ECLI:NL:RBNNE:2016:2738, Rechtbank Noord-Nederland, 08-06-2016, LEE 15/4913 en LEE 15/5014
Rechtbank Noord-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2016-06-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: In het verweerschrift heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat de aan eiser opgelegde boetes dienen te worden verminderd. In artikel 67 van de Meststoffenwet (oud) was bepaald dat indien van de overtreding een rapport is opgemaakt, er omtrent het opleggen van de bestuurlijke boete binnen dertien weken na de dagtekening van het rapport wordt beslist. Tot 1 januari 2013 was verweerders beleid dat wanneer tussen de dagtekening van het rapport en de oplegging van de bestuurlijke boete meer dan 26 weken waren verstreken, de boete met 10% werd verminderd. In eisers geval hebben de gestelde overtredingen plaatsgevonden in 2012, is het afdoeningsrapport opgesteld op 5 maart 2013 en is de boete opgelegd op 17 februari 2015. Derhalve zijn de boetes meer dan 26 weken na de dagtekening van het afdoeningsrapport opgelegd. Op grond daarvan dienen – gezien het beleid – de aan eiser opgelegde boetes met 10% te worden verminderd, aldus verweerder. Ter zitting heeft verweerder aangevoerd dat dit onderdeel van het verweerschrift moet worden beschouwd als een gewijzigd besluit. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat die wijziging niet tot gevolg heeft dat het oorspronkelijke boetebesluit onrechtmatig was, nu de vraag of een dergelijke vermindering van 10% wordt toegepast afhankelijk is van de vraag of iemand zich op die vermindering beroept. Sinds 2013 past verweerder dit beleid steeds zo toe; die beleidstoepassing vindt niet op voorhand ambtshalve plaats.
      
      Gelet op hetgeen is opgenomen in het verweerschrift en het verhandelde ter zitting, stelt de rechtbank vast dat verweerder heeft erkend dat aan het besluit op bezwaar betreffende de boeteoplegging een gebrek kleeft nu de boetes met 10% hadden moeten worden verminderd. De rechtbank volgt verweerder echter niet in zijn visie dat (dit onderdeel van) het verweerschrift een gewijzigd besluit betreft. Uit de bewoordingen van het verweerschrift volgt dat verweerder enkel heeft vastgesteld dat de boetes dienen te worden verminderd. Die vaststelling is echter niet als besluit te kwalificeren, nu het verweerschrift niet op rechtsgevolg is gericht en het niet tot eiser maar tot de rechtbank is gericht. 
      
      De rechtbank is voorts van oordeel dat verweerder terecht twee bestuurlijke boetes aan eiser heeft opgelegd wegens overtreding van de gebruiksnormen in 2012. Het restant van het totale boetebedrag (90% van € 26.760,-) acht de rechtbank niet onevenredig hoog. De rechtbank ziet aanleiding om het beroep tegen het besluit op bezwaar betreffende de boeteoplegging gegrond te verklaren, dat besluit op bezwaar te vernietigen voor zover daarbij de hoogte van de boetes is gehandhaafd op € 26.760,-, zelf in de zaak te voorzien door eiser twee bestuurlijke boetes met een totaalbedrag van € 24.084,- (€ 26.760 - 10%) op te leggen, te bepalen dat de uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van dat besluit op bezwaar, verweerder op te dragen het betaalde griffierecht aan eiser te vergoeden en verweerder te veroordelen in eisers proceskosten. Daarnaast verklaart de rechtbank eisers beroep tegen het besluit op bezwaar betreffende de betalingsregeling ongegrond.

RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
    
    
      Zittingsplaats Groningen
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummers: LEE 15/4913 en LEE 15/5014
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 8 juni 2016 in de zaak tussen
    
    
      [eiser] , handelend onder de naam [bedrijf] , te [plaats 1] , eiser
    (gemachtigde: A.D. Vrieling),
    
    
      en
    
    
    
      
        de staatssecretaris van Economische Zaken, Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO), verweerder
      (gemachtigde: mr. A.H. Spriensma-Heringa).
    
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Bij besluit van 17 februari 2015 (hierna: primair besluit 1) heeft verweerder aan eiser op grond van de Meststoffenwet (hierna: Msw) twee bestuurlijke boetes, ten bedrage van in totaal € 26.760,-, opgelegd over het gebruiksjaar 2012.
    
    
    
      Bij besluit van 22 mei 2015 (hierna: primair besluit 2) heeft verweerder eiser bericht dat hij een tijdelijke betalingsregeling krijgt, te weten dat hij € 100,- per maand aan verweerder dient over te maken.
    
    
    
      Bij besluit van 30 oktober 2015 (hierna: bestreden besluit 1) heeft verweerder eiser bezwaar tegen primair besluit 2 ongegrond verklaard.
    
    
    
      Bij besluit van 4 november 2015 (hierna: bestreden besluit 2) heeft verweerder eisers bezwaar tegen primair besluit 1 ongegrond verklaard.
    
    
    
      Eiser heeft tegen beide bestreden besluiten afzonderlijk beroep ingesteld.
      Het beroep tegen bestreden besluit 1 is bekend onder zaaknummer LEE 15/4913.
      Het beroep tegen bestreden besluit 2 is bekend onder zaaknummer LEE 15/5014.
    
    
    
      Verweerder heeft één verweerschrift, betreffende beide beroepen, ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting in beide beroepsprocedures heeft plaatsgevonden op 4 mei 2016. Eiser is aldaar verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Tevens is G.J. Scholtens, toezichthouder bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit, verschenen.
    
    
  
  
    Feiten
    
    
      1. 		Bij de beoordeling van de onderhavige beroepen neemt de rechtbank de volgende feiten als vaststaand aan.
    
    
    
      1.1.
      Eiser heeft diverse landbouwpercelen in [plaats 1] en in [plaats 2] in eigendom/erfpacht.
      
    
    
      1.2.
      Op 16 november 2012 heeft G.J. Scholtens, toezichthouder bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (hierna: de toezichthouder), een controle op eisers bedrijf verricht. Tijdens die controle heeft de toezichthouder eiser gesproken en diverse documenten van eiser ontvangen.
      
      
        Naar aanleiding van die controle is de toezichthouder een onderzoek gestart naar de naleving van de gebruiksnormen voor meststoffen door eiser.
      
      
      
        In het kader van dat onderzoek heeft de toezichthouder, tezamen met een collega, op 24 januari 2013 een bezoek aan eisers bedrijf gebracht. Tijdens die controle heeft de toezichthouder eiser gesproken en metingen verricht.
      
      
      
        Op 14 februari 2013 heeft de toezichthouder opnieuw een bezoek aan eisers bedrijf gebracht. Tijdens dat bezoek is eiser gehoord.
      
      
      
        Van die controles en de onderzoeksresultaten is een afdoeningsrapport, gedateerd 5 maart 2013 (hierna: het afdoeningsrapport), opgemaakt.
      
      
    
    
      1.3.
      
        Bij brief van 17 september 2013 heeft verweerder eiser bericht dat hij voornemens is aan eiser twee bestuurlijke boetes van in totaal € 26.760,-, op te leggen wegens overschrijding in 2012 van de gebruiksnorm dierlijke meststoffen en de fosfaatgebruiksnorm.
        Eiser heeft zijn zienswijze op dit voornemen ingediend.
      
      
    
    
      1.4.
      
        Bij primair besluit 1 van 17 februari 2015 heeft verweerder aan eiser een bestuurlijke boete ten bedrage van € 18.697,- opgelegd wegens overtreding in 2012 van de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen met 2.671 kg en een bestuurlijke boete ten bedrage van € 8.063,- opgelegd wegens overtreding in 2012 van de fosfaatgebruiksnorm met 1.466 kg. Het totale boetebedrag bedraagt € 26.760,-.
        Hiertegen heeft eiser bezwaar gemaakt.
      
      
    
    
      1.5.
      Bij brief van 30 maart 2015 heeft eiser verweerder verzocht om uitstel van betaling van de twee bestuurlijke boetes.
      
      
        Bij primair besluit 2 van 22 mei 2015 heeft verweerder eiser bericht dat hij een tijdelijke betalingsregeling krijgt, te weten dat hij € 100,- per maand aan verweerder dient over te maken.
        Hiertegen heeft eiser bezwaar gemaakt.
      
      
    
    
      1.6.
      In de bestreden besluiten heeft verweerder eisers bezwaarschriften ongegrond verklaard.
      
      
        2. 		Gelet op de inhoudelijke relatie tussen beide bestreden besluiten en beide beroepen, ziet de rechtbank aanleiding eerst het beroepschrift tegen de boeteoplegging (LEE 15/5014) te beoordelen en daarna het beroepschrift tegen de betalingsregeling (LEE 15/4913) te beoordelen.
      
      
    
  
  
    Beoordeling van het beroepschrift tegen de boeteoplegging (LEE 15/5014)
    
    
      3. 		Ter zitting is met partijen vastgesteld dat het geschil niet zozeer is toespitst op de vraag of er sprake is van een overtreding van de Msw, maar meer op de vragen hoe verweerders boeteberekening tot stand is gekomen, hoe verweerder de mate van overtreding heeft vastgesteld en of verweerder de hoogte van de boetes juist heeft vastgesteld.
    
    
    
      De rechtbank zal het onderhavige beroep in dat licht beoordelen.
    
    
    
      4.1.
      Eiser voert aan de gehele boeteprocedure lang heeft geduurd. Tussen het afdoeningsrapport en primair besluit 1 zijn 102 weken verstreken. Eiser stelt dat hij al die tijd in onzekerheid heeft geleefd of hem een boete zou worden opgelegd. Deze vorm van rechtsonzekerheid is aan verweerder te wijten. Gezien het beleid dat verweerder tot kortgeleden voerde, dient op grond van schending van de goede procesorde tot matiging van de boetes te worden overgegaan, aldus eiser.
      
      
        4.2.1.
        In het verweerschrift heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat de aan eiser opgelegde boetes dienen te worden verminderd. In artikel 67 van de Msw (oud) was bepaald dat indien van de overtreding een rapport is opgemaakt, er omtrent het opleggen van de bestuurlijke boete binnen dertien weken na de dagtekening van het rapport wordt beslist. Tot 1 januari 2013 was verweerders beleid dat wanneer tussen de dagtekening van het rapport en de oplegging van de bestuurlijke boete meer dan 26 weken waren verstreken, de boete met 10% werd verminderd. In eisers geval hebben de gestelde overtredingen plaatsgevonden in 2012, is het afdoeningsrapport opgesteld op 5 maart 2013 en is de boete opgelegd op 17 februari 2015. Derhalve zijn de boetes meer dan 26 weken na de dagtekening van het afdoeningsrapport opgelegd. Op grond daarvan dienen – gezien het beleid – de aan eiser opgelegde boetes met 10% te worden verminderd, aldus verweerder.
        
      
      
        4.2.2.
        Ter zitting heeft verweerder aangevoerd dat dit onderdeel van het verweerschrift moet worden beschouwd als een gewijzigd besluit. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat die wijziging niet tot gevolg heeft dat het oorspronkelijke boetebesluit onrechtmatig was, nu de vraag of een dergelijke vermindering van 10% wordt toegepast afhankelijk is van de vraag of iemand zich op die vermindering beroept. Sinds 2013 past verweerder dit beleid steeds zo toe; die beleidstoepassing vindt niet op voorhand ambtshalve plaats.
        
      
      
        4.3.1.
        Gelet op hetgeen is opgenomen in het verweerschrift en het verhandelde ter zitting, stelt de rechtbank vast dat verweerder heeft erkend dat aan bestreden besluit 2 een gebrek kleeft nu de boetes met 10% hadden moeten worden verminderd.
        
        
          De rechtbank volgt verweerder echter niet in zijn visie dat (dit onderdeel van) het verweerschrift een gewijzigd besluit betreft. Uit de bewoordingen van het verweerschrift volgt dat verweerder enkel heeft vastgesteld dat de boetes dienen te worden verminderd. Die vaststelling is echter niet als besluit te kwalificeren, nu het verweerschrift niet op rechtsgevolg is gericht en het niet tot eiser maar tot de rechtbank is gericht.
        
        
      
      
        4.3.2.
        In het licht van voornoemd gebrek dient het beroep met zaaknummer LEE 15/5014 gegrond te worden verklaard en dient bestreden besluit 2 gedeeltelijk te worden vernietigd.
        
        5. De rechtbank zal hieronder onderzoeken in hoeverre zij zelf in de zaak kan voorzien.
        
        6. De rechtbank stelt voorop dat uit vaste jurisprudentie van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (hierna: het CBb) (onder meer de uitspraak van 5 november 2013 (ECLI:NL:CBB:2013:223) en de uitspraak van 30 april 2014 (ECLI:NL:CBB:2014:165)) volgt dat uit het systeem van de artikelen 7 en 8 van de Msw alsmede de wetsgeschiedenis blijkt dat het systeem van normstelling, waarin de wetgever bij invoering van de gebruiksnormen heeft voorzien, uitgaat van een algeheel verbod op het op of in de bodem brengen van meststoffen, waaraan de agrariër die meststoffen heeft gebruikt slechts kan ontkomen als aan de voorwaarden voor opheffing van het verbod is voldaan. De materiële bewijslast ten aanzien van de naleving van de gebruiksnormen ligt volgens dit systeem dus primair bij degene die de meststoffen op of in de bodem brengt of laat brengen. De weg waarlangs het aannemelijk maken van naleving van de gebruiksnormen geschiedt, ligt in zoverre vast dat de wet niet alleen regelt aan de hand van welke elementen wordt bepaald hoeveel stikstof of fosfaat op de of in de bodem is gebracht, maar bovendien de agrariër de verplichting oplegt om, mede ten behoeve daarvan, bepaalde gegevens over de meststoffenhuishouding van het landbouwbedrijf te administreren en over te leggen. Dit neemt niet weg dat de agrariër aan de hand van alternatieve gegevens en bepalingswijzen die voldoende zijn onderbouwd en betrouwbaar zijn om als bewijs te kunnen dienen, aannemelijk kan maken dat de gebruiksnormen niet zijn overschreden. Dat degene die in weerwil van het algehele verbod van artikel 7 van de Msw meststoffen op of in landbouwgrond brengt, dient te verantwoorden dat hij de voor het betreffende jaar geldende gebruiksnorm(en) niet overschrijdt, laat onverlet dat verweerder, indien hij ter zake een bestuurlijke boete wil opleggen, op basis van concrete feiten en omstandigheden dient aan te tonen dat de overtreding is begaan. Deze op de landbouwer rustende bewijslast geldt niet slechts voor de op of in de bodem gebrachte hoeveelheid meststoffen, maar ook voor het aantal hectaren tot het bedrijf behorende landbouwgrond; de hoeveelheid landbouwgrond is immers bepalend voor de hoogte van de in het concrete geval geldende gebruiksnormen. 
        
      
    
    
      7.1.
      In het aanvullend beroepschrift voert eiser aan dat verweerder bij de boeteberekening een onjuiste gebruiksoppervlakte van 10,69 hectare heeft gehanteerd. Uitgangspunt dient de oppervlakte van 11,71 hectare te zijn, zoals vermeld in het bemestingsplan 2012. Eiser wijst in dit kader op de kaarten bij de Gecombineerde Opgave 2012 (hierna: de GO 2012); bepaalde gedeelten van percelen 1 tot en met 7 zijn niet door verweerder meegenomen in zijn berekening van de gebruiksoppervlakte.
      
    
    
      7.2.
      In het verweerschrift heeft verweerder – kort samengevat – aangevoerd dat hij de door eiser op de GO 2012 ingetekende oppervlakte landbouwgrond heeft gecontroleerd en heeft beoordeeld of er sprake is van beteelde tot het bedrijf behorende oppervlakte aan landbouwgrond als bedoeld in artikel 1 van de Msw. Daarbij is gebruik gemaakt van het Agrarisch Areaal Nederland (hierna: het AAN) en de luchtfoto’s van 2012 uit de Basisregistratie Percelen. Dit zijn voor eisers bedrijf de best beschikbare gegevens, aldus verweerder. Op grond hiervan is de oppervlakte landbouwgrond vastgesteld op 10,69 hectare. Verweerder heeft aangevoerd dat eiser over perceel 1 een oppervlakte van 2,28 hectare op het GO-formulier heeft ingevuld en een oppervlakte van 2,041 hectare op de GO-kaart heeft ingetekend. Verweerder heeft de beteelde tot het bedrijf behorende oppervlakte voor perceel 1 vastgesteld op 2,027 hectare zoals opgenomen in het AAN. De door eiser ingevulde/ingetekende mestopslag is namelijk geen landbouwgrond als opschreven in artikel 1 van de Msw, aldus verweerder. Wat de percelen 2 tot en met 7 betreft, heeft verweerder de door eiser ingetekende oppervlakte overgenomen omdat die oppervlakte overeenkomt met de oppervlaktes zoals opgenomen in het AAN. Eiser heeft op het formulier van de GO 2012 grotere oppervlaktes ingevuld, dan de oppervlaktes die eiser op de kaarten heeft ingetekend, aldus verweerder.
      
      
        7.3.1.
        Ter zitting heeft eiser aangevoerd dat verweerder bepaalde stroken grasland op de percelen niet heeft betrokken bij de berekening. Die stroken zijn schouwpaden die eigendom zijn van het waterschap en door eiser worden gebruikt om gras te telen. Zowel die stroken als de rest van de percelen worden bemest en gebruikt als landbouwgrond, aldus eiser.
        
      
      
        7.3.2.
        Ter zitting heeft verweerder, aan de hand van luchtfoto’s uit zijn digitale dossier, nader toegelicht welke oppervlakte door eiser is opgegeven in de GO 2012 (de geel omlijnde gronden op die luchtfoto’s) en welke oppervlakte door verweerder in het kader van die GO is goedgekeurd (de rood omlijnde gronden op die luchtfoto’s). De mestopslag is niet goedgekeurd als landbouwgrond. De door eiser genoemde stroken grasland zijn door verweerder goedgekeurd; die stroken vallen binnen de rood omlijnde gebieden. Op basis van die gegevens blijft verweerder bij zijn standpunt dat de oppervlakte landbouwgrond 10,69 hectare bedraagt.
        
      
    
    
      7.4.
      
        De rechtbank is van oordeel dat verweerder op basis van concrete feiten en omstandigheden heeft aangetoond dat de totale oppervlakte landbouwgrond in 2012
        10,69 hectare bedroeg. Hetgeen is opgenomen in het verweerschrift, in combinatie met verweerders toelichting ter zitting, acht de rechtbank daartoe voldoende. Met zijn stellingen in het aanvullend beroepschrift en ter zitting heeft eiser niet (alsnog) aannemelijk gemaakt dat in 2012 sprake was van een andere hoeveelheid landbouwgrond.
      
      
      
        Deze beroepsgrond slaagt niet.
      
      
    
    
      8.1.
      Voorts voert eiser in het aanvullend beroepschrift – samengevat – aan dat verweerders berekening van de hoeveelheid mest onzorgvuldig en onjuist is geweest. Ten onrechte is uitgegaan van de (grotere) mestproductie van Holsteiner koeien. Eiser stelt Friese Hollanders te hebben, die veel minder mest produceren dan Holsteiner koeien. De vaste mest van zijn bedrijf betreft mest en stro door elkaar heen. Pas na een aantal weken is de mestbult in hoogte geslonken door broei en verrotting. Eiser stelt dat tijdens het controlemoment geen sprake was van een ingeklonken mestbult; er was ook verse mest neergelegd die nog niet door broei en verrotting was verminderd. Eiser acht het opmeten van de mesthoop met een stok dan ook een onjuiste en onvolledige meetmethode, waardoor de berekening niet zorgvuldig tot stand is gekomen. Het had op verweerders weg gelegen om monsters te nemen om de gehalten ten bepalen en om de mest te wegen. Eiser stelt dat hij destijds, zonder alles goed te overzien, heeft ingestemd met de berekeningswijze; dat hij heeft ingestemd maakt nog niet dat dit een juiste berekeningswijze is. Daarnaast is maar een schatting gemaakt van de hoeveelheid gier in de mestputten, nu de putdeksels dichtgevroren waren. Het had op verweerders weg gelegen om terug te keren wanneer de mestputten wel geopend konden worden, om de hoeveelheid gier te bepalen. Verweerders berekening is dus niet gebaseerd op feiten maar op schattingen, aldus eiser. Ter onderbouwing van de in 2012 geproduceerde mest verwijst eiser naar de in de bezwaarfase ingediende berekening van JFopma advies (hierna: de JFopma-berekening).
      
    
    
      8.2.
      
        In het verweerschrift heeft verweerder zich, onder verwijzing naar het afdoeningsrapport, op het standpunt gesteld dat de toezichthouder de hoeveelheid vaste mest en de hoeveelheid gier op zorgvuldige wijze heeft bepaald. Wat eisers koeien betreft, heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat niet is uitgegaan van de onjuiste diercategorie en bijbehorende excretienorm (diercategorie 120). Verweerder heeft aangevoerd dat wanneer eiser meent dat – anders dan hij tijdens de controle op 24 januari 2013 heeft verklaard – de hoeveelheid mest en gier onjuist zijn bepaald, het aan eiser is om dit onderbouwd en voldoende betrouwbaar aan te geven. Eiser heeft hier niet aan voldaan. Dat eiser het met de berekeningen van de mest eens was, blijkt ook uit het door eiser op 31 januari 2013 ingevulde formulier ‘Aanvullende gegevens 2012’ (hierna: het AGL 2012), aldus verweerder.
        Voorts heeft verweerder aangevoerd dat eiser in 2012 (te) veel dieren had voor de oppervlakte landbouwgrond die tot het bedrijf behoorde. Eiser mocht in 2012 maximaal 250 kg stikstof per hectare landbouwgrond op of in de grond brengen. Uit het afdoeningsrapport volgt dat eisers dieren 309 kg stikstof per hectare hebben geproduceerd. Tevens hebben eisers dieren 123 kg fosfaat per hectare geproduceerd, terwijl de fosfaatgebruiksnorm voor 6,81 hectare grasland 100 kg fosfaat per hectare was en voor 3,88 hectare grasland 95 kg fosfaat per hectare was. Eisers dieren hebben dus ruimschoots meer stikstof en fosfaat geproduceerd dan volgens de normen was toegestaan, aldus verweerder.
      
      
      
        8.3.1.
        Ter zitting heeft eiser aangevoerd dat hij op 24 januari 2013 heeft ingestemd met de verrichte wijze van meten en de meetresultaten, omdat hij de toezichthouders snel van zijn erf af wilde hebben. Eiser voelde zich die dag onheus bejegend door de toezichthouders.
        
      
      
        8.3.2.
        Ter zitting hebben verweerders gemachtigde en de toezichthouder nader toegelicht hoe de hoeveelheid vaste mest en gier is opgemeten en berekend. De vaste mesthoop is opgemeten met een centimeterband en een schuifstok; dit zijn gebruikelijke meetinstrumenten en meetmethoden. Eiser heeft er destijds mee ingestemd dat de mesthoop 3,3 meter hoog was. Het was niet mogelijk om onderscheid is maken in de rundvee-, paarden- of schapenmest op de mesthoop, omdat de mest van alle dieren op die ene hoop kwam. Het is in eisers voordeel geweest dat, wat de vaste mest betreft, niet is gerekend met een gemiddeld gewicht van 1000 kg per m³. Wat de hoeveelheid gier betreft, zal slechts sprake zijn geweest van een geringe hoeveelheid in de mestputten omdat veel gier aan het stro bleef hangen en op de vaste mesthoop terechtkwam. Tevens was sprake van een kleine mestput. In zijn opgave gaf eiser naderhand een vergelijkbare hoeveelheid mest op. Als eiser vindt dat er destijds minder mest aanwezig was, had hij dat wel opgegeven, aldus verweerder.
        
      
      
        8.4.1.
        Verweerder heeft de in 2012 op eisers bedrijf geproduceerde en gebruikte hoeveelheid mest berekend op basis van de in het afdoeningsrapport vervatte bevindingen, die steunen op de meetresultaten van 24 januari 2013, op eisers eigen verklaringen op 14 februari 2013 en op eisers eigen mestadministratie. Die bevindingen zijn verwerkt in de bij primair besluit gevoegde ‘Berekening gebruik meststoffen 2012’ (hierna: de Berekening). 
        
      
      
        8.4.2.
        Gelet op de in het afdoeningsrapport en de Berekening opgenomen concrete feiten en omstandigheden en verweerders toelichting daarover ter zitting, is de rechtbank van oordeel dat verweerder in voldoende mate heeft aangetoond hoeveel mest in 2012 op eisers bedrijf is geproduceerd en gebruikt en in welke mate de stikstof- en fosfaatgebruiksnormen in 2012 door eiser zijn overschreden.
        
        
          Daarbij is van belang dat tussen partijen niet in geschil is wat de beginvoorraad mest op eisers bedrijf in 2012 is geweest. Tevens is niet in geschil dat eiser in 2012 geen mest van zijn bedrijf heeft aan- of afgevoerd en dat eiser in 2012 mest van zijn runderen, paarden en schapen op de mesthoop heeft opgeslagen. Voorts volgt uit het afdoeningsrapport en de Berekening dat verweerder rekening heeft gehouden met de door eiser opgegeven aantal runderen. Eiser heeft niet bestreden dat verweerder daarbij is uitgegaan van de juiste diercategorieën en bijbehorende excretienormen. Eisers stelling dat verweerder in zijn berekening is uitgegaan van (de mestproductie van) Holsteiner koeien in plaats van Friese Hollanders, mist daarom feitelijke grondslag en wordt om die reden niet door de rechtbank gevolgd.
        
        
        
          Daarnaast heeft eiser niet betwist dat het meten van vaste mesthopen middels een centimeterband en een schuifstok een gebruikelijke wijze van meten is. Uit het afdoeningsrapport volgt dat de toezichthouder bij het bepalen van de hoeveelheid en het gewicht van de vaste mest op de mesthoop, rekening heeft gehouden met de structuur van die mest en de wijze waarop de mesthoop was opgebouwd. Daarmee is voldoende rekening gehouden met de door eiser gestelde inklinking van de mesthoop. Hoewel eiser thans vraagtekens stelt bij de meetresultaten van 24 januari 2013 betreffende de (omvang van de) hoeveelheid vaste mest, heeft eiser die meetresultaten destijds niet bestreden. Dat eiser die bestrijding op 24 januari 2013 achterwege heeft gelaten omdat hij zich onheus bejegend voelde, betekent niet dat verweerder bij zijn berekening niet van die meetresultaten uit mocht gaan.
          Wat de hoeveelheid gier op 24 januari 2013 betreft, volgt uit het afdoeningsrapport dat de toezichthouder een schatting heeft gemaakt omdat de putdeksels waren vastgevroren. Hoewel het nauwkeuriger was geweest om op een later moment concrete metingen van de hoeveelheid gier in de mestputten te verrichten, heeft eiser niet aannemelijk gemaakt dat verweerder bij zijn berekening van een onjuiste hoeveelheid gier is uitgegaan. De rechtbank betrekt daarbij dat verweerders vaststelling van de eindvoorraad mest in 2012 op eisers bedrijf, overeenkomt met de eindvoorraad die eiser zelf heeft opgenomen in het AGL 2012 en de eindvoorraad is die opgenomen in de gebruiksnormberekening 2012 van Accom/AVM van 12 februari 2013.
        
        
        
          In eisers stellingen en de JFopma-berekening ziet de rechtbank geen aanleiding tot een ander oordeel te komen. Daarbij is van belang dat de JFopma-berekening is gebaseerd op een onjuiste hoeveelheid landbouwgrond. Tevens is van belang dat de toezichthouder in zijn berekening van de productie vaste mest in 2012, rekening heeft gehouden met een gemiddeld gewicht van de mest van 800 kg per m³ terwijl dat gewicht op 24 januari 2013 naar zijn waarneming wel 1000 kg per m³ kon zijn. Die berekeningswijze is niet in eisers nadeel geweest.
        
        
        
          Deze beroepsgrond slaagt niet.
        
        
        
          9. 		Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat verweerder terecht twee bestuurlijke boetes aan eiser heeft opgelegd wegens overtreding van de gebruiksnormen in 2012.
        
        
      
    
    
      10.1.
      Eiser voert in het aanvullend beroepschrift – samengevat – aan dat verweerder bij het vaststellen van de boetes onvoldoende rekening heeft gehouden met zijn financiële situatie. Die situatie is thans slechter dan in bezwaar is aangegeven. Eiser stelt dat zijn financiële situatie zeer penibel is; hij valt thans onder het Bijzonder Beheer van de ABN-AMRO bank (zoals volgt uit de brief van die bank van 30 juni 2015), de hypothecaire lening wordt door P. Grijpstra (zijn zoon) opgeëist en de onderneming is gestaakt wegens onvermogen. Eiser stelt dat verweerder enkel naar de hoofdlijnen heeft gekeken. Dat zijn inkomsten opwegen tegen zijn schulden is een onjuist uitgangspunt en niet gebaseerd op juiste feiten. Eiser meent dat verweerder op grond van zijn financiële situatie tot verdere matiging van de boetes had moeten overgaan.
      
    
    
      10.2.
      In het verweerschrift heeft verweerder – samengevat – aangevoerd dat op grond van de aangeleverde stukken (vooralsnog) geen aanleiding bestaat om de boetes verder te matigen. Er is sprake van inkomen (zoals de AOW-uitkering) en vermogen/onroerende goed dat kan worden verkocht. Die mogelijkheden zijn tevens vermeld in de brief van de ABN-AMRO bank van 30 juni 2015. Voorts heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat de redelijke termijn in het onderhavige geval ten tijde van het verweerschrift met ongeveer zeven maanden is overschreden, op grond waarvan de boetes met 10% kunnen worden verminderd. Verweerder ziet echter geen aanleiding om de boetes nog verder te verminderen, nu de boetes al met 10% worden verminderd wegens toepassing van zijn beleid. Verweerder heeft in dit kader verwezen naar hetgeen door de CBb is overwogen in de uitspraak van 12 december 2013 (ECLI:NL:CBB:2013:335).
      
      
        10.3.1.
        Ter zitting heeft eiser aangevoerd dat het bedrijf thans nog wel bestaat, maar dat er steeds geld bij moet om het bedrijf draaiende te houden. Verweerders stelling dat hij land moet verkopen om verweerder te betalen, acht eiser onrechtmatig.
        
      
      
        10.3.2.
        Ter zitting heeft verweerder zijn standpunt herhaald dat in dit geval geen sprake is van omstandigheden om tot verdere matiging van de boetes over te gaan.
        
      
      
        10.4.1.
        Voorop staat dat artikel 6 van het Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden meebrengt dat de rechter dient te toetsen of de hoogte van de opgelegde boetes in redelijke verhouding staan tot de ernst en de verwijtbaarheid van de overtreding. Verweerder heeft de aan eiser opgelegde boetes vastgesteld overeenkomstig de boetenormen opgenomen in artikel 57 van de Msw.
        
        
          Uit vaste jurisprudentie van het CBb (onder meer de uitspraak van 28 februari 2012 (ECLI:NL:CBB:2012:BV8605) en de uitspraak van 10 april 2015 (ECLI:NL:CBB:2015:129)) volgt dat artikel 59 Msw het kader vormt waarbinnen moet worden beoordeeld of de voorgeschreven boete in het concrete geval evenredig is, gelet op de aard en ernst van de geconstateerde overtreding, de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten en, zonodig, de omstandigheden waaronder de overtreding is begaan. De omstandigheden die daarbij een rol kunnen spelen zijn die omstandigheden waarmee de wetgever niet reeds bij de vaststelling van het boetebedrag rekening heeft gehouden. Op deze wijze zal volgens het CBb in de regel recht kunnen worden gedaan aan de vereiste evenredigheid in het concrete geval tussen de hoogte van de boete en de aard en ernst van de geconstateerde overtreding. Uit de Memorie van Toelichting bij de Msw (Kamerstukken II, 2004/05, 29930, nr.3, pagina’s 125-126) blijkt dat de wetgever bij het bepalen van de boetenorm twee elementen heeft gecombineerd, namelijk het behaalde economisch voordeel en de bestraffing voor de overtreding.
        
        
      
      
        10.4.2.
        De rechtbank is van oordeel dat in het onderhavige geval het restant van het totale boetebedrag (90% van € 26.760,-) niet onevenredig hoog is. Duidelijk is dat eisers bedrijf niet goed meer loopt en dat eiser daardoor in financieel zwaar weer terecht is gekomen. Echter, uit de door eiser ingediende financiële stukken volgt dat niet dat eiser niet in staat zou zijn om de boetes te voldoen. Uit de brief van de ABN-AMRO bank van 30 juni 2015 volgt dat eiser met die bank afspraken heeft gemaakt over de behandeling van het aan eiser verstrekte krediet; zo is afgesproken dat eiser de onroerende zaak aan de Achterwei 19 te Ee te koop zal zetten en dat de bank bereid is om tot nader orde de bestaande kredietafspraken onveranderd te continueren. Uit die brief volgt dat voor eiser de mogelijkheid bestaat om geld te genereren door zijn onroerende goed te verkopen; dat eiser daartoe (nog) niet is overgegaan betreft een eigen keuze van eiser en geen bijzondere omstandigheid als hiervoor bedoeld. Voorts volgt uit de verklaring van eisers zoon 29 oktober 2015 dat eiser is gevraagd om schriftelijk mede te delen of (en zo ja, wanneer) hij de lening zal terugbetaald en dat de opeising van die lening uit handen zal worden gegeven als eiser in gebreke blijft. Uit die verklaring volgt niet dat verdere opeising van de lening heeft plaatsgevonden. Het opeisen van die lening betreft dus evenmin een bijzondere omstandigheid. Voorts betrekt de rechtbank bij haar oordeel hetgeen hiervoor onder 8.4.2. is overwogen over de ernst en verwijtbaarheid van de overtreding.
        
        
          Deze beroepsgrond slaagt niet.
        
        
        11. In het licht van het voorgaande ziet de rechtbank aanleiding om in het onderhavige geval zelf in de zaak te voorzien door eiser twee bestuurlijke boetes met een totaalbedrag van € 24.084,- (€ 26.760 - 10%) op te leggen.
        
        12. Omdat de rechtbank het beroep met zaaknummer LEE 15/5014 gegrond verklaart, zal de rechtbank bepalen dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 331,- vergoedt.
        
        13. De rechtbank zal verweerder veroordelen in de door eiser gemaakte proceskosten in de beroepsprocedure met zaaknummer LEE 15/5014. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 992,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 496,- en een wegingsfactor 1). Tevens ziet de rechtbank aanleiding verweerder te veroordelen in de reiskosten van eiser voor het bijwonen van de zitting van 4 mei 2016, tot een bedrag van € 14,14 (2 maal € 7,07; retourreis met het openbaar vervoer tussen [adres] te [plaats 1] en Guyotplein 1 te Groningen).
        
      
    
  
  
    Beoordeling van het beroepschrift tegen de betalingsregeling (LEE 15/4913)
    
    
      14.1.
      In de gronden van beroep voert eiser – samengevat – aan dat verweerders standpunt dat redelijkerwijs aan de betalingsverplichting van € 100,- per maand kan worden voldaan, niet opgaat. Tijdens de bezwaarfase heeft hij middels jaarverslagen laten zien dat de onderneming niet meer rendabel is en met verliezen te kampen heeft. Uit de brief van ABN-AMRO bank van 30 juni 2015 volgt dat hij zich aan de afspraken dient te houden om executoriale verkoop van al zijn bezittingen te voorkomen. Door de bank wordt hem geen bankgarantie verleend, vanwege zijn slechte financiële situatie. Tevens is hij niet in staat de hypothecaire lening aan zijn zoon terug te betalen. Eiser stelt dat de activiteiten die hij tot op heden ontplooit dermate kleinschalig zijn, dat daar geen inkomsten uit te halen valt. Zijn schulden zijn vele malen groter dan waarmee verweerder rekening heeft gehouden. Eiser verzoekt verweerder nogmaals om tot uitstel van betaling over te gaan.
      
      
        14.2.1.
        In bestreden besluit 1 heeft verweerder – samengevat – overwogen dat hij geen uitstel van betaling kan verlenen omdat hij geen geldige bankgarantie van eiser heeft ontvangen. Wat de betalingsregeling betreft, heeft verweerder overwogen dat hem op basis van de door eiser overgelegde stukken is gebleken dat eisers maandelijkse inkomsten boven de bijstandsnorm liggen. Daarnaast is hem gebleken dat het totaal aan inkomsten en vermogen (bijgebouwen/bedrijfsmiddelen/grond etc.) in relatie tot de schulden van eiser een zodanige omvang heeft, dat gesteld kan worden dat eiser redelijkerwijs aan de betalingsverplichting van € 100,- per maand kan voldoen, aldus verweerder.
        
      
      
        14.2.2.
        In het verweerschrift heeft verweerder aangevoerd dat op grond van de aangeleverde stukken geen aanleiding bestaat om verder uitstel van betaling te verstrekken. 
        
      
      
        14.3.1.
        Ter zitting heeft eiser aangevoerd dat het bedrijf thans nog wel bestaat, maar dat er steeds geld bij moet om het bedrijf draaiende te houden. Hij moet steeds paarden onder de normale verkoopprijs verkopen om te kunnen eten. Maandelijks verricht hij betalingen op de post Halma; met de bank redt hij het op dit moment wel. Verweerders stelling dat hij land moet verkopen om verweerder te betalen, acht eiser onrechtmatig. Land in de executoriale verkoop verkopen levert veel minder op, aldus eiser.
        
      
      
        14.3.2.
        Ter zitting heeft verweerder aangevoerd dat met de betalingsverplichting van € 100,- per maand is afgeweken van zijn reguliere beleid van € 500,- per maand voor een natuurlijk persoon. Uit de tot op heden door eiser overgelegde financiële stukken blijk dat eisers liquiditeitspositie niet bepaald rooskleurig is, maar niet dat eiser in het geheel niet in staat zou zijn om het bedrag van € 100,- per maand te voldoen. Eisers financiële situatie (inkomen/vermogen versus uitgaven/schulden) is onvoldoende duidelijk geworden, aldus verweerder.
        
      
    
    
      14.4.
      Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat dat eiser redelijkerwijs aan de betalingsverplichting van € 100,- per maand kan voldoen. Allereerst is van belang dat verweerder bij die vaststelling in eisers voordeel is afgeweken van zijn reguliere beleid betreffende de hoogte van de betalingsverplichting. Tevens is van belang dat uit de brief van ABN-AMRO bank van 30 juni 2015 geen recente betalingsverplichtingen volgen en dat eiser ter zitting heeft verklaard dat hij het op dit moment met de bank wel redt. Voorts volgt uit de verklaring van eisers zoon van 29 oktober 2015 noch enig ander gedingstuk dat eisers zoon de opeising van de lening verder heeft geëffectueerd. Dat eiser (nog) niet is overgegaan tot de verkoop van zijn onroerende goed, betreft een eigen keuze van eiser. Daarnaast heeft eiser ter zitting verklaard dat hij wel in staat is bepaalde schulden, zoals de schuld aan Halma, te betalen. In het licht van die feiten en omstandigheden acht de rechtbank de betalingsregeling niet onredelijk.
      
      15. Het beroep met zaaknummer LEE 15/4913 is ongegrond.
      
      16. Voor een proceskostenveroordeling inzake dat beroep bestaat geen aanleiding.
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank: 
    
    
    - verklaart het beroep met zaaknummer LEE 15/5014 gegrond; 
    - vernietigt bestreden besluit 2 van 4 november 2015, voor zover daarbij de hoogte van de boetes is gehandhaafd op € 26.760;
    - legt aan eiser twee bestuurlijke boetes op met een totaalbedrag van € 24.084,-;
    - bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van bestreden besluit 1;
    - verklaart het beroep met zaaknummer LEE 15/4913 ongegrond;
    - draagt verweerder op het betaalde griffierecht in zaaknummer LEE 15/5014 van 
    		€ 331,- aan eiser te vergoeden;
    - veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser in zaaknummer LEE 15/5014 tot een totaalbedrag van € 1.006,14.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. M.W. de Jonge, rechter, in aanwezigheid van mr. R.A. Schaapsmeerders, griffier.
      De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 8 juni 2016.
    
    
    
    
    
    
    
      griffier											rechter		
    
    
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op:
      typ: SCHA
    
    
    
    
  
  
    Rechtsmiddel
    Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.