ECLI:NL:RBAMS:2011:BV1635, Rechtbank Amsterdam, 10-11-2011, AWB 11-1945 BESLU
Rechtbank Amsterdam — Uitspraak 
Datum: 2011-11-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Een regeling omtrent de voorwaarden voor inschrijving in een BIG-register, zoals het Bskn, is naar het oordeel van de rechtbank geen algemeen verbindend voorschrift, maar een privaatrechtelijke regeling. Dat hierin geen hardheidsclausule is opgenomen is naar het oordeel van de rechtbank onredelijk. Verweerder dient, indien nodig, te toetsen of sprake is van een situatie als bedoeld in artikel 4:84 van de Awb en, zo niet, of er aanleiding is om, in afwijking van de in artikel 12, tweede lid, van het Bskn gestelde eisen, eiseres toch toe te laten tot de toets.

RECHTBANK AMSTERDAM
      Sector Bestuursrecht
      zaaknummer: AWB 11/1945 BESLU
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen
    
    
      [eiseres],
      wonende te [woonplaats],
      eiseres,
      gemachtigde: mr. R.J. Hamerslag,
    
    
    en
    
    
      de Registratiecommissie Specialismen Gezondheidszorgpsycholoog (RSG),
      verweerder,
      gemachtigde mr. J. Siemons.
    
    
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 31 augustus 2009 heeft verweerder het verzoek van eiseres om haar op grond van de overgangsregeling in het Besluit specialisme klinische neuropsychologie (Bskn) in te schrijven in het register van klinische neuropsychologen afgewezen (het primaire besluit 1). Eiseres heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt.
    
    
      Verweerder heeft vervolgens het besluit van 31 augustus 2009 ingetrokken en het verzoek van eiseres om inschrijving in het register van klinisch neuropsychologen bij besluit van 
      9 augustus 2010, onder aanvulling van de motivering, opnieuw afgewezen (het primaire besluit 2).
    
    
    Bij besluit van 24 november 2010 heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit 2 ongegrond verklaard (het bestreden besluit).
    
    
      Eiseres heeft tegen dit besluit beroep ingesteld.
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      De rechtbank heeft de zaak ter zitting behandeld op 7 juli 2011. Eiseres en haar gemachtigde zijn ter zitting verschenen. Verweerder is vertegenwoordigd door zijn gemachtigde en 
      prof. dr. [vertegenwoordiger].
    
    
    
     
    Overwegingen
    
    1.	De rechtbank gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
    
    1.1.	Bij brief van 26 juni 2009 heeft eiseres verweerder, met een beroep op de overgangsregeling, verzocht om haar in te schrijven in het register van klinisch neuropsychologen. Het register is op grond van de Wet op de beroepen in de Individuele Gezondheidszorg (Wet BIG) ingesteld (BIG-register). 
    
    1.2.	Bij het primaire besluit 2 heeft verweerder het verzoek van eiseres (opnieuw) afgewezen. Verweerder stelt zich op het standpunt dat eiseres niet voldoet aan de overgangsbepaling in artikel 12 van het Besluit specialisme klinische neuropsychologie (Bskn). Eiseres voldoet volgens verweerder niet aan de eis van minimaal 7.000 uur werkervaring. Verweerder betrekt daarbij alleen de werkervaring vanaf de datum dat de betrokkene als gezondheidszorgpsycholoog (gz-psycholoog) is geregistreerd. In het geval van eiseres is dat dus vanaf 1 april 2003.
    
    1.3.	Bij het bestreden besluit heeft verweerder, in afwijking van het advies van de Adviescommissie specialismenregeling gezondheidszorgpsycholoog, het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard. Verweerder heeft daaraan, in afwijking van het primaire besluit 2, ten grondslag gelegd dat artikel 12 van het Bskn bepaalt dat alleen gz-psychologen die op het moment van inwerkingtreding van het Bskn, te weten 1 januari 2008, als zodanig geregistreerd waren, in aanmerking kunnen komen voor inschrijving in het register van klinisch neuropsychologen. Artikel 1 van het Bskn bepaalt dat onder gz-psycholoog moet worden verstaan degene die is ingeschreven in het register van gezondheidszorgpsychologen als bedoeld in artikel 3 van de Wet BIG. De registratie van eiseres als gz-psycholoog heeft plaats gevonden op basis van de overgangsregeling voor gz-psychologen. Gebleken is dat eiseres op 1 april 2003 aan de voorwaarden voldeed voor registratie als gezondheidszorgpsycholoog op basis van haar werkervaring. Eiseres heeft in de periode  van 1 april 2003 tot 1 januari 2008 niet voldaan aan de vereiste 7.000 uur werkervaring, zodat zij niet kan worden toegelaten tot de toets die zij in het kader van de overgangsregeling dient af te leggen. Eiseres kan dus niet worden ingeschreven in het register. 
    
    1.4.	Bij brieven van 3 januari 2011 heeft eiseres verweerder en de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (de minister) verzocht om een aanwijzing te geven, als bedoeld in artikel 14, achtste lid, van de Wet BIG, dat artikel 12, tweede lid, van het Bskn dient te worden gewijzigd. Bij besluit van 24 februari 2011 heeft verweerder dit verzoek afgewezen.
    
    1.5.	Eiseres heeft zich in beroep, kort samengevat, op het standpunt gesteld dat verweerder ten onrechte bij de beoordeling de werkervaring die zij heeft opgedaan op het niveau van een gz-psycholoog, voordat zij als zodanig was geregistreerd, buiten beschouwing heeft gelaten. Afwijzing van de aanvraag heeft volgens eiseres grote vakinhoudelijke, beroepsmatige en financiële gevolgen. In de overgangsregeling ontbreekt een hardheidsclausule die in de overgangsregeling voor klinisch psychologen wel is opgenomen. Hierdoor is er sprake van rechtsongelijkheid, aldus eiseres.
    
    2.	De rechtbank komt tot de navolgende beoordeling van het geschil.
    
    2.1.	Op grond van artikel 14, eerste lid, van de Wet BIG, kan de minister, indien een organisatie van beoefenaren van een beroep waarop een register betrekking heeft, voor de inschrijving van beroepsbeoefenaren die een bijzondere deskundigheid hebben verworven met betrekking tot de uitoefening van een deelgebied van hun beroep, een specialistenregister heeft en daaraan een titel is verbonden, bepalen dat die titel als wettelijk erkende specialistentitel wordt aangemerkt. 
    
    
      2.2.	Het door het College Specialismen Gezondheidszorgpsycholoog (het College) op 
      21 februari 2008 vastgestelde Bskn is blijkens artikel 2 van het Bskn een regeling van een organisatie van beroepsbeoefenaren, zoals bedoeld in artikel 14, eerste lid, van de Wet BIG. Deze regeling is bij besluit van 14 mei 2008 door de minister goedgekeurd. Bij besluit van 3 juni 2008 heeft de minister besloten tot wettelijke erkenning van de specialistentitel klinisch neuropsycholoog onder de Wet BIG.
    
    
    Het Bskn is op 1 januari 2008 in werking getreden. 
    
    2.3.	Op grond van artikel 3 van het Bskn is registratie als klinisch neuropsycholoog onder meer mogelijk voor een gz-psycholoog die in het bezit is van een getuigschrift waaruit blijkt dat hij het examen ter afsluiting van de opleiding tot klinisch neuropsycholoog met goed gevolg heeft afgelegd. 
    
    2.4.	Op grond van artikel 12, eerste lid, van het Bskn komen gz-psychologen die niet beschikken over het in artikel 3 genoemde getuigschrift, maar op het moment van inwerkingtreding van dit besluit aantoonbare ervaring op specialistisch niveau hebben op het gebied van de klinische neuropsychologie, in aanmerking voor inschrijving in het register indien zij met goed gevolg een toets hebben afgelegd, waaruit blijkt dat zij voldoen aan de opleidingseisen genoemd in de artikelen 6 tot en met 8 en 10 van dit besluit. 
    
