ECLI:NL:RVS:2015:2964, Raad van State, 23-09-2015, 201408177/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2015-09-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 26 september 2013 heeft het college, voor zover van belang, geweigerd omgevingsvergunning te verlenen voor het bouwen van een paardenstal met overkapping op het perceel kadastraal bekend gemeente Loon op Zand, sectie […], nr. […] (hierna: het perceel) in strijd met het bestemmingsplan.

201408177/1/A1.
    Datum uitspraak: 23 september 2015
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te Kaatsheuvel, gemeente Loon op Zand,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 18 augustus 2014 in zaken nrs. 14/1555 en 14/1556 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Loon op Zand.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 26 september 2013 heeft het college, voor zover van belang, geweigerd omgevingsvergunning te verlenen voor het bouwen van een paardenstal met overkapping op het perceel kadastraal bekend gemeente Loon op Zand, sectie […], nr. […] (hierna: het perceel) in strijd met het bestemmingsplan.
    
    Bij besluit van 7 oktober 2013 heeft het college [appellant] onder oplegging van een dwangsom gelast de paardenstal met overkapping en de daarbij vrijkomende materialen van het perceel te verwijderen en verwijderd te houden.
    
    Bij besluit van 28 januari 2014 heeft het college het door [appellant] tegen het besluit van 26 september 2013 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij besluit van 18 februari 2014 heeft het college het door [appellant] tegen het besluit van 7 oktober 2013 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 18 augustus 2014 heeft de rechtbank de door [appellant] ingestelde beroepen tegen de besluiten van 28 januari 2014 en 18 februari 2014 ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [appellant] heeft nadere stukken ingediend.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 29 juni 2015, waar [appellant], bijgestaan door mr. J.H. Hartman en het college, vertegenwoordigd door I.M.M. de Visser, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
    
    Bij besluit van 17 juni 2015, ontvangen bij de Afdeling op 10 juli 2015, heeft het college besloten over te gaan tot invordering van dwangsommen vermeerderd met de wettelijke rente tot een bedrag van € 10.144,66.
    
    Tegen dit besluit heeft [appellant] bezwaar gemaakt.
    
    Bij besluit van 15 juli 2015 heeft het college aan [appellant] uitstel van betaling verleend tot zes weken nadat de Afdeling uitspraak heeft gedaan op het door hem gemaakte bezwaar tegen het besluit van 17 juni 2015.
    
    Ook tegen dit besluit heeft [appellant] bezwaar gemaakt.
    
    [appellant] heeft nadere stukken ingediend.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Na het sluiten van het onderzoek ter zitting heeft de Afdeling het onderzoek heropend.
    
    De Afdeling heeft de zaak verder ter zitting behandeld op 25 augustus 2015, waar [appellant], bijgestaan door mr. J.H. Hartman en het college, vertegenwoordigd door I.M.M. de Visser, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Buitengebied 2011" rust op het perceel, voor zover van belang, de bestemming "Agrarisch".
    
    Ingevolge artikel 3.1, aanhef en onder a, van de planregels zijn de voor "Agrarisch" aangewezen gronden bestemd voor een agrarische bedrijfsuitoefening, in de vorm van agrarische bodemexploitatie met bijbehorende voorzieningen.
    
    Ingevolge artikel 3.2.1 onder a, is, voor zover van belang, per bouwvlak bebouwing ten behoeve van niet meer dan één agrarisch bedrijf toegestaan.
    
    Ingevolge artikel 3.2.1, onder b, is bebouwing uitsluitend toegestaan binnen het bouwvlak, tenzij anders bepaald.
    
