ECLI:NL:RVS:2018:2126, Raad van State, 27-06-2018, 201609532/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-06-27 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 9 februari 2015 heeft het college aan [vergunninghouder] een omgevingsvergunning verleend voor het in afwijking van het bestemmingsplan gebruiken van het perceel [locatie 1] te Pannerden ten behoeve van een broodjeszaak.

201609532/1/A1.
    Datum uitspraak: 27 juni 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellante], gevestigd te Pannerden, gemeente Rijnwaarden, en anderen
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 8 november 2016 in zaak nr. 15/6766 in het geding tussen:
    
    [appellante] en anderen
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Rijnwaarden, thans: Zevenaar.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 9 februari 2015 heeft het college aan [vergunninghouder] een omgevingsvergunning verleend voor het in afwijking van het bestemmingsplan gebruiken van het perceel [locatie 1] te Pannerden ten behoeve van een broodjeszaak.
    
    Bij besluit van 1 oktober 2015 heeft het college het door [appellante] en anderen daartegen gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard en het besluit van 9 februari 2015 met aanvulling van de motivering gehandhaafd.
    
    Bij uitspraak van 8 november 2016 heeft de rechtbank het door [appellante] en anderen daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 1 oktober 2015 vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben [appellante] en anderen hoger beroep ingesteld.
    
    [vergunninghouder] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 1 november 2017, waar [appellante] en anderen, vertegenwoordigd door mr. J. Molenaar, advocaat te Arnhem, en het college, vertegenwoordigd door mr. C. van Deutekom, advocaat te Arnhem, vergezeld door C. Capel, zijn verschenen.
    
    Na het sluiten van het onderzoek ter zitting heeft de Afdeling het onderzoek heropend en de samenstelling van de meervoudige kamer gewijzigd.
    
    [appellante] en anderen en het college hebben nadere stukken ingediend.
    
    Geen van de partijen heeft binnen een door de Afdeling gestelde termijn verklaard dat zij opnieuw gebruik wil maken van het recht ter zitting te worden gehoord.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    Het perceel en het pand aan de [locatie 1] te Pannerden zijn eigendom van [vergunninghouder], die de winkelruimte in het pand vanaf oktober 2013 als opslagruimte heeft gebruikt. Dit was alleen anders gedurende twee maanden in het voorjaar van 2014, toen het pand tijdelijk werd verhuurd. Bij het in bezwaar gehandhaafde besluit van 9 februari 2015 heeft het college vergunning verleend voor een broodjeszaak met terras op dit perceel.
    
        [appellante] en anderen zijn exploitanten en eigenaren van twee nabijgelegen horecapanden aan de [locatie 2] en [locatie 3] te Pannerden.
    
    2.    Voor het perceel geldt het bestemmingsplan "Pannerden", vastgesteld door de raad van de gemeente Rijnwaarden bij besluit van 2 oktober 2012 (hierna: het bestemmingsplan). In het bestemmingsplan is aan het perceel de bestemming "Gemengd" toegekend. Omdat daarbij niet de nadere aanduiding "horeca" is vermeld, laat deze bestemming, naar niet in geschil is, een broodjeszaak, zijnde een winkel met bijbehorende horeca, niet toe.
    
        Het college heeft de omgevingsvergunning verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) en artikel 4, aanhef en onderdeel 9, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht.
    
    3.    In de tussenuitspraak van 2 juni 2016 heeft de rechtbank overwogen dat het college de noodzaak van het besluit voldoende heeft aangetoond als bedoeld in artikel 15 van de door het college op 28 juli 2010 vastgestelde Beleidsregels bestemmingsplanafwijkingen (hierna: de beleidsregels). In de einduitspraak van 8 november 2016 is de rechtbank hier niet van teruggekomen.
    
        Het hoger beroep van [appellante] en anderen is uitsluitend gericht tegen dit oordeel.
    
    Juridisch kader
    
    4.    Artikel 2.1, eerste lid, van de Wabo bepaalt:
    
    "Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    
    […]
    
    c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan […],
    
    […]."
    
        Artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, bepaalt:
    
    "Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
    
    a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
    
    […]
    
    2°. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
    
    […]."
    
    4.1.    Artikel 4 van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht bepaalt:
    
    "Voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, komen in aanmerking:
    
    […]
    
    9. het gebruiken van bouwwerken, eventueel in samenhang met bouwactiviteiten die de bebouwde oppervlakte of het bouwvolume niet vergroten, en van bij die bouwwerken aansluitend terrein, mits […];
    
    […]."
    
