ECLI:NL:RBARN:2012:BV5559, Rechtbank Arnhem, 17-01-2012, 10/1449, 10/1451, 10/1462, 10/1479, 11/555, 11/556, 11/558, 11/559, 11/570, 11/572, 11/726, e.a.
Rechtbank Arnhem — Uitspraak 
Datum: 2012-01-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Uit de tekst van het vrijstellingsbesluit en de daarbij behorende verbeelding volgt dat dit besluit een veel ruimere reikwijdte heeft dan de betrokken bouwaanvragen voor de te bouwen woningen. Dat is op zichzelf mogelijk, echter de wijze waarop het vrijstellingsbesluit is opgezet, ook nadat de regels over de ontheffingen en nadere eisen eruit zijn gehaald, blijft zodanig dat sprake is van een voor herhaalde toepassing in aanmerking komende normering en daarmee onvoldoende onderscheidend is van de normering neergelegd in een bestemmingsplan. Het vrijstellingsbesluit bevat naar buiten werkende voor herhaalde toepassing geschikte regels ten behoeve van de verlening voor bouwvergunning voor (onder meer) toekomstige bouwplannen. Onder verwijzing naar (bijvoorbeeld) de uitspraken van de Afdeling van 2 mei 2007 (LJN BA4163) en 1 september 2010 (LJN BN5725) is de rechtbank van oordeel dat verweerder zodoende bij het nemen van het vrijstellingsbesluit zijn bevoegdheid heeft overschreden.

RECHTBANK ARNHEM
      Sector bestuursrecht
    
    
    registratienummers: AWB 10/1449, 10/1451, 10/1462, 10/1479, 11/555, 11/556, 11/558, 11/559, 11/570, 11/572, 11/726, 11/730, 11/3350, 11/3351, 11/3352 en 11/3353	
    
    uitspraak ingevolge artikel 8:77 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) van 17 januari 2012.
    
    inzake
    
    
      [eiser I] (registratienummers 10/1479, 11/558, 11/572 en 11/3353), 
      vertegenwoordigd door mr. J.T.F. van Berkel,
    
    
    [Eisers II] (registratienummers 10/1462, 11/559, 11/726 en 11/3352), 
    
    
      [Eiser III] (registratienummers 10/1451, 11/556, 11/570 en 11/3351), 
      vertegenwoordigd door mr. J.T.F. van Berkel,
    
    
    [Eisers IV] (registratienummers 10/1449, 11/555, 11/730 en 11/3350), vertegenwoordigd door mr. L.M.A. Schrieder,
    
    gezamenlijk te noemen eisers, allen wonende te [woonplaats], 
    
    tegen
    
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Renkum, verweerder,
    
    alsmede
    
    
      [vergunninghouder], partij ex artikel 8:26 van de Awb, vergunninghouder,
      wonende te [woonplaats].
    
    
    
    1. Aanduiding bestreden besluiten
    
    Besluiten van verweerder van 4 maart 2010, 10 september 2010 en 10 januari 2011.
    
    2. Procesverloop
    
    Bij besluit van 4 maart 2010, verzonden 8 maart 2010, heeft verweerder krachtens artikel 19, tweede lid, van de, inmiddels vervallen, Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) vrijstelling verleend van het ter plaatse geldende bestemmingsplan voor de verbouwing en uitbreiding van het aan de [adres] gelegen hotel en voor de bouw van 6 nieuwe woningen op het achterterrein bij het hotel.
    
    
      Tegen dit besluit is beroep ingesteld en door verweerder is een verweerschrift ingediend. 
      Bij brief van 10 september 2010, verzonden 14 september 2010, heeft verweerder besloten de hiervoor vermelde vrijstelling voorwaardelijk in te trekken en de vrijstellingsprocedure krachtens artikel 19, tweede lid, van de WRO, opnieuw, en nu tezamen met de twee aangevraagde bouwvergunningen van in totaal zes woningen, op te starten. Verweerder heeft daarbij meegedeeld dat de eerder verleende vrijstelling komt te vervallen zodra de nieuwe vrijstelling onherroepelijk is geworden. 
    
    
    Bij besluiten van 10 januari 2010 (lees 2011) met besluitnummers 20100426 en 20100427 heeft verweerder aan vergunninghouder vrijstelling en bouwvergunning eerste fase verleend voor het bouwen van twee woningen [kadastrale aanduiding], en voor het bouwen van vier woningen op het perceel [kadastrale aanduiding].
    
    Tegen deze besluiten is ook beroep ingesteld en door verweerder is een verweerschrift ingediend. 
    
    Naar deze en de overige door partijen ingebrachte stukken wordt hier kortheidshalve verwezen.
    
    [vergunninghouder] heeft zich gesteld als partij in het geding.
    
    De beroepen met bovenvermelde registratienummers zijn gevoegd behandeld met de beroepen met registratienummers 10/1453 en 11/560 ter zitting van de meervoudige kamer van de rechtbank van 9 september 2011. Namens partijen zijn daarbij verschenen [eiser I] en [Eiser III], beiden bijgestaan door J.T.F. van Berkel, alsmede [Eisers IV], bijgestaan door mr. W.B. de Kleuver, kantoorgenoot van hun gemachtigde. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door ir. A. de Ruiter en mr. A. Blankert. Vergunninghouder is verschenen, vergezeld van [namen]. 
    
    Na sluiting van het onderzoek ter zitting heeft de rechtbank de zaken weer gesplitst. In de beroepen met de registratienummers 10/1453 en 11/560 wordt afzonderlijk uitspraak gedaan. 
    
    3. Overwegingen
    
    Inleiding
    
    
      De rechtbank stelt voorop dat zij de besluitvorming van verweerder aldus begrijpt dat vergunninghouder verweerder op 23 juni 2008 heeft verzocht vrijstelling te verlenen voor de ontwikkeling van het gebied ter plaatse van het hotel [adres]. Concrete bouwvergunningen lagen destijds nog niet voor en deze vrijstelling is bij besluit van 4 maart 2010 verleend. Nu de vrijstelling is aangevraagd vóór de inwerkingtreding van de Wet ruimtelijke ordening blijft op grond van artikel 9.1.10, eerste en derde lid, van de Invoeringswet Wet ruimtelijke ordening op de voorliggende procedure het recht zoals dat gold vóór het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet van toepassing.
      Hangende het beroep tegen dit vrijstellingsbesluit heeft verweerder dit besluit op 10 januari 2011 gewijzigd in die zin dat de in de ruimtelijke onderbouwing opgenomen regels over ontheffingen en nadere eisen worden geschrapt. Voorts is de vrijstelling gewijzigd wat betreft de goothoogte van de beoogde woningen. De rechtbank zal deze gewijzigde vrijstelling aldus (ook) op de voet van artikel 6:19 van de Awb bij de beoordeling betrekken. Daarbij gaat zij ervan uit dat deze vrijstelling nog immer is gebaseerd op de aanvraag van 23 juni 2008, zodat ook in zoverre nog oud recht van toepassing is, op zowel de vrijstelling als op de beslissing op de op 2 juni 2010 aangevraagde bouwvergunningen. 
      Blijft over de vraag wat de betekenis is van de brief van 10 september 2010, waarbij verweerder heeft beoogd het eerste vrijstellingsbesluit van 4 maart 2010 in te trekken op het moment dat de nieuw te verlenen vrijstelling onherroepelijk is. De hier bedoelde nieuwe vrijstelling is die van 10 januari 2011. Door in de formulering van 10 september 2010 de term onherroepelijk te gebruiken, heeft verweerder echter de schijn gewekt dat de vrijstelling van 4 maart 2010 eerst als ingetrokken is te beschouwen als de vrijstelling van 10 januari 2011 in rechte vast staat. Dat zou betekenen dat twee, van elkaar afwijkende, vrijstellingsbesluiten, genomen op dezelfde aanvraag, naast elkaar gelding zouden hebben gedurende de periode dat het besluit van 10 januari 2011 in werking is getreden op die dag en de datum waarop de beroepsprocedures zijn beëindigd, zonder vernietiging van het besluit van 10 januari 2011. Eerst dan is immers sprake van onherroepelijkheid. Nu niet tweemaal op een aanvraag kan worden beslist, gaat de rechtbank er daarom vanuit dat bij het opnieuw vrijstelling verlenen bij besluit van 10 januari 2011 het eerder vrijstellingsbesluit van 4 maart 2010 volledig is vervangen door dit nieuwe besluit en daarbij dus het vrijstellingsbesluit van 4 maart 2010 (impliciet) is ingetrokken. Op deze wijze leest de rechtbank de brief van 10 september 2010 ook, te weten dat het besluit van 4 maart 2010 zal worden ingetrokken op het moment dat opnieuw op de aanvraag tot vrijstelling wordt beslist. Dat is op 10 januari 2011 gebeurd, zodat vanaf dat moment het besluit van 4 maart 2010 is ingetrokken. De in de brief van 4 september 2010 aangekondigde rechtsgevolgen zijn aldus bij besluit van 10 januari 2011 in het leven geroepen en zullen in dat kader worden beoordeeld. De brief van 10 september 2010 heeft aldus op zichzelf geen rechtsgevolgen en is geen afzonderlijk te beoordelen besluit. 
    
    
    	Besluit van 4 maart 2010
    
    Met betrekking tot de beroepen met de registratienummers 10/1449, 10/1451, 10/1462 en 10/1479, die zien op het besluit van verweerder van 4 maart 2010, overweegt de rechtbank dat dit besluit moet worden geacht te zijn ingetrokken zodat geen belang meer bestaat bij het beoordelen van deze beroepen, nu van enige schade dan wel enig ander belang bij de beoordeling van dit besluit niet is gebleken. Dat betekent dat deze beroepen niet-ontvankelijk worden verklaard wegens gebrek aan procesbelang.  
    
    	Besluiten van 10 januari 2011
    
    
      Met betrekking tot de beroepen met registratienummers 11/570, 11/572, 11/726, 11/730, 11/3350, 11/3351, 11/3352 en 11/3353, die zien op de besluiten van verweerder van 
      10 januari 2011, overweegt de rechtbank als volgt. 
    
    
    
      Ingevolge art. 8:1, eerste lid, van de Awb, in samenhang met art. 7:1 van deze wet, kan een belanghebbende, nadat hij tegen een besluit bezwaar heeft aangetekend, beroep instellen bij de rechtbank.
      Ingevolge art. 1:2, eerste lid, van de Awb wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
    
     
    
      Voor zover door verweerder is betwist dat eisers als belanghebbende bij de besluiten moeten worden aangemerkt, is de rechtbank, overeenkomstig vaste rechtspraak van de 
      Afdeling, van oordeel dat reeds de hoedanigheid van eisers als eigenaren van de percelen grenzend aan het in geding zijnde perceel maakt dat zij een rechtstreeks betrokken belang in de zin van art. 1:2, eerste lid, van Awb hebben bij de verlening van de vrijstelling en bouwvergunningen. 
    
    
    De bouwplannen voorzien in de realisatie van zes woningen op het achterterrein van het aan de [adres] gelegen hotel [naam hotel].
    
    Het plangebied ligt binnen de grenzen van het bestemmingsplan ‘Oosterbeek-Noord 2003’ en heeft de bestemming ‘Horecabedrijven’. Tussen partijen is niet in geding dat de bouwplannen niet passen binnen de voorschriften van het bestemmingsplan.
    
    
      Ingevolge artikel 19, tweede lid, van de WRO kunnen burgemeester en wethouders ten behoeve van de verwezenlijking van een project vrijstelling verlenen van het bestemmingsplan, indien dit project past in de door gedeputeerde staten, in overeenstemming met de inspecteur van de ruimtelijke ordening, aangegeven categorieën van gevallen. Gedeputeerde staten kunnen daarbij tevens bepalen onder welke omstandigheden een verklaring van hen dat zij tegen het verlenen van vrijstelling geen bezwaar hebben, is vereist. 
      Het bepaalde in het eerste lid met betrekking tot een goede ruimtelijke onderbouwing is van overeenkomstige toepassing. Ingevolge artikel 19, eerste lid, tweede en derde volzin, van de WRO wordt onder een goede ruimtelijke onderbouwing bij voorkeur een gemeentelijk of intergemeentelijk structuurplan verstaan. Indien er geen structuurplan is of wordt opgesteld, wordt bij de ruimtelijke onderbouwing in elk geval ingegaan op de relatie met het geldende bestemmingsplan, dan wel wordt er gemotiveerd waarom het te realiseren project past binnen de toekomstige bestemming van het betreffende gebied.
    
    
    Uit de uitspraak van de Afdeling van 7 juli 2004 met LJN AP8328 volgt dat de vraag of het college in redelijkheid vrijstelling heeft kunnen verlenen, niet los kan worden gezien van de vraag of het bevoegd was tot het verlenen van vrijstelling. De rechtbank overweegt vervolgens dat de bevoegdheid om vrijstelling te verlenen krachtens artikel 19, eerste of tweede lid, van de WRO slechts kan worden aangewend voor de verwezenlijking van een project. Hoewel de wetgever het begrip ‘project’ niet nader heeft gedefinieerd, betekent dit niet dat iedere activiteit die in ruimtelijke zin in plaats, afmeting en functie is te begrenzen, zich leent voor de toepassing van de projectprocedure als bedoeld in artikel 19 van de WRO. Het beoogde project zal in de mate van concreetheid moeten zijn te onderscheiden van de normering neergelegd in een bestemmingsplan. 
    
    Uit de tekst van het vrijstellingsbesluit en de daarbij behorende verbeelding volgt dat dit besluit een veel ruimere reikwijdte heeft dan de betrokken bouwaanvragen voor de te bouwen woningen. Dat is op zichzelf mogelijk, echter de wijze waarop het vrijstellingsbesluit is opgezet, ook nadat de regels over de ontheffingen en nadere eisen eruit zijn gehaald, blijft zodanig dat sprake is van een voor herhaalde toepassing in aanmerking komende normering en daarmee onvoldoende onderscheidend is van de normering neergelegd in een bestemmingsplan. Het vrijstellingsbesluit bevat naar buiten werkende voor herhaalde toepassing geschikte regels ten behoeve van de verlening voor bouwvergunning voor (onder meer) toekomstige bouwplannen. Onder verwijzing naar (bijvoorbeeld) de uitspraken van de Afdeling van 2 mei 2007 (LJN BA4163) en 1 september 2010 (LJN BN5725) is de rechtbank van oordeel dat verweerder zodoende bij het nemen van het vrijstellingsbesluit zijn bevoegdheid heeft overschreden. De beroepen zijn reeds hierom gegrond en het vrijstellingsbesluit alsmede de daarop gebaseerde bouwvergunningen dienen voor vernietiging in aanmerking te komen. 
    
    Ten overvloede wordt, mede in het kader van verdere geschilbeslechting, ten aanzien van het betoog van eisers dat verweerder geen gebruik zou mogen maken van de provinciale vrijstellingslijst omdat niet is voldaan aan de daarop vermelde algemene voorwaarden als volgt overwogen. 
    
    Verweerder heeft bij de besluitvorming gebruik gemaakt van de zogenoemde vrijstellingslijst van 15 november 2005, waarin gedeputeerde staten van Gelderland categorieën van gevallen hebben aangewezen als bedoeld in artikel 19, tweede lid, van de WRO. 
    
    
      Gelet op de “Algemene voorwaarden” van de vrijstellingslijst mag voor de in de lijst genoemde mogelijkheden geen gebruik worden gemaakt indien het project:
      (...)
      • onevenredig afbreuk doet aan of onevenredig hinder/beperkingen oplevert voor aangrenzende of nabije functies en bestemmingen;
      • zich niet verdraagt met aangrenzende activiteiten en bestemmingen;
      • een legalisering dan wel uitbreiding betreft van een illegaal gebruik en/of bouwwerk.
      Dit dient in de ruimtelijke onderbouwing behorende bij de vrijstelling gemotiveerd aangegeven te worden. Tevens dient in de onderbouwing de economische uitvoerbaarheid aangetoond te worden.
    
    
    Het projectgebied is in het Streekplan Gelderland 2005 aangeduid als bebouwd gebied en valt daarmee volgens de vrijstellingslijst onder stedelijk gebied. Het project valt onder de categorieën 1. ‘Wonen’, 3. ‘Werken’, 5. ‘Infrastructuur’ en 8. ‘Bouwwerken, geen gebouw zijnde’.
    
    
      Verweerder heeft het project voorzien van een ruimtelijke onderbouwing, genaamd 
      ‘[naam hotel], Graaf van Rechterenweg 12, 2010’, welke deel uitmaakt van het bestreden vrijstellingsbesluit. 
    
    
    De rechtbank heeft vastgesteld dat in de ruimtelijke onderbouwing is vermeld dat de op het perceel thans aanwezige woning in het huidige bestemmingsplan is bestemd als bedrijfswoning, maar nooit als zodanig in gebruik is geweest. Ter zitting is gesteld dat de ouders van vergunninghouder deze woning reeds in 1970 hebben betrokken als burgerwoning. Aldus dient te worden aangenomen dat verweerder heeft beoogd het illegaal gebruik van de op het perceel aanwezige bedrijfswoning te legaliseren; verweerder is echter niet bevoegd daarvoor de provinciale vrijstellingslijst te gebruiken. 
    
    	Proceskosten
    
    Met betrekking tot de te vergoeden proceskosten overweegt de rechtbank als volgt. De rechtbank veroordeelt verweerder op grond van artikel 8:75 van de Awb in de door eisers [Eiser I], [Eiser III] alsmede [Eisers III] in verband met de behandeling van de beroepen redelijkerwijs gemaakte proceskosten, welke zijn begroot op een bedrag van € 1311 elk afzonderlijk, bestaande uit kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand (1 punt voor het indienen van een beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, wegingsfactor 1,5). Van andere kosten in dit verband is de rechtbank in voormelde procedures niet gebleken. 
    
    Het hiervoor overwogene leidt de rechtbank, mede gelet op artikel 8:74 van de Awb, tot de volgende beslissing. 
    
    4. Beslissing
    
    De rechtbank
    
    
      I. verklaart de beroepen tegen het besluit van 4 maart 2010 niet-ontvankelijk;
      II. verklaart de beroepen tegen de besluiten van 10 januari 2011 gegrond; 
      III. vernietigt deze besluiten;
      IV. veroordeelt verweerder in de proceskosten van eisers [Eiser I], [Eiser III] alsmede [Eisers III] ten bedrage van € 1311 elk (in totaal 3 * € 1311 = € 3933); 
      V. bepaalt dat verweerder het door eisers betaalde griffierecht ten bedrage van € 302 elk (eenmaal € 150 en eenmaal € 152) (in totaal 4 * € 302 = € 1208) aan hen vergoedt. 
    
    
    Deze uitspraak is gedaan door mr. A.G.A. Nijmeijer, voorzitter, en mr. J.J.W.P. van Gastel en mr. E. Horsthuis , rechters, in tegenwoordigheid van mr. M.H. Dijkman, griffier.
    
    De griffier,	De voorzitter,
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 17 januari 2012.
    
    Tegen deze uitspraak staat voor belanghebbenden, behoudens het bepaalde in artikel 6:24 juncto 6:13 van de Awb, binnen 6 weken na de dag van verzending hiervan, hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA   's-Gravenhage.
    
    Verzonden op: 17 januari 2012.