ECLI:NL:CBB:2022:74, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 22-02-2022, 20/1103
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2022-02-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Het College is van oordeel dat verzoekster de door haar gestelde schade voldoende aannemelijk heeft gemaakt met de door haar overgelegde nota’s en bankafschriften. De omvang van de schade heeft zij inzichtelijk gemaakt met een berekening en met stukken onderbouwd. Verweerder heeft deze berekening niet betwist. Ook het causale verband is gegeven: als verweerder in 2018 meteen het juiste besluit had genomen, had verzoekster alle fosfaatrechten meteen kunnen verkopen en was van gederfde winst geen sprake geweest. Verzoekster heeft voldoende aannemelijk gemaakt dat het in haar gebruikelijke bedrijfsvoering past de fosfaatrechten te verkopen. Ook de schade als gevolg van de te lage vaststelling bij het vaststellingsbesluit komt voor vergoeding in aanmerking.

uitspraak
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 20/1103
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 22 februari 2022 in de zaak tussen
    maatschap [naam] , te [plaats] , verzoekster
    (gemachtigde: ing. R.F.M. Kuiphuis),
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
    (gemachtigde: mr. A. Herczog).
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Op 18 maart 2020 heeft verzoekster verweerder verzocht de door haar geleden schade te vergoeden.
    
    
    
      Op 4 november 2020 heeft verweerder het verzoek om schadevergoeding afgewezen.
    
    
    
      Bij verzoekschrift van 25 november 2020 heeft verzoekster het College verzocht verweerder te veroordelen in de door haar geleden schade. 
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Verzoekster heeft nadere stukken ingediend. 
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 4 november 2021. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigde.  
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      
        Relevante bepalingen
      
    
    
    
      1.1
      Op grond van artikel 8:88 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is de bestuursrechter bevoegd op verzoek van een belanghebbende een bestuursorgaan te veroordelen tot vergoeding van schade die de belanghebbende lijdt als gevolg van een onrechtmatig besluit. 
      
    
    
      1.2
      Op grond van artikel 8:89, tweede lid, van de Awb is de bestuursrechter, behoudens hetgeen in het eerste lid genoemd en hier niet van toepassing, bevoegd voor zover de gevraagde vergoeding ten hoogste € 25.000 bedraagt met inbegrip van de tot aan de dag van het verzoek verschenen rente, en onverminderd het recht van de belanghebbende om op grond van andere wettelijke bepalingen schadevergoeding te vragen.
    
    
      1.3
      Op grond van artikel 8:90, tweede lid, van de Awb verzoekt de belanghebbende het betrokken bestuursorgaan ten minste acht weken voor het indienen van het in het eerste lid bedoelde verzoekschrift schriftelijk om vergoeding van de schade, tenzij dit redelijkerwijs niet van hem kan worden gevergd.
      
      
        
          Besluiten van verweerder 
        
      
      
    
    
      2.1
      Bij besluit van 13 januari 2018 heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van verzoekster vastgesteld op 170 kg. Op 24 januari 2018 heeft verzoekster een melding overdracht ingediend van 170 kg fosfaatrechten (netto – dat wil zeggen na afroming met het afromingspercentage van 10% - 153 kg). Bij besluit van 13 september 2018 heeft verweerder het fosfaatrecht van verzoekster vastgesteld op 22 kg. Bij besluit van 26 oktober 2018 heeft verweerder geweigerd de overdracht van fosfaatrechten te registreren. Bij besluit van 28 februari 2020 heeft verweerder het bezwaar van verzoekster tegen het besluit van 13 september 2018 gegrond verklaard en het fosfaatrecht vastgesteld op 214 kg. 
      
      
        
          Het verzoek
        
      
      
    
    
      3.1
      Verzoekster heeft verweerder verzocht om vergoeding van de door haar geleden schade ter hoogte van een bedrag van € 14.922,-. Deze schade valt uiteen in drie posten. 
      
    
    
      3.2
      Verzoekster stelt dat de oorzaak van één van de schadeposten erin is gelegen dat verweerder bij besluit van 13 september 2018 het fosfaatrecht heeft verlaagd van 170 kg naar 22 kg. Verzoekster stelt zich op het standpunt dat wanneer verweerder tijdig een juist besluit had genomen – en dus niet ten onrechte het toegekende aantal fosfaatrechten had verlaagd – verzoekster de rechten voor een hogere prijs had kunnen verkopen. Ten tijde van het vaststellingsbesluit in januari 2018 was de markt gunstiger en het kortingspercentage nog maar 10% in plaats van 20%. Verzoekster stelt zich op het standpunt dat zij de rechten voor € 180,- had kunnen verkopen ten tijde van de beschikking in 2018, waar zij ze ten tijde van het besluit van 28 februari 2020 kon verkopen voor slechts € 120,- per fosfaatrecht. Ter onderbouwing hiervan verwijst verzoekster naar door haar ingebrachte nota’s. Zij heeft de 148 kg fosfaatrechten (170 kg – 22 kg) uiteindelijk verkocht voor € 120,- per kg en met een afromingspercentage van 20%. De door haar opgelopen schade is daardoor (133,2 kg x € 180,- minus 118,4 kg x € 120,- = € 9.768,-). 
      
    
    
      3.3
      Verder stelt verzoekster zich op het standpunt dat wanneer verweerder bij het vaststellingsbesluit in januari 2018 meteen het juiste aantal fosfaatrechten had toegekend, dat wil zeggen 214 en niet slechts 170, zij die 44 kg (het surplus) had verkocht voor € 180,- per kg. Deze rechten heeft zij nu, nadat deze aan haar zijn toegekend in februari 2022, met een afromingspercentage van 20% verkocht voor € 120,- per stuk. Verzoekster verwijst wat betreft het verzoek om vergoeding in verband met gederfde winst naar een uitspraak van het College van 27 juli 2021 (ECLI:NL:CBB:2021:786). 
      
    
    
      3.4
      Tot slot verzoekt verzoekster om vergoeding van de door haar gemaakte advieskosten ter hoogte van € 2.250,-. 
      
      
      
      
      
        
          Standpunt van verweerder
        
      
      
    
    
      4.1
      Verweerder wijst het verzoek om vergoeding van de schade als gevolg van het besluit van 13 september 2018 af. Volgens verweerder is dit besluit weliswaar onrechtmatig maar is geen sprake van causaliteit tussen dit onrechtmatige besluit en de vermeende schade. De door verzoekster gestelde schade is uitdrukkelijk niet het gevolg van de herziening en te lage vaststelling bij besluit van 13 september 2018, maar van het besluit waarin verweerder heeft geweigerd de door verzoekster gemelde overdracht van fosfaatrechten te registreren. Tegen de weigering van de registratie van de overdracht is verzoekster niet in bezwaar gegaan. Dit betekent dat in deze procedure ervan moet worden uitgegaan dat het afwijzingsbesluit zowel wat betreft de wijze van totstandkoming als wat betreft zijn inhoud rechtmatig is. Verweerder verwijst naar de uitspraak van het College van 8 juni 2021 (ECLI:NL:CBB:2021:580). 
      
    
    
      4.2
      Verweerder stelt zich in zijn reactie op het verzoek verder op het standpunt dat de schade die verzoekster stelt als gevolg van het besluit van 13 januari 2018, het vaststellingsbesluit, evenmin voor vergoeding in aanmerking komt. Dat besluit is volgens verweerder niet onrechtmatig omdat verzoekster daartegen geen bezwaar heeft gemaakt. Subsidiair stelt verweerder dat – mocht het College tot de conclusie komen dat het besluit van 13 januari 2018 wel onrechtmatig is – die schade hypothetische schade is. Als verweerder op 13 september 2018 214 kg fosfaatrechten had toegekend, en verzoekster die had verkocht, dan was een mogelijke door verzoekster gestelde schade opnieuw het gevolg van het afwijzen van een melding overdracht. Immers was die overdracht dan door verweerder ook geweigerd. Dit hypothetische schadeveroorzakende besluit is echter niet genomen, zodat de door verzoekster gestelde schade niet is opgetreden. 
      
    
    
      4.3
      Voor beide schadeposten meent verweerder dat het schadebedrag niet is aangetoond. Verzoekster heeft volstaan met het overleggen van een tweetal nota’s.
      
    
    
      4.4
      Ten aanzien van de advieskosten heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat het niet per definitie noodzakelijk was om in een zaak als deze rechtsbijstand in te schakelen. Het gaat om een relatief eenvoudig verzoek, waar geen complexe berekening of schaderapport aan ten grondslag ligt. Bovendien heeft verweerder de onrechtmatigheid van zijn besluit van 13 september 2018 zelf erkend, waardoor onderzoek naar mogelijke onrechtmatigheid niet nodig was. Een verzoek om vergoeding van € 2.250,-, waarbij de kosten niet nader gespecificeerd zijn, is volgens verweerder dan ook onredelijk. Verweerder heeft verzoekster aansluitend bij de forfaitaire vergoeding voor het opstellen van een bezwaarschrift een vergoeding van € 525,- toegekend voor rechtsbijstand. 
      
      
        
          De beoordeling
        
      
      
    
    
      5.1
      Zoals het College eerder heeft overwogen in de uitspraken van 8 juni 2021 (ECLI:NL:CBB:2021:579 en ECLI:NL:CBB:2021:580) ligt het gelet op artikel 8:92, eerste lid, onder c, van de Awb op de weg van de verzoeker om schadevergoeding om duidelijk te maken welke besluiten of andere in artikel 8:88 van de Awb genoemde handelingen als onrechtmatige daad ten grondslag liggen aan het verzoek. In dit geval is volgens verzoekster sprake van een onrechtmatige daad omdat haar fosfaatrecht ten onrechte is vastgesteld op 170 kg in het besluit van 13 januari 2018 en ten onrechte is verlaagd in het besluit van 13 september 2018. 
      
    
    
      5.2
      Bij de beoordeling van het verzoek zoekt het College zoveel mogelijk aansluiting bij het schadevergoedingsrecht in het BW.
      
    
    
      5.3
      Wanneer een besluit door het College is vernietigd of herroepen staat daarmee de onrechtmatigheid van het besluit vast. Datzelfde geldt in beginsel wanneer de minister een besluit heeft ingetrokken of herroepen en in plaats daarvan een besluit heeft genomen waarbij aan de melkveehouder een hogere hoeveelheid fosfaatrecht is toegekend, omdat hierin een erkenning moet worden gelezen van de onrechtmatigheid van het ingetrokken of herroepen besluit, althans voor zover daarbij een lager aantal fosfaatrechten was toegekend. Het fosfaatrechtstelsel is immers dwingendrechtelijk van aard en rechten worden toegekend per 1 januari 2018, zodat elke gewijzigde vaststelling van het fosfaatrecht impliceert dat de voorgaande vaststelling(-en) in strijd met de wet waren. Deze onrechtmatigheid wordt in beginsel toegerekend aan de minister op basis van artikel 6:162, derde lid, van het BW. De stelplicht en bewijslast van het causaal verband tussen de onrechtmatige besluitvorming en de schade liggen vervolgens bij de melkveehouder; die dient aan te tonen dat hij schade heeft geleden ten gevolge van de onrechtmatige besluitvorming.
      
    
    
      5.4
      Hier doet zich de situatie voor dat verweerder het besluit van 13 januari 2018 heeft herzien, het herzieningsbesluit van 13 september 2018 heeft herroepen en in plaats daarvan een besluit heeft genomen waarbij aan verzoekster een hoger aantal fosfaatrechten is toegekend. In deze herziening en herroeping moet daarom, anders dan verweerder stelt, een erkenning worden gelezen van de onrechtmatigheid van de besluitvorming voor zover daarbij een lager aantal dan 214 kg fosfaatrechten is toegekend (aanvankelijk 170 kg fosfaatrecht en vervolgens 22 kg fosfaatrecht). Zoals hiervoor overwogen, wordt deze onrechtmatigheid in beginsel toegerekend aan verweerder. Er zijn geen redenen om dat in dit geval niet te doen. 
      
    
    
      5.5
      
        De stelplicht en bewijslast van de schade en het causaal verband tussen het onrechtmatig handelen van de minister en de schade liggen bij de melkveehouder.
        Ten aanzien van het causaal verband overweegt het College onder verwijzing naar de arresten van de Hoge Raad van 3 juni 2016 (ECLI:NL:HR:2016:1112) en 6 januari 2017 (ECLI:NL:HR:2017:18) dat, als het bestuursorgaan, in dit geval de minister, na een vernietiging van een besluit opnieuw in de zaak heeft voorzien door het nemen van een nieuw besluit of onder intrekking of herroeping een nieuw vervangend besluit heeft genomen, het van de inhoud van dat nieuwe besluit afhangt of het eerdere, onrechtmatige besluit tot schade heeft geleid. Als het nieuwe besluit rechtmatig is en een beslissing bevat die (voor de belanghebbende) tot hetzelfde rechtsgevolg leidt als het eerdere besluit, dan is dat, voor zover het gaat om schade die veroorzaakt wordt door dat rechtsgevolg, niet het geval.
      
      
    
    
      5.6
      Voor zover het gaat om andere schade dan schade die veroorzaakt wordt door het rechtsgevolg van het besluit, en waarvan de vergoedbaarheid daarom niet afhankelijk is van een nieuw besluit van het bestuursorgaan, geldt met betrekking tot het causaal verband dat het bestaan van dat verband dient te worden beoordeeld aan de hand van de maatstaf hoe het bestuursorgaan zou hebben beslist (of gehandeld) indien het niet het onrechtmatige besluit had genomen. Het causale verband als bedoeld in artikel 6:162, eerste lid, van het BW (het condicio sine qua non-verband), waar het hier om gaat, moet immers worden vastgesteld door vergelijking van enerzijds de situatie zoals die zich in werkelijkheid heeft voorgedaan, en anderzijds de hypothetische situatie die zich zou hebben voorgedaan als de onrechtmatige gedraging achterwege was gebleven.
      
    
    
      5.7
      In dit geval leidt het besluit van 28 februari 2020, waarbij het aantal fosfaatrechten rechtmatig is vastgesteld op 214 kg, tot een ander rechtsgevolg dan de eerdere besluiten ten aanzien van het toegekende fosfaatrecht. Indien al bij aanvang een juiste en rechtmatige vaststelling van het fosfaatrecht had plaatsgevonden had verzoekster vanaf het moment van het besluit van 13 januari 2018 het ongestoorde genot gehad van de aan haar toekomende fosfaatrechten.
      
    
    
      5.8
      Om te kunnen komen tot toewijzing van het verzoek van verzoekster, dient verzoekster (onder meer) aannemelijk te maken dat de schade die zij stelt te hebben geleden het rechtstreekse gevolg is van het niet kunnen benutten van aan haar toekomende fosfaatrechten vanaf het besluit van 13 januari 2018. Die schade bestaat uit twee categorieën die het College hieronder zal bespreken. 
      
    
    
      5.9
      Verzoekster stelt zich op het standpunt dat zij schade heeft geleden als gevolg van het besluit van 13 september 2018 omdat de waarde van een kg fosfaatrecht ten tijde van het vaststellingsbesluit in januari 2018 € 180,- was en € 60,- hoger lag dan de koerswaarde van € 120,- van een kg fosfaatrecht in februari 2020, waarbij bovendien inmiddels een afroompercentage van 20% in plaats van 10% gold. Deze schade komt voor vergoeding in aanmerking. Het College is van oordeel dat verzoekster de door haar gestelde schade voldoende aannemelijk heeft gemaakt met de door haar overgelegde nota’s en bankafschriften. De omvang van de schade heeft zij inzichtelijk gemaakt met een berekening en met stukken onderbouwd. Verweerder heeft deze berekening niet betwist. Ook het causale verband is gegeven: als verweerder in 2018 meteen het juiste besluit had genomen, had verzoekster alle fosfaatrechten meteen kunnen verkopen en was van gederfde winst geen sprake geweest. Het vermogensverlies heeft zich concreet voorgedaan op het tijdstip dat verzoekster alsnog de beschikking kreeg over de rechten. Het verweer van verweerder dat de schade wordt veroorzaakt door de weigering van de overdracht, treft hier geen doel. De door verzoekster gestelde schade is immers niet het gevolg van het niet doorgaan van de overdracht, maar betreft gederfde winst als gevolg van de koersdaling van de fosfaatrechten.  De door verzoekster in dit kader aangevoerde schadepost van € 9.768,- komt voor vergoeding in aanmerking. 
      
    
    
      5.10
      Verzoekster stelt zich verder op het standpunt dat zij schade heeft geleden als gevolg van het besluit van 13 januari 2018 omdat zij 44 kg (214-170) kg fosfaatrechten (het surplus) niet voor de in januari 2018 geldende prijs van € 180,- per kg kon verkopen maar slechts voor een prijs van € 120,- per kg in februari 2020 met een afroompercentage van 20% in plaats van 10%, Deze door verzoekster geleden schade komt eveneens voor vergoeding in aanmerking. Verzoekster heeft voldoende aannemelijk gemaakt dat het in haar gebruikelijke bedrijfsvoering past de fosfaatrechten te verkopen, nu zij dit na de toekenning van fosfaatrechten in het besluit van 13 januari 2018 en ook na de toekenning van fosfaatrechten in het besluit van 28 februari 2020 heeft gedaan. Zoals hiervoor in 5.9 is overwogen is het College van oordeel dat verzoekster met de door haar overgelegde stukken voldoende heeft onderbouwd wat de geleden schade is. Het College stelt vast dat verzoekster 44 kg minus 4,4 kg (het afromingspercentage van 10% dat gold in januari 2018) fosfaatrecht had kunnen verkopen voor € 180,- in plaats van voor € 120,- als verweerder op 13 januari 2018 het juiste aantal fosfaatrechten aan verzoekster had toegekend. Deze schadepost van € 2.904,- komt eveneens voor vergoeding in aanmerking. 
      
    
    
      5.11
      De door verzoekster opgevoerde schadepost van advieskosten ter hoogte van € 2.250,- komt niet voor vergoeding in aanmerking. Het is het College niet gebleken dat verzoekster voor de berekening van haar schade een deskundige heeft ingeschakeld waarvan de kosten voor vergoeding in aanmerking komen, zoals bedoeld in artikel 1, aanhef en onder b, van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb). Degene die voor verzoekster de schadeberekening heeft gemaakt, is tevens haar gemachtigde. Het gaat dus om kosten die verzoekster heeft moeten maken voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, zoals bedoeld in artikel 1, aanhef en onder a, van het Bpb. Anders dan verweerder stelt, staat het een betrokkene vrij om ongeacht de zwaarte van de procedure gebruik te maken van een rechtsbijstandverlener. Op grond van artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht is de bestuursrechter bevoegd een partij te veroordelen in de kosten die een andere partij in verband met de behandeling van – voor zover hier van belang – het beroep heeft moeten maken. Nu het beroep slaagt, bestaat aanleiding verweerder te veroordelen in de proceskosten van verzoekster. De hoogte van die vergoeding wordt verder uiteengezet in rechtsoverweging 6.2. 
      
    
    
      6.1
      Het College zal het verzoek om schadevergoeding toewijzen en verweerder veroordelen tot betaling van een bedrag van € 12.672,- ( € 9.768 + € 2.904,-) te vermeerderen met de wettelijke rente vanaf respectievelijk 13 september 2018 en 13 januari 2018 tot de datum van uitbetaling.
      
    
    
      6.2
      Er bestaat, zoals volgt uit 5.9 tot en met 5.11, in dit geval aanleiding verweerder te veroordelen in de proceskosten van verzoekster. Deze kosten worden op grond van het Bpb voor de door een derde beroepsmatig verleende bijstand vastgesteld op € 1.518,- (1 punt voor het indienen van het verzoekschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 759,- en een wegingsfactor 1). Ook zal het College verweerder opdragen het betaalde griffierecht aan verzoekster te vergoeden.
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College; 
    
    
    
      
        veroordeelt verweerder tot het betalen van een schadevergoeding aan verzoekster, tot een bedrag van € 9.768,-, te vermeerderen met de wettelijke rente vanaf 13 september 2018 tot de datum van uitbetaling en een bedrag van 2.904,-, te vermeerderen met de wettelijke rente vanaf 13 januari 2018 tot het moment van uitbetaling;
      
      
        bepaalt dat verweerder het betaalde griffierecht van € 354,- aan verzoekster dient te vergoeden; 
      
      
        veroordeelt verweerder in de proceskosten van verzoekster tot een bedrag van € 1.518,-. 
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A.W.C.M. van Emmerik, in aanwezigheid van mr. J.M.M. van Dalen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 22 februari 2022.
    
    
    
    
      De voorzitter is verhinderd de uitspraak		De griffier is verhinderd de uitspraak
      te ondertekenen	te ondertekenen