ECLI:NL:RVS:2008:BC9033, Raad van State, 09-04-2008, 200703581/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2008-04-09 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 17 april 2007 heeft het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant (hierna: het college), voor zover nodig, opnieuw besloten over de goedkeuring van het door de raad van de gemeente Oosterhout (hierna: de raad) bij besluit van 14 juli 2004 vastgestelde bestemmingsplan "Buitengebied".

200703581/1.
    
    Datum uitspraak: 9 april 2008
    
    AFDELING
    
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    1. [appellanten sub 1], gevestigd te [plaats],
    
    2. de vereniging Milieuvereniging Oosterhout, gevestigd te Oosterhout, en anderen,
    
    3. [appellanten sub 3], allen wonend te [woonplaats],
    
    en
    
    het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant,
    
    verweerder.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 17 april 2007 heeft het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant (hierna: het college), voor zover nodig, opnieuw besloten over de goedkeuring van het door de raad van de gemeente Oosterhout (hierna: de raad) bij besluit van 14 juli 2004 vastgestelde bestemmingsplan "Buitengebied".
    
    Tegen dit besluit hebben [appellanten sub 1] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 23 mei 2007, de vereniging Milieuvereniging Oosterhout en anderen (hierna: Milieuvereniging Oosterhout e.a.) bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 27 juni 2007, en [appellanten sub 3] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 28 juni 2007, beroep ingesteld.
    
    De gronden van het beroep van [appellanten sub 1] zijn bij brief van 20 juni 2007 aangevuld.
    
    Voor afloop van het vooronderzoek is een reactie ontvangen van het college van burgemeester en wethouders van Oosterhout. Deze is aan de andere partijen toegezonden.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 januari 2008, waar
    
    [appellanten sub 1], vertegenwoordigd door mr. J. van Groningen, advocaat te Middelharnis, en vergezeld van [gemachtigde], Milieuvereniging Oosterhout e.a., vertegenwoordigd door S. Schokker, [appellanten sub 3], vertegenwoordigd door mr. A.C.P.M. van Dun, advocaat te Tilburg, en het college, vertegenwoordigd door P.M.A. van Beek, ambtenaar in dienst van de provincie, zijn verschenen. Voorts is als partij gehoord de raad, vertegenwoordigd door W.J.A.T. den Hartog, ambtenaar in dienst van de gemeente.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Op 1 juli 2005 zijn de Wet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb en de Aanpassingswet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb in werking getreden. Uit het daarbij behorende overgangsrecht volgt dat het recht zoals dat gold vóór de inwerkingtreding van deze wetten op dit geding van toepassing blijft.
    
    2.2. Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna; WRO), gelezen in samenhang met artikel 10:27 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), rust op het college de taak om
    
    - in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te onderzoeken of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij dient hij rekening te houden met de aan de raad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast heeft het college er op toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
    
    Het beroep van de [appellanten sub 1]
    
    2.3. De Afdeling heeft in haar uitspraak van 8 november 2006, zaak nr. 200502427/1, overwogen dat het college aan de onthouding van goedkeuring aan de medebestemming "Agrarische bedrijfsdoeleinden -AB" van het perceel [locatie 1] geen draagkrachtige motivering ten grondslag heeft gelegd. Dit omdat het college de uitoefening van een loonbedrijf op deze locatie enerzijds onaanvaardbaar achtte, maar anderzijds aanleiding zag goedkeuring aan de medebestemming van dit perceel te onthouden in verband met de bestaande planologische rechten.
    
    2.3.1. Het college heeft naar aanleiding van de hiervoor genoemde uitspraak van 8 november 2006 een nieuw besluit genomen, waarbij alsnog goedkeuring aan deze medebestemming is verleend.
    
    Het college heeft daarbij in aanmerking genomen dat de locatie in de Willemspolder ligt, die in het uitwerkingsplan van de stedelijke regio Breda-Tilburg onderdeel is van de groene mal, waar geen niet-agrarische bedrijfsmatige activiteiten kunnen worden toegelaten. Bovendien ligt de locatie in een stiltegebied. In het streekplan is de Willemspolder verder aangeduid als een waterpotentie gebied. Aan deze situering heeft het college de conclusie verbonden dat een loonbedrijf, ook als dit slechts een nevenactiviteit betreft, op deze locatie niet kan worden toegelaten.
    
    2.3.2. De [appellanten sub 1] stellen dat hun loonbedrijf aan de [locatie 1] een neventak is van hun akkerbouwbedrijf ter plaatse en dat een dergelijke neventak was toegestaan onder het vorige plan. Deze door hen na aankoop van dit perceel voortgezette nevenactiviteit valt derhalve onder het overgangsrecht, maar de [appellanten sub 1] bepleiten een bestemming die deze activiteit expliciet toelaat. De omstandigheid dat de vorige eigenaar op enig moment het loonbedrijf als hoofdactiviteit uitvoerde, doet volgens hen niet af aan het karakter van het huidige loonbedrijf als nevenactiviteit. Zij achten een medebestemming als loonbedrijf gezien de beperkte ruimtelijke uitstraling daarvan, niet in strijd met een goede ruimtelijke ordening.
    
    2.3.3. Ingevolge het voorheen geldende bestemmingsplan
    
    "Buitengebied, eerste herziening" had het perceel [locatie 1] de bestemming "Agrarisch gebied (A)". Op grond daarvan was een agrarisch loonbedrijf als nevenactiviteit toegestaan.
    
    2.3.4. In het voorliggende plan is de uitoefening van een loonbedrijf op het perceel, ook als nevenactiviteit, uitgesloten op grond van de aan het agrarisch bouwblok gegeven medebestemming "Agrarische Bedrijfsdoeleinden -AB-". De raad heeft zich terzake op het standpunt gesteld dat sinds 1997 geen sprake meer is van een agrarisch loonbedrijf als nevenactiviteit, aangezien de voormalige eigenaar daar tussen 1997 en 2002 een agrarisch loonbedrijf als hoofdactiviteit uitoefende. Dit was strijdig met het voorgaande plan.
    
    2.3.5. De [appellanten sub 1] mogen op grond van het plan op het perceel [locatie 1] een akkerbouwbedrijf exploiteren. Zij hebben aangevoerd dat dit hun hoofdactiviteit is ter plaatse. Zij mochten verder op basis van het vorige plan op het perceel [locatie 1] een loonbedrijf als nevenactiviteit uitoefenen en zij voeren aan dat zij dit sinds 2002 doen. Het vorige plan voorzag niet in de uitoefening van een loonbedrijf als hoofdactiviteit op dit perceel. Of sprake is van een loonbedrijf als nevenactiviteit is, zo blijkt ook uit het deskundigenbericht van de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak dat is uitgebracht in de procedure die leidde tot de in overweging 2.3. genoemde uitspraak, moeilijk vast te stellen, omdat voor het loonbedrijf en het akkerbouwbedrijf dezelfde machines worden gebruikt. Er zijn geen extra machines nodig en er behoeft ook geen extra bebouwing te worden opgericht voor het loonbedrijf. De ruimtelijke uitstraling van de activiteiten is derhalve dezelfde, zij het dat bij de combinatie van het akkerbouwbedrijf met het loonbedrijf de machines intensiever worden gebruikt en vaker worden verplaatst dan bij gebruik voor alleen het akkerbouwbedrijf het geval zou zijn. Hierbij dient te worden opgemerkt dat de gronden van het akkerbouwbedrijf verspreid rond Oosterhout liggen en een oppervlakte van in totaal circa 300 hectare beslaan, zodat ook daarvoor de machines al vrij intensief worden gebruikt.
    
    Uit de ter zitting gegeven informatie blijkt dat het college het standpunt van de raad heeft gevolgd, dat de activiteiten van het loonbedrijf op dit perceel als hoofdactiviteit moeten worden aangemerkt. Een loonbedrijf acht het college ter plaatse niet aanvaardbaar, ook niet als nevenactiviteit.
    
    Gezien de ter zitting door de [appellanten sub 1] en de gemeenteraad gegeven tegenstrijdige informatie kan niet worden vastgesteld wat ter plaatse de hoofdactiviteit is. Niettemin moet worden geoordeeld dat, indien er sprake is van een loonbedrijf als nevenactiviteit, hetgeen niet kan worden uitgesloten, deze valt onder het overgangsrecht van het plan en derhalve mag worden voortgezet. Dit heeft het college niet onderkend en niet bij zijn besluit meegewogen.
    
    In het algemeen is het onder het overgangsrecht brengen van een bestemming die een bepaalde activiteit toestaat slechts dan aanvaardbaar indien voldoende aannemelijk is dat die activiteit binnen de planperiode zal worden beëindigd. Ter zitting is gebleken dat de raad noch het college hiernaar onderzoek hebben gedaan. Zij hebben wel meegedeeld dat zij geen financiële middelen hebben gereserveerd om het loonbedrijf eventueel uit te kopen. Derhalve is niet aannemelijk geworden dat het loonbedrijf, voor zover dat als nevenactiviteit wordt uitgeoefend, binnen de planperiode zal worden beëindigd.
    
    Gezien het voorgaande had het college niet zonder nader onderzoek goedkeuring aan de medebestemming voor het perceel mogen verlenen.
    
    2.3.6. De conclusie is dat hetgeen de [appellanten sub 1] hebben aangevoerd aanleiding geeft voor het oordeel dat het bestreden besluit in zoverre is genomen in strijd met de bij het voorbereiden van een besluit te betrachten zorgvuldigheid. Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit dient wegens strijd met artikel 3:2 van de Awb te worden vernietigd, voor zover het betreft de goedkeuring van de medebestemming "Agrarische Bedrijfsdoeleinden -AB-" van het plandeel dat ziet op het perceel [locatie 1].
    
    Het beroep van de Milieuvereniging Oosterhout e.a.
    
    2.4. Aan de vernietiging van de goedkeuring van het plandeel met de hoofdbestemming "Recreatieve doeleinden -R-" met de nadere aanduidingen "R3" en "10" bij uitspraak van de Afdeling van 8 november 2006 liggen de volgende overwegingen ten grondslag:
    
    "2.45. De BMF en anderen stellen in beroep dat verweerder het plan ten onrechte heeft goedgekeurd voor zover op het natuurkampeerterrein De Bergvlietse Bossen 10 bungalows in plaats van 15 stacaravans kunnen worden gebouwd. (…).
    
    2.45.1. Verweerder heeft deze beroepsgrond buiten beschouwing gelaten. Hij stelt zich op het standpunt dat appellanten dit bezwaar niet in hun zienswijzen naar voren hebben gebracht.
    
    2.46. De Afdeling overweegt dat het bezwaar van appellanten betrekking heeft op een bij de planvaststelling aangebrachte wijziging, waartegen op grond van artikel 27, tweede lid, van de WRO een ieder bedenkingen kan inbrengen. Verweerder heeft de bedenking evenmin anderszins behandeld. Hij heeft de bedenking van appellanten derhalve ten onrechte buiten beschouwing gelaten.
    
    Uit het vorenstaande volgt dat het bestreden besluit in zoverre is genomen in strijd met de bij het voorbereiden van een besluit te betrachten zorgvuldigheid.
    
    Het beroep van de BMF en anderen is in zoverre gegrond, zodat het bestreden besluit voor zover het betreft de goedkeuring van de hoofdbestemming "Recreatieve doeleinden -R-" met de nadere aanduidingen "R3" en "10" voor het perceel van natuurkampeerterrein De Bergvlietse Bossen wegens strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht dient te worden vernietigd."
    
    2.4.1. Het college heeft naar aanleiding van deze vernietiging in zijn nieuwe besluit de bedenkingen van de Milieuvereniging Oosterhout e.a. alsnog gedeeltelijk gegrond verklaard. Uit de aan het besluit ten grondslag liggende overwegingen kan worden afgeleid dat de strekking van de bepaling "tien recreatiewoningen toegelaten" bij het college geen bezwaar ontmoet, omdat de opzet van het plan is dat vijftien vaste standplaatsen voor stacaravans verdwijnen en daarvoor deze tien recreatiewoningen in de plaats komen. Het college heeft daarbij goedkeuring onthouden aan artikel 9, vijfde lid, van de planvoorschriften, omdat dit niet vermeldt welke bouwwerken en gebouwen op grond van dit artikellid zijn toegelaten. Daaruit volgt dat het verwijderen van de vijftien stacaravans niet in het plan, maar slechts in de kampeervergunning is vermeld, aldus het college.
    
    2.4.2. De Milieuvereniging Oosterhout e.a. hebben zich in hun beroep gekeerd tegen het toestaan op deze locatie van tien recreatiewoningen. Volgens hen wordt daardoor het karakter van het bestaande natuurkampeerterrein in feite veranderd in een recreatiepark.
    
    2.4.3. Met de onthouding van goedkeuring aan artikel 9, vijfde lid, van de planvoorschriften is het college eraan voorbij gegaan dat aan dit artikel reeds goedkeuring was verleend in het eerdere besluit. Het college was derhalve niet bevoegd om goedkeuring aan dit artikellid te onthouden, zoals ook ter zitting is erkend.
    
    Het beroep is in zoverre gegrond. Het bestreden besluit dient dan ook te worden vernietigd wegens strijd met artikel 10:29, tweede lid, van de Awb voor zover het college goedkeuring heeft onthouden aan artikel 9, vijfde lid, van de planvoorschriften.
    
    2.4.4. Het college lijkt met de overwegingen dat het tegen de strekking van de bepaling "tien recreatiewoningen toegelaten" geen bezwaar heeft, te hebben beoogd het plandeel goed te keuren. De Milieuvereniging e.a. zijn daarvan uitgegaan, blijkens hetgeen zij daartegen in beroep naar voren hebben gebracht. In het dictum van het besluit heeft het college echter goedkeuring verleend noch onthouden aan dit plandeel.
    
    2.4.5. Ingevolge artikel 28, eerste lid, van de WRO behoeft het bestemmingsplan de goedkeuring van het college. Ingevolge het tweede lid wordt het besluit omtrent goedkeuring bekendgemaakt binnen zes maanden na afloop van de termijn van terinzagelegging, bedoeld in artikel 26, indien tegen het vastgestelde plan tijdig bedenkingen zijn ingebracht krachtens artikel 27. Gelet op deze bepalingen bestaat voor het college de verplichting te besluiten omtrent de goedkeuring van het door de raad vastgestelde bestemmingsplan.
    
    Indien de Afdeling het besluit omtrent de goedkeuring geheel of ten dele vernietigt, dient het college een nieuw besluit te nemen, aangezien na vernietiging niet meer aan even genoemde verplichting wordt voldaan. Volgens de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 8:72, vijfde lid, van de Awb (Kamerstukken II 1991/1992, 22495, nr. 3, blz.146), geldt als maximumtermijn waarbinnen moet worden besloten na vernietiging door de rechter, de termijn die van toepassing is op de primaire besluitvorming. Gelet hierop dient als termijn waarbinnen het college opnieuw moet besluiten, de in artikel 28, tweede lid, van de WRO genoemde termijn te worden aangehouden.
    
    Het college diende derhalve binnen zes maanden na de dag van verzending van de uitspraak van 8 november 2006 een nieuw besluit omtrent de goedkeuring bekend te maken.
    
    Ingevolge artikel 6:2, aanhef en onder b, van de Awb wordt voor de toepassing van wettelijke voorschriften over bezwaar en beroep met een besluit gelijkgesteld het niet tijdig nemen van een besluit.
    
    2.4.6. Bij het binnen de termijn van zes maanden bekend gemaakte bestreden besluit heeft het college geen nieuw besluit genomen omtrent de goedkeuring van het plandeel met de hoofdbestemming "Recreatieve doeleinden -R-" met de nadere aanduidingen "R3" en "10" voor het perceel van natuurkampeerterrein De Bergvlietse Bossen. Dientengevolge wordt het na ommekomst van de termijn van zes maanden ingestelde beroep geacht te zijn gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit als bedoeld in artikel 6:2, aanhef en onder b, van de Awb gelezen in samenhang met artikel 28, eerste en tweede lid, van de WRO.
    
    2.4.7. De conclusie is dat het beroep gegrond is. Het met een besluit gelijk te stellen niet tijdig nemen van een besluit omtrent goedkeuring van het hiervoor genoemde plandeel komt derhalve voor vernietiging in aanmerking.
    
    Voorts ziet de Afdeling aanleiding met toepassing van artikel 8:72, vijfde lid, van de Awb te bepalen dat het college binnen zes weken na de verzending van deze uitspraak een besluit omtrent de goedkeuring van het plandeel met de hoofdbestemming "Recreatieve doeleinden -R-" met de nadere aanduidingen "R3" en "10" voor het perceel van natuurkampeerterrein De Bergvlietse Bossen dient te nemen en op de wettelijk voorgeschreven wijze dient bekend te maken.
    
    Het beroep van [appellanten sub 3]
    
    2.5. De Afdeling heeft de onthouding van goedkeuring aan het plandeel met de hoofdbestemming "Recreatieve doeleinden, -R-" met de nadere aanduiding "R4, recreatiewoning" betreffende het perceel [locatie 2] bij uitspraak van 8 november 2006 vernietigd. De reden daarvoor was dat het college niet in de oordeelsvorming had betrokken dat het bestaande gebruik als woning werd beschermd door het overgangsrecht en dat het college niet inzichtelijk had gemaakt of aannemelijk was dat dit gebruik binnen de planperiode zou worden beëindigd.
    
    2.5.1. Het college heeft goedkeuring verleend aan de bestemming van het onderhavige perceel en in verband daarmee geen aanleiding gezien de bij uitspraak van 8 november 2006 vernietigde onthouding van goedkeuring met andere argumenten te onderbouwen. In het oordeel van de Afdeling dat er sprake is van overgangsrecht ziet het college geen aanleiding tot een positieve bestemming. Voor zover sprake is van permanente bewoning kan dit volgens het college door middel van een persoonsgebonden beschikking voor de huidige bewoner worden gedoogd.
    
