ECLI:NL:RVS:2011:BP5453, Raad van State, 23-02-2011, 201002767/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2011-02-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 19 januari 2010 heeft het college van gedeputeerde staten besloten over de goedkeuring van het door de raad van de gemeente Midden-Drenthe bij besluit van 25 juni 2009 vastgestelde bestemmingsplan "Smilde".

201002767/1/R1.
      Datum uitspraak: 23 februari 2011
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    
      1. [appellanten sub 1] (hierna in enkelvoud: [appellant sub 1]), beiden wonend te Smilde, gemeente Midden-Drenthe,
      2. [appellant sub 2], wonend te Smilde, gemeente Midden-Drenthe,
      appellanten,
    
    
    en
    
    
      het college van gedeputeerde staten van Drenthe,
      verweerder.
    
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 19 januari 2010 heeft het college van gedeputeerde staten besloten over de goedkeuring van het door de raad van de gemeente Midden-Drenthe bij besluit van 25 juni 2009 vastgestelde bestemmingsplan "Smilde".
    
    Tegen dit besluit hebben [appellant sub 1] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 22 maart 2010, en [appellant sub 2] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 24 maart 2010, beroep ingesteld. [appellant sub 1] heeft zijn beroep aangevuld bij brief van 15 april 2010. [appellant sub 2] heeft zijn beroep aangevuld bij brief van 22 april 2010.
    
    Het college van gedeputeerde staten heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Daartoe in de gelegenheid gesteld, heeft de raad een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 januari 2011, waar [appellant sub 1], bijgestaan door mr. H. Martens, werkzaam bij Stichting Univé Rechtshulp, [appellant sub 2], bijgestaan door mr. E.M. van der Molen, werkzaam bij Achmea Rechtsbijstand, en het college van gedeputeerde staten, vertegenwoordigd door W.F.R. Feenstra, werkzaam bij de provincie, zijn verschenen. Voorts zijn ter zitting de raad, vertegenwoordigd door R. Dörfel en I.N. Fels, werkzaam bij de gemeente, en J. de Vries en M. de Vries, als partij gehoord.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening, gelezen in samenhang met artikel 10:27 van de Algemene wet bestuursrecht, rust op het college van gedeputeerde staten de taak om - in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te onderzoeken of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij dient het rekening te houden met de aan de raad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast heeft het college van gedeputeerde staten er op toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
    
    2.2. Het plan voorziet, voor zover hier van belang, voor het perceel Suermondsweg 16 te Smilde in een wijzigingsbevoegdheid waarbij het college van burgemeester en wethouders het plan kan wijzigen in die zin dat een nieuw bouwvlak op de plankaart wordt aangebracht.
    
    2.3. [appellant sub 1] en [appellant sub 2] richten zich in beroep tegen de goedkeuring van het plandeel met de bestemming "Wonen (W)" met de aanduiding 'wijzigingsgebied 5' ter plaatse van het perceel Suermondsweg 16. Zij betogen dat het onderzoek met betrekking tot de natuurwaarden ten onrechte pas nadat uitvoering aan de wijzigingsbevoegdheid wordt gegeven, zal worden uitgevoerd. In dit kader voeren zij aan dat het Kyllotsbos, dat aan het plandeel grenst, onderdeel uitmaakt van de ecologische hoofdstructuur en dat niet is onderzocht welke gevolgen de wijzigingsbevoegdheid op dit gebied zal hebben. Voorts betoogt [appellant sub 1] dat niet kan worden volstaan met een bureaucheck naar de natuurwaarden.
    
    2.3.1. Het college van gedeputeerde staten betwist dat de wijzigingsbevoegdheid niet uitvoerbaar is. Volgens het college van gedeputeerde staten strekken de onderzoeksverplichtingen in het kader van een wijzigingsbevoegdheid niet zo ver dat reeds vooraf alle onderzoeken verricht dan wel opgesteld moeten zijn.
    
    2.3.2. Aan het perceel Suermondsweg 16 is in het plan de bestemming "Wonen (W)" met de aanduiding 'wijzigingsgebied 5' toegekend.
    
    Ingevolge artikel 22.1., voor zover hier van belang, van de planvoorschriften zijn de op de plankaart aangewezen gronden bestemd voor wonen.
    
    Ingevolge artikel 22.8. kan het college van burgemeester en wethouders, mits er geen onevenredige aantasting plaatsvindt van de gebruiksmogelijkheden van aangrenzende gronden, het straat- en/of bebouwingsbeeld en de verkeersveiligheid, het plan wijzigen in die zin dat een nieuw bouwvlak op de plankaart wordt aangebracht mits:
    
    a. de wijzigingsbevoegdheid uitsluitend wordt toegepast ter plaatse van de aanduiding 'wijzigingsgebied 5';
    
    b. er geen onevenredige afbreuk zal worden gedaan aan de eventuele archeologische waarden van het gebied. Dit houdt in dat een inventariserend veldonderzoek dient te worden uitgevoerd waarbij, afhankelijk van de uitkomsten hiervan, een vervolgonderzoek moet plaatsvinden wat erop gericht is de behoudenswaardige vindplaatsen in de bodem te bewaren;
    
    c. er geen onevenredige afbreuk zal worden gedaan aan de waterhuishouding. Voorafgaand aan de ontwikkeling in het gebied zal in een vroegtijdig stadium overleg worden gepleegd met het waterschap;
    
    d. rekening wordt gehouden met de ecologische waarden vanwege de ligging in de nabijheid van het Vogel- en Habitatrichtlijngebied Witterveld;
    
    e. de geluidsbelasting van geluidgevoelige objecten niet hoger zal zijn dan de daarvoor geldende voorkeurswaarde of een vanwege het wegverkeer vastgestelde hogere waarde;
    
    f. voorafgaande aan de ontwikkeling van het wijzigingsgebied een bodemonderzoek is uitgevoerd, waarvan de resultaten in het wijzigingsplan zullen worden meegenomen;
    
    g. de ontsluiting zal plaatsvinden vanaf de reeds bestaande wegenstructuur;
    
    h. voor het bouwen van hoofdgebouwen de bepalingen gelden, zoals die zijn opgenomen in artikel 22.2.3, met dien verstande dat ten hoogste één hoofdgebouw wordt gebouwd;
    
    i. voor het bouwen van aan- en uitbouwen en bijgebouwen en overkappingen de bepalingen gelden zoals die zijn opgenomen in artikel 22.2.4.
    
    2.3.3. De Afdeling stelt vast dat bovengenoemde wijzigingsvoorwaarden voor de uitoefening van de wijzigingsbevoegdheid geen natuuronderzoek vereisen. Voor zover het college van gedeputeerde staten betoogt dat nader natuuronderzoek plaats kan vinden op het moment dat van de wijzigingsbevoegdheid gebruik wordt gemaakt, overweegt de Afdeling - met verwijzing naar haar uitspraak van 20 december 2006, no. 200508487/1 - dat met het bestaan van de wijzigingsbevoegdheid in het plan de aanvaardbaarheid van de nieuwe bestemmingen binnen de gebieden waarop die wijzigingsbevoegdheid betrekking heeft in beginsel als een gegeven kan worden beschouwd indien voldaan wordt aan de bij het plan gestelde wijzigingsvoorwaarden. Indien een wijzigingsbevoegdheid een bestemming mogelijk maakt die natuurwaarden raakt, dient aan het bestemmingsplan dan ook voldoende onderzoek naar de mogelijke gevolgen van de nieuwe bestemming op die waarden ten grondslag te liggen. De Afdeling zal hierna nagaan of en in hoeverre het college van gedeputeerde staten met recht betoogt dat aan de wijzigingsbevoegdheid voldoende onderzoek ten grondslag ligt.
    
    2.3.4. De gronden waarop de in het geding zijnde wijzigingsbevoegdheid ziet, zijn gelegen aan de oostzijde van Smilde en zijn thans onbebouwd. Ten zuiden van het perceel, buiten het plangebied, is het Kyllotsbos gelegen. Het Kyllotsbos is blijkens functiekaart 5 van het Provinciaal Omgevingsplan 2 (hierna: POP 2) aangeduid als milieubeschermingsgebied. In het POP 2 wordt een belangrijke inhoudelijke koppeling aangebracht met de invulling van de ecologische hoofdstructuur. Volgens het POP 2 bestaat er een sterke relatie tussen de kwaliteit van het milieu en de aanwezigheid van natuurwaarden. Een goede milieukwaliteit is ondersteunend voor een waardevolle natuur. De milieubeschermingsgebieden spelen daarom ook een belangrijke rol bij het in stand houden en verbeteren van de biodiversiteit.
    
    2.3.5. In de plantoelichting staat dat in het plangebied zelf geen beschermde natuurgebieden aanwezig zijn en dat de ontwikkelingen die in het plan mogelijk worden gemaakt ook geen invloed hebben op de naastgelegen bosgebieden die onderdeel uitmaken van de ecologische hoofdstructuur. Het college van gedeputeerde staten heeft zich, in navolging van de raad, ter zitting op het standpunt gesteld dat de verwachting bestaat dat de toevoeging van één woning geen merkbare invloed zal hebben op natuurwaarden van het Kyllotsbos, gelet op het feit dat thans in de omgeving van dit bos reeds woningen aanwezig zijn. Dit standpunt acht de Afdeling niet onredelijk.
    
    In de plantoelichting staat verder dat in het plan de ontwikkeling van woningbouw op een aantal ontwikkelingslocaties mogelijk wordt gemaakt. Deze ontwikkeling is verbonden aan een nadere afweging in de vorm van een wijziging. Hiervoor geldt dat een ecologische beoordeling op het moment dat de ontwikkeling daadwerkelijk aan de orde is, het meest actuele en beschermingswaardige beeld geeft. In verband met de uitvoerbaarheid van het bestemmingsplan is gekeken in hoeverre beschermde soorten voorkomen. Uit (bureau)onderzoek blijkt dat geen sprake is van beschermde soorten waarvoor ontheffing krachtens de Flora- en faunawet nodig is, aldus de plantoelichting. Ter zitting heeft de raad toegelicht dat het bureauonderzoek het gehele plangebied heeft omvat. [appellant sub 1] en [appellant sub 2] hebben geen gegevens overgelegd die een begin van tegenbewijs leveren. De Afdeling ziet in het aangevoerde geen aanleiding voor het oordeel dat het college van gedeputeerde staten niet in redelijkheid het bureauonderzoek aan het bestreden besluit ten grondslag heeft kunnen leggen.
    
    Gelet op het voorgaande heeft het college van gedeputeerde staten zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat op voorhand niet is aan te nemen dat eventuele natuurwaarden aan de uitvoerbaarheid van de in geding zijnde wijzigingsbevoegdheid in de weg zullen staan.
    
    2.4. [appellant sub 1] betwist de behoefte aan de wijzigingsbevoegdheid. In dit kader voert hij aan dat het aantal woningen in Smilde sterker is gegroeid dan het aantal bewoners.
    
    2.4.1. Het college van gedeputeerde staten stelt zich op het standpunt dat de raad in zijn gemeentelijk "Woonplan 2005+, Meer keuze in wonen" van oktober 2005 (hierna: het woonplan) de reservering voor woningbouw heeft aangegeven voor de gehele gemeente. Het in het plan voorziene aantal te bouwen woningen voor Smilde, waartoe ook de woning wordt gerekend die met toepassing van de in geding zijnde wijzigingsbevoegdheid kan worden gerealiseerd, is daarmee in overeenstemming, aldus het college van gedeputeerde staten.
    
    2.4.2. In het woonplan is vermeld dat de eigen woningbehoefte in Smilde voor de periode 2005-2014 ongeveer 185 woningen bedraagt. De nu bekende nieuwbouwcapaciteit (ongeveer 90 woningen) is niet toereikend om te kunnen voorzien in de woningbouwbehoefte voor de komende 10 jaar, aldus het woonplan. Niet in geschil is dat de in het plan voorziene woningbouw, waaronder ook de woning die met toepassing van de in geding zijnde wijzigingsbevoegdheid gerealiseerd kan worden, hiermee in overeenstemming is. [appellant sub 1] heeft niet aannemelijk gemaakt dat niet van het woonplan kan worden uitgegaan. Hierbij betrekt de Afdeling dat de raad zich ter zitting onbetwist op het standpunt heeft gesteld dat het aantal inwoners van de gemeente al jaren stabiel is. Gelet op het voorgaande alsmede op het feit dat een verzoek tot de bouw van één woning ter plaatse is ingediend, heeft het college van gedeputeerde staten zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de in geding zijnde wijzigingsbevoegdheid in een behoefte voorziet.
    
    2.5. [appellant sub 1] en [appellant sub 2] betogen dat het plan in zoverre in strijd is met het POP 2. In dit kader betogen zij dat het perceel buiten de rode contour ligt zoals in het POP 2 is aangegeven. Voor zover het college van gedeputeerde staten verwijst naar de ligging van de blauwe lijn die op het kaartje bij de ter inzage gelegde stukken stond, voeren zij aan dat het niet aannemelijk is dat deze overeenkomt met de rode contour uit het POP 2. [appellant sub 1] en [appellant sub 2] voeren aan dat het digitaal verwerken en overzetten van de rode contourlijn op het kaartje dat bij de ter inzage gelegde stukken was gelegd, niet juist is gebeurd. [appellant sub 1] en [appellant sub 2] betogen dat het perceel los staat van de aaneengesloten bebouwing in Smilde. In dit kader voeren zij aan dat de oostrand van het Zandmeer de huidige duidelijke overgang van de bebouwde kom naar het buitengebied onderstreept.
    
    2.5.1. Het college van gedeputeerde staten stelt zich op het standpunt dat het perceel binnen de rode contour van het POP 2 ligt. De rode contour is indicatief, omdat de contourlijn geen harde begrenzing is waarop de raad de begrenzing van het bestemmingsplan tussen kern en buitengebied moet afstemmen. Het college van gedeputeerde staten stelt zich verder op het standpunt dat de nieuw te bouwen woning zich voegt tussen de bestaande bebouwing aan deze zijde van de Suermondsweg. Voorts sluit de woning goed aan op de uitbreidingsrichting gelegen aan de overzijde van de Suermondsweg, voor toekomstige bebouwing op grotere schaal.
    
    2.5.2. De rode contour is door provinciale staten vastgelegd in het POP 1 en op 7 juli 2004 bekrachtigd in het POP 2. De rode contour is hierin niet aangemerkt als concrete beleidsbeslissing.
    
    In het POP 2 staat dat beleidsonderwerpen die nader worden ingevuld door onder meer gemeenten in bestemmingsplannen met een zekere beleidsmarge zijn weergegeven in het POP 2 en ook als zodanig moeten worden bezien. Dit geldt bij voorbeeld voor de zonering en de rode contouren in het POP 2, waarvoor een marge geldt van enkele tientallen hectares ofwel meters. Uitvergroten van de POP 2-kaarten biedt geen oplossing voor het verkrijgen van duidelijkheid omtrent de ligging van de gebieden en de contouren. Dit is voorbehouden aan gemeenten en waterschappen. Anderzijds is er geen aanleiding om zaken die gedetailleerd zijn uitgewerkt door de gemeente en het waterschap met hetzelfde detailniveau in het POP 2 op te nemen. Immers, daarmee zou het globale karakter van het POP 2 ter discussie komen te staan.
    
    De praktische betekenis van een contourlijn is dat, gerekend vanuit de kern, uitbreiding van de kernbebouwing voorbij deze lijn niet wordt toegestaan, behalve wanneer een gewenste ontwikkeling met inachtneming van de genoemde voorwaarden de voorkeur krijgt, zoals beschreven in C.6.1 voor streek- en substreekcentra en C.7.3 voor de uitvoering van het woonplan. Om een goede overgangssituatie van de kern naar omliggend gebied mogelijk te maken, is verder een stedenbouwkundige afronding van de kern toegestaan. In dit verband kan een uitbreiding of realisatie van een individueel object ook passend zijn. In het kader van het overleg over een bestemmingsplan wordt, in relatie tot de omstandigheden ter plaatse, de definitieve begrenzing van de kern bepaald.
    
    2.5.3. De Afdeling overweegt dat de ligging van het perceel ten opzichte van de rode contour niet eenduidig vast te stellen is gelet op de schaal 1:100.000 van functiekaart 1 van het POP 2 waarop de rode contour wordt weergegeven. Het college van gedeputeerde staten heeft zich, mede gelet op hetgeen in 2.5.2. is overwogen, terecht op het standpunt gesteld dat uit het POP 2 voortvloeit dat de raad beleidsvrijheid heeft bij de nadere detaillering en precisering van de rode contour.
    
    Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college van gedeputeerde staten in redelijkheid kunnen instemmen met de keuze van de raad tot een zodanige precisering van de rode contour dat de in geding zijnde gronden worden geacht er binnen te liggen. Hierbij neemt de Afdeling in aanmerking dat het perceel is gelegen tussen twee reeds aanwezige woningen. Deze als lintbebouwing te typeren bebouwing sluit aan op de aaneengesloten bebouwing in de kern en eindigt feitelijk ter plaatse van Suermondsweg 18. Verder betrekt de Afdeling hierbij dat tegenover de in geding zijnde gronden een centrum voor kinder- en jeugdpsychiatrie is gevestigd.
    
    2.6. [appellant sub 1] betoogt dat de wijzigingsbevoegdheid in strijd is met de gemeentelijke Structuurvisie Smilde, vastgesteld op 17 augustus 2004 (hierna: de structuurvisie). In dit kader voert hij aan dat het perceel in de structuurvisie niet als inbreidingslocatie wordt genoemd en dat inbreiding volgens de structuurvisie de voorkeur boven uitbreiding verdient.
    
    2.6.1. Het college van gedeputeerde staten stelt zich op het standpunt dat in hetgeen in de structuurvisie is vermeld geen reden wordt gezien om niet in te stemmen met het plan op dit punt.
    
    2.6.2. De structuurvisie is een weergave van het gemeentelijk ruimtelijk beleid. Het college van gedeputeerde staten is niet rechtstreeks gebonden aan hetgeen in de structuurvisie is vermeld, maar moet de inhoud van de visie wel als relevant feit in de belangenafweging betrekken.
    
    De structuurvisie laat zich niet expliciet uit over woningbouw op de in geding zijnde gronden. Ter zitting heeft de raad onbetwist verklaard dat in het zienswijzenverslag met betrekking tot het ontwerp van de structuurvisie al is vermeld dat bij de voorbereiding van het bestemmingsplan de wenselijkheid van woningbouw ter plaatse zal worden bezien. Gelet op het voorgaande heeft het college van gedeputeerde staten terecht geconstateerd dat de structuurvisie niet aan woningbouw op het perceel in de weg staat.
    
    2.7. [appellant sub 1] en [appellant sub 2] betogen voorts dat de met toepassing van de in geding zijnde wijzigingsbevoegdheid mogelijk gemaakte bouw hun woon- en leefklimaat aantast. In dit kader wijzen zij met name op vermindering van hun uitzicht.
    
    2.7.1. Het college van gedeputeerde staten stelt zich op het standpunt dat het plan op dit punt geen ernstige aantasting van het woon- en leefklimaat van [appellant sub 1] en [appellant sub 2] met zich brengt.
    
    2.7.2. In artikel 22.2.3. van de planvoorschriften, dat ingevolge artikel 22.8. geldt bij toepassing van de in geding zijnde wijzigingsbevoegdheid, is - voor zover hier van belang - bepaald dat:
    
    - de afstand van het hoofdgebouw tot de zijdelingse bouwperceelgrens niet minder dan 3 meter bedraagt;
    
    - het hoofdgebouw zal worden voorzien van een kap;
    
    - de goothoogte van het hoofdgebouw ten hoogste 3,5 meter bedraagt;
    
    - de bouwhoogte van het hoofdgebouw ten hoogste 9 meter bedraagt.
    
    2.7.3. Niet in geschil is dat door het plan op dit punt het woon- en leefklimaat van [appellant sub 1] en [appellant sub 2] enigszins zal verslechteren. Niet aannemelijk is echter gemaakt dat dit zodanig is dat het college van gedeputeerde staten hieraan een zwaar gewicht had moeten toekennen. Hierbij neemt de Afdeling in aanmerking de in 2.7.2. weergegeven bebouwingsvoorschriften, de afstanden tussen de woningen van [appellant sub 1] en [appellant sub 2] en de gronden waarop de in geding zijnde wijzigingsbevoegdheid rust van ongeveer 80 onderscheidenlijk 40 meter en de omstandigheid dat de tuinen van [appellant sub 1] en [appellant sub 2] (ten dele) van de in geding zijnde gronden zijn afgeschermd door beplanting.
    
    2.8. In zijn beroepschrift heeft [appellant sub 1] voor het overige verwezen naar zijn bedenkingen.
    
    In de overwegingen van het bestreden besluit is ingegaan op deze bedenkingen.
    
    [appellant sub 1] heeft in het beroepschrift, noch ter zitting redenen aangevoerd waarom de weerlegging van de desbetreffende bedenkingen in het bestreden besluit onjuist zou zijn.
    
    2.9. De conclusie is dat hetgeen [appellant sub 1] en [appellant sub 2] hebben aangevoerd geen aanleiding geeft voor het oordeel dat het college van gedeputeerde staten zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan in zoverre niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
    
    In het aangevoerde wordt evenmin aanleiding gevonden voor het oordeel dat het bestreden besluit in zoverre anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
    
    De beroepen zijn ongegrond.
    
    2.10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    verklaart de beroepen ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. M.A.A. Mondt-Schouten, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. S.H. Nienhuis, ambtenaar van staat.
    
    
      w.g. Mondt-Schouten w.g. Nienhuis
      lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 23 februari 2011
    
    466-649.