ECLI:NL:CBB:2021:1030, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 30-11-2021, 19/22
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2021-11-30 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Hoger beroep. Boete. Verontreinigd varkenskarkas. Artikel 3, lid 1 en bijlage III, sectie I, hoofdstuk IV, punt 7 en punt 9 van Verordening (EG) nr. 853/2004.

uitspraak 
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      Zaaknummer: 19/22
    
    
    
      
        uitspraak van de meervoudige kamer van 30 november 2021 op het hoger beroep van:
        
      
    
    
      [naam 1] B.V., te [woonplaats] , appellante
    (gemachtigde: mr. K.J. Defares),
    
    
      tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 29 november 2018, kenmerk ROT 17/1405, in het geding tussen
    
    
    
      appellante
      
        en
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, de minister
    (gemachtigde: mr. ing. H.D. Strookman)
    
    
  
  
    Procesverloop in hoger beroep
    
    
      Appellante heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 29 november 2018 (ECLI:NL:RBROT:2018:9782).
    
    
    
      De minister heeft een reactie ingediend.
    
    
    
      Appellante heeft nadere stukken ingediend. 
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 5 december 2019. Appellante heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde. Voor appellante zijn tevens verschenen [naam 2] en [naam 3] . De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Voor de minister is tevens verschenen drs. [naam 4] .
    
    
    
      Het College heeft de zaak aangehouden in verband met de heropening van een andere zaak.
    
    
    
      Bij brief van 19 oktober 2021 heeft appellante er desgevraagd mee ingestemd dat in deze zaak het lid van de behandelend kamer van het College mr. J.A.M. van den Berk wordt vervangen door mr. R.L.W. Koopmans en dat de zaak na de vervanging niet opnieuw ter zitting wordt behandeld. Ook verweerder heeft desgevraagd hiermee ingestemd.
    
    
  
  
    Grondslag van het geschil
    
    
      1.1
      Voor een uitgebreide weergave van het verloop van de procedure, het wettelijk kader en de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden, voor zover niet bestreden, wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak. Het College volstaat met het volgende.
      
    
    
      1.2
      Op 13 oktober 2015 heeft een toezichthouder van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) een controle verricht in het slachthuis van appellante. Het daarvan opgemaakte rapport van bevindingen (rapport van bevindingen) vermeldt:
      
      
        “(…) Ik bevond mij op 13-10-2015 (…) in de varkensslachthal (…) op de positie na de stempelmachine (na afloop slachtproces/PM keuring). Ik zag daar van de 150 gecontroleerde karkassen er diverse karkassen (>10) bezoedeld waren met haren, dit betrof haren op de flanken van de karkassen. Grote gedeeltes van de flank waren hier nog bedekt met haren of met haarstoppels. De karkassen waren voorzien van een goedkeurstempel. (…)”
      
      
    
    
      1.3
      Bij besluit van 12 augustus 2016 (het primaire besluit) heeft de minister aan appellante een boete opgelegd van € 7.500, omdat het uitslachten niet op zodanige wijze gebeurde dat verontreiniging van het vlees werd voorkomen. Volgens de minister heeft appellante daarmee artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren in verbinding met artikel 2.4, eerste lid, aanhef en onder d, van de Regeling dierlijke producten en artikel 3, eerste lid, in verbinding met bijlage III, sectie I, hoofdstuk IV, punt 7 van Verordening (EG) nr. 853/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 houdende vaststelling van specifieke hygiënevoorschriften voor levensmiddelen van dierlijke oorsprong (Verordening 853/2004) overtreden.
      
    
    
      1.4
      Bij besluit van 17 januari 2017 waartegen het beroep bij de rechtbank was gericht, heeft de minister het bezwaar van appellante tegen het primaire besluit ongegrond verklaard en de boete gehandhaafd. Daarbij heeft de minister de grondslag van de boete gewijzigd in die zin dat sprake is van overtreding van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren in verbinding met artikel 2.4, eerste lid, aanhef en onder d, van de Regeling dierlijke producten en artikel 3, eerste lid, in verbinding met bijlage III, sectie I, hoofdstuk IV, punt 7 en 9, van Verordening (EG) nr. 853/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 houdende vaststelling van specifieke hygiënevoorschriften voor levensmiddelen van dierlijke oorsprong (Verordening nr. 853/2004).
      
    
  
  
    Uitspraak van de rechtbank
    
    
      2.1
      De rechtbank heeft het beroep van appellante gegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd voor zover dat ziet op de hoogte van de boete, het primaire besluit in zoverre herroepen en het boetebedrag vastgesteld op € 6.750,-. De reden hiervoor is dat op het moment waarop de rechtbank uitspraak deed de redelijke termijn met iets meer dan 10 maanden was overschreden. De rechtbank zag hierin aanleiding om de boete te matigen met 10 % tot genoemd bedrag. De rechtbank heeft, voor zover voor het hoger beroep van belang, het volgende overwogen, waarbij voor eiseres en verweerder respectievelijk appellante en de minister moet worden gelezen. 
      
      
        “3.2. Naar het oordeel van de rechtbank is het opleggen van de boete naast het stilleggingsbesluit niet in strijd met artikel 5:43 van de Awb en het ne bis in idem-beginsel, omdat geen sprake is van de situatie waarin eiseres voor dezelfde overtreding twee maal wordt gestraft. Weliswaar zien het stilleggingsbesluit en de boete op dezelfde feitelijke constateringen van de toezichthouder, maar het stilleggingsbesluit kan, anders dan de boete, niet als een punitieve sanctie worden aangemerkt. Het stilleggingsbesluit betrof namelijk een corrigerende maatregel inhoudende dat de slacht bij eiseres werd stilgelegd tot nader order. Zoals blijkt uit het besluit van 13 oktober 2015 was de reden voor de stillegging dat de naleving op het hygiënisch slachten en/of de controle op bezoedeling na afloop van het slachtproces onvoldoende was en dat eiseres daar diverse malen op gewezen was maar tot dan toe onvoldoende maatregelen had getroffen om het slachtproces op orde te brengen. Volgens het besluit was verweerder daarom genoodzaakt de corrigerende maatregel op te leggen dat er tot nader order niet meer mocht worden geslacht en kon het slachtproces pas worden hervat na aanpassing van het HACCP-systeem, gevolgd door het uitvoeren van een audit. Naar het oordeel van de rechtbank betreft het stilleggingsbesluit dan ook een herstelsanctie als bedoeld in artikel 5:2, eerste lid, onder b, van de Awb; het bevel tot stillegging is er immers op gericht dat in het bedrijf orde op zaken wordt gesteld en verdere overtreding wordt voorkomen (zie ook de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 29 juni 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:1803). In het verweerschrift heeft verweerder ook aangegeven dat met de stillegging is beoogd te voorkomen dat verontreinigd vlees in de handel wordt gebracht en dat niet is beoogd financieel leed toe te brengen. Dat de corrigerende maatregel verstrekkende gevolgen heeft voor eiseres maakt naar het oordeel van de rechtbank niet dat in weerwil van het voorgaande het stilleggingsbesluit toch als een bestraffende sanctie moet worden aangemerkt.
        
          (…)
      
      
    
    
      5.2.
      Naar het oordeel van de rechtbank is in het rapport van bevindingen van 16 oktober 2015 voldoende duidelijk omschreven welke constateringen op 13 oktober 2015 zijn gedaan. Zo beschrijft de toezichthouder onder meer dat het om meer dan tien karkassen ging, dat het om een bezoedeling met haren ging en waar die haren zich bevonden. De inhoud van het rapport van bevindingen vormt geen aanleiding om te twijfelen aan de juistheid van de constateringen door de toezichthouder. Evenmin heeft eiseres gemotiveerd de bevindingen in het rapport betwist. Door eiseres is niet gemotiveerd waarom niet van de juistheid van de in het rapport beschreven bevindingen kan worden uitgegaan. De enkele stelling van eiseres dat niet vaststaat dat haar op een karkas is aangetroffen vormt geen reden om aan de juistheid van de bevindingen van de toezichthouder te twijfelen. Nu naar het oordeel van de rechtbank de inhoud van het rapport voldoende duidelijkheid geeft over de bevindingen van de toezichthouder en eiseres niet heeft gemotiveerd waarom desondanks aan de juistheid van de bevindingen moet worden getwijfeld, is een nadere onderbouwing met foto’s evenmin nodig. Uit de door eiseres aangehaalde uitspraken van het CBb noch uit andere jurisprudentie van het CBb kan worden afgeleid dat een rapport van een toezichthouder moet zijn vergezeld van foto’s om van de juistheid van de bevindingen van de toezichthouder uit te kunnen gaan. Pas indien een rapport onduidelijkheden bevat of er twijfel rijst over de beschreven constateringen, kan het voor een goede beoordeling noodzakelijk zijn dat foto’s bij het rapport worden gevoegd. Die noodzaak is hier niet aanwezig.
    
