ECLI:NL:RVS:2007:AZ9012, Raad van State, 21-02-2007, 200605118/1 en 200607988/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2007-02-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 23 juni 2005 heeft de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (hierna: de minister) appellant een ontheffing op grond van de Opiumwet verleend ten behoeve van de opleiding van speurhonden.

200605118/1 en 200607988/1.
      Datum uitspraak: 21 februari 2007
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    
    
      tegen de uitspraak in zaak no. AWB 05/8965 van de rechtbank
      's-Gravenhage van 2 juni 2006 en tegen de uitspraak in zaak nos.
      AWB 06/6019 en AWB 06/6084 van de voorzieningenrechter van de rechtbank 's-Gravenhage van 21 september 2006 in de gedingen tussen:
    
    
    appellant
    
    en
    
    de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport.
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 23 juni 2005 heeft de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (hierna: de minister) appellant een ontheffing op grond van de Opiumwet verleend ten behoeve van de opleiding van speurhonden.
    
    Bij besluit van 31 oktober 2005 heeft de minister de door appellant gemaakte bezwaren niet-ontvankelijk verklaard voor zover het betreft de weigering een besluit te nemen over de inslag van de voor de africhting van speurhonden benodigde opiumwetmiddelen, ongegrond verklaard voor zover het betreft het niet tijdig nemen van een besluit op de aanvraag voor de ontheffing, en eveneens ongegrond verklaard voor zover gericht tegen het besluit van 23 juni 2005.
    
    Bij uitspraak van 2 juni 2006, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank 's-Gravenhage (hierna: de rechtbank) het door appellant  ingestelde beroep gegrond verklaard voor zover gericht tegen de ongegrondverklaring van het bezwaar tegen het niet tijdig nemen van een besluit op de aanvraag; het bestreden besluit in zoverre vernietigd; het bezwaar in zoverre niet-ontvankelijk verklaard en bepaald dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het bestreden besluit. Voorts heeft zij het beroep niet-ontvankelijk verklaard voor zover gericht tegen de Beleidsregels opiumwetontheffingen; ongegrond verklaard voor zover gericht tegen de ongegrondverklaring van het bezwaar tegen de ontheffing en gegrond verklaard voor zover gericht tegen de niet-ontvankelijkverklaring van het bezwaar tegen het niet tijdig nemen van een besluit over de inslag van opiumwetmiddelen; het bestreden besluit in zoverre vernietigd en de minister opgedragen met inachtneming van het in de uitspraak bepaalde een nieuwe beslissing te nemen op het bezwaarschrift van 14 februari 2005. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft appellant bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 11 juli 2006, hoger beroep ingesteld (zaak no. 200605118/1). De gronden zijn aangevuld bij brief van 7 september 2006. Deze brieven zijn aangehecht.
    
    Bij brief van 28 september 2006 heeft de minister van antwoord gediend.
    
    Bij besluit van 25 juli 2006 heeft de minister, opnieuw beslissend op het bezwaar tegen het niet tijdig nemen van een besluit over de inslag van opiumwetmiddelen, zich onbevoegd verklaard een besluit te nemen.
    
    Bij uitspraak van 21 september 2006, verzonden op dezelfde dag, heeft de voorzieningenrechter van de rechtbank 's-Gravenhage (hierna: de voorzieningenrechter), voor zover thans van belang, het door appellant daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft appellant bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 2 november 2006, hoger beroep ingesteld (zaak no. 200607988/1). Deze brief is aangehecht.
    
    Bij brief van 21 november 2006 heeft de minister van antwoord gediend.
    
    Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van appellant. Deze zijn aan de andere partij toegezonden.
    
