ECLI:NL:RVS:2015:1373, Raad van State, 29-04-2015, 201407229/1/A4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2015-04-29 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 2 januari 2014 heeft het college geweigerd aan [appellant] een omgevingsvergunning te verlenen als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef, onder a en c van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) voor het veranderen van de bovenwoning aan de [locatie] alsmede het plaatsen van een dakopbouw.

201407229/1/A4.
    Datum uitspraak: 29 april 2015
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te Den Haag,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 17 juli 2014 in zaak nr. 14/1101 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Den Haag.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 2 januari 2014 heeft het college geweigerd aan [appellant] een omgevingsvergunning te verlenen als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef, onder a en c van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) voor het veranderen van de bovenwoning aan de [locatie] alsmede het plaatsen van een dakopbouw.
    
    Bij uitspraak van 17 juli 2014 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit vernietigd voor zover daarbij is beslist op de aanvraag van 19 november 2013 en het college opgedragen om in zoverre een nieuw besluit te nemen. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 24 februari 2015, waar [appellant], bijgestaan door mr. A.M. Nijboer, advocaat te Den Haag, en het college, vertegenwoordigd door mr. T.J. Smittenaar-van der Geer, werkzaam bij de gemeente, is verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Aanvraag 19 november 2013
    
    1. Het besluit van 2 januari 2014 heeft betrekking op twee bouwplannen, zoals aangevraagd in de aanvraag van 30 juli 2013 en de aanvraag van 19 november 2013. De rechtbank heeft het besluit van 2 januari 2014 vernietigd voor zover daarbij is beslist op de aanvraag van 19 november 2013, omdat het college deze aanvraag als een nieuwe, zelfstandige aanvraag in behandeling had moeten nemen en niet, zoals het heeft gedaan, als een wijziging van de aanvraag van 30 juli 2013. In hoger beroep is dit onderdeel van de uitspraak niet bestreden.
    
    2. [appellant] betoogt terecht dat de rechtbank in overweging 4.7 van de aangevallen uitspraak met haar oordeel dat de aanvraag van 19 november 2013 in strijd is met het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Regentesse-/Valkenboskwartier" (hierna: het bestemmingsplan) ten onrechte vooruit is gelopen op het nog te nemen besluit op die aanvraag. Het betoog leidt echter niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak, omdat, naar niet in geschil is, de beslissing van de rechtbank dat het besluit van 2 januari 2014 dient te worden vernietigd voor zover daarbij is beslist op de aanvraag van 19 november 2013 juist is.
    
    Aanvraag 30 juli 2013
    
    3. De aanvraag van 30 juli 2013 voorziet in het splitsen van de woning aan de [locatie] tot zes woningen en het bouwen van een dakopbouw waarin twee woningen zijn voorzien. Het college heeft aan de weigering een omgevingsvergunning te verlenen ten grondslag gelegd dat de aanvraag van 30 juli 2013 in strijd is met het bestemmingsplan en het beleid van de gemeente over bouwkundig splitsen en dakopbouwen. In hoger beroep is niet in geschil dat de aanvraag in strijd is met het bestemmingsplan.
    
    Wettelijk kader
    
    4. Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, van de Wabo, is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    
    a. het bouwen van een bouwwerk;
    
    c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan.
    
    Ingevolge artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, kan de omgevingsvergunning, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, slechts worden verleend: indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan:
    
    2º. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
    
    3º. indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat.
    
    Ingevolge artikel 3.7, eerste lid, is paragraaf 3.2 van toepassing op de voorbereiding van besluiten, tenzij paragraaf 3.3 daarop van toepassing is.
    
    Ingevolge artikel 3.9, derde lid, is paragraaf 4.1.3.3 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), met uitzondering van artikel 4:20b, derde lid, en 4:20f, van toepassing op de voorbereiding van de beslissing op de aanvraag.
    
    Ingevolge artikel 3.10, eerste lid, aanhef, is afdeling 3.4 van de Awb van toepassing op de voorbereiding van de beschikking op de aanvraag om een omgevingsvergunning, indien de aanvraag geheel of gedeeltelijk betrekking heeft op:
    
    a. een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, voor zover er strijd is met het bestemmingsplan of een beheersverordening en slechts vergunning kan worden verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3º.
    
    Ingevolge artikel 4:20a, eerste lid, van de Awb is paragraaf 4.1.3.3 van toepassing indien dit bij wettelijk voorschrift is bepaald.
    
    Ingevolge artikel 4:20b, eerste lid, is de gevraagde beschikking van rechtswege gegeven indien niet tijdig op de aanvraag tot het geven van een beschikking is beslist.
    
    Ingevolge artikel 4, aanhef, vierde lid, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: Bor), komt voor verlening van een omgevingsvergunning waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2º, van de wet van het bestemmingsplan wordt afgeweken, in aanmerking: een dakkapel, dakopbouw of gelijksoortige uitbreiding van het hoofdgebouw.
    
    Ingevolge artikel 5, eerste lid, blijft bij de toepassing van de artikelen 2, 3 en 4 het aantal woningen gelijk.
    
    Bestemmingsplan
    
    5. Ingevolge het bestemmingsplan had het betrokken perceel ten tijde van belang de bestemming "Wonen" en de specifieke bouwaanduiding "dakopbouw".
    
    Ingevolge artikel 1.37 van de planregels wordt onder "dakopbouw" verstaan: een vergroting van een gebouw welke een uitbreiding vormt van de onder het dak gelegen ruimte en daarvan deel uitmaakt.
    
    Ingevolge artikel 19.2.1, onder c, mag ter plaatse van de specifieke bouwaanduiding "dakopbouw" een dakopbouw van maximaal 3,5 m hoogte worden gebouwd.
    
    Vergunning van rechtswege
    
    6. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geconcludeerd dat de aanvraag van 30 juli 2013 voorziet in een toename van het aantal woningen als bedoeld in artikel 5, eerste lid, van bijlage II van het Bor. Daartoe voert [appellant] aan dat de rechtbank heeft miskend dat in het bestemmingsplan geen beperkingen zijn gesteld aan het splitsen van woningen en daarmee evenmin aan het aantal te realiseren woningen. [appellant] stelt zich op het standpunt dat ook aan de definitie van het begrip "dakopbouw" in artikel 1.37 van de planregels geen beperkingen hieraan kunnen worden ontleend. Nu de aanvraag van 30 juli 2013 niet in een toename van het aantal woningen voorziet, is op die aanvraag volgens [appellant] paragraaf 3.2 van de Wabo van toepassing. Nu het college niet tijdig op de aanvraag heeft beslist, is daarvoor ingevolge artikel 3.9, derde lid, van de Wabo, gelezen in verbinding met artikel 4:20b, eerste lid, van de Awb van rechtswege vergunning verleend, aldus [appellant].
    
    6.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 27 maart 2013 in zaak nr. 201205601/1/A1), moet ter bepaling of het aantal woningen gelijk blijft als bedoeld in artikel 5, eerste lid, van bijlage II van het Bor, niet bij de feitelijke situatie maar bij de bebouwingsmogelijkheden die het bestemmingsplan biedt aansluiting worden gezocht.
    
    6.2. Op zichzelf is juist dat het bestemmingsplan geen specifieke regeling voor woningsplitsing kent en in zoverre woningsplitsing binnen de bestemming "Wonen" onbeperkt toestaat (vergelijk de uitspraken van de Afdeling over het bestemmingsplan van 12 februari 2014 en 20 augustus 2014 in zaak nrs. 201302473/1/R4 en 201302473/4/R4). De rechtbank heeft echter terecht overwogen dat het bestemmingsplan niet de mogelijkheid biedt het aantal woningen middels een dakopbouw te vergroten. Anders dan [appellant] aanvoert, heeft de rechtbank in dit verband terecht gewezen op artikel 1.37 van de planregels. Ingevolge dat artikel moet een dakopbouw dienen ter vergroting van een daaronder gelegen ruimte en daarvan deel uitmaken. Een zelfstandige woning in een dakopbouw dient niet ter vergroting van de ruimte daaronder en maakt daarvan geen deel uit. De aanvraag van 30 juli 2013 voorziet in twee zelfstandige woningen in de dakopbouw. Het aantal woningen neemt hierdoor toe ten opzichte van wat het bestemmingsplan toelaat. De rechtbank heeft dan ook terecht overwogen dat het aantal woningen niet gelijk blijft als bedoeld in artikel 5, eerste lid, van bijlage II van het Bor. Gelet hierop, kan geen toepassing worden gegeven aan artikel 4 van bijlage II van het Bor. Dit brengt met zich dat de gevraagde omgevingsvergunning alleen verleend kan worden met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3º, van de Wabo en dat derhalve op de aanvraag niet paragraaf 3.2, maar paragraaf 3.3 van de Wabo van toepassing is. De rechtbank heeft dan ook terecht geconcludeerd dat geen vergunning van rechtswege is verleend.
    
    6.3. Voor zover [appellant] ter zitting nog heeft gewezen op de uitspraak van de Afdeling van 18 juli 2013 in zaak nrs. 201305064/1/A1 en 201305064/2/A1 en in dat kader heeft betoogd dat de dakopbouw, de activiteit die is aangevraagd, binnen de reikwijdte valt van de bevoegdheid van artikel 4 van bijlage II van het Bor en dat daarom, ongeacht of het aantal woningen toeneemt, een vergunning van rechtswege is verleend, overweegt de Afdeling als volgt.
    
    In de uitspraak van 18 juli 2013 heeft de Afdeling onder meer overwogen dat de beantwoording van de vraag of op een aanvraag om een omgevingsvergunning de reguliere dan wel de uitgebreide procedure van toepassing is, gelet op artikel 3.10, eerste lid, van de Wabo, afhankelijk is van de activiteit die is aangevraagd. Dit betekent, aldus de Afdeling in die uitspraak, dat indien de reguliere voorbereidingsprocedure van toepassing is, omdat de aangevraagde activiteit binnen de reikwijdte van de in het bestemmingsplan gegeven afwijkingsbevoegdheid valt, maar niet binnen de daarvoor geldende beslistermijn een besluit op de aanvraag wordt genomen, uit artikel 3.9, derde lid, van de Wabo, gelezen in verbinding met artikel 4:20b, eerste lid, van de Awb, volgt dat de omgevingsvergunning van rechtswege is verleend, ongeacht of de aangevraagde activiteit voldoet aan de voorwaarden voor toepassing van de in het bestemmingsplan gegeven afwijkingsbevoegdheid. In dit verband heeft de Afdeling in de genoemde uitspraak een onderscheid gemaakt tussen de reikwijdte van de bevoegdheid om van het bestemmingsplan af te wijken en de voorwaarden om toepassing te geven aan deze bevoegdheid, voor zover in die voorwaarden voor het bestuursorgaan beoordelingsvrijheid besloten ligt. Het bepaalde in artikel 5, eerste lid, van bijlage II van het Bor kan echter niet worden aangemerkt als een voorwaarde waarin een beoordelingsvrijheid besloten ligt om toepassing te geven aan de bevoegdheid van artikel 4 van bijlage II van het Bor. De verwijzing door [appellant] naar de uitspraak van de Afdeling van 18 juli 2013 leidt dan ook niet tot het beoogde doel.
    
    Het betoog faalt.
    
    Beleidsregel
    
    7. [appellant] betoogt dat de rechtbank er ten onrechte aan voorbij is gegaan dat het besluit van 2 januari 2014 niet gebaseerd kon worden op de beleidsregel ‘bouwkundig splitsen dakopbouwen’ van 26 november 2013, kenmerk DSO/2013.1476 - RIS 268495 (hierna: de Beleidsregel), omdat de Beleidsregel pas na de aanvraag in werking is getreden en hij hierdoor in een ongunstigere positie is gebracht. Volgens [appellant] gold ten tijde van de aanvraag beleid waarbij een dakopbouw uitsluitend getoetst werd aan redelijke eisen van welstand en voldoet de aanvraag daaraan.
    
    Voorts betoogt [appellant] dat de rechtbank heeft miskend dat de Beleidsregel niet ten grondslag kon worden gelegd aan het besluit, omdat aan de Beleidsregel geen deugdelijke belangenafweging en motivering ten grondslag liggen.
    
    7.1. In artikel 3 van de Beleidsregel is de beleidslijn neergelegd dat het college, binnen vijf jaar na het verlenen van een omgevingsvergunning voor het vergroten van een bestaande woning met een dakopbouw ten behoeve van het eigen gebruik, geen medewerking zal verlenen aan een aanvraag tot splitsing van de betreffende woning met dakopbouw in meerdere zelfstandige woningen.
    
    7.2. Als uitgangspunt bij het nemen van een besluit geldt dat rekening moet worden gehouden met alle relevante feiten en omstandigheden zoals die zich op het moment van de besluitvorming voordoen, met inbegrip van het dan geldende recht. De enkele omstandigheid dat een belanghebbende door toepassing van nieuw recht in een ongunstigere positie komt, is onvoldoende om van dit uitgangspunt af te wijken. Wel kan in bijzondere gevallen van dit uitgangspunt worden afgeweken. Een zodanig bijzonder geval doet zich hier niet voor, nu [appellant] niet meer omstandigheden dan zijn ongunstiger positie heeft aangevoerd. In zoverre heeft de rechtbank dan ook terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat het college de Beleidsregel niet ten grondslag heeft kunnen leggen aan het besluit van 2 januari 2014.
    
    7.3. In de brief van 2 december 2013, kenmerk DSO/2013.654 - RIS 268496, van de wethouder van Stadsontwikkeling, Volkshuisvesting en Integratie aan de voorzitter van de Commissie Ruimte, waarin wordt voorgesteld het in de Beleidsregel neergelegde beleid te gaan volgen, zijn de signalen beschreven die het college heeft ontvangen van bewoners over de negatieve gevolgen van woningsplitsingen. Daarbij gaat het onder meer om de toename van de parkeerdruk. Uit die brief blijkt dat onder ogen is gezien dat de bouwkundige splitsing van woningen ook voordelen kan hebben, bijvoorbeeld omdat daardoor wordt voorzien in de toenemende vraag naar woonruimte voor kleinere huishoudens. Het college heeft er echter voor gekozen om de negatieve effecten van woningsplitsingen te beperken door geen medewerking te verlenen aan splitsing van een woning in meerdere zelfstandige woningen in het geval een dakopbouw wordt gerealiseerd.
    
    Tegen deze achtergrond heeft de rechtbank terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat aan de Beleidsregel geen deugdelijke belangenafweging en motivering ten grondslag liggen en de Beleidsregel derhalve niet aan het besluit ten grondslag had mogen worden gelegd. Voor dat oordeel bestaat te minder grond, nu artikel 5 van de Beleidsregel het college de mogelijkheid biedt in bijzondere gevallen artikel 3 van de Beleidsregel buiten toepassing te laten. Voor zover [appellant] heeft aangevoerd dat het college ten onrechte geen onderzoek heeft gedaan naar de parkeerdruk in deze buurt, maakt dat het voorgaande niet anders. Ter zitting heeft het college toegelicht dat de parkeerdruk in dit gebied al hoog is. Aangezien woningsplitsingen leiden tot een toename van het aantal huishoudens in de buurt, is ook zonder nader onderzoek aannemelijk dat het toestaan van woningsplitsingen een negatief effect op deze parkeerdruk heeft.
    
    De stelling van [appellant] dat ook woningen zonder dakopbouw gesplitst kunnen worden en de door het college gevreesde gevolgen zich ook in dat geval voordoen, maakt voorts niet dat de Beleidsregel kennelijk onredelijk is. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat door de bouw van een dakopbouw extra zelfstandige woningen worden gecreëerd, bovenop de woningen die eventueel door splitsing in het ondergelegen gebouw zouden kunnen worden gerealiseerd. Die extra woningen doen de negatieve gevolgen van woningsplitsingen verder toenemen. Niet valt in te zien dat het kennelijk onredelijk is om dit, zoals de Beleidsregel beoogt, tegen te gaan.
    
    Het betoog faalt.
    
    Slotoverwegingen
    
    8. Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak dient, voor zover aangevallen, te worden bevestigd, maar - gelet op hetgeen onder 2. van deze uitspraak is overwogen - met verbetering van de gronden waarop deze rust.
    
    9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de uitspraak, voor zover aangevallen.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. Y.E.M.A. Timmerman-Buck en mr. E. Steendijk, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.A.A. van Roessel, griffier.
    
    w.g. Scholten-Hinloopen w.g. Van Roessel
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 29 april 2015
    
    457-769.