ECLI:NL:RVS:2013:1541, Raad van State, 16-10-2013, 201300380/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2013-10-16 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 8 februari 2011 heeft de raad geweigerd aan ProWinko Nederland B.V. en Plavor I B.V. (hierna tezamen en in enkelvoud: ProWinko) vrijstelling van het bestemmingsplan te verlenen voor de vestiging van een hotelaccommodatie aan de Leeghwaterweg 5 te Wijdewormer (hierna: het perceel).

201300380/1/A1.
    Datum uitspraak: 16 oktober 2013
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    1. de besloten vennootschappen met beperkte aansprakelijkheid ProWinko Nederland B.V en Plavor I B.V., gevestigd te Amsterdam,
    2. de raad van de gemeente Wormerland,
    appellanten,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Haarlem van 3 december 2012 in zaak nr. 11-4804 in het geding tussen:
    
    ProWinko Nederland B.V. en Plavor I B.V.
    
    en
    
    de raad.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 8 februari 2011 heeft de raad geweigerd aan ProWinko Nederland B.V. en Plavor I B.V. (hierna tezamen en in enkelvoud: ProWinko) vrijstelling van het bestemmingsplan te verlenen voor de vestiging van een hotelaccommodatie aan de Leeghwaterweg 5 te Wijdewormer (hierna: het perceel).
    
    Bij besluit van 27 juli 2011 heeft de raad het door ProWinko daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 3 december 2012 heeft de rechtbank het door ProWinko daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard en het besluit van 27 juli 2011 vernietigd. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben ProWinko en de raad hoger beroep ingesteld.
    
    ProWinko en de raad hebben elk een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 2 september 2013, waar ProWinko, vertegenwoordigd door E.W.E. Bicker, bijgestaan door mr. G. Aarts, advocaat te Amsterdam, en de raad, vertegenwoordigd door drs. E. Bressers, werkzaam bij de gemeente, bijgestaan door mr. G. Kramer, advocaat te Westbeemster, zijn verschenen.
    Voorts is ter zitting [belanghebbende], vertegenwoordigd door [directeur], als partij gehoord.
    
     Overwegingen
    
    1. Het project, waarvoor om vrijstelling van het bestemmingsplan is verzocht, voorziet in de vestiging van een hotelaccommodatie met 100 kamers, een conferentieruimte, restaurant en café, fietsverhuur en parkeerplaatsen in de polder Wijdewormer nabij de aansluiting van de A7 met de Leeghwaterweg.
    
     Op het perceel rust ingevolge het bestemmingsplan "Landelijk gebied" van de gemeente Wormerland de bestemming "Verkeersdoeleinden". De voorgenomen ontwikkeling is hiermee in strijd, zodat vrijstelling van het bestemmingsplan noodzakelijk is om het project te kunnen verwezenlijken. De raad heeft evenwel geweigerd ten behoeve van het project vrijstelling te verlenen en die weigering in het besluit op bezwaar gehandhaafd. De rechtbank heeft geoordeeld dat, gelet op een overeenkomst van 7 april 2009 tussen ProWinko en de gemeente en de aanvankelijk ingenomen positieve houding tegenover het project, bij ProWinko het gerechtvaardigde vertrouwen is gewekt dat de uniforme openbare voorbereidingsprocedure zou worden opgestart en dat de inbreuk op dit door het college van burgemeester en wethouders gewekte vertrouwen door de raad niet deugdelijk is gemotiveerd. Hierop heeft de rechtbank het besluit op bezwaar vernietigd wegens strijd met artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb).
    
    2. De raad betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat geen sprake is van te honoreren gewekt gerechtvaardigd vertrouwen dat de uniforme openbare voorbereidingsprocedure zou worden opgestart en dat de rechtbank mitsdien ten onrechte heeft geoordeeld dat het besluit op bezwaar niet van een deugdelijke motivering is voorzien.
    
     ProWinko kan zich verenigen met de beslissing van de aangevallen uitspraak. Haar hoger beroep is uitsluitend gericht tegen de rechtsoverwegingen van de rechtbank voor zover daarin een in eerste aanleg door haar aangevoerde beroepsgrond is verworpen. Daartoe voert zij aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de raad, noch het college het gerechtvaardigde vertrouwen heeft gewekt dat de gevraagde vrijstelling zonder meer zal worden verleend.
    
    2.1. Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is, zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (in onder meer de uitspraak van 31 augustus 2011 in zaak nr. 201100003/1/H1, nodig dat er aan het bestuursorgaan toe te rekenen concrete, ondubbelzinnige toezeggingen zijn gedaan door een daartoe bevoegd persoon, waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend.
    
    2.2. Op 7 april 2009 is door het hoofd van de Afdeling VROM namens de gemeente met ProWinko een planschadeovereenkomst gesloten. In deze overeenkomst is in artikel 1 onder meer bepaald dat de gemeente de planologische maatregel zoals door verzoeker gevraagd in openbare voorbereidingsprocedure zal brengen. Tevens bevat artikel 1 een inspanningsverplichting voor de gemeente om zo spoedig mogelijk tot verlening van de verzochte vrijstelling te komen. In artikel 2 is bepaald dat de overeenkomst de uitoefening van alle publiekrechtelijke bevoegdheden door de gemeente volledig onverlet laat en dat de gemeente haar bevoegdheid behoudt om bij nadere overweging, onder meer als gevolg van indiening van schriftelijke zienswijzen, wijzigingen aan te brengen in de door ProWinko gevraagde planologische maatregel of alsnog te weigeren deze maatregel te treffen.
    
    2.3. Bij besluit van 14 juli 2009 heeft het college besloten aan de contactcommissie Wijdewormer en de zogenoemde voorronde van de raadsvergadering advies te vragen over de wenselijkheid om ten behoeve van de vestiging van het hotel het structuurplan (partieel) te wijzigen, de provincie Noord-Holland en het Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (hierna: VROM) schriftelijk te verzoeken de hotelvestiging langs de A7 in hun nieuwe structuurvisies planologisch mogelijk te maken, ProWinko schriftelijk mee te delen dat een aantal aspecten nadere uitwerking behoeft en te zijner tijd bij de beslissing over het starten van de artikel 19, eerste lid, WRO-procedure zal worden beoordeeld en, tenslotte, afhankelijk van de uitkomst van de behandeling van het plan in de voorronde van de raadsvergadering en de uitkomst van de bespreking in het geplande ambtelijk overleg met de provincie, het Ministerie en de VROM-inspectie een besluit te nemen over de wenselijkheid om de procedure voor de voor het project vereiste vrijstelling te starten. Door de in dit collegebesluit genoemde stappen te nemen heeft het college in overeenstemming met artikel 1 van de overeenkomst gehandeld. Voorts heeft het college aan de daarin neergelegde inspanningsverplichting voldaan door op 8 februari 2011 de raad voor te stellen de artikel 19, eerste lid, WRO-procedure te starten. Hierbij wordt mede in aanmerking genomen dat de bereidheid van het college om medewerking te verlenen aan het verzoek op dat moment enkel hieruit kon bestaan, aangezien de bevoegdheid om die procedure te starten en op het verzoek om vrijstelling te beslissen door de raad was teruggenomen. Geen grond bestaat voor het oordeel dat met de zinsnede "De gemeente zal de planologische maatregel (…) in openbare voorbereidingsprocedure brengen" door het college het gerechtvaardigd vertrouwen is gewekt dat de uniforme openbare voorbereidingsprocedure als bedoeld in Afdeling 3.4 van de Awb zou worden opgestart. Dit is niet met zoveel woorden in de overeenkomst vermeld. Voorts staat hieraan het in artikel 2 van de overeenkomst gemaakte voorbehoud ten aanzien van de uitoefening van alle publiekrechtelijke bevoegdheden door de gemeente, waaronder mede het ter inzage leggen van een positief ontwerpbesluit dient te worden begrepen, in de weg.
    
     Nu het college, gelet op het vorenstaande, de overeenkomst is nagekomen, heeft de raad daarin geen aanleiding hoeven zien om, in weerwil van de opvatting van de meerderheid van de raad om geen planologische medewerking aan het plan te verlenen, de artikel 19, eerste lid, WRO-procedure te starten door een positief ontwerpbesluit ter inzage te leggen en bestaat geen grond voor het oordeel dat de raad het besluit tot weigering van de gevraagde vrijstelling van het bestemmingsplan in bezwaar ten onrechte in strijd met opgewekt vertrouwen heeft gehandhaafd of dat het besluit op bezwaar ontoereikend is gemotiveerd. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
    
     Het betoog van de raad slaagt.
    
    2.4. Ten aanzien van het betoog van ProWinko wordt overwogen dat, daargelaten dat de overeenkomst, zoals hiervoor is overwogen, blijkens de bewoordingen daarvan ten aanzien van het verlenen van de verzochte vrijstelling slechts een inspanningsverplichting inhoudt en de uitoefening van alle publiekrechtelijke bevoegdheden door de gemeente volledig onverlet laat, een overeenkomst als de onderhavige niet kan leiden tot een verplichting van de raad om planologische medewerking te verlenen aan een project dat de raad niet in overeenstemming met een goede ruimtelijke ordening zou achten. De rechtbank heeft terecht overwogen dat een positieve houding tegenover het voorgenomen project daartoe onvoldoende is en terecht in aanmerking genomen dat de definitieve beslissing over het verlenen van vrijstelling mede afhankelijk is van alle in de loop van de procedure naar voren gekomen feiten en belangen en anders kan uitvallen dan bij het sluiten van de overeenkomst is ingeschat. Dat tussen ProWinko en de gemeente een overeenkomst is gesloten, is wel een omstandigheid die de raad bij zijn besluitvorming dient te betrekken. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad dat gedaan en is voldoende gemotiveerd waarom de raad desalniettemin van het verlenen van planologische medewerking heeft afgezien. De door ProWinko aangehaalde ambtelijke correspondentie en memo's bieden geen grond voor een ander oordeel. Voor zover deze al moeten worden geacht concrete, ondubbelzinnige toezeggingen in te houden, kunnen die toezeggingen immers niet aan de raad worden toegerekend.
    
     Het betoog van ProWinko faalt.
    
    3. Het hoger beroep van ProWinko is ongegrond. Het hoger beroep van de raad is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 27 juli 2011 van de raad alsnog ongegrond verklaren.
    
    4. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het hoger beroep van de besloten vennootschappen met beperkte aansprakelijkheid ProWinko Nederland B.V en Plavor I B.V. ongegrond;
    
    II. verklaart het hoger beroep van de raad van de gemeente Wormerland gegrond;
    
    III. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Haarlem van 3 december 2012 in zaak nr. 11-4804;
    
    IV. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.A. Hagen, voorzitter, en mr. E. Steendijk en mr. R. Uylenburg, leden, in tegenwoordigheid van mr. N.D.T. Pieters, ambtenaar van staat.
    
    w.g. Hagen w.g. Pieters
    voorzitter ambtenaar van staat
    
    Uitgesproken in het openbaar op 16 oktober 2013
    
    392.