ECLI:NL:RVS:2021:2000, Raad van State, 08-09-2021, 202000045/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-09-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 23 april 2018 heeft het college van burgemeester en wethouders van Apeldoorn geweigerd aan [partij] een omgevingsvergunning te verlenen voor het veranderen van een uitweg op het perceel [locatie 1] te Apeldoorn. [partij] heeft op 24 maart 2018 een aanvraag ingediend voor het veranderen van de in- en uitrit op het perceel. Op dat moment was de in- en uitrit al veranderd overeenkomstig de aanvraag. Uit de aanvraag volgt dat de woning is gerenoveerd en ook de tuin en de oprit aan vernieuwing toe waren. De stoeptegels zijn vervangen door grind overeenkomstig de tekening van de tuinarchitect. De oprit is verbreedt tot 9 m en daarmee geschikt gemaakt voor drie auto’s in plaats van één. Met het aanleggen van het grind op eigen grond is ook een deel van de gemeentegrond voorzien van grind. Sinds 1 mei 2020 is de woning in eigendom overgegaan op [appellant].

202000045/1/R4.
    Datum uitspraak: 8 september 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant A] en [appellant B], wonend te Apeldoorn, (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant])
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 11 november 2019 in zaak nr. 19/164 in het geding tussen:
    [partij]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Apeldoorn.
    Procesverloop
    Bij besluit van 23 april 2018 heeft het college geweigerd aan [partij] een omgevingsvergunning te verlenen voor het veranderen van een uitweg op het perceel [locatie 1] te Apeldoorn (hierna: het perceel).
    Bij besluit van 27 december 2018 heeft het college het door [partij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard onder aanvulling van de motivering van het besluit om de omgevingsvergunning te weigeren.
    Bij besluit van 24 september 2019 heeft het college het besluit van 27 december 2018 voorzien van een nadere motivering.
    Bij uitspraak van 11 november 2019 heeft de rechtbank het door [partij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 27 december 2018 vernietigd en rechtsgevolgen van dat besluit in stand gelaten. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [partij] hoger beroep ingesteld. [appellant] heeft als rechtsopvolger onder bijzondere titel van [partij] de procedure voortgezet.
    [appellant] heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 21 april 2021, waar [appellant], en het college, vertegenwoordigd door mr. T. Gorbasjieva, zijn verschenen.
    Het onderzoek ter zitting is geschorst om [appellant] de gelegenheid te geven te reageren op het door het college gestelde over het gelijkheidsbeginsel.
    Bij brief van 10 mei 2021 heeft [appellant] een reactie toegezonden.
    Bij brief van 1 juni 2021 heeft het college een reactie daarop toegezonden.
    De Afdeling heeft de zaak opnieuw ter zitting behandeld op 25 augustus 2021, waar [appellant B], bijgestaan door [gemachtigde], is verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [partij] heeft op 24 maart 2018 een aanvraag ingediend voor het veranderen van de in- en uitrit op het perceel. Op dat moment was de in- en uitrit al veranderd overeenkomstig de aanvraag. Uit de aanvraag volgt dat de woning is gerenoveerd en ook de tuin en de oprit aan vernieuwing toe waren. De stoeptegels zijn vervangen door grind overeenkomstig de tekening van de tuinarchitect. De oprit is verbreedt tot 9 m en daarmee geschikt gemaakt voor drie auto’s in plaats van één. Met het aanleggen van het grind op eigen grond is ook een deel van de gemeentegrond voorzien van grind.
    Sinds 1 mei 2020 is de woning in eigendom overgegaan op [appellant].
    2.       Zoals volgt uit het procesverloop heeft het college bij besluit van 23 april 2018 geweigerd de aangevraagde omgevingsvergunning te verlenen. Bij besluit 27 december 2018 heeft het college het door [partij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    3.       Bij besluit van 24 september 2019 heeft het college de motivering van het besluit van 27 december 2018 aangevuld. In dat besluit stelt het college zich op het standpunt dat de aanvraag in strijd is met artikel 2.2, aanhef en onder e, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, in samenhang gelezen met artikel 2:12, eerste lid, van de 10e wijziging van de Algemene Plaatselijke Verordening 2014 (hierna: de APV). Het college legt in dit besluit uit dat op grond van artikel 2.12, tweede lid, onder a, van de APV het in het belang van de bruikbaarheid van de weg van belang is dat de functie die de betrokken weg heeft behouden blijft. Het gaat om een groene strook die ten dienste staat aan het behoud van zoveel mogelijk groen. De groene strook is tevens bedoeld om het functioneren van de weg niet nadelig te belemmeren, wat door de uitweg wel geschiedt, aldus het college.
    Het college wijst verder op artikel 3 van de bij besluit van 29 november 2012 vastgestelde Beleidsregels uitwegen 2012, waarin staat dat in beginsel slechts één uitweg per perceel wordt toegestaan. Hierop kan, als zich geen weigeringsgrond voordoet, een uitzondering worden gemaakt als een perceel breder is dan 25 m, maar daaraan wordt niet voldaan, aldus het college.
    Beoordeling van het hoger beroep
    De APV en de Beleidsregels uitwegen 2012
    4.       [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de aanvraag om een omgevingsvergunning voor de reeds gerealiseerde uitweg niet in redelijkheid geweigerd kon worden wegens strijd met artikel 2.12 van de APV en de Beleidsregels uitwegen 2012. Volgens hem komt de bruikbaarheid van de weg niet in het gedrang door het verlenen van de omgevingsvergunning. Ter zitting heeft [appellant] er ook op gewezen dat het college de omgevingsvergunning niet heeft kunnen weigeren vanwege de verkeersveiligheid. De verkeersveiligheid komt volgens hem juist in het gedrang wanneer er geen tweede uitweg wordt vergund.
    4.1.    Artikel 2:12 van de APV luidt:
    "1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning van het bevoegd gezag:
    a. een uitweg te maken naar de weg;
    b. van de weg gebruik te maken voor het hebben van een uitweg;
    c. verandering te brengen in een bestaande uitweg naar de weg.
    2. In afwijking van artikel 1:8 kan de vergunning worden geweigerd in het belang van:
    a. de bruikbaarheid van de weg;
    b. het veilig en doelmatig gebruik van de weg;
    c. de bescherming van het uiterlijk aanzien van de omgeving;
    d. de bescherming van groenvoorzieningen in de gemeente.
    3. (…)
    4. (…)."
    Artikel 2.1 van de Beleidsregels uitwegen 2012 luidt:
    "2.1 Straatbeeld en groenvoorzieningen
    Het college streeft uniformiteit in het straatbeeld na en het behoud van beeldkwaliteit van het uiterlijk aanzien van de omgeving. Daarnaast acht het college de bescherming van groenvoorzieningen in de gemeente van groot belang. De aanwezigheid van een uitweg dient geen negatief effect te hebben op de beleving van de openbare ruimte in het algemeen en de groenvoorzieningen, het straatbeeld en landschapswaarden. Daarom wordt geen vergunning verleend als een waardevolle, beeldbepalende en/of structuurbepalende boom (zoals aangegeven in de Apv) moet wijken voor de aanleg van de uitweg. In het kader van de Wabo zal aan de hand van een aanvraag voor een omgevingsvergunning het al dan niet verlenen van een omgevingsvergunning voor het kappen van een boom worden meegewogen. Als deze niet wordt verleend, wordt evenmin een vergunning voor een uitweg verleend."
    Artikel 3, aanhef en onder a, luidt:
    "Voor wat betreft een aanvraag voor een uitweg bij een woonhuis gelden bepaalde voorwaarden. Bij beoordeling van een aanvraag voor een vergunning voor een uitweg wordt rekening gehouden met de volgende criteria:
    In beginsel wordt slechts één uitweg per perceel toegestaan. Hierop kan, indien althans geen weigeringsgrond zich voordoet, een uitzondering worden gemaakt indien een perceel breder is dan 25 meter en de afstand tussen de beide uitwegen, gemeten aan de weggrens, tenminste 15 meter bedraagt. De breedte van een uitweg is maximaal 3,50 meter. De maat wordt gemeten achter het punt waar schuine kanten of bochtbanden zijn gelegen. Als er twee uitwegen direct naast elkaar liggen, op twee naast elkaar gelegen percelen, is de maximale gezamenlijke breedte echter 6 meter."
    4.2.    Het college heeft ter zitting uitgelegd dat de weigeringsgrond die betrekking heeft op de verkeersveiligheid vervalt. Voor de motivering van het besluit wordt verwezen naar het besluit van 24 september 2019, waarbij het weigeringsbesluit nader is gemotiveerd. Daaruit volgt dat de aanvraag is geweigerd in het belang van de bruikbaarheid van de weg.
    De rechtbank heeft naar het oordeel van de Afdeling terecht overwogen dat het college in redelijkheid de aangevraagde omgevingsvergunning heeft kunnen weigeren wegens strijd met artikel 2.12, tweede lid, onder a, van de APV vanwege de bruikbaarheid van de weg. Het heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat een groene berm ten dienste staat aan het behoud van zoveel mogelijk groen. Het college heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het vervangen van de groenstrook door grind daar niet aan bijdraagt. Wat [appellant] heeft aangevoerd over het advies van Hoveniersbedrijf G. Weultjes van 25 februari 2019 is geen reden voor een ander oordeel. In dat advies wordt gesteld dat het aangebrachte grind rondom de boom geen schade zal veroorzaken aan de boom. De omgevingsvergunning is echter niet geweigerd wegens de mogelijke schade die het grind aan de boom zou kunnen veroorzaken, maar vanwege de bruikbaarheid van de weg, in het bijzonder het behoud van de groenstrook. De groenstrook is echter vervangen door een berm met grind. Verder heeft het college zich op het standpunt kunnen stellen dat het functioneren van de weg nadelig wordt belemmerd, door de uitweg te verbreden en te verlengen tot aan de openbare weg, vanwege het vervangen van de groenstrook door grind.
    Het college heeft ook geen aanleiding hoeven zien om de omgevingsvergunning te verlenen op grond van artikel 3 van de Beleidsregels uitwegen 2012, omdat de kavel niet breder is dan 25 m.
    Het betoog slaagt niet.
    Bijzondere omstandigheden
    5.       Het betoog van [appellant], dat het college de omgevingsvergunning niet in redelijkheid kon weigeren vanwege de bijzondere omstandigheid dat de situatie inmiddels al 5 jaar voortduurt, slaagt niet. In het enkele feit dat de situatie al 5 jaar illegaal bestaat heeft de rechtbank geen aanleiding hoeven zien voor het oordeel dat sprake is van een bijzondere omstandigheid die afwijking van de beleidsregel rechtvaardigt.
    Het gelijkheidsbeginsel
    6.       [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college in strijd met het gelijkheidsbeginsel heeft gehandeld. [appellant] heeft foto’s overgelegd van uitwegen in de wijk Berg en Bos, waar ook sprake is van situaties die niet in overeenstemming zijn met artikel 2:12 van de APV en de Beleidsregels uitwegen 2012. Ter zitting is gebleken dat van de door [appellant] genoemde tientallen gevallen vijf gevallen zich laten vergelijken met de door hem aangevraagde omgevingsvergunning. Het gaat om de adressen [locatie 2], [locatie 3], [locatie 4], [locatie 5] en [locatie 6].
    6.1.    Het college heeft zich ter zitting op het standpunt gesteld dat voor de uitweg op het perceel [locatie 2] in 2008 een vergunning is verleend, op basis van het oude regime. Die vergunning heeft het college niet kunnen vinden. Het heeft geconstateerd dat de uitweg inmiddels illegaal is verbreed.
    Over het perceel [locatie 3] is toegelicht dat in 2018 een vergunning is verleend. Dit geval is volgens het college niet vergelijkbaar, omdat het hier een perceel betreft van meer dan 25 m breed, namelijk 28,5 m breed. Het verlenen van een vergunning voor deze uitweg is in overeenstemming met het beleid, aldus het college.
    Wat betreft het perceel [locatie 4] heeft het college toegelicht dat het ook daar gaat om een perceel dat breder is dan 25 m en dat om die reden geen sprake is van een gelijk geval.
    Wat betreft het perceel [locatie 5] heeft het college toegelicht dat voor deze uitweg in 2015 een vergunning is verleend voor een uitweg van 3 m, maar dat deze illegaal is verbreed naar 7 m. Daar zal handhavend tegen worden opgetreden, aldus het college. Omdat er een vergunning is aangevraagd voor 3 m, is er volgens het college geen sprake van een gelijk geval.
    Over het perceel [locatie 6] is door het college toegelicht dat de uitweg in 2006 is verplaatst en er op dat moment een ander regime gold.
    6.2.    Bij brief van 10 mei 2021 heeft [appellant] gereageerd op het door het college ter zitting gestelde over de vijf gevallen.
    Wat betreft het perceel [locatie 2] stelt hij zich op het standpunt dat nu de vergunning niet beschikbaar is, het ook niet duidelijk is of er voor de huidige, beweerdelijk verbrede uitweg een vergunning is verleend. Omdat dat niet kan worden gecontroleerd, stelt hij zich op het standpunt dat daar vanuit moet worden gegaan. Verder wijst hij erop dat het perceel van de [locatie 2] over de zijde waarop de uitweg is geconstrueerd een breedte heeft van slechts 19 m en daardoor smaller is dan zijn perceel. Volgens hem is dit geval wel vergelijkbaar.
    Over het perceel [locatie 3] heeft [appellant] zich op het standpunt gesteld dat wel sprake is van een gelijk geval, omdat het perceel over de zijde van de uitweg slechts 18,5 m breed is.
    [appellant] stelt zich over het perceel [locatie 4] op het standpunt dat het perceel over de zijde van de uitweg slechts een breedte heeft van 21 m.
    Over het perceel [locatie 5] stelt [appellant] zich op het standpunt dat het college alleen heeft gesteld, maar niet nader onderbouwd dat er in 2015 een vergunning is verleend voor een uitweg van 3 m, maar dat die illegaal verbreed zou zijn naar 7 m. Volgens [appellant] moet het er gezien het onzorgvuldige optreden van het college, onder meer vanwege het verstrekken van onjuiste informatie, op worden gehouden dat de huidige situatie op dit perceel in strijd met het beleid toch is vergund.
    [appellant] voert over het geval [locatie 6] aan dat het college sinds 2001 een vaste gedragslijn hanteert die eenzelfde regime opleverden als de in 2012 vastgestelde Beleidsregels uitwegen 2012. Volgens hem valt niet in te zien waarom dit adres een vergunning heeft gekregen voor een uitweg van deze breedte, ook al is die in 2006 verplaatst. Ook hier heeft het college geen onderbouwing gegeven voor zijn standpunt, aldus [appellant]. Verder wijst [appellant] erop dat het perceel 25 m breed is en niet meer dan 25 m breed.
    6.3.    Het college heeft bij brief van 1 juni 2021 gereageerd op de brief van [appellant] van 10 mei 2021.
    Over de uitweg op het perceel [locatie 2] heeft het college toegelicht dat de in 2008 verleende vergunning destijds ten onrechte is verleend en dat het handhavend zal optreden tegen de latere illegale verbreding. Verder heeft het college toegelicht dat het voor dergelijke vergunningen een bewaartermijn van vijf jaar hanteert en dat het daarom de in 2008 verleende vergunning niet meer kan overleggen.
    Over het perceel [locatie 3] heeft het college zich op het standpunt gesteld dat geen sprake is van een gelijk geval, omdat dit perceel een hoekperceel is, waarbij de twee zijden die aan de weg grenzen samen meer dan 25 m bedragen. Volgens artikel 3, onder a, van de Beleidsregels uitwegen 2012 kan daarom een omgevingsvergunning worden verleend voor een tweede uitweg, aldus het college. In afwijking van de beleidsregel dat de afstand tussen de beide uitwegen tenminste 15 m moet bedragen heeft het college vergunning verleend voor twee naast elkaar gelegen uitwegen met een gezamenlijke breedte van 6 m op hetzelfde perceel, omdat het weigeren van de aanvraag volgens het college in een onevenredige verhouding zou staan tot de met de beleidsregels te dienen doelen. Hierbij heeft het college de op 20 april 2018 verleende omgevingsvergunning overgelegd.
    Over het perceel [locatie 4] heeft het college toegelicht dat een omgevingsvergunning is verleend voor een enkele uitweg van 3 m breed en dat de feitelijke breedte van de aangelegde uitweg van 6,8 m afwijkt van die vergunning. Daarbij heeft het college deze op 26 augustus 2015 verleende omgevingsvergunning overgelegd. Verder heeft het college toegelicht dat ook dit perceel een hoekperceel is, waarbij wordt uitgegaan van een breedte van meer dan 25 m door beide aan de weg grenzende zijden bij elkaar op te tellen. Daarom kan volgens artikel 3, onder a, van de Beleidsregels uitwegen 2012 een omgevingsvergunning worden verleend voor een tweede uitweg, aldus het college.
    Over het perceel [locatie 5] heeft het college toegelicht dat ook hier een omgevingsvergunning is verleend voor een enkele uitweg van 3 m breed en dat ook hier de feitelijke breedte van de aangelegde uitweg, in dit geval 7,1 m, afwijkt van die vergunning. Daarbij heeft het college de op 20 januari 2016 verleende omgevingsvergunning overgelegd. Verder heeft het college toegelicht dat op dit perceel een tweede uitweg kan worden vergund omdat het perceel meer dan 25 m breed is.
