ECLI:NL:RVS:2020:1156, Raad van State, 29-04-2020, 201905474/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2020-04-29 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 5 juni 2018 heeft de raad van de gemeente Wijk bij Duurstede het perceel Karel de Grotestraat 65 in Wijk bij Duurstede aangewezen als perceel waarop de artikelen 10 tot en met 15, 24 en 26 van de Wet voorkeursrecht gemeenten van toepassing zijn.  Viveste en de gemeente Wijk bij Duurstede zijn ieder voor 50% eigenaar van het perceel en al geruime tijd in gesprek over de mogelijkheden voor herontwikkeling daarvan. De raad heeft aan de aanwijzing ten grondslag gelegd dat daarmee de verkoop door Viveste van haar onverdeelde helft in de eigendom van het perceel aan een derde en speculatie worden voorkomen. De raad wenst met het voorkeursrecht de regierol van de gemeente bij de verwezenlijking van het ruimtelijke beleid zoals vastgelegd in de Structuurvisie ‘Postkantoorlocatie e.o. Wijk bij Duurstede’ van 25 februari 2014 te behouden en versterken.

201905474/1/A3.
    Datum uitspraak: 29 april 2020
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    Stichting Viveste, gevestigd te Houten,
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 11 juni 2019 in zaak nr. 18/4560 in het geding tussen:
    Viveste
    en
    de raad van de gemeente Wijk bij Duurstede.
    Procesverloop
    Bij besluit van 5 juni 2018 heeft de raad het perceel Karel de Grotestraat 65 in Wijk bij Duurstede (hierna: het perceel) aangewezen als perceel waarop de artikelen 10 tot en met 15, 24 en 26 van de Wet voorkeursrecht gemeenten (hierna: de Wvg) van toepassing zijn.
    Bij besluit van 16 oktober 2018 heeft de raad het door Viveste daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 11 juni 2019 heeft de rechtbank het door Viveste daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft Viveste hoger beroep ingesteld.
    De raad heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Geen van de partijen heeft binnen de gestelde termijn verklaard gebruik te willen maken van het recht ter zitting te worden gehoord, waarna de Afdeling het onderzoek met toepassing van artikel 8:57, derde lid, gelezen in verbinding met artikel 8:108, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht heeft gesloten.
    Overwegingen
    1.    Gelet op de in Nederland ontstane uitzonderlijke situatie door het uitbreken van het coronavirus en de in verband daarmee door de Nederlandse regering getroffen maatregelen om verspreiding van dit virus te voorkomen, heeft de zitting van 14 april 2020 geen doorgang kunnen vinden. De Afdeling heeft besloten met toestemming van partijen de zaak zonder zitting af te doen.
    Juridisch toetsingskader
    2.    Het juridisch toetsingskader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    Inleiding
    3.    Viveste en de gemeente Wijk bij Duurstede zijn ieder voor 50% eigenaar van het perceel en al geruime tijd in gesprek over de mogelijkheden voor herontwikkeling daarvan. De raad heeft aan de aanwijzing ten grondslag gelegd dat daarmee de verkoop door Viveste van haar onverdeelde helft in de eigendom van het perceel aan een derde en speculatie worden voorkomen. De raad wenst met het voorkeursrecht de regierol van de gemeente bij de verwezenlijking van het ruimtelijke beleid zoals vastgelegd in de Structuurvisie ‘Postkantoorlocatie e.o. Wijk bij Duurstede’ van 25 februari 2014 te behouden en versterken.
