ECLI:NL:RVS:2019:1860, Raad van State, 12-06-2019, 201903441/1/A1 en 201903441/2/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-06-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 2 november 2018 heeft het college [appellante] gelast om een paardenbak, inclusief de zandlaag, te verwijderen en verwijderd te houden van het perceel [locatie] te Aalsmeer onder oplegging van een dwangsom van € 25.000,00 ineens, en het hobbymatig houden van paarden op het deel van het perceel met de bestemming "Agrarisch" te staken en gestaakt te houden onder oplegging van een dwangsom van € 15.000,00.

201903441/1/A1 en 201903441/2/A1.
    Datum uitspraak: 12 juni 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State inzake de opheffing of wijziging van de bij uitspraak van 2 mei 2019 in zaak nr. 201903441/3/A1 getroffen voorlopige voorziening (artikel 8:87 van de Algemene wet bestuursrecht; hierna: de Awb) en, met toepassing van artikel 8:86 van die wet, op het hoger beroep van:
    [appellante], wonend te Aalsmeer,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 26 april 2019 in zaak nrs. 19/1657 en 19/1658 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Aalsmeer.
    Procesverloop
    Bij besluit van 2 november 2018 heeft het college [appellante] gelast om een paardenbak, inclusief de zandlaag, te verwijderen en verwijderd te houden van het perceel [locatie] te Aalsmeer onder oplegging van een dwangsom van € 25.000,00 ineens, en het hobbymatig houden van paarden op het deel van het perceel met de bestemming "Agrarisch" te staken en gestaakt te houden onder oplegging van een dwangsom van € 15.000,00.
    Bij besluit van 18 februari 2019 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en dat besluit gehandhaafd.
    Bij uitspraak van 26 april 2019 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld. [appellante] heeft de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
    Het college en [belanghebbende] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellante] heeft nadere stukken ingediend.
    De voorzieningenrechter heeft het verzoek ter zitting behandeld op 29 mei 2019, waar [appellante], bijgestaan door mr. M.H. Fleers, advocaat te Den Haag, en het college, vertegenwoordigd door mr. J.P. Foppe, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [belanghebbende] gehoord.
    Overwegingen
    1.    In dit geval kan nader onderzoek redelijkerwijs niet bijdragen aan de beoordeling van de zaak en bestaat ook overigens geen beletsel om met toepassing van artikel 8:86, eerste lid, van de Awb onmiddellijk uitspraak te doen in de hoofdzaak.
    2.    Op het perceel is een paardenbak aanwezig van 40 m bij 10 m. Ter plaatse geldt het bestemmingsplan Landelijk Gebied Oost". Het deel van het perceel waarop de paardenbak aanwezig is, heeft de bestemming "Agrarisch". Op het perceel is geen agrarisch bedrijf gevestigd. Naar aanleiding van een verzoek om handhaving heeft het college het perceel bezocht. Het college stelt zich op het standpunt dat de paardenbak en het gebruik daarvan in strijd is met het bestemmingsplan. Daarom heeft het college bij het besluit van 2 november 2018 [appellante] gelast om de paardenbak, inclusief de zandlaag, te verwijderen en verwijderd te houden onder oplegging van een dwangsom van € 25.000,00 ineens, en het hobbymatig houden van paarden op het deel van het perceel met de bestemming "Agrarisch" te staken en gestaakt te houden onder oplegging van een dwangsom van € 15.000,00. Het heeft daaraan ten grondslag gelegd dat de paardenbak zonder de vereiste omgevingsvergunning is gebouwd en in stand wordt gelaten, en dat er wordt gehandeld in strijd met het bestemmingsplan.
    3.    [appellante] stelt dat de paddock (hierna: paardenbak) hobbymatig wordt gebruikt voor het laten uitlopen van twee pony’s (hierna: paarden). Volgens [appellante] is dat gebruik niet in strijd met het bestemmingsplan. Daarnaast acht [appellante] de oplegging van een last onder dwangsom niet redelijk.
