ECLI:NL:RVS:2015:1680, Raad van State, 27-05-2015, 201406810/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2015-05-27 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 6 maart 2013 heeft het college aan [belanghebbende] omgevingsvergunning verleend voor het verbouwen van panden die zijn gelegen aan de [locatie] te Velsen-Noord (hierna: de percelen) tot 9 appartementen en een kleine horecavoorziening (hierna: het bouwplan).

201406810/1/A1.
    Datum uitspraak: 27 mei 2015
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant A] en [appellante B], beiden wonend te Velsen-Noord, gemeente Velsen (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant]),
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 7 juli 2014 in zaak nr. 13/2138 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Velsen.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 6 maart 2013 heeft het college aan [belanghebbende] omgevingsvergunning verleend voor het verbouwen van panden die zijn gelegen aan de [locatie] te Velsen-Noord (hierna: de percelen) tot 9 appartementen en een kleine horecavoorziening (hierna: het bouwplan).
    
    Bij uitspraak van 7 juli 2014 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 10 maart 2015, waar [appellant], bijgestaan door mr. N. Bakker, advocaat te Velsen, en het college, vertegenwoordigd door A. Braams en W. Dooijes, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen. Voorts is ter zitting gehoord [belanghebbende], vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. O.H. Minjon, advocaat te Hoorn.
    
    Overwegingen
    
    1. De Afdeling overweegt ambtshalve als volgt.
    
    Ingevolge artikel 2.7, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), zoals dat luidde ten tijde van belang, draagt de aanvrager van een omgevingsvergunning die betrekking heeft op een activiteit die behoort tot verschillende categorieën activiteiten als bedoeld in de artikelen 2.1 en 2.2, onverminderd het bepaalde in artikel 2.10, tweede lid, er zorg voor dat de aanvraag betrekking heeft op elk van die activiteiten.
    
    2. Het bouwplan is in strijd met het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Velsen-Noord". Teneinde de gevraagde omgevingsvergunning te kunnen verlenen heeft het college uitsluitend met toepassing van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo omgevingsvergunning verleend voor het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan.
    
    3. Het bouwen van appartementen en een horecavoorziening is zowel een in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, als een in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo bedoelde activiteit. Artikel 2.7, eerste lid, van de Wabo, zoals dat luidde ten tijde van belang, staat er derhalve aan in de weg om eerst omgevingsvergunning aan te vragen voor planologisch strijdig gebruik ten behoeve van het bouwen van appartementen met een horecavoorziening en vervolgens op een later moment afzonderlijk een omgevingsvergunning aan te vragen voor het bouwen hiervan. Voor beide activiteiten hadden [belanghebbende] één omgevingsvergunning moeten aanvragen. Nu de aanvraag om omgevingsvergunning alleen ziet op het planologisch strijdig gebruik, als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo en niet op de activiteit bouwen, had het college [belanghebbende] met toepassing van artikel 4:5 van de Algemene wet bestuursrecht de gelegenheid moeten bieden om de aanvraag in die zin aan te vullen, dat deze tevens betrekking heeft op de activiteit, als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo en, indien aanvulling zou zijn uitgebleven, de aanvraag buiten behandeling dienen te stellen. De rechtbank heeft dat niet onderkend. Het betoog slaagt. Het besluit van 6 maart 2013 dient te worden vernietigd.
    
    4. De Afdeling ziet evenwel in het hierna overwogene aanleiding om de rechtsgevolgen van het te vernietigen besluit in stand te laten.
    
    5. Op 25 april 2013 is de Wet van 28 maart 2013 tot wijziging van de Crisis- en herstelwet en diverse andere wetten in verband met het permanent maken van de Crisis- en herstelwet en het aanbrengen van enkele verbeteringen op het terrein van het omgevingsrecht in werking getreden (Staatsblad 2013, 144 en 145). Bij invoering van deze wet is artikel 2.7, eerste lid, van de Wabo gewijzigd.
    
    6. Ingevolge artikel 2.7, eerste lid, zoals dat thans luidt, draagt de aanvrager van een omgevingsvergunning er onverminderd het bepaalde in de artikelen 2.10, tweede lid, en 2.11, tweede lid, zorg voor dat de aanvraag betrekking heeft op alle onlosmakelijke activiteiten binnen het betrokken project. In afwijking van de eerste volzin en onverminderd artikel 2.5 kan, indien één van die onlosmakelijke activiteiten een activiteit is als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, voor die activiteit voorafgaand aan en los van de overige onlosmakelijke activiteiten een aanvraag om een omgevingsvergunning worden ingediend.
    
    7. Met deze wijziging is mogelijk gemaakt om de activiteit planologisch strijdig gebruik en andere activiteiten waarop dat gebruik geheel of gedeeltelijk betrekking heeft, achtereenvolgens vergund te krijgen. Dit betekent dat [belanghebbende] thans voor de bouw van appartementen en een horecavoorziening afzonderlijk omgevingsvergunning kan aanvragen.
    
    8. [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het besluit van 6 maart 2013 is genomen in strijd met het Bouwbesluit 2012 en redelijke eisen van welstand.
    
    8.1. Dit betoog faalt.
    
    Zoals hiervoor is overwogen heeft het college bij besluit van 6 maart 2013 uitsluitend met toepassing van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo omgevingsvergunning verleend. Dit betekent dat bij de beoordeling of dit besluit rechtmatig is, niet wordt getoetst aan de weigeringsgronden van artikel 2.10 van de Wabo. De rechtbank heeft derhalve terecht niet beoordeeld of het besluit van 6 maart 2013 is genomen in strijd met het Bouwbesluit 2012 of redelijke eisen van welstand.
    
    Het betoog faalt.
    
    9. [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college de gevraagde omgevingsvergunning in redelijkheid niet heeft kunnen verlenen.
    
    Hij voert daartoe aan dat het bouwplan, dat voorziet in een volledige bebouwing van de percelen, in strijd is met het bestemmingsplan omdat daarin is bepaald dat slechts 40% van de percelen mag worden bebouwd en daarin een binnenplanse vrijstelling is opgenomen op grond waarvan deze bebouwing slechts mag worden uitgebreid tot ten hoogste 50%. Volgens [appellant] laat het college een kans schieten om de in het verleden gemaakte fout om de percelen volledig te bebouwen te herstellen.
    
    Verder voert hij aan dat het bouwplan in strijd is met het beleid als neergelegd in de in 2004 vastgestelde nota "Woonvisie 2015" (hierna: de woonvisie). Hierin staat onder meer dat nieuwbouwappartementen bij voorkeur moeten voldoen aan een oppervlakte-eis van 80-100m². Verder staat in de woonvisie dat moet worden gestreefd naar appartementen van 80 tot 100 m² in hogere bebouwing.
    
    Voorts voert [appellant] aan dat er geen vraag is naar de beoogde appartementen. Volgens [appellant] is er bij andere bouwaanvragen, onder meer aan De Schouw en het Wijkeroogpark, van afgezien om te bouwen, aangezien er geen behoefte bestond aan appartementen in Velsen-Noord. Tevens heeft het college niet onderbouwd welke noodzaak bestaat bij de bouw van de beoogde appartementen, aldus [appellant].
    
    Ter ondersteuning van zijn betoog heeft [appellant] lijsten overgelegd met appartementen die te koop worden aangeboden in Velsen-Noord.
    
    Verder betoogt [appellant] dat het bouwplan geluidoverlast voor omwonenden teweeg zal brengen. Volgens [appellant] zal aan de achterzijde van de appartementen, ter hoogte van zijn slaapkamer, een overdekte trap worden geplaatst zodat toegang kan worden verkregen tot vier appartementen. Dit betekent dat acht deuren open en dicht zullen worden gedaan met het daarbij gepaard gaande lawaai.
    
    Ook zullen het beoogde dakterras en de binnentuin leiden tot een inbreuk op zijn privacy, aldus [appellant]. [appellant] vindt steun voor zijn betoog in het project "Frisse Wind". Dit gemeentelijke project strekt tot het realiseren van minder overlast door vrachtverkeer, vernieuwing van het woningaanbod, betere buurtvoorzieningen, een mooiere woonomgeving, verhoogde veiligheid en een versterking van de economische rol van Velsen-Noord in de regio.
    
    Voorts betoogt [appellant] dat het bouwplan te massaal en te hoog is en als gevolg daarvan een te grote inbreuk maakt op de lichtinval op zijn perceel.
    
    Verder voert hij aan dat het bouwplan vanwege de hiervoor genoemde bezwaren moet worden gerealiseerd op een alternatieve locatie zoals aan het Stratingplantsoen of de Van Diepenstraat, waar reeds bouwplannen voor eengezinswoningen en appartementen zijn ontwikkeld.
    
    9.1. De beslissing om al dan niet een omgevingsvergunning te verlenen in afwijking van het bestemmingsplan behoort tot de bevoegdheden van - in dit geval - het college, waarbij het college beleidsvrijheid heeft en de rechter de beslissing terughoudend moet toetsen, dat wil zeggen zich moet beperken tot de vraag of het college in redelijkheid tot zijn besluit om de omgevingsvergunning te verlenen heeft kunnen komen.
    
    9.2. Het betoog van [appellant] dat het bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan, kan niet leiden tot het ermee door hem beoogde doel.
    
    Vanwege deze strijdigheid heeft het college met toepassing van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo omgevingsvergunning verleend voor het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan. Gelet hierop kan de omstandigheid dat het bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan niet leiden tot vernietiging van het besluit van 6 maart 2013. Dat het college naar de mening van [appellant] door de gevraagde omgevingsvergunning te verlenen een kans laat schieten om de in het verleden gemaakte fout om de percelen volledig te bebouwen te herstellen, kan niet leiden tot een ander oordeel.
    
    9.3. Verder betoogt [appellant] tevergeefs dat de oppervlakten van de beoogde appartementen in strijd zijn met de woonvisie.
    
    Naar aanleiding van kritiek van de raad van de gemeente Velsen over de te kleine oppervlakte van de beoogde appartementen is het aantal appartementen teruggebracht van elf naar negen. Als gevolg daarvan hebben vier appartementen een ruimer woonoppervlak gekregen van ongeveer 80 m². De overige vijf appartementen hebben een oppervlakte van 77 m², 61 m², 61 m², 73 m², en 65 m². Deze zijn derhalve kleiner dan de in de woonvisie vermelde oppervlakte-eis van 80 tot 100 m².
    
    Aangezien in de woonvisie is vermeld dat "bij voorkeur" aan deze oppervlakte-eis moet worden voldaan, kan in de omstandigheid dat vijf van de beoogde appartementen kleiner zijn, geen grond worden gevonden voor het oordeel dat het bouwplan in strijd is met de woonvisie. Dit overigens nog daargelaten het antwoord op de vraag of een eventuele strijdigheid van het besluit van 6 maart 2013 met de woonvisie kennelijk strekt tot bescherming van de belangen van [appellant] als bedoeld in artikel 8:69a van de Algemene wet bestuursrecht.
    
    9.4. Voorts betoogt [appellant] tevergeefs dat er geen vraag is naar de beoogde appartementen. Het college heeft zich onvoldoende weersproken op het standpunt gesteld dat de huidige stagnerende woningmarkt vraagt om het realiseren van kleinere betaalbare starterswoningen als voorzien in het bouwplan. Dat [appellant] heeft verwezen naar lijsten met appartementen die te koop worden aangeboden in Velsen-Noord, leidt niet tot een ander oordeel. Dat er appartementen te koop worden aangeboden in Velsen-Noord betekent niet dat er geen vraag zal zijn naar de beoogde appartementen.
    
    Verder leidt de omstandigheid dat er bij andere bouwaanvragen, onder meer aan De Schouw en het Wijkeroogpark, van is afgezien om te bouwen, evenmin tot een ander oordeel. [appellant] heeft onvoldoende met feiten en omstandigheden onderbouwd dat de omstandigheden op grond waarvan ervan is afgezien om te bouwen vergelijkbaar zijn met de omstandigheden op grond waarvan in dit geval de gevraagde omgevingsvergunning is verleend.
    
    9.5. Verder betoogt [appellant] tevergeefs dat het bouwplan een onevenredige geluidoverlast en een inbreuk op zijn privacy met zich zal brengen. Het college heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de geluidoverlast en de inbreuk op de privacy niet onevenredig bezwarend zullen zijn voor [appellant].
    
    Het college heeft daarbij in aanmerking kunnen nemen dat de woning van [appellant] is gelegen in een woonwijk waar een zekere mate van hinder moet worden geduld.
    
    Verder heeft het college daarbij in aanmerking kunnen nemen dat de beoogde binnenplaats zal worden afgeschermd door bebouwing en de beoogde terrassen op de eerste verdieping zullen worden afgeschermd met privacy schermen met een hoogte van ongeveer 1,80 m.
    
    Tevens zullen de ramen aan de zijde van het perceel van [appellant] worden uitgevoerd in matglas. De verwijzing van [appellant] naar het project "Frisse Wind" kan hem niet baten, reeds omdat het bouwplan geen deel uitmaakt van dit project.
    
    9.6. [appellant] betoogt voorts tevergeefs dat het bouwplan te massaal en te hoog is en een te grote inbreuk maakt op de lichtinval op zijn perceel.
    
    Ingevolge het bestemmingsplan is het mogelijk om binnen de grenzen van het op de percelen geprojecteerde bouwvlak te bouwen tot een maximale bouwhoogte van 9 m en het aansluitende binnenterrein volledig te bebouwen tot een maximale bouwhoogte van 3,5 m.
    
    Gelet hierop is het volume van het bouwplan en de inbreuk die de realisering ervan veroorzaakt ten aanzien van de lichtinval op de naast het perceel gelegen woning van [appellant] voor een groot deel al mogelijk gemaakt met de totstandkoming en inwerkingtreding van het bestemmingsplan.
    
    Onder deze omstandigheden heeft het college zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de hoogte, de inbreuk op de lichtinval op het perceel van [appellant] en de massaliteit van het bouwplan niet zodanig zijn dat het in redelijkheid de gevraagde omgevingsvergunning niet heeft kunnen verlenen. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat het beoogde trappenhuis met een hoogte van 7 m zich op tenminste 6,5 m van de perceelgrens met [appellant] is voorzien.
    
    9.7. Verder betoogt [appellant] tevergeefs dat het bouwplan vanwege de hiervoor vermelde bezwaren beter kan worden gerealiseerd op een alternatieve locatie zoals aan het Stratingplantsoen of de Van Diepenstraat.
    
    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in bijvoorbeeld de uitspraak van 4 juni 2014 in zaak nr. 201307609/1/A1, kan, indien een bouwplan op zichzelf voor het college aanvaardbaar is, het bestaan van alternatieven slechts tot het onthouden van medewerking nopen, indien op voorhand duidelijk is dat door verwezenlijking van die alternatieven een gelijkwaardig resultaat kan worden bereikt met aanmerkelijk minder bezwaren.
    
    Gelet op hetgeen hiervoor onder 9.4 tot en met 9.6 is overwogen, is op voorhand niet gebleken dat de bezwaren tegen het bouwplan zodanig zwaarwegend zijn dat het bestaan van voormelde alternatieve locaties het college in redelijkheid had moeten nopen tot het weigeren van de gevraagde omgevingsvergunning.
    
    9.8. De conclusie is dat in hetgeen naar voren is gebracht geen grond kan worden gevonden voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college de gevraagde vrijstelling in redelijkheid heeft kunnen verlenen.
    
    10. Het hoger beroep van [appellant] is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 6 maart 2013 van het college alsnog gegrond verklaren en dat besluit wegens strijd met artikel 2.7, eerste lid, van de Wabo, zoals dat luidde ten tijde van belang, vernietigen. De Afdeling zal evenwel bepalen dat de rechtsgevolgen van dat besluit geheel in stand blijven.
    
    11. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 7 juli 2014 in zaak nr. 13/2138;
    
    III. verklaart het door [appellant A] en [appellante B] bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    
    IV. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Velsen van 6 maart 2013, kenmerk U13.002543;
    
    V. bepaalt dat de rechtsgevolgen van dat besluit geheel in stand blijven;
    
    VI. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Velsen tot vergoeding van bij [appellant A] en [appellante B] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.996,88 (zegge: negentienhonderdzesennegentig euro en achtentachtig cent), waarvan € 1.960,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    VII. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Velsen aan [appellant A] en [appellante B] het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van € 406,00 (zegge: vierhonderdzes euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. Y.E.M.A. Timmerman-Buck en mr. R. Uylenburg, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.A.W. van Leeuwen, griffier.
    
    w.g. Scholten-Hinloopen w.g. Van Leeuwen
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 27 mei 2015
    
    543.