ECLI:NL:RVS:2019:4144, Raad van State, 11-12-2019, 201810341/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-12-11 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 1 maart 2017 heeft het dagelijks bestuur [appellant] onder aanzegging van bestuursdwang gelast het hotelmatige gebruik van de woning aan de [locatie] te staken, te laten staken en gestaakt te houden binnen een week na dagtekening van dit besluit.

201810341/1/A3.
    Datum uitspraak: 11 december 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 8 november 2018 in zaak nr. 18/2769 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam, als rechtsopvolger van het dagelijks bestuur van het stadsdeel Zuid.
    Procesverloop
    Bij besluit van 1 maart 2017 heeft het dagelijks bestuur [appellant] onder aanzegging van bestuursdwang gelast het hotelmatige gebruik van de woning aan de [locatie] te staken, te laten staken en gestaakt te houden binnen een week na dagtekening van dit besluit.
    Bij besluit van 6 maart 2018 heeft het dagelijks bestuur het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 8 november 2018 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 7 oktober 2019, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. H.C.H. Ghijsen, rechtsbijstandverlener te Middelburg, en het college, vertegenwoordigd door mr. H.J. van der Wal, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    De relevante bepalingen van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. De bijlage maakt deel uit van de uitspraak.
    2.    Naar aanleiding van een aantal meldingen over woonfraude hebben toezichthouders van de gemeente Amsterdam een onderzoek ingesteld naar het feitelijke gebruik van de woning aan de [locatie] te Amsterdam. Het onderzoek bestond uit een administratief onderzoek en huisbezoeken op 16 en 18 februari 2016 en op 24 november 2016. Uit het administratief onderzoek is gebleken dat de woning op de website van Airbnb werd aangeboden voor vakantieverhuur. Uit de huisbezoeken is gebleken dat in de woning toeristen verbleven.
    [appellant] is eigenaar van de woning. Bij het besluit van 1 maart 2017 heeft het dagelijks bestuur [appellant], onder aanzegging van bestuursdwang, gelast het hotelmatige gebruik van de woning te staken, te laten staken en gestaakt te houden binnen een week na dagtekening van dit besluit. Daaraan heeft het dagelijks bestuur ten grondslag gelegd dat het hotelmatige gebruik in strijd is met het ter plaatse geldende bestemmingsplan "De Pijp 2005". Door de woning in strijd met het bestemmingsplan te gebruiken, heeft [appellant] het verbod van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht overtreden. In het besluit staat verder dat, voor zover [appellant] de last niet ten uitvoer legt, het dagelijks bestuur de woning zal afsluiten door de sloten van de toegangsdeur te vervangen en dat de sluiting in beginsel drie maanden duurt.
    Op 16 maart 2017 hebben toezichthouders opnieuw een huisbezoek afgelegd en in de woning toeristen aangetroffen. Op 17 maart 2017 heeft het dagelijks bestuur de sloten van de woning vervangen. Bij het besluit van 6 maart 2018 heeft het dagelijks bestuur, met overneming van het advies van een ambtelijke bezwaarschriftencommissie van 8 februari 2018, de last in bezwaar gehandhaafd. Verder heeft het dagelijks bestuur vastgesteld dat het geen dwangsom aan [appellant] is verschuldigd wegens het niet-tijdig nemen van een besluit op bezwaar, omdat zijn ingebrekestelling onredelijk laat is ingediend.
    Hoger beroep
    3.    [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat hij zich alleen heeft gericht tegen de sluiting van de woning en niet tegen de last onder bestuursdwang als zodanig. Het dagelijks bestuur was niet bevoegd tot de tenuitvoerlegging van de last. Op grond van artikel 174a, eerste lid, van de Gemeentewet was alleen de burgemeester daartoe bevoegd. Ook heeft de rechtbank miskend dat de sluiting onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen doelen. Hij heeft de overtreding niet binnen de gestelde begunstigingstermijn kunnen beëindigen, omdat hij ziek was. Ook was hij niet goed op de hoogte van de voorgenomen sluiting, omdat hij de Nederlandse taal niet voldoende machtig is. De voorgenomen sluiting had het college hem op grond van artikel 5:49, tweede lid, van de Awb in de Engelse taal moeten mededelen. Daarnaast is hij door de sluiting onevenredig hard getroffen, omdat het college hem ook een bestuurlijke boete heeft opgelegd. Het vervangen van de sloten was niet nodig, omdat de woning kon worden verzegeld. De sluiting heeft daarom een punitief karakter. Verder heeft de rechtbank ten onrechte geoordeeld dat het dagelijks bestuur hem geen dwangsom is verschuldigd wegens het niet-tijdig beslissen op zijn bezwaar. De beslistermijn eindigde niet op 6 juli 2017, maar op 5 oktober 2017. Hij heeft ervan mogen uitgaan dat de beslissing was uitgesteld, aldus [appellant].
    3.1.    Op 1 maart 2017 is [appellant], onder aanzegging van bestuursdwang, gelast het hotelmatige gebruik van de woning te staken binnen een week na dagtekening van dit besluit. Nadat toezichthouders op 16 maart 2017 toeristen in de woning hebben aangetroffen, zijn zij tot sluiting van de woning overgegaan. De stelling van [appellant], dat hij de voorgenomen sluiting van de woning niet goed had begrepen omdat dit hem vooraf in strijd met artikel 5:49 van de Awb niet in het Engels was medegedeeld, faalt; reeds omdat dat artikel alleen van toepassing is bij het opleggen van een boete en de onderhavige zaak daarvan losstaat.
    Ingevolge artikel 8:1 van de Awb kan een belanghebbende tegen een besluit beroep instellen bij de bestuursrechter. De rechtbank heeft haar beoordeling terecht beperkt tot de vraag, of het besluit tot het opleggen van de last rechtmatig tot stand is gekomen. Het standpunt van [appellant] dat het college ten onrechte ervan is uitgegaan dat de last op 16 maart 2017 ten uitvoer mocht worden gelegd door sluiting van het pand, volgt de Afdeling niet. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (zie de uitspraak van 20 juni 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW8821) is de tenuitvoerlegging van bestuursdwang een feitelijke handeling; de beslissing daartoe is geen besluit als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. De rechtbank heeft de sluiting van het pand daarom terecht niet bij haar uitspraak betrokken. De stelling van [appellant] dat het dagelijks bestuur niet bevoegd was tot de tenuitvoerlegging van de last, de sluiting onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen doelen en een punitief karakter heeft, kan daarom niet slagen.
    3.2.    De termijn voor het maken van bezwaar tegen het besluit van 1 maart 2017 liep tot 13 april 2017. Het dagelijks bestuur heeft gesteld dat er geen adviescommissie als bedoeld in artikel 7:13 van de Awb over het bezwaar heeft geadviseerd. Gelet op artikel 7:10, eerste lid, van de Awb en omdat het dagelijks bestuur de beslissing heeft verdaagd met 6 weken, liep de beslistermijn tot 6 juli 2017. [appellant] heeft het dagelijks bestuur op 3 november 2017 in gebreke gesteld.
    Ingevolge artikel 4:17, zesde lid, aanhef en onder a, van de Awb is geen dwangsom verschuldigd indien het bestuursorgaan onredelijk laat in gebreke is gesteld. In de geschiedenis van de totstandkoming van deze bepaling is het volgende vermeld: "De eerste uitzonderingen op de dwangsomregeling is dat geen dwangsom verschuldigd is als het bestuursorgaan onredelijk laat in gebreke is gesteld. In de term «onredelijk» zit weliswaar ruimte voor interpretatie, maar men mag toch aannemen dat, omdat de burger daar doorgaans belang bij heeft, zo snel mogelijk nadat de beslistermijn is verlopen, wellicht hooguit enkele weken, het bestuursorgaan in gebreke zal stellen. Wat onredelijk laat is, kan niet in zijn algemeenheid worden bepaald. Daarvoor is niet zonder meer doorslaggevend wanneer de oorspronkelijke aanvraag of het bezwaar is ingediend. Wel is van belang of en hoe er nadien van gedachten is gewisseld tussen aanvrager en bestuursorgaan (Kamerstukken II 2004/05, 29 934, nr. 6, blz. 5 en 13)."
    Op 13 juli 2017, derhalve na het einde van de beslistermijn, heeft een hoorzitting plaatsgevonden. [appellant] stelt dat hij daarom ervan uitging dat het besluit op bezwaar eenzijdig was uitgesteld, maar dat het dagelijks bestuur had nagelaten hem daarvan een schriftelijke mededeling te sturen. Ten tijde van de bezwaarprocedure in deze zaak liep ook een bezwaarprocedure van [appellant] tegen een aan hem opgelegde bestuurlijke boete wegens het onttrekken van de woning aan de bestemming tot bewoning zonder een daartoe verleende vergunning. Bij besluit van 4 augustus 2017 heeft het college het bezwaar van [appellant] tegen de boeteoplegging ongegrond verklaard en [appellant] heeft op 17 september 2017 tegen dat besluit beroep bij de rechtbank ingesteld. Gezien de verwevenheid van de procedures over de last en de boete, ging [appellant] ervan uit dat hij in contact was gebleven met het dagelijks bestuur over de besluitvorming. Onder deze omstandigheden en omdat nog steeds uitzicht bestond op besluitvorming is de Afdeling van oordeel dat [appellant] zijn ingebrekestelling van 3 november 2017 niet onredelijk laat heeft ingediend. De rechtbank heeft ten onrechte geoordeeld dat het dagelijks bestuur hem geen dwangsom was verschuldigd.
    Het betoog slaagt.
    3.3.    De Afdeling zal alsnog de hoogte van de verbeurde dwangsom vaststellen. Ingevolge artikel 4:17, derde lid, van de Awb is de eerste dag waarover de dwangsom verschuldigd is, de dag waarop twee weken zijn verstreken na de dag waarop de termijn voor het geven van de beschikking is verstreken en het schriftelijk in gebreke is gesteld.
    Op 3 november 2017 heeft [appellant] aan het dagelijks bestuur een ingebrekestelling gezonden, die op 6 november 2017 is ontvangen. Eerst op 21 november 2017 was het dagelijks bestuur aan [appellant] een dwangsom verschuldigd.
    Ingevolge artikel 4:17, eerste lid, van de Awb verbeurt het bestuursorgaan een dwangsom voor ten hoogste 42 dagen. Nu het dagelijks bestuur op 6 maart 2018 een besluit op bezwaar heeft genomen, is de volledige termijn van 42 dagen verstreken. Het college is aan [appellant] daarom het maximale bedrag van een dwangsom verschuldigd.
    Slotsom
    4.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep alsnog gegrond verklaren en het besluit van 6 maart 2018 vernietigen, voor zover het dagelijks bestuur heeft vastgesteld dat aan [appellant] geen dwangsom is verschuldigd. De Afdeling zal zelf in de zaak voorzien door de hoogte van de door het college aan [appellant] verschuldigde dwangsom vast te stellen op een bedrag van € 1.260,-.
    5.    Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 8 november 2018 in zaak nr. 18/2769;
    III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    IV.    vernietigt het besluit van het dagelijks bestuur van het stadsdeel Zuid, kenmerk 2017-152/Z-17-54396, van 6 maart 2018, voor zover het dagelijks bestuur heeft vastgesteld dat aan [appellant] geen dwangsom is verschuldigd;
    V.    stelt de hoogte van de door het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam aan [appellant] verschuldigde dwangsom wegens het niet tijdig nemen van een besluit op zijn bezwaar vast op een bedrag van € 1.260,- (zegge: twaalfhonderdzestig euro);
    VI.    bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het onder IV. vermelde besluit, voor zover vernietigd;
    VII.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.048,- (zegge: tweeduizend achtenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
    Aldus vastgesteld door mr. A.W.M. Bijloos, voorzitter, en mr. E. Steendijk en mr. A.J.C. de Moor-van Vugt, leden, in tegenwoordigheid van mr. K.S. Man, griffier.
    w.g. Bijloos    w.g. Man
    voorzitter    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 11 december 2019
    629.
     
    BIJLAGE
     
    Algemene wet bestuursrecht, zoals die luidde ten tijde van belang
    Artikel 4:17
    1. Indien een beschikking op aanvraag niet tijdig wordt gegeven, verbeurt het bestuursorgaan aan de aanvrager een dwangsom voor elke dag dat het in gebreke is, doch voor ten hoogste 42 dagen. De Algemene termijnenwet is op laatstgenoemde termijn niet van toepassing.
    2. De dwangsom bedraagt de eerste veertien dagen € 20 per dag, de daaropvolgende veertien dagen € 30 per dag en de overige dagen € 40 per dag.
    3. De eerste dag waarover de dwangsom verschuldigd is, is de dag waarop twee weken zijn verstreken na de dag waarop de termijn voor het geven van de beschikking is verstreken en het bestuursorgaan van de aanvrager een schriftelijke ingebrekestelling heeft ontvangen.
    4. […].
    5. […].
    6. Geen dwangsom is verschuldigd indien:
    a. het bestuursorgaan onredelijk laat in gebreke is gesteld,
    […].
    Artikel 5:21
    Onder last onder bestuursdwang wordt verstaan: de herstelsanctie, inhoudende:
    a. een last tot geheel of gedeeltelijk herstel van de overtreding, en
    b. de bevoegdheid van het bestuursorgaan om de last door feitelijk handelen ten uitvoer te leggen, indien de last niet of niet tijdig wordt uitgevoerd.
    Artikel 5:49
    1. Het bestuursorgaan stelt de overtreder desgevraagd in de gelegenheid de gegevens waarop het opleggen van de bestuurlijke boete, dan wel het voornemen daartoe, berust, in te zien en daarvan afschriften te vervaardigen.
    2. Voor zover blijkt dat de verdediging van de overtreder dit redelijkerwijs vergt, draagt het bestuursorgaan er zoveel mogelijk zorg voor dat deze gegevens aan de overtreder worden medegedeeld in een voor deze begrijpelijke taal.
    Artikel 7:10
    1. Het bestuursorgaan beslist binnen zes weken of - indien een commissie als bedoeld in artikel 7:13 is ingesteld - binnen twaalf weken, gerekend vanaf de dag na die waarop de termijn voor het indienen van het bezwaarschrift is verstreken.
    […].
    3. Het bestuursorgaan kan de beslissing voor ten hoogste zes weken verdagen.
    4. Verder uitstel is mogelijk voor zover:
    a. alle belanghebbenden daarmee instemmen,
    b. de indiener van het bezwaarschrift daarmee instemt en andere belanghebbenden daardoor niet in hun belangen kunnen worden geschaad, of
    c. dit nodig is in verband met de naleving van wettelijke procedurevoorschriften.
    5. Indien toepassing is gegeven aan het tweede, derde of vierde lid, doet het bestuursorgaan hiervan schriftelijk mededeling aan belanghebbenden.
    Artikel 8:1
    Een belanghebbende kan tegen een besluit beroep instellen bij de bestuursrechter.