ECLI:NL:RVS:2019:4098, Raad van State, 04-12-2019, 201902171/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-12-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 17 mei 2016 heeft het college de aanvraag van [wederpartij] om een tegemoetkoming in door haar geleden planschade afgewezen.

201902171/1/A2.
    Datum uitspraak: 4 december 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    het college van burgemeester en wethouders van Sittard-Geleen,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 6 februari 2019 in zaak nr. 16/2138 in het geding tussen:
    [wederpartij]
    en
    het college.
    Procesverloop
    Bij besluit van 17 mei 2016 heeft het college de aanvraag van [wederpartij] om een tegemoetkoming in door haar geleden planschade afgewezen.
    [wederpartij] heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt en het college verzocht in te stemmen met rechtstreeks beroep bij de bestuursrechter als bedoeld in artikel 7:1a, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb).
    Het college heeft met dat verzoek ingestemd en het bezwaarschrift met toepassing van artikel 7:1a, vijfde lid, van de Awb doorgezonden naar de rechtbank.
    Bij uitspraak van 6 februari 2019 heeft de rechtbank het door [wederpartij] tegen het besluit van 17 mei 2016 ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd, bepaald dat het college aan [wederpartij] een planschadevergoeding van € 612.750,00, te vermeerderen met de wettelijke rente, betaalt en bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
    [wederpartij] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven en voorwaardelijk incidenteel hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [wederpartij] heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 17 oktober 2019, waar het college, vertegenwoordigd door ing. R.H.M. Driessen en mr. H.M.J.G. Neelis, en [wederpartij], vertegenwoordigd door [enig aandeelhouder], en mr. G.A.M. van de Wouw, advocaat te Maastricht, bijgestaan door T.A.H. Steegs en G.P.M. Rombouts, taxateur bij Gloudemans, zijn verschenen.
    Overwegingen
    1.    [wederpartij] is eigenaar van het perceel [locatie] (hierna: het perceel) te Geleen, waarop het [bedrijf A] is gevestigd. Dit betreft een garagebedrijf met showroom.
    2.    Op het perceel rustte ingevolge het bestemmingsplan "Maastrichterbaan" uit 2008 (hierna: het oude bestemmingsplan) de bestemming ‘Bedrijven’ met de aanduiding ‘detailhandel’. Op 19 december 2012 heeft de raad van Sittard-Geleen het bestemmingsplan "[locatie]" (hierna: het nieuwe bestemmingsplan) vastgesteld. Ingevolge dit bestemmingsplan, dat op 28 februari 2013 in werking is getreden, is op het perceel de bestemming ‘Bedrijven’ komen te rusten.
    3.    Op 17 juli 2015 heeft [wederpartij] het college verzocht om een tegemoetkoming in planschade die zij stelt te hebben geleden als gevolg van de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan, nu als gevolg hiervan de gebruiksmogelijkheden op het perceel zijn beperkt. Volgens [wederpartij] resulteert dit in zowel inkomensschade als een vermindering van de waarde van het perceel.
    4.    Het college heeft over het op de aanvraag te nemen besluit advies gevraagd aan TOG Nederland Zuid BV (hierna: TOG). TOG heeft in een advies van 26 februari 2016 samengevat het volgende uiteengezet.
    Op grond van het oude bestemmingsplan had het perceel de bestemming ‘Bedrijven’ met de aanduiding ‘detailhandel’, waarbij de toegestane detailhandel in de regels niet werd beperkt. Op grond van het nieuwe bestemmingsplan heeft het perceel de bestemming ‘Bedrijf’, met de aanduiding ‘specifieke vorm van detailhandel-garagebedrijf’. Nu op grond hiervan uitsluitend nog detailhandel ten behoeve van een garagebedrijf is toegelaten, is er sprake van een afname van de gebruiksmogelijkheden. Daarnaast sluit het nieuwe bestemmingsplan expliciet buitenopslag van goederen, met uitzondering van de stalling van auto’s, uit waar dit voorheen niet het geval was. Voor het overige blijven de gebruiksmogelijkheden in hoofdlijnen gelijk en zijn op het perceel bedrijven in de milieucategorieën 1 en 2 toegelaten. Met betrekking tot de bouwmogelijkheden treden er tussen het oude en het nieuwe planologische regime geen noemenswaardige verschillen op.
    Volgens TOG hebben de afgenomen gebruiksmogelijkheden een nadelige invloed op de waarde van het perceel, omdat de mogelijkheid een zelfstandige detailhandelsfunctie te ontwikkelen resulteert in een hogere waarde dan de mogelijkheden die het nieuwe bestemmingsplan biedt. Daarnaast is er sprake van enig planologisch voordeel omdat de mogelijkheden voor het oprichten van bouwwerken, geen gebouwen zijnde, op het eigen perceel zijn toegenomen. Van inkomensderving als gevolg van het nieuwe planologische regime is volgens TOG geen sprake, nu het causaal verband ontbreekt en voorts geen inkomensschade kan worden geclaimd als gevolg van niet aangevangen bedrijfsvoering.
    De taxateur van de TOG, J.P.M. Peijnenburg, heeft de waarde van het perceel op de peildatum, voorafgaand aan de planologische wijziging, op € 744.000,00, en daarna op € 688.000,00 geschat, zodat de geleden planschade € 56.000,00 bedraagt. Volgens TOG is geen sprake van passieve risicoaanvaarding, maar bestaat wel aanleiding om een normaal maatschappelijk risico te hanteren van 25% van de geleden schade. Daartoe is door TOG uiteengezet dat de planologisch nadelige wijziging enerzijds niet in de lijn der verwachting lag, nu het oude bestemmingsplan relatief jong was (4 jaar) en dat de naastgelegen percelen ook de aanduiding ‘detailhandel’ hadden, waarbij geldt dat die percelen niet in het plangebied van het nieuwe bestemmingsplan liggen. Anderzijds lag de ontwikkeling wel in de lijn der verwachting, nu deze paste binnen het gemeentelijk beleid, te weten de ‘Retailstructuurvisie 2008’. Hierin was opgenomen dat voor winkels buiten het kernwinkelgebied zou worden onderzocht of een zogenoemde uitsterfconstructie tot de mogelijkheden behoorde, hetgeen zou betekenen dat de retailbestemming van een pand vervalt op het moment dat het pand gedurende enige tijd geen gebruik voor retail heeft gekend.
    Gelet op het voorgaande heeft TOG het college geadviseerd aan [wederpartij] een tegemoetkoming in planschade toe te kennen van € 42.000,00, te vermeerderen met de wettelijke rente.
    5.    Het college heeft dit advies niet gevolgd en de aanvraag van [wederpartij] afgewezen. Volgens het college kan de holding passieve risicoaanvaarding worden tegengeworpen. De planologische wijziging volgt immers uit het beleid dat in de Structuurvisie Sittard-Geleen 2010 (hierna: de Structuurvisie 2010), vastgesteld op 10 juni 2010 en bekendgemaakt op 23 juni 2010, is opgenomen. In de Structuurvisie 2010 wordt voor het geldende beleid inzake detailhandel c.q. retail naar de Retailstructuurvisie uit 2008 verwezen. Onder andere wordt in de Retailstructuurvisie 2008 de inrichting van de hoofdwinkelstructuur van de gemeente vastgelegd, waarbij is besloten nieuwe winkelvestigingen buiten het kernwinkelgebied van Geleen niet toe te laten. De ontwerp-Structuurvisie 2010 heeft van 19 november 2009 tot en met 31 december 2009 ter inzage gelegen, zodat het voor [wederpartij] in ieder geval vanaf 19 november 2009 als redelijk denkend en handelend eigenaar duidelijk had moeten dan wel kunnen zijn dat de detailhandelsbestemming zou worden beperkt. [wederpartij] had tot 29 mei 2012, toen het ontwerpbestemmingsplan van het nieuwe bestemmingsplan ter inzage werd gelegd, de gelegenheid de detailhandelsbestemming te verwezenlijken. Van deze gelegenheid heeft [wederpartij] geen gebruik gemaakt, aldus het college in het besluit van 17 mei 2016.
    6.    Hangende beroep heeft [wederpartij] een advies van de Stichting Adviesbureau Onroerende Zaken (hierna: de SAOZ) van 17 november 2016 overgelegd. Daarin heeft de SAOZ uiteengezet de planvergelijking van TOG te kunnen volgen evenals haar standpunt dat geen inkomensschade is geleden. Volgens de SAOZ is het taxatierapport van Peijnenburg echter zodanig vormgegeven dat zij de totstandkoming van de getaxeerde waarde niet geheel rekenkundig heeft kunnen volgen. De marktwaarde voor de planologische wijziging kan binnen een bandbreedte aannemelijk zijn, maar een nadere onderbouwing is wenselijk. Ten slotte heeft het college zich volgens de SAOZ ten onrechte op het standpunt gesteld dat [wederpartij] passieve risicoaanvaarding kan worden tegengeworpen. Daartoe heeft zij allereerst, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 26 maart 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1037, gesteld dat van een eigenaar van een bedrijfsopstal niet mag worden gevergd dat hij zijn eigen bedrijf verplaatst of opheft om de hoogst mogelijke waarde van de bedrijfsopstal te bewerkstellingen. Voorts heeft zij gesteld dat in het oude bestemmingsplan, dat van latere datum is dan de Retailstructuurvisie 2008, niet is aangegeven dat de bestemming van het perceel van beperkte duur is. Daar komt bij dat in de Structuurvisie Sittard-Geleen 2010 over het perceel niets specifieks is opgenomen, aldus de SAOZ.
    7.    De rechtbank heeft aanleiding gezien de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak (hierna: de StAB) in te schakelen. De StAB heeft op 29 maart 2018 advies uitgebracht en daarin, samengevat, het volgende uiteengezet.
