ECLI:NL:RBAMS:2013:2820, Rechtbank Amsterdam, 16-05-2013, 12-1570 WOB
Rechtbank Amsterdam — Uitspraak 
Datum: 2013-05-16 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Wob - openbaarmaking rapport FIOD - categorale weigering in dit geval onvoldoende. Absolute en relatieve weigeringsgronden vragen verschillende beoordelingen. Wbp persoonsgegevens. Dat eiser alle namen van de betrokkenen kent doet er niet aan af dat betrokkenen schade kunnen lijden in de persoonlijke levenssfeer door bekendmaking. Openbaar is immers openbaar voor iedereen. Namen van als getuige aangemerkte, maar niet gehoorde personen zijn geen strafrechtelijk persoonsgegevens.Voordoen van onevenredige benadeling door intimidatie van getuige is dermate onzeker dat dit geen weigeringsgrond kan zijn. Samenvatting niet op voorhand onmogelijk. Gegrond, nieuw besluit.

RECHTBANK AMSTERDAM
    Bestuursrecht
    
    
      zaaknummer: AWB 12/1570 WOB
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen
    
    
      [eiser] ,
    
      wonende te [woonplaats] ,
      eiser,
    
    
    
      en
    
    
    de staatssecretaris van Financiën, 
    
      verweerder,
      gemachtigde mr. W.J.G. van Duijn.
    
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Bij besluit van 10 november 2011 (het primaire besluit) heeft verweerder eisers verzoek op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) om openbaarmaking van het verslag of rapport van een door de Fiscale inlichtingen- en opsporingsdienst (FIOD) ingesteld onderzoek naar verdenking van onrechtmatig handelen van of door het bestuur van [de stichting] , afgewezen.
    
    
    
      Bij besluit van 16 februari 2012 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen het primaire besluit ongegrond verklaard met aanpassing van de motivering.
    
    
    
      Eiser heeft tegen dit besluit beroep ingesteld en verweerder heeft een verweerschrift ingediend. 
    
    
    
      De rechtbank heeft de zaak ter zitting behandeld op 27 februari 2013. Eiser is verschenen. Verweerder is vertegenwoordigd door zijn gemachtigde, vergezeld door mr. G.M. Bosch.
    
    
  
  
    
      
      Overwegingen
    
    
      1.
      Feiten en omstandigheden / standpunten van partijen
      
      
        1.1.
        Eiser heeft op 1 september 2011 een Wob-verzoek gedaan om openbaarmaking van onder meer een verslag of rapport van het vooronderzoek dat in 2007/2008 is verricht door de FIOD en/of ECD (Economische controledienst) naar verdenkingen van onrechtmatig handelen van of door [instantie3] . Eiser heeft het verzoek ingediend bij de minister van Financiën. 
        
      
      
        1.2.
        Bij brief van 26 oktober 2011 is eiser ervan in kennis gesteld dat de Belastingdienst – FIOD op het verzoek van eiser zal beslissen. 
      
      
        1.3.
        Bij het primaire besluit heeft de plaatsvervangend directeur van de FIOD (namens de Staatssecretaris van Financiën) meegedeeld dat hij beschikt over een projectplan (hierna: het projectplan) waarin ten aanzien van acht verdachten, waaronder vijf natuurlijke personen, onderzoeksbevindingen zijn opgenomen. Verweerder weigert openbaarmaking van het projectplan op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e (persoonlijke levenssfeer) en g (onevenredige benadeling), van de Wob. Verweerder heeft verder overwogen niet te voldoen aan het subsidiaire verzoek van eiser om verstrekking van de gevraagde informatie in geanonimiseerde vorm dan wel in de vorm van een samenvatting, omdat de in het projectplan genoemde personen dan nog altijd tot identificeerbare personen te herleiden zullen zijn. Aldus staat de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer in de weg aan de openbaarmaking.
        
      
      
        1.4.
        Eiser heeft tegen dit besluit een bezwaarschrift ingediend. 
        
      
      
        1.5.
        In het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard met aanpassing van de motivering. Verweerder heeft in dit besluit ook artikel 10, eerste lid, aanhef en onder d, van de Wob aan de weigering tot openbaarmaking van het projectplan ten grondslag gelegd. Daarnaast heeft verweerder de eerder gehanteerde weigeringsgronden (10, tweede lid onder e en g van de Wob) gehandhaafd. In het bestreden besluit heeft verweerder wel een samenvatting verstrekt van de gevraagde informatie.
        
      
      
        1.6.
        Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Eisers gronden van beroep zullen hierna bij de inhoudelijke beoordeling aan de orde komen.
        
      
      
        1.7.
        Nadat eiser daarvoor toestemming heeft gegeven, heeft de rechtbank met toepassing van artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kennis genomen van het door verweerder vertrouwelijk overgelegde projectplan. 
        
      
    
    
      2.
      Wettelijk kader
      
      
        2.1.
        Op grond van artikel 1 van de Wob wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen verstaan onder: 
        
          
            . document: een bij een bestuursorgaan berustend schriftelijk stuk of ander materiaal dat gegevens bevat; 
          
          
            . bestuurlijke aangelegenheid: een aangelegenheid die betrekking heeft op beleid van een bestuursorgaan, daaronder begrepen de voorbereiding en de uitvoering ervan; 
          
        
        (…)
        
      
      
        2.2.
        Op grond van artikel 3, eerste lid, van de Wob kan een ieder een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf. Op grond van het vijfde lid van dit artikel wordt een verzoek om informatie ingewilligd met inachtneming van het bepaalde in de artikelen 10 en 11. 
        
      
      
        2.3.
        Op grond van artikel 10, eerste lid, aanhef en onder d, van de Wob blijft het verstrekken van informatie ingevolge deze wet achterwege voor zover dit persoonsgegevens betreft als bedoeld in paragraaf 2, van hoofdstuk 2, van de Wet bescherming persoonsgegevens (Wbp), tenzij de verstrekking kennelijk geen inbreuk op de persoonlijke levenssfeer maakt.
        
      
      
        2.4.
        Op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob blijft het verstrekken van informatie op grond van deze wet achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer.
        
      
      
        2.5.
        Op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob blijft het verstrekken van informatie op grond van deze wet achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen het belang van het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden. 
        
      
      
        2.6.
        Op grond van artikel 1, aanhef en onder a, van de Wbp wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen onder persoonsgegeven verstaan elk gegeven betreffende een geïdentificeerde of identificeerbare natuurlijke persoon.
        
      
      
        2.7.
        Op grond van artikel 16 van de Wbp is de verwerking van persoonsgegevens betreffende iemands godsdienst of levensovertuiging, ras, politieke gezindheid, gezondheid, seksuele leven, alsmede persoonsgegevens betreffende het lidmaatschap van een vakvereniging verboden behoudens het bepaalde in deze paragraaf. Hetzelfde geldt voor strafrechtelijke persoonsgegevens en persoonsgegevens over onrechtmatig of hinderlijk gedrag in verband met een opgelegd verbod naar aanleiding van dat gedrag. 
        
      
    
    
      3.
      Beoordeling van het beroep
      
      
        
          Ten aanzien van de categorale toepassing van de weigeringsgronden
        
      
      
      
        3.1.
        Ter zitting heeft verweerder het standpunt ingenomen dat de drie aan het bestreden besluit ten grondslag gelegde weigeringsgronden van de Wob alle van toepassing zijn op het hele projectplan. Verweerder heeft toegelicht dat hij daarom niet afzonderlijk heeft gespecificeerd welke weigeringsgrond op welke passage dan wel welk onderdeel uit het projectplan van toepassing is geacht.
        
      
      
        3.2.
        Uit vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) volgt dat hoewel in beginsel per document of onderdeel daarvan moet worden gemotiveerd dat aan de belangen die zich tegen openbaarmaking verzetten doorslaggevend gewicht toekomt, daarvan onder omstandigheden kan worden afgezien als dat zou leiden tot herhalingen die geen redelijk doel dienen (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 28 april 2010, LJ-nummer BM2629). 
      
      
        3.3.
        De rechtbank is van oordeel dat de categorale weigering van verweerder ontoereikend is. Verweerder heeft onvoldoende gemotiveerd op welke grond de openbaarmaking van de verschillende (onder)delen van het projectplan is geweigerd. Nog daargelaten dat verweerder dit niet heeft gesteld, valt niet zonder meer in te zien dat een dergelijke motivering zou leiden tot onnodige herhalingen die geen redelijk doel zouden dienen. Afhankelijk van het type weigeringsgrond (absoluut of relatief), moet verweerder vervolgens nog de vraag beantwoorden of aan het belang van bescherming van de bij de weigeringsgrond betrokken belangen een zodanig gewicht toekomt, dat openbaarmaking van het betreffende (onderdeel van dat) document achterwege mag blijven. Van een dergelijke belangenafweging heeft verweerder in het bestreden besluit ten onrechte geen blijk gegeven. 
        
