ECLI:NL:RVS:2012:BV1181, Raad van State, 18-01-2012, 201106675/1/H1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2012-01-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 23 oktober 2009 heeft het college aan [vergunninghouder] vrijstelling en reguliere bouwvergunning eerste fase verleend voor het oprichten van een woning op het perceel [locatie] te Prinsenbeek (hierna: het perceel).

201106675/1/H1.
      Datum uitspraak: 18 januari 2012
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant A] en [appellante B] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant]), wonend te Prinsenbeek, gemeente Breda,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Breda van 29 april 2011 in zaken nrs. 10/1925 en 10/1926 in het geding tussen:
    
    [wederpartij] en [appellant]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Breda.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 23 oktober 2009 heeft het college aan [vergunninghouder] vrijstelling en reguliere bouwvergunning eerste fase verleend voor het oprichten van een woning op het perceel [locatie] te Prinsenbeek (hierna: het perceel).
    
    Bij besluit van 31 maart 2010 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en het besluit van 23 oktober 2009 in stand gelaten.
    
    Bij uitspraak van 29 april 2011, verzonden op 9 mei 2011, heeft de rechtbank, voor zover hier van belang, het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 31 maart 2010 vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 17 juni 2011, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 18 juli 2011.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [appellant] heeft een nader stuk ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 6 december 2011, waar [appellant], bijgestaan door mr. C.A. Gobbens, advocaat te Breda, en het college, vertegenwoordigd door P. Ruis, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [vergunninghouder], bijgestaan door mr. O.W. Wagenaar, als belanghebbende gehoord.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Het bouwplan voorziet in het realiseren van een vrijstaande woning met een oppervlakte van 135 m2, een goothoogte van 3,7 m en een nokhoogte van 8,4 m. Op de achterzijde van het perceel is een schuur aanwezig, die zal worden gebruikt als bijgebouw bij de woning.
    
    2.2. Op het perceel waar de woning is voorzien rust ingevolge het bestemmingsplan "Kom Prinsenbeek" de bestemming "Woondoeleinden".
    
    Ingevolge artikel 3.2.1, onder b, van de planvoorschriften mag binnen deze bestemming het aantal woningen, tenzij het een nieuwbouwlocatie betreft, niet worden uitgebreid.
    
    Ingevolge artikel 3.2.1, onder e, mogen de op de plankaart aangegeven bouwgrenzen niet door bebouwing worden overschreden, tenzij deze voorschriften het uitdrukkelijk toestaan.
    
    Ingevolge artikel 3.2.2, aanhef onder b, geldt voor het bouwen van hoofdgebouwen dat de goot- en bouwhoogte maximaal als bestaand mag zijn.
    
    2.3. Het bouwplan is in strijd met het bestemmingsplan, omdat het aantal woningen niet mag worden uitgebreid, de bouwgrenzen door het realiseren van het bouwplan worden overschreden en de goot- en bouwhoogte maximaal als bestaand mogen zijn. Om het bouwplan niettemin te kunnen realiseren heeft het college krachtens artikel 19, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO) vrijstelling van het bestemmingsplan verleend.
    
    2.4. [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college ten onrechte toepassing heeft gegeven aan de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO) en niet aan de op 1 juli 2008 in werking getreden Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro). Volgens [appellant] dateert de aanvraag om vrijstelling en bouwvergunning van na 1 juli 2008, zodat de Wro van toepassing is.
    
    2.4.1. De aanvraag om bouwvergunning is op 23 juni 2008 door het college ontvangen. Gelet op artikel 46, derde lid, van de Woningwet, zoals dat luidde ten tijde van belang, wordt de aanvraag om bouwvergunning, indien die in strijd is met het bestemmingsplan, geacht mede een verzoek om vrijstelling als bedoeld in artikel 19 van de WRO in te houden.
    
    Ingevolge artikel 9.1.10, eerste en derde lid, van de Invoeringswet Wro, zoals aangevuld bij artikel 3.6 van de Crisis- en herstelwet, waaraan ingevolge artikel 5.10, eerste lid, van die wet terugwerkende kracht tot 1 juli 2008 toekomt, blijft het recht zoals dat gold vóór het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet van toepassing ten aanzien van een vrijstelling als bedoeld in artikel 19, eerste of tweede lid, van de WRO, waarvan het verzoek is ingediend voor dat tijdstip. Gelet hierop heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat de WRO van toepassing is. De omstandigheid dat op 26 januari 2009 alsnog desgevraagd separaat een uitdrukkelijk verzoek om vrijstelling is ingediend, leidt niet tot een ander oordeel.
    
    Het betoog faalt.
    
    2.5. Ingevolge artikel 19, eerste lid, van de WRO kan de gemeenteraad, behoudens het gestelde in het tweede en derde lid, ten behoeve van de verwezenlijking van een project vrijstelling verlenen van het geldende bestemmingsplan, mits dat project is voorzien van een goede ruimtelijke onderbouwing en vooraf van gedeputeerde staten de verklaring is ontvangen, dat zij tegen het verlenen van vrijstelling geen bezwaar hebben. Onder een goede ruimtelijke onderbouwing wordt bij voorkeur een gemeentelijk of intergemeentelijk structuurplan verstaan. Indien er geen structuurplan is of wordt opgesteld, wordt bij de ruimtelijke onderbouwing in elk geval ingegaan op de relatie met het geldende bestemmingsplan, dan wel wordt er gemotiveerd waarom het te realiseren project past binnen de toekomstige bestemming van het betreffende gebied.
    
    Ingevolge het tweede lid kunnen burgemeester en wethouders vrijstelling verlenen van het bestemmingsplan in door gedeputeerde staten, in overeenstemming met de inspecteur, aangegeven categorieën van gevallen. Gedeputeerde staten kunnen daarbij tevens bepalen onder welke omstandigheden vooraf een verklaring van gedeputeerde staten dat zij tegen het verlenen van vrijstelling geen bezwaar hebben, is vereist. Het bepaalde in het eerste lid met betrekking tot een goede ruimtelijke onderbouwing is van overeenkomstige toepassing.
    
    2.6. Het college van gedeputeerde staten van de provincie Noord-Brabant heeft bij besluit van 16 mei 2006 de regeling "Categorieën van gevallen ex artikel 19, tweede lid, WRO Provincie Noord-Brabant 2006" vastgesteld (hierna: de regeling). De regeling bepaalt dat het college zonder voorafgaande verklaring van geen bezwaar vrijstelling kan verlenen van het bestemmingsplan voor projecten die voorkomen in deze regeling, mits wordt voldaan aan de daarbij gestelde voorwaarden.
    
    Ingevolge categorie III "Stedelijk gebied" van de regeling, mag op gronden in de bebouwde kom, niet behorend tot een bedrijventerrein, met een bestemming gericht op intensieve bebouwing zoals woondoeleinden (inclusief tuin/erf), centrumdoeleinden, detailhandelsdoeleinden, horecadoeleinden, kantoordoeleinden, maatschappelijke doeleinden, bedrijfsdoeleinden en zakelijke dienstverleningsdoeleinden en met een bestemming verkeersdoeleinden of een bestemming groenvoorzieningen, voor zover niet structuurbepalend, in afwijking van die bestemmingen en/of bijbehorende voorschriften met toepassing van artikel 19, tweede lid, WRO vrijstelling worden verleend voor de volgende projecten, mits deze naar aard en omvang passen binnen de ruimtelijke (stedenbouwkundig en functioneel) uitgangspunten van het bestemmingsplan en de aard, schaal en functie van de kern:
    
    b. het realiseren van een of meerdere woningen, met inbegrip van bijgebouwen, mits passend binnen de indicatie van de toename van de woningvoorraad per gemeente, die periodiek door de provincie wordt vastgesteld op basis van een actualisering van haar bevolkings- en woningbehoefteprognose, en passend binnen de afspraken die hierover zijn gemaakt in de uitwerkingsplannen voor de stedelijke en landelijke regio's (Streekplan 2002).
    
    2.7. [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het bouwplan niet valt onder categorie III van de regeling, zodat het college niet bevoegd was om vrijstelling te verlenen. Daartoe voert hij aan dat het bouwplan niet past binnen de indicatie van de toename van de woningvoorraad per gemeente en dat het bouwplan ten onrechte is gerekend tot de harde woningvoorraad, omdat het nog niet onherroepelijk is.
    
    [appellant] betoogt verder dat de afwijking niet past binnen de uitgangspunten van het bestemmingsplan, omdat op grond daarvan het aantal woningen niet mag worden vermeerderd. Voorts betoogt hij dat er geen sprake is van gronden die gericht zijn op intensieve bebouwing, dat de gronden waarop het bouwplan is voorzien structuurbepalend zijn en dat het project niet past binnen de aard en functie van het gebied. [appellant] voert verder aan dat ingevolge het voorheen geldende bestemmingsplan "De Tuintjes" op het perceel geen bebouwing was toegestaan. Volgens hem is het bouwplan in strijd met categorie III, onder g, van de regeling, omdat het wijzigen van het gebruik van onbebouwde gronden ten behoeve van bouwen niet is toegestaan. Voorts voert [appellant] aan dat geen vrijstelling kan worden verleend voor het bouwplan op het perceel, omdat het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant in 1995 in het kader van de vaststelling van een eerder bestemmingsplan "De Tuintjes" goedkeuring heeft onthouden aan het perceel, omdat woningbouw de openheid van het gebied zou aantasten. De Afdeling heeft het beroep van [vergunninghouder] daartegen bij uitspraak van 5 juni 1997 in zaak nr. E01.96.0292 ongegrond verklaard.
    
    2.7.1. De rechtbank heeft het besluit van 31 maart 2010 wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) vernietigd omdat het college niet de actuele bevolkings- en woningbehoefteprognoses aan zijn besluit ten grondslag heeft gelegd, hetgeen van belang is voor zijn bevoegdheid om op grond van artikel 19, tweede lid, van de WRO vrijstelling te verlenen. De rechtbank heeft evenwel terecht aanleiding gezien om de rechtsgevolgen van het besluit op bezwaar in stand te laten, nu het college ter zitting bij de rechtbank inzicht heeft gegeven in de "Voortgangsrapportage Wonen 2009" van de Regio Breda-Tilburg van 1 april 2010. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de woningbouw in de gemeente Breda vanaf 1 januari 2010 weliswaar moet worden beperkt, maar dat dit niet geldt voor de harde woningvoorraad, die onder meer bestaat uit plannen waarvoor reeds vrijstelling en bouwvergunning is verleend. Het college heeft, gelet op de tekst op bladzijde 12 van de "Voortgangsrapportage Wonen 2009", reeds verleende, doch nog niet onherroepelijke, vrijstellingen en bouwvergunningen daartoe kunnen rekenen. Gelet hierop heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat het bouwplan tot de harde woningvoorraad behoort en dat het college op grond van artikel 19, tweede lid, van de WRO vrijstelling kon verlenen.
    
    In hetgeen [appellant] voor het overige betoogt heeft de rechtbank eveneens terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat het college geen gebruik mocht maken van zijn bevoegdheid om vrijstelling te verlenen met toepassing van artikel 19, tweede lid, van de WRO.
    
    Het betoog faalt.
    
    2.8. [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college ten onrechte vrijstelling heeft verleend met toepassing van artikel 19, tweede lid, van de WRO, in plaats van op grond van artikel 19, eerste lid, van de WRO. In dit verband betoogt hij dat in de toelichting bij het bestemmingsplan is opgenomen dat ontwikkeling van locatie De Tuintjes via een procedure op grond van artikel 19, eerste lid, van de WRO dient te verlopen.
    
    2.8.1. Zoals de Afdeling reeds eerder heeft overwogen bij uitspraak van 21 januari 2004, in zaak nr. 200303592/1, valt uit de tekst van artikel 19, eerste lid, van de WRO, af te leiden dat als op grond van artikel 19, tweede of derde lid, van de WRO vrijstelling kan worden verleend, vrijstelling uit hoofde van artikel 19, eerste lid, van de WRO niet aan de orde is. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat, nu het college bevoegd was om op grond van artikel 19, tweede lid, van de WRO vrijstelling te verlenen, vrijstelling op grond van artikel 19, eerste lid, van de WRO niet aan de orde is.
    
    Voorts heeft de rechtbank met juistheid overwogen dat de omstandigheid dat in de toelichting bij het bestemmingsplan is vermeld dat artikel 19, eerste lid, van de WRO gehanteerd kan worden voor het verlenen van vrijstelling, niet betekent, anders dan [appellant] betoogt, dat het college gehouden was van deze procedure gebruik te maken.
    
    Het betoog faalt.
    
    2.9. Het betoog van [appellant] dat met het bouwplan twee woningen worden gerealiseerd in plaats van één is uitsluitend een herhaling van hetgeen hij in beroep bij de rechtbank heeft aangevoerd. De rechtbank is hierop in de overwegingen van de aangevallen uitspraak gemotiveerd ingegaan. [appellant] heeft geen redenen aangevoerd waarom de weerlegging van de desbetreffende grond in de aangevallen uitspraak onjuist zou zijn. Het betoog faalt.
    
    2.10. [appellant] betoogt verder dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de ruimtelijke onderbouwing ontoereikend is. Hiertoe voert hij aan dat door het realiseren van het bouwplan het groene karakter van het gebied zal worden aangetast. [appellant] betoogt voorts dat de overschrijding van het bouwvlak niet aanvaardbaar is, omdat de woning hierdoor te dicht bij de woning Heertgank 6 komt te liggen. Verder betoogt hij dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de nokhoogte wordt overschreden en dat niet wordt voldaan aan de randvoorwaarde in de toelichting bij het bestemmingsplan dat de kavel waarop het bouwplan is voorzien minimaal 3.000 m2 moet bedragen. In dit verband betoogt [appellant] tevens dat het bouwplan uitsluitend wordt gerealiseerd op het perceel E5011, zodat voor de beoordeling van de minimale kavelmaat alleen naar dit perceel moet worden gekeken en niet naar de drie percelen gezamenlijk.
    
    2.10.1. In de ruimtelijke onderbouwing van 14 april 2009, die ten grondslag ligt aan het besluit tot verlening van vrijstelling en bouwvergunning, is weergegeven dat volgens de structuurschets "Kom Prinsenbeek" het gebied "De Tuintjes" onder voorwaarden kan worden verdicht met extra woningen. In de toelichting bij het bestemmingsplan zijn randvoorwaarden voor deze verdere verdichting gesteld, waaronder een minimale kavelmaat van 3.000 m2 en een minimale kavelbreedte van 25 m.
    
    2.10.2. Het college heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat de afmeting van de percelen waarop het bouwplan is voorzien meer dan 3.000 m2 bedraagt. Blijkens de stukken, waaronder de ruilovereenkomst tussen [vergunninghouder] en de gemeente Breda, heeft [vergunninghouder] behalve de perceelnummers E4973, E4974 en E5011 ook een gedeelte van het perceelnummer E4975 in eigendom. Het laatstgenoemde perceel is door [vergunninghouder] in eigendom verkregen teneinde te voldoen aan de randvoorwaarde in de toelichting bij het bestemmingsplan dat de minimale kavelmaat 3.000 m2 moet bedragen. Het college heeft terecht gesteld dat alle genoemde percelen tezamen de kavel zijn waarop het bouwplan is voorzien.
    
