ECLI:NL:RVS:2019:817, Raad van State, 13-03-2019, 201800481/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-03-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 14 november 2017 heeft de raad het bestemmingsplan "Woonkernen Leudal 2017" vastgesteld.

201800481/1/R1.
    Datum uitspraak: 13 maart 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    1.    [appellante sub 1], gevestigd te [plaats],
    2.    [appellant sub 2], wonend te [woonplaats],
    3.    Baex B.V., gevestigd te Amsterdam, en Kasteel Baexem B.V., gevestigd te Baexem, (hierna tezamen en in enkelvoud: Baex)
    en
    de raad van de gemeente Leudal,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 14 november 2017 heeft de raad het bestemmingsplan "Woonkernen Leudal 2017" vastgesteld.
    Tegen dit besluit hebben [appellante sub 1], [appellant sub 2] en Baex beroep ingesteld.
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 1 februari 2019, waar [appellante sub 1] en [appellant sub 2], beiden vertegenwoordigd door mr. R.J.J.M.M. Metsemakers, advocaat te Venlo, en de raad, vertegenwoordigd door M.A.N. Gerards en A. Janssen, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    [appellante sub 1] en [appellant sub 2] zijn eigenaren van gronden waarop woningbouw mogelijk is. [appellante sub 1] is eigenaar van gronden aan de Leemkuilen en De Lingst te Haelen met de bestemming "Wonen". [appellant sub 2] is eigenaar van het perceel [locatie 1] te Roggel met de bestemming "Wonen". Zij vrezen dat zij in de toekomst de woningbouwmogelijkheden op hun gronden zullen verliezen. De reden daarvoor is dat in artikel 41, lid 41.3.1, van de planregels een wijzigingsbevoegdheid is opgenomen waardoor onbenutte bouwmogelijkheden kunnen worden geschrapt. [appellante sub 1] is het er ook niet mee eens dat een woningbouwmogelijkheid op haar gronden al is geschrapt. Verder is zij het niet eens met de parkeerregeling in artikel 43, lid 43.1, van de planregels.
        Baex is eigenaar en exploitant van het restaurant en de linkerhelft van het kasteel op het voormalige landgoed Kasteel Baexem. Volgens Baex biedt het plan onvoldoende ruimte om haar bedrijfsvoering verder te ontwikkelen.
    Ontvankelijkheid beroep [appellante sub 1]
    2.    De raad stelt zich op het standpunt dat het beroep van [appellante sub 1] niet-ontvankelijk is wat betreft de wijzigingsbevoegdheid en de parkeerregeling. Volgens de raad heeft [appellante sub 1] deze planonderdelen niet in haar zienswijze bestreden.
    2.1.    Uit artikel 8:1 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), gelezen in samenhang met artikel 8:6 van de Awb en artikel 2 van bijlage 2 bij de Awb en met artikel 6:13 van de Awb, volgt dat een belanghebbende geen beroep kan instellen tegen onderdelen van het besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan waarover hij bij het ontwerpplan geen zienswijze naar voren heeft gebracht.
    2.2.    De Afdeling stelt vast dat [appellante sub 1] de plandelen voor haar gronden aan de Leemkuilen en De Lingst heeft bestreden, aangezien in haar zienswijze staat dat zij zich richt tegen de wijziging van de bestemming en/of gebruiksmogelijkheden voor deze gronden. Dat betekent dat haar zienswijze ook was gericht tegen de wijzigingsbevoegdheid in artikel 41, lid 41.3.1, van de planregels en de parkeerregeling, aangezien deze gaan over de gebruiksmogelijkheden op de gronden van [appellante sub 1].
        Het ontvankelijkheidsverweer van de raad faalt.
    Intrekking beroepsgrond
    3.    Ter zitting hebben [appellant sub 2] en [appellante sub 1] hun beroepsgrond ingetrokken dat toepassing van de wijzigingsbevoegdheid ertoe kan leiden dat er geen bestemming meer geldt voor hun gronden.
    Toetsingskader
    4.    Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. De Afdeling stelt niet zelf vast of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van die gronden of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.
    De wijzigingsbevoegdheid, beroepsgronden van [appellante sub 1] en [appellant sub 2]
    Noodzaak wijzigingsbevoegdheid
    5.    [appellant sub 2] betoogt dat de raad onvoldoende heeft onderzocht in hoeverre de wijzigingsbevoegdheid in artikel 41, lid 41.3.1, van de planregels nodig is. Hij stelt dat uit een motie in de vergadering van 3 november 2017 van Provinciale Staten van Limburg en uit de rapportage "Beweging op de woningmarkt" van het provinciebestuur van 30 januari 2018 blijkt dat het huidige provinciale en regionale beleid over de woningmarkt achterhaald is vanwege een sterk verbeterde economische situatie.
    5.1.    Volgens de raad is de wijzigingsbevoegdheid opgenomen, omdat uit de regionale Structuurvisie Wonen, Zorg en Woonomgeving Midden-Limburg van 18 december 2014 (hierna: de regionale structuurvisie) volgt dat in bijna alle gemeenten in de regio Midden-Limburg, waaronder Leudal, sprake is van overcapaciteit op de woningmarkt. De gemeente Leudal loopt volgens de raad achter met de reductie van de overcapaciteit. Opname van de wijzigingsbevoegdheid in de planregels maakt deel uit van de regionale aanpak van de problematiek.
    5.2.    De Afdeling is van oordeel dat de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de wijzigingsbevoegdheid nodig is, aangezien uit de regionale structuurvisie volgt dat in de gemeente Leudal sprake is van een overcapaciteit van 920 woningen per 1 januari 2014 op de woningmarkt die moet worden gereduceerd. Anders dan [appellant sub 2] stelt, volgt uit de provinciale rapportage niet dat het huidige provinciale en regionale beleid over de woningmarkt achterhaald is. In de provinciale rapportage staat immers dat reductie van de overcapaciteit nodig blijft.
        Het betoog faalt.
    Vormgeving wijzigingsbevoegdheid
    6.    [appellante sub 1] en [appellant sub 2] betogen dat de raad ten onrechte geen gebruik heeft gemaakt van specifieke aanduidingen op de verbeelding om aan te geven op welke locaties de wijzigingsbevoegdheid kan worden toegepast. Volgens hen is de wijzigingsbevoegdheid daarmee onvoldoende objectief begrensd, omdat onvoldoende duidelijk is in welke gevallen bouwmogelijkheden zullen worden geschrapt. Zij wijzen er daarbij op dat het plangebied 16 woonkernen omvat.
        [appellante sub 1] en [appellant sub 2] voeren verder aan dat de raad bij de vaststelling van het plan had moeten afwegen op welke specifieke locaties toepassing van de wijzigingsbevoegdheid ruimtelijk aanvaardbaar is. Volgens [appellant sub 2] heeft de wijzigingsbevoegdheid negatieve effecten op de verkoopbaarheid van zijn perceel, omdat de wijzigingsbevoegdheid onvoldoende ruimte biedt om gebruik te maken van de woningbouwmogelijkheden. Een termijn van twee jaar is volgens hem daarvoor te kort. Ter onderbouwing daarvan wijst [appellant sub 2] op de uitspraak van de Afdeling van 29 juni 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1812. Die uitspraak ging over een wijzigingsbevoegdheid om de mogelijkheid van een complex met zorgwoningen te verwijderen. In die zaak had de raad erkend dat een termijn van één jaar na het moment van inwerkingtreding van het plan te kort was. Volgens [appellante sub 1] en [appellant sub 2] is de wijzigingsbevoegdheid ook in strijd met een goede ruimtelijke ordening, omdat toepassing ervan ertoe leidt dat hun gronden ongeschikt worden voor elk ander gebruik dan de bescherming van archeologische waarden.
    6.1.    De raad stelt zich op het standpunt dat de wijzigingsbevoegdheid objectief is begrensd. Volgens de raad heeft hij niet al op dit moment afgewogen voor welke specifieke locaties de wijzigingsbevoegdheid moet gelden. Dat vergt nader onderzoek, dat door het college van burgemeester en wethouders zal worden verricht voordat toepassing wordt gegeven aan deze bevoegdheid. Er moeten uiteindelijk in het plangebied ongeveer 500 onbenutte bouwmogelijkheden worden geschrapt.
    6.2.    Artikel 3.6, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wro luidt: "Bij een bestemmingsplan kan worden bepaald dat met inachtneming van de bij het plan te geven regels burgemeester en wethouders binnen bij het plan te bepalen grenzen het plan kunnen wijzigen."
    6.3.    Artikel 41, lid 41.3.1, van de planregels luidt als volgt: "Burgemeester en wethouders zijn bevoegd het plan te wijzigen om onbenutte of deels onbenutte bouwtitels voor (bedrijfs)woningen te laten vervallen door :
    a. het verwijderen of verkleinen van bouwvlakken en/of
    b. door het verlagen van het maximum aantal te bouwen woningen binnen de maatvoeringsaanduiding 'maximum aantal wooneenheden' en/of
    c. door het verwijderen van de aanduiding 'wonen' en/of de aanduiding 'specifieke vorm van wonen - wonen op de verdieping',
    indien:
    d. het een onbebouwd (deel van een) bouwvlak betreft, waar:
        1. binnen 2 jaar na het onherroepelijk worden van het bestemmingsplan, dan wel van een wijzigingsplan als bedoeld in artikel 39.21 of van een uitwerkingsplan als bedoeld in artikel 24.2, ter plaatse van het bouwvlak:
        - geen woning is opgericht, dan wel in oprichting is;
        - geen ontvankelijke aanvraag om een omgevingsvergunning voor het bouwen van een woning is ingediend, dan wel een aanvraag is ingediend voor minder woningen dan volgens de aanduiding 'maximum aantal wooneenheden' op de locatie is toegestaan;
        2. een verleende omgevingsvergunning voor het bouwen is ingetrokken omdat gedurende 26 weken onderscheidenlijk de in de vergunning bepaalde termijn na het onherroepelijk worden van de vergunning, geen handelingen zijn verricht met gebruikmaking van de vergunning, met dien verstande dat het verwijderen van het bouwvlak achterwege blijft gedurende 2 jaar na het onherroepelijk worden van het bestemmingsplan;
    e. er binnen 2 jaar na sloop van een woning ter plaatse van het bouwvlak met een omgevingsvergunning geen nieuwe woning is opgericht, dan wel in oprichting is;
    f. in het geval als hiervoor bedoeld onder c, op het moment van inwerkingtreding van dit bestemmingsplan geen woning op de begane grond aanwezig is ter plaatse van de aanduiding 'wonen' en/of geen woning op de verdieping aanwezig is ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van wonen - wonen op de verdieping' en voor deze locaties binnen 2 jaar na het onherroepelijk worden van het bestemmingsplan:
        1. geen woning is opgericht, dan wel in oprichting is;
        2. geen ontvankelijke aanvraag om een omgevingsvergunning voor het realiseren van een woning is ingediend."
    6.4.    Over de kwestie of de wijzigingsbevoegdheid voldoende objectief is begrensd, overweegt de Afdeling dat in een wijzigingsbepaling in voldoende mate dient te worden bepaald in welke gevallen en op welke wijze hiervan gebruik mag worden gemaakt, onder meer vanwege de rechtszekerheid van belanghebbenden. Een op artikel 3.6 van de Wro berustende wijzigingsbevoegdheid dient daarom in deze beide opzichten door voldoende objectieve normen te worden begrensd. De vraag of een wijzigingsbepaling door voldoende objectieve normen wordt begrensd hangt af van de omstandigheden van het geval. Hierbij kan onder meer belang worden gehecht aan de aard van de wijziging, de omvang van het gebied waarop de wijzigingsbevoegdheid ziet en de aanleiding voor het opnemen van de wijzigingsbevoegdheid. Onder omstandigheden kan voldoende zijn dat duidelijk is welke bij het plan gelegde bestemming in welke andere bestemming kan worden gewijzigd.
        De Afdeling is van oordeel dat de wijzigingsbevoegdheid in artikel 41, lid 41.3.1, van de planregels voldoende objectief is begrensd, omdat in die bepaling duidelijk is omschreven in welke gevallen en op welke wijze van deze wijzigingsbevoegdheid gebruik mag worden gemaakt. Uit een oogpunt van rechtszekerheid was het voor de raad niet vereist om gebruik te maken van specifieke aanduidingen. Ook zonder aanduidingen is duidelijk dat de wijzigingsbevoegdheid ziet op alle locaties waar sprake is van onbenutte woningbouwmogelijkheden.
        De betogen falen op dit punt.
    6.5.    De Afdeling is verder van oordeel dat de raad heeft kunnen volstaan met een afweging of toepassing van de wijzigingsbevoegdheid in het algemeen ruimtelijk aanvaardbaar is, gelet op het grote aantal locaties. [appellante sub 1] en [appellant sub 2] hebben geen feiten en omstandigheden aangevoerd op grond waarvan de raad desondanks had moeten afwegen of toepassing van de wijzigingsbevoegdheid specifiek op hun gronden ruimtelijk aanvaardbaar is. Bovendien kunnen zij rechtsmiddelen aanwenden als de wijzigingsbevoegdheid op hun gronden wordt toegepast.
        De raad heeft in redelijkheid in het algemeen een zwaarder gewicht mogen toekennen aan de reductie van de overcapaciteit op de woningmarkt dan aan de belangen van grondeigenaren bij behoud van hun woningbouwmogelijkheden, aangezien de overcapaciteit op de woningmarkt in Leudal groot is. De raad heeft in dit verband verwezen naar de regionale structuurvisie waarin maatregelen zijn opgenomen ter reductie van de overcapaciteit aan woningbouwmogelijkheden. Bovendien heeft de raad in redelijkheid er van uit kunnen gaan dat de wijzigingsbevoegdheid grondeigenaren in het algemeen voldoende ruimte biedt om gebruik te maken van hun woningbouwmogelijkheden. De termijn van twee jaar gaat pas lopen nadat het plan onherroepelijk is geworden en met de voorbereiding en vaststelling van een eventueel wijzigingsplan zal de nodige tijd zijn gemoeid. De situatie waarover het in de uitspraak van 29 juni 2016 ging, zoals aangevoerd door [appellant sub 2], is niet vergelijkbaar met de situatie in deze zaak. De termijn in die zaak was één jaar korter en ging al lopen vanaf de inwerkingtreding van het plan, anders dan in deze zaak. Toepassing van de wijzigingsbevoegdheid zal er ook niet toe leiden dat gronden met de bestemming "Wonen" ongeschikt worden voor elk ander gebruik dan de bescherming van archeologische waarden. Op grond van artikel 23, lid 23.1, onder c tot en met g, van de planregels kunnen gronden met de bestemming "Wonen" worden gebruikt voor groenvoorzieningen, parkeervoorzieningen, tuinen, voorzieningen van algemeen nut of waterhuishoudkundige voorzieningen ten behoeve van omliggende woningen.
        De betogen falen ook op dit punt.
    Het beroep van [appellante sub 1] voor het overige
    Schrappen bouwmogelijkheid
    7.    [appellante sub 1] betoogt dat de raad ten onrechte een woningbouwmogelijkheid op haar perceel tussen de percelen [locatie 2] en [locatie 3] te Haelen heeft geschrapt. Volgens haar leidt dit tot een braakliggend perceel van 10,8 m breed dat niet zal worden onderhouden. Ook kan zij daardoor niet meer 46 woningen realiseren, terwijl zij een anterieure overeenkomst met de gemeente heeft gesloten voor de realisatie van 46 woningen. Weliswaar is op haar gronden aan De Lingst een extra woningbouwmogelijkheid opgenomen ten opzichte van het ontwerp, maar volgens [appellante sub 1] kan die mogelijkheid niet als compensatie worden aangemerkt. Zij stelt dat die woning al was toegestaan onder het voorheen geldende planologische regime.
    7.1.    De raad stelt zich op het standpunt dat een woning op de gronden tussen de percelen [locatie 2] en [locatie 3] te Haelen uit stedenbouwkundig oogpunt niet wenselijk is. Op dat perceel zou alleen nog een vrijstaande woning kunnen worden gerealiseerd en zo’n woning past volgens de raad niet bij de zes twee-onder-een-kapwoningen die op de percelen Leemkuilen 36-46 zijn gerealiseerd.
    7.2.    De Afdeling is van oordeel dat de raad in redelijkheid uit stedenbouwkundig oogpunt de woningbouwmogelijkheid voor het perceel van [appellante sub 1] heeft kunnen schrappen. Daarbij is ook van belang dat de raad in het plan een extra woningbouwmogelijkheid heeft opgenomen voor de bouw van een woning op de gronden van [appellante sub 1] aan De Lingst waardoor in totaal drie woningen zijn toegestaan op die gronden. Anders dan [appellante sub 1] stelt, kan die woningbouwmogelijkheid als compensatie worden aangemerkt. In de nota van zienswijzen staat dat [appellante sub 1] één perceel aan De Lingst met een bouwtitel aan derden heeft verkocht en dat op de overgebleven gronden van [appellante sub 1] aan De Lingst twee woningen waren toegestaan. [appellante sub 1] heeft de nota van zienswijzen op dit punt niet bestreden. De Afdeling ziet dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat de raad onvoldoende rekening heeft gehouden met de anterieure overeenkomst die [appellante sub 1] met de gemeente heeft gesloten.
        Het betoog faalt.
    Parkeerregeling
    8.    [appellante sub 1] betoogt dat de parkeerregeling in artikel 43, lid 43.1, van de planregels het onmogelijk maakt om op haar gronden woningen te realiseren, omdat op grond van deze parkeerregeling meer parkeerplaatsen moeten worden gerealiseerd dan waarvoor ruimte is op deze gronden.
    8.1.    Artikel 43, lid 43.1, van de planregels luidt:
    "a. Bij de uitoefening van de bevoegdheid voor het verlenen van een omgevingsvergunning voor uitbreiding van bebouwing en/of voor wijziging van functies, geldt de regel dat op eigen terrein voldoende parkeergelegenheid voor auto's en fietsen ten behoeve van die uitbreiding en/of functiewijziging aanwezig dient te zijn en/of wordt gerealiseerd;
    b. Onder voldoende parkeergelegenheid als bedoeld onder a. wordt verstaan dat:
        1. wordt voldaan aan de normen die zijn vastgelegd in de Nota Parkeernormen 2016 (bijlage 6 van de regels), en
        2. indien de 'Nota Parkeernormen 2016' gedurende de planperiode wordt gewijzigd, rekening wordt gehouden met de wijziging(en);
        3. in afwijking van het bepaalde onder a., minimaal 21 parkeerplaatsen dienen te worden gerealiseerd ten behoeve van het bouwen van woningen binnen het plangebied van het op 15 september 2015 vastgestelde bestemmingsplan 'Geenraderweg 16, Baexem' (NL.IMRO.1640.BP15BaGeenraderweg-VG01);
    c. Onder eigen terrein wordt bij individuele woningen verstaan het bouwperceel waarop de woning wordt gebouwd en bij projectmatige bouw c.q. realisering van een woongebied met meerdere woningen het totale projectgebied;
    d. Het bepaalde onder a. geldt niet bij het verbouwen/uitbreiden van bestaande gebouwen en/of bij functiewijziging indien daardoor de parkeerbehoefte niet toeneemt;
    e. Door middel van een omgevingsvergunning kan worden afgeweken van het bepaalde onder a. en kan worden toegestaan dat parkeergelegenheid niet op eigen terrein wordt gerealiseerd, mits aangetoond wordt dat op eigen terrein onvoldoende ruimte is en de benodigde parkeervoorzieningen elders worden gerealiseerd."
    8.2.    De Afdeling stelt vast dat de parkeerregeling het niet onmogelijk maakt voor [appellante sub 1] om woningen op haar gronden te realiseren. Als er inderdaad onvoldoende ruimte is op haar gronden om de benodigde parkeerplaatsen te realiseren, kan immers een omgevingsvergunning voor bouwen worden verleend op grond van lid 43,1, onder e, indien de parkeerplaatsen elders worden gerealiseerd.
        Het betoog faalt.
    Conclusie over de beroepen van [appellante sub 1] en [appellant sub 2]
    9.    De beroepen van [appellante sub 1] en [appellant sub 2] zijn ongegrond.
    Het beroep van Baex
    Bedrijfsontwikkelingsplan Baex
    10.    Baex betoogt dat de raad ten onrechte een maatwerkregeling heeft opgenomen voor het kasteelcomplex Baexem dat zij exploiteren. Volgens haar had de raad een ruimere bestemming moeten toekennen aan het kasteel, zodat zij ruimte heeft om haar bedrijfsvoering verder te ontwikkelen. Zo wil zij de gehele kasteeltuin gebruiken voor huwelijks- en familiefeesten en sociaal-culturele activiteiten. Zij wijst er daarbij op dat zij in 2014 een bedrijfsontwikkelingsplan heeft ingediend bij het college van burgemeester en wethouders. Baex stelt dat dit een concreet plan is dat de raad had moeten betrekken in zijn besluitvorming. Volgens haar heeft het gemeentebestuur niet meegedeeld welke gegevens zij nog had moeten aanleveren zodat kon worden beoordeeld of het bedrijfsontwikkelingsplan ruimtelijk aanvaardbaar is.
    10.1.    Volgens de raad heeft hij alleen de bestaande, legale activiteiten als zodanig bestemd, omdat het plan conserverend van aard is en Baex niet heeft onderbouwd dat haar bedrijfsontwikkelingsplan ruimtelijk aanvaardbaar is.
    10.2.    Baex exploiteert de linkerhelft van het kasteel, de kasteeltuin en het restaurant. In het kasteel is een bed & breakfast aanwezig. Het kasteel, het restaurant en de kasteeltuin worden daarnaast onder meer gebruikt voor huwelijken en sociaal-culturele evenementen, waaronder muziekfestivals. In de kasteeltuin staan een tuinhuis en een pipowagen waarin gasten overnachten.
        Aan de linkerhelft van het kasteel is de bestemming "Maatschappelijk" met onder meer de aanduidingen "specifieke vorm van recreatie - bed & breakfast 1", "specifieke vorm van cultuur en ontspanning - evenementen" en "overige zone - sociaal-culturele activiteiten" toegekend. In artikel 17, lid 17.1, onder b, van de planregels is bepaald dat gronden die voor de bestemming "Maatschappelijk" zijn aangewezen ter plaatse van de aanduiding "specifieke vorm van recreatie - bed & breakfast 1" tevens zijn bestemd voor een bed & breakfastvoorziening met een capaciteit van maximaal 20 personen.
        Aan de kasteeltuin is de bestemming "Recreatie" met de aanduiding "specifieke vorm van recreatie - park kasteel Baexem" toegekend. Ook is aan een deel van de kasteeltuin de aanduiding "overige zone - sociaal-culturele activiteiten" toegekend. In artikel 18, lid 18.1, onder a en 1, is bepaald dat de voor "Recreatie" aangewezen gronden bestemd zijn voor onder meer het uitoefenen van activiteiten gericht op verblijfs- en dagrecreatie. In artikel 18, lid 18.1, onder b, is bepaald dat voor "Recreatie" aangewezen gronden ter plaatse van de aanduiding "specifieke vorm van recreatie - park kasteel Baexem" tevens zijn bestemd voor verblijfsrecreatie voor kampeermiddelen, niet zijnde recreatiewoningen/chalets en/of stacaravans.
        Aan het restaurant is de bestemming "Horeca" met de aanduidingen "horeca van categorie 2 en "overige zone - sociaal-culturele activiteiten" toegekend.
    10.3.    De Afdeling overweegt dat het aanvaardbaar is dat de raad bij een conserverend bestemmingsplan alleen rekening houdt met bestaand, legaal gebruik en particuliere initiatieven betreffende ruimtelijke ontwikkelingen, voor zover die initiatieven voldoende concreet zijn, tijdig kenbaar zijn gemaakt en de ruimtelijke aanvaardbaarheid daarvan ten tijde van de vaststelling van het plan op basis van de op dat moment bekende gegevens kon worden beoordeeld.
        De Afdeling is van oordeel dat de raad geen rekening hoefde te houden met het bedrijfsontwikkelingsplan van Baex, omdat de raad op basis van de gegevens die Baex heeft ingediend niet kon beoordelen of dat plan ruimtelijk aanvaardbaar is. Baex heeft in 2015 een ruimtelijke onderbouwing voor haar plan ingediend bij het gemeentebestuur, maar het gemeentebestuur heeft in een e-mail van 2 augustus 2015 aan Baex uitgebreid uiteengezet op welke punten deze onderbouwing nog moest worden aangevuld en verbeteren. Ook heeft de raad op de zitting verklaard dat er nog een gesprek is geweest met Baex waarin zij erop is gewezen dat zij de ruimtelijke onderbouwing moest aanvullen en verbeteren. Het is niet gebleken dat Baex de ruimtelijke onderbouwing heeft aangevuld en verbeterd.
        Het betoog faalt.
    Onderscheid tussen huwelijksvoltrekkingen/trouwarrangementen of andere familiefeesten en sociaal-culturele activiteiten.
    11.    Baex betoogt dat in artikel 39, lid 39.12.2, onder a, van de planregels ten onrechte een onderscheid is gemaakt tussen huwelijksvoltrekkingen/trouwarrangementen of andere familiefeesten en sociaal-culturele activiteiten. Volgens haar is dit onderscheid niet ruimtelijk relevant, omdat beide typen evenementen een vergelijkbare omvang en vergelijkbare gevolgen voor de omgeving hebben. Zij wil zelf bepalen hoe het aantal van maximaal 20 activiteiten per kalenderjaar wordt ingevuld.
    11.1.    In artikel 1, lid 1.122, van de planregels zijn sociaal-culturele activiteiten als volgt omschreven: "activiteiten gericht op onderwijs, ontwikkeling, welzijn, cultuur, religie, geïnstitutionaliseerde zorg en therapeutische doeleinden."
        In artikel 39, lid 39.12.2 is het volgende bepaald:
    "a. Ter plaatse van de aanduiding 'overige zone - sociaal-culturele activiteiten' kunnen gronden en gebouwen worden gebruikt ten behoeve van:
        1. maximaal tien huwelijksvoltrekkingen/trouwarrangementen of andere familiefeesten per kalenderjaar;
        2. maximaal tien sociaal-culturele activiteiten per kalenderjaar.
    b. de onder a. genoemde activiteiten kunnen plaatsvinden tot uiterlijk 23.00 uur en het aantal bezoekers bedraagt maximaal 150;
    c. in afwijking van het bepaalde onder b. zijn per kalenderjaar maximaal vijf activiteiten als bedoeld onder a. toegestaan die kunnen plaatsvinden tot uiterlijk 01.00 uur.
    d. Tot een met de aanduiding 'overige zone - sociaal-culturele activiteiten' strijdig gebruik van gronden en bouwwerken wordt gerekend het gebruik ten behoeve van sociaal-culturele activiteiten, waarbij sprake is van spreekinstallaties en/of versterkte (live) muziek. Onversterkte muziek, achtergrondmuziek en beperkte spreekinstallaties (uitsluitend voor het doen van aankondigingen) zijn wel toegestaan, met dien verstande dat deze beperking niet geldt voor gronden en gebouwen ter plaatse van de bestemming 'Horeca'."
    11.2.    De Afdeling is van oordeel dat de raad in redelijkheid in artikel 39, lid 39.12.2, onder a, van de planregels een onderscheid heeft kunnen maken tussen huwelijks- of familiefeesten en sociaal-culturele activiteiten, aangezien sociaal-culturele activiteiten wat betreft geluid een andere ruimtelijke invloed op de omgeving hebben dan huwelijks- of familiefeesten. Op grond van artikel 39, lid 39.12.2, onder d, van de planregels mag bij sociaal-culturele activiteiten ter plaatse van de aanduiding "overige zone - sociaal-culturele activiteiten" geen gebruik worden gemaakt van spreekinstallaties en versterkte (live) muziek, terwijl dit verbod niet voor huwelijks- of familiefeesten geldt.
        Het betoog faalt.
    Gebruik van het kasteel voor lichte horecadoeleinden en vergaderingen
    12.    Baex betoogt dat in het plan het gebruik van het kasteel voor lichte horecadoeleinden en vergaderingen ten onrechte niet als zodanig is bestemd, maar voor de tweede keer onder het overgangsrecht is gebracht. Ook staat het plan het volgens haar ten onrechte niet toe om in het kasteel een kleine bar te exploiteren als ondergeschikte functie.
    12.1.    In artikel 1, lid 1.18, van de planregels is bed & breakfast als volgt omschreven: "een voorziening, zonder eigen kookgelegenheid, in een woning of een bijbehorend bouwwerk behorende bij de woning en gericht op het bieden van de mogelijkheid tot overnachting en het serveren van ontbijt, als toeristisch-recreatieve activiteit, ondergeschikt aan de betreffende bestemming. Een bed & breakfast functioneert door de bouwkundige opzet, indeling en maatvoering niet als zelfstandige woning. Een aparte kookgelegenheid bij de voorziening is niet toegestaan.
    […]"
    12.2.    De raad stelt zich op het standpunt dat verruiming van de mogelijkheden voor lichte horeca, zoals door Baex gewenst, niet wenselijk is, maar dat het op grond van de planregels is toegestaan in het kasteel aan gasten van de bed & breakfastvoorziening een drankje te schenken, omdat dat samenhangt met het bieden van de mogelijkheid tot overnachting en daaraan ondergeschikt is. Het is ook toegestaan in het kasteel horeca-activiteiten te verrichten ten behoeve van huwelijksvoltrekkingen/trouwarrangementen of andere familiefeesten en sociaal-culturele activiteiten, omdat die daarmee samenhangen en daaraan ondergeschikt zijn. De Afdeling acht dit standpunt niet onjuist.
        Volwaardige horeca en vergaderingen zijn niet toegestaan in het kasteel. Baex heeft niet aannemelijk gemaakt dat dit gebruik was toegestaan op grond van het overgangsrecht van het voorheen geldende bestemmingsplan "Kern Baexem". De raad heeft toegelicht dat hij volwaardige horeca in het kasteel, zoals een bar die jaarrond wordt geëxploiteerd, onwenselijk acht. De Afdeling acht dit standpunt niet onredelijk.
        Het betoog faalt.
    Tuinhuis en pipowagen
    13.    Baex betoogt dat het gebruik van het tuinhuis en de pipowagen voor verblijfsrecreatie ten onrechte voor de tweede keer onder het overgangsrecht is gebracht.
    13.1.    De Afdeling stelt vast dat het gebruik van het tuinhuis en de pipowagen voor verblijfsrecreatie als zodanig is bestemd, aangezien binnen de bestemming "Recreatie" verblijfsrecreatie is toegestaan. Het tuinhuis en de pipowagen zijn echter niet als zodanig bestemd. Vast staat dat het tuinhuis en de pipowagen gebouwen zijn en in de kasteeltuin zijn geen gebouwen toegestaan. De raad heeft toegelicht dat de reden daarvoor is dat voor het tuinhuis en de pipowagen geen omgevingsvergunningen voor bouwen of bouwvergunningen zijn verleend. Baex heeft dit niet betwist. Dit zijn dus illegale bouwwerken. Aangezien illegale bouwwerken in beginsel niet als zodanig hoeven te worden bestemd, hoefde de raad het tuinhuis en de pipowagen in redelijkheid niet als zodanig te bestemmen.
        Het betoog faalt.
    Aanduiding "specifieke vorm van cultuur en ontspanning - evenementen"
    14.    Baex betoogt dat onduidelijk is wat de betekenis is van de aanduiding "specifieke vorm van cultuur en ontspanning - evenementen".
    14.1.    De Afdeling overweegt dat de raad zich op het standpunt heeft gesteld dat deze aanduiding bij de vaststelling van het plan ten onrechte niet van de verbeelding is verwijderd, terwijl dat wel de bedoeling was. Het plan is op dit punt dus niet met de vereiste zorgvuldigheid vastgesteld.
        Het betoog slaagt.
    Conclusie en opdracht
    15.    Het beroep van Baex is gegrond. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd vanwege strijd met artikel 3:2 van de Awb wat betreft de aanduiding "specifieke vorm van cultuur en ontspanning - evenementen" die aan de linkerhelft van kasteel Baexem is toegekend.
    16.    Uit een oogpunt van rechtszekerheid en gelet op artikel 1.2.3 van het Besluit ruimtelijke ordening, ziet de Afdeling aanleiding de raad op te dragen het hierna in de beslissing nader aangeduide onderdeel van deze uitspraak binnen vier weken na verzending van de uitspraak te verwerken in het elektronisch vastgestelde plan dat te raadplegen is op de landelijke voorziening, www.ruimtelijkeplannen.nl.
    Proceskosten
    17.    De raad dient ten aanzien van Baex op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld. Ten aanzien van [appellante sub 1] en [appellant sub 2] bestaat geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    verklaart het beroep van Baex B.V. en Kasteel Baexem B.V. gegrond;
    II.    vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Leudal van 14 november 2017 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Woonkernen Leudal 2017" wat betreft de aanduiding "specifieke vorm van cultuur en ontspanning - evenementen" die aan de linkerhelft van kasteel Baexem is toegekend;
    III.    draagt de raad van de gemeente Leudal op om binnen vier weken na verzending van deze uitspraak ervoor zorg te dragen dat onderdeel II. van deze beslissing wordt verwerkt in het elektronisch vastgestelde plan dat te raadplegen is op de landelijke voorziening, www.ruimtelijkeplannen.nl;
    IV.    verklaart de beroepen van [appellante sub 1] en [appellant sub 2] ongegrond;
    V.    veroordeelt de raad van de gemeente Leudal tot vergoeding van bij Baex B.V. en Kasteel Baexem B.V. in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 512,00 (zegge: vijfhonderdtwaalf euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan één van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
    VI.    gelast dat de raad van de gemeente Leudal aan Baex B.V. en Kasteel Baexem B.V. het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 338,00 (zegge: driehonderdachtendertig euro) vergoedt, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan één van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.
    Aldus vastgesteld door mr. J. Kramer, voorzitter, en mr. D.J.C. van den Broek en mr. F.D. van Heijningen, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.L. van Driel Kluit, griffier.
    w.g. Kramer    w.g. Van Driel Kluit
    voorzitter    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 13 maart 2019
    703.