ECLI:NL:RVS:2009:BJ8310, Raad van State, 23-09-2009, 200807456/1/H1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2009-09-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij separate besluiten van 28 november 2006 heeft het college van burgemeester en wethouders van Nieuwegein (hierna: het college) aan onderscheidenlijk [Hoveniersbedrijf] en [Fruitbedrijf] vrijstelling en bouwvergunning verleend voor het oprichten van twee bedrijfspanden met kantoor ten behoeve van onderscheidenlijk een hoveniersbedrijf en een fruitbedrijf op de percelen ten zuiden van De Malapertweg, kadastraal bekend gemeente JPSOO, sectie D, nummers 2126 en 2127, te Nieuwegein.

200807456/1/H1.
      Datum uitspraak: 23 september 2009
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van Nieuwegein,
      appellant,
    
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Utrecht van 26 augustus 2008 in zaken nrs. 07/2445 en 07/2466 in het geding tussen:
    
    [wederpartij A] en [wederpartij B], beiden wonend te [woonplaats],
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Nieuwegein.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij separate besluiten van 28 november 2006 heeft het college van burgemeester en wethouders van Nieuwegein (hierna: het college) aan onderscheidenlijk [Hoveniersbedrijf] en [Fruitbedrijf] vrijstelling en bouwvergunning verleend voor het oprichten van twee bedrijfspanden met kantoor ten behoeve van onderscheidenlijk een hoveniersbedrijf en een fruitbedrijf op de percelen ten zuiden van De Malapertweg, kadastraal bekend gemeente JPSOO, sectie D, nummers 2126 en 2127, te Nieuwegein.
    
    Bij besluit van 10 juli 2007 heeft het college de onder meer door [wederpartij A] en [wederpartij B] daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 26 augustus 2008, verzonden op 27 augustus 2008, heeft de rechtbank Utrecht (hierna: de rechtbank) de door [wederpartij A] en [wederpartij B] daartegen ingestelde beroepen gegrond verklaard, deze besluiten vernietigd en bepaald dat het college nieuwe besluiten dient te nemen met inachtneming van de uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft het college bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 8 oktober 2008, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 31 oktober 2008.
    
    [wederpartij A] en [wederpartij B] hebben een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 29 juni 2009, waar het college, vertegenwoordigd door H. Koekoek, ambtenaar in dienst van de gemeente, [wederpartij A] en [wederpartij B], bijgestaan door mr. M.J. Smaling, rechtsbijstandverlener, zijn verschenen. Voorts zijn daar gehoord [Fruitbedrijf], vertegenwoordigd door [gemachtigde] en N.J.M. Ypma, en [Hoveniersbedrijf], vertegenwoordigd door N.J.M. Ypma.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Plettenburg-De Wiers" rust op de gronden waarop de bouwplannen zijn voorzien de bestemming "Agrarische doeleinden -A-". Deze gronden zijn bestemd voor bedrijfsdoeleinden van agrarische bedrijven met de daarbij behorende bouwwerken, geen gebouwen zijnde, en voorzieningen. De bouwplannen zijn hiermee in strijd. Om die reden heeft het college vrijstelling krachtens artikel 19, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: de WRO) verleend.
    
    2.2. Ingevolge artikel 19, tweede lid, van de WRO kunnen burgemeester en wethouders vrijstelling verlenen van het bestemmingsplan in door gedeputeerde staten, in overeenstemming met de inspecteur, aangegeven categorieën van gevallen. Gedeputeerde staten kunnen daarbij tevens bepalen onder welke omstandigheden vooraf een verklaring dat zij tegen het verlenen van vrijstelling geen bezwaar hebben, is vereist.
    
    2.3. Gedeputeerde staten van Utrecht hebben ter invulling van artikel 19, tweede lid, van de WRO in de "Circulaire artikel 19 Wet op de Ruimtelijke Ordening" (hierna: de circulaire) aangegeven in welke categorieën van gevallen vrijstelling verleend kan worden zonder dat voorafgaand een verklaring van geen bezwaar is vereist. Artikel 3.1.2, onder B, aanhef en onder c, van deze circulaire bepaalt dat het college zonder voorafgaande verklaring van geen bezwaar vrijstelling kan verlenen voor realisering van nieuwe werk- en detailhandelsvoorzieningen, zoals winkels, kantoren en bedrijven op buurt- en wijkniveau.
    
    Gedeputeerde staten hebben in een brief van 27 februari 2007 een nadere toelichting gegeven op enkele in de circulaire opgenomen begrippen, waaronder de woorden "buurt- en wijkniveau". In de brief staat onder meer vermeld dat:
    
    "Onze intentie bij het vaststellen van de circulaire is geweest dat deze regel zo moet worden verstaan dat de vestiging of uitbreiding van functies de bestaande schaal van de wijk niet te boven mag gaan, dan wel dat de wijk als gevolg daarvan niet volledig van (functie)kleur mag verschieten; dat houdt dus in dat nieuwvestiging van bedrijven op bestaande bedrijventerreinen, alsmede nieuwvestiging van horeca binnen de kernen daar inderdaad onder kunnen vallen. Voor de duidelijkheid verwijzen wij nog naar de uitleg van met name het woord "wijk" in "Van Dale, groot woordenboek der Nederlandse taal".
    
    In Van Dale, groot woordenboek der Nederlandse taal, is "wijk" omschreven als "gedeelte van een plaats dat ruimtelijk min of meer een afgesloten geheel vormt, of met betrekking tot enige indeling, ook wel stadsdeel in het algemeen.".
    
    2.4. Het college betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het bevoegd is krachtens artikel 19, tweede lid, van de WRO vrijstelling voor de bouwplannen te verlenen. Daartoe voert het aan dat het woongebied rondom De Malapertweg een woonenclave is op een bedrijventerrein en geen zelfstandige buurt of wijk. Het college ziet de voorziene bedrijfspanden als toevoegingen aan het reeds aanwezige bedrijvenbestand in de wijk Plettenburg, die de schaal van deze wijk niet te boven gaan.
    
    2.4.1. Gelet op de uitleg in de brief van 27 februari 2007 van gedeputeerde staten aan het begrip "wijk" in de circulaire staat centraal het antwoord op de vraag of het gebied rond De Malapertweg, waarbinnen de bouwplannen zijn voorzien, ruimtelijk deel uitmaakt van de wijk waarin ook het naastgelegen bedrijventerrein is gelegen.
    
    Gelet op de stukken en de kaarten zoals die ook ter zitting zijn ingezien kon het college zich op het standpunt stellen dat het gebied rond De Malapertweg, waarbinnen de bedrijfspanden zijn voorzien, deel uitmaakt van de wijk Plettenburg. De wijk Plettenburg bestaat voorts voor het grootste deel uit een bedrijventerrein. Het is niet gebleken dat de voorziene bedrijfspanden de schaal van de wijk Plettenburg te boven gaan of deze wijk, met inbegrip van het gebied rond De Malapertweg, als gevolg daarvan volledig van (functie)kleur verschiet.
    
    Het college kon zich, gelet op het voorgaande, op het standpunt stellen dat het om gevallen als bedoeld in artikel 3.1.2, onder B, aanhef en onder c, van de circulaire gaat en was dan ook bevoegd om vrijstelling krachtens artikel 19, tweede lid, van de WRO te verlenen. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
    
    Het betoog slaagt.
    
    2.5. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. De Afdeling zal alsnog de (overige) bij de rechtbank aangevoerde beroepsgronden beoordelen, nu de rechtbank daaraan niet is toegekomen.
    
    2.6. [wederpartij B] en [wederpartij A] hebben in beroep betoogd dat de bouwplannen niet zijn voorzien van een goede ruimtelijke onderbouwing. De bouwplannen zijn volgens hen in strijd met het door het college gevoerde beleid. [wederpartij B] en [wederpartij A] hebben er in dat kader op gewezen dat aan weerszijden van De Malapertweg ten onrechte geen vrije zone van 100 meter is aangehouden en dat het bouwvolume van de voorziene bebouwing van [Hoveniersbedrijf] volgens hen zal bestaan uit drie bouwlagen met een beëindigingslaag en een goothoogte van meer dan 7 meter. [wederpartij B] betoogt voorts dat de voorziene bebouwing ten onrechte niet is georiënteerd op het aangrenzende bedrijventerrein en de ontsluitingsweg ten onrechte is aangesloten op de Structuurbaan. [wederpartij A] heeft er in dit kader op gewezen dat doordat op de bouwtekeningen geen perceelgrens is aangegeven niet duidelijk is of wordt voldaan aan de voorwaarde uit de nota "Historisch Versterkt" dat maximaal 40% van de kavel bebouwd mag worden, en dat de kleuren van de voorziene panden niet overeenstemmen met de panden in de omgeving.
    
    2.6.1. Het college heeft de bouwplannen getoetst aan de meest recente nota "Historisch Versterkt", te weten de nota "Historisch Versterkt, stedenbouwkundig programma van eisen De Malapertweg-Plettenburg", dat door de raad van de gemeente op 22 september 2005, is vastgesteld (hierna: de nota "Historische Versterkt 2005") en heeft deze nota aan de ruimtelijke onderbouwing van de bouwplannen ten grondslag gelegd. De nota "Historisch Versterkt 2005" verdeelt het gebied rondom De Malapertweg in drie deelgebieden. De onderhavige percelen zijn gelegen in deelgebied 2 "woon/werkgebied tussen De Malapertweg en bedrijventerrein Plettenburg". In de nota "Historisch versterkt 2005" zijn in §4.1.2 uitbreidingsmogelijkheden voor agrarische hulpbedrijven in dit deelgebied opgenomen. Voorts zijn in de nota een aantal ruimtelijke en functionele uitgangspunten voor dit deelgebied opgenomen.
    
    In §7 van de nota "Historisch Versterkt 2005" is aangegeven dat [Hoveniersbedrijf] en [Fruitbedrijf] in functioneel opzicht worden geclassificeerd als agrarisch hulpbedrijf. Voorts zijn de bouwplannen overeenkomstig de nota "Historisch Versterkt 2005" voorzien aan de zuidzijde van het gebied De Malapertweg en in één lijn met de reeds bestaande bedrijfsbebouwing van het [bedrijf] en zijn deze in zoverre dan ook georiënteerd op het aangrenzende bedrijventerrein.
    
    De nota "Historisch Versterkt 2005" bouwt onder meer voort op de nota "Ruimtelijke verkenning Malapertweg, woonenclave binnen een bedrijventerrein" van juni 2001. In laatstgenoemde nota is met betrekking tot te realiseren bedrijfsbebouwing op de percelen rondom De Malapertweg als uitgangspunt opgenomen dat een vrije zone van 100 meter aan weerszijden van De Malapertweg moet worden aangehouden. Volgens het college dient gemeten te worden vanaf de voorgevelrooilijn van de bedrijfsgebouwen tot aan het hart van de weg. Er zijn geen aanknopingspunten voor het oordeel dat deze wijze van bepalen van voormelde vrije zone onjuist moet worden geacht. Het college heeft voorts voldoende aannemelijk gemaakt dat de voorziene bedrijfspanden, anders dan [wederpartij B] en [wederpartij A] betogen, niet binnen voormelde vrije zone van 100 meter zijn gelegen. De vrije zone heeft daarbij, anders dan [wederpartij B] betoogt, geen betrekking op de ontsluitingswegen, maar slechts op bebouwing.
    
    De nota "Historische Versterking 2005" gaat in hoofdstuk 7 voorts uit van één gemeenschappelijke ontsluiting van de bedrijfspercelen via de bestaande mogelijkheden en rechtstreeks op de Structuurbaan ter vervanging van de twee bestaande ontsluitingen via de Structuurbaan. Ter zitting is komen vast te staan dat [Hoveniersbedrijf] en [Fruitbedrijf] beiden gebruik zullen maken van één van de bestaande ontsluitingen via de Structuurbaan en de andere ontsluiting via de Structuurbaan zal komen te vervallen.
    
    De nota "Historisch Versterkt 2005" gaat anders dan [wederpartij B] heeft betoogd niet uit van een maximale goothoogte. Het uitgangspunt van een maximale goothoogte is in de nota "Historisch Versterkt 2005" verlaten en vervangen door het uitgangspunt dat de bouwvolumes bestaan uit twee lagen met een beëindigingslaag. Het bouwplan van [Hoveniersbedrijf] voldoet aan dit uitgangspunt. De beëindigingslaag bestaat uit een opgetilde dakconstructie en kan, anders dan [wederpartij B] en [wederpartij A] betogen, als zodanig niet worden aangemerkt als extra laag.
    
    Het college heeft voorts middels een berekening nader onderbouwd dat met de bouwplannen het maximale bebouwingspercentage per kavel van 40% niet wordt overschreden, nu uit dit percentage volgt dat [Hoveniersbedrijf] maximaal 1144 m2 mag bebouwen en [Fruitbedrijf] 1078 m², en de bouwplannen voorzien in respectievelijk 1124 m2 en 1066 m2 aan bebouwing. Deze berekening is door [wederpartij A] niet gemotiveerd bestreden. Er bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat de door het college gehanteerde berekening onjuist is.
    
    Uit het positieve advies van de welstandscommissie blijkt voorts dat de kleuren van de voorziene panden in overeenstemming geacht moeten worden met de panden in de omgeving. In hetgeen [wederpartij A] heeft betoogd, bestaat geen grond voor het oordeel dat dit standpunt onjuist moet worden geacht.
    
    Gelet op het voorgaande is dan ook niet gebleken dat de bouwplannen in zoverre in strijd zijn met de nota "Historisch Versterkt 2005".
    
    2.7. [wederpartij B] en [wederpartij A] hebben voorts aangevoerd dat de bouwvergunningen volgens hen niet mogen worden verleend vanwege strijd met het Besluit luchtkwaliteit 2005 (hierna: Blk 2005). Daarbij verwachten zij geluidhinder ten gevolge van de te realiseren bedrijfspanden en heeft het college volgens hen onvoldoende onderzoek hiernaar gedaan. Volgens [wederpartij B] is voorts onvoldoende onderzoek gedaan naar de aanwezigheid van archeologische waarden. [wederpartij B] heeft er tevens op gewezen dat het een gebied betreft dat onderdeel uitmaakt van de Nieuwe Hollandse Waterlinie, dat aangemerkt moet worden als Nationaal Landschap.
    
    2.7.1. Het college heeft zich bij de besluitvorming met betrekking tot de luchtkwaliteit gebaseerd op het rapport van KEMA Nederland B.V. (hierna: KEMA) van 5 oktober 2006 en een brief van KEMA van 30 maart 2007 waarin is gereageerd op de ingediende bezwaren. In het rapport zijn de resultaten van door KEMA uitgevoerde verspreidingsberekeningen naar de ter plaatse van de Structuurbaan en de ontsluitingswegen van de bedrijven te verwachten luchtkwaliteit neergelegd. Geconcludeerd wordt dat zal worden voldaan aan de grenswaarden voor PM10 en NO2 van het, ten tijde van het besluit op bezwaar geldende, Blk 2005. Het college stelt zich op het standpunt dat de te verwachten toename van de verkeersintensiteit als gevolg van de bouwplannen, gelet op het rapport van KEMA, dermate gering is dat de toename van de concentratie PM10 en NO2 verwaarloosbaar zal zijn, zodat het Blk 2005 niet aan vergunningverlening in de weg staat.
    
    Er is geen aanleiding voor het oordeel dat het college zich niet op dit rapport had mogen baseren. [wederpartij B] en [wederpartij A] hebben niet aannemelijk gemaakt dat aan het rapport van KEMA onjuiste uitgangspunten ten grondslag liggen dan wel dat dit anderszins onjuistheden bevat. De door [wederpartij B] en [wederpartij A] in dat kader overgelegde rapporten van SCM Milieu van 6 mei 2007 en R.W. Verbrugge van 27 december 2006, de email van
    
    C. van Oosten van het Instituut Onderzoek Luchtkwaliteit van 9 mei 2007 en het TNO-rapport Emissie- en Luchtkwaliteitsberekeningen voor het Lekkanaal (3e sluis Prinses Beatrixsluizen-complex) - 2000 en 2020 (hierna: het TNO-rapport) bieden geen grond voor die conclusie. De stelling in het rapport van SCM Milieu dat het rapport van KEMA van een te laag aantal verkeersbewegingen uitgaat is niet met concrete gegevens onderbouwd en daarnaast heeft KEMA naar aanleiding van dit rapport de berekening van de te verwachten toename van de verkeersintensiteit in de brief van 30 maart 2007 nader gemotiveerd. De email van C. van Oosten betreft voorts niet onderbouwde standpunten. Het rapport van R.W. Verbrugge richt zich niet tegen de conclusies van het rapport van KEMA, maar betreft een reactie op de rapportage Luchtkwaliteit Nieuwegein 2005 die is opgesteld om de luchtkwaliteit in 2005 in de gehele gemeente Nieuwegein in kaart te brengen. Het TNO-rapport betreft verder de berekeningen met betrekking tot de gevolgen op de luchtkwaliteit van het scheepvaartverkeer op het Lekkanaal en ziet niet op de gevolgen van de bouwplannen.
    
    Het college heeft voorts een indicatieve berekening gemaakt van de te verwachten geluidbelasting op de gevels van omliggende woningen. Geconcludeerd is dat, gelet op de te verwachten beperkte verkeerstoename als gevolg van de realisering van de bouwplannen, de geluidbelasting op de gevels van de woningen ruim onder het maximaal toelaatbare niveau zal blijven. In hetgeen [wederpartij B] heeft aangevoerd bestaan geen aanknopingspunten voor het oordeel dat deze conclusie onjuist is. De stelling dat het aantal verkeersbewegingen te laag wordt ingeschat door het college is, zoals hiervoor reeds is overwogen, niet nader onderbouwd. Gelet hierop heeft het college, anders dan [wederpartij B] betoogt, kunnen volstaan met een indicatieve berekening van de geluidbelasting.
    
    Het betoog van [wederpartij B] dat onvoldoende onderzoek naar de aanwezigheid van archeologische waarden is gedaan, nu de provincie niet is geraadpleegd, is feitelijk onjuist. De adviseur archeologie van de provincie Utrecht heeft op 11 oktober 2006 een positief advies gegeven. Het is voorts niet gebleken dat het historisch karakter van De Malapertweg als gevolg van de ligging in de Nieuwe Hollandse Waterlinie in de weg staat aan het verlenen van vrijstelling. Het college heeft hieromtrent aangegeven dat het historisch karakter van De Malapertweg is meegenomen in de gemeentelijke ruimtelijke studie die uiteindelijk heeft geresulteerd in de nota "Historisch Versterkt 2005", waarin is vermeld dat bedrijfsbebouwing enkel aan de rand van het gebied rondom De Malapertweg gesitueerd mag worden en uitgangspunten zijn geformuleerd met betrekking tot het bebouwingspercentage en bouwvolumes, en de dat bouwplannen aan deze uitgangspunten voldoen.
    
    De betogen falen.
    
    2.8. [wederpartij B] en [wederpartij A] hebben tevens aangevoerd dat de geluidhinder die zij zullen ervaren als gevolg van de realisering van de bouwplannen door het college onvoldoende is meegewogen in de, in het kader van de vrijstelling te maken, belangenafweging. [wederpartij A] heeft voorts aangevoerd dat haar pand in waarde zal dalen en dat dit door het college eveneens onvoldoende is meegewogen.
    
    2.8.1. Uit hetgeen hiervoor ten aanzien van de te verwachten beperkte toename van geluidhinder is overwogen volgt dat het college in de geluidaspecten geen grond voor het weigeren van de vrijstellingen had hoeven zien. [wederpartij A] heeft voorts haar betoog dat haar woning in waarde zal afnemen niet nader onderbouwd. Mede gelet hierop bestaat geen grond voor de verwachting dat die waardedaling zodanig zal zijn dat het college bij de afweging van belangen hieraan een groter gewicht had moeten toekennen dan aan de belangen die met de realisering van de bouwplannen zijn gemoeid. Dit laat onverlet dat [wederpartij A] op grond van artikel 6.1 van de Wet ruimtelijke ordening de mogelijkheid heeft om binnen de in die bepaling genoemde termijn en onder de daar gestelde voorwaarden, vergoeding van schade, die het gevolg is van een besluit omtrent vrijstelling als bedoeld in artikel 19 van de WRO, te verzoeken.
    
    In hetgeen [wederpartij B] en [wederpartij A] voor het overige hebben aangevoerd bestaat evenmin aanleiding voor het oordeel dat het college niet in redelijkheid de vrijstellingen heeft kunnen verlenen.
    
    2.9. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling de bij de rechtbank ingestelde beroepen alsnog ongegrond verklaren.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. verklaart het hoger beroep van het college van burgemeester en wethouders van Nieuwegein gegrond;
    
    II. vernietigt de aangevallen uitspraak;
    
    III. verklaart de door [wederpartij B] en [wederpartij A] bij de rechtbank ingestelde beroepen ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. T.M.A. Claessens, voorzitter, en mr. C.J.M. Schuyt en mr. J.A. Hagen, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.M. van Driel, ambtenaar van Staat.
    
    
      De voorzitter w.g. Van Driel
      is verhinderd de uitspraak ambtenaar van Staat
      te ondertekenen.
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 23 september 2009
    
    414.