ECLI:NL:RVS:2016:2971, Raad van State, 09-11-2016, 201601006/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2016-11-09 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 30 januari 2015 heeft het college een omgevingsvergunning verleend voor het verbouwen van een bijgebouw op het perceel [locatie 1] te Langenboom.

201601006/1/A1.
    Datum uitspraak: 9 november 2016
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant A] en [appellant B], beiden wonend te Langenboom, gemeente Mill en Sint Hubert,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 29 december 2015 in zaak nr. 15/2625 in het geding tussen:
    
    [appellanten]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Mill en Sint Hubert.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 30 januari 2015 heeft het college een omgevingsvergunning verleend voor het verbouwen van een bijgebouw op het perceel [locatie 1] (hierna: het perceel) te Langenboom.
    
    Bij besluit van 14 juli 2015 heeft het college het door [appellanten] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 29 december 2015 heeft de rechtbank het door [appellanten] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben [appellanten] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Daartoe in de gelegenheid gesteld, heeft [belanghebbende] een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 28 september 2016, waar [appellanten], bijgestaan door mr.ir. J.M.M. Kroon, advocaat te Wageningen, en het college, vertegenwoordigd door C.M.A.P. Burgman-Linssen , werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen. Voorts is ter zitting als partij gehoord [belanghebbende], bijgestaan door mr. D. Schilstra, werkzaam bij Achmea rechtsbijstand.
    
    Overwegingen
    
    1. [belanghebbende] woont samen met het haar echtgenoot en moeder in de bestaande woning op het perceel. De moeder van [belanghebbende] is hulpbehoevend en [belanghebbende] en haar echtgenoot hebben de verzorging van haar moeder op zich genomen. Volgens [belanghebbende] komen haar kinderen en kleinkinderen geregeld op bezoek en willen die blijven logeren. De bestaande woning is daar echter te klein voor en volgens [belanghebbende] wil zij daarom een bestaand bijgebouw tot logeerverblijf verbouwen. Het is de bedoeling dat in het bijgebouw twee slaapkamers, een woonkamer, een keuken, een bijkeuken en een badkamer komen. Het bijgebouw zal volgens [belanghebbende] niet als woning worden gebruikt.
    
    [appellanten] wonen op het naastgelegen perceel [locatie 2]. Dit perceel hebben zij in 2003 gekocht vanwege de rust van de landelijke omgeving. Het bijgebouw op het perceel staat op een afstand van ongeveer 22 m van hun woning. [appellanten] vrezen voor een aantasting van hun woon- en leefklimaat en een waardedaling van hun woning door de voorgenomen verbouwing. Volgens hen moet het bijgebouw na de verbouwing als een woning worden aangemerkt en zij vrezen dat het bijgebouw in strijd met de planregels permanent zal worden bewoond.
    
    2. [appellanten] betogen dat de rechtbank ten onrechte niet heeft onderkend dat het bijgebouw na de verbouwing als een woning moet worden aangemerkt, gelet op de kenmerken van het bijgebouw na de verbouwing. Zij wijzen er daarbij onder meer op dat na de verbouwing alle voorzieningen aanwezig zijn om het bijgebouw als zelfstandige woning te gebruiken. Volgens [appellanten] kan het voorgenomen gebruik van het bijgebouw dan ook niet als kleinschalig logeren worden aangemerkt.
    
    2.1. Het college stelt zich op het standpunt dat de omgevingsvergunning niet op de bouw van een woning ziet, maar op de verbouwing van het bijgebouw ten behoeve van kleinschalig logeren. Volgens het college is het niet de bedoeling dat het bijgebouw permanent zal worden bewoond. Dat het bijgebouw alle voorzieningen zal hebben om zelfstandig als woning te kunnen functioneren doet daaraan volgens het college niet af, omdat in de plantoelichting staat dat bij kleinschalig logeren kan worden gedacht aan onder meer nachtverblijf, bed & breakfast en groepsaccommodaties. Bij groepsaccommodaties is het gebruikelijk dat een keuken en een badkamer aanwezig zijn. Volgens het college zijn binnen de bestemming "Wonen" dan ook rechtstreeks recreatiewoningen toegestaan.
    
    2.2. Aan het perceel is in het bestemmingsplan "Buitengebied Mill en Sint-Hubert" de bestemming "Wonen" toegekend.
    
    Ingevolge artikel 26, lid 26.1, aanhef en onder a, van de planregels zijn de voor de bestemming "Wonen" aangewezen gronden onder meer bestemd voor wonen.
    
    Ingevolge lid 26.2.1, voor zover hier van belang, is per bestemmingsvlak niet meer dan één woning toegestaan.
    
    Ingevolge artikel 36, lid 36.1, aanhef en onder b en c, wordt onder strijdig gebruik in ieder geval verstaan het gebruik en laten gebruiken van bijbehorende bouwwerken bij een woning als zelfstandige woning en als afhankelijke woonruimte en het permanent bewonen of laten bewonen van recreatieve nachtverblijven.
    
    Ingevolge lid 36.3 gelden voor kleinschalig logeren als ondergeschikte activiteit bij de woonfunctie de volgende regels:
    
    a. de omvang van de activiteit mag niet meer bedragen dan 100 m²;
    
    b. het aantal logeerplaatsen mag niet meer bedragen dan 5;
    
    c. de activiteit wordt uitgeoefend door de bewoner.
    
