ECLI:NL:RVS:2010:BL7829, Raad van State, 17-03-2010, 200903377/1/V6
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2010-03-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 5 maart 2007 heeft de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (hierna: de minister) aan [appellant] een boete opgelegd van € 12.000,00 wegens overtreding van artikel 2, eerste lid, van de Wet arbeid vreemdelingen (hierna: de Wav).

200903377/1/V6.
      Datum uitspraak: 17 maart 2010
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te [woonplaats]
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 7 april 2009 in zaak nr. 08/216 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 5 maart 2007 heeft de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (hierna: de minister) aan [appellant] een boete opgelegd van € 12.000,00 wegens overtreding van artikel 2, eerste lid, van de Wet arbeid vreemdelingen (hierna: de Wav).
    
    Bij besluit van 14 december 2007 heeft de minister het daartegen door [appellant] gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Dit besluit is aangehecht.
    
    Bij uitspraak van 7 april 2009, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank Amsterdam (hierna: de rechtbank) het daartegen door [appellant] ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd, het door [appellant] gemaakte bezwaar gegrond verklaard, het besluit van 5 maart 2007 herroepen in zoverre dat de hoogte van de boete wordt vastgesteld op € 10.800,00 en bepaald dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 12 mei 2009, hoger beroep ingesteld. Deze brief is aangehecht.
    
    De minister heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 november 2009, waar [appellant], bijgestaan door mr. R. Niemyjski, advocaat te Ouderkerk aan de Amstel, en de minister, vertegenwoordigd door mr. H.A.W. Stiekema, werkzaam bij het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Op dit geding is de Wav van toepassing zoals die wet luidde tot de inwerkingtreding van de wet van 25 juni 2009 (Stb. 2009, 265) op 1 juli 2009.
    
    Ingevolge artikel 1, eerste lid, aanhef, onderdeel b, onder 2˚, van de Wav, wordt onder werkgever verstaan de natuurlijke persoon die een ander huishoudelijke of persoonlijke diensten laat verrichten.
    
    Ingevolge artikel 2, eerste lid, is het een werkgever verboden een vreemdeling in Nederland arbeid te laten verrichten zonder tewerkstellingsvergunning.
    
    Ingevolge artikel 18, eerste lid, voor zover thans van belang, wordt het niet naleven van artikel 2, eerste lid, als beboetbaar feit aangemerkt.
    
    Ingevolge artikel 18a, eerste lid, kunnen beboetbare feiten worden begaan door natuurlijke personen en rechtspersonen.
    
    Ingevolge artikel 19a, eerste lid, legt een daartoe door de minister aangewezen, onder hem ressorterende ambtenaar namens hem de boete op aan degene op wie de verplichtingen rusten, welke voortvloeien uit deze wet, voor zover het niet naleven daarvan is aangeduid als een beboetbaar feit.
    
    Ingevolge artikel 19d, eerste lid, aanhef en onder a, is de hoogte van de boete, die voor een beboetbaar feit kan worden opgelegd, indien begaan door een natuurlijk persoon, gelijk aan de geldsom van ten hoogste € 11.250,00.
    
    Ingevolge het derde lid stelt de minister beleidsregels vast waarin de boetebedragen voor de beboetbare feiten worden vastgesteld.
    
    Volgens artikel 1 van de Beleidsregels boeteoplegging Wav 2007 (hierna: de beleidsregels) worden bij de berekening van een boete, als bedoeld in artikel 19a, eerste lid, van de Wav voor alle beboetbare feiten als uitgangspunt gehanteerd de normbedragen die zijn neergelegd in de ‘Tarieflijst boetenormbedragen bestuurlijke boete Wav’ (hierna: de Tarieflijst), die als bijlage bij de beleidsregels is gevoegd.
    
    Volgens artikel 2, voor zover thans van belang, wordt voor de werkgever als natuurlijk persoon bij een gedraging in strijd met artikel 2, eerste lid, van de Wav als uitgangspunt voor de berekening van de op te leggen boete 0,5 maal het boetenormbedrag gehanteerd.
    
    Volgens artikel 4 bestaat de totale bij een boetebeschikking op te leggen boete, ingeval er sprake is van meer beboetbare feiten, uit de som van de per beboetbaar feit berekende boetebedragen.
    
    Volgens de Tarieflijst is het boetenormbedrag voor overtreding van artikel 2, eerste lid, op € 8.000,00 per persoon per beboetbaar feit gesteld.
    
