ECLI:NL:RVS:2015:1089, Raad van State, 08-04-2015, 201404079/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2015-04-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 3 juni 2013 heeft de raad het aan Cello in eigendom toebehorende perceel, plaatselijk bekend als Raamse Akkers dan wel Landgoed Haarendael, kadastraal bekend als gemeente Haaren, sectie A, nummer 2611 gedeeltelijk aangewezen als gronden waarop de artikelen 10 tot en met 24, 26 en 27 (lees: 10 tot en met 15, 24 en 26) van de Wet voorkeursrecht gemeenten (hierna: de Wvg) van toepassing zijn.

201404079/1/A3.
    Datum uitspraak: 8 april 2015
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    1. de stichting Stichting Cello, gevestigd te Vught,
    2. de raad van de gemeente Haaren,
    appellanten,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 3 april 2014 in zaak nr. 13/5543 in het geding tussen:
    
    Cello
    
    en
    
    de raad.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 3 juni 2013 heeft de raad het aan Cello in eigendom toebehorende perceel, plaatselijk bekend als Raamse Akkers dan wel Landgoed Haarendael, kadastraal bekend als gemeente Haaren, sectie A, nummer 2611 gedeeltelijk aangewezen als gronden waarop de artikelen 10 tot en met 24, 26 en 27 (lees: 10 tot en met 15, 24 en 26) van de Wet voorkeursrecht gemeenten (hierna: de Wvg) van toepassing zijn.
    
    Bij besluit van 24 oktober 2013 heeft de raad het door Cello daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 3 april 2014 heeft de rechtbank het door Cello daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft Cello hoger beroep ingesteld.
    
    De raad heeft een verweerschrift ingediend. Tevens heeft hij voorwaardelijk incidenteel hoger beroep ingesteld.
    
    Cello heeft een zienswijze ingediend.
    
    Cello heeft nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 25 november 2014, waar Cello, vertegenwoordigd door A.J.H.A. van der Pol, bijgestaan door
    mr. K.W.H. Albert, advocaat te Boxtel, en de raad, vertegenwoordigd door R. Mackaij, werkzaam bij de gemeente, bijgestaan door mr. E. Beele, advocaat te Tilburg, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [belanghebbende], bijgestaan door mr. Th.J.H.M. Linssen, advocaat te Tilburg, verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. Ingevolge artikel 2 van de Wvg kan de gemeenteraad gronden aanwijzen waarop de artikelen 10 tot en met 15, 24 en 26 van toepassing zijn.
    
    Ingevolge artikel 4, eerste lid, aanhef en onder a, komen in afwijking van artikel 3, eerste lid, voor aanwijzing in aanmerking gronden die zijn begrepen in een structuurvisie, waarbij aanwijzingen zijn gegeven voor de bestemming en waaraan bij de structuurvisie een niet-agrarische bestemming is toegedacht en waarvan het gebruik afwijkt van de toegedachte bestemming.
    
    Ingevolge artikel 10, eerste lid, kan een vervreemder eerst tot vervreemding overgaan nadat de gemeente in de gelegenheid is gesteld het desbetreffende goed te verkrijgen.
    
    2. De Afdeling gaat uit van de navolgende feiten en omstandigheden. Cello exploiteert een zorginstelling en is eigenaresse van Landgoed Haarendael. In 2006 heeft zij besloten haar zorgcliënten die tot dat moment op het landgoed woonden elders in haar werkgebied, in kleinere eenheden, te herhuisvesten. In januari 2012 zijn alle bewoners verhuisd, waarmee de exploitatie van Haarendael als zorginstelling werd beëindigd. Gelet op deze ontwikkeling is het voornemen ontstaan om Haarendael te verkopen ten behoeve van herontwikkeling en een passend nieuw gebruik van gebouwen en gronden. De gemeente Haaren en Cello hebben daartoe op 30 november 2009 een intentieovereenkomst gesloten met een looptijd tot 1 juli 2012. Op 7 juni 2012 heeft de raad de Structuurvisie Landgoed Haarendael (hierna: de structuurvisie) vastgesteld. Deze is op 21 juni 2012 in werking getreden. Na vaststelling van de structuurvisie heeft Cello in overleg met de gemeente een openbare verkoop bij inschrijving georganiseerd. Blijkens het proces-verbaal van de openbare inschrijving zijn tijdens deze inschrijving van 3 december 2012 geen biedingen uitgebracht, zodat de procedure niet tot gunning heeft geleid. Nadat de inschrijvingsprocedure was geëindigd, heeft Cello een bod van [belanghebbende] ontvangen. Op 23 mei 2013 is tussen Cello en [belanghebbende] een koopovereenkomst tot stand gekomen waarbij een koopsom van € 3.250.000,00 is overeengekomen. Vervolgens heeft de raad bij besluit van 3 juni 2013 het voorkeursrecht gevestigd.
    
    3. Cello betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat een wettelijke grondslag voor de vestiging van het voorkeursrecht ontbreekt. Daartoe voert zij aan dat de huidige bestemming en het huidige gebruik en de door [belanghebbende] beoogde bestemming niet afwijken van de in de structuurvisie aan de gronden toegedachte bestemming. Volgens Cello zal een intensiever gebruik niet aan de orde zijn, aangezien Landgoed Haarendael een rijksmonument is waarvan het gebruik beperkt wordt door de monumentale en bouwkundige status van het object.
    
    3.1. De rechtbank heeft terecht onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 18 december 2013 in zaak nr. 201300165/1/A3 overwogen dat ook wanneer de toegedachte bestemming voorziet in een vergelijkbaar, maar intensiever, gebruik dan het bestaande, van een afwijkend gebruik kan worden gesproken. Bij de parlementaire behandeling van de Wvg is tot uitdrukking gebracht dat de voorkeursregeling niet zo beperkt behoeft te worden opgevat dat deze alleen zou kunnen worden toegepast wanneer de nieuwe bestemming op wezenlijk andere gebruiksvormen ziet.
    
    In 2009 is het bestemmingsplan ‘Buitengebied’ vastgesteld, waarin ook Landgoed Haarendael is opgenomen. Het grootste gedeelte van het landgoed heeft als bestemming ‘Maatschappelijk’ met de toevoeging ‘Cultureel waardevol’, waarbij de oppervlakte van de bebouwing niet meer mag zijn dan bestaand, de bouwhoogte niet hoger mag zijn dan bestaand en de functie beperkt is tot ‘Zorginstelling’. Het gebied ten noordwesten van het hoofdgebouw, waaronder delen van de voortuinen, poort en laan, heeft als bestemming ‘Agrarisch met waarden - Landschaps- en natuurwaarden 1’. De strook langs de beek aan de dorpszijde heeft als bestemming ‘Natuur’. De omliggende landerijen hebben een agrarische bestemming. Landgoed Haarendael is, overeenkomstig de daaraan gegeven bestemmingen, in gebruik geweest. Op grond van een daarvoor voor twee jaar verleende ontheffing heeft bewoning plaatsgevonden.
    
    Uit pagina 45 van de structuurvisie volgt dat, na het vertrek van de bewoners, voor Landgoed Haarendael een nieuwe bestemming moet worden gevonden. Daarbij kan uitvoering worden gegeven aan een andere bedrijfsmatige, maatschappelijke, recreatieve of woonbestemming. Op pagina 53 van de structuurvisie staat vermeld dat bij de herbestemming nieuwe, levenskrachtige functies nodig zijn die het landgoed in de toekomst kunnen gaan dragen, zowel pragmatisch als economisch. Daarbij zijn functies denkbaar op het gebied van wonen, zorg, educatie, dienstverlening, bedrijvigheid, horeca en recreatie. Gezien de omvang van het complex is een combinatie van bij elkaar passende of elkaar versterkende functies zeer wel mogelijk. Voorts is in de structuurvisie ruimte voor nieuwbouwontwikkeling op een aantal plaatsen op het terrein opgenomen.
    
    Gezien het voorgaande, heeft de rechtbank met juistheid geoordeeld dat de in de structuurvisie aan de gronden toegedachte bestemming voorziet in een vergelijkbaar, maar intensiever, gebruik dan het bestaande gebruik, zodat is voldaan aan het in artikel 4, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wvg neergelegde vereiste dat het bestaande gebruik afwijkt van de toegedachte bestemming. Anders dan Cello betoogt, bestond derhalve een wettelijke grondslag voor de vestiging van het voorkeursrecht.
    
    Het betoog faalt.
    
    4. Voorts betoogt Cello dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de raad zijn op grond van de Wvg toekomende bevoegdheid niet heeft aangewend voor een ander doel dan waarvoor deze is bedoeld.
    
    Daartoe voert zij aan dat de Wvg niet is bedoeld om planologie te bedrijven, maar zuiver ziet op de verwerving van onroerend goed door gemeenten. Voor het bedrijven van planologie beschikt het gemeentebestuur over andere, planologische instrumenten, De intentie tot verwerving van Landgoed Haarendael ontbreekt evenwel bij de gemeente. Het met de Wvg beoogde doel is gericht op aankoop van gronden door de gemeente en niet op het opwerpen van een blokkade voor de verkoop aan een de gemeente niet welgevallige partij. Cello voert aan dat zowel aan het aspect van het tegengaan van speculatie met gronden als aan het aspect van het behouden van de regie door Cello en de gemeente in onderling overleg invulling is gegeven, zodat vestiging van het voorkeursrecht niet nodig was. Volgens haar heeft de gemeente ervoor gekozen om onder meer langs privaatrechtelijke weg invulling te geven aan haar regiefunctie, zodat gebruikmaking van de bestuursrechtelijke weg van de vestiging van een voorkeursrecht strijdig is met het doel en de strekking van de Wvg. Daarnaast heeft de raad, door het voorkeursrecht te vestigen, gehandeld in strijd met de redelijkheid en billijkheid die de rechtsverhouding tussen Cello en de gemeente beheerst. Cello voert aan dat partijen zich ook na 1 juni 2012 overeenkomstig de intentieovereenkomst hebben gedragen, zodat deze in wezen is verlengd. Bovendien heeft de gemeente nagelaten zelf een bod in het kader van de openbare inschrijvingsprocedure uit te brengen, aldus Cello.
    
    4.1. De raad heeft zich in het verweerschrift op het standpunt gesteld dat Cello eerst in hoger beroep, en daarmee te laat, de beroepsgrond naar voren heeft gebracht dat het de raad niet vrijstond om gebruik te maken van zijn publiekrechtelijke bevoegdheid om een voorkeursrecht te vestigen, omdat hij door middel van de privaatrechtelijke weg van het sluiten van een intentieovereenkomst heeft gekozen om de regiefunctie te behouden. Deze beroepsgrond moet evenwel worden bezien in het licht van het reeds door Cello in bezwaar en beroep naar voren gebrachte betoog dat de raad door middel van het vestigen van het voorkeursrecht misbruik heeft gemaakt van deze hem toekomende bevoegdheid. Bovendien heeft de raad in het verweerschrift zijn reactie op deze beroepsgrond uiteengezet, zodat geen aanleiding bestaat deze buiten beschouwing te laten.
    
    4.2. De rechtbank heeft terecht overwogen dat uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Wvg volgt dat de wetgever met de invoering van de Wvg heeft beoogd om de positie van gemeenten bij de grondverwerving ten behoeve van de verwezenlijking van het ruimtelijke beleid te versterken door de raad een middel te geven waarmee speculatie kan worden tegengegaan en de regie bij de verwezenlijking van de voorgestane ruimtelijke ontwikkelingen kan worden behouden.
    
    Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat niet van belang is of de gemeente op het moment van het vestigen van het voorkeursrecht de intentie heeft om de gronden waarop het voorkeursrecht wordt gevestigd, aan te kopen. Noch de wettekst, noch de geschiedenis van de totstandkoming van de Wvg biedt aanknopingspunten voor een dergelijke opvatting. Niet kan worden uitgesloten dat, zoals de rechtbank heeft overwogen, door ontwikkelingen die niet eerder zijn voorzien, de raad van een betrokken gemeente zich plotseling in een positie bevindt die tot onmiddellijk ingrijpen noodzaakt, teneinde de in de Wvg voorziene regiefunctie bij de verwezenlijking van het ruimtelijk beleid te waarborgen. Aannemelijk is dat op het moment van het vestigen van een voorkeursrecht nog geen beslissing zal zijn genomen over de daadwerkelijke verwerving van de betrokken onroerende zaak. Ingevolge artikel 12, eerste lid, van de Wvg besluit het college van burgemeester en wethouders van een gemeente binnen zes weken na ontvangst van de opgave, dat de vervreemder in beginsel bereid is over te gaan tot vervreemding van het desbetreffende goed aan de gemeente, of de gemeente al dan niet in beginsel bereid is het goed tegen nader overeen te komen voorwaarden te kopen of op grond van een andere titel te verkrijgen. Uit deze bepaling volgt dat de gemeente, indien zij daartoe een opgave ontvangt, een bedenktijd van zes weken heeft om al dan niet tot verwerving van het onroerend goed over te gaan. Cello voert dan ook tevergeefs aan dat de gemeente geen aankoopbeleid voert in het kader waarvan het vestigen van het voorkeursrecht dient als instrument om slagvaardig gronden te kunnen verwerven. Het al dan niet bestaan van een aankoopbeleid dan wel de intentie tot aankoop is op het moment van het vestigen van het voorkeursrecht niet relevant.
    
    4.3. De rechtbank heeft voorts terecht geen aanleiding hoeven zien om Cello te volgen in haar betoog dat de raad heeft gehandeld in strijd met de redelijkheid en billijkheid die de rechtsverhouding tussen Cello en de gemeente beheerst. Daartoe is van belang dat op voorhand niet zonder meer kan worden aangenomen dat de intentieovereenkomst, mede gelet op de daarin vermelde expiratiedatum van 1 juli 2012, nog gelding had. Dat Cello ervoor heeft gekozen om de gemeente na afloop van de looptijd van de intentieovereenkomst op de hoogte te houden van de voorgenomen verkoop aan [belanghebbende], maakt niet dat de intentieovereenkomst moet worden geacht te zijn verlengd. Ook overigens biedt hetgeen Cello heeft aangevoerd daartoe onvoldoende aanleiding. Aan de omstandigheid dat volgens Cello aan de regiefunctie concrete uitvoering in dat kader is gegeven door het sluiten van de intentieovereenkomst en de overeengekomen biedingsprocedure, komt derhalve niet de betekenis toe die zij daaraan gehecht wil zien. Dit geldt eveneens met betrekking tot de bijzondere inschrijvingsvoorwaarden, die in het kader van de openbare verkoopprocedure zijn overeengekomen, voor zover daaruit volgt dat de beslissing over de gunning is voorbehouden aan Cello als verkoper en ten aanzien van de stelling van Cello dat zij en de gemeente nimmer zijn overeengekomen dat de gemeente voorafgaande instemming aan de verkoop zou moeten geven.
    
    Aangezien tijdens de openbare verkoop bij inschrijving geen biedingen zijn uitgebracht, hebben [belanghebbende] en zijn makelaar, evenals andere partijen, op verzoek van Cello in maart 2013 hun plannen voor het landgoed gepresenteerd. Bij deze presentatie was eveneens de gemachtigde van de raad, de heer Mackaij, aanwezig. Ter zitting bij de rechtbank heeft de raad desgevraagd verklaard dat het, op het moment dat bekend werd dat het landgoed aan [belanghebbende] zou worden verkocht, niet duidelijk was in hoeverre [belanghebbende] zich aan de structuurvisie zou houden. Tijdens de presentatie van [belanghebbende] bleek dat zijn plannen zeer summier waren en hij voornemens was om de eerste tien jaar bewoning van de bestaande gebouwen voort te zetten. De enkele mededeling dat er over tien jaar wellicht zorgwoningen zouden komen, achtte de raad, bezien in het licht van de voorgenomen intensivering van het gebruik van het landgoed, onvoldoende ter verwezenlijking van de doelen van de structuurvisie. Dat, zoals de rechtbank heeft overwogen, in ieder geval ten tijde van het beroep besprekingen met [belanghebbende] gaande waren, [belanghebbende] een architect had ingeschakeld, hij inmiddels concrete plannen uiteen had gezet en te kennen had gegeven zich aan de structuurvisie te houden, neemt niet weg dat op het moment van het vestigen van het voorkeursrecht onvoldoende inzicht bestond in hoeverre de verwezenlijking van de structuurvisie kon plaatsvinden. Ter zitting van de Afdeling heeft [belanghebbende] bevestigd dat de plannen pas na het vestigen van het voorkeursrecht zijn geconcretiseerd. Dat op het moment van het vestigen van het voorkeursrecht geen uitgewerkt plan is vereist, neemt niet weg dat enig inzicht moet worden gegeven teneinde te kunnen beoordelen in hoeverre de structuurvisie kan worden verwezenlijkt en of al dan niet wordt overgegaan tot het vestigen van een voorkeursrecht. Anders dan Cello betoogt, bestaat geen grond voor het oordeel dat de raad, mede gelet op de in de intentieovereenkomst opgenomen expiratiedatum van 1 juli 2012, met het oog op het behouden van de regie bij het verwezenlijken van de voorgestane ruimtelijke ontwikkelingen, niet mocht overgaan tot het vestigen van het voorkeursrecht. Dat, zoals Cello betoogt, het tegengaan van speculatie reeds was gewaarborgd door het in de koopovereenkomst met [belanghebbende] opgenomen antispeculatiebeding en de door het College Sanering Zorginstellingen verleende goedkeuring aan de verkoop van het landgoed aan [belanghebbende], laat onverlet dat de raad het voorkeursrecht mocht vestigen met het oog op de aan hem toebedeelde regiefunctie. Het betoog dat aan het voorkomen van prijsopdrijving en het bevorderen van transparantie op de grondmarkt is voldaan door het volgen van de inschrijvingsprocedure en de betrokkenheid van het College Sanering Zorginstellingen, treft derhalve evenmin doel, omdat niettemin onduidelijk was of de structuurvisie zou worden gerealiseerd. De omstandigheid dat de gemeente voornemens is om het landgoed, nadat zij dit krachtens de Wvg heeft verworven, door te verkopen aan een partij die het landgoed gaat herontwikkelen, is voorts een gevolg van de regiefunctie. Verder doen de mogelijkheden die de Wet ruimtelijke ordening biedt om ongewenste ruimtelijke ontwikkelingen tegen te gaan niet af aan de bevoegdheid van de raad om gronden aan te wijzen waarop een voorkeursrecht wordt gevestigd.
    
    Wat betreft het betoog dat de vestiging van het voorkeursrecht in strijd is met de geldende EU-regelgeving inzake staatssteun en aanbesteding, wordt overwogen dat niet gebleken is dat deze regelgeving is overtreden toen het voorkeursrecht werd gevestigd door de raad. Of in strijd met voormelde regelgeving wordt gehandeld bij de eventuele aankoop van het landgoed door de gemeente en vervolgens het doorverkopen ervan, kan pas in een later stadium aan de orde komen.
    
    4.4. Gezien hetgeen onder 4.1. tot en met 4.3. is overwogen, is de Afdeling met de rechtbank van oordeel dat Cello niet aannemelijk heeft gemaakt dat de raad de hem op grond van de Wvg toekomende bevoegdheid van het vestigen van een voorkeursrecht heeft aangewend voor een ander doel dan waarvoor deze is bedoeld.
    
    Het betoog faalt.
    
    5. Het hoger beroep is ongegrond. Het door de raad ingestelde voorwaardelijk incidenteel hoger beroep is daarmee ingevolge
    
    artikel 8:112, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht komen te vervallen. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd. Reeds daarom bestaat geen grond voor vergoeding van schade als gevolg van een onrechtmatig besluit.
    
    6. Wat betreft het betoog van Cello dat zij door de vestiging van het voorkeursrecht langer geconfronteerd wordt met een negatieve exploitatie en langer onzekerheid bestaat over de verkoop van het landgoed voor een koopsom van € 3.250.000,00 als gevolg waarvan zij grote schade lijdt, wordt overwogen dat dit aan de orde kan komen in een eventueel door Cello uitgelokt zelfstandig schadebesluit, waartegen bezwaar en beroep openstaan.
    
    7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. G.M.H. Hoogvliet en mr. J.W. van de Gronden, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.M.E.A. Neuwahl, griffier.
    
    w.g. Van der Beek-Gillessen w.g. Neuwahl
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 8 april 2015
    
    280-697.