ECLI:NL:RVS:2012:BV9450, Raad van State, 21-03-2012, 201108983/1/A1 en 201108984/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2012-03-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 24 november 2009 heeft het college aan [vergunninghoudster] vrijstelling en bouwvergunning verleend voor het plaatsen van vier windmolens aan de [locatie] in Neer.

201108983/1/A1 en 201108984/1/A1.
      Datum uitspraak: 21 maart 2012
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    
      1. [appellant sub 1] en anderen,
      2. [appellant sub 2], allen wonend te Egchel, gemeente Peel en Maas,
    
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Roermond van 8 juli 2011 in zaken nrs. 2011/71 t/m 75, 78 t/m 81, 84 t/m 86 en 89 in de gedingen tussen:
    
    
      1. [appellant sub 1] en anderen,
      2. [appellant sub 2]
    
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Leudal.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 24 november 2009 heeft het college aan [vergunninghoudster] vrijstelling en bouwvergunning verleend voor het plaatsen van vier windmolens aan de [locatie] in Neer.
    
    Bij besluit van 7 december 2010 heeft het college de door [appellant sub 1] en anderen en [appellant sub 2] daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 8 juli 2011, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank de door [appellant sub 1] en anderen en [appellant sub 2] daartegen ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben [appellant sub 1] en anderen bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 17 augustus 2011, en [appellant sub 2] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 17 augustus 2011, hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Daartoe in de gelegenheid gesteld heeft [vergunninghoudster] een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De Afdeling heeft de zaken ter zitting behandeld op 19 december 2011, waar [appellant sub 1] en anderen, bijgestaan door dr. ir. T.W.J. Scheenen, [appellant sub 2], in persoon, en het college, vertegenwoordigd door M.A.N. Gerards, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [vergunninghoudster], vertegenwoordigd door mr. ing. A.P.J. Timmermans, gehoord.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Op 20 december 2007 heeft [vergunninghoudster] een bouwaanvraag ingediend voor het oprichten van vijf windmolens in lijnopstelling langs het afwateringskanaal te Neer. Daarna heeft [vergunninghoudster] deze bouwaanvraag aangepast in die zin dat de middelste windmolen in de lijnopstelling van vijf is komen te vervallen en dat de overige windmolens zijn vervangen door een ander type. De windmolens hebben ieder een capaciteit van 2,3 Mw. Binnen de twee clusters van twee windmolens is de afstand tussen de windmolens 400 m. De afstand tussen de twee clusters is 1,2 km.
    
    2.2. Niet in geschil is dat het bouwplan in strijd is met het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Buitengebied Roggel en Neer". Om verwezenlijking van het project mogelijk te maken heeft het college vrijstelling krachtens artikel 19, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: de WRO) verleend.
    
    2.3. Ingevolge artikel 19, eerste lid, van de WRO, voor zover thans van belang, kan de gemeenteraad, ten behoeve van de verwezenlijking van een project vrijstelling verlenen van het geldende bestemmingsplan, mits dat project is voorzien van een goede ruimtelijke onderbouwing en vooraf van gedeputeerde staten de verklaring is ontvangen, dat zij tegen het verlenen van vrijstelling geen bezwaar hebben. Onder een goede ruimtelijke onderbouwing wordt bij voorkeur een gemeentelijk of intergemeentelijk structuurplan verstaan. Indien er geen structuurplan is of wordt opgesteld, wordt bij de ruimtelijke onderbouwing in elk geval ingegaan op de relatie met het geldende bestemmingsplan, dan wel wordt er gemotiveerd waarom het te realiseren project past binnen de toekomstige bestemming van het betreffende gebied.
    
    2.4. [appellant sub 1] en anderen en [appellant sub 2] betogen dat de rechtbank, door te overwegen dat de Crisis- en herstelwet (hierna: de Chw) op dit project van toepassing is, een onjuiste uitleg heeft gegeven aan artikel 1.1 van bijlage I van de Chw.
    
    2.4.1. Ingevolge artikel 1.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Chw is Afdeling 2 onder meer van toepassing op alle besluiten die krachtens enig wettelijk voorschrift zijn vereist voor de ontwikkeling of verwezenlijking van de in bijlage I bij deze wet bedoelde categorieën ruimtelijke en infrastructurele projecten.
    
    Ingevolge artikel 1.1 van bijlage I is de Chw van toepassing op de aanleg of uitbreiding van productie-installaties voor de opwekking van duurzame elektriciteit met behulp van windenergie als bedoeld in artikel 9b, eerste lid, aanhef en onderdelen a en b, en artikel 9e van de Elektriciteitswet 1998.
    
    Ingevolge artikel 9e, eerste lid, van de Elektriciteitswet 1998 zijn provinciale staten bevoegd voor de aanleg of uitbreiding van een productie-installatie voor opwekking van duurzame elektriciteit met behulp van windenergie met een capaciteit van ten minste 5, maar niet meer dan 100 Mw, met inbegrip van de aansluiting van die installatie op een net, gronden aan te wijzen en daarvoor een inpassingsplan als bedoeld in artikel 3.26 van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro) vast te stellen.
    
    2.4.2. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 26 oktober 2011 in zaak nr. 201105225/1/H1), beperkt de verwijzing in artikel 1.1 van bijlage I van de Chw naar artikel 9e van de Elektriciteitswet 1998 zich tot de verwijzing naar "een productie-installatie voor opwekking van duurzame elektriciteit met behulp van windenergie met een capaciteit van ten minste 5, maar niet meer dan 100 Mw, met inbegrip van de aansluiting van die installatie op een net". De vraag of is voldaan aan de voorwaarden om gebruik te maken van de bevoegdheid als bedoeld in artikel 9e, eerste lid, van de Elektriciteitswet 1998 en de vraag of gebruik is gemaakt van deze bevoegdheid zijn in het kader van de vraag of de Chw van toepassing is dan ook niet relevant. Gelet op de totale capaciteit van 9,2 Mw van de voorziene windturbines, die tezamen een productie-installatie als vorenbedoeld vormen, heeft de rechtbank terecht overwogen dat het vrijstellingsbesluit en de bouwvergunning een project betreffen als bedoeld in artikel 1.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Chw, gelezen in samenhang met bijlage I behorende bij de Chw (onder 1.1) en artikel 9e van de Elektriciteitswet 1998. Het betoog faalt.
    
    2.5. [appellant sub 1] en anderen en [appellant sub 2] betogen voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de in het bouwplan aangebrachte wijziging van ondergeschikte betekenis is, omdat de aard van de installatie onveranderd is en geen sprake is van wezenlijk nieuwe effecten. Hiertoe voeren zij aan dat door de wijziging de capaciteit van het windmolenpark zal verminderen en de wijziging tevens een negatief effect zal hebben op de beeldkwaliteit en ruimtelijke inpassing van de windmolens.
    
    2.5.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 10 september 2008 in zaak nr. 200800531/1), dient de vraag of sprake is van een wijziging van ondergeschikte aard, per concreet geval te worden beantwoord. In het oorspronkelijke bouwplan zijn de voorziene vijf windmolens in een lijnopstelling geplaatst. Door het wegvallen van de middelste windmolen wordt deze lijnopstelling doorbroken en ontstaan twee clusters van twee windmolens met een tussenliggende afstand van 1,2 km waardoor de uiterlijke verschijningsvorm ten opzichte van het oorspronkelijke bouwplan is gewijzigd. Voorts is de capaciteit van de vier afzonderlijke windmolens toegenomen door de vervanging door een ander type windmolen. Deze wijzigingen kunnen, in verhouding tot het oorspronkelijke bouwplan, niet als wijzigingen van ondergeschikte aard worden aangemerkt. Voor het gewijzigde bouwplan was dan ook een nieuwe bouwaanvraag vereist. Het college had de, hangende de op 20 december 2007 ingediende aanvraag aangebrachte wijzigingen in het bouwplan derhalve niet mogen betrekken in het besluit van 24 november 2009. De rechtbank heeft dat niet onderkend. Dit terecht voorgedragen betoog leidt echter gelet op het hierna volgende niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak.
    
    2.5.2. Voormeld gebrek kan met toepassing van artikel 1.5 van de Chw worden gepasseerd, indien aannemelijk is dat potentiële belanghebbenden hierdoor niet worden benadeeld.
    
    Om te kunnen beoordelen of en in welke mate de aangebrachte wijzigingen gevolgen hebben voor de te verwachten geluidhinder, slagschaduwhinder, economische uitvoerbaarheid en het eerder uitgebrachte welstandsadvies, zijn nadere onderzoeken uitgevoerd. Tevens heeft het college naar aanleiding van de aangebrachte wijzigingen een aanvullende verklaring van geen bezwaar van het college van gedeputeerde staten van Limburg gevraagd.
    
    [appellant sub 1] en anderen en [appellant sub 2] kunnen niet in hun belangen geacht worden te zijn geschaad, nu zij hun bezwaren tegen het gewijzigde bouwplan naar voren hebben gebracht en het college die bezwaren heeft beoordeeld. Uit voormelde nadere onderzoeken volgt dat voor omwonenden geen nadelige effecten zijn te verwachten van de wijzigingen in het bouwplan. Ook overigens zijn er geen aanwijzingen dat andere belanghebbenden in hun belangen zijn geschaad door de hangende de ingediende bouwaanvraag aangebrachte en door het college niet gepubliceerde wijzigingen in het bouwplan. Gelet hierop kan het in dit opzicht aan de besluitvorming klevende gebrek met toepassing van artikel 1.5 van de Chw worden gepasseerd.
    
    Het betoog faalt.
    
    2.6. [appellant sub 1] en anderen en [appellant sub 2] betogen tevergeefs dat de rechtbank heeft miskend dat het college bij het verlenen van vrijstelling geen gebruik mocht maken van de verklaring van geen bezwaar van het college van gedeputeerde staten van 20 maart 2007, gelezen in samenhang met de brief van het college van gedeputeerde staten van 20 oktober 2009. Het college van gedeputeerde staten heeft in de brief van 20 oktober 2009 aan het college te kennen gegeven dat het gewijzigde bouwplan binnen de reikwijdte valt van de op 20 maart 2007 door hem verleende verklaring van geen bezwaar. Nu geen aanknopingspunten bestaan voor het oordeel dat het college van gedeputeerde staten het gewijzigde bouwplan niet opnieuw volledig heeft beoordeeld, heeft de rechtbank in hetgeen [appellant sub 1] en anderen en [appellant sub 2] hebben aangevoerd terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat de verleende verklaring van geen bezwaar, gelezen in samenhang met de brief van 20 oktober 2009, niet aan het vrijstellingsbesluit ten grondslag mocht worden gelegd. Het betoog faalt.
    
    2.7. [appellant sub 1] en anderen en [appellant sub 2] betogen verder dat de rechtbank heeft miskend dat de locatiekeuze onzorgvuldig tot stand is gekomen en dat er geschiktere alternatieven zijn die aanmerkelijk minder bezwaren opleveren. Zij wijzen in dit verband op de "Regionale plaatsingsvisie windturbines Noordwest Limburg" van juni 2004 waaruit is op te maken dat twaalf locaties in Noordwest Limburg meer geschikt zijn dan de thans gekozen locatie.
    
    2.7.1. De rechtbank heeft met juistheid overwogen dat bij de beoordeling of vrijstelling dient te worden verleend, het concreet voorgelegde bouwplan het uitgangspunt vormt. Indien dit bouwplan op zichzelf aanvaardbaar is, kan het bestaan van alternatieven slechts dan tot het onthouden van medewerking nopen, indien op voorhand duidelijk is dat door verwezenlijking van de alternatieven een gelijkwaardig resultaat kan worden bereikt met aanmerkelijk minder bezwaren. [appellant sub 1] en anderen en [appellant sub 2] hebben niet aannemelijk gemaakt dat alternatieven bestaan waarmee een dergelijk resultaat kan worden bereikt. Uit de "Regionale plaatsingsvisie windturbines Noordwest Limburg" volgt dat op regionaal niveau onderzoek is gedaan naar mogelijk geschikte locaties voor oprichting van windturbines. De thans gekozen locatie is daarbij tevens als geschikt aangemerkt. Dat in deze plaatsingsvisie in het kader van regionale allocatie van windturbineparken andere locaties hoger in rangorde staan vermeld, betekent niet dat door verwezenlijking van één van deze alternatieven een met het bouwplan gelijkwaardig resultaat kan worden bereikt.
    
    2.8. [appellant sub 1] en anderen en [appellant sub 2] betogen voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college de ruimtelijke inpassing van het windmolenpark in de omgeving voldoende heeft gemotiveerd. Hiertoe voeren zij aan dat het gewijzigde bouwplan voorziet in twee clusters van twee windmolens, zodat geen sprake meer is van een lijnopstelling. Voorts voeren zij aan dat op grond van het aan de ruimtelijke onderbouwing ten grondslag gelegd provinciaal "theoretisch kader beoordeling ruimtelijke inpasbaarheid windparken" (hierna: basisvisie) dient te worden aangesloten bij grootschalige lijnelementen in het landschap en dat het afwateringskanaal niet als een grootschalige lijn kan worden aangemerkt. [appellant sub 1] en anderen en [appellant sub 2] wijzen er verder op dat het afwateringskanaal volgens de basisvisie, gelet op de recreatieve functie en de bijzondere landschappelijke waarde, bij voorkeur geen markering behoeft door een windmolenopstelling.
    
    2.8.1. De rechtbank heeft terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat de provinciale basisvisie, waarin een theoretisch kader voor de beoordeling van de ruimtelijke inpasbaarheid van windmolens is neergelegd, in de weg staat aan realisering van het project. De rechtbank heeft daarbij terecht in aanmerking genomen dat het op grond van die basisvisie weliswaar voorkeur verdient om aan te sluiten bij grootschalige lijnen in het landschap en dat het afwateringskanaal niet als zodanig kan worden aangemerkt, maar dat de basisvisie ook ruimte biedt om aan te sluiten bij artificiële lijnen of vlakken. In de door de gemeenteraad van Leudal vastgestelde "Beleidsvisie bestemmingsplan buitengebied" van 22 december 2009 ten behoeve van het nieuw te ontwikkelen bestemmingsplan voor het buitengebied, is het afwateringskanaal aangemerkt als een bijzonder landschapselement. Ondanks het feit dat in de basisvisie is vermeld dat natuurlijk elementen en elementen met een cultuurhistorische betekenis bij voorkeur niet dienen te worden gemarkeerd door een windmolenopstelling, heeft het college plaatsing van de windmolens in het landschap in ruimtelijk opzicht passend geacht. Hierbij heeft het college in aanmerking genomen dat in het gebied, waar het windmolenpark is voorzien, geen waardevolle zichtrelaties of doorzichten aanwezig zijn, die kunnen worden aangetast. Voorts heeft het college in aanmerking genomen dat de windmolens ranke bouwwerken zijn die de openheid van het landschap niet aantasten en dat het windmolenpark geen afbreuk doet aan het karakter van het kanaal in het landschap. Ook indien moet worden geconcludeerd dat de windmolens in het gewijzigde bouwplan niet in een lijnopstelling zijn geplaatst, zijn de windmolens naar het oordeel van het college passend in het landschap, nu deze het lijnkarakter van het kanaal en de naastgelegen bomenrij versterken. Door de plaatsing van de windmolens zal het kanaal beter waarneembaar worden en als bijzonder landschapselement worden geaccentueerd, zodat het ruimtelijk meer betekenis krijgt. Voorts heeft het college van belang geacht dat de schaal van het landschap de voorziene geclusterde opstelling van de windmolens verdraagt. Het college heeft hiermee de ruimtelijke inpasbaarheid van het windmolenpark voldoende gemotiveerd.
    
    Het betoog faalt.
    
    2.9. [appellant sub 1] en anderen en [appellant sub 2] betogen voorts dat de rechtbank heeft miskend dat het college, na afweging van alle bij het besluit betrokken belangen, niet in redelijkheid vrijstelling van het bestemmingsplan had kunnen verlenen. Daartoe voeren zij aan dat de te plaatsen windmolens weliswaar zullen voldoen aan de geldende geluidsnormen, maar dat de windmolens door de ligging in een stil gebied desondanks veel geluidhinder voor omwonenden en gasten van camping ´t [appellant sub 2]veld zullen meebrengen. Voorts voert [appellant sub 2] aan dat de gasten van zijn camping hinder kunnen ondervinden van slagschaduw en dat de windmolens zichtbaar zullen zijn vanaf de camping. In aanmerking nemende dat de meeste gasten de camping bezoeken vanwege de rust, vreest [appellant sub 2] dat ingebruikname van de windmolens een bedreiging van zijn inkomsten en voortbestaan van de camping zal vormen.
    
    2.9.1. De beslissing al dan niet vrijstelling te verlenen van het bestemmingsplan behoort tot de bevoegdheden van het college, waarbij het college beleidsvrijheid heeft en de rechter de beslissing terughoudend moet toetsen, dat wil zeggen zich moet beperken tot de vraag of het college in redelijkheid tot zijn besluit om de vrijstelling te verlenen heeft kunnen komen.
    
    2.9.2. Aan het besluit tot vrijstelling heeft het college mede het rapport "Windpark te Neer" van 25 augustus 2009 van Lichtveld Buis & Partners ten grondslag gelegd. Niet in geschil is de daarin vermelde conclusie dat na realisering van het bouwplan wordt voldaan aan de in het Besluit algemene regels voor inrichtingen milieubeheer opgenomen geluidsvoorschriften. Gelet hierop bestond voor het college geen noodzaak om het niveau van het achtergrondgeluid te bepalen, waartegen het additionele geluid van de windmolens kan worden afgezet. In hetgeen [appellant sub 1] en anderen en [appellant sub 2] hebben aangevoerd heeft de rechtbank terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat de geluidhinder zodanig zal zijn dat een aanvaardbaar woon- en leefklimaat niet kan worden gegarandeerd, zodat het college in de geluidsaspecten geen grond heeft hoeven zien voor het weigeren van de vrijstelling.
    
    In het aan het vrijstellingsbesluit ten grondslag gelegde rapport van augustus 2009 van Van Grinsven Advies is vermeld dat op een afstand van meer dan twaalf keer de rotordiameter, in dit geval 984 m, slagschaduw van in werking zijnde windmolens niet meer als hinderlijk wordt beoordeeld. In aanmerking nemende dat de camping op ongeveer 1 km van de dichtstbijzijnde windmolen is gelegen, heeft de rechtbank terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat de in werking zijnde windmolens onaanvaardbare slagschaduwhinder voor de campinggasten tot gevolg zal hebben. Hoewel vanaf de camping zicht zal bestaan op de windmolens, bestaat, mede gelet op voormelde afstand van de camping tot het windmolenpark en de ter plaatse aanwezige bebouwing en bomen, evenmin aanleiding voor het oordeel dat de aantasting van het uitzicht vanaf de camping in belangrijke mate zal worden aangetast. Onder deze omstandigheden heeft de rechtbank terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat de hinder voor de campinggasten door realisering van het windmolenpark zodanig zal zijn, dat dit het voortbestaan van de camping in gevaar zal brengen en het college daarom in redelijkheid vrijstelling had moeten weigeren.
    
    Het betoog faalt.
    
    2.10. Voorts betogen [appellant sub 1] en anderen en [appellant sub 2] dat de rechtbank heeft miskend dat het project financieel niet haalbaar is. Daartoe voeren zij aan dat in de financiële verantwoording van het project ten onrechte geen rekening is gehouden met mogelijke planschadevergoedingen. Voorts wijzen [appellant sub 1] en anderen en [appellant sub 2] er op dat de verwachte opbrengst van de windmolens onevenredig laag is en de elektriciteitsopbrengst te hoog is ingeschat.
    
    2.10.1. Het betoog dat geen rekening is gehouden met mogelijke planschadevergoedingen mist feitelijke grondslag, nu in de aan het vrijstellingsbesluit ten grondslag gelegde notitie "Economische uitvoerbaarheid [vergunninghoudster]" bij de in aanmerking te nemen exploitatiekosten onder meer kosten voor een (nog nader te bepalen) vergoeding voor direct omwonenden zijn opgenomen. De rechtbank heeft terecht geen aanleiding gezien om aan te nemen dat de eventueel door [vergunninghoudster] te betalen bedragen aan planschadevergoeding de economische haalbaarheid van het project onder druk zullen zetten. Mede in aanmerking nemende de ter zitting van de Afdeling door [vergunninghoudster] gegeven toelichting op de in de financiële verantwoording in aanmerking genomen opbrengsten van het windmolenpark, bestaat geen grond voor het oordeel dat de economische haalbaarheid van het project niet voldoende is aangetoond, temeer nu [appellant sub 1] en anderen en [appellant sub 2] hun kritische kanttekeningen bij de financiële verantwoording niet hebben onderbouwd. Het betoog slaagt niet.
    
    2.11. [appellant sub 1] en anderen en [appellant sub 2] betogen ten slotte dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat niet is gebleken van een belangenverstrengeling die de besluitvorming heeft beïnvloed. Hiertoe voeren zij aan dat een van de initiatiefnemers van het project raadslid was van de voormalige gemeente Roggel en Neer, thans gemeente Leudal.
    
    2.11.1. Dit betoog slaagt evenmin. De rechtbank heeft bij haar oordeel dat van een ontoelaatbare belangenverstrengeling niet is gebleken terecht in aanmerking genomen dat het vrijstellingsbesluit een besluit is van het college en niet van de gemeenteraad en voor zover de gemeenteraad bemoeienis heeft gehad bij de beslissing om mee te werken aan het project, het betrokken raadslid zich bij stemming afzijdig heeft gehouden.
    
    2.12. De hoger beroepen zijn ongegrond. De aangevallen uitspraak dient, met verbetering van de gronden waarop deze rust, te worden bevestigd.
    
    2.13. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. R. van der Spoel en mr. W. Sorgdrager, leden, in tegenwoordigheid van mr. G.J. Deen, ambtenaar van staat.
    
    
      w.g. Van Altena w.g. Deen
      voorzitter ambtenaar van staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 21 maart 2012
    
    604.