ECLI:NL:RVS:2019:706, Raad van State, 06-03-2019, 201803644/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-03-06 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 20 februari 2017 heeft het college onder meer vastgesteld dat zich op de [locatie] te Tilburg (hierna: het perceel) een geval van ernstige verontreiniging bevindt, waarvan spoedige sanering noodzakelijk is.

201803644/1/A1.
    Datum uitspraak: 6 maart 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellante], wonend te Tilburg,
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Tilburg,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 20 februari 2017 heeft het college onder meer vastgesteld dat zich op de [locatie] te Tilburg (hierna: het perceel) een geval van ernstige verontreiniging bevindt, waarvan spoedige sanering noodzakelijk is.
    Bij besluit van 16 maart 2018 heeft het college het door [appellante] hiertegen gemaakte bezwaar opnieuw ongegrond verklaard. Het besluit van 20 februari 2017 is gehandhaafd met dien verstande dat [appellante] wordt aangewezen als degene die aan de in het besluit van 20 februari 2017 opgenomen verplichtingen moet voldoen.
    Tegen dit besluit heeft [appellante] beroep ingesteld.
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    Het college heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 4 januari 2019, waar [appellante], bijgestaan door mr. M.M.W.H. Holtackers, advocaat te Tilburg, en het college, vertegenwoordigd door mr. P. van IJzendoorn, ir. G.H. Mentink en ing. P.F.B.A. Jansen, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    In het verleden was op het perceel een chemische wasserij gevestigd. De bodem op het perceel is verontreinigd als gevolg van een verontreiniging van het grondwater. In opdracht van de gemeente Tilburg zijn tussen januari 2014 en november 2017 verschillende onderzoeken uitgevoerd, zowel op de locatie als op naastgelegen percelen.
    2.    Artikel 29, eerste lid, van de Wet bodembescherming (hierna: de Wbb) luidt als volgt:
    "Gedeputeerde staten kunnen in een beschikking vaststellen of sprake is van een geval van ernstige verontreiniging:
    a. naar aanleiding van een nader onderzoek of
    b. naar aanleiding van een melding als bedoeld in artikel 28, eerste lid."
        Artikel 37, eerste en tweede lid, van de Wbb luidt als volgt:
    "1. Gedeputeerde staten stellen in een beschikking als bedoeld in artikel 29, eerste lid, waarbij zij vaststellen dat er sprake is van een geval van ernstige verontreiniging, tevens vast of het huidige dan wel voorgenomen gebruik van de bodem of de mogelijke verspreiding van de verontreiniging leiden tot zodanige risico's voor mens, plant of dier dat spoedige sanering noodzakelijk is.
    2. Indien gedeputeerde staten vaststellen dat van risico's sprake is als bedoeld in het eerste lid, bepalen zij dat met de sanering dient te worden begonnen voor een door hen vast te stellen tijdstip dat ligt zo spoedig mogelijk na de inwerkingtreding van de beschikking, bedoeld in het eerste lid. Bij de beschikking kunnen gedeputeerde staten het uiterste tijdstip van indienen van het saneringsplan, bedoeld in artikel 39, aangeven."
    3.    In deze procedure is het college, en niet het college van gedeputeerde staten bevoegd tot het nemen van een besluit op grond van artikel 29 en artikel 37 van de Wbb. Hiertoe wordt verwezen naar artikel 88, eerste en vijfde lid, van de Wbb in samenhang met artikel 1, aanhef en onder v, van het Besluit aanwijzing bevoegdgezaggemeenten Wet bodembescherming.
    4.    Het college heeft op basis van de verrichte onderzoeken vastgesteld dat zich op de locatie een ernstige verontreiniging als bedoeld in artikel 29 van de Wbb voordoet, waarvan spoedige sanering als bedoeld in artikel 37, eerste lid, van die wet noodzakelijk is. Het college heeft bepaald dat uiterlijk 1 juni 2018 een saneringsplan moet zijn ingediend en dat uiterlijk 1 oktober 2018 de sanering moet zijn gestart. Het college heeft [appellante] op grond van artikel 37, vijfde lid, van de Wbb aangewezen als degene die de sanering van het geval van verontreiniging moet uitvoeren.
        [appellante] kan zich met dit besluit niet verenigen.
    5.    Niet in geschil is dat sprake is van een geval van ernstige verontreiniging als bedoeld in artikel 29, eerste lid, van de Wbb. In geschil is of het college heeft kunnen concluderen dat spoedige sanering noodzakelijk is.
    Beoordeling van het beroep
    6.    [appellante] betoogt dat het college ten onrechte heeft nagelaten afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) toe te passen. Zij voert daartoe aan dat het college ingevolge artikel 88, eerste lid, van het Besluit aanwijzing bevoegdgezaggemeenten Wet bodembescherming op één lijn wordt gesteld met het college van gedeputeerde staten. Het moet daarom dezelfde procedure volgen als de procedure die het college van gedeputeerde staten had moeten volgen als dat college het bevoegd gezag zou zijn geweest. Uit de Provinciale milieuverordening Noord-Brabant 2010 blijkt dat dit de voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de Awb is, aldus [appellante].
    6.1.    Op grond van artikel 29 en artikel 37 van de Wbb is het college van gedeputeerde staten bevoegd een besluit te nemen. Uit de Wbb volgt niet dat het college van gedeputeerde staten afdeling 3.4 van de Awb dient toe te passen. Provinciale Staten hebben evenwel in artikel 6.1.2, derde en vierde lid, van de Provinciale milieuverordening, zoals deze luidde ten tijde van belang, bepaald in welke gevallen het college van gedeputeerde staten afdeling 3.4 van de Awb dient toe te passen.
        Zoals hiervoor onder overweging 3 is overwogen, is het college in deze procedure het orgaan dat bevoegd is een besluit in de zin van de artikelen 29 en 37 van de Wbb te nemen. De Provinciale milieuverordening is niet gericht tot het college en het college is daaraan niet gebonden. Aangezien, zoals hiervoor is overwogen, de Wbb niet bepaalt dat afdeling 3.4 van de Awb van toepassing is, hoefde het college deze procedure niet te volgen.
        Het betoog faalt.
    7.    [appellante] betoogt dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat een noodzaak tot spoedige sanering bestaat. Zij voert daartoe aan dat het college zich baseert op het rapport van 12 november 2015, terwijl alle rapporten van na die datum aangeven dat er geen sprake is van een overschrijding van de 'Toelaatbare Concentratie in Lucht'-waarden (hierna: de TCL-waarden). Volgens [appellante] is er mogelijk iets mis met de conclusie in het rapport van 12 november 2015. [appellante] voert verder aan dat na het uitbrengen van het rapport van 12 november 2015 diverse aanpassingen zijn gedaan aan het pand. Gelet op de na 2015 verrichte onderzoeken, was er ten tijde van het besluit van 20 februari 2017 geen sprake van onaanvaardbare humane risico's en bestond er daarom geen noodzaak tot spoedige sanering, aldus [appellante].
    7.1.    Het college heeft aan de hand van het in de Circulaire bodemsanering 2013 (hierna: de Circulaire) opgenomen stappenplan bepaald of spoedige sanering noodzakelijk is. Op basis van het bodemonderzoek en de nadien verrichte binnenluchtonderzoeken heeft het zich op het standpunt gesteld dat sprake is van onaanvaardbare risico's voor de mens, zodat spoedige sanering noodzakelijk is.
    7.2.    In de periode van mei tot en met december 2013 heeft BK Bodem in opdracht van de gemeente een nader bodemonderzoek uitgevoerd op het perceel. In het rapport van 30 januari 2014 is vermeld dat op basis van de maximale in het freatische grondwater aangetoonde concentraties, zoals blijkend uit diverse onderzoeken in de periode 1997-2006, is berekend dat er mogelijk sprake is van onaanvaardbare humane risico's op de locatie. Om de actuele humane risico's van de uitdamping te bepalen, heeft BK Bodem binnenluchtmetingen uitgevoerd. Door middel van die metingen is aangetoond dat op de locatie sprake is van een overschrijding van de TCL-waarde van tetrachlooretheen (hierna: PER) in de binnenlucht van het achterste deel van het pand. Op basis van deze resultaten kunnen de humane risico's van de verontreiniging niet worden uitgesloten, aldus het rapport. In het rapport is geconcludeerd dat er vermoedelijk sprake is van onaanvaardbare humane risico's als gevolg van de aanwezigheid van PER in de binnenlucht. De onderzoekslocatie wordt beoordeeld als 'zeer waarschijnlijk wel spoed'. Er wordt geadviseerd om een aanvullend luchtonderzoek uit te voeren om de humane risico's te bevestigen.
        Anteagroup heeft van 23 tot en met 30 oktober 2015 een binnenluchtonderzoek uitgevoerd op de begane grond van het pand op het perceel. De resultaten zijn neergelegd in het rapport van 12 november 2015. In het rapport is geconcludeerd dat in het achterste deel van het pand en in de winkelruimte de gemeten gehalten aan PER de gecorrigeerde TCL-waarde voor winkelruimtes ruim overschrijden. Dit betekent dat er sprake is van actuele humane risico's, aldus het rapport.
        In de periode 5 tot en met 12 februari 2016 heeft Anteagroup een binnenluchtonderzoek uitgevoerd in de bovenwoning op het perceel [locatie] en op de begane grond van de woning op het perceel Korvelseweg 172. De resultaten zijn neergelegd in het rapport van 9 maart 2016. Op de begane grond van de woning op laatstgenoemd perceel lagen de gemeten gehalten ruim onder de TCL-waarden en is er derhalve geen sprake van actuele humane risico's. In de waterput op het perceel [locatie] overschrijdt het PER-gehalte de TCL-waarde. Dit past in het beeld van de overschrijding van de TCL-waarde in de winkel. In de bovenwoning op het perceel [locatie] overschrijden de gemeten PER-waarden de TCL-waarde niet. Hoewel de gehalten aan de hoge kant zijn, is er in de bovenwoning geen sprake van humane risico's. Concluderend is vermeld dat nu duidelijk is dat de humane risico's alleen in de winkel op de begane grond van het pand op het perceel [locatie] worden overschreden. De hoge binnenluchtconcentraties stralen echter wel uit naar de bovenliggende verdiepingen, aldus het rapport.
        In juni 2016 en november 2016 zijn binnenluchtonderzoeken in het pand op het perceel [locatie] verricht. In de naar aanleiding van die onderzoeken opgestelde rapporten is geconcludeerd dat bij het huidige gebruik de risiconormen voor de binnenlucht niet worden overschreden. Bij interne kwaliteitscontroles is gebleken dat het laboratorium dat de metingen in juni en november 2016 heeft verricht mogelijk fouten heeft gemaakt, waardoor de resultaten van de in die periode uitgevoerde onderzoeken niet meer als betrouwbaar werden beschouwd.
        In de periode 29 september tot en met 6 oktober 2017 heeft Anteagroup opnieuw een binnenluchtonderzoek uitgevoerd in het pand op het perceel. In het rapport van 8 november 2017 is vermeld dat door de eigenaar maatregelen zijn getroffen om de binnenluchtconcentraties aan PER te verlagen en de humane risico's weg te nemen. In alle gemeten ruimtes liggen de gemeten waarden lager dan in 2016. Vermeld is dat de mate van ventilatie van de ruimte van invloed kan zijn op de gemeten concentraties. De hoogste waarde wordt gemeten aan de achterzijde van de winkel nabij de keuken. Het gemeten gehalte is hoger dan de TCL-waarde voor het gebruik als woning, maar lager dan de waarde voor gebruik als winkel.
    7.3.    In de rapporten uit 2014 en 2015 is vermeld dat op de begane grond van het perceel de TCL-waarde voor PER wordt overschreden. De Afdeling volgt [appellante] niet in haar stelling dat, gelet op de uitkomsten van de binnenluchtmetingen in 2016 en 2017, er mogelijk iets mis is met de conclusie in het rapport van 2015. Hierbij wordt van belang geacht dat de situatie ter plaatse tijdens de in 2016 en 2017 verrichte metingen, gelet op de in 2016 door [appellante] aangebrachte aanpassingen aan het pand, anders was dan tijdens de metingen in oktober 2015.
        Gelet op de in het rapport uit 2015 geconstateerde hoge overschrijdingen van de TCL-waarde voor PER, mede in verband met de resultaten volgend uit eerdere onderzoeken, heeft het college heeft zich naar het oordeel van de Afdeling op het standpunt kunnen stellen dat er sprake is zodanige risico's voor de mens, dat spoedige sanering in de zin van de Wbb noodzakelijk is. Het is aannemelijk dat de na 2015 gemeten lagere waarde aan PER het gevolg is van de uitgevoerde aanpassingen aan het pand. Die aanpassingen en het feit dat uit nadien uitgevoerde onderzoeken bleek dat de TCL-waarde aan PER niet langer werd overschreden, maken naar het oordeel van de Afdeling niet dat het college niet langer kon uitgaan van de in 2015 gemeten overschrijding van de TCL-waarde en de risico's voor de mens die daardoor ontstonden. De Afdeling overweegt in dit verband dat de aan het pand aangebrachte aanpassingen onder meer bestaan uit het aanbrengen van ventilatie en het dichten van kieren en naden. Het is aan [appellante] om een saneringsplan op te stellen dat, zoals is omschreven in artikel 39, eerste lid, van de Wbb, onder meer inhoudt een nadere beschrijving van de wijze waarop de sanering zal worden uitgevoerd en een beschrijving van de effecten die met de treffen maatregelen wordt beoogd. Zij kan in dat plan de in het pand verrichte werkzaamheden opnemen. Het is, gelet op artikel 39, tweede lid, van de Wbb, vervolgens aan het college om te beoordelen of het met het saneringsplan instemt en daarbij onder meer te betrekken of met de sanering het risico voor de mens als gevolg van blootstelling aan de verontreiniging zoveel mogelijk wordt beperkt. Daarbij kan het college ook beoordelen of de aangebrachte aanpassingen voldoende zijn. Zonder een dergelijk saneringsplan kan het college vasthouden aan de in 2015 gemeten overschrijdingen en het daaruit voortvloeiende humane risico.
        Het betoog faalt.
    8.    [appellante] betoogt dat het college in het besluit een te korte termijn heeft opgenomen voor het indienen van een saneringsplan en voor de start van de uitvoering van de sanering. Zij voert in dit verband aan dat in de Circulaire wordt uitgegaan van vier jaar als termijn waarop de sanering moet aanvangen. Volgens [appellante] bestaat er geen reden om van deze termijn af te wijken, te meer nu er geen risico's zijn voor de mens.
    8.1.    Het college heeft in het besluit van 20 februari 2017 bepaald dat het saneringsplan voor 1 september 2017 moet worden ingediend en dat uiterlijk op 1 maart 2018 met de sanering moet worden gestart. In het besluit op bezwaar van 16 maart 2018 heeft het college deze termijn verlengd. Het heeft bepaald dat uiterlijk op 1 juni 2018 het saneringsplan moet worden ingediend en uiterlijk op 1 oktober 2018 met de sanering moet worden aangevangen.
        Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat, gelet op de ruime overschrijding van de TCL-waarde, die uit het in 2015 verrichte onderzoek blijkt, gewenst is dat met de sanering op korte termijn wordt begonnen. Volgens het college is de termijn voor het indienen van een saneringsplan niet te kort, reeds omdat [appellante] sinds het besluit van 20 februari 2017 weet dat een dergelijk plan moet worden ingediend. Het heeft in dat verband nog opgemerkt dat in 2015 al is vastgesteld dat de humane risico's die werden verwacht op basis van het onderzoek van januari 2014 zich ook daadwerkelijk voordeden.
    8.2.    De Afdeling ziet geen grond voor het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op dit standpunt heeft kunnen stellen en niet de in het besluit opgenomen termijnen heeft kunnen hanteren. Ingevolge artikel 37, tweede lid, van de Wbb dient het saneringstijdstip zo spoedig mogelijk na de inwerkingtreding van de beschikking te liggen. Volgens de Circulaire kan het enige tijd in beslag nemen om te bepalen wat de precieze oorzaken zijn van de risico’s en welke maatregelen nodig zijn om deze risico’s weg te nemen. Als indicatie voor de te hanteren termijn geldt daarom volgens de Circulaire als richtlijn dat begonnen wordt met sanering binnen vier jaar na het besluit waarbij is vastgesteld dat het gaat om een ernstige verontreiniging waarvan spoedige sanering noodzakelijk is. [appellante] heeft niet aannemelijk gemaakt dat de gegeven termijn onvoldoende is om te bepalen wat de precieze oorzaken zijn van de risico’s en welke maatregelen nodig zijn om de risico’s weg te nemen. De Afdeling betrekt hierbij dat, zoals volgt uit opmerkingen van het college ter zitting, het saneringsplan niet hoeft te zijn gericht op het verwijderen van de verontreiniging, maar op het beperken van de risico's voor de mens. Anders dan [appellante] verder betoogt, hoefde het college met het vaststellen van het tijdstip dat met de sanering dient te worden aangevangen, in redelijkheid geen rekening te houden met de mogelijkheid dat de termijn voor het beslissen op het saneringsplan wordt verlengd dan wel dat derden bezwaar maken tegen de instemming met het saneringsplan.
        Het betoog faalt.
    Conclusie
    9.    Het beroep is ongegrond. Gelet op de door de voorzieningenrechter van de Afdeling bij uitspraak van 14 augustus 2018 getroffen voorlopige voorziening waarbij de besluiten van 20 februari 2017 en 16 maart 2018 zijn geschorst tot aan de uitspraak in de bodemprocedure, ziet de Afdeling aanleiding de na te melden voorlopige voorziening te treffen.
    10.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    verklaart het beroep ongegrond;
    II.    treft de voorlopige voorziening dat uiterlijk drie maanden na deze uitspraak een saneringsplan moet worden ingediend en uiterlijk zeven maanden na deze uitspraak met de sanering moet worden aangevangen.
    Aldus vastgesteld door mr. J.A. Hagen, voorzitter, en mr. F.D. van Heijningen en mr. E.J. Daalder, leden, in tegenwoordigheid van mr. N.D.T. Pieters, griffier.
    w.g. Hagen    w.g. Pieters
    voorzitter    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 6 maart 2019
    473.