populatiebeheer. Zij stelt dat populatiebeheer geen zelfstandig belang is op grond waarvan verweerder een ontheffing mag afgeven. Zij betoogt dat maatregelen met het oog op populatiebeheer alleen dan een rol zouden kunnen spelen indien aangetoond kan worden dat deze maatregelen een daadwerkelijke bijdrage leveren aan het beperken van belangrijke landbouwschade. Eiseres stelt zich op het standpunt dat verweerder een dergelijk effect niet heeft aangetoond en dat een dergelijke conclusie ook niet kan worden getrokken uit het SOVON onderzoek.
    
    2.7 De voorzieningenrechter is met eiseres van oordeel dat populatiebeheer van grauwe ganzen, kolganzen en brandganzen geen zelfstandig belang is op grond waarvan een ontheffing ingevolge artikel 68 Ffw kan worden verleend. Verweerder heeft ter zitting echter uitdrukkelijk aangegeven populatiebeheer hier te zien als middel ter voorkoming van landbouwschade en niet als doel op zich. 
    
    2.8 Tussen partijen is voorts in geschil of voldaan is aan de voorwaarde genoemd in artikel 68, eerste lid, Ffw, dat er geen andere bevredigende oplossing bestaat. Eiseres bestrijdt dit en voert daartoe aan dat in de bestreden ontheffing het toepassen van preventieve middelen ten onrechte niet van toepassing is verklaard op handelingen die populatiebeheer betreffen.
    
    2.9 Verweerder voert op dit punt aan dat het treffen van preventieve maatregelen met oog op beperking van de populatie praktisch gezien niet mogelijk is. Verweerder heeft gelet hierop het zogeheten spoor 2 uitgezonderd van verplichting preventieve maatregelen te treffen.
    
    2.10 De voorzieningenrechter volgt verweerder niet in diens standpunt. Nu - zoals verweerder ook uitdrukkelijk heeft aangegeven - populatiebeheer een middel is dat wordt ingezet ter voorkoming van belangrijke schade zoals bedoeld in artikel 68, eerste lid, aanhef en onder c, Ffw en in dat kader activiteiten worden toegepast waarvoor ingevolge de artikelen 9, 11 en 12 Ffw ontheffing noodzakelijk is, moet ook worden voldaan aan de in artikel 68, eerste lid, aanhef en onder c Ffw genoemde voorwaarden. Een dergelijke ontheffing kan derhalve pas verleend worden indien geen andere bevredigende oplossing bestaat, alsmede geen afbreuk wordt gedaan aan een gunstige staat van instandhouding van de soort en uitsluitend ter voorkoming van belangrijke schade.  De voorzieningenrechter ziet in de tekst van artikel 68, eerste lid, aanhef en onder c, Ffw geen aanknopingspunten voor het standpunt van verweerder dat als voor populatiebeheer wordt gekozen als middel, het toepassen van alternatieve middelen niet als voorwaarde geldt. Hoewel ook de ontheffing in het kader van populatiebeheer uitdrukkelijk is gekoppeld aan de bekende schadegebieden, zou dit in theorie kunnen betekenen dat het doden van (niet direct schade opleverende) ganzen en het beschadigen etc. van de nesten van deze ganzen geheel onnodig plaatsvindt naast het doden van de direct schade opleverende ganzen, of dat de combinatie van maatregelen de gunstige instandhouding van de soort (te) nadelig beinvloedt. Dit betekent dat verweerder zal dienen te onderbouwen dat indien via een ontheffing reeds maatregelen worden getroffen gericht op bestrijding van directe schade, daarnaast nog andere maatregelen noodzakelijk zijn in het kader van bestrijding van schade. De vraag of er geen andere bevredigende oplossing is valt aldus samen met de vraag naar de effectiviteit van de activiteiten waarvoor ontheffing wordt gevraagd. Verweerder heeft, hoewel zij stelt dat geen preventieve maatregelen hoeven worden ingezet bij populatiebeheer, wel aangegeven waarom zij populatiebeheer nodig vindt. Verweerder verwijst in dat kader in het bestreden besluit naar de beleidsnotitie pagina 31, naar een rapport van de Sovon en naar het Faunabeheerplan. Nu verweerder zich daarover wel heeft uitgelaten, zal de voorzieningenrechter beoordelen of deze onderbouwing afdoende is. 
    
    2.11 Op pagina 31 van de beleidsnotitie wordt volstaan met de mededeling dat het aantal ganzen de laatste jaren zo toeneemt dat het wenselijk is om ter voorkoming van schade ook over te gaan tot populatiebeperking. Een verdere onderbouwing van de noodzaak hiertoe in combinatie met directe schadebestrijding wordt niet gegeven. Ook in het Faunabeheerplan wordt dit niet gegeven. Op pagina 16 van dit plan wordt zelfs getwijfeld aan het verband tussen populatiegrootte en schade. Daarnaast wijst verweerder op het rapport van Sovon "overzomerende ganzen in Nederland: grenzen aan de groei", waarin Sovon zou aangeven dat vangen en doden effectief is omdat dat gericht op de populatie ingrijpt. De voorzieningenrechter is evenwel van oordeel dat deze conclusie niet zonder meer uit het rapport van Sovon blijkt. Integendeel, in zijn conclusie op pagina 3 stelt het Sovon dat de toename van het aantal in Nederland broedende ganzen niet gepaard gaat met een toename van de schade en dat er geen verband is tussen populatiegrootte en schade. 
    
    2.12 Gelet op het vorenstaande is het bestreden besluit voor wat betreft spoor 2 zoals onder 2.3 genoemd, in strijd met artikel 3:2 en 7:12 Awb en artikel 68 Ffw. Het beroep zal gegrond verklaard worden. Het bestreden besluit - voor zover het betrekking heeft op spoor 2 - dient te worden vernietigd. Daarnaast merkt de voorzieningenrechter op, dat de ontheffing, voor zover deze ook geldt binnen de foerageergebieden van overwinterende ganzen en smienten, een nadere onderbouwing vereist. De ontheffing maakt het immers mogelijk dat in deze foerageergebieden tot 1 april 2007 na 12.00 uur het schudden en onklaar maken van eieren etc. ten aanzien van grauwe ganzen, kolganzen en brandganzen, mogelijk wordt. Gelet op de functie en doel van de foerageergebieden komt het de voorzieningenrechter voor, dat dit een ongewenste verontrusting veroorzaakt ten aanzien van overwinterende ganzen en dat het in acht nemen van een afstand van 500 meter, zoals in de uitvoeringregels genoemd, niet reeel voorkomt. Gelet op het feit dat de datum van 1 april 2007 reeds is verstreken, is dit evenwel niet meer van direct belang voor de onderhavige zaak. 
    
    2.13 Gelet op de gegrondverklaring van het beroep bestaat geen belang meer bij het treffen van de verzochte voorziening.  
    
    2.14 Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding. Niet gebleken is dat eiseres voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten heeft gemaakt. De voorzieningenrechter neemt hierbij in overweging dat eiseres de door haar gemachtigden gemaakte reiskosten ad € 20,10 reeds als proceskosten vergoed heeft gekregen in de uitspraak van de voorzieningenrechter van 2 mei 2007 ter zake op dezelfde zitting behandelde beroep en voorlopige voorziening onder zaaknummers 07-2114 en 07-2115
    
    
    3. Beslissing
    
    De voorzieningenrechter:
    
    3.1 verklaart het beroep gegrond;
    
    3.2 vernietigt het bestreden besluit van 7 maart 2007, verzonden 13 maart 2007, voor zover dit betrekking heeft op spoor 2;
    
    3.3 wijst het verzoek om voorlopige voorziening af;
    
    
      3.4 gelast dat de provincie Noord-Holland de door eiseres betaalde griffierechten van 
      € 570,--  aan haar vergoedt.
    
    
    Deze uitspraak is gedaan door mr. E.P.W. van de Ven, voorzieningenrechter, en op  3 mei 2007  in het openbaar uitgesproken, in tegenwoordigheid van mr. Y.R. Boonstra-van Herwijnen, griffier.
    
    
    
    afschrift verzonden op:
    
    
      Rechtsmiddel  
      Tegen deze uitspraak staat uitsluitend voor zover het de hoofdzaak betreft hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA  Den Haag. Het hoger beroep dient te worden ingesteld door het indienen van een beroepschrift binnen zes weken onmiddellijk liggend na de dag van verzending van de uitspraak door de griffier.