ECLI:NL:RVS:2009:BJ9503, Raad van State, 07-10-2009, 200809453/1/H1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2009-10-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 27 april 2007 heeft het college van burgemeester en wethouders van Bergen op Zoom (hierna: het college) [appellant] gelast om alle activiteiten die verband houden met het fokken, africhten en bedrijfsmatig houden van paarden aan de [locatie], te [plaats] (hierna: het perceel) te staken, alsmede alle bouwwerken op het perceel te verwijderen en verwijderd te houden. Voorts heeft het college [appellant] gelast de op de door [appellant] gehuurde percelen, kadastraal bekend als sectie […], nr. […] en […] te [plaats] (hierna: de percelen aan de overzijde), opgerichte bouwwerken te verwijderen en verwijderd te houden.

200809453/1/H1.
      Datum uitspraak: 7 oktober 2009
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te Bergen op Zoom,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Breda van 19 november 2008 in zaak nr. 08/821 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Bergen op Zoom.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 27 april 2007 heeft het college van burgemeester en wethouders van Bergen op Zoom (hierna: het college) [appellant] gelast om alle activiteiten die verband houden met het fokken, africhten en bedrijfsmatig houden van paarden aan de [locatie], te [plaats] (hierna: het perceel) te staken, alsmede alle bouwwerken op het perceel te verwijderen en verwijderd te houden. Voorts heeft het college [appellant] gelast de op de door [appellant] gehuurde percelen, kadastraal bekend als sectie […], nr. […] en […] te [plaats] (hierna: de percelen aan de overzijde), opgerichte bouwwerken te verwijderen en verwijderd te houden.
    
    Bij besluit van 21 december 2007 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 19 november 2008, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank Breda (hierna: de rechtbank) het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 30 december 2008, hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [appellant] en het college hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 7 september 2009, waar [appellant], in persoon en bijgestaan door mr. J.C.M. Nuijten, advocaat te Bergen op Zoom, en het college, vertegenwoordigd door mr. J. van den Berg, ambtenaar in dienst van de gemeente, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. [appellant] exploiteert een paardenhouderij. Ten behoeve van dit bedrijf zijn op het perceel drie stallen met paardenboxen, een berging/gereedschapshok en een hooiopslag opgericht. Op de percelen aan de overzijde is eveneens een stal met paardenboxen opgericht.
    
    2.2. Ingevolge artikel 40, eerste lid, onder a, van de Woningwet is het verboden te bouwen zonder of in afwijking van een vergunning van burgemeester en wethouders (bouwvergunning).
    
    Ingevolge artikel 40, eerste lid, onder b, van de Woningwet is het verboden een bouwwerk, standplaats of deel daarvan dat is gebouwd zonder of in afwijking van een door burgemeester en wethouders verleende bouwvergunning, in stand te laten, tenzij voor dat bouwen op grond van artikel 43 geen bouwvergunning is of was vereist.
    
    Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Nieuw Borgvliet" rust op het perceel de bestemming "Agrarisch gebied zonder bebouwing (A)".
    
    Ingevolge artikel 27 van de planvoorschriften zijn de op de kaart als zodanig aangewezen gronden bestemd voor agrarische productiedoeleinden en om als bouwplaats te dienen voor de volgens dit artikel mogelijke bouwwerken, alsmede, voor zover het betreft de op de plankaart met een kruisraster aangeduide gronden, voor volkstuinen en paardenweiden.
    
    Ingevolge artikel 27, onderdeel I, onder a, sub 1, mogen op de aldus bestemde gronden slechts worden gebouwd bouwwerken, geen gebouwen zijnde, zoals erfafscheidingen, met geen grotere hoogte dan 2 m.
    
    Ingevolge artikel 27, onderdeel I, onder a, sub 2, voor zover hier van belang, mag in afwijking van het bepaalde in dit lid onder a, sub 1, uitsluitend binnen de op de kaart met een kruisraster aangeduide gronden, per paardenwei ten hoogste één gebouwtje worden opgericht, mits de oppervlakte van iedere paardenwei niet minder dan 500 m² bedraagt en de hoogte van enig gebouw niet meer bedraagt dan 3 m en de oppervlakte van enig gebouw behorende bij een paardenwei niet meer bedraagt dan 20 m².
    
    Ingevolge artikel 27, onderdeel II, onder a, is het verboden de tot "Agrarisch gebied zonder bebouwing" bestemde gronden te gebruiken op een wijze of tot een doel, strijdig met de daaraan gegeven bestemming.
    
    Ingevolge artikel 27, onderdeel III, onder a, is het verboden opstallen gelegen binnen de bestemming "Agrarisch gebied zonder bebouwing" te gebruiken op een wijze of tot een doel strijdig met de daaraan gegeven bestemming.
    
    Ingevolge artikel 33, eerste lid, is het, onverminderd hetgeen ten aanzien van het gebruik van gronden of gebouwen en andere bouwwerken in de voorgaande artikelen is bepaald, verboden gronden of gebouwen en andere bouwwerken te gebruiken op een wijze of tot een doel strijdig met de in het bestemmingsplan aan deze gronden en gebouwen en andere bouwwerken gegeven bestemming.
    
    Ingevolge artikel 34, onderdeel II, mag het op het tijdstip van het onherroepelijk worden van de goedkeuring van het bestaande gebruik van onbebouwde gronden en gebouwen en andere bouwwerken, dat met het in het plan voorgeschreven gebruik in strijd is, worden voortgezet met dien verstande dat de bestaande afwijking niet mag worden vergroot.
    
    Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Uitbreidingsplan in Hoofdzaak" rust op de percelen aan de overzijde de bestemming "Landelijk Gebied I".
    
    Ingevolge artikel II, onder A, is op de als zodanig bestemde grond het oprichten van enigerlei bebouwing niet toegestaan. Burgemeester en wethouders kunnen hiervan ontheffing verlenen tot het doen oprichten van niet-permanente agrarische bedrijfsgebouwen, geen woningen zijnde, alsmede van ondergeschikte hulpgebouwtjes van lichte constructie, zoals houten schuren e.d..
    
    2.3. Het hoger beroep richt zich niet tegen het oordeel van de rechtbank dat de bouwwerken op de onderhavige percelen zonder bouwvergunning zijn gebouwd en zonder bouwvergunning in stand worden gelaten en dat derhalve sprake is van overtreding van artikel 40 van de Woningwet, zodat het college terzake handhavend kon optreden.
    
    2.4. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    2.5. Met enkele verwijzing naar hetgeen hij eerder in bezwaar en beroep heeft aangevoerd, betoogt [appellant] dat de rechtbank heeft miskend dat voor de zonder bouwvergunning opgerichte gebouwen een concreet zicht op legalisatie bestaat omdat de gebouwen onder het in het bestemmingsplan opgenomen bouwovergangsrecht vallen. De rechtbank heeft de aangevoerde gronden gemotiveerd verworpen. [appellant] heeft geen gronden aangevoerd op grond waarvan geoordeeld moet worden dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat geen concreet zicht op legalisatie bestaat voor de zonder bouwvergunning op de percelen opgerichte en in stand gelaten gebouwen. Het betoog faalt.
    
    2.6. [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank heeft miskend dat er geen sprake is van met het bestemmingsplan "Nieuw Borgvliet" strijdig gebruik van het perceel en van de daarop aanwezige gebouwen omdat het in artikel 34, onderdeel II, neergelegde gebruiksovergangsrecht van toepassing is. [appellant] voert daartoe aan dat hij reeds geruime tijd vóór 11 juni 1980, zijnde de voor de toepasselijkheid van het gebruiksovergangsrecht van belang zijnde peildatum, beroepsmatig een paardenhouderij exploiteerde en dat de omvang van de bedrijfsmatige activiteiten niet in omvang is toegenomen. Daarbij heeft [appellant] zowel in beroep als in hoger beroep verklaringen van derden overgelegd.
    
    2.6.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 1 februari 2006 in zaak nr. 200503095/1) dient degene die zich op het overgangsrecht beroept de feiten en omstandigheden waarop dat beroep rust aannemelijk te maken. Zoals de Afdeling evenzeer eerder heeft overwogen (uitspraak van 11 april 2007 in zaak nr. 200605047/1) brengt intensivering van het gebruik een vergroting van de afwijking van het bestemmingsplan naar de aard met zich.
    
    Uit de door [appellant] overgelegde stukken, waaronder de genoemde verklaringen, kan worden afgeleid dat [appellant], of zijn rechtsvoorganger, zich reeds vóór de peildatum bezig hield met het houden van paarden. Uit de stukken blijkt echter niet in welke omvang deze activiteiten op de peildatum, 11 juni 1980, plaats vonden. Uit de stukken blijkt dat [appellant] in 1985 zijn vaste dienstverband heeft beëindigd teneinde zich volledig op het bedrijf te richten en dat in 1990 de bebouwing is uitgebreid ten behoeve van het bedrijf. Voorts heeft [appellant] in bezwaar aan de bezwaarschriftencommissie te kennen gegeven dat het aantal verhandelde paarden in de loop van de jaren is toegenomen. Terwijl tot 1980 gemiddeld 12 paarden per jaar werden verhandeld, werden in de periode van 2000 tot en met 2007, jaarlijks 45 tot 50 paarden verhandeld. Deze omstandigheden, in onderlinge samenhang bezien, betekenen een intensivering van de bedrijfsmatige activiteiten op het perceel. De door [appellant] overgelegde verklaringen van derden kunnen aan deze feiten niet afdoen. [appellant] heeft derhalve niet aannemelijk gemaakt dat het huidige gebruik op het perceel wordt beschermd door het overgangsrecht. De rechtbank heeft dan ook terecht geoordeeld dat het overgangsrecht niet van toepassing is en dat het college bevoegd is handhavend op te treden tegen het gebruik van het perceel en de daarop opgerichte gebouwen ten behoeve van de manege.
    
    2.7. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college bij hem het gerechtvaardigd vertrouwen heeft gewekt dat de paardenhouderij gelegaliseerd dan wel gedoogd zou worden nu het college, bekend met de situatie ter plaatse, gedurende 37 jaar niet handhavend is opgetreden.
    
    2.7.1. Het betoog faalt. Niet is gebleken dat door of namens het college toezeggingen zijn gedaan dat de overtredingen gelegaliseerd dan wel gedoogd zouden worden. Zoals uit de uitspraak van de Afdeling van 4 maart 2009 in zaak nr. 200802708/1 volgt, is de enkele omstandigheid dat het college bekend is met de overtredingen, maar gedurende geruime tijd daartegen niet handhavend is opgetreden, onvoldoende om tot het oordeel te komen dat het college daardoor bij [appellant] het gerechtvaardigde vertrouwen heeft gewekt dat daartegen niet meer handhavend zou worden opgetreden. Daarbij wordt mede in aanmerking genomen dat het college ter zitting heeft verklaard wel bekend te zijn geweest met het feit dat op het perceel paarden werden gehouden, maar dat deze activiteiten in het begin hobbymatig werden verricht, hetgeen in overeenstemming was met het bestemmingsplan. De omstandigheid dat de paardenhouderij in de loop van de jaren een bedrijfsmatig karakter kreeg en omwonenden overlast hiervan ondervonden, was voor het college aanleiding om handhavend op te treden. De rechtbank heeft in dit verband voorts met juistheid overwogen dat het college in 2001 en 2002 aan [appellant] schriftelijk te kennen heeft gegeven dat er mogelijk handhavend zou worden opgetreden. Voorts volgt uit de omstandigheid dat de ter legalisatie van de gebouwen ingediende bouwaanvragen in de periode na 2002 zijn afgewezen, dat [appellant] er op dat moment niet van uit mocht gaan dat het college de manege zou legaliseren dan wel gedogen.
    
    2.8. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat handhavend optreden zodanig onevenredig is dat het college hiervan had dienen af te zien. Hij voert daartoe aan dat de rechtbank onvoldoende gewicht aan zijn belangen heeft gehecht en heeft miskend dat de belangen van omwonenden bij handhaving gering zijn. Voorts mag het financiële belang van de gemeente bij het realiseren van woningbouw ter plaatse niet prevaleren boven het belang van [appellant] bij behoud van zijn bedrijf.
    
    2.8.1. Dit betoog slaagt niet. Het college heeft in redelijkheid het algemeen belang dat gediend is bij handhavend optreden kunnen laten prevaleren boven het belang dat [appellant] heeft bij het in stand houden van zijn bedrijf op deze percelen. Dat de overlast voor omwonenden gering is, wat daar ook van zij, maakt dit niet anders. Dat er door het verwijderen van de gebouwen sprake is van kapitaalvernietiging, en dat [appellant] door het beëindiging van het bedrijf ter plaatse wordt getroffen in zijn financiële belang, is een risico dat voor zijn rekening dient te komen, nu hij zonder bouwvergunning heeft gebouwd en het perceel in strijd met de bestemming gebruikt.
    
    2.9. [appellant] betoogt ten slotte tevergeefs dat de rechtbank heeft miskend dat de begunstigingstermijn van drie jaar te kort is. Bij de in het vijfde lid van artikel 5:32 van de Algemene wet bestuursrecht gestelde termijn geldt als uitgangspunt dat deze niet wezenlijk langer mag worden gesteld dan noodzakelijk is om de overtreding te kunnen opheffen. Zoals de rechtbank met juistheid heeft overwogen, heeft het college bij de bepaling van de begunstigingstermijn rekening gehouden met de bedrijfsmatige belangen van [appellant], de lange duur dat de activiteiten en bebouwing ter plaatse aanwezig waren en het feit dat hervestiging van het bedrijf enige tijd in beslag zal nemen. Geen grond bestaat voor het oordeel dat het college redelijkerwijs een nog langere begunstigingstermijn had moeten vaststellen.
    
    2.10. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    2.11. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. H. Troostwijk, voorzitter, en mr. W. van den Brink en mr. J.A. Hagen, leden, in tegenwoordigheid van mr. R. van Heusden, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Troostwijk w.g. Van Heusden
      voorzitter ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 7 oktober 2009
    
    163-604.