    Over het perceel [locatie 6] heeft het college toegelicht dat in 2006 een vergunning is verleend voor een uitweg die later zonder vergunning is verbreed. Vanwege de gehanteerde bewaartermijn van 5 jaar, heeft het college deze vergunning niet kunnen overleggen. Verder heeft het college toegelicht dat dit perceel een hoekperceel is, waarbij beide aan de weg grenzende zijden samen meer dan 25 m bedragen en dat daarom een tweede uitweg kan worden vergund.
    6.4.    De vraag die hier ter beoordeling voorligt, is of het college in strijd met het gelijkheidsbeginsel heeft gehandeld door te weigeren een omgevingsvergunning te verlenen voor een uitweg van 9 m breed op het perceel [locatie 1], terwijl het wel omgevingsvergunningen heeft verleend voor andere gelijke gevallen. De vraag of het college wel of niet handhavend zou kunnen of moeten optreden tegen uitwegen die zonder de daarvoor vereiste omgevingsvergunning zijn gerealiseerd of verbreed, is in deze procedure niet aan de orde. [appellant] stelt weliswaar dat er in de omgeving vijf vergelijkbare gevallen zijn van percelen waarop een uitweg van 5 tot 8 m breed aanwezig is, maar niet is gebleken dat in die gevallen een omgevingsvergunning is verleend voor een uitweg van 9 m breed zoals de uitweg op zijn perceel. Alleen al daarom zijn deze gevallen niet gelijk aan zijn geval.
    Anders dan [appellant] stelt, betekent de omstandigheid dat de vergunning uit 2008 voor de uitweg op het perceel [locatie 2] niet meer beschikbaar is niet dat er daarom van moet worden uitgegaan dat er een vergunning is verleend voor een uitweg van 8 m breed, maar betekent dit dat niet is gebleken dat er een vergunning is verleend voor een uitweg op dit perceel. In ieder geval is niet gebleken dat een uitweg van 9 m breed is vergund. De Afdeling begrijpt het standpunt van het college, dat de in 2008 verleende vergunning ten onrechte is verleend, aldus dat het college ten onrechte een vergunning heeft verleend voor een uitweg breder dan 3,5 m, zoals volgens de vaste gedragslijnen maximaal was toegestaan. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, onder meer in de uitspraak van 13 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:438, strekt een beroep op het gelijkheidsbeginsel niet zo ver dat een bestuursorgaan een gemaakte fout moet herhalen. De omstandigheid dat op het perceel [locatie 2] in 2008 ten onrechte een uitweg van meer dan 3,5 m breed zou zijn vergund, betekent dan ook niet dat het college nu in strijd met het gelijkheidsbeginsel handelt door nu de omgevingsvergunning voor de uitweg op het perceel [locatie 1] te weigeren.
    Afgezien van de omstandigheid dat niet is gebleken dat op de andere vier door [appellant] genoemde percelen een uitweg van 9 m breed is vergund, is op die percelen geen sprake van een gelijk geval, omdat deze percelen meer dan 25 m breed zijn. Het is niet in geschil dat het perceel [locatie 5] meer dan 25 m breed is. De percelen [locatie 3], [locatie 4] en [locatie 6] zijn hoekpercelen, waarbij de aan de weg grenzende zijden van deze percelen samen meer dan 25 m bedragen. Daargelaten of het college met deze wijze van meten op een juiste manier heeft bepaald of een perceel breder is dan 25 m in de zin van artikel 3 van de Beleidsregels uitwegen 2012, verschillen deze percelen vanwege de ligging op een hoek zodanig van het perceel van [appellant] dat geen sprake is van gelijke gevallen.
    Gelet op het voorgaande heeft [appellant] niet aannemelijk gemaakt dat er gelijke gevallen zijn waarvoor het college, anders dan in zijn geval, wel een omgevingsvergunning heeft verleend. Hij heeft dan ook niet aannemelijk gemaakt dat het college in strijd met het gelijkheidsbeginsel heeft gehandeld door de omgevingsvergunning voor een uitweg van 9 m breed op het perceel [locatie 1] te weigeren.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie en slot
    7.       Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen, moet worden bevestigd.
    8.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen.
    Aldus vastgesteld door mr. H.C.P. Venema, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. L.S. Kors, griffier.
    w.g. Venema
    lid van de enkelvoudige kamer     
    w.g. Kors
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 8 september 2021
    776-687.