ECLI:NL:RVS:2005:AS3889, Raad van State, 26-01-2005, 200306353/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2005-01-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 23 juni 1999 heeft de gemeenteraad van Valkenswaard, op voorstel van het college van burgemeester en wethouders van 25 mei 1999, het bestemmingsplan “Buitengebied 1998” vastgesteld.

200306353/1.
      Datum uitspraak: 26 januari 2005
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    
      1.    [appellant sub 1], wonend te [woonplaats],
      2.    het college van burgemeester en wethouders van Valkenswaard (hierna: burgemeester en wethouders),
      3.    [appellant sub 3], wonend te [woonplaats],
      4.    [appellant sub 4], wonend te [woonplaats],
      5.    [appellant sub 5], wonend te [woonplaats],
      6.    [appellanten sub 6], wonend respectievelijk gevestigd te [plaats],
      7.    [appellant sub 7], wonend te [woonplaats],
      8.    [appellant sub 8], wonend te [woonplaats],
      9.    [appellante sub 9], gevestigd te [plaats],
      appellanten,
    
    
    en
    
    
      het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant,
      verweerder.
    
     
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 23 juni 1999 heeft de gemeenteraad van Valkenswaard, op voorstel van het college van burgemeester en wethouders van 25 mei 1999, het bestemmingsplan “Buitengebied 1998” vastgesteld.
    
    Verweerder heeft bij zijn besluit van 25 januari 2000, no. 625417, beslist over de goedkeuring van het bestemmingsplan.
    
    De Afdeling heeft het besluit van 25 januari 2000 bij uitspraak van 6 november 2002, no. 200001416/1, gedeeltelijk vernietigd.
    
    Verweerder heeft bij zijn besluit van 5 augustus 2003, no. 625417, voorzover nodig opnieuw beslist over de goedkeuring van het bestemmingsplan.
    
    Tegen dit besluit hebben appellanten beroep ingesteld.
    
    Verweerder heeft geen verweerschrift ingediend.
    
    Bij brief van 11 juni 2004 is verweerder verzocht schriftelijk inlichtingen te geven. Verweerder heeft aan dit verzoek niet voldaan.
    
    De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 27 juli 2004. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
    
    Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van [belanghebbenden 1], van [appellant sub 3] en van verweerder. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
    
    
      De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 10 december 2004, waar zijn verschenen het college van burgemeester en wethouders, vertegenwoordigd door mr. G.L. Pijnenburg en drs. M.L. van Drunen, ambtenaren van de gemeente, [appellant sub 3], in persoon en bijgestaan door mr. M.J. Smaling, gemachtigde, [appellant sub 4], vertegenwoordigd door mr. M.J. Smaling, gemachtigde, [appellant sub 6], in persoon, en [appellant sub 7], vertegenwoordigd door mr. J.A.J.M. van Houtum, gemachtigde.
      Namens verweerder is verschenen drs. P.J.M. Aertsen, ambtenaar van de provincie. De gemeenteraad heeft zich doen vertegenwoordigen door mr. G.L. Pijnenburg en drs. M.L. van Drunen, ambtenaren van de gemeente.
      Voorts heeft mr. D. Wintraecken, gemachtigde, het woord gevoerd namens [belanghebbenden 2] en heeft P.J.J. Claassen, gemachtigde, het woord gevoerd namens [belanghebbenden 1].
    
    
    
      2.    Overwegingen
      2.1.    Aan de orde is een geschil inzake een besluit omtrent de goedkeuring van een bestemmingsplan. Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening in samenhang met artikel 10:27 van de Algemene wet bestuursrecht rust op verweerder de taak om - in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te bezien of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij dient hij rekening te houden met de aan de gemeenteraad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast heeft verweerder er op toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
          De Afdeling kan slechts tot vernietiging van het besluit omtrent goedkeuring van het plan overgaan, indien moet worden geoordeeld dat verweerder de aan hem toekomende beoordelingsmarges heeft overschreden, dan wel dat hij het recht anderszins onjuist heeft toegepast.
    
    
    
      De beroepen tegen de onthouding van goedkeuring aan de met een blauw sterretje aangeduide bouwblokken behoudens de bestaande en vergunde situatie
      2.2.    Verweerder heeft bij zijn bestreden besluit aan een aantal plandelen met de bestemming "Agrarische bedrijven" goedkeuring onthouden "…behoudens de bestaande en vergunde situatie en de vergunde nog op te richten bebouwing". Deze plandelen heeft verweerder op de plankaart aangeduid met een blauw sterretje.
          Burgemeester en wethouders voeren in beroep aan dat niet duidelijk is aan welke gedeelte van deze bouwblokken goedkeuring is onthouden.
          [Appellant sub 1], [appellant sub 4], [appellanten sub 6], [appellant sub 8] en de [appellante sub 9] stellen dat verweerder ten onrechte gedeeltelijk goedkeuring heeft onthouden aan de met een blauw sterretje op de plankaart aangeduide plandelen met de bestemming "Agrarische bedrijven" voorzover het hun respectievelijke bouwblokken aan [locatie 1] te [plaats], [locatie 2] te [plaats], [locatie 3] te [plaats], [locatie 4] te [plaats] en [locatie 5] te [plaats] betreft. 
          De Afdeling is met burgemeester en wethouders van oordeel dat door deze wijze van onthouden van goedkeuring onvoldoende duidelijk is aan welke gedeelten van de desbetreffende agrarische bouwblokken goedkeuring is onthouden, nu noch het bestreden besluit noch het bestemmingsplan de informatie over de feitelijke situatie betreffende de bouwblokken en de inhoud van eventueel verleende vergunningen bevatten op grond waarvan de plandelen waaraan goedkeuring is onthouden kunnen worden bepaald. Uit een oogpunt van rechtszekerheid dienen de delen van de bouwblokken waaraan goedkeuring is onthouden nauwkeurig op de plankaart te worden aangeduid.
          Voorzover verweerder wijst op de uitspraak van 26 februari 2003 in zaak 200103173/1 (Son en Breugel) overweegt de Afdeling dat in de desbetreffende procedure de wijze van onthouden van goedkeuring geen onderwerp van het geschil was.
          Gelet op het voorgaande zijn deze beroepen gegrond. Het bestreden besluit dient wegens strijd met het rechtszekerheidbeginsel te worden vernietigd voorzover daarbij is beslist over de goedkeuring van de plandelen met de bestemming "Agrarische bedrijven" die door verweerder op de plankaart met een blauw sterretje zijn aangeduid.
          De Afdeling acht het, gelet op de geruime tijd die inmiddels sedert de vaststelling van het bestemmingsplan is verstreken, van belang dat spoedig een nieuwe beslissing omtrent de goedkeuring van deze plandelen wordt genomen zodanig dat aan betrokkenen duidelijkheid over het toegelaten gebruik van hun gronden wordt verschaft. De Afdeling zal hiertoe een termijn stellen. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat namens het gemeentebestuur ter zitting is toegezegd dat de benodigde gedetailleerde informatie over de hier aan de orde zijnde bouwpercelen binnen zes weken na de zitting aan verweerder beschikbaar zal worden gesteld.
    
    
    
      Het beroep van burgemeester en wethouders betreffende het bouwblok [locatie 6]
      2.3.    Burgemeester en wethouders voeren aan dat verweerder ten onrechte goedkeuring heeft onthouden aan het plandeel met de bestemming "Agrarische bedrijven" betreffende het bouwblok aan de [locatie 6].
      2.3.1.    In de uitspraak van 11 maart 2004, no. 200306353/5 (aangehecht), is vastgesteld dat dit plandeel is goedgekeurd, nu het niet met een blauw sterretje op de plankaart is aangeduid. Hieruit volgt dat dit beroepsonderdeel feitelijke grondslag mist, zodat het ongegrond is.
    
    
    
