ECLI:NL:RVS:2006:AW3975, Raad van State, 26-04-2006, 200500674/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2006-04-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 9 december 2004, nummer 1046534, heeft verweerder een vergunning onder voorschriften verleend aan de Dienst Landelijk Gebied van het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit voor het ontgronden van de in de vergunning aangeduide percelen.

200500674/1.
      Datum uitspraak: 26 april 2006
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellanten], wonend te [woonplaats],
    
    en
    
    
      het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant,
      verweerder.
    
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 9 december 2004, nummer 1046534, heeft verweerder een vergunning onder voorschriften verleend aan de Dienst Landelijk Gebied van het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit voor het ontgronden van de in de vergunning aangeduide percelen.
    
    Tegen dit besluit hebben appellanten bij brief van 20 januari 2005, bij de Raad van State ingekomen op 21 januari 2005, beroep ingesteld.
    
    Bij brief van 28 februari 2005 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
    
    De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 31 mei 2005 (hierna: het deskundigenbericht). Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 26 januari 2006, waar appellanten, vertegenwoordigd door [gemachtigde], en verweerder, vertegenwoordigd door mr. ing. M.L.P.J. van Bommel, ambtenaar van de provincie, zijn verschenen. Voorts zijn daar namens vergunninghouder ing. M.R.H. Martens en ing. T. Violier, en namens het Waterschap Aa en Maas, C. van Os, gehoord.
    
    2.    Overwegingen
    
    Overgangsrecht
    
    2.1.    Op 1 juli 2005 zijn de Wet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb en de Aanpassingswet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb in werking getreden. Uit het daarbij behorende overgangsrecht volgt dat het recht zoals dat gold vóór de inwerkingtreding van deze wetten op dit geding van toepassing blijft.
    
    Doel van de ontgronding
    
    2.2.    De ontgronding betreft het ontgraven van een Maasmeander die tussen 1930 en 1935 is gedempt. De te ontgraven meander zal in open verbinding staan met de rivier de Maas. Met de ontgraving wordt beoogd een hoogwatergeul te realiseren die zal bijdragen aan het verlagen van de waterstand in de rivier de Maas bij hoog water. De ontgronding maakt deel uit van het natuur- en veiligheidsproject "Bedijkte Maas", dat tevens voorziet in het behoud en de ontwikkeling van bestaande en nieuwe natuurwaarden.
    
    Formeel bezwaar
    
    2.3.    Voorzover appellanten aanvoeren dat het bestreden besluit, anders dan in de publicatie van 9 december 2004 in het Brabants Dagblad is vermeld, niet in het Servicecentrum van de gemeente Oss in Ravenstein ter inzage heeft gelegen, stelt de Afdeling vast dat deze onregelmatigheid, wat daar ook van zij, dateert van na het nemen van het bestreden besluit en reeds om die reden de rechtmatigheid van het besluit niet kan aantasten. Het betoog van appellanten in zoverre vormt dan ook geen grond voor vernietiging van het besluit.
    
    Inhoudelijke bezwaren
    
    Standpunt van appellanten
    
    2.4.        Appellanten stellen dat het bestreden besluit is gestoeld op gebrekkig geohydrologisch onderzoek. Daardoor heeft verweerder zich bij het nemen van het bestreden besluit geen juist beeld gevormd van de toename van kwelwater in Overlangel en Neerloon als gevolg van de ontgronding. Zo is volgens appellanten de grondopbouw van het binnendijks gebied van Overlangel onvoldoende onderzocht, en zijn zogenoemde wielen en poelen, die ondergronds in verbinding staan met het buitendijks gebied, niet in het onderzoek betrokken. Ook stellen zij dat in het gehanteerde rekenmodel ten aanzien van een perceel aan de Kerkstraat te Overlangel voor het geval van hoogwater ten onrechte is uitgegaan van een waterhoogte van 50 centimeter in plaats van 1 meter. Tevens vrezen appellanten dat het kwelwater zanddeeltjes zal meevoeren, hetgeen de stabiliteit van de waterkering zal aantasten.
    
        Appellanten betogen tevens dat vergunningvoorschrift 4e onvoldoende waarborgen biedt om onaanvaardbare kwelvorming te voorkomen.
    
        Tot slot betogen zij dat in de vergunning ten onrechte niet is vastgelegd wie aansprakelijk is voor eventuele schade en tot wie zij zich kunnen wenden als zij schade ondervinden als gevolg van de ontgronding.
    
    Het standpunt van verweerder
    
    2.5.    Verweerder heeft geen aanleiding gezien de resultaten van de geohydrologische onderzoeken niet bij het nemen van het bestreden besluit te betrekken. Volgens verweerder is er geen aanleiding om aan de juistheid van de resultaten van deze onderzoeken te twijfelen. Voorts heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat maatregelen getroffen zullen worden om de berekende extra hoeveelheid kwelwater die in het binnendijks gebied vanwege de ontgronding kan ontstaan, adequaat af te voeren.
    
    Vaststelling van de feiten
    
    2.6.    Bij haar oordeelsvorming gaat de Afdeling uit van de volgende als vaststaand aangenomen gegevens.
    
    2.6.1.    Aan de stukken, waaronder het deskundigenbericht, wordt het volgende ontleend. De te ontgronden percelen liggen in de zogenoemde Keentsche Uiterwaard. De uiterwaard wordt van het binnendijks gebied afgesloten door de Oude Maasdijk, die als waterkering fungeert. Overlangel en Neerloon zijn ten westen van de waterkering gesitueerd, in het binnendijks gebied. De uiterwaard is voorzien van een laag klei die in dikte varieert tussen 0,5 en 3 meter. De kleilaag heeft een remmende werking op de infiltratie van rivierwater dat tijdens hoogwater in de uiterwaard staat. Daardoor wordt kwelvorming in het binnendijks gebied van Overlangel en Neerloon op natuurlijke wijze beperkt. Ter plaatse van de te ontgronden percelen verdwijnt de kleilaag. Daardoor neemt de weerstand van de percelen af, zodat rivierwater daardoor eerder in het watervoerend pakket zal infiltreren en de kwelinvloed binnendijks als gevolg daarvan kan toenemen.
    
    2.6.2.    In het rapport "Geohydrologisch onderzoek Keent. Bepaling invloed van uitdieping van de meanderarm op kwel" van Grontmij van 20 juli 1999, no. 31.9140.1, is berekend dat na de ontgronding het niveau van het freatische grondwater in het binnendijkse gebied nabij Overlangel en Neerloon bij een hoogwatergolf gemiddeld 5 tot 10 centimeter zal stijgen. Onder gemiddelde omstandigheden is de invloed van de ontgronding op het niveau van de grondwaterstand verwaarloosbaar en in een periode van gewoon hoogwater treedt er een gemiddelde grondwaterstijging op van circa 7 centimeter. In het rapport wordt vermeld dat over de lokale bodemopbouw in het binnendijks gebied nauwelijks gegevens beschikbaar zijn. De weerstand van de deklaag in het binnendijks gebied is blijkens het rapport ingeschat op basis van beperkte gegevens. In paragraaf 5.2 van het rapport wordt aanbevolen nader onderzoek te doen naar de binnendijkse bodemopbouw.
    
    2.6.3.    Vanwege een na het uitbrengen van het eerste rapport voorgestelde wijziging in het ontwerp van de hoogwatergeul is aanvullend onderzoek verricht. Uit het "Aanvullend geohydrologisch onderzoek Keent. Bepaling invloed van uitdieping van de meanderarm op de grondwaterstanden in de omgeving" van Grontmij van 29 maart 2000, no. 31.0068.1, kan worden afgeleid dat de hoogwatergeul, indien deze wordt uitgevoerd overeenkomstig het aangepast ontwerp, in een gemiddelde situatie een drainerende werking heeft. Daardoor daalt de grondwaterstand in het binnendijkse gebied met circa 5 centimeter ten opzichte van de situatie zonder hoogwatergeul. Tijdens een periode van gewoon hoog water is de stijging van het grondwater, indien de geul overeenkomstig het aangepaste ontwerp wordt uitgevoerd, geringer dan in het eerste geohydrologisch onderzoek is berekend. De verminderde stijging is het gevolg van het feit dat in het aangepast ontwerp de afdekkende kleilaag over een kleiner oppervlak wordt verwijderd, zodanig dat de bestaande weerstandbiedende kleilaag in de berm van de waterkering niet wordt aangetast. Daardoor wordt een deel van de remmende werking van de kleilaag op de waterinfiltratie in stand gehouden.
    
    Ter zitting is gebleken dat het waterschap Aa en Maas op grond van de Keur waterkering een ontheffing heeft verleend voor de uitvoering ontgrondingswerkzaamheden. In dat kader zijn tevens de gevolgen van de ontgronding voor de stabiliteit van de waterkering beoordeeld. De ontheffing is thans rechtens onaantastbaar.
    
    2.6.4.    Uit het rapport van het aanvullende onderzoek kan worden afgeleid dat geen nader onderzoek is verricht naar de binnendijkse bodemopbouw, zoals werd aanbevolen in het rapport van het eerste geohydrologisch onderzoek. In het deskundigenbericht is vermeld dat van dit nader onderzoek is afgezien omdat de kwelwaterhoeveelheid in absolute zin niet zodanig van omvang is dat deze informatie noodzakelijk was om de effecten in beeld te brengen. Het aanvullende onderzoek geeft volgens de opstellers daarvan de toename van kwel in de orde van grootte voldoende nauwkeurig weer.
    
    Tevens vermeldt het deskundigenbericht dat het niet noodzakelijk is in een geohydrologisch onderzoek dat is gericht op het ontstaan van kwelwater in bebouwd gebied, aandacht te besteden aan specifieke locaties waar geen bebouwing aanwezig is, zoals de door appellanten genoemde wielen en poelen. In het deskundigenbericht wordt gesteld dat aan het grondwatermodel dat is toegepast reële uitgangspunten ten grondslag liggen en dat van een aantoonbare onderschatting van de effecten van de grondwaterstijging is niet gebleken.
    
    2.6.5.    In de brief van de Dienst Landelijk Gebied van 7 maart 2005 is vermeld dat de door appellanten genoemde waterhoogte op het perceel aan de Kerkstraat in geen van de rekenmodellen is gehanteerd, omdat dit gegeven niet relevant is met het oog op het te verrichten geohydrologisch onderzoek.
    
    2.7.    Ingevolge vergunningsvoorschrift 4e mag van de vergunning eerst gebruik worden gemaakt nadat in het kader van het treffen van binnendijkse kwelmaatregelen, in de vorm van het verdiepen/verbreden van enkele sloten en de aanleg van een duiker, een ontheffing van het waterschap Aa en Maas is verkregen en deze maatregelen zijn uitgevoerd.
    
    2.7.1.    In het "supplement hydrologisch onderzoek; kwelmaatregelen project Oude Maasarm Keent", van Grontmij van 28 april 2004, nr. 146255-N001c, zijn de maatregelen beschreven die de kwelinvloed na de ontgraving van de meander bij hoogwater moeten doen verminderen. De keuze is gevallen op binnendijkse drainerende maatregelen, zodat een verhoogde kwelstroom, die tot een grotere hoeveelheid grondwater leidt, via het oppervlaktewater kan worden afgevoerd.
    
    2.7.2.    Op 29 september 2004, derhalve na het bestreden besluit, heeft Grontmij het rapport "Maatregelen kwelproblematiek Overlangel", nr. 175088/31/R0, rev.1, uitgebracht. Uit het rapport blijkt dat in de huidige situatie de binnendijkse afvoercapaciteit reeds onvoldoende is om overlast bij een hoogwatergolf te voorkomen. Het rapport beschrijft maatregelen die getroffen zullen worden teneinde in het geval van een hoogwatergolf overtollig kwelwater af te voeren. De maatregelen omvatten de aanleg van een kade rondom een laagte in het binnendijks gebied, in combinatie met het ophogen van enkele laag gelegen gronden aansluitend op de laagte. De laagte zal fungeren als centraal verzamelpunt voor overtollig kwelwater in geval van een hoogwatergolf. Tevens worden maatregelen getroffen om de ontwatering van de laagte te verbeteren. Onder meer zal een sloot langs de Overlangelseweg, die de laagte afwatert op de westelijk gelegen hoofdwetering, worden uitgediept en zullen duikers worden aangelegd. Ook zal nabij de laagte een opstelplaats voor een mobiele pomp worden aangelegd. Deze pomp kan het overtollige kwelwater uit de laagte oppompen en vervolgens lozen op de Maas. Ter zitting is van de zijde van vergunninghouder onweersproken naar voren gebracht dat met de te treffen maatregelen wordt bereikt dat er meer water kan worden afgevoerd dan de berekende toename van kwelwater als gevolg van het ontgraven van de meander. Voorts heeft het waterschap twee sloten die van belang zijn voor de afwatering aangewezen als schouwsloot. Dit brengt met zich dat het onderhoud van de sloten door het waterschap jaarlijks, met het oog op de afwateringscapaciteit, zal worden geïnspecteerd. Tussen het waterschap en de gemeente Oss is afgesproken dat de gemeente Oss verantwoordelijk is voor het onderhoud van de sloten. Voorts is ter zitting komen vast te staan dat voor de treffen maatregelen ontheffingen zijn verleend ingevolge de Keur oppervlaktewater van het waterschap Aa en Maas. In dat kader is onder meer beoordeeld of de te treffen maatregelen voldoende zijn om overtollig kwelwater als gevolg van de ontgronding adequaat af te voeren. De verleende ontheffingen zijn rechtens onaantastbaar.
    
    2.8.    In artikel 26, eerste lid, van de Ontgrondingenwet is het volgende bepaald: "Voorzover blijkt dat de aanvrager, de houder van de vergunning of degene die overeenkomstig afdeling 3.5 van de Algemene wet bestuursrecht bedenkingen heeft ingebracht dan wel overeenkomstig afdeling 3.4 of afdeling 4.1.2 van de Algemene wet bestuursrecht zijn zienswijze naar voren heeft gebracht, ten gevolge van een beschikking ter zake van een ontgronding als bedoeld in artikel 8 schade lijdt of zal lijden, welke redelijkerwijze niet of niet geheel te zijnen laste behoort te blijven en waarvan de vergoeding niet of niet voldoende op andere wijze is verzekerd, wordt hem een naar billijkheid te bepalen schadevergoeding toegekend, en wel door Onze Minister ten laste van 's-Rijks kas, indien het betreft een ontgronding als bedoeld in artikel 8, eerste lid, door gedeputeerde staten ten laste van de provinciale kas, indien het betreft een ontgronding als bedoeld in artikel 8, tweede lid, en door het bestuur van het waterschap ten laste van de kas van die instelling, indien het betreft een ontgronding als bedoeld in artikel 8, vierde lid." 
    
    Het oordeel van de Afdeling
    
    2.9.    De Afdeling volgt appellanten niet in hun betoog dat de grondopbouw van het binnendijks gebied onvoldoende is onderzocht. Dat anders dan aanbevolen in het eerste geohydrologisch onderzoek, de weerstand van de binnendijkse deklaag niet nader is onderzocht en derhalve is volstaan met een inschatting daarvan, leidt gelet op het deskundigenbericht, niet tot het oordeel dat verweerder bij het nemen van het bestreden besluit onvoldoende kennis had over de weerstand van de binnendijkse deklaag. De gevolgtrekking in het deskundigenbericht, dat het in dit geval niet noodzakelijk is wielen en poelen in het geohydrologisch onderzoek te betrekken, komt de Afdeling voorts niet onjuist voor, nu deze wielen en poelen niet zijn gesitueerd in bebouwd gebied. De waterhoogte op het perceel aan de Kerkstraat is niet in de rekenmodellen toegepast. Bovendien is niet aannemelijk geworden dat deze waterhoogte relevant is voor het adequaat in beeld brengen van de geohydrologische effecten van de ontgronding. Aan de stelling van appellanten dat in de rekenmodellen een onjuiste waterhoogte op het perceel aan de Kerkstraat is gehanteerd, gaat de Afdeling, gelet op het voorgaande, verder voorbij.
    
        De door appellanten gevreesde aantasting van de stabiliteit van de waterkering is door het waterschap Aa en Maas beoordeeld in het kader van de verleende ontheffing op grond van de Keur waterkering.
    
    De maatregelen die worden getroffen om de afvoer van binnendijks kwelwater te waarborgen in geval van hoogwater of een hoogwatergolf, zijn door het waterschap Aa en Maas beoordeeld in verband met de verlening van ontheffingen op grond van de Keur oppervlaktewater. Er bestaat geen aanleiding te oordelen dat verweerder met het oog op deze aspecten aan de ontgrondingsvergunning verdergaande voorschriften dan voorschrift 4e had moeten verbinden, of deze vergunning had moeten weigeren. Aan dit oordeel draagt tevens bij dat tussen de gemeente Oss en het waterschap Aa en Maas afspraken zijn gemaakt over het onderhoud van sloten die van belang zijn voor de afwatering van het binnendijks gebied.
    
        Artikel 26, eerste lid, van de Ontgrondingenwet biedt naar het oordeel van de Afdeling voldoende duidelijkheid over de wijze waarop geleden schade kan worden vergoed. Overigens kunnen appellanten aan deze bepaling geen recht ontlenen tot het toekennen van een schadevergoeding, omdat zij geen bedenkingen tegen het ontwerpbesluit hebben ingebracht.
    
    2.10.    In hetgeen appellanten hebben aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder bij afweging van alle betrokken belangen in redelijkheid de ontgrondingsvergunning niet heeft kunnen verlenen. In hetgeen appellanten naar voren hebben gebracht, ziet de Afdeling evenmin aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit is voorbereid of genomen in strijd met het recht. Het beroep is ongegrond.
    
    2.11.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    verklaart het beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. M. Oosting, Voorzitter, en mr. P.A. Offers en mr. M.W.L. Simons-Vinckx, Leden, in tegenwoordigheid van mr. W.H. Tulmans, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Oosting    w.g. Tulmans
      Voorzitter    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 26 april 2006
    
    381.