ECLI:NL:RVS:2019:3661, Raad van State, 30-10-2019, 201810239/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-10-30 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 27 juli 2017 heeft het college aan [belanghebbende A] toestemming verleend voor de aanleg van een tweede uitweg.

201810239/1/A3.
    Datum uitspraak: 30 oktober 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], gevestigd te [plaats],
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 6 november 2018 in zaken nrs. 18/325, 18/330 en 18/661 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Tynaarlo.
    Procesverloop
    Bij besluit van 27 juli 2017 heeft het college aan [belanghebbende A] toestemming verleend voor de aanleg van een tweede uitweg.
    Bij besluit van 22 december 2017 heeft het college het door mr. C.R. Post, namens [belanghebbende B] en [belanghebbende C], daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij besluit van 9 februari 2018 heeft het college het verzoek van [appellante] om toekenning van een dwangsom wegens te laat beslissen op het tegen het besluit van 27 juli 2017 gemaakte bezwaar afgewezen, omdat het besluit van 22 december 2017 een besluit was op het door mr. C.R. Post, namens [appellante], gemaakte bezwaar, ondanks dat in dat besluit andere namen stonden.
    Bij besluit van 12 juni 2018 heeft het college de besluiten van 27 juli 2017 en 22 december 2017 herroepen en toestemming verleend voor de aanleg van een eerste uitweg.
    Bij uitspraak van 6 november 2018 heeft de rechtbank het door [appellante] tegen het besluit van 12 juni 2018 ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [belanghebbende A] heeft nadere stukken ingediend.
    Bij besluit van 28 augustus 2018 heeft het college het tegen het besluit van 9 februari 2018 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    [appellante] heeft tegen het besluit van 28 augustus 2018 beroep ingesteld. De rechtbank heeft het beroepschrift ter behandeling doorgezonden aan de Afdeling.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 26 augustus 2019, waar [appellante], vertegenwoordigd door [belanghebbende B], bijgestaan door mr. C.R. Post, rechtsbijstandverlener te Assen, en het college, vertegenwoordigd door H.G. Sprang, zijn verschenen. Voorts zijn ter zitting [belanghebbende A] en [belanghebbende D] gehoord.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    [belanghebbende A] is eigenaar van de gronden met nummers V2001 en V1999 in Tynaarlo. De grond met nummer V1999 grenst aan de Mercuriusweg en de Meerweg en heeft een uitweg naar de Mercuriusweg. De grond met nummer V2001 ligt ten zuiden van de grond met nummer V1999 en grenst aan de Meerweg. Op deze gronden heeft [belanghebbende A] twee loodsen gebouwd, waarvan een loods op beide kadastrale percelen is gerealiseerd. Op 11 juli 2017 heeft hij melding gedaan van het voornemen een tweede uitweg te maken vanaf de grond met nummer V2001 naar de Meerweg. Het college heeft toestemming verleend voor het aanleggen van de uitweg en de bezwaren ongegrond verklaard.
    Terwijl de beroepsprocedure liep, heeft het college op 12 juni 2018 op grond van nieuwe inzichten de besluiten van 27 juli 2017 en 22 december 2017 herroepen. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat de uitweg geen tweede, maar een eerste uitweg is. De loodsen worden op verschillende wijze gebruikt, zijn verhuurd aan verschillende partijen en hebben een eigen adres. Gelet op de feitelijke situatie en het gebruik is er volgens het college sprake van twee percelen. De grond met nummer V2001 had nog geen uitweg en daarom is de uitweg waarvan melding is gedaan een eerste uitweg, aldus het college. Het college heeft hiervoor toestemming verleend. De rechtbank heeft geoordeeld dat het college de uitweg bij nader inzien mocht beschouwen als een eerste uitweg en in redelijkheid toestemming kon verlenen voor de aanleg van de uitweg. De uitweg is inmiddels aangelegd.
