ECLI:NL:RVS:2022:3215, Raad van State, 09-11-2022, 202105057/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-11-09 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Op 7 februari 2019 heeft de raad van de gemeente Soest ten aanzien van het verzoek van [appellant], strekkende tot herziening van het bestemmingsplan voor het perceel L 247, onder meer besloten om verder te zoeken naar een bestaand vrijkomend en als zodanig bestemd agrarisch bouwperceel.  [appellant] exploiteerde een agrarisch bedrijf aan de [locatie] te Soest. De bedrijfsactiviteiten zijn in 2017 beëindigd. Op grond van het op 28 februari 2017 vastgestelde wijzigingsplan "[locatie]" zijn op deze locatie woningen gerealiseerd. [appellant] wil een agrarisch bedrijf vestigen op het kadastrale perceel L 247 dat is gelegen aan de zuidzijde van de Peter van den Breemerweg te Soest, zodat een bedrijfsverplaatsing van de [locatie] te Soest naar het perceel kan worden gerealiseerd. Om de bedrijfsverplaatsing planologisch mogelijk te maken, heeft [appellant] de raad verzocht om een bestemmingsplan vast te stellen.

202105057/1/R4.
    Datum uitspraak: 9 november 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellant], wonend te Soest,
    en
    de raad van de gemeente Soest,
    verweerder.
    Procesverloop
    Op 7 februari 2019 heeft de raad ten aanzien van het verzoek van [appellant], strekkende tot herziening van het bestemmingsplan voor het perceel L 247, onder meer besloten om verder te zoeken naar een bestaand vrijkomend en als zodanig bestemd agrarisch bouwperceel.
    Bij besluit van 19 mei 2020 heeft de raad de aanvraag van [appellant] om een herziening van het bestemmingsplan voor het perceel afgewezen.
    Bij besluit van 17 juni 2021 heeft de raad de door [appellant] daartegen gemaakte bezwaren deels niet-ontvankelijk en deels ongegrond verklaard.
    Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    [appellant] heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 september 2022, waar [appellant], bijgestaan door mr. S.G.A. de Boer, advocaat te Baarn, en [gemachtigde], en de raad, vertegenwoordigd door K.C.P. Haagen en mr. S.T.J. Olierook, advocaat te Den Haag, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [partij] gehoord.
    Overwegingen
    Toetsingskader
    1.       Bij het besluit over de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsruimte en moet hij de betrokken belangen afwegen. De Afdeling maakt die belangenafweging niet zelf, maar beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit om het bestemmingsplan niet vast te stellen in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met dat besluit te dienen doelen.
    Inleiding
    2.       [appellant] exploiteerde een agrarisch bedrijf aan de [locatie] te Soest. De bedrijfsactiviteiten zijn in 2017 beëindigd. Op grond van het op 28 februari 2017 vastgestelde wijzigingsplan "[locatie]" zijn op deze locatie woningen gerealiseerd. [appellant] wil een agrarisch bedrijf vestigen op het kadastrale perceel L 247 (hierna: het perceel) dat is gelegen aan de zuidzijde van de Peter van den Breemerweg te Soest, zodat een bedrijfsverplaatsing van de [locatie] te Soest naar het perceel kan worden gerealiseerd. Om de bedrijfsverplaatsing planologisch mogelijk te maken, heeft [appellant] de raad verzocht om een bestemmingsplan vast te stellen.
    Het bezwaar tegen het stuk van 7 februari 2019
    3.       In het stuk van 7 februari 2019 staat het volgende:
    "1. Kennis nemen van het juridische kader na het amendement uit 2013;
    2. Samen met de aanvrager in de komende periode in (de polder van) Soest verder te zoeken naar:
    a. bij voorkeur naar een bestaand vrijkomend en als zodanig bestemd agrarisch bouwperceel dan wel;
    b. een eventueel nieuwe locatie waar reeds een bouwbestemming op aanwezig is;
    c. een eventueel nieuwe locatie zonder bestemming. Hierbij sluiten we de Zuidzijde van de Peter van den Breemerweg uit;
    d. het zoekproces door een onafhankelijke deskundige wordt begeleid;
    e. het college de raad halfjaarlijks rapporteert over de voortgang;
    f. hiervoor de tijd te nemen tot uiterlijk september 2020."
    In het besluit van 17 juni 2021 heeft de raad het bezwaar van [appellant] tegen het stuk van 7 februari 2019 niet-ontvankelijk verklaard.
    4.       [appellant] betoogt dat de raad zijn bezwaar tegen het stuk van 7 februari 2019 ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard. Daartoe betoogt hij dat hij op 6 juni 2018 wel een aanvraag heeft gedaan om een herziening van het bestemmingsplan voor het perceel, waarop een besluit diende te worden genomen. Voor zover de raad stelt dat geen sprake is van procesbelang bij de inhoudelijke beoordeling van het stuk van 7 februari 2019, wijst [appellant] erop dat hij belang had bij de beoordeling van zijn bezwaar, omdat hij proceskosten heeft moeten maken in bezwaar.
    4.1.    Artikel 1:3 van de Awb luidt:
    "1. Onder besluit wordt verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.
    […]."
    4.2.    In de titel van de mail van 6 juni 2018 staat "Concept-bestemmingsplan ‘Peter van den Breemerweg tegenover nrs. 1 en 3’". De aanleiding van de mail luidt daarnaast als volgt: "In de afgelopen weken is gewerkt aan het bestemmingsplan voor de verplaatsing van het agrarische bedrijf van [appellant]. De conceptversie is nu gereed en leggen we hierbij ter beoordeling aan jullie voor." In de mail is verder een link opgenomen naar het concept-bestemmingsplan van de door [appellant] voorgestane ontwikkeling. Dit concept-bestemmingsplan ziet op het perceel dat is gelegen aan de zuidzijde van de Peter van den Breemerweg te Soest.
    Omdat de mail van 6 juni 2018 ziet op het perceel aan de zuidzijde van de Peter van den Breemerweg te Soest en de beslissing van 7 februari 2019 inhoudt niet over te gaan tot vaststelling van een bestemmingsplan voor in ieder geval het perceel aan de zuidzijde van de Peter van den Breemerweg te Soest, ziet de Afdeling geen reden om tot een ander oordeel te komen dat sprake is van een weigering tot herziening van het bestemmingsplan voor de zuidzijde van de Peter van de Breemerweg te Soest. Een weigering om een bestemmingsplan te herzien, moet gelijk worden gesteld met een besluit als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb, waartegen door een belanghebbende beroep - of zoals in deze procedure bezwaar - kan worden ingesteld. De raad heeft daarom het bezwaar van [appellant] tegen het besluit van 7 februari 2019 ten onrechte niet-ontvankelijk verklaard.
    Het betoog slaagt.
    Het bezwaar tegen het besluit van 19 mei 2020 en de nadere motivering van 26 november 2020
    Artikel 6:19 van de Awb
    5.       Bij besluit van 19 mei 2020 heeft de raad de aanvraag van [appellant] om een herziening van het bestemmingsplan voor het perceel afgewezen. Dit besluit bevat geen motivering. In het stuk van 26 november 2020 heeft de raad het verzoek tot wijziging van het bestemmingsplan voor het perceel wederom afgewezen. Dit stuk bevat een motivering. In het besluit van 17 juni 2021 heeft de raad het bezwaar van [appellant] tegen het besluit van 19 mei 2020 niet-ontvankelijk verklaard en het bezwaar tegen het stuk van 26 november 2020 ongegrond verklaard.
    5.1.    [appellant] betoogt dat het besluit van 19 mei 2020 geen enkele motivering bevat, zodat de raad zijn bezwaar tegen dat besluit ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard. Voor zover de raad stelt dat geen sprake is van procesbelang bij de inhoudelijke beoordeling van het besluit van 19 mei 2020 gelet op de nadere motivering van 26 november 2020, wijst [appellant] erop dat hij belang had bij de beoordeling van zijn bezwaar, omdat hij proceskosten heeft moeten maken in bezwaar.
    5.2.    De raad gaat ervan uit dat het stuk van 26 november 2020 een besluit tot het wijzigen van het besluit van 19 mei 2020 is waartegen het bezwaar van [appellant] van rechtswege mede is gericht. Gelet hierop is er volgens de raad geen belang meer voor [appellant] bij de afzonderlijke nadere behandeling van zijn bezwaar tegen het besluit van 19 mei 2020.
    5.3.    Artikel 6:19, eerste lid, van de Awb luidt:
    "Het bezwaar of beroep heeft van rechtswege mede betrekking op een besluit tot intrekking, wijziging of vervanging van het bestreden besluit, tenzij partijen daarbij onvoldoende belang hebben."
    5.4.    Het stuk van 26 november 2020 heeft geen wijziging gebracht in het besluit van 19 mei 2020 om het bestemmingsplan niet vast te stellen, maar slechts in de motivering van dat besluit. De rechtsgevolgen van het besluit van 19 mei 2020 zijn door die nadere motivering dus niet gewijzigd. Gelet hierop vloeien uit de nadere motivering van 26 november 2020 geen rechtsgevolgen voort en kan dit stuk niet worden beschouwd als een besluit in de zin van de artikelen 1:3, eerste lid, en 6:19, eerste lid, van de Awb. Dit betekent dat de raad het bezwaar van [appellant] tegen het besluit van 19 mei 2020 ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard.
    Het betoog slaagt.
    In stand laten rechtsgevolgen
    6.       De Afdeling zal - gelet op de nadere motivering van 26 november 2020 en het advies van de bezwaarschriftencommissie onder het kopje "Besluit 3" dat is overgenomen in het besluit van 17 juni 2021 - aan de hand van de beroepsgronden beoordelen of de rechtsgevolgen van het besluit van 17 juni 2021 in stand kunnen blijven.
    Landschappelijke en cultuurhistorische waarden
    7.       De raad wil onder meer niet meewerken aan de vaststelling van het bestemmingsplan vanwege de landschappelijke en cultuurhistorische waarden van het gebied. In het advies van de bezwaarschriftencommissie, onder het kopje "Besluit 3" dat is overgenomen in het besluit van 17 juni 2021 staat - kort gezegd - dat de zuidzijde van het perceel een onbebouwd en open stuk Eempolder betreft en dat in beginsel geen planologische medewerking wordt verleend aan het bouwen in de polder. Deze doelstelling sluit aan bij het provinciaal beleid, waarin de openheid van de Eempolder wordt nagestreefd. De raad stelt zich daarom op het standpunt dat een agrarisch bedrijf op het perceel niet strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. In het door RoyalHaskoningDHV opgestelde rapport "Landschappelijk kader Peter van den Breemerweg" van 25 september 2020 (hierna: het rapport van RHDHV) wordt dit standpunt volgens de raad onderschreven.
    8.       [appellant] betoogt dat de landschappelijke en cultuurhistorische waarden nooit eerder ter discussie hebben gestaan. In dat verband wijst hij erop dat de landschappelijke inpassing en de cultuurhistorische waarden in het door Rho adviseurs voor leefruimte opgestelde rapport "Quickscan nieuw agrarisch bedrijf Peter van den Breemerweg" van 29 maart 2018 (hierna: de planologische quickscan) zijn meegenomen. De provincie Utrecht (hierna: de provincie) en de gemeente hebben op grond van deze quickscan geoordeeld dat het plan verder in procedure gebracht kon worden.
    8.1.    De enkele omstandigheid dat de landschappelijke en cultuurhistorische waarden nooit eerder ter discussie zouden hebben gestaan, wat daarvan ook zij, betekent niet dat de raad om die reden niet de medewerking aan de vaststelling van het plan heeft mogen weigeren. Daarbij wordt betrokken dat - zoals hiervoor onder 1 is overwogen - de raad bij het besluit over de vaststelling van een bestemmingsplan beleidsruimte heeft en de betrokken belangen moet afwegen.
    Het betoog slaagt niet.
    9.       [appellant] betoogt dat in het overgenomen advies van de bezwaarschriftencommissie ten onrechte wordt gesteld dat de raad zich heeft mogen baseren op het rapport van RHDHV.
    Hierover voert [appellant] aan dat hij niet bij de totstandkoming van het rapport van RHDHV is betrokken, terwijl in dat rapport stellingen worden ingenomen over zijn bedrijfsvoering en -mogelijkheden.
    Daarnaast betoogt [appellant] dat - anders dan de raad stelt - uit het rapport van RHDHV niet volgt dat er in het geheel geen mogelijkheden zijn om de voorziene bebouwing op het perceel te verschuiven. Uit dat rapport volgt volgens hem dat er wel mogelijkheden zijn om de voorziene bebouwing op het perceel te verschuiven.
    [appellant] wijst er bovendien op dat de inhoud van het rapport van RHDHV door hem is weerlegd met de verwijzing naar de planologische quickscan. Ten onrechte is daarop niet ingegaan. In dat verband betoogt hij dat in het rapport van RHDHV noch in het besluit van 17 juni 2021 een inhoudelijke vergelijking wordt gemaakt met de planologische quickscan, die de provincie en de gemeente hebben goedgekeurd.
    9.1.    In het besluit van 19 mei 2020 staat onder meer het volgende:
    "Een - technische - ruimtelijke verkenning te starten naar wat dan wel de maximale bebouwingsmogelijkheden op de locatie Peter van den Breemerweg zuidzijde zou kunnen zijn (met inachtneming van het huidige bedrijfsgebouw/veldschuur) op basis van de huidige inzichten van goede ruimtelijke ordening conform de wet - en deze bestuurlijk af te stemmen met de bereidheid van de provincie om de betrokken provinciale regelgeving hierop aan te passen. De publiekrechtelijke vrijheid van afweging van Provinciale Staten en gemeenteraad blijft in stand en er kunnen geen juridische rechten - of toezeggingen - aan deze verkenning worden ontleend."
    Op 25 september 2020 is vervolgens het rapport van RHDHV opgesteld. In paragraaf 7 van dit rapport staat het volgende:
    "Bezien vanuit de impact op de openheid en de zichten over de polder is de impact van bebouwing aan de zuidzijde van de Peter van den Breemerweg beperkt.
    Bebouwing aan de zuidzijde zal de originaliteit van het ontginningslint aantasten en een omslag vormen in de ontwikkeling van dit agrarisch lint door de jaren heen. Het kan mogelijk de deur openzetten voor andere toekomstige agrarische ontwikkelingen in het lint. De ontwikkeling van andere ontginningslinten bezien, is deze gedachte niet vreemd. Meerdere andere toekomstige ontwikkelingen in dit lint zullen op hun beurt de openheid en zichten steeds verder aantasten (precedentwerking). Vanuit de ontwikkelingsgeschiedenis van het landschap bezien zou het beter zijn een nieuw agrarisch bedrijf niet aan de zuidzijde te situeren.
    Als ervoor gekozen zou worden om de vestiging van het bedrijf aan de zuidzijde van het lint mogelijk te maken, dan verdient het de voorkeur om het oppervlak van de nieuwe kavel zo klein mogelijk te houden, zodat de inbreuk op het lint zo veel mogelijk wordt beperkt."
    9.2.    Weliswaar is [appellant] niet betrokken bij de totstandkoming van het rapport van RHDHV, maar daarover is in de brief van 2 juni 2020 van het college van burgemeester en wethouders van Soest (hierna: het college), die voorafgaand aan het opstellen van het rapport van RHDHV aan [appellant] is verzonden, vermeld dat hij niet zal worden betrokken bij de opstelling van het rapport van RHDHV, omdat de opstelling daarvan onafhankelijk wordt uitgevoerd. Ondanks dat volgt ook uit deze brief van 2 juni 2020 dat [appellant] aan het college heeft kunnen melden waarmee volgens hem rekening moet worden gehouden in het rapport van RHDHV. In het verweerschrift van de raad is verder vermeld dat [appellant] op het rapport van RHDHV heeft kunnen reageren. [appellant] heeft de stellingen uit het rapport van RHDHV over zijn bedrijfsvoering en -mogelijkheden niet betwist. De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat hiermee het zorgvuldigheidsbeginsel is geschonden.
    De omstandigheid dat uit het rapport van RHDHV niet volgt dat er in het geheel geen mogelijkheden zijn om de door [appellant] gewenste ontwikkeling op het perceel mogelijk te maken, betekent naar het oordeel van de Afdeling niet dat de raad het gevraagde bestemmingsplan voor het perceel had moeten vaststellen. Zoals hiervoor onder 1 is overwogen, heeft de raad bij het besluit over de vaststelling van een bestemmingsplan beleidsruimte en moet hij de betrokken belangen afwegen.
    Voor zover [appellant] erop wijst dat de inhoud van het rapport van RHDHV door hem is weerlegd met de verwijzing naar de planologische quickscan, merkt de Afdeling op dat deze quickscan dateert van 29 maart 2018 en het rapport van RHDHV dateert van na de opstelling van de planologische quickscan, namelijk van 25 september 2020. Gelet hierop heeft de raad zich op het standpunt mogen stellen dat onduidelijk is hoe uit de planologische quickscan kan volgen dat het rapport van RHDHV in zoverre ondeugdelijk is.
    Weliswaar is in het rapport van RHDHV en in het besluit van 17 juni 2021 geen inhoudelijke vergelijking gemaakt met de planologische quickscan die de provincie en de gemeente zouden hebben goedgekeurd, maar de Afdeling is van oordeel dat hiermee niet het zorgvuldigheidsbeginsel is geschonden. Uit paragrafen 3.3 en 3.4 van deze quickscan volgt namelijk - net zoals uit het rapport van RHDHV - dat de inrichting en inpassing van het agrarische bedrijf van [appellant] maar deels aansluit op de principes dan wel aandachtspunten en de visueel-ruimtelijke kwaliteiten uit de Gebiedsvisie Landelijk Gebied Soest (hierna: de gebiedsvisie), zoals de oriëntatie op de slagenverkaveling. Daarom moet nader worden gemotiveerd waarom deze bedrijfsverplaatsing wenselijk is gelet op de doelen van de gebiedsvisie.
    Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling in wat [appellant] heeft aangevoerd geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de raad om die redenen niet van het rapport van RHDHV heeft mogen uitgaan. De Afdeling ziet in wat [appellant] heeft aangevoerd daarom geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de raad zich niet op het standpunt heeft mogen stellen dat het door [appellant] gewenste bestemmingsplan niet past bij de landschappelijke en cultuurhistorische waarden ter plaatse.
    Het betoog slaagt niet.
    Stikstof
    10.     De raad wil onder meer niet meewerken aan de vaststelling van het bestemmingsplan, omdat de ruimtelijke ontwikkeling die het plan mogelijk zou moeten maken, leidt tot een toename van stikstofdepositie op het  Natura 2000-gebied "Veluwe". Dit betekent dat op voorhand niet is uitgesloten dat de bedrijfsvoering significante effecten zal hebben op dit Natura 2000-gebied. Daarom zou op grond van artikel 2.8, eerste lid, van de Wet natuurbescherming (hierna: de Wnb) een passende beoordeling moeten worden gemaakt. Een passende beoordeling maakt geen onderdeel uit van de gedane aanvraag.
    11.     [appellant] betoogt dat in het besluit van 17 juni 2020 ten onrechte niet is ingegaan op de bezwaargrond over stikstof.
    11.1.  Weliswaar is in het besluit van 17 juni 2020 niet ingegaan op de bezwaargrond over stikstof, maar in de documenten die als bijlage bij de nadere motivering van 26 november 2020 zijn gevoegd, is ingegaan op de vraag of de door [appellant] gewenste ontwikkeling op het perceel significante gevolgen kan hebben voor Natura 2000-gebieden. Verwezen wordt naar de notitie van RoyalHaskoningDHV van 25 september 2020 en de notitie van Regionale Uitvoeringsdienst Utrecht (hierna: RUD) van 16 juli 2020, die als bijlage bij het door het college opgestelde raadsvoorstel voor de vaststelling van de nadere motivering van 26 november 2020 zijn gevoegd. In het bezwaarschrift van 9 december 2020 is verder niet concreet gemaakt waarom de kans zeer reëel is dat de wet- en regelgeving geen enkele belemmering vormt voor de bedrijfsverplaatsing. Het betoog dat in het besluit van 17 juni 2020 ten onrechte niet is ingegaan op het aspect stikstof, slaagt daarom niet.
    12.     [appellant] betoogt dat de stelling van de raad dat het bestemmingsplan niet kon worden vastgesteld vanwege het ontbreken van een passende beoordeling, niet deugdelijk is gemotiveerd. Dat de bedrijfsverplaatsing naar het perceel zou leiden tot een te hoge stikstofdepositie staat namelijk niet vast. In dat verband verwijst hij naar de recente wet- en regelgeving ten aanzien van stikstofaspecten. Uit de door [appellant] overgelegde rapportage van Van Westreenen van 31 augustus 2022 blijkt verder dat geen passende beoordeling is vereist. Het project moet namelijk worden beschouwd als interne saldering, omdat het beëindigen van het agrarische bedrijf op het perceel aan de [locatie] en de ontwikkeling van het perceel als agrarisch bedrijf onlosmakelijk met elkaar zijn verbonden. Ook geeft een situatie met externe saldering diverse mogelijkheden om tot een oplossing te komen.
    12.1.  Uit artikel 2.8 van de Wnb in samenhang gelezen met artikel 2.7 van de Wnb, volgt dat een passende beoordeling moet worden gemaakt als een plan significante gevolgen kan hebben voor Natura 2000-gebieden. Dat is het geval als een plan voorziet in ruimtelijke ontwikkelingen die ten opzichte van de referentiesituatie significante gevolgen kunnen hebben. Onder referentiesituatie wordt de feitelijk bestaande, planologisch legale situatie voorafgaand aan de vaststelling van het plan verstaan.
    Als een plan ten opzichte van de referentiesituatie leidt tot een toename van de stikstofdepositie op al overbelaste stikstofgevoelige natuurwaarden in een Natura 2000-gebied, dan dienen de gevolgen van die toename voor de vaststelling van het plan te worden onderzocht. Als uit dat onderzoek volgt dat significante gevolgen niet op voorhand op grond van objectieve gegevens kunnen worden uitgesloten (voortoets), dient een passende beoordeling te worden gemaakt. Het plan kan in dat geval worden vastgesteld als de raad uit de passende beoordeling de zekerheid heeft verkregen dat het plan de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied niet zal aantasten (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 20 juli 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2073).
    12.2.  RoyalHaskoningDHV heeft in opdracht van de gemeente de notitie van 25 september 2020 opgesteld en daarnaast heeft RUD in opdracht van de gemeente de notitie van 16 juli 2020 opgesteld. In deze notities is de stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden berekend, als gevolg van de vestiging van het agrarische bedrijf op het perceel. De uitkomsten daarvan zijn dat sprake is van rekenresultaten die hoger zijn dan 0,00 mol/ha/jr. Daarom is volgens de notitie van 16 juli 2020 een ecologische voortoets of passende beoordeling nodig om significant negatieve effecten van de toename van stikstofdepositie uit te sluiten. Omdat het gaat om de verplaatsing van een bedrijf, is het salderen met de depositie van het bedrijf op de oude locatie ([locatie]) - voor zover dat al mogelijk zou zijn - volgens de notitie te duiden als extern salderen.
    12.3.  Wat betreft het betoog van [appellant] over het beëindigen van het agrarische bedrijf op het perceel aan de [locatie], overweegt de Afdeling als volgt.
    Voor de beoordeling van de gevolgen van het plan dienen alle samenhangende gevolgen te worden betrokken. Daarbij mogen ook de positieve gevolgen worden betrokken, indien die een rechtstreeks, onlosmakelijk gevolg zijn van het plan. Hiervan is in ieder geval sprake wanneer het gebruik van de gronden wordt beëindigd op de plek waar de ruimtelijke ontwikkeling is voorzien (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 27 oktober 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2392, overweging 12.5).
    De ruimtelijke ontwikkeling waarop de aanvraag van [appellant] ziet, is het vestigen van een agrarisch bedrijf op het perceel. Zijn voormalige agrarische bedrijf was niet op het perceel gevestigd, maar op het perceel aan de [locatie]. Alleen al daarom kan de beëindiging van het agrarisch bedrijf op het perceel aan de [locatie] niet bij het intern salderen worden betrokken. De notities die hiervoor onder 12.2 worden genoemd, zijn hier terecht vanuit gegaan. De Afdeling verwijst in dit verband onder meer naar haar uitspraken van 19 mei 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1054, overweging 15.15, en 13 april 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1082, overwegingen 15.2 tot en met 15.4, waaruit volgt dat het beëindigen van - in dat geval - een bierbrouwerij op de huidige locatie als een mitigerende maatregel (externe saldering) kan worden aangemerkt, als er een directe samenhang bestaat tussen het voorgenomen plan en de salderingsmaatregel.
    Gelet hierop is de Afdeling van oordeel dat de raad terecht de beëindiging van het agrarische bedrijf op het perceel aan de [locatie] niet als rechtstreeks gevolg van het door [appellant] gewenste bestemmingsplan heeft aangemerkt.
    12.4.  Gelet op het voorgaande mocht de raad zich op het standpunt stellen dat niet op grond van objectieve gegevens is uitgesloten dat de door [appellant] gewenste ontwikkeling significante gevolgen kan hebben voor het betrokken Natura 2000-gebied. De raad heeft zich daarom terecht op het standpunt gesteld dat een passende beoordeling bij de aanvraag had moeten worden gevoegd.
    Het betoog slaagt niet.
    Precedentwerking
    13.     De raad wil onder meer niet meewerken aan de vaststelling van het bestemmingsplan, omdat daarmee het signaal kan worden afgegeven dat het gemeentebestuur bereid is uitzonderingen te maken op het uitgangspunt dat nieuwe bebouwing op gronden die door de provincie zijn aangewezen als "Kernrandzone" wordt geweerd. Dat, zoals [appellant] betoogt, in dit geval sprake is van een unieke situatie, maakt dit niet anders.
