ECLI:NL:RVS:2018:3942, Raad van State, 05-12-2018, 201709053/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-12-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 14 april 2016 heeft het college aan [vergunninghouder] een omzettingsvergunning verleend voor het omzetten van zelfstandige woonruimte in 5 onzelfstandige woonruimten voor studenten.

201709053/1/A3.
    Datum uitspraak: 5 december 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant a] en [appellant b], wonend te Nijmegen,
    appellanten,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 4 oktober 2017 in zaak nr. 16/5635 in het geding tussen:
    
    [appellant a] en [appellant b]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Nijmegen.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 14 april 2016 heeft het college aan [vergunninghouder] een omzettingsvergunning verleend voor het omzetten van zelfstandige woonruimte in 5 onzelfstandige woonruimten voor studenten.
    
    Bij besluit van 15 augustus 2016 heeft het college het door [appellant a] en [appellant b] daartegen gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard en de omzettingsvergunning verleend onder verbetering van de motivering.
    
    Bij uitspraak van 4 oktober 2017 heeft de rechtbank het door [appellant a] en [appellant b] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben [appellant a] en [appellant b] hoger beroep ingesteld.
    
    [vergunninghouder] heeft een reactie ingediend.
    
    [appellant a] en [appellant b] hebben een nader stuk ingediend.
    
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 7 november 2018, waar [appellant a] en [appellant b], bijgestaan door mr. C.J. Schipperus, advocaat te Wijchen, en [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door
    A.F. de Gee, bijgestaan door mr. W.J. Bloemena, zijn verschenen. Voorts is daar [vergunninghouder], bijgestaan door mr. M.M.A.E. Vermeulen, advocaat te Arnhem, als belanghebbende gehoord. De zaak is ter zitting gevoegd behandeld met de zaak nr. 201708986/1/A1.
    
    Overwegingen
    
        Wettelijk kader
    
    1.    Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage. De bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
    
    Inleiding
    
    2.    [appellant a] en [appellant b] wonen in de [locatie 1] te Nijmegen in de wijk Heseveld. De omzettingsvergunning heeft betrekking op het omzetten van het naastgelegen pand [locatie 2] van een rijtjeswoning in 5 onzelfstandige woonruimten voor studenten.
    
    Besluitvorming
    
    3.    Bij het besluit van 15 augustus 2016 heeft het college verlening van de omzettingsvergunning aan [vergunninghouder] onder verbetering van de motivering gehandhaafd. Het college heeft zich hiertoe op het standpunt gesteld dat het verlenen van de omzettingsvergunning niet leidt tot een ontoelaatbare inbreuk op de leefbaarheid in het gebouw of in de omgeving van het gebouw. Daarbij heeft het gekeken naar het aantal klachten en handhavingsacties tegen overlast door kamerbewoning. Volgens het college is niet gebleken van klachten die zien op het pand [locatie 2], en blijkt uit de overige geregistreerde klachten niet dat sprake is van een dusdanig sociaal kwetsbaar woon- en leefmilieu dat door de toename van het aantal kamergewijs verhuurde panden de leefbaarheid onder druk komt te staan. Het college heeft verder te kennen gegeven dat uit het leefbaarheidsonderzoek valt op te maken dat er volgens de wijkagent en de afdeling "veiligheid" geen redenen zijn om de gevraagde vergunning te weigeren. Ook vanuit de afdeling "wijkmanagement" bestaan volgens dit onderzoek geen bezwaren.
    
    Aangevallen uitspraak
    
    4.    De rechtbank heeft overwogen dat het college zijn standpunt dat de verlening van de omzettingsvergunning niet leidt tot een ontoelaatbare inbreuk op de leefbaarheid in de omgeving mede heeft gebaseerd op het verrichte leefbaarheidsonderzoek, dat hiernaar ook wordt verwezen in het besluit van 15 augustus 2016, maar het daarvan geen onderdeel uitmaakt. Naar het oordeel van de rechtbank kan daarom niet worden gezegd dat de motivering van het besluit voldoende kenbaar was voor [appellant a] en [appellant b], zodat het besluit een motiveringsgebrek kent. De rechtbank heeft dit gebrek met toepassing van artikel 6:22 van de Algemene wet bestuursrecht gepasseerd.
    
        De rechtbank heeft verder overwogen dat het college zich gelet op dit leefbaarheidsonderzoek in combinatie met de motivering in het bestreden besluit in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat geen sprake is van een ontoelaatbare inbreuk op de leefbaarheid in de omgeving. Tegen overtreding van het in de vergunning opgenomen voorschrift over de leefbaarheid, kan het college voorts handhavend optreden.
    
        De rechtbank heeft ten slotte overwogen dat de omzettingsvergunning niet in strijd is met artikel 3, sub b, van de Beleidsregels onttrekking, samenvoeging en omzetting 2013 (hierna: de Beleidsregels), omdat vaststaat dat de WOZ-waarde van de woning hoger is dan € 172.000 en dat het college terecht heeft overwogen dat de Woonvisie geen toetsingskader vormt in het kader van de omzettingsvergunning.
    
    Hoger beroep
    
    5.    [appellant a] en [appellant b] betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat geen sprake is van een ontoelaatbare inbreuk op de leefbaarheid in de omgeving. De rechtbank heeft niet onderkend dat het besluit van 15 augustus 2016 onvoldoende zorgvuldig is voorbereid en gemotiveerd. Zij voeren hiertoe aan dat het college de geschiktheid van het pand voor kamerbewoning ten onrechte niet in zijn afweging heeft betrokken en ten onrechte geen onderzoek heeft gedaan naar de geluidwerende eigenschappen van het pand en de gevolgen van kamerverhuur op het geordend woon- en leefmilieu. De scheidende muren van de [locatie 2] met de woning van [appellant a] en [appellant b] zijn dun en de vloer- en draagbalken lopen door van de ene woning naar de andere woning. De balken rusten immers op dezelfde fundering waardoor de woningen met elkaar 'in contact' staan. Ook het leidingwerk loopt over van de ene woning naar de andere. Dit leidt tot geluidoverdracht tussen beide panden. De geluidwerende eigenschappen van de woningen zijn bovendien dusdanig slecht dat het soms lijkt alsof de bewoners van de [locatie 2] bij [appellant a] en [appellant b] op kamers zitten in plaats van een deur verder. Verder is het dichtslaan van de voordeur en het gebruik van de deurbel hoorbaar en kunnen [appellant a] en [appellant b] bij hen binnen op bepaalde plaatsen de op nummer 4 aanwezige mensen horen praten. Dit maakt het pand ongeschikt voor kamerbewoning, aldus [appellant a] en [appellant b].
    
    5.1.    Het college heeft onderzoek gedaan naar de geschiktheid van het pand, en in bredere zin van de wijk Heseveld, voor kamergewijze bewoning. Dit leefbaarheidsonderzoek bestaat uit een tabel, waarin door de vergunningverlener, de bouwinspecteur en de wijkmanager onderzoeksvragen met betrekking tot kamerverhuur in de omgeving, klachten uit de buurt, meldingen van de wijkagent en de leefbaarheidsscore van de wijk zijn beantwoord. Uit deze beantwoording blijkt dat binnen een straal van 50 meter één omzettingsvergunning is verleend (voor het pand Engelenstraat 6), en dat ook, middels een check van het aantal bewoners dat in de gemeentelijke basisadministratie personen is ingeschreven op een adres, is gekeken naar mogelijk illegaal omgezette kamerverhuurpanden. Daaruit is niet gebleken van illegale kamerverhuur. In het leefbaarheidsonderzoek staat voorts dat de score van de wijk Heseveld in de Stads- en Wijkmonitor 2016 ruim voldoende is en dat het stadsdeel Nijmegen Nieuw-West volgens de BZK-leefbarometer (tabel 2014) als wijk en buurt een ruim voldoende scoort.
    
    5.2.    Zoals de rechtbank heeft overwogen ziet de Huisvestingswet mede op bescherming van de leefbaarheid door middel van regulering van de samenstelling van de woonruimtevoorraad, teneinde de negatieve effecten op de omgeving door het op een bepaalde wijze bewonen van een woning te beperken waarbij kan worden gedacht aan parkeer- en verkeersoverlast, botsing van levensstijlen en aantasting van de leefbaarheid door gebrekkige integratie. De rechtbank heeft voorts terecht overwogen dat het college zich gelet op het leefbaarheidsonderzoek in combinatie met de motivering in het besluit van 15 augustus 2016 in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat door de bij omzettingsvergunning mogelijk gemaakte verhuur van onzelfstandige woonruimten geen sprake is van een ontoelaatbare inbreuk op de leefbaarheid in de omgeving. Het college heeft ter zitting toegelicht dat als een pand evident ongeschikt is voor kamergewijze bewoning dit in de beoordeling wordt betrokken. Die evidente ongeschiktheid is hier niet aan de orde. [appellant a] en [appellant b] hebben niet aannemelijk gemaakt dat de bouwkundige staat van het pand, en de te verwachten geluidoverlast als gevolg daarvan, dusdanig is dat daarom sprake is van een op voorhand ontoelaatbare inbreuk op de leefbaarheid in de omgeving. Hierbij wordt met de rechtbank in aanmerking genomen dat het college omtrent klachten en overlast advies heeft gevraagd aan de wijkmanager, en deze heeft aangegeven dat zowel bij de politie als de afdeling "wijkmanagement" geen klachten bekend zijn. Zoals ook de Beleidsregels vermelden, spelen de belangen van bewoners, buren, en andere derden-belanghebbenden bij de beoordeling van een aanvraag om een omzettingsvergunning normaliter geen rol, omdat hun belangen door andere wetten en regelgeving dan de Huisvestingswet, zoals bijvoorbeeld de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, worden gediend. Ter zitting heeft het college toegelicht dat in het nieuwe beleid wel is opgenomen dat een pand wat betreft geluidsnormen moet voldoen aan de eisen van het Bouwbesluit, maar dat deze nieuwe bepaling ziet op overdrachtsgeluid en niet op contactgeluid waar het in deze zaak met name over gaat.
    
        Het betoog faalt.
    
    Slotsom
    
    6.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    7.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. E. Helder, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Veenboer, griffier.
    
    w.g. Helder    w.g. Veenboer
    lid van de enkelvoudige kamer    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 5 december 2018
    
    730.  BIJLAGE
    
    Huisvestingswet 2014
    
    Artikel 21
    
    Het is verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie gebouwen en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen wijk, zonder vergunning van burgemeester en wethouders:
    
    […];
    
    c. van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte om te zetten of omgezet te houden;
    
    […].
    
    Artikel 24
    
    De gemeenteraad stelt in de huisvestingsverordening regels omtrent de gronden die tot weigering van een vergunning als bedoeld in artikel 21 of 22 kunnen leiden en de voorwaarden en voorschriften die burgemeester en wethouders kunnen verbinden aan een vergunning als bedoeld in die artikelen.
    
    Huisvestingsverordening Nijmegen 2016
    
    Artikel 12 Aanwijzing vergunningplichtige woonruimte
    
    1. Het verbod als bedoeld in artikel 21 van de wet, eerste volzin en onder a tot en met c geldt voor alle woonruimten, die zijn gelegen (in de gemeente Nijmegen), (in het gebied Binnenstad en Singels van de gemeente Arnhem, zoals aangegeven op de bij deze verordening behorende kaarten).
    
    […].
    
    Artikel 15 Weigeringsgronden
    
    1. Een vergunning als bedoeld in artikel 21, eerste volzin en onder a tot en met c van de wet kan worden geweigerd als:
    
    a. naar het oordeel van burgemeester en wethouders het belang van behoud of samenstelling van de woonruimtevoorraad groter is dan het met de onttrekking, samenvoeging of omzetting gediende belang;
    
    b. het onder a genoemde belang niet kan worden gediend door het stellen van voorschriften en voorwaarden aan de vergunning;
    
    c. het verlenen van de vergunning zou kunnen leiden tot een onaanvaardbare inbreuk op een geordend woon- en leefmilieu in de omgeving van het betreffende pand.
    
    […].
    
    Beleidsregels onttrekking, samenvoeging en omzetting 2013
    
    2. Wanneer is een vergunning nodig?
    
    […]
    
    Omzettingsvergunningen (kamerverhuur)
    
    Een vergunning voor omzetting van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte is vereist indien vergunning wordt aangevraagd ten behoeve van de realisatie van 5 of meer wooneenheden (onzelfstandige woonruimten), danwel ten behoeve van bewoning door 5 of meer personen. Indien een omzettingsvergunning wordt aangevraagd voor een goedkope grondgebonden eengezinswoning gelden er strengere eisen:
    
    -    Voor goedkope grondgebonden eengezinswoningen (grondgebonden eengezinswoningen met een WOZ-waarde ónder de door de Stadsregio Arnhem Nijmegen vastgestelde grens van een goedkope koopwoning (2012: € 172.000)) gelden strengere vergunningvereisten voor omzetting van zelfstandige in onzelfstandige woonruimten. Omzetting van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte van goedkope grondgebonden eengezinswoningen ten behoeve van realisatie van maximaal 2 wooneenheden, danwel bewoning tot en met 2 personen, is vergunningvrij. Vanaf 3 wooneenheden, danwel 3 personen, is voor dit type woningen een omzettingsvergunning vereist.
    
    3. Wanneer wordt een vergunning niet verleend?
    
    Een onttrekkings-, samenvoegings- of omzettingsvergunning wordt door burgemeester en wethouders niet verleend, indien het belang van het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad groter is dan het met het onttrekken, samenvoegen of omzetten gediende belang en het belang van het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad niet door het stellen van voorwaarden en voorschriften voldoende kan worden gediend.
    
    Hiervan is in ieder geval sprake, indien:
    
    […].
    
    b) vergunning wordt aangevraagd ten behoeve van omzetting van een zelfstandige woonruimte in onzelfstandige woonruimte(n), de woning waarop de aanvraag betrekking heeft, een eengezinswoning betreft, op het moment van aanvraag een WOZ-waarde heeft ónder de door de Stadsregio Arnhem Nijmegen vastgestelde grens van een goedkope koopwoning (2012: € 172.000) én de vergunning wordt aangevraagd ten behoeve van realisatie van méér dan 3 wooneenheden, danwel ten behoeve van bewoning van het gebouw door méér dan 3, niet in het verband van een huishouden levende, personen.
    
    c) vaststaat of redelijkerwijs moet worden aangenomen dat het verlenen van de vergunning zou leiden tot een ontoelaatbare inbreuk op de leefbaarheid in het gebouw of in de omgeving van het gebouw waarop de vergunning betrekking heeft.
    
    […].
    
    5. Beleidsregels vergunningverlening
    
    5.1 Behoud of samenstelling van de woningvoorraad
    
    Het eerste beleidsuitgangspunt is het belang van het behoud of de samenstelling van de woningvoorraad. De belangen, die de aanvrager bij zijn aanvraag heeft aangevoerd moeten worden afgezet tegen het gemeentelijk belang bij handhaving van de concrete woonruimte. De gemeente beschermt daarbij de belangen van de categorie personen, die voor dergelijke woonruimte in aanmerking wensen te komen. De belangen van overige personen (bewoners, buren, derden-belanghebbenden) spelen normaliter geen rol. Hun belangen worden door andere wetten en regelgeving dan de Huisvestingswet gediend (Burgerlijk Wetboek, Wet ruimtelijke ordening, Woningwet, Bouwbesluit, Wet Milieubeheer, Wet Geluidhinder, APV, Wabo, Uitvoeringswet huurprijzen woonruimte, etc.).
    
    Bij het behoud of de samenstelling van de woningvoorraad speelt ook leefbaarheid een rol. Uit de totstandkomingsgeschiedenis van de Huisvestingswet blijkt dat deze wet mede ziet op bescherming van de leefbaarheid door middel van regulering van de samenstelling van de woonruimtevoorraad, teneinde de negatieve effecten op de omgeving door het op een bepaalde wijze van bewonen van een woning te beperken (Raad van State, afdeling Bestuursrechtspraak, 22 november 2006). Hierbij valt o.a. te denken aan parkeer- en verkeersoverlast, botsing van levensstijlen en aantasting van de leefbaarheid door gebrekkige integratie.
    
    […].