ECLI:NL:RVS:2018:1384, Raad van State, 25-04-2018, 201705415/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-04-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 6 juni 2016 heeft het college [appellant] een omgevingsvergunning verleend voor het realiseren van een uitbreiding op de eerste verdieping aan de achterzijde van de woning op het perceel [locatie 1] te Driebergen-Rijsenburg (hierna: het perceel).

201705415/1/A1.
    Datum uitspraak: 25 april 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellanten], wonend te Driebergen-Rijsenburg, gemeente Utrechtse Heuvelrug (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant]), appellanten,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 1 juni 2017 in zaak nr. 17/110 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Utrechtse Heuvelrug.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 6 juni 2016 heeft het college [appellant] een omgevingsvergunning verleend voor het realiseren van een uitbreiding op de eerste verdieping aan de achterzijde van de woning op het perceel [locatie 1] te Driebergen-Rijsenburg (hierna: het perceel).
    
    Bij besluit van 30 november 2016 heeft het college het door [partij A] en [partij B] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard en het besluit van 6 juni 2016 herroepen.
    
    Bij uitspraak van 1 juni 2017 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    [partij A] en [partij B] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 9 maart 2018, waar [appellant], bijgestaan door mr. R. Brouwer, en het college, vertegenwoordigd door mr. E.T.E. Kemperman en ing. J.H. Hoogstrate, zijn verschenen. Voorts is daar [partij A], bijgestaan door [gemachtigde], gehoord.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    De Afdeling gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden. [appellant] bewoont een twee-onder-een-kap-woning op het perceel. [partij A] en [partij B] bewonen de andere twee-onder-één-kap-woning op het naastgelegen perceel [locatie 2].
    
        Bij besluit van 18 mei 1955 is voor de bouw van de dubbele woning een bouwvergunning verleend. In 1959 is voor de woning op het perceel een vergunning verleend voor het bouwen van een serre en in 1990 is een vergunning verleend voor het uitbreiden van de keuken aan de achterzijde van de woning op het perceel.
    
        Het huidige bouwplan voorziet in een uitbreiding van de eerste verdieping aan de achterzijde van de woning. Deze uitbreiding betreft de gehele breedte van de woning en is voorzien bovenop de eerder vergunde uitbreidingen van de woning op de begane grond. De uitbreiding waarvoor de omgevingsvergunning is aangevraagd heeft een bouwhoogte van 5,85 m.
    
        [partij A] en [partij B] kunnen zich niet met het project verenigen omdat het volgens hen een aantasting vormt van de hoofdvorm en het aanzicht van het dubbele woonhuis en het voorts hun uitzicht en daglicht belemmert. Verder vrezen zij voor waardevermindering van hun woning.
    
    2.    Het college heeft de omgevingsvergunning bij het besluit van 6 juni 2016 verleend, waarbij het zich aanvankelijk op het standpunt stelde dat het project in overeenstemming was met het bestemmingsplan wat betreft de maximaal toegestane goot- en bouwhoogte. Dit standpunt heeft het college in het besluit op bezwaar verlaten. In dat besluit heeft het college zich op het standpunt gesteld dat het project in strijd is met het bestemmingsplan en het niet bereid is daaraan niettemin medewerking te verlenen. Het heeft daarom bij het besluit van 30 november 2016 het besluit van 6 juni 2016 herroepen.
    
        De rechtbank heeft het college gevolgd in het standpunt dat het project niet in overeenstemming is met het bestemmingsplan. Zij heeft verder geoordeeld dat het college in redelijkheid medewerking aan het project heeft kunnen weigeren. Het beroep is daarom ongegrond verklaard.
    
    3.    Het wettelijk kader is opgenomen in de van deze uitspraak deel uitmakende bijlage.
    
    Beoordeling van het hoger beroep
    
    4.    [appellant] betoogt dat de rechtbank bij de uitleg van de planregels een onjuiste betekenis heeft toegekend aan het begrip "oorspronkelijke achtergevel". De rechtbank heeft naar hij stelt, ten onrechte geoordeeld dat zowel de planregels, als de plantoelichting geen duidelijkheid bieden over de betekenis van dat begrip en dat daarom voor die uitleg aansluiting moet worden gezocht bij de betekenis volgens "Van Dale, Groot woordenboek van de Nederlandse taal". [appellant] stelt dat uit de plantoelichting duidelijk blijkt wat de betekenis is die de planwetgever aan dit begrip heeft willen geven, zodat niet wordt toegekomen aan de betekenis volgens "Van Dale, Groot woordenboek van de Nederlandse taal".
    
