ECLI:NL:RVS:2016:2177, Raad van State, 10-08-2016, 201505075/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2016-08-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 28 maart 2014 heeft het college aan de rechtsvoorgangster van de maatschap een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een stal op een perceel aan de Tichelweg te Albergen.

201505075/1/A1.
    Datum uitspraak: 10 augustus 2016
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    1. de maatschap [de maatschap], gevestigd te Albergen, gemeente Tubbergen,
    2. [appellant sub 2] en anderen, wonend te Albergen, gemeente Tubbergen,
    appellanten,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 19 mei 2015 in zaak nr. 14/3286 in het geding tussen:
    
    [appellant sub 2] en anderen
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Tubbergen.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 28 maart 2014 heeft het college aan de rechtsvoorgangster van de maatschap een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een stal op een perceel aan de Tichelweg te Albergen (hierna: het perceel).
    
    Bij besluit van 18 november 2014 heeft het college het door [appellant sub 2] en anderen daartegen gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard, voor zover het is gemaakt door [partij A], [partij B], [partij C] en [partij D] (hierna: [partij A] en anderen), en voor het overige ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 19 mei 2015 heeft de rechtbank het door [appellant sub 2] en anderen daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 18 november 2014 vernietigd en het college gelast om met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen opnieuw op het bezwaar te beslissen. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft de maatschap hoger beroep en [appellant sub 2] en anderen incidenteel hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De maatschap en [appellant sub 2] en anderen hebben een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
    
    Bij besluit van 2 februari 2016 heeft het college opnieuw beslist op het door [appellant sub 2] en anderen gemaakte bezwaar en het besluit van 28 maart 2014 herroepen.
    
    De maatschap en [appellant sub 2] en anderen hebben een reactie op dit besluit ingediend.
    
    Bij besluit van 31 mei 2016 heeft het college geweigerd aan de maatschap omgevingsvergunning te verlenen voor het bouwen van een stal op het perceel.
    
    De maatschap en [appellant sub 2] en anderen hebben een reactie op dit besluit ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 21 juni 2016, waar de maatschap, vertegenwoordigd door mr. J. van Groningen, advocaat te Middelharnis, en [gemachtigde] en ing. H.D. Radstaak, [appellant sub 2] en anderen, vertegenwoordigd door mr. C. van Deutekom, advocaat te Arnhem, en het college, vertegenwoordigd door mr. E.P. Stekelenburg, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1. De maatschap exploiteert een pluimveehouderij op het perceel [locatie] te Albergen. De rechtsvoorgangster van de maatschap heeft een omgevingsvergunning aangevraagd en gekregen voor de bouw van een pluimveestal op het perceel. Die stal, die bedoeld is voor de huisvesting van 53.500 stuks pluimvee, overschrijdt de grens van het bouwperceel dat is gelegen op gronden die ingevolge het bestemmingsplan "Buitengebied 2006" de bestemming "Agrarische bedrijfsdoeleinden" met de aanduiding "intensieve veehouderij" hebben en is voor het grootste deel voorzien op gronden met de bestemming "Agrarisch gebied".
    
    [appellant sub 2] en anderen hebben tegen de vergunning voor de stal bezwaar gemaakt, omdat zij vrezen voor een toename van de hinder van het pluimveebedrijf. In het bijzonder vrezen zij voor meer geurhinder en hinder als gevolg van de toename van het aantal verkeersbewegingen.
    
    Het college heeft het door [appellant sub 2] en anderen gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard voor zover het is gemaakt door [partij A] en anderen, omdat zij naar het oordeel van het college op te grote afstand van de beoogde pluimveestal wonen om als belanghebbende te kunnen worden aangemerkt. Voor het overige heeft het college het gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    De rechtbank heeft het door [appellant sub 2] en anderen ingestelde beroep gegrond verklaard en het besluit op bezwaar vernietigd. Volgens de rechtbank kan, gelet op de afstand van de nieuw te bouwen stal tot de woningen van [partij A] en anderen, niet op voorhand worden uitgesloten dat de geuruitstoot vanuit de stal van invloed zal zijn op het woon- en leefklimaat van [partij A] en anderen. Het college heeft zich dan ook ten onrechte op het standpunt gesteld dat zij geen belanghebbenden zijn, aldus de rechtbank. Voorts heeft de rechtbank overwogen dat toepassing van de bepaling uit het bestemmingsplan op grond waarvan het college vergunning heeft gegeven voor het overschrijden van de grens van het bouwperceel ertoe leidt dat aan het perceel een andere bestemming wordt gegeven dan de bestemming die daaraan in het bestemmingsplan is toegekend. Dit is volgens de rechtbank in strijd met de Wet ruimtelijke ordening. De rechtbank is dan ook van oordeel dat die bepaling onverbindend is en dat het college daarom niet op grond van die bepaling vergunning had mogen verlenen voor het overschrijden van de grens van het bouwperceel.
    
