ECLI:NL:RVS:2016:2799, Raad van State, 26-10-2016, 201508671/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2016-10-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 4 september 2014 heeft het college aan [vergunninghouder] omgevingsvergunning verleend voor het in- en uitwendig veranderen en wijzigen van de bestemming van het als winkel in gebruik zijnde pand aan de [locatie 1] te Den Haag (hierna: het pand) tot winkel en woning.

201508671/1/A1.
    Datum uitspraak: 26 oktober 2016
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant A] en [appellant B], beiden wonend te Den Haag (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant]),
    
    tegen de tussenuitspraak van 18 juni 2015 en de uitspraak van 15 oktober 2015 van de rechtbank Den Haag in zaak nr. 14/9555 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Den Haag.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 4 september 2014 heeft het college aan [vergunninghouder] omgevingsvergunning verleend voor het in- en uitwendig veranderen en wijzigen van de bestemming van het als winkel in gebruik zijnde pand aan de [locatie 1] te Den Haag (hierna: het pand) tot winkel en woning.
    
    Bij tussenuitspraak van 18 juni 2015 heeft de rechtbank het college in de gelegenheid gesteld het in de tussenuitspraak geconstateerde gebrek in het bestreden besluit te herstellen. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Bij brief van 8 juli 2015 heeft het college een verklaring van geen bedenkingen van de raad van de gemeente Den Haag van 2 juli 2015 ingezonden.
    
    Bij besluit van 1 september 2015 heeft het college, in aanvulling en ter wijziging van het besluit van 4 september 2014 en met inachtneming van de verklaring van geen bedenkingen, opnieuw besloten tot verlening van de gevraagde omgevingsvergunning.
    
    Bij einduitspraak van 15 oktober 2015 heeft de rechtbank het door [appellant] tegen het besluit van 4 september 2014, zoals gewijzigd bij besluit van 1 september 2015, ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen de tussenuitspraak en de einduitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 5 augustus 2016, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. N.J.M. Beelaerts van Blokland, advocaat te Den Haag, en het college, vertegenwoordigd door mr. M.W. van Amerongen en ir. P.M. Spoelstra, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [vergunninghouder] als partij gehoord.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1. De begane grond van het pand is in gebruik als winkel. De aangevraagde activiteiten zien onder andere op wijziging van een ruimte op de begane grond aan de achterzijde van het pand in een van de winkel af te splitsen woning. Deze activiteit is in strijd met het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Binnenhof e.o.", omdat wonen uitsluitend op de verdiepingen is toegestaan en de ruimte gedeeltelijk is gelegen buiten het op de plankaart aangegeven bouwvlak, waarbinnen hoofdgebouwen zich moeten bevinden. De ruimte zal na de wijziging in een woning niet langer toegankelijk zijn vanaf de Denneweg, maar uitsluitend via een binnenplaats die via een niet tot het openbare gebied behorende steeg ontsluit op de Nieuwe Schoolstraat. [appellant] woont aan de [locatie 2], onmiddellijk naast en boven de steeg die de toegang tot de beoogde woning vormt. [appellant] kan zich niet met de activiteiten verenigen.
    
    Wettelijk kader
    
    2. Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak.
    
    3. De omgevingsvergunning heeft betrekking op het bouwen van een bouwwerk en het gebruiken van gronden in strijd met het bestemmingsplan als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo). Het college heeft omgevingsvergunning verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3º.
    
    Verklaring van geen bedenkingen
    
    4. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de verklaring van geen bedenkingen van de raad van 2 juli 2016 niet aan het besluit tot verlening van de omgevingsvergunning ten grondslag mocht worden gelegd. Daartoe voert hij aan dat de activiteiten in het raadvoorstel tot het afgeven van verklaringen van geen bedenkingen niet juist zijn omschreven, nu daarbij niet is vermeld dat het bestemmingsplan uitsluitend wonen op de verdiepingen toestaat. Voorts ontbreekt een onderbouwing in het raadsvoorstel, zodat niet blijkt of de raad overeenkomstig artikel 2.27, derde lid, van de Wabo omtrent de verklaring heeft beslist met het oog op een goede ruimtelijke ordening, aldus [appellant].
    
    4.1. In het raadsvoorstel zijn de in geding zijnde activiteiten aangeduid als: "het in- en uitwendig veranderen en wijzigen van de bestemming van de als winkel in gebruik zijnde woning met winkel [locatie 1] naar winkel en woning". Uit het raadsvoorstel blijkt dat het besluit van 4 september 2014 en de tussenuitspraak van de rechtbank van 18 juni 2015 bij het raadsvoorstel zijn gevoegd. Het besluit van 4 september 2014 bevat een beoordeling van de aangevraagde activiteiten en een ruimtelijke onderbouwing. Gelet hierop bestaat geen grond voor het oordeel dat de raad bij het afgeven van de verklaring van geen bedenkingen onvoldoende op de hoogte was van de inhoud en strekking van de aanvraag waarop de verklaring betrekking heeft en dat het college deze verklaring om die reden niet aan het besluit van 1 september 2015 ten grondslag mocht leggen.
    
    Het betoog faalt.
    
    Planologische aanvaardbaarheid
    
    5. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college de activiteiten planologisch niet aanvaardbaar had mogen achten. Volgens hem heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat de activiteiten een geringe inbreuk maken op het geldende en bestendige planologische regime, dat ter bescherming van de hoofdwinkelstructuur geen bewoning op de begane grond toestaat. Volgens [appellant] heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat de functiewijziging van winkel naar woning in het bestemmingsplan positief zou worden bestemd, doch dat dit abusievelijk niet is gebeurd. Detailhandel is op de begane grond planologisch het meest geëigende gebruik en het college heeft ten onrechte in de huidige marktsituatie aanleiding gevonden om de activiteiten in afwijking van het bestemmingsplan toe te staan, aldus [appellant]. Voorts betoogt [appellant] dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het toevoegen van een woning op de begane grond, gelet op de binnenstedelijke verdichting, past binnen het toepasselijke gemeentelijke beleid. Van toetsing aan criteria uit de "Agenda voor de Haagse verdichting", gericht op bescherming van de cultuurhistorie, de identiteit en het karakter van het betreffende gebied, en het in dat verband opstellen van een stedenbouwkundig kader is volgens hem niet gebleken.
    
    5.1. Op de gronden waarop het pand zich bevindt rust de bestemming "Gemengd-1". Ingevolge artikel 5.1 van de planregels is uitsluitend op de begane grondlaag detailhandel toegestaan, en uitsluitend op de verdiepingen wonen. Zoals is vermeld in de plantoelichting, maakt de Denneweg deel uit van de hoofdwinkelstructuur. Binnen onder meer de gemengde bestemmingen wordt wonen mogelijk gemaakt en bij functiewijzigingen en/of ruimtelijke ontwikkelingen wordt prioriteit gegeven aan de woonfunctie op de verdiepingen, aldus de toelichting.
    
    Het college heeft toegelicht dat het bepaalde over het wonen op de verdiepingen is opgenomen met het oog op het behoud van het karakter van de Denneweg als winkelstraat. Dat karakter wordt door de vergunde activiteiten niet aangetast, nu de voorzijde van het pand onveranderd als winkel in gebruik blijft. De vermindering van de winkeloppervlakte door functiewijziging van een daarvan deel uitmakende en thans leegstaande ruimte, verbetert bovendien de verhuurbaarheid van de winkel en draagt in die zin bij aan het behoud van de hoofdwinkelstructuur. Voorts zijn de activiteiten in overeenstemming met het woonbeleid, neergelegd in de "Woonvisie Den Haag 2009-2020", aldus het college. Het college heeft verder toegelicht dat ingevolge dit beleid wordt gestreefd naar transformatie van oude bedrijfsruimten en het in hogere dichtheden bouwen van woningen in dit gedeelte van de binnenstad. De beoogde functiewijziging tot woning is passend in de omgeving, gelet op de daar reeds voorkomende woonfunctie, aldus het college.
    
    5.2. Het college heeft in de enkele omstandigheid dat de activiteiten niet in overeenstemming zijn met het bestemmingsplan, ongeacht of de activiteiten abusievelijk niet positief zijn bestemd, geen aanleiding hoeven vinden om de gevraagde vergunning te weigeren, nu de aanvraag mede betrekking heeft op toestemming om van het bestemmingsplan af te wijken. Daargelaten of de inbreuk op het planologische regime als groot of gering moet worden gekwalificeerd, dient het college te beoordelen of het de ruimtelijke gevolgen die de afwijking van het bestemmingsplan voor de omgeving zal meebrengen, aanvaardbaar acht.
    
    Gelet op de ruimtelijke onderbouwing en de toelichting van het college, heeft de rechtbank terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat het college de afwijking van het bestemmingsplan planologisch niet aanvaardbaar had mogen achten. Aannemelijk is dat de activiteiten de hoofdwinkelstructuur en het karakter van de Denneweg als winkelstraat niet of nauwelijks aantasten. Verder bestaat geen grond om aan te nemen dat het woonbeleid zich tegen de activiteiten verzet. Anders dan [appellant] stelt, behoefde het college de activiteiten niet te toetsen aan de stedenbouwkundige criteria uit de Agenda en in dat verband een stedenbouwkundig kader op te stellen, nu de woning in een reeds bestaande ruimte is voorzien en aan de buitenzijde daarvan, die is gelegen aan een binnenplaats, slechts kleine kozijnwijzigingen zullen plaatsvinden, terwijl wonen in het gebied reeds een van de toegestane functies is.
    
    Het betoog faalt.
    
    Belangenafweging
    
    6. [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college de gevraagde omgevingsvergunning niet in redelijkheid heeft kunnen verlenen, nu het gebruik van de steeg, die de enige toegang tot de woning zal vormen en niet is voorzien van geluidisolatie ten behoeve van zijn woning, tot aanmerkelijk meer hinder voor hem leidt dan het bestaande gebruik ten behoeve van een winkel. Het gebruik van de steeg ten behoeve van de woning zal intensiever zijn en zich uitbreiden tot buiten de openingstijden van de winkels, terwijl de steeg voorheen slechts als secundaire toegang ten behoeve van het pand werd gebruikt, aldus [appellant].
    
    6.1. De steeg vormt de verbinding tussen de binnenplaats waaraan de voorziene woning ligt en de Nieuwe Schoolstraat. De steeg is overdekt en loopt langs de begane grond en onder de eerste verdieping van de woning van [appellant] door. De steeg is in particulier eigendom en ten behoeve van onder meer het perceel waarop het pand is gelegen is op de steeg een erfdienstbaarheid van weg gevestigd.
    
    De steeg zal door bewoners en bezoekers van de woning slechts kunnen worden gebruikt om deze te voet of per fiets te bereiken of te verlaten. Ook voor zover de te verwachten mate van hinder als gevolg van een dergelijk gebruik een toename van de mate van hinder als gevolg van het bestaande gebruik inhoudt, heeft het college zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat deze hinder inherent is aan het wonen in stedelijk gebied. De rechtbank heeft dan ook terecht geen aanleiding gevonden voor het oordeel dat het college die mate van hinder voor [appellant] in redelijkheid niet aanvaardbaar heeft mogen achten.
    
    Het betoog faalt.
    
    Slotoverwegingen
    
    7. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. B.P.M. van Ravels en mr. E.A. Minderhoud, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.A. Graaff-Haasnoot, griffier.
    
    w.g. Slump w.g. Graaff-Haasnoot
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 26 oktober 2016
    
    531-727.
    
    BIJLAGE
    
    Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
    
    Artikel 2.1
    
    1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    
    a. het bouwen van een bouwwerk,
    
    (…)
    
    c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan (…),
    
    (…)
    
    Artikel 2.12
    
    1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
    
    a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
    
    (…)
    
    3°. in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat;
    
    (…)
    
    Artikel 2.27
    
    1. In bij wet of algemene maatregel van bestuur aangewezen categorieën gevallen wordt een omgevingsvergunning niet verleend dan nadat een daarbij aangewezen bestuursorgaan heeft verklaard dat het daartegen geen bedenkingen heeft.
    
    (…)
    
    3. De verklaring kan slechts worden gegeven of geweigerd in het belang dat in de betrokken wet of algemene maatregel van bestuur is aangegeven.
    
    (…)
    
    Besluit omgevingsrecht
    
    Artikel 6.5
    
    1. Voor zover een aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet, wordt de omgevingsvergunning, waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3°, van de wet wordt afgeweken van het bestemmingsplan of de beheersverordening, niet verleend dan nadat de gemeenteraad van de gemeente waar het project geheel of in hoofdzaak zal worden of wordt uitgevoerd, heeft verklaard dat hij daartegen geen bedenkingen heeft (…).
    
    2. De verklaring kan slechts worden geweigerd in het belang van een goede ruimtelijke ordening.
    
    (…)