ECLI:NL:RVS:2020:65, Raad van State, 15-01-2020, 201900993/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2020-01-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 6 oktober 2017 heeft het college van burgemeester en wethouders van Werkendam (thans: het college van burgemeester en wethouders van Altena) [appellante] onder aanzegging van bestuursdwang gelast om vijf bouwsels op het perceel [locatie] te Hank te verwijderen en verwijderd te houden.

201900993/1/A1.
    Datum uitspraak: 15 januari 2020
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], wonend te Sleeuwijk, gemeente Altena,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 18 december 2018 in zaak nr. 18/2701 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Werkendam (thans: het college van burgemeester en wethouders van Altena; hierna: het college).
    Procesverloop
    Bij besluit van 6 oktober 2017 heeft het college [appellante] onder aanzegging van bestuursdwang gelast om vijf bouwsels op het perceel [locatie] te Hank te verwijderen en verwijderd te houden.
    Bij besluit van 14 augustus 2018 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en het besluit van 6 oktober 2017 in stand gelaten.
    Bij uitspraak van 18 december 2018 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellante] heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 28 november 2019, waar [appellante], bijgestaan door mr. R.E. Izeboud, advocaat te Breda, en het college, vertegenwoordigd door S.M.W. Verouden, vergezeld van C.S. van ‘t Pad, zijn verschenen. Voorts is [belanghebbende], bijgestaan door [gemachtigde], als partij gehoord.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    [appellante] is eigenaar van het perceel. Op het perceel bevinden zich een boogkas en vier andere bouwsels. Van de vier bouwsels staat vast dat dit bouwwerken betreffen. Op het perceel staat ook een schuilschuur die wordt gebruikt als recreatiewoning.
        Naar aanleiding van een handhavingsverzoek van [belanghebbende], de eigenaar van het naastgelegen perceel, heeft het college [appellante] bij het besluit van 6 oktober 2017 gelast de boogkas en de vier bouwwerken te verwijderen en verwijderd te houden. Het college heeft daaraan ten grondslag gelegd dat de boogkas en de vier bouwwerken zonder de daarvoor vereiste omgevingsvergunning voor bouwen zijn gebouwd en in stand zijn gelaten, zodat [appellante] in strijd handelt met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, en artikel 2.3a, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo). De boogkas en de vier bouwwerken kunnen volgens het college niet vergunningvrij worden gebouwd ingevolge artikel 2 of artikel 3 van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor). Daarnaast zijn volgens het college de boogkas en de vier bouwwerken in strijd met het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Buitengebied". Het college is niet bereid om een omgevingsvergunning te verlenen om van dat bestemmingsplan af te mogen wijken. Verder zijn er geen bijzondere omstandigheden om af te zien van handhaving, aldus het college. Het college heeft het besluit van 6 oktober 2017 bij het besluit op bezwaar van 14 augustus 2018 gehandhaafd.
        De rechtbank heeft geoordeeld dat het college bevoegd was om handhavend op te treden. Volgens de rechtbank is ook de boogkas een bouwwerk. Onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 18 april 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1284, in een eerder geschil tussen [appellante] en het college, heeft de rechtbank overwogen dat de boogkas en de vier bouwwerken niet vergunningsvrij zijn. De rechtbank heeft verder overwogen dat er geen bijzondere omstandigheden zijn op grond waarvan het college had moeten afzien van handhaving.
    Wettelijk kader
    2.    Artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo, luidt: "Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het bouwen van een bouwwerk".
        Het derde lid luidt: "Bij algemene maatregel van bestuur kan worden bepaald dat met betrekking tot daarbij aangewezen activiteiten als bedoeld in het eerste lid in daarbij aangegeven categorieën gevallen, het in dat lid gestelde verbod niet geldt."
        Artikel 2.3a, eerste lid luidt: "Het is verboden een bouwwerk of deel daarvan dat is gebouwd zonder omgevingsvergunning in stand te laten."
        Het tweede lid luidt, voor zover van belang: "Het eerste lid blijft buiten toepassing indien voor het bouwen van het desbetreffende bouwwerk op grond van artikel 2.1, derde lid, geen omgevingsvergunning is of was vereist".
        Artikel 1, onderdeel 1, van bijlage II van het Bor luidt: "In deze bijlage wordt verstaan onder:
    […]
    bijbehorend bouwwerk: uitbreiding van een hoofdgebouw dan wel functioneel met een zich op hetzelfde perceel bevindend hoofdgebouw verbonden, daar al dan niet tegen aangebouwd gebouw, of ander bouwwerk, met een dak".
    […]
    hoofdgebouw: gebouw, of gedeelte daarvan, dat noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de geldende of toekomstige bestemming van een perceel en, indien meer gebouwen op het perceel aanwezig zijn, gelet op die bestemming het belangrijkst is".
        Artikel 2 van bijlage II luidt: "Een omgevingsvergunning voor activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a of c, van de wet is niet vereist, indien deze activiteiten betrekking hebben op:
    […]
    3. een op de grond staand bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan in achtererfgebied, mits wordt voldaan aan de volgende eisen:
    […]"
        Artikel 3 van bijlage II luidt: "Een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de wet is niet vereist, indien deze activiteit betrekking heeft op:
    1. een op de grond staand bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan in achtererfgebied, mits wordt voldaan aan de volgende eisen:
    […]"
    Beoordeling van het hoger beroep
    3.    In hoger beroep is allereerst aan de orde of het college bevoegd was om handhavend op te treden. Dat is het geval als zich een overtreding heeft voorgedaan, in dit geval het bouwen van bouwwerken zonder omgevingsvergunning en het instandlaten daarvan. Er moet worden beoordeeld of de boogkas een bouwwerk is en of voor de op het perceel aanwezige boogkas en vier bouwwerken waartegen bestuursrechtelijke handhavingsmaatregelen zijn getroffen, al dan niet een omgevingsvergunning voor bouwen is vereist.
    4.    [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de boogkas geen bouwwerk is, omdat de boogkas alleen tijdelijk wordt gebruikt voor de kweek van planten. De boogkas wordt op onregelmatige momenten geplaatst en heeft geen vaste plaats op het perceel. De boogkas is daarom niet bedoeld om ter plaatse te functioneren, aldus [appellante].
    4.1.    Het begrip bouwwerk is in de Wabo niet omschreven. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 24 januari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:223), kan voor de uitleg van het begrip bouwwerk ook bij toepassing van de Wabo aansluiting worden gezocht bij de modelbouwverordening die een bruikbare omschrijving van het begrip bouwwerk omvat. Deze luidt: "elke constructie van enige omvang van hout, steen, metaal of ander materiaal, die op de plaats van bestemming hetzij direct of indirect met de grond verbonden is, hetzij direct of indirect steun vindt in of op de grond, bedoeld om ter plaatse te functioneren".
    4.2.    De boogkas is ongeveer 1,5 m breed, 2,5 m lang en 1,75 m hoog. Vast staat dat de boogkas een constructie van enige omvang is die steun vindt op de grond. Naar het oordeel van de Afdeling is de boogkas bedoeld om ter plaatse te functioneren. In dat verband is van belang dat de boogkas wordt gebruikt voor het kweken van planten. In de regel duurt de kweek van planten ten minste enkele maanden. Blijkens het proces-verbaal van de zitting bij de rechtbank heeft [appellante] tijdens de zitting te kennen gegeven dat de boogkas ten tijde van een controle van de toezichthouder ongeveer vier maanden op de desbetreffende plek stond. Eerst ter zitting bij de Afdeling heeft [appellante] te kennen gegeven dat de boogkas niet meer dan twee maanden per jaar op een plek staat. Deze enkele stelling geeft onvoldoende aanleiding om te twijfelen aan de juistheid van wat zij bij de rechtbank heeft verklaard.
        Nu de boogkas bij herhaling voor een zodanig lange periode op het perceel wordt geplaatst, moet worden geconcludeerd dat deze ter plaatse duurzaam functioneert. Gelet hierop heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat de boogkas een bouwwerk is waarvoor in beginsel een omgevingsvergunning voor bouwen is vereist.
        Het betoog faalt.
    5.    [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de vijf bouwwerken vergunningvrij zijn. Zij voert aan dat de schuilschuur een hoofdgebouw is als bedoeld in artikel 1, onderdeel 1 van bijlage II van het Bor en de vijf bouwwerken bijbehorende bouwwerken zijn bij dat hoofdgebouw en daarom ingevolge artikel 2 en artikel 3 van bijlage II van het Bor zonder omgevingsvergunning kunnen worden gebouwd. [appellante] voert daarnaast aan dat de schuilschuur noodzakelijk is voor verwezenlijking van de toekomstige bestemming van het perceel. Weliswaar heeft de Afdeling in de uitspraak van 18 april 2018 geoordeeld dat dit niet het geval is, maar daarbij zijn volgens haar twee omstandigheden die zich nadien hebben voorgedaan, niet betrokken. Volgens [appellante] is aannemelijk dat het perceel in de toekomst een woonbestemming krijgt omdat dat abusievelijk niet is gebeurd in het geldende bestemmingsplan. Verder wijst zij erop dat het college bij brief van 9 augustus 2018 heeft meegedeeld dat de schuilschuur gelegaliseerd kan worden op grond van artikel 4, aanhef en onderdeel 11, van bijlage II van het Bor. Dat betekent volgens haar dat niet alleen de bouw van de schuilschuur, maar ook het gebruik daarvan als recreatiewoning wordt gelegaliseerd. Ook daarom is aannemelijk dat de schuilschuur noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de toekomstige bestemming van het perceel, en daarom een hoofdgebouw is, aldus [appellante].
