ECLI:NL:RVS:2006:AV3911, Raad van State, 08-03-2006, 200503812/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2006-03-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 15 juni 2004 heeft het college van burgemeester en wethouders van Hellevoetsluis (hierna: het college) appellanten, onder oplegging van een dwangsom van € 600,00 per week met een maximum van € 15.600,00, gelast de permanente bewoning van de recreatiewoning aan de [locatie] te Hellevoetsluis (hierna: het perceel) binnen zes maanden na dagtekening van dit besluit te beëindigen.

200503812/1.
      Datum uitspraak: 8 maart 2006
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellanten], wonend te [woonplaats],
    
    tegen de uitspraak in zaak nos. VGEMWT 05 / 1060 en 05 / 1061 van de voorzieningenrechter van de rechtbank Rotterdam van 14 april 2005 in het geding tussen:
    
    appellanten
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Hellevoetsluis.
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 15 juni 2004 heeft het college van burgemeester en wethouders van Hellevoetsluis (hierna: het college) appellanten, onder oplegging van een dwangsom van € 600,00 per week met een maximum van € 15.600,00, gelast de permanente bewoning van de recreatiewoning aan de [locatie] te Hellevoetsluis (hierna: het perceel) binnen zes maanden na dagtekening van dit besluit te beëindigen.
    
    Bij besluit van 18 februari 2005 heeft het college het daartegen door appellanten gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en het besluit van 15 juni 2004 met aanpassing van de motivering en de last in stand gelaten.
    
    Bij uitspraak van 14 april 2005, verzonden op 21 april 2005, heeft de voorzieningenrechter van de rechtbank Rotterdam (hierna: de voorzieningenrechter) het daartegen door appellanten ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben appellanten bij brief van 28 april 2005, bij de Raad van State ingekomen op die dag, hoger beroep ingesteld. De gronden van het beroep zijn aangevuld bij brief van 9 mei 2005. Deze brieven zijn aangehecht.
    
    Bij brief van 22 juni 2005 heeft het college van antwoord gediend.
    
    Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van appellanten. Deze zijn aan de andere partij toegezonden.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 23 januari 2006, waar appellanten in persoon, bijgestaan door mr. F. Frank, advocaat te Amsterdam, en het college, vertegenwoordigd door mr. J.S. van Es-Bel, ambtenaar van de gemeente, zijn verschenen.
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    Appellanten betogen tevergeefs dat de voorzieningenrechter heeft miskend dat het college in de beslissing op bezwaar zonder reden is afgeweken van het advies van de vaste commissie van advies voor de bezwaarschriften van 21 januari 2005. Voor zover het college het advies van deze commissie niet heeft overgenomen is dat blijkens de beslissing op bezwaar met redenen omkleed.
    
    2.2.    Ingevolge het bestemmingsplan "Duijnhoek" rust op het perceel de bestemming "Zomerhuizen (Z)".
    
         Ingevolge artikel 1, zesde lid, wordt in de planvoorschriften onder zomerhuis verstaan een recreatiewoonverblijf, bedoeld voor niet-permanente bewoning ten behoeve van recreanten die hun hoofdverblijf elders hebben.
    
         Ingevolge artikel 18, vierde lid, is het verboden bouwwerken te gebruiken of te laten gebruiken, in strijd met de daaraan gegeven bestemming.
    
         Ingevolge artikel 18, vijfde lid, onder b, wordt onder het in lid 4 bedoelde verboden gebruik in ieder geval verstaan zomerhuizen en stacaravans te gebruiken of te laten gebruiken voor permanente bewoning.
    
    2.3.     De voorzieningenrechter heeft met verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 28 november 2001 in zaak no. 200005427/1 (JB 2002/23) terecht en op goede gronden het betoog van appellanten verworpen, dat het in de planvoorschriften neergelegde verbod op permanente bewoning van zomerhuizen in strijd is met artikel 1 van het eerste protocol van het EVRM en de fundamentele vrijheden, artikel 25 van de Universele verklaring van de Rechten van de Mens en artikel 11 van het Internationale Verdrag inzake economische, sociale en culturele rechten. Dat, naar appellanten betogen, onlangs met een beroep op deze bepalingen beroep is ingesteld bij het Europees Hof voor de Rechten van de Mens is geen aanleiding daar thans anders over te oordelen.
    
         Het door appellanten overgelegde rapport "De kwantitatieve en kwalitatieve aspecten en ontwikkelingen van toeristische verhuur van recreatieve woonverblijven" van het Nederlands Research Instituut voor Recreatie en Toerisme van december 2005, dat in opdracht van de BelangenVereniging Vrij Wonen is opgesteld, is evenmin aanleiding voor een ander oordeel. Daarbij is in aanmerking genomen dat niettegenstaande de aan dit rapport door appellanten ontleende algemene conclusie dat er te weinig behoefte bestaat aan recreatiewoningen, de planwetgever en in navolging daarvan het college in deze procedure zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat permanente bewoning van recreatiewoningen de publiek-recreatieve functie van het buitengebied aantast en dat het belang van Hellevoetsluis zich te profileren als een toeristische gemeente die zich richt op verblijfsrecreatie een rechtens te respecteren algemeen belang is bij het optreden tegen permanente bewoning van recreatiewoningen.
    
    2.4.    Appellanten betogen dat de voorzieningenrechter heeft miskend dat een definitie van permanente bewoning in het bestemmingsplan ontbreekt en de in het besluit van 15 juni 2004 gehanteerde definitie van dit begrip de gebruiksmogelijkheden die het bestemmingsplan biedt, beperkt. Voorts betogen zij dat deze definitie in strijd is met de rechtszekerheid en de uitleg van permanente bewoning in andere bestemmingsplannen.
    
         Dit betoog faalt. Of het gebruik zich verdraagt met de bestemming dient te worden beoordeeld aan de hand van de voorschriften van het onderhavige bestemmingsplan. Uit artikel 18, vijfde lid, onder b, en artikel
    
    1, zesde lid, van de planvoorschriften volgt dat een zomerhuis niet permanent mag worden bewoond en dat van niet-permanente bewoning sprake is als men zijn hoofdverblijf elders heeft. De definitie van het college in het besluit van 15 juni 2004, inhoudende dat van permanente bewoning sprake is als de recreatiewoning als hoofdverblijf wordt gebruikt, is met de planvoorschriften niet in strijd, nu die het gebruik van de zomerwoning niet meer beperkt dan uit de planvoorschriften reeds volgt.
    
    2.5.    Appellanten betogen voorts dat de voorzieningenrechter ten onrechte heeft geoordeeld dat het college het vermoeden van overtreding door appellanten van de planvoorschriften voldoende met feiten heeft onderbouwd en appellanten dat vermoeden weliswaar hebben ontkend, doch deze ontkenning niet of nauwelijks met feiten hebben onderbouwd.
    
    2.5.1.    Niet in geschil is dat appellanten voordat zij bij brief van 9 januari 2003 op de hoogte zijn gesteld van het handhavingsbeleid ten aanzien van permanente bewoning van recreatiewoningen, de woning als hoofdverblijf in gebruik hadden. Het college heeft zijn vermoeden dat appellanten de recreatiewoning ook nadien nog als hoofdverblijf gebruikten onderbouwd met processen-verbaal van op die periode betrekking hebbende controlebezoeken en gegevens van de belastingdienst.
    
         Uit de processen-verbaal blijkt dat gedurende een aaneengesloten periode van ruim een jaar voorafgaand aan het dwangsombesluit, onder andere in de voor recreatie niet aantrekkelijke wintermaanden, de auto's van appellanten, en ook appellanten zelf, frequent aanwezig waren; voorts blijkt daaruit van de aanbieding van huisvuil, van de bezorging van post en van de aanwezigheid van een huisdier. Dat bij waarnemingen van auto's van andere bewoners, naar appellanten betogen, fouten zijn gemaakt, betekent nog niet dat de onderhavige waarnemingen onjuist zijn. Dat een enkel bezoek van de toezichthouder, naar appellanten betogen, vóór zonsopgang heeft plaatsgevonden, doet aan de rechtmatigheid van de overige bezoeken niet af. Appellanten kunnen voorts niet worden gevolgd in hun betoog dat bij de controles van de recreatiewoning de voorschriften van de Wet bescherming persoonsgegevens (hierna: de Wbr) niet zijn nageleefd. De door de toezichthouder waargenomen activiteiten van appelanten zijn geen persoonsgegevens als bedoeld in deze wet. Appellanten hebben niet aannemelijk gemaakt dat deze waarnemingen plaatsvonden op een wijze, die zozeer indruist tegen hetgeen van een behoorlijk handelende overheid mag worden verwacht, dat het gebruik van de resultaten daarvan ontoelaatbaar moet worden geacht. Zo tijdens de controles al persoonsgegevens zijn geregistreerd, hadden appellanten op grond van de Wbp de gelegenheid eventuele onjuistheden in die gegevens te corrigeren.
    
         Naar ter zitting namens het college is bevestigd hebben de gegevens van de belastingdienst betrekking op de aangifte over het jaar 2001. Deze gegevens konden door het college niet worden gebruikt voor de onderbouwing van het vermoeden van permanente bewoning ten tijde van het besluit van 15 juni 2004.
    
         De Afdeling is evenwel van oordeel dat dit vermoeden met de processen-verbaal, gelet op hetgeen daarover is overwogen, niettemin voldoende is onderbouwd. Hetgeen appellanten daartegenover hebben gesteld is onvoldoende concreet om dit vermoeden te ontkrachten. De enkele inschrijving in de Gemeentelijke Basisadministratie van een andere gemeente kort nadat de brief van 9 januari 2003 was verzonden, noch de door hen overgelegde huurovereenkomst van een pand in Rotterdam, die slechts betrekking heeft op een periode vanaf 2005, bieden daartoe voldoende steun.
    
         Het betoog treft derhalve geen doel.
    
    2.6.    De conclusie is dat is gehandeld in strijd met artikel 18, vierde lid, van de planvoorschriften, zodat het college terzake handhavend kon optreden.
    
        Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet uitzicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    2.7.    Het standpunt van appellanten dat de voorzieningenrechter ten onrechte heeft geoordeeld dat concreet zicht op legalisering van de illegale permanente bewoning ontbreekt, kan niet worden gevolgd.
    
         Met de overweging in het dwangsombesluit dat, ondanks de daartoe door de minister geboden mogelijkheid, gemeenten niet tot legalisering van permanente bewoning van recreatiewoningen verplicht zijn en het perceel ook in de conceptherziening van het bestemmingsplan en de ontwerpstructuurschets "Hellevoetsluis 2010+" zal worden aangemerkt als recreatiegebied, heeft het college, anders dan appellanten betogen, voldoende gemotiveerd waarom voor het strijdige gebruik geen vrijstelling kan worden verleend.
    
    2.8.    Voorts heeft de voorzieningenrechter terecht en op goede gronden geoordeeld dat het aan het dwangsombesluit ten grondslag liggende beleid uit de nota "Handhaving ten aanzien van permanente bewoning recreatiewoningen in de gemeente Hellevoetsluis", zoals vastgesteld door de gemeenteraad op 17 december 2002 (hierna: de beleidsnota) gelet op de wijze van toetsing, die de bestuursrechter ten deze heeft te verrichten niet onredelijk, dan wel anderszins in strijd is met het recht. Anders dan appellanten betogen is de in de beleidsnota gehanteerde categorie-indeling naar duur van de permanente bewoning sinds de vaststelling van de nota niet willekeurig, nu daaraan een inventarisatie van permanent bewoonde recreatiewoningen, de duur van de illegale bewoning, het van toepassing zijnde planologisch regime en de juridische mogelijkheden om op te treden ten grondslag zijn gelegd. Appellanten kunnen ook niet worden gevolgd in hun betoog dat in de beleidsnota geen overgangsrecht is opgenomen, aangezien de nota mede is gebaseerd op het overgangsrecht in bestemmingsplannen en voorziet in een tijdelijke persoonsgebonden gedoogstatus. Dat die status niet wordt toegekend aan bewoners die de recreatiewoning korter dan twee jaren bewoonden is evenmin onredelijk, mede in aanmerking genomen dat makelaars reeds in 2001 zijn gewaarschuwd dat de woningen niet voor permanente bewoning mochten worden aangewend.
    
    2.9.    De voorzieningenrechter heeft verder het beroep van appellanten op het vertrouwensbeginsel terecht en op goede gronden verworpen. Dat in de beleidsnota is geconstateerd dat handhaving in het verleden in het algemeen geen hoge prioriteit heeft gehad betekent niet dat daaraan het gerechtvaardigd vertrouwen kon worden ontleend dat tegen het onderhavige gebruik nimmer zal worden opgetreden. Daarbij is van belang dat het college, zoals ook in het dwangsombesluit is overwogen, bij brief van 8 maart 2001 de voor de woning verantwoordelijke makelaar heeft gewaarschuwd dat de woning niet voor permanente bewoning mocht worden aangewend. Dat deze brief appellanten, zoals zij stellen, niet heeft bereikt doet daar niet aan af. De Afdeling heeft hierbij voorts in aanmerking genomen dat, naar het college onweersproken heeft gesteld, aan de projectontwikkelaar waarvan appellanten de woning hebben gekocht een bouwvergunning is verleend voor een zomerwoning overeenkomstig het bestemmingsplan, welke woning ook als zodanig in de koopovereenkomst staat vermeld. Verder is niet komen vast te staan dat, naar appellanten stellen, een ambtenaar Burgerzaken hen heeft medegedeeld dat permanent wonen werd gedoogd en men zich in de Gemeentelijke Basisadministratie kon inschrijven, nog daargelaten welke betekenis aan een dergelijke mededeling zou moeten worden toegekend.
    
    2.10.    De voorzieningenrechter heeft voorts met juistheid geoordeeld dat niet staande kan worden gehouden dat het college bij afweging van alle betrokken belangen het algemeen belang, dat gediend is bij de handhaving van het bestemmingsplan en het tegengaan van de aantasting van de publieke recreatieve functie van het buitengebied, niet in redelijkheid heeft mogen laten prevaleren boven het belang van appellanten. Anders dan appellanten betogen zijn hun belangen, naar hiervoor is overwogen, in de beslissing op bezwaar meegewogen.
    
    2.11.    Tot slot heeft de voorzieningenrechter terecht en op goede gronden geoordeeld dat de hoogte van de dwangsom, die is afgeleid van de gemiddelde huurprijs per week van een luxe vakantiewoning in het naast de Parkweg gelegen recreatiepark Citta Romana, in redelijke verhouding staat tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsomoplegging. Het college heeft, anders dan appellanten betogen, in de omstandigheid dat tegen permanente bewoning op het park niet eerder is opgetreden geen aanleiding hoeven te zien de dwangsom om die reden te matigen.
    
    2.12.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    2.13.    Er is geen aanleiding het verzoek van appellanten om het college te veroordelen in de kosten die appellanten in verband met de behandeling van het bezwaar redelijkerwijs hebben moeten maken in te willigen. Ingevolge artikel 7:15, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht, voor zover thans van belang, worden deze kosten door het bestuursorgaan uitsluitend vergoed, voor zover het bestreden besluit wordt herroepen wegens aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid. Daarvan is hier geen sprake. Ook overigens bestaat er voor een proceskostenveroordeling geen aanleiding.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, Voorzitter, en mr. P.A. Offers en mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, Leden, in tegenwoordigheid van mr. R.P.F. Boermans, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Polak    w.g. Boermans
      Voorzitter    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 8 maart 2006
    
    429.