ECLI:NL:RVS:2009:BK8648, Raad van State, 22-12-2009, 200901623/1/V2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2009-12-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Vreemdelingenrecht

Samenvatting: Weigering toegang tot Schengengebied / laissez passer is reisdocument als bedoeld in de Schengengrenscode / eerst in beroep naar voren gebrachte bewijsmiddelen / ex tunc toets
        De Zwitserse autoriteiten hebben de vreemdeling een laissez passer verstrekt om naar Nederland te reizen. Daarmee beschikte de vreemdeling over een document dat in de Overeenkomst Benelux-Zwitserland is aangemerkt als een paspoortvervangend reisdocument. De Schengengrenscode bevat geen omschrijving van de term 'reisdocument', en geeft evenmin een opsomming van documenten die als zodanig kunnen dienen. Ook anderszins valt uit de Schengengrenscode niet af te leiden dat het aan de vreemdeling verstrekte laissez passer niet valt aan te merken als reisdocument als bedoeld in artikel 5, eerste lid, aanhef en onder a, van de Schengengrenscode. De rechtbank heeft derhalve niet onderkend dat de vreemdeling ten onrechte is tegengeworpen dat hij niet over een dergelijk document beschikte.
        De vreemdeling heeft eerst in administratief beroep naar voren gebracht dat zijn moeder garant voor hem zou staan. Gelet op het voorgaande kan deze omstandigheid niet worden betrokken bij de vraag of de vreemdeling op 10 oktober 2008 mocht worden tegengeworpen dat hij niet voldeed aan de voorwaarde die is opgenomen in artikel 5, eerste lid, aanhef en onder c, van de Schengengrenscode. De vreemdeling is dus op grond van het bepaalde in 13, eerste lid, van de Schengengrenscode de toegang terecht geweigerd.

200901623/1/V2.
      Datum uitspraak: 22 december 2009
    
    
    
    
      Raad van State
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    
    Uitspraak met toepassing van artikel 8:54, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht op het hoger beroep van:
    
    
      [de vreemdeling],
      appellant,
    
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank 's Gravenhage, nevenzittingsplaats Haarlem, van 2 februari 2009 in zaak nr. 09/347 in het geding tussen:
    
    [de vreemdeling]
    
    en
    
    de minister van Justitie.
    
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 10 oktober 2008 heeft de ambtenaar belast met de grensbewaking [de vreemdeling] (hierna: de vreemdeling) de toegang tot het Schengengebied geweigerd.
    
    Bij besluit van 5 december 2008 heeft de minister van Justitie (hierna: de minister) het daartegen door de vreemdeling ingestelde administratieve beroep ongegrond verklaard. Dit besluit is aangehecht.
    
    Bij uitspraak van 2 februari 2009, verzonden op 5 februari 2009, heeft de rechtbank 's Gravenhage, nevenzittingsplaats Haarlem, (hierna: de rechtbank) het daartegen door de vreemdeling ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft de vreemdeling bij brief, bij de Raad van State binnengekomen op 5 maart 2009, hoger beroep ingesteld. Deze brief is aangehecht. 
    
    De minister heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Vervolgens is het onderzoek gesloten.
    
    
    2. Overwegingen
    
    
      2.1. Ingevolge artikel 5, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 562/2006 (hierna: de Schengengrenscode) gelden voor onderdanen van derde landen de volgende toegangsvoorwaarden voor een verblijf van ten hoogste drie maanden per periode van zes maanden:
      a) in het bezit zijn van één of meer geldige reisdocumenten of documenten die recht geven op grensoverschrijding;
      (...)
      c) het doel van het voorgenomen verblijf en de verblijfsomstandigheden kunnen staven, alsmede beschikken over voldoende middelen van bestaan, zowel voor de duur van het voorgenomen verblijf als voor de terugreis naar het land herkomst of voor de doorreis naar een derde land, waar de toegang is gewaarborgd, dan wel in staat zijn deze middelen rechtmatig te verwerven.
      Ingevolge artikel 13, eerste lid, van de Schengengrenscode wordt, voor zover thans van belang, indien een onderdaan van een derde land niet aan alle in artikel 5, eerste lid, vermelde toegangsvoorwaarden voldoet, en niet tot de in artikel 5, vierde lid, genoemde categorieën personen behoort, hem de toegang tot het grondgebied van de lidstaten geweigerd.
    
    
    
      2.1.1. Artikel 3, eerste lid, van de Overeenkomst tussen de Benelux-staten (het Koninkrijk België, het Groothertogdom Luxemburg, het Koninkrijk der Nederlanden) en de Zwitserse Bondsstaat betreffende de overname van onregelmatig binnengekomen en verblijvende personen van 12 december 2003 (Trb. 2004, 38; hierna: de Overeenkomst Benelux/Zwitserland) luidt: iedere Overeenkomstsluitende Partij neemt op verzoek van de andere Overeenkomstsluitende Partij en zonder formaliteiten de onderdanen van een derde Staat over die niet of niet meer voldoen aan de op het grondgebied van de verzoekende Overeenkomstsluitende Partij geldende voorwaarden voor binnenkomst en verblijf, wanneer kan worden aangetoond of aannemelijk gemaakt dat deze onderdanen van een derde staat het grondgebied van de aangezochte Overeenkomstsluitende Partij zijn doorgereisd of aldaar hebben verbleven.
      Ingevolge artikel 6, eerste lid, van de Overeenkomst Benelux/Zwitserland kunnen de identiteit en nationaliteit van de in het eerste lid van artikel 2, en de artikelen 3 en 4 opgenomen procedures over te nemen persoon, worden aangetoond door middel van de volgende documenten:
      - een geldig nationaal identiteitsbewijs;
      - een geldig paspoort of paspoortvervangend reisdocument met foto (laissez passer).
    
    
    2.1.2. De vreemdeling klaagt in de grieven 1 en 2, dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de toegangsweigering niet in strijd is met de Overeenkomst Benelux/Zwitserland, nu niet in geschil is dat de Nederlandse autoriteiten verantwoordelijk zijn voor de vreemdeling en de vreemdeling ook daadwerkelijk is overgenomen door Nederland. De vreemdeling betoogt dat de rechtbank aldus heeft miskend dat uit de Overeenkomst Benelux/Zwitserland verplichtingen voortvloeien op basis waarvan hem de toegang tot Nederland had moeten worden verschaft. Deze verplichtingen gaan voorbij aan de bepalingen uit de Schengengrenscode, zoals in dit geval artikel 5, eerste lid, aanhef en onder a, van de Schengengrenscode. Volgens de vreemdeling had hem deze bepaling niet mogen worden tegengeworpen, omdat hierin niet gedefinieerd is wat een reisdocument is. Uit de Overeenkomst Benelux/Zwitserland, anderzijds, vloeit voort dat een overname met een reisdocument geschiedt. Een laissez passer, zoals dat in het kader van de onderhavige overname is afgegeven door de Zwitserse autoriteiten, wordt door de Nederlandse autoriteiten erkend als een reisdocument, aldus de vreemdeling.
    
    
      2.1.3. Ten tijde van de totstandkoming van de Overeenkomst Benelux/Zwitserland behoorde het tot de bevoegdheid van een lidstaat om met een andere lidstaat een overeenkomst te sluiten inzake de overname van personen bij grensoverschrijding. Artikel 15, aanhef en vierde lid, van de Overeenkomst Benelux/Zwitserland bepaalt evenwel dat de Overeenkomst Benelux/Zwitserland geen afbreuk doet aan de verplichtingen die voortvloeien uit het Europees gemeenschapsrecht, voor het Koninkrijk België, het Groothertogdom Luxemburg en het Koninkrijk der Nederlanden. Ook uit de rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (hierna: het Hof) vloeit voort dat, indien toepassing van een dergelijke overeenkomst een belemmering dreigt te vormen voor de toepassing van een bepaling van gemeenschapsrecht, de lidstaten niet de gemeenschapsregels naast zich neer mogen leggen, maar hun bevoegdheid moeten uitoefenen in overeenstemming met het gemeenschapsrecht, teneinde de krachtens dat recht op hen rustende verplichtingen na te komen (zie onder meer overwegingen 29 tot en met 33 van het arrest van het Hof van 15 januari 2002 in zaak C-55/00 (Gottardo, RSV 2002/176)).
      Het voorgaande brengt met zich dat de bepalingen van de Overeenkomst Benelux/Zwitserland en die van de Schengengrenscode naast elkaar kunnen bestaan en dat de Nederlandse autoriteiten uitvoering dienen te geven aan de bepalingen van de Overeenkomst Benelux/Zwitserland. Slechts in het geval de bepalingen uit de Schengengrenscode – of enige andere regel van gemeenschapsrecht – zich daartegen verzetten, dient uitvoering van de uit de Overeenkomst Benelux/Zwitserland voortvloeiende verplichtingen achterwege te blijven. Anders dan de vreemdeling veronderstelt, genieten de bepalingen uit de Overeenkomst Benelux/Zwitserland dus geen exclusieve voorrang op de Schengengrenscode.
    
    
    
      2.1.4. Niet in geschil is dat de Zwitserse autoriteiten een verzoek hebben gedaan tot overname van de vreemdeling in het kader van de Overeenkomst Benelux/Zwitserland, welke door de Nederlandse autoriteiten is geaccepteerd. Ter beantwoording staat derhalve de vraag of de Nederlandse autoriteiten desondanks de vreemdeling hebben kunnen tegenwerpen dat hij niet beschikt over een reisdocument als bedoeld in de Schengengrenscode en hem derhalve de feitelijke toegang tot het Schengengebied hebben mogen weigeren.
      Ingevolge artikel 4 van het uitvoeringsprotocol van de Overeenkomst Benelux/Zwitserland vindt de overname van een vreemdeling plaats met een reisdocument. Ingevolge artikel 6, eerste lid, van de Overeenkomst Benelux/Zwitserland wordt een laissez passer aangemerkt als een paspoortvervangend reisdocument. 
      De Zwitserse autoriteiten hebben de vreemdeling een laissez passer verstrekt om naar Nederland te reizen. Daarmee beschikte de vreemdeling over een document dat in de Overeenkomst Benelux-Zwitserland is aangemerkt als een paspoortvervangend reisdocument. De Schengengrenscode bevat geen omschrijving van de term 'reisdocument', en geeft evenmin een opsomming van documenten die als zodanig kunnen dienen. Ook anderszins valt uit de Schengengrenscode niet af te leiden dat het aan de vreemdeling verstrekte laissez passer niet valt aan te merken als reisdocument als bedoeld in artikel 5, eerste lid, aanhef en onder a, van de Schengengrenscode. De rechtbank heeft derhalve niet onderkend dat de vreemdeling ten onrechte is tegengeworpen dat hij niet over een dergelijk document beschikte. In zoverre slaagt de grief.
    
    
    2.2. Het hoger beroep is kennelijk gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het besluit van 5 december 2008 beoordelen in het licht van de daartegen in eerste aanleg aangevoerde beroepsgronden, in zoverre daarop, gelet op het hiervoor overwogene, nog moet worden beslist.
    
    2.3. De vreemdeling heeft betoogd dat hem het bepaalde in artikel 5, eerste lid, aanhef en onder c van de Schengengrenscode niet mocht worden tegengeworpen, aangezien zijn moeder voor hem garant stond. Voor zover daar vragen over waren, had de minister hem moeten horen, aldus de vreemdeling.
    
    
      2.3.1. Blijkens de hoofdstukken I en II van de Schengengrenscode inzake het overschrijden van de buitengrenzen en de toegangsvoorwaarden respectievelijk het toezicht aan de buitengrenzen en de weigering van toegang moet de controle bij overschrijding van de buitengrenzen zo worden ingericht dat een vreemdeling bij een grensdoorlaatpost tegenover een grenswachter met de nodige bewijsmiddelen moet aantonen dat hij voldoet aan alle voorwaarden voor toegang tot het grondgebied van de lidstaten. Indien de vreemdeling op dat moment niet kan aantonen dat aan alle toegangsvoorwaarden is voldaan, dient ingevolge artikel 13, eerste lid, van de Schengengrenscode de toegang tot het grondgebied van de lidstaten te worden geweigerd. De aard van de aldus ingerichte controle bij overschrijding van de buitengrenzen brengt met zich dat in administratief beroep ter beoordeling staat of ten tijde van de controle aan de grensdoorlaatpost door de vreemdeling genoegzaam is aangetoond dat hij aan de toegangsvoorwaarden voldoet. Dit betekent dat met eerst in de fase van het administratief beroep ingebrachte bewijsmiddelen, zoals in dit geval de door de vreemdeling overgelegde garantverklaring die dateert van 28 oktober 2008, bij het op dat beroep te nemen besluit geen rekening kan worden gehouden. Met die eerst na de bestreden toegangsweigering aangereikte bewijsmiddelen kan de vreemdeling zich opnieuw bij een grensdoorlaatpost melden teneinde toegang tot het grondgebied van de lidstaten te verkrijgen.
      De vreemdeling heeft eerst in administratief beroep naar voren gebracht dat zijn moeder garant voor hem zou staan. Gelet op het voorgaande kan deze omstandigheid niet worden betrokken bij de vraag of de vreemdeling op 10 oktober 2008 mocht worden tegengeworpen dat hij niet voldeed aan de voorwaarde die is opgenomen in artikel 5, eerste lid, aanhef en onder c, van de Schengengrenscode. De vreemdeling is dus op grond van het bepaalde in 13, eerste lid, van de Schengengrenscode de toegang terecht geweigerd. Het inleidend beroep is derhalve ongegrond.
    
    
    2.4. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    
      I. verklaart het hoger beroep gegrond;
      II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank 's-Gravenhage, nevenzittingsplaats Haarlem, van 2 februari 2009 in zaak nr. 09/347;
      III. verklaart het door de vreemdeling bij de rechtbank in die zaak ingestelde beroep ongegrond.
    
    
    
    Aldus vastgesteld door mr. M.G.J. Parkins de Vin, voorzitter, en mr. R. van der Spoel en mr. A.B.M. Hent, leden, in tegenwoordigheid van mr. W.S. van Helvoort, ambtenaar van Staat.
    
    
    
      w.g. Parkins-de Vin
      voorzitter
    
    
    
      w.g. Van Helvoort
      ambtenaar van Staat
    
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 22 december 2009
    
    
      361.
      Verzonden: 22 december 2009
    
    
    
      Voor eensluidend afschrift,
      de secretaris van de Raad van State,
      voor deze,
    
    
    
    
      mr. H.H.C. Visser,
      directeur Bestuursrechtspraak