ECLI:NL:RVS:2004:AR6750, Raad van State, 01-12-2004, 200400414/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2004-12-01 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 2 december 2003, kenmerk 03/2306, heeft verweerder krachtens de Wet milieubeheer aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid "Hacalls Biomassa B.V." een vergunning verleend voor het oprichten en in werking hebben van een inrichting voor het bewerken van groenafval en het, ten behoeve van de levering van warmte en elektriciteit, winnen van energie uit groenafval middels thermische bewerkingen op het perceel Oude Rijksweg Noord ongenummerd te Sittard, kadastraal bekend gemeente Sittard-Geleen, sectie K, nummers 490 tot en met 494. Dit besluit is op 11 december 2003 ter inzage gelegd.

200400414/1.
      Datum uitspraak: 1 december 2004
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    
      1.    [appellant sub 1], gevestigd te [plaats],
      2.    [appellant sub 2], wonend te [woonplaats],
    
    
    en
    
    
      het college van gedeputeerde staten van Limburg,
      verweerder.
    
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 2 december 2003, kenmerk 03/2306, heeft verweerder krachtens de Wet milieubeheer aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid "Hacalls Biomassa B.V." een vergunning verleend voor het oprichten en in werking hebben van een inrichting voor het bewerken van groenafval en het, ten behoeve van de levering van warmte en elektriciteit, winnen van energie uit groenafval middels thermische bewerkingen op het perceel Oude Rijksweg Noord ongenummerd te Sittard, kadastraal bekend gemeente Sittard-Geleen, sectie K, nummers 490 tot en met 494. Dit besluit is op 11 december 2003 ter inzage gelegd.
    
    Tegen dit besluit hebben appellante sub 1 bij brief van 14 januari 2004, bij de Raad van State ingekomen op 15 januari 2004, en appellant sub 2 bij brief van 10 januari 2004, bij de Raad van State ingekomen op 15 januari 2004, beroep ingesteld. Appellante sub 1 heeft haar beroep aangevuld bij brief van 15 februari 2004. Appellant sub 2 heeft zijn beroep eveneens aangevuld bij brief van 15 februari 2004.
    
    Bij brief van 29 maart 2004 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
    
    De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 12 juli 2004. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
    
    Van beide appellanten en van verweerder zijn nadere stukken ontvangen. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 oktober 2004, waar appellante sub 1, vertegenwoordigd door [gemachtigden], appellant sub 2, in persoon en bijgestaan door [gemachtigde], en verweerder, vertegenwoordigd door mr. J.J.A.G. Werkhoven, ambtenaar van de provincie, zijn verschenen. Voorts zijn als partij gehoord de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid "Hacalls Biomassa B.V.", vertegenwoordigd door ing. H.C. Neelen en M.H.J.M. Aarts, gemachtigden, en het college van burgemeester en wethouders van Sittard-Geleen, vertegenwoordigd door R.L.J.H. Dieteren, ambtenaar van de gemeente.
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    Verweerder heeft gesteld dat de beroepen van appellanten niet-ontvankelijk zijn voorzover deze zich keren tegen de onduidelijkheid omtrent het gebruik van de fakkel en de afvoer van groenafval, grond en klein chemisch afval, het brandveiligheidsrapport, het niet hanteren van toekomstige emissiegrenswaarden, het ontbreken van een voorschrift aangaande houtopslag en het ontbreken van een onderbouwing bij voorschrift B.8.
    
        Ingevolge artikel 20.6, tweede lid, van de Wet milieubeheer kan tegen een besluit als het onderhavige beroep worden ingesteld door:
    
    a.    degenen die bedenkingen hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit;
    
    b.    de adviseurs die gebruik hebben gemaakt van de gelegenheid advies uit te brengen over het ontwerp van het besluit;
    
    c.    degenen die bedenkingen hebben tegen wijzigingen die bij het nemen van het besluit ten opzichte van het ontwerp daarvan zijn aangebracht;
    
    d.    belanghebbenden aan wie redelijkerwijs niet kan worden verweten geen bedenkingen te hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit.
    
        Appellanten hebben niet als bedenkingen tegen het ontwerp van het besluit ingebracht de gronden inzake de onduidelijkheid omtrent het gebruik van de fakkel en de afvoer van groenafval, grond en klein chemisch afval, de handhaafbaarheid van de voorschriften aangaande geurhinder en het ten onrechte niet hanteren van toekomstige emissiegrenswaarden.
    
        Verder is het bepaalde onder b en c hier niet van toepassing. Niet is gebleken van omstandigheden op grond waarvan appellanten redelijkerwijs niet kan worden verweten op deze punten geen bedenkingen te hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit. Uit het vorenstaande volgt dat de beroepen van appellanten in zoverre niet-ontvankelijk zijn.
    
        Anders dan verweerder heeft gesteld vinden de door appellanten aangevoerde gronden inzake het ontbreken van een voorschrift aangaande houtopslag, het brandveiligheidsrapport en het ontbreken van een onderbouwing bij voorschrift B.8 wel hun grondslag in de bedenkingen. In de bedenkingen is aangevoerd dat een voorschrift moet worden opgenomen omtrent de aanwezigheid van houtopslagen. De gronden inzake het brandveiligheidsrapport en het ontbreken van een onderbouwing bij voorschrift B.8 vloeien voort uit de reactie van verweerder op de bedenkingen aangaande het hergebruik van afvalstoffen en de externe veiligheid. De beroepen van appellanten zijn in zoverre ontvankelijk.
    
    2.2.    Eerst na het verstrijken van de beroepstermijn hebben appellanten bij nadere memorie enkele nieuwe gronden aangevoerd. Deze gronden hebben betrekking op aspecten die zijn aangevoerd in het door het college van burgemeester en wethouders van Echt-Susteren tegen het bestreden besluit ingestelde – en nadien ingetrokken – beroep. Het in dit stadium van de procedure aanvoeren van deze gronden door appellanten is in strijd met de goede procesorde. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat niet is gebleken dat appellanten deze gronden niet eerder in de procedure naar voren hadden kunnen brengen. Voornoemde gronden kunnen derhalve niet leiden tot vernietiging van het bestreden besluit.
    
    2.3.    Appellanten hebben zich in hun beroepschriften wat hun bezwaar tegen het bodemonderzoek, financiële garanties, het niet aanwezig zijn van personeel in het weekend, de dubbelfuncties van personeel, de opslag van probleemafvalstoffen, geluidhinder, het niet betrekken van groenafval bij het preventieonderzoek, het hergebruik van afvalstoffen, de bodemlozing en de opslagcapaciteit betreft, beperkt tot een herhaling van de (strekking van de) tegen het ontwerp van het besluit ingebrachte bedenkingen.
    
        In de considerans van het bestreden besluit is verweerder ingegaan op deze bedenkingen. Appellanten hebben noch in de beroepschriften, noch ter zitting redenen aangevoerd waarom de weerlegging van de desbetreffende bedenkingen in het bestreden besluit onjuist zou zijn. Ook voor het overige is niet gebleken dat die weerlegging van de bedenkingen onjuist zou zijn. De beroepen zijn in zoverre ongegrond.
    
    2.4.    Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden aan een vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn ter bescherming van het milieu. Voorzover door het verbinden van voorschriften aan de vergunning de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, niet kunnen worden voorkomen, worden aan de vergunning de voorschriften verbonden, die de grootst mogelijke bescherming bieden tegen die gevolgen, tenzij dat redelijkerwijs niet kan worden gevergd.
    
        Hieruit volgt dat de vergunning moet worden geweigerd, indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
    
        Bij de toepassing van de artikelen 8.10, eerste lid, en 8.11 van de Wet milieubeheer komt verweerder een zekere beoordelingsvrijheid toe, die haar begrenzing onder meer vindt in hetgeen voortvloeit uit de meest recente algemeen aanvaarde milieutechnische inzichten.
    
    2.5.    Appellanten vrezen voor verwaaiing van stof. Zij zijn van mening dat de gestelde voorschriften ontoereikend zijn om stofhinder te voorkomen en voeren aan dat ten onrechte rekening wordt gehouden met de beschermende werking van de begroeiing buiten de inrichting.
    
        Ter zitting heeft verweerder betoogd dat in de aanvraag weliswaar wordt gewezen op de beschermende werking van de begroeiing buiten de inrichting, maar dat hij met deze begroeiing bij de beslissing op de aanvraag geen rekening heeft gehouden, nu deze begroeiing geen onderdeel uitmaakt van de inrichting. De maatregelen die zijn voorgeschreven zijn volgens hem afdoende om stofhinder te voorkomen. Zo worden sterk stuifgevoelige stoffen inpandig opgeslagen, dient verwaaiing van stof te worden voorkomen door besproeiing en/of afdekking en mogen bepaalde werkzaamheden niet worden verricht bij hoge windsnelheden. Gezien de voorgeschreven maatregelen hoeft volgens verweerder ook zonder de begroeiing buiten de inrichting niet voor stofhinder te worden gevreesd. De Afdeling ziet, gelet op de voorgeschreven maatregelen om stofhinder te voorkomen, geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder zich niet in redelijkheid op dit standpunt heeft kunnen stellen.
    
    2.6.    Appellanten wijzen op onderdeel D.18.1 van de bijlage behorende bij het Besluit milieu-effectrapportage 1994 en betogen dat ten onrechte niet is onderzocht of een milieu-effectrapport dient te worden opgesteld, nu de maximale capaciteit van de twee verbrandingsinstallaties en de vergassingsinstallatie meer dan vijftig ton per dag bedraagt. Verweerder heeft volgens hen ten onrechte geen rekening gehouden met de vergassingsinstallatie.
    
        Verweerder voert aan dat onderdeel D.18.1 van de bijlage behorende bij het Besluit milieu-effectrapportage 1994 niet van toepassing is, omdat dit onderdeel betrekking heeft op verbranden met als doel definitieve verwijdering en niet op verbranden met als doel nuttige toepassing, waarvan in het onderhavige geval sprake is.
    
        In onderdeel D.18.1 van de bijlage behorende bij het Besluit milieu-effectrapportage 1994 is, voorzover hier van belang, het oprichten van een inrichting bestemd voor de verbranding van niet-gevaarlijke afvalstoffen met een capaciteit van vijftig ton per dag of meer, aangewezen als een activiteit waarvoor krachtens de artikelen 7.8b en 7.8d van de Wet milieubeheer moet worden bepaald of een milieu-effectrapport moet worden gemaakt.
    
        In het deskundigenbericht staat dat de capaciteit van de twee verbrandingsinstallaties en de vergassingsinstallatie, en daarmee de capaciteit van de inrichting, minder dan vijftig ton per dag bedraagt. Er is geen aanleiding om deze conclusie onjuist te achten. Reeds hierom is onderdeel D.18.1 van de bijlage behorende bij het Besluit milieu-effectrapportage 1994 niet van toepassing en behoeft het betoog van verweerder op dit punt geen bespreking. Uit onderdeel D.18.1 vloeit derhalve voor verweerder geen verplichting voort om te beoordelen of een milieu-effectrapport moet worden gemaakt.
    
    2.7.    Appellanten betogen dat de methode om de kwaliteit van de te verwerken stoffen vast te stellen ontoereikend is, nu de nadruk ligt op visuele controle. Verder voeren zij aan dat niet duidelijk is wat wordt gedaan bij een analytische controle.
    
    2.7.1.    Bijlage 5 behorend bij de aanvraag om vergunningverlening, welke ingevolge het bestreden besluit onderdeel uitmaakt van de vergunning, bevat een acceptatieprocedure. In deze procedure is voorzien in een zogenoemde vooracceptatiefase, waarin de benodigde administratieve gegevens worden verzameld. Hiertoe behoren onder meer gegevens omtrent de afvalstoffen, de aanbieder van de afvalstoffen en de herkomstlocatie van de afvalstoffen. Indien er twijfel bestaat over de juistheid van de overgelegde gegevens, dan vindt controle plaats ter plaatse van de herkomstlocatie. Bij aanlevering van de afvalstoffen vindt er, voordat de afvalstoffen feitelijk binnen de inrichting worden geaccepteerd, een administratieve controle plaats, waarbij de gegevens op de vrachtbrief worden gecontroleerd aan de hand van de gegevens die zijn verzameld in de vooracceptatiefase. De gegevens op de vrachtbrief worden verder gecontroleerd door middel van een visuele controle van de afvalstoffen. Hierbij worden de afvalstoffen onder meer gecontroleerd op verontreinigingen. Daarnaast vindt steekproefsgewijs een analytische controle plaats. Daarbij wordt, blijkens pagina 7 van bijlage 5 bij de aanvraag, gekeken naar de grootteverdeling van de houtsnippers en wordt gecontroleerd of het hout verontreinigd is doordat het bijvoorbeeld geverfd of geïmpregneerd is.
    
    2.7.2.    De Afdeling stelt vast dat in de aanvraag wordt vermeld wat een analytische controle inhoudt. Het betoog van appellanten dat niet duidelijk is wat wordt gedaan bij een dergelijke controle mist derhalve feitelijke grondslag. Over hetgeen appellanten voor het overige betogen, overweegt de Afdeling als volgt. Om de kwaliteit van de te verwerken stoffen vast te stellen vinden er, zo is uit het bovenstaande gebleken, verschillende controles plaats. Hierbij is het niet zo dat de visuele controle het belangrijkste is en de overige controles van ondergeschikte betekenis zijn. De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de voorgeschreven methode om de kwaliteit van de afvalstoffen te bepalen toereikend is.
    
    2.8.    Appellanten betogen met betrekking tot de veiligheid dat ten onrechte niet voldoende is onderzocht wat de gevolgen zijn indien een calamiteit plaatsvindt binnen de inrichting dan wel op het spoor. Zij zijn van mening dat het, bij de aanvraag om vergunningverlening behorende, brandveiligheidsrapport niet voldoende is, nu dit rapport geen onderdeel uitmaakt van de vergunning en niet is onderzocht of de bevindingen van het rapport juist zijn en of het rapport voldoende garanties biedt.
    
        De aanvraag om vergunningverlening, waartoe het brandveiligheidsrapport behoort, maakt ingevolge het bestreden besluit deel uit van de vergunning. Het beroep van appellanten mist derhalve feitelijke grondslag voorzover wordt betoogd dat het brandveiligheidsrapport geen onderdeel uitmaakt van de vergunning. Omtrent het betoog dat niet is onderzocht of de bevindingen van het brandveiligheidsrapport juist zijn en het rapport voldoende garanties biedt, heeft verweerder onweersproken aangevoerd dat dit rapport is goedgekeurd door de lokale brandweer. In hetgeen appellanten hebben aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de aanvraag voldoende informatie bevat voor een goede beoordeling van de gevolgen voor het milieu aangaande calamiteiten en dat aanvullend onderzoek niet nodig is.
    
    2.9.    Appellanten betogen dat onvoldoende onderzoek naar geurhinder heeft plaatsgevonden. Verder stellen zij dat niet duidelijk is op welke wijze tegen eventuele geurhinder zal worden opgetreden.
    
        De Afdeling is van oordeel dat verweerder zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de aanvraag voldoende informatie bevat voor een goede beoordeling van de gevolgen voor het milieu aangaande het geuraspect en dat aanvullend onderzoek derhalve niet noodzakelijk is. De grond dat niet duidelijk is op welke wijze tegen eventuele geurhinder zal worden opgetreden heeft geen betrekking op de rechtmatigheid van het bestreden besluit en kan reeds om die reden niet slagen.
    
