ECLI:NL:RVS:2020:1259, Raad van State, 20-05-2020, 201904390/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2020-05-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 17 juli 2018 heeft het college van burgemeester en wethouders van Cuijk een aanvraag van [appellant] om een tegemoetkoming in planschade afgewezen. [appellant] is sinds 2 oktober 2006 eigenaar van het pand aan de [locatie] te Cuijk, waarin een kamerverhuurbedrijf en een bedrijfswoning zijn gevestigd. Hij heeft het college op 9 oktober 2017 verzocht om een tegemoetkoming in de planschade die hij heeft geleden als gevolg van het op 10 september 2012 vastgestelde en op 6 december 2012 in werking getreden bestemmingsplan "Cuijk Centrum". Voorheen gold voor het perceel het bestemmingsplan "Cuijk Centrum 1997 - 1e herziening". [appellant] stelt in zijn aanvraag dat onder het nieuwe bestemmingsplan geen bedrijfswoning meer is toegestaan en de gebruiksmogelijkheden van het bedrijfspand zijn ingeperkt, waardoor hij schade in de vorm van inkomensderving en vermindering van de waarde van het pand heeft geleden.

201904390/1/A2.
    Datum uitspraak: 20 mei 2020
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 17 mei 2019 in zaak nr. 19/587 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Cuijk.
    Procesverloop
    Bij besluit van 17 juli 2018 heeft het college een aanvraag van [appellant] om een tegemoetkoming in planschade afgewezen.
    Bij besluit van 2 januari 2019 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 17 mei 2019 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 2 maart 2020, waar [appellant], bijgestaan door mr. C.J. Driessen, advocaat te Vianen Nb, en het college, vertegenwoordigd door mr. B.A.A. Lucas-Jasperse, bijgestaan door W. van Rooij, zijn verschenen. Voorts is T.J.A.M. Lauwers MSc, werkzaam bij Tog Nederland Zuid b.v. (hierna: Tog), aan de zijde van het college als deskundige verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    [appellant] is sinds 2 oktober 2006 eigenaar van het pand aan de [locatie] te Cuijk, waarin een kamerverhuurbedrijf en een bedrijfswoning zijn gevestigd. Hij heeft het college op 9 oktober 2017 verzocht om een tegemoetkoming in de planschade die hij heeft geleden als gevolg van het op 10 september 2012 vastgestelde en op 6 december 2012 in werking getreden bestemmingsplan "Cuijk Centrum" (hierna: het nieuwe bestemmingsplan). Voorheen gold voor het perceel het bestemmingsplan "Cuijk Centrum 1997 - 1e herziening" (hierna: het oude bestemmingsplan). [appellant] stelt in zijn aanvraag dat onder het nieuwe bestemmingsplan geen bedrijfswoning meer is toegestaan en de gebruiksmogelijkheden van het bedrijfspand zijn ingeperkt, waardoor hij schade in de vorm van inkomensderving en vermindering van de waarde van het pand heeft geleden.
    2.    Het college heeft voor het op de aanvraag te nemen besluit advies gevraagd aan Tog. Tog heeft het college in het advies van 5 juli 2018 geadviseerd om het verzoek af te wijzen. Volgens Tog heeft het nieuwe bestemmingsplan per saldo enige beperking van de gebruiksmogelijkheden van het pand tot gevolg. Enerzijds leidt het nieuwe bestemmingsplan tot een beperking van de gebruiksmogelijkheden van het pand, omdat daarin geen bedrijfswoning meer is toegestaan. Voorts was onder het oude bestemmingsplan het perceel bestemd voor bedrijven in categorie 1 of 2 van de in de bijlage bij de voorschriften opgenomen Staat van Bedrijfsactiviteiten en bedrijven die naar hun aard daarmee gelijk te stellen zijn. Dat laatste is onder het nieuwe bestemmingsplan niet meer het geval. Anderzijds leidt het nieuwe bestemmingsplan volgens Tog tot enige verruiming van de gebruiksmogelijkheden van het pand, omdat het perceel onder het nieuwe bestemmingsplan eveneens bestemd is voor bedrijven in categorie 3.1 van de Staat van Bedrijfsactiviteiten. Tog heeft voorts, in reactie op de zienswijze van [appellant] op het conceptadvies, uiteengezet dat onder het oude bestemmingsplan gebruik van het pand voor kamerverhuur niet was toegestaan. Tog heeft in het advies verder vermeld dat aan [appellant] passieve risicoaanvaarding kan worden tegengeworpen. Het voorontwerp van het nieuwe bestemmingsplan is op 15 juni 2011 bekend gemaakt en het ontwerp van het nieuwe bestemmingsplan is op 4 april 2012 ter inzage gelegd. In de periode tussen 15 juni 2011 en 4 april 2012 bestond voor [appellant] de mogelijkheid om de gebruiksmogelijkheden, zoals deze op grond van het oude bestemmingsplan bestonden, alsnog te benutten.
    3.    Het college heeft bij het besluit van 17 juli 2018 het verzoek van [appellant] om een tegemoetkoming in planschade onder verwijzing naar het advies van Tog afgewezen en dit besluit in bezwaar, onder verwijzing naar het advies van de onafhankelijke commissie behandeling bezwaarschriften, gehandhaafd.
    Aangevallen uitspraak
    4.    De rechtbank heeft overwogen dat Tog in haar advies terecht heeft geconcludeerd dat het gebruik van het pand als kamerverhuurbedrijf onder het oude bestemmingsplan al niet was toegestaan. In de Staat van Bedrijfsactiviteiten is geen bedrijf opgenomen dat naar zijn aard met een gebruik als kamerverhuurbedrijf gelijk te stellen is.
        De rechtbank heeft voorts geoordeeld dat [appellant] terecht passieve risicoaanvaarding is tegengeworpen. Vanaf de datum van bekendmaking van het voorontwerpbestemmingsplan op 15 juni 2011 was het in voldoende en concrete mate kenbaar dat werd beoogd de bestemming van het pand te wijzigen. [appellant] heeft vanaf de bekendmaking van het voorontwerpbestemmingsplan tot de terinzagelegging van het ontwerpbestemmingsplan op 4 april 2012 niet enige blijk gegeven van een concrete benutting van de ruime gebruiksmogelijkheden die het oude bestemmingsplan aan zijn pand toekende. Dat [appellant] in bezwaar- en beroepsprocedures inzake een handhavingstraject is opgekomen voor het gebruik van zijn pand als kamerverhuurbedrijf, betekent niet dat hij blijk heeft gegeven van een concrete benutting als hiervoor bedoeld, omdat het kamerverhuurbedrijf al niet in overeenstemming was met het oude bestemmingsplan. Dat het college zich in een brief van 8 maart 2016 in principe bereid heeft verklaard mee te werken aan het gebruik van het pand als kamerverhuurbedrijf in afwijking van het nieuwe bestemmingsplan en het college bij brief van 28 november 2017 te kennen heeft gegeven een gedane melding van brandveilig gebruik te hebben ontvangen en beoordeeld, bieden geen grond voor een ander oordeel, omdat deze omstandigheden dateren van na de benuttingsperiode. [appellant] heeft tot slot tevergeefs aangevoerd dat de bedrijfswoning in de benuttingsperiode werd bewoond door de beheerder van het kamerverhuurbedrijf, omdat die woning werd gebruikt ten dienste van een bedrijf dat op grond van het oude bestemmingsplan niet was toegelaten in het bedrijfspand, aldus de rechtbank.
    Hoger beroep
    5.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het gebruik van het pand als kamerverhuurbedrijf onder het oude bestemmingsplan niet was toegestaan. Hij voert hiertoe aan dat in artikel 10, lid A I, tweede gedachtestreepje, van de voorschriften bij het oude bestemmingsplan wordt verwezen naar de bedrijven die in het "Groene Boekje" van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (thans: de brochure "Bedrijven en Milieuzonering"; hierna: de VNG-brochure) als categorie 1 of 2 worden genoemd. Het was volgens [appellant] de gemeentelijke praktijk dat de lijst uit de VNG-brochure in zijn geheel werd overgenomen in de Staat van Bedrijfsactiviteiten en dat, om te voorkomen dat die bij wijziging van de VNG-brochure telkens moest worden aangepast, een bepaling werd opgenomen dat ook naar hun aard daarmee gelijk te stellen bedrijven waren toegestaan. Volgens [appellant] is een kamerverhuurbedrijf een categorie 1-bedrijf als bedoeld in de VNG-brochure en daarom naar zijn aard gelijk te stellen met een bedrijf uit categorie 1 van de Staat van Bedrijfsactiviteiten. Dit vindt bevestiging in de brief van het college van 23 juli 2015, waarin het college zich bereid heeft getoond medewerking te verlenen aan een aanvraag om omgevingsvergunning voor afwijking van het bestemmingsplan ten behoeve van het gebruik van het pand voor kamerverhuur. [appellant] wijst in dit verband voorts op de brief van het college van 28 november 2017, waarin het college de ten behoeve van het pand gedane melding "Brandveilig gebruik" heeft geaccepteerd zonder hem te wijzen op het met het bestemmingsplan strijdige gebruik voor kamerhuur.
    5.1.    Artikel 10, Lid A I, van de voorschriften bij het oude bestemmingsplan luidt:
    "De op de kaart als zodanig aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    - bedrijven, welke genoemd worden in categorie 1 of 2 van de in de bijlage bij de voorschriften opgenomen Staat van Bedrijfsactiviteiten;
    - bedrijven, welke niet genoemd worden in categorie 1 of 2 van de Staat van Bedrijfsactiviteiten, doch welke naar de aard gelijk te stellen zijn met de in categorie 1 of 2 genoemde bedrijven,
    […]"
    5.2.    De Afdeling volgt de door [appellant] aan artikel 10, Lid A I, tweede gedachtestreepje, van de planvoorschriften gegeven uitleg niet. Die uitleg strookt niet met de tekst van die bepaling, waarin wordt verwezen naar bedrijven die genoemd worden in categorie 1 of 2 van de Staat van Bedrijfsactiviteiten. Die uitleg gaat evenmin samen met de juridische status van de VNG-brochure. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 1 november 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:2948), is de VNG-brochure en de daarvan deel uitmakende voorbeeld Staat van Bedrijfsactiviteiten als zodanig niet juridisch bindend maar dienen die als hulpmiddel bij het ontwerpen van een bestemmingsplan en is het uiteindelijk een planologische keuze van de raad welke bedrijven al dan niet kunnen worden toegestaan.
    5.3.    Een kamerverhuurbedrijf maakt geen onderdeel uit van de lijst van bedrijven in de Staat van Bedrijfsactiviteiten en in deze lijst is evenmin een bedrijf opgenomen dat naar zijn aard met een gebruik als kamerverhuurbedrijf gelijk te stellen is. De rechtbank heeft derhalve terecht geoordeeld dat het gebruik van het pand als kamerverhuurbedrijf onder het oude bestemmingsplan niet was toegestaan. De brieven van het college van 23 juli 2015 en 28 november 2017 kunnen niet tot een ander oordeel leiden. Deze brieven dateren van na de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan en daaruit kan evenmin worden afgeleid dat, in afwijking van het oude bestemmingsplan, gebruik van het pand als kamerverhuurbedrijf was toegestaan. Tot slot lag het op de weg van [appellant] om, als hij twijfelde of het gebruik van het pand als kamerverhuurbedrijf op grond van het oude bestemmingsplan was toegestaan, hierover bij de gemeente inlichtingen in te winnen.
    5.4.    Het betoog faalt.
    6.    [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college hem terecht passieve risicoaanvaarding heeft tegengeworpen. Hij voert hiertoe aan dat de bestemmingswijziging niet voorzienbaar was. Het was in de gemeentelijke praktijk gebruikelijk om op percelen bestemd voor bedrijfsdoeleinden bedrijven toe te staan die naar hun aard gelijk te stellen zijn met bedrijven uit categorie 1 en 2. Hij voert verder aan dat hij het kamerverhuurbedrijf en de bedrijfswoning al in 2006 had gerealiseerd.
    6.1.    Voor de beantwoording van de vraag of de aanvrager het risico dat de onder het oude planologische regime bestaande bouw- of gebruiksmogelijkheden op diens perceel zouden vervallen passief heeft aanvaard, is voldoende dat, bezien vanuit de positie van een redelijk denkende en handelende eigenaar, aanleiding bestond rekening te houden met de kans dat de planologische situatie ter plaatse zou gaan veranderen in een voor hem ongunstige zin. Daarbij dient rekening te worden gehouden met concrete beleidsvoornemens die openbaar zijn gemaakt. Voor voorzienbaarheid is niet vereist dat een dergelijk beleidsvoornemen een formele status heeft.
        Als wordt geoordeeld dat de nadelige planologische wijziging voorzienbaar was, dient vervolgens de vraag beantwoord te worden of onder het oude planologische regime concrete pogingen tot realisering van de bestaande bouw- en gebruiksmogelijkheden zijn ondernomen. Het risico op verwezenlijking van planologisch nadeel wordt geacht passief te zijn aanvaard als er voorzienbaarheid is en als geen concrete pogingen zijn gedaan tot realisering van de bouw- en gebruiksmogelijkheden die onder het nieuwe planologische regime zijn komen te vervallen, terwijl dit van een redelijk denkende en handelende eigenaar, vanaf de peildatum voor voorzienbaarheid, kan worden verlangd. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 28 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2582, onder 5.32-5.34.
    6.2.    Vanaf de datum van bekendmaking van het voorontwerp van het nieuwe bestemmingsplan op 15 juni 2011 bestond voor [appellant] aanleiding om rekening te houden met de kans dat de bestemming bedrijfswoning op zijn gronden zou komen te vervallen. Ingevolge artikel 3.1, aanhef en onder m, van de bij het voorontwerpbestemmingsplan behorende planvoorschriften zijn de voor ‘Bedrijf’ aangewezen gronden alleen bestemd voor een bedrijfswoning ter plaatse van de aanduiding "bedrijfswoning". Op de bij het voorontwerpbestemmingsplan behorende plankaart ontbreekt ter hoogte van het perceel van [appellant] een dergelijke aanduiding.     
        De rechtbank heeft verder terecht geoordeeld dat [appellant] geen concrete poging heeft gedaan deze vervallen gebruiksmogelijkheid te realiseren. Ingevolge artikel 1 van de bij het voorontwerp bestemmingsplan behorende planvoorschriften is een bedrijfswoning een woning in of bij een gebouw of op een terrein, kennelijk slechts bedoeld voor (het huishouden van) een persoon, wiens huisvesting daar gelet op de bestemming van het gebouw of het terrein noodzakelijk is. Nu, zoals hiervoor onder 5.3 is overwogen, onder het oude bestemmingsplan het gebruik van het pand als kamerverhuurbedrijf niet was toegestaan, kan de bewoning door de beheerder van het kamerverhuurbedrijf niet als een concrete poging als vorenbedoeld worden aangemerkt.
        De conclusie is dat het college [appellant] wat de bedrijfswoning betreft terecht passieve risicoaanvaarding heeft tegengeworpen.
    6.3.    Volgens het advies van Tog leidt het nieuwe bestemmingsplan voor het bedrijfsgedeelte van het pand enerzijds tot een beperking van de gebruiksmogelijkheden, omdat het perceel niet langer is bestemd voor bedrijven die naar hun aard met de in categorie 1 of 2 van de Staat van Bedrijfsactiviteiten opgenomen bedrijven gelijk te stellen zijn. Anderzijds leidt het nieuwe bestemmingsplan volgens Tog tot enige verruiming van de gebruiksmogelijkheden, omdat het perceel onder het nieuwe bestemmingsplan eveneens bestemd is voor bedrijven in categorie 3.1 van de Staat van Bedrijfsactiviteiten. De deskundige in dienst bij Tog heeft zich op de zitting nader op het standpunt gesteld dat als uitsluitend ten aanzien van de bedrijfswoning passieve risicoaanvaarding kan worden tegenworpen, wat betreft het bedrijfsgedeelte van het pand geen planologisch nadeel resteert.
        [appellant] heeft aangevoerd dat onder het oude bestemmingsplan het gebruik van het pand als kamerverhuurbedrijf was toegestaan en deze gebruiksmogelijkheid onder het nieuwe bestemmingsplan is komen te vervallen. Zoals hiervoor onder 5.3 is overwogen, volgt de Afdeling [appellant] hierin niet. [appellant] leidt dus geen planschade als gevolg van het vervallen van de mogelijkheid het bedrijfspand voor kamerverhuur te gebruiken. Dit betekent dat, daargelaten of [appellant] wat betreft de wijziging van de gebruiksmogelijkheden van het bedrijfsgedeelte passieve risicoaanvaarding kan worden tegengeworpen, het betoog niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak kan leiden.
    Conclusie
    7.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    8.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. B.J. Schueler en mr. C.C.W. Lange, leden, in tegenwoordigheid van mr. H.A. Komduur, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.   
    w.g. Komduur
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 20 mei 2020
    809.