ECLI:NL:RBAMS:2017:5516, Rechtbank Amsterdam, 01-08-2017, AMS 16/6833
Rechtbank Amsterdam — Uitspraak 
Datum: 2017-08-01 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: De burgemeester moet opnieuw kijken naar het bezwaar van een exploitant van bordelen en 4 sekswerkers tegen de aan hen verleende vergunning.

RECHTBANK AMSTERDAM
  
  Bestuursrecht
  
    zaaknummer: AMS 16/6833 
  
  
    
      uitspraak van de meervoudige kamer van 1 augustus 2017 in de zaak tussen
    
  
  
    
      de besloten vennootschap [naam 1] B.V., te Amsterdam, (hierna: exploitant)
    
      
        [naam 2]
      
    
    
      
        [naam 3]
      
    
    
      
        [naam 4]
      
    
    
      
        [naam 5]
      
    
    (hierna: sekswerkers)
    (gemachtigde: mr. M. Kashyap),
  
  
    en
  
  
    de burgemeester van Amsterdam, verweerder
    (gemachtigde: mr. M. Boermans).
  
  
    
      Procesverloop
    
  
  
    Bij besluit van 30 juni 2015 (het primaire besluit) heeft verweerder aan de exploitant een exploitatievergunning verleend, geldig tot 1 september 2017.
  
  
    Bij besluit van 20 september 2016 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van de exploitant en de sekswerkers tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
  
  
    De exploitant en de sekswerkers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
  
  
    Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
  
  
    Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 18 april 2017, 20 april 2017 en op 
    9 mei 2017. Namens de exploitant is verschenen [naam 1] , bijgestaan door haar gemachtigde en mr. [naam 6] . Tevens zijn verschenen [naam 7] en [naam 8] . Namens de sekswerkers is verschenen [naam 2] . Ook is verschenen M. Chendler, als tolk in de Roemeense taal. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, bijgestaan door mr. [naam 9] , [naam 10] , drs. [naam 11] , mr. [naam 12] en [naam 13] . 
  
  
    
      Overwegingen
    
  
  
    
      Wat vooraf ging 
    
  
  1. In 2000 is het algemeen bordeelverbod opgeheven met onder andere de doelstelling om door middel van beheersing en regulering misstanden in de prostitutiebranche beter te kunnen bestrijden. Uit de Memorie van Toelichting bij de opheffing van het algemeen bordeelverbod volgt dat opheffing van het algemeen bordeelverbod de weg vrij maakt voor gemeenten om een effectief beleid inzake alle vormen van (exploitatie van) prostitutie te voeren. Bij het afschaffen van het bordeelverbod is daarom in de Gemeentewet tijdelijk artikel 151a  opgenomen. In dit artikel is de bevoegdheid aan de gemeenteraad toegekend om regels te stellen voor bedrijfsmatige prostitutie op basis van een vergunningstelsel. Dit artikel zal komen te vervallen zodra de Wet regulering prostitutie en bestrijding misstanden seksbranche (hierna: Wrp) wordt aangenomen. Dit wetsvoorstel is ingediend omdat uit evaluatie van de opheffing van het algemeen bordeelverbod is gebleken dat weliswaar ten aanzien van een aantal zaken in de prostitutiebranche vooruitgang is geboekt, maar dat er niettemin nog een aantal duidelijke problemen is. De regering wil met dit wetsvoorstel de oorzaken van het voortbestaan van misstanden in de prostitutiebranche aanpakken door het invoeren van een verplicht en uniform vergunningstelsel voor het uitoefenen van alle vormen van prostitutie. 
  2. Door de opheffing van het algemeen bordeelverbod werd prostitutie een legale branche. In Amsterdam is met deze legalisatie een vergunningstelsel in het leven geroepen voor onder andere raambordelen. 
  3. In december 2012 heeft de gemeenteraad een Nota van Uitgangspunten 2012-2017 voor het programma Prostitutie Amsterdam (hierna: de Nota van Uitgangspunten 2012-2017) aangenomen. Uit deze Nota van Uitgangspunten 2012-2017 komt naar voren dat nog steeds misstanden voorkomen in de prostitutiebranche. Doel ervan is het aanpakken van misstanden, het normaliseren van de branche en het versterken van de positie van prostituees. In de Nota van Uitgangspunten 2012-2017 wordt gesproken over drie soorten misstanden: 
  1. Gedwongen en minderjarige prostitutie, 2. Overtredingen van de vergunningsvoorschriften en 3. Overige onacceptabele situaties (arbeidsomstandigheden prostituees). 
  4. Op 26 februari 2013 heeft het college van burgemeester en wethouders de nieuwe bepalingen van de Algemene plaatselijke verordening (hierna: APV) voor prostitutiebedrijven vrijgegeven voor inspraak. Deze regelgeving is het gevolg van de Nota van Uitgangspunten 2012-2017. Ook twee notities, te weten de notitie zelfredzaamheid en de notitie voldoende toezicht in raamprostitutiebedrijven, werden vrijgegeven voor inspraak. De inspraakprocedure duurde tot 10 april 2013. 
  5. In de nota van beantwoording van mei 2013 zijn alle inspraakreacties op de nieuwe APV-bepalingen en de onderliggende notities behandeld. 
  6. Op 4 juli 2013 heeft de gemeenteraad van Amsterdam ingestemd met de nieuwe APV-bepalingen voor prostitutie- en escortbedrijven. Op 22 juli 2013 zijn deze regels van kracht geworden. 
  7. Bij brief van 26 juli 2013 zijn de exploitanten geïnformeerd dat zij een nieuwe exploitatievergunning dienden aan te vragen. Indien zij dit zouden doen voor 17 januari 2014, zou de huidige vergunning geldig blijven tot er op de aanvraag is beslist. Verder is daarbij aangegeven dat bij de vergunningaanvraag een bedrijfsplan moet worden ingeleverd dat voldoet aan de eisen van de APV.  
  8. Op 30 december 2013 heeft de exploitant een exploitatievergunning aangevraagd voor een raamprostitutiebedrijf. Op 27 augustus 2014 is aan de exploitant een exploitatievergunning verleend voor de duur van één jaar. Deze vergunning vervalt indien  binnen een jaar na afgifte van de vergunning geen bedrijfsplan is overgelegd dat voldoet aan de bij of krachtens de APV gestelde eisen. Zodra het bedrijfsplan is goedgekeurd, een geschiktheidsverklaring is afgegeven en ook overigens wordt voldaan aan de voorwaarden zal deze exploitatievergunning met twee jaar worden verlengd.
  9. Bij het primaire besluit heeft verweerder de tijdelijke exploitatievergunning van de exploitant per 1 juni 2015 omgezet in een definitieve vergunning, met een geldigheid tot 1 september 2017, waarbij verweerder heeft aangegeven dat het bedrijfsplan onderdeel uitmaakt van de vergunning.
  10. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van de exploitant en de sekswerkers ongegrond verklaard en het primaire besluit gehandhaafd. Het bestreden besluit is gemotiveerd betwist.
  
    
      Beoordeling door de rechtbank
    
  
  11. Bij de beoordeling van het geschil gaat de rechtbank uit van het juridisch kader zoals is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak.
  
    Ten aanzien van de ontvankelijkheid
    
    
      
        Het geschil
      
      
        
        Ontvankelijkheid sekswerkers
        
      
    
    12. De sekswerkers komen met hun beroep op tegen het bestreden besluit, in dit geval de vergunning van de exploitant. De eerste vraag die de rechtbank dient te beantwoorden is of de sekswerkers, naast de exploitant, op grond van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) als belanghebbenden kunnen worden aangemerkt.
    
    
      
        De toepasselijke regelgeving
      
    
    
    13. Op grond van artikel 8:1, eerste lid, artikel 7:1, eerste lid en artikel 1:2, eerste lid van de Awb in onderling verband gelezen, kan uitsluitend degene wiens belang rechtstreeks is betrokken bij de exploitatievergunning, daartegen bezwaar maken bij de burgemeester en daarna beroep instellen bij de rechtbank. 
    
    
      
        Standpunten van partijen
      
    
    
    14. De sekswerkers hebben aangevoerd dat zij een voldoende eigen belang hebben bij deze procedure, omdat er een reële mogelijkheid bestaat dat zij door het bestreden besluit en de aan de raamexploitant opgelegde vergunningvoorwaarden onder meer worden getroffen in een aan artikel 8 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM) dan wel artikel 10 van de Grondwet ontleend fundamenteel recht, te weten het recht op eerbiediging van privéleven dan wel respect voor eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer.
    
    
      
        Beoordeling rechtbank 
        
      
    
    15. De sekswerkers zijn huurders van kamers van het raamprostitutiebedrijf van de exploitant en hebben als zodanig een contractuele relatie met de exploitant. De rechtbank overweegt dat het belang van een huurder voortvloeit uit zijn contractuele relatie met de verhuurder. Dit contractuele belang is, gelet op vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: Afdeling), aan te merken als een afgeleid belang dat niet rechtstreeks bij het besluit betrokken is. 
    
    16. Gelet op de aan de verleende exploitatievergunning verbonden vergunningvoorwaarden, waaruit volgt dat de raamexploitant onder andere intake- en vervolggesprekken met de sekswerker dient te voeren en dat sprake is van verwerking van bijzondere persoonsgegevens, is de rechtbank van oordeel dat er feitelijk een reële mogelijkheid bestaat dat de sekswerkers in hun aan het fundamenteel recht van de artikelen 
    8 EVRM en 10 Grondwet ontleend belang zullen worden geschaad, ter bescherming waarvan toegang tot de bestuursrechter hen niet zou mogen worden onthouden. Hierin is een voldoende eigen belang gelegen om te kunnen worden aangemerkt als belanghebbende in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb. De rechtbank is gelet op het voorgaande dan ook van oordeel dat, naast de exploitant, ook de sekswerkers kunnen worden ontvangen in hun beroep.
    
    
      
        Ten aanzien van het ontstaan van een gezagsverhouding en strijd met artikel 151a van de Gemeentewet
      
    
    
    
      
        	Standpunten van partijen
      
    
    
    17. Verweerder heeft zich in het bestreden besluit, het verweerschrift en op de zitting op het standpunt gesteld dat de vergunningvoorwaarden niet verder gaan dan op grond van artikel 151a van de Gemeentewet mogelijk is. Dit zou alleen het geval zijn als door de vergunningvoorwaarden de rechtsverhouding tussen de exploitant en de sekswerker zou worden ingevuld. Daarvan is geen sprake. De voorschriften noch het beleid leiden er toe dat de sekswerkers en de exploitant niet langer vrij zijn in het bepalen van hun rechtsrelatie. De voorschriften dragen bij aan de bescherming van openbare belangen waar de lokale wetgever wel degelijk een taak heeft, namelijk het beschermen van de gezondheid en het voorkomen van mensenhandel.
    
    18. De exploitant en de sekswerkers hebben aangevoerd dat verweerder dwingend vergaande vergunningvoorwaarden oplegt die leiden tot een gezagsverhouding. Deze gezagsverhouding komt naar voren in de opgelegde arbeids- en verhuurvoorwaarden, de toezichtverplichtingen en de voorgeschreven hygiënemaatregelen en dit leidt tot een dienstbetrekking. Er worden maximale werktijden en maximale verhuurperioden opgelegd, zodat de sekswerkers niet vrij zijn in het bepalen van de arbeidsomstandigheden voor zover deze zien op de werktijden. Uit de vergaande zorgplicht inzake veiligheid, hygiëne en toezicht, die uit de APV voortvloeit, volgt ook een gezagsverhouding. De exploitant moet zicht hebben op wat er in en rond het bedrijf gebeurt en dient daartoe meerdere rondes per dag langs de werkruimtes te lopen en zijn bevindingen vast te leggen in een journaal. Ook moet de exploitant controleren en waarborgen dat aan de normen uit de hygiënerichtlijn wordt voldaan onder andere door te controleren op de aanwezigheid van reinigings- en desinfecterende middelen voor seksspeeltjes die de sekswerkers gebruiken. Ook hieruit volgt een gezagsverhouding. Dit geldt ook voor het toezicht dat de exploitant dient te houden, bijvoorbeeld door er op toe te zien dat de sekswerkers niet te bloot zijn, er voor te zorgen dat zij geen show geven of bijvoorbeeld op de ramen tikken om de aandacht van potentiële klanten te trekken. De vergunningvoorwaarden gaan dan ook verder dan op grond van artikel 151a van de Gemeentewet mogelijk is. Verweerder heeft hiermee volgens de exploitant en de sekswerkers de grondslag van artikel 151a van de Gemeentewet verlaten. 
    
    
      
        	Het geschil 
      
    
    
    19. Gelet op hetgeen is aangevoerd en de nadere toelichting op de zitting ziet de rechtbank zich gesteld voor de vraag of de vergunningvoorwaarden verder gaan dan op grond van artikel 151a van de Gemeentewet mogelijk is. 
    
    
      
        	De toepasselijke regelgeving 
      
    
    
    20. Op grond van artikel 149 van de Gemeentewet in samenhang met artikel 151a, eerste lid, van de Gemeentewet kan de gemeenteraad een verordening vaststellen waarin voorschriften worden gesteld met betrekking tot het bedrijfsmatig geven van gelegenheid tot het verrichten van seksuele handelingen met of voor een derde tegen betaling. Deze artikelen geven de gemeente de mogelijkheid regels te stellen voor bedrijfsmatige prostitutie op basis van een vergunningenstelsel waarbij voorwaarden kunnen worden gesteld, onder andere met betrekking tot antecedentenonderzoek, gedragseisen, bedrijfsvoering en arbeidsomstandigheden.
    
    21. Uit de Memorie van Toelichting bij de opheffing van het algemeen bordeelverbod volgt dat opheffing van het algemeen bordeelverbod de weg vrij maakt voor gemeenten om een effectief beleid inzake alle vormen van (exploitatie van) prostitutie te voeren. De lokale overheden dienen de voorwaarden te stellen waaronder (exploitatie van) prostitutie binnen hun gemeentegrenzen toelaatbaar is en zij zullen op de grondslag van gemeentelijke regelgeving gemeentelijk prostitutiebeleid voeren. Wat de arbeidsomstandigheden betreft dienen de centrale noch de lokale overheid het tot hun taak te rekenen om nadere regels te stellen over de rechtsverhouding tussen exploitant en prostitué(e). Binnen de grenzen van vrijheid en zelfbepaling dienen exploitant en prostitué(e) zelf te beslissen over de aard van hun onderlinge werkverhouding.
    
    22. Uit de Nota naar aanleiding van het verslag bij de opheffing van het algemeen bordeelverbod volgt dat de positie van de prostituees afhankelijk is van het privaatrechtelijke verband waarin wordt gewerkt en van de afspraken die binnen dat verband zijn gemaakt. De betrokken partijen zijn er zelf verantwoordelijk voor dat deze afspraken mede strekken tot verbetering van de positie van de prostituees. De overheid heeft op zich geen bemoeienis met dit samenwerkingsverband en de daarin gemaakte afspraken. Wel kan de overheid prostitutiebeleid voeren dat condities schept die bevorderlijk zijn voor het ontstaan van een voor de prostituees gunstig werkklimaat.
    23. Voor het aannemen van een privaatrechtelijke dienstbetrekking moet sprake zijn van een verplichting tot het persoonlijk verrichten van arbeid, een gezagsverhouding en een verplichting tot het betalen van loon.
    
