ECLI:NL:RVS:2004:AO7939, Raad van State, 21-04-2004, 200304297/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2004-04-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 26 september 2002 heeft de gemeenteraad van Gemert-Bakel, op voorstel van het college van burgemeester en wethouders van 17 september 2002, vastgesteld het bestemmingsplan "Bakel, Milheeze en De Rips".

200304297/1.
      Datum uitspraak: 21 april 2004
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    
      1.    "[appellanten sub 1], alle gevestigd dan wel wonend te Gemert-Bakel, 
      2.    [appellante sub 2], gevestigd te Gemert-Bakel,
    
    
    en
    
    
      het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant,
      verweerder.
    
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 26 september 2002 heeft de gemeenteraad van Gemert-Bakel, op voorstel van het college van burgemeester en wethouders van 17 september 2002, vastgesteld het bestemmingsplan "Bakel, Milheeze en De Rips".
    
    Verweerder heeft bij zijn besluit van 6 mei 2003, nr. 869347, beslist over de goedkeuring van het bestemmingsplan.
    
    Tegen dit besluit hebben [appellanten sub 1] bij brief van 1 juli 2003, bij de Raad van State ingekomen op 2 juli 2003, en [appellante sub 2] bij brief van 3 juli 2003, bij de Raad van State ingekomen op 4 juli 2003, beroep ingesteld.
    
    Bij brief van 9 september 2003 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
    
    
      De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 3 december 2003 (hierna: het deskundigenbericht).
      Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
    
    
    
      De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 27 februari 2004, waar [appellanten sub 1], vertegenwoordigd door mr. P.L.J.M. van Dun, advocaat te Tilburg, alsmede door [drie van de appellanten sub 1], en [appellante sub 2], vertegenwoordigd door G. Moolenschot, gemachtigde, alsmede door [eigenaar], en verweerder, vertegenwoordigd door mr. C.J.A.M. van der Meijden, ambtenaar van de provincie, zijn verschenen. Voorts is de gemeenteraad van Gemert-Bakel, vertegenwoordigd door
      ir. N.J.N. Schlegel, ambtenaar van de gemeente, daar verschenen.
    
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    Aan de orde is een geschil inzake een besluit omtrent de goedkeuring van een bestemmingsplan. Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening in samenhang met artikel 10:27 van de Algemene wet bestuursrecht rust op verweerder de taak om - in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te bezien of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij dient hij rekening te houden met de aan de gemeenteraad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast heeft verweerder er op toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
    
        De Afdeling kan slechts tot vernietiging van het besluit omtrent goedkeuring van het plan overgaan, indien moet worden geoordeeld dat verweerder de aan hem toekomende beoordelingsmarges heeft overschreden, dan wel dat hij het recht anderszins onjuist heeft toegepast.
    
    
      2.2.    Met het plan wordt beoogd de bebouwde kommen van de kerkdorpen Bakel, Milheeze en De Rips te voorzien van een actuele
      juridisch-planologische regeling. Het plan is conserverend van aard.
    
    
    2.3.    [appellanten sub 1] stellen dat verweerder ten onrechte goedkeuring heeft verleend aan het plandeel voor hun gronden aan [locatie sub a] en aan [locatie sub b] te Milheeze. Zij voeren aan dat niet alle op hun perceel aanwezige bedrijfsbebouwing op de plankaart is aangegeven, terwijl in de toepasselijke planvoorschriften wordt verwezen naar ‘bestaande bebouwing’. Volgens appellanten is ten onrechte de aanduiding dan wel subbestemming ‘transportbedrijf’ niet aan hun gronden toegekend, waardoor in het plan geen rekening is gehouden met deze tak van hun bedrijf. Bovendien heeft verweerder hun bedenkingen op dit onderdeel ten onrechte buiten beschouwing gelaten. Voorts stellen zij dat uitbreidingsmogelijkheden aan hun bedrijven dienen te worden geboden, aangezien verplaatsing niet mogelijk is gebleken en bovendien concrete uitbreidingsplannen zijn ingediend. De woningen aan [locatie sub a] zijn volgens appellanten in gebruik als bedrijfswoningen en dienen volgens hen dan ook als zodanig binnen de bestemming “Bedrijfsdoeleinden” te worden opgenomen.
    
    2.3.1.    De gemeenteraad heeft overwogen dat het plan is te karakteriseren als een beheerplan waarin de bestaande situatie wordt vastgelegd. Voor een bedrijfsuitbreiding is volgens hem een zogenoemde zelfstandige projectprocedure op grond van artikel 19, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening de meest geëigende weg. Bij het toekennen van een bestemming aan de woningen aan [locatie sub a], is door de gemeenteraad uitgegaan van de eigendomsverhoudingen. 
    
    2.3.2.    Verweerder acht het door appellanten bestreden plandeel niet in strijd met een goede ruimtelijke ordening en heeft daaraan goedkeuring verleend. Hij heeft daartoe overwogen dat niet is gebleken dat op het perceel van appellanten meer bedrijfsgebouwen aanwezig zijn dan met bouwvlakken op de plankaart zijn aangegeven. Hij stemt in met de opstelling van de gemeenteraad ten aanzien van een bedrijfsuitbreiding en acht de afwezigheid van directe uitbreidingsmogelijkheden, gelet op de aard en ligging van het bedrijf, acceptabel. Voorts is uit hetgeen appellanten naar voren hebben gebracht niet gebleken dat de bestemming “Woondoeleinden” voor de woningen aan [locatie sub a] onjuist is, aldus verweerder.
    
    2.3.3.    Aan de gronden van appellanten is in het plan de bestemming “Bedrijfsdoeleinden - B” met de aanduiding ‘betoncentrale’ toegekend.
    
    Uit artikel 11, eerste lid, onder b., volgt dat deze gronden zijn bestemd voor een betoncentrale, alsmede voor bedrijven welke voorkomen onder categorie 1 en 2 van de bij de voorschriften behorende Staat van bedrijven. Niet in geschil is dat op de gronden van appellanten afgezien van de betoncentrale een transportbedrijf is gevestigd. Op grond van de bij de voorschriften behorende Staat van bedrijven is een transportbedrijf een bedrijf dat valt onder categorie 3. Dit betekent dat het gebruik van de gronden van appellanten voor het ter plaatse gevestigde transportbedrijf op grond van het plan niet is toegestaan en slechts onder het overgangsrecht kan worden voortgezet. Appellanten hebben tegen deze planregeling in hun bij verweerder ingebrachte bedenkingen bezwaar aangetekend en gewezen op het ontbreken van de aanduiding dan wel subbestemming ‘transportbedrijf’. Verweerder heeft dit onderdeel van de bedenkingen evenwel buiten beschouwing gelaten omdat dit volgens hem niet door appellanten als zienswijze bij de gemeenteraad naar voren is gebracht.
    
        Ingevolge artikel 27, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening, kan degene die tijdig zijn zienswijze bij de gemeenteraad kenbaar heeft gemaakt, alsmede een belanghebbende die aantoont dat hij redelijkerwijs niet in staat is geweest overeenkomstig artikel 23 zijn zienswijze bij de gemeenteraad kenbaar te maken, gedurende de in artikel 26 genoemde termijn van terinzagelegging bij het college van gedeputeerde staten bedenkingen inbrengen tegen het bestemmingsplan.
    
        In hun zienswijze komen appellanten op tegen de in het plan voor hun gronden opgenomen planregeling. De bovengenoemde bedenking van appellanten welke door verweerder buiten beschouwing is gelaten, vindt hierin zijn grondslag aangezien deze betrekking heeft op hetzelfde plandeel. Verweerder heeft deze bedenking dan ook ten onrechte buiten beschouwing gelaten. 
    
        Waar verweerder de inhoud van deze bedenking ook anderszins niet heeft behandeld, is de Afdeling van oordeel dat het bestreden besluit in zoverre is genomen in strijd met de op grond van artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht bij het voorbereiden van een besluit te betrachten zorgvuldigheid. Nu niet is gebleken dat het gebruik van de gronden van appellanten ten behoeve van het transportbedrijf binnen de planperiode zal worden beëindigd, is de Afdeling voorts van oordeel dat verweerder zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plandeel voor deze gronden niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Hieruit volgt dat verweerder, door dit plandeel goed te keuren, heeft gehandeld in strijd met artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening in samenhang met artikel 10:27 van de Algemene wet bestuursrecht.
    
    2.3.4.    Aangaande het bezwaar van appellanten dat ten onrechte niet alle bedrijfsbebouwing op de plankaart is opgenomen, overweegt de Afdeling als volgt. Uit artikel 16, aanhef en onder h., van het Besluit op de ruimtelijke ordening 1985 (hierna: Bro 1985) volgt dat op een plankaart de bestaande gebouwen moeten worden aangegeven. Uit de stukken en het verhandelde ter zitting blijkt dat op de plankaart twee bestaande gebouwen aan de oostelijke en aan de westelijke zijde van de gronden van appellanten ontbreken. Het plan is derhalve in zoverre in strijd met artikel 16, aanhef en onder h., van het Bro 1985. Verweerder heeft dit miskend en heeft door niettemin goedkeuring aan dit plandeel te verlenen dan ook gehandeld in strijd met dit artikel, in samenhang met artikel 10:27 van de Algemene wet bestuursrecht.
    
    2.3.5.    Aangaande het bezwaar van appellanten dat het plan ten onrechte niet voorziet in uitbreidingsmogelijkheden, overweegt de Afdeling als volgt.
    
    In het door appellanten bestreden plandeel worden in het geheel geen uitbreidingsmogelijkheden geboden voor de bedrijfsbebouwing van de ter plaatse gevestigde bedrijven. In de door appellanten ingebrachte inspraakreactie en zienswijze is door hen aangegeven dat concrete plannen bestaan voor de bouw van een opslagloods voor bouwmaterialen en een stalling voor vrachtwagens. Voorts blijkt uit de beantwoording van de zienswijze door de gemeenteraad dat reeds in 1999 namens appellanten door Deloitte & Touche een rapport is ingediend, waarin de behoefte aan deze uitbreidingsmogelijkheden is onderbouwd. Aangezien de gemeenteraad verwachtte dat bij de door appellanten gewenste uitbreiding van de bedrijfsbebouwing een toename van milieuhinderlijke activiteiten zou plaatsvinden, is gepoogd een locatie te vinden voor verplaatsing van de bedrijven van appellanten. Deze pogingen zijn evenwel vruchteloos gebleken. Gelet hierop heeft verweerder ingestemd met het standpunt van de gemeenteraad dat een uitbreiding van de bedrijfsbebouwing op de gronden van appellanten niet is uitgesloten, maar dat deze dient te worden beoordeeld in het kader van een procedure op grond van artikel 19 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening. Aan de Afdeling is evenwel niet duidelijk geworden om welke reden de afweging omtrent de door appellanten gewenste opslagloods en stalling niet reeds in het kader van de voorbereiding van dit plan kon worden gemaakt. Niet is gebleken dat bij de voorbereiding van het plan de voor deze afweging relevante feiten en omstandigheden en af te wegen belangen niet te overzien waren. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat uit het deskundigenbericht volgt dat niet te verwachten is dat deze uitbreiding tot een toename van milieuhinder zal leiden. Bovendien is ter zitting gebleken dat bij de omwonenden het nodige draagvlak bestaat voor de door appellanten gewenste uitbreiding. Gelet hierop is de Afdeling van oordeel dat het bestreden besluit in zoverre niet deugdelijk is gemotiveerd en derhalve is genomen in strijd met het bepaalde in artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht. 
    
    2.3.6.    Aangaande het bezwaar van appellanten tegen de bestemming “Woondoeleinden” voor de gronden aan [locatie sub a], overweegt de Afdeling als volgt. Uit de stukken blijkt dat de gemeenteraad uit het enkele feit dat de eigendom van de ter plaatse staande woningen niet berust bij de eigenaren van de aangrenzende bedrijven, de gevolgtrekking heeft gemaakt dat daarmee geen sprake is van bedrijfswoningen. Eigendomsverhoudingen als zodanig zijn echter niet ruimtelijk relevant en kunnen derhalve niet als uitgangspunt worden genomen bij het toekennen van bestemmingen. Verweerder heeft bij zijn beoordeling van de toegekende bestemming volstaan met de stelling dat uit hetgeen appellanten naar voren hebben gebracht niet is gebleken dat de bestemming “Woondoeleinden” onjuist is. Daarmee miskent verweerder dat hij in het kader van zijn beoordeling van het plan gehouden is om zelfstandig te beoordelen of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Dit geldt in het voorliggende geval temeer nu ten tijde van het nemen van het bestreden besluit duidelijk kenbaar was dat bij het toekennen van de bestemming “Woondoeleinden” is uitgegaan van een ruimtelijk niet relevant criterium. Het bestreden besluit berust in zoverre niet op een deugdelijke motivering en is derhalve in zoverre genomen in strijd met het bepaalde in artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht.
    
    2.3.7.    Uit het vorenstaande volgt dat het beroep van appellanten gegrond is en dat het bestreden besluit dient te worden vernietigd, voorzover daarbij goedkeuring is verleend aan het plandeel voor de gronden aan [locatie sub a] en [locatie sub b] te Milheeze, zoals nader aangeduid op de bij deze uitspraak behorende, gewaarmerkte kaart. Nu er gelet op hetgeen hiervoor is overwogen rechtens maar één te nemen beslissing mogelijk is, ziet de Afdeling aanleiding om, met toepassing van het bepaalde in artikel 8:72, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht, alsnog goedkeuring aan dit plandeel te onthouden.
    
    2.4.    [appellante sub 2] stelt dat verweerder ten onrechte goedkeuring heeft verleend aan de plandelen voor haar gronden aan de [locatie] te Bakel. Zij voert aan dat de aan deze gronden respectievelijk toegekende bestemmingen “Bedrijfsdoeleinden” en “Woondoeleinden”, in samenhang met de op de plankaart aangeduide bouwvlakken, leiden tot een onnodige en onevenredige beperking van de gebruiks- en bebouwings-mogelijkheden ten opzichte van het voorgaande plan.
    