    2.10.    Appellanten vrezen voor dioxine-uitstoot. Zij zijn van mening dat dioxine-uitstoot niet is uitgesloten, waarbij zij er onder meer op wijzen dat er, naar hun mening, geen duidelijkheid bestaat omtrent de kwaliteit van de te verwerken stoffen.
    
        In de aanvraag wordt de kwaliteit van de te verwerken stoffen duidelijk omschreven. Verder kan uit het deskundigenbericht worden afgeleid dat, gezien de te verwerken stoffen en de verwerkingswijze, de vorming van dioxinen verwaarloosbaar klein zal zijn. Appellanten hebben de Afdeling er niet van kunnen overtuigen dat deze conclusie onjuist is. De beroepsgrond moet worden verworpen.
    
    2.11.    Appellanten stellen dat de aanvraag om vergunningverlening ten onrechte geen energiebesparingsplan bevat. Zij bestrijden dat een dergelijk plan niet kan worden opgesteld als de inrichting nog niet in werking is.
    
        De Afdeling overweegt dat verweerder, gelet op de in de aanvraag vermelde gegevens, zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de aanvraag op dit punt voldoende informatie bevat voor een goede beoordeling van de gevolgen voor het milieu.
    
    2.12.    Appellanten vrezen voor visuele hinder van de twee schoorstenen. Zij betogen dat ter weerlegging van deze vrees niet kan worden gewezen op de aanwezigheid van begroeiing, nu de schoorstenen door middel van begroeiing niet aan het zicht kunnen worden onttrokken.
    
        De vraag of zich visuele hinder voordoet komt primair aan de orde in het kader van planologische regelingen. Daarnaast blijft in het kader van vergunningverlening krachtens de Wet milieubeheer ruimte voor een aanvullende milieuhygiënische toets. Verweerder betoogt dat geen sprake is van onaanvaardbare visuele hinder, waartoe hij onder meer wijst op de omstandigheid dat de schoorstenen niet zijn gelegen in de onmiddellijke nabijheid van woningen. De Afdeling is van oordeel dat verweerder zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat zich niet zodanige visuele hinder voordoet, dat dit zou moeten leiden tot het weigeren van de vergunning of tot het stellen van nadere voorschriften.
    
    2.13.    Appellanten stellen dat vergunningverlening in strijd is met het Protocol van Kyoto bij het Raamverdrag van de Verenigde Naties inzake klimaatverandering (Kyoto, 11 december 1997, Trb. 1999, 110).
    
        De Afdeling overweegt dat het Protocol van Kyoto ten tijde van het nemen van het bestreden besluit nog niet in werking was getreden. Aan de voorwaarden hiervoor, zoals neergelegd in artikel 25, eerste lid, van het Protocol van Kyoto, was nog niet voldaan. Reeds hierom kan deze grond niet slagen.
    
    2.14.    Ook voor het overige ziet de Afdeling geen aanleiding het bestreden besluit te vernietigen.
    
    2.15.    De beroepen van beide appellanten zijn, voorzover ontvankelijk, ongegrond.
    
    2.16.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I.    verklaart de beroepen van appellanten sub 1 en 2 niet-ontvankelijk voorzover het de gronden inzake de onduidelijkheid omtrent het gebruik van de fakkel en de afvoer van groenafval, grond en klein chemisch afval, de handhaafbaarheid van de voorschriften aangaande geurhinder en het ten onrechte niet hanteren van toekomstige emissiegrenswaarden betreft;
    
    II.    verklaart de beroepen van appellanten sub 1 en 2 voor het overige ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. W. Konijnenbelt, Voorzitter, en mr. Ch.W. Mouton en drs. H. Borstlap, Leden, in tegenwoordigheid van mr. M.J. van der Zijpp, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Konijnenbelt    w.g. Van der Zijpp
      Voorzitter    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 1 december 2004
    
    262-446.