    2.2. Het op ambtsbelofte door inspecteurs van de Arbeidsinspectie opgemaakte boeterapport van 16 oktober 2006 (hierna: het boeterapport) houdt in dat drie vreemdelingen van Poolse nationaliteit op 28 juni 2006 ten behoeve van [appellant] arbeid hebben verricht, terwijl hiervoor geen tewerkstellingsvergunningen waren afgegeven.
    
    2.3. [appellant] betoogt dat de rechtbank in zijn slechte gezondheid en financiële situatie ten onrechte geen aanleiding heeft gezien de aan hem opgelegde boete te matigen.
    
    2.3.1. Uit vaste jurisprudentie van de Afdeling (onder meer de uitspraken van 11 juli 2007 in zaak nr. 200607461/1, 12 maart 2008 in zaak nr. 200704906/1, 3 juni 2009 in zaak nr. 200803230/1/V6, 17 juni 2009 in zaak nr. 200806748/1/V6, 16 september 2009 in zaak nr. &lt;a target="_blank"  href="http://200900632/1/V6"&gt;200900632/1/V6&lt;/a&gt;) vloeit het volgende voort.
    
    De minister heeft in redelijkheid de in de beleidsregels opgenomen boetenormbedragen kunnen vaststellen, zodat hij deze bij de vaststelling van de hoogte van de boete als uitgangspunt dient te nemen. Gelet op de aard van het te nemen besluit zal de minister bij de besluitvorming in het concrete geval echter ook het in artikel 3:4 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) neergelegde evenredigheidsbeginsel in acht dienen te nemen. Dit betekent dat de minister zich bij het vaststellen van de hoogte van een boete moet afvragen of de uit de boetenormbedragen voortvloeiende boete, gelet op alle omstandigheden van het geval, evenredig is aan het door de wetgever beoogde doel. Tot de omstandigheden van het geval behoren in ieder geval de aard en de ernst van de overtreding, de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten en de omstandigheden waaronder deze is gepleegd. Wanneer het toepassen van het boetenormbedrag niet evenredig is, is matiging van dit bedrag passend en geboden.
    
    Artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM), dat op het opleggen van boete als waarom het hier gaat van toepassing is, brengt met zich dat de rechter zonder terughoudendheid dient te toetsen of de door de minister in het concrete geval opgelegde boete in overeenstemming is met het evenredigheidsbeginsel.
    
    Indien de rechter van oordeel is dat dit niet het geval is en hij op die grond het besluit vernietigt, neemt hij bij het zelf bepalen van de hoogte van de boete de boetenormbedragen eveneens als uitgangspunt.
    
    2.3.2. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling (onder meer de uitspraak van 29 oktober 2008 in zaak nr. 200802872/1), bestaat geen reden tot matiging van de opgelegde boete over te gaan indien de beboete werkgever niet aannemelijk heeft gemaakt dat hij door de opgelegde boete onevenredig wordt getroffen.
    
    2.3.3. Dat [appellant] hartpatiënt is, brengt op zichzelf niet met zich dat de boete dient te worden gematigd. Hetgeen [appellant] omtrent zijn financiële situatie heeft aangevoerd, noopt in dit geval evenmin tot matiging, omdat hij niet aannemelijk heeft gemaakt dat hij door de opgelegde boete onevenredig wordt getroffen. Hierbij wordt mede in aanmerking genomen dat de minister met [appellant], gelet op zijn aflossingscapaciteit, een betalingsregeling heeft getroffen, waardoor hij de opgelegde boete in zesendertig termijnen kan betalen. De rechtbank heeft dan ook terecht geen grond voor matiging van de opgelegde boete aanwezig geacht.
    
    Het betoog faalt.
    
    2.4. Voorts betoogt [appellant] dat de rechtbank niet heeft onderkend dat een verdergaande matiging wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het EVRM was aangewezen. Volgens [appellant] heeft de redelijke termijn niet, zoals de rechtbank heeft overwogen, een aanvang genomen op de dag dat de boetekennisgeving is gedaan, maar op de dag van de controle door de Arbeidsinspectie dan wel de dag dat het boeterapport is verzonden.
    
    2.4.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer de uitspraak van 14 maart 2007 in zaak nr. 200604911/1), is de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het EVRM overschreden, indien de duur van de totale procedure onredelijk lang is. Voorts heeft, zoals de Afdeling eveneens eerder heeft overwogen (uitspraak van 16 september 2009 in zaak nr. 200806642/1), voor de behandeling van het beroep in eerste aanleg als uitgangspunt te gelden dat deze niet binnen een redelijke termijn geschiedt, indien de rechtbank niet binnen twee jaar nadat die termijn is aangevangen uitspraak doet en dat deze termijn aanvangt op het moment dat vanwege het betrokken bestuursorgaan jegens de beboete een handeling is verricht waaraan deze in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat aan hem een boete zal worden opgelegd. Voor de beslechting van het geschil over een punitieve sanctie in hoger beroep heeft, zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 21 oktober 2009 in zaak nr. 200806899/1/V6), als uitgangspunt te gelden dat deze niet binnen een redelijke termijn geschiedt, indien, behoudens bijzondere omstandigheden, niet binnen vier jaar nadat die termijn is aangevangen uitspraak is gedaan.
    
    2.4.2. Zoals de Afdeling evenzeer eerder heeft overwogen (uitspraak van 9 december 2009 in zaak nr. &lt;a target="_blank"  href="http://200900175/1/V6"&gt;200900175/1/V6&lt;/a&gt;) wordt in de regel eerst met de in artikel 19 van de Wav bedoelde kennisgeving van de boete jegens de beboete een handeling verricht waaraan deze de verwachting kan ontlenen dat hem een boete zal worden opgelegd. In de grote meerderheid van de gevallen zal derhalve de dag waarop deze kennisgeving wordt gedaan gelden als het tijdstip waarop de redelijke termijn, als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het EVRM een aanvang neemt. Zoals ook tot uitdrukking is gebracht in de geschiedenis van de totstandkoming van de Wav (Kamerstukken II 2003/04, 23 523, nr. 3, blz. 14) valt evenwel niet uit te sluiten dat in een concreet geval sprake is van specifieke omstandigheden waarbij, in afwijking van voormeld uitgangspunt, reeds voordat de boetekennisgeving wordt gedaan, jegens de beboete een concrete handeling wordt verricht waaraan hij in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat hem een boete zal worden opgelegd. De enkele controle door inspecteurs van de Arbeidsinspectie of verzending van het boeterapport is in dat opzicht te onbepaald van aard om als een zodanige handeling te kunnen worden aangemerkt. Anders dan [appellant] betoogt, heeft de op 28 juni 2006 door inspecteurs van de Arbeidsinspectie verrichte controle en de verzending van het boeterapport op 16 oktober 2006 derhalve niet tot gevolg gehad dat de redelijke termijn toen een aanvang heeft genomen.
    
    2.4.3. Aan de boetekennisgeving van 17 januari 2007 heeft [appellant] wel in redelijkheid de verwachting kunnen ontlenen dat hem een boete zou worden opgelegd, zodat de redelijke termijn op die datum een aanvang heeft genomen en eindigde op 17 januari 2009. De rechtbank heeft op 12 januari 2009 het onderzoek gesloten. Op dat moment was weliswaar geen sprake van overschrijding van de redelijke termijn, maar deze was naar het oordeel van de Afdeling voor [appellant], uitgaande van de in artikel 8:66 van de Awb neergelegde termijn van zes weken voor het doen van een schriftelijke uitspraak, wel voorzienbaar.
    
    2.4.4. De beslechting van het geschil in hoger beroep is geëindigd met de uitspraak van heden, zodat de totale procedure niet langer dan vier jaar heeft geduurd en de redelijke termijn reeds daarom niet is overschreden.
    
    2.5. Hetgeen [appellant] overigens in hoger beroep heeft aangevoerd, is een herhaling van zijn betoog in eerste aanleg, welk betoog de rechtbank terecht en op goede gronden heeft verworpen.
    
    2.6. Het hoger beroep is, gelet op hetgeen in 2.4.3. is overwogen, gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 14 december 2007 van de minister alsnog ongegrond verklaren.
    
    2.7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 7 april 2009 in zaak nr. 08/216;
    
    III. verklaart het bij de rechtbank in die zaak ingestelde beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. B. van Wagtendonk, voorzitter, en mr. A.W.M. Bijloos en mr. D. Roemers, leden, in tegenwoordigheid van mr. J. Oudeboon-van Rooij, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Van Wagtendonk w.g. Oudeboon-van Rooij
      voorzitter ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 17 maart 2010
    
    487.