ECLI:NL:RVS:2020:179, Raad van State, 22-01-2020, 201901443/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2020-01-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 13 februari 2018 heeft het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland het verzoek van HeadMac om nadeelcompensatie afgewezen. Het college heeft bij dit besluit ook het verzoek van HeadMac om vergoeding van door haar gemaakte deskundigenkosten afgewezen. Sinds 20 december 1995 is een McDonalds-restaurant gevestigd aan de Vuursteen 5 te Hoofddorp. HeadMac exploiteert het restaurant sinds 28 december 2001. In december 2013 hebben reconstructiewerkzaamheden plaatsgevonden bij de aansluitingen van de A4 en de N201 die ertoe hebben geleid dat het deel van de N201 dat rechtstreeks toegang gaf tot het restaurant is afgesloten. HeadMac heeft het college bij brief van 24 februari 2014 verzocht haar tegemoet te komen in de schade die zij hierdoor heeft geleden.

201901443/1/A2.
    Datum uitspraak: 22 januari 2020
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    HeadMac B.V., gevestigd te Hoofddorp, gemeente Haarlemmermeer,
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 10 januari 2019 in zaak nr. 18/2238 in het geding tussen:
    HeadMac
    en
    het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland.
    Procesverloop
    Bij besluit van 13 februari 2018 heeft het college het verzoek van HeadMac om nadeelcompensatie afgewezen. Het college heeft bij dit besluit ook het verzoek van HeadMac om vergoeding van door haar gemaakte deskundigenkosten afgewezen.
    Bij besluit van 11 juni 2018 heeft het college aan HeadMac een vergoeding voor door haar gemaakte deskundigenkosten toegekend ten bedrage van € 19.543,75.
    Bij uitspraak van 10 januari 2019 heeft de rechtbank het door HeadMac tegen het besluit van 13 februari 2018 ingestelde beroep gegrond verklaard, dit besluit vernietigd voor zover het college daarbij het verzoek van HeadMac om vergoeding van door haar gemaakte deskundigenkosten heeft afgewezen en het van rechtswege ontstane beroep tegen het besluit van 11 juni 2018 ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft HeadMac hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 november 2019, waar HeadMac, vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. F.A. Mulder, advocaat te Utrecht, en het college, vertegenwoordigd door mr. E.J. Snijders, advocaat te Haarlem, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    Sinds 20 december 1995 is een McDonalds-restaurant (hierna: het restaurant) gevestigd aan de Vuursteen 5 te Hoofddorp. HeadMac exploiteert het restaurant sinds 28 december 2001.
    2.    In december 2013 hebben reconstructiewerkzaamheden plaatsgevonden bij de aansluitingen van de A4 en de N201 die ertoe hebben geleid dat het deel van de N201 dat rechtstreeks toegang gaf tot het restaurant is afgesloten. HeadMac heeft het college bij brief van 24 februari 2014 verzocht haar tegemoet te komen in de schade die zij hierdoor heeft geleden.
    Besluitvorming
    3.    Het college heeft adviesbureau Gloudemans gevraagd advies uit te brengen over het verzoek van HeadMac. Gloudemans heeft op 11 september 2017 een definitief advies uitgebracht aan het college. In dit advies komt Gloudemans tot de conclusie dat HeadMac aanspraak heeft op een tegemoetkoming ten bedrage van € 1.362.522,00.
    4.    Het college heeft de Stichting Adviesbureau Onroerende Zaken (hierna: de SAOZ) vervolgens om een second opinion gevraagd. De SAOZ heeft het college verzocht aanvullende stukken toe te zenden. Het college heeft in reactie op dit verzoek onder andere de "Startnotitie Aansluiting N201-A4" van april 1995 (hierna: de startnotitie) toegezonden. In januari 2018 heeft de SAOZ een definitief advies uitgebracht. De SAOZ concludeert in dit advies dat het college het verzoek van HeadMac dient af te wijzen, omdat de schade die HeadMac heeft geleden te voorzien was. Volgens de SAOZ was vanaf het moment dat de startnotitie is vastgesteld in 1995 duidelijk dat er een kans bestond dat het deel van de N201 dat rechtstreeks toegang gaf tot het restaurant zou worden afgesloten, met alle gevolgen van dien. HeadMac had op het moment dat zij de beslissing nam het restaurant te exploiteren kennis kunnen nemen van de startnotitie en hier rekening mee moeten houden, aldus de SAOZ.
    5.    Gloudemans heeft het college in een aanvullend advies van 25 januari 2018 geadviseerd aan HeadMac een vergoeding toe te kennen voor de door haar gemaakte deskundigenkosten ten bedrage van € 19.543,75.
    6.    Het college heeft bij zijn besluit van 13 februari 2018 het verzoek van HeadMac om nadeelcompensatie afgewezen onder verwijzing naar het advies van de SAOZ van januari 2018.
    7.    Het college heeft bij zijn besluit van 11 juni 2018 vanwege het verloop en de duur van de procedure aan HeadMac uit coulance een vergoeding voor de door HeadMac gemaakte deskundigenkosten, zoals begroot door Gloudemans, toegekend. Hiermee heeft het college zijn besluit van 13 februari 2018 aangevuld.
    Beroep
    8.    De rechtbank heeft vastgesteld dat het besluit van 11 juni 2018 hangende het door HeadMac ingestelde beroep is genomen en dat uit artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) volgt dat het beroep van rechtswege mede betrekking heeft op dit besluit. Omdat HeadMac geen afzonderlijke gronden tegen het besluit van 11 juni 2018 heeft gericht is het van rechtswege ontstane beroep ongegrond.
    9.    Omdat het college met het nemen van het besluit van 11 juni 2018 heeft erkend dat het besluit van 13 februari 2018 onrechtmatig is voor zover daarbij geen vergoeding voor de door HeadMac gemaakte deskundigenkosten is toegekend is het tegen laatstgenoemd besluit ingestelde beroep volgens de rechtbank gegrond. Het besluit van 13 februari 2018 komt volgens haar op dat punt voor vernietiging in aanmerking. De rechtbank heeft geoordeeld dat het besluit voor het overige in stand kan blijven.
    Hoger beroep
    10.    HeadMac betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college haar verzoek om nadeelcompensatie niet meer mocht afwijzen op de grond dat de door haar geleden schade voorzienbaar was. Hiertoe voert HeadMac aan dat het college deze grond pas vier jaar nadat zij haar verzoek om nadeelcompensatie heeft ingediend heeft aangevoerd. Dit is te laat. Tot het moment dat het college het primaire besluit nam ging de discussie tussen partijen over de hoogte van de schade en het normaal maatschappelijk risico. HeadMac stelt dat zij is overvallen door de nieuwe afwijzingsgrond en dat zij zich niet goed heeft kunnen verweren. Het verzoek alsnog afwijzen op grond van voorzienbaarheid is volgens haar daarom in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel en het beginsel van fair play. In dit verband verwijst HeadMac naar de uitspraak van de Afdeling van 28 november 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3901. In deze uitspraak heeft de Afdeling geoordeeld dat het onnodig uitstellen van een prealabele afwijzingsgrond een onevenredige belasting voor de schadelijdende partij met zich brengt en een efficiënte rechtsgang belemmert. Dit geldt ook in dit geval, aldus HeadMac.
    10.1.    Met de rechtbank ziet de Afdeling in hetgeen HeadMac heeft aangevoerd geen grond voor het oordeel dat het college niet meer vrij was het verzoek van HeadMac om nadeelcompensatie vier jaar nadat dit was ingediend af te wijzen op de grond dat de schade voorzienbaar was. De bestuursrechter beoordeelt of een door een bestuursorgaan genomen besluit op een deugdelijke motivering berust en het is dat besluit dat ter toetsing voorligt. Tenzij het bestuursorgaan het vertrouwen heeft gewekt dat het een bepaald besluit zal gaan nemen, is het in beginsel vrij aan zijn primaire besluit een alsnog opgekomen afwijzingsgrond ten grondslag te leggen. In de bezwaarfase heeft het bestuur die vrijheid ook. Deze fase strekt namelijk tot een volledige heroverweging door het bestuursorgaan van een eerder door hem genomen besluit. De Afdeling heeft dit ook met zoveel woorden overwogen in de uitspraak waarnaar HeadMac verwijst. De Afdeling is in die uitspraak van voormeld uitgangspunt afgeweken vanwege bijzondere omstandigheden. Zo was in die zaak door partijen eerder al tot aan de rechtbank geprocedeerd en had de rechtbank al vastgesteld dat planschade was geleden als gevolg van de inwerkingtreding van een bestemmingsplan. Door zich in zijn vóór de rechtbankuitspraak genomen besluiten en in beroep op het standpunt te stellen dat de geleden planschade het gevolg is van de inwerkingtreding van een bestemmingsplan en door daarmee dit plan uitdrukkelijk en zonder enig voorbehoud als schadeoorzaak aan te merken en te erkennen, stond het het college, naar de Afdeling in die uitspraak heeft geoordeeld, niet meer vrij zich in een nieuw besluit op bezwaar nog op het standpunt te stellen dat de geleden planschade het gevolg is van de inwerkingtreding van een provinciale verordening en niet van de inwerkingtreding van het bestemmingsplan. Deze bijzondere omstandigheden doen zich in dit geval niet voor. Het college heeft niet eerder in de procedure al een standpunt ingenomen - dat heeft het namelijk pas in zijn besluit van13 februari 2018 gedaan - en alleen daarom al kan niet worden geoordeeld dat het college voorzienbaarheid niet als afwijzingsgrond mocht hanteren.
        Het betoog faalt.
    11.    HeadMac betoogt verder dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college het advies van de SAOZ niet aan zijn besluit van 13 februari 2018 ten grondslag mocht leggen. Hiertoe voert HeadMac aan dat de SAOZ op eigen initiatief en buiten haar medeweten nadere stukken bij het college heeft opgevraagd die van belang kunnen zijn voor de vraag of de schade voorzienbaar was. Bovendien heeft de SAOZ HeadMac ten onrechte niet in de gelegenheid gesteld te reageren op deze stukken en het hierover door de SAOZ ingenomen standpunt. De SAOZ heeft er door haar handelwijze blijk van gegeven geen onpartijdige deskundige te zijn. De rechtbank heeft het - ook door haar onderkende - gebrek ten onrechte gepasseerd met toepassing van artikel 6:22 van de Awb. De rechtbank is er verder aan voorbijgegaan dat er voor het college geen aanleiding bestond de SAOZ om een second opinion te vragen. Gloudemans heeft namelijk een deugdelijk advies uitgebracht. De enige reden die het college kan hebben gehad om een second opinion te vragen, is dat het zich niet kon vinden in het door Gloudemans begrootte schadebedrag. Dit kan echter geen reden zijn een deugdelijk deskundigenadvies terzijde te schuiven, aldus HeadMac.
    11.1.    In zijn brief van 5 oktober 2017 heeft het college te kennen gegeven dat het op basis van het advies van Gloudemans niet tot een zorgvuldig besluit kan komen. Volgens het college is door Gloudemans niet op alle vragen die het in reactie op het eerder uitgebrachte conceptadvies had, afdoende antwoord gegeven. Hoewel het college in de brief niet onder woorden heeft gebracht wat volgens hem ontbreekt in het door Gloudemans uitgebrachte advies, is dit eenvoudig af te leiden uit de reacties van het college op het conceptadvies van Gloudemans waarnaar in de brief wel wordt verwezen. Het college had dus een concreet aanknopingspunt voor twijfel aan de juistheid of volledigheid van het advies en aanleiding om een tweede advies te vragen.
        Het betoog faalt in zoverre.
    11.2.    De Afdeling stelt vast dat het college de opdracht aan de SAOZ algemeen heeft geformuleerd. Door de aanspraak van HeadMac op nadeelcompensatie integraal te beoordelen heeft de SAOZ daarom niet onzorgvuldig, maar juist zorgvuldig gehandeld. De SAOZ heeft ook terecht stukken opgevraagd die zij nodig achtte om de aanspraak van HeadMac te beoordelen. De Afdeling ziet geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de SAOZ zich niet onpartijdig heeft opgesteld. De SAOZ heeft naar het oordeel van de Afdeling wel onzorgvuldig gehandeld door HeadMac niet te betrekken bij de totstandkoming van haar advies. Gelet op de grote financiële gevolgen die het volgen door het college van het advies van de SAOZ voor HeadMac mee zou kunnen brengen, had het college wegens die onzorgvuldigheid alvorens op de aanvraag te beslissen Headmac in de gelegenheid moeten stellen eerst een zienswijze daarop uit te brengen. Dit is een wezenlijk recht, dat HeadMac ten onrechte is ontnomen. De rechtbank had het aan het primaire besluit klevende gebrek niet mogen passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Awb.
        Het betoog slaagt voor het overige.
    12.    HeadMac betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de schade voorzienbaar was. HeadMac wijst erop dat in de startnotitie verschillende alternatieven zijn uitgewerkt. Volgens de combinatie van de alternatieven 2d en 3 zou de toen nog bestaande aansluiting van de N201 op de A4, die direct toegang gaf tot het restaurant, worden gehandhaafd. Verder dient niet alleen naar de startnotitie te worden gekeken om de voorzienbaarheid van de schade te kunnen beoordelen. Er waren ten tijde van de investeringsbeslissing diverse beleidsstukken gepubliceerd en die zouden in onderlinge samenhang bezien moeten worden. Op basis van deze beleidsstukken kan niet staande worden gehouden dat de schade concreet voorzienbaar was. Voor zover de schade al concreet voorzienbaar was, is die voorzienbaarheid doorbroken door de "Startnotitie Aalsmeer", het "Masterplan" en het "Plan van Aanpak". Uit die stukken volgt dat het handhaven van de destijds nog aanwezige aansluiting van de N201 op de A4 de voorkeur heeft. Door te overwegen dat niet expliciet afstand is genomen van de varianten die voor HeadMac ongunstig zouden uitpakken en de voorzienbaarheid pas doorbroken zou zijn als uit stukken zou blijken dat de ongunstige alternatieven definitief geen doorgang meer zullen vinden, heeft de rechtbank een te strenge toets aangelegd. In dit verband verwijst HeadMac naar de uitspraak van de Afdeling van 20 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:472.
    12.1.    De voorzienbaarheid van een ruimtelijke ontwikkeling dient beoordeeld te worden aan de hand van het antwoord op de vraag of ten tijde van de investeringsbeslissing, bijvoorbeeld ten tijde van de aankoop van de onroerende zaak, voor een redelijk denkend en handelend koper, aanleiding bestond om rekening te houden met de kans dat de situatie ter plaatse in ongunstige zin zou veranderen. Daarbij dient rekening te worden gehouden met concrete beleidsvoornemens die openbaar zijn gemaakt. Voor voorzienbaarheid is niet vereist dat een dergelijk beleidsvoornemen een formele status heeft.
        Indien de schade voorzienbaar is, blijft deze voor rekening van de koper, omdat hij in dat geval wordt geacht de mogelijkheid van verwezenlijking van de negatieve ontwikkeling ten tijde van de aankoop van de onroerende zaak te hebben aanvaard.
        Bij het bepalen van de voorzienbaarheid van de schade komt geen betekenis toe aan de grootte van de ten tijde van de beslissing tot investering bestaande kans dat de schade niet zou ontstaan (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 28 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2582).
    12.2.    Uit het voorgaande volgt dat bij de beantwoording van de vraag of de schade voorzienbaar is de meest ongunstige uitwerking van een concreet beleidsvoornemen beslissend is. De voor HeadMac meest ongunstige uitwerking van de startnotitie is de realisatie van alternatief 2a of alternatief 2c. In beide alternatieven komt de aansluiting van de N201 op de A4 die directe toegang gaf tot het restaurant te vervallen. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat het college zich, onder verwijzing naar het advies van de SAOZ van januari 2018, terecht op het standpunt heeft gesteld dat dit betekent dat de schade die zich nu heeft gemanifesteerd voor HeadMac voorzienbaar was. De rechtbank heeft met juistheid overwogen dat de voorzienbaarheid niet is doorbroken, omdat in beleidsstukken die na de startnotitie zijn opgesteld, zoals de "Startnotitie Aalsmeer", het "Masterplan" en het "Plan van Aanpak", weliswaar wordt uitgesproken dat andere varianten de voorkeur genieten, maar geen afstand wordt genomen van de voor HeadMac meest ongunstige varianten. De situatie waarover de Afdeling in haar uitspraak van 20 februari 2019 heeft geoordeeld laat zich slecht vergelijken met dit geval. In die zaak heeft de Afdeling overwogen dat weliswaar rekening gehouden diende te worden met de mogelijkheid dat het meest ongunstige alternatief in de startnotitie zou worden gerealiseerd, namelijk de realisatie van een ongelijkvloerse kruising in de nabijheid van het perceel van appellant, maar dat de voorzienbaarheid van het meest ongunstige alternatief haar begrenzing kent. Appellant had niet hoeven te voorzien dat de uitloop van het gerealiseerde viaduct zo dicht bij zijn perceel zou komen te liggen dat deze zou kruisen met de uitrit van zijn erf. Vast staat dat appellant in die zaak zelfs een stuk grond heeft moeten verkopen voor de aanleg van het viaduct. De bijzondere omstandigheden in de door HeadMac aangehaalde uitspraak - of bijzondere, daarmee vergelijkbare omstandigheden - doen zich hier niet voor. Hetzelfde geldt voor de door HeadMac ter zitting genoemde uitspraken van 30 oktober 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3638 en ECLI:NL:RVS:2019:3639. In die zaken heeft de Afdeling geoordeeld dat de aard, ernst, omvang en duur van de hinder als gevolg van reconstructiewerkzaamheden aan de A9 Gaasperdammerweg niet in volle omvang te voorzien waren op het moment dat de appellanten in die zaak hun woningen kochten. Zo was niet te voorzien dat de funderingswerkzaamheden het heien van 10.000 heipalen en het intrillen van 1.800 damwandprofielen over een periode van ongeveer anderhalf jaar zou omvatten, dat ook ’s nachts zou worden doorgewerkt en dat het werkterrein nabij de woningen zou worden gesitueerd, waarbij bestaande bosschages tussen de woning en de A9 Gaasperdammerweg zouden worden gekapt. Ook de extra geluid- en trillinghinder die ontstond door de grote hoeveelheid puin in de ondergrond, konden de appellanten niet voorzien. In de adviezen die ten grondslag zijn gelegd aan de besluitvorming in die zaken is, zo heeft de Afdeling geoordeeld, ten onrechte geen onderscheid gemaakt tussen de voorzienbaarheid van de weguitbreiding en de voorzienbaarheid van de mate en de ernst van de hinder die van de realisering van deze weguitbreiding zou kunnen worden ondervonden. Dat in het geval van HeadMac sprake is geweest van vergelijkbare omstandigheden is niet gebleken.
    12.3.    Het betoog faalt.
    13.    HeadMac betoogt ten slotte tevergeefs dat de rechtbank het college ten onrechte niet heeft veroordeeld in de door haar in beroep gemaakte deskundigenkosten. Deze kosten betreffen de werkzaamheden van mr. A.W.C. Peeters. HeadMac heeft Peeters ingeschakeld om haar standpunt dat als investeringsdatum niet 28 december 2001, maar 11 december 2000 heeft te gelden te onderbouwen. De rechtbank heeft met juistheid geoordeeld dat uit de dossierstukken niet blijkt dat Peeters voorafgaand aan de zitting bij de rechtbank werkzaamheden heeft verricht en dat de in dit verband opgevoerde kosten reeds daarom niet voor vergoeding in aanmerking komen. Verder heeft de rechtbank met juistheid geoordeeld dat het inroepen van Peeters als deskundige op de zitting niet redelijk was. In beroep speelde de vraag of voorzienbaarheid op basis van de startnotitie - die in april 1995 is vastgesteld - kan worden aangenomen. Zou de rechtbank deze vraag ontkennend hebben beantwoord, dan zou het in de rede hebben gelegen dat zij het college in de gelegenheid had gesteld een nieuw besluit te nemen. De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat de vraag welke datum als investeringsdatum moet worden aangemerkt te ver is verwijderd van wat op de zitting bij de rechtbank aan de orde had kunnen komen.
    Slotsom
    14.    Uit overweging 11.2 volgt dat het hoger beroep gegrond is en dat de aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover de rechtbank heeft nagelaten het besluit van 13 februari 2018 ook voor het overige te vernietigen. Het beroep bij de rechtbank was ook wat het aan het SAOZ-advies klevende gebrek betreft gegrond. De Afdeling zal daarom het niet door de rechtbank vernietigde deel van het besluit op dit punt vernietigen. Dat betekent niet dat het college opnieuw moet beslissen, want uit de verdere overwegingen van de Afdeling volgt dat de rechtsgevolgen van dit deel van het besluit geheel in stand kunnen worden gelaten. De gegrondheid van het hoger beroep leidt wel tot een proceskostenveroordeling.
    15.    Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 10 januari 2019 in zaak nr. 18/2238, voor zover de rechtbank het besluit van 13 februari 2018, met kenmerk 326246/1042644, niet heeft vernietigd;
    III.    verklaart het beroep bij de rechtbank in zoverre gegrond;
    IV.    vernietigt het besluit van 13 februari 2018, voor zover dit door de rechtbank niet is vernietigd;
    V.    bepaalt dat de rechtsgevolgen van het door de Afdeling vernietigde deel van het besluit van 13 februari 2018 geheel in stand blijven;
    VI.    veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland tot vergoeding van bij HeadMac B.V. in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.050,00 (zegge: duizendvijftig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VII.    gelast dat het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland aan HeadMac B.V. het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 519,00 (zegge: vijfhonderdnegentien euro) voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen en mr. P.H.A. Knol, leden, in tegenwoordigheid van mr. W. Dijkshoorn, griffier.
    w.g. Van Altena    w.g. Dijkshoorn
    voorzitter    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 22 januari 2020
    735.