ECLI:NL:RVS:2015:10, Raad van State, 14-01-2015, 201400725/1/A4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2015-01-14 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 18 december 2008 heeft het college geweigerd aan [appellant] vrijstelling te verlenen voor het oprichten van twee varkensstallen op het perceel [locatie] te Castenray (hierna: het perceel).

201400725/1/A4.
    Datum uitspraak: 14 januari 2015
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te Castenray, gemeente Venray,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 11 december 2013 in zaak nr. 11/1209 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Venray.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 18 december 2008 heeft het college geweigerd aan [appellant] vrijstelling te verlenen voor het oprichten van twee varkensstallen op het perceel [locatie] te Castenray (hierna: het perceel).
    
    Bij besluit van 2 augustus 2011 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar opnieuw ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 11 december 2013 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift en nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 26 november 2014, waar [appellant], bijgestaan door mr. E.H.J. Eussen, en het college, vertegenwoordigd door mr. E. Smids, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. Het bouwplan ziet op het oprichten van twee varkensstallen op het perceel. Het perceel heeft ingevolge het bestemmingsplan "Buitengebied Venray 2010" (hierna: het bestemmingsplan) de bestemming "Agrarisch", maar heeft geen bouwvlak, zodat ingevolge artikel 3.2.1 van de planregels niet op het perceel mag worden gebouwd. Het college heeft bij het besluit van 18 december 2008 geweigerd op grond van artikel 19, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: de WRO), zoals dit luidde ten tijde van belang, ten behoeve van het bouwplan vrijstelling van de destijds geldende bestemmingsplannen te verlenen en heeft die weigering bij het besluit van 2 augustus 2011 gehandhaafd.
    
    2. Bij uitspraak van 18 april 2011 in zaak nr. 10/1117 heeft de rechtbank een eerder besluit op het bezwaar van [appellant] tegen het besluit van 18 december 2008 vernietigd en het college opgedragen met inachtneming van de uitspraak een nieuw besluit op het bezwaar van [appellant] te nemen. Volgens de rechtbank was dat besluit niet deugdelijk gemotiveerd, omdat aan de weigering vrijstelling te verlenen alleen het standpunt van het college ten grondslag lag dat het belang van de openheid van het gebied aan de Wusterweg zwaarder dient te wegen dan het bedrijfsbelang van [appellant], terwijl dit standpunt niet berustte op enig extern kenbaar beleid.
    
    Bij het besluit van 2 augustus 2011, genomen ter uitvoering van de uitspraak van de rechtbank van 18 april 2011, heeft het college wederom geweigerd op grond van artikel 19, eerste lid, van de WRO vrijstelling te verlenen. Aan de weigering ligt het standpunt ten grondslag dat de openheid van het gebied door het bouwplan onevenredig wordt aangetast. Het college heeft in dit verband aansluiting gezocht bij artikel 3.7.2, aanhef en onder j, van de planregels, dat bepaalt dat het college het bestemmingsplan kan wijzigen en nieuwvestiging van een intensieve veehouderij, uitsluitend binnen de op de verbeelding aangegeven gebiedsaanduiding "reconstructiewetzone-landbouwontwikkelingsgebied", kan toestaan, onder meer onder de voorwaarde dat visueel-landschappelijke waarden niet onevenredig mogen worden aangetast. Volgens het college blijkt uit het gemeentelijke Ruimtelijk Kwaliteitskader buitengebied Venray van december 2010 (hierna: het Ruimtelijk kwaliteitskader) en het provinciale Landschapskader Noord- en Midden-Limburg van 10 juli 2009 (hierna: het provinciale Landschapskader) dat het gebied een te beschermen open agrarisch gebied is. Het college acht aantasting van de openheid van het gebied alleen aanvaardbaar als een ruimtelijke ontwikkeling zich sterk aanpast aan het landschap, hetgeen het geval is wanneer een ruimtelijke ontwikkeling voldoet aan de randvoorwaarden van de gebiedsvisie "Opvallend vernieuwend: het Wüsterveld" van 15 februari 2011 (hierna: de gebiedsvisie). Volgens het college voldoet het bouwplan echter niet aan de randvoorwaarden van deze gebiedsvisie.
    
