ECLI:NL:RVS:2011:BQ5943, Raad van State, 25-05-2011, 201009467/1/H1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2011-05-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 21 april 2008 heeft het college geweigerd handhavend op te treden tegen de permanente bewoning door [appellant] van de opstal aan de [locatie] te Alkmaar.

201009467/1/H1.
      Datum uitspraak: 25 mei 2011
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te Alkmaar,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Alkmaar van 19 augustus 2010 in zaak nr. 08/3199 in het geding tussen onder meer:
    
    [wederpartijen], beiden wonend te Alkmaar,
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Alkmaar.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 21 april 2008 heeft het college geweigerd handhavend op te treden tegen de permanente bewoning door [appellant] van de opstal aan de [locatie] te Alkmaar.
    
    Bij besluit van 17 september 2008 heeft het college het door onder meer [wederpartijen] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 19 augustus 2010, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 17 september 2008 vernietigd en bepaald dat het college een nieuw besluit dient te nemen met inachtneming van hetgeen in de uitspraak is overwogen. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 28 september 2010, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 28 oktober 2010.
    
    Bij besluit van 23 september 2010 heeft het college het door [wederpartijen] gemaakte bezwaar gegrond verklaard.
    
    Bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 9 november 2010, hebben [wederpartijen] daartegen beroep ingesteld.
    
    Bij herzieningsbesluit van 1 november 2010 heeft het college het door [wederpartijen] gemaakte bezwaar opnieuw gegrond verklaard en besloten een handhavingstraject te starten conform de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), maar de vooraanschrijving handhaving nog niet te versturen in afwachting van de beslissing op het hoger beroep.
    
    Bij herzieningsbesluit van 13 januari 2011 heeft het college het door [wederpartijen] gemaakte bezwaar opnieuw gegrond verklaard en besloten een handhavingstraject te starten conform de Awb en de vooraanschrijving handhaving binnen vier weken na verzending van dit besluit te versturen.
    
    [wederpartijen] hebben een nadere reactie en een nader stuk ingediend.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 april 2011, waar [appellant], bijgestaan door mr. drs. L.T. van Eyk van Heslinga, advocaat te Alkmaar, en het college, vertegenwoordigd door mr. drs. V.M. Behrens, J. van den Berg en R. Olthof, allen werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen. Voorts zijn ter zitting [wederpartijen], bijgestaan door mr. P.G. Wemmers, advocaat te Alkmaar, gehoord.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de permanente bewoning van de op het perceel gelegen opstal in strijd met het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Prinsessenpark" in het verleden is gelegaliseerd.
    
    2.1.1. Dit betoog faalt. De door [appellant] naar voren gebrachte stelling dat het permanent bewonen van de opstal mogelijk in het verleden is gelegaliseerd middels een vrijstellingsprocedure is met geen enkel bewijsmiddel gestaafd. Door het college is evenmin erkend dat voor de permanente bewoning van de opstal vrijstelling van het bestemmingsplan is verleend.
    
    2.2. Het college was derhalve bevoegd tegen de permanente bewoning van de opstal handhavend op te treden.
    
    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag het bestuursorgaan weigeren, dit te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    2.3. [appellant] betoogt tevergeefs dat de rechtbank heeft miskend dat voor de permanente bewoning van de opstal concreet zicht op legalisatie bestaat in verband waarmee het college van handhavend optreden heeft kunnen afzien. Het college heeft in bezwaar en beroep te kennen gegeven dat het niet bereid is vrijstelling dan wel ontheffing van het bestemmingsplan te verlenen, omdat tweedelijnsbebouwing door de bewoning van een bijgebouw achter een bestaande woning onwenselijk wordt geacht. Reeds hierom bestond ten tijde van het besluit van 17 september 2008 geen concreet zicht op legalisatie. Inmiddels heeft het bij besluit van 24 januari 2011 ook geweigerd voor de permanente bewoning een omgevingsvergunning te verlenen. De door [appellant] naar voren gebrachte omstandigheid dat achter de door hem permanent bewoonde opstal nieuwe woningen en wegen zullen worden gebouwd en aangelegd, zodat de opstal via een andere weg ontsloten kan worden en aldus feitelijk geen sprake meer is van tweedelijnsbebouwing, biedt onvoldoende grond voor het oordeel dat ten tijde van het besluit van 17 september 2008 concreet zicht op legalisatie bestond.
    
    2.4. [appellant] betoogt voorts dat de door het college naar voren gebrachte bijzondere omstandigheden in samenhang bezien de rechtbank ten onrechte niet tot de conclusie hebben geleid dat handhavend optreden in dit geval onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen.
    
    2.4.1. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de omstandigheid dat het college tegen het gebruik van de opstal voor permanente bewoning niet eerder heeft opgetreden, terwijl deze sinds 1975 zou worden bewoond en sinds 1992 in de gemeentelijke basisadministratie personen staan ingeschreven als bewoners daarvan, niet kan leiden tot het oordeel dat het college het recht op handhaving zou hebben verwerkt, te minder nu thans sprake is van een expliciet verzoek om handhaving van derdebelanghebbenden. De Afdeling verwijst in dit kader naar haar uitspraken van 4 maart 2009 in zaak nr. 200802708/1 en van 13 oktober 2010 in zaak nr. 201002635/1/H1. Dat de opstal in de registratie ten behoeve van de Wet waardering onroerende zaken als woning is geregistreerd, biedt evenmin grond voor een ander oordeel. Voorts betekent, zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 15 juli 2009 in zaak nr. 200900462/1/H1), de omstandigheid dat aan een pand een huisnummer is toegekend, zoals aan de door [appellant] bewoonde opstal is gedaan, niet dat daardoor een zelfstandige woning is ontstaan. [appellant] kon derhalve aan die omstandigheid niet de gerechtvaardigde verwachting ontlenen dat het college tegen de permanente bewoning ervan niet handhavend zou optreden. Dat [appellant] € 40.000 heeft geïnvesteerd om de staat van de opstal te verbeteren, is evenmin een bijzondere omstandigheid op grond waarvan het college van handhavend optreden diende af te zien. [appellant] heeft, door de opstal in strijd met het bestemmingsplan permanent te bewonen, het risico genomen dat het college daartegen handhavend zou optreden en de investering aldus verloren zou gaan. Geen grond bestaat voor het oordeel dat voormelde omstandigheden tezamen bezien tot een andere conclusie zouden moeten leiden.
    
    Het betoog faalt.
    
    2.5. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    2.6. Bij herzieningsbesluit van 13 januari 2011 heeft het college, gevolg gevend aan de aangevallen uitspraak, opnieuw beslist op het door [wederpartijen] gemaakte bezwaar en dit gegrond verklaard. Voorts heeft het besloten een handhavingstraject te starten conform de Awb en de vooraanschrijving handhaving binnen vier weken na verzending van dit besluit te versturen. Met dit besluit zijn de besluiten van 23 september 2010 en 1 november 2010 komen te vervallen.
    
    Dit besluit wordt, gelet op artikel 6:24 van de Awb, gelezen in samenhang met de artikelen 6:18, eerste lid, en 6:19, eerste lid, van die wet, geacht eveneens onderwerp te zijn van dit geding.
    
    2.7. [wederpartijen] betogen dat het besluit van 13 januari 2011 in strijd is met artikel 7:11 van de Awb.
    
    2.7.1. Het besluit van 13 januari 2011 bevat geen besluit dat strekt tot bestuursrechtelijke handhaving. Een dergelijk besluit is slechts in het vooruitzicht gesteld. Dit strookt niet met artikel 7:11 van de Awb. In het eerste lid van dit artikel is bepaald dat indien het bezwaar ontvankelijk is, op grondslag daarvan een heroverweging van het besluit plaatsvindt. Ingevolge het tweede lid van dit artikel herroept het bestuursorgaan het besluit, voor zover de heroverweging daartoe aanleiding geeft en neemt het voor zover nodig in plaats daarvan een nieuw besluit. Dit artikel brengt met zich dat als het bestuursorgaan op grond van de heroverweging van een besluit tot afwijzing van een verzoek om handhaving, alsnog tot het oordeel komt dat moet worden gehandhaafd, dat besluit herroept en gelijktijdig een besluit strekkende tot handhaving neemt. Niet kan worden volstaan met het in het vooruitzicht stellen van een handhavingsbesluit. Het besluit van 13 januari 2011 is derhalve in strijd met artikel 7:11 van de Awb.
    
    2.8. Het beroep van [wederpartijen] tegen het besluit van 13 januari 2011 is gegrond. Het besluit wordt vernietigd wegens strijd met artikel 7:11 van de Awb. Het college dient binnen zes weken na verzending van deze uitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen een nieuw besluit te nemen.
    
    2.9. Het college dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
    
    II. verklaart het beroep van [wederpartijen] tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Alkmaar van 13 januari 2011, kenmerk BZ/2008/9818/11780, gegrond;
    
    III. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Alkmaar van 13 januari 2011, kenmerk BZ/2008/9818/11780;
    
    IV. draagt het college van burgemeester en wethouders van Alkmaar op om binnen zes weken na verzending van deze uitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen een nieuw besluit te nemen;
    
    V. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Alkmaar tot vergoeding van bij [wederpartijen] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 903,11 (zegge: negenhonderdendrie euro en elf centen), waarvan € 874,00 (zegge: achthonderdvierenzeventig euro) is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
    
    Aldus vastgesteld door mr. H. Troostwijk, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. W. Heijninck, ambtenaar van staat.
    
    
      w.g. Troostwijk w.g. Heijninck
      lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 25 mei 2011
    
    552.