    4.2.    Artikel 15 van de beleidsregels luidt:
    
    "Voor toepassing van artikel 2.12, lid 1, sub a onder 2 Wabo, jo artikel 4, lid 9 van bijlage II Bor, komt in aanmerking het wijzigen van het gebruik van bouwwerken met inachtneming van de volgende bepalingen:
    
    1. binnen een woonbestemming mag maximaal 40% van de vloeroppervlakte van de woning (met een maximum van 40 m2) gebruikt worden ten behoeve van aan huis verbonden beroepen;
    
    2. niet onder lid 1 vallende wijzigingen in het gebruik van bouwwerken kunnen worden toegestaan mits de noodzaak is aangetoond en de overwegingen om af te wijken zorgvuldig zijn onderbouwd."
    
    Noodzaak van gebruikswijziging
    
    5.    [appellante] en anderen bestrijden de overweging van de rechtbank dat zij het begrip "noodzaak" te eng interpreteren. Hun uitleg van dit begrip ontlenen zij aan het woordenboek Van Dale, waarin noodzaak is omschreven als: omstandigheid dat iets zeer dringend of onvermijdelijk is. Volgens hen heeft de rechtbank niet zonder meer mogen aannemen dat deze interpretatie niet de bedoeling van de opstellers van de beleidsregels is geweest. Zij wijzen erop dat uit de beleidsregels impliciet volgt dat vergunning eigenlijk alleen kan worden verleend voor locaties waarvoor het bestemmingsplan nog niet is geactualiseerd. Nu het ter plaatse geldende bestemmingsplan op 2 oktober 2012 is vastgesteld, ligt de door hen voorgestane uitleg in de rede. Dat die uitleg ertoe zou leiden dat nooit gebruik kan worden gemaakt van de mogelijkheid om met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wabo vergunning te verlenen, is volgens hen onjuist. Volgens hen leidt de beleidsregel voorts tot rechtsonzekerheid, indien niet zou kunnen worden uitgegaan van de taalkundige betekenis van een daarin gebruikt woord.
    
        [appellante] en anderen voeren voorts aan dat het college, indien van een ruime uitleg zou moeten worden uitgegaan, de noodzaak niet heeft aangetoond. Een concrete, cijfermatige onderbouwing ontbreekt. De rechtbank heeft dit volgens hen niet onderkend.
    
    6.    De rechtbank heeft overwogen dat de door [appellante] en anderen verdedigde enge interpretatie van het begrip noodzaak in de beleidsregels niet de bedoeling zal zijn geweest van de opstellers van deze beleidsregels en dat noodzaak derhalve niet op deze wijze dient te worden gelezen. Een dergelijke interpretatie zou er immers in de praktijk op neerkomen dat nimmer gebruik zou kunnen worden gemaakt van deze vrijstellingsmogelijkheid. Wel kan hieruit volgens de rechtbank worden afgeleid dat de enkele wenselijkheid van een gebruikswijziging onvoldoende is. In dit geval staat echter vast dat het pand reeds geruime tijd niet meer conform de bestemming wordt gebruikt en is voldoende aannemelijk gemaakt dat een invulling conform de huidige bestemming niet binnen afzienbare tijd kan worden gerealiseerd. Ook is volgens de rechtbank niet onbegrijpelijk dat het college heeft gemeend dat de attractiviteit van een kleine dorpskern als die van Pannerden al snel wordt geschaad door de langdurige leegstand van een winkelpand. Mede gelet op het feit dat volgens het vigerende bestemmingsplan op het perceel de bestemming "Gemengd" rust, zodat in het pand reeds verschillende centrumfuncties met een bepaalde ruimtelijke uitstraling zijn toegestaan, ziet de rechtbank onvoldoende aanknopingspunten voor het standpunt dat de planwetgever zeer bewust ervoor zou hebben gekozen om hier geen (dag)horeca toe te staan. In zoverre is de rechtbank van oordeel dat het college de noodzaak van het besluit voldoende heeft aangetoond.
    
    7.    Blijkens hoofdstuk 1 van de beleidsregels zijn de beleidsregels onder meer opgesteld omdat binnen de gemeente werd gewerkt aan actualisatie van de bestemmingsplannen. Met de beleidsregels zou, vooruitlopend op de geactualiseerde bestemmingsplannen, gewerkt kunnen worden met dezelfde planologische bouw- en gebruiksmogelijkheden, zodat uniform ruimtelijk beleid zou ontstaan. De passage in hoofdstuk 2 van de beleidsregels, waarnaar [appellante] en anderen verwijzen, vermeldt dat voor een groot gedeelte van de beleidsregels dan ook geldt dat toepassing daarvan zal uitsterven na actualisatie van de bestemmingsplannen. Uit deze passage kan naar het oordeel van de Afdeling niet worden afgeleid dat bedoeld is de toepassing van artikel 15, tweede lid, te beperken tot locaties waarvoor het bestemmingsplan nog niet is geactualiseerd. Zoals in hoofdstuk 1 van de beleidsregels is vermeld, zijn in de beleidsregels alle afwijkingsmogelijkheden opgenomen, maar zijn niet voor alle categorieën concrete eisen gesteld. Volgens de toelichting bij artikel 15, tweede lid, van de beleidsregels moet voor de daarin bedoelde gebruikswijzigingen een individuele afweging worden gemaakt.
    