    De Afdeling heeft de zaken ter zitting behandeld op 3 januari 2007, waar appellant, in persoon en bijgestaan door zijn echtgenote, en de minister, vertegenwoordigd door mr. R.G.T. van Wissen, werkzaam bij het ministerie, en drs. W. Best, inspecteur voor de gezondheidszorg, zijn verschenen.
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    Ingevolge de artikelen 2 en 3 van de Opiumwet, voor zover thans  van belang, is het verboden middelen als bedoeld in de bij deze wet behorende lijsten I en II te vervoeren en aanwezig te hebben.
    
        Ingevolge artikel 6, eerste lid, van de Opiumwet, zoals deze bepaling luidde tot 17 maart 2003, voor zover thans van belang, is het verbod niet van toepassing voor zover de minister schriftelijk verlof heeft gegeven tot het verrichten van een in de artikelen 2 en 3 bedoelde handelingen.
    
        Op 17 maart 2003 is in werking getreden de Wet van 13 juli 2002 tot wijziging van de Opiumwet (Stb. 2002, 520; hierna: de wijzigingswet).
    
        Ingevolge artikel III van deze wijzigingswet geldt ten aanzien van de verloven die zijn afgegeven voor het tijdstip waarop deze wet in werking treedt, de Opiumwet zoals deze luidde voor dat tijdstip. De verloven vervallen na afloop van het vierde kalenderjaar na het kalenderjaar waarin artikel I, onderdeel G, in werking is getreden.
    
        Ingevolge artikel 6, eerste lid, van de Opiumwet, zoals deze bepaling luidt sinds 17 maart 2003, voor zover thans van belang, kan de minister ontheffing verlenen van een verbod als bedoeld in artikel 2 en 3. Hij kan voorts een ontheffing verlengen, wijzigen, aanvullen of intrekken.
    
        Ingevolge het tweede lid van dit artikel, voor zover thans van belang, wordt een ontheffing of een verlenging daarvan verleend voor ten hoogste vijf jaren.
    
        Ingevolge het derde lid stelt de minister de aanvrager van een ontheffing of van een verlenging daarvan binnen drie maanden na ontvangst van de aanvraag in kennis van zijn beslissing.
    
        Ingevolge artikel 8, eerste lid, aanhef en onder b, voor zover thans van belang, kan een ontheffing slechts worden verleend of verlengd indien de aanvrager ten genoegen van de minister heeft aangetoond deze nodig te hebben voor instructieve doeleinden, voor zover het belang van de volksgezondheid zich hier niet tegen verzet.
    
        In de Beleidsregels opiumwetontheffingen (Stcrt. 2003, 6) staan onder 4 de criteria vermeld die worden gehanteerd bij de beslissing op een aanvraag voor een ontheffing. Bij aanvragen voor instructieve doeleinden wordt onderscheid gemaakt tussen de opleiding van speurhonden verdovende middelen en overige instructieve doeleinden. Opiumwetontheffingen voor het opleiden van speurhonden verdovende middelen worden blijkens de Beleidsregels slechts verleend ten behoeve van de opsporing van verdovende middelen in Nederland. Deze opsporing is voorbehouden aan politie en douane. Zij leiden hiertoe intern de speurhonden op.
    
    Ten aanzien van zaak no. 200605118/1 
    
    2.2.    Aan appellant is op 6 mei 1991 een verlof ingevolge artikel 6, eerste lid, van de Opiumwet, zoals dat artikel destijds luidde, verleend om in verband met het trainen van narcoticahonden te beschikken over verboden middelen als bedoeld in de artikelen 2 en 3 van de Opiumwet. Gelet op het bepaalde in artikel III van de wijzigingswet komt dit verlof op 1 januari 2008 te vervallen. Appellant heeft op 27 december 2004 een aanvraag ingediend om voormeld verlof om te zetten in een ontheffing, als bedoeld in artikel 8, eerste lid, aanhef en onder b, van de Opiumwet.
    
        Bij het in bezwaar gehandhaafde besluit van 23 juni 2005 heeft de minister de gevraagde ontheffing verleend. De minister is met toepassing van artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) afgeweken van de Beleidsregels, die bepalen dat ontheffingen voor het opleiden van speurhonden verdovende middelen slechts worden verleend ten behoeve van de opsporing van verdovende middelen in Nederland, welke opsporing is voorbehouden aan politie en douane, die daartoe de speurhonden intern opleiden. De minister heeft daarbij benadrukt dat uitsluitend op grond van de appellant betreffende bijzondere omstandigheden wordt afgeweken van de Beleidsregels en dat de ontheffing aan appellant persoonlijk wordt verleend en dat deze niet overdraagbaar is. De door de minister bedoelde omstandigheden zijn hierin gelegen dat appellant de enige in Nederland is die als particulier speurhonden opleidt en strikte toepassing van de Beleidsregels tot gevolg zou hebben dat appellant deze activiteit moet beëindigen. Nu appellant de opleidingen van de speurhonden al zo lang verzorgt, acht de minister deze consequentie van toepassing van de Beleidsregels in dit geval onredelijk. Aan de ontheffing is een aantal voorwaarden verbonden.     
    
    2.3.    De rechtbank heeft ten aanzien van het niet tijdig nemen van een besluit op de aanvraag met juistheid overwogen dat de minister, gelet op artikel 6, derde lid, van de Opiumwet, op 28 maart 2005 had moeten beslissen en dat hij derhalve niet tijdig heeft beslist. Ten tijde van het besluit op bezwaar was inmiddels beslist op de aanvraag. Appellant heeft weliswaar gesteld schade te hebben geleden, maar die gestelde schade is niet ontstaan door het niet tijdig beslissen op de aanvraag voor een toekomstige ontheffing. Appellant was ten tijde hier van belang immers in het bezit van een geldig verlof. Voor zover hij stelt schade te hebben geleden ten gevolge van de gewijzigde regelgeving, staat dit los van het niet tijdig nemen van het besluit op zijn aanvraag. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat appellant geen procesbelang meer had bij een beslissing over het niet tijdig nemen van een besluit en dat de minister appellant in zoverre niet-ontvankelijk had moeten verklaren in zijn bezwaar.
    
    2.4.    Appellant betoogt, samengevat weergegeven, dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de verscherping van het beleid zoals neergelegd in de Beleidsregels uitsluitend appellant treft en voor de door hem verzorgde opleiding speurhonden een vernietigend effect heeft. Dat in afwijking van de Beleidsregels aan hem ontheffing is verleend maakt dit niet anders, omdat de voorschriften en beperkingen waaronder de ontheffing is verleend, onredelijk zijn, aldus appellant.
    
    2.4.1.    De Afdeling stelt voorop dat, anders dan de rechtbank heeft overwogen, artikel 8:2, aanhef en onder a, van de Awb noch enige andere rechtsregel eraan in de weg staat dat bij de beoordeling door de rechter van de vraag of een beleidsregel bij het nemen van een beschikking juist is toegepast ook kan worden betrokken de vraag of het betrokken bestuursorgaan niet in redelijkheid tot vaststelling van de beleidsregel heeft kunnen komen. Nu de rechtbank dit niet heeft onderkend en het beroep van appellant voor zover dat is gericht tegen de Beleidsregels ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard, komt de aangevallen uitspraak in deze zaak in zoverre voor vernietiging in aanmerking.
    
        Doende hetgeen de rechtbank had behoren te doen, overweegt de Afdeling over de door appellant tegen de Beleidsregels aangevoerde bezwaren als volgt.
    
        De Beleidsregels, die eerdere beleidsregels vervangen, zijn in werking getreden tegelijk met de wijzigingswet en bevatten een uitwerking van de bij deze wet voorziene criteria die worden gehanteerd bij de beslissing op een aanvraag voor een ontheffing. Tevens geven zij aan welke voorschriften en beperkingen aan een ontheffing worden verbonden en worden de tarieven bepaald voor de vergoedingen, die ingevolge artikel 7 van de Opiumwet verschuldigd zijn voor het verkrijgen van een ontheffing. De wijzigingswet strekt er blijkens haar considerans onder meer toe het verlofstelsel te vervangen door een ontheffingenstelsel en de handhaving daarvan te verbeteren. In aansluiting hierop wordt in de Memorie van Toelichting bij de artikelen 6 en 8a van de wet (Tweede Kamer, 2000-2001, 27 874, nr. 3, p. 5) uiteengezet dat de periodieke beoordeling die het gevolg is van de beperking van de geldingsduur van de ontheffing tot vijf jaren eraan bijdraagt dat wordt voorkomen dat ontheffingen worden verleend aan personen die deze gebruiken voor maatschappelijk ongewenste doeleinden. Gelet op doel en strekking van de wijzigingswet en het belang van een adequate handhaving van de Opiumwet in aanmerking genomen, ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat de minister niet in redelijkheid tot vaststelling van de Beleidsregels heeft kunnen komen. Niet is gebleken dat deze regels uitsluitend zijn opgesteld om appellant te treffen.
    
    2.4.2.    Ten aanzien van de aan de ontheffing verbonden geldingsduur van vijf jaren, heeft de rechtbank met juistheid overwogen dat deze termijn rechtstreeks voortvloeit uit het dwingendrechtelijk bepaalde in artikel 6, tweede lid, van de Opiumwet en dat het de minister derhalve niet vrijstond daarvan af te wijken.
    
        De minister heeft aan de ontheffing voorts de voorwaarde verbonden dat met betrekking tot de inslag van de middelen een deugdelijke administratie moet worden gevoerd, waarin per transactie wordt bijgehouden de dagtekening, het gehalte en de farmaceutische vorm van iedere hoeveelheid van de middelen waartoe deze ontheffing strekt, die zijn ingeslagen, en van wie de middelen zijn ingeslagen, onder vermelding van de naam en het adres van diegene(n). Ter zitting in hoger beroep is door de inspecteur voor de gezondheidszorg uiteengezet dat het er om gaat dat wordt bijgehouden waar de verschillende hoeveelheden middelen voor worden gebruikt en wanneer ze zijn gebruikt, alsmede dat wordt vermeld van wie de middelen zijn verkregen. Anders dan appellant heeft gesteld, is niet vereist dat hij zelf het gehalte van de werkzame stoffen vaststelt. Die vaststelling is al verricht door degene die de betreffende middelen levert. Slechts indien iemand zelf de middelen gaat bewerken, dient hij het gehalte werkzame stoffen te kunnen aangeven. Volgens de inspecteur zijn er, anders dan appellant heeft gesteld, wel laboratoria die dit voor hem kunnen doen. De Afdeling is van oordeel dat, gelet op het voorgaande en in aanmerking genomen de aard van de middelen waarvoor de ontheffing is verleend, geen grond bestaat voor het oordeel dat de voorwaarde van het bijhouden van een deugdelijke administratie onredelijk is.
    
        De kosten die zijn gemoeid met de behandeling van een ontheffingsaanvraag, respectievelijk een wijziging, aanvulling of verlenging daarvan, alsmede met de heffing van een jaarlijkse vergoeding volgen uit artikel 2 van de Uitvoeringsregeling Opiumwet (Stcrt. 2003, 6) en zijn naar het oordeel van de Afdeling niet kennelijk onredelijk. Zoals ook de rechtbank heeft overwogen, heeft de minister blijk gegeven van een soepele opstelling jegens appellant door niet strikt vast te houden aan de eis van afzonderlijke aanvragen voor verschillende middelen, zodat appellant de jaarlijkse en de vijfjaarlijkse vergoeding slechts eenmaal is verschuldigd en door toe te zeggen dat appellant is vrijgesteld van betaling van de aanvraagvergoeding voor de eerste ontheffing. Geen grond bestaat derhalve voor het oordeel dat de minister appellant de kosten niet in rekening heeft mogen brengen.
    
        Voor zover appellant betoogt dat de afzetmarkt voor speurhonden ten gevolge van het nieuwe ontheffingensysteem onevenredig zal worden beperkt, kan ook dit betoog niet slagen. Zo is ter zitting in hoger beroep door de gemachtigde van de minister bevestigd dat juist omdat ten behoeve van appellant van de Beleidsregels is afgeweken het voor hem mogelijk blijft de door hem opgeleide honden in en buiten Nederland te verkopen.
    
        Nu niet aannemelijk is gemaakt dat de aan de ontheffing verbonden voorwaarden onredelijk zijn, slaagt het hoger beroep in deze zaak in zoverre niet.
    
    2.5.      Het hoger beroep is gegrond en de aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover daarbij het beroep niet-ontvankelijk is verklaard in zoverre de gronden van dat beroep zijn gericht tegen de Beleidsregels. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het inleidende beroep in zoverre alsnog ongegrond verklaren. Voor het overige dient de aangevallen uitspraak te worden bevestigd.
    
    2.6.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    ten aanzien van zaak no. 200607988/1
    
    2.7.    Ter uitvoering van de uitspraak van de rechtbank van 2 juni 2006 in zaak no. AWB 05/8965 diende de minister een nieuw besluit te nemen op het bezwaar tegen het uitblijven van een beslissing op het verzoek van appellant om hem in staat te stellen te beschikken over de verdovende middelen, waarbij de minister zich diende uit te laten over zijn bevoegdheid op dit punt.
    
    2.8.    Bij het hiertoe strekkend besluit van 25 juli 2006 heeft de minister zich onbevoegd verklaard op het verzoek van appellant een besluit te nemen en daarbij vermeld dit verzoek met toepassing van artikel 2:3, eerste lid, van de Awb door te sturen naar het bevoegde orgaan, het Openbaar Ministerie. Voorts heeft de minister elke aansprakelijkheid voor de gestelde schade als gevolg van het ontbreken of wegvallen van de mogelijkheid tot inslag van de middelen afgewezen. Daarbij heeft de minister aangegeven dat het voor appellant mogelijk was en is via de Speurhondenschool van het Korps landelijke politiediensten zogeheten standaardpakketten opiumwetmiddelen te verkrijgen. Zowel de minister als de Inspectie voor de Gezondheidszorg hebben aangeboden hierbij te bemiddelen. Tevens is appellant bij brief van 23 februari 2004 ook voor andere middelen dan die uit het standaardpakket bemiddeling aangeboden, maar appellant heeft van deze gelegenheid geen gebruik gemaakt, zodat mogelijke schade voor zijn risico dient te komen, aldus de minister.
    
    2.9.    De voorzieningenrechter heeft het door appellant tegen dit besluit bij hem ingestelde beroep niet met toepassing van artikel 6:19 van de Awb doorgezonden aan de Afdeling, maar dit beroep zelf behandeld. De Afdeling ziet hierin aanleiding te bepalen dat het door appellant voor de behandeling van het tegen deze uitspraak van de voorzieningenrechter ingestelde hoger beroep betaalde griffierecht aan hem wordt terugbetaald.
    
    2.10.    Appellant betoogt dat het op de weg van de minister ligt om hem toegang te verschaffen tot de door hem voor het opleiden van de honden benodigde verdovende middelen en dat de pogingen tot bemiddeling daarbij onvoldoende zijn geweest. Appellant verwijt de minister zijn verzoek niet onverwijld te hebben doorgestuurd naar de volgens de minister wel bevoegde instantie, indien hij van mening was ter zake geen bevoegdheid te hebben. Ten gevolge van de handelwijze van de minister stelt appellant schade te hebben geleden.
    
