ECLI:NL:RBSGR:2003:AO0246, Rechtbank 's-Gravenhage, 03-12-2003, AWB 03/59472, 03/59469
Rechtbank 's-Gravenhage — Uitspraak 
Datum: 2003-12-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Vreemdelingenrecht

Samenvatting: Opvang / meerderjarigheid.
        In TBV 2002/59 wordt de mogelijkheid van beëindiging van de voorzieningen afhankelijk gesteld van de vraag of de vreemdeling rechtmatig verwijderbaar is. In TBV 2003/26 wordt gesteld dat de leeftijd van de vreemdeling een doorslaggevend criterium is. De voorzieningenrechter is van oordeel dat lezing van TBV 2002/59 tot geen enkel misverstand aanleiding geeft en volstrekt duidelijk is. Kennelijk is verzuimd het bij de minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie aanwezige voornemen tot beleid op een adequate manier tot uitdrukking te brengen. Dat dit thans bij TBV 2003/26 is gebeurd, door toevoeging van het woord minderjarige, maakt niet dat het beleid altijd hetzelfde is geweest, maar dat eerst thans dit beleid naar buiten is gebracht en dus gewijzigd is ten opzichte van het beleid dat in TBV 2002/59 was neergelegd. Dit beleid kan geen toepassing meer vinden op de positie van verzoeker die op 14 augustus 2003 bezwaar heeft gemaakt tegen het ambtshalve niet verlenen van een verblijfsvergunning regulier. De vraag is tot wie de te treffen voorziening moet worden gericht: de minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie dan wel het COA. De voorzieningenrechter voelt zich niet geroepen hierover uitsluitsel te geven. De voorzieningenrechter wijst het verzoek toe en richt zich daarbij tot beide bestuursorganen.

Rechtbank ’s-Gravenhage
      nevenvestigingsplaats Haarlem
      voorzieningenrechter
    
    
    
    U I T S P R A A K
    
    
      artikel 8:81 Algemene wet bestuursrecht (Awb)
      artikel 71 Vreemdelingenwet 2000 (Vw)
      artikel 3a Wet Centraal Orgaan opvang asielzoekers (Wet COA)
    
    
    
    
      reg.nr:	AWB 03 / 59472 COA F (vovo)
      	AWB 03 / 59469 COA F (vovo)
    
    
    
    
      inzake:	A, geboren op [...] 1982, van Guinese nationaliteit, verzoeker,
      	gemachtigde: mr. B.D. Lit, werkzaam bij de Stichting Rechtsbijstand Asiel Amsterdam,
    
    
    
    
      tegen:	de Minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie, verweerder, verder te noemen: de Minister,
      	en
      het Centraal Orgaan opvang asielzoekers (COA), gevestigd te Rijswijk, verweerder, verder te noemen: het COA.
    
    
    
    1. GEGEVENS INZAKE HET GEDING
    
    1.1 Bij fax kennisgeving vertrektermijnen van 15 oktober 2003 heeft de IND, namens de Minister, aan het COA-clusterkantoor te Bergum meegedeeld dat de vertrektermijn voor verzoeker, die is aangevangen op 27 augustus 2003, is verlopen op 24 september 2003. De IND verzoekt het COA hem op de hoogte te houden van de controle op de aanwezigheid van verzoeker na het verstrijken van de vertrektermijn en van de ontruiming dan wel de verwijdering van verzoeker uit de opvang. Aan verzoeker is door een medewerker van het COA mondeling meegedeeld dat de verstrekkingen op 4 december 2003 beëindigd zullen worden.
    
    1.2 Verzoeker heeft op 6 november 2003 aan het COA, via het COA-clusterkantoor, een verzoek om continuering van de verstrekkingen ingediend. Op diezelfde datum heeft verzoeker een gelijkluidend  verzoek gericht aan de IND.
    
    1.3 Verzoeker heeft op 13 november 2003 bij de IND bezwaar ingediend tegen de (fictieve) weigering te beslissen op het verzoek van 6 november 2003 om continuering van de verstrekkingen.
    
    1.4 Bij verzoekschrift van 13 november 2003 (kenmerk AWB 03/59472 COA F) heeft verzoeker de voorzieningenrechter verzocht de IND op te dragen de voorzieningen te continueren totdat op het bezwaar is beslist.
    
    1.5 Voorts heeft verzoeker op 13 november 2003 bij deze rechtbank een beroep (kenmerk AWB 03/59468 CAO F) ingediend tegen de (fictieve) weigering te beslissen op het verzoek van 6 november 2003 om continuering van de verstrekkingen.
    
    1.6 Bij verzoekschrift van 13 november 2003 (kenmerk AWB 03/59469 COA F) heeft verzoeker de voorzieningenrechter verzocht het COA op te dragen de voorzieningen te continueren totdat op het beroep is beslist.
    
    1.7 Verzoeker heeft bij faxbericht van 24 november 2003 de gronden van de voorlopige voorziening aan de voorzieningenrechter doen toekomen.
    
    1.8 De openbare behandeling van de verzoeken heeft plaatsgevonden op 27 november 2003. Verzoeker is verschenen bij zijn gemachtigde. De Minister is verschenen bij gemachtigde, mr. O.J. Elbertsen, werkzaam bij de onder verweerder ressorterende Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND) te 's-Gravenhage. Het COA is, zoals aangekondigd bij faxbericht van 27 november 2003, niet verschenen.
    	
    2. OVERWEGINGEN
    
    2.1 Ingevolge artikel 8:81 Awb kan -onder meer- indien beroep bij de rechtbank is ingesteld, de voorzieningenrechter van de rechtbank die bevoegd is in de hoofdzaak, op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
    
    2.2 De in het kader van artikel 8:81 Awb te maken belangenafweging zal in de regel nopen tot het treffen van een voorlopige voorziening, indien naar voorlopig oordeel het beëindigen van de verstrekkingen hangende bezwaar dan wel beroep geen stand kan houden. Aanleiding voor het treffen van een voorlopige voorziening is er voorts, indien het beëindigen van de verstrekkingen bij weging van de wederzijdse belangen vooralsnog achterwege moet blijven.
    
    2.3 De voorzieningenrechter gaat uit van de volgende feiten. Blijkens het dossier heeft verzoeker op 3 november 1999 een asielaanvraag ingediend. Aan verzoeker werd opvang verleend in een opvangcentrum (OC). De aanvraag is afgewezen bij besluit van 21 januari 2002. Verzoeker heeft hiertegen op 27 februari 2002 beroep ingesteld, welk beroep ongegrond is verklaard bij uitspraak van deze rechtbank, nevenvestigingsplaats Zutphen, van 23 april 2003 (AWB 02/18676). Vervolgens heeft de Minister bij besluit van 18 juli 2003 besloten verzoeker niet ambtshalve een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd zoals bedoeld in artikel 14 Vw juncto artikel 3.6 Vreemdelingenbesluit (Vb) te verlenen. Daarbij heeft de Minister erop gewezen dat een eventueel in te dienen bezwaarschrift hiertegen gericht op grond van artikel 73, eerste lid, Vw opschortende werking heeft. Verzoeker heeft tegen het besluit van 18 juli 2003 op 14 augustus 2003 bezwaar ingediend. Op dit bezwaar is nog niet beslist.
    
    Connexiteit
    
    2.4 De gemachtigde van verzoeker heeft ter zitting desgevraagd twee faxbevestigingen overgelegd. Een document betreft de verzending van het verzoek om continuering van de verstrekkingen van 6 november 2003 gericht aan de IND, waaruit blijkt dat het verzoek op 7 november 2003 om 9.06 uur is gefaxt, met bevestiging van ontvangst. Het andere document betreft de verzending van het verzoek om continuering van de verstrekkingen van 6 november 2003 gericht aan het COA, waaruit blijkt dat het verzoek op 7 november 2003 om 9.23 uur is gefaxt, met bevestiging van ontvangst.
    
    2.5 De gemachtigde van de IND heeft ter zitting aangegeven dat hij er - nu de gemachtigde van verzoeker een faxbevestiging van het verzoek om continuering van de verstrekkingen gericht aan de IND heeft overgelegd - vanuit gaat dat er een dergelijk verzoek is ingediend bij de IND. Ook de voorzieningenrechter gaat daarvan uit, mede ook gezien de telefoonnotitie van 11 november 2003 van de IND, waaruit blijkt dat op het verzoek van 6 november 2003 telefonisch is gereageerd naar de gemachtigde van verzoeker.
    
    2.6 Het COA heeft bij faxbericht van 27 november 2003 aangegeven niet bekend te zijn met het verzoek om continuering van de verstrekkingen van 6 november 2003 gericht aan het COA. Er kan derhalve geen sprake zijn van een fictieve weigering. Vanwege onbekendheid met het verzoek om continuering van de verstrekkingen is het COA niet in de gelegenheid geweest om de rechtbank van de betreffende stukken te voorzien of om een verweerschrift in te zenden.
    
    2.7 Gezien de door de gemachtigde van verzoeker overgelegde faxberichten, alsmede het feit dat de bijna gelijktijdig verzonden fax aan de IND aldaar wel is ontvangen, acht de voorzieningenrechter het vooralsnog aannemelijk dat het verzoek aan de COA is verzonden en ook door het COA is ontvangen. Dat het COA niet ter zitting is verschenen, zodat het COA niet op een en ander heeft kunnen reageren, komt geheel voor rekening en risico van het COA.
    
    2.8 De voorzieningenrechter gaat er gelet op bovenstaande vanuit dat beide verzoeken om continuering van de verstrekkingen - zowel het verzoek aan de IND als het verzoek aan het COA, dit anders dan het COA stelt in zijn faxbericht van 27 november 2003 - ontvangen zijn. Tegen het nipt, dan wel niet tijdig, nemen van een beslissing op deze verzoeken zijn door verzoeker rechtsmiddelen ingediend, zodat er sprake is van connexe procedures. Derhalve is geen aanleiding om de verzoeken om die redenen niet-ontvankelijk te verklaren.
    
    Inhoudelijke beoordeling
    
    2.9 In artikel 45, eerste lid, aanhef en onder c, Vw is opgenomen dat de beschikking waarbij de aanvraag tot het verlenen van de verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd wordt afgewezen van rechtswege tot gevolg heeft dat de verstrekkingen voorzien bij of krachtens de Wet COA of een ander wettelijk voorschrift dat soortgelijke verstrekkingen regelt, worden beëindigd op de bij of krachtens die wet of dat wettelijke voorschrift voorziene wijze en binnen een daartoe gestelde termijn.
    
    2.10 Naar aanleiding van onduidelijkheid omtrent de toepassing van artikel 45 Vw, na afdoening van de asielaanvraag, maar hangende de ambtshalve beslissing inzake de toelating op grond van het beleid inzake alleenstaande minderjarige asielzoekers en vreemdelingen (amv-beleid) is door verweerder beleid neergelegd in een Tussentijds Bericht Vreemdelingencirculaire (TBV) van 13 december 2002, genummerd 2002/59, gepubliceerd in de Staatscourant van 17 december 2002. In dit TBV is onder meer het volgende opgenomen:
    
    “Indien de asielaanvraag na plaatsing in een COA- dan wel NIDOS-voorziening (dus ten tijde van het verblijf in de opvang) wordt afgewezen en eveneens niet ambtshalve een reguliere verblijfsvergunning wordt verleend, behoudt betrokken vreemdeling recht op opvang indien en voorzover de vervolgprocedure asiel of regulier (bezwaar of beroep) in Nederland mag worden afgewacht.”
    
    
      2.11 Op zich is niet in geschil dat verzoeker valt onder de termen van dit TBV, en dat daaruit zou volgen dat hij recht heeft op voortgezette opvang. De minister stelt zich echter op het standpunt dat tevens acht moet worden geslagen op een later gepubliceerd TBV, te weten TBV 2003/26 van 15 juli 2003, gepubliceerd in de Staatscourant van 20 augustus 2003.	
      In dit TBV is het volgende opgenomen:	
    
    
    
      “Na het uitkomen van TBV 2002/59 is gebleken dat de daarin opgenomen tekst van C2/6a.4, over de opvang gedurende de reguliere procedure, aanleiding geeft tot misverstanden omtrent het gevoerde beleid. Dit heeft onder meer geleid tot jurisprudentie waarin een onjuiste uitleg van het beleid wordt gegeven. Dit leidt ertoe dat de desbetreffende formulering aangepast moet worden. De laatste volzin van C2/6a.4, zoals opgenomen in TBV 2002/59 komt als volgt te luiden:	
      Indien de asielaanvraag na plaatsing in een COA- dan wel NIDOS-voorziening (dus ten tijde van het verblijf in de opvang) wordt afgewezen en eveneens niet ambtshalve een reguliere verblijfsvergunning wordt verleend, behoudt betrokken minderjarige vreemdeling recht op opvang indien en voorzover de vervolgprocedure asiel of regulier (bezwaar of beroep) in Nederland mag worden afgewacht.	
      Na deze volzin wordt de volgende zin toegevoegd: Het recht op opvang vervalt indien de vreemdeling meerderjarig wordt of indien in de vreemdelingrechtelijke procedure onaantastbaar is vastgesteld dat de vreemdeling meerderjarig is, en de vreemdeling ook uit hoofde van de asielprocedure geen recht op opvang (meer) heeft.”
    
    
    2.12 De Minister stelt zich op het standpunt dat er geen sprake is van een beleidswijziging. De voorzieningenrechter is echter voorshands van oordeel dat lezing van TBV 2002/59 tot geen enkel misverstand aanleiding geeft en volstrekt duidelijk is. Dat de Minister mogelijk een andere regeling in zijn hoofd had maakt niet dat de lezing van TBV 2002/59 tot misverstanden heeft geleid, doch eerder dat verzuimd is het kennelijk bij de Minister aanwezige voornemen tot beleid op een adequate manier tot uitdrukking te brengen. Dat dit thans bij TBV 2003/26 alsnog is gebeurd, door toevoeging van het woord “minderjarige”, maakt niet dat het beleid altijd hetzelfde is geweest, maar dat eerst thans dit beleid naar buiten is gebracht en dus gewijzigd is ten opzichte van het beleid dat in TBV 2002/59 was neergelegd. Nu dit beleid eerst op 20 augustus 2003 is gepubliceerd en op 23 augustus 2003 in werking is getreden, kan dit niet meer toepassing vinden op de positie van verzoeker die op 14 augustus 2003 bezwaar heeft gemaakt tegen het ambtshalve niet verlenen van een verblijfsvergunning regulier.
    
    2.13 Daarbij overweegt de voorzieningenrechter voorts dat in TBV 2002/59 de mogelijkheid van beëindiging van de voorzieningen afhankelijk wordt gesteld van de vraag of de vreemdeling rechtmatig verwijderbaar is. Eerst in TBV 2003/26 wordt gesteld dat de leeftijd van de vreemdeling een doorslaggevend criterium is. Ook in zoverre kan TBV 2003/26 dan ook niet worden gezien als een verduidelijking van reeds gevoerd beleid, maar moet dat worden aangemerkt als een beleidswijziging die in deze procedure geen rol kan spelen.
    
    2.14 Uit vorenstaande volgt dat verzoeker, naar het voorlopige oordeel van de voorzieningenrechter, recht heeft op voortzetting van de opvang. Er is mitsdien aanleiding voor het treffen van een voorlopige voorziening.
    
    Nadere invulling van de te treffen voorziening
    
    2.15 De voorzieningenrechter staat vervolgens voor de vraag tot wie de te treffen voorziening moet worden gericht. Anders gezegd: welk bestuursorgaan is in deze bevoegd. Er zijn twee mogelijkheden. De eerste is de Minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie, die door middel van de onder hem/haar ressorterende Immigratie- en naturalisatiedienst (IND) verantwoordelijk is voor de uitvoering van het. vreemdelingenbeleid. De tweede is het (bestuur van het) Centraal orgaan opvang asielzoekers (COA), dat een zelfstandig bestuursorgaan met eigen bevoegdheden is, doch onder de politieke verantwoordelijkheid valt van, eveneens, de Minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie. Ook de regelgeving waaraan het COA gebonden is, zoals blijkt uit artikel 12 en 13 van de wet COA, en het bijvoorbeeld op grond daarvan gepubliceerde RVA, valt onder de verantwoordelijkheid van deze Minister. Welk bestuursorgaan het ook is, de IND, die in naam van de Minister beslissingen neemt, of het COA, die op eigen gezag beslissingen neemt, altijd zal het de Minister voor Vreemdelingenzakenzaken en Integratie zijn die uiteindelijk de (politieke) verantwoordelijkheid heeft.
    
    
      2.16 Gezien het voorgaande is het extra opvallend dat beide organen elkaar de zwarte piet toespelen. Het bestuur van het COA schrijft in haar brief van 26 november 2003:	
      “(...) dat het COA onder de Vw 2000 de bevoegdheid ontbeert om te beslissen omtrent de continuering danwel het eindigen van de opvang (...)”.	
      De gemachtigde van de Minister, ter zitting, heeft evenmin de verantwoordelijkheid willen nemen voor het nemen van een beslissing en aangegeven niet te weten waar de bevoegdheid tot beslissen ligt. Daarbij heeft de Minister gepleit voor een (bodem)zitting van de (meervoudige kamer van de) rechtbank op een zodanige wijze dat een uitgebreide voorbereiding op dit vraagstuk, en vervolgens een verantwoorde beslissing, mogelijk is.
    
    
    2.17 Verzoeker, die bedreigd wordt met een ontruiming c.q. verwijdering uit de opvang op 4 december 2003, zal daarbij uiteraard niet gebaat kunnen zijn. De voorzieningenrechter neigt er in eerste instantie toe om het COA bevoegd te achten. Anderzijds geeft de IND in de telefoonnotitie van 11 november 2003 aan “dat de ontruiming niet wordt stopgezet”, waaruit afgeleid zou kunnen worden kan worden dat ook de Minister en de IND een actieve rol bij de beeindiging van de opvang spelen. De voorzieningenrechter voelt zich niet geroepen om, in het kader van een voorlopige voorziening, uitsluitsel te geven over de bevoegdheden in deze. Dat geldt des te meer nu de Minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie het in zijn macht heeft, gezien de politieke verantwoordelijkheid voor beide organen, om hier op eenvoudige wijze duidelijkheid te scheppen. In deze situatie lijkt het de voorzieningenrechter het meest aangewezen om de te treffen voorziening te richten tot beide bestuursorganen.
    
    2.18 De voorziening zal aan een tijdslimiet worden gebonden. Allereerst zal de voorziening dienen te eindigen op het moment dat een besluit wordt genomen op het bezwaar van verzoeker tegen het besluit hem ambtshalve geen verblijfsvergunning op grond van het amv-beleid te verlenen. De voorziening zal tevens dienen te eindigen indien een beslissing wordt genomen op zowel het beroep tegen de (fictieve) weigering van het COA de verstrekkingen te continueren als op het bezwaar bij de Minister tegen de (fictieve) weigering te beslissen op het verzoek de verstrekkingen te continueren.
    
    Overige overwegingen
    
    2.19 De voorzieningenrechter acht geen termen aanwezig om toepassing te geven aan artikel 8:86 Awb, voor zover het betreft het beroep tegen het bestuur van het COA. 
    
    2.20 In dit geval ziet de voorzieningenrechter aanleiding om beide verweerders, met toepassing van artikel 8:75, eerste lid, Awb te veroordelen in de door verzoeker gemaakte proceskosten, zulks met inachtneming van het Besluit proceskosten bestuursrecht. De kosten zijn, voor beide verweerders gezamenlijk, op voet van het bepaalde in het bovengenoemde Besluit vastgesteld op € 966,-- (1 punt voor elk verzoekschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, wegingsfactor 1). De kosten zullen gelijkelijk over hen worden verdeeld, hetgeen neerkomt op een bedrag van € 483,-- voor ieder orgaan.
    
    3. BESLISSING
    
    De voorzieningenrechter:
    
    3.1 wijst het verzoek om een voorlopige voorziening toe;
    
    3.2 verbiedt de Minister iedere handeling te verrichten die is gericht op het ontruimen c.q. het verwijderen van verzoeker uit de thans verstrekte opvang, alsmede anderszins handelingen te verrichten die gericht zijn op het beëindigen van verstrekkingen aan verzoeker;
    
    3.3 verbiedt het COA verzoeker te ontruimen c.q. te verwijderen uit de hem verstrekte opvang, alsmede anderszins handelingen te verrichten die gericht zijn op het beëindigen van verstrekkingen aan verzoeker;
    
    
      3.4 bepaalt dat deze voorziening geldt totdat:	
      - de Minister een beslissing neemt op het door verzoeker ingediende bezwaar van 14 augustus 2003, gericht tegen de weigering hem ambtshalve een verblijfsvergunning regulier te verlenen;	
      danwel:
      - zowel de Minister een beslissing neemt op het door verzoeker ingediende bezwaar van 13 november 2003 tegen de (fictieve) weigering te beslissen op het verzoek tot continuering van de verstrekkingen, als op het beroep van 13 november 2003, gericht tegen de (fictieve) weigering van het COA te beslissen op het verzoek om continuering van de verstrekkingen, een beslissing is genomen;
    
    
    3.5 veroordeelt de Minister in de proceskosten, begroot op € 483,--, onder aanwijzing van de Staat der Nederlanden als rechtspersoon die deze kosten aan verzoeker moet voldoen;
    
    3.6 veroordeelt het COA in de proceskosten, begroot op € 483,--, onder aanwijzing van het COA als rechtspersoon die deze kosten aan verzoeker moet voldoen.	
    
    
    Deze uitspraak is gedaan door mr. J.P. Smit, voorzieningenrechter, en uitgesproken in het openbaar op 3 december 2003, in tegenwoordigheid van mr. drs.  K.M. Lenssen als griffier.
    
    Afschrift verzonden op:
    
    Coll:
    
    
      RECHTSMIDDEL
      Tegen deze uitspraak staat geen gewoon rechtsmiddel open.