ECLI:NL:RBAMS:2018:8516, Rechtbank Amsterdam, 30-11-2018, 18/1455 en 18/1753
Rechtbank Amsterdam — Uitspraak 
Datum: 2018-11-30 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: In 2007 ontheffing voor steiger en vlot van (totaal) 90 m². Dit is in afwijking van het bestemmingsplan 2013, dat steiger en vlot van tezamen maximaal 25 m² toestaat. In 2015 steiger vernieuwd. Daarna aanvraag omgevingsvergunning hiervoor. Deze is terecht geweigerd. Ontheffing is niet gelijk te stellen met een omgevingsvergunning. Artikel 8.2a Wabo geldt namelijk alleen voor woonboten, niet steigers. De ontheffing is verder in duur beperkt, geldt dus niet voor de huidige eigenaar, en beoogt niet de steiger te legaliseren. De steiger is dus niet met vergunning gebouwd, als bedoeld in het bestemmingsplan, en mocht daarom niet worden vernieuwd. De steiger was ook niet toegestaan onder het daarvoor geldende uitbreidingsplan. Overgangsrecht dus niet van toepassing. Terecht last onder dwangsom op grond van artikel 2.3a, eerste lid, Wabo voor in stand laten bouwwerk zonder omgevingsvergunning. Last wel te ver strekkend. Rechtbank voorziet zelf door de last te herformuleren.

RECHTBANK AMSTERDAM
    Bestuursrecht
    
    
      zaaknummers: AMS 18/1455 en 18/1753
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 30 november 2018 in de zaak tussen
    
    
      [eiser] , te Amsterdam, eiser
    (gemachtigde: mr. W. Visser),
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam, als rechtsopvolger van het algemeen bestuur van de bestuurscommissie van het stadsdeel Zuid, verweerder
      (gemachtigde: mr. M.H.J. Stelwagen).
    
    
    
      Partijen worden hierna [eiser] en het college genoemd.
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Met het besluit van 6 oktober 2016 (het primaire besluit I) heeft het college aan [eiser] een last onder dwangsom opgelegd. Tegen dit besluit heeft [eiser] bezwaar gemaakt.
    
    
    
      Met het besluit van 10 maart 2017 (het primaire besluit II) heeft het college de aanvraag van [eiser] om een omgevingsvergunning op grond van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) afgewezen. Ook tegen dit besluit heeft [eiser] bezwaar gemaakt.
    
    
    
      Met het besluit van 7 februari 2018 (het bestreden besluit) heeft het college de bezwaren van [eiser] ongegrond verklaard.
    
    
    
      
        [eiser] heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
    
    
      Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het beroep is behandeld op 13 september 2018. [eiser] is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en W.C. Karreman, inspecteur bouw- en woningtoezicht.
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      1.1
      
        [eiser] is sinds februari 2015 eigenaar van de woonark (woonboot) aan de [adres] in Amsterdam. De woonark ligt aan een steiger, met daarop een berging. Aan de lange voorzijde van de woonark ligt een vlot. Op 14 september 2007 is aan de vorige eigenaar van de woonark op deze locatie op grond van de Verordening op het binnenwater (Vob) een persoons-, plaats- en objectgebonden ontheffing verleend voor het afmeren en plaatsen van een steiger van 11 meter lang en 6,50 meter breed en een vlot van 6 meter lang en 3,10 meter breed. De totale oppervlakte bedroeg dus 90,10 m². Op grond van het op 30 januari 2013 in werking getreden bestemmingsplan [naam 1] rust op de grond waarop de steiger is gelegen de bestemming water, met functieaanduiding ligplaats. Steigers en vlotten zijn slechts toegestaan met een gezamenlijke maximale oppervlakte van 25 m².
      
    
    
      1.2
      Op 8 december 2015 is bij het college een verzoek om handhaving ingediend tegen het vernieuwen van de steiger. 
      
    
    
      1.3
      Op 9 december 2015 heeft de inspecteur Bouw- en woningtoezicht van het college bouwwerkzaamheden geconstateerd op het adres [adres] aan de steiger en de berging. Hiervoor is geen omgevingsvergunning verleend. Het betrof het vervangen van alle bestaande balken en vlonderdelen en van de op de steiger staande berging. De bestaande palen en de hieraan verbonden stalen ligger zijn behouden en dienen als draagconstructie. De steiger is 9,4 meter lang en 6 meter breed en heeft een oppervlakte van 56,4 m². Tevens ligt bij de woonark een vlot met een oppervlakte van 12,5 m².
      
    
    
      1.4
      Op 29 augustus 2016 heeft het college [eiser] bericht over zijn voornemen tegen het bouwen zonder omgevingsvergunning handhavend op te treden door het opleggen van een last onder dwangsom. [eiser] heeft hier zijn zienswijze op gegeven.
      
    
    
      1.5
      Met het primaire besluit I heeft het college vastgesteld dat [eiser] een bouwwerk in stand laat zonder of in afwijking van een verleende bouwvergunning. Het college heeft [eiser] gelast de steiger, het vlot en de zich daarop bevindende berging binnen een termijn van zes maanden na verzending van dit besluit te verwijderen. Indien [eiser] niet aan deze last voldoet, verbeurt hij op de dag na afloop van de begunstigingstermijn een dwangsom van € 30.000,- ineens. 
      
    
    
      1.6
      De begunstigingstermijn is op verzoek van [eiser] verlengd tot vier maanden na bekendmaking van de beslissing op het bezwaarschrift tegen het primaire besluit I.
      
    
    
      1.7
      Na het primaire besluit I heeft [eiser] op 2 november 2016 bij het college een omgevingsvergunning aangevraagd voor het vernieuwen van de steiger en de berging.
      
    
    
      1.8
      Met het primaire besluit II heeft het college geweigerd in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen voor het vernieuwen van de steiger en de berging. 
      
      2. Met het bestreden besluit heeft het college, onder verwijzing naar het advies van de bezwaarschriftencommissie, de primaire besluiten I en II gehandhaafd.
      
      
        
          Hoe beoordeelt de rechtbank de weigering van de vergunning?
        
      
      
      
        
          De aangevraagde omgevingsvergunning 
        
      
      
      3. De rechtbank zal eerst nagaan of het college heeft kunnen weigeren een omgevingsvergunning te verlenen. De rechtbank stelt vast dat de steiger en het vlot afzonderlijke bouwwerken zijn, die met de woonark geen constructieve eenheid vormen. Verder stelt de rechtbank vast dat de totale oppervlakte van de steiger en het vlot te groot is om te voldoen aan het bestemmingsplan. Het college wil vanwege het gevoerde uitsterfbeleid niet van het bestemmingplan afwijken. Deze punten staan tussen de partijen niet ter discussie. Hieronder zal de rechtbank ingaan op de verschillende overgangs- en uitzonderingsbepalingen waarop [eiser] zich beroept.
      
      
        
          Is de ontheffing gelijk te stellen met een omgevingsvergunning?
        
      
      
      4. Indien voor een woonboot krachtens een provinciale of een gemeentelijke verordening een vergunning of ontheffing is verleend, wordt die vergunning of ontheffing op grond van artikel 8.2a van de Wabo gelijkgesteld met een omgevingsvergunning. Hetzelfde geldt voor een vergunning of ontheffing voor een ander drijvend object dat hoofdzakelijk wordt gebruikt voor verblijf. Daarop beroept [eiser] zich. Hij vindt dat het ontheffingsbesluit van 14 september 2007 gelijk moet worden gesteld met een omgevingsvergunning.
      
      5. De rechtbank oordeelt dat artikel 8.2a van de Wabo niet van toepassing is op steigers en vlotten. Een steiger of een vlot is iets anders dan een woonboot of een drijvend object dat hoofdzakelijk wordt gebruikt voor verblijf. Ook de ontstaansgeschiedenis van artikel 8.2a van de Wabo maakt duidelijk dat dit artikel niet van toepassing is op steigers of vlotten. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft op 16 april 2014 geoordeeld dat een woonboot als bouwwerk moet worden gekwalificeerd, omdat deze bedoeld is om ter plaatse te functioneren, zodat voor de activiteit bouwen een omgevingsvergunning nodig is. Met de ‘Wet verduidelijking voorschriften woonboten’heeft de wetgever artikel 8.2a aan de Wabo toegevoegd. In het tweede artikellid staat dat een woonboot waarvoor tot de inwerkingtreding van die wetswijziging geen omgevingsvergunning voor het bouwen of gebruiken was vereist, met ingang van het tijdstip van inwerkingtreding gelijk wordt gesteld met een bouwwerk waarvoor een omgevingsvergunning is verleend. Dit geldt dus uitsluitend voor woonboten en niet ook voor objecten bij woonboten, zoals steigers en vlotten.
      
      
        
          Is de ontheffing een vergunning als bedoeld in artikel 31.3 van het bestemmingsplan?
        
      
      
      6. Op grond van artikel 31.3 van het bestemmingsplan mag bestaande bebouwing die in overeenstemming met een verleende vergunning is gebouwd en afwijkt van het bestemmingsplan geheel of gedeeltelijk worden vervangen of vernieuwd. [eiser] stelt dat hij op grond daarvan de steiger mocht vervangen of vernieuwen. [eiser] voert daartoe aan dat onder het begrip vergunning een publiekrechtelijke toestemming om te bouwen moet worden verstaan. De op 14 september 2007 verleende ontheffing op grond van de Vob moet volgens hem als zo een vergunning worden aangemerkt. 
      
