ECLI:NL:RVS:2015:2404, Raad van State, 29-07-2015, 201407317/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2015-07-29 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 4 december 2013 heeft het dagelijks bestuur van het stadsdeel Zuid (thans het algemeen bestuur van de bestuurscommissie van het stadsdeel Zuid, hierna: het algemeen bestuur) aan de stichting "Stichting Voortgezet Onderwijs van Amsterdam" (hierna: de VOvA) een omgevingsvergunning verleend voor het vernieuwen, veranderen en vergroten van het schoolgebouw "Tobias" op het adres Rietwijkerstraat 55 en 77 te Amsterdam (hierna: het perceel).

201407317/1/A1.
    Datum uitspraak: 29 juli 2015
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant A], [appellant B] en [appellant C], allen wonend te Amsterdam (hierna: [appellant] en anderen),
    
    tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Amsterdam (hierna: de rechtbank) van 23 juli 2014 in zaken nrs. 14/3707 en 14/3708 in het geding tussen onder meer:
    
    [appellant] en anderen
    
    en
    
    het algemeen bestuur van de bestuurscommissie van het stadsdeel Zuid.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 4 december 2013 heeft het dagelijks bestuur van het stadsdeel Zuid (thans het algemeen bestuur van de bestuurscommissie van het stadsdeel Zuid, hierna: het algemeen bestuur) aan de stichting "Stichting Voortgezet Onderwijs van Amsterdam" (hierna: de VOvA) een omgevingsvergunning verleend voor het vernieuwen, veranderen en vergroten van het schoolgebouw "Tobias" op het adres Rietwijkerstraat 55 en 77 te Amsterdam (hierna: het perceel).
    
    Bij besluit van 27 mei 2014 heeft het algemeen bestuur, voor zover thans van belang, de door [appellant] en anderen daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard en het besluit van 4 december 2013 in stand gelaten onder aanvulling van de motivering ervan.
    
    Bij uitspraak van 23 juli 2014 heeft de rechtbank, voor zover thans van belang, het door [appellant] en anderen daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    
    Tegen deze uitspraak hebben [appellant] en anderen hoger beroep ingesteld.
    
    Het algemeen bestuur heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Daartoe in de gelegenheid gesteld, hebben de VOvA en de stichting "Stichting Regionaal Opleidingencentrum van Amsterdam" (hierna: de ROCvA) een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    [appellant] en anderen en het algemeen bestuur hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 30 april 2015, waar [appellant] en anderen, vertegenwoordigd door [appellant A], bijgestaan door mr. R.M. Rensing, advocaat te Haarlem, en het algemeen bestuur, vertegenwoordigd door mr. G. van der Kuil, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen. Voorts is ter zitting de VOvA, vertegenwoordigd door ir. N.P.G. Jenniskens, drs. R.M.F. van Gastel en J.V.J. Bakker, bijgestaan door mr. A. van Balen, advocaat te Amsterdam, gehoord.
    
    Overwegingen
    
    1. De VOvA beoogt uitbreiding en vernieuwing van de Tobiasschool, nu het pand op het perceel verouderd is. Het verkeert in slechte staat, biedt te weinig ruimte aan de leerlingenpopulatie die uitbreidt van 180 naar 220 leerlingen en beschikt niet over de voor het onderwijs noodzakelijke voorzieningen. De Tobiasschool maakt deel uit van een bouwblok, dat voor het overige uit woningen bestaat. Dit woonblok is omgeven door onder meer de Rietwijkerstraat, waar [appellant A] woont op [locatie 1] en [appellant B] op [locatie 2], en de Sassenheimstraat, waar [appellant C] woont op [locatie 3]. De binnenzijde van het bouwblok bestaat uit een schoolplein dat grenst aan het hoofdgebouw van de Tobiasschool, waarop een aanbouw van de Tobiasschool, bestaande uit onder meer een gymzaal, was gesitueerd. Het schoolgebouw is omzoomd door tuinen die behoren bij de woningen van het bouwblok. Het bouwplan voorziet in een vergroting van het hoofdgebouw. De achtergevel verschuift daarmee circa 5 meter in de richting van de binnenruimte. De achtergevel, die aanvankelijk terugweek ten opzichte van de woningen op de nummers 51 en 83 van de Rietwijkerstraat, zal na realisering van het bouwplan circa 2 tot 2,75 meter ten opzichte van die woningen uitsteken en circa 11 meter hoog zijn. De beoogde aanbouw zal bestaan uit onder meer een ontmoetingsruimte en een gymzaal met een breedte van 45 meter en een maximale bouwhoogte van 10,35 meter. De twee aan weerszijden van de voormalige aanbouw gelegen schoolpleinen blijven behouden, zij het met een verminderd oppervlak. De bestaande doorgang tussen het schoolgebouw en de woning van [appellant] zal na realisering van het bouwplan door leerlingen op de fiets worden gebruikt om het schoolplein aan de achterzijde van het schoolgebouw te bereiken.
    
    2. Het bouwplan is in strijd met het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Hoofddorpplein en Schinkelbuurt". De te realiseren ontmoetingsruimte, gymzaal en uitbreiding van het hoofdgebouw overschrijden het aangegeven bouwvlak. Daarnaast wordt ter plaatse van die ontmoetingsruimte en gymzaal de maximaal toegestane goot- en bouwhoogte overschreden. Het algemeen bestuur heeft daartoe met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2º, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), gelezen in verbinding met artikel 4, aanhef en eerste lid, onder a, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht omgevingsvergunning verleend.
    
    3. [appellant] en anderen betogen dat de rechtbank heeft miskend dat het algemeen bestuur de omgevingsvergunning heeft verleend in strijd met de in de op 28 juni 2011 vastgestelde beleidsnota "Omgevingsvergunning A2" neergelegde beleidsregels voor de toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2º, van de Wabo (hierna: de beleidsregels). Voorts voeren zij aan dat artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) eraan in de weg staat in de desbetreffende beleidsregels te voorzien in een zelfstandige mogelijkheid om van het in die regels gestelde beleid inzake het weigeren van een omgevingsvergunning af te wijken. Voor zover een dergelijke mogelijkheid wel in de beleidsregels mag zijn opgenomen, geldt een zwaardere motiveringsplicht om daarvan gebruik te maken, waaraan het besluit van 27 mei 2014 niet voldoet, aldus [appellant] en anderen. Tot slot voeren zij aan dat het algemeen bestuur door de gevraagde omgevingsvergunning te verlenen in strijd met het verbod van willekeur heeft gehandeld.
    
    3.1. In de beleidsregels is het uitgangspunt opgenomen dat in het hele stadsdeel voor het bouwen en gebruiken van op de grond staande aan-, uitbouwen en bijgebouwen (bijbehorende bouwwerken) geen omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2º, van de Wabo wordt verleend wanneer deze in strijd zijn met het geldende bestemmingsplan.
    
    Als motivering bij deze regel is het volgende gesteld: "(…) De binnenterreinen in het stadsdeel zijn in de loop der jaren zo dichtgeslibd met bebouwing dat de woonkwaliteit van de aan de binnentuinen grenzende woningen onder druk staat. Nu met het rijksbeleid van de Wabo deze druk verder is opgevoerd, ziet het stadsdeel het des te meer als haar taak het woongenot van de bewoners rond de binnentuinen daar waar mogelijk te beschermen. De kwaliteit van de woonfunctie komt tot uitdrukking in het behoud van het groene karakter van de binnenterreinen. De geldende bestemmingsplannen bieden daar dan ook zeer beperkte bebouwingsmogelijkheden. Ook bevatten deze veelal strikte bepalingen met betrekking tot niet-woonfuncties. Om de permanent onder druk staande kwaliteit van de woonfunctie te bewaken, kiest het stadsdeel er daarom niet voor om het al jaren gevoerde beleid ten aanzien van de binnentuinen te verruimen ten behoeve van een omgevingsvergunning met een strijdige activiteit met het bestemmingsplan. Verruiming van het beleid voor ook deze categorieën ("omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2º, van de Wabo"), de kan onaanvaardbare gevolgen hebben voor vooral de woonkwaliteit. (…) Het terughoudende beleid ten aanzien van bouwen in de binnentuinen wordt, waar mogelijk, onverminderd voortgezet. (…) Slechts in zeer uitzonderlijke gevallen wordt meegewerkt aan afwijkingen van het geldende bestemmingsplan ten behoeve van bebouwing in de binnentuinen van (geheel of gedeeltelijk) gesloten bouwblokken en overige gebieden. (…)."
    
    3.2. Onder verwijzing naar de uitspraak van 18 februari 2009 van de Afdeling in zaak nr. 200803916/1 wordt overwogen dat artikel 4:84 van de Awb er niet aan in de weg staat in de desbetreffende beleidsregels te voorzien in een zelfstandige mogelijkheid om van het in die regels gestelde beleid inzake het weigeren van een omgevingsvergunning af te wijken. In het door [appellant] en anderen aangevoerde, ziet de Afdeling geen aanleiding thans anders te oordelen.
    
    De in de beleidsregels opgenomen passage over uitzonderlijke gevallen waarin de mogelijkheid tot afwijken is opgenomen, is dan ook, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, niet in strijd met artikel 4:84 van de Awb. De in dat artikel opgenomen zogeheten inherente afwijkingsbevoegdheid ziet juist op niet voorziene bijzondere gevallen waarvoor de beleidsregels zelf geen ruimte bieden om daar rekening mee te houden.
    
    3.3. Het algemeen bestuur heeft in dit geval een zeer uitzonderlijke situatie als bedoeld in de beleidsregels aanwezig geacht, die afwijking van het bestemmingsplan rechtvaardigt. Daarbij heeft het in aanmerking genomen dat het in dit geval niet gaat om een groene binnentuin in de klassieke zin van het woord die gebruikt wordt als tuin, maar om een schoolplein waarop de bestemming "Maatschappelijk (M)" rust en waar bebouwing relatief gezien geen grote aanslag op het groene woon- en leefklimaat mee zal brengen. In dat licht bezien bestaat volgens het algemeen bestuur geen reden voor een strikte toepassing van de hoofdregel om niet mee te werken aan bebouwing in binnentuinen. Het algemeen bestuur heeft verder in aanmerking genomen dat de school een regionale stadsdeel overstijgende functie heeft omdat zij onderwijs biedt aan leerlingen met een bijzondere problematiek. Gelet op de afspraken die zijn gemaakt binnen het Amsterdams Regionaal Plan Onderwijsvoorzieningen wordt een kleine toename van het aantal leerlingen verwacht. Vernieuwbouw van de technisch en functioneel verouderde school is nodig om de kleine uitbreiding mogelijk te maken. Gelet op het belang van het schoolbestuur en de leerlingen bij uitbreiding van de school en de relatief beperkte aantasting van het groen, is volgens het algemeen bestuur sprake van een zeer uitzonderlijk geval als bedoeld in de beleidsregels waarin afwijking van de hierin opgenomen hoofdregel mogelijk is.
    
    3.4. Gelet op de omstandigheden als genoemd in 3.3 en nu de beleidsregels met name strekken tot bescherming en behoud van het groene karakter van de binnentuinen van bouwblokken ten behoeve van de kwaliteit van de woonfunctie, terwijl realisering van het bouwplan leidt tot een overschrijding van het bouwvlak op een versteend schoolplein dat ook niet wordt vergroot, heeft de rechtbank terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat het algemeen bestuur niet heeft mogen oordelen dat sprake is van een in de beleidsregels bedoeld zeer uitzonderlijk geval. Anders dan [appellant] en anderen betogen, heeft het algemeen bestuur met de door hem gegeven onderbouwing deugdelijk gemotiveerd dat het bouwplan een zeer uitzonderlijke situatie als bedoeld in de beleidsregels betreft. Dat in de beleidsregels geen onderscheid wordt gemaakt tussen klassieke binnentuinen en de bestemming "Maatschappelijk (M)", zoals [appellant] en anderen stellen, maakt de motivering niet ondeugdelijk. De beleidsregels beogen het groene woon- en leefklimaat te beschermen en stellen behoud van het groene karakter van de binnentuinen voorop. Het algemeen bestuur mocht zich op het standpunt stellen dat nu het gaat om een verhard schoolplein waar een maatschappelijke bestemming op rust, dit een andere situatie betreft dan de in de beleidsregels omschreven situatie van een "klassieke binnentuin". [appellant] en anderen kunnen voorts niet worden gevolgd in hun betoog dat het aannemen van een zeer uitzonderlijk geval in strijd is met het verbod van willekeur. Het is inherent aan zeer uitzonderlijke gevallen dat deze zich zelden voordoen.
    
    Het betoog faalt.
    
    4. [appellant] en anderen betogen voorts dat de rechtbank heeft miskend dat het algemeen bestuur in redelijkheid geen omgevingsvergunning kon verlenen zonder voorafgaand geluidsonderzoek. Zij voeren daartoe aan dat de verwachte uitbreiding van een leerlingenaantal met 40 leerlingen zal leiden tot een toename van stemgeluid en geluid ten gevolge van extra verkeersbewegingen waardoor hun woon- en leefklimaat nog verder wordt aangetast. Bovendien zal na realisering van het bouwplan de in onbruik geraakte doorgang naast de woning van [appellant] iedere ochtend en middag door fietsers worden gebruikt, hetgeen ten koste zal gaan van de exploitatie van de bed & breakfast van [appellant].
    
    4.1. In het aangevoerde heeft de rechtbank terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat het algemeen bestuur in redelijkheid geen omgevingsvergunning krachtens artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2º, van de Wabo kon verlenen zonder daaraan voorafgaand een geluidsonderzoek te verrichten, zoals [appellant] en anderen wensen. Weliswaar dient de te verwachten geluidsoverlast als gevolg van het buiten spelen van de kinderen op het schoolplein en het fietsen door de doorgang te worden meegenomen in de belangenafweging die het algemeen bestuur bij het verlenen van de omgevingsvergunning diende te verrichten, omdat de te verwachten hinder van invloed is op het woon- en leefklimaat van omwonenden in de omgeving, maar het algemeen bestuur heeft deugdelijk gemotiveerd dat geen zodanige toename van de geluidsoverlast is te verwachten dat een geluidsonderzoek diende te worden verricht. Het algemeen bestuur heeft zich op het standpunt mogen stellen dat na realisering van het bouwplan in de pauzes tussen de lesuren meer leerlingen inpandig in het schoolgebouw zullen verblijven dan in de oude situatie, nu anders dan in de oude situatie naast klaslokalen inpandige verblijfsruimten bij het schoolgebouw zullen worden gerealiseerd, zodat in zoverre minder geluidsoverlast is te verwachten. Thans komen 100 van de 180 leerlingen per fiets naar de school en de toename van het aantal leerlingen zal relatief weinig invloed hebben op de geluidsbelasting veroorzaakt door leerlingen die gebruik maken van de fiets en de doorgang. Ter zitting van de Afdeling heeft VOvA toegelicht dat in het midden van de doorgang een geïsoleerde muur zal worden aangebracht met een aparte deur voor leerlingen en een aparte deur voor [appellant] en dat als aanvullende geluidsmaatregel suskasten worden geplaatst, hetgeen [appellant] en anderen niet hebben weersproken. Voorts wordt overwogen dat de doorgang, in eigendom van de gemeente Amsterdam, reeds een maatschappelijke bestemming heeft en [appellant] op grond van de bestemmingsplanmogelijkheden al enige vorm van geluidsoverlast heeft te dulden.
    
    Het betoog faalt.
    
    5. Voorts betogen [appellant] en anderen dat de rechtbank heeft miskend dat het algemeen bestuur ten onrechte de door de VOvA voorgestelde geluids- en privacymaatregelen niet als voorschriften aan de omgevingsvergunning heeft verbonden dan wel anderszins heeft verzekerd.
    
    5.1. Bij brief van 7 juli 2014 heeft de VOvA gesteld dat de Tobiasschool niet buiten schooluren zal zijn geopend behalve bij school gerelateerde activiteiten zoals een ouderavond, open dag of schoolvoorstelling. De VOvA heeft om [appellant] en anderen tegemoet te komen en de gevolgen van de realisatie van het bouwplan voor hen te beperken, zich ter zitting bij de rechtbank voorts bereid getoond om de doorgang bij Rietwijkerstraat 51 van extra geluidsisolatie te voorzien en geluidsarm hang- en sluitwerk toe te passen. Tevens heeft de VovA zich bereid verklaard om de zijgevel van het hoofdgebouw (galerij) transparant te maken.
    
    5.2. Zoals onder 4.1 is uiteengezet, is enige vorm van geluidsoverlast voor de omwonenden toegestaan gelet op de bestemming "Maatschappelijk (M)", die op het perceel rust. Gelet daarop is het algemeen bestuur niet op voorhand gehouden om geluidsmaatregelen als voorschriften aan de omgevingsvergunning te verbinden. In het aangevoerde heeft de rechtbank terecht geen aanleiding gezien om te oordelen dat het algemeen bestuur aanvullende voorschriften aan de omgevingsvergunning had moeten verbinden. Dat de VOvA onverplicht bereid is nog extra maatregelen te nemen om de gevolgen van het bouwplan voor de omwonenden te beperken, maakt dat niet anders.
    
    Het betoog faalt.
    
    6. [appellant] en anderen betogen dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het algemeen bestuur geen omgevingsvergunning mocht verlenen, omdat het algemeen bestuur niet voldoende heeft onderbouwd dat er geen beschermde soorten aanwezig zijn waarvoor een ontheffing op grond van de Flora- en Faunawet is vereist. Volgens hen zijn vleermuizen aangetroffen. Voorts betogen zij dat de rechtbank ten onrechte niet heeft beoordeeld of het algemeen bestuur in afwijking van de verkeersbestemming omgevingsvergunning heeft kunnen verlenen voor de WKO-put. Tevens betogen zij dat de rechtbank heeft miskend dat sprake is van een evident privaatrechtelijke belemmering.
    
    6.1. Zij hebben deze gronden en de daaraan ten grondslag liggende feiten voor het eerst in hoger beroep aangevoerd. Aangezien het hoger beroep is gericht tegen de uitspraak van de rechtbank en er geen reden is waarom deze betogen niet reeds bij de rechtbank kon worden aangevoerd, en zij dit uit een oogpunt van een zorgvuldig en doelmatig gebruik van rechtsmiddelen hadden behoren te doen, dienen deze betogen buiten beschouwing te blijven.
    
    7. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. R. van der Spoel, voorzitter, en mr. Y.E.M.A. Timmerman-Buck en mr. J.Th. Drop, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.M. van Driel, griffier.
    
    w.g. Van der Spoel
    voorzitter
    
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    
    Uitgesproken in het openbaar op 29 juli 2015
    
    414-761.