ECLI:NL:RBNNE:2017:4115, Rechtbank Noord-Nederland, 20-10-2017, LEE 17-3381
Rechtbank Noord-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2017-10-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Opslag baggerspecie op onbebouwd terrein in strijd met de bestemmingen "tuin" en "groenvoorziening". Geen omgevingsvergunning voor strijdig gebruik verleend. Ondeugdelijke motivering van afwijzing van het verzoek om handhaving. Toewijzing verzoek om voorlopige voorziening.

RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
    Afdeling Bestuursrecht
    
    
      locatie Groningen
    
    
    
      zaaknummer: LEE 17/3381
    
    
    uitspraak van de voorzieningenrechter van 20 oktober 2017 in de zaak tussen
    
    
      [verzoekers], allen te [plaats], verzoekers,
    
    
      en
    
    
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Oldambt, verweerder,
    (gemachtigde: mr. M. Beute).
    
  
  
    Procesverloop
    Bij primair besluit van 27 september 2017 (het bestreden besluit) heeft verweerder het handhavingsverzoek van verzoekers afgewezen.
    
    
      Tegen het bestreden besluit hebben verzoekers een bezwaarschrift ingediend. Tevens hebben verzoekers op 27 september 2017 de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het verzoek is behandeld op de zitting van 12 oktober 2017.
      Namens verzoekers zijn [verzoekers] verschenen.
      Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, P.B. de Jonge en 
      J.B. Zeevaard.
    
  
  Overwegingen 
  
    Feiten en omstandigheden
    1.	Bij haar oordeelsvorming betrekt de voorzieningenrechter de navolgende feiten en omstandigheden.
    
    
      1.1.
      Op het voormalige Deganed-terrein aan de [adres] te [plaats] worden werkzaamheden uitgevoerd, ter voorbereiding van de transformatie van de bestemming “bedrijf” naar “groen”. In het kader van de werkzaamheden zijn enkele depots aangelegd. Deze depots zijn gereed gemaakt voor de ontvangst van baggerspecie.
      
    
    
      1.2.
      In het bij het saneringsplan behorende Veiligheids- & Gezondheidsplan Uitvoerings- fase (hierna: het V&G-plan) zijn maatregelen voorgeschreven waardoor overlast op de werk- locatie en daarmee ook voor de omgeving te beperken dan wel te voorkomen is. Dit V&G-plan is op 17 februari 2015 opgesteld en geaccordeerd op 18 februari 2015. Hier wordt tijdens de uitvoering van de werkzaamheden op toegezien.
    
    
      1.3.
      Verzoekers hebben in een brief van 16 juli 2017 aan verweerder gewezen op de aanwezigheid van de baggerdepots op het voormalige Deganed-terrein en de bij de omwonenden daaromtrent levende zorgen. Verweerder heeft bij e-mailbericht van 20 juli 2017 gereageerd op deze brief van verzoekers.
      
    
    
      1.4.
      Verzoekers zijn door een brief van 25 juli 2017 van Arcadis geïnformeerd over de aanvoer van de baggerspecie, de tijdsduur van de aanvoer en de overlast die dit met zich brengt.
      
    
    
      1.5.
      Verzoekers hebben bij brief van 4 augustus 2017, aangevuld bij brief van 18 augustus 2017, verweerder verzocht handhavend op te treden tegen de op het voormalige Deganed-terrein aanwezige baggerdepots door deze te (laten) verwijderen.
      
    
    
      1.6.
      Op 25 september 2017 is een melding op grond van het Besluit Bodemkwaliteit gedaan voor de tijdelijke opslag van de bagger van de vijver van het stadspark te Winschoten. Die melding is op 26 september 2017 geaccepteerd.
      
    
    
      1.7.
      Bij het bestreden besluit heeft verweerder het handhavingsverzoek van verzoekers afgewezen.
      
    
  
  
    Toepasselijke regelgeving
    2.	Ingevolge artikel 8:81, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), kan, indien tegen een besluit bij de bestuursrechter voorafgaand aan een mogelijk beroep bij de bestuursrechter, bezwaar is gemaakt, de voorzieningenrechter van de bestuursrechter die bevoegd kan worden in de hoofdzaak op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
    
    
      2.1.
      
        Ingevolge artikel 125, eerste lid, van de Gemeentewet is het gemeentebestuur bevoegd tot oplegging van een last onder bestuursdwang.
        Ingevolge artikel 125, tweede lid, van de Gemeentewet wordt de bevoegdheid tot oplegging van een last onder bestuursdwang uitgeoefend door het college, indien de last dient tot handhaving van regels welke het bestuur uitvoert.
      
      
    
    
      2.2.
      
        Ingevolge artikel 5:1, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) wordt in deze wet verstaan onder overtreding: een gedraging die in strijd is met het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk voorschrift.
        Ingevolge artikel 5:1, tweede lid, van de Awb wordt onder overtreder verstaan: degene die de overtreding pleegt of medepleegt. 
        Ingevolge artikel 5:32, eerste lid, van de Awb kan een bestuursorgaan dat bevoegd is een last onder bestuursdwang op te leggen in plaats daarvan een last onder dwangsom opleggen.
        Ingevolge artikel 5:32a, eerste lid, van de Awb omschrijft de last onder dwangsom de te nemen herstelmaatregelen.
      
      
    
    
      2.3.
      
        Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit: het uitvoeren van een werk, geen bouwwerk zijnde, of van werkzaamheden, in gevallen waarin dat bij een bestemmingsplan, beheersverordening, exploitatieplan of voorbereidingsbesluit is bepaald.
        Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo, voor zover thans van belang, is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit: het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan.
        Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit: 
      
      1. het oprichten,
      2. het veranderen of veranderen van de werking of
      3. het in werking hebben
      van een inrichting of mijnbouwwerk.-
      
    
    
      2.4.
      
        Ingevolge het bestemmingsplan “Winschoten-Zuid” zijn aan het perceel de bestemming “Bedrijf” en de dubbelbestemming “Waarde – Archeologie” toegekend.
        Ingevolge artikel 3.1 van de planvoorschriften van dit bestemmingsplan zijn de voor “Bedrijf” aangewezen gronden bestemd voor:
      
      a.	gebouwen ten behoeve van bedrijven behorende tot de categorieën 1 en 2 van de in de bijlage 1 opgenomen Lijst van Bedrijfsactiviteiten;
      b.	gebouwen ten behoeve van een bedrijfswoning;
      c.	tuinen, erven en terreinen;
      d.	paden;
      e.	(gebouwen ten behoeve van) nutsvoorzieningen;
      f.	groenvoorzieningen en waterlopen;
      g.	parkeervoorzieningen;
      h.	bouwwerken, geen gebouwen zijnde.
      
        Ingevolge artikel 3.3 van de planvoorschriften van dit bestemmingsplan is het verboden de gronden te gebruiken als opslagterrein.
        Ingevolge artikel 11.1 van de planvoorschriften van dit bestemmingsplan zijn de voor “Waarde – Archeologie” aangewezen gronden, naast het voor de daar voorkomende bestemming bepaalde, mede bestemd voor het herstel en behoud van archeologische waarden.
      
      
    
  
  
    Overwegingen
    3.	Gesteld voor de vraag of er aanleiding bestaat een voorlopige voorziening te treffen, overweegt de voorzieningenrechter als volgt.
    
    
      3.1.
      Aangezien er werkzaamheden op het voormalige Deganed-terrein in [plaats] worden uitgevoerd, acht de voorzieningenrechter het spoedeisende belang aan de zijde van verzoekers gegeven.
      
      
        4.	Aan het bestreden besluit heeft verweerder ten grondslag gelegd dat op het voormalige Deganed-terrein in [plaats] werkzaamheden worden uitgevoerd zonder dat de hiervoor vereiste omgevingsvergunningen zijn verleend. Daarmee is in strijd gehandeld met artikel 2.1 van de Wabo. Om die reden heeft verweerder de uitvoerende partij aangeschreven de benodigde omgevingsvergunningen aan te vragen. Door het indienen van aanvragen om de benodigde omgevingsvergunningen ontstaat er een concreet zicht op legalisatie. Zodra de ontwerpbeschikking ter inzage wordt gelegd, mag verdere handhaving achterwege blijven. Daarbij wijst verweerder op een uitspraak van 11 mei 2016 van de Afdeling bestuursrecht-spraak van de Raad van State (AbRvS), kenbaar uit ECLI:NL:RVS:2016:1266. Gelet hierop bestaat er geen aanleiding de werkzaamheden die betrekking hebben op het aanvoeren van grond en bagger voor de afronding van de sanering op te schorten, omdat er geen strijdige activiteiten worden uitgevoerd. Daarnaast is het opschorten van de werkzaamheden onevenredig in verhouding tot de te dienen belangen, namelijk het voorkomen van overlast. De door verzoekers genoemde overlast betreft toekomstige hinder die door het nemen van maatregelen beperkt kan worden.
      
