ECLI:NL:RVS:2022:559, Raad van State, 23-02-2022, 202102345/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-02-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 20 december 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amersfoort, voor zover thans van belang, aan [appellant] de last onder dwangsom opgelegd om een hekwerk te verwijderen nabij zijn woning aan de [locatie].  [appellant] heeft in 1991/1992 een woning laten bouwen op het perceel [locatie] te Amersfoort. De woning van [appellant] staat bekend als het "Russisch Paleisje" en betreft een ontwerp van de architect P. Blom. Rondom de woning is een hekwerk aanwezig. Het college is onder meer handhavend opgetreden tegen een deel van dit hekwerk. Het college vindt dat [appellant] een deel van het hekwerk moet verwijderen, namelijk het deel dat op gemeentelijke grond staat. Volgens het college is sprake van een overtreding, aangezien er geen vergunning voor de bouw van het hekwerk is verleend. [appellant] is van mening dat met de bouwvergunning voor het "Russisch paleisje" ook de bouw van het hekwerk is vergund, zodat geen sprake is van een overtreding.

202102345/1/R4.
    Datum uitspraak: 23 februari 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Amersfoort,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 26 februari 2021 in zaak nr. UTR 20/1645 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amersfoort.
    Procesverloop
    Bij besluit van 20 december 2019 heeft het college, voor zover thans van belang, aan [appellant] de last onder dwangsom opgelegd om een hekwerk te verwijderen nabij zijn woning aan de [locatie].
    Bij besluit van 20 maart 2020 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 26 februari 2021 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    [appellant] heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 september 2021, waar [appellant], bijgestaan door mr. G.W.M. van de Ven, en [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. drs. H. Maaijen, zijn verschenen.
    Na het sluiten van het onderzoek op de zitting heeft de Afdeling het onderzoek heropend teneinde van de raad schriftelijke inlichtingen in te winnen. De raad heeft vervolgens de gevraagde inlichtingen verstrekt.
    [appellant] heeft daarop in een nader stuk gereageerd. Geen van de partijen heeft verklaard gebruik te willen maken van het recht opnieuw op een zitting te worden gehoord. De Afdeling heeft vervolgens het onderzoek gesloten.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant] heeft in 1991/1992 een woning laten bouwen op het perceel [locatie] te Amersfoort. De woning van [appellant] staat bekend als het "Russisch Paleisje" en betreft een ontwerp van de architect P. Blom. Rondom de woning is een hekwerk aanwezig. Het college is onder meer handhavend opgetreden tegen een deel van dit hekwerk.
    Omvang van het geschil
    2.       Bij het besluit van het college van 20 december 2019 zijn, naast de gestelde overtreding met betrekking tot het hek, ook overtredingen betreffende een duivenhok en beplanting geconstateerd. De rechtbank heeft vastgesteld dat [appellant] met betrekking tot het duivenhok en de beplanting aan de last onder dwangsom heeft voldaan door deze te verwijderen. De rechtbank heeft verder vastgesteld dat het beroep van [appellant] niet meer over het duivenhok en de beplanting gaat. Tijdens de zitting (bij de Afdeling) is gebleken dat het ook in hoger beroep alleen nog maar gaat over het hekwerk. Dit betekent dat in deze uitspraak alleen het hekwerk en dus niet meer het duivenhok en de beplanting aan de orde komt.
    Het geschil over het hekwerk
    3.       Het college vindt dat [appellant] een deel van het hekwerk moet verwijderen, namelijk het deel dat op gemeentelijke grond staat. Volgens het college is sprake van een overtreding, aangezien er geen vergunning voor de bouw van het hekwerk is verleend.
    4.       [appellant] is van mening dat met de bouwvergunning voor het "Russisch paleisje" ook de bouw van het hekwerk is vergund, zodat geen sprake is van een overtreding.
    5.       De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak geoordeeld dat het hekwerk niet is vergund, zodat het college terecht heeft gesteld dat sprake is van een overtreding. Volgens de rechtbank was het college daarom bevoegd om handhavend op te treden.
    Het hoger beroep
    6.       In hoger beroep kan [appellant] zich niet verenigen met het oordeel van de rechtbank dat het hekwerk niet is vergund. Hij voert aan dat het hekwerk wel degelijk is vergund met de bouwvergunning die in 1990 is verleend voor het Russisch Paleisje. Volgens [appellant] heeft de rechtbank ten onrechte in navolging van het college de tekeningen, waarop het hekwerk staat afgebeeld, afgedaan als impressie en sfeertekeningen, terwijl die wel degelijk een onderdeel van de in 1990 verleende bouwvergunning zijn.
    Beoordeling Afdeling
    6.1.    De Afdeling stelt vast dat uit het besluit van 15 augustus 1990 naar voren komt dat de bouwvergunning is verleend met onder andere de voorwaarde dat het werk wordt uitgevoerd, overeenkomstig de bij deze vergunning behorende bescheiden. Tijdens de zitting (bij de Afdeling) heeft het college bevestigd dat de door [appellant] bedoelde tekeningen bij de vergunningprocedure zijn betrokken. De Afdeling ziet geen aanknopingspunten voor het standpunt van het college dat de tekeningen slechts sfeerimpressies zijn en geen onderdeel van de vergunning zijn. Hierbij tekent de Afdeling aan dat het besluit tot verlening van de bouwvergunning over "bescheiden" spreekt, waarbij geen uitzondering is aangebracht voor tekeningen.
    De Afdeling stelt verder vast dat de tekeningen, in samenhang bezien, van het bedoelde hek blijk geven, ook op de gronden die hier aan de orde zijn. Gelet op het vorenstaande heeft [appellant] terecht gesteld dat de bouwvergunning die in 1990 is verleend ook ziet op het hekwerk. Er is in zoverre dus geen sprake van een overtreding. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
    Het betoog slaagt.
    Conclusie - hoger beroep
    7.       Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak van de rechtbank dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank had behoren te doen, zal de Afdeling het besluit van 20 maart 2020 beoordelen in het licht van de daartegen in eerste aanleg voorgedragen gronden, zoals die in hoger beroep zijn aangevuld.
    Afzonderlijke handhavingsgrondslag - APV
    8.       Tijdens de zitting (bij de Afdeling) heeft de raad gesteld dat de strijdigheid van het hekwerk met de Algemene Plaatselijke Verordening Amersfoort (hierna: de APV) ook relevant is. De Afdeling heeft naar aanleiding hiervan het onderzoek heropend en de raad gevraagd of het college het ontbreken van een vergunning op grond van de APV als een afzonderlijke handhavingsgrondslag beschouwt, ook in het geval de Afdeling tot het oordeel zou komen dat voor het hekwerk in het verleden een bouwvergunning is verleend. Het college heeft dat bevestigd. [appellant] heeft hier vervolgens inhoudelijk op gereageerd.
    De Afdeling merkt op dat [appellant] heeft betoogd dat er vanwege tal van omstandigheden in dit geval van handhaving had moeten worden afgezien. Die stellingname kan (mede) worden beschouwd als beroepsgrond tegen de handhaving voor zover die op de APV berust. Anders dan het college, is de Afdeling van oordeel dat de handhavingsgrondslag van de APV wel in geschil is. Verder heeft [appellant] zijn stellingen over de APV aangevuld, in reactie op de inlichtingen van de raad naar aanleiding van de heropening van het onderzoek. Onder deze omstandigheden ziet de Afdeling geen reden om de betogen van [appellant] over de APV buiten beschouwing te laten. Daarom zal de Afdeling hierna het aangevoerde over de APV beoordelen.        
    Handhaving wegens overtreding van de APV?
    9.       [appellant] betoogt dat het beroep van het college op de APV onvoldoende grond biedt om de verwijdering van het hek te vorderen.
    [appellant] voert aan dat de verbodsbepaling uit de APV ten tijde van de bouw van het hek anders luidde. Toen was het op grond van de toenmalige (op 19 juni 1978 vastgestelde) Algemene Politieverordening alleen verboden om zonder vergunning in, op of boven "een weg" een installatie of enig ander voorwerp aan te brengen. Volgens [appellant] is dat verbod destijds niet geschonden, omdat het hekwerk niet in, op of boven "een weg" staat. [appellant] vindt het strijdig met de rechtszekerheid dat het college thans een punt maakt van de strijdigheid met de huidige APV. [appellant] wijst er ook op dat het architectonische ontwerp van het "Russische Paleisje", met inbegrip van het hekwerk, in het verleden tot stand is gekomen in nauw overleg met de gemeente. [appellant] wijst er ook op dat het hekwerk al zeer lange tijd aanwezig is. Volgens [appellant] zou verwijdering afbreuk doen aan de stedenbouwkundige omgeving. Daarbij heeft [appellant] tijdens de zitting (bij de Afdeling) het belang van het groene hekwerk (rondom de woning) voor het totale architectonische concept van het "Russische Paleisje" nader toegelicht.
    9.1.    In artikel 2:10A van de APV is opgenomen dat het verboden is om zonder vergunning een openbare plaats of een gedeelte van een openbare plaats anders te gebruiken dan overeenkomstig de publieke functie ervan.
    9.2.    De raad heeft aan de in beroep bestreden beslissing mede ten grondslag gelegd dat artikel 2:10A van de APV is overtreden, omdat [appellant] niet over de daarin genoemde vergunning beschikt.
    De Afdeling stelt vast dat [appellant] niet heeft betwist dat hij niet over een dergelijke vergunning beschikt. De Afdeling ziet verder geen aanknopingspunten dat geen sprake is van een "openbare plaats" als in de APV bedoeld. De Afdeling gaat er daarom van uit dat in zoverre sprake is van een overtreding.
    9.3.    Wat [appellant] hierover heeft aangevoerd (hiervoor weergegeven onder 9), begrijpt de Afdeling zo dat [appellant] vindt dat sprake is van allerlei omstandigheden die maken dat in dit geval, ondanks de overtreding, van handhaving afgezien had moeten worden.
    9.4.    Over de wijze van toetsing merkt de Afdeling het volgende op. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van een overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    9.5.    De Afdeling stelt vast dat in de Algemene Politieverordening die ten tijde van de bouw van het hekwerk gold, de tekst van de verbodsbepaling anders luidde dan de tekst van de APV die ten tijde van de onderhavige besluitvorming gold. In de (ten tijde van de bouw van het hekwerk geldende) Algemene Politieverordening kwam in artikel 110, eerste lid, onder a, naar voren dat het verboden is zonder vergunning van burgemeester en wethouders in, op of boven "een weg" een kabel, buis, put, installatie of enig ander voorwerp aan te brengen of te hebben. De Afdeling stelt vast dat de raad van mening is dat die (vroegere) verbodsbepaling een vergelijkbare strekking had als de overtreden verbodsbepaling in artikel 2.10A van de (ten tijde van de besluitvorming geldende APV), ook al gaat het in laatstgenoemd artikel niet om "een weg", maar om een "openbare plaats". [appellant] is daarentegen van mening dat de toenmalige verbodsbepaling niet is geschonden, nu die alleen op "een weg" betrekking had. De Afdeling merkt hierover op dat het begrip "wegen" in de toenmalige Algemene Politieverordening (in artikel 1, onder 1, sub a) een ruime definitie had. Zo vielen ook bermen en andere zijkanten van wegen (en ook bijvoorbeeld plantsoenen en gazons) onder het begrip "wegen". De Afdeling houdt het daarom ervoor dat de raad terecht stelt dat het (hier aan de orde zijnde gedeelte van het) hekwerk op een "weg" (in de zin van de Algemene Politieverordening) staat, zodat ook de verbodsbepaling uit de ten tijde van de bouw van het hekwerk geldende Algemene Politieverordening werd geschonden, nu nooit een vergunning op grond van de Algemene Politieverordening is verleend. De conclusie is dat (voor het hier aan de orde zijnde gedeelte van het hekwerk) reeds vanaf de bouw van het hekwerk in de jaren ’90 sprake is geweest van een overtreding. De Afdeling zal hierna bezien of zich bijzondere omstandigheden voordoen die maken dat in dit geval moet worden afgezien van handhaving.
    9.6.    De Afdeling stelt vast dat [appellant] - zoals de raad desgevraagd heeft verklaard - in het verleden nooit van gemeentewege is aangesproken op het ontbreken van een vergunning op grond van de Algemene Politieverordening of APV. Verder is van belang dat het aan de orde zijnde (gedeelte van het) hekwerk ongeveer 30 jaar aanwezig is. Ook staat vast dat het hekwerk al die tijd duidelijk zichtbaar was. Niet is gesteld of gebleken dat er derden zijn geweest die hinder van het (gedeelte van) het hekwerk hebben ondervonden. Voorts merkt de Afdeling op dat [appellant] stukken heeft ingebracht (waaronder een verklaring van een voormalige wethouder prof. Drs. Asselbergs, die verantwoordelijk was voor de ontwikkeling en uitvoering van de wijk waarin het "Russische Paleisje" staat), die aanknopingspunten bevatten om aan te nemen dat het gemeentebestuur nauw betrokken was bij de totstandkoming van het architectonische concept van het "Russische Paleisje", met inbegrip van het hekwerk. Verder neemt de Afdeling - in het bijzonder - het volgende in ogenschouw.
    Het "Russische Paleisje" is, volgens het college, een beeldbepalend pand en het staat internationaal bekend als een bijzonder ontwerp van architect P. Blom. Tijdens de zitting (bij de Afdeling) is door [appellant], bijgestaan door de zoon van de architect van het "Russisch Paleisje", toegelicht en benadrukt dat het hek niet los kan worden gezien van het bijzondere architectonische concept van het "Russische Paleisje". Hierbij is ook aangegeven dat er bewust voor is gekozen om het geheel een weidse uitstraling te geven, aansluitend bij de weidsheid van Rusland, onder meer door te voorzien in een lang hekwerk. De Afdeling stelt vast dat het college geen aanknopingspunt heeft aangedragen om aan die toelichting, en daarmee aan het belang van het hekwerk voor het totale architectonische concept van het "Russisch Paleisje" te twijfelen.
    9.7.    De Afdeling overweegt dat onder de hierboven onder 9.6 beschreven omstandigheden, in samenhang bezien (met in het bijzonder de relevantie van het hekwerk voor het architectonische concept van het internationaal bekende "Russische Paleisje"), aanleiding bestaat voor het oordeel dat sprake is van bijzondere omstandigheden die maken dat in dit geval moet worden afgezien van handhaving. Het college is hier ten onrechte aan voorbijgegaan.
    Het betoog slaagt.
    Conclusie - beroep
    10.     De Afdeling zal het beroep van [appellant] tegen het besluit van 20 maart 2020 alsnog gegrond verklaren, dat besluit vernietigen, voor zover het betrekking heeft op het hekwerk bij de woning aan de [locatie], en het besluit van 20 december 2019 herroepen, voor zover het betrekking heeft op dat hekwerk. De Afdeling zal bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit van 20 maart 2020, voor zover vernietigd.
    Dit betekent, wat betreft het hekwerk, dat de last onder dwangsom niet meer geldt. De handhavingsprocedure is met deze uitspraak beëindigd.
    Proceskosten
    11.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden, omdat niet is gebleken dat er vergoedbare proceskosten zijn gemaakt.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I. verklaart het hoger beroep gegrond;
    II. vernietigt de uitspraak van de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 26 februari 2021 in zaak nr. UTR 20/1645;
    III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    IV. vernietigt het besluit van 20 maart 2020, met kenmerk DIR/JDA/BZW.20.0009.001 van het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amersfoort, voor zover het betrekking heeft op het hekwerk bij de woning aan de [locatie] te Amersfoort;
    V. herroept het besluit van 20 december 2019 van het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amersfoort, kenmerk KLT-1023274, voor zover het betrekking heeft op het hekwerk bij de woning aan de [locatie] te Amersfoort;
    VI. bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het besluit van 20 maart 2020, voor zover vernietigd;
    VII gelast dat het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amersfoort het door [appellant] betaalde griffierecht ten bedrage van € 448,- voor de behandeling van het hoger beroep en het beroep vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. B.J. Schueler, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.L.M. van Loo, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer uitspraak te ondertekenen
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen   
    Uitgesproken in het openbaar op 23 februari 2022.
    418.