    3. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college in strijd met het beginsel van ‘reformatio in peius’ de motivering om de gevraagde vrijstelling te weigeren heeft aangevuld bij het besluit van 2 augustus 2011.
    
    3.1. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het aanvullen van de motivering van de weigering vrijstelling te verlenen bij het besluit van 2 augustus 2011 niet in strijd is met het zogeheten beginsel van ‘reformatio in peius’. Daarvan zou in dit geval sprake zijn indien [appellant] door het besluit van 2 augustus 2011 - in materieel opzicht - in een ongunstigere positie zou zijn komen te verkeren dan waarin hij zich ten tijde van het primaire besluit van 18 december 2008 bevond. Dit is niet het geval, omdat de vrijstelling reeds bij het primaire besluit was geweigerd en die weigering bij het besluit van 2 augustus 2011 is gehandhaafd.
    
    De rechtbank heeft verder terecht overwogen dat het toevoegen van nieuwe argumenten niet in strijd is met artikel 7:11 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). Het besluit van 2 augustus 2011 bevat een verbetering van de motivering en in het kader van de heroverweging in bezwaar mogen daaraan andere argumenten ten grondslag worden gelegd dan die aan het eerdere besluit ten grondslag zijn gelegd.
    
    Het betoog faalt.
    
    4. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat hij ten onrechte niet is gehoord. Volgens hem had hij moeten worden gehoord over het standpunt van het college dat niet aannemelijk is dat het bouwplan voldoet aan alle randvoorwaarden, zodat hij zijn aanvraag nader kon toelichten en aanvullen.
    
    4.1. Ingevolge artikel 7:2, eerste lid, van de Awb stelt een bestuursorgaan, voordat het op bezwaar beslist, belanghebbenden in de gelegenheid te worden gehoord.
    
    4.2. [appellant] is voorafgaand aan het nemen van het eerdere besluit gehoord, zodat het college aan de hoorplicht als bedoeld in artikel 7:2, eerste lid, van de Awb heeft voldaan.
    
    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 3 februari 2010 in zaak nr. 200902162/1/H1) is in artikel 7:2, eerste lid, van de Awb geen algemene verplichting opgenomen tot het opnieuw horen bij het nemen van een nieuw besluit op bezwaar, ter voldoening aan een rechterlijke uitspraak waarbij het eerdere besluit op bezwaar is vernietigd. Dit neemt niet weg dat het onder omstandigheden uit een oogpunt van zorgvuldigheid noodzakelijk kan zijn om een belanghebbende vóór het nemen van een nieuw besluit op bezwaar opnieuw te horen.
    
    4.3. De rechtbank heeft onweersproken vastgesteld dat voorafgaand aan het nemen van het besluit tussen [appellant] en het college een gesprek heeft plaatsgevonden, waarin aan de orde kwam of het bouwplan voldoet aan de randvoorwaarden van de gebiedsvisie en of het bouwplan zodanig kon worden gewijzigd dat het alsnog daaraan voldoet. Naar aanleiding van dit gesprek heeft [appellant] een rapport van 5 juli 2011 ingediend waarin hij de randvoorwaarden naloopt en aangeeft in hoeverre het bouwplan daar volgens hem aan voldoet. De rechtbank heeft terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat het uit een oogpunt van zorgvuldigheid noodzakelijk was [appellant] nogmaals te horen over het standpunt van het college dat niet aannemelijk is dat het bouwplan voldoet aan alle randvoorwaarden.
    
    Het betoog faalt.
    
    5. [appellant] betoogt voorts primair dat de rechtbank heeft miskend dat het besluit van 2 augustus 2011 wederom niet berust op een deugdelijke motivering. Daartoe voert hij aan dat aan dat besluit opnieuw het standpunt ten grondslag ligt dat de openheid van het gebied onevenredig wordt aangetast, terwijl dat standpunt niet berust op beleid. Voor zover het college heeft verwezen naar de gebiedsvisie stelt [appellant] dat de rechtbank daarover reeds in de uitspraak van 18 april 2011 heeft overwogen dat deze afbreuk doet aan het standpunt van het college dat een groot belang wordt gehecht aan het behoud van de openheid van het gebied. Daarbij wijst hij erop dat in de gebiedsvisie vier locaties worden genoemd waar veehouderijen zich mogen vestigen, waaronder de locatie waar het bouwplan is voorzien, zodat het hanteren van de gebiedsvisie ter onderbouwing van het standpunt dat het bouwplan afbreuk doet aan de openheid van het gebied niet houdbaar is.
    
    Subsidiair betoogt [appellant] dat de rechtbank heeft miskend dat het bouwplan voldoet aan de randvoorwaarden van de gebiedsvisie. In dit verband verwijst hij naar het rapport van 5 juli 2011 waaruit volgens hem volgt dat het bouwplan voldoet aan alle randvoorwaarden. De rechtbank heeft volgens [appellant] miskend dat het college op dat rapport in het besluit van 2 augustus 2011 ten onrechte niet is ingegaan.
    
    5.1. De beslissing om al dan niet vrijstelling te verlenen voor het afwijken van het bestemmingsplan behoort tot de bevoegdheid van het college, waarbij het beleidsvrijheid heeft en de rechter de beslissing terughoudend toetst, dat wil zeggen zich beperkt tot de vraag of het college in redelijkheid tot het besluit heeft kunnen komen om al dan niet vrijstelling te verlenen.
    
    Het perceel waarop het bouwplan is voorzien, is gelegen in een gebied dat in het "Reconstructieplan Noord- en Midden-Limburg" is aangewezen als landbouwontwikkelingsgebied. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 28 mei 2014 in zaak nr. 201308132/1/A1) betekent het feit dat een veehouderij is voorzien in een landbouwontwikkelingsgebied waarin volgens het reconstructieplan nieuwvestiging is toegestaan, dat de locatie in beginsel geschikt is voor de vestiging van een veehouderij. Evenwel kan volgens het reconstructieplan op grond van locatiespecifieke factoren de nieuwvestiging van een intensieve veehouderij in een zoekgebied - zoals thans aan de orde - bij nadere beoordeling ongewenst worden geacht.
    
    5.2. Op zichzelf is niet in geschil dat de openheid van het gebied aan de Wusterweg een locatiespecifieke factor als hiervoor bedoeld kan opleveren. Het geschil in hoger beroep spitst zich toe op de vraag of het college zijn standpunt dat de openheid van het gebied moet worden beschermd deugdelijk, op grond van beleid, heeft gemotiveerd.
    
    In het Ruimtelijk kwaliteitskader wordt het gebied aan de Wusterweg gekenmerkt als een oud bouwland met een open landschap. In het streefbeeld wordt tot uitdrukking gebracht dat de openheid van het landschap moet worden behouden. In het provinciale Landschapskader staat dat het gebied een typische droge heide-ontginning is dat zich kenmerkt door afwisselend open en bebouwingsvrij tot halfopen door groen en verspreide gebouwen omgeven bouwlanden. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat het college zich gelet op het Ruimtelijk kwaliteitskader en het provinciale Landschapskader in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het gebied een te behouden open gebied is. De rechtbank heeft voorts, anders dan [appellant] heeft aangevoerd, terecht geconcludeerd dat het college dit standpunt deugdelijk en onder verwijzing naar beleid heeft gemotiveerd.
    
    De verwijzing door [appellant] naar de gebiedsvisie heeft de rechtbank terecht niet tot een ander oordeel geleid. Uit de gebiedsvisie volgt eveneens het belang van het behoud van het open gebied. In de gebiedsvisie wordt echter ook mogelijk gemaakt dat in totaal vier intensieve veehouderijen zich vestigen in het gebied, waartoe specifieke locaties zijn aangewezen. In de gebiedsvisie wordt onderkend dat dit gepaard zal gaan met verlies aan open karakter van het gebied, maar deze aantasting wordt aanvaardbaar geacht als de intensieve veehouderijen zich sterk aanpassen aan het landschap. Intensieve veehouderijen kunnen zich daarom alleen in het gebied vestigen indien zij voldoen aan de in de gebiedsvisie opgenomen randvoorwaarden. In zoverre bestaat dan ook geen grond voor het oordeel dat het standpunt van het college dat de openheid van het gebied moet worden behouden in strijd is met de gebiedsvisie. In hetgeen [appellant] heeft aangevoerd bestaat verder geen aanleiding voor het oordeel dat het college de gebiedsvisie niet in redelijkheid mocht hanteren. Voor zover [appellant] heeft aangevoerd dat de rechtbank reeds in de uitspraak van 18 april 2011 heeft overwogen dat de gebiedsvisie afbreuk doet aan het standpunt van het college dat het een groot belang hecht aan het behoud van het open gebied, overweegt de Afdeling dat de rechtbank destijds geen oordeel heeft gegeven over het hanteren van de gebiedsvisie door het college. De rechtbank heeft slechts overwogen dat ter zitting is gebleken dat het college met [appellant] in gesprek is gegaan om te bezien of aan de Wusterweg intensieve agrarische bedrijven zich kunnen vestigen, waarbij het als criterium hanteert dat deze bedrijven innovatief moeten zijn, en dat dit afbreuk doet aan het standpunt van het college dat het een groot belang hecht aan het behoud van het open gebied. Aan deze overweging van de rechtbank komt dan ook niet de betekenis toe die [appellant] daaraan gehecht wil zien.
    
    Het primaire betoog faalt.
    
    5.3. Ten aanzien van het subsidiaire betoog overweegt de Afdeling als volgt. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat de aanvraag niet voldoet aan alle randvoorwaarden van de gebiedsvisie en heeft zijn standpunt in het verweerschrift in beroep en hoger beroep nader gemotiveerd. Het heeft er onder meer op gewezen dat ten tijde van het besluit op bezwaar niet werd voldaan aan de randvoorwaarde dat het bedrijf zich verplaatst vanuit de kernrandzone of een extensiveringsgebied. [appellant] heeft met het rapport van 5 juli 2011 niet aannemelijk gemaakt dat het standpunt van het college dat het bouwplan niet voldoet aan deze randvoorwaarden onjuist is, temeer nu in het rapport juist wordt bevestigd dat het bedrijf geen zich uit de kernrandzone of een extensiveringsgebied verplaatsend bedrijf is. Reeds hierom heeft de rechtbank terecht overwogen dat niet is gebleken dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat het bouwplan niet voldoet aan alle randvoorwaarden. Het subsidiaire betoog faalt in zoverre.
    
    [appellant] betoogt evenwel terecht dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college niet in het verweerschrift maar in het besluit van 2 augustus 2011 had moeten ingaan op het rapport van 5 juli 2011 en daarin ook deugdelijk had moeten motiveren aan welke randvoorwaarden van de gebiedsvisie de aanvraag niet voldoet. Het besluit van 2 augustus 2011 berust daarom in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb niet op een deugdelijke motivering.
    
    Het subsidiaire betoog slaagt in zoverre.
    
    6. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 2 augustus 2011 gegrond verklaren en dat besluit vernietigen. Nu het college inmiddels wel is ingegaan op het rapport van 5 juli 2011 en, zoals uit overweging 5.3 blijkt, deugdelijk heeft gemotiveerd waarom de aanvraag niet voldoet aan de randvoorwaarden van de gebiedsvisie, ziet de Afdeling aanleiding de rechtsgevolgen van het besluit van 2 augustus 2011 in stand te laten.
    
    7. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Limburg van 11 december 2013 in zaak nr. 11/1209;
    
    III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    
    IV. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Venray van 2 augustus 2011, kenmerk INK 0803724;
    
    V. bepaalt dat de rechtsgevolgen van dat besluit geheel in stand blijven;
    
    VI. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Venray tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.948,00 (zegge: negentienhonderdachtenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    VII. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Venray aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 391,00 (zegge: driehonderdeenennegentig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. Th.G. Drupsteen, voorzitter, en mr. R.J.J.M. Pans en mr. B.P.M. van Ravels, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.A.A. van Roessel, griffier.
    
    w.g. Drupsteen w.g. Van Roessel
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 14 januari 2015
    
    457-784.