ECLI:NL:RVS:2018:2010, Raad van State, 20-06-2018, 201703268/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-06-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 28 juni 2016 heeft het college geweigerd aan [appellant] een omgevingsvergunning voor het bouwen van onder meer stallen ten behoeve van een melkrundveehouderij op het perceel [locatie] te Heusden te verlenen.

201703268/1/A1.
    Datum uitspraak: 20 juni 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te Heusden, gemeente Asten,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 7 maart 2017 in zaak nr. 16/2553 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Asten.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 28 juni 2016 heeft het college geweigerd aan [appellant] een omgevingsvergunning voor het bouwen van onder meer stallen ten behoeve van een melkrundveehouderij op het perceel [locatie] te Heusden te verlenen.
    
    Bij uitspraak van 7 maart 2017 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    Het college heeft nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 april 2018, waar [appellant], bijgestaan door mr. J. van Groningen, advocaat te Middelharnis, en [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. T.J.H. Verstappen, advocaat te Nijmegen, F.P.G. Ricken-Cleven en ing. A.J. van Egmond, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    [appellant] exploiteert op het perceel [locatie] te Heusden een melkrundveehouderij. Hij heeft op 4 juni 2012 een aanvraag ingediend voor een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo). De aanvraag betreft het realiseren van vier rundveestallen, zes silo’s en een mestkelder. Nadien heeft hij het bouwplan, waarvoor omgevingsvergunning is gevraagd, enkele keren gewijzigd door indiening van nieuwe bouwtekeningen.
    
        Bij besluit van 28 juni 2016 heeft het college beslist op de aanvraag om verlening van een omgevingsvergunning. Het college heeft met toepassing van het recht dat gold ten tijde van het besluit geweigerd omgevingsvergunning te verlenen, omdat het bouwplan volgens hem in strijd is met artikel 34, eerste lid, aanhef en onder a, van de Verordening ruimte 2014 van de provincie Noord-Brabant. Het college is ervan uitgegaan dat, gezien de aanvraag en met inachtneming van de wijzigingen daarvan, geen rechtstreekse aanspraak op omgevingsvergunning voor het bouwen bestond. Het college heeft geen aanleiding gezien om het college van gedeputeerde staten te vragen om verlening van een ontheffing van de Verordening ruimte 2014, onder meer omdat [appellant] niet bereid zou zijn om aanvullende gegevens te verstrekken.
    
        De rechtbank heeft overwogen dat het college terecht op grond van de gegeven motivering de gevraagde omgevingsvergunning heeft geweigerd.
    
    Relevante regelgeving
    
    2.    De relevante bepalingen van de Wabo, de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro) en de Verordening ruimte 2014 zijn opgenomen in de bijlage, die onderdeel is van deze uitspraak.
    
    Toepasselijk recht
    
    2.1.    [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college de aanvraag ten onrechte heeft getoetst aan de Verordening ruimte 2014. Hij betoogt dat het college de aanvraag had moeten toetsen aan het recht dat gold op het moment van het indienen ervan, nu er op dat moment geen beletsel was om de gevraagde omgevingsvergunning voor het bouwplan te verlenen. De aanvraag was volgens hem in overeenstemming met het geldende bestemmingsplan "Buitengebied Asten 2008" en het toen geldende provinciale beleid. Volgens [appellant] heeft de rechtbank ten onrechte voor het toepasselijke recht bepalend geacht dat de aanvraag op 20 september 2013, de dag voor inwerkingtreding van het provinciale Voorbereidingsbesluit zorgvuldige veehouderij (hierna: het voorbereidingsbesluit), niet in overeenstemming was met het bestemmingsplan "Asten Archeologie 2012". Dit is naar zijn stelling onjuist omdat dit bestemmingsplan, een paraplubestemmingsplan, pas na de indiening van de aanvraag in werking is getreden.
    