      
      
        3.4.
        Gelet op het voorgaande komt het bestreden besluit reeds hierom wegens strijd met artikel 7:12 van de Awb voor vernietiging in aanmerking.
        
        
          
            Ten aanzien van de Wbp-persoonsgegevens
          
        
      
      
        
          4.1. 	Eiser heeft aangevoerd dat de namen van de betrokkenen hem uit andere bronnen reeds bekend zijn. Het argument van bescherming van de persoonlijke levenssfeer als neergelegd in artikel 10, eerste lid, onder d, van de Wob dient daarom volgens eiser geen doel meer.
        
      
      
        4.2
        Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat het niet aannemelijk is dat eiser uit andere bronnen bekend is met alle in het projectplan voorkomende namen van betrokkenen. De beroepsgrond mist dan ook feitelijke grondslag. Ten aanzien van de personen die eiser wel kent, bevat het projectplan informatie die gevoeliger van aard is dan hetgeen al openbaar is, zodat ook om die reden openbaarmaking achterwege moet blijven, aldus verweerder.
        
      
      
        4.3.
        Onder verwijzing naar vaste rechtspraak van de Afdeling (bijvoorbeeld de uitspraak van 25 april 2000, LJN: AA5633), overweegt de rechtbank dat het recht op openbaarmaking ingevolge de Wob uitsluitend het publieke belang van een goede en democratische bestuursvoering dient, welk belang de Wob vooronderstelt. Het komt iedere burger in gelijke mate toe. Daarom kan ten aanzien van de openbaarheid geen onderscheid worden gemaakt naar gelang de persoon of de oogmerken van de verzoeker. Bij de te verrichten belangenafweging worden dan ook betrokken het algemene of publieke belang bij openbaarmaking van de gevraagde informatie en de door de (relatieve) weigeringsgronden te beschermen belangen, maar niet het specifieke belang van de verzoeker. Deze belangenafweging kan niet leiden tot niet algemene openbaarmaking, dat wil zeggen slechts bekendmaking aan een bepaalde verzoeker met een specifiek belang. Openbaar voor eiser betekent dus openbaar voor een ieder. Dat eiser alle namen van de betrokken personen al kent, wat daar ook van zij nu eiser ter zitting heeft verklaard niet bekend te zijn met alle namen, doet niet af aan de mogelijkheid dat openbaarmaking van het projectplan schade kan toebrengen aan de persoonlijke levenssfeer van de in het projectplan genoemde personen. De beroepsgrond slaagt niet. 
        
      
      
        5.1
        Eiser heeft verder betwist dat een aanzienlijk deel van de gegevens in het projectplan valt aan te merken als strafrechtelijke gegevens die onder artikel 10, eerste lid, aanhef en onder d, van de Wob zouden vallen. Het Openbaar Ministerie (OM) heeft nooit strafvervolging ingesteld, betrokkenen zijn nooit formeel als verdachten aangemerkt en er is geen sepotbeslissing van het OM, aldus eiser. 
        
      
      
        5.2
        Verweerder heeft gesteld dat hij het onderzoek naar de feiten en omstandigheden in relatie tot vermoedelijk gepleegde strafbare feiten niet anders kan duiden dan als strafrechtelijk onderzoek naar die strafbare feiten. Verweerder heeft gewezen op het feit dat gebruik is gemaakt van de strafvorderlijke bevoegdheid ex artikel 126nd van het Wetboek van Strafvordering. Bovendien is aan een gehoorde getuige een voorwaardelijke cautie gegeven. De conclusies van het FIOD-onderzoek zijn volkomen gericht op strafbare feiten. De verzamelde gegevens over personen en hun betrokkenheid bij vermoedelijk gepleegde strafbare feiten zijn naar de opvatting van verweerder dan ook terecht aangemerkt als strafrechtelijke persoonsgegevens als bedoeld in artikel 16 van de Wbp. 
        
      
      
        5.3.
        De rechtbank overweegt als volgt. Gelet op de definitie van artikel 1, aanhef en onder a, van de Wbp, is de hoedanigheid waarin iemand is gehoord door de politie een persoonsgegeven. Dit blijkt ook uit de volgende passage uit de memorie van toelichting bij de Wbp: ‘Het gegeven dat een bepaalde persoon aangifte heeft gedaan van diefstal van een voertuig, wanneer hij daarmee als slachtoffer van een strafbaar feit wordt aangemerkt, zal ook als een op die persoon betrekking hebbend persoonsgegeven moeten worden aangemerkt’ (Kamerstukken II 1997/1998, 25 892, nr. 3, p. 47).
        
