ECLI:NL:RVS:2003:AG1711, Raad van State, 18-06-2003, 200201793/1, 200201795/1 en 200201798/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2003-06-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluiten van 31 januari 2002, kenmerken 265500, 256400 en 277000, heeft verweerder krachtens de Wet milieubeheer aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid "Vopak Chemical Logistics Europe & Africa B.V." voor een periode van tien jaar vergunningen verleend voor het veranderen van inrichtingen voor de op- en overslag en bewerking van chemische producten en olieproducten op respectievelijk de adressen Chemiestraat 10, Welplaatweg 115 en Torontostraat 19, alle te Rotterdam. Deze besluiten zijn op 15 februari 2002 ter inzage gelegd.

200201793/1, 200201795/1 en 200201798/1.
      Datum uitspraak: 18 juni 2003
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in de gedingen tussen:
    
    
      de vereniging "Vereniging van Ondernemingen in de Milieudienstverlening ten behoeve van de Scheepvaart", gevestigd te Schelluinen,
      appellante,
    
    
    en
    
    
      het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland,
      verweerder.
    
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluiten van 31 januari 2002, kenmerken 265500, 256400 en 277000, heeft verweerder krachtens de Wet milieubeheer aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid "Vopak Chemical Logistics Europe & Africa B.V." voor een periode van tien jaar vergunningen verleend voor het veranderen van inrichtingen voor de op- en overslag en bewerking van chemische producten en olieproducten op respectievelijk de adressen Chemiestraat 10, Welplaatweg 115 en Torontostraat 19, alle te Rotterdam. Deze besluiten zijn op 15 februari 2002 ter inzage gelegd.
    
    Tegen deze besluiten heeft appellante bij brieven van 26 maart 2002, per fax bij de Raad van State ingekomen op 28 maart 2002, beroep ingesteld.
    
    Bij brieven van 19 juni 2002 heeft verweerder verweerschriften ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaken ter zitting behandeld op 3 februari 2003, waar appellante, vertegenwoordigd door [gemachtigde], en verweerder, vertegenwoordigd door mr. Y. Waas, ing. P.H. Kers, ir. R.B.J. van Zwieten en E.S. Spierings, gemachtigden, zijn verschenen. Voorts is vergunninghoudster, vertegenwoordigd door [gemachtigde], daar als partij gehoord.
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    Ingevolge artikel 20.6, tweede lid, van de Wet milieubeheer kan tegen besluiten als de onderhavige beroep worden ingesteld door:
    
    a.    degenen die bedenkingen hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit;
    
    b.    de adviseurs die gebruik hebben gemaakt van de gelegenheid advies uit te brengen over het ontwerp van het besluit;
    
    c.    degenen die bedenkingen hebben tegen wijzigingen die bij het nemen van het besluit ten opzichte van het ontwerp daarvan zijn aangebracht;
    
    d.    belanghebbenden aan wie redelijkerwijs niet kan worden verweten geen bedenkingen te hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit.
    
        Appellante heeft de grond dat ten onrechte geen aanvullende voorschriften aan de vergunningen zijn verbonden terzake van acceptatie, administratie en het scheiden en gescheiden houden van gevaarlijke afvalstoffen, zoals bedoeld in het Landelijk Afvalbeheersplan (hierna: LAP), niet als bedenking tegen de ontwerpen van de besluiten ingebracht. Verder is het bepaalde onder b en c hier niet van toepassing. Niet is gebleken van omstandigheden op grond waarvan appellante redelijkerwijs niet kan worden verweten op dit punt geen bedenkingen te hebben ingebracht tegen de ontwerpen van de besluiten. Uit het vorenstaande volgt dat de beroepen in zoverre niet-ontvankelijk zijn.
    
    2.2.    De verandering waarvoor vergunningen zijn aangevraagd, omvat het ontvangen, opslaan en bewerken van vloeibare (verpompbare) afvalstoffen, ontstaan in en afkomstig uit zeeschepen, alsmede de op- en overslag van vloeibare afvalstoffen afkomstig van derden.
    
    2.3.    Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden aan een vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn ter bescherming van het milieu. Voorzover door het verbinden van voorschriften aan de vergunning de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, niet kunnen worden voorkomen, worden aan de vergunning de voorschriften verbonden, die de grootst mogelijke bescherming bieden tegen die gevolgen, tenzij dat redelijkerwijs niet kan worden gevergd.
    
        Hieruit volgt dat de vergunning moet worden geweigerd, indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
    
        Bij de toepassing van de artikelen 8.10, eerste lid, en 8.11 van de Wet milieubeheer komt verweerder een zekere beoordelingsvrijheid toe, die haar begrenzing onder meer vindt in hetgeen voortvloeit uit de meest recente algemeen aanvaarde milieutechnische inzichten.
    
        In artikel 8.8, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet milieubeheer is bepaald dat het bevoegd gezag bij de beslissing op de aanvraag in ieder geval de gevolgen voor het milieu, die de inrichting kan veroorzaken, betrekt.
    
        Ingevolge artikel 1.1, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wet milieubeheer, worden onder gevolgen voor het milieu mede verstaan gevolgen die verband houden met een doelmatig beheer van afvalstoffen.
    
    2.4.    Appellante voert aan dat verweerder de aanvragen om vergunning niet in behandeling had mogen nemen, dan wel om aanvullende informatie had moeten verzoeken, aangezien deze niet voldoen aan de eisen die in het LAP hieromtrent zijn gesteld. Zij betoogt dat ingevolge het LAP een adequaat acceptatie- en verwerkingsbeleid in de aanvragen dient te worden opgenomen, waarin wordt aangegeven op welke wijze acceptatie en verwerking plaatsvindt op basis van een indeling van afvalstoffen in hoog, matig of laag risico bij acceptatie. Verder is in het LAP verwezen naar de richtlijnen voor het opstellen van de acceptatie- en registratieprocedures die zijn neergelegd in het rapport “De verwerking verantwoord”. De aanvragen voldoen evenmin aan deze richtlijnen, aldus appellante.
    
    2.4.1.    Verweerder heeft hierover gesteld dat het LAP ten tijde van het in behandeling nemen van de aanvragen in de ontwerpfase verkeerde en nog niet in werking was getreden. Volgens verweerder heeft hij bij het in behandeling nemen van de aanvragen rekening gehouden met het Provinciaal Milieubeleidsplan, het Nationaal Milieubeleidsplan en het Meerjarenplan Verwijdering gevaarlijke Afvalstoffen II (hierna: het MJP-GA II). In het
    
    MJP-GA II is het beleid ten aanzien van het beheer van gevaarlijke afvalstoffen voor de periode 1997 tot 2007 vastgelegd. Voor de toetsing van de voorgenomen activiteiten op hun bijdrage aan het doelmatig beheer van gevaarlijke afvalstoffen worden ingevolge het MJP-GA II de aspecten continuïteit, effectieve en efficiënte verwijdering, capaciteit, spreiding en effectief toezicht onderscheiden, aldus verweerder. Volgens hem bevatten de aanvragen voldoende gegevens om deze aspecten te kunnen beoordelen.
    
    2.4.2.    De Afdeling stelt vast dat het LAP zich ten tijde van het in behandeling nemen van de aanvragen nog in de ontwerpfase bevond, zodat verweerder niet was gehouden de aanvragen te toetsen aan de eisen die hieromtrent in het LAP zijn gesteld. Gelet op de stukken en het door verweerder gestelde ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de aanvragen niet voldoen aan de in het MJP-GA II en het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer gestelde eisen als gevolg waarvan verweerder de aanvragen met toepassing van artikel 4:5, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht buiten toepassing had moeten laten.
    
    2.5.    Appellante voert aan dat ten onrechte vergunningen zijn verleend voor een periode van tien jaar. Naar haar mening hadden vergunningen voor ten hoogste vijf jaar moeten worden verleend, omdat uit het LAP blijkt dat ingrijpende ontwikkelingen zijn te verwachten op het gebied van acceptatie, administratie en het mengen en scheiden van afvalstoffen.
    
        Verweerder heeft bij het verlenen van de vergunningen aansluiting gezocht bij sectorplan 7 van het MJP-GA II. In paragraaf III van dit sectorplan is vermeld dat vergunningen voor op- en overslagstations voor een periode van maximaal tien jaar kunnen worden verleend. Naar de mening van verweerder bestond geen aanleiding om voor de aangevraagde activiteiten vergunningen voor een kortere periode dan tien jaar te verlenen, temeer nu het beleid inzake de acceptatie, administratie en het mengen en scheiden van afvalstoffen in het ontwerp-LAP niet significant afwijkt van het beleid van het MJP-GA II. Bovendien kunnen de vergunningen worden aangepast als dat nodig is in het belang van de bescherming van het milieu, aldus verweerder.
    
        In hetgeen appellante heeft aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder zich niet in redelijkheid op dit standpunt heeft kunnen stellen.
    
    2.6.    Appellante voert aan dat de definitie van “be- en verwerken”, zoals opgenomen in de begrippenlijst in hoofdstuk 1 van de aan de vergunningen verbonden voorschriften, onduidelijk is. Naar haar mening is een te ruime omschrijving gegeven van de toegestane handelingen en is ten onrechte niet aangegeven welke handelingen dit zijn. Voorts ontbreken naar haar mening voorschriften voor de wijze waarop deze handelingen mogen worden verricht.
    
        In de bovengenoemde begrippenlijst is be- en verwerken omschreven als alle handelingen die betrekking hebben op de scheiding van de oliehoudende waterige afvalstoffen in de fracties olie, water en slib en de fysische zuivering van de waterfractie, die alle plaatsvinden in de afvalwaterzuiveringsinstallatie van vergunninghoudster. Naar het oordeel van de Afdeling is hiermee voldoende duidelijk welke handelingen onder be- en verwerken dienen te worden begrepen. Voorzover appellante betoogt dat de definitiebepaling een te ruime omschrijving geeft van de toegestane handelingen en dat ten onrechte niet is voorgeschreven hoe deze handelingen mogen worden verricht, overweegt de Afdeling, gelet op de stukken en het verhandelde ter zitting, dat in de vergunningen, waarvan de aanvragen deel uitmaken, voldoende is beschreven welke handelingen zijn toegestaan en hoe deze mogen worden verricht. Verweerder heeft zich dan ook in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat geen aanvullende voorschriften hieromtrent nodig zijn in het belang van de bescherming van het milieu.
    
    2.7.    Appellante kan zich niet verenigen met het aan de vergunningen verbonden voorschrift 10.1, aanhef en onder c. Hierin is bepaald dat vergunninghoudster jaarlijks een rapportage dient op te stellen waarin de gegevens van de goedgekeurde opzet en wijze van uitvoering van de administratie zijn verwerkt. Deze rapportage dient tenminste te vermelden welke maatregelen zijn genomen dan wel zullen worden genomen om de bij de be-/verwerking ontstane reststromen, overeenkomstig het gestelde in artikel 10.1 van de Wet milieubeheer, op een zo effectief mogelijke wijze te (laten) be-/verwerken binnen de inrichting dan wel bij derden. Volgens appellante is dit voorschrift in zoverre onvoldoende specifiek en heeft ten onrechte geen toetsing aan de doelmatigheid plaatsgevonden.
    
    2.7.1.    Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat de verwerkingswijze van de olie- en chemicaliënhoudende afvalstoffen in de aanvragen is beschreven en dat deze in overeenstemming is met het beleid zoals verwoord in het MJP-GA-II, waarin de criteria inzake doelmatigheid zijn opgenomen.
    
    2.7.2.    Gelet op de ontwerpen van de verklaring van geen bezwaar van de Minister van VROM van 14 augustus 2001, die verweerder heeft betrokken bij het nemen van de bestreden besluiten, stelt de Afdeling vast dat de stelling dat geen doelmatigheidstoets heeft plaatsgevonden feitelijke grondslag mist. Voorts ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat niet duidelijk is welke verplichting uit voorschrift 10.1, aanhef en onder c, voortvloeit.
    
    2.8.    Uit het vorenstaande volgt dat de beroepen, voorzover ontvankelijk, ongegrond dienen te worden verklaard.
    
    2.9.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I.    verklaart de beroepen niet-ontvankelijk voorzover het de grond dat ten onrechte geen aanvullende voorschriften aan de vergunning zijn verbonden terzake van acceptatie, administratie en het scheiden en gescheiden houden van gevaarlijke afvalstoffen, zoals bedoeld in het LAP, betreft;
    
    II.    verklaart de beroepen voor het overige ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. K. Brink, Voorzitter, en mr. H.Ph.J.A.M. Hennekens en mr. Ch.W. Mouton, Leden, in tegenwoordigheid van mr. J. Heijerman, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Brink    w.g. Heijerman
      Voorzitter    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 18 juni 2003
    
    255-361