ECLI:NL:RVS:2008:BD6102, Raad van State, 07-02-2008, 200704793/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2008-02-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 22 mei 2007 heeft het college van burgemeester en wethouders van Kerkrade (hierna: het college) aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid ProRail B.V. (hierna: ProRail) een vergunning als bedoeld in artikel 8.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wet milieubeheer, zoals dat luidde voor 1 januari 2008, verleend voor het op het perceel Spoorstraat ongenummerd te Kerkrade oprichten en in werking hebben van een spoorwegemplacement. Dit besluit is op 31 mei 2007 ter inzage gelegd.

200704793/1.
      Datum uitspraak: 2 juli 2008
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellant], wonend te Kerkrade,
    
    en
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van Kerkrade,
      verweerder.
    
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 22 mei 2007 heeft het college van burgemeester en wethouders van Kerkrade (hierna: het college) aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid ProRail B.V. (hierna: ProRail) een vergunning als bedoeld in artikel 8.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wet milieubeheer, zoals dat luidde voor 1 januari 2008, verleend voor het op het perceel Spoorstraat ongenummerd te Kerkrade oprichten en in werking hebben van een spoorwegemplacement. Dit besluit is op 31 mei 2007 ter inzage gelegd.
    
    Tegen dit besluit heeft [appellant] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 11 juli 2007, beroep ingesteld.
    
    Het college van burgemeester en wethouders van Kerkrade heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft desverzocht een deskundigenbericht uitgebracht.
    
    ProRail heeft nadere stukken ingediend. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
    
    
      De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 21 april 2008, waar [appellant], in persoon en bijgestaan door mr. L.H.J. Baars, en het college, vertegenwoordigd door T.H.M. Mertens en A.F. van der Velden, beiden ambtenaar van de gemeente, zijn verschenen.
      Tevens is als partij verschenen ProRail, vertegenwoordigd door mr. J.A.M. van der Velden, advocaat te Breda, [gemachtigden].
    
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. [appellant] voert aan dat hij ten onrechte niet persoonlijk op de hoogte is gebracht van de terinzagelegging van het ontwerp-besluit.
    
    2.1.1. Het college voert aan dat het ontwerp-besluit overeenkomstig de wettelijke voorschriften in de Zuid-Limburger van 11 oktober 2006 bekend is gemaakt.
    
    2.1.2. Artikel 3:13 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) bepaalt dat, indien het besluit tot een of meer belanghebbenden zal zijn gericht, het bestuursorgaan voorafgaand aan de terinzagelegging het ontwerp aan hen toe zendt.
    
    2.1.3. Het besluit is niet aan [appellant] gericht, zodat het college niet gehouden was hem een persoonlijke kennisgeving te doen toekomen. Deze beroepsgrond faalt.
    
    2.2. [appellant] voert aan dat de nadere gegevens van het akoestisch onderzoek die zijn opgenomen in het akoestisch rapport "emplacement Haanrade", revisie 04.1 van mei 2006 ten onrechte geen deel uitmaken van de vergunning.
    
    2.2.1. Het akoestisch rapport "emplacement Haanrade", revisie 04.1 van mei 2006 maakt geen deel uit van de aanvraag. Dit rapport is destijds in de plaats gesteld van het bij de aanvraag gevoegde akoestische rapport van augustus 2005. Dit laatste rapport maakte evenmin deel uit van de aanvraag. Het rapport van mei 2006 is slechts ter indicatie van de vanwege de in de aanvraag vermelde activiteiten optredende geluidbelasting bij de aanvulling van de aanvraag gevoegd.
    
    De aanvraag van 24 augustus 2005 en de aanvulling daarop van 29 mei 2006, welke deel uitmaken van de vergunning, geven een beschrijving van de aangevraagde activiteiten. De in het rapport van mei 2006 weergegeven uitkomsten van het akoestisch onderzoek zijn in de aanvraag vermeld, zodat de aanvraag de gegevens bevat die nodig zijn ter beoordeling van de gevolgen van het in werking zijn van de inrichting voor het milieu. Voor het oordeel dat het college in dit geval niet heeft mogen beslissen om het akoestisch rapport geen deel te laten uitmaken van de aanvraag bestaat dan ook geen aanknopingspunt. Deze beroepsgrond faalt.
    
    2.3. [appellant] voert aan dat ten onrechte geen milieueffectrapportage is opgesteld als bedoeld in het Besluit milieu-effectrapportage 1994.
    
    2.3.1. Het oprichten van een spoorwegemplacement is niet opgenomen als mer(-beoordelings)plichtige activiteit in de bijlagen C en D van het Besluit milieu-effectrapporage 1994. Hieruit volgt dat geen milieueffectrapportage behoefde te worden opgesteld. Deze beroepsgrond faalt.
    
    2.4. Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Het tweede lid, aanhef en onder a, van dit artikel bepaalt dat de vergunning in ieder geval wordt geweigerd indien door verlening daarvan niet kan worden bereikt dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast.
    
    Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, van de Wet milieubeheer kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden in het belang van het bereiken van een hoog niveau van bescherming van het milieu aan de vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn om de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, te voorkomen of, indien dat niet mogelijk is, zoveel mogelijk - bij voorkeur bij de bron - te beperken en ongedaan te maken. Daarbij wordt ervan uitgegaan dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast. Uit artikel 8.11, tweede en derde lid, volgt dat de vergunning moet worden geweigerd indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
    
    Bij de toepassing van de hiervoor genoemde bepalingen komt het college een zekere beoordelingsvrijheid toe.
    
    2.5. [appellant] betoogt dat het besluit onvoldoende duidelijkheid biedt over hetgeen aan activiteiten is vergund. Hij betoogt dat in het besluit is opgenomen dat geen sprake is van stoten van de wagens, terwijl vergunningvoorschrift B.5. wel betrekking heeft op stootgeluid. Daarnaast betoogt hij dat nachtelijke activiteiten niet zijn vergund, terwijl de voorschriften wel ook nachtelijke activiteiten betreffen.
    
    2.5.1. Het aan de vergunning verbonden voorschrift B.5. bepaalt dat het maximale geluidniveau Lamax veroorzaakt door de rangeeractiviteiten (remmen, boog- en stootgeluid) op de in de daarop betrekking hebbende tabel aangegeven immissiepunten niet meer mag bedragen dan de in die "tabel geluidgrenswaarden" genoemde waarden.
    
    Het aan de vergunning verbonden voorschrift B.2. bepaalt dat het langtijdgemiddelde beoordelingsniveau (LAr,LT), veroorzaakt door de in de inrichting verrichte werkzaamheden en/of activiteiten op de in de daarop betrekking hebbende tabel aangegeven immissiepunten niet meer mag bedragen dan de in die tabel genoemde geluidgrenswaarden.
    
    2.5.2. Uit de gewijzigde aanvraag blijkt dat in de inrichting naast het rangeren en opstellen van treinen, hetgeen uitsluitend tussen 07.00 en 23.00 uur plaatsvindt, ook onderhoudswerkzaamheden plaatsvinden. Deze zijn niet beperkt in tijd. Reeds hierom heeft het college in vergunningvoorschrift B.2. ook geluidgrenswaarden voor de nachtperiode mogen stellen.
    
    Stoten is een specifieke vorm van rangeren, waarbij met een locomotief botsingsenergie omgezet wordt in een beweging van wagens, die daardoor zelfstandig hun weg over wissels naar het beoogde opstelspoor vervolgen, waar op deze manier een trein wordt samengesteld. Gezien paragraaf 3.1 van de aanvraag is deze vorm van rangeren in de inrichting niet aangevraagd. Evenmin is deze vorm van rangeren vergund. Daartoe overweegt de Afdeling, onder verwijzing naar het akoestisch rapport "Emplacement Haanrade" van mei 2006 van Oranjewoud,- dit rapport maakt geen onderdeel uit van de vergunning -, dat stoten in voorschrift B.5. van de vergunning geen verwijzing betreft naar het stoten als rangeervorm, maar dat dit duidt op het geluid dat ontstaat als een trein een wissel passeert, de zogenoemde wisselstoot.
    
    Deze beroepsgrond faalt.
    
    2.6. [appellant] betoogt dat het bestreden besluit onvoldoende bescherming biedt tegen de optredende geluidsbelasting vanwege het in werking zijn van de inrichting op de gevel van de in de nabijheid gelegen woningen. Daartoe stelt hij dat gezien het referentieniveau van het omgevingsgeluid van een onjuiste typering van de woonomgeving is uitgegaan.
    
    2.6.1. In vergunningvoorschrift B.1. van de vergunning is bepaald dat handelingen met spoorwegwagons zoals bedoeld in het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer (rangeeractiviteiten) uitsluitend zijn toegestaan in de periode gelegen tussen 07.00 uur en 23.00 uur.
    
    Het aan de vergunning verbonden voorschrift B.2. bepaalt dat het langtijdgemiddelde beoordelingsniveau (LAr,LT), veroorzaakt door de in de inrichting verrichte werkzaamheden en/of activiteiten, op de in de daarop betrekking hebbende tabel aangegeven immissiepunten niet meer mag bedragen dan de in die tabel genoemde geluidgrenswaarden. De geluidgrenswaarden gelden voor de bedrijfswoning aan de [locatie], de woning aan de Haanraderstraat 2 (achtergevel), de woning aan de Haanraderstraat 12 (achtergevel), de woning aan de Haanraderstraat 34 (achtergevel) en de woning aan de Wolfsweg 34 (zijgevel). Deze bedragen respectievelijk 46 dB(A), 44 dB(A), 35 dB(A), 38 dB(A) en 41 dB(A) in de dagperiode, 45 dB(A), 40 dB(A), 33 dB(A), 35 dB(A) en 36 dB(A) in de avondperiode en 40 dB(A), 40 dB(A), 31 dB(A), 36 dB(A) en 31 dB(A) in de nachtperiode.
    
    2.6.2. Volgens de considerans van het bestreden besluit heeft het college bij de invulling van zijn beoordelingsvrijheid voor het aspect geluid de Handreiking industrielawaai en vergunningverlening 1998 (hierna: de Handreiking) tot uitgangspunt genomen, waarbij het college de inrichting heeft aangemerkt als een nieuwe inrichting als bedoeld in hoofdstuk 4 van de Handreiking.
    
    Voor de woningen Haanraderstraat 2 (achtergevel), Haanraderstraat 12 (achtergevel), Haanraderstraat 34 (achtergevel) en Wolfsweg 34 (zijgevel) heeft het college zich gebaseerd op hoofdstuk 4 van de Handreiking, waarin is vermeld dat bij het vaststellen van de geluidgrenswaarden voor een nieuwe inrichting bij de eerste toetsing de richtwaarden van tabel 4 uit dat hoofdstuk worden gehanteerd. Deze richtwaarden zijn afhankelijk van de aard van de woonomgeving zoals die in tabel 4 zijn weergegeven. Verder is in de Handreiking gesteld dat een overschrijding van deze richtwaarden toelaatbaar kan zijn op grond van een bestuurlijk afwegingsproces. Een belangrijke rol daarbij speelt het referentieniveau van het omgevingsgeluid. Als maximumniveau geldt een etmaalwaarde van 50 dB(A) op de gevel van de dichtstbijzijnde woningen.
    
    2.6.3. Er is, mede gelet op het deskundigenbericht waarin de omgeving van de inrichting wordt aangemerkt als een 'rustige woonwijk, weinig verkeer', als bedoeld in hoofdstuk 4 van de Handreiking, geen grond voor het oordeel dat het college niet van dit omgevingstype mocht uitgaan. Voor deze omgevingscategorie worden geluidgrenswaarden aanbevolen van 45, 40 en 35 dB(A) voor respectievelijk de dag-, avond- en nachtperiode.
    
    Gelet op het bepaalde in voorschrift B.1. van de vergunning vinden gedurende de nachtperiode geen rangeeractiviteiten plaats. Wel worden gedurende deze periode onderhoudswerkzaamheden, waaronder wisselonderhoud en onkruidbestrijding, verricht. Het college heeft ter zitting te kennen gegeven dat de in voorschrift B.2. van de vergunning gestelde grenswaarden voor de nachtperiode eveneens zien op rangeeractiviteiten. Dit is volgens het college niet beoogd, zodat, gezien de resterende activiteiten, de in vergunningvoorschrift B.2. gestelde waarden te hoog zijn. Gelet hierop is het bestreden besluit in zoverre in strijd met het algemene rechtsbeginsel dat een besluit zorgvuldig moet worden genomen.
    
    De beroepsgrond slaagt.
    
    2.6.4. Het college heeft de bedrijfswoning aan de [locatie] - het betreft de woning van [appellant] - aangemerkt als "woning op een industrieterrein" en heeft zich gebaseerd op paragraaf 5.9 van de Handreiking, waarin wordt aanbevolen voor woningen op een niet-gezoneerd industrieterrein een richtwaarde van 55 dB(A) met een maximum van 65 dB(A) etmaalwaarde te hanteren.
    
    De in voorschrift B.2. gestelde geluidgrenswaarden voor de bedrijfswoning [locatie] zijn lager dan de in de Handreiking aanbevolen richtwaarde van 55 dB(A) etmaalwaarde voor woningen op een niet-gezoneerd industrieterrein. Gezien het vorenstaande heeft het college zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat voorschrift B.2. van de vergunning in zoverre toereikend is.
    
    2.7. [appellant] voert aan dat ten onrechte en ongemotiveerd pieken van 80 dB(A) worden vergund tijdens de rangeeractiviteiten.
    
    2.7.1. Het college voert aan dat de piekgeluiden moeten worden beoordeeld aan de hand van de Circulaire "Beoordelingswijze piekgeluiden voor spoorwegemplacementen" van de staatssecretaris van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer van januari 2004 (hierna: de Circulaire). Aangezien de stijgtijd van het remmen minder is dan 15 dB(A) per seconde hoeven naar het oordeel van het college de piekgeluiden vanwege de lage stijgtijd niet nader beoordeeld te worden.
    
    2.7.2. Het aan de vergunning verbonden voorschrift B.5. bepaalt dat het maximale geluidniveau Lamax, veroorzaakt door de rangeeractiviteiten (remmen, boog- en stootgeluid) op de in de daarop betrekking hebbende tabel aangegeven immissiepunten niet meer mag bedragen dan de in die "tabel geluidgrenswaarden"genoemde waarden. De geluidgrenswaarden gelden voor de bedrijfswoning aan de [locatie], op Wolfsweg 32, de woning aan de Haanraderstraat 2 (achtergevel), de woning aan de Wolfsweg 34 (zijgevel), de woning aan de Haanraderstraat 34 (achtergevel) en de woning aan de Haanraderstraat 5 (achtergevel). Deze bedragen respectievelijk 64 dB(A), 70 dB(A), 80 dB(A), 69 dB(A), 56 dB(A) en 72 dB(A) voor booggeluid, 48 dB(A), 55 dB(A), 66 dB(A), 54 dB(A), 41 dB(A) en 57 dB(A) voor stootgeluid en 79 dB(A), 71 dB(A), 79 dB(A), 73 dB(A) 72 dB(A) en 62 dB(A) voor remgeluid.
    
    2.7.3. De in de Circulaire gekozen benadering is mede ontleend aan het advies van de Gezondheidsraad over de vereenvoudiging van het Nederlandse stelsel van geluidnormen uit 1997 en het rapport van TNO-PG over de beoordeling van piekgeluiden in de woonomgeving uit 1999.
    
    Volgens de Circulaire is er een verband tussen het optreden van schrikreacties en de snelheid waarmee geluid in sterkte toeneemt, de zogenaamde stijgsnelheid. Het geluidniveau dat uiteindelijk wordt bereikt, wordt voor het optreden van schrikreacties minder bepalend geacht. Bescherming tegen schrikreacties wordt geboden door het toepassen van een van de stijgsnelheid afhankelijke straffactor op het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau voor de betreffende etmaalperiode indien zich geluidgebeurtenissen op het spoorwegemplacement voordoen met een stijgsnelheid groter dan 15 dB(A)/s. Vervolgens wordt het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau, inclusief straffactor, getoetst aan de hiervoor aanbevolen grenswaarden uit de Handreiking.
    
    Om bescherming tegen slaapverstoring te bieden, wordt tevens aanbevolen om aan de vergunning een eis te verbinden van Lnight, zijnde het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau gedurende de periode van 23.00 uur tot 07.00 uur, van 25 dB(A) voor het binnenniveau. Ook op Lnight dient de straffactor voor de stijgsnelheid op de hiervoor beschreven wijze te worden toegepast.
    
    2.7.4. De Circulaire geeft het bevoegd gezag ruimte om toepassing van de desbetreffende straffactor achterwege te laten wanneer de geluidgebeurtenissen, waarbij stijgsnelheden groter dan 15 dB(A)/s optreden, naar het oordeel van het bevoegde gezag niet bepalend zijn voor het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau. Dit is in het algemeen het geval indien het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau zonder deze geluidgebeurtenissen tot 10 dB(A) lager is. Voorts zou de omstandigheid dat ter plaatse van het beoordelingspunt naar het oordeel van het bevoegde gezag min of meer identieke geluidgebeurtenissen waarneembaar zijn, afkomstig van een andere bron, eveneens daartoe aanleiding kunnen geven.
    
    2.7.5. Gelet op deze door de Circulaire geboden ruimte biedt deze onvoldoende zekerheid over de situatie waarin de straffactoren dienen te worden toegepast, waardoor het onzeker is of de door de Circulaire beoogde bescherming tegen schrik- en ontwaakreacties daadwerkelijk wordt geboden. Het college heeft derhalve in redelijkheid grenswaarden voor het maximale geluidsniveau kunnen stellen. Het college heeft echter, nu hij de hoogte van de gestelde piekgeluidgrenswaarden heeft gerelateerd aan de in rechtsoverweging 2.7.4. weergegeven systematiek van de Circulaire, onvoldoende onderbouwd in hoeverre deze piekgeluidgrenswaarden toereikend zijn. Het bestreden besluit is in zoverre in strijd met het artikel 3:46 van de Awb. De beroepsgrond slaagt.
    
    2.8. Ter zitting heeft [appellant] de beroepsgrond inzake stankoverlast ingetrokken, behalve zover het voorschrift C.3. betreft. Naar zijn mening bepaalt voorschrift C.3. ten onrechte dat voorschrift C.1. vervalt na het verstrijken van een termijn van drie jaar na het onherroepelijk worden van de vergunning.
    
    2.8.1. Het aan de vergunning verbonden voorschrift C.1. bepaalt dat ter beperking van geurhinder een goederentrein beladen met organisch afval, alvorens rangeeractiviteiten worden opgestart, dient te worden geplaatst tussen km 26.000 en km 26.300 (conform tekening aanvraag vergunning nr. 27795.59-S-01).
    
    Het aan de vergunning verbonden voorschrift C.2. bepaalt dat binnen een termijn van drie jaar na het onherroepelijk zijn van de vergunning binnen de inrichting de wagens van goederentreinen, voor zover beladen met organisch afval, alleen worden behandeld indien de betreffende wagens aan de bovenzijde door middel van kleppen zijn gesloten.
    
    Het aan de vergunning verbonden voorschrift C.3. bepaalt dat zodra de wagens van afsluitbare kleppen zijn voorzien, zoals is bepaald in voorschrift C.2., de verplichting uit voorschrift C.1. vervalt.
    
    2.8.2. Het college heeft ter zitting aangevoerd dat Hodzelmans en ProRail inmiddels zijn overeengekomen dat goederentreinen beladen met organisch afval, ook na het verstrijken van een termijn van drie jaar na het onherroepelijk worden van de vergunning, alvorens rangeeractiviteiten worden opgestart, worden geplaatst tussen km 26.000 en km 26.300. Het college acht dit bij nader inzien ook te prefereren. Het bestreden besluit verdraagt zich in zoverre niet met het algemeen rechtsbeginsel dat een besluit zorgvuldig dient te worden genomen. Deze beroepsgrond slaagt.
    
    Deze beroepsgrond slaagt.
    
    2.9. Het beroep is gegrond. Aangezien het geluidsaspect en het geuraspect van essentieel belang zijn voor de vraag of de inrichting in werking kan zijn binnen de grenzen, zoals in de Wet milieubeheer gesteld, dient het gehele bestreden besluit te worden vernietigd. De overige gronden behoeven geen bespreking.
    
    2.10. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. verklaart het beroep gegrond;
    
    II. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Kerkrade van 22 mei 2007, kenmerk 05i0010215/0740007404;
    
    III. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Kerkrade tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 644,00 (zegge: zeshonderdvierenveertig euro); het dient door de gemeente Kerkrade aan [appellant] onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
    
    IV. gelast dat de gemeente Kerkrade aan [appellant] het door hem voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 143,00 (zegge: honderddrieënveertig euro) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. H.Ph.J.A.M. Hennekens, voorzitter, en drs. H. Borstlap en mr. W. Sorgdrager, leden, in tegenwoordigheid van mr. T.L.J. Drouen, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Hennekens w.g. Drouen
      voorzitter ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 2 juli 2008
    
    375-433.