ECLI:NL:RVS:2009:BJ5056, Raad van State, 12-08-2009, 200807369/1/H1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2009-08-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 7 augustus 2007 heeft appellant sub 1 (hierna: het college) appellante sub 2 op straffe van een dwangsom gelast de bewoning van de recreatiewoning op het perceel [locatie] te [plaats] in de gemeente Waalwijk (hierna: het perceel) vóór 1 september 2008 te beëindigen en beëindigd te houden.

200807369/1/H1.
      Datum uitspraak: 12 augustus 2009
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    
      1. het college van burgemeester en wethouders van Waalwijk,
      2. [appellante sub 2], wonend te [woonplaats]
    
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Breda van 26 augustus 2008 in zaak nr. 08/1022 in het geding tussen:
    
    appellante sub 2
    
    en
    
    appellant sub 1.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 7 augustus 2007 heeft appellant sub 1 (hierna: het college) appellante sub 2 op straffe van een dwangsom gelast de bewoning van de recreatiewoning op het perceel [locatie] te [plaats] in de gemeente Waalwijk (hierna: het perceel) vóór 1 september 2008 te beëindigen en beëindigd te houden.
    
    Bij besluit van 15 januari 2008 heeft het college het door [appellante sub 2] daartegen gemaakte bezwaar, onder aanpassing van de last, ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 26 augustus 2008, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank Breda (hierna: de rechtbank) het door [appellante sub 2] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en het besluit van 7 augustus 2007 herroepen. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben het college bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 2 oktober 2008, en [appellante sub 2] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 7 oktober 2008, hoger beroep ingesteld. [appellante sub 2] heeft de gronden van het door haar ingestelde beroep aangevuld bij brief van 30 oktober 2008.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 9 juni 2009, waar het college, vertegenwoordigd door mr. P.H.J. de Jonge, ambtenaar in dienst van de gemeente, en [appellante sub 2], bijgestaan door mr. I.N. Wildschut, advocaat te Amsterdam, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Bij het besluit van 15 januari 2008 heeft het college de last aldus gewijzigd, dat [appellante sub 2] wordt gelast om de bewoning van de recreatiewoning op het perceel als hoofdverblijf vóór 1 september 2008 te beëindigen en beëindigd te houden en haar hoofdverblijf elders te vestigen.
    
    2.2. Het college betoogt dat de rechtbank, door de door [appellante sub 2] bij brieven van 12 juli en 4 augustus 2008, bij de rechtbank op die dagen ingekomen, ingediende aanvullende beroepsgronden niet buiten beschouwing te laten, heeft miskend dat deze eerst na afloop van de in artikel 6:7 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) gestelde termijn van zes weken zijn ingediend, hetgeen strijdig is met een goede procesorde.
    
    2.2.1. Dit betoog faalt. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer uitspraak van 26 januari 2005 in zaak nr. 200406931/1), verbiedt geen rechtsregel dat, binnen de door de wet en de goede procesorde begrensde mogelijkheden, de gronden van het beroep na het indienen van het beroepschrift worden aangevuld. De goede procesorde brengt niet mee dat aanvulling van de beroepsgronden na ommekomst van de beroepstermijn niet is toegestaan. Ook anderszins bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat de rechtbank de voormelde brieven ten onrechte niet wegens strijd met de goede procesorde buiten beschouwing heeft gelaten.
    
    2.3. [appellante sub 2] betoogt dat de rechtbank, door artikel 1, aanhef en onder m, van de voorschriften van het ter plaatse geldende bestemmingsplan "De Dellen, 1e herziening" (hierna: het bestemmingsplan) niet onverbindend te achten, heeft miskend dat de in deze bepaling opgenomen verplichting de recreatiewoning te verhuren aan steeds wisselende personen in strijd is met artikel 10, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: de WRO).
    
    2.3.1. Ingevolge het bestemmingsplan rust op het perceel de bestemming "Verblijfsrecreatie - R(V)".
    
    Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de planvoorschriften zijn de op de plankaart als zodanig aangewezen gronden bestemd voor verblijfsrecreatie.
    
    Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder a, voor zover thans van belang, zijn op de aldus bestemde gronden recreatiewoningen toegelaten.
    
    Ingevolge artikel 1, aanhef en onder m, wordt in de voorschriften onder recreatiewoning een woning verstaan die ter beschikking wordt gesteld voor recreatieve doeleinden aan steeds wisselende personen of groepen van personen voor een bepaalde duur en tegen een bepaalde vergoeding.
    
    Ingevolge artikel 7, eerste lid, van de planvoorschriften is het verboden de in het plan begrepen gronden en bouwwerken te gebruiken op een wijze of tot een doel, strijdig met de in het plan aan deze gronden gegeven bestemming.
    
    Ingevolge artikel 3, elfde lid, aanhef en onder b, wordt tot een strijdig gebruik van gronden en bouwwerken, als bedoeld in artikel 7, mede gerekend het gebruik als woning, anders dan bedoeld in lid 2.
    
    2.3.2. De aan [appellante sub 2] opgelegde last heeft uitsluitend betrekking op het met artikel 7, eerste lid, gelezen in verbinding met artikel 3, elfde lid, aanhef en onder b van de planvoorschriften, strijdige gebruik van de recreatiewoning. Het betoog van [appellante sub 2] kan, wat daar verder van zij, derhalve niet leiden tot het ermee beoogde doel en faalt reeds daarom.
    
    2.4. [appellante sub 2] betoogt verder dat de rechtbank heeft miskend dat de aan het perceel op de plankaart gegeven bestemming niet correspondeert met een bijbehorend planvoorschrift, waarmee het in de last omschreven gebruik volgens het college in strijd is.
    
    2.4.1. Ook dat betoog faalt. Om vast te kunnen stellen of het in de last omschreven gebruik in strijd is met de in het plan aan deze gronden gegeven bestemming, als bedoeld in artikel 7, eerste lid, gelezen in samenhang met artikel 3, elfde lid, aanhef en onder b, van de planvoorschriften, is de op de plankaart weergegeven bestemming van belang. Reeds hierom komt aan de omstandigheid dat in artikel 3, eerste lid, van de planvoorschriften niet wordt gesproken van de bestemming "Verblijfsrecreatie R(V)", maar van "Recreatieve doeleinden R(V), niet de betekenis toe die [appellante sub 2] daaraan gehecht wil zien.
    
    2.5. [appellante sub 2] betoogt voorts dat de rechtbank heeft miskend dat de bij besluit van 15 januari 2008 gehandhaafde last er niet op is gericht de gehele overtreding ongedaan te maken, om dat voldoen aan die last er niet toe leidt dat de recreatiewoning voor recreatieve doeleinden ter beschikking wordt gesteld aan derden in de zin van artikel 1, aanhef onder m, van de planvoorschriften.
    
    2.5.1. De last is [appellante sub 2] opgelegd ter handhaving van het in artikel 7, eerste lid, gelezen in samenhang met artikel 3, elfde lid, aanhef en onder b, van de planvoorschriften neergelegde verbod. Door het voldoen aan de last zal de overtreding van dat verbod ongedaan gemaakt worden. Het betoog faalt.
    
    2.6. Het college betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het aannemelijk heeft gemaakt dat het gebruik dat [appellante sub 2] van de recreatiewoning maakt in strijd is met het bestemmingsplan.
    
    2.6.1. Het lag op de weg van het college om de aan het aannemen van een overtreding van de planvoorschriften ten grondslag te leggen feiten vast te stellen. Het college heeft dat gedaan. Het was vervolgens aan [appellante sub 2] om die feiten desgewenst te weerspreken. Nu dat niet is gebeurd, diende de rechtbank van de feiten, zoals het college die had vastgesteld, uit te gaan.
    
    2.6.2. Aan zijn oordeel dat de recreatiewoning permanent wordt bewoond, heeft het college onder meer ten grondslag gelegd dat [appellante sub 2] weliswaar is ingeschreven in de gemeentelijke basisadministratie van de gemeente Elshout, maar daar niet over een zelfstandige woonruimte beschikt. Verder heeft het college in aanmerking genomen dat volgens de rapportages van de in ongeveer een jaar uitgevoerde 24 controles de recreatiewoning 23 maal een bewoonde indruk maakte en bij de woning een gele Renault aanwezig was, die, naar niet in geschil is, door [appellante sub 2] wordt gebruikt. Voorts heeft [appellante sub 2] de recreatiewoning volgens een verklaring van de Belastingdienst van 24 oktober 2006 voor het belastingjaar 2004 in aanmerking gebracht voor hypotheekrenteaftrek, hetgeen volgens de brief van de Staatssecretaris van Financiën aan de vaste commissies voor het ministerie van Volkshuisvesting Ruimtelijke Ordening en Milieu en voor Financiën van de Tweede Kamer der Staten Generaal van 17 augustus 2001 alleen is toegestaan, indien de desbetreffende woning van de belastingplichtige duurzaam als hoofdverblijf dient. [appellante sub 2] heeft tijdens een hoorzitting van de commissie van bezwaar voorts nog verklaard dat zij 60% van haar tijd in de recreatiewoning woont en de overige 40% in Elshout, Spanje of Den Haag.
    
    2.6.3. Met deze omstandigheden, in onderlinge samenhang beschouwd, heeft het college aannemelijk gemaakt dat [appellante sub 2] de recreatiewoning als hoofdverblijf heeft gebruikt en derhalve in strijd met de in het plan aan het perceel gegeven bestemming, als bedoeld in artikel 7, eerste lid, gelezen in verbinding met artikel 3, elfde lid, aanhef en onder b, van de planvoorschriften. Dat [appellante sub 2] de juistheid van de door het college aan de rapportages verbonden conclusie betwist, zonder dat met andere gegevens te staven, is onvoldoende voor een ander oordeel.
    
    De stelling van [appellante sub 2] dat de woning in Elshout haar hoofdverblijf is, aangezien die plaats het centrum van haar sociale en maatschappelijke activiteiten vormt, leidt, gezien de beperkte afstand tussen Elshout en de recreatiewoning, evenmin tot een ander oordeel.
    
    Ten slotte heeft [appellante sub 2] niet aannemelijk gemaakt dat haar boekhouder de recreatiewoning, zoals zij stelt, buiten haar medeweten in aanmerking heeft gebracht voor hypotheekrenteaftrek en zij de nacht gewoonlijk op het adres in Elshout doorbrengt.
    
    2.7. De rechtbank heeft het college dan ook ten onrechte niet bevoegd geacht tot het opleggen van de last en de last ontoereikend gemotiveerd geacht.
    
    Het door het college ingestelde hoger beroep is gegrond, het door [appellante sub 2] ingestelde beroep ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. De Afdeling zal alsnog door [appellante sub 2] aangevoerde beroepsgronden, waaraan de rechtbank niet is toegekomen, beoordelen.
    
    2.8. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag het dat niet doen. Dit kan zich voordoen, indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, dat in verband daarmee van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    2.9. [appellante sub 2] voert aan dat handhavend optreden in dit geval onredelijk is, omdat 165 van de 200 recreatiewoningen in [recreatiepark] permanent worden bewoond en hiervoor gedoogbeschikkingen zijn gegeven. De realisatie van het bestemmingsplan, namelijk het commercieel exploiteren van het recreatiepark, is volgens haar om die reden niet mogelijk.
    
    2.9.1. Dat betoog faalt. Volgens het gevoerde handhavingsbeleid dat is neergelegd in de op 1 maart 2005 vastgestelde nota "handhavingsbeleid [recreatiepark]", wordt de onrechtmatige bewoning van recreatiewoningen in [recreatiepark] (hierna: het recreatiepark) tegengegaan en komen slechts degenen die vóór 14 mei 2004 een zodanige woning bewoonden in aanmerking voor een persoonsgebonden gedoogbeschikking. In alle andere gevallen zal handhavend worden opgetreden, aldus de nota.
    
    Aangezien niet in geschil is dat [appellante sub 2] de recreatiewoning niet vóór 14 mei 2004 bewoonde, heeft het college zich op het standpunt mogen stellen dat tegen de bewoning van de recreatiewoning door [appellante sub 2] handhavend diende te worden opgetreden. Dat het college ten behoeve van andere bewoners van recreatiewoningen in overeenstemming met het gevoerde beleid een persoonsgebonden gedoogbeschikking heeft gegeven, leidt niet tot een ander oordeel.
    
    2.9.2. [appellante sub 2] betoogt voorts dat de dwangsom disproportioneel hoog is. Volgens haar is onduidelijk, hoe de hoogte ervan tot stand is gekomen.
    
    2.9.3. Bij het besluit van 7 augustus 2007 heeft het college de dwangsom gesteld op € 5.000,- per tijdseenheid van vier weken, met een maximum van € 30.000,-. Naar het ter zitting onweersproken heeft gesteld, is de hoogte van de dwangsom in overeenstemming met het door hem ter zake gevoerde beleid. In het aangevoerde kan geen grond worden gevonden voor het oordeel dat de dwangsom niet in redelijke verhouding staat tot de ernst van de overtreding en het met de ongedaanmaking daarvan te dienen belang. Daarbij is van belang dat van de dwangsom een zodanige prikkel moet uitgaan, dat de opgelegde last wordt nagekomen en verbeurte van de dwangsom wordt voorkomen. Het betoog faalt.
    
    2.10. Het beroep van [appellante sub 2] is ongegrond.
    
    2.11. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. verklaart het door [appellante sub 2] ingestelde hoger beroep ongegrond;
    
    II. verklaart het door het college van burgemeester en wethouders van Waalwijk ingestelde hoger beroep gegrond;
    
    III. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Breda van 26 augustus 2008 in zaak nr. 08/1022;
    
    IV. verklaart het bij de rechtbank in die zaak door [appellante sub 2] ingestelde beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. R.W.L. Loeb, voorzitter, en mr. W. Konijnenbelt en mr. R. van der Spoel, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.M. van Driel, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Loeb w.g. Van Driel
      voorzitter ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 12 augustus 2009
    
    414-543.