ECLI:NL:RVS:2009:BJ8901, Raad van State, 30-09-2009, 200901786/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2009-09-30 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 27 januari 2009, kenmerk 6.2/2008008610, heeft het college van gedeputeerde staten van Drenthe (hierna: het college) besloten over de goedkeuring van het door de raad van de gemeente Westerveld (hierna: de raad) bij besluit van 3 juli 2008 vastgestelde bestemmingsplan "Buitengebied Diever, partiële herziening ten behoeve van de verplaatsing van een grondgebonden agrarisch bedrijf naar Kalteren in Wapse ([belanghebbende])".

200901786/1/R2.
      Datum uitspraak: 30 september 2009
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellanten], wonend te [woonplaats],
    
    en
    
    
      het college van gedeputeerde staten van Drenthe,
      verweerder.
    
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 27 januari 2009, kenmerk 6.2/2008008610, heeft het college van gedeputeerde staten van Drenthe (hierna: het college) besloten over de goedkeuring van het door de raad van de gemeente Westerveld (hierna: de raad) bij besluit van 3 juli 2008 vastgestelde bestemmingsplan "Buitengebied Diever, partiële herziening ten behoeve van de verplaatsing van een grondgebonden agrarisch bedrijf naar Kalteren in Wapse ([belanghebbende])".
    
    Tegen dit besluit hebben [appellanten] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 12 maart 2009, beroep ingesteld. De gronden van het beroep zijn aangevuld bij brief van 7 april 2009.
    
    [appellanten] hebben nadere stukken ingediend.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    
      De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 september 2009, waar [appellanten], vertegenwoordigd door mr. E.R.M. Holtz-Russel, advocaat te Groningen, en het college, vertegenwoordigd door A.J. Anema, ambtenaar in dienst van de provincie, zijn verschenen.
      Voorts zijn ter zitting de raad, vertegenwoordigd door J.G. Boer, ambtenaar in dienst van de gemeente, en [belanghebbende] als partij gehoord.
    
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening, gelezen in samenhang met artikel 10:27 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), rust op het college de taak om - in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te onderzoeken of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij dient het college rekening te houden met de aan de raad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast heeft het college erop toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
    
    2.2. Het plan voorziet in de vestiging van een grondgebonden agrarisch bedrijf met een kleinschalige kampeervoorziening aan de weg Kalteren in Wapse. Het plan is vastgesteld ten behoeve van de verplaatsing van de melkveehouderij van [belanghebbende]. Het bouwblok ligt nabij de woningen van [appellanten], tevens gelegen aan de Kalteren.
    
    2.3. [appellanten] betogen dat de wijze waarop het college de ingebrachte bedenkingen heeft behandeld in strijd is met artikel 3:46 van de Awb.
    
    2.3.1. De Afdeling overweegt dat artikel 3:46 van de Awb zich er niet tegen verzet dat het college de bedenkingen samengevat weergeeft. Dat niet op ieder argument ter ondersteuning van bedenkingen afzonderlijk is ingegaan, is op zichzelf geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit niet voldoende is gemotiveerd. Niet is gebleken dat bepaalde bezwaren of argumenten niet in de overwegingen zijn betrokken. Dit betoog faalt derhalve.
    
    2.4. [appellanten] stellen voorts dat het plan in strijd is met het Provinciaal Omgevingsplan II (hierna: POP II), omdat de melkveehouderij op grond hiervan moet worden gevestigd in de Veenkoloniën. Zij voeren hiertoe aan dat in het POP II een melkveehouderij wat betreft de vestigingsmogelijkheden niet op één lijn wordt gesteld met grondgebonden bedrijven, maar met intensieve veehouderij. Intensieve veehouderijen zijn niet toegestaan in zone III van het POP II, waarin het plangebied ligt. Ook aan de vestigingsvoorwaarden voor een grondgebonden agrarisch bedrijf, dat zich wel in zone III mag vestigen, wordt niet voldaan, omdat er een wezenlijke aantasting plaatsvindt van de aanwezige waarden.
    
    2.4.1. Het college stelt zich op het standpunt dat de melkveehouderij niet moet worden gezien als intensieve veehouderij. Dit blijkt uit het beleid zoals geschetst in de paragrafen C.4.1. en C.8.7. van het POP II. Het plangebied is gelegen binnen zone III van het POP II. In deze zone zijn landbouw, recreatief gebruik en de waarden van natuur, landschap en cultuurhistorie gelijkwaardig. De vestiging van nieuwe grondgebonden bedrijven wordt toegestaan, voor zover er geen wezenlijke aantasting van waarden plaatsvindt en er voldoende landschappelijke inpassing mogelijk is.
    
    De realisering van de melkveehouderij in een nog onbebouwd gebied kan worden ervaren als een inbreuk op het bestaande landschap. Om te voorkomen dat sprake zal zijn van een onevenredig zware aantasting, heeft in het plan de situering van het bouwperceel en de inrichting daarvan, en de op het perceel aan te brengen beplanting veel aandacht gekregen. Vestiging van de melkveehouderij ter plaatse doet volgens het college voorts geen afbreuk aan de mogelijkheid in de nabijheid een ecologische verbindingszone (hierna: EVZ) te realiseren.
    
    2.4.2. In het POP II, vastgesteld door provinciale staten van Drenthe op 7 juli 2004, is in paragraaf B.6.2. van het Visiedeel de volgende visie inzake het landelijk gebied opgenomen (p. 39):
    
    "Voor het goed kunnen functioneren van de landbouw is instandhouding van een samenhangende structuur van landbouwgebieden belangrijk. (…) De ontwikkelingsmogelijkheden verschillen per sector en per gebied. In samenhang met onder andere landschappelijke en milieukwaliteiten zijn ontwikkelingsperspectieven voor de akkerbouw en veeteelt gebiedsgericht in te vullen.
    
    Voor nieuwe vestiging wordt uitgegaan van grondgebonden bedrijvigheid. Vooral gezien het landschap, de cultuurhistorische structuur, de bijzondere milieukwaliteit, de relatief kwetsbare Drentse zandbodem en de watersysteembenadering zijn er weinig mogelijkheden voor uitbreiding van de niet-grondgebonden landbouw. (…) Het veenkoloniale gebied biedt daarnaast ruimte om melkveehouderijen te kunnen inplaatsen en ruimte aan nieuwe teelten."
    
    Vervolgens is in het deel "Gewenste ontwikkeling voor functies en gebieden", paragraaf C.4.1. (Integrale zonering van het landelijk gebied) voor zone III het volgende opgenomen (p. 84):
    
    "De vestiging van (…) nieuwe grondgebonden bedrijven wordt toegestaan, voor zover er geen wezenlijke aantasting plaatsvindt van aanwezige waarden en er voldoende landschappelijke inpassing mogelijk is. (…) Vestiging of uitbreiding van intensieve veehouderijen, alsmede een tak van intensieve veehouderij, is in deze zone niet mogelijk."
    
    Ten slotte staat in paragraaf C.8.7. het beleid inzake melkveehouderijen (p.181 en 182):
    
    "Naast beperkte mogelijkheden voor het bedienen van nichemarkten zal verdere schaalvergroting het antwoord van de zuivelsector zijn. Dit vraagt ruimtelijke ontwikkelingsmogelijkheden. In de Veenkoloniën worden mogelijkheden geboden voor de inplanting van melkveehouderijen (zie kaart 3)."
    
    2.4.3. In de huidige situatie is sprake van een onbebouwd gebied. Het plangebied heeft de bestemming "Beekdalen C", welke bestemming volgens mededelingen van de zijde van het college ter zitting in het bestemmingsplan "Buitengebied Diever" de minst vergaande bescherming biedt aan beekdalen. Deze bestemming is in het onderhavige plan aangepast en maakt de uitoefening van een grondgebonden agrarisch bedrijf met kleinschalige verblijfsrecreatie in de vorm van vijftien kampeermiddelen mogelijk. Niet in geschil is dat het plangebied is gelegen in zone III van het POP en dat een intensieve veehouderij in deze zone niet is toegestaan. Eveneens is niet meer in geschil dat het om een grondgebonden agrarisch bedrijf gaat, nu aan de mogelijkheid om een kleine neventak voor intensieve veehouderij te vestigen door het college goedkeuring is onthouden. Het veenkoloniale gebied biedt volgens het POP II inderdaad ruimte om melkveehouderijen te kunnen inplaatsen en dit is ook als zodanig op kaart 3 van het POP II aangegeven, maar in de tekst van het POP II is niet vermeld dat melkveehouderijen slechts in dat gebied kunnen worden geplaatst. De interpretatie van [appellanten] dat uit het POP II volgt dat melkveehouderijen op één lijn moeten worden gesteld met intensieve veehouderijen, is niet uit het POP II af te leiden.
    
    Voorts kan de komst van een agrarisch bedrijf op de voorziene locatie leiden tot een inbreuk op het bestaande landschap. [appellanten] hebben niet aannemelijk gemaakt dat er sprake is van een dusdanige aantasting van de aanwezige waarden in en rondom het plangebied, dat dit zou leiden tot een wezenlijke aantasting en dat daarmee niet zou zijn voldaan aan de vestigingsvoorwaarden van het POP II voor een grondgebonden agrarisch bedrijf. De Afdeling neemt hierbij in aanmerking dat de nodige aandacht is besteed aan de situering van het bouwperceel ten opzichte van het beekdal van de Kwasloot en de inrichting van het bouwperceel, evenals aan de aan te brengen beplanting op het perceel. Het bosje dat ten noorden van het bouwperceel is voorzien, sluit aan bij een bestaande houtwal en een bosje iets verder naar het noorden.
    
    De realisering van de EVZ behoeft door het plan niet in gevaar te komen. De EVZ is op kaart 3 van het POP II globaal aangegeven, maar moet nog in een bestemmingsplan worden opgenomen. Vermoedelijk zal de EVZ langs de Kwasloot gaan lopen. [appellanten] hebben niet aannemelijk gemaakt dat het plan aan de aan te leggen EVZ in de weg staat.
    
    Gelet op het voorgaande heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat het plan niet in strijd is met het POP II.
    
    2.5. [appellanten] voeren verder aan dat het flora- en faunaonderzoek onvoldoende representatief is om te kunnen vaststellen of de Flora- en faunawet (hierna: Ffw) aan uitvoering van het plan in de weg staat. Het onderzoek is gedaan in de winter- en herfstperiode. In deze periodes worden nagenoeg geen beschermde flora- en faunasoorten meer aangetroffen. Volgens hen komen er diverse beschermde soorten in het plangebied voor, waaronder de kamsalamander.
    
    2.5.1. Het college stelt dat twee onderzoeken zijn uitgevoerd waarbij slechts algemene soorten zijn aangetroffen. Hiervoor is ontheffing op grond van de Ffw niet vereist. Niet is aangetoond dat in het plangebied soorten voorkomen die streng beschermd zijn. Voor kamsalamanders is de aanwezigheid van een leefgebied met stilstaand water essentieel. In het gebied doet zich deze situatie niet voor.
    
    2.5.2. De vragen of voor de uitvoering van het plan een vrijstelling geldt, dan wel een ontheffing op grond van de Ffw nodig is en zo ja, of deze ontheffing kan worden verleend, komen in beginsel eerst aan de orde in een procedure op grond van de Ffw. Dat doet er niet aan af dat het college geen goedkeuring aan het plan had mogen verlenen, indien en voor zover het college op voorhand in redelijkheid had moeten inzien dat de Ffw aan de uitvoerbaarheid van het plan in de weg staat.
    
    Op grond van de conclusies van zowel het onderzoek van Eelerwoude Noord ("Ecologische verkenning Flora- en Faunawet, Wapse, Kalteren", februari 2007) als het onderzoek van Buro Bakker ("Second opinion nieuwbouw boerderij te Kalteren", 22 oktober 2007) kan niet worden geoordeeld dat de uitvoerbaarheid van het plan in het geding is. Daarbij betrekt de Afdeling dat uit genoemde onderzoeken niet blijkt dat de kamsalamander in het plangebied zou leven. Eelerwoude Noord stelt uitdrukkelijk dat in en in de directe omgeving van het plangebied geen geschikte voortplantingsplaatsen en potentiële leefgebieden van de kamsalamander zijn aangetroffen. De rapportage van het Natuurloket die [appellanten] hebben overgelegd, leidt niet tot een andere conclusie. Zoals door het college ter zitting ook is gesteld, heeft de bedoelde rapportage geen betrekking op het kilometerhok waarin het plangebied ligt. Volgens het college komen in het kilometerhok waarin het plangebied wel ligt, alleen amfibiesoorten voor waarvoor een vrijstelling geldt. Gegevens die dit tegenspreken zijn door [appellanten] niet overgelegd.
    
    Ook dit betoog faalt derhalve.
    
    2.6. Tot slot betogen [appellanten] dat het plan is goedgekeurd zonder dat een habitattoets zoals bedoeld in de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998) is verricht, zodat ook niet kan worden vastgesteld of de Nbw 1998 aan uitvoering van het plan in de weg staat. Het Natura 2000-gebied Drents-Friese Wold ligt op ongeveer 1.300 meter afstand. Niet kan worden uitgesloten dat vestiging van de melkveehouderij met minicamping op de beoogde locatie significante gevolgen kan hebben voor het Drents-Friese Wold. Derhalve had een passende beoordeling moeten worden verricht in de zin van artikel 19f, derde lid, van de Nbw 1998, aldus [appellanten].
    
    2.7. Het college stelt zich op het standpunt dat niet de afstandsgrens tot een Natura 2000-gebied bepalend is, maar het effect van de ammoniakuitstoot op de in het gebied aanwezige natuurwaarden. Inmiddels is de procedure voor een vergunning op grond van artikel 19d van de Nbw 1998 in gang gezet, wat inhoudt dat een voortoets plaatsvindt. Deze is ook noodzakelijk om te bepalen of er mogelijk sprake zal zijn van een significant effect.
    
    2.8. Ingevolge artikel 19j, eerste lid, gelezen in samenhang met het tweede lid, van de Nbw 1998, zoals dit gold ten tijde van het bestreden besluit en voor zover thans van belang, behoeft een besluit tot het vaststellen van een bestemmingsplan dat de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in het aangewezen gebied kan verslechteren of een verstorend effect kan hebben op de soorten waarvoor het gebied is aangewezen, de goedkeuring van gedeputeerde staten.
    
    Ingevolge het derde lid van dit artikel, voor zover hier van belang, zijn, bij het nemen van een besluit tot het vaststellen van een plan als bedoeld in het eerste lid, de artikelen 19e, 19f, 19g en 19h van overeenkomstige toepassing. In deze artikelen ligt de zogenoemde habitattoets besloten.
    
    2.8.1. Het gebied Drents-Friese Wold en Leggelderveld is bij besluit van 24 maart 2000 aangewezen als speciale beschermingszone (hierna: SBZ) als bedoeld in Richtlijn 79/409/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand (Pb L 103; hierna: de Vogelrichtlijn). Het gebied is daarnaast na de aanmelding op grond van Richtlijn 92/43/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (Pb I 206; hierna: de Habitatrichtlijn) op 7 december 2004 door de Europese Commissie geplaatst op de lijst van gebieden van communautair belang voor de Atlantische biogeografische regio. Het Habitatrichtlijngebied Drents-Friese Wold en Leggelderveld maakt voor een groot deel onderdeel uit van het Vogelrichtlijngebied Drents-Friese Wold en Leggelderveld. Inmiddels is voor het gebied tevens een ontwerpbesluit gepubliceerd om het gebied aan te wijzen als Natura 2000-gebied in de zin van artikel 10a, eerste lid, van de Nbw 1998.
    
    2.8.2. Artikel 19j, eerste lid, van de Nbw 1998 is uitsluitend van toepassing op gebieden die zijn aangewezen op grond van art 10a, eerste lid, of gebieden waarvan de aanwijzing als zodanig in overweging is genomen als bedoeld in artikel 12, derde lid, van de Nbw 1998. Gelet op artikel V van de Wet van 20 januari 2005 tot wijziging van de Natuurbescherminswet 1998 in verband met Europeesrechtelijke verplichtingen geldt het aanwijzingsbesluit van het Drents-Friese Wold en Leggelderveld tot SBZ in de zin van de Vogelrichtlijn als besluit in de zin van artikel 10a van de Nbw 1998. De uit artikel 19j van de Nbw 1998 voortvloeiende verplichtingen strekken derhalve tot bescherming van het gebied Drents-Friese Wold en Leggelderveld voor zover dit gebied is aangewezen als SBZ in de zin van de Vogelrichtlijn.
    
    2.8.3. Ingevolge artikel 4, vijfde lid, van de Habitatrichtlijn gelden de bepalingen van artikel 6, tweede, derde en vierde lid, van de Habitatrichtlijn zodra een gebied door de Europese Commissie op de lijst van gebieden van communautair belang is geplaatst. Ingevolge artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn, voor zover hier van belang, wordt voor elk plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van het gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor zo'n gebied, een passende beoordeling gemaakt van de gevolgen voor het gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied. Gelet op de conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied en onder voorbehoud van het bepaalde in het vierde lid, geven de bevoegde nationale instanties slechts toestemming voor dat plan of project nadat zij de zekerheid hebben verkregen dat het de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied niet zal aantasten.
    
    2.8.4. Zoals in 2.8.1. is vermeld is het gebied Drents-Friese Wold en Leggelderveld geplaatst op de lijst van gebieden van communautair belang. Uit artikel 4, vijfde lid, van de Habitatrichtlijn vloeit voort dat het beschermingsregime van artikel 6, derde lid, van die richtlijn voor deze gebieden geldt. Nu het gebied nog niet is aangewezen op grond van artikel 10a van de Nbw 1998 noch voorlopig is aangewezen als bedoeld in artikel 12, derde lid, van de Nbw 1998, geldt artikel 19j van de Nbw 1998 in zoverre niet voor dit gebied. Niet is gebleken dat op de vaststelling en goedkeuring van een plan als bedoeld in artikel 19j van de Nbw 1998 anderszins algemeen verbindende voorschriften van toepassing zijn die bedoeld zijn als implementatie van de verplichtingen die voortvloeien uit artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn. Nu het Habitatrichtlijngebied Drents-Friese Wold en Leggelderveld voor het grootste gedeelte tevens is aangewezen als SBZ op grond van de Vogelrichtlijn, en zoals in 2.8.2. is overwogen, artikel 19j van de Nbw 1998 van toepassing is op het gebied voor zover het is aangewezen als Vogelrichtlijngebied, ziet de Afdeling geen beletsel artikel 19j van de Nbw 1998 richtlijnconform uit te leggen in die zin dat dit voorschrift tevens het uit artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn voortvloeiende beschermingsregime voor het gebied omvat, voor zover dit gebied tevens is aangewezen als Vogelrichtlijngebied.
    
    2.8.5. Tussen partijen is niet in geschil dat het plan gevolgen kan hebben voor de aangewezen habitats of soorten in het Drents-Friese Wold, zoals bedoeld in artikel 19j, eerste lid, van de Nbw 1998, nu het plangebied op ongeveer 1.300 meter ligt van het genoemde gebied. Ter zitting is gebleken dat aan [belanghebbende] inmiddels een vergunning op grond van artikel 19d van de Nbw 1998 is verleend, maar deze is nog niet onherroepelijk. In die procedure is een habitattoets uitgevoerd, doch deze toets dateert van na het bestreden besluit. Zoals de Afdeling reeds eerder heeft overwogen in de uitspraak van 28 maart 2007 in zaak nr. 200602003/1, dient op grond van artikel 19j, derde lid, van de Nbw 1998 bij de vaststelling van het plan de zogenoemde habitattoets te zijn uitgevoerd. Niet in geschil is dat dit niet is gebeurd.
    
    Het college is er derhalve ten onrechte vanuit gegaan dat tot goedkeuring van het plan kon worden overgegaan, voordat de habitattoets in het kader van de Nbw 1998 was verricht.
    
    2.9. De conclusie is dat hetgeen [appellanten] hebben aangevoerd aanleiding geeft voor het oordeel dat het plan is vastgesteld in strijd met artikel 19j van de Nbw 1998. Door het plan niettemin grotendeels goed te keuren, heeft het college gehandeld in strijd met dit artikel in samenhang met artikel 10:27 van de Awb. Het beroep is gegrond, zodat het bestreden besluit dient te worden vernietigd voor zover daarbij goedkeuring is verleend aan het plan.
    
    2.10. Gezien het voorgaande ziet de Afdeling tevens aanleiding om in zoverre goedkeuring te onthouden aan het plan.
    
    2.11. Het college dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. verklaart het beroep gegrond;
    
    II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Drenthe van 27 januari 2009, kenmerk 6.2/2008008610, voor zover daarbij goedkeuring is verleend aan het plan;
    
    III. onthoudt goedkeuring aan het plan voor zover daaraan goedkeuring is verleend;
    
    IV. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
    
    V. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Drenthe tot vergoeding van bij [appellanten] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van €688,39 (zegge: zeshonderdachtentachtig euro en negenendertig eurocent), waarvan € 644,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen;
    
    VI. gelast dat het college van gedeputeerde staten van Drenthe aan [appellanten] het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 145,00 (zegge: honderdvijfenveertig euro) vergoedt, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. H.E. Troost, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Scholten-Hinloopen w.g. Troost
      lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 30 september 2009
    
    234-605.