ECLI:NL:RVS:2012:BW6370, Raad van State, 23-05-2012, 201009491/1/A4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2012-05-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 16 augustus 2010 heeft het college aan [vergunninghoudster] een vergunning als bedoeld in artikel 8.1 van de Wet milieubeheer verleend voor het oprichten en in werking hebben van een inrichting voor het storten en bewerken van afvalstoffen op het perceel [locatie] te Barneveld. Dit besluit is op 20 augustus 2010 ter inzage gelegd.

201009491/1/A4.
      Datum uitspraak: 23 mei 2012
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    
      1. [appellant sub 1], wonend te Kootwijkerbroek, gemeente Barneveld,
      2. [appellant sub 2A] en de besloten vennootschappen met beperkte aansprakelijkheid GA1 B.V. en [appellante sub 2B], wonend onderscheidenlijk gevestigd te Kootwijkerbroek, gemeente Barneveld,
      appellanten,
    
    
    en
    
    
      het college van gedeputeerde staten van Gelderland,
      verweerder.
    
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 16 augustus 2010 heeft het college aan [vergunninghoudster] een vergunning als bedoeld in artikel 8.1 van de Wet milieubeheer verleend voor het oprichten en in werking hebben van een inrichting voor het storten en bewerken van afvalstoffen op het perceel [locatie] te Barneveld. Dit besluit is op 20 augustus 2010 ter inzage gelegd.
    
    Tegen dit besluit hebben [appellant sub 1] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 29 september 2010, en [appellant sub 2A], GA1 B.V. en [appellante sub 2B], bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 30 september 2010, beroep ingesteld. [appellant sub 1] heeft haar beroep aangevuld bij brief van 25 oktober 2010. [appellant sub 2A], GA1 B.V. en [appellante sub 2B] hebben hun beroep aangevuld bij brief van 29 oktober 2010.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
      De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft desverzocht een deskundigenbericht uitgebracht.
      [appellant sub 1], [appellant sub 2A], GA1 B.V. en [appellant sub 2B] en het college hebben hun zienswijze daarop naar voren gebracht.
    
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 23 maart 2012, waar [appellant sub 1] in persoon en bijgestaan door mr. J.T.A.M. van Mierlo, advocaat te Zwolle, [appellant sub 2A], GA1 B.V. en [appellante sub 2B], vertegenwoordigd door mr. F.J.M. Wolbers, advocaat te Amersfoort, en het college, vertegenwoordigd door mr. drs. G.M.W. Buysrogge en T. Achterkamp, beiden werkzaam bij de provincie, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [vergunninghoudster], vertegenwoordigd door mr. L.J. Wildeboer, advocaat te Utrecht, W. van de Beek en R. Hendriks, verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Op 1 oktober 2010 is de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) in werking getreden. Bij de invoering van deze wet is een aantal andere wetten gewijzigd. Uit het overgangsrecht van de Invoeringswet Wabo volgt dat de wetswijzigingen niet van toepassing zijn op dit geding. In deze uitspraak worden dan ook de wetten aangehaald, zoals zij luidden voordat zij bij invoering van de Wabo werden gewijzigd.
    
    Belanghebbendheid
    
    2.2. Het college stelt dat [appellante sub 2B] geen belanghebbende is bij het bestreden besluit. Daarbij verwijst het college naar de uitspraak van de Afdeling van 2 juli 2008 in zaak nr. 200704844/1.
    
    2.2.1. Ingevolge artikel 20.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer, voor zover hier van belang, kan een belanghebbende tegen een besluit op grond van deze wet beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
    
    Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
    
    Wanneer krachtens de Wet milieubeheer vergunning wordt verleend voor een inrichting, zijn naast de aanvrager onder meer de eigenaren en bewoners van percelen waarop milieugevolgen van deze inrichting kunnen worden ondervonden belanghebbenden.
    
    2.2.2. In de uitspraak van 2 juli 2008 in zaak nr. 200704844/1, heeft de Afdeling geoordeeld dat [appellante sub 2B] geen belanghebbende is bij het besluit van het college van 22 mei 2007 tot verlening van een milieuvergunning voor de inrichting. Nu de feiten en omstandigheden die aan dat oordeel ten grondslag lagen niet zijn gewijzigd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor een andersluidend oordeel over de belanghebbendheid van [appellante sub 2B] bij het bestreden besluit. Dit betekent dat het beroep, voor zover dat is ingesteld door [appellante sub 2B], niet-ontvankelijk is.
    
    Milieueffectrapport
    
    2.3. [appellant sub 2A] en GA1 B.V. stellen dat het college ten onrechte geen milieueffectrapport (hierna: MER) heeft opgesteld, dan wel een beoordeling heeft uitgevoerd of een MER moet worden opgesteld (hierna: mer-beoordeling). Daartoe voeren zij aan dat het MER uit 1994, dat in het kader van de onderliggende vergunning is opgesteld, niet meer actueel is onder meer vanwege de voorgenomen realisering van de bedrijventerreinen Harselaar-Zuid en Harselaar-Driehoek.
    
    2.3.1. Het college stelt zich op het standpunt dat geen MER hoeft te worden gemaakt of mer-beoordeling hoeft te worden verricht, omdat ten opzichte van de bestaande situatie geen wijzigingen plaatsvinden waarvoor een plicht tot het opstellen van een MER of het uitvoeren van een mer-beoordeling bestaat.
    
    2.3.2. Ingevolge artikel 7.2, eerste lid, van de Wet milieubeheer worden bij algemene maatregel van bestuur de activiteiten aangewezen:
    
    a. die belangrijke nadelige gevolgen kunnen hebben voor het milieu;
    
    b. ten aanzien waarvan het bevoegd gezag moet beoordelen of zij belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu kunnen hebben.
    
    Ingevolge het derde lid worden terzake van de activiteiten, bedoeld in het eerste lid, onder a, de categorieën van besluiten aangewezen bij de voorbereiding waarvan een MER moet worden gemaakt.
    
    Ingevolge het vierde lid worden terzake van de activiteiten, bedoeld in het eerste lid, onder b, de categorieën van besluiten aangewezen in het kader waarvan het bevoegd gezag krachtens de artikelen 7.17 of 7.19 moet beoordelen of die activiteiten de in dat onderdeel bedoelde gevolgen hebben, en indien dat het geval is, bij de voorbereiding waarvan een MER moet worden gemaakt.
    
    Ingevolge artikel 2, eerste lid, van het Besluit milieueffectrapportage (hierna: Besluit mer) worden als activiteiten als bedoeld in artikel 7.2, eerste lid, onder a, van de Wet milieubeheer aangewezen de activiteiten die behoren tot een categorie die in onderdeel C van de bijlage is omschreven.
    
    Ingevolge artikel 2, tweede lid, van het Besluit mer worden als activiteiten als bedoeld in artikel 7.2, eerste lid, onder b, van de Wet milieubeheer aangewezen de activiteiten die behoren tot een categorie die in onderdeel D van de bijlage is omschreven.
    
    In onderdeel C, categorie 18.5, van de bijlage bij het Besluit mer, zijn als activiteiten aangewezen de oprichting van een inrichting bestemd voor het storten of het in de diepe ondergrond brengen van niet-gevaarlijke afvalstoffen, niet zijnde baggerspecie, in gevallen waarin de activiteit betrekking heeft op een inrichting waarin 500.000 m3 of meer niet-gevaarlijke afvalstoffen wordt gestort of opgeslagen.
    
    In onderdeel D, categorie 18.3, van de bijlage, voor zover hier van belang zijn als activiteiten aangewezen de wijziging of uitbreiding van een inrichting bestemd voor het beheer van afvalstoffen, bedoeld in 18.5 van onderdeel C, in gevallen waarin de activiteit betrekking heeft op:
    
    1. het storten of opslaan van baggerspecie van klasse B als bedoeld in het Besluit bodemkwaliteit in een hoeveelheid van 250.000 m3 of meer,
    
    2. het storten of opslaan van andere afvalstoffen dan bedoeld onder 1°, in een hoeveelheid van 250.000 m3 of meer,
    
    3. het verwijderen van zuiveringsslib in een hoeveelheid van 5.000 ton droge stof per jaar of meer,
    
    4. het beheer van afvalstoffen anders dan bedoeld onder 1°, 2° of 3° in een hoeveelheid van 100 ton per dag of meer.
    
    Ingevolge onderdeel A, onder 2, van de bijlage wordt onder oprichting van een inrichting mede verstaan: een uitbreiding van een inrichting door de oprichting van een nieuwe installatie.
    
    2.3.3. Voor de inrichting zijn vergunningen als bedoeld in de Wet milieubeheer verleend en in werking geweest. De inrichting is reeds lange tijd geleden feitelijk opgericht en in werking gebracht. Bij het bestreden besluit is geen vergunning verleend voor het oprichten van een inrichting of het oprichten van een nieuwe installatie waarvan de capaciteit de in onderdeel C, categorie 18.5, van de bijlage bij het Besluit mer genoemde drempelwaarde overschrijdt. Gelet hierop ziet het bestreden besluit niet op de oprichting van een inrichting als bedoeld in onderdeel C, categorie 18.5. Voorts voorziet het bestreden besluit niet in een uitbreiding van de capaciteit van de inrichting ten opzichte van de eerder vergunde situatie. Het besluit ziet derhalve evenmin op een wijziging of uitbreiding van de inrichting als bedoeld in onderdeel D, categorie 18.3, van de bijlage.
    
    Gelet op het vorenstaande heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat het bestreden besluit geen betrekking heeft op een activiteit die is aangewezen in onderdeel C of D van de bijlage bij het Besluit mer, waarvoor ingevolge artikel 7.2 van de Wet milieubeheer een MER moet worden gemaakt dan wel een mer-beoordeling moet worden uitgevoerd. Verder betekent de door [appellant sub 2A] en GA1 B.V. gestelde omstandigheid dat het MER uit 1994 niet langer actueel zou zijn, niet dat de plicht is ontstaan tot het maken van een MER of het uitvoeren van een mer-beoordeling.
    
    Deze beroepsgrond faalt.
    
    Algemeen toetsingskader
    
    2.4. Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Het tweede lid, aanhef en onder a, bepaalt dat de vergunning in ieder geval wordt geweigerd indien door verlening daarvan niet kan worden bereikt dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast.
    
    Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid worden in het belang van het bereiken van een hoog niveau van bescherming van het milieu aan de vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn om de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, te voorkomen of, indien dat niet mogelijk is, zoveel mogelijk - bij voorkeur bij de bron - te beperken en ongedaan te maken. Daarbij wordt ervan uitgegaan dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast. Uit het tweede en derde lid volgt dat de vergunning moet worden geweigerd indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
    
    Bij de toepassing van de hiervoor genoemde bepalingen komt het college een zekere beoordelingsvrijheid toe.
    
    Toekomstige ontwikkelingen
    
    2.5. [appellant sub 1] en [appellant sub 2A] en GA1 B.V. betogen dat het college ten onrechte geen rekening heeft gehouden met de realisering van het bedrijventerrein Harselaar-Driehoek in de nabijheid van de inrichting. [appellant sub 2A] en GA1 B.V. betogen dat het college tevens rekening had moeten houden met de voorgenomen realisering van het bedrijventerrein Harselaar-Zuid. [appellant sub 2A] en GA1 B.V. wijzen erop dat het bestemmingsplan Harselaar-Driehoek zich in de afrondende fase bevindt en naar verwachting op korte termijn zal worden vastgesteld. Voor het bedrijventerrein Harselaar-Zuid is nog geen bestemmingsplan in procedure, maar de gemeente Barneveld zal binnenkort een nieuwe procedure starten, aldus [appellant sub 2A] en GA1 B.V. Volgens hen had het college bij de beoordeling van de geluidbelasting, de geurbelasting en de gevolgen voor de luchtkwaliteit vanwege de inrichting, met deze ontwikkelingen rekening moeten houden.
    
    2.5.1. Artikel 8.8, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet milieubeheer bepaalt dat het bevoegd gezag bij de beslissing op de aanvraag in ieder geval betrekt de met betrekking tot de inrichting en het gebied waar de inrichting zal zijn of is gelegen, redelijkerwijs te verwachten ontwikkelingen die van belang zijn met het oog op de bescherming van het milieu.
    
    2.5.2. De realisering van het bedrijventerrein Harselaar-Driehoek is niet aan te merken als een redelijkerwijs te verwachten ontwikkeling als bedoeld in artikel 8.8, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet milieubeheer. Hoewel er ten tijde van het nemen van het bestreden besluit een procedure was gestart voor de wijziging van het bestemmingsplan om de realisering van dit terrein mogelijk te maken, was de uitkomst van deze procedure nog niet zeker en waren nog geen bouwvergunningen aangevraagd voor de vestiging van bedrijven op het terrein. Gelet daarop bestond onvoldoende zekerheid over de ontwikkeling van het bedrijventerrein.
    
    De realisering van het bedrijventerrein Harselaar-Zuid is evenmin aan merken als een redelijkerwijs te verwachten ontwikkeling reeds omdat ten tijde van het nemen van het bestreden besluit nog geen procedure was gestart voor de wijziging van het bestemmingsplan om realisering van het bedrijventerrein mogelijk te maken.
    
    Gelet op het voorgaande heeft het college bij de beoordeling van de milieugevolgen van de inrichting terecht geen rekening gehouden met de voorgenomen realisering van de bedrijventerreinen Harselaar-Zuid en Harselaar-Driehoek.
    
    De beroepsgronden falen.
    
    Beste beschikbare technieken
    
    2.6. [appellant sub 1] en [appellant sub 2A] en GA1 B.V. betogen dat het college in de vergunning had moeten voorschrijven dat overlast veroorzakende activiteiten in een hal worden uitgevoerd. Zij wijzen erop dat volgens brancheonderzoek daarmee een hoger niveau van bescherming van het milieu kan worden behaald. Voorts stellen zij dat, nu dit niet in de vergunning is voorgeschreven, niet wordt voldaan aan het vereiste dat de beste beschikbare technieken worden toegepast.
    
    2.6.1. Ingevolge artikel 1, eerste lid, van de Regeling aanwijzing BBT-documenten moet het bevoegd gezag bij de bepaling van de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken rekening houden met de documenten vermeld in de tabellen 1 en 2 van de bij deze regeling behorende bijlage.
    
    Ingevolge het tweede lid wordt met de in tabel 1 vermelde documenten in ieder geval rekening gehouden, voor zover het de daarbij vermelde gpbv-installaties betreft.
    
    In tabel 1 is voor stortplaatsen geen specifiek BREF-document vermeld. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 2 juli 2008 in zaak nr. 200704844/1) zijn het BREF-document Reference Document on Best available Techniques for the Waste Treatments Industries en de Nederlandse emissierichtlijn lucht de meest relevante documenten voor de bepaling van de voor de onderhavige inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken. Uit deze documenten volgt niet dat de activiteiten in een hal moeten plaatsvinden om aan het vereiste van beste beschikbare technieken te voldoen. Verder is in het deskundigenbericht geconcludeerd dat binnen de inrichting de beste beschikbare technieken worden toegepast. De Afdeling ziet in hetgeen is aangevoerd geen aanleiding om aan deze conclusie te twijfelen. De vergunning is in zoverre niet in strijd met artikel 8.11, derde lid, van de Wet milieubeheer. De enkele omstandigheid dat een techniek bestaat waarmee een hoger niveau van bescherming van het milieu kan worden behaald, leidt niet tot het oordeel dat de vergunning met die bepaling in strijd is.
    
    De Afdeling overweegt voorts dat uit het stelsel van de Wet milieubeheer volgt dat moet worden beslist op de aanvraag zoals die is ingediend. Op grondslag van de aanvraag dient het college te beoordelen of, en zo ja onder welke beperkingen, voor de aangevraagde activiteiten een vergunning kan worden verleend. Nu niet is aangevraagd dat bepaalde activiteiten in een hal worden verricht, zou het stellen van een voorschrift met een dergelijke strekking betekenen dat de grondslag van de aanvraag wordt verlaten. Het college heeft derhalve het stellen van een dergelijk voorschrift terecht achterwege gelaten.
    
    De beroepsgrond faalt.
    
    Landelijk afvalbeheersplan
    
    2.7. [appellant sub 2A] en GA1 B.V. stellen dat het college niet of onvoldoende heeft gemotiveerd dat de vergunningverlening zich verdraagt met het in het Landelijke afvalbeheersplan 2009-2021 (hierna: LAP) gesignaleerde teruglopende stortaanbod.
    
    2.7.1. Ingevolge de artikelen 8.8, tweede lid, aanhef en onder b en 10.14 van de Wet milieubeheer houdt het bevoegd gezag bij de beslissing op de aanvraag in ieder geval rekening met het geldende afvalbeheersplan.
    
    2.7.2. Hetgeen [appellant sub 2A] en GA1 B.V. hebben gesteld over een teruglopend stortaanbod betreft slechts een ontwikkeling die in het LAP wordt geschetst. Het college heeft terecht overwogen dat het LAP zich niet tegen verlening van de gevraagde vergunning verzet.
    
    De beroepsgrond faalt.
    
    Opslag grond- en bouwstoffen
    
    2.8. [appellant sub 2A] en GA1 B.V. stellen dat binnen de inrichting grond- en bouwstoffen worden opgeslagen die niet alleen voor toepassing binnen de inrichting zijn bedoeld, maar ook worden verhandeld aan derden. Volgens [appellant sub 2A] en GA1 B.V. kan het college niet controleren dat dit niet het geval is.
    
    2.8.1. In vergunningvoorschrift 17.7.8 is bepaald dat de opslag van buiten de inrichting afkomstige grond- en bouwstoffen slechts is toegestaan voor toepassing binnen de inrichting.
    
    Gelet op de in paragraaf 10.2 van de vergunningvoorschriften opgenomen registratieplicht van afvalstoffen bestaat geen grond voor het oordeel dat voorschrift 17.7.8 niet kan worden gehandhaafd.
    
    De beroepsgrond faalt.
    
    Bestemmingsplan
    
    2.9. [appellant sub 2A] en GA1 B.V. voeren aan dat het college de vergunning had moeten weigeren omdat de activiteiten op het opslagterrein ingevolge het geldende bestemmingsplan niet zijn toegestaan.
    
    2.9.1. Ingevolge artikel 8.10, derde lid, van de Wet milieubeheer, voor zover hier van belang, kan de vergunning, in afwijking van het eerste lid, tevens worden geweigerd ingeval door verlening daarvan strijd zou ontstaan met een bestemmingsplan.
    
    2.9.2. Niet in geschil is dat de aangevraagde activiteiten op het opslagterrein niet passen binnen het geldende bestemmingsplan. Artikel 8.10, derde lid, behelst echter geen verplichting maar een bevoegdheid de vergunning in een dergelijk geval te weigeren. Het college van burgemeester en wethouders van Barneveld heeft te kennen gegeven dat een herziening van het bestemmingsplan in voorbereiding is, waarbij de activiteiten op het opslagterrein planologisch worden ingepast. Onder deze omstandigheden heeft het college in redelijkheid kunnen afzien van weigering van de vergunning wegens strijd met het bestemmingsplan.
    
    De beroepsgrond faalt.
    
    Asbesthoudende afvalstoffen
    
    2.10. [appellant sub 1] betoogt dat de acceptatie van asbesthoudende stoffen gezondheidsrisico's meebrengt. Zij stelt dat de voorschriften over het storten van asbesthoudend afval onduidelijk zijn en vreest dat, gelet op die voorschriften, asbesthoudende stoffen in onverpakte vorm in stortvak C3 mogen worden gestort.
    
    2.10.1. In de aanvulling op de vergunningaanvraag van 23 oktober 2009 is vermeld dat de stortvakken C3 uitsluitend worden gebruikt voor het bergen van asbesthoudende afvalstoffen in verpakte vorm. In het dictum van het bestreden besluit is bepaald dat deze aanvulling van de aanvraag deel uitmaakt van de vergunning. Gelet daarop is het niet toegestaan om in de stortvakken C3 asbesthoudende stoffen in onverpakte vorm te storten. Het college en [vergunninghoudster] hebben dit ter zitting bevestigd.
    
    In het deskundigenbericht wordt geconcludeerd dat de vergunning voldoende waarborgen biedt tegen de verspreiding van asbest en dat het risico dat buiten de inrichting nog asbest wordt gemeten verwaarloosbaar klein is. De Afdeling ziet geen aanleiding om aan deze conclusies te twijfelen.
    
    De beroepsgrond faalt.
    
    Conclusie
    
    2.11. De beroepen, voor zover ontvankelijk, zijn ongegrond.
    
    2.12. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. verklaart het beroep van [appellant sub 2A], GA1 B.V. en [appellante sub 2B], voor zover dat is ingesteld door [appellant sub 2B], niet-ontvankelijk;
    
    II. verklaart de beroepen voor het overige ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. Th.C. van Sloten, voorzitter, en mr. Y.E.M.A. Timmerman-Buck en mr. F.C.M.A. Michiels, leden, in tegenwoordigheid van mr. F.B. van der Maesen de Sombreff, ambtenaar van staat.
    
    
      w.g. Van Sloten w.g. Van der Maesen de Sombreff
      voorzitter ambtenaar van staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 23 mei 2012
    
    190-687.