ECLI:NL:RVS:2013:CA0704, Raad van State, 22-05-2013, 201208725/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2013-05-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 1 november 2007 heeft het college geweigerd aan [appellant] bouwvergunning te verlenen voor het oprichten van een kapschuur op het perceel [locatie] te Haarlo.

201208725/1/A1.
      Datum uitspraak: 22 mei 2013
    
     
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
     
    Uitspraak op het hoger beroep van:
     
    [appellant], wonend te Haarlo, gemeente Berkelland,
     
    tegen de uitspraak van de rechtbank Zutphen van 25 juli 2012 in zaak nr. 10/1410 in het geding tussen:
     
    [appellant]
     
    en
     
    het college van burgemeester en wethouders van Berkelland.
     
    Procesverloop
     
    Bij besluit van 1 november 2007 heeft het college geweigerd aan [appellant] bouwvergunning te verlenen voor het oprichten van een kapschuur op het perceel [locatie] te Haarlo.
     
    Bij besluit van 6 juli 2010 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
     
    Bij uitspraak van 25 juli 2012 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 6 juli 2010 vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen daarvan in stand blijven. Deze uitspraak is aangehecht.
     
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
     
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
     
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
     
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 april 2013, waar [appellant], bijgestaan door mr. F.B.M. van Aanhold, advocaat te Zutphen, en het college, vertegenwoordigd door M.G.J. Lubberink en G.J. Bomer, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
     
     Overwegingen
     
    1. Het college heeft aan het besluit van 6 juli 2010 onder meer het advies van de Stichting Advisering Agrarische Bouwplannen (hierna: de SAAB) van 11 juni 2010 ten grondslag gelegd. Dit advies is tot stand gekomen na de hoorzitting in bezwaar.
     
     De rechtbank heeft het besluit van 6 juli 2010 vernietigd wegens strijd met artikel 7:9 van de Algemene wet bestuursrecht, nu [appellant] niet over het advies van de SAAB is gehoord. De rechtbank heeft vervolgens de rechtsgevolgen in stand gelaten.
     
    2. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het voor hem niet langer van belang is om over het advies van de SAAB te worden gehoord en ten onrechte hetgeen hij over het advies van de SAAB heeft aangevoerd om die reden buiten beschouwing heeft gelaten.
     
    2.1. In het besluit op bezwaar heeft het college zich, mede op grond van het advies van de SAAB, op het standpunt gesteld dat niet aannemelijk is dat de kapschuur gebruikt zal worden ten behoeve van een agrarisch bedrijf, omdat er geen sprake is van een agrarisch bedrijf op het perceel of een voornemen om een dergelijk bedrijf op te richten, zodat het bouwplan in strijd is met de ter plaatse geldende bestemming.
     
     De rechtbank heeft overwogen dat uit de brief van de gemachtigde van [appellant] aan de rechtbank van 23 mei 2012, zoals nader toegelicht ter zitting, moet worden afgeleid dat het niet (langer) de bedoeling van [appellant] is om een agrarisch bedrijf uit te oefenen door het houden van 15 kalfkoeien, maar dat hij een zorgboerderij wil exploiteren. Daarvan uitgaande is het naar het oordeel van de rechtbank niet (langer) van belang voor [appellant] om over het advies van de SAAB te worden gehoord. Dat het advies van de SAAB niet zorgvuldig tot stand zou zijn gekomen behoeft dan ook geen bespreking en in zoverre bestaat geen grond om af te zien van het in stand laten van de rechtsgevolgen, aldus de rechtbank.
     
     [appellant] betoogt terecht dat de rechtbank de beroepsgrond met betrekking tot het advies van de SAAB ten onrechte buiten beschouwing heeft gelaten. Uit de brief van 23 mei 2012 en het verhandelde ter zitting in eerste aanleg blijkt niet zonder meer en ondubbelzinnig dat [appellant] geen belang meer heeft bij de bespreking van deze beroepsgrond, omdat hij enkel nog van plan zou zijn om een zorgboerderij op te richten en de aanvraag gewijzigd is in een aanvraag ten behoeve van een zorgboerderij. Dit leidt evenwel niet tot het door [appellant] beoogde doel, gelet op het navolgende.
     
