ECLI:NL:RVS:2023:97, Raad van State, 11-01-2023, 202201450/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-01-11 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 10 april 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Breda aan T-Mobile Netherlands B.V. (hierna: T-Mobile) een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een antenne-installatie in strijd met het bestemmingsplan op het gebouw aan de Minister Nelissenstraat 3 in Breda (hierna: het perceel).

202201450/1/R2.
    Datum uitspraak: 11 januari 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Breda, en anderen,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland­-West-­Brabant van 28 januari 2022 in zaak nr. 20/10331 in het geding tussen:
    [appellant] en anderen
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Breda.
    Procesverloop
    Bij besluit van 10 april 2020 heeft het college aan T-Mobile Netherlands B.V. (hierna: T-Mobile) een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een antenne-installatie in strijd met het bestemmingsplan op het gebouw aan de Minister Nelissenstraat 3 in Breda (hierna: het perceel).
    Bij besluit van 16 november 2020 heeft college het door [appellant] en anderen daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 28 januari 2022 heeft de rechtbank het door [appellant] en anderen daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak hebben [appellant] en anderen hoger beroep ingesteld.
    Vereniging van Eigenaars van gebouw Min. Nelissenstraat 3 (hierna: de VVE) en T-Mobile hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] en anderen en de VVE hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 29 november 2022, waar [appellant] en anderen, in de persoon van mr. H.D. Cotterell, en het college, vertegenwoordigd door mr. F.L.M. Tijhof en M. Tebbe, zijn verschenen.
    Voorts zijn ter zitting de VVE, vertegenwoordigd door [gemachtigde], en T-Mobile, vertegenwoordigd door mr. J.J. van der Lee, als partij gehoord.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Op 18 februari 2020 heeft T-Mobile een aanvraag ingediend voor een omgevingsvergunning voor het bouwen van een antenne-installatie op het dak van het gebouw op het perceel. De hoogte van de antenne-installatie bedraagt 6,97 meter. De hoogte van het gebouw inclusief de beoogde antenne-installatie bedraagt 15,07 meter. De VVE is eigenaar van het gebouw op het perceel.
    Ter plaatse geldt het bestemmingsplan "Zandberg" (hierna: het bestemmingsplan). In het bestemmingsplan is aan het perceel de bestemming "Wonen" toegekend. Het bouwplan is in strijd met artikel 17.2.4 van de planregels van het bestemmingsplan, waarin is bepaald dat de hoogte van overige bouwwerken, geen gebouwen zijnde, maximaal 3 m mag bedragen.
    Om het bouwplan mogelijk te maken, heeft het college de gevraagde vergunning aan T-Mobile verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2˚, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), in samenhang gelezen met artikel 4, aanhef en onderdeel 5, van Bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor).
    [appellant] en anderen wonen in de directe nabijheid van het perceel. Zij vrezen dat hun woon- en leefklimaat wordt aangetast als gevolg van het bouwplan.
    De aangevallen uitspraak
    2.       De rechtbank heeft overwogen dat het college zich op het standpunt heeft mogen stellen dat de activiteit waarvoor de omgevingsvergunning is verleend, niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en dat het college de omgevingsvergunning daarom heeft mogen verlenen.
    De beoordeling van het hoger beroep
    3.       [appellant] en anderen betogen dat de rechtbank heeft miskend dat de bezwaarprocedure onzorgvuldig is verlopen. [appellant] en anderen voeren daartoe aan dat T-Mobile één dag voor de hoorzitting nadere stukken heeft ingediend en zij hierdoor onvoldoende de gelegenheid hebben gehad om daarop te reageren, al dan niet door middel van een deskundigenadvies.
    3.1.    Artikel 7:4 van de Awb luidt, voor zover relevant:
    "1. Tot tien dagen voor het horen kunnen belanghebbenden nadere stukken indienen.
    2. Het bestuursorgaan legt het bezwaarschrift en alle verder op de zaak betrekking hebbende stukken voorafgaand aan het horen gedurende ten minste een week voor belanghebbenden ter inzage. […]"
    3.2.    Vast staat dat het college de door [appellant] en anderen bedoelde stukken van T-Mobile op 10 augustus 2021 aan [appellant] en anderen heeft toegezonden. De hoorzitting heeft op 11 augustus 2021 plaatsgevonden. De Afdeling overweegt dat [appellant] en anderen terecht betogen dat de rechtbank niet eraan voorbij mocht gaan dat het college de stukken in strijd met artikel 7:4, tweede lid, van de Awb niet ten minste een week voorafgaand aan het horen ter inzage heeft gelegd.
    De Afdeling ziet hierin geen reden voor vernietiging van de uitspraak van de rechtbank en het besluit op bezwaar. Daarbij is van belang dat [appellant] en anderen na de hoorzitting de gelegenheid hebben gehad om schriftelijk op de stukken van T-Mobile te reageren en van die gelegenheid ook gebruik hebben gemaakt. Mede gelet op de aard van bedoelde stukken acht de Afdeling het niet aannemelijk dat [appellant] en anderen of andere belanghebbenden door het niet tijdig ter inzage leggen van de stukken voorafgaand aan de hoorzitting zijn benadeeld.
    4.       [appellant] en anderen betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het besluit van 16 november 2020 in overeenstemming is met het gemeentelijk beleid zoals neergelegd in het "Afwegingskader antenneplaatsing Breda 2018" (hierna: het Afwegingskader).
    [appellant] en anderen voeren daartoe aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college voldoende heeft onderbouwd dat een zendmast noodzakelijk is om een kwalitatief netwerk met voldoende capaciteit te waarborgen. Zij stellen dat het college zich in de beslissing op bezwaar aanvankelijk op het standpunt heeft gesteld dat de dekking van het mobiele netwerk in de wijk Zandberg onvoldoende is. Tijdens de zitting in beroep werd echter gesteld dat de dekking wel voldoende is, maar de capaciteit onvoldoende. Daarmee is de motivering van de noodzaak van een nieuwe zendmast niet consistent. Voorts is het capaciteitsgebrek niet aangetoond door een deskundige aan de hand van objectieve, kwantitatieve gegevens. Ook stelt het college ten onrechte dat een verbeterde dekking noodzakelijk is voor publieke diensten, omdat een 112-melding ook door andere mobiele providers kan worden opgepikt.
    Verder voeren [appellant] en anderen aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college ten aanzien van de locatiekeuze heeft kunnen oordelen dat andere gebouwen in de omgeving zijn onderzocht op beschikbaarheid en geschiktheid, maar dat geen alternatief naar voren is gekomen. De locatiekeuze is volgens [appellant] en anderen onvoldoende onderbouwd.
    [appellant] en anderen stellen voorts dat de rechtbank heeft miskend dat het college ten aanzien van de noodzaak en locatiekeuze een eigen onderzoek had moeten uitvoeren en niet enkel mocht afgaan op de door T-Mobile ingediende stukken. Vanwege de maatschappelijke onrust die wordt veroorzaakt door 5G-masten geldt volgens [appellant] en anderen ook dat strenger aan het Afwegingskader had moeten worden getoetst dan het college heeft gedaan.
    4.1.    Het college komt bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de hem toegekende bevoegdheid om in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen, beleidsruimte toe en het moet de betrokken belangen afwegen. De bestuursrechter oordeelt niet zelf of verlening van de omgevingsvergunning in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De bestuursrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met de verlening van de omgevingsvergunning te dienen doelen.
    4.2.    In het besluit van 10 april 2020 staat dat het college zich heeft gebaseerd op het gemeentelijk beleid zoals neergelegd in het "Afwegingskader antenneplaatsing Breda (2018)" (hierna: het Afwegingskader). Uit het Afwegingskader volgt dat de aanvrager van een omgevingsvergunning voor het oprichten van een antenne moet motiveren waarom de antenne-installatie op deze plek noodzakelijk is en waarom het niet op een andere plek in de omgeving beter kan. Uitgangspunt volgens het Afwegingskader is om zorgvuldig om te gaan met nieuwe antenne-installaties, gezien het belang van het antenne netwerk en uit oogpunt van goede ruimtelijke inpassing en maatschappelijke bezorgdheid.
    De Afdeling volgt [appellant] en anderen niet in het standpunt dat het college ten onrechte geen onderzoek heeft laten uitvoeren door een onafhankelijke deskundige. Het college is hier wettelijk niet toe gehouden. Verder mag en moet het college acht slaan op door de vergunninghouder ingediende stukken en er op toezien dat daarin voldoende informatie staat om de aanvraag te kunnen beoordelen.
    Wat betreft de noodzaak voor een nieuwe antenne-installatie, staat in het Afwegingskader dat mobiel communiceren van groot maatschappelijk en economisch belang is. Daardoor is er vraag van operators van mobiele netwerken naar plaatsingsmogelijkheden voor antenne-installaties. Om ruimtelijk-visueel storende plaatsing van antennes zoveel mogelijk te voorkomen, moet de operator onderbouwen dat een nieuw opstelpunt voor de antenne-installatie noodzakelijk is om een kwalitatief netwerk met voldoende dekking en/of capaciteit te waarborgen. Ter beoordeling legt de operator materiaal voor dat een volledig beeld geeft van de beoogde installatie in de omgeving. In het advies van de bezwaarschriftencommissie, dat onderdeel uitmaakt van het besluit 16 november 2020, wordt verwezen naar het door T-Mobile in de bezwaarfase ingediende rapport "Onderbouwing T-Mobile locatie 33137 (vervanging opstelpunt Schoorsteen, Zonnebloemstraat)" (hierna: het rapport van T-Mobile). In het rapport van T-Mobile is uiteengezet dat een netwerk meerdere opstelpunten bevat en voor een goede werking zo efficiënt mogelijk gebruik moet worden gemaakt van de beschikbare frequentieruimte. Redenen voor het bouwen van opstelpunten zijn de dekking, capaciteit en interferentie. T-Mobile tracht een netwerk te bouwen zonder dekkingsgaten. Dat zijn gebieden waar geen radiosignaal ontvangen wordt. Interferentie houdt in dat op een bepaalde plaats in een gebied een aantal signalen met dezelfde sterkte bij elkaar komen, waardoor een mobiele telefoon geen keuze kan maken uit signalen of blijft wisselen tussen signalen. Dat probleem kan worden verholpen door in dat gebied een nieuw opstelpunt te plaatsen. In het rapport is de dekking van de omgeving van het perceel weergegeven met en zonder nieuw opstelpunt. Daaruit komt naar voren dat zonder opstelpunt sprake is van een onvoldoende tot slechte dekking die met het opstelpunt aanzienlijk wordt verbeterd. Daarnaast zal de capaciteit verbeteren. Volgens het college is ook van belang dat maatschappelijke diensten, zoals de politie, brandweer en ambulance verkeer, kunnen vertrouwen op voldoende dekking.
    Gelet op de in het rapport gegeven toelichting heeft de rechtbank naar het oordeel van de Afdeling terecht overwogen dat het college voldoende heeft onderbouwd dat een zendmast noodzakelijk is om een kwalitatief netwerk met voldoende capaciteit te waarborgen. De rechtbank heeft ook terecht van belang geacht dat de beoogde installatie de vervanging is van de zendmast op de schoorsteen aan de Zonnebloemstraat. Ter zitting heeft het college in dit verband erop gewezen dat het verdwijnen van de deze zendmast weliswaar niet direct leidt tot een verminderde dekking, maar wel tot problemen met betrekking tot de capaciteit. In het door [appellant] en anderen aangevoerde ziet de Afdeling geen concrete aanknopingspunten voor het oordeel dat het rapport van T-Mobile onjuistheden bevat en het college zich hier niet op heeft mogen baseren.
