ECLI:NL:RVS:2022:2148, Raad van State, 27-07-2022, 202200071/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-07-27 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 6 april 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Heumen aan [appellant] een last onder dwangsom opgelegd wegens overtreding van artikel 13 van de Wet bodembescherming (hierna: Wbb).

202200071/1/R1.
    Datum uitspraak: 27 juli 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellant], wonend te Overasselt, gemeente Heumen,
    appellant,
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Heumen,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 6 april 2020 heeft het college aan [appellant] een last onder dwangsom opgelegd wegens overtreding van artikel 13 van de Wet bodembescherming (hierna: Wbb).
    Bij besluit van 5 oktober 2020 heeft het college besloten over te gaan tot invordering van de door [appellant] verbeurde dwangsommen.
    Bij besluit van 9 oktober 2020 heeft het college aan [appellant] een last onder bestuursdwang opgelegd wegens het voortduren van de overtreding van artikel 13 van de Wbb.
    Bij besluit van 26 februari 2021 heeft het college besloten tot vaststelling van de door [appellant] te vergoeden kosten van bestuursdwang.
    Bij besluit van 18 mei 2021 heeft het college de door [appellant] tegen de besluiten van 5 oktober 2020, 9 oktober 2020 en 26 februari 2021 gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
    Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 7 juli 2022, waar [appellant], vergezeld door [gemachtigde], bijgestaan door mr. C.J. Driessen, advocaat te Vianen, en het college, vertegenwoordigd door mr. M.C.G. Sturkenboom, N.J.A. Arts en ing. R.W.A. van Ottele, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Op 1 augustus 2019 is een schuur op het perceel van [appellant] aan de [locatie] te Overasselt afgebrand. Het voorste gedeelte van de schuur was in gebruik als garage-autoherstelwerkplaats. De brandweer constateerde bij het blussen dat in het achterste gedeelte van de schuur en in twee daarnaast opgestelde koelcontainers een drugslaboratorium gevestigd was. Het college heeft spoedeisende bestuursdwang toegepast om te voorkomen dat verontreinigd bluswater in de bodem en oppervlaktewater terecht zou komen. De kosten daarvan zijn vastgesteld op € 17.456,89 en deze zijn op [appellant] verhaald. Die besluiten zijn niet in geding.
    2.       Bij besluit van 6 april 2020 heeft het college aan [appellant] een last onder dwangsom opgelegd wegens overtreding van artikel 13 van de Wbb. Daaraan is ten grondslag gelegd dat toezichthouders van de Omgevingsdienst Regio Nijmegen (hierna: de Omgevingsdienst) hebben vastgesteld dat op de plaats van de afgebrande schuur een grote hoeveelheid verontreinigd bouw- en sloopafval aanwezig is, met daartussen en daaronder resten van verbrande vaten met chemicaliën. De Omgevingsdienst heeft ook geconstateerd dat gevaarlijke afvalstoffen zijn afgevoerd zonder dat kan worden aangetoond dat dit op de juiste wijze is gebeurd. Verder is vastgesteld dat geen onderzoek naar de verontreiniging van de bodem is uitgevoerd. Het college heeft [appellant] onder dreiging van een dwangsom van in totaal € 7.500,00 gelast de overtreding te beëindigen door de (beschadigde) emballages met chemicaliën op te ruimen en af te geven aan een erkend inzamelaar en door een bodemonderzoek te laten uitvoeren en het rapport daarvan bij de Omgevingsdienst in te dienen. Tegen dit besluit heeft [appellant] geen bezwaar gemaakt, zodat dit besluit in rechte onaantastbaar is.
    3.       Bij besluit van 5 oktober 2020 heeft het college de verbeurde dwangsommen van in totaal € 7.500,00, ingevorderd. Tegen dit besluit heeft [appellant] bezwaar gemaakt.
    4.       Bij besluit van 9 oktober 2020 heeft het college aan [appellant] een last onder bestuursdwang opgelegd wegens het voortduren van de overtreding van artikel 13 van de Wbb. [appellant] is daarbij gelast de overtreding te beëindigen door het (met chemicaliën) verontreinigde vaatwerk en het bouw- en sloopafval te verwijderen en op de juiste wijze af te voeren en door een bodemonderzoek te laten uitvoeren en het rapport daarvan bij de Omgevingsdienst in te dienen. Daaraan is een begunstigingstermijn van drie maanden verbonden. In het besluit staat dat de kosten van bestuursdwang op [appellant] zullen worden verhaald. Tegen dit besluit heeft [appellant] ook bezwaar gemaakt.
    5.       Bij besluit van 26 februari 2021 heeft het college de kosten van de toegepaste bestuursdwang vastgesteld op een bedrag van € 57.425,90. Het bezwaar van [appellant] tegen het bestuursdwangbesluit van 9 oktober 2020 heeft op grond van artikel 5.31c van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) mede betrekking op deze kostenbeschikking.
