ECLI:NL:RVS:2012:BX5950, Raad van State, 29-08-2012, 201109538/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2012-08-29 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 20 april 2011 heeft de minister een aanvraag van het samenwerkingsverband van InnoStart Consulting B.V. en Inodia B.V. (hierna tezamen en in enkelvoud: InnoStart) om een subsidie voor milieugerichte technologie voor het project 'Opwerkingscascade van eendenkroos tot eiwit' afgewezen.

201109538/1/A2.
      Datum uitspraak: 29 augustus 2012
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    
      de besloten vennootschappen met beperkte aansprakelijkheid Inodia B.V., gevestigd te Herwen, gemeente Rijnwaarden, en InnoStart Consulting B.V., gevestigd te Heijen, gemeente Gennep,
      appellanten,
    
    
    en
    
    
      de minister van Infrastructuur en Milieu,
      verweerder.
    
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 20 april 2011 heeft de minister een aanvraag van het samenwerkingsverband van InnoStart Consulting B.V. en Inodia B.V. (hierna tezamen en in enkelvoud: InnoStart) om een subsidie voor milieugerichte technologie voor het project 'Opwerkingscascade van eendenkroos tot eiwit' afgewezen.
    
    Bij besluit van 21 juni 2011 (hierna ook: het bestreden besluit), verzonden op dezelfde datum, heeft de minister het door InnoStart hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Tegen dit besluit heeft InnoStart bij brief, bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven ingekomen op 21 juli 2011, beroep ingesteld. Het College van Beroep voor het bedrijfsleven heeft het beroepschrift ter behandeling doorgezonden aan de Afdeling.
    
    De minister heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 mei 2012, waar InnoStart, vertegenwoordigd door [gemachtigde], werkzaam bij InnoStart, en [gemachtigde], werkzaam bij de stichting SUST-enable Forum, en de minister, vertegenwoordigd door mr. drs. M.A. Ziel, werkzaam bij het ministerie van Infrastructuur en Milieu, en ing. H. de Goede, werkzaam bij het Agentschap NL van het ministerie van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie, zijn verschenen.
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    Ingevolge artikel 15.13, eerste lid, van de Wet milieubeheer kan de minister voor bij of krachtens algemene maatregel van bestuur of bij ministeriële regeling aangewezen activiteiten op het gebied van het milieubeheer subsidie verstrekken.
    
    Ingevolge artikel 1.1, aanhef en onder f, van de Subsidieregeling milieugerichte technologie (hierna: de Subsidieregeling), zoals die gold ten tijde van belang, wordt in deze regeling verstaan onder industrieel onderzoeksproject: samenhangend geheel van activiteiten, gericht op het opdoen van nieuwe kennis met als doel die kennis te gebruiken bij het ontwikkelen van een nieuw product, apparaat, systeem of een nieuwe techniek, of het aanmerkelijk verbeteren van een bestaand product, apparaat, systeem of een bestaande techniek.
    
    Ingevolge artikel 1.2, eerste lid, kan subsidie worden verleend indien de subsidieaanvrager in hoofdzaak in Nederland een project als bedoeld in artikel 1.1 uitvoert dat, mede gelet op in het tweede lid genoemde aspecten, voorzover deze van toepassing zijn, naar het oordeel van de minister in voldoende mate bijdraagt aan het realiseren van de doelstellingen van een subsidieprogramma als bedoeld in de Subsidieregeling.
    
    Ingevolge het tweede lid, zijn de aspecten, bedoeld in het eerste lid:
    
    a. de milieuverdienste;
    
    b. de kosten van het project in relatie tot de kwaliteit en de beoogde resultaten ervan;
    
    c. de oorspronkelijkheid van het project;
    
    d. de slaagkans van het project;
    
    e. de hoeveelheid relevante informatie die door uitvoering van het project aan de bestaande kennis wordt toegevoegd;
    
    f. de doelmatigheid waarmee door middel van het project kennis kan worden verspreid, en
    
    g. de toepassingsmogelijkheden van producten, apparaten, systemen of technieken, waarop het project betrekking heeft, en de markt daarvoor.
    
    Paragraaf 2.2 ziet op het Subsidieprogramma milieu & technologie (hierna: het subsidieprogramma).
    
    Ingevolge artikel 2.2.1, aanhef en onder b, heeft dat programma tot doel het bevorderen van de ontwikkeling en toepassing van innovatieve, milieugerichte processen, producten en diensten, die nieuw zijn voor Nederland, door projecten, gericht op het onderzoeken, ontwikkelen, testen en voor de eerste keer toepassen van milieugerichte innovaties die perspectief bieden op een aanzienlijke verbetering van de milieuefficiëntie in de doelgroep industrie, of waarbij de doelgroep industrie een essentiële rol speelt.
    
    Ingevolge artikel 2.2.2, voor zover hier van belang, komt een project voor subsidie in aanmerking indien het een industrieel onderzoeksproject betreft dat gericht is op het realiseren van het bepaalde in artikel 2.2.1, aanhef en onder b.
    
    Ingevolge artikel 2.2.4, eerste lid, worden bij de beoordeling van aanvragen tot subsidieverlening, naast de in artikel 1.2, tweede lid, genoemde aspecten, tevens betrokken:
    
    a. de mate waarin een project als bedoeld in artikel 2.2.1, aanhef en onder b, een technisch en economisch risico inhoudt waarbij ook het ondernemerschap van de aanvrager wordt meegewogen;
    
    b. de mate waarin de verschillende onderdelen van de bedrijfskolom bij het project betrokken zijn.
    
    2.2.    Het industrieel onderzoeksproject 'Opwerkingscascade van eendenkroos tot eiwit' van InnoStart ziet op het ontwikkelen van een proces om eiwit uit eendenkroos te winnen zonder dat het eiwit denatureert en de functionele eigenschappen verliest, zodat het optimaal kan worden benut in met name de humane voedselketen (hierna: het project).
    
    2.3.    De minister heeft de aanvraag om subsidie hiervoor, onder verwijzing naar artikel 1.2, eerste lid, van de Subsidieregeling, afgewezen omdat het project in onvoldoende mate bijdraagt aan het realiseren van de doelstellingen van het subsidieprogramma. De minister heeft daaraan ten grondslag gelegd dat het technisch en economisch risico als bedoeld in artikel 2.2.4, eerste lid, onder a, van de Subsidieregeling, als onvoldoende zijn beoordeeld, evenals de betrokkenheid van de bedrijfskolom, als bedoeld onder b van dat artikellid.
    
    2.4.    Wat betreft het technisch risico stelt de minister zich in het bestreden besluit op het standpunt dat het hoog is omdat de kans zeer groot is dat het project na afronding geen vervolg zal hebben. Volgens de minister staat bestaande wet- en regelgeving het niet toe dat eendenkrooseiwit wordt ingezet voor menselijke voedselproductie en hij verwacht voorts niet dat de wet- en regelgeving op korte termijn zal worden aangepast. Het feit dat het ministerie van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie welwillend staat tegenover de toelating van eendenkrooseiwit voor toepassing in de menselijke voedselproductie doet niet aan deze conclusie af, aldus is vermeld in dit besluit.
    
    Betreffende het economisch risico, stelt de minister zich in het bestreden besluit op het standpunt dat, ondanks dat het project niet gericht is op het telen van eendenkroos maar op de winning van eiwitten uit eendenkroos, duidelijkheid verschaft dient te worden over hoe uiteindelijk gezorgd wordt voor de benodigde hoeveelheden eendenkroos. De (investerings)kosten voor het telen van eendenkroos zijn van belang voor het antwoord op de vraag of de financiële baten voor agrariërs voldoende zijn om eendenkroos te gaan telen. Hieraan is in het projectplan geen aandacht besteed, zodat het niet mogelijk is om een goed inzicht te krijgen in het economisch risico. Volgens de minister bestaat de kans dat het project verder geen uitrol zal krijgen omdat het telen van eendenkroos op dit moment nog niet economisch rendabel is. In dat kader verwijst hij naar hetgeen InnoStart tijdens de hoorzitting heeft aangegeven.
    
    2.5.    InnoStart betoogt dat de minister de belemmeringen door wet- en regelgeving ten onrechte als technisch risico heeft aangemerkt en dat hij deze belemmeringen niet als afwijzingsgrond heeft mogen hanteren. InnoStart wijst erop dat de Subsidieregeling tot doel heeft nieuwe milieuvriendelijke producten en technieken te ontwikkelen en dat het project juist tot doel heeft eendenkrooseiwit te ontwikkelen en beschikbaar te maken. Dit strookt niet met de door de minister gestelde eis dat er bij de beoordeling of de uitvoering van het project reeds een wettelijke basis moet zijn voor toelating van het product. De minister had volgens InnoStart moeten toetsen of het waarschijnlijk is dat het product na ontwikkeling zal worden toegestaan. Zij acht dit waarschijnlijk omdat eendenkroos in verschillende landen in Zuidoost-Azië sinds lange tijd wordt gebruikt in de humane voedselketen, ook in Israël onderzoek is gedaan naar een dergelijke toepassing en die toepassing in de Verenigde Staten is gepatenteerd.
    
    InnoStart betoogt voorts dat zij het standpunt van de minister dat haar projectplan geen goed inzicht biedt in het economisch risico omdat daarin niet de (investerings)kosten voor het telen van eendenkroos zijn betrokken, niet kan volgen. Het project richt zich op de verwerking van eendenkroos, niet op de teelt hiervan, en voor het project beschikt zij over voldoende eendenkroos, aldus InnoStart.
    
    2.6.    Artikel 2.2.4, eerste lid, aanhef en onder a, van de Subsidieregeling ziet, gelet op de bewoordingen van deze bepaling, op risico's betreffende het project zelf. Volgens de toelichting bij de Wijziging Subsidieregeling milieugerichte technologie van 2005 in verband met een vernieuwd Subsidieprogramma milieu & technologie (Stcrt. 21 maart 2005, nr. 56, p. 17) moet er sprake zijn van risico om voor subsidie in aanmerking te kunnen komen en wordt onder technisch risico verstaan, de kans dat een project mislukt door technisch falen. Onder economisch risico wordt volgens deze toelichting verstaan, de kans dat een project mislukt of wordt gestopt als gevolg van financieel falen of onvoldoende financiële baten. Aldus is de subsidiëring enerzijds bedoeld om projecten die een bepaald risico in zich herbergen te stimuleren, anderzijds dient dat risico, gelet op een doelmatige besteding van gemeenschapsgelden, niet te hoog te zijn.
    
    2.6.1.    De minister heeft aan het bestreden besluit niet ten grondslag gelegd dat wet- en regelgeving in de weg staat aan het onttrekken van eiwit uit eendenkroos als zodanig. De belemmeringen op het gebied van wet- en regelgeving zien niet op het project zelf. De belemmeringen zien evenmin op het technisch falen hiervan. Uit dit besluit volgt evenmin dat de minister vreest voor onvoldoende aanvoer van eendenkroos voor uitvoering van het project zelf. De afwijzing is in zoverre ten onrechte gebaseerd op artikel 2.2.4, eerste lid, aanhef en onder a, van de Subsidieregeling.
    
    2.6.2.    Hoewel de minister niet naar deze bepaling heeft verwezen in het bestreden besluit, kunnen de onder 2.4 vermelde aspecten die de minister aan zijn afwijzing ten grondslag heeft gelegd, zoals hij ter zitting desgevraagd heeft bevestigd, worden geschaard onder de toepassingsmogelijkheden van het product waarop het project betrekking heeft als bedoeld in artikel 1.2, tweede lid, aanhef en onder g, van de Subsidieregeling. De Afdeling zal de motivering van het besluit thans in dat licht bezien.
    
    2.6.3.    Wat betreft de belemmeringen op het gebied van wet- en regelgeving heeft de minister zijn standpunt dat de kans zeer groot is dat het project na afronding geen vervolg zal hebben, onvoldoende gemotiveerd. De enkele omstandigheid dat toelating van eendenkrooseiwit voor menselijke consumptie de zogenoemde 'Novel Food' procedure dient te doorlopen en dat dit een langdurig en kostbaar proces is, als door de minister gesteld, is onvoldoende voor de conclusie dat de toepassingsmogelijkheden van het product waarop het project betrekking heeft te gering zijn. De minister heeft in het bestreden besluit voorts niet gemotiveerd en ook ter zitting niet kunnen toelichten welke wet- en regelgeving moet worden aangepast om toepassing van het product, na afronding van het project, mogelijk te maken. Bovendien heeft de minister zijn bij het besluit ingenomen standpunt ter zitting in die zin genuanceerd, dat dit aspect geen doorslaggevende rol speelt bij de weigering van de subsidie, maar een factor is die moet worden meegewogen.
    
    2.6.4.    Ook na succesvolle afronding van het project is eendenkroos nodig om daaruit eiwit te kunnen winnen voor toepassing in de praktijk. De aanvoer van eendenkroos dient dan ook voldoende te zijn. De minister heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat het daarbij van belang is of er agrarische ondernemers zullen zijn die overwegen om eendenkroos te gaan telen. Uit het verslag van de hoorzitting in bezwaar van 7 juni 2011 volgt echter niet, anders dan in het bestreden besluit is vermeld, dat InnoStart heeft aangegeven dat het telen van eendenkroos op dit moment nog niet economisch rendabel is. In dit verslag zijn wel de door InnoStart genoemde bedragen vermeld die verband houden met het telen van eendenkroos. In het besluit heeft de minister, aan de hand van die bedragen, de opbrengsten en kosten van deze teelt tegen elkaar afgewogen, op grond waarvan hij geconcludeerd heeft dat het de vraag is of het voor agrariërs interessant is eendenkroos te gaan telen. Ter zitting heeft InnoStart gesteld dat het bedrag van € 2.500,00 per hectare om grond geschikt te maken voor het verbouwen van eendenkroos dat de minister in zijn berekening heeft meegenomen geen jaarlijkse investering is, maar een eenmalige investering betreft. Voorts heeft InnoStart ter zitting, naar aanleiding van het daar door de minister ingenomen standpunt dat het seizoen voor het telen van eendenkroos in Nederland te kort is, namelijk maximaal vijf maanden, gesteld dat deze teelt ondanks dit korte seizoen interessant is voor agrariërs, nu dit gewas bijzonder snel groeit. Deze, op zichzelf relevante, aspecten heeft de minister ter zitting niet weersproken en doen twijfel rijzen bij de conclusie in het besluit dat de kans bestaat dat het project verder geen uitrol zal krijgen.
    
    InnoStart heeft ter zitting voorts gesteld dat zij met agrariërs heeft gesproken en dat verschillende van hen zich onder de door InnoStart gestelde condities bereid hebben verklaard eendenkroos te gaan telen.
    
    In een e-mailbericht van 24 maart 2011 aan Agentschap NL in het kader van de beoordeling van de subsidieaanvraag heeft InnoStart een soortgelijke stelling naar voren gebracht. Daarin is vermeld dat een aantal tuinders graag voor het door InnoStart geboden saldo eendenkroos wil telen. In het verslag van de hoorzitting in bezwaar is vermeld dat InnoStart partijen heeft gevonden die het eendenkroos zouden willen kweken en dat dit nu al gebeurt bij een tuinder. Uit het bestreden besluit volgt dat de minister aan deze stelling in bezwaar geen betekenis heeft toegekend, omdat deze stelling niet te herleiden is naar het projectplan van InnoStart. De Afdeling is van oordeel dat de minister InnoStart aldus tekort heeft gedaan. Het projectplan is met de aanvraag op 10 februari 2011 bij de minister ingediend. InnoStart heeft daarna, zoals uit het hiervoor overwogene blijkt, herhaaldelijk en gespecificeerd gesteld dat agrariërs bereid zijn eendenkroos te kweken. Gelet hierop, mocht van de minister worden verwacht dat hij hiernaar nader onderzoek zou doen als hij hierover onvoldoende gegevens had. Ter zitting heeft de minister in dit verband gesteld dat InnoStart haar stelling aannemelijk had kunnen maken met brieven van agrariërs. In het licht van de onderbouwde stellingen van InnoStart valt niet in te zien waarom de minister InnoStart niet hiernaar heeft gevraagd in bezwaar.
    
    2.6.5.    Het voorgaande leidt tot het oordeel dat het bestreden besluit in zoverre niet met de ingevolge artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) vereiste zorgvuldigheid is voorbereid en in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van die wet niet op een deugdelijke motivering berust.
    
    Het in overweging 2.5 weergegeven betoog slaagt.
    
    2.7.    De minister heeft, onder verwijzing naar artikel 2.2.4, eerste lid, aanhef en onder b, van de Subsidieregeling, aan de afwijzing verder ten grondslag gelegd dat vanuit de bedrijfskolom onvoldoende actieve betrokkenheid bestaat, bestaande uit onder meer het uitvoeren van werkzaamheden en het ter beschikking stellen van middelen voor het project. Hierbij heeft de minister van belang geacht dat er geen agrarische ondernemingen actief bij het project betrokken zijn, waardoor het onduidelijk blijft of het voor hen wel rendabel en dus interessant is om eendenkroos te gaan telen.
    
    2.8.    InnoStart betoogt dat de minister dit ten onrechte heeft geconcludeerd. Zij voert daartoe aan dat uit de Subsidieregeling niet kan worden afgeleid dat voor die betrokkenheid is vereist dat middelen beschikbaar worden gesteld. Volgens haar is slechts vereist dat de betrokkenheid voldoende moet zijn om het welslagen van het project waar mogelijk te verbeteren. Onder verwijzing naar de intentieverklaringen die zij bij e-mail van 8 maart 2011 aan Agentschap NL heeft gezonden, voert zij verder aan dat die middelen wel degelijk beschikbaar zijn gesteld, en dat het eendenkroos dat voor het project gebruikt gaat worden, reeds wordt vervaardigd door grondstofleveranciers. Volgens InnoStart kan uit de door haar overgelegde stukken worden afgeleid dat verschillende bedrijven hebben toegezegd dat zij het product binnen hun bedrijf en hun markt willen testen, en dat zij tijd en materiaal voor het project ter beschikking hebben gesteld. Daarmee is de betrokkenheid van derden voldoende, aldus InnoStart.
    
    2.9.    Gelet ook op de toelichting bij de op 1 januari 2008 in werking getreden wijziging van het Subsidieprogramma milieu & technologie (Stcrt. 10 december 2007, nr. 239, p. 33), waarnaar de minister in zijn verweerschrift heeft verwezen, is bij het criterium neergelegd in artikel 2.2.4, eerste lid, aanhef en onder b, van de Subsidieregeling van belang de mate waarin ondernemingen of andere organisaties die een belangrijke rol vervullen bij de implementatie van de resultaten van het project of het daadwerkelijk realiseren van de milieuverdienste, actief betrokken zullen zijn bij het project. Vaak zullen dit een of meerdere eindgebruikers zijn. Actieve betrokkenheid uit zich onder andere door het uitvoeren van werkzaamheden en het voor het project beschikbaar stellen van 'resources', aldus de toelichting. De minister heeft dan ook een juiste maatstaf aangelegd bij de toetsing van de mate waarin de verschillende onderdelen van de bedrijfskolom bij het project betrokken zijn en desgevraagd heeft de minister ter zitting verklaard dat de term 'resources' ruim wordt uitgelegd en dat het beschikbaar stellen van ruimtes, van mensen en van financiën daaronder wordt begrepen.
    
    2.9.1.    InnoStart heeft in de aanvraagfase meerdere intentieverklaringen overgelegd. Twee verklaringen van eindgebruikers zien niet op de toepassing van eiwit uit eendenkroos, maar op de toepassing van cellulose uit eendenkroos. In het bestreden besluit is dan ook terecht vermeld dat niet alle betrokkenen waarvan intentieverklaringen zijn overgelegd, geïnteresseerd zijn in de winning van eiwit uit eendenkroos. Dit laat onverlet dat InnoStart ook twee verklaringen van eindgebruikers heeft overgelegd die betrekking hebben op de toepassing van eiwit uit eendenkroos, waarvan één voor lederchemicaliën en de ander voor voedselproductie, waarop het project met name is gericht. Uit beide verklaringen volgt dat de ondersteuning door die eindgebruikers niet van financiële aard is, maar dat zij hun kennis en ervaring inzetten om InnoStart te ondersteunen bij het project en dat zij hiervoor zullen deelnemen aan het projectteam dat naar verwachting één tot twee keer per maand bij elkaar zal komen, afhankelijk van de voortgang en de ontwikkelingen. Verder zal het product door die eindgebruikers worden getest voor de toepassing die zij wensen. Op basis van de resultaten zullen de eindgebruikers opnieuw beoordelen of tot verdergaande samenwerking en afname van het product zal worden overgegaan, aldus hun verklaringen. Het standpunt van de minister dat de verklaringen te vrijblijvend zijn, is, in het licht hiervan, onvoldoende gemotiveerd.
    
    InnoStart heeft voorts onweersproken aangevoerd dat haar projectpartner Mesys B.V. een machine voor de oogst van eendenkroos en een installatie voor het verwerken van eendenkroos heeft ontwikkeld, zodat er in dat opzicht actieve betrokkenheid vanuit de bedrijfskolom is.
    
    Wat betreft de actieve betrokkenheid van agrariërs bij de aanvoer van eendenkroos na afronding van het project, wordt verwezen naar hetgeen is overwogen onder 2.6.4.
    
    2.9.2.    Gelet op het voorgaande is het bestreden besluit ook wat betreft de in overweging 2.7 weergegeven afwijzingsgrond van onvoldoende betrokkenheid vanuit de bedrijfskolom onvoldoende zorgvuldig voorbereid en onvoldoende draagkrachtig gemotiveerd.
    
    Het betoog in overweging 2.8 slaagt evenzeer.
    
    2.10.    De Afdeling komt niet toe aan een beoordeling van het betoog van InnoStart betreffende de milieuverdienste in de zin van artikel 1.2, tweede lid, aanhef en onder a, van de Subsidieregeling, nu uit het bestreden besluit en het verweerschrift volgt dat de minister dit niet als afwijzingsgrond heeft willen hanteren.
    
    2.11.    Het beroep is gegrond. Het besluit van 21 juni 2011 dient wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Awb te worden vernietigd. De minister dient een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak.
    
    2.12.    Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I.    verklaart het beroep gegrond;
    
    II.    vernietigt het besluit van de minister van Infrastructuur en Milieu van 21 juni 2011, kenmerk JZ/0351-11-02/111776/BNE;
    
    III.    gelast dat de minister van Infrastructuur en Milieu aan de besloten vennootschappen met beperkte aansprakelijkheid InnoStart Consulting B.V. en Inodia B.V. het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 302,00 (zegge: driehonderdtwee euro) vergoedt, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdt jegens de ander.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. C.J.M. Schuyt en mr. A. Hammerstein, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.H.L. Dallinga, ambtenaar van staat.
    
    
      w.g. Polak    w.g. Dallinga
      voorzitter    ambtenaar van staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 29 augustus 2012
    
    18-615.