      
    
    
      4.1.
      Verzoekers betogen dat in dit geval geen ontwerpbesluit tot het verlenen van omgevingsvergunningen ter inzage is gelegd. Uit raadpleging van het Oldambtster Gemeenteblad is volgens verzoekers niet gebleken dat er zelfs ook maar een aanvraag om omgevingsvergunning is ingediend. Gelet hierop kan naar de mening van verzoekers niet in rechte staande worden gehouden dat er sprake is van een concreet zicht op legalisatie.
      
    
    
      4.2.
      Ter zitting heeft de gemachtigde van verweerder aangegeven dat de reeds uitgevoerde graafwerkzaamheden ten behoeve van de sanering omgevingsvergunningplichtig waren ingevolge artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wabo vanwege de op het perceel rustende dubbelbestemming “Waarde – Archeologie”. Een daartoe strekkende aanvraag is inmiddels ingediend en uit de advisering van de deskundige Libau komt naar de mening van verweerder naar voren dat er, gelet op de afwezigheid van archeologische waarden, geen belemmering bestaat om de graafwerkzaamheden achteraf te legaliseren.
      
      
        4.3.1.
        Uit vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRvS), onder meer kenbaar uit ECLI:NL:RVS:2011:BT8612, volgt dat, gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik zal moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
        
      
      
        4.3.2.
        Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft verweerder zich voor wat betreft de zonder daartoe vereiste omgevingsvergunning uitgevoerde graafwerkzaamheden op het standpunt kunnen stellen dat er sprake is van een concreet zicht op legalisatie. Hierbij neemt de voorzieningenrechter in aanmerking dat er een daartoe strekkende aanvraag om omgevingsvergunning is ingediend en dat verweerder, gelet op het bij de deskundige Libau ingewonnen advies, voornemens is om een omgevingsvergunning voor het uitvoeren van een werk of werkzaamheden te verlenen. In hetgeen verzoekers naar voren hebben gebracht, ziet de voorzieningenrechter geen aanleiding om tot de conclusie te komen dat verweerder in dit geval gehouden zou zijn om de aangevraagde omgevingsvergunning te weigeren. Deze grond van verzoekers slaagt niet.
        
      
    
    
      5.1.
      Verzoekers betogen dat het terrein waarop de baggerdepots in gebruik zijn, aangemerkt dient te worden als een inrichting in de zin van artikel 1.1 van de Wet milieubeheer (Wm). Naar de mening van verzoekers worden er milieuvergunningplichtige activiteiten uitgevoerd op voormeld terrein, zonder dat de daartoe vereiste omgevings-vergunning verleend is. Daarbij verwijzen verzoekers naar de uitspraak van 20 februari 2013 van de AbRvS, kenbaar uit ECLI:NL:RVS:2013:BZ1664.
      
    
    
      5.2.
      Verweerder stelt zich op het standpunt dat het aanleggen van tijdelijke depots voor het opslaan van natte grond onderdeel uitmaakt van het saneringsplan, fase 2. De depots zijn ingericht om de natte grond die vrijkomt van baggerwerkzaamheden op te slaan en te laten drogen. De grond zal daarna op locatie worden verwerkt. Volgens verweerder is er geen sprake van een baggerdepot als inzamelpunt voor de op- en overslag van grond. Gelet hierop is er naar de mening van verweerder geen sprake van een inrichting, als bedoeld in artikel 1.1 van de Wm. Daarbij heeft verweerder in aanmerking genomen dat dit geen vergunning-plichtige activiteit betreft, maar een meldingplichtige activiteit op grond van het Besluit bodemkwaliteit (Bbk). De hiervoor vereiste meldingen zijn volgens verweerder ingediend.
      
    
    
      5.3.
      
        Ingevolge artikel 1.1, eerste lid, van de Wm wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen verstaan onder inrichting: elke door de mens bedrijfsmatig of in een omvang alsof zij bedrijfsmatig was, ondernomen bedrijvigheid die binnen een zekere begrenzing pleegt te worden verricht.
        Ingevolge artikel 5, eerste lid, van het Bbk is dit besluit van toepassing op het toepassen van bouwstoffen, grond of baggerspecie, voor zover:
      
      a.	geen grotere hoeveelheid van die bouwstoffen, grond of baggerspecie wordt toegepast dan volgens gangbare maatstaven nodig is voor het functioneren van de toepassing;
      b.	de toepassing volgens gangbare maatstaven nodig is op de plaats waar deze plaatsvindt, of onder de omstandigheden waarin deze plaatsvindt; en
      c.	ingeval van het toepassen van afvalstoffen sprake is van nuttige toepassing in de zin van artikel 1.1, eerste lid, van de Wm.
      
    
    
      5.4.
      Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat er in dit geval geen sprake is van een inrichting, als bedoeld in artikel 1.1, eerste lid, van de Wm. Nog daargelaten de vraag of er in dit geval sprake is van een zekere begrenzing, overweegt de voorzieningenrechter dat de op het Deganed-terrein verrichte en nog te verrichten saneringswerkzaamheden niet kunnen worden aangemerkt als een bedrijfsmatige bedrijvigheid of een bedrijvigheid in een omvang alsof zij bedrijfsmatig was. Hierbij neemt de voorzieningenrechter in aanmerking dat het aanleggen van tijdelijke depots voor het opslaan van natte grond onderdeel uitmaakt van het saneringsplan, fase 2. De depots zijn ingericht om de natte grond die vrijkomt van baggerwerkzaamheden op te slaan en te laten drogen. De grond zal daarna op locatie worden verwerkt in het kader van de transformatie van de bestemming “bedrijf” naar “groen”. Aangezien de door verzoekers aangehaalde uitspraak van de AbRvS betrekking heeft op een baggerdepot als inzamelpunt voor de op- en overslag van grond, is die uitspraak naar het oordeel van de voorzieningen-rechter in dit geval niet onverkort van toepassing. Deze grond van verzoekers slaagt niet. 
      
    
    
      6.1.
      Verzoekers betogen dat het in dit geval niet mogelijk is om de (tijdelijke) baggerdepots te legaliseren, omdat dit tot een onaanvaardbare aantasting van hun woon- en leefklimaat zou leiden in de vorm van onder andere stank-, stof- en geluidsoverlast. Onder verwijzing naar een uitspraak van 21 december 2011 van de AbRvS, kenbaar uit ECLI:NL: RVS:2011:BU8902, zijn verzoekers van mening dat de categorie ‘gemeentewerven (afval-inzameldepots) voor wat betreft de (tijdelijke) baggerdepots een juist uitgangspunt vormt. Volgens verzoekers zijn gemeentewerven (afval-inzameldepots) in de bedrijvenlijst bij de VNG-brochure Bedrijven en Milieuzonering (hierna: de VNG-brochure) ingedeeld in milieucategorie 3.1. Ook in de lijst van bedrijfsactiviteiten bij het bestemmingsplan geldt milieucategorie 3.1. Voor deze categorie is volgens verzoekers in de VNG-brochure een afstand aanbevolen van ten minste 50 meter van een woning. Verzoekers wijzen erop dat in de VNG-brochure ter voorkoming van onaanvaardbare stof- en stankhinder een afstand is aanbevolen van 30 meter en ter voorkoming van onaanvaardbare geluidhinder van 50 meter. Naar de mening van verzoekers is het een feit dat deze indicatieve afstanden bij lange na niet worden gehaald ten opzichte van de woningen aan de Sint Vitusstraat te Winschoten. Hieruit volgt naar de mening van verzoekers dat een omgevingsvergunning voor de baggerdepots nimmer voldoet aan het vereiste van een goede ruimtelijke ordening, als bedoeld in artikel 2.12 van de Wabo. Nu volgens verzoekers duidelijk is dat een omgevingsvergunning voor de baggerdepots geen rechtskracht zal verkrijgen, kan er geen sprake zijn van een concreet zicht op legalisatie.
      
    
    
      6.2.
      Verweerder stelt zich op het standpunt dat een omgevingsvergunning voor strijdig gebruik eerst aan de orde is op het moment dat er sprake is van werkzaamheden ten behoeve van de transformatie van het gebied met de bestemming “bedrijf” naar de bestemming “groen” (park). Naar de mening van verweerder is er pas sprake van een met het huidige planologische regime strijdige situatie als er uitvoering wordt gegeven aan de inrichting van het park. Volgens verweerder is dat thans nog niet het geval, omdat er nog niet is begonnen met deze werkzaamheden. Ter zitting heeft de gemachtigde van verweerder nader uiteengezet dat de tijdelijke baggerdepots passen binnen de bestemming “tuin” of “groenvoorziening”, als bedoeld in artikel 3.1, aanhef en onder c, respectievelijk in artikel 3.1, aanhef en onder f, van de planvoorschriften en dat er van een met het bestemmingsplan strijdige situatie geen sprake is.
      
    
    
      6.3.
      De voorzieningenrechter stelt vast dat de begrippen “tuin” en “groenvoorziening” in het bestemmingsplan “Winschoten-Zuid” niet zijn gedefinieerd. De voorzieningenrechter overweegt dat de betekenis van de begrippen “tuin” en “groenvoorziening” moet worden bepaald naar het algemeen gangbare spraakgebruik en dat daarbij het Van Dale Groot woordenboek der Nederlandse Taal (hierna: Van Dale) als richtsnoer heeft te gelden (vgl. AbRvS, 4 oktober 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2684). Uit Van Dale volgt dat onder tuin wordt verstaan: een omheind stuk grond, met bloemen, bomen en andere gewassen beplant. Verder volgt uit Van Dale dat onder groenvoorziening wordt verstaan: parken, plantsoen in woonwijken. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter past het aanleggen van (tijdelijke) baggerdepots naar het algemeen gangbare spraakgebruik in dit geval niet onder de bestemmingsomschrijvingen “tuin” en “groenvoorziening”, als bedoeld in artikel 3.1, aanhef en onder c, en artikel 3.1, aanhef en onder f, van de planvoorschriften. Gelet hierop betogen verzoekers terecht dat het gebruik van het Deganed-terrein voor de opslag van grond en natte fractie in de (tijdelijke) baggerdepots in strijd is met het bestemmingsplan en een daartoe vereiste omgevingsvergunning strijdig gebruik, als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo ontbreekt. Hieruit volgt dat verweerder zich in dit geval naar het oordeel van de voorzieningenrechter ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat er geen sprake is van een overtreding van de bestemmingsplanvoorschriften en dat er geen bevoegdheid bestond tot handhavend optreden. Deze grond van verzoekers slaagt.
      
      7. Gelet op rechtsoverweging 6.3. moet de houdbaarheid van het bestreden besluit in de bezwaarfase als overwegend negatief worden ingeschat. Hierin ziet de voorzieningenrechter aanleiding een voorlopige voorziening te treffen, in die zin dat het bestreden besluit wordt geschorst tot zes weken nadat door verweerder is beslist op het bezwaarschrift van verzoekers. Verder ziet de voorzieningenrechter aanleiding om te bepalen dat verweerder, gedurende de schorsing van het bestreden besluit, erop toeziet dat er geen grond en/of natte fractie in de (tijdelijke) baggerdepots op het Deganed-terrein te Winschoten wordt gestort.
      
      8. Aangezien het verzoek om voorlopige voorziening wordt toegewezen, ziet de voorzieningenrechter aanleiding verweerder ingevolge artikel 8:75 van de Awb in de proceskosten van verzoekers te veroordelen. Onder toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht kunnen deze kosten worden begroot op € 32,56, zijnde de reiskosten van verzoekers (Winschoten – Groningen v.v., tweemaal). Verder ziet de voorzieningenrechter aanleiding te bepalen dat verweerder het door verzoekers betaalde griffierecht ad € 168,-- aan hen dient te vergoeden.
      
      
        Beslist wordt als volgt.
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De voorzieningenrechter:
    
    
    - wijst het verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening toe;
    - schorst het bestreden besluit van verweerder tot zes weken nadat door verweerder is beslist op het bezwaarschrift van verzoekers;
    - bepaalt dat verweerder erop toeziet dat er gedurende de schorsing van het bestreden besluit geen grond en/of natte fractie in de (tijdelijke) baggerdepots op het Deganed-terrein te Winschoten wordt gestort;
    - veroordeelt verweerder in de proceskosten van verzoekers ten bedrage van € 32,56 en bepaalt dat verweerder deze kosten aan hen dient te vergoeden;
    - gelast dat verweerder het door verzoekers betaalde griffierecht ad € 168,-- aan hen dient te vergoeden.
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. L. Mulder, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. H.L.A. van Kats als griffier. 
      De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 20 oktober 2017.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      De griffier                                                                              De voorzieningenrechter
    
    
  
  
    Rechtsmiddel
    Tegen deze uitspraak staat geen rechtsmiddel open.
    
    
      Afschrift verzonden op: