ECLI:NL:RVS:2018:3540, Raad van State, 31-10-2018, 201706172/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-10-31 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 20 september 2016 heeft het college aan [wederpartij] een omgevingsvergunning verleend voor het veranderen van een inrichting op het perceel [locatie 1] te Heusden en geweigerd voor zover het de mestverbrandingsinstallatie met bijbehorende opslagen van mest, hulpstoffen en verbrandingsproducten betreft.

201706172/1/A1.
    Datum uitspraak: 31 oktober 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    1.    het college van burgemeester en wethouders van Asten,
    2.    [appellant sub 2A], [appellant sub 2B] en [appellant sub 2C] (hierna: [appellant sub 2]), allen wonend te Heusden, gemeente Asten,
    appellanten,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 27 juni 2017 in zaak nr. 16/3463 in het geding tussen:
    
    [wederpartij], gevestigd te Heusden,
    
    en
    
    het college.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 20 september 2016 heeft het college aan [wederpartij] een omgevingsvergunning verleend voor het veranderen van een inrichting op het perceel [locatie 1] te Heusden en geweigerd voor zover het de mestverbrandingsinstallatie met bijbehorende opslagen van mest, hulpstoffen en verbrandingsproducten betreft.
    
    Bij uitspraak van 27 juni 2017 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 28 september 2016 vernietigd voor zover daarbij de omgevingsvergunning is geweigerd voor het bouwen en in werking hebben van de mestverbrandingsinstallatie met bijbehorende opslagen van mest, hulpstoffen en verbrandingsproducten en het college opgedragen om binnen drie maanden na de dag van verzending van de uitspraak een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben het college en [appellant sub 2] hoger beroep ingesteld.
    
    Bij besluit van 19 september 2017 heeft het college opnieuw aan [wederpartij] een omgevingsvergunning verleend voor het veranderen van een inrichting op het perceel [locatie 1] te Heusden met uitzondering van de mestverbrandingsinstallatie met bijbehorende opslagen van mest, hulpstoffen en verbrandingsproducten.
    
    [wederpartij] heeft tegen het besluit van 19 september 2017 beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De Afdeling heeft de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (hierna: de StAB) benoemd als deskundige teneinde nader onderzoek te verrichten en daarvan verslag uit te brengen.
    
    De StAB heeft op 9 maart 2018 een deskundigenverslag uitgebracht. Het college heeft daarover zijn zienswijze uitgebracht.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 5 juli 2018, waar het college, vertegenwoordigd door E.L.A. Kramer en S.G.T. Jacobs, beiden werkzaam bij de gemeente, en [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B], bijgestaan door mr. E.T. Stevens, alsmede [wederpartij], vertegenwoordigd door mr. J. van Groningen, advocaat te Middelharnis, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    De inrichting van [wederpartij] betreft een pluimveehouderij. Ten behoeve van de inrichting is in het verleden reeds een milieuvergunning verleend en is een melding gedaan op grond van artikel 8.19 van de Wet milieubeheer. Tot de inrichting behoort een IPPC-installatie. De aanvragen om omgevingsvergunning van 29 mei 2012 en 2 oktober 2012 zien op de activiteiten bouwen, afwijken van het bestemmingsplan en het veranderen van een inrichting als bedoeld in artikel 2.1, aanhef en eerste lid, onder a, c en e van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo). Het project ziet op de uitbreiding van de veebezetting in twee bestaande stallen van 64.360 legkippen naar 100.000 legkippen, de wijziging van het huisvestingssysteem in die twee stallen in een volièresysteem, de aansluiting van de twee stallen op een nog te bouwen droogtunnel en het oprichten van een mestverbrandingsinstallatie, waarin mest van het eigen bedrijf zal worden verbrand.
    
        In geschil is uitsluitend de weigering van het college om omgevingsvergunning te verlenen voor de oprichting van de mestverbrandingsinstallatie.
    
        Het college heeft aan deze weigering ten grondslag gelegd dat aan de hand van de door [wederpartij] overgelegde gegevens niet eenduidig kan worden vastgesteld welke hedonische wegingsfactor dient te worden toegepast in de berekening van de te verwachten geuremissie van de mestverbrandingsinstallatie en dat daarom op grond van de "Beleidsregel beoordeling geurhinder omgevingsvergunningen industriële bedrijven Noord-Brabant" (hierna: de Beleidsregel) niet de door [wederpartij] gepresenteerde hedonische wegingsfactor van 4, maar een fictieve hedonische wegingsfactor van 0,5 dient te worden toegepast. Bij toepassing van deze wegingsfactor voor de geuremissie van de mestverbrandingsinstallatie zal de geurbelasting op de maatgevende woning aan de [locatie 2] 2,2 OUE/(H)/m³ bedragen als 98 percentielwaarde en 6,99 OUE/(H)/m³ bedragen als 99,99 percentielwaarde, hetgeen betekent dat bij de woning aan de [locatie 2] de richt- en grenswaarde voor de geurbelasting als 98 percentielwaarde wordt overschreden. Het college heeft voorts geen aanleiding gezien om een hogere geurbelasting dan de richtwaarde toe te staan, omdat niet de beste beschikbare technieken (hierna: BBT) worden toegepast ter beperking van geuremissies van de mestverbrandingsinstallatie.
    
    De procedure bij de rechtbank
    
    2.    De rechtbank heeft overwogen dat het aan de aanvrager is om toepassing van een bepaalde hedonische wegingsfactor te motiveren en dat het college [wederpartij] voldoende gelegenheid heeft geboden om de volgens haar toepasselijke hedonische wegingsfactor te motiveren. Er is meermalen om aanvullende gegevens gevraagd. De rechtbank heeft in dit verband voorts overwogen dat het het college vrijstaat om naar de achterliggende onderzoeken te vragen en dat deze dan in beginsel door de aanvrager moeten worden overgelegd. Omdat de overgelegde gegevens in dit geval leiden tot een verschil van mening over de juistheid van de wegingsfactor, ziet de rechtbank zich, mede gelet op een finale geschilbeslechting, in dit geval niet genoodzaakt haar beoordeling te beperken tot de vraag of voldoende gegevens zijn overgelegd, maar ziet zij grond om een oordeel te geven over het eigenlijke probleem, te weten de vraag wat de juiste hedonische wegingsfactor is van een mestverbrandingsinstallatie. Daarbij heeft de rechtbank in aanmerking genomen dat het college zich tijdens de inlichtingencomparitie op het standpunt heeft gesteld dat de wegingsfactor in dit geval weliswaar onvoldoende is onderbouwd, maar dat deze factor wel kan worden bepaald. Gelet daarop heeft de rechtbank de StAB als deskundige benoemd en gevraagd om de hedonische wegingsfactor van de geuremissie van de mestverbrandingsinstallatie op basis van de aangeleverde en eventueel aan te leveren gegevens en eigen kennis te bepalen.
    
        De StAB heeft in het onderzoeksverslag van 13 april 2017 geconcludeerd dat voor de berekening van de geuremissie van de mestverbrandingsinstallatie een hedonische wegingsfactor van 2,5 kan worden toegepast. Gelet op deze conclusie heeft de rechtbank overwogen dat de hedonische wegingsfactor voldoende kan worden bepaald en dat het college deze daarom ten onrechte heeft vastgesteld op 0,5.
    
        Voor zover het college zich in het besluit op het standpunt heeft gesteld dat mestverbranding in de BREF Intensieve pluimvee- en varkenshouderij als een voorwaardelijke BBT is aangewezen en in dit geval niet is voldaan aan de gestelde voorwaarde dat aan de lokale regelgeving wordt voldaan, overweegt de rechtbank dat het college niet heeft gemotiveerd dat de overschrijding van de in de Beleidsregel opgenomen richtwaarde niet toelaatbaar is indien wordt uitgegaan van de toe te passen hedonische wegingsfactor van 2,5, zodat het college zich niet zonder meer op het standpunt kan stellen dat niet wordt voldaan aan de Beleidsregel.
    
    Toepasselijke regelgeving
    
    3.    Het college heeft voor de beoordeling van de te verwachten geurhinder aansluiting gezocht bij het geurbeleid van de provincie Noord-Brabant, neergelegd in de Beleidsregel van 3 november 2011. Het college heeft de later vastgestelde "Beleidsregel industriële geur Nood-Brabant" en de "Beleidsregel industriële geur Noord-Brabant 2018" vanwege de daarin opgenomen afwijkende uitgangspunten nadrukkelijk buiten beschouwing gelaten.
    
        In de Beleidsregel zijn regels over geuremissie gesteld en wordt uitgegaan van de hedonisch gewogen geurbelasting. Daarbij staat de aard van de geur centraal. De Beleidsregel hanteert voor het acceptabel geurhinderniveau richtwaarden en grenswaarden voor 98- en 99,9-percentiel bij geurgevoelige objecten, waarbij een onderscheid wordt gemaakt in omgevingscategorieën en in bestaande activiteiten, nieuwe activiteiten en bestaande en nieuwe activiteiten gezamenlijk. Met een percentielwaarde wordt een geurconcentratie uitgedrukt die gedurende een tijdeenheid niet mag worden overschreden.
    
        Uit de toelichting bij artikel 3 van de Beleidsregel volgt dat in berekeningen een hedonische wegingsfactor van 0,5 moet worden gehanteerd, indien de hedonische wegingsfactor niet kan worden vastgesteld.
    
    Beoordeling van de hoger beroepen
    
    4.    Het college en [appellant sub 2] betogen dat de rechtbank, door in het kader van de finale geschilbeslechting aan de StAB te vragen om een hedonische wegingsfactor te bepalen, heeft miskend dat het college op basis van de Beleidsregel bevoegd was om de fictieve hedonische wegingsfactor toe te passen. Hiertoe voeren zij aan dat het ten tijde van het nemen van het besluit voor het college onmogelijk was om op basis van de door [wederpartij] aangeleverde gegevens de in de aanvraag gehanteerde wegingsfactor van 4 eenduidig vast te stellen. [appellant sub 2] voeren verder aan dat de rechtbank zich had moeten beperken tot de vraag of [wederpartij] voldoende gegevens heeft aangeleverd om tot een hedonische wegingsfactor te kunnen komen. Het college wijst er voorts op dat het dient te beslissen op de aanvraag en het derhalve niet de door de StAB bepaalde wegingsfactor van 2,5 kan toepassen in de berekening.
    
    4.1.    Niet in geschil is dat het college bij de beoordeling van de aanvraag toepassing mocht geven aan de Beleidsregel en dat een fictieve wegingsfactor van 0,5 moet worden gehanteerd indien de hedonische wegingsfactor onvoldoende of niet bekend is. In geschil is evenmin het oordeel van de rechtbank dat het aan de aanvrager is om toepassing van een bepaalde hedonische wegingsfactor te onderbouwen en dat het college [wederpartij] voldoende gelegenheid heeft geboden om de volgens haar toepasselijke hedonische wegingsfactor te motiveren.
    
        [wederpartij] heeft bij de aanvraag een hedonische wegingsfactor van 4 gehanteerd. Ter onderbouwing van deze wegingsfactor heeft de aanvrager desgevraagd onder meer het rapport "Onderzoek geurbelasting mestdroging en verbranding" van 24 maart 2015 van Buro Blauw en een notitie 17 november 2015 van Buro Blauw aan het college verstrekt. In het geurrapport heeft Buro Blauw aan de hand van in 2001 uitgevoerd onderzoek bij een - volgens Buro Blauw - met de aangevraagde verbrandingsinstallatie vergelijkbare mestverbrandingsinstallatie in Thetford geconcludeerd dat voor de hedonische wegingsfactor een bandbreedte van 2,5 tot 5,1 OUE/m³ kan worden vastgesteld. In het rapport wordt voorgesteld om beide uitersten van deze bandbreedte te middelen en een wegingsfactor van 4 te gebruiken.
    
        Bij gebreke van de onderzoeksgegevens met betrekking tot de als uitgangspunt genomen mestverbrandingsinstallatie in Thetford en de door het college geconstateerde verschillen tussen beide mestverbrandingsinstallaties heeft het college zich op het standpunt gesteld dat de geurmetingen aan de installatie in Thetford niet als representatief kunnen worden beschouwd voor de aangevraagde situatie. Omdat uit het geuronderzoek van Buro Blauw voorts blijkt dat voor de aangevraagde mestverbrandingsinstallatie geen eenduidige hedonische wegingsfactor kan worden bepaald, anders dan door een niet gemotiveerde middeling van de niet representatieve elders gemeten hedonische waarden, acht het college het onmogelijk om op basis van de aangeleverde stukken te bepalen of de door [wederpartij] in de aanvraag opgenomen hedonische wegingsfactor van 4 juist is.
    
    4.2.    De rechtbank heeft terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat het voor het college op basis van de ten tijde van het nemen van het besluit bij hem bekende gegevens mogelijk was om de hedonische wegingsfactor van de mestverbrandingsinstallatie vast te stellen. Nu het op de weg van de aanvrager ligt om de bij de aanvraag gebruikte hedonische wegingsfactor van de mestverbrandingsinstallatie te onderbouwen en [wederpartij] hierin niet is geslaagd, was het college volgens de Beleidsregel bevoegd om de fictieve hedonische wegingsfactor toe te passen. De rechtbank heeft dit uitgangspunt niet onderkend door met het oog op definitieve geschilbeslechting in deze procedure aan de StAB te vragen om de hedonische wegingsfactor van de geuremissie van de mestverbrandingsinstallatie op basis van de aangeleverde en eventueel aan te leveren gegevens en eigen kennis te bepalen. De rechtbank had moeten volstaan met een oordeel over de vraag of het college op basis van de door [wederpartij] overgelegde gegevens tot vaststelling van de hedonische wegingsfactor had kunnen komen. De rechtbank is buiten de grenzen van het geschil getreden door de StAB te vragen de hedonische wegingsfactor van de mestverbrandingsinstallatie te bepalen en het beroep vervolgens te beoordelen aan de hand van de door de StAB bepaalde hedonische wegingsfactor van 2,5.
    
        Het betoog slaagt.
    
    5.    Uit hetgeen hiervoor is overwogen volgt dat het college in dit geval bevoegd was om een hedonische wegingsfactor van 0,5 toe te passen en dat bij de toetsing van het besluit geen betekenis kan toekomen aan de in het onderzoeksverslag van 13 april 2017 neergelegde conclusies van de StAB. Hetgeen het college en [appellant sub 2] in hoger beroep hebben aangevoerd over de inhoud van het onderzoeksverslag, behoeft derhalve geen bespreking meer.
    
    6.    Nu de rechtbank het door [wederpartij] in beroep aangevoerde betoog dat het college zich in het besluit ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat met het verbranden van pluimveemest van het eigen bedrijf niet BBT wordt toegepast, ten onrechte heeft beoordeeld in het licht van de door haar vastgestelde hedonische wegingsfactor van 2,5, zal de Afdeling deze grond alsnog beoordelen met inachtneming van de door het college terecht gehanteerde wegingsfactor van 0,5.
    
    6.1.    Het college heeft zich in het besluit op het standpunt gesteld dat in de "BREF Afvalverbranding" noch in de "BREF Intensieve pluimvee- en varkenshouderij" de aangevraagde verbranding van pluimveemest is aangewezen als BBT.
    
        Daarbij heeft het college in aanmerking genomen dat mestverbranding in de BREF Intensieve pluimvee- en varkenshouderij als een voorwaardelijke BBT is genoemd, te weten als aan de lokale regelgeving wordt voldaan, en dat daarvan in dit geval geen sprake is omdat niet aan de lokale geurnormen wordt voldaan. Nu [wederpartij] dit standpunt uitsluitend heeft betwist, omdat volgens haar wel wordt voldaan aan de lokale geurnomen bij toepassing van de door haar bij de aanvraag gehanteerde wegingsfactor van 4 en uit hetgeen hiervoor is overwogen volgt dat die wegingsfactor niet kan worden gehanteerd, faalt dit betoog in zoverre.
    
        Het college heeft zich voorts op het standpunt gesteld dat de BREF Afvalverbranding van toepassing is op de aangevraagde mestverbrandingsinstallatie. De Afdeling ziet in de door [wederpartij] in beroep aangevoerde enkele omstandigheid dat in dit geval slechts sprake is van verbranding van mest uit de eigen inrichting, geen grond voor het oordeel dat bedoelde BREF niet van toepassing is op de aangevraagde mestverbrandingsinstallatie. De scope van de BREF Afvalverbranding biedt geen aanknopingspunten voor het oordeel dat het toepassingsbereik is beperkt tot afvalverbranding waarbij niet uitsluitend mest uit de eigen inrichting wordt verbrand.
    
        Uit het feit dat in tabel 4.7 van de BREF Afvalverbranding diverse technieken voor (afval)verbranding worden genoemd, is voorts niet af te leiden dat met de aangevraagde mestverbrandingsinstallatie BBT is toegepast, zoals [wederpartij] heeft aangevoerd. Het college heeft in het besluit gemotiveerd uiteen gezet waarom het zich op het standpunt stelt dat bij de mestverbrandingsinstallatie met wervelbedvergassing geen BBT is toegepast. Nu [wederpartij] geen gronden tegen deze motivering heeft aangevoerd, faalt het betoog ook in zoverre.
    
    Conclusie
    
    7.    Hetgeen hiervoor is overwogen leidt tot het oordeel dat geen grond bestaat voor het oordeel dat het college ten onrechte heeft geweigerd om omgevingsvergunning te verlenen voor de oprichting van de aangevraagde mestverbrandingsinstallatie.
    
    8.    De hoger beroepen zijn gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van [wederpartij] tegen het besluit van 20 september 2016 van het college alsnog ongegrond verklaren.
    
    Het beroep tegen het besluit van 19 september 2017
    
    9.    Bij besluit van 19 september 2017 heeft het college uitvoering gegeven aan de aangevallen uitspraak van de rechtbank en opnieuw op de aanvraag beslist. Het college heeft opnieuw aan [wederpartij] een omgevingsvergunning verleend voor het veranderen van een inrichting op het perceel met uitzondering van de mestverbrandingsinstallatie met bijbehorende opslagen van mest, hulpstoffen en verbrandingsproducten.
    
        Dit besluit van 19 september 2017 wordt ingevolge artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht, gelezen in samenhang met artikel 6:24, eerste lid, van die wet, geacht eveneens onderwerp te zijn van het geding.
    
        Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, komt de Afdeling tot het oordeel dat aan het besluit van 19 september 2017, dat ter uitvoering van de aangevallen uitspraak is genomen, de grondslag is komen te ontvallen. Om die reden zal dat besluit worden vernietigd.
    
    10.    Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    11.    Redelijke toepassing van artikel 8:114, tweede lid, van de Awb brengt met zich dat de griffier van de Raad van State aan [appellant sub 2] het door hen betaalde griffierecht voor het hoger beroep zal terugbetalen.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    verklaart de hoger beroepen gegrond;
    
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 27 juni 2017 in zaak nr. 16/3463;
    
    III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond;
    
    IV.    vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Asten van 19 september 2017, kenmerk Z12-202;
    
    V.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Asten tot vergoeding van bij [appellant sub 2A], [appellant sub 2B] en [appellant sub 2C] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1002,00 (zegge: duizendtwee euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen;
    
    VI.    verstaat dat de griffier van de Raad van State aan [appellant sub 2A], [appellant sub 2B] en [appellant sub 2C] het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van € 250,00 (zegge: tweehonderdvijftig euro), voor de behandeling van het hoger beroep terugbetaalt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. S.F.M. Wortmann, voorzitter, en mr. G.M.H. Hoogvliet en mr. J.Th. Drop, leden, in tegenwoordigheid van mr. G.J. Deen, griffier.
    
    w.g. Wortmann    w.g. Deen
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 31 oktober 2018
    
    604.