ECLI:NL:RBZLY:2011:BR4800, Rechtbank Zwolle-Lelystad, 11-08-2011, Awb 09/2017
Rechtbank Zwolle-Lelystad — Uitspraak 
Datum: 2011-08-11 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Weigering aanpassing Reconstructieplan Salland-Twente naar aanleiding van Burgerinitiatief. Beroep tegen niet-ontvankelijkverklaring bezwaar gegrond. Verordening Burgerinitiatief Overijssel 2008. Weigering om een besluit van algemene strekking te nemen. Artikel 6:2, onder a, Algemene wet bestuursrecht. Stichting is belanghebbende. Artikel 1:2, derde lid, Algemene wet bestuursrecht.

RECHTBANK ZWOLLE-LELYSTAD
      Sector Bestuursrecht, Enkelvoudige Kamer
      Registratienummer: Awb 09/2071
    
    
    
    
      Uitspraak 
      in het geding tussen:
    
    
    
    
      Stichting VROM?,
      gevestigd te Westerhaar-Vriezenveensewijk, eiseres,
    
    
    en
    
    
      Provinciale Staten van Overijssel, 
      verweerder.
    
    
    
    
    1.	Procesverloop
    
    
      Op 26 maart 2008 hebben A te X en B te Y een burgerinitiatiefvoorstel, als bedoeld in de Verordening Burgerinitiatief Overijssel 2008, ingediend. Het ingediende voorstel strekt tot herziening van het Reconstructieplan Salland-Twente op die onderdelen die betrekking hebben op landbouwontwikkelingsgebieden; een aantal van deze gebieden zal opnieuw beoordeeld moeten worden. 
      Bij beslissing van 25 juni 2008 heeft verweerder besloten: 
      1.	het reconstructieplan niet aan te passen voor die onderdelen die betrekking hebben op de landbouwontwikkelingsgebieden. 
      2.	met het oog op de naar verwachting doorzettende schaalvergroting van landbouwbedrijven, waaronder intensieve veehouderijen, de provinciale sturing op de ruimtelijke ontwikkeling van landbouwbedrijven, waaronder de intensieve veehouderijen, in relatie tot het behoud en de versterking van de ruimtelijke kwaliteit te versterken, dit voor einde dit jaar uit te werken en vervolgens voor te leggen aan de Gemeenten om nader uit te werken in hun ruimtelijk beleid voor het landelijk gebied. 
      Bij brief van 14 augustus 2008 hebben A en B namens eiseres hiertegen bezwaar gemaakt.
      Bij besluit van 1 april 2009 heeft verweerder het bezwaar niet-ontvankelijk verklaard. Bij brief van 27 april 2009 heeft eiseres hiertegen beroep ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling). 
      Bij brief van 12 november 2009 heeft de Afdeling het beroep doorgezonden naar de rechtbank, aangezien niet de Afdeling, maar de rechtbank bevoegd is om dit beroep te behandelen.
      Het beroep is op 30 juni 2010 behandeld ter zitting, samen met de beroepszaak van A en B, geregistreerd onder nummer AWB 09/2070. De rechtbank heeft onderzoek ter zitting met toepassing van artikel 8:64, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) geschorst. Partijen hebben nadere stukken aan de rechtbank doen toekomen.
      Het beroep is op 8 juni 2011 op een vervolgzitting behandeld, samen met de zaak van A en B, die ter zitting zijn verschenen. Eiseres heeft zich doen vertegenwoordigen door C. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door M. van Dijk-Prakken en de heer Van der Sluis.
    
    
    
    2.	Overwegingen
    
    In geding is de vraag of het bezwaar van eiseres terecht niet-ontvankelijk is verklaard.
    
    De rechtbank zal vooreerst nagaan of tegen de weigering van verweerder om het reconstructieplan te herzien bezwaar kon worden gemaakt door belanghebbenden. Het 2e onderdeel van het besluit bevat slechts voornemens en geen concreet besluit, zodat dat onderdeel niet voor bezwaar en beroep vatbaar is. 
    
