ECLI:NL:RVS:2014:3786, Raad van State, 22-10-2014, 201311766/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2014-10-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 29 maart 2011 heeft de raad percelen in het Westhoffbos en het gebied ten noorden van de Noorderweg met de uitloper ten zuiden van die weg aangewezen als percelen waarop de artikelen 10 tot en met 24 en 26 van de Wet voorkeursrecht gemeenten (hierna: Wvg) van toepassing zijn.

201311766/1/A3.
    Datum uitspraak: 22 oktober 2014
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    de naamloze vennootschap Havenbedrijf Amsterdam N.V., gevestigd te Amsterdam, en de gemeente Amsterdam,
    appellanten,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 13 november 2013 in zaak nr. 12/401 in het geding tussen:
    
    het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam en de gemeente Amsterdam
    
    en
    
    de raad van Haarlemmerliede en Spaarnwoude.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 29 maart 2011 heeft de raad percelen in het Westhoffbos en het gebied ten noorden van de Noorderweg met de uitloper ten zuiden van die weg aangewezen als percelen waarop de artikelen 10 tot en met 24 en 26 van de Wet voorkeursrecht gemeenten (hierna: Wvg) van toepassing zijn.
    
    Bij besluit van 22 november 2011 heeft de raad het door het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam en de gemeente Amsterdam daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 13 november 2013 heeft de rechtbank het door het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam en de gemeente Amsterdam daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, voor zover de raad het bezwaar van voornoemd college ontvankelijk heeft geacht, dat besluit in zoverre vernietigd, het bezwaar van voornoemd college niet-ontvankelijk verklaard, bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van het besluit voor zover dat is vernietigd, het beroep, voor zover ingesteld door voornoemd college niet-ontvankelijk verklaard en voor het overige ongegrond. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben Havenbedrijf Amsterdam en de gemeente Amsterdam hoger beroep ingesteld.
    
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 juli 2014, waar Havenbedrijf Amsterdam, vertegenwoordigd door mr. J.H. Beestman, werkzaam bij Havenbedrijf Amsterdam, en de gemeente Amsterdam, vertegenwoordigd door Beestman en B. van Leeuwen, werkzaam bij de gemeente Amsterdam, bijgestaan door mr. J.S. Procee, advocaat te Den Haag, en de raad, vertegenwoordigd door M.E. Driessen, werkzaam bij de gemeente Haarlemmerliede en Spaarnwoude, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. Ingevolge artikel 2 van de Wvg kan de gemeenteraad gronden aanwijzen waarop de artikelen 10 tot en met 15, 24 en 26 van toepassing zijn.
    
    Ingevolge artikel 3, eerste lid, zoals dat luidde ten tijde van het besluit van 22 november 2011,
    komen voor aanwijzing in aanmerking gronden waaraan bij het bestemmingsplan of inpassingsplan een niet-agrarische bestemming is toegekend en waarvan het gebruik afwijkt van dat plan of besluit.
    
    Ingevolge artikel 4, eerste lid, aanhef en onder a, komen in afwijking van artikel 3, eerste lid, voor aanwijzing voorts in aanmerking gronden die zijn begrepen in een structuurvisie, waarbij aanwijzingen zijn gegeven voor de bestemming en waaraan bij de structuurvisie een niet-agrarische bestemming is toegedacht en waarvan het gebruik afwijkt van de toegedachte bestemming.
    
    Ingevolge artikel 5, eerste lid, komen, in afwijking van de artikelen 3, eerste lid, en 4, eerste lid, voor aanwijzing ook in aanmerking gronden die nog niet zijn opgenomen in een bestemmingsplan, inpassingsplan, of structuurvisie, maar waarbij in het besluit tot aanwijzing aan de betrokken gronden een niet-agrarische bestemming wordt toegedacht en waarvan het gebruik afwijkt van die bestemming. In het besluit tot aanwijzing wordt aangegeven of nadien nog zal worden overgegaan tot het vaststellen van een structuurvisie.
    
    Ingevolge artikel 10, eerste lid, kan een vervreemder eerst tot vervreemding overgaan nadat de gemeente in de gelegenheid is gesteld het desbetreffende goed te verkrijgen.
    
    2. De raad heeft aan de aanwijzing ten grondslag gelegd dat de aangewezen gronden hoofdzakelijk worden gebruikt voor extensieve dagrecreatie, als parkeerterrein en voor agrarisch gebruik met extensief recreatief gebruik en dat de toegedachte bestemming van die percelen recreatie, horeca, natuur, maatschappelijke doeleinden en daaraan ten dienste staande bestemmingen is. Het gebied waarin de gronden liggen, maakt deel uit van de Rijksbufferzone Amsterdam-Haarlem, in welk kader een recreatiegebied is aangelegd dat bedoeld en bestemd is voor extensieve recreatie. In de loop van de tijd is het gebied meer en meer gebruikt voor intensievere recreatie, wat ook in een nieuwe bestemming zal worden vastgelegd. Daarbij is meer behoefte gekomen aan specifieke voorzieningen. Ook is het beleid van de rijksoverheid voor dit gebied geëvolueerd van groen buffergebied waar geen ontwikkelingen zijn toegestaan tot de inrichting van een parkachtig gebied met een duidelijke functie voor de aangrenzende stedelijke gebieden, aldus de aanwijzing. Ook voor het Westhoffbos hebben zich ondernemers gemeld met plannen om het te ontwikkelen tot een gebied met intensievere recreatie dan thans het geval is, hetgeen minder wenselijk is. Die ontwikkelingen zullen ook op provinciaal niveau en rijksniveau worden afgewezen, aldus de aanwijzing, omdat die bebouwing met zich meebrengen die verstedelijking inhoudt.
    
    De aanwijzing is bij het besluit van 22 november 2011 gehandhaafd.
    
    3. Ter zitting van de Afdeling heeft Havenbedrijf Amsterdam het hoger beroep, voor zover door haar ingesteld, ingetrokken.
    
    4. De gemeente Amsterdam betoogt dat de rechtbank uiterst summier is ingegaan op de gronden van haar beroep. Daarom is het voor haar niet duidelijk waarom de rechtbank het beroep, voor zover door haar ingesteld, ongegrond heeft verklaard. Daarnaast is de rechtbank niet op alle gronden die zij in beroep heeft aangevoerd ingegaan. Het gaat hierbij met name om de grond dat de raad zijn besluit tot vestiging van het voorkeursrecht onvoldoende heeft gemotiveerd. Verder heeft de rechtbank volgens de gemeente Amsterdam miskend dat de raad ten onrechte een voorkeursrecht heeft gevestigd op de percelen. Het voorkeursrecht dient om gewenste ruimtelijke ontwikkelingen die vastliggen in ruimtelijke plannen of uitspraken in goede banen te leiden. De raad beoogt met het voorkeursrecht echter ongewenste ruimtelijke ontwikkelingen tegen te gaan die onder het geldende bestemmingsplan sowieso niet zijn toegestaan. Daartoe biedt de Wet ruimtelijke ordening evenwel voldoende instrumenten, aldus de gemeente Amsterdam.
    
    Verder betoogt de gemeente Amsterdam dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de omstandigheid dat andere instrumenten ter beschikking staan om ongewenste ruimtelijke ontwikkelingen tegen te gaan niet betekent dat de raad geen voorkeursrecht mag vestigen. De rechtbank is er daarmee aan voorbij gegaan dat een bestuursorgaan niet onnodig inbreuk mag maken op rechten van burgers of rechtspersonen die aan het bestuurlijk gezag zijn onderworpen, hetgeen in dit geval wel is gebeurd.
    
    4.1. De Afdeling overweegt ambtshalve als volgt. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 24 maart 2000 in zaak nr. 199900855/1; AB 2000, 228) heeft de vestiging van het voorkeursrecht tot gevolg dat de eigenaren van de aangewezen percelen beperkt worden in de mogelijkheid tot vervreemding van hun percelen. Verder volgt uit die uitspraak dat het belang van een potentiële koper een daarvan afgeleid belang is, omdat die zijn aankoopmogelijkheden geringer ziet worden. Gelet daarop was de gemeente Amsterdam slechts belanghebbende bij het besluit van 29 maart 2011 voor zover dat zag op gronden die bij haar in eigendom waren en niet op de andere gronden waarop een voorkeursrecht is gevestigd, ook niet voor zover zij die gronden heeft verkocht aan een derde en een kettingbeding in de verkoopovereenkomst is opgenomen, volgens welk beding de gronden aan de gemeente Amsterdam moeten worden teruggeleverd indien daarop bestemmingen worden gerealiseerd die niet overeenstemmen met hetgeen in de verkoopovereenkomst was opgenomen. De rechtbank en de raad hebben dit niet onderkend.
    