    14.     [appellant] betoogt dat in het besluit van 17 juni 2020 niet inhoudelijk is ingegaan op de bezwaargrond dat geen sprake van precedentwerking zal zijn. Gelet op de lange voorgeschiedenis had de raad uitgebreid moeten onderbouwen waarom wel sprake van precedentwerking zal zijn.
    14.1.  De Afdeling stelt vast dat in het advies van de bezwaarschriftencommissie, onder 43, is ingegaan op de bezwaargrond over precedentwerking. Dit advies is overgenomen in het besluit van 17 juni 2021. Dit betekent dat het betoog dat in het besluit van 17 juni 2020 niet inhoudelijk is ingegaan op de bezwaargrond over precedentwerking, niet slaagt.
    Vertrouwensbeginsel
    15.     [appellant] betoogt dat het besluit van 17 juni 2020 is genomen in strijd met het vertrouwensbeginsel.
    Hij betoogt daarover dat in het amendement bij het besluit van 19 december 2013 van de raad aan hem de toezegging is gedaan dat planologische medewerking zal worden verleend aan de bedrijfsverplaatsing naar het perceel. Voor zover de raad stelt dat dit amendement slechts als de toezegging kan worden gezien om op dat moment een wijzigingsbevoegdheid in het bestemmingsplan "Landelijk gebied" op te nemen, wijst [appellant] erop dat het amendement ziet op de bedrijfsverplaatsing naar het perceel, omdat de locatie en het oppervlak van het voorziene bouwvlak toen al bekend waren. De betreffende planregel is weliswaar niet tot stand gekomen vanwege een recreatieve aanwijzing van het college van gedeputeerde staten van de provincie Utrecht (hierna: het college van GS), maar volgens [appellant] is de reactieve aanwijzing inmiddels achterhaald. Hij wijst daarvoor op de brief van de gedeputeerde Ruimtelijke ontwikkeling, Economie en Toerisme, Wonen en Binnenstedelijke Ontwikkeling en Energietransitie (hierna: de gedeputeerde) van 12 december 2017 en de kennisgeving van de terinzagelegging van het ontwerp van de 1e partiële herziening Provinciale Ruimtelijke Structuurvisie/Ruimtelijke Verordening (Herijking 2016) (Provinciaal Blad nr. 4313). Voor zover de raad wijst op de brief van 18 april 2017 en stelt dat daarmee de in het amendement gegeven opdracht uitgewerkt is geraakt, voert [appellant] aan dat deze brief niet door het college is verzonden. Hiervoor wijst hij op een verklaring van de wethouder ruimtelijke ordening in de periode 2014-2018 en de door hem overgelegde communicatie tussen deze wethouder en de raad.
    Na de reactieve aanwijzing van het college van GS - die volgens [appellant] inmiddels is achterhaald - hebben zowel de raad als het college zich ingespannen om de gedane toezegging na te komen. De ruimtelijke onderbouwing voor het agrarische bedrijf op het perceel was met de planologische quickscan en het door Rho adviseurs voor leefruimte opgestelde voorontwerpplan - die de provincie en de gemeente hebben goedgekeurd - bovendien een gegeven. De omstandigheid dat in 2018 de nieuwe coalitie van de raad de bedrijfsverplaatsing niet meer wenselijk achtte, betekent niet dat de toezegging ongedaan is gemaakt.
    Gelet op het voorgaande mocht [appellant] de gerechtvaardigde verwachting hebben dat planologische medewerking zou worden verleend aan de bedrijfsverplaatsing naar het perceel. Als de raad de weigering in stand wil houden, had hij een belangenafweging moeten maken, waarbij hij in ieder geval rekening had moeten houden met de voorgeschiedenis. Ook had de raad aan [appellant] een schadevergoeding moeten toekennen. Dat heeft de raad ten onrechte niet gedaan, aldus van Dorresteijn.
    15.1.  Wie zich beroept op het vertrouwensbeginsel moet aannemelijk maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit hij/zij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen en zo ja hoe.
    Verder is vereist dat de toezegging, andere uitlating of gedraging aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend. Dat is het geval als betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht veronderstellen dat degene die de uitlating deed of de gedraging verrichtte de opvatting van het bevoegde orgaan vertolkte.
    15.2.  In het amendement bij het besluit van 19 december 2013 van de raad, waarbij het bestemmingsplan "Landelijk gebied" is vastgesteld, staat het volgende:
    "Besluit:
    - de verplaatsing van het bedrijf aan de [locatie] naar de Peter van Den Breemerweg en de bouw van vier woningen op de locatie [locatie] als wijzigingsbevoegdheid op te nemen in het bestemmingsplan Landelijk Gebied, waarin geregeld wordt:
    • dat de aanvrager een wijzigingsplan inclusief onderbouwing levert voor beide locaties, waarbij
    ■ voor de locatie Peter van den Breemerweg een bouwvlak van 1 hectare wordt aangegeven voor een grondgebonden veehouderijbedrijf, ingepast in de omgeving (vergelijkbaar met bestaande agrarische bouwkavels)
    ■ voor de locatie Insingerstraat maximaal 4 woningen worden opgenomen, ingepast in de omgeving (afstand tot de buren, bouwvolume, verkeer en parkeren)
    - dat er een anterieure overeenkomst wordt gesloten met de gemeente, waarin onder andere wordt geregeld vrijwaring planschade en verhaal kosten"
    Het college heeft op 18 april 2017 een brief aan [appellant] verstuurd waarin onder meer het volgende staat:
    "Nu de provincie definitief is in haar standpunt en er ook voor ons geen mogelijkheden zijn op welke wijze dan ook medewerking te verlenen, hebben wij besloten het dossier voor de bedrijfsverplaatsing naar deze specifieke locatie definitief te sluiten."
