ECLI:NL:RVS:2004:AP8380, Raad van State, 07-07-2004, 200308161/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2004-07-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 4 februari 2003, kenmerk DGWM/2002/13262, heeft verweerder aan appellant lasten onder dwangsom opgelegd als bedoeld in artikel 5:32, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht wegens overtreding van artikel 10.2, eerste lid, van de Wet milieubeheer. De dwangsommen zijn vastgesteld op: - € 15.000,00 per maand dat niet wordt voldaan aan de last om de afvalstoffen die zijn toegepast bij de demping van de sloot op het perceel [locatie] te [plaats], kadastraal bekend gemeente [plaats], sectie […], nummer […], te verwijderen en af te voeren naar een daartoe vergunde verwerkingsinrichting, tot een maximum van € 150.000,00; - € 15.000,00 per keer dat herhaling van de geconstateerde overtredingen plaatsvindt op enig door appellant in gebruik zijnd perceel, tot een maximum van € 60.000,00. Daarbij zijn voor deze lasten begunstigingstermijnen gesteld van respectievelijk drie maanden en één week vanaf de dag na de dag van verzending van dit besluit.

200308161/1.
      Datum uitspraak: 7 juli 2004
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    
    en
    
    
      het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland,
      verweerder.
    
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 4 februari 2003, kenmerk DGWM/2002/13262, heeft verweerder aan appellant lasten onder dwangsom opgelegd als bedoeld in artikel 5:32, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht wegens overtreding van artikel 10.2, eerste lid, van de Wet milieubeheer. De dwangsommen zijn vastgesteld op: - € 15.000,00 per maand dat niet wordt voldaan aan de last om de afvalstoffen die zijn toegepast bij de demping van de sloot op het perceel [locatie] te [plaats], kadastraal bekend gemeente [plaats], sectie […], nummer […], te verwijderen en af te voeren naar een daartoe vergunde verwerkingsinrichting, tot een maximum van € 150.000,00; - € 15.000,00 per keer dat herhaling van de geconstateerde overtredingen plaatsvindt op enig door appellant in gebruik zijnd perceel, tot een maximum van € 60.000,00. Daarbij zijn voor deze lasten begunstigingstermijnen gesteld van respectievelijk drie maanden en één week vanaf de dag na de dag van verzending van dit besluit.
    
    Bij besluit van 30 oktober 2003, kenmerk DGWM/2003/7920, voorzien van een verbeterde motivering bij besluit van 10 november 2003, kenmerk DGWM/2003/7920, heeft verweerder beslist op het hiertegen gemaakte bezwaar. Verweerder heeft het besluit van 4 februari 2003 gehandhaafd met dien verstande dat voor de lasten begunstigingstermijnen zijn gesteld van respectievelijk drie maanden en één week vanaf de dag na de dag van verzending van het besluit van 10 november 2003.
    
    Tegen de besluiten van 30 oktober 2003 en 10 november 2003 heeft appellant bij brief van 4 december 2003, bij de Raad van State ingekomen op 5 december 2003, beroep ingesteld.
    
    Bij brief van 17 maart 2004 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 27 mei 2004, waar appellant in persoon en bijgestaan door mr. L.J. van Pelt, gemachtigde, en verweerder, vertegenwoordigd door mr. W.R.H. Lutjes en H.J.A. van Veen, ambtenaren van de provincie, zijn verschenen.
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    Appellant betoogt dat de vooraankondiging tot het opleggen van een last onder dwangsom uitsluitend ingaat op het gebruik van groenafval als dempingsmateriaal en geen melding maakt van het gebruik van geïmpregneerd hout, metaal, puin en plastic als dempingsmateriaal. Appellant is van mening dat hij daarom wat deze laatste materialen betreft niet conform artikel 4:8, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht in de gelegenheid is gesteld zijn zienswijze naar voren te brengen.
    
    2.1.1.    De Afdeling overweegt dat de considerans van het besluit van 4 februari 2003 melding maakt van het gebruik van geïmpregneerd hout, metaal, puin en plastic als dempingsmateriaal. Tegen dit besluit heeft appellant een bezwaarschrift ingediend, waarbij hij onder meer heeft bestreden dat hij deze materialen als dempingsmateriaal heeft toegepast. Naar aanleiding van het ingediende bezwaarschrift heeft een heroverweging als bedoeld in artikel 7:11, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht plaatsgevonden.
    
        Gelet op het bovenstaande is de Afdeling van oordeel dat, zo de door appellant aangehaalde handelswijze in strijd is met artikel 4:8, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht, dit gebrek in de bezwaarfase is hersteld en appellant niet in zijn belangen is geschaad.
    
    2.2.    Ingevolge artikel 122, eerste lid, van de Provinciewet is het provinciaal bestuur bevoegd tot toepassing van bestuursdwang.
    
        Krachtens artikel 5:32, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht kan een bestuursorgaan dat bevoegd is bestuursdwang toe te passen, in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen.
    
    2.3.    Bij besluit van 16 november 2000, kenmerk DRGG/AG/2000/5062, heeft verweerder aan appellant op grond van artikel 10 van de Verordening Bescherming Landschap en Natuur Zuid-Holland ontheffing verleend van het in artikel 5 van deze verordening vervatte verbod tot het dempen van sloten (hierna: de ontheffing).
    
        In voorschrift 1 van de ontheffing is bepaald dat het dempingsmateriaal uitsluitend mag bestaan uit versnipperd snoeihout, boomschors, boomstobben, snoeihout of takkenbossen, die vrij zijn van chemische verontreinigingen en bovendien ontdaan zijn van afvalstoffen, zoals geïmpregneerd of geverfd hout, papier, plastic, metalen, puin en dergelijke.
    
    2.4.    Appellant is overgegaan tot de slootdemping waarvoor de ontheffing is verleend. Volgens verweerder is daarbij niet volledig voldaan aan de bepalingen van de ontheffing. Er zouden materialen als geïmpregneerd hout, plastic, metalen, puin en huisvuil zijn gebruikt als dempingsmateriaal. Bovendien zou volgens verweerder organisch materiaal dat niet voldoet aan de omschrijving in artikel 1 van de ontheffing, zoals coniferen, twijgjes en delen van struiken, zijn gebruikt als dempingsmateriaal.
    
        Verweerder heeft hierin aanleiding gezien om de lasten onder dwangsom op te leggen. Als grondslag voor de lasten heeft verweerder een overtreding van artikel 10.2, eerste lid, van de Wet milieubeheer gekozen. In dit artikellid is bepaald dat het verboden is zich van afvalstoffen te ontdoen door deze buiten een inrichting op of in de bodem te brengen. Verweerder was niet overgegaan tot het opleggen van de lasten onder dwangsom wegens overtreding van artikel 10.2, eerste lid, van de Wet milieubeheer indien bij de slootdemping was voldaan aan de bepalingen in de ontheffing.
    
    2.5.    Appellant bestrijdt dat het voor demping gebruikte materiaal niet in overeenstemming is met de ontheffing. Materiaal dat zich in het depot bevond en niet voor demping mocht worden gebruikt, is tijdig verwijderd en niet voor demping gebruikt. Hij wijst daartoe op vervoersdocumenten. Hij voert verder onder meer aan dat uit de ontheffing niet duidelijk blijkt welke materialen wel en welke niet zijn toegestaan als dempingsmateriaal en dat uit de onderzoeksrapporten niet blijkt dat geïmpregneerd hout, metaal, puin en plastic als dempingsmateriaal zijn gebruikt.
    
    2.6.    Uit het verhandelde ter zitting maakt de Afdeling op dat tussen partijen niet in geschil is dat al het gebruikte dempingsmateriaal als afvalstof moet worden beschouwd. Gelet hierop is artikel 10.2, eerste lid, van de Wet milieubeheer overtreden. Verweerder was derhalve bevoegd tot het opleggen van een last onder dwangsom.
    
    2.7.    Voorzover verweerder heeft besloten van deze bevoegdheid gebruik te maken omdat, in strijd met artikel 1 van de ontheffing, geïmpregneerd hout, plastic, metalen, puin en huisvuil als dempingsmateriaal zouden zijn gebruikt, overweegt de Afdeling als volgt.
    
    2.7.1.    In de bezoekrapporten, welke aan de last onder dwangsom ten grondslag liggen, wordt vermeld dat zich tussen het materiaal dat zich bevond in het depot nabij de te dempen sloot, waar appellant het dempingsmateriaal in ontvangst nam, takjes, twijgjes, bladafval, coniferen, liguster, huisvuilzakken, en plastic potjes bevonden. Voorts wordt melding gemaakt van het gebruik van groenafval, coniferen, liguster en een buskusstruik als dempingsmateriaal.
    
        Ter zitting heeft appellant betoogd dat [partij], die het gebruikte dempingsmateriaal heeft geleverd, weet welke materialen als dempingsmateriaal mogen worden toegepast. Voorts heeft hij aangegeven dat hij met [partij] heeft afgesproken dat nadat het materiaal is afgeleverd op het depot het materiaal door een door [partij] ingeschakelde loonwerker wordt gecontroleerd en materialen waarvoor geen ontheffing is verleend door deze loonwerker worden verwijderd en via een container worden afgevoerd. Verweerder is van mening dat bij de controle niet al het niet toegestane dempingsmateriaal is verwijderd. De vervoersdocumenten van de afvoer van het bij de controle verwijderde materiaal leveren hiervoor naar zijn mening onvoldoende bewijs.
    
        De Afdeling is van oordeel dat zich gelet op het bovenstaande tussen het materiaal in het depot wellicht geïmpregneerd hout, plastic, metalen, puin en huisvuil (in plastic zakken) bevonden, maar dat niet voldoende is komen vast te staan dat deze stoffen vervolgens ook als dempingsmateriaal zijn toegepast. Dat, zoals verweerder stelt, de vervoersdocumenten van de afvoer van het bij de controle verwijderde materiaal niet aantonen dat al het materiaal waarvoor geen ontheffing is verleend is verwijderd, doet hieraan niet af, nu de Afdeling van oordeel is dat het in het onderhavige geval in beginsel aan verweerder is om de door hem aan het dwangsombesluit ten grondslag gelegde feiten aan te tonen en niet aan appellant om het tegendeel aan te tonen.
    
    2.7.2.    Het bovenstaande beschouwende is bij de voorbereiding van de bestreden besluiten, in strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht, niet de nodige kennis omtrent de relevante feiten vergaard. Bovendien berusten de bestreden besluiten in dit opzicht, in strijd met artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht, niet op een deugdelijke motivering.
    
    2.8.    Voorzover verweerder zijn keuze om handhavend op te treden heeft doen steunen op de omstandigheid dat niet al het gebruikte organische dempingsmateriaal zou voldoen aan de omschrijving in artikel 1 van de ontheffing, overweegt de Afdeling als volgt.
    
    2.8.1.    Blijkens het verhandelde ter zitting is niet in geschil dat de vervoersdocumenten van de aanvoer van het dempingsmateriaal uitsluitend melding maken van organisch materiaal dat voldoet aan de omschrijving in artikel 1 van de ontheffing.
    
        Appellant bestrijdt niet dat zich tussen dit materiaal groen-materiaal, zoals gebladerte, bevond. Deze bladeren zitten echter aan takken, die ingevolge de ontheffing als dempingsmateriaal mogen worden toegepast.
    
        Verweerder heeft ter zitting verklaard dat het materiaal dat ingevolge de ontheffing als dempingsmateriaal mag worden toegepast bladeren kan bevatten, maar dat hij van mening is dat het gebruikte dempingsmateriaal in zijn geheel genomen niet als houtachtig materiaal kan worden bestempeld, waarvoor een ontheffing is verleend. Voorts heeft verweerder betoogd dat er bedrijven zijn die “schoon” houtachtig materiaal leveren, waartussen zich geen andere materialen bevinden, en dat het storten van groen-materiaal niet wenselijk is. Compostering en vergisting genieten volgens hem de voorkeur.
    
    2.8.2.    Verweerder heeft in de stukken noch ter zitting op eenduidige wijze duidelijk gemaakt op welke wijze artikel 1 van de ontheffing zou moeten worden geïnterpreteerd, en waarom het door appellant gebruikte materiaal niet aan dit artikel zou voldoen.
    
        Met name nu verweerder heeft erkend dat materiaal dat ingevolge de ontheffing als dempingsmateriaal mag worden toegepast bladeren kan bevatten, acht de Afdeling niet duidelijk hoe verweerder bepaalt of een stof houtachtig materiaal is – welk materiaal kennelijk mag worden gebruikt voor demping – of ander materiaal. Zo is niet duidelijk waarom de door verweerder waargenomen coniferen, twijgen en delen van struiken niet als houtachtig materiaal zouden kunnen worden aangemerkt.
    
        Evenmin is uit de stukken en het verhandelde ter zitting voldoende duidelijk geworden wat verweerder onder groenafval verstaat, en welk groenafval is aangetroffen bij de demping.
    
        De Afdeling merkt bij het voorgaande nog op dat zij niet ziet op welke wijze de door verweerder genoemde omstandigheid dat er bedrijven zijn die “schoon” houtachtig materiaal kunnen leveren relevant zou kunnen zijn bij de uitleg van artikel 1 van de ontheffing. Hetzelfde geldt voor het betoog van verweerder dat het storten van groen-materiaal niet wenselijk is. 
    
    2.8.3.    Gelet op het bovenstaande berusten de bestreden besluiten ook voorzover het betreft de keuze om handhavend op te treden omdat organisch materiaal zou zijn gebruikt dat niet voldoet aan artikel 1 van de ontheffing, in strijd met artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht, niet op een deugdelijke motivering.
    
    2.9.    Het beroep is gegrond. De bestreden besluiten dienen te worden vernietigd. De overige gronden van het beroep behoeven geen bespreking.
    
    2.10.    Verweerder dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I.    verklaart het beroep gegrond;
    
    II.    vernietigt de besluiten van het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland van 30 oktober 2003, kenmerk DGWM/2003/7920, en van 10 november 2003, kenmerk DGWM/2003/7920;
    
    III.    veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland in de door appellant in verband met de behandeling van het beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 674,38, waarvan een gedeelte groot € 644,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het totale bedrag dient door de provincie Zuid-Holland te worden betaald aan appellant;
    
    IV.    gelast dat de provincie Zuid-Holland aan appellant het door hem voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht (€ 116,00) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.R. Schaafsma, Lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. F.B. van der Maesen de Sombreff, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Schaafsma    w.g. Van der Maesen de Sombreff
      Lid van de enkelvoudige kamer    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 7 juli 2004
    
    190-446.