ECLI:NL:RVS:2015:3416, Raad van State, 11-11-2015, 201308969/3/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2015-11-11 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 26 november 2012 heeft het college aan de gemeente Venlo een omgevingsvergunning verleend voor het oprichten van een Multifunctionele Accommodatie (hierna: MFA) op het perceel, kadastraal bekend onder Arcen en Velden, sectie D, nummer 2262, aan de zuidrand van Arcen, plaatselijk bekend als "het Ovaal".

201308969/3/A1.
    Datum uitspraak: 11 november 2015
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    1. de stichting Nederlandse Tuinenstichting, gevestigd te Amsterdam,
    2. de stichting Stichting Dorp en Erfgoed Arcen, gevestigd te Arcen, gemeente Venlo,
    3. de vereniging Bond Heemschut, Vereniging tot Bescherming van Cultuurmonumenten in Nederland, Commissie Limburg, gevestigd te Roermond,
    en 85 anderen (hierna allen tezamen: de Nederlandse Tuinenstichting en anderen),
    appellanten,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 15 augustus 2013 in zaak nrs. 12/1900, 13/249, 13/250, 13/269 en 13/295 in het geding tussen:
    
    de Nederlandse Tuinenstichting en anderen
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Venlo.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 26 november 2012 heeft het college aan de gemeente Venlo een omgevingsvergunning verleend voor het oprichten van een Multifunctionele Accommodatie (hierna: MFA) op het perceel, kadastraal bekend onder Arcen en Velden, sectie D, nummer 2262, aan de zuidrand van Arcen, plaatselijk bekend als "het Ovaal" (hierna: het perceel).
    
    Bij uitspraak van 15 augustus 2013 heeft de rechtbank de daartegen door [appellant A] en [appellant B] ingestelde beroepen, alsmede de door eisers die niet woonachtig zijn aan de Koestraat, de Lingsforterweg en de Schans ingestelde beroepen niet-ontvankelijk, en de overige beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben de Nederlandse Tuinenstichting en anderen hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Nederlandse Tuinenstichting en anderen hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 27 mei 2014, waar de Nederlandse Tuinenstichting en anderen, vertegenwoordigd door mr. H. van der Heide, [appellant A] en [twee gemachtigden], en het college, vertegenwoordigd door J.M.G. Vincken en mr. L.G.M.H. Bohnen, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen. Voorts is ter zitting de gemeente, vertegenwoordigd door F.T.J. Nas, werkzaam bij de gemeente, als partij, gehoord.
    
    Bij tussenuitspraak van 12 november 2014, zaak nr. 201308969/1/A1; hierna: de tussenuitspraak), heeft de Afdeling het college opgedragen binnen twaalf weken na verzending van deze tussenuitspraak de daarin vermelde gebreken in het besluit van 26 november 2012 te herstellen en de Afdeling de aanvullende motivering van het besluit mede te delen, dan wel in plaats daarvan een ander besluit te nemen en dat besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en aan de Afdeling mede te delen. Deze tussenuitspraak is aangehecht.
    
    Bij brief van 30 januari 2015 heeft het college het besluit van 26 november 2012 onder aanvulling van de motivering gehandhaafd.
    
    De Nederlandse Tuinenstichting en anderen hebben daartegen bij brief van 4 maart 2015 gezamenlijk zienswijzen naar voren gebracht.
    
    De Nederlandse Tuinenstichting en anderen en het college hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 25 juni 2015, waar de Nederlandse Tuinenstichting en anderen, vertegenwoordigd door mr. H. van der Heide, [twee gemachtigden], en het college, vertegenwoordigd door mr. L.G.M.H. Bohnen, bijgestaan door mr. J.C. van Oosten, advocaat te Amsterdam, zijn verschenen. Voorts is ter zitting de gemeente, vertegenwoordigd door F.T.J. Nas, werkzaam bij de gemeente, als partij, gehoord.
    
    Overwegingen
    
    1. In de tussenuitspraak is geoordeeld dat het besluit van 26 november 2012 is genomen in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), omdat het college in de ruimtelijke onderbouwing van het besluit onvoldoende heeft gemotiveerd waarom het bouwplan niet in strijd is met het gemeentelijke ruimtelijke beleid zoals neergelegd in de structuurvisie "Gemeenteatlas 2015" (hierna: de structuurvisie), alsmede niet zal leiden tot een onaanvaardbare aantasting van de cultuurhistorische en landschappelijke waarden, als bedoeld in het rapport van de cultuurhistorische quickscan "Arcen: het Ovaal", van Van Meijel adviseurs en RAAP, van 12 april 2011 (hierna: de quickscan).
    
    2. Naar aanleiding van de tussenuitspraak heeft het college bij brief van 30 januari 2015, aangevuld bij brief van 12 juni 2015, nader gemotiveerd waarom het zich op het standpunt stelt dat de structuurvisie, noch de uit de quickscan voortvloeiende cultuurhistorische aandachtspunten voor het gebied, eraan in de weg staan dat medewerking aan het bouwplan wordt verleend. De Nederlandse Tuinenstichting en anderen hebben bij brief van 4 maart 2015, alsmede ter zitting, op de nadere motivering van het college gereageerd.
    
    3. Wat betreft het gemeentelijke ruimtelijke beleid heeft het college in de eerdergenoemde brieven medegedeeld dat voor zover de structuurvisie vermeldt dat in beginsel niet in het waterbergend rivierbed mag worden gebouwd, de structuurvisie verouderd is. Het heeft daarbij nader toegelicht dat de structuurvisie, die in 2005 is vastgesteld, nog is gebaseerd op de "Beleidslijn Ruimte voor de rivier", maar deze beleidslijn in 2006 is vervangen door de "Beleidslijn grote rivieren". Het project is getoetst aan de meest recente waterregelgeving in de "Beleidslijn grote rivieren" en het voldoet daaraan, gelet op de op 3 augustus 2012 verleende en inmiddels onherroepelijke Waterwetvergunning, aldus het college. Het college stelt zich op het standpunt dat de omstandigheid dat de structuurvisie niet aan de meest recente waterregelgeving is aangepast, niet tot gevolg kan hebben dat het besluit niet rechtmatig is.
    
    Wat betreft het geconstateerde gebrek in de motivering van de vraag waarom realisering van de MFA geen afbreuk doet aan het behoud van de openheid van het gebied, heeft het college onder meer gewezen op de vormgeving van het gebouw. De vele functies die in het gebouw worden ondergebracht, zijn volgens het college terug te zien in de vormgeving ervan. Elke component krijgt zijn eigen identiteit en wordt herkenbaar, hetgeen maakt dat het gebouw door zijn omgeving als geleed en kleinschaliger wordt ervaren, aldus het college. Verder heeft het college erop gewezen dat het gebouw, juist met het oog op het behoud van de openheid van het gebied, zo ver mogelijk van de Schans en het kasteel, en zoveel mogelijk noordelijk op de Molenkamp tegen de zuidrand van het dorp, is gepositioneerd.
    
    Voorts wordt de in de structuurvisie genoemde relatie tussen het dorp en het kasteel door het gebouw niet verstoord, aldus het college, omdat is besloten het gebouw 15 m noordwestwaarts te verplaatsen, zo ver mogelijk van het kasteel, en het te draaien richting dorp, zodat de oostelijke gevel parallel loopt met het marechausseegebouw. Met die relatie is verder rekening gehouden door er bij de vormgeving en positionering van het gebouw voor te zorgen dat de zichtlijnen tussen dorp, kasteel en de schanstoren zoveel mogelijk behouden blijven. De relatie tussen dorp en kasteel wordt versterkt door het aanleggen van een parkachtige omgeving rond de MFA, die zal voorzien in een aantrekkelijkere looproute voor bezoekers van het dorp en het kasteel dan die welke thans bestaat, aldus het college.
    
    4. Over de cultuurhistorische en landschappelijke waarden zoals besproken in de quickscan, heeft het college, mede onder verwijzing naar hetgeen het reeds over het gemeentelijke beleid heeft vermeld, samengevat de volgende nadere motivering gegeven.
    
    Aan het aandachtspunt ‘vrij zicht vanaf de Schans op de kerktoren en de rafelige dorpsrand’, is volgens het college aandacht besteed door de gekozen locatie van het gebouw en door het vrijlaten van ruimte, waardoor doorkijken blijven bestaan. De Schans is verder hoger gelegen dan de locatie van het gebouw, waardoor de hoogtebeleving bij zicht vanaf de Schans minder is dan wanneer het gebouw op dezelfde hoogte zou zijn gebouwd, aldus het college.
    
    Met de Kurversgraaf is rekening gehouden door het gebouw een inspringende hoek richting de Kurversgraaf en de schanstoren te geven, alsmede door het besluit dat de Kurversgraaf in oude staat zal worden hersteld. Het college stelt verder dat het ‘op elkaar betrokken zijn van het dorp en het kasteel’, en het ‘versterken van de landschappelijke eenheid en openheid van de Molenkamp aan weerszijden van de Schans’ wordt gerespecteerd, doordat de openheid van het gebied zoveel mogelijk gerespecteerd blijft. Het gebouw wordt verder omringd door een grote hoeveelheid beplanting. Daarmee wordt aangesloten op de reeds bestaande groene westelijke zuidrand van het dorp, terwijl het open karakter van de oostelijke zuidrand wordt gerespecteerd. Omdat de Molenkamp ten zuiden van de Schans open blijft, blijft met de komst van de MFA het contrast tussen de noordzijde met de besloten dorpsrand en de onbebouwde zuidzijde volgens het college behouden.
    
    Archeologisch onderzoek heeft verder volgens het college aangetoond dat ter plaatse geen archeologische waarden aanwezig zijn, die door realisering van het project kunnen worden aangetast. Met het aandachtspunt dat ‘een gebouw op deze plek qua ligging, verkaveling, en oriëntatie aansluiting dient te zoeken bij het dorp waar het programmatisch deel van uitmaakt, (…)’, is volgens het college rekening gehouden doordat met de positionering van het gebouw tegen de dorpsrand aan, aansluiting met het dorp is gezocht.
    
    5. De Nederlandse Tuinenstichting en anderen hebben op de nadere motivering gereageerd door te stellen dat zij bij het standpunt blijven dat realisering van de MFA in strijd is met het gemeentelijke beleid, onder meer omdat die realisering volgens hen de openheid van het gebied aantast en die realisering volgens hen zeker niet bijdraagt aan een versterking van de relatie tussen de kasteeltuinen en het historisch centrum. Volgens hen is in de structuurvisie ter versterking van die relatie aan de ontwikkeling van een parkachtige zone gedacht en niet aan bebouwing. Het college heeft volgens de Nederlandse Tuinenstichting en anderen verder ten onrechte gesteld dat het perceel een herontwikkelingslocatie als bedoeld in de structuurvisie betreft. Een gebouw met de omvang van de MFA kan volgens hen nimmer een verbinding vormen tussen het kasteel en het dorp, maar vormt eerder een bedreiging van de samenhang tussen beiden.
    
    De Nederlandse Tuinenstichting en anderen hebben verder gesteld dat niet juist is dat de structuurvisie is verouderd wat betreft het in beginsel niet toegestane bouwen in het waterbergend rivierbed. Zij hebben verder gemotiveerd betoogd dat het bouwplan niet voldoet aan de cultuurhistorische aandachtspunten, onder meer omdat het zichtlijnen verstoort, in ongewenste verstening voorziet, de Kurversgraaf onvoldoende respecteert en het open karakter van het gebied definitief verloren gaat.
    
    6. De beslissing om al dan niet een omgevingsvergunning te verlenen voor een bouwplan dat in strijd is met het bestemmingsplan, is een bevoegdheid van het college. Het discretionaire karakter van deze bevoegdheid brengt met zich dat het besluit in zoverre terughoudend moet worden getoetst.
    
    7. Gelet op de hiervoor weergegeven nadere motivering door het college, ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat medewerking aan het bouwplan kon worden verleend. Zoals hiervoor vermeld, dient de rechter dit besluit terughoudend te toetsen.
    
    Hoewel de Nederlandse Tuinenstichting en anderen kunnen worden gevolgd in hun stellingen dat het project leidt tot minder openheid in het gebied en twijfel kan bestaan over de vraag in hoeverre het bouwplan kan bijdragen aan versterking van de relatie tussen het kasteel en het dorp, is de Afdeling van oordeel dat de door het college ter zake gegeven nadere motivering volstaat voor het oordeel dat het college in redelijkheid tot zijn besluit heeft kunnen komen. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat de cultuurhistorische aandachtspunten zoals genoemd in de quickscan, aandachtspunten zijn en geen concrete toetsingsnormen. Ten aanzien van de cultuurhistorie is verder van belang dat uit de gedingstukken blijkt dat bij de voorbereiding van het besluit, namens zowel de Rijksdienst voor het Cultureel Erfgoed als de provincie Limburg naar voren is gebracht dat geen bezwaren bestaan tegen het oprichten van een gebouw op de gekozen locatie, het Ovaal.
    
    De Afdeling neemt verder in aanmerking dat is gebleken dat ter plaatse een dringende behoefte bestaat aan de MFA ten behoeve van het onderbrengen van diverse maatschappelijke functies in de kern Arcen.
    
    Hetgeen de Nederlandse Tuinenstichting en anderen verder naar voren hebben gebracht, leidt niet tot een ander oordeel. Dat het college er aanvankelijk ten onrechte vanuit is gegaan dat het perceel een ontwikkellocatie als bedoeld in de structuurvisie betrof, maakt het besluit niet onrechtmatig. Wat betreft de omstandigheid dat het bouwplan in het waterbergend rivierbed is voorzien, heeft het college alsnog op toereikende wijze gemotiveerd waarom het op dit punt aan de structuurvisie minder belang heeft gehecht.
    
    8. De hoger beroepen van de Nederlandse Tuinenstichting en anderen zijn, gelet op hetgeen in de tussenuitspraak is overwogen, niet-ontvankelijk voor zover gericht tegen de beslissing van de rechtbank om de beroepen van eisers die niet woonachtig zijn aan de Koestraat, de Lingsforterweg of de Schans, niet-ontvankelijk te verklaren. Voor zover hoger beroep is ingesteld door appellanten behorend tot de groep die niet woonachtig is aan de drie genoemde straten, is dat hoger beroep tegen die beslissing van de rechtbank, gelet op hetgeen in de tussenuitspraak is overwogen, ongegrond.
    
    De hoger beroepen van de Nederlandse Tuinenstichting en anderen zijn, voor zover ontvankelijk, gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover daarin de beroepen, voor zover ontvankelijk, ongegrond zijn verklaard. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling de beroepen van de Nederlandse Tuinenstichting en anderen tegen het besluit van 26 november 2012 gegrond verklaren. Dit besluit komt wegens strijd met artikel 7:12 van de Awb voor vernietiging in aanmerking. Gelet op hetgeen hiervoor onder 7 is overwogen, zal de Afdeling de rechtsgevolgen van het besluit van 26 november 2012 in stand laten.
    
    9. Het college dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart de hoger beroepen van de Nederlandse Tuinenstichting en anderen, voor zover gericht tegen de beslissing van de rechtbank om de beroepen van eisers die niet woonachtig zijn aan de Koestraat, de Lingsforterweg of de Schans niet-ontvankelijk te verklaren, niet-ontvankelijk;
    
    II. verklaart de hoger beroepen, voor zover ingesteld door appellanten die niet woonachtig zijn aan de Koestraat, de Lingsforterweg of de Schans, voor zover gericht tegen de beslissing van de rechtbank om hun beroepen niet-ontvankelijk te verklaren, ongegrond;
    
    III. verklaart de hoger beroepen van de Nederlandse Tuinenstichting en anderen, voor zover ontvankelijk, gegrond;
    
    IV. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Limburg van 15 augustus 2013 in zaken nrs. 12/1900, 13/249, 13/250, 13/269 en 13/295, voor zover daarin de ingestelde beroepen, voor zover ontvankelijk, ongegrond zijn verklaard;
    
    V. verklaart de bij de rechtbank door de Nederlandse Tuinenstichting en anderen ingestelde beroepen gegrond;
    
    VI. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Venlo van 26 november 2012, kenmerk GOKPC/2011-0888;
    
    VII. bepaalt dat de rechtsgevolgen van dat besluit geheel in stand blijven;
    
    VIII. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Venlo tot vergoeding van bij de Nederlandse Tuinenstichting en anderen in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 145,78 (zegge: honderdvijfenveertig euro en achtenzeventig cent), bestaande uit reis- en verletkosten van R. Kaanen, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen;
    
    IX. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Venlo aan de Nederlandse Tuinenstichting en anderen het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van € 788,00 (zegge: zevenhonderdachtentachtig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen.
    
    Aldus vastgesteld door mr. S.F.M. Wortmann, voorzitter, en mr. W. Sorgdrager en mr. Y.E.M.A. Timmerman-Buck, leden, in tegenwoordigheid van mr. D.L. Bolleboom, griffier.
    
    w.g. Wortmann w.g. Bolleboom
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 11 november 2015
    
    641.