    De gedeputeerde heeft op 12 december 2017 een brief aan [appellant] verstuurd waarin onder meer het volgende staat:
    "Ik ben bereid aan Provinciale Staten een voorstel te doen toekomen tot wijziging van de PRV, die zal inhouden dat er specifiek voor uw bedrijf op een concrete plek een uitzondering op bovengenoemd verbod wordt gemaakt.
    […]
    U begrijpt dat ik op dit moment geen garanties kan geven dat deze locatie haalbaar is. Het is zowel voor de gemeente als voor de provincie noodzakelijk dat de locatie past in de eisen van een goede ruimtelijke ordening."
    In het Provinciaal Blad nr. 4313 van 13 juni 2018 staat onder meer het volgende:
    "Ontwerp 1* Partiële Herziening Provinciale Ruimtelijke Verordening (Herijking 2016) agrarisch bedrijf te Soest
    De Provinciale Ruimtelijke Verordening (Herijking 2016) bevat regels voor gemeenten. De gemeenten moeten deze regels in acht nemen bij het maken van ruimtelijke plannen. De regels zijn nodig om het provinciale ruimtelijke beleid te kunnen realiseren. In deze partiële herziening (1‘PHPRV) zijn aangepaste regels opgenomen voor de nieuwvestiging van een agrarisch bedrijf te Soest. De nieuwe regels gelden voor een nieuw ruimtelijk plan van de gemeente Soest dat nodig is voor nieuwvestiging van het agrarische bedrijf."
    Het college heeft op 20 november 2018 een brief aan [appellant] verstuurd waarin onder meer het volgende staat:
    "Besluit
    Wij kunnen niet instemmen met het namens u ingediende voorontwerpbestemmingsplan voor de nieuwe agrarische bouwlocatie aan de zuidzijde van de Peter van den Breemerweg t/o 1-3. Ook zullen wij de gemeenteraad voorstellen het standpunt in te nemen dat een nieuw agrarisch bedrijf alleen gevestigd kan worden op een al bestaand vrijkomend agrarisch bouwperceel.
    Nadere motivering
    Het verzoek is in strijd met de uitgangspunten van het geldende bestemmingsplan. Het geldende bestemmingsplan Landelijk Gebied uit 2013 benoemt als de belangrijkste visueel-ruimtelijke kwaliteit van de agrarische Eempolder de openheid van deze polder met de karakteristieke slagenverkaveling. Ook de noordzijde van de Birkstraat tot aan de Peter van den Breemerweg wordt als open gebied beschouwd met ruime doorzichten naar het open agrarische gebied van de Eempolder. Uw aanvraag voor nieuwe bebouwing op 1 hectare grond op deze gekozen locatie is hier dan ook mee in strijd."
    15.3.  Naar het oordeel van de Afdeling heeft [appellant] niet aannemelijk gemaakt dat toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit hij redelijkerwijs kon en mocht afleiden dat planologische medewerking zal worden verleend aan de bedrijfsverplaatsing naar het perceel. De Afdeling overweegt daartoe als volgt.
    Anders dan [appellant] heeft betoogd, volgt naar het oordeel van de Afdeling niet uit het amendement bij het besluit van 19 december 2013 van de raad dat planologische medewerking zal worden verleend aan de bedrijfsverplaatsing naar het perceel. Uit het amendement volgt namelijk dat een wijzigingsbevoegdheid zal worden opgenomen in het bestemmingsplan "Landelijk Gebied". De omstandigheid dat de locatie en het oppervlak van het voorziene bouwvlak worden genoemd in het amendement, maakt dit niet anders, omdat uit het amendement volgt dat door de aanvrager een wijzigingsplan moet worden opgesteld. In dat verband merkt de Afdeling op dat het bij het vaststellen van een wijzigingsplan gaat om een bevoegdheid en niet om een plicht. Het feit dat is voldaan aan de wijzigingsvoorwaarden die in een bestemmingsplan zijn opgenomen, doet niets af aan de plicht van het college om in de besluitvorming over de vaststelling van een wijzigingsplan ook na te gaan of uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening, gelet op de betrokken belangen, wijziging van de oorspronkelijke bestemming gerechtvaardigd is.
    De raad heeft in overeenstemming met het amendement bij het besluit van 19 december 2013 het bestemmingsplan "Landelijk gebied" gewijzigd. De raad heeft namelijk in dit plan de bestemming "Wro-zone-wijzigingsgebied 17" aan het perceel toegekend en artikel 57.19 aan de planregels toegevoegd. Het college van GS heeft bij besluit van 28 januari 2014 de raad een aantal reactieve aanwijzingen gegeven met betrekking tot het bestemmingsplan "Landelijk gebied". Eén reactieve aanwijzing strekt er onder meer toe dat de bestemming "Wro-zone-wijzigingsgebied 17" voor het perceel geen deel blijft uitmaken van het plan. Het beroep van [appellant] tegen dit besluit van het college van GS is ongegrond verklaard bij de uitspraak van de Afdeling van 3 juni 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1760. Uit de brief van 18 april 2017 van het college volgt dat is besloten het dossier voor de bedrijfsverplaatsing naar het perceel definitief te sluiten. Over het betoog dat uit deze brief niet volgt dat de in het amendement gegeven opdracht uitgewerkt is geraakt omdat deze brief niet door het college is verzonden, overweegt de Afdeling dat uit de tekst van deze brief blijkt dat de brief namens het college is verzonden. In dat verband wijst de Afdeling op de passage "Met vriendelijke groet, namens burgemeester en wethouders". De verwijzing naar de verklaring van de wethouder ruimtelijke ordening in de periode 2014-2018, maakt dit niet anders, omdat moet worden uitgegaan van de tekst in de brief van 18 april 2017. Weliswaar betoogt [appellant], onder verwijzing naar de brief van 12 december 2017 van de gedeputeerde en het Provinciaal Blad nr. 4313, dat de reactieve aanwijzing van het college van GS inmiddels zou zijn achterhaald, maar dit doet aan het voorgaande niet af, omdat uit de brief van 18 april 2017 van het college volgt dat is besloten het dossier voor de bedrijfsverplaatsing naar het perceel definitief te sluiten.
    Voor zover [appellant] erop wijst dat zowel de raad als het college zich zouden hebben ingespannen om de volgens hem gedane toezegging na te komen, overweegt de Afdeling dat daaruit niet kan worden afgeleid dat de verplaatsing van het agrarische bedrijf naar het perceel ook juridisch mogelijk zou worden gemaakt. Anders dan [appellant] heeft betoogd, was de ruimtelijke onderbouwing voor het agrarische bedrijf op het perceel met de planologische quickscan en het door hem opgestelde voorontwerpplan geen gegeven. Zoals hiervoor onder 9.2 is overwogen, volgt uit de planologische quickscan dat de inrichting en inpassing van het agrarische bedrijf van [appellant] deels aansluit op de principes dan wel aandachtspunten en de visueel-ruimtelijke kwaliteiten uit de gebiedsvisie, zoals de oriëntatie op de slagenverkaveling. In dat verband wijst de Afdeling ook op de brief van 20 november 2018 van het college waarin wordt gewezen op de strijdigheid van het plan van [appellant] met de visueel-ruimtelijke kwaliteit van de Eempolder, namelijk de openheid van deze polder met karakteristieke slagenverkaveling.
    Gelet op het voorgaande kon [appellant] niet de gerechtvaardigde verwachting hebben dat planologische medewerking zal worden verleend aan de bedrijfsverplaatsing naar het perceel. De Afdeling ziet daarom geen aanleiding voor het oordeel dat het besluit van 17 juni 2021 in strijd met het vertrouwensbeginsel is vastgesteld. Dit betekent dat de raad in zoverre geen belangenafweging hoefde te maken.
    Het betoog slaagt niet.
    Herhalen en inlassen bezwaarschriften
    16.     [appellant] heeft verder gesteld dat de door hem ingediende bezwaarschriften in het beroepschrift dienen te worden herhaald en ingelast.
    16.1.  Uit het in algemene zin herhalen en inlassen van het bezwaarschrift is niet af te leiden waarom [appellant] van oordeel is dat het besluit van 17 juni 2021 niet alsnog deugdelijk is gemotiveerd. Daarom ziet de Afdeling hierin geen aanleiding de rechtsgevolgen van dat besluit niet in stand te laten.
    Conclusie
    17.     Gelet op wat hiervoor is overwogen, is de Afdeling van oordeel dat de raad zijn besluit van 17 juni 2021, waarbij de weigering om een bestemmingsplan vast te stellen in stand is gelaten, alsnog deugdelijk heeft gemotiveerd. De Afdeling ziet daarom aanleiding om de rechtsgevolgen van het besluit van 17 juni 2021 met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb in stand te laten.
    Proceskosten
    18.     De raad moet de proceskosten vergoeden.
    19.     Voor zover [appellant] verzoekt een proceskostenvergoeding voor de bezwaarfase toe te kennen, overweegt de Afdeling als volgt. Op grond van artikel 7:15, tweede lid, van de Awb komen de proceskosten in bezwaar alleen voor vergoeding in aanmerking, voor zover het primaire besluit wordt herroepen wegens aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid. Daarvan is in dit geval geen sprake. De raad hoeft daarom niet de proceskosten in bezwaar te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het beroep gegrond;
    II.       vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Soest van 17 juni 2021, kenmerk 2479777;
    III.      bepaalt dat de rechtsgevolgen van dat besluit in stand blijven;
    IV.      veroordeelt de raad van de gemeente Soest tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.518,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand,
    V.       gelast dat de raad van de gemeente Soest aan [appellant] het door hem voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 181,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. E. Steendijk, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.L. Franke, griffier.
    w.g. Steendijk
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Franke
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 9 november 2022
    926