ECLI:NL:RVS:2014:1069, Raad van State, 26-03-2014, 201305471/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2014-03-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 3 juli 2012 heeft het college geweigerd [wederpartij] een omgevingsvergunning voor het realiseren van een paardenbak op het perceel [locatie] te Overveen te verlenen.

201305471/1/A1.
    Datum uitspraak: 26 maart 2014
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    het college van burgemeester en wethouders van Bloemendaal,
    appellant,
    
    tegen de uitspraken van de rechtbank Noord-Holland van 23 januari 2013 en 16 mei 2013 in zaak nr. 12/3430 in het geding tussen:
    
    [wederpartij]
    
    en
    
    het college.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 3 juli 2012 heeft het college geweigerd [wederpartij] een omgevingsvergunning voor het realiseren van een paardenbak op het perceel [locatie] te Overveen (hierna: het perceel) te verlenen.
    
    Bij tussenuitspraak van 23 januari 2013 heeft de rechtbank het college in de gelegenheid gesteld de door de rechtbank geconstateerde gebreken in het besluit van 3 juli 2012 binnen zes weken te herstellen met inachtneming van hetgeen in de tussenuitspraak is overwogen. Deze tussenuitspraak is aangehecht.
    
    Bij brief van 5 maart 2013 heeft het college de rechtbank een nadere motivering toegezonden waarbij het zich op het standpunt heeft gesteld daarmee aan de opdracht van de rechtbank in de tussenuitspraak van 23 januari 2013 te hebben voldaan. [wederpartij] heeft hierover bij brief van 28 maart 2013 zijn zienswijze gegeven.
    
    Bij uitspraak van 16 mei 2013 heeft de rechtbank het door [wederpartij] tegen het besluit van 3 juli 2012 ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en het college opgedragen een omgevingsvergunning voor het aanleggen van een paardenbak aan de noordwestzijde van het landgoed Elswoutshoek te verlenen, onder intrekking van de verleende omgevingsvergunning voor het aanleggen van een paardenbak aan de oostzijde van het landgoed. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraken heeft het college hoger beroep ingesteld.
    
    [wederpartij] heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Het college en [wederpartij] hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 10 januari 2014, waar het college, vertegenwoordigd door mr. J.T.M. de Haan-Bergisch, bijgestaan door mr. R. Lever, advocaat te Leiden, en [wederpartij], bijgestaan door mr. M. van Weeren, advocaat te Amsterdam, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. Niet in geschil is dat de Buitenplaats Elswout, bestaande uit diverse samenstellende onderdelen, waaronder de parkaanleg, op 29 november 1989 is aangewezen als rijksmonument en op 13 augustus 1990 als zodanig is ingeschreven in het monumentenregister van de Rijksdienst voor het Cultureel Erfgoed (hierna: de RCE).
    
    [wederpartij] wenst volgens zijn aanvraag van 26 oktober 2011 aan de noordwestzijde van het landgoed een rechthoekige paardenbak te realiseren van 40 m x 20 m, bestaande uit een zwart stalen hekwerk met verticale staanders op een afstand van 1 m van elkaar, met daartussen ronde stalen liggers met een doorsnede van 16 mm. Verder is voorzien in een bodemafsluiting van zand.
    
    2. Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, b en f, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo), is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het bouwen van een bouwwerk, het uitvoeren van een werk, geen bouwwerk zijnde, of van werkzaamheden, in gevallen waarin dat bij een bestemmingsplan, beheersverordening, exploitatieplan of voorbereidingsbesluit is bepaald en het slopen, verstoren, verplaatsen of in enig opzicht wijzigen van een beschermd monument of het herstellen, gebruiken of laten gebruiken van een beschermd monument op een wijze waardoor het wordt ontsierd of in gevaar gebracht.
    
    3. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat ten behoeve van het realiseren van de paardenbak voor zowel de activiteiten bouwen en aanleggen, als voor de activiteit wijzigen van een monument een omgevingsvergunning is vereist. Omdat deze activiteiten onlosmakelijk met elkaar samenhangen als bedoeld in artikel 2.7, eerste lid, van de Wabo, ziet de aanvraag op elk van deze activiteiten. Het college heeft de aanvraag als geheel geweigerd op de grond dat de vergunning voor het wijzigen van het monument niet kan worden verleend.
    
    4. Het college betoogt dat de rechtbank bij de beantwoording van de vraag of het monument door het aanleggen van de paardenbak op de gewenste locatie in enig opzicht wordt gewijzigd als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder f, van de Wabo, van een onjuiste peildatum is uitgegaan. Volgens het college is niet de situatie van het monument ten tijde van de aanwijzing daarvan, maar ten tijde van de aanvraag om omgevingsvergunning bepalend. Het college betoogt daarnaast dat de rechtbank heeft miskend dat de bewijslast met betrekking tot de vraag of ten tijde van de aanwijzing van het monument op de gewenste locatie reeds een paardenbak aanwezig was, op [wederpartij] rust en het niet aan het college was om aan te tonen dat er op dat tijdstip geen paardenbak aanwezig was.
    
