ECLI:NL:RVS:2014:1812, Raad van State, 21-05-2014, 201306035/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2014-05-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 6 maart 2012 heeft het dagelijks bestuur aan de Stichting Plaswijckpark een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een overdekte speelvoorziening met een horecavoorziening en het aanleggen van 69 parkeerplaatsen aan de Ringdijk 20 te Rotterdam (hierna: het perceel).

201306035/1/A1.
    Datum uitspraak: 21 mei 2014
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) op het hoger beroep van:
    
    De stichting Stichting Bewonersorganisatie Oud-Hillegersberg, gevestigd te Rotterdam, en anderen (hierna tezamen en in enkelvoud: de Stichting)
    appellanten,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 13 juni 2013 in zaak nr. 12/3827 in het geding tussen:
    
    de Stichting
    
    en
    
    het dagelijks bestuur van de deelgemeente Hillegersberg-Schiebroek.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 6 maart 2012 heeft het dagelijks bestuur aan de Stichting Plaswijckpark een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een overdekte speelvoorziening met een horecavoorziening en het aanleggen van 69 parkeerplaatsen aan de Ringdijk 20 te Rotterdam (hierna: het perceel).
    
    Bij besluit van 26 juli 2012 heeft het dagelijks bestuur, voor zover thans van belang, het door de Stichting tegen het besluit van 6 maart 2012 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en dit besluit, onder aanvulling van de motivering ervan, in stand gelaten.
    
    Bij uitspraak van 13 juni 2013 heeft de rechtbank het door de Stichting daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft de Stichting hoger beroep ingesteld.
    
    Het dagelijks bestuur heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Stichting heeft nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 februari 2014, waar de Stichting, vertegenwoordigd door mr. A.J. Braakman, advocaat te Rotterdam, en het dagelijks bestuur, vertegenwoordigd door M.A.C. Kooij, werkzaam bij de deelgemeente, zijn verschenen. Voorts is daar Stichting Plaswijckpark, vertegenwoordigd door mr. J.G.M. Roijers, advocaat te Rotterdam, en [naam persoon], gehoord.
    
    Overwegingen
    
    1. Ingevolge artikel 8:51d van de Awb kan de Afdeling het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen.
    
    2. Het bouwplan voorziet in het bouwen van een overdekte speelvoorziening met een horecavoorziening en het aanleggen van 69 parkeerplaatsen op het perceel.
    
    3. Het realiseren van de overdekte speelvoorziening is in overeenstemming met de ingevolge het bestemmingsplan "Overdekte speelvoorziening Plaswijckpark" op het perceel rustende bestemming "recreatie". Het aanleggen van de parkeerplaatsen op het perceel is toegestaan op grond van het bestemmingsplan "Kern en Plassen" en de ingevolge daarvan geldende bestemming "Recreatieve voorzieningen I".
    
    4. Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het bouwen van een bouwwerk.
    
    Ingevolge artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder b, wordt voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, de omgevingsvergunning geweigerd indien de aanvraag en de daarbij verstrekte gegevens en bescheiden naar het oordeel van het bevoegd gezag niet aannemelijk maken dat het bouwen van een bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft, voldoet aan de voorschriften die zijn gesteld bij de bouwverordening.
    
    Ingevolge artikel 2.5.30, eerste lid, van de Bouwverordening Rotterdam 2010 moet indien de omvang of de bestemming van een gebouw, in verband met de daarvoor te verwachten behoefte aan ruimte, bestemd voor het parkeren of stallen van motorvoertuigen, dan wel, in verband met de daarvoor te verwachten behoefte aan ruimte voor het laden en of lossen van goederen, daartoe aanleiding geeft, in deze behoefte in, op of onder dat gebouw, dan wel op of onder het daarbij behorende onbebouwd blijvende terrein in voldoende mate zijn voorzien.
    
    Ingevolge het tweede lid zijn voorschriften met betrekking tot de capaciteit van parkeer- en/of stallinggelegenheid in relatie tot de plaats, de omvang en de bestemming van het gebouw opgenomen in Bijlage 1.
    
    Ingevolge artikel 7, tweede lid, van Bijlage 1 wordt de capaciteit van een parkeergelegenheid ten behoeve van gebouwen, welke niet in de in artikel 2, lid 2, bedoelde tabel voorkomen, per geval vastgesteld. Daarbij wordt, voor zover mogelijk, aansluiting gezocht bij vergelijkbare gebouwen, vermeld in de tabel.
    
    5. De Stichting betoogt dat de rechtbank ten onrechte het dagelijks bestuur niet heeft opgeroepen om te worden gehoord. Daarnaast heeft het dagelijks bestuur geen verweerschrift ingediend, zodat hetgeen de Stichting in beroep naar voren heeft gebracht onbetwist is gebleven en de rechtbank haar beroep om die reden gegrond had dienen te verklaren. De rechtbank is hieraan ten onrechte voorbij gegaan, zodat de uitspraak niet deugdelijk is gemotiveerd, aldus de Stichting.
    
    5.1. Blijkens het proces-verbaal van de zitting bij de rechtbank is het dagelijks bestuur verschenen, vertegenwoordigd door een gemachtigde. Het betoog van de Stichting mist in zoverre feitelijke grondslag. Voorts is het indienen van een verweerschrift door het dagelijks bestuur niet verplicht, zodat in dit betoog van de Stichting geen grond is gelegen om tot vernietiging van de aangevallen uitspraak over te gaan. Dat geen verweerschrift is ingediend, betekent, anders dan de Stichting aanvoert, niet dat haar beroepsgronden terecht zijn voorgedragen en het besluit op bezwaar niet in stand kan blijven.
    
    Het betoog faalt.
    
    6. De Stichting betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de bouwverordening niet van toepassing is en dat het dagelijks bestuur ten onrechte een parkeereis heeft gesteld. Daartoe betoogt zij dat uit het besluit van 6 maart 2012 volgt dat het bouwplan geen toename van verkeersbewegingen tot gevolg heeft en dat de locatie reeds beschikt over een parkeerterrein met voldoende parkeerplaatsen. Voorts betoogt de Stichting dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het dagelijks bestuur niet heeft gemotiveerd waarom het is afgeweken van de parkeerstudie van 25 januari 2012 van de Dienst Stadsontwikkeling (hierna: DSO) en in plaats daarvan aansluiting heeft gezocht bij de abstracte norm van "recreatie-pretparken". In dit verband voert de Stichting aan dat uitsluitend de parkeerstudie van DSO ten grondslag ligt aan het besluit en niet het parkeeronderzoek van Van Riezen&Partners. In de parkeerstudie van DSO wordt geconcludeerd dat parkeren op eigen terrein uitsluitend nadelen heeft en dat die optie uit oogpunt van verkeersveiligheid en verkeerslogica dient te worden afgewezen.
    
    6.1. Anders dan de Stichting betoogt, heeft de rechtbank terecht geen grond gezien voor het oordeel dat de bouwverordening niet van toepassing is en dat het dagelijks bestuur niet bevoegd was om Stichting Plaswijckpark op grond van artikel 2.5.30, eerste lid, van de bouwverordening een parkeereis op te leggen. Vast staat dat Plaswijckpark beschikt over een parkeerterrein van 100 parkeerplaatsen dat in openbaar gebied is gelegen. Zowel uit het in opdracht van de Stichting Plaswijckpark uitgevoerde parkeeronderzoek van 25 februari 2011 van Van Riezen&Partners, als de in opdracht van het dagelijks bestuur verrichte parkeerstudie van DSO van 25 januari 2012, volgt dat het bouwplan, dat de bouw van een nieuwe overdekte speelvoorziening omvat, een verkeersaantrekkende werking zal hebben, waardoor de parkeerbehoefte toeneemt en niet kan worden volstaan met het huidige parkeerterrein.
    
    Dat in het besluit van 6 maart 2012 met betrekking tot de activiteit "milieuneutraal veranderen" is weergegeven dat de aangevraagde wijzigingen geen gevolg hebben voor de verkeersbewegingen en dat het huidige parkeerterrein van 100 parkeerplaatsen voldoende is, leidt niet tot een ander oordeel. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat het dagelijks bestuur aan het besluit op bezwaar een aanvullende motivering ten grondslag heeft gelegd, waarbij het zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat in het kader van de activiteit "milieuneutraal veranderen" bepalend is dat, naar niet in geschil is, het aantal verkeersbewegingen als gevolg van het plan passen binnen de geldende milieuvergunning. De rechtbank heeft terecht overwogen dat daaruit geen conclusies kunnen worden getrokken over de parkeerbehoefte en het aantal parkeerplaatsen in het kader van de activiteit "bouwen" en dat geen grond bestaat voor het oordeel dat het besluit is gebaseerd op een tegenstrijdige motivering.
    
    6.2. Het dagelijks bestuur heeft voorts aan zijn besluit ten grondslag gelegd dat gezien het gebruik van het gebouw op grond van artikel 2.5.30, eerste lid van de bouwverordening de aanleg van 65 parkeerplaatsen op eigen terrein is vereist. Volgens het dagelijks bestuur wordt op het eigen terrein een parkeerterrein met 69 parkeerplaatsen aangelegd, zodat aan de bouwverordening wordt voldaan.
    
    De rechtbank heeft terecht overwogen dat in het besluit tot verlening van de omgevingsvergunning de locatie waar het parkeerterrein zal worden gerealiseerd niet is vermeld, maar uitsluitend dat dit op het eigen terrein zal gebeuren. Blijkens de stukken en het verhandelde ter zitting is de schets die de Stichting heeft gevoegd bij haar aanvraag en waarop 69 parkeerplaatsen zijn ingetekend op het eigen terrein niet gewaarmerkt en maakt die geen deel uit van de stukken die behoren bij de verleende omgevingsvergunning. Nu gelet hierop uit het bouwplan en de daarbij behorende stukken niet blijkt waar de parkeerplaatsen zijn voorzien, heeft het dagelijks bestuur zich ten onrechte op het standpunt gesteld dat wordt voldaan aan het gestelde in artikel 2.5.30, eerste lid, van de bouwverordening. De rechtbank heeft dat niet onderkend.
    
    6.3. Het dagelijks bestuur heeft voor het berekenen van de parkeerbehoefte van het bouwplan op grond van artikel 2.5.30, tweede lid, van de bouwverordening aansluiting gezocht bij Bijlage 1 en de bijbehorende tabel. Gelet op de omstandigheid dat voor overdekt spelen geen afzonderlijke parkeernorm is opgenomen in de tabel, heeft het dagelijks bestuur op grond van artikel 7, tweede lid, van Bijlage 1 aansluiting gezocht bij de norm uit de tabel voor "recreatie-pretparken", waaruit volgt dat voor het bouwplan een parkeereis geldt van 65 parkeerplaatsen.
    
    Het dagelijks bestuur heeft eerst ter zitting te kennen gegeven dat, anders dan in het bestreden besluit is weergegeven, de toepassing van de parkeernorm voor "recreatie-pretparken" in dit geval een parkeereis oplevert van slechts 34 parkeerplaatsen. Het heeft voorts eerst ter zitting toegelicht dat het, naast deze norm, ook de norm voor "horeca" heeft gehanteerd, omdat in de overdekte speelvoorziening een restaurant zal worden gerealiseerd. Op grond van die norm zijn afgerond 31 parkeerplaatsen vereist, zodat volgens het dagelijks bestuur de totale parkeerbehoefte van het bouwplan 65 parkeerplaatsen bedraagt.
    
    Gelet op het vorenstaande heeft het dagelijks bestuur in het besluit van 26 juli 2012 niet deugdelijk gemotiveerd hoe het de tabel behorend bij Bijlage I heeft toegepast en hoe het is gekomen tot een parkeerbehoefte van 65 parkeerplaatsen voor het bouwplan. Het dagelijks bestuur heeft onvoldoende gemotiveerd waarom het zowel de norm voor "recreatie-pretparken" als de norm voor "horeca" heeft gehanteerd. In dit verband heeft het dagelijks bestuur niet inzichtelijk gemaakt waarom het gebruik van het restaurant een afzonderlijke verkeersaantrekkende werking heeft en niet kan worden geacht te zijn verdisconteerd in de parkeernorm voor "recreatie-pretparken". De Afdeling acht voorts van belang, gelet op de toelichting ter zitting van het dagelijks bestuur, dat op grond van de parkeernorm voor "recreatie-pretparken" 34 parkeerplaatsen dienen te worden gerealiseerd, dat in het parkeeronderzoek van Van Riezen&Partners is geconcludeerd dat de realisering van het bouwplan leidt tot een extra parkeervraag in de zomermaanden en dat die door het realiseren van circa 30 parkeerplaatsen kan worden opgevangen. Dit aantal komt overeen met het genoemde aantal van 34 parkeerplaatsen op grond van de parkeernorm voor "recreatie-pretparken".
    
    6.4. Tussen partijen is voorts niet in geschil dat de 65 parkeerplaatsen die volgens het dagelijks bestuur op het eigen terrein dienen te worden gerealiseerd, alleen via een uitweg kunnen worden ontsloten op de C.N.A. Looslaan. Niet in geschil is dat in de parkeerstudie van DSO wordt geconcludeerd dat dit een verkeersonveilige situatie tot gevolg heeft, vanwege de looproute door de Plaswijcklaan waar een deugdelijk trottoir van voldoende breedte ontbreekt. De rechtbank heeft niet onderkend dat het dagelijks bestuur onvoldoende heeft gemotiveerd waarom een ontsluiting van de 65 parkeerplaatsen via de C.N.A. Looslaan uit het oogpunt van verkeersveiligheid aanvaardbaar is en waarom het stellen van de aan de orde zijnde parkeereis geoorloofd is.
    
    6.5. Gelet op hetgeen hiervoor in 6.2, 6.3 en 6.4 is overwogen, is de conclusie dat het besluit van 26 juli 2012 in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb is genomen. De argumenten die de Stichting heeft aangevoerd ter onderbouwing van haar betoog dat het dagelijks bestuur geen deugdelijke belangenafweging heeft gemaakt, hebben betrekking op het achterliggende betoog zoals weergegeven in overweging 6, dat het dagelijks bestuur niet bevoegd was een parkeereis op te leggen. In zoverre is het aangevoerde in overweging 6.2, 6.3 en 6.4 reeds aan de orde gekomen, zodat dit betoog geen afzonderlijke bespreking behoeft.
    
    De Afdeling ziet in het belang bij een spoedige beëindiging van het geschil aanleiding het dagelijks bestuur op de voet van artikel 8:51d van de Awb op te dragen de in 6.2, 6.3 en 6.4 genoemde gebreken in het besluit 26 juli 2012 binnen acht weken na verzending van deze uitspraak te herstellen. Het dagelijks bestuur dient daartoe met inachtneming van hetgeen in die overwegingen is overwogen een gemotiveerd standpunt aan het besluit van 26 juli 2012 toe te voegen, dan wel in plaats daarvan een ander besluit te nemen.
    
    7. In de einduitspraak zal worden beslist over de proceskosten en vergoeding van het betaalde griffierecht.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    draagt het dagelijks bestuur van de deelgemeente Hillegersberg-Schiebroek op om binnen acht weken na de verzending van deze tussenuitspraak met inachtneming van hetgeen in 6.2, 6.3 en 6.4 is overwogen:
    
    1. het besluit van 26 juli 2012, kenmerk UIT-03732, Z-02915, te herstellen op een wijze als bedoeld in overweging 6.5 en dat in voorkomend geval op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken;
    
    2. de uitkomst aan de Afdeling en partijen mede te delen.
    
    Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. Y.E.M.A. Timmerman-Buck en mr. R.J.J.M. Pans, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.J. van den Berg, ambtenaar van staat.
    
    w.g. Slump w.g. Van den Berg
    voorzitter ambtenaar van staat
    
    Uitgesproken in het openbaar op 21 mei 2014
    
    651.