ECLI:NL:RBROT:2013:CA3451, Rechtbank Rotterdam, 30-05-2013, ROT 12/3032
Rechtbank Rotterdam — Uitspraak 
Datum: 2013-05-30 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: De rechtbank is van oordeel dat doel en strekking van artikel 19, derde lid, van verordening (EG) 178/2002 is dat de autoriteiten vroegtijdig worden gewaarschuwd over potentiële (mogelijk ontstaande) risico’s. Dit brengt met zich dat de schadelijkheid van het in de handel gebrachte levensmiddel niet hoeft te zijn aangetoond, voordat de meldingsplicht in werking treedt, zo volgt ook uit het woord “kan” aan het einde van de eerste zin van voornoemd artikellid. Voorts zou het doel van de bepaling, effectieve risicobeheersing door de bevoegde autoriteit, teniet worden gedaan indien eerst een meldingsplicht ontstaat nadat de schadelijkheid van het in de handel gebrachte levensmiddel is aangetoond. De meldingsplicht ontstaat derhalve zodra er redenen zijn om aan te nemen dat een in de handel gebracht levensmiddel een potentieel risico vormt.

RECHTBANK ROTTERDAM
    
    Team Bestuursrecht 1
    
    zaaknummer: ROT 12/3032
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 30 mei 2013 in de zaak tussen
    
    
      [A] B.V., te [plaats], eiseres,
      gemachtigde: mr. W. Zwier,
    
    
    en
    
    
      de minister van Volksgezondheid, welzijn en Sport (de minister), verweerder,
      gemachtigde: mr. F. Drop.
    
    
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 1 juni 2012 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het besluit van 16 december 2011, strekkende tot oplegging van een bestuurlijke boete van € 525,00 wegens overtreding van artikel 2, tiende lid, van het Warenwetbesluit Bereiding en behandeling van levensmiddelen in verbinding met artikel 19, derde lid, van verordening (EG) 178/2002, ongegrond verklaard.
    
    Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
    
    Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 17 april 2013. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigde. Voorts is verschenen [B], middellijk bestuurder van eiseres.
    
    
    Overwegingen
    
    1.1.	Artikel 32a van de Warenwet luidt:
    
    
      “1. Onze Minister kan een bestuurlijke boete opleggen ter zake van overtreding van het bepaalde bij of krachtens de artikelen (…), 13 tot en met 20, (…).
      2. De hoogte van de bestuurlijke boete wordt bepaald op de wijze als voorzien in de bijlage, met dien verstande dat de wegens een afzonderlijke overtreding te betalen geldsom ten hoogste € 4 500 bedraagt.”
    
    
    Krachtens artikel 32b van de Warenwet wordt bij algemene maatregel van bestuur een bijlage vastgesteld, die bij elke daarin omschreven overtreding het bedrag van de deswege op te leggen bestuurlijke boete bepaalt. 
    
    
      Gelet op de tabel bij de bijlage bij het Warenwetbesluit bestuurlijke boeten (Stb. 2010, 683) staat (bij code D-63.4.1d) op overtreding van artikel 2, tiende lid, van het Warenwetbesluit Bereiding en behandeling van levensmiddelen een bestuurlijke boete van 
      € 525,00, indien de overtreding is begaan door een natuurlijke persoon of rechtspersoon welke op de dag waarop de overtreding is begaan 50 of minder werknemers telde.
    
    
    1.2.	Ingevolge artikel 2, tiende lid, van het Warenwetbesluit Bereiding en behandeling van levensmiddelen is het verboden ten aanzien van eet- en drinkwaren te handelen in strijd met – onder meer – artikel 19 van verordening (EG) 178/2002.
    
    Ingevolge artikel 2a, aanhef en onder a, van het Warenwetbesluit Bereiding en behandeling van levensmiddelen is de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) de bevoegde autoriteit, bedoeld in verordening (EG) 178/2002, wat betreft levensmiddelen.
    
    1.3.	Artikel 19 van verordening (EG) 178/2002 luidt:
    
    
      “(…)
      3. Een exploitant van een levensmiddelenbedr?f stelt de bevoegde autoriteiten onverw?ld in kennis als h? van mening is of redenen heeft om aan te nemen dat een door hem in de handel gebracht levensmiddel schadel?k voor de mensel?ke gezondheid kan z?n. H? stelt de bevoegde autoriteiten in kennis van de maatregelen die h? heeft genomen om risico’s
      voor de eindgebruiker te voorkomen en verhindert of ontmoedigt niemand om overeenkomstig de nationale wetgeving en de juridische prakt?k, met de bevoegde autoriteiten samen te werken, indien hierdoor een risico in verband met een levensmiddel
      kan worden voorkomen, beperkt of weggenomen.
      (…)”
    
    
    2.1.	In een op 24 juni 2011 door een senior systeem auditor bij NVWA, tevens bijzonder opsporingsambtenaar en toezichthouder (controleambtenaar), ambtsedig opgemaakt proces-verbaal is te lezen: 
    
    
      “Op maandag 14 maart 2011, omstreeks 13.30 uur, bevond ik me samen met een collega,
      senior controleur met personeelsnummer 26246, bij het bedrijf [A] B.V., aan de Korringaweg 27-29 te [plaats]. [A] B.V. is een EG-erkend verzendingscentrum voor levende tweekleppige weekdieren, zoals bedoeld in Bijlage I van Verordening (EG) 853/2004 houdende vaststelling van specifieke hygiënevoorschriften voor levensmiddelen van dierlijke oorsprong, met als EG-nummer EG-6586. [A] B.V. is derhalve tevens een exploitant van een levensmiddelenbedrijf zoals bedoeld in artikel 3, tweede en derde lid, van Verordening (EG) nr. 178/2002 tot vaststelling van de algemene beginselen en voorschriften van de levensmiddelenwetgeving, tot oprichting van een Europese Autoriteit voor voedselveiligheid en tot vaststelling van procedures voor voedselveiligheidsaangelegenheden. 
    
    
    Eerder die dag had de heer Hans [C] (Hoofd kwaliteit, [A] B.V.) aan mijn collega, met personeelsnummer 26246, mondeling gemeld dat er van een Noorse klant het bericht was gekomen dat er in Noorwegen mensen ziek waren geworden na de consumptie van oesters van [A] B.V.[…]
    
    Met betrekking tot deze melding hebben we gesproken met de heer [C] (Hoofd Kwaliteit, [A] B.V.).
    
    
      Op mijn vraag wanneer er voor het eerst een bericht was geweest dat er mensen ziek waren
      geworden na consumptie van oesters afkomstig van [A] B.V., antwoordde de heer [C] dat er op donderdag 10 maart 2011 een bericht was gekomen van hun Noorse klant [D] dat er in Noorwegen mensen ziek waren geworden na consumptie van oesters afkomstig van [A] (lotcode A4747) en dat hiernaar door de Noorse autoriteiten een onderzoek was ingesteld. De heer [C] gaf aan dat de klanten die van dezelfde partij oesters hadden ontvangen, nog dezelfde dag, donderdag 10 maart 2011, door hen gebeld zijn met de vraag of er nog oesters van die bewuste partij aanwezig waren. Dit bleek nergens het geval te zijn.
    
    
    
      Op mijn vraag wat de houdbaarheid van het lot oesters met lotcode A4747 was geweest, zei
      de heer [C] dat de houdbaarheidstermijn tien dagen bedroeg voor oesters en dat de bewuste
      partij met als verpakkingsdatum 02/03/2011 dus houdbaar was tot 12 maart 2011.
      De heer [C] voegde hieraan toe dat hij op vrijdag 11 maart 2011 van zijn Noorse klant bericht kreeg dat er norovirus was aangetoond in oesters van [A] B.V..
      Hij verklaarde dat hij vervolgens, op vraag van de Noorse autoriteiten, een distributielijst naar de Noorse autoriteiten heeft gemaild waarop de afnemers van de partij met lotcode A4747 waren weergegeven, alsook welke hoeveelheden oesters er respectievelijk naar deze afnemers waren gegaan, met tevens het verzoek aan de Noorse autoriteiten het nodige te doen om een contramonster te laten onderzoeken in een Europees referentielaboratorium. De heer [C] overhandigde me desgevraagd een afschrift van deze mail (zie bijlage 1.)
    
    
    
      Op mijn vraag waarom er door [A] B.V. niet eerder een melding conform
      artikel 19, derde lid, van Verordening (EG) nr. 178/2002 was gedaan bij de nieuwe Voedsel en Waren Autoriteit (nVWA), antwoordde de heer [C] dat hij op zaterdag 12 maart 2011 langs het VWA-kantoor in [plaats] was geweest om dit te melden, maar dat er niemand op kantoor was. Nadat ik had gezegd dat er, wegens bijzondere omstandigheden, die zaterdag wel degelijk iemand op het nVWA-kantoor aanwezig was geweest en dat er meerdere manieren zijn om een dergelijke melding te doen, antwoordde hij lachend dat hij die zaterdag niet was langsgeweest bij het VWA-kantoor.
    
    
    
      Op mijn vraag of er een procedure met betrekking tot een recall en het melden van onveilige
      levensmiddelen in het handboek van [A] B.V. aanwezig was, gaf de heer [C] me een afschrift van de procedure “Recall Procedure & Risisco Management” (zie bijlage 2). Ik zag dat “informeren VWA” in deze procedure was opgenomen met de vermelding van onder andere de VWA-website (www.VWA.nl.)[.]
    
    
    Uit bovenstaande bleek mij dat [A] B.V., als exploitant van een levensmiddelenbedrijf, de bevoegde autoriteiten niet overeenkomstig artikel 19, derde lid, van Verordening (EG) nr. 178/2002, onverwijld in kennis had gesteld als hij van mening was of redenen had om aan te nemen dat een door hem in de handel gebracht levensmiddel schadelijk voor de menselijke gezondheid kon zijn. Hierdoor werd gehandeld in strijd met het bepaalde in artikel 19, derde lid, van de Verordening (EG) nr. 178/2002, hetgeen een overtreding vormt van artikel 2, tiende lid, van […] het Warenwetbesluit Bereiding en behandeling van levensmiddelen.”
    
    2.2.	In reactie hierop is van de zijde van eiseres onder meer aangevoerd dat de door de heer [C] verstrekte informatie niet juist is weergegeven en dat niet tevoren is meegedeeld dat de antwoorden van de heer [C] zouden worden gebruikt voor het opmaken van een proces-verbaal en handhavingsactie.
    
    2.3.	In het primaire besluit van 16 december 2011 heeft de minister onder meer het volgende overwogen:
    
    
      “Met verwijzing naar de door u bijgevoegde mail van 10 maart 2011 van 10.06 uur van [D] van [E] aan [F] van [G] zijn er ook meldingen met de volgende strekking:
      - er zijn gesprekken gevoerd met Mattilsynet (The Norwegian Food administration),
      - er zijn problemen met het norovirus en
      - u[…] dient documentatie over testen genomen tegen het virus op uw oesters beschikbaar te stellen.
      Deze meldingen dienen voldoende te zijn voor een exploitant van een levensmiddelenbedrijf om adequaat te handelen en de bevoegde autoriteit zonder uitstel in kennis te stellen dat een door hem in de handel gebracht levensmiddel schadelijk voor de menselijke gezondheid kan zijn. [A] heeft dus niet onverwijld gemeld dat een door hem uitgeleverd product mogelijk onveilig/schadelijk was voor de gezondheid van de mens. Door middel van het boeterapport wordt bewezen dat een overtreding is begaan en aan wie deze moet worden toegerekend. De nVWA beschouwt deze overtreding als zo ernstig dat daarvan boete rapport gemaakt moet worden. Het boeterapport bevat voldoende grondslag voor het opleggen van een boete.
    
    
    
      Verder heeft navraag bij de controleur duidelijk gemaakt dat er door de Noorse autoriteiten in RASFF, Rapid Alert System for Feed and Food melding is gemaakt dat mensen ziek waren geworden (outbreak of food poisoning) na het eten van oesters van lotcode A4747. Aangezien er van dat lot geen oesters meer aanwezig waren hebben ze onderzoek verricht
      op andere oesters van dezelfde leverancier: lotcode A4744. En hierin is norovirus aangetroffen. Het overige naar voren gebrachte in uw zienswijze leidt niet tot een ander oordeel.”
    
    
    2.4.	Met het bestreden besluit heeft de minister het advies van de VWS-commissie bezwaarschriften (de Commissie) overgenomen het bezwaar ongegrond te verklaren. De Commissie heeft overwogen dat in ieder geval op 11 maart 2011 voor eiseres duidelijk had kunnen en moeten zijn dat er een vermoeden was van gezondheidsschade die werd veroorzaakt door de door eiseres in de handel gebrachte oesters. Bij haar advies heeft de Commissie laten meewegen dat juist het verzoek van eiseres van 11 maart 2011 om een contra-expertise te verrichten op de oesters waarin Noro-virus zou zijn aangetroffen, een extra aanwijzing vormt dat eiseres op de hoogte was van het feit dat haar partij oesters mogelijk schadelijk was voor de volksgezondheid, aangezien voor een dergelijk verzoek alleen aanleiding is indien het vermoeden bestaat dat er iets aan de hand is met een door eiseres in de handel gebrachte levensmiddel. De Commissie is ten slotte van oordeel dat de melding op 14 maart 2011 niet onverwijld heeft plaatsgevonden.
    
    3.1.	De rechtbank stelt bij haar beoordeling voorop dat in geschil is of op eiseres op 11 maart 2011 een verplichting is ontstaat tot het doen van een melding aan NVWA in de zin van artikel 19, derde lid, van verordening (EG) 178/2002, zodat de beroepgronden die betrekking hebben op de in het primaire besluit genoemde datum 10 maart 2011 in zoverre geen bespreking behoeven. De vraag of op eiseres op 11 maart 2011 een meldingsplicht is ontstaan beantwoordt de rechtbank op grond van het volgende bevestigend.
    
    3.2.	De rechtbank is van oordeel dat doel en strekking van artikel 19, derde lid, van verordening (EG) 178/2002 – zoals ook volgt uit de door de in het verweerschrift van de minister genoemde Richtsnoeren voor de tenuitvoerlegging van de artikelen 11, 12, 14, 17, 18, 19 en 20 van verordening (EG) nr. 178/2002 betreffende de algemene levensmiddelenwetgeving – is dat de autoriteiten vroegtijdig worden gewaarschuwd over potentiële (mogelijk ontstaande) risico’s. Dit brengt met zich dat de schadelijkheid van het in de handel gebrachte levensmiddel niet hoeft te zijn aangetoond, voordat de meldingsplicht in werking treedt, zo volgt ook uit het woord “kan” aan het einde van de eerste zin van voornoemd artikellid. Voorts zou het doel van de bepaling, effectieve risicobeheersing door de bevoegde autoriteit, teniet worden gedaan indien eerst een meldingsplicht ontstaat nadat de schadelijkheid van het in de handel gebrachte levensmiddel is aangetoond. De meldingsplicht ontstaat derhalve zodra er redenen zijn om aan te nemen dat een in de handel gebracht levensmiddel een potentieel risico vormt.
    
    
      3.3. 	De rechtbank is verder met de minister van oordeel dat de informatie die eiseres op 11 maart 2011 zowel telefonisch als per e-mail ontving, inhoudende dat de Noorse voedselveiligheidautoriteit – nadat mensen ziek waren geworden na consumptie van oesters afkomstig van eiseres – mogelijk een besmetting met Noro-virus had aangetroffen in een partij door eiseres geleverde oesters, een dergelijk potentieel risico impliceerde. De stelling van eiseres dat niet van haar verlangd kan worden dat zij ieder aan haar bekend ziektegeval meldt, moet in dit verband worden verworpen. Ziektegevallen kunnen immers duiden op een mogelijk ontstaand risico. De minister heeft in dit verband in het verweerschrift niet ten onrechte aangevoerd dat op zichzelf staande meldingen van individuele ziektegevallen in onderlinge samenhang bezien op een patroon kunnen wijzen, hetgeen relevante kennis oplevert met het oog op een evenredige en doeltreffende risicobeheersing. Dat sommige levensmiddelen – al dan niet terecht – de naam hebben hogere risico’s op ziekte mee te brengen dan andere, behoort tot de risicosfeer van de levensmiddelenexploitant en doet 
      niet af aan de meldingsplicht. 
    
    
    3.4.	De bij eiseres – en anderen – aanwezige twijfel aan de door de Noorse voedselveiligheid autoriteit gehanteerde testmethode om het Noro-virus vast te stellen, kan evenmin reden zijn om van melding af te zien. Dat eiseres tot dan toe – en ook nadien op 31 maart 2011 – met eigen onderzoek tot een negatief onderzoeksresultaat is gekomen, doet daar niet aan af. Gelet op de tekst en strekking van artikel 19, derde lid, van verordening (EG) 178/2002 en voornoemde richtsnoeren geldt de meldingsplicht eveneens als de levensmiddelenexploitant beschikt over tegenstrijdige informatie of over informatie dat de schadelijkheid waarschijnlijk, maar nog niet is bevestigd. Hetgeen van de zijde van eiseres is opgemerkt omtrent het onderzoek door de Noorse voedselveiligheidautoriteit op 14 maart 2011 van oesters uit een partij met lotcode A4744, omdat uit de partij met lotcode A4747 geen oesters meer voor handen waren, kan aan het vorenstaande niet afdoen, omdat reeds daaraan voorafgaand een meldingsplicht was ontstaan. Ook hetgeen eiseres verder heeft aangevoerd kan niet tot een ander oordeel leiden.
    
    4. 	Omdat eiseres zich eerst op 14 maart 2011 tot NVWA heeft gericht, is sprake van overtreding van artikel 2, tiende lid, van het Warenwetbesluit Bereiding en behandeling van levensmiddelen in verbinding met artikel 19, derde lid, van verordening (EG) 178/2002 en kwam de minister de bevoegdheid toe eiseres een bestuurlijke boete op te leggen.  De hoogte van de boete is vastgesteld in overeenstemming met de bijlage bij het Warenwetbesluit bestuurlijke boeten. Voor een matiging op de voet van artikel 5:46, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht ziet de rechtbank geen aanleiding. 
    
    5.	Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    
    Beslissing
    
    De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. J. Bergen, rechter, in aanwezigheid van 
      mr. dr. R. Stijnen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 30 mei 2013.
    
    
    
    griffier	rechter
    
    
    
    
    
    
    
    Afschrift verzonden aan partijen op: 
    
    
    
      Rechtsmiddel
      Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven.