ECLI:NL:RVS:2019:1548, Raad van State, 15-05-2019, 201801236/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-05-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 25 oktober 2016 heeft het college geweigerd een omgevingsvergunning aan de VvE te verlenen voor het inrichten van een deel van het terrein van appartementencomplex "De Rozenburgh" aan de Zandvoortselaan 84-A60 te Heemstede als parkeerplaats.

201801236/1/A1.
    Datum uitspraak: 15 mei 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant A] en [appellant B], wonend te Heemstede,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 22 december 2017 in zaak nr. 17/2395 in het geding tussen:
    VvE Appartementencomplex De Rozenburgh (hierna: de VvE), gevestigd te Heemstede,
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Heemstede.
    Procesverloop
    Bij besluit van 25 oktober 2016 heeft het college geweigerd een omgevingsvergunning aan de VvE te verlenen voor het inrichten van een deel van het terrein van appartementencomplex "De Rozenburgh" aan de Zandvoortselaan 84-A60 te Heemstede als parkeerplaats.
    Bij besluit van 4 april 2017 heeft het college het door de VvE daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 22 december 2017 heeft de rechtbank het door de VvE daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 4 april 2017 vernietigd en het besluit van 25 oktober 2016 herroepen. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak hebben [appellanten] hoger beroep ingesteld.
    Het college en de VvE hebben elk een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellanten] en de VvE hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 december 2018, waar [appellanten], vertegenwoordigd door [appellant B] en bijgestaan door mr. R. Timmers, advocaat te Amsterdam, en het college, vertegenwoordigd door mr. M. Jansen en mr. I. Oudendijk, zijn verschenen. Voorts is ter zitting verschenen de VvE, vertegenwoordigd door [gemachtigde].
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    De VvE heeft op 10 juni 2016 een omgevingsvergunning aangevraagd voor het realiseren van zeven parkeerplaatsen op het terrein van appartementencomplex "De Rozenburgh".
        [appellanten] wonen aan de [locatie] te Heemstede. Hun perceel grenst aan dat van het appartementencomplex, aan de kant waar de VvE de parkeerplaatsen wil aanleggen. Zij hebben bezwaar tegen de aanleg van de parkeerplaatsen, omdat die ten koste zal gaan van een groenstrook met een 15 m hoge boom die een natuurlijke afscheiding en buffer vormt tussen hun woning en het appartementencomplex.
    2.    Ter plaatse geldt het bestemmingsplan "Woonwijken Noordwest", dat de raad van de gemeente Heemstede bij besluit van 27 september 2009 heeft vastgesteld en bij besluit van 17 februari 2011 heeft gewijzigd (hierna: het bestemmingsplan). De gronden waarop de vergunningaanvraag betrekking heeft, hebben daarin de bestemmingen "Wonen" en "Tuin".
    3.    Bij het besluit van 25 oktober 2016, gehandhaafd bij het besluit op bezwaar van 4 april 2017, heeft het college geweigerd vergunning te verlenen, omdat parkeerplaatsen op deze locatie in strijd met het bestemmingsplan zijn en het college, bij afweging van de betrokken belangen, het belang van omwonenden bij behoud van de groenstrook laat prevaleren boven het belang van de VvE bij de parkeerplaatsen. 
    4.    De rechtbank heeft het besluit op bezwaar vernietigd en het primaire besluit herroepen, omdat volgens de rechtbank geen strijd met het bestemmingsplan bestaat. Er is daarom volgens de rechtbank geen vergunning nodig voor het aanleggen van de parkeerplaatsen.
    Juridisch kader
    5.    De relevante bepalingen van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht en de relevante regels van het bestemmingsplan zijn opgenomen in een bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    Bestemmingsplan
    6.    [appellanten] betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de parkeerplaatsen niet in strijd met het bestemmingsplan zijn. Volgens hen wordt niet voldaan aan het vereiste dat parkeervoorzieningen ondergeschikt zijn aan de bestemmingen "Wonen" en "Tuin". Zij stellen zich op het standpunt dat de groenstrook ten dienste staat van hun woning aan de [locatie] en de naastgelegen woningen. Met de bestemmingen "Tuin" en "Wonen" heeft de planwetgever volgens hen een duidelijke verbinding gelegd tussen hun woning en de groenstrook. De groenstrook moet daarom volgens hen worden beoordeeld als een afzonderlijk perceel binnen de bestemmingsvlakken "Wonen" en "Tuin". Aangezien vrijwel de gehele groenstrook zal worden ingericht en gebruikt als parkeervoorziening, is de parkeervoorziening niet ondergeschikt en dus in strijd met het bestemmingsplan, aldus [appellanten]. De uitleg die de rechtbank hanteert, waarbij zij het grondoppervlak van de groenstrook afzet tegen het grondoppervlak van de gehele bestemmingsvlakken, is volgens hen onwerkbaar, oneerlijk en niet te verenigen met andere planregels. Volgens hen is duidelijk dat deze uitleg nooit de bedoeling van de planwetgever is geweest.
    6.1.    De rechtbank heeft overwogen dat zij het standpunt van het college, dat de beoogde parkeerplaatsen niet aan de op die gronden rustende bestemmingen ondergeschikt zijn als bedoeld in het bestemmingsplan, niet volgt. Hoewel het college ter zitting had betoogd dat het gemeentelijk beleid is om in dit kader per perceel naar bestemmingsvlakken te kijken, volgt dit volgens de rechtbank niet uit het bestemmingsplan zelf. Het bestemmingsplan bevat volgens de rechtbank veeleer aanknopingspunten voor een andere lezing, namelijk dat bestemmingsvlakken niet door de perceelgrenzen worden doorkruist. Het ligt daarom volgens de rechtbank meer in de rede om de gronden met de bestemmingen "Wonen" en "Tuin" waarop de parkeerplaatsen zijn voorzien, te bezien als onderdeel van de gehele, aansluitende (perceel overstijgende) bestemmingsvlakken "Wonen" en "Tuin", waaraan de onderhavige parkeerplaatsen ondergeschikt zijn. Van strijd met het bestemmingsplan is de rechtbank dan ook niet gebleken.
    6.2.    Het gedeelte van de locatie met de bestemming "Tuin" maakt deel uit van een bestemmingsvlak dat loopt van dat gedeelte tot de kruising van de Asterkade met de Azalealaan. Het bestemmingsvlak omvat in feite de voortuinen van negen woningen aan de Asterkade en het stukje grond waarop de aanvraag betrekking heeft. Het gedeelte van de gronden met de bestemming "Wonen" maakt deel uit van een groot bestemmingsvlak dat ongeveer 25 woningen met daarachter gelegen gronden omvat. Het appartementencomplex behoort daar niet toe.
        De grond waarop de aanvraag betrekking heeft, behoort kadastraal tot het perceel waarop het appartementencomplex staat. Het appartementencomplex is het hoofdgebouw van dat perceel. Tussen het hoofdgebouw en de bedoelde gronden loopt een wandelpad, dat de bestemming "Verkeer" heeft. Het pad sluit aan op het gedeelte van het perceel aan de achterzijde van het hoofdgebouw, dat eveneens de bestemming "Verkeer" heeft, gedeeltelijk met de aanduiding "Garage".
        Tussen het hoofdgebouw en de openbare weg heeft het perceel de bestemmingen "Tuin" en "Verkeer".
    6.3.    Uit het bestemmingsplan volgt dat de beoogde parkeervoorzieningen ondergeschikt moeten zijn aan de hoofddoeleinden van de bestemmingen "Wonen" en "Tuin". De eerste vraag die voorligt is welke gronden moeten worden betrokken bij de beoordeling of de parkeervoorzieningen ondergeschikt zijn.
        Anders dan de rechtbank, is de Afdeling van oordeel dat bij die beoordeling niet moet worden uitgegaan van bestemmingsvlakken.
        Ingevolge artikel 12, lid 12.1.1, onder a, van de planregels zijn de voor "Tuin" aangewezen gronden primair bestemd voor tuinen behorende bij hoofdgebouwen. De omschrijving van het begrip tuin in artikel 1 maakt eveneens duidelijk dat er een verbinding met een gebouw moet zijn.  Aangezien een bestemmingsvlak "Tuin" tuinen bij verschillende hoofdgebouwen kan betreffen, zoals in dit geval, is een bestemmingsvlak niet bepalend voor de beoordeling of een parkeervoorziening ondergeschikt is als bedoeld in artikel 12, lid 12.1.1, van de planregels.
        Artikel 16, lid 16.1.1, van de planregels bepaalt dat parkeervoorzieningen ondergeschikt moeten zijn aan, kort gezegd, het wonen en niet voor bewoning bestemde bijgebouwen. De toelichting bij het bestemmingsplan vermeldt dat de bestemming "Erf" niet meer in het bestemmingsplan is opgenomen en dat ervoor is gekozen de erfbebouwing binnen de bestemming "Wonen" te laten vallen. Binnen de bestemming "Wonen" bevindt zich nu een bouwvlak waarin het hoofdgebouw gebouwd mag worden en de rest van het bestemmingsvlak is dan bedoeld voor de erfbebouwing. Gegeven de betekenis van erf en de omschrijving van het begrip bijgebouw in artikel 1 van de planregels, behoren de voor "Wonen" aangewezen gronden buiten het bouwvlak bij een specifiek hoofdgebouw. Aangezien een bestemmingsvlak "Wonen" gronden bij verschillende hoofdgebouwen kan betreffen, zoals in dit geval, is een bestemmingsvlak niet bepalend voor de beoordeling of een parkeervoorziening ondergeschikt is als bedoeld in artikel 16, lid 16.1.1, van de planregels.
        Gegeven het vereiste verband met een hoofdgebouw en de omschrijving van het begrip erf in artikel 1 van de planregels, brengt een redelijke uitleg van het bestemmingsplan met zich dat de ondergeschiktheid bedoeld in de artikelen 12, lid 12.1.1, en 16, lid 16.1.1, van de planregels, moet worden beoordeeld op het niveau van het perceel en niet op het niveau van een bestemmingsvlak dat de perceelsgrens overschrijdt.
    6.4.    Uitgaande van een beoordeling op het niveau van het perceel, ligt vervolgens de vraag voor of de beoogde parkeervoorzieningen ondergeschikt zijn als bedoeld in de planregels.
        De planregeling voor het perceel waarop het appartementencomplex is gerealiseerd, is zodanig vormgegeven dat de parkeervoorzieningen zijn voorzien binnen de bestemming "Verkeer" op het achterterrein. Met deze verkeersbestemming is ook een weg met in- en uitrit naar de Asterkade mogelijk gemaakt. De toelichting bij het bestemmingsplan vermeldt dat de bestemming "Tuin" een groene, open overgangszone tussen onder meer de weg en bebouwing vormt. Door het stukje grond met de bestemming "Tuin" volledig in gebruik te nemen als parkeerterrein, verdwijnt de bedoelde overgangszone tussen de verkeersbestemming en de aangrenzende tuin- en woonbestemming van de woningen aan de Asterkade.
        De aan de gronden van het perceel toegekende bestemming "Wonen" omvat een bouwvlak, waarop het appartementencomplex is gebouwd, en de grond met die bestemming waarop de aanvraag betrekking heeft. Met de beoogde parkeervoorzieningen zouden derhalve de onbebouwde gronden met de bestemming "Wonen" volledig in gebruik worden genomen voor parkeren.
        Gelet hierop heeft het college zich in het besluit op bezwaar in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de beoogde parkeervoorzieningen niet als ondergeschikt zijn aan te merken en daarom in strijd met het bestemmingsplan zijn. 
    6.5.    Het betoog slaagt.
    7.    Uit het voorgaande volgt dat de rechtbank het besluit op bezwaar op onjuiste gronden heeft vernietigd. Aangezien de rechtbank niet is toegekomen aan een inhoudelijke toetsing van de in bezwaar gehandhaafde weigering om vergunning voor afwijking van het bestemmingsplan te verlenen, zal de Afdeling het besluit op dat punt toetsen in het licht van de daartegen in eerste aanleg door de VvE aangevoerde beroepsgronden.
    Afwijking van het bestemmingsplan
    8.    De VvE heeft betoogd dat haar belangen prevaleren boven die van [appellanten]. De afspraken uit 1968 waaraan het college en [appellanten] refereren, zijn volgens haar na 50 jaar uitgewerkt en na zo’n lange tijd dient het college hier geen rekening meer mee te houden. Daarnaast is het autobezit sindsdien significant toegenomen en zijn garages op het terrein van het appartementencomplex verkocht aan niet-bewoners, zodat sprake is van veranderde omstandigheden, aldus de VvE.
    8.1.    Bij besluitvorming over een aanvraag als hier aan de orde heeft het college beleidsruimte. Dat betekent dat het college de keuze heeft om al dan niet gebruik te maken van zijn bevoegdheid om in afwijking van het bestemmingsplan vergunning te verlenen. De rechter toetst of het college bij afweging van de betrokken belangen in redelijkheid tot zijn besluit heeft kunnen komen.
    8.2.    Uit het besluit van 25 oktober 2016 en het besluit op bezwaar blijkt dat het college meer gewicht heeft toegekend aan het belang van de omwonenden bij het behouden van het groen voor de omgeving, dan aan het belang van de VvE en de bewoners van het appartementencomplex bij extra parkeervoorzieningen. Daarbij heeft het in aanmerking genomen dat de gewenste parkeervoorzieningen, zeker voor de direct omwonenden, een negatieve invloed op het straatbeeld hebben. Met name de bewoners van [locatie] hebben volgens het college vanuit verschillende ruimten in hun woning en ook vanuit de tuin direct zicht op de nu nog groene strook. Het college hecht verder aan de in 1968 gemaakte afspraak tussen de toenmalige bewoners van [locatie], de bouwer van het appartementencomplex en de gemeente, dat er naast de woning [locatie] geen inrit, maar uitsluitend een wandelpad komt. Bij de afweging heeft het college verder betrokken dat er voor de bewoners van het appartementencomplex verschillende mogelijkheden zijn om hun auto te parkeren. Zij kunnen parkeren op de Asterkade en de Zandvoortselaan door daar gebruik te maken van een permanente vergunning, maar ook in de garages en op de parkeerplaatsen op het terrein van het appartementencomplex en op de nabijgelegen parkeerplaats bij het station Heemstede-Aerdenhout. Aan de gestelde parkeerbehoefte heeft de VvE volgens het college zelf bijgedragen door toe te laten dat garageboxen op het eigen terrein aan derden worden verkocht.
        De Afdeling is van oordeel dat het college de vergunning met deze motivering in redelijkheid heeft kunnen weigeren. De enkele omstandigheid dat de afspraak over het wandelpad meer dan vijftig jaar geleden is gemaakt, maakt niet dat het college daarmee geen rekening heeft mogen houden. In de gestelde gewijzigde omstandigheden heeft het college, gelet op de belangen van omwonenden en de parkeermogelijkheden in de buurt en op het terrein van het appartementencomplex, geen aanleiding hoeven zien voor verlening van de gevraagde vergunning.
    8.3.    Het betoog faalt. 
    Conclusie
    9.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van de VvE tegen het besluit op bezwaar van 4 april 2017 alsnog ongegrond verklaren.
        Dit betekent dat de parkeervoorzieningen niet mogen worden aangelegd.
    10.    Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
        De door [appellanten] gestelde kosten voor door deskundigen uitgebrachte rapporten komen niet voor vergoeding in aanmerking. De bedoelde rapporten van Ruimtestrategie en Poelman van den Broek Advocaten gaan over de uitleg van het bestemmingsplan en hebben daarmee een juridische inhoud. De kosten daarvan moeten worden geacht te zijn begrepen in de kosten voor het door een derde verlenen van beroepsmatige rechtsbijstand. Deze komen daarom niet afzonderlijk voor vergoeding in aanmerking.
    11.    De griffier van de Raad van State zal aan [appellanten] het door hen betaalde griffierecht voor het hoger beroep terugbetalen.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 22 december 2017 in zaak nr. 17/2395;
    III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond;
    IV.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Heemstede tot vergoeding van bij [appellant A] en [appellant B] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.024,00 (zegge: duizendvierentwintig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    V.    verstaat dat de griffier van de Raad van State aan [appellant A] en [appellant B] het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van € 253,00 (zegge: tweehonderddrieënvijftig euro) voor de behandeling van het hoger beroep terugbetaalt.
    Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. Y.C. Visser, griffier.
    w.g. Scholten-Hinloopen    w.g. Visser
    lid van de enkelvoudige kamer    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 15 mei 2019
    148.
     
    BIJLAGE
     
    Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
    Artikel 2.1
    1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    […],
    c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan […],
    […].
    Artikel 2.12
    1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
    a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
    1°. met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking,
    2°. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
    3°. in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat.
    Bestemmingsplan "Woonwijken Noordwest"
    Artikel 1 Begrippen
    […]
    Bestemmingsgrens:
    de grens van een bestemmingsvlak;
    Bestemmingsvlak:
    een geometrisch bepaald vlak met eenzelfde bestemming;
    Bijgebouw:
    een op zichzelf staand, al dan niet vrijstaand gebouw zonder directe verbinding met het hoofdgebouw, dat door de vorm onderscheiden kan worden van het hoofdgebouw en dat daaraan ondergeschikt is;
    […]
    Erf (woningwet):
    al dan niet omheind stuk grond dat in ruimtelijk opzicht direct hoort bij, in functioneel opzicht ten dienste staat van, en in feitelijk opzicht direct aansluit aan een gebouw en dat blijkens de kadastrale gegevens behoort tot het perceel waarop dat gebouw is geplaatst;
    […]
    Perceelsgrens:
    de scheidslijn van een perceel met de naastgelegen percelen;
    […]
    Tuin, terrein:
    al dan niet bebouwd perceel, of een gedeelte daarvan, dat direct is gelegen bij een gebouw en dat in feitelijk opzicht is ingericht ten dienste van het gebruik van dat gebouw;
    […].
    Artikel 12 Tuin
    12.1     Bestemmingsomschrijving
    12.1.1    De voor "Tuin" aangewezen gronden zijn bestemd voor:
        a. tuinen behorende bij de op de aangrenzende gronden gelegen hoofdgebouwen;
        […];
    met daaraan ondergeschikt:
        c. parkeervoorzieningen;
        […].
    Artikel 16 Wonen
    16.1     Bestemmingsomschrijving
    16.1.1    De voor "Wonen" aangewezen gronden zijn bestemd voor:
        a. het wonen […];
        b. niet voor bewoning bestemde bijgebouwen;
        […]
    met daaraan ondergeschikt:
        […];
        f. parkeervoorzieningen;
        […].