ECLI:NL:RVS:2016:2225, Raad van State, 17-08-2016, 201506783/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2016-08-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 17 september 2014 heeft de staatssecretaris geweigerd een verklaring van geen bezwaar af te geven voor de bouw van 23 koopwoningen en 8 huurwoningen in Zwanenburg.

201506783/1/A3.
    Datum uitspraak: 17 augustus 2016
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    1. het college van burgemeester en wethouders van Haarlemmermeer,
    2. [appellante sub 2], gevestigd te [plaats],
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 17 juli 2015 in de zaken nrs. 15/922 en 15/1369 in het geding tussen:
    
    het college en [appellante sub 2],
    
    en
    
    de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 17 september 2014 heeft de staatssecretaris geweigerd een verklaring van geen bezwaar af te geven voor de bouw van 23 koopwoningen en 8 huurwoningen in Zwanenburg.
    
    Bij onderscheiden besluiten van 15 januari 2015 heeft de staatssecretaris de door [appellante sub 2] en het college daartegen gemaakte bezwaren gedeeltelijk gegrond verklaard, een verklaring van geen bezwaar verleend voor de bouw van tien woningen op de plek ten oosten van de Populierenlaan en voor het overige de weigering gehandhaafd.
    
    Bij uitspraak van 17 juli 2015 heeft de rechtbank de door het college en [appellante sub 2] daartegen ingestelde beroepen ongegrond verklaard en het verzoek om schadevergoeding van [appellante sub 2] afgewezen. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben het college en [appellante sub 2] hoger beroep ingesteld.
    
    De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De staatssecretaris heeft een nader stuk ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 juli 2016, waar het college, vertegenwoordigd door drs. C.M. Verbeek, mr. J. Oosterhof en G.A. Bijlenga, bijgestaan door mr. M.F.A. Dankbaar, advocaat te Haarlem, [appellante sub 2], vertegenwoordigd door [vennoten], en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. C.J. Kuiper en drs. R.L. Breed, beiden werkzaam bij het ministerie, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. [appellante sub 2] wil aan de Wilgenlaan in Zwanenburg dertien eengezinswoningen en acht beneden-bovenwoningen bouwen en ten oosten van de Populierenlaan tien beneden-bovenwoningen. Op die plekken is volgens het bestemmingsplan geen woningbouw toegestaan, maar daarvan kan met een omgevingsvergunning op grond van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht worden afgeweken. Het college is voornemens zo’n vergunning te verlenen. De daarvoor vereiste verklaring van geen bezwaar is door de staatssecretaris geweigerd, voor zover het gaat om de 21 koopwoningen.
    
    2. De staatssecretaris heeft aan de weigering ten grondslag gelegd dat het bouwplan ligt in zone 4 van het beperkingengebied, als bedoeld in artikel 1.2.1, tweede lid (de Afdeling begrijpt: artikel 2.2.1, vierde lid), van het Luchthavenindelingbesluit Schiphol. In die zone zijn geen nieuwe woningen toegestaan. Toename van het aantal woningen in die zone moet worden voorkomen, gelet op de hoge geluidsbelasting als gevolg van het vliegverkeer. Daarvan kan in uitzonderingsgevallen, in het bijzonder in het geval open gaten worden benut, worden afgeweken.
    
    Aan de in beroep bestreden besluiten heeft de staatssecretaris voor zover thans nog relevant ten grondslag gelegd dat de plek bij de Wilgenlaan waar [appellante sub 2] woningen wil bouwen, geen open gat is maar een bestaand bedrijventerrein dat zal worden geherstructureerd. De woningvoorraad wordt door de bouw op die plek vergroot, hetgeen in strijd is met de uitgangspunten van het Luchthavenindelingbesluit, aldus de staatssecretaris in het in beroep bestreden besluit. Daarom heeft hij de weigering een verklaring van geen bezwaar te verlenen gehandhaafd voor zover de weigering ziet op de plek bij de Wilgenlaan.
    
    3. [appellante sub 2] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat hetgeen is vervat in de Nota van toelichting bij het Luchthavenindelingbesluit Schiphol (Stb. 2002, 591; hierna: de Nota) niet het beleid van de staatssecretaris is, maar alleen dient om het wettelijke toetsingskader te verduidelijken. Dat een bepaald geval niet voldoet aan de criteria die daarin zijn vermeld, kan daarom niet leiden tot weigering van de verklaring van geen bezwaar.
    
    Het college betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het beleid van de staatssecretaris, dat is vervat in de Nota, in strijd is met artikel 8.9 van de Wet luchtvaart en de bedoeling van die wet. In de geschiedenis van de totstandkoming van die bepaling (Kamerstukken II, 27 603, nr. 3, blz. 12) is vermeld dat de belangen die met het Luchthavenbesluit worden behartigd ook voldoende gediend worden zonder dat aan dat besluit strikt de hand gehouden wordt. De bewoordingen in het beleid in de Nota zijn inconsistent en voor meerdere uitleg vatbaar. Daarom kan daaruit geen gesloten stelsel van beperkingen worden afgeleid, aldus het college. Wel kan uit dat beleid worden opgemaakt in welke gevallen een verklaring van geen bezwaar wordt verleend en dat een volledige afweging van alle belangen moet plaatsvinden. Dit volgt ook uit een brochure van de minister en het oorspronkelijke Besluit mandaat verklaringen van geen bezwaar Wet luchtvaart. Verder volgt uit artikel 8.9, vijfde lid, dat een verklaring van geen bezwaar alleen kan, en niet moet, worden geweigerd met het oog op de veiligheid en de geluidbelasting. De weigeringsgronden die zijn vervat in het beleid zien daar niet op, maar zien op de vraag of er een open gat is of meer dan 25 woningen worden gebouwd. Volgens het college is een verklaring van geen bezwaar een goedkeuringsbesluit als bedoeld in afdeling 10.2.1 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). Ter motivering verwijst het college naar de uitspraak van de Afdeling van 24 juni 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1986. Daaruit volgt dat gelet op artikel 10:27 van de Awb goedkeuring slechts mag worden onthouden vanwege strijd met het recht of op een grond, neergelegd in de wet waarin of krachtens welke de goedkeuring is voorgeschreven. Daaronder valt niet het weigeren omdat meer dan 25 woningen zullen worden gebouwd of een toekomstig open gat thans nog niet open is. Ook mag een verklaring van geen bezwaar niet worden geweigerd omdat de aanvraag is strijd is met het Luchthavenindelingbesluit Schiphol, nu zo’n verklaring juist nodig is vanwege die strijd.
    
    3.1. De relevante regelgeving is weergegeven in een bijlage bij deze uitspraak. De plek bij de Wilgenlaan waar [appellante sub 2] woningen wil bouwen is in bijlage 3 bij het Luchthavenindelingbesluit Schiphol aangewezen als beperkingengebied met nummer 4. Voorheen was dit bijlage 3B.
    
    3.2. Het Luchthavenindelingbesluit Schiphol en de Nota zijn gezamenlijk bekend gemaakt. Beide zijn vastgesteld door de staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat en de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer. Gelet op de omstandigheid dat de ministeries van Verkeer en Waterstaat en van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer zijn samengevoegd tot het ministerie van Infrastructuur en Milieu en gelet op het standpunt van de staatssecretaris dat hetgeen is vervat in de Nota zijn beleid is, is hetgeen is vervat in de Nota het beleid van de staatssecretaris.
    
    Het betoog van [appellante sub 2] faalt.
    
    3.3. Anders dan het college betoogt, heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat het beleid van de staatssecretaris, als vervat in de Nota, niet in strijd is met artikel 8.9 van de Wet luchtvaart of de bedoeling van die wet. In artikel 8.5, derde lid, van de Wet luchtvaart is bepaald dat in het beperkingengebied in verband met de nabijheid van de luchthaven met het oog op de veiligheid en de geluidbelasting beperkingen noodzakelijk zijn ten aanzien van de bestemming of het gebruik van de grond. Uit artikel 8.7, eerste lid, gelezen in verbinding met het tweede lid, volgt dat in het Luchthavenbesluit Schiphol regels worden opgenomen over voormelde beperkingen en uit het derde lid volgt dat bij die regels in ieder geval gronden worden aangewezen die niet bestemd of gebruikt worden voor woningen of andere in het besluit aangewezen gebouwen. Uit artikel 8.9, eerste lid, gelezen in verbinding met het derde lid, volgt dat bij verlening van een omgevingsvergunning waarbij van het bestemmingsplan wordt afgeweken het Luchthavenindelingbesluit in acht wordt genomen en dat afwijking van dat besluit alleen mogelijk is met een verklaring van geen bezwaar. Die kan gelet op het vijfde lid worden geweigerd met het oog op de veiligheid en de geluidbelasting in verband met de nabijheid van de luchthaven.
    