      Het beroep van [appellant sub 5] en het beroep van burgemeester en wethouders voorzover betrekking hebbend op het kampeerterrein [locatie 7]
      2.4.    Verweerder heeft bij zijn besluit goedkeuring onthouden aan het plandeel met de bestemming "Kampeerterreinen" betreffende het kampeerterrein "De Kapel" aan het [locatie 7] te [plaats] alsmede aan artikel 2.3 van de planvoorschriften voorzover het betreft het onderdeel van de "Staat van kampeerterreinen" dat betrekking heeft op het adres [locatie 7]. Hij stelt zich op het standpunt dat niet duidelijk is of wordt voldaan aan de in het streekplan Noord-Brabant 2002 opgenomen criteria voor nieuwvestiging, nu de daartoe ingestelde commissie nog geen advies heeft uitgebracht.
      2.4.1.    Burgemeester en wethouders en [appellant sub 5] stellen dat verweerder ten onrechte goedkeuring heeft onthouden aan dit plandeel.
          Burgemeester en wethouders stellen zich op het standpunt dat het kampeerterrein als zodanig bestemd dient te worden omdat sinds 1989 de kampeeractiviteiten worden gedoogd en bestuursdwang daartegen niet meer mogelijk is. Voorts zijn zij van mening dat verweerder een definitieve uitspraak had moeten doen.
          [Appellant sub 5] voert aan dat al tientallen jaren een boerencamping wordt geëxploiteerd en dat de beëindiging van de agrarische activiteiten op het perceel in 1998 hierin geen verandering heeft gebracht. Van nieuwvestiging is daarom zijns inziens geen sprake. 
      2.4.2.    Blijkens de stukken hebben de tot "Kampeerterrein" bestemde gronden een oppervlakte van circa 2 hectare. Ingevolge artikel 2.3 van de planvoorschriften zijn ter plaatse toegelaten een kampeerterrein voor 49 kampeermiddelen, een kamphuis en een bedrijfswoning. De ten hoogste toegestane oppervlakte van de gebouwen bedraagt 1.100 vierkante meter, waarvan 275 vierkante meter voor een kamphuis.
          Blijkens het deskundigenbericht wordt ter plaatse sedert begin jaren '70 een kampeerterrein geëxploiteerd. Aanvankelijk bestonden de activiteiten alleen uit het kamperen bij de boer door jeugdgroepen. Vanaf 1983 zijn deze uitgebreid met een minicamping. Tot 1998 werden de kampeeractiviteiten gecombineerd met de agrarische bedrijfsvoering. Omstreeks 1998 is de veestapel afgestoten.
          Verweerder heeft zich op het standpunt kunnen stellen dat het toekennen van een kampeerbestemming aan gronden die in het voorgaande bestemmingsplan niet als zodanig bestemd waren, te dezen moet worden beschouwd als het mogelijk maken van nieuwvestiging van een camping.
          De gronden zijn in het streekplan Noord-Brabant 2002 aangeduid als "RNLE-landschapsdeel". Het streekplan vermeldt in paragraaf 3.4.9 ten aanzien van de AHS-landschap, waarvan de gebieden met de hiervoor genoemde aanduiding deel uitmaken, dat nieuwe locaties voor verblijfsrecreatie en de uitstralingseffecten daarvan de draagkracht van het betrokken gebied niet mogen overschrijden. Verblijfsrecreatie op een nieuwe locatie moet leiden tot verrijking van het toeristisch product in de streek. Voor toetsing aan deze criteria wordt een onafhankelijke adviescommissie ingesteld, waarin zowel deskundigen op het terrein van toerisme en recreatie, als deskundigen op het terrein van natuur en landschap zitting hebben, aldus het streekplan. De instelling van evenbedoelde commissie heeft plaatsgevonden bij besluit van verweerder van 29 oktober 2002. Blijkens dit besluit is de commissie, genaamd Adviescommissie toerisme en recreatie, ingesteld ten behoeve van het college en heeft zij onder meer tot taak het toetsen van integrale bedrijfsplannen ten behoeve van de besluitvorming over het ruimtelijke plan voor nieuwe locaties van toeristisch recreatieve bedrijven in de GHS en AHS-landschap aan criteria in paragraaf 3.4.9 van het streekplan 2002 en de provincie Noord-Brabant daarover te adviseren.
          Het bestemmingsplan is vastgesteld op 23 juni 1999, derhalve voordat het streekplan 2002 was vastgesteld en in werking getreden en voordat de bedoelde adviescommissie was ingesteld. Bij de voorbereiding en vaststelling van het bestemmingsplan kon reeds hierom niet over het advies van deze commissie worden beschikt. De omstandigheid dat de commissie terzake van het kampeerterrein nog geen advies heeft uitgebracht kan de gemeenteraad reeds hierom niet worden tegengeworpen. Het bestreden besluit berust in zoverre niet op een deugdelijke motivering. De beroepen zijn mitsdien gegrond, zodat het bestreden besluit in zoverre wegens strijd met artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht dient te worden vernietigd.
          De Afdeling acht het, gelet op de geruime tijd die inmiddels sedert de vaststelling van het bestemmingsplan is verstreken, van belang dat spoedig een nieuwe beslissing omtrent de goedkeuring van dit plandeel wordt genomen zodanig dat aan betrokkenen duidelijkheid over het toegelaten gebruik van de gronden wordt verschaft. De Afdeling zal hiertoe een termijn stellen. Daarbij gaat de Afdeling ervan uit dat [appellant sub 5] vóór 1 januari 2005 de gegevens zal verstrekken die verweerder, al dan niet na het inwinnen van een advies, in staat zullen stellen een inhoudelijk oordeel over het plandeel te geven.
    
    
    
      Het beroep van [appellant sub 3]
      2.5.    Appellant voert aan dat verweerder ten onrechte gedeeltelijk goedkeuring heeft onthouden aan het plandeel met de bestemming "Agrarische bedrijven" gelegen aan de [locatie 8].
      2.5.1.    Verweerder stelt zich op het standpunt dat het toegekende bouwblok in strijd is met het streekplan omdat het een te grote rechtstreekse uitbreidingsmogelijkheid inhoudt en heeft daarom goedkeuring onthouden aan de op de plankaart blauw omlijnde, noordelijke helft van het bouwblok.
      2.5.2.    Het plandeel ligt in een gebied dat in het streekplan Noord-Brabant 2002 is aangeduid als "RNLE-landschapsdeel". Het streekplan vermeldt in paragraaf 3.4.7 ten aanzien van de AHS-landschap, waarvan de gebieden met de hiervoor genoemde aanduiding deel uitmaken, dat grondgebonden agrarische bedrijven hun bouwblok mogen uitbreiden met 15 procent, of tot een omvang van 1,5 hectare als het bouwblok na toepassing van dit uitbreidingspercentage kleiner zou zijn. Blijkens het bestreden besluit gaat verweerder bij de goedkeuring van bestemmingsplannen in gevallen als dit uit van een rechtstreekse uitbreidingsmogelijkheid met ten hoogste 15 procent. Ter zitting is namens verweerder verklaard dat hiermee wordt bedoeld dat uitbreiding van het feitelijk aanwezige bouwblok met 15 procent zonder meer is toegestaan. Uitbreiding met een groter percentage is toegestaan tot ten hoogste 1,5 hectare indien de noodzaak wordt aangetoond.
          De Afdeling stelt vast dat de bewoordingen van het hierboven weergegeven onderdeel van paragraaf 3.4.7 van het streekplan zonder voorbehoud de uitbreiding van een bouwblok als hier aan de orde tot 1,5 hectare toelaten. Het algemene uitgangspunt van zuinig ruimtegebruik waarnaar verweerder verwijst kan hieraan niet afdoen, temeer nu in onderdeel 3.2 van het streekplan, waarin in algemene bewoordingen zuinig ruimtegebruik wordt bepleit, voor de concrete invulling wordt verwezen naar de paragrafen waarin het specifieke beleid is verwoord.
          Het in het plan opgenomen bouwblok meet ongeveer 0,9 hectare. Gelet op het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat verweerder onvoldoende draagkrachtig heeft gemotiveerd dat de omvang van dit bouwblok in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Het beroep is gegrond, zodat het bestreden besluit in zoverre wegens strijd met artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht dient te worden vernietigd.
    
    
    
      Het beroep van [appellant sub 7]
      2.6.    Appellant voert aan dat verweerder ten onrechte goedkeuring heeft onthouden aan het plandeel met de bestemming "Agrarische bedrijven" betreffende gronden ten noorden van zijn buiten het plangebied gelegen bouwblok aan de [locatie 9] te [plaats].
      2.6.1.    Verweerder stelt zich op het standpunt dat de gemeente bedoeld heeft om het agrarisch bouwblok [locatie 9] uitbreidingsmogelijkheden te geven van ongeveer 0,35 hectare. Omdat het bestaande bouwblok in het bestemmingsplan "Borkel en Schaft" is gelegen en geen relatie is gelegd tussen het bestaande bouwblok en de uitbreiding ervan, is in plaats van een uitbreiding feitelijk een nieuw agrarisch bouwblok gecreëerd. Het bouwblok is qua figuratie zodanig aangegeven, dat dit overeenkomt met een afzonderlijk agrarisch bouwblok. De nieuwvestiging van een zelfstandig agrarisch bedrijf met bedrijfswoning wordt hierdoor zonder meer mogelijk. Dit is niet de bedoeling van het gemeentebestuur geweest en in strijd met het streekplan, aldus verweerder.
      2.6.2.    Ingevolge artikel 2.1, lid A, onder 1, van de planvoorschriften is op de in geding zijnde gronden één agrarisch bedrijf toegestaan. Ingevolge artikel 2.1, lid B.1, onder 6, sub a, is de bouw van een nieuwe bedrijfswoning, anders dan ter vervanging van een bestaande woning, niet toegestaan. Ingevolge artikel 3.1.2 kunnen burgemeester en wethouders onder nader genoemde voorwaarden vrijstelling verlenen ten behoeve van de bouw van een nieuwe eerste bedrijfswoning.
          Verweerder heeft derhalve op goede gronden geoordeeld dat het bouwblok waaraan hij goedkeuring heeft onthouden kan dienen voor de nieuwvestiging van een agrarisch bedrijf. Vast staat dat de gemeenteraad niet heeft beoogd dit mogelijk te maken. Verweerder heeft zich derhalve in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het plandeel in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
          Uit het voorgaande volgt dat verweerder terecht goedkeuring heeft onthouden aan dit plandeel.
          Het beroep is ongegrond.
          De Afdeling merkt nog het volgende op. Ter zitting is door verweerder verklaard dat met de omvang van de uitbreiding kan worden ingestemd. Nu appellant volgens zijn verklaring wel concrete plannen heeft, maar nog geen bouwaanvraag heeft ingediend voor een bouwplan, heeft verweerder in het bestreden besluit kunnen volstaan met de overweging dat hij ervan uitgaat dat de gemeente in het kader van de herziening ex artikel 30 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening rechtstreekse uitbreidingsmogelijkheden vaststelt die voldoende realiteitsgehalte hebben. De Afdeling ziet geen reden het besluit op grond van deze overweging te vernietigen en vervolgens een ordemaatregel te treffen. Dit laat onverlet dat de Afdeling ervan uitgaat dat er gelet op de hiervoor weergegeven verklaring van verweerder geen planologische beletselen zijn om een uitbreiding van 0,35 hectare mogelijk te maken. Dit dient in aanmerking te worden genomen indien, voordat de herziening van het bestemmingsplan ex artikel 30 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening in werking zal zijn getreden, voor deze uitbreiding een zogenoemde artikel 19 WRO-procedure zal worden gevolgd.
    
    
    
      Proceskosten
      2.7.    Ten aanzien van [appellant sub 1], [appellant sub 3], [appellant sub 4], [appellant sub 5] en [appellant sub 8] en dient verweerder op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld. Ten aanzien van burgemeester en wethouders, [appellanten sub 6] en [appellante sub 9] is van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen niet gebleken.
          Ten aanzien van [appellant sub 7] bestaat voor een proceskostenveroordeling geen aanleiding.
    
     
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    
      I.    verklaart de beroepen van [appellant sub 1], [appellant sub 3], [appellant sub 4], [appellant sub 5], [appellanten sub 6], [appellant sub 8], [appellante sub 9] geheel gegrond en het beroep van burgemeester en wethouders deels gegrond;
      II.    vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant van 5 augustus 2003, no. 625417: 
      A. voorzover daarbij is beslist over de goedkeuring van de plandelen met de bestemming "Agrarische bedrijven" die door verweerder op de plankaart zijn aangeduid met een blauw sterretje;
      B. voorzover daarbij goedkeuring is onthouden aan het plandeel met de bestemming "Kampeerterreinen" betreffende het kampeerterrein "De Kapel" gelegen aan het [locatie 7] te [plaats], nader aangeduid op de bij deze uitspraak behorende en als zodanig gewaarmerkte kaart;
      C. voorzover daarbij goedkeuring is onthouden aan het plandeel met de bestemming "Agrarische bedrijven" gelegen aan de [locatie 8], nader aangeduid op de bij deze uitspraak behorende en als zodanig gewaarmerkte kaart;
      III.    draagt het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant op binnen zes weken na de verzending van deze uitspraak met inachtneming daarvan een nieuw besluit omtrent de goedkeuring van de onder II. bedoelde plandelen te nemen;
      IV.    verklaart het beroep van [appellant sub 7] geheel ongegrond en het beroep van burgemeester en wethouders voor het overige ongegrond;
      V.    veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant in de door [appellant sub 1], [appellant sub 3], [appellant sub 4], [appellant sub 5] en [appellant sub 8] en in verband met de behandeling van hun beroepen gemaakte proceskosten tot een bedrag van in totaal € 2.415,00; dit bedrag dient door de provincie Noord-Brabant als volgt te worden vergoed:
      aan [appellant sub 1] € 322,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
      aan [appellant sub 3] € 805,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
      aan [appellant sub 4], € 644,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
      aan [appellant sub 5] € 322,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
      aan [appellant sub 8] € 322,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
      VI.    gelast dat de provincie Noord-Brabant aan burgemeester en wethouders, [appellant sub 1], [appellant sub 3], [appellant sub 4], [appellant sub 5], [appellanten sub 6], [appellant sub 8] en [appellante sub 9] het door hen voor de behandeling van hun beroepen betaalde griffierecht (€ 116,00 elk, echter aan burgemeester en wethouders € 232,00) vergoedt.
    
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.C.K.W. Bartel, Voorzitter, en mr. A. Kosto en mr. M. Oosting, Leden, in tegenwoordigheid van mr. E. de Groot, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Bartel    w.g. De Groot
      Voorzitter    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 26 januari 2005.
    
    210.