ECLI:NL:RBROT:2014:8133, Rechtbank Rotterdam, 07-10-2014, ROT 13/4354
Rechtbank Rotterdam — Uitspraak 
Datum: 2014-10-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Wmo, indicatiebesluit, onvoldoende compensatie voor beperkingen eiseres op het gebied van zelfredzaamheid en maatschappelijke participatie

Rechtbank Rotterdam
    
    
      Team Bestuursrecht 1
    
    
    
      zaaknummer: ROT 13/4354
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 7 oktober 2014 in de zaak tussen
    
    
      [naam], te[plaats], eiseres,
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Rotterdam, verweerder,
      gemachtigde: mr. D. Ҫevik.
    
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Bij besluit van 1 mei 2013 (hierna ook: het primaire besluit) heeft verweerder de aanvraag van eiseres om verlenging van een indicatie op grond van de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) voor huishoudelijke verzorging ingewilligd voor de periode van 
      1 mei 2013 tot en met 30 april 2018.
    
    
    
      Bij besluit van 26 juni 2013 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
    
    
    
      Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 4 juni 2014. Eiseres is verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door M.E. Braak.
      De rechtbank heeft het onderzoek heropend en de beroepszaak verwezen naar de meervoudige kamer van de rechtbank. 
    
    
    
      De rechtbank heeft verweerder bij brief van 30 mei 2014 nadere vragen gesteld, waarop verweerder bij brief van 11 juli 2014 heeft gereageerd. 
    
    
    
      Het nadere onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 21 juli 2014. Eiseres is verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en 
      drs. B. Kamp en drs. A.G. Coenen. 
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      1.
      Eiseres had tot 5 februari 2013 een indicatie voor huishoudelijke verzorging op grond van de Wmo voor 2 uur en 45 minuten per week. Bij besluit van 29 januari 2013 heeft eiseres in verband met een operatie voor de periode van 5 februari 2013 tot en met 30 april 2013 een tijdelijke uitbreiding van de indicatie gekregen naar 3 uur en 45 minuten per week. Eiseres heeft op 21 februari 2013 om verlenging van de indicatie gevraagd.
    
    
      2.
      Bij het primaire besluit is aan eiseres in de vorm van zorg in natura huishoudelijke verzorging toegekend om daarmee de volgende resultaten te bereiken:
      - een schoon en leefbaar huis;
      - het beschikken over schone en draagbare kleding;
      - vergroting van de zelfredzaamheid in overleg met de zorgleverancier. 
      
    
    
      3.
      Bij het bestreden besluit heeft verweerder het primaire besluit gehandhaafd. Hierbij geeft verweerder aan dat eiseres is geïndiceerd voor dezelfde taken als voorheen. Verweerder erkent dat het huis schoon dient te zijn en dat bepaalde werkzaamheden iedere week dienen te worden verricht en geeft aan dat er ook taken zijn die niet wekelijks hoeven te gebeuren, zoals het reinigen van de buitenkant van de woning. Verweerder geeft aan dat daarvoor binnen de resultaatsgebieden die zijn toegekend ruimte dient te worden vrijgemaakt. Omdat de resultaten ‘schoon en leefbaar huis’, ‘het beschikken over schone en draagbare kleding’ en ‘het versterken van de zelfredzaamheid’ zijn toegekend, concludeert verweerder dat hij voldoende heeft bijgedragen aan het bevorderen of behouden van de deelname van eiseres aan het maatschappelijk verkeer.
      
    
    
      4.
      Eiseres heeft aangegeven dat zij sinds het primaire besluit niet meer voldoende wordt gecompenseerd. Haar hulp, die al negen jaar bij haar komt, komt - anders dan toen er nog werd geïndiceerd in tijd en zij voorafgaande aan haar operatie 2 uur en 45 minuten per week zorg kreeg - nu nog maar 1 uur en 30 minuten per week. Dit is onvoldoende om haar huis schoon te houden. Het huis is niet meer schoon. Tijd voor extra klussen, zoals het zemen van de ramen en het wassen van de gordijnen is er niet. Ook is de koelkast al tijden niet schoongemaakt. 
      
      
        5.1
        
          Op grond van artikel 4, eerste lid, onder a, van de Wmo treft het college van burgemeester en wethouders ter compensatie van de beperkingen die een persoon ondervindt in zijn zelfredzaamheid en zijn maatschappelijke participatie, voorzieningen op het gebied van maatschappelijke ondersteuning die hem in staat stellen een huishouden te voeren. 
          Op grond van het tweede lid houdt het college bij het bepalen van de voorzieningen rekening met de persoonskenmerken en behoeften van de aanvrager van de voorzieningen, alsmede met de capaciteit van de aanvrager om uit oogpunt van de kosten zelf in de maatregelen te voorzien.
        
        
        
          Op grond van artikel 5, eerste lid, van de Wmo stelt de gemeenteraad bij verordening en met inachtneming van het bepaalde bij of krachtens deze wet regels over de door het college van burgemeester en wethouders te verlenen individuele voorzieningen en over de voorwaarden waaronder personen die een aanspraak hebben op dergelijke voorzieningen recht hebben op het ontvangen van die voorziening in natura, het ontvangen van een financiële tegemoetkoming of een persoonsgebonden budget. Ter uitvoering van deze bepaling is door de gemeenteraad de Verordening voorzieningen  maatschappelijke ondersteuning Rotterdam 2011 (de Verordening) vastgesteld.
        
        
      
      
        5.2
        Op grond van artikel 8, eerste lid, van de Verordening biedt het college een voorziening in de vorm van huishoudelijke verzorging aan als deze voor een persoon noodzakelijk is om een huishouding te voeren in de woning waarin hij zijn hoofdverblijf heeft.
        
        
          Op grond van artikel 8, tweede lid, onder a, b en d, van de Verordening kan de compensatie die het college biedt, gericht zijn op de volgende resultaatgebieden:
        
        a. het versterken van de zelfredzaamheid;
        b. een schoon en leefbaar huis;
        d. het beschikken over schone en draagbare kleding.
        Op grond van artikel 8, zesde lid, van de Verordening stemt de zorgaanbieder, die de huishoudelijke verzorging in natura regelt, met de persoon die deze ondersteuning ontvangt af op welke wijze de compensatie op de geïndiceerde resultaatgebieden plaatsvindt.
        
      
      
        5.3
        
          Voor het vaststellen van de zorgbehoefte maakt verweerder gebruik van de Beleidsregels individuele voorzieningen maatschappelijke ondersteuning Rotterdam 2012 (de Beleidsregels). In hoofdstuk 3, onder 3.2 ‘Compensatie belemmeringen met huishoudelijke verzorging’ staat het volgende:
          De voorziening ‘huishoudelijke verzorging’ is gericht op het compenseren van belemmeringen die een persoon ondervindt op het gebied van het verzorgen van het huishouden in de woning waarin hij zijn hoofdverblijf heeft.
          De compensatie kan daarbij gericht zijn op de volgende resultaatgebieden:
        
        a. het versterken van de zelfredzaamheid;
        b. een schoon en leefbaar huis;
        d. het beschikken over schone en draagbare kleding.
        
        
          Onder 3.7 ‘Indicatie huishoudelijke verzorging’ staat het volgende:
        
        
          3.7.1
          
            Indicatie op resultaatgebieden
            IV voert de indicatie voor huishoudelijke verzorging uit op basis van de in 3.2 genoemde resultaatgebieden.
          
          a. Schoon en leefbaar huis
          
            Een schoon en leefbaar huis wil zeggen dat de woning opgeruimd en functioneel moet zijn, bijvoorbeeld om vallen te voorkomen. Daarnaast moet de woning schoon zijn volgens algemeen gebruikelijke hygiënische normen. Zo moet iedereen in de leefeenheid gebruik kunnen maken van een schone huiskamer, slaapvertrek, keuken, douche/toilet en gang.
            Om dit te realiseren is het bijvoorbeeld noodzakelijk dat de vertrekken gedweild of gestofzuigd moeten worden, de ramen gezeemd etc.
            Ook het beschikken over een schoon bed behoort tot dit resultaatsgebied. Dat betekent dat de bedden regelmatig worden verschoond. (…)
          
          
            Beschikken over schone en draagbare kleding
          
          
            Als een persoon belemmeringen heeft bij het op orde houden van zijn kleding, kan een indicatie voor dit resultaat worden afgegeven.
            Het doel is dat de persoon beschikt over schone kleding en eventueel gestreken bovenkleding. Ook is het doel dat de was wordt opgevouwen en opgeborgen in de kast.
            (…)
            
                    f.    Versterking van de zelfredzaamheid
            
            Bij de indicatie voor huishoudelijke verzorging wordt gekeken naar de mate waarin een persoon zelfredzamer kan worden.
            Onder versterking van de zelfredzaamheid wordt in het kader van huishoudelijke verzorging verstaan:
            -het vergroten van de eigen kracht en de vaardigheden van de persoon (zowel fysiek als sociaal);
            -het vergroten van de inzet van het informele netwerk, zoals familie, eigen netwerk, netwerk in de buurt;
            -het gebuikt maken van collectieve voorzieningen, zoals maaltijdvoorziening, boodschappenservice. (…)
          
          
        
        
          3.7.2
          
            Eenvoudige of complexe ondersteuning
            Bij de indicatie wordt tevens vastgesteld of er sprake is van eenvoudige of complexe ondersteuning. Van eenvoudige ondersteuning is sprake als de persoon en/of zijn leefeenheid zelf de regie over het huishouden kan uitvoeren, doch slechts ondersteuning nodig heeft bij het uitvoeren van bepaalde huishoudelijke taken die niet meer zelf uitgevoerd kunnen worden. (…)
            Het verschil in eenvoudige of complexe ondersteuning komt tot uitdrukking in het tarief dat IV hanteert, waardoor bijvoorbeeld een meer gekwalificeerde hulp kan worden ingezet.
          
          
        
        
          3.7.3
          
            Uitvoering indicatie zorg in natura
            
              3.7.3.1 Procedure en ingangsdatum indicatie
            
            Zodra IV de indicatie voor huishoudelijke verzorging heeft afgerond, geeft IV de zorgaanbieder in de wijk opdracht de zorg te leveren op de door IV geïndiceerde resultaatgebieden. De zorgaanbieder zal vervolgens samen met hem bekijken welk arrangement er bij hem ingezet kan worden. Nadat deze afstemming heeft plaatsgevonden, ontvangt de persoon hiervan een bevestiging en wordt de ondersteuning gestart. (…)
            Op basis van:
            -de resultaatgebieden waarvoor een indicatie voor een individuele voorziening wordt afgegeven;
            -of de persoon zelfredzamer kan worden (zie onder 3.7.1, f); en
            -de vraag of er sprake is van eenvoudige of complexe ondersteuning,
            wordt een leveringsbudget vastgesteld waarmee de zorgverlener moet zorgdragen voor de compensatie op de resultaatgebieden waarop een indicatie is afgegeven.
            Hoe de compensatie wordt vormgegeven, wordt door de zorgverlener in overleg met de persoon bepaald. Er kan sprake zijn van de inzet van een professionele huishoudelijke hulp, inzet van een door de zorgverlener georganiseerde dienst en inzet van vrijwilligers, net naargelang de behoefte en mogelijkheden van de persoon, de situatie in de wijk en de wijze waarop de zorgverlener de hulp heeft georganiseerd.
            Ongeacht de wijze waarop de hulp wordt vormgegeven, is het uiteindelijke resultaat hetzelfde: de persoon moet worden gecompenseerd op de resultaatgebieden waarvoor hij een indicatie voor een individuele voorziening heeft gekregen. (…)
          
          
        
      
    
    
      6.
      Tussen partijen is de gezondheidstoestand van eiseres en de vraag voor welke resultaatgebieden zij moet worden gecompenseerd niet in geschil. Wel is in geschil of eiseres met het gehandhaafde indicatiebesluit daadwerkelijk voldoende wordt gecompenseerd.
      
    
    
      7.
      Vooropgesteld wordt dat artikel 4 van de Wmo verweerder verplicht aan de in dat artikel genoemde personen voorzieningen te bieden ter compensatie van hun beperkingen op het gebied van zelfredzaamheid en maatschappelijke participatie teneinde hen onder meer in staat te stellen een huishouden te voeren. Het is in beginsel aan de gemeenteraad en verweerder om invulling te geven aan bedoelde compensatieplicht. Hoewel de bestuursrechter de door hen gemaakte keuzes in beginsel respecteert, beoordeelt de rechtbank in volle omvang of verweerder in het individuele geval een resultaat heeft bereikt dat als compensatie mag gelden. Verweerder dient dus maatwerk te leveren. Dit kan ertoe leiden dat de algemene keuzes die ter invulling van de compensatieplicht zijn gemaakt, in het concrete, individuele geval niet kunnen worden toegepast wegens strijd met die compensatieplicht. 
      
    
    
      8.
      Bij het primaire besluit heeft verweerder eiseres geïndiceerd in resultaatsgebieden. Over de praktische uitwerking daarvan heeft verweerder naar aanleiding van vragen van de rechtbank toegelicht dat verweerder controleert of betrokkenen daadwerkelijk worden gecompenseerd door het doen van steekproeven en voorts dat de zorgaanbieder verplicht is te beschikken over een klachtprocedure. Als eiseres met deze klachtprocedure niet geholpen is, kan zij haar klacht voorleggen als dispuut aan verweerder. Verweerder beoordeelt de klacht dan inhoudelijk en geeft een finaal oordeel over de vraag of de gevraagde resultaten afdoende worden behaald. Een inhoudelijk oordeel hierover staat volgens verweerder niet ter beoordeling van de rechtbank, omdat verweerder met het indiceren in resultaatgebieden volledige compensatie biedt. Ter zitting heeft verweerder te kennen gegeven dat tegenwoordig de bezwaren van betrokkenen tegen het indiceren in resultaatsgebieden niet-ontvankelijk worden verklaard. Voor zover verweerder hiermee heeft willen betogen dat het bezwaar van eiseres eveneens niet-ontvankelijk had moeten worden verklaard omdat zij de gevraagde voorziening heeft gekregen en daardoor geen procesbelang heeft, volgt de rechtbank verweerder hierin niet. Daarvoor is van belang dat de door verweerder gevolgde en voorgestane procedure ertoe leidt dat eiseres de mogelijkheid wordt ontnomen om een geschil over de vraag of verweerder met het indicatiebesluit heeft voldaan aan de op hem rustende compensatieplicht aan de rechter voor te leggen. Anders dan verweerder kennelijk meent, geeft de dispuutprocedure niet de rechtsbescherming die de wetgever heeft beoogd. 
      
    
    
      9.
      
        Verweerder voerde voorheen beleid waarin voor het vaststellen van de indicatie voor huishoudelijke verzorging normtijden waren opgenomen, waarmee een objectieve maatstaf was aangelegd. Een indicatiebesluit voor huishoudelijke zorg zoals dat van eiseres 
        waarbij verweerder de indicatie vaststelt in resultaatgebieden, mist een dergelijke duidelijke maatstaf. Wel is met het indicatiebesluit van eiseres een overzicht aan de zorgverlener gestuurd, waarop het toegekende budget voor de geïndiceerde hulp is vermeld. Dit budget, gebaseerd op de tabellen bij bijlage 2 van de Beleidsregels, is vastgesteld op € 35,67 per week voor de toegekende resultaatgebieden, eenvoudige ondersteuning. Op de vraag van de rechtbank hoe deze bedragen tot stand zijn gekomen heeft verweerder aangegeven dat dit de bedragen zijn zoals de gemeente die heeft afgesproken met de zorgaanbieders. Volgens verweerder is het aan de zorgaanbieders om met de tarieven de gevraagde resultaten te behalen, waarbij het de uitdaging voor de zorgaanbieders is om door middel van het slim organiseren van de zorg, het inzetten van vrijwilligers, het opzetten van collectieve voorzieningen en het versterken van de zelfredzaamheid, de ondersteuning te leveren op de resultaatgebieden die zijn geïndiceerd. 
      
    
    
      10.
      Naar het oordeel van de rechtbank kan het indicatiebesluit, noch het aan de zorgverlener gestuurde overzicht met het daarop vermelde budget leiden tot de conclusie dat eiseres afdoende wordt gecompenseerd voor haar beperkingen op het gebied van zelfredzaamheid en maatschappelijke participatie. De door verweerder gepresenteerde werkwijze geeft onvoldoende zekerheid dat met het toegekende budget de geïndiceerde zorg daadwerkelijk zal worden verleend. De stelling van verweerder dat de tarieven geen invloed hebben op de zorgrelatie met de cliënt, volgt de rechtbank niet. Onbetwist is dat eiseres sinds haar nieuwe indicatie feitelijk nog maar 1 uur en 30 minuten zorg krijgt per week waar dit voorheen met dezelfde geïndiceerde taken 2 uur en 45 minuten was. Voorts is niet betwist dat het huis van eiseres met de huidige indicatie niet schoon is. Dat met 1 uur en 30 minuten per week kan worden volstaan, omdat de zorgaanbieder heeft gewerkt aan de zelfredzaamheid van eiseres - doordat het eigen netwerk de was doet - acht de rechtbank niet aannemelijk. Hiertoe is van belang dat in de rapportage van 18 april 2013 ten behoeve van het indicatiebesluit is geconcludeerd dat geen sprake is van gebruikelijke zorg. De zus van eiseres die bij haar in het gebouw woont komt dagelijks langs, bereidt de warme maaltijd, doet de afwas en doet incidenteel de was. Eiseres heeft ter zitting verklaard dat haar zus geen wezenlijke bijdrage aan het huishouden kan leveren, omdat zij zelf ook hulpbehoevend is en hulp krijgt. Met haar andere zus heeft eiseres weinig contact. Dat de was door de zus van eiseres is overgenomen, blijkt voorts niet uit de door verweerder overgelegde e-mail van Tzorg van 4 juli 2014 met de daarbij gevoegde ondersteuningsplannen. In genoemde e-mail is immers ook te lezen dat Tzorg niet over (gedetailleerde) informatie beschikt over de frequentie waarin de was wordt gedaan. Wat er overigens aan het vergroten van de zelfredzaamheid bij eiseres is gedaan, heeft zowel eiseres als verweerder niet kunnen beantwoorden. De rechtbank kan onder deze omstandigheden - en ermee rekening houdend dat de beperkingen van eiseres en haar situatie anderszins niet zijn gewijzigd - niet anders concluderen dan dat verweerder niet heeft kunnen uitleggen dat met het op de Beleidsregels gebaseerde indicatiebesluit en het daaruit volgende budget, nog steeds wordt voldaan aan het bepaalde in artikel 4 van de Wmo.
      
    
    
      11.
      Nu niet is gebleken dat het gehandhaafde indicatiebesluit daadwerkelijk voldoende compensatie biedt, kan het bestreden besluit geen stand houden. Het bestreden besluit zal dan ook, onder gegrondverklaring van het beroep, worden vernietigd. 
      
    
    
      12.
      De rechtbank ziet, gelet op de door verweerder gegeven reactie op de vragen van de rechtbank voorafgaand en tijdens de nadere zitting, geen mogelijkheden voor verweerder om het geconstateerde gebrek te herstellen. De rechtbank ziet daarom aanleiding om zelf in de zaak te voorzien in die zin dat zij bepaalt dat eiseres voor de periode van 1 mei 2013 tot en met 30 april 2018 wordt geïndiceerd voor 2 uur en 45 minuten huishoudelijk zorg per week. 
      
    
    
      13.
      Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.
      
    
    
      14.
      Voor een veroordeling van verweerder in de proceskosten ziet de rechtbank geen aanleiding nu gesteld noch gebleken is dat eiseres dergelijke kosten heeft gemaakt.
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
      
        verklaart het beroep tegen het bestreden besluit gegrond;
      
      
        vernietigt het bestreden besluit;
      
      
        bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit, wat in dit geval inhoudt dat eiseres voor de periode van 1 mei 2013 tot en met 30 april 2018 wordt geïndiceerd voor 2 uur en 45 minuten huishoudelijk zorg per week;
      
      
        bepaalt dat verweerder aan eiseres het betaalde griffierecht van € 44,- vergoedt.
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A. van Gijzen, voorzitter, en mr. M.G.L. de Vette en
      mr. J. Bergen, leden, in aanwezigheid van mr. A.L.M. van ‘t Laar, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 7 oktober 2014.
    
    
    
    
    
    
    
    
      griffier	voorzitter
    
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op: 
    
    
    
  
  
    Rechtsmiddel
    Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep.