ECLI:NL:RVS:2015:3628, Raad van State, 25-11-2015, 201500634/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2015-11-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 25 juli 2012 heeft het college geweigerd om aan [appellant] een omgevingsvergunning te verlenen voor het uitbreiden van een varkenshouderij op het perceel [locatie] te Finsterwolde (hierna: het perceel).

201500634/1/A1.
    Datum uitspraak: 25 november 2015
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 23 december 2014 in zaak nr. 12/599 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Oldambt.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 25 juli 2012 heeft het college geweigerd om aan [appellant] een omgevingsvergunning te verlenen voor het uitbreiden van een varkenshouderij op het perceel [locatie] te Finsterwolde (hierna: het perceel).
    
    Bij uitspraak van 23 december 2014 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 13 oktober 2015, waar [appellant], bijgestaan door ing. R.B.M. Aagten, en het college, vertegenwoordigd door W.R. van der Velde, advocaat te Groningen, L. Hut, werkzaam bij het college, en S. Uitham, werkzaam bij de Omgevingsdienst Groningen, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. Het besluit van 25 juli 2012 heeft betrekking op de uitbreiding van de varkenshouderij van [appellant]. De daartoe door [appellant] ingediende aanvraag om omgevingsvergunning voorziet in de realisering van een vleesvarkensstal met een oppervlakte van 10.028 m² waarin 9.600 vleesvarkens kunnen worden gehouden. Na realisering van het bouwplan zal de totale gebouwoppervlakte 18.693 m² bedragen en het totaal aantal vleesvarkens 16.248.
    
    Niet in geschil is dat het bouwplan in strijd is met het ten tijde van belang ter plaatse geldende bestemmingsplan "Buitengebied Finsterwolde", omdat de aangevraagde stal niet binnen het specifiek daarvoor aangeduide vlak op de bestemmingsplankaart past. Nadat de raad van de gemeente Oldambt op 20 juni 2012 besloot om geen medewerking te verlenen aan de aanvraag om omgevingsvergunning om af te wijken van het bestemmingsplan door geen verklaring van geen bedenkingen (hierna: vvgb) af te geven, heeft het college de omgevingsvergunning geweigerd. [appellant] is het met de weigering van de omgevingsvergunning niet eens.
    
    2. In de memorie van toelichting bij de Invoeringswet Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) (Kamerstukken II 2008/09, 31 953, nr. 3, blz. 10, 18, 19 en 71) is vermeld dat het in bepaalde gevallen, gelet op de verdeling van bestuurlijke verantwoordelijkheden of de benodigde specialistische kennis, wenselijk is dat de beslissing omtrent een of meer specifieke onderdelen aan een ander bestuursorgaan wordt overgelaten. Op grond van artikel 2.27 van de Wabo kunnen bij wet of algemene maatregel van bestuur gevallen worden aangewezen waarvoor een verklaring van geen bedenkingen is vereist, aldus de memorie van toelichting.
    
    Inzake de verklaring van geen bedenkingen bij afwijking van het bestemmingsplan is overwogen: "Het is wenselijk dat de afweging omtrent de aanvaardbaarheid van buitenplanse afwijking door hetzelfde orgaan wordt gemaakt als het orgaan dat de beslissing neemt omtrent de wijziging van het bestemmingsplan. In dit geval de gemeenteraad. Deze verklaringen van geen bedenkingen zal in het Bor worden geregeld."
    
    Verder is vermeld dat onderdeel 7 van de bijlage bij de Algemene wet bestuursrecht, waarin de besluiten zijn opgenomen waartegen geen beroep openstaat, wordt aangevuld met besluiten over een verklaring van geen bedenkingen als bedoeld in artikel 2.27 van de Wabo. Tegen die besluiten kan door belanghebbenden dus geen rechtstreeks beroep worden ingesteld. De reden daarvoor is dat de inhoud van deze beschikkingen wordt verwerkt in het besluit omtrent de omgevingsvergunning, waartegen reeds beroep openstaat. Op deze manier wordt voorkomen dat zowel over de genoemde beschikkingen als over de daaropvolgende eindbeslissing vergelijkbare procedures gevoerd worden, aldus de memorie van toelichting.
    
    3. [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het project past binnen het gemeentelijke ruimtelijk beleid. Hij voert in dit verband aan dat de voormalige gemeenten Reiderland, Scheemda en Winschoten (thans gezamenlijk: de gemeente Oldambt) op 31 juli 2008 de "Kadernota bestemmingsplan buitengebied" (hierna: de Kadernota) hebben vastgesteld die, volgens de inleiding daarvan, het beleidsmatig kader vormt bij het opstellen van het bestemmingsplan Buitengebied. Het bouwplan, waarvoor op grond van het in Kadernota opgenomen maximale bebouwingspercentage een bouwblok van 2,66 hectare nodig is, past volgens [appellant] binnen deze Kadernota. In dat verband is volgens hem van belang dat daarin is opgenomen dat bij recht een bouwblok van 1,5 hectare zal worden toegestaan dat in het kader van maatwerkbenadering kan worden vergroot met 0,5 hectare. Reeds bekende grotere uitbreidingsplannen zullen volgens [appellant] bij recht opgenomen worden in het nieuwe bestemmingsplan. Bovendien biedt de Kadernota zelfs mogelijkheden voor het realiseren van bouwblokken van meer dan 3 hectare, aldus [appellant]. Volgens hem blijkt hieruit dat de uitbreidingsplannen van [appellant], die ten tijde van de vaststelling van de Kadernota reeds bekend waren, passen binnen het gemeentelijke beleid. De gemeenteraad heeft hiermee volgens [appellant] ten onrechte geen rekening gehouden.
    
    3.1. In de Kadernota is onder meer opgenomen dat het voor de hand ligt om voor het Landbouwontwikkelingsgebied waarin het perceel is gelegen bij recht een bouwblok van 1,5 hectare toe te staan dat in het kader van maatwerkbenadering kan worden vergroot met 0,5 hectare. Voorts is opgenomen dat maximaal 70% van een bouwperceel bebouwd mag worden. Op pagina 76 van de Kadernota staat dat, bij de beantwoording van de vraag hoe in het bestemmingsplan moet worden omgegaan met reeds bekende uitbreidingsplannen, een mogelijkheid is om uitbreidingsplannen die bekend zijn ten tijde van het opstellen van het bestemmingsplan bij recht op te nemen in het bestemmingsplan. Deze keuze zou ertoe leiden dat in sommige gevallen bouwblokken van meer dan 3 hectare bij recht in het bestemmingsplan worden opgenomen. Vanwege de nadelen die aan deze optie kleven, is er in de Kadernota voor geopteerd om, wanneer het bestemmingsplan wordt opgesteld, de dan lopende uitbreidingsplannen te bekijken en afhankelijk van de fase waarin het betreffende uitbreidingsplan zich bevindt, te bepalen of het initiatief in het bestemmingsplan buitengebied wordt meegenomen, dan wel dat afzonderlijke trajecten en procedures worden doorlopen of afgerond.
    
    Daargelaten of het uitbreidingsplan van [appellant] als een reeds bekend uitbreidingsplan als bedoeld in de Kadernota moet worden aangemerkt, is in deze Kadernota niet opgenomen dat bouwblokken van meer dan 3 hectare zonder meer zullen worden toegestaan. Deze mogelijkheid is slechts afgewogen, waarbij er voor is geopteerd dat bij het opstellen van het nieuwe bestemmingplan zal worden beoordeeld of een uitbreidingsplan zal worden meegenomen. Gelet hierop bestaat geen grond voor het oordeel dat de gemeenteraad bij het weigeren van de vvgb geen rekening heeft gehouden met het in de Kadernota neergelegde beleid.
    
    Het betoog faalt.
    
    4. [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de weigering van de gemeenteraad om de vvgb te verlenen onvoldoende is gemotiveerd. Daartoe voert hij aan dat de conclusie van de gemeenteraad dat de stal detoneert in het polderlandschap miskent dat tijdens de zogenoemde keukentafelgesprekken die vooraf gingen aan de indiening van de aanvraag om omgevingsvergunning met veel deskundigheid is gekeken naar de opzet en situering van de stal en de landschappelijke inpassing daarvan. Bovendien heeft de gemeenteraad niet onderkend dat de uitbreiding zal leiden tot een gemiddelde verkeerstoename van slechts vijftien extra voertuigen per week, aldus [appellant]. Omdat [appellant] met de provincie Groningen is overeengekomen financieel bij te dragen aan het wegonderhoud en de aanleg van passeerstroken, verbetert de verkeerssituatie als gevolg de beoogde plannen volgens hem. Ten slotte heeft de gemeenteraad volgens [appellant] aan de weigering om de vvgb te verlenen niet ten grondslag kunnen leggen dat de regels voor uitbreiding van bestaande intensieve veehouderijen in de op 9 maart 2011 door provinciale staten van Groningen vastgestelde partiële herziening van de Omgevingsverordening Groningen zijn aangescherpt. In dat verband wijst [appellant] er op dat het college van gedeputeerde staten van de provincie Groningen (hierna: gedeputeerde staten) op 21 september 2011 een ontwerp-vvgb heeft afgegeven waarin is opgenomen dat bij gedeputeerde staten geen bedenkingen bestaan tegen de uitbreiding van de bedrijf van [appellant].
    
    4.1. In het besluit van 25 juli 2012 heeft het college verwezen naar het besluit van de gemeenteraad van 20 juni 2012 waarbij is geweigerd de vvgb af te geven. Aan het besluit van 20 juni 2012 heeft de gemeenteraad onder meer ten grondslag gelegd dat de uitbreiding vanuit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening niet aanvaardbaar is. Volgens de gemeenteraad brengt de uitbreiding een substantiële extra verkeersbelasting van polderwegen en aangelegen bebouwingslinten/kernen met zich mee, hetgeen vanuit de leefbaarheid en de gewenste toeristisch-recreatieve ontwikkeling van het gebied als onwenselijk wordt beschouwd. Voorts detoneert een bedrijf van de door [appellant] gewenste omvang volgens de gemeenteraad met het karakter van het unieke polderlandschap, hetgeen door erfbeplanting niet kan worden gematigd. De gemeenteraad heeft zich in het besluit van 20 juni 2012 voorts op het standpunt gesteld dat in de gewijzigde Provinciale Omgevingsverordening is opgenomen dat in groene gebieden de staloppervlakte tot maximaal 7.500 m² mag toenemen.
    
    4.2. In hetgeen [appellant] heeft aangevoerd, wordt geen grond gevonden voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het besluit van de gemeenteraad van 20 juni 2012, dat aan het besluit van 25 juli 2012 ten grondslag is gelegd, toereikend is gemotiveerd. De omstandigheid dat, naar [appellant] stelt, alle bij de keukentafelgesprekken betrokken partijen menen dat de opzet en situering van het bedrijf van [appellant] aanvaardbaar is, geeft geen grond voor een ander oordeel, omdat de bevoegdheid om een vvgb te verlenen, berust bij de gemeenteraad die daarin een eigen beoordeling dient te maken. Om deze reden geeft de omstandigheid dat de gemeenteraad in het besluit van 20 juni 2012 acht heeft geslagen op de aanscherping van de regels voor uitbreiding van intensieve veehouderijen in de Omgevingsverordening Groningen evenmin aanleiding voor een ander oordeel. Dat de uitbreiding volgens [appellant] leidt tot een toename van de verkeersbewegingen met slechts vijftien vrachtwagens per week en dat [appellant] financieel zal bijdragen aan wegonderhoud en de aanleg van passeerstroken, leidt niet tot het oordeel dat de gemeenteraad niet in redelijkheid heeft kunnen besluiten de vvgb te weigeren vanwege de toename van het aantal verkeersbewegingen in het onderhavige gebied.
    
    Het betoog faalt.
    
    5. [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college de uitbreidingsplannen aanvaardbaar achtte en dat de gemeenteraad onvoldoende rekening heeft gehouden met de lange periode van overleg die aan de aanvraag om omgevingsvergunning is vooraf gegaan. Volgens [appellant] heeft de gemeenteraad gezocht naar argumenten om de vvgb te kunnen weigeren. Hij wijst er in dat verband op dat de gemeenteraad en het college een extern bureau hebben laten onderzoeken of zij aansprakelijk gesteld kunnen worden indien de door [appellant] gevraagde omgevingsvergunning zou worden geweigerd.
    
    5.1. Het college en de gemeenteraad hebben extern advies ingewonnen over de vraag of de gemeente Oldambt aansprakelijk gesteld kan worden indien de omgevingsvergunning zou worden geweigerd. In een advies van mr. P.M.J. de Goede van Plas Bossinade van 4 november 2011 aan het college is onder meer geconcludeerd dat niet valt uit te sluiten dat, indien de gemeenteraad een vvgb weigert en het college daarom de omgevingsvergunning moet weigeren, [appellant] een geslaagd beroep kan doen op het vertrouwensbeginsel. Volgens het advies moeten de kansen van een dergelijk beroep echter niet worden overschat.
    
    Anders dan [appellant] betoogt, valt uit de omstandigheid dat het college en de gemeenteraad op dit punt een extern advies hebben gevraagd noch uit de daarin getrokken conclusies, af te leiden dat de gemeenteraad gezocht heeft naar argumenten om de vvgb te weigeren, dan wel dat de gemeenteraad onvoldoende rekening heeft gehouden met het voortraject dat aan de indiening van de aanvraag om omgevingsvergunning vooraf is gegaan. De rechtbank heeft, onder verwijzing naar de uitspraak van 5 maart 2014 in zaak nr. 201306614/1/A1 terecht overwogen dat niet is gebleken van een in dat voortraject gedane concrete toezegging dat het college de omgevingsvergunning zonder meer zou verlenen of dat de gemeenteraad de vvgb zonder meer zou verlenen. De rechtbank heeft dan ook terecht overwogen dat het beroep van [appellant] op het vertrouwensbeginsel faalt.
    
    Het betoog faalt.
    
    6. [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend de het besluit van 25 juli 2012 in strijd is met het gelijkheidsbeginsel. Daartoe voert hij aan dat in het door de gemeenteraad bij besluit van 20 maart 2013 vastgestelde bestemmingsplan "Buitengebied Oldambt" bouwpercelen zijn opgenomen die groter zijn dan 2 hectare, waarbij [appellant] met name de percelen Ulsderweg 2 te Beerta en Westbaan 11 te Finsterwolde noemt. Weliswaar zijn op deze percelen agrarische bedrijven gevestigd waar veehouderij wordt gecombineerd met andere activiteiten, maar op de locatie Westbaan 11 is alleen de varkenshouderij gevestigd, terwijl de voor akkerbouw benodigde gebouwen zijn gevestigd op een ander bouwperceel, aldus [appellant].
    
    6.1. Niet in geschil is dat de percelen Ulsderweg 2 te Beerta en Westbaan 11 te Finsterwolde niet zijn gelegen in de Reiderwolderpolder. Evenmin is in geschil dat op het perceel Ulsderweg 2 te Beerta, anders dan op het perceel van [appellant], akkerbouw en veeteelt wordt gecombineerd. Ten aanzien van het perceel Westbaan 11 te Finsterwolde heeft het college in het verweerschrift in hoger beroep onweersproken gesteld dat op dat perceel, naast de veehouderij, twee vergisters, een na-vergister en na-opslag aanwezig zijn ten behoeve van vergistingsactiviteiten en dat aldus ook op dit perceel een agrarisch bedrijf aanwezig is waarbij veehouderij wordt gecombineerd met andere activiteiten. Nu op het perceel van [appellant] alleen een intensieve veehouderij is gevestigd, heeft de rechtbank in hetgeen [appellant] heeft aangevoerd terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat het besluit van 25 juli 2012 in strijd is met het gelijkheidsbeginsel.
    
    Het betoog faalt.
    
    7. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J. Kramer, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M. Duifhuizen, griffier.
    
    w.g. Kramer w.g. Duifhuizen
    lid van de enkelvoudige kamer griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 25 november 2015
    
    724.