ECLI:NL:RVS:2008:BD4497, Raad van State, 18-06-2008, 200709121/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2008-06-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 6 september 2007 heeft het college van gedeputeerde staten van Zeeland (hierna: het college) een tijdelijke vergunning krachtens artikel 16, eerste lid, van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: de Nbw 1998) verleend aan de Faunabeheereenheid Zeeland voor het uitvoeren van populatiebeheer van damherten in het beschermd natuurmonument de Manteling van Walcheren.

200709121/1.
    
    Datum uitspraak: 18 juni 2008
    
    AFDELING
    
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    de stichting Stichting Duinbehoud, gevestigd te Leiden,
    
    appellante,
    
    en
    
    het college van gedeputeerde staten van Zeeland,
    
    verweerder.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 6 september 2007 heeft het college van gedeputeerde staten van Zeeland (hierna: het college) een tijdelijke vergunning krachtens artikel 16, eerste lid, van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: de Nbw 1998) verleend aan de Faunabeheereenheid Zeeland voor het uitvoeren van populatiebeheer van damherten in het beschermd natuurmonument de Manteling van Walcheren.
    
    Bij besluit van 18 december 2007 heeft het college het door de stichting Stichting Duinbehoud (hierna: de stichting) hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Tegen dit besluit heeft de stichting bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 28 december 2007, beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Het college heeft een nader stuk ingediend. Dit is aan de andere partijen toegezonden.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 6 juni 2008, waar de stichting, vertegenwoordigd door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. J.J. Versteeg en ing. M. Pross, ambtenaren in dienst van de provincie, zijn verschenen. Voorts is daar gehoord de Faunabeheereenheid Zeeland, vertegenwoordigd door [gemachtigden].
    
    2. Overwegingen
    
    Het standpunt van de stichting
    
    2.1. De stichting stelt dat het college onvoldoende heeft onderzocht of afschot van damherten in de Manteling van Walcheren noodzakelijk is. Volgens haar is beheer van de populatie damherten op Walcheren ook mogelijk middels afschot buiten het beschermd natuurmonument.
    
    De stichting wijst er voorts op dat in het verleden is getoetst aan de zogeheten oude doelen waarvoor het gebied als beschermd natuurmonument is aangewezen en dat de uitkomst daarvan was dat afschot van damherten in de Manteling van Walcheren op grond van de natuurbeschermingswet (oud) niet was toegestaan. Zij verwijst hiervoor naar de uitspraak van de Afdeling van 7 januari 2000 in zaak no. E02.98.0082. Het college heeft onvoldoende duidelijk gemaakt waarom toetsing aan diezelfde doelen nu wel leidt tot het toestaan van afschot van damherten in het gebied.
    
    Het college heeft zich ten onrechte op het standpunt gesteld dat afschot van damherten geen significante effecten zal hebben op de natuurwaarden van het gebied, nu een negatief effect op de onder de oude doelen integraal te beschermen natuurwaarden van een beschermd natuurmonument volgens de stichting per definitie significant is. Gelet op het bepaalde in artikel 16, derde lid van de Nbw 1998 had het college derhalve dienen te onderzoeken of er een dwingende reden van groot openbaar belang bestaat om de vergunning te verlenen. De stichting stelt verder dat het toelaten van de jacht leidt tot een versoepeling van het beschermingsregime, terwijl dit niet de bedoeling kan zijn van het aanwijzen van Natura 2000 gebieden. De stichting vreest in dit verband voor precedentwerking.
    