    
      2.5.	Op grond van artikel 12, tweede lid, van het Bskn worden uitsluitend gz-psychologen tot de toets als bedoeld in het eerste lid toegelaten, die voldoen aan elk van de volgende voorwaarden:
      a. Betrokkene heeft tussen 1 januari 2000 en de datum van inwerkingtreding van dit besluit minimaal 7000 uur werkervaring opgedaan als gz-psycholoog op het specialistische gebied van de klinische neuropsychologie;
      b. (..). 
    
    
    2.6.	Niet is in geschil dat eiseres ten tijde van het indienen van haar aanvraag als gz-psycholoog was geregistreerd. Daarmee voldoet zij naar het oordeel van de rechtbank aan de voor de toelating tot de toets gestelde voorwaarde dat zij een gz-psycholoog is die niet beschikt over het in artikel 3 van het Bskn genoemde getuigschrift. 
    
    2.7.	Voorts is niet in geschil dat eiseres aan het vereiste van aantoonbare onderzoekservaring, als genoemd in artikel 12, tweede lid, aanhef en onder b, van het Bskn voldoet. In geschil is of eiseres voldoende werkervaring heeft, zoals artikel 12, tweede lid, aanhef en onder a, van het Bskn vereist. Uit dat artikellid volgt dat eiser, om toegelaten te kunnen worden tot de toets, tussen 1 januari 2000 en de datum van inwerkingtreding van het besluit, te weten 1 januari 2008, minimaal 7.000 uur werkervaring dient te hebben opgedaan als gz-psycholoog op het specialistische gebied van de klinische neuropsychologie. Met verweerder is de rechtbank van oordeel dat, gezien de bewoordingen van dit artikellid en de daarbij behorende toelichting, het hierbij uitsluitend gaat om werkervaring die de betrokkene heeft opgedaan na de registratie als gz-psycholoog. Niet in geschil is dat eiseres, gezien ook de datum van haar registratie als gz-psycholoog, niet aan dit vereiste van 7.000 uur relevante werkervaring voldoet. 
    
    2.8.	Eiseres heeft in beroep, kort samengevat, aangevoerd dat de eis dat alleen werkervaring opgedaan na de registratie als gz-psycholoog bij de beoordeling kan worden betrokken, onrechtmatig en onverbindend moet worden geacht. Eiseres stelt dat zij ruimschoots 7.000 uur werkervaring op het niveau van een gz-psycholoog heeft opgedaan. 
    
    2.9.	Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat de inhoud van het Bskn in deze procedure niet ter toetsing voorligt. Het Bskn is volgens verweerder een besluit van algemene strekking, niet zijnde een algemeen verbindend voorschrift. Hiertegen stond bezwaar en beroep open. Verweerder stelt dat, nu er geen rechtsmiddelen zijn ingediend tegen het Bskn, het Bskn onherroepelijk is geworden.
    
    3.	De rechtbank zal in het navolgende allereerst ingaan op de vraag wat de juridische status van het Bskn is en vervolgens op de vraag welke toets verweerder, gelet hierop, bij het beoordelen van de individuele aanvragen dient aan te leggen of had dienen aan te leggen. Tot slot zal worden ingegaan op de vraag welke consequenties dit heeft voor de beoordeling van het bestreden besluit gemaakte beoordeling in de zaak van eiseres.
    
    3.1.	Ten aanzien van de vraag wat de status van het Bskn is, overweegt de rechtbank, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 19 november 2003 (LJN: AN8341), dat artikel 14 van de Wet BIG aan een organisatie van beoefenaren van een beroep geen regelgevende bevoegdheid toekent, maar alleen voorziet in de mogelijkheid dat een titel, die is verbonden aan een in dat artikel bedoelde specialistenregister, als wettelijk erkende specialistentitel wordt aangemerkt. Een regeling omtrent de voorwaarden voor inschrijving in een dergelijk register, zoals het Bskn, is naar het oordeel van de rechtbank dan ook geen algemeen verbindend voorschrift, maar een privaatrechtelijke regeling, waaraan door de minister met toepassing van artikel 14, eerste lid, van de Wet BIG een beperkt publiekrechtelijk rechtsgevolg kán worden verbonden, bestaande uit het exclusieve en wettelijk beschermde recht van degenen die voldoen aan die voorwaarden om de aan het desbetreffende specialisme verbonden titel te voeren. Zoals de Afdeling in de uitspraak van 13 april 2005 (LJN: AT3767) heeft geoordeeld, dient een beslissing inhoudende erkenning van het medisch specialisme te worden gekwalificeerd als een besluit van algemene strekking niet zijnde een algemeen verbindend voorschrift, waartegen bezwaar en beroep openstaat. Dat het Bskn en de daarin vermelde registratiecriteria aan een beoordeling door de minister worden onderworpen alvorens de minister besluit al dan niet tot wettelijke erkenning van de specialistentitel over te gaan, betekent niet dat de registratievoorwaarden, zoals die zijn opgenomen in het Bskn, door die beoordeling een ander dan een zuiver privaatrechtelijk karakter krijgen. 
    
    3.2.	Gezien het voorgaande, concludeert de rechtbank dat tegen de voorwaarden om voor registratie in aanmerking te komen, zoals die op 22 mei 2008 in de Staatscourant zijn gepubliceerd, niet de mogelijkheid van beroep op grond van de Awb heeft opengestaan, zodat niet kan worden gezegd dat die beslissing formele rechtskracht heeft. 
    
    3.3. 	De rechtbank is dan ook van oordeel dat verweerder weliswaar het Bskn als uitgangspunt dient te nemen bij de beoordeling van een verzoek tot registratie, maar daarbij verder moet beoordelen of, in aanmerking nemende het doel van het Bskn, in redelijkheid kan worden vastgehouden aan de daarin genoemde voorwaarden. 
    
    4.	Ten aanzien van die door verweerder bij elke aanvraag te maken beoordeling, overweegt de rechtbank allereerst het volgende. 
    
    4.1.	In de toelichting op het Bskn heeft het College aangegeven het Bskn te hebben opgesteld, omdat zich op het terrein van de gezondheidszorgpsychologie naast het bestaande specialisme klinische psychologie een nieuw specialisme heeft geprofileerd: de klinische neuropsychologie. In de interactie tussen de neurowetenschappen en de gedragwetenschappen is de neuropsychologie de wetenschap van de relaties tussen de hersenen en gedrag. De grote aantallen getroffen patiënten in de maatschappij, de grote diversiteit van de doorgaans complexe psychische gevolgen voor de patiënt en zijn omgeving en de snelle wetenschappelijke ontwikkelingen op dat gebied maken een grondige scholing, kwaliteitsbewaking en (her)registratie van deskundigen noodzakelijk. Maatschappelijk gezien is het voor het publiek, de betreffende patiënten, hun naasten en verzorgers en voor professionele zorgverleners van groot belang dat een specifieke deskundigheid ten aanzien van de cognitieve, emotionele en gedragsgevolgen van hersenstoornissen herkenbaar is en gegarandeerd wordt. 
    
    4.2.	Uit de toelichting op artikel 12 van het Bskn volgt dat de overgangsregeling voor gz-psychologen die reeds binnen het specialisme werkzaam zijn, gebaseerd is op vier uitgangspunten. Ten eerste is deze uitsluitend bestemd voor gz-psychologen met aantoonbare, substantiële en recente werkervaring op specialistisch niveau op het gebied van de klinische neuropsychologie. Het dient hier dus te gaan om werkervaring die wat betreft het vereiste kennis- en deskundigheidsniveau uitstijgt boven hetgeen tot het standaard takenpakket van de gz-psycholoog behoort. Ten tweede is de klinisch neuropsycholoog nadrukkelijk een scientist-practitioner: wetenschappelijk onderzoek is een integraal onderdeel van de beroepsuitoefening. Om deze reden is naast werkervaring ook onderzoekservaring vereist als toelatingsvoorwaarde tot de overgangsregeling. Als derde uitgangspunt is genoemd dat registratie een teken is van vakbekwaamheid. Ook specialisten die via de overgangsregeling geregistreerd zijn, dienen te beschikken over up-to-date kennis van het vakgebied. Om die reden dienen zij een toets af te leggen, waaruit blijkt dat hun kennis van het vak zich bevindt op een niveau dat vergelijkbaar is met de eindtermen van de reguliere opleiding. Ten slotte gaat de overgangsregeling uit van het feit dat er een kleine groep van gz-psychologen is met een zodanige positie binnen het vakgebied, dat een toets overbodig moet worden geacht. Dit betreft enerzijds hen met een leidinggevende positie binnen het vakgebied, anderzijds hen met een zeer lange staat van dienst.
    
    4.3.	Ter zitting heeft prof. dr. [vertegenwoordiger] gesteld dat de registratie als GZ-psycholoog en de opleiding tot klinisch neuropsycholoog de kwaliteit van het specialisme verifieerbaar en controleerbaar maken. De opleiding is een brede opleiding die onder begeleiding van een ervaren klinisch neuropsycholoog plaats vindt. Het is in wezen een keurmerk voor het publiek.
    
    4.4.	Gelet op het doel en de uitgangspunten van het Bskn en van de overgangsregeling, is de rechtbank met verweerder van oordeel dat de eis dat de betrokkene die aanspraak wenst te maken op de overgangsregeling dient te beschikken over de genoemde hoeveelheid werkervaring op het niveau van een gz-psycholoog niet onredelijk is te achten. 
    
    4.5.	Wel acht de rechtbank het onredelijk dat uitsluitend de werkervaring opgedaan na de registratie als gz-psycholoog als dergelijke werkervaring kan worden aangemerkt. Niet valt in te zien waarom de betrokkene eerst nadat zij aan het formele vereiste van registratie als gz-psycholoog heeft voldaan, werkzaamheden kan hebben verricht op het kennis- en deskundigheidsniveau van een gz-psycholoog. De rechtbank is van oordeel dat, gezien het doel van het Bskn en de daarin opgenomen overgangsregeling, het ontbreken van een hardheidsclausule, op grond waarvan verweerder dient te beoordelen of ook de werkervaring van betrokkene, opgedaan vóórdat zij werd geregistreerd als gz-psycholoog kan worden aangemerkt als dergelijke werkervaring, onredelijk is. De rechtbank acht hierbij van belang dat de werkervaring van de betrokkene in dit verband niet wordt beoordeeld teneinde de betrokkene met toepassing van de overgangsregeling in te schrijven, maar slechts om te beoordelen of de betrokkene kan worden toegelaten tot de toets. Eerst indien de betrokkene de toets met goed gevolg heeft afgelegd, kan een inschrijving volgen. De rechtbank is dan ook van oordeel dat de voorwaarden in die bepaling, zonder dat er een mogelijkheid bestaat om daarvan af te wijken, onredelijk te achten zijn. De rechtbank neemt daarbij in aanmerking dat de beroepsgroep in het ontwerp van het Bskn aanvankelijk een hardheidsclausule had opgenomen op grond waarvan afwijking van deze voorwaarden in specifieke gevallen mogelijk was. Deze hardheidsclausule is, zo heeft de gemachtigde van verweerder ter zitting verklaard, verwijderd op voorzet van (ambtenaren van) de minister. Naar het oordeel van de rechtbank is de hieraan volgens verweerder ten grondslag gelegde vrees dat een hardheidsclausule zou leiden tot een onhanteerbare overgangsregeling, ongegrond, gezien de beperkte groep personen waarvan het verzoek om toelating tot de toets is afgewezen.
    
    4.6.	De rechtbank is verder van oordeel dat ook de eis dat alleen werkervaring opgedaan tot 1 januari 2008 bij de beoordeling mag worden betrokken, onredelijk te achten is. Hiertoe overweegt de rechtbank dat de overgangsregeling voor toelating tot de toets de eis stelt dat de betrokkene in de periode van 1 januari 2000 tot de inwerkingtreding van het Bskn, te weten 1 januari 2008, 7.000 uur relevante werkervaring heeft opgedaan. Dit komt overeen met een aanstelling van ca. 0,6 fte gedurende deze periode. Gelet op het doel en de uitgangspunten van het Bskn en van de overgangsregeling acht de rechtbank dit vereiste op zichzelf niet onredelijk. Nu uit de toelichting bij artikel 12 van het Bskn evenwel volgt dat de betrokkene over recente werkervaring op het vereiste niveau dient te beschikken, valt niet goed in te zien waarom de werkervaring van een betrokkene tussen de datum van de inwerkingtreding van het Bskn en de aanvraag van de betrokkene tot registratie niet bij de beoordeling zou kunnen worden betrokken. De ter zitting gegeven toelichting van verweerder, dat het College hiervoor heeft gekozen om de door verweerder te maken beoordeling te verduidelijken en te vergemakkelijken, acht de rechtbank niet toereikend om deze keuze te kunnen begrijpen en redelijk te achten. De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat de overgangsregeling slechts gedurende een beperkte periode, van 1 januari 2009 tot 1 juli 2009, is opengesteld en dat de betrokkenen pas een jaar (vanaf 1 januari 2009) na inwerkingtreding van het Bskn een aanvraag op grond van de overgangsregeling konden indienen. Gelet op deze korte, afgebakende periode, waarin aanvragen konden worden ingediend alsook op de toelichting bij artikel 12 van het Bskn, valt niet in te zien waarom de werkervaring opgedaan na de inwerkingtreding van het Bskn, maar voor de datum van de aanvraag, niet zou kunnen worden beoordeeld en niet mee zou kunnen worden genomen bij de beoordeling. 
    
    4.7.	Gelet op het voorgaande komt de rechtbank tot de conclusie dat verweerder het verzoek van eiseres om toelating tot de toets in de eerste plaats dient te toetsen aan de in het Bskn genoemde eisen en, indien geoordeeld wordt dat eiseres daaraan niet voldoet, of er aanleiding is om in afwijking van de eisen van het Bskn eiseres toch toe te laten tot de toets (het toepassen van een zogenoemde hardheidsclausule). Verweerder zal, gezien het voorgaande, in het individuele geval van eiseres dienen te beoordelen of eiseres vanaf 1 januari 2000 tot de datum van haar aanvraag voldoende relevante werkervaring heeft opgedaan, waarbij wordt opgemerkt dat niet uitsluitend de werkervaring als geregistreerd gz-psycholoog maatgevend is, maar ook de uren werkervaring waarvan kan worden gezegd dat die van een gelijkwaardig niveau zijn, bij de beoordeling moeten worden betrokken. De overige beroepsgronden van eiseres behoeven geen bespreking. 
    
    5.	Voor de besluitvorming is een nadere beoordeling en motivering door verweerder vereist. De rechtbank ziet dan ook geen mogelijkheid het geschil finaal te beslechten door zelf in de zaak te voorzien of de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten. De rechtbank zal verweerder daarom opdragen een nieuw besluit op het bezwaar van eiseres te nemen. 
    
    6.	De rechtbank zal bepalen dat, nu het beroep gegrond wordt verklaard, verweerder het door eiseres betaalde griffierecht dient te vergoeden. Verder zal de rechtbank verweerder  veroordelen in de door eiseres gemaakte proceskosten forfaitair worden begroot op € 437 (1 punt voor de zitting van 7 juli 2011, waarde per punt € 437).
    
    
     
    Beslissing
    
    De rechtbank:
    
    
      -	verklaart het beroep gegrond; 
      -	vernietigt het bestreden besluit;
      -	draagt verweerder op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen;
      -	bepaalt dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht van € 150 vergoedt;
      -	veroordeelt verweerder in de proceskosten van het geding tot een bedrag van
      	 € 437, te betalen aan eiseres.
    
    
     
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. S.J. Riem, voorzitter, mrs. L.C. Bachrach en 
      A.D. Belcheva, leden, in aanwezigheid van J.J.M. Tol, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 10 november 2011.
    
    
    
    de griffier,		de voorzitter,
    
    
    
    
      Rechtsmiddel
      Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
    
    
    
      Afschrift verzonden op:
      Doc: B
      SB