    Over de vraag of de antenne-installatie niet op een andere plek in de omgeving kan worden gerealiseerd, staat in het besluit van 10 april 2020 dat volgens het Afwegingskader gebieden in de buurt van hoofdinfrastructuur, industrie, werk- en winkelgebieden en sportterreinen zich beter lenen voor het plaatsen van antenne-installaties. Het plaatsen van antenne-installaties alleen op bedrijventerrein en in kantoorgebieden biedt niet altijd voldoende technische mogelijkheden om woongebieden van een netwerk van voldoende kwaliteit te voorzien. Het plaatsen van antennes in een woonbuurt of in het beschermd dorpsgezicht kan dan nodig zijn. In het besluit van 10 april 2020 staat dat in de omgeving is gezocht naar alternatieven. In het rapport van T-Mobile staat dat bij het zoeken van geschikte locaties in het betreffende zoekgebied rekening is gehouden met de hoogte van het opstelpunt, de relatieve hoogte ten opzichte van overige bebouwing, de positie ten opzichte van het te bedekken gebied, de positie ten opzichte van andere T-Mobile-opstelpunten en privaatrechtelijke medewerking. Geconcludeerd is dat het perceel gelet op die factoren de enige haalbare kandidaat is. Het college heeft voorts toegelicht dat een ander alternatief is om een vrijstaande mast met een hoogte van 25 tot 40 m op gronden in de gemeente te plaatsen, maar dat de voorkeur uitgaat naar bestaande daklocaties. Ter zitting heeft het college verder toegelicht dat het onderzoek naar alternatieven wordt uitgevoerd in het traject voorafgaand aan het indienen van de aanvraag. Hierbij zijn verschillende alternatieve locaties onderzocht, maar deze bleken niet geschikt. In het nadere stuk van 14 november 2022 hebben [appellant] en anderen gewezen op verschillende alternatieve locaties in de omgeving van het perceel, waaronder de appartementencomplexen aan de Benedictinessenhof 2-24 en de Generaal Maczekstraat 29 en de toren aan de Zandberglaan 31. Deze locaties zijn volgens T-Mobile niet geschikt. De Benedictinessenhof 2-24 ligt dicht tegen een andere T-Mobile zendinstallatie aan de Steijnlaan, waardoor een nieuwe installatie op die locatie niet bijdraagt aan een beter netwerk. Ten aanzien van de Generaal Maczekstraat 29 is toegelicht dat de VvE van dit complex heeft geweigerd medewerking te verlenen aan het plaatsen van een opstelpunt. Het plaatsen van een antenne-installatie op de toren aan de Zandberglaan 31 is volgens T-Mobile technisch niet geschikt. Het college heeft zich wat betreft de alternatieven geschaard achter het standpunt van T-mobile. Gelet op hetgeen partijen op dit punt naar voren hebben gebracht, is de Afdeling van oordeel dat het college zich op het standpunt heeft mogen stellen dat de antenne-installatie noodzakelijk is op het perceel en dat er geen betere alternatieve locatie voorhanden is.
    4.3.    Gelet op het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat het college voldoende heeft gemotiveerd dat het bouwplan in overeenstemming is met het Afwegingskader. Het betoog faalt.
    Straling
    5.       [appellant] en anderen betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college de gezondheidsrisico's van straling voldoende heeft meegewogen. Zij stellen in dit verband dat het college enkel heeft beoordeeld of wordt voldaan aan blootstellingslimieten.
    5.1.    In de uitspraak van 13 maart 2019, ECLI:NL:RVS:2019:787, heeft de Afdeling overwogen dat uit onderzoeken naar de effecten van radiofrequente elektromagnetische velden blijkt dat radiofrequente elektromagnetische velden een nadelig gezondheidseffect kunnen hebben. Voor de effecten zijn blootstellingslimieten opgesteld door de International Commission on Non-Ionizing Radiation Protection (hierna: de ICNIRP), een internationale groep wetenschappers. Deze blootstellingslimieten worden op advies van de Raad van de Europese Unie in Nederland gehanteerd. De ICNIRP toetst met regelmaat of het nodig is om de blootstellingslimieten aan te passen. In het besluit van 16 november 2020 staat onder verwijzing naar het rapport van T-Mobile dat de veldsterkte van elektromagnetische velden in de richting van mensen die direct onder een antenne wonen of werken, tenminste 100 maal lager is dan de ICNIRP-limiet. De ICNIRP-limiet gaat volgens het rapport al uit van een veiligheidsfactor 50. Dat wil zeggen dat de toelaatbare waarden 50 maal strenger zijn gesteld dan het niveau waar effecten op de gezondheid zouden kunnen optreden. [appellant] en anderen hebben niet bestreden dat aan de door ICNIRP opgestelde blootstellingslimieten wordt voldaan. Gelet op het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat de rechtbank in het gestelde stralingsgevaar terecht geen aanleiding heeft gevonden voor vernietiging van het bestreden besluit op de grond dat het college dit belang onvoldoende zou hebben meegewogen.
    Het betoog faalt.
    Stedenbouwkunde
    6.       [appellant] en anderen betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college het bouwplan stedenbouwkundig heeft afgewogen en het algemeen belang om in de wijk van het perceel voldoende dekking te bieden zwaarder heeft mogen laten wegen dan de belangen van [appellant] en anderen.
    6.1.    De aanvraag om een omgevingsvergunning wordt overeenkomstig artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder d, van de Wabo, gelezen in samenhang met artikel 12a van de Woningwet, getoetst aan redelijke eisen van welstand, waarbij de welstandsnota "Veranderde welstand" vastgesteld door de raad van de gemeente Breda op 27 mei 2004 (hierna: de welstandsnota), het toetsingskader is. Het college heeft zich bij de verlening van de omgevingsvergunning ten aanzien van de welstandsnota gebaseerd op het positief advies van de Adviescommissie Ruimtelijke Kwaliteit Welstand van 31 maart 2020.
    Voorts heeft het college wat betreft de stedenbouwkundige aanvaardbaarheid van het bouwplan rekening gehouden met het Afwegingskader. Daarbij heeft het college zich gebaseerd op een ambtelijk opgestelde memo van de afdeling Ruimte van de gemeente Breda, die positief op het bouwplan heeft geadviseerd. In het besluit van 10 april 2020 staat ten aanzien van de stedenbouwkundige impact dat de antenne de hoogte nodig heeft voor de werking ervan. Om zicht op de antenne vanaf straatniveau zoveel mogelijk te voorkomen is ervoor gekozen om de antenne op afstand van de dakrand te plaatsen. Het college heeft voorts toegelicht dat een antenne-installatie van 5 m hoog in dit geval vergunningvrij is en dat de afwijking van het bestemmingsplan betrekking heeft op een mast van 7 m.
    Gelet op het voorgaande, alsmede in aanmerking genomen de beperkte  overschrijding van de eisen die in dit geval worden gesteld aan het vergunningvrij oprichten van een antenne-installatie, is de Afdeling van oordeel dat de rechtbank terecht geen aanleiding heeft gezien voor het oordeel dat het college het belang van [appellant] en anderen zwaarder had moeten laten wegen dan het algemeen belang om ook in deze (karakteristieke) woonwijk voldoende dekking te hebben. Daarbij heeft het college van belang mogen achten dat niet alle appellanten vanuit hun woning rechtstreeks zicht hebben op de antenne-installatie en dat het zicht op die installatie vanuit de woningen in de Minister Nelissenstraat tegenover het perceel (deels) wordt belemmerd door in die straat aanwezig groen en bomen.
    Het betoog faalt.
    Nutsvoorzieningen
    7.       [appellant] en anderen betogen tot slot dat de gronden op het perceel zijn bestemd voor "Wonen" en daarbij behorende nutsvoorzieningen. De antenne hoort niet bij het appartementencomplex en kan daarom volgens [appellant] en anderen niet als daarbij behorend worden aangemerkt.
    7.1.    In het bestemmingsplan is aan de gronden van het perceel de bestemming "Wonen" toegekend. Gronden met deze bestemming zijn onder meer bestemd voor wonen en daarbij behorende nutsvoorzieningen.
    Artikel 1.75 van de planregels luidt: "[…] Nutsvoorzieningen: voorzieningen ten behoeve van het openbare nut, zoals transformatorhuisjes, gasreduceerstations, schakelhuisjes, duikers, bemalingsinstallaties, gemaalgebouwtjes, openbare sanitaire voorzieningen, telefooncellen, collectieve energievoorzieningen (o.a. warmtepompen) en apparatuur voor telecommunicatie;"
    7.2.    Gelet op de definitie in het bestemmingsplan voor nutsvoorzieningen, is de Afdeling van oordeel dat de antenne-installatie in dit geval kan worden aangemerkt als een nutsvoorziening. Anders dan [appellant] en anderen betogen, dienen de woorden ‘daarbij behorend’ niet zodanig te worden begrepen dat uitsluitend nutsvoorzieningen zijn toegestaan die exclusief dienen ten behoeve van een  (woon)gebouw. Voorzieningen als transformatorhuisjes, gasreduceerstations, bemalingsinstallaties en gemaalgebouwtjes e.d. behoren doorgaans niet bij een enkele woning of woongebouw, maar hebben immers een verderstrekkende functie tot op wijkniveau. Het betoog faalt.
    Conclusie
    8.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    9.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. B.J. van Ettekoven, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. G.K. El-Wanni, griffier.
    w.g. Van Ettekoven
    lid van de enkelvoudige kamer
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
    Uitgesproken in het openbaar op 11 januari 2023
    911