ECLI:NL:RVS:2019:423, Raad van State, 13-02-2019, 201802323/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-02-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 7 september 2016 heeft de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (thans: de staatssecretaris) aan [wederpartij] een bestuurlijke boete van € 1.800,00 opgelegd.

201802323/1/A3.
    Datum uitspraak: 13 februari 2019
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
    appellant,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 12 februari 2018 in zaak nr. 17/2312 in het geding tussen:
    
    [wederpartij] h.o.d.n. [bedrijf]
    
    en
    
    de staatssecretaris.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 7 september 2016 heeft de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (thans: de staatssecretaris) aan [wederpartij] een bestuurlijke boete van € 1.800,00 opgelegd.
    
    Bij besluit van 19 mei 2017 heeft de minister het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 12 februari 2018 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 19 mei 2017 vernietigd, het besluit van 7 september 2016 herroepen, voor zover het gaat om de aan [wederpartij] opgelegde bestuurlijke boete, het bedrag van de boete vastgesteld op € 450,00 en bepaald dat de uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het besluit van 19 mei 2017. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft de staatssecretaris hoger beroep ingesteld.
    
    [wederpartij] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 december 2018, waar de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. A.M. Pelgrim, en [wederpartij], zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1.    Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    
    Inleiding
    
    2.    [wederpartij] heeft een eenmanszaak in dakdekken en het bouwen van dakconstructies. De staatssecretaris heeft aan [wederpartij] een boete opgelegd, omdat hij artikel 16, tiende lid, van de Arbeidsomstandighedenwet (hierna: de Arbowet), in samenhang gelezen met artikel 3.16, eerste lid, van het Arbeidsomstandighedenbesluit (hierna: het Arbobesluit) heeft overtreden. Aan de boeteoplegging heeft de staatssecretaris een op ambtseed opgemaakt boeterapport van de Inspectie SZW van 21 juli 2016 (hierna: het boeterapport) met de daarbij behorende bijlagen ten grondslag gelegd. In dit boeterapport staat dat twee arbeidsinspecteurs op 11 juli 2016 [wederpartij] en een medewerker op een schuin hellend dak op ongeveer 5 meter hoogte hebben aangetroffen. [wederpartij] en de medewerker verrichtten werkzaamheden aan het dak van een pand zonder dat er voorzieningen waren getroffen om valgevaar tegen te gaan.
    
    Aangevallen uitspraak
    
    3.    De rechtbank heeft onbestreden overwogen dat [wederpartij] artikel 3.16, eerste lid, van het Arbobesluit heeft overtreden, omdat er geen steiger was aangebracht en het valgevaar niet was tegengegaan door het aanbrengen van doelmatige hekwerken, leuningen of andere dergelijke voorzieningen. Het geschil in hoger beroep beperkt zich tot de vraag of de rechtbank terecht aanleiding heeft gezien de aan [wederpartij] opgelegde boete te matigen.
    
    3.1.    De rechtbank heeft aanleiding gezien de aan [wederpartij] opgelegde boete met 75% te matigen.
    
    3.2.    De rechtbank heeft overwogen dat [wederpartij] geen veilige werkwijze heeft ontwikkeld, nadat hij, naar hij stelt, de risico's had geïnventariseerd. [wederpartij] had gebruik kunnen en moeten maken van leuningen. Hij beschikte verder ter plaatse niet over steigers, leuningen of andere voorzieningen als bedoeld in artikel 3.16, eerste lid, van het Arbobesluit. De instructies die [wederpartij] stelt te hebben gegeven, "beter rustiger aan werken dan snel werken en ongelukken maken", "goed vasthouden", "al het materiaal controleren voordat hierop wordt gelopen of hieraan iets wordt bevestigd" en "altijd op de sporen lopen en niet op de panlatten", zijn niet als doeltreffend aan te merken. De instructies zien immers niet op het treffen van voorzieningen als bedoeld in artikel 3.16, eerste lid, van het Arbobesluit.
    
    3.3.    Vervolgens heeft de rechtbank overwogen dat [wederpartij] zich bewust was van het risico van valgevaar en dat hij inspanningen heeft verricht voor het ontwikkelen van een algemeen veilige werkwijze. Dat [wederpartij] de steiger niet heeft gebruikt, kan hem minder zwaar verweten worden, omdat hij voor andere voorzieningen heeft gekozen om aan de in de Arbowet gestelde eisen voor fysieke belasting te voldoen. In aanmerking genomen dat het gaat om een schuin dak dat doorloopt tot circa anderhalve tot twee meter boven de begane grond, kan niet gezegd worden dat de getroffen voorzieningen, het neerleggen van riet op de grond en de begane grond vrij maken van obstakels, de risico's op valgevaar zonder meer onvoldoende beperken. Verder moet er rekening mee worden gehouden dat [wederpartij] en de werknemer bij het verrichten van dakwerkzaamheden een vast koppel vormen. In een dergelijke situatie zijn schriftelijke instructies niet gebruikelijk.
    
    Toetsingskader
    
    4.    Het gaat bij het opleggen van een boete wegens overtreding van de Arbeidsomstandighedenwet en het Arbobesluit om de aanwending van een discretionaire bevoegdheid van de staatssecretaris. Het bestuursorgaan moet bij de aanwending van deze bevoegdheid, ingevolge artikel 5:46, tweede lid, van de Awb, de hoogte van de boete afstemmen op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Daarbij moet rekening worden gehouden met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd.
    
        De staatssecretaris kan omwille van de rechtseenheid en rechtszekerheid beleid vaststellen en toepassen inzake het al dan niet opleggen van een boete en het bepalen van de hoogte daarvan.
    
        Ook indien het beleid als zodanig door de rechter niet onredelijk is bevonden, dient de staatssecretaris bij de toepassing daarvan in elk voorkomend geval te beoordelen of die toepassing strookt met de hiervoor bedoelde eisen die aan de aanwending van de bevoegdheid tot het opleggen van een boete moeten worden gesteld. Indien dat niet het geval is, dient de boete, in aanvulling op of in afwijking van het beleid, zodanig te worden vastgesteld dat deze evenredig is.
    
        De rechter toetst zonder terughoudendheid of het besluit van het bestuur met betrekking tot de boete voldoet aan deze eisen en dus leidt tot een evenredige sanctie.
    
    4.1.    Artikel 1, elfde lid, van de Beleidsregel boeteoplegging arbeidsomstandighedenwetgeving (hierna: de Beleidsregel) luidt: "Indien de werkgever aantoont dat hij inspanningen heeft verricht, gericht op het voorkomen van de overtreding in het concrete geval, kan dit leiden tot matiging van het al dan niet op bedrijfsgrootte gecorrigeerde normbedrag. De volgende inspanningen kunnen leiden tot een matiging van 25% per onderdeel:
    
    a. als de risico’s van de concrete werkzaamheden voldoende zijn geïnventariseerd en een veilige werkwijze is ontwikkeld die voldoet aan de vereisten van het bepaalde bij of krachtens de Arbeidsomstandighedenwet;
    
    b. als de noodzakelijke randvoorwaarden zijn gecreëerd voor het toepassen van een veilige werkwijze;
    
    c. als er adequate instructies zijn gegeven;
    
    d. als er adequaat toezicht is gehouden."
    
    Hogerberoepsgronden
    
    5.    De staatssecretaris betoogt dat de rechtbank ten onrechte aanleiding heeft gezien om de aan [wederpartij] opgelegde boete te matigen.         Daarover voert hij aan dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat niet op grond van artikel 1, elfde lid, van de Beleidsregel kan worden gematigd. Anders dan de rechtbank heeft overwogen, geven de overige omstandigheden, zoals weergegeven onder 3.3., evenmin aanleiding om de boete te matigen, aldus de staatssecretaris.
    
    Beoordeling
    
    6.    Als uitgangspunt geldt dat de vraag of er aanleiding bestaat de aan [wederpartij] opgelegde boete te matigen moet worden beantwoord aan de hand van artikel 1, elfde lid, van de Beleidsregel. De toetsing aan de in die bepaling opgenomen criteria moet daarbij worden gerelateerd aan de aard van het bedrijf waar de overtreding is vastgesteld. In dit geval gaat het om een in de vorm van een eenmanszaak geëxploiteerd rietdekkersbedrijf. Op het moment van de overtreding was [wederpartij] als eigenaar van het bedrijf samen met een medewerker werkzaamheden aan het verrichten op het dak van het pand. Uit de aard van het bedrijf vloeit voort dat het risico om tijdens de werkzaamheden van het dak te vallen zonder meer in het oog springt. Daar valt verder weinig aan te inventariseren. Om het risico om van het dak te vallen tegen te gaan moeten middelen worden gebruikt als leuningen, (dak)steigers en dergelijke. De overige criteria instructie en toezicht hebben in feite louter de functie om erop toe te zien dat de bedoelde middelen daadwerkelijk worden gebruikt. Na het plaatsen van de bedoelde middelen hebben instructie en toezicht geen toegevoegde betekenis meer. Dit betekent dat voor een rietdekkersbedrijf de aanleiding voor matiging van de opgelegde boete hoofdzakelijk moet worden beoordeeld aan de hand van het criterium dat de noodzakelijke randvoorwaarden moeten zijn gecreëerd voor het toepassen van een veilige werkwijze.
    
    6.1.    Uit de beschikbare gegevens blijkt dat [wederpartij] zich van het risico om van het dak te vallen bewust is geweest. Hij heeft in dat verband onweersproken toegelicht dat hij bij de andere zijdes van het dak een steiger heeft gebruikt. Weliswaar heeft [wederpartij] aan de zijde van het dak, waarbij de overtreding is geconstateerd, geen steiger gebruikt, maar hij had wel steigermateriaal ter plaatse. [wederpartij] heeft daarover toegelicht dat aan die zijde geen steiger kon worden gebruikt wegens de bijzondere plaatsing van de dakramen aldaar. Bovendien kon bij gebruik van een steiger aan die zijde geen gebruik worden gemaakt van de rietlift, die hij nodig had om fysieke overbelasting van hem en zijn medewerker te voorkomen. [wederpartij] heeft er toen voor gekozen om de werkzaamheden aan die zijde van het dak te verrichten zonder een steiger. Daarnaast heeft hij ervoor gekozen evenmin gebruik te maken van een valharnas, omdat door het gebruik daarvan en vooral door de aan een valharnas bevestigde vallijn het uitvoeren van de specifieke werkzaamheden als rietdekker op een dak niet goed mogelijk is. Om die reden heeft [wederpartij] zijn medewerker niet opgedragen een valharnas te dragen. [wederpartij] heeft aldus niet voldaan aan het vereiste om de noodzakelijke randvoorwaarden te creëren voor het toepassen van een veilige werkwijze. Weliswaar heeft [wederpartij] vervolgens besloten rondom het pand riet aan te brengen en obstakels te verwijderen om een eventuele val van het dak te breken, maar daarmee wordt, anders dan de rechtbank heeft overwogen, het risico om van het dak te vallen niet voorkomen en wordt slechts het letsel als gevolg van een val mogelijk beperkt.
    
    6.2.    Louter beoordeeld aan de hand van artikel 1, elfde lid, van de Beleidsmaatregel bestaat er geen aanleiding voor matiging van de opgelegde boete. Daarmee wordt er echter aan voorbijgegaan dat de situatie in dit geval niet op één lijn kan worden gesteld met een rietdekkersbedrijf dat het risico op vallen voor lief heeft genomen en in het geheel geen middelen bij zich had of heeft gebruikt om dat risico te voorkomen. [wederpartij] had steigermateriaal ter plaatse en heeft bij de andere zijdes van het dak ook een steiger gebruikt. Toen aan de zijde van het dak waarbij de overtreding is geconstateerd een steiger niet mogelijk bleek, heeft hij de onjuiste beslissing genomen om te trachten het risico op vallen te voorkomen door de grond rondom het pand vrij te maken van obstakels en te voorzien van riet. [wederpartij] heeft er dan ook blijk van gegeven oog te hebben gehouden voor het risico om van het dak te vallen, maar hij heeft, geconfronteerd met onvoorziene problemen, daarbij een onjuiste afweging gemaakt. Op grond van dit samenstel van feiten en omstandigheden acht de Afdeling een matiging van de boete met 50% passend en geboden. De rechtbank heeft dan ook ten onrechte de aan [wederpartij] opgelegde boete gematigd met 75%.
    
    Conclusie
    
    7.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd, voor zover de rechtbank de aan [wederpartij] opgelegde boete zelfvoorziend heeft vastgesteld op € 450,00. De Afdeling zal in de zaak voorzien door de hoogte van de boete vast te stellen op € 900,00 en bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het door de rechtbank vernietigde besluit. De aangevallen uitspraak moet voor het overige worden bevestigd.
    
    8.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 12 februari 2018 in zaak nr. 17/2312, voor zover de rechtbank de boete heeft vastgesteld op € 450,00;
    
    III.    stelt de hoogte van de boete vast op € 900,00;
    
    IV.    bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het door de rechtbank vernietigde besluit;
    
    V.    bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige.
    
    Aldus vastgesteld door mr. H.G. Sevenster, voorzitter, en mr. A.B.M. Hent en mr. C.M. Wissels, leden, in tegenwoordigheid van mr. S.J.L. Crombach, griffier.
    
    w.g. Sevenster    w.g. Crombach
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 13 februari 2019
    
    689.  BIJLAGE
    
    Algemene wet bestuursrecht
    
    Artikel 5:46
    
    […]
    
    2. Tenzij de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, stemt het bestuursorgaan de bestuurlijke boete af op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Het bestuursorgaan houdt daarbij zo nodig rekening met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd.
    
    […]
    
    Arbeidsomstandighedenwet
    
    Artikel 16
    
    1. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld in verband met arbeidsomstandigheden van de werknemers.
    
    […]
    
    10. De werkgever, dan wel een ander dan de werkgever bedoeld in het zevende, achtste of negende lid en de werknemers zijn verplicht tot naleving van de voorschriften en verboden vastgesteld bij of krachtens de op grond van dit artikel, artikel 20, eerste lid, en artikel 24, negende lid, vastgestelde algemene maatregel van bestuur voorzover en op de wijze als bij of krachtens deze maatregel is bepaald.
    
    […]
    
    Artikel 33
    
    […]
    
    2, Als overtreding wordt tevens aangemerkt het niet naleven van de artikelen 6, eerste lid, tweede volzin, en 16, tiende lid, voor zover het niet naleven van de in die artikelleden bedoelde voorschriften en verboden bij of krachtens algemene maatregel van bestuur is aangemerkt als overtreding.
    
    Arbeidsomstandighedenbesluit
    
    Artikel 3.16
    
    1. Bij het verrichten van arbeid waarbij valgevaar bestaat is zo mogelijk een veilige steiger, stelling, bordes of werkvloer aangebracht of is het gevaar tegengegaan door het aanbrengen van doelmatige hekwerken, leuningen of andere dergelijke voorzieningen.
    
    2. Er is in elk geval sprake van valgevaar bij aanwezigheid van risicoverhogende omstandigheden, openingen in vloeren, of als het gevaar bestaat om 2,5 meter of meer te vallen.
    
    3. Hekwerken en leuningen worden als doelmatig aangemerkt indien zij tenminste tot 1 meter boven het werkvlak beveiliging bieden tegen vallen, dan wel voldoen aan het voor vloerafscheiding bepaalde bij of krachtens het Bouwbesluit 2012.
    
    4. Het eerste lid is niet van toepassing op arbeid onder omstandigheden waarin het gebruik van ladders en trappen is toegestaan als bedoeld in artikel 7.23, tweede lid.
    
    5. Indien de in het eerste lid genoemde voorzieningen niet of slechts ten dele kunnen worden aangebracht of indien het aanbrengen of wegnemen daarvan grotere gevaren meebrengt dan de arbeid ter beveiliging waarvan zij zouden moeten dienen, zijn ter voorkoming van het gevaar voldoende sterke en voldoende grote vangnetten op doelmatige plaatsen en wijze aangebracht of worden doelmatige veiligheidsgordels met vanglijnen van voldoende sterkte gebruikt dan wel worden andere technische middelen toegepast, die ten minste een zelfde mate van beveiliging van de in het eerste lid bedoelde arbeid geven. Daarbij hebben maatregelen gericht op collectieve bescherming de voorrang boven maatregelen gericht op individuele bescherming.
    
    Beleidsregel boeteoplegging arbeidsomstandighedenwetgeving
    
    Artikel 1 Boeteoplegging
    
    1. In deze beleidsregel wordt onderscheid gemaakt tussen drie typen overtredingen, te weten:
    
    a. een zware overtreding (ZO), oftewel een overtreding die in de bijlage als ZO is aangemerkt en waarvoor direct een boete wordt gegeven;
    
    […]
    
    3. a. Bij de berekening van een bestuurlijke boete als bedoeld in artikel 33, eerste en tweede lid, en artikel 34 van de Arbeidsomstandighedenwet worden zeven categorieën normbedragen onderscheiden, te weten:
    
    1°. het 1e normbedrag € 340;
    
    2°. het 2e normbedrag € 750;
    
    3°. het 3e normbedrag € 1500;
    
    4°. het 4e normbedrag € 3000;
    
    5°. het 5e normbedrag € 4500;
    
    6°. het 6e normbedrag € 9000;
    
    7°. het 7e normbedrag € 13500;
    
    […]
    
    7. In de bijlage bij deze beleidsregel is per artikel, artikellid of onderdeel daarvan, dat is aangemerkt als overtreding waarvoor een bestuurlijke boete kan worden opgelegd bij of krachtens de Arbeidsomstandighedenwet, aangegeven welk categorie normbedrag zal worden opgelegd en om welk type overtreding het gaat. Tevens is in de bijlage aangegeven voor welke overtredingen een boete aan een werknemer kan worden opgelegd.
    
    8. De in het derde lid genoemde normbedragen zijn uitgangspunt voor de berekening van op te leggen bestuurlijke boetes voor bedrijven of instellingen met 500 of meer werknemers. Voor bedrijven of instellingen van geringere omvang geldt het volgende:
    
    a. bedrijven of instellingen met minder dan 5 werknemers betalen 10 procent;
    
    […]
    
    10. Bij de berekening van de op te leggen bestuurlijke boete kunnen één of meer van de volgende factoren aan de orde zijn en leiden tot verhoging van het al dan niet op bedrijfsgrootte gecorrigeerde normbedrag:
    
    […]
    
    c. in het geval van zware overtredingen (ZO), wordt het normbedrag vermenigvuldigd met twee;
    
    […]
    
    11. Indien de werkgever aantoont dat hij inspanningen heeft verricht, gericht op het voorkomen van de overtreding in het concrete geval, kan dit leiden tot matiging van het al dan niet op bedrijfsgrootte gecorrigeerde normbedrag. De volgende inspanningen kunnen leiden tot een matiging van 25% per onderdeel:
    
    a. als de risico’s van de concrete werkzaamheden voldoende zijn geïnventariseerd en een veilige werkwijze is ontwikkeld die voldoet aan de vereisten van het bepaalde bij of krachtens de Arbeidsomstandighedenwet;
    
    b. als de noodzakelijke randvoorwaarden zijn gecreëerd voor het toepassen van een veilige werkwijze;
    
    c. als er adequate instructies zijn gegeven;
    
    d. als er adequaat toezicht is gehouden.
    
    […]
    
    Bijlage behorend bij de Beleidsregel boeteoplegging Arbeidsomstandighedenwetgeving
    
    Leeswijzer:
    
    In de hieronder staande tabel wordt per beboetbaar artikel van de Arboregelgeving aangegeven welke categorie boetenormbedrag van toepassing is en of op grond van dit artikel tevens een werknemersboete kan worden opgelegd. In de laatste kolom staat ZO voor zware overtreding, ODB voor een overtreding waarvoor direct een boete volgt en OO voor een overige overtreding (OO). Een actuele versie van de regelgeving is te vinden op www.overheid.nl. 
     
    31 De ZO luidt: Het werken op hoogten van meer dan 2.50 meter waarbij geen of onvoldoende voorzieningen zijn getroffen tegen vallen (lid 1).
    
    31a De ZO luidt: Het werken op hoogten van meer dan 2.50 meter waarbij geen of onvoldoende voorzieningen zijn getroffen tegen de gevolgen van vallen (lid 5).