ECLI:NL:CBB:2021:1036, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 30-11-2021, 19/1593
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2021-11-30 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Verzoek om schadevergoeding. Naar het oordeel van het College is, naast het besluit van 6 juli 2018, ook het besluit van 3 januari 2018 onrechtmatig. Verweerder heeft bij besluit van 11 april 2019 de melding bijzondere omstandigheden gehonoreerd en het fosfaatrecht van verzoekster hoger vastgesteld. Hieruit volgt dat verweerder bij besluit van 3 januari 2018 het fosfaatrecht te laag heeft vastgesteld. Een latere wijziging van de vaststelling van het fosfaatrecht impliceert de herroeping van de eerdere vaststelling van het fosfaatrecht. 
        Naar het oordeel van het College ontbreekt een causaal verband tussen de door verzoekster gestelde schadepost ten aanzien van de verkoop van negen drachtige vaarzen, en de onrechtmatige besluitvorming. Het College acht wel een causaal verband aanwezig tussen het fosfaatrecht dat door appellant in 2018 aangekocht en het onrechtmatige besluit van 3 januari 2018. Indien verweerder bij besluit van 3 januari 2018 het fosfaatrecht juist had vastgesteld dan was verzoekster niet genoopt tot aankopen van fosfaatrecht. Het College wijst het verzoek om schadevergoeding toe en veroordeelt verweerder tot betaling van een bedrag van € 25.000,- aan verzoekster.

uitspraak 
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 19/1593
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 30 november 2021 in de zaak tussen 
    Maatschap [naam 1] en [naam 2] , te [woonplaats] , verzoekster
    (gemachtigde: mr. L. Kooijman-Arends),
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
    (gemachtigde: mr. A. Herczog).
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij besluit van 3 januari 2018 heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van verzoekster vastgesteld op 6.562 kg.
    
    
    
      Op 30 maart 2018 heeft verweerder een melding bijzondere omstandigheden van verzoekster ontvangen.
    
    
    
      Bij besluit van 6 juli 2018 heeft verweerder de melding bijzondere omstandigheden afgewezen.
    
    
    
      Bij besluit van 11 april 2019 heeft verweerder het bezwaar van verzoekster tegen die afwijzing gedeeltelijk gegrond verklaard, het besluit van 6 juli 2018 herroepen en het fosfaatrecht van verzoekster vastgesteld op 7.573 kg.
    
    
    
      Op 21 mei 2019 heeft verweerder een verzoek om schadevergoeding van verzoekster ontvangen.
    
    
    
      Op 1 oktober 2019 heeft verweerder het verzoek om schadevergoeding afgewezen. 
    
    
    
      Op 29 oktober 2019 heeft verzoekster bij het College een verzoekschrift ingediend als bedoeld in artikel 8:90 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). 
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. 
    
    
    
      Bij brief van 6 januari 2021 heeft verzoekster de door haar gevraagde schadevergoeding beperkt tot een bedrag van € 25.000,-.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 15 juli 2021. Namens verzoekster is verschenen [naam 2] , bijgestaan door de gemachtigde van verzoekster. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      
        Relevante bepalingen
      
    
    
      1.1
      Op grond van artikel 8:88, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb is de bestuursrechter bevoegd op verzoek van een belanghebbende een bestuursorgaan te veroordelen tot vergoeding van schade die de belanghebbende lijdt of zal lijden als gevolg van een onrechtmatig besluit. Het College is op grond van artikel 8:89, tweede lid, van de Awb bevoegd voor zover de gevraagde vergoeding ten hoogste € 25.000,- bedraagt, met inbegrip van de tot aan de dag van het verzoek verschenen rente, en onverminderd het recht van de belanghebbende om op grond van andere wettelijke bepalingen schadevergoeding te vragen.
      
    
    
      1.2
      Artikel 8:90, eerste lid, van de Awb bepaalt dat het verzoek schriftelijk wordt ingediend bij de bestuursrechter die bevoegd is kennis te nemen van het beroep tegen het besluit.
      
    
    
      1.3
      Artikel 8:90, tweede lid, van de Awb bepaalt dat ten minste acht weken voor het indienen van het in het eerste lid bedoelde verzoekschrift de belanghebbende het betrokken bestuursorgaan schriftelijk om vergoeding van de schade vraagt, tenzij dit redelijkerwijs niet van hem kan worden gevergd.
      
    
    
      1.4
      Artikel 8:95 van de Awb bepaalt dat indien de bestuursrechter het verzoek geheel of gedeeltelijk toewijst, hij het bestuursorgaan veroordeelt tot vergoeding van schade.
      
      
        
          Verzoek om schadevergoeding
        
      
    
    
      2.1
      Verzoekster voert aan dat zij als gevolg van onrechtmatige besluitvorming schade heeft geleden. Al vanaf 2016, in de aanloop naar de invoering van het fosfaatrechtenstelsel, heeft verzoekster aan verweerder haar bijzondere bedrijfssituatie, namelijk dat sprake is van een nieuw gestart bedrijf, kenbaar gemaakt. Dat verweerder geen rekening heeft gehouden met deze bijzondere omstandigheid bij de vaststelling van het fosfaatrecht, maakt dat het besluit van 3 januari 2018 onrechtmatig is. Ook het besluit van 6 juli 2018, inhoudende de afwijzing van de melding bijzondere omstandigheden, is onrechtmatig. Pas bij besluit van 11 april 2019 is de onzekerheid omtrent het toegekend aantal fosfaatrecht voor verzoekster geëindigd door de goedkeuring van de melding bijzondere omstandigheden en de hogere vaststelling van het fosfaatrecht.
      
    
    
      2.2
      Door de onrechtmatige besluitvorming zijn twee schadeposten ontstaan, zijnde a) schade ten gevolge van de gedwongen verkoop van negen drachtige vaarzen, bestaande uit een verschil tussen de verkoop- en inkoopwaarde en de gederfde inkomsten en b) schade ten gevolge van waardeverschil van de 850 kg fosfaatrecht dat verzoekster heeft aangekocht en pas na de hogere vaststelling deels heeft kunnen verkopen. Verzoekster heeft de omvang van de schadeposten tezamen begroot op € 87.299,61, exclusief rente. 
      
      
        2.2.1
        De eerste schadepost is ontstaan doordat verzoekster in 2017, om eventuele sancties op het overtreden van de Msw te voorkomen, negen drachtige vaarzen heeft moeten verkopen. In augustus 2019 heeft verzoekster weer negen drachtige vaarzen kunnen aankopen. Het verschil tussen de verkoopprijs en de aankoopprijs, zijnde de schade, bedraagt € 6.063,79. Verzoekster heeft de negen drachtige vaarzen over de periode van 1 januari 2018 tot 30 juni 2019 niet kunnen melken. Berekend aan de hand van het saldo per melkkoe in 2018 van € 2.085,61, bedragen de gemiste opbrengsten € 28.155,82. 
        
      
      
        2.2.2
        De tweede schadepost is ontstaan doordat verzoekster in 2018 850 kg fosfaatrecht heeft moeten kopen voor € 164.200,-, waarvan zij 390 kg fosfaatrecht (na afroming met 60 kg fosfaatrecht) in 2019 weer heeft verkocht voor € 60.060,-. Van de 400 kg fosfaatrecht, die verzoekster nog niet heeft verkocht, is de (verkoop)waarde gedaald. Het verschil in waarde van deze 400 kg fosfaatrecht bedraagt nu € 25.670,59. De schade van de aankoop van fosfaatrecht minus de (verwachte) verkoop van fosfaatrecht bedraagt € 52.540,-. Verzoekster heeft de geleden schade onderbouwd met de facturen van de aankoop van 850 kg fosfaatrecht, de verkoopovereenkomst en inkoopfactuur voor 120 kg fosfaatrecht en de verkoopovereenkomst voor 270 kg fosfaatrecht. 
        
      
    
    
      2.3
      Verzoekster voert aan dat sprake is van een causaal verband tussen de geleden schade en de onrechtmatige besluitvorming. Dat verzoekster al vóór het onrechtmatige besluit van 3 januari 2018 negen drachtige vaarzen heeft verkocht, maakt niet dat een causaal verband ontbreekt. Immers, verzoekster heeft deze negen vaarzen noodgedwongen verkocht omdat verweerder niet tijdig heeft gereageerd op de door verzoekster al vanaf 2016 kenbaar gemaakte bijzondere omstandigheid. Ook de schade die is ontstaan door het moeten aan- en verkopen van fosfaatrecht is veroorzaakt door de onrechtmatige besluitvorming. Voor zover verweerder zich op het standpunt stelt dat verzoekster met de aankoop van het fosfaatrecht had moeten wachten tot na het besluit van 6 juli 2018, voert verzoekster aan dat zij juist het advies heeft gevolgd van accountants- en adviesorganisaties om vanaf het begin van 2018 zorg te dragen voor voldoende fosfaatrecht. Ook de dreiging van het instellen van een dagplafond met de bijbehorende sancties heeft verzoekster genoopt om in het voorjaar van 2018 fosfaatrecht aan te kopen. Dat verweerder stelt dat verzoekster fosfaatrecht had kunnen leasen in plaats van kopen, gaat ook niet op, nu leasetransacties pas zijn uitgevoerd vanaf november 2018. De door de onrechtmatige besluitvorming ontstane schade kan verzoekster niet worden toegerekend.  
      
      
        
          Standpunt van verweerder
        
      
    
    
      3.1
      Verweerder stelt zich op het standpunt dat enkel het besluit van 6 juli 2018, inhoudende de afwijzing van de melding bijzondere omstandigheden, onrechtmatig is. Het besluit van 3 januari 2018 daarentegen is rechtmatig genomen. Er is sprake van twee verschillende juridische kaders waarop verschillende besluitvorming volgt. De vaststelling van het fosfaatrecht, in het geval van verzoekster bij besluit van 3 januari 2018, geschiedt aan de hand van de gegevens zoals die op het moment van vaststelling bij verweerder bekend waren. Deze vaststelling was niet onrechtmatig. Het ligt vervolgens op de weg van verzoekster om de bijzondere omstandigheid aan te melden en aan te tonen. Op de melding bijzondere omstandigheden volgt vervolgens aparte besluitvorming.
      
    
    
      3.2
      Verweerder stelt zich voorts op het standpunt dat geen sprake is van causaal verband tussen de ontstane schade en het onrechtmatige besluit. In het geval van verzoekster is niet voldaan aan het minimumvereiste van een ‘condicio sine qua non-verband’. Verzoekster heeft al in 2017 de negen drachtige vaarzen verkocht. De schade die is ontstaan ten aanzien van de verkoop van de vaarzen zou verzoekster ook hebben geleden indien verweerder bij besluit van 6 juli 2018 de melding bijzondere omstandigheden goedgekeurd had en dus geen onrechtmatig besluit zou hebben genomen. Zowel de gemiste opbrengsten als het verschil tussen de verkoopprijs en aankoopprijs van negen drachtige vaarzen komen volgens verweerder dus niet voor vergoeding in aanmerking. Dit geldt volgens verweerder ook voor de door verzoekster gestelde schade ten aanzien van het negatieve waardeverschil van het fosfaatrecht dat zij heeft gekocht in 2018 en verkocht in 2019. Met de aankoop van fosfaatrecht in het begin van 2018, namelijk in de maanden januari, april en juni, is verzoekster vooruitgelopen op de besluitvorming van verweerder. De gemaakte kosten vloeien dan ook niet rechtstreeks voort uit het onrechtmatige besluit van 6 juli 2018. Daarbij komt dat de gemiddelde fosfaatproductie voor een bedrijf wordt berekend over een geheel kalenderjaar. Het is een keuze van verzoekster geweest om al in het begin van het jaar fosfaatrecht aan te kopen. Zij had ook minder vee kunnen houden, kunnen wachten met het aankopen van fosfaatrecht, of kunnen kiezen voor goedkopere alternatieven, zoals het leasen van fosfaatrecht in plaats van het kopen van fosfaatrecht. Hieruit volgt dat de ontstane schade niet toerekenbaar is aan verweerder maar een gevolg is van de keuze van verzoekster.
      
      
        
          Beoordeling
        
      
    
    
      4.1
      Verzoekster heeft haar verzoek om schadevergoeding beperkt tot € 25.000,-, zodat het College bevoegd is om daarover te oordelen. Zoals het College eerder heeft overwogen in de uitspraken van 8 juni 2021 (ECLI:NL:CBB:2021:579 en ECLI:NL:CBB:2021:580) ligt het gelet op artikel 8:92, eerste lid, aanhef en onder c, van de Awb op de weg van de verzoeker om schadevergoeding om duidelijk te maken welke besluiten of andere in artikel 8:88 van de Awb genoemde handelingen als onrechtmatige daad ten grondslag liggen aan het verzoek. In dit geval is volgens verzoekster sprake van een onrechtmatige daad omdat bij besluit van 3 januari 2018 haar fosfaatrecht te laag is vastgesteld en bij besluit van 6 juli 2018 de melding bijzondere omstandigheden ten onrechte is afgewezen waardoor het fosfaatrecht van verzoekster niet is verhoogd. Voor zover verzoekster daarnaast bedoeld heeft een beroep te doen op artikel 8:88, eerste lid, aanhef en onder b van de Awb, inhoudende dat sprake is van een onrechtmatige handeling ter voorbereiding van een onrechtmatig besluit, kan haar dit niet baten, nu zij dit beroep onvoldoende heeft onderbouwd.
      