    3. Ingevolge het bestemmingsplan "Buitengebied Borculo, herziening 2004" rust op het perceel de bestemming "Agrarisch kernrandgebied".
     
     Ingevolge artikel 8, eerste lid, van de planvoorschriften zijn de gronden met de bestemming "agrarisch kernrandgebied" bestemd voor de uitoefening van het agrarisch bedrijf.
     
     Ingevolge artikel 9.1, mag een bouwwerk, dat op het tijdstip van de terinzagelegging van het ontwerpplan bestaat, dan wel nadien wordt gebouwd of kan worden gebouwd met inachtneming van het bepaalde bij of krachtens de Woningwet, en dat afwijkt van dit plan, gedeeltelijk worden vernieuwd en/of veranderd.
     
     Ingevolge artikel 9.2 dient bij een gedeeltelijke vernieuwing en/of verandering als bedoeld in artikel 9.1, het bouwwerk naar zijn aard (meer) in overeenstemming te worden gebracht met het plan.
     
     Ingevolge artikel 9.3 mag ingeval van tenietgaan van een bouwwerk door een calamiteit, het bouwwerk in afwijking van het bepaalde in artikel 9.1 en 9.2. geheel worden vernieuwd, mits:
     
    a. de bouwaanvraag binnen 1,5 jaar na de calamiteit is geschied;
     
    b. indien mogelijk, de vóór de calamiteit bestaande afwijkingen ten aanzien van de bebouwingsgrens aan de wegzijde worden opgeheven.
     
    4. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het bouwplan niet in strijd is met het bestemmingsplan "Buitengebied Borculo, herziening 2004, nu de voorziene kapschuur dient ten behoeve van een agrarisch bedrijf. Daartoe voert hij aan dat het college zich niet op het advies van de SAAB van 10 juni 2010 heeft mogen baseren wegens een onzorgvuldige totstandkoming daarvan. [appellant] wijst voorts op de in beroep aangevoerde omstandigheden dat hij het perceel heeft gekocht met een boerderij, stal en kapschuur en een daarop rustende agrarische bestemming, dat hij een melding in het kader van het Besluit Landbouw Milieubeheer heeft gedaan, dat hij beschikt over een Uniek Bedrijfs Nummer (UBN) voor een agrarisch bedrijf, dat hij 15 koeien heeft besteld, dat hij kennis heeft van en ervaring op het gebied van het agrarisch bedrijf en dat hij voldoende tijd heeft voor een agrarisch bedrijf. [appellant] beroept zich voorts op de calamiteitenregeling als bedoeld in artikel 9.3 van de planvoorschriften.
     
    4.1. In het advies van de SAAB van 10 juni 2010 is geconcludeerd dat op het perceel geen agrarische activiteiten plaatsvinden, dan wel dat daartoe enige feitelijke aanzet is gedaan en het derhalve niet aannemelijk is te veronderstellen dat ter plaatse een agrarisch bedrijf tot stand zal komen. Voorts is geconcludeerd dat uit niets blijkt dat [appellant] beschikt over voldoende kennis en ervaring voor het houden van kalfkoeien, hetgeen van essentieel belang is voor een goede bedrijfsvoering en het behalen van voldoende technische en financiële resultaten. De SAAB heeft tevens in aanmerking genomen dat het aantal en soort rundvee dat [appellant] stelt te willen houden, ongeveer 15 kalfkoeien, niet als een reële (bedrijfsmatige) agrarische activiteit kan worden aangemerkt, doch eerder als hobbymatige rundveehouderij.
     
     In de aanvraag is ter zake van het beoogde gebruik van de kapschuur vermeld: "tbv E. [appellant] organisatie; verkoop van quads en atv’s en reparatie en aanbouwwerktuigen tbv landbouw, tuinbouw dan wel particulier gebruik". De aanvraag biedt geen duidelijkheid met betrekking tot de vraag of de kapschuur dient ten behoeve van een agrarisch bedrijf. Het door [appellant] aangevoerde biedt voorts geen grond voor het oordeel dat het college zich ter zake niet op het advies van de SAAB heeft mogen baseren. Niet is gebleken dat het advies niet zorgvuldig tot stand is gekomen. De stelling dat slechts één bezoek aan het perceel is gebracht namens de SAAB en dat het advies door een ander dan de persoon die het perceel heeft bezocht is opgesteld, is daarvoor onvoldoende. Ook is niet gebleken dat de SAAB bij de totstandkoming van het advies niet over de juiste informatie beschikte, zoals [appellant] stelt. De door [appellant] in beroep aangevoerde omstandigheden waarnaar hij in hoger beroep verwijst zijn blijkens het advies van 10 juni 2010 grotendeels door de SAAB in haar beoordeling betrokken en zijn door haar onvoldoende geacht voor de conclusie dat aannemelijk is dat op het perceel een agrarisch bedrijf tot stand zal komen. Dat [appellant], zoals hij stelt, anders dan de SAAB concludeert, kennis heeft van en ervaring op het gebied van het agrarisch bedrijf en hij voldoende tijd heeft voor een agrarisch bedrijf doet, wat daar verder van zij, niet af aan die conclusie.
     
     Uit het voorgaande volgt dat het college zich mede op grond van het advies van de SAAB op het standpunt heeft kunnen stellen dat [appellant] niet aannemelijk heeft gemaakt dat de voorziene kapschuur dient ten behoeve van een agrarisch bedrijf.
     
    4.2. Het door [appellant] aangevoerde biedt voorts geen grond voor het oordeel dat hij een geslaagd beroep op de calamiteitenregeling, als bedoeld in artikel 9.3, van de planvoorschriften kan doen.
     
     Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, onder meer in haar uitspraak van 8 maart 2006, zaak nr. 200505523/1, is de strekking van de calamiteitenregeling dat een belanghebbende als gevolg van een calamiteit niet in een slechtere, maar ook niet in een betere positie mag komen te verkeren.
     
     Niet langer in geschil is dat de voormalige kapschuur door een calamiteit is verwoest. Het college heeft zich evenwel op het standpunt gesteld dat na onderzoek niet is gebleken dat bouwvergunning is verleend voor deze kapschuur. Voor zover [appellant] in dat kader stelt dat de gemeente de bouwvergunning kan zijn kwijtgeraakt wordt overwogen dat, nu hij zich op de calamiteitenregeling beroept, het aan hem is om aannemelijk te maken dat voor de verwoeste kapschuur een bouwvergunning is verleend. Hierin is hij niet geslaagd. De overgelegde bouwvergunningen voor de in het verleden op het perceel aanwezige roggeschuur en een kippenschuur bieden daarvoor geen grond, nu dit andere bouwwerken dan de verwoeste kapschuur betreft. Ook de omstandigheid dat de verwoeste kapschuur bekend was bij de afdeling Milieu en de afdeling Belastingen van de gemeente, biedt, wat daar verder van zij, geen grond voor de conclusie dat voor deze kapschuur een bouwvergunning is verleend. Voor zover [appellant] betoogt dat geen sprake is van een situatie waarin hij met het verlenen van een bouwvergunning onder toepassing van de calamiteitenregeling in een betere positie verkeert dan voor de calamiteit, omdat de kapschuur zelfs zonder bouwvergunning al lang legaal zou zijn, gelet op het overgangsrecht van de voorheen geldende bestemmingsplannen, baat dat hem niet, omdat het overgangsrecht geen bouwvergunning vervangende titel verschaft of de bouw anderszins legaliseert.
     
     De rechtbank heeft, gelet op het voorgaande, terecht overwogen dat, nu niet aannemelijk is gemaakt dat voor de verwoeste kapschuur een bouwvergunning was verleend, [appellant] reeds hierom geen geslaagd beroep op de calamiteitenregeling kan doen.
     
    4.3. Uit het voorgaande volgt dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat de kapschuur in strijd is met het ter plaatse geldende bestemmingsplan.
     
     Het betoog faalt.
     
    5. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college de weigering om vrijstelling te verlenen genoegzaam heeft gemotiveerd.
     
    5.1. Voor zover [appellant] in dit kader betoogt dat de rechtbank het besluit op bezwaar had moeten vernietigen, omdat het college pas in het verweerschrift met een motivering met betrekking tot de weigering vrijstelling te verlenen is gekomen, wordt overwogen dat, wat daar verder van zij, het besluit op bezwaar reeds was vernietigd wegens strijd met artikel 7:9 van de Awb. De vraag of het college afdoende heeft gemotiveerd waarom het niet wenst mee te werken aan het verlenen van vrijstelling heeft betrekking op de vraag of de rechtbank de rechtsgevolgen van dit besluit in stand heeft kunnen laten.
     
     Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat het, gelet op het beoogde niet-agrarische gebruik van de kapschuur, vanuit planologisch oogpunt niet gewenst is om vrijstelling te verlenen en het aan het in het bestemmingsplan neergelegde planologische beleid wenst vast te houden. Het college heeft zich voorts op het standpunt gesteld dat de kapschuur bovendien in strijd is met het gemeentelijk beleid zoals neergelegd in de Ruimtelijke visie buitengebied, nu het niet om bestaande bebouwing gaat en het ook om die reden niet wenst mee te werken aan het verlenen van vrijstelling. Het door [appellant] aangevoerde biedt geen grond voor het oordeel dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de kapschuur niet in overeenstemming is met de Ruimtelijke visie buitengebied. Nu de kapschuur niet onder de calamiteitenregeling valt, heeft het college deze, anders dan [appellant] betoogt, terecht als nieuwbouw aangemerkt.
     
     Het college heeft met het voorgaande deugdelijk gemotiveerd waarom het, na afweging van de betrokken belangen, niet wil meewerken aan het bouwplan en heeft, gegeven de beleidsvrijheid die hem bij een verzoek om vrijstelling toekomt, in redelijkheid kunnen vasthouden aan de op het perceel rustende agrarische bestemming.
     
     Het betoog faalt.
     
    6. [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank heeft verzuimd te beslissen op de beroepsgrond inzake de vergoeding van de proceskosten in de bezwaarfase.
     
    6.1. De rechtbank is ten onrechte niet ingegaan op het betoog dat het college het verzoek om proceskostenvergoeding had behoren toe te wijzen. Dit leidt evenwel niet tot het door [appellant] beoogde doel, gelet op het navolgende.
     
     Voor vergoeding van de kosten in bezwaar is ingevolge artikel 7:15, eerste lid, van de Awb slechts plaats, indien het primaire besluit bij het besluit op bezwaar wordt herroepen wegens een aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid. Deze situatie doet zich hier niet voor. Het college heeft bij het besluit op bezwaar het primaire besluit niet herroepen. De rechtbank heeft vervolgens het besluit op bezwaar vernietigd, maar de rechtsgevolgen daarvan in stand gelaten. De rechtbank heeft dan ook terecht de tijdens de bezwaarfase gemaakte kosten niet in de proceskostenveroordeling betrokken.
     
    7. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte niet is ingegaan op het verzoek om vergoeding van de geleden schade als gevolg van de schending van de redelijke termijn.
     
    7.1. [appellant] heeft ter zitting bij de rechtbank verzocht om een schadevergoeding in verband met de schending van de redelijke termijn. De rechtbank is hier, zoals [appellant] terecht betoogt, niet op ingegaan.
     
     Het betoog slaagt.
     
    8. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover daarbij is nagelaten te beslissen op het verzoek om schadevergoeding in verband met de schending van de redelijke termijn. De aangevallen uitspraak dient voor het overige, met verbetering van de gronden waarop zij rust, te worden bevestigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, overweegt de Afdeling als volgt.
     
    9. Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 24 december 2008, nr. 200802629/1 en de uitspraak van 11 augustus 2010 in zaak nr. 200909829/1/H1, is in zaken als deze, uitzonderlijke gevallen daargelaten, een totale lengte van de procedure van ten hoogste vijf jaar redelijk te achten, waarbij de behandeling van het bezwaar ten hoogste één jaar, de behandeling van het beroep ten hoogste twee jaar en de behandeling van het hoger beroep ten hoogste twee jaar mag duren. In gevallen zoals deze, waarin in beroep bij de rechtbank is aangevoerd dat de redelijke termijn is geschonden, dient de rechtbank daarover op basis van de voor de behandeling van het bezwaar en beroep gestelde termijnen haar oordeel te geven. Bij die beoordeling geldt dat de behandeling van het bezwaar en de behandeling van het beroep tezamen niet meer dan drie jaar mag duren en dat een vertraging bij één van beide behandelingen kan worden gecompenseerd door voortvarendheid bij de andere behandeling.
     
     Tegen het besluit van 1 november 2007 is op 20 november 2007 bezwaar gemaakt door [appellant]. Dit bezwaar is in ieder geval op 21 november 2007 door het college ontvangen. Het besluit op bezwaar van 6 juli 2010 is ongeveer twee jaar en ruim zeven maanden na ontvangst van het bezwaarschrift genomen. De behandeling door de rechtbank van het daartegen ingestelde beroep heeft, vanaf de ontvangst van het beroepschrift bij de rechtbank op 16 augustus 2010 tot de uitspraak op 25 juli 2012, één jaar en ruim 11 maanden geduurd. De totale lengte van de behandeling van het bezwaar en het beroep tezamen heeft derhalve vier jaar en bijna zeven maanden geduurd.
     
     Ter zitting is door [appellant] bevestigd dat zijn verzoek om schadevergoeding in verband met de schending van de redelijke termijn geen betrekking heeft op de periode tussen de schorsing van het onderzoek ter zitting van 24 augustus 2011 en de hervatting van het onderzoek op de zitting van 2 juli 2012, nu deze periode diende om partijen nader tot elkaar te brengen. Er is geen aanleiding om de rest van de termijnoverschrijding gerechtvaardigd te achten. Dit betekent dat de procedure ruim acht maanden te lang heeft geduurd. Nu het besluit op bezwaar pas twee jaar en acht maanden na ontvangst van het bezwaarschrift is genomen en de rechtbank binnen een redelijke termijn uitspraak heeft gedaan, dient deze overschrijding volledig aan het college toegerekend te worden.
     
     Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 6 juni 2007 (nr. 200608140/1), volgt uit de jurisprudentie van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens, onder meer de uitspraak van 29 maart 2006, Pizzati tegen Italië, (nr. 62361/00, JB 2006, 134), dat bij overschrijding van de redelijke termijn voor het nemen van een besluit, behoudens bijzondere omstandigheden, spanning en frustratie als grond voor vergoeding van immateriële schade wordt verondersteld. Niet is gebleken van bijzondere feiten of omstandigheden op grond waarvan zou moeten worden aangenomen dat daarvan geen sprake is geweest.
     
     Het college zal, uitgaande van een tarief van € 500,00 per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond, met toepassing van artikel 8:73 van de Awb, worden veroordeeld tot betaling van een bedrag van € 1.000,00 aan [appellant], als vergoeding voor de door hem geleden immateriële schade, te vermeerderen met de wettelijke rente over dit bedrag vanaf de datum van openbaarmaking van de uitspraak van de rechtbank tot aan de dag van algehele voldoening.
     
    10. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
     
    Beslissing
     
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
     
    I. verklaart het hoger beroep gegrond;
     
    II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Zutphen van 25 juli 2012 in zaak nr. 10/1410 voor zover de rechtbank daarbij heeft nagelaten te beslissen op het verzoek om schadevergoeding in verband met de schending van de redelijke termijn;
     
    III. bevestigt de uitspraak van de rechtbank Zutphen van 25 juli 2012 in zaak nr. 10/1410 voor het overige;
     
    IV. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Berkelland om aan [appellant] te betalen een bedrag aan schadevergoeding van € 1.000,00, te vermeerderen met de wettelijke rente over dit bedrag vanaf de datum van openbaarmaking van de uitspraak van de rechtbank Zutphen van 25 juli 2012 in zaak nr. 10/1410 tot aan de dag van algehele voldoening;
     
    V. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Berkelland tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1047,60 (zegge: duizendzevenenveertig euro en zestig cent) waarvan € 944,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
     
    VI. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Berkelland aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 232,00 (zegge: tweehonderdtweeëndertig euro) voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt.
     
    Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M. Kos, ambtenaar van staat.
     
    
      w.g. Scholten-Hinloopen w.g. Kos
      lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van staat
    
     
    Uitgesproken in het openbaar op 22 mei 2013
     
    580.