    4.1. Het college heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat met de realisering van de paardenbak volgens de aanvraag van [wederpartij] van 26 oktober 2011, het monument in enig opzicht wordt gewijzigd als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder f, van de Wabo. De rechtbank heeft ter beantwoording van de vraag of de aanvraag een wijziging van het monument als daar bedoeld inhoudt, ten onrechte bepalend geacht of ten tijde van de aanwijzing van het monument aan de noordwestzijde van het perceel reeds een paardenbak aanwezig was. Wat van die aanwezigheid ook zij, vast staat dat de zwart stalen omheining waarvoor [wederpartij] omgevingsvergunning heeft aangevraagd, ten tijde van die aanvraag niet aanwezig was. Derhalve wordt door realisering van het bouwplan het monument gewijzigd als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder f, van de Wabo.
    
    Voor die activiteit is een omgevingsvergunning vereist. De rechtbank heeft dit miskend.
    
    Het betoog slaagt.
    
    5. Het college betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat in het besluit van 3 juli 2012 niet inzichtelijk is gemotiveerd welke betekenis aan de verschillende ter zake van het bouwplan uitgebrachte adviezen is toegekend. Het stelt daartoe dat het, anders dan de rechtbank heeft overwogen, de positieve adviezen van de welstandscommissie van 5 januari 2012 en het Team Groenvoorzieningen van 13 mei 2011 wel in aanmerking heeft genomen, namelijk bij het besluit voor zover dit betrekking heeft op de activiteiten bouwen en aanleggen. Echter, wat betreft de activiteit wijzigen van het beschermde monument, heeft het college doorslaggevende betekenis toegekend aan het advies van de RCE van 26 april 2012 omdat het monumentenadvies zoals opgenomen in het advies van de welstandscommissie van 5 januari 2012 niet is gemotiveerd. Aan het advies van de RCE komt bovendien groter gewicht toe, omdat het landgoed een rijksmonument is en het derhalve in de rede ligt ter zake het advies van het rijk te volgen, aldus het college.
    
    5.1. Het college heeft blijkens de gedingstukken aan het besluit van 3 juli 2012 de adviezen van de Welstandscommissie van 5 januari 2012, het Team Groenvoorziening van 13 mei 2011 en 2 december 2011, en de RCE van 21 februari 2012 en 26 april 2012 ten grondslag gelegd.
    
    Het welstandsadvies van 5 januari 2012 luidt wat betreft welstandsaspecten positief ten aanzien van het realiseren van de aangevraagde paardenbak op de locatie aan de noordwestzijde van het perceel. Ook ten aanzien van het monument vermeldt dit advies "Akkoord". Dit laatste oordeel is echter inhoudelijk niet gemotiveerd.
    
    Het Team Groenvoorzieningen heeft op 13 mei 2011 eveneens positief over het aanleggen van de paardenbak op de gewenste locatie geadviseerd. Het advies van 2 december 2011 is negatief. Dit vloeit echter voort uit de omstandigheid dat Team Groenvoorzieningen er bij dit advies per abuis vanuit is gegaan dat de aanvraag een tweede paardenbak op het perceel betrof, omdat inmiddels een vergunning voor het realiseren van een paardenbak aan de oostzijde van het perceel was verleend.
    
    De adviezen van de RCE van 21 februari 2012 en 26 april 2012 over het verlenen van de vergunning zoals aangevraagd luiden beide negatief. Ook bij het advies van de RCE van 21 februari 2012 is er
    
    van uitgegaan dat de aanvraag ziet op een tweede paardenbak op het perceel. Niettemin kan uit beide adviezen, in onderlinge samenhang gelezen, worden afgeleid dat de RCE realisering van een paardenbak aan de noordwestzijde van het perceel ongewenst vindt, omdat daardoor volgens hem de monumentale aanleg van het park wordt ontsierd.
    
    5.2. Het college betoogt terecht dat in het besluit van 3 juli 2012 voldoende is gemotiveerd welke waarde het aan de onderscheidenlijke adviezen met betrekking tot het bouwplan heeft gehecht en om welke reden.
    
    Zoals volgt uit het besluit, heeft het college het positieve welstandsadvies, dat als vermeld inhoudelijk alleen over de welstandsaspecten van het bouwwerk en niet over het monumentenbelang gaat, bij de beslissing omtrent de aanvraag om omgevingsvergunning voor het bouwen in aanmerking genomen. Mede op basis daarvan heeft het geen aanleiding gezien om de vergunning voor die activiteit te weigeren.
    
    Uit het besluit volgt verder dat het de adviezen van Team Groenvoorziening in aanmerking heeft genomen bij de beslissing op de aanvraag om een omgevingsvergunning voor het aanleggen. Blijkens zijn adviezen is het Team Groenvoorziening ook alleen met betrekking tot die activiteit om advies gevraagd. Mede op basis van deze adviezen heeft het college evenmin aanleiding gezien om die vergunning te weigeren.
    
    Bij de beoordeling van de aanvraag om vergunning voor de activiteit wijzigen van een beschermd monument, heeft het college blijkens het besluit op grond van de eerdergenoemde negatieve adviezen van de RCE geconcludeerd dat wel aanleiding bestaat om de gevraagde vergunning voor die activiteit te weigeren. Het is daarbij blijkens het besluit voorbijgegaan aan de ongemotiveerde vermelding: "Mon. Advies: Akkoord", in het welstandadvies van 5 januari 2012, gezien de twee wel gemotiveerde negatieve adviezen van de RCE. Het college heeft daaraan meer gewicht toegekend omdat deze afkomstig zijn van het rijk en het hier om een beschermd rijksmonument gaat.
    
    De Afdeling is van oordeel dat de ter zake door het college gemaakte afwegingen niet onredelijk zijn en in het besluit van 3 juli 2012 voldoende inzichtelijk zijn gemotiveerd. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
    
    Het betoog slaagt.
    
    6. Het college betoogt eveneens terecht dat de rechtbank in de tussenuitspraak ten onrechte heeft overwogen dat het niet inzichtelijk heeft gemaakt over welke uitvoering van de paardenbak de RCE heeft geadviseerd. Zoals blijkt uit de eerste alinea van het advies van de RCE van 21 februari 2012, heeft de RCE, hetgeen hij heeft bevestigd in zijn e-mailbericht aan het college van 5 maart 2013, geadviseerd over de aanvraag om omgevingsvergunning met bijbehorende stukken, zoals deze door het college aan de RCE zijn toegezonden. Er bestaat geen aanleiding eraan te twijfelen dat dit de aanvraag van [wederpartij] van 26 oktober 2011 betreft. De RCE geeft er in dit advies blijk van de voorgeschiedenis met betrekking tot de aanvraag te kennen en voorts blijkt uit dit advies noch de aanvulling daarop van 26 april 2012, van enige onduidelijkheid hierover.
    
    Dat, zoals [wederpartij] in beroep heeft gesteld, bij de aanvraag om advies aan de RCE enige verwarring over de aanvraag was ontstaan, leidt niet tot een ander oordeel. De gestelde verwarring maakt de adviezen van de RCE niet ondeugdelijk. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat de RCE blijkens het advies van 21 februari 2012 ten behoeve van de advisering diverse malen ter plaatse is geweest en het hem, zoals vermeld, bij de advisering duidelijk was waarop de adviesaanvraag van 9 december 2011 zag. Uit zowel het advies van 21 februari 2012, als dat van 26 april 2012, volgt het consistente standpunt van de RCE dat hij een paardenbak aan de westzijde van het perceel niet wenselijk acht, vanwege de aantasting van de monumentale waarde van dit deel van het landgoed. Dit standpunt heeft de RCE nog eens herhaald in eerdergenoemd e-mailbericht aan het college van 5 maart 2013. Niet gebleken is dat hij daarbij van onjuiste uitgangspunten is uitgegaan. In dit e-mailbericht houdt de RCE, bij gebrek aan zekerheid hierover, rekening met de mogelijkheid dat ten tijde van de aanwijzing van het monument ter plaatse reeds een paardenbak aanwezig was, zonder dat dit hem tot een ander standpunt brengt.
    
    Gelet op het voorgaande, bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat niet duidelijk is waarover de RCE heeft geadviseerd en evenmin voor het oordeel dat het college de adviezen van de RCE niet aan het besluit van 3 juli 2012 ten grondslag heeft mogen leggen. De rechtbank heeft dit miskend.
    
    Het betoog slaagt.
    
    7. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraken dienen te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van [wederpartij] tegen het besluit van 3 juli 2012 alsnog ongegrond verklaren.
    
    8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II. vernietigt de uitspraken van de rechtbank Noord-Holland van 23 januari 2013 en 16 mei 2013 in zaak nr. 12/3430;
    
    III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.H. van Kreveld, voorzitter, en mr. W. Sorgdrager en mr. D.J.C. van den Broek, leden, in tegenwoordigheid van mr. D.L. Bolleboom, ambtenaar van staat.
    
    w.g. Van Kreveld w.g. Bolleboom
    voorzitter ambtenaar van staat
    
    Uitgesproken in het openbaar op 26 maart 2014
    
    641.