ECLI:NL:RVS:2012:BX1833, Raad van State, 18-07-2012, 201113228/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2012-07-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 4 december 2009 heeft het college [appellant] gelast alle in het pand aan de [locatie] te Eindhoven (hierna: het perceel) aangebrachte keukens, toiletvoorzieningen, badkamervoorzieningen en alle niet vergunde wanden te verwijderen onder oplegging van een dwangsom van € 5000,00 per week tot een maximum van € 75.000 met een begunstigingstermijn van 10 weken.

201113228/1/A1.
      Datum uitspraak: 18 juli 2012
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te Eindhoven,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank 's-Hertogenbosch van 17 november 2011 in zaak nr. 10/3998 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Eindhoven.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 4 december 2009 heeft het college [appellant] gelast alle in het pand aan de [locatie] te Eindhoven (hierna: het perceel) aangebrachte keukens, toiletvoorzieningen, badkamervoorzieningen en alle niet vergunde wanden te verwijderen onder oplegging van een dwangsom van € 5000,00 per week tot een maximum van € 75.000 met een begunstigingstermijn van 10 weken.
    
    Bij besluit van 18 oktober 2010 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en de last aangepast in die zin dat de aangebrachte voorzieningen, zijnde alle doucheruimten en zes van de zeven keukens, verwijderd dienen te worden en besloten het maximum van € 75.000 te mitigeren naar € 50.000 indien binnen drie weken alsnog de genoemde voorzieningen worden verwijderd.
    
    Bij uitspraak van 17 november 2011, verzonden op 24 november 2011, heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 18 oktober 2010 vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 21 december 2011, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 17 januari 2012.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 21 juni 2012, waar [appellant], bijgestaan door mr. D. Heuker of Hoek, advocaat te Rosmalen, en het college, vertegenwoordigd door T.J.A. Peels, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Zeelsterstraat B" rust op het perceel de bestemming "Industrie".
    
    Ingevolge artikel 4, onder A, van de planvoorschriften zijn deze gronden bestemd voor doeleinden van handel en bedrijf, met uitzondering van detailhandel, in de vorm van industriële bedrijven (kleine bedrijven) en handelsbedrijven, uitsluitend voor zover voorkomende in de op de kaart aangegeven categorieën van de staat van inrichtingen, met de daarbij behorende gebouwen, dienstwoningen, (parkeer)terreinen en overige voorzieningen, met diens verstande dat het niet betreft bedrijven, zijnde categorie-A-inrichtingen.
    
    Op 11 november 2002 is bouwvergunning verleend voor de bouw van een magazijn/opslagruimte op het perceel. Op 9 juni 2008 is positief beslist op een gewijzigde bouwaanvraag voor de bouw van een magazijn en kantoorunits.
    
    2.2. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het aanbrengen van de voorzieningen niet bouwvergunningvrij is gelet op het bepaalde in artikel 43, eerste lid, onder, van de Woningwet in samenhang met artikel 3, eerste lid, onder k, van het Besluit bouwvergunningsvrije en lichtebouwvergunningplichtige bouwwerken (hierna: het Bblb).
    
    2.2.1. Ingevolge artikel 40, eerste lid, van de Woningwet, zoals deze luidde ten tijde van belang, is het verboden te bouwen zonder of in afwijking van een door burgemeester en wethouders verleende bouwvergunning, tenzij voor dat bouwen op grond van artikel 43 geen bouwvergunning is of was vereist.
    
    Ingevolge artikel 43, eerste lid, onder c, zoals deze luidde ten tijde van belang, is geen bouwvergunning vereist voor het bouwen dat bij algemene maatregelen van bestuur is aangemerkt als van beperkte betekenis, waarbij tevens voorschriften kunnen worden gegeven omtrent het gebruik van het bouwwerk of de standplaats.
    
    Ingevolge artikel 3, eerste lid, aanhef en onder k, van het Bblb, zoals deze luidde ten tijde van belang, wordt als bouwen van beperkte betekenis aangemerkt het aanbrengen van een verandering van niet-ingrijpende aard aan een bestaand bouwwerk, mits voldaan wordt aan de volgende kenmerken:
    
    1 de verandering geen betrekking heeft op de draagconstructie van dat bouwwerk,
    
    2 de bebouwde oppervlakte niet wordt uitgebreid, en
    
    3 het bestaande niet wederrechtelijke gebruik wordt gehandhaafd.
    
    2.2.2. De rechtbank heeft gelet op het geheel van de aangebrachte voorzieningen terecht overwogen dat het pand geschikt is voor gebruik als woonruimte. Daarbij heeft de rechtbank de wateraansluiting en -afvoer vanwege de plaatsing daarvan in de badkamer als wasmachineaansluiting en -afvoer kunnen betrekken. De omstandigheid dat de aangebrachte voorzieningen tevens gebruikt kunnen worden ten behoeve van kantoren, betekent niet dat de rechtbank in navolging van het college niet uit de plaatsing op internet van een advertentie tot verhuur van 7 woonappartementen mocht afleiden dat de voorzieningen zijn aangebracht met het oogmerk om het pand als woonruimte te laten gebruiken. [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat hij niet verantwoordelijk kan worden gehouden voor deze advertentie. De rechtbank is derhalve terecht tot de conclusie gekomen dat het aanbrengen van de voorzieningen niet kan worden aangemerkt als bouwen van beperkte betekenis als bedoeld in artikel 43, eerste lid, onder c, van de Woningwet in samenhang met artikel 3, eerste lid, aanhef en onder k, van het Bblb, zodat daarvoor een bouwvergunning is vereist. Nu vaststaat dat de voorzieningen zonder bouwvergunning zijn uitgevoerd, heeft [appellant] in strijd met artikel 40 van de Woningwet gehandeld, zodat het college ter zake handhavend kon optreden. Het betoog faalt.
    
    2.3. Verder voert [appellant] aan dat de rechtbank heeft miskend dat het aanbrengen van de voorzieningen onder gelding van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) omgevingsvergunningvrij is, zodat om die reden concreet zicht op legalisatie bestaat en het college van handhaving had moeten afzien.
    
    2.3.1. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    2.3.2. Op 1 oktober 2010 is de Wabo en het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor) in werking getreden.
    
    Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het bouwen van een bouwwerk.
    
    Ingevolge onderdeel c, is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet.
    
    Ingevolge artikel 2.3, eerste lid, van het Bor is in afwijking van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo geen omgevingsvergunning vereist voor de categorieën gevallen in artikel 3 in samenhang met artikel 5 van bijlage II.
    
    Ingevolge artikel 3, aanhef en onder 7, van bijlage II is een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de wet niet vereist indien deze activiteit betrekking heeft op een verandering van een bouwwerk, mits wordt voldaan aan de volgende eisen:
    
    a. geen verandering van de draagconstructie,
    
    b. geen verandering van de brandcompartimentering of subbrandcompartimentering,
    
    c. geen uitbreiding van het bebouwde oppervlakte, en
    
    d. geen uitbreiding van het bouwvolume
    
    2.3.3. [appellant] voert terecht aan dat artikel 3, aanhef en onder 7, van bijlage II van het Bor de vergunningplicht als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo voor het aanbrengen van de hiervoor vermelde voorzieningen opheft. Daarmee staat echter niet vast dat voor de voorzieningen geen omgevingsvergunning is vereist. Deze is eerst niet vereist, als het aanbrengen van de voorzieningen niet in strijd is met het bestemmingsplan en de andere in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo genoemde regelgeving.
    
    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 26 oktober 2011 in zaak nr. 201103159/1) moet het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo in ruime zin worden uitgelegd. Dat wil zeggen dat het begrip gebruiken als daar bedoeld, niet alleen betrekking heeft op het gebruik van grond of bouwwerken, maar ook op het bouwen en slopen van bouwwerken in strijd met planologische regelgeving, in het bijzonder het bestemmingsplan. Eén en ander betekent dat op het aanbrengen van de voorzieningen in zoverre het verbod van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo van toepassing is.
    
    Omdat de voorzieningen gelet op de op internet geplaatste advertentie zijn aangebracht met het oogmerk de daarmee ontstane ruimten als woonruimten te laten gebruiken, is het aanbrengen daarvan in strijd met het bestemmingplan. Daarmee betreft het een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo, zodat daarvoor een omgevingsvergunning is vereist. Het betoog faalt.
    
    2.4. Voorts betoogt [appellant] dat de rechtbank heeft miskend dat de in het besluit van 4 december 2009 gegeven begunstigingstermijn had moeten worden aangepast na aanpassing van de last. De rechtbank heeft daarbij miskend dat de aanpassing in het bestreden besluit slechts een termijn met het oog op matiging van het maximaal te verbeuren bedrag betrof. De in het besluit van 4 december 2009 gegeven begunstigingstermijn was te kort, nu deze aanving in de decembermaand, waardoor het niet mogelijk was op zo'n korte termijn een aannemer te vinden voor uitvoering van de omvangrijke last, aldus [appellant]
    
    2.4.1. [appellant] brengt terecht naar voren dat de rechtbank heeft miskend dat de begunstigingstermijn met het besluit van 18 oktober 2010 niet is verlengd. De Afdeling ziet hierin echter gelet op het navolgende geen reden voor vernietiging van de aangevallen uitspraak. De aangepaste last heeft niet tot gevolg dat andere of meer maatregelen dienden te worden getroffen dan die op grond van de oorspronkelijke last. Gelet hierop behoefde het college in de aanpassing van de last geen aanleiding te zien eveneens de begunstigingstermijn aan te passen.
    
    Met de enkele omstandigheid dat in de decembermaand een vakantieperiode is gelegen heeft [appellant] niet aannemelijk gemaakt dat hij redelijkerwijs niet aan de hem in de last gegunde termijn kon voldoen. Dit betoog faalt.
    
    2.5. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de hoogte van de dwangsom niet door het college is onderbouwd.
    
    2.5.1. Ingevolge artikel 5:32b, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht dient de dwangsom in redelijke verhouding te staan tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsomoplegging.
    
    2.6. De rechtbank heeft in het ontbreken van een specifieke onderbouwing van de hoogte van de dwangsom door het college in het bestreden besluit geen aanleiding hoeven zien de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit niet in stand te laten. De rechtbank heeft in de overwegingen de zwaarte van het geschonden belang, de kosten van het voldoen aan het dwangsombesluit, het te verwachten financieel voordeel en de beoogde werking van de dwangsom betrokken. De rechtbank heeft terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat de dwangsom niet in redelijke verhouding staat tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsom. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat van de dwangsom een zodanige prikkel moet uitgaan, dat de opgelegde last wordt uitgevoerd zonder dat een dwangsom wordt verbeurd. Het betoog faalt.
    
    2.7. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd met verbetering van de gronden waarop deze rust.
    
    2.8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Soede, ambtenaar van staat.
    
    
      w.g. Van Altena w.g. Soede
      lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 18 juli 2012
    
    270.