ECLI:NL:RVS:2003:AN9258, Raad van State, 03-12-2003, 200301280/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2003-12-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 12 juni 2002, kenmerk DGWM/2002/128, heeft verweerder aan appellant twee lasten onder dwangsom als bedoeld in artikel 5:32, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht opgelegd. De dwangsommen zijn vastgesteld op:
        - € 15.000,00 per maand dat niet wordt voldaan aan de last om de afvalstoffen die zijn toegepast bij de demping van een sloot op het perceel, kadastraal bekend gemeente [plaats], sectie [-], nummer [-], te verwijderen en af te voeren naar een daartoe vergunde verwerkingsinrichting met een maximum van € 150.000,00;
        - € 15.000,00 per keer dat een herhaling wordt geconstateerd van de eerder genoemde overtreding, met een maximum van € 60.000,00.
            Daarbij zijn voor deze lasten begunstigingstermijnen gesteld van respectievelijk drie maanden en een week vanaf de dag na de dag van de verzending van het besluit.

200301280/1.
      Datum uitspraak: 3 december 2003
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    
    en
    
    
      het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland,
      verweerder.
    
    
    1.    Procesverloop
    
    
      Bij besluit van 12 juni 2002, kenmerk DGWM/2002/128, heeft verweerder aan appellant twee lasten onder dwangsom als bedoeld in artikel 5:32, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht opgelegd. De dwangsommen zijn vastgesteld op:
      - € 15.000,00 per maand dat niet wordt voldaan aan de last om de afvalstoffen die zijn toegepast bij de demping van een sloot op het perceel, kadastraal bekend gemeente [plaats], sectie [-], nummer [-], te verwijderen en af te voeren naar een daartoe vergunde verwerkingsinrichting met een maximum van € 150.000,00;
      - € 15.000,00 per keer dat een herhaling wordt geconstateerd van de eerder genoemde overtreding, met een maximum van € 60.000,00.
          Daarbij zijn voor deze lasten begunstigingstermijnen gesteld van respectievelijk drie maanden en een week vanaf de dag na de dag van de verzending van het besluit.
    
    
    Bij besluit van 21 januari 2003, kenmerk DGWM/DMB/02/8706, verzonden op 23 januari 2003, heeft verweerder het hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en voornoemd besluit van 12 juni 2002 gehandhaafd, met dien verstande dat voor de lasten begunstigingstermijnen zijn gesteld van zes weken na de dag van verzending van dit besluit.
    
    Tegen dit besluit heeft appellant bij brief van 26 februari 2003, bij de Raad van State ingekomen op 27 februari 2003, beroep ingesteld.
    
    Bij brief van 27 mei 2003 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
    
    Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van appellant. Deze zijn aan de andere partij toegezonden.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 september 2003, waar appellant in persoon en bijgestaan door mr. J. Geelhoed, advocaat te Den Haag, en verweerder, vertegenwoordigd door mr. W.R.H. Lutjes en ing. M.R. Rietberg, beiden ambtenaar van de provincie, zijn verschenen.
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    Ingevolge artikel 122, eerste lid, van de Provinciewet is het provinciaal bestuur bevoegd tot toepassing van bestuursdwang.
    
         Krachtens artikel 5:32, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht kan een bestuursorgaan dat bevoegd is bestuursdwang toe te passen, in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen.
    
    2.2.    Bij besluit van 5 december 2000, kenmerk DRGG/AG/00/7104, is aan appellant op grond van artikel 10 van de Verordening Bescherming Landschap en Natuur Zuid-Holland (hierna te noemen: VBLN) ontheffing verleend van het in artikel 5 van de VBLN vervatte verbod tot het dempen van sloten in de door verweerder aangewezen gebieden in het landelijk deel van een gemeente.
    
        Ingevolge het aan de ontheffing verbonden voorschrift 1 van de ontheffing mag het dempingsmateriaal uitsluitend bestaan uit boomschors, boomstobben, snoeihout of takkenbossen, die vrij zijn van chemische verontreinigingen en bovendien ontdaan zijn van afvalstoffen, zoals geïmpregneerd of geverfd hout, papier, plastic, metalen, puin en dergelijke.
    
        Ingevolge het aan de ontheffing verbonden voorschrift 8 mag het in voorschrift 1 omschreven dempingsmateriaal niet hoger dan 0,20 meter beneden het oppervlaktewaterpeil worden toegepast en aangebracht.
    
    2.3.    Verweerder heeft overtreding van artikel 10.2, eerste lid, van de Wet milieubeheer in samenhang met artikel 2, derde lid, van het Besluit vrijstellingen stortverbod buiten inrichtingen en artikel 1, eerste lid, van het Besluit stortplaatsen en stortverboden afvalstoffen aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd.
    
        Ingevolge artikel 10.2, eerste lid, van de Wet milieubeheer is het verboden zich van afvalstoffen te ontdoen door deze - al dan niet in verpakking - buiten een inrichting op of in de bodem te brengen.
    
    Ingevolge het tweede lid van dit artikel kan, indien het belang van de bescherming van het milieu zich daartegen niet verzet, bij of krachtens algemene maatregel van bestuur voor daarbij aangegeven categorieën van gevallen vrijstelling worden verleend van het verbod, bedoeld in het eerste lid. Aan deze bepaling is uitvoering gegeven bij het Besluit vrijstellingen stortverbod buiten inrichtingen (hierna: het Besluit).
    
        Ingevolge artikel 2, eerste lid, van het Besluit, voorzover hier van belang, wordt als categorie van gevallen als bedoeld in artikel 10.2, tweede lid, van de Wet milieubeheer, aangegeven:
    
    het zich van afvalstoffen ontdoen door deze – al dan niet in verpakking - buiten een inrichting op of in de bodem te brengen in de situaties onder a tot en met f.
    
        Ingevolge artikel 2, derde lid, onder a, van het Besluit is het eerste lid, onder a tot en met f, niet van toepassing met betrekking tot de in dat lid bedoelde handelingen met afvalstoffen, behorende tot een categorie waarvoor het in artikel 1 van het Besluit stortplaatsen en stortverboden afvalstoffen gestelde verbod geldt.
    
        Ingevolge artikel 1, eerste lid, aanhef en onder 22 en 28 van het Besluit stortplaatsen en stortverboden afvalstoffen geldt het in dit artikel gestelde verbod voor de categorieën houtafval en plantsoen- of groenafval.
    
    2.4.    Verweerder stelt dat appellant in strijd met voorschrift 1 van de ontheffing heeft gehandeld door de demping uit te voeren met onder meer coniferen, potplantjes, afgekeurde bloemen, andere groene planten en bomen, versnipperd groenafval, touw en plastic als dempingsmateriaal. Voorts heeft appellant volgens verweerder het aan de ontheffing verbonden voorschrift 8 overtreden. Hij stelt dat het dempingsmateriaal boven het oppervlaktewater is gestort en dat meer materiaal is toegepast dan civieltechnisch noodzakelijk is om de sloot te egaliseren. Naar de mening van verweerder heeft appellant zich op grond van het vorenstaande ontdaan van afvalstoffen en zodoende gehandeld in strijd met artikel 10.2, eerste lid, van de Wet milieubeheer.
    
    2.5.    Appellant betwist dat hij heeft gehandeld in strijd met de voorschriften 1 en 8 van de ontheffing en artikel 10.2, eerste lid, van de Wet milieubeheer. Ten aanzien van voorschrift 8 voert hij aan dat het dempingsmateriaal niet boven het maaiveld is gestort en dat het na inklinking niet boven het grondwaterniveau uitkomt. Ten aanzien van voorschrift 1 voert hij aan dat een aantal van de door verweerder genoemde materialen, waaronder coniferentakken, onder de in de ontheffing genoemde toegelaten dempingsmaterialen valt en dat een aantal andere materialen, zoals plastic, bindtouw, bloemen en gras niet of slechts in zeer geringe hoeveelheden in het dempingsmateriaal voorkomt.
    
    2.6.    Ingevolge artikel 1.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen onder afvalstoffen verstaan: alle stoffen, preparaten of andere producten die behoren tot de categorieën die zijn genoemd in bijlage I bij richtlijn nr. 75/442/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 15 juli 1975 betreffende afvalstoffen, waarvan de houder zich ontdoet, voornemens is zich te ontdoen of zich moet ontdoen.
    
    
          Het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (hierna te noemen: het Hof) heeft in zijn arrest van 18 december 1997 in de zaak
      C-129/96 (Inter-Environnement Wallonie) geoordeeld dat het toepassingsgebied van het begrip afvalstof afhangt van de betekenis van de term “zich ontdoen van”.
    
    
    
          Het Hof heeft voorts in zijn arrest van 15 juni 2000 in de gevoegde zaken C-418/97 en C-419/97 (AB 2000, 311) onder meer voor recht verklaard dat de omstandigheden dat een als brandstof gebruikte stof het residu is van een productieproces van een andere stof, dat die stof voor geen enkel ander gebruik dan verwijdering in aanmerking kan komen, dat de stof zich qua samenstelling niet leent voor het gebruik dat ervan wordt gemaakt of dat voor dat gebruik bijzondere voorzorgsmaatregelen voor het milieu moeten worden getroffen, als aanwijzingen kunnen worden beschouwd voor een handeling, een voornemen of een verplichting om zich van die stof te ontdoen in de zin van artikel 1, onder a, van de Richtlijn. Of inderdaad sprake is van een afvalstof in de zin van de Richtlijn moet evenwel worden beoordeeld met inachtneming van alle omstandigheden, waarbij rekening moet worden gehouden met de doelstelling van de Richtlijn terwijl ervoor moet worden gewaakt, dat geen afbreuk wordt gedaan aan de doeltreffendheid daarvan. 
      2.7.    Op grond van de stukken en het verhandelde ter zitting stelt de Afdeling het volgende vast. Appellant heeft op een perceel buiten een inrichting niet alleen materialen op of in de bodem gebracht die op grond van voorschrift 1 van de ontheffing zijn toegestaan, maar ook niet toegelaten materialen zoals bloemen, potplantjes en versnipperd groen. Deze materialen zijn aan appellant geleverd door [partij], die deze heeft ontvangen van diverse recyclingbedrijven, waaronder afvalverwerkingsbedrijven en hoveniers, bij welke de stoffen zijn afgegeven.
    
    
    2.7.1.    De Afdeling oordeelt te dien aanzien als volgt. Niet is gebleken dat de recyclingbedrijven hebben beoogd de stoffen die zij afgaven aan [partij], te produceren voor het dempen van een sloot dan wel voor ander gebruik. Deze stoffen zijn daarom restproducten. Voorts is bij een namens verweerder uitgevoerde controle gebleken dat de toegepaste stoffen verontreinigingen bevatten. Deze verontreinigde stoffen worden ook naar maatschappelijke opvattingen opgevat als afvalstoffen. Het vorenstaande vormt voldoende grondslag voor het oordeel dat de recyclingbedrijven en vervolgens [partij] zich van de hier bedoelde stoffen heeft ontdaan en dat derhalve de stoffen, zoals door appellant in ontvangst genomen, moeten worden aangemerkt als afvalstoffen. Als gevolg van de vermenging van de gebruikte materialen is er geen aanleiding voor het oordeel dat een gedeelte daarvan niet zou dienen te worden aangemerkt als afvalstof. Evenmin is gebleken dat appellant vervolgens handelingen heeft verricht op grond waarvan aan de stoffen de kwalificatie afvalstof is komen te ontvallen. Voorts is hier geen sprake van zodanige omstandigheden dat, ondanks het vorenstaande, geoordeeld zou moeten worden dat de niet toegelaten materialen niet zouden moeten worden beschouwd als een afvalstof. Appellant heeft zich derhalve door de stoffen op of in de bodem te brengen, ontdaan van afvalstoffen en aldus gehandeld in strijd met artikel 10.2, eerste lid, van de Wet milieubeheer.
    
        Gelet op het vorenstaande was verweerder bevoegd tot het opleggen van een last onder dwangsom.
    
