ECLI:NL:RVS:2016:2488, Raad van State, 14-09-2016, 201602017/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2016-09-14 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 24 september 2015 heeft het college aan het waterschap Aa en Maas een omgevingsvergunning verleend voor de activiteiten bouwen, aanleggen en kappen ten behoeve van de realisering van het project "Dynamisch Beekdal" fase 3 en 4 (deeltraject Molenhoek, Middelrode en Seldensate).

201602017/1/A1.
    Datum uitspraak: 14 september 2016
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    de vereniging Het Groene Hart Brabant, gevestigd te Den Dungen, gemeente Sint-Michielsgestel,
    appellante,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 3 februari 2016 in zaken nrs. 15/3104 en 15/3107 in het geding tussen:
    
    de vereniging
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Sint-Michielsgestel.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 24 september 2015 heeft het college aan het waterschap Aa en Maas een omgevingsvergunning verleend voor de activiteiten bouwen, aanleggen en kappen ten behoeve van de realisering van het project "Dynamisch Beekdal" fase 3 en 4 (deeltraject Molenhoek, Middelrode en Seldensate).
    
    Bij besluit van 5 oktober 2015 heeft het college aan [vergunninghoudster] een omgevingsvergunning verleend voor de activiteit aanleggen ten behoeve van de realisering van het project "Dynamisch Beekdal" fase 5 en 6b (deeltraject Hersend en Aaveld).
    
    Tegen deze besluiten heeft de vereniging, met instemming van het college, rechtstreeks beroepen ingesteld.
    
    Bij besluit van 16 november 2015 heeft het college het besluit van 5 oktober 2015 gewijzigd.
    
    Bij besluit van 17 november 2015 heeft het college het besluit van 24 september 2015 gewijzigd.
    
    Bij uitspraak van 3 februari 2016 heeft de rechtbank de door de vereniging ingestelde beroepen ongegrond verklaard.
    
    Tegen deze uitspraak heeft de vereniging hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Het waterschap en [vergunninghoudster] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 31 augustus 2016, waar de vereniging, vertegenwoordigd door A.A. van Abeelen en W.C.A. Boons, en het college, vertegenwoordigd door B. Heil, bijgestaan door mr. H.J.M. Besselink, advocaat te Den Haag, zijn verschenen. Voorts zijn ter zitting het waterschap, vertegenwoordigd door B. Pastor en mr. E van Laarhoven, bijgestaan door mr. R.E. Wannink, advocaat te Boxtel, en [vergunninghoudster], vertegenwoordigd door dr. G.P.C. van Oosterhout, verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1. Het project "Dynamisch Beekdal" (hierna: het project) voorziet in het gefaseerd veranderen van de loop van de beek de Aa en het herinrichten van het daarbij behorende beekdal. Het gebied dat het project beslaat is gelegen tussen Heeswijk-Dinther en Den Bosch, ten zuiden van Middelrode en Berlicum en ten noorden van de N279.
    
    In 2006 heeft het waterschap Aa en Maas, in samenwerking met de provincie Noord-Brabant en de gemeenten Bernheze en Sint-Michielsgestel het zogeheten Koepelplan (Eindontwerp Inrichtingsplan Dynamisch Beekdal) vastgesteld. Het Koepelplan bevat een integrale visie op de inrichting van het beekdal van de Aa. Vervolgens heeft het dagelijks bestuur van het waterschap krachtens artikel 5.4 van de Waterwet projectplannen vastgesteld, waarin de inrichting van het beekdal en de loop van de Aa is bepaald. Deze projectplannen zijn onherroepelijk. Ter uitvoering van de projectplannen voor onderscheidenlijk fase 3 en 4 en fase 5 en 6b heeft het college met de verleende omgevingsvergunningen aanlegwerkzaamheden als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) vergund. Het vereiste van deze vergunningen vindt zijn grondslag in het in 2010 vastgestelde bestemmingsplan "Buitengebied Sint Michielsgestel". De aanvragen om de omgevingsvergunningen dienen te worden getoetst aan de regels van dit bestemmingsplan (zie onder 3 en 4).
    
    De vereniging verzet zich tegen de aanlegwerkzaamheden, omdat deze volgens haar leiden tot aantasting van het beekdal.
    
    Vooringenomenheid Grontmij
    
    2. De vereniging betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college zich bij het nemen van de besluiten van 16 en 17 november 2015 op de memo’s van Grontmij van 12 en 13 november 2015 heeft mogen baseren. Daartoe voert de vereniging aan dat de schijn van partijdigheid is gewekt, omdat Grontmij ook het Koepelplan van 22 september 2006 heeft geschreven.
    
    2.1. Anders dan het college als verweer naar voren heeft gebracht, bestaat geen grond voor het oordeel dat dit betoog buiten beschouwing moet blijven omdat het voor het eerst in hoger beroep is aangevoerd. In beroep heeft de vereniging aangevoerd dat het college de besluiten niet op de memo's van Grontmij heeft mogen baseren. Gelet hierop, is hetgeen de vereniging in hoger beroep aanvoert niet een voor het eerst in hoger beroep aangevoerde beroepsgrond, maar een nadere motivering van een reeds in beroep aangevoerde beroepsgrond.
    
    Het betoog slaagt echter niet. De enkele omstandigheid dat Grontmij betrokken is geweest bij de totstandkoming van het Koepelplan biedt geen grond voor het oordeel dat reeds om die reden niet van de juistheid van die memo's mag worden uitgaan.
    
    Toetsingskader
    
    3. Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wabo, voor zover hier van belang, is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het uitvoeren van een werk, geen bouwwerk zijnde, of van werkzaamheden, in gevallen waarin dat bij een bestemmingsplan is bepaald.
    
    Ingevolge artikel 2.11, eerste lid, voor zover hier van belang, wordt, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder b, waaromtrent regels zijn gesteld in een bestemmingsplan, de omgevingsvergunning geweigerd indien het werk of de werkzaamheid daarmee in strijd is.
    
    Ingevolge artikel 6.7 van de regels van het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Buitengebied Sint-Michielsgestel" kan het bevoegd gezag een omgevingsvergunning voor het uitvoeren van werken, geen gebouwen zijnde, en werkzaamheden verlenen voor:
    
    "a. werken en/of werkzaamheden zoals weergegeven in sub 6.7.1 tot en met 6.7.15 (…);
    
    b. (...);
    
    indien voldaan is aan de volgende voorwaarden:
    
    1. (…)
    
    2. bij de beoordeling van de werken en werkzaamheden worden de mogelijke gevolgen, zoals weergegeven in bijlage 2, getoetst;
    
    3. burgemeester en wethouders kunnen voor de beoordeling een daartoe bevoegd deskundige aanwijzen;
    
    4. (...)."
    
    In artikel 6.7 staan onder sub 6.7.5, als werken, geen gebouwen zijnde, en werkzaamheden onder meer vermeld:
    
    - afgraven, ophogen, vergraven, diepploegen, egaliseren, indrijven;
    
    - draineren, onderbemalen, aanleg dammen, aanleg stuwen, graven sloten, dempen sloten, dempen poelen, aanbrengen oeverbeschoeiing.
    
    4. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 24 september 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3514), volgt uit de artikelen 2.1, eerste lid, aanhef en onder b, en 2.11, eerste lid, van de Wabo, dat indien een omgevingsvergunning voor de uitvoering van werken op grond van een bestemmingsplan is vereist, deze wordt geweigerd indien de aanleg in strijd is met de regels van dat bestemmingsplan. Uit dit stelsel vloeit voort dat geen ruimte bestaat om een omgevingsvergunning op andere gronden te weigeren.
    
    5. Ter beoordeling staan niet de aan de bestreden besluiten voorafgegane onherroepelijke projectplannen voor onderscheidenlijk fase 3 en 4 en fase 5 en 6b, maar de omgevingsvergunningen die ten behoeve van de uitvoering daarvan zijn verleend. Daarbij geldt dat het college dient te beslissen op de aanvragen zoals deze zijn ingediend en dat de omgevingsvergunningen moeten worden verleend indien de aangevraagde werken of werkzaamheden niet in strijd zijn met de regels van het bestemmingsplan. Er is, indien geen strijd is met het bestemmingsplan, geen ruimte om op grond van de ingediende aanvragen vergunningen te verlenen die strekken tot wijziging van de inrichting van het beekdal of van de loop van de Aa, zoals deze zijn vastgelegd in de projectplannen. Gelet op het vorenstaande wordt niet toegekomen aan de beoordeling van de door de vereniging aangevoerde alternatieven voor de inrichting van het beekdal en de loop van de Aa. Anders dan de vereniging heeft betoogd, behoefde het college geen alternatieven te onderzoeken.
    
    Strijd met bestemming
    
    6. De vereniging betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het project in strijd is met de bestemming "Agrarisch met waarden - Natuur- en landschapswaarden", die ingevolge het bestemmingsplan "Buitengebied Sint-Michielsgestel" op de desbetreffende percelen rust. Daartoe voert zij aan dat op grond van artikel 6.1, aanhef en onder r, van de planregels activiteiten in het beekdal moeten zijn gericht op het behoud, herstel en ontwikkeling van het beekdalsysteem. Uit bijlage 8 van de toelichting bij het bestemmingsplan blijkt volgens de vereniging dat hiermee wordt bedoeld dat het beekdalsysteem in oorspronkelijke staat, zoals dat voor 1930 bestond, moet worden hersteld op de wijze als omschreven in het Koepelplan. De werkzaamheden waarvoor omgevingsvergunning is verleend, leiden niet tot herstel van het beekdalsysteem in de oorspronkelijke staat. Voorts draagt het project niet bij aan een natuurlijker loop van de beek, omdat niet de oorspronkelijke beektracés, maar nieuw bedachte kunsttracés worden gevolgd die het beekdalsysteem aantasten, aldus de vereniging.
    
    6.1. De aanlegwerkzaamheden in zowel fase 3 en 4 als fase 5 en 6b vinden plaats op gronden met onder meer de bestemming "Agrarisch met waarden - Natuur- en landschapswaarden". Voorts zijn op deze gronden onder meer de gebiedsaanduiding "beekdal" en de dubbelbestemming "Waterstaat - Waterbergingsgebied" van toepassing.
    
    6.2. Ingevolge artikel 6.1, aanhef en onder r, van de planregels zijn de voor "Agrarisch met waarden - Natuur- en landschapswaarden" aangewezen gronden met de gebiedsaanduiding "beekdal" bestemd voor het behoud, herstel en ontwikkeling van de waarden, in het bijzonder voor het op de verbeelding aangeduide beekdalsysteem.
    
    Ingevolge artikel 1.28 van de planregels wordt onder beekdalsysteem verstaan de landschappelijke begrenzing van een beekdal, waarbinnen ontwikkelingen met betrekking tot het watersysteem, de natuur, het landschap en extensieve recreatievormen plaatsvinden.
    
    Ingevolge artikel 34.1 van de planregels zijn de voor "Waterstaat - Waterbergingsgebied" aangewezen gronden, behalve voor de andere daar voorkomende bestemming, met voorrang mede bestemd voor inundatiegebied en voor de bescherming en het onderhoud van de in deze zone gelegen dan wel daaraan grenzende waterberging.
    
    6.3. In artikel 6.1, aanhef en onder r, van de planregels is niet bepaald dat het beekdalsysteem moet worden hersteld zoals dat voor 1930 bestond en feitelijk is beschreven in het Koepelplan. Ook in de definitiebepaling van beekdalsysteem in artikel 1.28 van de planregels is dit niet bepaald. Gelet hierop, heeft de rechtbank terecht geen grond gezien voor het oordeel dat op grond van artikel 6.1, aanhef en onder r, van de planregels uitsluitend werkzaamheden zijn toegestaan ten behoeve van het herstel van het beekdal zoals dat voor 1930 bestond. De omstandigheid dat het stuk "Dynamisch Beekdal van de Aa; informatie voor de toelichting van het bestemmingsplan Buitengebied Sint-Michielsgestel" van Arcadis van 23 december 2009 als bijlage 8 bij de toelichting op het bestemmingsplan is gevoegd en daarin onder het kopje "MER" onder "voorkeursalternatief" is vermeld dat een stuurgroep op grond van de resultaten in het MER heeft besloten om de keuze die in het Koepelplan was gemaakt te handhaven, leidt niet tot een ander oordeel. Daargelaten dat de toelichting bij het bestemmingsplan geen juridisch bindend onderdeel van het bestemmingsplan uitmaakt, blijkt uit het enkele bijvoegen van die bijlage niet dat de planwetgever onder behoud, herstel en ontwikkeling van het beekdalsysteem als bedoeld in artikel 6.1, aanhef en onder r, van de planregels uitsluitend heeft willen begrijpen behoud, herstel en ontwikkeling van het beekdal zoals dat voor 1930 bestond.
    
    Het college heeft artikel 6.1, aanhef en onder r, van de planregels zo uitgelegd, dat die bepaling ertoe strekt dat de dynamische processen die een beek heeft, kunnen worden hersteld en dat de beek een natuurlijker loop krijgt. De rechtbank heeft in hetgeen de vereniging heeft aangevoerd terecht geen grond gezien voor het oordeel dat die uitleg onjuist is.
    
    Verder worden de werkzaamheden, zoals het college en het waterschap hebben toegelicht, uitgevoerd zowel ten behoeve van de ontwikkeling van de waterbergende capaciteit van het beekdalsysteem en natuur in het beekdal, als het herstel van een natuurlijker loop van de beek de Aa, zoals dat in de projectplannen is beschreven. In zoverre bestaat evenmin grond voor het oordeel dat de werkzaamheden in strijd zijn met de ter plaatse geldende bestemming.
    
    Het betoogt faalt.
    
    Landschap, natuur en cultuurhistorische waarden
    
    7. De vereniging betoogt dat in de memo's van Grontmij niet deugdelijk is onderzocht wat de gevolgen zijn van de werkzaamheden voor de waarden van het gebied als omschreven in bijlage 2 bij het bestemmingsplan, onder meer wat betreft de gevolgen voor de bodem. In dat verband stelt de vereniging dat Grontmij slechts een vergelijking heeft gemaakt tussen de actuele gebiedswaarden en de toekomstige gebiedswaarden na realisatie van het project. Grontmij had ook onderzoek moeten doen naar de gebiedswaarden na realisatie van natuurontwikkelingspotenties door milieuvriendelijk terreinbeheer, aldus de vereniging.
    
    7.1. In artikel 6.7 van de planvoorschriften is bepaald dat het college de vergunningaanvraag toetst aan de in bijlage 2 van het bestemmingsplan vermelde gevolgen voor landschap, natuur en cultuurhistorische waarden (hierna: LNC-waarden).
    
    Het college heeft in de wijzigingsbesluiten van 16 en 17 november 2015 dienaangaande verwezen naar de memo's van Grontmij van 12 en 13 november 2015. Uit die memo's kan worden geconcludeerd dat de werkzaamheden geen onaanvaardbare gevolgen hebben voor
    
    LNC-waarden van het beekdalsysteem.
    
    Grontmij heeft in de memo’s per werkzaamheid beschreven wat de gevolgen voor de LNC-waarden in het gebied zijn, of en in hoeverre deze door de werkzaamheden worden geraakt en welke maatregelen worden getroffen tot behoud van die waarden. Voor een verdergaande beoordeling van de aangevraagde activiteiten, in het bijzonder wat betreft de gevolgen voor de bodem en de door de vereniging gewenste vergelijking met de gebiedswaarden na realisatie van natuurontwikkelingspotenties, biedt bijlage 2 geen steun. Er is ook overigens geen grond voor het oordeel dat de door Grontmij verrichte beoordeling in het licht van de doelstelling van het bestemmingsplan tekortschiet.
    
    Gelet op het vorenstaande bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat niet aan de in artikel 6.7 van de planvoorschriften neergelegde voorwaarde ten aanzien van toetsing aan LNC-waarden is voldaan.
    
    Het betoog faalt.
    
    Dictum uitspraak rechtbank
    
    8. De vereniging betoogt ten slotte dat de rechtbank haar beroepen ten onrechte ongegrond heeft verklaard. Daartoe voert zij aan dat de rechtbank haar beroep met betrekking tot de omgevingsvergunning voor de werkzaamheden ter realisatie van fase 6a van het project in haar einduitspraak van 3 februari 2016 in zaak nr. 15/1640 E wel gegrond heeft verklaard en de besluiten van 24 september 2015 en 5 oktober 2015 over de fasen 3, 4, 5 en 6b hetzelfde gebrek bevatten als het besluit op bezwaar over fase 6a.
    
    8.1. De rechtbank heeft in zaak nr. 15/1640 T bij tussenuitspraak van 21 oktober 2015 geconstateerd dat het besluit op bezwaar van het college van 28 april 2015 over fase 6a ondeugdelijk was gemotiveerd. Dat motiveringsgebrek heeft in die zaak bij einduitspraak in zaak nr. 15/1460 E geleid tot gegrondverklaring van het beroep van de vereniging tegen het besluit van 28 april 2015.
    
    Het college heeft in de tussenuitspraak van 21 oktober 2015 ambtshalve aanleiding gezien de besluiten van 24 september 2015 en 5 oktober 2015 bij de besluiten van 16 en 17 november 2016 te wijzigen. De rechtbank heeft de gewijzigde besluiten beoordeeld en heeft, gezien hetgeen hiervoor is overwogen, terecht geconcludeerd dat deze in stand kunnen blijven. Aangezien de gewijzigde besluiten over fase 3 en 4 en fase 5 en 6b, anders dan het besluit op bezwaar over fase 6a, geen motiveringsgebrek bevatten, bestond voor de rechtbank geen aanleiding het beroep daartegen gegrond te verklaren.
    
    Het betoog faalt.
    
    Conclusie
    
    9. Het hoger beroep is ongegrond.
    
    10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. J.Th. Drop en mr. F.D. van Heijningen, leden, in tegenwoordigheid van mr. F.B. van der Maesen de Sombreff.
    
    w.g. Scholten-Hinloopen w.g. Van der Maesen de Sombreff
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 14 september 2016
    
    190-833.