ECLI:NL:RVS:2010:BN2612, Raad van State, 28-07-2010, 200908348/1/H1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2010-07-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 13 januari 2009, voorbereid met toepassing van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure, heeft het college aan [belanghebbende] voor het uitbreiden van een bestaande zandwinlocatie aan de [locatie 1] te [plaats] op de percelen, kadastraal bekend [gemeente], sectie […], nummers […], […], […], […], […] en […] vrijstelling verleend.

200908348/1/H1.
      Datum uitspraak: 28 juli 2010
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Zwolle-Lelystad (hierna: de rechtbank) van 22 september 2009 in zaak nr. 09/450 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Hardenberg (hierna: het college).
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 13 januari 2009, voorbereid met toepassing van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure, heeft het college aan [belanghebbende] voor het uitbreiden van een bestaande zandwinlocatie aan de [locatie 1] te [plaats] op de percelen, kadastraal bekend [gemeente], sectie […], nummers […], […], […], […], […] en […] vrijstelling verleend.
    
    Bij uitspraak van 22 september 2009, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 30 oktober 2009, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brieven van 23 november 2009 en 12 maart 2010.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [belanghebbende] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 28 juni 2010, waar [appellant], in persoon en bijgestaan door mr. M.C.H. van de Sande-van de Ven, en het college, vertegenwoordigd door S. Keuter, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [belanghebbende], vertegenwoordigd door mr. F.J.M. Kobossen, advocaat te Apeldoorn, en J.W.C. Oldekalter, gehoord.
    
    Buiten bezwaren van partijen zijn ter zitting nog stukken in het geding gebracht.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Het project is de derde en laatste ontgronding in een gebied dat wordt omsloten door de Breedijksloot, Verlengde Broekdijk en Oude Vaart. Niet in geschil is dat zandwinning in strijd is met het bestemmingsplan "Buitengebied". Het college heeft krachtens artikel 19, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening voor het project vrijstelling van het bestemmingsplan verleend.
    
    2.2. Ingevolge artikel 19, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening, voor zover thans van belang, kan de gemeenteraad ten behoeve van de verwezenlijking van een project vrijstelling verlenen van het geldende bestemmingsplan, mits dat project is voorzien van een goede ruimtelijke onderbouwing en vooraf van gedeputeerde staten de verklaring is ontvangen, dat zij tegen het verlenen van vrijstelling geen bezwaar hebben.
    
    2.3. Bij besluit van 27 oktober 2005 heeft het college van gedeputeerde staten van Overijssel (hierna: gedeputeerde staten) krachtens de Ontgrondingenwet een vergunning onder voorschriften verleend aan [belanghebbende] voor een uitbreiding van de voormalige zandwinning [locatie 1] te [plaats] op de percelen kadastraal bekend [gemeente] sectie […], nrs. […], […], […], […] en […]. Deze vergunning is bij uitspraak van de Afdeling van 6 december 2006 in zaak nr. 200509835/1 onherroepelijk geworden.
    
    Bij besluit van 13 juni 2008 hebben gedeputeerde staten aan [belanghebbende] voor een termijn van vijf jaar een vergunning als bedoeld in artikel 8.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wet milieubeheer verleend voor het oprichten en in werking hebben van een zandwinningsbedrijf nabij het perceel aan de [locatie 2] te [plaats]. De vergunning ziet op de percelen kadastraal bekend [gemeente], sectie […]. nummers […], […], […], […] en […]. De vergunning is bij uitspraak van de Afdeling van 10 juni 2009 in zaak nr. 200805464/1/M1 onherroepelijk geworden.
    
    Het project is voorzien van een uiteindelijk in de vrijstelling geïncorporeerde ruimtelijke onderbouwing. Paragraaf 6.3 (Af te wegen belangen) van de vergunning van 27 oktober 2005 maakt onderdeel uit van de ruimtelijke onderbouwing. Voorts maakt de vergunning van 13 juni 2008 integraal deel uit van de ruimtelijke onderbouwing. Bij besluit van 15 december 2008 hebben gedeputeerde staten een verklaring van geen bezwaar verleend voor het project.
    
    2.4. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het project niet is voorzien van een goede ruimtelijke onderbouwing.
    
    2.4.1. Hij voert hiertoe in de eerste plaats aan dat in de ruimtelijke onderbouwing eraan wordt voorbijgegaan dat een deel van de percelen is gelegen op gronden met de bestemming "Natuurgebied".
    
    2.4.1.1. In de ruimtelijke onderbouwing is vermeld dat in het op 12 december 1989 goedgekeurde bestemmingsplan de toen bestaande zandwinning is bestemd als "Bedrijfsdoeleinden, zandwinning", en dat het gebied van de nu gevraagde uitbreiding als bestemming "Agrarische doeleinden (agrarisch gebied)" heeft. Voorts is vermeld dat destijds aan de bedrijfsmatige bestemming van het gebied ten oosten van de huidige zandwinplas (inclusief de percelen 629 en 1699) goedkeuring is onthouden, omdat de zandwinning daar toen al was geëindigd en dat voor die percelen daarom eveneens de bestemming "Agrarische doeleinden (agrarisch gebied)" geldt.
    
    De omstandigheid dat in de ruimtelijke onderbouwing niet is vermeld dat ter plaatse deels de bestemming "Natuurgebied" geldt, leidt echter niet tot de conclusie dat de ruimtelijke onderbouwing op dit punt niet voldoet aan de daaraan te stellen eisen. Daarbij wordt het volgende in aanmerking genomen. De gronden met de bestemming "Natuurwaarden" worden gevormd door perceel […]. Ter zitting is desgevraagd door [belanghebbende] onweersproken bevestigd dat perceel […] is ontstaan uit de percelen […] (gedeeltelijk) en […] (gedeeltelijk). Anders dan [appellant] betoogt ziet de vergunning krachtens de Ontgrondingenwet, die is verleend bij besluit van 27 oktober 2005, derhalve eveneens op perceel […]. In dit besluit worden in paragraaf 6.3.5 het landschap en de natuur van de gronden waarop het besluit ziet, beschreven. Tevens is vermeld dat een gedetailleerde natuurinventarisatie noodzakelijk werd geacht en dat daartoe door adviesbureau Mertens een onderzoek is uitgevoerd waarvan de resultaten zijn neergelegd in een rapport van 16 april 2004. Uit dit rapport en uit een brief van het ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit van 19 april 2005 is volgens dit besluit gebleken dat geen ontheffing op grond van de Flora- en faunawet nodig is en dat zich geen strijd met de Habitatrichtlijn voordoet.
    
    Nu het besluit van 27 oktober 2005 ziet op het perceel […], in dit besluit in paragraaf 6.3.5 de natuur ter plaatse in de belangenafweging is betrokken, dit besluit in rechte onaantastbaar is en paragraaf 6.3 van dit besluit deel uitmaakt van de ruimtelijke onderbouwing, kan in hetgeen [appellant] heeft aangevoerd geen grond worden gevonden voor het oordeel dat in de ruimtelijke onderbouwing onvoldoende wordt ingegaan op de gevolgen van zandwinning voor de aanwezige natuur. Daarbij wordt tevens in aanmerking genomen dat het college ter zitting onweersproken heeft gesteld dat op het perceel met de bestemming "Natuurgebied" niet wordt ontgrond, maar andere activiteiten plaatsvinden ten behoeve van de uit te voeren ontgrondingen.
    
    2.4.2. [appellant] betoogt voorts dat in de ruimtelijke onderbouwing niet wordt vermeld dat niet wordt voldaan aan de in dit geval vereiste minimale afstand tot een woning zoals is vermeld in de VNG-brochure "Bedrijven en milieuzonering" (hierna: de VNG-brochure). Volgens hem is zandwinning te vergelijken met een categorie 5 bedrijf als bedoeld in de VNG-brochure, waarbij een minimale afstand tot woningen van 500 m dient te worden aangehouden, terwijl zijn woning op slechts 5 m afstand van de zandwinning is gelegen.
    
    2.4.2.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 13 september 2006 in zaak nr. 200508009/1) heeft de VNG-brochure een indicatief en globaal karakter en is afwijking van de in de VNG-brochure opgenomen aanbevolen afstanden mogelijk, maar dient deze voldoende te worden gemotiveerd en te worden afgewogen in het licht van het doel van deze normen, namelijk het voorkomen van milieuhinder in nieuwe situaties.
    
    In dit geval is in de ruimtelijke onderbouwing vermeld dat van de richtafstanden van de VNG-brochure is afgeweken, omdat gedeputeerde staten inmiddels bij besluit 13 juni 2008 onder voorschriften vergunning krachtens de Wet milieubeheer hebben verleend, waaruit blijkt dat het bedrijf kan functioneren binnen een kleinere afstand tot de nabijgelegen woningen dan in de VNG-brochure wordt aanbevolen. In beroep tegen dit besluit heeft onder anderen [appellant] aangevoerd dat de voorschriften ter voorkoming van stofhinder onvoldoende zijn en dat de geluidgrenswaarden in de tabel behorende bij voorschrift 2.1.1 ontoereikend zijn, gegeven de omstandigheid dat zich een woning op 5 m van de grens van de inrichting bevindt. In de uitspraak van 10 juni 2009 heeft de Afdeling geoordeeld dat er geen aanknopingspunten zijn voor het oordeel dat gedeputeerde staten zich niet in redelijkheid op het standpunt hebben kunnen stellen dat de voorschriften 9.1.1 tot en met 9.1.5, die stofhinder zoveel mogelijk moeten voorkomen dan wel beperken, toereikende bescherming bieden. Voorts heeft de Afdeling geoordeeld dat gedeputeerde staten de geluidgrenswaarden in de tabel bij voorschrift 2.1.1 in redelijkheid toereikend heeft kunnen achten.
    
    Gelet op deze oordelen en in aanmerking genomen dat het besluit van 13 juni 2008 in rechte onaantastbaar is en integraal deel uitmaakt van de ruimtelijke onderbouwing heeft de rechtbank terecht overwogen dat voldoende is gemotiveerd waarom het college van de in de VNG-brochure vermelde afstanden is afgeweken.
    
    2.4.3. [appellant] voert voorts aan dat in de ruimtelijke onderbouwing eraan wordt voorbijgegaan dat het project in strijd is met de Nota Ruimte, omdat de zandwinning niet multifunctioneel is.
    
    2.4.3.1. De Nota Ruimte is op 28 februari 2006 in werking getreden. In die Nota is vermeld dat moet worden afgewogen of de winning van oppervlaktedelfstoffen in combinatie met andere functies mogelijk is. In de uitspraak van 6 december 2006 wordt overwogen dat gedeputeerde staten zich op het standpunt hebben gesteld dat de vergunning krachtens de Ontgrondingenwet niet past binnen de Nota Ruimte. De Afdeling heeft in die uitspraak geoordeeld dat die Nota ten tijde van het nemen van het besluit van 27 oktober 2005 tot verlening van de vergunning krachtens de Ontgrondingenwet nog niet in werking was getreden en dat gedeputeerde staten die Nota dan ook niet bij hun beoordeling hoefden te betrekken.
    
    In de ruimtelijke onderbouwing is vermeld dat provinciale staten in 2005, vooruitlopend op de Nota Ruimte, hun beleid voor ontgrondingen hebben gewijzigd en de nota "Over winnen in Overijssel, beleidskader bouwgrondstoffen" hebben vastgesteld. In deze nota is als provinciaal beleid geformuleerd dat nieuwe ontgrondingen multifunctioneel moeten zijn, maar is in het kader van het overgangsbeleid vastgesteld dat de onderhavige ontgronding niet aan die eis behoeft te voldoen. Gelet op deze toelichting en de omstandigheid dat de vergunning krachtens de Ontgrondingenwet in rechte onaantastbaar is, heeft de rechtbank terecht overwogen dat het college in het kader van de vrijstelling die als een sluitstuk moet worden gezien van een bestuurlijk proces waarin eerst een ontgrondings- en milieuvergunning zijn aangevraagd en verkregen, kon en mocht volstaan met een verwijzing naar de eerder gemaakt afweging aangaande de destijds nog niet van kracht zijnde Nota Ruimte.
    
    2.4.4. Hetgeen hiervoor onder 2.4.1.1 tot en met 2.4.3.1 is overwogen leidt tot de conclusie dat de rechtbank terecht de ruimtelijke onderbouwing van het project voldoende heeft geacht.
    
    2.5. Het betoog van [appellant] dat de rechtbank heeft miskend dat het college niet in redelijkheid vrijstelling voor het project heeft kunnen verlenen, omdat de belangenafweging in verschillende opzichten onvoldoende is geweest, faalt.
    
    Daarbij wordt in aanmerking genomen dat [appellant] zijn bezwaar met betrekking tot de door hem gevreesde bij realisering van het project te ontstane overlast in diverse vormen eveneens heeft aangevoerd in beroep tegen het besluit van 13 juni 2008 krachtens de Wet milieubeheer. Bij voormelde uitspraak van 10 juni 2009 heeft de Afdeling dat beroep ongegrond verklaard.
    
    Ten aanzien van het betoog van [appellant] dat de taluds te steil zijn en de oevers derhalve instabiel, wordt in aanmerking genomen dat gedeputeerde staten ditzelfde betoog reeds in paragraaf 6.4.7 van het besluit van 27 oktober 2005 krachtens de Ontgrondingenwet hebben weerlegd en dat het beroep van [appellant] tegen dit besluit bij voormelde uitspraak van de Afdeling van 6 december 2006 ongegrond is verklaard.
    
    Ten slotte wordt ten aanzien van [appellant]' betoog dat geen onderzoek heeft plaatsgevonden naar alternatieve locaties overwogen dat het college dient te beslissen omtrent het verlenen van vrijstelling aan het project, zoals daarvoor vrijstelling is aangevraagd. Indien een project op zichzelf voor het college aanvaardbaar is, kan het bestaan van alternatieven slechts dan tot het onthouden van medewerking nopen, indien op voorhand duidelijk is dat door verwezenlijking van de alternatieven een gelijkwaardig resultaat kan worden bereikt met aanmerkelijk minder bezwaren. Daarvan is in dit geval niet gebleken.
    
    De rechtbank heeft dan ook terecht geen grond aanwezig geacht voor het oordeel dat het college niet in redelijkheid vrijstelling voor het project kon verlenen.
    
    2.6. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de verlening van de vrijstelling in strijd is met het vertrouwensbeginsel, omdat destijds uit de onthouding van goedkeuring van gedeputeerde staten aan het plandeel met de bestemming "Bedrijfsdoeleinden, zandwinning" vanwege de beëindiging van zandwinning, reeds kon worden afgeleid dat het niet de bedoeling was de zandwinning ter plaatse uit te breiden.
    
    2.6.1. Dit betoog slaagt evenmin. De onthouding van goedkeuring door gedeputeerde staten aan het plandeel waar de zandwinning reeds was beëindigd kan niet worden opgevat als een namens het college door een daartoe bevoegd persoon gedane concrete toezegging, waaraan [appellant] het in rechte te honoreren vertrouwen kon ontlenen dat het college geen vrijstelling voor een uitbreiding van de zandwinning ter plaatse zou verlenen.
    
    Voor zover [appellant] aldus beoogt te betogen dat de zandwinning in de toekomst wederom zal worden uitgebreid, is dat tevergeefs aangevoerd, nu eventuele toekomstige besluiten thans niet ter beoordeling staan.
    
    2.7. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    2.8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    2.9. Het verzoek van [appellant] om toepassing te geven aan artikel 8:73, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht dient te worden afgewezen, reeds omdat deze bepaling daarvoor geen grondslag biedt ingeval het beroep ongegrond is.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
    
    II. wijst het verzoek om schadevergoeding af.
    
    Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. S.F.M. Wortmann en mr. J. Hoekstra, leden, in tegenwoordigheid van mr. T. van Goeverden-Clarenbeek, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Van Altena w.g. Van Goeverden-Clarenbeek
      voorzitter ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 28 juli 2010
    
    488.