ECLI:NL:RVS:2021:159, Raad van State, 27-01-2021, 201906700/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-01-27 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 14 juni 2018 heeft het college van burgemeester en wethouders van Wassenaar aan [vergunninghouder] een omgevingsvergunning verleend voor het kappen van 58 bomen op het perceel [locatie 1] te Wassenaar. [vergunninghouder] is voornemens het hotel op het perceel uit te breiden en heeft daarvoor in 2017 een aanvraag om omgevingsvergunning ingediend. Deze omgevingsvergunning is door het college op 4 juli 2019 verleend. Zij heeft ook een aanvraag ingediend om 58 bomen op het perceel te kappen. [appellant A] en [appellant B] zijn het met de verlening van deze omgevingsvergunning niet eens, voor zover daarbij is vergund dat er 29 bomen in een groenstrook worden gekapt.

201906700/1/R3.
    Datum uitspraak: 27 januari 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant A] en [appellant B], wonend te Wassenaar,
    tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Den Haag (hierna: de rechtbank) van 25 juli 2019 in zaak nrs. 19/3584 en 19/4390 in het geding tussen:
    [appellant A] en [appellant B]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Wassenaar.
    Procesverloop
    Bij besluit van 14 juni 2018 heeft het college aan [vergunninghouder] een omgevingsvergunning verleend voor het kappen van 58 bomen op het perceel [locatie 1] te Wassenaar.
    Bij besluit van 11 juni 2019 heeft het college het door [appellant A] en [appellant B] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 25 juli 2019 heeft de rechtbank het door [appellant A] en [appellant B] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak hebben [appellant A] en [appellant B] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant A] en [appellant B] hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 12 januari 2021, waar [appellant A] en [appellant B], en het college, vertegenwoordigd door mr. E.C.M. de Heij en D. Burgemeister, zijn verschenen. Ter zitting is ook [vergunninghouder], vertegenwoordigd door [gemachtigde], gehoord.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [vergunninghouder] is voornemens het hotel op het perceel uit te breiden en heeft daarvoor in 2017 een aanvraag om omgevingsvergunning ingediend. Deze omgevingsvergunning is door het college op 4 juli 2019 verleend. Zij heeft ook een aanvraag ingediend om 58 bomen op het perceel te kappen.
    2.       Het college heeft de gevraagde omgevingsvergunning om de bomen te kappen op grond van artikel 2.2, eerste lid, aanhef en onder g, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), gelezen in samenhang met artikel 4:11 van de Algemene Plaatselijke Verordening Wassenaar (hierna: de APV) verleend. Aan de omgevingsvergunning is het voorschrift verbonden dat 62 nieuwe bomen op het perceel worden geplant overeenkomstig het beplantingsplan van 28 september 2018.
    [appellant A] en [appellant B] zijn het met de verlening van deze omgevingsvergunning niet eens, voor zover daarbij is vergund dat er 29 bomen in een groenstrook worden gekapt.
    Ontvankelijkheid
    3.       Het college heeft er in zijn schriftelijke uiteenzetting op gewezen dat [appellant B] geen belanghebbende is, omdat zij op ongeveer 4,5 km van de groenstrook woont.
    [appellant B] heeft tijdens de zitting verklaard dat zij, net zoals [appellant A], eigenaar is van de woning op het perceel [locatie 2], gelegen op korte afstand van de groenstrook. Het college heeft dit niet weersproken. De Afdeling is daarom van oordeel dat [appellant B] wel als belanghebbende kan worden aangemerkt.
    Beoordeling van het hoger beroep
    4.       [appellant A] en [appellant B] betogen dat de rechtbank niet heeft onderkend dat ook een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wabo had moeten worden aangevraagd. Die aanvraag is niet ingediend.
    4.1.    De groenstrook ligt op gronden waarop ingevolge het bestemmingsplan "Zijdeweg" de bestemming "Groen" en de dubbelbestemmingen "Waarde - Archeologie 3" en "Waarde - Cultuurhistorie" rusten.
    Artikel 3.1 van de planregels luidt:
    "De voor "Groen" aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    a. afschermende groenvoorzieningen, bermen en/of bosstroken;
    […]."
    Artikel 3.5.1 luidt:
    "Het is verboden zonder of in afwijking van een schriftelijke vergunning van Burgemeester en Wethouders (omgevingsvergunning voor aanlegwerkzaamheden) binnen de in het lid 3.1 bedoelde gronden de navolgende andere werken en/of werkzaamheden uit te voeren of te doen uitvoeren:
    […];
    b. het vellen of rooien van de houtopstanden;
    […]."
    Artikel 8.1.1 luidt:
    "De voor de Waarde - Archeologie 3 aangewezen gronden zijn, behalve voor de andere daar voor komende bestemmingen, mede bestemd voor de bescherming en het behoud van de op en/of in deze gronden voorkomende en te verwachten archeologische waarden."
    Artikel 8.4.1 luidt:
    "Het is verboden om op of in de gronden als bedoeld in lid 8.1 zonder of in afwijking van een omgevingsvergunning van het bevoegd gezag de volgende werken, geen bouwwerken zijnde, of werkzaamheden uit te voeren:
    a. het uitvoeren van grondbewerkingen waartoe worden gerekend afgraven, ophogen, verwijderen van oude funderingen, woelen, mengen, diepploegen, egaliseren, ontginnen, alsmede het verruimen of dempen van sloten, vijvers en andere wateren en het aanleggen van drainage;
    […];
    e. het aanleggen of rooien van bos of boomgaard waarbij stobben worden verwijderd;
    […];
    g. het aanbrengen of verwijderen van diepwortelende beplantingen."
    4.2.    Het kappen van de bomen in de groenstrook is zowel een in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder b, als een in artikel 2.2, eerste lid, aanhef en onder g, van de Wabo bedoelde activiteit. Deze activiteiten zijn onlosmakelijk met elkaar verbonden. Dat betekent dat de aanvraag ingevolge artikel 2.7, eerste lid, van de Wabo op beide activiteiten betrekking had moeten hebben. De aanvraag ziet echter alleen op het vellen van een houtopstand, als bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, aanhef en onder g, van de Wabo. Het college had [vergunninghouder] met toepassing van artikel 4:5 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) daarom de gelegenheid moeten bieden om de aanvraag in die zin aan te vullen, dat deze tevens betrekking heeft op de activiteit, als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wabo en, indien aanvulling zou zijn uitgebleven, de aanvraag wegens strijd met artikel 2.7, eerste lid, van de Wabo buiten behandeling dienen te stellen.
    Dit betekent dat het besluit wegens strijd met artikel 2.7, eerste lid, van de Wabo en artikel 4:5 van de Awb voor vernietiging in aanmerking komt. Dit heeft de rechtbank niet onderkend.
    Het betoog slaagt.
    5.       Uit een oogpunt van proceseconomie en als bijdrage aan finale geschilbeslechting zal de Afdeling de bezwaren van [appellant A] en [appellant B] tegen de verleende omgevingsvergunning op grond van artikel 2.2, eerste lid, aanhef en onder g, van de Wabo bespreken.
    6.       [appellant A] en [appellant B] hebben hun grond dat de rechtbank ten onrechte gebruik heeft gemaakt van haar bevoegdheid als neergelegd in artikel 8:86 van de Awb ter zitting laten vallen. De Afdeling zal op deze grond daarom niet ingaan.
    7.       [appellant A] en [appellant B] betogen dat de rechtbank niet heeft onderkend dat [vergunninghouder] gedurende de procedure de grondslag van de aanvraag heeft gewijzigd. Zij voeren aan dat [vergunninghouder] aanvankelijk de bomen wilde kappen om de uitbreiding van het hotel mogelijk te maken, er daarna op wees dat door het kappen van de bomen een kwaliteitsslag zou worden gemaakt en tot slot erop wees erop dat de bomen moesten wijken voor het bouwverkeer en de bouwkeet.
    7.1.    Niet in geschil is dat de aanvraag en het naar aanleiding daarvan genomen besluit van 14 juni 2018, dat bij besluit van 11 juni 2019 in stand is gelaten, steeds betrekking hebben gehad op de kap van dezelfde 29 bomen in de groenstrook. Dat [vergunninghouder] gedurende de procedure, naar [appellant A] en [appellant B] stellen, steeds andere redenen heeft gegeven waarom deze bomen moeten worden gekapt, betekent niet dat de grondslag van de aanvraag is verlaten.
    Het betoog slaagt niet.
    8.       [appellant A] en [appellant B] betogen dat de rechtbank niet heeft onderkend dat [vergunninghouder] de omgevingsvergunning niet heeft kunnen aanvragen, omdat zij geen eigenaar is van de gronden waarop de 29 bomen staan. Zij voeren aan dat de rechtbank ten onrechte is uitgegaan van de verklaring van [vergunninghouder] dat zij toestemming heeft van de grondeigenaar om de aanvraag in te dienen. Volgens hen is het niet waarschijnlijk dat de eigenaar van de gronden schriftelijk toestemming heeft gegeven.
    8.1.    Artikel 4:11a, eerste lid, van de APV luidt:
    "De omgevingsvergunning moet schriftelijk worden aangevraagd door of namens dan wel met toestemming van degene die krachtens zakelijk recht of door degene die krachtens publiekrechtelijke bevoegdheid gerechtigd is over de houtopstand te beschikken."
    8.2.    Niet in geschil is dat ten tijde van het indienen van de aanvraag [vergunninghouder] geen eigenaar was van de gronden waarop de uitbreiding van het hotel is voorzien en van de groenstrook. [vergunninghouder] heeft ter zitting verklaard ook nu nog geen eigenaar van de gronden te zijn. Uit de stukken en het verhandelde ter zitting blijkt dat [vergunninghouder] en de eigenaar van de naastgelegen gronden overeenstemming hebben bereikt om gronden met elkaar te ruilen. Zowel [vergunninghouder] als de eigenaar van de naastgelegen gronden zijn voornemens om op de te verkrijgen gronden te bouwen. Voor beide bouwplannen zijn aanvragen om verlening van een omgevingsvergunning ingediend.
    8.3.    Uit artikel 4:11a, eerste lid, van de APV blijkt niet dat de aanvrager van de vergunning schriftelijk toestemming moet hebben van de eigenaar van de gronden waarop de te kappen bomen staan. Naar het oordeel van de Afdeling is de rechtbank onder de hiervoor onder 8.2 weergegeven omstandigheden terecht uitgegaan van de verklaring van [vergunninghouder] tijdens de zitting dat zij toestemming heeft gekregen als bedoeld in artikel 4:11a, eerste lid, van de APV. Dat de grondruil zelf nog niet heeft plaatsgevonden en, naar [appellant A] en [appellant B] stellen, niet zal plaatsvinden, betekent niet dat de grondeigenaar niet instemt met de kap.
    Het betoog slaagt niet.
    9.       [appellant A] en [appellant B] betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat een weigeringsgrond als bedoeld in artikel 4:11b van de APV ontbreekt.
    Zij voeren aan dat de rechtbank ten onrechte als uitgangspunt heeft gehanteerd dat het voor het verlenen van een omgevingsvergunning voldoende is dat de aanvrager de bomen wil kappen.
    Zij voeren verder aan dat het college bij de beoordeling ten onrechte van belang heeft geacht dat de 29 bomen niet gebiedseigen zijn en dat ze van matige kwaliteit zijn. Zij wijzen erop dat esdoorns en elzen overal in de gemeente staan en daarom gebiedseigen bomen zijn. Zij wijzen er verder op dat het college een onderzoek had moeten laten uitvoeren naar de kwaliteit van de bomen. Ter onderbouwing van hun stelling dat de bomen van goede kwaliteit zijn, wijzen zij op een in hoger beroep overgelegde verklaring van 29 oktober 2019 van K. Altena, hovenier.
    Zij voeren ook aan dat [vergunninghouder] geen belang heeft bij het kappen van de bomen. De bomen staan volgens hen niet op gronden waarop de uitbreiding van het hotel of de realisering van de parkeerplaatsen is voorzien. Daarbij komt dat de procedure over de verleende omgevingsvergunning voor het uitbreiden van het hotel nog loopt. Voordat die omgevingsvergunning onherroepelijk is, is er geen belang om tot kap van de bomen over te gaan.
    9.1.    Artikel 4:11, eerste lid, van de APV luidt:
    "Het is verboden zonder omgevingsvergunning van het bevoegd gezag houtopstand te vellen of te doen vellen."
    Artikel 4:11b, eerste lid, luidt:
    "1. In afwijking van het bepaalde in artikel 1:8 kan de vergunning worden geweigerd op grond van:
    a. natuur-en milieuwaarden;
    b. landschappelijke waarden;
    c. cultuurhistorische waarden;
    d. beeldbepalende waarden;
    e. waarden van dorpsschoon;
    f. waarden van recreatie en leefbaarheid."
    9.2.    Een kapvergunning kan ingevolge voormelde bepaling van de APV slechts worden geweigerd op de daar vermelde gronden.
    9.3.    Anders dan [appellant A] en [appellant B] aanvoeren, heeft de rechtbank niet overwogen dat het enkele feit dat een aanvrager bomen wil kappen voldoende is voor het college om de omgevingsvergunning te verlenen. Zij heeft overwogen dat dat voldoende is om een aanvraag om verlening van een omgevingsvergunning in te dienen. De rechtbank heeft vervolgens beoordeeld of het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld, dat de in de APV opgenomen weigeringsgronden zich niet voordoen. De Afdeling zal hierna beoordelen of de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat dat het geval is.
    9.4.    Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat geen van de weigeringsgronden van artikel 4:11b, eerste lid, van de APV zich voordoet.
    In geschil is of de bomen vanwege hun natuurwaarden of cultuurhistorische waarden dienen te worden beschermd.
    Het college stelt zich op het standpunt dat de bomen van matige kwaliteit zijn en dat ze daarom vanwege hun natuurwaarden niet hoeven te worden beschermd. Het college heeft er in dit verband in het besluit op bezwaar op gewezen dat de bomen in de groenstrook, te weten elzen en esdoorns, beide snelle groeiers zijn. Omdat er geen onderhoud is uitgevoerd, zijn de bomen in elkaars concurrentie opgegroeid en heeft er geen diktegroei (dus bomen van een betere kwaliteit) plaatsgevonden. Om die reden zijn de bomen van matige kwaliteit, aldus het college. Elzen en esdoorns zijn geen bomen met bijzondere waarden in de zin van de APV, aldus het college. Het college heeft zich in de besluitvorming onder meer gebaseerd op de verklaring van Burgemeister, werkzaam als bomenexpert bij de gemeente.
    9.5.    In de door [appellant A] en [appellant B] overgelegde verklaring van de hovenier staat dat de bomen in de groenstrook er gezond uit zien en dat ze, op twee na, van goede kwaliteit zijn. Verder staat er dat de elzen gebiedseigen bomen zijn, die je overal in de omgeving ziet. Ook de esdoorn komt hier vaak voor, aldus de hovenier.
    9.6.    Daargelaten of, zoals [appellant A] en [appellant B] aanvoeren, de bomen gezond zijn en in zoverre ook van goede kwaliteit zijn, gaat het, zoals Burgemeister tijdens de zitting van de rechtbank en de Afdeling heeft verklaard en [appellant A] en [appellant B] niet hebben bestreden, om goedkope bomen die hard naar boven groeien, die ten onrechte niet zijn onderhouden en als hakhout aangemerkt kunnen worden. Gelet hierop heeft het college zich naar het oordeel van de Afdeling terecht op het standpunt gesteld dat de bomen niet vanwege hun natuurwaarden hoeven te worden beschermd.
    Het college heeft zich naar het oordeel van de Afdeling verder terecht op het standpunt gesteld dat de bomen ook niet vanwege hun cultuurhistorische waarden beschermd hoeven te worden. Het college heeft daarbij van belang kunnen achten dat elzen en esdoorns in het gebied weliswaar veel voorkomen, maar deze bomen geen streekeigen cultuurhistorische waarden hebben.
    9.7.    Omdat, gelet op het voorgaande, de bomen geen bijzondere natuurwaarden of cultuurhistorische waarden hebben, en niet in geschil is dat de bomen ook geen landschappelijke, beeldbepalende waarden, waarden van dorpsschoon en recreatie en leefbaarheid hebben, heeft de rechtbank terecht overwogen dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat een weigeringsgrond als bedoeld in artikel 4:11b, eerste lid, van de APV ontbreekt. De omstandigheid dat [vergunninghouder], daargelaten of dat zo is, geen belang heeft bij het kappen van de bomen, maakt dat niet anders. Dat geldt ook voor de omstandigheid dat de procedure over de verleende omgevingsvergunning voor de uitbreiding van het hotel nog loopt, zoals [appellant A] en [appellant B] in hoger beroep hebben aangevoerd. Zoals de rechtbank heeft overwogen, is het ontbreken van een onherroepelijke omgevingsvergunning voor die uitbreiding geen weigeringsgrond in de APV.
    Het betoog slaagt niet.
    10.     [appellant A] en [appellant B] betogen tevergeefs dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college bij de beoordeling van de aanvraag voorbij is gegaan aan wat in de Provinciale Verordening Ruimte staat over het kappen van bomen. Het toetsingskader bij de beoordeling van de aanvraag om omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, aanhef en onder g, van de Wabo is niet de Provinciale Verordening, maar de APV.
    11.     [appellant A] en [appellant B] betogen dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college ten onrechte geen voorschrift aan de vergunning heeft verbonden om de bomen die niet worden gekapt te beschermen. Zij voeren aan dat de kans bestaat dat die bomen worden beschadigd als er werkzaamheden in of bij de groenstrook plaatsvinden.
    [appellant A] en [appellant B] betogen verder dat de rechtbank niet heeft onderkend dat niet duidelijk is wat de grenzen van de groenstrook zijn. Zo lang niet door een onafhankelijke instantie is vastgesteld binnen welke coördinaten de groenstrook zich bevindt en deze coördinaten niet met paaltjes ter plaatse in de grond worden aangegeven, wordt aan partijen geen duidelijkheid verschaft. Hierdoor ontstaat een voedingsbodem voor meningsverschillen over de rechten en verplichtingen ter plaatse, aldus [appellant A] en [appellant B]. Volgens hen had een voorschrift hierover aan de omgevingsvergunning moeten worden verbonden.
    11.1.  [appellant A] en [appellant B] hebben deze gronden en de daaraan ten grondslag liggende feiten niet in beroep aangevoerd. Deze betogen moeten buiten beschouwing blijven, omdat het hoger beroep is gericht tegen de uitspraak van de rechtbank en er geen reden is waarom de betogen niet al bij de rechtbank konden worden gehouden. [appellant A] en [appellant B] hadden dit uit het oogpunt van een zorgvuldig en doelmatig gebruik van rechtsmiddelen wel moeten doen.
    Conclusie
    12.     Het hoger beroep is, gelet op wat hiervoor onder 4.2 is overwogen, gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 11 juni 2019 van het college alsnog gegrond verklaren. Dat besluit komt wegens strijd met artikel 4:5 van de Awb en artikel 2.7, eerste lid, van de Wabo, voor vernietiging in aanmerking. Het college dient een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak.
    13.     Het college dient op de hierna te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Den Haag van 25 juli 2019 in zaak nr. 19/4390;
    III.      verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    IV.     vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Wassenaar van 11 juni 2019, kenmerk Z/18/23121;
    V.      veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Wassenaar tot vergoeding van bij [appellant A] en [appellant B] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 534,00 (zegge: vijfhonderdvierendertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
    VI.     gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Wassenaar aan [appellant A] en [appellant B] het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van € 433,00 (zegge: vierhonderddrieëndertig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.
    Aldus vastgesteld door mr. E. Helder, voorzitter, en mr. C.H.M. van Altena en mr. F.C.M.A Michiels, leden, in tegenwoordigheid van mr. N.D.T. Pieters, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.      
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 27 januari 2021
    473.