ECLI:NL:RVS:2014:2721, Raad van State, 23-07-2014, 201308563/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2014-07-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 16 februari 2012 heeft de raad van de gemeente Graft-de Rijp een projectbesluit genomen ten behoeve van de bouw van een schapenschuur op het perceel aan het Oostdijkje te De Rijp.

201308563/1/A1.
    Datum uitspraak: 23 juli 2014
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) op het hoger beroep van:
    
    de stichting Stichting Open Polders, gevestigd te Schermer,
    appellante,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland, zittingsplaats Alkmaar, van 15 augustus 2013 in zaken nrs. 12/1150 en 12/1592 in het geding tussen:
    
    de stichting
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Graft-de Rijp.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 16 februari 2012 heeft de raad van de gemeente Graft-de Rijp een projectbesluit genomen ten behoeve van de bouw van een schapenschuur op het perceel aan het Oostdijkje te De Rijp.
    
    Bij besluit van 5 december 2012 heeft het college aan [belanghebbende] omgevingsvergunning verleend voor die bouw en de aanleg van een erfverharding op het perceel.
    
    Bij besluit van 28 maart 2013 zijn de besluiten van 16 februari 2012 en van 5 december 2012 van een nadere motivering en voorschriften voorzien.
    
    Bij uitspraak van 15 augustus 2013 heeft de rechtbank, voor zover thans van belang, het door de stichting tegen het besluit van 16 februari 2012 ingestelde beroep niet-ontvankelijk verklaard en dat tegen het besluit van 5 december 2012 gegrond verklaard, de besluiten van 16 februari 2012 en 5 december 2012 die zij als één besluit heeft aangemerkt, vernietigd, doch bepaald dat de rechtsgevolgen ervan in stand blijven. Verder heeft zij het door de stichting tegen het besluit van 28 maart 2013 ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    
    Tegen deze uitspraak heeft de stichting hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [belanghebbende] heeft een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
    
    De stichting en [belanghebbende] hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 12 juni 2014, waar de stichting, vertegenwoordigd door R.P.L. Mastbergen, bijgestaan door mr. C.C. de Brauw, advocaat te Haarlem, en het college en de raad, beide vertegenwoordigd door P.J. Zwitselaar en C. Busstra, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen. Voorts is daar [belanghebbende], bijgestaan door mr. J.R. Dobbelsteijn Bisschops, gehoord. Namens [belanghebbende] is verder verschenen P.J.H. van der Linden.
    
    Overwegingen
    
    1. Ingevolge artikel 8:51d van de Awb, voor zover hier van belang, kan de Afdeling het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen.
    
    2. Ingevolge artikel 1, achtendertigste lid, van de Provinciale Ruimtelijke Verordening Structuurvisie Noord-Holland (hierna: de verordening), zoals deze gold ten tijde van belang, moet onder verstedelijking worden verstaan: alle functies die verband houden met wonen, bedrijvigheid, glastuinbouw, voorzieningen, bovengrondse en ondergrondse infrastructuur, stedelijk water en stedelijk groen, voor zover deze het oprichten van bebouwing mede mogelijk maken.
    
    Ingevolge artikel 2 wordt onder een bestemmingsplan mede verstaan een projectbesluit als bedoeld in artikel 3.10 van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro) en omgevingsvergunningen als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht.
    
    Ingevolge artikel 14, eerste lid, voor zover thans van belang, voorziet een bestemmingsplan, onverminderd het bepaalde in de artikelen 12 en 13, niet in nieuwe verstedelijking of uitbreiding van bestaande verstedelijking, als bedoeld in artikel 1, in het landelijk gebied.
    
    Ingevolge artikel 19, eerste lid, geldt voor de gronden, aangeduid op kaart 4 en op de digitale verbeelding ervan, als Ecologische Hoofdstructuur en als ecologische verbindingszone:
    
    a. dat een bestemmingsplan de gronden als ‘natuur’ bestemt, indien de natuurfunctie reeds is gerealiseerd;
    
    (…)
    
    c. dat een bestemmingsplan geen bestemmingen en regels bevat die omzetting naar de natuurfunctie onomkeerbaar belemmeren en de wezenlijke kenmerken en waarden van de ecologische hoofdstructuur significant aantasten;
    
    (…)
    
    Ingevolge artikel 20, eerste lid, onder a, is als Nationaal Landschap nader begrensd het gebied Laag Holland (inclusief werelderfgoed De Beemster), zoals aangegeven op kaart 5 en de digitale verbeelding ervan.
    
    Ingevolge artikel 22, eerste lid, mag een bestemmingsplan uitsluitend voorzien in nieuwe functies en uitbreiding van de bebouwing van bestaande functies binnen de gebieden, als bedoeld in artikel 20, voor zover deze de kernkwaliteiten en/of Uitzonderlijke Universele waarden behouden of versterken, als bedoeld in de leidraad, genoemd in artikel 15 tweede lid.
    
    3. De stichting betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de bouw van de beoogde schapenschuur moet worden aangemerkt als verstedelijking, en het projectbesluit aldus in strijd is met artikel 14, eerste lid, van de verordening.
    
    3.1. De rechtbank heeft terecht overwogen dat van verstedelijking, als bedoeld in artikel 1, onder 38, van de verordening, geen sprake is. Zij heeft daarbij terecht in aanmerking genomen dat het houden van schapen en de bouw van een schapenschuur niet valt onder bedrijvigheid als bedoeld in die bepaling. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat glastuinbouw in artikel 1, onder 38, apart worden genoemd. Indien agrarische bedrijfsbebouwing in de verordening, zoals die luidde ten tijde van belang, als verstedelijking dient te worden aangemerkt, zou het, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, niet nodig zijn glastuinbouw apart te noemen. De verwijzing van de stichting naar een brief van het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland, verzonden op 17 juli 2012, geeft geen grond voor een ander oordeel, reeds omdat, zoals uit die brief blijkt, deze geen betrekking heeft op agrarische bedrijven. Dat de door de rechtbank voorgestane uitleg, zoals de stichting betoogt, betekent dat, nu agrarische functies niet vallen onder artikel 14 van de verordening, bij nieuwe bebouwing of uitbreiding van bestaande bebouwing ten behoeve van dergelijke functies niet hoeft te worden voldaan aan de eisen van dat artikel, leidt niet tot een ander oordeel. In de verordening zijn andere artikelen opgenomen, waaraan bij dergelijke bebouwing wel moet worden voldaan.
    
    Het betoog faalt.
    
    4. De stichting betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat is voldaan aan de eisen van artikel 19 van de verordening. Zij voert daartoe aan dat op het perceel de natuurfunctie reeds is gerealiseerd en het projectbesluit die functie teniet doet. Zij voert voorts aan dat de realisering van de schapenschuur de wezenlijke kenmerken en waarden van de ecologische hoofdstructuur significant zal aantasten.
    
    4.1. Op 27 mei 2010 is het bestemmingsplan "Buitengebied 2009" vastgesteld. Op het perceel rust ingevolge dat bestemmingsplan de bestemming "Natuur" met de nadere aanduiding "Waarde-Natuur".
    
    Ingevolge artikel 9.1 van de planvoorschriften zijn de aldus aangewezen gronden bestemd voor behoud, het herstel en/of de ontwikkeling van de landschappelijke en natuurlijke waarden van de gronden en tevens voor agrarisch medegebruik.
    
    Ingevolge artikel 1, onder i, wordt onder agrarisch medegebruik verstaan een agrarisch gebruik van gronden dat ondergeschikt is aan de functie van de bestemming waarbinnen dit agrarisch gebruik is toegestaan.
    
    Ingevolge de verbeelding behorend bij het projectbesluit is op het perceel gebruik overeenkomstig de bestemming "Agrarisch met waarden 2" toegestaan.
    
    Ingevolge artikel 3.1 van de regels, behorend bij het projectbesluit mogen de aldus aangewezen gronden worden gebruikt voor:
    
    a. de uitoefening van grondgebonden agrarische bedrijven, in hoofdzaak gericht op natuurbeheer;
    
    b. agrarische cultuurgronden ten behoeve van de uitoefening van grondgebonden agrarische bedrijven;
    
    c. het behoud en/of herstel dan wel ontwikkeling van landschappelijke en natuurlijke waarden.
    
    4.2. Uit artikel 19, eerste lid, onder a, van de verordening volgt dat van belang is of de natuurfunctie reeds gerealiseerd is, hetgeen naar het oordeel van de Afdeling moet worden beoordeeld op grond van de feitelijke situatie ter plaatse.
    
    4.3. Niet in geschil is dat het perceel tot de EHS behoort. Het perceel ligt in de Eilandspolder, die, zoals blijkt uit de stukken en verhandelde ter zitting, een open waterrijk veenweidegebied is. De Eilandspolder is een belangrijk weidevogelgebied.
    
    Het perceel bestaat, evenals de omliggende percelen, grotendeels uit grasland en is aan drie zijden omgeven door water. De Afdeling is van oordeel dat op het perceel, gelet op de natuurlijke waarden van het gebied waarin het is gelegen, de natuurfunctie ter plaatse is gerealiseerd. In de stelling van [belanghebbende] dat het grasland niet als botanisch waardevol kan worden aangemerkt, ziet de Afdeling, wat ook zij van de juistheid van deze stelling, geen aanleiding voor een ander oordeel, nu hij deze stelling niet heeft onderbouwd.
    
    4.4. Op het perceel staat in de bestaande situatie een schuur met een oppervlakte van 55 m² en op het perceel grazen ongeveer 200 schapen. De Afdeling is van oordeel dat het houden van schapen op het perceel als beperkt agrarisch medegebruik als bedoeld in artikel 1, onder i, van de planregels kan worden aangemerkt, omdat dit gebruik ondergeschikt is aan de bestemming "Natuur". Met het projectbesluit mogen de gronden worden gebruikt overeenkomstig de bestemming "Agrarisch met waarden 2". Dit gebruik maakt het mogelijk dat een volwaardig grondgebonden agrarisch bedrijf wordt gerealiseerd. De Afdeling is dan ook van oordeel dat met het projectbesluit de gronden niet langer als "Natuur" zijn bestemd, zodat de raad heeft gehandeld in strijd met artikel 19, eerste lid, aanhef en onder a, van de verordening.
    
    Het betoog slaagt reeds hierom. Hetgeen de stichting heeft aangevoerd over artikel 19, eerste lid, aanhef en onder c, van de verordening, dat eerst van toepassing is, indien de natuurfunctie nog niet op het perceel is gerealiseerd, behoeft gelet op het voorgaande geen bespreking meer.
    
    5. De stichting betoogt dat de rechtbank bij de beoordeling of het project voldoet aan artikel 22, eerste lid, van de verordening een onjuiste toetsingsmaatstaf heeft gehanteerd. Zij betoogt voorts dat de rechtbank heeft miskend dat uit de ruimtelijke onderbouwing die aan het projectbesluit ten grondslag is gelegd niet blijkt dat door de realisering van de beoogde schapenschuur de kernwaarden van het Nationaal Landschap Laag Holland worden behouden of versterkt, en de beoogde schapenschuur een aantasting oplevert van die kernwaarden hetgeen in strijd is met artikel 22, eerste lid, van de verordening.
    
    5.1. Niet in geschil is dat het perceel onderdeel uitmaakt van het gebied dat is aangewezen als Nationaal Landschap Laag Holland. Volgens de in artikel 15, tweede lid, van de verordening bedoelde leidraad Landschap en Cultuurhistorie zijn onder andere de grote openheid van het landschap en de rijkdom van weide- en moerasvogels kernkwaliteiten van Laag Holland.
    
    5.2. De rechtbank heeft beoordeeld of het project de kernkwaliteiten aantast. Hoewel in artikel 22 van de verordening niet wordt gesproken over niet aantasten, maar over behouden, heeft de rechtbank, gelet op de vergelijkbare betekenis van de begrippen, geen onjuiste toetsingsmaatstaf gehanteerd.
    
    5.3. In het besluit van 28 maart 2013, waarbij het besluit van 16 februari 2012 is aangevuld, is vermeld dat de schapenschuur door zijn vorm en functie geen afbreuk doet aan (de kernkwaliteiten) van het Nationaal Landschap. Daarbij is in aanmerking genomen dat het agrarische bedrijf juist bijdraagt aan een verbetering, doordat de schapen een groot deel van de Eilandspolder openhouden.
    
    De rechtbank heeft overwogen dat zij het college kan volgen in de stelling dat het project de grote openheid van het landschap niet aantast en de grazende schapen de openheid van het landschap en de weidevogelstand op termijn zullen bevorderen. Nu evenmin de andere kernwaarden als bedoeld in artikel 22 van de verordening in geding zijn, treft de beroepsgrond dat het project is vergund in strijd met artikel 22 van de verordening geen doel, aldus de rechtbank.
    
    5.4. De beoogde schuur heeft een oppervlakte van 640 m² en dient ter vervanging van een schuur van 55 m². Anders dan de rechtbank heeft overwogen, is de Afdeling is van oordeel dat niet kan worden gezegd dat met de beoogde schuur de openheid van het landschap wordt behouden. Eerst in het kader van de vraag of desondanks medewerking kan worden verleend aan het project, dienen de relevante belangen te worden afgewogen en kunnen de door [belanghebbende] gestelde positieve gevolgen van grazende schapen voor de openheid van het gebied en de weidevogelstand aan de orde komen. De rechtbank heeft derhalve niet onderkend dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat het project niet in strijd is met artikel 22, eerste lid, van de verordening. Het betoog slaagt.
    
    6. De conclusie is dat het project, waarvoor bij besluit van 16 februari 2012, aangevuld bij besluit van 28 maart 2013, een projectbesluit is genomen, in strijd is met artikel 19, eerste lid, onder a, en artikel 22, eerste lid, van de verordening terwijl voorts niet is beoordeeld of desondanks aan het project medewerking kan worden verleend.
    
    7. Het hoger beroep is gegrond. De Afdeling ziet in het belang van een spoedige beëindiging van het geschil aanleiding de raad op de voet van artikel 8:51d van de Awb op te dragen de geconstateerde gebreken, binnen een daartoe te stellen termijn, te herstellen. De raad dient daarbij, met inachtneming van de artikelen 19 en 24 van de verordening zoals deze thans luidt, te beoordelen of het medewerking aan het project wenst te verlenen, waarna het, indien dat het geval is, het projectbesluit dient te voorzien van een nadere motivering.
    
    Indien de raad die medewerking niet wenst te verlenen, dient hij het gevraagde projectbesluit alsnog te weigeren. Het college dient dan de gevraagde omgevingsvergunning alsnog te weigeren.
    
    De raad en het college dienen de Afdeling de uitkomst mede te delen en eventueel gewijzigde besluiten op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mede te delen.
    
    8. In de einduitspraak zal worden beslist over de proceskosten en vergoeding van het betaalde griffierecht.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    draagt de raad van de gemeente Graft-de Rijp op om binnen twaalf weken na de verzending van deze tussenuitspraak:
    
    1. met inachtneming van de overwegingen 4.4 en 5.4 de gebreken in het besluit van 16 februari 2012, aangevuld bij besluit van 28 maart 2013, te herstellen op de wijze als bedoeld in rechtsoverweging 7;
    
    2. de Afdeling de uitkomst mede te delen en de herstelde, dan wel gewijzigde besluiten op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken
    
    Aldus vastgesteld door mr. S.F.M. Wortmann, voorzitter, en mr. N. Verheij en mr. R. Uylenburg, leden, in tegenwoordigheid van mr. N.D.T. Pieters, ambtenaar van staat.
    
    w.g. Wortmann w.g. Pieters
    voorzitter ambtenaar van staat
    
    Uitgesproken in het openbaar op 23 juli 2014
    
    473.