    6.       Bij besluit van 18 mei 2021 heeft het college de bezwaren van [appellant] tegen de besluiten van 5 oktober 2020, 9 oktober 2020 en 26 februari 2021 ongegrond verklaard. Daartegen heeft [appellant] beroep ingesteld.
    Toetsingskader
    7.       Artikel 13 van de Wbb luidt:
    "Ieder die op of in de bodem handelingen verricht als bedoeld in de artikelen 6 tot en met 11 en die weet of redelijkerwijs had kunnen vermoeden dat door die handelingen de bodem kan worden verontreinigd of aangetast, is verplicht alle maatregelen te nemen die redelijkerwijs van hem kunnen worden gevergd, teneinde die verontreiniging of aantasting te voorkomen, dan wel indien die verontreiniging of aantasting zich voordoet, de verontreiniging of de aantasting en de directe gevolgen daarvan te beperken en zoveel mogelijk ongedaan te maken. Indien de verontreiniging of aantasting het gevolg is van een ongewoon voorval, worden de maatregelen onverwijld genomen."
    Inhoudelijk
    Bijzondere omstandigheden om van invordering van verbeurde dwangsommen af te zien?
    8.       [appellant] betoogt dat er sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan het college van invordering van de verbeurde dwangsommen had moeten afzien. Hij wijst hierbij op de sluiting van zijn perceel waardoor hij geen inkomsten meer stelt te hebben en op de kosten van vervangende woonruimte omdat zijn woning is gesloten. Ook betoogt [appellant] dat hij met de beperkte financiële middelen die hij heeft vaten met afval heeft laten afvoeren. [appellant] stelt dat hij nu geen financiële middelen meer tot zijn beschikking heeft. Volgens [appellant] wilde de bank ook geen krediet verstrekken vanwege de sluiting van zijn perceel. Daarnaast stelt [appellant] geestelijk niet in staat te zijn om de last uit te voeren. Hierbij acht hij van belang dat hij volledig arbeidsongeschikt is verklaard.
    8.1.    Zoals de Afdeling heeft overwogen in onder meer de uitspraak van 13 juni 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1968, moet bij een besluit tot invordering van een verbeurde dwangsom aan het belang van de invordering een zwaarwegend gewicht worden toegekend. Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat moet uitgaan van een besluit tot oplegging van een last onder dwangsom. Steun voor dit uitgangspunt kan worden gevonden in de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 5:37, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr. 3, blz. 115). Hierin is vermeld dat een adequate handhaving vergt dat opgelegde sancties ook worden geëffectueerd en dus dat verbeurde dwangsommen worden ingevorderd. Slechts in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien.
    8.2.    Het bestuursorgaan hoeft bij een besluit omtrent invordering van een dwangsom in beginsel geen rekening te houden met de financiële draagkracht van de overtreder. De draagkracht van de overtreder kan immers in de regel pas in de executiefase ten volle worden gewogen en, indien hierover een geschil ontstaat, is de rechter die belast is met de beslechting daarvan bij uitstek in de positie hierover een oordeel te geven. Voor een uitzondering op dit beginsel bestaat slechts aanleiding, indien evident is dat de overtreder gezien zijn financiële draagkracht niet in staat zal zijn de verbeurde dwangsommen (volledig) te betalen. Op de overtreder rust de last aannemelijk te maken dat dit het geval is. Hij dient daartoe zodanige informatie te verstrekken dat een betrouwbaar en volledig inzicht wordt verkregen in zijn financiële situatie en de gevolgen die het betalen van de verbeurde dwangsommen zou hebben.
    8.3.    De Afdeling overweegt dat wat [appellant] heeft aangevoerd geen aanleiding geeft voor het oordeel dat sprake is van bijzondere omstandigheden die maken dat het college geheel of gedeeltelijk had moeten afzien van invordering van de verbeurde dwangsom. [appellant] heeft nagelaten zijn financiële situatie met stukken te onderbouwen. Gelet daarop heeft [appellant] niet aannemelijk gemaakt dat het evident is dat hij, gezien zijn financiële draagkracht, niet in staat zal zijn de verbeurde dwangsommen te betalen. Het betoog dat hij door de sluiting van zijn perceel geen inkomsten meer heeft en vanwege de kosten van vervangende woonruimte geen financiële middelen meer tot zijn beschikking heeft, kan evenmin als een bijzondere omstandigheid als hiervoor bedoeld worden aangemerkt. Inherent aan de sluiting van een woning is dat dit financiële gevolgen heeft, voor zowel de kosten voor alternatieve woonruimte als voor de inkomsten uit het ter plaatse uitgeoefende bedrijf. Dat geldt ook voor het feit dat banken geen leningen zullen verstrekken indien schulden zijn ontstaan door overtredingen van de Opiumwet. Ook acht de Afdeling van belang dat [appellant] eigenaar is van de opstallen en het perceel, die samen een zekere waarde vertegenwoordigen, zodat hij in zoverre wel over vermogen beschikt. De sluiting van het pand vormt op zichzelf ook geen belemmering voor het overgaan tot invordering. De enkele stelling zonder nadere toelichting of onderbouwing over zijn geestelijke gesteldheid maakt ook niet dat het college geheel of gedeeltelijk had moeten afzien van invordering van de verbeurde dwangsom.
    Het betoog slaagt niet.
    Last onder bestuursdwang
    9.       [appellant] betoogt verder dat hij de last onder bestuursdwang van 9 oktober 2020 door zijn financiële en geestelijke gesteldheid niet tijdig kon uitvoeren. Hierbij acht [appellant] van belang dat hij door de sluiting van zijn pand geen inkomsten meer kon genereren met het aanwezige autobedrijf en de paardenstalling. Volgens hem heeft het college ten onrechte geen rekening gehouden met het feit dat de sluiting van zijn pand samenviel met de begunstigingstermijn van de last onder bestuursdwang. Ook betoogt [appellant] dat hij wel aan de last had kunnen voldoen als het college bereid was geweest om de begunstigingstermijn met een aantal weken te verlengen.
    9.1.    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal bij een overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Alleen onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevraagd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat. Verder kan handhavend optreden onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, zodat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien.
    9.2.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 3 december 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4401), kunnen medische omstandigheden niet dan in zeer uitzonderlijke gevallen leiden tot het oordeel dat het college van handhavend optreden dient af te zien. Het college heeft zich op het standpunt kunnen stellen dat hier van een zodanig geval geen sprake is. Daarbij heeft het college kunnen betrekken dat [appellant] niet aannemelijk heeft gemaakt dat zijn gezondheidstoestand het uitvoeren van de last onder bestuursdwang in de weg heeft gestaan. Ook heeft het college hierbij kunnen betrekken dat het werkzaamheden betrof die door derden moesten worden verricht. Dat handhavend optreden mogelijk ernstige financiële gevolgen heeft voor degene ten laste van wie wordt gehandhaafd, biedt geen grond voor het oordeel dat dit handhavend optreden daardoor onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen en dat het bestuursorgaan daarvan om die reden behoorde af te zien (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 13 april 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1087, onder 5.1). Dat de sluiting van het pand van [appellant] samenviel met de begunstigingstermijn van de last onder bestuursdwang vormt naar het oordeel van de Afdeling geen reden dat [appellant] niet tijdig aan de last kon voldoen. Daarbij acht de Afdeling van belang dat [appellant] vanaf het dwangsombesluit van 6 april 2020, waarin de last gelijkluidend was, bijna 9 maanden de tijd heeft gehad om aan de last onder bestuursdwang te voldoen. Verder acht de Afdeling het betoog van [appellant] dat hij wel aan de last had kunnen voldoen als het college bereid was geweest om de begunstigingstermijn met een aantal weken te verlengen, niet aannemelijk. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat het college heeft aangegeven dat het op de vraag aan [appellant] wanneer hij met de uitvoering van de last zou kunnen beginnen geen concreet antwoord of een plan van aanpak heeft gekregen. Hierbij heeft het college mogen betrekken dat het om een bodemverontreiniging gaat die alleen maar groter kan worden naarmate langer gewacht wordt met uitvoering geven aan het bestuursdwangbesluit.
    Het betoog slaagt niet.
    Kostenverhaal bestuursdwang
    10.     [appellant] voert aan dat het college hem ten onrechte niet heeft gehoord voor het nemen van het kostenverhaalsbesluit van 26 februari 2021, waardoor er volgens hem geen kostenverhaal mogelijk is. [appellant] betoogt daarnaast dat niet is gekozen voor de minst belastende wijze van uitvoering van bestuursdwang en dat ook niet is bezien op welke wijze de kosten van de  bestuursdwang zo laag mogelijk kunnen worden gehouden. [appellant] heeft verder gewezen op gebreken en onduidelijkheden die volgens hem in de kostenspecificaties van de facturen voorkomen.
    10.1.  Artikel 4:8, eerste lid, van de Awb luidt:
    "Voordat een bestuursorgaan een beschikking geeft waartegen een belanghebbende die de beschikking niet heeft aangevraagd naar verwachting bedenkingen zal hebben, stelt het die belanghebbende in de gelegenheid zijn zienswijze naar voren te brengen indien:
    a. de beschikking zou steunen op gegevens over feiten en belangen die de belanghebbende betreffen, en
    b. die gegevens niet door de belanghebbende zelf ter zake zijn verstrekt."
    10.2.  Tussen partijen is in geschil of [appellant] in de gelegenheid is gesteld voorafgaand aan het besluit van 26 februari 2021 zijn zienswijze met betrekking tot het voornemen om tot kostenverhaal over te gaan, naar voren te brengen. De Afdeling is van oordeel dat de vraag of het college mogelijk in strijd met artikel 4:8, eerste lid, van de Awb heeft gehandeld in dit geval in het midden kan worden gelaten, omdat het college [appellant] in de bezwaarfase in de gelegenheid heeft gesteld te worden gehoord. Tijdens de op 30 maart 2021 gehouden hoorzitting van de bezwaarschriftencommissie is [appellant] in de gelegenheid gesteld zijn standpunten over het besluit van 26 februari 2021 uiteen te zetten, van welke mogelijkheid hij gebruik heeft gemaakt. De Afdeling acht daarmee een eventuele schending van artikel 4:8, eerste lid, van de Awb genoegzaam hersteld.
    10.3.  De Afdeling stelt verder vast dat het college met het besluit van 26 februari 2021 de kosten van de toegepaste bestuursdwang heeft vastgesteld op een bedrag van € 57.425,90. De last onder bestuursdwang hield in dat verontreinigd afval van het perceel moest worden afgevoerd en een bodemonderzoek moest worden uitgevoerd.
    Het college heeft aangegeven dat voor het verwijderen van het verontreinigd afval met diverse partijen contact is opgenomen. Het college heeft verder aangegeven dat meerdere bedrijven niet bereid of in de gelegenheid waren om de werkzaamheden te verrichten, omdat zij onvoldoende gecertificeerd waren om chemisch afval te verwerken of omdat zij niet tijdig konden starten met de werkzaamheden. Van Kesteren B.V. was volgens het college wel bereid en beschikbaar om de werkzaamheden uit te voeren. Het college heeft vervolgens besloten om op basis van nacalculatie de opdracht aan Van Kesteren B.V. te verlenen, omdat een kosteninschatting vanwege de grote onzekerheid over het uit te voeren werk volgens het college lastig te maken was. Over de specificatie van de kosten heeft het college onweersproken gesteld dat deze kosten zijn gespecificeerd op de facturen van Van Kesteren B.V. Hieruit volgt welke werkzaamheden zijn uitgevoerd en tegen welke prijs. Dat de zogenoemde staartposten niet zijn uitgesplitst op de factuur maakt niet dat deze kosten onredelijk zijn. Hierbij acht de Afdeling de toelichting van het college op de zitting van belang dat in sommige gevallen deze staartkosten in de individuele kosten verwerkt worden. In dit geval is er echter voor gekozen om deze kosten apart op de factuur te vermelden. Voor het uitvoeren van een bodemonderzoek heeft het college offertes opgevraagd bij Royal HaskoningDHV en OrtaGeo Zuidoost B.V. Het college stelt dat OrtaGeo Zuidoost B.V. een veel lagere prijs aanbood en het college haar daarom de opdracht heeft verleend. [appellant] heeft weliswaar terecht geconstateerd dat er geen urenspecificatie aan de factuur van OrtaGeo Zuidoost B.V. van 5 februari 2021 is gehecht, maar hierover heeft het college tijdens de zitting toegelicht dat urenspecificaties in dit geval niet gebruikelijk zijn. In plaats daarvan is het volgens het college gebruikelijk om aan te geven met welk soort materialen wordt gewerkt en welke werkzaamheden worden uitgevoerd. [appellant] heeft dit niet gemotiveerd betwist. Tot slot is de urenverantwoording van de medewerkers van de gemeente en de Omgevingsdienst uitgesplitst op de "Urenverantwoording N. Arts (medewerker Handhaving gemeente Heumen) inzake uitvoering opruiming verkennend bodemonderzoek [locatie], Overasselt". Hierop is de naam van de betreffende ambtenaar vermeld en de door de ambtenaar bestede tijd met een omschrijving van de werkzaamheden.
    10.4.  Gelet op de hiervoor door het college gegeven toelichting ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat met het kostenverhaalsbesluit van 26 februari 2021 niet is gekozen voor de minst belastende wijze van uitvoering en dat niet is bezien op welke wijze de kosten van de  bestuursdwang zo laag mogelijk kunnen worden gehouden. Hierbij neemt de Afdeling in aanmerking dat [appellant] geen stukken heeft overgelegd waaruit blijkt dat de door het college overgelegde facturen dusdanige gebreken en onduidelijkheden bevatten dat het college die niet het aan het kostenverhaalsbesluit ten grondslag had mogen leggen.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    11.     Het beroep is ongegrond.
    12.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart het beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. G.T.J.M. Jurgens, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. S. Zwemstra, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen      
    w.g. Zwemstra
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 27 juli 2022
    91-928