ECLI:NL:RVS:2018:1562, Raad van State, 09-05-2018, 201702099/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-05-09 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 18 februari 2015 heeft het college een verzoek van Uptown Advertising om een tegemoetkoming in planschade afgewezen.

201702099/1/A2.
    Datum uitspraak: 9 mei 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    Uptown Advertising B.V., gevestigd te Egmond aan Zee,
    appellant,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 26 januari 2017 in zaak nr. 15/4697 in het geding tussen:
    
    Uptown Advertising
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Zaanstad.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 18 februari 2015 heeft het college een verzoek van Uptown Advertising om een tegemoetkoming in planschade afgewezen.
    
    Bij besluit van 14 september 2015 heeft het college het door Uptown Advertising daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 26 januari 2017 heeft de rechtbank het door Uptown Advertising daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 14 september 2015 vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van dat besluit in stand blijven. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft Uptown Advertising hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    Uptown Advertising en het college hebben ieder nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 10 april 2018, waar Uptown Advertising, vertegenwoordigd door haar [directeur], bijgestaan door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. K. Ouggaali, vergezeld van mr. M. Guimaraes en mr. C. Suurd, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    Bij besluit van 4 augustus 2010 heeft het college een projectbesluit genomen en aan Rijkswaterstaat bouwvergunning verleend voor het plaatsen van een geluidsscherm met een lengte van 600 m en een hoogte van 3 m langs de A7 ter hoogte van de woonwijk Het Kalf te Zaandam. De gemeente Wormerland heeft eveneens een vergunning verleend voor het plaatsen van een aansluitend geluidsscherm, met een lengte van 200 m, op haar grondgebied.
    
        Uptown Advertising huurt sinds 1 december 2008 een gedeelte (hierna: het terrein) van het perceel van de honk- en softbalvereniging Odiz Frogs langs de A7, plaatselijk bekend Zuiderweg 72 te Wijdewormer, gemeente Wormerland. Het college van burgemeester en wethouders van Wormerland heeft Uptown Advertising bij besluit van 10 februari 2009 een omgevingsvergunning verleend voor de bouw van een reclamemast op het terrein. Op 22 juli 2009 heeft Uptown Advertising een overeenkomst met Interbest B.V. gesloten, waarbij is overeengekomen dat Interbest de reclamemast van Uptown Advertising zal huren, in beginsel vanaf 1 oktober 2009. Uptown Advertising heeft op 22 september 2009 de reclamemast bij de gemeente Wormerland gereed gemeld. Uptown Advertising heeft verzocht om een tegemoetkoming in planschade ten gevolge van het projectbesluit, omdat het geluidsscherm het zicht vanaf de A7 op de reclamemast belemmert, waardoor zij schade lijdt.
    
    2.    Het college heeft het verzoek afgewezen, omdat de reclamemast volgens het college in strijd met het ter plaatse geldende bestemmingsplan en de door het college van burgemeester en wethouders van Wormerland verleende bouwvergunning wordt gebruikt.
    
    3.    De rechtbank heeft geoordeeld dat het college niet op grond van deze reden het verzoek om een tegemoetkoming heeft mogen afwijzen, omdat de reclamemast conform de bouwvergunning van 10 februari 2009 is gebouwd. De rechtbank heeft daarom het besluit van 14 september 2015 vernietigd. Vervolgens heeft de rechtbank onderzocht of het mogelijk is de rechtsgevolgen van het besluit in stand te laten. De rechtbank heeft in de eerste plaats vastgesteld dat partijen het erover eens zijn dat de reclamemast door het geplaatste geluidsscherm niet meer vanaf de A7 zichtbaar is en dat Uptown Advertising als gevolg daarvan in een planologisch nadeliger positie is komen te verkeren. De rechtbank heeft verder geoordeeld dat het college niet toereikend heeft gemotiveerd, ook niet met het bij de rechtbank overgelegde advies van Antea Group van 5 september 2016, dat Uptown Advertising ten gevolge van het projectbesluit geen planschade heeft geleden. De rechtbank heeft voorts geoordeeld dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de planologische verandering voor Uptown Advertising in 2009 voorzienbaar was op grond van het Actieplan omgevingslawaai gemeente Zaanstad (hierna: het Actieplan), waarvan het ontwerp in een publicatie van 30 april 2008 bekend is gemaakt. Dat ontwerp heeft van 30 april 2008 tot en met 11 juni 2008 ter inzage gelegen. De rechtbank heeft overwogen dat dit betekent dat het college het verzoek om een tegemoetkoming in planschade terecht heeft afgewezen. De rechtbank heeft daarom de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit van 14 september 2015 in stand gelaten.
    
    Behandeling van het hoger beroep
    
    4.    Het hoger beroep richt zich tegen de beslissing van de rechtbank om de rechtsgevolgen van het besluit van 14 september 2015 in stand te laten.
    
    5.    Uptown Advertising betoogt dat de rechtbank ten onrechte de rechtsgevolgen van het besluit van 14 september 2015 in stand heeft gelaten, omdat de planologische verandering voor haar voorzienbaar was. Uptown Advertising voert aan dat de publicatie van het conceptactieplan van 30 april 2008 onvoldoende concreet was. Zij kon uit die publicatie niet begrijpen dat het conceptactieplan een concreet beleidsvoornemen was voor het plaatsen van een geluidsscherm, waarbij zou worden afgeweken van het ter plaatse geldende bestemmingsplan. Daarbij voert zij aan dat ingevolge de ter plaatse geldende bestemmingsplannen langs de A7 geluidsschermen mochten worden opgericht met een dusdanige hoogte dat de reclamemast vanaf de A7 zichtbaar zou blijven. Zij voert verder aan dat de exacte locatie van het nieuwe geluidsscherm in de bekendmaking niet was vermeld.
    
        Volgens Uptown Advertising is het Actieplan geen concreet beleidsvoornemen, maar een uitvoeringsplan dat geen ruimtelijk beleid bevat. De in het Actieplan vermelde maatregelen langs de A7 en A8 zijn geen gemeentelijk beleid, maar zijn gebaseerd op een overeenkomst tussen de gemeente Zaanstad en Rijkswaterstaat. De gemeente Zaanstad is volgens Uptown Advertising ook niet bevoegd voor geluidsschermen langs rijkswegen eigen beleid vast te stellen, aangezien de plaatsing van dergelijke geluidsschermen en het beperken van geluidshinder vanwege rijkswegen een taak van Rijkswaterstaat is. Uit het Actieplan blijkt volgens Uptown Advertising niet dat de plaatsing van geluidsschermen langs de A7 in afwijking van de ter plaatse geldende bestemmingsplannen "Jagersveld" van de gemeente Zaanstad en "Landelijk gebied" van de gemeente Wormerland zou geschieden. Hetgeen in het Actieplan over de plaatsing van geluidsschermen is vermeld, is volgens Uptown Advertising onvoldoende concreet. In het Actieplan is ten aanzien van de plaatsing van geluidsschermen langs de A7, anders dan ten aanzien van de plaatsing van geluidsschermen langs de A8, niet vermeld waar de nieuwe geluidsschermen langs de A7 precies geplaatst zullen worden. Daarom was niet duidelijk dat deze geluidsschermen aan de oostzijde van de A7 op het daar aanwezige talud zouden worden geplaatst. In het Actieplan is weliswaar vermeld dat een geluidsscherm langs de A7 ter hoogte van de wijk Het Kalf wordt geplaatst, maar Zaandam heeft geen wijk Het Kalf. Een buurt Het Kalf ligt volgens de ZaanAtlas in de wijk Zaandam Noord. Uit de tekst van het Actieplan kon ook niet worden opgemaakt dat het geluidsscherm zou doorlopen tot halverwege sportpark Kalverhoek. Voorts kan een geluidsscherm van doorzichtig materiaal worden gemaakt, waardoor het uitzicht op de reclamemast niet zou worden belemmerd. Volgens Uptown Advertising was op 27 april 2009 nog niet bekend op welke wijze het geluidsscherm zou worden uitgevoerd. Het geluidsscherm heeft een hoogte van 3 m en de reclamemast heeft een hoogte van 10 m. Het nieuwe geluidsscherm is geplaatst op een hoog talud en belemmert daardoor het zicht vanaf de A7 op de reclamemast. Een dergelijke plaatsing van het geluidsscherm was niet voorzienbaar.
    
        Uptown Advertising voert voorts aan dat zij bij de gemeente Zaanstad heeft geïnformeerd of de reclamemast kon worden geplaatst en dat de gemeente Zaanstad toestemming voor het plaatsen van de reclamemast heeft gegeven. De gemeente heeft daarbij geen melding gemaakt van het in het Actieplan vermelde nieuwe geluidsscherm langs de A7. Uptown Advertising stelt ook dat het Actieplan geen onderdeel uitmaakt van de documenten die het college aan haar heeft verstrekt in reactie op een verzoek op basis van de Wet openbaarheid van bestuur van 1 oktober 2014 om aan haar alle documenten toe te sturen over de totstandkoming van het projectbesluit.
    
        Uptown Advertising voert tot slot aan dat zij erop mocht vertrouwen dat langs de A7 nabij de reclamemast geen geluidsschermen zouden worden geplaatst, omdat in het Wegaanpassingsbesluit ‘Oostbaan A7 knooppunt Zaandam - Purmerend Zuid’  van 10 oktober 2006 (hierna: het wegaanpassingsbesluit) is vermeld dat ter plaatse geen geluidsschermen zouden worden geplaatst.
    
    5.1.    Ingevolge artikel 6.3, aanhef en onder a, van de Wro betrekt het bestuursorgaan met betrekking tot de voor tegemoetkoming in aanmerking komende schade bij zijn beslissing op de aanvraag in ieder geval de voorzienbaarheid van de schadeoorzaak.
    
    5.2.    De voorzienbaarheid van een planologische wijziging dient beoordeeld te worden aan de hand van het antwoord op de vraag of ten tijde van de investeringsbeslissing voor een redelijk denkend en handelend koper of ondernemer, aanleiding bestond om rekening te houden met de kans dat de planologische situatie ter plaatse in ongunstige zin zou veranderen. Daarbij dient rekening te worden gehouden met concrete beleidsvoornemens die openbaar zijn gemaakt. Voor voorzienbaarheid is niet vereist dat een dergelijk beleidsvoornemen een formele status heeft.
    
        Indien de planschade voorzienbaar is, blijft deze voor rekening van de koper of ondernemer, omdat hij in dat geval wordt geacht de mogelijkheid van verwezenlijking van de negatieve ontwikkeling ten tijde van de investeringsbeslissing te hebben aanvaard.
    
        Voor het aannemen van voorzienbaarheid is niet vereist dat verwezenlijking van de schadeveroorzakende overheidsmaatregel volledig en onherroepelijk vaststaat, of dat deze maatregel in detail is uitgewerkt of dat de omvang van de nadelige gevolgen met nauwkeurigheid kan worden bepaald. Beslissend is of op het moment van investering de mogelijkheid van de schadeveroorzakende overheidsmaatregel zodanig kenbaar was, dat hiermee bij de beslissing tot investering rekening kon worden gehouden.
    
        Vergelijk de overzichtsuitspraak van de Afdeling van 28 september 2016 onder 5.23, 5.24 en 5.30 (ECLI:NL:RVS:2016:2582).
    
    5.3.    Verder moet een redelijk denkend en handelend koper of ondernemer uit de openbaarmaking van het concrete beleidsvoornemen kunnen begrijpen op welk gebied dat beleidsvoornemen betrekking heeft, wat de zakelijke inhoud ervan is, en dat hij van de inhoud ervan kan kennisnemen. Vergelijk de hiervoor aangehaalde overzichtsuitspraak onder 5.26.
    
    5.4.    In de bekendmaking van 30 april 2008 met als kop "Vaststelling conceptactieplan Omgevingslawaai" is het volgende vermeld.
    
    "B&W hebben ter beperking van de geluidsbelasting in Zaanstad een actieplan voor de komende vijf jaar opgesteld. In het conceptactieplan is een samenvatting van de resultaten van de geluidsbelastingkaarten opgenomen plus de voorgenomen maatregelen voor de komende vijf jaar (2008-2013). De gemeente denkt de overlast te kunnen beperken door onder meer geluidsschermen langs de rijkswegen 7 en 8 te plaatsen en bij onderhoud van wegen te streven naar stillere wegdekken. Daarnaast kan ook gevelisolatie van woningen de geluidsoverlast verminderen.
    
    Inzage: het conceptactieplan Omgevingslawaai kunt u gedurende 6 weken inzien bij de receptie gemeentehuis, de secretarie Noord, de publieksbalie Railpoint Office en via www.zaanstad.nl.
    
    Inspraak: van 30 april t/m 11 juni 2008 kan iedereen zienswijzen op het conceptactieplan geven. Deze zullen met een reactie van B&W in het actieplan worden opgenomen. Met de zienswijze van de gemeenteraad zullen B&W na afloop van de inspraakperiode het definitieve actieplan vaststellen.
    
    Informatie: afd. Milieu van de dienst Wijken. [telefoonnummer]."
    
    5.5.    Deze bekendmaking voldoet aan de hiervoor onder 5.3 vermelde maatstaf. In de bekendmaking is de zakelijke inhoud van het conceptactieplan weergegeven en is vermeld dat de gemeente langs rijksweg 7 geluidsschermen wil plaatsen. Zoals het college ter zitting heeft toegelicht, ligt in de gemeente Zaanstad alleen aan de oostzijde van de A7 een woonwijk. Uit de bekendmaking kon dan ook worden begrepen dat het vermelde geluidsscherm langs rijksweg 7 aan de oostzijde van die weg ter hoogte van die woonwijk zou worden geplaatst. In de bekendmaking is ook vermeld op welke plaatsen en in welke periode het conceptactieplan kon worden ingezien. Voorts heeft het college ter zitting onweersproken gesteld dat het ontwerpactieplan ook op de website van de gemeente bekend is gemaakt.
    
    5.6.    In het conceptactieplan is op pagina 30 het volgende vermeld.
    
    "5.5 Aanvullende geluidsschermen langs rijkswegen 7 en 8
    
    Op 3 maart 2008 hebben de gemeente Zaanstad en Rijkswaterstaat, directie Noord-Holland, een overeenkomst ondertekend, die de geluidsproblematiek langs de rijkswegen 7 en 8 moet oplossen. In de overeenkomst is het volgende overeengekomen:
    
    •    […];
    
    •    Mede als gevolg van de aanleg van de spitsstrook langs de A7 komt ter hoogte van de wijk Kalf een geluidsscherm met een lengte van 800 meter en een hoogte van 3 m+;
    
    •    […]
    
    •    […]"
    
    5.7.    Anders dan Uptown Advertising betoogt, zijn het college en de raad van Zaanstad bevoegd voor het grondgebied van de gemeente beleid over het beperken van geluidshinder op te stellen, zoals in het Actieplan is gebeurd. Niet in geschil is dat het nieuwe geluidsscherm op het grondgebied van de gemeente Zaanstad is geplaatst. Het conceptactieplan is op 27 november 2008 in de gemeenteraad besproken en het college heeft het Actieplan op 13 januari 2009 vastgesteld. De vaststelling van het Actieplan is bekend gemaakt in het Zaanstad Journaal van 21 januari 2009. Het college heeft bij het verweerschrift een kopie van deze bekendmaking overgelegd. Ter zitting heeft het college onweersproken meegedeeld dat het vastgestelde Actieplan in 2009 ook op de website is gepubliceerd.
    
        De vermelding op pagina 30 van het conceptactieplan, zoals hiervoor onder 5.6 weergegeven, betekende dat voor Uptown Advertising vanaf 2008 aanleiding bestond om rekening te houden met de kans dat de planologische situatie langs de A7 in voor haar ongunstige zin zou veranderen. Daarbij is van belang dat in het conceptactieplan is vermeld dat langs de A7 ter hoogte van de wijk Het Kalf een geluidsscherm komt met een lengte van 800 m en een hoogte van ten minste 3 m. Hieruit volgt dat het geluidsscherm bescherming moest bieden aan de wijk Het Kalf. Nu deze wijk ten oosten van de A7 ligt, moest er rekening mee worden gehouden dat het nieuwe geluidsscherm ten oosten van de A7 zou worden gerealiseerd. Indien Uptown Advertising de tekst van pagina 30 van het conceptactieplan bij lezing daarvan onvoldoende duidelijk zou hebben gevonden, dan had het op haar weg gelegen om het college te vragen daarop een toelichting te geven, bijvoorbeeld over de exacte locatie en precieze hoogte van het geluidsscherm.
    
        Het betoog van Uptown Advertising dat het college haar ten onrechte niet over de voorgenomen plaatsing van het geluidsscherm langs de A7 heeft geïnformeerd toen zij bij brief van 4 maart 2009 toestemming vroeg voor de plaatsing van de reclamemast op grond van de gemeente Zaanstad, kan niet tot een ander oordeel leiden. Ten tijde van de brief van 4 maart 2009 was van voorzienbaarheid al sprake. Daarbij komt dat de gemeente Wormerland aan Uptown Advertising bouwvergunning had verleend voor het plaatsen van een reclameobject voor een scorebord en sponsorreclame. Het college heeft ter zitting toegelicht dat het niet wist dat ter plaatse een reclamemast gericht op de A7 zou worden geplaatst.
    
        Het conceptactieplan en het vastgestelde Actieplan zijn concrete beleidsvoornemens die openbaar zijn gemaakt, op grond waarvan Uptown Advertising de plaatsing van het nieuwe geluidsscherm kon voorzien. De rechtbank heeft terecht overwogen dat hieraan niet afdoet dat in het op 10 oktober 2006 vastgestelde wegaanpassingsbesluit is vermeld dat de minister van Verkeer en Waterstaat de plaatsing van een geluidsscherm ter plaatse niet doelmatig vond.
    
    5.8.    De rechtbank heeft met juistheid en op goede gronden geoordeeld dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de ten gevolge van het projectbesluit geleden planschade op grond van voorzienbaarheid voor rekening van Uptown Advertising moet blijven.
    
        Het betoog faalt.
    
    Conclusie
    
    6.    Het hoger beroep is ongegrond. De rechtbankuitspraak moet worden bevestigd, voor zover aangevallen.
    
    7.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen.
    
    Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen en mr. E.J. Daalder, leden, in tegenwoordigheid van mr. H. Oranje, griffier.
    
    w.g. Van Altena    w.g. Oranje
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 9 mei 2018
    
    507.