      
      
        5.4.
        Naar vaste rechtspraak van de Afdeling (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 31 januari 2007, LJN: AZ7410), is de omstandigheid dat een persoon als verdachte is gehoord door de politie een persoonsgegeven van strafrechtelijke aard, nu ingevolge het Wetboek van Strafvordering tegen een verdachte bijzondere dwangmiddelen kunnen worden ingezet en aan een verdachte bijzondere rechten worden toegekend. Hieruit volgt dat verweerder de in het projectplan opgenomen personalia van de verdachte personen terecht niet heeft openbaargemaakt.
        
      
      
        5.5.
        Gelet op het element ‘identificeerbare’ in de definitie van persoonsgegeven in artikel 1, aanhef en onder a, van de Wbp, beperkt het begrip persoonsgegeven zich niet tot de vermelding van personalia van de gehoorde en zijn hoedanigheid. Voor zover het relaas van het verhoor gegevens bevat die herleidbaar zijn tot de gehoorde, moet dat relaas worden begrepen onder het begrip persoonsgegeven.
        
      
      
        5.6.
        Verweerder heeft ter zitting verklaard dat alle personen die niet verdacht zijn als getuige zijn opgevoerd. Een deel van deze getuigen is niet gehoord door de politie en weet waarschijnlijk ook niet dat zij als getuige zijn aangemerkt, aldus verweerder. Nu ten aanzien van deze laatste groep personen (als getuige aangemerkt, maar niet gehoord) geen sprake is van horen door de politie, kunnen de gegevens van deze personen naar het oordeel van de rechtbank niet als persoonsgegevens als bedoeld in artikel 1, aanhef en onder a, van de Wbp worden aangemerkt. De weigeringsgrond in artikel 10, eerste lid, aanhef en onder d, van de Wob is op hen dan ook niet van toepassing. De beroepsgrond slaagt.
        
        
          
            Ten aanzien van de onevenredige bevoor- of benadeling
          
        
        
      
      
        6.1
        Eiser heeft aangevoerd dat de stelling van verweerder dat openbaarmaking van het projectplan de betrokkenen in gevaar kan brengen, op geen enkele wijze aannemelijk is gemaakt. De enige die een verklaring heeft afgelegd bij de FIOD, [getuige] , heeft schriftelijk verklaard geen bezwaar te hebben tegen openbaarmaking van het projectplan. Zij zou er zelfs op aandringen. Verweerder heeft dan ook niet artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob aan de weigering tot openbaarmaking van het plan ten grondslag kunnen leggen, aldus eiser.
        
      
      
        6.2.
        Verweerder heeft gesteld de toestemming tot openbaarmaking van [getuige] van ondergeschikt belang te achten. Deze toestemming ziet alleen op het deel van het onderzoek dat een relatie heeft met [getuige] . Een derde kan volgens verweerder geen toestemming geven voor openbaarmaking van hem of haar niet betreffende gegevens. Voorts is verweerder van mening dat voldoende aannemelijk is gemaakt dat openbaarmaking zal leiden tot verheviging of herleving van de bedreigingen en intimidaties die [getuige] heeft ervaren en die de inspectie heeft gesignaleerd.
        
      
      
        6.3.
        De rechtbank stelt vast dat verweerder de toepassing van de weigeringsgrond zoals opgenomen in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob alleen heeft toegespitst op [getuige] . Niet in geschil is dat [getuige] onderwerp van intimidatie is geweest en dat de mogelijkheid bestaat dat deze situatie zich in de toekomst zal herhalen.  
        
      
      
        6.4.
        Ter zitting heeft verweerder het standpunt ingenomen dat deze weigeringsgrond ziet op de gehele inhoud van het projectplan. Ten aanzien van dit standpunt verwijst de rechtbank naar hetgeen zij hiervoor onder 3.3. van deze uitspraak reeds heeft overwogen. Voorts overweegt de rechtbank dat het zich daadwerkelijk manifesteren van intimidatie afhankelijk is van diverse onzekere factoren. Niet alleen is het de vraag in hoeverre de inhoud van het document derden aanleiding kán geven om tot het plegen van strafbare feiten jegens in het projectplan genoemde betrokkenen over te gaan, het is vervolgens de vraag of die derden hiertoe ook daadwerkelijk zúllen overgaan. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder onvoldoende gemotiveerd dat openbaarmaking van het projectplan zal leiden tot intimidatie van [getuige] en/of andere in het document genoemde personen. De rechtbank is dan ook van oordeel dat het bestreden besluit ook hierom wegens strijd met artikel 7:12 van de Awb voor vernietiging in aanmerking komt. De beroepsgrond slaagt.
        
        
          
            Ten aanzien van de subsidiaire verzoeken van eiser tot verstrekking van een geanonimiseerd afschrift van het projectplan dan wel een samenvatting ervan
          
        
        
      
      
        7.1.
        Eiser heeft aangevoerd dat verweerder ten onrechte geen geanonimiseerd afschrift van het projectplan heeft verstrekt. Hierbij kan worden volstaan met weglating van namen. Na anonimisering blijft er volgens eiser voor hem nog altijd waardevolle informatie over. Eiser heeft zich verder op het standpunt gesteld dat de door verweerder openbaar gemaakte samenvatting van het projectplan niet volstaat, nu het originele plan veel gedetailleerder is dan de samenvatting en eiser op grond van de samenvatting geen deugdelijke reconstructie van beleid kan uitvoeren.  
        
      
      
        7.2.
        
          Verweerder heeft gesteld dat hij heeft onderzocht of verstrekking van een geanonimiseerde versie mogelijk is. Verweerders conclusie is dat dit niet mogelijk is. Verstrekking van een geanonimiseerde versie waarborgt volgens verweerder onvoldoende dat de identiteit van de betrokkenen onbekend blijft. Verweerder heeft bij die beoordeling geen rekening gehouden met de kennis van eiser. Het is ook voor anderen mogelijk om informatie naast elkaar te leggen en de identiteit van de betrokkenen te achterhalen, aldus verweerder. 
          De verstrekte samenvatting bevat volgens verweerder de conclusies van het ingestelde onderzoek naar de feiten en omstandigheden. De beschrijving van die feiten en omstandigheden zelf is gericht op gedragingen van personen van wie de identiteit door al dan niet ingewijden bepaald kan worden. Verweerder heeft dan ook gemeend te moeten volstaan met verstrekking van voornoemde conclusies.
        
        
      
      
        7.3.
        
          Ten aanzien van het gevraagde geanonimiseerde afschrift overweegt de rechtbank dat zij er na kennisneming van het projectplan op voorhand niet van overtuigd is dat anonimiseren onmogelijk is omdat er geen bruikbare of leesbare informatie zou overblijven. 
          De rechtbank overweegt ten aanzien van de samenvatting dat op grond van artikel 7, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wob verstrekken van de informatie in een andere dan door verzoeker gewenste vorm aanvaardbaar kan zijn, mits dezelfde informatie wordt verstrekt als het geval zou zijn bij verstrekking in de door verzoeker gewenste vorm. Bij verstrekking in de vorm van een samenvatting mag dus geen relevante informatie ontbreken wanneer daaraan geen weigeringsgrond of beperking als bedoeld in artikel 10 of 11 van de Wob ten grondslag kan worden gelegd. 
        
        
      
      
        7.4.
        Nu de rechtbank het beroep gegrond zal verklaren en verweerder zal opdragen een nieuwe beslissing op het bezwaar van eiser te nemen, acht de rechtbank het met het oog op de door verweerder nieuw te maken afwegingen niet zinvol om te beoordelen of de thans voorliggende samenvatting voldoet aan de eisen die daaraan worden gesteld. Ditzelfde geldt voor het verzoek van eiser om een geanonimiseerd afschrift van het projectplan. Verweerder zal immers aan de hand van hetgeen in deze uitspraak is overwogen opnieuw dienen te onderzoeken welke informatie kan worden verstrekt. 
      
    
    
      8.
      De rechtbank zal gelet op al het voorgaande het beroep gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen. Nu voor de besluitvorming een nadere motivering van verweerder is vereist, ziet de rechtbank geen mogelijkheid om zelf in de zaak te voorzien. Verweerder zal daarom worden opgedragen om een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van eiser met inachtneming van hetgeen hiervoor in deze uitspraak is overwogen. De rechtbank zal verweerder opdragen het door eiser betaalde griffierecht aan hem te vergoeden. 
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank 
    
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond; 
      
      
        vernietigt het bestreden besluit;
      
      
        draagt verweerder op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van eiser met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen;
      
      
        bepaalt dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht van € 156,- vergoedt.
      
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. M.C. Eggink, voorzitter,
      mrs. L.C. Bachrach en B. de Vos, leden, in aanwezigheid van 
      mr. M. de Vries, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 16 mei 2013.
    
    
    
      de griffier	
      de voorzitter
    
    
    
    
  
  
    Rechtsmiddel
    Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State te ‘s‑Gravenhage.
    
    
      Afschrift verzonden op:
      D: B