ECLI:NL:RVS:2021:380, Raad van State, 24-02-2021, 201905830/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-02-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 13 november 2017 heeft de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid aan [appellant sub 2] een bestuurlijke boete opgelegd van € 4.500,00. Op 10 februari 2017 heeft bij [appellant sub 2] een arbeidsongeval plaatsgevonden waarbij bij een sinds 23 januari 2017 door [appellant sub 2] via een uitzendbureau ingehuurde werknemer een bedframe op het onderbeen is gevallen. Op het been van het slachtoffer is een zwelling ter grootte van een ei ontstaan. Op 15 februari 2017 heeft hij het letsel aan zijn teammanager laten zien. Deze heeft het slachtoffer aangeraden naar een dokter te gaan. Het slachtoffer heeft zich op 15 februari 2017 ziekgemeld. Hierna heeft hij niet meer voor [appellant sub 2] gewerkt. Op 15 maart 2017 is hij voor de duur van zes dagen in het ziekenhuis opgenomen. Bij de Inspectie SZW is op 16 maart 2017 door een derde melding gemaakt van het arbeidsongeval en de ziekenhuisopname.

201905830/1/A3.Datum uitspraak: 24 februari 2021
  
    AFDELINGBESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
      Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    
    1. de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
    2.    [ appellant sub 2], gevestigd te [plaats],
    appellanten,
    
    
      tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 28 juni 2019 in zaak nr. 18/3996 in het geding tussen:
    
    
    
      [appellant sub 2]
    
    
    
      en
    
    
    
      de staatssecretaris.
    
    
    
      Procesverloop
    
    
    
      Bij besluit van 13 november 2017 heeft de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid aan [appellant sub 2] een bestuurlijke boete opgelegd van € 4.500,00.
    
    
    
      Bij besluit van 21 september 2018 heeft de staatssecretaris het door [appellant sub 2] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    
    
      Bij uitspraak van 28 juni 2019 heeft de rechtbank het door [appellant sub 2] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 21 september 2018 vernietigd en het besluit van 13 november 2017 herroepen. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    
    
      Tegen deze uitspraak heeft de staatssecretaris hoger beroep ingesteld.
    
    
    
      [appellant sub 2] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven en incidenteel hoger beroep ingesteld.
    
    
    
      De staatssecretaris heeft een zienswijze ingediend.
    
    
    
      De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 november 2020, waar de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. J.R. Baas, en [appellant sub 2], vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. H. Dammingh, advocaat te Utrecht, zijn verschenen.
    
    
    
      Overwegingen
    
    
    
      Juridisch toetsingskader
    
    
    1. Het juridisch toetsingskader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    
    
      Inleiding
    
    
    2. Op 10 februari 2017 heeft bij [appellant sub 2] een arbeidsongeval plaatsgevonden waarbij bij een sinds 23 januari 2017 door [appellant sub 2] via een uitzendbureau ingehuurde werknemer een bedframe op het onderbeen is gevallen. Op het been van het slachtoffer is een zwelling ter grootte van een ei ontstaan. Op 15 februari 2017 heeft hij het letsel aan zijn teammanager laten zien. Deze heeft het slachtoffer aangeraden naar een dokter te gaan. Het slachtoffer heeft zich op 15 februari 2017 ziekgemeld. Hierna heeft hij niet meer voor [appellant sub 2] gewerkt. Op 15 maart 2017 is hij voor de duur van zes dagen in het ziekenhuis opgenomen. Bij de Inspectie SZW is op 16 maart 2017 door een derde melding gemaakt van het arbeidsongeval en de ziekenhuisopname.
    
    
      Hierop is de Inspectie een onderzoek begonnen en op basis daarvan tot de conclusie gekomen dat [appellant sub 2] artikel 9, eerste lid, van de Arbeidsomstandighedenwet (hierna: de Arbowet) heeft overtreden, door een arbeidsongeval dat tot een ziekenhuisopname heeft geleid niet direct te melden aan de daartoe aangewezen toezichthouder. De staatssecretaris heeft bij het besluit op bezwaar de door de minister wegens deze overtreding aan [appellant sub 2] opgelegde boete gehandhaafd.
    
