ECLI:NL:RVS:2018:2582, Raad van State, 01-08-2018, 201706130/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-08-01 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 25 augustus 2014 heeft het college [appellante] gelast met onmiddellijke ingang, te weten de dag nadat deze beschikking aan haar is uitgereikt, de bouwwerkzaamheden op het perceel [locatie] te Heerhugowaard te staken en gestaakt te houden, onder oplegging van een dwangsom van € 25.000,00 ineens. Op het perceel bevindt zich een veldschuur waarvoor aan de vader van [appellante] bouwvergunning is verleend. Deze veldschuur is sinds 1999 in gebruik voor het hobbymatig houden van paarden en schapen. In 2014 zijn in opdracht van [appellante] een paardenstal van 30 m² en een kantine van 70 m² gebouwd. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat de paardenstal en kantine zonder de daarvoor vereiste omgevingsvergunning zijn opgericht.

201706130/1/A1.
    Datum uitspraak: 1 augustus 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellante], wonend te Heerhugowaard,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 21 juni 2017 in zaak nr. 15/2214 in het geding tussen:
    
    [appellante]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Heerhugowaard.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 25 augustus 2014 heeft het college [appellante] gelast met onmiddellijke ingang, te weten de dag nadat deze beschikking aan haar is uitgereikt, de bouwwerkzaamheden op het perceel [locatie] te Heerhugowaard te staken en gestaakt te houden, onder oplegging van een dwangsom van € 25.000,00 ineens.
    
    Bij besluit van 7 april 2015 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij besluit van 8 april 2015 is het college overgegaan tot invordering van de door [appellante] verbeurde dwangsom ten bedrage van € 25.000,00.
    
    Bij uitspraak van 21 juni 2017 heeft de rechtbank het door [appellante] tegen het besluit van 7 april 2015 ingestelde beroep ongegrond verklaard, het door haar tegen het besluit van 8 april 2015 ingestelde beroep gegrond verklaard, dit besluit vernietigd voor zover het gaat om de hoogte van het in te vorderen bedrag, de hoogte van het in te vorderen bedrag vastgesteld op € 5.000,00 en bepaald dat dit in de plaats treedt van het vernietigde deel van het besluit. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    [appellante] heeft nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 25 april 2018, waar [appellante], bijgestaan door [gemachtigde], is verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    Op het perceel bevindt zich een veldschuur waarvoor bij besluit van 27 september 1999 aan de vader van [appellante] bouwvergunning is verleend. Deze veldschuur is sinds 1999 in gebruik voor het hobbymatig houden van paarden en schapen. In 2014 zijn in opdracht van [appellante] een paardenstal van 30 m² en een kantine van 70 m² gebouwd. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat de paardenstal en kantine zonder de daarvoor vereiste omgevingsvergunning zijn opgericht.     
    
        Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat het gebruik van de veldschuur voor het hobbymatig houden van paarden en schapen in strijd is met de ingevolge de Beheersverordening Gemeente Heerhugowaard 2013 (hierna: beheersverordening) op het perceel rustende agrarische bestemming en het ontwerpbestemmingsplan "Buitengebied 2014", als ook met de daarvoor verleende bouwvergunning. Gelet daarop is volgens hem artikel 2, aanhef en onder 3, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: Bor) niet van toepassing op de bouw van de paardenstal en kantine en is daarvoor een omgevingsvergunning vereist.
    
    Last onder dwangsom
    
    2.    [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat geen sprake was van een overtreding, nu voor de paardenstal en kantine, ingevolge artikel 2, aanhef en onder 3, van bijlage II van het Bor, geen omgevingsvergunning was vereist. Daartoe voert zij aan dat de veldschuur ten tijde van de last onder dwangsom niet illegaal werd gebruikt, nu voor het gebruik van de veldschuur als onderkomen voor schapen bij besluit van 27 september 1999 vrijstelling van het destijds geldende bestemmingsplan "Landelijk Gebied 1972" is verleend. Ook de raad heeft volgens [appellante] verklaard dat het hobbymatig houden van dieren niet in strijd is met artikel 2.1 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo).
    
    2.1.    Artikel 2 van bijlage II van het Bor, voor zover van belang, luidt:
    
    "Een omgevingsvergunning voor activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a en c, van de wet is niet vereist, indien deze activiteiten betrekking hebben op:
    
    [..]
    
