ECLI:NL:RVS:2007:BA3204, Raad van State, 18-04-2007, 200605069/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2007-04-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 19 oktober 2004 heeft het college van burgemeester en wethouders van Landerd (hierna: het college) appellante onder oplegging van een dwangsom gelast om voor 1 januari 2005 het aantal vliegbewegingen op de helihaven aan de Zeelandsedreef te Schaijk te beperken tot het maximaal toegelaten aantal van vier per dag, geen vliegbewegingen uit te voeren tussen 19.00 en 07.00 uur en geen andere dan bedrijfsgebonden vluchten uit te voeren.

200605069/1.
      Datum uitspraak: 18 april 2007
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellante], gevestigd te [plaats],
    
    tegen de uitspraak in zaak no. AWB 05/3386 van de rechtbank 's-Hertogenbosch van 26 mei 2006 in het geding tussen:
    
    appellante
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Landerd.
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 19 oktober 2004 heeft het college van burgemeester en wethouders van Landerd (hierna: het college) appellante onder oplegging van een dwangsom gelast om voor 1 januari 2005 het aantal vliegbewegingen op de helihaven aan de Zeelandsedreef te Schaijk te beperken tot het maximaal toegelaten aantal van vier per dag, geen vliegbewegingen uit te voeren tussen 19.00 en 07.00 uur en geen andere dan bedrijfsgebonden vluchten uit te voeren.
    
    Bij besluit van 24 december 2004 heeft het college op verzoek van appellante de begunstigingstermijn opgeschort tot 6 weken na de verzending van de beslissing op bezwaar.
    
    Bij besluit van 30 augustus 2005 heeft het college het door appellante tegen het besluit van 19 oktober 2004 gemaakte bezwaar onder vaststelling van de begunstigingstermijn op 1 november 2005 ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 26 mei 2006, verzonden op 30 mei 2006, heeft de rechtbank 's-Hertogenbosch (hierna: de rechtbank) het daartegen door appellante ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft appellante bij brief van 10 juli 2006, bij de Raad van State ingekomen op 11 juli 2006, hoger beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 23 augustus 2006. Deze brieven zijn aangehecht.
    
    Bij brief van 25 september 2006 heeft het college van antwoord gediend.
    
    Bij brief van 9 oktober 2006 heeft [partij], die in de gelegenheid is gesteld als partij aan het geding deel te nemen, een reactie ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 februari 2007, waar appellante, vertegenwoordigd door mr. R.J.H. Minkhorst, advocaat te Nijmegen, en L.J.A. Willemse, en het college, vertegenwoordigd door T.P.L. Pijnappels, ambtenaar van de gemeente, zijn verschenen.
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    Appellante betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college bevoegd was tot handhavend optreden. Zij voert hiertoe aan dat het huidige gebruik van het perceel onder het overgangsrecht valt.
    
    2.1.1.    Op de gronden waarop de helihaven zich bevindt, rust ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Buitengebied" de hoofdbestemming "Agrarisch gebied". Voorts was op de strook grond van het perceel waarop de helihaven zich bevindt een bestemmingsvlak voorzien, waaraan de medebestemming "Bedrijfsdoeleinden -B-" met de nadere aanduiding "Helihaven" was toegekend. Bij besluit van 9 mei 2000 heeft het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant echter goedkeuring aan dit bestemmingsvlak onthouden, omdat niet expliciet was aangeduid dat een bedrijfswoning niet was toegestaan. De raad van de gemeente Schaijk heeft nog geen nieuw plan als bedoeld in artikel 30 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening vastgesteld. Het bestemmingsplan is op 7 juli 2000 van kracht geworden.
    
    2.1.2.    Ingevolge artikel 9, eerste lid, van de planvoorschriften zijn de gronden op plankaart 1 aangewezen voor "Agrarisch gebied" bestemd voor een duurzame agrarische bedrijfsuitoefening, dan wel de instandhouding en herstel van de in bijlage II van de voorschriften beschreven cultuurhistorische en architectonische waarden van de als "cultuurhistorisch waardevol" aangeduide panden.
    
        Ingevolge artikel 23, tweede lid, onder a, geldt het in artikel 24 en 25 bepaalde met betrekking tot ander gebruik van de gronden dan bouwen en het gebruik van opstallen niet voor zover het van de bestemming afwijkende gebruik reeds plaatsvond voor de datum waarop het plan onherroepelijk rechtskracht heeft verkregen.
    
        Ingevolge artikel 23, tweede lid, onder b, is het onder a. bepaalde niet van toepassing op gebruik dat reeds in strijd was met het voorheen, tot dat tijdstip geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen de overgangsbepalingen van dat plan, en waartegen wordt of alsnog kan worden opgetreden.
    
        Ingevolge artikel 23, derde lid, is het verboden het met het plan strijdige gebruik van de gronden en de opstallen te wijzigen, tenzij door wijziging van het gebruik de afwijking van het plan niet wordt vergroot.
    
        Ingevolge artikel 24, eerste lid, is het voor zover thans van belang, verboden de in dit plan opgenomen gronden en bouwwerken te gebruiken op een wijze of tot een doel strijdig met de aan de grond gegeven bestemming, zoals die nader is aangegeven in de doeleinden.
    
    2.1.3.    Bij brief van 10 januari 1994 heeft appellante het college verzocht vrijstelling als bedoeld in artikel 19 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: de WRO) te verlenen voor het gebruik van het perceel als helihaven. Destijds rustte op het perceel ingevolge het toen als bestemmingsplan geldende "Uitbreidingsplan in hoofdzaak" de bestemming  "Landelijk Gebied A". Op 12 december 1994 heeft het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant aan het college een verklaring van geen bezwaar afgegeven als bedoeld in artikel 19 van de WRO voor de aanleg van een bedrijfsgebonden helihaven ten behoeve van de ijzerhandel van appellante. Het college van gedeputeerde staten heeft hierbij de volgende beperkingen in aanmerking genomen:
    
    - van de helihaven mag uitsluitend tussen zonsopkomst en zonsondergang gebruik worden gemaakt, tussen 7.00 en 19.00 uur;
    
    - er worden maximaal 4 vliegbewegingen toegestaan, hetgeen neerkomt op 2 landingen en starts per dag.
    
    Het college heeft nagelaten bedoelde vrijstelling te verlenen, doch niet in geschil is dat het college het in de verklaring van geen bezwaar omschreven gebruik wenste toe te staan. Appellante heeft na de verlening van de verklaring van geen bezwaar de helihaven ten behoeve van haar ijzerhandel in gebruik genomen. Voor 7 juli 2000 vond derhalve reeds gebruik van het perceel in strijd met de bestemming plaats. De conclusie is dat tegen het in de verklaring van geen bezwaar omschreven beperkt gebruik van de helihaven niet meer handhavend kan worden opgetreden.
    
        Inmiddels maakt appellante, in naam van [vergunninghoudster] waarvan zij directeur en enig aandeelhouder is, gebruik van de helihaven voor commerciële activiteiten, zoals lesvluchten, rondvluchten en particuliere vluchten, welke gepaard gaan met meer dan vier vliegbewegingen per dag.
    
    2.1.4.    Ingevolge artikel 23, tweede lid, onder a, gelezen in samenhang met artikel 23, tweede lid, onder b, van de planvoorschriften is het overgangsrecht uitsluitend van toepassing op met de bestemming strijdig gebruik van de gronden waartegen niet meer kan worden opgetreden. In dit geval betreft dat uitsluitend het in de verklaring van geen bezwaar omschreven gebruik. Het huidige met de bestemming strijdige gebruik van het perceel door appellante vindt niet plaats ten behoeve van de nog steeds aan de overzijde van de Zeelandsedreef gevestigde ijzerhandel, doch ten behoeve van een zelfstandig luchtvaartbedrijf. Aldus is sprake van een wijziging en intensivering van het strijdige gebruik die niet onder het overgangsrecht als bedoeld in artikel 23 van de planvoorschriften vallen. De rechtbank is terecht tot dit oordeel gekomen.
    
    2.2.    De conclusie is dat het gewijzigde en geïntensiveerde gebruik in strijd is met het bestemmingsplan, zodat het college terzake handhavend kon optreden.
    
        Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    2.3.     Appellante betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat concreet zicht op legalisering bestaat. Zij wijst ter ondersteuning van dit betoog naar het eerder genoemde besluit van 9 mei 2000 tot onthouding van goedkeuring aan het betreffende bestemmingsvlak, waaraan het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant uitsluitend ten grondslag heeft gelegd dat niet expliciet was aangeduid dat een bedrijfswoning niet was toegestaan.
    
    2.3.1.    Dit betoog slaagt niet. De rechtbank heeft terecht overwogen dat aan dit enkele feit niet de conclusie kan worden verbonden dat het college van gedeputeerde staten de helihaven ter plaatse zonder beperkingen heeft willen toestaan. Evenmin is het college op grond hiervan gehouden de helihaven zonder enige beperking toe te staan. De rechtbank heeft evenzeer terecht overwogen dat het niet in de rede ligt dat de raad van de gemeente Schaijk planologische medewerking zal verlenen aan de door appellante gewenste activiteiten, ondermeer omdat de vestiging van een commerciële helihaven niet past in het gemeentelijke of provinciale beleid.
    
    2.4.    Evenmin slaagt het betoog van appellante dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college op grond van het vertrouwensbeginsel van handhavend optreden had dienen af te zien. Het college heeft aan appellante immers bij herhaling aangegeven dat niet meer dan vier vliegbewegingen per dag, tussen 07.00 en 19.00 uur en uitsluitend ten dienst van het eigen bedrijf, zijn toegestaan, getuige de brieven van 26 november 2002, 3 juni 2003 en 22 juli 2003 van het college.
    
    2.5.     Ten slotte heeft de rechtbank, aldus appellante, ten onrechte de hoogte van de dwangsom en het maximum ervan redelijk geacht.
    
    2.5.1.    Ook dit betoog slaagt niet. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 19 september 1996 in zaak no. H01.95.0638 (AB 1997, 91) bestaat bij het opleggen van een last onder dwangsom geen aanleiding voor een indringende toetsing aan de in artikel 3:4 van de Algemene wet bestuursrecht besloten liggende evenredigheidsmaatstaf, ook niet wat betreft de toetsing van de hoogte van het bedrag waarop de dwangsom is vastgesteld. Het college heeft bij de bepaling van de hoogte van de dwangsom rekening gehouden met het feit dat [vergunninghoudster] voor het uitvoeren van een helikoptervlucht € 250,00 tot € 2000,00 in rekening brengt. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het college, gelet op het financiële voordeel dat appellante kan verwachten bij niet-naleving van de voor haar geldende regels, voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat de opgelegde dwangsom in redelijke verhouding staat tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsom. Dat niet, zoals appellante betoogt, bij elke helikoptervlucht sprake is van een financieel voordeel van € 2000,00 maakt dit niet anders. Voorts heeft appellante niets aangevoerd dat zou kunnen leiden tot het oordeel dat de rechtbank de maximaal te verbeuren dwangsom onredelijk had moeten achten. 
    
    2.6.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    2.7.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, Voorzitter, en mr. W. van den Brink en mr. S.J.E. Horstink-von Meyenfeldt, Leden, in tegenwoordigheid van mr. P. Lodder, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Slump                          w.g. Lodder
      Voorzitter                          ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 18 april 2007
    
    17-488.