ECLI:NL:RVS:2004:AO1638, Raad van State, 14-01-2004, 200301829/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2004-01-14 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 10 februari 2003, kenmerk 2002-30800, heeft verweerder krachtens de Wet milieubeheer aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid "Maritieme Afvalstoffen Inzameling Nederland B.V." een vergunning verleend voor het oprichten en in werking hebben van een inrichting voor de opslag van bilgewater uit zeeschepen en binnenvaartschepen op een perceel aan de [locatie] te [plaats], kadastraal bekend gemeente Zaanstad, sectie […], nummers […] en […]. Dit besluit is op 21 februari 2003 ter inzage gelegd.

200301829/1.
      Datum uitspraak: 14 januari 2004
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellante], gevestigd te [plaats],
    
    en
    
    
      het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland,
      verweerder.
    
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 10 februari 2003, kenmerk 2002-30800, heeft verweerder krachtens de Wet milieubeheer aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid "Maritieme Afvalstoffen Inzameling Nederland B.V." een vergunning verleend voor het oprichten en in werking hebben van een inrichting voor de opslag van bilgewater uit zeeschepen en binnenvaartschepen op een perceel aan de [locatie] te [plaats], kadastraal bekend gemeente Zaanstad, sectie […], nummers […] en […]. Dit besluit is op 21 februari 2003 ter inzage gelegd.
    
    Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 20 maart 2003, bij de Raad van State ingekomen op 24 maart 2003, beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 31 maart 2003.
    
    Bij brief van 6 mei 2003 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
    
    Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van appellante. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    
      De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 10 oktober 2003, waar appellante, vertegenwoordigd door mr. H.F. Groenestein, [gemachtigde], en [gemachtigde], en verweerder, vertegenwoordigd door mr. P.C. Speelman en ing. J.W.G.M. Schoemaker, ambtenaren van de provincie, zijn verschenen.
      Voorts is vergunninghoudster, vertegenwoordigd door [gemachtigde] als partij gehoord.
    
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    Eerst bij nadere memorie heeft appellante betoogd dat verweerder ten onrechte niet heeft getoetst aan de Nederlandse Emissierichtlijnen en aan de richtlijnen van de Commissie Preventie van Rampen door Gevaarlijke Stoffen. Het aanvoeren van deze grond in dit stadium van de procedure is in strijd met de goede procesorde. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat niet is gebleken dat appellante deze niet eerder in de procedure naar voren had kunnen brengen. Voornoemde grond kan derhalve niet leiden tot vernietiging van het bestreden besluit.
    
    2.2.    Appellante betoogt dat verweerder ten onrechte en onbevoegdelijk in voorschrift 2.1 de afvalcodes van de Regeling Europese afvalstoffenlijst (hierna: de Eural-codes) heeft gewijzigd van 13 04 01* en 13 04 03* naar 16 10 01*. Ter zitting heeft appellante toegelicht dat volgens haar de begrippen bilge-olie en bilgewater beide onder Eural-codes uit dezelfde groep vallen, te weten een 13 04 code.
    
    2.2.1.    Verweerder heeft in zijn verweerschrift aangevoerd dat in de aanvraag en de beschikking de begrippen bilge-olie en bilgewater als synoniemen van elkaar zijn gebruikt. Ter zitting is verweerder hiervan teruggekomen. Zich baserend op het rapport “De verwerking verantwoord” van de werkgroep “Uitvoering aanbevelingen Commissie HOI’s en inspectieonderzoek” van november 2001 (hierna: het rapport) heeft verweerder aangegeven dat er een verschil is tussen bilge-olie en bilgewater. Dit verschil is gelegen in het percentage olie dat de stof bevat. Beoogd is overeenkomstig de aanvraag enkel vergunning te verlenen voor de opslag van afvalstoffen met een zo gering gehalte aan olie dat deze dienen te worden aangemerkt als bilgewater, aldus verweerder. Derhalve zijn, zo betoogt verweerder, op deze stoffen niet de Eural-codes 13 04 01* en 13 04 03* van toepassing, maar de “restcode” 16 10 01*, aangezien er geen afzonderlijke Eural-code voor bilgewater is. Voorschrift 2.1 acht verweerder dan ook achteraf onjuist in die zin dat daarin gesproken had moeten worden van bilgewater in plaats van bilge-olie. Hij heeft de Afdeling verzocht het voorschrift in die zin zelfvoorziend aan te passen.
    
    2.2.2.    Ingevolge de Regeling Europese afvalstoffenlijst (hierna: Eural) valt onder:
    
    Eural-code 13 04 01* “bilge-olie van de binnenvaart”;
    
    Eural-code 13 04 02* “bilge-olie uit de kadeafvoer”;
    
    Eural-code 13 04 03* “bilge-olie van de overige scheepvaart”;
    
    Eural-code 16 10 01* “waterig vloeibaar afval dat gevaarlijke stoffen bevat”.
    
    2.2.3.    Ingevolge het aan de vergunning verbonden voorschrift 2.1 mogen binnen de inrichting uitsluitend de volgende afvalstoffen worden geaccepteerd: bilge-olie van de binnenvaart en overige scheepvaart met als Eural-code 16 10 01*.
    
    2.2.4.    Gelet op punt 3 van de inleiding van de Integrale tekst Afvalstoffenlijst, bijlage bij de Eural, kan een afvalstof in de lijst worden opgezocht door de herkomst van de afvalstof op te zoeken in de hoofdstukken een tot en met twaalf en zeventien tot en met twintig en de bijbehorende code van zes cijfers te bepalen (met uitzondering van de codes in deze hoofdstukken die op 99 eindigen). Hierbij wordt opgemerkt dat de activiteiten in een specifieke installatie onder verschillende hoofdstukken kunnen vallen. Als er in de hoofdstukken een tot en met twaalf en zeventien tot en met twintig geen geschikte afvalcode kan worden gevonden, moet er in de hoofdstukken dertien tot en met vijftien worden gezocht. Als geen van deze afvalcodes van toepassing is, moet de bepaling van de afvalcode aan de hand van hoofdstuk zestien gebeuren. Als de afvalstof ook niet in hoofdstuk zestien onder te brengen is, moet de code “99” (niet elders genoemd afval) worden gebruikt in het deel van de lijst dat overeenkomt met de bij de eerste stap bepaalde activiteit.
    
        De Afdeling stelt vast dat is aangevraagd een vergunning voor het opslaan van ‘bilgewater’ onder vermelding van de Eural-codes 13 04 01* en 13 04 03*. Tevens is in de aanvraag vermeld dat dit ‘bilgewater’ voor meer dan 95% bestaat uit water en voor het overige uit olie-achtige stoffen. Vergunning is verleend voor de opslag van ‘bilgewater’, waar ingevolge het aan de vergunning verbonden voorschrift 1.1 onder dient te worden verstaan een “mengsel, bestaande uit water (&gt;80%) en water, met verschillende verontreinigingen, afkomstig uit een opvangruimte (bilge) onder de machinekamer(s) van een schip”. Gelet op de stukken en het verhandelde ter zitting bestaat dit ‘bilgewater’ behalve water uit (verontreinigde) olie-achtige stoffen afkomstig uit de bilge van een schip. Eveneens gelet op de stukken en het verhandelde ter zitting is aannemelijk dat bij een dergelijk mengsel het bestanddeel olie, daargelaten het percentage daarvan, bepalend is voor de wijze van be- en/of verwerking. Gelet hierop is de Afdeling van oordeel dat een dergelijk mengsel moet worden aangemerkt als bilge-olie met, afhankelijk van de herkomst, de Eural-code 13 04 01*, 13 04 02* of 13 04 03*.
    
        Nu in voorschrift 2.1 voor de stoffen bilge-olie van de binnenvaart en van de overige scheepvaart de Eural-code 16 10 01* is opgenomen, terwijl deze code ziet op “waterig vloeibaar afval dat gevaarlijke stoffen bevat”, is het voorschrift dan ook innerlijk tegenstrijdig. Het bestreden besluit verdraagt zich in zoverre niet met het uit het rechtszekerheidsbeginsel voortvloeiende vereiste dat de vergunning duidelijk en slechts voor een uitleg vatbaar dient te zijn.
    
    2.3.    Appellante betoogt dat de in de acceptatieprocedure opgenomen acceptatiecriteria niet eenduidig zijn. Zij is van mening dat, om deze onduidelijkheid te vermijden, in de vergunning expliciet moet worden vermeld dat oliehoudende ladingrestanten, oliehoudend ballastwater, brandstofresten/sludge en afvalstromen van offshore niet mogen worden geaccepteerd.
    
    2.3.1.    De Afdeling stelt vast dat in de aanvraag wordt aangegeven dat daar waar wordt gesproken over afvalstoffen, uitsluitend de scheepsafvalstof bilgewater (lees: bilge-olie) wordt bedoeld. Bij de aanvraag is een acceptatieprocedure gevoegd. Deze ziet op alle door vergunninghoudster gedreven inrichtingen, waaronder de onderhavige. Daarbij is een afzonderlijk hoofdstuk A opgenomen, welk hoofdstuk betrekking heeft op de acceptatie van “Vloeibare oliehoudende afvalstoffen”. De aanvraag maakt blijkens het dictum deel uit van het bestreden besluit voorzover daar in de voorschriften niet van is afgeweken. Van een afwijking, daarin bestaande dat de door appellante genoemde stoffen eveneens in de inrichting zouden mogen worden opgeslagen, is de Afdeling evenwel niet gebleken.
    
        De Afdeling is, gelet op het voorgaande, van oordeel dat de opslag van andere afvalstoffen dan bilge-olie is aangevraagd noch vergund. Voorts is voldoende duidelijk welke acceptatieprocedure in de inrichting dient te worden gevolgd. De Afdeling ziet geen reden voor het oordeel dat de vergunning in deze opzichten gebrekkig zou zijn.
    
    2.4.    Appellante stelt zich op het standpunt dat in de inrichting afvalstoffen worden gemengd. Verweerder is er haars inziens te snel van uitgegaan dat mengen van de te accepteren afvalstroom is toegestaan, nu deze niet valt onder de negatieve lijsten van het rapport. Volgens haar volgt uit het rapport dat in een dergelijk geval meer aandacht moet worden besteed aan de acceptatie- en verwerkingsprocedure en de administratieve organisatie en interne controle dan nu in hoofdstuk 3 van de voorschriften is gebeurd en moet er, conform het rapport, aanvullend worden getoetst of er benutting plaatsvindt van de calorische waarde in thermische processen.
    
    2.4.1.    De Afdeling stelt vast dat verweerder, in tegenstelling tot hetgeen appellante betoogt, voor de beoordeling van de aanvraag wat betreft de criteria voor mengen en de acceptatie- en verwerkingsprocedure en de administratieve organisatie en interne controle het rapport als toetsingskader heeft gehanteerd. Voorts stelt de Afdeling vast dat de toepasbaarheid van dit rapport op deze punten door appellante niet wordt aangevochten. In bijlage III van het rapport wordt als definitie voor “mengen (melangeren)” gegeven: “het be- en/of verwerken van afval waarbij niet met elkaar vergelijkbare afvalstoffen worden samengevoegd. Bij het mengen of melangeren verandert de aard en samenstelling van de afvalstoffen.”
    
        Nu in de onderhavige inrichting enkel bilge-olie wordt opgeslagen, is sprake van het samenvoegen van afvalstoffen met een vergelijkbare aard en samenstelling voor een bepaalde route van bewerking, verwerking of verwijdering. Gelet hierop is geen sprake van mengen in de zin van het rapport.
    
    2.5.    Nu voorschrift 2.1 van essentieel belang is voor de bepaling van de activiteiten die binnen de inrichting mogen worden verricht, dient het beroep gegrond te worden verklaard en dient het gehele besluit te worden vernietigd.
    
    2.6.    Verweerder dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I.    verklaart het beroep gegrond;
    
    II.    vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland van 10 februari 2003, kenmerk 2002-30800;
    
    III.    veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland in de door appellante in verband met de behandeling van het beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 699,30; het bedrag dient door provincie Noord-Holland te worden betaald aan appellante;
    
    IV.    gelast dat provincie Noord-Holland aan appellante het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht (€ 232,00) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. Th.G. Drupsteen, Lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. D.A.J. Overdijk, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Drupsteen    w.g. Overdijk
      Lid van de enkelvoudige kamer    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 14 januari 2004
    
    320-446.