ECLI:NL:RVS:2021:712, Raad van State, 07-04-2021, 202003486/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-04-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 24 oktober 2018 heeft het college van burgemeester en wethouders van Veere op verzoek van [verzoeker] en anderen aan inmiddels wijlen [overledene] een last onder dwangsom opgelegd voor het, voor zover hier van belang, in strijd met het bestemmingsplan bedrijfsmatig verhuren van fietsen op het perceel aan de [locatie 1] in Vrouwenpolder. [verzoeker] is de enige bestuurder van ALPfund B.V. die de enige vennoot is van AGRAForce Take 1 en AGRAForce Take 2. Blijkens de inschrijving van AGRAForce Take 1 en AGRAForce Take 2 bij de Kamer van Koophandel behoort onder andere het verhuren van fietsen tot hun activiteiten. [verzoeker] en anderen hebben bij brief van 13 juli 2018 het college verzocht om handhavend op te treden tegen het gebruik van het perceel in strijd met het bestemmingsplan. Volgens het verzoek bestaat het strijdig gebruik, voor zover hier van belang, uit de bedrijfsmatige verhuur van fietsen op het perceel.

202003486/1/R1.
    Datum uitspraak: 7 april 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    het college van burgemeester en wethouders van Veere,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de Zeeland-West-Brabant van 8 mei 2020 in zaak nr. 19/1165 in het geding tussen:
    [verzoeker], AGRAForce Take 1 C.V. en AGRAForce Take 2 C.V. (hierna: [verzoeker] en anderen)
    en
    het college.
    Procesverloop
    Bij besluit van 24 oktober 2018 heeft het college op verzoek van [verzoeker] en anderen aan inmiddels wijlen [overledene] een last onder dwangsom opgelegd voor het, voor zover hier van belang, in strijd met het bestemmingsplan bedrijfsmatig verhuren van fietsen op het perceel aan de [locatie 1] in Vrouwenpolder (hierna: het perceel).
    Bij besluit van 22 januari 2019 heeft het college het door [verzoeker] en anderen daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 8 mei 2020 heeft de rechtbank het door [verzoeker] en anderen daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 22 januari 2019 vernietigd en het college opgedragen een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van de uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
    [verzoeker] en anderen hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Bij besluit van 18 augustus 2020 heeft het college, opnieuw beslissend op het bezwaar, het door [verzoeker] en anderen gemaakte bezwaar gegrond verklaard en hen medegedeeld dat aan wijlen [overledene] bij besluit van 18 augustus 2020 is verduidelijkt dat onder het beëindigen van de fietsverhuur ook de opslag van fietsen moet worden verstaan.
    [verzoeker] en anderen hebben hiertegen beroep bij de rechtbank ingesteld. De rechtbank heeft dit beroep doorgezonden aan de Afdeling.
    Bij brief van 8 september 2020 heeft het college [verzoeker] en anderen medegedeeld dat geen sprake kan zijn van een ingebrekestelling.
    Bij besluiten van 13 oktober 2020 en 20 oktober 2020 heeft het college geweigerd tot invordering van dwangsommen over te gaan.
    Het college en [verzoeker] hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 februari 2021, waar het college, vertegenwoordigd door mr. J.H.P. Hofs en O. Kizil LLM, is verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [verzoeker] is de enige bestuurder van ALPfund B.V. die de enige vennoot is van AGRAForce Take 1 en AGRAForce Take 2. Blijkens de inschrijving van AGRAForce Take 1 en AGRAForce Take 2 bij de Kamer van Koophandel behoort onder andere het verhuren van fietsen tot hun activiteiten. [verzoeker] en anderen hebben bij brief van 13 juli 2018 het college verzocht om handhavend op te treden tegen het gebruik van het perceel in strijd met het bestemmingsplan. Volgens het verzoek bestaat het strijdig gebruik, voor zover hier van belang, uit de bedrijfsmatige verhuur van fietsen op het perceel.
    2.       Op 27 juli 2018 hebben toezichthouders tijdens een controle, voor zover hier van belang, geconstateerd dat er op het perceel fietsenverhuur vanuit de schuur plaatsvindt.
    3.       Het college heeft wijlen [overledene] bij besluit van 24 oktober 2018, voor zover hier van belang, onder oplegging van een dwangsom gelast om uiterlijk 29 maart 2019 de fietsenverhuur op het perceel te beëindigen en beëindigd te houden. Het college heeft aan deze last overtreding van artikel 3.1 van de planregels van het bestemmingsplan "Kom Vrouwenpolder" en artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) ten grondslag gelegd. Voor het perceel geldt de bestemming "Agrarisch". De fietsverhuur valt hier volgens het college niet direct onder. Opslag van fietsen in de loods is wel rechtstreeks toegestaan, zo staat in het besluit.
    Aangevallen uitspraak
    4.       De rechtbank heeft overwogen dat het college de last in het besluit op bezwaar had moeten verduidelijken in die zin dat ook de opslag van fietsen daaronder wordt verstaan. Volgens de rechtbank zag het verzoek om handhaving weliswaar niet op het beëindigen van de opslag van fietsen, maar het college kon niet afzien van het verduidelijken van de last in het besluit op bezwaar. Daarbij is in aanmerking genomen dat het college zich in het besluit van 24 oktober 2018 op het standpunt heeft gesteld dat opslag van de fietsen ter plaatse is toegestaan. Wanneer [verzoeker] en anderen daartegen opkomen, moet het college daarop reageren, ongeacht of de opslag van fietsen onderdeel uitmaakte van het oorspronkelijke verzoek.
    Verder heeft de rechtbank geoordeeld dat de begunstigingstermijn voor het staken van de fietsverhuur langer dan noodzakelijk is om de overtreding te kunnen beëindigen. De door het college gegeven motivering van de begunstigingstermijn voor het staken van de fietsverhuur is onvoldoende draagkrachtig. Omdat de termijn niet wezenlijk langer mag worden gesteld dan noodzakelijk is om de overtreding te kunnen beëindigen, kan het feit dat het verhuurseizoen pas op 1 april 2019 startte niet redengevend zijn voor de duur van de begunstigingstermijn. De rechtbank heeft het beroep dan ook gegrond verklaard, het besluit op bezwaar van 22 januari 2019 vernietigd en het college opgedragen een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak. Daarbij is opgemerkt dat nu de begunstigingstermijn ten aanzien van de fietsen al is verstreken, die begunstigingstermijn in het nieuwe besluit geen aanpassing behoeft. Het na het verstrijken van de oorspronkelijke begunstigingstermijn alsnog verkorten van die termijn acht de rechtbank in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel.
    Hoger beroep van het college
    Opslag van fietsen
    5.       Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het de last in het besluit op bezwaar wat de opslag van fietsen betreft had moeten verduidelijken. Het college wijst erop dat [verzoeker] en anderen met hun verzoek de beëindiging van fietsenverhuur beoogden. De opslag van fietsen is volgens het college in het verzoek om handhaving niet vermeld en is pas in de bezwaarprocedure naar voren gebracht.
    5.1.    In zowel het voornemen tot het opleggen van een last onder dwangsom aan wijlen [overledene] van 3 oktober 2018 als in het besluit van 24 oktober 2018 is aangegeven dat opslag van fietsen niet in strijd is met het ter plaatse geldende bestemmingsplan. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, bijvoorbeeld in de uitspaak van 10 december 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4517, kan de reikwijdte van een handhavingsverzoek na het primaire besluit niet meer worden uitgebreid. Het handhavingsverzoek van [verzoeker] en anderen had betrekking op de bedrijfsmatige verhuur van fietsen en plaatsing en verhuur van twee stacaravans op het perceel. Uit het verzoek van [verzoeker] en anderen kan niet worden afgeleid dat het hen ook ging om de opslag van fietsen. De Afdeling volgt [verzoeker] en anderen niet in hun stelling dat het college uit hun verzoek had moeten begrijpen dat dit ook was gericht tegen de opslag van fietsen. Al in het voornemen van 3 oktober 2018 is aangegeven dat de opslag van fietsen niet in strijd is met het ter plaatse geldende bestemmingsplan. Niet is gebleken dat [verzoeker] en anderen een zienswijze hebben ingediend tegen dit voornemen dat ook aan hen was gestuurd. Gelet op het vorenstaande heeft de rechtbank dan ook ten onrechte overwogen dat het college de last in het besluit op bezwaar van 22 januari 2019 wat de opslag van fietsen betreft had moeten verduidelijken. Gelet hierop hoeft wat het college hierover overigens heeft aangevoerd geen bespreking meer.
    Het betoog slaagt.
