ECLI:NL:RVS:2019:2431, Raad van State, 17-07-2019, 201900319/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-07-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 13 november 2018 heeft het dagelijks bestuur aan [appellant] een gedoogplicht als bedoeld in artikel 5.24 van de Waterwet opgelegd (hierna: het gedoogplichtbesluit) in verband met de uitvoering van het projectplan 'Dijkversterking dijkring 67 Grubbenvorst' (hierna: projectplan).

201900319/1/A1.
    Datum uitspraak: 17 juli 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellant A] en [appellante B] (hierna samen en in enkelvoud: [appellant]), beiden wonend te [woonplaats],
    en
    het dagelijks bestuur van het Waterschap Limburg,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 13 november 2018 heeft het dagelijks bestuur aan [appellant] een gedoogplicht als bedoeld in artikel 5.24 van de Waterwet opgelegd (hierna: het gedoogplichtbesluit) in verband met de uitvoering van het projectplan 'Dijkversterking dijkring 67 Grubbenvorst' (hierna: projectplan).
    Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
    Het dagelijks bestuur heeft een verweerschrift en een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 2 april 2019, waar [appellante B], bijgestaan door mr. I.P.A. van Heijst, advocaat te Rozendaal, en het dagelijks bestuur, vertegenwoordigd door mr. H. Zeilmaker, advocaat te Arnhem, en door ing. G. Toirkens, ing. R.E.M.J. Franssen en mr. B. Jeurissen, zijn verschenen.
        Overwegingen
    1.    [appellant] is eigenaar van het perceel, kadastraal bekend, gemeente Grubbenvorst, sectie C, nummer 4181 (hierna: het perceel). Op het perceel staan een woning en bijbehorende opstallen. Het perceel is voor het overige grotendeels in gebruik als paardenweide. Volgens het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Maaskernen" zijn op het perceel, naast de bestaande woning, zes bouwvlakken met in totaal acht woningen (vier twee-onder-een-kap woningen en vier vrijstaande woningen) geprojecteerd. Op een gedeelte van het perceel, ter hoogte van de drie zuidelijke bouwvlakken, rust een zakelijk recht in verband met een rioolleiding.
        Het projectplan voorziet in de versterking van dijkring 67, gelegen in en rond de kern van Grubbenvorst, en beschrijft de daartoe te nemen maatregelen. Dit plan is bij uitspraak van de Afdeling van 12 juli 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1870, onherroepelijk geworden. Het projectplan voorziet in de aansluiting van de bestaande - te versterken - dijk ten oosten van het perceel op de hoge grond aan de noordzijde van Grubbenvorst, waarbij het tracé van dijkvakken 9 en 10 dwars over het perceel loopt. Op het perceel zal een damwand in de grond worden aangebracht met daaroverheen een grondlichaam. Binnendijks is een inspectiestrook voorzien. Om de nieuwe waterkering en de inspectiestrook te kunnen realiseren dient het dagelijks bestuur te beschikken over de perceelgedeelten waarop deze worden gerealiseerd en ook over een tijdelijke werkstrook.
        Het dagelijks bestuur en [appellant] hebben geen overeenstemming kunnen bereiken over de vestiging van een opstalrecht en een erfdienstbaarheid voor de aanleg en instandhouding van de damwand en een inspectiestrook en over het tijdelijk gebruik van een gedeelte van het perceel als werkstrook. Dit heeft als gevolg dat het projectplan ter plaatse van het perceel niet kan worden gerealiseerd en de waterkering onvoldoende kan worden versterkt. Daarom heeft het dagelijks bestuur op 13 november 2018 op grond van artikel 5.24 van de Waterwet aan [appellant] de verplichting opgelegd de verbetering van de primaire waterkering en de daarmee verband houdende werkzaamheden te gedogen.
        [appellant] is het niet eens met de gedoogplicht. Volgens hem kunnen door de voorgenomen aanleg van de damwand vijf bouwkavels niet langer worden gerealiseerd en heeft het dagelijks bestuur onvoldoende rekening gehouden met de grote nadelige financiële gevolgen die dat voor hem zal hebben.
    2.    [appellant] betoogt dat het dagelijks bestuur het gedoogplichtbesluit heeft genomen zonder eerst een serieuze en redelijke poging te doen om tot minnelijke overeenstemming te komen. Volgens hem heeft het dagelijks bestuur uitsluitend overleg willen voeren over de aan hem toekomende schadevergoeding met als uitgangspunt dat de door het projectplan getroffen bouwkavels enkele meters worden verschoven. Ook heeft het dagelijks bestuur volgens [appellant] ten onrechte de vergoeding van schade afhankelijk gesteld van het onherroepelijk worden van de voor die verschuiving noodzakelijke wijziging van het bestemmingsplan.
    2.1.    Artikel 5.24, eerste lid, van de Waterwet luidt:
        "1. De beheerder kan, voor zover dat voor de vervulling van zijn taken redelijkerwijs nodig is, rechthebbenden ten aanzien van onroerende zaken de verplichting opleggen om de aanleg of wijziging van een waterstaatswerk en de daarmee verband houdende werkzaamheden te gedogen, wanneer naar zijn oordeel de belangen van die rechthebbenden onteigening niet vorderen."
    2.2.    Uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 5.24, eerste lid, van de Waterwet (Kamerstukken II 2006-2007, 30 818, nr. 3, blz. 112) volgt dat de gedoogplicht alleen dan wordt opgelegd, indien de rechthebbende geen toestemming verleent voor de aanleg of wijziging van het waterstaatswerk.
    2.3.    Uit het door het dagelijks bestuur overgelegde logboek blijkt dat het dagelijks bestuur en [appellant] sinds november 2015 regelmatig overleg hebben gevoerd over de dijkversterkingsplannen op het perceel. Tussen het dagelijks bestuur en [appellant] bestaat al overeenstemming over de wijze waarop de waterkering en de inspectiestrook op het perceel zullen worden gerealiseerd. Nadat op 12 juli 2017 het projectplan onherroepelijk was geworden is het overleg steeds toegespitst geweest op de hoogte van de vergoeding van de schade die [appellant] stelt te zullen lijden als gevolg van de realisering van de damwand.
        Na 12 juli 2017 heeft voor het eerst weer overleg plaatsgevonden tussen het dagelijks bestuur en [appellant] op 8 mei 2018. Daarbij heeft het dagelijks bestuur [appellant] onder meer een aanbod tot schadevergoeding gedaan voor het vestigen van zakelijke rechten van opstal en overpad en het afsluiten van een huurovereenkomst. Dit aanbod van € 17.750,00 (exclusief belastingschade en deskundigenkosten) heeft het dagelijks bestuur bij brief van 4 juni 2018 bevestigd. Bij brief van 2 juli 2018 heeft het dagelijks bestuur zijn aanbod verhoogd met een bedrag van € 7.500,00 ter vergoeding van de planologische procedurekosten voor het verschuiven van bouwkavels op het perceel. In deze brief is ook vermeld dat een gedoogplichtprocedure in voorbereiding is en dat die procedure wordt gestaakt indien een minnelijke overeenstemming wordt bereikt. Op 2 augustus 2018 is het ontwerpbesluit tot het opleggen van de gedoogplicht ter inzage gelegd. Uit het logboek blijkt dat daarnaast het minnelijk overleg is voortgezet. Bij brief van 3 augustus 2018 heeft [appellant] aan het dagelijks bestuur laten weten dat hij de aangeboden schadevergoeding te laag vindt en heeft hij het dagelijks bestuur een tegenvoorstel gedaan voor een schadevergoeding van € 285.000,00 (exclusief deskundigenkosten), waarbij hij ervan is uitgegaan dat vijf bouwkavels geheel komen te vervallen. Het dagelijks bestuur heeft bij brief van 27 augustus 2018 op het tegenvoorstel gereageerd en te kennen gegeven bereid te zijn tot nader, oplossingsgericht overleg. Het dagelijks bestuur heeft daarbij vermeld dat een resolute afwijzing van verschuiving van bouwkavels daarin niet past en dat in het overleg ook de wijze van vaststelling van een vergoeding in geld indien de door het dagelijks bestuur voorgestane oplossing in natura niet tot stand komt, aan de orde zal komen. In een overleg op 16 oktober 2018 heeft [appellant] te kennen gegeven om hem moverende redenen niet zelf met een nieuw verzoek om schadevergoeding te komen en het dagelijks bestuur verzocht hem een aanbod te doen voor zowel het vestigen van de zakelijke rechten als voor de gevolgen van obstakelvrije zone die volgens de keur op het perceel ligt. Ook heeft [appellant] in dit overleg te kennen gegeven vooralsnog niet in te gaan op het aanbod tot het verschuiven van bouwvlakken. Bij brief van 30 oktober 2018 heeft het dagelijks bestuur [appellant] bericht in overleg te willen treden over een totaaloplossing voor onder meer de verschuiving van bouwkavels, schadevergoeding in geld bij restschade na die verschuiving en schadevergoeding in geld indien herziening van het bestemmingsplan niet onherroepelijk wordt. Het dagelijks bestuur heeft daarbij vermeld dat het inmiddels het initiatief heeft genomen tot bestemmingsplanherziening en dat het daarvoor de kosten op zich neemt, maar dat het aanbod van 2 juli 2018 tot aanvullende vergoeding blijft staan. Bij het besluit van 13 november 2018 heeft het dagelijks bestuur aan de [appellant] de gedoogplicht opgelegd omdat het overleg nog niet tot minnelijke overeenstemming heeft geleid.
    2.4.    Onder de hiervoor weergegeven omstandigheden bestaat geen grond voor het oordeel dat het dagelijks bestuur onvoldoende pogingen heeft ondernomen om toestemming te verkrijgen voor de uitvoering van het projectplan en de daarmee verband houdende werkzaamheden op het perceel.
        Het betoog faalt.
    3.    [appellant] betoogt dat het dagelijks bestuur in zijn besluit onvoldoende rekening heeft gehouden met de ernstige nadelige financiële gevolgen die het gedoogplichtbesluit voor hem heeft. Hij voert hiertoe aan dat het dagelijks bestuur ten onrechte heeft verwezen naar de mogelijkheid om een verzoek om schadevergoeding op grond van artikel 7.14 van de Waterwet in te dienen en zich op het standpunt heeft gesteld dat hij de nadelige gevolgen kan beperken door in te stemmen met een verschuiving van de getroffen bouwkavels naar een ander deel van het perceel. Volgens [appellant] kan het dagelijks bestuur in een schadeveroorzakend besluit met ernstige nadelige gevolgen voor een burger niet volstaan met een verwijzing naar een schadevergoedingsregeling. Ook kan het dagelijks bestuur volgens hem niet van hem verlangen dat hij instemt met het verschuiven van de bouwkavels om zo de schadevergoedingsplicht van het waterschap te beperken. Bovendien moeten de bouwkavels niet 3 tot 5 m, maar 50 m worden verschoven en vormt de bestaande rioolleiding, anders dan waar het dagelijks bestuur vanuit gaat, geen belemmering om de geplande bouwkavels te realiseren, aldus [appellant]. Tot slot heeft het dagelijks bestuur volgens [appellant] door mee te wegen dat hij nog geen concrete plannen heeft met de bouwkavels miskend dat de bouwkavels een vermogensbestanddeel vertegenwoordigen ten behoeve van zijn toekomstige pensioenvoorziening.
    3.1.    Artikel 7.14 van de Waterwet luidt:
        "1. Aan degene die als gevolg van de rechtmatige uitoefening van een taak of bevoegdheid in het kader van het waterbeheer schade lijdt of zal lijden, wordt op zijn verzoek door het betrokken bestuursorgaan een vergoeding toegekend, voor zover de schade redelijkerwijze niet of niet geheel te zijnen laste behoort te blijven en voor zover de vergoeding niet of niet voldoende anderszins is verzekerd.
    (…)
    4. Het besluit inzake de toekenning van de vergoeding wordt genomen bij afzonderlijke beschikking. (…)"
    3.2.    [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat het dagelijks bestuur bij de vaststelling van het gedoogplichtbesluit onvoldoende gewicht heeft toegekend aan zijn belangen en dat het dagelijks bestuur daarom niet in redelijkheid tot de vaststelling van dit besluit heeft kunnen komen. Het vergoeden van schade is geen voorwaarde voor het opleggen van een gedoogplicht op grond van artikel 5.24, eerste lid, van de Waterwet. Zoals ook het dagelijks bestuur in het gedoogplichtbesluit heeft vermeld kan [appellant] op grond van artikel 7.14, eerste lid van de Waterwet om vergoeding van de door hem als gevolg van de gedoogplicht geleden schade verzoeken. De uitspraak van de Afdeling van 5 november 1998, ECLI:NL:RVS:1998:ZF3624, waarnaar [appellant] heeft verwezen, is voor deze zaak niet relevant. In die zaak waren andere feiten aan de orde. Zo was bijvoorbeeld, anders dan in deze zaak, door het betrokken bestuursorgaan voorafgaand aan het schadeveroorzakende besluit geen overleg met appellant gevoerd. In die zaak ging het bovendien om een bestaand bedrijf dat als gevolg van het bestreden besluit niet kon worden voortgezet. In deze zaak heeft [appellant] niet aannemelijk gemaakt dat het gedoogplichtbesluit onherstelbare schade tot gevolg heeft, in de zin dat de daardoor ontstane schade niet adequaat kan worden gecompenseerd door toekenning van compensatie of vergoeding op een later tijdstip.
        Het betoog faalt.
    4.    Het beroep is ongegrond.
    5.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart het beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. E. Steendijk, voorzitter, en mr. N. Verheij en mr. B.P.M. van Ravels, leden, in tegenwoordigheid van mr. R. van Dijken, griffier.
    w.g. Steendijk    w.g. Van Dijken
    voorzitter    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 17 juli 2019
    595-580.