ECLI:NL:RVS:2009:BK3673, Raad van State, 18-11-2009, 200900538/1/H1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2009-11-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 23 oktober 2007 heeft het college van burgemeester en wethouders van Bergen (hierna: het college) aan de provincie Noord-Holland (hierna: de provincie) vrijstelling verleend voor de reconstructie van de provinciale weg N512 tussen Alkmaar en Egmond aan den Hoef (hierna: de provinciale weg).

200900538/1/H1.
      Datum uitspraak: 18 november 2009
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    
      de provincie Noord-Holland,
      appellante,
    
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Alkmaar van 4 december 2008 in zaak nr. 08/111 in het geding tussen:
    
    [wederpartij]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Bergen.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 23 oktober 2007 heeft het college van burgemeester en wethouders van Bergen (hierna: het college) aan de provincie Noord-Holland (hierna: de provincie) vrijstelling verleend voor de reconstructie van de provinciale weg N512 tussen Alkmaar en Egmond aan den Hoef (hierna: de provinciale weg).
    
    Bij uitspraak van 4 december 2008, verzonden op 9 december 2008, heeft de rechtbank Alkmaar (hierna: de rechtbank), voor zover thans van belang, het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 23 oktober 2007 vernietigd en het college opgedragen een nieuw besluit te nemen op de aanvraag om vrijstelling van de provincie met inachtneming van hetgeen in de uitspraak is overwogen. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft de provincie bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 19 januari 2009, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 17 februari 2009.
    
    [wederpartij] heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 21 september 2009, waar de provincie, vertegenwoordigd door ing. G.G. van der Gaag, ambtenaar in dienst van de provincie, drs. P.M. Nijmeijer, werkzaam bij Nijmeijer en Mocking milieuadvies, en drs. C.M. Soonius, werkzaam bij RAAP archeologisch adviesbureau, bijgestaan door mr. E.D. Reinders, advocaat te 's-Gravenhage, en [wederpartij] zijn verschenen. Voorts is ter zitting het college, vertegenwoordigd door mr. P.J.M. Hink, ambtenaar in dienst van de gemeente, als partij gehoord.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. De reconstructie van de provinciale weg voorziet onder meer in verbreding van het weggedeelte en het daarnaast gelegen fietspad. Ook worden de bermen en bermsloten aangepast. Voorts wordt nieuwe belijning aangebracht en worden verschillende kruispunten heringericht.
    
    2.2. Ingevolge de bestemmingsplannen "Landelijk Gebied Egmond 1998" en "Oostelijke randweg" (hierna: de bestemmingsplannen) rusten op de gronden die behoren tot het traject van de provinciale weg na de reconstructie onder meer de bestemmingen "Open agrarisch gebied", "Agrarisch gebied met landschappelijke en natuurlijke waarden", "Water" en "Woondoeleinden".
    
    2.3. Niet in geschil is dat de reconstructie op onderdelen in strijd is met diverse voorschriften van de bestemmingsplannen. Teneinde bouwvergunning voor de reconstructie te kunnen verlenen, heeft het college krachtens artikel 19, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO) vrijstelling verleend.
    
    2.4. Ingevolge artikel 19, eerste lid, van de WRO, voor zover thans van belang, kan de gemeenteraad ten behoeve van de verwezenlijking van een project vrijstelling verlenen van het geldende bestemmingsplan, mits vooraf van gedeputeerde staten de verklaring is ontvangen, dat zij tegen het verlenen van vrijstelling geen bezwaar hebben.
    
    Ingevolge het tweede lid, voor zover thans van belang, kan het college vrijstelling verlenen van het bestemmingsplan in door gedeputeerde staten, in overeenstemming met de inspecteur van de Ruimtelijke Ordening, aangegeven categorieën van gevallen.
    
    2.5. De provincie betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college bevoegd was vrijstelling als bedoeld in artikel 19, tweede lid, van de WRO te verlenen. Hiertoe voert zij aan dat, voor zover op het traject van de provinciale weg nog archeologische waarden aanwezig zijn, de reconstructie hieraan geen schade toebrengt, nu de bodem ter plaatse reeds ernstig is verstoord. Voorts voert zij aan dat de reconstructie voorziet in een ondergeschikte wijziging van een reeds bestaande provinciale weg. De rechtbank heeft in dit verband ten onrechte in haar beoordeling betrokken dat het college niet inzichtelijk heeft gemaakt hoe de wijzigingen van de provinciale weg zich verhouden tot de relevante speerpunten van provinciaal beleid, aldus de provincie.
    
    2.5.1. Bij besluit van 19 juli 2005 hebben gedeputeerde staten de notitie "Beleid inzake de toepassing van artikel 19 WRO" (hierna: de notitie) vastgesteld. Niet in geschil is dat in dit geval de speerpunten van provinciaal ruimtelijk beleid consolideringsgebieden, natuurgebieden en ecologische hoofdstructuur, alsmede cultuurhistorie en archeologie als bedoeld in de notitie aan de orde zijn. In de notitie staat dat in een dergelijk geval, voor zover thans van belang, slechts toepassing kan worden gegeven aan artikel 19, tweede lid, van de WRO, indien het project voorziet in een uitbreiding van een reeds bestaande functie. Deze uitbreiding moet bovendien duidelijk ondergeschikt zijn in relatie tot hetgeen reeds aanwezig is. Voorts is tussen partijen niet in geschil dat het traject van de provinciale weg weliswaar niet gelegen is binnen een beschermd stads- of dorpsgezicht in de zin van de Monumentenwet 1988, maar voor een deel van het traject volgens de Cultuurhistorische Waardenkaart Noord-Holland wel sprake is van hoge en zeer hoge archeologische waarden. Uit de notitie, gelezen in samenhang met de daarbij behorende circulaire, volgt dat artikel 19, tweede lid, van de WRO in een dergelijk geval slechts kan worden toegepast indien archeologisch onderzoek heeft aangetoond dat geen archeologische waarden aanwezig zijn, dan wel indien de verstoring van de bodem dermate gering zal zijn, dat de aanwezige archeologische waarden geen schade wordt toegebracht.
    
    2.5.2. In het archeologisch rapport "Provinciale weg N512, traject Alkmaar - Egmond aan den Hoef" van RAAP Archeologisch Adviesbureau van 22 december 2005 (hierna: het archeologisch rapport) staat dat de resultaten van tijdens veldonderzoek uitgevoerde boringen geen aanleiding vormen om de aanwezigheid van een archeologische vindplaats te vermoeden. Daarnaast zijn tijdens het veldonderzoek in de boringen geen aanwijzingen aangetroffen voor de aanwezigheid van restanten van onder meer de Hoge Dijk of Hogendijk. In het archeologisch rapport staat dat alleen boringen zijn uitgevoerd in de zogenoemde bouwvoor en in de verploegde of verstoorde bodemlaag direct daaronder. Verder wordt aanbevolen de bodemingrepen die gepaard gaan met de reconstructie van de provinciale weg ter hoogte van de archeologisch waardevolle terreinen onder archeologische begeleiding te laten plaatsvinden. Gegeven uitsluitend deze bewoordingen, acht de Afdeling het niet onbegrijpelijk dat de rechtbank heeft overwogen dat de reconstructie schade zal toebrengen aan archeologische waarden van de Hoge Dijk of Hogendijk. Ter zitting heeft drs. C.M. Soonius echter toegelicht dat de bodem ter plaatse van het traject van de provinciale weg reeds ernstig is verstoord en geen enkele aanwijzing bestaat voor de aanwezigheid van archeologische waarden. Dat in het rapport is aanbevolen archeologische begeleiding te laten plaatsvinden, leidt volgens Soonius niet tot een andere conclusie. Deze begeleiding heeft volgens haar uitsluitend een inventariserend, karakteriserend en documenterend karakter tijdens niet archeologisch graafwerk en is niet gericht op behoud van archeologische waarden. Gelet op deze toelichting, betoogt de provincie terecht dat het archeologisch rapport geen grond biedt voor het oordeel dat zich ter plaatse van het traject van de provinciale weg archeologische waarden bevinden, dan wel dat aan de archeologische waarden ter plaatse van het traject schade zal worden toegebracht.
    
    De rechtbank heeft voorts ten onrechte overwogen dat de provincie haar stelling dat sprake is van ondergeschikte wijzigingen, onvoldoende heeft gemotiveerd. Zij heeft ten onrechte daarbij betrokken dat de provincie gehouden was inzichtelijk te maken hoe de wijzigingen van de provinciale weg zich verhouden tot de relevante speerpunten van provinciaal beleid. Ter beantwoording van de vraag, of sprake is van een duidelijk ondergeschikte uitbreiding dient de feitelijke situatie na de reconstructie te worden vergeleken met hetgeen daarvoor reeds aanwezig was. In dit geval is sprake van een reconstructie van een reeds bestaande tweebaansweg. Uit de stukken en het verhandelde ter zitting is gebleken dat de verbreding van de weg met 1,10 tot 1,30 meter het hoofdpunt van de reconstructie vormt en het karakter van de weg niet wijzigt. Er bestaat derhalve geen grond voor het oordeel dat sprake is van niet ondergeschikte wijzigingen.
    
    Gelet op het voorgaande, heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat het college niet bevoegd was met toepassing van artikel 19, tweede lid, van de WRO vrijstelling te verlenen.
    
    Het betoog slaagt.
    
    2.6. Nu de rechtbank ten onrechte niet is toegekomen aan de behandeling van de beroepsgronden, zal de Afdeling hiertoe overgaan.
    
    2.7. Ter zitting heeft [wederpartij] zijn beroepsgrond dat het besluit van 23 oktober 2007 niet rechtsgeldig is, ingetrokken.
    
    2.8. [wederpartij] heeft in beroep betoogd dat het college onvoldoende gemotiveerd is ingegaan op de door hem ingediende zienswijzen en bedenkingen. Hiertoe voert hij aan dat zijn zienswijzen in het besluit van 23 oktober 2007 niet, dan wel te beknopt en derhalve onjuist heeft weergegeven.
    
    2.8.1. Artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) verzet zich er niet tegen dat het college de zienswijze en bedenkingen samengevat weergeeft. Dat niet op ieder argument ter ondersteuning van zienswijzen of bedenkingen afzonderlijk is ingegaan, is op zichzelf geen aanleiding voor het oordeel dat het besluit van 23 oktober 2007 niet voldoende is gemotiveerd. Niet gebleken is dat bepaalde bezwaren of argumenten niet in de overwegingen zijn betrokken.
    
    Het betoog faalt.
    
    2.9. [wederpartij] heeft in beroep verder betoogd dat het college hem over de ingediende zienswijzen had moeten horen.
    
    2.9.1. Ingevolge artikel 3:15, eerste lid, van de Awb, voor zover thans van belang, kunnen belanghebbenden naar keuze schriftelijk of mondeling hun zienswijze naar voren brengen.
    
    2.9.2. Het betoog faalt. Er bestaat geen grond voor het oordeel dat het college [wederpartij] over de door hem ingediende zienswijzen had moeten horen. Gesteld noch gebleken is dat [wederpartij] het college te kennen heeft gegeven zijn zienswijzen mondeling naar voren te willen brengen.
    
    2.10. [wederpartij] heeft in beroep voorts betoogd dat het besluit van 23 oktober 2007 niet is voorzien van een deugdelijke ruimtelijke onderbouwing. Hiertoe voert hij aan dat de wenselijkheid van de reconstructie voortvloeit uit de verkeersveiligheid. Daarmee is volgens hem echter onvoldoende aangegeven waarom de reconstructie in deze vorm en omvang het maken van een ingrijpende inbreuk op het bestaande open karakter van het gebied, alsmede de landschappelijke en cultuurhistorische waarden van het gebied rechtvaardigt.
    
    2.10.1. Van een ingrijpende inbreuk op het bestemmingsplan is geen sprake, nu de aard van de provinciale weg niet wijzigt. Voorts zijn in de ruimtelijke onderbouwing enkele op verzoek van het college uitgebrachte adviezen met betrekking tot bodem- en luchtkwaliteit, geluid, waterhuishouding, natuurwaarden en cultuurhistorische waarden betrokken. De ruimtelijke onderbouwing voldoet derhalve aan de eisen die daaraan in dit geval moeten worden gesteld.
    
    Het betoog faalt.
    
    2.11. [wederpartij] heeft in beroep tot slot betoogd dat sprake is geweest van onzorgvuldige besluitvorming door het college. Hiertoe heeft hij aangevoerd dat de reconstructie niet voldoet aan de inrichtingsprincipes van "Duurzaam Veilig" en het Handboek "Wegontwerp" van het Centrum voor Regelgeving en Onderzoek in de Grond-, Water- en Wegenbouw en de Verkeerstechniek (hierna: CROW) en deze aldus leidt tot een onveiliger verkeerssituatie. Verder heeft hij aangevoerd dat de reconstructie zijn leefomgeving en zijn woongenot aantast, te meer daar de reconstructie negatieve gevolgen heeft voor de luchtkwaliteit, het geluid en de verkeersbewegingen. Tot slot heeft hij in dit verband aangevoerd dat de aan de vrijstelling verbonden voorwaarden onvoldoende bepaald zijn.
    
    2.11.1. In de ruimtelijke onderbouwing heeft het college genoegzaam gemotiveerd dat de aard van de provinciale weg niet wijzigt en dat de reconstructie voldoet aan de inrichtingsprincipes van "Duurzaam Veilig" en het Handboek Wegontwerp van CROW. Er bestaat derhalve geen grond voor het oordeel dat de reconstructie leidt tot een onveiliger verkeerssituatie. In hetgeen [wederpartij] heeft aangevoerd bestaan geen aanknopingspunten dat de verrichte onderzoeken zodanige gebreken of leemten in informatie vertonen dat het college deze niet aan het besluit tot verlenen van vrijstelling ten grondslag kon leggen. Gelet op de uitkomsten van de verrichte onderzoeken, bestaat er geen grond voor het oordeel dat de reconstructie de leefomgeving, alsmede het woongenot van [wederpartij] aantast. Naar het oordeel van de Afdeling zijn de aan de vrijstelling verbonden voorwaarden bovendien voldoende duidelijk en concreet geformuleerd. Onder deze omstandigheden, bestaat geen grond voor het oordeel dat sprake is geweest van onzorgvuldige besluitvorming door het college.
    
    Het betoog faalt.
    
    2.12. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 23 oktober 2007 alsnog ongegrond verklaren.
    
    2.13. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Alkmaar van 4 december 2008 in zaak nr. 08/111;
    
    III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. A.W.M. Bijloos en mr. B.P. Vermeulen, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Soede, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Slump w.g. Soede
      Voorzitter ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 18 november 2009
    
    270-593.