ECLI:NL:RVS:2008:BD6076, Raad van State, 07-02-2008, 200704916/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2008-02-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 6 juni 2007, kenmerk DRM/ARW/06/12405A, heeft het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland (hierna: het college) beslist over de goedkeuring van het door de raad van de gemeente Gorinchem (hierna: de raad) bij besluit van 14 november 2006 vastgestelde bestemmingsplan "Buitengebied 2006".

200704916/1.
      Datum uitspraak: 2 juli 2008
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    
      1. [appellante sub 1], gevestigd te [plaats],
      2. [appellante sub 2], gevestigd te [plaats],
      3. [appellanten sub 3], wonend te [woonplaats],
      appellanten,
    
    
    en
    
    
      het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland,
      verweerder.
    
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 6 juni 2007, kenmerk DRM/ARW/06/12405A, heeft het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland (hierna: het college) beslist over de goedkeuring van het door de raad van de gemeente Gorinchem (hierna: de raad) bij besluit van 14 november 2006 vastgestelde bestemmingsplan "Buitengebied 2006".
    
    Tegen dit besluit hebben [appellante sub 1] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 16 juli 2007, [appellante sub 2] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 24 juli 2007, en [appellanten sub 3] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 3 augustus 2007, beroep ingesteld. [appellanten sub 3] heeft het beroep aangevuld bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 20 augustus 2007.
    
    De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft desverzocht een deskundigenbericht uitgebracht (hierna: het deskundigenbericht). [appellante sub 1], [appellante sub 2], [appellanten sub 3], het college van burgemeester en wethouders van Gorinchem en het college hebben hun reactie daarop naar voren gebracht.
    
    Het college van burgemeester en wethouders en [appellante sub 2] hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 mei 2008, waar [appellante sub 1], vertegenwoordigd door haar [directeur], [appellante sub 2], vertegenwoordigd door mr. drs. J. Wildschut, [appellanten sub 3], in persoon, en het college, vertegenwoordigd door mr. drs. J.H.M. Hemelaar, ambtenaar in dienst van de provincie, zijn verschenen. Voorts is daar gehoord de raad, vertegenwoordigd door A. Rietveld en T. Sprong, ambtenaren in dienst van de gemeente.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening, gelezen in samenhang met artikel 10:27 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), rust op het college de taak om - in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te onderzoeken of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij dient hij rekening te houden met de aan de raad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast heeft het college er op toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
    
    2.2. Het bestemmingsplan "Buitengebied 2006" (hierna: het plan) voorziet in een actuele planologische regeling voor het buitengebied van Gorinchem. Het plan is hoofdzakelijk consoliderend van aard. Het college heeft, voor zover thans van belang, het plan goedgekeurd.
    
    2.3. [appellante sub 2] stelt dat, gelet op het in artikel 20, eerste lid, van de planvoorschriften opgenomen bouwverbod, haar bedrijfsbebouwing, voor zover die is gelegen binnen 150 meter van de rijksweg A15, ten onrechte onder het overgangsrecht is gebracht. Volgens [appellante sub 2] is op grond van artikel 20, eerste lid, ten onrechte geen nieuwbouw toegestaan.
    
    [appellante sub 1] en [appellante sub 2] voeren voorts aan dat artikel 20, tweede lid, van de planvoorschriften in strijd is met de rechtszekerheid. Zij vrezen in dit kader dat het gemeentebestuur om andere redenen dan wegbeheer en verkeersveiligheid de vrijstelling van het bepaalde in artikel 20, eerste lid, kan weigeren. Zij wensen een aanpassing van artikel 20, tweede lid, in die zin dat het verlenen van vrijstelling verplicht is in de gevallen dat er geen bezwaren zijn uit een oogpunt van wegbeheer en verkeersveiligheid.
    
    2.3.1. Ingevolge artikel 20, eerste lid, van de planvoorschriften, voor zover thans van belang, mag op en in gronden die grenzen aan de gronden als bedoeld in artikel 12 (Verkeersdoeleinden) binnen de hierna bij de categorieaanduiding van wegen en specifiek genoemde wegen vermelde afstand niet worden gebouwd: 150 meter van de rijksweg A15, categorieaanduiding 1.
    