    2.2.    Onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 26 januari 2011 (ECLI:NL:RVS:2011:BP2066) heeft de rechtbank terecht overwogen dat bij het nemen van een besluit op een aanvraag in beginsel het recht dient te worden toegepast, zoals dat op dat moment geldt. Bij wijze van uitzondering mag het college het ten tijde van het indienen van een aanvraag om vergunning nog wél, maar ten tijde van het besluit daarop, niet meer geldende recht toepassen, maar uitsluitend indien ten tijde van het indienen van de aanvraag sprake was van een rechtstreekse aanspraak op het verkrijgen van een omgevingsvergunning voor het bouwen. Dat is het geval als het desbetreffende bouwplan in overeenstemming was met het toen geldende bestemmingsplan en de regels die zijn gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of artikel 4.3, derde lid, van de Wro en op dat moment geen voorbereidingsbesluit van kracht was dan wel een ontwerp voor een nieuw bestemmingsplan ter inzage was gelegd, waarmee dat bouwplan niet in overeenstemming was.
    
    2.3.    Op het perceel is het bestemmingsplan "Buitengebied Asten 2008" van toepassing. Tussen het moment van indiening van de aanvraag op 4 juni 2012 en het besluit van 28 juni 2016 is het bouwplan enkele malen gewijzigd en is ook de relevante regelgeving gewijzigd. Op 31 augustus 2013 is het paraplubestemmingsplan "Asten Archeologie 2012" in werking getreden. Dit bestemmingsplan bevat regels over archeologie. Provinciale staten van Noord-Brabant hebben op 20 september 2013 het voorbereidingsbesluit vastgesteld. Daarin is onder 1 respectievelijk 4 bepaald dat een wijziging van de Verordening ruimte 2014 wordt voorbereid en dat een aanhoudingsplicht geldt voor beslissingen op aanvragen ten behoeve van veehouderijen die zijn gericht op uitbreiding van bebouwing voor het houden van dieren in de hele provincie Noord-Brabant. Het voorbereidingsbesluit is in werking getreden op 21 september 2013. Op 18 maart 2014 is vervolgens de Verordening ruimte 2014 in werking getreden.
    
        Ten tijde van het bij de rechtbank bestreden besluit golden derhalve beide bestemmingsplannen en de Verordening ruimte 2014.
    
        De rechtbank is er terecht van uitgegaan dat voor de beoordeling welk recht van toepassing was op de aanvraag, van belang is of het bouwplan voorafgaand aan 21 september 2013 in overeenstemming was met het bestemmingsplan. Niet in geschil is immers dat de Verordening ruimte 2012, die gold voorafgaand aan de inwerkingtreding van de Verordening ruimte 2014, geen rechtstreeks werkende regels bevat waarmee het bouwplan in strijd is. Verder is niet in geschil dat vanaf het moment van inwerkingtreding van het voorbereidingsbesluit een aanhoudingsplicht gold en dat voor het bouwplan niet met toepassing van het bepaalde onder 7 van het voorbereidingsbesluit omgevingsvergunning kon worden verleend. Gelet hierop bestond, vanwege de provinciale planologische regels, in ieder geval vanaf 21 september 2013 geen rechtstreekse aanspraak op omgevingsvergunning.
    
        Wat betreft de vraag of in de periode voor 21 september 2013 de aanvraag, mede gelet op de wijzigingen van het bouwplan, in overeenstemming was met de gemeentelijke planologische regels, overweegt de Afdeling het volgende.
    
