ECLI:NL:RVS:2021:118, Raad van State, 20-01-2021, 201904702/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-01-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Op 15 april 2019 heeft de raad van de gemeente Gennep het bestemmingsplan "Bedrijventerrein De Brem - bedrijfsbestemming" vastgesteld. Het bestemmingsplan voorziet in de actualisering van de planologische regeling voor een deel van het bedrijventerrein De Brem in Heijen, gemeente Gennep. Ten opzichte van het voorgaande plan is de bedrijfsbestemming niet langer opgedeeld door een raster van waterlopen in een aantal kleine kavels. Daardoor zijn grote kavels binnen het plangebied mogelijk. Het plan past ook de omgevingsvergunningen in die in afwijking van het voorgaande plan al zijn verleend voor een deel van die kavels. Noy is gevestigd aan De Grens 21 te Heijen, op het naastgelegen bedrijventerrein De Grens. Het bedrijfsperceel van Noy ligt ten westen van het plangebied, op korte afstand daarvan. Noy is het niet eens met het plan. Volgens haar zijn door het plan haar uitbreidingsplannen niet langer mogelijk.

201904702/1/R2.
    Datum uitspraak: 20 januari 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    Noy Holding B.V. en Noy Logistics B.V., beide gevestigd te Heijen, gemeente Gennep, (hierna samen en in enkelvoud: Noy),
    appellanten,
    en
    de raad van de gemeente Gennep,
    verweerder.
    Procesverloop
    Op 15 april 2019 heeft de raad het bestemmingsplan "Bedrijventerrein De Brem - bedrijfsbestemming" vastgesteld.
    Tegen dit besluit heeft Noy beroep ingesteld.
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    Noy en de raad hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 november 2020, waar de raad, vertegenwoordigd door E.C. van Pruissen, bijgestaan door mr. M.J.O. Copier, advocaat te Nijmegen, is verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Het bestemmingsplan voorziet in de actualisering van de planologische regeling voor een deel van het bedrijventerrein De Brem in Heijen, gemeente Gennep. Ten opzichte van het voorgaande plan is de bedrijfsbestemming niet langer opgedeeld door een raster van waterlopen in een aantal kleine kavels. Daardoor zijn grote kavels binnen het plangebied mogelijk. Het plan past ook de omgevingsvergunningen in die in afwijking van het voorgaande plan al zijn verleend voor een deel van die kavels. Noy is gevestigd aan De Grens 21 te Heijen, op het naastgelegen bedrijventerrein De Grens. Het bedrijfsperceel van Noy ligt ten westen van het plangebied, op korte afstand daarvan. Noy is het niet eens met het plan. Volgens haar zijn door het plan haar uitbreidingsplannen niet langer mogelijk.
    Toetsingskader
    2.       Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. De Afdeling stelt niet zelf vast of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van die gronden of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.
    Ecologische verbindingszone
    3.       Noy betoogt dat de plangrens ten onrechte is aangepast ten opzichte van het ontwerpplan. Tussen haar perceel en het plangebied ligt een ecologische verbindingszone. In het vastgestelde plan is volgens haar ten onrechte het westelijk gedeelte van de ecologische verbindingszone - dat grenst aan het perceel van Noy - buiten het plangebied gelaten. Volgens Noy is door deze aanpassing van de plangrens de voorbereiding van het bestemmingsplan onzorgvuldig verlopen. Noy stelt dat zij ten onrechte niet van tevoren geïnformeerd is over de beoogde wijziging. Volgens Noy is met de planregeling voor het oostelijk deel van de ecologische zone onvoldoende rekening gehouden met haar uitbreidingsplannen. Het oostelijk deel is bestemd als "Bedrijventerrein" en kan onder voorwaarden worden gebruikt als bedrijventerrein. Volgens Noy zijn daardoor haar uitbreidingsplannen op het westelijk deel van de ecologische verbindingszone - waarbij de ecologische verbindingszone volgens haar juist zou moeten worden verplaatst in oostelijke richting - niet meer mogelijk.
    3.1.    Tussen het perceel van Noy op bedrijventerrein De Grens en het bedrijventerrein De Brem ligt een ecologische verbindingszone die een natuurgebied aan de noordwestkant van het plangebied verbindt met een gebied aan de zuidoostkant. In het vastgestelde plan is het westelijk deel van de ecologische verbindingszone buiten het plan gelaten. Daarvoor geldt het bestemmingsplan "Bedrijventerrein De Grens 2012". Het oostelijk deel van de ecologische verbindingszone ligt wel binnen het plangebied. Aan dat deel is de aanduiding "groene corridor" toegekend. Ter plaatse van de aanduiding "groene corridor" staat het plan op grond van artikel 3.4.2, van de planregels gebruik als bedrijventerrein toe, mits een vervangende corridor wordt aangelegd. Als de bestaande ecologische en groenstructuren behouden blijven, hoeft er geen vervangende ecologische corridor te worden gerealiseerd, zo staat in artikel 3.4.2, onder c, van de planregels.
    3.2.    De raad komt beleidsruimte toe bij het bepalen van de begrenzingen van een bestemmingsplan. Deze ruimte strekt echter niet zo ver dat de raad een begrenzing kan vaststellen die in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. In hetgeen Noy heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de vastgestelde planbegrenzing strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Zij neemt daarbij in aanmerking dat de raad heeft toegelicht dat de plangrens wat betreft de ecologische verbindingszone, net als in het voorgaande bestemmingsplan, is gelegd op de rand van het bedrijventerrein De Brem. Het deel van de ecologische verbindingszone dat buiten het plangebied is gelaten maakt deel uit van het bedrijventerrein De Grens, waarvoor het bestemmingsplan "Bedrijventerrein De Grens 2012" geldt. Volgens de raad is deze keuze gemaakt zodat het duidelijk is dat het gaat om de optimalisatie van het bedrijventerrein De Brem. Noy heeft niet aannemelijk gemaakt dat sprake is van zodanige ruimtelijke samenhang dat het westelijk deel van de ecologische verbindingszone in het plan had moeten worden opgenomen.
    3.3.    Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad in redelijkheid kunnen kiezen voor de in het plan opgenomen regeling voor het oostelijk deel van de ecologische verbindingszone. In dat verband overweegt de Afdeling dat de raad de ecologische waarden van de ecologische verbindingszone beschermingswaardig acht. Daarom is aan het deel van de ecologische verbindingszone dat binnen De Brem valt ter bescherming van de ecologische waarden de aanduiding "groene corridor" toegekend. Er is wel uitdrukkelijk voorzien in enige flexibiliteit door in de planregels de mogelijkheid te bieden om de situering van dit deel van de ecologische verbindingszone aan te passen, zolang de ecologische waarden niet worden aangetast. De Afdeling acht deze keuze van de raad niet onredelijk.
    De Afdeling volgt Noy mede gelet op het voorgaande ook niet in haar betoog dat met de planregeling voor het oostelijk deel van de ecologische verbindingszone onvoldoende rekening is gehouden met haar uitbreidingsplannen op het westelijk deel daarvan. De raad heeft toegelicht dat in de afgelopen jaren gesprekken zijn gevoerd met Noy over haar uitbreidingsplannen. Ter zitting heeft de raad bevestigd dat de gesprekken niet hebben geleid tot een door Noy ingediend concreet plan waarmee rekening kon worden gehouden. Bovendien heeft de raad toegelicht dat verplaatsing van de ecologische verbindingszone naar het oosten niet zonder meer mogelijk is omdat het westelijk deel van deze zone specifieke ecologische waarden bevat die beschermingswaardig zijn. Gelet op het voorgaande heeft de raad in redelijkheid kunnen kiezen voor de in het plan opgenomen regeling.
    3.4.    Over de gestelde onzorgvuldig verlopen voorbereiding van het bestemmingsplan in verband met de aanpassing van de plangrens overweegt de Afdeling als volgt. De raad kan bij de vaststelling van het plan daarin wijzigingen aanbrengen ten opzichte van het ontwerp. Slechts indien de afwijkingen van het ontwerp naar aard en omvang zo groot zijn dat een wezenlijk ander plan is vastgesteld, dient de wettelijke procedure opnieuw te worden doorlopen.
    Vaststaat dat de raad in dit geval het plan heeft vastgesteld met een aantal wijzigingen, waaronder de gewijzigde plangrens. Deze afwijkingen van het ontwerp zijn naar aard en omvang niet zo groot dat geoordeeld moet worden dat een wezenlijk ander plan voorligt. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat het plan voorziet in een geactualiseerde planregeling voor bedrijventerrein De Brem, inclusief het op De Brem gelegen deel van de ecologische verbindingszone. De plangrenswijziging waar Noy naar verwijst leidt er alleen toe dat het deel van de ecologische verbindingszone dat op bedrijventerrein De Grens ligt niet langer in het plangebied is opgenomen. Dat is naar het oordeel van de Afdeling geen afwijking van het ontwerp die zodanig is dat een wezenlijk ander plan is vastgesteld.
    Dat de raad het plan ten opzichte van het ontwerp ervan gewijzigd heeft vastgesteld, maakte dus niet dat de raad opnieuw de wettelijke voorbereidingsprocedure moest doorlopen en Noy de gelegenheid moest geven een zienswijze naar voren te brengen.
    Naar het oordeel van de Afdeling hoefde de raad in wat Noy heeft aangevoerd ook geen aanleiding te zien haar uit het oogpunt van zorgvuldigheid nog te horen voordat hij de plangrens ten opzichte van het ontwerpplan gewijzigd vaststelde.
    3.5.    De conclusie van het voorgaande is dat de betogen van Noy niet slagen.
    Ontsluitingsweg
    4.       Noy betoogt dat de ontsluitingsweg van De Brem ten onrechte niet in het plan is opgenomen.
    4.1.    Onder verwijzing naar het toetsingskader onder 3.2 ziet de Afdeling in wat Noy heeft aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de vastgestelde planbegrenzing in zoverre strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.
    De Afdeling overweegt dat de raad heeft toegelicht dat de ontsluiting tussen de bedrijventerreinen De Brem en De Grens ligt. Door middel van een daarin aan de betreffende gronden toegekende verkeersbestemming is deze ontsluiting ook reeds voorzien in het voorgaande ook onherroepelijke bestemmingsplan voor De Brem. Het nu voorliggend plan voorziet in een optimalisatie van De Brem, in de vorm van een herindeling van een deel van dit bedrijventerrein en verandert niets aan deze ontsluitingsroute. De ontsluitingsweg is daarom niet opgenomen in dit plan, aldus de raad. Gegeven deze motivering bestaat er geen grond voor het oordeel dat de raad in redelijkheid had moeten oordelen dat sprake is van zodanige ruimtelijke samenhang dat de ontsluitingsweg in het plan had moeten worden opgenomen.
    Het betoog slaagt niet.
    Wateroverlast
    5.       Noy betoogt dat het plan zal leiden tot wateroverlast op haar perceel, dat volgens haar lager ligt dan het plangebied. De raad heeft onvoldoende gemotiveerd waarom het water kan worden opgevangen binnen het plangebied. De raad heeft ten onrechte verwezen naar een watertoets uit 2015. Die is verricht in het kader van een in 2015 verleende omgevingsvergunning voor één van de bedrijfsgebouwen op De Brem. Bovendien is daarin opgenomen dat bij verdere uitbreiding de waterafvoer goed moet worden bekeken. Ten opzichte van het voorgaande bestemmingsplan wordt voorzien in een grote toename van verhard en bebouwd oppervlak. Ook is niet voorzien in een raster van waterlopen ten behoeve van de waterafvoer, zoals in het voorgaande bestemmingsplan.
    5.1.    De raad stelt zich op het standpunt dat de resultaten van het onderzoek naar de gevolgen van het plan als het gaat om water zijn neergelegd in de notitie "Geactualiseerde waterparagraaf/watertoets regionaal bedrijventerrein 'De Brem' te Gennep" van 11 juni 2015 door bureau Grontmij (hierna: watertoets Grontmij). Volgens de raad wordt binnen het plangebied voorzien in meer dan genoeg waterberging. Er zal daarom geen sprake zijn van afvloeiing van overtollig water naar buiten het plangebied en dus ook niet naar het perceel van Noy, aldus de raad.
    5.2.    De Afdeling stelt vast dat de watertoets Grontmij deel uitmaakt van de plantoelichting. In de watertoets Grontmij staat dat is uitgegaan van een gewijzigde opzet van het totale bedrijventerrein De Brem met enkele grote kavels, omdat de waterhuishouding als gevolg van het bouwplan, waarop de in 2015 verleende omgevingsvergunning ziet, en het totale bedrijventerrein niet los van elkaar gezien kunnen worden. Volgens paragraaf 4.2.1 van de watertoets Grontmij is uitgegaan van een toename van verhard oppervlak met 30 ha. Dit is overeenkomstig de gewijzigde opzet van het bedrijventerrein waarin het plan voorziet, zodat de raad de watertoets Grontmij aan het bestreden besluit ten grondslag heeft kunnen leggen.
    In de watertoets Grontmij staat dat met de beide waterbergingslocaties in het noordwesten en in het zuidoosten van het plangebied afdoende ruimte beschikbaar is voor het opvangen van het te bergen water. Verder worden een vertraagde afvoer en noodoverloop richting de Kleefse beek ingericht. Noy heeft de uitkomsten van de watertoets Grontmij niet gemotiveerd betwist. Gelet op het voorgaande heeft de raad met de verwijzing naar de watertoets Grontmij voldoende gemotiveerd dat het plan niet leidt tot onaanvaardbare wateroverlast op het perceel van Noy.
    Het betoog slaagt niet.
    Gevolgen verkeer
    6.       Noy betoogt dat de gevolgen van het plan voor het verkeer onvoldoende zijn onderzocht. De Brem wordt ontsloten via bedrijventerrein De Grens, ten noorden van het perceel van Noy. Er wordt een aantal verkeersmaatregelen getroffen, waaronder de afsluiting van de weg Brem ter hoogte van de kruising van de ontsluitingsweg met de minicamping voor doorgaand verkeer. Door die verkeersmaatregelen zal het verkeer van de weg Brem, inclusief het recreatieverkeer van Center Parcs, zich mengen met het lokale verkeer en het vrachtverkeer van bedrijventerrein De Grens. Die gevolgen zijn onvoldoende onderzocht, aldus Noy. De ontsluitingsweg van De Brem biedt volgens Noy extra toegangsmogelijkheden tot haar perceel en zal als gevolg van het plan veelvuldig worden gebruikt, terwijl haar perceel nu geheel omheind en beveiligd is door middel van hekwerken en dijken.
    6.1.    De raad wijst erop dat aan het plan de verkeersstudie van bureau RA Infra "Verkeersstudie uitbreiding bedrijventerrein De Brem te Heijen" van 17 mei 2017 (hierna: Verkeersstudie De Brem) ten grondslag ligt. Uit deze verkeersstudie volgt dat de voorziene verkeerstoename bij volledige ontwikkeling van het bedrijventerrein niet leidt tot knelpunten met betrekking tot de verkeersafwikkeling en de verkeersveiligheid.
    6.2.    De Afdeling stelt vast dat de gevolgen van het plan voor verkeer zijn onderzocht in de Verkeersstudie De Brem. Daarbij is uitgegaan van een ontsluiting van De Brem via het bedrijventerrein De Grens. In hoofdstuk 2 van de Verkeersstudie De Brem staat dat voor het beoordelen van de verkeerssituatie rekening is gehouden met een aantal infrastructurele ontwikkelingen, waaronder de afsluiting van de weg Brem tussen de minicamping aan Brem en de ontsluitingsweg via het bedrijventerrein De Grens. Gelet hierop is rekening gehouden met de verkeersmaatregelen die verband houden met de afsluiting van de weg Brem.
    In hoofdstuk 4 van de Verkeersstudie De Brem staat dat bij volledige ontwikkeling van bedrijventerrein De Brem de totale verkeerstoename maximaal ongeveer 3.100 motorvoertuigen per etmaal bedraagt ten opzichte van de huidige situatie. Er wordt geconcludeerd dat de voorziene verkeerstoename bij volledige ontwikkeling niet leidt tot knelpunten met betrekking tot de verkeersafwikkeling en de verkeersveiligheid.
    Noy heeft die conclusie uit de Verkeerstudie De Brem niet gemotiveerd betwist. Over recreatieverkeer overweegt de Afdeling dat het plan niet leidt tot meer recreatieverkeer. De verkeersmaatregelen, die in de Verkeersstudie De Brem zijn meegenomen, zorgen ervoor dat recreatieverkeer richting Camping Hoeve De Schaaf niet langer via Brem kan rijden, omdat die route wordt afgesloten. Niet is onderbouwd dat het plan zal leiden tot onaanvaardbare verkeersoverlast vanwege het recreatieverkeer. De stelling dat het vrachtverkeer, het lokale verkeer en het verkeer van Center Parcs zich mengen op De Grens is onvoldoende voor het oordeel dat het plan in zoverre leidt tot onaanvaardbare verkeersoverlast.
    Voor zover Noy vreest dat de ontsluitingsweg bij uitvoering directe toegang tot haar perceel zal bieden, overweegt de Afdeling dat de inrichting van de ontsluitingsweg een kwestie van uitvoering is en niet aan de orde kan komen in deze procedure. Overigens heeft de raad toegelicht dat de inrichting van de ontsluitingsweg mede in overleg met Noy zal worden uitgevoerd.
    Gelet op het voorgaande bestaat geen grond voor het oordeel dat de gevolgen van het plan als het gaat om verkeer onvoldoende zijn onderzocht. De raad heeft zich gezien het voorgaande in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het plan niet leidt tot onaanvaardbare verkeersoverlast voor Noy.
    Het betoog slaagt niet.
    Ongeoorloofde staatssteun
    7.       Noy stelt dat sprake is van ongeoorloofde staatssteun. De gronden van het bedrijventerrein De Brem zijn volgens haar door het gemeentebestuur verkocht aan Maessen, maar die verkoop heeft plaatsgevonden zonder dat daar een voorafgaande en onafhankelijke taxatie aan ten grondslag ligt en ook heeft geen openbare biedprocedure plaatsgehad. Volgens Noy heeft het gemeenbestuur niet de eigen uitgiftevoorwaarden gevolgd en de grond verkocht tegen een lagere prijs dan de waarde. Volgens haar heeft de raad in strijd gehandeld met de in artikel 108, derde lid, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie opgenomen standstill-bepaling door het plan vast te stellen, zonder de beslissing van de Europese Commissie af te wachten.
    7.1.    Volgens de raad is geen sprake van ongeoorloofde staatssteun waardoor het plan niet uitvoerbaar zou zijn. Volgens de raad heeft een onafhankelijke deskundige een taxatierapport opgemaakt en is de prijs marktconform. De raad heeft verder toegelicht dat het bestemmingsplan een actualisatie bevat van het voorgaande bestemmingsplan uit 2007. Het is opgesteld om te voldoen aan de actualiseringsplicht. Het is volgens de raad ook een optimalisatie van het voorgaande bestemmingsplan omdat het voorziet in de verhoging van de bouwhoogtes en enkele grote kavels mogelijk maakt. De raad stelt dat er behoefte is aan het plan. Het bedrijventerrein is deels al bebouwd en voor een groot deel, ongeveer 80%, zijn in afwijking van het voorgaande plan al omgevingsvergunningen verleend, die inmiddels allemaal onherroepelijk zijn. Het plan past deze omgevingsvergunningen in. De gronden worden deels al geëxploiteerd en worden al verder bebouwd, aldus de raad.
    7.2.    De Afdeling overweegt dat het betoog dat volgens Noy mogelijk sprake is van ongeoorloofde staatssteun, in deze procedure alleen maar indirect aan de orde kan komen. De vraag is dan of staatssteun mogelijk een beletsel is voor de uitvoerbaarheid van het plan in financieel-economisch opzicht. Staatssteun houdt immers geen verband met de ruimtelijke effecten van het plan.
    Zo’n betoog kan daarom alleen leiden tot vernietiging van het bestreden besluit voor zover het aangevoerde leidt tot de conclusie dat de raad op voorhand in redelijkheid had moeten inzien dat de financieel-economische aspecten van het plan aan de uitvoerbaarheid ervan in de weg staan. Hieraan is niet reeds voldaan als Noy aannemelijk kan maken dat sprake is, respectievelijk zal zijn van ongeoorloofde staatssteun die kan worden teruggevorderd. Daarnaast moet zij namelijk aannemelijk maken dat de raad op voorhand in redelijkheid had moeten inzien dat als gevolg daarvan het plan niet kan worden uitgevoerd zonder dat daarbij sprake is van ongeoorloofde staatssteun.
    Het grootste deel van de gronden binnen het plangebied is al doorverkocht. Voor 80% van de gronden zijn omgevingsvergunningen verleend, die inmiddels ook onherroepelijk zijn. De gronden zijn gedeeltelijk bebouwd en er wordt nog steeds gebouwd. Bebouwde gronden zijn ook al in exploitatie genomen. Noy heeft niet gemotiveerd dat ondanks deze reeds plaatsgevonden hebbende ontwikkelingen het plan vanwege ongeoorloofde staatssteun niet verder zou kunnen worden uitgevoerd. De enkele stelling dat wat betreft Maessen sprake zou zijn van ongeoorloofde staatssteun, is gelet op het hierboven weergegeven toetsingskader onvoldoende.
    Gelet op het voorgaande heeft Noy niet aannemelijk gemaakt dat de raad op voorhand in redelijkheid had moeten inzien dat financieel-economische aspecten van het plan aan de uitvoerbaarheid ervan in de weg staan.
    Het betoogt slaagt niet.
    Conclusie
    8.       Het beroep is ongegrond.
    9.       Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart het beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. J. Hoekstra en mr. F.D. van Heijningen, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.P.F. Boermans, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.      
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 20 januari 2021
    429-865.