ECLI:NL:RVS:2019:2697, Raad van State, 07-08-2019, 201807619/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-08-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 5 juli 2018 heeft de raad de raad van de gemeente Sluis het bestemmingsplan "Havengebied Breskens" vastgesteld en besloten om geen exploitatieplan vast te stellen. Het plan voorziet in de integrale herontwikkeling van het havengebied van Breskens om dit gebied tot een levendig gebied te maken en beter te laten aansluiten op de dorpskern. Met het plan wordt beoogd om een zogenoemde recreatieve hotspot te creëren door herstructurering en uitbreiding van de bestaande jachthaven en het realiseren van een zeezeilcentrum en een viscentrum. Tevens voorziet het plan in de bouw van 460 appartementen met commerciële en parkeerfuncties. De initiatiefnemer is een samenwerkingsverband van partijen, onder meer bestaande uit Haven Breskens Vastgoed B.V., [belanghebbende B] en [belanghebbende A], die de beoogde herontwikkeling van het havengebied zullen realiseren.

201807619/1/R2.
    Datum uitspraak: 7 augustus 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    1.    de Vereniging van Eigenaars gebouw "Het Wapen van Breskens II" aan de Molenwater 1 te 4511BN Breskens (hierna: Het Wapen van Breskens), gevestigd te Breskens, gemeente Sluis, waaronder [appellant sub 1A], wonend te Breskens, gemeente Sluis, (hierna tezamen en in enkelvoud: het Wapen van Breskens),
    2.    de Vereniging van Eigenaars gebouw "Remise" aan de Scheldekade te Breskens (hierna: De Remise), gevestigd te Breskens, gemeente Sluis, waaronder [appellant sub 2A], wonend te Breskens, gemeente Sluis, (hierna tezamen en in enkelvoud: De Remise),
    appellanten,
    en
    de raad van de gemeente Sluis,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 5 juli 2018 heeft de raad het bestemmingsplan "Havengebied Breskens" vastgesteld en besloten om geen exploitatieplan vast te stellen.
    Tegen dit besluit hebben Het Wapen van Breskens en De Remise beroep ingesteld.
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    [belanghebbende A] heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 mei 2019, waar Het Wapen van Breskens, vertegenwoordigd door [appellant sub 1A], bijgestaan door mr. R.H.U Keizer, advocaat te Roosendaal, De Remise, vertegenwoordigd door [appellant sub 2A], bijgestaan door mr. R.H.U Keizer, advocaat te Roosendaal, en de raad, vertegenwoordigd door ing. S. Theunissen, ir. C.J. Vader, S.M. den Haan, ing. J.P. D'Haens, drs. R. Louwes, ing. R. Vliex, bijgestaan door mr. F.A. Pommer, advocaat te Nijmegen, zijn verschenen.
    Tevens is ter zitting [belanghebbende A], vertegenwoordigd door [gemachtigde A] en mr. F.A. Pommer, voornoemd, gehoord.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    Het plan voorziet in de integrale herontwikkeling van het havengebied van Breskens om dit gebied tot een levendig gebied te maken en beter te laten aansluiten op de dorpskern. Met het plan wordt beoogd om een zogenoemde recreatieve hotspot te creëren door herstructurering en uitbreiding van de bestaande jachthaven en het realiseren van een zeezeilcentrum en een viscentrum. Tevens voorziet het plan in de bouw van 460 appartementen met commerciële en parkeerfuncties.
    De initiatiefnemer van het plan is een samenwerkingsverband van partijen, onder meer bestaande uit Haven Breskens Vastgoed B.V., [belanghebbende B] en [belanghebbende A], die de beoogde herontwikkeling van het havengebied zullen realiseren.
        Het Wapen van Breskens is de vereniging van eigenaars van het appartementencomplex "Het Wapen van Breskens II" aan de Molenwater 1 te Breskens. De Remise is de vereniging van eigenaars van het appartementencomplex "De Remise" aan de Scheldekade te Breskens. Beide appartementencomplexen liggen in de directe omgeving van het plangebied. Vanuit beide gebouwen is er zicht op het plangebied. Het Wapen van Breskens en De Remise vrezen met name voor een onevenredige aantasting van hun uitzicht. De Remise betoogt daarnaast dat niet is aangetoond dat de herontwikkeling van het havengebied noodzakelijk en financieel uitvoerbaar is.
    2.    Bij uitspraak van 17 februari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:412 heeft de Afdeling geoordeeld over het bestemmingsplan "Viscentrum Breskens". Uit die uitspraak volgt dat de raad de noodzaak voor de verplaatsing van de vismijn en het visserijmuseum naar de Handelshaven voldoende heeft gemotiveerd. De Afdeling heeft in die uitspraak echter ook overwogen dat de raad onvoldoende inzichtelijk heeft gemaakt dat er een actuele regionale behoefte bestaat aan de voorziene uitbreiding van het viscentrum. Verder heeft de Afdeling in die uitspraak overwogen dat de financiële uitvoerbaarheid van dat plan onvoldoende inzichtelijk is gemaakt.
        In het voorliggende plan zijn het plangebied en de planontwikkeling verruimd. Dit plan voorziet, behalve in het viscentrum, ook in de uitbreiding van de jachthaven en in een zeezeilcentrum, alsook in de bouw van appartementen.
    Toetsingskader
    3.    Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. De Afdeling stelt niet zelf vast of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van die gronden of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.
    Ingetrokken beroepsgronden
    4.    Het Wapen van Breskens heeft de beroepsgrond inhoudende dat als gevolg van het niet doorgaan van de aanleg van de ontsluitingsweg van de Keerdam richting het westen van de Westhavendam de geluidsbelasting onaanvaardbaar zal toenemen, ter zitting ingetrokken.
        De Remise heeft de beroepsgrond dat de gronden voor een niet-marktconforme prijs worden geleverd aan de initiatiefnemer waardoor sprake is van ongeoorloofde staatssteun en de beroepsgrond dat de veiligheid en de bereikbaarheid van het beoogde appartementengebouw op de Kaai niet kan worden gegarandeerd, ter zitting ingetrokken.
