ECLI:NL:RVS:2018:2336, Raad van State, 11-07-2018, 201702960/1, 201702961/1, 201702962/1, 201702963/1, 201702964/1, 201707569/1, 201707572/1, 201707573/1, 201707574/1 en 201801749/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-07-11 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij vijf besluiten van 17 februari 2017 heeft de staatssecretaris aan [appellante sub 2], [appellante sub 3], [appellante sub 4], [appellante sub 5] en [appellante sub 6] (hierna tezamen: [appellante sub 2] en andere) krachtens artikel 15.38 van de Wet milieubeheer ontheffing verleend van de bij besluit van 22 juni 2016 algemeen verbindend verklaarde "Overeenkomst over de verwijderingsbijdrage voor vlakglas 1 januari 2016 tot en met 31 december 2020" (hierna: de vlakglasovereenkomst).

201702960/1, 201702961/1, 201702962/1, 201702963/1, 201702964/1, 201707569/1, 201707572/1, 201707573/1, 201707574/1 en 201801749/1.
    Datum uitspraak: 11 juli 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    1.    Stichting Vlakglas Recycling Nederland, gevestigd te Zoetermeer (hierna: VRN),
    2.    [appellante sub 2], gevestigd te [plaats],
    3.    [appellante sub 3], gevestigd te [plaats],
    4.    [appellante sub 4], gevestigd te [plaats],
    5.    [appellante sub 5], gevestigd te [plaats],
    6.    [appellante sub 6], gevestigd te [plaats],
    
    en
    
    de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu, thans de staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij vijf besluiten van 17 februari 2017 heeft de staatssecretaris aan [appellante sub 2], [appellante sub 3], [appellante sub 4], [appellante sub 5] en [appellante sub 6] (hierna tezamen: [appellante sub 2] en andere) krachtens artikel 15.38 van de Wet milieubeheer ontheffing verleend van de bij besluit van 22 juni 2016 algemeen verbindend verklaarde "Overeenkomst over de verwijderingsbijdrage voor vlakglas 1 januari 2016 tot en met 31 december 2020" (hierna: de vlakglasovereenkomst).
    
    Bij vier besluiten van 2 augustus 2017 heeft de staatssecretaris ook ontheffing verleend aan [bedrijf A], [bedrijf B], [bedrijf C] en [bedrijf D]
    
    Bij besluit van 16 januari 2018 heeft de staatssecretaris ook ontheffing verleend aan [bedrijf E].
    
    Tegen alle besluiten heeft VRN beroep ingesteld. [appellante sub 2] en andere hebben beroep ingesteld tegen de aan hen gerichte besluiten.
    
    De staatssecretaris heeft verweerschriften ingediend.
    
    Glass Cradle Nederland B.V. (hierna: GCN), VRN, [appellante sub 2] en andere en de staatssecretaris hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaken gevoegd ter zitting behandeld op 25 mei 2018, waar VRN, vertegenwoordigd door mr. E. Dans, advocaat te Rotterdam, [gemachtigden], [appellante sub 2] en andere, vertegenwoordigd door mr. A. van Lohuizen en mr. J.G.J. van den Bergh, advocaten te Heerenveen, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. K. Ulmer en ing. A. Brouwer, vergezeld door D.H. Rottwinkel, zijn gehoord. Verder is daar [gemachtigde] namens GCN en de ontheffinghouders verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1.    De zaken gaan over de in titel 15.10 van de Wet milieubeheer geregelde afvalbeheersbijdrage.
    
        Een afvalbeheersbijdrage is ingevolge artikel 15.36 van deze titel een bijdrage in de kosten van het beheer van een afvalstof. Onder beheer van afvalstoffen moet ingevolge artikel 1.1 van de Wet milieubeheer, voor zover hier van belang, worden verstaan: inzameling, vervoer, nuttige toepassing en verwijdering van afvalstoffen.
    
        Ingevolge artikel 15.36, eerste lid, kan, indien dat in het belang is van een doelmatig beheer van afvalstoffen, een overeenkomst over een afvalbeheersbijdrage algemeen verbindend worden verklaard voor een ieder die die stof, dat mengsel of dat product in Nederland invoert of op de markt brengt. Krachtens dit artikellid is door de minister van Infrastructuur en Milieu de tussen de vereniging Bouwend Nederland en VRN gesloten vlakglasovereenkomst algemeen verbindend verklaard.
    
        Artikel 2 van de vlakglasovereenkomst bepaalt, voor zover hier van belang, dat de producenten en importeurs van vlakglas een verwijderingsbijdrage van € 0,40 per vierkante meter voor het eerst op de Nederlandse markt afgezet isolatieglas moeten afdragen aan VRN teneinde een landelijk dekkend recyclingsysteem voor vlakglas op te zetten. Artikel 3 bepaalt onder meer dat VRN verantwoordelijk is voor het inzamelen en recyclen van vlakglas dat aan haar wordt aangeboden en door haar wordt geaccepteerd.
    
    2.    Ingevolge artikel 15.38 kan de staatssecretaris op verzoek een ontheffing van de algemeen verbindend verklaarde overeenkomst verlenen, indien de verzoeker zorg draagt voor een zodanig beheer van de betrokken afvalstoffen dat deze ten minste gelijkwaardig is aan het beheer overeenkomstig die overeenkomst.
    
        De ontheffinghouders vervaardigen ramen met geïmporteerd glas. Voor de afzet van dit geïmporteerde glas in Nederland moeten zij op grond van de vlakglasovereenkomst een verwijderingsbijdrage betalen. Aan hun verzoeken om ontheffing daarvan hebben zij, kort weergegeven, ten grondslag gelegd dat zij het bij hun werkzaamheden vrijkomende afvalglas door GCN laten afvoeren en recyclen. De staatssecretaris heeft de ontheffingen verleend.    
    
    Beroepen VRN
    
    3.     VRN betoogt primair dat de ontheffingen niet konden worden verleend omdat het beheer van afvalstoffen via GCN niet, zoals artikel 15.38 van de Wet milieubeheer eist, ten minste gelijkwaardig is aan het door VRN uitgevoerde beheer overeenkomstig de vlakglasovereenkomst.
    
    4.    Uit de wetsgeschiedenis bij titel 15.10 van de Wet milieubeheer blijkt dat de wetgever met de regeling over de afvalbeheersbijdrage heeft beoogd te faciliteren dat voor bepaalde categorieën afvalstoffen een verwijderingsstructuur wordt opgezet en beheerd. In veel gevallen wordt daarbij, zo is in de wetsgeschiedenis vermeld, gekozen voor een structuur waarbij de inzameling en verdere verwijdering van de afvalstoffen wordt uitbesteed aan derden. De financiering hiervan vindt dan plaats uit een gezamenlijk door de betrokken ondernemingen te beheren fonds. De voeding van dit fonds geschiedt door een afdracht van een bijdrage per eenheid van een stof, preparaat of ander product, welke nieuw op de markt wordt gebracht. De bereidheid om een verwijderingsstructuur op te zetten en in stand te houden is, zo is in de wetsgeschiedenis vermeld, in belangrijke mate afhankelijk van de zekerheid dat een ieder die een dergelijke stof, preparaat of product op de Nederlandse markt brengt, deze financiële bijdrage levert (Kamerstukken II 1992/93, 23 256, nr. 3, blz. 1).
    
        De regeling inzake de afvalbeheersbijdrage heeft tot doel dat producenten en importeurs die een bepaald product in Nederland op de markt brengen, bijdragen aan het beheer van de met dit type product - in dit geval vlakglas - corresponderende afvalstroom die in Nederland vrijkomt. Hierbij merkt de Afdeling op dat "beheer", zoals ook blijkt uit de definitie in artikel 1.1 van de Wet milieubeheer, meer omvat dan de wijze waarop het vlakglasafval uiteindelijk wordt gerecycled. Het gaat om het totale beheer van de afvalstroom bestaande uit het inzamelen, vervoeren en vervolgens nuttig toepassen of verwijderen van vlakglasafval.
    
    5.    Ter beoordeling staat of de staatssecretaris kan concluderen dat, zoals artikel 15.38 van de Wet milieubeheer voor het verlenen van een ontheffing eist, de ontheffinghouders zorgdragen voor een beheer dat ten minste gelijkwaardig is aan het beheer overeenkomstig de vlakglasovereenkomst.
    
    5.1.     Het beheer van het in Nederland vrijkomende vlakglasafval overeenkomstig de vlakglasovereenkomst komt er, zo is in de beroepschriften van VRN uiteengezet, op neer dat VRN een Nederland dekkend netwerk van inzamelpunten onderhoudt waar een ieder kosteloos vlakglasafval kan inleveren. Daarnaast kunnen bij VRN containers worden gehuurd om op andere locaties vlakglasafval in te deponeren. Bovendien stelt VRN kosteloos containers ter beschikking aan gemeentelijke milieuparken. Het ingezamelde vlakglasafval wordt in opdracht van VRN vervoerd naar door haar gecontracteerde verwerkers die het afval recyclen.
    
        Dit beheer wordt gefinancierd door producenten en importeurs die nieuw vlakglas in Nederland afzetten: de bijdrage aan dit beheer van vlakglasafval is evenredig aan de hoeveelheid nieuw (isolatie)vlakglas dat in Nederland op de markt wordt gebracht.
    
    5.2.    Het voorgenomen beheer van de ontheffinghouders via GCN komt erop neer dat zij vlakglasafval dat vrijkomt bij hun eigen werkzaamheden door tussenkomst van GCN laten afvoeren en recyclen. Dit beheer ziet dus niet op het in Nederland vrijkomend vlakglasafval in het algemeen. Er is ook geen evenredige, vaste, verhouding tussen de hoeveelheid nieuw vlakglas dat de ontheffinghouders in Nederland op de markt brengen en de hoeveelheid vlakglasafval die zij laten afvoeren en verwerken door GCN. Die verhouding is onder meer afhankelijk van de vraag of zij de door hen geproduceerde ramen aan derden verkopen (waarbij in het geheel geen vlakglasafval vrijkomt), of zelf plaatsen (waarbij vlakglasafval vrijkomt als het niet om nieuwbouw maar om vervanging van oude ramen gaat). Dit kan er toe leiden dat in verhouding met de hoeveelheid door de ontheffinghouders in Nederland geïntroduceerd vlakglas bijna geen vlakglasafval wordt afgevoerd en verwerkt door de ontheffingshouder. Zo is in het ontheffingsbesluit van [bedrijf B] vermeld dat zij een hoeveelheid vlakglas ter grootte van 1,6 % van de door haar op de markt gebrachte hoeveelheid inzamelt.
    
    5.3.    In de bestreden besluiten concludeert de staatssecretaris dat deze twee wijzen van beheer van vlakglasafval gelijkwaardig zijn omdat, in de kern weergegeven, het ingezamelde en afgevoerde glas zowel door VRN als door GCN op een vergelijkbare of gelijkwaardige manier wordt gerecycled. Deze motivering gaat eraan voorbij dat, zoals onder 4 is opgemerkt, het beheer van de afvalstroom meer omvat dan de recyclingshandeling als zodanig. Het gaat erom of de ontheffinghouders zorgdragen voor een beheer dat ten minste gelijkwaardig is aan het totale beheersysteem dat met de vlakglasovereenkomst tot stand is gebracht.
    
        Daarbij is in ieder geval de verhouding tussen de hoeveelheid in Nederland op de markt gebracht vlakglas en de hoeveelheid vlakglasafval dat wordt ingezameld van belang. Indien bij de ene wijze van beheer per op de markt gebrachte vierkante meter vlakglas een grotere hoeveelheid vlakglasafval wordt ingezameld en gerecycled dan bij de andere wijze van beheer, en dus een grotere bijdrage wordt geleverd aan het beheer van de in Nederland vrijkomende afvalstroom, kan niet staande worden gehouden dat het twee gelijkwaardige wijzen van beheer van vlakglasafval zijn. Dit punt heeft de staatssecretaris niet in zijn overwegingen betrokken.
    
        Afgezien van de verhouding tussen het op de markt gebrachte vlakglas en ingezameld vlakglasafval, is ook van belang dat het beheer van de ontheffinghouders wat het bereik van de inzameling betreft wezenlijk afwijkt van het beheersysteem van VRN. De staatssecretaris kan niet zonder nadere motivering aannemen dat inzameling van uitsluitend bij werkzaamheden van de ontheffinghouders vrijgekomen vlakglasafval, zonder oog te hebben voor het totale beheer van deze in Nederland vrijkomende afvalstroom, een even doelmatige en effectieve, en daarmee gelijkwaardige, wijze van beheer van in Nederland vrijkomend vlakglasafval is als een landelijk dekkende inzameling door VRN.
    
    6.    Gezien het voorgaande zijn de bestreden besluiten in strijd met artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht ondeugdelijk gemotiveerd, en slagen de beroepen van VRN.
    
    Beroepen [appellante sub 2] en andere
    
    7.    Met het oog op de nieuw te nemen besluiten op de verzoeken om ontheffing zal de Afdeling de gelijkluidende beroepen van [appellante sub 2] en andere bespreken.
    
    7.1.    VRN heeft erop gewezen dat uit de besluiten niet blijkt dat [appellante sub 2] en andere zienswijzen over het ontwerp van het besluit naar voren hebben gebracht. Daarom zouden de beroepen niet-ontvankelijk zijn.
    
        Gezien de bij deze beroepen gevoegde mailwisseling tussen de gemachtigde van [appellante sub 2] en andere en de behandelende ambtenaar moet worden aangenomen dat deze partijen wel zienswijzen over het ontwerp naar voren hebben gebracht. Dat deze niet als zodanig zijn genoemd en besproken in het besluit maakt dat niet anders. In dit opzicht is er geen aanleiding om de beroepen niet-ontvankelijk te verklaren.
    
    8.    [appellante sub 2] en andere hebben allereerst aangevoerd dat de staatssecretaris bij zijn ontheffingsbesluiten van 17 februari 2017 ten onrechte geen ontheffing met ingang van de inwerkingtreding van de algemeen verbindend verklaring van de vlakglasovereenkomst in juni 2016 heeft verleend. Zij wijzen erop dat zij ook ontheffing hebben gekregen van de vorige algemeen verbindend verklaarde vlakglasovereenkomst. In dat kader hebben zij overeenkomsten met GCN gesloten. Het niet verlenen van terugwerkende kracht aan de ontheffingen betekent dat zij tussen het moment van algemeen verbindend verklaren van de huidige vlakglasovereenkomst en het verlenen van de ontheffing dubbel moeten betalen voor de verwijdering van vlakglasafval.
    
    8.1.    De staatssecretaris betoogt in de kern dat het verlenen van een ontheffing met terugwerkende kracht niet mogelijk is omdat de bepalingen over de inwerkingtreding van besluiten in de Algemene wet bestuursrecht en de Wet milieubeheer, en titel 15.10 van de Wet milieubeheer over de afvalbeheersbijdrage, daarover niets regelen.
    
    8.2.    Dat in de door de staatssecretaris genoemde bepalingen niets is geregeld over besluitvorming met terugwerkende kracht, betekent niet dat dergelijke besluitvorming is uitgesloten. Ook voor het overige ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat verlening van een ontheffing op grond van artikel 15.38 van de Wet milieubeheer met terugwerkende kracht per definitie niet mogelijk is.
    
        Het had gelet hierop op de weg van de staatssecretaris gelegen om bij verlening van de ontheffingen te beoordelen of aanleiding bestond deze terug te laten werken. Bij die afweging spelen enerzijds de belangen van de VRN bij zekerheid dat de algemeen verbindend verklaarde bepalingen van de vlakglasovereenkomst ook daadwerkelijk zullen moeten worden nagekomen, en anderzijds de belangen van de ontheffinghouders bij het zonder dubbele kosten kunnen voortzetten van hun beheer van vlakglasafval via GCN.
    
        Door het ontbreken van een motivering op dit punt zijn de bestreden besluiten in strijd met artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht ondeugdelijk gemotiveerd.
    
    9.    [appellante sub 2] en andere kunnen zich verder niet verenigen met artikel II, onder b, van de ontheffingsbesluiten. Daarin is bepaald dat de ontheffinghouders ervoor moeten zorgen dat "in geen geval er tweemaal op dezelfde hoeveelheid glas een bijdrage wordt verrekend". Dit voorschrift is volgens deze appellanten niet duidelijk en geeft niet concreet aan wat van hen wordt verwacht.
    
    9.1.    In het verweerschrift heeft de staatssecretaris wat dit betreft vermeld: "Een nationale producent of importeur die onder de reikwijdte van de AVV valt kan zijn bijdrage ook doorberekenen aan een ontheffinghouder, als deze vlakglas van hem afneemt. De ontheffinghouder mag dan echter voor dit specifieke glas niet nog een keer de heffing uit het systeem van GCN bovenop berekenen. Dan zou er sprake zijn van een dubbele en niet geoorloofde heffing."
    
        Mogelijk bedoelt de staatssecretaris hier dat een ontheffinghouder in zijn overeenkomsten met derden niet mag voorwenden dat hij een verwijderingsbijdrage zal gaan afdragen voor het door hem verkochte glas terwijl die afdracht niet zal plaatsvinden. Het is niet duidelijk waarom de staatssecretaris ervan uitgaat dat het nodig is om ontheffinghouders voor te schrijven dat zij geen valse voorstelling van zaken mogen geven. Ter zitting heeft de staatssecretaris ook niet duidelijk kunnen maken wat hij heeft beoogd voor te schrijven en om welke reden het voorschrift nodig is.
    
        Ook in dit opzicht zijn de bestreden besluiten ondeugdelijk gemotiveerd.
    
    Conclusie
    
    10.    De beroepen zijn gegrond. De besluiten dienen te worden vernietigd.
    
    11.    De staatssecretaris dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld. Daarbij worden de zaken als samenhangende zaken in de zin van het Besluit proceskosten bestuursrecht aangemerkt. Wat de betaalde griffierechten betreft is gebleken dat in de zaken 201707569/1, 201707572/1, 201707573/1, 201707574/1 en 201801749/1 een hoger dan verschuldigd griffierecht is geheven. De Afdeling zal het te veel betaalde griffierecht terugstorten. Voor het overige wordt de staatssecretaris veroordeeld het geheven griffierecht aan appellanten te vergoeden.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    verklaart de beroepen gegrond;
    
    II.    vernietigt de besluiten van de staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat van 17 februari 2017, 22 augustus 2017 en 16 januari 1018 waarbij aan [appellante sub 2], [appellante sub 3], [appellante sub 4], [appellante sub 5], [appellante sub 6], [bedrijf A], [bedrijf B], [bedrijf C], [bedrijf D] en [bedrijf E] ontheffing is verleend;
    
    III.    veroordeelt de staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat tot vergoeding van bij Stichting Vlakglas Recycling Nederland in verband met de behandeling van de beroepen opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.503,00 (zegge: vijftienhonderddrie euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    veroordeelt de staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat tot vergoeding van bij [appellante sub 2], [appellante sub 3], [appellante sub 4], [appellante sub 5] en [appellante sub 6] in verband met de behandeling van hun beroepen opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 300,60 (zegge: driehonderd euro en zestig cent) per partij, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    IV.    gelast dat de staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat het voor de behandeling van de beroepen betaalde griffierecht vergoedt door de volgende betalingen te verrichten: € 3335,00 aan Stichting Vlakglas Recycling Nederland, € 333,00 aan [appellante sub 2], € 333,00 aan [appellante sub 3], € 333,00 aan [appellante sub 4], € 333,00 aan [appellante sub 5] en € 333,00 aan [appellante sub 6]
    
    Aldus vastgesteld door mr. S.F.M. Wortmann, voorzitter, en mr. H. Bolt en mr. F.D. van Heijningen, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.J. van der Zijpp, griffier.
    
    w.g. Wortmann    w.g. Van der Zijpp
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 11 juli 2018
    
    262.