ECLI:NL:RVS:2005:AU2120, Raad van State, 07-09-2005, 200408961/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2005-09-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 11 oktober 2004 heeft verweerder krachtens de Wet milieubeheer aan [vergunninghoudster] een revisievergunning als geregeld in artikel 8.4, eerste lid, van deze wet verleend voor een varkensfokkerij/mesterij en vleesstierenhouderij op het perceel [locatie 1] te [plaats], kadastraal bekend gemeente [plaats], sectie […], nummers […]. Dit besluit is op 28 oktober 2004 ter inzage gelegd.

200408961/1.
      Datum uitspraak: 7 september 2005
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellanten], beiden wonend te [woonplaats],
    
    en
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van Meerlo-Wanssum,
      verweerder.
    
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 11 oktober 2004 heeft verweerder krachtens de Wet milieubeheer aan [vergunninghoudster] een revisievergunning als geregeld in artikel 8.4, eerste lid, van deze wet verleend voor een varkensfokkerij/mesterij en vleesstierenhouderij op het perceel [locatie 1] te [plaats], kadastraal bekend gemeente [plaats], sectie […], nummers […]. Dit besluit is op 28 oktober 2004 ter inzage gelegd.
    
    Tegen dit besluit hebben appellanten bij brief van 3 november 2004, bij de Raad van State ingekomen op 4 november 2004, beroep ingesteld.
    
    Bij brief van 3 februari 2005 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
    
    
      De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 25 april 2005, waar van [gemachtigde] in persoon, bijgestaan door mr. C.G.J.M. Termaat, advocaat te Eindhoven, en verweerder, vertegenwoordigd door A.J.M. Heuijerjans en G.F.M. Brugmans, zijn verschenen.
      Voorts is als partij gehoord vergunninghoudster, vertegenwoordigd door mr. G.R.A.G. Goorts, advocaat te Deurne.
    
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    Op 1 juli 2005 zijn de Wet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb en de Aanpassingswet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb in werking getreden. Uit het daarbij behorende overgangsrecht volgt dat het recht zoals dat gold vóór de inwerkingtreding van deze wetten op dit geding van toepassing blijft.
    
    2.2.    Appellanten hebben aangevoerd dat onduidelijk is of verweerder het voor vergunningverlening bevoegd gezag is, aangezien het droge mengvoer waarvan binnen de inrichting meer dan 50 m3 wordt opgeslagen mogelijk als afvalstof moet worden aangemerkt.
    
    2.2.1.    De Afdeling stelt aan de hand van de stukken, waaronder de aanvraag om vergunning, en het verhandelde ter zitting vast dat de dieren worden gevoerd met droog mengvoer afkomstig van een mengvoederfabriek, hetgeen niet als afvalstof kan worden aangemerkt. Gelet hierop is er geen grond voor het oordeel dat verweerder niet het voor vergunningverlening bevoegd gezag is.
    
    2.3.    Appellanten betwijfelen of na de terinzagelegging van het ontwerp-besluit de aanvraag nog kon worden gewijzigd.
    
    2.3.1.    De Afdeling overweegt dat uit het systeem van vergunningverlening, zoals neergelegd in de Wet milieubeheer en de Algemene wet bestuursrecht, voortvloeit dat in beginsel op de aanvraag moet worden beslist zoals die is ingediend en bekendgemaakt. Bij toepassing van de uitgebreide openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.5 van de Algemene wet bestuursrecht is het na het ter inzage leggen van de aanvraag en het ontwerp-besluit, behoudens uitzonderingen, niet meer geoorloofd de aanvraag nog te wijzigen en aan te vullen. Uitzonderingen zijn alleen toelaatbaar als vast staat dat geen derden zijn benadeeld.
    
    2.3.2.    Uit de stukken blijkt dat volgens de oorspronkelijke aanvraag vochtrijk veevoeder binnen de inrichting zou worden opgeslagen. Naar aanleiding van de door appellanten ingebrachte bedenkingen is de aanvraag, na terinzagelegging van het ontwerp-besluit, aangepast in die zin dat de opslag van vochtrijk veevoeder binnen de inrichting is komen te vervallen. Hiertoe heeft verweerder met de aanvraagster om vergunning overleg gevoerd.
    
        Nu appellanten niet aannemelijk hebben gemaakt dat de wijziging nadelige gevolgen voor het milieu heeft, is de Afdeling van oordeel dat in het onderhavige geval derden, waaronder appellanten, niet door de wijziging of de gevolgen daarvan in hun belangen zijn geschaad. Daar komt nog bij dat de verandering is aangebracht naar aanleiding van bedenkingen van appellanten. Onder deze omstandigheden heeft verweerder de gewijzigde aanvraag in de vergunningprocedure mogen betrekken.
    
    2.4.    Appellanten hebben zich op het standpunt gesteld dat de varkenshouderij waarvoor bij het bestreden besluit vergunning is verleend en de naastgelegen mestopslagruimte als één inrichting in de zin van de Wet milieubeheer dienen te worden beschouwd. Daartoe hebben zij aangevoerd dat beide bedrijven in eigendom zijn van vergunninghoudster en beschikken over één elektriciteitsmeter.
    
    2.4.1.    Onder inrichting dient ingevolge artikel 1.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer te worden verstaan: elke door de mens bedrijfsmatig of in een omvang alsof zij bedrijfsmatig was, ondernomen bedrijvigheid die binnen een zekere begrenzing pleegt te worden verricht. Daarbij worden ingevolge het vierde lid van dit artikel - voorzover hier van belang - als één inrichting beschouwd de tot eenzelfde onderneming of instelling behorende installaties die onderling technische, organisatorische of functionele bindingen hebben en in elkaars onmiddellijke nabijheid zijn gelegen.
    
    2.4.2.    De Afdeling stelt op basis van de stukken en het verhandelde ter zitting vast dat grond en opstallen voor zowel de varkenshouderij als de mestopslagruimte eigendom zijn van vergunninghoudster, maar dat elk bedrijf geheel afzonderlijk door vergunninghoudster respectievelijk [partij] wordt geëxploiteerd. Elk bedrijf heeft een afzonderlijk management en boekhouding. In de mestopslagruimte wordt geen varkensmest afkomstig van de varkenshouderij, maar pluimveemest opgeslagen. Elk bedrijf beschikt verder, anders dan appellanten hebben gesteld, over een afzonderlijke elektriciteitsmeter.
    
        Onder deze omstandigheden heeft verweerder zich op goede gronden op het standpunt gesteld dat de varkenshouderij en de mestopslagruimte niet dienen te worden beschouwd als tot eenzelfde onderneming of instelling behorende installaties die onderling technische, organisatorische of functionele bindingen hebben en dientengevolge als één inrichting in de zin van de Wet milieubeheer.
    
    2.5.    Appellanten hebben betoogd dat ten onrechte geen milieu-effectrapport is opgesteld, dan wel dat ten onrechte door verweerder is geconcludeerd dat het opstellen van een milieu-effectrapport niet nodig is,  nu sprake is van onaanvaardbare cumulatieve stankhinder.
    
    2.5.1.    Ingevolge artikel 7.4, eerste lid, van de Wet milieubeheer worden bij algemene maatregel van bestuur de activiteiten aangewezen, ten aanzien waarvan het bevoegde gezag krachtens artikel 7.8b en 7.8d moet bepalen of voor die activiteit, vanwege de bijzondere omstandigheden waaronder zij wordt ondernomen, een milieu-effectrapport moet worden gemaakt. Daarbij worden een of meer besluiten van bestuursorganen ter zake van activiteiten aangewezen, bij de voorbereiding waarvan, indien het bevoegd gezag daartoe besluit, het in de eerste volzin bedoelde milieu-effectrapport moet worden gemaakt.
    
        Ingevolge artikel 7.8b, eerste lid, van de Wet milieubeheer, voorzover hier van belang, neemt het bevoegd gezag een beslissing omtrent de vraag of bij de voorbereiding van het betrokken besluit voor de activiteit, vanwege de bijzondere omstandigheden waaronder de activiteit wordt ondernomen, een milieu-effectrapport moet worden gemaakt. Ingevolge het vierde lid van dit artikel worden onder bijzondere omstandigheden verstaan de belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu die de activiteit kan hebben, gezien:
    
    a. de kenmerken van de activiteit;
    
    b. de plaats waar de activiteit wordt verricht;
    
    c. de samenhang met andere activiteiten ter plaatse;
    
    d. de kenmerken van die gevolgen.
    
        In onderdeel D van de bijlage van het Besluit milieu-effectrapportage 1994 (hierna: het Besluit) is in categorie 14, voorzover hier van belang, als activiteit onder meer aangewezen de oprichting of uitbreiding van een inrichting bestemd voor het fokken, mesten of houden van mestvarkens of zeugen in gevallen waarin de activiteit betrekking heeft op een inrichting met 2.200 of meer plaatsen voor mestvarkens of 350 of meer plaatsen voor zeugen.
    
    2.5.2.    De Afdeling overweegt allereerst het volgende. Aangevraagd en bij het bestreden besluit vergund is een veebestand van 2.884 vleesvarkens, 2.800 gespeende biggen, 200 kraamzeugen, 656 guste en dragende zeugen, 40 opfokzeugen, 2 beren en 360 vleesstieren. Gelet hierop wordt de in categorie 14 van onderdeel C van de bijlage van het Besluit opgenomen drempelwaarde van 3.000 plaatsen voor mestvarkens, of 900 plaatsen voor zeugen, niet overschreden en bestaat er in zoverre geen verplichting om bij de voorbereiding van het bestreden besluit een milieu-effectrapport te maken. Voorzover appellanten ter zitting hebben betoogd dat de cyclus in de branche met zich brengt dat meer dan 3.000 mestvarkens in de inrichting worden gehouden, overweegt de Afdeling, onder verwijzing naar haar uitspraak van 11 mei 2005, no. 200404617/1, dat voor het bepalen van de drempelwaarde zoals opgenomen in de bijlage van het Besluit, dient te worden uitgegaan van het aantal aangevraagde of vergunde dieren. Anders dan appellanten betogen bestaat evenmin op grond van richtlijn 2001/42/EG van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie van 27 juni 2001 betreffende de beoordeling van de gevolgen voor het milieu van bepaalde plannen en programma's (Pb L 197) de verplichting om bij de voorbereiding van het bestreden besluit een milieu-effectrapport te maken, reeds omdat deze richtlijn in het onderhavige geval gelet op het daarin in artikel 13, derde lid, opgenomen overgangsrecht niet van toepassing is.
    
        Gelet op het aangevraagde en bij het bestreden besluit vergunde veebestand wordt de in categorie 14 van onderdeel D van de bijlage van het Besluit opgenomen drempelwaarde van 2.200 of meer plaatsen voor mestvarkens of 350 of meer plaatsen voor zeugen wel overschreden. Verweerder heeft bij besluit van 25 augustus 2003 beslist dat bij de voorbereiding van het bestreden besluit, vanwege het ontbreken van bijzondere omstandigheden, het opstellen van een milieu-effectrapport niet nodig is. Daartoe heeft verweerder onder meer overwogen dat de inrichting weliswaar ligt in een gebied dat wordt gekenmerkt door agrarische activiteiten en dat hierdoor cumulatie van activiteiten optreedt, maar dat er geen sprake is van bijzondere omstandigheden ten aanzien van de flora en fauna. Verweerder heeft verder overwogen dat de verandering van de inrichting geen gevolgen heeft voor deze flora en fauna en dat de door de inrichting veroorzaakte milieubelasting deels afneemt doordat de ammoniakemissie aanzienlijk vermindert. Appellanten hebben het vorenstaande als zodanig niet weersproken en hebben verder, nog afgezien van de vraag of het hierbij gaat om een bijzondere omstandigheid als bedoeld in artikel 7.8b, vierde lid, van de Wet milieubeheer, onvoldoende aannemelijk gemaakt dat sprake is van onaanvaardbare cumulatieve stankhinder. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat, anders dan appellanten hebben gesteld, uit de stukken niet kan worden afgeleid dat ter plaatse van de woning [locatie 2] sprake is van onaanvaardbare cumulatieve stankhinder, indien deze zou worden beoordeeld aan de hand van het rapport "Beoordeling cumulatie stankhinder door intensieve veehouderij" (Publicatiereeks Lucht, 46; hierna: het rapport). Uit de stukken blijkt daarentegen dat een beoordeling van de cumulatieve stankhinder ter plaatse van de woning [locatie 2] aan de hand van het rapport niet mogelijk zou zijn, omdat in dit rapport niet is voorzien in een situatie als de onderhavige waarin door een andere veehouderij waarvoor een onherroepelijke vergunning geldt niet wordt voldaan aan de ten opzichte van het desbetreffende geurgevoelige object minimaal in acht te nemen afstand ter voorkoming, dan wel voldoende beperking van onaanvaardbare enkelvoudige stankhinder.
    
        Al het vorenstaande in aanmerking nemende is de Afdeling van oordeel dat verweerder zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat geen sprake is van bijzondere omstandigheden die het opstellen van een milieu-effectrapport noodzakelijk maken.
    
    2.6.    Appellanten hebben betoogd dat sprake is van toename van stankhinder ten opzichte van de eerder voor de inrichting bij besluit 5 juni 2000 verleende revisievergunning krachtens de Wet milieubeheer, aangezien deze vergunning gedeeltelijk van rechtswege is komen te vervallen.
    
    2.6.1.    Niet in geschil is dat de Wet stankemissie veehouderijen in landbouwontwikkelings- en verwevingsgebieden (hierna: de Wet stankemissie) in het onderhavige geval van toepassing is.
    
    2.6.2.    Ingevolge artikel 2, eerste lid, van de Wet stankemissie betrekt het bevoegd gezag bij beslissingen inzake de vergunning voor het oprichten of veranderen van een veehouderij die geheel of gedeeltelijk is gelegen in een landbouwontwikkelingsgebied, verwevingsgebied of een extensiverings-gebied met het primaat natuur waarvoor een reconstructieplan is bekendgemaakt, de stankhinder uitsluitend op de wijze die is aangegeven bij of krachtens de artikelen 3 tot en met 6.
    
        Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Wet stankemissie wordt een vergunning voor een veehouderij geweigerd, indien de afstand van de veehouderij tot een voor stank gevoelig object, behorend tot een van de categorieën I tot en met IV, dat niet tot de veehouderij behoort, minder bedraagt dan het aantal meters dat volgt uit de  in de bijlage opgenomen berekeningsmethode.
    
    2.6.3.    Blijkens de stukken bedraagt de afstand van de inrichting tot een voor stank gevoelig object, behorend tot een van de categorieën I tot en met IV, dat niet tot de inrichting behoort, meer dan de minimaal vereiste afstand die in dit geval volgt uit de in de bijlage bij de Wet stankemissie opgenomen berekeningsmethode. Verweerder heeft zich naar het oordeel van de Afdeling dan ook op goede gronden op het standpunt gesteld dat de gevraagde vergunning niet op grond van de Wet stankemissie kan worden geweigerd. Of sprake is van een toename van de stankhinder ten opzichte van de eerder voor de inrichting verleende vergunning, is daarbij niet van belang.
    
    2.7.    Appellanten hebben betoogd dat het bestreden besluit zich niet verdraagt met de richtlijn 96/61/EG van de Raad van de Europese Unie van 24 september 1996 inzake geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging (hierna: de IPPC-richtlijn), nu verweerder vanwege de toepassing van de Wet stankemissie de mogelijke cumulatie van stankhinder niet heeft beoordeeld.
    
    2.7.1.     In artikel 9, derde lid, van de IPPC-richtlijn is bepaald dat de vergunning emissiegrenswaarden voor de verontreinigende stoffen bevat, met name die van bijlage III, die in significante hoeveelheden uit de betrokken installatie kunnen vrijkomen, gelet op hun aard en hun potentieel voor overdracht van verontreiniging tussen milieucompartimenten (water, lucht en bodem). Voorts is bepaald dat de vergunning, zo nodig, passende voorschriften bevat ter bescherming van bodem en grondwater, en maatregelen voor het beheer van de door de installatie voortgebrachte afvalstoffen. De grenswaarden kunnen volgens dit artikellid, zo nodig, worden aangevuld of vervangen door gelijkwaardige parameters of gelijkwaardige technische maatregelen. Voor de installaties van rubriek 6.6 van bijlage I wordt bij de overeenkomstig dit artikellid vastgestelde emissiegrenswaarden rekening gehouden met de aan die categorieën installaties aangepaste praktische regelingen.
    
        In artikel 9, vierde lid, van de IPPC-richtlijn is bepaald dat onverminderd artikel 10 de emissiegrenswaarden, de parameters en de gelijkwaardige technische maatregelen, bedoeld in het derde lid, zijn gebaseerd op de beste beschikbare technieken, zonder dat daarmee het gebruik van een bepaalde techniek of technologie wordt voorgeschreven, met inachtneming van de technische kenmerken en de geografische ligging van de betrokken installatie, alsmede de plaatselijke milieuomstandigheden. Voorts bepaalt dit artikellid dat de vergunningvoorwaarden in ieder geval de bepalingen bevatten betreffende de minimalisering van de verontreiniging over lange afstand of van de grensoverschrijdende verontreiniging en een hoog niveau van bescherming van het milieu in zijn geheel waarborgen.
    
    2.7.2.    Daargelaten de vraag of de IPPC-richtlijn noopt tot een afzonderlijke beoordeling van mogelijke cumulatie van stankhinder en daargelaten de vraag of de Wet stankemissie, waarin geen bepalingen zijn neergelegd ten behoeve van een dergelijke beoordeling, al dan niet kan worden beschouwd als een correcte implementatie van de IPPC-richtlijn, overweegt de Afdeling dat appellanten niet aannemelijk hebben gemaakt dat de geografische ligging van de inrichting en/of de plaatselijke milieuomstandigheden, aanleiding zouden geven om aan de vergunning strengere emissiegrenswaarden, parameters of gelijkwaardige technische maatregelen te verbinden dan die welke de vergunde stalsystemen met zich brengen. In hetgeen appellanten hebben betoogd, ziet de Afdeling dan ook geen grond voor het oordeel dat de IPPC-richtlijn aan vergunningverlening in de weg staat.
    
    2.8.    Appellanten hebben in het beroepschrift ten aanzien van een aantal bezwaren verwezen naar de tegen het ontwerpbesluit ingebrachte bedenkingen. In de considerans van het bestreden besluit is verweerder ingegaan op deze bedenkingen. Appellanten hebben noch in het beroepschrift, noch ter zitting redenen aangevoerd waarom de weerlegging van deze bedenkingen in het bestreden besluit onjuist zou zijn. Ook voor het overige is niet gebleken dat die weerlegging van de bedenkingen onjuist zou zijn.
    
    2.9.    Het beroep is ongegrond.
    
    2.10.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    verklaart het beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.R. Schaafsma, Voorzitter, en drs. H. Borstlap en mr. J.H. van Kreveld, Leden, in tegenwoordigheid van mr. P.A. de Vink, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Schaafsma    w.g. De Vink
      Voorzitter    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 7 september 2005
    
    154-399.