ECLI:NL:RVS:2011:BT2164, Raad van State, 21-09-2011, 201011545/1/H1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2011-09-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 20 oktober 2009 heeft het college [appellant] onder oplegging van een dwangsom van € 20.000,00 ineens gelast de loods op het perceel aan de Oude Diepenheimseweg te Geesteren (hierna: het perceel) vóór 1 januari 2010 te verwijderen en verwijderd te houden.

201011545/1/H1.
      Datum uitspraak: 21 september 2011
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te Borculo, gemeente Berkelland,
    
    tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Zutphen van 3 november 2010 in zaak nrs. 10/849 en 10/850 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Berkelland.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 20 oktober 2009 heeft het college [appellant] onder oplegging van een dwangsom van € 20.000,00 ineens gelast de loods op het perceel aan de Oude Diepenheimseweg te Geesteren (hierna: het perceel) vóór 1 januari 2010 te verwijderen en verwijderd te houden.
    
    Bij besluit van 7 mei 2010 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Het college heeft de begunstigingstermijn verlengd tot zes weken na de verzenddatum van dit besluit.
    
    Bij besluit van 28 mei 2010 heeft het college de begunstigingstermijn verlengd tot 1 juli 2010.
    
    Bij uitspraak van 17 juni 2010 heeft de voorzieningenrechter het besluit van 7 mei 2010 geschorst tot zes weken na de uitspraak in de beroepszaak.
    
    Bij uitspraak van 3 november 2010, verzonden op dezelfde dag, heeft de voorzieningenrechter het door [appellant] tegen het besluit van 7 mei 2010 ingestelde beroep ongegrond verklaard, de op 17 juni 2010 uitgesproken schorsing van het besluit van 7 mei 2010 opgeheven en het verzoek om voorlopige voorziening afgewezen. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 1 december 2010, hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [appellant] heeft nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 juni 2011, waar [appellant], bijgestaan door mr. M.H.M. Deppenbroek, advocaat te Doetinchem, en het college, vertegenwoordigd door M.G.J. Lubberink, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Ter zitting heeft [appellant] zijn hoger beroepsgronden dat de voorzieningenrechter niet bevoegd was tot het onmiddellijk doen van uitspraak in de bodemzaak met toepassing van artikel 8:86, eerste lid van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) en dat de voorzieningenrechter ten onrechte de schorsing van het besluit van 7 mei 2010 heeft opgeheven, ingetrokken.
    
    2.2. Ter zitting heeft het college verklaard dat het geen besluit omtrent de invordering van de door [appellant] verbeurde dwangsommen zal nemen dan 4 weken na het verzenden van deze uitspraak.
    
    2.3. Bij besluit van 3 mei 2004 heeft het college aan [appellant] krachtens artikel 17, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: de WRO) voor een periode van ten hoogste vijf jaar tijdelijke vrijstelling en bouwvergunning verleend voor het bouwen van een schuur op het perceel.
    
    Ingevolge artikel 9.1.9. van de Invoeringswet Wet ruimtelijke ordening wordt een vrijstelling als bedoeld in artikel 17 van de WRO gelijk gesteld met een ontheffing als bedoeld in artikel 3.22 van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro).
    
    Ingevolge artikel 3.22, eerste lid, van de Wro, voor zover thans van belang, kunnen burgemeester en wethouders met het oog op de voorziening in een tijdelijke behoefte voor een bepaalde termijn ontheffing verlenen van een bestemmingsplan. Deze termijn kan ten hoogste vijf jaren belopen.
    
    Ingevolge 3.22, derde lid, is na het verstrijken van de in het eerste lid genoemde termijn degene aan wie ontheffing is verleend of zijn rechtsopvolger onder algemene titel verplicht de met het bestemmingsplan strijdige situatie te zijner keuze hetzij in de oorspronkelijke toestand te herstellen hetzij met het bestemmingsplan in overeenstemming te brengen.
    
    2.4. Niet in geschil is dat [appellant] de schuur op het perceel ten tijde van het besluit van 20 oktober 2009 niet had verwijderd. [appellant] heeft daarom gehandeld in strijd met artikel 3.22, derde lid, van de Wro, zodat het college terzake handhavend kon optreden.
    
    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    2.5. [appellant] betoogt dat de voorzieningenrechter ten onrechte heeft geoordeeld dat geen concreet zicht op legalisering bestond. Daartoe voert hij aan dat de voorzieningenrechter niet is ingegaan op de argumenten die hij ter zake heeft aangevoerd.
    
    2.5.1. Het college heeft in het besluit op bezwaar van 7 mei 2010, gelezen in samenhang met het besluit van 20 oktober 2009, vermeld dat het bestemmingsplan "Buitengebied Borculo" nog steeds van kracht is en dat het niet van dat bestemmingsplan wil afwijken omdat dit leidt tot ongewenste precedentwerking. Daartoe heeft het college overwogen dat de raad van de gemeente bij beoordeling van een verzoek om herziening van het bestemmingsplan heeft geconcludeerd dat de loods tevens in strijd is met het Streekplan, de Ruimtelijke Visie Buitengebied en de Uitgangspuntennotitie bestemmingsplan Buitengebied Berkelland.
    
    Zoals de voorzieningenrechter terecht, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 28 november 2007 in zaak nr. 200702722/1, heeft overwogen, volstaat in beginsel het enkele feit dat het college niet bereid is vrijstelling te verlenen voor het oordeel dat geen concreet zicht op legalisering bestaat. Er bestaat geen grond om daar ten aanzien van het weigeren van een ontheffing als bedoeld in de Wro anders over te oordelen. De voorzieningenrechter heeft terecht en op goede gronden overwogen dat geen aanknopingspunten bestaan voor het oordeel dat op voorhand moet worden geconcludeerd dat het ter zake door het college ingenomen standpunt onjuist is.
    
    2.6. [appellant] betoogt verder dat de voorzieningenrechter zijn beroep op het vertrouwensbeginsel ten onrechte heeft verworpen. Daartoe voert hij aan dat J. Keizer, Bureauhoofd VROM bij de gemeente Berkelland (hierna: Keizer), concrete toezeggingen heeft gedaan dat hij geen nadelige gevolgen zou ondervinden van het aanvragen van een tijdelijke bouwvergunning. Hierbij verwijst [appellant] onder meer naar een brief van 8 april 2009 van J. Bijker, een makelaar die [appellant] heeft geadviseerd, en een advies van M.W.C. Brugman, een ambtenaar bij de gemeente, van 17 maart 2004. Verder voert [appellant] aan dat de voorzieningenrechter ten onrechte heeft afgezien van het horen van hem en Bijker als getuigen. Voorts voert hij aan dat de toezeggingen van Keizer aan het college zijn toe te rekenen.
    
    2.6.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 26 november 2008 in zaak nr. 200801122/1), is voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel nodig dat er aan het bestuursorgaan toe te rekenen concrete, ondubbelzinnige toezeggingen zijn gedaan door een daartoe bevoegd persoon, waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend.
    
    2.6.2. Bij brief van 8 april 2009 heeft Bijker verklaard dat enkele gesprekken hebben plaatsgevonden met Keizer waarbij hij aanwezig is geweest. Volgens Bijker heeft Keizer in deze gesprekken te kennen gegeven dat de bouw van een schuur met een tijdelijke vergunning in de toekomst gelegaliseerd zou worden.
    
    Uit deze verklaring kan niet worden afgeleid dat Keizer de toezegging heeft gedaan dat [appellant], indien hij een aanvraag om een tijdelijke bouwvergunning zou indienen, daarvan geen nadelige gevolgen zou ondervinden. Daarbij is van belang dat uit deze verklaring niet kan worden afgeleid of de daarin genoemde gesprekken met Keizer hebben plaatsgevonden vóór of na het indienen van de aanvraag om tijdelijke bouwvergunning op 23 maart 2004, zodat onduidelijk is of [appellant] de aanvraag om tijdelijke bouwvergunning heeft ingediend naar aanleiding van deze gesprekken. Deze verklaring moet aldus worden begrepen dat Keizer in een gesprek met [appellant] zou hebben gezegd dat de bouw van de schuur in de toekomst gelegaliseerd zou worden met een tijdelijke bouwvergunning, hetgeen bij besluit van het college van 3 mei 2004 ook is gebeurd. Bovendien is van belang dat Keizer per e-mailbericht van 3 februari 2009 uitdrukkelijk heeft weersproken dat hij [appellant] zou hebben geantwoord, zoals door deze gesteld, 'dat het wel goed komt' op de door [appellant] gestelde vraag of aan de keuze voor een tijdelijke vrijstelling nadelen zouden zijn verbonden.
    
    Verder kan uit een advies van Brugman, een ambtenaar bij de gemeente, van 17 maart 2004 evenmin worden afgeleid dat Keizer voormelde toezegging zou hebben gedaan. In dit advies is vermeld dat het bestemmingsplan geen mogelijkheden c.q. vrijstellingen biedt om de schuur mogelijk te maken. Geadviseerd wordt om in principe mee te werken aan het opstarten van de toepassing van artikel 19, eerste lid, van de WRO/ artikel 6a van de WRO, aldus het advies. Voorts staat in het advies niet, zoals [appellant] stelt, de handgeschreven tekst "eerst vrijstelling 17 WRO te volgen door vrijstelling 19.1 WRO", maar "17 WRO met mogelijkheid tot 19.1 WRO".
    
    Ook aan de overige door [appellant] overgelegde gedingstukken kan niet de betekenis worden gehecht, die hij daaraan toegekend wil zien.
    
    Het vorenstaande in aanmerking genomen heeft [appellant] niet aannemelijk gemaakt dat Keizer concrete toezeggingen heeft gedaan dat [appellant] geen nadelige gevolgen zou ondervinden van het aanvragen van een tijdelijke bouwvergunning. De hoger beroepsgrond van [appellant] dat de rechtbank heeft miskend dat de gestelde toezeggingen van Keizer aan het college kunnen worden toegerekend, behoeft reeds daarom geen beoordeling.
    
    Voorts heeft de rechtbank, mede gelet op de omstandigheid dat de tekst van artikel 8:63, tweede lid, van de Awb hem daartoe enige discretie geeft, kunnen afzien van het horen van de getuigen [appellant] en Bijker. Aangezien beiden hun versie van het verhaal al hadden gegeven, heeft de voorzieningenrechter terecht kunnen oordelen dat dit redelijkerwijs niet kon bijdragen aan de beoordeling van de zaak. Ook heeft de rechtbank kunnen afzien van het oproepen van Keizer als getuige als bedoeld in artikel 8:63, derde lid, van de Awb, zoals door [appellant] wordt betoogd, nu het standpunt van Keizer reeds duidelijk in zijn e-mailbericht van 3 februari 2009 was verwoord en door de overgelegde stukken niet overtuigend wordt weersproken.
    
    2.7. [appellant] betoogt voorts dat de voorzieningenrechter niet heeft onderkend dat handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoorde te worden afgezien. Daartoe voert hij aan dat de loods een agrarische functie heeft en past in de omgeving. Voorts voert hij daartoe aan dat er geen omwonenden zijn die bezwaar hebben tegen de loods.
    
    2.7.1. Dit betoog faalt. De aanwezigheid van de loods op het perceel verdraagt zich niet met artikel 3.22, derde lid, van de Wro, hetgeen niet kan worden aangemerkt als een incidentele overtreding of een overtreding van geringe ernst. Reeds daarom doet zich geen situatie voor waarbij handhavend optreden zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van handhavend optreden behoort te worden afgezien.
    
    2.8. [appellant] betoogt verder dat de voorzieningenrechter niet heeft onderkend dat de hoogte van de dwangsom niet in redelijke verhouding staat tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van het dwangsombesluit. [appellant] voert daartoe aan dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd waarom de hoogte van de dwangsom afwijkt van het beleid als neergelegd in de notitie "Handhaafbeleid - gemeente Berkelland" van 17 maart 2009 (hierna: de notitie) en voorts dat de hoogte van de dwangsom buitenproportioneel is en ten onrechte in één keer wordt verbeurd.
    
    2.8.1. Ingevolge artikel 5:32b, eerste lid, van de Awb stelt het bestuursorgaan de dwangsom vast hetzij op een bedrag ineens, hetzij op een bedrag per tijdseenheid waarin de last niet is uitgevoerd, dan wel per overtreding van de last.
    
    Ingevolge artikel 5:32b, derde lid, van de Awb staan de bedragen in redelijke verhouding tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsom.
    
    2.8.2. Dit betoog faalt. In de notitie staat dat voor het oprichten of veranderen van een bouwwerk zonder reguliere bouwvergunning een maximale dwangsom wordt opgelegd van € 50.000,00. De hoogte van de bij besluit van 7 mei 2010 gehandhaafde dwangsom van € 20.000,00 is daarmee niet in strijd. Voorts heeft het college te kennen gegeven dat dit maximum bedrag in de praktijk wordt opgelegd ten aanzien van grotere bouwwerken dan de loods op het perceel, zoals woningen, en dat voor kleine schuren een bedrag wordt gehanteerd van ongeveer € 5.000,00. Gelet op deze vaste gedragslijn van het college en in aanmerking genomen dat van de dwangsom een zodanige prikkel moet uitgaan, dat de opgelegde last wordt nagekomen en verbeurte van de dwangsom wordt voorkomen, is de hoogte van deze dwangsom, die betrekking heeft op een schuur met een oppervlakte van ongeveer 120 m², niet onevenredig hoog. Dat de dwangsom in één keer wordt verbeurd maakt dat niet anders.
    
    2.9. [appellant] betoogt ten slotte dat de rechtbank heeft miskend dat handhavend optreden in strijd is met het beleid als neergelegd in de notitie. Hij voert daartoe aan dat de notitie vermeldt dat op de bestaande bouwvoorraad, waaronder de woningvoorraad, geen actief toezicht wordt gehouden.
    
    2.9.1. Dit betoog faalt. De omstandigheid dat het college volgens het beleid geen actief toezicht houdt door middel van gerichte controles op de bestaande bouwvoorraad, betekent niet dat het van handhavend optreden diende af te zien, nu de overtreding op een andere manier was vastgesteld.
    
    2.10. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    2.11. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.H. van Kreveld, voorzitter, en mr. B.P. Vermeulen en mr. J. Hoekstra, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.A.W. van Leeuwen, ambtenaar van staat.
    
    
      w.g. Van Kreveld w.g. Van Leeuwen
      voorzitter ambtenaar van staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 21 september 2011
    
    543.