    Duur begunstigingstermijn
    6.       Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de duur van de begunstigingstermijn voor de verhuur van fietsen niet voldoende is gemotiveerd. Het college voert aan dat het tijdens de hoorzitting van de bezwaarschriftencommissie heeft aangegeven dat op dat moment geen fietsen werden verhuurd, zodat ten tijde van de oplegging van de last onder dwangsom geen overtreding plaatsvond. Het doel van de last onder dwangsom was om ervoor te zorgen dat de fietsverhuur niet plaats zou vinden. Nu de verhuur van fietsen pas op 1 april van elk jaar start, was een begunstigingstermijn tot net voor deze termijn volgens het college gepast. Gelet op het vorenstaande, op de privésituatie van wijlen [overledene], die destijds terminaal ziek was, en het feit dat ook nog een andere overtreding beëindigd moest worden, was de begunstigingstermijn voor het beëindigen van de fietsverhuur passend, zo stelt het college.
    6.1.    Bij het bepalen van de lengte van de begunstigingstermijn komt aan het college enige vrijheid toe. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, onder meer in de uitspraak van 24 januari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:210, geldt bij de begunstigingstermijn als uitgangspunt dat deze niet wezenlijk langer mag worden gesteld dan noodzakelijk is om de overtreding te kunnen opheffen. De begunstigingstermijn dient er toe de overtreder in de gelegenheid te stellen de last uit te voeren zonder dat een dwangsom wordt verbeurd.
    6.2.    Het college heeft wijlen [overledene] bij besluit van 24 oktober 2018 gelast om uiterlijk 29 maart 2019 te stoppen met de fietsenverhuur. Het college heeft toegelicht dat ten tijde van de oplegging van de last onder dwangsom geen overtreding plaatsvond. Gelet hierop is de begunstigingstermijn naar het oordeel van de Afdeling wezenlijk langer dan noodzakelijk is om de overtreding te kunnen opheffen. De door het college genoemde omstandigheden maken dit niet anders. Daarbij is van belang dat ten tijde van de oplegging van de last onder dwangsom geen overtreding plaatsvond, zodat het college er ook voor had kunnen kiezen om de begunstigingstermijn vanaf de datum van de oplegging van de last onder dwangsom te laten ingaan. Gelet op het vorenstaande is de Afdeling van oordeel dat de rechtbank het besluit van 22 januari 2019 op dit punt terecht heeft vernietigd.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    7.       Gelet op wat in 5.1 is overwogen is het hoger beroep van het college gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd voor zover de rechtbank het college heeft opgedragen om een nieuw besluit te nemen. Nu het college, zoals de rechtbank terecht heeft opgemerkt, de begunstigingstermijn voor het stoppen met de verhuur van fietsen in het nieuwe besluit niet hoefde aan te passen, omdat deze al was verstreken, zal de Afdeling, doende wat de rechtbank zou behoren te doen, alsnog de rechtsgevolgen van het besluit van 22 januari 2019 in stand laten.
    Besluiten van 18 augustus 2020
    8.       Het college heeft ter uitvoering van de door de rechtbank in de aangevallen uitspraak gegeven opdracht bij besluiten van 18 augustus 2020 nieuwe besluiten op bezwaar genomen, waarin het opnieuw op de bezwaren van [verzoeker] en anderen heeft beslist. Deze besluiten zijn gelet op artikel 6:19 van de Awb, gelezen in verbinding met artikel 6:24 van die wet, mede onderwerp van dit geding.
    Gelet op wat onder 7 is overwogen, komt de Afdeling tot het oordeel dat aan de besluiten van 18 augustus 2020, die ter uitvoering van de aangevallen uitspraak zijn genomen, de grondslag is komen te ontvallen. Om die reden zullen die besluiten worden vernietigd. Aan een bespreking van de gronden die [verzoeker] en anderen tegen die besluiten hebben aangevoerd, komt de Afdeling niet toe.
    Beroep van [verzoeker] en anderen tegen de weigering om tot invordering van dwangsommen over te gaan
    9.       Bij besluiten van 13 oktober 2020 en 20 oktober 2020 heeft het college geweigerd om tot invordering van dwangsommen over te gaan. Deze besluiten zijn gelet op artikel 5:39, eerste lid, van de Awb mede onderwerp van dit geding.
    Besluit van 13 oktober 2020
    10.     [verzoeker] en anderen betogen dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat geen dwangsommen zijn verbeurd, omdat geen overtreding is geconstateerd. Volgens hen vond verhuur op het perceel, anders dan het college stelt, wel plaats. In dat verband wijzen zij op de aanwezigheid van een reclame-uiting en fietsen bij de toegang naar het perceel, zodat ter plaatse wel fietsen werden verhuurd. [verzoeker] en anderen stellen verder dat het college zich ten onrechte op het standpunt stelt dat hun oorspronkelijke handhavingsverzoek geen betrekking kan hebben gehad op het perceel, omdat uit het Kadaster is gebleken dat de toegang naar het perceel eigendom is van het waterschap. Volgens hen maakt die toegang visueel gezien immers deel uit van het perceel.
    10.1.  Uit de dossierstukken blijkt dat [verzoeker] en anderen op 16 september 2020 het college een e-mail hebben verzonden, waarin zij in kopie foto’s hebben bijgevoegd. Volgens hen blijkt uit de foto’s, die op diezelfde dag waren genomen, dat er op het perceel nog steeds fietsen worden verhuurd en opslag van fietsen plaatsvindt. [verzoeker] en anderen hebben het college dan ook verzocht om tot invordering over te gaan.
    Naar aanleiding van deze e-mail heeft er een controle plaatsgevonden, omdat uit de foto’s blijkt dat er een reclame-uiting "Oma’s fietsen" is geplaatst en dat aan het eind bij de toegangsweg naar het perceel, een aantal fietsen te zien is, zo staat in het besluit van 13 oktober 2020. Op 22 september 2020 heeft een medewerker van de gemeente, zonder zich bekend te maken, het telefoonnummer gebeld dat was vermeld op de reclame-uiting "Oma’s fietsen" met de vraag of het mogelijk is om fietsen te huren. Er werd geantwoord door de zoon van wijlen [overledene] dat de fietsen opgehaald konden worden bij de [locatie 2]. Hieruit blijkt volgens het college dat de fietsverhuur op een andere locatie plaatsvindt dan op het perceel. Gelet op het vorenstaande heeft het college zich naar het oordeel van de Afdeling terecht op het standpunt gesteld dat geen sprake was van een overtreding. De omstandigheid dat op het perceel een reclame-uiting stond en dat bij de toegang naar het perceel fietsen stonden, is op zichzelf onvoldoende om aan te nemen dat op het perceel fietsen werden verhuurd. Het college heeft in zoverre dan ook terecht afgezien van invordering.
    Het betoog slaagt niet.
    10.2.  Wat betreft de opslag van fietsen is de Afdeling van oordeel dat reeds omdat de last gelet op het besluit van 22 januari 2019 niet zag op de opslag van fietsen, in zoverre geen sprake kan zijn van een verbeurte van een dwangsom. Gelet op het vorenstaande is het college er terecht van uitgegaan dat geen sprake is van het niet uitvoeren van de last wat de opslag van fietsen betreft, zodat het terecht het verzoek om invordering heeft afgewezen.
    Het betoog slaagt niet.
    Besluit van 20 oktober 2020
    11.     [verzoeker] en anderen betogen dat in het bezoekrapport van 17 juni 2020 is vermeld dat er in totaal 23 fietsen aanwezig waren op het perceel. Hieruit volgt volgens hen dat sprake was van opslag van fietsen.
    11.1.  Zoals de Afdeling onder 10.2 heeft overwogen kan geen sprake zijn van een verbeurte van een dwangsom, reeds omdat de last gelet op het besluit van 22 januari 2019 niet zag op de opslag van fietsen. Gelet op het vorenstaande is het college er terecht van uitgegaan dat geen sprake is van het niet uitvoeren van de last wat de opslag van fietsen betreft, zodat het terecht het verzoek om invordering heeft afgewezen.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    12.     Het beroep van [verzoeker] en anderen tegen de besluiten van 13 oktober 2020 en 20 oktober 2020 is ongegrond.
    Brief van 8 september 2020
    13.     De brief van 8 september 2020 waarbij het college heeft medegedeeld dat geen sprake kan zijn van een ingebrekestelling, is geen besluit op het handhavingsverzoek van [verzoeker] en anderen en strekt niet tot intrekking, wijziging of vervanging van het besluit op bezwaar. Het is daarom geen besluit als bedoeld in artikel 6:19, eerste lid, van de Awb, gelezen in verbinding met artikel 6:24 van die wet.
    Proceskosten
    14.     Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 8 mei 2020 in zaak nr. 19/1165, voor zover daarin het college is opgedragen een nieuw besluit te nemen;
    III.      bepaalt dat de rechtsgevolgen van het door de rechtbank vernietigde besluit van 22 januari 2019 in stand blijven;
    IV.     vernietigt de besluiten van 18 augustus 2020 van het college van burgemeester en wethouders van Veere, kenmerk 18I.05241 en 20I.03520/20U.02813 en kenmerk 20I.03349/20U.02812;
    V.      verklaart het van rechtswege ontstane beroep van [verzoeker] en anderen tegen de besluiten van 13 oktober 2020 en 20 oktober 2020 ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. G.T.J.M. Jurgens, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. P.A. Melse, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.     
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 7 april 2021
    191-877.