ECLI:NL:RBROT:2017:5310, Rechtbank Rotterdam, 10-07-2017, ROT 15/6962
Rechtbank Rotterdam — Uitspraak 
Datum: 2017-07-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Warenwet. Invoer van melkpoeder geweigerd omdat het land van de productie-inrichting niet kenbaar was. Bij implementatie van de Importrichtlijn in het Warenwetbesluit en de Warenwetregeling is niet aangesloten bij de definitie van invoer in de Importrichtlijn maar is een ruimer toepassingsbereik geformuleerd.

Rechtbank Rotterdam
    
    
      Team Bestuursrecht 1
    
    
    
      zaaknummer: ROT 15/6962
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 11 juli 2017 in de zaak tussen
    
    
      
        [eiseres 1]
      te [plaats 1] , eiseres 1,
    
      
        [eiseres 2] .te [plaats 2] , eiseres 2, 
    
      eiseressen, 
      gemachtigde: mr. ing. B.J.B. Boersma,
    
    
    
      en
    
    
    de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit, verweerder,
    gemachtigde: mr. T.B. Klaasse.
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Bij negen besluiten van 25 juni 2015 heeft de officiële dierenarts van verweerder negen partijen melkpoeder afkomstig uit [land] , bekend onder de GDB-nummers 15049848, 15049850, 15049853, 15049883, 15050030, 15050033, 15050038, 15050044 en 15050047 geweigerd voor invoer in de Europese Unie (EU). 
      Bij besluit van 1 juli 2015, bekend onder GDB-nummer 15049851, negen besluiten van 6 juli 2015, bekend onder de GDB-nummers 15050011, 15050018, 15050022, 15050023, 15050024, 15050529, 15050530, 15050534 en 15050539, en bij besluit van 
      9 juli 2015, bekend onder GDB-nummer 15050527, heeft de officiële dierenarts van verweerder elf partijen melkpoeder afkomstig uit [land] geweigerd voor invoer in de EU (de primaire besluiten). 
    
    
    
      Bij uitspraak van 29 juli 2015 heeft de voorzieningenrechter van deze rechtbank (ECLI:NL:RBROT:2015:5500) de verzoeken om voorlopige voorziening tegen de negen primaire besluiten van 25 juni 2015 afgewezen.    
    
    
    
      Bij besluit van 30 oktober 2015 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseressen ongegrond verklaard.
    
    
    
      Eiseressen hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 20 april 2017. Eiseressen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigde, bijgestaan door A.J.H.M. Cremers. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, bijgestaan door dr. G. Reinholtz-Artz, officiële dierenarts NVWA. 
    
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    1. Eiseres 1 importeert in Nederland melkpoeder van een zusterbedrijf uit [land] , in dit geval de in de primaire besluiten vermelde partijen melkpoeder (de partijen melkpoeder), en gebruikt dat als halffabricaat voor de productie van zuigelingenvoeding. Deze zuigelingenvoeding voert eiseres 1 vervolgens uit naar [plaats 3] . Eiseres 2 heeft in dit geval namens eiseres 1 het vervoer van de partijen melkpoeder voor haar rekening genomen en aangifte voor de import gedaan. De primaire besluiten zijn gericht aan eiseres 2. Op het aangifteformulier is, voor zover van belang, vermeld dat de partijen melkpoeder worden aangeboden voor invoer in de EU en dat deze bestemd zijn voor menselijke consumptie. 
    
    2. Aan de weigering van invoer in de EU van de partijen melkpoeder heeft verweerder ten grondslag gelegd dat bij de overeenstemmingscontrole door de officiële dierenarts is vastgesteld dat het identificatiekenmerk niet voldoet aan de invoervoorwaarde dat daarop het land van de productie-inrichting moet zijn vermeld.
    
    3. Eiseressen hebben - verkort en zakelijk weergegeven - aangevoerd dat er geen sprake is van een levensmiddel, dat er geen sprake is van eet- of drinkwaren die worden verhandeld binnen Nederlands grondgebied en dat er geen sprake is van invoer zodat de invoervoorwaarden niet van toepassing zijn. Volgens eiseressen zijn de partijen melkpoeder niet bedoeld om in het vrije verkeer in de EU te worden gebracht maar worden de partijen verder verwerkt door eiseres 1 en daarna voor wederuitvoer in aanmerking gebracht. Eiseressen stellen dat er geen risico aan de 20 partijen kleeft, zodat het bestreden besluit volgens hen disproportioneel is. Ook doen zij, onder verwijzing naar een e-mail van 24 april 2015 van een officiële dierenarts, drs. F. Demir, een beroep op het vertrouwensbeginsel. Volgens eiseressen is het bestreden besluit in strijd met het evenredigheidsbeginsel. 
    
    
      4.1.
      Op grond van artikel 1, eerste lid en aanhef, van de Warenwet wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen verstaan onder:
      
      b) eet- en drinkwaren: levensmiddelen, bedoeld in artikel 2 van verordening (EG) nr. 178/2002 van het Europees Parlement en de Raad van 28 januari 2002 tot vaststelling van de algemene beginselen en voorschriften van de levensmiddelenwetgeving, tot oprichting van een Europese Autoriteit voor voedselveiligheid en tot vaststelling van procedures voor voedselveiligheidsaangelegenheden (verordening 178/2002);
      (…)
      e) verhandelen: het te koop aanbieden, uitstallen, tentoonstellen, verkopen, afleveren of voorhanden of in voorraad hebben van een waar (…).
      
      
        In artikel 2 van verordening 178/2002 is bepaald dat in de verordening wordt verstaan onder "levensmiddel" (of "voedingsmiddel"): alle stoffen en producten, verwerkt, gedeeltelijk verwerkt of onverwerkt, die bestemd zijn om door de mens te worden geconsumeerd of waarvan redelijkerwijs kan worden verwacht dat zij door de mens worden geconsumeerd.
      
      
      
        In artikel 3, onder 8, van verordening 178/2002 is bepaald dat in de verordening wordt verstaan onder "in de handel brengen": het voorhanden hebben van levensmiddelen of diervoeders met het oog op de verkoop, met inbegrip van het ten verkoop aanbieden, of enige andere vorm van al dan niet gratis overdracht, alsmede de eigenlijke verkoop, distributie en andere vormen van overdracht zelf.
      
      
    
    
      4.2.
      Het Warenwetbesluit invoer levensmiddelen uit derde landen (Warenwetbesluit) luidt - voor zover van belang - als volgt:
      
      
        Artikel 2
        (…)
      
      2. Het is verboden eet- of drinkwaren binnen Nederlands grondgebied te brengen of te verhandelen anders dan met inachtneming van de bij of krachtens dit besluit gestelde voorschriften.
      (…)
      
      
        Artikel 3
        Eet- of drinkwaren worden slechts binnen Nederlands grondgebied gebracht of verhandeld indien die waren bij aanwending overeenkomstig redelijkerwijze te verwachten gebruik uit het oogpunt van gezondheid geschikt zijn voor menselijke consumptie.
      
      
      
        Artikel 4
        Onze Minister stelt, in overeenstemming met Onze Minister van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie, ter uitvoering van:
      
      a. Richtlijn 97/78/EG;
      
        (…)
        nadere regels vast ter uitvoering van artikel 3, voor zover het de volksgezondheid betreft.
      
      
    
    
      4.3.
      Nadere regels als bedoeld in artikel 4, aanhef en onder a, van het Warenwetbesluit zijn, voor zover hier van belang, neergelegd in de Warenwetregeling Veterinaire controles (derde landen) (Warenwetregeling). De Warenwetregeling luidt - voor zover hier van belang - als volgt:
      
      
        Artikel 2
        Het binnen Nederlands grondgebied brengen van eet- en drinkwaren, afkomstig uit een land dat niet behoort tot de Europese Unie, en het vervolgens verhandelen daarvan, geschiedt met inachtneming van de ter zake bij of krachtens richtlijn 97/78/EG gestelde bepalingen.
      
      
      
        Artikel 4
        Als bevoegde autoriteit, bedoeld in richtlijn 97/78/EG, wordt aangewezen de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit.
      
      
      
        Artikel 5
        De officiële dierenarts, bedoeld in richtlijn 97/78/EG, wordt aangewezen door de bevoegde autoriteit.
      
      
      
        Artikel 6
        De officiële dierenarts in de grensinspectiepost en in entrepots neemt bij zijn werkzaamheden de ter zake bij of krachtens richtlijn 97/78/EG gestelde voorschriften in acht.
      
      
      
    
    
      4.4.
      Richtlijn (EG) nr. 97/78 van de Raad van 18 december 1997 tot vaststelling van de beginselen van de organisatie van de veterinaire controles voor producten die uit derde landen in de Gemeenschap worden binnengebracht (Importrichtlijn) luidt - voor zover hier van belang - als volgt:
      
      
        Artikel 1
      
      1. De lidstaten verrichten de veterinaire controles voor producten uit derde landen die op een van de in bijlage I vermelde grondgebieden worden binnengebracht, overeenkomstig het bepaalde in deze richtlijn en in Verordening (EG) nr. 882/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 inzake officiële controles op de naleving van de wetgeving inzake diervoeders en levensmiddelen en de voorschriften inzake diergezondheid en dierenwelzijn (…).
      (…)
      
      
        Artikel 2
        (…)
      
      2. Voorts wordt verstaan onder:
      (…)
      c) “overeenstemmingscontrole”: verificatie door een visuele controle van de overeenstemming tussen de veterinaire certificaten, de veterinaire documenten of andere bij de veterinaire wetgeving voorgeschreven documenten en de producten;
      
        (…)
        h)”invoer”: het in het vrije verkeer brengen van producten alsmede het voornemen tot het in het vrije verkeer brengen van producten in de zin van artikel 79 van Verordening (EEG) nr. 2913/92; (…)
      
      j) “invoervoorwaarden”: de in de communautaire wetgeving vastgestelde veterinaire voorschriften waaraan in te voeren producten moeten voldoen; (…).
      
      
        Artikel 3
      
      1. De lidstaten zien erop toe dat er op een van de in bijlage I vermelde grondgebieden geen partijen uit een derde land worden binnengebracht die niet de bij deze richtlijn voorgeschreven veterinaire controles ondergaan hebben. 
      2. De lidstaten zien erop toe dat de partijen via een grensinspectiepost op een van de in bijlage I vermelde grondgebieden worden binnengebracht.
      3. De lidstaten zien erop toe dat de belanghebbenden bij de lading worden verplicht het veterinaire personeel van de grensinspectiepost waar de producten zullen worden aangeboden, vooraf door middel van de juiste gegevens in het kader van artikel 5, lid 1, bedoelde certificaat - dan wel via een andere informatiedrager - gedetailleerd in kennis te stellen van de gegevens betreffende de in lid 1 bedoelde partij, alsmede de in artikel 9 en artikel 19, lid 1, bedoelde partijen.
      
      
        Artikel 4
        (…)
      
      4. Met uitzondering van de in de artikelen 9 tot en met 15 bedoelde specifieke gevallen, verricht de officiële dierenarts:
      a. a) een overeenstemmingscontrole van iedere partij om zich ervan te vergewissen dat de producten in overeenstemming zijn met de gegevens die zijn vermeld in de certificaten of documenten waarvan de partij vergezeld gaat. Behalve in de gevallen van (…) omvat deze controle:
      i. i) (…);
      ii) in de overige gevallen:
      - voor alle soorten producten, controle op de aanwezigheid van de officiële stempels of merktekens of keuringsmerktekens voor identificatie van het land en de inrichting van oorsprong en op de overeenstemming van een en ander met de stempels en merktekens op het certificaat of document; (…).
      
      
        In artikel 17, tweede lid, aanhef en onder b, van de Importrichtlijn is bepaald dat, wanneer de veterinaire autoriteit aan de hand van de in deze richtlijn bedoelde controles vaststelt, dat het product niet aan de invoervoorwaarden voldoet of dat een onregelmatigheid is begaan, de bevoegde autoriteit in overleg met de belanghebbende bij de lading of zijn vertegenwoordiger besluit het product te vernietigen, indien terugzending onmogelijk is of de termijn van 60 dagen is verstreken, of indien de belanghebbende bij de lading daar onmiddellijk mee instemt. 
      
      
    
    
      4.5.
      In Verordening (EG) nr. 853/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 houdende vaststelling van specifieke hygiënevoorschriften voor levensmiddelen van dierlijke oorsprong (Pb 2004, L 139, blz. 55; hierna: Verordening 853/2004) is, voor zover hier van belang, het volgende bepaald:
      
      
        “ Artikel 5 Gezondheids- en identificatiemerken
      
      1. Exploitanten van levensmiddelenbedrijven brengen producten van dierlijke oorsprong die gehanteerd zijn in een inrichting die overeenkomstig artikel 4, lid 2, moet worden erkend, alleen in de handel met:
      (…)
      b) wanneer genoemde verordening niet in het aanbrengen van een gezondheidsmerk voorziet, een identificatiemerk aangebracht overeenkomstig bijlage II, sectie I, van deze verordening.
      (…)
      
      
        Artikel 6 Producten van dierlijke oorsprong van buiten de Gemeenschap
      
      1. Exploitanten van levensmiddelenbedrijven die producten van dierlijke oorsprong invoeren uit derde landen, zorgen ervoor dat die invoer uitsluitend geschiedt indien:
      (…)
      c) het product voldoet aan:
      i. i) de voorschriften van deze verordening, met inbegrip van de voorschriften van artikel 5 betreffende gezondheids- en identificatiemerken;
      (…) 
      
      
        BIJLAGE II
        VOORSCHRIFTEN BETREFFENDE VERSCHEIDENE PRODUCTEN VAN DIERLIJKE OORSPRONG
      
      
      
        SECTIE I: IDENTIFICATIEMERKEN
        (…)
        A. AANBRENGEN VAN HET IDENTIFICATIEMERK
        1. Het identificatiemerk wordt aangebracht voordat het product de productie-inrichting verlaat. 
        (…).
      
      
      
      
        B. VORM VAN HET IDENTIFICATIEMERK
        (…)
        6. Het merk moet de naam van het land vermelden waar de inrichting gevestigd is, voluit geschreven of aangegeven met een uit twee letters bestaande code overeenkomstig de betreffende ISO-norm.
        (…).
      
      
    
    
      5.1.
      Uit de voorschriften voor veterinaire controles voor producten die uit derde landen in de EU worden binnengebracht, die zijn neergelegd in de op grond van artikel 4, aanhef en onder a, van het Warenwetbesluit vastgestelde Warenwetregeling in verbinding met de bij of krachtens de Importrichtlijn gestelde voorschriften, volgt volgens het College van Beroep voor het bedrijfsleven (het College, zie bijvoorbeeld de uitspraak van 15 september 2014, ECLI:NL:CBB:2014:339) dat de officiële dierenarts in de grensinspectiepost onder meer gehouden is een overeenstemmingscontrole van ieder partij te verrichten om vast te stellen of de producten in overeenstemming zijn met de gegevens die zijn vermeld in de certificaten of documenten waarvan de partij vergezeld gaat. Deze overeenstemmingscontrole omvat op grond van artikel 4, vierde lid, aanhef en onder a, sub ii, van de Importrichtlijn, in de gevallen anders dan genoemd in sub i, voor alle soorten producten controle op de aanwezigheid van de officiële stempels of merktekens of keuringsmerktekens voor identificatie van het land en de inrichting van oorsprong en op de overeenstemming van een en ander met de stempels en merktekens op het certificaat of document. In te voeren producten die niet aan deze in de communautaire wetgeving vastgestelde veterinaire voorschriften voldoen, voldoen niet aan de invoervoorwaarden als bedoeld in artikel 2, tweede lid, aanhef en onder j, van de Importrichtlijn. 
      
    
    
      5.2.
      De rechtbank is van oordeel dat de partijen melkpoeder moeten worden aangemerkt als een levensmiddel als bedoeld in artikel 2 van verordening 178/2002 en daarmee als eet- en drinkwaren als bedoeld in artikel 2, tweede lid, van het Warenwetbesluit, in verbinding met artikel 1, aanhef en onder b, van de Warenwet. Het betreft partijen halffabricaat zuivel, ook aangeduid als ‘base’ die zijn bedoeld om in Nederland verder te worden verwerkt tot zuigelingenvoeding. Daarmee is sprake van een gedeeltelijk verwerkt product in de zin van verordening 178/2002. Dergelijke halffabricaten zullen naar hun aard in de regel niet onmiddellijk door de mens kunnen worden geconsumeerd omdat zij nog verdere verwerking behoeven. Uit het feit dat gedeeltelijk verwerkte producten niettemin onder de definitie van levensmiddelen kunnen vallen, leidt de rechtbank af dat bij beantwoording van de vraag of een gedeeltelijke verwerkt product een levensmiddel is, niet bepalend is of dat product direct kan worden geconsumeerd. Vast staat dat de base als zodanig niet direct kan worden geconsumeerd. Wel is dit gedeeltelijk verwerkte product naar het oordeel van de rechtbank bestemd om door de mens te worden geconsumeerd of kan redelijkerwijs worden verwacht dat het door de mens wordt geconsumeerd. Eiseres 2 heeft dat overigens ook zelf op de aangifteformulieren vermeld.
      
