ECLI:NL:RVS:2015:2347, Raad van State, 15-07-2015, 201501944/1/A1 en 201501944/2/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2015-07-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 21 mei 2014 heeft het college geweigerd aan [appellant] omgevingsvergunning te verlenen voor het aanbrengen van een tijdelijke woning in een bedrijfsgebouw, met een instandhoudingstermijn van vijf jaar, op het perceel [locatie] te Heesselt.

201501944/1/A1 en 201501944/2/A1.
    Datum uitspraak: 15 juli 2015
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb)) en, met toepassing van artikel 8:86 van die wet, op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te Heesselt, gemeente Neerijnen,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 29 januari 2015 in zaak nr. 14/4382 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Neerijnen.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 21 mei 2014 heeft het college geweigerd aan [appellant] omgevingsvergunning te verlenen voor het aanbrengen van een tijdelijke woning in een bedrijfsgebouw, met een instandhoudingstermijn van vijf jaar, op het perceel [locatie] te Heesselt (hierna: het perceel).
    
    Bij uitspraak van 29 januari 2015 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld. Hij heeft de voorzieningenrechter tevens verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [appellant] heeft een nader stuk ingediend.
    
    De voorzieningenrechter heeft het verzoek ter zitting behandeld op 4 juni 2015, waar [appellant], bijgestaan door mr. J.T.F. van Berkel, en het college, vertegenwoordigd door mr. C.P.A. Bots en mr. K. Kersten, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. In dit geval kan nader onderzoek redelijkerwijs niet bijdragen aan de beoordeling van de zaak en bestaat ook overigens geen beletsel om met toepassing van artikel 8:86, eerste lid, van de Awb onmiddellijk uitspraak te doen in de hoofdzaak.
    
    2. Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    
    a. het bouwen van een bouwwerk,
    
    c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan.
    
    Ingevolge artikel 2.12, tweede lid, zoals dit luidde ten tijde van belang, kan in afwijking van het eerste lid, aanhef en onder a, onder 3º, de vergunning, voor zover zij betrekking heeft op een activiteit voor een bepaalde termijn, worden verleend, indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
    
    Ingevolge artikel 2.23, eerste lid, zoals dit luidde ten tijde van belang, kan in een omgevingsvergunning worden bepaald dat zij geheel of gedeeltelijk geldt voor een daarin gegeven termijn.
    
    Ingevolge het tweede lid, zoals dit luidde ten tijde van belang, kunnen bij algemene maatregel van bestuur categorieën gevallen worden aangewezen, waarin in de omgevingsvergunning wordt bepaald dat zij slechts geldt voor een daarbij aangegeven termijn. Bij de maatregel kan worden bepaald:
    
    a. dat de omgevingsvergunning voor ten hoogste een daarbij aangegeven termijn kan gelden.
    
    Ingevolge artikel 5.18, eerste lid, van het Besluit omgevingsrecht (hierna: Bor), zoals dit luidde ten tijde van belang, wordt in een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet, die voorziet in een tijdelijke behoefte, bepaald dat zij slechts geldt voor een daarin aangegeven termijn van ten hoogste vijf jaar.
    
    3. Het betoog van [appellant] dat de rechtbank buiten de omvang van het geschil is getreden, nu zij ten onrechte de aspecten veiligheid en handhaafbaarheid bij haar beoordeling heeft betrokken, terwijl de omgevingsvergunning uitsluitend is geweigerd omdat de tijdelijke behoefte niet zou zijn aangetoond, faalt.
    
    Daarbij wordt in aanmerking genomen dat het college zich in het besluit van 21 mei 2014 op het standpunt heeft gesteld dat het de tijdelijke bewoning van het bedrijfsgebouw, gelet op de bijkomende veiligheidsrisico’s en de handhaafbaarheid, onwenselijk acht.
    
    4. [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat een tijdelijke woonfunctie in een bedrijfsgebouw op grond van het bestemmingsplan niet is toegestaan. Hij wijst in dit verband op de omstandigheid dat het bestemmingsplan de tijdelijke huisvesting van seizoensarbeiders in een bedrijfsgebouw wel rechtstreeks toestaat, welk gebruik volgens hem een grotere ruimtelijke uitstraling heeft.
    