    
      5.3.
      
        De omstandigheid dat in het rapport van bevindingen geen personalia van de toezichthouder zijn opgenomen vormt evenmin aanleiding om niet van de juistheid van het rapport of de bevoegdheid van de toezichthouder uit te gaan. In het rapport van bevindingen is het toezichthoudernummer van de toezichthouder opgenomen. Verweerder heeft in het bestreden besluit toegelicht dat vanwege vervelende incidenten in het verleden ervoor is gekozen om niet meer de naam van de toezichthouder te vermelden maar om deze functionarissen te identificeren met een toezichthoudernummer waarmee kan worden achterhaald wie het rapport heeft opgemaakt. Daarnaast blijkt uit het rapport dat de betreffende toezichthouder in persoon aanwezig was op het bedrijf van eiseres en zich bij die controle heeft gelegitimeerd. Bovendien is er geen aanleiding te twijfelen aan de bevoegdheid van de toezichthouder. De toezichthouder heeft immers een NVWA-toezichthoudernummer en beschrijft in het rapport dat hij is aangewezen voor het houden van het toezicht dat is opgedragen aan de NVWA. Voorts heeft eiseres geen enkele reden naar voren gebracht waarom aan de bevoegdheid van de toezichthouder zou moeten worden getwijfeld. Daarnaast blijkt uit de tekst en ondertekening van het rapport van bevindingen dat het rapport is opgemaakt en ondertekend door de toezichthouder die de betreffende controle heeft uitgevoerd.
        
          (…)
      
    
    
      6.2.
      Niet in geschil is dat sprake is van de situatie dat de varkens niet worden gevild zodat punt 9 van toepassing is. Verweerder heeft ter zitting ook erkend dat de overtreding op punt 9 ziet. Naar het oordeel van de rechtbank is de norm van punt 9 ten aanzien van haren voldoende duidelijk: haren moeten onmiddellijk worden verwijderd. Dat de norm niet meer zou inhouden dan dat de slachterij de processtap van het verwijderen van haren moet nemen en dat slechts sprake is van een inspanningsverplichting, kan uit de tekst van punt 9 niet worden afgeleid. Uit het voorschrift dat haren onmiddellijk moeten worden verwijderd volgt dat dit voorschrift is overtreden als aan het einde van het slachtproces nog haren op het (niet gevilde) varkenskarkas aanwezig zijn. Eiseres heeft niet nader onderbouwd waarom, ondanks de duidelijke bewoordingen van punt 9, slechts sprake zou zijn van een inspanningsverplichting die de aanwezigheid van enkele haren na afloop van het slachtproces toestaat. Eiseres heeft verwezen naar het Handhavingsprotocol hygiënisch werken en (fecale) bezoedeling bij slachthuizen Landbouwhuisdieren met permanent toezicht’ (het Handhavingsprotocol) van de NVWA waarin staat dat een varkenskarkas door de NVWA als voldoende onthaard wordt beschouwd als er niet meer dan enkele haren (maximaal 5) zichtbaar zijn en het karkas tussen de voorknie en de achterknie vrij is van stoppels (korte stoppels (lengte maximaal 1 cm) in de ooghoek, de neusplooi en tussen de tenen zijn acceptabel). Het handhavingsbeleid van een toezichthoudend orgaan in een bepaalde lidstaat kan echter geen uitleg bieden over de voorschriften die in een Europese Verordening zijn vastgesteld. Daar komt bij dat het feit dat beleidsregels aangeven in welke situatie bij een overtreding wordt gehandhaafd, nog niet betekent dat de opsteller van de beleidsregels vindt dat in andere situaties geen overtreding is begaan. Uit het Handhavingsprotocol blijkt niet dat volgens de NVWA bij de aanwezigheid van minder dan vijf haren of korte stoppels op bepaalde plekken punt 9 van bijlage III, sectie I, hoofdstuk IV van Verordening 853/2004 niet is overtreden; het schrijft slechts voor wanneer daadwerkelijk wordt opgetreden door de NVWA.
      
    
    
      6.3.
      Ten aanzien van de stelling van eiseres dat niet is bewezen dat haar een verontreiniging is en dus de aanwezigheid of introductie van een gevaar meebrengt, overweegt de rechtbank dat het voorschrift van punt 9 specifiek spreekt van het onmiddellijk verwijderen van ‘haar’, zodat voor de vaststelling van een overtreding van dit voorschrift niet relevant is of haar ook onder het begrip verontreiniging valt. Voor zover eiseres stelt dat ook zonder gebruik van het begrip verontreiniging verweerder dient vast te stellen of overtreding van het voorschrift leidt tot een gevaar voor de volksgezondheid, is hiervoor geen aanwijzing te vinden in Verordening 853/2004 of anderszins.
      
      
        6.4.Gelet op het voorgaande acht de rechtbank de norm die aan de boete ten grondslag is gelegd voldoende duidelijk. Er kan naar het oordeel van de rechtbank redelijkerwijs geen twijfel bestaan over de uitleg van deze bepaling. Door eiseres is ook op geen enkele wijze gesteld dat in de situatie in andere landen of uit andere taalversies van deze bepaling een aanwijzing kan worden gevonden voor haar stelling dat punt 9 uitsluitend een inspanningsverplichting zou bevatten. Anders dan in de door eiseres aangehaalde verwijzingsuitspraak van deze rechtbank van 8 juni 2017 (ECLI:NL:RBROT:2017:4362) over verontreinigde pluimveekarkassen, ziet de rechtbank in de onderhavige zaak dan ook geen aanleiding tot het stellen van prejudiciële vragen.
      
      
    
    
      6.5.
      Nu punt 9 van bijlage III, sectie I, hoofdstuk IV van Verordening 853/2004 voorschrijft dat haren onmiddellijk verwijderd moeten worden en uit het rapport van bevindingen blijkt dat de toezichthouder na afloop van het slachtproces constateerde dat op karkassen zich nog haren bevonden, heeft verweerder terecht vastgesteld dat eiseres punt 9 heeft overtreden. Bovendien is verweerder gelet op het eigen Handhavingsprotocol terecht tot handhaving overgegaan, nu uit het rapport van bevindingen ook blijkt dat grote gedeeltes van de flank van karkassen nog bedekt waren met haren. Het voorgaande betekent dat verweerder dus bevoegd was aan eiseres een boete op te leggen.
      
      
      
        (…)
        7.2.Verweerder heeft de boete verhoogd met het bedrag van een eerder aan eiseres bij besluit van 13 maart 2015 opgelegde boete. Het betoog van eiseres dat geen sprake is van dezelfde overtredingen, enkel omdat de overtredingen in verschillende afdelingen van het bedrijf plaatsvonden, treft geen doel. De plaats van de overtredingen is niet relevant voor de vraag of sprake is van eenzelfde overtreding. Nu eiseres geen andere omstandigheden naar voren heeft gebracht op grond waarvan moet worden geconcludeerd dat van recidive geen sprake is, blijft de verhoging van de boete in stand.
        
          (…)
      
    
    
      8.1.
      De aan eiseres opgelegde bestuurlijke boete is aan te merken als een punitieve sanctie. Artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) brengt mee dat de rechter dient te toetsen of de hoogte van de opgelegde boete in redelijke verhouding staat tot de ernst en de verwijtbaarheid van de overtreding. Zoals het CBb heeft overwogen in onder meer de uitspraak van 3 november 2016 (ECLI:NL:CBB:2016:355) vormt voor bij wettelijk voorschrift vastgestelde boetebedragen de bepaling van artikel 5:46, derde lid, van de Awb het kader waarin de op artikel 6 van het EVRM gestoelde evenredigheidstoets wordt voltrokken. Binnen dat kader kan en behoort te worden beoordeeld of - in deze zaak - de ingevolge de Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren voorgeschreven boete in het concrete geval evenredig is aan met name de aard en ernst van de geconstateerde overtreding, de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten en, zo nodig, de omstandigheden waaronder de overtreding is begaan. De omstandigheden die daarbij een rol kunnen spelen zijn die omstandigheden waarmee de wetgever niet reeds bij de vaststelling van het boetebedrag rekening heeft gehouden. Al naar gelang de wetgever blijkens de wetsgeschiedenis wel of geen rekening heeft gehouden met bepaalde omstandigheden, zal – vergelijkbaar met een systeem van communicerende vaten – minder of meer ruimte bestaan voor toepassing van de matigingsbevoegdheid op grond van die omstandigheden. Op deze wijze zal in de regel recht kunnen worden gedaan aan de vereiste evenredigheid in concreto tussen de hoogte van de boete en de aard en ernst van de geconstateerde overtreding, aldus het CBb.
      
    
    
      8.2.
      
        In de Nota van Toelichting op het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren (Staatsblad 2012, 603) staat onder meer het volgende: “Ten behoeve van een eenvoudige en effectieve oplegging van de boete is gekozen voor een eenvoudig systeem met vaste boetebedragen binnen de maximale boetes die volgens artikel 8.8 van de wet kunnen worden opgelegd. Vanwege het grote aantal beboetbare overtredingen zullen naar verwachting veel bestuurlijke boetes worden opgelegd. Om de stroom opgemaakte boeterapporten efficiënt te kunnen verwerken is een boetesysteem gewenst waarbij het boetebedrag niet voor iedere overtreding apart vastgesteld hoeft te worden, maar met een vaste systematiek wordt gewerkt. Daarbij is zoveel mogelijk rekening gehouden met de zwaarte van de overtredingen en de diversiteit aan overtreders zoals die onder de Wet dieren zal bestaan.(…) Als criteria voor de indeling van de overtredingen in één van de vijf boetecategorieën zullen de ernst van de overtreding in abstracto (dus geredeneerd vanuit de omschrijving van de gedraging in de regelgeving) en de effectiviteit van de boete gehanteerd worden. Bij de ernst van de overtreding wordt in de eerste plaats gelet op de belangen die met het overtreden voorschrift worden beschermd: informatievoorziening, dierenwelzijn, diergezondheid, volksgezondheid en milieu. Daarnaast zal een boete voldoende afschrikwekkend moeten zijn. Om calculerend gedrag te voorkomen moet een bestuurlijke boete voor bijvoorbeeld slachthuizen of producenten van diergeneesmiddelen hoger zijn dan voor een veehouder of een hondenfokker. Om die reden zal bij de indeling van de overtredingen waar mogelijk ook rekening worden gehouden met de vraag wie de normadressaat van het overtreden voorschrift is.”
        In de Toelichting op de wijziging van 26 juni 2013 van de Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren valt voorts onder andere te lezen dat per voorschrift is beoordeeld of de indicatie in de Nota van Toelichting bij het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren leidt tot een passende boete en dat overtredingen van voorschriften over vleesketen en voedselveiligheid vanwege het belang dat zij dienen ter borging van de voedselveiligheid in beginsel worden ingedeeld in boetecategorie 3.
        8.3.Op grond van artikel 2.2, eerste lid, van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren en artikel 1.2 en de Bijlage van de Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren wordt bij een overtreding als hier aan de orde (overtreding van artikel 2.4, eerste lid, aanhef en onder d, van de Regeling dierlijke producten, gelezen in samenhang met artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren) een boete van € 2.500,- gehanteerd. De rechtbank acht deze boete, mede in het licht van het voorgaande, in het algemeen evenredig. Het is aan eiseres om aannemelijk te maken dat de boete in haar geval niet evenredig is, waarbij alleen omstandigheden een rol kunnen spelen waarmee de wetgever bij de vaststelling van het boetebedrag geen rekening heeft gehouden. Eiseres is hierin niet geslaagd. Zij heeft in dit kader alleen gewezen op niet nader benoemde concrete omstandigheden van het geval en gesteld dat van een bewuste overtreding geen sprake is. Dat sprake zou zijn van verminderde verwijtbaarheid is door eiseres evenwel niet nader onderbouwd en kan ook niet uit het rapport van bevindingen en de overige stukken worden afgeleid. Daarbij merkt de rechtbank op dat eiseres al eerder waarschuwingen van verweerder heeft ontvangen vanwege soortgelijke overtredingen.”
      
      
    
  
  
    Beoordeling van het geschil in hoger beroep
    
      3. 	Appellante voert de volgende zes hogerberoepsgronden aan. 
    
    
      3.1
      De rechtbank oordeelt ten onrechte dat de oplegging van de boete niet in strijd is met het in de artikelen 5:43 en 5:44 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) neergelegde verbod van dubbele bestraffing (hoger beroepsgrond I). Appellante wijst hiertoe op de uitspraak van het College van 29 maart 2018, ECLI:NL:CBB:2018:97, waarin het ging om het op basis van hetzelfde rapport van bevindingen als in de onderhavige zaak door de toezichthoudend dierenarts aan appellante opgelegde verbod om de slachtactiviteiten te hervatten. Voor diezelfde gedraging heeft de minister de in geding zijnde boete opgelegd. Het oordeel van de rechtbank dat het stilleggingsbesluit geen punitieve sanctie is, is onjuist. Gelet op de verstrekkende gevolgen ervan, heeft dat besluit een leedtoevoegend en daarmee punitief karakter.
      
    
    
      3.2
      De rechtbank oordeelt ten onrechte dat appellante artikel 3, eerste lid, in verbinding met bijlage III, sectie I, hoofdstuk IV, punt 9 (hierna: punt 9) van Verordening nr. 853/2004 heeft overtreden (hogerberoepsgrond II). Punt 9 maakt geen gewag van een verbod op verontreiniging met haar, haren en/ of stoppels. De minister heeft niet aangetoond dat haar, haren en/of stoppels een ‘verontreiniging’ is in de zin van artikel 2, eerste lid, onder f, van Verordening (EG) nr. 852/2004 van het Europees parlement en de Raad van 29 april 2004 inzake levensmiddelenhygiëne (Verordening nr. 852/2004). Een risicoanalyse als bedoeld in artikel 6 van Verordening (EG) nr. 178/2002 van het Europees parlement en de Raad tot vaststelling van de algemene beginselen en voorschriften van de levensmiddelenwetgeving, tot oprichting van een Europese Autoriteit voor voedselveiligheid en tot vaststelling van procedures voor voedselveiligheids-aangelegenheden (Verordening nr. 178/2002) ontbreekt.
      
    
    
      3.3
      De minister heeft niet bewezen dat appellante punt 9 van Verordening nr. 853/2004 heeft overtreden (hogerberoepsgrond III). Appellante voert aan dat het rapport van bevindingen niet duidelijk, niet nauwkeurig en oncontroleerbaar is en dat de wijze waarop is geverbaliseerd op essentiële punten onvolledig is. In het rapport is geen enkel feit opgenomen dat de constatering van de toezichthouder staaft dat sprake is van een verontreiniging. Zo ontbreekt een foto waarop de verontreiniging is te zien. Het oordeel van de rechtbank dat het feit dat in het rapport van bevindingen geen personalia van de toezichthouder zijn opgenomen geen aanleiding is om niet van de juistheid van dit rapport of de bevoegdheid van de toezichthouder uit te gaan, is onjuist. Onduidelijk is wie de betreffende toezichthouder is, zodat appellante niet kan nagaan of deze bevoegd was toezicht te houden. De toezichthouder heeft zich niet gelegitimeerd.
      
    
    
      3.4
      De rechtbank heeft ten onrechte nagelaten de opgelegde boete op nihil te stellen, althans verder te matigen (hogerberoepsgrond IV). Gelet op artikel 6 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens (EVRM) en artikel 3:4, tweede lid, van de Awb, had de rechtbank moeten onderzoeken of er redenen zijn om de boete op een lager bedrag vast te stellen en meer in het bijzonder of de opgelegde boete evenredig is aan de ernst en verwijtbaarheid van de overtreding. Uit de uitspraak blijkt niet dat de rechtbank dit heeft gedaan. De minister heeft de boete ten onrechte verhoogd vanwege het feit dat appellante op 13 maart 2015 is beboet voor een zelfde overtreding. Er is geen sprake van soortgelijke overtredingen omdat het slachtproces van varkens anders is dan het slachtproces van runderen in verband waarmee de eerdere boete is opgelegd.
      
    
    
      3.5
      De rechtbank heeft ten onrechte over het hoofd gezien dat de consequentie dat artikel 3, eerste lid, en bijlage III, sectie I, hoofdstuk IV, punt 7 (hierna: punt 7) van Verordening nr. 853/2004 niet is overtreden vernietiging van het bestreden besluit met zich brengt (hogerberoepsgrond V). Uit de uitspraak blijkt niet dat en waarom de rechtbank meent dat de minister met juistheid overtreding van dit punt ten grondslag heeft gelegd aan de boete. Integendeel, de rechtbank heeft juist de vraag of van deze overtreding sprake is laten vallen, omdat zij een materiële beoordeling van de verenigbaarheid van de verweten gedragingen met punt 7 achterwege heeft gelaten.
      
    
    
      3.6
      
        Aanvullend heeft appellante in haar nadere memorie van 25 november 2019 nog aangevoerd dat het schoonmaken van en het verrichten van opknaphandelingen aan een karkas vóór en ná de stempelaar, maar vóór de koeling geheel en al verenigbaar is met artikel 3, eerste lid, in verbinding met punt 9 van Verordening nr. 853/2004 (hogerberoepsgrond VI). Indien op een karkas sporen van haren worden geconstateerd, wordt het karkas “uitgeraild” (naar een andere slachtlijn). Onder toezicht van de officiële dierenarts worden vervolgens de vereiste opknaphandelingen verricht. Daarbij gaat het om het grondig afspoelen van karkassen met drinkwater en het verwijderen van haar, zoals Verordening nr. 853/2004 dwingend voorschrijft. Na deze handeling in het slachtproces wordt het gezondheidskenmerk aangebracht door de stempelaar. Door te controleren en te handhaven op de positie na de nacontrole, maar vóór het stempelen en dus voor het einde van de slachtlijn, is gehandeld in strijd met de voorschriften inzake levensmiddelenhygiëne
        De officiële dierenarts heeft het karkas, c.q. de vleesdelen ook niet voor menselijke consumptie afgekeurd. Steun voor dit standpunt ontleent appellante aan de overwegingen 57 tot en met 59 in het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie (HvJ) van 12 september 2019, zaak C-347/17, ECLI:EU:C:2019:720 met betrekking tot de uitleg van bijlage III, sectie II, hoofdstuk IV, punten 5 en 8, van Verordening nr. 853/2004 ten aanzien van de verontreiniging van pluimveekarkassen.
      
      4. Voor de beoordeling van deze zaak gaat het College uit van het wettelijk kader zoals dat is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. Deze bijlage maakt deel uit van de uitspraak.
      
      5. Met betrekking tot hogerberoepsgrond I overweegt het College dat hij het oordeel van de rechtbank dat het opleggen van de in geding zijnde boete naast het stilleggingsbesluit niet in strijd is met artikel 5:43 van de Awb en het ne bis in idem-beginsel en de daaraan door de rechtbank ten grondslag gelegde overwegingen onderschrijft. Reeds omdat gesteld noch gebleken is dat een strafvervolging als bedoeld in artikel 5:44 van de Awb is ingesteld, is de daarin bedoelde situatie hier niet aan de orde. Anders dan appellante meent, is de boete dus niet opgelegd in strijd met dat artikel. Hogerberoepsgrond I faalt. 
      
      6. Het College ziet aanleiding om de overige hogerberoepsgronden te beoordelen in een andere volgorde dan die waarin appellante deze heeft gepresenteerd. Het College zal achtereenvolgens hogerberoepsgronden III, II en VI (gezamenlijk), V en IV beoordelen.
      
      7. Met hogerberoepsgrond III voert appellante aan dat de minister met het rapport van bevindingen niet het bewijs heeft geleverd dat zij punt 9 van Verordening nr. 853/2004 heeft overtreden. Het College overweegt hierover als volgt.
      
    
    
      7.1
      In een geval als het onderhavige waarin een boete is opgelegd, rust de bewijslast dat sprake is van een overtreding, gelet op het vermoeden van onschuld, op het bestuursorgaan dat de boete heeft opgelegd. De minister moet daarom het bewijs leveren dat appellante artikel 3, eerste lid en bijlage III, sectie I, hoofdstuk IV, punt 9 van Verordening nr. 853/2004 heeft overtreden en daartoe de feiten deugdelijk vaststellen. Voor het bewijs dat appellante deze overtreding heeft begaan, steunt de minister op de in het rapport van bevindingen beschreven constateringen van de toezichthouder dat hij – kort gezegd - heeft gezien dat op meer dan 10 karkassen haren of haarstoppels op de flanken zaten. Appellante heeft deze constateringen uit het rapport van bevindingen betwist. 
      
    
    
      7.2
      Het College stelt voorop dat een bestuursorgaan in beginsel mag uitgaan van de bevindingen in een rapport van bevindingen, indien de controle is verricht en het rapport is opgemaakt door een hiertoe bevoegde toezichthouder en het rapport zelf geen grond biedt om aan de juistheid van de bevindingen te twijfelen. Een toezichthouder wordt geacht te beschikken over de benodigde expertise om het wettelijk geregelde toezicht te houden. Aan de bevindingen van een toezichthouder van de NVWA kan daarom niet lichtvaardig voorbij worden gegaan. Indien de bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd. Daarbij zal doorgaans van belang zijn de wijze waarop de bedoelde waarnemingen in het rapport zijn weergegeven en onderbouwd, alsmede de aard van de waarneming en daarbij in het bijzonder in welke mate die waarneming waarderende elementen kent. Als het rapport van bevindingen, zoals in dit geval, niet op ambtseed of ambtsbelofte is opgemaakt, komt aan de in het rapport vermelde feiten en omstandigheden daarmee minder bewijskracht toe, dan wanneer deze zouden zijn opgenomen in een op ambtseed dan wel ambtsbelofte opgemaakt proces-verbaal. Dit betekent evenwel niet dat de minister zijn besluit niet (uitsluitend) op dat rapport mocht baseren. Het College betrekt hierbij dat het rapport is opgesteld door een opgeleide toezichthouder, van wie niet is gebleken dat deze een belang heeft bij het onjuist vermelden van hetgeen hij heeft waargenomen. Het College is van oordeel dat het in artikel 48 van het Handvest en artikel 6 van het EVRM gewaarborgde recht op een eerlijk proces niet tot een andere conclusie noopt.
      
    
    
      7.3
      Het College is het eens met de rechtbank dat de omstandigheid dat in het rapport van bevindingen geen personalia van de toezichthouder zijn opgenomen geen aanleiding vormt om niet van de juistheid van het rapport of de bevoegdheid van de toezichthouder uit te gaan en onderschrijft de overwegingen van de rechtbank op dit punt. Het College voegt hieraan toe dat appellante ook in hoger beroep geen enkele reden naar voren heeft gebracht waarom aan de bevoegdheid van de toezichthouder zou moeten worden getwijfeld.
      
    
    
      7.4
      Appellante heeft de constateringen uit het rapport van bevindingen weliswaar betwist maar zij heeft deze betwisting onvoldoende concreet onderbouwd en zij heeft geen stukken in het geding gebracht die aanleiding geven om aan de juistheid van de constateringen uit het rapport van bevindingen te twijfelen. De enkele stelling dat het rapport van bevindingen op essentiële punten onvolledig is en het gegeven dat geen foto’s zijn bijgevoegd zijn onvoldoende om aan de juistheid van de constateringen met betrekking tot de karkassen te twijfelen. Hoewel het opnemen van foto’s kan bijdragen aan de bewijskracht van een rapport van bevindingen, ziet het College in het ontbreken hiervan geen reden voor zodanige twijfel aan de in het rapport opgenomen bevindingen dat het niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kan worden gelegd. Pas indien een rapport onduidelijkheden bevat of er twijfel rijst over de beschreven constateringen, kan het voor een goede beoordeling noodzakelijk zijn dat foto’s bij het rapport worden gevoegd. Met de rechtbank is het College van oordeel dat die noodzaak in dit geval niet aanwezig is. De constateringen met betrekking tot het aantal karkassen en de plaats waarop de haren en haarstoppels zijn aangetroffen zijn door de toezichthouder voldoende duidelijk en gedetailleerd beschreven.
      
      
        8.	Het College ziet aanleiding de hogerberoepsgronden II en VI gezamenlijk te bespreken. Hoger beroepsgrond II houdt in dat de rechtbank om verschillende redenen ten onrechte oordeelt dat appellante punt 9 van Verordening nr. 853/2004 heeft overtreden. Met hogerberoepsgrond VI betoogt appellante dat de controle te vroeg heeft plaatsgevonden omdat het verrichten van opknaphandelingen aan een karkas na de stempelaar, maar voor de koeling, verenigbaar is met een juiste uitleg en toepassing van Verordening nr. 853/2004 en daarom is toegestaan.
      
      
    
    
      8.1
      Punt 9 luidt als volgt: 
      
      
        “Wanneer varkens niet worden gevild, moeten de haren onmiddellijk worden verwijderd. Het risico van verontreiniging van het vlees met broeiwater moet zo klein mogelijk zijn. Hierbij mogen alleen erkende additieven worden gebruikt. Nadien moeten de varkens grondig met drinkwater worden afgespoeld.”
      
      
    
    
      8.2
      Ook in hoger beroep is niet in geschil dat sprake is van een situatie dat de varkens niet worden gevild, zodat punt 9 van toepassing is. 
      
    
    
      8.3
      Met de rechtbank is het College van oordeel dat de norm van punt 9 dat de haren onmiddellijk moeten worden verwijderd voldoende duidelijk is. Verordening nr. 853/2004, Hoofdstuk IV van bijlage III, sectie I, genaamd ‘Hygiëne bij het slachten’, beschrijft het slachtproces voor als landbouwhuisdier gehouden hoefdieren in chronologische volgorde. De punten 1 tot en met 6 van hoofdstuk IV hebben betrekking op de antemortemfase en de punten 7 tot en met 15 op de uitslachtfase. De punten 16 en 17 hebben betrekking op de fase na de postmortemkeuring. Gelet op deze chronologische beschrijving van de slachtfase ziet punt 9 van hoofdstuk IV naar het oordeel van het College op de uitslachtfase. Dit betekent dat vóór de postmortemkeuring, die het einde van deze fase van het slachten markeert, aan het bepaalde in punt 9 van hoofdstuk IV moet zijn voldaan (zie de uitspraak van het College van 19 oktober 2017, ECLI:NL:CBB:2017:426). Van overtreding van punt 9 is dan ook sprake als zich nog haren op een varkenskarkas bevinden na die fase.
      
    
    
      8.4
      
        Ingevolge artikel 2, eerste lid, aanhef en onder i, van Verordening (EG) nr. 854/2004 van het Europees Parlement en de Raad houdende vaststelling van specifieke voorschriften voor de organisatie van de officiële controles van voor menselijke consumptie bestemde producten van dierlijke oorsprong (Verordening nr. 854/2004) is een gezondheidsmerk een merk dat aangeeft dat, voordat het werd aangebracht, er overeenkomstig deze verordening officiële controles zijn uitgevoerd. 
        Gelet op punt 2, aanhef en onder a. van bijlage I, sectie I, hoofdstuk III van Verordening nr. 854/2004 moet de officiële dierenarts ervoor zorgen dat het gezondheidsmerk alleen wordt aangebracht als het dier een antemortem- en een postmortemkeuring ondergaan heeft overeenkomstig deze verordening en er geen reden is om het vlees ongeschikt te verklaren voor menselijke consumptie. 
        Ingevolge artikel 5, derde lid, aanhef, van Verordening nr. 854/2004 en bijlage I, sectie II, hoofdstuk V, punt 1 onder s, moet vlees ongeschikt worden verklaard voor menselijke consumptie als het sporen van vervuiling, fecaliën of andere verontreiniging vertoont. Uit deze voorschriften in onderlinge samenhang bezien en gelet op de duidelijke norm van punt 9 volgt dat geen haren meer op een varkenskarkas aanwezig mogen zijn op het moment dat de dierenarts heeft beslist over de geschiktheid van het vlees voor menselijke consumptie en het gezondheidsmerk is aangebracht ten bewijze van die geschiktheid. Het is dus niet toegestaan dat daarna nog haren aanwezig zijn op een varkenskarkas en, anders dan appellante meent, is er in zoverre wel sprake van een verbod op de aanwezigheid van haren op een varkenskarkas.
      
      
    
    
      8.5
      Zoals blijkt uit punt 9 van de considerans van Verordening nr. 853/ 2004 heeft deze ten doel om met betrekking tot voedselveiligheid, een hoog niveau van bescherming van de consument te garanderen. Naar het oordeel van het College blijkt uit de duidelijke norm van punt 9 dat de Uniewetgever daarin tot uitdrukking heeft gebracht dat de aanwezigheid van haren op een varkenskarkas na de uitslachtfase een onaanvaardbaar risico vormt met het oog op de voedselveiligheid en de bescherming van de consument. Daarmee heeft de Uniewetgever reeds de afweging gemaakt dat de aanwezigheid van haren na genoemde fase gelet op vorengenoemd doel onaanvaardbaar is. Niet valt in te zien dat daarin nog plaats kan zijn voor een risicobeoordeling om vast te stellen dat sprake is van een verontreiniging, zoals appellante betoogt. 
      
    
    
      8.6
      Gelet op het vorenstaande kan naar het oordeel van het College redelijkerwijs geen twijfel bestaan over de uitleg van punt 9 van Verordening nr. 853/2004. De door appellante genoemde overwegingen uit het arrest van het HvJ van 12 september 2019 hebben betrekking op het in punt 8 van bijlage III, sectie II, hoofdstuk IV, van Verordening nr. 853/2004 neergelegde voorschrift dat specifiek geldt voor het schoonmaken van pluimveekarkassen. Een soortgelijk voorschrift ontbreekt in de ten aanzien van vlees van als landbouwhuisdier gehouden hoefdieren in sectie I van bijlage III van die verordening neergelegde hygiënevoorschriften. Appellante kan aan genoemde overwegingen reeds daarom niet de door haar gewenste betekenis ontlenen. Het College ziet geen aanleiding tot het stellen van prejudiciële vragen aan het HvJ.
      
    
    
      8.6
      Aangezien de haren op de karkassen bij de controle door de NVWA zijn geconstateerd na de postmortemkeuring en nadat de karkassen werden voorzien van een gezondheidsmerk – hetgeen door appellante niet wordt betwist – heeft de rechtbank terecht vastgesteld dat appellante artikel 3, eerste lid, en punt 9 van Verordening nr. 853/2004 heeft overtreden en met juistheid geoordeeld dat de minister bevoegd was aan appellante een boete op te leggen appellante vanwege deze overtreding.
      
    
    
      8.7
      Gelet op het vorenstaande falen hogerberoepsgronden II en VI.
      
      
        9. 	Met hogerberoepsgrond V voert appellante aan dat de rechtbank over het hoofd heeft gezien dat de consequentie dat artikel 3, eerste lid en punt 7 van Verordening nr. 853/2004 niet is overtreden vernietiging van het bestreden besluit met zich brengt. Daarover overweegt het College als volgt.
      
      
    
    
      9.1
      Vast staat dat de minister bij het primaire besluit de boete aan appellante enkel heeft opgelegd wegens overtreding van – kort gezegd – punt 7 van Verordening nr. 853/2004. Uit het bestreden besluit blijkt dat de minister de grondslag voor de boete heeft aangevuld met het verwijt dat appellante daarnaast ook punt 9 van Verordening 853/2004 heeft overtreden. 
    
    
      9.2
      Uit het proces-verbaal van de zitting van de rechtbank komt naar voren dat daar is gesproken over vraag of punt 7 van toepassing kan zijn op het door appellante uitgevoerde slachtproces bij varkens omdat bij haar slachterij de varkens niet worden gevild. De minister heeft in antwoord op vragen van de rechtbank verklaard dat punt 7 niet geldt voor varkens waar de huid op blijft zitten, dat punt 7 betekenis kan hebben als er haren op het vlees zitten en het haar in aanraking kan komen met het binnenkant van het varken, maar dat dit in dit geval niet aan de orde is omdat de haren er onvoldoende van zijn afgehaald. De rechtbank heeft het gesprek over punt 7 vervolgens afgesloten met de conclusie dat hier alleen punt 9 van belang is. Het College ziet de vaststelling van de rechtbank in 6.2 van de aangevallen uitspraak dat de minister ook heeft erkend dat de overtreding op punt 9 ziet dan ook in dit licht. 
      
    
    
      9.3
      In de reactie op het hoger beroep heeft de minister ten aanzien van hogerberoepsgrond V gesteld dat de minister in het kader van de bezwaarprocedure heeft besloten dat het niet gaat om een overtreding van punt 7, maar om overtreding van punt 9. In eerste instantie was, aldus de minister, niet opgemerkt dat het niet om losse haren handelde die op het vlees van de varkens zaten maar om haren die niet van de varkenshuid waren verwijderd. Dit is bij het bestreden besluit gewijzigd en daarin werd appellante overtreding van punt 9 verweten. Gelet op hetgeen hiervoor in 9.1 is vastgesteld, is deze uiteenzetting evident onjuist en is bij het bestreden besluit punt 9 aanvullend als juridische grondslag aan de overtreding ten grondslag gelegd, naast punt 7.
      
    
    
      9.4
      Gelet op de hiervoor in 9.2 en 9.3 geschetste gang van zaken, gaat het College ervan uit dat de minister ter zitting van de rechtbank heeft erkend dat, gelet op de constateringen in het rapport van bevindingen, punt 7 in dit geval toepassing mist, appellante punt 7 daarom niet heeft overtreden en hij dus niet bevoegd was om ter zake van die overtreding een boete op te leggen aan appellante. 
      
    
    
      9.5
      Genoemde aanvulling van de juridische grondslag van de overtreding met punt 9 bij het bestreden besluit heeft niet geleid tot wijziging van de hoogte van de opgelegde boete die de minister heeft gehandhaafd op € 7.500,-. Deze boete bestaat uit een boete van de derde categorie ter hoogte van, gelet op artikel 1.2 van de Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren, € 2.500,- wegens overtreding van artikel 6:2, eerste lid, van de Wet dieren, in verbinding met artikel 2.4, eerste lid, onder d, van de Regeling dierlijke producten, die vervolgens wegens recidive is verhoogd naar € 5.000,- op grond van artikel 2.5, eerste lid, van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren. Gelet op genoemd artikel 1.2 geldt genoemd boetebedrag uit de derde categorie ongeacht of sprake is van overtreding van punt 7, dan wel van punt 9 van Verordening 853/2004. Het feit dat de minister de bij het bestreden besluit gehandhaafde boete van € 7.500,- ten onrechte mede heeft gebaseerd op overtreding van punt 7 neemt niet weg dat die boete zelfstandig kon worden gebaseerd op de wel terecht vastgestelde overtreding van punt 9. Er is daardoor weliswaar sprake van een motiveringsgebrek, maar dit leidt met toepassing van artikel 6:22 van de Awb niet tot vernietiging van het bestreden besluit, omdat niet aannemelijk is dat appellante daardoor wordt benadeeld. Het College overweegt in dit verband als volgt. 
      
      
        10. 	De rechtbank heeft geoordeeld dat appellante wegens de overtreding van punt 9 van Verordening nr. 853/2004 een boete van in totaal € 7.500,- mocht opleggen (vóór de matiging met 10 % wegens overschrijding van de redelijke termijn). Appellante keert zich met hogerberoepsgrond IV zowel tegen de verhoging van de voor overtreding van punt 9 opgelegde boete van € 2.500,- met € 5.000,- wegens recidive als tegen het oordeel van de rechtbank dat de boete van € 2.500,- niet onevenredig is. Ten aanzien van deze hogerberoepsgrond overweegt het College het volgende.
      
      
    
    
      10.1.
      Appellante heeft in hoger beroep volstaan met algemene stellingen met betrekking tot de evenredigheid van de opgelegde boete van € 2.500, - voor overtreding van punt 9 van Verordening nr. 853/2004, maar geen concrete feiten en omstandigheden genoemd waarin aanleiding kan worden gevonden voor het oordeel dat deze boete onevenredig is. Het College acht die boete met de rechtbank passend en geboden.
      
    
    
      10.2
      Appellante heeft in hoger beroep haar reeds in beroep bij de rechtbank opgeworpen betoog herhaald dat de verhoging van de boete met het bedrag van de eerder bij besluit van 13 maart 2015 opgelegde boete (€ 5.000,-) onterecht is, omdat geen sprake is van dezelfde overtredingen aangezien de overtredingen in verschillende afdelingen van het bedrijf plaatsvonden. Net als de rechtbank is het College van oordeel dat dit betoog faalt, omdat de plaats van de overtredingen niet relevant is voor de vraag of sprake is van dezelfde overtreding.
      
    
    
      10.3
      Gelet op hetgeen de rechtbank heeft overwogen in rechtsoverwegingen 8 tot en met 8.3 ziet het College niet in dat de rechtbank heeft nagelaten te onderzoeken of de boete voldoende is afgestemd op de ernst en verwijtbaarheid van de overtreding en of er redenen zijn om de boete op een lager bedrag vast te stellen, zoals appellante stelt.
      
    
    
      10.4
      Gelet op hetgeen is overwogen in 10.1 tot en met 10.3, faalt hogerberoepsgrond IV.
      
      11. Nu het hoger beroep niet is gericht tegen de matiging van de boete met 10% wegens overschrijding van de redelijke termijn, leidt hetgeen hiervoor is overwogen tot de conclusie dat de rechtbank het boetebedrag in de aangevallen uitspraak terecht heeft vastgesteld op 
      € 6.750,-.
      
      12. Gelet op het hiervoor in 9.5 geconstateerde, met artikel 6:22 van de Awb te passeren gebrek heeft de rechtbank de minister ten onrechte niet veroordeeld in de door appellante in verband met de behandeling van het beroep gemaakte proceskosten. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd voor zover daarbij is nagelaten de minister te veroordelen in genoemde proceskosten. Doende wat de rechtbank zou behoren toe doen, zal het College de minister alsnog daartoe veroordelen. Voor het overige dient de aangevallen uitspraak te worden bevestigd. Appellante komt eveneens in aanmerking voor een veroordeling in de in verband met de behandeling van het hoger beroep gemaakte proceskosten ten laste van de minister. Het totaal van de te vergoeden proceskosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 2.992,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting bij de rechtbank, 1 punt voor het indienen van het hoger beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting bij het College, met een waarde per punt van € 748,- en een wegingsfactor 1).
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College: 
    
    - vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover daarbij aan appellante geen proceskostenvergoeding ten laste van de minister is toegekend in verband met de behandeling van het beroep bij de rechtbank; 
    
    - bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
    
    - draagt de minister op het in hoger beroep betaalde griffierecht van € 519,- aan appellante te vergoeden;
    
    - veroordeelt de minister in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 2.992,-.
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. S.C. Stuldreher, mr. R.L.W. Koopmans en mr. J.L. Verbeek, in aanwezigheid van mr. E. van Kampen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 30 november 2021.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      S.C. Stuldreher						E. van Kampen
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
  
  
    Bijlage
    
    
      
        Handvest van de grondrechten van de Europese Unie
      
    
    
    
      “Artikel 48	Vermoeden van onschuld en rechten van de verdediging 
    
    
    1. Eenieder tegen wie een vervolging is ingesteld, wordt voor onschuldig gehouden totdat zijn schuld in rechte is komen vast te staan. 
    2. Aan eenieder tegen wie een vervolging is ingesteld, wordt de eerbiediging van de rechten van de verdediging gegarandeerd.”
    
    
      
        Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM)
      
    
    
    
      “Artikel 6. Recht op een eerlijk proces.
    
    
    1. Bij het vaststellen van zijn burgerlijke rechten en verplichtingen of bij het bepalen van de gegrondheid van een tegen hem ingestelde vervolging heeft een ieder recht op een eerlijke en openbare behandeling van zijn zaak, binnen een redelijke termijn, door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat bij de wet is ingesteld. De uitspraak moet in het openbaar worden gewezen maar de toegang tot de rechtszaal kan aan de pers en het publiek worden ontzegd, gedurende de gehele terechtzitting of een deel daarvan, in het belang van de goede zeden, van de openbare orde of nationale veiligheid in een democratische samenleving, wanneer de belangen van minderjarigen of de bescherming van het privé leven van procespartijen dit eisen of, in die mate als door de rechter onder bijzondere omstandigheden strikt noodzakelijk wordt geoordeeld, wanneer de openbaarheid de belangen van een behoorlijke rechtspleging zou schaden.
    2. Een ieder tegen wie een vervolging is ingesteld, wordt voor onschuldig gehouden totdat zijn schuld in rechte is komen vast te staan.
    3. Een ieder tegen wie een vervolging is ingesteld, heeft in het bijzonder de volgende rechten:
    a. onverwijld, in een taal die hij verstaat en in bijzonderheden, op de hoogte te worden gesteld van de aard en de reden van de tegen hem ingebrachte beschuldiging;
    b. te beschikken over de tijd en faciliteiten die nodig zijn voor de voorbereiding van zijn verdediging;
    c. zich zelf te verdedigen of daarbij de bijstand te hebben van een raadsman naar eigen keuze of, indien hij niet over voldoende middelen beschikt om een raadsman te bekostigen, kosteloos door een toegevoegd advocaat te kunnen worden bijgestaan, indien de belangen van een behoorlijke rechtspleging dit eisen;
    d. de getuigen à charge te ondervragen of te doen ondervragen en het oproepen en de ondervraging van getuigen à décharge te doen geschieden onder dezelfde voorwaarden als het geval is met de getuigen à charge;
    e. zich kosteloos te doen bijstaan door een tolk, indien hij de taal die ter terechtzitting wordt gebezigd niet verstaat of niet spreekt.”
    
    
      
        Verordening (EG) Nr. 852/2004 van het Europees parlement en de Raad van 29 april 2004 inzake levensmiddelenhygiëne.
      
    
    
    
      “Artikel 5Risicoanalyse en kritische controlepunten
    
    1. Exploitanten van levensmiddelenbedrijven dragen zorg voor de invoering, de uitvoering en de handhaving van één of meer permanente procedures die gebaseerd zijn op de HACCP-beginselen.
    2. De in lid 1 bedoelde HACCP-beginselen betreffen:
    a. a) het onderkennen van elk gevaar dat voorkomen, geëlimineerd of tot een aanvaardbaar niveau gereduceerd moet worden;
    b) het identificeren van de kritische controlepunten in het stadium of de stadia waarin controle essentieel is om een gevaar te voorkomen of te elimineren dan wel tot een aanvaardbaar niveau te reduceren;
    c) het vaststellen van kritische grenswaarden voor de kritische controlepunten teneinde te kunnen bepalen wat aanvaardbaar en wat niet aanvaardbaar is op het vlak van preventie, eliminatie of reductie van een onderkend gevaar;
    d) het vaststellen en toepassen van efficiënte bewakingsprocedures op de kritische controlepunten;
    e) het vaststellen van corrigerende maatregelen wanneer uit de bewaking zou blijken dat een kritisch controlepunt niet volledig onder controle is;
    f) het vaststellen van procedures om na te gaan of de onder a) tot en met e) bedoelde maatregelen naar behoren functioneren, waarbij regelmatig verificatieprocedures worden uitgevoerd,en
    g) het opstellen van aan de aard en de omvang van het levensmiddelenbedrijf aangepaste documenten en registers, teneinde aan te tonen dat de onder a) tot en met f) omschreven maatregelen daadwerkelijk worden toegepast.
    Ingeval het product, de verwerking of een stadium daarvan enige wijziging ondergaat, dient de exploitant van het levensmiddelenbedrijf de procedure te herzien en waar nodig aan te passen.
    3. Lid 1 is alleen van toepassing op exploitanten van levensmiddelenbedrijven die zich bezighouden met een op de primaire productie volgende fase van de productie, de verwerking en de distributie van levensmiddelen en de in bijlage I bedoelde, daarmee verband houdende handelingen.
    4. Exploitanten van levensmiddelenbedrijven:
    a. a) dienen tegenover de bevoegde autoriteit aan te tonen dat zij de bepaling van lid 1 op een zodanige wijze naleven als de bevoegde autoriteit verlangt, rekening houdend met de aard en de omvang van het levensmiddelenbedrijf;
    b) zorgen ervoor dat alle documenten met de beschrijving van de overeenkomstig dit artikel ontwikkelde procedures altijd geactualiseerd zijn;
    c) bewaren alle overige documenten en verslagen gedurende een passende periode.
    (…)”
    
    
      
        Verordening (EG) nr. 853/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 houdende vaststelling van specifieke hygiënevoorschriften voor levensmiddelen van dierlijke oorsprong:
      
    
    
    
      “Overwegende hetgeen volgt: 
      (1) In Verordening (EG) nr. 852/2004 hebben het Europees Parlement en de Raad de algemene hygiënevoorschriften op het gebied van levensmiddelen voor exploitanten van levensmiddelenbedrijven vastgesteld. 
      (2) Bepaalde levensmiddelen kunnen specifieke gevaren inhouden voor de volksgezondheid, zodat specifieke hygiënevoorschriften moeten worden vastgesteld. Dat geldt met name voor levensmiddelen van dierlijke oorsprong waarbij herhaaldelijk microbiologische en chemische gevaren zijn gemeld. 
      (3) In het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid is een groot aantal richtlijnen vastgesteld die specifieke gezondheidsvoorschriften bevatten voor de productie en het op de markt brengen van de producten van bijlage I van het Verdrag. Deze gezondheidsvoorschriften hebben de handelsbelemmeringen voor de betrokken producten verminderd en bijgedragen aan het totstandkomen van de interne markt waarbij tevens een hoog niveau van bescherming van de volksgezondheid is gewaarborgd. 
      (4) Wat de volksgezondheid betreft, bevatten deze voorschriften gemeenschappelijke beginselen. Zo stellen zij met name soortgelijke regels vast met betrekking tot de verantwoordelijkheden van fabrikanten en bevoegde autoriteiten, de structurele, operationele en hygiënevoorschriften waaraan inrichtingen moeten voldoen, de procedures voor de erkenning van inrichtingen, en de voorwaarden voor opslag en vervoer, en keurmerken. 
      (5) Deze beginselen vormen een gemeenschappelijke basis voor de hygiënische productie van levensmiddelen van dierlijke oorsprong, die het mogelijk maakt de bestaande richtlijnen te vereenvoudigen. 
      (6) Het is wenselijk de regelgeving verder te vereenvoudigen door waar mogelijk op alle producten van dierlijke oorsprong dezelfde regels toe te passen. 1 Bladzijde … van dit PB. 
      (7) Ook de eis van Verordening (EG) nr. 852/2004 dat exploitanten van een levensmiddelenbedrijf die zich bezighouden met een op de primaire productie volgende fase van de productie, de verwerking en de distributie van levensmiddelen en de daarmee verband houdende handelingen, dienen te zorgen voor de invoering, de uitvoering en de handhaving van procedures die gebaseerd zijn op risicoanalyse en de HACCP-beginselen, maakt vereenvoudiging mogelijk. 
      (8) Al deze elementen tezamen rechtvaardigen een herziening van de specifieke hygiënevoorschriften van de bestaande richtlijnen. 
      (9) De herziening heeft hoofdzakelijk ten doel om, met betrekking tot voedselveiligheid, een hoog niveau van bescherming van de consument te garanderen, met name door alle exploitanten van levensmiddelenbedrijven in de gehele Gemeenschap aan dezelfde regels te onderwerpen, en de goede werking van de interne markt met betrekking tot producten van dierlijke oorsprong te waarborgen, en aldus bij te dragen tot de verwezenlijking van de doelstellingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid.(…)
    
    
    
      Artikel 3	Algemene verplichtingen
    
    
    1. Exploitanten van levensmiddelenbedrijven dienen te voldoen aan de toepasselijke bepalingen van de bijlagen II en III.
    (…)
    
    
      Bijlage III 
      Specifieke voorschriften
      Sectie I
      Vlees van als landbouwhuisdier gehouden hoefdieren
      (…)
      
        Hoofdstuk IV: hygiëne bij het slachten
    
    
    
      Exploitanten van levensmiddelenbedrijven die een slachthuis beheren waar als landbouwhuisdier gehouden hoefdieren worden geslacht, moeten ervoor zorgen dat aan de volgende voorschriften wordt voldaan.
      (…)
    
    7. Het bedwelmen, het verbloeden, het villen of plukken, het verwijderen van de ingewanden en andere vormen van uitslachten moeten zo spoedig mogelijk plaatsvinden en op zodanige wijze dat verontreiniging van het vlees wordt voorkomen. In het bijzonder geldt het volgende:
    
      
        de luchtpijp en de slokdarm moeten tijdens het verbloeden intact blijven, behalve bij rituele slachtingen;
      
      
        tijdens het verwijderen van huiden en vachten:
      
    
    
      i) mag de buitenkant daarvan niet in aanraking komen met het karkas,
      en
      ii) mogen personeelsleden en apparatuur die met de buitenkant van huiden en vachten in contact zijn geweest, niet meer in aanraking komen met het vlees;
    
    er worden maatregelen genomen om te voorkomen dat bij en na het verwijderen van de ingewanden de inhoud van maag en darmen wordt gemorst en om het verwijderen van de ingewanden zo snel mogelijk na het bedwelmen te voltooien,
    en
    het verwijderen van de uier mag niet leiden tot verontreiniging van het karkas met melk of colostrum.
    (…)
    9. Wanneer varkens niet worden gevild, moeten de haren onmiddellijk worden verwijderd. Het risico van verontreiniging van het vlees met broeiwater moet zo klein mogelijk zijn. Hierbij mogen alleen erkende additieven worden gebruikt. Nadien moeten de varkens grondig met drinkwater worden afgespoeld.”
    
    
      
        Verordening (EG) nr. 854/2004 van het Europees Parlement en de Raad houdende vaststelling van specifieke voorschriften voor de organisatie van de officiële controles van voor menselijke consumptie bestemde producten van dierlijke oorsprong:
      
    
    
    
      “Artikel 2	Definities
    
    
    1. Voor de doeleinden van deze verordening zijn de volgende definities van toepassing: 
    (…)
    i. "gezondheidsmerk": een merk dat aangeeft dat, voordat het werd aangebracht, er overeenkomstig deze verordening officiële controles zijn uitgevoerd. 
    (…)
    
    
      Artikel 5	Vers vlees
    
    
    
      De lidstaten zorgen ervoor dat de officiële controles van vers vlees overeenkomstig bijlage I worden uitgevoerd.
    
    
    
      (…)
    
    2. Het aanbrengen van het gezondheidsmerk op karkassen van als landbouwhuisdier gehouden hoefdieren, andere gekweekte wilde zoogdieren dan lagomorfen, en groot wild, op halve karkassen, in vieren gedeelde karkassen en stukken die het resultaat zijn van het snijden van halve karkassen tot drie voor de groothandel bestemde stukken geschiedt in slachthuizen en wildverwerkingsinrichtingen overeenkomstig bijlage I, sectie I, hoofdstuk III. Gezondheidsmerken worden door of onder de verantwoordelijkheid van de officiële dierenarts aangebracht, wanneer bij officiële controles geen gebreken aan het licht zijn gekomen die het vlees ongeschikt voor menselijke consumptie maken; 
    3. Na de in de punten 1) en 2) bedoelde controles neemt de officiële dierenarts passende maatregelen als bedoeld in bijlage I, sectie II, met name wat betreft: 
    a. a) de mededeling van de keuringsresultaten; 
    b) de beslissingen met betrekking tot de informatie over de voedselketen; 
    c) de beslissingen met betrekking tot levende dieren; 
    d) de beslissingen met betrekking tot het dierenwelzijn; en 
    e) de beslissingen met betrekking tot het vlees;
    (…)
    
    
    
      Bijlage IVERS VLEES 
    
    
    
      SECTIE I: TAKEN VAN DE OFFICIËLE DIERENARTS
    
    
    
      (…)
    
    
    
      Hoofdstuk III: gezondheidsmerken
    
    
    1. De officiële dierenarts moet toezicht houden op de gezondheidsmerken en het gebruik van de merken. 
    2. De officiële dierenarts moet er met name voor zorgen dat 
    a. a) het gezondheidsmerk alleen wordt aangebracht als het dier (als landbouwhuisdier gehouden hoefdieren, andere gekweekte wilde zoogdieren dan lagomorfen, en groot wild) een antemortem- en een postmortemkeuring ondergaan heeft overeenkomstig deze verordening en er geen reden is om het vlees ongeschikt te verklaren voor menselijke consumptie. Het gezondheidsmerk mag echter wel worden aangebracht voordat de resultaten van het onderzoek naar trichinose beschikbaar zijn, als de officiële dierenarts ervan overtuigd is dat het vlees van het betrokken dier alleen in de handel zal worden gebracht indien de resultaten bevredigend zijn; en 
    b) het gezondheidsmerk aan de buitenkant van het karkas wordt aangebracht, met behulp van een stempel of een brandmerk, en zodanig dat, indien volledige karkassen in tweeën of in vieren of halve karkassen in drieën worden gesneden, elk deel een gezondheidsmerk draagt. 
    
      (…)
      SECTIE II: MAATREGELEN NAAR AANLEIDING VAN CONTROLES
    
    
    
      (…)
    
    
    
      HOOFDSTUK V: BESLISSINGEN MET BETREKKING TOT HET VLEES 
    
    1. Vlees moet ongeschikt voor menselijke consumptie worden verklaard als het: (…)
    s) sporen van vervuiling, faecaliën of andere verontreiniging vertoont;
    (…)”
    
    
    
    
    
      
        Algemene wet bestuursrecht:
      
    
    
    
      “Artikel 3:4(…)2. De voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met een besluit te dienen doelen.
    
    
    
      (…) 
    
    
    
      Artikel 5:43Het bestuursorgaan legt geen bestuurlijke boete op indien aan de overtreder wegens dezelfde overtreding reeds eerder een bestuurlijke boete is opgelegd, dan wel een kennisgeving als bedoeld in artikel 5:50, tweede lid, aanhef en onderdeel a, is bekendgemaakt.
    
    
    
      Artikel 5:441. Het bestuursorgaan legt geen bestuurlijke boete op indien tegen de overtreder wegens dezelfde gedraging een strafvervolging is ingesteld en het onderzoek ter terechtzitting is begonnen, dan wel een strafbeschikking is uitgevaardigd.(…)”
    
    
    
      
        Artikel 6:22
        
        Een besluit waartegen bezwaar is gemaakt of beroep is ingesteld, kan, ondanks schending van een geschreven of ongeschreven rechtsregel of algemeen rechtsbeginsel, door het orgaan dat op het bezwaar of beroep beslist in stand worden gelaten inden aannemelijk is dat de belanghebbenden daardoor niet zijn benadeeld.”
      
    
    
    
      
        Wet dieren;
      
    
    
    
      Artikel 6.2	Strafbaarstelling overtredingen EU-verordeningen
    
    
    1. Het is verboden in strijd te handelen met bij of krachtens algemene maatregel van bestuur of bij ministeriële regeling aangewezen voorschriften van EU-verordeningen betreffende onderwerpen waarop deze wet van toepassing is.
    
    
      
        Regeling dierlijke producten
      
    
    
    
      Artikel 2.4	Verbodsbepalingen EU-verordeningen
    
    
    1. Voorschriften van EU-verordeningen als bedoeld in artikel 6.2, eerste lid, van de wet zijn:
    (…) d. de artikelen 3 en 4, eerste tot en met vierde lid, 5 en 7, eerste lid, van verordening (EG) nr. 853/2004;”