    
    
      5.3.
      De definitie die in verordening 178/2002 is gegeven van ‘in de handel brengen’ speelt in deze zaak geen rol, nu in het licht van het Warenwetbesluit bepalend is of beoogd werd de partijen melkpoeder binnen Nederlands grondgebied te brengen of te verhandelen. Daarmee is bij de implementatie van de Importrichtlijn in het Warenwetbesluit en de Warenwetregeling niet aangesloten bij de definitie van ‘invoer’ die in de Importrichtlijn is gegeven, maar is een ruimer toepassingsbereik geformuleerd. Eiseressen hebben daartegen geen gronden aangevoerd. Dit ruimere toepassingsbereik betekent dat ook als geen sprake is van invoer in de zin van de Importrichtlijn maar wel van binnen het Nederlands grondgebied brengen van eet- en drinkwaren, voldaan moet worden aan de bepalingen van de Importrichtlijn. Gelet daarop is niet relevant of in dit geval sprake is van invoer in de zin van de Importrichtlijn. Vast staat dat beoogd werd de partijen melkpoeder binnen Nederlands grondgebied te brengen, zodat daarbij op grond van het Warenwetbesluit en de Warenwetregeling aan het bepaalde in de Importrichtlijn moest worden voldaan. Overigens zijn de geweigerde partijen melkpoeder door eiseres 2 aangeboden voor invoer in de EU.  De rechtbank volgt niet het betoog van eiseressen dat het verbod in artikel 2, tweede lid, van het Warenwetbesluit geen grondslag kan vormen voor het invoerverbod omdat er geen verband is tussen dat verbod en verordening 853/2004. Dat betoog miskent dat de regels van verordening 853/2004 tot de communautaire wetgeving behoren als bedoeld in artikel 2, tweede lid, aanhef en onder j, van de Importrichtlijn.    
      
    
    
      5.4.
      De officiële dierenarts heeft in dit geval de overeenstemmingscontrole verricht overeenkomstig de Importrichtlijn. Vaststaat dat op de verpakkingen (de ‘big bags’) van de partijen melkpoeder, voordat deze de productie-inrichting in het derde land [land] hebben verlaten, geen identificatiemerk is aangebracht waarop de naam van het land is vermeld waar de productie-inrichting is gevestigd, voluit geschreven of aangegeven met een uit twee letters bestaande code overeenkomstig de betreffende ISO-norm, zoals is vereist op grond van Bijlage II onder B. van de verordening. Hierdoor ontbrak de in artikel 4, vierde lid, van de Importrichtlijn bedoelde overeenstemming en voldeden de partijen melkpoeder niet aan de invoervoorwaarden. De omstandigheid dat eiseres 1 over een vergunning actieve veredeling beschikt en daarom geen invoerrechten hoeft te betalen, betreft een douanerechtelijk aspect en doet aan het voorgaande niet af.  
      
    
    
      5.5.
      Op grond van de hiervoor vermelde uitspraak van het College staan bij veterinaire controles voor producten uit derde landen - zoals hier aan de orde is - slechts de in de Importrichtlijn voorziene maatregelen open, indien het product niet aan de invoerwaarden voldoet. In een dergelijk geval gelden de in de Importrichtlijn neergelegde specifieke communautaire bepalingen betreffende invoerprocedures en officiële controles. Voor een belangenafweging bieden deze communautaire bepalingen geen ruimte. Het Warenwetbesluit en de Warenwetregeling bieden die ruimte evenmin. Het beroep op het evenredigheidsbeginsel van eiseressen wordt verworpen.
      
    
    
      5.6.
      Eiseressen hebben aangevoerd dat verweerder voorafgaand aan deze weigering de invoer in de EU van gelijksoortige partijen, ook afkomstig uit een derde land, heeft toegestaan. De rechtbank verwerpt dit beroep op het gelijkheidsbeginsel. Als al van de juistheid van deze stelling van eiseressen moet worden uitgegaan, is de rechtbank van oordeel dat verweerder niet gehouden is en niet bevoegd is om een dergelijke fout te herhalen. 
      
    
    
      5.7.
      Het beroep op het vertrouwensbeginsel van eiseressen slaagt niet. Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is vereist dat sprake is van concrete, ondubbelzinnige toezeggingen die zijn gedaan door een daartoe bevoegd persoon zijdens verweerder. Van dergelijke toezeggingen is in dit geval niet gebleken. Verweerder heeft in het verweerschrift bovendien toegelicht dat de e-mail van drs. F. Demir slechts betrekking heeft op etiketteringsvoorschriften die zijn vermeld in Bijlage III van de verordening en niet op een identificatiemerk als bedoeld in Bijlage II van de verordening. Eiseressen hebben dat niet betwist. Ook om die reden is er geen sprake van gerechtvaardigd vertrouwen. 
    
    
      5.8.
      De beroepsgronden slagen niet. Het beroep is daarom ongegrond.
      
    
    
      5.9.
      Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.  
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A.C. Rop, rechter, in aanwezigheid van mr. H.C. de Wit-Mulder, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 11 juli 2017.
    
    
    
    
    
    
    
      griffier	rechter
    
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op: 
    
    
    
  
  
    Rechtsmiddel
    Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven.