ECLI:NL:RVS:2022:1618, Raad van State, 08-06-2022, 202005033/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-06-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 16 juli 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Heerlen geweigerd om aan RetailPlan een omgevingsvergunning te verlenen voor het vestigen van reguliere detailhandel op de locatie Akerstraat-Noord 362 in Hoensbroek. Op 19 april 2019 heeft RetailPlan een omgevingsvergunning aangevraagd voor het vestigen van reguliere detailhandel op het perceel. Het college heeft de aanvraag afgewezen. Volgens het college is het vestigen van reguliere detailhandel op het perceel in strijd met het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Hoensbroek Oost" en kan RetailPlan geen beroep doen op het gebruiksovergangsrecht van het bestemmingsplan. Het college wil niet meewerken aan een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan, omdat het college reguliere detailhandel op het perceel in strijd met een goede ruimtelijke ordening acht.

202005033/1/R2.
    Datum uitspraak: 8 juni 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    RetailPlan B.V., gevestigd te Drachten, gemeente Smallingerland,
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 28 juli 2020 in zaak nr. 19/3305 in het geding tussen:
    RetailPlan
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Heerlen.
    Procesverloop
    Bij besluit van 16 juli 2019 heeft het college geweigerd om aan RetailPlan een omgevingsvergunning te verlenen voor het vestigen van reguliere detailhandel op de locatie Akerstraat-Noord 362 in Hoensbroek (hierna: het perceel).
    Bij besluit van 13 november 2019 heeft het college het door RetailPlan daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 28 juli 2020 heeft de rechtbank het door RetailPlan daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft RetailPlan hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    RetailPlan heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 21 maart 2022, waar RetailPlan, vertegenwoordigd door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. M.A.M.A. Huppertz, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Op 19 april 2019 heeft RetailPlan een omgevingsvergunning aangevraagd voor het vestigen van reguliere detailhandel op het perceel. Het college heeft de aanvraag afgewezen. Volgens het college is het vestigen van reguliere detailhandel op het perceel in strijd met het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Hoensbroek Oost" (hierna: het bestemmingsplan) en kan RetailPlan geen beroep doen op het gebruiksovergangsrecht van het bestemmingsplan. Het college wil niet meewerken aan een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan, omdat het college reguliere detailhandel op het perceel in strijd met een goede ruimtelijke ordening acht.
    De aangevallen uitspraak
    2.       Volgens de rechtbank is het vestigen van reguliere detailhandel op het perceel in strijd met de op grond van het bestemmingsplan op het perceel rustende bestemming "Erf". Omdat op de verbeelding geen Romeins cijfer is ingetekend op het deel van het perceel met deze bestemming dat correspondeert met de differentiatie "Detailhandel", geldt deze differentiatie niet en mag het perceel daar ook niet voor worden gebruikt. Ook is het gebruik als parkeerplaats van het gedeelte van het perceel waarop de bestemming "Wonen" rust in strijd met de bestemming "Wonen". Naar het oordeel van de rechtbank kan RetailPlan zich niet beroepen op het gebruiksovergangsrecht van het bestemmingsplan, omdat zij niet aannemelijk heeft gemaakt dat het strijdige gebruik na het tijdstip waarop het bestemmingsplan rechtskracht heeft verkregen (hierna: de peildatum) ononderbroken is voortgezet. Verder is de rechtbank van oordeel dat het college in de Structuurvisie Ruimtelijke Economie Zuid-Limburg (hierna: de SVREZL) voldoende aanleiding heeft mogen zien om de gevraagde omgevingsvergunning te weigeren vanwege strijd met een goede ruimtelijke ordening.
    Het hoger beroep
    Strijd met het bestemmingsplan
    3.       RetailPlan betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het gebruik van het perceel voor detailhandel in strijd is met de ter plaatse geldende bestemming "Erf". Op de verbeelding ontbreekt weliswaar de aanduiding van de differentiatie "Detailhandel" door middel van een Romeins cijfer, maar dit is volgens RetailPlan niet bepalend voor het antwoord op de vraag of ter plaatse detailhandel is toegestaan. In artikel 34, onder 1.1, van de planregels staat immers niet dat alleen voor zover dat op de verbeelding is aangegeven, de differentiatie "Detailhandel" op gronden met de bestemming "Erf" is toegestaan. Volgens RetailPlan volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 9 september 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:2833), onder 3.1, dat een planregel letterlijk moet worden uitgelegd. Ook volgt volgens RetailPlan uit de uitspraak van de Afdeling van 5 oktober 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:2618) dat, wanneer een planregel duidelijk is, er niet wordt toegekomen aan de bedoeling van de planwetgever.
    Volgens RetailPlan is het ook volstrekt logisch dat op de verbeelding bij de gronden met de bestemming "Erf" geen differentiatiecode is opgenomen. Op deze gronden zijn immers uitsluitend bijgebouwen toegestaan waarbij primair en uitsluitend de functie van het hoofdgebouw bepalend is voor de vraag welke functie in het erfgebied mogelijk is. Omdat binnen de hoofdbestemming van het perceel de differentiatie "Detailhandel" is toegestaan, is het gebruik van het bijgebouw op het erf voor detailhandel ook mogelijk.
    Verder was detailhandel op het perceel toegestaan in het voorheen geldende bestemmingsplan "Bestemmingsplan Den Hem 1974". In het bestemmingsplan is er volgens RetailPlan geen enkele, als zodanig herkenbare, wijziging opgetreden in de gebruiksmogelijkheden van het perceel ten opzichte van het voorheen geldende bestemmingsplan. Omdat het bestemmingsplan een beheersplan is, moet volgens RetailPlan worden aangenomen dat wat op grond van het voorheen geldende bestemmingsplan was toegestaan, nu ook is toegestaan.
    3.1.    Artikel 1 van de planregels luidt:
    "[…]
    Gebouw
    Elk bouwwerk dat een voor mensen toegankelijke, overdekte, geheel of gedeeltelijk met wanden omsloten ruimte vormt. Het onderstaande onderscheid in hoofdgebouw en bijgebouw is uitsluitend van toepassing op gebouwen in de bestemming ‘wonen’;
    • hoofdgebouw
    een gebouw dat door zijn constructie of afmetingen valt aan te merken als belangrijkste gebouw op een bouwperceel;
    • bijgebouw
    een gebouw, behorende bij en naar aard en functie ondergeschikt aan een op hetzelfde bouwperceel gelegen hoofdgebouw;
    […]"
    Artikel 34, onder 1.1, luidt:
    "De op de plankaart als Erf E aangegeven gronden zijn bestemd voor tuin en/of parkeren, met dien verstande dat in deze bestemming de volgende differentiaties zijn toegestaan:
    II        maatschappelijke voorzieningen;
    III       centrumvoorzieningen;
    IV      detailhandel;
    V       dienstverlening;
    VI      kantoren;
    VII      horeca;
    VIII     bedrijvigheid,
    en daarnaast, voor zover van toepassing, geldt tevens de primaire bestemming Nutsvoorzieningen Mn(sb) (straalpad met beschermingszone)."
    3.2.    De Afdeling stelt voorop dat voor de beoordeling of het gebruik van het perceel voor detailhandel is toegestaan uitsluitend het bestemmingsplan zoals dat is vastgesteld en in werking is getreden van betekenis is. Aan het vorige plan komt in zoverre geen betekenis toe.
    De Afdeling overweegt vervolgens dat RetailPlan onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 9 september 2015 terecht aanvoert dat, wanneer een planregel duidelijk is, van de letterlijke uitleg dient te worden uitgegaan. Ook voert RetailPlan onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 5 oktober 2016 terecht aan dat, wanneer een planregel duidelijk is, er niet wordt toegekomen aan de bedoeling van de planwetgever. De Afdeling volgt de rechtbank echter in haar oordeel dat geen sprake meer is van differentiaties als bedoeld in deze planregel  wanneer, zoals RetailPlan betoogt, alle in artikel 34, onder 1.1, van de planregels genoemde differentiaties zonder meer zouden zijn toegestaan binnen de bestemming "Erf". Ook volgt de Afdeling de rechtbank in haar oordeel dat uit het gebruik van het begrip differentiatie volgt dat er naast de hoofdbestemming nog een verbijzondering van de algemene (erf)bestemming is bedoeld. In dit bestemmingsplan bestaat de koppeling tussen de verbeelding en de verschillende differentiaties uit een Romeins cijfer op de verbeelding dat correspondeert met één of enkele differentiaties. Omdat op de verbeelding op de gronden van het perceel met de bestemming "Erf" geen Romeins cijfer is ingetekend, waar dit op andere percelen met de bestemming "Erf" wel het geval is, geldt de differentiatie "Detailhandel" naar het oordeel van de Afdeling niet voor de gronden van het perceel met de bestemming "Erf".
    Nog afgezien van de omstandigheid dat op het perceel slechts één gebouw staat, zijnde het hoofdgebouw, volgt de Afdeling RetailPlan niet in haar betoog dat de bestemming van een hoofdgebouw op de gronden met de bestemming "Wonen" zonder meer bepalend is voor de gebruiksmogelijkheden van een bijgebouw op de gronden met de bestemming "Erf".
    De rechtbank heeft dan ook terecht geoordeeld dat het gebruik van het deel van het pand op de gronden met de bestemming "Erf" voor detailhandel in strijd is met deze bestemming.
    Het betoog slaagt niet.
    4.       RetailPlan betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het gebruik van het noordelijke gedeelte van het perceel met de bestemming "Wonen W(a)" voor parkeerplaatsen ten behoeve van detailhandel in strijd is met deze bestemming. Volgens Retailplan staat de bestemming dit gebruik uitdrukkelijk toe. Hoewel deze gronden geen parkeerbestemming hebben, zijn verhardingen en onderdoorgangen op grond van artikel 11, onder 2, van de planregels toegestaan. De bestemming "Wonen W(a)" staat dan ook niet in de weg aan het gebruik van deze gronden voor parkeren. Ook staat in de planregels nergens dat parkeren slechts is toegestaan wanneer dit ondergeschikt is aan het hoofdgebruik of de hoofdbestemming van het perceel. Verder zijn de op de bij de aanvraag overgelegde situatieschets ingetekende parkeerplaatsen slechts indicatief, aldus Retailplan.
    4.1.    De Afdeling overweegt dat het college dient te beslissen op de aanvraag zoals deze is ingediend. Uit de situeringsschets, zoals deze bij de aanvraag is gevoegd, volgt dat RetailPlan aan de noordelijke zijde van het perceel 45 parkeerplaatsen wil realiseren. Ook is er een inrit met een schuifpoort ingetekend. Op een deel van deze gronden rust de bestemming "Wonen W(a)". Uit artikel 11, onder 1.1, van de planregels volgt dat de gronden met deze bestemming bedoeld zijn voor aaneengesloten woningen, met dien verstande dat daarbij op de begane grond en voor zover op de plankaart aangegeven differentiaties zijn toegestaan. Deze bepaling laat niet toe dat deze gronden ook voor parkeren worden gebruikt. De rechtbank heeft daarom terecht geoordeeld dat het gebruik van het noordelijke deel van het perceel met de bestemming "Wonen W(a)" voor parkeren in strijd is met het bestemmingsplan.
    Het betoog slaagt niet.
    Gebruiksovergangsrecht
    5.       RetailPlan betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat zij geen geslaagd beroep op het gebruiksovergangsrecht als bedoeld in artikel 47, onder 2, van de planregels heeft gedaan. Volgens RetailPlan volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 27 april 2011 (ECLI:NL:RVS:2011:BQ2631) dat een geslaagd beroep op het overgangsrecht kan worden gedaan wanneer het strijdige gebruik ten tijde van de peildatum bestond en daarna is voortgezet. Uit de uitspraak van de Afdeling van 27 juli 2005 (ECLI:NL:RVS:2005:AU0092) volgt volgens RetailPlan dat een onderbreking van het strijdige gebruik op zichzelf niet betekent dat dit gebruik, na de hervatting daarvan, niet kan worden aangemerkt als voortgezet gebruik. Of daar sprake van is, hangt af van de duur en de oorzaak van de onderbreking en de door betrokkene getoonde intentie om het gebruik voort te zetten.
    Volgens Retailplan zijn de onderbrekingen van de aanwezigheid van detailhandel op het perceel slechts van korte duur geweest. Het pand op het perceel is niet, anders dan de rechtbank heeft overwogen, kort na de peildatum leeg komen te staan, maar pas vlak voor de ingebruikname door Aldi Vastgoed B.V. (hierna: Aldi). Dat dit zo is, blijkt volgens RetailPlan uit de brief van het college van 29 juli 2015, waarin staat dat het pand begin 2014 in gebruik was als keukenshowroom. Vervolgens heeft Aldi op 4 november 2014 een omgevingsvergunning aangevraagd voor het gebruik van het pand voor detailhandel. Aldi is op 18 augustus 2015 uit het pand vertrokken, waarna Swiss Sense van augustus 2018 tot maart 2019 in het pand was gevestigd. Volgens RetailPlan is er daarom geen sprake van langdurige leegstand van het pand. Ook heeft de eigenaar van het perceel, die niet op de hoogte was van de omstandigheid dat de duur van de leegstand in de weg kan staan aan de voortzetting van het gebruik onder het overgangsrecht, uitdrukkelijke inspanningen verricht om het pand weer voor detailhandel verhuurd te krijgen.
    Het hanteren van een leegstandstermijn van een jaar is voor zelfstandige winkelruimte met een groot oppervlak volgens RetailPlan niet reëel. Omdat een termijn in artikel 47, onder 2, van de planregels ontbreekt, moeten bovengenoemde omstandigheden worden meegewogen bij de beoordeling van de vraag of een geslaagd beroep op het gebruiksovergangsrecht kan worden gedaan, aldus RetailPlan.
    5.1.    Artikel 47, onder 2, van de planregels luidt:
    "Het legale gebruik van gronden en bouwwerken dat afwijkt van het plan op het tijdstip waarop dit plan rechtskracht verkrijgt, mag worden voortgezet, met dien verstande dat het verboden is om dit gebruik te wijzigen, indien daardoor de bestaande afwijkingen van het plan naar aard en/of intensiteit zouden worden vergroot. Het bepaalde is niet van toepassing indien het gebruik reeds in strijd was met het direct aan dit plan voorafgaande geldende plan, daaronder begrepen de overgangsbepalingen van dat plan."
    5.2.    RetailPlan voert terecht aan dat een beroep op het gebruiksovergangsrecht kan worden gedaan wanneer het strijdige gebruik bestond op de peildatum en dit gebruik daarna is voortgezet. Niet in geschil is dat het perceel op de peildatum in strijd met het bestemmingsplan voor detailhandel werd gebruikt. Ook voert RetailPlan terecht aan dat de Afdeling in haar uitspraak van 27 juli 2005 heeft overwogen dat een onderbreking van het strijdig gebruik op zichzelf nog niet betekent dat dit gebruik, na de hervatting ervan, niet als voortzetting van dat strijdig gebruik kan worden aangemerkt. Het is echter niet in geschil dat het pand op het perceel na het vertrek van Aldi in 2015 drie jaar lang leeg heeft gestaan. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat RetailPlan geen geslaagd beroep op het overgangsrecht kan doen, omdat, gelet op de duur van de leegstand, hier geen sprake is voortzetting van strijdig gebruik.
    Het betoog slaagt niet.
    Strijd met een goede ruimtelijke ordening
    6.       RetailPlan betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd waarom reguliere detailhandel op het perceel in strijd zou zijn met een goede ruimtelijke ordening. Volgens RetailPlan zijn haar plannen niet in strijd met de SVREZL. Het perceel ligt in een door de SVREZL aangewezen transitiegebied. Volgens RetailPlan volgt uit de SVREZL dat uit transitiegebieden mogelijk winkelgebied kan worden onttrokken, wanneer de gemeente een uitwerking maakt van de prioritering van locaties. Nu de gemeente Heerlen dit heeft nagelaten, is de enkele verwijzing naar de SVREZL onvoldoende voor de conclusie dat detailhandel op het perceel in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Het enkele feit dat in zijn algemeenheid detailhandel ongewenst zou kunnen zijn buiten winkelcentra, betekent volgt RetailPlan op zichzelf niet dat de toepassing van dat beleid in dit concrete geval een geschikt en proportioneel middel is om de doelstellingen van het regionale beleid te verwezenlijken.
    6.1.    De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat het college in de SVREZL voldoende aanleiding heeft kunnen zien om de gevraagde omgevingsvergunning af te wijzen vanwege strijd met een goede ruimtelijke ordening. De SVREZL is een door 18 Zuid-Limburgse gemeenten gemaakte uitwerking van het Provinciaal Omgevingsplan Limburg 2014 (hierna: het POL 2014). In het POL 2014 is geconstateerd dat in Limburg een fors overaanbod aan commerciële panden is. Het risico daarvan is dat functies te zeer versnipperen naar de goedkope locaties en dat de samenleving op termijn geen enkel aantrekkelijk en daarmee sterk winkelcluster overhoudt. De SVREZL heeft tot doel de leefbaarheid in de regio te behouden. Om dit doel te bereiken moet het grote overaanbod aan commerciële panden worden ingedamd, zodat er een gezonde marktsituatie ontstaat. Het perceel valt in de SVREZL onder het transitiegebied waar het streven is om winkelaanbod terug te dringen. Hoewel de gemeente Heerlen geen uitwerking heeft gemaakt van de SVREZL met een prioritering van de locaties die als transitiegebied zijn aangewezen en waaruit winkelgebied kan worden onttrokken, mocht het college zich naar het oordeel van de Afdeling op het standpunt stellen dat het onwenselijk is om in het pand opnieuw detailhandel toe te staan. De Afdeling volgt de rechtbank in de overweging dat wanneer het pand opnieuw voor detailhandel wordt gebruikt, de winkelruimte buiten de gebieden waarin winkels mogen worden geconcentreerd en behouden moet blijven, toeneemt, wat in strijd is met de SVREZL.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    7.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    8.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. B.P.M. van Ravels, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.A. Graaff-Haasnoot, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
    Uitgesproken in het openbaar op 8 juni 2022
    531-980