ECLI:NL:RVS:2019:855, Raad van State, 20-03-2019, 201804575/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-03-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 18 mei 2017 heeft het college het besluit om op 6 april 2017 spoedeisende bestuursdwang toe te passen ten aanzien van het afgraven en verharden van het perceel hoek Beukenlaan/Achtseweg-Zuid, kadastraal bekend gemeente Strijp, sectie C nummer 4960 (hierna: het perceel) aan JA Real Estate bekendgemaakt. Daarnaast heeft het college bij besluit van 18 mei 2017 een last onder dwangsom opgelegd ter voorkoming dat het perceel verder wordt afgegraven of verhard of anderszins activiteiten plaatsvinden waardoor de aanwezige groenvoorzieningen op het perceel teniet worden gedaan.

201804575/1/A1.
    Datum uitspraak: 20 maart 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    JA Real Estate B.V. en AMS Group B.V., gevestigd te Den Haag respectievelijk Amsterdam,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 20 april 2018 in zaak nr. 17/3500 in het geding tussen:
    JA Real Estate en AMS Group
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Eindhoven.
    Procesverloop
    Bij besluit van 18 mei 2017 heeft het college het besluit om op 6 april 2017 spoedeisende bestuursdwang toe te passen ten aanzien van het afgraven en verharden van het perceel hoek Beukenlaan/Achtseweg-Zuid, kadastraal bekend gemeente Strijp, sectie C nummer 4960 (hierna: het perceel) aan JA Real Estate bekendgemaakt. Daarnaast heeft het college bij besluit van 18 mei 2017 een last onder dwangsom opgelegd ter voorkoming dat het perceel verder wordt afgegraven of verhard of anderszins activiteiten plaatsvinden waardoor de aanwezige groenvoorzieningen op het perceel teniet worden gedaan.
    Bij besluit van 24 november 2017 heeft het college het door JA Real Estate en AMS Group daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 20 april 2018 heeft de rechtbank het door JA Real Estate en AMS Group daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak hebben JA Real Estate en AMS Group hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    JA Real Estate en AMS Group hebben een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 28 januari 2019, waar JA Real Estate en AMS Group, vertegenwoordigd door mr. J.A.N. Baas, advocaat te Den Haag en [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. B. Timmermans, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    JA Real Estate is eigenaar van het perceel, het zogenoemde Gloeilampplantsoen, dat onbebouwd is en is gelegen op de hoek van de Beukenlaan en de Achtseweg-Zuid. Sinds 1 mei 2016 verhuurt JA Real Estate dit perceel aan AMS Group. AMS Group exploiteert een bouwbedrijf. Op 6 april 2017 heeft een toezichthouder van het college de werkzaamheden, bestaande uit het verharden dan wel afgraven van het perceel, mondeling stilgelegd.
        Ten tijde van het besluit van 18 mei 2017 rustte op het perceel ingevolge het bestemmingsplan "Bedrijventerrein Zwaanstraat - Strijp T 2006" de bestemming "Bedrijfsdoeleinden". Volgens het college levert het perceel een bijdrage aan de groene uitstraling van het gebied en is daarom op de plankaart van dit bestemmingsplan geen bouwvlak voor bebouwing opgenomen. Onder deze bestemming vielen ook de groenvoorzieningen op dit bedrijventerrein. Op 21 juni 2016 heeft de gemeenteraad van Eindhoven een voorbereidingsbesluit als bedoeld in artikel 3.7 van de Wet ruimtelijke ordening genomen. De gemeenteraad wenst, met het oog op een goede ruimtelijke ordening, zorg te dragen voor een goede planologische bescherming van het grondgebied en de doelstelling van dit voorbereidingsbesluit is dan ook het weren van ontwikkelingen die niet passen in het nieuwe bestemmingsplan dat ten behoeve van het perceel wordt voorbereid. Hierna is op 10 oktober 2017 het bestemmingsplan "Strijp T (hoek Beukenlaan Achtseweg-Zuid)" vastgesteld waarin aan het perceel de bestemming "Groen" is toegekend. Dit bestemmingsplan is na de uitspraak van de Afdeling van 24 oktober 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3421, in rechte onaantastbaar geworden.
    2.    Aan het voorbereidingsbesluit van 21 juni 2016 zijn de volgende regels verbonden:
    a. het is verboden het gebruik van gronden en/of bouwwerken binnen het gebied van het voorbereidingsbesluit te wijzigen;
    b. burgemeester en wethouders kunnen bij een omgevingsvergunning afwijken van het bepaalde onder a en met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder d, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) een omgevingsvergunning verlenen mits het te wijzigen gebruik niet strijdig is met het in voorbereiding zijnde bestemmingsplan dat gericht is op het behoud, bescherming en versterking van de groenfunctie;
    c. het onder a genoemde verbod is niet van toepassing indien voorafgaand aan de inwerkingtreding van dit besluit voor de daarin genoemde activiteiten een omgevingsvergunning is verleend of nog moet worden verleend op grond van een vóór dat tijdstip ingediende en daartoe strekkende aanvraag om een omgevingsvergunning.
    3.    In het besluit van 18 mei 2017 is het besluit op schrift gesteld om op 6 april 2017 spoedeisende bestuursdwang toe te passen omdat het afgraven en verharden van het perceel zou kunnen leiden tot een onomkeerbare situatie.
        Daarnaast is een last onder dwangsom opgelegd inhoudende dat op het perceel geen enkele activiteit mag plaatsvinden die indruist tegen het behoud, de bescherming en versterking van de groenfunctie.
    4.    JA Real Estate en AMS Group verzetten zich tegen de toepassing van spoedeisende bestuursdwang en zijn het niet eens met de opgelegde last onder dwangsom. Volgens hen werd het perceel voorafgaand aan het voorbereidingsbesluit reeds gebruikt ten behoeve van een bouwbedrijf en dient het verwijderen van groen en het aanleggen van verhardingen tot het bedrijfsgebruik te worden gerekend.
    Gebruik van het perceel
    5.    JA Real Estate en AMS Group betogen dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college niet bevoegd is handhavend op te treden. Zij voeren daartoe aan dat het perceel voor inwerkingtreding van het voorbereidingsbesluit van 21 juni 2016 reeds werd gebruikt ten behoeve van het bouwbedrijf van AMS Group. Zij stellen dat er geen wijziging van het gebruik heeft plaatsgevonden. Volgens hen is de AMS Group een in Amsterdam gevestigd landelijk opererend bouwbedrijf en is het perceel gehuurd om tijdelijk bouwmateriaal- en materieel voor haar klanten in het zuiden van het land te stallen. Volgens Ja Real Estate en AMS Group kan het gebruik van het perceel voor opslag en voorbereidende handelingen voor de vestiging van een bouwbedrijf niet los worden gezien van het gebruik van het perceel voor een bouwbedrijf. JA Real Estate en AMS Group hebben ter staving van hun betoog een aantal foto’s overgelegd waarop volgens hen te zien is dat opslag op het perceel heeft plaatsgevonden. Zo is op het perceel een hek en een tweetal bouwcontainers geplaatst, zijn stelconplaten neergelegd en zijn zand, tuingrond, takken en speeltoestellen opgeslagen.
    5.1.    Zoals ook volgt uit de uitspraak van 20 december 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3469, is in een geval als hier aan de orde beslissend of de ingebruikname feitelijk heeft plaatsgevonden. Voorbereidende handelingen die plaatsvinden met het oog op een voorgenomen vorm van gebruik kunnen niet worden aangemerkt als een dergelijke ingebruikname. Van een wijziging van het gebruik is als zodanig ook nog geen sprake op het moment dat de voorbereidende handelingen zijn afgerond. Doorslaggevend is of de desbetreffende activiteit feitelijk heeft plaatsgevonden.
        Niet in geschil is dat op 14 mei 2016 een begin is gemaakt met het plaatsen van een hekwerk om het perceel. Uit de foto’s van 16 mei 2016 blijkt dat het hekwerk gereed is en dat binnen het hekwerk stelconplaten liggen opgestapeld. Ook ligt er blijkens die foto’s een berg zand op het perceel en staat er een container op het perceel.
        Ten tijde van de oplegging van bestuursdwang vonden verhardingswerkzaamheden plaats op het perceel waarbij tevens groen werd weggehaald en vond ontgronding plaats. De rechtbank heeft naar het oordeel van de Afdeling terecht overwogen dat Ja Real Estate en AMS Group niet aannemelijk hebben gemaakt aan de hand van concrete gegevens dat het perceel voor de inwerkingtreding van het voorbereidingsbesluit werd gebruikt ten behoeve van een bouwbedrijf. Daarbij heeft de rechtbank terecht van belang geacht dat er geen kantoor(gebouw) of materieel stond dat alleen wordt gebruikt voor het bouwbedrijf en dat uit de op het perceel opgeslagen goederen, zoals betonplaten, zand, tuingrond en takken evenmin kan worden geconcludeerd dat op het perceel een bouwbedrijf was gevestigd ten tijde van het voorbereidingsbesluit. De door JA Real Estate en AMS Group eerst in hoger beroep overgelegde verklaring van A. Frites, biedt geen grond voor een ander oordeel, nu deze verklaring niet wordt ondersteund door concrete gegevens waaruit blijkt dat voorafgaand aan het voorbereidingsbesluit reeds een bouwbedrijf was gevestigd op het perceel. Daar komt bij dat het college voorafgaand aan het besluit tot oplegging van een dwangsom het perceel veelvuldig heeft bezocht ter voorkoming van het verloren gaan van groen op het perceel en dat uit deze waarnemingen evenmin is gebleken dat het perceel werd gebruikt door een bouwbedrijf voorafgaand aan het voorbereidingsbesluit.
        De rechtbank heeft gelet op het voorgaande terecht overwogen dat het perceel ten tijde van het voorbereidingsbesluit niet in gebruik was ten behoeve van een bouwbedrijf en dat het college bevoegd was handhavend op te treden tegen de verhardingswerkzaamheden en het verwijderen van groen op het perceel.
        Het betoog faalt.
    6.    De geconstateerde werkzaamheden zijn gelet op hetgeen hiervoor is overwogen onder 5.1 in strijd met het voorbereidingsbesluit omdat met deze werkzaamheden het gebruik van het perceel wordt gewijzigd. Het betoog van JA Real Estate en AMS Group dat de rechtbank ten onrechte niet is ingegaan op hun betoog dat het voorbereidingsbesluit van 21 juni 2016 geen verbod omvat op het verrichten van aanlegwerkzaamheden die strekken ten behoeve van het reeds aangevangen gebruik voor een bouwbedrijf kan niet leiden tot een ander oordeel. Daargelaten of aanlegwerkzaamheden zijn verboden in het voorbereidingsbesluit is het college bevoegd handhavend op te treden tegen het wijzigen van gebruik op het perceel in strijd met het voorbereidingsbesluit.
    Overtreder
    7.    JA Real Estate betoogt dat het besluit ten onrechte aan haar is gericht, omdat zij ten tijde van de mondelinge stillegging van de werkzaamheden niet de overtreder was. Volgens JA Real Estate was zij uitsluitend verhuurder van het perceel.
    7.1.    Met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo wordt het gebruik van gronden en bouwwerken zonder omgevingsvergunning in strijd met een bestemmingsplan, beheersverordening, exploitatieplan, provinciale verordening, AMvB, en voorbereidingsbesluit verboden. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 6 mei 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1458 wordt gelet op de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo onder "gebruiken van gronden" als bedoeld in deze bepaling mede verstaan het "laten gebruiken van gronden". JA Real Estate kan om die reden worden aangemerkt als overtreder. De rechtbank heeft gelet hierop terecht geen grond gezien voor het oordeel dat het college ten onrechte het besluit tot handhavend optreden heeft gericht aan JA Real Estate.
        Het betoog faalt.
    Bekendmaking besluit
    8.    JA Real Estate en AMS Group betogen dat de rechtbank ten onrechte geen gevolgen heeft verbonden aan het niet tijdig bekend maken van het besluit tot spoedeisende bestuursdwang. Zij voeren hiertoe aan dat hun werkzaamheden zijn vertraagd en rechtsbeschermingsmogelijkheden zijn onthouden.
    8.1.    Het vereiste dat de beslissing tot toepassing van bestuursdwang ingevolge artikel 5:31, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), alsnog zo spoedig mogelijk op schrift wordt gesteld en aan de betrokkene kenbaar wordt gemaakt, biedt betrokkene de mogelijkheid om in bezwaar en beroep de rechtmatigheid van de beslissing aan te vechten. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 4 september 2013, ECLI:NL:RVS:2013:992), vormt de enkele omstandigheid dat het op schrift stellen en bekendmaken van een beslissing tot toepassing van bestuursdwang niet zo spoedig mogelijk heeft plaatsgevonden wel een schending van genoemde bepaling, maar betekent dit nog niet dat daardoor de beslissing tot de toepassing van de bestuursdwang alsnog onrechtmatig wordt. Derhalve heeft de rechtbank, daargelaten of artikel 5:31, tweede lid, van de Awb is geschonden, nu JA Real Estate en AMS Group de rechtmatigheid van de beslissing in bezwaar en beroep hebben kunnen aanvechten, in hetgeen zij hebben aangevoerd terecht geen grond gevonden om aan het verstrijken van een periode van ongeveer anderhalve maand de door JA Real Estate en AMS Group gewenste gevolgen te verbinden.
    Duidelijkheid last
    9.    Verder betogen JA Real Estate en AMS Group dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de opgelegde last onder dwangsom onduidelijk is. Daartoe voeren zij aan dat in de last een zeer ruime omschrijving is opgenomen van hetgeen niet is toegestaan, waardoor iedere werkzaamheid op het perceel is verboden.
    9.1.    In hetgeen door JA Real Estate en AMS Group is aangevoerd in beroep heeft de rechtbank terecht geen grond gezien voor het oordeel dat de opgelegde last onder dwangsom onduidelijk is. In de last staat dat op het perceel geen enkele activiteit mag plaatsvinden die indruist tegen het behoud, de bescherming en versterking van de groenfunctie. Dat het perceel hierdoor niet gebruikt mag worden voor de opslag van bouwmateriaal, zoals JA Real Estate en AMS Group wensen betekent niet dat de last niet duidelijk is.
        Het betoog faalt.
    Slot en conclusie
    10.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    11.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. R. Uylenburg en mr. J.Th. Drop, leden, in tegenwoordigheid van mr. S. Vermeulen, griffier.
    w.g. Van der Beek-Gillessen    w.g. Vermeulen
    voorzitter    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 20 maart 2019
    700.