ECLI:NL:RVS:2015:3278, Raad van State, 28-10-2015, 201500181/1/A4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2015-10-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit, verzonden op 4 september 2013, heeft het college aan het Hoogheemraadschap Hollands Noorderkwartier (hierna: het Hoogheemraadschap) omgevingsvergunning verleend voor het herinrichten van een gedeelte van de Westfriesedijk, gelegen tussen de Hartweg en de provinciale weg N239 te Winkel.

201500181/1/A4.
    Datum uitspraak: 28 oktober 2015
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    de stichting Stichting voor het Landelijk Schoon West-Friesland, gevestigd te Blokker, gemeente Hoorn,
    appellante,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 5 december 2014 in zaak nr. 13/1771 in het geding tussen:
    
    de Stichting
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Hollands Kroon.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit, verzonden op 4 september 2013, heeft het college aan het Hoogheemraadschap Hollands Noorderkwartier (hierna: het Hoogheemraadschap) omgevingsvergunning verleend voor het herinrichten van een gedeelte van de Westfriesedijk, gelegen tussen de Hartweg en de provinciale weg N239 te Winkel.
    
    Bij tussenuitspraak van 16 mei 2014 heeft de rechtbank het college in de gelegenheid gesteld een gebrek in dat besluit te herstellen.
    
    Op 24 juni 2014 heeft het college een nader stuk aan de rechtbank gezonden.
    
    Bij uitspraak van 5 december 2014 heeft de rechtbank het door de Stichting tegen het op 4 september 2013 verzonden besluit ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft de Stichting hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Stichting heeft een nader stuk ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 augustus 2015, waar de Stichting, vertegenwoordigd door mr. L.T. van Eijck van Heslinga, advocaat te Alkmaar, en drs. P.L. van den Berge, en het college, vertegenwoordigd door mr. R. Bergman en G.G. Stam, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen. Voorts is ter zitting het Hoogheemraadschap, vertegenwoordigd door M. Bregman en ing. R.P. Weijling, beiden werkzaam bij het Hoogheemraadschap, en het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland, vertegenwoordigd door mr. K.J.T.M. Hehenkamp, advocaat te Amsterdam, en drs. A. van Duinen, werkzaam bij de provincie, als partij gehoord.
    
    Overwegingen
    
    1. Het project waarvoor het college omgevingsvergunning heeft verleend voorziet in de herinrichting van de rijbaan, het aanleggen van een fietspad en het realiseren van een fietsviaduct. Het aanleggen van een fietspad wordt deels op en deels onderlangs de Westfriesedijk voorzien. Het project voorziet voor delen van het tracé tevens in een verbreding van de kruin van de dijk en in een grondaanvulling van het talud.
    
    De Westfriesedijk maakt deel uit van de Westfriese Omringdijk (hierna: de dijk), die is aangewezen als provinciaal monument. De omgevingsvergunning omvat mede toestemming voor het verrichten van handelingen met gevolgen voor dat monument. De rechtbank heeft het besluit tot verlening van omgevingsvergunning vernietigd, omdat het college daarbij ten onrechte had nagelaten te bezien, of de monumentale waarden van de dijk op ontoelaatbare wijze door het project zouden worden geschaad. De rechtbank heeft de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand gelaten, omdat het college dit gebrek naar het oordeel van de rechtbank heeft hersteld door op 24 juni 2014 een nadere motivering in te zenden. Aan dat stuk ligt een aanvullend advies van het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland, verzonden op 20 juni 2014, ten grondslag. Dat advies houdt in dat het project de monumentale waarde van de dijk, beoordeeld aan de hand van de waarden "cultuur historisch", "historisch morfologisch", "beeldbepalend" en "historisch ruimtelijk", niet op ontoelaatbare wijze schaadt.
    
    2. De Stichting betoogt dat zij ten onrechte niet door de rechtbank in de gelegenheid is gesteld haar zienswijze op de wijze waarop het college het gebrek heeft hersteld, op een zitting nader toe te lichten.
    
    2.1. De Stichting is overeenkomstig artikel 8:51b, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) in de gelegenheid gesteld haar zienswijze op de wijze waarop het door de rechtbank geconstateerde gebrek is hersteld naar voren te brengen. De Stichting heeft van die gelegenheid ook gebruik gemaakt. Gelet op het bepaalde in artikel 8:57, tweede lid, aanhef en onder c, van de Awb, stond het de rechtbank vrij om te bepalen dat een nader onderzoek ter zitting achterwege bleef, zoals partijen is meegedeeld bij brieven van 12 september 2014.
    
    Het betoog faalt.
    
    3. De Stichting betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college het door de rechtbank geconstateerde gebrek heeft hersteld door een aanvullende motivering in te zenden. Volgens de Stichting heeft de rechtbank miskend dat het college gebruik heeft gemaakt van de door de rechtbank geboden mogelijkheid een nieuw besluit te nemen. De rechtbank heeft verder miskend dat dit nieuwe, op 24 juni 2014 verzonden besluit ten onrechte niet opnieuw is voorbereid met toepassing van de voorbereidingsprocedure als bedoeld in afdeling 3.4 van de Awb. Nu die procedure niet is gevolgd, stond tegen het nieuwe besluit bezwaar en niet beroep bij de rechtbank open, aldus de Stichting.
    
    3.1. Het college heeft het door de rechtbank bedoelde gebrek hersteld door een nieuw besluit te nemen, dat op 24 juni 2014 aan de aanvrager van de omgevingsvergunning is verzonden en in afschrift aan de rechtbank is gezonden. Het stond het college vrij dit te doen. Een besluit ter uitvoering van een tussenuitspraak, dat hetzelfde rechtsgevolg heeft als het in beroep bestreden besluit waarop de tussenuitspraak betrekking had, is een vervangend besluit als bedoeld in artikel 6:19 van de Awb, waarop het beroep van rechtswege mede betrekking heeft. Dat het oorspronkelijke besluit daarbij niet is ingetrokken, terwijl het evenmin is vernietigd, maakt dat niet anders. De rechtbank had het op 24 juni 2014 verzonden stuk dan ook moeten aanmerken als een zelfstandig besluit en niet als een nadere motivering van het op 4 september 2013 verzonden besluit.
    
    Het betoog slaagt in zoverre.
    
    3.2. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 4 februari 2009 in zaak nr. 200801960/1) staat het het bevoegd gezag in geval van vernietiging van een besluit door de bestuursrechter in beginsel vrij om bij het nemen van een nieuw besluit terug te vallen op de procedure die aan het vernietigde besluit ten grondslag lag, dan wel de gehele procedure van afdeling 3.4 van de Awb opnieuw te doorlopen. Er bestaat geen grond voor het oordeel dat dit in dit geval, waarin het college gebruik heeft gemaakt van de gelegenheid het door de rechtbank geconstateerde gebrek te herstellen door een nieuw besluit te nemen, anders is. Het college mocht bij het nemen van het op 24 juni 2014 verzonden besluit terugvallen op de voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de Awb, die ten grondslag lag aan het oorspronkelijke, op 4 september 2013 verzonden besluit.
    
    Ingevolge artikel 6:19, eerste lid, van de Awb is tegen het op 24 juni 2014 verzonden besluit beroep bij de rechtbank ontstaan.
    
    Het betoog faalt in zoverre.
    
    3.3. Nu de rechtbank een oordeel heeft gegeven over het aanvullend advies dat aan het vervangende besluit ten grondslag is gelegd en het hoger beroep daartegen is gericht, zal de Afdeling aan de hand van de hogerberoepsgronden beoordelen, of de rechtbank het aanvullend advies terecht toereikend heeft geacht.
    
    4. Ingevolge artikel 2.2, eerste lid, aanhef en onderdeel b, onder 1o en slot, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), geldt, voor zover ingevolge een bepaling in een provinciale verordening een vergunning is vereist om een monument als bedoeld in een zodanige verordening te slopen, te verstoren, te verplaatsen of in enig opzicht te wijzigen, een zodanige bepaling als een verbod om een project voor zover dat geheel of gedeeltelijk uit die activiteit bestaat, uit te voeren zonder omgevingsvergunning.
    
    Ingevolge artikel 2.18 kan de omgevingsvergunning, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.2, slechts worden verleend of geweigerd op de gronden die zijn aangegeven in de betrokken verordening.
    
    Ingevolge artikel 6.4, derde lid, van het Besluit omgevingsrecht worden met betrekking tot een aanvraag ten aanzien van een activiteit als bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, onderdeel b, van de Wabo, gedeputeerde staten als adviseur aangewezen, indien het een monument betreft dat krachtens een provinciale verordening is aangewezen.
    
    Ingevolge artikel 6, tweede lid, aanhef en onder a, van de Monumentenverordening Noord-Holland 2010 (hierna: de Monumentenverordening) is het verboden zonder of in afwijking van een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, onderdeel b, van de Wabo een beschermd monument te slopen en te verstoren, te verplaatsen of in enig opzicht te wijzigen.
    
    Ingevolge het derde lid wordt een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, onderdeel b, van de Wabo geweigerd indien de monumentale waarden van het beschermd monument op ontoelaatbare wijze worden geschaad.
    
    5. Ambtshalve overweegt de Afdeling als volgt.
    
    In het vervangende besluit heeft het college vermeld dat de verleende omgevingsvergunning onder meer betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onderdeel f, van de Wabo. Zoals de rechtbank reeds bij haar tussenuitspraak ten aanzien van het op 4 september 2013 verzonden besluit terecht heeft overwogen, diende het college echter, nu de dijk geen Rijksmonument is maar een provinciaal monument, op de aanvraag te beslissen op de voet van artikel 2.2, eerste lid, aanhef en onderdeel b, van de Wabo, in samenhang met artikel 6, derde lid, van de Monumentenverordening. Nu bij het vervangende besluit het aanvullend advies is overgenomen, waarin de juiste wettelijke grondslag is vermeld, en uit het besluit niet blijkt dat het college in zoverre heeft willen afwijken van het in de tussenuitspraak weergegeven oordeel van de rechtbank, is de vermelding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder f, van de Wabo in het vervangende besluit als een kennelijke verschrijving te beschouwen.
    
    6. De Stichting betoogt daarnaast dat de rechtbank heeft miskend dat het door de rechtbank geconstateerde gebrek aan het op 4 september 2013 verzonden besluit onvoldoende is hersteld met het door het college overgenomen aanvullend advies. Daartoe voert zij allereerst aan dat dat advies onvolledig is, nu het gedeelte van het vergunde tracé dat is gelegen tussen de Hartweg en Winkel daarin buiten beschouwing is gelaten.
    
    6.1. In het aanvullend advies hebben gedeputeerde staten aan de hand van een weergave van de bij de aanwijzing als provinciaal monument behorende, redengevende omschrijving en aan de hand van een beschrijving van het bestaande tracé vanaf Winkel tot de provinciale weg N239 beoordeeld in hoeverre het project leidt tot aantasting van de cultuurhistorische waarde, de historisch morfologische waarde, de beeldbepalende waarde en de historisch ruimtelijke waarde van de dijk, en of het project gelet hierop de monumentale waarden van de dijk op ontoelaatbare wijze schaadt.
    
    De Stichting voert op zichzelf terecht aan dat, anders dan waar de rechtbank vanuit is gegaan, uit het aanvullend advies niet kan worden afgeleid dat dat mede betrekking heeft op het gedeelte van het tracé tussen de Hartweg en Winkel. De Stichting heeft echter ter zitting bevestigd dat het geschil geen betrekking heeft op het vergunde gedeelte van het tracé tussen de Hartweg en Winkel, maar op het gedeelte tussen Winkel en de provinciale weg N239. Gelet hierop heeft de rechtbank in de omstandigheid dat het aanvullend advies zich beperkt tot het gedeelte van het tracé tussen Winkel en de provinciale weg N239, terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat het aanvullend advies onvolledig is en het door de rechtbank geconstateerde gebrek daarmee onvoldoende was hersteld.
    
    Het betoog faalt.
    
    7. De Stichting betoogt verder dat de rechtbank heeft miskend dat in het aanvullend advies onvoldoende is gemotiveerd dat de cultuurhistorische waarde, de historisch morfologische waarde, de beeldbepalende waarde en de historisch ruimtelijke waarde niet onaanvaardbaar worden aangetast.
    
    Wat de cultuurhistorische waarde betreft voert de Stichting aan dat de beoordeling zich ten onrechte heeft beperkt tot het gevolg van het project voor slechts een gedeelte van de dijk waarop het project betrekking heeft, terwijl de gehele dijk als monument is aangewezen. Daarbij heeft de rechtbank volgens de Stichting ten onrechte het gedeelte van het tracé tussen de provinciale wegen N242 en N239 buiten beschouwing gelaten.
    
    Wat de historisch-morfologische waarde betreft voert de Stichting aan dat de dijk door de voorziene verbreding platter zal ogen. Volgens de Stichting is juist de fysieke verschijningsvorm van de dijk bepalend geweest voor de aanwijzing als provinciaal monument en wordt deze door het project aangetast. Een reeds bestaande aantasting maakt volgens de Stichting, anders dan waar de rechtbank vanuit is gegaan, niet dat een verdere aantasting aanvaardbaar is.
    
    Wat de beeldbepalende waarde betreft voert de Stichting aan dat die waarde ook volgens gedeputeerde staten hoog is, en verdere aantasting door verbreding van de dijk en de aanleg van een fietspad moet worden voorkomen.
    
    Wat de historisch-ruimtelijke waarde betreft voert de Stichting aan dat een eerdere wijziging van de verschijningsvorm van de dijk niet betekent dat een verdere aantasting aanvaardbaar is.
    
    De Stichting betoogt ook dat het aanvullend advies zich ten onrechte slechts richt op de aanleg van een fietspad en het realiseren van een fietsviaduct, en niet op de voorziene verbreding van de rijbaan die tot verbreding van de Westfriesedijk leidt. Voorts is volgens Stichting in het aanvullend advies ten onrechte niet nader ingegaan op de redenen waarom de "Culturele Planologie opgave", waarin is geadviseerd het fietspad zoveel mogelijk onderlangs de Westfriesedijk aan te leggen en via een tunnel onder de provinciale weg N242 door te voeren, niet realistisch en niet haalbaar wordt geacht. Ook is het project niet in overeenstemming met het Beeldkwaliteitsplan Westfriese Omringdijk, aldus de Stichting.
    
    7.1. De rechtbank heeft terecht geen grond gezien voor het oordeel dat het aanvullend advies is gebaseerd op onjuiste uitgangspunten. Niet betwist is dat daarin een juiste weergave van de redengevende omschrijving en van de bestaande situatie ter plaatse ten aanzien van de monumentale waarden is opgenomen. In het aanvullend advies is verder onderkend dat de aanleg van het fietspad leidt tot verbreding van de dijk en het steiler maken van het talud. Uit het aanvullend advies blijkt niet dat het tracé tussen de provinciale wegen N242 en N239 daarbij buiten beschouwing is gelaten. Dat de rechtbank in haar weergave van het aanvullend advies heeft aangegeven dat wat de cultuurhistorische waarde betreft het onderdeel van het tracé gelegen tussen de Hartweg tot aan de provinciale weg N242 aan de orde is, moet als een kennelijke verschrijving worden beschouwd.
    
    De rechtbank heeft voorts terecht geconcludeerd dat gedeputeerde staten bij hun beoordeling betekenis mochten toekennen aan de omstandigheid dat met het project slechts een relatief gering gedeelte van de dijk wijzigt en dat de cultuurhistorische waarde van dat gedeelte minder hoog is dan die van andere gedeelten van de dijk. Omdat het project slechts een klein gedeelte van de dijk wijzigt, bestaat verder geen grond voor het oordeel dat nader naar de gevolgen voor de gehele dijk had moeten worden gekeken. Ook heeft de rechtbank terecht geen aanleiding gevonden voor het oordeel dat gedeputeerde staten ten onrechte betekenis hebben toegekend aan reeds bestaande aantastingen van de monumentale waarden van de dijk. Bestaande aantastingen kunnen van betekenis zijn bij de waardering van de monumentale waarden en de beantwoording van de vraag of een nieuwe aantasting die waarden op ontoelaatbare wijze schaadt.
    
    Gedeputeerde staten hebben voorts terecht een beoordeling gemaakt van de gevolgen van het project zoals dat is aangevraagd. Dat in het aanvullend advies is vermeld dat een ontwerp overeenkomstig de "Culturele Planologie opgave" niet realistisch en niet haalbaar is, is niet van belang voor de beoordeling van de mate waarin de monumentale waarden van de dijk worden aangetast door het aangevraagde project, en behoefde daarom geen nadere motivering.
    
    Hetgeen de Stichting voor het overige heeft aangevoerd, heeft betrekking op de waardering van de mate van aantasting van de monumentale waarden van de dijk. De rechtbank heeft terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat de motivering van die waardering in het aanvullend advies ontoereikend is. Dat de Stichting, mede met verwijzing naar het Beeldkwaliteitsplan Westfriese Omringdijk, aan die mate van aantasting een ander gewicht toegekend wenst te zien dan gedeputeerde staten in het aanvullend advies hebben gedaan, is onvoldoende voor het oordeel, dat het aanvullend advies ondeugdelijk is en het college zich niet onder verwijzing naar dat advies op het standpunt heeft mogen stellen dat de monumentale waarden van de dijk niet op ontoelaatbare wijze worden geschaad door het project.
    
    De betogen falen.
    
    8. De Stichting betoogt tenslotte dat de rechtbank er ten onrechte aan voorbij is gegaan dat het college geen eigen beoordeling van de aantasting van monumentale waarden heeft gemaakt en heeft volstaan met een verwijzing naar het aanvullend advies. Volgens de Stichting is het college tekort geschoten in het ontwikkelen van beleid terzake, bij gebreke waarvan geen omgevingsvergunning kon worden verleend. Voorts heeft het college volgens de Stichting ten onrechte geen nieuw advies aan de gemeentelijke monumentencommissie gevraagd.
    
    8.1. Met de verwijzing naar het aanvullend advies heeft het college de daarin opgenomen motivering tot de zijne gemaakt. Artikel 3:49 van de Awb voorziet uitdrukkelijk in die mogelijkheid. Voorts bestaat geen rechtsregel op grond waarvan het college gehouden was beleid te ontwikkelen dan wel de gemeentelijke monumentencommissie om advies te vragen.
    
    Het betoog faalt.
    
    9. Gelet op het voorgaande bestaat geen grond voor het oordeel dat de rechtbank het aanvullend advies ten onrechte toereikend heeft geacht om het besluit tot verlening van omgevingsvergunning te kunnen dragen.
    
    10. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover daarbij niet is beslist op het beroep tegen het op 24 juni 2014 verzonden besluit, en voor zover daarbij is bepaald dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit, verzonden op 4 september 2013, in stand blijven. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het op 24 juni 2014 verzonden besluit ongegrond verklaren.
    
    11. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 5 december 2014 in zaak nr. 13/1771, voor zover daarbij niet is beslist op het beroep van de stichting Stichting voor het Landelijk Schoon West-Friesland, gericht tegen het op 24 juni 2014 verzonden besluit van het college van burgemeester en wethouders van Hollands Kroon, en voor zover daarbij is bepaald dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit, verzonden op 4 september 2013, in stand blijven;
    
    III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep, gericht tegen het op 24 juni 2014 verzonden besluit van het college van burgemeester en wethouders van Hollands Kroon, ongegrond;
    
    IV. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Hollands Kroon aan de stichting Stichting voor het Landelijk Schoon West-Friesland het door haar voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 493,00 (zegge: vierhonderddrieënnegentig euro) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. A.W.M. Bijloos, voorzitter, en mr. W. Sorgdrager en mr. N.S.J. Koeman, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.A.A. van Roessel, griffier.
    
    w.g. Bijloos w.g. Van Roessel
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 28 oktober 2015
    
    457-727.