    2.5.2. [appellanten sub 3] hebben in beroep aangevoerd dat het college ten onrechte goedkeuring heeft verleend aan de bestemming van het perceel [locatie 2]. Volgens hen volgt uit het feit dat het gebruik voor permanente bewoning van de recreatiewoning in het vorige en het huidige bestemmingsplan onder het overgangsrecht valt, dat het bestaande gebruik positief moet worden bestemd.
    
    2.5.3. De Afdeling stelt vast dat het college een bestemming als gewone woning voor dit perceel onaanvaardbaar acht. Volgens het college zou het toekennen van een woonbestemming tot gevolg hebben dat er een nieuwe burgerwoning in het buitengebied bij komt, terwijl het provinciaal beleid uitgaat van een grote terughoudendheid bij het toestaan van nieuwe burgerwoningen in het buitengebied. De Afdeling acht dit beleid niet onredelijk. Het college heeft op basis van dit beleid geen gevolg hoeven geven aan de wens van [appellanten sub 3] en derhalve geen aanleiding hoeven zien goedkeuring aan dit plandeel te onthouden teneinde een woonbestemming mogelijk te maken. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat het gebruik voor permanente bewoning bij de aanvang daarvan in strijd met het toenmalige bestemmingsplan was.
    
    2.5.4. De conclusie is dat hetgeen [appellanten sub 3] hebben aangevoerd geen aanleiding geeft voor het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
    
    In het aangevoerde wordt evenmin aanleiding gevonden voor het oordeel dat het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht. Het beroep is ongegrond.
    
    2.6. Het college dient ten aanzien van de [appellanten sub 1] en de Milieuvereniging Oosterhout e.a. op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld. Ten aanzien van [appellanten sub 3] bestaat geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. verklaart de beroepen van [appellanten sub 1] en de Milieuvereniging Oosterhout en anderen gegrond;
    
    II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant van 17 april 2007, kenmerk 1085807, voor zover daarbij:
    
    a. goedkeuring is verleend aan de medebestemming
    
    "Agrarische Bedrijfsdoeleinden -AB-" van het plandeel betreffende het perceel [locatie 1];
    
    b. goedkeuring is onthouden aan artikel 9, vijfde lid, van de planvoorschriften;
    
    III. vernietigt het met een besluit gelijk te stellen niet tijdig nemen van een besluit omtrent goedkeuring van het plandeel met de hoofdbestemming "Recreatieve doeleinden -R-" met de nadere aanduidingen "R3" en "10" voor het perceel van natuurkampeerterrein De Bergvlietse Bossen;
    
    IV. draagt het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant op binnen zes weken na de dag van de verzending van deze uitspraak met inachtneming van de uitspraak van de Afdeling van 8 november 2006, in zaak nr. 200502427/1, een besluit omtrent goedkeuring te nemen van het onder III. genoemde plandeel en dit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken;
    
    V. verklaart het beroep van [appellanten sub 3] ongegrond;
    
    VI. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant tot vergoeding van de opgekomen proceskosten als volgt:
    
    a. aan [appellanten sub 1], een bedrag van € 668,58 (zegge: zeshonderdachtenzestig euro en achtenvijftig cent) waarvan een deel groot € 644,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    b. aan de Milieuvereniging Oosterhout en anderen tot een bedrag van € 24,58 (zegge: vierentwintig euro en achtenvijftig cent); de bedragen dienen door de provincie Noord-Brabant onder vermelding van het zaaknummer aan hen te worden betaald;
    
    VII. gelast dat de provincie Noord-Brabant aan
    
    a. [appellanten sub 1],
    
    b. de Milieuvereniging Oosterhout en anderen
    
    het door hen voor de behandeling van de beroepen betaalde griffierecht vergoedt, aan ieder een bedrag van € 285,00 (zegge: tweehonderdvijfentachtig euro).
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.C.K.W. Bartel, Voorzitter, en mr. J.G.C. Wiebenga en mr. M.A.A. Mondt-Schouten, Leden, in tegenwoordigheid van mr. H. van der Heide-Boertien, ambtenaar van Staat.
    
    w.g. Bartel w.g. Van der Heide-Boertien
    
    Voorzitter ambtenaar van Staat
    
    Uitgesproken in het openbaar op 9 april 2008
    
    234-319.