ECLI:NL:RVS:2021:663, Raad van State, 31-03-2021, 202004216/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-03-31 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij brief van 2 mei 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Veere aan Beachmij en anderen medegedeeld dat hun verzoek om een omgevingsvergunning te verlenen voor het bouwen van 50 seizoensgebonden strandslaaphuisjes op het strand van Koudekerke, gemeente Veere, buiten behandeling is gesteld. Beachmij en anderen huren van de Stichting Strandexploitatie Veere (hierna: de SSV) 94 strandgedeelten gelegen in de nabijheid van de strandpaviljoens Kaapduin en Vloed te Koudekerke ten behoeve van het verhuren van evenzoveel stranddaghuisjes met een omvang van circa 4 m2. Op 14 december 2018 hebben Beachmij en anderen verzocht een omgevingsvergunning te verlenen met het oog op het vervangen van de stranddaghuisjes door 50 strandslaaphuisjes met een omvang van circa 40 m2.

202004216/1/R1.
    Datum uitspraak: 31 maart 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    Beachmij, gevestigd te Koudekerke, gemeente Veere, [appellant A], wonend te [woonplaats], [appellant B], wonend te [woonplaats], [appellant C], wonend te Koudekerke, gemeente Veere, [appellant D], wonend te Koudekerke, gemeente Veere, en [appellant E], wonend te [woonplaats],
    appellanten (hierna tezamen en in enkelvoud: Beachmij en anderen),
    tegen de mondelinge uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 24 juni 2020 in zaak nr. 19/4915 in het geding tussen:
    Beachmij en anderen
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Veere.
    Procesverloop
    Bij brief van 2 mei 2019 heeft het college aan Beachmij en anderen medegedeeld dat hun verzoek om een omgevingsvergunning te verlenen voor het bouwen van 50 seizoensgebonden strandslaaphuisjes op het strand van Koudekerke, gemeente Veere, buiten behandeling is gesteld.
    Bij besluit van 13 augustus 2019 heeft het college het door Beachmij en anderen daartegen gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
    Bij mondelinge uitspraak van 24 juni 2020 heeft de rechtbank het door Beachmij en anderen daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Het proces-verbaal van deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak hebben Beachmij en anderen hoger beroep ingesteld.
    Beachmij en anderen hebben een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 februari 2021, waar het college, vertegenwoordigd door mr. J.H.P. Hofs, is verschenen.
    Overwegingen
    1.       Beachmij en anderen huren van de Stichting Strandexploitatie Veere (hierna: de SSV) 94 strandgedeelten gelegen in de nabijheid van de strandpaviljoens Kaapduin en Vloed te Koudekerke ten behoeve van het verhuren van evenzoveel stranddaghuisjes met een omvang van circa 4 m2. Op 14 december 2018 hebben Beachmij en anderen verzocht een omgevingsvergunning te verlenen met het oog op het vervangen van de stranddaghuisjes door 50 strandslaaphuisjes met een omvang van circa 40 m2 (hierna: het bouwplan).
    Het college heeft bij brief van 2 mei 2019 medegedeeld dit verzoek niet te beschouwen als een aanvraag als bedoeld in artikel 1:3, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), omdat het bouwplan door het ontbreken van toestemming van de SSV niet gerealiseerd kan worden. Daarmee is het verzoek buiten behandeling gesteld. Het daartegen gemaakte bezwaar is bij besluit van 13 augustus 2019 niet-ontvankelijk verklaard. De rechtbank is van oordeel dat het college het bezwaar terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard.
    2.       Beachmij en anderen betogen dat de rechtbank heeft miskend dat het college hun bezwaar ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard. Zij voeren aan dat niet vast staat dat de SSV definitief geen medewerking wil verlenen aan de realisering van het bouwplan. Daarom kan niet op voorhand worden gezegd dat het bouwplan niet kan worden verwezenlijkt, aldus Beachmij en anderen. Ter onderbouwing van dat standpunt wijzen Beachmij en anderen erop dat zij op 8 november 2019 een civiele procedure hebben gestart om privaatrechtelijke toestemming van de gemeente Veere en de SSV af te dwingen. Verder betogen Beachmij en anderen dat de rechtbank in dit geval rekening had moeten houden met feiten die na het besluit op bezwaar zijn voorgevallen en dat zij dit ten onrechte niet heeft gedaan. Zij wijzen in dit verband op de conclusie van staatsraad advocaat-generaal mr. P.J. Wattel van 4 april 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1152, onder 5.5.3, waarin hij vermeldt dat uitzonderingen op het uitgangspunt van toetsing "ex tunc" door de bestuursrechter bestaan. Volgens Beachmij en anderen had het college ten tijde van het nemen van het besluit op bezwaar moeten voorzien dat zij een civiele procedure zouden starten.
    2.1.    Artikel 1:2, eerste lid, van de Awb luidt:
    "Onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken."
    Artikel 1:3, derde lid, luidt:
    "Onder aanvraag wordt verstaan: een verzoek van een belanghebbende, een besluit te nemen."
    2.2.    Als hoofdregel geldt dat een aanvrager om een vergunning wordt verondersteld belanghebbende te zijn bij een beslissing op zijn verzoek. Indien aannemelijk is dat een bouwplan niet kan worden verwezenlijkt, is degene die verzoekt om een omgevingsvergunning voor het bouwwerk echter geen belanghebbende en is zijn verzoek geen aanvraag als bedoeld in artikel 1:3, derde lid, van de Awb (uitspraken van 26 juli 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2002, 7 maart 2018, ECLI:NL:RVS:2018:761 en 15 augustus 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2717).
    2.3.    De gevraagde omgevingsvergunning strekt tot het plaatsen van 50 seizoensgebonden strandslaaphuisjes op gronden die in eigendom zijn van de Staat. De Staat heeft met de gemeente Veere op 23 december 1998 tot wederopzegging een gebruiksovereenkomst gesloten met het oog op het beheer en de exploitatie van de stranden. De gemeente heeft de exploitatie van de stranden door een overeenkomst uitbesteed aan de SSV. Tussen partijen staat vast  dat de SSV in de hoedanigheid van exploitante van de stranden ter plaatse van de 94 strandgedeelten privaatrechtelijke toestemming dient te verlenen voor de uitvoering van het bouwplan.
    In het Bedrijfsplan 2016-2019 van de SSV is vermeld dat zij geen voorstander is van het laten vervallen van standplaatsen voor strandcabines om de komst van nieuwe strandslaaphuisjes mogelijk te maken. Uit de brief van 25 maart 2019 van het college volgt dat dit beleid van de SSV in overeenstemming is met het gemeentelijke beleid, waarin is opgenomen dat het omzetten van dagcabines in strandslaaphuisjes aan de zuidwestkust niet wordt toegestaan. Het college wijst op de Kadernota Strand en Duingebied, vastgesteld door de raad van de gemeente op 12 september 2013, de Zeeuwse kustvisie "Samen sterk voor de Zeeuwse kust", van eind november 2017 en vastgesteld door de raad, en ten slotte  het Overgangsbeleid Kustvisie, vastgesteld door de raad op 28 februari 2019. Gezien het gemeentelijk beleid dat door de SSV wordt uitgevoerd, is naar het oordeel van de Afdeling aannemelijk dat het bouwplan niet kan worden verwezenlijkt. Het door Beachmij en anderen gestelde dat zij een civiele procedure zijn gestart teneinde toestemming voor het realiseren van het bouwplan af te dwingen van de gemeente en de SSV, kan niet slagen, omdat de civiele procedure dateert van na het besluit op bezwaar van 13 augustus 2019. De verwijzing naar de conclusie van de advocaat-generaal leidt niet tot een ander oordeel, omdat de voorbeelden van uitzonderingen op het uitgangspunt van toetsing "ex tunc" die de advocaat-generaal in zijn conclusie onder 5.5.3 vermeldt, niet overeenkomen met de situatie die in de voorliggende zaak aan de orde is, en daarmee ook niet vergelijkbaar zijn.
    Gelet op het voorgaande kan het verzoek van Beachmij en anderen om omgevingsvergunning van 14 december 2018 niet worden aangemerkt als een verzoek van een daarbij belanghebbende en derhalve niet als een aanvraag om een besluit te nemen in de zin van artikel 1:3, derde lid, van de Awb. Hieruit volgt dat het bezwaar van Beachmij en anderen niet was gericht tegen een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. De rechtbank heeft daarom met juistheid geoordeeld dat het college het tegen de brief van 2 mei 2019 gemaakte bezwaar in het besluit van 13 augustus 2019 terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard.
    Het betoog slaagt niet.
    2.4.    Voor zover Beachmij en anderen betogen dat zij alleen al in hun hoedanigheid van huurders van de stranddelen waarop het bouwplan ziet als belanghebbenden dienen te worden aangemerkt en reeds daarom op grond van artikel 3.9 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, in samenhang gelezen met artikel 4:20b, eerste lid, van de Awb een omgevingsvergunning van rechtswege is verleend, treft dat in het licht van hetgeen onder 2.3 is overwogen geen doel. De verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 8 juli 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1590, maakt dat niet anders, omdat in die uitspraak, anders dan in het voorliggende geval, buiten twijfel was dat sprake was van een aanvraag als bedoeld in artikel 1:3, derde lid, van de Awb.
    3.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    4.       Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. A. ten Veen, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. C. Sparreboom, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    w.g. Sparreboom
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 31 maart 2021
    195-890.