ECLI:NL:RVS:2009:BG9764, Raad van State, 14-01-2009, 200801539/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2009-01-14 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 27 september 2005 heeft de raad van de gemeente Berkelland (hierna: de gemeenteraad) aan [appellant] ten behoeve van twee woningen planschadevergoeding toegekend ten bedrage van € 16.000,00 onderscheidenlijk € 5.000,00.

200801539/1.
      Datum uitspraak: 14 januari 2009
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Zutphen van 22 januari 2008 in zaak nr. 07/651 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    de raad van de gemeente Berkelland.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 27 september 2005 heeft de raad van de gemeente Berkelland (hierna: de gemeenteraad) aan [appellant] ten behoeve van twee woningen planschadevergoeding toegekend ten bedrage van € 16.000,00 onderscheidenlijk € 5.000,00.
    
    Bij besluit van 13 maart 2007 heeft de gemeenteraad het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 22 januari 2008, verzonden op 30 januari 2008, heeft de rechtbank Zutphen (hierna: de rechtbank) het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] bij brief, bij de Raad van State per fax ingekomen op 3 maart 2008, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brieven van 18 en 28 maart 2008.
    
    De gemeenteraad heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 13 november 2008, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. H.H. van Steijn, advocaat te Deventer, en de gemeenteraad, vertegenwoordigd door mr. A.G.M. Hendriksen en drs. G.J. Hans, beiden ambtenaar in dienst van de gemeente, zijn verschenen.
    
    Buiten bezwaren van partijen zijn ter zitting nadere stukken in het geding gebracht.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Ingevolge artikel 49 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO), zoals dit artikel luidde ten tijde hier van belang en voor zover hier van belang, kent de gemeenteraad, voor zover blijkt dat een belanghebbende ten gevolge van een bestemmingsplan of een vrijstellingsbesluit, als bedoeld in artikel 19 van deze wet, schade lijdt of zal lijden, welke redelijkerwijs niet of niet geheel te zijnen laste behoort te blijven en waarvan de vergoeding niet of niet voldoende door aankoop, onteigening of anderszins is verzekerd, hem op zijn verzoek een naar billijkheid te bepalen schadevergoeding toe.
    
    2.2. Bij de beoordeling van een verzoek om planschadevergoeding dient te worden bezien of sprake is van een wijziging van het planologische regime waardoor een belanghebbende in een nadeliger positie is komen te verkeren, ten gevolge waarvan hij schade lijdt of zal lijden. Hiertoe dient een vergelijking te worden gemaakt tussen de beweerdelijk schadeveroorzakende planologische maatregel en het voordien geldende planologische regime. Daarbij is wat betreft het oude planologische regime niet de feitelijke situatie van belang, doch hetgeen op grond van dat regime maximaal kon worden gerealiseerd, ongeacht de vraag of verwezenlijking daadwerkelijk heeft plaatsgevonden. Dit uitgangspunt geldt evenzeer voor het nieuwe planologische regime en voor de vaststelling van de eventuele waardevermindering.
    
    2.3. [appellant] is sedert 28 april 1977 eigenaar van het perceel [locatie 1] te [plaats], kadastraal bekend [gemeente], sectie […], nr. […], en was tot 3 mei 2002 tevens eigenaar van het perceel [locatie 2] te [plaats], kadastraal bekend [gemeente], sectie […], nr. […] (hierna ook: de percelen). [appellant] stelt schade te lijden in de vorm van waardevermindering van de percelen als gevolg van de bij besluit van 31 augustus 1999 krachtens artikel 19 van de WRO verleende vrijstelling van het op 21 augustus 1978 vastgestelde bestemmingsplan "Ruurlo-centrum" ten behoeve van de bouw van een appartementencomplex, alsmede als gevolg van het door de raad van de gemeente Ruurlo op 27 september 1999 vastgestelde bestemmingsplan "Ruurlo-centrum" en het op 30 november 2000 door die raad vastgestelde bestemmingsplan "Ruurlo-centrum, herziening 2000-1".
    
    2.4. De gemeenteraad heeft de bij brieven van 27 juni 2002 en 7 november 2002 door [appellant] ingediende verzoeken om vergoeding van planschade ter advisering voorgelegd aan de Planschadebeoordelingscommissie gemeente Ruurlo (thans: gemeente Berkelland; hierna: de planschadebeoordelingscommissie).
    
    Volgens de adviezen van de planschadebeoordelingscommissie van 2 mei 2005 is ten gevolge van het vrijstellingsbesluit een intensiever gebruik mogelijk van het perceel Borculoseweg 10 waar het appartementencomplex is voorzien. Het bouwplan overschrijdt de ingevolge het bestemmingsplan "Ruurlo-centrum" van 1978 toegestane maximale goothoogte van 7 m, maar blijft ruim onder de toegestane maximale nokhoogte van 11 m. Voorts wijzigt het gebruik van de gronden ingrijpend, aangezien de bestemming "Ambachtelijke doeleinden" in de categorie "brandstoffenhandel" wordt vervangen door een woonbestemming. Wat betreft het perceel aan de [locatie 2] is bovendien de afstand tot de bebouwingsgrens kleiner geworden. Vanuit de woonkamers van de desbetreffende appartementen bestaat direct en vrijuit zicht in de tuin van het perceel aan de [locatie 2]. Vanaf de galerijen van het appartementencomplex, alsmede vanuit de keukens van de desbetreffende appartementen bestaat direct en vrijuit zicht in de tuin van het perceel [locatie 1]. Volgens de adviezen leidt dit tot een verlies onderscheidenlijk aanmerkelijk verlies aan privacy in de desbetreffende woning en tuin van [appellant].
    
    In de adviezen wordt verder gesteld dat het ingevolge het bestemmingsplan "Ruurlo-centrum" van 1999 weliswaar mogelijk is om per bouwperceel maximaal 70 m2 aan bijgebouwen met een goothoogte van maximaal 3,3 m op te richten, maar dat het vrijstellingsbesluit van 31 augustus 1999 ook reeds voorzag in de oprichting van bijgebouwen met een totale oppervlakte van ongeveer 75 m2. Volgens de adviezen is alleen ten aanzien van de hoogte van de bijgebouwen sprake van een planologische verslechtering door dit bestemmingsplan, maar vloeit voor [appellant] daaruit geen schade voort. Vanuit het perceel aan de [locatie 2] bestaat immers geen rechtstreeks zicht op de mogelijke locatie van de bijgebouwen. Voorts wordt het uitzicht vanuit de tuin van het perceel [locatie 1] niet (verder) beperkt en treedt geen vermindering van lichtinval in die tuin op, nu het een diepe, op het noorden gelegen tuin betreft.
    
    Ten aanzien van het bestemmingsplan "Ruurlo-centrum, herziening 2000-1" is in de adviezen gesteld dat dit bestemmingsplan, wat betreft het hoofdgebouw van het appartementencomplex, niet meer bebouwingsmogelijkheden biedt dan het vrijstellingsbesluit.
    
    Volgens de adviezen bedroeg de waardevermindering van het perceel [locatie 2] op de peildatum € 5.000,00, te vermeerderen met de wettelijke rente vanaf 8 november 2002, en bedroeg de waardevermindering van het perceel [locatie 1] op de peildatum € 16.000,00, te vermeerderen met de wettelijke rente vanaf 27 juni 2002.
    
    In het door de planschadebeoordelingscommissie in bezwaar uitgebrachte nader advies van 14 september 2006 is gesteld dat de ingevolge het bestemmingsplan "Ruurlo-centrum, herziening 2000-1" mogelijke vrijstelling voor de uitoefening van bedrijfsmatige activiteiten aan huis een nadelige wijziging ten opzichte van het voorheen geldende planologische regime betekent, maar dat deze vrijstelling, gelet op de stringente voorwaarden die eraan zijn verbonden, niet afzonderlijk tot planschade in de vorm van extra waardevermindering van de percelen van [appellant] heeft geleid. Voorts vormde volgens dit advies de op de desbetreffende peildatum bestaande milieuwetgeving geen beletsel voor bebouwing en gebruik overeenkomstig de ingevolge het voorheen geldende bestemmingsplan "Ruurlo-centrum" van 1978 op het perceel Borculoseweg 10 rustende bestemming "Ambachtelijke doeleinden" in de categorie "brandstoffenhandel".
    
    Volgens het advies van de Commissie bezwaarschriften, kamer Grondgebied (hierna: de bezwaarschriftencommissie) van 11 december 2006 is in de adviezen van de planschadebeoordelingscommissie een juiste vergelijking van planologische regimes gemaakt en heeft [appellant] onvoldoende aannemelijk gemaakt dat die adviezen niet zorgvuldig tot stand zijn gekomen of anderszins gebreken vertonen.
    
    De gemeenteraad heeft alle hiervoor genoemde adviezen ten grondslag gelegd aan zijn besluit op bezwaar van 13 maart 2007.
    
    2.5. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte niet heeft onderkend dat de gemeenteraad zich niet op de adviezen van de planschadebeoordelingscommissie heeft mogen baseren, omdat de in die adviezen gemaakte planvergelijking onvolledig is en op een onjuiste grondslag berust. Hiertoe voert hij aan dat in de adviezen ten onrechte niet bij de planvergelijking is betrokken dat de oprichting van bijgebouwen onder het bestemmingsplan "Ruurlo-centrum" van 1978 niet mogelijk was en dat de realisering van de ingevolge dat bestemmingsplan mogelijke brandstoffenhandel gelet op de destijds vigerende milieuwetgeving met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid uitgesloten moest worden geacht.
    
    2.5.1. Ter zitting is door de gemachtigde van [appellant] verklaard dat het in hoger beroep aangevoerde op het punt van de planvergelijking met name betrekking heeft op het perceel [locatie 1] en dat het hoger beroep, wat betreft het perceel [locatie 2], is beperkt tot de hoogte van de door de gemeenteraad vastgestelde en door de rechtbank rechtmatig geachte waardevermindering van € 5.000,00.
    
    In hetgeen [appellant] heeft aangevoerd, kan geen grond worden gevonden voor het oordeel dat het op het perceel [locatie 2] betrekking hebbende advies van de planschadebeoordelingscommissie van 2 mei 2005 en haar nader advies van 14 september 2006 naar inhoud of wijze van totstandkoming gebrekkig zijn en de gemeenteraad deze adviezen niet aan zijn besluitvorming ten grondslag heeft mogen leggen. Met het in hoger beroep ingebrachte, op het perceel [locatie 2] betrekking hebbende, tegenrapport van De Bondt Rijssen b.v. van 24 december 1999 heeft [appellant] de in de adviezen van de planschadebeoordelingscommissie gestelde waardevermindering onvoldoende bestreden, nu dit tegenrapport slechts een bouwtechnisch rapport betreft, waarin geen vergelijking van de maximale mogelijkheden van de opeenvolgende planologische regimes is gemaakt.
    
    2.5.2. Ten aanzien van het hoger beroep, voor zover betrekking hebbende op het perceel [locatie 1], wordt als volgt overwogen.
    
    2.5.2.1. Voor zover [appellant] ter zitting, naar aanleiding van de daar door hem overgelegde stukken, heeft betoogd dat de door de gemeenteraad vastgestelde planschadevergoeding, gezien de lagere vaststelling van de waarde als bedoeld in de Wet waardering onroerende zaken (WOZ-waarde) van het perceel [locatie 1], te laag is, treft dit geen doel, reeds omdat voor de bepaling van deze WOZ-waarde vooral de feitelijke situatie van belang is en met de maximale mogelijkheden ingevolge het voorheen geldende planologische regime geen rekening wordt gehouden.
    
    2.5.2.2. In hetgeen [appellant] in hoger beroep heeft aangevoerd, zijn geen redenen te vinden voor het oordeel dat onder het voorheen geldende bestemmingsplan "Ruurlo-centrum" van 1978 de realisering van een brandstoffenhandel, gezien de op de desbetreffende peildatum vigerende milieuwetgeving, met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid uitgesloten moest worden geacht. Aan het door [appellant] overgelegde tegenrapport van ing. S.J.M. Gierkink van 13 april 1999 heeft de rechtbank voorts terecht geen betekenis toegekend, nu daarin geen vergelijking is gemaakt van de maximale mogelijkheden van de opeenvolgende planologische regimes en voorts is uitgegaan van een onjuiste peildatum.
    
    2.5.2.3. Voor zover [appellant] met zijn verwijzing naar eerder naar voren gebrachte bezwaren beoogt te betogen dat de rechtbank heeft miskend dat de gemeenteraad ten onrechte geen of onvoldoende betekenis heeft toegekend aan het feit dat het bestemmingsplan "Ruurlo-centrum, herziening 2000-1" op het perceel Borculoseweg 10 voorziet in de mogelijkheid om vrijstelling te verlenen voor de uitoefening van bedrijfsmatige activiteiten aan huis en hij daardoor planologisch nadeel lijdt, wordt met de rechtbank overwogen dat hetgeen [appellant] heeft aangevoerd geen grond biedt voor het oordeel dat het aan het besluit van 13 maart 2007 ten grondslag gelegde nader advies van de planschadebeoordelingscommissie van 14 september 2006, waarin alsnog met die gebruiksmogelijkheid rekening is gehouden, op dit punt gebrekkig is.
    
    2.5.2.4. [appellant] heeft zijn betoog dat de in de adviezen van de planschadebeoordelingscommissie gemaakte planvergelijking op een onjuiste grondslag berust, nader geadstrueerd in zijn aanvullend hoger-beroepschrift van 18 maart 2008 en ter zitting verder toegelicht. De Afdeling begrijpt zijn betoog aldus dat de planvergelijking en de vaststelling van de waardevermindering volgens hem ten onrechte zijn beperkt tot nadeel als gevolg van het appartementencomplex. In dit verband heeft hij reeds in zijn aanvullend bezwaarschrift en ook later in de procedure aangevoerd dat in de adviezen van de planschadebeoordelingscommissie niet is meegenomen dat ingevolge het bestemmingsplan "Ruurlo-centrum" van 1999 de toegestane maximale nok- en goothoogte van de woningen aan de Borculoseweg hoger is dan onder het voorheen geldende bestemmingsplan "Ruurlo-centrum" van 1978 en dat dit een aanzienlijk planologisch nadeel oplevert.
    
    De gemeenteraad heeft zich bij het besluit op bezwaar, in navolging van het nader advies van de planschadebeoordelingscommissie van 14 september 2006, op het standpunt gesteld dat de planvergelijking, gelet op de verzoeken van [appellant] om planschadevergoeding, kon worden beperkt tot de wijziging van de planologische situatie op het perceel Borculoseweg 10, nu die verzoeken slechts betrekking hadden op planschade als gevolg van de realisering van het appartementencomplex.
    
    Dit standpunt kan niet worden gevolgd. Anders dan het op 7 november 2002 gedateerde verzoek van [appellant] om planschadevergoeding, dat betrekking heeft op het perceel [locatie 2], is zijn op 27 juni 2002 gedateerde verzoek dat betrekking heeft op het perceel [locatie 1] niet beperkt tot het stellen van planschade als gevolg van de realisering van het appartementencomplex, maar wordt daarin in algemene bewoordingen schade gesteld als gevolg van het vrijstellingsbesluit, het bestemmingsplan "Ruurlo-centrum" van 1999 en het bestemmingsplan "Ruurlo-centrum, herziening 2000-1". Dit verzoek diende daarom ruim te worden uitgelegd, waarbij van belang is dat [appellant] hier in bezwaar al op heeft gewezen. Bij het besluit van 13 maart 2007 is, op basis van de daaraan ten grondslag gelegde adviezen van de planschadebeoordelingscommissie en de bezwaarschriftencommissie, de beoordeling van de door [appellant] gestelde schade dan ook ten onrechte beperkt tot de wijziging van de planologische situatie op het perceel Borculoseweg 10. De door [appellant] gestelde schade als gevolg van de verhoging van de maximale nok- en goothoogte van de woningen aan de Borculoseweg had bij de planvergelijking moeten worden betrokken. De adviezen van de planschadebeoordelingscommissie zijn in zoverre onvolledig. De rechtbank heeft dit ten onrechte niet onderkend. Het betoog slaagt.
    
    2.5.2.5. [appellant] betoogt voorts met succes dat de rechtbank ten onrechte niet heeft onderkend dat de ingevolge het vrijstellingsbesluit van 31 augustus 1999 toegestane oprichting van bijgebouwen op het perceel Borculoseweg 10, grenzend aan de achterzijde van het perceel [locatie 1], onder het voorheen geldende bestemmingsplan "Ruurlo-centrum" van 1978 niet mogelijk was, en dit ten onrechte niet bij de planvergelijking is betrokken. Hierbij wordt in aanmerking genomen dat daar ingevolge het voorheen geldende bestemmingsplan "Ruurlo-centrum" van 1978 geen bijgebouwen, doch slechts andere bouwwerken konden worden opgericht. In de aan het besluit van 13 maart 2007 ten grondslag gelegde adviezen van de planschadebeoordelingscommissie is, wat betreft de mogelijkheid tot oprichting van bijgebouwen, ten onrechte uitsluitend een planologische vergelijking gemaakt tussen hetgeen op dit punt gebouwd kon worden op grond van het bestemmingsplan "Ruurlo-centrum" van 1999 en het vrijstellingsbesluit van 31 augustus 1999. In de adviezen is derhalve onvoldoende onderzocht of [appellant] als gevolg van dat vrijstellingsbesluit schade lijdt ten gevolge van de oprichting van bijgebouwen.
    
    2.5.2.6. Uit het vorenoverwogene volgt dat de rechtbank ten onrechte tot het oordeel is gekomen dat niet is gebleken dat aan de adviezen van de schadebeoordelingscommissie en het daarop gebaseerde advies van de bezwaarschriftencommissie gebreken kleefden. Het besluit van de gemeenteraad van 13 maart 2007, waaraan deze adviezen ten grondslag zijn gelegd, is derhalve niet genoegzaam gemotiveerd.
    
    2.6. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep alsnog gegrond verklaren. Het besluit van 13 maart 2007 komt eveneens, wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht, voor vernietiging in aanmerking, voor zover daarbij het bezwaar gericht tegen de toekenning van planschadevergoeding ten behoeve van het perceel [locatie 1] ongegrond is verklaard. De gemeenteraad dient een nieuw besluit op dat bezwaar te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen.
    
    2.7. De gemeenteraad dient op na te volgen wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Zutphen van 22 januari 2008 in zaak nr. 07/651;
    
    III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    
    IV. vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Berkelland van 13 maart 2007, kenmerk 4024, voor zover daarbij het bezwaar gericht tegen de toekenning van planschadevergoeding ten behoeve van het perceel [locatie 1] ongegrond is verklaard;
    
    V. veroordeelt de raad van de gemeente Berkelland tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.288,00 (zegge: twaalfhonderdachtentachtig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de gemeente Berkelland aan [appellant] onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
    
    VI. gelast dat de gemeente Berkelland aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 357,00 (zegge: driehonderdzevenenvijftig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. C.M. Ligtelijn-van Bilderbeek, voorzitter, en mr. W. van den Brink en mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.H.L. Dallinga, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Ligtelijn-van Bilderbeek w.g. Dallinga
      voorzitter ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 14 januari 2009
    
    18-505.