        Ingevolge artikel 3.3.4 van de planvoorschriften van het bestemmingsplan "Buitengebied Asten 2008" bedraagt de maximale hoogte van bedrijfsgebouwen 10 m. De Afdeling constateert dat op de gewijzigde bouwtekening van 18 juli 2012 het voorste gedeelte van stal 4 een hoogte heeft van 12 m. Ter zitting is komen vast te staan dat deze hoogte in ieder geval niet eerder dan op 27 november 2014, toen door het indienen van een gewijzigde bouwtekening van die datum het bouwplan opnieuw is gewijzigd, is teruggebracht tot 10 m. In de bij deze bouwtekening behorende aanbiedingsbrief staat vermeld dat de maatlijn en getallen voor gebouw 4 bij precies nameten niet helemaal correct bleken en dat de tekening is aangepast. Het college heeft zich op grond hiervan op het standpunt mogen stellen dat het bouwplan eerst toen wat betreft de hoogte van stal 4 in overeenstemming is gebracht met artikel 3.3.4 van de planvoorschriften. Gelet op wat hiervoor staat, heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat de aanvraag, zoals die was gewijzigd, op 20 september 2013, gezien de hoogte van stal 4, in strijd was met het bestemmingsplan "Buitengebied Asten 2008". Er bestond derhalve geen rechtstreekse aanspraak op omgevingsvergunning.
    
        Dit betekent dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat er voor het college geen aanleiding bestond om een uitzondering te maken op de hoofdregel dat bij het nemen van een besluit op een aanvraag in beginsel het recht dient te worden toegepast, zoals dat op dat moment geldt. Het college heeft de aanvraag, gelet daarop, terecht getoetst aan de Verordening ruimte 2014.
    
        Het betoog faalt.
    
    Strijdigheid Verordening ruimte 2014
    
    2.4.    [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de aanvraag niet wegens strijd met artikel 34, eerste lid, van de Verordening ruimte 2014 kon worden geweigerd. Hij betoogt dat het bouwplan bestaande gebouwen betreft als bedoeld in artikel 34, derde lid, aanhef en onder c, zodat het eerste lid toename van de bebouwing toestaat en niet in de weg staat aan het verlenen van de aangevraagde omgevingsvergunning. Volgens [appellant] was de ingediende aanvraag volledig en ontvankelijk als bedoeld in artikel 34, derde lid, aanhef en onder c. Bij realisering van het bouwplan wordt aan de archeologische waarden van het perceel niet afgedaan, zo stelt hij. Het overleggen van de resultaten van archeologisch onderzoek was, anders dan de rechtbank heeft overwogen, dan ook niet nodig, aldus [appellant]. Ingeval wordt geoordeeld dat dat wel zo zou zijn, dan wijst hij erop dat het bestemmingsplan een afwijkingsbevoegdheid kent, met toepassing waarvan omgevingsvergunning kan verleend, zodat van strijd met het bestemmingsplan als bedoeld in artikel 34, derde lid, aanhef en onder c, geen sprake zou zijn. Daarnaast wijst hij erop dat archeologische waarden noch onder het beschermingsbereik van artikel 34 van de Verordening ruimte 2014 vallen noch onder dat van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo.
    
    2.5.    Op 10 juli 2015 hebben provinciale staten een nieuwe versie van de Verordening ruimte 2014 vastgesteld. Deze versie is op 15 juli 2015 in werking getreden en gold ten tijde van het bestreden besluit.
    
        Artikel 34 betreft een rechtstreekse werkende bepaling. In artikel 34, eerste lid, is geregeld dat onder voorwaarden de toename van de oppervlakte van bestaande gebouwen voor de uitoefening van een veehouderij is toegestaan. In artikel 34, derde lid, aanhef en onder c, wordt onder bestaande gebouwen in het eerste lid verstaan de oppervlakte van de bebouwing die is gebaseerd op een vóór 21 september 2013 ingediende volledige en ontvankelijke aanvraag voor omgevingsvergunning, die in overeenstemming is met het geldende bestemmingsplan.
    