    3. een op de grond staand bijbehorend bouwwerk in achtererfgebied [..]."
    
        Artikel 5, tweede lid, luidt:
    
    "De artikelen 2 en 3 zijn niet van toepassing op een activiteit die plaatsvindt in, aan, op of bij een bouwwerk dat in strijd met artikel 2.1 van de wet is gebouwd of wordt gebruikt."
    
        Artikel 1, eerste lid, luidt:
    
    "In deze bijlage wordt verstaan onder:
    
    bijbehorend bouwwerk: uitbreiding van een hoofdgebouw dan wel functioneel met een zich op hetzelfde perceel bevindend hoofdgebouw verbonden, daar al dan niet tegen aangebouwd gebouw, of ander bouwwerk, met een dak;
    
    [..]
    
    hoofdgebouw: gebouw, of gedeelte daarvan, dat noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de geldende of toekomstige bestemming van een perceel en, indien meer gebouwen op het perceel aanwezig zijn, gelet op die bestemming het belangrijkst is;
    
    [..]."
    
    2.2.    Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat het gebruik van de veldschuur voor het hobbymatig houden van paarden en schapen in strijd is met de Beheersverordening Gemeente Heerhugowaard 2013 (hierna: beheersverordening) en het ontwerpbestemmingsplan "Buitengebied 2014", alsmede met de daarvoor verleende bouwvergunning. Gelet op dit strijdige gebruik staat artikel 5, tweede lid, van bijlage II van het Bor er aan in de weg dat de paardenstal en de kantine vergunningvrij kunnen worden gebouwd.
    
        Voor de veldschuur is bij besluit van 27 september 1999 bouwvergunning verleend. Bij dit besluit is tevens vrijstelling verleend van het destijds geldende bestemmingsplan "Landelijk Gebied 1972", omdat het perceel niet was voorzien van een bouwvlak. De Afdeling heeft in de uitspraak van 29 juni 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1804, over het bestemmingsplan "Buitengebied 2014" met betrekking tot deze veldschuur overwogen dat in de aanvraag, waarop het eerdergenoemde besluit van 27 september 1999 ziet, wordt verzocht om een bouwvergunning te verlenen voor het bouwen van een schuur voor het opslaan van kisten met aardappels en kool en om de schapen te laten lopen en grazen als onderkomen bij slechte weersomstandigheden. Bij het genoemde besluit van 27 september 1999 is een bouwvergunning verleend overeenkomstig het bij dat besluit behorende en als zodanig gewaarmerkte bouwplan, en conform de bij dit besluit behorende bijlage met voorschriften en nadere eisen. De Afdeling heeft in de uitspraak van 29 juni 2016 vastgesteld dat het vergunde gebruik van de schuur bestaat uit machineberging en kistenopslag.
    
        Naar het oordeel van de Afdeling kan de veldschuur niet als een hoofdgebouw, als bedoeld in artikel 1, eerste lid, van het Bor, worden aangemerkt. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat de veldschuur behoorde bij het door de vader van [appellante] uitgeoefende agrarische bedrijf, waarvan het agrarisch bouwperceel zich elders, aan de Veenhuizerweg te Heerhugowaard bevond. Gelet op de functie van de veldschuur, zoals door de vader van [appellante] ten behoeve van zijn agrarisch bedrijf aangevraagd en zoals vergund en de relatie die er bestond met het agrarische bedrijf waartoe de veldschuur behoorde, kan niet gezegd worden dat de veldschuur noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de agrarische bestemming van het perceel of de toekomstige agrarische bestemming van het perceel. Voor de verwezenlijking van de ten tijde van belang geldende grondgebonden agrarische bestemming zonder bouwvlak is immers de oprichting van bebouwing op zich niet noodzakelijk.
    
        In de omschrijving van het begrip bijbehorend bouwwerk in artikel 1, eerste lid, van bijlage II van het Bor, is expliciet opgenomen dat een bijbehorend bouwwerk altijd moet worden gebouwd bij een zich op het perceel bevindend hoofdgebouw, dat wil zeggen een gebouw dat strekt tot verwezenlijking van de bestemming. Volgens de Nota van Toelichting (Stb. 2010, 143, blz. 132 en 133) bij voormeld artikel betekent dit dat er zonder hoofdgebouw op een perceel dus ook geen sprake kan zijn van een bijbehorend bouwwerk. Bij gebreke van een hoofdgebouw als bedoeld in artikel 1, eerste lid, van bijlage II van het Bor op het perceel, heeft de rechtbank derhalve terecht, zij het op andere gronden, overwogen dat artikel 2, aanhef en onder 3, van bijlage II van het Bor niet van toepassing is op de paardenstal en kantine, aangezien deze niet kunnen worden aangemerkt als bijbehorend bouwwerken in de zin van artikel 1 van bijlage II van het Bor.
    
    De rechtbank is, gelet hierop, terecht, zij het op andere gronden, tot het oordeel gekomen dat het college bevoegd was handhavend op te treden tegen bouw daarvan.
    
        Het betoog faalt.
    
    3.    [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte geen aanleiding heeft gezien om af te wijken van het uitgangspunt dat de last onder dwangsom dient te worden beoordeeld naar de stand van zaken ten tijde van dat besluit. Volgens haar is sprake van bijzondere omstandigheden die reden zijn om het besluit te toetsen naar de huidige stand van zaken. [appellante] stelt dat thans vast staat dat de veldschuur en de paardenstal en kantine mogen blijven staan zonder dat daarvoor een vergunning hoeft te worden aangevraagd. Zij wijst in dat kader op het besluit van de raad van 25 oktober 2016 waarbij de raad heeft besloten de veldschuur te bestemmen met een reguliere agrarische bestemming en stelt dat de eerdere hobbymatige paardgerelateerde activiteiten thans nagenoeg gestaakt zijn en het perceel, inclusief de paardenstal en kantine, wordt gebruikt voor het houden van schapen van het agrarische bedrijf van de echtgenoot van [appellante].
    
    3.1.    De rechtbank heeft terecht overwogen dat er geen aanleiding is om af te wijken van het uitgangspunt dat de bouwstop dient te worden beoordeeld naar de stand van zaken ten tijde van het primaire besluit. Daarbij heeft zij terecht in aanmerking genomen dat artikel 5.17 van de Wabo voorziet in de uitdrukkelijke bevoegdheid om bij wijze van ordemaatregel een bouwstop op te leggen, zonder dat onderzocht hoeft te worden of in een later stadium de bouw gelegaliseerd kan worden. De omstandigheid dat het planologische regime na het besluit op bezwaar van 7 april 2015 is gewijzigd, dat [appellante] de situatie op het perceel hiermee in overeenstemming heeft gebracht en dat geen sprake meer is van een overtreding, brengt, wat daar verder van zij, niet met zich dat het besluit van 25 augustus 2014 moet worden beoordeeld naar de huidige situatie.
    
        Het betoog faalt.
    
    4.    [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat voor het opleggen van de bouwstop geen belang was, nu de gebouwen al bijna gereed waren.
    
    4.1.    Artikel 5.17 van de Wabo, voor zover thans van belang, luidt:
    
    "Een besluit tot oplegging van een last onder bestuursdwang of oplegging van een last onder dwangsom gericht op naleving van het bepaalde bij of krachtens de betrokken wet kan inhouden dat het bouwen van een bouwwerk wordt gestaakt."
    
    4.2.    Artikel 5.17 van de Wabo voorziet, evenals artikel 100d van de Woningwet tot 1 oktober 2010 deed, in een uitdrukkelijke bevoegdheid om de bouw van een bouwwerk te staken dat zonder omgevingsvergunning wordt gebouwd, in afwachting van mogelijke te treffen handhavingsmaatregelen. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (ECLI:NL:RVS:2013:BZ4953) bestaat geen aanleiding om het gebruik van de in artikel 5.17 van de Wabo gegeven bevoegdheid naar andere maatstaven te beoordelen, dan het geval was bij toepassing van de vergelijkbare bevoegdheid die in artikel 100d van de Woningwet was opgenomen.
    
        Er is geen grond voor het oordeel dat geen sprake was van een spoedeisende situatie die het opleggen van de bouwstop rechtvaardigde. De bouwstop dient om te voorkomen dat het college voor voldongen feiten komt te staan. Hoewel tussen partijen niet in geschil is dat de paardenstal en kantine bijna waren afgebouwd staat vast dat de bouw ervan nog niet voltooid was en de gebouwen dus ook niet in gebruik genomen konden worden. Het college heeft de bouwstop op kunnen leggen om verdere strijd met wettelijke voorschriften te voorkomen en om te voorkomen dat het voor een voldongen feit kwam te staan.
    
        Het betoog faalt.
    
    5.    [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college nimmer naar haar heeft geuit dat het door haar gemaakte gebruik van de veldschuur in strijd zou zijn met de beheersverordening of het ontwerpbestemmingsplan. Indien het college zich op het standpunt had gesteld dat het gebruik van de veldschuur strijdig was met het bestemmingsplan dan wel de verordening, dan had een aanschrijving om dat gebruik te beëindigen voor de hand gelegen. Niet is gebleken dat een dergelijke aanschrijving is overwogen. De algemene beginselen van behoorlijk bestuur brengen met zich dat er geen bouwstop met betrekking tot de paardenstal en kantine kon worden opgelegd, aldus [appellante].
    
    5.1.    Uit hetgeen hiervoor is overwogen onder 2.2 volgt dat, nu de veldschuur niet als hoofdgebouw kan worden aangemerkt, artikel 2, aanhef en onder 3, van bijlage II van het Bor niet van toepassing is op de paardenstal en kantine, omdat deze gebouwen geen bijbehorende bouwwerken zijn en dat de paardenstal en kantine niet vergunningvrij zijn. Het gebruik van de veldschuur is, gelet hierop, niet relevant bij de beoordeling van de rechtmatigheid van de bouwstop.
    
        Het betoog faalt.
    
    6.    [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college in strijd met de rechtszekerheid de situatie op het perceel als illegaal heeft aangemerkt terwijl de gemeente in een procedure over de waarde in het kader van de Wet waardering onroerende zaken (hierna: WOZ) voor de waardeberekening van de veldschuur en de daarbij behorende grond een vergelijking heeft gemaakt met andere legale bouwwerken in de omgeving en een deel van de grond is gewaardeerd op € 31,00 per m², omdat bij het hoofdgebouw bijgebouwen gebouwd mogen worden, in plaats van op de waarde van niet bebouwbare grond.
    
    6.1.    De rechtbank heeft terecht overwogen dat voor de beantwoording of een bouwwerk legaal of illegaal is, niet de WOZ, maar de Wabo en bijbehorende wettelijke regelingen en het planologisch regime het toetsingskader vormen. Van strijd met de rechtszekerheid of strijd met het vertrouwensbeginsel is dan ook geen sprake. Daargelaten de waardeberekening in het kader van de WOZ, volgt daaruit niet dat daarmee door of namens het college de verwachting kan zijn gewekt dat voor de paardenstal en de kantine geen vergunning was vereist. Bij het nemen van een beschikking in het kader van de WOZ zijn andere aspecten bepalend dan bij het verlenen van een omgevingsvergunning voor een bouwactiviteit.
    
        Het betoog faalt.
    
    Invorderingsbesluit
    
    7.    Het college heeft aan het besluit van 8 april 2015 ten grondslag gelegd dat op 14 oktober 2014 door een handhaver van de gemeente is geconstateerd dat [appellante] de bouwstop heeft genegeerd door kozijnen te plaatsen in de noordgevel van de kantine, waardoor zij de dwangsom van € 25.000,00 heeft verbeurd. De bevindingen van de handhaver van de gemeente zijn neergelegd in het constateringsrapport van 14 oktober 2014.
    
    8.    [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat geen sprake is van een deugdelijke vaststelling van de relevante feiten en omstandigheden. Volgens haar is er ten onrechte geen constateringsrapport opgemaakt van de situatie op 28 augustus 2014. Voorts wijst [appellante] er op dat het constateringsrapport van 14 oktober 2014 niet is ondertekend. Uitgaande van de foto in het constateringsrapport van 14 oktober 2014 is er in vergelijking met die van 28 augustus 2014 niets gewijzigd. Van een geconstateerde en in een deugdelijk constateringsrapport vastgelegde overtreding van de bouwstop is dus geen sprake.
    
    8.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 3 mei 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1179, dient aan een invorderingsbesluit een deugdelijke en controleerbare vaststelling van relevante feiten en omstandigheden ten grondslag te liggen. Dit brengt met zich dat de vaststelling of waarneming van feiten en omstandigheden die leiden tot verbeurte van een dwangsom dient te worden gedaan door een ter zake deskundige medewerker van het bevoegd gezag, door een ter zake deskundige persoon in opdracht van het bevoegd gezag of door een ter zake deskundige persoon wiens bevindingen het bevoegd gezag voor zijn rekening heeft genomen. De vastgestelde of waargenomen feiten en omstandigheden dienen op een duidelijke wijze te worden vastgelegd. Dat kan geschieden in een schriftelijke rapportage, maar in bepaalde gevallen ook met foto’s of ander bewijsmateriaal. Duidelijk moet zijn waar, wanneer en door wie de feiten en omstandigheden zijn vastgesteld of waargenomen en welke werkwijze daarbij is gehanteerd. Voor zover de vastgestelde feiten en omstandigheden in een geschrift zijn vastgelegd, dient een inzichtelijke beschrijving te worden gegeven van hetgeen is vastgesteld of waargenomen. Een schriftelijke rapportage dient voorts in beginsel te zijn voorzien van een ondertekening door de opsteller en een dagtekening. Aan het ontbreken van een ondertekening en een dagtekening kan worden voorbijgegaan, indien op andere wijze kan worden vastgesteld dat de opsteller van de rapportage degene is die de daarin vermelde feiten en omstandigheden heeft vastgesteld of waargenomen en wanneer die vaststelling of waarneming heeft plaatsgevonden.
    
    8.2.    Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat de situatie op 28 augustus 2014 is opgenomen en dat op 14 oktober 2014 is geconstateerd dat er nadien bouwwerkzaamheden hebben plaatsgevonden.
    
        Vast staat dat er van de situatie op 28 augustus 2014 geen controlerapport is opgemaakt. In het constateringsrapport van 14 oktober 2014 is uitsluitend vermeld dat is geconstateerd dat er na 28 augustus 2014 verder is gebouwd in de noordgevel, nu er kozijnen zijn geplaatst. In het rapport zijn ter onderbouwing van de constatering twee zwart-wit foto’s van de noordgevel opgenomen. Onder beide foto’s, waarop twee verschillende situaties te zien zijn, is als datum waarop deze foto’s zouden zijn genomen 28 augustus 2014 vermeld. Een foto van de noordgevel met een datum van 14 oktober 2014 ontbreekt in het constateringsrapport. Het constateringsrapport is voorts niet ondertekend.
    
        Naar het oordeel van de Afdeling ligt, gelet op het voorgaande, aan het invorderingsbesluit geen deugdelijke en controleerbare vaststelling van relevante feiten en omstandigheden ten grondslag. Op basis van het constateringsrapport van 14 oktober 2014 is niet vast te stellen dat er na 28 augustus 2014 bouwwerkzaamheden hebben plaatsgevonden, aangezien uit dit rapport onvoldoende blijkt wanneer de foto’s zijn genomen en de waarnemingen zijn gedaan door de toezichthouder.
    
        Het betoog slaagt.
    
    Conclusie
    
    9.    Het overige door [appellante] aangevoerde behoeft, gelet op het voorgaande, geen bespreking.
    
    10.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover het invorderingsbesluit van 8 april 2015 uitsluitend is vernietigd voor zover het gaat om de hoogte van het in te vorderen bedrag, de hoogte van het in te vorderen dwangsom is vastgesteld op € 5.000,00 en is bepaald dat dit in de plaats treedt van het vernietigde deel van het invorderingsbesluit. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen zal de Afdeling het besluit van 8 april 2015 in zijn geheel vernietigen. De aangevallen uitspraak dient voor het overige, met verbetering van de gronden, te worden bevestigd.
    
    11.    Het college dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 21 juni 2017 in zaak nr. 15/2214, voor zover daarbij het invorderingsbesluit van 8 april 2015 uitsluitend is vernietigd voor zover het gaat om de hoogte van het in te vorderen bedrag, de hoogte van het in te vorderen dwangsom is vastgesteld op € 5.000,00 en is bepaald dat dit in de plaats treedt van het vernietigde deel van het invorderingsbesluit;
    
    III.    vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Heerhugowaard van 8 april 2015, kenmerk 14-1277-OT;
    
    IV.    bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
    
    V.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Heerhugowaard tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1002,00 (zegge: duizendtwee euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    VI.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Heerhugowaard aan [appellante] het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 250,00 (zegge: tweehonderdvijftig euro) voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. J. Hoekstra en mr. D.J.C. van den Broek, leden, in tegenwoordigheid van mr. M. Kos, griffier.
    
    w.g. Scholten-Hinloopen    w.g. Kos
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 1 augustus 2018
    
    580.