    Het besluit van 28 januari 2014
    
    2. [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college ten onrechte heeft geweigerd omgevingsvergunning te verlenen voor de paardenstal met overkapping op het perceel. Daartoe voert hij aan dat de paardenstal met overkapping in overeenstemming is met de op het perceel rustende agrarische bestemming. [appellant] voert voorts, onder verwijzing naar een stedenbouwkundig advies van NieuwBlauw van 13 november 2013, aan dat de paardenstal met overkapping niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
    
    2.1. In het betoog dat de paardenstal met overkapping in overeenstemming met het bestemmingsplan is, heeft de rechtbank terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat het college ten onrechte heeft geweigerd omgevingsvergunning te verlenen voor de paardenstal met overkapping. Daartoe wordt overwogen dat ingevolge artikel 3.2.1, onder b, van de planregels, bebouwing uitsluitend is toegestaan binnen een bouwvlak. De Afdeling stelt vast dat ter plaatse op de verbeelding geen bouwvlak is ingetekend. Voor zover [appellant] betoogt dat ten onrechte geen bouwvlak op de verbeelding is ingetekend omdat op basis van het overgangsrecht een bouwvlak aanwezig is, wordt overwogen dat [appellant] deze grond had moeten inbrengen in het kader van een bestemmingsplanprocedure en dat het bestemmingsplan thans onherroepelijk is. De paardenstal met overkapping dient te worden beoordeeld aan de hand van het thans geldende bestemmingsplan. Het betoog dat de paardenstal met overkapping op grond van het bouwovergangsrecht op het perceel is toegestaan, leidt evenmin tot een ander oordeel. In dit verband wordt overwogen dat ten tijde van de inwerkingtreding van het bestemmingsplan op het perceel twee bouwwerken stonden en thans op het perceel één bouwwerk staat. Het overgangsrecht staat, zoals het college ter zitting terecht naar voren heeft gebracht, een dergelijke verandering op het perceel niet toe. Dat de paardenstal met overkapping bestaat uit een ijzeren frame die over de eerder op het perceel aanwezige bouwwerken is gebouwd, maakt het vorenstaande niet anders, teminder daar de bouwwerken daarmee niet gedeeltelijk zijn veranderd, maar in hun geheel zijn vervangen door één bouwwerk. Dat, zoals [appellant] eerst in hoger beroep heeft gesteld, het gebruik van de paardenstal met overkapping in overeenstemming is met artikel 3.1, aanhef en onder a, van de planregels, is voorts niet gebleken, reeds nu [appellant] deze stelling niet met nadere stukken heeft onderbouwd. Gezien het vorenstaande, heeft de rechtbank terecht overwogen dat het college uitsluitend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3˚, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) voor de paardenstal met overkapping omgevingsvergunning kan verlenen.
    
    2.2. De beslissing om al dan niet een omgevingsvergunning te verlenen voor een bouwplan dat in strijd is met het bestemmingsplan, is een bevoegdheid van het college. Het discretionaire karakter van deze bevoegdheid brengt met zich dat het besluit in zoverre terughoudend moet worden getoetst.
    
    2.3. Het college heeft aan de weigering omgevingsvergunning te verlenen voor de paardenstal met overkapping in strijd met het bestemmingsplan ten grondslag gelegd dat het bestemmingsplan het uitgangspunt kent dat niet functioneel aan het buitengebied gebonden bebouwing en verdere verstening in het buitengebied moet worden voorkomen. Voorts heeft het college in zijn beoordeling de mogelijke precedentwerking van vergunningverlening, het gewenste behoud van een open landschap en de omstandigheid dat de aangevraagde bebouwing ruim twee keer zo groot is als op grond van het overgangsrecht op het perceel aanwezig mocht zijn, betrokken. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat het college, gelet op de door hem gegeven motivering, in redelijkheid heeft kunnen weigeren met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3˚, van de Wabo omgevingsvergunning te verlenen. Daartoe wordt van belang geacht dat het perceel, blijkens de in het procesdossier bevindende foto's, is gelegen in een gebied waarin afwisselend bebouwing en open gebieden aanwezig zijn, vanuit het perceel zichtlijnen naar het achtergelegen open gebied bestaan en het bouwplan tot gevolg heeft dat, in strijd met de uitgangspunten van het bestemmingsplan, de openheid van het perceel verdwijnt en verdere verstening van het buitengebied plaatsvindt. Gelet op deze motivering heeft de rechtbank, anders dan [appellant] betoogt, aan het door hem overgelegde advies van NieuwBlauw van 13 november 2013 terecht niet de waarde gehecht die hij daaraan gehecht wil zien, reeds omdat in dat advies geen rekening is gehouden met het in het bestemmingsplan neergelegde uitgangspunt dat verstening in het buitengebied moet worden voorkomen alsook het gewenste behoud van een open landschap.
    
    Het betoog faalt.
    
    Het besluit van 18 februari 2014
    
    3. Vast staat dat het college bevoegd is handhavend tegen de zonder vergunning op het perceel geplaatste paardenstal met overkapping, wegens strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wabo, op te treden.
    
    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    4. [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college wegens concreet zicht op legalisering van handhavend optreden behoorde af te zien. Daartoe voert hij aan dat het college ten onrechte de gevraagde omgevingsvergunning voor de paardenstal met overkapping heeft geweigerd.
    
    4.1. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het college niet wegens concreet zicht op legalisering van de paardenstal met overkapping van handhavend optreden behoorde af te zien. Onder verwijzing naar hetgeen is overwogen onder 2.1, wordt overwogen dat de rechtbank terecht geen grond heeft gevonden voor het oordeel dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat op grond van het bouwovergangsrecht geen concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts heeft de rechtbank terecht in aanmerking genomen dat het college in het besluit op bezwaar van 28 januari 2014 de weigering om met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3˚, van de Wabo omgevingsvergunning te verlenen voor de paardenstal met overkapping heeft gehandhaafd. Gelet op hetgeen onder 2.3 is overwogen, bestaat geen grond voor het oordeel dat die weigering om van het bestemmingsplan af te wijken rechtens onhoudbaar is.
    
    Het betoog faalt.
    
    5. [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank niet heeft onderkend dat door het college het gerechtvaardigd vertrouwen is gewekt dat het niet handhavend tegen de paardenstal met overkapping op zijn perceel zou optreden. Daartoe voert hij aan dat hij bij aankoop van het perceel navraag bij de gemeente heeft gedaan over het opknappen, repareren en vervangen van de bestaande bebouwing en toen door een medewerker is aangegeven dat de paardenstal met overkapping op het perceel was toegestaan. Voorts is het college al meer dan tien jaar op de hoogte van de paardenstal met overkapping op het perceel, aldus [appellant].
    
    5.1. In het door [appellant] aangevoerde heeft de rechtbank terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat handhavend optreden door het college tegen de paardenstal met overkapping op het perceel in strijd is met het vertrouwensbeginsel. Dat het college, naar gesteld, bekend was met de situatie en gedurende lange tijd daartegen geen handhavingsmaatregelen heeft getroffen, brengt, zoals de Afdeling eerder bij uitspraak van 18 maart 2015 in zaak nr. 201404360/1/A1 heeft overwogen, niet met zich dat daartegen niet meer handhavend mag worden opgetreden. Voorts is voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel nodig, dat aan het bestuursorgaan toe te rekenen concrete, ondubbelzinnige toezeggingen zijn gedaan door een daartoe bevoegd persoon, waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend, zoals volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 5 februari 2014 in zaak nr. 201304670/1/A1. In het door [appellant] aangevoerde wordt geen grond gevonden voor het oordeel dat door het college het gerechtvaardigd vertrouwen is gewekt dat het van handhavend optreden tegen de zonder vergunning gebouwde paardenstal met overkapping zou afzien, reeds omdat van enige toezegging in vorenbedoelde zin van het college niet is gebleken.
    
    Het betoog faalt.
    
    6. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    De besluiten van 17 juni 2015 en 15 juli 2015
    
    7. Ingevolge artikel 5:39, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), voor zover hier van belang, heeft het hoger beroep tegen de last onder dwangsom mede betrekking op een beschikking die strekt tot invordering van de dwangsom, voor zover de belanghebbende deze beschikking betwist.
    
    Ingevolge artikel 4:94, eerste lid, van de Awb kan het bestuursorgaan de wederpartij uitstel van betaling verlenen.
    
    Ingevolge artikel 4:125, eerste lid, voor zover van belang, heeft het bezwaar, beroep of hoger beroep tegen de beschikking waarbij de verplichting tot betaling van een geldsom is vastgesteld mede betrekking op een bijkomende beschikking van hetzelfde bestuursorgaan omtrent verlening van uitstel van betaling, voor zover belanghebbende deze beschikking betwist.
    
    8. [appellant] betoogt dat het college ten onrechte is overgegaan tot invordering van dwangsommen, nu door hem geen dwangsommen zijn verbeurd. Daartoe voert hij aan dat dat het college na afloop van de aan het besluit van 7 oktober 2013 verbonden begunstigingstermijn niet ter plaatse heeft gecontroleerd of hij aan de bij dat besluit opgelegde last heeft voldaan. In dit verband voert [appellant] aan dat het college geen controlerapporten aan het besluit van 17 juni 2015 ten grondslag heeft gelegd.
    
    8.1. Vast staat en tussen partijen is niet in geschil dat [appellant] niet voor afloop van de aan het besluit van 7 oktober 2013 verbonden begunstigingstermijn aan de bij dat besluit opgelegde last heeft voldaan, nu de paardenstal met overkapping niet van het perceel is verwijderd. Uit de door het college overgelegde processen-verbaal van bevindingen van 28 augustus 2014, 1 oktober 2014 en 26 november 2014 blijkt dat door een controleur, werkzaam bij de afdeling vergunningen en handhaving van de gemeente, na afloop van de aan het besluit van 7 oktober 2013 verbonden begunstigingstermijn is geconstateerd dat de paardenstal met overkapping niet is verwijderd. Blijkens het besluit van 17 juni 2015 heeft het college zich bij de besluitvorming op deze rapporten gebaseerd. Gelet hierop wordt in zoverre geen grond gevonden voor het oordeel dat het college ten onrechte is overgegaan tot invordering van de door [appellant] verbeurde dwangsommen.
    
    Het betoog faalt.
    
    9. [appellant] betoogt voorts dat het college niet bevoegd is tot invordering van de verbeurde dwangsommen vermeerderd met de wettelijke rente over te gaan. Daartoe voert hij aan dat het college op 13 oktober 2014 ter zitting van de voorzieningenrechter van de Afdeling het gerechtvaardigd vertrouwen heeft gewekt dat het niet overgaat tot invordering van de verbeurde dwangsommen totdat definitief op het hoger beroep is beslist. Het college is evenmin bevoegd aan hem uitstel van betaling te verlenen, nu dat besluit voortvloeit uit de onbevoegd genomen invorderingsbeschikking, aldus [appellant].
    
    9.1. Niet in geschil is dat de bevoegdheid tot invordering van de verbeurde dwangsommen ten tijde van de in geding zijnde besluiten nog niet was verjaard. Anders dan [appellant] betoogt, wordt in zijn betoog dat het college op 13 oktober 2014 ter zitting van de voorzieningenrechter van de Afdeling in de zaak met nr. 201408177/2/A1 het gerechtvaardigd vertrouwen heeft gewekt dat het niet overgaat tot invordering van de verbeurde dwangsommen totdat definitief op het hoger beroep is beslist, geen grond gevonden voor het oordeel dat het college niet bevoegd is over te gaan tot invordering van de verbeurde dwangsommen. In dit verband wordt overwogen dat het college weliswaar ter zitting van de voorzieningenrechter van de Afdeling heeft toegezegd dat de verbeurde dwangsommen van in totaal € 10.000,00 niet zullen worden ingevorderd totdat definitief op het hoger beroep is beslist, maar dat het college deze toezegging nakomt door, nadat het een invorderingsbeschikking heeft genomen, aan [appellant] uitstel van betaling te verlenen. Gelet hierop heeft het college niet gehandeld in strijd met het vertrouwensbeginsel alsook het rechtszekerheidsbeginsel. Het college kan, gelet op artikel 4:94, tweede lid, van de Awb gedurende de termijn dat uitstel van betaling is verleend [appellant] niet op grond van artikel 5:37, eerste lid, van de Awb aanmanen wegens het niet betalen van dwangsommen waartoe hij op grond van de bij besluit van 17 juni 2015 genomen invorderingsbeschikking verplicht is, en ook niet overgaan tot daadwerkelijke invordering. Naar het oordeel van de Afdeling strekt de door het college gedane toezegging niet zover dat het geen handelingen mag verrichten om te voorkomen dat de invorderingstermijn verjaart. Voorts is, anders dan [appellant] betoogt, het college eveneens bevoegd wettelijke rente in te vorderen. [appellant] heeft niet binnen de in artikel 5:33 van de Awb vermelde termijn van zes weken de verbeurde dwangsommen betaald, zodat hij op grond van 4:97 van de Awb in verzuim is en [appellant] op grond van artikel 4:98, eerste lid, van de Awb aan het college wettelijke rente is verschuldigd. Voor het oordeel dat het bij besluit van 15 juli 2015 verleende uitstel van betaling onbevoegd door het college is genomen, wordt evenmin grond gevonden, reeds omdat de bevoegdheid tot het verlenen van uitstel van betaling voortvloeit uit artikel 4:94, eerste lid, van de Awb en niet afhankelijk is van het nemen van een invorderingsbeschikking.
    
    Het betoog faalt.
    
    10. [appellant] betoogt verder dat het college, gelet op de bijzondere omstandigheden die zich voordoen, behoorde af te zien van invordering van de verbeurde dwangsommen alsook het verlenen van uitstel van betaling. Daartoe voert [appellant] aan dat de besluiten van 17 juni 2015 en 15 juli 2015 zijn genomen in strijd met het verbod van détournement de pouvoir, het evenredigheidsbeginsel en het motiveringsbeginsel.
    
    10.1. In het door [appellant] aangevoerde wordt geen grond gevonden voor het oordeel dat het college niet in redelijkheid heeft kunnen besluiten niet van de invordering van de verbeurde dwangsommen af te zien en aan hem uitstel van betaling te verlenen. Zoals de Afdeling heeft overwogen (uitspraak van 16 mei 2012 in zaak nr. 201108670/1/A1), dient bij een besluit omtrent invordering van een verbeurde dwangsom, aan het belang van de invordering een zwaarwegend gewicht te worden toegekend. Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat behoort uit te gaan van een besluit tot oplegging van een last onder dwangsom. Steun voor dit uitgangspunt biedt de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 5:37, eerste lid, van de Awb (Kamerstukken II 2003-04, 29 702, nr. 3, blz. 115). Hierin is vermeld dat een adequate handhaving vergt dat opgelegde sancties ook worden geëffectueerd en dus dat verbeurde dwangsommen worden ingevorderd. Slechts in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien. Door [appellant] zijn geen redenen aangevoerd waarom het invorderen van verbeurde dwangsommen en het verlenen van uitstel van betaling onevenredig is, zodat daarin geen bijzondere omstandigheid kan zijn gelegen. Dat het college hangende de procedure een invorderingsbeschikking en een besluit tot het verlenen van uitstel van betaling heeft genomen, is anders dan [appellant] stelt, niet in strijd met het verbod van détournement de pouvoir, reeds omdat het verrichten van handelingen om te voorkomen dat de invorderingstermijn verjaart geen misbruik van de invorderingsbevoegdheid oplevert. Voorts zijn de besluiten van 17 juni 2015 en 15 juli 2015, gelet op de door het college gegeven motivering in die besluiten dat het overgaat tot invordering van verbeurde bedragen alsook tot het verlenen van uitstel van betaling om te voorkomen dat de bevoegdheid tot invordering verjaart, niet genomen in strijd met het motiveringsbeginsel.
    
    De betogen falen.
    
    11. De beroepen gericht tegen de besluiten van 17 juni 2015 en 15 juli 2015 zijn ongegrond.
    
    12. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    13. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het hoger beroep ongegrond;
    
    II. verklaart de beroepen gericht tegen de besluiten van het college van burgemeester en wethouders van Loon op Zand van 17 juni 2015, kenmerk 2015.07300, en 15 juli 2015 ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. E. Steendijk, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.M. van Driel, griffier.
    
    w.g. Steendijk w.g. Van Driel
    lid van de enkelvoudige kamer griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 23 september 2015
    
    414-789.