    Dat het perceelnummer E4975 niet in de aanvraag om bouwvergunning is vermeld, betekent niet dat dit perceel niet bij het bepalen van de omvang van de kavel kon worden betrokken. Voorts valt, anders dan [appellant] betoogt, uit de toelichting bij het bestemmingsplan niet op te maken dat onder kavel uitsluitend moet worden verstaan het kadastrale perceel waarop het bouwplan wordt gerealiseerd. Het betoog faalt in zoverre.
    
    2.10.3. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het bouwplan aan de voorwaarden in de toelichting bij het bestemmingsplan voldoet, nu de oppervlakte van het totale perceel ruim 3.000 m2 bedraagt en de perceelbreedte aan de zijde van de Heertgank circa 40 m bedraagt. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de aantasting van groen niet zodanig zal zijn dat het college om die reden geen vrijstelling kon verlenen. Daarbij is van belang dat de realisering van het bouwplan niet tot gevolg heeft dat [appellant] geen enkel zicht meer heeft op groen, nu voor de aanleg van groen op het perceel voldoende ruimte blijft. Voorts heeft de rechtbank op goede gronden overwogen dat de overschrijding van het bouwvlak aanvaardbaar is, nu de woning op voldoende afstand tot de woning Heertgank 6 is gesitueerd. In de omstandigheid dat de nokhoogte 8,4 m bedraagt heeft de rechtbank terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat het te realiseren bouwplan niet passend is in de omgeving.
    
    Gelet op het vorenstaande heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat de ruimtelijke onderbouwing van het bouwplan toereikend is.
    
    Het betoog faalt.
    
    2.11. [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het vertrouwensbeginsel is geschonden. In dit verband betoogt [appellant] dat hem tijdens een inspraakronde in het kader van de totstandkoming van de structuurschets "Kom Prinsenbeek" in november 2001 is toegezegd dat het perceel E5011 niet zou worden bebouwd.
    
    2.11.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 26 november 2008 in zaak nr. 200801122/1), is voor het wekken van vertrouwen, waaraan gerechtvaardigde verwachtingen kunnen worden ontleend, nodig dat er aan het bestuursorgaan toe te rekenen concrete, ondubbelzinnige toezeggingen zijn gedaan door een daartoe bevoegd persoon.
    
    Blijkens de stukken en het verhandelde ter zitting is tijdens een inspraakronde in het kader van de totstandkoming van de structuurschets "Kom Prinsenbeek" medegedeeld dat het perceel E5011 niet zal worden bebouwd. In het bestemmingsplan is voor het perceel dan ook geen bouwmogelijkheid opgenomen. Een dergelijke mededeling strekt echter niet zo ver dat, anders dan [appellant] betoogt, het college niet met vrijstelling bouwvergunning kan verlenen. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de bedoelde mededeling onvoldoende is om aan te nemen dat het vertrouwensbeginsel is geschonden.
    
    Het betoog faalt.
    
    2.12. Anders dan [appellant] betoogt, heeft de rechtbank verder met juistheid geoordeeld dat het college niet in strijd heeft gehandeld met het verbod op vooringenomenheid. De omstandigheden dat in het bestemmingsplan geen bouwtitel is opgenomen en dat het college planologische medewerking verleent aan de realisering van het bouwplan, leveren geen strijd met dat verbod op. Het betoog faalt.
    
    2.13. [appellant] betoogt ten slotte dat hij nadelige gevolgen van het te realiseren bouwplan zal ondervinden doordat zijn woongenot wordt verminderd. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de nadelige gevolgen van het te realiseren bouwplan niet zodanig groot zullen zijn dat het college bij afweging van de betrokken belangen hieraan een groter gewicht had moeten toekennen dan aan de belangen van [vergunninghouder] om het bouwplan te realiseren.
    
    Het betoog faalt.
    
    2.14. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    2.15. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. E. Steendijk en mr. J. Kramer, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.M. van Driel, ambtenaar van staat.
    
    
      w.g. Slump w.g. Van Driel
      voorzitter ambtenaar van staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 18 januari 2012
    
    414-651.