ECLI:NL:RVS:2019:4441, Raad van State, 24-12-2019, 201900295/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-12-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 2 april 2015 heeft het college van burgemeester en wethouders van Gennep aan [appellant sub 2] een aantal lasten onder dwangsom opgelegd ten aanzien van het gebruik van het perceel [locatie] te Ottersum.

201900295/1/A1.
    Datum uitspraak: 24 december 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    1.    het college van burgemeester en wethouders van Gennep,
    2.    [appellant sub 2], wonend te Ottersum, gemeente Gennep,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 28 november 2018 in zaak nr. 16/3439 in het geding tussen:
    [partij], wonend te Ottersum, gemeente Gennep,
    en
    het college.
    Procesverloop
    Bij besluit van 2 april 2015 heeft het college aan [appellant sub 2] een aantal lasten onder dwangsom opgelegd ten aanzien van het gebruik van het perceel [locatie] te Ottersum.
    Bij besluit van 20 september 2016 heeft het college, voor zover thans van belang, de door [partij] en [appellant sub 2] daartegen gemaakte bezwaren gedeeltelijk gegrond verklaard, het besluit van 2 april 2015 ingetrokken en [appellant sub 2] op straffe van een dwangsom gelast de zich buiten het bouwvlak bevindende verharding achter de aardappelloods aan de noordoostelijke zijde van het bouwvlak op het perceel te verwijderen en verwijderd te houden.
    Bij uitspraak van 28 november 2018 heeft de rechtbank het door [partij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 20 september 2016 vernietigd voor zover de bezwaren van [partij] ten aanzien van de verharding ten noordoosten van de machineberging, de kap van bomen, de aantasting van houtwallen, de egalisatie van grond, het leggen van betonplaten en het gebruik voor agrarisch verkeer en opslag, ongegrond zijn verklaard. De rechtbank heeft het college opgedragen een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
    [appellant sub 2] en [partij] hebben schriftelijke uiteenzettingen gegeven.
    [appellant sub 2] heeft incidenteel hoger beroep ingesteld.
    [partij] heeft een zienswijze naar voren gebracht.
    Bij besluit van 24 april 2019 heeft het college, ter uitvoering van de uitspraak van de rechtbank, het bezwaar van [partij] tegen het besluit van 2 april 2015 ten aanzien van de verharding ten noordoosten van de machineberging, de controle op de illegale kap van bomen en de aantasting van houtwallen, de egalisatie van grond, het leggen van betonplaten en het gebruik voor agrarisch verkeer, wederom ongegrond verklaard.
    [partij] heeft daartegen gronden aangevoerd en nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 30 oktober 2019, waar het college, vertegenwoordigd door mr. P. Tummers, is verschenen. Voorts is ter zitting [partij], bijgestaan door mr. C. van Deutekom, advocaat te Arnhem, gehoord.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    [appellant sub 2] exploiteert op het perceel een agrarisch bedrijf. [partij] woont naast het perceel en heeft het college bij brieven van 18 september 2014 en 2 oktober 2014 verzocht om handhavend op te treden tegen - voor zover thans van belang - de verhardingen ten noordoosten van de machineberging en het gebruik van die gronden voor agrarisch verkeer, de verhardingen bij de aardappelloods, het kappen van bomen, het aantasten van houtwallen en het egaliseren van gronden.
    Het hoger beroep van het college
    - Verharding nabij machineberging
    2.    Het college betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de verharding ten noordoosten van de machineberging en het gebruik daarvan voor agrarisch verkeer niet in strijd zijn met het bestemmingsplan. Bij besluit van 27 november 2006 is namelijk een bouwvergunning en vrijstelling van het destijds geldende bestemmingsplan verleend voor het oprichten van de machineberging buiten het bouwvlak. Deze vergunning voorziet in een zodanige aanpassing van het bouwvlak dat de machineberging via de noordzijde bereikbaar is. Dat betekent dat deze gronden mogen worden verhard en gebruikt voor agrarisch verkeer. Weliswaar is het ruimere bouwvlak niet opgenomen in het thans geldende bestemmingsplan, maar gelet op de vergunning van 27 november 2006, vallen de verharding en het gebruik daarvan voor agrarisch verkeer onder het overgangsrecht van dat bestemmingsplan, aldus het college.
    2.1.    Ingevolge het bestemmingsplan "Buitengebied Gennep", dat in 2012 in werking is getreden, rusten ter plaatse van de verharding ten noordoosten van de machineberging, voor zover van belang, de enkelbestemming "Agrarisch met waarden - Landschappelijke openheid" en de dubbelbestemming "Waarde - Houtopstanden en houtwallen". Ingevolge artikel 34.5.1, aanhef en onder a, van de planregels, is het verboden op de gronden met deze dubbelbestemming zonder een zogenoemde aanlegvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, oppervlakteverhardingen aan te brengen. Er is geen aanlegvergunning verleend.
            Bij besluit van 27 november 2006 heeft het college een bouwvergunning en vrijstelling van het destijds geldende bestemmingsplan verleend voor het bouwen van de machineberging buiten het bouwvlak. Op de daarbij horende tekening is het bouwvlak opgenomen. Het college heeft ter zitting toegelicht dat de verharding zich binnen het bouwvlak bevindt. Anders dan het college betoogt, betekent dit naar het oordeel van de Afdeling niet dat de verharding - in weerwil van de planregels - zonder aanlegvergunning kan worden aangebracht. Het bouwvlak is bedoeld voor het bouwen van een bouwwerk, niet voor het aanbrengen van verhardingen. Dat de machineberging zonder verharding volgens het college niet bereikbaar is voor de machines die daarin worden opgeslagen, doet er niet aan af dat de verharding in strijd is met het bestemmingsplan.
            Het betoog faalt in zoverre.
    2.2.    Anders dan de rechtbank, is de Afdeling van oordeel dat het gebruik van de gronden ten noordoosten van de machineberging voor agrarisch verkeer niet in strijd is met het bestemmingsplan. Dit gebruik valt onder de doeleindenomschrijving van de enkelbestemming in artikel 5.1, aanhef en onder a, van de planregels, te weten de uitoefening van agrarische bedrijfsactiviteiten, en is evenmin in strijd met de dubbelbestemming. Ingevolge artikel 34.1 van de planregels zijn de voor "Waarde - Houtopstanden en houtwallen" aangewezen gronden namelijk mede bestemd voor de andere daar voorkomende bestemmingen, waaronder dus de enkelbestemming. Dit betekent dat het college niet bevoegd is om handhavend op te treden tegen het gebruik van de gronden ten noordoosten van de machineberging voor agrarisch verkeer.
            Het betoog slaagt in zoverre.
    - Kap van bomen en aantasting houtwal
    3.    Het college betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het handhavingsverzoek van [partij] ten aanzien van het kappen van bomen en het aantasten van houtwallen een herhaling is van een eerder handhavingsverzoek van hem uit 2013, dat bij besluit van 17 december 2013 is afgewezen. [partij] heeft geen nieuwe feiten of omstandigheden naar voren gebracht die aanleiding geven om alsnog handhavend op te treden, aldus het college.
    3.1.    Artikel 4:6, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), luidt: "Indien na een geheel of gedeeltelijk afwijzende beschikking een nieuwe aanvraag wordt gedaan, is de aanvrager gehouden nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden te vermelden."
            Het tweede lid luidt: "Wanneer geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden worden vermeld, kan het bestuursorgaan zonder toepassing te geven aan artikel 4:5 de aanvraag afwijzen onder verwijzing naar zijn eerdere afwijzende beschikking."
    3.2.    Vast staat dat het verwijderen van bomen en het aantasten van houtwallen op de gronden met de dubbelbestemming "Waarde - Houtopstanden en houtwallen" zonder aanlegvergunning in strijd is met het bestemmingsplan. In zijn brief van 2 oktober 2014 heeft [partij] aan het college meegedeeld dat de bomen op de gronden van het perceel die in het bestemmingsplan zijn aangewezen voor de aanleg en instandhouding van een houtwal en de ontwikkeling van een groenzone grotendeels zijn gekapt. Hij heeft in dat verband verwezen naar foto’s van de actuele situatie. Volgens [partij] is sprake van steeds herhaalde overtredingen.
            Dit handhavingsverzoek is blijkens de tekst ervan gericht tegen de verdere verwijdering van bomen en houtwallen ten opzichte van het handhavingsverzoek uit 2013. De beide verzoeken zien dus niet op dezelfde bomen en houtwallen. Gelet hierop stelt het college zich ten onrechte op het standpunt dat het handhavingsverzoek van 2 oktober 2014 een herhaald verzoek is dat met toepassing van artikel 4:6, tweede lid, van de Awb, kan worden afgewezen onder verwijzing naar het afwijzingsbesluit van 17 december 2013. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat het college naar aanleiding van het handhavingsverzoek van 2 oktober 2014 gehouden was om onderzoek te doen naar de kap van de bomen en de aantasting van houtwallen op het perceel.
            Het betoog faalt.
    - Egalisatie van gronden
    4.    Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat onvoldoende is onderzocht of de gronden van het perceel in strijd met het bestemmingsplan zijn geëgaliseerd. Het college voert daartoe aan dat in het besluit op bezwaar van 20 september 2016 is vermeld dat een zogenoemde nulsituatie moet worden bepaald, voordat kan worden vastgesteld in hoeverre bodemverstorende werkzaamheden hebben plaatsgevonden. In oktober 2016 is de nulsituatie bepaald. Het college verwijst in dit verband naar een tekening waarop de locatie van de bomen en houtwallen is aangegeven. Op korte termijn zal een nieuw onderzoek plaatsvinden en aan de hand daarvan zal worden beoordeeld of sprake is van een overtreding, aldus het college.
        Ter zitting heeft het college zijn hogerberoepsgrond dat onduidelijk is wat de rechtbank bedoelt met haar oordeel dat niet aan de hand van het rapport van de omgevingsdienst is bezien of en waar betonplaten zijn gelegd, ingetrokken.
    4.1.    Vast staat dat ingevolge artikel 34.5.1, aanhef en onder a en b, van de planregels, voor het egaliseren van de bodem en het aanbrengen van oppervlakteverhardingen ter plaatse van de gronden met de dubbelbestemming "Waarde - Houtopstanden en houtwallen" een aanlegvergunning is vereist en dat deze niet is verleend.
            Naar aanleiding van het handhavingsverzoek van [partij] uit 2013 over het kappen van bomen op het perceel, heeft de toenmalige omgevingsdienst onderzoek gedaan. In het rapport van de omgevingsdienst van 31 mei 2013 is een groot aantal (lucht)foto’s van het perceel opgenomen, waarbij is aangegeven vanaf welke locatie de foto’s zijn genomen. Het oordeel van de rechtbank komt erop neer dat het college aan de hand van deze foto’s had kunnen controleren of de gronden in de tussentijd zijn geëgaliseerd en daarop betonplaten zijn aangebracht. De Afdeling acht dit oordeel juist. Dat het college in oktober 2016 - twee jaar na het handhavingsverzoek - een nulsituatie heeft bepaald, laat onverlet dat het college ten tijde van het besluit op bezwaar van 20 september 2016 op basis van de foto’s uit het rapport en een controle ter plaatse had kunnen vaststellen er betonplaten zijn aangebracht op de gronden, waaruit tevens kan worden afgeleid dat die gronden daaraan voorafgaand zijn geëgaliseerd.
            Het betoog faalt.
    Het incidenteel hoger beroep van [appellant sub 2]
    5.    Ook [appellant sub 2] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de verharding ten noordoosten van de machineberging en het gebruik daarvan voor agrarisch verkeer niet in strijd zijn met het bestemmingsplan omdat daarvoor bij besluit van 27 november 2006 een vergunning is verleend.
        Onder verwijzing naar wat onder 2.1 en 2.2 is overwogen over de gelijkluidende hogerberoepsgrond van het college, overweegt de Afdeling dat het betoog faalt voor zover dat is gericht tegen het oordeel van de rechtbank dat de verharding in strijd is met het bestemmingsplan. Het betoog slaagt, voor zover dat is gericht tegen het oordeel van de rechtbank dat het gebruik van de gronden ten noordoosten van de machineberging voor agrarisch verkeer in strijd is met het bestemmingsplan.
    6.    [appellant sub 2] betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat met de last onder dwangsom ten aanzien van de verharding bij de aardappelloods, die hem is opgelegd in het besluit op bezwaar, vaststaat dat deze verharding in strijd is met het bestemmingsplan. Volgens [appellant sub 2] is deze verharding niet in strijd met het bestemmingsplan.
        Uit artikel 6:13 van de Awb, gelezen in samenhang met artikel 6:24 en artikel 8:110, eerste lid, van die wet, vloeit voort dat een belanghebbende in zijn incidenteel hoger beroep geen besluit kan bestrijden waartegen hij geen beroep heeft ingesteld, tenzij hem redelijkerwijs niet kan worden verweten dit niet te hebben gedaan.
        Het betoog richt zich in feite tegen de last onder dwangsom die bij het besluit op bezwaar aan [appellant sub 2] is opgelegd. Vast staat dat hij geen beroep heeft ingesteld tegen dit besluit. [appellant sub 2] heeft geen omstandigheden gesteld die tot de conclusie leiden dat hem redelijkerwijs niet kan worden verweten geen beroep te hebben ingesteld. De Afdeling laat dit betoog daarom buiten bespreking.
    Het beroep van [partij] tegen het besluit van 24 april 2019
    7.    Bij het besluit van 24 april 2019 heeft het college het bezwaar van [partij] tegen het besluit van 2 april 2015 wederom ongegrond verklaard. Gelet op artikel 6:24 van de Awb, gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van die wet, wordt het besluit van 24 april 2019 van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding. Dit wil zeggen dat aan de zijde van [partij] een beroep van rechtswege is ontstaan.
    8.    In het besluit van 24 april 2019 stelt het college zich op het standpunt dat de verharding ten noordoosten van de machineberging is toegestaan op grond van de vergunning van 27 november 2006 en daarom onder het overgangsrecht van het bestemmingsplan valt. Het verzoek om handhavend op te treden tegen de door [partij] gestelde kap van bomen en aantasting van houtwallen is volgens het college een herhaling van zijn eerdere handhavingsverzoek uit 2013 dat bij besluit van 17 december 2013 is afgewezen. Omdat [partij] geen nieuwe feiten of omstandigheden naar voren heeft gebracht, is er geen reden om handhavend op te treden. Er bestaat evenmin reden om handhavend op te treden tegen de egalisatie van gronden, het leggen van betonplaten en het gebruik voor agrarisch verkeer. Het college wijst in dat verband op de nulsituatie die in oktober 2016 is vastgesteld. Daaruit volgt dat zich de afgelopen jaren geen wijzigingen ten aanzien van de beplanting hebben voorgedaan, zodat ook geen reden is om te veronderstellen dat ter plaatse bodemwerkzaamheden hebben plaatsgevonden die in strijd zijn met het bestemmingsplan.
    8.1.    Zoals [partij] betoogt en het college ter zitting heeft erkend, komt de motivering van het besluit van 24 april 2019 overeen met wat het college in hoger beroep heeft betoogd. Dit besluit is dus niet met inachtneming van de uitspraak van de rechtbank genomen. Nu uit de overwegingen onder 2.1, 2.2, 3.2 en 4.1 volgt dat de uitspraak van de rechtbank, met uitzondering van het oordeel over het gebruik van de gronden ten noordoosten van de machineberging voor agrarisch verkeer, in stand wordt gelaten, is het beroep van [partij] tegen het besluit van 24 april 2019 gegrond.
    Dwangsom wegens niet tijdig beslissen
    9.    [partij] betoogt verder dat het college een dwangsom heeft verbeurd wegens het niet tijdig nemen van een nieuw besluit op zijn bezwaar naar aanleiding van de uitspraak van de rechtbank. Het besluit van 24 april 2019 voldoet namelijk niet aan de opdracht van de rechtbank, en kan daarom niet worden beschouwd als een nieuw besluit op zijn bezwaar.
    9.1.    De Afdeling begrijpt het betoog van [partij] als een verzoek om met toepassing van artikel 8:55c, van de Awb, de hoogte van de ingevolge afdeling 4.1.3 verbeurde dwangsom vast te stellen. Dit verzoek kan niet worden ingewilligd. Dat het besluit op bezwaar van 24 april 2019, zoals onder 8.1 geoordeeld, gebrekkig is, brengt niet met zich dat dit geen besluit op bezwaar is. Anders dan [partij] betoogt, heeft het college dus geen dwangsommen verbeurd.
    Slotoverwegingen
    10.    Gelet op wat onder 2.2 en 5 is overwogen, zijn het hoger beroep van het college en het incidenteel hoger beroep van [appellant sub 2] gegrond, omdat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college bevoegd was om handhavend op te treden tegen het gebruik van de gronden ten noordoosten van de machineberging voor agrarisch verkeer. De rechtbank heeft het besluit op bezwaar in zoverre ten onrechte vernietigd. Gelet op wat onder 2.1, 3.2, 4.1 en 6 is overwogen, blijft de uitspraak van de rechtbank voor het overige in stand. Het hoger beroep van het college en het incidenteel hoger beroep van [appellant sub 2] leiden daarom slechts tot vernietiging van de uitspraak van de rechtbank, voor zover de rechtbank het besluit op bezwaar heeft vernietigd ten aanzien van de ongegrondverklaring van het bezwaar van [partij] betreffende het gebruik van de gronden ten noordoosten van de machineberging voor agrarisch verkeer. De uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen, dient voor het overige te worden bevestigd.
        Het beroep van [partij] tegen het besluit van 24 april 2019 is gegrond. Dit besluit dient te worden vernietigd, behoudens voor zover daarbij de afwijzing van het handhavingsverzoek van [partij] ten aanzien van het gebruik van de gronden ten noordoosten van de machineberging voor agrarisch verkeer, in stand is gelaten.
    11.    Het voorgaande betekent dat het college met inachtneming van de uitspraak van de rechtbank, behoudens voor zover deze ziet op het gebruik van de gronden ten noordoosten van de machineberging voor agrarisch verkeer, en van deze uitspraak, een nieuw besluit op het bezwaar van [partij] dient te nemen. De Afdeling zal daarvoor een termijn stellen.
    12.    Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het door het college te nemen nieuwe besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
    13.    Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten van [appellant sub 2] en [partij] te worden veroordeeld.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    verklaart het hoger beroep van het college van burgemeester en wethouders van Gennep en het incidenteel hoger beroep van [appellant sub 2] gegrond;
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Limburg van 28 november 2018 in zaak nr. 16/3439, voor zover daarbij het besluit van 20 september 2016, kenmerk 224617, is vernietigd wat betreft de ongegrondverklaring van het bezwaar van [partij] ten aanzien van het gebruik van de gronden ten noordoosten van de machineberging voor agrarisch verkeer;
    III.    bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen, voor het overige;
    IV.    verklaart het beroep van [partij] tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Gennep van 24 april 2019 gegrond;
    V.    vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Gennep van 24 april 2019, behoudens voor zover dit de instandlating van de afwijzing van het handhavingsverzoek ten aanzien van het gebruik van de gronden ten noordoosten van de machineberging voor agrarisch verkeer betreft;
    VI.    draagt het college van burgemeester en wethouders van Gennep op om binnen zes weken na de verzending van deze uitspraak met inachtneming van hetgeen daarin en in de rechtbankuitspraak is overwogen een nieuw besluit te nemen;
    VII.    bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    VIII.    wijst het verzoek van [partij] om vaststelling van dwangsommen af;
    IX.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Gennep tot vergoeding van bij [appellant sub 2] in verband met de behandeling van het incidenteel hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 512,00 (zegge: vijfhonderdtwaalf euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    X.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Gennep tot vergoeding van bij [partij] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 768,00 (zegge: zevenhonderdachtenzestig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
    Aldus vastgesteld door mr. J.Th. Drop, voorzitter, en mr. A. ten Veen en mr. C.C.W. Lange, leden, in tegenwoordigheid van mr. F.B. van der Maesen de Sombreff, griffier.
    w.g. Drop    w.g. Van der Maesen de Sombreff
    voorzitter    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 24 december 2019
    190-912.