ECLI:NL:RVS:2006:AX8511, Raad van State, 14-06-2006, 200508620/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2006-06-14 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 15 augustus 2005 heeft verweerder aan [vergunninghoudster] een vergunning als bedoeld in artikel 8.4, eerste lid, van de Wet milieubeheer verleend voor een vleeswarenfabriek aan de [locatie] te [plaats]. Dit besluit is op 2 september 2005 ter inzage gelegd.

200508620/1.
      Datum uitspraak: 14 juni 2006
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    
      de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid "Lisse Centrum Beheer B.V.", gevestigd te Lisse,
      appellante,
    
    
    en
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van Lisse,
      verweerder.
    
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 15 augustus 2005 heeft verweerder aan [vergunninghoudster] een vergunning als bedoeld in artikel 8.4, eerste lid, van de Wet milieubeheer verleend voor een vleeswarenfabriek aan de [locatie] te [plaats]. Dit besluit is op 2 september 2005 ter inzage gelegd.
    
    Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 12 oktober 2005, bij de Raad van State ingekomen op dezelfde datum, beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 23 november 2005.
    
    Bij brief van 21 december 2005 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
    
    De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 16 maart 2006. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
    
    Na afloop van het vooronderzoek zijn nog stukken ontvangen van verweerder en vergunninghoudster. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
    
    
      De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 mei 2006, waar appellante, vertegenwoordigd door mr. D.A. Cleton en ir. P.B. Vandeginste, en verweerder, vertegenwoordigd door A.A. Paulussen en T.J. Buursema, ambtenaren van de gemeente, zijn verschenen.
      Voorts is vergunninghoudster, vertegenwoordigd door ing. M. van der Slik en [gemachtigde], als partij gehoord.
    
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    Op 1 juli 2005 zijn de Wet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb en de Aanpassingswet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb in werking getreden. Uit het daarbij behorende overgangsrecht volgt dat de bij deze wetten doorgevoerde wetswijzigingen niet van zijn toepassing zijn op het huidige geding.
    
        Op 1 december 2005 zijn de wet van 16 juli 2005, houdende wijziging van de Wet milieubeheer en de Wet verontreiniging oppervlaktewateren (Stb. 2005, 432), en het besluit van 8 oktober 2005, houdende wijziging van het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer (Stb. 2005, 527), in werking getreden. Nu het bestreden besluit vóór 1 december 2005 is genomen, moet dit worden beoordeeld aan de hand van het recht zoals dat gold vóór de inwerkingtreding van deze wet en dit besluit.
    
    2.2.    Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel, zoals dat vóór 1 december 2005 luidde, worden aan een vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn ter bescherming van het milieu. Voor zover door het verbinden van voorschriften aan de vergunning de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, niet kunnen worden voorkomen, worden aan de vergunning de voorschriften verbonden, die de grootst mogelijke bescherming bieden tegen die gevolgen, tenzij dat redelijkerwijs niet kan worden gevergd.
    
        Hieruit volgt dat de vergunning moet worden geweigerd, indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
    
        Bij de toepassing van artikel 8.10, eerste lid, en artikel  8.11, zoals dat vóór 1 december 2005 luidde, van de Wet milieubeheer komt verweerder een zekere beoordelingsvrijheid toe, die haar begrenzing onder meer vindt in hetgeen voortvloeit uit de meest recente algemeen aanvaarde milieutechnische inzichten.
    
    2.3.    Appellante betoogt dat de gestelde grenswaarde voor het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau van 42 dB(A) in de nachtperiode ter plaatse van de woning Korte Havenstraat 7 te hoog is. Hiermee wijkt verweerder volgens haar af van de in hoofdstuk 4 van de Handreiking industrielawaai en vergunningverlening (hierna: de Handreiking) opgenomen streefwaarde zonder dat hij daarvoor een deugdelijke motivering geeft. Naar haar mening had, om een hogere geluidgrenswaarde toe te staan, het referentieniveau van het omgevingsgeluid moeten worden vastgesteld. Zij wijst er daarnaast op dat niet inzichtelijk is welke maatregelen voor het realiseren van een verdere geluidreductie nodig zijn en hoeveel de kosten daarvoor bedragen.
    
    2.3.1.    Ter beperking van geluidhinder heeft verweerder voorschriften aan de vergunning verbonden.
    
        Ingevolge het aan de vergunning verbonden voorschrift 1.1.1. gelden, kort weergegeven, voor het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau ter plaatse van geluidsgevoelige objecten grenswaarden van 50, 45 en 40 dB(A) in respectievelijk de dag-, avond- en nachtperiode.
    
        Ingevolge het aan de vergunning verbonden voorschrift 1.1.2. mag het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau, in afwijking van voorschrift 1.1.1, ter plaatse van de woning aan de Korte Havenstraat 7 in de nachtperiode niet meer bedragen dan 42 dB(A).
    
    2.3.2.    Verweerder heeft bij de invulling van de beoordelingsvrijheid voor het aspect geluidhinder hoofdstuk 4 van de Handreiking tot uitgangspunt genomen. Voor bestaande inrichtingen, zoals de inrichting in kwestie, moeten volgens hoofdstuk 4 van de Handreiking de richtwaarden voor woonomgevingen steeds opnieuw worden getoetst. Overschrijding van de richtwaarden is mogelijk tot het referentieniveau van het omgevingsgeluid. Overschrijding van het referentieniveau van het omgevingsgeluid tot een maximum etmaalwaarde van 55 dB(A) kan in sommige gevallen toelaatbaar worden geacht op grond van een bestuurlijk afwegingsproces waarbij de geluidbestrijdingskosten een belangrijke rol dienen te spelen.
    
    2.3.3.    Blijkens de stukken kan de omgeving van de inrichting worden gekarakteriseerd als drukke stedelijke woonwijk, waarvoor in de Handreiking richtwaarden van 50, 45 en 40 dB(A) in de dag-, avond- en nachtperiode worden aanbevolen. De in voorschrift 1.1.1 gestelde geluidgrenswaarden voor het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau komen met deze aanbevolen richtwaarden overeen.
    
        De in voorschrift 1.1.2. opgenomen geluidgrenswaarde voor de nachtperiode overschrijdt de in de Handreiking aanbevolen richtwaarde met 2 dB(A). Verweerder heeft zich in het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat deze overschrijding op grond van een bestuurlijke afweging toelaatbaar is. Hij voert daartoe aan dat met de voorgeschreven maatregelenpakketten het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau reeds aanzienlijk wordt verlaagd en dat een verdere verlaging met 2 dB(A) extra kosten met zich brengt die niet meer in verhouding staan tot de te realiseren geluidreductie. Verder heeft hij in aanmerking genomen dat er geen klachten over geluidoverlast vanwege het in werking zijn van de inrichting bekend zijn.
    
    2.3.4.    Uit hoofdstuk 4 van de Handreiking volgt dat het slechts na bepaling van het referentieniveau van het omgevingsgeluid op grond van een bestuurlijk afwegingsproces mogelijk is om de in de Handreiking genoemde richtwaarden te overschrijden. Verweerder heeft ten tijde van het nemen van het bestreden besluit geen onderzoek verricht naar het ter plaatse heersende referentieniveau van het omgevingsgeluid. Nu verweerder heeft nagelaten dit referentieniveau te bepalen voordat hij is overgegaan tot het maken van een bestuurlijke afweging, heeft hij in strijd gehandeld met het door hem gekozen uitgangspunt, de Handreiking.
    
        Voor zover verweerder heeft aangevoerd dat in de nacht van 15 op 16 december 2005 ter plaatse van de woning aan de Korte Havenstraat 7 alsnog een referentiemeting naar het omgevingsgeluid is uitgevoerd, overweegt de Afdeling dat deze referentiemeting volgens het deskundigenbericht op onjuiste wijze is bepaald. De Afdeling ziet geen aanleiding om aan deze bevinding te twijfelen, zodat de op grond van die meting vastgestelde waarde geen rechtvaardiging kan vormen voor de hoogte van de in voorschrift 1.1.2. opgenomen geluidgrenswaarde voor de nachtperiode.
    
        Gelet op het vorenstaande ontbeert het bestreden besluit in dit opzicht een deugdelijke motivering en is het in zoverre in strijd met artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht. De beroepsgrond treft doel.
    
    2.4.    Appellante kan zich verder niet verenigen met het aan de vergunning verbonden voorschrift 1.2.1. Volgens haar staat niet vast dat met de in dit voorschrift voorgeschreven maatregelen aan de gestelde geluidgrenswaarden kan worden voldaan. Naar haar mening hadden in de vergunning maatregelen moeten worden opgenomen, die er terstond toe leiden dat geen overschrijding meer optreedt van de grenswaarden voor het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau.
    
