ECLI:NL:RVS:2022:2061, Raad van State, 20-07-2022, 202103974/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-07-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 11 mei 2021 heeft het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant vastgesteld dat zich op Bedrijvenpark Metal Valley in Drunen (hierna: de locatie) een geval van ernstige bodemverontreiniging bevindt, waarvan spoedige sanering noodzakelijk is.

202103974/1/R1.
    Datum uitspraak: 20 juli 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    WPC Drunen 17-27 B.V., gevestigd te Amsterdam,
    appellante,
    en
    het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 11 mei 2021 heeft het college vastgesteld dat zich op Bedrijvenpark Metal Valley in Drunen (hierna: de locatie) een geval van ernstige bodemverontreiniging bevindt, waarvan spoedige sanering noodzakelijk is.
    Tegen dit besluit heeft WPC Drunen 17-27 B.V. beroep ingesteld.
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 juni 2022, waar WPC Drunen 17-27 B.V., vertegenwoordigd door mr. D. Kist, advocaat te Amsterdam, en het college, vertegenwoordigd door ing. P.F.B.A. Jansen en drs. E. van Alphen, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Bij het bestreden besluit heeft het college vastgesteld dat zich op de locatie een ernstige bodemverontreiniging in het grondwater als bedoeld in artikel 29 van de Wet bodembescherming (hierna: de Wbb) voordoet, waarvan spoedige sanering als bedoeld in artikel 37, eerste lid, van de Wbb noodzakelijk is. Het college heeft bepaald dat de sanering zo spoedig mogelijk, maar uiterlijk vier jaar na inwerkingtreding van deze beschikking moet zijn gestart. Binnen drie jaar na inwerkingtreding van deze beschikking moet er een saneringsplan aan het college ter goedkeuring worden voorgelegd. WPC Drunen 17-27 B.V. is eigenaar van de gronden waarop het besluit onder andere betrekking heeft. Het college heeft WPC Drunen 17-27 B.V. daarom aangewezen om de sanering van het geval van verontreiniging uit te (laten) voeren.
    Toetsingskader
    2.       Artikel 29, eerste lid, van de Wbb luidt:
    "Gedeputeerde staten kunnen in een beschikking vaststellen of sprake is van een geval van ernstige verontreiniging:
    a. naar aanleiding van een nader onderzoek of
    b. naar aanleiding van een melding als bedoeld in artikel 28, eerste lid."
    Artikel 37, eerste lid, luidt:
    "Gedeputeerde staten stellen in een beschikking als bedoeld in artikel 29, eerste lid, waarbij zij vaststellen dat er sprake is van een geval van ernstige verontreiniging, tevens vast of het huidige dan wel voorgenomen gebruik van de bodem of de mogelijke verspreiding van de verontreiniging leiden tot zodanige risico’s voor mens, plant of dier dat spoedige sanering noodzakelijk is."
    3.       Het college heeft bij de beoordeling van de ernst en van de vraag of spoedige sanering van de verontreiniging noodzakelijk is, de Circulaire bodemsanering per 1 juli 2013 (hierna: de Circulaire bodemsanering) tot uitgangspunt genomen. De Circulaire bodemsanering hanteert drie stappen om te bepalen of er sprake is van een geval van ernstige verontreiniging en of spoedig moet worden gesaneerd.
    Volgens stap 1 is sprake van een geval van ernstige verontreiniging indien voor ten minste één stof de gemiddelde concentratie in een bodemvolume van meer dan 25 m3 vaste bodem of 100 m3 poriënverzadigde bodemvolume grondwater de interventiewaarde overschrijdt. Er kunnen gevallen zijn waarbij de interventiewaarde niet wordt overschreden en er toch sprake is van een geval van ernstige verontreiniging.
    Volgens stap 2, de standaard risicobeoordeling, is onder meer sprake van onaanvaardbare verspreidingsrisico’s - en daarmee ook de noodzaak tot spoedige sanering - indien het gaat om een onbeheersbare situatie. Een onbeheersbare situatie treedt onder meer op als het bodemvolume aan sterk verontreinigd grondwater groter is dan 6.000 m3.
    Volgens stap 3, de locatiespecifieke risicobeoordeling, kan de initiatiefnemer aantonen dat ondanks dat het ingesloten bouwvolume groter is dan 6.000 m3, er jaarlijks niet meer dan 1.000 m3 bodemvolume extra verontreinigd raakt boven de interventiewaarden. In die situatie hoeft niet met spoed te worden gesaneerd.
    Het bestreden besluit
    4.       Het college heeft zich in het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat het diepe grondwater (vanaf 6 meter onder het maaiveld) op de locatie ernstig verontreinigd is met vluchtige gechloreerde koolwaterstoffen (VOCI), zodat spoedige sanering noodzakelijk is vanwege het bestaan van verspreidingsrisico’s.
    Volgens het college is er sprake van een geval van ernstige bodemverontreiniging omdat de interventiewaarden in het grondwater voor VOCI overschreden worden in een bodemvolume van meer dan 100 m3. Dit omdat verspreiding heeft geleid tot een grondwaterverontreiniging met een bodemvolume van minstens 5.656.000 m3. De exacte omvang van de grondwaterverontreiniging is nog niet in beeld. Wel staat op basis van de nu beschikbare informatie volgens het college vast dat het bodemvolume met grondwaterverontreiniging binnen de interventiewaardecontour veel groter is dan het toetsingscriterium van 6.000 m3 uit de Circulaire bodemsanering.
    Omdat niet is aangetoond dat de jaarlijkse verspreiding van de grondwaterverontreiniging kleiner is dan 1.000 m3, kunnen risico’s voor mens, plant of dier, als gevolg van onbeheersbare verspreiding, volgens de Circulaire bodemsanering niet worden uitgesloten, aldus het college.
    Het beroep van WPC Drunen 17-27 B.V.
    5.       WPC Drunen 17-27 B.V. betoogt dat spoedige sanering als bedoeld in artikel 37, eerste lid, van de Wbb niet nodig is, omdat hier geen sprake is van onaanvaardbare risico’s. Zij voert aan dat in het aan het bestreden besluit ten grondslag liggende onderzoeksrapport "Beheerplan grondwaterverontreiniging ondergrond Bedrijvenpark "Metal Valley" te Drunen" van Tritium Advies B.V. van 15 januari 2019 (hierna: het beheerplan) is vastgesteld dat de toename van de grondwaterverontreiniging minder dan 1.000 m3 bedraagt. In het beheerplan is bovendien geconcludeerd dat er op termijn sprake zal zijn van stabilisatie en daarna afname van de omvang van de verontreiniging. Gelet hierop miskent het college dat gezien de Circulaire bodemsanering geen sprake is van een situatie die spoedig gesaneerd moet worden.
    5.1.    De Afdeling stelt voorop dat voor het vaststellen van de ernst van een bodemverontreiniging en de spoedeisendheid van de sanering het niet noodzakelijk is dat de volledige omvang van de verontreiniging vaststaat. In dit verband wijst zij naar haar uitspraken van 23 oktober 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3573, 26 augustus 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2021, en 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:294.
    Aan het bestreden besluit zijn twee onderzoeksrapporten ten grondslag gelegd, waaronder het door WPC Drunen 17-27 B.V. genoemde beheerplan. Het college heeft de omvang van de verontreiniging van het grondwater geraamd op een volume van minimaal 5.656.000 m3. Bij de vaststelling of zich een geval van ernstige verontreiniging voordoet heeft het college de Circulaire bodemsanering tot uitgangspunt genomen. Omdat het bodemvolume met verontreinigd grondwater zeer ruim boven de interventiewaarde ligt van 100 m3, is er volgens het college conform de Circulaire bodemsanering sprake van een geval van ernstige verontreiniging.
    WPC Drunen 17-27 B.V. heeft de vastgestelde omvang van de bodemverontreiniging niet bestreden.
    Het college heeft vervolgens aan de hand van het in de Circulaire bodemsanering opgenomen stappenplan bepaald of spoedige sanering noodzakelijk is. Hierbij is het tot de conclusie gekomen dat spoedige sanering noodzakelijk is, omdat het bodemvolume sterk verontreinigd grondwater groter is dan 6.000 m3 en gelet op de Circulaire bodemsanering dan sprake is van onaanvaardbare verspreidingsrisico’s. Het college baseert zich daarbij op gegevens uit het beheerplan. Daarin is onder meer geconcludeerd dat uit modellering van de pluim kan worden afgeleid dat de toename van het sterk verontreinigde bodemvolume meer dan 1.000 m3 per jaar bedraagt. Formeel is er volgens het beheerplan in de huidige toestand daarmee sprake van een risico op verspreiding.
    5.2.    In paragraaf 4.6.2 (Verspreidingsrisico’s) van het beheerplan is het volgende vermeld: "Uit modellering van de pluim kan worden afgeleid dat […] voor de grondwaterpluim de toename van het sterk verontreinigde bodemvolume meer dan 1.000 m3 per jaar bedraagt. Formeel is er in de huidige toestand daarmee sprake van een risico op verspreiding.
    Bij de modellering is geen rekening gehouden met het effect van de bronsaneringen en de algemene trend dat de concentraties in de pluim dalende zijn. De toename van de sterke grondwaterverontreiniging zal hierdoor in werkelijkheid minder dan 1.000 m3 per jaar bedragen en de verspreiding van de sterke grondwaterverontreiniging zal beperkt blijven tot de grenzen van het bedrijventerrein.
    Op termijn zal daarom sprake zijn van stabilisatie en daarna afname van de omvang van de sterke verontreiniging."
    5.3.    Het college heeft zich in het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat het zich weliswaar kan vinden in de in paragraaf 4.6.2 van het beheerplan getrokken conclusie dat sprake is van een verspreidingsrisico, maar niet achter de motivering staat die vervolgens is gegeven, namelijk dat geen sprake meer kan zijn van een onaanvaardbaar verspreidingsrisico. Deze conclusie kan volgens het college op dit moment nog niet worden getrokken aangezien de exacte omvang van de verontreiniging, zowel horizontaal als verticaal, niet volledig in beeld is. Hierdoor is volgens het college ook nog niet vast te stellen wat de jaarlijkse verspreiding van de verontreiniging is in het grondwater. Omdat op dit moment niet is aangetoond dat de jaarlijkse verspreiding van de grondwaterverontreiniging kleiner is dan 1.000 m3, kunnen risico’s voor mens, plant of dier, als gevolg van onbeheersbare verspreiding, volgens de Circulaire bodemsanering niet worden uitgesloten, aldus het college.
    5.4.    De Afdeling is van oordeel dat uit het beheerplan volgt dat de jaarlijkse verspreiding van de grondwaterverontreiniging feitelijk kleiner is dan 1.000 m3. Het beheerplan is opgesteld door een ter zake deskundig te achten bureau en de in het beheerplan getrokken conclusie is gebaseerd op metingen waaruit blijkt dat de concentraties in de pluim dalende zijn. De stelling van het college dat de in het beheerplan getrokken conclusie nog niet kan worden getrokken, omdat de exacte omvang van de verontreiniging nog niet in beeld is, volgt de Afdeling niet. De Afdeling is van oordeel dat het college daarmee onvoldoende heeft gemotiveerd waarom niet van de in het beheerplan getrokken conclusie uit kan worden gegaan. Het college heeft bijvoorbeeld geen gebruik gemaakt van een deskundige die een contra-expertise heeft verricht. Daarbij komt dat in de eveneens aan het bestreden besluit ten grondslag liggende "Eindrapportage Aanvullend grondwateronderzoek ondergrond Gebiedsgericht waterbeheer Bedrijvenpark Groenewoud I te Drunen" van Tritium Advies B.V. van 19 maart 2013 is geconcludeerd dat de toename van het sterk verontreinigde deel van de grondwaterverontreiniging op dat moment vermoedelijk al minder dan 1.000 m3 per jaar bedroeg en er geen sprake is van actuele verspreidingsrisico’s. Omdat WPC Drunen 17-27 B.V. aannemelijk heeft gemaakt dat er jaarlijks niet meer dan 1.000 m3 bodemvolume extra verontreinigd raakt boven de interventiewaarden, heeft het college zich ten onrechte op het standpunt gesteld dat de situatie op de locatie met spoed dient te worden gesaneerd. Dit betekent dat het college stap 3 van de Circulaire bodemsanering onjuist heeft toegepast. Het besluit van 11 mei 2021 dient wegens strijd met artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht te worden vernietigd. Gelet op het vorenstaande behoeft wat WPC Drunen 17-27 B.V. over het bodemconvenant heeft betoogd, geen bespreking meer.
    Het betoog slaagt.
    Conclusie
    6.       Het beroep is gegrond. Het besluit van 11 mei 2021 komt voor vernietiging in aanmerking.
    7.       Het college moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het beroep gegrond;
    II.       vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant van 11 mei 2021, kenmerk 20080104;
    III.      veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant tot vergoeding van bij WPC Drunen 17-27 B.V. in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.518,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    IV.      gelast dat het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant aan WPC Drunen 17-27 B.V. het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 360,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. B. Meijer, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. N. Janse, griffier.
    w.g. Meijer
    lid van de enkelvoudige kamer     
    w.g. Janse
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 20 juli 2022
    855