ECLI:NL:CBB:2018:610, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 13-11-2018, 17/1630
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2018-11-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: GLB. Randvoorwaarden. Bewijs ontbreekt dat appellante artikel 8a van het Besluit gebruik meststoffen heeft overtreden. Verweerder mocht niet afgaan op bevindingen ten aanzien van een controle neergelegd in een e-mail. Schending hoorplicht.

uitspraak 
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 17/1630
      5111
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 13 november 2018 in de zaak tussen
    Agro Nuland B.V., te Heeswijk-Dinther, appellante
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
    (gemachtigde: mr. C.J.M. Daniëls).
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij besluit van 20 april 2017 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van de Uitvoeringsregeling rechtstreekse betalingen GLB (Uitvoeringsregeling) een randvoorwaardenkorting van 3% toegepast op de aan appellante voor het jaar 2016 te verlenen rechtstreekse betalingen.
    
    
    
      Bij besluit van 20 september 2017 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.  
    
    
    
      Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 1 oktober 2018. Namens appellante zijn verschenen J.P.M. Schoones (bedrijfsleider van appellante) en L.M.G. Schoones. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Aan de zijde van verweerder waren tevens aanwezig A.F.J.M. Goorts (toezichthouder 1) en H. Jongman (toezichthouder 2), toezichthouders bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA).
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      1. Het College gaat uit van het volgende. 
    
    
    
      1.1
      Bij het primaire besluit heeft verweerder een randvoorwaardenkorting van 3% toegepast op de aan appellante voor het jaar 2016 te verlenen rechtstreekse betalingen, omdat appellante de verplichting zoals neergelegd in artikel 8a, eerste lid, van het Besluit gebruik meststoffen (Bgm), om direct aansluitend aan de teelt van maïs op zand- en lössgronden een vanggewas te telen, niet heeft nageleefd. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het primaire besluit gehandhaafd. Hieraan heeft verweerder ten grondslag gelegd een inspectieverslag van 14 november 2016, opgesteld door toezichthouder 1 en een door toezichthouder 2 en toezichthouder 1 opgesteld proces-verbaal. Dit proces-verbaal is door toezichthouder 2 op ambtseed opgemaakt op 14 november 2016 en door toezichthouder 1 op ambtseed op 1 december 2016. 
      
    
    
      1.2
      In het inspectieverslag staat als datum van inspectie 7 november 2016, dat de overtreding is overgenomen van een collega-inspecteur, dat aan appellante een BSBM is aangezegd, dat een verklaring is opgenomen en dat geen vanggewas direct aansluitend na de teelt van mais op zandgrond is geteeld. 
      
    
    
      1.3
      Het proces-verbaal vermeldt als plaats /gedraging / overtreding ‘Burgermeester Omtaweg, RD [x:1] [y:1] , te [plaats] ’. Als gedraging / overtreding die werd verricht staat ‘Het niet direct aansluitend telen van een vanggewas na de teelt van mais op zandgrond’. Op de achterzijde van het proces-verbaal wordt verwezen naar bijlagen, waaronder (-) redenen van wetenschap / toelichting en (-) foto’s perceel. 
      
    
    
      1.4
      Bijlage 1 bij het proces-verbaal betreft een door toezichthouder 1 op 12 december 2016 op ambtseed opgemaakt stuk met als titel ‘Redenen van wetenschap’. Hierin staat, voor zover hier van belang, het volgende. 
      
      
        “(…)
        Op 28 oktober 2016 ontving ik, [naam toezichthouder 1], via email afkomstig van collega [naam toezichthouder 2] (…) het verzoek, om een verificatieonderzoek terzake het niet inzaaien van een door de minister aangewezen gewas, direct aansluitend op de teelt van snijmais op zandgrond, over te nemen. De reden voor dit verzoek was de geografische afstand tussen de plaats van constatering en het feitelijk woonadres van de gebruiker. Bij dit verzoek waren 4 foto’s van het betreffende perceel bijgevoegd. Zie bijlage 1.Het betreft het perceel met de RD-coordinaten [x:2] en [y:2] in gebruik bij [relatienummer appellante] (…).Op deze foto’s zag ik, [naam toezichthouder 1], een perceel, waar in 2016, gelet op de aanwezigheid van grove stoppels op dit perceel, het gewas maïs was geteeld. Gelet op de aard en grootte van deze stoppels betrof dit kennelijk snijmaïs. Gelet op de verkleuring van de stoppels en de mate van verwerking van de rijsporen op dit perceel en de bijgevoegde verklaring bleek dat de oogstwerkzaamheden reeds zeker een week geleden hadden plaatsgevonden. Uit nader onderzoek blijkt, dat de foto’s niet genomen zijn op 28 oktober maar op 27 oktober 2016.
        (…)”
      
