ECLI:NL:RVS:2018:3860, Raad van State, 28-11-2018, 201705645/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-11-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 23 maart 2016 heeft het college geweigerd [appellant] een omgevingsvergunning te verlenen voor het plaatsen van een dakopbouw op de bestaande garage op het perceel [locatie] te Bovenkarspel (hierna: het perceel).

201705645/1/A1.
    Datum uitspraak: 28 november 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te Bovenkarspel, gemeente Stede Broec,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 22 juni 2017 in zaak nr. 16/3955 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Stede Broec.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 23 maart 2016 heeft het college geweigerd [appellant] een omgevingsvergunning te verlenen voor het plaatsen van een dakopbouw op de bestaande garage op het perceel [locatie] te Bovenkarspel (hierna: het perceel).
    
    Bij besluit van 19 juli 2016 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 22 juni 2017 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    [appellant] heeft nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 1 mei 2018, waar [appellant], bijgestaan door mr. H. Martens, en het college, vertegenwoordigd door mr. M.M. Schaper, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    [appellant] heeft op 17 december 2015 een aanvraag om een omgevingsvergunning ingediend voor een dakopbouw op zijn garage. Naar aanleiding van deze aanvraag heeft het college [appellant] bij brief van 3 februari 2016 bericht voornemens te zijn de vergunning te weigeren. Volgens het college was het bouwplan in strijd met het bestemmingsplan, omdat de maximaal toegestane goothoogte werd overschreden. Wat betreft de welstandstoets is [appellant] bij deze brief medegedeeld dat de Stadsbouwmeester het bouwplan niet akkoord had bevonden. [appellant] is bij deze brief verder in de gelegenheid gesteld een aangepast bouwplan in te dienen dat voldoet aan het bestemmingsplan. Daarbij is vermeld dat in dat geval een dakopbouw mogelijk is, mits deze door de Stadsbouwmeester akkoord wordt bevonden.
    
        [appellant] heeft op 23 februari 2016 een aangepast bouwplan ingediend, waarvan niet in geschil is dat het voldoet aan het bestemmingsplan. De Stadsbouwmeester heeft echter op 16 maart 2016 opnieuw een negatief advies uitgebracht over het bouwplan. Daarop is de gevraagde vergunning bij het in bezwaar gehandhaafde besluit van 23 maart 2016 geweigerd wegens strijd met redelijke eisen van welstand.
    
    Het oordeel van de rechtbank
    
    2.    De rechtbank heeft naar aanleiding van het beroep van [appellant] geoordeeld dat niet is gebleken dat aan het welstandsadvies van de Stadsbouwmeester van 16 maart 2016 naar inhoud of wijze van totstandkoming zodanige gebreken kleven, dat het college dit niet aan het besluit ten grondslag had mogen leggen.
    
        De rechtbank heeft verder, onder verwijzing naar jurisprudentie van de Afdeling, overwogen dat de welstandstoets zich in beginsel dient te richten naar de bouwmogelijkheden die het bestemmingsplan biedt. Zij heeft geoordeeld dat onder de omstandigheden van dit geval de welstandstoets niet leidt tot een belemmering van de verwezenlijking van de bouwmogelijkheden die het bestemmingsplan biedt.
    
    Het hoger beroep
    
    3.    [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de welstandstoets in dit geval wel leidt tot een beperking die een reële verwezenlijking van de aan het perceel toegekende bestemming belemmert.
    
    Het college gebruikt volgens [appellant] de welstandstoets om een door hem niet gewenste ontwikkeling, te weten het realiseren van dakopbouwen op de garages ter plaatse te voorkomen, terwijl het bestemmingsplan dit toestaat. Dat leidt tot een niet toegestane belemmering van de verwezenlijking van de bouwmogelijkheden die het bestemmingsplan biedt, aldus [appellant].
    
    3.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 30 september 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3023), dient de welstandstoets zich in beginsel te richten naar de bouwmogelijkheden die het geldende bestemmingsplan biedt. Uit het algemeen karakter van het welstandsvereiste vloeit voort dat bij de welstandstoets de voor de grond geldende bebouwingsmogelijkheden als uitgangspunt dienen te worden gehanteerd. Naarmate het bestemmingsplan meer keuze laat tussen verschillende mogelijkheden om een bouwplan te realiseren, heeft het college - met inachtneming van de uitgangspunten van het bestemmingsplan - meer beoordelingsruimte om in het kader van de welstandsbeoordeling een ter beoordeling voorliggend bouwplan in strijd met redelijke eisen van welstand te achten zonder dat dat oordeel geacht moet worden te leiden tot een belemmering van de verwezenlijking van de bouwmogelijkheden die het bestemmingsplan biedt. Indien echter uit de voorschriften en de systematiek van het bestemmingsplan volgt dat zulk een keuze niet of slechts in beperkte mate aanwezig is - met name indien de bebouwingsmogelijkheden daarin gedetailleerd zijn aangegeven - vormt die opzet bij de welstandstoets een dwingend gegeven. In dat geval wordt de grens van de welstandstoets eerder overschreden.
    