    2.10.1.    Door appellant is gesteld en door de minister is niet weersproken dat appellant om speurhonden te kunnen opleiden de beschikking moet hebben over monsters uit strafrechtelijk inbeslaggenomen partijen verdovende middelen. Op voorwerpen die op de voet van het Wetboek van Strafvordering in beslag zijn genomen zijn de bepalingen van dit wetboek van toepassing. In artikel 117, eerste lid, van het Wetboek van Strafvordering is bepaald dat de inbeslaggenomen voorwerpen niet worden vervreemd, vernietigd, prijsgegeven of tot een ander doel dan het onderzoek bestemd, tenzij na verkregen machtiging van het Openbaar Ministerie. De beslissingen over en controle op elk handelen met betrekking tot inbeslaggenomen partijen verdovende middelen zijn voorbehouden aan de justitiële instanties. Uit dit wettelijk stelsel volgt dat aan de minister geen bevoegdheid toekomt om verdovende middelen uit inbeslaggenomen partijen aan appellant ter beschikking te stellen, zodat de minister zich terecht onbevoegd heeft verklaard. Dat in het aan appellant verleende verlof van 6 mei 1991 staat vermeld dat de inslag van de middelen waarvoor het verlof geldt uitsluitend mag geschieden door tussenkomst van de inspecteur, maakt dit niet anders. Zoals ter zitting is uiteengezet houdt deze tussenkomst in dat de inspecteur voor de gezondheidszorg toestemming moet geven voor de wijze waarop appellant aan de middelen komt. Dit betekent niet dat de inspecteur de middelen feitelijk verstrekt. Dat appellant van de bevoegdheidsverdeling op de hoogte was of had kunnen zijn, kan worden afgeleid uit zijn verklaring dat hij in het verleden monsters mocht trekken uit inbeslaggenomen partijen, omdat hij daarvoor toestemming had van het Haags arrondissementsparket, maar dat deze toestemming op zeker moment is ingetrokken. Appellant heeft niet aannemelijk gemaakt dat de schade die hij stelt te hebben geleden kan worden toegerekend aan het bestreden besluit en het moment van doorzenden van het verzoek. De gestelde schade houdt immers veeleer verband met het intrekken van de aan appellant in het verleden verleende toestemming monsters te trekken uit inbeslaggenomen partijen verdovende middelen en het dientengevolge wegvallen van de mogelijkheid tot inslag van deze middelen. De voorzieningenrechter is tot hetzelfde oordeel gekomen.
    
    2.11.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    2.12.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I.    verklaart het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank 's-Gravenhage van 2 juni 2006 in zaak no. AWB 05/8965 gegrond;
    
    II.    vernietigt deze uitspraak, voor zover daarbij het beroep niet-ontvankelijk is verklaard in zoverre de gronden van dat beroep zijn gericht tegen de Beleidsregels opiumwetontheffingen;
    
    III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep in zoverre  ongegrond;
    
    IV.    bevestigt deze uitspraak voor het overige;
    
    V.    gelast dat de Staat der Nederlanden (het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport) aan appellant het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 211,00 (zegge: tweehonderdelf euro) voor de behandeling van dit hoger beroep vergoedt;
    
    VI.    verklaart het hoger beroep tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank 's-Gravenhage van 21 september 2006 in zaak nos. AWB 06/6019 en AWB 06/6084 ongegrond;
    
    VII.    bevestigt deze uitspraak;
    
    VIII.    bepaalt dat de Secretaris van de Raad van State aan appellant het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 211,00 (zegge: tweehonderdelf euro) voor de behandeling van dit hoger beroep aan hem terugbetaalt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. M. Vlasblom, Voorzitter, en mr. F.P. Zwart en mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, Leden, in tegenwoordigheid van mr. M.M. van der Smissen, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Vlasblom    w.g. Van der Smissen
      Voorzitter     ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 21 februari 2007
    
    419