ECLI:NL:RVS:2022:1302, Raad van State, 04-05-2022, 202104004/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-05-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 15 april 2021 heeft de raad van de gemeente Hulst besloten om het bestemmingsplan "Frederik Hendrikstraat ong. Lamswaarde" niet vast te stellen. [appellante] wil op het perceel gelegen ten westen van de [locatie 1] in Lamswaarde een woning bouwen. Voor het perceel geldt het bestemmingsplan "Buitengebied Hulst". Het perceel heeft de bestemming "Agrarisch", op grond waarvan de bouw van de gewenste woning niet is toegestaan. [appellante] heeft daarom op 17 juni 2019 het voorstel voor het bestemmingsplan "Frederik Hendrikstraat ong., Lamswaarde" ingediend bij het college van burgemeester en wethouders. Dit voorstel voorziet in het wijzigen van de bestemming van het perceel van "Agrarisch" naar "Wonen" met de functieaanduiding ‘specifieke vorm van wonen - landhuizen’, waarbij 50% van het perceel moet bestaan uit opgaand hout. Het voorstel is gebaseerd op de ruimte-voor-ruimteregeling in de Omgevingsverordening Zeeland 2018 van de Provincie Zeeland.

202104004/1/R1.
    Datum uitspraak: 4 mei 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellante], gevestigd te Hulst,
    en
    de raad van de gemeente Hulst,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 15 april 2021 heeft de raad besloten om het bestemmingsplan "Frederik Hendrikstraat ong. Lamswaarde" niet vast te stellen.
    Tegen dit besluit heeft [appellante] beroep ingesteld.
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 25 januari 2022, waar [appellante], vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. L.A. Sluiter, rechtsbijstandverlener te Amsterdam, en de raad, vertegenwoordigd door mr. K. de Ruiter en J.J.D. Markenhof, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellante] wil op het perceel gelegen ten westen van de [locatie 1] in Lamswaarde een woning bouwen. Voor het perceel geldt het bestemmingsplan "Buitengebied Hulst" (hierna: het plan). Het perceel heeft de bestemming "Agrarisch", op grond waarvan de bouw van de gewenste woning niet is toegestaan. [appellante] heeft daarom op 17 juni 2019 het voorstel voor het bestemmingsplan "Frederik Hendrikstraat ong., Lamswaarde" ingediend bij het college van burgemeester en wethouders (hierna: het college). Dit voorstel voorziet in het wijzigen van de bestemming van het perceel van "Agrarisch" naar "Wonen" met de functieaanduiding ‘specifieke vorm van wonen - landhuizen’, waarbij 50% van het perceel moet bestaan uit opgaand hout. Het voorstel is gebaseerd op de ruimte-voor-ruimteregeling in de Omgevingsverordening Zeeland 2018 van de Provincie Zeeland (hierna: de Omgevingsverordening).
    Het college heeft het voorstel als ontwerpplan ter inzage gelegd en de raad voorgesteld het bestemmingsplan vast te stellen. De raad heeft op 20 februari 2020 besloten het bestemmingsplan niet vast te stellen. De raad heeft daar drie redenen aan ten grondslag gelegd. Ten eerste acht de raad het ongewenst om een woning nabij een natuurgebied te bouwen, omdat de gevolgen van de ontwikkeling voor het natuurgebied niet zijn onderzocht. Ten tweede wordt er volgens de raad te veel bebouwing toegestaan op het perceel. Dit staat volgens de raad niet in verhouding tot wat er gesloopt wordt met de ruimte-voor-ruimteregeling. Ten derde staat volgens de raad niet vast dat een ruimtelijke kwaliteitswinst wordt behaald met het plan.
    Bij uitspraak van 17 februari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:330, heeft de Afdeling het beroep van [appellante] tegen het besluit van 20 februari 2020 tot het niet vaststellen van het bestemmingsplan "Frederik Hendrikstraat ong., Lamswaarde" ongegrond verklaard.