    2.3. In artikel 1 van de planregels is een aantal definities van begrippen opgenomen. Het begrip woning wordt gedefinieerd als een complex van ruimten, geschikt en bestemd voor de huisvesting van niet meer dan één huishouden. Onder kleinschalig logeren wordt verstaan kleinschalige recreatieve activiteiten in de vorm van logies en ontbijt tot een in de regels aangegeven maximum aantal logeereenheden, zoals logeren bij de boer, bed&breakfast en dergelijke.
    
    2.4. De Afdeling is van oordeel dat de rechtbank ten onrechte niet heeft onderkend dat het beoogde gebruik van het bijgebouw als logeerverblijf voor familie niet kan worden aangemerkt als kleinschalig logeren. Nu het beoogde gebruik niet valt onder kleinschalig logeren zoals omschreven in artikel 1 van de planregels, is artikel 36.3 van de planregels niet van toepassing en is gelet op artikel 36.1, aanhef en onder b en c, sprake van strijdig gebruik. Aangezien redelijkerwijs moet worden aangenomen dat het bouwwerk uitsluitend of mede zal worden gebruikt voor andere doeleinden dan die waarin de bestemming voorziet, is het bouwwerk in zoverre in strijd met bestemmingsplan. Gelet op het voor wonen geschikte complex van voorzieningen waarin het bouwplan voorziet, is sprake van een woning in de zin van het plan en is aldus sprake van een tweede woning op het perceel, hetgeen in strijd is met het bestemmingsplan. Bij het oordeel dat geen sprake is van kleinschalig logeren neemt de Afdeling het volgende in aanmerking. Uit de begripsbepaling van kleinschalig logeren in artikel 1 van de planregels volgt dat sprake moet zijn van kleinschalige recreatieve activiteiten. Naar zijn aard is sprake van verblijfsrecreatie. In de omschrijving van verblijfsrecreatie in artikel 1 van de planregels is het overnachten bij familie en kennissen, het door [belanghebbende] beoogde gebruik, echter uitdrukkelijk uitgezonderd. Voor zover van belang wordt nog opgemerkt dat kleinschalig logeren op grond van de omschrijving in het plan de vorm dient te hebben van logies met ontbijt. Bij logies en ontbijt wordt naar gangbaar spraakgebruik ontbijt geserveerd en geen gelegenheid geboden om zelfstandig eten te bereiden. Het bouwplan voorziet evenwel in een keuken en een bijkeuken in het bijgebouw. Voorts is van belang dat een ander oordeel ertoe zou leiden dat binnen de bestemming "Wonen" rechtstreeks recreatiewoningen zijn toegestaan. Dit is niet in overeenstemming met de systematiek van het bestemmingsplan, aangezien daarin een aparte bestemming "Recreatie - Recreatiewoning" is opgenomen voor recreatiewoningen. Dat in de plantoelichting staat dat bij kleinschalig logeren kan worden gedacht aan onder meer groepsaccommodaties doet niet af aan het voorgaande. Uit de planregels volgt duidelijk wat onder kleinschalig logeren moet worden verstaan, zodat geen plaats is voor aansluiting bij de niet bindende plantoelichting.
    
    Het betoog slaagt.
    
    Conclusie
    
    3. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Nu het bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan, is het besluit van 24 juli 2015 genomen in strijd met artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo). De Afdeling zal doen wat de rechtbank had behoren te doen en het beroep tegen het besluit van 24 juli 2015 alsnog gegrond verklaren. Dat besluit komt voor vernietiging in aanmerking. De Afdeling zal zelf voorziend het besluit van 30 januari 2015 herroepen, omdat de omgevingsvergunning niet met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, sub 1 dan wel 2, van de Wabo kan worden verleend. De aanvraag ziet niet op gebruik van het bijgebouw ten behoeve van mantelzorg, zodat de afwijkingsbevoegdheid ten behoeve van mantelzorg in artikel 38, lid 38.4, van de planregels dan wel de mantelzorgregeling in artikel 4 van bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht niet kan worden toegepast. Voorts kan de afwijkingsbevoegdheid ten behoeve van verblijfsrecreatieve voorzieningen in artikel 26, lid 26.4.1, van de planregels niet worden toegepast, aangezien het beoogde gebruik van het bijgebouw als logeerverblijf voor familie niet kan worden aangemerkt als verblijfsrecreatie. De Afdeling zal de omgevingsvergunning evenwel niet weigeren, omdat niet is uitgesloten dat na toepassing van de uitgebreide voorbereidingsprocedure een omgevingsvergunning kan worden verleend op grond van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, sub 3, van de Wabo. Gelet op het voorgaande behoeven de overige beroepsgronden van [appellanten] niet te worden besproken.
    
    Proceskosten
    
    4. Het college dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 29 december 2015 in zaak nr. 15/2625;
    
    III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    
    IV. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Mill en Sint Hubert van 14 juli 2015, kenmerk Z/M/15/17940-UIT/M/15/29936;
    
    V. herroept het besluit van 30 januari 2015, kenmerk M5451;
    
    VI. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Mill en Sint Hubert tot vergoeding van bij [appellant A] en [appellant B] in verband met de behandeling van het bezwaar opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 496,00 (zegge: vierhonderdzesennegentig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; ;
    
    VII. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Mill en Sint Hubert tot vergoeding van bij [appellant A] en [appellant B] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.984,00 (zegge: negentienhonderdvierentachtig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    VIII. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Mill en Sint Hubert aan [appellant A] en [appellant B] het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van € 418,00 (zegge: vierhonderdachttien euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. E. Helder, voorzitter, en mr. B.P.M. van Ravels en mr. B.J. Schueler, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.L. van Driel Kluit, griffier.
    
    w.g. Helder w.g. Van Driel Kluit
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 9 november 2016
    
    703.