ECLI:NL:RBROT:2021:9905, Rechtbank Rotterdam, 12-10-2021, ROT 20/859
Rechtbank Rotterdam — Uitspraak 
Datum: 2021-10-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Boete opgelegd aan slachterij voor niet beschermen van levensmiddelen tegen verontreiniging.

Rechtbank Rotterdam			
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: ROT 20/859
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 12 oktober 2021 in de zaak tussen
    
    
      [eiseres] te [plaats] , eiseres,
    gemachtigde: mr. E. Dans,
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
    gemachtigde: mr. E.M.M. Geerligs,
    
    
      en 
    
    
    de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid). 
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Bij besluit van 4 januari 2019 (het primaire besluit) heeft verweerder eiseres een boete opgelegd van € 10.000,- vanwege een overtreding van de Wet dieren. 
    
    
    
      Bij besluit van 6 januari 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
    
    
    
      Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 1 september 2021. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde, bijgestaan door [naam] , plantmanager bij eiseres, en [naam] , kwaliteitsmanager bij eiseres. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, bijgestaan door [naam] , toezichthouder bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA).
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    1. Verweerder heeft aan eiseres een boete opgelegd voor het volgende beboetbare feit:
    
      “Levensmiddelen werden niet in alle stadia van de productie beschermd tegen elke vorm van verontreiniging waardoor het vlees ongeschikt kan worden voor menselijke consumptie, schadelijk kan worden voor de gezondheid, dan wel op een zodanige wijze kan worden verontreinigd dat het redelijkerwijze niet meer in die staat kan worden geconsumeerd.”
      Volgens verweerder heeft eiseres daarmee een overtreding begaan van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 2.4, eerste lid 1, aanhef en onder c, van de Regeling dierlijke producten, en gelezen in samenhang met artikel 4, tweede lid 2, en Bijlage II, hoofdstuk IX, onder 3, van Verordening (EG) nr. 852/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 inzake levensmiddelenhygiëne (Verordening 852/2004). 
    
    
    2. Verweerder heeft zijn besluit gebaseerd op het rapport van bevindingen dat op 30 juli 2018 is opgemaakt door een toezichthouder van de NVWA.
    
      De toezichthouder schrijft in het rapport onder meer het volgende.
      “Datum en tijdstip van de bevinding: 16-07-2018 omstreeks 11:35 uur.
      
        In het bedrijf aangesproken: de bij mij bekende productieleider [productieleider] en het bij mij bekende hoofd van de kwaliteitsdienst [hoofd kwaliteitsdienst] .
      
      
        Ik bevond mij in de delenhal van [eiseres] , in de ruimte waar de rugstukkensnijder staat, op de plaats waar kippenpoten met rugstuk in worden gepakt als deze worden geproduceerd (dit was tijdens de audit niet het geval).
      
      
        Ik zag daar, onder de lijn, diverse kratjes staan met oranje kratfolie. Bij mij is bekend dat deze folie wordt gebruikt voor product wat direct geschikt is voor humane consumptie zonder dat er nog verdere handelingen gedaan hoeven te worden.
      
      
        Ik zag, toen ik in deze kratjes keek, dat er kippenpoten in deze kratjes lagen. Ik zag op de folie zwarte stukjes, op dat moment nog van onbekende herkomst. Deze zwarte stukjes zaten ook op het vlees wat in deze kratjes zat (zie bijlage 1).
      
      
        
          [hoofd kwaliteitsdienst] en [productieleider] hebben er vervolgens voor gezorgd dat deze kratjes werden vervangen door kratjes die bestemd waren voor CAT 3 dierlijk bijproduct, en dat de verontreinigde bouten afgewaardeerd werden naar dierlijk bijproduct.
      
      
        
          [productieleider] gaf later aan dat de zwarte stukjes afkomstig waren van de lijn en dat de technische dienst bezig was om dit euvel te verhelpen, en dat deze kratjes onder de lijn stonden om product dat van de lijn ving op te vangen en zo te voorkomen dat het op de vloer zou vallen.
      
      
        Ik stelde vast dat niet in alle stadia van de productie, verwerking en distributie levensmiddelen werden beschermd tegen elke vorm van verontreiniging waardoor de levensmiddelen ongeschikt konden worden voor menselijke consumptie, schadelijk worden voor de gezondheid, dan wel op een zodanige wijze konden worden verontreinigd dat zij redelijkerwijze niet meer in die staat konden worden geconsumeerd.”
    
    
    3. Eiseres voert aan dat baansmeer geen verontreiniging is in de zin van punt 3 van Bijlage II, Hoofdstuk IX van Verordening 852/2004. Zij wijst daarbij op een rapport van IRAS van mei 2016. Baansmeer is een food grade smeermiddel dat minuscuul ijzerslijpsel en zeer kleine componenten kippenhuid bevat. Uit het IRAS onderzoek blijkt dat de bijdrage van baansmeerbezoedeling aan de reeds op de karkassen zittende totale vracht aan bacteriën feitelijk onmeetbaar is. Het vormt dus geen gevaar. Daarnaast voert eiseres aan dat het voorschrift van punt 3 van Bijlage II, Hoofdstuk IX, van Verordening 852/2004 geen nultolerantienorm bevat; het schrijft alleen voor dat een slachterij maatregelen moet nemen om het risico op verontreinigingen zoveel mogelijk te voorkomen. Eiseres heeft alle nodige maatregelen genomen om te voorkomen dat baansmeer op vlees terecht komt. In dit geval was sprake van een storing waardoor op een ongebruikelijke plek aan de delenlijn baansmeerplekjes ontstonden. Dergelijke incidenten zijn niet te voorkomen. Belangrijk is dat dan wordt voorkomen dat vlees met baansmeer de consument bereikt en dat gebeurde hier ook. Het ging namelijk om kippenpoten die van de band waren gevallen en opgevangen werden in kratten die altijd onder de lijn staan om te voorkomen dat vlees op de grond valt. Het vlees in de bakken zou dus nog worden gecontroleerd op geschiktheid voor humane consumptie. De toezichthouder heeft ook niet vastgesteld dat het vlees met baansmeer is overgebracht naar kratten bestemd voor humane consumptie. Wel wijst de toezichthouder erop dat de kratten oranje folie hadden en dat dit wordt gebruikt voor producten die geschikt zijn voor humane consumptie, maar dat geldt alleen waar het vlees wordt ingepakt en niet voor dit deel van de slachtlijn. Voor het personeel was duidelijk dat het vlees in deze kratten nog moest worden beoordeeld op geschiktheid. Daarnaast kan eiseres geen verwijt worden gemaakt nu het om een storingssituatie ging en eiseres adequaat heeft gehandeld onder de gegeven omstandigheden. Verder heeft eiseres ter zitting nog aangevoerd dat het verweerschrift te laat is ingebracht. In het verweerschrift worden nieuwe niet onderbouwde stellingen naar voren gebracht en er zijn aanvullende bewijsstukken bijgevoegd en deze moeten wegens strijd met de goede procesorde buiten beschouwing worden gelaten. Eiseres verwijst daarbij naar de uitspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) van 24 november 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:881). 
    
    
      3.1.
      Over het algemene betoog van eiseres over het voorschrift van punt 3, Hoofdstuk IX, Bijlage II, van Verordening 852/2004 heeft deze rechtbank een oordeel gegeven in onder meer de uitspraak van 10 juni 2021 (ECLI:NL:RBROT:2021:5646). Daarin heeft de rechtbank ook verwezen naar een uitspraak van het CBb van 10 november 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:810) en naar het arrest van 12 september 2019 (C-347/17) van het Hof van Justitie van de Europese Unie (het Hof). De rechtbank concludeert in die uitspraak dat baansmeer wel degelijk is aan te merken als een verontreiniging en dat de verplichting van punt 3 geldt tijdens de gehele productie in de slachterij. De rechtbank neemt dat oordeel en de daarvoor in die uitspraak gegeven motivering over in deze zaak. 
      
    
    
      3.2.
      Op het bestuursorgaan rust de bewijslast van een overtreding. Daarbij mag een bestuursorgaan volgens vaste jurisprudentie van het CBb, (o.a. ECLI:NL:CBB:2021:564) in beginsel uitgaan van de bevindingen in een rapport zoals hier aan de orde, indien de controle is verricht en het rapport is opgemaakt door een hiertoe bevoegde toezichthouder en het rapport zelf geen grond biedt om aan de juistheid van de bevindingen te twijfelen. Indien de bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd. 
      
    
    
      3.3.
      Alvorens inhoudelijk in te gaan op het door verweerder gestelde bewijs van de overtreding overweegt de rechtbank dat zij het indienen van het verweerschrift 21 dagen voor de zitting niet in strijd met de goede procesorde acht. Eiseres heeft voldoende gelegenheid gehad om op het verweerschrift te kunnen reageren. Daarnaast omvatten het verweerschrift en de daarbij gevoegde stukken niet meer dan een reactie op de gronden van eiseres en een nadere onderbouwing van het reeds door verweerder ingenomen standpunt. Het gaat hier niet om nieuw bewijs dat de overtreding is begaan, zoals het geval was in de door eiseres genoemde uitspraak van het CBb. Voor de vaststelling van de overtreding baseert verweerder zich op het rapport van bevindingen. 
      
    
    
      3.4.
      De rechtbank ziet geen reden om te twijfelen aan de in het rapport beschreven bevindingen van de toezichthouder. Uit het rapport volgt dat de toezichthouder kratjes met oranje folie zag waarin kippenpoten lagen en dat zwarte plekjes baansmeer op de folie en het vlees zat. Deze constatering wordt op zichzelf ook niet door eiseres betwist. Eiseres stelt echter dat het vlees in de kratten nog zou worden gecontroleerd op geschiktheid voor menselijke consumptie. De toezichthouder heeft in het rapport van bevindingen echter opgemerkt dat hem bekend is dat de oranje folie gebruikt wordt voor producten die direct geschikt zijn voor menselijke consumptie. Eiseres erkent ook dat de oranje folie bij het inpakken van vlees daarvoor wordt gebruikt, zoals ook in haar werkinstructies staat. Gelet op het gebruik van oranje folie mocht de toezichthouder er naar het oordeel van de rechtbank van uitgaan dat het vlees in deze kratten geschikt werd geacht voor menselijke consumptie en niet meer zou worden gecontroleerd. Het is dan aan eiseres om aannemelijk te maken dat het in deze situatie anders was dan bij haar gebruikelijk is en dat dus ondanks het gebruik van de oranje folie het vlees zeker nog zou worden gecontroleerd. Naar het oordeel van de rechtbank is eiseres daarin niet geslaagd. Eiseres heeft in de beroepsgronden gesteld dat volgens haar thans geldende procedure paars folie wordt gebruikt voor kratten die dienen als opvangbak van vlees dat nog moet worden gecontroleerd, maar dat die procedure destijds nog niet gold. Ter zitting heeft eiseres echter erkend dat de door haar genoemde procedure ook al ten tijde van de constateringen gold; dit blijkt ook uit de door verweerder overgelegde notulen van een overleg tussen eiseres en de NVWA en het verslag van de systeemaudit in juli 2017. Ten tijde van de constateringen gold bij eiseres dus al de interne procedure waarin door het gebruik van oranje dan wel paars folie duidelijk werd gemaakt of vlees direct geschikt is voor menselijke consumptie of dat het vlees nog moet worden gecontroleerd. Verder heeft eiseres nog gesteld dat het voor iedereen duidelijk was dat de kratten nog moesten worden gecontroleerd (ondanks het gebruik van oranje folie), omdat de kratten onder de band stonden en er ook op dat moment niet werd ingepakt. De rechtbank acht dit echter onvoldoende aannemelijk gemaakt. Eiseres heeft dit alleen gesteld maar bijvoorbeeld niet verwezen naar een interne procedure waarin dit zou zijn geregeld. Daarmee staat voor de rechtbank niet vast dat in dit specifieke geval de kratten met oranje folie nog zouden worden gecontroleerd. Duidelijk is dat er geen enkel misverstand mag zijn over de bestemming van het vlees in de kratten. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder terecht geconcludeerd dat eiseres de overtreding heeft begaan. Van verminderde verwijtbaarheid is ook geen sprake. Weliswaar is denkbaar dat zich incidenten voordoen waardoor vlees van de lijn valt, maar dat wordt eiseres hier ook niet verweten. Het gaat er in dit geval om dat er een verontreiniging op vlees zat en dat vervolgens niet met zekerheid werd voorkomen dat dit verontreinigd vlees geschikt voor menselijke consumptie werd geacht. Dit kan eiseres wel degelijk worden verweten.  
      
      
        4.	Verder voert eiseres aan dat de boete onevenredig hoog is en moet worden gematigd, in elk geval tot de helft van het wettelijke boetebedrag nu de risico’s of de gevolgen voor de volksgezondheid gering zijn of ontbreken. Zij verwijst daartoe naar alles wat zij hiervoor heeft aangevoerd. 
      
      
    
    
      4.1.
      De rechtbank overweegt dat de wetgever reeds een afweging heeft gemaakt welke boete bij een bepaalde overtreding evenredig moet worden geacht. Het met Verordening 852/2004 gediende doel - een hoge bescherming van de volksgezondheid - staat voorop. De rechtbank vindt de gebruikelijke boete van € 2.500,- voor dit soort overtredingen in het algemeen evenredig. In dit geval heeft verweerder de boete verhoogd tot € 10.000,- omdat sprake is van recidive. Deze verhoging is conform artikel 2.5 van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren. Eiseres krijgt de hogere boete omdat zij opnieuw, voor de vierde keer, deze overtreding begaat. De wetgever heeft nadrukkelijk ervoor gekozen om herhaling van een overtreding zwaarder te sanctioneren door het boetebedrag te verhogen. Het doel van de boete is immers ook het afdoende voorkomen van herhaling in het specifieke geval. Daarbij is ook van belang dat het hier gaat om een professionele partij die dagelijks werkt met vleesproducten en waar het niet naleven van de voorschriften een risico voor de volksgezondheid oplevert. Weliswaar is denkbaar dat op een gegeven moment na veelvuldige verhoging een boete niet meer redelijk is te achten maar daarvan is hier geen sprake. Daarnaast heeft eiseres geen omstandigheden aangevoerd die aanleiding geven om de boete te matigen. Zoals hiervoor is overwogen is baansmeer wel degelijk een verontreiniging en deze verontreiniging is aangetroffen op vlees waarvan niet is uitgesloten dat dit bij de consument terecht zou kunnen komen. Er kan dus niet worden geconcludeerd dat de risico’s of gevolgen voor de volksgezondheid gering waren of ontbraken. 
      
      
        5.	Ten slotte voert eiseres aan dat de redelijke termijn is overschreden. 
      
      
    
    
      5.1.
      Volgens vaste jurisprudentie (zie bijvoorbeeld ECLI:NL:HR:2016:252, ECLI:NL:RVS:2016:1261 en ECLI:NL:CBB:2017:32) geldt bij punitieve sancties als uitgangspunt dat de redelijke termijn is overschreden als, behoudens bijzondere omstandigheden, de rechtbank niet binnen twee jaar nadat deze termijn is aangevangen uitspraak doet. De termijn vangt aan op het moment dat het bestuursorgaan een handeling heeft verricht waaraan eiseres de verwachting kon ontlenen dat het bestuursorgaan haar een boete zou opleggen; dit is in de regel het moment van het voornemen tot boeteoplegging. Voorts geldt dat de boete wordt verminderd met 5 % per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, met een maximum van in het algemeen € 2.500,-.
      
    
    
      5.2.
      In dit geval is de redelijke termijn aangevangen met het uitbrengen van het voornemen op 14 december 2018. Verweerder heeft erop gewezen dat eiseres in bezwaar heeft gevraagd om aanhouding van de procedure in afwachting van een arrest van het Hof over bezoedelde pluimveekarkassen. Dit heeft eiseres ter zitting erkend. Uit e-mailberichten die verweerder heeft overgelegd blijkt dat eiseres en verweerder op 19 maart 2019 akkoord zijn gegaan met aanhouding van de beslissing op bezwaar in deze zaak. Het arrest van het Hof is van 12 september 2019 en verweerder heeft het bestreden besluit op 6 januari 2020 genomen. De rechtbank rekent de periode van aanhouding van de zaak (dus van 19 maart 2019 tot en met 12 september 2019) niet mee en concludeert dan dat de redelijke termijn met bijna 4 maanden is overschreden. De rechtbank ziet in deze overschrijding aanleiding om de boete te matigen met 5 % tot een bedrag van € 9.500,-.
      
      
        6.	Uit al het voorgaande volgt dus dat verweerder terecht de boete heeft opgelegd, maar dat het boetebedrag wordt verlaagd omdat de redelijke termijn is overschreden. Omdat de rechtbank het boetebedrag verlaagt, wordt het bestreden besluit in zoverre vernietigd en het primaire besluit herroepen. Het beroep is dus gegrond. 
      
      
    
    
      7.1.
      Omdat het beroep gegrond wordt verklaard ziet de rechtbank aanleiding te bepalen dat het door eiseres betaalde griffierecht en een deel van de proceskosten van eiseres wordt vergoed. Voor de toerekening hiervan geldt als uitgangspunt dat de bestuurlijke fase onredelijk lang heeft geduurd voor zover deze de duur van een jaar overschrijdt en hetzelfde geldt voor de rechterlijke fase. In dit geval is de overschrijding volledig aan de rechtbank toe te rekenen. De rechtbank zal dan ook de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) opdragen deze bedragen te vergoeden.
      
    
    
      7.2.
      Het door eiseres betaalde griffierecht bedraagt € 354,-. Dit dient door de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) aan eiseres te worden vergoed. 
      
    
    
      7.3.
      
        Daarnaast vindt een veroordeling plaats in de door eiseres gemaakte proceskosten voor de behandeling van haar verzoek om schadevergoeding vanwege overschrijding van de redelijke termijn. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 748,- (1 punt voor het indienen van het verzoek en 1 punt voor de zitting met een waarde per punt van € 748,- en wegingsfactor 0,5). Daartoe verwijst de rechtbank naar de uitspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven van 16 januari 2017 (ECLI:NL:CBB:2017:32). Ook dit bedrag wordt door de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) vergoed. 
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond;
      
      
        vernietigt het bestreden besluit, voor zover dat ziet op de hoogte van de boete;
      
      
        bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het besluit;
      
      
        herroept het primaire besluit, voor zover dat ziet op de hoogte van de boete;
      
      
        stelt het boetebedrag vast op € 9.500,-;
      
      
        bepaalt dat de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) aan eiseres het betaalde griffierecht van € 354,- vergoedt;
      
      
        veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 748,-.
      
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A.S. Flikweert, rechter, in aanwezigheid van mr. A.L. van der Duijn Schouten, griffier. De uitspraak is in het openbaar gedaan op 12 oktober 2021.
    
    
    
      
        de rechter is verhinderd 
      
      
        							deze uitspraak te tekenen 
      
    
    
    
    
      griffier	rechter
    
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Rechtsmiddel
    Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven.