ECLI:NL:RVS:2019:1703, Raad van State, 29-05-2019, 201602812/2/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-05-29 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 8 maart 2016, kenmerk 817E9147, heeft het college het bezwaar van MOB en Leefmilieu tegen het besluit om niet handhavend op te treden tegen het zonder vergunning krachtens de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998) weiden van vee en bemesten van gronden door de veehouderijen [locatie 1] te Kockengen, [locatie 2] te Leersum, [locatie 3] te Maarsbergen, [locatie 4] te Rhenen, [locatie 5] te Benschop, [locatie 6] te Montfoort en [locatie 7] te Kockengen, ongegrond verklaard.

201602812/2/R2.
    Datum uitspraak: 29 mei 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak na vereenvoudigde behandeling (artikel 8:54 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb)) in het geding tussen:
    Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A. en de Vereniging Leefmilieu, beide gevestigd te Nijmegen,
    appellanten,
    en
    het college van gedeputeerde staten van Utrecht,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 8 maart 2016, kenmerk 817E9147, heeft het college het bezwaar van MOB en Leefmilieu tegen het besluit om niet handhavend op te treden tegen het zonder vergunning krachtens de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998) weiden van vee en bemesten van gronden door de veehouderijen [locatie 1] te Kockengen, [locatie 2] te Leersum, [locatie 3] te Maarsbergen, [locatie 4] te Rhenen, [locatie 5] te Benschop, [locatie 6] te Montfoort en [locatie 7] te Kockengen, ongegrond verklaard.
    Tegen dit besluit hebben MOB en Leefmilieu beroep ingesteld.
    Overwegingen
    1.    Het college heeft bij het bestreden besluit de weigering om handhavend op te treden tegen het weiden van vee en het uitrijden van mest door de betrokken agrarische bedrijven gehandhaafd. Het college heeft overwogen dat het weiden van vee en het op of in de bodem brengen van meststoffen zal worden uitgezonderd van de vergunningplicht, zodat concreet zicht op legalisering bestaat. Het college heeft daarbij gewezen op de voorgenomen wijziging van het Besluit vergunningen Natuurbeschermingswet 1998, waarvan het ontwerp in februari 2016 in het Staatsblad is gepubliceerd. Het college verwacht dat de bepaling op korte termijn in werking zal treden.
    2.    MOB en Leefmilieu stellen in beroep dat het college de weigering om handhavend op te treden ten onrechte baseert op de uitzondering op de vergunningplicht die in artikel 3a van het Besluit vergunningen Natuurbeschermingswet 1998 zal worden opgenomen. MOB en Leefmilieu betogen dat de uitzondering op de vergunningplicht onverbindend is omdat deze in strijd is met artikel 6 van de Habitatrichtlijn.
    3.    Artikel 3a van het Besluit vergunningen Natuurbeschermingswet 1998, zoals dat ten tijde van het bestreden besluit in ontwerp bekend was en vervolgens van 27 april 2016 tot 1 januari 2017 gold, luidde: "Het verbod, bedoeld in artikel 19d, eerste lid, van de Nbw 1998, is niet van toepassing op:
    a. het weiden van vee;
    b. het op of in de bodem brengen van meststoffen."
    4.    Artikel 2 van de Verordening Natuur en Landschap provincie Utrecht 2017, luidt:
    "het verbod bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, van de wet, is niet van toepassing op de volgende handelingen:
    a. het weiden van vee;
    b. het op of in de bodem brengen van meststoffen."
    5.    De Afdeling heeft in de uitspraak van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1604, geoordeeld dat de uitzondering op de vergunningplicht voor het weiden van vee en het op of in de bodem brengen van meststoffen zoals opgenomen in de Omgevingsverordening Gelderland en de Omgevingsverordening Limburg 2014 onverbindend is, omdat deze in strijd is met hoger recht, namelijk artikel 6 van de Habitatrichtlijn. Ditzelfde oordeel geldt voor artikel 3a van het Besluit vergunningen Natuurbeschermingswet 1998 en artikel 2 van de Verordening Natuur en Landschap provincie Utrecht 2017.
    6.    Het voorgaande betekent dat het college voor de vraag of concreet zicht op legalisering bestond niet kon verwijzen naar de voorgenomen wijziging van artikel 3a van het Besluit vergunningen Natuurbeschermingswet 1998. Het bestreden besluit is genomen in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb.
    7.    Het beroep is kennelijk gegrond. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd. Het college dient een nieuw besluit te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak en de uitspraak van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1604, is overwogen. Daarbij is het volgende van belang.
    8.    Zoals overwogen in de uitspraak van 2 september 2015, 201501163/3/R2, beschikken de betreffende zeven veehouderijen over Nbw-vergunningen, waarbij de gevolgen van het beweiden niet zijn beoordeeld. Voorts beschikken de bedrijven niet over een vergunning voor het bemesten van gronden.
    9.    In de uitspraak van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1604, is overwogen dat Nbw-vergunningen voor melkveehouderijen met een stalsysteem dat beweiden impliceert aanpassing behoeven. De activiteit weiden van vee dient alsnog te worden vergund. Zolang dat niet is gebeurd vindt het weiden plaats zonder de daarvoor benodigde vergunning.
        Voorts volgt uit de hiervoor genoemde uitspraak van 29 mei 2019, dat agrarische bedrijven voor het op of in de bodem brengen van meststoffen een vergunning nodig hebben, als het bemesten - kort gezegd - een verslechterend of significant verstorend effect kan hebben op stikstofgevoelige natuurwaarden in een Natura 2000-gebied.
    10.    Uit 9 volgt dat de betrokken agrarische bedrijven in strijd met - thans - artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming (hierna: Wnb) handelen door zonder vereiste vergunning vee te weiden en gronden te bemesten. De reden waarom de betrokken bedrijven geen vergunning hebben voor deze activiteiten is dat de bevoegde gezagen zich jarenlang op het standpunt hebben gesteld dat deze activiteiten niet vergunningplichtig waren. Toen duidelijk werd dat deze activiteiten wel vergunningplichtig waren werd bovendien voorzien in een uitzondering op de vergunningplicht. De betrokken bedrijven kan derhalve geen verwijt worden gemaakt dat zij geen vergunning hebben voor het weiden van vee en het bemesten van gronden. De Afdeling acht dit van belang voor de totstandkoming van de alsnog te nemen besluiten op bezwaar. Zij licht dat als volgt toe.
    11.    Het college is bevoegd om tegen de overtreding van de bepalingen van de Wnb door de betrokken bedrijven op te treden met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom en dienen in beginsel van deze bevoegdheid gebruik te maken, tenzij concreet zicht op legalisering bestaat. Voor concreet zicht op legalisering is vereist dat er een ontvankelijke aanvraag voor een Wnb-vergunning voor de betrokken activiteit is ingediend, op basis waarvan het bevoegd gezag kan beoordelen of een vergunning kan worden verleend.
    12.    Omdat er voor de zeven betrokken bedrijven tot deze uitspraak geen aanleiding bestond om (i) een aanpassing van hun Wnb-vergunning te vragen voor het weiden van vee en (ii) een Wnb-vergunning te vragen voor het bemesten van gronden, dienen de betrokken bedrijven, voordat opnieuw beslist wordt of handhavend wordt opgetreden, alsnog in de gelegenheid te worden gesteld om dergelijke aanvragen te doen. Een termijn van drie maanden is daarvoor redelijk. Die termijn vangt aan nadat het bestuursorgaan deze gelegenheid heeft geboden, waarbij het tevens aangeeft welke gegevens de bedrijven bij de aanvraag voor de vergunningen dienen te overleggen, zodat de bedrijven ook daadwerkelijk in de gelegenheid zijn een ontvankelijke vergunningaanvraag te doen.
    13.    Nadat de geboden termijn voor het doen van een aanvraag voor de vergunningen is verstreken dient het college de voorbereiding van de besluiten op bezwaar in de handhavingszaken ter hand te nemen.
        Indien alsnog aanvragen voor een Wnb-vergunning voor het weiden en/of het bemesten zijn ingediend, betrekt het college deze aanvragen bij de beoordeling of concreet zicht op legalisering bestaat. Omdat de aanvragen feiten of omstandigheden betreffen die bekend zijn geworden na het horen en die voor de beslissing op bezwaar van aanmerkelijk belang kunnen zijn (art. 7:9 Awb), worden MOB en Leefmilieu in de gelegenheid gesteld daarover te worden gehoord.
        Wordt binnen de geboden termijn geen gebruik gemaakt van de mogelijkheid een vergunningaanvraag te doen dan kan zonder dat MOB en Leefmilieu in de gelegenheid worden gesteld te worden gehoord, een beslissing op bezwaar worden genomen die ertoe te strekt dat handhavend wordt opgetreden tegen het weiden van vee en/of het bemesten van gronden.
    14.    Het college dient ervoor zorg te dragen dat de besluiten op bezwaar, zowel over het weiden van vee als het bemesten van gronden uiterlijk 1 februari 2020 zijn genomen, zodat zowel aan de bedrijven als aan MOB en Leefmilieu voor aanvang van het bemestingsseizoen 2020 duidelijkheid wordt geboden.
    15.    Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    verklaart het beroep gegrond;
    II.    vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Utrecht van 8 maart 2016, kenmerk 817E9147;
    III.    draagt het college van gedeputeerde staten van Utrecht op om voor 1 februari 2020 met inachtneming van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen en dit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken;
    IV.    veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Utrecht tot vergoeding van bij Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A. en de Vereniging Leefmilieu in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 512,00 (zegge: vijfhonderdtwaalf euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
    V.    verstaat dat het college van gedeputeerde staten van Utrecht aan Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A. en de Vereniging Leefmilieu het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 334,00 (zegge: driehonderdvierendertig euro) vergoedt, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.
    Aldus vastgesteld door mr. R. Uylenburg, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J. Verbeek, griffier.
    w.g. Uylenburg    w.g. Verbeek
    lid van de enkelvoudige kamer    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 29 mei 2019
    Tegen deze uitspraak kan verzet worden gedaan bij de Afdeling (artikel 8:55 van de Awb).
    -     Verzet dient schriftelijk en binnen zes weken na verzending van deze uitspraak te worden gedaan.
    -     In het verzetschrift moeten de redenen worden vermeld waarom de indiener het niet eens is met de gronden waarop de beslissing is gebaseerd.
    -     Indien de indiener over het verzet door de Afdeling wenst te worden gehoord, dient dit in het verzetschrift te worden gevraagd. Het horen gebeurt dan uitsluitend over het verzet.
    388.