ECLI:NL:RVS:2020:1368, Raad van State, 10-06-2020, 201906411/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2020-06-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 19 december 2017 heeft de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid [appellante] een boete opgelegd van € 21.600,00 wegens overtreding van artikel 3.17 van het Arbeidsomstandighedenbesluit. Op 8 mei 2017 heeft een werknemer van [appellante] een arbeidsongeluk gehad waarbij hij oogletsel heeft opgelopen. Een afvalcontainer gevuld met wapeningsresten werd met een torenkraan verplaatst dicht naast een al aanwezige container. Toen de afvalcontainer op zijn plaats stond, maakte het slachtoffer de hijskettingen los. Hij reikte naar de laatste hijsketting om deze van de container los te maken. De hijsketting kwam in beweging door de wind. In de schalm van de ketting raakte een wapeningsnet verstrikt. Een punt hiervan raakte het slachtoffer in zijn oog. Hij is in het ziekenhuis opgenomen en behandeld.

201906411/1/A3.
    Datum uitspraak: 10 juni 2020
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak als bedoeld in artikel 8:57 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) op het hoger beroep van:
    [appellante], gevestigd te [plaats],
    tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 16 juli 2019 in zaak nr. 18/2233 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
    Procesverloop
    Bij besluit van 19 december 2017 heeft de staatssecretaris [appellante] een boete opgelegd van € 21.600,00 wegens overtreding van artikel 3.17 van het Arbeidsomstandighedenbesluit (hierna: Arbobesluit).
    Bij besluit van 17 oktober 2018 heeft de staatssecretaris het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    [appellante] heeft hiertegen beroep ingesteld.
    Bij besluit van 12 juni 2019 heeft de staatssecretaris het besluit van 17 oktober 2018 gewijzigd, het bezwaar van [appellante] alsnog gedeeltelijk gegrond verklaard en de boete vastgesteld op € 14.175,00. Verder heeft de staatssecretaris het besluit van 17 oktober 2018 in stand gelaten.
    Bij uitspraak van 16 juli 2019 heeft de rechtbank het beroep van [appellante] tegen het besluit van 17 oktober 2018 ongegrond verklaard, de staatssecretaris opgedragen het betaalde griffierecht van € 339,00 aan [appellante] te vergoeden en de staatssecretaris veroordeeld in de proceskosten van [appellante] tot een bedrag van € 1024,00. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    De staatssecretaris heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellante] heeft een filmopname en een nader stuk ingediend.
    De staatssecretaris heeft een nader stuk ingediend.
    Geen van de partijen heeft binnen de gestelde termijn verklaard gebruik te willen maken van het recht ter zitting te worden gehoord, waarna de Afdeling het onderzoek met toepassing van artikel 8:57, derde lid, gelezen in verbinding met artikel 8:108, eerste lid, van de Awb heeft gesloten.
    Overwegingen
    1.    De van belang zijnde bepalingen uit de Arbeidsomstandighedenwet (hierna: Arbowet), het Arbobesluit en de Beleidsregel boeteoplegging arbeidsomstandighedenwetgeving (hierna: Beleidsregel) zijn opgenomen in de aangehechte bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    2.    Op 8 mei 2017 heeft een werknemer van [appellante] (hierna: het slachtoffer) een arbeidsongeluk gehad waarbij hij oogletsel heeft opgelopen. Een afvalcontainer gevuld met wapeningsresten werd met een torenkraan verplaatst dicht naast een al aanwezige container. Toen de afvalcontainer op zijn plaats stond, maakte het slachtoffer de hijskettingen los. Hij reikte naar de laatste hijsketting om deze van de container los te maken. De hijsketting kwam in beweging door de wind. In de schalm van de ketting raakte een wapeningsnet verstrikt. Een punt hiervan raakte het slachtoffer in zijn oog. Hij is in het ziekenhuis opgenomen en behandeld.
    3.    Bij het besluit van 19 december 2017 heeft de staatssecretaris [appellante] een boete opgelegd van € 21.600 omdat bij de werkzaamheden het gevaar te worden getroffen of geraakt door voorwerpen niet was voorkomen of zoveel mogelijk beperkt. Dit is een overtreding van de artikelen 16, tiende lid, van de Arbowet en 3.17 van het Arbobesluit.
