ECLI:NL:RVS:2002:AF0823, Raad van State, 20-11-2002, 200200257/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2002-11-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: -

200200257/1.
      Datum uitspraak: 20 november 2002
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid [appellante], gevestigd te Waalre,
    
    en
    
    
      burgemeester en wethouders van Waalre,
      verweerders.
    
    
    1.    Procesverloop
    
    
      Bij besluit van 14 augustus 2001 hebben verweerders krachtens artikel 125 van de Gemeentewet in samenhang met artikel 5:21 van de Algemene wet bestuursrecht op verzoek van de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid [partij 1] en [partij 2] beslist bestuursdwang toe te passen ter zake van de lasersnijmachine in de inrichting van appellante aan de [locatie] te [plaats], kadastraal bekend gemeente Waalre.
      Verder hebben verweerders bij dit besluit aan appellante een last onder dwangsom als bedoeld in artikel 5:32, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht opgelegd. De dwangsom is vastgesteld op ƒ 2.500,00 
      (€ 1.134,45) per geconstateerde overtreding van voorschrift 1.11 dat is verbonden aan de bij besluit van 30 oktober 1990 krachtens de Hinderwet aan appellante verleende vergunning. Het maximum waarboven geen dwangsom wordt verbeurd is vastgesteld op ƒ 20.000,00 (€ 9.075,60). Dit besluit is aangehecht.
    
    
    Bij besluit van 27 november 2001, verzonden op 4 december 2001, hebben verweerders de hiertegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard. Dit besluit is aangehecht.
    
    Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 14 januari 2002, bij de Raad van State ingekomen op 15 januari 2002, beroep ingesteld. Deze brief is aangehecht.
    
    Bij brief van 14 februari 2002 hebben verweerders een verweerschrift ingediend.
    
    De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 22 mei 2002. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
    
    Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van appellante en van [partij 2]. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
    
    
      De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 2 september 2002, waar appellante, vertegenwoordigd door gemachtigden, zijn verschenen.
      Voorts is als partij gehoord [partij 2].
    
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    In de inrichting van appellante vindt metaalbewerking plaats. Het merendeel van de werkzaamheden betreft de productie van plafondpanelen en de voor de montage van die panelen vereiste materialen.
    
    2.2.    Appellante is van mening dat verweerders in strijd met artikel 4:8 van de Algemene wet bestuursrecht hebben nagelaten haar voorafgaand aan het besluit van 14 augustus 2001 in de gelegenheid te stellen haar zienswijze naar voren te brengen.
    
    2.2.1.    Verweerders hebben in het bestreden besluit en in het verweerschrift deze nalatigheid erkend, doch stellen zich op het standpunt dat, kennelijk gelet op artikel 6:22 van de Algemene wet bestuursrecht, dit gebrek kan worden gepasseerd.
    
    2.2.2.    Ingevolge artikel 4:8 van de Algemene wet bestuursrecht stelt een bestuursorgaan, voordat het een beschikking geeft waartegen een belanghebbende die de beschikking niet heeft aangevraagd naar verwachting bedenkingen zal hebben, die belanghebbende in de gelegenheid zijn zienswijze naar voren te brengen indien:
    
    a. de beschikking zou steunen op gegevens over feiten en belangen die de belanghebbende betreffen, en
    
    b. die gegevens niet door de belanghebbende zelf ter zake zijn verstrekt.
    
        Ingevolge artikel 4:11 van deze wet kan het bestuursorgaan dit achterwege laten onder de daar vermelde omstandigheden.
    
        Ingevolge artikel 6:22 van de Algemene wet bestuursrecht kan een besluit waartegen bezwaar is gemaakt of beroep is ingesteld, ondanks schending van een vormvoorschrift, door het orgaan dat op het bezwaar of beroep beslist, in stand worden gelaten indien blijkt dat de belanghebbenden daardoor niet zijn benadeeld.
    
    2.2.3.    De Afdeling stelt vast dat appellante niet in de gelegenheid is gesteld voorafgaand aan het besluit van 14 augustus 2001 haar zienswijze naar voren te brengen. Omstandigheden als bedoeld in artikel 4:11 van de Algemene wet bestuursrecht waren niet aan de orde. Verweerders hebben dan ook terecht hun nalatigheid in dit opzicht erkend. Hun beroep op artikel 6:22 van de Algemene wet bestuursrecht hebben verweerders beargumenteerd door erop te wijzen dat voorafgaand aan het besluit van 14 augustus 2001 vele malen mondeling en schriftelijk informatie-uitwisseling heeft plaatsgevonden en dat appellante bovendien in het kader van de bezwaarprocedure haar zienswijze schriftelijk en mondeling naar voren heeft gebracht. Onder voormelde omstandigheden is de Afdeling van oordeel dat redelijkerwijs appellante door het niet vooraf gehoord zijn op de voet van artikel 4:8 van de Algemene wet bestuursrecht niet geacht kan worden te zijn benadeeld. De Afdeling acht bedoelde omstandigheden toereikend om het beroep door verweerders op artikel 6:22 te rechtvaardigen. Dit beroepsonderdeel leidt derhalve niet tot vernietiging van het bestreden besluit.
    
    2.3.    Wat betreft de bestuursdwang ten aanzien van de lasersnijmachine betwist appellante dat zij in strijd met artikel 8.1 van de Wet milieubeheer heeft gehandeld. Het gebruik van de lasersnijmachine is haars ziens toegestaan op grond van de aan haar bij besluit van 30 oktober 1990 verleende revisievergunning.
    
    2.3.1.    Ingevolge artikel 8.1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet milieubeheer is het verboden zonder daartoe verleende vergunning een inrichting te veranderen of de werking daarvan te veranderen. Ingevolge het derde lid van dit artikel geldt dit verbod niet met betrekking tot veranderingen van de inrichting of van de werking daarvan die in overeenstemming zijn met de voor de inrichting verleende vergunning en de daaraan verbonden beperkingen en voorschriften.
    
        Op 30 oktober 1990 is voor de inrichting van appellante een vergunning krachtens de Hinderwet verleend. In de bijlage behorende bij de aanvraag, welke deel uitmaakt van de vergunning, is aangegeven dat gebruik wordt gemaakt van diverse machines, waaronder snij-apparatuur. Deze snij-apparatuur en diverse andere machines zijn niet nader beschreven. Wel is vermeld dat het totale vermogen ongeveer 125 kW bedraagt. Nadien heeft appellante de bestaande snij-apparatuur vervangen door een lasersnijmachine van het merk en type Bystronic Bystar 3015. Deze snijmachine heeft een capaciteit van ongeveer 40 kW. Mede gelet op het deskundigenbericht van de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak, stelt de Afdeling vast dat de nieuwe lasersnijmachine wezenlijk anders is dan de snij-apparatuur waarop de vergunning van 1990 betrekking heeft. Verweerders zijn dan ook terecht ervan uitgegaan dat deze vergunning niet ziet op de nieuwe snijmachine en dat deze vervanging niet is aan te merken als een verandering in de zin van het derde lid van artikel 8.1 van de Wet milieubeheer. Gegeven de juistheid van het standpunt van verweerders dat appellante artikel 8.1, eerste lid, aanhef en onder b, van deze wet heeft overtreden, stelt de Afdeling vast dat er voor verweerders een grondslag voor bestuursdwang aanwezig was. Deze beroepsgrond treft geen doel.
    
    2.4.    Appellante meent dat verweerders het bestuursdwangbesluit hebben genomen om een vergunningaanvraag af te dwingen. Hiertoe voert zij aan dat het geen reële optie is de lasersnijmachine uit de inrichting te verwijderen en het met deze machine verrichte zwaardere werk weer te verrichten met de ponsmachine, zodat het indienen van een vergunningaanvraag of het doen van een melding als bedoeld in artikel 8.19 van de Wet milieubeheer als enige mogelijkheid resteert. Verder brengt appellante in dit kader naar voren dat volgens verweerders de aanwezigheid van de ponsmachine ook in strijd is met het verbod in artikel 8.1 van de Wet milieubeheer en dat, om strijdigheid met dit verbod weg te nemen, verweerders het bestuursdwangbesluit niet hadden mogen beperken tot alleen de lasersnijmachine.
    
    2.4.1.    Verweerders stellen zich op het standpunt dat binnen de gestelde begunstigingstermijn van drie maanden door appellante een oplossing kan worden gevonden voor de situatie waarop het bestuursdwangbesluit ziet. Daarbij is de indiening van een melding als bedoeld in artikel 8.19 van de Wet milieubeheer een optie, aldus verweerders. Voorts hebben verweerders opgemerkt dat zij reeds een bestuursdwangbesluit hebben genomen ten aanzien van de ponsmachine.
    
    2.4.2.    De Afdeling stelt vast dat het bestuursdwangbesluit betrekking heeft op de illegale aanwezigheid van de lasersnijmachine in de inrichting. Het besluit als zodanig behelst geen verplichting tot het indienen van een melding als bedoeld in artikel 8.19 van de Wet milieubeheer dan wel het indienen van een vergunningaanvraag. Verder stelt de Afdeling vast dat verweerders ten tijde van het nemen van het bestreden besluit reeds een bestuursdwangbesluit hadden genomen ten aanzien van de ponsmachine. In dit onderdeel van het beroep vindt de Afdeling dan ook geen grond voor vernietiging van het bestreden besluit.
    
    2.5.    Appellante stelt met betrekking tot de bestuursdwang dat verweerders ten onrechte er niet toe zijn overgegaan de inrichting in haar bestaande vorm tijdelijk te gedogen, nu geen sprake is van geluidoverlast vanwege de lasersnijmachine en er bovendien zicht is op legalisatie van deze machine. Appellante stelt voorts dat toepassing van de bestuursdwang grote nadelige gevolgen voor haar bedrijfsvoering met zich brengt en verweerders hiertoe niet in redelijkheid hebben kunnen besluiten.
    
    2.5.1.    Verweerders hebben opgemerkt dat de lasersnijmachine niet direct een bron van geluidoverlast is. Een melding met betrekking tot de lasersnijmachine zou gelet hierop waarschijnlijk worden geaccepteerd, zodat van grote nadelige gevolgen voor de bedrijfsvoering van appellante geen sprake zal zijn, aldus verweerders. Ten tijde van het nemen van bestreden besluit hadden zij een dergelijke melding echter nog niet ontvangen. De op 13 oktober 2001 ingediende melding voor zowel een pons- als de lasersnijmachine kon niet worden geaccepteerd vanwege de ponsmachine. Verder was het volgens verweerders destijds niet zeker dat een revisievergunning zou worden verleend, aangezien de vergunningaanvraag van 19 september 2001 buiten behandeling is gelaten vanwege het niet voldoen aan de eisen die zijn gesteld bij en krachtens de Wet milieubeheer.  
    
    2.5.2.    Naar het oordeel van de Afdeling hebben verweerders zich terecht op het standpunt gesteld dat ten tijde van het nemen van het bestreden besluit onvoldoende grond bestond voor de verwachting dat in voor appellante positieve zin op de aanvraag om revisievergunning zou worden beslist. Voorts hadden verweerders van appellante op dat moment nog geen melding met betrekking tot de lasersnijmachine ontvangen. Mede gelet hierop, vindt de Afdeling in hetgeen appellante heeft aangevoerd geen grondslag voor het oordeel dat verweerders bij afweging van de betrokken belangen niet in redelijkheid tot bestuursdwang met een begunstigingstermijn van drie maanden hebben kunnen komen. Het feit dat verweerders inmiddels een melding met betrekking tot enkel de lasersnijmachine hebben geaccepteerd, maakt niet dat zij ten tijde van het nemen van het bestreden besluit op grond van de zich toentertijd voordoende omstandigheden niet in redelijkheid tot dat besluit betreffende bestuursdwang hebben kunnen komen. Ook deze beroepsgrond faalt.
    
    2.6.    Appellante is van mening dat de last onder dwangsom met betrekking tot overtreding van voorschrift 1.11 dat is verbonden aan de Hinderwetvergunning van 30 oktober 1990, in strijd is met artikel 5:36 van de Algemene wet bestuursrecht. Zij merkt hiertoe op dat voor overtreding van hetzelfde voorschrift reeds bestuursdwang was aangeschreven en dat verweerders dit bestuursdwangbesluit niet hebben ingetrokken.
    
    2.6.1.    Verweerders betogen dat, nu het onderhavige handhavingsbesluit ziet op een andere overtreding dan het besluit van 13 februari 2001 (waarbij is beslist op de bezwaren tegen het bestuursdwangbesluit van 8 augustus 2000), zij de last onder dwangsom met betrekking tot voorschrift 1.11 konden opleggen.
    
    2.6.2.    Ingevolge artikel 5:36 van de Algemene wet bestuursrecht wordt een last onder dwangsom niet opgelegd zolang een ter zake van de betrokken overtreding reeds genomen beslissing tot toepassing van bestuursdwang niet is ingetrokken.
    
    2.6.3.    De Afdeling stelt vast dat de bestuursdwang waarop het besluit van 13 februari 2001 ziet, is gericht op beëindiging van het in strijd met onder meer artikel 8.1 van de Wet milieubeheer in werking hebben van de ponsmachine. Daarbij is ook overwogen dat als gevolg van het zonder vergunning in werking zijn van de ponsmachine sprake is van overtreding van onder meer geluidvoorschrift 1.11. Het desbetreffende besluit ziet echter op de aanwezigheid en het in werking hebben van de ponsmachine terwijl de onderhavige last onder dwangsom ziet op overtreding van voorschrift 1.11 vanwege laad- en losactiviteiten in de inrichting. De Afdeling kan appellante dan ook niet volgen in haar stelling dat verweerders in strijd met artikel 5:36 van de Algemene wet bestuursrecht hebben gehandeld. Deze beroepsgrond slaagt niet.
    
    2.7.    Appellante is van mening dat een aantal van de aan de vergunning van 30 oktober 1990 verbonden geluidvoorschriften onverbindend zijn, aangezien die voorschriften onduidelijk en onderling tegenstrijdig zijn. Zo wordt, aldus appellante, in voorschrift 1.11 ten onrechte gesproken over incidentele piekgeluiden.
    
    2.7.1.    Verweerders stellen zich in het verweerschrift op het standpunt dat, nu de vergunning van 30 oktober 1990 onherroepelijk is en formele rechtskracht heeft, de geluidvoorschriften niet meer kunnen worden aangetast.
    
    2.7.2.    Ingevolge voorschrift 1.11 mag het geluidsniveau niet zodanig fluctueren dat de in voorschrift 1.9 en 1.10 genoemde waarden, gemeten in de meterstand “fast”, met meer dan 10 dB(A) overschreden worden.
    
        Van de inrichting afkomstige incidentele piekgeluiden mogen nabij gevels van woningen, gemeten in de meterstand “fast”, niet meer bedragen dan: 70 dB(A) tussen 07.00 en 19.00 uur en
    
    65 dB(A) tussen 19.00 en 23.00 uur.
    
    2.7.3.    Wat ook moge zijn van het standpunt van appellante dat voorschrift 1.11 onduidelijkheden bevat die tot rechtsonzekerheid kunnen leiden, de Afdeling acht zonder meer duidelijk dat ingevolge de tekst en de strekking van dit voorschrift het geluid vanwege de inrichting in ieder geval niet zodanig mag zijn dat ten gevolge hiervan op de beoordelingspunten een geluidwaarde van meer dan 70 dB(A) in de dagperiode en 65 dB(A) in de avondperiode wordt gemeten in de meterstand “fast”. Nu ook verweerders hiervan zijn uitgegaan, ziet de Afdeling in dit beroepsonderdeel geen aanleiding voor vernietiging van het bestreden besluit.
    
    2.8.    Appellante stelt dat het akoestisch onderzoeksrapport van Lichtveld, Buis & Partners B.V. (hierna: LBP) van 11 januari 2001, dat in opdracht van verweerders is opgesteld, ondeugdelijk is. Appellante betwist voorts dat de laad- en losactiviteiten bij het bepalen van de piekgeluidbelasting moeten worden meegerekend. Verder betoogt zij dat de door verweerders voorgestelde voorzieningen en middelen niet uitvoerbaar zijn. Bovendien acht zij de begunstigingstermijn van drie maanden te kort om maatregelen te treffen. Zij is immers afhankelijk van de duur van de behandeling van de aanvraag om een bouw- en milieuvergunning.
    
    2.8.1.    Verweerders hebben appellante een last onder dwangsom opgelegd die is gericht op de beëindiging van de overschrijdingen van de bovengenoemde geluidgrenswaarde van 70 dB(A) in voorschrift 1.11. Zij stellen dat deze overschrijdingen met name worden veroorzaakt door de laad- en losactiviteiten op het buitenterrein van de inrichting en dat deze overschrijdingen door middel van het treffen van eenvoudige voorzieningen, zoals het uitvoeren van de laad- en loswerkzaamheden binnen de bedrijfsgebouwen en het stellen van werkvoorschriften, ongedaan kunnen worden gemaakt.
    
    2.8.2.    In tegenstelling tot hetgeen appellante stelt, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat voorschrift 1.11 niet van toepassing is op de laad- en losactiviteiten. Voorts constateert de Afdeling dat in opdracht van verweerders in de periode 28 november 2000 tot en met 8 december 2000 door LBP akoestisch onderzoek is verricht naar de geluidbelasting vanwege de inrichting, hetgeen heeft geresulteerd in het rapport van 11 januari 2001, kenmerk R057 043abA0.tk. In dit rapport is aangegeven dat de grenswaarde van 70 dB(A) wordt overschreden en dat dit met name wordt veroorzaakt door het storten van metaal, de laad- en losactiviteiten en de daarmee gepaard gaande aan- en afvoerbewegingen op het buitenterrein van de inrichting. Uit het in opdracht van appellante door Jansen Raadgevend Ingenieursbureau B.V. opgestelde akoestisch onderzoeksrapport van 21 december 2001, kenmerk 803.500/30.880/PM, blijkt eveneens dat er overschrijdingen van deze grenswaarde plaatsvinden door losactiviteiten. Gelet op het vorenstaande is de Afdeling van oordeel dat verweerders gerechtigd waren tot het toepassen van bestuurlijke handhavingsmiddelen. De desbetreffende beroepsonderdelen falen.
    
    2.8.3.    Uit het deskundigenbericht van de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak blijkt dat de door verweerders voorgestelde voorzieningen beperkingen kennen in de indeling en hoogte van de bedrijfsgebouwen waarin onder meer de laad- en loswerkzaamheden zouden moeten plaatsvinden. Uit de stukken noch uit het verhandelde ter zitting blijkt dat verweerders voldoende aandacht hebben besteed aan de wijze waarop de door hen voorgestelde voorzieningen kunnen worden gerealiseerd. Daarbij acht de Afdeling niet geheel denkbeeldig dat het voldoen aan het gestelde in voorschrift 1.11 beëindiging van de bedrijfsvoering tot gevolg kan hebben, aangezien een en ander niet zonder speciale ingrepen kan worden gerealiseerd. Gelet op het vorenstaande is de Afdeling van oordeel dat verweerders in strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht bij de voorbereiding van het bestreden besluit niet de nodige kennis hebben vergaard omtrent de relevante feiten. Dit beroepsonderdeel slaagt. Gelet hierop behoeven de overige beroepsgronden met betrekking tot de last onder dwangsom geen bespreking meer.
    
    2.9.    Het beroep is gedeeltelijk gegrond. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd voorzover het de last onder dwangsom met betrekking tot voorschrift 1.11 betreft. 
    
    2.10.    Verweerders dienen op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I.    verklaart het beroep gedeeltelijk gegrond;
    
    II.    vernietigt het besluit van burgemeester en wethouders van Waalre van 27 november 2001, voorzover het de last onder dwangsom met betrekking tot voorschrift 1.11 betreft;
    
    III.    verklaart het beroep voor het overige ongegrond;
    
    IV.    veroordeelt burgemeester en wethouders van Waalre in de door appellante in verband met de behandeling van het beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 770,29, waarvan een gedeelte groot € 644,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het totale bedrag dient door de gemeente Waalre te worden betaald aan appellante;
    
    V.    gelast dat de gemeente Waalre aan appellante het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht (€ 218,00) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.M. Boll, Voorzitter, en mr. Th.G. Drupsteen en mr. Ch.W. Mouton, Leden, in tegenwoordigheid van mr. E.E. van der Vlis, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Boll    w.g. Van der Vlis
      Voorzitter    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 20 november 2002
    
    197-353.