    
    
      1.5
      Bij deze redenen van wetenschap is als bijlage 1 gevoegd een uitgeprinte e-mail van 9 november 2016 van toezichthouder 2 aan toezichthouder 1 van een oorspronkelijk bericht van 28 oktober 2016. Het oorspronkelijk bericht luidt blijkens de uitgeprinte e-mail als volgt:
      
      
        “Hoi [voornaam toezichthouder 1],
        
          Het bedrijf [naam en adres appellante] heeft in het noorden bij [plaats] in 2016 een perceel mais in gebruik welke niet is ingezaaid met een vanggewas.
        	Ik begreep van Gerard dat jij deze eventueel zou willen oppakken. Het betreft een perceel met gdi nr. 49, RD [x:2] [y:2] en gelegen op zandgrond. (…)Gerard en ik zijn daar geweest op 21 oktober en toen was er niets ingezaaid. Op dat moment stelden wij vast dat de mais wel zeker een week geleden was geoogst. Ik ben er op 28 oktober weer geweest en de situatie was nog precies hetzelfde, geen grondbewerking en geen vanggewaszaden aanwezig op het perceel. De bijgevoegde foto’s zijn genomen op 28 oktober.
      
      
      
        Groet [naam toezichthouder 2]
        Team noord” 
      
    
    
      1.6
      Bij de redenen van wetenschap is als bijlage 2 gevoegd een verklaring van de bedrijfsleider van appellante opgemaakt door toezichthouders van de NVWA, M.J.M. Delpeut (toezichthouder 3) en toezichthouder 1 en alleen door toezichthouder 1 ondertekend. Hierin staat, voor zover hier van belang, het volgende. 
      
      
        “(…)Op (…) 4 november 2016 is (…) de volgende verklaring opgenomen. 
      
      
      
        
          “(…) Ik heb aan akkerbouwer [naam 1] (…) de mais verkocht en daarbij de afspraak met hem gemaakt om ook een vanggewas te zaaien. 
          
          Nu blijkt het niet gebeurd en ben ik de dupe. Althans, dat zeggen jullie, dat het niet gebeurd is. (…)”
        
      
      
      
        Op 04-11-2016 (…) kreeg ik, [naam toezichthouder 3] de mobiele telefoon overhandigd van (…) [naam bedrijfsleider van appellante], waarbij werd gezegd dat akkerbouwer [naam 1] aan de lijn was.Ik, [naam toezichthouder 3], heb met de persoon aan de andere kant van de lijn gesproken, waarbij deze persoon zich voorstelde als [naam 1] . Hij had het perceel vorige week ingezaaid met vanggewas, aldus zijn verklaring. Na deze mededeling, werd de verbinding verbroken. 
      
      
      
        Op 04-11-2016 (…) is aan [naam toezichthouder 2] middels telefonisch contact gevraagd of het betreffende perceel (…) was ingezaaid. Hierop is bevestigend geantwoord. (…)”
      
    
    
      1.7
      Bij brief van 27 juli 2017 heeft de officier van justitie appellante bericht dat hij heeft besloten appellante niet meer te vervolgen ter zake van het niet direct aansluitend een vanggewas telen gepleegd op 21 oktober 2016 te [plaats] en de aan haar opgelegde strafbeschikking in te trekken omdat er onvoldoende bewijs is.  
      
      2. Op grond van de artikelen 91, 92 en 93 van Verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 inzake de financiering, het beheer en de monitoring van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (Verordening 1306/2013) dient een landbouwer die rechtstreekse betalingen ontvangt, de in bijlage II genoemde, uit de regelgeving voortvloeiende beheerseisen in acht te nemen. Bijlage II bij Verordening 1306/2013 verwijst naar de artikelen 4 en 5 van Richtlijn 91/676/EEG van de Raad van 12 december 1991 inzake de bescherming van water tegen verontreinigingen door nitraten uit agrarische bronnen. Deze beheerseisen zijn in Nederland onder meer uitgewerkt in artikel 3.1, aanhef en onder a, van de Uitvoeringsregeling, en bijlage 3, punt 1.14, bij de Uitvoeringsregeling, waarin wordt verwezen naar artikel 8a van het Bgm. Op grond van artikel 8a, eerste lid, van het Bgm wordt op zand- en lössgronden na de teelt van maïs direct aansluitend een vanggewas geteeld.
      
      3. De beroepsgrond van appellante dat verweerder haar ten onrechte niet heeft gehoord naar aanleiding van haar bezwaarschrift slaagt. Artikel 7:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) bepaalt dat voordat een bestuursorgaan op het bezwaar beslist, het belanghebbenden in de gelegenheid stelt te worden gehoord. Op grond van artikel 7:3, aanhef en onder c, van de Awb kan van het horen worden afgezien indien de belanghebbende heeft verklaard geen gebruik te willen maken van het recht te worden gehoord. In het bestreden besluit heeft verweerder uiteengezet dat appellante op 21 augustus 2017 tijdens een informeel telefonisch gesprek te kennen heeft gegeven dat zij geen gebruik wenste te maken van de mogelijkheid om haar bezwaren mondeling toe te lichten, maar appellante bestrijdt dat zij dit heeft verklaard. Volgens appellante wilde zij juist graag haar bezwaarschrift toe lichten. Gelet hierop en nu verweerder, zoals hij ter zitting heeft erkend, niet kan aantonen dat appellante heeft verklaard geen gebruik te willen maken van het recht te worden gehoord, moet worden geoordeeld dat sprake is van schending van de hoorplicht van artikel 7:2 van de Awb. 
      
      4. Appellante voert voorts aan dat verweerder ten onrechte de randvoorwaardenkorting heeft toegepast, omdat van overtreding van artikel 8a van het Bgm geen sprake is. Zij heeft de maïs aan Maatschap [naam 1] ( [naam 1] ) verkocht en met haar is afgesproken dat zij een vanggewas zou zaaien. Op 9 oktober 2016 is de maïs gehakseld. Vanwege zware regenval in de nacht van 9 op 10 oktober 2016 was het perceel niet begaanbaar met een zware machine. Daarom heeft [naam 1] het vanggewas (Italiaans raaigraszaad) op 10 oktober 2016 met een kunstmestrooier ingezaaid. Vervolgens heeft [naam 1] het graszaad op 27 oktober 2016 ingewerkt, omdat het perceel toen weer begaanbaar was. 
      
      5. Over deze beroepsgrond overweegt het College als volgt. 
      
    
    
      5.1
      Het College stelt voorop dat het aan verweerder is te bewijzen dat appellante artikel 8a van het Bgm heeft overtreden. Daarbij mag verweerder in beginsel afgaan op de juistheid van de bevindingen in een op ambtseed of ambtsbelofte opgemaakt en ondertekend proces-verbaal. Indien die bevindingen evenwel gemotiveerd worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd (zie bijvoorbeeld de uitspraak van het College van 25 april 2018,  ECLI:NL:CBB:2018:211). Voor zover door de toezichthouders van de NVWA opgestelde stukken niet op ambtseed of ambtsbelofte zijn opgemaakt brengt dat niet zonder meer met zich dat daaraan geen betekenis toekomt. 
      
    
    
      5.2
      Het College stelt vast dat toezichthouder 2 zijn bevindingen over de controle van het perceel van appellante en meer in het bijzonder zijn bevindingen dat hij op 21 oktober 2016 op het perceel is geweest, dat er toen niets was ingezaaid, dat de mais op dat moment wel zeker een week geleden was geoogst en dat de situatie op 28 oktober 2016 toen hij er was geweest nog precies hetzelfde was, niet heeft neergelegd in een op ambtseed of ambtsbelofte opgemaakt proces-verbaal, maar in de hiervoor onder 1.5 weergegeven e-mail. Naar het oordeel van het College mocht verweerder, ook gelet op de betwisting van appellante dat zij – kort gezegd – op haar perceel na de teelt van mais direct aansluitend een vanggewas had ingezaaid, niet afgaan op deze bevindingen in de e-mail, reeds omdat uit de e-mail zelf niet blijkt dat het is opgesteld door ter zake bevoegde toezichthouders, de e-mail geen gedetailleerd beeld geeft van de feitelijke bevindingen en de e-mail niet overeenkomt met het door toezichthouder 1 en 2 opgestelde proces-verbaal (weergegeven onder 1.1 en 1.3) en het door toezichthouder 1 op 12 december 2016 op ambtseed opgemaakte redenen van wetenschap (weergegeven onder 1.4). Meer in het bijzonder moet worden opgemerkt dat de plaatsaanduiding van het perceel in de e-mail (en in de redenen van wetenschap) (RD-coördinaten [x:2] en [y:2] ) een andere is dan in het proces-verbaal (weergegeven onder 1.1 en 1.3) ( [adres] te [plaats] , RD-coördinaten [x:1] en [y:1] ) waar de gedraging / overtreding volgens dat proces-verbaal heeft plaatsgevonden. Onduidelijk is aldus welk perceel of gedeelte van een perceel is onderzocht. Bovendien bestaat onduidelijkheid over de tweede controle op het perceel. In de e-mail verklaart toezichthouder 2 dat hij er op 28 oktober 2016 is geweest en dat bijgevoegde foto’s op 28 oktober 2016 zijn genomen. In de redenen van wetenschap verklaart toezichthouder 1 echter dat uit nader onderzoek is gebleken dat de foto’s niet op 28 maar op 27 oktober 2016 zijn genomen, zonder dat duidelijk wordt gemaakt of, en zo ja door wie het perceel op 27 oktober 2016 is gecontroleerd en wie de foto’s op 27 oktober 2016 heeft genomen. Verder rijst de vraag, indien ervan wordt uitgegaan dat de foto’s op 27 oktober 2016 zijn genomen, of toezichthouder 2 het perceel ook nog op 28 oktober 2016 heeft gecontroleerd zoals hij heeft verklaard in de e-mail. Hieruit volgt dat verweerder niet mocht afgaan op de bevindingen zoals weergegeven in de e-mail, zodat die bevindingen niet kunnen bijdragen aan het bewijs dat appellante artikel 8a, eerste lid, van het Bgm heeft overtreden. 
      
    
    
      5.3
      Ook anderszins heeft verweerder niet aangetoond dat appellante na de teelt van mais niet direct aansluitend een vanggewas had ingezaaid. Aan de opmerking van verweerder in het bestreden besluit dat de betreffende NVWA-controleur bij navraag nogmaals heeft aangegeven dat er tijdens de controles van 21 en 27 oktober 2016 nog geen vanggewas was ingezaaid, komt niet de betekenis toe die verweerder daaraan gehecht wenst te zien, reeds omdat daarvan geen enkel bewijs is overgelegd. Dat, zoals verweerder verder in het bestreden besluit heeft opgemerkt, op de foto’s bij het proces-verbaal, gemaakt op 27 oktober 2017, ook geen vanggewassen zijn te zien, miskent dat, zoals verweerder ter zitting heeft bevestigd, dit op de foto’s niet kan worden gezien. Tot slot komt aan de verklaring van [naam 1] zoals opgetekend in de verklaring van de bedrijfsleider van appellante (weergegeven onder 1.6) evenmin de waarde toe die verweerder daaraan gehecht wenst te zien, nu, daargelaten of daadwerkelijk met [naam 1] is gesproken, een deugdelijke verificatie ervan ontbreekt, zoals hiervoor onder 5.2 reeds is overwogen onduidelijk is welk perceel is onderzocht en de verklaring van [naam 1] in dat licht ook zodanig algemeen is dat daaraan in de gegeven omstandigheden geen waarde toekomt. 
      
    
    
      5.4
      Het College komt tot het oordeel dat het bewijs ontbreekt dat appellante artikel 8a, eerste lid, van het Bgm heeft overtreden. Verweerder was dus niet bevoegd om ter zake een randvoorwaardenkorting toe te passen. 
      
    
    
      5.5
      Dit betekent dat ook deze beroepsgrond slaagt. 
      
      6. Uit het voorgaande volgt dat het beroep gegrond is en dat het bestreden besluit moet worden vernietigd. Het College dient aansluitend te bezien welk gevolg deze uitkomst heeft. Ingevolge artikel 8:41a van de Awb dient de bestuursrechter het hem voorgelegde geschil zoveel mogelijk definitief te beslechten. In de gegeven omstandigheden ziet het College aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb zelf in de zaak te voorzien. Het College zal het primaire besluit herroepen en bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit. 
      
      7. Het College draagt verweerder op om het griffierecht te vergoeden. Er zijn geen voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten.
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College: 
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond; 
      
      
        vernietigt het bestreden besluit;
      
      
        herroept het primaire besluit;
      
      
        bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
      
      
        draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 333,- aan appellante te vergoeden.
      
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Venekamp, mr. T. Pavićević en mr. C.M. Wissels, in aanwezigheid van mr. D. de Vries, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 13 november 2018.
    
    
    
    
    
      w.g. A. Venekamp	w.g. D. de Vries