    2.4.1.    Wat de feitelijke geluidbelasting vanwege de inrichting betreft is verweerder uitgegaan van een in opdracht van vergunninghoudster uitgevoerd akoestisch onderzoek door KWA Bedrijfsadviseurs B.V., waarvan de resultaten zijn neergelegd in een rapport van 24 januari 2005. Op basis van de uitkomsten van dit onderzoek heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat, indien binnen de gestelde termijnen de voorgeschreven geluidreducerende maatregelen worden uitgevoerd, aan de geluidgrenswaarden kan worden voldaan.
    
    2.4.2.    Ingevolge het aan de vergunning verbonden voorschrift 1.2.1. moet binnen twee jaar na de inwerkingtreding van de vergunning het maatregelenpakket A, zoals genoemd op pagina 12 van het bij de aanvraag behorende geluidrapport van 24 januari 2005, worden gerealiseerd en binnen vier jaar na de inwerkingtreding van de vergunning het maatregelenpakket B, dat op pagina 13 van hetzelfde geluidrapport is vermeld. Het maatregelenpakket A bestaat uit het aanbrengen van akoestische roosters op de ventilatoren 25 en 26 en het maatregelenpakket B bestaat uit het aanbrengen van zeven dempers.
    
    2.4.3.    Blijkens het geluidrapport van 24 januari 2005 worden in de twee jaar die vergunninghoudster gegeven is voor het aanbrengen van het maatregelenpakket A, de in voorschrift 1.1.1. gestelde geluidgrenswaarden voor het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau in de dag-, avond- en nachtperiode overschreden met respectievelijk 4, 8 en 13 dB(A). In de volgende twee jaar - totdat maatregelenpakket B is gerealiseerd - resteert een overschrijding van respectievelijk 1, 4 en 9 dB(A). Na het aanbrengen van beide pakketten wordt blijkens het geluidrapport voldaan aan de grenswaarden voor het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau in de voorschriften 1.1.1. en 1.1.2.
    
        Dit betekent evenwel dat gedurende maximaal vier jaar na de inwerkingtreding van de vergunning, zolang de geluidreducerende maatregelen niet zijn getroffen, zich een overschrijdingssituatie voordoet. Door deze lange overgangsperiode kan een aanzienlijk hoger langtijdgemiddeld beoordelingsniveau optreden dan is toegestaan in de voorschriften 1.1.1. en 1.1.2. Verweerder heeft niet gemotiveerd waarom de in voorschrift 1.2.1. neergelegde termijnen nodig zijn voor het realiseren van de beoogde geluidreductie en waarom de vergunning gedurende die overgangsperiode, in aanmerking genomen de hoogte van het optredende geluidsniveau, een voldoende waarborg tegen geluidhinder biedt. Gelet hierop ligt aan het bestreden besluit in zoverre geen deugdelijke motivering ten grondslag. Het bestreden besluit is in zoverre in strijd met artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht. De beroepsgrond treft doel.
    
    2.5.    Appellante acht verder de gestelde grenswaarden voor het maximale geluidsniveau te hoog. Zij stelt dat deze waarden afwijken van de in de Handreiking aanbevolen waarden en dat verweerder deze afwijking onvoldoende heeft gemotiveerd.
    
    2.5.1.    Ingevolge het aan de vergunning verbonden voorschrift 1.1.3. mogen de maximale geluidsniveaus veroorzaakt door de inrichting niet meer bedragen dan 20 dB(A) boven de in de betreffende periode geldende langtijdgemiddelde beoordelingsniveaus. De grenswaarden komen dan ter plaatse van geluidgevoelige objecten neer op 70 dB(A) in de dagperiode, 65 dB(A) in de avondperiode en 60 dB(A) in de nachtperiode, met uitzondering van de woning aan de Korte Havenstraat 7. Voor deze woning geldt in de nachtperiode een grenswaarde van 62 dB(A).
    
    2.5.2.    Maximale geluidsniveaus worden volgens de Handreiking bij voorkeur bepaald op 10 dB(A) boven de getalswaarde voor de grenswaarden voor de langtijdgemiddelde geluidsniveaus, doch maximaal op 70, 65 en 60 dB(A) in respectievelijk de dag-, avond- en nachtperiode.
    