    De rechtbank stelt voorop dat ingevolge het bepaalde in artikel 7:1 jo. 8:1, eerste lid, van de Awb een belanghebbende, behoudens in geval van hier niet ter zake doende uitzonderingen, tegen een in eerste aanleg genomen besluit bezwaar kan maken. 
    
    Artikel 1:3, eerste lid, van de Awb bepaalt dat onder besluit wordt verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling. Dit houdt onder meer in, dat een besluit op rechtsgevolg gericht dient te zijn. 
    
    Artikel 1:3, tweede lid, van de Awb bepaalt dat onder beschikking wordt verstaan: een besluit dat niet van algemene strekking is, met inbegrip van de afwijzing van een aanvraag daarvan. Derhalve kan ook tegen de afwijzing van een beschikking bezwaar worden gemaakt.
    
    
      Naar het oordeel van de rechtbank is de weigering van verweerder om het reconstructieplan te herzien geen beschikking, omdat de beoogde wijziging van het reconstructieplan een besluit van algemene strekking is. De weigering om een besluit van algemene strekking te nemen is ook niet in alle opzichten gelijkgesteld aan een besluit, nu artikel 1:3, tweede lid van de Awb alleen op beschikkingen betrekking heeft. Echter, ingevolge het bepaalde in artikel 6:2, aanhef en onder a, van de Awb wordt, voor de toepassing van wettelijke voorschriften over bezwaar en beroep, de schriftelijke weigering om een besluit te nemen wel met een besluit gelijkgesteld. 
      De rechtbank leest bovenstaande bepalingen zo, dat ook een schriftelijke weigering om een besluit van algemene strekking te nemen vatbaar is voor bezwaar en beroep. Dat aan een weigering geen rechtsgevolgen zijn verbonden staat hieraan niet in de weg. Een weigering van een besluit zal immers in de regel geen rechtsgevolg kennen; daarom is nu juist artikel 6:2, aanhef en onder a, in het leven geroepen. Tegen de schriftelijke weigering van verweerder om het reconstructieplan aan te passen kon dan ook bezwaar worden gemaakt door een belanghebbende. 
    
    
    De rechtbank dient vervolgens te bezien of verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat eiseres geen belanghebbende is bij de schriftelijke weigering om het reconstructieplan te herzien. 
    
    Verweerder heeft het bezwaar niet-ontvankelijk verklaard, omdat eiseres geen belanghebbende zou zijn bij de weigering om het reconstructieplan aan te passen, aangezien hierdoor voor eiseres niets verandert. Eiseres heeft volgens verweerder evenmin belang bij een procedureel correcte behandeling van het op 26 maart 2008 ingediende burgerinitiatief.
    
    
    
      De rechtbank stelt voorop dat ingevolge het bepaalde in artikel 1:2, derde lid, van de Awb ten aanzien van rechtspersonen als hun belangen mede worden beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen.
      Ingevolge het bepaalde in artikel 2, eerste lid, van haar statuten, stelt eiser zich ten doel de leefbaarheid, de kwaliteit van het milieu, de natuur en het landschap van Vroomshoop en omstreken in de meest ruime zin te beschermen alsmede het cultureel erfgoed te behouden en voorts al hetgeen met een en ander rechtstreeks of zijdelings verband houdt of daartoe bevorderlijk kan zijn. Eiseres is door verweerder ook steeds als gesprekspartner over het burgerinitiatief beschouwd. 
      De rechtbank is van oordeel dat eiseres, gelet op haar statutaire doelstellingen en haar feitelijke werkzaamheden, belanghebbende is bij de weigering om het reconstructieplan aan te passen. 
    
