ECLI:NL:RVS:2019:238, Raad van State, 30-01-2019, 201802338/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-01-30 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 16 november 2016 heeft het college [appellant] acht lasten onder dwangsom opgelegd vanwege het in strijd met het bestemmingsplan, en zonder omgevingsvergunning, bouwen en gebruiken van bouwwerken aan de [locatie] te Reeuwijk.

201802338/1/A1.
    Datum uitspraak: 30 januari 2019
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te Reeuwijk,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 5 februari 2018 in zaak nr. 17/427 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Bodegraven-Reeuwijk.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 16 november 2016 heeft het college [appellant] acht lasten onder dwangsom opgelegd vanwege het in strijd met het bestemmingsplan, en zonder omgevingsvergunning, bouwen en gebruiken van bouwwerken aan de [locatie] te Reeuwijk.
    
    [appellant] heeft tegen dit besluit rechtstreeks beroep ingesteld bij de rechtbank. Bij de brief waarmee het college met dit rechtstreeks beroep heeft ingestemd, heeft het de termijn waarbinnen de lasten moeten worden uitgevoerd verlengd tot vier maanden na de uitspraak van de rechtbank.
    
    Bij uitspraak van 5 februari 2018 heeft de rechtbank het door [appellant] ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 16 november 2016 gedeeltelijk vernietigd en bepaald dat haar uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het besluit van 16 november 2016. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven en bij besluit van 23 maart 2018 de termijn waarbinnen de lasten moeten worden uitgevoerd verlengd tot vier maanden na de uitspraak van de Afdeling.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 oktober 2018, waar [appellant], bijgestaan door mr. H.J. Breeman, advocaat te Rotterdam, en [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. R. Oosterhuis, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    [appellant] is de eigenaar en bewoner van het perceel [locatie]. Bij controles op 29 september 2015 en 18 februari 2016 hebben gemeentelijke toezichthouders geconstateerd dat verschillende bouwwerken op het perceel zonder omgevingsvergunning zijn gebouwd en in strijd zijn met het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Plassengebied". Het college heeft [appellant] bij besluit van 16 november 2016 onder oplegging van acht lasten onder dwangsom gesommeerd de geconstateerde overtredingen ongedaan te maken. Het hoger beroep heeft betrekking op drie van deze lasten: last 1, last 7 en last 8.
    
    Last 1
    
    2.    Last 1 heeft betrekking op een dakkapel aan de rechterzijde van de woning. [appellant] heeft deze dakkapel op zijn woning laten bouwen bij een verbouwing waarvoor het college hem op 17 juni 2014 een omgevingsvergunning heeft verleend. Bij de controles van 29 september 2015 en 18 februari 2016 is geconstateerd dat de dakkapel hoger is en op een andere plek op het dakvlak is geplaatst dan was vergund. Het college heeft [appellant] gelast de hoogte en plaatsing van de dakkapel in overeenstemming te brengen met de vergunning.
    
    3.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte last 1 niet heeft vernietigd. Hij voert hiertoe allereerst aan dat niet is gebleken van een overtreding. Hij stelt, onder verwijzing naar het rapport "Volumeberekening [locatie] te Reeuwijk" van 20 januari 2017, dat is opgesteld door Ingenieursbureau Passe-Partout, dat de rechtbank met het college is uitgegaan van onjuiste maten en berekeningen.
    
    3.1.    Op de bouwtekening die deel uitmaakt van de op 17 juni 2014 verleende omgevingsvergunning, staat op verschillende plaatsen aangeduid dat de bovenkant van de dakkapel 5655 mm boven peil is. Er is geen aanwijzing dat dit, zoals [appellant] stelt, een verschrijving is.
    
        Volgens het rapport van de controle van 29 september 2015 is de gemeten hoogte van de dakkapel 5830 mm. Dit komt neer op een overschrijding van de toegestane hoogte met 175 mm.
    
        Een bestuursorgaan mag in beginsel uitgaan van de juistheid van een op ambtseed dan wel ambtsbelofte opgemaakt rapport. Dat geldt ook voor de rechter, tenzij tegenbewijs noopt tot afwijking van dit uitgangspunt.
    
        [appellant] heeft de gemeten hoogte niet gemotiveerd bestreden. Het door hem overgelegde rapport gaat niet over de juistheid van de meting, maar over het volume van de woning. Bij gebrek aan tegenbewijs is de rechtbank dus terecht uitgegaan van de juistheid van de gemeten hoogte.
    
        Op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), is het verboden zonder een daartoe strekkende omgevingsvergunning een bouwwerk te bouwen. Nu de door [appellant] gebouwde dakkapel niet overeenkomstig de verleende vergunning - want onder meer te hoog - is gebouwd, heeft het college terecht geconcludeerd dat deze bepaling is overtreden.    
    
        Het betoog faalt.
    
    4.    [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college de last niet in redelijkheid kon opleggen. De plaatsing van de dakkapel op het dakvlak wijkt weliswaar af van wat was vergund, maar dit was volgens [appellant] noodzakelijk uit bouwtechnisch en architectonisch oogpunt. Bovendien is enige afwijking van de vergunning zonder meer te legaliseren op grond van de planregels, aldus [appellant]. Ook zullen volgens hem zeer hoge kosten gemoeid zijn met de gelaste aanpassing van de dakkapel, terwijl de afwijking van de vergunning bijzonder gering is.
    
    4.1.    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    4.2.    Het standpunt van [appellant] dat het college wat betreft de vastgestelde overtreding had moeten afzien van handhavend optreden, omdat in de praktijk bleek dat de genoemde afwijkingen noodzakelijk waren, kan niet worden gevolgd. Als [appellant] bij nader inzien een ander bouwplan bouwkundig en architectonisch noodzakelijk of wenselijker vond dan wat was vergund, had hij daarvoor een nieuwe omgevingsvergunning moeten vragen.
    
    4.3.    Wat betreft het betoog van [appellant] dat van handhavend optreden had moeten worden afgezien, omdat in overeenstemming of zo nodig in afwijking van het bestemmingsplan een vergunning kan worden verleend, overweegt de Afdeling als volgt.
    
        Ingevolge artikel 2, lid 2.4, van de planregels moet een dakkapel die, zoals hier, breder is dan 50% van de gevelbreedte, voldoen aan de in het plan voorgeschreven goothoogte.
    
        Ingevolge artikel 16, lid 16.2, aanhef en onder l en m, van de planregels is de maximaal toegestane goothoogte 3,5 m, tenzij een grotere hoogte als "bestaande maat" is toegestaan omdat er ten tijde van de inwerkingtreding van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning voor deze hoogte gold. Dat is hier het geval. De ten tijde van de inwerkingtreding van het plan geldende omgevingsvergunning van 17 juni 2014 laat een dakkapel met een hoogte van 5655 mm boven peil toe. Dit is dus de op grond van het bestemmingsplan maximaal toegelaten goothoogte, terwijl de in afwijking van deze omgevingsvergunning gebouwde dakkapel hoger is.
    
        Het is op zich juist dat met het alsnog verlenen van een omgevingsvergunning voor afwijking van deze in het bestemmingsplan toegestane goothoogte op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo de bouw van de dakkapel alsnog kan worden gelegaliseerd. Het college is hiertoe echter niet verplicht en heeft te kennen gegeven niet bereid te zijn een dergelijke vergunning te verlenen, omdat het college het betrekkelijk recent vastgestelde bestemmingplan niet wil doorkruisen. De rechtbank heeft terecht overwogen dat in beginsel het enkele feit dat het college niet bereid is omgevingsvergunning te verlenen volstaat voor het oordeel dat geen concreet zicht op legalisering bestaat.
    
    4.4.    De rechtbank heeft verder in hetgeen [appellant] heeft aangevoerd met betrekking tot de hoge kosten van de aanpassing van de dakkapel terecht geen grond gezien voor het oordeel dat handhavend optreden onevenredig is en het college daarvan af had moeten zien. Dat [appellant] door handhavend optreden zal worden getroffen in zijn financiële belangen, is een risico dat voor zijn rekening dient te komen, nu hij de dakkapel in afwijking van de omgevingsvergunning heeft gebouwd.
    
    4.5.    De conclusie is dat de dakkapel is gebouwd in afwijking van de omgevingsvergunning. Dit levert een overtreding op waartegen het college bevoegd is op te treden. Niet is gebleken van bijzondere omstandigheden, die maken dat van het college mag worden gevergd niet handhavend op te treden. De rechtbank heeft last 1 terecht niet vernietigd.
    
        Het betoog faalt.
    
    Last 7 en 8
    
    5.    Last 7 heeft betrekking op een luifel met een serre, die [appellant] aan zijn woning heeft gebouwd. Last 8 ziet op een losstaande garage. De luifel met serre en de garage zijn gelijktijdig met de dakkapel gebouwd, maar zonder omgevingsvergunning. Volgens het college heeft [appellant] hiermee artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a van de Wabo overtreden. Het college heeft [appellant] gelast de luifel en de garage te verwijderen en verwijderd te houden.
    
    6.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte last 7 en 8 niet heeft vernietigd, omdat geen sprake is van een overtreding. Hij stelt dat de luifel en de garage bijbehorende bouwwerken zijn, die op grond van artikel 2, aanhef en onder 3°, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor) zonder vergunning zoals bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo mogen worden gebouwd.
    
    6.1.    Ingevolge artikel 2, aanhef en onder 3°, sub f, van bijlage II van het Bor is een omgevingsvergunning voor het bouwen van een bijbehorend bouwwerk niet vereist, mits onder meer de oppervlakte van al dan niet met vergunning gebouwde bijbehorende bouwwerken in een bebouwingsgebied dat - zoals in dit geval - groter is dan 300 m2, niet meer bedraagt dan 90 m2, vermeerderd met 10% van het deel van het bebouwingsgebied dat groter is dan 300 m2, tot een maximum van in totaal 150 m2.
    
        Een bijbehorend bouwwerk is ingevolge artikel 1, eerste lid, van bijlage II, een uitbreiding van een hoofdgebouw of een functioneel met het hoofdgebouw verbonden gebouw.
    
    6.2.    De luifel en de garage zijn bijbehorende bouwwerken. Deze kunnen gezien artikel 2, aanhef en onder 3°, van bijlage II van het Bor, in ieder geval niet zonder vergunning worden gebouwd wanneer daarmee de totale oppervlakte aan bijbehorende bouwwerken groter wordt dan 150 m2.
    
    6.3.    Wat de totale oppervlakte aan bijbehorende bouwwerken betreft, overweegt de Afdeling het volgende.
    
        De woning van [appellant] bestaat uit twee delen: een voormalige arbeiderswoning en een daarbij gebouwd nieuwbouwgedeelte uit 1968, onder andere bestaande uit een woongedeelte, een berging, een carport en een entree. [appellant] gaat ervan uit dat het geheel van deze arbeiderswoning en het nieuwbouwgedeelte dient te worden aangemerkt als één hoofdgebouw zonder bijbehorende bouwwerken.
    
        Dit is niet juist. Een uitbreiding van een hoofdgebouw is in artikel 1 van het Bor immers aangemerkt als een bijbehorend bouwwerk. Uit deze bepaling volgt dat een hoofdgebouw, na uitbreiding ervan, per definitie gedeeltelijk (voor zover het de uitbreiding betreft) bestaat uit een bijbehorend bouwwerk. Het nieuwbouwgedeelte is een uitbreiding van het al aanwezige hoofdgebouw - de arbeiderswoning - en moet daarom voor de toepassing van het Bor geheel worden aangemerkt als een bijbehorend bouwwerk.
    
        De oppervlakte van het nieuwbouwgedeelte is op zichzelf beschouwd, los van de luifel, al groter dan 150 m². Daarmee is de toegestane oppervlakte aan zonder vergunning te bouwen bijbehorende bouwwerken op grond van artikel 2, aanhef en onder 3°, van bijlage II van het Bor per definitie overschreden: deze oppervlakte is immers maximaal 150 m². Hiermee staat vast dat het zonder vergunning bouwen van meer bijbehorende bouwwerken, zoals de luifel en de garage, niet mogelijk is op grond van deze bepaling. De vraag of de voor [appellant] werkelijk toegestane oppervlakte voor vergunningvrij bouwen, gezien de oppervlakte van het bebouwingsgebied op zijn perceel, mogelijk minder is dan het maximum van 150 m², kan dan ook in het midden blijven.
    
        Ten overvloede merkt de Afdeling op dat de luifel en de garage hoe dan ook niet vergunningvrij gebouwd kunnen worden, ook indien uitgegaan zou worden van de berekening van het college, dat abusievelijk een gedeelte van het nieuwbouwgedeelte aanmerkt als hoofdgebouw en de rest van de bebouwing als bijbehorend bouwwerk, of van de berekening van [appellant] zelf die meent dat er, afgezien van de luifel en de garage, geen bijbehorende bouwwerken zijn. De gezamenlijke oppervlakte van de luifel en de garage bedraagt immers ook al meer dan 150 m².
    
    6.4.    De rechtbank heeft dan ook terecht - zij het op andere gronden - geoordeeld dat voor de bouw van de serre met luifel en de losstaande garage een omgevingsvergunning, zoals bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a van de Wabo, was vereist. Nu [appellant] geen omgevingsvergunning heeft voor de bouw van de luifel en de garage, heeft hij een overtreding begaan.
    
        Het betoog faalt.
    
    7.    [appellant] heeft zijn betoog, dat de begunstigingstermijn van vier maanden te kort is om aan de opgelegde lasten te kunnen voldoen, ter zitting ingetrokken. Het college heeft ter zitting bevestigd dat de begunstigingstermijn wordt verlengd tot acht maanden na verzending van deze uitspraak.
    
    8.    Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank dient te worden bevestigd, voor zover aangevallen.
    
    9.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen.
    
    Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. J. Kramer en mr. D.J.C. van den Broek, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.J. van der Zijpp, griffier.
    
    w.g. Slump    w.g. Van der Zijpp
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 30 januari 2019
    
    262-860.