ECLI:NL:RBOVE:2016:4042, Rechtbank Overijssel, 19-10-2016, ak_15 _ 2619
Rechtbank Overijssel — Uitspraak 
Datum: 2016-10-19 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Last onder dwangsom. Wet milieubeheer. Activiteitenbesluit. Aanvoer en afvoeren balen afvalstoffen. (Onder)mandaat. Bevoegdheidsgebrek.

RECHTBANK OVERIJSSEL
    Zittingsplaats Zwolle
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: AWB 15/2619
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen
    
    
      
        
          [naam]
        , [naam] en [naam] te [woonplaats], eisers,
      gemachtigde: mr. J.H.B. Averdijk,
    
    
    
      en 
    
    
    het college van burgemeester en wethouders van Hardenberg, verweerder.
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij besluit van 12 juni 2015 (het primaire besluit) heeft verweerder aan eisers een last onder dwangsom opgelegd, inhoudende dat de aanvoer van afvalstoffen naar het (bedrijfs)perceel aan de [adres] in [woonplaats] (hierna: het perceel) per direct moet worden beëindigd en beëindigd moet blijven. Verder houdt de last in dat de ongeveer 650 balen afvalstoffen die op het perceel staan voor 13 juni 2015, 18:00 uur moeten zijn afgevoerd. 
    
    
    
      Hiertegen hebben verzoekers bezwaar gemaakt. Connex met dit bezwaarschrift hebben verzoekers de voorzieningenrechter van deze rechtbank verzocht om een voorlopige voorziening te treffen. Bij uitspraak van 25 juni 2015, zaaknummer 15/1231, heeft de voorzieningenrechter het primaire besluit geschorst totdat de beslissing op bezwaar bekend is gemaakt. 
    
    
    
      Bij besluit van 26 oktober 2015 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eisers ongegrond verklaard.
    
    
    
      Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 30 augustus 2016. Eisers zijn verschenen in de persoon van [naam], bijgestaan door hun gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door L. Brondijk en K. Bolks, werkzaam bij de gemeente Hardenberg.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting is aangehouden. Verweerder is hierbij in de gelegenheid gesteld om te reageren op stukken die eisers ter zitting in het geding hebben gebracht. Op 6 september 2016 heeft verweerder schriftelijk gereageerd en een nader stuk in het geding gebracht. 
      Bij faxbericht van 14 september 2016 hebben eisers hierop gereageerd.
      Partijen hebben de rechtbank toestemming verleend om uitspraak te doen zonder tweede zitting.
    
    
    
      De rechtbank heeft vervolgens het onderzoek gesloten. 
    
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    1. Op 24 april 2015 heeft de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu (hierna: de staatssecretaris) aan [naam] te [woonplaats] een beschikking afgegeven voor de overbrenging van afvalstoffen van Ierland naar Nederland. Het afval is afkomstig van de scheiding van huishoudelijk afval bij de producent. Op basis van deze beschikking 
    
      moest het afval worden getransporteerd naar [naam] te [woonplaats] (hierna te noemen: [naam]), waar het zou worden geshredderd en gescheiden. De afgescheiden fracties metalen, papier en karton, textiel, luiers en kunststof zouden voor recycling worden afgevoerd naar derden. De overige fracties zouden worden verbrand. 
      Het afval is ook daadwerkelijk bij [naam] geweest. Het is daar aangevoerd in zeecontainers en uitgeladen, maar niet verwerkt op de wijze zoals in de beschikking is aangegeven. 
      Het afval is vervolgens door [naam] te [woonplaats] (hierna: [naam]) verpakt als balen 
      en vervoerd naar het perceel. [naam] heeft bij verweerder een melding op grond van het Activiteitenbesluit milieubeheer (hierna: Activiteitenbesluit) ingediend voor de overslag van afvalstoffen op het perceel. Deze melding, binnengekomen op 8 mei 2015, was onvolledig en verweerder heeft [naam] bij brief van 28 mei 2015 in de gelegenheid gesteld de melding binnen een termijn van vier weken aan te vullen. [naam] heeft de gevraagde aanvullende gegevens niet ingediend, waarop verweerder bij brief van 1 juli 2015 aan [naam] heeft meegedeeld dat de (gemelde) bedrijfsmatige activiteiten op het perceel niet zijn toegestaan.
    
    
    
      Bij besluit van 5 juni 2015, gewijzigd bij besluit van 12 juni 2015, heeft verweerder zowel aan [naam] als aan de heer [naam] (hierna: [naam]), bestuurder/directeur van [naam], een last onder dwangsom opgelegd, inhoudende dat de aanvoer van afvalstoffen, op welke wijze dan ook, naar het perceel per direct moet worden beëindigd en beëindigd moet blijven. Verder houdt de last in dat de ongeveer 650 balen afvalstoffen die op het perceel staan voor zaterdag 13 juni 2015, 18:00 uur moeten zijn afgevoerd. De aan deze last verbonden dwangsom bedraagt € 1.500,- per dag, met een maximum van € 150.000,-.
    
    
    
      In het primaire besluit van 12 juni 2015 heeft verweerder een gelijkluidende last onder dwangsom opgelegd aan eisers, in hun hoedanigheid van eigenaar/verhuurder van het perceel. Verweerder heeft zich hierbij op het standpunt gesteld dat er sprake is van overtredingen van artikel 2.1, eerste lid en tweede lid, onder b, c, d, g en l van het Activiteitenbesluit. Verder heeft verweerder aangegeven dat eisers, in hun hoedanigheid van eigenaar/verhuurder van het perceel, bij machte zijn de overtredingen te beëindigen en dat de last wordt opgelegd om hen te bewegen de overtredingen te (laten) beëindigen. 
    
    
    
      Eisers hebben tegen het primaire besluit een bezwaarschrift ingediend en de voorzieningenrechter van deze rechtbank verzocht een voorlopige voorziening te treffen. 
      Bij uitspraak van 25 juni 2015, zaaknummer 15/1231, heeft de voorzieningenrechter het primaire besluit geschorst totdat de beslissing op bezwaar bekend is gemaakt. 
    
    
    
    
    
      Bij besluit van 7 juli 2015 heeft de staatssecretaris aan zowel [naam] als aan [naam] een 
      last onder dwangsom opgelegd. Deze last houdt in dat zij, samengevat weergegeven, alle afvalstoffen op het perceel uiterlijk op 15 juli 2015 moeten hebben weggehaald en dat zij deze afvalstoffen vervolgens op milieuhygiënische wijze nuttig dienen te (laten) toepassen of te (laten) verwijderen in een daartoe erkende inrichting. 
    
    
    
      Omdat niet aan deze last werd voldaan, heeft de staatssecretaris bij besluit van 20 juli 2015 aan zowel [naam] als aan [naam] een last onder bestuursdwang opgelegd, inhoudende dat (samengevat weergegeven) uiterlijk op 26 juli 2015 de afvalstoffen van het perceel moeten zijn verwijderd en afgevoerd naar een daartoe erkende inrichting. 
    
    
    
      Omdat eveneens niet werd voldaan aan het gestelde in de last onder bestuursdwang, heeft de staatssecretaris op 27 en 28 juli 2015 de afvalstoffen van het perceel laten verwijderen en laten afvoeren naar een daartoe erkende inrichting. 
    
    
    
      In het bestreden besluit van 26 oktober 2015 heeft verweerder het primaire besluit gehandhaafd. 
    
    
    2. De rechtbank dient allereerst en ambtshalve te beoordelen of eisers in hun beroep kunnen worden ontvangen, meer specifiek of eisers processueel belang hebben bij een beoordeling door de rechtbank. Daartoe overweegt de rechtbank het volgende.
    
    
      Tussen partijen is niet in geschil dat de bevoegdheid tot het invorderen van de verbeurde dwangsommen ten tijde van de zitting reeds was verjaard. De rechtbank onderschrijft dit gedeelde standpunt. Dit betekent evenwel niet dat het processuele belang van eisers is komen te vervallen. De redenen hiervoor zijn tweeledig. Ten eerste ziet de last niet alleen op het beëindigen van de aanvoer van afvalstoffen naar het perceel en het afvoeren van de op het perceel aangevoerde afvalstoffen, maar ziet deze last eveneens op het beëindigd houden van deze aanvoer. Dit betekent dat, ook al zijn de balen afvalstoffen reeds op 27 en 28 juli 2015 van het perceel afgevoerd, de last (voor zover deze ziet op het beëindigd houden) zijn werking heeft behouden. Ten tweede hebben eisers in hun bezwaarschrift verweerder verzocht de door hen gemaakte proceskosten in bezwaar te vergoeden op grond van artikel 7:15 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). Dit verzoek is in het bestreden besluit afgewezen. In hun beroepschrift hebben eisers (onder meer) dit onderdeel van het bestreden besluit bestreden. Deze beroepsgrond resulteert reeds in processueel belang. 
      De rechtbank verwijst in dit kader naar de jurisprudentie hieromtrent van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling), onder meer haar uitspraak van 18 augustus 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BN4281. 
    
    
    
      Gelet op vorenstaande kunnen eisers in hun beroep worden ontvangen. 
    
    
    3. Eisers voeren aan dat verweerder zich ten onrechte bevoegd heeft geacht om aan hen een last onder dwangsom op te leggen. Daartoe hebben zij in hun beroepschrift meerdere argumenten aangedragen. Ter zitting hebben eisers hieraan toegevoegd dat de (primaire) last namens verweerder (in mandaat) is opgelegd door de teamleider Toezicht en Handhaving. De bevoegdheid tot het nemen van handhavingsbesluiten wegens overtreding van bepalingen uit de Wet milieubeheer (hierna: Wm) en/of het Activiteitenbesluit is evenwel door verweerder niet gemandateerd, hetgeen blijkt uit het door hen ter zitting overhandigde mandaatbesluit en ondermandaatbesluit. Er is dan ook sprake van een onbevoegd genomen primair besluit, aldus eisers.
    
      Verweerder stelt zich primair op het standpunt dat eisers dit bevoegdheidsgebrek in de bezwaarfase noch in het beroepschrift aan de orde hebben gesteld. Het eerst ter zitting aan 
      de orde stellen van dit bevoegdheidsgebrek is in strijd met de goede procesorde, aldus verweerder. Subsidiair stelt verweerder dat uit de tekst van de (onder)mandaatregeling, 
      meer specifiek onderdeel 4.31, blijkt dat verweerder het nemen van handhavingsbesluiten 
      (ex artikel 125 van de Gemeentewet) heeft gemandateerd en dat er tevens ondermandaat is verleend. 
    
    
    
      Ten aanzien van het primaire standpunt van verweerder overweegt de rechtbank dat de bevoegdheid van het bestuursorgaan om een besluit te nemen een aspect van openbare orde is, wat de rechtbank ambtshalve dient te beoordelen. Dit betekent dat, ook als eisers deze beroepsgrond niet hadden ingebracht, de rechtbank ambtshalve (dus zelfstandig) had dienen te onderzoeken of het primaire besluit bevoegd is genomen. Van strijd met een goede procesorde is daarom geen sprake.
    
    
    
      Ten aanzien van het subsidiaire standpunt van verweerder overweegt de rechtbank het volgende. 
    
    
    
      In paragraaf 4.34 van de “Nadere regeling delegatie en mandaat 2001, gemeente Hardenberg” is het navolgende verwoord.
      
        Besluiten o.g.v. en uitvoering van art. 125 Gemeentewet en afd. 5.3.1 en afd. 5.3.2 van 
      
      
        de Algemene wet bestuursrecht jo Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, Woningwet, 
      
      
        Wet ruimtelijke ordening, Monumentenwet, Monumentenverordening, Bouwverordening, Bouwbesluit, Brandveiligheidsverordening en alle andere op deze wetten gebaseerde Amvb’s, andere regelingen en voorschriften.
      
      Deze bevoegdheden (van B&W en de burgemeester) zijn gemandateerd aan functiecode 001001.
    
    
    
      In paragraaf 4.31 van het “Ondermandaat- en volmachtbesluit Algemeen Directeur Bestuursdienst Ommen-Hardenberg, bevoegdheden Hardenberg”, is het navolgende verwoord. 
      
        Besluiten o.g.v. en uitvoering van art. 125 Gemeentewet en afd. 5.3.1 en afd. 5.3.2 van 
      
      
        de Algemene wet bestuursrecht jo Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, Woningwet, Wet ruimtelijke ordening, Monumentenwet, Monumentenverordening, Bouwverordening, Bouwbesluit, Brandveiligheidsverordening en alle andere op deze wetten gebaseerde Amvb’s, andere regelingen en voorschriften.
      
      Voor deze bevoegdheden (van B&W en de burgemeester) is ondermaat verleend aan functiecodes 5001, 5200, 5300 en 5400.
    
    
    
      De rechtbank constateert dat in deze (onder)mandaatregeling de bevoegdheid tot het nemen van handhavingsbesluiten is gemandateerd, echter slechts en voor zover deze besluiten betrekking hebben op (overtredingen van) de specifiek genoemde wettelijke regelingen. 
      De Wm en het Activiteitenbesluit zijn niet vermeld in deze paragrafen, hetgeen betekent dat verweerder de bevoegdheid om handhavingsbesluiten te nemen wegens overtreding van de Wm en/of het Activiteitenbesluit niet heeft gemandateerd en exclusief aan zichzelf heeft gehouden. 
    
    
    
      Nu het primaire besluit in mandaat is genomen door de teamleider Toezicht en Handhaving en verweerder deze bevoegdheid niet heeft gemandateerd, is het primaire besluit onbevoegd genomen. Dit bevoegdheidsgebrek is niet onderkend in het bestreden besluit. Daarnaast is het bestreden besluit eveneens onbevoegd (want in mandaat) genomen. Deze beroepsgrond van eisers slaagt dan ook. 
    
    
    4. Omdat in het bestreden besluit niet is onderkend dat het primaire besluit onbevoegd 
    is genomen en het bestreden besluit zelf ook onbevoegd is genomen, is het beroep gegrond. De rechtbank zal het bestreden besluit daarom vernietigen.
    
    
      In de regel kan een bevoegdheidsgebrek dat ten grondslag ligt aan een primair besluit, in de beslissing op bezwaar worden hersteld. Dit is in het onderhavige geval echter niet gebeurd. Hertstel heeft niet plaatsgevonden. De rechtbank ziet, in het bijzonder nu het gaat om een belastend primair besluit, geen aanleiding om verweerder (nogmaals) de gelegenheid te bieden om (beide) bevoegdheidsgebreken te herstellen. Zulks zou in strijd komen met de rechtszekerheid. De rechtbank zal daarom, zelf in de zaak voorziend, het bestreden besluit vernietigen en ook het primaire besluit herroepen. 
    
    
    5. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eisers het door hen betaalde griffierecht ad € 331,- vergoedt.
    
    6. Eisers hebben de rechtbank verzocht om verweerder te veroordelen in de door hen gemaakte kosten voor professionele rechtsbijstand, zowel voor de bezwaarfase als de beroepsfase. Hierbij hebben zij, onder verwijzing naar het bepaalde in artikel 2, derde lid, van het Besluit proceskosten bestuursrecht (hierna: Bpb), de rechtbank verzocht om niet, conform de hoofdregel, een forfaitaire vergoeding toe te kennen maar daarentegen alle door eisers gemaakte kosten voor rechtsbijstand te vergoeden. De reden voor afwijking van de hoofdregel is dat verweerder tegen beter weten in de primaire last in bezwaar heeft gehandhaafd. In dit kader verwijzen eisers naar hun e-mailbericht van 31 juli 2015, waarin zij verweerder hebben verzocht om de last in te trekken, nu de staatssecretaris op 27 en 28 juli 2015 de balen afval van het perceel heeft verwijderd en daarom aan de last was voldaan. Verder stellen eisers dat verweerder niet bevoegd was om aan hen een last onder dwangsom op te leggen en dat zij dat verweerder in de bezwaarfase al duidelijk hebben gemaakt. Verweerder wil evenwel het primaire besluit niet intrekken maar, tegen beter weten in, handhaven. Eisers verwijzen naar een arrest van de Hoge Raad van 29 november 2013, ECLI:NL:HR:2013:1456.
    
    
      6.1.
      De rechtbank overweegt als volgt.
      
      
        Ingevolge artikel 2, eerste lid, onder a, van het Bpb, gelezen in samenhang met artikel 1, eerste lid, onder a, van het Bpb, wordt het bedrag van de kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand bij de uitspraak vastgesteld overeenkomstig het in de bijlage opgenomen tarief. Ingevolge het derde lid kan in bijzondere omstandigheden van het eerste lid worden afgeweken.
      
      
      
        Het in de bijlage bij het Bpb neergelegde vergoedingsstelsel heeft een forfaitair karakter. Indien zich bijzondere omstandigheden voordoen, kan op grond van artikel 2, derde lid, van het Besluit van dit forfaitaire stelsel worden afgeweken. Blijkens de nota van toelichting bij deze bepaling (Stb. 1993, 763) moet het daarbij gaan om uitzonderlijke gevallen waarin strikte toepassing van dit forfaitaire stelsel onrechtvaardig uitpakt, bijvoorbeeld een geval waarin de burger door gebrekkige informatieverstrekking door de overheid op uitzonderlijk hoge kosten voor het verzamelen van het benodigde feitenmateriaal is gejaagd.
      
      
      
        Eisers stellen in hun beroepschrift dat er in casu sprake is van een dergelijk uitzonderlijk geval vanwege twee redenen, zoals hiervoor bij overweging 6 weergegeven. 
      
      
      
        De rechtbank overweegt hieromtrent dat, anders dan eisers veronderstellen, de last niet was uitgewerkt nadat de balen afvalstoffen van het perceel waren afgevoerd. De last ziet immers tevens op het beëindigd houden van de aanvoer van afvalstoffen. Tevens zijn in de periode 13 tot 25 juni 2015 dwangsommen verbeurd. Het intrekken van de last resulteert in het vervallen van de invorderingsbevoegdheid van deze verbeurde dwangsommen. Dat verweerder geen gebruik heeft gemaakt van deze invorderingsbevoegdheid, is hierbij niet relevant. De rechtbank voegt hier aan toe dat partijen van mening kunnen verschillen over de rechtmatigheid van een besluit. Een geschil kan worden voorgelegd aan de bestuursrechter. Dit is inherent aan het stelsel van rechtsbescherming. In de door eisers genoemde omstandigheden ziet de rechtbank geen aanleiding voor het oordeel dat sprake is van bijzondere omstandigheden in die zin dat verweerder welbewust tegen beter weten in een (evident) onrechtmatig besluit heeft gehandhaafd.
      
      
    
    
      6.2.
      
        De rechtbank zal verweerder veroordelen in de door eisers gemaakte proceskosten, waarbij de rechtbank de forfaitaire tarieven uit het Bpb zal hanteren. Deze kosten stelt de rechtbank daarom voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op 
        € 1.984,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor het verschijnen ter hoorzitting, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 496,- en een wegingsfactor 1).
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank: 
    
    - verklaart het beroep gegrond; 
    - vernietigt het bestreden besluit;
    - herroept het primaire besluit en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;
    - draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 331,- aan eisers te vergoeden;
    - veroordeelt verweerder in de proceskosten van eisers tot een bedrag van € 1.984,-.
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A.P.W. Esmeijer, voorzitter, en mr. A. Oosterveld en 
      mr. R.M. Fieten, leden, in aanwezigheid van mr. A.E.M. Lever, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      griffier								voorzitter
    
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op: 
    
    
  
  
    Rechtsmiddel
    Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.