    2.7.2.    Voorzover het beroep van appellant betrekking heeft op de gestelde overtreding van voorschrift 8, overweegt de Afdeling dat, wat er van de stellingen van appellant ten aanzien van dit voorschrift overigens ook zij, de lasten uitsluitend betrekking hebben op de verwijdering en de afvoer van afvalstoffen en het voorkomen van een herhaling van de demping van de sloot met niet toegelaten materialen. De lasten hebben derhalve geen betrekking op de gestelde overtreding van voorschrift 8, zodat deze niet ter beoordeling staat in deze procedure.
    
    2.8.    Appellant voert aan dat de last onder dwangsom met betrekking tot de verwijdering van afvalstoffen onvoldoende duidelijk is geformuleerd. Volgens hem wordt thans ten onrechte aan hem overgelaten om uit te maken welke dempingsmaterialen vallen onder het begrip ‘afvalstoffen’. Daarnaast vraagt hij zich af of de dempingsmaterialen die wél zijn toegelaten niet eveneens als afvalstof moeten worden gekwalificeerd, zodat deze materialen eveneens zouden moeten worden verwijderd om aan de last te voldoen. De last onder dwangsom is daarom naar zijn mening in strijd met het beginsel van de rechtszekerheid.
    
    2.8.1.    Uit de stukken blijkt naar het oordeel van de Afdeling voldoende duidelijk dat de lasten betrekking hebben op de afvalstoffen die zijn toegepast in het gedeelte van de sloot, zijnde circa 350 meter. Daargelaten of de toegelaten dempingsmaterialen onder het begrip ‘afvalstof’ vallen, blijkt uit de stukken en het verhandelde ter zitting eveneens voldoende duidelijk dat de lasten geen betrekking hebben op de in voorschrift 1 genoemde toegelaten dempingsmaterialen, voorzover deze niet zijn vermengd met niet toegelaten dempingsmaterialen. De Afdeling deelt de mening van appellant dat de last in strijd is met de rechtszekerheid dan ook niet.
    
    2.9.    Appellant betoogt dat verweerder bij afweging van de betrokken belangen niet in redelijkheid tot zijn besluit heeft kunnen komen. Hij voert aan dat de niet toegelaten materialen slechts in kleine hoeveelheden in het dempingsmateriaal aanwezig waren en dat hij zich heeft ingespannen om uitsluitend toegelaten materialen als dempingsmateriaal te gebruiken.
    
    2.9.1.    Ter zitting is het volgende gebleken. Het dempingsmateriaal is door [partij] ongeselecteerd in containers aan appellant geleverd. Toezichthouders van de provincie hebben door middel van controles op meerdere data vastgesteld dat de sloot over een afstand van 350 meter deels is gedempt met niet toegelaten materialen. Tijdens en naar aanleiding van deze controles is er diverse malen contact geweest tussen ambtenaren van de provincie en appellant, waarbij appellant erop is gewezen dat niet toegelaten materialen zijn gebruikt en waarbij hij is gewaarschuwd dat deze omstandigheid zou kunnen leiden tot bestuurlijke handhavingsmaatregelen. Bij een latere controle is geconstateerd dat de laatste 50 meter van de slootdemping wel conform voorschrift 1 van de ontheffing is uitgevoerd. Gelet op het vorenstaande ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat verweerder de milieuhygiënische belangen en het belang bij handhaving van de wettelijke voorschriften in redelijkheid heeft kunnen laten prevaleren boven het belang van appellant om geen kosten voor het ongedaan maken van de overtreding te hoeven dragen. Verweerder heeft daarom naar het oordeel van de Afdeling in redelijkheid kunnen overgaan tot het opleggen van de lasten onder dwangsom. Dat appellant zich zou hebben ingespannen om de overtreding te voorkomen leidt, wat er van deze stelling ook zij, niet tot een andersluidend oordeel.
    
    2.10.    Gezien het vorenstaande is het beroep ongegrond.
    
    2.11.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    verklaart het beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. E.M.H. Hirsch Ballin, Voorzitter, en mr. Ch.W. Mouton en drs. H. Borstlap, Leden, in tegenwoordigheid van mr. J. Heijerman, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Hirsch Ballin    w.g. Heijerman
      Voorzitter    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 3 december 2003
    
    255-407.