ECLI:NL:RVS:2021:2258, Raad van State, 12-10-2021, 202104971/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-10-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 21 juli 2021 heeft de minister van Infrastructuur en Waterstaat krachtens de artikelen 9 en 12 van de Verordening (EG) nr. 1013/2006 betreffende de overbrenging van afvalstoffen bezwaar gemaakt tegen de overbrenging van afval (CRT-beeldbuizen) vanuit de Verenigde Staten van Amerika naar Nederland. Samca International Inc. heeft kennisgeving gedaan van de overbrenging van afvalstoffen (CRT-glas) vanuit de VS naar Nederland in de periode van 1 juni 2021 tot en met 31 mei 2022. Daarbij gaat het om 250 transporten, met een totaal van 5.000 ton afval. CRT staat voor: Cathode Ray Tubes (kathodestraalbuizen). In de kennisgeving staat dat de CRT-beeldbuizen door [verzoekster] worden ingenomen in haar inrichting in Son. Daar wordt het materiaal bewerkt. Hierbij worden de beeldbuizen gebroken en wordt het glasafval door middel van een stangenzeef gesplitst in een loodrijke fractie en een loodarme fractie. Ook wordt het fluorescentiepoeder verwijderd.

202104971/1/R4.
    Datum uitspraak: 12 oktober 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht) in het geding tussen:
    [verzoekster], gevestigd te [plaats],
    en
    de minister van Infrastructuur en Waterstaat,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 21 juli 2021 heeft de minister krachtens de artikelen 9 en 12 van de Verordening (EG) nr. 1013/2006 betreffende de overbrenging van afvalstoffen (PB 2006, L 190; hierna: de EVOA) bezwaar gemaakt tegen de overbrenging van afval (CRT-beeldbuizen) vanuit de Verenigde Staten van Amerika (hierna: de VS) naar Nederland (Son).
    Tegen dit besluit heeft [verzoekster] een bezwaarschrift ingediend. [verzoekster] heeft de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
    De minister heeft een verweerschrift ingediend.
    [verzoekster] heeft nadere stukken ingediend.
    De voorzieningenrechter heeft het verzoek ter zitting behandeld op 30 september 2021, waar [verzoekster], vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. R.G.J. Laan, advocaat te Hoorn, en door mr. L. Bier, advocaat te Vught, en de minister, vertegenwoordigd door mr. K. Ulmer, M.H. Broekman en L. Barendregt, zijn verschenen.
    Overwegingen
    1.       Samca International Inc. heeft kennisgeving gedaan van de overbrenging van afvalstoffen (CRT-glas) vanuit de VS naar Nederland in de periode van 1 juni 2021 tot en met 31 mei 2022. Daarbij gaat het om 250 transporten, met een totaal van 5.000 ton afval.
    CRT staat voor: Cathode Ray Tubes (kathodestraalbuizen).
    In de kennisgeving staat dat de CRT-beeldbuizen door [verzoekster] worden ingenomen in haar inrichting in Son. Daar wordt het materiaal bewerkt. Hierbij worden de beeldbuizen gebroken en wordt het glasafval door middel van een stangenzeef gesplitst in een loodrijke fractie en een loodarme fractie.
    Ook wordt het fluorescentiepoeder verwijderd. Het loodrijke deel van het glasafval wordt vanuit de inrichting in Son voor nuttige toepassing afgevoerd naar een stortplaats. Het loodarme deel van het glasafval wordt afgevoerd naar de inrichting van [verzoekster] in Helmond. Daar wordt het glasafval toegepast in betonproducten (in de zogenoemde legioblokken), aldus de kennisgeving.
    2.       CRT-beeldbuizen worden regelmatig vanuit het buitenland naar de inrichting van [verzoekster] in Son overgebracht. Van die overbrenging moet vooraf een kennisgeving worden gedaan als bedoeld in artikel 3 van de EVOA. Op grond van de artikelen 9 en 12 van de EVOA kan de minister bezwaar maken tegen de aangemelde overbrenging.
    De tekst van de artikelen 3, 9 en 12 van de EVOA is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak.
    3.       In het besluit van 21 juli 2021 heeft de minister om verschillende redenen bezwaar gemaakt tegen de overbrenging van het CRT-glas.
    In de eerste plaats stelt de minister dat de overbrenging in strijd is met artikel 12, eerste lid, onderdelen a en b, van de EVOA. Volgens de minister handelt [verzoekster] bij de bewerking van het glas in Son in strijd met de voor die inrichting geldende omgevingsvergunning (milieu). De minister stelt dat die vergunning niet ziet op het gebruik van een stangenzeef voor het splitsen van het glasafval in een "loodarme" en een "loodrijke" fractie. De minister acht de overbrenging daarom niet in overeenstemming met artikel 23 van de Kaderrichtlijn Afvalstoffen (richtlijn 2008/98/EG waarmee richtlijn 2006/12/EG is vervangen). Evenmin acht de minister dit in overeenstemming met nationale wetgeving inzake milieubescherming, vanwege handelen in strijd met artikel 2.3 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht.
    Verder stelt de minister dat de overbrenging van het CRT-glas in strijd is met artikel 12, eerste lid, onderdelen h en k, van de EVOA.
    Volgens de minister volgt uit het Landelijk Afvalbeheerplan 2017-2029 (hierna: het LAP3) en de uitwerking daarvan in sectorplan 71 (Afgedankte elektrische en elektronische apparatuur) dat de "loodrijke fractie" van het CRT-glas moet worden gestort. Het storten is geen nuttige toepassing. Bovendien is een van de uitgangspunten van het afvalstoffenbeleid dat Nederland voor het storten van afvalstoffen zelfvoorzienend wil zijn. Dit betekent dat het storten van buitenlands afval in Nederland niet kan worden toegestaan. De toepassing van de "loodarme" fractie in betonproducten in de inrichting in Helmond kan volgens de minister evenmin worden toegestaan, omdat het gaat om Zeer Zorgwekkende Stoffen. De minister stelt dat de risico's van het toepassen van dat materiaal in betonproducten op basis van de door [verzoekster] gehanteerde gegevens niet aanvaardbaar zijn. Op grond van het LAP3 kan dus ook die toepassing niet worden toegestaan, aldus de minister.
    4.       [verzoekster] kan zich niet met dit besluit verenigen. Zij stelt zich primair op het standpunt dat de minister te laat bezwaar heeft gemaakt tegen de overbrenging. Daarom is volgens haar stilzwijgende toestemming verleend voor de overbrenging.
    In haar bezwaarschrift heeft [verzoekster] ook een groot aantal inhoudelijke gronden aangevoerd tegen het besluit van 21 juli 2021. Zo bestrijdt zij het standpunt van de minister dat de overbrenging in strijd is met artikel 12, eerste lid, onderdelen a en b, van de EVOA. Zij stelt dat zij een omgevingsvergunning (milieu) heeft voor de inname, op- en overslag en bewerking van beeldbuisglas in haar inrichting in Son. Daarnaast moet zij zich - op grond van artikel 11 van de Regeling afgedankte elektrische en elektronische apparatuur - houden aan de CENELEC-standaarden. Uit de vergunning en de CENELEC-standaarden volgt dat de scheiding van glas in een loodarme fractie (het zogenoemde panelglas) en loodrijker glas is toegestaan. Bij die scheiding mag gebruik worden gemaakt van een stangenzeef, aldus [verzoekster].
    Het toepassen van het panelglas in betonproducten, in de inrichting in Helmond, is volgens [verzoekster] ook toegestaan. Dit volgt uit de omgevingsvergunning voor die inrichting. [verzoekster] stelt dat het gebruik van het panelglas in betonproducten moet worden aangemerkt als nuttige toepassing in de zin van artikel 12, eerste lid, onderdeel h, van de EVOA.
    Ook bij het gebruik van de loodrijke fractie van het CRT-glas op een stortplaats, waarbij het gaat om een inerte afvalstof die bruikbaar is voor terreinophoging of terreinverbetering, gaat het om nuttige toepassing.
    Wat in het LAP3 en in sectorplan 71 over de toepassing van CRT-glas is vermeld, maakt volgens [verzoekster] niet dat de beide vormen van gebruik van het glas (in betonproducten of op een stortplaats) niet zijn toegestaan.
    In het LAP3 en de uitwerkingen daarvan zijn namelijk eisen gesteld die in strijd zijn met dwingende bepalingen van EU-recht. Bovendien is het LAP3 niet op de juiste manier tot stand gekomen, omdat de daarvoor vereiste milieubeoordeling als bedoeld in richtlijn 2001/42/EG (de SMB-richtlijn) niet heeft plaatsgevonden. Daarom kan de toestemming voor het overbrengen van CRT-glas ook niet worden geweigerd op grond van artikel 12, eerste lid, onderdeel k, van de EVOA, zo stelt [verzoekster].
    5.       Het verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening strekt ertoe dat de werking van het besluit van 21 juli 2021 wordt geschorst en dat de overbrenging van het CRT-glas op grond van de kennisgeving onmiddellijk mogelijk wordt gemaakt.
    6.       Tussen partijen is niet in geschil dat de minister zijn besluit heeft genomen na afloop van de in artikel 9, eerste lid, van de EVOA genoemde termijn van 30 dagen na de datum van de ontvangstbevestiging.
    Partijen zijn verdeeld over de vraag of de minister, als gevolg daarvan, moet worden geacht stilzwijgende toestemming te hebben verleend voor de overbrenging. Die vraag leent zich echter niet voor een beantwoording in deze procedure.
    Naast het bezwaar over de termijnoverschrijding heeft [verzoekster] een groot aantal inhoudelijke gronden aangevoerd tegen het besluit van 21 juli 2021. Daarbij gaat het onder meer om de vraag het gebruik van een stangenzeef in de inrichting in Son is vergund en om de vraag of het LAP3 en sectorplan 71 in strijd zijn met dwingende bepalingen van EU-recht. Die vragen lenen zich evenmin voor een beantwoording in deze procedure.
    Gelet op het voorgaande zal de voorzieningenrechter uitspraak doen op basis van een belangenafweging. Daarbij wijst de voorzieningenrechter er op dat de hiervoor weergegeven vragen ook ter beantwoording staan in andere procedures die [verzoekster] bij de Afdeling heeft aangespannen. Daarbij gaat het om zaak nr. 202003310/1/R4 over de overbrenging van CRT-glas vanuit de VS naar Nederland in een eerdere tijdsperiode en om zaak nr. 202006049/1/R4 over de overbrenging van kathodestraalbuizen vanuit Litouwen, de VS en België naar Nederland. In de eerstgenoemde procedure heeft [verzoekster] in de bezwaarfase - net als nu het geval is - om een voorlopige voorziening gevraagd. In die procedure heeft de voorzieningenrechter de bestreden besluiten geschorst en bij wijze van voorlopige voorziening bepaald dat de uitspraak voorziet in de gevraagde toestemmingen (zie de uitspraak van 12 november 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3650). Ook die uitspraak is gedaan op basis van een belangenafweging.
    7.       In overweging 3 van de hiervoor genoemde uitspraak van 12 november 2018 is melding gemaakt van andere juridische procedures over de verwerking van CRT-glas door [verzoekster]. In die procedures is inmiddels (eind)uitspraak gedaan.
    In zaak nr. 201806217/1/A1 ging het over besluiten van de staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat tot intrekking van toestemmingen voor de overbrenging van CRT-glas. De staatssecretaris stelde zich in die procedure op het standpunt dat het CRT-glas, na de bewerking in de inrichting in Son, een gevaarlijke afvalstof is vanwege het daarin voorkomende lood en daarom niet in betonproducten mag worden verwerkt in de inrichting in Helmond. Aan de intrekking van de toestemmingen voor de overbrenging van CRT-glas heeft de staatssecretaris ten grondslag gelegd dat [verzoekster] in strijd met de vergunning voor de inrichting in Helmond en de kennisgevingen handelde.
    In de uitspraak van 6 november 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3741, heeft de Afdeling het beroep van [verzoekster] gegrond verklaard en heeft zij de intrekkingsbesluiten van de staatssecretaris herroepen.
    Verder heeft de rechtbank Oost-Brabant in de uitspraak van 2 november 2020, ECLI:NL:RBOBR:2020:5309, geoordeeld over het besluit van het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant tot gedeeltelijke intrekking van de omgevingsvergunning voor de inrichting van [verzoekster] in Helmond. Daarbij heeft de rechtbank dat besluit vernietigd, zonder de rechtgevolgen van dat besluit in stand te laten. Daarmee is de vergunning voor de inrichting in Helmond ongewijzigd blijven gelden.
    8.       Blijkens de overwegingen van het besluit van 21 juli 2021 stemt de minister niet in met het gebruik van panelglas in betonproducten in de inrichting van [verzoekster] in Helmond. Ook het scheidingsproces van het CRT-glas in de inrichting in Son kan volgens de minister niet worden toegestaan. Ten slotte stemt de minister niet in met het gebruik van de loodrijke fractie van het glas op een stortplaats.
    9.       De voorzieningenrechter heeft er oog voor dat de minister met het besluit van 21 juli 2021 een zwaarwegend milieubelang beoogt te dienen. Daartegenover staat het belang van [verzoekster] bij het kunnen overbrengen van de CRT-beeldbuizen naar haar inrichting in Son. Deze overbrenging is voor [verzoekster] niet alleen van belang voor de continuïteit van de bedrijfsvoering, maar is ook van belang voor het behoud van haar WEEELABEX-certificaat (certificering CENELEC-standaard). Om dat certificaat te kunnen behouden, moet [verzoekster] een audit kunnen laten uitvoeren op een moment waarop de inrichting in werking is conform het bepaalde in artikel 11 van de Regeling afgedankte elektrische en elektronische apparatuur.
    Naar het oordeel van de voorzieningenrechter moet aan het belang van [verzoekster] in dit geval een doorslaggevend gewicht worden toegekend. Daarbij neemt de voorzieningenrechter in aanmerking dat de minister zich weliswaar keert tegen de verwerking van het panelglas in betonproducten in de inrichting in Helmond, maar dat die verwerking inmiddels al meer dan 10 jaar met vergunning in die inrichting plaatsvindt. Bij de eerdergenoemde uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 2 november 2020 is die vergunning in stand gebleven. Tegen die uitspraak van de rechtbank is geen hoger beroep ingesteld.
    Ook keert de minister zich tegen het scheidingsproces in de inrichting in Son. [verzoekster] heeft echter een revisievergunning voor de inname, op- en overslag en bewerking van CRT-glas in die inrichting. Het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant heeft die vergunning verleend op 18 november 2014. Ter zitting heeft [verzoekster] onweersproken verklaard dat bij de bewerking van het CRT-glas al zo'n 8 jaar gebruik wordt gemaakt van een stangenzeef.
    In de omstandigheid dat de minister - na een advies van de betrokken Omgevingsdienst - twijfelt over de reikwijdte van de revisievergunning, ziet de voorzieningenrechter in dit geval geen reden om bij de afweging van de betrokken belangen te beslissen in het voordeel van de minister. Daarbij neemt de voorzieningenrechter in aanmerking dat gesteld noch gebleken is dat het college (met succes) handhavend is opgetreden tegen het gebruik van de stangenzeef. De voorzieningenrechter is er niet bij voorbaat van overtuigd dat de aanvraag, waarin is vermeld dat het scheiden van het CRT-glas plaatsvindt met behulp van een inpandig opgestelde zeef, alleen ziet op een trommelzeef en dat dit niet zou zien op een stangenzeef.
    Met het gebruik van het loodrijke glas op een stortplaats wil de minister niet instemmen vanwege het behoud van de stortcapaciteit in Nederland. Gesteld noch gebleken is echter dat het gebruik van dit materiaal op de stortplaats op zichzelf bezien niet kan worden toegestaan vanuit een zwaarwegend milieubelang.
    10.     Gelet op het voorgaande ziet de voorzieningenrechter aanleiding om het besluit van 21 juli 2021 te schorsen en bij wijze van voorlopige voorziening te bepalen dat deze uitspraak voorziet in de gevraagde toestemming voor het overbrengen van CRT-beeldbuizen vanuit de VS naar Nederland.
    Als de uitspraak in een van de onder 6 genoemde zaken daartoe aanleiding geeft of als andere gewijzigde omstandigheden daartoe aanleiding geven, dan kan de minister vragen om een wijziging of opheffing van deze voorlopige voorziening.
    11.     De minister moet de proceskosten van [verzoekster] vergoeden.
    Beslissing
    De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        schorst bij wijze van voorlopige voorziening het besluit van de minister van Infrastructuur en Waterstaat van 21 juli 2021 met het kenmerk USA0276663E21/NL641958;
    II.       bepaalt bij wijze van voorlopige voorziening dat deze uitspraak voorziet in de toestemming als bedoeld in artikel 9, eerste lid, aanhef en onder a, van Verordening (EG) 1013/2006 voor de overbrenging waarop het onder I genoemde besluit betrekking heeft;
    III.      veroordeelt de minister van Infrastructuur en Waterstaat tot vergoeding van bij [verzoekster] in verband met de behandeling van het verzoek opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.496,--, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    IV.      gelast dat de minister van Infrastructuur en Waterstaat aan [verzoekster] het door haar voor de behandeling van het verzoek betaalde griffierecht ten bedrage van € 360,-- vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. H.C.P. Venema, voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. N.I. Breunese-van Goor, griffier.