    Ingevolge het tweede lid van artikel 20 is het college van burgemeester en wethouders bevoegd, na advies te hebben ingewonnen van de desbetreffende wegbeheerder omtrent de aanvaardbaarheid daarvan uit oogpunt van wegbeheer en verkeersveiligheid, vrijstelling te verlenen van het bepaalde in het eerste lid, ten behoeve van het bouwen binnen de voor de betreffende weg of wegen in het eerste lid aangegeven afstand.
    
    2.3.2. Vast staat dat de gronden ter plaatse van [appellante sub 2] en [appellante sub 1] gedeeltelijk zijn gelegen binnen 150 meter van de rijksweg A15. Voorts stelt de Afdeling vast dat op de plankaart dit gedeelte van de rijksweg A15 buiten het plangebied valt en derhalve niet de in artikel 20, eerste lid, bedoelde bestemming "Verkeersdoeleinden (V)" met de bijbehorende categorieaanduiding heeft. Dit betekent derhalve dat het in artikel 20 van de planvoorschriften opgenomen bouwverbod en de in het tweede lid opgenomen vrijstellingsmogelijkheid niet van toepassing zijn op de gronden ter plaatse van [appellante sub 2] en [appellante sub 1]. De stelling dat op de betrokken gronden bij recht niet mag worden gebouwd en dat de mogelijkheid daarvan vrijstelling te verlenen in strijd is met de rechtszekerheid mist dan ook feitelijke grondslag. Het betoog faalt.
    
    2.3.3. Voor zover de raad op dit punt een nieuw plan wenst vast te stellen en daarbij blijkens de brief van het college van burgemeester en wethouders van 24 april 2008 voornemens is de door [appellante sub 1] en [appellante sub 2] gewenste vrijstellingsbepaling in het plan op te nemen, wijst de Afdeling op haar jurisprudentie aangaande imperatief geformuleerde vrijstellingsbepalingen.
    
    2.3.4. De conclusie is dat hetgeen [appellante sub 1] en [appellante sub 2] hebben aangevoerd geen aanleiding geeft voor het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan op dit punt niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
    
    In het aangevoerde wordt evenmin aanleiding gevonden voor het oordeel dat het bestreden besluit in zoverre anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
    
    Het beroep van [appellante sub 1] is ongegrond.
    
    2.4. [appellante sub 2] vreest dat haar activiteiten, voor zover deze plaatsvinden op de naast haar bedrijf gelegen gronden met de bestemming "Bedrijven (B3)", waar [appellante sub 1] is gevestigd, in strijd zijn met deze bestemming.
    
    2.4.1. De gronden grenzend aan die van [appellante sub 2] hebben de bestemming "Bedrijven (B3)".
    
    Ingevolge artikel 10, eerste lid, van de planvoorschriften, voor zover thans van belang, zijn de gronden met de bestemming "Bedrijven (B3)" bestemd voor zand- en grind op- en overslag, alsmede dito bewerking (zeven, sorteren, mengen en graderen) (zuiderlingedijk 9) en voor daarbij behorende voorzieningen. De Afdeling stelt vast dat de desbetreffende gronden door [appellante sub 2] onder meer worden gebruikt ten behoeve van de overslag van zand, grind en vergelijkbare grondstoffen alsmede ten behoeve van de ontsluiting van de betonmortelcentrale.
    
    Niet is gebleken dat de door [appellante sub 2] op het betrokken terrein van [appellante sub 1] uitgeoefende activiteiten strijdig zijn met de aan die gronden toegekende bestemming. Hierbij neemt de Afdeling in aanmerking dat de bestemming "Bedrijven (B3)" overslag van zand en grind expliciet toestaat en zich voorts niet verzet tegen de ontsluiting van het terrein van [appellante sub 2]. Gelet hierop heeft het college zich dan ook terecht op het standpunt gesteld dat de door [appellante sub 2] op het betrokken terrein uitgeoefende activiteiten passend zijn binnen de aan die gronden toegekende bestemming "Bedrijven (B3)".
    
    2.5. [appellante sub 2] stelt zich op het standpunt dat ten onrechte niet is voorzien in een regeling voor de aanwezige en voorziene overslagfaciliteiten in en boven de bij het bedrijf gelegen rivier De Linge. Volgens [appellante sub 2] is de aan deze rivier toegekende bestemming "Water" hiertoe niet toereikend.
    
    2.5.1. De Afdeling stelt vast dat op de loswal van [appellante sub 2] een kraan staat die wordt gebruikt ten behoeve van het lossen van grondstoffen van afgemeerde schepen. Deze kraan bevindt zich blijkens de plankaart op gronden met de bestemming "Bedrijven (B2)". De Afdeling stelt vast dat, gelet op artikel 10 van de planvoorschriften, binnen deze bestemming voorzieningen behorend bij de betoncentrale zijn toegestaan. Voorzieningen als de onderhavige, waarmee de voor de betoncentrale noodzakelijke grondstoffen van de schepen moeten worden gelost, moeten naar het oordeel van de Afdeling dan ook niet strijdig worden geacht met de toegekende bestemming. De stelling van [appellante sub 2] dat in verband met het bereik van de kraan over het water een bouwvlak over het water moet worden opgenomen, deelt de Afdeling niet, nu, daargelaten het bereik hiervan, de kraan is geplaatst op gronden met de bestemming "Bedrijven (B2)" en deze bestemming derhalve als uitgangspunt heeft te gelden voor de vraag of de aanwezige kraan als bouwwerk planologisch is toegestaan.
    
    Voor zover [appellante sub 2] stelt dat de voorziene bouw van een aanlegsteiger niet past binnen de aan de gronden toegekende (dubbel)bestemmingen "Water" en "Waterstaatsdoeleinden", overweegt de Afdeling dat de bestemming "Water" noch de dubbelbestemming "Waterstaatsdoeleinden" zich tegen de aanleg hiervan verzetten. Hierbij neemt de Afdeling in aanmerking dat ingevolge de artikelen 8 en 15 van de planvoorschriften andere bouwwerken ten dienste van de bestemming "Water" onderscheidenlijk de bestemming "Waterstaatsdoeleinden" zijn toegestaan. Naar het oordeel van de Afdeling bestaan geen aanknopingspunten voor een zodanig beperkte uitleg van het begrip 'andere bouwwerken' dat aanlegsteigers daar niet onder zouden vallen.
    
    Voor zover [appellante sub 2] stelt dat de afmerende schepen zelf voorzien in de overslagactiviteiten en hiervoor geen regeling in het plan is opgenomen, overweegt de Afdeling dat niet is gebleken dat deze activiteiten niet passend zijn binnen de bestemming "Water". Hierbij is van belang dat ingevolge artikel 8 van de planvoorschriften de gronden met de bestemming "Water" onder meer zijn bestemd voor verkeer en bijbehorende voorzieningen.
    
    2.6. [appellante sub 2] voert aan dat het plan ten onrechte voorziet in de mogelijkheid dat op de gronden met de bestemming "Water" overal bruggen kunnen worden gebouwd. Zij vreest dat de aanleg van een brug over de rivier De Linge met een beperkte hoogte de bereikbaarheid van haar bedrijfslocatie ingrijpend kan beperken. Om die reden heeft het college het plandeel met deze bestemming ter plaatse van de rivier De Linge ten onrechte goedgekeurd.
    
    2.6.1. Ingevolge artikel 8, tweede lid, van de planvoorschriften mogen op de gronden met de bestemming "Water" uitsluitend andere bouwwerken ten dienste van de bestemming worden gebouwd, zoals duikers, bruggen en keermuren, waarvan de hoogte niet meer dan 6 m mag bedragen.
    
    2.6.2. Niet in geschil is dat op de gronden met de bestemming "Water" de bouw van bruggen met een hoogte tot 6 meter overal mogelijk is. Volgens het deskundigenbericht kan de aanleg van een brug de bereikbaarheid van de bedrijfslocatie van [appellante sub 2] ingrijpend beperken. Het standpunt van het college dat, gelet op de kosten in de praktijk, de in het plan geboden mogelijkheid alleen wordt gebruikt bij gebleken noodzaak en dat het opnemen van een exacte situering om die reden niet nodig is, kan de Afdeling niet volgen. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college miskend dat zonder een nadere bepaling van de situering van een brug binnen dit plandeel, gelet op de beperkte hoogte daarvan, geen duidelijkheid bestaat over de gevolgen van het plan voor de bedrijfsvoering van [appellante sub 2]. Naar het oordeel van de Afdeling is met een dergelijke ruime regeling niet gebleken dat met de belangen van [appellante sub 2] voldoende rekening is gehouden. Ter zitting is in dit kader door het college aangegeven dat de belangen van [appellante sub 2] niet bij de besluitvorming zijn betrokken.
    
    2.7. De conclusie is dat hetgeen [appellante sub 2] heeft aangevoerd aanleiding geeft voor het oordeel dat het bestreden besluit, voor zover het betreft het plandeel met de bestemming "Water" ter plaatse van de rivier De Linge, is genomen in strijd met de bij het voorbereiden van een besluit te betrachten zorgvuldigheid en voorts niet berust op een deugdelijke motivering. Het beroep is in zoverre gegrond. Het bestreden besluit dient in zoverre wegens strijd met de artikelen 3:2 en 3:46 van de Awb te worden vernietigd.
    
    Voor het overige geeft hetgeen [appellante sub 2] heeft aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarin wordt evenmin aanleiding gevonden voor het oordeel dat het bestreden besluit in zoverre anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
    
    Het beroep is in zoverre ongegrond.
    
    2.8. [appellanten sub 3] voert in beroep aan dat het plan ten onrechte niet voorziet in een bouwmogelijkheid voor een burgerwoning op de gronden aan de [locatie]. [appellanten sub 3] stelt zich op het standpunt dat, gelet op een toezegging van het gemeentebestuur uit 1961 aan de [(schoon)vader], dit perceel dient te worden aangemerkt als bouwgrond voor een zodanige woning.
    
    2.8.1. In een door [appellanten sub 3] overgelegde brief van het college van burgemeester en wethouders aan [(schoon)vader], gedateerd 3 mei 1961, is vermeld dat het college van burgemeester en wethouders in beginsel bereid is medewerking te verlenen aan de bouw van een bungalow op het betrokken perceel. Voorts is in die brief vermeld dat, gelet op de omstandigheid dat de weg waaraan zal worden gebouwd, niet voldoet aan de in de bouwverordening gestelde eisen, het college van burgemeester en wethouders de voorwaarde stelt dat over het aan te kopen terrein een bijdrage van fl. 3.000,- moet worden betaald in de algemene kosten van het uitbreidingsplan.
    
    Voorts heeft [appellanten sub 3] overgelegd een tweede brief van het college van burgemeester en wethouders aan [(schoon)vader], gedateerd 18 mei 1961, waarin is vermeld dat het college van burgemeester en wethouders zich in beginsel met het overgelegde schetsplan voor een bouwmanswoning met garages kan verenigen. Voorts is in bedoelde brief opgenomen dat een aanvraag om bouwvergunning tegemoet wordt gezien.
    
    2.8.2. De gronden van [appellanten sub 3] aan de [locatie] hebben in het plan de bestemming "Agrarisch gebied met landschapswaarden (Al)". Aan de gronden is geen bouwperceel voor een burgerwoning toegekend zodat vast staat dat het plan niet in de door [appellanten sub 3] gewenste bouwmogelijkheden voorziet.
    
    De Afdeling acht aannemelijk gemaakt dat het college van burgemeester en wethouders in het verleden voornemens was om de bouw van een burgerwoning op het betrokken perceel mogelijk te maken en dat in zoverre bij [(schoon)vader] bepaalde verwachtingen zijn gewekt. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat in de voornoemde brieven de voornemens van het college van burgemeester en wethouders op dit punt expliciet zijn aangegeven. Naar het oordeel van de Afdeling heeft ook [appellanten sub 3] hieraan bepaalde verwachtingen kunnen ontlenen. In dit kader wordt overwogen dat in het algemeen geen rechten kunnen worden ontleend aan toezeggingen die zijn gedaan door niet ter zake beslissingsbevoegden. De bevoegdheid tot het vaststellen van een bestemmingsplan berust niet bij het college van burgemeester en wethouders, maar bij de raad. De raad heeft bij het ontbreken van een aan hem toe te rekenen toezegging, dan ook niet in strijd met het vertrouwensbeginsel besloten. Het college heeft zich derhalve terecht op het standpunt gesteld dat het plan op dit punt niet in strijd met het vertrouwensbeginsel is vastgesteld.
    
    De raad heeft geen aanleiding gezien om in het plan de door [appellanten sub 3] gewenste bouwmogelijkheden op te nemen. De raad heeft in dit kader aangegeven dat één van de uitgangspunten die aan het plan ten grondslag heeft gelegen is dat verdere verstening van het buitengebied wordt tegengegaan en dat de gronden van [appellanten sub 3] ook in het vorige bestemmingsplan "Uitbreidingsplan in hoofdzaak" uit 1943 zijn aangewezen als agrarisch gebied. Voorts is ter zitting gebleken dat niet onomstotelijk is komen vast te staan dat door [(schoon)vader] de algemene kosten ten bedrage van fl. 3.000,- zijn betaald in verband waarmee de raad zich op het standpunt stelt dat niet is voldaan aan de in 1961 gestelde voorwaarden. In verband hiermee en gelet op het grote tijdsverloop tussen de opgewekte verwachtingen en de vaststelling van het plan is in het plan niet voorzien in de bouwmogelijkheid voor een burgerwoning op het betrokken perceel. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college, gelet op het provinciale beleid dat nieuwbouw ten behoeve van niet-agrarische bedrijven in landelijk gebied uitsluit, in redelijkheid hiermee kunnen instemmen.
    
    Voor zover [appellanten sub 3] een beroep doet op het gelijkheidsbeginsel en in dit kader verwijst naar andere woningen in de omgeving van de betrokken gronden, stelt de Afdeling vast dat de door [appellanten sub 3] bedoelde woningen bestaande burgerwoningen betreffen en in zoverre dus niet in een gelijke situatie verkeren.
    
    2.8.3. De conclusie is dat hetgeen [appellanten sub 3] heeft aangevoerd geen aanleiding geeft voor het oordeel dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat het plan op dit punt niet is vastgesteld in strijd met het vertrouwensbeginsel.
    
    Het beroep is ongegrond.
    
    2.9. Het college dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld met betrekking tot het beroep van [appellante sub 2]. Met betrekking tot de beroepen van [appellante sub 1] en [appellanten sub 3] bestaat voor een proceskostenveroordeling geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. verklaart het beroep van [appellante sub 2] gedeeltelijk gegrond;
    
    II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland van 6 juni 2007, kenmerk DRM.ARW/06/12405A, voor zover het betreft het plandeel met de bestemming "Water" ter plaatse van de rivier De Linge;
    
    III. verklaart de beroepen van [appellante sub 1] en van [appellanten sub 3] geheel en het beroep van [appellante sub 2] voor het overige ongegrond;
    
    IV. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland tot vergoeding van bij [appellante sub 2] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 817,50 (zegge: achthonderdzeventien euro en vijftig cent) waarvan een bedrag van € 805,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de provincie Zuid-Holland aan [appellante sub 2] onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
    
    V. gelast dat de provincie Zuid-Holland aan [appellante sub 2] het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 285,00 (zegge: tweehonderdvijfentachtig euro) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. R.J. Hoekstra, voorzitter, en mr. H.Ph.J.A.M. Hennekens en mr. K.J.M. Mortelmans, leden, in tegenwoordigheid van E.J. Nolles, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Hoekstra w.g. Nolles
      voorzitter ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 2 juli 2008
    
    429-500.