ECLI:NL:RVS:2009:BH1129, Raad van State, 28-01-2009, 200803741/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2009-01-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 13 februari 2007 heeft de minister van Verkeer en Waterstaat (hierna: de minister) [appellant], een boete van € 19.910,00 opgelegd.

200803741/1.
      Datum uitspraak: 28 januari 2009
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te [woonplaats], gemeente Haarlemmermeer,
    
    tegen de uitspraak in zaak nr. 07-7136 van de rechtbank Haarlem van 1 april 2008 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    de minister van Verkeer en Waterstaat.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 13 februari 2007 heeft de minister van Verkeer en Waterstaat (hierna: de minister) [appellant], een boete van € 19.910,00 opgelegd.
    
    Bij besluit van 12 september 2007 heeft de minister het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard wat betreft vier overtredingen, de boete verlaagd naar € 16.390,00 met herroeping van het besluit van 13 februari 2007 in zoverre en het bezwaar voor het overige ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 1 april 2008, verzonden op 14 april 2008, heeft de rechtbank Haarlem (hierna: de rechtbank) het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 23 mei 2008, hoger beroep ingesteld.
    
    De minister heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van de minister. Deze zijn aan [appellant] toegezonden.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 november 2008, waar [appellant], bijgestaan door mr. K. Vierhout, advocaat te Haarlem, en de minister, vertegenwoordigd door mr. W. Autar, mr. drs. N.C. Koops-Troost en D.J. van Tergouw, ambtenaren in dienst van het ministerie, zijn verschenen.
    
    De Afdeling heeft het onderzoek ter zitting niet gesloten. Daartoe in de gelegenheid gesteld hebben de minister en [appellant] nadere stukken ingediend. De Afdeling heeft met hun toestemming afgezien van een hernieuwde behandeling ter zitting en het onderzoek gesloten.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Ingevolge artikel 1, aanhef en onder 5, van de ten tijde van belang van kracht zijnde verordening (EEG) nr. 3820/85 van de Raad van 20 december 1985 tot harmonisatie van bepaalde voorschriften van sociale aard voor het wegvervoer (hierna: verordening 3820/85) wordt onder rusttijd verstaan: ieder ononderbroken tijdvak van ten minste een uur waarin de bestuurder vrij over zijn tijd kan beschikken.
    
    Ingevolge artikel 6, eerste lid, van verordening 3820/85, voor zover thans van belang, mag de totale rijtijd tussen twee dagelijkse rusttijden of tussen een dagelijkse rusttijd en een wekelijkse rusttijd, hierna dagelijkse rijtijd te noemen, niet meer bedragen dan 9 uur. Hij mag tweemaal in de loop van één week worden verlengd tot 10 uur.
    
    Ingevolge artikel 7, eerste lid, van verordening 3820/85 moet de bestuurder na 4,5 uur rijden een onderbreking van ten minste 45 minuten in acht nemen, tenzij hij aan een rusttijd begint.
    
    Ingevolge het tweede lid van dit artikel kan deze onderbreking worden vervangen door onderbrekingen van ten minste 15 minuten elk, die zodanig in de rijtijd of onmiddellijk daarna worden ingelast dat aan de bepalingen van het eerste lid wordt voldaan.
    
    Ingevolge artikel 8, eerste lid, van verordening 3820/85 geniet de bestuurder in elke periode van 24 uur een dagelijkse rusttijd van ten minste 11 achtereenvolgende uren; deze rusttijd zou maximaal 3 maal per week kunnen worden bekort tot een minimum van 9 achtereenvolgende uren, mits voor het eind van de volgende week ter compensatie een even lange rusttijd wordt verleend. Op dagen dat de rusttijd niet overeenkomstig de eerste alinea wordt bekort, mag deze worden genomen in twee of drie afzonderlijke perioden tijdens de periode van 24 uur, waarbij één van die perioden ten minste acht achtereenvolgende uren moet bedragen. In dat geval wordt de minimumduur van de rusttijd op 12 uur gebracht.
    
    Ingevolge artikel 2, eerste lid, van verordening (EEG) nr. 3821/85 van de Raad van 20 december 1985 betreffende het controleapparaat in het wegvervoer (hierna: verordening 3821/85) zijn de in artikel 1 van verordening 3820/85 gegeven definities van toepassing.
    
    Ingevolge artikel 15, tweede lid, van verordening 3821/85 moeten de bestuurders voor iedere dag dat zij rijden, registratiebladen gebruiken vanaf het tijdstip waarop zij het voertuig overnemen. Het registratieblad wordt niet vóór het einde van de dagelijkse werktijd uit het apparaat genomen, tenzij zulks anderszins is toegestaan. Geen enkel registratieblad mag worden gebruikt voor een langere periode dan die waarvoor dat bestemd is. Wanneer de bestuurders niet bij het voertuig zijn en daardoor het apparaat in het voertuig niet zelf kunnen bedienen, moeten de in lid 3, tweede streepje, onder b, c en d, aangegeven tijdgroepen met de hand, door automatische registratie of anderszins, leesbaar op het registratieblad worden opgetekend zonder dat dit wordt bevuild.
    
    Ingevolge artikel 2:7, eerste lid, van de Arbeidstijdenwet (hierna: de Atw) kan bij algemene maatregel van bestuur worden bepaald, dat voor de bij die maatregel en de daarop berustende bepalingen omschreven arbeid of arbeid onder daarbij omschreven omstandigheden, deze wet en de daarop berustende bepalingen geheel of gedeeltelijk mede moeten worden nageleefd door een persoon die, zonder werkgever of werknemer te zijn in de zin van deze wet, deze arbeid verricht, indien zulks noodzakelijk is ter voorkoming van ernstig gevaar voor de veiligheid of de gezondheid van andere personen.
    
    Ingevolge artikel 5:12, tweede lid, aanhef en onder a, van de Atw, voor zover thans van belang, kunnen bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regels worden gesteld die afwijken van, in de plaats komen van of strekken tot aanvulling van het bij paragraaf 5.2 bepaalde, ten aanzien van arbeid verricht door personen, werkzaam in of op motorrijtuigen.
    
    Ingevolge artikel 7:2, derde lid, van de Atw, zoals dit luidt vanaf 1 januari 2007 en gelezen in verbinding met het eerste lid van dat artikel, wordt een beschikking op grond van deze wet van een ambtenaar als bedoeld in de artikelen 8:1, tweede lid, en 10:5, tweede lid, voor zover het betreft de arbeid verricht door personen als bedoeld in artikel 5:12, tweede lid, alsmede arbeid in bedrijven of inrichtingen die rechtstreeks betrekking heeft op arbeid verricht in of op motorrijtuigen als bedoeld in artikel 5:12, tweede lid, onderdeel a, genomen namens de minister van Verkeer en Waterstaat.
    
    Ingevolge artikel 8:1, tweede lid, van de Atw zijn met betrekking tot de door de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid aangewezen categorieën van arbeid met het toezicht op de naleving van het bepaalde bij of krachtens deze wet belast of mede belast de door hem aangewezen andere ambtenaren dan de in het eerste lid bedoelde. Indien ambtenaren worden aangewezen die ressorteren onder een andere minister, wordt het besluit tot aanwijzing van die ambtenaren genomen door de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid en die andere minister gezamenlijk.
    
    Ingevolge het derde lid van dit artikel wordt in afwijking van het tweede lid het aldaar bedoelde besluit, voor zover het de in artikel 5:12, tweede lid, onderscheiden categorieën van arbeid betreft, genomen door de minister van Verkeer en Waterstaat en de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid tezamen.
    
    Ingevolge artikel 10:3, eerste lid, maakt een toezichthouder, indien hij constateert dat een beboetbaar feit is begaan, daarvan zo spoedig mogelijk een rapport op.
    
    Ingevolge het derde lid, gelezen in verbinding met het tweede lid, aanhef en onder e, is, indien de toezichthouder, bedoeld in het eerste lid, jegens de natuurlijke of rechtspersoon op wie de verplichting rust tot naleving van het beboetbare wettelijke voorschrift een handeling verricht waaraan deze in redelijkheid de gevolgtrekking kan verbinden dat jegens hem wegens het begaan van een beboetbaar feit een rapport als bedoeld in het eerste lid zal worden opgemaakt, die persoon niet langer verplicht ter zake enige verklaring af te leggen. De in de eerste volzin bedoelde persoon wordt hiervan in kennis gesteld alvorens hem mondeling om informatie wordt gevraagd.
    
    Ingevolge het vierde lid wordt het rapport toegezonden aan de op grond van artikel 10:5, eerste en tweede lid, aangewezen ambtenaar.
    
    Ingevolge artikel 10:5, tweede lid, legt, voor zover het de in artikel 5:12, tweede lid, onderscheiden categorieën van arbeid betreft, een daartoe door de minister van Verkeer en Waterstaat en de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid tezamen aangewezen ambtenaar de boete op aan de natuurlijke persoon of rechtspersoon op wie de verplichtingen rusten welke voortvloeien uit deze wet en de daarop berustende bepalingen, voor zover het niet naleven daarvan is aangeduid als beboetbaar feit.
    
    Ingevolge artikel 10:6, tweede lid, van de Atw wordt geen boete opgelegd, indien een beboetbaar feit tevens een strafbaar feit, als bedoeld in artikel 11:3, eerste tot en met derde lid, oplevert.
    
    Ingevolge artikel 11:3, derde lid, voor zover thans van belang, wordt bij arbeid verricht door de in artikel 5:12, tweede lid, bedoelde personen het niet naleven van de voorschriften krachtens de artikelen 2:7, eerste lid, en artikel 5:12, tweede lid, aangemerkt als strafbaar feit, als daardoor de verkeersveiligheid ernstig in gevaar is gebracht of redelijkerwijs kan worden aangenomen dat de verkeersveiligheid ernstig in gevaar is gebracht.
    
    Ingevolge artikel 2.2:2 van het Arbeidstijdenbesluit vervoer (hierna: het Atbv) zijn paragraaf 5.1 en - voor zover aangeduid als beboetbare feiten - de paragrafen 5.2 tot en met 5.5 en de daarop berustende bepalingen en artikel 11:1 van de wet van overeenkomstige toepassing op de bestuurder die geen werkgever of werknemer is in de zin van de wet.
    
    Ingevolge artikel 2.4:4, aanhef en onder a, van het Atbv is het de werkgever, de werknemer en de persoon, bedoeld in artikel 2:7, eerste lid, van de Atw verboden in of op controlemiddelen onjuiste gegevens of onjuiste aantekeningen te stellen, te doen stellen, of toe te laten dat zij daarin of daarop worden gesteld.
    
    Ingevolge artikel 2.4:13, tweede lid, van het Atbv, zoals dit luidde ten tijde van belang, is het, voor zover verordening 3820/85 van toepassing is, verboden te handelen in strijd met de artikelen 1, 3, eerste lid, en 13 tot en met 16 van verordening 3821/85.
    
    Ingevolge artikel 2.5:1, vierde lid, van het Atbv, zoals dit luidde ten tijde van belang, handelt de bestuurder overeenkomstig de artikelen 8 en 9 van verordening 3820/85.
    
    Ingevolge artikel 2.5:6, tweede lid, zoals dit luidde ten tijde van belang, handelt de bestuurder overeenkomstig artikel 7, eerste en tweede lid, van verordening 3820/85.
    
    Ingevolge artikel 8:1, eerste lid, voor zover thans van belang, levert het niet naleven van de artikelen 2.4:4, 2.4:13, tweede lid, 2.5:1, vierde lid en 2.5:6, tweede lid, een beboetbaar feit op.
    
    2.2. Bij besluit van 13 februari 2007 heeft de minister [appellant] een boete opgelegd van € 19.910,00 omdat hij meerdere malen in strijd heeft gehandeld met de artikelen 2.4:4, aanhef en onder a, 2.4:13, tweede lid, 2.5:1, vierde lid, en 2.5.6, tweede lid, van het Atbv. Bij besluit van 12 september 2007 heeft de minister de boete verlaagd tot € 16.390,00 omdat vier geconstateerde overtredingen buiten de onderzoekstermijn vielen en heeft hij voor het overige het besluit van 13 februari 2007 gehandhaafd.
    
    2.3. De Afdeling heeft de minister na de zitting schriftelijk gevraagd waarop de bevoegdheid van de betrokken toezichthouder van de Inspectie Verkeer en Waterstaat is gebaseerd vanaf het moment dat hij [appellant] ervan in kennis heeft gesteld dat hij niet langer verplicht is te antwoorden - het moment dat de cautie wordt gegeven - en toezicht overgaat in opsporingsonderzoek wegens verdenking van het plegen van een beboetbaar feit. De minister heeft hierop geantwoord dat de bevoegdheid zowel voor als na het moment van de cautie is ontleend aan hoofdstuk 5 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). Het toezicht op de naleving als bedoeld in artikel 5:11 van de Awb ziet op toezicht op naleving in het kader van het bestuursrecht, zoals het constateren van beboetbare feiten in het kader van de Atw en het Atbv. Nadat de cautie is gegeven doet de inspecteur niets anders dan een boeterapport opmaken, aldus de minister.
    
    2.3.1. In de Atw is in de artikelen 8:1 en 10:5 een onderscheid gemaakt tussen de bevoegdheden tot het houden van toezicht en het opleggen van een boete. In de Memorie van Toelichting op de Wet bestuurlijke boete Arbeidstijdenwet (Kamerstukken II 2002/03 29 000, nr. 3) is hierover op pagina 17 het volgende opgenomen: "Het voorgestelde artikel 10:5, eerste en tweede lid, Arbeidstijdenwet geeft aan dat er uitdrukkelijk een scheiding is aangebracht tussen toezicht en boeteoplegging. Toezichthandelingen vinden plaats op grond van artikel 8:1 Arbeidstijdenwet door de in dat artikel bedoelde toezichthouders, terwijl de boeteoplegging plaats vindt door de ambtenaar die op grond van artikel 10:5 Arbeidstijdenwet door de verantwoordelijke bewindspersonen is aangewezen. De hier bedoelde scheiding benadrukt de onafhankelijke positie van de boeteoplegger jegens de toezichthouders. Bij zowel het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid als het Ministerie van Verkeer en Waterstaat zal er worden toegezien dat deze strikte scheiding ook in de praktijk wordt gewaarborgd." Naar de Afdeling hieruit begrijpt, dient genoemde onafhankelijkheid zich te manifesteren ten tijde van het opleggen van de boete. De boeteoplegger dient zich alsdan een zelfstandig oordeel te vormen over de vraag of het geconstateerde beboetbare feit daadwerkelijk leidt tot het opleggen van een boete. In dat licht moet het bepaalde in artikel 10:3, eerste lid, van de Atw naar het oordeel van de Afdeling zo worden begrepen dat ook na de constatering van het beboetbare feit en na het geven van de cautie de onderzoeksbevoegdheden bij de toezichthouder liggen. De minister heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat de toezichthouder zijn bevoegdheden zowel voor als na het geven van de cautie ontleent aan hoofdstuk 5 van de Awb.
    
    2.4. In beroep heeft [appellant] onder meer betoogd dat de minister niet bevoegd was tot het opleggen van een boete. In dit geval gaat het immers om een eigen rijder zoals bedoeld in artikel 2:7 van de Atw en de wet is dan alleen van toepassing indien zulks noodzakelijk is ter voorkoming van ernstig gevaar voor de veiligheid of de gezondheid van andere personen. Nu de minister zich op het standpunt heeft gesteld dat geen sprake is van ernstig in gevaar brengen van de verkeersveiligheid zodat niet op grond van artikel 11:3, derde lid, van de Atw het strafrechtelijke traject dient te worden gevolgd, dient volgens [appellant] te worden geconcludeerd dat evenmin sprake is van een situatie als bedoeld in artikel 2:7 van de Atw, zodat de wet niet op hem, als eigen rijder, van toepassing is.
    
    2.5. De rechtbank heeft daarop terecht overwogen dat in de situatie, bedoeld in artikel 11:3 van de Atw, de overtreding al heeft geleid tot ernstig gevaar, in tegenstelling tot de situatie in artikel 2:7 van de Atw, waarin het gevaar mogelijk kan ontstaan. Het overtreden van de regels inzake rij- en rusttijden kan leiden tot ernstig gevaar voor de veiligheid of de gezondheid van andere personen, zonder dat dit ernstig gevaar steeds daadwerkelijk ontstaat. De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat met het beboetbaar stellen van hier bedoelde overtredingen het zich voordoen van ernstig gevaar kan worden voorkomen. Het betoog faalt.
    
    2.6. In aansluiting op zijn onder 2.4 bedoelde betoog, voert [appellant] voorts aan dat de rechtbank heeft miskend dat een zelfstandige uitsluitend strafrechtelijk kan worden vervolgd voor overtredingen van het Atbv. Indien sprake is van het ernstig in gevaar brengen van de veiligheid of de gezondheid van andere personen als bedoeld in artikel 2:7 van de Atw is op grond van artikel 11:3, derde lid, van die wet sprake van een strafbaar feit en is de minister op grond van artikel 10:6, tweede lid, van de Atw niet bevoegd een boete op te leggen.
    
    2.6.1. Uit artikel 2:7 van de Atw volgt dat bij algemene maatregel van bestuur kan worden bepaald dat deze wet en de daarop berustende bepalingen geheel of gedeeltelijk mede moeten worden nageleefd door zelfstandigen, indien dit noodzakelijk is ter voorkoming van ernstig gevaar voor de veiligheid of de gezondheid van andere personen. In artikel 2.2:2 van het Atbv is bepaald dat onder meer paragraaf 5.3 van de Atw op zelfstandigen van toepassing is. Daarmee is invulling gegeven aan het bepaalde in artikel 2:7 van de Atw. Aangezien voorts, zoals reeds werd overwogen, de overtredingen, indien toch gepleegd, niet steeds daadwerkelijk zodanig gevaar met zich hebben gebracht dat artikel 11:3, derde lid, van de Atw daarop van toepassing is, was de minister, anders dan [appellant] heeft betoogd, in zoverre bevoegd hem een boete op te leggen.
    
    2.7. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    2.8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. M. Vlasblom, voorzitter, en mr. S.F.M. Wortmann en mr. K.J.M. Mortelmans, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.M. van der Smissen, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Vlasblom w.g. Van der Smissen
      voorzitter ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 28 januari 2009
    
    419.