    Beoordeling hoger beroep
    4.    [appellante] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat er geen strijd is met het bestemmingsplan. Daartoe voert zij aan dat de planregels het gebruik voor een paardenbak niet verbieden. De paardenbak kan volgens [appellante] niet op één lijn worden gesteld met een paardenweide of buitenmanege en heeft niet een daarmee vergelijkbare ruimtelijke uitstraling. Volgens [appellante] is het gebruik van de paardenbak en het hobbymatig houden van pony’s gerelateerd aan de woning en de stal die op gronden met de bestemming "Wonen" aanwezig zijn. Onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 5 december 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY5089, en de uitspraak van 25 mei 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1408, betoogt [appellante] dat aan de hand van de ruimtelijke uitstraling en de aard, intensiteit en omvang van het gebruik moet worden bepaald of de paardenbak en het hobbymatig houden van paarden in overeenstemming zijn met het bestemmingsplan. Verder wijst zij op erop dat uit artikel 23, lid 23.1.1, aanhef en onder i, van de planregels kan worden afgeleid dat het hobbymatig houden van paarden is toegestaan.
    4.1.    Artikel 3, lid 3.1.1, van de planregels luidt: "De voor Agrarisch (A) aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    a. de agrarische bedrijfsuitoefening;
    b. de agrarische gronden;
    c. de bedrijventerreinen voor de agrarische bedrijfsuitoefening;
    d. de bedrijfsgebouwen en andere bouwwerken die voor de agrarische bedrijfsuitoefening nodig zijn;
    e. de daarbij behorende voorzieningen zoals toegangswegen voor de ontsluiting van de bedrijfspercelen, groenvoorzieningen, waterlopen, waterbergingen en nutsvoorzieningen."
    Lid 3.4, aanhef en onder a, luidt: "Tot een strijdig gebruik van gronden en bouwwerken wordt in elk geval gerekend het gebruik voor sport-, wedstrijd- of speelterreinen, paardenweiden en buitenmaneges."
    Artikel 23, lid 23.1.1, aanhef en onder i, luidt: "Onder strijdig gebruik, als bedoeld in artikel 7.2 van de Wet ruimtelijke ordening in samenhang met artikel 2.1. lid 1. onder c. van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, wordt tenminste verstaan het gebruik van de gronden voor het niet-hobbymatig houden van paarden."
    4.2.    Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat een paardenbak en het gebruik van de agrarische gronden voor het hobbymatig houden van paarden niet in overeenstemming is met het gebruik dat volgens artikel 3, lid 3.1.1, van de planregels ter plaatse is toegestaan. Bovendien is volgens artikel 3, lid 3.4, aanhef en onder a, van de planregels een paardenweide of buitenmanege in strijd met het bestemmingsplan .
    4.3.    De begrippen paardenweide en buitenmanege zijn niet in het bestemmingsplan gedefinieerd. De rechtbank heeft overwogen dat volgens het algemeen spraakgebruik onder een paardenweide moet worden verstaan een weide waarop paarden grazen. In de Van Dale is weide gedefinieerd als een stuk grasland, met name blijvend grasland, bestemd om door vee - in dit geval: paarden - te worden begraasd. De rechtbank heeft overwogen dat indien zelfs een paardenweide ter plaatse niet is toegestaan, een paardenbak met een zandlaag al helemaal niet is toegestaan. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft de rechtbank terecht geconcludeerd dat indien ter plaatse geen paardenweide is toegestaan, intensiever gebruik van de gronden met een paardenbak in strijd is met het bestemmingsplan. Dat de paardenbak alleen hobbymatig wordt gebruikt, maakt dat niet anders.
    De rechtbank heeft terecht overwogen dat uit artikel 23, lid 23.1.1, aanhef en onder i, van de planregels niet kan worden afgeleid dat het hobbymatig houden van paarden is toegestaan. In dat artikel is alleen bepaald dat het niet-hobbymatig houden van paarden in het hele plangebied is verboden.