    
    
      Aangevallen uitspraak
    
    
    3. De rechtbank heeft overwogen dat aannemelijk is dat het arbeidsongeval op 10 februari 2017 heeft geleid tot de ziekenhuisopname van het slachtoffer. [appellant sub 2] was daarom verplicht het ongeval te melden op 15 maart 2017, toen het slachtoffer in het ziekenhuis werd opgenomen. Dat zij deze melding niet heeft gedaan, kan worden aangemerkt als overtreding. Om [appellant sub 2] de overtreding te kunnen verwijten moet aannemelijk zijn dat zij van de ziekenhuisopname wist. Er is geen aanleiding om ook verwijtbaarheid aan te nemen als aannemelijk is dat zij van de ziekenhuisopname had moeten weten. [appellant sub 2] betwist dat zij op de hoogte was van de ziekenhuisopname voordat zij daarvan door de Inspectie SZW op de hoogte werd gesteld. De bewijslast voor de stelling dat [appellant sub 2] wist van de ziekenhuisopname rust op de staatssecretaris. Deze heeft hiertoe alleen gesteld dat hij het niet aannemelijk acht dat [appellant sub 2] daarvan niet op de hoogte was, nu de vriendin van het slachtoffer op 16 maart 2017 een e-mail heeft gestuurd aan de klantenservice van [appellant sub 2]. De inhoud van het e-mailbericht luidt als volgt: "Ik weet niet of ik dit bericht naar het juiste e-mailadres stuur, maar ik wil u laten weten dat mijn vriend [-] is opgenomen in het ziekenhuis. Dit omdat hij op 10 februari 2017 tijdens werk op de [locatie] een bed op zijn onderbeen heeft gekregen." [appellant sub 2] heeft toegelicht dat de e-mail niet is doorgestuurd naar de verantwoordelijke persoon, omdat het voor de klantenservice onduidelijk was wat er met de e-mail moest gebeuren. Het niet op de juiste wijze verwerken van e-mails ligt in beginsel in de risicosfeer van [appellant sub 2]. In dit geval is de e-mail echter dermate summier dat het te ver voert om alleen op grond daarvan aan te nemen dat [appellant sub 2] wist van een ziekenhuisopname van het slachtoffer als gevolg van het arbeidsongeval op 10 februari 2017. Dit geldt te meer omdat het algemene e-mailadres van de klantenservice van een leverancier van medische hulpmiddelen evident niet de plaats is waar ex-werknemers (of hun naasten) zich gewoonlijk melden met arbeidsgerelateerde kwesties. De staatssecretaris heeft onvoldoende aannemelijk gemaakt dat [appellant sub 2] door deze e-mail op de hoogte was van de ziekenhuisopname van het slachtoffer als gevolg van het arbeidsongeval. Van de overtreding van artikel 9, eerste lid, van de Arbowet kan [appellant sub 2] geen verwijt worden gemaakt, aldus de rechtbank.
    
    
      Incidenteel hoger beroep van [appellant sub 2]
    
    
    4.    [ appellant sub 2] heeft incidenteel hoger beroep ingesteld. Omdat zij betwist dat een overtreding is begaan, zal de Afdeling het incidenteel hoger beroep eerst bespreken alvorens toe te komen aan het hoger beroep van de staatssecretaris, dat betrekking heeft op het oordeel van de rechtbank dat [appellant sub 2] van de overtreding geen verwijt kan worden gemaakt.
    
    5.    [ appellant sub 2] betoogt dat de rechtbank met het oordeel dat zij artikel 9, eerste lid, van de Arbowet heeft overtreden, heeft miskend dat er geen meldplicht op haar rustte, omdat de ziekenhuisopname van het slachtoffer op 15 maart 2017 niet het directe gevolg was van het arbeidsongeval. Na het ongeval gaf de wond van het slachtoffer geen reden daarover verontrust te zijn. Het slachtoffer heeft ook nog enige dagen doorgewerkt. De ziekenhuisopname, ruim een maand na het ongeval, was nodig vanwege een bacteriële infectie die in de wond aan het been van het slachtoffer is ontstaan. De meldingsplicht ziet niet op situaties als deze, waarbij niet voorzienbaar is dat een ziekenhuisopname zal plaatsvinden en zeker niet dat die pas enige weken na het ongeval plaatsvindt. Het belang dat artikel 9 van de Arbowet beoogt te beschermen is niet geschonden. De in dit artikel neergelegde plicht het ongeval direct te melden heeft ten doel de Inspectie SZW in staat te stellen zo spoedig mogelijk na een arbeidsongeval ter plaatse te zijn, zodat de feitelijke situatie nog overwegend overeenkomt met die ten tijde van het ongeval. Dan kan het ongeval immers optimaal worden gereconstrueerd. In dit geval is de Inspectie SZW pas op 7 juli 2017 ter plaatse gekomen. Hieruit volgt dat het voor de Inspectie, toen deze daags na de opname van het slachtoffer in het ziekenhuis door een derde van het ongeval op de hoogte werd gesteld, al zinloos was geworden om voor onderzoek direct ter plaatse te gaan, aldus [appellant sub 2].
    
    
      5.1.
      Het betoog faalt. Voor de vaststelling dat [appellant sub 2] artikel 9, eerste lid, van de Arbowet heeft overtreden, is voldoende dat het slachtoffer als gevolg van het arbeidsongeval in het ziekenhuis is opgenomen en dat [appellant sub 2] hier geen melding van heeft gemaakt. De rechtbank heeft met juistheid geoordeeld dat de staatssecretaris zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het arbeidsongeval heeft geleid tot de ziekenhuisopname van het slachtoffer. Daarbij heeft de rechtbank terecht in aanmerking genomen dat het door het ongeval ontstane letsel zodanig was dat de leidinggevende van het slachtoffer hem heeft geadviseerd naar de huisarts te gaan en dat het slachtoffer zich vervolgens heeft ziekgemeld. Verder is daarbij terecht in aanmerking genomen dat het slachtoffer op 23 maart 2017 tegenover de arbeidsinspecteur van de Inspectie SZW heeft verklaard dat het letsel niet goed herstelde en hij zes dagen in het ziekenhuis is opgenomen en behandeld met een antibioticakuur in verband met infectie van de wond. Dat direct na het plaatsvinden van het ongeval niet voorzienbaar was dat er complicaties zouden optreden en een ziekenhuisopname zou volgen en dat er op het moment van die opname al enige tijd geen arbeidsverhouding tussen het slachtoffer en [appellant sub 2] meer was, laat onverlet dat [appellant sub 2] melding moest maken van het ongeval dat zich tijdens haar werkgeverschap heeft voorgedaan op het moment dat het slachtoffer in verband daarmee in het ziekenhuis werd opgenomen. Artikel 9, eerste lid, van de Arbowet, gelezen in samenhang met artikel 1, eerste lid, aanhef en onder a, sub 2°, en derde lid, aanhef en onder i, van deze wet, verplicht daartoe.
      
      
        De staatssecretaris heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat ook bij een arbeidsongeval waarbij een ziekenhuisopname pas later plaatsvindt, onderzocht moet kunnen worden hoe het ongeval heeft kunnen plaatsvinden en of de werkgever daarbij nalatig is geweest. Dit volgt ook uit de memorie van toelichting bij de Wijziging van de Arbeidsomstandighedenwet 1998 en enige andere wetten in verband met het vergroten van de verantwoordelijkheid van werkgevers en werknemers voor het arbeidsomstandighedenbeleid (Kamerstukken II 2005/06, 30 552, nr. 3, blz. 14). Daarin staat: "Ongeacht de aard van het letsel moeten ongevallen die leiden tot ziekenhuisopname of een blijvend letsel worden gemeld. [-] De specifieke verplichting is gerelateerd aan de gevolgen van het ongeval.
      
      
      
        In de situatie dat een arbeidsongeval de dood, een blijvend letsel of ziekenhuisopname van het slachtoffer tot gevolg heeft, moet de werkgever het ongeval melden bij de Arbeidsinspectie. Met de wijziging is het tijdaspect in het meldcriterium vervallen. Het gaat dus niet alleen om ziekenhuisopname binnen 24 uur, maar om elke opname ten gevolge van een arbeidsongeval. [-] De Arbeidsinspectie beoordeelt op basis van de initiële melding of nader onderzoek geboden is." Nu [appellant sub 2] geen melding van het arbeidsongeval heeft gemaakt, heeft zij artikel 9, eerste lid, van de Arbowet overtreden.
      
      
      6. Het incidenteel hoger beroep is ongegrond.
      
      
        Hoger beroep van de staatssecretaris
      
      
      7. De staatssecretaris bestrijdt het oordeel van de rechtbank dat [appellant sub 2] geen verwijt treft van het niet melden van het arbeidsongeval.
      
      
        [appellant sub 2] heeft niet al het nodige gedaan om zich op de hoogte te stellen van de nasleep van het ongeval. Dat, zoals [appellant sub 2] stelt, zij pas op 7 juli 2017 van de ziekenhuisopname op de hoogte is gekomen door mededeling daarvan door de Inspectie SZW, komt daarom voor haar rekening en risico, aldus de staatssecretaris.
      
      
    
    
      7.1.
      Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer uitspraak van 5 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:369), bestaat in situaties waarin verwijtbaarheid volledig ontbreekt geen grond voor boeteoplegging.
      
      
        Die situatie doet zich in elk geval voor indien de overtreder aannemelijk heeft gemaakt dat hij al hetgeen redelijkerwijs mogelijk was heeft gedaan om de overtreding te voorkomen. Een verminderde mate van verwijtbaarheid kan aanleiding geven de opgelegde boete te matigen.
      
      
    
    
      7.2.
      Uit de in het dossier aanwezige verklaringen van de vestigingsmanager en de vertegenwoordiger van [appellant sub 2] blijkt dat het slachtoffer op 15 februari 2017 het bij het arbeidsongeval ontstane letsel aan zijn been heeft laten zien aan zijn leidinggevende. Deze heeft in samenspraak met de teammanager tegen het slachtoffer gezegd dat hij zo voorlopig niet kon werken en hem aangeraden naar een dokter te gaan. Het slachtoffer heeft zich op 15 februari 2017 ziek gemeld bij [appellant sub 2] en heeft daarna zijn werkzaamheden niet meer hervat. Hierna heeft [appellant sub 2] geen contact meer met het slachtoffer opgenomen omdat zij in de veronderstelling verkeerde dat het letsel op korte termijn volledig zou genezen en het uitzendbureau voor de eventuele verdere begeleiding en re-integratie van het slachtoffer zou zorgdragen. De staatssecretaris betoogt terecht dat het op de weg van [appellant sub 2] lag om zicht te houden op de gevolgen van het arbeidsongeval. Niet is gebleken dat het voor [appellant sub 2] niet mogelijk was dit te doen. Bovendien is [appellant sub 2] met de e-mail van de vriendin van het slachtoffer op 16 maart 2017 op de hoogte gesteld van de ziekenhuisopname van het slachtoffer. In de e-mail wordt meegedeeld dat op 10 februari 2017 sprake is geweest van een arbeidsongeval, onder vermelding van de locatie van de vestiging waar het ongeval heeft plaatsgevonden en de naam van het slachtoffer, en dat deze ten gevolge van het ongeval in het ziekenhuis is opgenomen. Ook blijkt uit de e-mail dat is bedoeld dat deze binnen het bedrijf van [appellant sub 2] wordt doorgestuurd, nu de verzender van dit bericht daarin meedeelt dat zij niet zeker is of dit naar het juiste e-mailadres wordt verstuurd. Dat de e-mail intern onjuist is verwerkt, waardoor [appellant sub 2] niet op de hoogte zou zijn gekomen van de ziekenhuisopname van het slachtoffer, komt voor haar rekening en risico. De staatssecretaris heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat [appellant sub 2] niet aannemelijk heeft gemaakt dat zij al hetgeen redelijkerwijs mogelijk was heeft gedaan om de overtreding, bedoeld in artikel 9, eerste lid, van de Arbowet, te voorkomen. Daarom is er geen grond voor het oordeel dat [appellant sub 2] geen verwijt treft ter zake van het niet melden van de ziekenhuisopname. Met haar oordeel dat geen aanleiding bestaat om verwijtbaarheid aan te nemen om reden dat [appellant sub 2] van de ziekenhuisopname had moeten weten, heeft de rechtbank het vorenstaande niet onderkend. Voorts heeft de staatssecretaris in de door [appellant sub 2] naar voren gebrachte omstandigheden dat het bij het ongeval ontstane letsel in eerste instantie geen serieuze verwonding leek en de ziekenhuisopname eerst enkele weken na het ongeval plaatshad en samenhing met complicaties aan de wond, geen aanleiding hoeven zien om de opgelegde boete te matigen wegens verminderde verwijtbaarheid aan de zijde van [appellant sub 2]. Het letsel was enkele dagen na het ongeval zodanig ernstig dat het slachtoffer door zijn leidinggevenden bij [appellant sub 2] werd aangeraden naar de dokter te gaan, en reden voor zijn ziekmelding. Onder die omstandigheden mocht van [appellant sub 2] als goed werkgever worden verwacht dat zij zicht hield op het herstel van het slachtoffer, ook toen zij hem niet langer te werk stelde. Niet het uitzendbureau, maar [appellant sub 2] droeg hierin, als werkgever in de zin van artikel 1, eerste lid, aanhef en onder a, sub 2°, van de Arbowet, de verantwoordelijkheid.
      
      
        [appellant sub 2] heeft zich na de ziekmelding van het slachtoffer op geen enkele wijze van zijn toestand op de hoogte gesteld, ook niet bij het uitzendbureau. Derhalve bestaat geen aanleiding voor matiging van de boete op grond van verminderde verwijtbaarheid. Gelet op het vorenstaande, bestrijdt de staatssecretaris terecht het oordeel van de rechtbank dat de boete ten onrechte aan [appellant sub 2] is opgelegd.
      
      
      8. Het hoger beroep van de staatssecretaris is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 21 september 2018 alsnog ongegrond verklaren.
      
