ECLI:NL:RVS:2009:BK0136, Raad van State, 14-10-2009, 200902213/1/H2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2009-10-14 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 16 oktober 2007 heeft het college van burgemeester en wethouders van Overbetuwe (hierna: het college) een verzoek van [appellante] om vergoeding van planschade afgewezen.

200902213/1/H2.
      Datum uitspraak: 14 oktober 2009
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellante], wonend te [woonplaats],
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Arnhem van 17 februari 2009 in zaak nr. 08/2595 in het geding tussen:
    
    appellante
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Overbetuwe.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 16 oktober 2007 heeft het college van burgemeester en wethouders van Overbetuwe (hierna: het college) een verzoek van [appellante] om vergoeding van planschade afgewezen.
    
    Bij besluit van 15 april 2008 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 17 februari 2009, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank Arnhem (hierna: de rechtbank) het door [appellante] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard en dit besluit gedeeltelijk vernietigd. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 31 maart 2009, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 27 april 2009.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Bij besluit van 2 juni 2009 heeft het college het door [appellante] tegen het besluit van 16 oktober 2007 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Tegen dit besluit heeft [appellante] bij brief van 25 juni 2009 beroep ingesteld. De gronden van het beroep zijn aangevuld bij brief van 6 juli 2009.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 september 2009, waar [appellante], in persoon en bijgestaan door mr. G.G. Kranendonk, werkzaam bij ARAG Rechtsbijstand, en het college, vertegenwoordigd door R.C van der Spek, ambtenaar in dienst van de gemeente, en vergezeld van T.A.P. Langhout, werkzaam bij Adviesgroep Langhout & Wiarda juristen (hierna: Langhout), zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Ingevolge artikel 49 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO), zoals deze wet en dit artikel luidden ten tijde hier van belang, kennen burgemeester en wethouders, voor zover blijkt dat een belanghebbende ten gevolge van een bestemmingsplan schade lijdt of zal lijden, welke redelijkerwijs niet of niet geheel te zijnen laste behoort te blijven en waarvan de vergoeding niet of niet voldoende door aankoop, onteigening of anderszins is verzekerd, hem op zijn verzoek een naar billijkheid te bepalen schadevergoeding toe.
    
    2.1.1. Bij de beoordeling van een verzoek om planschadevergoeding dient te worden bezien of sprake is van een wijziging van het planologische regime waardoor een belanghebbende in een nadeliger positie is komen te verkeren, ten gevolge waarvan hij schade lijdt of zal lijden. Hiertoe dient een vergelijking te worden gemaakt tussen de beweerdelijk schadeveroorzakende planologische maatregel en het voordien geldende planologische regime. Daarbij is niet de feitelijke situatie van belang, doch hetgeen op grond van het oude planologische regime maximaal kon worden gerealiseerd en na de planologische maatregel maximaal kan worden gerealiseerd, ongeacht de vraag of verwezenlijking daadwerkelijk heeft plaatsgevonden. Slechts wanneer realisering van de maximale mogelijkheden van het planologische regime met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid kan worden uitgesloten, kan daarin aanleiding worden gevonden om te oordelen dat van voormeld uitgangspunt afgeweken moet worden.
    
    2.2. [appellante] is eigenaresse van het perceel met woning aan de [locatie] te [plaats], gemeente Overbetuwe (hierna: het perceel). Zij heeft verzocht om vergoeding van de waardevermindering van haar woning ten gevolge van de vaststelling door de raad van de voormalige gemeente Heteren van het bestemmingsplan "Buitengebied 1998" op 17 november 1998, goedgekeurd door gedeputeerde staten van Gelderland (hierna: gedeputeerde staten) op 29 juni 1999, en van het bestemmingsplan "Bedrijventerrein Heterenkum" op 31 mei 1999, gedeeltelijk goedgekeurd door gedeputeerde staten op 21 december 1999. Deze plannen voorzien, voor zover thans van belang, in de realisering van wegen op een afstand van 40 meter en een wegrestaurant op een afstand van 50 meter ten oosten van het perceel, onderscheidenlijk een bedrijventerrein op een afstand van 600 meter ten noorden van het perceel.
    
    2.2.1. Het college heeft bij besluit van 15 april 2008, in navolging van een rapport van Langhout van 25 april 2007, de afwijzing van het verzoek gehandhaafd. Volgens het college is [appellante] door de vaststelling van het bestemmingsplan "Buitengebied 1998" niet in een planologisch nadeliger situatie komen te verkeren. Onder het oude planologische regime konden op de gronden ten oosten van het perceel, op een afstand van drie meter van de perceelgrens, kassen en warenhuizen met een maximale hoogte van vijftien meter worden gerealiseerd. De nadelen van kassen en warenhuizen zijn volgens het college groter dan de nadelen van het door het nieuwe regime mogelijk gemaakte wegrestaurant op een afstand van 50 meter en wegen op een afstand van 40 meter van het perceel. Daarbij is ook in aanmerking genomen dat onder het nieuwe planologische regime de openheid van het gebied is toegenomen.
    
    Volgens het college is [appellante] door de vaststelling van het bestemmingsplan "Bedrijventerrein Heterenkum" evenmin in een nadeliger situatie komen te verkeren, gezien de afstand van het perceel tot het plangebied en de maximale bebouwingsmogelijkheden en gebruiksmogelijkheden op het tussenliggende gebied ingevolge het bestemmingsplan "Buitengebied 1982, Herziening".
    
    2.2.2. De rechtbank heeft overwogen dat het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat [appellante] door de vaststelling van het bestemmingsplan "Buitengebied 1998" niet in een nadeliger situatie is komen te verkeren. De rechtbank heeft het besluit van 15 april 2008, voor zover dit betrekking heeft op het verzoek om planschade door de vaststelling van het bestemmingsplan "Bedrijventerrein Heterenkum", evenwel vernietigd, omdat het college niet heeft onderkend dat voor het tussenliggende gebied het bestemmingsplan "Buitengebied 1981" geldt.
    
    2.3. [appellante] betoogt dat de rechtbank met betrekking tot de door haar gestelde schade ten gevolge van de vaststelling van het bestemmingsplan "Buitengebied 1998" heeft miskend dat de mogelijkheid om onder het oude planologische regime op de gronden ten oosten van haar perceel nabij de perceelgrens kassen en warenhuizen te realiseren met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid kon worden uitgesloten.
    
    2.3.1. De stelling van [appellante] dat de oprichting van kassen en warenhuizen met een hoogte van 15 meter niet mogelijk is, heeft het college weerlegd met een krantenartikel van 7 juni 2006, waarin staat vermeld dat in Honselersdijk een kas is gebouwd met een hoogte van zestien meter. Deze stelling is derhalve niet aannemelijk geworden.
    
    De verwijzing door [appellante] naar de nabij de betreffende gronden gelegen rijksweg A50 en de hiermee gepaard gaande trillingen door verkeer is, wat hier ook van zij, op zichzelf onvoldoende om te oordelen dat vorenbedoelde mogelijkheid met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid kon worden uitgesloten.
    
    De in de VNG-handreiking 'Bedrijven en milieuzonering' neergelegde richtlijnen en het landelijk, provinciaal en gemeentelijk beleid ter concentratie van tuinbouwgebieden bieden, anders dan [appellante] heeft betoogd, evenmin voldoende grond voor dat oordeel. Het college kon ingevolge artikel 2.1 van de bij het bestemmingsplan "Buitengebied 1974" behorende voorschriften vrijstelling verlenen ten behoeve van de bouw van, voor zover thans van belang, kassen en warenhuizen voor de uitoefening van een tuindersbedrijf op de gronden ten oosten van het perceel. Het betoog van [appellante] laat onverlet dat er geen wettelijke voorschriften waren die aan de gebruikmaking van deze vrijstellingsbevoegdheid in de weg stonden, zodat niet kon worden uitgesloten dat belangenafweging tot gevolg zou hebben gehad dat het college van deze bevoegdheid gebruik zou maken.
    
    De omstandigheid dat de betreffende gronden vanaf de openbare weg alleen bereikbaar zijn via haar perceel, zoals [appellante] heeft gesteld, betreft de huidige feitelijke situatie. Ingevolge artikel 2.1. van de voorschriften van het aldaar geldende bestemmingsplan "Buitengebied 1974", waren deze gronden bestemd voor, voor zover thans van belang, tuinbouw met de daarbij behorende werken. Dit betekent dat hierop wegen en paden ten behoeve van de bestemming konden worden gerealiseerd, zodat ook deze stelling geen steun biedt aan het oordeel dat maximale realisatie van het oude planologische regime met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid uitgesloten moet worden geacht.
    
    Op grond van het vorenstaande faalt het betoog.
    
    2.4. [appellante] betoogt voorts dat de rechtbank heeft miskend dat, indien er al van zou moeten worden uitgegaan dat onder het oude planologische regime kassen en warenhuizen op de gronden ten oosten van haar perceel konden worden gerealiseerd, de betreffende ondernemer van die kassen een potentiële koper van haar woning kon zijn, waardoor de waarde van haar woning zou stijgen.
    
    2.4.1. [appellante] heeft met dit betoog niet onderkend dat bij de beoordeling van een verzoek om planschadevergoeding een vergelijking wordt gemaakt tussen de beweerdelijke schadeveroorzakende planologische maatregel en het voordien geldende planologische regime, waarbij de feitelijke situatie, in dit geval de eventuele verkoop van haar woning, geen rol kan spelen. Het betoog faalt derhalve.
    
    2.5. [appellante] voert verder aan dat de rechtbank heeft miskend dat uit de lagere taxatie van haar perceel in het kader van de Wet waardering onroerende zaken (hierna: WOZ) blijkt dat de vaststelling van het bestemmingsplan "Buitengebied 1998" tot vermindering van de waarde van het perceel heeft geleid.
    
    2.5.1. Bij de vaststelling van de WOZ-waarde wordt geen rekening gehouden met hetgeen planologisch maximaal mogelijk is, zodat een verlaging van de WOZ-waarde op zichzelf geen indicatie is voor een planologische verslechtering. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 13 oktober 2004 in zaak nr. 200403890/1), kan de WOZ-waarde van een woning van belang zijn voor de bepaling van de omvang van de te vergoeden schade, indien een bestemmingsplan of een andere in artikel 49 van de WRO vermelde planologische maatregel tot een planologische verslechtering heeft geleid ten opzichte van de mogelijkheden onder het daarvoor vigerende regime. Daarvan is in dit geval echter niet gebleken. Het betoog faalt derhalve.
    
    2.6. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    2.7. Bij besluit van 2 juni 2009 heeft het college, gevolg gevend aan de aangevallen uitspraak, opnieuw beslist op het door [appellante] gemaakte bezwaar en daarbij de afwijzing van het verzoek gehandhaafd. Ingevolge het bepaalde in de artikelen 6:18, eerste lid, en 6:19, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), in samenhang gelezen met artikel 6:24 van die wet, wordt dit besluit geacht eveneens onderwerp te zijn van het geding.
    
    2.7.1. Het college heeft zich in dit besluit, in navolging van een nader aan hem uitgebracht rapport van Langhout van 27 april 2009, op het standpunt gesteld dat [appellante] door de vaststelling van het bestemmingsplan "Bedrijventerrein Heterenkum" niet in een nadeliger situatie is komen te verkeren. Volgens het college is het effect van het bedrijventerrein op het woongenot van [appellante] te verwaarlozen, nu het op een afstand van meer dan 600 meter van haar woning ligt. Bovendien kan op de gronden direct ten noorden van het perceel, waar het bestemmingsplan "Buitengebied 1981" geldt, een veldschuur met een maximale oppervlakte van 200 vierkante meter en een goot- en bouwhoogte van vier onderscheidenlijk 6,5 meter worden gerealiseerd, waardoor het bedrijventerrein vanuit haar woning geheel of nagenoeg geheel aan het zicht wordt onttrokken.
    
    2.8. Het betoog van [appellante] dat het besluit van 2 juni 2009 onvoldoende zorgvuldig is voorbereid, omdat de juistheid van het gestelde met betrekking tot bestemmingsplan "Buitengebied 1981" wegens het ontbreken van een afschrift van dit plan niet kan worden geverifieerd, faalt. De wet biedt geen grond voor het oordeel dat een afschrift van de aan een besluit ten grondslag liggende algemeen verbindende voorschriften dienen te worden aangehecht. Een bestemmingsplan ligt voor een ieder ter inzage bij de gemeentesecretarie.
    
    2.9. [appellante] betoogt dat het besluit van 2 juni 2009 onvoldoende zorgvuldig tot stand is gekomen, omdat zij voorafgaand aan het nemen van dit besluit niet in het bezit is gesteld van het daaraan ten grondslag liggende nadere rapport van Langhout van 27 april 2009.
    
    2.9.1. Dit betoog slaagt. De zorgvuldigheid gebood het college niet alleen het aan het besluit van 2 juni 2009 ten grondslag liggende nadere rapport voorafgaand aan het nemen van dit besluit aan [appellante] toe te zenden, maar haar tevens de gelegenheid te bieden hierop te reageren. Nu het college dit heeft nagelaten, is dit besluit in zoverre genomen in strijd met de bij het voorbereiden van een besluit te betrachten zorgvuldigheid.
    
    2.10. Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit dient wegens strijd met artikel 3:2 van de Awb te worden vernietigd. Nu [appellante] de bevindingen van het nadere rapport ten volle aan de orde heeft kunnen stellen in de onderhavige procedure en hetgeen zij daaromtrent heeft aangevoerd geen aanleiding biedt voor het oordeel dat het onvoldoende zorgvuldig tot stand is gekomen of anderszins onjuist is, mocht het college zijn besluit op dit rapport baseren. De Afdeling zal daarom bepalen dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit geheel in stand blijven. Daarbij is in aanmerking genomen dat [appellante] haar stelling dat de vaststelling van het bestemmingsplan "Bedrijventerrein Heterenkum" invloed heeft op de waarde van haar woning door voor de vestiging van bedrijven noodzakelijke maatregelen ten aanzien van geluidhinder, luchtkwaliteit, externe en interne veiligheid, algehele milieuhinder en invloed op de waterhuishouding, niet aannemelijk heeft gemaakt met een rapport van een deskundige.
    
    2.11. Het college dient op na te melden wijze in de proceskosten van het beroep te worden veroordeeld.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
    
    II. verklaart het beroep tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Overbetuwe, kenmerk 09BWB00321, gegrond;
    
    III. vernietigt dat besluit;
    
    IV. bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit geheel in stand blijven;
    
    V. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Overbetuwe tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 644,00, welk bedrag geheel is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
    
    Aldus vastgesteld door mr. Th.G. Drupsteen, voorzitter, en mr. H.G. Lubberdink en mr. C.H.M. van Altena, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.U. Kallan, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Drupsteen w.g. Kallan
      voorzitter ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 14 oktober 2009
    
    344.