    4.1. Het betoog faalt. De rechtbank heeft terecht geen grond gezien voor het oordeel dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat het tijdelijk wonen in een bedrijfsgebouw in strijd is met het, ten tijde van belang, ter plaatse geldende bestemmingsplan "Buitengebied Neerijen". Ingevolge dit plan rust op het perceel de bestemming "Agrarisch gebied" met de medebestemming "Agrarische bedrijfsdoeleinden" en met de aanduiding "één bedrijfswoning (1 BW)". Nu niet in geschil is dat aan [appellant] reeds omgevingsvergunning is verleend voor het realiseren van een bedrijfswoning op het perceel en het niet is toegestaan om twee bedrijfswoningen op het perceel te hebben, is het aanbrengen van de tijdelijke woning in een bedrijfsgebouw in strijd met het bestemmingsplan.
    
    Dat het bestemmingsplan een afwijkingsregeling bevat ten behoeve van de huisvesting van seizoensarbeiders in woonunits en/of caravans, daargelaten dat die situatie planologisch niet vergelijkbaar is met de onderhavige situatie, betekent niet dat het college het tijdelijk wonen in een bedrijfsgebouw op het perceel ten onrechte in strijd met het bestemmingsplan heeft geacht.
    
    5. [appellant] betoogt verder dat de rechtbank, door te overwegen dat het college in redelijkheid het verlenen van omgevingsvergunning heeft kunnen weigeren, heeft miskend dat voldoende aannemelijk is dat de woning in het bedrijfsgebouw voorziet in een tijdelijke behoefte. Daartoe voert hij aan dat het in afwachting van de bouw van een bedrijfswoning op het perceel nodig is om in het bedrijfsgebouw te wonen en dat hij na realisering van de bedrijfswoning het bedrijfsgebouw zal verlaten en die naar de oorspronkelijke staat zal terugbrengen. [appellant] betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college de omgevingsvergunning heeft kunnen weigeren vanwege de gangbare beleidspraktijk om alleen zelfstandige woonunits te vergunnen. Volgens hem had het college een individuele belangenafweging moeten maken, op basis van ruimtelijk relevante aspecten. [appellant] betoogt voorts dat het college de vergunning niet heeft kunnen weigeren vanwege te verwachten problemen met handhaafbaarheid. In dit verband voert hij aan dat het college op het perceel verschillende controles heeft uitgevoerd en dat aan hem op grond daarvan reeds een last onder dwangsom is opgelegd.
    
    5.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 12 juni 2013, in zaak nr. 201210676/1/A1) is voor de toepassing van artikel 5.18, eerste lid, van het Bor, zoals dit luidde ten tijde van belang, vereist dat aannemelijk is dat na het verstrijken van de vergunde termijn geen behoefte meer bestaat aan de tijdelijke activiteit.
    
    5.2. De woonvoorzieningen in het bedrijfsgebouw op het perceel zijn door [appellant] aangebracht in afwachting van de bouw van een nieuwe bedrijfswoning op het perceel. Hij zal naar die bedrijfswoning verhuizen, zodra die gereed is. Niet in geschil is dat het college voor de bouw van die bedrijfswoning aan [appellant] ten tijde van het nemen van het besluit van 21 mei 2014 reeds een omgevingsvergunning had verleend. Ter zitting heeft [appellant] onweersproken gesteld dat de bouw van de nieuwe bedrijfswoning reeds is gestart en dat de fundering en de vloer van de begane grond zijn gelegd. Verder zijn de stenen voor het optrekken van de muren reeds op het perceel aanwezig. [appellant] heeft toegelicht dat zijn bedrijf voorheen elders in het dorp was gevestigd en dat hij op die plek eveneens een bedrijfswoning heeft gebouwd, hetgeen ongeveer een jaar heeft geduurd. Hij heeft onweersproken gesteld dat de bouw van de nieuwe bedrijfswoning op het perceel ongeveer twee jaar in beslag zal nemen.
    
    Gelet op het vorenstaande heeft het college zich ten onrechte op het standpunt gesteld dat geen concrete, objectieve gegevens voorhanden waren op grond waarvan het de tijdelijkheid van de bewoning van het bedrijfsgebouw heeft kunnen aannemen. Het college heeft onvoldoende gemotiveerd waarom het in redelijkheid geen omgevingsvergunning heeft kunnen verlenen voor de tijdelijke bewoning van het bedrijfsgebouw voor de periode die nodig is voor het realiseren van de bedrijfswoning op het perceel. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
    
    5.3. De rechtbank heeft voorts ten onrechte overwogen dat het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het creëren van een woonfunctie in een bedrijfsgebouw in dit geval uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening niet wenselijk is.
    
    Daarbij wordt in aanmerking genomen dat het college aan zijn besluit om de omgevingsvergunning te weigeren geen ruimtelijke overwegingen ten grondslag heeft gelegd, maar zich slechts op het standpunt heeft gesteld dat het vaste bestuurspraktijk is om bij een tijdelijke behoefte alleen tijdelijke woonunits toe te staan, omdat die voldoen aan het Bouwbesluit 2012 en daarop makkelijker is te handhaven. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft het college evenwel niet aannemelijk gemaakt dat sprake is van een bestendige gedragslijn, nu het college niet heeft verwezen naar gevallen waarin het voor een tijdelijke woonunit omgevingsvergunning heeft verleend. Bovendien heeft het college onvoldoende gemotiveerd waarom het in dit geval het tijdelijk wonen in het bedrijfsgebouw vanuit het oogpunt van handhaafbaarheid onwenselijk heeft kunnen achten. Daartoe is van belang dat tussen partijen niet in geschil is dat het college verschillende keren controles heeft uitgevoerd op het perceel en op grond daarvan aan [appellant] een last onder dwangsom heeft opgelegd om de tijdelijke bewoning van het bedrijfsgebouw te staken. Vast staat dat [appellant] in hoger beroep heeft gesteld dat hij na realisering van de bedrijfswoning het bedrijfsgebouw zal verlaten en die naar de oorspronkelijke staat zal terugbrengen. Het college heeft de bevoegdheid om, na ommekomst van een in een omgevingsvergunning voor de tijdelijke bewoning van het bedrijfsgebouw opgenomen termijn, jegens [appellant] handhavend op te treden en hem te gelasten de woonvoorzieningen in het bedrijfsgebouw te verwijderen.
    
    Ter zitting heeft het college voorts te kennen gegeven dat het niet aan het Bouwbesluit 2012 heeft getoetst en dat het aan het weigeringsbesluit niet ten grondslag heeft gelegd dat de door [appellant] aangebrachte inpandige voorzieningen in strijd zijn met de eisen uit het Bouwbesluit 2012, zodat het college naar het oordeel van de voorzieningenrechter de omgevingsvergunning niet in redelijkheid heeft kunnen weigeren wegens de omstandigheid dat aan de tijdelijke bewoning veiligheidsrisico’s zouden zijn verbonden.
    
    Gelet op het vorenstaande is het besluit van het college tot weigering omgevingsvergunning te verlenen voor een tijdelijke woning in een bedrijfsgebouw op het perceel in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb ontoereikend gemotiveerd.
    
    Het betoog slaagt.
    
    6. Het betoog van [appellant] dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college het vertrouwensbeginsel heeft geschonden, faalt. [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat er namens het college concrete toezeggingen zijn gedaan door een daartoe bevoegd persoon, waaraan hij het in rechte te honoreren vertrouwen kon ontlenen dat het college omgevingsvergunning zou verlenen.
    
    7. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de voorzieningenrechter het beroep tegen het besluit van 21 mei 2014 van het college alsnog gegrond verklaren. Dat besluit komt wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb voor vernietiging in aanmerking.
    
    De Afdeling merkt op dat het college bij een nieuw te nemen besluit op bezwaar aandacht dient te schenken aan de omstandigheid dat op 1 november 2014 het Besluit van 4 september 2014 tot wijziging van het Besluit omgevingsrecht en diverse andere algemene maatregelen van bestuur in verband met het permanent maken van de Crisis- en herstelwet en het aanbrengen van enkele verbeteringen op het terrein van het omgevingsrecht (hierna: het Besluit) in werking is getreden (Stb 2014, 333). Het Besluit voorziet onder meer in een gewijzigde regeling voor tijdelijke omgevingsvergunningen.
    
    8. Gelet op het vorenstaande bestaat aanleiding het verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening af te wijzen.
    
    9. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 29 januari 2015, in zaak nr. 14/4382;
    
    III. verklaart het door [appellant] bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    
    IV. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Neerijnen van 21 mei 2014, kenmerk WABO 2013-0281;
    
    V. wijst het verzoek af;
    
    VI. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Neerijnen tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.960,00 (zegge: negentienhonderdzestig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    VII. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Neerijnen aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 413,00 (zegge: vierhonderddertien euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. S.F.M. Wortmann, als voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. R.J. van den Berg, griffier.
    
    w.g. Wortmann w.g. Van den Berg
    voorzieningenrechter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 15 juli 2015
    
    651.