    2.       Naar aanleiding van de uitspraak van 17 februari 2021 heeft [appellante] het voorstel op onderdelen gewijzigd. Er is aanvullend natuuronderzoek gedaan. Daarnaast is het gewenste maximale bebouwingspercentage van het perceel teruggebracht tot 3% in plaats van 5%. Ook is het bouwvlak aan de westzijde met 10 meter over de gehele diepte ingekort.
    Het college heeft de raad voorgesteld het in deze zin gewijzigde ontwerpplan vast te stellen. De raad heeft om twee redenen op 15 april 2021 opnieuw besloten het ontwerpplan niet vast te stellen. Ten eerste wordt er volgens de raad te veel bebouwing toegestaan op het perceel. Dit staat volgens de raad niet in verhouding tot wat er gesloopt wordt met de ruimte-voor-ruimteregeling. Ten tweede wordt volgens de raad geen ruimtelijke kwaliteitswinst behaald met voorliggend plan. [appellante] kan zich niet verenigen met dit besluit.
    Toetsingskader
    3.       Bij het besluit over de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsruimte en moet hij de betrokken belangen afwegen. De Afdeling maakt die belangenafweging niet zelf, maar beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit om het bestemmingsplan niet vast te stellen in overeenstemming is met het recht.
    Wettelijk kader
    4.       Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage. De bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
    Omvang bebouwing op perceel en ruimtelijke kwaliteitswinst
    5.       [appellante] betoogt dat de raad in strijd met de ruimte-voor-ruimteregeling in artikel 2.7 van de Omgevingsverordening en de artikelen 6.1 en 6.2 van de beleidsregels "nieuwe woningbouwverzoeken" (hierna: de beleidsregels) als ook in strijd met het bestemmingsplan "Buitengebied Hulst" heeft geweigerd het ontwerpplan vast te stellen als bestemmingsplan. Volgens haar leidt de toepassing van de ruimte-voor-ruimte regeling als ook de zogeheten landhuisregeling in artikel 22.2.4 van het bestemmingsplan "Buitengebied Hulst" tot een verbetering van de ruimtelijke kwaliteit en hoeft zij op grond van beide regelingen niet minder te bouwen dan waarin het ontwerpplan voorziet. Er wordt 0,5 ha glas gesloopt (gelijk aan 500 m2 aan steen), en dat geeft volgens haar recht op een bouwtitel op het perceel. [appellante] stelt verder dat in lijn met de uitspraak van de Afdeling van 17 februari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:330, en de in het bestemmingsplan "Buitengebied Hulst" opgenomen functieaanduiding ‘specifieke vorm van wonen - landhuizen’, in het ontwerpplan is opgenomen dat het perceel voor 50% wordt beplant met opgaand hout en voor maximaal 3% wordt bebouwd, terwijl artikel 22.2.4 van de planregels van het bestemmingsplan "Buitengebied Hulst" een groter bebouwingspercentage van maximaal 5% toelaat. Dit heeft volgens haar een waardevermindering van het perceel met € 90.000,00 tot gevolg. [appellante] stelt dat de raad in zijn belangenafweging geen rekening heeft gehouden met deze waardevermindering, waardoor zij onrechtmatig wordt benadeeld.
    [appellante] betoogt daarnaast dat de raad zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat het ontwerpplan geen ruimtelijke kwaliteitswinst mogelijk maakt. [appellante] stelt, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 14 december 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3338, r.o. 19.3, dat de meerwaarde van dit ontwerpplan volgt uit het vervallen van het planologische agrarische bouwvlak, alle bij een bedrijf komende milieugevolgen en de landschappelijke inpassing van het landhuis. Het open karakter van het landschap met half open lintbebouwing wordt met het ontwerpplan geborgd en met een erfinrichtingsplan of beplantingsplan wordt de woning zorgvuldig ingepast, zo stelt [appellante]. Zij stelt dat uit het bestreden besluit niet blijkt hoe de te slopen bebouwing door de raad wordt afgezet tegen de nieuw op te richten bebouwing. Volgens [appellante] is dit nodig om te kunnen beoordelen of een dergelijke kwaliteitswinst kan worden behaald. Zij wijst daarbij op de uitspraken van de Afdeling van 21 november 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3820, r.o. 7.2, en 8 juli 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1576, r.o. 3.4.
    5.1.    De Afdeling stelt met partijen vast dat het ontwerpplan voldoet aan de voorwaarden uit het bestemmingsplan "Buitengebied Hulst", de ruimte-voor-ruimteregeling en de beleidsregels. Echter, de Afdeling overweegt dat de raad het ontwerpplan, mede in het licht van de Omgevingsverordening en de strekking daarvan, in strijd met een goede ruimtelijke ordening heeft kunnen achten vanwege verdere verstening van het buitengebied. Zoals de Afdeling in eerder genoemde uitspraak van 17 februari 2021 heeft overwogen, is het tegengaan van verstening in het buitengebied één van de doelstellingen van de Omgevingsverordening. De raad heeft voldoende toegelicht dat het ontwerpplan resulteert in een verdere verstening van het buitengebied, omdat een oppervlak dat gelijk is aan 500 m2 aan steen wordt gesloopt, terwijl met het ontwerpplan de bouw van ruim 900 m2 aan steen wordt mogelijk gemaakt. Het toestaan van deze bebouwing staat volgens de raad niet in verhouding tot wat er gesloopt wordt met de ruimte-voor-ruimte regeling. Dat op naburige percelen een hoger bebouwingspercentage geldt van 5%, doet daar niets aan af. Anders dan [appellante] betoogt, had de raad de in het bestemmingsplan "Buitengebied Hulst" opgenomen functieaanduiding ‘specifieke vorm van wonen - landhuizen’ niet bij zijn besluitvorming moeten betrekken. Het is een specifieke aanduiding die alleen geldt voor de percelen [locatie 2] tot en met [locatie 1] in Lamswaarde. [appellante] kan zich daarop niet beroepen. De Afdeling overweegt verder dat [appellante] geen bestaand recht heeft op een bepaald bebouwingspercentage van het perceel, omdat het perceel geen bouwvlak heeft op grond van de vigerende bestemming "Agrarisch".
    Gelet op het voorgaande, is de Afdeling van oordeel dat de raad zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat met de beoogde ontwikkeling de verstening toeneemt. Omdat de verstening toeneemt heeft de raad zich ook op het standpunt kunnen stellen dat met het ontwerpplan geen ruimtelijke kwaliteitswinst wordt behaald. Beide weigeringsgronden hangen dus, naar het de Afdeling voorkomt, enkel samen met de mate van verstening. Dat het saneren van de agrarische bedrijfsbebouwing leidt tot positieve milieugevolgen, leidt onder deze omstandigheden niet tot een andere conclusie. De raad mocht beide weigeringsgronden daarom ten grondslag leggen aan het bestreden besluit         
    Het betoog faalt.
    Anterieure overeenkomst
    6.       [appellante] betoogt dat zij zich niet kan verenigen met het besluit van 15 april 2021, omdat het bestaan van de anterieure overeenkomst niet is meegewogen bij het weigeren het ontwerpplan als bestemmingsplan vast te stellen. Zij verwijst naar de uitspraak van de Afdeling van 29 april 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1372.
    6.1.    Tussen de het college en [appellante] is op 10 juli 2019 een anterieure overeenkomst gesloten, waarin voor het college een inspanningsverplichting is neergelegd voor het planologisch mogelijk maken van de door [appellante] gewenste woning op het perceel. Verder is overeengekomen dat [appellante] afspraken nakomt met betrekking tot het kostenverhaal. De Afdeling overweegt onder verwijzing naar haar uitspraak van 31 januari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:288, r.o. 3.3, en eerder genoemde uitspraak van 17 februari 2021, r.o. 8.3, dat een overeenkomst niet kan leiden tot een verplichting van de raad aan gronden een bestemming te geven die de raad niet in overeenstemming met een goede ruimtelijke ordening acht. De definitieve beslissing over de vaststelling van een bestemmingsplan kan mede afhankelijk van alle in de loop van de procedure naar voren gekomen feiten en belangen, ook de mogelijke belangen van derden, anders uitvallen dan bij het sluiten van de overeenkomst is voorzien. Dat tussen [appellante] en de gemeente een overeenkomst is gesloten, is wel een omstandigheid die de raad in de besluitvorming over het al dan niet vaststellen van het bestemmingsplan in zijn overwegingen dient te betrekken.
    In wat [appellante] heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad bij zijn besluitvorming geen rekening heeft gehouden met de anterieure overeenkomst. Uit het besluit van de raad van 15 april 2021 volgt dat de ruimtelijke argumenten die hiervoor onder 5.1 zijn weergegeven en die ter zitting door de raad zijn toegelicht, ondanks de genoemde overeenkomst, zwaarder wegen dan de belangen van [appellante] bij de vaststelling van het plan. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad zich op dit standpunt kunnen stellen.
    Het betoog faalt.
    Conclusie
    7.       Gelet op het vorenstaande heeft de raad kunnen besluiten om het bestemmingsplan "Frederik Hendrikstraat ong. Lamswaarde" niet vast te stellen.
    8.       Het beroep is ongegrond.
    9.       De raad hoeft geen proceskosten te vergoeden.  
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart het beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. A. ten Veen, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. D.A.B. Montagne, griffier.
    w.g. Ten Veen
    lid van de enkelvoudige kamer     
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
    Uitgesproken in het openbaar op 4 mei 2022
    374-996
     
    Bijlage - Wettelijk kader
     
    Omgevingsverordening Zeeland 2018
    Artikel 2.7
    In de toelichting bij een bestemmingsplan waarin een nieuwe kleinschalige woningbouwlocatie in het landelijk gebied wordt toegelaten wordt aannemelijk gemaakt dat wordt voldaan aan de in bijlage C bedoelde voorwaarden. Nieuwe kleinschalige woningbouwlocaties in het landelijk gebied, die niet voldoen aan de in bijlage C bedoelde voorwaarden, worden in een bestemmingsplan niet toegelaten.
    Bijlage C behorende bij artikel 2.7
    Kleinschalige woningbouwlocaties in landelijk gebied
    […]
    2. Ruimte voor ruimte
    Een eenvoudige vorm van ruimte voor ruimte is het uitruilen van ontwikkelingsmogelijkheden. Het kan bijvoorbeeld gaan om de verplaatsing van een agrarisch bedrijf naar een nieuwe locatie of het uitbreiden van bebouwing in het buitengebied ten behoeve van het vergroten van een nieuwe economische drager waarvoor elders bebouwing wordt gesaneerd. Van gemeenten wordt verwacht dat zij de mogelijkheden die het Omgevingsplan hiervoor biedt uitwerken in hun eigen beleid.
    Daarnaast bestaat de mogelijkheid om ongewenste of in onbruik geraakte objecten in het buitengebied te saneren in ruil voor planologische ontwikkelingsruimte, bijvoorbeeld in de vorm van een woon- of recreatieve functie.
    Een voorbeeld hiervan vormt de regeling voor sanering van vrijkomende bebouwing in het buitengebied, waarvoor in ruil een woonfunctie kan worden toegekend. Aan de uitvoer van deze regeling op gemeentelijk niveau worden de volgende voorwaarden gesteld:
    - Er kunnen maximaal 3 compensatiewoningen worden gerealiseerd. Voor de realisatie van een woning/bouwkavel wordt uitgegaan van een te slopen oppervlak van 500 m² schuur of 0,5 ha glas of andere bebouwing van een vergelijkbare grootte. Hiervan kan worden afgeweken indien:
    - uit een financiële onderbouwing blijkt dat onvoldoende kostendragers kunnen worden gegenereerd voor de sloop van het betreffende object en
    - dit aantoonbare meerwaarde oplevert voor het landschap.
    - Het dient te gaan om niet-cultuurhistorisch waardevolle bebouwing.
    - Sloop en het voorkomen van heroprichting dienen te worden gewaarborgd.
    Beleidsregels ‘nieuwe woningbouwverzoeken’
    Artikel 6 Toepassingsvoorwaarden Ruimte-voor-Ruimte woningen
    6.1 Voldaan moet worden aan de beleidsregels voor Ruimte-voor-Ruimte woningen zoals vastgelegd in de geldende Verordening Ruimte Provincie Zeeland (VRPZ);
    6.2 De compensatiewoningen worden bij voorkeur gebouwd binnen het stedelijk gebied. Indien sprake is van bouw in het buitengebied geldt dat dit uitsluitend plaats kan vinden in of aansluitend aan buurtschappen, lintbebouwing, of bebouwingsclusters en in kernrandzones. Voor de locatie waar de compensatiewoning(en) wordt/ worden gebouwd dient een stedenbouwkundige onderbouwing door de initiatiefnemer te worden aangeleverd, waaruit blijkt dat de woning past in de omgeving. Het college is bevoegd om locaties voor de compensatiewoning te weigeren;
    6.3 In afwijking van artikel 6.2 mag er ten hoogste één compensatiewoning worden gebouwd op het erf waar de bedrijfsgebouwen worden gesloopt, tenzij het erf is gelegen in of aansluitend aan buurtschappen, lintbebouwing, of bebouwingsclusters en in kernrandzones;
    6.4 Voor de saneringslocatie en de compensatielocatie dient een erfinrichtingsplan- en beplantingsplan ter goedkeuring aan het college van B&W van de gemeente Hulst te worden overgelegd. Waar noodzakelijk zal landschappelijke inpassing in het bestemmingsplan met een voorwaardelijke verplichting worden vastgelegd;
    6.5 In de regels van het bestemmingsplan dat nodig is voor het wijzigen van de bestemming op de saneringslocatie en het oprichten van een compensatiewoning op de toepassingslocatie wordt een voorwaardelijke verplichting opgenomen waaruit blijkt dat de te saneren bedrijfsgebouwen zijn gesloopt, voordat de ruimte-voor-ruimte woning(en) mag/mogen worden gebouwd;
    6.6 Artikel 6.1 tot en met 6.5 zijn uitsluitend van toepassing wanneer door initiatiefnemer is aangetoond dat:
    a. er sprake is van een stedenbouwkundig aanvaardbaar plan;
    b. de nieuwe woningen voorzien in een aantoonbare behoefte;
    c. de bodemkwaliteit geschikt is voor de beoogde functie;
    d. een archeologisch onderzoek heeft plaatsgevonden en wanneer eenmaal aangetroffen archeologische waarden blijkens rapportage van de archeologisch deskundige in voldoende mate zijn zeker gesteld;
    e. een watertoets is uitgevoerd; hieronder wordt in ieder geval verstaan afwegen en beoordelen van waterhuishoudkundige aspecten van het ruimtelijk plan en besluiten, geconcretiseerd in termen van vasthouden, bergen en afvoeren van water, hierbij dient vooraf schriftelijk advies worden ingewonnen bij de waterbeheerder;
    f. in geval van een Grondwaterbeschermingsgebied: de ontwikkeling uit het oogpunt van bescherming van de kwaliteit van het grondwater, aanvaardbaar is;
    g. inzicht is verkregen in het voorkomen van inheemse planten en diersoorten die worden beschermd ingevolge de Wet natuurbescherming;
    h. omliggende (agrarische) bedrijven en percelen mogen niet worden belemmerd in de gebruiks- en ontwikkelingsmogelijkheden.
    Bestemmingsplan "Buitengebied Hulst"
    Artikel 22.2.4
    Voor het bouwen van landhuizen ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van wonen - landhuizen' gelden de volgende regels:
    a. bebouwing is toelaatbaar indien de oppervlakte van een bouwperceel minimaal 2 hectare bedraagt en hiervan minimaal 50% met opgaand hout is beplant;
    b. de gezamenlijke oppervlakte van gebouwen en overkappingen mag niet meer dan 5% van de totale oppervlakte van het bouwperceel bedragen;
    c. de inhoud van een landhuis mag niet meer dan 750 m³ bedragen;
    d. de afstand van een landhuis tot de perceelsgrens mag niet minder dan 25 meter bedragen;
    e. de afstand van aan- en bijgebouwen tot de perceelgrens mag niet minder dan 10 meter bedragen;
    f. de goothoogte van aan- en bijgebouwen mag niet meer dan 4 meter bedragen.