    4.2. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling (onder meer de uitspraak van 25 april 2012 in zaak nr. 201105317/1/A3) is bij de parlementaire behandeling van de Wvg tot uitdrukking gebracht dat de voorkeursregeling niet zo beperkt behoeft te worden opgevat dat deze alleen zou kunnen worden toegepast wanneer sprake is van een bestemming voor wezenlijk andere gebruiksvormen. Ook wanneer de nieuwe bestemming voorziet in een vergelijkbaar, maar intensiever gebruik dan het bestaande, zal van een afwijkend gebruik kunnen worden gesproken.
    
    Uit het in beroep bestreden besluit volgt dat de raad de aangewezen gronden wil bestemmen om een intensiever recreatief gebruik mogelijk te maken, nu het gebruik voor het vestigen van het voorkeursrecht bestond uit extensieve dagrecreatie, parkeerterrein en agrarisch gebruik met recreatief medegebruik, terwijl de toekomstige bestemming recreatie, horeca, natuur, maatschappelijke doeleinden en daaraan ten dienste staande bestemmingen is. Daarom bestaat geen grond voor het oordeel dat de rechtbank heeft miskend dat de raad geen voorkeursrecht mocht vestigen op de gronden wegens het gebruik van de gronden dat hij voor ogen had.
    
    4.3. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 15 december 2010 in zaak nr. 201004705/1/H3) brengt de systematiek van de Wvg mee dat op het moment dat het voorkeursrecht kan en dient te worden aangewend, veelal onzeker zal zijn of de geplande (her)ontwikkeling feitelijk zal kunnen worden gerealiseerd. Gelet op het doel van de wet, het verschaffen van voorrang aan gemeenten bij aankoop van gronden benodigd voor het realiseren van toekomstige planologische ontwikkelingen, staat de gestelde onzekerheid niet in de weg aan het gebruik van de bij wet gegeven bevoegdheid tot het vestigen van een voorkeursrecht.
    
    Dit geldt temeer bij toepassing van artikel 5 van de Wvg, welke bepaling ertoe strekt dat de raad reeds voor aanvang van de procedure tot vaststelling van een bestemmingsplan, projectbesluit of structuurvisie een voorkeursrecht kan vestigen op gronden waaraan een niet agrarische bestemming wordt toegedacht die afwijkt van het huidige gebruik, opdat hij in een vroeg stadium slagvaardig kan optreden teneinde te voorkomen dat de verwezenlijking van de toegedachte bestemming wordt belemmerd. Inherent aan de toepassing van artikel 5 van de Wvg is dat van de toekomstige bestemming nog slechts een globaal beeld bestaat, aldus voormelde uitspraak. Dat nog geen duidelijke bestemming bestaat voor de gronden waarop het voorkeursrecht is gevestigd, heeft de rechtbank daarom terecht niet doorslaggevend geacht.
    
    Voor zover de raad met het vestigen van het voorkeursrecht tevens bepaald ongewenst gebruik wenste tegen te gaan, leidt dit niet tot het oordeel dat de rechtbank heeft miskend dat de raad het voorkeursrecht niet op de gronden mocht vestigen. Uit de uitspraak van de Afdeling van 22 november 2006 in zaak nr. 200602047/1 volgt dat de wens de regierol bij ruimtelijke ontwikkelingen in de gemeente te behouden voldoende is ter motivering van de vestiging van het voorkeursrecht. Het voorkomen van ongewenste ontwikkelingen valt onder de regierol.
    
    Dat ook de gemeente Amsterdam ongewenste ontwikkelingen tegen wenst te gaan op de gronden die zij in eigendom heeft, zoals zij heeft betoogd, leidt niet tot het oordeel dat de raad die gronden niet mocht aanwijzen teneinde hetzelfde te bereiken.
    
    De mogelijkheden die de Wet ruimtelijke ordening biedt om ongewenste ruimtelijke ontwikkelingen tegen te gaan, zoals de gemeente Amsterdam heeft betoogd, staan los van de bevoegdheid van de raad om gronden aan te wijzen.
    
    4.4. De rechtbank heeft verder terecht overwogen dat de Structuurvisie Noord-Holland 2040, die door Provinciale Staten van Noord-Holland is vastgesteld, niet relevant is in deze procedure. De aanwijzing heeft niet tot gevolg dat onomkeerbare ontwikkelingen plaatsvinden die in strijd zijn met die Structuurvisie.
    
    4.5. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer voormelde uitspraak in zaak nr. 201105317/1/A3) gaat het bij de vestiging van een voorkeursrecht om een discretionaire bevoegdheid. Het al dan niet uitoefenen van die bevoegdheid dient, indien aan de wettelijke voorwaarden voor de toepassing daarvan is voldaan, door de rechter terughoudend te worden getoetst.
    
    Zoals de Afdeling voorts eerder heeft overwogen (onder meer de uitspraak van de Afdeling van 4 maart 2009 in zaak nr. 200803878/1) is bij het vestigen van een voorkeursrecht weliswaar sprake van een inbreuk op het ongestoorde genot van het eigendomsrecht, doch vindt deze inbreuk plaats in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de Wvg, terwijl niet kan worden gezegd dat daarbij niet een redelijk evenwicht is bereikt tussen het door die wet nagestreefde algemene belang en de fundamentele rechten van de eigenaar. Daarbij moet in aanmerking worden genomen dat het wettelijke voorkeursrecht slechts een betrekkelijk beperkte inbreuk op het eigendomsrecht maakt. Niet kan worden gezegd dat in de Wvg niet een redelijk evenwicht is bereikt tussen het door de wet nagestreefde algemene belang en de rechten van de eigenaar. De vestiging van het voorkeursrecht heeft niet tot gevolg dat de eigenaar van het perceel waarop het voorkeursrecht is gevestigd niet langer de hem toekomende eigendomsrechten zou kunnen uitoefenen, doch uitsluitend dat hij - indien hij tot vervreemding zou willen overgaan - eerst de gemeente in de gelegenheid moet stellen de gronden te kopen.
    
    Gelet op voornoemde uitspraken heeft de rechtbank in hetgeen de gemeente Amsterdam heeft aangevoerd terecht geen grond gezien voor het oordeel dat de vestiging van het voorkeursrecht onevenredig is.
    
    4.6. De rechtbank heeft, gelet op hetgeen hiervoor onder 4.2 tot en met 4.5 is overwogen, met juistheid geen grond gezien voor het oordeel dat de raad geen voorkeursrecht mocht vestigen op de gronden die in eigendom zijn van de gemeente Amsterdam. Het betoog faalt.
    
    5. Gelet op hetgeen hiervoor onder 4.1 is overwogen, is het hoger beroep gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover de rechtbank niet heeft onderkend dat het door de gemeente Amsterdam gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk is voor zover dat ziet op gronden die niet haar eigendom zijn. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 22 november 2011 van de raad in zoverre alsnog gegrond verklaren. Dat besluit komt wegens strijd met 1:2 van de Algemene wet bestuursrecht voor vernietiging in aanmerking, voor zover de raad het door de gemeente Amsterdam gemaakte bezwaar ontvankelijk heeft geacht voor zover dat ziet op gronden die niet haar eigendom zijn. De Afdeling zal op na te melden wijze in de zaak voorzien en bepalen dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit. De uitspraak van de rechtbank dient, voor zover aangevallen, voor het overige te worden bevestigd.
    
    6. De raad dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 13 november 2013 in zaak nr. 12/401, voor zover daarbij niet is onderkend dat het door de gemeente Amsterdam gemaakte bezwaar tegen het besluit van de raad van de gemeente Haarlemmerliede en Spaarnwoude van 29 maart 2011 niet-ontvankelijk is voor zover dat bezwaar ziet op gronden die geen eigendom zijn van de gemeente Amsterdam;
    
    III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep in zoverre gegrond;
    
    IV. vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Haarlemmerliede en Spaarnwoude van 22 november 2011, voor zover daarbij het door de gemeente Amsterdam gemaakte bezwaar ontvankelijk is geacht voor zover dat bezwaar zag op gronden die geen eigendom zijn van de gemeente Amsterdam;
    
    V. verklaart dat bezwaar in zoverre niet-ontvankelijk;
    
    VI. bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
    
    VII. bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen, voor het overige;
    
    VIII. veroordeelt de raad van de gemeente Haarlemmerliede en Spaarnwoude tot vergoeding van bij de gemeente Amsterdam in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 974,00 (zegge: negenhonderdvierenzeventig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    IX. gelast dat de raad van de gemeente Haarlemmerliede en Spaarnwoude aan de gemeente Amsterdam het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 478,00 (zegge: vierhonderdachtenzeventig euro) voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. A.B.M. Hent en mr. E. Steendijk, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.J. Reuveny, griffier.
    
    w.g. Borman w.g. Reuveny
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 22 oktober 2014
    
    622.