ECLI:NL:RVS:2010:BN1132, Raad van State, 14-07-2010, 200907852/1/M1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2010-07-14 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 27 augustus 2009 heeft het dagelijks bestuur een aantal voorschriften gewijzigd die zijn verbonden aan de bij besluit van 19 juli 2005 verleende, bij besluit van 1 februari 2007 gewijzigde, vergunning van Van Gansewinkel als bedoeld in artikel 1 van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren (oud) (hierna: Wvo) voor het lozen van afvalwater via de riolering van de gemeente Moerdijk en de afvalwaterpersleiding voor Westelijk Noord-Brabant op de rioolwaterzuiveringsinstallatie Bath, alsmede voor het lozen van hemelwater op het oppervlaktewater. Het dagelijks bestuur heeft geweigerd in het aan voornoemde vergunning verbonden voorschrift 6.2 de grenswaarde voor onopgeloste bestanddelen te wijzigen. Dit besluit is op 28 augustus 2009 ter inzage gelegd.

200907852/1/M1.
      Datum uitspraak: 14 juli 2010
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    
      de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Van Gansewinkel Nederland B.V., gevestigd te Maarheeze,
      appellante,
    
    
    en
    
    
      het dagelijks bestuur van het waterschap Brabantse Delta,
      verweerder.
    
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 27 augustus 2009 heeft het dagelijks bestuur een aantal voorschriften gewijzigd die zijn verbonden aan de bij besluit van 19 juli 2005 verleende, bij besluit van 1 februari 2007 gewijzigde, vergunning van Van Gansewinkel als bedoeld in artikel 1 van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren (oud) (hierna: Wvo) voor het lozen van afvalwater via de riolering van de gemeente Moerdijk en de afvalwaterpersleiding voor Westelijk Noord-Brabant op de rioolwaterzuiveringsinstallatie Bath, alsmede voor het lozen van hemelwater op het oppervlaktewater. Het dagelijks bestuur heeft geweigerd in het aan voornoemde vergunning verbonden voorschrift 6.2 de grenswaarde voor onopgeloste bestanddelen te wijzigen. Dit besluit is op 28 augustus 2009 ter inzage gelegd.
    
    Tegen dit besluit heeft Van Gansewinkel bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 9 oktober 2009, beroep ingesteld.
    
    Het dagelijks bestuur heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft desverzocht een deskundigenbericht uitgebracht. Van Gansewinkel en het dagelijks bestuur hebben hun zienswijze daarop naar voren gebracht.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 21 juni 2010, waar Van Gansewinkel, vertegenwoordigd door J.H. Goedhart, en het dagelijks bestuur, vertegenwoordigd door mr. M.A.A.M. van Kollenburg en ing. M.R.M. Verdurmen, beiden werkzaam bij het waterschap, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    Intrekking beroepsgronden
    
    2.1. Van Gansewinkel heeft ter zitting haar beroepsgrond over het bij het bestreden besluit aan de vergunning van 19 juli 2005 verbonden voorschrift 5.3 (maximale hoeveelheid te lozen afvalwater), alsmede haar beroepsgrond over overweging 6.5 van de considerans van het bestreden besluit in samenhang met het bij het bestreden besluit aan de vergunning van 19 juli 2005 verbonden voorschrift 11 (gang van zaken na onderzoek naar de lozing van Biologisch Zuurstof Verbruik), ingetrokken.
    
    Algemeen toetsingskader
    
    2.2. Ingevolge artikel 7a, eerste lid, van de Wvo is met betrekking tot het wijzigen en intrekken van een vergunning afdeling 8.1.2 van de Wet milieubeheer van overeenkomstige toepassing.
    
    Ingevolge artikel 8.23, eerste lid, van de Wet milieubeheer kan het bevoegd gezag beperkingen waaronder een vergunning is verleend en voorschriften die daaraan zijn verbonden, wijzigen, aanvullen of intrekken, dan wel alsnog beperkingen aanbrengen of voorschriften aan een vergunning verbinden in het belang van de bescherming van het milieu.
    
    Ingevolge artikel 8.24, eerste lid, van de Wet milieubeheer kan het bevoegd gezag op aanvraag van de vergunninghouder beperkingen waaronder een vergunning is verleend, en voorschriften die daaraan zijn verbonden, wijzigen, aanvullen of intrekken, dan wel alsnog beperkingen aanbrengen of voorschriften aan een vergunning verbinden.
    
    Ingevolge artikel 8.23, derde lid, en artikel 8.24, tweede lid, zijn met betrekking tot de beslissing ter zake en de inhoud van de beperkingen en voorschriften de artikelen 8.6 tot en met 8.17 van de Wet milieubeheer van overeenkomstige toepassing.
    
    Ingevolge artikel 8.11, derde lid, van de Wet milieubeheer worden in het belang van het bereiken van een hoog niveau van bescherming van het milieu aan de vergunning de voorschriften verbonden, die nodig zijn om de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, te voorkomen of, indien dat niet mogelijk is, zoveel mogelijk - bij voorkeur bij de bron - te beperken en ongedaan te maken. Daarbij wordt ervan uitgegaan dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast.
    
    Onopgeloste bestanddelen
    
    2.3. Van Gansewinkel betoogt dat het dagelijks bestuur bij het bestreden besluit ten onrechte afwijzend heeft beslist op haar verzoek om de grenswaarde voor onopgeloste bestanddelen in het aan de vergunning van 19 juli 2005 verbonden voorschrift 6.2, te verhogen tot 100 mg/l, zolang haar houtverwerkend buurbedrijf een depositie van onopgeloste bestanddelen op het terrein van Van Gansewinkel veroorzaakt. Het is volgens Van Gansewinkel niet redelijk dat zij normen opgelegd krijgt en voorzieningen moet treffen voor verontreinigingen van andere bedrijven.
    
    2.3.1. Het dagelijks bestuur betoogt dat de lozingsnorm voor onopgeloste bestanddelen in het aan de vergunning van 19 juli 2005 verbonden voorschrift 6.2 is gebaseerd op een inspanning conform de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken en de toelaatbaarheid voor het oppervlaktewater. Op basis van gegevens van vergelijkbare bedrijven moet deze norm volgens het dagelijks bestuur haalbaar worden geacht met een eenvoudige voorziening en "good housekeeping" maatregelen. Hoewel het zeer wel denkbaar is dat het overschrijden van de norm voor onopgeloste bestanddelen mede wordt veroorzaakt door depositie van houtstof afkomstig van het buurbedrijf, is Van Gansewinkel zelf verantwoordelijk voor de lozingen afkomstig van het eigen terrein, aldus het dagelijks bestuur. Mocht de norm met de eenvoudige voorziening en "good housekeeping" maatregelen niet zijn te halen, dan is het dagelijks bestuur bereid de norm te verruimen.
    
    2.3.2. In voorschrift 6.2 van de vergunning van 19 juli 2005 is bepaald dat de kwaliteit van het geloosde regenwater de daarbij aangegeven grenswaarden niet mag overschrijden. De onopgeloste bestanddelen mogen in enig steekmonster niet meer dan 30 mg/l bedragen.
    
    2.3.3. Volgens het deskundigenbericht worden, zoals het dagelijks bestuur stelt, met betrekking tot onopgeloste bestanddelen relatief eenvoudige voorzieningen als een slibafvangput of een olieafscheider als beste beschikbare technieken (hierna: BBT) beschouwd. Bij bedrijven als het onderhavige bestaat er naar het oordeel van de Afdeling geen aanleiding hier anders over te oordelen, ook indien het, zoals Van Gansewinkel ten aanzien van het onderhavige geval heeft gesteld, niet om één maar om vier lozingspunten gaat, waarbij per lozingspunt een voorziening moet worden getroffen die € 20.000 à € 30.000 kost.
    
    Met voorzieningen als hiervoor bedoeld zijn volgens het deskundigenbericht concentraties van 30 tot 50 mg/l te verwachten, zodat in samenhang hiermee grenswaarden van 30 tot 50 mg/l overeenstemmen met de toepassing van BBT. Gelet hierop heeft het dagelijks bestuur op goede gronden geweigerd de grenswaarde voor onopgeloste bestanddelen te verruimen tot 100 mg/l. Nu volgens het deskundigenbericht ten aanzien van de onderhavige lozing niet is gewaarborgd dat de bedoelde voorzieningen een concentratie van maximaal 30 mg/l meebrengen, heeft het dagelijks bestuur zich echter naar het oordeel van de Afdeling niet in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de in voorschrift 6.2 van de vergunning van 19 juli 2005 gestelde waarde van 30 mg/l overeenkomt met de toepassing van de voor de onderhavige lozing in aanmerking komende BBT en heeft het dagelijks bestuur niet in redelijkheid kunnen weigeren de grenswaarde voor onopgeloste bestanddelen in het aan de vergunning van 19 juli 2005 verbonden voorschrift 6.2 te wijzigen. Het bestreden besluit verdraagt zich in zoverre niet met artikel 7a van de Wvo in samenhang met artikel 8.11, derde lid, van de Wet milieubeheer.
    
    De beroepsgrond slaagt.
    
    Bemonsteringsfrequentie
    
    2.4. Van Gansewinkel betoogt dat de bemonsteringsfrequenties in voorschrift 16.1 ten onrechte zijn verhoogd van een keer per kwartaal naar een keer per maand onderscheidenlijk een keer per twee maanden. De resultaten van voorgaande metingen vormen hiervoor volgens Van Gansewinkel geen reden. Volgens Van Gansewinkel staat een meetfrequentie van een keer per maand niet als hard voorschrift in het BREF-document Reference Document on Monitoring (hierna: BREF Monitoring). Ook in Verordening (EG) 166/2005 van het Europees Parlement en de Raad van 18 januari 2006 betreffende de instelling van een Europees register inzake de uitstoot en overbrenging van verontreinigende stoffen en tot wijziging van de Richtlijnen 91/689/EEG en 96/61/EG van de Raad (PB 2006 L 33) (hierna: E-PRTR-verordening) wordt volgens Van Gansewinkel nergens een meetfrequentie opgelegd.
    
    2.4.1. Volgens het dagelijks bestuur vloeien de gewijzigde bemonsteringsfrequenties voort uit het BREF Monitoring en het CIW rapport "Lozingseisen Wvo-vergunningen", teneinde voldoende gegevens te verkrijgen ter beoordeling van de emissies in het kader van de IPPC-vereisten en het niet overschrijden van de drempelwaarden uit de E-PRTR-verordening. Het dagelijks bestuur betoogt dat in het CIW-rapport is opgenomen dat er 15 waarnemingen nodig zijn voor de afleiding van een representatief beeld van de emissies. Teneinde een representatief beeld van de betrokken emissies te krijgen in respectievelijk iets meer dan een jaar en iets meer dan twee jaar, zijn de frequenties van een keer per maand respectievelijk een keer per twee maanden gesteld, aldus het dagelijks bestuur.
    
    2.4.2. In het bij het bestreden besluit aan de vergunning van 19 juli 2005 verbonden voorschrift 16.1 is bepaald dat het via lozingspunt 1 te lozen afvalwater door of vanwege vergunninghouder door meting en/of bemonstering en analyse dient te worden gecontroleerd. Deze controle betreft dagelijks de hoeveelheid van het geloosde afvalwater per etmaal, alsmede de aangegeven parameters/stoffen met de bijbehorende frequentie. Voor CZV en zware metalen is een bemonsteringsfrequentie voorgeschreven van een keer per maand, terwijl voor EOX, BTEX, VOX en PAK een bemonsteringsfrequentie is voorgeschreven van een keer per twee maanden.
    
    2.4.3. In het deskundigenbericht wordt opgemerkt dat het BREF Monitoring kort gezegd aangeeft dat hoe onzekerder de uitkomst is, hoe vaker moet worden gemonitord. Volgens het deskundigenbericht geven de resultaten uit het verleden, behoudens voor zover het CZV en zware metalen betreft, geen aanleiding voor een verhoging van de meetfrequentie. Volgens het deskundigenrapport ligt de verhoging van de meetfrequentie in zoverre dan ook niet in de lijn van het BREF Monitoring. Voor zover de frequenties zijn verhoogd om op korte termijn 15 bruikbare meetresultaten te hebben, zouden volgens het deskundigenbericht, gezien het feit dat de inrichting al sinds 2009 operatief is op het aangevraagde niveau, bestaande meetresultaten kunnen worden gebruikt. De Afdeling ziet geen aanleiding om aan deze bevindingen in het deskundigenbericht te twijfelen. Gelet hierop heeft het dagelijks bestuur, behoudens voor zover het CZV en zware metalen betreft, naar het oordeel van de Afdeling zich in strijd met in strijd met artikel 7a van de Wvo in samenhang met de artikel 8.11, derde lid, van de Wet milieubeheer, niet in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de in voorschrift 16.1 voorgeschreven bemonsteringsfrequenties noodzakelijk zijn.
    
    De beroepsgrond slaagt in zoverre.
    
    Herkomst zink
    
    2.5. Van Gansewinkel betoogt dat het in voorschrift 25 voorgeschreven aanvullende onderzoek naar de herkomst van zink zeer moeilijk en kostbaar is en bovendien geen meerwaarde heeft. De uitkomst van een dergelijk onderzoek is volgens Van Gansewinkel eigenlijk al bekend, in die zin dat het zink niet van de afvalstoffen afkomstig kan zijn, aangezien op het terrein geen afvalstoffen onverpakt worden opgeslagen of worden verpakt. Het zink is volgens Van Gansewinkel afkomstig van verzinkte materialen op het terrein, zoals kolommen en hekken, en van voertuigen.
    
    2.5.1. Het dagelijks bestuur betoogt dat, doordat analyseresultaten ontbreken, de door het bedrijf gestelde herkomst van het zink niet voldoende is onderbouwd. Omdat de maximaal gemeten effluentconcentratie bij Van Gansewinkel het maximaal emissieniveau van het BREF-document Reference Document on Best available Techniques for for the Waste Treatments Industries (hierna: BREF Afvalbehandeling) overschrijdt, is er een onderzoeksverplichting in de vergunning opgenomen naar de herkomst en sanering van zink in het afvalwater, aldus het dagelijks bestuur.
    
    2.5.2. In het bij het bestreden besluit aan de vergunning van 19 juli 2005 verbonden voorschrift 25.1 is bepaald dat uiterlijk 2 maanden na het van kracht worden van deze vergunning door de vergunninghouder een opzet ingediend dient te zijn bij de afdeling vergunningen van het waterschap betreffende een onderzoek naar de herkomst en sanering van zink in het afvalwater met als doel de emissiegrenswaarden zoals opgenomen in de BREF Afvalbehandeling niet te overschrijden.
    
    In het bij het bestreden besluit aan de vergunning van 19 juli 2005 verbonden voorschrift 25.2 is bepaald dat uiterlijk 6 maanden na de goedkeuring van de opzet van het onderzoek door de vergunninghouder het onderzoek zoals genoemd in voorschrift 25.1 dient te zijn uitgevoerd en daarvan aan het dagelijks bestuur een rapport dient te zijn overgelegd.
    
    2.5.3. Volgens het deskundigenbericht zal vanwege het grote aantal potentiële bronnen op het terrein een onderzoek naar de herkomst van het zink complex, zo niet onuitvoerbaar zijn. De concentraties zink die in de afgelopen jaren zijn gemeten blijven onder normale omstandigheden binnen de in het BREF Afvalbehandeling vervatte range van 0,1 tot 1 mg/l; de concentraties zink in 2009 blijven op een uitschieter na ook binnen deze BREF range, aldus het deskundigenbericht. Bovendien kan volgens het deskundigenbericht altijd aan de norm voor de som zware metalen uit de onderliggende vergunning (2,5 mg/l) worden voldaan. De Afdeling ziet geen aanleiding om aan deze bevindingen in het deskundigenbericht te twijfelen. Gelet op de complexiteit van het onderzoek en de beschikbare gegevens omtrent de omvang van de concentraties zink, heeft het dagelijks bestuur zich, in strijd met artikel 7a van de Wvo in samenhang met artikel 8.11, derde lid, van de Wet milieubeheer, niet in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het in voorschrift 25 vereiste onderzoek noodzakelijk is. In verband hiermee is de Afdeling tevens van oordeel dat het dagelijks bestuur zich in strijd met artikel 7a van de Wvo in samenhang met artikel 8.11, derde lid, van de Wet milieubeheer, niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het bij het bestreden besluit aan de vergunning van 19 juli 2005 verbonden voorschrift 5.1 toereikend is wat de daarin gestelde waarde van 2 mg/l voor enig volumeproportioneel etmaalmonster van zink betreft.
    
    De beroepsgrond slaagt.
    
    Slot
    
    2.6. Het beroep is gedeeltelijk gegrond. Het besluit van 27 augustus 2009 dient wegens strijd met artikel 7a van de Wvo in samenhang met artikel 8.11, derde lid, van de Wet milieubeheer te worden vernietigd, voor zover het dagelijks bestuur hierbij heeft geweigerd de grenswaarde voor onopgeloste bestanddelen in het aan de vergunning van 19 juli 2005 verbonden voorschrift 6.2 te wijzigen, voor zover het dagelijks bestuur hierbij aan de vergunning van 19 juli 2005 het voorschrift 16.1 heeft verbonden, behoudens voor zover het CZV en zware metalen betreft, voor zover het dagelijks bestuur hierbij aan de vergunning van 19 juli 2005 het voorschrift 25 heeft verbonden en voor zover het dagelijks bestuur hierbij aan de vergunning van 19 juli 2005 het voorschrift 5.1 heeft verbonden, voor zover het de daarin gestelde waarde voor enig volumeproportioneel etmaalmonster van zink betreft. Het beroep is voor het overige ongegrond.
    
    2.7. De Afdeling zal op na te melden wijze in de zaak voorzien.
    
    Gelet op de met de toepassing van BBT samenhangende waarden voor onopgeloste bestanddelen en hetgeen in het deskundigenbericht is gesteld over de haalbaarheid daarvan, ziet de Afdeling aanleiding het aan de vergunning van 19 juli 2005 verbonden voorschrift 6.2 zelfvoorziend aan te passen, in die zin dat de onopgeloste bestanddelen in enig steekmonster niet meer dan 50 mg/l mogen bedragen.
    
    Gezien de omstandigheid dat de conclusie dat het dagelijks bestuur het in voorschrift 25 vereiste onderzoek in redelijkheid niet noodzakelijk heeft kunnen achten mede verband houdt met de beschikbare gegevens omtrent de omvang van de concentraties zink, ziet de Afdeling aanleiding het bij het bestreden besluit aan de vergunning van 19 juli 2005 verbonden voorschrift 5.1 zelfvoorziend aan te passen, in die zin dat de hoeveelheid zink in het afvalwater niet meer dan 1 mg/l in enig volumeproportioneel etmaalmonster mag bedragen.
    
    De Afdeling zal bepalen dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
    
    2.8. Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. verklaart het beroep gedeeltelijk gegrond;
    
    II. vernietigt het besluit van het dagelijks bestuur van het waterschap Brabantse Delta van 27 augustus 2009, kenmerk 09U006181, voor zover het dagelijks bestuur hierbij aan de bij besluit van 19 juli 2005, kenmerk 05U005435, verleende, bij besluit van 1 februari 2007, kenmerk 07U000648, gewijzigde, vergunning het voorschrift 5.1 heeft verbonden, wat de daarin gestelde waarde voor enig volumeproportioneel etmaalmonster van zink betreft, alsmede voor zover het dagelijks bestuur heeft geweigerd de grenswaarde voor onopgeloste bestanddelen in voorschrift 6.2, verbonden aan die vergunning, te wijzigen, en voor zover het dagelijks bestuur de voorschriften 16.1, behoudens voor zover het CZV en zware metalen betreft, en 25 aan die vergunning heeft verbonden;
    
    III. bepaalt dat in het bij het bestreden besluit aan de vergunning van 19 juli 2005 verbonden voorschrift 5.1 het onderdeel:
    
    n. Zink 2 mg/l
    
    wordt gewijzigd in:
    
    n. Zink 1 mg/l
    
    IV. bepaalt dat in het aan de vergunning van 19 juli 2005 verbonden voorschrift 6.2 de grenswaarde voor onopgeloste bestanddelen in enig steekmonster wordt gewijzigd van "30 mg/l" in "50 mg/l";
    
    V. bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het besluit van 27 augustus 2009;
    
    VI. verklaart het beroep voor het overige ongegrond;
    
    VII. gelast dat het dagelijks bestuur van het waterschap Brabantse Delta aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Van Gansewinkel Nederland B.V. het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 297,00 (zegge: tweehonderdzevenennegentig euro) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. Th.G. Drupsteen, voorzitter, en mr. C.W. Mouton en mr. Y.E.M.A. Timmerman-Buck, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Kuipers, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Drupsteen w.g. Kuipers
      voorzitter ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 14 juli 2010
    
    271-379.