    2.4.1.    De gemeenteraad heeft overwogen dat het plan is te karakteriseren als een beheerplan waarin de bestaande situatie wordt vastgelegd. Het plan biedt volgens hem voldoende gebruiksmogelijkheden voor de gronden van appellante en is niet onevenredig beperkend voor haar. Verder kent het plan een aantal bepalingen die het mogelijk maken flexibel om te gaan met nieuwe ontwikkelingen, aldus de gemeenteraad.  
    
    2.4.2.    Verweerder acht de door appellante bestreden plandelen niet in strijd met een goede ruimtelijke ordening en heeft daaraan goedkeuring verleend. Hij heeft daartoe overwogen dat het plan nauwelijks directe beperkingen in functies bevat ten opzichte van het voorgaande plan.
    
    Ook de bebouwingsmogelijkheden worden in het plan ten opzichte van het voorgaande plan niet of nauwelijks beperkt, aldus verweerder.
    
    2.4.3.    Uit de stukken blijkt dat in het voorgaande bestemmingsplan aan de gronden van appellante aan de [locatie] de bestemming “Centrumdoeleinden” was toegekend. In het voorliggende plan is aan deze gronden van appellante respectievelijk de bestemming “Bedrijfsdoeleinden” en “Woondoeleinden” toegekend. Deze bestemmingen leiden ten opzichte van de eerdere bestemming “Centrumdoeleinden” tot een geringe vermindering van de gebruiks- en bebouwingsmogelijkheden. Aan een bestemmingsplan kunnen in het algemeen echter geen blijvende rechten worden ontleend. De gemeenteraad kan op grond van gewijzigde planologische inzichten en na afweging van alle betrokken belangen andere bestemmingen en voorschriften voor gronden vaststellen. In dit verband is van belang dat uit de plantoelichting blijkt dat het plan conserverend van aard en opzet is en derhalve zoveel mogelijk is gericht op het vastleggen van de bestaande situatie. Ter zitting is van de zijde van de gemeenteraad toegelicht dat het handhaven van de bestemming “Centrumdoeleinden” ontwikkelingen mogelijk maakt die niet langer passend worden geacht op deze gronden in het centrum van Bakel. Bovendien heeft appellante, zoals ter zitting door haar is bevestigd, geen concrete plannen die het voorgaande plan wel toeliet maar het thans voorliggende plan niet. Voorts is van belang dat uit de stukken en het verhandelde ter zitting is gebleken dat het plan de bestaande situatie op de gronden van appellante niet geheel vastlegt, maar enige aanvullende mogelijkheden voor gebruik en bebouwing biedt. Ook bevat het plan een aantal bepalingen die het mogelijk maken om, onder bepaalde voorwaarden, aan de hand van concrete plannen van appellante vrijstelling te verlenen van de bepalingen van het plan, dan wel het plan te wijzigen.
    
        Gelet op het vorenstaande heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het plan in zoverre niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. In hetgeen appellante heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit in zoverre anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht. Hieruit volgt dat verweerder in zoverre terecht goedkeuring heeft verleend aan het plan.
    
    Het beroep van [appellante sub 2] is ongegrond.
    
    2.5.    Verweerder dient op na te melden wijze in de proceskosten van [appellanten sub 1] te worden veroordeeld. Ten aanzien van [appellante sub 2] bestaat voor een proceskostenveroordeling geen aanleiding.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I.    verklaart het beroep van [appellanten sub 1] gegrond;
    
    
      II.    vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant van 6 mei 2003, nr. 869347, voorzover daarbij goedkeuring is verleend aan het plandeel voor de gronden aan
      [locatie sub a] en de [locatie sub b] te Milheeze, zoals nader aangeduid op de bij deze uitspraak behorende, gewaarmerkte kaart;
    
    
    III.    onthoudt goedkeuring aan het onder II. genoemde plandeel;
    
    IV.    bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit voorzover dit is vernietigd;
    
    V.    verklaart het beroep van [appellante sub 2] ongegrond;
    
    VI.    veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant in de door [appellanten sub 1] in verband met de behandeling van hun beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 685,37, waarvan een bedrag groot € 644,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het bedrag dient door de provincie Noord-Brabant te worden betaald aan [appellanten sub 1];
    
    
      VII.    gelast dat de provincie Noord-Brabant aan [appellanten sub 1] het door hen voor de behandeling van hun beroep betaalde griffierecht 
      (€ 232,00) vergoedt.
    
    
    Aldus vastgesteld door mr. R. Cleton, Voorzitter, en mr. R.H. Lauwaars en mr. P.A. Offers, Leden, in tegenwoordigheid van mr. A.P. de Rooy, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Cleton    	w.g. De Rooy
      Voorzitter    	ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 21 april 2004
    
    59-417.