ECLI:NL:RVS:2019:1206, Raad van State, 17-04-2019, 201804039/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-04-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 22 december 2016 heeft het college het verzoek van [appellante] om handhavend op te treden tegen de detailhandel in bakkersproducten door Bonjour Deli Plaza op het perceel Lemsteraak 1 te Bodegraven, afgewezen.

201804039/1/A1.
    Datum uitspraak: 17 april 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], gevestigd te Bodegraven,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 28 maart 2018 in zaak nr. 17/3272 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Bodegraven-Reeuwijk.
    Procesverloop
    Bij besluit van 22 december 2016 heeft het college het verzoek van [appellante] om handhavend op te treden tegen de detailhandel in bakkersproducten door Bonjour Deli Plaza op het perceel Lemsteraak 1 te Bodegraven, afgewezen.
    Bij besluit van 24 februari 2017 heeft het college [belanghebbende A], handelend onder de naam Bonjour Deli Plaza, een last onder dwangsom opgelegd.
    Bij besluit van 30 maart 2017 heeft het college het besluit van 24 februari 2017 ingetrokken.
    Bij besluit van 11 april 2017 heeft het college het door [appellante] gemaakte bezwaar tegen het besluit van 22 december 2016 gedeeltelijk niet-ontvankelijk en gedeeltelijk ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 28 maart 2018 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard en het besluit van 11 april 2017 vernietigd voor zover het bezwaar tegen het besluit van 22 december 2016 niet-ontvankelijk is verklaard en voor zover niet is beslist op het bezwaar tegen de besluiten van 24 februari 2017 en 30 maart 2017. De rechtbank heeft het bezwaar tegen het besluit van 22 december 2016 ongegrond verklaard en het bezwaar tegen de besluiten van 24 februari 2017 en 30 maart 2017 niet-ontvankelijk verklaard en bepaald dat de rechtgevolgen van het vernietigde besluit van 11 april 2017 in stand blijven. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    Het college en Bonjour Deli Plaza en [belanghebbende B] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellante] heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 februari 2019, waar [belanghebbende C], bijgestaan door [gemachtigde] en het college, vertegenwoordigd door mr. I.R.A.H.C. Delsing Nicolaas, zijn verschenen. Voorts zijn ter zitting [belanghebbende A] en [belanghebbende B], vertegenwoordigd door [gemachtigde], beiden bijgestaan door mr. C.J.R. van Binsbergen, advocaat te Alphen aan den Rijn, als partij gehoord.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    [appellante] exploiteert een brood- en banketbakkerij op het perceel [locatie] te Bodegraven. Bonjour Deli Plaza exploiteert op het perceel Lemsteraak 1 te Bodegraven (hierna: het perceel) een lunchroom en gebakkraam. [belanghebbende B] is eigenaar van het perceel. Het perceel maakt deel uit van winkelcentrum Rijnhoek Plaza, waar voornamelijk winkels voor perifere detailhandel zijn gevestigd. Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan is niet-perifere detailhandel niet toegestaan op het perceel. Bij besluit van 29 augustus 2011 heeft het college aan [belanghebbende B] een omgevingsvergunning verleend voor het handelen in strijd met het bestemmingsplan ten behoeve van, onder meer, de vestiging van ondersteunende horeca op het perceel.
    Bij brief van 18 augustus 2016 heeft [appellante] het college verzocht om handhavend op te treden tegen de detailhandel in bakkersproducten door Bonjour Deli Plaza.
    Bij brief van 18 november 2016 heeft het college een vooraankondiging voor een last onder dwangsom aan Bonjour Deli Plaza bekendgemaakt. Daarin is vermeld dat volgens de omgevingsvergunning van 29 augustus 2011 op het perceel alleen ondersteunende horeca ten behoeve van de omliggende winkels is toegestaan. Omdat is geconstateerd dat aan de balie en via internet vlaaien worden verkocht en dit niet als ondersteunende horeca kan worden aangemerkt, handelt Bonjour Deli Plaza in strijd met deze omgevingsvergunning. Het college is daarom voornemens om handhavend op te treden. Bonjour Deli Plaza en [belanghebbende B] hebben bij brief van 2 december 2016 hun zienswijze op de vooraankondiging gegeven en daarbij onder meer het college verzocht om, zekerheidshalve, een vergunning te verlenen voor het handelen in strijd met het bestemmingsplan ten behoeve voor de verkoop van etenswaren als ondergeschikte nevenactiviteit.
    Bij het besluit van 22 december 2016 heeft het college het handhavingsverzoek van [appellante] afgewezen. Het college heeft daaraan ten grondslag gelegd dat, mits de verkoop van vlaaien via telefoon- of internetbestellingen stopt, de activiteiten van Bonjour Deli Plaza zijn toegestaan op grond van de omgevingsvergunning van 29 augustus 2011. [appellante] heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt.
    Bij het besluit van 24 februari 2017 heeft het college Bonjour Deli Plaza alsnog een last onder dwangsom opgelegd omdat is geconstateerd dat er nog steeds via internet en telefoon vlaaien kunnen worden besteld en afgehaald. Het college heeft Bonjour Deli Plaza gelast de verkoop van vlaaien die niet aangemerkt kan worden als ondergeschikte detailhandel bij de hoofdfunctie "ondersteunende horeca" binnen twee weken te staken en gestaakt te houden.
    Bij het besluit van 30 maart 2017 heeft het college het besluit van 24 februari 2017 ingetrokken omdat bij controle van de website van Bonjour Deli Plaza is geconstateerd dat de overtreding is beëindigd. Het college heeft het handhavingstraject daarom beëindigd.
    Bij het besluit van 11 april 2017 heeft het college het bezwaar van [appellante] niet-ontvankelijk verklaard voor zover dat was gericht tegen de afwijzing van het handhavingsverzoek met betrekking tot de verkoop van vlaaien via telefoon- en internetbestellingen. Het college heeft dit gemotiveerd met de overweging dat bij het besluit van 24 februari 2017 alsnog hiertegen handhavend is opgetreden, zodat [appellante] geen procesbelang meer heeft bij dit onderdeel van haar bezwaar. Het college heeft het bezwaar voor het overige ongegrond verklaard omdat met de omgevingsvergunning van 29 augustus 2011 kleinschalige detailhandel impliciet is toegestaan. Er is dan ook geen sprake van een overtreding, aldus het college.
    De aangevallen uitspraak
    2.    De rechtbank heeft overwogen dat het college ten tijde van het nemen van het besluit op bezwaar op 11 april 2017 niet meer bevoegd was om handhavend op te treden, omdat van rechtswege een omgevingsvergunning was gegeven voor de verkoop van etenswaren. De rechtbank heeft daartoe overwogen dat Bonjour Deli Plaza en [belanghebbende B] in de zienswijze van 2 december 2016 een eenduidig en ondubbelzinnig verzoek aan het college hebben gedaan om een omgevingsvergunning te verlenen voor de verkoop van etenswaren in strijd met het bestemmingsplan. Omdat het beoogde gebruik volgens de rechtbank kan worden vergund met toepassing van artikel 4, aanhef en negende lid, van bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor), is de reguliere voorbereidingsprocedure als bedoeld in artikel 3.9, eerste lid, van de Wabo van toepassing op de aanvraag. Nu het college niet binnen acht weken na ontvangst van de aanvraag een besluit daarop heeft genomen en ook de beslistermijn niet heeft verlengd, heeft de rechtbank geconcludeerd dat de gevraagde omgevingsvergunning op 30 januari 2017 van rechtswege is gegeven. Dat betekent volgens de rechtbank dat de detailhandel in etenswaren op het perceel vanaf deze datum legaal is. Dit heeft volgens de rechtbank tot gevolg dat het college het bezwaar tegen het besluit van 22 december 2016 geheel ongegrond had moeten verklaren. De rechtbank heeft verder overwogen dat het college bij het besluit op bezwaar van 11 april 2017 ten onrechte niet mede heeft beslist op het bezwaar van [appellante] tegen de besluiten van 24 februari 2017 en 30 maart 2017. Ook daarom kan dit besluit niet in stand blijven, aldus de rechtbank. Omdat gesteld noch is gebleken dat [appellante] nog een belang heeft bij de beoordeling van de besluiten 24 februari 2017 en 30 maart 2017, heeft de rechtbank het bezwaar van [appellante] tegen deze besluiten zelf voorziend niet-ontvankelijk verklaard.
    Vergunning van rechtswege
    3.    [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college ten tijde van het besluit op bezwaar van 11 april 2017 niet bevoegd was om handhavend op te treden tegen de detailhandel in bakkersproducten door Bonjour Deli Plaza. Anders dan de rechtbank heeft overwogen, is geen omgevingsvergunning van rechtswege gegeven, zodat ook geen sprake is van legalisering van de overtreding, aldus [appellante]. Voor het verlenen van de vergunning had volgens [appellante] namelijk de uitgebreide voorbereidingsprocedure als bedoeld in artikel 3.10 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) moeten worden toegepast omdat het toestaan van detailhandel op bedrijventerreinen in strijd is met de Verordening ruimte 2014 van de provincie Zuid-Holland. Voor zover wel een omgevingsvergunning van rechtswege is gegeven, voert [appellante] aan dat de omgevingsvergunning niet duidelijk is en onjuist. Voorts heeft de rechtbank ten onrechte zelf voorziend de bezwaren tegen de besluiten van 24 februari 2017 en 30 maart 2017 niet-ontvankelijk verklaard, omdat [appellante] geen belang meer bij de beoordeling van die besluiten zou hebben, aldus [appellante].
    3.1.    Artikel 1:3, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) luidt: "Onder aanvraag wordt verstaan: een verzoek van een belanghebbende, een besluit te nemen."
    Artikel 4:20b, eerste lid, luidt: "Indien niet tijdig op de aanvraag tot het geven van een beschikking is beslist, is de gevraagde beschikking van rechtswege gegeven."
    Artikel 4:20c, eerste lid, luidt: "Het bestuursorgaan maakt de beschikking bekend binnen twee weken nadat zij van rechtswege is gegeven."
    Artikel 3.9, eerste lid, van de Wabo luidt: "Het bevoegd gezag beslist op de aanvraag om een omgevingsvergunning binnen acht weken na de datum van ontvangst van de aanvraag (…)"
    Het derde lid luidt: "Paragraaf 4.1.3.3 van de Awb is, met uitzondering van de artikelen 4:20b, derde lid, en 4:20f, van toepassing op de voorbereiding van de beslissing op de aanvraag (…)"
    3.2.    In de uitspraak van 20 maart 2019, ECLI:NL:RVS:2019:829, heeft de Afdeling overwogen dat, anders dan voorheen, een verzoek om een omgevingsvergunning dat niet langs elektronische weg als bedoeld in artikel 4.3, eerste lid, van het Bor via het omgevingsloket online of met gebruikmaking van het formulier als bedoeld in artikel 4.2, eerste lid, van het Bor is gedaan, alleen dan een aanvraag als bedoeld in artikel 1:3, derde lid, van de Awb is, als voor het bestuursorgaan meteen duidelijk is of kan zijn dat een aanvraag is gedaan. Het dient daarbij altijd te gaan om een zelfstandig stuk. Alleen bij een dergelijke evidente aanvraag kan dus een omgevingsvergunning van rechtswege zijn gegeven.
    3.3.    Bonjour Deli Plaza en [belanghebbende B] hebben het verzoek om een omgevingsvergunning gedaan in een brief, waarmee zij hun zienswijze op de vooraankondiging voor een last onder dwangsom hebben gegeven. Het verzoek is niet gedaan in een zelfstandig stuk. Met de brief van 2 december 2016 is niet voor het college meteen duidelijk dat wordt verzocht om een omgevingsvergunning. Gelet op het onder 3.2 vermelde, is dus geen aanvraag in de zin van artikel 1:3, derde lid, van de Awb gedaan en is daarom geen omgevingsvergunning van rechtswege gegeven. De rechtbank is dan ook reeds daarom ten onrechte tot de conclusie gekomen dat de verkoop van etenswaren door Bonjour Deli Plaza gelegaliseerd is. Gelet hierop komt de Afdeling niet toe aan het betoog van [appellante] over de te volgen voorbereidingsprocedure en hetgeen zij heeft aangevoerd over de omgevingsvergunning van rechtswege.
    Het betoog slaagt.
    3.4.    Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank ten onrechte geoordeeld dat [appellante] geen belang meer heeft bij een beoordeling van de besluiten van 24 februari 2017 en 30 maart 2017 en heeft ze ten onrechte zelf voorziend de bezwaren daartegen niet-ontvankelijk verklaard.
    Griffierecht
    4.    [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft bepaald dat het college een bedrag van € 46,00 aan griffierecht aan haar dient te vergoeden. Dit dient een bedrag van € 333,00 te zijn, aldus [appellante].
    4.1.    Ingevolge artikel 8:41, tweede lid, aanhef en onder c, van de Awb, zoals dat luidde ten tijde van het instellen van het beroep, bedraagt het griffierecht € 333,00 indien anders dan door een natuurlijke persoon beroep is ingesteld.
    4.2.    De Afdeling stelt vast dat de rechtbank een bedrag van € 333,00 aan griffierecht van [appellante] heeft geheven, maar in de uitspraak het college ten onrechte heeft opgedragen een lager bedrag van € 46,00 aan [appellante] te vergoeden. Het college heeft hieraan uitvoering gegeven. De Afdeling zal het college gelasten het resterende bedrag van € 287,00 alsnog aan [appellante] te vergoeden.
    Het betoog slaagt.
    Conclusie hoger beroep
    5.    Het hoger beroep is gegrond. De Afdeling zal de bij de rechtbank aangevoerde beroepsgronden beoordelen, nu de rechtbank daaraan niet is toegekomen.
    Beoordeling beroep
    6.    [appellante] betoogt dat het college zich in het besluit op bezwaar van 11 april 2017 ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de verkoop van bakkersproducten is toegestaan op grond van de omgevingsvergunning van 29 augustus 2011. Deze vergunning heeft volgens [appellante] alleen betrekking op ondersteunende horeca ten behoeve van de omliggende winkels. De detailhandel in bakkersproducten door Bonjour Deli Plaza kan niet als zodanig worden aangemerkt, aldus [appellante]. [appellante] voert verder aan dat, anders dan het college stelt, met de omgevingsvergunning van 29 augustus 2011 ook niet impliciet een vergunning is verleend voor kleinschalige detailhandel. Dit kan namelijk niet worden afgeleid uit de aanvraag, aldus [appellante].
    6.1.    Het college stelt zich op het standpunt dat de detailhandel in bakkersproducten impliciet is gelegaliseerd met de omgevingsvergunning van 29 augustus 2011. Met deze omgevingsvergunning is, behalve toestemming voor de vestiging van een voorziening voor ondersteunende horeca, ook een opstelplaats ten behoeve van de buitenverkoop van oliebollen en dergelijke toegestaan. Op die locatie mogen dus ook bakkersproducten worden verkocht, aldus het college. Omdat deze vergunning geen betrekking had op bouwactiviteiten, is de toegestane verkoop van bakkersproducten volgens het college niet beperkt tot de op de bouwtekeningen opgenomen locatie van het verkooppunt. Dat betekent dat de detailhandel in bakkersproducten overal op het perceel mag plaatsvinden, aldus het college.
    6.2.    De Afdeling is van oordeel dat de detailhandel in bakkersproducten door Bonjour Deli Plaza niet onder de omgevingsvergunning van 29 augustus 2011 valt. Voor zover het college zijn standpunt heeft gebaseerd op de jurisprudentie over impliciete vrijstelling, kan het daarin niet worden gevolgd. Deze jurisprudentie ziet namelijk op de situatie dat een bepaald gebruik rechtstreeks voortvloeit uit een omgevingsvergunning voor bouwen. De omgevingsvergunning van 29 augustus 2011 heeft echter alleen betrekking op het afwijken van het bestemmingsplan. Ook staat de omgevingsvergunning het gebruik niet rechtstreeks toe. Uit de aan de omgevingsvergunning ten grondslag liggende aanvraag van 11 juli 2011 kan niet zonder meer worden afgeleid dat het perceel in strijd met het bestemmingsplan zal worden gebruikt voor de detailhandel in bakkersproducten. Blijkens het aanvraagformulier is namelijk een omgevingsvergunning aangevraagd voor ondersteunende horeca ten behoeve van de perifere detailhandel en een kraam voor de buitenverkoop van oliebollen en dergelijke. Nu de detailhandel in bakkersproducten zoals vlaaien daarmee niet vergelijkbaar is, vloeit deze activiteit niet rechtstreeks voort uit de omgevingsvergunning van 29 augustus 2011.
    Gelet op het voorgaande heeft het college het handhavingsverzoek van [appellante] ten onrechte afgewezen op de grond dat de detailhandel in bakkersproducten is gelegaliseerd met de omgevingsvergunning van 29 augustus 2011. Het college heeft het bezwaar van [appellante] tegen het besluit van 22 december 2016 om die reden derhalve ten onrechte gedeeltelijk ongegrond en gedeeltelijk niet-ontvankelijk verklaard vanwege het ontbreken van procesbelang.
    Het betoog slaagt.
    7.    De Afdeling overweegt verder dat [appellante] terecht betoogt dat bij het besluit op bezwaar van 11 april 2017 ten onrechte niet is beslist op haar bezwaar tegen de besluiten van 24 februari 2017 en 30 maart 2017, nu uit artikel 6:19, eerste lid, van de Awb volgt dat haar bezwaar tegen het besluit van 22 december 2016 zich van rechtswege mede richtte tegen deze besluiten.
    Slotoverwegingen
    8.    Uit het vorenstaande volgt dat het hoger beroep gegrond is en dat de rechtbank op zich terecht heeft geoordeeld dat het besluit op bezwaar van 11 april 2017 niet kan worden gedragen door de daaraan ten grondslag gelegde motivering, zij het gedeeltelijk op onjuiste gronden. Dit heeft tot gevolg dat de Afdeling de aangevallen uitspraak zal vernietigen voor zover de rechtbank de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit van 11 april 2017 in stand heeft gelaten, voor zover de rechtbank dit besluit slechts gedeeltelijk heeft vernietigd, voor zover de rechtbank zelf voorziend het bezwaar tegen het besluit van 22 december 2016 ongegrond heeft verklaard en het bezwaar tegen de besluiten van 24 februari 2017 en 30 maart 2017 niet-ontvankelijk heeft verklaard en voor zover de rechtbank het college niet heeft opgedragen het resterende bedrag van € 287,00 van het door [appellante] betaalde griffierecht aan haar te vergoeden. De aangevallen uitspraak dient voor het overige te worden bevestigd.
    Het voorgaande betekent dat het college met inachtneming van deze uitspraak opnieuw moet beslissen op het door [appellante] gemaakte bezwaar tegen het besluit van 22 december 2016, dat zich - gelet op artikel 6:19, eerste lid, van de Awb - mede richt tegen de besluiten van 24 februari 2017 en 30 maart 2017. Hierbij wijst de Afdeling er op dat, nu geen omgevingsvergunning van rechtswege is gegeven, aan de bekendmaking hiervan geen betekenis toekomt. Verder dient het college het resterende bedrag aan griffierecht voor de behandeling van het beroep van € 287,00 alsnog aan [appellante] te vergoeden.
    9.    Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het door het college te nemen nieuwe besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
    10.    Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 28 maart 2018 in zaak nr. 17/3272, voor zover de rechtbank de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit van 11 april 2017 in stand heeft gelaten, voor zover de rechtbank dit besluit slechts gedeeltelijk heeft vernietigd, voor zover de rechtbank zelf voorziend het bezwaar tegen het besluit van 22 december 2016 ongegrond heeft verklaard en het bezwaar tegen de besluiten van 24 februari 2017 en 30 maart 2017 niet-ontvankelijk heeft verklaard en voor zover de rechtbank het college niet heeft opgedragen het resterende bedrag van € 287,00 van het door [appellante] betaalde griffierecht aan haar te vergoeden;
    III.    bevestigt de uitspraak voor het overige;
    IV.    bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    V.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Bodegraven-Reeuwijk tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.024,00 (zegge: duizendvierentwintig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VI.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Bodegraven-Reeuwijk aan [appellante] het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 508,00 (zegge: vijfhonderdacht euro) voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt;
    VII.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Bodegraven-Reeuwijk aan [appellante] het thans nog niet door hem vergoede griffierecht voor de behandeling van het beroep van € 287,00 (zegge: tweehonderdzevenentachtig euro) aan [appellante] vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. J.Th. Drop, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.M. van Driel, griffier.
    w.g. Drop    w.g. Van Driel
    lid van de enkelvoudige kamer    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 17 april 2019
    414.