ECLI:NL:RVS:2022:1700, Raad van State, 15-06-2022, 202103483/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-06-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 22 februari 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam aan [appellanten] een last onder dwangsom opgelegd. Op 6 juli 2018 heeft een toezichthouder van de gemeente een controle uitgevoerd op het perceel van [appellanten], [locatie] in Amsterdam (hierna: het perceel). Er is toen geconstateerd dat op het perceel zonder omgevingsvergunning een uitbouw, een aanbouw en een berging zijn gebouwd. Ook is geconstateerd dat de berging aan de rechterzijde als slaapkamer in gebruik is. Volgens het college mag er op het perceel op grond van het Besluit omgevingsrecht 55 m2 vergunningvrij worden gebouwd in het achtererfgebied. De totale aanwezige bebouwing in het achtererfgebied is afgerond 71 m2, waardoor er volgens het college sprake is van een overschrijding van 16 m2. Volgens de last onder dwangsom moeten [appellanten] 16 m2 aan bebouwing op het achtererfgebied van het perceel verwijderen en verwijderd houden.

202103483/1/R1.
    Datum uitspraak: 15 juni 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellanten], wonend te Amsterdam,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 23 april 2021 in zaak nr. 19/6162 in het geding tussen:
    [appellanten]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.
    Procesverloop
    Bij besluit van 22 februari 2019 heeft het college aan [appellanten] een last onder dwangsom opgelegd.
    Bij besluit van 8 oktober 2019 heeft het college het door [appellanten] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 23 april 2021 heeft de rechtbank het door [appellanten] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak hebben [appellanten] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Het college heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 17 februari 2022, waar [appellanten], bijgestaan door mr. F.K. van Wijk, rechtsbijstandverlener te Leusden, en het college, vertegenwoordigd door M.C. Duits en J. Kruijt, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Op 6 juli 2018 heeft een toezichthouder van de gemeente een controle uitgevoerd op het perceel van [appellanten], [locatie] in Amsterdam (hierna: het perceel). Er is toen geconstateerd dat op het perceel zonder omgevingsvergunning een uitbouw, een aanbouw en een berging zijn gebouwd. Ook is geconstateerd dat de berging aan de rechterzijde als slaapkamer in gebruik is. Volgens het college mag er op het perceel op grond van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor) 55 m2 vergunningvrij worden gebouwd in het achtererfgebied. De totale aanwezige bebouwing in het achtererfgebied is afgerond 71 m2, waardoor er volgens het college sprake is van een overschrijding van 16 m2.
    Volgens de last onder dwangsom moeten [appellanten] 16 m2 aan bebouwing op het achtererfgebied van het perceel verwijderen en verwijderd houden. Voor zover er nog bebouwing aanwezig blijft op een afstand van meer dan 4 meter van het hoofdgebouw, moet het gebruik hiervan functioneel ondergeschikt zijn aan de woonfunctie. Daarom moeten zij de woonmeubels uit deze ruimte, buiten de 4-meterzone, verwijderen en verwijderd houden. Daarnaast moeten zij tussen het woongedeelte en het ondergeschikte deel een scheidingswand aanbrengen. Zij krijgen hiervoor de tijd tot maximaal zes weken na het besluit. Die termijn is later verlengd. Voldoen zij niet of niet tijdig aan de last, dan moeten zij een dwangsom betalen van € 15.000,00 ineens.
    Wat vooraf ging
    2.       Op 17 oktober 2014 hebben [appellanten] een omgevingsvergunning aangevraagd voor het uitbreiden van de berging in de achtertuin. Op 30 oktober 2014 hebben zij deze aanvraag ingetrokken, omdat het bouwplan met de inwerkingtreding van het gewijzigde Bor zonder vergunning kon worden gerealiseerd. Zij hebben vervolgens hun woning uitgebouwd, de bestaande berging in de achtertuin vergroot en de uitbouw en berging met elkaar verbonden.
    Op 1 september 2017 hebben [appellanten] een omgevingsvergunning aangevraagd voor het legaliseren van de bestaande uitbouw. Bij besluit van 5 december 2017 heeft het college de omgevingsvergunning geweigerd. [appellanten] hebben daartegen geen bezwaar gemaakt, zodat het besluit van 5 december 2017 onherroepelijk is geworden.
    De aangevallen uitspraak
    3.       De rechtbank heeft vastgesteld dat niet in geschil is dat in het achtererfgebied meer is gebouwd dan vergunningvrij is toegestaan. Evenmin is in geschil dat een deel van de bebouwing in strijd met het bestemmingsplan in gebruik is als slaapkamer. Omdat voor deze activiteiten een omgevingsvergunning vereist is en deze niet is verleend, is sprake van overtredingen. Dit betekent dat het college in beginsel bevoegd is om tot handhaving over te gaan. [appellanten] hebben een beroep gedaan op het vertrouwensbeginsel en hebben uiteengezet waarom het college in hun persoonlijke omstandigheden aanleiding had moeten zien om niet handhavend op te treden. Naar het oordeel van de rechtbank slaagt het beroep van [appellanten] op het vertrouwensbeginsel niet. Ook vindt de rechtbank dat het college het algemeen belang bij handhaving zwaarder heeft mogen laten wegen dan de persoonlijke belangen van [appellanten].
    Het hoger beroep
    4.       Niet in geschil is dat sprake is van een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, zodat het college bevoegd is handhavend op te treden tegen de geconstateerde overtredingen.
    5.       Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving zal bij een overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Alleen onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevraagd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat. Verder kan handhavend optreden onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, zodat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien.
    Vertrouwensbeginsel
    6.       [appellanten] betogen dat de rechtbank heeft miskend dat het college had moeten afzien van handhavend optreden, omdat er strijd met het vertrouwensbeginsel is. Zij wijzen drie momenten aan waarop bij hen het vertrouwen is gewekt dat het college niet handhavend zou optreden.
    6.1.    Wie zich beroept op het vertrouwensbeginsel moet aannemelijk maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit hij/zij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen en zo ja hoe.
    6.2.    Het eerste moment waarop volgens [appellanten] vertrouwen is gewekt dat niet handhavend zou worden opgetreden, is in oktober 2014. Een medewerker van de afdeling Vergunningen van het stadsdeel Oost, [naam medewerker], heeft toen geadviseerd om de vergunningaanvraag van 17 oktober 2014 in te trekken, omdat het bouwplan vanwege de inwerkingtreding van het gewijzigde Bor vergunningvrij kon worden gerealiseerd. Ter onderbouwing hebben [appellanten] een e-mailbericht van 23 oktober 2014 van [medewerker] aan [appellant A] overgelegd. Volgens [appellanten] is dit bevestigd in het e-mailbericht van [architect] van 18 september 2019, waarin hij aan [appellant A] laat weten dat destijds is gesproken over het al dan niet aangeven van vergunningvrije onderdelen op de aanvraag. Op basis hiervan stellen [appellanten] dat zij in de veronderstelling waren dat zij het bouwplan vergunningvrij mochten realiseren.
    6.3.    Het college heeft toegelicht en de Afdeling stelt op basis van de bouwtekeningen vast dat de omgevingsvergunning die in 2014 is aangevraagd gaat over een ander bouwplan dan de aanvraag voor de omgevingsvergunning die in 2017 ter legalisering van de uitbreiding is ingediend. Dit is ook ter zitting getoond en met partijen besproken. Op basis van de bouwtekening uit 2014 heeft [medewerker] de uitlating gedaan dat geen omgevingsvergunning nodig was voor uitbreiding van de berging. Die uitlating gaat niet over wat vervolgens door [appellanten] is gebouwd. Wat zij hebben gebouwd, en waarvoor zij in 2017 wel een vergunning hebben aangevraagd, heeft een andere vorm en omvang dan wat in 2014 is aangevraagd. Op de bouwtekening uit 2014 stond namelijk niet de aanbouw van vier meter die aan de woning is gebouwd en niet het deel dat de woning en de berging met elkaar verbindt. Het gaat dus om verschillende bouwplannen. Voor zover de toenmalige architect van [appellanten], Manger, op basis van zijn contact met [medewerker] in de veronderstelling was dat zij meer vergunningvrij mochten bouwen dan was toegestaan, kan dit niet aan het college worden toegerekend.
    Gelet hierop heeft de rechtbank terecht overwogen dat uit de door [appellanten] geschetste omstandigheden niet volgt dat door [medewerker] een toezegging is gedaan dat het bouwplan, zoals dat uiteindelijk is gerealiseerd, zonder omgevingsvergunning kon worden uitgevoerd en dat daartegen dus niet handhavend zou worden opgetreden.
    6.4.    Het tweede moment waarop volgens [appellanten] vertrouwen is gewekt dat niet handhavend zou worden opgetreden, is tijdens de bouw van de aanbouw in april 2015. Op 1 april 2015 vond een inspectie plaats, maar werd geen bouwstop opgelegd. [appellant A] is toen gebeld door [toezichthouder]. [toezichthouder] vertelde [appellant A] dat hij in overtreding was, maar [appellant A] heeft duidelijk gemaakt in de veronderstelling te zijn niet in overtreding te zijn en dat [medewerker] de indruk heeft gewekt dat het bouwplan is toegestaan. [toezichthouder] zou daarop navraag doen bij [medewerker], maar [appellanten] hebben niets meer van [toezichthouder] vernomen. Omdat er ook geen bouwstop werd opgelegd, gingen [appellanten] ervan uit dat er niet handhavend zou worden opgetreden. Temeer omdat er vervolgens een omgevingsvergunning is verleend aan hun bovenburen voor het realiseren van een dakterras op de uitbouw. Deze vergunning is weliswaar bij uitspraak van de rechtbank van 1 februari 2017, ECLI:NL:RBAMS:2017:2366, vernietigd, omdat het dakterras niet op een legaal aanwezige aan- of uitbouw was voorzien, maar het vertrouwen was toen al gewekt bij [appellant A] en [appellant B].
    6.5.    Vaststaat dat [appellant A] in het telefoongesprek door [toezichthouder] op de overtreding is gewezen. Dat dit telefoongesprek onverwachts kwam en dat [appellant A] op dat moment op zijn werk werd gestoord, doet er niet aan af dat hij toen op de overtreding is gewezen. De omstandigheden dat [toezichthouder] niet op het gesprek is teruggekomen en dat er geen bouwstop is opgelegd, bieden onvoldoende aanknopingspunten voor het oordeel dat [appellanten] erop mochten vertrouwen dat het college niet handhavend zou optreden. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen had de uitlating van toezichthouder [toezichthouder] dat zij in overtreding waren, voor [appellanten] aanleiding moeten zijn zich ervan te vergewissen of zij het bouwplan op deze wijze nog wel zonder omgevingsvergunning konden uitvoeren. Ook heeft de rechtbank terecht overwogen dat zij evenmin vertrouwen dat er niet handhavend zou worden optreden, konden ontlenen aan het feit dat er een omgevingsvergunning voor een dakterras op de uitbouw is verleend aan de bovenburen. De Afdeling neemt daarbij in aanmerking dat uit het door [appellanten] in beroep overgelegde verslag van de hoorzitting in bezwaar van 28 september 2015 blijkt dat [medewerker] toen heeft aangegeven dat de aanbouw vergunningvrij is als er tenminste iets wordt gedaan aan de overige bouwwerken in de tuin. Ook is in het verslag vermeld dat de berging vergunningvrij is als deze zou zijn gerealiseerd volgens de maten die zijn opgegeven, maar ook is daar vermeld dat deze volgens [medewerker] anders en groter is uitgevoerd. Verder is in het verslag vermeld dat er volgens [medewerker] in ieder geval een aanpassing van de bebouwing zal moeten komen. Gelet hierop heeft de rechtbank terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat bij [appellanten] in zoverre gerechtvaardigde verwachtingen zijn gewekt dat het college niet handhavend zou optreden tegen het bouwplan zoals dat door hen is gerealiseerd.
    6.6.    Het derde moment waarop volgens [appellanten] het vertrouwen is gewekt dat het college niet handhavend zou optreden, is het moment van de aanvraag om een omgevingsvergunning in 2017. Zij voeren aan dat door [medewerker van de afdeling Vergunningen] tijdens een gesprek met hen op 7 november 2017 is gezegd dat er geen vergunning zou worden verleend, maar dat handhavend optreden niet per se hoeft plaats te vinden, tenzij omwonenden last ondervinden van het bouwplan. In deze uitlating hebben zij aanleiding gezien om geen bezwaar te maken tegen het weigeren van de omgevingsvergunning. Er zijn geen klachten binnengekomen van omwonenden en daarom waren [appellanten] in de veronderstelling dat het college niet handhavend zou optreden.
    6.7.    De Afdeling is van oordeel dat [appellanten] aan de uitlating van [medewerker van de afdeling Vergunningen] geen gerechtvaardigde verwachtingen mochten ontlenen dat het college niet zou handhaven. Op het moment van de uitlating kon er bij [appellanten] geen twijfel meer bestaan over het feit dat zij in overtreding waren. Uit de uitlating van [medewerker van de afdeling Vergunningen] konden zij weliswaar opmaken dat er niet direct gehandhaafd zou worden zolang er geen klachten zouden zijn, maar niet dat het college de bebouwing in het achtererfgebied voor onbepaalde tijd zou gedogen.
    6.8.    De conclusie is dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat [appellanten] geen geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel kunnen doen.
    Het betoog faalt.
    Belangenafweging
    7.       [appellanten] betogen dat de rechtbank miskent dat het college te weinig gewicht heeft toegekend aan hun belangen. De kosten voor het ongedaan maken van de overtreding bedragen € 35.000,00. Dat is een fors bedrag dat zij niet kunnen missen. Dit betekent dat zij genoodzaakt zijn de woning te verlaten en eventueel met verlies te verkopen. Een gedwongen verhuizing zou een enorme invloed hebben op het gezin, met name vanwege de persoonlijke omstandigheden van één van hun kinderen die lijdt aan selectief mutisme met een angststoornis. Hij kan niet goed tegen verandering en is onder behandeling bij Amsterdam UMC.
    7.1.    Gelet op wat hiervoor onder 5 is weergegeven, is het in het algemeen belang dat als een wettelijk voorschrift wordt overtreden het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik maakt. De Afdeling begrijpt dat het voor [appellanten] veel geld kost om de overtreding te beëindigen, maar financieel nadeel kan in beginsel geen grond zijn voor het oordeel dat handhaving onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, zodat het bestuursorgaan daarvan om die reden behoort af te zien. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat [appellanten] zelf risico hebben genomen door het bouwplan te realiseren, terwijl daar geen omgevingsvergunning voor is verleend. De kosten die zij hebben gemaakt voor het bouwen en nog zullen maken voor het slopen, komen dus voor hun eigen rekening. Het college heeft het behoud van de ruimtelijke structuur in de binnentuinen, de bescherming van het woon- en leefklimaat, de bescherming van het waterbergend vermogen van de binnentuinen, het behoud van het groene karakter van de binnentuinen en ongewenste precedentwerking, zwaarder mogen laten wegen dan het belang van [appellanten] bij instandhouding van de bebouwing. Daarbij heeft het college niet alleen rekening te houden met de huidige omwonenden, maar ook toekomstige omwonenden. Dat er momenteel geen klachten zijn, betekent dus niet dat handhaving onevenredig is. In de door [appellanten] genoemde omstandigheden van hun zoon, heeft het college evenmin aanleiding hoeven zien om niet tot handhavend optreden over te gaan. Het is niet zo dat [appellanten] door het opleggen van de last onder dwangsom zijn gedwongen om te verhuizen. De Afdeling begrijpt dat het beëindigen van de overtredingen, en dus het afbreken van bebouwing, een nare en stressvolle situatie is voor [appellanten] en in het bijzonder hun zoon, maar de Afdeling acht niet aannemelijk dat de gevolgen hiervan zo ingrijpend zijn dat het college geen zwaarder belang mocht toekennen aan het algemeen belang dat gediend is met handhaving.
    De conclusie is dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat het college het algemeen belang bij handhaving zwaarder heeft mogen laten wegen dan de persoonlijke belangen van [appellanten].
    Het betoog faalt.
    Hoe nu verder?
    8.       De begunstigingstermijn van de bij besluit van 22 februari 2019 opgelegde last onder dwangsom is door het college verlengd tot zes weken na deze uitspraak. Dit betekent dat [appellanten] zes weken de tijd hebben om aan de last onder dwangsom te voldoen.
    Conclusie
    9.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    10.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. D.A. Verburg, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. N. Janse, griffier.
    w.g. Verburg
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Janse
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 15 juni 2022
    855