    Zowel onder het oude als onder het nieuwe regime bedraagt het maximale bebouwingspercentage 80. Onder het oude regime gold dat bebouwingspercentage voor het gehele bouwvlak van de gronden met de bedrijfsbestemming. In theorie kon in dat opzicht onder het oude regime 100% van het perceel bebouwd worden, ten koste van de bouwmogelijkheden van het buurperceel. Onder het nieuwe regime is het bebouwingspercentage specifiek gekoppeld aan het bouwvlak van [bedrijf A]. Dit betekent dat de bebouwingsmogelijkheden zijn verslechterd. Een beperkt voordeel is dat onder het nieuwe regime licht-, vlaggen- en reclamemasten met een maximale hoogte van 8 meter zijn toegestaan, nu daarvoor alleen bouwwerken, geen gebouwen zijnde, tot een maximale hoogte van 3 meter mochten worden opgericht.
    De gebruiksmogelijkheden van het perceel [locatie] zijn voor wat betreft de toegelaten bedrijven niet in relevante zin veranderd. Onder het nieuwe regime is het bestaande gebruik voor detailhandel ten behoeve van en ondergeschikt aan het garagebedrijf nog steeds toegelaten. Dit is geen nadelige wijziging. Door het nieuwe plan is wel de mogelijkheid van buitenopslag, met uitzondering van de stalling van auto's, geheel vervallen. Deze beperking van de gebruiksmogelijkheden van de bebouwde en onbebouwde gronden is te beschouwen als een planologisch nadeel, waarvan de mate van nadeel nauw samenhangt met de te realiseren hoofdfunctie. Voor een aannemersbedrijf met werkplaats tot maximaal 1.000 m2 (ter plaatse toegelaten ingevolge de staat van bedrijfsactiviteiten) is buitenopslag van materialen nagenoeg onmisbaar voor een goede bedrijfsvoering. Het vervallen van de mogelijkheid tot buitenopslag is dan ook te beschouwen als een relevant nadeel voor een bedrijfsperceel. Het vervallen van de mogelijkheid om op het perceel detailhandel te realiseren, is eveneens te kwalificeren als een planologisch nadeel. Daarbij leidt met name het vervallen van de mogelijkheid detailhandel in de vorm van een supermarkt op een perceel als het onderhavige te vestigen tot het oordeel dat het nadeel als zeer zwaar moet worden gekwalificeerd. Supermarkten voorzien immers in de dagelijkse boodschappen en zijn in normale omstandigheden verzekerd van een hoge omzet. Om die reden is de prijs per vierkante meter die zij bereid zijn te betalen (zowel huur als koop) wezenlijk hoger dan voor andere vormen van detailhandel, zoals kleding- en schoenenwinkels. Daarmee is deze mogelijkheid van grote invloed op de aanwendingsmogelijkheden van het perceel. Het vervallen van deze mogelijkheid kan dan ook als een ernstige beperking in de gebruiksmogelijkheden worden gezien. Gelet op het voorgaande is als gevolg van de planologische wijziging sprake van een zeer zwaar planologisch nadeel door de beperking van de gebruiksmogelijkheden op het perceel.
    De StAB is net als TOG en de SAOZ van mening dat [wederpartij] geen passieve risicoaanvaarding kan worden tegengeworpen. Volgens haar is het in de Retailstructuurvisie 2008 neergelegde beleid door het oude bestemmingsplan achterhaald en heeft de in de Structuurvisie 2010 neergelegde verwijzing naar de Retailstructuurvisie 2008 dit beleid niet doen herleven. In de Structuurvisie 2010 wordt volstaan met een enkele verwijzing naar de Retailstructuurvisie 2008, maar deze verwijzing kan op verschillende manieren worden uitgelegd. Volgens de StAB blijkt uit niets dat de Structuurvisie 2010 uitsluitend door een enkele verwijzing naar de Retailstructuurvisie 2008 een bewust geactualiseerde beleidsvisie bevat over de detailhandelsmogelijkheden op het perceel, waardoor zij er rekening mee diende te houden dat de aanduiding ‘detailhandel’ op haar perceel zou komen te vervallen. [wederpartij] mocht er volgens de StAB op vertrouwen dat indien in 2010 een wijziging van het beleid voor zijn perceel bedoeld werd, dit uitdrukkelijk kenbaar zou zijn gemaakt. Bovendien heeft [wederpartij] op 23 december 2011 voor het perceel een voorlopige koopovereenkomst gesloten met [bedrijf B], waaruit blijkt dat laatstgenoemde beoogde het perceel te herontwikkelen tot een supermarktvestiging van Lidl. [bedrijf B] heeft hiertoe ook een vergunningaanvraag ingediend. Gelet hierop kan niet gesteld worden dat [wederpartij] geen concrete pogingen heeft ondernomen om de detailhandelsbestemming te realiseren, aldus de StAB.
    Volgens de taxateur van de StAB, B. Huijts van Steenhuijs te ‘s-Hertogenbosch, was het perceel voor de planologische wijziging € 1.167.750,00 waard en daarna € 555.000,00, zodat de planschade € 612.750,00 bedraagt.
    Naar het oordeel van de StAB bestaan ten slotte geen redenen om op grond van het normaal maatschappelijk risico een deel van de schade voor rekening van [wederpartij] te laten. De StAB zet in dit kader onder meer uiteen dat [bedrijf B] in december 2011 een vergunning voor realisatie van detailhandel heeft aangevraagd en in mei 2012 wederom heeft laten merken een supermarkt op het perceel te willen realiseren. Vervolgens is op 4 juni 2012 een voorbereidingsbesluit bekend gemaakt en is daarna de bestemmingswijziging door middel van het nieuwe bestemmingsplan doorgevoerd. Deze wijziging geldt niet voor de buurpercelen. Hieruit leidt de StAB af dat het wegbestemmen van de detailhandelsmogelijkheden kennelijk alleen noodzakelijk werd geacht in het geval van [wederpartij] nadat duidelijk was geworden dat daadwerkelijk gebruik zou worden gemaakt van de bestaande planologische mogelijkheden om ter plaatse van het perceel een supermarkt te realiseren. Aangezien de bestemming ‘detailhandel’ onveranderd is gebleven op de naastgelegen percelen, kan niet aannemelijk worden geacht dat het schrappen van de aanduiding ‘detailhandel’ in dit gedeelte van de gemeente en in het bijzonder op het perceel past in een reeks van jaren gevoerd beleid en daarmee in de lijn der verwachting lag.
    8.    De rechtbank heeft het advies van de StAB aan haar oordeel ten grondslag gelegd, het bestreden besluit vernietigd en het college opgedragen aan [wederpartij] € 612.750,00, te vermeerderen met de wettelijke rente, te betalen.
    9.    Het college kan zich met dit oordeel niet verenigen en heeft hoger beroep ingesteld. [wederpartij] heeft voorwaardelijk incidenteel hoger beroep ingesteld.
    Hoger beroep college
    Passieve risicoaanvaarding
    10.    Het college betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat [wederpartij] passieve risicoaanvaarding kan worden tegengeworpen.
    In dit kader voert het aan dat de Retailstructuurvisie 2008 naast het oude bestemmingsplan is blijven bestaan. Hoewel [wederpartij] ervan mag uitgaan dat wat betreft de detailhandelsmogelijkheden op haar perceel het oude bestemmingsplan leidend was en de beperking van de gebruiksmogelijkheden, zoals aangekondigd in de Retailstructuurvisie 2008, daarmee voor dit perceel in de ijskast was gegaan, en daarmee ook de voorzienbaarheid, kan dat beleid door de raad op ieder moment weer uit de ijskast worden gehaald waardoor de voorzienbaarheid wordt geactiveerd. Dit is hier gebeurd door de vaststelling van de Structuurvisie 2010. Volgens het college is er geen rechtsregel die zich ertegen verzet dat het bevoegd gezag bij de vaststelling van dit nieuwe beleid en beleidsregels kan teruggrijpen naar het oude, door het oude bestemmingsplan in de ijskast gezette beleid. Met de verwijzing in de Structuurvisie 2010 naar "bestaand beleid" heeft de raad gedoeld op de Retailstructuurvisie 2008 die tot de vaststelling van de Structuurvisie 2010 niet was ingetrokken. Dit blijkt bijvoorbeeld uit bladzijde 120, 125 en 132 van de Structuurvisie 2010 waarop wordt vermeld dat een en ander is gebaseerd op vigerend beleid waaronder de Retailstructuurvisie 2008. Aangezien de Retailstructuurvisie 2008 niet was ingetrokken, maar nog steeds gold als beleid naast het oude bestemmingsplan, was deze verwijzing ook mogelijk. Het beleid uit de Retailstructuurvisie 2008 is aldus gereactiveerd met de Structuurvisie 2010, aldus het college.
    Voorts voert het college aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat, gelet op het oude bestemmingsplan, aan de verwijzing in de Structuurvisie 2010 extra eisen moesten worden gesteld. Deze redenering zou er namelijk toe leiden dat een dergelijke specifiekere en expliciete verwijzing bij de vaststelling van ieder planologisch beleid moet plaatsvinden omdat er altijd een bestemmingsplan is waar dergelijk beleid op ziet. Een dergelijke vergaande consequentie kan niet worden aanvaard.
    Ten slotte voert het college aan dat de rechtbank heeft miskend dat de Structuurvisie 2010 nog meer verwijzingen naar de Retailstructuurvisie 2008 bevat dan de verwijzing naar ‘bestaand beleid’. In dat kader wijst het college op de pagina’s 50, 51, 83, 85, 120, 121 en 132 van de Structuurvisie 2010.
    10.1.    Voor de beantwoording van de vraag of de aanvrager het risico dat de onder het oude planologische regime bestaande bouw- of gebruiksmogelijkheden op diens perceel zouden vervallen passief heeft aanvaard, is voldoende dat, bezien vanuit de positie van een redelijk denkende en handelende eigenaar, aanleiding bestond rekening te houden met de kans dat de planologische situatie ter plaatse zou gaan veranderen in een voor hem ongunstige zin. Daarbij dient rekening te worden gehouden met concrete beleidsvoornemens die openbaar zijn gemaakt. Voor voorzienbaarheid is niet vereist dat een dergelijk beleidsvoornemen een formele status heeft.
    Indien wordt geoordeeld dat de nadelige planologische wijziging voorzienbaar was, dient vervolgens de vraag beantwoord te worden of onder het oude planologische regime concrete pogingen tot realisering van de bestaande bouw- en gebruiksmogelijkheden zijn ondernomen. Het risico op verwezenlijking van planologisch nadeel wordt geacht passief te zijn aanvaard als er voorzienbaarheid is en indien geen concrete pogingen zijn gedaan tot realisering van de bouw- en gebruiksmogelijkheden die onder het nieuwe planologische regime zijn komen te vervallen, terwijl dit van een redelijk denkende en handelende eigenaar, vanaf de peildatum voor voorzienbaarheid, kan worden verlangd. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 28 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2582, onder 5.32-5.34.
    10.2.    Met zijn betoog gaat het college eraan voorbij dat het beleid uit de Retailstructuurvisie 2008, dat op 21 februari 2008 was vastgesteld, voor het perceel niet het geldende beleid was op het moment dat de Structuurvisie 2010 werd vastgesteld. Het beleid uit de Retailstructuurvisie 2008, dat inhoudt dat uitbreiding van het aantal supermarkten wordt tegengegaan en op de overige perifere terreinen geen nieuwe detailhandelsvestigingen worden toegestaan, heeft voor het perceel van [wederpartij] met de inwerkingtreding van het oude bestemmingsplan namelijk geen toepassing gekregen. Met dit bestemmingsplan kwam op dat perceel immers, in weerwil van het in de Retailstructuurvisie 2008 neergelegde beleid, de aanduiding ‘d’ van detailhandel te rusten, terwijl er op dat moment geen detailhandel was gevestigd. Vestiging van nieuwe detailhandel was hiermee op dat perceel uitdrukkelijk toegestaan.
    In een geval als dit, waarin bepaald beleid met de inwerkingtreding van het bestemmingsplan geen toepassing heeft gekregen, is, anders dan het college betoogt, een enkele verwijzing in nieuw beleid naar dat oude beleid onvoldoende om dat beleid aan een rechthebbende tegen te werpen. In zo’n geval dient het nieuwe beleid een concreet voornemen te bevatten op grond waarvan een redelijk denkende en handelende rechthebbende opnieuw rekening dient te houden met de kans dat de planologische situatie op zijn perceel in voor hem ongunstige zin zou kunnen veranderen.
    Nu het beleid uit de Retailstructuurvisie 2008 voor het perceel van de holding geen toepassing had gekregen, terwijl in de Structuurvisie 2010 alleen wordt verwezen naar vigerend beleid, en uit de Structuurvisie 2010 niet blijkt dat wordt beoogd de voor het perceel geldende detailhandelsbestemming te laten vervallen, kan de Structuurvisie 2010 niet worden aangemerkt als een concreet beleidsvoornemen op grond waarvan de holding rekening had moeten houden met de kans dat de planologische situatie op haar perceel in nadelige zin zou wijzigen. De rechtbank heeft dan ook terecht geoordeeld dat [wederpartij] geen passieve risicoaanvaarding kan worden tegengeworpen.
    10.3.     Het betoog faalt.
    11.    Gelet op het voorgaande behoeft het betoog dat [wederpartij] geen concrete poging heeft gedaan alsnog detailhandel op het perceel te realiseren geen bespreking meer.
    Planvergelijking
    12.    Het college betoogt dat de StAB ten onrechte heeft aangenomen dat het bouwvlak op het perceel voorafgaand aan de peildatum volledig bebouwd kon worden met een supermarkt ter grootte van 2.400 m2. In de planregels van het oude bestemmingsplan is onder 5.2 opgenomen dat bouwen uitsluitend is toegestaan ten dienste van de in lid 5.1.1 omschreven doeleinden, te weten bedrijven in de milieucategorieën 1 en 2 als vermeld in de staat van bedrijfsactiviteiten. De voorzieningenrechter van de rechtbank Limburg heeft op 25 april 2012 geoordeeld dat een verbouwing ten behoeve van een detailhandel niet valt onder de in artikel 5.1.1 van de planvoorschriften omschreven doeleinden. Op grond van deze uitspraak is derhalve geen supermarkt van 2.400 m2 mogelijk, maar een supermarkt van 1.894 m2, zijnde de omvang van de bestaande bebouwde oppervlakte. Het voor de taxatie als maximale planinvulling gehanteerde uitgangspunt van de StAB is daarmee evident onjuist. De gehanteerde residuele methode is in dit geval, gelet op de bepalingen in het oude bestemmingsplan, niet toepasbaar. De rechtbank heeft dit niet onderkend, aldus het college.
    12.1.    Voor de beoordeling van een aanvraag om een tegemoetkoming in planschade dient te worden onderzocht of de aanvrager als gevolg van de desbetreffende wijziging van het planologische regime in een nadeliger positie is komen te verkeren en ten gevolge daarvan schade lijdt of zal lijden. Hiertoe dient de desbetreffende wijziging, waarvan gesteld wordt dat deze planschade heeft veroorzaakt, te worden vergeleken met het oude planologische regime. Daarbij is niet de feitelijke situatie van belang, maar hetgeen maximaal op grond van het oude planologische regime kon worden gerealiseerd, ongeacht of verwezenlijking heeft plaatsgevonden. Vergelijk voormelde uitspraak van 28 september 2016, onder 2.1.
    12.2.    De StAB heeft in haar advies op pag. 15 uiteengezet dat het maximale bebouwingspercentage van 80 gold ter plaatse van het gehele bouwvlak, inclusief het (buur)perceel Zaanstraat 22-24. Aangezien op de dag voorafgaand aan de peildatum de bebouwing op het naburige perceel beperkt was, wordt hier aangenomen dat het bouwvlak ter plaatse van het perceel volledig bebouwd kon worden, met een supermarkt ter grootte van 2.400 m2, aldus de StAB.
    12.3.    Artikel 5 van het oude bestemmingsplan luidt als volgt:
    "(…)
    5.1.1     De op de plankaart voor "bedrijven (B)" aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    a     bedrijven in de milieucategorieën 1 en 2 als vermeld in de staat van bedrijfsactiviteiten;
    (…)
    5.1.3     Ten aanzien van de in lid 5.1.1 genoemde functies gelden de volgende beperkingen:
    (…)
    b            detailhandel en zelfstandige kantoren zijn niet toegestaan, met uitzonderingen van detailhandel als genoemd in de staat van bedrijfsactiviteiten en/of ter plaatse van de desbetreffende aanduiding op de plankaart;
    (…)
    5.2      Bouwen
    Bouwen is uitsluitend toegestaan ten dienste van de in lid 5.1.1 omschreven doeleinden en met inachtneming van de volgende bepalingen:
    (…)"
    Uit de plankaart volgt verder dat één bouwvlak is ingetekend op de percelen [locatie], 22 en 24 en dat 80% van het bouwvlak mag worden bebouwd.
    12.4.    Uit de artikelen 5.1.1 sub a en 5.1.3 sub b, gelezen in onderlinge samenhang, volgt dat detailhandel onder de in artikel 5.1.1 genoemde functies kan worden geschaard als op de plankaart is aangegeven dat detailhandel ter plaatse is toegestaan. Uit artikel 5.2 van de planregels volgt dat in dat geval ook ten behoeve van detailhandel mag worden gebouwd. Nu op het perceel van [wederpartij] was aangegeven dat detailhandel was toegestaan, is de StAB er terecht vanuit gegaan dat bij een maximale invulling op het perceel een supermarkt gerealiseerd kon worden ter grootte van 2.400 m2.
    12.5.    Het betoog faalt.
    Taxatie StAB
    13.    Het college betoogt voorts, onder verwijzing naar een nader advies van TOG van 16 april 2018, dat de taxatie van de StAB niet heeft aangetoond dat er aan het advies van TOG, noch aan de in haar opdracht uitgevoerde taxatie, zodanige gebreken kleven dat dat advies in alle redelijkheid niet door het college gevolgd had mogen worden. De grote verschillen treden op doordat de door de StAB gehanteerde uitgangspunten voor de taxatie afwijken van die van TOG.
    Ten eerste wordt uitgegaan van een verschillende markthuur voor supermarkten. Daar waar TOG, gelet op voormelde uitspraak van de voorzieningenrechter van 25 april 2012, terecht uitgaat van een huur die gebaseerd is op de huidige hoedanigheid en indeling van het object, gaat de StAB uit van een maximale invulling. Verder heeft TOG opgemerkt dat zich op de onderhavige locatie uitsluitend een prijsvechter zal willen vestigen. Ook ten aanzien van de markthuur die na de planologische wijziging gerealiseerd kan worden zijn de verschillen tussen de taxatie van TOG en die van de StAB groot en verklaarbaar. TOG verklaart de hogere markthuur onder andere door aan te geven dat in de nieuwe planologische situatie detailhandel ten behoeve van een garagebedrijf is toegestaan. Hierdoor kan een hogere huurwaarde worden behaald dan voor enkel een reguliere bedrijfsruimte. Ook wijst TOG op het gegeven dat de door de StAB gehanteerde markthuur niet correspondeert met de genoemde referenties.
    Gelet hierop heeft de rechtbank miskend dat uit de taxatie van de StAB niet is gebleken dat de taxatie van TOG onjuist is geweest, aldus het college.
    13.1.    TOG is er bij de planvergelijking, en daarmee Peijnenburg ook bij de taxatie, van uit gegaan dat onder het oude regime op het perceel een detailhandel kon worden opgericht met een oppervlak dat niet groter is dan het huidige gebouw, te weten ruim 1.800 m2, waarvan de detailhandelsruimte 1.200 m2 beslaat. Zoals hiervoor onder 12.4 is weergegeven, kon op het perceel onder het oude regime evenwel een supermarkt worden opgericht met een oppervlak van 2.400 m2.
    Voorts heeft TOG zich op het standpunt gesteld dat een hogere waarde per m2 onder het nieuwe planologische regime kan worden verkregen doordat onder dat regime nog altijd detailhandel is toegestaan ten behoeve van een garagebedrijf. De StAB heeft zich echter terecht op het standpunt gesteld dat die aanduiding geen aanvullende gebruiksmogelijkheid van het perceel betreft, nu dit een ondergeschikte nevenactiviteit betreft die inherent is aan het toegelaten gebruik. Hieruit vloeit voort dat Peijnenburg er, in navolging van TOG, ten onrechte van uit is gegaan dat de aanduiding ‘detailhandel ten behoeve van garagebedrijf’ tot een hogere markthuurwaarde per m2 leidt dan wanneer die aanduiding zou hebben ontbroken.
    Nu de planvergelijking de basis van de taxatie vormt en aan de door TOG gemaakte planvergelijking gebreken kleven, staat hiermee vast dat ook de daarop gebaseerde taxatie van Peijnenburg gebreken vertoont.
    Het betoog faalt.
    Normaal maatschappelijk risico
    14.    Het college betoogt voorts dat de rechtbank heeft miskend dat de StAB ten onrechte heeft gesteld dat de buurpercelen ingevolge het oude bestemmingsplan een bestemmings- en bouwvlak hebben van 3.600 m2 (Zaanstraat 22) respectievelijk 2.100 m2 (Zaanstraat 24) en op die percelen een (discount)supermarkt kan worden gerealiseerd. Anders dan de StAB stelt, bedraagt het nu bebouwde oppervlak van het perceel Zaanstraat 22  212 m2 en het bebouwde oppervlak van het perceel Zaanstraat 24 317 m2 (bron: Bag). Conform artikel 5 uit het, voor beide panden nog geldende, oude bestemmingsplan is bouwen uitsluitend toegestaan voor de opgenomen doeleinden, te weten ‘bedrijven’. Het oprichten van een supermarkt met de door de StAB veronderstelde oppervlakten vereist een grote verbouwing/uitbreiding en is derhalve in strijd met de bestemming. De StAB heeft dit dan ook ten onrechte betrokken bij haar standpunt dat de ontwikkeling niet in de lijn der verwachting lag.
    14.1.    Ingevolge artikel 6.2, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro) blijft binnen het normaal maatschappelijk risico vallende schade voor rekening van de aanvrager. Schade die behoort tot het normaal maatschappelijk risico moet redelijkerwijs ten laste blijven van de aanvrager.
    De vraag of schade als gevolg van een planologische ontwikkeling als bedoeld in artikel 6.2, tweede lid, van de Wro tot het normaal maatschappelijk risico behoort, moet worden beantwoord met inachtneming van alle van belang zijnde omstandigheden van het geval. Van belang is onder meer of de planologische ontwikkeling als een normale maatschappelijke ontwikkeling kan worden beschouwd waarmee de aanvrager rekening had kunnen houden in die zin dat die ontwikkeling in de lijn der verwachtingen lag, ook al bestond geen concreet zicht op de omvang waarin, de plaats waar en het moment waarop deze ontwikkeling zich zou voordoen. In dit verband komt betekenis toe aan de mate waarin de ontwikkeling naar haar aard en omvang binnen de ruimtelijke structuur van de omgeving en het in een reeks van jaren gevoerde planologische beleid past. Omstandigheden die verder van belang kunnen zijn, zijn de afstand van de locatie waar de ontwikkeling heeft plaatsgevonden tot de onroerende zaak van de aanvrager en de aard en de omvang van het door de ontwikkeling veroorzaakte nadeel.
    De omstandigheid dat een bepaalde planologische ontwikkeling als een normale maatschappelijke ontwikkeling is aan te merken, betekent op zichzelf nog niet dat deze planologische ontwikkeling in de lijn der verwachtingen lag.
    Vergelijk voormelde uitspraak van de Afdeling van 28 september 2016, onder 5.1 en 5.9, 5.10 en 5.12.
    14.2.    De StAB heeft ten aanzien van de vraag of de ontwikkeling tot het normaal maatschappelijk risico behoort uiteengezet dat het een landelijke trend is om detailhandel meer te concentreren en geen nieuwe detailhandel buiten de concentratiegebieden mogelijk te maken, zodat in zoverre gesproken kan worden van een normale maatschappelijke ontwikkeling. Ten aanzien van de vraag of deze ontwikkeling in de lijn der verwachtingen lag heeft de StAB uiteengezet dat het in dit geval niet gaat om een nieuwe stedenbouwkundige ontwikkeling. Ook is de structuur van de omgeving niet dermate veranderd dat een supermarkt op het perceel naar aard en omvang niet in deze structuur zou passen. Verder past de ontwikkeling niet in een reeks van jaren gevoerd beleid, nu het oude bestemmingsplan het meest recente beleid weergeeft en hierin detailhandel op het perceel nog was toegestaan. Ook uit de omstandigheid dat op de buurpercelen detailhandel  nog mogelijk is, ook vanwege de oppervlakte van het daarop gelegen bouwvlak, kan niet worden afgeleid dat het schrappen van de detailhandelsbestemming op het perceel in een reeks van jaren gevoerd beleid en daarmee in de lijn der verwachting lag, aldus de StAB. Het criterium van de afstand van de ontwikkeling tot de onroerende zaak is niet aan de orde, nu het om directe planschade gaat. Wat betreft de aard van de schade heeft de StAB ten slotte uiteengezet dat het hier om het wegbestemmen van de gebruiksmogelijkheid gaat die het perceel zijn hoogste waarde gaf, zodat het om een ingrijpende ontwikkeling gaat.
    Gelet op het voorgaande komt de StAB tot de conclusie dat er geen reden bestaat een deel van de schade voor rekening van [wederpartij] te laten.
    14.3.    Uit de toelichting van de StAB blijkt dat zij alle aspecten die van belang zijn voor de vraag of de schade binnen het normaal maatschappelijk risico van [wederpartij] valt bij de beoordeling heeft betrokken. Er bestaat geen grond voor het oordeel dat deze beoordeling van de StAB onjuist is. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat de StAB terecht heeft geconstateerd dat de ontwikkeling niet past in een reeks van jaren gevoerd beleid, nu het oude bestemmingsplan het meest recente beleid weergeeft en voorts op de buurpercelen detailhandel nog is toegestaan. Dat, naar het college stelt, de StAB hiermee zou hebben miskend dat op die percelen geen grote supermarkten konden worden opgericht omdat er niet mocht worden gebouwd ten behoeve van detailhandel kan niet worden gevolgd. Uit overweging 12.4 volgt dat de planregels van het oude bestemmingsplan er niet aan in de weg stonden dat er op percelen met de aanduiding detailhandel gebouwen konden worden gerealiseerd ten behoeve van detailhandel.
    14.4.    Het betoog faalt.
    Conclusie hoger beroep college
    15.    Het hoger beroep van het college is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank dient te worden bevestigd. Dit betekent dat het college een planschadevergoeding van € 612.750,00, te vermeerderen met de wettelijke rente vanaf 17 juli 2015 tot en met de dag van algehele betaling, dient te betalen aan [wederpartij].
    Voorwaardelijk incidenteel hoger beroep [wederpartij]
    16.    [wederpartij] heeft voorwaardelijk, voor het geval de Afdeling tot het oordeel mocht komen dat het hoger beroep van het college gegrond is, incidenteel hoger beroep ingesteld. Nu de door [wederpartij] gestelde voorwaarde niet is vervuld, is het incidenteel hoger beroep komen te vervallen. Aan een inhoudelijke bespreking ervan wordt dus niet toegekomen.
    Proceskosten en griffierecht
    17.    Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de door [wederpartij] gemaakte proceskosten in hoger beroep te worden veroordeeld. Het gaat om één punt (€ 512,00) voor het indienen van de schriftelijke zienswijze en één punt (€ 512,00) voor het verschijnen ter zitting bij de Afdeling. Voorts dient het college de door Ruud [bedrijf A] gemaakte reiskosten voor het bijwonen van de zitting, ter hoogte van € 58,74, te vergoeden. [wederpartij] heeft ten slotte verzocht om vergoeding van kosten van de door haar ingeschakelde deskundige Gloudemans. De inschakeling van Gloudemans komt de Afdeling, mede gelet op het nadere advies van TOG dat het college in hoger beroep heeft overgelegd, niet onredelijk voor. Ook het aantal bestede uren (32) acht de Afdeling niet onredelijk. Gelet op artikel 2, eerste lid, aanhef en onder b, van het Bpb, in samenhang gelezen met artikel 8:36, tweede lid, van de Awb en artikel 6 van het Besluit tarieven in strafzaken 2003 (hierna: het Besluit), geldt voor de vergoeding van de gemaakte kosten voor een deskundigenrapport een tarief van ten hoogste € 126,47 per uur. Nu Gloudemans € 125,00 per uur in rekening heeft gebracht, dient het college een bedrag van (32 uur x € 125,00=) € 4.000,00 te vergoeden. Dit bedrag wordt vermeerderd met de overeenkomstig artikel 15 van het Besluit verschuldigde omzetbelasting.
    18.    Omdat het hoger beroep van het college ongegrond wordt verklaard, bepaalt de Afdeling ten slotte dat van hem een griffierecht van € 519,00 wordt geheven voor de behandeling van het hoger beroep.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    bevestigt de aangevallen uitspraak;
    II.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Sittard-Geleen tot vergoeding van bij [wederpartij] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 5.082,74 (zegge: vijfduizend tweeëntachtig euro en vierenzeventig cent), waarvan € 1.024,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand en waarvan € 4.000,00 kosten van deskundigen betreft, zodat dit bedrag moet worden vermeerderd met de daarover verschuldigde omzetbelasting;
    III.    bepaalt dat van het college van burgemeester en wethouders van Sittard-Geleen een griffierecht van € 519,00 (zegge: vijfhonderdnegentien euro) wordt geheven.
    Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. J.A. Hagen en mr. H.C.P. Venema, leden, in tegenwoordigheid van mr. I.S. Ouwehand, griffier.
    w.g. Van der Beek-Gillessen    w.g. Ouwehand
    voorzitter    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 4 december 2019
    752.