ECLI:NL:RVS:2007:BB7835, Raad van State, 14-11-2007, 200608297/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2007-11-14 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 29 september 2006 heeft verweerder aan [vergunninghoudster] voor een periode van tien jaar een vergunning als bedoeld in artikel 8.1 van de Wet milieubeheer verleend voor het oprichten en in werking hebben van een inrichting voor de op- en overslag van puin, zand en grind, het sorteren van bouw-, tuin-, sloop- en bedrijfsafval, het zeven van afvalstromen, het exploiteren van een milieustraat, de inname van asbesthoudend afval, het incidenteel verkleinen en persen van sloop- en afvalhout en groenafval en de verhuur en op- en overslag van containers op het adres [locatie] te Heeze, gemeente Heeze-Leende. Dit besluit is op 9 oktober 2006 ter inzage gelegd.

200608297/1
      Datum uitspraak: 14 november 2007
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    
      1.    de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid "Argos Japanse Auto Onderdelen B.V.", gevestigd te Heeze, gemeente Heeze-Leende,
      2.    [appellant sub 2], wonend te Heeze, gemeente Heeze-Leende,
      3.    [appellanten sub 3], wonend te Heeze, gemeente Heeze-Leende,
      appellanten,
    
    
    en
    
    
      het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant,
      verweerder.
    
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 29 september 2006 heeft verweerder aan [vergunninghoudster] voor een periode van tien jaar een vergunning als bedoeld in artikel 8.1 van de Wet milieubeheer verleend voor het oprichten en in werking hebben van een inrichting voor de op- en overslag van puin, zand en grind, het sorteren van bouw-, tuin-, sloop- en bedrijfsafval, het zeven van afvalstromen, het exploiteren van een milieustraat, de inname van asbesthoudend afval, het incidenteel verkleinen en persen van sloop- en afvalhout en groenafval en de verhuur en op- en overslag van containers op het adres [locatie] te Heeze, gemeente Heeze-Leende. Dit besluit is op 9 oktober 2006 ter inzage gelegd.
    
    Tegen dit besluit heeft appellante sub 1 bij brief van 14 november 2006, bij de Raad van State ingekomen op 16 november 2006, appellant sub 2 bij brief van 17 november 2006, bij de Raad van State ingekomen op dezelfde dag, en appellanten sub 3 bij brief van 17 november 2006, bij de Raad van State ingekomen op 20 november 2006, beroep ingesteld. Appellant sub 2 heeft zijn beroep aangevuld bij brief van 5 december 2006.
    
    Bij brief van 31 januari 2007 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
    
    De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 12 april 2007. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
    
    Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van verweerder. Deze stukken zijn naar de andere partijen verzonden.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 24 juli 2007, waar appellante sub 1, vertegenwoordigd door J.P. Goossens, appellant sub 2, in persoon en bijgestaan door mr. A.J. Glastra, appellanten sub 3, vertegenwoordigd door mr. C.G.J.M. Termaat, advocaat te Eindhoven, en verweerder, vertegenwoordigd door mr. J.W.M. van de Coevering-van Herpen, mr. H.J. van der Donk en G. Mogot, ambtenaren van de provincie, zijn verschenen. Voorts is als partij gehoord vergunninghoudster, vertegenwoordigd door H.B.J. Reijnders, A.J.M. Meijl en ing. J.P.J.M. Raeijmaekers.
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    Op 1 juli 2005 zijn de Wet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb en de Aanpassingswet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb in werking getreden. Uit het daarbij behorende overgangsrecht volgt dat de bij deze wetten doorgevoerde wetswijzigingen niet van toepassing zijn op het geding.
    
    2.2.    Appellanten sub 3 hebben in hun beroepschrift gewezen op mogelijke overschrijding van de grenswaarden voor zogenoemd fijn stof (zwevende deeltjes (PM10)) als bedoeld in het Besluit luchtkwaliteit 2005 (hierna: Blk 2005) in de omgeving van de inrichting. Ter zitting hebben zij nog aangegeven dat de in het Blk 2005 gestelde grenswaarde voor stikstofdioxide zou worden overschreden. Nu niet is gebleken dat dit niet eerder had gekund en gegevens voor de beoordeling van de desbetreffende stelling ontbreken, is dit in dit stadium van de procedure in strijd met de goede procesorde. De Afdeling laat de stelling over stikstofdioxide daarom buiten beschouwing bij de beoordeling van het beroep.
    
    2.3.    Ter zitting hebben appellanten sub 3 nog aangevoerd dat zij door verweerder ten onrechte pas op 11 juli 2007 op de hoogte zijn gesteld van het rapport van Wematech Milieu Adviseurs B.V. van 6 april 2007 betreffende de inrichting, zodat zij onvoldoende tijd hadden om inhoudelijk op dit rapport te reageren.
    
        De Afdeling overweegt dat bedoeld geluidrapport ten grondslag ligt aan een op 9 juli 2007 ter inzage gelegd ontwerp-besluit van verweerder strekkende tot het wijzigen van een aantal voorschriften van het in deze procedure ter beoordeling staande besluit. Zowel het rapport als het ontwerp-besluit dateren van na het nemen van dit bestreden besluit. Het ontwerp-besluit en eventuele bijbehorende stukken spelen bij de beoordeling van het bestreden besluit geen rol en worden in deze procedure derhalve buiten beschouwing gelaten.
    
    2.4.    Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Het tweede lid, aanhef en onder a, van dit artikel bepaalt dat de vergunning in ieder geval wordt geweigerd indien door verlening daarvan niet kan worden bereikt dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast.
    
        Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, van de Wet milieubeheer kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden in het belang van het bereiken van een hoog niveau van bescherming van het milieu aan de vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn om de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, te voorkomen of, indien dat niet mogelijk is, zoveel mogelijk - bij voorkeur bij de bron - te beperken en ongedaan te maken. Daarbij wordt ervan uitgegaan dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast. Uit artikel 8.11, tweede en derde lid, volgt dat de vergunning moet worden geweigerd indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
    
        Bij de toepassing van de hiervoor genoemde bepalingen komt verweerder een zekere beoordelingsvrijheid toe.
    
    2.5.    Appellanten sub 2 en 3 betogen dat de aanwezigheid van de inrichting zich niet verdraagt met het ter plaatse geldende bestemmingsplan. Deze beroepsgrond heeft geen betrekking op het belang van de bescherming van het milieu in de zin van artikel 8.10 van de Wet milieubeheer en kan reeds om die reden niet slagen.
    
    2.6.    Appellanten sub 2 en 3 betogen dat verweerder in de vergunning had moeten opnemen dat de inrichting niet in gebruik mag worden genomen voordat de geluidschermen zijn gerealiseerd.
    
    2.6.1.    Ingevolge voorschrift 2.2.6 moet op de noordelijke erfgrens een geluidscherm met een minimale hoogte van 4,7 meter (zoals aangegeven op de plattegrondtekening van de aanvraag) aanwezig zijn.
    
        Ingevolge voorschrift 2.2.7 moet op de oostelijke erfgrens parallel aan deze erfgrens en over de gehele lengte van deze erfgrens een geluidscherm met een minimale hoogte van 4 meter aanwezig zijn.
    
    2.6.2.    De Afdeling overweegt dat het in werking zijn van de inrichting zonder dat de in de voorschriften aangegeven geluidschermen zijn gerealiseerd een overtreding is, in welk geval verweerder bevoegd is handhavend op te treden, hetgeen in deze vergunningprocedure niet ter beoordeling staat. Verweerder heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen, dat het niet nodig is op dit punt nadere voorschriften te stellen. Deze beroepsgrond treft geen doel.
    
    2.7.    Appellanten betogen dat verweerder de inrichting ten onrechte heeft behandeld als bestaande inrichting, hoewel een eerder voor de inrichting verleende vergunning reeds in 2003 is geëxpireerd.
    
        Uit de stukken en het verhandelde ter zitting blijkt dat verweerder de aanvraag om een oprichtingsvergunning ook inhoudelijk heeft beoordeeld als een oprichtingssituatie. Deze beroepsgrond treft geen doel.
    
    2.8.    Appellanten sub 2 en 3 betogen dat de vergunde opslagcapaciteit voor afvalstoffen ten onrechte is uitgedrukt in tonnen in plaats van in kubieke meters. Zij vrezen dat de vergunning strekt tot een verborgen uitbreiding ten opzichte van de eerder vergunde situatie. Ook betogen zij dat handhaving van de vergunningvoorschriften hierdoor onvoldoende mogelijk is.
    
    2.8.1.    De Afdeling overweegt dat uit het stelsel van de Wet milieubeheer volgt dat het bevoegde gezag dient te beslissen op de aanvraag zoals die is ingediend. De milieugevolgen van de vergunde opslagcapaciteit komen aan de orde bij de behandeling van de overige beroepsgronden. Uit de stukken en het verhandelde ter zitting blijkt dat de (afval)stoffen die worden op- en overgeslagen worden gewogen en dat hiervan een registratie wordt bijgehouden. Mede gelet hierop ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat handhaving niet goed mogelijk is doordat de opslagcapaciteit in het bestreden besluit is uitgedrukt in tonnen. Deze beroepsgrond treft geen doel.
    
    2.9.    Appellanten sub 2 en 3 vrezen voor verstoring van hun uitzicht als gevolg van de opslag van afvalstoffen tot een hoogte van maximaal 6 meter.
    
        De vraag of zich visuele hinder voordoet komt primair aan de orde in het kader van planologische regelingen. Daarnaast blijft in het kader van verlening krachtens de Wet milieubeheer van een vergunning ruimte voor een aanvullende toets. Gelet op de stukken en het verhandelde ter zitting is de Afdeling van oordeel dat verweerder zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat zich niet zodanige visuele hinder voordoet, dat dit zou moeten leiden tot het weigeren van de vergunning of tot het stellen van nadere voorschriften.
    
    2.10.    Appellanten sub 2 en 3 hebben wat betreft het aspect geluid betoogd, dat niet duidelijk is of hetgeen in de voorschriften is geregeld ten aanzien van de vrije val van materialen voldoende met onderzoek is onderbouwd. Volgens hen is in dit opzicht de naleefbaarheid van de vergunning twijfelachtig.
    
    2.10.1.    Verweerder heeft bij het bepalen van de geluidgrenswaarden aansluiting gezocht bij de Handreiking industrielawaai en vergunningverlening van de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (hierna: de Handreiking). In afwijking van hetgeen in het akoestisch rapport is vermeld, heeft verweerder het op grond van een eigen aanvullende berekening nodig geacht een geluidscherm voor te schrijven. Na oprichting van dit geluidscherm en met het reeds aanwezige geluidscherm, kan volgens verweerder worden voldaan aan de in de voorschriften 2.1.1, 2.1.2 en 2.1.4 gestelde geluidgrenswaarden.
    
    2.10.2.    Ingevolge voorschrift 2.2.4 moet het overslaan of verplaatsen van materialen met uitzondering van (licht) stuifgevoelig materiaal en grind of granulaat zodanig geschieden dat de vrije val van materialen wordt beperkt tot 1 meter boven maaiveld.
    
    2.10.3.    Gelet op de stukken en het verhandelde ter zitting beoogde verweerder met dit voorschrift om een beperkte valhoogte voor te schrijven voor materialen met uitzondering van (licht) stuifgevoelig materiaal en grind of granulaat van maximaal 1 meter. De Afdeling stelt vast dat voorschrift 2.2.4 de valhoogte van deze materialen beperkt tot 1 meter boven maaiveld. Mede gelet op het deskundigenbericht overweegt de Afdeling dat de beperking van de storthoogte in dit voorschrift tot 1 meter boven maaiveld, ingrijpende gevolgen heeft voor de aangevraagde bedrijfsvoering en op gespannen voet staat met andere voorschriften in de vergunning, zoals voorschrift 10.6.5, waarin opslaghoogtes voor bepaalde materialen worden voorgeschreven van 4½ en 6 meter boven maaiveld. Voorts stelt de Afdeling vast dat de keuze van de materialen waarvoor geen beperking van de hoogte van de vrije val geldt, onvoldoende is onderbouwd.
    
        Gelet op het vorenstaande is de Afdeling van oordeel dat voorschrift 2.2.4 in strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht niet met de vereiste zorgvuldigheid is voorbereid en in strijd met artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht niet berust op een deugdelijke motivering. De beroepsgrond van appellanten sub 2 en 3 over de valhoogte is gegrond, zodat voorschrift 2.2.4 voor vernietiging in aanmerking komt.
    
        Voor het overige ziet de Afdeling in hetgeen appellanten sub 2 en 3 hebben aangevoerd, gelet op het deskundigenbericht en het verhandelde ter zitting, geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de geluidvoorschriften in de vergunning naleefbaar zijn.
    
    2.11.    Voor zover appellanten sub 2 en 3 in het algemeen hebben betoogd dat niet is duidelijk is of het gedurende 12 dagen per jaar in werking zijn van de houtshredder hinder veroorzaakt, overweegt de Afdeling dat dienaangaande geluidvoorschriften en andere voorschriften zijn gesteld. Verweerder heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de desbetreffende voorschriften toereikend zijn.
    