    Gelet op het hiervoor uiteengezette systeem van paragraaf 8.2.1 van de Wet luchtvaart, waarvan de hiervoor genoemde artikelen deel uitmaken, is het uitgangspunt dat in het beperkingengebied geen woningen worden gebouwd op gronden die zijn aangewezen als zijnde niet bestemd of gebruikt voor woningen. Met betrekking tot gronden op andere plekken kunnen nadere regels worden gesteld, bijvoorbeeld dat geen nieuwbouw mogelijk is. Steun hiervoor wordt gevonden in de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet luchtvaart (Kamerstukken II 2000/01, 27 603, nr. 3, blz. 17-18). Het college betoogt weliswaar met recht dat in die geschiedenis ook is vermeld dat de belangen die met het Luchthavenbesluit worden behartigd ook voldoende gediend worden, zonder dat aan dat besluit strikt de hand gehouden wordt, maar daarbij is tevens vermeld dat het daarbij om bijzondere gevallen gaat en dat de Wet luchtvaart in artikel 8.9, tweede tot en met vierde lid, daartoe in een afwijkingsmogelijkheid voorziet.
    
    3.4. De staatssecretaris is op grond van artikel 8.9, derde lid, bevoegd een verklaring van geen bezwaar te verlenen. In het vijfde lid is vermeld op grond waarvan hij kan weigeren die verklaring te verlenen. Gelet op het systeem van paragraaf 8.2.1 van de Wet luchtvaart moet de bevoegdheid om een verklaring te verlenen strikt worden uitgelegd, omdat daarmee uitzondering wordt gemaakt op het uitgangspunt dat geen woningen worden gebouwd in een gebied dat is aangewezen als gebied waarin geen nieuwe woningen zijn toegestaan.
    
    De rechtbank heeft gelet daarop terecht geoordeeld dat het beleid van de staatssecretaris, als vervat in de Nota Schiphol, niet onredelijk is en niet in strijd is met artikel 8.9 van de Wet luchtvaart en de bedoeling van die wet. De staatssecretaris heeft daarin afgewogen onder welke omstandigheden hij zal weigeren een verklaring van geen bezwaar te verlenen met het oog op de veiligheid en de geluidbelasting in verband met de nabijheid van de luchthaven en als uitgangspunt genomen dat geen nieuwe woningen worden gebouwd op gronden die zijn aangewezen als zijnde niet bestemd of gebruikt voor woningen.
    
    Hetgeen is vermeld in het Besluit mandaat verklaringen van geen bezwaar Wet luchtvaart en in een brochure van de staatssecretaris leidt niet tot een ander oordeel. Uitgangspunt is immers de Wet luchtvaart en niet een lagere regeling zoals een mandaatbesluit. Hier komt bij dat het Besluit mandaat verklaringen van geen bezwaar Wet luchtvaart bij besluit van 20 maart 2015 (Stcrt. 23 maart 2015, 8047) is ingetrokken met terugwerkende kracht tot en met 1 januari 2012, omdat dat besluit zijn werking vanaf die datum had verloren als gevolg van het samenvoegen van twee ministeries.
    
    Het betoog van het college faalt.
    
    4. Het college en [appellante sub 2] betogen verder dat de rechtbank heeft miskend dat de staatssecretaris zijn eigen beleid onjuist heeft toegepast. In de Nota is bij functiewijzigingen vermeld dat in het geval dat het gebouw wordt gesloopt, het gestelde over open gaten van toepassing is. Daaruit volgt dat het gebouw nog niet gesloopt behoeft te zijn, alvorens het beleid inzake over open gaten van toepassing is. Voldoende is dat beoogd is het gebouw te slopen. De bouw van woningen aan de Wilgenlaan vindt plaats in een open gat, omdat opstallen die daar staan zullen worden gesloopt als de nieuwe woningen worden gebouwd. De verplaatsing van een bedrijf en het laten vervallen van een milieucirkel binnen een bestaande woonwijk maken deel uit van dat project. De omgevingsvergunning voor de sloop is ook tegelijkertijd aangevraagd met de omgevingsvergunning voor bouwen en gebruik in strijd met het bestemmingsplan. Het is volgens het college en [appellante sub 2] ook niet reëel om te verwachten dat [appellante sub 2] eerst alle opstallen sloopt, om vervolgens een verklaring van geen bezwaar aan te laten vragen die misschien wordt geweigerd. Uit voormelde uitspraak van de Afdeling van 24 juni 2015 volgt bovendien dat geen omgevingsvergunning behoeft voor te liggen om een verklaring van geen bezwaar te kunnen aanvragen. Volgens het college en [appellante sub 2] heeft de staatssecretaris in het verleden het beleid inzake open gaten altijd zo uitgelegd dat niet eerst gesloopt behoefde te zijn voordat een verklaring van geen bezwaar kon worden aangevraagd. De staatssecretaris heeft ter zitting van de rechtbank ten onrechte te kennen gegeven dat hij altijd een strikte uitleg heeft gehanteerd van het begrip open gat. Het college en [appellante sub 2] verwijzen ter toelichting naar een aantal voorbeelden van verleende verklaringen van geen bezwaar die zij in hoger beroep hebben overgelegd. Ook volgt uit die voorbeelden dat als een bestaand niet-geluidgevoelig bouwwerk werd gesloopt en vervolgens een beroep werd gedaan op het beleid voor open gaten, een verklaring van geen bezwaar werd verleend.
    
    4.1. Uit de voorbeelden die het college en [appellante sub 2] hebben overgelegd, volgt dat een verklaring van geen bezwaar werd verleend indien voor de aanvraag bouwwerken waren gesloopt en als gevolg daarvan een open gat was ontstaan. Ook volgt uit die voorbeelden dat een verklaring van geen bezwaar werd verleend als tijdens de bezwaarperiode bleek dat bouwwerken waren gesloopt en daardoor een open gat was ontstaan. De staatssecretaris heeft ter zitting van de Afdeling te kennen gegeven dat hij in de regel een verklaring van geen bezwaar verleent als wordt voldaan aan de vereisten die zijn vermeld bij het derde bolletje in de Nota. Dit doet hij ongeacht de omstandigheden waaronder het open gat is ontstaan. Als bouwwerken zijn gesloopt en een open gat is ontstaan, verleent hij een verklaring van geen bezwaar, zo heeft de staatssecretaris ter zitting van de Afdeling verklaard. Ook als in de bezwaarfase is gesloopt, verleent hij die verklaring. De staatssecretaris betrekt bij de beoordeling van een aanvraag om een verklaring van geen bezwaar niet of een niet-geluidgevoelig bouwwerk is gesloopt en daarvoor in de plaats woningen zullen worden gebouwd.
    
    Gelet op hetgeen volgt uit de voorbeelden die het college en [appellante sub 2] hebben overgelegd en de uiteenzetting van de staatssecretaris ter zitting van de Afdeling, heeft de rechtbank niet onderkend dat de staatssecretaris zijn beleid in dit geval niet redelijk heeft toegepast. Niet valt in te zien wat het verschil is tussen de situatie waarin gebouwen zijn gesloopt waardoor een open gat is ontstaan en vervolgens een verklaring van geen bezwaar wordt aangevraagd en de situatie waarin zeker is dat bestaande gebouwen zullen worden gesloopt waardoor een open gat ontstaat en die verklaring vóór het slopen wordt aangevraagd. In beide gevallen worden immers gebouwen gesloopt om vervolgens vervangen te worden door woningen. De omgevingsvergunningen die het college voornemens is te verlenen, zien op de situatie dat vóór het slopen een verklaring van geen bezwaar wordt aangevraagd. Van die vergunningen mag [appellante sub 2] niet afwijken, temeer nu een verklaring van geen bezwaar alleen geldt voor hetgeen is vergund. Hier komt bij dat bij het vierde bolletje in de Nota is vermeld dat het gestelde over open gaten van kracht is als het gebouw wordt gesloopt. Die tekst ziet op een situatie in de toekomst.
    
    Het betoog slaagt.
    
    5. Uit het voorgaande volgt dat de staatssecretaris het in beroep bestreden besluit onvoldoende heeft gemotiveerd. Gelet op het voorgaande behoeven het betoog van [appellante sub 2], dat de rechtbank ten onrechte haar beroep op het gelijkheidsbeginsel heeft verworpen, en het betoog van het college, dat de rechtbank heeft miskend dat de staatssecretaris de verklaring van geen bezwaar had moeten verlenen wegens bijzondere omstandigheden, geen bespreking.
    
    6. [appellante sub 2] heeft verzocht om vergoeding van de schade van de door haar en de kopers van de woningen gemaakte extra kosten als gevolg van de behandeling van deze zaak.
    
    6.1. [appellante sub 2] heeft niet inzichtelijk gemaakt waaruit haar schade bestaat. Voorts kan zij niet verzoeken om vergoeding van schade die anderen zouden hebben geleden. Het verzoek om schadevergoeding zal daarom worden afgewezen.
    
    7. De hoger beroepen zijn gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling de beroepen tegen het besluit van de staatssecretaris van 15 januari 2015 alsnog gegrond verklaren. Die komen wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht voor vernietiging in aanmerking. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling tevens aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
    
    8. De staatssecretaris dient ten aanzien van het college op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart de hoger beroepen gegrond;
    
    II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 17 juli 2015 in de zaken nrs. 15/922 en 15/1369;
    
    III. verklaart de bij de rechtbank ingestelde beroepen gegrond;
    
    IV. vernietigt de besluiten van de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu van 15 januari 2015, kenmerk 100850;
    
    V. wijst het verzoek van [appellante sub 2] om schadevergoeding af;
    
    VI. bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    
    VII. veroordeelt de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu tot vergoeding van bij het college van burgemeester en wethouders van Haarlemmermeer in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1984,00 (zegge: negentienhonderdvierentachtig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    VIII. gelast dat de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu aan appellanten het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van € 497,00 (vierhonderdzevenennegentig euro) voor [appellante sub 2] voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep en € 828,00 (achthonderdachtentwintig euro) voor het college van burgemeester en wethouders van Haarlemmermeer voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. M. Vlasblom, voorzitter, en mr. E. Steendijk en mr. J.J. van Eck, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.J. Reuveny, griffier.
    
    w.g. Vlasblom w.g. Reuveny
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 17 augustus 2016
    
    622.
    
    BIJLAGE
    
    Wet Luchtvaart
    
    Artikel 8.5
    
    1. In het luchthavenindelingbesluit worden het luchthavengebied en het beperkingengebied vastgesteld.
    
    2. Als luchthavengebied wordt het gebied vastgesteld dat bestemd is voor gebruik als luchthaven.
    
    3. Als beperkingengebied wordt het gebied vastgesteld waar in verband met de nabijheid van de luchthaven met het oog op de veiligheid en de geluidbelasting beperkingen noodzakelijk zijn ten aanzien van de bestemming of het gebruik van de grond.
    
    4. Het luchthavengebied en het beperkingengebied overlappen elkaar niet. De gebieden kunnen bestaan uit niet aaneengesloten delen.
    
    5. De gebieden worden vastgesteld met behulp van kaarten waarop de ligging van de gebieden is aangegeven. De kaarten voor het luchthavengebied worden vervaardigd op een schaal van ten minste 1 op 10 000. De kaarten voor het beperkingengebied worden vervaardigd op een schaal van ten minste 1 op 50 000. Zo nodig worden delen van de gebieden vastgelegd met behulp van kaarten op een schaal met een kleiner verhoudingsgetal.
    
    6. Bij de vaststelling van het luchthavenindelingbesluit kan in ieder geval gebruik worden gemaakt van gegevens en onderzoeken die niet ouder zijn dan twee jaar.
    
    Artikel 8.7
    
    1. Het luchthavenindelingbesluit bevat voor het beperkingengebied regels waarbij beperkingen zijn gesteld ten aanzien van de bestemming en het gebruik van de grond voor zover die beperkingen noodzakelijk zijn met het oog op de veiligheid en de geluidbelasting in verband met de nabijheid van de luchthaven.
    
    2. Het besluit bevat in ieder geval regels omtrent beperking van:
    
    a. de bestemming en het gebruik van grond in verband met het externe-veiligheidsrisico vanwege het luchthavenluchtverkeer;
    
    b. de bestemming en het gebruik van grond in verband met de geluidbelasting vanwege het luchthavenluchtverkeer;
    
    c. de maximale hoogte van objecten in, op of boven de grond, in verband met de veiligheid van het luchthavenluchtverkeer;
    
    d. een bestemming die, of van een gebruik dat, vogels aantrekt, in verband met de veiligheid van het luchthavenluchtverkeer.
    
    3. Bij de regels, bedoeld in het tweede lid, onderdelen a en b, worden in ieder geval gronden aangewezen die niet bestemd of gebruikt worden voor woningen of andere in het besluit aangewezen gebouwen.
    
    4. Elk besluit, volgend op het eerste luchthavenindelingbesluit, biedt een beschermingsniveau ten aanzien van externe veiligheid en geluidbelasting, dat voor ieder van deze aspecten, gemiddeld op jaarbasis vastgesteld, per saldo gelijkwaardig is aan of beter is dan het niveau zoals dat geboden werd door het eerste besluit.
    
    Artikel 8.9
    
    Bij de verlening van een omgevingsvergunning waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2° of 3°, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht van het geldende bestemmingsplan wordt afgeweken en bij de toepassing van artikel 3.3, derde lid, van die wet wordt het luchthavenindelingbesluit in acht genomen.
    
    2. In afwijking van artikel3.3, tweede lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht duurt de in die artikelen bedoelde aanhouding totdat een bestemmingsplan dat in overeenstemming is met het besluit in werking is getreden.
    
    3. Bij de toepassing van de artikelen, genoemd in het eerste lid, kan van het besluit worden afgeweken indien van Onze Minister van Verkeer en Waterstaat, in overeenstemming met Onze Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, de verklaring is ontvangen dat hij tegen de afwijking geen bezwaar heeft.
    
    4. De verklaring van geen bezwaar die betrekking heeft op het luchthavengebied kan worden geweigerd met het oog op het gebruik van het gebied als luchthaven.
    
    5. De verklaring van geen bezwaar die betrekking heeft op het beperkingengebied kan worden geweigerd met het oog op de veiligheid en de geluidbelasting in verband met de nabijheid van de luchthaven.
    
    Luchthavenindelingbesluit Schiphol
    
    Artikel 1.2.1
    
    1. Het luchthavengebied is het gebied dat als zodanig is aangewezen op de kaart in bijlage 1 bij dit besluit.
    
    2. Het beperkingengebied is het gebied dat als zodanig is aangewezen op de kaart in bijlage 2 bij dit besluit.
    
    Artikel 2.2.1
    
    1. Op de gronden die op de kaarten in bijlage 3A bij dit besluit met nummer 1 zijn aangewezen, zijn geen gebouwen toegestaan, behoudens bestaand gebruik van gebouwen met een kantoorfunctie of van bedrijven.
    
    2. Op de gronden die op de kaarten in bijlage 3A bij dit besluit met nummer 2 zijn aangewezen, zijn geen gebouwen toegestaan, behoudens bestaand gebruik van gebouwen met een kantoorfunctie of van bedrijven.
    
    3. Op de gronden die op de kaarten in bijlage 3B bij dit besluit met nummer 3 zijn aangewezen, zijn geen gebouwen toegestaan, behoudens bestaand gebruik.
    
    4. Op de gronden die op de kaarten in bijlage 3B bij dit besluit met nummer 4 zijn aangewezen, zijn geen woningen, woonwagens, gebouwen met een onderwijsfunctie of gebouwen met een gezondheidszorgfunctie toegestaan, behoudens bestaand gebruik.
    
    5. Van bestaand gebruik als bedoeld in het eerste tot en met vierde lid, is sprake indien op de datum van inwerkingtreding van dit besluit op de desbetreffende plaats een gebouw rechtmatig aanwezig is en overeenkomstig de bestemming wordt gebruikt, of voor de datum van inwerkingtreding van dit besluit een bouwvergunning is verleend voor dit gebouw op de desbetreffende plaats, mits binnen zes maanden na die datum een begin met de werkzaamheden is gemaakt.
    
    6. Ten aanzien van degene die op de datum van inwerkingtreding van dit besluit rechtmatig gebruiker is van een woning of een woonwagen op de gronden die op de kaarten in bijlage 3A van dit besluit met de nummers 1 en 2 zijn aangewezen, kan indien sprake is van bestaand gebruik als bedoeld in het vijfde lid, beëindiging van dit gebruik niet worden gevergd.
    
    7. In afwijking van het eerste tot en met vierde lid, zijn daarin bedoelde gebouwen eveneens toegestaan voor zover dit in overeenstemming is met een verklaring van geen bezwaar als bedoeld in artikel 8.9 van de wet.
    
    Nota van toelichting bij het Luchthavenindelingbesluit Schiphol (Stb. 2002, 591)
    
    Op de gronden die in bijlage 3B met nummer 4 zijn aangewezen zijn geen nieuwe woningen, woonwagens, woonboten, scholen en gezondheidszorggebouwen toegestaan. Nieuwe bedrijfsgebouwen of bijvoorbeeld kazernes zijn hier dus wel toegestaan. Ook worden woningen, woonwagens, woonboten, scholen en gezondheidszorggebouwen gerespecteerd als sprake is van bestaand gebruik.
    
    Van het uit artikel 2.2.1 voortvloeiende verbod voor de daarin bedoelde respectievelijk genoemde typen gebouwen kan in uitzonderingsgevallen worden afgeweken op grond van artikel 8.9 van de wet. Zo zijn waar het gaat over woningen afwijkingen voorstelbaar als sprake is van het opvullen van open gaten binnen aaneengesloten bebouwing, functiewijziging, herbouw van woningen op een minder milieubelaste plaats of bouw van bedrijfswoningen. Daarbij zullen de volgende beleidslijnen worden gehanteerd.
    
    • Bij herbouw van woningen wordt uitgegaan van een vervanging van1 op 1, dus geen uitbreiding van de woningvoorraad. De vervanging moet elders in het beperkingengebied kunnen worden gerealiseerd op een minder milieubelastende plaats. De te vervangen woning moet aan de voorraad worden onttrokken en ter plaatse mag geen andere kwetsbare bestemming worden gerealiseerd.
    
    • Voor een bedrijfswoning moet de noodzaak worden aangetoond.
    
    • Bij de opvulling van open gaten wordt een onderscheid gemaakt tussen open gaten in lintbebouwing en open gaten in stedelijk of dorpsgebied. Wat betreft lintbebouwing wordt een maximum gehanteerd van 3 woningen en bij bestaand stedelijk gebied of dorpskommen een maximum van 25 woningen.
    
    • Bij functiewijzigingen waarbij een in het artikel bedoeld of genoemd gebouw gewijzigd wordt in een ander type bedoeld of genoemd gebouw (bijvoorbeeld de omzetting van een school in appartementen) moet de wenselijkheid worden aangetoond. Deze wenselijkheid kan er bijvoorbeeld in bestaan dat het bestaande gebouw om architectonische of cultuurhistorische redenen behouden moet blijven. Er geldt dan een maximum van 25 woningen of appartementen. Wordt het gebouw gesloopt dan is het gestelde over open gaten van kracht.
    
    • Bij grootschalige herstructurering van stedelijk gebied binnen het beperkingengebied geldt als uitgangspunt dat een verklaring van geen bezwaar kan worden verleend als de herstructurering niet leidt tot een vergroting van de woningvoorraad. Verzoeken om een verklaring van geen bezwaar die vallen binnen de bovengestelde grenzen, kunnen in beginsel namens de betrokken ministers worden afgehandeld. In andere gevallen is het verlenen van een verklaring van geen bezwaar niet uitgesloten, maar is nadere besluitvorming door de minister van V en W en de minister van VROM vereist.