ECLI:NL:RVS:2012:BW3909, Raad van State, 25-04-2012, 201108029/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2012-04-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 9 juli 2010 heeft het college [appellant] onder oplegging van een dwangsom gelast om de zonder bouwvergunning op het perceel [locatie] te Wanssum (hierna: het perceel) geplaatste silo te verwijderen en verwijderd te houden.

201108029/1/A1.
      Datum uitspraak: 25 april 2012
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te Wanssum, gemeente Venray,
    
    
      tegen de uitspraak van de rechtbank Roermond van 20 juni 2011 in
      zaak nr. 10/1779 in het geding tussen:
    
    
    [appellant]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Venray.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 9 juli 2010 heeft het college [appellant] onder oplegging van een dwangsom gelast om de zonder bouwvergunning op het perceel [locatie] te Wanssum (hierna: het perceel) geplaatste silo te verwijderen en verwijderd te houden.
    
    Bij besluit van 23 november 2010 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en het besluit van 9 juli 2010 in stand gelaten, onder wijziging van de grondslag daarvan.
    
    Bij uitspraak van 20 juni 2011, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 21 juli 2011, hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [belanghebbende] heeft, daartoe in de gelegenheid gesteld, een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 6 februari 2012, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. W.B.M. Engels, en het college, vertegenwoordigd door M. Verheijen, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Ingevolge artikel 1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Woningwet wordt voor de toepassing van het bij of krachtens deze wet bepaalde verstaan onder bouwen: het plaatsen, het geheel of gedeeltelijk oprichten, vernieuwen of veranderen en het vergroten van een bouwwerk, alsmede het geheel of gedeeltelijk oprichten, vernieuwen of veranderen en het vergroten van een standplaats.
    
    Ingevolge artikel 40, eerste lid, zoals dat luidde ten tijde van belang, is het verboden te bouwen zonder of in afwijking van een door burgemeester en wethouders verleende bouwvergunning, tenzij voor dat bouwen op grond van artikel 43 geen bouwvergunning is of was vereist.
    
    Ingevolge artikel 43, eerste lid, onder b, is geen bouwvergunning vereist voor het bouwen dat tot het gewone onderhoud behoort.
    
    Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, onderdeel a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het bouwen van een bouwwerk.
    
    Ingevolge onderdeel c is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet.
    
    Ingevolge artikel 2.3, eerste lid, van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor) is in afwijking van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo geen omgevingsvergunning vereist voor de categorieën gevallen in artikel 3 in samenhang met artikel 5 van bijlage II.
    
    Ingevolge het tweede lid is in afwijking van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wabo geen omgevingsvergunning vereist voor de categorieën gevallen in artikel 2 in samenhang met artikel 5 en artikel 8 van bijlage II.
    
    Ingevolge artikel 2, aanhef en onder 1, van de bij het Bor behorende Bijlage II is een omgevingsvergunning voor activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a en c, van de Wabo niet vereist, indien deze activiteiten betrekking hebben op gewoon onderhoud.
    
    Ingevolge artikel 3, aanhef en onder 6, onder a, is een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo niet vereist, indien deze activiteit betrekking heeft op een bouwwerk, geen gebouw zijnde, in achtererfgebied, ten behoeve van agrarische bedrijfsvoering, voor zover het betreft een voeder- of mestsilo.
    
    Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Burgemeester Ponjeestraat" rust op het perceel de bestemming "Wonen".
    
    Ingevolge artikel 12.1.1 van de planvoorschriften, mag een bouwwerk dat op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan aanwezig of in uitvoering is, dan wel gebouwd kan worden krachtens een bouwvergunning en afwijkt van het plan, mits deze afwijking naar aard en omvang niet wordt vergroot, gedeeltelijk worden vernieuwd of veranderd.
    
    Ingevolge artikel 12.2.1 mag het gebruik van grond en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan/inpassingsplan en hiermee in strijd is, worden voortgezet.
    
    2.2. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat voor het plaatsen van de silo geen vergunning is vereist, zodat geen sprake is van een overtreding. Hij voert daartoe aan dat de silo louter is teruggeplaatst op de plaats waar deze altijd heeft gestaan en daarmee niet is gebouwd zonder vergunning, omdat voor het plaatsen van de silo destijds een vergunning is verleend. Daarnaast betoogt hij dat volgens hem het terugplaatsen van de silo geen bouwen betreft. Voor zover dit betoog niet slaagt, stelt [appellant] dat de rechtbank heeft miskend dat voor het bouwen van de silo geen vergunning is vereist, nu deze plaatsing moet worden aangemerkt als bouwen ten behoeve van gewoon onderhoud.
    
    2.2.1. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat het oprichten van de silo is aan te merken als bouwen in de zin van artikel 1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Woningwet, zodat daarvoor een vergunning is vereist. De silo moet immers worden aangemerkt als een constructie van enige omvang van hout, steen, metaal of ander materiaal, die op de plaats van bestemming hetzij direct, hetzij indirect met de grond verbonden is, hetzij direct of indirect steun vindt in of op de grond, bedoeld om ter plaatse te functioneren.
    
    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 4 augustus 2004 in zaak nr. 200308309/1), ziet de eerder verleende bouwvergunning slechts op het bouwwerk waarvoor deze is verleend, te weten de verwijderde silo. De rechtbank heeft dan ook terecht geoordeeld dat de eerder verleende bouwvergunning geen toestemming voor het opnieuw plaatsen van een silo inhoudt.
    
    De rechtbank heeft eveneens terecht het betoog van [appellant] dat de silo is verwijderd ten behoeve van gewoon onderhoud niet gevolgd.
    
    Zij heeft daarbij terecht in aanmerking genomen dat niet aannemelijk is dat de silo eind 2008 is verwijderd ten behoeve van gewoon onderhoud, maar dat deze is verwijderd ten behoeve van de voorgenomen ontmanteling van het bedrijf van [appellant]. Nadat nadien problemen over de levering van de gronden waren ontstaan heeft [appellant], naar ter zitting is komen vast te staan, in of rond mei 2009 een silo teruggeplaatst teneinde zijn bedrijf weer te hervatten. Dit betrof echter niet dezelfde silo, maar een andere, zoals onweersproken door het college is gesteld en bovendien is aangetoond met luchtfoto's van oktober 2008 en oktober 2009. Deze foto's tonen een andere silo op dezelfde locatie op het perceel. Reeds omdat niet dezelfde silo is teruggeplaatst, is de rechtbank terecht tot het oordeel gekomen dat geen sprake is van bouwen dat tot het gewone onderhoud behoort.
    
    Het betoog faalt.
    
    2.3. [appellant] betoogt verder dat de rechtbank heeft miskend dat voor het plaatsen van de silo geen omgevingsvergunning is vereist, nu het verbod van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo, tot het bouwen van een bouwwerk zonder omgevingsvergunning niet van toepassing is. Dit verbod wordt volgens hem opgeheven door artikel 3, aanhef en onder 6, onder a, van Bijlage II van het Bor, waarin is bepaald dat voor het bouwen van een voedersilo als hier aan de orde geen omgevingsvergunning is vereist.
    
    De rechtbank heeft volgens [appellant] verder miskend dat het verbod om de gronden in strijd met het bestemmingsplan te gebruiken zonder omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo evenmin van toepassing is. Hij voert daartoe aan dat het plaatsen van de silo niet in strijd is met het bestemmingsplan, nu deze plaatsing valt onder de legaliserende werking van het overgangsrecht in het bestemmingsplan op grond waarvan hij zijn pluimveebedrijf op het perceel mag voortzetten.
    
    2.3.1. [appellant] voert terecht aan dat artikel 3, aanhef en onder 6, onder a, van Bijlage II van het Bor de vergunningplicht als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo voor het bouwen van een voeder- of mestsilo opheft. Daarmee staat echter niet vast dat voor de onderhavige silo geen omgevingsvergunning is vereist. Deze is eerst niet vereist, als de plaatsing van de silo niet in strijd is met het bestemmingsplan en de andere in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo genoemde regelgeving.
    
    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 26 oktober 2011 in zaak nr. 201103159/1) moet het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo in ruime zin worden uitgelegd. Dat wil zeggen dat het begrip gebruiken als daar bedoeld, niet alleen betrekking heeft op het gebruik van gronden of bouwwerken, maar ook op het bouwen en slopen van bouwwerken in strijd met planologische regelgeving, in het bijzonder het bestemmingsplan.
    
    Een en ander betekent dat op het bouwen van de silo in zoverre het verbod van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo van toepassing is.
    
    Het betoog van [appellant] dat geen strijd bestaat met het bestemmingsplan, nu plaatsing van de silo valt onder de overgangsrechtelijke bepalingen als opgenomen in het bestemmingsplan, slaagt niet. Zoals de rechtbank met juistheid heeft overwogen, valt het plaatsen van de silo niet onder de overgangsrechtelijke bepaling met betrekking tot het gebruik in artikel 12.2.1 van de planvoorschriften. De omstandigheid dat het perceel waarop de silo staat door [appellant] zou worden gebruikt als pluimveebedrijf en dit gebruik als zodanig overgangsrechtelijke bescherming zou genieten, wat daar van zij, brengt niet met zich dat ten behoeve van dat gebruik op grond van deze overgangsrechtelijke bepaling ook mag worden gebouwd zonder de daarvoor vereiste omgevingsvergunning. Met de bouw van de silo wordt het agrarisch gebruik in zoverre geïntensiveerd hetgeen niet is toegestaan, nu de bestemming van het perceel ingevolge het bestemmingsplan ten tijde hier van belang "Wonen" is.
    
    Nu vaststaat dat ter plaatse op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan, te weten 16 februari 2009, geen silo aanwezig was, valt de plaatsing van de silo enige maanden nadien ook niet onder de overgangsrechtelijke bescherming met betrekking tot het bouwen zoals neergelegd in artikel 12.1.1 van de planvoorschriften.
    
    De rechtbank heeft dan ook terecht geoordeeld dat voor het plaatsen van de silo een omgevingsvergunning is vereist, nu dit een activiteit is als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo.
    
    Het betoog faalt.
    
    2.4. De conclusie is dat [appellant] in strijd met de toepasselijke wettelijke voorschriften heeft gehandeld, zodat het college ter zake handhavend kon optreden.
    
    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    2.5. [appellant] betoogt tevergeefs dat de rechtbank heeft miskend dat sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan het college van handhaving had moeten afzien. Niet kan worden staande gehouden dat de handhaving dermate onevenredige gevolgen voor hem heeft dat daarvan in redelijkheid had moeten worden afgezien. Daarbij is van belang dat de bedrijfsvoering wellicht wordt bemoeilijkt, maar niet onmogelijk wordt gemaakt door de afwezigheid van de silo. Daarnaast is van belang dat [appellant] door geen rechtsmiddelen tegen de vaststelling van het bestemmingsplan "Burgemeester Ponjeestraat" aan te wenden, zichzelf in een nadelige positie heeft gebracht, nu hij kennelijk zijn bedrijf alsnog wenst voort te zetten, terwijl de bestemming inmiddels is gewijzigd in "Wonen". Onder deze omstandigheden is de handhaving, anders dan [appellant] stelt, niet in strijd met de rechtszekerheid.
    
    Het betoog faalt.
    
    2.6. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    2.7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen en mr. A.B.M. Hent, leden, in tegenwoordigheid van mr. D.A.B. Montagne, ambtenaar van staat.
    
    
      w.g. Slump w.g. Montagne
      voorzitter ambtenaar van staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 25 april 2012
    
    374-641.