    Relevante regelgeving
    2.    Artikel 2.12 van de Algemene plaatselijke verordening gemeente Tynaarlo 2015 (hierna: Apv) luidt:
    "1. Het is verboden een uitweg te maken naar de weg of verandering te brengen in een bestaande uitweg naar de weg indien:
    a. degene die voornemens is een uitweg te maken naar de weg of verandering te brengen in een bestaande uitweg naar de weg daarvan niet van tevoren melding heeft gedaan aan het college, onder indiening van een situatieschets van de gewenste uitweg en een foto van de bestaande situatie;
    b. of het college het maken of veranderen van de uitweg heeft verboden.
    2. Van de melding wordt kennis gegeven op de in de gemeente gebruikelijke wijze van bekendmaking.
    3. Het college verbiedt het maken of veranderen van de uitweg indien:
    a. daardoor het verkeer op de weg in gevaar wordt gebracht;
    b. dat zonder noodzaak ten koste gaat van een openbare parkeerplaats;
    c. het openbaar groen daardoor op onaanvaardbare wijze wordt aangetast;
    d. er sprake is van een uitweg van een perceel dat al door een andere uitweg wordt ontsloten, en de aanleg van deze tweede uitweg ten koste gaat van een openbare parkeerplaats, het openbaar groen of de verkeersveiligheid.
    […]."
    Beroep
    3.    Het beroep is gericht tegen het besluit van 28 augustus 2018 om de afwijzing van het verzoek om een dwangsom wegens niet tijdig beslissen te handhaven. De achtergrond van dit verzoek ligt in de, naar het college stelt, kennelijke verschrijving in het besluit van 22 december 2017. Hierin staat: "Op 27 juli 2017 hebben wij toestemming verleend voor het aanleggen van een inrit op de hoek Meerweg/Mercuriusweg in Tynaarlo. Tegen dat besluit is door u - namens de [belanghebbende B] en [belanghebbende C] - bezwaar aangetekend." Omdat in het besluit niet staat dat het een besluit is op het bezwaar van [appellante], heeft [appellante] op 29 januari 2018 het college verzocht om een beslissing op haar bezwaar te nemen en de verbeurde dwangsommen vast te stellen. Het college heeft zich in het besluit van 9 februari 2018 op het standpunt gesteld dat het besluit van 22 december 2017 geen besluit is op het bezwaar van [belanghebbende B] en [belanghebbende C], maar op het bezwaar van [appellante]. Er is binnen twee weken na de ingebrekestelling, die was verzonden op 15 december 2017, op het bezwaar van [appellante] besloten en dus heeft het college het verzoek afgewezen. De rechtbank heeft het beroepschrift tegen het besluit van 28 augustus 2018 ingevolge artikel 6:20, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) doorgezonden aan de Afdeling.
    Heeft het college tijdig besloten op het bezwaar?
    4.    [appellante] betoogt dat het college niet tijdig op haar bezwaar heeft beslist. In het besluit van 22 december 2017 staat duidelijk dat het een besluit is op het bezwaar van [belanghebbende B] en [belanghebbende C]. Omdat [appellante] in dit besluit niet wordt genoemd, mocht zij er redelijkerwijs van uitgaan dat voor haar nog een afzonderlijk besluit zou worden genomen. Bij het besluit van 12 juni 2018 zijn de besluiten van 27 juli 2017 en 22 december 2017 herroepen. Daarmee is pas bij dit besluit besloten op het bezwaar van 14 augustus 2017. Subsidiair betoogt [appellante] dat met het besluit van 9 februari 2018 op haar bezwaar een besluit is genomen. Het college heeft ten onrechte het verzoek om een dwangsom wegens niet tijdig beslissen afgewezen, aldus [appellante].
    4.1.    In het besluit van 22 december 2017 is verwezen naar het advies van de commissie bezwaarschriften van 12 december 2017. Het onderwerp van dat advies is: "advies over bezwaarschrift van [partij] en Post Juridische Diensten namens [appellante] over een melding inrit Meerweg". De bezwaren van [partij] en [appellante] zijn in het advies uiteengezet en beoordeeld. Post heeft bovendien geen bezwaar gemaakt namens [belanghebbende B] en [belanghebbende C]. Zij hebben zelf bezwaar gemaakt. Het college heeft hun bezwaar aangemerkt als gericht tegen het besluit om een omgevingsvergunning te verlenen voor het bouwen van twee loodsen en hier op 13 december 2018 een besluit op genomen. Of het college terecht het bezwaar niet heeft aangemerkt als een bezwaar tegen het besluit om toestemming te verlenen voor de uitweg, valt buiten de omvang van dit geding. Ten slotte komt het zaaknummer van het besluit van 22 december 2017 overeen met het zaaknummer vermeld in de correspondentie met de gemachtigde van [appellante] en met het zaaknummer vermeld in het advies van de commissie. In het besluit van 22 december 2017 is sprake van een kennelijke verschrijving en het college heeft met het besluit besloten op het bezwaar van [appellante]. Dat het college bij het besluit van 12 juni 2018 het besluit van 22 december 2017 heeft herroepen, betekent niet dat pas op dat moment een besluit is genomen op het bezwaar van [appellante]. Omdat het college binnen twee weken na de ingebrekestelling een besluit heeft genomen, heeft het terecht de afwijzing van het verzoek om een dwangsom wegens niet tijdig beslissen gehandhaafd.
    4.2.    Het betoog faalt.
    Hoger beroep
    Eerste of tweede uitweg?
    5.    [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college de uitweg bij nader inzien mocht beschouwen als een eerste uitweg. Het college mocht niet afwijken van de melding, waarin was vermeld dat het een tweede uitweg is. Ter zitting bij de rechtbank is door het college genoemd dat er een gesprek zou hebben plaatsgevonden tussen het college en [belanghebbende A], waarbij [belanghebbende A] heeft ingestemd met wijziging van de melding, maar hiervan is geen bewijs overgelegd. Als de melding was gewijzigd, had de gewijzigde melding ook op grond van artikel 2.12, tweede lid, van de Apv gepubliceerd moeten worden. Het is bovendien onjuist dat het zou gaan om een eerste uitweg, aldus [appellante]. [belanghebbende A] gebruikt de gronden met de nummers V1999 en V2001 feitelijk als een geheel. Dit blijkt uit het feit dat een van de twee gebouwde loodsen op beide kadastrale percelen is gebouwd. Omdat deze kadastrale percelen al een uitweg hebben, namelijk naar de Mercuriusweg, is de uitweg een tweede uitweg. De rechtbank heeft door te oordelen dat het een eerste uitweg is, het verkeerde toetsingskader toegepast en ten onrechte geoordeeld dat het college toestemming mocht verlenen voor de uitweg, aldus [appellante].
    5.1.    Om het juiste toetsingskader toe te passen, moet vastgesteld worden of de uitweg een eerste of een tweede uitweg is. Wat hierover op de melding is vermeld kan onjuist zijn. Het college moet het juiste toetsingskader toepassen en moet daarom nagaan of [belanghebbende A] terecht heeft vermeld dat het een tweede uitweg is. Het college mocht, om vast te stellen of het om een eerste of tweede uitweg ging, overleg voeren met [belanghebbende A] en vervolgens, ook al was er al beroep ingesteld, een nieuw besluit nemen. Hierbij is van belang dat de uitweg wat betreft de plaats en uitvoering niet is veranderd. Hoewel wellicht zorgvuldiger was geweest om ook [appellante] zijn zienswijze hierop te laten geven, waren de bezwaren van [appellante] tegen de uitweg op deze plaats al bekend. Het besluit van 12 juni 2018 is dan ook alleen genomen na nieuwe inzichten over het toe te passen toetsingskader. De melding is in zoverre niet gewijzigd en hoefde alleen al daarom niet opnieuw gepubliceerd te worden.
    5.2.    Of het een eerste of een tweede uitweg is, hangt af van het antwoord op de vraag of sprake is van een of twee percelen. In de Apv is geen definitie van het begrip perceel opgenomen. Voor de beoordeling of sprake is van een of twee percelen wordt daarom gekeken naar de kadastrale situatie, de planologische situatie en de feitelijke actuele situatie. Vergelijk de uitspraken van de Afdeling van 5 oktober 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:2595) en van 15 mei 2013 (ECLI:NL:RVS:2013:CA0146).
    Beide kadastrale percelen hebben de bestemming bedrijventerrein. Ter zitting heeft [belanghebbende A] het gebruik van de loodsen toegelicht. In totaal maken zes bedrijven gebruik van de loodsen. Vrijwel alle bedrijven gebruiken zowel de uitweg naar de Mercuriusweg als de uitweg naar de Meerweg, waarbij de ene uitweg voor het laden en lossen wordt gebruikt en de andere uitweg voor het parkeren van auto’s. In het gebruik van de gronden wordt dus geen onderscheid gemaakt tussen het perceel met kadastraal nummer V1999 en het perceel met kadastraal nummer V2001. Weliswaar zijn de gronden in het kadaster in twee gesplitst, maar gelet op het feitelijke en actuele gebruik worden de percelen als één geheel aangemerkt. Daarmee is er sprake van een perceel als bedoeld in de Apv. Omdat het perceel al een uitweg naar de Mercuriusweg heeft, is de uitweg, waarvan melding is gedaan, een tweede uitweg. Het college had moeten toetsen aan artikel 2.12, derde lid, onder d, van de Apv. De rechtbank heeft ten onrechte anders geoordeeld.
    5.3.    Het betoog slaagt.
    Slotsom
    6.    Het beroep tegen het besluit van 28 augustus 2018 is ongegrond. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 12 juni 2018 van het college alsnog gegrond verklaren. Dat besluit komt wegens toepassing van het verkeerde toetsingskader voor vernietiging in aanmerking.
    7.    De Afdeling ziet aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb zelf in de zaak te voorzien. Artikel 2.12, derde lid, van de Apv geeft het college geen beslissingsruimte. Indien de aanleg van de uitweg ten koste gaat van een openbare parkeerplaats, het openbaar groen of de verkeersveiligheid, moet het college de aanleg van de uitweg verbieden. Vast staat dat voor de aanleg van de uitweg twee bomen op grond van de gemeente zijn gekapt. Dit betekent dat de aanleg van de uitweg ten koste is gegaan van openbaar groen (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 20 maart 2019, ECLI:NL:RVS:2019:861). Daarom had het college de aanleg van de uitweg moeten verbieden. De Afdeling zal daarom het besluit van 27 juli 2017 herroepen, de aanleg van de uitweg verbieden en bepalen dat de uitspraak in de plaats treedt van het besluit van 12 juni 2018.
    8.    Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 6 november 2018 in zaken nrs. 18/325, 18/330, 18/661;
    III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    IV.    vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Tynaarlo van 12 juni 2018, kenmerk 226842;
    V.    herroept het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Tynaarlo van 27 juli 2017, kenmerk 130042;
    VI.    verbiedt de aanleg van de uitweg;
    VII.    bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
    VIII.    verklaart het beroep tegen het besluit van 28 augustus 2018 ongegrond;
    IX.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Tynaarlo tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het bezwaar opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.024,00 (zegge: duizend vierentwintig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    X.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Tynaarlo tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.048,00 (zegge: tweeduizend achtenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    XI.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Tynaarlo aan [appellante] het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 846,00 (zegge: achthonderdzesenveertig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. N. Verheij, voorzitter, en mr. C.M. Wissels en mr. A. ten Veen, leden, in tegenwoordigheid van mr. S. Langeveld-Mak, griffier.
    w.g. Verheij    w.g. Langeveld-Mak
    voorzitter    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 30 oktober 2019
    317-851.