ECLI:NL:RBUTR:2004:AP0585, Rechtbank Utrecht, 26-05-2004, SBR 03/765
Rechtbank Utrecht — Uitspraak 
Datum: 2004-05-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Verzoek om legalisatie van de huwelijksakte. Verificatie van geboortedatum in objectieve bron. Koppelingsbeleid. Consistente beleidsvoering. Exceptionele omstandigheden van dit geval. Nederlands paspoort. Vertrouwensbeginsel. Ontbreken vertaalde stukken.

RECHTBANK UTRECHT
    
    Reg. nr.: SBR 03/765
    
    UITSPRAAK van de rechtbank Utrecht, enkelvoudige kamer voor de behandeling van bestuursrechtelijke zaken, in het geding tussen:
    
    
      [eiser],
      wonende te [woonplaats],
      e i s e r,
    
    
    en
    
    
      de Minister van Buitenlandse Zaken,
      v e r w e e r d e r.
    
    
    
    
    
    1. INLEIDING.
    
    Eiser heeft beroep ingesteld tegen het besluit van verweerder van 25 februari 2003 waarbij verweerder het bezwaar van eiser tegen het besluit van 21 oktober 2002 ongegrond heeft verklaard. Bij laatstgenoemd besluit heeft verweerder geweigerd een bij de Nederlandse ambassade in India aangeboden huwelijksakte te legaliseren.
    
    Verweerder heeft de op het geding betrekking hebbende stukken en een verweerschrift ingediend. Ten aanzien van de stukken die betrekking hebben op het door de Nederlandse ambassade in India verrichte verificatieonderzoek heeft verweerder de rechtbank met een beroep op artikel 8:29, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) verzocht te bepalen dat uitsluitend de rechtbank daarvan in zijn geheel kennis zal nemen.
    
    Bij schrijven van 3 juni 2003 heeft de rechtbank eiser medegedeeld dat de verzochte beperking van de kennisneming gerechtvaardigd is en eiser verzocht zijn toestemming te geven om mede op grond van de bedoelde stukken uitspraak te doen.
    
    Bij brief van 9 juni 2003 heeft eiser de rechtbank toestemming verleend om mede op de grondslag van de stukken waarvan hij in beperkte mate (geanonimiseerd) kennis heeft kunnen nemen uitspraak te doen.
    
    Het geding is behandeld ter zitting van 11 maart 2004, waar eiser is verschenen, bijgestaan door mr. H. Langenberg, advocaat te Utrecht. Namens verweerder -daartoe ambtshalve opgeroepen- zijn verschenen mr. E.B. Schluter en mr. I.P.G.M. Rijken, werkzaam bij het Ministerie van Buitenlandse Zaken. 
    
    2. OVERWEGINGEN.
    
    
      Feiten
      Bij de beoordeling van onderhavig geschil gaat de rechtbank uit van de volgende feiten en omstandigheden.
    
     
    
      In 1983 is eiser, op dat moment in het bezit van de Indiase nationaliteit, gehuwd met een Nederlandse vrouw. In 1987 is hij genaturaliseerd tot Nederlander. In 2000 is eiser gescheiden en vervolgens is hij op 17 augustus 2000 in India gehuwd met [echtgenote], van Indiase nationaliteit. De ten aanzien van dit huwelijk opgemaakte akte is ter legalisatie aangeboden. Ter ondersteuning van de hierin opgenomen persoonsgegevens, waaronder eisers geboortedatum van 31 januari 1960, heeft eiser een geboortebewijs overgelegd. Ter ondersteuning van zijn geboortedatum heeft eiser een schoolcertificaat overgelegd. Op 22 oktober 2002 is het ter legalisatie aangeboden geboortebewijs van de echtgenote van eiser na inhoudelijke verificatie gelegaliseerd.
      In eisers Nederlandse paspoort, afgeven op 2 december 1998, alsmede in zijn voormalige Indiase paspoort is de geboortedatum van 31 januari 1960 vermeld. Deze geboortedatum is tevens terug te vinden in de huwelijkakte ten aanzien van eisers eerste huwelijk en in het uittreksel van de Gemeentelijke Basisadministratie (hierna: GBA) van de gemeente Maarssen. 
    
    
    
      Standpunten partijen
      Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat legalisatie van de huwelijksakte is geweigerd omdat bij het verificatieonderzoek van eisers geboortebewijs geen bevestiging is gevonden in onafhankelijke en objectieve bronnen van de geboortedatum van 31 januari 1960. Eiser heeft slechts één schoolcertificaat overgelegd. Uit twee verschillende onderzoeken is gebleken dat er ernstige twijfels bestaan over het bestaan dan wel functioneren van de school. Conform het advies van de Adviescommissie bezwaarschriften consulaire zaken heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard. 
      Eiser is er niet in geslaagd de twijfel aan de juistheid van zijn persoonsgegevens weg te nemen. De omstandigheid dat hij is ingeschreven in de GBA van de gemeente Maarssen en in het bezit is geweest van een Indiaas paspoort afgegeven in 1980 maakt dit niet anders aangezien aan de inhoud van deze documenten geen verificatie ten grondslag heeft gelegen. Hetzelfde geldt voor de huwelijksakte uit 1983. Deze huwelijksakte heeft voorts gediend als basis voor de naturalisatie zodat ook op dit moment de identiteit niet is vastgesteld. Verweerder ziet geen aanleiding om gebruik te maken van zijn inherente afwijkingsbevoegdheid. Het staat eiser echter vrij om in de achterliggende procedure, met het oog waarop om legalisatie wordt verzocht, te verzoeken om toepassing van de inherente afwijkingsbevoegdheid.  
    
    
    Eiser kan zich met het bestreden besluit niet verenigen en heeft zich op het standpunt gesteld dat er ten onrechte wordt getwijfeld aan de gegevens met betrekking tot zijn geboortedatum. Eiser heeft alles in het werk gesteld om zijn geboortedatum te kunnen onderbouwen. Eiser verblijft sinds 1980 in een lidstaat van de Europese Gemeenschap. Hij is in het verleden in het bezit gesteld van een officieel Indiaas paspoort waarin de door hem gehanteerde geboortedatum wordt vermeld. In de GBA van de gemeente Maarssen staat eiser eveneens ingeschreven met deze geboortedatum. Voorts is eiser in het bezit van een Nederlands paspoort waarmee zijn identiteit onherroepelijk vast staat. 
    
    
      Beoordeling van het geschil
      Tussen partijen is in geschil of verweerder terecht heeft geweigerd de bij de Nederlandse ambassade in India aangeboden huwelijksakte te legaliseren omdat eisers geboortedatum, zoals vermeld op het geboortebewijs, niet kan worden geverifieerd.
    
    
    Zoals onder het procesverloop is vermeld, heeft de rechtbank beperking van de kennisneming van een aantal stukken gerechtvaardigd geacht aangezien deze stukken gegevens bevatten waaruit de identiteit van de informant(en) kan worden afgeleid. Daarbij overweegt de rechtbank, verwijzend naar vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS) hierover, dat aan de noodzaak tot bronbescherming meer gewicht moet worden toegekend dan aan het belang van eiser om van deze stukken integraal kennis te nemen.
    
    Eiser heeft de rechtbank toestemming verleend uitspraak te doen op basis van de stukken die haar niet volledig zijn toegezonden. De rechtbank zal derhalve de volledige versie van de stukken, die betrekking hebben op het verificatieonderzoek, in haar oordeel betrekken.
    
    In de circulaire Legalisatie en verificatie van buitenlandse bewijsstukken betreffende de staat van personen van 8 mei 1996 (inmiddels vervangen door een gelijkluidende circulaire van 12 januari 2000), en de Officiële mededeling van het Ministerie van Buitenlandse Zaken van 7 maart 1996 heeft de Minister van Buitenlandse Zaken India aangewezen als een probleemland op het terrein van schriftelijke bewijsstukken. In verband hiermee dienen alle documenten die vanaf 1 april 1996 worden aangeboden bij de Nederlandse Vertegenwoordiging in India, gelegaliseerd en inhoudelijk geverifieerd te worden. 
    
    Blijkens de Instructie legalisatie- en verificatieprocedure Nederlandse vertegenwoordigingen in Ghana, Nigeria, India, Pakistan en de Dominicaanse Republiek van 24 augustus 2000, Staatscourant 30 augustus 2000, nr. 167, (hierna: de Instructie) komt de verplichting om alle documenten afkomstig uit één van de probleemlanden inhoudelijk te verifiëren voort uit het feit dat een groot deel van de in deze landen afgegeven documenten vals, vervalst of inhoudelijk onjuist was en dat dit een ernstig probleem is voor de waarborg van de juiste gegevens in de registers van de burgerlijke stand, de bevolkingsadministratie en de vreemdelingendiensten. Het doel, blijkens punt 2.2 is kort gezegd het stuk bruikbaar te maken voor het rechtsverkeer in een ander land. Het gaat erom dat het voor de ontvangende autoriteit mogelijk is een stuk te accepteren zonder dat hij de afgevende autoriteit kent. De ontvangende autoriteit moet rechtszekerheid hebben/krijgen over het document waaraan hij een rechtsgevolg moet geven. Legalisatie van buitenlandse documenten heeft het bewijsrechtelijke gevolg dat de documenten waarop de legalisatie wordt geplaatst, binnen de Nederlandse rechtsorde bewijskracht krijgen. 
    
    Op pagina 8 van de Instructie is onder punt 7.4 (Burgerlijke staat en identiteit) het volgende weergegeven:
    
    
      "De akte betreffende burgerlijke staat van de aanvrager komt voor legalisatie in aanmerking indien zijn persoons- en afstemmingsgegevens voldoende zijn vastgesteld. In voorkomende gevallen kan een Nederlands paspoort of een afschrift van een geboorteakte ingeschreven bij de gemeente Den Haag (Bureau Bijzondere Akten) naast het buitenlands geboortebewijs als ondersteunend document worden ingediend. 
      N.B. Nederlanders geboren in Nederland kunnen uiteraard volstaan met een Nederlands paspoort (komt m.n. voor in kader legalisatie huwelijksakte/echtscheidingsakte)".
    
    
    Conform de in het besluit van 30 augustus 2002 (gepubliceerd in de Staatscourant van 5 september 2002) opgenomen uitgangspunten voor de beoordeling van documenten uit de probleemlanden, legaliseert verweerder een document afkomstig uit India slechts indien na onderzoek is gebleken dat de op voorhand aanwezige twijfel aan de inhoudelijke juistheid van de aangeboden documenten tijdens een verificatieonderzoek is weggenomen aan de hand van objectieve, onafhankelijke bronnen. Op de aanvrager rust de last om die twijfel door middel van verwijzing naar objectieve bronnen weg te nemen. Dit beleid wordt blijkens vaste jurisprudentie van de AbRS niet kennelijk onredelijk geacht.
    
    Tot legalisatie van een huwelijksakte kan pas worden overgegaan indien de persoonsgegevens aan de hand van een na verificatie gelegaliseerd geboortebewijs kunnen worden vastgesteld. De AbRS heeft dit zogenaamde 'koppelingsbeleid' onder andere gesanctioneerd in haar uitspraken van 24 april 2001 (zaaksnummer 200005554/01, gepubliceerd in ABkort 2001, 331) en van 28 januari 2004 (zaaksnummer 200301666/1, gepubliceerd in AB 2004, 87).
    
    De rechtbank stelt vast dat verweerder in het bestreden besluit geen overweging heeft gewijd aan de omstandigheid dat eiser in het bezit is van een Nederlands paspoort. Ook overigens is in de procedure niet gebleken dat verweerder notie heeft genomen van dit paspoort. Gelet op het hiervoor geciteerde beleid onder punt 7.4 van de Instructie, is de rechtbank van oordeel dat verweerder gehouden was te motiveren welk belang hij hechtte aan eisers Nederlands paspoort als ondersteunend document voor de legalisatie van de huwelijksakte, in samenhang met het bestaan van het buitenlands geboortebewijs. Ter zitting heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat het van belang is dat in het land van herkomst de identiteit vast komt te staan. Nu eiser het Nederlandse paspoort heeft verkregen zonder inhoudelijke verificatie van zijn geboorteakte blijft er twijfel bestaan aan zijn identiteit. 
    
    De rechtbank overweegt ten aanzien van deze nadere motivering ter zitting het volgende. 
    
    Hoewel het koppelingsbeleid waarbij eerst tot legalisatie van een huwelijksakte kan worden overgegaan indien de persoonsgegevens aan de hand van een na verificatie gelegaliseerd geboortebewijs kunnen worden vastgesteld in beginsel niet onredelijk is geacht door de AbRS, is de rechtbank van oordeel dat verweerder door dit beleid aan eiser tegen te werpen, in strijd heeft gehandeld met het bepaalde in artikel 3:4, tweede lid, van de Awb waarin is bepaald dat de voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit niet onevenredig mogen zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen. De rechtbank kent hierbij doorslaggevende betekenis toe aan de exceptionele omstandigheden van dit geval. Eiser is Nederlands staatsburger en in het bezit van een Nederlands paspoort. Eisers geboortedatum in het geboortebewijs komt overeen met de geboortedatum in eisers Nederlandse paspoort. Ten aanzien van de betekenis van eisers paspoort verwijst de rechtbank naar de weergave in de Memorie van Toelichting (hierna: MvT) van de Paspoortwet (TK, vergaderjaar 1987-1988, 20393 (R1343), nr. 3) op pagina 3:
     
    "Het reisdocument verstrekt door het Koninkrijk der Nederlanden heeft tot doel de houder ervan het reizen naar en van andere landen het verblijf buitenlands te vergemakkelijken. Vanouds wordt het reisdocument beschouwd als het verzoek van de overheid die het document heeft afgegeven aan buitenlandse autoriteiten om de houder ervan hulp en bescherming te verlenen bij zijn reis buiten de landsgrenzen. Met de vertrekking van een reisdocument van het Koninkrijk der Nederlanden aan een persoon stelt het Koninkrijk zich in volkenrechtelijke zin garant voor deze persoon". 
    
    Voorst wijst de rechtbank op de MvT van de Paspoortwet op pagina 79 waarin is opgenomen dat het Nederlandse reisdocument binnen het Koninkrijk zelf als belangrijkste identificatiedocument van de houder wordt beschouwd.
    
    Naar het oordeel van de rechtbank getuigt het niet van een consistente beleidsvoering daar waar de Nederlandse Staat enerzijds het Nederlandse paspoort als belangrijkste identiteitsdocument beschouwt en volkenrechtelijk voor eiser garant staat met de gegeven identiteit en geboortedatum, doch anderzijds zijn huwelijksakte niet legaliseert omdat de geboortedatum in het brondocument niet geverifieerd kan worden en derhalve twijfel zou blijven bestaan aan eisers identiteit. De rechtbank is van oordeel dat het met de eis van voorafgaande verificatie van de geboortedatum te dienen doel, te weten dat voorkomen moet worden dat documenten worden gelegaliseerd waarvan het niet verantwoord is dat zij in de Nederlandse rechtsorde een zelfstandige rol kunnen vervullen, c.q. dat onjuiste gegevens in het register van de burgerlijke stand en het bevolkingsregister worden opgenomen, in deze context niet overeind kan blijven. De rechtbank wijst er in dit verband bovendien op dat afgezien van de onmogelijkheid tot verificatie van eisers geboortedatum, zijn huwelijksakte volstrekt in orde is bevonden.   
    
    Verweerders stelling dat de bevoegdheid tot verificatie van persoonsgegevens blijft bestaan ondanks het feit dat documenten waaruit deze persoonsgegevens blijken reeds in het Nederlandse rechtsverkeer in gebruik zijn, kan naar het oordeel van de rechtbank in het onderhavig geval niet slagen. De uitspraak van de AbRS van 1 mei 2002 (200102234/1) waar verweerder in dit kader een beroep op heeft gedaan strekt zich naar het oordeel van de rechtbank niet tevens uit tot gevallen als de onderhavige waarbij de geboortedatum van eiser niet slechts in de GBA is opgenomen, doch van staatswege is geaccepteerd als onderdeel van de identiteit van een persoon bij zijn naturalisatie tot Nederlands staatsburger en door middel van een Nederlands paspoort ook actief door diezelfde Staat in volkenrechtelijke zin wordt uitgedragen. Het beroep van verweerder op de uitspraken van de AbRS van 14 augustus 2002 (200104031/1) en 28 januari 2004 (200301666/1) treft evenmin doel aangezien deze uitspraken niet zien op de situatie welke in het onderhavige geval in geding is.
     
    Gelet op vorenstaande is de rechtbank van oordeel dat verweerder in casu het geval van eiser redelijkerwijs niet kon menen dat er sprake was van een evenredigheid tussen doel en de gevolgen van het aangewende middel. 
    
    Het argument van verweerder dat de bevoegdheid tot de verificatie van persoonsgegevens blijft bestaan ondanks het feit dat documenten waaruit deze persoonsgegevens blijken reeds in het Nederlandse rechtsverkeer in gebruik zijn, acht de rechtbank in het onderhavige geval bovendien in strijd met het vertrouwensbeginsel. De Nederlandse staat is tot tweemaal toe, zowel bij eisers naturalisatieprocedure alsmede bij de aanvraagprocedure van zijn paspoort, in de gelegenheid geweest om eisers geboortedatum na te gaan. Blijkens de MvT op de Paspoortwet (pagina 52) zijn de procedureregels bij de aanvraag om een paspoort erop gericht zekerheid te verkrijgen omtrent de identiteit, handelingsbekwaamheid en nationaliteit dan wel verblijfstitel van de aanvrager en eventueel zijn echtgenoot of echtgenote en diens kinderen, opdat de gegevens op het verstrekte reisdocument in overeenstemming zijn met de werkelijkheid en het reisdocument ook wordt verstrekt aan degene op wiens naam het is gesteld. Nu ten tijde van de afgifte van eisers paspoort de Paspoortwet van toepassing was, moet het er voor worden gehouden dat bij de aanvraagprocedure rekening is gehouden met de bepalingen met betrekking tot de procedureregels. Gelet hierop druist het naar het oordeel van de rechtbank tegen het opgewekte vertrouwen van eiser door thans zijn identiteit, meer in het bijzonder zijn geboortedatum als onderdeel van zijn identiteit, weer in twijfel te trekken.  
    
    Tot slot overweegt de rechtbank dat het bestreden besluit niet met de vereiste zorgvuldigheid is voorbereid. Verweerder heeft op basis van de Engelstalige onderzoeksrapporten van de vertrouwenspersoon geoordeeld dat geen bevestiging van de geboortedatum van 31 januari 1960 is gevonden in onafhankelijke en objectieve bronnen. In deze onderzoeksrapporten wordt door de vertrouwenspersoon verwezen naar bijlagen (Annex A tot en met Annex Q) waarvan enkele in het Urdu of Hindu zijn opgesteld. Desgevraagd heeft verweerder de rechtbank bij schrijven van 10 februari 2004 medegedeeld dat in het onderhavige geval geen vertalingen zijn opgemaakt aangezien het niet gebruikelijk is dat de vertrouwenspersoon of de ambassade vertalingen laat opstellen van in het dossier aanwezige documenten of verklaringen die opgesteld zijn in het Urdu of Hindu.
    
    Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder zich, gelet op de onwetendheid met de inhoud van de stukken in het Hindu en Urdu, er niet van kunnen vergewissen of de inhoud hiervan in overstemming is met hetgeen de vertrouwenspersoon hieromtrent in zijn onderzoeksrapporten heeft opgenomen en of voorts de conclusies die op basis hiervan zijn genomen juist zijn. Gelet hierop is de rechtbank van oordeel dat verweerder onzorgvuldig tot zijn oordeel is gekomen.  
     
    Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat het bestreden besluit ontoereikend is gemotiveerd, getuigt van inconsistent beleid, in strijd is met het vertrouwensbeginsel en niet met de vereiste zorgvuldigheid is voorbereid. Het bestreden besluit komt derhalve wegens strijd met de artikelen 7:12, 3:4, tweede lid, en artikel 3:2 van de Awb voor vernietiging in aanmerking. Verweerder zal een nieuwe besluit moeten nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen. 
    
    Het beroep is mitsdien gegrond. 
    
    De rechtbank ziet aanleiding om verweerder in proceskosten te veroordelen. Deze kosten zijn met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht begroot op ? 644,- als kosten van verleende rechtsbijstand. 
    
    Beslist wordt als volgt.
    
    
    3. BESLISSING
    
    De rechtbank Utrecht,
    
    recht doende,
    
    verklaart het beroep gegrond,
    
    vernietigt het bestreden besluit van 25 februari 2003,
    
    bepaalt dat verweerder binnen dertien weken na het verzenden van de uitspraak een nadere beslissing neemt met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen,
    
    bepaalt dat de Staat der Nederlanden aan eiser het betaalde griffierecht van ? 109,- vergoedt,
    
    veroordeelt verweerder in de proceskosten ad ? 644,-- onder aanwijzing van de Staat der Nederlanden als rechtspersoon die deze kosten aan eiser moet voldoen.
    
    
    
    Aldus vastgesteld door mr. P.M.E. Bernini, lid van de enkelvoudige kamer, en in het openbaar uitgesproken op 26 mei 2004.
     				
    
    De griffier:					Het lid van de enkelvoudige kamer:
    
    
    
    
    
    mr. M. Balkema					 mr. P.M.E. Bernini
    
    
    Afschrift verzonden op:
    
    
      Tegen deze uitspraak staat, binnen zes weken na de dag van bekendmaking hiervan, voor belanghebbenden hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA 
      's-Gravenhage.