ECLI:NL:RVS:2019:3843, Raad van State, 13-11-2019, 201901522/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-11-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 29 mei 2018 heeft het college aan [vergunninghoudster] een omgevingsvergunning verleend voor het verbouwen van een bedrijfspand naar vier appartementen en een magazijn op het perceel [locatie 1]-[locatie 2] te Weert (hierna: het perceel).

201901522/1/A1.
    Datum uitspraak: 13 november 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Weert,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 14 januari 2019 in zaak nr. 18/1366 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Weert.
    Procesverloop
    Bij besluit van 29 mei 2018 heeft het college aan [vergunninghoudster] een omgevingsvergunning verleend voor het verbouwen van een bedrijfspand naar vier appartementen en een magazijn op het perceel [locatie 1]-[locatie 2] te Weert (hierna: het perceel).
    Bij uitspraak van 14 januari 2019 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 30 oktober 2019, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. A.W.R.A. Verbruggen en mr. A.A.M. Kuijken, rechtsbijstandverleners te Deurne, en het college, vertegenwoordigd door mr. H.L.M.G. Creemers, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [vergunninghoudster], vertegenwoordigd door [gemachtigde], als belanghebbende gehoord.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    [vergunninghoudster] heeft een omgevingsvergunning aangevraagd en gekregen om het bedrijfspand op het perceel te verbouwen naar vier appartementen en een magazijn. Het pand bestaat nu uit een magazijn en een winkel. In het bouwplan blijft een deel van het magazijn gehandhaafd ten behoeve van het bedrijf dat tegenover het gebouw is gevestigd. Er worden twee appartementen op de begane grond gerealiseerd en twee appartementen op de eerste verdieping. Om de appartementen mogelijk te maken, wordt de voorgevel ‘open’ gemaakt en wordt op de eerste verdieping aan de voorzijde een dakkapel gerealiseerd.
        Het perceel ligt in het gebied waar - ten tijde van belang - het bestemmingsplan "Binnenstad 2009" gold. Het heeft hierin de enkelbestemming "Wonen", de dubbelbestemming "Waarde-Archeologie" en de functieaanduiding "detailhandel". Tussen partijen is niet in geschil dat het bouwplan in strijd is met artikel 11.2.2, onder b, onder 1, van de regels van het bestemmingsplan, omdat het aantal woningen toeneemt, terwijl volgens deze planregel per bouwperceel niet meer woningen zijn toegestaan dan er bestaan op het tijdstip van de inwerkingtreding van het bestemmingsplan.
        Het college heeft de omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3°, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo). Het college acht het bouwplan, mede gelet op de ruimtelijke onderbouwing, niet in strijd met een goede ruimtelijke ordening.
        [appellant] woont aan de [locatie 3] te Weert en vreest dat de toevoeging van vier appartementen zal zorgen voor een toename van de al bestaande parkeerhinder in zijn woonomgeving.
    Beoordeling van het hoger beroep
    2.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college het besluit terecht met de uniforme openbare voorbereidingsprocedure, zoals bedoeld in afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), heeft voorbereid. Volgens [appellant] had de omgevingsvergunning kunnen worden verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wabo, gelezen in verbinding met artikel 4, onderdeel 9, van Bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: Bor). Gelet hierop was de reguliere voorbereidingsprocedure van toepassing, en had [appellant] in de gelegenheid moeten worden gesteld om bezwaar te maken. De rechtbank heeft dit miskend, aldus [appellant].
    2.1.    Artikel 3:10, eerste lid, van de Awb, dat is opgenomen in afdeling 3.4 "Uniforme openbare voorbereidingsprocedure", luidt:
    "Deze afdeling is van toepassing op de voorbereiding van besluiten indien dat bij wettelijk voorschrift of bij besluit van het bestuursorgaan is bepaald."
    2.2.    Artikel 2.1, eerste lid, van de Wabo, luidt:
    "Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    […]
    c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan […],
    […]."
    Artikel 2.12, eerste lid, van de Wabo, luidt:
    "Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
    a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
    1°. met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking,
    2°. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
    3°. in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat;
    […]."
    Artikel 3.10, eerste lid, van de Wabo, luidt:
    "Afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht is van toepassing op de voorbereiding van de beschikking op de aanvraag om een omgevingsvergunning, indien de aanvraag geheel of gedeeltelijk betrekking heeft op:
    a. een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, voor zover er strijd is met het bestemmingsplan of een beheersverordening en slechts vergunning kan worden verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3°,
    […]."
    2.3.    Artikel 4 van Bijlage II van het Bor luidt:
    "Voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, komen in aanmerking:
    […]
    9. het gebruiken van bouwwerken, eventueel in samenhang met bouwactiviteiten die de bebouwde oppervlakte of het bouwvolume niet vergroten, en van bij die bouwwerken aansluitend terrein, mits, voor zover gelegen buiten de bebouwde kom, het uitsluitend betreft een logiesfunctie voor werknemers of de opvang van asielzoekers of andere categorieën vreemdelingen;
    […]."
    Artikel 5, onderdeel 1, van Bijlage II van het Bor luidt:
    "Bij de toepassing van de artikelen 2, 3 en 4 blijft het aantal woningen gelijk. Deze eis is niet van toepassing op de gevallen, bedoeld in:
    […]
    c. artikel 4, onderdelen 9 en 11."
    2.4.    Voor zover het college zich op het standpunt stelt dat [appellant] bij de rechtbank geen beroep heeft gedaan op de toepasselijkheid van onderdeel 9 van artikel 4, Bijlage II van het Bor, ziet de Afdeling hierin geen aanleiding om het betoog buiten beschouwing te laten. Uit de stukken en het verhandelde ter zitting blijkt dat onderdeel 9 in beroep wel is genoemd. Bovendien is het beroep op onderdeel 9 een nadere concretisering van de in beroep aangevoerde grond dat het college de verkeerde voorbereidingsprocedure heeft gevolgd, omdat volgens [appellant] vergunningverlening mogelijk was met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2° van de Wabo.
    2.5.    De rechtbank heeft ten onrechte geoordeeld dat toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wabo niet mogelijk is. Op grond van artikel 5, onderdeel 1, aanhef en onder c, van Bijlage II van het Bor, hoeft bij toepassing van artikel 4, onderdeel 9, het aantal woningen niet gelijk te blijven. [appellant] voert terecht aan dat sprake is van een situatie als bedoeld in artikel 4, onderdeel 9, nu de afwijking van het bestemmingsplan bestaat uit het binnen de bebouwde kom gebruiken van bouwwerken, in samenhang met bouwactiviteiten die de bebouwde oppervlakte of het bouwvolume niet vergroten. Voor zover het college stelt dat door het bouwen van de dakkapel het bouwvolume wordt vergroot, leidt dit niet tot een ander oordeel, nu de strijdigheid met het bestemmingsplan alleen betrekking heeft op de toename van het aantal woningen en niet het bouwen van de dakkapel. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de door [appellant] aangehaalde uitspraak van 7 februari 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:378), heeft de zinsnede "eventueel in samenhang met bouwactiviteiten die de bebouwde oppervlakte of het bouwvolume niet vergroten" alleen betrekking op bouwactiviteiten die in strijd zijn met het bestemmingsplan. Tussen partijen is niet in geschil dat het bouwen van de dakkapel niet in strijd is met het bestemmingsplan. Derhalve was het voor het college mogelijk om met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wabo, in samenhang met artikel 4, onderdeel 9, van bijlage II van het Bor, een omgevingsvergunning in afwijking van het bestemmingsplan te verlenen, voor zover het bouwplan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Gelet op het bepaalde in artikel 3.10, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo, was op de aanvraag derhalve niet de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van toepassing, maar de reguliere voorbereidingsprocedure. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
        Het betoog slaagt.
    3.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Aangezien de reguliere voorbereidingsprocedure van toepassing is, stond tegen het besluit van 29 mei 2018 geen beroep, maar bezwaar open. Het college dient derhalve het beroep van [appellant] als bezwaar in behandeling te nemen en een besluit op bezwaar te nemen. In het te nemen besluit op bezwaar zal het college aandacht dienen te besteden aan de vraag of voldoende is gewaarborgd dat in de extra parkeerbehoefte van twee parkeerplekken is voorzien. Dit is door [appellant] gemotiveerd betwist.
    4.    Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het te nemen besluit op bezwaar slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
    5.    Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Limburg van 14 januari 2019 in zaak nr. 18/1366;
    III.    bepaalt dat tegen het te nemen besluit op bezwaar slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    IV.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Weert tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.048,00 (zegge: tweeduizend achtenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    V.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Weert aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 429,00 (zegge: vierhonderdnegenentwintig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. G.M.H. Hoogvliet, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J.A.A. van Roessel, griffier.
    w.g. Hoogvliet    w.g. Van Roessel
    lid van de enkelvoudige kamer    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 13 november 2019
    457-929.