ECLI:NL:RVS:2021:62, Raad van State, 13-01-2021, 202002569/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-01-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 14 mei 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Apeldoorn [appellanten] een last onder dwangsom opgelegd om het gebruik van het pand op de [locatie] te Apeldoorn voor kamerverhuur te beëindigen en beëindigd te houden. Stichting Karo was van 2007 tot 2016 eigenaar van het pand op de [locatie] te Apeldoorn. Van die stichting waren [appellant A] en een compagnon de bestuurders. Sinds 2016 zijn [appellanten] eigenaar van het pand op de [locatie]. Bij brief van 31 oktober 2017 heeft het college, naar aanleiding van een overleg tussen [appellant A], [appellant B] en het college, aangekondigd dat een last onder dwangsom zal worden opgelegd omdat [appellanten] niet beschikken over een vergunning op grond van artikel 5.47 van de Algemene plaatselijke verordening 2014 om het pand op de [locatie] te mogen exploiteren als kamerverhuurpand.

202002569/1/A3.
    Datum uitspraak: 13 januari 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant A] en [appellant B], wonend te Apeldoorn,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Gelderland (hierna: de rechtbank) van 17 maart 2020 in zaak nrs. 20/889 en 20/927 in het geding tussen:
    [appellanten]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Apeldoorn.
    Procesverloop
    Bij besluit van 14 mei 2019 heeft het college [appellanten] een last onder dwangsom opgelegd om het gebruik van het pand op de [locatie] te Apeldoorn voor kamerverhuur te beëindigen en beëindigd te houden.
    Bij besluit van 13 januari 2020 heeft het college het door [appellanten] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij besluit van 18 februari 2020 heeft het college de termijn waarbinnen [appellanten] aan de last onder dwangsom moeten voldoen opgeschort tot één week na de uitspraak van de rechtbank.
    Bij uitspraak van 17 maart 2020 heeft de rechtbank het door [appellanten] tegen het besluit van 13 januari 2020 ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak hebben [appellanten] hoger beroep ingesteld.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 december 2020, waar [appellant A], bijgestaan door mr. A.A. Robbers, rechtsbijstandverlener, en het college, vertegenwoordigd door H.R. Kreijkes, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    Stichting Karo was van 2007 tot 2016 eigenaar van het pand op de [locatie] te Apeldoorn. Van die stichting waren [appellant A] en een compagnon de bestuurders. Sinds 2016 zijn [appellanten] eigenaar van het pand op de [locatie]. Bij brief van 31 oktober 2017 heeft het college, naar aanleiding van een overleg tussen [appellant A], [appellant B] en het college, aangekondigd dat een last onder dwangsom zal worden opgelegd omdat [appellanten] niet beschikken over een vergunning op grond van artikel 5.47 van de Algemene plaatselijke verordening 2014 (hierna: APV) om het pand op de [locatie] te mogen exploiteren als kamerverhuurpand. Vervolgens heeft het college bij besluit van 14 mei 2019 [appellanten] een last onder dwangsom opgelegd wegens overtreding van artikel 5.47 van de APV. Als [appellanten] niet voor 1 augustus 2019 de overtreding zouden hebben beëindigd, zouden zij een dwangsom van € 10.000,- per maand verbeuren, waarbij een deel van de maand ook als maand geldt, met een maximum van € 60.000,-.
    1.1.    Naar aanleiding van het door [appellanten] gemaakte bezwaar, heeft het college de termijn waarbinnen zij aan de last moeten voldoen, opgeschort tot twee weken na de beslissing op het bezwaarschrift. Bij besluit op bezwaar van 13 januari 2020 heeft  het college het bezwaar van [appellanten] afgewezen en heeft het de termijn waarbinnen [appellanten] aan de last moeten voldoen gesteld op zes weken na het besluit op bezwaar.
    1.2.    Naar aanleiding van het door [appellanten] ingestelde beroep heeft het college bij besluit van 18 februari 2020 de termijn waarbinnen zij aan de last moeten voldoen verlengd tot één week na de uitspraak van de rechtbank. De rechtbank heeft de besluiten van 13 januari 2020 en 18 februari 2020 rechtmatig geacht. Omdat er in het pand nog huurders wonen heeft de rechtbank aanleiding gezien om bij wijze van ordemaatregel de last te schorsen tot zes weken na verzending van de uitspraak. Tegen de uitspraak van de rechtbank hebben [appellanten] hoger beroep ingesteld. Ook hebben zij een verzoek om voorlopige voorziening ingediend. Bij uitspraak van 26 mei 2020 op het verzoek om voorlopige voorziening heeft de voorzieningenrechter van de Afdeling bepaald dat de door de rechtbank getroffen ordemaatregel wordt gewijzigd in die zin dat schorsing van de last onder dwangsom wordt verlengd tot zes weken na verzending van de uitspraak van 26 mei 2020.
    Het hoger beroep
    2.    [appellanten] betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college hun een last onder dwangsom mocht opleggen vanwege overtreding van artikel 5.47 van de APV. Voor zover het college wel een last onder dwangsom mocht opleggen, had het college daarvan in redelijkheid moeten afzien. Ook is de door het college gehanteerde begunstigingstermijn niet redelijk, aldus [appellanten].
    Het wettelijk kader
    3.    Artikel 5.45 van de APV luidt: ‘In deze afdeling wordt verstaan onder:
    […]
    d. zelfstandige woonruimte: woonruimte die een eigen toegang heeft en die door een huishouden kan worden bewoond zonder dat dit afhankelijk is van wezenlijke voorzieningen buiten die woonruimte;
    e. kamerverhuurpand: gebouw of een deel van een gebouw met of geschikt te maken voor drie of meer kamers, niet vallende onder het begrip logiesgebouw of logiesverblijf als bedoeld in het Bouwbesluit, welke kamers als hoofdverblijf apart zijn of kunnen worden bewoond door niet in het verband van een huishouden levende personen. Begeleid wonen wordt niet beschouwd als kamerverhuurpand;
    f. onzelfstandige woonruimte: een verblijfsruimte die door de aard van de inrichting en gebruik het privé-domein is van een bewoner die daarbij is aangewezen op het gebruik van gemeenschappelijke voorzieningen. Begeleid wonen valt niet onder deze definitie;
    […]’
        Artikel 5.47 van de APV luidt: ‘Het is verboden om een zelfstandige woonruimte, gelegen in het in artikel 5.46 genoemde werkingsgebied, zonder vergunning van het college om te zetten in drie of meer onzelfstandige woonruimtes dan wel zelfstandige woonruimte als kamerverhuurpand te exploiteren of te doen exploiteren.’
    Hebben [appellanten] de APV overtreden?
    4.    Volgens [appellanten] is er geen sprake van een overtreding van de APV. Op 19 januari 2005 is een gebruiksvergunning afgegeven voor het Kamerverhuurbedrijf [appellant A] voor de woning op de [locatie] te Apeldoorn. Weliswaar is deze vergunning afgegeven op grond van de bouwverordening, maar daarbij hebben de aanvragers ook moeten voldoen aan andere voorwaarden dan die betrekking hebben op brandveiligheid. Met de invoering van een vergunningstelsel voor kamerverhuur in 2009 is de gebruiksvergunning overgegaan in een vergunning op grond van de APV. Daartoe heeft Stichting Karo een aanvraagformulier ingevuld, waarop zij geen reactie heeft ontvangen. [appellanten] mochten er daarom van uitgaan dat zij in overeenstemming met artikel 5.47 van de APV handelden, mede omdat de aanvraag die in 2009 gedaan moest worden volgens het college een formaliteit zou zijn. Het besluit van het college van 24 maart 2010, waarin staat dat de aanvraag niet in behandeling wordt genomen, heeft Stichting Karo nooit ontvangen, aldus [appellanten].
    4.1.    [appellant A] heeft ter zitting verklaard dat het pand op de [locatie] bestaat uit twee verdiepingen met op elke verdieping vier kamers. Elke kamer is voorzien van een eigen keuken. Op beide verdiepingen is een badkamer die de bewoners van de kamers met elkaar moeten delen. Deze situatie bestaat al sinds de vergunning in 2005 is afgegeven op grond van de bouwverordening. Deze verklaring heeft het college niet weersproken.
    4.2.    Naar het oordeel van de Afdeling is het pand op de [locatie] geen zelfstandige woonruimte maar onzelfstandige woonruimte als bedoeld in artikel 5.45, aanhef en onder f, van de APV. De bewoners van de acht kamers zijn namelijk aangewezen op het gebruik van gemeenschappelijke voorzieningen, in dit geval de badkamer. Niet in geschil is dat de situatie zoals [appellant A] heeft beschreven al in 2005 bestond. Pas in 2009, toen op 22 mei 2009 de Verordening voor kamerverhuurpanden in werking trad, is het verplicht geworden om voor de omzetting van zelfstandige woonruimte in onzelfstandige woonruimte een vergunning aan te vragen. [appellanten] zijn in 2016 eigenaar geworden van de woning. Zij hebben na verkrijging van de eigendom van de woning niet meer gedaan dan de in het pand aanwezige onzelfstandige woonruimte omgezet houden. Het omgezet houden van onzelfstandige woonruimte is niet verboden op grond van artikel 5.47 van de APV. Het is slechts verboden om zelfstandige woonruimte om te zetten zonder vergunning. Vergelijk hiervoor bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 18 januari 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BV1213. Dit betekent dat [appellanten] in ieder geval niet kan worden verweten dat zij zonder vergunning een zelfstandige woonruimte hebben omgezet in meer dan drie onzelfstandige woonruimtes.
    4.3.    Omdat de woning op de [locatie] al sinds 2005 een onzelfstandige woonruimte is, kan [appellanten] ook niet worden verweten dat zij zonder vergunning een zelfstandige woonruimte als kamerverhuurpand exploiteren of doen exploiteren.
    4.4.    Het voorgaande houdt in dat het college ten onrechte [appellanten] een last onder dwangsom heeft opgelegd wegens overtreding van artikel 5.47 van de APV. De rechtbank heeft dat ten onrechte niet onderkend. De betogen van [appellanten] dat het college in redelijkheid van het opleggen van de last had moeten afzien en dat de begunstigingstermijn niet redelijk was, behoeven daarom geen bespreking meer.
        Het betoog slaagt.
    Conclusie
    5.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 13 januari 2020 van het college alsnog gegrond verklaren. Dat besluit komt wegens strijd met artikel 5.47 van de APV voor vernietiging in aanmerking. De Afdeling zal verder bepalen dat het besluit van 14 mei 2019 zal worden herroepen en dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
    6.    Het college moet op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten worden veroordeeld.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.    vernietigt de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Gelderland van 17 maart 2020 in zaken nrs. 20/889 en 20/927;
    III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    IV.    vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Apeldoorn van 13 januari 2020, kenmerk VR/RAV/HK/DOS-2019-054307;
    V.    herroept het besluit van 14 mei 2019, kenmerk 2019-315002;
    VI.    bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
    VII.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Apeldoorn tot vergoeding van bij [appellant A] en [appellant B] in verband met de behandeling van het bezwaar opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1068,00 (zegge: duizendachtenzestig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VIII.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Apeldoorn tot vergoeding van bij [appellant A] en [appellant B] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2136,00 (zegge: tweeduizend honderdzesendertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    IX.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Apeldoorn aan [appellant A] en [appellant B] het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van € 443,00 (zegge: vierhonderddrieënveertig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. H.G. Sevenster, voorzitter, en mr. N. Verheij en mr. A. ten Veen, leden, in tegenwoordigheid van mr. P. Klein, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.   
    w.g. Klein
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 13 januari 2021
    176-857.