      9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding. 
      
      
        Beslissing
      
      
      
        De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
      
      
      
        I.    verklaart het hoger beroep van de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid gegrond;
      
      
      
        II.    verklaart het incidenteel hoger beroep van [appellant sub 2] ongegrond;
      
      
      
        III.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 28 juni 2019 in zaak nr. 18/3996;
      
      
      
        IV.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond.
      
      
      
        Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. J.Th. Drop en mr. B.P.M. van Ravels, leden, in tegenwoordigheid van mr. C.C.J. de Wilde, griffier.
      
      
      
        De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.    
      
      
      
        De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
      
      
      
        Uitgesproken in het openbaar op 24 februari 2021
      
      
      
        598.
      
      
    
  
  
    BIJLAGE
    
    
      Arbeidsomstandighedenwet
    
    
    
      Artikel 1
    
    
    1. In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
    
    a. werkgever:
    
    
      1°. degene jegens wie een ander krachtens arbeidsovereenkomst of publiekrechtelijke aanstelling gehouden is tot het verrichten van arbeid, behalve indien die ander aan een derde ter beschikking wordt gesteld voor het verrichten van arbeid, welke die derde gewoonlijk doet verrichten;
    
    
    
      2°. degene aan wie een ander ter beschikking wordt gesteld voor het verrichten van arbeid als bedoeld onder 1°.;
    
    
    b. werknemer: de ander, bedoeld onder a.
    
    
      [-]
    
    
    3. In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
    
    
      [-]
    
    
    i. arbeidsongeval: een aan een werknemer in verband met het verrichten van arbeid overkomen ongewilde, plotselinge gebeurtenis, die schade aan de gezondheid tot vrijwel onmiddellijk gevolg heeft gehad en heeft geleid tot ziekteverzuim, of de dood tot vrijwel onmiddellijk gevolg heeft gehad;
    
    
      [-]
    
    
    
      Artikel 9
    
    
    1. De werkgever meldt arbeidsongevallen die leiden tot de dood, een blijvend letsel of een ziekenhuisopname direct aan de daartoe aangewezen toezichthouder en rapporteert hierover desgevraagd zo spoedig mogelijk aan deze toezichthouder.
    
    
      [-]
    
    
    
      Artikel 33
    
    
    1. Als overtreding wordt aangemerkt het niet naleven van de artikelen [-] 9, eerste [-] lid.
    
    
      [-]
    
    
    
      Artikel 34
    
    
    1. Een daartoe door Onze Minister aangewezen, onder hem ressorterende ambtenaar legt de bestuurlijke boete op aan de overtreder op wie de verplichtingen rusten die voortvloeien uit deze wet en de daarop berustende bepalingen, voor zover het niet naleven daarvan is aangeduid als overtreding.
    
    
      Beleidsregel Boeteoplegging Arbeidsomstandighedenwetgeving
    
    
    
      Artikel 1
    
    
    
      [-]
    
    
    
      3a. Bij de berekening van een bestuurlijke boete als bedoeld in artikel 33, eerste en tweede lid, en artikel 34 van de Arbeidsomstandighedenwet worden zeven categorieën normbedragen onderscheiden, te weten:
    
    
    
      [-]
    
    
    
      5°. het 5e normbedrag € 4.500;
    
    
    
      [-]
    
    
    7. In de bijlage bij deze beleidsregel is per artikel, artikellid of onderdeel daarvan, dat is aangemerkt als overtreding waarvoor een bestuurlijke boete kan worden opgelegd bij of krachtens de Arbeidsomstandighedenwet, aangegeven welk categorie normbedrag zal worden opgelegd en om welk type overtreding het gaat.
    
    
      [-]
    
    
    
      Bijlage behorend bij de Beleidsregel boeteoplegging Arbeidsomstandighedenwetgeving
    
    
    
      Tarieflijst bestuurlijke boete Arbeidsomstandighedenwetgeving
    
    
    
      In de laatste kolom staat [-] ODB voor een overtreding waarvoor direct een boete volgt [-]
    
    
    
      
        
      
    
    
    
    2 Bij het niet onverwijld melden van een arbeidsongeval kunnen zich drie situaties voordoen, die, tot een verschillend boetenormbedrag kunnen leiden, deze betreffen:
    
    
      [-]
    
    
    2. te laat gemeld door een ander dan de werkgever en nog wel te onderzoeken (categorie 5);
    
    
      [-]
    
    
    3 De ODB luidt: het niet (direct) melden van een dodelijk arbeidsongeval of een arbeidsongeval dat leidt tot een blijvend letsel of een ziekenhuisopname.