    Aangevallen uitspraak
    4.    De rechtbank heeft vastgesteld dat tussen partijen niet in geschil is dat aan de voorwaarden van artikel 4 van de Wvg is voldaan. Dit betekent dat de raad in beginsel het voorkeursrecht op het perceel heeft mogen vestigen. Dit is slechts anders indien de raad in het licht van hetgeen Viveste heeft aangevoerd in redelijkheid van het vestigen van het voorkeursrecht had moeten afzien. Naar het oordeel van de rechtbank doet die situatie zich niet voor. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Wvg blijkt dat de wetgever met de invoering van deze wet heeft beoogd de positie van gemeenten bij de grondverwerving ten behoeve van de verwezenlijking van het ruimtelijke beleid te versterken door de raad een middel te geven waarmee speculatie kan worden tegengegaan en de regie bij de verwezenlijking van de voorgestane ruimtelijke ontwikkelingen kan worden behouden. Dat het vestigen van het voorkeursrecht het onmogelijk maakt voor Viveste om haar deel van de eigendom van het perceel te verkopen zonder medewerking van de gemeente is inherent aan het gebruik van de bevoegdheid tot die vestiging. In deze omstandigheid heeft de raad daarom geen aanleiding hoeven zien om geen voorkeursrecht op het perceel te vestigen. Verder is er geen rechtsregel die zich er tegen verzet dat de raad een voorkeursrecht vestigt op een perceel dat zij deels in eigendom heeft. De stelling van Viveste dat de raad misbruik maakt van zijn bevoegdheid door met het vestigen van het voorkeursrecht de onderhandelingssituatie te forceren, treft geen doel. Het tegengaan van speculatie is immers een van de redenen waarom het voorkeursrecht voor gemeenten door de wetgever in het leven is geroepen. Of Viveste werkelijk van plan was om haar deel te verkopen aan een investeerder doet daarbij niet ter zake. De rechtbank volgt Viveste verder niet in haar stelling dat de raad de belangen van de woningstichting niet heeft meegewogen in het bestreden besluit. Volgens Viveste is haar belang voornamelijk van sociaal volkshuisvestelijke aard. Dit is echter een gezamenlijk belang van partijen. Met de vestiging van het voorkeursrecht heeft de raad beoogd de regiefunctie van de gemeente bij de verwezenlijking van het ruimtelijke beleid te behouden en te versterken. De gemeente heeft een bredere regiefunctie, waar de sociale woningbouw mede onderdeel van uitmaakt. Dit komt ook tot uiting in de Structuurvisie. Dat de gemeente in deze regiefunctie eventueel de keus zal maken om op het perceel geen sociale woningbouw te vestigen, betekent niet dat de raad had moeten afzien van het vestigen van het voorkeursrecht. Uit de onderhandelingen tussen partijen is geen definitief plan voor de herontwikkeling van het perceel ontstaan. In opdracht van partijen zijn door extern deskundigenbureau Planton Management Consultants de mogelijkheden daarvoor onderzocht. Uit het daarvan opgestelde rapport ‘Herontwikkeling "Locatie Postkantoor" - Wijk bij Duurstede’ van 29 november 2017 blijkt geen concrete, ondubbelzinnige toezegging van de raad over een gezamenlijk bepaalde koers. Het rapport constateert dat partijen het samen niet eens kunnen worden en beschrijft dat er meerdere opties zijn om verder te gaan. De rechtbank ziet hierin geen aanleiding voor het oordeel dat sprake is van strijd met het vertrouwensbeginsel.
    Hoger beroep
    5.    Viveste betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de raad in redelijkheid had moeten afzien van het vestigen van het voorkeursrecht, omdat ook zonder vestiging van dat recht speculatie met haar aandeel in de eigendom van het perceel niet mogelijk is. Dit is gewaarborgd met de in het rapport van Planton Management Consultants neergelegde afspraken tussen de gemeente en Viveste over de wijze waarop hun beider aandeel in die eigendom moet worden getaxeerd. Daarbij komt dat Viveste haar aandeel slechts tegen een marktconforme prijs aan een derde kan verkopen. Zij beheert als woningcorporatie een vermogen dat bestemd is voor het realiseren van volkshuisvestiging voor haar doelgroep. Een verliesgevende verkoop van het aandeel zal door de toezichthoudende instanties als de Raad van Commissarissen en de Autoriteit Woningcorporaties als niet-aanvaardbaar worden aangemerkt. De stelling van de raad dat met de vestiging van het voorkeursrecht de regiefunctie van de gemeente bij de verwezenlijking van het ruimtelijke beleid wordt behouden en versterkt, is onjuist. Viveste heeft in 2008 juist 50% van de eigendom van het perceel aan de gemeente overgedragen om daarop in samenspraak met de gemeente sociale huisvesting te realiseren. In het rapport van Planton Management Consultants wordt geconcludeerd dat samenwerking met de projectontwikkelaar BPD Ontwikkeling, die interesse heeft getoond in de aankoop en herontwikkeling van het perceel en de aangrenzende gronden en gebouwen, de enige kans lijkt om tot een integrale herontwikkeling van de locatie te komen. Hieruit volgt dat deze herontwikkeling alleen mogelijk is wanneer deze met Viveste wordt afgestemd. Zij heeft mogelijkheden aangedragen om gezamenlijk tot de in volkshuisvestelijk opzicht optimale ontwikkeling van het perceel te komen, maar heeft op geen enkele wijze de regie daarbij willen voeren. Sinds de vestiging van het voorkeursrecht is de herontwikkeling van de locatie volledig stilgevallen. De raad heeft niet uiteengezet hoe de regiefunctie door de gemeente zal worden ingevuld. Het vestigen van het voorkeursrecht heeft slechts ten doel gehad een onderhandelingssituatie te forceren waarin Viveste feitelijk het mes op de keel wordt gezet. Uit het besluit op bezwaar volgt dat de raad de bevoegdheid om het voorkeursrecht te vestigen heeft gebruikt om te kunnen bepalen onder welke voorwaarden de gemeente het aandeel van Viveste in de eigendom van de locatie kan verkrijgen. De raad heeft de publiekrechtelijke bevoegdheid die hem toekomt ten behoeve van de realisatie van de woonvisie en de ruimtelijke ordening, oneigenlijk gebruikt ter versterking van zijn positie als privaatrechtelijke mede-eigenaar en -ontwikkelaar, aldus Viveste.
    5.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer uitspraak van 11 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2332), blijkt uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Wvg dat de wetgever met de invoering van deze wet heeft beoogd de positie van gemeenten bij de grondverwerving ten behoeve van de verwezenlijking van het ruimtelijke beleid te versterken door de raad een middel te geven waarmee speculatie kan worden tegengegaan en de regie bij de verwezenlijking van de voorgestane ruimtelijke ontwikkelingen kan worden behouden.
        Naar de raad heeft uiteengezet, is in dit geval tot de vestiging van het voorkeursrecht besloten nadat aan de gemeente bekend is geworden dat Viveste in samenspraak met de projectontwikkelaar BPD Ontwikkeling, die gelieerd is aan een andere grondeigenaar in het ontwikkelgebied, een totaalplan voor de herontwikkeling van het gebied had laten uitwerken. De raad heeft willen voorkomen dat Viveste haar aandeel in de eigendom van het perceel verkoopt aan partijen als BPD Ontwikkeling of de gelieerde grondeigenaar en dat de gemeente te maken krijgt met een partij met mogelijk een grotere grondpositie. Met de vestiging van het voorkeursrecht heeft de raad beoogd de regie bij de voorgenomen herontwikkeling van de locatie zoals vastgelegd in de Structuurvisie te behouden. De stelling van Viveste dat ook zonder het voorkeursrecht is gewaarborgd dat zij niet met haar aandeel speculeert en dat geen partij bereid zal zijn dit aandeel te kopen zolang met de gemeente geen afspraken over de herontwikkeling van het perceel zijn gemaakt, wat daarvan ook zij, laat onverlet dat de raad het voorkeursrecht mocht vestigen met het oog op de aan de gemeente toekomende regiefunctie. Hetgeen Viveste heeft aangevoerd biedt geen grond voor het oordeel dat het voorkeursrecht met een ander doel op het perceel is gevestigd dan het behoud en de versterking van de regierol van de gemeente bij de verwezenlijking van het in de Structuurvisie vastgelegde ruimtelijke beleid. Met de door Viveste aangevoerde omstandigheid dat sinds het besluit tot de vestiging van het voorkeursrecht met de herontwikkeling van het perceel geen voortgang is geboekt, heeft zij niet aannemelijk gemaakt dat het besluit met een ander of oneigenlijk oogmerk is genomen. Viveste is niet verplicht haar aandeel in de eigendom van het perceel aan de gemeente te koop aan te bieden. Alleen als zij het aandeel wenst te vervreemden, moet zij dit eerst aan de gemeente te koop aanbieden. Dit is inherent aan het voorkeursrecht, zodat daarin geen aanleiding ligt voor het oordeel dat de raad misbruik heeft gemaakt van de Wvg. Het betoog faalt.
    6.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    7.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. B.P. Vermeulen en mr. C.M. Wissels, leden, in tegenwoordigheid van mr. C.C.J. de Wilde, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.   
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 29 april 2020
    598.
     
    BIJLAGE
     
    Wet voorkeursrecht gemeenten
    artikel 2
    De gemeenteraad kan gronden aanwijzen waarop de artikelen 10 tot en met 15, 24 en 26 van toepassing zijn.
    artikel 4
    1. In afwijking van artikel 3, eerste lid, komen voor aanwijzing voorts in aanmerking:
    a. gronden die zijn begrepen in een structuurvisie, waarbij aanwijzingen
    zijn gegeven voor de bestemming en waaraan bij de structuurvisie een niet-agrarische bestemming is toegedacht en waarvan het gebruik afwijkt van de toegedachte bestemming;
    [-]
    artikel 10
    1. Een vervreemder kan eerst tot vervreemding overgaan nadat de gemeente in de gelegenheid is gesteld het desbetreffende goed te verkrijgen.
    [-]