    Uitzicht
    5.    Het Wapen van Breskens en De Remise betogen dat de verwezenlijking van het plan leidt tot een onevenredige aantasting van het uitzicht vanuit de woningen van de appartementencomplexen. Het Wapen van Breskens en De Remise stellen dat de bewoners van de op de hogere verdiepingen gelegen appartementen juist vanwege het uitzicht op de Schelde, de skyline van Vlissingen en de Noordzee een hogere aankoopprijs hebben betaald ten opzichte van de bewoners van de lager gelegen appartementen.
        Het Wapen van Breskens vreest dat het uitzicht van de bewoners van het appartementencomplex daarnaast onevenredig zal worden aangetast door de beoogde bouwhoogte van het viscentrum met een kotter op het dak en de beoogde verhoging van het bestaande gebouw van het scheepsbouw- en reparatiebedrijf.
        De Remise vreest dat het uitzicht van de bewoners van het appartementencomplex ook onevenredig zal worden aangetast door de beoogde hoogste woontoren op de kop van de Middenhavendam en de maximale bouwhoogte van het beoogde appartementengebouw op de Kaai.
    De Remise betoogt hiertoe dat de raad haar voorstel om de positionering van de woontoren op de Middenhavendam aan te passen ter behoud van het uitzicht, ten onrechte niet heeft overgenomen. Ten onrechte heeft de raad haar voorstel om het bouwvlak voor het beoogde appartementengebouw op de Kaai 10 m verder van het appartementencomplex te verplaatsen ook niet overgenomen.
    De bewoners van het appartementencomplex zouden volgens De Remise hierdoor hun uitzicht kunnen behouden.
    5.1.    De raad stelt zich op het standpunt dat geen blijvend recht op vrij zicht bestaat. De raad wijst erop dat, gelet op de maximale bouwmogelijkheden van het voorheen geldende plan en de reeds bestaande bebouwing in het plangebied, geen sprake is van een onevenredige aantasting van het uitzicht van de bewoners van de appartementencomplexen. Tevens wijst de raad erop dat bij de voorbereiding van het plan overleg is geweest met bewoners van de appartementencomplexen over de opzet en de positionering van de beoogde bebouwing en dat het plan naar aanleiding daarvan op sommige punten is aangepast.
    5.2.    Aan het plangebied zijn onder meer de bestemmingen "Gemengd - 1", "Gemengd - 3" en "Bedrijf" toegekend.
        De gronden met de bestemming "Gemengd - 1" zijn onder meer bestemd voor appartementen. Uit de verbeelding volgt dat de maximaal toegestane bouwhoogte op de Westhavendam 30 m en 42 m is. De maximaal toegestane bouwhoogte op de Middenhavendam is onderscheidenlijk 27 m, 30 m, 33 m, 39 m en 72 m. De maximaal toegestane bouwhoogte op de Kaai is 9 m, onderscheidenlijk 30 m. De maximaal toegestane bouwhoogten zijn zo bepaald dat de bebouwing hoger mag worden richting de Schelde.
        De gronden met de bestemming "Gemengd - 3" zijn bestemd voor een viscentrum. Uit de verbeelding volgt dat voor die gronden een maximaal toegestane bouwhoogte van 15,5 m geldt.
        De gronden met de bestemming "Bedrijf" zijn bestemd voor bedrijven tot en met categorie 3.1 en 3.2 van de Staat van Bedrijfsactiviteiten, die als bijlage 1 bij de planregels is opgenomen. Uit de verbeelding volgt dat voor die gronden een maximaal toegestane bouwhoogte van 9 m , onderscheidenlijk 15 m geldt.
    5.3.    Het appartementencomplex "Het Wapen van Breskens" ligt op ongeveer 410 m afstand van de op de Middenhavendam beoogde woontoren waarvoor een maximale bouwhoogte van 72 m geldt, op ongeveer 80 m afstand van het viscentrum waarvoor een maximale bouwhoogte van 15,5 m geldt inclusief de viskotter op het dak en op ongeveer 87-90 m afstand van het bestaande gebouw van het scheepsbouw- en reparatiebedrijf waarvoor een maximale bouwhoogte van deels 9 m en deels 15 m geldt.
        Het appartementencomplex "De Remise" ligt op ongeveer 310 m van de op de Middenhavendam beoogde woontoren, ongeveer 55 m afstand van het beoogde appartementengebouw op de Kaai waarvoor een maximale bouwhoogte van 9 m geldt, ongeveer 140 m afstand van het beoogde appartementengebouw op de Kaai waarvoor een maximale bouwhoogte van 30 m geldt, op ongeveer 290 m afstand van het viscentrum en op ongeveer 205 m afstand van het bestaande gebouw van het scheepsbouw- en reparatiebedrijf.
    5.4.    Vaststaat dat het plan zal leiden tot enig verlies van het uitzicht op de Schelde vanuit de appartementencomplexen. De raad wijst er evenwel terecht op dat geen recht op blijvend vrij uitzicht bestaat. De omstandigheid dat de bewoners van de appartementencomplexen "Het Wapen van Breskens" en "De Remise" thans uitzicht hebben op gronden waar het voorheen geldende bestemmingsplan voorzag in bebouwing met een lagere bouwhoogte dan wel geen bebouwing mogelijk maakte, betekent dan ook niet dat de raad daar thans niet in bebouwing met een hogere bouwhoogte zou mogen voorzien. In het algemeen kunnen aan een geldend bestemmingsplan geen blijvende rechten worden ontleend. Dat de bewoners van de appartementencomplexen "Het Wapen van Breskens" en "De Remise" in het verleden mogelijk een hogere aankoopprijs hebben betaald voor hun woningen vanwege uitzicht op de Schelde en op de skyline van Vlissingen, maakt dit niet anders. De raad kan op grond van gewijzigde planologische inzichten en na afweging van alle betrokken belangen andere bestemmingen en regels voor gronden vaststellen. Er bestaat geen grond voor het oordeel dat de raad de belangen van Het Wapen van Breskens en De Remise niet bij de vaststelling van het plan heeft betrokken.
        Over hetgeen Het Wapen van Breskens terzake heeft aangevoerd overweegt de Afdeling als volgt. Gelet op de afstand van het appartementencomplex "Het Wapen van Breskens" tot het viscentrum van ongeveer 80 m en de afstand van dit appartementencomplex tot het gebouw van het scheepsbouw- en reparatiebedrijf van ongeveer 87-90 m, alsook in aanmerking genomen de omstandigheid dat het plangebied is gesitueerd in een havengebied waar volgens het voorheen geldende plan bouwhoogten tot 14 m zijn toegestaan, gebouwen tot 10 m hoogte aanwezig zijn en op de kop van de Middenhavendam een silo met een hoogte van 38 m aanwezig is, heeft de raad zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de beperking van het uitzicht vanuit het appartementencomplex "Het Wapen van Breskens" als gevolg van het voorliggende plan niet onaanvaardbaar is.
        Over hetgeen De Remise terzake heeft aangevoerd overweegt de Afdeling als volgt. In de zienswijzennota is de raad ingegaan op de voorstellen van De Remise ter behoud van het uitzicht. De raad heeft verklaard dat er vanwege de beperkte fysieke ruimte op de havendammen niet veel mogelijkheden zijn om de gebouwen te verschuiven. Het verschuiven van de beoogde gebouwen is bij de voorbereiding van het plan bezien en zou leiden tot belemmeringen voor de verkeersafwikkeling op de havendammen. Ook bestaat binnen de kaders van het Masterplan "Havengebied Breskens", dat op 25 juni 2015 is vastgesteld door de raad en als specifieke ruimtelijke onderlegger voor het voorliggende plan fungeert, niet veel ruimte voor een andere invulling van het havengebied. De raad heeft aangegeven dat bij de planvoorbereiding is getracht om samen met de initiatiefnemer binnen de beperkte ruimte zoveel mogelijk rekening te houden met voorstellen van De Remise. Mede aan de hand van deze voorstellen zijn aan De Remise enkele alternatieven voorgehouden over de opzet en positionering van de bebouwing. Hierbij is ook rekening gehouden met de belangen van de initiatiefnemer. Uiteindelijk hebben bewoners van De Remise aangegeven de in het plan gehanteerde opzet het minst bezwarend te vinden, zo staat in de zienswijzennota.
    Gelet op het voorgaande heeft de raad, anders dan De Remise betoogt, in hetgeen is aangevoerd in redelijkheid geen aanleiding hoeven zien om ter behoud van het uitzicht vanuit de appartementen van het appartementencomplex "De Remise" het bouwvlak voor de beoogde hoogste woontoren te verplaatsen naar de westzijde van de Middenhavendam, het beoogde appartementengebouw op de Kaai 10 m te verschuiven of de maximaal toegestane bouwhoogte te verlagen.
        Wat de eventueel nadelige invloed van het plan op de waarde van de woningen van de appartementencomplexen Het Wapen van Breskens en De Remise betreft, bestaat geen grond voor de verwachting dat die waardevermindering zodanig zal zijn dat de raad bij de afweging van de belangen hieraan een groter gewicht had moeten toekennen dan hij heeft gedaan, of dat een eventuele planschadeclaim aan de economische uitvoerbaarheid van het bestemmingsplan in de weg staat.
        Het betoog faalt.
    Geluid  
    6.    Het Wapen van Breskens betoogt dat het plan het woon- en leefklimaat van de bewoners van het appartementencomplex onevenredig zal aantasten, voorzover het betreft het aspect geluid. Hiertoe wijst Het Wapen van Breskens op de geluidsbelasting als gevolg van de vissersschepen die een hinderlijk geluid afgeven vanwege hun generatoren, de koelinstallaties bij de vismijn van het viscentrum en het vrachtverkeer. De resultaten van het akoestisch onderzoek zijn volgens Het Wapen van Breskens onzorgvuldig tot stand gekomen, omdat daarbij niet is uitgegaan van de juiste afstand van het viscentrum tot het appartementencomplex. Het Wapen van Breskens wijst er in dit verband op dat voor een visverwerkingsbedrijf een afstand van tenminste 200 m geldt.
    6.1.    De raad heeft zich op het standpunt gesteld dat bij de voorbereiding van het plan akoestisch onderzoek is gedaan, waaruit volgt dat het plan voor het appartementencomplex "Het Wapen van Breskens" niet zal leiden tot een onaanvaardbare geluidsbelasting. De raad wijst er voorts op dat bij het viscentrum sprake is van een zeevisserijbedrijf en niet van een visverwerkingsbedrijf.
    6.2.    Het plan voorziet onder meer in de bestemming "Gemengd 3".
        In artikel 6, lid 6.1, van de planregels is bepaald dat de voor "Gemengd 3" aangewezen gronden bestemd zijn voor een viscentrum bestaande uit een vismijn, een visserijmuseum, een zogenoemde visserijexperience, horeca en detailhandel in vis en/of visserij gerelateerde producten.
        Artikel 1, lid 1.107, van de planregels luidt: "Vismijn
    verhandeling van aangevoerde vis c.q. visafslag, waaronder het aanvoeren, sorteren, schoonmaken, opslaan in koelingen en verkopen van vis."
        In de Staat van Bedrijfsactiviteiten, die als bijlage 1 bij de planregels is opgenomen, is een zeevisserijbedrijf aangemerkt als een bedrijf tot en met categorie 3.2.
        In paragraaf 2.2 van de plantoelichting staat:
    "In deze periode is door de gemeente Sluis, de Vismijn en lokale ondernemers een plan ontwikkeld voor een viscentrum in het havengebied van Breskens. Het centrum moet een unieke attractie en blikvanger voor Breskens worden. Alle ontwikkelingen staan in het teken van Maritiem Breskens en het creëren van een recreatieve (verblijfs)plaats voor toeristen."
    (…)
    "De plannen voorzien in het kwalitatief verbeteren van het havengebied en het toevoegen van een toeristisch-recreatief concept waarbij het bedrijfsproces van de visserij: van vangst tot bord, oftewel van 'Catch to Plate', duidelijk zichtbaar wordt gemaakt voor bezoekers. Het viscentrum omvat onder andere de vernieuwde vismijn. Het primaire bedrijfsproces van de vismijn blijft in het nieuwe gebouw ongemoeid: het viscentrum is een 'levende' attractie. Vanuit de visserij worden nieuwe verbindingen gelegd met gastronomie en toerisme om de continuïteit van de visserijsector in Breskens te waarborgen."
    (…)
    "Het is de bedoeling dat het nieuwe Viscentrum, naast de vismijn en het visserijmuseum, ook een eigen horecagelegenheid, een visserij-gerelateerde vorm van detailhandel en enige kantoorruimte gaat huisvesten."
    6.3.    Bij de voorbereiding van het plan is voor de geluidbelasting aangesloten bij de richtwaarden in de Handreiking "Bedrijven en milieuzonering" van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (hierna: VNG-brochure).
    In bijlage 1 van de VNG-brochure wordt voor zeevisserijbedrijven voor het aspect geluid een richtafstand van 100 m aanbevolen. Deze afstand geldt ten opzichte van een rustige woonwijk of een vergelijkbaar omgevingstype, zoals een rustig buitengebied. In de VNG-brochure is vermeld dat de richtafstanden uit bijlage 1 met één afstandsstap kunnen worden verlaagd, indien sprake is van een omgevingstype gemengd gebied. Een richtafstand van 100 m wordt in een dergelijk geval 50 m.
    De VNG-brochure vermeldt over het omgevingstype gemengd gebied onder meer dat dit een gebied is met een matige tot sterke functiemenging. Direct naast woningen komen andere functies voor zoals bijvoorbeeld winkels, horeca en bedrijven.
    6.4.    Voor zover Het Wapen van Breskens betoogt dat de raad voor de vismijn van het viscentrum voor het aspect geluid ten onrechte is uitgegaan van de richtafstand voor een zeevisserijbedrijf, overweegt de Afdeling als volgt.
    In artikel 6, lid 6.1, van de planregels staat dat de voor "Gemengd 3" aangewezen gronden bestemd zijn voor een viscentrum, bestaande uit onder meer een vismijn. In artikel 1, lid 107, van de planregels is bepaald wat wordt begrepen onder vismijn. De raad heeft ter zitting verklaard dat met het schoonmaken, als vermeld in lid 107, niet wordt bedoeld het schoonmaken van de vis ter verwerking in het viscentrum, maar wordt bedoeld het voorafgaand aan de verhandeling scheiden van de bevroren vis van de overige ijsdelen. De raad heeft ter zitting toegelicht dat de vis ingevroren wordt aangevoerd, wordt ontdaan van ijsbrokken, geveild en vervolgens getransporteerd of gegeten. De Afdeling acht deze uitleg van het begrip 'schoonmaken' in deze context niet onredelijk. De raad heeft ter zitting benadrukt dat de vis ter plaatse niet wordt ontleed of in stukken wordt gesneden voor bedrijfsmatige verwerking. De raad wijst er voorts op dat ter plaatse van het viscentrum geen zelfstandig visverwerkingsbedrijf is beoogd en dat het plan een dergelijk bedrijf ook niet toestaat. Gelet op bovengenoemde planregels, gelezen in samenhang met paragraaf 2.2 van de plantoelichting, waarin de toeristische en gastronomische functie van het viscentrum wordt benadrukt, en de toelichting van de raad ter zitting, overweegt de Afdeling dat de raad, anders dan Het Wapen van Breskens stelt, geen aanleiding hoefde te zien om het beoogde viscentrum aan te merken als een visverwerkingsbedrijf. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad het beoogde viscentrum in redelijkheid kunnen aanmerken als een zeevisserijbedrijf en kunnen aansluiten bij de daarvoor aanbevolen VNG-richtafstanden voor een zeevisserijbedrijf.
            Het plangebied ligt in het havengebied in de kern Breskens. Vaststaat dat het havengebied, gelet op de functiemenging, behoort tot het omgevingstype gemengd gebied, als bedoeld in de VNG-brochure. Dit betekent dat voor het viscentrum met de vismijn in het havengebied, zijnde een zeevisserijbedrijf in een omgevingstype gemengd gebied, voor het aspect geluid een richtafstand van 50 m wordt aanbevolen.
        De Afdeling stelt voorop dat de in de VNG-brochure opgenomen afstanden indicatief zijn. Tussen het appartementencomplex "Het Wapen van Breskens" en het beoogde viscentrum met de vismijn ligt een afstand van ongeveer 80 m. De Afdeling stelt vast dat hiermee aan de aanbevolen VNG-richtafstand, te weten 50 m, kan worden voldaan.
        Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad bij de voorbereiding van het plan, voor zover het betreft het viscentrum voor het aspect geluid, ten onrechte is uitgegaan van een onjuiste richtafstand.
        Het betoog faalt.
    6.5.    De raad heeft bij de voorbereiding van het plan een akoestisch onderzoek laten uitvoeren. De resultaten hiervan zijn opgenomen in het memo "Industrielawaai nieuwe Vismijn Haven Breskens" (hierna: het memo akoestisch onderzoek), dat is uitgevoerd door Rho adviseurs voor leefruimte en als bijlage 16 bij de plantoelichting is opgenomen.
        Bij het akoestisch onderzoek is de gecumuleerde geluidbelasting berekend om de huidige en toekomstige geluidsituatie in beeld te brengen. Hierbij is onder meer de geluidbelasting vanwege de vismijn op de nieuwe locatie als onderdeel van het viscentrum op de bestaande woningen in de omgeving van het plangebied en op de nieuw te bouwen appartementen op de Middenhavendam en op de Westhavendam onderzocht. Voor de bestaande woningen is tevens beoordeeld of de beoogde planontwikkeling leidt tot een relevante toename van de gecumuleerde geluidbelasting. Daarbij is toepassing gegeven aan de Standaardrekenmethode van het Reken- en Meetvoorschrift geluid 2012. De berekeningen zijn verricht met het softwareprogramma Geomilieu V.4.30.
        In het memo akoestisch onderzoek is voor de geluidbelasting aangesloten bij de richtwaarden in de VNG-brochure. In overweging 6.4 van deze uitspraak is vast komen te staan dat voor het beoogde viscentrum met de vismijn voor het aspect geluid een richtafstand van 50 m wordt aanbevolen en dat met het plan daaraan kan worden voldaan.
    Volgens de VNG-richtwaarden voor geluidbelasting in omgevingstype gemengd gebied mag het langtijdgemiddelde beoordelingsniveau op de gevel van gevoelige gebouwen niet meer bedragen dan 50, 45 en 40 dB(A) voor onderscheidenlijk de dag-, avond- en nachtperiode. Voor de maximale geluidsniveaus op de gevels van gevoelige gebouwen geldt dat deze niet meer mogen bedragen dan 70, 65 en 60 dB(A) voor onderscheidenlijk de dag-, avond- en nachtperiode.
        Daarnaast is voor de beoordeling van de geluidbelasting vanwege verkeer (viskotters en vrachtwagens) aangesloten bij de circulaire van de toenmalige Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer van 29 februari 1996, kenmerk MBG 96006131, inzake "Geluidhinder veroorzaakt door het wegverkeer van en naar de inrichting; beoordeling in het kader van de vergunningverlening op basis van de Wet milieubeheer" (hierna: de schrikkelcirculaire). Volgens deze schrikkelcirculaire bedraagt de voorkeursgrenswaarde voor indirecte hinder 50 dB(A) en de maximale grenswaarde 65 dB(A) etmaalwaarde.
        Het memo akoestisch onderzoek vermeldt dat na de planontwikkeling bij de bestaande woningen rond het plangebied wordt voldaan aan de richtwaarde van 50 dB(A) in de dagperiode en 45 dB(A) in de avondperiode. Volgens het memo wordt de hoogste waarde berekend bij de woningen in het appartementencomplex "Het Wapen van Breskens" aan de zijde van de Grote Kade. Het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau bedraagt 43 dB(A) in de bepalende avondperiode. Dat is 2 dB(A) lager dan de richtwaarde van 45 dB(A) in de avondperiode.
    Het memo akoestisch onderzoek vermeldt voorts dat na de planontwikkeling bij alle bestaande woningen ook wordt voldaan aan de richtwaarden voor de maximale geluidbelasting van 70 dB(A) voor de dagperiode en 65 dB(A) in de avondperiode. In de nachtperiode zijn er geen activiteiten.
        Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling in hetgeen is aangevoerd geen aanknopingspunten voor het oordeel dat het memo akoestisch onderzoek zodanige onjuistheden of leemten in kennis vertoont dat de raad het niet aan het besluit tot vaststelling van het plan ten grondslag heeft kunnen leggen. Uit het memo akoestisch onderzoek volgt dat na de planontwikkeling bij de bestaande woningen, en dus ook bij het appartementencomplex "Het Wapen van Breskens", rond het plangebied wordt voldaan aan de geldende richtwaarden voor geluid. Gelet hierop ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan geen onaanvaardbare gevolgen heeft voor het woon- en leefklimaat van de bewoners van de appartementencomplex "Het Wapen van Breskens", voor zover het betreft het aspect geluid.
        Het betoog faalt. 
    Behoefte herontwikkeling havengebied
    7.    De Remise betoogt dat de raad niet heeft onderbouwd dat de herontwikkeling van het havengebied noodzakelijk is. Zij voert daartoe eerst aan dat de raad niet heeft aangetoond dat er behoefte bestaat aan uitbreiding van ligplaatsen in de jachthaven. Volgens De Remise staan in de jachthaven van Breskens structureel 40 ligplaatsen leeg en leidt de beoogde uitbreiding van het aantal ligplaatsen tot nog meer onbezette ligplaatsen in de haven.
    Daarnaast voert de Remise aan dat de behoefte aan het zeezeilcentrum met een zeezeilschool niet is aangetoond. De Remise wijst erop dat zich nog geen serieuze exploitant voor het beoogde zeezeilcentrum heeft gemeld.
    Voorts voert De Remise aan dat de raad de behoefte aan een nieuw viscentrum met het visserijmuseum aan de Handelshaven niet heeft aangetoond. De Remise wijst in dit verband op de teruglopende bezoekersaantallen voor het visserijmuseum.
    7.1.    De raad stelt zich op het standpunt dat er voldoende behoefte bestaat aan de beoogde herontwikkeling van het havengebied. De raad wijst erop dat bij de voorbereiding van het plan onderzoek is gedaan naar de behoefte aan de beoogde functies in het havengebied. De resultaten van deze zogenoemde behoeftestudies zijn opgenomen in het rapport "Transformatie Havengebied Breskens, onderbouwing verschillende functies" (hierna: rapport Transformatie Havengebied), dat als bijlage 2 bij de plantoelichting is gevoegd, en in de "Oplegnotitie Ladderonderbouwing Havengebied Breskens" (hierna: Oplegnotitie ladderonderbouwing), die als bijlage 13 bij de plantoelichting is gevoegd.
    De raad wijst er voorts op dat de behoefte aan de beoogde ontwikkeling ook volgt uit het provinciale en regionale beleid, als opgenomen het Omgevingsplan Zeeland 2012-2018 en in de regiovisie voor West Zeeuws-Vlaanderen, waarin de herontwikkeling van het havengebied Breskens tot een hotspot, waaronder mede begrepen het realiseren van een internationaal centrum voor zeezeilen in combinatie met de uitbreiding en modernisering van de jachthaven, specifiek is benoemd.
    7.2.    Het plan voorziet in de integrale herontwikkeling van het havengebied van Breskens en heeft betrekking op uitbreiding van de jachthaven, het realiseren van een zeezeilcentrum met een zeezeilschool, de bouw van een nieuw visserijcentrum aan de Handelskade voor onder meer visserijactiviteiten en het visserijmuseum, en woningbouw.
        De Afdeling stelt vast dat dit een nieuwe stedelijke ontwikkeling is, als bedoeld in de zin van artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro, zodat in de plantoelichting een beschrijving van de behoefte aan die ontwikkeling moet zijn opgenomen.
    7.3.    De Afdeling stelt vast dat in paragraaf 5.2 van de plantoelichting is getoetst aan de Ladder voor duurzame verstedelijking. Hierin zijn onder meer de resultaten van de behoeftestudies verwerkt, als opgenomen in het rapport Transformatie Havengebied en de Oplegnotitie ladderonderbouwing.
    7.4.    Over de uitbreiding van de jachthaven met 100 ligplaatsen vermeldt de plantoelichting dat deze binnen de relevante marktregio nodig is om te kunnen voorzien in de toenemende vraag. De plantoelichting vermeldt dat de huidige indeling van het havengebied tot stand is gekomen in 1958. De jachthaven is in de loop der jaren fors gegroeid en omvat inmiddels de gehele oostelijke havenkom. Paragraaf 2.2 van de Oplegnotitie ladderonderbouwing en paragraaf 4.5 van het rapport Transformatie Havengebied vermelden dat de jachthaven in de bestaande situatie beschikt over circa 580 vaste ligplaatsen, die worden bezet door zeiljachten, motorboten (recreatie) en boten voor sportvissers. De haven van Breskens heeft volgens het rapport en de oplegnotitie al jarenlang een bezettingsgraad van nagenoeg 100%, bestaande uit schippers die een vaste ligplaats huren en passanten die de jachthaven voor één of enkele dagen aandoen. De plantoelichting vermeldt over de bezetting van de ligplaatsen dat gemiddeld 4.000 tot 5.000 passanten (schepen) per jaar de jachthaven aandoen, met uitschieters van 7.000 tot 8.000 passanten in een zomer met gunstige vaaromstandigheden. De beoogde uitbreiding van de ligplaatsen is bedoeld voor nieuwe ligplaatshouders en voor passanten alsook voor grote zeezeiljachten en (super)grote motorboten. Ligplaatsen voor deze doelgroep ontbreken in de bestaande jachthaven. Daarnaast zullen 20 tot 30 ligplaatsen worden bezet door het zeezeilcentrum. Ook zullen ligplaatsen worden bezet door eventuele verhuur- en charterconcepten en het aanbod van de diverse jachtmakelaars.
    Uitbreiding van het aantal ligplaatsen is in het oostelijke deel van de haven niet meer mogelijk. Uitbreiding van de jachthaven, waaronder mede begrepen de uitbreiding van het aantal ligplaatsen, kan alleen plaatsvinden in de Vissershaven, die aansluitend aan de bestaande jachthaven ligt en waar thans visserijactiviteiten plaatsvinden. De jachthaven van Breskens is een zeejachthaven. De plantoelichting vermeldt dat zeejachthavens moeten worden onderscheiden van jachthavens die niet direct aan zee liggen. Dat betekent dat jachthavens die niet aan zee liggen, niet tot de relevante marktregio behoren, aldus de plantoelichting. In Nederland zijn IJmuiden, Scheveningen, Cadzand-Bad en Breskens zeehavens aan de Noordzee. Alleen de zeehaven Cadzand-Bad behoort volgens de plantoelichting tot de relevante marktregio. In de haven van Cadzand-Bad heeft al een gebiedstransformatie plaatsgevonden en voor de in die haven aanwezige 125 ligplaatsen geldt een bezettingsgraad van bijna 100%. Bij de haven in Cadzand-Bad zijn, anders dan bij de haven van Breskens, geen voorzieningen aanwezig voor onderhoud en reparatie van schepen. Daarnaast biedt Breskens, anders dan Cadzand-Bad, specifiek ruimte voor grote zeezeiljachten en (super)grote motorboten. De plantoelichting vermeldt dat, mede omdat Breskens onder alle getij-omstandigheden bereikbaar is, de haven van Breskens andere klanten dan de haven van Cadzand-Bad zal aantrekken. De raad heeft zich op het standpunt gesteld dat de beoogde uitbreiding van de jachthaven met 100 ligplaatsen niet zal leiden tot een overaanbod van ligplaatsen of een onaanvaardbare onderbezetting van ligplaatsen in de omgeving.
    7.5.    Over de behoefte aan een zeezeilcentrum in Breskens vermeldt de plantoelichting dat uit nadere studies is gebleken dat deze behoefte binnen de relevante marktregio bestaat. In dat verband is verwezen naar het rapport Transformatie Havengebied (paragraaf 7.3) en naar paragraaf 5.2 van de Oplegnotitie ladderonderbouwing.
    Daarin is onder meer verwezen naar het rapport "Breskens, Internationale hotspot voor zeezeilen en zeezeilers" uit 2015, waarin staat dat het realiseren van een zeezeilschool met bijbehorende voorzieningen in het havengebied eraan bijdraagt om van Breskens een internationale hotspot voor zeezeilen te maken. Laatstgenoemd rapport vermeldt dat in de bestaande situatie in Breskens alleen opleidingsmogelijkheden op het gebied van zeezeilen voor het topsegment worden geboden aan de Ocean Race Academy voor de schepen die aan de Volvo Ocean race mee hebben gedaan. Het overige segment, mensen die (beter) willen leren zeezeilen, wordt in de omgeving niet bediend, zo vermeldt laatstgenoemd rapport. Het rapport "Breskens, Internationale hotspot voor zeezeilen en zeezeilers" en de Oplegnotitie ladderonderbouwing vermelden dat uit marktanalyses is gebleken dat daar vraag naar is en dat Breskens een uiterst gunstige uitgangspositie heeft voor het realiseren van een zeezeilcentrum met een zeezeilschool voor een breder segment. Volgens het rapport Transformatie Havengebied wordt door onderzoek van Waterrecreatie Advies B.V. uit 2015 en 2017 bevestigd dat juist de haven van Breskens, onder meer vanwege haar specifieke kwaliteiten en haar ligging, een gunstige locatie is voor een zeezeilcentrum met een zeezeilschool. Omdat de haven van Breskens, die specifiek ruimte biedt voor grote zeezeiljachten en (super)grote motorboten, andere klanten dan de haven van Cadzand-Bad zal aantrekken, stelt de raad dat de haven van Breskens, ook voor zover het betreft het zeezeilcentrum, voorziet in een andere behoefte dan de haven van Cadzand-Bad. De raad stelt zich op het standpunt dat de komst van een zeezeilcentrum in Breskens niet leidt tot onaanvaardbare gevolgen voor het aantal bezoekers van havens in de omgeving.
    Daarnaast wijst de raad erop dat bij de bijeenkomst voor het watersportbedrijfsleven van 26 augustus 2015, is gebleken dat een zeezeilcentrum met een zeezeilschool voldoende draagvlak heeft en bijdraagt aan de beoogde levendigheid in het havengebied van Breskens. De jachthaven van Breskens is een zeejachthaven. Volgens de plantoelichting en paragraaf 5.2 van Oplegnotitie ladderonderbouwing beschikt iedere grotere zeehaven aan de Nederlandse Noordzeekust, zoals bijvoorbeeld IJmuiden en Scheveningen, over een zeezeilschool en is het realistisch dat ook Breskens over een zeezeilschool beschikt. Het zeezeilen onderscheidt zich volgens de plantoelichting van het varen over binnenwateren en ziet onder meer op het varen over grotere afstanden op volle zee met een sterkere afwisseling van stromingen. Zeezeilen vergt bijzondere vaardigheden. De vestiging van een zeezeilschool in Breskens, met daarbij behorende voorzieningen, is volgens de raad dan ook van belang en nodig om Breskens uit te laten groeien tot een internationale hotspot voor zeezeilen.
    7.6.    Over de bedrijfsmatige activiteiten voor de visserij heeft de raad verklaard dat deze thans plaatsvinden in de Vissershaven en niet kunnen worden gecombineerd met het gebruik als jachthaven. Daarom is verplaatsing van de vissersschepen naar het viscentrum aan de Handelshaven volgens de raad noodzakelijk. Uit de uitspraak van de Afdeling van 17 februari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:412, volgt dat de raad de noodzaak voor de verplaatsing van de vismijn en het visserijmuseum naar de Handelshaven voldoende heeft gemotiveerd. Daarbij is in aanmerking genomen dat volgens de raad, mede omdat de vismijn in de huidige staat niet meer langdurig geschikt is voor het beoogde gebruik, verplaatsing naar een locatie in de buurt van de vissersschepen in de rede ligt. Dit voorkomt onnodig transport van de te veilen vis. Voorts is daarbij in aanmerking genomen dat volgens de raad het beoogde visserijcentrum met de vismijn en het vismuseum een toeristische trekpleister is, waarbij een locatie op de kop van het havengebied passend is.
    Het rapport Transformatie Havengebied (paragraaf 7.3) vermeldt over het viscentrum dat de nieuwe locatie van het viscentrum deel uitmaakt van de integrale herontwikkeling van het Havengebied Breskens en dat het nieuwe viscentrum een verplaatsing is van grotendeels reeds bestaande functies in het havengebied, naar een meer centrale locatie. De locatie van het nieuwe viscentrum dicht tegen het centrumgebied en in de haven zorgt voor meer aanloop van bezoekers aan het centrum van Breskens. De bundeling van bestaande ondernemers in één viscentrum draagt bij, zo staat in het rapport, aan het realiseren van een Breskens als hotspot. In het viscentrum wordt ruimte geboden aan (ondergeschikte) horeca- en detailhandelsfuncties. De omvang daarvan is relatief beperkt en verbonden aan het van 'catch to plate' concept.
    In de Oplegnotitie ladderonderbouwing (paragraaf 3.3) en in het rapport Transformatie Havengebied (paragraaf 7.3) wordt verwezen naar een onderzoek over bezoekpotentieel van het viscentrum, uitgevoerd door het Kenniscentrum Kusttoerisme uit 2016. De resultaten hiervan zijn opgenomen in de notitie "Bezoekpotentieel viscentrum Breskens", die als bijlage 1 bij het rapport opgenomen. In de notitie staat dat uit het onderzoek van het Kenniscentrum Kusttoerisme blijkt dat gemiddeld 25.000 bezoekers per jaar een bezoek zullen brengen aan het nieuwe viscentrum. De notitie vermeldt dat het aantal toeristische overnachtingen in Zeeland in de periode 2012-2014 met 31% is gestegen. Deze stijgende lijn heeft zich in de jaren daarna voortgezet. In 2017 zijn de toeristische overnachtingen gestegen met 32% ten opzichte van 2014. Het aantal bezoekers van het vismuseum is in deze periode stabiel gebleven met een dip in 2017. De notitie vermeldt dat dit het gevolg is geweest van ingrijpende kadewerkzaamheden in het havengebied. Het aantal bezoekers van musea in Zeeland is vanaf 2012 met gemiddeld 28% gestegen. Het bezoekersaantal van het vismuseum is in veel mindere mate toegenomen. Volgens de notitie is dit onder meer te wijten aan de gedateerde huisvesting en het ontbreken van moderne horeca- en detailhandelsvoorzieningen, zoals bijvoorbeeld een museumwinkel. Mede gelet op de stijgende lijn van het aantal toeristische overnachtingen in Zeeland, alsook vanwege de beoogde nieuwe huisvesting van het viscentrum op een meer centrale locatie in combinatie met verbetering van ondersteunende horeca- en detailhandelsvoorzieningen, wordt een verdubbeling van het bezoekersaantal voor het viscentrum verwacht, zo staat in de notitie "Bezoekpotentieel viscentrum Breskens". De Oplegnotitie ladderonderbouwing (paragraaf 3.3) vermeldt dat niet te verwachten is dat de komst van het viscentrum in Breskens onaanvaardbare gevolgen zal hebben voor het aantal bezoekers van andere toeristische attracties in Zeeland in het algemeen en in Zeeuwse musea in het bijzonder.
    7.7.    De Afdeling overweegt dat hetgeen door De Remise is aangevoerd onvoldoende grond biedt voor het oordeel dat de raad niet heeft voldaan aan het bepaalde in artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro. Hierbij betrekt de Afdeling dat vaststaat dat de onderhavige locatie binnen bestaand stedelijk gebied is gelegen en dat de raad voldoende heeft onderbouwd dat de voorgenomen stedelijke ontwikkeling voorziet in een behoefte. De raad heeft zich daarbij mogen baseren op het rapport Transformatie Havengebied en de Oplegnotitie ladderonderbouwing, waarin staat dat de bezettingsgraad van de ligplaatsen in de haven van Breskens nagenoeg 100% is en waarin de behoefte aan uitbreiding van de jachthaven met 100 ligplaatsen is onderbouwd. Voor zover namens De Remise ter zitting is aangevoerd dat er op de dag voor de zitting nog 17 ligplaatsen vrij waren, wijst de raad er terecht op dat 17 vrije ligplaatsen van de in totaal 580 bestaande ligplaatsen juist duidt op en bezettingsgraad van nagenoeg 100% en dat de vermelding over de bezettingsgraad in de Oplegnotitie ladderonderbouwing en het rapport Transformatie Havengebied hiermee juist wordt onderschreven.
    Tevens heeft de raad met het rapport Transformatie Havengebied, de Oplegnotitie ladderonderbouwing en de onderliggende behoeftestudies voldoende onderbouwd dat het beoogde zeezeilcentrum voorziet in een behoefte. De de raad heeft er in dit verband nog op gewezen dat hij met twee belangstellende partijen in overleg is, en naar de raad ter zitting heeft verklaard met één daarvan in een precontractuele fase is, over het exploiteren van het zeezeilcentrum.
    Voorts heeft de raad met deze stukken voldoende onderbouwd dat het beoogde viscentrum met het visserijmuseum aan de Handelshaven voorziet in een behoefte. Daarbij heeft de raad de te verwachten bezoekersaantallen voor het vismuseum onderbouwd.
        Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad voldoende inzichtelijk gemaakt dat met de beoogde ontwikkeling, voor zover het betreft de uitbreiding van de jachthaven met 100 ligplaatsen, het zeezeilcentrum en het viscentrum aan de Handelshaven, wordt voorzien in een behoefte. De Remise heeft geen feiten of omstandigheden aangedragen op grond waarvan moet worden getwijfeld aan de juistheid en volledigheid van de hiervoor genoemde stukken.
        Voor zover De Remise ter zitting heeft aangevoerd dat dit rapport en deze oplegnotitie inconsistenties bevatten, overweegt de Afdeling dat de raad deze deugdelijk heeft weerlegd. De raad heeft ter zitting met juistheid toegelicht dat de door De Remise beweerdelijke inconsistenties betrekking hebben op beschrijvingen van verschillende situaties, te weten een beschrijving van de bestaande situatie en een beschrijving van de beoogde situatie alsook een beschrijving van de jachthaven en een beschrijving van de werkhaven.
        De betogen falen. 
    Uitvoerbaarheid van het plan
    8.    De Remise betoogt dat de financiële uitvoerbaarheid van het plan niet is verzekerd. De Remise wijst op de hoge kosten die gemoeid zijn met de herstructurering van de jachthaven.
    8.1.    De raad heeft toegelicht (paragraaf 7.3 en 7.4 van de plantoelichting) dat met de initiatiefnemer een anterieure overeenkomst is gesloten. Daarin is vastgelegd dat de kosten van de gehele planontwikkeling, de voorbereiding en de uitvoering daarvan, daaronder mede begrepen eventuele kosten voor planschade, door de initiatiefnemer worden gedragen. De raad heeft vastgesteld dat de initiatiefnemer een solvabele partij is, die over voldoende financiële draagkracht beschikt om de voorziene ontwikkeling uit te voeren. Tevens is een planschaderisicoanalyse uitgevoerd. Op basis van een verrichte raming van de kosten en de financieringsopzet heeft de raad vastgesteld dat sprake is van een sluitende exploitatie en dat er geen onvoorziene hoge kosten te verwachten zijn. Bovendien wijst de raad erop dat is gebleken van een behoefte aan de planontwikkeling. De raad stelt zich op het standpunt dat hiermee de financiële uitvoerbaarheid van de planontwikkeling die het onderhavige bestemmingsplan mogelijk maakt, afdoende is gewaarborgd.
    Overigens hebben de raad en [belanghebbende A] er op gewezen dat zich inmiddels twee belangstellenden hebben aangemeld voor het exploiteren van het zeezeilcentrum.
        Gelet op deze omstandigheden ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad op voorhand in redelijkheid had moeten inzien dat het plan niet uitvoerbaar is.
        Het betoog faalt.
    Conclusie         
    9.    Gelet op het voorgaande zijn de beroepen van Het Wapen van Breskens en De Remise ongegrond.
    10.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.  
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart de beroepen ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. J. Kramer, voorzitter, en mr. H. Bolt en mr. H.C.P. Venema, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.S.D. Ramrattansing, griffier.
    w.g. Kramer    w.g. Ramrattansing
    voorzitter    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 7 augustus 2019
    408.
     
    BIJLAGE
     
    Besluit ruimtelijke ordening
    Artikel 1.1.1, eerste lid, aanhef en onder i
    In dit besluit en de hierop berustende bepalingen wordt verstaan onder: stedelijke ontwikkeling: ruimtelijke ontwikkeling van een bedrijventerrein of zeehaventerrein, of van kantoren, detailhandel, woningbouwlocaties of andere stedelijke voorzieningen;
    Artikel 3.1.6, tweede lid
    De toelichting bij een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, bevat een beschrijving van de behoefte aan die ontwikkeling, en, indien het bestemmingsplan die ontwikkeling mogelijk maakt buiten bestaand stedelijk gebied, een motivering waarom niet binnen het bestaand stedelijk gebied in die behoefte kan worden voorzien.