    De voorzieningenrechter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.  De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 12 oktober 2021
     
    BIJLAGE
     
    Verordening (EG) nr. 1013/2006 betreffende de overbrenging van afvalstoffen (PB 2006, L 190)
    Artikel 3
    Algemeen procedureel kader
    1. Overbrengingen van de volgende afvalstoffen vallen onder de procedure van voorafgaande schriftelijke kennisgeving en toestemming, als vastgelegd in deze titel:
    a) indien bestemd voor verwijdering:
    alle afvalstoffen;
    b) indien bestemd voor nuttige toepassing:
    i) de afvalstoffen van bijlage IV, inclusief inter alia de afvalstoffen die worden genoemd in de bijlagen II en VIII bij het Verdrag van Bazel;
    ii) de afvalstoffen van bijlage IV A;
    iii) de afvalstoffen die niet onder één code van bijlage III, III B, IV of IV A vallen;
    iv) mengsels van afvalstoffen die niet onder één code van bijlage III, III B, IV of IV A vallen, tenzij zij staan vermeld in bijlage III A.
    […].
    Artikel 9
    Toestemming van de bevoegde autoriteit van bestemming, van verzending en van doorvoer en termijnen voor vervoer, nuttige toepassing of verwijdering
    1. De bevoegde autoriteiten van verzending, van bestemming en van doorvoer beschikken over een termijn van 30 dagen na de datum van de ontvangstbevestiging door de bevoegde autoriteiten van bestemming uit hoofde van artikel 8 om een van de volgende, schriftelijk gemotiveerde besluiten te nemen over de aangemelde overbrenging:
    a) toestemming zonder voorwaarden;
    b) aan voorwaarden verbonden toestemming, overeenkomstig artikel 10; of
    c) bezwaar, overeenkomstig de artikelen 11 en 12.
    Indien de bevoegde autoriteit van doorvoer binnen de bedoelde termijn van 30 dagen geen bezwaar heeft gemaakt, mag zij worden geacht stilzwijgende toestemming te hebben verleend.
    2. De bevoegde autoriteiten van bestemming, van verzending en, voorzover van toepassing, van doorvoer zenden de kennisgever binnen de in lid 1 bedoelde termijn van 30 dagen hun schriftelijk besluit en de redenen daarvoor toe, met afschrift aan de overige betrokken bevoegde autoriteiten.
    […].
    Artikel 12
    Bezwaren tegen een transport van voor nuttige toepassing bestemde afvalstoffen
    1. Wanneer een kennisgeving inzake een gepland transport van voor nuttige toepassing bestemde afvalstoffen wordt gedaan, kunnen de bevoegde autoriteiten van verzending en van bestemming binnen 30 dagen na verzending van de ontvangstbevestiging door de bevoegde autoriteit van bestemming uit hoofde van artikel 8, met redenen omklede bezwaren indienen op een of meer van de volgende gronden en in overeenstemming met het Verdrag:
    a) de geplande overbrenging of de geplande nuttige toepassing is niet in overeenstemming met Richtlijn 2006/12/EG, inzonderheid niet met de artikelen 3, 4, 7 en 10 daarvan; of
    b) de geplande overbrenging of de geplande nuttige toepassing is, wat handelingen in het bezwaren makende land betreft, niet in overeenstemming met nationale wetgeving inzake milieubescherming, openbare orde, openbare veiligheid of bescherming van de gezondheid; of
    […]
    h) de overbrenging bestemd is voor verwijdering en niet voor nuttige toepassing; of
    […]
    k) de betrokken afvalstoffen worden niet behandeld in overeenstemming met afvalbeheersplannen die zijn opgesteld krachtens artikel 7 van Richtlijn 2006/12/EG teneinde de in de communautaire wetgeving opgenomen juridisch bindende verplichtingen inzake nuttige toepassing of hergebruik na te komen.
    […].