    Het standpunt van het college
    
    2.2. Het college wijst er op dat bij besluit van 22 november 2005 een ontheffing is verleend op grond van artikel 68 van de Flora-en faunawet voor afschot van damherten in de Manteling van Walcheren welke inmiddels onherroepelijk is geworden en stelt zich op het standpunt dat de noodzaak tot het uitvoeren van populatiebeheer in die procedure reeds is komen vast te staan. De activiteit zelf heeft geen significante negatieve effecten op de in het gebied voorkomende habitattypen, aangezien het hooguit een beperkte betreding van het gebied betreft die weinig verschilt van de betreding door rondlopend wild. Voorts is uitgesloten dat de activiteit significante negatieve effecten zal hebben voor de habitatsoort nauwe korfslak. Hoewel de activiteit een verstoring van de rust in het gebied met zich brengt, is volgens het college geen sprake van een significant negatief effect. Het college baseert zich hierbij op de vergunningaanvraag, het rapport "Hoefdieren in de Manteling van Walcheren" van Alterra en het Faunabeheerplan. Ten aanzien van de uitspraak van de Afdeling van 7 januari 2000 stelt het college zich op het standpunt dat thans sprake is van een andere situatie, onder meer omdat die uitspraak betrekking had op artikel 12 van de oude Natuurbeschermingswet.
    
    Vaststelling van de feiten
    
    2.2.1. Bij besluit van 29 juli 1988 heeft de minister van Landbouw en Visserij de Manteling van Walcheren aangewezen als beschermd natuurmonument als bedoeld in artikel 7 van de Natuurbeschermingswet (oud). Het gebied is aangewezen ter bescherming van de in de beschikking nader aangegeven geologische, geomorfologische, biologische en visueel-esthetische waarden, de bodemkundige en hydrologische gesteldheid, de cultuurhistorische hoedanigheid en de voor de fauna noodzakelijke rust.
    
    2.2.2. Voorts is het gebied op 20 mei 2003 aangemeld als speciale beschermingszone als bedoeld in Richtlijn 92/43/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (Pb L 206; hierna: de Habitatrichtlijn). Het gebied is door de Europese Commissie op de lijst van gebieden van communautair belang voor de Atlantische biogeografische regio geplaatst, vanwege de in het gebied voorkomende habitattypen vastgelegde kustduinen met kruidvegetatie, Atlantische vastgelegde ontkalkte duinen, duinen met Hippophaë rhamnoides, beboste duinen van het Atlantisch, continentale en boreale gebied en vochtige duinvalleien. Voor deze habitattypen zijn als doelen opgenomen uitbreiding, dan wel behoud oppervlakte en verbetering kwaliteit. Voorts is het gebied aangemeld vanwege het ter plaatse voorkomen van de nauwe korfslak, ten aanzien waarvan als doel is opgenomen behoud omvang en kwaliteit leefgebied voor behoud populatie.
    
    2.2.3. In de vergunningaanvraag staat, voor zover thans van belang, dat de begrazingsdruk van damherten dermate kan toenemen dat dit de ontwikkeling van bepaalde habitattypen waarvoor het gebied is aangewezen als habitatrichtlijngebied negatief kan beïnvloeden. Het op een bepaald niveau brengen en houden van de populatie damherten draagt bij aan de instandhouding van de kwalificerende habitats en leidt derhalve niet tot significant negatieve effecten op het Natura-2000 gebied. In de aanvraag staat verder dat de habitatsoort nauwe korfslak zich vooral ophoudt in het strooisel onder de begroeiing en weinig op planten wordt aangetroffen. Er bestaat geen interactie tussen de nauwe korfslak en het damhert. Een hogere of lagere stand van de damhertenpopulatie is derhalve niet van invloed op de instandhouding van de nauwe korfslak.
    
    2.2.4. In opdracht van de Directie Ruimte, Milieu en Water van de provincie Zeeland heeft het IBN-DLO, thans Alterra, onderzoek verricht naar de aspecten van beheer van damherten en reeën in het natuurmonument de Manteling van Walcheren en omgeving en de resultaten daarvan neergelegd in het rapport "Hoefdieren in de Manteling van Walcheren" van 2001. In dit rapport wordt voorgesteld de populatie damherten in het gebied getalsmatig te blijven beheren, vanwege de verwachte invloed van de damherten op natuurwaarden binnen het natuurmonument, op de omringende landbouwgebieden en op de verkeersveiligheid. Aanbevolen wordt om een minimale populatiegrootte te handhaven van ongeveer 40 dieren in een geslachtsverhouding van 1:1, waarbij aangestuurd dient te worden op een evenwichtige leeftijdsopbouw van de gehele populatie.
    
    2.2.5. In het Faunabeheerplan 2005-2009 (hierna: het faunabeheerplan) van 7 september 2005, opgesteld door de Faunabeheereenheid Zeeland staat, voor zover thans van belang, dat de in de Manteling van Walcheren levende damhertpopulatie de beschikking heeft over een geïsoleerd leefgebied met een relatief beperkte omvang; de aangrenzende gebieden zijn ongeschikt als leefgebied voor damherten. De geschikte delen van de leefgebieden hebben daardoor een beperkte draagkracht met betrekking tot natuurlijk voedsel. Toename van de omvang van de populatie damherten gaat bij overschrijding van die draagkracht gepaard met een reeks van effecten: toenemende landbouwschade buiten het leefgebied, toenemende kans op verkeersongelukken, schade aan natuurontwikkeling in de duingebieden, verdringing van reeën uit de duingebieden en toenemende migratiedrang van damherten, met als gevolg zwervende groepen in landbouwgebieden.
    
    Gezien de beperkte omvang van het leefgebied volstaan preventieve maatregelen anders dan regulatiebeheer niet om deze negatieve ontwikkelingsspiraal te voorkomen dan wel te doorbreken. Voor de lange termijn is dan ook structurele aantalsreductie gewenst om het aantal dieren blijvend af te stemmen op de beperkte omvang van het leefgebied.
    
    In het faunabeheerplan staat verder dat afschot de beste methode tot aantalbeperking vormt. Afschot in de roedel levert geen noemenswaardige, onnatuurlijke stress op omdat het een enkel schot betreft, vergelijkbaar met een licht onweer. Over het algemeen zijn damherten gevoeliger voor optische dan voor akoestische verstoring: recreatiegebruik is derhalve meer verstorend dan afschot. Om dezelfde reden levert het enkele schot ook geen significante verstoring op van andere dieren, aldus het faunabeheerplan.
    
    2.2.6. Bij besluit van 22 november 2005, nummer 0511864, is een ontheffing ingevolge de Flora- en faunawet verleend aan de Faunabeheereenheid Zeeland voor het opzettelijk verontrusten, doden, verwonden, vangen, bemachtigen of met het oog daarop opsporen van damhert binnen de Manteling van Walcheren.
    
    2.2.7. Bij besluit van 6 september 2007 is een tijdelijke vergunning krachtens artikel 16, eerste lid, van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: de Nbw 1998) verleend aan de Faunabeheereenheid Zeeland voor het uitvoeren van populatiebeheer door middel van afschot van damherten in het beschermd natuurmonument de Manteling van Walcheren. De vergunning is geldig tot en met 31 december 2009. Aan de vergunning zijn, voor zover thans van belang, de volgende voorschriften verbonden:
    
    - Afschot binnen het beschermd natuurmonument vindt alleen plaats in de maanden januari en februari en is alleen mogelijk voor zover de populatiereductie in de hier voorafgaande maanden buiten het beschermd natuurmonument niet is behaald;
    
    - In 2008 wordt er alleen in zone 1 afschot gepleegd. Wanneer blijkt dat deze zone niet genoeg is om het benodigde afschot te behalen, mogen in 2009 zowel in zone 1 als in zone 2 damherten worden geschoten;
    
    - per dag worden maximaal 2 damherten geschoten binnen de grenzen van het beschermd natuurmonument;
    
    - het afschot betreft maximaal het aantal dieren dat volgens het jaarplan benodigd is voor het terugbrengen van de stand naar 40 geiten en 40 bokken, gemeten in het voorjaar, vóór de geboorte van de kalveren.
    
    Toepasselijke wet- en regelgeving
    
    2.3. In artikel 16, eerste tot en met derde lid, van de Nbw 1998, voor zover hier van belang, is het volgende bepaald.
    
    1. Het is verboden zonder vergunning van gedeputeerde staten in een beschermd natuurmonument handelingen te verrichten, te doen verrichten of te gedogen, die schadelijk kunnen zijn voor het natuurschoon, voor de natuurwetenschappelijke betekenis van het beschermd natuurmonument of voor dieren of planten in het beschermd natuurmonument of die het beschermd natuurmonument ontsieren, dan wel in strijd met de bij een vergunning gestelde voorschriften of beperkingen handelingen te verrichten, te doen verrichten of te gedogen.
    
    2. Als schadelijke handelingen worden in elk geval aangemerkt handelingen die de in het besluit tot aanwijzing als beschermd natuurmonument vermelde wezenlijke kenmerken van het beschermde natuurmonument aantasten.
    
    3. Voor zover een vergunning als bedoeld in het eerste lid betrekking heeft op het verrichten, doen verrichten of gedogen van handelingen die significante gevolgen kunnen hebben voor het natuurschoon, de natuurwetenschappelijke betekenis of voor dieren of planten in een beschermd natuurmonument, wordt deze slechts verleend indien met zekerheid vaststaat dat die handelingen de natuurlijke kenmerken van het beschermde natuurmonument niet aantasten, tenzij dwingende redenen van groot openbaar belang tot het verlenen van een vergunning noodzaken.
    
    2.3.1. In artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn is bepaald dat voor elk plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van het gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor zo'n gebied, een passende beoordeling wordt gemaakt van de gevolgen voor het gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied. Gelet op de conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied en onder voorbehoud van het bepaalde in lid 4, geven de bevoegde nationale instanties slechts toestemming voor dat plan of project nadat zij de zekerheid hebben verkregen dat het de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied niet zal aantasten en nadat zij in voorkomend geval inspraakmogelijkheden hebben geboden.
    
    Het oordeel van de Afdeling
    
    2.4. De Afdeling stelt allereerst vast dat het bij de vergunning op grond van artikel 16 van de Nbw 1998 gaat om de bescherming van de waarden van het gebied op grond waarvan het gebied als beschermd natuurmonument is aangewezen, in welk kader dient te worden getoetst of de activiteit significante gevolgen voor deze waarden kan hebben. Gelet hierop kan de vraag naar de noodzaak van afschot binnen het beschermd natuurmonument de Manteling van Walcheren in deze procedure niet aan de orde komen. Deze vraag is reeds aan de orde gekomen in de procedure die in het kader van de Flora- en faunawet is gevoerd, welke heeft geresulteerd in de verlening van een ontheffing ingevolge de Flora- en faunawet voor het opzettelijk verontrusten, doden, verwonden, vangen, bemachtigen of met het oog daarop opsporen van damhert binnen de Manteling van Walcheren. Deze ontheffing is inmiddels onherroepelijk geworden.
    
    2.4.1. Het gebied is vooralsnog niet aangewezen in de zin van artikel 10a van de Nbw 1998. Uit artikel 4, vijfde lid, van de Habitatrichtlijn vloeit voort dat het beschermingsregime van artikel 6, derde lid, van die richtlijn geldt zodra een gebied op bovengenoemde lijst is geplaatst. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, onder andere in de uitspraak van 28 februari 2007 in zaak no. 200604026/1, is artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn voor wel op de lijst van gebieden van communautair belang geplaatste, maar nog niet aangewezen Natura 2000-gebieden, in de Nbw 1998 vooralsnog incorrect geïmplementeerd. Nu het beroep mede betrekking heeft op de mogelijke aantasting van de door de Habitatrichtlijn beschermde habitats en soorten, dient te worden bezien op welke wijze artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn in deze zaak dient te worden toegepast. Zoals de Afdeling op grond van de jurisprudentie van het Hof eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 31 maart 2000 in de zaak Texel (E01.97.0179; AB 2000/302) moet, alvorens wordt toegekomen aan de vraag of een artikel van de Habitatrichtlijn rechtstreekse werking heeft, worden nagegaan of het van toepassing zijnde nationale recht richtlijnconform kan worden geïnterpreteerd. In bovengenoemde uitspraak van 28 februari 2007 heeft de Afdeling reeds overwogen dat artikel 16 van de Nbw 1998 voldoende elementen bevat die een interpretatie van deze bepaling conform artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn mogelijk maken. Gelet hierop geldt voor de Manteling van Walcheren het uit de aanwijzing tot beschermd natuurmonument voortvloeiende richtlijnconform geïnterpreteerde rechtsregiem.
    
    2.4.2. Met betrekking tot de vraag of de activiteit significante gevolgen kan hebben voor de waarden van het beschermd natuurmonument, als genoemd in overweging 2.2.1., overweegt de Afdeling dat, gezien deze waarden en de aard van de vergunde activiteit, hierbij vooral aan de orde is of de voor de fauna noodzakelijke rust wordt verstoord. Gelet op de stukken, waaronder het faunabeheerplan, is de Afdeling van oordeel dat het college deze verstoring gering heeft kunnen achten. Hierbij acht de Afdeling van belang dat ingevolge de aan de vergunning verbonden voorschriften afschot alleen gedurende de eerste twee maanden van het jaar, en derhalve buiten het broedseizoen, en in slechts een klein deel van de Manteling van Walcheren zal plaatsvinden, waarbij maximaal twee damherten per dag mogen worden geschoten.
    
    2.4.3. Gelet op het in rechtsoverweging 2.4.1. genoemde rechtsregiem dient eveneens te worden getoetst of de nu vergunde activiteit significante gevolgen kan hebben voor de natuurlijke kenmerken van het gebied, met het oog waarop het gebied op de door de Europese Commissie vastgestelde lijst is geplaatst. Gezien de in rechtsoverweging 2.2.2 genoemde habitattypen en soorten op grond waarvan het gebied als Natura 2000-gebied is aangemeld, kan met het college worden geconcludeerd dat kan worden uitgesloten dat de vergunde activiteit significante gevolgen zal hebben voor het Natura 2000-gebied.
    
    2.4.4. Nu uit het vorenstaande volgt dat verweerder zich op het standpunt mocht stellen dat er geen significante gevolgen voor het natuurgebied zijn en de wezenlijke kenmerken van het gebied niet in gevaar worden gebracht, behoefde niet te worden toegekomen aan de vraag of de activiteit om dwingende redenen van groot openbaar belang nodig is.
    
    Voor zover de stichting zich heeft beroepen op de uitspraak van de Afdeling van 7 januari 2000, nr. E02.98.0082 (aangehecht ter voorlichting van partijen), slaagt dit beroep niet. De activiteit waar het in deze uitspraak om ging - de jacht op ree, damhert, haas, konijn, fazant, wilde eend en verwilderde kat - is niet te vergelijken met het populatiebeheer dat thans ter beoordeling staat.
    
    Onder verwijzing naar de toetsingskaders waaraan een vergunningaanvraag zoals thans aan de orde dient te worden getoetst, zoals weergegeven in de rechtsoverwegingen 2.4. en 2.4.1., acht de Afdeling voorts niet aannemelijk dat het bestreden besluit precedentwerking tot gevolg zal hebben.
    
    2.5. Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling in hetgeen de stichting heeft aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat het college de vergunning niet had mogen verlenen. Het beroep is ongegrond.
    
    Proceskosten
    
    2.6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    verklaart het beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. M. Oosting, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. P.J.A.M. Broekman, ambtenaar van Staat.
    
    w.g. Oosting w.g. Broekman
    
    lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van Staat
    
    Uitgesproken in het openbaar op 18 juni 2008
    
    12-472.