    2.5.3.    De gestelde grenswaarden voor de maximale geluidsniveaus ter plaatse van geluidgevoelige objecten, uitgezonderd de woning aan de Korte Havenstraat 7, zijn weliswaar hoger dan de voorkeursgrenswaarden uit de Handreiking, doch overschrijden de waarden die in de Handreiking nog als maximaal aanvaardbaar worden aangemerkt, niet. Gelet hierop heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat deze waarden toereikend zijn ter voorkoming van onaanvaardbare geluidhinder.
    
        De gestelde grenswaarde voor het maximale geluidsniveau in de nachtperiode ter plaatse van de woning aan de Korte Havenstraat 7 overschrijdt de in de Handreiking aanbevolen maximale waarde van 60 dB(A) met 2 dB(A). Volgens paragraaf 3.2 van de Handreiking kan de grenswaarde van 60 dB(A) voor de nachtperiode met ten hoogste 5 dB(A) worden overschreden in het geval sprake is van een voor de bedrijfsvoering onvermijdbare situatie waarin technische noch organisatorische maatregelen soelaas bieden om het maximale geluidsniveau te beperken. Verweerder heeft in het bestreden besluit niet gemotiveerd dat zich in het onderhavige geval een zodanige situatie voordoet. In zoverre is het bestreden besluit in strijd met artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht. Het beroep treft in zoverre doel.
    
    2.6.    Appellante vreest voor geurhinder vanwege het in werking zijn van de inrichting. Zij stelt dat aan het bestreden besluit ten onrechte geen geuronderzoek ten grondslag is gelegd en dat verweerder zodoende onvoldoende inzicht had in de geuremissie die de inrichting in de omgeving veroorzaakt. Naar haar mening is vergunningvoorschrift 2.1.2, waarin is bepaald dat verweerder een geuronderzoek kan verlangen nadat zich bij derden geurklachten voordoen, te subjectief en te vrijblijvend.
    
    2.6.1.    Verweerder stelt dat geen geuronderzoek is verlangd, omdat binnen de inrichting een Moving Bed Trickling Filter (MBTF)-installatie, die als biofilter gaat functioneren voor de luchtafvoer van de rookkasten, zal worden geplaatst. Hierdoor zal volgens hem de geurkwaliteit van de uittredende ventilatielucht niet meer vergelijkbaar zijn met die van de vlees(waren)industrie en een gunstigere hedonische waarde hebben. Hij acht alleen een geuronderzoek noodzakelijk indien ten minste twee dagen per maand gevalideerde geurklachten uit de omgeving optreden. Hiertoe heeft hij voorschrift 2.1.2 aan de vergunning verbonden.
    
    2.6.2.    Verweerder heeft blijkens de considerans van het bestreden besluit bij de invulling van de beoordelingsvrijheid ten aanzien van het aspect geurhinder de Nederlandse emissie Richtlijnen (hierna: NeR) tot uitgangspunt genomen, meer in het bijzonder de daarin opgenomen regeling voor vleeswarenbedrijven. In deze regeling is vermeld dat onder het niveau van 1,9 ge/m³ als 98 percentiel het optreden van hinder zeer onwaarschijnlijk is, dat bij geurbelastingen hoger dan 5 ge/m³ als 98 percentiel maatregelen in vrijwel alle situaties noodzakelijk zijn en dat bij concentraties tussen 1,9 ge/m³ en 5 ge/m³ als 98 percentiel maatregelen in het licht van de lokale situatie moeten worden bezien op noodzaak en economische haalbaarheid. Voor de beoordeling van de laatste situatie moet volgens de regeling gebruik worden gemaakt van de eveneens in de NeR opgenomen hindersystematiek geur.
    
    2.6.3.    In 1999 zijn in opdracht van vergunninghoudster geurverspreidingsberekeningen uitgevoerd, waaruit is gebleken dat de afstand van de 1,9 ge/m³ en de 5 ge/m³ als 98 percentiel-geurcontour ligt op respectievelijk circa 500 meter en circa 250 meter vanaf het centrum van het bedrijfsterrein. Vervolgens heeft vergunninghoudster ter beperking van de geuremissie maatregelen genomen in de vorm van luchtwassers op de rookinstallatie. Nadien is geen onderzoek meer verricht naar de optredende geurbelasting van de inrichting. Niet inzichtelijk is derhalve of een geurconcentratie van minder dan 1,9 ge/m³ als 98 percentiel, in welke situatie hinder zeer onwaarschijnlijk is, optreedt. Dit brengt met zich dat niet is komen vast te staan of en zo ja, in welke mate sprake is van geurhinder vanwege de inrichting. Daarmee is ook onduidelijk wat het door verweerder nog acceptabel te achten hinderniveau bij de dichtstbijzijnde te beschermen objecten van derden is.
    
        Dat — zoals verweerder stelt — geen geurklachten meer zijn ingediend en de MBTF-installatie tevens een verdere reductie van de geuremissie tot gevolg zal hebben, neemt niet weg, in aanmerking genomen het deskundigenbericht, dat zonder nader onderzoek niet op voorhand kon worden geconcludeerd dat door deze voorziening een zodanig geurconcentratieniveau ter plaatse van de te beschermen objecten in de omgeving van de inrichting wordt bereikt, dat geen hinder optreedt en dat het stellen van nadere (controle)voorschriften om die reden niet nodig is ter bescherming van het milieu.
    
        Gelet op het vorenstaande berust het bestreden besluit in zoverre niet op een deugdelijke motivering en is het in strijd met artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht. De beroepsgrond treft doel.
    
    2.7.    Appellante voert verder aan dat verweerder de herontwikkeling van het centrumgebied Lisse ten onrechte niet bij zijn besluitvorming heeft betrokken als redelijkerwijs te verwachten ontwikkeling als bedoeld in artikel 8.8, eerste lid, aanhef en onder c van de Wet milieubeheer. Zij wijst in dit verband op de gemeentelijke centrumvisie, die door de gemeenteraad van Lisse op 11 juli 2002 is vastgesteld.
    
    2.7.1.    In deze centrumvisie wordt richting gegeven aan de ruimtelijke mogelijkheden en wenselijkheden in het centrumgebied. Een verdere invulling is gegeven in de ontwerpkadernotitie Hobaho en Kanaalpassage van 19 augustus 2005. Deze notitie heeft als doel het kader aan te geven waarbinnen de uitwerking van het ontwikkelingsplan voor het deel van het centrum van Lisse, dat is gelegen ten noord-westen van de inrichting aan de overzijde van de Ruishornlaan, gestalte kan krijgen.
    
        Deze visies bieden evenwel geen uitsluitsel over de vraag of, wanneer en in welke vorm de herontwikkeling van het centrumgebied, waarin de inrichting is gelegen, zal plaatsvinden. Nu de nog in ontwikkeling zijnde plannen van het centrumgebied ten tijde van het nemen van het bestreden besluit niet zo ver gevorderd waren dat deze plannen zijn aan te merken als een met betrekking tot de inrichting en het gebied waar de inrichting is gelegen, redelijkerwijs te verwachten ontwikkeling die van belang is met het oog op de bescherming van het milieu, als bedoeld in artikel 8.8, eerste lid, aanhef en onder c van de Wet milieubeheer, heeft verweerder deze terecht niet bij de beoordeling van de aanvraag om vergunning betrokken. De beroepsgrond faalt.
    
    2.8.    Aangezien het bestreden besluit, gelet op het vorenoverwogene, niet in stand kan blijven op onderdelen die essentieel moeten worden geacht voor de vraag of de vergunning al dan niet kan worden verleend, is het beroep gegrond en dient het gehele besluit te worden vernietigd.
    
    2.9.    Verweerder dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I.    verklaart het beroep gegrond;
    
    II.    vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Lisse van 15 augustus 2005;
    
    III.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Lisse tot vergoeding van de bij appellante in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 644,00 (zegge: zeshonderdvierenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het bedrag dient door de gemeente Lisse aan appellante onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
    
    IV.    gelast dat de gemeente Lisse aan appellante het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 276,00 (zegge: tweehonderdzesenzeventig euro) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. E.M.H. Hirsch Ballin, Voorzitter, en mr. Ch.W. Mouton en mr. P.C.E. van Wijmen, Leden, in tegenwoordigheid van mr. S.L. Toorenburg-Bovenkerk, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Hirsch Ballin    w.g. Toorenburg-Bovenkerk
      Voorzitter    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 14 juni 2006
    
    334.