    2.12.    Appellanten betogen dat de aan de vergunning verbonden voorschriften ter voorkoming van stofhinder ontoereikend zijn. Appellanten sub 2 en 3 hebben in het bijzonder gewezen op de invloed van de valhoogte.
    
    2.12.1.    In hoofdstuk 3 van de vergunningvoorschriften is een aantal voorschriften ter beperking van stofhinder opgenomen.
    
        Ingevolge voorschrift 3.4.3 van de vergunning moet stofverspreiding bij transport, laden en lossen van stuifgevoelige stoffen worden voorkomen door de storthoogte in de open lucht te beperken.
    
    2.12.2.    Bij de beoordeling van stofhinder heeft verweerder de Nederlandse emissierichtlijn Lucht (hierna: de NeR) tot uitgangspunt genomen. In paragraaf 3.8.1 van de NeR zijn richtlijnen gegeven voor stofemissie bij verwerking, bereiding, transport, laden en lossen alsmede opslag van stuifgevoelige stoffen. Als uitgangspunt is daarin neergelegd dat geen direct bij de bron visueel waarneembare stofverspreiding mag plaatsvinden. Daartoe wordt in de NeR een aantal maatregelen aanbevolen. Gelet hierop heeft verweerder ter voorkoming dan wel beperking van stofhinder voorschriften aan de vergunning verbonden.
    
    2.12.3.    Gelet op het deskundigenbericht is de Afdeling van oordeel dat voorschrift 3.4.3 niet in overeenstemming is met de NeR. Weliswaar is in dit voorschrift aangegeven dat de storthoogte voor stuifgevoelige materialen in de open lucht moet worden beperkt, echter hierin is geen maximale storthoogte opgenomen, zoals voorgeschreven in de NeR. Ter zitting heeft verweerder zich aangesloten bij de bevindingen in het deskundigenbericht ten aanzien van dit voorschrift en heeft hij zich op het standpunt gesteld dat dit voorschrift aanpassing verdient.
    
        De Afdeling is gezien het voorgaande van oordeel dat het bestreden besluit op dit punt in strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht niet met de vereiste zorgvuldigheid is voorbereid. De beroepen van appellanten zijn in zoverre gegrond.
    
        Wat betreft de overige voorschriften ter beperking dan wel voorkoming van stofhinder is de Afdeling in aanmerking genomen het deskundigenbericht van oordeel, dat de voorschriften die verweerder in hoofdstuk 3 van de vergunning heeft opgenomen, aansluiten bij hetgeen in de NeR voor dergelijke activiteiten wordt aanbevolen. Verweerder heeft zich in zoverre in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen, dat bij naleving van deze voorschriften voor onaanvaardbare stofhinder als gevolg van de inrichting niet behoeft te worden gevreesd. In zoverre treffen de beroepsgronden over stofhinder geen doel.
    
    2.13.    Appellanten sub 2 en 3 voeren aan dat verweerder bij de beoordeling van de aanvraag voor wat betreft luchtkwaliteit onvoldoende heeft onderzocht of in de omgeving van de inrichting de grenswaarden voor zogenoemd fijn stof (zwevende deeltjes (PM10)) op grond van het Blk 2005 worden overschreden. Daarnaast voeren zij aan dat verweerder metingen had moeten verrichten en niet kon volstaan met een rekenmodel.
    
    2.13.1.    Bij de aanvraag bevindt zich een rapport van Wematech Milieu Adviseurs B.V. (hierna: rapport) van 12 mei 2006, waarin de bijdrage van de inrichting inzake zwevende deeltjes (PM10) is berekend aan de hand van een rekenmodel.
    
        Verweerder stelt zich op het standpunt dat deze berekeningen uitgevoerd zijn volgens een algemeen geaccepteerd rekenmodel dat ook door het RIVM wordt gebruikt. Uit de berekeningen heeft verweerder geconcludeerd dat de grenswaarden voor zwevende deeltjes (PM10) in de onmiddellijke omgeving van de inrichting niet worden overschreden en dat de inrichting slechts een verwaarloosbare bijdrage levert aan de concentratie zwevende deeltjes (PM10) in de omgeving.
    
    2.13.2.    Ingevolge artikel 7, eerste lid, van het Blk 2005, voor zover hier van belang, nemen bestuursorganen bij de uitoefening van bevoegdheden dan wel bij de toepassingen van wettelijke voorschriften die gevolgen kunnen hebben voor de luchtkwaliteit de in artikel 20 genoemde grenswaarden voor zwevende deeltjes (PM10) in acht.
    
        Ingevolge artikel 20 van het Blk 2005 gelden voor zwevende deeltjes (PM10) de volgende grenswaarden voor de bescherming van de gezondheid van de mens:
    
    a. 40 μg/m3 als jaargemiddelde concentratie;
    
    b. 50 μg/m3 als vierentwintig-uurgemiddelde concentratie, waarbij geldt dat deze maximaal vijfendertig maal per kalenderjaar mag worden overschreden.
    
    2.13.3.    Gelet op het deskundigenbericht overweegt de Afdeling dat geen aanleiding bestaat voor het oordeel dat het gehanteerde rekenmodel in het rapport in dit geval niet geschikt is om na te gaan wat de bijdrage van de inrichting is.
    
        In het bestreden besluit heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat de waarde voor de jaargemiddelde concentratie zwevende deeltjes (PM10) met de in het rapport berekende bijdrage van de inrichting op deze concentratie ongeveer 27,7 microgram per m3 bedraagt, waarmee wordt voldaan aan de jaargemiddelde concentratiegrenswaarde van 40 microgram per m3. Daarnaast stelt verweerder dat met de bijdrage van de inrichting aan de concentratie zwevende deeltjes (PM10) in de omgeving geen vermeerdering optreedt van het ter plaatse van de inrichting bestaande aantal van 25 overschrijdingsdagen van de vierentwintig-uurgemiddelde concentratie van 50 microgram per m3, zodat ook hier aan de norm uit het Blk 2005 wordt voldaan.
    
        In hetgeen appellanten sub 2 en 3 hebben aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de vergunde activiteiten leiden tot een overschrijding van de grenswaarden op grond van het Blk 2005. Dit beroepsonderdeel slaagt niet.
    
    2.14.    De beroepen van appellanten zijn gedeeltelijk gegrond. Het bestreden besluit wordt vernietigd, voor zover het de voorschriften 2.2.4 en 3.4.3 betreft.
    
    2.15.    Verweerder dient op na te vermelden wijze in de proceskosten van appellanten sub 2 en 3 te worden veroordeeld. Voor zover appellanten sub 3 hebben verzocht om vergoeding van kosten van een in hun opdracht opgesteld deskundigenrapport, overweegt de Afdeling dat niet is gebleken dat deze kosten zijn gemaakt in verband met de behandeling van het voorliggende beroep, zodat deze kosten niet voor vergoeding in aanmerking komen. Wat betreft appellante sub 1 is niet van voor vergoeding in aanmerking komende kosten gebleken.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I.    verklaart de beroepen gedeeltelijk gegrond;
    
    II.    vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant van 29 september 2006, kenmerk 1224271/Directie Ecologie/Bureau VAI, voor zover het de voorschriften 2.2.4 en 3.4.3 betreft;
    
    III.    draagt het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant op binnen 8 weken na de verzending van deze uitspraak met inachtneming daarvan een nieuw besluit te nemen en dit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken;
    
    IV.    verklaart de beroepen voor het overige ongegrond;
    
    V.    veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant tot vergoeding van bij appellant sub 2 in verband met de behandeling van het bezwaar opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 644,00 (zegge: zeshonderdvierenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de provincie Noord-Brabant aan appellant sub 2 onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
    
    veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant tot vergoeding van bij appellanten sub 3 in verband met de behandeling van het bezwaar opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 644,00 (zegge: zeshonderdvierenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de provincie Noord-Brabant aan appellanten sub 3 onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
    
    VI.    gelast dat de provincie Noord-Brabant aan appellanten het door hen voor de behandeling van de beroepen betaalde griffierecht ten bedrage van € 281,00 (zegge: tweehonderdeenentachtig euro) voor appellante sub 1, € 141,00 (zegge: honderdeenenveertig euro) voor appellant sub 2 en € 141,00 (zegge: honderdeenenveertig euro) voor appellanten sub 3 vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.M. Boll, Voorzitter, en mr. M.W.L. Simons-Vinckx en mr. H.P.J.A.M. Hennekens, Leden, in tegenwoordigheid van mr. P.A. Melse, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Boll    w.g. Melse
      Voorzitter    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 14 november 2007
    
    191-495