ECLI:NL:RVS:2016:1789, Raad van State, 29-06-2016, 201504635/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2016-06-29 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 22 juli 2014 heeft het college [vergunninghouder] omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een woning op het perceel [locatie] te Kamperland (hierna: het perceel).

201504635/1/A1.
    Datum uitspraak: 29 juni 2016
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te Kamperland, gemeente Noord-Beveland, en anderen,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 17 april 2015 in zaak nrs. 14/5454 en 14/5455 in het geding tussen onder meer:
    
    [appellant] en anderen
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Noord-Beveland.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 22 juli 2014 heeft het college [vergunninghouder] omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een woning op het perceel [locatie] te Kamperland (hierna: het perceel).
    
    Bij uitspraak van 17 april 2015 heeft de rechtbank het door [appellant] en anderen daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben [appellant] en anderen hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [appellant] en anderen en het college hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 5 april 2016, waar [appellant] en anderen, bijgestaan door mr. A.J.G. Vegt, advocaat te Rotterdam, en het college, vertegenwoordigd door W. Kouwer en ing. R.G.M. Louwers, beiden werkzaam bij de gemeente, bijgestaan door mr. J.A. Mohuddy, advocaat te Breda, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [vergunninghouder] verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. Op 17 september 2013 heeft [vergunninghouder] een omgevingsvergunning aangevraagd voor de bouw van een woning op het perceel. Het perceel, dat is gelegen op het woonpark De Schotsman, is onbebouwd, geeft toegang tot het Veerse Meer en is voorzien van een openbare steiger. Het wordt gebruikt voor onder meer dagrecreatie door de bewoners van het park, als plaats om te zwemmen en als tijdelijke aanlegplaats voor boten. Het perceel wordt tezamen met een tweetal andere soortgelijke onbebouwde uitsparingen op het park ook wel "de landjes" genoemd.
    
    [appellant] en anderen zijn allen eigenaren van woningen op het woonpark De Schotsman. Zij willen niet dat op het perceel een woning wordt gebouwd, omdat het perceel beschikbaar moet blijven voor dag- en waterrecreatie. Voorts willen zij het open uitzicht op het Veerse Meer behouden.
    
    2. Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Bungalowparken Kamperland" (hierna: het bestemmingsplan) rust op het perceel de bestemming "Recreatie-1" met de functieaanduiding "dagrecreatie".
    
    Vast staat dat het bouwen van een woning en het gebruiken van de gronden voor woondoeleinden in strijd is met het bestemmingsplan.
    
    Teneinde realisering van het bouwplan mogelijk te maken, heeft het college met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3o, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) omgevingsvergunning verleend.
    
    3. [appellant] en anderen betogen dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het bouwplan in strijd is met artikel 2.3 van de Verordening ruimte van de Provincie Zeeland (hierna: de Verordening ruimte). Zij voeren daartoe aan dat sprake is van een nieuwe kleinschalige woningbouwlocatie in landelijk gebied, die niet voldoet aan de in bijlage 3 van de Verordening ruimte opgenomen voorwaarden. [appellant] en anderen zien voor dit standpunt onder meer aanwijzingen in de voorheen geldende structuurvisie "Omgevingsplan Zeeland 2006-2012", de Omgevingsbalans 2009 en de daarop volgende "Partiële herziening Omgevingsplan Zeeland 2006-2012".
    
    3.1. Ingevolge artikel 2.3 van de Verordening ruimte wordt in de toelichting bij een bestemmingsplan waarin een nieuwe kleinschalige woningbouwlocatie in het landelijk gebied wordt toegelaten, aannemelijk gemaakt dat wordt voldaan aan de in bijlage 3 bij deze verordening bedoelde voorwaarden. Nieuwe kleinschalige woningbouwlocaties in het landelijk gebied, die niet voldoen aan de in bijlage 3 bedoelde voorwaarden, worden in een bestemmingsplan niet toegelaten.
    
    Ingevolge artikel 1.1, derde lid, wordt in deze verordening en de daarop berustende bepalingen onder de toelichting bij het bestemmingsplan onder meer mede verstaan de ruimtelijke onderbouwing bij een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3°, van de Wabo.
    
    3.2. Anders dan [appellant] en anderen ter zitting hebben gesteld, volgt uit de verwijzing in artikel 2.3 van de Verordening ruimte naar bijlage 3, waarin onder het kopje "2. Ruimte voor ruimte" het Omgevingsplan wordt aangehaald, niet dat, nu in de verordening zelf een definitie van het begrip "landelijk gebied" ontbreekt, voor de uitleg van dat begrip "landelijk gebied" in de eerste plaats naar het Omgevingsplan dient te worden gekeken. In bijlage 3 is slechts vermeld onder welke voorwaarden nieuwe kleinschalige woningbouwlocaties in het landelijk gebied zijn toegestaan. De rechtbank heeft voor de uitleg van het begrip landelijk gebied terecht gekeken naar de toelichting bij artikel 2.3 van de Verordening ruimte. Volgens deze toelichting wordt onder landelijk gebied verstaan: het gebied gelegen buiten de grens van het bestaand bebouwd gebied waar nieuwe burgerwoningen in beginsel niet zijn toegestaan. Tot het landelijk gebied als bedoeld in artikel 2.3 van de Verordening ruimte worden blijkens de toelichting niet gerekend woningen in een landelijke bebouwingsconcentratie (buurtschappen). Dat de toelichting geen juridisch bindend onderdeel van de Verordening ruimte is, zoals [appellant] en anderen terecht stellen, maakt niet dat de toelichting geen betekenis kan hebben bij de uitleg van een begrip uit de verordening.
    
    3.3. Niet in geschil is dat het perceel is gelegen buiten de begrenzing van het bestaand bebouwd gebied. Dit betekent dat, gelet op de toelichting bij artikel 2.3 van de Verordening ruimte, het perceel is gelegen binnen het landelijk gebied, tenzij sprake is van woningen in een landelijke bebouwingsconcentratie. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, is in de bepalingen van de Verordening ruimte, de toelichting noch het ten tijde van het besluit van 22 juli 2014 geldende Omgevingsplan Zeeland 2012-2018 toegelicht wat onder een landelijke bebouwingsconcentratie moet worden verstaan. Niet kan worden aangesloten bij het algemeen spraakgebruik of het "Van Dale Groot woordenboek van de Nederlandse taal", omdat daarin geen definitie van het begrip (landelijke) bebouwingsconcentratie is opgenomen.
    
    Het woonpark De Schotsman kan worden gelijkgesteld met een buurtschap, zodat de voorziene woning op het perceel is gelegen in een landelijke bebouwingsconcentratie, zoals de rechtbank terecht in navolging van het college heeft overwogen. Het woonpark betreft immers net als het buurtschap een gebied met bestaande bebouwing waarin woningen zijn gelegen. Dat op de ruimtelijke functiekaart bij het Omgevingsplan Zeeland 2012-2018 het woonpark niet is aangemerkt als bestaand bebouwd gebied, maakt dat niet anders. Ter zitting heeft het college toegelicht dat op de kaart slechts de stads- en dorpskernen zijn weergegeven, hetgeen het woonpark niet is.
    
    De rechtbank heeft, anders dan [appellant] en anderen aanvoeren, terecht geen aanleiding gezien om voor de uitleg van het begrip landelijke bebouwingsconcentratie aansluiting te zoeken bij het voorheen geldende Omgevingsplan Zeeland 2006-2012, de Omgevingsbalans 2009 en de daarop volgende partiële herziening van het omgevingsplan. Deze stukken golden immers niet meer ten tijde van het besluit van 22 juli 2014. In het Omgevingsplan 2006-2012 werd een onderscheid gemaakt tussen landelijke bebouwingsconcentraties en buurtschappen enerzijds en woonparken, zoals De Schotsman, anderzijds. In het Omgevingsplan 2012-2018 wordt dat onderscheid niet gemaakt en is geen specifiek beleid opgenomen voor woonparken. In zoverre valt, anders dan [appellant] en anderen betogen, niet in te zien dat het perceel niet binnen een bebouwingsconcentratie is gelegen, omdat de bebouwing niet historisch is. Voor het oordeel dat het college in de ruimtelijke onderbouwing ook op het Omgevingsplan 2006-2012 had moeten ingaan, heeft de rechtbank dan ook terecht geen aanleiding gezien.
    
    Gelet op het vorenstaande heeft de rechtbank terecht overwogen dat de voorziene woning niet is gelegen binnen het landelijk gebied als bedoeld in artikel 2.3 van de Verordening ruimte. Er is op dit onderdeel dan ook geen sprake van strijd met de Verordening ruimte.
    
    Het betoog faalt.
    
    4. Voorts betogen [appellant] en anderen dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college niet heeft aangetoond dat het bouwplan voorziet in een actuele en regionale behoefte als bedoeld in artikel 2.1 van de Verordening ruimte.
    
    4.1. Ingevolge artikel 2.1 van de Verordening ruimte wordt, voor zover van belang, voor nieuwe woningbouwlocaties aannemelijk gemaakt dat deze voorzien in een aantoonbare regionale behoefte.
    
    4.2. De rechtbank heeft terecht overwogen dat uit de toelichting bij artikel 2.1 van de Verordening ruimte volgt dat bij het opstellen van deze bepaling aansluiting is gezocht bij de ladder voor duurzame verstedelijking als bedoeld in artikel 3.1.6, tweede lid, van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: het Bro). Gelet hierop heeft de rechtbank voor de vraag of het bouwplan een nieuwe woningbouwlocatie is als bedoeld in deze bepaling terecht aansluiting gezocht bij de jurisprudentie van de Afdeling over de uitleg van het begrip woningbouwlocatie in de definitiebepaling van een nieuwe stedelijke ontwikkeling als bedoeld in artikel 1.1.1, eerste lid, aanhef en onder i, van het Bro. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de realisering van één individuele woning, gelet op de kleinschaligheid daarvan, geen nieuwe stedelijke ontwikkeling als bedoeld in de ladder voor duurzame verstedelijking is. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 20 april 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1066. De rechtbank heeft voorts terecht overwogen dat het college niet op grond van artikel 2.1 van de Verordening ruimte de regionale behoefte hoefde aan te tonen, nu het bouwplan geen nieuwe woningbouwlocatie als bedoeld in die bepaling is.
    
    Het betoog faalt.
    
    5. [appellant] en anderen betogen verder dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het bouwplan in strijd is met de "Thematische Regiovisie De Bevelanden" (hierna: de regiovisie), de structuurvisie "Noord-Beveland 2008" (hierna: de structuurvisie) en de "Agenda Wonen in de Bevelanden 2020" (hierna: de agenda). Onder verwijzing naar de regiovisie voeren zij aan dat de opvang van de woonvraag zo veel mogelijk binnenstedelijk dient plaats te vinden en daarna pas op uitleglocaties. In de regiovisie staat dat voor de Veerse Meerzone het accent is gelegen op toeristisch-recreatieve activiteiten. Het realiseren van een woonfunctie op het perceel gaat volgens hen ten koste van de recreatieve functie, hetgeen in strijd is met de regiovisie, aldus [appellant] en anderen. Blijkens de structuurvisie wordt de Veerse Meerzone gezien als de uitvalbasis voor het recreëren op de Bevelanden en het bouwplan past daar volgens [appellant] en anderen niet in. Voorts voeren zij aan dat het perceel te ver is gelegen van de polen Kamperland en Kortgene om die kernen te versterken. Blijkens de agenda is nieuwe woningbouw in het buitengebied alleen nog bij een sanering toegestaan en alleen bij aantoonbare verbetering van de ruimtelijke kwaliteit en daarvan is volgens [appellant] en anderen geen sprake.
    
    5.1. In het door [appellant] en anderen aangevoerde heeft de rechtbank terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat het bouwplan in strijd is met de regiovisie, de structuurvisie en/of de agenda.
    
    In de regiovisie is onder meer vastgelegd dat het woon- en recreatieklimaat rond de Veerse Meerzone dient te worden versterkt. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de bouw van één woning op het perceel daarmee niet in strijd is.
    
    In de structuurvisie is vastgelegd dat de potentie van de Veerse Meerzone als recreatie- en woongebied van bovenregionale betekenis verder kan worden versterkt/geoptimaliseerd. Daarnaast is vermeld dat de Veerse Meerzone wordt gezien als de uitvalbasis voor het recreëren op de Bevelanden en de twee bestaande polen, enerzijds Kamperland-Schotsman-Ruiterplaats en anderzijds Kortgene-Veerse Meer, in dat kader verder kunnen worden uitgebouwd. Tevens is vermeld dat met name aan de polen Kamperland en Kortgene op een wijze die recht doet aan de specifieke situatie, watergerelateerde woonmilieus kunnen worden toegevoegd. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de bouw van een watergerelateerde woning op het perceel niet in strijd is met de structuurvisie. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat uit het besluit van 22 juli 2014 volgt dat op een deel van het perceel, aan de noordwestzijde, een verbinding blijft bestaan met de aanwezige openbare steiger in het Veerse Meer. Deze verbinding heeft een breedte van minimaal 4 en maximaal 7 m. Hierdoor blijft de toegang tot het Veerse Meer voor recreatie gewaarborgd. Niet in geschil is dat de andere twee "landjes" op het park De Schotsman kunnen worden gebruikt voor dagrecreatief gebruik en toegang geven tot het Veerse Meer voor onder meer het te water laten van vaartuigen. Dit is eveneens vastgelegd in een door de bewonersvereniging van het park De Schotsman en de gemeente Noord-Beveland gesloten notariële overeenkomst van 8 maart 2013.
    
    Het bouwplan is niet in strijd met de agenda, nu die agenda betrekking heeft op realisering van solitaire bebouwing, hetgeen de beoogde bouw niet is.
    
    Het betoog faalt.
    
    6. [appellant] en anderen betogen dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het besluit van 22 juli 2014 geen goede ruimtelijke onderbouwing bevat.
    
    Zij voeren daartoe aan dat het bouwplan in strijd is met de bebouwingsvoorschriften voor de naastgelegen gronden met de bestemming "Wonen - 1". Voorts voeren zij aan dat de omgevingsvergunning voorziet in de bouw van een woning met een grote footprint op een perceel dat smaller is dan de omliggende percelen. Tevens wijzen zij op de verdwijning van de recreatiefunctie en de invloed op het leefklimaat van de bewoners van het woonpark door het verdwijnen van de openheid en het doorzicht naar het water.
    
    6.1. In het door [appellant] en anderen aangevoerde heeft de rechtbank terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat het besluit van 22 juli 2014 geen goede ruimtelijke onderbouwing bevat.
    
    Vast staat dat op het perceel niet de bestemming "Wonen - 1" rust. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het college het bouwplan dan ook terecht niet heeft getoetst aan de planregels voor die woonbestemming. Voorts heeft de rechtbank terecht overwogen dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de breedte van het perceel overeenkomt met die van de andere percelen in de omgeving en dat de geringere omvang van het perceel als gevolg van de kaveldiepte slechts beperkt effect heeft op de ruimtelijke beleving van de Sternlaan. Tevens heeft de rechtbank terecht overwogen dat door de hoogopgaande groenbeplanting en erfafscheidingen van de omliggende percelen, vanaf de Sternlaan in de bestaande situatie slechts incidenteel sprake is van zicht op het Veerse Meer.
    
    Het betoog faalt.
    
    7. [appellant] en anderen betogen ten slotte dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college, gelet op hun belangen, niet in redelijkheid de gevraagde omgevingsvergunning heeft kunnen verlenen. Zij voeren daartoe aan dat ten onrechte in de afweging is betrokken of er voldoende recreatiemogelijkheden op het woonpark overblijven. Het college had zich volgens [appellant] en anderen de vraag moeten stellen of [vergunninghouder] een dusdanig zwaarwegend belang heeft bij het bouwplan dat toevoeging van bebouwing ter plaatse is gerechtvaardigd. Uit de plantoelichting volgt dat bij verlening van een omgevingsvergunning in afwijking van het bestemmingsplan sprake moet zijn van een win-win-situatie, waarvan volgens [appellant] en anderen in dit geval geen sprake is.
    
    7.1. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het college de belangen van [appellant] en anderen bij het behoud van de dagrecreatieve functie van het perceel en het waarborgen van de toegang tot het Veerse Meer in de ruimtelijke onderbouwing in beeld heeft gebracht en rekening heeft gehouden met deze belangen, maar daaraan in redelijkheid geen doorslaggevend belang heeft hoeven hechten. Zoals in 5.1. is overwogen, blijft op een deel van het perceel een verbinding bestaan met de aanwezige openbare steiger in het Veerse Meer. Ook de twee andere "landjes" op het park De Schotsman, die recreatief worden gebruikt, blijven toegang bieden tot het meer. Ter zitting is gebleken dat in ieder geval bij de twee andere landjes een boot te water kan worden gelaten. Anders dan [appellant] en anderen betogen, vloeit uit artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3o, van de Wabo niet voort dat het college slechts bij een zwaarwegend belang bij realisering van het bouwplan een omgevingsvergunning mocht verlenen met toepassing van dat artikel. Nu het college niet met toepassing van afwijkingsmogelijkheden in het bestemmingsplan, als bedoeld in artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 1o, van de Wabo, omgevingsvergunning heeft verleend, valt niet in te zien dat het college bij de vergunningverlening in zoverre rekening moest houden met de plantoelichting.
    
    Het betoog faalt.
    
    8. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. R. van der Spoel en mr. J.Th. Drop, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.A. Graaff-Haasnoot, griffier.
    
    w.g. Van der Beek-Gillessen w.g. Graaff-Haasnoot
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 29 juni 2016
    
    531-761.