ECLI:NL:RVS:2021:2813, Raad van State, 15-12-2021, 202003511/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-12-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 1 augustus 2018 heeft het college van burgemeester en wethouders van Bernheze [appellant] onder oplegging van een dwangsom gelast om het gebruik van de woning op het perceel aan de [locatie 1] te Loosbroek door meer dan één huishouden te (laten) staken en gestaakt te (laten) houden. [appellant] is sinds 1994 eigenaar van het perceel aan de [locatie 1] en [locatie 2] in Loosbroek. In het verleden exploiteerde hij een groentewinkel in de benedenverdieping van het pand. Nadat hij dit gebruik heeft beëindigd, is hij zowel de benedenwoning als de bovenwoning van het pand op het perceel gaan verhuren. Het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Bestemmingsplan De kommen van Bernheze" is op 1 juni 2011 vastgesteld en kent de bestemming "Wonen" en de aanduiding "vrijstaand" aan het perceel toe. Op 13 april 2018 is er door toezichthouders van de gemeente een controle uitgevoerd op het perceel.

202003511/1/R2.
    Datum uitspraak: 15 december 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 7 mei 2020 in zaak nr. 19/1282 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Bernheze.
    Procesverloop
    Bij besluit van 1 augustus 2018 heeft het college [appellant] onder oplegging van een dwangsom gelast om het gebruik van de woning op het perceel aan de [locatie 1] te Loosbroek (hierna: het perceel) door meer dan één huishouden te (laten) staken en gestaakt te (laten) houden.
    Bij besluit van 3 april 2019 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij besluit van 2 mei 2019 heeft het college de begunstigingstermijn opgeschort tot na de uitspraak van de rechtbank.
    Bij uitspraak van 7 mei 2020 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Bij besluit van 3 augustus 2020 heeft het college geweigerd de begunstigingstermijn te verlengen.
    Hiertegen heeft [appellant] bezwaar gemaakt bij het college. Het bezwaarschrift is doorgezonden naar de Afdeling.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 6 juli 2021, waar [appellant], vertegenwoordigd door F.H.J.J. Lenaers, rechtsbijstandverlener te Bladel, en het college, vertegenwoordigd door mr. M.J.M. Ploegmakers, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant] is sinds 1994 eigenaar van het perceel aan de [locatie 1] en [locatie 2] in Loosbroek. In het verleden exploiteerde hij een groentewinkel in de benedenverdieping van het pand. Nadat hij dit gebruik heeft beëindigd, is hij zowel de benedenwoning als de bovenwoning van het pand op het perceel gaan verhuren. Het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Bestemmingsplan De kommen van Bernheze" is op 1 juni 2011 vastgesteld en kent de bestemming "Wonen" en de aanduiding "vrijstaand" aan het perceel toe.
    Op 13 april 2018 is er door toezichthouders van de gemeente een controle uitgevoerd op het perceel. Tijdens deze controle is geconstateerd dat de bovenwoning wordt bewoond door zes personen, verdeeld over vier kamers. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat de bovenwoning niet kan worden aangemerkt als een woning als bedoeld in artikel 1.71 van de planregels, omdat de zes bewoners niet aangemerkt kunnen worden als één huishouden als bedoeld in artikel 1.42 van de planregels. Het gebruik van de bovenwoning voor de huisvesting van arbeidsmigranten is derhalve in strijd met het bestemmingsplan, aldus het college. Nu voor dit gebruik geen omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) aan [appellant] is verleend, heeft het college een last onder dwangsom aan hem opgelegd.
    Aangevallen uitspraak
    2.       De rechtbank heeft overwogen dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het gebruik van de bovenwoning in strijd is met het bestemmingsplan, omdat het huisvesten van zes arbeidsmigranten niet huisvesting van een huishouden betreft. Het is daar ook niet op één lijn mee te stellen vanwege het ontbreken van continuïteit in de samenstelling ervan en er geen sprake is van onderlinge verbondenheid. Met betrekking tot het beroep op het overgangsrecht van het bestemmingsplan heeft de rechtbank overwogen dat niet kan worden vastgesteld wat het exacte gebruik was van de bovenwoning op de peildatum en hoeveel personen er op dat moment in de bovenwoning woonden. Gelet daarop valt het gebruik van de bovenwoning voor kamerbewoning niet onder het overgangsrecht en was het college bevoegd om handhavend op te treden, aldus de rechtbank.
    Is het college bevoegd om handhavend op te treden?
    3.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college bevoegd is om handhavend op te treden. Hij voert aan dat het gebruik van de bovenwoning niet in strijd is met het bestemmingsplan, omdat het bestemmingsplan geen gebruiksregels kent voor de bestemming "Wonen". Volgens hem zijn er voor deze bestemming alleen bouwregels opgenomen. Bovendien vloeit uit de begripsbepaling voor "woning" geen algeheel gebruiksverbod voor andere woonvormen dan bewoning door één huishouden voort, aldus [appellant].
    3.1.    Artikel 1.42 van de planregels luidt:
    "huishouden: één persoon of een aantal, aan elkaar door familieband of anderszins gerelateerde, personen, die alleen of gezamenlijk een eenheid vormt en als zodanig ook gebruik maakt van één woning;"
    Artikel 1.71 luidt:
    "woning: een complex van ruimten, uitsluitend bedoeld voor de huisvesting van één afzonderlijk huishouden;"
    Artikel 18.1.1 luidt:
    "De voor "Wonen" aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    a. het bestaande aantal woningen ter plaatse van de aanduidingen:
    […];
    4. Vrijstaand: vrijstaande woningen;
    […]."
    Artikel 18.4.3 luidt:
    "Bij omgevingsvergunning kan worden afgeweken van het bepaalde in artikel 18.1 voor het gebruik van woningen ten behoeve van de (structurele) huisvesting van (tijdelijke) buitenlandse werknemers, mits:
    […]."
    3.2.    In artikel 18.1.1 van de planregels is bepaald dat de voor "Wonen" aangewezen gronden zijn bestemd voor woningen. Dit betekent dat een gebruik van de bovenwoning voor de huisvesting van buitenlandse werknemers, die niet één huishouden vormen, niet in overeenstemming is met het gebruik dat is toegestaan op grond van het bestemmingsplan. Daarvoor kan steun worden gevonden in artikel 18.4.3 van de planregels, omdat in deze planregels is bepaald dat het college in afwijking van artikelen 18.1.1 en 18.1.2 van de planregels een omgevingsvergunning kan verlenen voor het gebruik ten behoeve van de huisvesting van buitenlandse werknemers.
    Niet in geschil is dat de zes bewoners die bij de controle van 13 april 2018 aanwezig waren niet kunnen worden aangemerkt als één huishouden als bedoeld in artikel 1.42 van de planregels, waardoor de bovenwoning niet kan worden aangemerkt als een woning als bedoeld in artikel 1.71 van de planregels. Gelet hierop heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat het gebruik van de bovenwoning in strijd is met artikel 18.1.1 van de planregels. Dit betekent dat het college bevoegd was om handhavend op te treden, tenzij het gebruik van de bovenwoning beschermd wordt door het overgangsrecht.
    Het betoog faalt.
    Valt het gebruik onder het overgangsrecht?
    4.       [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het gebruik voor de huisvesting van arbeidsmigranten onder het overgangsrecht als bedoeld in artikel 31.2 van de planregels valt. Hij voert aan dat uit de huurovereenkomst van november 2009, de factuur en rekeningafschriften en de verklaring van 22 januari 2020 van het uitzendbureau A.P.N. Uitzendburo B.V. blijkt dat hij de bovenwoning sinds 2008 aan dit uitzendbureau verhuurt ten behoeve van de huisvestiging van arbeidsmigranten. Daarmee is aangetoond dat het huidige gebruik al aanwezig was op het moment dat het bestemmingsplan in werking trad, te weten 18 november 2011. De omstandigheid dat uit het overzicht van inschrijving in de Basisregistratie personen (hierna: de BRP) niet blijkt hoeveel personen er op de peildatum op het adres [locatie 1] stonden ingeschreven, doet daar niet aan af, omdat het niet gebruikelijk was voor arbeidsmigranten om zich in te schrijven, aldus [appellant].
    4.1.    Artikel 31.2.1 van de planregels luidt:
    "Het gebruik van grond en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan en hiermee in strijd is, mag worden voortgezet."
    De rechtbank heeft vastgesteld dat er voor de inwerkingtreding van het bestemmingsplan "Bestemmingsplan De kommen van Bernheze" geen bestemming was toegekend aan het perceel. Dit betekent dat het gebruik van de bovenwoning op het perceel voor meer dan een huishouden, vanwege het ontbreken van een bestemming op het perceel met een eventueel daarmee samenhangend gebruiksverbod, niet strijdig was op het moment van inwerkingtreding van het huidige bestemmingsplan. Dit is in hoger beroep niet betwist.
    4.2.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, bijvoorbeeld in de uitspraak van 1 december 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2677, rust in beginsel op degene die een beroep doet op het overgangsrecht de plicht om aannemelijk te maken dat dit van toepassing is.
    4.3.    [appellant] heeft ter zitting aanvullende bewijsstukken overgelegd, waaronder een verklaring van een buurman, een overzicht van betalingen met betrekking tot de periode 15 november 2008 tot en met 15 november 2009, facturen met betrekking tot de periodes februari 2009, april 2010 en september 2011 en rekeningafschriften van zijn bank met betrekking tot de periode 1 juli 2013 tot en met 1 januari 2014.
    4.4.    Op vragen van de Afdeling heeft [appellant] voorts, zakelijk weergegeven en kort samengevat het volgende verklaard:
    - dat op de begane grond van het perceel eerst een winkel was gevestigd, welke winkel voor 2002 is gesloten, waarna hij de winkel met vergunning heeft verbouwd tot woning en heeft verhuurd aan derden, niet zijnde arbeidsmigranten,
    - dat hij aanvankelijk zelf de bovenwoning, [locatie 1], bewoonde,
    - dat hij vanaf 2002 samen met zijn partner onafgebroken in [woonplaats] heeft gewoond en woont,
    - dat hij de bovenwoning na zijn vertrek naar [woonplaats] vanaf 2002 heeft verhuurd aan een uitzendbureau, aanvankelijk aan APN Uitzendburo B.V., voor de huisvesting van maximaal acht en later maximaal zes arbeidsmigranten,
    - dat van leegstand nooit sprake is geweest, omdat huisvesting voor arbeidsmigranten schaars is en uitzendbureaus kampen met een tekort aan woonruimte,
    - dat hij beschikt over facturen aan APN Uitzendburo B.V. uit 2009, 2010 en 2011 waarbij de huur aan haar in rekening werd gebracht, maar geen andere facturen meer kan overleggen,
    - dat de huurovereenkomst met APN Uitzendburo B.V. op enig moment is geëindigd, waarna de huurrelatie vrijwel direct is voortgezet door een ander uitzendbureau,
    - dat Mupol Facilities B.V. de huur op zijn bankrekening bij de Rabobank betaalde,
    - dat hij zijn oude bankafschriften niet heeft bewaard, maar naar aanleiding van deze procedure heeft getracht om via de Rabobank kopieën te verkrijgen van de betreffende bankafschriften, met name die met betrekking over het vierde kwartaal van 2011,
    - dat hij daar maar gedeeltelijk in is geslaagd, omdat de overzichten van de bank slechts teruggaan tot het derde kwartaal van 2013,
    - dat uit die overzichten blijkt van de huurbetalingen door Mupol Facilities B.V.,
    - dat hij door het tijdsverloop in bewijsnood verkeert, maar heeft getracht om zoveel mogelijk met bewijsstukken te onderbouwen dat de bovenwoning vanaf 2002 en ook in het laatste kwartaal van 2011 permanent werd verhuurd voor de huisvesting van arbeidsmigranten en ook zo is gebruikt,
    - dat de [buurman] vanuit zijn woning aan de [locatie 3] rechtstreeks zicht heeft op de bovenwoning en daar al een lange tijd woont,
    - dat hij bereid is om verklaringen van andere buren te overleggen waaruit volgt dat de bovenwoning vanaf 2002 werd gebruik door (zes) arbeidsmigranten,
    - dat de buren ook aan de auto’s van de uitzendbureaus hebben kunnen zien dat de bovenwoning werd gebruikt voor de permanente huisvesting van arbeidsmigranten en dat dat in het dorp algemeen bekend was, en
    - dat het klopt dat zich in de basisadministratie in de bewuste periode geen personen hebben ingeschreven op het adres [locatie 1].
    4.5.    Uit de door [appellant] overgelegde facturen volgt dat de bovenwoning op het perceel in ieder geval werd verhuurd aan APN Uitzendburo B.V. in de periodes waar de facturen betrekking op hebben. Tot die facturen behoort een factuur van [appellant] van 15 augustus 2011 met nummer 11.09 die betrekking heeft op "Huurprijs bovenwoning a/d [locatie 1] te Loosbroek van 1 sept t/m 30 sept 2011 (te voldoen voor 1 sept 2011) ad € 1.025,16". [appellant] heeft in de beroepsprocedure een verklaring van APN Uitzendburo B.V. van 22 januari 2020 ingebracht. In die verklaring bevestigt de facilitair manager B. van Esch dat APN Uitzendburo van december 2008 de woning aan de [locatie 1] te Loosbroek heeft gehuurd voor de huisvesting van zes arbeidsmigranten. In februari 2018 heeft APN Uitzendburo het contract voor verhuur overgedragen aan Horizon Meat Services, eveneens voor de huisvesting van zes arbeidsmigranten. De schriftelijke, ondertekende verklaring van de [buurman] van 4 juli 2021 houdt, zakelijk weergegeven, in, dat hij sinds 1998 woont op het adres [locatie 3] in Loosbroek en dat al sinds hij er woont de bovenwoning op [locatie 1] is verhuurd voor de huisvesting van arbeidsmigranten. Dit zijn altijd wisselende groepen geweest bestaande uit zes personen met verschillende nationaliteiten, aldus deze buurman.
    4.6.    De Afdeling is van mening dat [appellant] met het geheel aan stukken en de daarbij zeer grotendeels aansluitende verklaringen voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat de bovenwoning aan de [locatie 1] te Loosbroek voor, na en op de peildatum 18 november 2011 werd gebruikt voor de huisvesting van zes arbeidsmigranten en dat dit gebruik daarna is voortgezet. Uit de overeenkomst van november 2009 blijkt dat [appellant] destijds met APN Uitzendburo B.V. is overeengekomen dat de bovenwoning voor onbepaalde tijd wordt verhuurd aan APN Uitzendburo B.V. ten behoeve van de huisvesting van zes tijdelijke werknemers van dat bedrijf. De bedragen van de overgelegde facturen komen overeen met het bedrag dat APN Uitzendburo B.V. volgens de overeenkomst maandelijks aan [appellant] dient te voldoen. Met deze stukken en de daarbij aansluitende verklaring van [buurman] is aannemelijk dat de bovenwoning voor, na en op 18 november 2011 werd gebruikt voor de huisvesting van zes arbeidsmigranten. Dat het gebruik is voortgezet in deze vorm en omvang is aannemelijk gemaakt met de rekeningafschriften die betrekking hebben op de periode 1 juli 2013 tot en met 1 januari 2014, de verklaringen van APN Uitzendburo B.V. en [buurman] en de overeenkomst die op 12 april 2018 tussen [appellant] en Horizon Meat Services B.V. is gesloten. Het geheel aan stukken en de daarbij zeer grotendeels aansluitende verklaringen rechtvaardigt derhalve de conclusie dat [appellant] voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat de bovenwoning voor, na en op de peildatum werd gebruikt voor de huisvesting van zes arbeidsmigranten en dat dit gebruik daarna is voortgezet in dezelfde vorm en omvang. De enkele omstandigheid dat er tot 14 mei 2014 geen personen op het perceel stonden ingeschreven in de BRP, is op zichzelf onvoldoende om af te doen aan die conclusie. Gelet op deze omstandigheden valt het gebruik van de bovenwoning ten behoeve van de huisvesting van zes arbeidsmigranten onder de beschermende werking van artikel 31.2.1 van de planregels. Dit betekent dat geen sprake was van een overtreding, waardoor het college niet bevoegd was om handhavend op te treden. Dit heeft de rechtbank niet onderkend.
    Het betoog slaagt.
    Conclusie hoger beroep
    5.       Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het door [appellant] ingestelde beroep tegen het besluit op bezwaar van 3 april 2019 gegrond verklaren en dat besluit vernietigen. De Afdeling zal zelf in de zaak voorzien en het besluit van 1 augustus 2018 herroepen en bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit van 3 april 2019.
    Besluit van 3 augustus 2020
    6.       Nu het besluit van 1 augustus 2018 wordt herroepen, komt de grondslag aan het besluit van 3 augustus 2020 te ontvallen. Zonder een geldig dwangsombesluit kan de begunstigingstermijn daarvan ook niet worden verlengd. De Afdeling zal het beroep tegen dit besluit gegrond verklaren en het besluit vernietigen. Dit betekent dat er niet meer hoeft te worden ingegaan op de gronden die zijn aangevoerd tegen het besluit van 3 augustus 2020.
    Proceskosten
    7.       Het college moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 7 mei 2020 in zaak nr. 19/1282;
    III.      verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    IV.     vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Bernheze van 3 april 2019, kenmerk 1044570/1327971;
    V.      herroept het besluit van 1 augustus 2018, kenmerk 1012168/1039015;
    VI.     bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
    VII.     verklaart het beroep tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Bernheze van 3 augustus 2020, kenmerk 1460852/1484182 gegrond;
    VIII.    vernietigt het onder VII. genoemde besluit;
    IX.     veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Bernheze tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3.366,00 (zegge: drieduizend driehonderdzesenzestig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    X.      gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Bernheze aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 439,00 (zegge: vierhonderdnegenendertig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. E.A. Minderhoud, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. F. Nales, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.     
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 15 december 2021
    680-884.