ECLI:NL:RVS:2010:BL3328, Raad van State, 10-02-2010, 200902018/1/H1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2010-02-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 3 juli 2007 heeft het college van burgemeester en wethouders van Breda (hierna: het college) aan [vergunninghouder] een lichte bouwvergunning verleend voor het plaatsen van een terrasoverkapping aan de [locatie] te [plaats] (hierna: het perceel).

200902018/1/H1.
      Datum uitspraak: 10 februari 2010
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Breda van 10 februari 2009 in zaak nr. 08/1929 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Breda.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 3 juli 2007 heeft het college van burgemeester en wethouders van Breda (hierna: het college) aan [vergunninghouder] een lichte bouwvergunning verleend voor het plaatsen van een terrasoverkapping aan de [locatie] te [plaats] (hierna: het perceel).
    
    Bij besluit van 5 maart 2008 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard en besloten het besluit van 3 juli 2007 te zullen herroepen, met dien verstande dat een vrijstellingsprocedure als bedoeld in artikel 19, derde lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: de WRO) zal worden opgestart.
    
    Bij besluit van 1 september 2008 heeft het college vrijstelling verleend voor het plaatsen van een terrasoverkapping op het perceel.
    
    Bij uitspraak van 10 februari 2009, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank Breda (hierna: de rechtbank) het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd en het college opgedragen een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van de uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 23 maart 2009, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 21 april 2009.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Bij besluit van 26 augustus 2009 heeft het college naar aanleiding van de uitspraak van de rechtbank het bezwaar van [appellant] opnieuw gegrond verklaard, vrijstelling verleend voor de plaatsing van de terrasoverkapping en het besluit van 3 juli 2007 voor het overige in stand gelaten.
    
    Daartoe in de gelegenheid gesteld heeft [appellant] een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 5 januari 2010, waar het college, vertegenwoordigd door mr. N. Mastilović, ambtenaar in dienst van de gemeente, is verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Het bouwplan voorziet in de plaatsing van een terrasoverkapping die aan de achtergevel van de woning op het perceel bevestigd zal worden en zal steunen op drie in de grond verankerde palen. De voorziene overkapping zal 5,80 m breed zijn en 3,35 m diep. De hoogte zal, uitgaande van de gemiddelde hoogte van het aansluitende afgewerkte maaiveld, 4,55 m zijn.
    
    2.2. Ingevolge artikel 46, eerste lid, van de Woningwet dient het college omtrent een aanvraag om lichte bouwvergunning binnen zes weken na ontvangst van de aanvraag te beslissen.
    
    Ingevolge artikel 46, derde lid, van de Woningwet is het eerste lid niet van toepassing, indien de aanvraag betrekking heeft op een bouwwerk, voor het bouwen waarvan slechts bouwvergunning kan worden verleend, nadat vrijstelling is verleend als bedoeld in de artikelen 15, 17 of 19 van de WRO. Een aanvraag om bouwvergunning die slechts kan worden ingewilligd na vrijstelling als bedoeld in de artikelen 15, 17 of 19 van de WRO wordt geacht mede een verzoek om zodanige vrijstelling in te houden.
    
    Ingevolge artikel 49, tweede lid, aanhef, onderdeel a, onder 1, van de Woningwet dient het college binnen zes weken nadat de in artikel 19a, vierde lid, van de WRO juncto artikel 3:16, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) bedoelde termijn voor het naar voren brengen van zienswijzen is verstreken omtrent de aanvraag te beslissen, indien het een lichte bouwvergunning betreft.
    
    Ingevolge artikel 49, derde lid, van de Woningwet is de bouwvergunning van rechtswege verleend indien het college de vrijstelling heeft verleend en niet wordt voldaan aan het eerste of tweede lid.
    
    Ingevolge artikel 49, vijfde lid, van de Woningwet wordt de verlening van vrijstelling voor de mogelijkheid van beroep ingevolge hoofdstuk 8 van de Awb geacht deel uit te maken van de beschikking, waarop zij betrekking heeft.
    
    Ingevolge artikel 1, eerste lid, onder c, van de Woningwet wordt onder gebouw verstaan elk bouwwerk, dat een voor mensen toegankelijke, overdekte, geheel of gedeeltelijk met wanden omsloten ruimte vormt.
    
    Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Brabantpark" (hierna: het bestemmingsplan) rust op de grond waarop het bouwplan is voorzien, de bestemming "Woongebied W".
    
    Ingevolge artikel 5, aanhef, van de planvoorschriften zijn de als zodanig aangewezen gronden bestemd voor wonen met de daarbij behorende gebouwen, bijgebouwen en bouwwerken geen gebouwen zijnde, tuinen en erven, garageboxen, alsmede voor in dit gebied passende voorzieningen zoals woonstraten, voet- en fietspaden, nutsdoeleinden, groen-, parkeer-, geluidbeperkende en recreatieve voorzieningen.
    
    Ingevolge artikel 5, onderdeel II, aanhef en onder 1, sub b, voor zover thans van belang, geldt met betrekking tot het bouwen de bijzondere bepaling voor woningen dat de bestaande bouwdiepte voor de begane grond met maximaal 3 m mag worden uitgebreid, tot een diepte van maximaal 12 m.
    
    Ingevolge artikel 5, onderdeel II, aanhef en onder 3, sub a, voor zover thans van belang, geldt met betrekking tot het bouwen de bijzondere bepaling voor bouwwerken, geen gebouwen zijnde dat de hoogte ten hoogste 2 m mag zijn.
    
    Ingevolge artikel 1, derde lid, wordt onder bouwwerk verstaan elke constructie van enige omvang van hout, steen, metaal of ander materiaal, welke hetzij direct of indirect met de grond verbonden is, hetzij direct of indirect steun vindt in of op de grond.
    
    Ingevolge artikel 1, twintigste lid, wordt onder woning verstaan een (gedeelte van een) gebouw dat dient voor de huisvesting van één huishouden.
    
    2.3. Het college heeft in het besluit van 1 september 2008 vrijstelling van het bestemmingsplan verleend omdat het bouwplan de in het bestemmingsplan voorgeschreven maximaal toegestane bouwhoogte overschrijdt.
    
    2.4. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college het besluit van 5 maart 2008 in strijd met artikel 7:11 van de Awb heeft genomen nu hierin de bouwvergunning van 3 juli 2007 niet is herroepen. Dit heeft volgens [appellant] tevens tot gevolg dat bij gebreke aan een verzoek om vrijstelling als bedoeld in artikel 46, derde lid, van de Woningwet de vrijstellingsprocedure niet kon worden opgestart en het vrijstellingsbesluit om deze reden moet worden vernietigd.
    
    2.4.1. Zoals de rechtbank met juistheid heeft overwogen moet met het onder gedeeltelijke gegrondverklaring van het bezwaar, in gang zetten van de vrijstellingsprocedure als bedoeld in artikel 19 van de WRO het primaire besluit van 3 juli 2007 worden geacht te zijn herroepen. Hoewel dit niet duidelijk in het besluit op bezwaar van 5 maart 2008 is vastgelegd, is uit de begeleidende brief bij het besluit tot verlening van vrijstelling van 1 september 2008 en de ter zitting bij de rechtbank door het college gegeven toelichting komen vast te staan dat het college dit ook heeft beoogd. De omstandigheid dat voor het herroepen besluit nog geen vervangend besluit in de plaats was gesteld, leidt evenmin tot schending van artikel 7:11 van de Awb, aangezien dit ten tijde van het nemen van het besluit van 5 maart 2008 nog niet mogelijk was nu het college alsnog de vrijstellingsprocedure diende te doorlopen. Omdat de bouwvergunning is herroepen, is de rechtbank terecht tot het oordeel gekomen dat de aanvraag om bouwvergunning op grond van artikel 46, derde lid, van de Woningwet mede een verzoek om vrijstelling inhoudt. Het betoog faalt.
    
    2.5. [appellant] betoogt voorts tevergeefs dat de rechtbank heeft miskend dat het besluit tot verlening van vrijstelling van 1 september 2008 een primair besluit is waartegen eerst bezwaar moet worden gemaakt.
    
    Uit artikel 49, vijfde lid, van de Woningwet moet worden opgemaakt dat de wetgever een concentratie van rechtsbescherming voor ogen heeft gehad om aldus onnodige procedures te voorkomen. Voorzover vrijstelling is vereist teneinde bouwvergunning voor een project te kunnen verlenen, volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 11 februari 2004 in zaak nrs. 200303597/1 en 200303596/1 dat het besluit op het vrijstellingsverzoek niet zelfstandig appellabel is. Daartegen kan worden opgekomen in het kader van een besluit op een voor dat project ingediende bouwaanvraag. Dat de bouwvergunning reeds voorafgaand aan het besluit tot vrijstelling was verleend maakt dit niet anders. Dit brengt mee dat het vrijstellingsbesluit voor het beroep geacht wordt deel uit te maken van het besluit op bezwaar inzake de bouwvergunning.
    
    Het betoog dat het besluit tot verlening van vrijstelling niet met toepassing van de uitgebreide openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de Awb tot stand is gekomen mist feitelijke grondslag nu het ontwerpbesluit op 17 april 2008 ter inzage is gelegd en belanghebbenden hun zienswijze hiertegen naar voren hebben kunnen brengen.
    
    2.6. [appellant] betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat een onverbrekelijke samenhang bestaat tussen het besluit op bezwaar van 5 maart 2008, het besluit tot verlening van vrijstelling van 1 september 2008 en de bouwvergunning waarvan de rechtbank naar de mening van [appellant] ten onrechte heeft geoordeeld dat deze op 10 juli 2008 van rechtswege is verleend. Zij vormen volgens de rechtbank tezamen het besluit op bezwaar.
    
    2.6.1. Omdat het besluit van 1 september 2008 uitsluitend een vrijstelling van het bestemmingsplan behelst en niet strekt tot vervanging van de herroepen bouwvergunning, heeft de rechtbank met juistheid overwogen dat ingevolge artikel 49, tweede lid, aanhef, onderdeel a, onder 1, van de Woningwet een bouwvergunning van rechtswege is verleend. Deze bouwvergunning is echter niet reeds op 10 juli 2008 verleend. Artikel 49, derde lid, van de Woningwet, gelezen in samenhang met artikel 49, tweede lid, aanhef, onderdeel a, onder 1, van de Woningwet, moet aldus worden uitgelegd dat de bouwvergunning van rechtswege is verleend op het moment dat het college de vrijstelling heeft verleend, derhalve op 1 september 2008.
    
    Nu het college na de herroeping van de bouwvergunning van 3 juli 2007 nog diende te beslissen of het de door vergunninghouder aangevraagde bouwvergunning zou verlenen dan wel weigeren, bestaat tussen de gedeeltelijke gegrondverklaring van het bezwaar en de herroeping van de bouwvergunning van 3 juli 2007 en de daarop volgende verlening van vrijstelling en bouwvergunning een onverbrekelijke samenhang. Dat de van rechtswege verleende bouwvergunning en het vrijstellingsbesluit van 1 september 2008 pas geruime tijd na het besluit van 5 maart 2008 zijn genomen, doet aan die samenhang niet af en leidt derhalve niet tot een ander oordeel. Gelet hierop heeft de rechtbank de desbetreffende besluiten terecht opgevat als de samenstellende bestanddelen van de in heroverweging gegeven beslissing op het door [appellant] gemaakte bezwaar.
    
    2.7. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de oprichting van de terrasoverkapping als uitbreiding van de woning moet worden aangemerkt en dat derhalve de in artikel 5 onderdeel II, aanhef en onder 1, sub b, van de planvoorschriften voorgeschreven maximale bouwdiepte zal worden overschreden.
    
    2.7.1. Met de oprichting van de terrasoverkapping wordt een overdekt terras gerealiseerd. Niet staande gehouden kan worden dat de terrasoverkapping in functioneel opzicht een integrerend onderdeel gaat uitmaken van de woning. Weliswaar zal de terrasoverkapping worden bevestigd aan en verbonden met de woning, maar nu twee of meer wanden zullen ontbreken onderscheidt het zich ook in bouwkundig opzicht van de woning. Gelet hierop heeft de rechtbank terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat de terrasoverkapping moet worden aangemerkt als een onderdeel van de woning en de bouwdiepte van de woning hiermee zal worden vergroot. Omdat realisering van het bouwplan niet zal leiden tot overschrijding van de in het bestemmingsplan voorgeschreven maximale bouwdiepte heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat het bouwplan op dit onderdeel niet in strijd is met het bestemmingsplan.
    
    De door [appellant] aangehaalde uitspraak van de Afdeling van 9 mei 2007 in zaak 200606463/1, werpt hierop geen ander licht omdat hierin een andere rechtsvraag aan de orde was. In die zaak bevatte het bestemmingsplan een planvoorschrift waarin bebouwingsvoorschriften ten aanzien van de bebouwing waren opgenomen. Ter beoordeling van de Afdeling stond de vraag of het bouwplan kon worden aangemerkt als bebouwing als bedoeld in dat planvoorschrift.
    
    Het betoog faalt.
    
    2.8. [appellant] betoogt verder dat de rechtbank heeft miskend dat het college geen deugdelijke belangenafweging ten grondslag heeft gelegd aan het besluit tot verlening van vrijstelling voor het overschrijden van de maximaal toegestane bouwhoogte. Hij voert hiertoe aan dat het college de af te wegen belangen niet inzichtelijk heeft gemaakt en benoemd.
    
    2.8.1. In het besluit tot verlening van vrijstelling van 1 september 2008 heeft het college het door [appellant] genoemde verlies aan uitzicht en het daardoor verminderde woongenot in de belangenafweging betrokken, maar daaraan geen doorslaggevend gewicht toegekend. De rechtbank heeft terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat het college het belang van vergunninghouder bij de oprichting van de terrasoverkapping niet in redelijkheid zwaarder heeft kunnen laten wegen dan het belang van [appellant] bij behoud van het uitzicht. Voor zover [appellant] betoogt dat zijn woning in waarde zal dalen door het bouwplan, kan hij in een afzonderlijke procedure om een tegemoetkoming in de planschade op grond van artikel 6.1. van de Wet ruimtelijke ordening vragen. Het betoog faalt.
    
    2.9. Het betoog van [appellant] dat de rechtbank heeft miskend dat het college in afwijking van de "Beleidsregels voor de toepassing van de vrijstellingsbevoegdheid ex artikel 19, derde lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening in samenhang met artikel 20 van het Besluit op de Ruimtelijke Ordening " vrijstelling van het bestemmingsplan heeft verleend zonder te beschikken over een positief stedenbouwkundig advies, faalt. Paragraaf 4 van de beleidsregels, dat van toepassing is op bouwwerken, geen gebouw zijnde, stelt deze eis niet.
    
    2.10. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    2.11. Het college heeft op 26 augustus 2009, gevolg gevend aan de aangevallen uitspraak, een nieuw besluit op bezwaar genomen. Mede op grond van nader uitgebrachte adviezen van 21 april 2009 en 14 juli 2009 van de commissie welstand en monumenten (hierna: de welstandscommissie) stelt het college zich op het standpunt dat het bouwplan niet in strijd is met de redelijke eisen van welstand.
    
    2.12. Het besluit van 26 augustus 2009 is een besluit, als bedoeld in artikel 6:18 van de Awb). Gelet op het bepaalde in artikel 6:19, gelezen in samenhang met artikel 6:24, van de Awb wordt het door [appellant] ingestelde beroep geacht mede te zijn gericht tegen dit besluit, nu het niet volledig aan zijn bezwaren van [appellant] tegemoet komt.
    
    2.13. De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak overwogen dat uit de tekst van het aan de bouwvergunning ten grondslag liggende welstandsadvies van 19 maart 2008 niet kan worden opgemaakt of de welstandscommissie het bouwplan aan andere criteria heeft getoetst dan de sneltoetscriteria. Omdat dit zich niet verdraagt met de in de welstandsnota neergelegde beleidsregel dat als niet wordt voldaan aan de sneltoetscriteria, getoetst moet worden aan alle in de welstandsnota opgenomen kaders, heeft het college het welstandsadvies niet aan zijn besluit ten grondslag mogen leggen.
    
    2.14. [appellant] voert aan dat de aanvullende welstandsadviezen nog steeds gebreken bevatten en dat het college deze niet aan zijn besluit omtrent de welstand ten grondslag heeft mogen leggen. [appellant] wijst er in dit verband op dat de welstandsadviezen niet in overeenstemming zijn met de welstandsnota.
    
    2.14.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 6 mei 2009 in zaak nr. 200804977/1) mag het college, hoewel het niet aan een welstandsadvies is gebonden en de verantwoordelijkheid voor welstandstoetsing bij hem berust, aan het advies in beginsel doorslaggevende betekenis toekennen. Tenzij het advies naar inhoud en wijze van totstandkoming zodanige gebreken vertoont dat het college dit niet - of niet zonder meer - aan zijn oordeel omtrent de welstand ten grondslag heeft mogen leggen, behoeft het overnemen van een welstandsadvies in beginsel geen nadere toelichting. Dit is anders indien de aanvrager of een derde-belanghebbende een advies overlegt van een andere deskundig te achten persoon of instantie dan wel gemotiveerd aanvoert dat het welstandsadvies in strijd is met de volgens de welstandsnota geldende criteria. Ook laatstgenoemde omstandigheid kan aanleiding geven tot het oordeel dat het besluit van het college in strijd is met artikel 44, eerste lid, aanhef en onder d, van de Woningwet of niet berust op een deugdelijke motivering. Dit neemt echter niet weg dat een welstandsnota criteria kan bevatten die zich naar hun aard beter lenen voor beoordeling door een deskundige dan voor beoordeling door een aanvrager of derde-belanghebbende.
    
    [appellant] heeft geen advies van een andere deskundige overgelegd. In de aanvullende adviezen van 21 april 2009 en 14 juli 2009 heeft de welstandscommissie gemotiveerd uiteengezet dat het bouwplan zowel aan de sneltoetscriteria als aan de algemene welstandscriteria is getoetst. De welstandscommissie acht de bouwhoogte van de terrasoverkapping gerechtvaardigd omdat een lagere bouwhoogte de architectuur zou verstoren. Anders dan [appellant] heeft aangevoerd vloeit uit de welstandsnota niet de verplichting voor het college voort om aanvullende of nieuwe welstandscriteria op te stellen. Paragraaf 4.3.14.3, dat op het bouwplan van toepassing is, stelt deze verplichting niet.
    
    Gelet op voorgaande bestaat geen grond voor het oordeel dat de adviezen van de welstandscommissie naar inhoud en wijze van totstandkoming zodanige gebreken vertonen dat het college deze niet - of niet zonder meer - aan zijn oordeel omtrent de welstand ten grondslag heeft mogen leggen. Het betoog faalt.
    
    2.15. Het beroep tegen het besluit van 26 augustus 2009 is ongegrond.
    
    2.16. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
    
    II. verklaart het beroep tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Breda van 26 augustus 2009 (kenmerk 1.2009.0043.001) ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. H. Troostwijk, voorzitter, en mr. S.F.M. Wortmann en mr. J.A. Hagen , leden, in tegenwoordigheid van mr. M.M. van Driel, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Troostwijk w.g. Van Driel
      voorzitter ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 10 februari 2010
    
    414-604.