    24. Als werkgever moet onder meer worden beschouwd a) degene jegens wie een ander krachtens arbeidsovereenkomst gehouden is tot het verrichten van arbeid en b) degene die, zonder werkgever te zijn als bedoeld onder a), een ander onder zijn gezag arbeid doet verrichten. Tussen de exploitant en de sekswerkers bestaat een gezagsrelatie indien de exploitant bevoegd is om toezicht uit te oefenen op de werkzaamheden van de sekswerkers en om deze leiding dan wel aanwijzingen of instructies te geven. Of de sekswerkers arbeid verrichten onder gezag van de exploitant zal moeten worden beoordeeld aan de hand van de feiten en omstandigheden van het geval. 
    
    
      
        	Beoordeling rechtbank
      
    
    
    25. Uit de hiervoor genoemde regelgeving volgt dat verweerder bevoegd is aan het vergunningstelsel voorwaarden te verbinden met betrekking tot onder meer antecedentenonderzoek, gedragseisen, bedrijfsvoering en arbeidsomstandigheden. Deze voorwaarden mogen niet zo ver strekken dat partijen niet langer vrij zijn de aard van hun onderlinge rechtsverhouding in te vullen. In dit kader is van belang of de aard van de rechtsverhouding door de vergunningvoorwaarden wordt ingekleurd in die zin dat de sekswerkers in dienstbetrekking komen te staan tot de exploitant. Met andere woorden: dwingen de voorschriften tot een dienstbetrekking of staat het de sekswerkers vrij hun arbeid als zelfstandige te verrichten?  
    
    26. De rechtbank is van oordeel dat, gelet op de feitelijke gang van zaken, de voorschriften met betrekking tot de arbeids- en verhuurvoorwaarden, de toezichtverplichtingen en de voorgeschreven hygiënemaatregelen kunnen leiden tot een gezagsverhouding. Als een gezagsverhouding ontstaat, betekent dat nog niet dat de onderlinge rechtsverhouding wordt ingevuld. Dat is anders als de vergunningvoorwaarden er toe leiden dat steeds een dienstbetrekking ontstaat. Voor het aannemen van een privaatrechtelijke dienstbetrekking dient naast een gezagsverhouding, onder andere, ook sprake te zijn van een verplichting tot het betalen van loon. Daar is in dit geval geen sprake van. De exploitant en de sekswerkers sluiten een huurovereenkomst voor de huur van een kamer en de sekswerkers ontvangen geen loon van de exploitant. De rechtbank volgt de exploitant niet in haar beroep op de uitspraken van de Centrale Raad van Beroep (hierna: CRvB) van 5 januari 2006 en 18 september 2008 waarin de CRvB oordeelde dat wel sprake was van een dienstbetrekking. Naar het oordeel van de rechtbank was in die zaken sprake van een andere situatie. Over de loonbetaling heeft de CRvB geoordeeld ‘Daarenboven kunnen de betalingen op basis van algemene tariefstellingen welke de betrokkenen voor hun diensten ontvingen na aftrek van kamerhuur e.a. aan appellant niet anders worden beschouwd dan als een directe beloning in contraprestatie voor verrichte arbeid, welke niet zonder het organisatorisch kader en de beschikbaar gestelde voorzieningen vanwege appellant als beheerder en werkgever gerealiseerd hadden kunnen worden.’ Naar het oordeel van de rechtbank heeft de exploitant de stelling, dat sprake is van een bedrijfsvoering die moet worden aangemerkt als een organisatorisch kader waarbinnen sprake is van loon in natura middels het verstrekken van voorzieningen als een hygiënische werkomgeving en toezicht, onvoldoende onderbouwd.
    
    27. De voorwaarden leiden dan ook niet tot het ontstaan van een dienstbetrekking. De exploitant en de sekswerkers zijn vrij om de onderlinge aard van hun rechtsverhouding nader in te vullen, ook als sprake is van een gezagsverhouding. Het regelgevend kader van de APV en het beleid laat de exploitant en de sekswerkers vrij in de keuze om een arbeidsverhouding aan te gaan of de werkzaamheden als zelfstandigen te (laten) verrichten. Naar het oordeel van de rechtbank is de grondslag van artikel 151a, eerste lid, van de Gemeentewet met het in het leven roepen van een vergunningstelsel en aan de vergunning verbonden voorwaarden niet verlaten.
    
  
  
    Ten aanzien van de Dienstenrichtlijn
    
    
      
        Inleiding
      
    
    
    28. Partijen zijn het eens dat de Dienstenrichtlijn van toepassing is. Ook zijn partijen het eens dat het vergunningstelsel in overeenstemming is met de Dienstenrichtlijn. De Afdeling heeft dat ten aanzien van de voorloper van het huidige vergunningstelsel al beslist in de uitspraak van 9 juli 2014. Partijen verschillen erover van mening of de voorschriften die behoren bij de vergunning ieder afzonderlijk en als geheel in overeenstemming zijn met de Dienstenrichtlijn. 
    
    
      
        Het vergunningstelsel in het algemeen
      
    
    
    29. In de uitspraak van 9 juli 2014 heeft de Afdeling geoordeeld dat het daar aan de orde zijnde vergunningstelsel verenigbaar is met artikel 9 en met artikel 10, eerste lid en tweede lid, aanhef en onder a en b, van de Dienstenrichtlijn. De voorschriften die aan de vergunning zijn verbonden mogen gesteld worden vanwege dwingende redenen van algemeen belang. Per voorschrift dient echter bekeken te worden of het voorschrift ook evenredig is, zoals artikel 10, tweede lid, aanhef en onder c, van de Dienstenrichtlijn bepaalt. In het arrest [naam 14] heeft het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: HvJEU) uitgelegd hoe de evenredigheid van een voorschrift kan worden vastgesteld. Een nationale regel die een beperking inhoudt van de vrije dienstverrichting die een doel van algemeen belang nastreeft, kan slechts toelaatbaar zijn indien deze maatregel geschikt is om de verwezenlijking daarvan te waarborgen en niet verder gaat dan noodzakelijk is om dat doel te bereiken. 
    
    30. De rechtbank maakt uit het voorgaande op dat per voorschrift moet worden beoordeeld of het voorschrift evenredig is. De rechtbank dient dan ook per voorschrift na te gaan of dit voorschrift 1. geschikt is om het doel te verwezenlijken, en 2. niet verder gaat dan noodzakelijk om dat doel te bereiken. 
    
    31. De rechtbank zal nu overgaan tot het bespreken van de afzonderlijke voorschriften. Alle beroepsgronden tegen de vergunningvoorschriften zijn aangevoerd door zowel de exploitant als de sekswerkers. De rechtbank zal eerst de gronden met betrekking tot de exploitant bespreken. Daarna zullen, indien nodig, de gronden met betrekking tot de sekswerkers worden besproken. 
    
    
      
        Het beroep van de exploitant
      
    
    
    
      
        De arbeids- en verhuurvoorwaarden
      
    
    
    
      
        De toepasselijke regelgeving
      
    
    
    32. Uit hoofdstuk 2 Misstanden in de prostitutie van de Nota van Uitgangspunten 2012-2017 komt naar voren dat een van de categorieën waarin misstanden zijn waargenomen de arbeidsomstandigheden van de prostituees betreffen. Voorbeelden hiervan zijn het verplichten van dubbele shifts en minimale huurperiodes voor prostituees. In paragraaf 4.2 Aanpak categorie III: onacceptabele situaties, wordt een aantal maatregelen genoemd die getroffen zouden kunnen worden om deze misstanden tegen te gaan. Bijvoorbeeld het instellen van een maximale werkdag of het verbieden van het verhuren van dubbele shifts of het verhuren voor langere periodes achtereen. Verder blijkt uit dit document dat de vergunningvoorschriften zo worden aangepast dat dergelijke situaties beter zijn aan te pakken. De exploitant wordt verplicht gesteld in het bedrijfsplan op te nemen welke maatregelen hij neemt om dergelijke situaties te voorkomen. 
    
    33. In de APV is ten aanzien van de arbeids- en verhuurvoorwaarden opgenomen dat uit het bedrijfsplan in ieder geval blijkt wat het bedrijfsbeleid is ten aanzien van de arbeidsomstandigheden van de in het bedrijf werkzame prostituees (artikel 3.28, eerste lid). Ook moet uit het bedrijfsplan blijken onder welke arbeids- en verhuurvoorwaarden de prostituees werken (artikel 3.28, tweede lid). Verder dient de exploitant er zorg voor te dragen dat de prostituees redelijkerwijs zelf hun werktijden kunnen bepalen (artikel 3.30, eerste lid, onder g). Tot slot blijkt uit diverse artikelen van de APV dat het college nadere regels kan stellen ten aanzien van het bedrijfsplan en de arbeidsomstandigheden. 
    
    34. In de Artikelsgewijze toelichting bij de APV heeft verweerder de regels uit de APV toegelicht. Hieruit volgt dat uit het bedrijfsplan moet blijken welke arbeids- en verhuurvoorwaarden worden gehanteerd (pagina 1), zodat zicht ontstaat op misstanden. Deze voorwaarden moeten schriftelijk worden vastgelegd (pagina 3 en 4). Ook blijkt hieruit dat de exploitant er voor moet zorgen dat de prostituee redelijkerwijs zelf de werktijden kan bepalen. De beperkingen zijn erop gericht om de positie van prostituees te versterken door een barrière op te werpen tegen extreem lange werktijden. 
    
    35. In het ‘Voorbeeld voor opbouw en inhoud van bedrijfsplan voor raamprostitutiebedrijven (minimale eisen)’ versie 8 juli 2013’ staat ten aanzien van de arbeids- en verhuurvoorwaarden onder andere het volgende aangegeven: 
    “Onder welke arbeids- en verhuurvoorwaarden werken de prostituees in uw bedrijf? Denk o.a. aan: 
     Wat zijn de minimale en maximale verhuurperiodes in het bedrijf:
    
      - hoeveel uur mag een prostituee minimaal en maximaal per etmaal werken?
      - hoeveel uur mag een prostituee minimaal en maximaal per week werken? 
      - wat is de minimale en maximale contractduur? 
    
    
      
        Hanteert u shifts in uw bedrijf? Zo ja, welke shifts? 
      
      
        Welke afspraken maakt u over betaling bij afwezigheid door bijv. ziekte, zwangerschap, vakantie, e.d.?” 
      
    
    
    36. In de bijlage ‘Voorschriften vergunning raamprostitutie (concept juli 2014)’ bij de brief van 16 juli 2014 met als onderwerp ‘Informatie bijeenkomst voor exploitanten 
    
      26 juni 2014’ die verweerder aan de exploitanten heeft gestuurd staat onder C. Voorschriften met betrekking tot de verhuur- en werkomstandigheden vermeld dat het verboden is om een gehuurde werkruimte meer dan elf uur op een werkdag aaneengesloten te laten gebruiken door dezelfde prostituee. En dat de prostituees redelijkerwijs zelf het aantal dagen dat zij huren bepalen, maar dat de richtlijn is dat maximaal zes dagen per week wordt gehuurd. Dit wordt nogmaals herhaald in de brief van 25 september 2014 met als onderwerp ‘Gefaseerde invoering toezicht en handhaving raamprostitutiebedrijven’ en de brief van 
      8 december 2014 met als onderwerp ‘Start handhaving per 1 januari 2015’. 
    
    
    
      
        Het geschil 
      
    
    
    37. Partijen verschillen erover van mening of de door verweerder geëiste arbeids- en verhuurvoorwaarden evenredig zijn. Partijen verschillen voornamelijk van mening over de eis van verweerder dat een prostituee niet langer dan zes dagen aaneengesloten en maximaal elf uur per dag een kamer mag huren. 
    
    
      
        De standpunten van partijen
      
    
    
    38. Verweerder heeft zich in het bestreden besluit, het verweerschrift en op de zitting op het standpunt gesteld dat met deze eis wordt voorkomen dat sekswerkers onredelijk lange dagen en extreem lange werkweken maken. Gebleken is dat het structureel maken van lange werkdagen of lange werkweken een mogelijke indicatie is voor uitbuiting en/of mensenhandel. In de APV is gekozen voor open normen, maar hier werd misbruik van gemaakt door de exploitanten. Daarom heeft verweerder ervoor gekozen om een streep te trekken bij maximaal zes dagen achtereen en maximaal elf uur per dag. Van de eis van verhuur maximaal zes dagen achtereen mag in incidentele gevallen worden afgeweken. Ter zitting heeft verweerder erkend dat diverse exploitanten redelijke voorstellen hebben gedaan in hun bedrijfsplannen, maar dat er toch voor is gekozen om voor alle exploitanten één en dezelfde eis te stellen. 
    
    39. De exploitant heeft aangevoerd dat de voorschriften inzake de maximale werktijden en verhuurperiodes niet evenredig zijn. De maatregelen zijn niet geschikt en effectief. Niet kan worden uitgesloten dat na afloop van de maximale huurperiode de sekswerker een kamer bij een andere exploitant huurt. Daarbij gaan de voorschriften verder dan noodzakelijk om het doel te bereiken. De door verweerder gestelde voorschriften zijn niet noodzakelijk voor het tegengaan van mensenhandel en bescherming tegen uitbuiting. Als een sekswerker een kamer huurt, dan is zij zelfredzaam genoeg om zelf haar arbeids- en verhuurvoorwaarden te bepalen. Dat volgt al uit de omstandigheid dat zij een uitgebreide intakeprocedure heeft doorlopen waarbij ook is getoetst of zij voldoende zelfredzaam is. Ook stelt de exploitant dat de door haar voorgestelde arbeidsvoorwaarden hetzelfde doel kunnen bereiken. Verweerder is hier echter niet op ingegaan. 
    
    
    
    
      
        Beoordeling rechtbank
      
    
    
    40. De rechtbank stelt vast dat de gemeenteraad in de APV en de artikelsgewijze toelichting op de APV heeft geregeld dat uit het bedrijfsplan moet blijken onder welke arbeids- en verhuurvoorwaarden de sekswerkers werken. Hieronder vallen in ieder geval de minimale en maximale verhuurperiodes, de verhuurprijzen en de annuleringsvoorwaarden. De rechtbank stelt voorts vast dat uit de APV geen specifieke regels voor de arbeids- en verhuurvoorwaarden blijken. Zoals verweerder ook ter zitting heeft erkend, was het de bedoeling om de arbeids- en verhuurvoorwaarden op individueel niveau te regelen. Uit de brieven van verweerder van 16 juli 2014, 25 september 2014 en 8 december 2014 blijkt echter dat verweerder niet langer van individuele regelingen uitgaat maar specifieke eisen stelt met betrekking tot de arbeidsvoorwaarden, namelijk dat maximaal elf uur per dag en zes dagen per week mag worden verhuurd aan een en dezelfde sekswerker, incidentele uitzonderingen daargelaten.  
    
    41. De rechtbank stelt vast dat uit het ‘Verslag bespreking bedrijfsplan [naam 8] en [naam 1] ’ van 20 november 2014 blijkt dat de exploitant ook nog in het bedrijfsplan dient aan te geven hoe wordt omgegaan met de werktijden, de dubbele shifts en de regel van elf uur. 
    
    42. De rechtbank stelt voorts vast dat uit de e-mail van mevrouw [naam 10] , werkzaam bij verweerder, van 26 februari 2015, blijkt dat het verzoek van de exploitant ten aanzien van de verruiming van de elf uur per dag en het meer dan incidenteel willen afwijken van de richtlijn van zes dagen per week zal worden voorgelegd aan verweerder. Zodra hier meer duidelijkheid over is, zal de exploitant daarvan op de hoogte worden gesteld. 
    
    43. Voorts stelt de rechtbank vast dat uit het bedrijfsplan, dat onderdeel uitmaakt van de vergunning, blijkt dat een sekswerker een kamer in principe voor elf uur per dag en maximaal zes dagen per week kan huren. De exploitant geeft eveneens in het bedrijfsplan aan dat zij graag wil afwijken van deze regels. Bijvoorbeeld dat een sekswerker vierentwintig dagen achter elkaar mag huren en dan vier dagen niet. Of dat langer dan elf uur per dag kan worden gehuurd als het eerder op die dag rustig is geweest. Deze afwijkingen zullen worden genoteerd en de exploitant zal erop letten dat het vrijwillig gebeurt en niet ten koste gaat van de gezondheid van de sekswerker. Dit alles na toestemming van verweerder. 
    
    44. Uit hetgeen verweerder naar voren heeft gebracht maakt de rechtbank op dat de voorschriften ten aanzien van de arbeidsvoorwaarden tot doel hebben om mensenhandel en uitbuiting te voorkomen. Zoals hierboven overwogen in rechtsoverweging 30 dient de rechtbank na te gaan of de door verweerder geëiste arbeidsvoorwaarden, namelijk maximaal zes dagen per week en maximaal elf uur per dag, geschikt is om het doel te verwezenlijken en indien dat het geval is, of ze niet verder gaan dan strikt noodzakelijk om dat doel te verwezenlijken. 
    
    45. Naar het oordeel van de rechtbank zijn deze voorschriften geschikt om het doel te verwezenlijken. De rechtbank volgt verweerder in zijn stellingname dat het maken van lange werkdagen en lange werkweken een indicatie kunnen zijn van mensenhandel en/of uitbuiting. Dat met de voorwaarden niet wordt voorkomen dat een sekswerker bij een andere exploitant een kamer huurt waardoor er toch sprake is van dubbele shifts of dat er zeven dagen in de week wordt gewerkt leidt niet tot het oordeel dat de maatregel niet geschikt is om het doel te bereiken. De rechtbank verwijst hiervoor naar rechtsoverweging 11.1 van de uitspraak van de Afdeling van 27 januari 2016.
    
    46. Verweerder heeft echter niet onderbouwd dat de door verweerder getrokken grens van maximaal zes dagen werken en maximaal elf uur per dag de maximale bovengrens is om het doel, voorkomen van mensenhandel en/of uitbuiting, te bereiken. Desgevraagd hebben de gemachtigden van verweerder op zitting ook niet kunnen aangeven waarom precies voor deze grens is gekozen. De stelling van de gemachtigden van verweerder dat het om gezondheidsredenen niet wenselijk is om langer dan zes dagen achtereen te werken, heeft verweerder op geen enkele wijze onderbouwd. Verweerder heeft dan ook, mede gelet op de op de zitting door de exploitant aangehaalde voorbeelden en de voorbeelden die zijn genoemd in verschillende (concept)bedrijfsplannen, niet aannemelijk gemaakt dat het doel niet kan worden bereikt met minder vergaande eisen. Verweerder had in ieder geval moeten motiveren waarom de door de exploitant voorgestelde arbeidsvoorwaarden, bijvoorbeeld langer werken op rustige dagen of langere werkdagen maken bij minder werkdagen per week, niet ook geschikt zijn om het doel te bereiken. Zoals volgt uit hetgeen hiervoor, in rechtsoverweging 42 is overwogen, heeft verweerder ook toegezegd dat te zullen beoordelen.
    
    47. De rechtbank is dan ook van oordeel dat verweerder het bestreden besluit ten aanzien van de arbeidsvoorwaarden onvoldoende heeft gemotiveerd. Deze grond slaagt. 
    
    48. Ten aanzien van de overige verhuurvoorwaarden heeft de exploitant aangevoerd dat deze niet noodzakelijk zijn voor het tegengaan van mensenhandel en de bescherming van de sekswerker tegen uitbuiting naast de verplichte toets op zelfredzaamheid. De rechtbank overweegt als volgt. In de APV is opgenomen dat de exploitanten redelijke verhuurvoorwaarden moeten hanteren. Deze voorwaarden zijn uitgewerkt in de bedrijfsplannen en houden onder andere annuleringsregels en regels voor vaste kamers in. Naar het oordeel van de rechtbank zijn deze voorwaarden geschikt en noodzakelijk om het doel te bereiken. Verweerder heeft deze voorschriften dan ook mogen stellen. 
    
    
      
        Het intakegesprek en de taaleis
      
    
    
    
      
        De toepasselijke regelgeving
      
    
    
    49. In paragraaf 4.1.2 van de Nota van Uitgangspunten 2012-2017 is neergelegd dat het feit dat een prostituee geen gangbare westerse taal spreekt, een aanwijzing kan zijn dat zij het werk niet uit vrije wil doet. Het intakegesprek vormt het instrument om dit vast te stellen. Het is ook denkbaar dat de exploitant andere maatregelen voorstelt die hetzelfde effect sorteren. 
    
    50. In de APV is opgenomen dat de exploitant er voor zorgdraagt dat in het bedrijf geen prostituees werkzaam zijn die slachtoffer zijn van mensenhandel of van andere vormen van uitbuiting. Ook moet met iedere prostituee een intakegesprek worden gevoerd, waarbij de exploitant zich ervan moet vergewissen dat de prostituee voldoende zelfredzaam is (artikel 3.30, eerste lid). 
    
    51. Uit de Artikelsgewijze toelichting bij de APV blijkt dat het intakegesprek als doel heeft om vast te stellen dat er ten aanzien van de betreffende prostituee geen sprake is van dwang of uitbuiting. De exploitant moet zich ervan vergewissen dat de prostituee voldoende zelfredzaam is (pagina 2 en 3). Goede communicatie is hierbij van belang, daarom wordt van de prostituee verwacht dat ze in ieder geval een van de gangbare westerse talen spreekt (pagina 3). 
    
    52. In de Memo Zelfredzaamheid van 14 februari 2013 staat onder meer omschreven waarop gelet moet worden tijdens het intakegesprek. Daarin staat dat de prostituee ten minste één van de talen Nederlands, Engels, Duits of Spaans voldoende moet kunnen spreken en verstaan. Indien dit niet het geval is, wordt dit beschouwd als een indicatie dat een prostituee onvoldoende zelfredzaam is. Het kan tevens een signaal zijn dat de betreffende prostituee het beroep niet uit vrije wil uitoefent. Indien de prostituee niet ten minste één van de genoemde talen voldoende beheerst, zou de exploitant deze prostituee niet in zijn bedrijf moeten laten werken, tenzij hij aannemelijk kan maken dat de prostituee ondanks onvoldoende taalbeheersing toch voldoende zelfredzaam is om het vak goed en veilig te kunnen uitoefenen. De exploitant/leidinggevende moet daarnaast kunnen aantonen dat in voldoende mate is vastgesteld dat de prostituee niet onder dwang werkt, goed op de hoogte is van haar rechten en plichten en er geen indicaties zijn van verminderde zelfredzaamheid. 
    
    
      
        Het geschil
      
    
    
    53. Partijen verschillen van mening of de verplichte intake en de taaltoets evenredig zijn. 
    
    
      
        Standpunten van partijen
      
    
    
    54. Verweerder heeft zich in het bestreden besluit, het verweerschrift en op de zitting op het standpunt gesteld dat met de verplichte intake en de taaleis een dwingende reden van algemeen belang wordt nagestreefd, namelijk het voorkomen van mensenhandel en/of uitbuiting. Er wordt hier een barrière opgeworpen. Door middel van een gesprek kunnen sekswerkers de exploitant rechtstreeks en persoonlijk op de hoogte brengen van elk gegeven dat op het bestaan van criminele activiteiten kan wijzen. Het middel is dus geschikt voor het nagestreefde doel. De exploitant heeft een algemene zorgplicht om gedwongen prostitutie te voorkomen. Dat het wellicht lastig is om signalen van mensenhandel te herkennen, neemt dit niet weg. Er is geen alternatief aanwezig. 
    De taaleis is niet absoluut. Uit de Memo Zelfredzaamheid blijkt dat ook op een andere manier kan worden aangetoond dat de prostituee zelfredzaam is. Het ligt wel op de weg van de exploitant om dit te doen. Op de zitting heeft verweerder, naar aanleiding van het standpunt van de exploitant hierover, aangegeven dat ook een erkende tolk kan worden ingeschakeld om te communiceren met de sekswerker. 
    
    55. De exploitant heeft aangevoerd dat de verplichte intake en de taaleis niet evenredig zijn. De intake is niet geschikt voor het te bereiken doel. De exploitant mist de vereiste deskundigheid om mensenhandel te herkennen en beschikt niet over de juiste gesprekstechnieken om goede gesprekken te voeren. De exploitant verwijst hierbij naar het rapport van het Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum (hierna: WODC) en het Verdrag inzake bestrijding van mensenhandel van de Raad van Europa (hierna: Verdrag). Verweerder had ook voor een andere invulling kunnen kiezen, bijvoorbeeld door het intakegesprek door professionals te laten afnemen. Ook de taaleis werkt belemmerend. Er kan ook op een andere manier worden gecommuniceerd met de sekswerker, bijvoorbeeld door het inschakelen van een tolk. Of door middel van een andere taal dan de genoemde talen die zowel de exploitant als de sekswerker machtig zijn. Daarbij is het zeer moeilijk om te beoordelen of een sekswerker zelfredzaam is. 
    
    
      
        Beoordeling rechtbank
      
    
    
    56. De rechtbank stelt vast dat de APV alleen het intakegesprek regelt. De taaleis wordt in het beleid gesteld en is een onderdeel van het intakegesprek. Daarbij blijkt uit de APV dat het intakegesprek ertoe dient dat de exploitant zich ervan vergewist dat sprake is van zelfredzaamheid. Uit de Artikelsgewijze toelichting bij de APV volgt echter dat het doel van het intakegesprek is dat de exploitant zich ervan vergewist dat geen sprake is van dwang. 
    
    57. Voorts blijkt uit de Artikelsgewijze toelichting bij de APV (pagina 3) dat de zelfredzaamheid van een prostituee primair verband houdt met het goed en veilig kunnen uitoefenen van het beroep. Een belangrijk onderdeel hiervan vormt het vermogen om op een aanvaardbaar niveau te kunnen communiceren met exploitanten, toezichthouders en klanten. Op deze manier kan de prostituee begrijpen wat haar rechten en plichten zijn. Uit de Memo Zelfredzaamheid blijkt dat de exploitant bij het vaststellen of geen sprake is van dwang of uitbuiting of voldoende zelfredzaamheid tijdens de intake in ieder geval aandacht dient te besteden aan: 
    
      
        Indicatoren van mensenhandel (dwang en uitbuiting)
      
      
        Taalvaardigheid
      
      
        Kennis van rechten en plichten
      
      
        Gezondheid (fysiek en geestelijk)
      
      
        Verslaving
      
      
        Verstandelijk (cognitief) vermogen en/of laaggeletterdheid
      
    
    
    58. Uit hetgeen verweerder naar voren heeft gebracht maakt de rechtbank op dat de intake en de taaleis tot doel hebben om mensenhandel en uitbuiting te voorkomen. Zoals hierboven overwogen in rechtsoverweging 30 dient de rechtbank na te gaan of deze voorschriften geschikt zijn om het doel te verwezenlijken en indien dat het geval is, of ze niet verder gaan dan strikt noodzakelijk om dat doel te verwezenlijken. De rechtbank zal hierbij de intake en de taaleis apart beoordelen. De exploitant heeft ook aparte gronden tegen deze voorschriften aangevoerd.
    
    
      
        Intake
      
    
    
    59. De rechtbank is van oordeel dat het verplichte intakegesprek op de wijze waarop dat door verweerder is vormgegeven niet geschikt is om het door verweerder gestelde doel te bereiken. Onder verwijzing naar het door de exploitant aangehaalde WODC-rapport, het Verdrag en de Memorie van Toelichting bij de Wrp stelt de rechtbank vast dat het, ook voor professionals, zeer moeilijk is om mensenhandel te herkennen. In de Memorie van Toelichting bij de Wrp is opgenomen dat het onderscheid tussen vrijwilligheid, onvrijwilligheid en slachtofferschap in de praktijk dikwijls moeilijk blijkt vast te stellen. Om slachtofferschap vast te stellen is het vaak nodig om verschillende signalen te combineren. Soms blijkt slachtofferschap pas nadat de sekswerker is gaan werken. Veelal kan eerst na meerdere malen intensief met de sekswerker te hebben gesproken en bijvoorbeeld in kaart te hebben gebracht met wie de sekswerker contacten onderhoudt, een vermoeden van onvrijwilligheid worden vastgesteld. Het WODC heeft de manieren waarop contactmomenten met sekswerkers in Utrecht, Den Haag en Amsterdam zijn ingericht in kaart gebracht. Het WODC trekt ten aanzien van de situatie in Amsterdam onder meer de conclusie dat de intakegesprekken niet direct een bijdrage lijken te leveren aan een verbetering van de positie van sekswerkers. Daarbij neemt het WODC in aanmerking dat exploitanten niet getraind zijn in het herkennen van signalen van uitbuiting en mensenhandel. Ook wordt in het rapport verwezen naar onderzoek van Zuidema en stukken van de gemeente Amsterdam waaruit naar voren komt dat de rechtspositie van sekswerkers juist ten opzichte van de exploitant slecht is. Het is in dat licht opmerkelijk dat sekswerkers juist exploitanten moeten voorzien van persoonlijke informatie. Bovendien wordt de bemoeienis van exploitanten met de werkzaamheden van sekswerkers en de afhankelijkheid van exploitanten als misstand gezien. In dit kader is voorts van belang dat exploitanten op grond van de APV hun vergunning kunnen verliezen wanneer achteraf blijkt dat het verwijtbaar is dat zij in een intakegesprek met een sekswerker signalen van mensenhandel hebben gemist. Daarover is in een rapport uit 2014 van Privacy Management Partners opgemerkt dat dit problematisch ligt omdat ‘vanuit verschillende hoeken wordt aangegeven dat één gesprek vaak niet volstaat om mensenhandel te kunnen vermoeden. De rechtbank vraagt zich dan ook af of van exploitanten, als niet-professionals, kan worden verwacht dat zij, via het intakegesprek, signalen van mensenhandel herkennen, op straffe van verlies van hun vergunning. Zoals de exploitant ook heeft aangegeven op de zitting, is de exploitant niet getraind in goede ondervragingstechnieken om echt te kunnen doorvragen. Deze grond slaagt. 
    Taaleis
    
    60. De rechtbank is echter van oordeel dat verweerder in het kader van het beoordelen van zelfredzaamheid wel een taaleis kan stellen. De rechtbank verwijst hierbij naar het arrest van het HvJEU van 1 oktober 2015 en de uitspraak van de Afdeling van 27 januari 2016. De taaleis is geschikt voor de naleving van de zorgplicht. Het is immers van belang dat zowel de sekswerkers als de exploitant met elkaar kunnen communiceren in een voor hen begrijpelijke taal. Dit draagt ook bij aan de signaalfunctie van de exploitant in verband met gedwongen prostitutie en mensenhandel. Indien exploitant en sekswerker niet met elkaar kunnen communiceren in een voor beiden begrijpelijke taal, zal het voor de exploitant erg moeilijk zijn om signalen van mensenhandel op te pakken. De rechtbank is voorts van oordeel dat het voorschrift noodzakelijk is om het doel, het voorkomen van mensenhandel en uitbuiting, te voorkomen. De rechtbank volgt exploitant niet in haar betoog dat er andere, minder verstrekkende, middelen zijn om het doel te bereiken. Anders dan de exploitant heeft gesteld sluit het voorschrift het genoemde voorbeeld van communiceren in een andere taal die zowel de exploitant als de sekswerker machtig zijn niet uit. Bovendien heeft verweerder op de zitting aangegeven dat communicatie middels een erkende tolk ook tot de mogelijkheden behoort.
    
    
    
      
        	Toezicht
      
    
    
    
      
        De toepasselijke regelgeving
      
    
    
    61. In paragraaf 4.1.4 van de Nota van Uitgangspunten 2012-2017 is neergelegd dat de exploitant voldoende toezicht moet houden op het prostitutiebedrijf. Hieraan kan invulling worden gegeven via een aanwezigheidsplicht. In het bedrijfsplan moet aangegeven worden hoe de exploitant hieraan invulling geeft. De aanwezigheidsplicht dient nog nader uitgewerkt te worden. Onvoldoende toezicht kan een reden zijn om de vergunning in te trekken. 
    
    62. Uit de APV volgt dat de exploitant er voor moet zorgdragen dat de prostituee geen overlast veroorzaakt, de openbare orde niet verstoort en dat klanten en prostituee niet het slachtoffer kunnen worden van strafbare feiten (artikel 3.30, derde en vierde lid). Verder volgt uit de APV dat de exploitant voldoende toezicht dient te houden (artikel 3.30, vijfde lid) en dat uit het bedrijfsplan moet blijken welke maatregelen worden genomen om dit toezicht te waarborgen (artikel 3.28, tweede lid). 
    
    63. Uit de Artikelsgewijze toelichting bij de APV (pagina 2 tot en met 4) blijkt dat het toezicht onder meer van belang is in verband met de kwetsbare positie van de prostituee. 
    
    64. In de Memo Beleidsregels voor voldoende toezicht in raamprostitutiebedrijven van 13 mei 2013 (hierna: Memo Beleidsregels) is het concept ‘voldoende toezicht’ verder uitgewerkt. Hieruit blijkt dat voldoende toezicht drie doelen dient, namelijk: 
    
      
        het zorg dragen voor een goede gang van zaken binnen het prostitutiebedrijf; 
      
      
        zorgen dat er geen prostituees werkzaam zijn die slachtoffer zijn van mensenhandel; 
      
      
        het zorg dragen dat prostituees en klanten niet het slachtoffer kunnen worden van strafbare feiten. 
      
    
    
      In het bedrijfsplan dient de exploitant concrete maatregelen te omschrijven die maken dat sprake is van voldoende toezicht. Tijdens de openingstijden dient de exploitant goed bereikbaar te zijn voor de prostituees, de toezichthouders en omwonenden. De exploitant dient te beschikken over een kantoorruimte in of in de nabijheid van het raamprostitutiebedrijf en dient, indien een overtreding geconstateerd wordt, binnen twaalf minuten aanwezig te zijn. Om signalen van misstanden en onveilige situaties te ontdekken is het nodig dat de exploitant regelmatig de situatie ter plekke peilt door een rondje te lopen langs de werkruimtes. Hiervan moet een verslag worden opgemaakt in een journaal. 
      Kleine ondernemers kunnen gebruik maken van hetzelfde kantoor en/of dezelfde leidinggevende om aan de toezichtstaak te voldoen. 
      Cameratoezicht kan een aanvullend middel zijn om bedreigende situaties snel te ontdekken. 
    
    
    
      
        Het geschil
      
    
    
    65. Partijen verschillen erover van mening of de te lopen toezichtrondes en de eis dat de exploitant binnen twaalf minuten aanwezig dient te zijn evenredig is. 
    
    
      
        Standpunten van partijen
      
    
    
    66. Verweerder heeft zich in het bestreden besluit, het verweerschrift en op de zitting op het standpunt gesteld dat met de toezichtrondes en het voorschrift dat de exploitant binnen twaalf minuten aanwezig moet zijn een dwingende reden van algemeen belang wordt nagestreefd. Fysieke aanwezigheid is nodig om goed toezicht te kunnen houden. Hiervan gaat een bepaalde preventieve werking uit, die niet uitgaat van cameratoezicht. Daarbij kan door fysiek toezicht meer worden waargenomen. Camera’s mogen bijvoorbeeld niet op de openbare weg gericht zijn, terwijl de exploitanten ook een verantwoordelijkheid hebben om te voorkomen dat de openbare orde wordt verstoord. Uit het toezichtjournaal blijkt hoe de exploitant toezicht houdt en of dit op orde is. Door het voorschrift dat een exploitant binnen twaalf minuten aanwezig moet kunnen zijn is de exploitant goed aanspreekbaar voor de gemeentelijke toezichthouders. 
    
    67. De exploitant heeft aangevoerd dat het fysiek lopen van toezichtrondes en de eis om bij calamiteiten binnen twaalf minuten aanwezig te zijn niet evenredig is. Het is niet noodzakelijk om meerdere rondes per dag te lopen. Toezicht kan ook middels cameratoezicht plaatsvinden. Daarbij kunnen de toezichthouders bij eventuele overtredingen of calamiteiten de exploitant ook telefonisch om een zienswijze vragen. 
    
    
      
        Beoordeling rechtbank
      
    
    
    68. De rechtbank stelt vast dat de gronden van de exploitant zien op twee aspecten van de verplichting om toezicht te houden, namelijk het verplicht lopen van toezichtrondes en de bevindingen daarvan noteren in een toezichtjournaal alsmede de verplichting om bij calamiteiten binnen twaalf minuten aanwezig te zijn. De rechtbank zal deze twee aspecten apart bespreken. 
    
    
      		Toezichtrondes
    
    
    69. De rechtbank stelt vast dat verweerder op de zitting heeft aangegeven dat er geen minimumnorm bestaat voor het aantal te lopen toezichtrondes. De rechtbank stelt voorts vast dat op de zitting is gebleken dat de invulling van het aantal toezichtrondes verschilt per exploitant. Gebleken is dat de ene exploitant drie rondes per shift loopt, terwijl de andere vijf rondes per shift loopt. Weer een andere exploitant heeft in het bedrijfsplan opgenomen dat in de avond en nacht elk uur toezichtrondes worden gelopen.  
    
    70. Uit hetgeen verweerder naar voren heeft gebracht maakt de rechtbank op dat het lopen van toezichtrondes tot doel heeft om misstanden en verstoring van de openbare orde te voorkomen. Dit is een dwingende reden van algemeen belang. Zoals hierboven overwogen in rechtsoverweging 30 dient de rechtbank na te gaan of dit voorschrift geschikt is om het doel te verwezenlijken en indien dat het geval is, of het niet verder gaat dan strikt noodzakelijk om dat doel te verwezenlijken. 
    
    71. De rechtbank is met verweerder van oordeel dat het lopen van toezichtrondes en daarvan verslag doen in een toezichtjournaal geschikt is om het doel te bereiken. Door fysieke aanwezigheid kan immers gecontroleerd worden wat er in en rond het bedrijf gaande is. Ook helpt het regelmatig lopen van rondes om contact te onderhouden met de in het bedrijf aanwezige sekswerkers en om met hen een band op te bouwen, waardoor signalen van eventuele misstanden naar voren kunnen komen. 
    
    72. De rechtbank is ook met verweerder van oordeel dat het lopen van toezichtrondes niet verder gaat dan strikt noodzakelijk. Met fysiek toezicht kan een exploitant andere dingen signaleren dan met alleen cameratoezicht en een stil alarm. Immers, door zelf op de straat te zijn kan de exploitant ook ervaren hoe de sfeer op een bepaald moment is en of er iets gaande is. Dit is niet te ervaren via cameratoezicht. Daar komt bij dat de openbare weg meestal niet te zien is via cameratoezicht. Indien alleen toezicht wordt gehouden via cameratoezicht, kan de exploitant niet voldoen aan zijn verplichting om verstoring van de openbare orde te voorkomen. Ook is van belang dat verweerder niet voorschrijft hoeveel rondes de exploitant moet lopen, zodat maatwerk mogelijk is. Deze grond slaagt niet. 
    
    
      		Twaalf minuten norm
    
    
    73. De rechtbank stelt vast dat het voorschrift om binnen twaalf minuten aanwezig te zijn niet is vastgelegd in de APV maar volgt uit het beleid van verweerder. Uit de Memo Beleidsregels blijkt dat het binnen twaalf minuten aanwezig kunnen zijn twee verschillende doelen dient. Namelijk het ‘zorg dragen voor een goede gang van zaken binnen het prostitutiebedrijf’ en het ‘voorkomen van mensenhandel’. Bij het doel ‘zorg dragen voor een goede gang van zaken binnen het prostitutiebedrijf’ is opgenomen dat het noodzakelijk kan zijn dat als een toezichthouder een overtreding constateert, de exploitant zich binnen korte tijd, te weten binnen twaalf minuten, bij het desbetreffende raam vervoegt. Onder het kopje ‘voorkomen van mensenhandel’ is opgenomen dat de exploitant toezicht dient te houden vanuit kantoor en dat de panden op maximaal 500 meter van het kantoor moeten liggen. Dit betekent dat de exploitant binnen maximaal twaalf minuten vanaf elk raam naar een ander raam kan lopen. 
    
    74. De rechtbank stelt vast dat de te bereiken doelen, namelijk het voorkomen van mensenhandel en het zorg dragen voor een goede gang van zaken binnen het bedrijf, doelen zijn van algemeen belang. De rechtbank dient dan ook, zoals hierboven overwogen in rechtsoverweging 30, na te gaan of dit voorschrift geschikt is om de doelen te verwezenlijken en indien dat het geval is, of het niet verder gaat dan strikt noodzakelijk om de doelen te verwezenlijken.
    
    75. De rechtbank is met verweerder van oordeel dat de eis dat de exploitant binnen twaalf minuten aanwezig moet kunnen zijn indien de toezichthouder een overtreding constateert geschikt is om het doel te bereiken. De rechtbank is echter van oordeel dat deze eis verder gaat dan strikt noodzakelijk is. Hiertoe acht de rechtbank het volgende redengevend. Uit het beleid blijkt dat de eis om bij een geconstateerde overtreding binnen twaalf minuten aanwezig te zijn vooral is bedoeld om de toezichthouders te woord te staan. Hiervoor zijn alternatieven denkbaar die minder verstrekkend zijn, vooral voor kleine ondernemers zoals de exploitant. Te denken valt aan het telefonisch te woord staan van de toezichthouder of dat de toezichthouder langer moet wachten indien hij de exploitant zelf wil spreken. Wat betreft het voorschrift dat vanuit kantoor toezicht moet worden gehouden en dat de panden niet te ver uit elkaar mogen liggen, overweegt de rechtbank dat hieraan al wordt tegemoet gekomen door het regelmatig lopen van toezichtrondes. Deze grond slaagt. 
    
    
      
        Hygiëne
      
    
    
    
      
        Toepasselijke regelgeving
      
    
    
    76. In de Nota van Uitgangspunten 2012-2017 is in paragraaf 4.1.4. opgenomen dat de exploitant verplicht wordt om te voldoen aan (landelijke) hygiënerichtlijnen. De Gemeentelijke Gezondheidsdienst (hierna: GGD) dient hierop te controleren. 
    
    77. In de APV is opgenomen dat uit het bedrijfsplan moet blijken welke maatregelen worden genomen om de gezondheid en veiligheid van klanten voldoende te beschermen (artikel 3.28, tweede lid). Ook volgt uit de APV dat de exploitant er voor zorgdraagt dat de Hygiënerichtlijnen voor seksinrichtingen (hierna: de Hygiënerichtlijn) van het Landelijk Centrum Hygiëne en Veiligheid worden nageleefd. 
    
    78. In de Hygiënerichtlijn van december 2013 zijn richtlijnen neergelegd voor exploitanten over bouw, inrichting, schoonmaak en randvoorwaarden die direct te maken hebben met de uitvoering van het werk. Exploitanten moeten ervoor zorgen dat prostituees hygiënisch kunnen werken. Daarnaast richt hoofdstuk 9 van de Hygiënerichtlijn zich specifiek tot prostituees. In dit hoofdstuk staat informatie over hygiëne tijdens seksuele en erotische handelingen. De exploitanten moeten zorgen dat prostituees de hygiëne-eisen uit dat hoofdstuk naleven. 
    
    
      
        Het geschil
      
    
    
    79. Partijen verschillen erover van mening of de hygiënevoorschriften zoals die zijn neergelegd in de APV en de vergunning evenredig zijn.
    
    
      
        Standpunten van partijen
      
    
    
    80. Verweerder heeft zich in het bestreden besluit, het verweerschrift en op de zitting op het standpunt gesteld dat sprake is van een dwingende reden van algemeen belang. In de Hygiënerichtlijn staan minimale eisen om het risico op seksueel overdraagbare aandoeningen  en andere infectieziekten zoveel mogelijk te beperken. Indien de exploitant een vergelijkbaar of beter alternatief aandraagt, wordt dit door de toezichthouder beoordeeld en indien met de voorgestelde maatregel hetzelfde resultaat behaald kan worden, wordt dit alternatief geaccepteerd. De exploitant is verantwoordelijk voor het naleven van de Hygiënerichtlijn. De exploitant dient hierover afspraken te maken met de sekswerkers, maar de exploitant is eindverantwoordelijke. 
    
    81. De exploitant heeft aangevoerd dat de verplichting om de Hygiënerichtlijn na te leven niet evenredig is. Op de zitting heeft de exploitant toegelicht dat zij wel voor de naleving van bepaalde delen van de Hygiënerichtlijn verantwoordelijk kan worden gehouden, maar niet voor andere delen. De exploitant stelt dat zij wel verantwoordelijk kan zijn voor het schoon aanleveren van de werkruimte en het schoonmaken na het einde van de shift. Ook ziet de exploitant een verantwoordelijkheid bij het voorlichten van de sekswerker waar het hygiëne betreft. De exploitant stelt echter dat zij niet verantwoordelijk kan worden gehouden voor de staat van de werkruimte tijdens de huurperiode. Ook kan de exploitant er niet verantwoordelijk voor worden gehouden of de sekswerker wel voldoet aan de eisen voor persoonlijke hygiëne en het schoonmaken van seksspeeltjes.
    
    
      
        Beoordeling rechtbank
      
    
    
    82. De rechtbank stelt allereerst vast dat op de zitting is gebleken dat een verschil bestaat tussen de uitvoering in de praktijk en hoe het op papier staat. Door de toelichting van mevrouw [naam 13] van de GGD is gebleken dat in de praktijk op onderdelen soepeler wordt omgegaan met niet precieze naleving van het hygiëneplan, dan blijkt uit de APV en de strikte formulering van de Hygiënerichtlijn. Omdat echter de APV en de vergunningen leidend zijn, zal de rechtbank hiervan uit gaan. Immers, de handhavingspraktijk kan op dit moment wel soepeler zijn, maar er is geen garantie dat dat zo blijft. Bovendien is op de zitting gebleken dat de wijze waarop naleving van de Hygiënerichtlijn door verweerder wordt gecontroleerd niet op schrift is vastgesteld. 
    
    83. De rechtbank stelt voorts vast dat de APV alleen verwijst naar de naleving van de Hygiënerichtlijn. In deze richtlijn staat zeer gedetailleerd omschreven hoe er door exploitanten en sekswerkers gehandeld moet worden. Aan de hand van de Hygiënerichtlijn hebben de exploitanten een hygiëneplan moeten opstellen dat ter beoordeling aan de GGD moet worden voorgelegd en dat onderdeel uitmaakt van het bedrijfsplan en daarmee van de vergunning. Pas als de GGD het hygiëneplan heeft goedgekeurd, kan de exploitant een vergunning aanvragen.  
    
    84. De rechtbank stelt voorts vast dat het te bereiken doel is het waarborgen van de gezondheid van sekswerkers en klanten. Dit is een doel van dwingend algemeen belang. De rechtbank dient dan ook, zoals hierboven overwogen in rechtsoverweging 30, na te gaan of dit voorschrift geschikt is om het doel te verwezenlijken en indien dat het geval is, of het niet verder gaat dan strikt noodzakelijk om het doel te verwezenlijken.
    
    85. De rechtbank is van oordeel dat het voorschrift geschikt is om het doel te bereiken voorzover het voorschrift ziet op datgene waar de exploitant zicht op heeft en invloed op kan uitoefenen, zoals het schoon aanleveren van de kamers. Dit geldt echter niet voor het deel waar de exploitant geen zicht op heeft en geen directe invloed op kan uitoefenen. Het gaat hier met name om de persoonlijke hygiëne van de sekswerker, het schoonmaken van seksspeeltjes na gebruik, het gebruiken van schone handdoeken voor elke klant en hoe de sekswerker de kamer schoonhoudt tijdens de gehuurde periode. De rechtbank is van oordeel dat de zorgplicht van de exploitant op dit gebied niet verder kan strekken dan het voorlichten en faciliteren van de sekswerkers. 
    
    86. De rechtbank is tot slot van oordeel dat het voorschrift, voor zover dat geschikt is bevonden, niet verder gaat dan strikt noodzakelijk. Op de exploitant rust de plicht om een schone hygiënische ruimte aan te leveren voor aanvang van de dienst. Ook ten aanzien van de andere onderdelen van de Hygiënerichtlijn waar de exploitant zicht op heeft en invloed op kan uitoefenen is het voorschrift noodzakelijk omdat het doel niet op een andere manier kan worden bereikt. Dat wordt door de exploitant ook niet betwist.
    
    87. Deze grond slaagt voor zover deze ziet op de eis dat de exploitant verantwoordelijk is voor handelingen van de sekswerker waar de exploitant geen zicht en geen directe invloed op heeft. 
    
    
      
        Het beroep van de sekswerkers
      
    
    
    88. Gelet op het bovenstaande, is de rechtbank van oordeel dat de gronden van de sekswerkers die zijn aangevoerd tegen de Dienstenrichtlijn geen bespreking behoeven. De beroepsgronden van de sekswerkers zijn gelijk aan de gronden die door de exploitant naar voren zijn gebracht. 
    
    
    
    
      
        Conclusie
      
    
    
    89. Uit het bovenstaande volgt dat verweerder het bestreden besluit onvoldoende gemotiveerd heeft. De rechtbank verklaart het beroep dan ook gegrond. De rechtbank zal de overige gronden wel bespreken in het kader van de finale geschilbeslechting. 
    
    
      
        Ten aanzien van artikel 16 van het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie
      
    
    
    90. Volgens artikel 16 van het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie (hierna: Handvest) wordt de vrijheid van ondernemerschap erkend overeenkomstig het recht van de Unie en de nationale wetgevingen en praktijken. 
    
    91. In geschil is de vraag of de vergunningvoorschriften een onevenredige beperking opleveren van het grondrecht inzake de vrijheid van ondernemerschap. 
    
    92. De rechtbank stelt vast dat zowel de exploitant als de sekswerkers een beroep doen op artikel 16 van het Handvest. Beiden hebben ter zitting bevestigd dat de aangevoerde gronden zien op de vraag of de voorschriften wel proportioneel zijn. Voorts hebben partijen verwezen naar hun standpunten over de proportionaliteit die zij hebben ingenomen en aangevoerd ten aanzien van de Dienstenrichtlijn. De rechtbank verwijst dan ook naar wat hierboven is besproken met betrekking tot de Dienstenrichtlijn. Gelet daarop behoeft deze grond geen bespreking.
    
  
  
    Ten aanzien van strijd met privacywetgeving
    
    
      
        	Standpunten van partijen
      
    
    
    93. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat er sprake is van verwerking van bijzondere persoonsgegevens in de zin van artikel 8 van de Wet bescherming persoonsgegevens (hierna: de Wbp) omdat de gegevens die worden vastgelegd in het intakegesprek, vervolggesprek en de dagelijkse toezichtrondes onder meer het seksuele leven van de sekswerker betreffen. Het verbod om bijzondere persoonsgegevens te verwerken is volgens artikel 16 van de Wbp niet van toepassing voor zover dit geschiedt met uitdrukkelijke toestemming van betrokkene en/of die gegevens door betrokkene zelf openbaar zijn gemaakt. Hier is volgens verweerder sprake van. De sekswerkers hebben zich als zodanig gemeld bij de exploitant middels het aangaan van een huurovereenkomst en opereren daarnaast in een omgeving waarin geen twijfel kan bestaan over de aard van de aangeboden werkzaamheden. Het openlijk uitoefenen van het vak van sekswerker kan niet anders worden gezien dan als gedrag waarmee toestemming wordt gegeven om gegevens over die activiteit te verwerken. Daarnaast kan dit ook niet anders worden gezien dan als het duidelijk openbaar maken van die gegevens door de betrokkene. Dat daarmee het persoonsgegeven van het zijn van sekswerker ook bekend wordt bij toezichthouders van de gemeente, is inherent aan het feit dat de prostitutiebranche onderhevig is aan een vergunningstelsel waarop toezicht moet worden gehouden. Dit gevolg is ook voorzienbaar voor de sekswerkers. Daarnaast biedt artikel 151a, eerste lid, van de Gemeentewet een grondslag voor de uitzondering op het verbod om persoonsgegevens te verwerken. De exploitant is voor de verwerking van deze persoonsgegevens de verantwoordelijke als bedoeld in artikel 1, aanhef en onder d, van de Wbp. Op de exploitant rust dan ook de verplichtingen uit de Wbp, in het bijzonder de plicht tot het treffen van passende technische en organisatorische beveiligingsmaatregelen, aldus verweerder.
    
    94. De exploitant en de sekswerkers hebben aangevoerd dat het vergunningvoorschrift van vastlegging van het intakegesprek, het vervolggesprek en de dagelijkse toezichtrondes in strijd is met artikel 16 van de Wbp. Het feit dat de sekswerkers zich als zodanig bekendmaken bij de exploitant als een huurovereenkomst wordt aangegaan voor een kamer, wil niet zeggen dat daarmee uitdrukkelijk toestemming wordt gegeven om de gegevens te verwerken in een verslag dat vervolgens beschikbaar is voor derden. Er is geen sprake van uitdrukkelijke toestemming voor de (verdere) verwerking van de gegevens. Daarnaast is er ook geen sprake van enige intentie bij de sekswerkers om het zijn van sekswerker openbaar te maken, in die zin dat ook derden dit gegeven mogen verwerken. De sekswerkers willen juist niet dat dit gegeven bij iedereen bekend is. Op het zijn van sekswerker rust nog steeds een stigma. Er is dan ook geen sprake van uitzondering van toepassing van artikel 16 van de Wbp op grond van artikel 23 van de Wbp. 
    
    
      
        	Beoordeling rechtbank
      
    
    
    95. Niet in geschil is dat het professionele seksuele leven van de sekswerkers moet worden beschouwd als een bijzonder persoonsgegeven in de zin van artikel 16 van de Wbp.
    
    96. In artikel 16 van de Wbp is onder meer bepaald dat de verwerking van persoonsgegevens betreffende iemands seksuele leven, verboden is behoudens het bepaalde in deze paragraaf.
    
    97. Gelet op hetgeen is aangevoerd door partijen en de nadere toelichting op de zitting ziet de rechtbank zich gesteld voor de vraag of sprake is van een uitzondering op het in artikel 16 van de Wbp opgenomen verbod van het verwerken van bijzondere persoonsgegevens op grond van artikel 23, eerste lid, onder a, b en f, van de Wbp.
    
    98. Op grond van artikel 23, eerste lid, van de Wbp is, onverminderd de artikelen 17 tot en met 22, het verbod om persoonsgegevens als bedoeld in artikel 16 te verwerken niet van toepassing voor zover:
    a.	dit geschiedt met uitdrukkelijke toestemming van de betrokkene;
    b.	de gegevens door de betrokkene duidelijk openbaar zijn gemaakt;
    (…)
    f.	dit noodzakelijk is met het oog op een zwaarwegend algemeen belang, passende waarborgen worden geboden ter bescherming van de persoonlijke levenssfeer en dit bij wet wordt bepaald dan wel het College ontheffing heeft verleend. Het College kan bij de verlening van ontheffing beperkingen en voorschriften opleggen;
    (…).
    
    99. De rechtbank stelt voorop dat het feit dat er sprake is van een verwerking van bijzondere persoonsgegevens betekent dat in verhoogde mate zorgvuldigheid is geboden, ook omdat de personen op wie de informatie betrekking heeft, extra kwetsbaar zijn. Artikel 23 van de Wbp bevat een aantal gronden die het verwerken van gevoelige gegevens mogelijk maakt. Onderdeel a maakt het mogelijk om met uitdrukkelijke toestemming van de sekswerker bijzondere persoonsgegevens te verwerken. Gelet op de definitie van het begrip toestemming van de betrokkene in artikel 1, aanhef en onder i, van de Wbp en de toelichting daarop moet het gaan om een vrije, expliciet gegeven toestemming die de sekswerker slechts kan geven als zij vooraf is ingelicht over het doel, de inhoud en de mogelijke consequenties van de gegevensverwerking. De rechtbank is van oordeel dat van een dergelijke rechtsgeldige toestemming geen sprake is als de sekswerker een huurovereenkomst aangaat met een raamexploitant. Dat een sekswerker weet dat de raamexploitant vastlegt dat hij/zij sekswerker is, maakt niet dat de sekswerker daarmee de uitdrukkelijke wens heeft geuit dat deze gegevens voor andere doeleinden zouden worden gebruikt dan voor het afsluiten van een huurovereenkomst. Nergens blijkt uit dat de wilsuiting van de sekswerker betrekking heeft op openbaarmaking van gegevens betreffende zijn/haar seksuele leven ten behoeve van het vergunningstelsel van verweerder. Evenmin heeft de sekswerker daarmee de uitdrukkelijke wens geuit tot openbaarmaking van deze gegevens bij een ander dan de exploitant, zoals bij (de toezichthouders van) verweerder. 
    Zoals bij de uitzonderingsgrond in onderdeel a, ligt de rechtvaardigingsgrond bij de uitzonderingsgrond in onderdeel b voor de ontheffing besloten in het handelen of het gedrag van de betrokkene zelf. Dat de gegevens openbaar zijn, moet volgen uit het gedrag van de betrokkene waaruit de intentie om openbaar te maken uitdrukkelijk blijkt. Het is weliswaar zo dat de sekswerkers openbaar hun vak uitoefenen omdat zij achter de ramen staan aan een openbare weg, echter, het is niet zo dat de sekswerkers hierbij hun identiteit kenbaar maken. De gegevens betreffende het seksuele leven van de sekswerker kunnen daarom niet op grond van onderdeel b worden verwerkt om de enkele reden dat de sekswerker in de raamprostitutie werkt. Er is dan ook geen sprake van de uitzonderingsgronden zoals genoemd in artikel 23, eerste lid, onder a en onder b, van de Wbp. 
    
    
      100.	De rechtbank overweegt verder dat evenmin sprake is van de uitzonderingsgrond zoals genoemd in artikel 23, eerste lid, onder f, van de Wbp. Niet in geschil is dat het College bescherming persoonsgegevens geen ontheffing heeft verleend. Anders dan verweerder is de rechtbank van oordeel dat artikel 151a, eerste lid, van de Gemeentewet geen grondslag biedt voor de uitzondering op het verbod om persoonsgegevens te verwerken. Dit artikel biedt geen uitdrukkelijke basis voor de verwerking van bijzondere persoonsgegevens. 
    
    
    
      101.	Het voorgaande betekent dat geen sprake is van een uitzondering op het in artikel 16 van de Wbp opgenomen verbod van het verwerken van bijzondere persoonsgegevens op grond van artikel 23, eerste lid, onder a, b en f, van de Wbp. De persoonsgegevens betreffende het seksuele leven van de sekswerkers mochten dus niet opgevraagd worden of anderszins verwerkt worden ten behoeve van het vergunningstelsel van verweerder. De grond slaagt. 
    
    
  
  
    Ten aanzien van artikel 19, derde lid, van de Grondwet 
    
    
      102.	Volgens artikel 19, derde lid, van de Grondwet wordt het recht van iedere Nederlander op vrije keuze van arbeid erkend, behoudens de beperkingen bij of krachtens de wet gesteld. 
    
    
    
      103.	De rechtbank stelt allereerst vast dat deze beroepsgrond alleen is aangevoerd ten aanzien van de sekswerkers. De rechtbank stelt voorts vast dat artikel 19, derde lid, van de Grondwet zich alleen richt tot ‘iedere Nederlander’. Gelet op het feit dat geen van de sekswerkers de Nederlandse nationaliteit bezit, slaagt deze grond reeds hierom niet. 
      
        Ten aanzien van artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM
      
    
    
    
      104.	Deze grond is slechts aangevoerd door de exploitant die – verkort weergegeven – stelt dat de vergunning en de daaraan verbonden voorwaarden bepalend zijn voor hoe het bedrijf en ook het pand waarvan de ramen worden verhuurd, als eigendom kan worden gebruikt. De rechtbank stelt vast dat tussen partijen niet in geschil is dat sprake is van een inmenging in het eigendomsrecht. In geschil is de vraag of deze inmenging gerechtvaardigd is. Partijen verschillen van mening of sprake is van een ‘fair balance’ tussen de belangen van verweerder enerzijds en de belangen van de exploitant anderzijds. 
    
    
    
      105.	Volgens vaste rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: EHRM) moet een ‘fair balance’ worden gevonden tussen het algemeen belang en het individueel belang. Om te kunnen beoordelen of sprake is van een ‘fair balance’ dient te worden nagegaan of de maatregel, in dit geval de verleende vergunning met de daaraan verbonden voorwaarden, nodig is om het beoogde doel te bereiken en, als dat zo is, of de maatregel wel proportioneel is. Verweerder heeft hierbij beleidsvrijheid. Er is geen sprake van een ‘fair balance’ indien de betreffende maatregel een individuele en buitensporige last tot gevolg heeft. 
    
    
    
      106.	De exploitant heeft aangevoerd dat door het gecombineerde effect van de voorwaarden geen sprake meer is van een ‘fair balance’. 
    
    
    
      107.	De rechtbank volgt dit standpunt van de exploitant niet. De rechtbank kan de exploitant volgen voor zover wordt gesteld dat deze belemmeringen ervaart ten gevolge van de vergunningvoorwaarden, bijvoorbeeld bij de voorheen wel toegestane mogelijkheid om een raam langer dan zes dagen aan eenzelfde sekswerker te verhuren. De exploitant heeft evenwel niet gesteld, en ook anderszins is de rechtbank niet gebleken, dat de voorschriften het onmogelijk maken om ramen te verhuren dan wel zodanig beperken dat sprake is van ongerechtvaardigde inmenging in het eigendomsrecht. Bij dat oordeel is ook van belang het doel dat verweerder met de vergunning en de daaraan verbonden voorwaarden voor ogen heeft. Deze grond slaagt niet. 
    
    
  
  
    Ten aanzien van het gelijkheidsbeginsel
    
    
      108.	In geschil is de vraag of het onderscheid dat wordt gemaakt tussen raamprostitutiebedrijven en andere exploitatievormen van prostitutiebedrijven, zoals escortbedrijven, gerechtvaardigd is. 
    
    
    
      109.	De exploitant stelt zich op het standpunt dat er een onverklaarbaar verschil is tussen de eisen die worden gesteld in het kader van de exploitatie van raambordelen en de eisen die worden gesteld aan andere prostitutiebedrijven. Ter zitting heeft de exploitant aangegeven dat het hier vooral gaat om de eis van de werktijden. Voor de andere vormen van prostitutiebedrijven gelden geen maximale werktijden, terwijl ook daar mensenhandel en uitbuiting voor kunnen komen.  
    
    
    
      110.	Volgens verweerder moeten ook andersoortige prostitutiebedrijven voldoen aan de APV. De eisen die aan dergelijke bedrijven worden gesteld gaan niet minder ver dan de eisen die worden gesteld aan een exploitant van een raambordeel. Dat de eisen niet precies overeenkomen, is te verklaren uit de verschillende exploitatievormen. Zo is het bij een escortbedrijf bijvoorbeeld ondoenlijk om de dagen en uren van de sekswerkers te reguleren zoals dat bij de raambordelen wel kan.
    
    
    
      111.	De rechtbank stelt voorop dat voor een geslaagd beroep op het gelijkheidsbeginsel  sprake dient te zijn van rechtens vergelijkbare gevallen die ongelijk worden behandeld. Dat is hier niet het geval. De rechtbank is met verweerder van oordeel dat sprake is van verschillende exploitatievormen die verschillende soorten regels rechtvaardigen. Deze grond slaagt niet. 
    
    
  
  
    Ten aanzien van het verbod van willekeur
    
    
      112.	De exploitant heeft voorts aangevoerd dat verweerder willekeurig handelt door niet eenduidig te handhaven op de voorwaarden. Bij dezelfde soorten overtredingen door diverse exploitanten wordt door verweerder verschillend opgetreden. 
    
    
    
      113.	Met verweerder is de rechtbank van oordeel dat deze door de exploitant aangevoerde grond ziet op handhaving en niet op de vergunningverlening, waartegen het onderhavige beroep zich richt. Derhalve valt deze grond buiten de omvang van dit geding. 
    
    
  
  
    Ten aanzien van de proceskosten in bezwaar
    
    
      114.	In geschil is verder nog de vraag of verweerder had moeten overgaan tot een gedeeltelijke vergoeding van de proceskosten in bezwaar. De exploitant en de sekswerkers hebben hiertoe aangevoerd dat verweerder pas in het bestreden besluit heeft erkend dat de Dienstenrichtlijn van toepassing is. Verweerder had dan ook op dit punt het bezwaar gegrond moeten verklaren en de kosten moeten vergoeden. Verweerder heeft hiertegen aangevoerd dat de primaire besluiten bestaan uit verleende vergunningen, die niet verder zijn gemotiveerd. Het al dan niet van toepassing zijn van de Dienstenrichtlijn is in die besluiten niet aan de orde gekomen. Daarbij was de reden om de Dienstenrichtlijn van toepassing te achten niet gelegen in wat in bezwaar naar voren is gebracht, maar in de uitspraak van de Afdeling van 27 januari 2016.
    
    
    
      115.	Naar het oordeel van de rechtbank slaagt deze grond niet. Volgens vaste rechtspraak bestaat in geval van een ongegrond bezwaar of beroep aanleiding om het bestuursorgaan te veroordelen in de proceskosten die een andere partij heeft moeten maken, indien die andere partij heeft moeten procederen om een deugdelijke motivering van het besluit te krijgen. Die situatie doet zich hier niet voor. Het primaire besluit is immers een inwilligend besluit dat niet nader gemotiveerd is en niet nader gemotiveerd hoeft te worden. De aanvrager krijgt immers wat hij wil. In dit geval kreeg de aanvrager weliswaar een vergunning maar was het niet eens met de daaraan verbonden voorwaarden. In het bestreden besluit is verweerder ingegaan op alle door de exploitant en sekswerkers aangevoerde gronden en heeft dit gemotiveerd. Daarmee kan niet worden gezegd dat de exploitant en de sekswerkers hebben moeten procederen om een deugdelijke motivering te krijgen.
    
    
    
  
  
    Conclusie van de rechtbank
    
    
      116.	Het beroep is gegrond en de rechtbank vernietigt het bestreden besluit. Verweerder zal daarom een nieuw besluit moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank stelt hiervoor een termijn van twaalf weken. 
    
    
    
      117.	Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eisers het door hen betaalde griffierecht vergoedt.
    
    
    
      118.	De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eisers gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.485,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 495,- en een wegingsfactor 1.5 in verband met de zwaarte van de zaak). 
    
    
    
    
      
        Beslissing
      
    
    
    
      De rechtbank: 
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond; 
      
      
        vernietigt het bestreden besluit;
      
      
        draagt verweerder op binnen twaalf weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
      
      
        draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 334,- aan eisers te vergoeden;
      
      
        veroordeelt verweerder in de proceskosten van eisers tot een bedrag van € 1.485,-.
      
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. M. Singeling, voorzitter, en mr. P. Vrugt en mr. L.Z. Achouak el Idrissi, leden, in aanwezigheid van mr. J.C.E. Krikke en J.G.J. Geerlings, griffiers. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 1 augustus 2017.
    
    
    
      griffier voorzitter
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op: 
      
        Rechtsmiddel
      
      Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. 
      Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        Bijlage: juridisch kader
      
    
    
    
      
        Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie
      
      Artikel 49 luidt als volgt:
      In het kader van de volgende bepalingen zijn beperkingen van de vrijheid van vestiging voor onderdanen van een lidstaat op het grondgebied van een andere lidstaat verboden. Dit verbod heeft eveneens betrekking op beperkingen betreffende de oprichting van agentschappen, filialen of dochterondernemingen door de onderdanen van een lidstaat die op het grondgebied van een lidstaat zijn gevestigd. 
      De vrijheid van vestiging omvat, behoudens de bepalingen van het hoofdstuk betreffende het kapitaal, de toegang tot werkzaamheden anders dan in loondienst en de uitoefening daarvan alsmede de oprichting en het beheer van ondernemingen, en met name van vennootschappen in de zin van de tweede alinea van artikel 54, overeenkomstig de bepalingen welke door de wetgeving van het land van vestiging voor de eigen onderdanen zijn vastgesteld. 
    
    
    
      Artikel 56 luidt als volgt:
      In het kader van de volgende bepalingen zijn de beperkingen op het vrij verrichten van diensten binnen de Unie verboden ten aanzien van de onderdanen der lidstaten die in een andere lidstaat zijn gevestigd dan die, waarin degene is gevestigd te wiens behoeve de dienst wordt verricht. 
      Het Europees Parlement en de Raad kunnen, volgens de gewone wetgevingsprocedure, de bepalingen van dit hoofdstuk van toepassing verklaren ten gunste van de onderdanen van een derde staat die diensten verrichten en binnen de Unie zijn gevestigd. 
    
    
    
      
        Handvest van de grondrechten van de Europese Unie
      
      Artikel 16 luidt als volgt:
      De vrijheid van ondernemerschap wordt erkend overeenkomstig het recht van de Unie en de nationale wetgevingen en praktijken. 
    
    
    
      Artikel 52, voor zover relevant, luidt: 
    
    1. Beperkingen op de uitoefeningen van de in dit Handvest erkende rechten en vrijheden moeten bij wet worden gesteld en de wezenlijke inhoud van die rechten en vrijheden eerbiedigen. Met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel kunnen slechts beperkingen worden gesteld, indien zij noodzakelijk zijn en daadwerkelijk beantwoorden aan de door de Unie erkende doelstellingen van algemeen belang of aan de eisen van de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen. 
    
    
      
        Richtlijn 2006/123/EG De Dienstenrichtlijn
      
      Artikel 4 luidt, voor zover relevant, als volgt:
    
    2. “ dienstverrichter”: iedere natuurlijke persoon die onderdaan is van een lidstaat of iedere rechtspersoon in de zin van artikel 48 van het Verdrag die in een lidstaat is gevestigd en een dienst aanbiedt of verricht.
    
    
      Artikel 9 luidt, voor zover relevant, als volgt:
    
    1. De lidstaten stellen de toegang tot en de uitoefening van een dienstenactiviteit niet afhankelijk van een vergunningstelsel, tenzij aan de volgende voorwaarden is voldaan:
    
      	a. de behoefte aan een vergunningstelsel is gerechtvaardigd om een dwingende reden 	van algemeen belang;
      	b. het nagestreefde doel kan niet door een minder beperkende maatregel worden 	bereikt, met name omdat een controle achteraf te laat zou komen om werkelijk 	doeltreffend te zijn.
    
    
    
      Artikel 10 luidt, voor zover relevant, als volgt:
    
    1. Vergunningstelsels zijn gebaseerd op criteria die beletten dat de bevoegde instanties hun beoordelingsbevoegdheid op willekeurige wijze uitoefenen.
    2. De in lid 1 bedoelde criteria zijn:
    
      	a. niet-discriminatoir;
      	b. gerechtvaardigd om een dwingende reden van algemeen belang; 
      	c. evenredig met die reden van algemeen belang;
      	d. duidelijk en ondubbelzinnig;
      	e. objectief;
      	f. vooraf openbaar bekendgemaakt;
      	g. transparant en toegankelijk.
    
    
    
      
        Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM)
      
      Artikel 8 luidt als volgt:
    
    1. Een ieder heeft recht op respect voor zijn privé leven, zijn familie- en gezinsleven, zijn woning en zijn correspondentie.
    2. Geen inmenging van enig openbaar gezag is toegestaan in de uitoefening van dit recht, dan voor zover bij de wet is voorzien en in een democratische samenleving noodzakelijk is in het belang van de nationale veiligheid, de openbare veiligheid of het economisch welzijn van het land, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden of voor de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.
    
    
      
        Eerste Protocol bij het EVRM
      
      Artikel 1 luidt als volgt:
      Iedere natuurlijke of rechtspersoon heeft recht op het ongestoord genot van zijn eigendom. Aan niemand zal zijn eigendom worden ontnomen behalve in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de wet en in de algemene beginselen van internationaal recht. 
      De voorgaande bepalingen tasten echter op geen enkele wijze het recht aan, dat een Staat heeft om die wetten toe te passen, die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang of om de betaling van belastingen of andere heffingen of boeten te verzekeren. 
    
    
    
      
        Grondwet
      
      Artikel 10 luidt als volgt:
    
    1. Ieder heeft, behoudens bij of krachtens de wet te stellen beperkingen, recht op eerbiediging van zijn persoonlijke levenssfeer.
    2. De wet stelt regels ter bescherming van de persoonlijke levenssfeer in verband met het vastleggen en verstrekken van persoonsgegevens.
    3. De wet stelt regels inzake de aanspraken van personen op kennisneming van over hen vastgelegde gegevens en van het gebruik dat daarvan wordt gemaakt, alsmede op verbetering van zodanige gegevens.
    
    
      Artikel 19 luidt als volgt:
    
    1. Bevordering van voldoende werkgelegenheid is voorwerp van zorg der overheid.
    2. De wet stelt regels omtrent de rechtspositie van hen die arbeid verrichten en omtrent hun bescherming daarbij, alsmede omtrent medezeggenschap.
    3. Het recht van iedere Nederlander op vrij keuze van arbeid wordt erkend, behoudens de beperkingen bij of krachtens de wet gesteld.
    
    
      
        Algemene wet bestuursrecht
      
      Artikel 1:2 luidt, voor zover relevant, als volgt:
    
    1. Onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken
    
    
      Artikel 7:1 luidt als volgt:
    
    1. Degene aan wie het recht is toegekend beroep bij een bestuursrechter in te stellen, dient alvorens beroep in te stellen bezwaar te maken, tenzij:
    
      	a. het besluit in bezwaar of in administratief beroep is genomen,
      	b. het besluit aan goedkeuring is onderworpen,
      	c. het besluit een goedkeuring of een weigering daarvan inhoudt,
      	d. het besluit is voorbereid met toepassing van afdeling 3.4,
      	e. het besluit is genomen op basis van  een uitspraak waarin de bestuursrechter met 	toepassing van artikel 8:72, vierde lid, onderdeel a, heeft bepaald dat afdeling 3.4 	geheel of gedeeltelijk buiten toepassing blijft,
      	f. het beroep zich richt tegen het niet tijdig nemen van een besluit,
      	g. het besluit is genomen op grond van een voorschrift als genoemd in de bij deze 	wet behorende Regeling rechtstreeks beroep dan wel het besluit anderszins in die 	regeling is omschreven.
    
    2. Tegen de beslissing op het bezwaar kan beroep worden ingesteld met toepassing van de voorschriften die gelden voor het instellen van beroep tegen het besluit waartegen bezwaar is gemaakt.
    
    
      Artikel 8:1 luidt als volgt:
      Een belanghebbende kan tegen een besluit beroep instellen bij de bestuursrechter.
    
    
    
      
        Gemeentewet
      
      Artikel 149 luidt als volgt:
      De raad maakt de verordeningen die hij in het belang van de gemeente nodig oordeelt.
    
    
    
      Artikel 151a luidt als volgt:
    
    1. De raad kan een verordening vaststellen waarin voorschriften worden gesteld met betrekking tot het bedrijfsmatig geven van gelegenheid tot het verrichten van seksuele handelingen met of voor een derde tegen betaling.
    2. Bij de uitoefening van het toezicht op de naleving van de in het eerste lid bedoelde voorschriften geldt de in artikel 2 van de Wet op de identificatieplicht bedoelde verplichting ook voor een persoon die de leeftijd van veertien jaar nog niet heeft bereikt. Deze toonplicht betreft een identiteitsbewijs als bedoeld in artikel 1, onderdelen 1 tot en met 3, van die wet.
    3. Het tweede lid is van overeenkomstige toepassing op de uitoefening van het toezicht op de naleving van gemeentelijke voorschriften met betrekking tot het, door handelingen, houding, woord, gebaar of op andere wijze, passanten tot prostitutie bewegen, uitnodigen dan wel aanlokken.
    
    
    
    
      
        Wet bescherming persoonsgegevens
      
      Artikel 1 luidt, voor zover relevant, als volgt:
      In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
      	a. Persoonsgegeven: elk gegeven betreffende een geïdentificeerde of identificeerbare 	natuurlijke persoon;
      	b. Verwerking van persoonsgegevens: elke handeling of elk geheel van handelingen 	met betrekking tot persoonsgegevens, waaronder in ieder geval het verzamelen, 	vastleggen, ordenen, bewaren, bijwerken, wijzigen, opvragen, raadplegen, gebruiken, 	verstrekken door middel van doorzending, verspreiding of enige andere vorm van 	terbeschikkingstelling, samenbrengen, met elkaar in verband brengen, alsmede het 	afschermen, uitwissen of vernietigen van gegevens;
      	d. verantwoordelijke: de natuurlijke persoon, rechtspersoon of ieder ander die of het 	bestuursorgaan dat, alleen of te zamen met anderen, het doel van en de middelen 	voor de verwerking van persoonsgegevens vaststelt;
      	i. Toestemming van de betrokkene: elke vrije, specifieke en op informatie berustende 	wilsuiting waarmee de betrokkene aanvaardt dat hem betreffende persoonsgegevens 	worden verwerkt;
      	k. het College bescherming persoonsgegevens of het College: het College als 	bedoeld in artikel 51.
    
    
    
      Artikel 6 luidt als volgt:
      Persoonsgegevens worden in overeenstemming met de wet en op behoorlijke en zorgvuldige wijze verwerkt.
    
    
    
      Artikel 8 luidt als volgt:
      Persoonsgegevens mogen slechts worden verwerkt indien: 
      	a. de betrokkene voor de verwerking zijn ondubbelzinnige toestemming heeft 	verleend;
      	b. de gegevensverwerking noodzakelijk is voor de uitvoering van een overeenkomst 	waarbij de betrokkene partij is, of voor het nemen van precontractuele maatregelen 	naar aanleiding van een verzoek van de betrokkene en die noodzakelijk zijn voor het 	sluiten van een overeenkomst;
      	c. de gegevensverwerking noodzakelijk is om een wettelijke verplichting na te 	komen waaraan de verantwoordelijke onderworpen is;
      	d. de gegevensverwerking noodzakelijk is om een wettelijke verplichting na te 	komen waaraan de verantwoordelijk onderworpen is;
      	e. de gegevensverwerking noodzakelijk is voor de goede vervulling van een publieke 	taak door het desbetreffende bestuursorgaan dan wel het bestuursorgaan waaraan de 	gegevens worden verstrekt, of
      	f. de gegevensverwerking noodzakelijk is voor de behartiging van het 	gerechtvaardigde belang van de verantwoordelijke of van een derde aan wie de 	gegevens worden verstrekt, tenzij het belang of de fundamentele rechten en 	vrijheden van de betrokkene, in het bijzonder het recht op bescherming van de 	persoonlijke levenssfeer, prevaleert.
    
    
    
      Artikel 9 luidt, voor zover relevant, als volgt:
    
    1. Persoonsgegevens worden niet verder verwerkt op een wijze die onverenigbaar is met de doeleinden waarvoor ze zijn verkregen.
    2. Bij de beoordeling of een verwerking onverenigbaar is als bedoeld in het eerste lid, houdt de verantwoordelijke in elk geval rekening met:
    
      	a. de verwantschap tussen het doel van de beoogde verwerking en het doel waarvoor 	de gegevens zijn verkregen;
      b. de aard van de betreffende gegevens;
      c. de gevolgen van de beoogde verwerking voor de betrokkene;
      	d. de wijze waarop de gegevens zijn verkregen en
      	e. de mate waarin jegens de betrokkene wordt voorzien in passende waarborgen.
    
    
    
      Artikel 16 luidt als volgt:
      De verwerking van persoonsgegevens betreffende iemands godsdienst of levensovertuiging, ras, politieke gezindheid, gezondheid, seksuele leven, alsmede persoonsgegevens betreffende het lidmaatschap van een vakvereniging is verboden behoudens het bepaalde in deze paragraaf. Hetzelfde geldt voor strafrechtelijke persoonsgegevens en persoonsgegevens over onrechtmatig of hinderlijk gedrag in verband met een opgelegd verbod naar aanleiding van dat gedrag. 
    
    
    
      Artikel 23 luidt als volgt:
    
    1. Onverminderd de artikelen 17 tot en met 22 is het verbod om persoonsgegevens als bedoeld in artikel 16, te verwerken niet van toepassing voor zover:
    
      	a. dit geschiedt met uitdrukkelijke toestemming van de betrokkene;
      	b. de gegevens door de betrokkene duidelijk openbaar zijn gemaakt;
      	c. dit noodzakelijk is voor de vaststelling, de uitoefening of de verdediging van een r	echt in rechte;
      	d. dit noodzakelijk is ter verdediging van de vitale belangen van de betrokkene of 	van een derde en het vragen van diens uitdrukkelijke toestemming onmogelijk blijkt;
      	e. dit noodzakelijk is ter voldoening aan een volkenrechtelijke verplichting of
      	f. dit noodzakelijk is met het oog op een zwaarwegend algemeen belang, passende 	waarborgen worden geboden ter bescherming van de persoonlijke levenssfeer en dit 	bij wet wordt bepaald dan wel het College ontheffing heeft verleend. Het College 	kan bij de verlening van ontheffing beperkingen en voorschriften opleggen;
      	g. de gegevens worden verwerkt door het College of een ombudsman als bedoeld in 	artikel 9:17 van de Algemene wet bestuursrecht en dit noodzakelijk is met het oog op 	een zwaarwegend algemeen belang, voor de uitvoering van de hun wettelijk 	opgedragen taken en bij die uitvoering is voorzien in zodanige waarborgen dat de 	persoonlijke levenssfeer van de betrokkene niet onevenredig wordt geschaad.
    
    
    
      
        Algemene plaatselijke verordening gemeente Amsterdam
      
    
    
    
      
        Hoofdstuk 3
      
      
        Paragraaf 4.1 Prostitutiebedrijven
      
    
    
    
      Artikel 3.27 Exploitatie van een prostitutiebedrijf
    
    1. Het is verboden zonder vergunning van de burgemeester een prostitutiebedrijf te exploiteren.
    2. Het is verboden een prostitutiehotel te exploiteren.
    
    
      Artikel 3.28 Bedrijfsplan
    
    1. Bij het indienen van een aanvraag om een vergunning voor een prostitutiebedrijf wordt naast het aanvraagformulier een bedrijfsplan overgelegd, waarin het bedrijfsbeleid wordt beschreven ten aanzien van de hygiëne, de gezondheid, het zelfbeschikkingsrecht, de zelfredzaamheid, de veiligheid en de arbeidsomstandigheden van de in het bedrijf werkzame prostituees, alsmede de veiligheid en de gezondheid van klanten.
    2. Uit het bedrijfsplan blijkt in ieder geval:
    
      a. welke maatregelen de exploitant neemt om te voorkomen dat in het bedrijf prostituees werkzaam zijn die het slachtoffer zijn van mensenhandel of andere vormen van uitbuiting;
      b. welke maatregelen worden genomen om te waarborgen dat de in het bedrijf werkzame prostituees voldoende zelfredzaam zijn;
      c. welke maatregelen worden genomen om te waarborgen dat de in het bedrijf werkzame prostituees niet worden verplicht tot het verrichten van seksuele handelingen tegen hun wil en tot het gebruik van drugs of tot het nuttigen van alcoholhoudende dranken;
      d. welke maatregelen worden genomen om te waarborgen dat de in het bedrijf werkzame prostituees klanten kunnen weigeren;
      e. welke maatregelen worden genomen om te waarborgen dat er voldoende toezicht plaatsvindt op het prostitutiebedrijf;
      f. welke maatregelen worden genomen om te waarborgen dat de gezondheid en veiligheid van klanten voldoende wordt beschermd;
      g. dat de geneeskundige zorg en voorlichting met betrekking tot beroepsgerelateerde ziektes ten behoeve van de prostituees beschikbaar is;
      h. dat gewaarborgd is dat de prostituees vrij worden gelaten in het contact met organisaties die van belang zijn voor hun lichamelijke of geestelijke gezondheid en
      i. onder welke arbeids- en verhuurvoorwaarden de in het prostitutiebedrijf werkzame prostituees werken, waaronder in ieder geval de minimale en maximale verhuurperiode en de verhuurprijzen.
      3. Het college kan nadere regels stellen ten aanzien van hetgeen in het bedrijfsplan wordt opgenomen.
    
    4. Als de exploitant het bedrijfsplan wil wijzigen, doet hij hiervan vooraf mededeling aan de burgemeester. De wijziging wordt als onderdeel van het bedrijfsplan aangemerkt.
    
    
      Artikel 3.29 Eisen aan de exploitant en de leidinggevende
    
    1. De exploitant en de leidinggevende van een prostitutiebedrijf:
    
      a. staan niet onder curatele of bewind en zijn niet ontzet uit de ouderlijke macht;
      b. zijn niet in enig opzicht van slecht levensgedrag en
      c. hebben de leeftijd van eenentwintig jaar bereikt.
    
    2. Het college kan nadere regels stellen met betrekking tot hetgeen onder slecht levensgedrag als bedoeld in het eerste lid onder b wordt verstaan.
    
    
      Artikel 3.30 Verplichtingen van de exploitant en de leidinggevende
    
    1. De exploitant en de leidinggevende dragen er zorg voor dat:
    
      a. in het prostitutiebedrijf geen prostituees werkzaam zijn die slachtoffer zijn van mensenhandel of van andere vormen van uitbuiting;
      b. met iedere prostituee een intakegesprek wordt gevoerd, waarbij de exploitant zich ervan dient te vergewissen dat de prostituee voldoende zelfredzaam is;
      c. vermoedens van mensenhandel of andere vormen van uitbuiting worden gemeld bij de politie;
      d. in het bedrijf uitsluitend prostituees werkzaam zijn die gerechtigd zijn tot het verrichten van arbeid, in het bezit zijn van een voor het verrichten van arbeid geldige verblijfstitel en die, voor zover zij daartoe verplicht zijn, zijn ingeschreven in het handelsregister;
      e. in het bedrijf geen prostituees werkzaam zijn die de leeftijd van eenentwintig jaar nog niet hebben bereikt;
      f. de voorwaarden waaronder de prostituees werkzaam zijn, schriftelijk worden vastgelegd en de prostituees daarvan een voor ontvangst getekende kopie ontvangen en
      g. de in het prostitutiebedrijf werkzame prostituees redelijkerwijs zelf hun werktijden kunnen bepalen.
    
    2. De exploitant en de leidinggevende dragen er zorg voor dat de in het prostitutiebedrijf werkzame prostituees geen overlast voor de omgeving veroorzaken, artikel 2.12, vierde lid niet overtreden en de openbare orde niet verstoren.
    3. De exploitant en leidinggevende dragen er zorg voor dat klanten en prostituees niet het slachtoffer kunnen worden van strafbare feiten.
    4. De exploitant en de leidinggevende dragen er zorg voor dat het bedrijfsplan wordt nageleefd.
    5. De exploitant en de leidinggevende houden voldoende toezicht gedurende de openingstijden van het prostitutiebedrijf.
    6. De exploitant en de leidinggevende doen wat nodig is voor een goede gang van zaken binnen het prostitutiebedrijf.
    7. De exploitant en de leidinggevende dragen er zorg voor dat de Hygiënerichtlijnen voor seksinrichtingen van het Landelijk Centrum Hygiëne en Veiligheid worden nageleefd.
    8. Het college kan nadere regels stellen met betrekking tot de in eerste tot en met zevende lid bedoelde verplichtingen.
    
    
      Artikel 3.31 Bedrijfsadministratie
    
    1. De exploitant draagt er zorg voor dat een actuele bedrijfsadministratie wordt bijgehouden waarin in ieder geval gegevens zijn opgenomen van de in het prostitutiebedrijf werkzame prostituees, de verhuuradministratie en afschriften van getekende intakeformulieren.
    2. De exploitant en de leidinggevende dragen er zorg voor dat de bedrijfsadministratie van de laatste drie maanden in het bedrijf beschikbaar is voor toezichthouders en opsporingsambtenaren.
    3. De exploitant draagt er zorg voor dat de bedrijfsadministratie met inachtneming van de wettelijke termijnen wordt bewaard.
    4. Het college kan nadere regels stellen met betrekking tot de inhoud van de bedrijfsadministratie.
    
    
      Artikel 3.32 Bijzondere weigeringsgronden
    
    1. De burgemeester weigert een vergunning als:
    
      a. de exploitant of de leidinggevende niet voldoet aan de bij of krachtens artikel 3.29 gestelde eisen;
      b. het prostitutiebedrijf niet in een gebouw wordt gevestigd;
      c. het prostitutiebedrijf wordt gevestigd in een woonruimte waarvoor geen vergunning tot woningonttrekking als bedoeld in artikel 30 van de Huisvestingswet is verleend of
      d. een geschiktheidsverklaring als bedoeld in hoofdstuk 6A van de Bouwverordening ontbreekt.
    
    2. De burgemeester kan een vergunning weigeren als:
    
      a. naar zijn oordeel het woon- en leefklimaat in de omgeving van het prostitutiebedrijf of de openbare orde of veiligheid nadelig wordt beïnvloed door de aanwezigheid van het prostitutiebedrijf;
      b. naar zijn oordeel onvoldoende aannemelijk is dat de exploitant of de leidinggevende de bij of krachtens artikel 3.30 en 3.31 gestelde verplichtingen zal naleven;
      c. naar zijn oordeel het bedrijfsplan als bedoeld in artikel 3.28 onvoldoende garanties geeft voor de bescherming van de in het prostitutiebedrijf werkzame prostituees of niet voldoet aan de bij of krachtens artikel 3.28 gestelde regels;
      d. een eerdere vergunning voor de exploitatie van het prostitutiebedrijf is ingetrokken of het prostitutiebedrijf met toepassing van artikel 2.10 of artikel 3.37 van deze verordening dan wel artikel 13b van de Opiumwet is gesloten of
      e. in het prostitutiebedrijf een escortbedrijf is gevestigd waarvan een eerdere vergunning is ingetrokken of dat met toepassing van artikel 2.10 of artikel 3.49 van deze verordening dan wel artikel 13b van de Opiumwet is gesloten.
    
    3. Bij de toepassing van de in het tweede lid, onder a, genoemde weigeringsgrond houdt de burgemeester rekening met:
    
      a. het karakter van de straat en de wijk waarin het prostitutiebedrijf is gelegen of zal zijn gelegen;
      b. de aard van het prostitutiebedrijf en de spanning waaraan het woon- en leefklimaat ter plaatse blootstaat en
      c. bijzondere gebruiksfuncties in de omgeving van het prostitutiebedrijf die zich niet verdragen met de aanwezigheid van het prostitutiebedrijf.
    
    
    
      Artikel 3.33 Leidinggevende
    
    1. Als de exploitant niet alleen voor het toezicht in het prostitutiebedrijf zorgt dan wel daarvoor niet of in onvoldoende mate kan zorgen, wordt op de vergunning vermeld wie leidinggevende is in het bedrijf.
    2. De exploitant doet de burgemeester onmiddellijk mededeling van een wijziging van leidinggevenden in het bedrijf.
    
    
      Artikel 3.34 Openingstijden raamprostitutiebedrijf
    
    1. Het is verboden een raamprostitutiebedrijf voor bezoekers geopend te houden of daarin bezoekers toe te laten op andere tijdstippen dan van 08.00 tot 06.00 uur.
    2. Het is de bezoeker van een prostitutiebedrijf verboden zich daarin te bevinden buiten de vastgestelde openingstijden.
    
    
      Artikel 3.35 Afwijkende openingstijden prostitutiebedrijf
      De burgemeester kan in het belang van de openbare orde, de veiligheid, de gezondheid, de bescherming van prostituees, of ter voorkoming of beperking van overlast de openingstijden van een prostitutiebedrijf beperken.
    
    
    
      Artikel 3.36 Bijzondere intrekkingsgronden
    
    1. De burgemeester kan een vergunning voor een prostitutiebedrijf intrekken als:
    
      a. in het bedrijf prostituees werkzaam zijn in strijd met het bepaalde bij of krachtens de Vreemdelingenwet 2000;
      b. in het bedrijf prostituees werkzaam zijn die de leeftijd van 21 jaar nog niet hebben bereikt, of die niet voldoen aan de in artikel 3.30, eerste lid onder d, genoemde eisen.
      c. aannemelijk is dat in het bedrijf prostituees werkzaam zijn die het slachtoffer zijn van mensenhandel, dan wel onvoldoende zelfredzaam zijn;
      d. de exploitant of leidinggevende niet langer voldoet aan de bij of krachtens artikel 3.29 gestelde eisen.
      e. het bedrijfsplan onvoldoende garanties geeft voor de bescherming van de prostituees of niet voldoet aan bij of krachtens artikel 3.28 gestelde regels;
      f. de exploitant of de leidinggevende het bepaalde bij of krachtens de artikelen 3.30, 3.31, 3.33, tweede lid, 3.34 of 3.38 niet of onvoldoende naleeft;
      g. in het prostitutiebedrijf strafbare feiten plaatsvinden die een bedreiging vormen voor de orde of veiligheid in of om het prostitutiebedrijf;
      h. de openbare orde of het woon- en leefklimaat nadelig wordt beïnvloed door de aanwezigheid van het prostitutiebedrijf;
      i. in strijd wordt gehandeld met door het college gestelde nadere regels als bedoeld in artikel 3.39;
      j. de exploitant of de leidinggevende het toezicht op de naleving van het in dit hoofdstuk bepaalde belemmert of bemoeilijkt;
      k. in het prostitutiebedrijf een escortbedrijf is gevestigd waarvan de vergunning is ingetrokken dan wel dat met toepassing van artikel 2.10 of artikel 3.37 van deze verordening dan wel artikel 13b van de Opiumwet is gesloten;
    
    
    
      Artikel 3.37 Sluiting prostitutiebedrijf
    
    1. De burgemeester kan de sluiting van een prostitutiebedrijf bevelen als het belang van de bescherming van de prostituees, de openbare orde, de veiligheid, de zedelijkheid of de gezondheid dat naar zijn oordeel vereist.
    2. De burgemeester trekt het bevel tot sluiting in als naar zijn oordeel geen van de in het eerste lid genoemde belangen voortzetting van de sluiting vereist.
    
    
      Artikel 3.38 Adverteren
    
    1. De exploitant of de leidinggevende van een prostitutiebedrijf draagt er zorg voor dat in advertenties voor het bedrijf de naam van het bedrijf en het nummer van de exploitatievergunning worden vermeld.
    2. Het is de exploitant of de leidinggevende van een prostitutiebedrijf verboden in advertenties onveilige seks aan te bieden of daarin te garanderen dat de in het bedrijf werkzame prostituees vrij zijn van seksueel overdraagbare aandoeningen.
    
    
      Artikel 3.39 Nadere regels
    
    1. Het college kan voor prostitutiebedrijven nadere regels stellen in het belang van de vrijheid, de veiligheid, de gezondheid of de arbeidsomstandigheden van de prostituees, de volksgezondheid, het voorkomen van strafbare feiten, het voorkomen of beperken van overlast of het voorkomen van aantasting van het woon- en leefklimaat.
    2. Het college kan nadere regels stellen ten aanzien van prostituees.
    
    
      
        Paragraaf 4.2 Escortbedrijven
      
    
    
    
      Artikel 3.40 Exploitatie van een escortbedrijf
    
    1. Het is verboden zonder vergunning van de burgemeester een escortbedrijf te exploiteren.
    2. De burgemeester verleent uitsluitend vergunning voor een escortbedrijf dat naar zijn oordeel voldoende aan een vast adres is gebonden.
    
    
      Artikel 3.41  Gebondenheid aan adres
      De exploitatie van een escortbedrijf is gebonden aan het adres dat op de vergunning is vermeld.
    
    
    
    
      Artikel 3.42 Schakelbepaling
      De artikelen 3.28, 3.29, 3.30, eerste lid, 3.30 derde tot en met zesde lid, 3.30 achtste lid, 3.31, 3.33 en 3.37 zijn van overeenkomstige toepassing op escortbedrijven.
    
    
    
      Artikel 3.43 Bijzondere weigeringsgronden
    
    1. De burgemeester weigert een vergunning als:
    
      a. het escortbedrijf wordt gevestigd in een voor het publiek toegankelijk gebouw, behalve wanneer het een prostitutiebedrijf betreft waarvoor op grond van artikel 3.27, eerste lid, vergunning is verleend;
      b. het escortbedrijf wordt gevestigd in een prostitutiebedrijf dat met toepassing van artikel 2.10 of artikel 3.37 van deze verordening dan wel artikel 13b van de Opiumwet is gesloten;
      c. het escortbedrijf wordt gevestigd in een woonruimte waarvoor geen vergunning tot woningonttrekking als bedoeld in artikel 30 van de Huisvestingswet is verleend, of
      d. de exploitant of de leidinggevende niet voldoet aan de bij of krachtens artikel 3.29 gestelde eisen.
    
    2. De burgemeester kan een vergunning weigeren als:
    
      a. naar zijn oordeel het woon- en leefklimaat in de omgeving van het escortbedrijf of de openbare orde of veiligheid nadelig wordt beïnvloed door de aanwezigheid van het escortbedrijf;
      b. naar zijn oordeel onvoldoende aannemelijk is dat de exploitant of de leidinggevende het bepaalde bij of krachtens de artikelen 3.30 of 3.31 zal naleven;
      c. naar zijn oordeel het bedrijfsplan onvoldoende garanties geeft voor de bescherming van de in het escortbedrijf werkzame prostituees of niet voldoet aan de bij of krachtens artikel 3.28 gestelde regels;
      d. een eerdere vergunning voor de exploitatie van een escortbedrijf of prostitutiebedrijf is geweigerd of ingetrokken.
    
    3. Bij de toepassing van de in het tweede lid, onder a, genoemde weigeringsgrond houdt de burgemeester rekening met:
    
      a. het karakter van de straat en de wijk waarin het escortbedrijf is gelegen of zal zijn gelegen;
      b. de aard van het escortbedrijf en de spanning waaraan het woon- en leefklimaat ter plaatse blootstaat en
      c. bijzondere gebruiksfuncties in de omgeving van het escortbedrijf die zich niet verdragen met de aanwezigheid van het bedrijf.
    
    
    
      Artikel 3.44 Bijzondere intrekkingsgronden
      De burgemeester kan een vergunning voor een escortbedrijf intrekken als:
      a. in het bedrijf prostituees werkzaam zijn in strijd met het bepaalde bij of krachtens de Vreemdelingenwet 2000;
      b. in het bedrijf prostituees werkzaam zijn die de leeftijd van 21 jaar nog niet hebben bereikt, of die niet voldoen aan de in artikel 3.30, eerste lid onder d, genoemde eisen.
      c. aannemelijk is dat in het bedrijf prostituees werkzaam zijn die het slachtoffer zijn van mensenhandel, dan wel onvoldoende zelfredzaam zijn;
      d. de exploitant of de leidinggevende niet langer voldoet aan de bij of krachtens artikel 3.29 gestelde eisen;
      e. het bedrijfsplan onvoldoende garanties geeft voor de bescherming van de prostituees of niet voldoet aan de bij of krachtens artikel 3.28 gestelde regels;
      f. de exploitant of de leidinggevende het bepaalde bij of krachtens de artikelen 3.30, 3.31, 3.33, tweede lid, 3.41of 3.45 niet of onvoldoende naleeft;
      g. in het escortbedrijf strafbare feiten plaatsvinden die een bedreiging vormen voor de orde of veiligheid in of om het escortbedrijf;
      h. de openbare orde of het woon- en leefklimaat nadelig wordt beïnvloed door de aanwezigheid van het escortbedrijf ;
      i. in strijd wordt gehandeld met door het college gestelde nadere regels als bedoeld in artikel 3.46;
      j. de exploitant of de leidinggevende het toezicht op de naleving van het in dit hoofdstuk bepaalde belemmert of bemoeilijkt;
      k. het escortbedrijf is gevestigd in een prostitutiebedrijf waarvan de vergunning op grond van artikel 3.36 is ingetrokken of dat met toepassing van artikel 2.10 of artikel 3.37 van deze verordening dan wel artikel 13b van de Opiumwet is gesloten;
      l. het escortbedrijf is gevestigd in een voor het publiek toegankelijk gebouw, behalve wanneer het een prostitutiebedrijf betreft waarvoor op grond van artikel 3.27, eerste lid, vergunning is verleend.
    
    
    
      Artikel 3.45 Adverteren
    
    1. De exploitant of de leidinggevende van een escortbedrijf vermeldt bij het adverteren met het bedrijf de naam van het bedrijf en het nummer van de exploitatievergunning.
    2. De exploitant of de leidinggevende van een escortbedrijf maakt bij de werving van klanten alleen gebruik van de op de exploitatievergunning vermelde telefoonnummers, niet zijnde 06-nummers zonder vast abonnement.
    3. Het is de exploitant of de leidinggevende van een escortbedrijf verboden in advertenties onveilige seks aan te bieden of daarin te vermelden dat de in het bedrijf werkzame prostituees die voor hem of haar werken vrij zijn van seksueel overdraagbare aandoeningen.
    
    
      Artikel 3.46 Nadere regels
      Het college kan voor escortbedrijven nadere regels stellen in het belang van de vrijheid, de veiligheid, de gezondheid of de arbeidsomstandigheden van de prostituees, de volksgezondheid, het voorkomen van strafbare feiten, het voorkomen of beperken van overlast of het voorkomen van aantasting van het woon- en leefklimaat.
    
    
    
  
  
    
      Kamerstukken II, vergaderjaar 1996-1997, 25 437, nr. 3, p. 5.
  
  
     Zie onder andere de uitspraak van de Afdeling van 5 december 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY5093 en van 25 november 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BK4306.
  
  
     Zie de uitspraak van de Afdeling van 21 november 2007, ECLI:NL:RVS:2007:BB8396.
  
  
    
      Kamerstukken II, vergaderjaar 1998-1999, 25 437, nr. 18.
  
  
    
      Kamerstukken II, vergaderjaar 1996-1997, 25 437, nr. 3, p. 6 en 7.
  
  
    
      Kamerstukken II, vergaderjaar 1997-1998, 25 437, nr. 5, p. 7.
  
  
     ECLI:NL:CRVB:2011:BQ1785.
  
  
    
      Kamerstukken II, vergaderjaar 1998-1999, 25 437, nr. 19, p. 4.
  
  
     ECLI:NL:CRVB:2006:AV1414 en ECLI:NL:CRVB:2008:BF4591.
  
  
     Richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt. 
  
  
     ECLI:NL:RVS:2014:2495.
  
  
     Zie de rechtsoverwegingen 6.1 – 6.3 van de uitspraak van 9 juli 2014. 
  
  
     Zie de rechtsoverwegingen 6.4 – 6.8 van de uitspraak van 9 juli 2014. 
  
  
     HvJEU, 1 oktober 2015, C-341/14. Zie onder andere rechtsoverweging 41. 
  
  
     Zie rechtsoverweging 70 van het arrest [naam 14] . 
  
  
     ECLI:NL:RVS:2016:168.
  
  
     WODC – Prostitutie in Nederland anno 2014, cahier 2015-1, www.wodc.nl. 
  
  
     http://wetten.overheid.nl/BWBV0004138/2010-08-01.
  
  
    
      Kamerstukken II, vergaderjaar 2009-2010, 32 211, nr. 3, p. 10.
  
  
     Pagina 85 van het WODC-rapport.
  
  
     Privacy Management Partners, Katus, S., & Versmissen, J.; 2014; PIA Wet regulering prostitutie: Privacy Impact Assessment van het wetsvoorstel Wet regulering prostitutie en bestrijding misstanden seksbranch (Wrp).
  
  
     HvJEU, 1 oktober 2015, C-341/14.
  
  
     ECLI:NL:RVS:2016:168.
  
  
     Te vinden op http://www.rivm.nl/Onderwerpen/L/Landelijk_Centrum_Hygiene_en_Veiligheid_LCHV/LCHV_Richtlijnen/Seksbedrijven. 
  
  
     Privacy Management Partners, Katus, S., & Versmissen, J.; 2014; PIA Wet regulering prostitutie: Privacy Impact Assessment van het wetsvoorstel Wet regulering prostitutie en bestrijding misstanden seksbranch (Wrp).
  
  
     Zie onder andere het arrest van het EHRM van 2 juli 2013, nr. 27126/11, [naam 15] tegen Nederland. 
  
  
     ECLI:NL:RVS:2016:168.
  
  
     Zie onder andere de uitspraak van de CRvB van 24 september 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:3123.