    7.1.    De rechtszekerheid is niet in het geding wanneer een redelijke uitleg van het begrip "noodzaak" in artikel 15, tweede lid, van de beleidsregels wordt gehanteerd.
    
        Het in artikel 15 gemaakte onderscheid tussen medegebruik van woningen ten behoeve van aan huis gebonden beroepen in het eerste lid en de overige gevallen in het tweede lid, heeft volgens de toelichting bij die bepaling te maken met de zeer ingrijpende gevolgen die een wijziging in het gebruik voor de directe omgeving kan hebben. Uit deze toelichting volgt niet dat "noodzaak" beperkt moet worden uitgelegd. Zij verklaart enkel waarom voor de in het tweede lid bedoelde gevallen is gekozen voor een afweging per individueel geval.
    
        Het college stelt dat met de beleidsregels niet is beoogd de mogelijkheid om af te wijken van het bestemmingsplan voor de in het tweede lid bedoelde gevallen categorisch uit te sluiten. Omdat vrijwel nooit sprake zal zijn van noodzaak in de door [appellante] en anderen aangehaalde zin, heeft dat begrip in de beleidsregels volgens het college niet de betekenis die zij daaraan geven. Het college beoordeelt per individueel geval de beleidsmatige wenselijkheid en de ruimtelijke aanvaardbaarheid van een initiatief. De noodzaak kan daarbij volgens het college bijvoorbeeld zijn ingegeven door de beleidsmatige wens van het college om leegstand tegen te gaan en de levendigheid en de leefbaarheid van het centrum te vergroten. De Afdeling begrijpt hieruit dat ontwikkelingen volgens het college noodzakelijk zijn, indien daarmee zwaarwegende ruimtelijke belangen worden gediend. De enkele wenselijkheid van een gebruikswijziging is daarvoor onvoldoende, zoals de rechtbank heeft overwogen. Het college heeft daarmee een redelijke uitleg van het begrip "noodzaak" gehanteerd.   
    
    7.2.    Ingevolge het bestemmingsplan zijn de voor "Gemengd" aangewezen gronden bestemd voor detailhandel, dienstverlening, wonen en, voor zover als zodanig aangeduid, horeca en garagebedrijf.
    
        Niet in geschil is dat de winkelruimte in het pand sinds oktober 2013, met uitzondering van twee maanden in het voorjaar van 2014, niet werd verhuurd en niet overeenkomstig de bestemming in gebruik was. Het college stelt zich op het standpunt dat een broodjeszaak in deze ruimte de attractiviteit en de levendigheid van het dorpscentrum verhoogt. Van de bestaande functie als opslaglocatie voor de eigenaar, gaat vanuit het perspectief van levendigheid en dynamiek van het dorpscentrum weinig positieve werking uit, aldus het college. Met het oog op het behoud van de leefbaarheid in het dorpscentrum en het voorkomen van leegstand en verpaupering, heeft het college de gebruikswijziging noodzakelijk geacht.
    
        Gegeven de bestaande situatie, heeft het college de gebruikswijziging kunnen aanmerken als een planologische verbetering. Met die verbetering worden voorts zwaarwegende ruimtelijke belangen gediend, die zijn gelegen in het door het college nagestreefde behoud van de leefbaarheid van de kleine kernen. De Afdeling ziet daarom geen grond voor het oordeel dat het college de noodzaak van de gebruikswijziging niet heeft aangetoond. Daarbij wordt opgemerkt dat ook een andere invulling tot verhoging van de attractiviteit van het dorpscentrum zou kunnen leiden, zoals [appellante] en anderen betogen, maar dat een andere invulling niet is aangevraagd.
    
    7.3.    Het betoog faalt.
    
    Conclusie
    
    8.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    9.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. H. Bolt en mr. F.D. van Heijningen, leden, in tegenwoordigheid van mr. Y.C. Visser, griffier.
    
    w.g. Scholten-Hinloopen    w.g. Visser
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 27 juni 2018
    
    148.