    3.2.    De voor het perceel geldende bestemmingsregeling zoals deze gold ten tijde van het besluit van 19 juli 2016, is opgenomen op de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak. In artikel 17.2.3, onderdeel I, onder d en e van de planregels, bevat het bestemmingsplan bepalingen met betrekking tot de maximale goothoogte en de maximale bouwhoogte van aanbouwen, uitbouwen en bijgebouwen. Niet in geschil is dat het door [appellant] aangepaste bouwplan waar de besluiten van 23 maart 2016 en 19 juli 2016 op zien, in overeenstemming is met die toepasselijke bepalingen in het bestemmingsplan.
    
        In het besluit van 23 maart 2016 is het advies van de Stadsbouwmeester over het bouwplan integraal overgenomen. Dit advies beschrijft allereerst de uitbreidingswijk waar het perceel in is gelegen. Voorts vermeldt het advies dat voor dit gebied een regulier welstandsregime geldt en dat getoetst dient te worden aan ‘de Algemene criteria en een prominente positie voor de loketcriteria, (…)’. Vervolgens luidt het advies als volgt:
    
    "Het ingediende plan past binnen het bestemmingsplan. Het probleem zit hem echter in de herhaling van dit ontwerp. Bij het eenmaal akkoord bevinden van dit plan zullen naastgelegen bewoners zich kunnen beroepen op het gelijkheidsbeginsel. Dit betekent dat ook zij een soortgelijke opbouw kunnen bouwen. Het verschil in rooilijnen, het draaien van de kap, et cetera maakt repetitie van deze opbouw niet mogelijk zonder dat er een ‘verrommeling’ tussen de woningen optreedt. Tevens is het dichtzetten van de open ruimte tussen de blokken welstandelijk niet gewenst.
    
    Als laatste argument dienen bijgebouwen volgens de nota een afgeleide te zijn van het hoofdgebouw. Het ingediende plan met veel steilere dakhelling voldoet hier ook niet aan. Conclusie: dit bouwplan voldoet niet aan redelijke eisen van welstand."
    
        Het bestemmingsplan staat voor het perceel een aan- of uitbouw op de garage, zoals [appellant] die wenst, toe, en bevat geen gedetailleerde regel over de dakhelling van een dergelijke aan- of uitbouw. De Afdeling is evenwel van oordeel dat nu het bestemmingsplan wel regels bevat over de goot- en bouwhoogte van de ter plaatse toegestane aan- of uitbouw, niet kan worden staande gehouden dat het bestemmingsplan de dakhelling daarvan vrij laat. De bepalingen over de goot- en bouwhoogte houden immers rechtstreeks verband met de dakhelling. Nu de goot- en bouwhoogte wel zijn gereguleerd is de dakhelling dat impliciet ook, omdat die samenhangt met de combinatie van de toegestane goot- en bouwhoogte.
    
        De voornoemde planologische regeling ter zake kan niet worden geacht [appellant] veel keuze te laten aan mogelijkheden waarop hij zijn bouwplan kan uitvoeren. Anders dan namens het college is gesteld, is van die verschillende mogelijkheden niet gebleken. Daarbij is van belang dat het niet in de rede ligt om, zoals het college blijkens de gedingstukken heeft gedaan, mede een bouwplan in aanmerking te nemen waarbij [appellant] in verband met een voor welstand acceptabele dakhelling op het perceel van zijn buren moet bouwen. Zoals uit de hiervoor onder 3.1 besproken jurisprudentie volgt, is daarom de grens van de welstandsbeoordeling, die zich in beginsel dient te richten naar de bouwmogelijkheden die het bestemmingsplan biedt, eerder overschreden.     
    
        De Afdeling is van oordeel dat de welstandsbeoordeling in het hiervoor besproken advies van de Stadsbouwmeester de bedoelde grens overschrijdt. Allereerst omdat uit het advies blijkt dat de Stadsbouwmeester vooral de mogelijke precedentwerking van het bouwplan ongewenst vindt. Dat mogelijk precedentwerking zal optreden, is echter een gevolg van de bouwmogelijkheden die het bestemmingsplan biedt. [appellant] betoogt terecht dat het oordeel van de Stadsbouwmeester, voor zover dit blijkens het advies op deze vrees berust, ten onrechte een belemmering vormt van de verwezenlijking van de bouwmogelijkheden die het bestemmingsplan biedt. Daarbij wordt voorts in aanmerking genomen dat [appellant] gedurende de procedure verschillende varianten van zijn bouwplan ter toetsing heeft voorgelegd, die, in het geval zij aan het bestemmingsplan voldeden, steeds de welstandstoets niet konden doorstaan.
    
        Voor zover de Stadsbouwmeester het bouwplan in strijd met redelijke eisen van welstand heeft geacht vanwege de dakhelling, omdat deze te steil is om de aan- of uitbouw te kunnen aanmerken als een afgeleide van het hoofdgebouw, geldt, zoals hiervoor reeds is vermeld, dat het bestemmingsplan impliciet een regeling over de dakhelling bevat. Naar het oordeel van de Afdeling bestond daarom in het kader van de welstandstoets geen ruimte om het bouwplan gelet op de dakhelling in strijd met de redelijke eisen van welstand te achten.
    
        Onder de gegeven omstandigheden heeft de rechtbank niet onderkend dat de welstandsbeoordeling een belemmering vormt van de verwezenlijking van de bouwmogelijkheden die het bestemmingsplan biedt.
    
        Het betoog slaagt.
    
    Conclusie
    
    4.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van het college van 19 juli 2016 gegrond verklaren. Dat besluit komt wegens strijd met de artikelen 3:46 en 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) voor vernietiging in aanmerking.
    
        Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuw te nemen besluit op bezwaar slechts bij haar beroep kan worden ingesteld. Met betrekking tot het toetsingskader voor het nieuw te nemen besluit op bezwaar verwijst de Afdeling wellicht ten overvloede naar de uitspraak van de Afdeling van 30 september 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:3063).        
    
    5.    Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 22 juni 2017 in zaak nr. 16/3955;
    
    III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    
    IV.    vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Stede Broec van 19 juli 2016, kenmerk 325938;
    
    V.    bepaalt dat tegen het door het college van burgemeester en wethouders van Stede Broec te nemen nieuwe besluit op bezwaar slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    
    VI.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van
    
    Stede Broec tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.004,00 (zegge: tweeduizendvier euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    VII.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Stede Broec aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 418,00 (zegge: vierhonderdachttien euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. D.L. Bolleboom, griffier.
    
    w.g. Borman    w.g. Bolleboom
    lid van de enkelvoudige kamer    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 28 november 2018
    
    641.  BIJLAGE
    
    Ingevolge het ten tijde van belang voor het perceel geldende bestemmingsplan "Kom Stede Broec" rust op het perceel de bestemming "Wonen".
    
    Artikel 17.1:
    
    De op de plankaart voor "Wonen" aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    
    a. woningen in niet gestapelde vorm, al dan niet in combinatie met ruimte voor een aan huis verbonden beroep;
    
    b. aanbouwen, uitbouwen en bijgebouwen;
    
    c. (gebouwde) parkeervoorzieningen;
    
    d. tuinen en erven;
    
    met bijbehorende bouwwerken.
    
    (…).
    
    Artikel 17.2:
    
    Met inachtneming van het bepaalde in artikel 3 gelden de navolgende bouwvoorschriften.
    
    Artikel 17.2.3:
    
        I Bij woningen in niet-gestapelde vorm
    
    a.    aanbouwen, uitbouwen en bijgebouwen bij woningen in niet-gestapelde vorm, zijn zowel binnen als buiten het bouwvlak toegestaan;
    
    b.     aanbouwen, uitbouwen en bijgebouwen mogen buiten het bouwvlak uitsluitend worden gerealiseerd op gronden, welke op de plankaart nader zijn aangeduid als "te bebouwen erf" (tbe);  
    
    c.     de gezamenlijke oppervlakte van de aanbouwen, uitbouwen en bijgebouwen bij een hoofdgebouw mag niet meer dan 60 m² bedragen, (…);
    
    d.    de maximale goothoogte van aanbouwen, uitbouwen en bijgebouwen mag niet meer bedragen dan 3 m;
    
    e.     de maximale bouwhoogte van aanbouwen, uitbouwen en bijgebouwen mag niet meer bedragen dan 5,5 m.