ECLI:NL:RVS:2016:189, Raad van State, 03-02-2016, 201502911/1/A4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2016-02-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 8 oktober 2013 heeft het dagelijks bestuur van het stadsdeel Zuid, als rechtsvoorganger van het algemeen bestuur, voor zover hier van belang, geweigerd aan [appellant] een omgevingsvergunning te verlenen voor het wijzigen van het als rijksmonument aangewezen pand [locatie] te Amsterdam door op het dak een opbouw en een terras te realiseren.

201502911/1/A4.
    Datum uitspraak: 3 februari 2016
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant A] en [appellant B] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant]), wonend te Amsterdam,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 3 maart 2015 in zaak nr. 14/4082 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het algemeen bestuur van de bestuurscommissie van het stadsdeel Zuid van de gemeente Amsterdam.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 8 oktober 2013 heeft het dagelijks bestuur van het stadsdeel Zuid, als rechtsvoorganger van het algemeen bestuur, voor zover hier van belang, geweigerd aan [appellant] een omgevingsvergunning te verlenen voor het wijzigen van het als rijksmonument aangewezen pand [locatie] te Amsterdam door op het dak een opbouw en een terras te realiseren.
    
    Bij besluit van 24 juni 2014 heeft het algemeen bestuur onder meer het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 3 maart 2015 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    Het algemeen bestuur heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [appellant] heeft een nader stuk ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 7 december 2015, waar [appellant], bijgestaan door mr. J.C. Ellerman, advocaat te Amsterdam, en het algemeen bestuur, vertegenwoordigd door mr. A.J.A.P. Peters en A. Winder, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. [appellant] heeft een omgevingsvergunning aangevraagd voor het realiseren van een opbouw en een terras op het dak van het pand. De dakopbouw heeft een oppervlakte van ongeveer 12 m² en is 3 m hoog. Het westelijk gelegen deel van het complex waarvan het pand onderdeel is, is bij besluit van 24 mei 1996 op grond van de Monumentenwet 1998 aangewezen als rijksmonument (monumentnummer 506018). Het algemeen bestuur heeft de omgevingsvergunning geweigerd en deze weigering bij het besluit op bezwaar gehandhaafd, omdat het belang van de monumentenzorg zich volgens hem verzet tegen het verlenen van de omgevingsvergunning.
    
    De rechtbank heeft overwogen dat het algemeen bestuur in redelijkheid gebruik heeft kunnen maken van zijn bevoegdheid de omgevingsvergunning te weigeren wegens strijd met het belang van de monumentenzorg. Het hoger beroep ziet uitsluitend op de weigering van de omgevingsvergunning voor de dakopbouw.
    
    2. Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder f, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het slopen, verstoren, verplaatsen of in enig opzicht wijzigen van een beschermd monument of het herstellen, gebruiken of laten gebruiken van een beschermd monument op een wijze waardoor het wordt ontsierd of in gevaar gebracht.
    
    Ingevolge artikel 2.15 kan, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder f, de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien het belang van de monumentenzorg zich daartegen niet verzet. Bij de beslissing op de aanvraag houdt het bevoegd gezag rekening met het gebruik van het monument.
    
    3. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de dakopbouw een aantasting vormt van het silhouet en daklandschap van het complex en daarmee een aantasting vormt van de architectuurhistorische en situationele waarden van het complex. Daartoe voert hij aan dat de dakopbouw een los element is en niet bouwkundig is verbonden aan het dak, zodat deze de monumentale waarden niet aantast. Voorts voert hij daartoe aan dat het silhouet en daklandschap niet worden genoemd in de bij de aanwijzing tot monument gegeven redengevende omschrijving, zodat deze aspecten niet beschermingswaardig zijn. De rechtbank heeft volgens hem door daar wel betekenis aan toe te kennen in strijd met de rechtszekerheid een extensieve uitleg aan de redengevende omschrijving gegeven. [appellant] voert voorts aan dat de rechtbank er ten onrechte van is uitgegaan dat het algemeen bestuur het Programma van Eisen Kwaliteit Monumenten 2009 (hierna: PvEM) bij zijn besluit heeft mogen betrekken, nu zijns inziens het geval uitsluitend dient te worden beoordeeld aan de hand van de in het bijzonder beschermingswaardige elementen, genoemd in de redengevende omschrijving.
    
    [appellant] betoogt subsidiair dat de dakopbouw geen aantasting vormt van het silhouet en daklandschap, omdat de dakopbouw vanaf straatniveau grotendeels niet zichtbaar is vanwege de 2 m hoge borstwering op het dak. Onder verwijzing naar een door M. Balledux opgesteld rapport van 17 december 2014 voert hij verder aan dat op vele panden in de omgeving dakopbouwen zijn geplaatst, zodat van een aantasting van het daklandschap door de aangevraagde dakopbouw geen sprake is.
    
    3.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 22 oktober 2014 in zaak nr. 201309422/1/A4) is bij het verlenen van een omgevingsvergunning als hier in geding de omschrijving bij de aanwijzing tot beschermd monument van belang. De redengevende omschrijving geeft aan welke aspecten van het monument in het bijzonder beschermingswaardig zijn. Voor het wijzigen, verstoren of verwijderen van zo’n aspect is in ieder geval een omgevingsvergunning vereist.
    
    3.2. De redengevende omschrijving van de aanwijzing van het complex en de woning als beschermd monument staat op blz. 2 tot en met 7 van het besluit van 24 mei 1996. Onder het kopje "Omschrijving" wordt de woning omschreven als een op een samengestelde plattegrond tot stand gekomen herenhuis, deel uitmakend van het Zuiderkwartiercomplex, en bestaande uit twee bouwvolumes, beide met twee verdiepingen onder platte daken. Het complex wordt onder datzelfde kopje beschreven als een op een vliegervormig terrein tot stand gekomen complex herenhuizen in Amsterdamse School-stijl, bestaande uit bakstenen herenhuizen samengesteld uit kubische, aan de voorzijde soms afgeronde, bouwvolumes met in- en uitspringende gevelvlakken. Onder het kopje "Waardering" staat dat het complex van algemeen belang is vanwege de architectuurhistorische waarde alsmede de situationele waarde vanwege de markante ligging op de hoek van de Reijnier Vinkeleskade, de Hacquartstraat en de Cornelis Schuytstraat.
    
    3.3. De door [appellant] gestelde omstandigheid dat de dakopbouw een los element is en niet bouwkundig is verbonden aan het dak, maakt, wat daar verder ook van zij, niet dat de dakopbouw geen aantasting kan vormen van de monumentale waarden van het complex dan wel de woning.
    
    Voor het antwoord op de vraag of de dakopbouw een aantasting vormt van de architectuurhistorische waarde van het complex dan wel de woning, komt in dit geval, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, betekenis toe aan de in het besluit van 24 mei 1996 opgenomen feitelijke omschrijving van de kenmerken van het complex en de woning, omdat daaruit mede de essentie van de aanwijzing als monument blijkt. Uit de feitelijke omschrijving blijkt dat de essentie van de aanwijzing bestaat uit de bouwstijl Amsterdamse School, die zich in dit geval kenmerkt door het gebruik van baksteen en expressieve vormen zoals in- en uitspringende, soms afgeronde, gevelvlakken en door het gebruik van platte daken. Geen grond bestaat voor het oordeel dat de rechtbank, gelet op deze kenmerken, ten onrechte heeft overwogen dat het silhouet en daklandschap, hoewel als zodanig niet expliciet genoemd in de redengevende omschrijving, deel uitmaken van de architectuurhistorische waarde van het complex dan wel de woning.
    
    Het PvEM bevat onder meer richtlijnen voor de uitvoering van verbouwingswerkzaamheden aan monumenten. Daarin wordt onder meer vermeld dat een voorziening op het dak zoals een dakopbouw onwenselijk kan zijn wegens verstoring van de dakvorm en opzet van het monument, ook als deze niet zichtbaar is vanaf openbaar gebied. Geen aanleiding bestaat voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte ervan is uitgegaan dat het algemeen bestuur het PvEM mede in zijn beoordeling mocht betrekken. De rechtbank heeft, mede gelet op het PvEM, terecht overwogen dat de dakopbouw afbreuk doet aan het silhouet en daklandschap van het complex en daarmee een aantasting vormt van de architectuurhistorische waarde van het complex. In verband hiermee heeft de rechtbank voorts terecht overwogen dat het algemeen bestuur er terecht van is uitgegaan dat de dakopbouw een aantasting vormt van de situationele waarde van het complex. Dat de dakopbouw vanaf straatniveau niet steeds zichtbaar is en dat op panden in de omgeving dakopbouwen zijn geplaatst, zoals [appellant] stelt, doet aan de aantasting van de monumentale waarden van het complex dan wel de woning als zodanig niet af en leidt dan ook niet tot een ander oordeel. Overigens is ter zitting gebleken dat op de daken van de woningen die van het complex deel uitmaken geen dakopbouwen zijn geplaatst.
    
    Het betoog faalt.
    
    4. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het algemeen bestuur het gelijkheidsbeginsel heeft geschonden door de omgevingsvergunning te weigeren wegens aantasting van de monumentale waarden. Daartoe voert hij aan dat het algemeen bestuur in een zaak die leidde tot de uitspraak van de Afdeling van 16 januari 2013 in zaak nr. 201200491/1 een omgevingsvergunning had verleend voor een aanbouw aan de achterzijde van het als rijksmonument aangewezen pand Minervalaan 19-huis te Amsterdam, omdat die aanbouw geen aantasting vormde van de monumentale waarden van het pand. Aangezien het huidige geval in relevant opzicht vergelijkbaar is met die zaak, had het algemeen bestuur de omgevingsvergunning niet wegens aantasting van de monumentale waarden mogen weigeren, aldus [appellant].
    
    4.1. In de zaak die leidde tot de uitspraak van 16 januari 2013 ging het om een aanbouw aan de achterzijde van een woning die behoorde tot een monumentaal gebouw. De Afdeling overwoog in die uitspraak dat de aanbouw niet leidde tot aantasting van de monumentale waarden van het gebouw, omdat de essentie van de aanwijzing als monument volgens de redengevende omschrijving bestond in het vooraangezicht van het bouwblok, de geleding en opbouw van de gevels. Nu het in dit geval gaat om een opbouw die op het dak van een gebouw wordt geplaatst en de redengevende omschrijving onder meer vermeldt dat het monument bestaat uit een plat dak, is reeds hierom geen sprake van in rechtens relevant opzicht gelijke gevallen. De rechtbank heeft dan ook terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat het algemeen bestuur, gelet op het gelijkheidsbeginsel, de omgevingsvergunning had moeten verlenen.
    
    Het betoog faalt.
    
    5. Niet elke aantasting van de monumentale waarden moet tot weigering van de omgevingsvergunning leiden. Het algemeen bestuur moet een afweging maken tussen de betrokken belangen - het algemeen belang dat is gediend bij het behoud van de monumentale waarden en de belangen van de aanvrager - en dient rekening te houden met het gebruik van het monument. Het algemeen bestuur komt bij deze afweging ruimte toe. De bestuursrechter beoordeelt of het algemeen bestuur bij afweging van de betrokken belangen in redelijkheid de omgevingsvergunning heeft kunnen weigeren. (Vergelijk de uitspraak van 6 mei 2015 in zaak nr. 201408292/1/A1).
    
    6. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat door het algemeen bestuur in het geheel geen belangenafweging is verricht.
    
    Hij betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het algemeen bestuur meer gewicht heeft mogen toekennen aan het algemeen belang van de monumentenzorg dan aan zijn belang bij realisering van de dakopbouw. Daartoe voert hij aan dat door het ontbreken van een dakopbouw het betreden van het dakterras moeilijker is en dat het gebruik van het dakterras wordt beperkt omdat onder meer tuinmeubilair niet overdekt kan worden opgeslagen. Verder voert hij aan dat de dakopbouw in de plaats komt van een recent gesloopte dakopbouw die daar sinds de jaren 70 van de vorige eeuw heeft gestaan en onder het overgangsrecht viel van het bestemmingsplan, zodat het tot in lengte van jaren kon worden gehandhaafd en gedeeltelijk vernieuwd.
    
    6.1. Het betoog van [appellant] dat door het algemeen bestuur in het geheel geen belangenafweging is verricht, mist feitelijke grondslag. In het besluit staat immers onder meer dat de toegankelijkheid van het dakterras via een dakluik kan worden gerealiseerd en dat de belangen van de gebruikers van het monument dan ook niet zijn meegewogen.
    
    De rechtbank heeft terecht overwogen dat het algemeen bestuur in redelijkheid meer gewicht heeft mogen toekennen aan het algemeen belang van de monumentenzorg dan aan het belang van [appellant] bij realisatie van de dakopbouw. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, heeft het weigeren van de omgevingsvergunning geen gevolgen voor de huidige woonfunctie van het pand. Niet in geschil is dat het dakterras ook zonder dakopbouw kan worden gebruikt overeenkomstig de functie. Dat in het verleden een dakopbouw decennialang aanwezig is geweest, maakt, zoals de rechtbank voorts terecht heeft overwogen, niet dat het algemeen bestuur de omgevingsvergunning om die reden toch had moeten verlenen. Dat volgens [appellant] de vorige dakopbouw ter plaatse op grond van het overgangsrecht van het bestemmingsplan kon worden gehandhaafd, wat daar ook van zij, doet hieraan niet af.
    
    Het betoog faalt.
    
    7. Gezien het voorgaande komt de Afdeling tot het oordeel dat de rechtbank terecht heeft geconcludeerd dat het algemeen bestuur in redelijkheid de omgevingsvergunning heeft kunnen weigeren.
    
    8. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. D.J.C. van den Broek en mr. G.T.J.M. Jurgens, leden, in tegenwoordigheid van mr. R. van Heusden, griffier.
    
    w.g. Scholten-Hinloopen w.g. Van Heusden
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 2 februari 2016
    
    163-784.