    5.1.    Een bijbehorend bouwwerk is, als aan bepaalde eisen wordt voldaan, vergunningvrij. Voor zover thans van belang is vereist dat het bouwwerk zich op hetzelfde perceel als een hoofdgebouw bevindt. Om een gebouw als hoofdgebouw te kunnen aanmerken, dient dat gebouw noodzakelijk te zijn voor de verwezenlijking van de geldende of de toekomstige bestemming van dat perceel. Het bestemmingsplan zoals dat is vastgesteld en in werking is getreden, is bepalend. Op het perceel rust de bestemming "Natuur" en de dubbelbestemming "Waterstaat-Waterstaat-kundige functie".
        In de uitspraak van 18 april 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1284, heeft de Afdeling geoordeeld dat de schuilschuur geen hoofdgebouw is. Het gebruik als recreatiewoning kan niet worden gekwalificeerd als extensief recreatief medegebruik dat op gronden met de bestemming "Natuur" is toegestaan. Het gebouw is niet noodzakelijk voor verwezenlijking van de geldende bestemming, zo overwoog de Afdeling, en er was geen nieuw bestemmingsplan in voorbereiding, zodat het gebouw evenmin noodzakelijk is voor een toekomstige bestemming van het perceel. In de door [appellante] nieuw aangevoerde omstandigheden ziet de Afdeling geen aanleiding om thans anders te oordelen. De gestelde omstandigheid dat het perceel in het geldende bestemmingsplan abusievelijk niet is bestemd voor woondoeleinden, ziet immers niet op de ten tijde van het besluit op bezwaar geldende bestemming. Over de gestelde omstandigheid dat destijds ervan kon worden uitgegaan dat het gebruik van de schuilschuur als recreatiewoning zal worden vergund, overweegt de Afdeling dat reeds omdat zo’n vergunning ten tijde van het besluit op bezwaar niet was verleend, geen aanleiding bestaat voor het oordeel dat het college gebruik als recreatiewoning een toekomstige bestemming van het perceel kan zijn. Gelet op wat hiervoor staat, heeft de rechtbank terecht geconcludeerd dat de schuilschuur geen hoofdgebouw is, zodat de vijf bouwwerken waarop de last onder bestuursdwang ziet, niet kunnen worden aangemerkt als bijbehorende bouwwerken. Deze bouwwerken zijn daarom niet vergunningvrij ingevolge artikel 2 en artikel 3 van bijlage II van het Bor.
        Het betoog faalt.
    6.    [appellante] heeft nog betoogd dat één van de bouwwerken in overeenstemming is met de bouwregels in het bestemmingsplan, omdat het geen gebouw is. Wat daar ook van zij, voor het bouwen van dit bouwwerk is geen omgevingsvergunning verleend, terwijl zo’n vergunning wel is vereist. Of één van de bouwwerken in overeenstemming is met het bestemmingsplan, doet er niet aan af dat is gebouwd zonder de vereiste omgevingsvergunning.
    7.    De Afdeling concludeert dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat het college bevoegd was om handhavend op te treden tegen de vijf bouwwerken. Vervolgens gaat de Afdeling in op de vraag of handhavend optreden in dit geval redelijk was.
        Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    8.    [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat handhavend optreden onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen. Zij voert daartoe aan dat de bouwwerken gedurende lange tijd op het perceel staan, zonder dat daartegen handhavend is opgetreden. Verder hebben de bouwwerken volgens haar een zeer beperkte omvang, zeker in relatie tot de omvang van het perceel. Tot slot zijn de bouwwerken nodig voor de opslag van goederen en gereedschappen en het onderbrengen van de stroomvoorziening voor het perceel. Het verwijderen van de bouwwerken zou daarom leiden tot een drastische inperking van de gebruiksmogelijkheden van haar perceel, aldus [appellante].
    8.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (in onder meer de uitspraak van 21 januari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:99), is het enkele tijdsverloop geen bijzondere omstandigheid in verband waarmee van handhavend optreden dient te worden afgezien. Of de bouwwerken er al gedurende lange tijd staan, wat het college overigens betwist, is dus als zodanig niet van belang.
        De Afdeling overweegt verder dat handhavend optreden onevenredig kan zijn als het gaat om een overtreding van geringe aard en ernst. Naar het oordeel van de Afdeling kan het bouwen van de vijf bouwwerken zonder omgevingsvergunning niet als zodanig worden aangemerkt. Daarbij komt dat geen van de vijf bouwwerken een geringe omvang heeft. Dat [appellante] beperkt zou worden in het gebruik van het perceel, leidt evenmin tot het oordeel dat handhaving onevenredig is. De gebruiksmogelijkheden van het perceel en de beperkingen daarvan volgen uit het bestemmingsplan, niet uit de last onder bestuursdwang. De rechtbank heeft in wat [appellante] heeft aangevoerd dan ook terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat het college had moeten afzien van handhavend optreden.
        Het betoog faalt.
    Slotoverwegingen
    9.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    10.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. S.F.M. Wortmann, voorzitter, en mr. E.J. Daalder en mr. A.J.C. de Moor-van Vugt, leden, in tegenwoordigheid van mr. R. van Heusden, griffier.
    w.g. Wortmann    w.g. Van Heusden
    voorzitter    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 15 januari 2020
    163-912.