ECLI:NL:RVS:2018:833, Raad van State, 14-03-2018, 201703176/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-03-14 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 16 juli 2015 heeft de minister, voor zover thans van belang, op een verzoek daartoe van Tennet TSO B.V., gevestigd te Arnhem, krachtens artikel 2, vijfde lid, van de Belemmeringenwet Privaatrecht (hierna: de BP) [appellante] en anderen de plicht opgelegd tot het gedogen van de aanleg en instandhouding van een 150-kV ondergrondse hoogspanningsverbinding met bijkomende werken op een aantal percelen in de gemeenten Heerhugowaard en Koggenland.

201703176/1/A3.
    Datum uitspraak: 14 maart 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellante], gevestigd te [plaats], en anderen (hierna: [appellante] en anderen),
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 2 maart 2017 in zaak nr. 16/314 in het geding tussen:
    
    [appellante] en anderen
    
    en
    
    de minister van Infrastructuur en Milieu (thans: de minister van Infrastructuur en Waterstaat).
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 16 juli 2015 heeft de minister, voor zover thans van belang, op een verzoek daartoe van Tennet TSO B.V., gevestigd te Arnhem, krachtens artikel 2, vijfde lid, van de Belemmeringenwet Privaatrecht (hierna: de BP) [appellante] en anderen de plicht opgelegd tot het gedogen van de aanleg en instandhouding van een 150-kV ondergrondse hoogspanningsverbinding met bijkomende werken op een aantal percelen in de gemeenten Heerhugowaard en Koggenland.
    
    Bij besluit van 9 december 2015 heeft de minister de daartegen door [appellante] en anderen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 2 maart 2017 heeft de rechtbank het daartegen door [appellante] en anderen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben [appellante] en anderen hoger beroep ingesteld.
    
    De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 februari 2018, waar [appellante] en anderen, vertegenwoordigd door mr. A.P. van Delden, advocaat te Den Haag, de minister, vertegenwoordigd door mr. A. Divis-Stein, advocaat te Utrecht, en mr. J.H. van Dijk-Berends, en Tennet, vertegenwoordigd door mr. C.H.R.M. van der Hoeven, advocaat te Amsterdam, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1.    [appellante] en anderen zijn rechthebbenden op een aantal agrarische percelen in de gemeenten Heerhugowaard en Koggenland. Tennet heeft geprobeerd met [appellante] en anderen overeenstemming te bereiken over de vestiging van een opstalrecht met het oog op het gebruik van deze percelen voor de aanleg en instandhouding van een 150-kV ondergrondse hoogspanningsverbinding met bijkomende werken. De ondergrondse hoogspanningsverbinding is volgens Tennet nodig in verband met de toenemende behoefte aan transportcapaciteit voor electriciteit om ook in de toekomst de leveringszekerheid in de regio West-Friesland te kunnen blijven garanderen. Omdat met [appellante] en anderen geen overeenstemming kon worden bereikt, heeft Tennet de minister verzocht hun de plicht op te leggen de aanleg en instandhouding van de ondergrondse hoogspanningsverbinding met bijkomende werken op hun percelen te gedogen. De minister heeft dit verzoek bij het besluit van 16 juli 2015 ingewilligd en dit besluit bij het besluit van 9 december 2015 gehandhaafd.  
    
    2.    [appellante] en anderen betogen dat de rechtbank ten onrechte hun beroepsgrond heeft verworpen dat Tennet geen serieuze en redelijke poging heeft ondernomen om langs minnelijke weg tot overeenstemming te komen en de minister hun derhalve ten onrechte de gedoogplicht heeft opgelegd. Hiertoe voeren zij aan dat aanvaarding van de door Tennet aangeboden standaardovereenkomst tot vestiging van een opstalrecht met bijbehorende algemene bepalingen niet zou hebben geleid tot een rechtsverhouding die vergelijkbaar is met de rechtsverhouding die door oplegging van een gedoogplicht ontstaat. Dit is volgens hen niet te rijmen met het uitgangspunt van de BP dat oplegging van een gedoogplicht het uiterste middel is. Hierbij verwijzen zij naar de praktijk van minnelijke verwerving van eigendomsrecht, waarbij pleegt te worden gestreefd naar een vergoeding die vergelijkbaar is met de hoogte van de schadeloosstelling bij toepassing van de Onteigeningswet. Voorts voeren [appellante] en anderen aan dat uit logboeken van Tennet weliswaar de frequentie en inhoud van hun contact in het kader van minnelijk overleg blijkt, maar dat die logboekinformatie onvoldoende is om te kunnen vaststellen of Tennet bij de onderhandelingen geen pressie heeft uitgeoefend en met hun belangen rekening heeft gehouden. Voorts stellen zij dat de rechtbank ten onrechte is uitgegaan van de stellingen van Tennet dat in de praktijk vaak zowel door Tennet als door andere private partijen en overheidsdiensten zakelijke rechten worden gevestigd op basis van de ook aan [appellante] en anderen aangeboden standaardovereenkomst, waarover door Tennet en LTO Nederland overeenstemming is bereikt. Volgens hen staan veel leden van LTO Nederland niet achter de bereikte overeenstemming en hebben andere belangenorganisaties, zoals de Federatie Particulier Grondbezit, daarvan afstand genomen, en blijkt uit de praktijk dat overheidsdiensten de standaardovereenkomst niet steeds gebruiken. Het is niet mogelijk om van de aangeboden standaardovereenkomst af te wijken en de bijbehorende algemene bepalingen bevatten onredelijke en onredelijk bezwarende bedingen, aldus [appellante] en anderen. Volgens hen had de rechtbank tot op zekere hoogte zelf de redelijkheid daarvan moeten toetsen, omdat zij anders alleen toetsing door de burgerlijke rechter kunnen vragen na het sluiten van een overeenkomst. Ten slotte voeren zij aan dat de verboden ter bescherming van de hoogspanningsverbinding die Tennet contractueel wil vastleggen, strenger zijn dan de verboden die van toepassing zijn op grond van het geldende bestemmingsplan en dat dit verschil in beschermingsniveau eveneens onredelijk is.
    
    2.1.    Artikel 1 van de BP luidt: "Wanneer ten behoeve van openbare werken […] die ingevolge eene door het openbaar gezag verleende concessie worden of zijn tot stand gebracht, terwijl het openbaar belang door Ons of van Onzentwege is erkend, […] een werk noodig is, waarvoor duurzaam of tijdelijk gebruik moet worden gemaakt van onroerende zaken, kan ieder die eenig recht heeft ten aanzien van die zaken, behoudens recht op schadevergoeding, worden verplicht te gedoogen, dat zoodanig werk wordt aangelegd en in stand gehouden, indien naar het oordeel van Onzen Minister van Waterstaat de belangen van de rechthebbende redelijkerwijs onteigening niet vorderen en in het gebruik van de zaken niet meer belemmering wordt gebracht, dan redelijkerwijs voor den aanleg en de instandhouding van het werk noodig is."
    
        Artikel 2, eerste lid, luidt: "Is met de rechthebbenden ten aanzien van enige onroerende zaak geen overeenstemming verkregen, dan worden ten verzoeke van dengene, wien het werk aangaat, door den burgemeester der gemeente, waarbinnen die zaak is gelegen, gedurende veertien dagen ten gemeentehuize ter inzage gelegd:
    
    1˚. eene beschrijving van het gedeelte van het werk, waarvoor het gebruik van die zaak verlangd wordt;
    
    2˚. eene duidelijke grondteekening van dat gedeelte van het werk."
    
        Het vijfde lid luidt: "Is geen overeenstemming verkregen, dan kan eene verplichting, als bij artikel 1 bedoeld, bij met redenen omkleede beslissing van Onzen Minister van Waterstaat, zoo noodig onder voorwaarden te stellen aan de verzoeker, worden opgelegd."
    
    2.2.     Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 29 maart 2017, ECLI:NL:RVS:2017:816, volgt uit artikel 2, vijfde lid, van de BP dat de minister een gedoogplicht eerst kan opleggen, indien langs minnelijke weg redelijkerwijs niet de gewenste vorm van overeenstemming kan worden bereikt. In dat kader moet de minister zich ervan vergewissen dat een serieuze en redelijke poging is ondernomen om langs minnelijke weg tot overeenstemming te komen, waarbij de minister moet onderzoeken of de voorstellen tot vergoeding niet op voorhand onwerkelijk en onredelijk zijn.
    
    2.3.    Naar het oordeel van de Afdeling mocht de minister zich op het standpunt stellen dat Tennet een serieuze en redelijke poging heeft ondernomen om met [appellante] en anderen langs minnelijke weg tot overeenstemming te komen. Daarbij neemt zij het volgende in aanmerking.
    
        De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat geen rechtsregel voorschrijft dat in de onderhandelingen over de vestiging van een recht van opstal gestreefd moet worden naar een resultaat dat gelijk is aan of vergelijkbaar is met een rechtsverhouding die ontstaat in het geval een gedoogplichtbeschikking van kracht wordt. De door [appellante] en anderen gemaakte vergelijking met het onteigeningsrecht gaat onder meer niet op, omdat in dat kader het bedrag aan schadevergoeding in één keer wordt vastgesteld, terwijl in het kader van de BP schadevergoeding wordt vastgesteld telkens wanneer van concrete schade is gebleken. [appellante] en anderen hebben voorts niet aannemelijk gemaakt dat Tennet pressie op hen heeft uitgeoefend dan wel geen rekening met hun belangen heeft gehouden. Hierbij wordt in aanmerking genomen dat de rechtbank, in hoger beroep onbestreden, heeft vastgesteld dat Tennet op verschillende manieren contact met [appellante] en anderen heeft gehad, dat Tennet hen voor het verzoek om een gedoogplicht op te leggen de standaardovereenkomst heeft voorgelegd en een meewerkvergoeding heeft aangeboden, dat het overleg is voortgezet na indiening van het verzoek om een gedoogplicht op te leggen en na de in het kader van de besluitvorming van de minister gehouden hoorzitting van 23 maart 2015 en dat [appellante] en anderen de overeenkomst niet hebben willen ondertekenen omdat zij zich niet konden vinden in onder meer de aard en hoogte van de aangeboden vergoeding en de inhoud van de toepasselijke voorwaarden. Dat niet iedereen het eens is met de overeenstemming die LTO Nederland met Tennet heeft bereikt over de standaardovereenkomst, betekent niet dat de minister daaraan, bij zijn beoordeling of Tennet een serieuze poging heeft ondernomen om tot overeenstemming te komen, geen waarde mocht hechten. LTO Nederland vertegenwoordigt immers een groot aantal agrarische ondernemers en mag geacht worden de belangen van agrarische ondernemers te behartigen. De rechtbank heeft voorts terecht de vaststelling van de minister onderschreven dat in de voorgelegde overeenkomst met bijbehorende algemene bepalingen staat dat Tennet is gehouden tot vergoeding van alle schade die ontstaat vanwege het gevestigde opstalrecht en de aanleg, aanwezigheid en instandhouding van de werken, dat Tennet in overleg heeft verklaard dat zij aantoonbaar geleden schade zal vergoeden telkens wanneer deze blijkt en dat in de overeenkomst met bijbehorende voorwaarden is voorzien in een adequate regeling voor geschillenbeslechting. Dat Tennet niet bereid is af te wijken van de standaardovereenkomst voor zover deze inhoudt dat schade niet vooraf in één keer, maar achteraf per concreet geval wordt vergoed, maakt het overleg niet onredelijk. De van de overeenkomst deel uitmakende voorwaarden doen gelet op het voorgaande geen afbreuk aan het aan de overeenkomst ten grondslag gelegde uitgangpunt van volledige schadevergoeding. De minister en de rechtbank hoefden geen verdergaande toetsing van de overeenkomst te verrichten. Dat de geldende planologische voorschriften minder beperkingen aan het eigendomsrecht van [appellante] en anderen stellen dan de voorschriften in de standaardovereenkomst betekent, gelet op de verschillende aard van bedoelde voorschriften, evenmin dat geen serieuze en redelijke poging is ondernomen om tot overeenstemming te komen.
    
        Het betoog faalt.
    
    3.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
    
    4.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. A.W.M. Bijloos en mr. B.P.M. van Ravels, leden, in tegenwoordigheid van mr. T. Hartsuiker, griffier.
    
    w.g. Polak    w.g. Hartsuiker
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 14 maart 2018
    
    620.