ECLI:NL:RBLIM:2018:4397, Rechtbank Limburg, 09-05-2018, AWB-18_901 + AWB -18_902
Rechtbank Limburg — Uitspraak 
Datum: 2018-05-09 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Betreft verzoeken om voorlopige voorziening hangende bezwaar tegen lasten onder dwangsom wegens (onder meer) handelen in strijd met een verleende omgevingsvergunning voor de activiteit milieu. De voorzieningenrechter stelt vast dat niet in geding is dat sprake is van overtreding van het voorschrift dat de opslag van kunststof afval beperkt dient te blijven tot een maximum van 100 ton, verpakt in geperste balen. De aanvraag omgevingsvergunning ter legalisatie van deze overtreding heeft verweerder afgewezen. Gelet daarop bestaat geen concreet zicht op legalisatie. Het beroep op bijzondere omstandigheden waaronder het vertrouwensbeginsel slaagt niet. Volgt afwijzing van de verzoeken om voorlopige voorziening.

RECHTBANK limburg 
    
    
      Zittingsplaats Maastricht
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummers: AWB/ROE 18/901 en 18/902
    
    
    
      
        uitspraak van de voorzieningenrechter van 9 mei 2018 op de verzoeken om voorlopige voorziening in de zaken tussen
      
    
    
    
      [verzoekster 1] en [verzoekster 2], te [vestigingsplaats], verzoeksters,
    (gemachtigde: mr. S.L. Emons),
    
    
      en
    
    
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Stein, verweerder,
    (gemachtigde: mr. T.J.T. Goessens).
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Bij besluiten van 27 maart 2018, verzonden op 28 maart 2018, (de primaire besluiten) heeft verweerder aan verzoeksters lasten onder dwangsom opgelegd.
    
    
    
      Verzoeksters hebben tegen de primaire besluiten bezwaar gemaakt. Zij hebben de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Verzoeksters hebben nadere stukken toegezonden. 
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 4 mei 2018. Verzoeksters zijn verschenen, vertegenwoordigd door [naam], bijgestaan door hun gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    1. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventueel) bodemgeding niet.
    
    2. Voor de inrichting is op 17 februari 2004 een revisievergunning op grond van de Wet milieubeheer verleend met kenmerk 03/42514 voor het op-, overslaan en be- en verwerken van verschillende afvalstromen met een opslagcapaciteit van 180.000 ton aan de diverse categorieën bouw- en sloopafval en 20.000 ton aan bouwmaterialen en een jaarlijkse doorzet van 200.000 ton per jaar. Bij besluit van 20 oktober 2015 heeft verweerder aan [verzoekster 1] een omgevingsvergunning milieuneutrale verandering als bedoeld in artikel 3.10, derde lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) verleend voor het veranderen van de inrichting met de uitbreiding van de acceptatie van (ongevaarlijke) afvalstoffen met diverse Euralcodes waarbij de totale opslagcapaciteit (200.000 ton) en de jaarlijkse doorzet (200.000 ton) van alle afvalstoffen niet verandert. Op grond van deze vergunning is het (onder meer) toegestaan om maximaal 100 ton van buiten de inrichting afkomstig kunststof afval binnen de inrichting op te slaan met een maximale jaarlijkse doorvoercapaciteit van 1.000 ton. 
    
    3. Naar aanleiding van klachten over vliegenoverlast heeft de RUD Zuid Limburg   op 27 oktober 2017 en 12 november 2017 controles uitgevoerd, waarbij is geconstateerd dat er op het  terrein van verzoeksters gelegen aan [adres], kadastraal bekend [kadasternr.], meer kunststof afval, waaronder huishoudelijk afval, was opgeslagen dan vergund. Door de RUD Zuid Limburg is een termijn gesteld tot 1 januari 2018 om de gestelde overtreding van de vergunning van 20 oktober 2015 te beëindigen en beëindigd te houden. 
    
    4. Op 13 november 2017 heeft [verzoekster 1] een aanvraag omgevingsvergunning milieuneutrale verandering bij verweerder ingediend voor uitbreiding van de maximale opslagcapaciteit aan kunststof afval tot 1.500 ton (was 100 ton) en uitbreiding van de maximale doorvoercapaciteit hiervan per jaar tot 6.000 ton (was 1.000 ton). Daarbij is vermeld dat de inrichting voldoet aan de eisen voor tijdelijke opslag van kunststof afval en dat de uitbreiding geen nadelige gevolgen voor het milieu heeft. Verder is vermeld dat daarvoor een omgevingsvergunning is verleend en dat er voorzorgsmaatregelen worden getroffen om eventuele overlast van vliegen te voorkomen. 
    
    5. Bij een hercontrole op 10 januari 2018 is geconstateerd dat in de tussenliggende periode kunststof afval is aan- en afgevoerd. Ten tijde van deze controle was nog ca. 1.143 ton aan kunststof afval opgeslagen. Bij een hercontrole op 20 februari 2018 is geconstateerd dat er nog ca. 765 ton kunststof afval op het perceel aanwezig was. Daarnaast is geconstateerd dat kunststof afval in strijd met de vergunningvoorschriften ‘los’ was opgeslagen in plaats van in geperste balen.  
    
    6. Bij brieven van 26 januari 2018 heeft de RUD Zuid Limburg zijn voornemen kenbaar gemaakt om aan verzoeksters in verband met overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo en artikel 2.3, onder a, van de Wabo een herstelsanctie op te leggen. Naar aanleiding daarvan heeft [verzoekster 1] schriftelijke zienswijzen naar voren gebracht. 
    
    7. Bij brieven van 23 februari 2018 heeft verweerder aan verzoeksters zijn voornemen kenbaar gemaakt om aan verzoeksters in verband met overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo een herstelsanctie op te leggen. Verweerder heeft de opslag van kunststof afval in strijd bevonden met artikel 4.1, onder a, van het ter plaatse geldend bestemmingsplan “Business Park Stein” omdat op grond daarvan alleen bedrijfsmatige activiteiten zijn toegestaan die zijn vermeld in de categorie 2 t/m 4 van de bij het bestemmingsplan behorende Lijst van bedrijfsactiviteiten. Het opslaan van plastic afval in de open lucht valt daar niet onder, aldus verweerder. Naar aanleiding daarvan heeft [verzoekster 2] schriftelijke zienswijzen naar voren gebracht. 
    
    8. Bij besluit van 20 maart 2018 heeft verweerder de aanvraag milieuneutrale verandering die [verzoekster 1] op 13 november 2017 heeft ingediend voor het uitbreiden van de opslag en doorvoer van kunststof afval op/van het perceel gelegen aan [adres], wegens strijdigheid van die activiteit met de regels van het bestemmingsplan tevens aangemerkt als een aanvraag als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo. Verweerder heeft de aanvraag primair afgewezen omdat aanvrager volgens verweerder geen belanghebbende is, subsidiair omdat verweerder geen gebruik wenst te maken van haar bevoegdheid tot afwijken van de bestemmingsplanregels en meer subsidiair omdat niet wordt voldaan aan de voorwaarden van artikel 3.10, derde lid, van de Wabo. 
    
    9. Op 20 april 2018 heeft [verzoekster 1] bezwaar gemaakt bij verweerder tegen diens besluit van 20 maart 2018, waarbij de aanvraag van 13 november 2017 is afgewezen. 
    
    10. Bij de primaire besluiten heeft verweerder aan verzoeksters lasten onder dwangsom opgelegd. Daarbij heeft verweerder aangegeven dat hij zowel ten aanzien van het milieuspoor als het ruimtelijk spoor bevoegd gezag is en dat het daarom praktisch is om beide handhavingstrajecten samen te voegen. Verweerder stelt zich op het standpunt dat verzoeksters zowel in strijd handelen met artikel 2.1, eerste lid, onder e, onder 2˚, en artikel 2.3, onder a, van de Wabo als met artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo. Van concreet zicht op legalisatie is volgens verweerder geen sprake omdat bij besluit van 20 maart 2018 de gevraagde omgevingsvergunning voor de opslag van meer dan 100 ton kunststof afval (namelijk 1.500 ton) op het perceel is afgewezen. Verweerder heeft verzoeksters gelast om de overschrijding van de maximale opslaghoeveelheid kunststof afval op genoemd perceel (te weten 100 ton) en opslag anders dan in geperste balen te beëindigen en beëindigd te houden. De opslag van kunststof afval op het perceel dient zich, conform vergunde situatie, te beperken tot een maximum van 100 ton, verpakt in geperste balen. Verzoeksters dienen binnen een begunstigingstermijn van 8 (acht) weken na inwerkingtreding van deze besluiten aan deze last te voldoen op straffe van verbeurte van een dwangsom van € 10.000,00 per week, zo lang de overtreding voortduurt, tot een maximum van € 80.000,00. 
    
    11. Verzoeksters hebben tegen de primaire besluiten bezwaar gemaakt bij verweerder en tevens aan de voorzieningenrechter van deze rechtbank verzocht een voorlopige voorziening te treffen. Zij voeren aan dat voor de motivering van hun bezwaren tegen de aan hen opgelegde lasten onder dwangsom wordt verwezen naar het bezwaar dat is gemaakt tegen het hiervoor vermelde besluit van 20 april 2018. Volgens verzoekers volgt uit dat bezwaar dat de weigering van de gevraagde omgevingsvergunning voor een milieuneutrale verandering niet in stand kan blijven en dat van strijd met de regels van het bestemmingsplan Business Park Stein geen sprake is. Verzoekers betogen op grond hiervan dat sprake is van concreet zicht op legalisatie en dat er sprake is van bijzondere omstandigheden om van handhaving af te zien. Die bijzondere omstandigheden zijn gelegen in de financiële gevolgen voor verzoeksters. Verder betogen verzoeksters dat medewerkers van de RUD Zuid Limburg hebben verklaard dat een omgevingsvergunning milieuneutrale verandering probleemloos zou kunnen worden verleend. Dat de opslag stank veroorzaakt en vliegen aantrekt is volgens verzoeksters niet onderbouwd en kan met voorschriften worden ondervangen. Ten slotte hebben verzoeksters aangevoerd dat verweerder gezien het aan de RUD Zuid Limburg verleende mandaat niet bevoegd is om handhavend op te treden 
    
    12. De voorzieningenrechter weegt de belangen van verzoeksters die pleiten vóór het treffen van een voorlopige voorziening en de belangen van verweerder die pleiten tegen het treffen daarvan, als volgt. In dat kader komt de voorzieningenrechter toe aan een voorlopig rechtmatigheidsoordeel in de hoofdzaken. 
    
    13. De voorzieningenrechter stelt voorop dat de omstandigheid dat verweerder aan de RUD Zuid Limburg mandaat heeft verleend om handhavend op te treden tegen overtreding van vergunningvoorschriften in een milieuvergunning niet met zich brengt dat verweerder niet langer bevoegd zou zijn om zelf van deze bevoegdheid gebruik te maken. 
    
    14. De voorzieningenrechter stelt verder vast dat tussen partijen niet in geschil is dat verzoeksters in strijd hebben gehandeld met de voorschriften van de aan [verzoekster 1] verleende omgevingsvergunning van 20 oktober 2015. Uit de rapporten van de RUD Zuid Limburg blijkt, hetgeen ook niet is bestreden, dat er (ruimschoots) meer kunststof afval lag opgeslagen dan de vergunde 100 ton en dat het afval in strijd met de vergunning ook (deels) los in plaats van in geperste balen was opgeslagen. Hieruit volgt dat sprake is van overtreding van artikel 2.1, eerste lid, onder 2, onder 2˚, van de Wabo en artikel 2.3, aanhef en onder a, van de Wabo. Verweerder was daarom op die grond bevoegd om tegen deze overtreding handhavend op te treden. Verweerder heeft daarbij beide verzoeksters als overtreder mogen aanmerken omdat de overtreding onder hun verantwoordelijkheid is begaan en zij het beide in hun macht hebben om de overtreding te beëindigen. De vraag of verweerder mede op grond van artikel 2.1, eerste lid, en onder c, van de Wabo (gebruik van gronden of bouwwerken in strijd met het geldende planologisch regime) bevoegd was handhavend op te treden laat de voorzieningenrechter hier verder in het midden.  
    
    15. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet uitzicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien (zie onder meer de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 27 oktober 2004, ECLI:NL:RVS:2004: AR4609). 
    
    16. In het onderhavige geval heeft [verzoekster 1] op 13 november 2017 deels ter legalisatie van de geconstateerde overtreding een aanvraag voor een milieuneutrale verandering van de inrichting bij verweerder ingediend voor het uitbreiden van de opslag en doorvoer van kunststof afval naar respectievelijk 1.500 ton (vergund was: 100 ton) en 6.000 ton (vergund was: 1.000 ton). De voorzieningenrechter stelt vast dat verweerder die aanvraag bij besluit van 20 maart 2018 heeft afgewezen onder meer omdat geen sprake zou zijn van een (milieuneutrale) verandering als bedoeld in artikel 3.10, derde lid, van de Wabo. Dit besluit tot weigering van de gevraagde vergunning ter legalisatie van de geconstateerde overtreding is als zodanig in deze procedure niet aan de orde en naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter kan niet op voorhand gezegd worden dat het standpunt dat geen sprake is van een milieuneutrale verandering in rechte geen stand kan houden. Uit de rapporten van de RUD Zuid Limburg, zoals door verweerder toegelicht, blijkt afdoende dat de opslag van huishoudelijk kunststof afval anders dan de opslag van het overige afval vliegen aantrekt en dat een dergelijke opslag de oorzaak kan zijn voor vliegenoverlast. De vraag of dit met het stellen van voorschriften kan worden voorkomen is in deze procedure niet aan de orde en deze procedure leent zich ook niet voor beantwoording van die vraag. Uit het voorgaande volgt dat thans van een concreet zicht op legalisatie geen sprake is. De voorzieningenrechter kan en zal hier verder in het midden laten of ook de overige door verweerder gehanteerde argumenten hout snijden.  
    17. Naar aanleiding van het beroep van verzoeksters op het vertrouwensbeginsel overweegt de voorzieningenrechter dat voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling is vereist dat aan het bestuursorgaan toe te rekenen concrete, ondubbelzinnige toezeggingen zijn gedaan door een daartoe bevoegd persoon, waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend (zie onder meer de uitspraak van de Afdeling van 2 december 2007, ECLI:NL:RVS:2007:ZF3054). Gezien de mandaatregeling kan niet worden gezegd dat  medewerkers van de RUD Zuid Limburg niet het gerechtvaardigd vertrouwen kunnen wekken dat een milieuvergunning kan worden verleend of dat er geen reden is voor handhaving omdat er geen overtreding is. De door verzoeksters overgelegde verklaringen kunnen echter niet worden aangemerkt als concrete, ondubbelzinnige toezeggingen dat de gevraagde (milieuneutrale) omgevingsvergunning voor de uitbreiding van de capaciteit voor kunststof afval daadwerkelijk zou worden verleend. 
    
    18. De omstandigheid dat handhavend optreden mogelijk ernstige financiële gevolgen heeft voor verzoeksters biedt geen grond voor het oordeel dat handhavend optreden zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, dat verweerder daarvan om die reden behoorde af te zien. Daartoe is mede in aanmerking genomen dat willens en wetens in strijd met de verleende milieuvergunning (thans omgevingsvergunning voor de activiteit milieu) is gehandeld.
    
    19. De voorzieningenrechter wijst de verzoeken af. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding. 
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De voorzieningenrechter wijst de verzoeken om voorlopige voorziening af.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. R.J.G.H. Seerden, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. F.A. Timmers, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 
      9 mei 2018.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      griffier	voorzieningenrechter
    
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op: 9 mei 2018
    
    
    
  
  
    Rechtsmiddel
    Tegen deze uitspraak staat geen rechtsmiddel open.