        Bij het besluit van 17 oktober 2018 heeft de staatssecretaris dit besluit gehandhaafd. Het gevaar kon in dit geval niet worden voorkomen. De staatssecretaris stelt zich op het standpunt dat [appellante] het gevaar niet zoveel mogelijk heeft beperkt. De concrete werkzaamheden zijn onvoldoende benoemd in de risicoinventarisatie en -evaluatie (hierna: RI&E) en dus niet geïnventariseerd en geëvalueerd. [appellante] heeft geen veilige werkwijze ontwikkeld voor het werken met een bewegend hijsblok. Het risico had kunnen worden verminderd door de afvalcontainer minder dicht naast de al aanwezige container te plaatsen. Verder heeft [appellante] niet de noodzakelijke randvoorwaarden gecreëerd om veilig te werken. Voorts is niet gebleken dat er adequate instructies zijn gegeven voor deze werkzaamheden. Het slachtoffer heeft weliswaar een Rigger cursus en praktijkdagen gevolgd, toolbox meetings bezocht, instructies gehad over het hijsen met kettingen en aanpikken van lasten, maar niet is gebleken dat deze gericht waren op de desbetreffende werkzaamheden. Van adequaat toezicht was geen sprake omdat er toezicht gehouden moet worden op een instructie of veilige werkwijze en er is niet aangetoond dat deze aanwezig was. Veiligheidsadviseur Aboma houdt weliswaar toezicht op de bouwplaats, maar niet is gebleken dat op deze specifieke werkzaamheden toezicht is gehouden. De overige maatregelen die [appellante] heeft getroffen, zoals een Last Minute Risico Analyse-procedure (hierna: LMRA-procedure), het houden van een dagstart waarin de werkzaamheden op de bouwplaats worden besproken en de flyers en posters, zien in algemene zin op veilig werken maar niet op het voorkomen van de concrete overtreding in dit geval. Omdat het gevaar niet zoveel mogelijk is beperkt, heeft de staatssecretaris geen reden gezien tot matiging van de boete.
        Op 12 juni 2019 heeft de staatssecretaris het besluit van 17 oktober 2018 gewijzigd. Hij heeft aanleiding gezien de boete te matigen met 25% omdat is voldaan aan artikel 1, elfde lid, aanhef en onder b, van de Beleidsregel. Er zijn wel de noodzakelijke randvoorwaarden gecreëerd om veilig te werken. Verder heeft de staatssecretaris aanleiding gezien om het boetebedrag voor deze overtreding niet langer met vier te vermenigvuldigen maar met 3,5. In zoverre heeft de staatssecretaris het bezwaar van [appellante] tegen het besluit van 19 december 2017 gegrond verklaard en de boete vastgesteld op € 14.175,00.
    4.    [appellante] bestrijdt niet dat artikel 3.17 van het Arbobesluit is overtreden. Zij is het echter niet eens met boeteoplegging in dit geval. De rechtbank had de boete op nihil moeten vaststellen dan wel vergaand moeten matigen.
        Allereerst voert zij aan dat sprake was van een onvoorzienbare situatie. Het ging om een wapeningsnet dat per ongeluk in een schalm van de hijsketting haakte. De hijsketting bewoog door de wind en het slachtoffer heeft deze beweging over het hoofd gezien. Hij reikte naar voren toen het wapeningsnet in zijn richting bewoog. Dat dit een onvoorzienbare situatie is blijkt uit het volgende. Er is binnen het bedrijf nog nooit eerder oogletsel ontstaan door een last die zich bevond in een container op de grond. Ook bij de eigenaar van de container heeft een soortgelijk ongeval nog nooit plaatsgevonden. Veiligheidsadviseur Aboma kent soortgelijke gevallen evenmin. In de arbocatalogus voor de bouw en infra wordt het gevaar dat in casu aan de orde was niet beschreven. Op de dag van het ongeval was de weersvoorspelling dat de windkracht minder dan drie op de schaal van Beaufort zou bedragen. Pas bij een verwachte windkracht zeven moet het hijswerk volgens de arbocatalogus worden gestopt.
        Ten tweede voert [appellante] aan dat zij alles heeft gedaan wat redelijkerwijs van haar kon worden verwacht om de hijswerkzaamheden veilig te laten verlopen. De volgende maatregelen zijn getroffen. In de RI&E is uitgebreid aandacht besteed aan de veiligheidsrisico's van hijswerkzaamheden. Personen die aan- en afpikwerkzaamheden verrichten worden daarvoor opgeleid tot Rigger. Tijdens praktijkschooldagen in 2014 en 2017 is uitgebreid aandacht besteed aan hijsen en aanpikken. Het slachtoffer was daarbij. In toolbox meetings wordt aandacht besteed aan hijswerkzaamheden. Er is een aparte LMRA-procedure opgesteld, waarmee de veiligheid tijdens hijswerkzaamheden extra geborgd kan worden. Zij heeft haar werknemers geïnstrueerd om altijd een veiligheidsbril bij zich te dragen en deze op te zetten bij werkzaamheden waarbij oogletsel kan optreden. Het slachtoffer had ook een veiligheidsbril. Elke dag worden op de bouwplaats de werkzaamheden besproken met de aanwezige voorlieden. Er zijn flyers en posters op de bouwplaats aanwezig om het veiligheidsbewustzijn onder de aandacht te brengen en te verhogen. Er zijn in 2014 en 2017 veiligheidscampagnes gestart.
        Het oordeel van de rechtbank dat de getroffen veiligheidsmaatregelen niet gericht waren op de risico's van werken met een bewegend hijsblok en dat daarom de boete niet hoefde te worden gematigd is onjuist. Deze situatie was onvoorzienbaar, dus konden de maatregelen daar ook niet op zijn gericht. Omdat zij alles heeft gedaan wat redelijkerwijs van haar had kunnen worden verwacht, had de boete moeten worden gematigd op grond van artikel 11, eerste lid, van de Beleidsregel. Wanneer matiging op grond van de Beleidsregel niet mogelijk was, had van de Beleidsregel moeten worden afgeweken wegens bijzondere omstandigheden, namelijk de onvoorzienbaarheid van de situatie, aldus [appellante].
    4.1.    De staatssecretaris is bevoegd een boete op te leggen bij overtreding van artikel 3.17 van het Arbobesluit. Hij moet bij de aanwending van deze bevoegdheid, ingevolge artikel 5:46, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht, de hoogte van de boete afstemmen op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Daarbij moet rekening worden gehouden met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. De staatssecretaris kan omwille van de rechtseenheid en rechtszekerheid beleid vaststellen en toepassen inzake het al dan niet opleggen van een boete en het bepalen van de hoogte daarvan. Ook indien het beleid als zodanig door de rechter niet onredelijk is bevonden, dient de staatssecretaris bij de toepassing daarvan in elk voorkomend geval te beoordelen of die toepassing strookt met de hiervoor bedoelde eisen die aan de aanwending van de bevoegdheid tot het opleggen van een boete moeten worden gesteld. Indien dat niet het geval is, dient de boete, in aanvulling op of in afwijking van het beleid, zodanig te worden vastgesteld dat deze evenredig is. De rechter toetst zonder terughoudendheid of het besluit van het bestuur met betrekking tot de boete voldoet aan deze eisen en dus leidt tot een evenredige sanctie.
    4.2.    In situaties waarin verwijtbaarheid volledig ontbreekt bestaat geen grond voor boeteoplegging. Die situatie doet zich in elk geval voor indien de overtreder aannemelijk heeft gemaakt dat hij al hetgeen redelijkerwijs mogelijk was heeft gedaan om de overtreding te voorkomen. Een verminderde mate van verwijtbaarheid kan aanleiding geven de opgelegde boete te matigen.
        Aan dit uitgangspunt is invulling gegeven in artikel 1, elfde lid, van de Beleidsregel. In deze bepaling zijn vier inspanningen beschreven die elk kunnen leiden tot matiging van de boete met 25%. Voor het oordeel dat de Beleidsregel in strijd is met artikel 5:46, tweede lid, van de Awb of onredelijk is, omdat die geen ruimte zou laten voor verdere matiging, bestaat geen grond. De Beleidsregel laat zoals hiervoor aangegeven onverlet dat beoordeeld dient te worden of een boete voor verdere matiging in aanmerking komt op grond van artikel 5:46, tweede lid, van de Awb.
    4.3.    De staatssecretaris heeft zich uiteindelijk op het standpunt gesteld dat de risico’s wel zijn geïnventariseerd in de RI&E, maar dat er geen veilige werkwijze is ontwikkeld om de verwezenlijking van het risico te voorkomen. In de RI&E is het gevaar erkend dat bij het aan- en afpikken van een last het gevaar bestaat geraakt te worden door een voorwerp, wanneer een gevaarlijke positie ten opzichte van de hijslast wordt ingenomen. Als maatregelen zijn opgenomen visueel contact houden met de kraanmachinist en aanpikkelateur, het uitvoeren van een taak risico analyse en het aanpikken en lossen van lasten alleen laten uitvoeren door bevoegde, opgeleide personen.
        De rechtbank heeft terecht overwogen dat de staatssecretaris geen aanleiding hoefde te zien de boete te matigen op grond van artikel 1, elfde lid, aanhef en onder a, van de Beleidsregel. Er is geen veilige werkwijze ontwikkeld om te voorkomen dat een werknemer tijdens het afpikken wordt getroffen door de hijslast. De maatregelen uit de RI&E die hierboven zijn vermeld konden namelijk niet voorkomen dat het slachtoffer werd getroffen door de hijslast die in de al op de grond geplaatste afvalcontainer aanwezig was. Uit de omstandigheid dat in de RI&E het gevaar is erkend bij het aan- en afpikken van een last geraakt te worden door een voorwerp, volgt dat de situatie op zichzelf genomen voorzienbaar was. Dat het ongeval zoals het heeft plaatsgevonden uniek was, doet daaraan niet af. De rechtbank heeft dus terecht overwogen dat van een onvoorzienbare situatie geen sprake was.
        De maatregelen die [appellante] heeft vermeld waaruit zou blijken dat zij alles heeft gedaan wat redelijkerwijs van haar kon worden verwacht om de hijswerkzaamheden veilig te laten verlopen, zijn een letterlijke herhaling van het in beroep aangevoerde. De rechtbank is hierop ingegaan. De maatregelen zijn te algemeen of hebben geen betrekking op de uitgevoerde werkzaamheden. [appellante] heeft in hoger beroep niet uiteengezet dat en waarom de desbetreffende overwegingen onjuist zijn.
        Uit het voorgaande volgt dat de rechtbank terecht geen grond heeft gezien tot matiging van de boete. Op basis van de Beleidsregel hoefde de staatssecretaris de boete niet verder te matigen en evenmin hoefde hij van de Beleidsregel af te wijken, nu van een onvoorzienbare situatie geen sprake was.
        Het betoog faalt.
    5.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd voor zover aangevallen.
    6.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de uitspraak van de rechtbank voor zover aangevallen.
    Aldus vastgesteld door mr. J.A. Hagen, voorzitter, en mr. N. Verheij en mr. E.J. Daalder, leden, in tegenwoordigheid van mr. S. Niane-van de Put, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.   
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 10 juni 2020
    805.
     
    BIJLAGE
     
    Arbowet
    Artikel 16
    1. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld in verband met arbeidsomstandigheden van de werknemers.
    […]
    10. De werkgever, dan wel een ander dan de werkgever bedoeld in het zevende, achtste of negende lid en de werknemers zijn verplicht tot naleving van de voorschriften en verboden vastgesteld bij of krachtens de op grond van dit artikel […] vastgestelde algemene maatregel van bestuur voorzover en op de wijze als bij of krachtens deze maatregel is bepaald.
    […]
    Artikel 33
    […]
    2. Als overtreding wordt tevens aangemerkt het niet naleven van de artikelen […] 16, tiende lid, voor zover het niet naleven van de in die artikelleden bedoelde voorschriften en verboden bij of krachtens algemene maatregel van bestuur is aangemerkt als overtreding.
    […]
    Artikel 34
    1. Een daartoe door Onze Minister aangewezen, onder hem ressorterende ambtenaar legt de bestuurlijke boete op aan de overtreder op wie de verplichtingen rusten die voortvloeien uit deze wet en de daarop berustende bepalingen, voor zover het niet naleven daarvan is aangeduid als overtreding.
    […]
    10. Onze Minister stelt beleidsregels vast waarin de boetebedragen voor de overtredingen worden vastgesteld. Artikel 5:53 van de Algemene wet bestuursrecht is van toepassing indien een artikel gesteld bij of krachtens deze wet op grond waarvan een bestuurlijke boete kan worden opgelegd, niet is nageleefd.
    […]
    Arbobesluit
    Artikel 3.17
    Het gevaar te worden getroffen of geraakt door voorwerpen, producten of onderdelen daarvan dan wel vloeistoffen of gassen, of het gevaar bekneld te raken tussen voorwerpen, producten of onderdelen daarvan, wordt voorkomen en indien dat niet mogelijk is zoveel mogelijk beperkt. […]
    Artikel 9.1
    De werkgever is verplicht tot naleving van de voorschriften en verboden welke bij of krachtens dit besluit zijn vastgesteld […]
    Artikel 9.9b
    1. Als overtreding ter zake waarvan een bestuurlijke boete kan worden opgelegd, wordt aangemerkt de handeling of het nalaten in strijd met de voorschriften welke zijn opgenomen in de volgende artikelen:
    […]
    c. […] 3.17 […]
    […]
    Beleidsregel
    Artikel 1
    […]
    11. Indien de werkgever aantoont dat hij inspanningen heeft verricht, gericht op het voorkomen van de overtreding in het concrete geval, kan dit leiden tot matiging van het al dan niet op bedrijfsgrootte gecorrigeerde normbedrag. De volgende inspanningen kunnen leiden tot een matiging van 25% per onderdeel:
    a. als de risico’s van de concrete werkzaamheden voldoende zijn geïnventariseerd en een veilige werkwijze is ontwikkeld die voldoet aan de vereisten van het bepaalde bij of krachtens de Arbeidsomstandighedenwet;
    b. als de noodzakelijke randvoorwaarden zijn gecreëerd voor het toepassen van een veilige werkwijze;
    c. als er adequate instructies zijn gegeven;
    d. als er adequaat toezicht is gehouden.
    […]