ECLI:NL:RVS:2012:BV3254, Raad van State, 08-02-2012, 201106873/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2012-02-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 5 februari 2009 heeft het college [appellant] een last onder dwangsom opgelegd wegens overtreding van artikel 40 van de Woningwet en artikel 7.10 van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro) betreffende het perceel [locatie] te Hoornaar (hierna: het perceel).

201106873/1/A1.
      Datum uitspraak: 8 februari 2012
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te Hoornaar, gemeente Giessenlanden,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Dordrecht van 20 mei 2011 in zaak nr. 09/1489 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Giessenlanden.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 5 februari 2009 heeft het college [appellant] een last onder dwangsom opgelegd wegens overtreding van artikel 40 van de Woningwet en artikel 7.10 van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro) betreffende het perceel [locatie] te Hoornaar (hierna: het perceel).
    
    Bij besluit van 24 september 2009 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en de last gewijzigd, in die zin dat het [appellant] op straffe van een dwangsom gelast om de overtreding van artikel 40 van de Woningwet ongedaan te maken door de zonder bouwvergunning in het pand aangebrachte twee keukens en badkamers in het achterste deel van de woning, die niet op de bij de voor deze woning verleende bouwvergunning behorende bouwtekeningen zijn aangegeven, te verwijderen en verwijderd te houden, en op straffe van een dwangsom gelast om de overtreding van artikel 7.10 van de Wro ongedaan te maken door het met het bestemmingsplan strijdig gebruik van vier zelfstandige woningen te beëindigen.
    
    Bij uitspraak van 20 mei 2011, verzonden op 23 mei 2011, heeft de rechtbank, voor zover hier van belang, het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard voor zover dat ziet op de oplegging van de last onder dwangsom op grond van artikel 7.10, eerste lid, van de Wro, het besluit van 24 september 2009 in zoverre vernietigd en het college opgedragen met inachtneming van de uitspraak een nieuw besluit te nemen, en het beroep voor het overige ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 21 juni 2011, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 23 juni 2011.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    Bij besluit van 13 oktober 2011 heeft het college, gevolg gevend aan de aangevallen uitspraak, opnieuw besloten op het door [appellant] gemaakte bezwaar en hem wegens overtreding van artikel 40 van de Woningwet op straffe van een dwangsom gelast de twee keukens en badkamers in het achterste deel van het pand die niet zijn aangegeven op de tekening behorende bij de bouwvergunning en die zonder vergunning zijn gerealiseerd, te verwijderen en verwijderd te houden.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 25 januari 2012, waar [appellant], bijgestaan door mr. P. Verhoeve, advocaat te Werkendam, en het college, vertegenwoordigd door M.C.J. Valke, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Bij besluit van 13 oktober 2011 heeft het college, gevolg gevend aan de aangevallen uitspraak, opnieuw beslist op het door [appellant] gemaakte bezwaar. Aangezien bij dit nieuwe besluit niet aan de bezwaren van [appellant] is tegemoetgekomen, wordt het hoger beroep van [appellant], gelet op artikel 6.24 van de Algemene wet bestuursrecht, gelezen in samenhang met de artikelen 6:18, eerste lid, en 6:19, eerste lid, van die wet, geacht mede een beroep tegen dit besluit in te houden.
    
    Ter zitting is vastgesteld dat dit besluit wordt ingetrokken, voor zover daarin als grondslag voor handhavend optreden artikel 40 van de Woningwet is genoemd, omdat op dit punt het besluit van het college van 24 september 2009 door de rechtbank in stand is gelaten en daarom in zoverre reeds een last onder dwangsom is opgelegd.
    
    Ter zitting is voorts vastgesteld dat het college alleen nog handhavend wenst op te treden tegen het bouwen in afwijking van de verleende bouwvergunning in strijd met artikel 40 van de Woningwet. Desgevraagd heeft het college verklaard dat het besluit van 13 oktober 2011 zo dient te worden gelezen, althans dat daarmee is beoogd, dat nu, zoals de rechtbank reeds heeft geoordeeld, de bevoegdheid ontbreekt om handhavend op te treden tegen het laten gebruiken van de opstal op het perceel ten behoeve van vier zelfstandige wooneenheden, het in zoverre afziet van handhavend optreden. Daarop heeft [appellant] ter zitting zijn beroep tegen het besluit van 13 oktober 2011 ingetrokken.
    
    2.2. Partijen kenmerken de bestaande opstal op het perceel als bestaande uit twee gedeeltes, namelijk het oude stalgedeelte en het gedeelte aan de voorzijde (hierna: het voorste gedeelte). Dit voorste gedeelte bestond in het verleden uit twee woningen (nummers 67 en 68 oud). Op 11 februari 2001 is aan [appellant] bouwvergunning verleend voor het verbouwen, vergroten en samenvoegen van een voormalige stal en woning tot één woning. Dit besluit is onherroepelijk. Vast staat dat [appellant] in afwijking van de bouwtekeningen behorende bij de vergunning, geen twee keukens en twee badkamers, maar vier keukens en vier badkamers in het pand heeft gerealiseerd.
    
    2.3. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat gebouwd is in strijd met de bouwvergunning. Daartoe voert hij aan dat de rechtbank bij de definiëring van het begrip "woning" ten onrechte aansluiting heeft gezocht bij de jurisprudentie van de Afdeling. [appellant] stelt dat, nu het begrip "woning" niet is gedefinieerd in de planvoorschriften, aansluiting gezocht moet worden bij het begrip "wooneenheid" zoals dat in het ontwerpbestemmingsplan "Hoornaar Dorpskern" is gedefinieerd en het begrip "huishouding".
    
    2.3.1. De Afdeling stelt voorop dat het handhavend optreden, voor zover thans van belang, ziet op het bouwen in strijd met de bij besluit van 11 februari 2001 verleende bouwvergunning. Ingevolge dat besluit mogen in die woning woonvoorzieningen worden aangebracht voor twee woningen.
    
    De rechtbank heeft in dit verband terecht aansluiting gezocht bij de jurisprudentie van de Afdeling en heeft terecht geoordeeld dat, zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 11 juni 2003 in zaak nr. 200301583/1), de vraag of sprake is van een zelfstandige woning beoordeeld dient te worden aan de hand van de feitelijke situatie en dat sprake is van een zelfstandige woning indien de inrichting en de aanwezigheid van (woon)voorzieningen voor dat oordeel aanleiding geven. Nu [appellant] in de door hem gecreëerde verblijven woonvoorzieningen als een badkamer en een keuken heeft aangebracht en de inrichting van de verblijven deze geschikt maakt voor zelfstandige bewoning, moet worden geoordeeld dat sprake is van zelfstandige woningen.
    
    Ingevolge de genoemde uitspraak kunnen de door [appellant] genoemde omstandigheden dat de gecreëerde verblijven met elkaar in verbinding staan, dat voor de verblijven niet apart onroerendezaakbelasting wordt betaald en dat het pand één huisnummer heeft, niet leiden tot een ander oordeel. Dat in het pand gebruik wordt gemaakt van één energiemeter, dat de gastenverblijven niet afzonderlijk zichtbaar zijn en dat de verkeersveiligheid en de sociale veiligheid onveranderd zijn gebleven, geeft evenmin aanleiding voor het oordeel dat geen sprake is van zelfstandige woningen.
    
    Het betoog faalt.
    
    2.4. Nu vast staat dat [appellant], in afwijking van de bij besluit van 11 februari 2001 verleende bouwvergunning woonvoorzieningen voor vier woningen heeft aangebracht, handelt hij strijd met het bepaalde in artikel 40 van de Woningwet, zodat het college terzake handhavend kon optreden.
    
    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    2.5. [appellant] betoogt tevergeefs dat de rechtbank niet heeft onderkend dat handhavend optreden niet in verhouding staat tot de daarmee te dienen belangen. Zijn stelling dat hij als gevolg van het besluit in een nadeliger positie komt, omdat er ten tijde van de aankoop van het pand in het pand drie badkamers en drie keukens aanwezig waren, kan niet leiden tot het oordeel dat sprake is van reformatio in peius en derhalve van een schending van het evenredigheidsbeginsel. De door [appellant] bedoelde verslechterde positie is niet het gevolg van het aanwenden van rechtsmiddelen tegen het besluit van het college om handhavend op te treden, maar van het feit dat hij in afwijking van de verleende bouwvergunning heeft gebouwd.
    
    2.6. [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het vertrouwensbeginsel is geschonden.
    
    2.6.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 21 juli 2010 in zaak nr. 200909962/1/H3) is het enkele tijdsverloop geen bijzondere omstandigheid op grond waarvan het college in redelijkheid van handhavend optreden had behoren af te zien. Die omstandigheid brengt voorts niet mee dat het college bij [appellant] het in rechte te honoreren vertrouwen heeft gewekt dat ook in de toekomst niet handhavend zal worden opgetreden. De rechtbank is terecht tot dezelfde conclusie gekomen.
    
    Het betoog van [appellant] dat bij de gemeente werkzame ambtenaren zouden hebben ingestemd met de realisering van meerdere woonverblijven in het pand, kan, wat daar verder ook van zij, niet leiden tot het daarmee beoogde doel. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 26 november 2008 in zaak nr. 200801122/1), is voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel nodig dat er aan het bestuursorgaan toe te rekenen concrete, ondubbelzinnige toezeggingen zijn gedaan door een daartoe bevoegd persoon, waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend. Nu de beweerdelijke ambtelijke toezeggingen het college niet binden, is daarvan niet gebleken. [appellant] heeft voorts niet aannemelijk gemaakt dat er voorafgaand aan de aanvraag om bouwvergunning van 11 februari 2001 namens het college concrete toezeggingen zijn gedaan waaraan hij het in rechte te honoreren vertrouwen kon ontlenen dat het college niet handhavend zou optreden tegen de realisering van meer wooneenheden dan in de bouwaanvraag voorzien.
    
    Het betoog faalt.
    
    2.7. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    2.8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. P.A. Offers, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. V. van Dorst, ambtenaar van staat.
    
    
      w.g. Offers w.g. Van Dorst
      lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 8 februari 2012
    
    357-724.