ECLI:NL:RVS:2019:4177, Raad van State, 11-12-2019, 201808600/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-12-11 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 2 augustus 2017 heeft de minister een vergunning als bedoeld in de Ontgrondingenwet verleend aan Zilveren Schor Developments B.V. (hierna: ZSD) voor het eenmalig ontgronden van maximaal 6.500 m3 bodemmateriaal in het Veerse Meer.

201808600/1/R3.
    Datum uitspraak: 11 december 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellante], gevestigd te [plaats], waarvan de vennoten zijn [vennoot A] en [vennoot B], beiden wonend te [woonplaats],
    en
    de minister van Infrastructuur en Milieu (thans: Infrastructuur en Waterstaat),
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 2 augustus 2017 heeft de minister een vergunning als bedoeld in de Ontgrondingenwet verleend aan Zilveren Schor Developments B.V. (hierna: ZSD) voor het eenmalig ontgronden van maximaal 6.500 m3 bodemmateriaal in het Veerse Meer.
    Tegen dit besluit heeft [appellante] beroep ingesteld.
    De minister heeft een verweerschrift ingediend.
    ZSD heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellante] heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 15 oktober 2019, waar [appellante], vertegenwoordigd door [vennoot A], is verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    Bij besluit van 28 september 2015 heeft de raad van de gemeente Middelburg het bestemmingsplan "Het Zilveren Schor" vastgesteld. Het plangebied van dit bestemmingsplan omvat het recreatiecomplex met groepsaccommodatie Het Zilveren Schor. Het plan voorziet in een mogelijkheid om de groepsaccommodatie om te vormen tot een vakantiepark met recreatiewoningen. Daarnaast creëert het plan de mogelijkheid om een tweede haveningang en een passantensteiger aan te leggen. De ontgrondingsvergunning is verleend ten behoeve van de verdieping van de bestaande toegangsgeul naar het recreatiepark aan de zuidkant, de aanleg van een nieuwe toegangsgeul aan de noordkant en een verdieping voor de aan te leggen passantensteiger.
    2.    [appellante] vist vanaf de oever voor Het Zilveren Schor. Zij kan zich niet met de ontgrondingsvergunning verenigen, onder meer omdat als gevolg hiervan haar visgebied wordt verkleind.
    Toetsingskader
    3.    In deze procedure staat, gelet op de aangevoerde beroepsgronden en artikel 3, tweede lid, van de Ontgrondingenwet, ter beoordeling of de minister bij afweging van alle bij de ontgronding betrokken belangen de ontgrondingsvergunning in redelijkheid heeft kunnen verlenen.
    Belangenafweging
    - Beperking visgebied
    4.    [appellante] betoogt dat de minister bij het verlenen van de ontgrondingsvergunning de commerciële belangen van ZSD bij de realisering van de toegang tot het recreatiepark ten onrechte zwaarder heeft laten wegen dan haar belangen. Volgens [appellante] heeft de minister geen rekening gehouden met haar historische rechten voor de paling- en kreeftenvisserij in het Veerse Meer en in het bijzonder in het gebied voor en rond Het Zilveren Schor. Zij wijst erop dat ter plaatse al meer dan 58 jaar wordt gevist en zij al die tijd beschikt heeft over een vergunning daarvoor van Rijkswaterstaat en er voorts in dat verband een huurovereenkomst is gesloten met het Ministerie van Economische Zaken.
        [appellante] acht voor haar stelling dat onvoldoende naar haar belang is gekeken relevant dat er als gevolg van de ontgronding vanaf de noordzijde van de zuidelijke ingang tot en met de passantensteiger ten noorden van de noordelijke ingang, niet meer kan worden gevist. Volgens haar komt daarmee een strook langs de kustlijn van Het Zilveren Schor met een lengte van ongeveer 400 m te vervallen. De afgraving van 2 m tot de beoogde 3 m diepte leidt er volgens haar toe dat ter plaatse blijvend niet meer kan worden gevist. Ook is het volgens haar, anders dan de minister stelt, niet mogelijk om na realisatie van de passantensteiger de fuiken weer op die locatie terug te plaatsen, aangezien dat volgens haar vergunning niet is toegestaan. Ter zitting heeft zij hieraan toegevoegd dat de fuiken daarnaast ook stuk zullen gaan door de daar varende boten en de fuiken ook daarom niet bij de steiger kunnen worden geplaatst. Hierdoor zullen de resultaten van haar onderneming niet alleen gedurende de baggerwerkzaamheden verminderen, maar permanent. Als gevolg hiervan komen volgens [appellante] de resterende opbrengsten van haar bedrijfsvoering in onevenredige verhouding tot de vaste kosten te staan, waardoor haar onderneming niet rendabel in stand kan worden gehouden.
        Hier komt volgens [appellante] nog bij dat de noodzaak voor de noordelijke ingang ontbreekt en het nog maar de vraag is of de passantensteiger definitief wordt geplaatst.
    4.1.    Volgens de minister is de verkleining van het visgebied van [appellante] als gevolg van de ontgronding marginaal. In het verweerschrift stelt de minister hierover dat [appellante] in het Veerse Meer ten behoeve van de visserij beschikt over een gebied van ongeveer 355,25 ha, terwijl de ontgrondingsvergunning betrekking heeft op een gebied van ongeveer 0,5 ha. Daarnaast acht de minister van belang dat er voor de bestaande zuidelijke ingang op dit moment ook geen fuiken geplaatst mogen worden en [appellante] dus geen belang heeft bij die locatie. Over de noordelijke ingang stelt de minister dat de keuze hiervoor is gemaakt in de procedure van het bestemmingsplan "Het Zilveren Schor". Dit bestemmingsplan staat in rechte vast. Volgens de minister is de noordelijke ingang niet alleen voor waterrecreanten bedoeld, maar ook noodzakelijk voor de waterkwaliteit van het park omdat zo een betere doorstroming wordt gerealiseerd. Over de passantensteiger stelt de minister dat [appellante] na realisatie hiervan de fuiken weer bij of onder de steiger kan terugplaatsen. Gelet hierop is alleen de noordelijke ingang met een lengte van ongeveer 60 m voor [appellante] niet langer bruikbaar als locatie om te vissen, aldus de minister.
        Daarnaast voert de minister aan dat, mocht [appellante] schade lijden als gevolg van het bestreden besluit, er voor haar ingevolge artikel 26 van de Ontgrondingenwet een mogelijkheid bestaat een verzoek om schadevergoeding in te dienen. Ook wijst de minister erop dat vergunninghoudster ZSD [appellante] reeds heeft aangeboden om een vergoeding te betalen voor het verlies aan visgebied, maar dat [appellante] niet op dit voorstel is ingegaan.
    4.2.    De Afdeling stelt aan de hand van bijlage 2 bij het bestreden besluit vast dat de ontgrondingsvergunning betrekking heeft op de bestaande toegangsgeul aan de zuidkant van het recreatiepark en de nieuwe toegangsgeul en de passantensteiger aan de noordkant van het recreatiepark. De ontgrondingsvergunning ziet daarmee op een strook met een lengte van in totaal ongeveer 160 m langs de kustlijn van Het Zilveren Schor. De ontgrondingsvergunning voorziet niet in een mogelijkheid om tussen de zuidelijke ingang en de noordelijke ingang te ontgronden. Voor zover [appellante] betoogt dat ook op die locatie ontgrondingsactiviteiten plaatsvinden, zijn die activiteiten niet terug te voeren op de verleende ontgrondingsvergunning. Eventuele schade als gevolg van die activiteiten kan daarom niet bij de beoordeling van de ontgrondingsvergunning worden betrokken. Voor zover [appellante] meent dat er activiteiten plaatsvinden in strijd met het bestemmingsplan "Het Zilveren Schor", kan zij zich desgewenst met een verzoek om handhaving richten tot het college van burgemeester en wethouders van Middelburg.
        Niet in geschil is dat [appellante] niet mag vissen op de locatie voor de bestaande ingang aan de zuidkant, wat een strook van ongeveer 60 m beslaat van de in totaal 160 m waarop de ontgrondingsvergunning betrekking heeft. Op de resterende strook van 100 m ter plaatse van de noordelijke ingang en de passantensteiger mag [appellante] wel vissen. Gelet hierop kan zij wat haar mogelijkheden om te vissen betreft gevolgen ondervinden van de ontgrondingsvergunning over een strook met een lengte van ongeveer 100 m voor de kustlijn van Het Zilveren Schor.
    4.3.    Uit paragraaf 5.1 van de toelichting bij het bestemmingsplan "Het Zilveren Schor", waarin in de noordelijke toegangsgeul en de passantensteiger is voorzien, volgt dat Het Zilveren Schor een duidelijke relatie legt met het waterrijke karakter van het gebied. Daartoe wordt de bestaande insteekhaven vergroot en toegankelijk gemaakt voor passanten, en wordt een tweede ingang toegevoegd. Dit brengt meer water in het park, wat een betere beleving van het water mogelijk maakt. Het belang van een tweede ingang is gelet hierop gelegen in het vergroten van de beleving van het water in het recreatiepark. Ook wordt het recreatiepark hierdoor beter toegankelijk, aldus de toelichting.
        Daartegenover staat het belang van [appellante] bij het behoud van haar visgebied langs de kustlijn van Het Zilveren Schor. De Afdeling acht aannemelijk dat [appellante] niet alleen schade ondervindt gedurende de ontgrondingswerkzaamheden, maar dat er voor het betreffende deel van het visgebied ook sprake is van permanente schade als gevolg van de ontgronding, doordat [appellante] in dat deel van haar visgebied niet langer kan vissen. Daarbij betrekt de Afdeling de toelichting van [appellante] dat de locatie rondom Het Zilveren Schor vanwege het daar aanwezige aflopende talud bijzonder geschikt is om op paling te vissen en dit aflopende talud op de locaties waar de ontgronding plaatsvindt, verdwijnt. Ook betrekt de Afdeling hierbij dat uit de door [appellante] overgelegde legenda, die hoort bij de kaart van het visgebied, volgt dat in de periode 1 april tot 1 oktober de onderlinge afstand tussen de fuiken ter plaatse van steigers, rekening houdend met het gebruik hiervan, 100 m moet bedragen en dat [appellante] heeft toegelicht dat het plaatsen van fuiken bij de steiger in verband met de boten die daar varen praktisch ook niet mogelijk is. Het is de Afdeling echter niet gebleken dat de door [appellante] gestelde schade van dien aard is dat de minister het bestreden besluit niet in redelijkheid heeft kunnen nemen. Daarvoor acht de Afdeling van belang dat [appellante] ter zitting heeft toegelicht dat de schade ongeveer 5% van de totale omzet zal bedragen. Gelet hierop acht de Afdeling niet aannemelijk dat de visserij op paling en kreeft in het Veerse Meer door [appellante] niet langer kan worden voortgezet dan wel zodanig in omvang wordt beperkt dat deze beperking van haar niet kan worden gevergd. Ook betrekt de Afdeling hierbij dat op grond van artikel 26 van de Ontgrondingenwet een mogelijkheid bestaat voor vergoeding van de door de toegestane ontgrondingsactiviteiten geleden of te lijden schade.
        Vanwege de relatief beperkte omvang van de schade van [appellante] en de belangen van ZSD bij de realisering van een recreatiepark met een tweede ingang en passantensteiger bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat de minister niet in redelijkheid een groter gewicht heeft kunnen toekennen aan het belang van ZSD bij de verlening van de ontgrondingsvergunning dan aan het belang van [appellante] bij het behoud van het betreffende deel van haar visgebied.
        Het betoog faalt.
    - Monitoringsproject
    5.    [appellante] betoogt dat de minister er ten onrechte geen rekening mee heeft gehouden dat een kostbaar monitoringsproject als gevolg van de ontgronding nutteloos wordt.
    5.1.    De minister licht toe dat gegevens van fuikvangsten nodig zijn als onderdeel van een monitoring van verschillende biologische meetlatten op basis waarvan de toestand van het Veerse Meer wordt beoordeeld ten behoeve van de Kaderrichtlijn Water. [appellante] levert een bijdrage aan de monitoring door van fuikvangsten op drie locaties de gegevens door te geven. Als gevolg van de ontgronding komt volgens de minister één van de drie locaties, te weten de locatie Scoutingcentrum, mogelijk te vervallen, maar hiervoor kan een alternatieve locatie worden gevonden. Gelet hierop staat het monitoringsproject niet aan vergunningverlening in de weg, aldus de minister.
    5.2.    De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat de minister een groter gewicht had moeten toekennen aan het monitoringsproject dan hij heeft gedaan. Daarbij betrekt de Afdeling dat het vervallen van één van de drie locaties er weliswaar toe leidt dat de gegevens die daar voorheen zijn verzameld voor het vervolg van het monitoringsproject niet meer als vergelijkingsmateriaal kunnen dienen, maar dat niet is gebleken dat geen alternatieve locatie kan worden gevonden die eveneens geschikt is voor het doel van de monitoring.
        Het betoog faalt.
    - Natuur
    6.    [appellante] betoogt dat het besluit tot verlening van de ontgrondingsvergunning ten onrechte geen conclusies bevat over de effecten van de ontgronding op de natuur. In de milieueffectrapportage die de minister aanhaalt is volgens haar niet specifiek ingegaan op de gevolgen voor de stand van de visserij en de vogelstand.
    6.1.    In het bestreden besluit wordt onder het kopje ‘Natuur’ verwezen naar een vormvrije m.e.r.-beoordeling die is uitgevoerd ten behoeve van de aanleg van het recreatiepark. Hierin is een gedeelte van het oppervlaktewater van Natura 2000-gebied het Veerse Meer meegenomen. Deze vormvrije m.e.r.-beoordeling is opgenomen in bijlage 2 van het bestemmingsplan "Het Zilveren Schor". Volgens de minister volgt uit die beoordeling dat het plan niet leidt tot milieueffecten van dusdanige omvang dat sprake is van belangrijke milieugevolgen. Voor de stand van de visserij en de vogelstand in het Veerse Meer verwijst de minister naar het rapport "Het Zilveren Schor - Actualisatie flora- en faunaonderzoek" van bureau Kragten van juli 2012 (hierna: het flora- en faunaonderzoek) dat in bijlage 4 van dat bestemmingsplan is opgenomen. Uit dat onderzoek blijkt volgens de minister dat significant negatieve effecten op kwalitatieve vogelsoorten worden uitgesloten en dat ondanks gericht onderzoek geen beschermde vissoorten en/of reptielen zijn vastgesteld. Gelet hierop staat volgens de minister het aspect ‘natuur’ in het kader van het algemeen belang niet aan de verlening van de ontgrondingsvergunning in de weg.
    6.2.    De Afdeling overweegt dat de bescherming van planten- en diersoorten in beginsel is geregeld in de Wet natuurbescherming. Dit neemt echter niet weg dat de minister de ontgrondingsvergunning niet had mogen verlenen indien de aanwezige natuurwaarden onvoldoende zijn betrokken in de belangenafweging (vergelijk de uitspraak van 1 juli 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2081).
    6.3.    In de vormvrije m.e.r.-beoordeling waarnaar in het bestreden besluit wordt verwezen en die ten grondslag ligt aan het bestemmingsplan "Het Zilveren Schor", wordt voor het aspect ‘natuur’ verwezen naar het flora- en faunaonderzoek. Over vissen staat in paragraaf 4.1.3 van het flora- en faunaonderzoek dat ecologisch adviesbureau Mertens B.V. in 2010 in verband met de realisatie van het recreatiepark inventarisaties heeft uitgevoerd voor onder meer vissen. De waargenomen soorten zijn opgenomen in tabel 4 van het flora- en faunaonderzoek. In tabel 4 komen geen vissoorten voor. Over vogels staat in paragraaf 7.2 van het flora- en faunaonderzoek dat nabij het plangebied van het bestemmingsplan "Het Zilveren Schor" kleine aantallen overwinterende vogels voorkomen die behoren tot de kwalificerende soorten van het Veerse Meer. Volgens het flora- en faunaonderzoek komen de vogels voornamelijk voor op enige afstand van het plangebied, namelijk aan de tegenovergelegen kust van het Veerse Meer. Negatieve effecten op deze vogels tijdens de realisatie- en gebruiksfase kunnen niet geheel worden uitgesloten, maar wel kan worden uitgesloten dat significant negatieve effecten zullen optreden die kunnen leiden tot een afname van de populatieomvang, aldus het flora- en faunaonderzoek.
        [appellante] heeft geen feiten of omstandigheden aangedragen waaruit volgt dat deze conclusies onjuist zijn en dat de minister deze niet aan het besluit ten grondslag heeft mogen leggen. Nog daargelaten of artikel 8:69a van de Algemene wet bestuursrecht aan vernietiging van het bestreden besluit in de weg zou staan, geeft het aangevoerde gelet op het vorenstaande geen aanleiding voor het oordeel dat de natuurwaarden onvoldoende zijn betrokken in de belangenafweging.
        Het betoog faalt.
    Conclusie
    7.    Het beroep is ongegrond.
    8.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart het beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. E. Helder, voorzitter, en mr. H.C.P. Venema en mr. P.H.A. Knol, leden, in tegenwoordigheid van mr. P. Plambeck, griffier.
    w.g. Helder    w.g. Plambeck
    voorzitter    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 11 december 2019
    159-896.