ECLI:NL:RVS:2019:231, Raad van State, 30-01-2019, 201801168/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-01-30 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 20 maart 2017 heeft het college [appellant] onder opleggingen van dwangsommen gelast om binnen zes weken: a. de uitbreiding van de paardenbak, inclusief de omheining, waardoor de oppervlakte is toegenomen tot meer dan 800 m², te verwijderen en verwijderd te houden en de grond te herstellen in de oorspronkelijke staat, en b. de longeerbak dan wel cirkel, inclusief de omheining, te verwijderen en verwijderd te houden en de grond te herstellen in de oorspronkelijke staat, en c. de zes lichtmasten rondom de paardenbak te verwijderen en verwijderd te houden.

201801168/1/A1.
    Datum uitspraak: 30 januari 2019
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te Elburg,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 23 januari 2018 in zaak nr. 17/3977 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Elburg.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 20 maart 2017 heeft het college [appellant] onder opleggingen van dwangsommen gelast om binnen zes weken: a. de uitbreiding van de paardenbak, inclusief de omheining, waardoor de oppervlakte is toegenomen tot meer dan 800 m², te verwijderen en verwijderd te houden en de grond te herstellen in de oorspronkelijke staat, en b. de longeerbak dan wel cirkel, inclusief de omheining, te verwijderen en verwijderd te houden en de grond te herstellen in de oorspronkelijke staat, en c. de zes lichtmasten rondom de paardenbak te verwijderen en verwijderd te houden.
    
    Bij besluit van 27 juni 2017 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 23 januari 2018 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven. [appellant] heeft nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 januari 2019, waar [appellant], bijgestaan door mr. M.M. Breukers, rechtsbijstandverlener te Amsterdam, en het college, vertegenwoordigd door H. Deenen, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    [appellant] woont aan de [locatie] te Elburg. Op het naast de woning van [appellant] gelegen agrarische perceel ligt een paardenbak van 1200 m². Naast de paardenbak is een longeerbak of longeercirkel van ca 190 m² (hierna: longeercirkel) aanwezig. Rondom de paardenbak en de longeercirkel zijn omheiningen gerealiseerd. Ook zijn zes lichtmasten van zes meter hoogte bij de paardenbak geplaatst. [appellant] gebruikt de paardenbak en longeercirkel hobbymatig ten behoeve van wedstrijdtrainingen. Volgens het college zijn de paardenbak, voor zover groter dan 800 m², de longeercirkel en de lichtmasten zonder omgevingsvergunning en in strijd met het bestemmingsplan "Buitengebied Elburg 2012" gerealiseerd. Daarom heeft het college op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, en artikel 2.3a van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht besloten handhavend op te treden en een last onder dwangsom op te leggen.
    
    Toetsingskader
    
    2.    De wettelijke bepalingen en relevante planregels en voorschriften die ten grondslag liggen aan de hierna volgende rechtsoverwegingen, zijn opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    
    Beoordeling
    
    3.    [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat op zijn perceel geen paardenbak aanwezig is in de zin van de definitie van het bestemmingsplan. Volgens [appellant] is geen sprake van het vervangen van de natuurlijke bovenlaag maar is het zand binnen de omheining het van nature aanwezige zand. Naar zijn mening is de last in zoverre ten onrechte gebaseerd op overtreding van artikel 3.2.3, aanhef en onder f, van de planregels.
    
    3.1.    De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat uit de definitie van artikel 1 niet voortvloeit dat het in de paardenbak aanwezige zand van elders afkomstig moet zijn, maar slechts dat de natuurlijke bovenlaag door zand of ander doorlatend materiaal moet zijn vervangen. Aan die voorwaarde wordt voldaan. Op de overgelegde foto’s kan de afgebakende paardenbak tussen de omliggende weilanden visueel worden herkend aan de bewerkte/aangepaste bodem en het oplichtende zand. Het oorspronkelijke grasland is handmatig bewerkt of omgewoeld waardoor de bovenlaag van het weiland, het grasland, is verdwenen oftewel is vervangen. Nu het perceel is omsloten door een omheining en wordt gebruikt voor de training van paarden heeft de rechtbank terecht geconcludeerd dat hier sprake is van een paardenbak in de zin van artikel 1 van de planregels.
    
        Het betoog faalt.
    
    4.    [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat zich bijzondere omstandigheden voordoen die het college hadden moeten doen afzien van handhavend optreden. [appellant] stelt dat de rechtbank ten onrechte zijn beroep op het overgangsrecht en het vertrouwensbeginsel niet heeft gehonoreerd. In dit verband wijst hij op een brief van de gemeente Elburg uit 2004 op grond waarvan hij erop mocht vertrouwen dat het gebruik van het perceel als paardenbak ongelimiteerd was toegestaan onder het voorheen geldende bestemmingsplan "Buitengebied Elburg" uit 2001. Dat gebruik wordt daarom beschermd door het overgangsrecht van het geldende bestemmingsplan, aldus [appellant].
    
    4.1.    De rechtbank heeft terecht overwogen dat uit de brief van 21 april 2004 op geen enkele wijze blijkt dat het college concrete en ondubbelzinnige toezeggingen heeft gedaan over het gebruik van het perceel ten behoeve van een paardenbak van 1200 m². De brief gaat uitsluitend over de aanleg van een paardenbak van 20 bij 40 m (800 m²) onder het voorgaande bestemmingsplan "Buitengebied Elburg". In het geldende bestemmingsplan is de aldus gerealiseerde paardenbak van 800 m² ook toegestaan en daartegen wordt niet handhavend opgetreden. Schending van het vertrouwensbeginsel doet zich dan ook niet voor.
    
        Voorts geldt dat die brief, daargelaten de inhoud ervan, er niet toe kan leiden dat de paardenbak, hoewel in strijd met de planvoorschriften van het voorgaande bestemmingsplan "Buitengebied Elburg", desondanks in overeenstemming met dat bestemmingsplan moet worden geacht. Reeds daarom komt [appellant] geen beroep op het overgangsrecht van het geldende bestemmingsplan toe.
    
            Het betoog faalt.
    
    5.    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    6.    Voor zover [appellant] betoogt dat sprake is van concreet zicht op legalisatie, heeft de rechtbank terecht onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 16 juli 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2657, overwogen dat in beginsel het enkele feit dat het college niet bereid is omgevingsvergunning te verlenen volstaat voor het oordeel dat geen concreet zicht op legalisering bestaat. De rechtbank heeft terecht geconcludeerd dat ten tijde van de last onder dwangsom geen sprake was van concreet zich op legalisatie van de gewraakte bouwwerken, nu het college niet bereid was af te wijken van de in het bestemmingsplan voor paardenbakken voorgeschreven maximale oppervlakte van 800 m² en de voor lichtmasten buiten het bouwvlak voorgeschreven maximale hoogte van 1,5 meter. In het door [appellant] aangevoerde heeft de rechtbank terecht geen aanknopingspunten gevonden voor het oordeel dat op voorhand moet worden geconcludeerd dat het door het college ingenomen standpunt rechtens onjuist is en de vereiste vergunning niet zal kunnen worden geweigerd. Bovendien heeft het college ter zitting nader toegelicht dat het nieuwe bestemmingsplan, dat binnenkort door de raad zal worden vastgesteld, geen mogelijkheden biedt voor legalisering van de paardenbak voor zover groter dan 800 m² en de buiten het bouwvlak aanwezige lichtmasten.
    
        Het betoog faalt.
    
    7.    Het betoog van [appellant] dat de rechtbank heeft miskend dat de last disproportioneel is, omdat deze voorschrijft dat de grond in de oorspronkelijke staat moet worden hersteld maar het niet in strijd is met het bestemmingsplan om grond te bewerken, faalt. De bovenlaag van het weiland is bewerkt en omgewoeld om een paardenbak te realiseren. Die paardenbak, voor zover groter dan 800 m², is zonder vergunning aanwezig en het college mocht [appellant] gelasten om de uitbreiding van de paardenbak te verwijderen.
    
        Het betoog faalt.
    
    8.    [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college in strijd met het gelijkheidsbeginsel heeft gehandeld. Daartoe voert hij aan dat binnen de gemeente niet wordt opgetreden tegen vergelijkbare, illegale paardenbakken en lichtmasten. Hij heeft een aantal voorbeelden gegeven van gevallen waarin vergunningen zijn verleend voor zowel paardenbakken als voor lichtmasten.
    
    8.1.    Het college heeft ter zitting onweersproken toegelicht dat de gevallen waar [appellant] naar verwijst geen gevallen zijn waarin een agrarische bestemming geldt en hobbymatig buiten het bouwvlak een paardenbak van 1200 m² is gerealiseerd. Van rechtens gelijke gevallen is dan ook geen sprake. Het college erkent voorts dat het vanwege beperkte capaciteit nog niet is toegekomen aan het inventariseren van alle zonder vergunning gebouwde paardenbakken en lichtmasten. In het kader van de lopende herzieningsprocedure van het bestemmingsplan wordt volgens het college nog bezien of een aantal niet vergunde paardenbakken als bestaand kan worden opgenomen. Gelet op de door het college ter zitting gegeven toelichting is aannemelijk dat het college ook handhavend zal optreden tegen andere paardenbakken en lichtmasten die zonder de vereiste vergunning zijn gebouwd en worden gebruikt.
    
        Het betoog faalt.                             
    
    Conclusie
    
    9.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    10.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. H. Troostwijk, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J.A.A. van Roessel, griffier.
    
    w.g. Troostwijk    w.g. Van Roessel
    lid van de enkelvoudige kamer    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 30 januari 2019
    
    457-908.  BIJLAGE
    
    Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo)
    
    Artikel 2.1
    
    1.    Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    
    a. het bouwen van een bouwwerk;
    
    […]
    
    c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet,
    
    […]
    
    Artikel 2.3a
    
    1. Het is verboden een bouwwerk of deel daarvan dat is gebouwd zonder omgevingsvergunning in stand te laten.
    
    […]
    
    Bestemmingsplan Buitengebied Elburg 2012
    
    Ingevolge het bestemmingsplan hebben de gronden de bestemming "Agrarisch" met dubbelbestemmingen "Waarde-Waardevol landschap" en "Waarde-Archeologie hoge verwachtingswaarde".
    
    Artikel 1 Begrippen
    
    In deze regels wordt verstaan onder:
    
    Bestaand:
    
    a.    bij bouwwerken: een legaal bouwwerk dat op het moment van inwerkingtreding van het plan bestaat of wordt gebouwd, dan wel nadien kan worden gebouwd krachtens een omgevingsvergunning voor het bouwen, waarvoor de aanvraag voor het tijdstip van terinzagelegging is ingediend, tenzij in de regels anders is bepaald;
    
    b.    bij gebruik: het legaal gebruik dat op het moment van inwerkingtreding van het plan bestaat, tenzij in de regels anders is bepaald;
    
    Paardenbak: een omheind terrein waarvan de natuurlijke bovenlaag is vervangen door zand of ander doorlatend materiaal ten behoeve van het africhten, trainen en berijden van paarden en pony’s en het anderszins beoefenen van de paardensport;
    
    Artikel 3.1. bestemmingsomschrijving:
    
    De voor Agrarisch aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    
    a.    de uitoefening van een agrarisch bedrijf
    
    […]
    
    f. de bestaande paardenbakken;
    
    […]
    
    Artikel 3.2.3
    
    Bouwwerken, geen gebouwen zijnde, voldoen aan de volgende kenmerken:
    
    […]
    
    f. de oppervlakte van een paardenbak bedraagt maximaal 800 m2;
    
    g. bouwhoogte bouwwerken, geen gebouwen zijnde, buiten het bouwvlak bedraagt maximaal 1,5 m.
    
    Artikel 3.4.3 paardenbakken
    
    Bij omgevingsvergunning kan worden afgeweken van het bepaalde in artikel 3.1 onder f voor het toestaan van paardenbakken, mits:
    
    a. gebouwd binnen dan wel direct aansluitend aan het bouwvlak, dan wel direct aansluitend aan de bestemming Wonen of de bestemming Wonen - Agrarisch;
    
    b. de oppervlakte maximaal 800 m2 bedraagt;
    
    c. het zicht op het vrije veld niet wordt aangetast.
    
    Artikel 43.1.1
    
    Een bouwwerk dat op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan aanwezig of in uitvoering is, dan wel gebouwd kan worden krachtens een omgevingsvergunning voor het bouwen, en afwijkt van het plan, mag, mits deze afwijking naar aard en omvang niet wordt vergroot,
    
    a.    gedeeltelijk worden vernieuwd of veranderd;
    
    […]
    
    Artikel 43.1.3
    
    Artikel 43.1.1 is niet van toepassing op bouwwerken die weliswaar bestaan op het tijdstip van inwerkingtreding van het plan, maar zijn gebouwd zonder vergunning en in strijd met het daarvoor geldende plan, daaronder begrepen de overgangsbepalingen van dat plan.
    
    Artikel 43.2.1
    
    Het gebruik van grond en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan en hiermee in strijd is, mag worden voortgezet.
    
    Artikel 43.2.4
    
    Artikel 43.2.1 is niet van toepassing op het gebruik dat reeds in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen de overgangsbepalingen van dat plan.
    
    Bestemmingsplan Buitengebied Elburg
    
    Ingevolge dit bestemmingsplan hadden de gronden de bestemming "Agrarisch gebied".
    
    Artikel 4
    
    1. De op de kaart als zodanig aangewezen gronden zijn bestemd voor de agrarische bedrijfsvoering, zulks met uitzondering van de bloembollenteelt - en sierteeltbedrijven;
    
    […]
    
    6.  Op deze gronden mogen uitsluitend ten behoeve van een volwaardig agrarisch bedrijf binnen de bestemming worden gebouwd:
    
    1.    bedrijfsgebouwen, waaronder begrepen bedrijfswoningen;
    
    2.    bijgebouwen;
    
    3.    kassen;
    
    4.    andere bouwwerken
    
    […]
    
    7. Voor het bouwen gelden de nadere aanwijzingen op de kaart en de volgende bepalingen:
    
    a. behoudens het bepaalde sub b mogen de gebouwen en andere bouwwerken uitsluitend binnen de op de kaart aangegeven bouwvlakken worden gebouwd;
    
    […]