ECLI:NL:RVS:2007:BC0557, Raad van State, 19-12-2007, 200609387/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2007-12-19 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 22 juni 2006 heeft de gemeenteraad van Hilvarenbeek het bestemmingsplan "Begraafplaats Beekseweg, herziening 2006 (ex artikel 30 WRO)" vastgesteld.

200609387/1.
      Datum uitspraak: 19 december 2007
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    
      1.    de stichting "Stichting Federatie Noordbrabants Monumentenoverleg", gevestigd te 's-Hertogenbosch,
      2.    de stichting "Stichting Brabantse Milieufederatie", gevestigd te Tilburg en de stichting "Stichting Het Noordbrabants Landschap", gevestigd te 's-Hertogenbosch,
      appellanten,
    
    
    en
    
    
      het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant,
      verweerder.
    
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 22 juni 2006 heeft de gemeenteraad van Hilvarenbeek het bestemmingsplan "Begraafplaats Beekseweg, herziening 2006 (ex artikel 30 WRO)" vastgesteld.
    
    Verweerder heeft bij zijn besluit van 21 november 2006, no. 1211829, beslist over de goedkeuring van het bestemmingsplan.
    
    Tegen dit besluit hebben appellante sub 1 bij brief van 21 december 2006, bij de Raad van State ingekomen op 28 december 2006, en appellanten sub 2 bij brief van 16 januari 2007, bij de Raad van State ingekomen op 17 januari 2007, beroep ingesteld. Appellante sub 1 heeft haar beroep aangevuld bij brief van 25 januari 2007.
    
    Bij brief van 19 maart 2007 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
    
    De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 13 juni 2007. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
    
    Voor afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van het college van burgemeester en wethouders van Hilvarenbeek, de gemeenteraad van Hilvarenbeek, appellante sub 1 en appellanten sub 2. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 25 oktober 2007, waar appellante sub 1, vertegenwoordigd door haar [vice-voorzitter], appellanten sub 2, vertegenwoordigd door [beleidsmedewerkers] bij de stichtingen, en verweerder, vertegenwoordigd door mr. G. Toenbreker, ambtenaar van de provincie, zijn verschenen. Voorts is daar gehoord de gemeenteraad van Hilversum, vertegenwoordigd door ing. S.B. Snoeren-Dumont en drs. G.J. de Ruiter, ambtenaren van de gemeente.
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO), gelezen in samenhang met artikel 10:27 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), rust op verweerder de taak om - in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te onderzoeken of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij dient hij rekening te houden met de aan de gemeenteraad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast heeft verweerder erop toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
    
    2.2.    Appellanten voeren in beroep tegen het goedkeuringsbesluit aan dat de voorzieningen die het plan mogelijk maakt, waaronder een begraafplaats en crematorium, ter plaatse niet zijn toegestaan volgens het provinciaal beleid, zoals vastgelegd in het "Streekplan Noord-Brabant 2002" (hierna: het streekplan), mede vanwege de cultuurhistorische en archeologische waarde van het plangebied. Volgens appellanten heeft verweerder bij zijn toetsing aan het provinciale beleid teveel belang toegekend aan het op het streekplan gebaseerde uitwerkingsplan "Hilvarenbeek en Oisterwijk" (hierna: het uitwerkingsplan). Zij stellen dat het uitwerkingsplan afwijkt van het streekplan voor zover het betreft de toelaatbaarheid van de in het plangebied voorziene bebouwing. Verder zijn appellanten van mening dat verweerder zich niet op dit uitwerkingsplan heeft mogen beroepen voor de ruimtelijke onderbouwing van het plan, omdat zij tegen de vaststelling van dit uitwerkingsplan niet hebben kunnen opkomen, nu het uitwerkingsplan geen concrete beleidsbeslissingen bevat.
    
        Appellanten brengen voorts verschillende punten naar voren met betrekking tot de realisering van de voorzieningen die het plan mogelijk maakt op de nu gekozen locatie. Appellanten sub 2 voeren in dit verband onder meer aan dat de bouw van een uitvaartcentrum en crematorium een aantasting vormt van de archeologisch waardevolle bodem in het gebied.
    
    2.3.    In het uitwerkingsplan is het plangebied aangeduid als "stedelijk groene drager". De gebieden die als zodanig zijn aangeduid, zijn volgens het uitwerkingsplan "van grote betekenis in de ruimtelijke relatie en de samenhang tussen stad en land. Inpassing van stedelijke functies als woningbouw en bedrijventerreinontwikkeling is hier mogelijk als het groene karakter van de zone gewaarborgd blijft".
    
    In het uitwerkingsplan staat voorts vermeld dat op het gebied tussen het landgoed "Annanina's Rust" en de kern Diessen de aanduiding "stedelijk groen" is gelegd waarmee het bestaande groene karakter van dit overgangsgebied, met sportvoorzieningen en de geplande nieuwe begraafplaats, behouden blijft en verder ontwikkeld kan worden.
    
    2.3.1.    Aan het plangebied is de bestemming "Maatschappelijke voorzieningen" toegekend, welke bestemming, voor zover van belang, voorziet in een crematorium-uitvaartcentrum en begraafplaats en daarbij behorende voorzieningen, en overige groenvoorzieningen en paden. Het plangebied had voor inwerkingtreding van het in geding zijnde plan een agrarische bestemming en is, blijkens de plantoelichting en de fotobijlage bij het deskundigenbericht, ingericht als akkerland.
    
        De Afdeling is van oordeel dat verweerder zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de voorziene inrichting van het plangebied ertoe leidt dat het groene karakter van het gebied in voldoende mate behouden blijft.
    
        Tussen partijen is voorts niet in geschil dat het plan stedelijke ontwikkelingen mogelijk maakt. Derhalve heeft verweerder het plan op dit punt terecht niet in strijd met het uitwerkingsplan geacht.
    
    2.4.    Ten aanzien van de stelling van appellanten dat het uitwerkingsplan afwijkt van het streekplan, voor zover het betreft de toelaatbaarheid van de in het plangebied voorziene bebouwing, overweegt de Afdeling het volgende. De toetsing van een bestemmingsplan aan een uitwerkingsplan kan niet leiden tot een uitkomst die in strijd is met het streekplan waarop het uitwerkingsplan berust. Een bevoegdheid tot uitwerken van een streekplan houdt immers niet de bevoegdheid tot afwijken daarvan in. De Afdeling zal daarom onderzoeken of de goedkeuring van het onderhavige bestemmingsplan zich verdraagt met de inhoud van het streekplan.
    
    2.4.1.    Blijkens het streekplan zijn binnen het plangebied in beginsel alleen ruimtelijke ingrepen toelaatbaar die zijn gericht op de voortzetting of het herstel van de historische functie en die leiden tot behoud of versterking van de cultuurhistorische (landschaps)waarden. Deze beleidslijn voor ruimtelijke ingrepen in het plangebied is niet absoluut, zoals blijkt uit de woorden "in beginsel".
    
    2.4.2.    Volgens verweerder voldoet het plan aan het streekplan, omdat door het opnieuw aanbrengen van een historische laanstructuur de oorspronkelijke laanbeplanting wordt hersteld en wordt aangesloten bij de aanwezige cultuurhistorische en landschappelijke waarden.
    
    2.4.3.    In de plantoelichting is vermeld dat uit historische kaarten blijkt dat het plangebied qua gebruik en beplanting in het verleden onderdeel is geweest van het landgoed "Annanina's Rust". Het bestaat thans uit bouwland.
    
        Vaststaat dat realisering van een crematorium-uitvaartcentrum en begraafplaats en daarbij behorende voorzieningen niet leidt tot voortzetting of herstel van de historische functie van het plangebied. Het door verweerder benadrukte herstel van de historische laanbeplanting in het plangebied ziet op de inrichting van slechts een deel van het gebied, zodat niet kan worden gesteld dat hiermee sprake is van voortzetting of herstel van de historische functie van de gronden. Verweerder heeft dit miskend. Ter zitting heeft verweerder verklaard dat ook het huidige gebruik van de gronden afwijkt van de historische functie van het gebied. Voor zover verweerder daarmee betoogt dat de uit het streekplan volgende beleidslijn voor ruimtelijke ingrepen in het plangebied niet geldt wanneer het bestaande gebruik afwijkt van de historische functie, faalt dit betoog. De in het streekplan opgenomen beleidslijn is duidelijk. Bovendien zou, indien het streekplan op dit punt slechts van toepassing zou zijn op gebieden die in overeenstemming met de historische functie worden gebruikt, geen betekenis meer toekomen aan de voorwaarde dat ruimtelijke ingrepen in beginsel slechts toelaatbaar zijn bij herstel van de historische functie.
    
        Het door verweerder ingenomen standpunt dat het plan voldoet aan het streekplan omdat door het opnieuw aanbrengen van een historische laanstructuur de oorspronkelijke laanbeplanting wordt hersteld en wordt aangesloten bij de aanwezige cultuurhistorische en landschappelijke waarden, kan niet worden aanvaard.
    
    2.4.4.    De Afdeling stelt vast dat verweerder bij de vaststelling van het uitwerkingsplan noch bij het nemen van het bestreden besluit heeft bezien of, en zo ja op welke gronden, in dit geval voldoende aanleiding bestaat voor het maken van een uitzondering op het beginsel dat in het plangebied alleen ruimtelijke ingrepen toelaatbaar zijn die zijn gericht op de voortzetting of het herstel van de historische functie en die leiden tot behoud of versterking van de cultuurhistorische (landschaps)waarden. Het bestreden besluit berust in zoverre niet op een draagkrachtige motivering, als bedoeld in artikel 3:46 van de Awb.
    
    2.5.    Ten aanzien van twee plandelen met de aanduiding "Behoud ongeroerde archeologisch waardevolle bodem" voorziet het plan in een aanlegvergunningenstelsel voor het op een diepte van meer dan één meter ontgronden, vergraven, diepploegen, woelen en mengen van de gronden binnen het plangebied.
    
    2.5.1.    Volgens verweerder biedt dit stelsel voor sommige gedeelten van het terrein onvoldoende bescherming, omdat zich ter plaatse esdek bevindt op een diepte van 50 centimeter. Omdat verweerder van de gemeente Hilvarenbeek de bevestiging heeft gekregen dat het gehele plangebied met 1,05 meter zal worden opgehoogd, is hij echter van mening dat het plan voldoende waarborgen bevat voor de bescherming van de archeologische waarden.
    
    2.5.2.    Tussen partijen is niet in geschil dat binnen het plangebied archeologische waarden voorkomen op een diepte van ongeveer 50 centimeter. Het aanlegvergunningstelsel is slechts van toepassing op werkzaamheden op een diepte van meer dan één meter onder de grond. De toezegging dat het plangebied wordt opgehoogd voordat eventuele graafwerkzaamheden worden uitgevoerd, is niet juridisch afdwingbaar in het plan vastgelegd. Aldus maakt het plan het mogelijk om, zonder dat daarvoor een aanlegvergunning is vereist, binnen het plangebied werkzaamheden te verrichten die de archeologische waarden in het gebied kunnen aantasten.
    
        Verweerder heeft zich dan ook niet in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het plan voldoende waarborgen biedt voor de bescherming van de binnen het plangebied aanwezige archeologische waarden.
    
    2.6.    Uit de overwegingen 2.4.3. en 2.4.4. volgt dat het bestreden besluit niet berust op een deugdelijke motivering. Gelet op overweging 2.5.2. heeft verweerder zich voorts niet op het standpunt kunnen stellen dat het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening, voor zover het betreft de plandelen met de aanduiding "Behoud ongeroerde archeologisch waardevolle bodem". Hieruit volgt dat verweerder, door het plan in zoverre goed te keuren, heeft gehandeld in strijd met artikel 28, tweede lid, van de WRO in samenhang met artikel 10:27 van de Awb.
    
        De beroepen zijn gegrond. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd.
    
        Uit overweging 2.5.2. blijkt verder dat verweerder zich niet op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan ten aanzien van de archeologische waarden voldoende bescherming biedt. Nu de gronden waarop het aanlegvergunningstelsel ziet, noodzakelijk zijn voor het realiseren van de voorzieningen die het plan mogelijk maakt, is rechtens maar één te nemen besluit mogelijk, zodat aanleiding bestaat om goedkeuring te onthouden aan het plan.
    
    2.7.    Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I.    verklaart de beroepen gegrond;
    
    II.    vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant van 21 november 2006, kenmerk 1211829;
    
    III.    onthoudt goedkeuring aan het plan;
    
    IV.    bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
    
    V.    gelast dat de provincie Noord-Brabant aan appellanten het door hen voor de behandeling van de beroepen betaalde griffierecht ten bedrage van € 281,00 (zegge: tweehonderdeenentachtig euro) voor appellante sub 1 en € 281,00 (zegge: tweehonderdeenentachtig euro) voor appellanten sub 2, vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. P. van Dijk, Voorzitter, en mr. P.J.J. van Buuren en mr. S.J.E. Horstink-von Meyenfeldt, Leden, in tegenwoordigheid van mr. M.H. Broodman, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Van Dijk    w.g. Broodman
      Voorzitter    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 19 december 2007
    
    204-528.