ECLI:NL:RVS:2018:1621, Raad van State, 16-05-2018, 201606676/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-05-16 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 9 juni 2015 heeft het college aan [appellant sub 1] een tegemoetkoming in planschade anders dan in geld toegekend.

201606676/1/A2.
    Datum uitspraak: 16 mei 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    1.    [appellant sub 1], wonend te Breda,
    2.    het college van burgemeester en wethouders van Breda,
    appellanten,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 21 juli 2016 in zaak nr. 16/1192 in het geding tussen:
    
    [appellant sub 1]
    
    en
    
    het college.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 9 juni 2015 heeft het college aan [appellant sub 1] een tegemoetkoming in planschade anders dan in geld toegekend.
    
    Bij besluit van 18 januari 2016 heeft het college het door [appellant sub 1] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 21 juli 2016 heeft de rechtbank het door [appellant sub 1] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 18 januari 2016 vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant sub 1] hoger beroep ingesteld. Het college heeft daartegen incidenteel hoger beroep ingesteld.
    
    [appellant sub 1] en het college hebben ieder een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 6 oktober 2017, waar [appellant sub 1], en het college, vertegenwoordigd door mr. N.E. Snel, bijgestaan door mr. ing. J.J. Thoonen, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    [appellant sub 1] is sinds 6 mei 1983 eigenaar van het perceel kadastraal bekend H 3176, groot 5.860 m2, gelegen aan de [locatie1] te Breda (hierna ook: het perceel). Op het perceel staat een pand met huisnummer [locatie 2] (hierna ook: pand [locatie 2]), dat begin 19e eeuw is gebouwd als schoolgebouw en thans in gebruik is als landhuis, in 1864 is verbouwd en in 2008 geheel is vernieuwd en met een aanbouw is uitgebreid. Ten westen van het landhuis staat een in 1995 gebouwd gebouw met huisnummer [locatie 3] (hierna ook: pand [locatie 3]), waarvan de begane grond als kantoor en de verdieping voor wonen en archief ten behoeve van het kantoor worden gebruikt. Tussen beide panden staat een in 1995 gebouwde garage en carport. Ten noordoosten van het landhuis staat een in 2004 gebouwde schuur. Op het perceel bevinden zich verder een kippenhok met ren, een houtopslag en een in 2007 gebouwd overkapt zwembad.
    
        [appellant sub 1] heeft per aanvraagformulier met als datum 16 april 2014 verzocht om een tegemoetkoming in planschade ten gevolge van het op 19 december 2013 in werking getreden en op 19 november 2014 in rechte onaantastbaar geworden bestemmingsplan "Princenhage-Haagpoort" (hierna: het nieuwe bestemmingsplan), omdat dat plan de bouw- en gebruiksmogelijkheden op het perceel vermindert, waardoor volgens hem de waarde van het perceel is gedaald. Zo is de voorheen bestaande mogelijkheid om op het perceel meerdere woningen te realiseren in het nieuwe plan vervallen. In het nieuwe plan is bovendien een bouwhoogte van 13 m opgenomen, terwijl het oude regime alleen een goothoogte van 8 m bevatte. Onder het oude regime konden op het perceel een vijftiental appartementen worden gerealiseerd, hetgeen onder het nieuwe bestemmingsplan niet meer mogelijk is, aldus [appellant sub 1]. Verder heeft het perceel in het nieuwe bestemmingsplan de dubbelbestemming "Waarde-cultuurhistorie" gekregen, hetgeen volgens [appellant sub 1] evenzeer leidt tot waardevermindering van het perceel.
    
    2.    Het college heeft aan het in bezwaar gehandhaafde besluit van 9 juni 2015 een door Thoonen Juridisch Advies (hierna: Thoonen) opgesteld advies van 24 april 2015 ten grondslag gelegd, waarin het volgende is vermeld. Het college heeft voor het oprichten of wijzigen van bouwwerken op het perceel op de volgende data vergunningen verleend:
    
    -    10 mei 1983:  verbouwing van pand [locatie 2] tot woning en kantoorruimte;
    
    -    6 september 1994: bouw van een kantoorpand, thans pand [locatie 3], met garage en carport;
    
    -    5 december 2003: bouw van een bijgebouw, waarin een garage met berging en toilet op de begane grond en een atelierruimte op de verdieping zijn geprojecteerd;
    
    -    23 november 2006: plaatsen zwembad;
    
    -    30 augustus 2007: uitbreiding en wijziging pand [locatie 2];
    
    -    11 januari 2008: uitbreiding pand [locatie 2].
    
    Het oude planologische regime wordt gevormd door het gedeeltelijk goedgekeurde bestemmingsplan "Princenhage", het in 2005 goedgekeurde bestemmingsplan "Princenhage, herziening ex artikel 30 WRO" en de vrijstelling op grond waarvan de hiervoor vermelde vergunning van 11 januari 2008 is verleend (hierna gezamenlijk: het oude planologische regime). Het oude planologische regime bevatte geen beperking van het aantal woningen dat op het perceel mocht worden gerealiseerd. Onder dat regime kon [appellant sub 1] het bestaande landhuis splitsen in meerdere woningen en het pand [locatie 3] en het bijgebouw ten noordoosten van het landhuis geheel in gebruik nemen voor wonen. Op het perceel mochten tevens nieuwe woningen in meerdere bouwlagen in de voorgevelrooilijn en op een strook ten noorden grenzend aan de voorgevelrooilijn in één bouwlaag worden gebouwd. In het nieuwe bestemmingsplan is aan het perceel de bestemming "Gemengd-2" met de aanduidingen ‘wonen’ en ‘kantoren’ gegeven, op grond waarvan de realisering van nieuwe woningen op het perceel niet is toegestaan. Op grond van de voorschriften voor deze bestemming mag het aantal woningen niet worden vermeerderd en pand [locatie 3] niet voor woondoeleinden worden gebruikt, behoudens onder het overgangsrecht. In die voorschriften is verder bepaald dat het aantal bouwpercelen niet mag worden vergroot, op grond waarvan splitsing van het perceel is uitgesloten. Het pand [locatie 3] met aangrenzende gronden kan daarom niet meer als apart object worden verkocht. Deze beperkingen van het nieuwe bestemmingsplan kunnen leiden tot een waardedaling van het perceel. Verder gelden ingevolge het nieuwe bestemmingsplan voor het perceel gedeeltelijk hogere en gedeeltelijk lagere goot- en bouwhoogten dan onder het oude planologische regime, zodat het nieuwe plan op dit punt voor [appellant sub 1] zowel planologische voor- als nadelen heeft. Ten aanzien van het voorheen toegestane gebruik van het perceel voor onder meer bedrijfsdoeleinden in milieucategorieën 1 en 2 leidt het nieuwe bestemmingsplan per saldo niet tot planologisch nadeel. De voorheen op het perceel toegestane recreatieve bedrijven zijn onder het nieuwe bestemmingplan niet meer toegestaan, hetgeen een planologisch nadeel vormt dat kan leiden tot waardevermindering van het perceel. Het perceel is in het nieuwe bestemmingsplan tevens bestemd voor "Waarde-Cultuurhistorie", op grond waarvan het verboden is bouwwerken geheel of gedeeltelijk te slopen, en van "Waarde-Archeologie".
    
        Ingevolge het ten tijde van de aankoop voor het perceel geldende bestemmingsplan "Heilaar 1971" mocht het perceel alleen worden gebruikt voor openbare, medische, bijzondere, sociale en culturele doeleinden en waren woningen, behoudens dienstwoningen voor die doeleinden, op het perceel niet toegestaan. Gebouwen mochten ingevolge dat plan een goothoogte van maximaal 8 m hebben. [appellant sub 1] heeft het college bij brief van 13 januari 1983 meegedeeld het pand [locatie 2] te willen kopen en te willen restaureren om het geschikt te maken voor wonen en kantoorruimte aan huis. Daarbij heeft hij het college verzocht hem mee te delen of het bereid was daaraan mee te werken en te zijner tijd het geldende bestemmingsplan in die zin te wijzigen. Het college heeft [appellant sub 1] bij besluit van 10 mei 1983 vergunning verleend voor het ‘verbouwen van het pand tot woning en kantoorruimte op perceel [locatie1] [locatie 2]’. Gezien het voorgaande kon [appellant sub 1] er bij de aankoop van het perceel niet van uitgaan dat op het perceel verscheidene woningen mochten worden gebouwd. Op grond hiervan dient de planschade ten gevolge van het nieuwe bestemmingsplan door de vervallen woningbouwmogelijkheden op het perceel voor rekening van [appellant sub 1] te blijven. De planschade ten gevolge van het vervallen van de woonbestemming voor een gedeelte van de bovenverdieping van pand [locatie 3] dient niet voor rekening van [appellant sub 1] te blijven, omdat ten tijde van de ingebruikname van die bovenverdieping voor woondoeleinden voor [appellant sub 1] geen aanleiding bestond om rekening te houden met het vervallen van die mogelijkheid op afzienbare termijn. De planschade ten gevolge van het vervallen van de mogelijkheid om pand [locatie 3] met omliggende grond als zelfstandig perceel te kunnen verkopen dient evenmin voor rekening van [appellant sub 1] te blijven, omdat ten tijde van de bouw van pand [locatie 3] voor [appellant sub 1] geen aanleiding bestond om rekening te houden met het vervallen van deze mogelijkheid.
    
        Voorts heeft [appellant sub 1] het vervallen van bouw- en gebruiksmogelijkheden passief aanvaard. In dit verband wordt in het advies verwezen naar een aantal beleidsstukken waarin het vervallen van bestaande woningbouwmogelijkheden is aangekondigd. In De Bode van 16 mei 2012 is gepubliceerd dat het college de ‘Tweede Voortgangsrapportage Stedelijke Programmering’ heeft vastgesteld. In De Bode van 30 mei 2012 is gepubliceerd dat het conceptontwerp van het nieuwe bestemmingsplan van 31 mei 2012 tot en met 27 juni 2012 ter inzage zal liggen. [appellant sub 1] kon en moest vanaf mei 2012 voorzien dat de kans bestond dat de planologische situatie op het perceel in voor hem negatieve zin zou kunnen veranderen, aangezien in deze stukken is vermeld dat de gemeente het noodzakelijk achtte om woningvermeerdering uit te sluiten in gebieden met niet gebruikte woonbestemmingen. Het ontwerp van het nieuwe bestemmingsplan heeft vanaf 21 maart 2013 ter inzage gelegen. [appellant sub 1] had tot deze datum de mogelijkheid de vervallen bouwmogelijkheden te benutten en hij had tot de inwerkingtreding van het nieuwe plan op 19 december 2013 de mogelijkheid om vervallen gebruiksmogelijkheden te benutten. Niet is gebleken dat [appellant sub 1] vanaf mei 2012 pogingen in het werk heeft gesteld om de vervallen bouw- en gebruiksmogelijkheden te benutten. Hij heeft daarmee het vervallen van die mogelijkheden passief aanvaard.
    
        Gezien het voorgaande komt alleen het ontbreken in het nieuwe bestemmingsplan van een positieve bestemming voor het gebruik van een gedeelte van de bovenverdieping van pand [locatie 3] voor wonen en het vervallen van de mogelijkheid om het perceel in twee afzonderlijke bouwpercelen te splitsen voor een tegemoetkoming in planschade in aanmerking. Bij de taxatie van de verkoopwaarde van het perceel onder het oude en onder het nieuwe planologische regime is daarom alleen met dit planologisch nadeel rekening gehouden. Met inachtneming van het voorgaande heeft Thoonen de verkoopwaarde van het perceel onder het oude planologische regime getaxeerd op een bedrag van € 1.500.000,00 en onder het regime van het nieuwe bestemmingsplan op een bedrag van € 1.450.000,00 en aldus het planologisch nadeel bepaald op een bedrag van € 50.000,00. Thoonen heeft geadviseerd dit bedrag als tegemoetkoming in planschade aan [appellant sub 1] toe te kennen of de planschade anders dan in geld te vergoeden door [appellant sub 1] de gelegenheid te bieden binnen een termijn van twee jaar of langer een aanvraag in te dienen om bestemmingsplanherziening waarbij het wonen op de eerste verdieping van pand [locatie 3] positief wordt bestemd en de voorheen bestaande mogelijkheid om het perceel te splitsen in twee bouwpercelen wordt hersteld. Daarbij heeft Thoonen geadviseerd om in het besluit op de aanvraag van [appellant sub 1] op te nemen dat indien compensatie in natura buiten de macht van [appellant sub 1] niet mogelijk blijkt het college alsnog tot betaling van de vastgestelde tegemoetkoming in planschade zal overgaan.
    
        Het college heeft, met overneming van het advies van Thoonen, besloten de planschade in natura te compenseren.
    
    De uitspraak van de rechtbank
    
    3.    De rechtbank heeft geoordeeld dat het college zich ten onrechte, in navolging van het advies van Thoonen, op het standpunt heeft gesteld dat [appellant sub 1] het vervallen van de mogelijkheid om op het perceel meer woningen te bouwen en het niet meer kunnen gebruiken van de schuur als woning ten tijde van de koop van het perceel actief heeft aanvaard, op grond waarvan de daarvan ondervonden planschade voor zijn rekening dient te blijven. Verder heeft de rechtbank overwogen dat uit de op 16 mei 2012 gepubliceerde ‘Tweede Voortgangrapportage Stedelijke Programmering’ voldoende concreet blijkt dat de planologische situatie op het perceel in voor [appellant sub 1] ongunstige zin zou gaan veranderen en dat uit het op 31 mei 2012 ter inzage gelegde conceptontwerp van het nieuwe bestemmingsplan zonder meer op concrete wijze blijkt dat woningvermeerdering niet meer zou worden toegestaan op het perceel. De rechtbank heeft voorts overwogen dat [appellant sub 1] sinds mei 2012 geen pogingen heeft ondernomen om deze bouwmogelijkheden nog te benutten en evenmin de mogelijkheden om de benedenverdieping van pand [locatie 3] en de schuur voor bewoning in gebruik te nemen, heeft benut. Het college heeft zich dan ook terecht op het standpunt gesteld dat een gedeelte van de planschade voor zijn rekening dient te blijven, omdat hij het ontstaan daarvan passief heeft aanvaard, aldus de rechtbank. Voorts heeft de rechtbank geoordeeld dat bij het bepalen van de omvang van de planschade niet van onjuiste uitgangspunten is uitgegaan.
    
        De rechtbank heeft het besluit van 18 januari 2016 vernietigd, omdat daarbij ten onrechte aan [appellant sub 1] actieve risicoaanvaarding is tegengeworpen. De rechtbank heeft bepaald dat de rechtsgevolgen van dat besluit in stand blijven, omdat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat een gedeelte van de planschade ten laste van [appellant sub 1] behoort te blijven, omdat hij het risico daarvan passief heeft aanvaard.
    
    Het hoger beroep van [appellant sub 1]
    
    4.    [appellant sub 1] betoogt dat de rechtbank ten onrechte de rechtsgevolgen van het besluit van 18 januari 2016 in stand heeft gelaten, omdat hij de planologische verandering gedeeltelijk passief heeft aanvaard. Hij voert aan dat het college zich tot aan de uitspraak van de Afdeling van 13 mei 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:1528) op het standpunt stelde dat door splitsing van het perceel vermeerdering van het aantal woningen ter plaatse nog steeds tot de mogelijkheden behoorde, waarvan hij tot die datum ook is uitgegaan. De rechtbank heeft volgens [appellant sub 1] ten onrechte overwogen dat uit zijn inspraakreactie op het conceptontwerp van het nieuwe bestemmingsplan volgt dat hij desondanks het risico van het vervallen van de bouwmogelijkheden voor zijn rekening heeft genomen. Nu het nieuwe bestemmingsplan volgens het college vermeerdering van het aantal woningen op het perceel in de praktijk niet zou uitsluiten, hoefde hij daarvan niet uit te gaan, aldus [appellant sub 1]. Onder verwijzing naar een voor de hoorzitting bij de bezwaarcommissie opgestelde notitie, voert [appellant sub 1] subsidiair aan dat hij handhaaft hetgeen hij eerder heeft aangevoerd over de termijn waarbinnen hij de vervallen bouw- en gebruiksmogelijkheden nog had kunnen realiseren.
    
        [appellant sub 1] betoogt in dit verband ook dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat hij heeft nagelaten de mogelijkheid om de verbouwde schuur en de benedenverdieping van pand [locatie 3] als woning in gebruik te nemen te benutten. Hij wijst erop dat het in dit geval niet gaat om niet gebruikte bouwmogelijkheden, aangezien de schuur al tot woning was verbouwd en de benedenverdieping van pand [locatie 3] zonder verbouwing voor woondoeleinden kan worden gebruikt. Hij voert aan dat de oude gemengde bestemming verschillend gebruik toestond en dat hij niet al dat gebruik tegelijkertijd kon realiseren.
    
    4.1.    Voor de bevestigende beantwoording van de vraag of de aanvrager het risico dat de onder het oude planologische regime bestaande bouw- of gebruiksmogelijkheden van zijn onroerende zaak zouden vervallen passief heeft aanvaard, is voldoende dat, bezien vanuit de positie van een redelijk denkende en handelende eigenaar, aanleiding bestond rekening te houden met de kans dat de planologische situatie ter plaatse zou gaan veranderen in een voor hem ongunstige zin. Daarbij dient rekening te worden gehouden met concrete beleidsvoornemens die openbaar zijn gemaakt. Voor voorzienbaarheid is niet vereist dat een dergelijk beleidsvoornemen een formele status heeft.
    
        Indien wordt geoordeeld dat de nadelige planologische wijziging voorzienbaar was, dient vervolgens de vraag beantwoord te worden of onder het oude planologische regime concrete pogingen tot realisering van de bestaande bouw- en gebruiksmogelijkheden zijn ondernomen. Het risico op verwezenlijking van planologisch nadeel wordt geacht passief te zijn aanvaard als er voorzienbaarheid is en indien geen concrete pogingen zijn gedaan tot realisering van de bouw- en gebruiksmogelijkheden die onder het nieuwe planologische regime zijn komen te vervallen, terwijl dit van een redelijk denkende en handelende eigenaar, vanaf de peildatum voor voorzienbaarheid, kon worden verlangd.
        Vergelijk de overzichtsuitspraak van de Afdeling van 28 september 2016, onder 5.33 en 5.34 (ECLI:NL:RVS:2016:2582).
    
    4.2.    De gewijzigde bestemming voor het perceel van [appellant sub 1] was opgenomen in het conceptontwerp van het nieuwe bestemmingsplan "Princenhage-Haagpoort". Voor [appellant sub 1] bestond daarom vanaf de terinzagelegging van het conceptontwerpplan op 31 mei 2012 aanleiding om rekening te houden met de kans dat de planologische situatie ter plaatse zou gaan veranderen in voor hem ongunstige zin.
    
        Niet in geschil is dat [appellant sub 1] in de periode vanaf 31 mei 2012 tot de terinzagelegging van het ontwerpplan op 21 maart 2013 geen concrete pogingen heeft ondernomen om de voorheen bestaande bouw- en gebruiksmogelijkheden op het perceel alsnog te benutten. [appellant sub 1] betoogt echter dat van hem in redelijkheid niet kon worden verlangd dat hij in deze periode pogingen zou hebben ondernomen om op zijn perceel nieuwe woningen te bouwen, omdat hij er toentertijd vanuit mocht gaan dat hij op grond van het nieuwe bestemmingsplan nieuwe woningen zou mogen bouwen op van zijn perceel afgesplitste percelen.
    
    4.3.    Volgens het advies van Thoonen van 24 april 2015 is het perceel in het nieuwe bestemmingsplan "Princenhage-Haagpoort"  bestemd als "Gemengd-2" met de aanduidingen ‘wonen’ en ‘kantoren’. In het advies is verder vermeld dat in het conceptontwerp van het bestemmingsplan "Princenhage-Haagpoort" de bepaling was opgenomen dat op gronden met deze bestemming het aantal woningen niet mag worden vermeerderd.
    
        In de zaak die heeft geleid tot de hiervoor aangehaalde uitspraak van de Afdeling van 13 mei 2015, waarnaar [appellant sub 1] heeft verwezen, lag de vraag voor of een bouwplan voor de bouw van één woning op een afgesplitst perceel in strijd was met de ter plaatse geldende bestemming "Wonen" van het op 19 september 2013 in werking getreden bestemmingsplan "Zandberg". In de planregels voor deze bestemming was de identieke bepaling opgenomen dat het aantal woningen niet mag worden vermeerderd. Het college had in die zaak hoger beroep ingesteld. Over dat hoger beroep is in de uitspraak het volgende vermeld:
    
    "Het college en […] betogen dat de rechtbank heeft miskend dat het bouwplan niet in strijd is met het inmiddels geldende bestemmingsplan "Zandberg". Zij voeren hiertoe aan dat ook ingevolge dit bestemmingsplan op het perceel een woonbestemming rust. Voorts is volgens hen woningvermeerdering niet aan de orde. Zij wijzen er in dat verband op dat het perceel […] op 19 april 1978 een zelfstandig perceel is geworden, zodat, mede gelet op de bestemming, daarop één woning mag worden gerealiseerd. Het college wijst verder op de in het bestemmingsplan "Zandberg" opgenomen definitie van ‘hoofdgebouw’, ingevolge waarvan het gebouw volgens hem het hoofdgebouw is op het afgesplitste perceel, en voert voorts aan dat het gebouw sedert enige tijd als woning dient te worden aangemerkt."
    
        Uit het voorgaande volgt dat het college zich tot deze uitspraak op het standpunt stelde dat de bepaling in een bestemmingsplan dat het aantal woningen niet mag worden vermeerderd, niet in de weg stond aan de bouw van nieuwe woningen op afgesplitste percelen. Het college heeft dit in beroep en hoger beroep ook niet ontkend. Gezien dit standpunt van het college hoefde [appellant sub 1] uit de terinzagelegging van het meergenoemde conceptontwerpbestemmingsplan evenmin te begrijpen dat in het nieuwe bestemmingsplan de bouw van nieuwe woningen op afgesplitste percelen niet zou worden toegestaan. Voor hem bestond daarom geen aanleiding in de periode 31 mei 2012 - 21 maart 2013 pogingen te ondernemen om de voorheen bestaande woningbouwmogelijkheden op het perceel te benutten. Dat het college de voorzienbaarheid mede heeft gegrond op de ‘Tweede Voortgangsrapportage Stedelijke Programmering’ maakt dit niet anders, omdat dat beleidsstuk vóór het conceptontwerpbestemmingsplan ter inzage is gelegd en het nieuwe bestemmingsplan daarvan een uitwerking vormt.
    
        Het betoog slaagt in zoverre.
    
    4.4.    Ingevolge de doeleindenomschrijving voor de bestemming "Gemengd 2" is het perceel mede bestemd voor wonen. Ingevolge artikel 1, onder 1.32 onderscheidenlijk 1.56 van de regels van het nieuwe bestemmingsplan wordt verstaan onder:
    
    Bouwperceel: een aaneengesloten stuk grond, waarop ingevolge de regels een zelfstandige, bij elkaar behorende bebouwing is toegelaten;
    
    Hoofdgebouw: een gebouw, dat op een bouwperceel door zijn constructie en afmetingen als belangrijkste bouwwerk valt aan te merken.
    
        Ingevolge artikel 8, lid 8.2.1, onder c en d, mogen het aantal woningen en het aantal bouwpercelen niet worden vermeerderd.
    
        Ingevolge dat lid, onder e, f en g, is per bouwperceel maximaal één hoofdgebouw toegestaan, waarin maximaal één woning is toegestaan met dien verstande dat als het bestaande aantal woningen meer dan één is per hoofdgebouw, dat bestaande aantal woningen mag worden gehandhaafd.
    
    4.5.    Uit de regels voor de bestemming "Gemengd-2" volgt dat niet is uitgesloten dat op een bouwperceel meer dan één woning is toegestaan. Niet in geschil is dat onder het oude planologische regime de verdieping van pand [locatie 3] in gebruik was voor woondoeleinden en de begane grond van dat pand in gebruik was voor kantoordoeleinden. Indien [appellant sub 1] onder het regime van het nieuwe bestemmingsplan het gehele pand [locatie 3] als één ongesplitste woning zou gebruiken, dan leidt dat niet tot vermeerdering van het aantal woningen op het perceel, omdat het pand voorheen al gedeeltelijk als woning werd gebruikt. Gebruik van pand [locatie 3] als één ongesplitste woning is ingevolge het bestemmingsplan "Princenhage-Haagpoort" toegestaan. Het voorgaande betekent dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat [appellant sub 1] het risico van een planologische wijziging voor pand [locatie 3] passief heeft aanvaard.
    
        [appellant sub 1] heeft gesteld dat het bijgebouw op het perceel zonder bouwkundige aanpassingen voor woondoeleinden kan worden gebruikt en onder het oude planologische regime ook een periode als woning is gebruikt. Het college heeft dit niet gemotiveerd bestreden. Nu het bijgebouw onder het oude planologische regime geschikt was voor gebruik als woning en een periode in gebruik was als woning, valt gebruik van het bijgebouw als woning onder het nieuwe bestemmingsplan niet aan te merken als een vermeerdering van het aantal woningen op het perceel. Gebruik van het bijgebouw als één ongesplitste woning is ingevolge het bestemmingsplan "Princenhage-Haagpoort" toegestaan. Het voorgaande betekent dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat [appellant sub 1] het risico van een planologische wijziging voor het bijgebouw passief heeft aanvaard.
    
        Het betoog slaagt ook in zoverre.
    
    5.    [appellant sub 1] betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat bij het bepalen van de hoogte van de planschade niet van onjuiste uitgangspunten is uitgegaan. Hij voert aan dat in het advies van Thoonen bij de taxatie van de waarde van het perceel onder het regime van het nieuwe bestemmingsplan ten onrechte rekening is gehouden met het overgangsrecht, op grond waarvan het gebruik van de bovenverdieping voor woondoeleinden van pand [locatie 3] mag worden voortgezet. Hij voert verder aan dat bij de taxatie van de waarde van het perceel onder het oude planologische regime ten onrechte niet is uitgegaan van de hoogste waarde van pand [locatie 3] bij gebruik van het gehele pand voor woondoeleinden, maar van de feitelijke situatie, waarin de benedenverdieping in gebruik is als kantoor.
    
    5.1.    In het advies van Thoonen van 24 april 2015 is op de pagina’s 86-92 een door taxateur S. Schopenhouer opgesteld taxatierapport opgenomen. Op pagina 89 van het advies is vermeld: "Het pand [locatie1] [locatie 3] ontleent zijn hoogste waarde eveneens aan de hoedanigheid van woning. Gelet op hetgeen is vermeld in het Advies betreffende de aanvraag om tegemoetkoming in de planschade […] is wat de waardering onder de oude planologie uitgegaan van het gebruik van een deel van de eerste verdieping als woonruimte en voor het overige van het gebruik als kantoor (begane grondlaag en deel eerste verdieping)."
    
        Gelet op hetgeen hiervoor onder 4.5 is overwogen is de taxateur bij de waardering van het perceel ten onrechte niet uitgegaan van de hoogste waarde van pand [locatie 3] bij gebruik als ongesplitste woning. Het college had het advies van Thoonen daarom in zoverre niet aan zijn besluiten ten grondslag mogen leggen.
    
        Het betoog slaagt.
    
    Het incidenteel hoger beroep van het college
    
    6.    Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat [appellant sub 1] ten tijde van de koop van het perceel het risico van de planologische verandering niet actief heeft aanvaard. Het college voert aan dat ingevolge het bestemmingsplan "Heilaar 1971", dat ten tijde van de koop voor het perceel gold, het perceel niet mocht worden gebruikt voor woondoeleinden, behoudens dienstwoningen. Bij het bepalen van de koopprijs heeft [appellant sub 1] dan ook niet kunnen betrekken dat hij meerdere woningen op het perceel zou mogen bouwen. Volgens het college levert het vervallen van deze bouwmogelijkheden in het nieuwe bestemmingsplan voor hem daarom geen planologisch nadeel op. Onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 29 april 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:1375) stelt het college dat het planologische regime ten tijde van de koop bepalend is. Dat het college aan [appellant sub 1] enkele dagen na de koop bouwvergunning voor het verbouwen van pand [locatie 2], een voormalig schoolgebouw, tot landhuis heeft verleend, verandert niets aan de planologische mogelijkheden ten tijde van de koop van het perceel, aldus het college.
    
    6.1.    De voorzienbaarheid van een planologische wijziging dient beoordeeld te worden aan de hand van het antwoord op de vraag of ten tijde van de investeringsbeslissing, bijvoorbeeld ten tijde van de aankoop van de onroerende zaak, voor een redelijk denkend en handelend koper, aanleiding bestond om rekening te houden met de kans dat de planologische situatie ter plaatse in ongunstige zin zou veranderen. Daarbij dient rekening te worden gehouden met concrete beleidsvoornemens die openbaar zijn gemaakt. Voor voorzienbaarheid is niet vereist dat een dergelijk beleidsvoornemen een formele status heeft. Vergelijk de overzichtsuitspraak van de Afdeling van 28 september 2016, onder 5.23 (ECLI:NL:RVS:2016:2582).
    
    6.2.    De rechtbank heeft met juistheid overwogen dat niet valt in te zien dat de planologische wijzigingen waardoor eerst het aantal woningen op het perceel mocht worden vermeerderd en het bijgebouw voor bewoning mocht worden gebruikt, waarna deze mogelijkheden grotendeels zijn komen te vervallen, ten tijde van de koop van het perceel als risico van een nadelige planologische verandering kunnen worden aangemerkt. Deze planologische wijzigingen waren ten tijde van de koop in 1983 niet te voorzien. Voorts is niet in geschil dat [appellant sub 1] voorafgaande aan de koop met de gemeente overleg heeft gevoerd over gebruik van het pand [locatie 2] als woning en dat het college hem enkele dagen na de koop voor dat gebruik vergunning heeft verleend.
    
        De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat een gedeelte van de planschade wegens actieve risicoaanvaarding voor rekening van [appellant sub 1] dient te blijven.
    
        Het betoog faalt.
    
    Conclusie
    
    7.    Gezien hetgeen hiervoor onder 4.3, 4.5 en 5.1 is overwogen, is het hoger beroep van [appellant sub 1] gegrond. Gezien hetgeen hiervoor onder 6.2 is overwogen, is het incidenteel hoger beroep van het college ongegrond. De rechtbankuitspraak moet worden vernietigd, voor zover de rechtbank daarbij heeft bepaald dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven. Het college moet met inachtneming van deze uitspraak van de Afdeling een nieuw besluit op het door [appellant sub 1] gemaakte bezwaar nemen. Het college moet aan dat besluit een nieuw planschadeadvies ten grondslag leggen.
    
    8.    Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het door het college te nemen nieuwe besluit op het bezwaar van [appellant sub 1] slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
    
    9.    Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    verklaart het hoger beroep van [appellant sub 1] gegrond;
    
    II.    verklaart het incidenteel hoger beroep van het college ongegrond;
    
    III.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 21 juli 2016 in zaak nr. 16/1192, voor zover daarbij is bepaald dat de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit in stand blijven;
    
    IV.    bepaalt dat tegen het door het college te nemen nieuwe besluit op het bezwaar van [appellant sub 1] slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    
    V.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Breda tot vergoeding van bij [appellant sub 1] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 573,17 (zegge: vijfhonderddrieënzeventig euro en zeventien cent), waarvan € 501,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    VI.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Breda aan [appellant sub 1] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 251,00 (zegge: tweehonderdeenenvijftig euro) voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. F.C.M.A. Michiels en mr. B.J. Schueler, leden, in tegenwoordigheid van mr. H. Oranje, griffier.
    
    w.g. Scholten-Hinloopen    w.g. Oranje
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 16 mei 2018
    
    507.