ECLI:NL:RVS:2021:452, Raad van State, 03-03-2021, 202002066/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-03-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 9 oktober 2018 heeft het college het verzoek van [appellant] van 10 juli 2018 om openbaarmaking van documenten op grond van de Wet openbaarheid van bestuur, toegewezen en documenten openbaar gemaakt. In datzelfde besluit heeft het college op artikel 15 van de Algemene verordening gegevensbescherming gebaseerde verzoeken van [appellant] van 10 juli 2018 en 3 september 2018, afgewezen.  [appellant] werkte tot maart 2017 bij de gemeente Venlo als administratief medewerker. Hij werkte op inhuurbasis via [uitzendbureau]. [appellant] heeft in deze periode verschillende meldingen gedaan van vermoedens van misstanden. Het college heeft één van deze meldingen extern laten onderzoeken door Ernst &amp; Young (hierna: EY). Op 19 mei 2016 en 28 juli 2016 heeft [appellant] waarschuwingen gekregen wegens uitlatingen die hij heeft gedaan. Per 1 april 2017 heeft de gemeente de inhuur van [appellant] voortijdig beëindigd.

202002066/1/A3.
    Datum uitspraak: 3 maart 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te [woonplaats], gemeente Venlo,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 13 februari 2020 in zaak nr. 19/754 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Venlo.
    Procesverloop
    Bij besluit van 9 oktober 2018 heeft het college het verzoek van [appellant] van 10 juli 2018 om openbaarmaking van documenten op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob), toegewezen en documenten openbaar gemaakt. In datzelfde besluit heeft het college op artikel 15 van de Algemene verordening gegevensbescherming ((EU) 2016/679, hierna: AVG) gebaseerde verzoeken van [appellant] van 10 juli 2018 en 3 september 2018, afgewezen.
    Bij besluit van 29 januari 2019 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en beslist dat het geen dwangsom is verschuldigd aan [appellant].
    Bij uitspraak van 13 februari 2020 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd voor zover het college heeft beslist dat het geen dwangsom is verschuldigd aan [appellant] en bepaald dat het college een dwangsom is verschuldigd van € 427,00. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    [appellant] heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 28 september 2020, waar [appellant], bijgestaan door mr. J. Jansen, advocaat te Venlo, is verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant] werkte tot maart 2017 bij de gemeente Venlo als administratief medewerker. Hij werkte op inhuurbasis via [uitzendbureau]. [appellant] heeft in deze periode verschillende meldingen gedaan van vermoedens van misstanden. Het college heeft één van deze meldingen extern laten onderzoeken door Ernst & Young (hierna: EY). Op 19 mei 2016 en 28 juli 2016 heeft [appellant] waarschuwingen gekregen wegens uitlatingen die hij heeft gedaan. Per 1 april 2017 heeft de gemeente de inhuur van [appellant] voortijdig beëindigd.
    Reikwijdte van de verzoeken waarover deze uitspraak gaat
    2.       De verzoeken van 10 juli 2018 en 3 september 2018 waarover het in deze uitspraak gaat, heeft [appellant] gebaseerd op de Wob en artikel 15 van de AVG.
    2.1.    In het deel van de verzoeken dat is gebaseerd op de Wob, heeft [appellant] het college gevraagd hem afschriften te geven van, dan wel inzage te geven in documenten waarin direct of indirect wordt verwezen naar meldingen die hij heeft gedaan van een vermoeden van een misstand, naar het op twee van deze meldingen volgende klokkenluiderstraject, naar de twee waarschuwingen die hij heeft gekregen en naar de beëindiging van zijn inhuurcontract per 1 april 2017. [appellant] heeft uitdrukkelijk vermeld dat het verzoek ook ziet op stukken die zich bevinden bij de Commissie Integriteit. Het verzoek heeft betrekking op de periode vanaf 6 juli 2015.
    2.2.    In het deel van de verzoeken dat is gebaseerd op artikel 15 van de AVG, heeft [appellant] het college gevraagd om hem afschriften te geven van alle documenten waarin op hem betrekking hebbende persoonsgegevens staan, dan wel om hem een overzicht te geven waarop alle documenten worden vermeld waarin zijn persoonsgegevens staan en hem inzage te geven in deze documenten.                                  
    2.3.    De rechtbank heeft, anders dan [appellant] betoogt, terecht overwogen dat [appellant] niet heeft gevraagd om een overzicht van de persoonsgegevens die het college van hem verwerkt.
    Het besluit van 29 januari 2019
    3.       In het besluit van 29 januari 2019 heeft het college voor zover het de AVG-verzoeken betreft alle verwerkte persoonsgegevens van [appellant] vermeld. Het college heeft daarnaast toegelicht voor welke doelen het deze persoonsgegevens heeft verwerkt en meegedeeld dat er geen andere persoonsgegevens zijn verwerkt. In het besluit staat dat de vermelde persoonsgegevens met name zijn verwerkt voor de behandeling en beantwoording van de verzoeken, bezwaarschriften, beroepschriften, klachten, e-mails en betaalverzoeken van [appellant]. In reactie op het Wob-verzoek heeft het college een aantal stukken openbaar gemaakt, verwezen naar openbare stukken en naar informatie die het college al aan [appellant] heeft verstrekt. Het college heeft zich daarnaast op het standpunt gesteld dat bepaalde informatie waar [appellant] om heeft gevraagd niet in stukken is opgenomen. Dit komt volgens het college onder meer omdat de Commissie Integriteit van 6 juli 2015 tot aan het moment waarop [appellant] zijn verzoek heeft ingediend, niet heeft vergaderd.
    Oordeel rechtbank
    4.       De rechtbank heeft overwogen dat het inzagerecht in artikel 15 van de AVG ziet op inzage door een betrokkene van gegevens over zijn persoon die worden verwerkt, met het doel kennis te kunnen nemen van deze persoonsgegevens en om deze persoonsgegevens te kunnen controleren op de juistheid en de rechtmatige verwerking ervan. Artikel 15 van de AVG geeft geen aanspraak op een afschrift van het stuk waarin persoonsgegevens zijn opgenomen, voor zover aan het doel van dit recht op een andere manier volledig kan worden voldaan. Met het verstrekken van de verwerkte persoonsgegevens van [appellant] en de toelichting daarop, heeft het college voldaan aan het doel van artikel 15 van de AVG. [appellant] kan daarom aan artikel 15 van de AVG geen recht ontlenen op een afschrift van de documenten waarin zijn persoonsgegevens staan en ook geen recht op inzage in die documenten of een overzicht van deze documenten. De rechtbank heeft daarnaast overwogen dat het college voldoende heeft onderzocht of het documenten onder zich heeft die onder het bereik van het Wob-verzoek vallen en dat [appellant] niet aannemelijk heeft gemaakt dat het college stukken heeft achtergehouden.
    Hoger beroep
    5.       De Afdeling stelt voorop dat wat het verzoek van [appellant] betreft om openbaarmaking op grond van de Wob van documenten met betrekking tot de twee waarschuwingen en de beëindiging van het inhuurcontract dit verzoek gelijk is aan het verzoek dat aan de orde was in de uitspraak van de Afdeling van 1 april 2020, ECLI:NL:RVS:2020:944, zodat hierop al onherroepelijk is beslist.
    6.       [appellant] betoogt dat de uitleg die de rechtbank aan artikel 15 van de AVG heeft gegeven onjuist is. Volgens [appellant] geeft artikel 15, derde lid, van de AVG recht op een afschrift van alle documenten waarin zijn persoonsgegevens staan, of in ieder geval recht op inzage in die documenten of een overzicht van alle documenten. Ter toelichting op dit betoog verwijst [appellant] naar de uitspraak van de Afdeling van 20 april 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BQ1871, en het arrest van het Hof van Justitie van 20 december 2017, ECLI:EU:C:2017:994.
    6.1.    Artikel 15, derde lid, van de AVG, luidt: 'De verwerkingsverantwoordelijke verstrekt de betrokkene een kopie van de persoonsgegevens die worden verwerkt. Indien de betrokkene om bijkomende kopieën verzoekt, kan de verwerkingsverantwoordelijke op basis van de administratieve kosten een redelijke vergoeding aanrekenen. Wanneer de betrokkene zijn verzoek elektronisch indient, en niet om een andere regeling verzoekt, wordt de informatie in een gangbare elektronische vorm verstrekt.'
    6.2.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 28 oktober 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2559) blijkt uit de toelichting op de AVG en uit andere begeleidende EU stukken bij de totstandkoming van de AVG, niet wat onder ‘kopie van persoonsgegevens’ moet worden verstaan. Artikel 15 van de AVG behoort tot hoofdstuk III van de AVG, genaamd "De rechten van de betrokkene". In punt 11 van de considerans staat dat een doeltreffende bescherming van persoonsgegevens in de gehele Unie de versterking van de rechten van betrokkenen vereist. Binnen die rechten van betrokkenen moet volgens punt 63 van de considerans de betrokkene het recht hebben om de persoonsgegevens die over hem zijn verzameld in te zien, en dat recht eenvoudig en met redelijke tussenpozen kunnen uitoefenen. Het doel van artikel 15 van de AVG is dat betrokkene zich van de verwerking op de hoogte kan stellen en de rechtmatigheid daarvan kan controleren, aldus de Afdeling.
    6.3.    Artikel 15, derde lid, van de AVG heeft niet tot doel de toegang tot bestuurlijke documenten te verzekeren. Voor dit oordeel vindt de Afdeling steun in punt 46 van het arrest van het Hof van Justitie van 17 juli 2014, Y.S., ECLI:EU:C:2014:2081. Dit arrest gaat weliswaar over het inzagerecht in artikel 12 van de Privacyrichtlijn (95/46/EG), welke richtlijn is vervangen door de AVG, maar het doel van de Privacyrichtlijn komt, zoals ook de rechtbank terecht heeft overwogen, overeen met het doel van de AVG, namelijk de bescherming van het recht op eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer van de aanvrager te waarborgen met betrekking tot de verwerking van hem betreffende gegevens. Voor de toegang tot documenten over bestuurlijke aangelegenheden kan [appellant] een Wob-verzoek indienen, wat hij ook heeft gedaan.
                       De verplichting een 'kopie van de persoonsgegevens’ te verstrekken op grond van artikel 15, derde lid, van de AVG, betekent dus niet dat een bestuursorgaan verplicht is een kopie te verstrekken van de documenten waarin die persoonsgegevens voorkomen. Een bestuursorgaan mag dat doen, maar het mag ook voor een andere vorm kiezen waarin de kopie van de persoonsgegevens wordt verstrekt, mits met de gekozen wijze van verstrekking maar aan het doel van artikel 15, derde lid, van de AVG wordt voldaan.
    6.4.    De rechtbank heeft terecht overwogen dat het college met het verstrekken van de verwerkte persoonsgegevens van [appellant] en de daarop gegeven toelichting, heeft voldaan aan het doel van artikel 15, derde lid, van de AVG, nu [appellant] daarmee op de hoogte is gesteld van de verwerkingen en in staat is gesteld om de juistheid van de ten aanzien van hem verwerkte persoonsgegevens alsmede de rechtmatigheid van die verwerkingen te controleren. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het college daarom in dit geval niet was gehouden een afschrift van de onderliggende documenten te geven en ook niet om in al die documenten inzage te geven of een overzicht van alle documenten te geven.
                       Het door [appellant] ingeroepen arrest van het Hof van Justitie van 20 december 2017, biedt geen grond voor een ander oordeel. Uit dat arrest kan niet worden afgeleid dat er een recht bestaat om een afschrift te verkrijgen van de documenten waarin persoonsgegevens voorkomen. Ditzelfde geldt voor de door [appellant] ingeroepen uitspraak van de Afdeling van 20 april 2011.
                       Het betoog faalt.
    7.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat hij niet aannemelijk heeft gemaakt dat het college stukken heeft achtergehouden die onder het bereik van het Wob-verzoek vallen. Volgens [appellant] heeft de rechtbank niet onderkend dat het college te weinig onderzoek heeft gedaan. [appellant] stelt dat er een Kabinet-P document ontbreekt dat hij heeft ingezien toen hij nog bij de gemeente Venlo werkte. Verder kan uit de dossierstukken worden afgeleid dat er tussen de gemeente Venlo en EY e-mails zijn uitgewisseld. Ten onrechte heeft het college deze e-mails niet openbaar gemaakt. Uit de dossierstukken blijkt ten slotte dat EY beschikt over een onderzoekarchief. Ook dit onderzoekarchief heeft hij ten onrechte niet gekregen, aldus [appellant].
    7.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 10 februari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:292), is het, wanneer een bestuursorgaan stelt dat na onderzoek is gebleken dat een bepaald document niet of niet meer onder hem berust en een dergelijke mededeling niet ongeloofwaardig voorkomt, in beginsel aan degene die om informatie verzoekt om aannemelijk te maken dat, in tegenstelling tot de uitkomsten van het onderzoek door het bestuursorgaan, dat document toch onder het bestuursorgaan berust.        
    7.2.    [appellant] erkent dat het onderzoekarchief dat volgens hem ontbreekt, niet berust bij het college. Er bestaat geen grond voor het oordeel dat dit onderzoekarchief, dat betrekking heeft op het onafhankelijk onderzoek dat is verricht door EY, bij het college had behoren te berusten. Dit betekent dat het college niet op grond van de Wob verplicht kan worden het onderzoekarchief openbaar te maken.
    7.3.    Uit de dossierstukken wordt onvoldoende duidelijk welk onderzoek het college heeft verricht om te achterhalen of het zogenoemde Kabinet-P document en de e-mails die zijn uitgewisseld tussen de gemeente Venlo en EY bestaan en bij het college berusten. Het college heeft ook geen schriftelijke uiteenzetting ingediend waarin het dit heeft verduidelijkt. De Afdeling heeft het college hierover niet ter zitting kunnen bevragen. Onder deze omstandigheden moet het ervoor worden gehouden dat het college onvoldoende onderzoek heeft gedaan.
                       Het betoog slaagt.
    Slotsom
    8.       Het hoger beroep is gegrond. Wat [appellant] verder heeft aangevoerd hoeft niet te worden besproken. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd, voor zover de rechtbank heeft nagelaten het besluit van 29 januari 2019 te vernietigen, voor zover het college daarin het door [appellant] gemaakte bezwaar ongegrond heeft verklaard tegen het besluit 9 oktober 2018, voor zover daarbij op het Wob-verzoek is beslist. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling dit deel van het besluit van 29 januari 2019, wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), vernietigen.
                       Dit betekent dat het college opnieuw moet beslissen op het door [appellant] gemaakte bezwaar. Het college moet onderzoeken of het Kabinet-P document en de e-mails tussen de gemeente Venlo en EY bestaan en bij hem berusten. Indien dit het geval is moet het beoordelen of deze stukken onder het bereik van het Wob-verzoek vallen en, indien dat het geval is, of deze stukken openbaar gemaakt moeten worden.                                        
    Op grond van artikel 7:10, eerste lid, van de Awb, moet het college het nieuwe besluit binnen zes weken bekendmaken. Aan de naleving van deze termijn zal de Afdeling geen dwangsom verbinden. De Afdeling gaat er vanuit dat het college zich aan die termijn zal houden. Wel ziet de Afdeling, met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil, aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
    9.       Het college moet op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten worden veroordeeld.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Limburg van 13 februari 2020 in zaak nr. 19/754, voor zover de rechtbank heeft nagelaten het besluit van 29 januari 2019 te vernietigen, voor zover het college daarin het door [appellant] gemaakte bezwaar tegen het besluit 9 oktober 2018 ongegrond heeft verklaard;
    III.      vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Venlo van 29 januari 2019, kenmerk 1402107, voor zover het college daarin het door [appellant] gemaakte bezwaar tegen het besluit 9 oktober 2018 ongegrond heeft verklaard;
    IV.     bepaalt dat tegen het nieuw te nemen besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    V.      veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Venlo tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.123,92 (zegge: elfhonderddrieëntwintig euro en tweeënnegentig cent), waarvan € 1.068,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand en waarvan € 55,92 is toe te rekenen aan de door [appellant] gemaakte reiskosten;
    VI.     gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Venlo aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 265,00 (zegge: tweehonderdvijfenzestig euro) voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. J.J. van Eck en mr. B. Meijer, leden, in tegenwoordigheid van mr. E.R. Fernandez, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 3 maart 2021
    753.