    
    
      Met betrekking tot de stelling, dat er niets verandert voor eiseres overweegt de rechtbank, dat het de bedoeling van de wetgever met artikel 6:2 van de Awb is geweest om de mogelijkheid van bezwaar en beroep voor belanghebbenden te verruimen in de in deze bepaling genoemde gevallen, ook al wordt niet voldaan aan het besluitbegrip en het daarmee vereiste rechtsgevolg van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Dat niets verandert in het recht is als gezegd inherent aan het weigeren een bepaald besluit te nemen. Eiseres wenst juist een verandering en wordt in haar belang getroffen door de weigering om deze verandering tot stand te brengen. De rechtbank is dan ook van oordeel dat verweerder onvoldoende de aanvullende betekenis van artikel 6:2 van de Awb ten opzichte van het bepaalde in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb heeft onderkend. De in het bestreden besluit gemaakte vergelijking met de weigering van een bouwvergunning, waardoor een onwonende niet in zijn belang wordt geschaad, gaat niet op. In dat geval is immers geen sprake van een derde, die een verandering van de bestaande situatie wenst. Veeleer is de onderhavige weigering vergelijkbaar met bijvoorbeeld een weigering om bestuursdwang toe te passen. Ook dan verandert het besluit niets voor een omwonende, maar hij heeft alle belang bij een verandering van de situatie en daardoor ook een bezwaar- en beroepsmogelijkheid. 
      Ook in dit opzicht is eiseres dus belanghebbende.
    
    
    Voorts maakt naar het oordeel van de rechtbank de wijze van totstandkoming van een besluit (of de weigering een besluit te nemen) deel uit van de rechtmatigheid ervan. Eiseres is daarmee ook belanghebbende bij een procedureel correcte behandeling van het burgerinitiatief. 
    
    Het beroep is daarom gegrond en het bestreden besluit waarbij het bezwaar niet ontvankelijk is verklaard, dient wegens strijd met de artikelen 6:2 en 7:12, eerste lid, van de Awb, te worden vernietigd.
    
    Verweerder heeft in het bestreden besluit ten overvloede overwogen dat, ook als het bezwaar wel ontvankelijk zou zijn geweest, de inhoudelijke gronden die eiseres heeft aangevoerd niet tot herroeping van de weigering om het reconstructieplan te herzien zouden hebben geleid. Indien het bezwaar wel ontvankelijk zou zijn geweest, zou dit ongegrond zijn verklaard.
    
    
      De rechtbank ziet geen aanleiding om, met toepassing van het bepaalde in artikel 8:72, vierde lid, van de Awb, conform verweerders subsidiaire standpunt te bepalen dat het bezwaar ongegrond wordt verklaard. Hiertoe overweegt de rechtbank dat het Presidium van verweerder inmiddels de gang van zaken bij dit burgerinitiatief heeft geëvalueerd en dat ook ter terechtzitting is erkend dat de wijze van totstandkoming van de beslissing om het reconstructieplan niet aan te passen niet zorgvuldig is geweest. De sturende invloed van het college van Gedeputeerde Staten bij de behandeling van het burgerinitiatief is te groot geweest. Daardoor is hetgeen de initiatiefnemers beoogden, te weten het beoordelen van een aantal specifieke LOG’s, naar de achtergrond gedrukt en ‘vervangen’ door een veel globaler voorstel van Gedeputeerde Staten. Dit kan van invloed zijn geweest op de inhoud van de door verweerder genomen beslissing in eerste aanleg, hetgeen in een heroverweging aan bod hoort te komen en eventueel hersteld dient te worden. Bovendien is na het besluit op bezwaar geruime tijd verstreken en is de politieke samenstelling van het college van Provinciale Staten thans anders dan in 2008/2009. Niet uit te sluiten valt dat verweerder in deze politiek gevoelige materie thans een ander standpunt is toegedaan, zodat de rechtbank terughoudendheid past en in dit geval niet thans zelf  in de zaak moet voorzien.  
      Verweerder dient dan ook, met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen, opnieuw op het bezwaar te beslissen.
    
    
    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding. 
    
    
    3.	Beslissing
    
    De rechtbank:
    
    
      -	verklaart het beroep gegrond;
      -	vernietigt het bestreden besluit;
      -	gelast dat verweerder, met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen, opnieuw op het bezwaar beslist;
    
    	
    Deze uitspraak is gedaan door mr. L.E.C. van Rijckevorsel-Besier en in het openbaar uitgesproken in tegenwoordigheid van mr. A. van der Weij als griffier, op 
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    Afschrift verzonden op: