ECLI:NL:RBOBR:2021:4000, Rechtbank Oost-Brabant, 29-07-2021, 20/3386 T
Rechtbank Oost-Brabant — Uitspraak 
Datum: 2021-07-29 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Bestuursprocesrecht

Samenvatting: De Efteling heeft in 2017, 2018 en 2019 meer dan vijf miljoen bezoekers gehad. Voor deze overschrijding heeft de Efteling geen natuurvergunning. Omwonenden hebben de provincie verzocht om handhaving. De Provincie heeft het verzoek eerst afgewezen omdat het onevenredig is om de Efteling te sluiten en vervolgens omdat de Efteling op 29 september 2020 een nieuwe aanvraag voor een natuurvergunning heeft ingediend. 
        De rechtbank is van oordeel dat alle verzoekers ook zijn aan te merken als belanghebbende. Hierbij zit ook iemand die vlakbij het Natura 2000 gebied Loonse en Drunense duinen en Leemkuilen woont. 7.1Naar aanleiding van de aanvraag van de Efteling van 29 september 2020 in combinatie met de wijziging van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb en de uitspraak van de Afdeling van 20 januari 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:71). heeft de rechtbank zich afgevraagd of de Efteling wel een natuurvergunning nodig heeft. Als de Efteling geen natuurvergunning nodig heeft, is er dan wel sprake is van een concreet zicht op legalisatie? Want wat valt er dan nog te legaliseren? Met andere woorden, is er nog een overtreding en is verweerder bevoegd om handhavend op te treden? De provincie heeft onvoldoende onderzocht of een natuurvergunning nodig is. Als een vergunning noodzakelijk is, dan kan verweerder de Efteling door middel van de natuurvergunning (al dan niet door het stellen van voorschriften) verplichten stikstofemissie beperkende maatregelen te (blijven) treffen zodat significante gevolgen voor het Natura 2000-gebied worden uitgesloten. Ook had de provincie moeten beoordelen of de Efteling al maatregelen heeft getroffen (en zo ja, welke) en of het effect van deze maatregelen blijvend is. Als de maatregelen (nog) niet voldoende blijvend zijn getroffen kan verweerder er voor kiezen om de Efteling te sluiten als er meer dan vijf miljoen bezoekers komen of kan verweerder de Efteling gelasten de noodzakelijke maatregelen te blijven treffen om een toename van stikstofdepositie na overschrijding van de grens van vijf miljoen bezoekers per jaar te voorkomen. De rechtbank is van oordeel dat handhavend optreden jegens de Efteling niet onevenredig is. Als verweerder van een agrariër of een bedrijf verlangt dat zij zich aan de Wet natuurbescherming houden, dan zal verweerder de Efteling ook moeten verplichten om hetzelfde te doen. 
        De provincie krijgt de gelegenheid de geconstateerde gebreken te herstellen. Eisers en de Efteling mogen hierop reageren.

RECHTBANK OOST-BRABANT
    
    
      Zittingsplaats 's-Hertogenbosch
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
    
      zaaknummer: SHE 20/3386T
    
    
    tussenuitspraak van de meervoudige kamer van 29 juli 2021 in de zaak tussen
    
    
      
        [eisers 1] 
    
    
      [eisers 2] 
    
      [eiseres 3]
    
    
      [eisers 4] 
    
      
        [eisers 5] 
    
    
      [eisers 6]
    
    allen wonende of gevestigd te [plaatsnaam] ,
    
      
        [eiser 7] wonende te [plaatsnaam] ,
    
      hierna gezamenlijk te noemen eisers,
      (gemachtigde: mr. M.P. Wolf),
    
    
    
      en
    
    
    het college van gedeputeerde staten van de provincie Noord-Brabant, verweerder
    (gemachtigde: D. Oostvogels).
    
    
      Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen: De Efteling B.V. (Efteling), te Kaatsheuvel, gemachtigde: mr. H. Witbreuk.
    
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Bij besluit van 10 februari 2020 (het primaire besluit) heeft verweerder het door eisers ingediende verzoek tot handhaving betreffende de aan de Efteling verleende vergunning op basis van de Wet natuurbescherming (Wnb), voor zover ingediend namens eiser 7, niet in behandeling genomen, en, voor zover ingediend namens de overige omwonenden, afgewezen.
    
    
    
      Bij besluit van 23 oktober 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar, voor zover ingediend namens eiser 7, niet-ontvankelijk verklaard, en het bezwaar, voor zover ingediend namens de andere omwonenden, gegrond verklaard. Verweerder heeft het primaire besluit met een aanvullende motivering in stand gelaten.
    
    
    
      Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      De zaak is behandeld op 6 juli 2021. Van eisers is eiser 5 verschenen, bijgestaan door mr. L. Prinsen als waarnemer voor de gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Namens De Efteling zijn drs. E.W. Smit verschenen en de gemachtigde.
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      
        Inleiding
      
    
    1. In deze zaak zet de rechtbank eerst de feiten op een rij. Daarna zal de rechtbank uitleggen waarom zij van oordeel is dat eiser 7 als belanghebbende kan worden aangemerkt en dat de normen in hoofdstuk 2 van de Wnb strekken tot bescherming van zijn belangen. De rechtbank bespreekt vervolgens de wijziging van de Wnb per 1 januari 2020 en de daarop volgende uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 20 januari 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:71) en de daaruit voortvloeiende gevolgen voor deze zaak. Hierbij beschrijft de rechtbank eerst de besluitvorming van verweerder. Het bestreden besluit is genomen vóór de uitspraak van de Afdeling van 20 januari 2021, maar na de wetswijziging. Verweerder heeft de gevolgen van deze wetswijziging onvoldoende betrokken bij het bestreden besluit. Het bestreden besluit is onvoldoende gemotiveerd en de rechtbank geeft verweerder de gelegenheid dit gebrek te herstellen. Daarvoor geeft de rechtbank enkele aanwijzingen. 
    
    
      
        Feiten
      
    
    2. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten. 
    
       De Efteling is een bekend attractiepark in Noord-Brabant. Bij het park liggen ook een hotel en enkele vakantieparken. Ten oosten van het park, aan de overzijde van de N261, ligt het Natura 2000-gebied “Loonse en Drunense Duinen & Leemkuilen”. 
       Op 30 augustus 2016 is aan de Efteling een vergunning in het kader van de Wnb verleend voor de uitbreiding van het attractiepark. Deze vergunning wordt verder aangeduid als de natuurvergunning. Hierbij is uitgegaan van een bezoekersaantal van vijf miljoen per jaar. Als gevolg van het gehele project vindt een stikstofdepositie van 15,15 mol/hectare/jaar plaats op het Natura 2000-gebied “Loonse en Drunense Duinen & Leemkuilen”.  
       In 2017, 2018 en 2019 bezochten meer dan vijf miljoen bezoekers de Efteling. In 2020 werd dit aantal niet gehaald vanwege de Covid-19 crisis en de hiermee verband houdende volledige sluiting van het park gedurende enkele maanden. 
       Eisers 1 tot en met 6 wonen aan [adres] , direct ten westen en zuidwesten van de Efteling. Eiser 7 woont aan de [adres] . Zijn perceel ligt op ongeveer 1.500 meter van de zuidgrens van het attractiepark ( [straat] ) en ongeveer 1.300 meter van een vakantiepark en Villa Pardoes. [straat] is een (openbare) parallelweg van de N261. Via [straat] en [straat] kan de Efteling ook worden bereikt. 
       Op 20 september 2018 heeft de gemeenteraad van Loon op Zand het bestemmingsplan "Wereld van de Efteling 2030" vastgesteld. Het bestemmingsplan voorziet in een actuele planologische regeling van de Efteling en een uitbreiding van het attractiepark in oostelijke en westelijke richting, de aanleg van een nieuwe parkeervoorziening aan de westzijde en het parkeren op afstand aan de oostzijde, een uitbreiding van verblijfsrecreatieve voorzieningen, een aanpassing van de golfbaan en aanpassingen van de infrastructuur in de vorm van onder meer een verlegging van [straat] en de aanleg van een nieuwe zuidelijke ontsluiting. De zuidelijke ontsluiting loopt via [straat] , [straat] en de [straat] en is bedoeld als extra route naar het westelijke parkeerterrein van de Efteling op de 74 drukste dagen van het jaar. Een deel van de eisers heeft bij de Afdeling beroep ingesteld tegen de vaststelling van het bestemmingsplan. 
       De Afdeling heeft op 14 oktober 2020 een tussenuitspraak gedaan (ECLI:NL:RVS:2020:2439). Op 11 februari 2021 heeft de gemeenteraad opnieuw het bestemmingsplan vastgesteld. In de uitspraak van 2 juni 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:1179) heeft de Afdeling het eerste besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan vernietigd, onder meer vanwege strijd met artikel 2.8 van de Wnb en de beroepen tegen het besluit van 11 februari 2021 tot vaststelling van het bestemmingsplan ongegrond verklaard. 
       De Efteling heeft op 29 september 2020 een aanvraag om een nieuwe natuurvergunning ingediend.
    
    
    
      
        Heeft eiser 7 een rechtstreeks betrokken belang?
      
    
    
      3.1
      Eiser 7 stelt dat hij wel gevolgen van enige betekenis van de exploitatie van de Efteling ondervindt en daarom wel als belanghebbende moet worden aangemerkt. De afstand van zijn woning tot het plangebied van het bestemmingsplan "Wereld van de Efteling 2030" is ongeveer 700 meter. Op dit moment is al regelmatig sprake van drukte op [straat] . Het Natura 2000-gebied maakt deel uit van zijn directe leefomgeving. Eiser 7 heeft naast de andere eisers gesteld dat hij hinder ondervindt van het gebruik van het attractiepark (gillende mensen in achtbanen, muziekgeluid en incidenteel vuurwerk). 
      
    
    
      3.2
      Volgens verweerder en de Efteling heeft eiser 7 geen rechtstreeks betrokken belang bij zijn verzoek om handhaving, omdat hij geen gevolgen van enige betekenis ondervindt vanwege de exploitatie van de Efteling. De afstand van de woning tot het vakantiepark en het attractiepark is te groot om als belanghebbende te worden aangemerkt. De omstandigheid dat eiser 7 in de nabijheid van een Natura 2000-gebied woont, vindt verweerder niet van belang. De effecten van een uitbreiding op basis van het nieuwe bestemmingsplan spelen hier geen rol omdat de uitbreidingen nog niet hebben plaatsgevonden. Verweerder vindt de weg waar eiser 7 aan woont geen drukke doorgaande weg van en naar de Efteling.
      
    
    
      3.3
      Om een rechtstreeks betrokken belang bij een milieu-omgevingsvergunning te hebben, moet aannemelijk zijn dat ter plaatse van de woning of het perceel van de betrokkene gevolgen van enige betekenis kunnen worden ondervonden door de vergunde activiteit (zie de uitspraak van de Afdeling van 23 augustus 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:2271). Dat geldt ook voor activiteiten die worden vergund in een natuurvergunning. In de uitspraak van 23 augustus 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:4729) voegde de Afdeling hier aan toe dat de kring van belanghebbenden kan verschillen naar gelang de aard van het besluit. Zo hoeft de kring van belanghebbenden bij een handhavingsbesluit niet altijd samen te vallen met de kring van belanghebbenden bij een besluit tot vergunningverlening. 
      
    
    
      3.4
      De rechtbank ziet niet in waarom de afstand tussen de woning en de grens van het plangebied van het bestemmingsplan “Wereld van de Efteling 2030” relevant is. Verweerder merkt terecht op dat het moet gaan om een actueel belang en dat het bestemmingsplan vooral ziet op een toekomstige uitbreiding van het park. Deze uitbreiding was niet aan de orde ten tijde van het bestreden besluit. Bovendien rust op het zuidelijke deel van het plangebied van het bestemmingsplan “Wereld van de Efteling 2030" de bestemming “Natuur” en ziet de rechtbank niet in dat eiser 7 door het benutten van deze bestemming (bijvoorbeeld door het planten van een bos) gevolgen van enige betekenis zou kunnen ondervinden. 
      
    
    
      3.5
      De rechtbank is van oordeel dat voldoende aannemelijk is dat eiser 7 gevolgen van enige betekenis zou kunnen ondervinden vanwege de Efteling, al dan niet vanwege het grotere aantal bezoekers om de volgende redenen (afzonderlijk en in samenhang bezien).
       Eiser 7 was één van de appellanten in de procedure die heeft geleid tot de uitspraak van de Afdeling van 14 oktober 2020. In deze uitspraak heeft de Afdeling geen aanleiding gezien voor het oordeel dat eiser 7 geen belanghebbende is. 
      
         De rechtbank wijst erop dat de Afdeling in de hier boven genoemde uitspraak van 16 maart 2016 heeft geoordeeld dat de eigenaar van recreatiewoningen van bungalowpark [naam] belanghebbende was bij een procedure tegen een verleende vergunning voor het in werking hebben van de het attractiepark Walibi. Volgens de Afdeling lagen de woningen op 1 kilometer van de grens van de inrichting. De rechtbank heeft met google.earth vastgesteld dat de bungalows op ongeveer 1.500 meter liggen van de dichtstbijzijnde achtbaan in het attractiepark Walibi. Tussen de bungalows en het attractiepark ligt ook nog de N306 en de locatie van een evenemententerrein dat niet doorlopend wordt gebruikt. De rechtbank ziet niet in dat  als in de uitspraak van 16 maart 2016 sprake was van belanghebbendheid, in deze zaak eiser 7 ook een rechtstreeks betrokken belang heeft. 
         Bovendien ligt de woning van eiser 7 aan [straat] , die kan worden gebruikt om de Efteling te bereiken vanuit Loon op Zand en Tilburg en zo kan dienen als een mogelijke sluiproute naar de Efteling vanuit Tilburg bij drukte op de N261. Dat, zoals verweerder ter zitting heeft opgemerkt, in het milieueffectrapport ten behoeve van het bestemmingsplan zou zijn vastgesteld dat [straat] geen drukke weg is, wil nog niet zeggen dat eiser 7 in 2017, 2018 of 2019 geen hinder van enige betekenis heeft kunnen ondervinden van extra verkeer op [straat] als gevolg van de toegenomen aantallen bezoekers. Dit kan opnieuw gebeuren na het opheffen van de Coronamaatregelen. 
         De rechtbank neemt verder in aanmerking dat het hier om een handhavingszaak gaat en niet om een vergunningszaak en dat dus moet worden gekeken naar de feitelijke gevolgen van een te drukke Efteling en niet de vergunde gevolgen. 
      
      Onder deze omstandigheden is de rechtbank van oordeel dat eiser 7 als belanghebbende moet worden aangemerkt. Het bestreden besluit is in zoverre dus onjuist. In het midden kan blijven of eiser 7 ook nog een belang kan ontlenen aan de ligging van zijn woning dichtbij het Natura 2000-gebied. 
      
      
        
          Relativiteit
        
      
    
    
      4.1
      Verweerder heeft zich verder op het standpunt gesteld dat de normen in hoofdstuk 2 van de Wnb niet strekken tot bescherming van de belangen van eisers.
      
    
    
      4.2
      Het Natura 2000-gebied ligt direct ten oosten van de N261. De woning van eiser 7 ligt aan de westzijde van deze weg tegenover het Natura 2000-gebied. De afstand tot het Natura 2000-gebied is ongeveer 80 meter vanaf de perceelsgrens en ongeveer 150 meter vanaf de woning. Tussen het perceel en het Natura 2000-gebied is geen bebouwing gelegen en de N261 ligt op maaiveldniveau. Daarmee bestaat een verwevenheid tussen het individuele belang van eiser 7 bij het behoud van een goede kwaliteit van zijn leefomgeving en het algemene belang dat de Wnb beoogt te beschermen. De aanwezigheid van de N261 tussen het perceel van eiser 7 en het Natura 2000-gebied doet daar naar het oordeel van de rechtbank niet aan af. Overigens oordeelde de Afdeling hetzelfde in de uitspraak van 14 oktober 2020. Omdat in ieder geval eiser 7 zich kan beroepen op de normen voor gebiedsbescherming uit de Wnb, hoeft voor de overige eisers niet te worden beoordeeld of er verwevenheid bestaat tussen hun individuele belangen en de algemene belangen die de Wnb beoogt te beschermen. 
      
      
        
          De besluiten van verweerder
        
      
    
    
      5.1
      In het primaire besluit heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat hij niet zomaar kan overgaan tot het sluiten van de Efteling, gelet op de grote organisatorische en bedrijfseconomische gevolgen voor de Efteling, bezoekers, werknemers en toeleveranciers. 
    
    
      5.2
      De hoor- en adviescommissie (HAC) denkt daar anders over en wijst erop dat de overtreding vast staat en dat meermalen uitstel is verleend om een vergunningaanvraag in te dienen. 
      
    
    
      5.3
      In het bestreden besluit stelt verweerder zich op het standpunt dat de Efteling in 2017, 2018 en 2019 meer dan 5 miljoen bezoekers per jaar heeft gehad. Aan de natuurvergunning van 30 augustus 2016 is ten grondslag gelegd dat er maximaal 5 miljoen bezoekers per jaar naar de Efteling komen met de bijbehorende stikstofemissie als gevolg van verkeersbewegingen van en naar de Efteling. Een groter aantal bezoekers zal leiden tot meer verkeersbewegingen, een hogere stikstofemissie en dus een toename van de stikstofdepositie op het Natura 2000-gebied tot meer dan 15,15 mol/hectare/jaar. Voor deze toename van de stikstofdepositie biedt de natuurvergunning van 30 augustus 2016 geen titel en dus handelt de Efteling volgens verweerder in strijd met artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb zonder natuurvergunning. Eisers en de Efteling hebben dit standpunt niet bestreden. 
      
    
    
      5.4
      Verweerder laat in het midden of hij het advies van de HAC over het primaire besluit overneemt. In het bestreden besluit stelt verweerder dat sprake is van een concreet zicht op legalisatie omdat de Efteling op 29 september 2020 een nieuwe natuurvergunning heeft aangevraagd. Deze aanvraag heeft betrekking op de autonome groei van het bezoekersaantal tot zes miljoen (zonder dat de nieuwe bouw- en gebruiksmogelijkheden van het bestemmingsplan “Wereld van de Efteling 2030” worden benut en moet worden voldaan aan de daaraan verbonden voorwaardelijke verplichtingen in de planregels). In de toelichting op de aanvraag wordt er van uitgegaan dat eventuele nieuwe attracties emissieneutraal worden uitgevoerd. De toename van het bezoekersaantal zal leiden tot meer verkeersbewegingen en dus een hogere stikstofemissie. De Efteling is volgens de toelichting bij de aanvraag van plan om een aantal (interne) maatregelen te treffen als gevolg waarvan per saldo geen sprake is van een toename van de stikstofdepositie op het Natura 2000-gebied. Hierbij zijn onder andere genoemd het vervangen van materiaal en het beëindigen van de pacht van enkele agrarische percelen in eigendom van de Efteling.
      
      
        
          Hoe beoordeelt de rechtbank het bestreden besluit?
        
        6.	Tussen partijen is niet in geschil dat in 2016, 2018 en 2019 sprake is van een overtreding van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb en ook de rechtbank gaat hier van uit. De rechtbank acht het niet onaannemelijk dat, na het opheffen van de Corona maatregelen, wederom meer dan vijf miljoen bezoekers jaarlijks de Efteling gaan bezoeken, omdat er tussentijds geen grote wijzigingen in het attractiepark hebben plaatsgevonden. Eisers hebben dit ook gesteld onder verwijzing naar de bezoekersaantallen in 2020 (ondanks de Corona maatregelen) en verweerder en de Efteling hebben dit niet bestreden. Na een overtreding van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb zal verweerder in beginsel moeten handhaven, gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag verweerder hiervan afzien. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht bestaat op legalisatie van de overtreding. Verder kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, dat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien. 
      
      
    
    
      7.1
      Naar aanleiding van de aanvraag van de Efteling van 29 september 2020 in combinatie met de wijziging van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb en de uitspraak van de Afdeling van 20 januari 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:71). heeft de rechtbank zich afgevraagd of de Efteling wel een natuurvergunning nodig heeft. Als de Efteling geen natuurvergunning nodig heeft omdat er geen sprake is van een toename van depositie op het Natura 2000-gebied, is er dan wel sprake is van een concreet zicht op legalisatie? Want wat valt er dan nog te legaliseren? Met andere woorden, is er nog een overtreding en is verweerder bevoegd om handhavend op te treden? 
      
    
    
      7.2
      Artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb luidt vanaf 1 januari 2020: "Het is verboden zonder vergunning van gedeputeerde staten een project te realiseren dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied." Dit betekent dat ten tijde van het bestreden besluit alleen een natuurvergunning nodig was als het project significante gevolgen zou kunnen hebben op het nabijgelegen Natura 2000-gebied. Er is niet voorzien in overgangsrecht. De Afdeling heeft in rechtsoverweging 17.2 van de uitspraak van 20 januari 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:71) het volgende overwogen: “Als de wijziging of uitbreiding van een project niet leidt tot een toename van stikstofdepositie ten opzichte van de referentiesituatie (= intern salderen), dan is volgens de rechtspraak van de Afdeling op grond van objectieve gegevens uitgesloten dat die wijziging significante gevolgen heeft. Onder het vergunningenregime tot 1 januari 2020 betekende dit dat het project wel vergunningplichtig was, maar dat de vergunning op basis van een belangenafweging kon worden verleend (de verslechteringsvergunning).” 
      
    
    
      7.3
      Een natuurvergunning is dus niet noodzakelijk als is uitgesloten dat het aangevraagde project significante gevolgen heeft op het nabijgelegen Natura 2000-gebied. In dat geval is er ook geen sprake van een overtreding. Dan is verweerder niet bevoegd om handhavend op te treden en had verweerder het verzoek van eisers om die reden moeten afwijzen (en dus niet omdat sprake zou zijn van concreet zicht op legalisatie). In dat geval berust het besluit op een onjuiste grondslag. 
      
      
        
          Uitwerking voor dit geval
        
      
    
    
      8.1
      De rechtbank heeft de gevolgen van de wijziging van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb per 1 januari 2020 en de uitspraak van de Afdeling van 20 januari 2021 met partijen besproken op de zitting. Deze bespreking leverde de volgende aandachtspunten op.
      
    
    
      8.2
      Het is niet duidelijk of er, als gevolg van de toename van het aantal bezoekers (meer dan vijf miljoen), naast een toename van de stikstofemissie ook andere effecten invloed kunnen hebben op het Natura 2000-gebied als gevolg waarvan significante gevolgen niet zijn uitgesloten. Als andere significante gevolgen van de toename van het aantal bezoekers niet zijn uitgesloten, is nog steeds een natuurvergunning nodig waarin deze gevolgen worden beoordeeld. Dan is er dus ook nog steeds sprake van een overtreding van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb. In het bestreden besluit en ter zitting heeft verweerder onvoldoende toegelicht of deze andere significante gevolgen er zijn of dat deze significante gevolgen kunnen worden uitgesloten. Het bestreden besluit is op dit onderdeel onvoldoende gemotiveerd. Verweerder had dit wel moeten motiveren, omdat verweerder nu eenmaal moet vaststellen of er na het treffen van de, in de aanvraag van 29 september 2020 genoemde maatregelen, nog steeds sprake is van een vergunningsplicht of niet. Verweerder zal dit moeten doen omdat verweerder moet bezien of sprake is van een overtreding. 
      
    
    
      8.3
      De Efteling heeft aangegeven dat er in 2020 en 2021 minder dan vijf miljoen bezoekers zijn gekomen als gevolg van de Corona pandemie. Verder heeft de Efteling al enkele maatregelen getroffen aan andere bronnen van stikstofemissie die zouden kunnen leiden tot een vermindering van stikstofdepositie. In de memo bij de aanvraag voor een nieuwe natuurvergunning wordt een aantal maatregelen genoemd. In het beroep tegen het bestreden besluit hebben eisers de effecten van deze maatregelen bestreden. De rechtbank is van oordeel dat verweerder had moeten beoordelen of de Efteling al maatregelen heeft getroffen (en zo ja, welke) en of het effect van deze maatregelen blijvend is. De rechtbank geeft hierbij enkele voorbeelden: het vervangen van brandstof-aangedreven bladblazers door elektrische bladblazers heeft een blijvend effect. Het is moeilijk voor te stellen dat de Efteling na vervanging opnieuw brandstof-aangedreven bladblazers gaat gebruiken. Het stoppen met het stoken van hout in vuurkorven tijdens de Winter Efteling heeft slechts een blijvend effect zolang het niet meer gebeurt. Als in de toekomst toch behoefte bestaat aan een sfeervol haardvuur, is deze activiteit eenvoudig te hervatten. Het beëindigen van de pacht van drie agrarische percelen op het terrein van de Efteling per 31 december 2021 heeft slechts een blijvend effect als die drie agrarische percelen daarna ook niet agrarisch worden gebruikt (en de percelen bijvoorbeeld weer worden bemest). De rechtbank benadrukt hierbij de vaste rechtspraak (zie de uitspraak van de Afdeling van 24 december 2003, ECLI:NL:RVS:2003:AO0934) dat, als een overtreding in de bezwaarfase is beëindigd, dit nog niet wil zeggen dat in de beslissing op bezwaar een herstelsanctie zou moeten worden herroepen. Verweerder heeft hier onvoldoende naar gekeken en daarom is het bestreden besluit onvoldoende zorgvuldig voorbereid. 
      
      
        8,4	Volgens de rechtbank heeft verweerder bij zijn besluitvorming in ieder geval de volgende mogelijkheden (de rechtbank sluit niet uit dat er ook andere mogelijkheden zijn):
      
      
         Als er bij overschrijding van de grens van vijf miljoen bezoekers per jaar wel een natuurvergunning noodzakelijk is, dan kan verweerder de Efteling door middel van de natuurvergunning (al dan niet door het stellen van voorschriften) verplichten de maatregelen te (blijven) treffen zodat significante gevolgen voor het Natura 2000-gebied worden uitgesloten. In dat geval resteert de vraag of de aanvraag van 29 september 2020 daadwerkelijk een concreet zicht op legalisatie oplevert. Om concreet zicht op legalisatie in verband met een nieuwe natuurvergunning te kunnen aannemen, moet een ontvankelijke vergunningaanvraag zijn ingediend. Voldoende is in beginsel dat de aanvraag volgens het bevoegde gezag voldoende gegevens bevat voor een goede beoordeling van de gevolgen van het project en dat het bevoegde gezag geen beletselen ziet voor verlening van de gevraagde vergunning. Eisers hebben dit allemaal betwist en de rechtbank zal hierover pas in de einduitspraak een oordeel geven.
         Als er geen vergunning noodzakelijk is én als de noodzakelijke bijkomende maatregelen om het effect van het toegenomen bezoekersaantal op te heffen, nog niet in voldoende mate zijn getroffen of als de getroffen maatregelen geheel of gedeeltelijk geen blijvend effect hebben, dan zal verweerder moeten kiezen uit verschillende mogelijkheden: hij kan het aantal bezoekers beperken tot vijf miljoen bezoekers per jaar door middel van een last onder dwangsom of bestuursdwang strekkende tot sluiting van de Efteling bij het bereiken van de grens van 5 miljoen bezoekers per jaar. Verweerder kan ook een last onder dwangsom of bestuursdwang opleggen aan de Efteling om toereikende maatregelen te (blijven) treffen bij het bereiken van de grens van 5 miljoen bezoekers per jaar. Het gaat erom dat verweerder moet borgen dat de maatregelen blijvend worden getroffen door de Efteling om een toename van stikstofdepositie na overschrijding van de grens van vijf miljoen bezoekers per jaar te voorkomen. 
      
      
      9. Dit zou alleen anders zijn als verweerder van handhaving zou kunnen afzien, omdat handhavend optreden (bijvoorbeeld in de vorm van sluiting van de Efteling als er meer dan vijf miljoen bezoekers per jaar zijn geweest) onevenredig is. In het bestreden besluit heeft verweerder niet aangegeven of verweerder het advies van de HAC volgt of niet. Als verweerder bevoegd is om handhavend op te treden (omdat er een vergunningsplicht bestaat), moet verweerder nog motiveren of hij het advies van de HAC volgt, en zo nee, waarom niet. Op dit moment ontbreekt zo’n motivering. De rechtbank wijst er daarbij op dat zij met de HAC van oordeel is dat de door verweerder genoemde omstandigheden er niet toe leiden dat handhavend optreden onevenredig is. Iedereen moet zich houden aan de wet, ook de Efteling. De omvang van de stikstofdepositie van de Efteling op het Natura 2000-gebied (15,15 mol/hectare/jaar bij vijf miljoen bezoekers) is zo groot dat een toename naar zes miljoen bezoekers bij gelijkblijvende bedrijfsvoering geen overtreding is die verweerder door de vingers kan zien, zeker niet nu de overtreding al drie opeenvolgende jaren heeft plaatsgevonden. Daarnaast duidt het indienen van een aanvraag voor een natuurvergunning erop dat de Efteling in staat is om maatregelen te treffen om de stikstofdepositie op het Natura 2000-gebied te beperken. Deze maatregelen kunnen dus in redelijkheid ook van de Efteling worden gevergd. Als verweerder van een agrariër of een bedrijf verlangt dat zij zich aan de Wnb houden, dan zal verweerder de Efteling moeten verplichten om hetzelfde te doen. 
      
      10. De rechtbank is van oordeel dat het bestreden besluit onder deze omstandigheden niet ongewijzigd in stand kan blijven. In het bestreden besluit heeft verweerder onvoldoende rekening gehouden met de gevolgen van het gewijzigde artikel 2.7 van de Wnb. 
      
      
        
          Hoe verder?
        
      
      11. Op grond van artikel 8:51a, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan de rechtbank het bestuursorgaan in de gelegenheid stellen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen. Op grond van artikel 8:80a van de Awb doet de rechtbank dan een tussenuitspraak. De rechtbank ziet aanleiding om verweerder in de gelegenheid te stellen de in rechtsoverwegingen 8 en 10 genoemde gebreken in het bestreden besluit te herstellen. Dat herstellen kan hetzij met een aanvullende motivering, hetzij, voor zover nodig, met een nieuwe beslissing op bezwaar, na of tegelijkertijd met intrekking van het nu bestreden besluit. 
      
      12. De rechtbank geeft verweerder de volgende aanwijzingen.
       Verweerder moet motiveren of andere significante gevolgen vanwege het overschrijden van de grens van vijf miljoen bezoekers per jaar op het Natura 2000-gebied zijn uitgesloten of niet, met andere woorden, of er een natuurvergunning noodzakelijk is of niet als er meer dan vijf miljoen bezoekers komen, ook al is er geen toename van stikstofdepositie. Als verweerder zich op het (gemotiveerde en onderbouwde) standpunt stelt dat er wel een natuurvergunning noodzakelijk is, dan kan verweerder hiermee volstaan. 
      
         Anders moet verweerder onderzoeken welke maatregelen de Efteling ondertussen heeft getroffen en of deze maatregelen blijvend zijn getroffen. Hierbij zal verweerder moeten aangeven wat het effect is van deze maatregelen op de stikstofdepositie op het Natura 2000-gebied en of bij overschrijding van de grens van vijf miljoen bezoekers per jaar sprake zal zijn van een toename van de stikstofdepositie op het Natura 2000 gebied.
         In het geval er geen natuurvergunning noodzakelijk is maar de tot nu toe getroffen maatregelen onvoldoende zijn om bij overschrijding van de grens van vijf miljoen bezoekers per jaar een toename van de stikstofdepositie op het Natura 2000 gebied te voorkomen, dan wel onvoldoende is geborgd dat deze maatregelen blijvend zijn getroffen, kan verweerder niet zonder meer afzien van handhavend optreden omdat sprake is van een concreet zicht op legalisatie. Nu hierboven ook is geoordeeld dat handhavend optreden tegen de Efteling niet onevenredig is, zal verweerder moeten beslissen of hij, onder herroeping van het primaire besluit, niet alsnog gaat handhaven en een last onder dwangsom of bestuursdwang oplegt. Verweerder heeft (als hij gaat handhaven) in ieder geval de keuze tussen een sluiting van de Efteling bij een nader aan te geven aantal bezoekers per jaar, of een last onder dwangsom of bestuursdwang waarin de Efteling wordt verplicht om (bij overschrijding van vijf miljoen bezoekers per jaar) concrete maatregelen te (blijven) treffen om de daaruit voortvloeiende toename van stikstofdepositie uit te sluiten. 
      
      
      13. De rechtbank bepaalt de termijn waarbinnen verweerder de gebreken kan herstellen op zes weken na verzending van deze tussenuitspraak. Verweerder moet op grond van artikel 8:51b, eerste lid, van de Awb èn om nodeloze vertraging te voorkomen zo spoedig mogelijk, maar uiterlijk binnen twee weken, meedelen aan de rechtbank of hij gebruik maakt van de gelegenheid de gebreken te herstellen.
      
      14. Eisers en de Efteling krijgen de gelegenheid om binnen vier weken te reageren op de herstelpoging van verweerder. In beginsel, ook in de situatie dat verweerder de hersteltermijn ongebruikt laat verstrijken, zal de rechtbank zonder tweede zitting uitspraak doen op het beroep. De rechtbank zal de beroepsgronden van eisers met betrekking tot het ontbreken van concreet zicht op legalisatie en de kritiek van eisers op de effecten van de maatregelen in de toelichting op de aanvraag van de Efteling van 29 september 2020 bespreken in de einduitspraak. 
      
      15. De rechtbank wijst er op dat het geding, zoals dat na deze tussenuitspraak wordt gevoerd, in beginsel beperkt blijft tot de beroepsgronden zoals die zijn besproken in de tussenuitspraak omdat het inbrengen van nieuwe geschilpunten over het algemeen in strijd met de goede procesorde wordt geacht. 
      
      16. De rechtbank ziet in wat zij hiervoor heeft overwogen geen aanleiding om een voorlopige voorziening te treffen. De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat de Efteling heeft aangegeven dat zij in 2020 2,9 miljoen bezoekers heeft ontvangen en dat zij in 2021 vanwege de tijdelijke sluiting als gevolg van de Corona pandemie hoogstwaarschijnlijk geen vijf miljoen bezoekers zal ontvangen. In dat geval blijft de Efteling binnen de grenzen van de huidige natuurvergunning. De rechtbank zal naar alle waarschijnlijkheid voor de jaarwisseling een einduitspraak doen.
      
      17. De rechtbank houdt iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak op het beroep. Dat laatste betekent ook dat zij over de proceskosten en het griffierecht nu nog geen beslissing neemt.
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    - draagt verweerder op binnen twee weken de rechtbank mee te delen of hij gebruik maakt van de gelegenheid de gebreken te herstellen;
    - stelt verweerder in de gelegenheid om binnen zes weken na verzending van deze tussenuitspraak de gebreken te herstellen met inachtneming van de overwegingen en aanwijzingen in deze tussenuitspraak;
    - houdt iedere verdere beslissing aan.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J.H.M. Verhoeven, voorzitter, en mr. W. Heijninck en mr. C.T.C. Wijsman, leden, in aanwezigheid van A.J.H. van der Donk, griffier. De uitspraak is in het openbaar geschied op 29 juli 2021.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      griffier							voorzitter
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op: 
    
    
    
  
  
    Rechtsmiddel
    Tegen deze tussenuitspraak staat nog geen hoger beroep open. Tegen deze tussenuitspraak kan hoger beroep worden ingesteld tegelijkertijd met hoger beroep tegen de (eventuele) einduitspraak in deze zaak.