ECLI:NL:RVS:2019:4176, Raad van State, 11-12-2019, 201810184/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-12-11 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 4 oktober 2018 heeft de raad het bestemmingsplan "Ontwikkelingsplan Buitengebied Oss - 2018" (hierna: het bestemmingsplan) vastgesteld.

201810184/1/R2.
    Datum uitspraak: 11 december 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellant], wonend te Megen, gemeente Oss,
    en
    de raad van de gemeente Oss,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 4 oktober 2018 heeft de raad het bestemmingsplan "Ontwikkelingsplan Buitengebied Oss - 2018" (hierna: het bestemmingsplan) vastgesteld.
    Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 28 oktober 2019, waar [appellant], bijgestaan door [gemachtigde], en de raad, vertegenwoordigd door M. ter Avest, zijn verschenen. Voorts is daar [belanghebbende] gehoord.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    Het bestemmingsplan voorziet in een aantal individuele ruimtelijke ontwikkelingen die mogelijk worden gemaakt vooruitlopend op een actualisatie van de bestemmingsplannen voor het buitengebied van Oss.
    Eén van de ontwikkelingen waarin het plan voorziet betreft de gronden aan de [locatie 1] te Megen (hierna: het perceel). [belanghebbende] exploiteert op deze gronden een zogenoemde minicamping.
        Aan de betreffende gronden zijn de bestemmingen "Wonen" en "Agrarisch met waarden-Landschap en natuur" toegekend. Voor zover thans van belang, is verder aan zowel de gronden met de bestemming "Wonen", als aan de gronden met de bestemming "Agrarisch met waarden-Landschap en natuur", de aanduiding "specifieke vorm van recreatie-minicamping" toegekend.
        [appellant] woont naast het perceel op [locatie 2]. Hij kan zich niet met de vaststelling van het bestemmingsplan verenigen voor zover dit ziet op het perceel, omdat hij parkeeroverlast vreest van de gebruiksmogelijkheden die het bestemmingsplan voor de betrokken gronden biedt.
    2.    Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    Toetsingskader
    3.    Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. De Afdeling stelt niet zelf vast of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van die gronden of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.
    Het beroep
    4.    [appellant] betoogt dat de raad zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de aan de gronden gegeven bestemming in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. Hij voert daartoe aan dat de parkeersituatie onvoldoende is om de uitbreiding van de minicamping tot twintig tentplaatsen toe te staan. Hetgeen de raad in de beantwoording van zijn zienswijze daarover heeft vermeld, namelijk dat het gaat om een natuurkampeerterrein en dat daarom niet behoeft te worden voldaan aan de parkeernorm van 1,2 per standplaats die voor reguliere campings geldt, is volgens [appellant] onjuist. In het plan is de aard van de kampeersituatie volgens hem namelijk niet geregeld. De maximale invulling van de toegestane wijziging van het plan kan dan ook een veel grotere parkeerbehoefte genereren dan waarvan is uitgegaan. Dit laatste valt ook te verwachten, omdat het gebruik van de camping in de afgelopen jaren reeds veel grootschaliger was dan was toegestaan, aldus [appellant].
    4.1.    De raad stelt zich op het standpunt dat bij de vaststelling van het plan op juiste wijze rekening is gehouden met het aspect parkeren. De raad stelt dat nu het gaat om een natuurkampeerterrein en de gasten grotendeels bestaan uit wandelaars en fietsers, er minder parkeerruimte voor auto’s en motoren nodig is dan bij een reguliere camping. Daarom wordt in deze situatie niet uitgegaan van de parkeernorm van 1,2 parkeerplaats per standplaats, zoals die volgens de op 13 december 2016 vastgestelde nota 'Parkeernormen 2017 gemeente Oss' (hierna: de Parkeernota) geldt voor reguliere campings. Daarbij neemt de raad verder in aanmerking dat het gaat om kleinschalig kamperen als nevengeschikte functie bij het wonen, waarbij het aantal standplaatsen en de toegestane openingsduur van beperkte omvang is. Volgens de raad zal verder de ondernemer moeten borgen dat de parkeerafwikkeling op het eigen terrein goed wordt nageleefd.
    4.2.    De Parkeernota vermeldt dat in het bestemmingsplan moet worden geregeld dat voldoende parkeergelegenheid aanwezig is en tevens hoe moet worden bepaald of daaraan is voldaan.
        De Afdeling stelt vast dat het plan een dergelijke regeling bevat voor de situatie waarin bebouwing kan worden opgericht. In situaties waarin geen bebouwing kan worden opgericht, zoals de situatie die in deze zaak voorligt, wordt toepassing van de Parkeernota niet in het plan verplicht gesteld. De raad heeft deze nota, zoals ook ter zitting bevestigd, in deze situatie wel gebruikt om te beoordelen of in voldoende parkeergelegenheid kan worden voorzien.
        Daartoe heeft de raad, zoals beschreven in de Parkeernota, het aantal in beginsel benodigde parkeerplaatsen bepaald aan de hand van het aantal volgens het bestemmingsplan toegestane standplaatsen. Over dit aantal standplaatsen stelt de Afdeling het volgende vast.
        In het bestemmingsplan is zoals vermeld de minicamping geregeld doordat zowel aan de gronden met de bestemming "Wonen", als aan de gronden met de bestemming "Agrarisch met waarden-Landschap en natuur" de aanduiding "specifieke vorm van recreatie-minicamping" is toegekend. Blijkens de artikelen 4.1.2 en 8.1.2, onder b, onder 1, van de planregels, betekent die aanduiding dat op de betrokken gronden maximaal 20 tentplaatsen zijn toegestaan. Nu deze aanduiding tweemaal aan de gronden is toegekend, laat deze voor beide bestemmingen afzonderlijk 20 standplaatsen, dus in totaal 40 standplaatsen toe.
        De raad heeft dat niet beoogd, maar heeft ter zitting bevestigd dat is beoogd om in totaal, voor de beide aanduidingsvlakken tezamen, maximaal 20 standplaatsen toe te staan.
        De in het plan opgenomen regeling voorziet daar echter niet in.
    Dat in de genoemde bepalingen is vermeld dat het maximum geldt in samenhang met de aangrenzende bestemming waarop de aanduiding is gelegen, voldoet daartoe niet, omdat de term ‘in samenhang met’ daartoe te onbepaald is. Daaruit volgt niet dat in totaal voor beide bestemmingen tezamen, slechts 20 tentplaatsen zijn toegestaan, hoezeer dit wellicht ook met de regeling voor de minicamping in het plan is beoogd.
        Gelet op het voorgaande maakt het plan meer mogelijk dan de raad heeft beoogd. Dit betekent dat het bestreden besluit in zoverre in strijd met artikel 3:2 van de Awb niet met de vereiste zorgvuldigheid is voorbereid.
        Het betoog slaagt.
    5.    Gelet op hetgeen onder 4.2 hiervoor is overwogen, is het beroep van [appellant] gegrond. Het bestreden besluit dient wegens strijd met artikel 3:2 van de Awb te worden vernietigd, voor zover daarbij aan de gronden [locatie 1] te Megen de bestemmingen "Wonen" en "Agrarisch met waarden - Landschap en natuur" zijn toegekend.
    6.    Teneinde het geschil zoveel mogelijk definitief te beslechten en omdat de raad, zoals ter zitting bevestigd, de uitbreiding van de minicamping alsnog in een bestemmingsplanregeling wenst vast te leggen, overweegt de Afdeling naar aanleiding van de beroepsgrond van [appellant] voorts nog het volgende.
        De Parkeernota kent een specifieke norm van 1,2 parkeerplaatsen per standplaats voor een kampeerterrein in het buitengebied, zoals hier aan de orde. In het plan is in totaal in 10 parkeerplaatsen voorzien, waarvan 7 ten behoeve van de camping op het kampeerterrein zelf en 3 bij de woning, welke 3 plaatsen volgens de plantoelichting mede kunnen worden gebruikt ten behoeve van het theehuis.
        [appellant] betoogt terecht dat de raad aan het besluit om af te wijken van de norm in de Parkeernota, geen deugdelijke motivering ten grondslag heeft gelegd. Nog daargelaten dat, zoals hiervoor onder 4.2 is overwogen, het aantal beoogde standplaatsen van in totaal 20 niet juist is geregeld, is verder het uitgangspunt van de raad dat naar verwachting 85% van de gasten de minicamping te voet of met de fiets zal bezoeken, niet voldoende onderbouwd. Ten behoeve van het kamperen, ook het tentkamperen waar de camping zich voornamelijk op richt, zijn doorgaans veel spullen benodigd, die wandelaars of fietsers niet (gemakkelijk) kunnen vervoeren. Te verwachten valt daarom dat bezoekers er vaker dan in slechts 15% van de gevallen voor zullen kiezen om de auto te gebruiken. Dat dit in de praktijk ook gebeurt, blijkt uit de door [appellant] in het geding gebrachte foto’s van de parkeersituatie op de openbare weg bij de camping, in de voor het gebruik van de camping relevante maand mei.
        Verder betoogt [appellant] terecht dat de genoemde aanname van de raad geen grondslag vindt in het plan. Ook daarom valt niet in te zien wat in dit geval het verschil is met een reguliere camping, op grond waarvan in slechts minder dan de helft van de regulier benodigde parkeerruimte zou behoeven te worden voorzien. De Afdeling neemt daarbij verder in aanmerking dat blijkens de eigen website van de camping deze zich vooral richt op wandelaars en fietsers, maar dat bezoekers met de auto ook van harte welkom zijn.
        Ook gelet daarop, komt het plan voor zover daarbij aan de gronden [locatie 1] te Megen de bestemmingen "Wonen" en "Agrarisch met waarden - Landschap en natuur" zijn toegekend, voor vernietiging in aanmerking.
    Conclusie
    7.    Het beroep van [appellant] is gegrond. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd voor zover daarbij aan de gronden [locatie 1] te Megen de bestemmingen "Wonen" en "Agrarisch met waarden - Landschap en natuur" zijn toegekend.
        Uit oogpunt van rechtszekerheid en gelet op artikel 1.2.3 van het Besluit ruimtelijke ordening, ziet de Afdeling aanleiding de raad op te dragen het hierna in de beslissing nader aangeduide onderdeel van deze uitspraak binnen vier weken na verzending van de uitspraak te verwerken op de landelijke voorziening, www.ruimtelijkeplannen.nl.
    Proceskosten
    8.    De raad dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    verklaart het beroep gegrond;
    II.    vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Oss van
    4 oktober 2018 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Ontwikkelingsplan Buitengebied Oss - 2018", voor zover daarbij aan de gronden [locatie 1] te Megen de bestemmingen "Wonen" en "Agrarisch met waarden-Landschap en natuur" zijn toegekend;
    III.    draagt de raad van de gemeente Oss op om binnen vier weken na verzending van deze uitspraak ervoor zorg te dragen dat het hiervoor vermelde onderdeel II wordt verwerkt in het elektronisch vastgestelde plan dat te raadplegen is op de landelijke voorziening www.ruimtelijkeplannen.nl;
    IV.    veroordeelt de raad van de gemeente Oss tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1024,00 (zegge: duizendvierentwintig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    V.    gelast dat de raad van de gemeente Oss aan [appellant] het door hem voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 170,00 (zegge: honderdzeventig euro) vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. J. Kramer, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. D.L. Bolleboom, griffier.
    w.g. Kramer    w.g. Bolleboom
    lid van de enkelvoudige kamer    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 11 december 2019
    641.
     
    BIJLAGE
     
    Bestemmingsplan "Ontwikkelingsplan Buitengebied Oss - 2018"
    Artikel 4 "Agrarisch met waarden-Landschap en natuur"
    Artikel 4.1.1:
    "De voor 'Agrarisch met waarden - Landschap en natuur' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    a. (hobbymatig) agrarisch grondgebruik;
    b. uitsluitend ter plaatse van aanduiding 'specifieke vorm van recreatie - minicamping': de uitoefening van een minicamping;
    (…)."
    Artikel 4.1.2. Detaillering:
    (…)
    "In het doel 'specifieke vorm van recreatie - minicamping' is uitsluitend mede begrepen:
    1. maximaal 20 tentplaatsen, met dien verstande dat dit maximum geldt in samenhang met de aangrenzende bestemming 'Wonen' waarop de aanduiding 'specifieke vorm van recreatie - minicamping' is gelegen."
    Artikel 8 "Wonen"
    Artikel 8.1.1:
    "De voor 'Wonen' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    a. wonen in woningen inclusief aan- en uitbouwen en aangebouwde bijgebouwen;
    b. uitsluitend ter plaatse van aanduiding 'specifieke vorm van recreatie - minicamping': de uitoefening van een minicamping;
    (…)."
    Artikel 8.1.2 Detaillering:
    "a. In het doel 'Wonen' zijn kleinschalige nevenactiviteiten uitsluitend mede begrepen als aan de volgende voorwaarden wordt voldaan:
    1. het gebruik voor de nevenactiviteit vindt plaats binnen het bestemmingsvlak;
    2. de vorm, omvang en locatie van de nevenactiviteit zijn beperkt tot de vorm, omvang en locatie van bedrijvigheid zoals die zijn vermeld in bijlage 3 (Bestaande kleinschalige activiteiten);
    3. er vindt geen buitenopslag voor de nevenactiviteiten plaats;
    4. het parkeren vindt op eigen terrein, binnen het bestemmingsvlak, plaats.
    b. In het doel 'specifieke vorm van recreatie - minicamping' is uitsluitend mede begrepen:
    1. maximaal 20 tentplaatsen, met dien verstande dat dit maximum geldt in samenhang met de aangrenzende bestemming 'Agrarisch met waarde - Landschap en natuur' waarop de aanduiding 'specifieke vorm van recreatie - minicamping' is gelegen.
    2. voorzieningen ten behoeve van de minicamping binnen bestaande bebouwing, met een maximale oppervlakte van 50 m2.
    3. een theeterras met een beperkte omvang (twee tafels)."