    Hoger beroep maatschap
    
    2. De maatschap betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat [partij A] en anderen belanghebbenden zijn bij de verleende omgevingsvergunning. Volgens de maatschap is de afstand van de stal tot de woningen van [partij A] voldoende groot, blijft de geurbelasting bij het gebruik van de nieuw te bouwen stal gelijk of neemt de geurbelasting af en is de geurbelasting op de woning van [partij A] zeer laag.
    
    2.1. Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
    
    2.2. In hoger beroep is niet in geschil dat de afstand van de woningen van [partij A] en anderen tot de stal 277 m tot 373 m bedraagt. Gezien deze afstand in relatie tot de omvang en het gebruik van de stal en daarmee samenhangend de ruimtelijke uitstraling van de stal, is, anders dan de maatschap aanvoert, aannemelijk dat [partij A] en anderen ter hoogte van hun woningen hinder van enige betekenis kunnen ervaren van de stal. Het belang van [partij A] en anderen is dan ook rechtstreeks bij het besluit tot verlening van de omgevingsvergunning betrokken. Gelet hierop heeft de rechtbank terecht geconcludeerd dat zij belanghebbenden zijn, zodat het college het door hen gemaakte bezwaar ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard.
    
    Het betoog faalt.
    
    3. De maatschap betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat toepassing van artikel 4, lid C, onder 1, aanhef en onder b, van de planvoorschriften ten behoeve van de overschrijding van de grens van het bouwperceel ertoe leidt dat feitelijk een andere bestemming aan gronden wordt toegekend dan de bestemming "Agrarisch gebied" die zij op grond van het bestemmingsplan hebben, zodat deze bepaling onverbindend is en het college niet bevoegd was om met toepassing daarvan af te wijken van het bestemmingsplan. Daartoe voert de maatschap aan dat de pluimveehouderij weliswaar een intensieve veehouderij is, maar dat uit de plansystematiek volgt dat voor de toepassing van artikel 4 een intensieve veehouderij als een agrarisch bedrijf moet worden aangemerkt. De maatschap wijst er in dit verband op dat in artikel 1, aanhef en onder af, is bepaald dat onder een intensieve veehouderij een agrarisch bedrijf wordt verstaan. Aangezien in artikel 4 wordt gesproken van "het" agrarisch bedrijf en hier geen verdere beperkingen aan worden gesteld, is voor de toepassing van artikel 4 de aard van het agrarische bedrijf niet van belang en moet dus ook een intensieve veehouderij als een agrarisch bedrijf worden aangemerkt. Gelet hierop, wordt door toepassing van artikel 4, lid C, onder 1, aanhef en onder b, aan de gronden met de bestemming "Agrarisch gebied" geen andere bestemming toegekend, omdat deze bestemd zijn en blijven voor de uitoefening van het agrarisch bedrijf, aldus de maatschap.
    
    3.1. Ingevolge artikel 1, aanhef en onder e, van de planvoorschriften wordt onder agrarisch bedrijf verstaan een veehouderij-, akkerbouw- of tuinbouwbedrijf, niet zijnde een intensieve veehouderij, een glastuinbouwbedrijf, een champignonkwekerij, een sier- en boomkwekerijbedrijf of een gebruiksgerichte paardenhouderij.
    
    Ingevolge dat artikel, aanhef en onder af, wordt onder een intensieve veehouderij verstaan een agrarisch bedrijf of een deel daarvan met ten minste 250 m2 aan oppervlakte bedrijfsgebouwen die worden gebruikt voor veehouderij en waar geen melkrundvee, schapen, paarden, en dieren als bedoeld in artikel 2 van de Landbouwkwaliteitswet (biologische veehouderij) worden gehouden en waar geen dieren worden gehouden uitsluitend of in hoofdzaak ten behoeve van natuurbeheer.
    
    Ingevolge artikel 3, lid A, onder 1, zijn de gronden op de kaart aangewezen voor "agrarische bedrijfsdoeleinden" bestemd voor:
    
    a. de uitoefening van het agrarisch bedrijf, met dien verstande dat per bestemmingsvlak ten hoogste 1 agrarisch bedrijf is toegestaan;
    
    b. intensieve veehouderij, indien en voor zover de gronden op de kaart zijn aangeduid met "intensieve veehouderij" of "zone landbouwontwikkelingsgebied", waarbij geldt dat, indien tevens een oppervlaktemaat is aangegeven op de kaart, de toegelaten oppervlakte ten behoeve van intensieve veehouderij ten hoogste bedraagt de op de kaart per bouwperceel aangegeven oppervlakte;
    
    c. het behoud, de versterking en/of het herstel van de landschappelijke inbedding van het agrarisch bedrijf;
    
    met daarbij behorende gebouwen, andere bouwwerken, tuinen, erven en agrarische gronden.
    
    Ingevolge lid B mogen op de tot "agrarische bedrijfsdoeleinden" bestemde gronden, met inachtneming van het bepaalde in artikel 39 (bebouwingsgrenzen), uitsluitend worden gebouwd bouwwerken ten dienste van de bestemming met inachtneming van het bepaalde in lid B.
    
    Ingevolge artikel 4, lid A, onder 1, zijn de gronden op de kaart aangewezen voor "agrarisch gebied" bestemd voor:
    
    a. de uitoefening van het agrarisch bedrijf;
    
    b. boom- en sierteelt, met uitzondering van de gronden die op de "toetsingskaart" zijn aangeduid met "geen sierteelt toegestaan";
    
    c. de waterhuishouding, waaronder begrepen watergangen en voorzieningen voor het beheersen van water;
    
    d recreatief medegebruik in de vorm van voet-, fiets- en/of ruiterpaden;
    
    met daarbij behorende bebouwing, beplantingen, voorzieningen, mestopslag, (toegangs-)wegen en paden.
    
    Ingevolge lid B, onder 1, mogen op de tot "agrarisch gebied" bestemde gronden uitsluitend worden gebouwd andere bouwwerken ten dienste van de bestemming, niet zijnde voorzieningen ten behoeve van de opslag van mest, tenzij de gronden zijn aangeduid met "mestopslag", met dien verstande dat de hoogte ten hoogste bedraagt 2 m.
    
    Ingevolge lid C, onder 1, aanhef en onder b, zijn burgemeester en wethouders bevoegd vrijstelling te verlenen van het bepaalde in lid B, ten behoeve van overschrijding met bebouwing van de op de kaart aangegeven bouwpercelen met de bestemming "agrarische bedrijfsdoeleinden", met dien verstande dat:
    
    1. het bepaalde in artikel 3 van overeenkomstige toepassing is;
    
    2. een mestopslag/mestsilo in directe ruimtelijke relatie tot het bouwperceel wordt gerealiseerd;
    
    3. voor overige bebouwing geldt dat de overschrijding, niet zijnde mestopslag/mestsilo's, ten hoogste bedraagt 25 m;
    
    4. de uitvoerbaarheid, waaronder begrepen de milieutechnische uitvoerbaarheid en toelaatbaarheid en de landschappelijke inpasbaarheid is aangetoond.
    
    3.2. In de definitiebepaling van artikel 1, aanhef en onder e, van de planvoorschriften is bepaald dat onder een agrarisch bedrijf in de zin van de planvoorschriften niet een intensieve veehouderij wordt verstaan. Ook in artikel 3, lid A, onder 1, wordt een onderscheid gemaakt tussen een agrarisch bedrijf en een intensieve veehouderij. In de toelichting bij dat artikel is vermeld dat een intensieve veehouderij niet onder de definitie van een agrarisch bedrijf valt. Gelet op die definitiebepaling, plansystematiek en plantoelichting kan een intensieve veehouderij niet worden aangemerkt als een agrarisch bedrijf als bedoeld in het bestemmingsplan. Er bestaat geen grond voor het oordeel dat dit anders is voor de toepassing van artikel 4. De enkele omstandigheid dat daarin wordt gesproken van "het" agrarisch bedrijf biedt daarvoor geen aanleiding. Daarbij merkt de Afdeling op dat die terminologie ook in artikel 3 wordt gebruikt. De omstandigheid dat in de definitiebepaling van een intensieve veehouderij, zoals opgenomen in artikel 1, aanhef en onder af, wordt gesproken over een "agrarisch bedrijf of een deel daarvan met ten minste 250 m2 aan oppervlakte bedrijfsgebouwen die (…)", geeft evenmin grond voor een ander oordeel, gezien de duidelijke definitiebepaling van agrarisch bedrijf in artikel 1, aanhef en onder e, de plansystematiek en de bedoeling van de planwetgever zoals die uit de toelichting blijkt.
    
    3.3. In artikel 4, lid A, onder 1, van de planvoorschriften is bepaald dat gronden met de bestemming "Agrarisch gebied" bestemd zijn voor de uitoefening van het agrarisch bedrijf. Zoals hiervoor is overwogen, valt een intensieve veehouderij daar niet onder. Artikel 4, lid C, onder 1, aanhef en onder b, moet naar het oordeel van de Afdeling in dit licht worden bezien. In dat artikel is bepaald dat vrijstelling kan worden verleend ten behoeve van overschrijding met bebouwing van de op de kaart aangegeven bouwpercelen met de bestemming "Agrarische bedrijfsdoeleinden". Daarbij is niet bepaald dat die vrijstellingsbevoegdheid ook kan worden toegepast ten behoeve van een bouwperceel met de aanduiding "intensieve veehouderij". Aangezien de vrijstellingsbevoegdheid van artikel 4, lid C, onder 1, aanhef en onder b, bezien in het licht van het bepaalde in dat artikel, lid A, onder 1, beperkt moet worden uitgelegd, is de Afdeling van oordeel dat eerstgenoemde bepaling niet voorziet in een bevoegdheid om een overschrijding van een bouwperceel met de aanduiding "intensieve veehouderij" mogelijk te maken op gronden met de bestemming "Agrarisch gebied". Reeds hierom heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat het college niet bevoegd was met toepassing van artikel 4, lid C, onder 1, aanhef en onder b, van de planvoorschriften af te wijken van het bestemmingsplan ten behoeve van de bouw van de stal.
    
    Het betoog faalt.
    
    4. Het hoger beroep van de maatschap is ongegrond. [appellant sub 2] en anderen hebben incidenteel hoger beroep ingesteld onder de voorwaarde dat het hoger beroep van de maatschap gegrond is. Nu het hoger beroep van de maatschap ongegrond is, is deze voorwaarde niet vervuld en is het incidenteel hoger beroep van [appellant sub 2] en anderen vervallen. Aangezien het hoger beroep van de maatschap ongegrond is, dient de aangevallen uitspraak te worden bevestigd.
    
    5. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    De besluiten van 2 februari 2016 en 31 mei 2016
    
    6. Bij besluit van 2 februari 2016 heeft het college het besluit van 28 maart 2014 herroepen. Bij besluit van 31 mei 2016 heeft het college alsnog geweigerd omgevingsvergunning te verlenen voor de door de maatschap aangevraagde stal. Deze besluiten worden, gelet op artikel 6:24 van de Awb, gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van die wet, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding.
    
    7. De maatschap betoogt dat het college had moeten wachten met het nemen van een nieuwe beslissing op de aanvraag totdat het nieuwe bestemmingsplan in werking is getreden, omdat dat bestemmingsplan mogelijkheden biedt om medewerking te verlenen aan de bouw van de stal.
    
    7.1. Daargelaten of juist is dat het nieuwe bestemmingsplan mogelijkheden biedt om aan de bouw van de stal mee te werken, bestaat er geen rechtsregel op grond waarvan het college gehouden was de beslissing op de aanvraag aan te houden totdat dat bestemmingsplan in werking is getreden. Het betoog faalt dan ook.
    
    8. De maatschap betoogt voorts dat het college niet in redelijkheid heeft kunnen weigeren omgevingsvergunning voor de bouw van de stal te verlenen. Daartoe voert zij aan dat zij aan de eerdere verlening van een omgevingsvergunning voor de stal en de omstandigheid dat het college die verlening tot de uitspraak van de rechtbank in beroep heeft verdedigd, het gerechtvaardigde vertrouwen heeft ontleend dat het college ook bij het nieuw te nemen besluit zou meewerken aan de bouw van de stal.
    
    8.1. Dat het college in eerste instantie een omgevingsvergunning heeft verleend voor de bouw van de stal en die verlening in beroep bij de rechtbank heeft verdedigd, maakt niet dat het college gehouden was bij het nieuw te nemen besluit die verlening te handhaven. Ingevolge artikel 7:11, eerste lid, van de Awb diende bij het nemen van het nieuwe besluit op bezwaar een heroverweging plaats te vinden. Het college heeft zich na de heroverweging op het standpunt gesteld dat de aangevraagde omgevingsvergunning niet kan worden verleend, omdat de bouw van de stal in strijd is met het Reconstructieplan Salland-Twente, de Omgevingsverordening Overijssel 2009 en het beleid omtrent de Kwaliteitsimpuls Groene Omgeving. De maatschap heeft geen concrete aanknopingspunten naar voren gebracht op grond waarvan dat gemotiveerd ingenomen standpunt onjuist moet worden geacht. Gelet hierop, bestaat geen grond voor het oordeel dat het college na heroverweging in strijd met het vertrouwensbeginsel zou hebben gehandeld door weigering van de omgevingsvergunning.
    
    Het betoog faalt.
    
    9. Het beroep tegen de besluiten van 2 februari 2016 en 31 mei 2016 is ongegrond.
    
    10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
    
    II. verklaart het beroep van de maatschap [de maatschap] tegen de besluiten van het college van burgemeester en wethouders van Tubbergen van 2 februari 2016 en 31 mei 2016 ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. R. Uylenburg en mr. G.M.H. Hoogvliet, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.A.A. van Roessel, griffier.
    
    w.g. Scholten-Hinloopen w.g. Van Roessel
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 10 augustus 2016
    
    457.