ECLI:NL:RVS:2018:3465, Raad van State, 24-10-2018, 201709247/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-10-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 28 juni 2016 heeft het college een ontheffing van het Binnenvaartpolitiereglement verleend aan [appellant] ten behoeve van het zeilen op sloten in de Nieuwkoopse Plassen waar een zeilverbod geldt.

201709247/1/A3.
    Datum uitspraak: 24 oktober 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te Nieuwkoop,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 9 oktober 2017 in zaak nr. 17/798 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Nieuwkoop.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 28 juni 2016 heeft het college een ontheffing van het Binnenvaartpolitiereglement verleend aan [appellant] ten behoeve van het zeilen op sloten in de Nieuwkoopse Plassen waar een zeilverbod geldt.
    
    Bij besluit van 13 december 2016 heeft het college de door [persoon], de vereniging Natuurmonumenten en de vereniging Gebruikersbelang Plassengebied Nieuwkoop (hierna: GPN) daartegen gemaakte bezwaren gegrond verklaard en de ontheffing ingetrokken.
    
    Bij uitspraak van 9 oktober 2017 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college, Natuurmonumenten en GPN hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    [appellant] heeft een nader stuk ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 17 september 2018, waar [appellant], het college, vertegenwoordigd door mr. J.H. Ligtenberg, advocaat te Alphen aan den Rijn, Natuurmonumenten, vertegenwoordigd door drs. D. Kunst, en GPN, vertegenwoordigd door [gemachtigde], zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    Op grond van een verkeersbesluit van 25 april 2016 is het verboden om met zeilschepen bepaalde sloten in de Nieuwkoopse Plassen in te varen. Bij de totstandkoming van het verkeersbesluit is er overleg geweest tussen het college en [appellant]. Bij dat overleg heeft de burgemeester namens het college toegezegd dat leden van Watersportvereniging Noord-Zuid Nieuwkoop een ontheffing kunnen krijgen van het zeilverbod. [appellant] heeft van dit verbod ontheffing gevraagd. Bij besluit van 28 juni 2016 is deze ontheffing aan hem verleend. Bij het besluit van 13 december 2016 is de aan hem verleende ontheffing ingetrokken. Het college heeft aan de intrekking ten grondslag gelegd dat een nadere belangenafweging van de belangen van [appellant] naar aanleiding van de ingediende bezwaren, tegenover het algemeen belang van het zeilverbod en de belangen van natuurbescherming en recreatie tot de conclusie heeft geleid dat de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot het met het besluit te dienen doel. De ontheffing zal mogelijk leiden tot nadelige gevolgen voor de veiligheid en de natuur en tot precedentwerking, aldus het college.
    
    De uitspraak van de rechtbank
    
    2.    De rechtbank heeft overwogen dat voor deze zaak niet relevant is of in de periode vóór het verkeersbesluit het wel toegestaan was om de desbetreffende sloten in te zeilen, nu het gaat om een ontheffing van dat verkeersbesluit. De toezegging die de burgemeester in de voorfase heeft gedaan aan [appellant] is ook nagekomen door het verlenen van de ontheffing. Bij de heroverweging in de bezwaarfase komt aan het vertrouwensbeginsel slechts een beperkte betekenis toe als ook belangen van derden een rol spelen. Het college heeft in redelijkheid kunnen concluderen dat er gevaar dreigt als onervaren recreanten met kano´s en electroboten met zeilboten worden geconfronteerd, ook als de zeilboten niet laveren en de zeilverrichtingen normaal worden uitgevoerd. Over de natuurbelangen heeft het college meegewogen dat klapperende zeilen of uitslaande tuigen een verstoring voor in het gebied aanwezige of broedende dieren kunnen opleveren. Door de combinatie van zeilboten en onervaren recreanten bestaat juist meer kans op schade aan de natuur. Verder is de vrees voor precedentwerking niet zonder enige grond als de mogelijkheid voor het aanvragen van een ontheffing open zou staan voor alle leden van watersportvereniging Noord-Zuid Nieuwkoop. Het college heeft in redelijkheid aan de belangen van de veiligheid en natuur en de vrees voor precedentwerking een groter gewicht kunnen toekennen dan aan het belang van [appellant] bij de ontheffing, aldus de rechtbank.
    
    Het hoger beroep van [appellant]
    
    3.    [appellant] betoogt dat de situatie vóór het verkeersbesluit wel van belang is, omdat hij toen ook vaak in bepaalde sloten zeilde en dat nooit tot verkeersonveilige situaties of schade aan de natuur leidde. De rechtbank heeft daarnaast ten onrechte minder belang gehecht aan zijn gerechtvaardigd vertrouwen, terwijl dat werd versterkt door het feit dat de ontheffing ook was verleend. In plaats van het intrekken van zijn ontheffing had het college ook een besluit kunnen nemen tot het instellen van een limiet aan het aantal mogelijke ontheffingen. Een dergelijk maximum kan niet worden doorbroken met een beroep op het gelijkheidsbeginsel, zo blijkt ook uit de uitspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven van 7 juli 2011, ECLI:NL:CBB:2011:BR5448. Het college heeft de ontheffing dan ook ten onrechte ingetrokken, aldus [appellant].
    
    Het oordeel van de Afdeling
    
    4.    Vaststaat dat sinds de inwerkingtreding van het verkeersbesluit het niet is toegestaan om te zeilen op bepaalde sloten in de Nieuwkoopse Plassen. Zoals het college ter zitting heeft benadrukt, is het belang van het zeilverbod gelegen in het voorkomen van schade aan en verstoring van de natuur in het gebied dat een beschermd Natura 2000-gebied is. Het college acht het risico op dergelijke schade niet meer aanvaardbaar en heeft daarbij gewezen op de smalle vaarwegen, onoverzichtelijke situaties, éénrichtingsverkeer, onervaren bestuurders in verband met de wel toegestane electroboten en kano’s, en de combinatie van verschillende soorten schepen. Om het risico op schade en verstoring te minimaliseren, is het varen met zeilschepen in de smalle sloten op grond van het verkeersbesluit niet toegestaan en is het college bij de heroverweging naar aanleiding van de ingediende bezwaarschriften tot de conclusie gekomen dat in het geheel geen ontheffingen van het zeilverbod moeten worden verleend. Daarbij is niet van belang geweest dat [appellant] in het verleden eens een boete heeft gekregen, en ook niet dat hij nooit schade heeft veroorzaakt.
    
    De rechtbank heeft terecht onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 7 augustus 2013, ECLI:NL:RVS:2013:622, overwogen dat de toezegging van de burgemeester in ieder geval niet zover strekt dat het college zonder meer was gehouden om de ontheffing in bezwaar te handhaven. Ingevolge artikel 7:11, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) diende op grondslag van het bezwaar een heroverweging van de ontheffing plaats te vinden, waarbij de toezegging, mede in het licht van de door de belanghebbenden gemaakte bezwaren, opnieuw diende te worden gewogen. De rechtbank is op goede gronden tot de conclusie gekomen dat het college in redelijkheid een groter gewicht heeft kunnen toekennen aan de algemene belangen van verkeersveiligheid en bescherming van de natuur dan aan het individuele belang van [appellant] dat is gebaat bij de mogelijkheid om ook op de smalle sloten in de Nieuwkoopse Plassen te kunnen zeilen.
    
    Conclusie en proceskosten
    
    5.    Het hoger beroep van [appellant] is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    6.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.A. Hagen, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van drs. M.H. Kuggeleijn-Jansen, griffier.
    
    w.g. Hagen    w.g. Kuggeleijn-Jansen
    lid van de enkelvoudige kamer    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 24 oktober 2018
    
    545.