      7. Het college stelt zich op het standpunt dat geen vergunning is verleend, zodat de bestaande bebouwing niet mag worden vervangen of vernieuwd. De op 14 september 2007 verleende ontheffing voor de steiger en het vlot is persoons-, plaats- en objectgebonden en is volgens het college niet gelijk te stellen aan een vergunning.
      
      8. De rechtbank oordeelt als volgt. De ontheffing heeft een beperkte geldigheid. In het ontheffingsbesluit van 14 september 2007 staat immers dat de ontheffing persoons-, plaats- en objectgebonden is. Volgens het ontheffingsbesluit betekent dit “ondermeer dat u er niet zondermeer vanuit kan gaan dat een eventuele toekomstige nieuwe eigenaar, door bijvoorbeeld verkoop, een ontheffing in het vooruitzicht gesteld kan worden voor de aanwezige buitenruimte. Eventuele nieuwe toekomstige eigenaren dienen te voldoen aan de op dat moment geldende regelgeving. Dit laatste geldt ook voor u, zodra u nieuwe objecten als buitenruimte plaatst of afmeert.” De ontheffing gold daarom alleen voor de rechtsvoorganger van [eiser] . De ontheffing is duidelijk niet bedoeld om de steiger en het vlot definitief te legaliseren. Zij kan daarom niet worden aangemerkt als een vergunning als bedoeld in artikel 31.3 van de planregels. De rechtbank verwerpt daarom het beroep van [eiser] op artikel 31.3 van het bestemmingsplan.
      
      
        
          Vallen de steiger en het vlot onder de overgangsregeling van het bestemmingsplan?
        
      
      
      9. [eiser] beroept zich op het overgangsrecht in artikel 37.1 van het bestemmingsplan. Een bouwwerk dat bij inwerkingtreding van het bestemmingsplan reeds aanwezig was en afwijkt van het plan, mag worden vernieuwd of veranderd, mits deze afwijking naar aard en omvang niet wordt vergroot. 
      
      10. De rechtbank oordeelt dat deze beroepsgrond niet slaagt. In artikel 37.1 staat onder c dat het overgangsrecht niet van toepassing is op bouwwerken die zijn gebouwd zonder vergunning en in strijd met het daarvoor geldende plan. Hiervoor heeft de rechtbank al overwogen dat de ontheffing op grond van de Vob niet kan worden aangemerkt als een omgevingsvergunning en daarmee evenmin gelijk kan worden gesteld. De steiger is dus gebouwd zonder vergunning. Ook is de steiger in strijd met het voorafgaand aan het bestemmingsplan en ten tijde van het ontheffingsbesluit geldende Uitbreidingsplan “ [naam 2] ” (het uitbreidingsplan). Op grond van de plankaart bij het uitbreidingsplan heeft de locatie waar de steiger staat de bestemming ‘water’. De rechtbank oordeelt daarom dat het op grond van het uitbreidingsplan niet was toegestaan op die locatie in, op of boven het water een bouwwerk te bouwen.
      
      11. Op grond van al het voorgaande concludeert de rechtbank dat het college terecht heeft geweigerd aan [eiser] een omgevingsvergunning voor het vernieuwen van de steiger en de berging te verlenen.
      
      
        
          Hoe beoordeelt de rechtbank de last onder dwangsom? 
        
      
      
      12. Op grond van wat hiervoor is overwogen, staat vast dat de steiger en het vlot zonder omgevingsvergunning zijn gebouwd. Op grond van artikel 2.3a, eerste lid, van de Wabo is het verboden een bouwwerk of deel daarvan dat is gebouwd zonder omgevingsvergunning in stand te laten. Daarop baseert het college zijn bevoegdheid om aan [eiser] de last onder dwangsom op te leggen. [eiser] is dit niet met het college eens. 
      
      13. Volgens [eiser] is artikel 2.3a niet van toepassing omdat de steiger en het vlot al bestonden toen dat artikel op 1 april 2007 in werking trad. Ook dit is de rechtbank niet met [eiser] eens. [eiser] is pas sinds februari 2015 eigenaar van de woonark en de bijbehorende buitenruimte. Artikel 2.3a van de Wabo was toen al in werking getreden. Dit betekent dat [eiser] de steiger en het vlot niet in stand mocht laten en dat het college bevoegd was hiertegen handhavend op te treden.
      
      14. [eiser] voert aan dat de last te ver strekkend is, omdat een steiger tot 25 m² op grond van het bestemmingsplan kan worden gelegaliseerd. De rechtbank verwerpt dit argument. Volgens vaste rechtspraak moet de gegeven last, gezien de daaraan verbonden ver strekkende gevolgen, zodanig duidelijk en concreet geformuleerd zijn dat degene tot wie de last is gericht niet in het duister hoeft te tasten over wat moet worden gedaan of nagelaten om toepassing van de aangekondigde dwangmaatregelen te voorkomen.De rechtbank oordeelt dat de opgelegde last terecht de gehele bestaande buitenruimte betreft. Het college was niet gehouden de last te beperken tot het meerdere boven de 25 m², zoals toegelaten op grond van de planregels. [eiser] moet daarvoor een omgevingsvergunning aanvragen voor een steiger met een oppervlakte van 25 m² . In die aanvraag moet [eiser] duidelijk maken op welke wijze die oppervlakte van 25 m² moet worden vormgegeven.
      
      15. [eiser] voert aan dat de last als gevolg heeft dat de bestaande afmeervoorziening, die onderdeel is van de steiger en in overeenstemming is met het bestemmingsplan, moet worden verwijderd. De rechtbank is het met [eiser] eens dat de last op dit punt onjuist is geformuleerd. Pas in het verweerschrift schrijft het college dat [eiser] volgens de Beleidsregels voor de Amstel op grond van de Verordening op de haven en het binnenwater 2006 een toegangsconstructie en afmeerpalen mag realiseren, omdat deze behoren tot de basisvoorzieningen van een woonboot. De rechtszekerheid verlangt dat het college al met het primaire besluit I [eiser] hierover concreet en duidelijk had geïnformeerd. De rechtbank oordeelt daarom dat de last op dit punt te ver strekkend is. De rechtbank zal dan ook zelf in de zaak voorzien door de opgelegde last onder dwangsom te herformuleren, in die zin dat de last niet betreft het hebben van een toegangs- en afmeervoorziening, voor zover noodzakelijk voor het veilig betreden en afmeren van de woonark, in overeenstemming met de bij of krachtens de Vob 2006 daarvoor gegeven regels. De uitspraak treedt in zoverre in de plaats van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit.
      
      
        
          Conclusie en slotoverwegingen
        
      
      
      16. Het beroep is gegrond en de rechtbank vernietigt het bestreden besluit, voor zover het de formulering van de last onder dwangsom betreft. De rechtbank ziet aanleiding zelf in de zaak te voorzien, in die zin dat de last met inachtneming van overweging 15. wordt geherformuleerd. 
      
      17. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat het college aan [eiser] het door hem betaalde griffierecht moet vergoeden.
      
      18. De rechtbank veroordeelt het college in de door [eiser] gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.002,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen op de zitting, met een waarde per punt van € 501,- en een wegingsfactor 1).
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank: 
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond; 
      
      
        vernietigt het bestreden besluit voor zover het omvat een toegangsconstructie en afmeerpalen zoals voorzien in de Beleidsregels voor de Amstel op grond van de Verordening op de haven en het binnenwater 2006;
      
      
        bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit;
      
      
        draagt het college op het betaalde griffierecht van € 170,- aan [eiser] te vergoeden;
      
      
        veroordeelt het college in de proceskosten van [eiser] tot een bedrag van € 1.002,-.
      
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. F.L. Bolkestein, rechter, in aanwezigheid van mr. R.M.N. van den Hazel, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 30 november 2018.
    
    
    
      griffier 
      rechter
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op: 
    
    
  
  
    Tegen deze uitspraak is hoger beroep mogelijk
    
      U kunt binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA Den Haag.
      Burgers kunnen ook digitaal beroep indienen. Dat kan alleen via het speciale digitale loket dat u op de website van de Raad van State vindt (www.raadvanstate.nl). Om toegang te krijgen tot het digitale loket moet u beschikken over DigiD. Binnen het loket volgt u de instructies en vult u de formulieren in. Deze kunt u dan digitaal verzenden. Bijlagen levert u eveneens digitaal aan via het loket.
    
    
    
      Let op: u kunt geen beroep instellen per e-mail. 
    
    
    
      Is uw zaak spoedeisend en moet er al tijdens de procedure in hoger beroep iets worden beslist wat niet kan wachten, dan kunt u de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige maatregel te treffen.
    
    
  
  
    ECLI:NL:RVS:2014:1331.
  
  
     Gepubliceerd in het Staatsblad op 13 februari 2017, nr. 32 (dossier 34434).
  
  
     Zie de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 11 mei 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1263.
  
  
    Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 15 januari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:41.