ECLI:NL:RVS:2019:588, Raad van State, 27-02-2019, 201803452/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-02-27 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij te onderscheiden besluiten van 21 september 2015 heeft de minister [appellant sub 2 A] en [appellant sub 2 B] vergunningen verleend voor het bereiden ten behoeve van en het ter hand stellen van geneesmiddelen aan patiënten van de huisartsenpraktijk die is gevestigd in Kessel. De vergunningen zijn verleend voor Kessel en bijbehorende omgeving.

201803452/1/A3.
    Datum uitspraak: 27 februari 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    1.    [appellant sub 1 A] en [appellant sub 1 B], beiden wonend te [woonplaats],
    2.    [appellant sub 2 A] en [appellant sub 2 B], beiden wonend te [woonplaats],
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 14 maart 2018 in zaak nr. 16/673 in het geding tussen:
    [appellant sub 1 A] en [appellant sub 1 B],
    en
    de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (thans: de minister voor Medische Zorg).
    Procesverloop
    Bij te onderscheiden besluiten van 21 september 2015 heeft de minister [appellant sub 2 A] en [appellant sub 2 B] vergunningen verleend voor het bereiden ten behoeve van en het ter hand stellen van geneesmiddelen aan patiënten van de huisartsenpraktijk die is gevestigd in Kessel. De vergunningen zijn verleend voor Kessel en bijbehorende omgeving.
    Bij besluit van 22 januari 2016 heeft de minister het door [appellant sub 1 A] en [appellant sub 1 B] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 14 maart 2018 heeft de rechtbank het door [appellant sub 1 A] en [appellant sub 1 B] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak hebben [appellant sub 1 A] en [appellant sub 1 B] hoger beroep ingesteld. [appellant sub 2 A] en [appellant sub 2 B] hebben voorwaardelijk incidenteel hoger beroep ingesteld.
    De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven. [appellant sub 2 A] en [appellant sub 2 B] hebben een zienswijze ingediend. Ook [appellant sub 1 A] en [appellant sub 1 B] hebben een zienswijze ingediend.
    [appellant sub 2 A] en [appellant sub 2 B] hebben een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 februari 2019, waar [appellant sub 1 A] en [appellant sub 1 B], vertegenwoordigd door [appellant sub 1 A], bijgestaan door mr. J.C.C. Leemans, rechtsbijstandverlener te Amsterdam, en de minister, vertegenwoordigd door R.G.T. van Wissen en D. Hoogeveen, zijn verschenen. Voorts zijn [appellant sub 2 A] en [appellant sub 2 B], bijgestaan door mr. M.E.F. Bots, advocaat te Utrecht, verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    [appellant sub 2 A] en [appellant sub 2 B] hebben een gezamenlijke huisartsenpraktijk in Kessel. Op 2 juli 2015 heeft [appellant sub 2 A] bij de minister een aanvraag ingediend om een vergunning als bedoeld in artikel 61, tiende lid, van de Geneesmiddelenwet. Op 1 juli 2015 heeft [appellant sub 2 B] bij de minister een aanvraag om een vergunning ingediend als bedoeld in artikel 61, elfde lid, van de Geneesmiddelenwet. De aangevraagde vergunningen zien op het bereiden ten behoeve van en het ter hand stellen van geneesmiddelen aan patiënten van de huisartsenpraktijk.
        [appellant sub 1 A] en [appellant sub 1 B] zijn beiden werkzaam als apothekers in Neer en zijn als belanghebbende apothekers door de minister in de gelegenheid gesteld hun zienswijze te geven op de aanvragen van [appellant sub 2 A] en [appellant sub 2 B].
    Besluitvorming minister
    2.    De minister heeft in de besluiten van 21 september 2015 allereerst gewezen op het uitgangspunt van de Geneesmiddelenwet dat de geneesmiddelenvoorziening in eerste instantie en bij voorkeur door een apotheker moet plaatsvinden en dat is beoogd de arts een aanvullende taak op dit gebied toe te kennen in die gevallen waarin de geneesmiddelenvoorziening niet of onvoldoende is gewaarborgd. De minister heeft vervolgens erop gewezen dat bij de beoordeling van een aanvraag een afstandscriterium bepalend is. Dit afstandscriterium luidt volgens de minister als volgt: "er wordt een vergunning verleend als de afstand, gemeten over de openbare weg, van de voordeur van de eerstvolgende potentiële patiënt van de huisarts die de vergunning aanvraagt aan het begin van de aaneengesloten bebouwing in de bebouwde kom tot de voordeur van de apotheek die het dichtst is gelegen bij het gebied waarvoor de vergunning wordt aangevraagd ten minste 4,5 km is."
        De minister heeft vervolgens besloten de aangevraagde vergunningen te verlenen, omdat de huisartsenpraktijk van [appellant sub 2 A] en [appellant sub 2 B] voldoet aan dit afstandscriterium.
    De aangevallen uitspraak
    3.    De rechtbank heeft overwogen dat in artikel 61, tiende lid, van de Geneesmiddelenwet is bepaald dat de minister de vergunning aan een huisarts die de geneeskundige praktijk uitoefent in een aaneengesloten gebied verleent indien de afstand tussen de meest dichtbij dat gebied gevestigde apotheker en de in dat gebied meest dichtbij die apotheek wonende potentiële patiënt ten minste 4,5 kilometer is gemeten over de voor het gemotoriseerde verkeer bestemde weg.
        De rechtbank heeft vervolgens vastgesteld dat de letterlijke tekst van artikel 61, tiende lid, niet het door de minister gebruikte afstandscriterium bevat. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de minister echter terecht naar voren gebracht dat ten tijde van de invoering van de Geneesmiddelenwet in 2007 met de artikelen 61, tiende en elfde lid, uitdrukkelijk is beoogd om de toen ten aanzien van vergunningverlening bestaande uitvoeringspraktijk en rechtspraak niet alleen vast te leggen in de wet, maar ook op de oude voet voort te zetten. Volgens de rechtbank is beoogd dat alle bestaande vergunningen gehandhaafd bleven en blijven, en voorts dat in de toekomst ongewijzigd vergunningen zullen worden verleend. De rechtbank heeft in dit verband verwezen naar de totstandkomingsgeschiedenis van de Geneesmiddelenwet (TK 2004-2005, nr. 29359 nr.3, p. 11, TK 2004-2005, 29359, nr. 6, p.14, TK 2005-2006, 29359, nr. 79).
        De rechtbank heeft vervolgens overwogen dat de minister op juiste wijze de afstand tussen de apotheek, gevestigd aan de [locatie 1] te Neer, en de woning van de meest dichtbij die apotheek wonende potentiële patiënt heeft gemeten en terecht heeft vastgesteld dat de afstand minimaal 4,5 kilometer bedraagt. Volgens de rechtbank heeft de minister terecht [locatie 2] te Kessel als woning van de eerste potentiële patiënt aangemerkt. Hoewel ook [locatie 3] te Kessel binnen de bebouwde kom is gelegen, maakt dit geen onderdeel uit van de aaneengesloten bebouwing. [locatie 3] is gelegen op een bedrijventerrein. Dat op het bedrijventerrein ook nog andere woningen zijn gelegen, maakt volgens de rechtbank niet dat daarom de aaneengesloten bebouwing op [locatie 3] begint. De rechtbank heeft daarbij erop gewezen dat tussen [locatie 3] en [locatie 2] een weiland ligt, dat als afscheiding tussen de dorpskern Kessel en het bedrijventerrein fungeert. De aaneengesloten bebouwing in de bebouwde kom begint volgens de rechtbank dan ook bij [locatie 2].
        De rechtbank heeft verder overwogen dat de minister bij het begrip ‘weg’ terecht aansluiting heeft gezocht bij de Wegenverkeerswet en dat een rivier hier niet onder valt, hetgeen betekent dat de weg van de apotheek in Reuver, via de veerpont, tot de meest dichtbij die apotheek wonende potentiële patiënt in Kessel niet in aanmerking mag worden genomen.
        De rechtbank is uiteindelijk tot het oordeel gekomen dat de minister de gevraagde vergunningen terecht heeft verleend.
    Hoger beroep [appellant sub 1 A] en [appellant sub 1 B]
    4.    [appellant sub 1 A] en [appellant sub 1 B] betogen dat de rechtbank niet heeft onderkend dat artikel 61, tiende lid, van de Geneesmiddelenwet geen ruimte biedt om het volledige in het verleden door de minister gevoerde beleid onder het toepassingsbereik van genoemd artikel te brengen. Zij voeren ter onderbouwing aan dat het door de minister toegepaste afstandscriterium niet strookt met de letterlijke tekst van artikel 61, tiende lid, van de Geneesmiddelenwet. Zij wijzen erop dat de tekst van deze bepaling duidelijk is, zodat de bedoeling van de wetgever, zoals deze uit de wetsgeschiedenis blijkt, niet relevant is. Dit geldt temeer in de situatie waar sprake is van een uitzondering op de hoofdregel dat geneesmiddelenvoorziening alleen aan apothekers behoort te worden overgelaten. Gelet op de letterlijke tekst van de bepaling had de rechtbank de woning, gelegen aan [locatie 3], en niet die aan [locatie 2] in aanmerking moeten nemen, aldus [appellant sub 1 A] en [appellant sub 1 B].
    5.    [appellant sub 1 A] en [appellant sub 1 B] betogen voorts dat, indien wel moet worden uitgegaan van het door de minister gehanteerde afstandscriterium, de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de weg van de apotheek in Reuver, via de veerpont, tot de meest dichtbij die apotheek wonende potentiële patiënt in Kessel niet in aanmerking mag worden genomen. Zij voeren ter onderbouwing aan dat de rechtbank ten onrechte aansluiting heeft gezocht bij het begrip ‘weg’ zoals gedefinieerd in de Wegenverkeerswet. Volgens [appellant sub 1 A] en [appellant sub 1 B] maakt de veerpont onderdeel uit van de voor het gemotoriseerde verkeer bestemde weg tussen Kessel en Reuver. Nu de afstand tussen de eerste potentiële patiënt in de kern Kessel tot de apotheek in Reuver minder dan 3,5 kilometer bedraagt, had de minister de aanvragen van [appellant sub 2 A] en [appellant sub 2 B] moeten afwijzen, aldus [appellant sub 1 A] en [appellant sub 1 B].
    Voorwaardelijk incidenteel hoger beroep [appellant sub 2 A] en [appellant sub 2 B]
    6.    [appellant sub 2 A] en [appellant sub 2 B] betogen dat de rechtbank bij toepassing van het door de minister gehanteerde afstandscriterium ten onrechte heeft overwogen dat de woning aan [locatie 3] binnen de bebouwde kom ligt. Ter onderbouwing voeren zij aan dat de [locatie 3] is gelegen op een bedrijfsterrein en dat ook uit het bestemmingsplan volgt dat de woning niet tot de bebouwde kom behoort. De minister heeft dan ook terecht de woning aan [locatie 2] als "het woonhuis van de eerste potentiële patiënt aan het begin van de aaneengesloten bebouwing van de bebouwde kom" vanaf de apotheek te Neer aangemerkt, aldus [appellant sub 2 A] en [appellant sub 2 B].
    Wettelijk kader
    7.    Artikel 61, eerste lid, van de Geneesmiddelenwet luidt: "Onverminderd hetgeen elders in deze wet is bepaald, is het eenieder verboden UR-geneesmiddelen of UA-geneesmiddelen te koop aan te bieden of ter hand te stellen, met uitzondering van:
    a. apothekers die hun beroep in een apotheek uitoefenen;
    b. huisartsen die in het bezit zijn van een vergunning als bedoeld in het tiende of elfde lid;
    c. daartoe bij ministeriële regeling aangewezen personen en instanties in de in de regeling bedoelde omstandigheden.
        Het tiende lid, luidt: "Onze Minister verleent desgevraagd aan een huisarts die de geneeskundige praktijk uitoefent in een aaneengesloten gebied, een vergunning tot het bereiden en het ter hand stellen van UR- of UA-geneesmiddelen aan patiënten van zijn praktijk, indien de afstand tussen de meest dichtbij dat gebied gevestigde apotheker en de in dat gebied meest dichtbij die apotheek wonende potentiële patiënt ten minste 4,5 kilometer is gemeten over de voor het gemotoriseerde verkeer bestemde weg. Indien de in de eerste volzin bedoelde afstand minder dan 4,5 kilometer is, maar meer dan 3,5 kilometer, verleent Onze Minister de vergunning indien dit in het belang is van de geneesmiddelenvoorziening."
        Het elfde lid, luidt: "Onze Minister verleent aan de huisarts die de geneeskundige praktijk uitoefent gezamenlijk met een huisarts aan wie een vergunning als bedoeld in het tiende lid is verleend, desgevraagd, een vergunning om UR- of UA-geneesmiddelen ten behoeve van de patiënten die hij behandelt, te bereiden en aan hen ter hand te stellen in de apotheek van de huisarts met wie hij de praktijk uitoefent."
    Beoordeling Afdeling
    8.    Het geschil spitst zich toe op de vraag of het door de minister gehanteerde afstandscriterium in overeenstemming is met de definitie van het afstandscriterium zoals neergelegd in artikel 61, tiende lid, van de Geneesmiddelenwet. In deze wettelijke bepaling is voldoende duidelijk geformuleerd op welke wijze de afstand dient te worden gemeten. Het door de minister gehanteerde afstandscriterium, ontleend aan de totstandkomingsgeschiedenis van de Geneesmiddelenwet, is niet in overeenstemming met deze wettelijke bepaling, omdat het op essentiële onderdelen een andere invulling geeft aan de wijze waarop de afstand dient te worden gemeten. Zo maakt de wettelijke bepaling geen onderscheid tussen de patiënt die aan het begin van aaneengesloten bebouwing woont en de patiënt die elders, bijvoorbeeld op een bedrijventerrein, woont. Nu het afstandscriterium in de wettelijke bepaling duidelijk is geformuleerd, bestaat geen aanleiding om voor de uitleg daarvan aansluiting te zoeken bij hetgeen daarover in de totstandkomingsgeschiedenis van de Geneesmiddelenwet is vermeld.
        Het vorenstaande betekent dat de minister bij de beoordeling van de vergunningaanvragen van een onjuist afstandscriterium is uitgegaan. Hij heeft dan ook de vergunningen niet op basis daarvan mogen verlenen. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
        Het betoog slaagt.
    9.    Het hoger beroep van [appellant sub 1 A] en [appellant sub 1 B] is reeds hierom gegrond. Hetgeen overigens door [appellant sub 1 A] en [appellant sub 1 B] is aangevoerd, behoeft daarom geen bespreking.
    10.    Nu het hoger beroep van [appellant sub 2 A] en [appellant sub 2 B] uitsluitend ziet op de concrete toepassing van het door de minister gehanteerde afstandscriterium, kan, gelet op hetgeen in overweging 8 over dit criterium is overwogen, het hoger beroep reeds hierom niet slagen.
    Conclusie
    11.    Het hoger beroep van [appellant sub 1 A] en [appellant sub 1 B] is gegrond. Het incidenteel hoger beroep van [appellant sub 2 A] en [appellant sub 2 B] is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van [appellant sub 1 A] en [appellant sub 1 B] tegen het besluit van 22 januari 2016 alsnog gegrond verklaren. Dat besluit komt voor vernietiging in aanmerking. Dit betekent dat de minister met inachtneming van deze uitspraak opnieuw moet beslissen op de bezwaren van [appellant sub 1 A] en [appellant sub 1 B] tegen de besluiten van 21 september 2015.
    12.    Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht te bepalen dat tegen het door de minister te nemen nieuwe besluit op het bezwaar van [appellant sub 1 A] en [appellant sub 1 B] slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
    13.    De minister dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld. Het betreft de reiskosten die [appellant sub 1 A] en [appellant sub 1 B] hebben moeten maken om de zitting bij te wonen alsmede de kosten voor door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand. Daarbij zij opgemerkt dat indien meer personen gezamenlijk één hogerberoepschrift hebben ingediend, als regel ten behoeve van maar één van de gezamenlijk procederende appellanten reiskosten worden toegekend. Geen aanleiding bestaat daarop in dit geval uitzondering te maken.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    verklaart het hoger beroep van [appellant sub 1 A] en [appellant sub 1 B] gegrond;
    II.    verklaart het incidenteel hoger beroep van [appellant sub 2 A] en [appellant sub 2 B] ongegrond;
    III.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Limburg van 14 maart 2018 in zaak nr. 16/673;
    IV.    vernietigt het besluit van de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport van 22 januari 2016, kenmerk DWJZ-2015000819;
    V.    bepaalt dat tegen het door de minister voor Medische Zorg te nemen nieuwe besluit op het bezwaar van [appellant sub 1 A]  en [appellant sub 1 B] slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    VI.    veroordeelt de minister voor Medische Zorg tot vergoeding van bij [appellant sub 1 A] en [appellant sub 1 B] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.093,92 (zegge: tweeduizend drieënnegentig euro en tweeënnegentig cent), waarvan € 2.048,00 (zegge: tweeduizend achtenveertig euro) is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen de minister aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
    VII.    gelast dat de minister voor Medische Zorg aan [appellant sub 1 A] en [appellant sub 1 B] het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van € 421,00 (zegge: vierhonderdeenentwintig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen de minister aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.
    Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. J.J. van Eck en mr. G.M.H. Hoogvliet, leden, in tegenwoordigheid van mr. Y. Soffner, griffier.
    w.g. Borman    w.g. Soffner
    voorzitter    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 27 februari 2019
    818.