ECLI:NL:RVS:2021:2063, Raad van State, 15-09-2021, 202005844/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-09-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 18 september 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Texel het wijzigingsplan "Vogelenzang 5 Den Burg" vastgesteld. Deen Vastgoed Ontwikkeling B.V. is eigenaar van het pand op het perceel Vogelenzang 5 te Den Burg. Deen heeft bij brief van 28 januari 2020 verzocht om de bestemming van het perceel Vogelenzang 5 te wijzigen van "Centrum - 2" naar "Centrum - 1" zodat in het pand een winkel voor de verkoop van dierbenodigdheden, tevens dierverzorgingspraktijk en een DHL-afhaalpunt, kan worden gevestigd. Het college heeft met dit verzoek ingestemd en bij besluit van 18 september 2020 het wijzigingsplan vastgesteld. [appellante A] is eigenaar van de naastgelegen winkelruimte aan de Vogelenzang 11 te Den Burg. [appellante A] verhuurt deze ruimte aan Jumbo, die deze ruimte onderverhuurt aan Jumbo Texel. Jumbo Texel exploiteert als franchisenemer van Jumbo in de ruimte een supermarkt.

202005844/1/R1.
    Datum uitspraak: 15 september 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) in het geding tussen:
    [appellante A], gevestigd te De Waal, gemeente Texel, Jumbo Supermarkten B.V. (hierna: Jumbo), gevestigd te Veghel, gemeente Meierijstad, en Jumbo Texel Den Burg B.V. (hierna: Jumbo Texel), gevestigd te Den Burg, gemeente Texel,
    (hierna tezamen: [appellante A] en anderen)
    appellanten,
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Texel,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 18 september 2020 heeft het college het wijzigingsplan "Vogelenzang 5 Den Burg" vastgesteld.
    Tegen dit besluit hebben [appellante A] en anderen beroep ingesteld.
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    [appellante A] en anderen hebben een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 juli 2021, waar [appellante A] en anderen, vertegenwoordigd door [gemachtigde A] en [gemachtigde B], bijgestaan door mr. A. Kamphuis, advocaat te Amsterdam, en het college, vertegenwoordigd door mr. M. Oosterdijk, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Deen Vastgoed Ontwikkeling B.V. (hierna: Deen) is eigenaar van het pand op het perceel Vogelenzang 5 te Den Burg (hierna: het pand). Deen heeft bij brief van 28 januari 2020 verzocht om de bestemming van het perceel Vogelenzang 5 te wijzigen van "Centrum - 2" naar "Centrum - 1" zodat in het pand een winkel voor de verkoop van dierbenodigdheden, tevens dierverzorgingspraktijk en een DHL-afhaalpunt, kan worden gevestigd. Het college heeft met dit verzoek ingestemd en bij besluit van 18 september 2020 het wijzigingsplan vastgesteld.
    [appellante A] is eigenaar van de naastgelegen winkelruimte aan de Vogelenzang 11 te Den Burg. [appellante A] verhuurt deze ruimte aan Jumbo, die deze ruimte onderverhuurt aan Jumbo Texel. Jumbo Texel exploiteert als franchisenemer van Jumbo in de ruimte een supermarkt. [appellante A] en anderen kunnen zich niet met het wijzigingsplan verenigen omdat het plan de vestiging van een supermarkt in het pand mogelijk maakt.
    Toetsingskader
    2.       Met het bestaan van de wijzigingsbevoegdheid in een bestemmingsplan mag de planologische aanvaardbaarheid van de nieuwe bestemming binnen het gebied waarop de wijzigingsbevoegdheid betrekking heeft in beginsel als een gegeven worden beschouwd, indien is voldaan aan de bij het bestemmingsplan gestelde wijzigingsvoorwaarden. Dit neemt echter niet weg dat het bij het vaststellen van een wijzigingsplan gaat om een bevoegdheid en niet om een plicht. Het feit dat aan de in een bestemmingsplan opgenomen wijzigingsvoorwaarden is voldaan, laat de plicht van het college van burgemeester en wethouders onverlet om in de besluitvorming omtrent de vaststelling van een wijzigingsplan ook na te gaan of uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening, gelet op de betrokken belangen, wijziging van de oorspronkelijke bestemming is gerechtvaardigd.
    Heeft het college een supermarkt ruimtelijk aanvaardbaar mogen achten?
    3.       [appellante A] en anderen betogen dat het college heeft miskend dat bij toepassing van de wijzigingsbevoegdheid de bestemming in algemene zin wordt gewijzigd, zodat niet alleen de komst van een detailhandel in dierbenodigdheden is toegestaan, maar iedere vorm van detailhandel en dus ook een supermarkt. [appellante A] en anderen gaan ervan uit dat de realisatie van een supermarkt ter plaatse het uiteindelijke doel is van Deen. [appellante A] en anderen voeren aan dat Deen naast het perceel Vogelenzang 5 ook de aangrenzende percelen in eigendom heeft en dat na inwerkingtreding van het wijzigingsplan al deze percelen, met uitzondering van het kadastraal perceel Texel O 673, de bestemming "Centrum - 1" hebben, zodat in de panden op deze percelen gezamenlijk een grote Deen supermarkt kan worden gerealiseerd.
    [appellante A] en anderen betogen dat het college de mogelijkheid van een supermarkt bij de beoordeling had moeten betrekken. Wanneer het college dit had gedaan, had het volgens [appellante A] en anderen moeten concluderen dat de realisatie van een supermarkt in het pand en de aangrenzende panden in strijd is met de wijzigingsvoorwaarden in artikel 9.6.2, onder d, e en f, van de planregels van het bestemmingsplan "Den Burg". [appellante A] en anderen voeren aan dat de ruimtelijke gevolgen van een supermarkt totaal anders zijn dan die van een dierenwinkel van circa 208 m² omdat bij een supermarkt aanzienlijk meer laad- en losbewegingen plaatsvinden dan bij een dierenwinkel en ook de parkeervraag groter is. Zij stellen dat de realisatie van een supermarkt onevenredige afbreuk doet aan de verkeersveiligheid en de woonsituatie van de omliggende gronden door ruimtegebrek bij het laden en lossen en de afwezigheid van voldoende parkeerplaatsen. Daarnaast zullen de gebruiks- en ontwikkelingsmogelijkheden van het perceel van [appellante A] en anderen onaanvaardbaar worden beperkt door het ernstige tekort aan parkeerplaatsen dat zal ontstaan, waardoor bezoekers van de supermarkt van Jumbo Texel niet in de buurt kunnen parkeren. Ook voeren zij aan dat de ruimtelijke kwaliteit door de komst van een supermarkt zal verslechteren en dat van een bijdrage aan een toekomstbestendige winkelstructuur geen sprake is. In Den Burg zijn al vijf supermarkten aanwezig van "discount" tot "full service" zodat iedere behoefte aan het mogelijk maken van een zesde supermarkt ontbreekt.
    [appellante A] en anderen betogen ook dat het college er ten onrechte vanuit gaat dat de realisatie van een supermarkt in het pand en de aangrenzende panden van Deen gezamenlijk, niet zonder meer mogelijk is. Anders dan het college stelt, is volgens [appellante A] en anderen bij een wijziging van het gebruik van het perceel naar een supermarkt er geen nader afwegingsmoment meer en vindt er geen toets plaats aan de parkeerregeling in artikel 42.1 van de planregels van het bestemmingsplan "Den Burg".
    [appellante A] en anderen voeren verder aan dat het college in het wijzigingsplan had moeten toevoegen dat aanvullend op de regels over de bestemming "Centrum - 1", een supermarkt op het perceel niet is toegestaan.
    3.1.    Het college stelt dat de beoordelingscriteria in de wijzigingsvoorwaarden zich op de gevraagde ontwikkeling richten en niet op alle mogelijke vormen van detailhandel, zodat bij de beoordeling van de aanvaardbaarheid van het wijzigingsplan de gevolgen van de komst van een supermarkt niet zijn meegenomen en ook niet aan de orde waren. Ook stelt het college dat het wijzigingsverzoek van Deen geen aanleiding geeft om te veronderstellen dat in het pand een supermarkt zal worden gerealiseerd en dat gelet op de grootte van het pand dat ook niet realistisch is. Volgens het college is het niet mogelijk om zonder omgevingsvergunning het pand, in combinatie met de andere panden van Deen op de aangrenzende percelen met de bestemming "Centrum - 1", in gebruik te nemen als supermarkt. De huidige bebouwing en indeling van de panden en de voorwaarden voor brandveiligheid brengen volgens het college met zich dat een aanvraag om een omgevingsvergunning is vereist. De aanvraag om de omgevingsvergunning wordt dan via artikel 42.1 van de planregels getoetst aan het parkeerbeleid waarbij als gevolg van de afwezigheid van voldoende parkeergelegenheid op het bestemmingsvlak of in de omgeving, de omgevingsvergunning kan worden geweigerd, aldus het college.      
    3.2.    Artikel 9.6.2 van de planregels van het bestemmingsplan "Den Burg" luidt:
    "Burgemeester en wethouders kunnen het plan wijzigen in die zin dat de bestemming 'Centrum - 2', met inbegrip van de bouwvlakken, wordt/worden gewijzigd in de bestemming 'Centrum - 1', mits:
    a. deze wijziging uitsluitend wordt toegepast ten behoeve van de vestiging van een nieuw detailhandelsbedrijf;
    b. na toepassing van deze wijzigingsbevoegdheid de regels van artikel Centrum - 1 van overeenkomstige toepassing zijn;
    c. er na toepassing van deze wijzigingsbevoegdheid geen sprake is van een onevenwichtige verdeling van de functies detailhandel en de overige centrumfuncties;
    d.er geen sprake is van onevenredige schade voor de omliggende bedrijven, in die zin dat de bedrijven in hun ontwikkelingsmogelijkheden worden beperkt;
    e. geen onevenredige afbreuk wordt gedaan aan de milieusituatie, de woonsituatie, de verkeersveiligheid en de gebruiksmogelijkheden van de omliggende gronden;
    f. na toepassing van deze wijzigingsbevoegdheid is er sprake van:
    1. kwaliteitsverbetering van het aanbod door:
    - verbetering ruimtelijke kwaliteit;
    - inspelen op klantbehoefte;
    - versterking van het totaalproduct van de kern en Texel;
    2. een toegevoegde waarde en onderscheidend qua type en    uitstraling;
    3. een bijdrage aan een toekomstbestendige winkelstructuur."
    Artikel 8.1 luidt:
    "Bestemmingsomschrijving
    De voor 'Centrum - 1' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    a. gebouwen en overkappingen ten behoeve van:
    […]
    4. detailhandel al dan niet in combinatie met ondergeschikte lichte horeca;
    […]"
    3.3.    De Afdeling stelt vast dat met de wijziging van de bestemming van het perceel Vogelenzang 5 naar de bestemming "Centrum - 1" alle vormen van detailhandel, dus ook de vestiging van een supermarkt, in het pand zijn toegestaan. Het college heeft gelet daarop onvoldoende onderbouwd waarom toepassing kon worden gegeven aan de bevoegdheid om de bestemming van het perceel Vogelenzang 5 te wijzigen van "Centrum - 2" naar "Centrum - 1". De stelling van het college dat niet aannemelijk is dat Deen in het pand en de aangrenzende panden tezamen een supermarkt gaat vestigen omdat hiervoor geen aanwijzingen zijn, leidt niet tot een ander oordeel. Het wijzigingsplan maakt de komst van een supermarkt ter plaatse van het perceel Vogelenzang 5 planologisch mogelijk. Uit de wijzigingsvoorwaarden volgt niet dat de beoordeling door het college alleen betrekking kan hebben op het detailhandelsbedrijf ten behoeve waarvan om gebruikmaking van de wijzigingsbevoegdheid is verzocht. Dat eventueel nog een omgevingsvergunning nodig zou kunnen zijn voor een verbouwing om ter plaatse daadwerkelijk een supermarkt te kunnen realiseren, betekent niet dat de aanvaardbaarheid van een supermarkt ter plaatse niet hoeft te worden beoordeeld in het kader van de vraag of aan de wijzigingsvoorwaarden is voldaan. Ook acht de Afdeling in dit verband niet van belang dat het wijzigingsplan betrekking heeft op een enkel perceel van geringe omvang en dat op de aangrenzende percelen al bij recht een supermarkt is toegestaan.
    De Afdeling is gelet op het voorgaande van oordeel dat het college het besluit van 18 september 2020 in zoverre in strijd met artikel 3:46 van de Awb niet deugdelijk heeft gemotiveerd.
    Het betoog slaagt.
    Bestuurlijke lus
    4.       Met het oog op een spoedige beslechting van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om het college op grond van artikel 8:51d van de Awb op te dragen om het in 3.3 geconstateerde gebrek in het besluit binnen 16 weken na verzending van deze uitspraak te herstellen. Het college dient daartoe aan de hand van wijzigingsvoorwaarden alsnog te motiveren waarom het, mede gelet op de met de bestemming "Centrum - 1" mogelijk gemaakte vestiging van een supermarkt, van de wijzigingsbevoegdheid gebruik heeft mogen maken. Het college kan er ook voor kiezen om het wijzigingsplan gewijzigd vast te stellen in zoverre dat het vestigen van een supermarkt op het perceel Vogelenzang 5 is uitgesloten.
    5.       Indien het college aanleiding ziet voor het nemen van een gewijzigd besluit behoeft geen toepassing te worden gegeven aan afdeling 3.4 van de Awb. Een nieuw besluit dient op de wettelijk voorgeschreven wijze te worden bekendgemaakt en medegedeeld.
    Proceskosten en griffierecht
    6.       In de einduitspraak zal worden beslist over de proceskosten en vergoeding van het betaalde griffierecht.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    draagt het college van burgemeester en wethouders van Texel op:
    - om binnen 16 weken na de verzending van deze tussenuitspraak het gebrek in het besluit van 18 september 2020 tot vaststelling van het wijzigingsplan "Vogelenzang 5 Den Burg" te herstellen met inachtneming van wat onder 4 is overwogen en
    - de Afdeling en de andere partijen de uitkomst mede te delen en een eventueel gewijzigd besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mede te delen.
    Aldus vastgesteld door mr. G.T.J.M. Jurgens, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. S. Zwemstra, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.         
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 15 september 2021
    91-970