ECLI:NL:RVS:2019:4160, Raad van State, 11-12-2019, 201808315/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-12-11 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 23 oktober 2017 heeft de minister van Infrastructuur en Milieu aan [appellant] een schadevergoeding toegekend van € 21.000,00, te vermeerderen met de wettelijke rente ter hoogte van € 999,24 en een vergoeding voor de kosten van bijstand door een deskundige ter hoogte van € 5.305,36.

201808315/1/A2.
    Datum uitspraak: 11 december 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    en
    de minister van Infrastructuur en Waterstaat,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 23 oktober 2017 heeft de minister van Infrastructuur en Milieu aan [appellant] een schadevergoeding toegekend van € 21.000,00, te vermeerderen met de wettelijke rente ter hoogte van € 999,24 en een vergoeding voor de kosten van bijstand door een deskundige ter hoogte van € 5.305,36.
    Bij besluit van 26 april 2018 heeft de minister van Infrastructuur en Waterstaat (hierna: de minister) het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard voor zover dat bezwaar is gericht tegen de hoogte van de vergoeding voor de kosten van bijstand door een deskundige, aan [appellant] een aanvullende vergoeding voor die kosten ter hoogte van € 1.658,40 toegekend en het bezwaar voor het overige ongegrond verklaard.
    Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
    De minister heeft een verweerschrift ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 september 2019, waar [appellant], bijgestaan door mr. J. van Groningen, advocaat te Middelharnis, en door [gemachtigde], en de minister, vertegenwoordigd door mr. F.J.G. Peters-van den Elsen, zijn verschenen.
    Overwegingen
    1.    Onder de minister wordt hierna tevens verstaan: diens rechtsvoorganger.
        Inleiding
    2.    [appellant] is eigenaar van twee bedrijfswoningen met bijbehorende bedrijfsopstallen aan de [locatie] te Haaksbergen en tevens eigenaar of pachter van een aantal in de buurt van de bedrijfswoningen gelegen percelen. Hij is aldaar exploitant van een melkveehouderij.
        Op 12 augustus 2015 heeft [appellant] de minister verzocht om vergoeding van de schade die hij ten gevolge van het bij besluit van 20 augustus 2013 vastgestelde Tracébesluit N18 Varsseveld - Enschede (hierna: het Tracébesluit) heeft geleden. Het Tracébesluit voorziet voor het tracégedeelte tussen Groenlo en Haaksbergen in de aanleg van het nieuwe tracé van de N18 in de nabijheid van de bedrijfswoningen. Volgens [appellant] leidt dit tot een waardevermindering van de bedrijfswoningen. Verder loopt het tracé over de huiskavel, zodat een deel van de huiskavel, na de aanleg van het tracé, aan de andere kant van de weg komt te liggen. Volgens [appellant] leidt dit tot een waardevermindering van zijn agrarisch bedrijf en tot beperking van de uitbreidingsmogelijkheden ervan.
        Besluitvorming
    3.    De minister heeft aan het besluit van 23 oktober 2017 een advies van de adviescommissie als bedoeld in artikel 15 van de Beleidsregel nadeelcompensatie Infrastructuur en Milieu 2014 (hierna: de adviescommissie) van 25 september 2017 ten grondslag gelegd. In dat advies is, samengevat weergegeven, onder meer het volgende uiteengezet.
        Voor de aanleg van het nieuwe tracé was grond benodigd die in eigendom of erfpacht was bij [appellant]. De Staat heeft met [appellant] minnelijke overeenstemming bereikt over de grondverwerving door de Staat. Bij koopovereenkomst van 28 mei 2014 heeft de Staat van [appellant] (het recht op erfpacht op) een aantal perceelgedeelten gekocht en daarvoor een schadeloosstelling van € 135.000,00 betaald.
        Het Tracébesluit is de planologische grondslag voor de aanleg van de nieuwe N18. De door [appellant] gestelde waardevermindering van zijn bedrijfswoningen en agrarisch bedrijf vloeit rechtstreeks voort uit deze nieuwe planologische grondslag. Voor zover het verzoek om schadevergoeding op deze schadeposten ziet, wordt het beoordeeld naar de maatstaven voor tegemoetkoming in planschade. Uit de jurisprudentie van de Afdeling (onder meer de uitspraak van 3 juli 2013, ECLI:NL:RVS:2013:160) valt af te leiden dat die maatstaven van overeenkomstige toepassing zijn op schadevergoeding krachtens artikel 22 van de Tracéwet.
        Vaststaat dat de nieuwe N18 de percelen, die ten dienste staan aan het agrarisch bedrijf van [appellant], doorsnijdt. Waar hij vroeger over een aaneengesloten grondareaal beschikte, ligt onder het nieuwe planologische regime een deel van de erfpachtgronden aan de andere zijde van de N18. Deze doorsnijding wordt primair veroorzaakt door de eigendomsontneming in het kader van de minnelijke regeling en is geen nadelige planologische verandering.
        Het Tracébesluit leidt voor de bedrijfswoningen tot een ingrijpende wijziging van de omgevingskwaliteit en een ernstig verslechterde geluidsituatie. De totale waarde van de bedrijfswoningen met bijbehorende ondergrond is op de peildatum van de inwerkingtreding van het Tracébesluit op 11 september 2013 gedaald van € 300.000,00 naar € 273.000,00. De schade bedraagt derhalve € 27.000,00.
        De waarde van de bedrijfsopstallen en de agrarische percelen is niet verminderd. De komst van de nieuwe N18 heeft geen invloed op de bedrijfsvoering van [appellant]. Hij kan de huidige bedrijfsvoering ter plaatse voortzetten en wordt daarin niet belemmerd door de komst van de nieuwe N18. [appellant] wordt niet gevolgd in de stelling dat de uitbreidingsmogelijkheden van zijn bedrijf teniet zijn gedaan en dat de waarde van zijn agrarisch bedrijf daardoor is verminderd. Aan de oostzijde is het agrarische bedrijf van zijn neef gelegen. Daardoor was uitbreiding naar de oostzijde niet mogelijk. Verder zou een redelijk denkend en handelend koper onder het oude planologische regime niet bereid zijn een hogere prijs voor de bedrijfsopstallen en agrarische percelen te betalen vanwege de mogelijkheid dat de aan de westzijde gelegen agrarische gronden in de toekomst in de verkoop komen. Die koper zou zich, gezien de reeds bestaande druk op de agrarische grondmarkt in de omgeving, realiseren dat zelfs als nabijgelegen gronden in de verkoop komen, het bepaald geen gegeven is dat hij deze gronden ook in eigendom zal kunnen verwerven. Van een meerwaarde van de bedrijfsopstallen en agrarische percelen vanwege de ligging ervan was onder het oude planologische regime geen sprake.
        De omvang van het normale maatschappelijke risico, bedoeld in artikel 6.2, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro), is niet groter dan het wettelijk forfait van artikel 6.2, tweede lid, aanhef en onder b, van die wet. Dat brengt met zich dat een deel van de schade, gelijk aan twee procent van de waarde van de woningen onmiddellijk vóór het opkomen ervan (€ 6.000,00), voor rekening van [appellant] blijft.
    4.    De minister heeft het besluit van 23 oktober 2017 in bezwaar gehandhaafd onder verwijzing naar een aanvullend advies van de adviescommissie van 9 maart 2018. In dat aanvullend advies is, samengevat weergegeven, onder meer het volgende uiteengezet.
        Met de koopovereenkomst van 28 mei 2014 is met inachtneming van de bepalingen van de Onteigeningswet een vergoeding betaald voor alle schade die [appellant] als rechtstreeks en noodzakelijk gevolg van de eigendomsontneming en erfpachtbeëindiging heeft geleden. Niet slechts wordt een vergoeding geacht te zijn betaald voor het verlies van 0.38.57 hectare grond in eigendom en 2.36.67 hectare grond in erfpacht, maar ook voor de waardevermindering van het overblijvende. Het nadeel van de doorsnijding van de huiskavel die met de inwerkingtreding van het Tracébesluit mogelijk is gemaakt, is een nadeel dat vergoed wordt geacht te zijn in de schadeloosstelling, zoals betaald met de koopovereenkomst. Het is geen nadeel dat ten titel van nadeelcompensatie nogmaals voor vergoeding in aanmerking komt.
        Uit een arrest van de Hoge Raad van 22 december 2017 (ECLI:NL:HR:2017:3109) valt af te leiden dat het restant van de huiskavel als gevolg van de doorsnijding door het tracé van de N18 een waardevermindering ondergaat. Deze waardevermindering komt op grond van artikel 41 van de Onteigeningswet voor vergoeding in aanmerking. Omdat met de koopovereenkomst met inachtneming van de bepalingen van de Onteigeningswet een vergoeding is betaald voor alle schade die [appellant] als rechtstreeks en noodzakelijk gevolg van de eigendomsontneming en erfpachtbeëindiging heeft geleden, is ook deze schade, bestaande uit de waardevermindering van het overblijvende, reeds vergoed.
        Beroep
    5.    [appellant] betoogt dat met de koopovereenkomst van 28 mei 2014 geen vergoeding is betaald voor alle schade die hij als rechtstreeks en noodzakelijk gevolg van de eigendomsontneming en erfpachtbeëindiging heeft geleden. Hij voert aan dat geen overeenstemming is bereikt over de vergoeding van alle schade. In de koopovereenkomst is bepaald dat een eventuele vergoeding van planschade of nadeelcompensatie niet in de schadeloosstelling is begrepen. De schadeloosstelling had geen betrekking op de waardevermindering van het overblijvende, waardoor een aanzienlijk nadeel resteert, waarvoor de minister alsnog een vergoeding dient toe te kennen.  Verder is evenmin overeenstemming bereikt over de vergoeding van de waardevermindering van het agrarisch bedrijf. Het verlies aan grondareaal heeft grote gevolgen voor de bedrijfsvoering. Niet valt in te zien dat het substantieel verkleinen van het grondareaal geen nadeelcompensatie rechtvaardigt. Bij een gelijkblijvende omvang had [appellant] de vergunde en aanwezige stalruimte volledig kunnen benutten voor het houden van 120 melkkoeien. In de nieuwe situatie is er nog slechts ruimte voor het  houden van 75 melkkoeien, waardoor het bedrijf incourant en onverkoopbaar is, aldus [appellant].
    5.1.    Uit de jurisprudentie van de Afdeling (onder meer de uitspraak van 18 oktober 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2805) valt af te leiden dat de maatstaven voor tegemoetkoming in planschade van overeenkomstige toepassing zijn op schadevergoeding krachtens artikel 22 van de Tracéwet.
    5.2.    In de overzichtsuitspraak in planschadezaken van 28 september 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:2582) heeft de Afdeling onder meer het volgende overwogen.
        Voor de beoordeling van een aanvraag om een tegemoetkoming in planschade dient te worden onderzocht of de aanvrager als gevolg van de desbetreffende wijziging van het planologische regime in een nadeliger positie is komen te verkeren en schade lijdt of zal lijden. Hiertoe dient het planologische regime na de inwerkingtreding van de wijziging, waarvan gesteld wordt dat deze schade heeft veroorzaakt, te worden vergeleken met het onmiddellijk daaraan voorafgaande planologische regime.
        Vereist is een rechtstreeks oorzakelijk verband met het nieuwe planologische regime.
        De datum waarop het gestelde schadeveroorzakend besluit in werking is getreden, heeft te gelden als peildatum voor het antwoord op de vraag of als gevolg van een onherroepelijk geworden besluit als bedoeld in artikel 6.1, tweede lid, van de Wro, schade is geleden.
        Planschade komt, ingevolge artikel 6.1, eerste lid, van de Wro slechts voor tegemoetkoming in aanmerking voor, zover de tegemoetkoming  niet voldoende anderszins is verzekerd.
    5.3.    In de koopovereenkomst is bepaald dat 0.38.57 hectare grond in eigendom en 2.36.67 hectare grond in erfpacht voor een bedrag van € 135.000,00 wordt verkocht en dat in dat bedrag alle schadeloosstellingen zijn begrepen, inclusief de tegemoetkoming in de kosten voor deskundige bijstand, met uitzondering van een eventuele vergoeding van planschade of nadeelcompensatie.
    5.4.    Ter zitting heeft [appellant] desgevraagd meegedeeld dat het geschil uitsluitend betrekking heeft op de hoogte van de tegemoetkoming voor de waardevermindering van het overblijvende. De minister heeft [appellant] alleen voor de waardevermindering van de bedrijfswoningen met de daarbij behorende gronden een tegemoetkoming toegekend. [appellant] stelt zich op het standpunt dat de minister ten onrechte geen tegemoetkoming heeft toegekend voor de waardevermindering van de overige opstallen en gronden en voor de waardevermindering van het agrarisch bedrijf. Daarbij gaat het niet om schade als gevolg van een toename van geluidbelasting vanwege het wegverkeer op gronden die niet zijn eigendom zijn, maar om schade als gevolg van de verbreking van de eenheid van het bedrijfsareaal, omdat het bedrijfsareaal na de aanleg van het nieuwe tracé van de N18 in tweeën is verdeeld.
    5.5.    De bestuursrechter treedt niet in de vraag of de door [appellant] en de Staat overeengekomen koopprijs toereikend was, de vraag of bij het overeenkomen van die koopprijs is gehandeld in overeenstemming met het onteigeningsrecht en de vraag of de overeenkomst onder invloed van wilsgebreken bij [appellant] tot stand is gekomen. Dat is niet aan de bestuursrechter, maar aan de burgerlijke rechter. De Afdeling zal zich beperken tot de vraag of aanleiding bestaat om op de voet van artikel 22 van de Tracéwet een tegemoetkoming in de gestelde schade te verlenen. Daarvoor bestaat slechts aanleiding, gezien de overzichtsuitspraak in planschadezaken van 28 september 2016, indien tussen de schade en het Tracébesluit een rechtstreeks oorzakelijk verband bestaat.
    5.6.    [appellant] stelt dat hij de eigendom of het erfpachtrecht van de gronden niet had verkocht als de minister het Tracébesluit niet had genomen. Indien deze stelling juist is en de door [appellant] geleden schade zonder het Tracébesluit niet was ontstaan, rechtvaardigt dat echter nog niet de conclusie dat de schade in een zodanig nauw verband tot het Tracébesluit staat, dat de schade de minister, mede gezien de aard van de aansprakelijkheid en van de schade, als een rechtstreeks gevolg van het Tracébesluit kan worden toegerekend.
        Op de peildatum van de inwerkingtreding van het Tracébesluit - 11 september 2013 - was [appellant] nog eigenaar of erfpachter van de in de koopovereenkomst van 28 mei 2014 bedoelde gronden en was de aanleg van het nieuwe tracé van de N18 niet mogelijk. Destijds was de eenheid van het bedrijfsareaal nog niet doorbroken. Het ontstaan van de door [appellant] gestelde schade was slechts mogelijk nadat hij privaatrechtelijke toestemming had gegeven voor het gebruik van de gronden als weg, of nadat hij de eigendom of het erfpachtrecht van de gronden had verkocht en geleverd, of nadat de eigendom van de gronden door onteigening op de Staat was overgegaan. Bij onteigening was [appellant], gelet op de relevante bepalingen van de Onteigeningswet, verzekerd van een volledige schadeloosstelling. [appellant] heeft echter gekozen voor een minnelijke regeling door middel van de koopovereenkomst van 28 mei 2014. Dat in deze overeenkomst is bepaald dat een eventuele vergoeding van planschade of nadeelcompensatie niet in de verkoopprijs is begrepen, laat onverlet dat daarin niet is bepaald dat de minister bij een aanvraag om tegemoetkoming in planschade of nadeelcompensatie voorbij zal gaan aan de in de jurisprudentie gestelde eis dat tussen de gestelde schade en het Tracébesluit een rechtstreeks oorzakelijk verband bestaat. Dat verband ontbreekt. De minister heeft - alleen al hierom - geen aanleiding hoeven zien voor toekenning van de in deze procedure aangevraagde tegemoetkoming in de schade. Daarvan uitgaande, is niet van belang of, zoals de minister in het besluit van 26 april 2018 heeft aangevoerd, maar [appellant] heeft bestreden, tegemoetkoming in de schade anderszins is verzekerd door middel van de bij de koopovereenkomst vastgestelde koopsom.
        Het betoog faalt.
        Conclusie
    6.    Het beroep is ongegrond.
    7.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart het beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. B.J. van Ettekoven, voorzitter, en mr. B.P.M. van Ravels en mr. B.J. Schueler, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.J.R. Hazen, griffier.
    w.g. Van Ettekoven    w.g. Hazen
    voorzitter    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 11 december 2019
    452.