ECLI:NL:RVS:2012:BW0137, Raad van State, 28-03-2012, 201108784/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2012-03-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 10 mei 2010 heeft het college aan [belanghebbende] vrijstelling en bouwvergunning eerste fase verleend voor het geheel oprichten van twee ecologische woonhuizen op het perceel [locatie 1] (voorheen [locatie 2]) te Zeist.

201108784/1/A1.
      Datum uitspraak: 28 maart 2012
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    
      1. [appellant sub 1],
      2. de vereniging Werkgroep Natuurlijk Zeist-West en de stichting Stichting Milieuzorg Zeist en omstreken (hierna tezamen en in enkelvoud: de Werkgroep),
      3. [appellant sub 3], 
      4. [appellant sub 4 A] en [appellant sub 4 B] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant sub 4]), allen wonend, onderscheidenlijk gevestigd te Zeist,
    
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Utrecht van 30 juni 2011 in zaken nrs. 10/1978, 10/1989, 10/1990 en 10/1991 in het geding tussen:
    
    
      [appellant sub 1],
      de Werkgroep,
      [appellant sub 3],
      [appellant sub 4]
    
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Zeist.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 10 mei 2010 heeft het college aan [belanghebbende] vrijstelling en bouwvergunning eerste fase verleend voor het geheel oprichten van twee ecologische woonhuizen op het perceel [locatie 1] (voorheen [locatie 2]) te Zeist.
    
    Bij uitspraak van 30 juni 2011, verzonden op 5 juli 2011, heeft de rechtbank de door [appellant sub 1], de Werkgroep, [appellant sub 3] en [appellant sub 4] daartegen ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben [appellant sub 1] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 12 augustus 2011 en [appellant sub 3], de Werkgroep en [appellant sub 4] bij brieven, bij de Raad van State ingekomen op 15 augustus 2011, hoger beroep ingesteld. [appellant sub 1] heeft zijn hoger beroep aangevuld bij brief van 9 september 2011. De Werkgroep heeft zijn hoger beroep aangevuld bij brief van 12 september 2011. [appellant sub 3] en [appellant sub 4] hebben hun hoger beroep aangevuld bij brieven van 13 september 2011.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Daartoe in de gelegenheid gesteld, hebben [belanghebbende] en het college van gedeputeerde staten van Utrecht elk een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De werkgroep heeft een nader stuk ingediend.
    
    
      De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 21 februari 2012, waar [appellant sub 1], [appellant sub 3] en [appellant sub 4], elk bijgestaan door mr. E.F.J.A.M. de Wit, advocaat te Leusden, de Werkgroep, vertegenwoordigd door E. Schuler, en het college, vertegenwoordigd door mr. M. el Hachmioui en G.J. Brinkman, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
      Voorts is daar [belanghebbende], vergezeld door mr. R. de Vos, als partij gehoord.
    
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Het bouwplan voorziet in de bouw van twee vrijstaande ecologische woningen op het perceel, ter vervanging van de bebouwing van een voormalige pelsdierfokkerij. Ingevolge het bestemmingsplan "Buitengebied Zuid-West" rust op het perceel de bestemming "Woondoeleinden buitengebied". In artikel 2.5, tweede lid, onder A, ten eerste, sub a, van de planvoorschriften is bepaald dat per bestemmingsvlak niet meer dan één woning is toegestaan. Niet in geschil is dat het bouwplan daarmee in strijd is, nu het voorziet in twee extra woningen naast de reeds bestaande woning van [belanghebbende]. Om medewerking aan het bouwplan te kunnen verlenen, heeft het college met toepassing van artikel 19, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: de WRO) daarvoor vrijstelling van het bestemmingsplan verleend.
    
    2.2. De Werkgroep betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat zij niet is benadeeld doordat het college de brief van de provincie van 5 juni 2008 en de grondexploitatie niet tezamen met het ontwerpbesluit ter inzage heeft gelegd. Voorts voert zij aan dat ten onrechte niet tegen de kostprijs afschriften van de ter inzage gelegde stukken zijn verstrekt.
    
    2.2.1. Ingevolge artikel 3:11, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) legt het bestuursorgaan het ontwerp van het te nemen besluit, met de daarop betrekking hebbende stukken die redelijkerwijs nodig zijn voor een beoordeling van het ontwerp, ter inzage.
    
    Ingevolge het tweede lid is artikel 10 van de Wet openbaarheid van bestuur van overeenkomstige toepassing. Indien op grond daarvan bepaalde stukken niet ter inzage worden gelegd, wordt daarvan mededeling gedaan.
    
    Ingevolge het derde lid verstrekt het bestuursorgaan afschrift van de ter inzage gelegde stukken tegen vergoeding van ten hoogste de kosten.
    
    2.2.2. Niet in geschil is dat het ontwerpbesluit met daarop betrekking hebbende stukken op de in artikel 3:11, eerste lid, van de Awb voorgeschreven wijze ter inzage is gelegd. De brief van 5 juni 2008, verzonden op 6 juni 2008, bevat een inschatting door de provincie van de haalbaarheid van een vrijstellingsprocedure met toepassing van artikel 19 van de WRO. Zo het college al heeft verzuimd de brief bij de stukken ter inzage te leggen, heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat sprake is van een gebrek, dat met toepassing van artikel 6:22 van de Awb kon worden gepasseerd. De brief maakt deel uit van de gedingstukken bij de rechtbank, zodat de Werkgroep en de andere partijen in de procedure in de gelegenheid zijn geweest over de inhoud daarvan in de beroepsprocedure een standpunt in te nemen. Zij zijn reeds daarom niet in hun belangen geschaad. Gelet op de aard en inhoud van die brief, die naar zijn strekking overeenkomt met de verklaring van geen bezwaar waarvan niet betwist is dat deze ter inzage heeft gelegen, heeft de rechtbank voorts terecht niet aannemelijk geacht dat onbekende belanghebbende derden door het gestelde niet ter inzage liggen van dit stuk zijn benadeeld. Voorts wordt in aanmerking genomen dat in de ter inzage gelegde ruimtelijke onderbouwing uitdrukkelijk naar de brief is verwezen en dat behoudens de Werkgroep niemand heeft geklaagd dat deze brief niet ter inzage heeft gelegen. De rechtbank heeft voorts terecht overwogen dat de grondexploitatie niet in zodanig verband staat tot het ontwerpbesluit dat deze dient te worden aangemerkt als een op het ontwerpbesluit betrekking hebbend stuk dat redelijkerwijs nodig is voor een beoordeling daarvan. Zij heeft daarbij terecht in aanmerking genomen dat de grondexploitatie enkel op financiële aspecten van het bouwplan ziet en dat niet is aangevoerd dat het bouwplan niet economisch uitvoerbaar is.
    
    De rechtbank heeft voorts op goede gronden overwogen dat niet aannemelijk is gemaakt dat het college voor de verstrekte afschriften met € 0,30 per kopie meer kosten in rekening heeft gebracht, dan de werkelijk gemaakte kosten. Hierbij wordt in aanmerking genomen dat uit de geschiedenis van de totstandkoming van deze bepaling (Kamerstukken II 1992-1993, 22 601, nr. 6, blz. 7) blijkt dat het geenszins onredelijk is om bij het maken en verstrekken van kopieën een deel van de vaste kosten en arbeidskosten in rekening te brengen, mits maar in het oog wordt gehouden dat dit niet mag leiden tot bedragen die zo hoog zijn, dat het recht op kopieën in feite illusoir wordt. Hiervan is in dit geval geen sprake.
    
    Het betoog faalt.
    
    2.3. De Werkgroep, [appellant sub 1], [appellant sub 3] en [appellant sub 4] betogen dat de rechtbank heeft miskend dat geen sprake is van een goede ruimtelijke onderbouwing, aangezien het bouwplan in strijd is met het provinciaal beleid, dat gericht is op het tegengaan van verstening in het buitengebied en het waarborgen van de belangen van natuur en landschap. Zij stellen dat niet wordt voldaan aan de voorwaarden voor afwijking van het beleid door middel van maatwerk en dat geen sprake is van een versterking van de ruimtelijke kwaliteit.
    
    De Werkgroep voert voorts aan dat het bouwplan in strijd is met het provinciale beleid ten aanzien van de Ecologische Hoofdstructuur (hierna: EHS), nu een van de woningen is voorzien op de plaats van een bestaande bosschage in de EHS. Zij stelt dat het college zich bij zijn besluitvorming ten onrechte heeft gebaseerd op het summiere onderzoek van Ecogroen Advies.
    
    2.3.1. Het provinciale beleid waarop appellanten doelen is niet vervat in een concrete beleidsbeslissing, als bedoeld in artikel 4a, eerste lid, van de WRO. Buiten zodanige beslissingen is het college niet gebonden aan het provinciale beleid, maar dient het daarmee slechts rekening te houden.
    
    Volgens het Streekplan 2005-2015 is het beleid voor vrijkomende agrarische bebouwing en gebouwen van al eerder gestopte agrarische bedrijven primair gericht op kwaliteitswinst door ontstening van het landelijk gebied via (gedeeltelijke) sloop van voormalige bedrijfsbebouwing, in combinatie met, voor zover thans van belang, vervangende woningbouw (ruimte voor ruimte). Bij sloop van alle voormalige bedrijfsgebouwen, met een ondergrens van 1000 m2, is de bouw van één extra woning mogelijk. In speciale situaties is voorts maatwerk mogelijk, waarbij als voorwaarde geldt dat uiteindelijk sprake is van een verbetering van de ruimtelijke kwaliteit. Als voorbeeld daarvan wordt de situatie genoemd, waarin minder dan 1000 m2 wordt gesloopt, maar toch voldoende aanvullende ruimtelijke kwaliteitswinst wordt behaald. Het college heeft in dit geval voldoende reden aanwezig geacht om maatwerk toe te passen. Het heeft de bouw van twee nieuwe woningen aanvaardbaar geacht, gelet op de omvang van de te slopen en al gesloopte bebouwing van de voormalige pelsdierfokkerij. Daarbij heeft het tevens de landschappelijke situatie en het inrichtingsplan dat voor de percelen is gemaakt betrokken, evenals de behaalde milieuwinst als gevolg van de bedrijfsbeëindiging ter plaatse en de grootschalige asbestsanering. Noch in het streekplan, noch in de Handleiding bestemmingsplannen is grond gelegen voor het oordeel dat deze vorm van maatwerk niet zou zijn toegestaan, wanneer sprake is van een verbetering van de ruimtelijke kwaliteit. De rechtbank heeft terecht voldoende gemotiveerd geacht dat het bouwplan per saldo leidt tot een verbetering van de ruimtelijke kwaliteit.
    
    Niet in geschil is dat een van de woningen is voorzien ter plaatse van een bosschage die deel uitmaakt van de EHS. De EHS is in het streekplan begrensd met een groene contour. Volgens het streekplan geldt binnen de groene contour, voor zover thans van belang, het ‘nee, tenzij’-regime. Nieuwe plannen, projecten of handelingen binnen en in de nabijheid van deze gebieden zijn niet toegestaan indien deze de wezenlijke kenmerken of waarden van het gebied significant aantasten, tenzij er geen reële alternatieven zijn en er sprake is van redenen van groot openbaar belang (het ‘nee, tenzij’-regime). De rechtbank heeft terecht overwogen dat het college zich, gelet op het rapport "Quickscan natuurtoets bouwlocatie [locatie 2], Zeist" van 3 september 2007, opgesteld door Ecogroen Advies, in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat geen sprake is van een significante aantasting van de wezenlijke waarden of kenmerken van het gebied. Zij heeft hierbij terecht in aanmerking genomen dat waar het de verstoring en het ruimtebeslag betreft de situatie op het perceel per saldo verbetert. Uit de ruimtelijke onderbouwing blijkt voorts dat het project voorziet in een aanvulling van het bestaande hakhout tot een circa 10 meter brede strook met zwaar struweel en in verwijdering van kunstmatige barrières voor passerend wild. Voorts is een inrichtingsplan opgesteld dat voorziet in het aanplanten van minimaal twee keer zoveel bomen als er thans zijn, waarbij wordt uitgegaan van aanplant van inheemse soorten. Blijkens de stukken wordt in de koopovereenkomsten met de toekomstige eigenaren een kettingbeding opgenomen, waarin wordt bepaald dat de inrichting van het perceel overeenkomstig het inrichtingsplan dient te zijn. Het college heeft het ontstaan en het behoud van de ruimtelijke kwaliteitswinst hiermee in redelijkheid voldoende verzekerd kunnen achten.
    
    In het door de Werkgroep aangevoerde is voorts geen grond te vinden voor het oordeel dat het door Ecogroen Advies verrichte onderzoek zodanige gebreken of leemten in kennis vertoont, dat het college zich daarop bij zijn besluitvorming niet heeft mogen baseren. Hierbij wordt in aanmerking genomen dat in het rapport uitdrukkelijk aandacht is besteed aan de situering van een gedeelte van het perceel in de EHS.
    
    2.3.2. Gelet op het vorenstaande volgt de Afdeling de rechtbank in haar oordeel dat het college voor het bouwplan, voor zover dat al in strijd zou zijn met het provinciale beleid, in redelijkheid vrijstelling heeft kunnen verlenen omdat de ruimtelijke kwaliteit op het perceel per saldo verbetert.
    
    De betogen falen.
    
    2.4. De Werkgroep betoogt dat gelet op het beperkte onderzoek van Ecogroen Advies niet met zekerheid kan worden gesteld dat de Flora- en faunawet niet in de weg staat aan de uitvoerbaarheid van het bouwplan.
    
    2.4.1. Uit de door Ecogroen Advies uitgevoerde natuurtoets, die aan de ruimtelijke onderbouwing ten grondslag is gelegd, volgt dat niet aannemelijk is, dat zich in het plangebied strikt beschermde dier- of plantensoorten bevinden die de voorgenomen bouw van de ecologische woningen wezenlijk kunnen beïnvloeden. Geconcludeerd wordt dat voor het bouwplan geen ontheffing op grond van de Flora- en faunawet noodzakelijk is. Zoals hiervoor reeds is overwogen bestaat geen grond voor het oordeel dat het door Ecogroen Advies uitgevoerde onderzoek naar inhoud en wijze van totstandkoming zodanige gebreken vertoont, dat het college daarop niet heeft mogen afgaan. De rechtbank heeft dan ook terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat moet worden aangenomen dat de Flora- en faunawet aan uitvoering van het bouwplan en daarmee aan de verlening van de vrijstelling in de weg staat.
    
    Het betoog faalt.
    
    2.5. De Werkgroep betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat in de ruimtelijke onderbouwing van de vrijstelling ten onrechte niet voor de toekomst duidelijkheid wordt verschaft ten aanzien van de bestemming van de verschillende onderdelen van het perceel om de ruimtelijke kwaliteitswinst te kunnen waarborgen.
    
    2.5.1. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de ruimtelijke onderbouwing van de vrijstelling voldoet aan de daaraan te stellen eisen. Het bouwplan is, behoudens voor zover het betreft het aantal voorziene woningen, niet in strijd met de geldende bestemming "Woondoeleinden buitengebied". Het wijzigen van de bestemming van (onderdelen van) het perceel in bijvoorbeeld een bestemming "Bos en natuurgebied" is in een vrijstellingsprocedure voorts niet aan de orde. Hiervoor is een bestemmingsplanprocedure de aangewezen weg.
    
    Het betoog faalt.
    
    2.6. [appellant sub 1], [appellant sub 3] en [appellant sub 4] betogen dat de rechtbank heeft miskend dat in het ontbreken van toestemming voor het gebruik van de privé uitweg een evidente privaatrechtelijke belemmering is gelegen, die aan het verlenen van vrijstelling voor het bouwplan in de weg staat.
    
    2.6.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 28 april 2010 in zaak nr. 200906091/1), is voor het oordeel door de bestuursrechter dat een privaatrechtelijke belemmering aan verlening van vrijstelling in de weg staat, slechts aanleiding wanneer deze een evident karakter heeft. De burgerlijke rechter is immers de eerst aangewezene om de vraag te beantwoorden of een privaatrechtelijke belemmering in de weg staat aan de uitvoering van een activiteit. Gegeven de gevestigde erfdienstbaarheid, bestaande uit een recht van overpad over de uitweg, heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat het ontbreken van toestemming van de eigenaars van de weg niet de conclusie rechtvaardigt dat er een privaatrechtelijke belemmering is met een evident karakter.
    
    De betogen falen.
    
    2.7. [appellant sub 3], [appellant sub 1] en [appellant sub 4] betogen dat de rechtbank heeft miskend dat het college in de belangenafweging te gemakkelijk voorbij is gegaan aan de gevolgen van het bouwplan voor het woon- en leefklimaat door extra druk op het gebruik van de bestaande onverharde weg en door verdere verstening van de directe omgeving.
    
    [appellant sub 3] wijst tevens op de negatieve gevolgen van het bouwplan voor de directe agrarische omgeving, in het bijzonder voor het onbelemmerd kunnen gebruiken van landbouwbestrijdingsmiddelen in een nabijgelegen boomgaard.
    
    2.7.1. De rechtbank heeft terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat het bouwplan een zodanige aantasting van het woon- en leefklimaat van [appellant sub 3], [appellant sub 1] en [appellant sub 4] met zich brengt dat het college daarvoor in redelijkheid geen vrijstelling heeft kunnen verlenen. Het college heeft de toename van het aantal verkeersbewegingen op de bestaande boerenweg, die extensief wordt gebruikt, en de staat van deze weg bij zijn beoordeling betrokken en heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de verwachte circa 10 extra verkeersbewegingen als gevolg van het bouwplan geen ernstige gevolgen voor het gebruik en de toestand van de weg met zich zullen brengen. Daarbij is voorzien in verbetering van de weg, waar nodig. Voorts leidt het bouwplan niet tot verdere verstening, nu het ten opzichte van de oude situatie een reductie van bijna 90% van het bebouwd oppervlak van het perceel met zich brengt. In het door [appellant sub 3] aangevoerde is voorts geen grond gelegen voor het oordeel dat het bouwplan tot onevenredig negatieve gevolgen voor de agrarische omgeving van het perceel zal leiden. De rechtbank heeft hierbij terecht van betekenis geacht dat de fruitbomen op het perceel aan de overzijde van de weg eerst na het nemen van het vrijstellingsbesluit zijn aangeplant, zodat het college daarmee in zijn besluitvorming geen rekening heeft kunnen houden.
    
    De betogen falen.
    
    2.8. De hoger beroepen zijn ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    2.9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. P.A. Offers en mr. J. Kramer, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.M.L. Hanrath, ambtenaar van staat.
    
    
      w.g. Polak w.g. Hanrath
      voorzitter ambtenaar van staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 28 maart 2012
    
    392.