        [appellant] betoogt verder dat de rechtbank heeft miskend dat het college zonder deugdelijke motivering is afgeweken van een bestendige gedragslijn. Het college heeft niet weersproken dat het in het verleden vergunningen heeft verleend voor uitbreidingen op de verdieping, waarbij is uitgegaan van de door [appellant] voorgestane betekenis van het begrip "oorspronkelijke achtergevel". Dit betreft volgens [appellant] de achtergevel van het hoofdgebouw zoals aanwezig ten tijde van de ter inzage legging van het bestemmingsplan "Woongebied Driebergen-Rijsenburg" op 15 januari 2008. Deze uitleg zou daarom ook in zijn geval moeten worden gevolgd, aldus [appellant].
    
    4.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, in onder meer de uitspraak van 19 augustus 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:2636), zijn de op de verbeelding aangegeven bestemming en de daarbij behorende planregels bepalend voor het antwoord op de vraag of een bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan. De niet bindende toelichting heeft in zoverre betekenis, dat deze over de bedoeling van de planwetgever meer inzicht kan geven indien de bestemming en de bijbehorende voorschriften waaraan moet worden getoetst, op zichzelf noch in samenhang duidelijk zijn. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in onder meer de uitspraak van 4 oktober 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:2684), bestaat bij gebrek aan aanknopingspunten in het bestemmingsplan en de plantoelichting voor de wijze waarop een in het bestemmingsplan opgenomen begrip moet worden uitgelegd, aanleiding om aansluiting te zoeken bij hetgeen in het algemeen spraakgebruik, zoals dat door "Van Dale Groot woordenboek van de Nederlandse taal" wordt omschreven, daaronder wordt verstaan.
    
    4.2.    Het college heeft de toepasselijke planregels aldus uitgelegd dat de ‘oorspronkelijke achtergevel’ de achtergevel is van de woning, zoals die in 1955 is gebouwd. Daaruit volgt dat de hier aan de orde zijnde uitbouw niet in het bestemmingsplan past, nu achter de oorspronkelijke achtergevel hoger dan 3 m wordt gebouwd. De vergunning is daarom in bezwaar alsnog geweigerd.
    
        De rechtbank heeft het college terecht gevolgd in deze uitleg.
    
    Naar het oordeel van de Afdeling is de betekenis van het begrip ‘oorspronkelijke achtergevel’ reeds duidelijk uit de volgens de verbeelding aan het perceel toegekende bestemming, gelezen in combinatie met de bijbehorende planregels. Aan de betekenis van dit begrip volgens de plantoelichting wordt daarom niet toegekomen. De begrippen ‘oorspronkelijk’ en ‘bestaand’ hebben, zowel in de planologie als in het dagelijkse taalgebruik, verschillende betekenissen. ‘Oorspronkelijk’ ziet op de situatie zoals die vanuit de oorsprong, dus in het begin was. Daarbij gaat het in dit geval om de achtergevel van het hoofdgebouw (de woning), zoals dat met de in 1955 daarvoor verleende bouwvergunning is gebouwd. Met de voltooiing van het oorspronkelijke hoofdgebouw is komen vast te staan wat de oorspronkelijke achtergevel is. Deze was ten tijde van de toetsing van het bouwplan, gelet op de uitbreidingen waarvoor in 1959 en in 1990 een bouwvergunning is verleend, niet meer aanwezig. Het ‘bestaande hoofdgebouw’ in de planregels is een feitelijk begrip. Dit is het bestaande hoofdgebouw ten tijde van de toetsing van het bouwplan. Dit bestaande hoofdgebouw had ten tijde van de toetsing van het bouwplan een bestaande achtergevel, die niet meer samenvalt met de oorspronkelijke achtergevel.
    
        De bestemming en de relevante planregels zijn derhalve duidelijk. Dat in de artikelen 17.2.2., aanhef en onder h. en i. van de planregels, de begrippen "oorspronkelijke achtergevel" en "bestaande hoofdgebouw" naast elkaar voorkomen, leidt gelet op het voorgaande niet tot een ander oordeel.
    
        De conclusie is dat de rechtbank het college terecht heeft gevolgd in het standpunt dat het project in strijd is met artikel 17.2.2, onder h en i, en j van de planregels.
    
    4.3.    Gelet daarop, heeft het college de aanvraag in het besluit op bezwaar mede als een verzoek om afwijking van het bestemmingsplan aangemerkt. Het college heeft in het besluit op bezwaar gemotiveerd dat het niet bereid is daaraan medewerking te verlenen.     
    
        Anders dan [appellant] betoogt, heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat het college niet gehouden was de aanvankelijk voor het bouwplan verleende omgevingsvergunning in bezwaar te handhaven, gelet op de door [appellant] gestelde en door het college niet weersproken omstandigheid dat eerder omgevingsvergunningen voor soortgelijke uitbreidingen op de verdieping zijn verleend, waarbij het college wel is uitgegaan van de betekenis van het begrip "oorspronkelijke achtergevel", zoals [appellant] die voorstaat.
    
        Daargelaten dat deze niet betwiste handelwijze van het college in een aantal eerdere gevallen naar het oordeel van de Afdeling niet is aan te merken als een bestendige gedragslijn, maar slechts als een onjuiste uitleg van de planregels, kan die omstandigheid er niet toe leiden dat het college die uitleg zou moeten continueren. Daarbij is verder van belang dat de wettelijke mogelijkheid van bezwaar het risico in zich draagt dat het bevoegde bestuursorgaan bij de heroverweging tot een ander besluit dan het primaire besluit komt.
    
        Het betoog faalt.
    
    5.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    6.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. N. Verheij en mr. J.Th. Drop, leden, in tegenwoordigheid van mr. D.L. Bolleboom, griffier.
    
    w.g. Slump    w.g. Bolleboom
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 25 april 2018
    
    641.  BIJLAGE
    
    Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
    
    Artikel 2.1, eerste lid:
    
    Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    
    a. het bouwen van een bouwwerk,
    
    (…);
    
    c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, (…).
    
    Artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder c:
    
    Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, wordt de omgevingsvergunning geweigerd indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan (…).
    
    Artikel 2.10, tweede lid:
    
    In gevallen als bedoeld in het eerste lid, onder c, wordt de aanvraag mede aangemerkt als een aanvraag om een vergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c en wordt de vergunning op de grond, bedoeld in het eerste lid, onder c, slechts geweigerd indien vergunningverlening met toepassing van artikel 2.12 niet mogelijk is.
    
    Artikel 2.12, eerste lid:
    
    Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
    
    a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
    
    1°. met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking,
    
    2°. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
    
    3°. in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat.
    
    Bestemmingsplan "Woongebied Driebergen-Rijsenburg"
    
    Ingevolge het bestemmingsplan rust op het perceel de bestemming "Wonen", met de letteraanduiding D (Dubbele woningen). Op de plankaart is een maximum goothoogte aangegeven van 6 m en een maximum bouwhoogte van 10 m.
    
    Artikel 17.1, aanhef en onder a, van de bestemmingsplanregels:
    
    De op de plankaart voor Wonen aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    
    a. het bestaande aantal woningen in de categorieën:
    
    V vrijstaande woningen;
    
    D dubbele woningen;
    
    R rijwoningen;
    
    G gestapelde woningen;
    
    daar waar deze op de plankaart als zodanig met de bovengenoemde aanduidingen zijn aangegeven, (…).
    
    Artikel 17.2.2, aanhef en onder h:
    
    Hoofdgebouwen dienen te voldoen aan de volgende voorschriften:
    
    Ter plaatse van de aanduidingen D en R bedraagt de goothoogte van hoofdgebouwen tot (het verlengde van) de oorspronkelijke achtergevel van het bestaande hoofdgebouw maximaal de op de plankaart aangegeven goothoogte;
    
    Artikel 17.2.2, aanhef en onder i:
    
    Ter plaatse van de aanduidingen D en R bedraagt de bouwhoogte van hoofdgebouwen tot (het verlengde van) de oorspronkelijke achtergevel van het bestaande hoofdgebouw maximaal de op de plankaart aangegeven bouwhoogte.
    
    Artikel 17.2.2, aanhef en onder j:
    
    Achter (het verlengde van) de onder h en i bedoelde oorspronkelijke achtergevel, bedraagt de goot- en bouwhoogte ter plaatse van de aanduidingen D en R maximaal 3 m dan wel de hoogte van de eerste bouwlaag van het bestaande hoofdgebouw + 0,25.