    De voorzieningenrechter volgt niet het betoog van [appellante] onder verwijzing naar de onder 4 genoemde rechtspraak dat in dit geval aan de hand van de ruimtelijke uitstraling en de aard, intensiteit en omvang van het gebruik moet worden bepaald of het gebruik in overeenstemming is met het bestemmingsplan. Die rechtspraak heeft betrekking op gebruik dat nog is toegestaan onder een woonbestemming. In dit geval gaat het om het deel van het perceel met de bestemming "Agrarisch" zonder specifieke functieaanduiding, waarop geen woning is gelegen en waarop geen agrarisch bedrijf is gevestigd. De situatie is daarom anders dan in de door [appellante] genoemde rechtspraak. Bovendien zijn de paardenbak en het (hobbymatig) houden van paarden in strijd met de concrete norm van artikel 3, lid 3.4, aanhef en onder a, van de planregels. De rechtbank heeft daarom terecht overwogen dat de door [appellante] genoemde rechtspraak niet op deze zaak van toepassing is.
    Het betoog faalt.
    5.    Aangezien [appellante] niet heeft bestreden dat voor de paardenbak een omgevingsvergunning voor het bouwen nodig is, en gelet op de conclusie dat de paardenbak en het hobbymatig houden van paarden in strijd zijn met het bestemmingsplan, was het college terzake bevoegd om tot handhaving over te gaan.
    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    6.    [appellante] betoogt dat het college niet in redelijkheid tot handhavend optreden heeft kunnen overgaan. Daartoe voert zij aan dat het perceel niet meer doelmatig voor agrarische doeleinden kan worden gebruikt. In dat verband verwijst zij naar het advies van H. Waaijenberg, werkzaam bij Hans Rietveld Agrarisch Advies B.V., van 21 mei 2019. Ook voert zij aan dat het college niet heeft gemotiveerd waarom legalisering niet mogelijk is. [appellante] wijst erop dat zij op 12 april 2019 een aanvraag om een omgevingsvergunning heeft gedaan. [appellante] voert daarnaast aan dat het college het handhavingsbeleid "Handhaving in Aalsmeer, 2011-2015" onvoldoende bij de besluitvorming heeft betrokken. Volgens [appellante] heeft het college niet gemotiveerd welke negatieve effecten van de paardenbak en het hobbymatig houden van paarden uitgaan. Verder doet [appellante] een beroep op het gelijkheidsbeginsel. [appellante] heeft op meerdere adressen gewezen waar een paardenbak aanwezig is waartegen niet wordt opgetreden.
    6.1.    Het college heeft zich in de besluitvorming op het standpunt gesteld dat het niet bereid is om medewerking te verlenen aan een omgevingsvergunning waarbij wordt afgeweken van het bestemmingsplan. [appellante] heeft pas na de besluitvorming een aanvraag om een omgevingsvergunning ingediend. In deze procedure ligt die aanvraag niet ter beoordeling voor. Er bestaan geen aanknopingspunten voor het oordeel dat op voorhand moet worden geconcludeerd dat het door het college ingenomen standpunt dat het niet bereid is om van het bestemmingsplan af te wijken rechtens onhoudbaar is en de vereiste medewerking niet zal kunnen worden geweigerd. Dat brengt met zich dat de rechtbank terecht geen concreet zicht op legalisering aanwezig heeft geacht. Het voorgaande betekent overigens niet dat een aanvraag om een omgevingsvergunning waarbij de gestelde overlast van de paardenbak wordt geminimaliseerd, zoals op de zitting van de voorzieningenrechter is besproken, geen kans van slagen heeft. Bij een besluit over een aanvraag om een omgevingsvergunning dient het college alle betrokken belangen af te wegen. In het kader van de aanvraag om een omgevingsvergunning kan het college ingaan op het betoog van [appellante] dat het perceel niet meer doelmatig voor agrarische doeleinden kan worden gebruikt. Zelfs indien zou worden aangenomen dat het perceel niet doelmatig voor agrarische doeleinden kan worden gebruikt, brengt dat naar het oordeel van de voorzieningenrechter nog niet met zich dat het college niet in redelijkheid tot handhaving kon overgaan.
    6.2.    Over het beroep op het gelijkheidsbeginsel heeft de rechtbank overwogen dat de door [appellante] aangedragen gevallen niet vergelijkbaar zijn met de situatie van [appellante]. Voor zover een aantal genoemde gevallen onder hetzelfde bestemmingsplan vallen en dezelfde bestemming hebben, heeft het college toegelicht dat het die gevallen nog in onderzoek heeft. Zo nodig zal het college ook in die gevallen tot handhaving overgaan. De voorzieningenrechter ziet in het aangevoerde geen grond voor het oordeel dat de rechtbank het beroep op het gelijkheidsbeginsel ten onrechte heeft verworpen. De enkele stelling van [appellante] dat het college geen consistent en doordacht bestuursbeleid voert, is daarvoor onvoldoende. Het college heeft toegelicht dat de handhavingsprioriteit bij illegale woningen ligt en dat zaken waarin een verzoek om handhaving is gedaan prioriteit hebben boven zaken waarin dat niet is gebeurd. In het geval van [appellante] is een verzoek om handhaving gedaan en in die andere gevallen is dat niet gebeurd.
    6.3.    [appellante] heeft zich beroepen op de toelichting bij het bestemmingsplan waarin een passage is opgenomen over het handhavingsbeleid "Handhaving in Aalsmeer, 2011-2015". Volgens [appellante] had het voor de hand gelegen als het college aan de hand van het handhavingsbeleid een afweging had gemaakt van de betrokken belangen, alvorens tot handhaving over te gaan. [appellante] betoogt in dat verband dat het college ten onrechte niet heeft gemotiveerd welk negatief effect (het gebruik van) de paardenbak heeft en dat aantasting van de leefomgeving niet is gemotiveerd. De voorzieningenrechter is het niet eens met dit betoog van [appellante]. Het college heeft het perceel naar aanleiding van een verzoek om handhaving bezocht en het heeft de overtredingen op het perceel vastgesteld. Het college heeft tevens bezien of er concreet zicht op legalisering aanwezig is en het heeft geconcludeerd dat dat niet het geval is. Verder heeft het college bezien of het voorlopig bereid is om van handhaving af te zien en dat is niet het geval. Op de zitting van de voorzieningenrechter heeft het college nog toegelicht dat de paardenbak een negatief effect heeft op het gezin van de buren. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter komt aan de plantoelichting niet de waarde toe die [appellante] daaraan verbonden wil zien. Bovendien is naar het oordeel van de voorzieningenrechter geen sprake van een overtreding van geringe aard of ernst.
    6.4.    Concluderend is de voorzieningenrechter van oordeel dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat er in dit geval geen bijzondere omstandigheden aanwezig zijn die het college ertoe noopten van handhaving af te zien.
    Het betoog faalt.
    Conclusie
    7.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    8.    De voorzieningenrechter heeft de besluiten van het college van 2 november 2018 en 18 februari 2019 bij uitspraak van 2 mei 2019 in zaak nr. 201903441/3/A1 geschorst in afwachting van de behandeling van deze zaak op zitting. Gelet op artikel 8:85, tweede lid, aanhef en onder c, van de Awb vervalt deze voorlopige voorziening zodra uitspraak is gedaan op het door [appellante] ingestelde hoger beroep. De bevestiging van de aangevallen uitspraak heeft tot gevolg dat de besluiten van het college herleven en dat, aangezien de begunstigingstermijn inmiddels is verstreken, de dwangsommen onmiddellijk zijn verbeurd. Ter voorkoming van dit gevolg zal de voorzieningenrechter daarom met toepassing van artikel 8:72, vijfde lid, van de Awb bepalen dat de desbetreffende besluiten worden geschorst tot zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak. Dit betekent dat [appellante] de gestelde dwangsom(men) verbeurt indien zij niet aan de opgelegde last voldoet en dat de begunstigingstermijn afloopt zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak.
    9.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    bevestigt de aangevallen uitspraak;
    II.    bepaalt bij wijze van voorlopige voorziening dat de besluiten van het college van burgemeester en wethouders van Aalsmeer van 2 november 2018, kenmerk D18-102379, en van 18 februari 2019, kenmerk D19-042860, worden geschorst tot zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. J.A. Hagen, voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. L.C.M. Smulders-Wijgerde, griffier.
    w.g. Hagen    w.g. Smulders-Wijgerde
    voorzieningenrechter    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 12 juni 2019
    672.