        De rechtbank heeft overwogen dat de aanvraag niet volledig was, omdat deze vóór 21 september 2013 niet was aangevuld met de resultaten van een archeologisch onderzoek. De rechtbank overwoog dat dergelijke onderzoeksresultaten noodzakelijk zijn, omdat ingevolge artikel 6.2.1 van het bestemmingsplan "Asten Archeologie 2012" een bouwverbod geldt op gronden met de (mede)bestemming "Waarde-Archeologie 3" en het college ingevolge artikel 6.3 bevoegd is in afwijking daarvan een omgevingsvergunning te verlenen voor de bouw van bouwwerken indien en voor zover op basis van archeologisch onderzoek ofwel is aangetoond dat er geen archeologische waarden zijn te verwachten of kunnen worden geschaad, dan wel schade door de bouwactiviteiten kan worden voorkomen of zoveel mogelijk kan worden beperkt door aan de omgevingsvergunning te verbinden regels.
    
        Het antwoord op de vraag of de aanvraag vóór 21 september 2013 volledig was als bedoeld in artikel 34, derde lid, aanhef en onder c, is niet bepalend voor de vraag of het bouwplan de oppervlakte van bestaande gebouwen als bedoeld in dat artikel betreft. Dat artikel vereist, naast dat de aanvraag volledig en ontvankelijk is, immers ook dat de aanvraag voor die datum in overeenstemming is met het geldende bestemminsplan. Het door [appellant] ingediende bouwplan, waarvoor omgevingsvergunning is aangevraagd, was, zoals onder 2.3 is overwogen, voorafgaand aan de inwerkingtreding van het voorbereidingsbesluit op 21 september 2013 in strijd met het op dat moment geldende bestemmingsplan. Dat dit bestemmingsplan "Buitengebied Asten 2008" volgens [appellant] de mogelijkheid biedt om in dit geval in afwijking van het bouwverbod omgevingsvergunning te verlenen, wat daar overigens ook van zij, doet niets af aan deze strijdigheid. De aanvraag betreft derhalve geen bestaande gebouwen als bedoeld in artikel 34, derde lid, aanhef en onder c, van de Verordening ruimte 2014 en betreft derhalve evenmin de toename van de oppervlakte daarvan als bedoeld in het eerste lid.
    
        De rechtbank is reeds daarom terecht tot de conclusie gekomen dat het college terecht de omgevingsvergunning heeft geweigerd wegens strijd met artikel 34, eerste lid, van de Verordening ruimte 2014.
    
        Het betoog faalt.
    
    3.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    4.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. H. Troostwijk, voorzitter, en mr. J.C. Kranenburg en mr. R.J.J.M. Pans, leden, in tegenwoordigheid van mr. R. van Heusden, griffier.
    
    w.g. Troostwijk    w.g. Van Heusden
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 20 juni 2018
    
    163-845.  BIJLAGE
    
    Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
    
    Artikel 2.1
    
    1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    
    a. het bouwen van een bouwwerk,
    
    […];
    
    c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met […] de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet,
    
    […].
    
    Artikel 2.10
    
    1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, wordt de omgevingsvergunning geweigerd indien:
    
    […];
    
    c. de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan, de beheersverordening of het exploitatieplan, of de regels die zijn gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening, tenzij de activiteit niet in strijd is met een omgevingsvergunning die is verleend met toepassing van artikel 2.12;
    
    […].
    
    2. In gevallen als bedoeld in het eerste lid, onder c, wordt de aanvraag mede aangemerkt als een aanvraag om een vergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, en wordt de vergunning op de grond, bedoeld in het eerste lid, onder c, slechts geweigerd indien vergunningverlening met toepassing van artikel 2.12 niet mogelijk is.
    
    Artikel 2.12
    
    1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
    
    […];
    
    c. indien de activiteit in strijd is met de regels die zijn gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening: voor zover de betrokken regels afwijking daarvan toestaan;
    
    […].
    
    Artikel 3.3
    
    1. Indien de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a en b, houdt het bevoegd gezag […] de beslissing aan, indien er geen grond is de vergunning te weigeren maar voor het gebied waarin de activiteit zal worden verricht vóór de dag van ontvangst van de aanvraag:
    
    a. een voorbereidingsbesluit in werking is getreden;
    
    […]
    
    c. een verklaring als bedoeld in artikel 4.1, vijfde lid, of 4.3, vierde lid, van de Wro is bekendgemaakt;
    
    […].
    
    Wet ruimtelijke ordening
    
    Artikel 4.1
    
    1. Indien provinciale belangen dat met het oog op een goede ruimtelijke ordening noodzakelijk maken, kunnen bij of krachtens provinciale verordening regels worden gesteld omtrent de inhoud van bestemmingsplannen, van omgevingsvergunningen waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onderdeel a, onder 2° of 3°, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, omtrent de daarbij behorende toelichting of onderbouwing, alsmede omtrent de inhoud van beheersverordeningen. Daarbij kan worden bepaald dat een regel slechts geldt voor een daarbij aangegeven gedeelte van het grondgebied van de provincie. De kennisgeving van een besluit tot vaststelling van de verordening geschiedt tevens langs elektronische weg.
    
    2. […]
    
    3. Bij of krachtens een verordening als bedoeld in het eerste lid kunnen regels worden gesteld die noodzakelijk zijn om te voorkomen dat in de verordening begrepen gronden of bouwwerken minder geschikt worden voor de verwezenlijking van het doel van de verordening zolang geen bestemmingsplan of beheersverordening als bedoeld in het tweede lid in werking is getreden. Bij de verordening kunnen regels worden gesteld met inachtneming waarvan bij een omgevingsvergunning kan worden afgeweken van bij die verordening aan te geven krachtens dit lid gestelde regels.
    
    4. […]
    
    5 Provinciale staten kunnen verklaren dat een verordening wordt voorbereid. Artikel 3.7, tweede, derde, vierde, zevende en achtste lid, zijn van overeenkomstige toepassing. In de verklaring kunnen provinciale staten bepalen dat gedeputeerde staten beslissen op een aanvraag om een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, b of g, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht. Het besluit vervalt bij de inwerkingtreding van de verordening doch uiterlijk na zes maanden.
    
    […].
    
    Verordening ruimte 2014
    
    Artikel 2
    
    […]
    
    3. Waar in deze verordening gesproken wordt over een bestaand bouwperceel, bestaande bebouwing, een bestaande planologische gebruiksactiviteit of een bestaande omvang, wordt daaronder verstaan:
    
    a. datgene wat het geldende bestemmingsplan zonder toepassing van wijzigingsbevoegdheden toestaat, met inbegrip van datgene wat nadien wordt toegestaan op grond van:
    
    I. een uitwerking van het geldend bestemmingsplan, mits dat niet ouder is dan tien jaar, als bedoeld in artikel 3.6, eerste lid, onder b, van de wet; of
    
    II. een besluit van het gemeentebestuur als direct gevolg van een onherroepelijke uitspraak van een bestuursrechter.
    
    b. datgene waarvan vaststaat dat handhaving wegens strijdigheid met het geldende bestemmingsplan niet meer mogelijk is.
    
    Artikel 34
    
    1. Tot het tijdstip dat een bestemmingsplan in overeenstemming is met het bepaalde in artikel 6.3, tweede lid, en artikel 7.3, tweede lid, gelden de volgende voorwaardelijke bepalingen:
    
    a. een toename van de oppervlakte van de bestaande gebouwen voor de uitoefening van een veehouderij is toegestaan indien:
    
    I.-VI. […];
    
    b. […];
    
    2. […];3. In afwijking van artikel 2, derde lid, wordt onder oppervlakte van de gebouwen in het eerste en tweede lid, verstaan de oppervlakte van de gebouwen die:
    
    a. op 21 september 2013 legaal aanwezig of in uitvoering was; of
    
    b. mag worden gebouwd krachtens een verleende vergunning; of
    
    c. is gebaseerd op een vóór 21 september 2013 ingediende volledige en ontvankelijke aanvraag voor omgevingsvergunning, als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, die in overeenstemming is met het geldende bestemmingsplan.
    
    […].