    
    
      4.2
      Het College stelt vast dat niet in geschil is dat het besluit van verweerder van 6 juli 2018, waarbij hij de melding bijzondere omstandigheden heeft afgewezen, onrechtmatig is. Verweerder heeft immers dit besluit ingetrokken en in plaats daarvan een besluit genomen waarbij hij de melding bijzondere omstandigheden heeft gehonoreerd en aan verzoekster een hoger fosfaatrecht heeft toegekend. Hierin leest het College een erkenning van de onrechtmatigheid van het ingetrokken besluit. In geschil is wel of ook het besluit van 3 januari 2018, inhoudende de vaststelling van het fosfaatrecht, onrechtmatig is. 
      
    
    
      4.3
      Het College is van oordeel dat ook het besluit van 3 januari 2018 onrechtmatig is. Verweerder heeft bij besluit van 11 april 2019 de melding bijzondere omstandigheden gehonoreerd en het fosfaatrecht van verzoekster hoger vastgesteld. Hieruit volgt dat verweerder bij besluit van 3 januari 2018 het fosfaatrecht van verzoekster in strijd met artikel 23, derde en zesde lid, van de Msw te laag heeft vastgesteld. De vaststelling van het fosfaatrecht geldt immers altijd (en eventueel met terugwerkende kracht) per 1 januari 2018. Een latere wijziging van de vaststelling van het fosfaatrecht impliceert de herroeping van de eerdere vaststelling van het fosfaatrecht per 1 januari 2018. Het College leest in de hogere vaststelling van het fosfaatrecht van verzoekster een impliciete erkenning van de onrechtmatigheid van het besluit van 3 januari 2018. Het College volgt het standpunt van verweerder dat sprake is van twee verschillende juridische kaders met verschillende besluitvorming dan ook niet. Het College verwijst in dit verband naar de uitspraak van 3 maart 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:136) waarin is geoordeeld dat de toepassing van artikel 23, zesde lid, van de Msw een besliscomponent vormt van de vaststelling van het fosfaatrecht en het aan verweerder is om de voor die vaststelling benodigde gegevens te verzamelen. 
      
    
    
      4.4
      De onrechtmatigheid van de besluitvorming wordt in beginsel toegerekend aan verweerder op basis van artikel 6:162, derde lid, van het Burgerlijk Wetboek (BW). De stelplicht en bewijslast van de schade en het causaal verband tussen het onrechtmatig handelen van verweerder en de schade liggen bij verzoekster. Zij dient aannemelijk te maken dat zij schade heeft geleden als gevolg van de onrechtmatige besluitvorming. Alleen schade die in zodanig verband staat met de tekortkoming of onrechtmatige gedraging dat de schade als gevolg daarvan aan verweerder kan worden toegerekend, komt voor vergoeding in aanmerking. Het causale verband als bedoeld in artikel 6:162, eerste lid, van het BW (het condicio sine qua non-verband), waar het hier om gaat, moet immers worden vastgesteld door vergelijking van enerzijds de situatie zoals die zich in werkelijkheid heeft voorgedaan, en anderzijds de hypothetische situatie die zich zou hebben voorgedaan als de onrechtmatige gedraging achterwege was gebleven.
      
    
    
      4.5
      In geschil is vervolgens of de door verzoekster aangevoerde schadeposten voor vergoeding in aanmerking komen als gevolg van de onrechtmatige besluitvorming. 
      
      
        4.6.1
        Verweerder heeft geen verweer gevoerd ten aanzien van de schade en de omvang ervan. Aangezien het verzoek om schadevergoeding door verzoekster reeds op 29 oktober 2019 is gedaan, ziet het College geen aanleiding verweerder in de gelegenheid te stellen nader verweer te voeren. Verweerder is enkel uitgegaan van de onrechtmatigheid van het besluit van 6 juli 2018 en heeft ervoor gekozen zich te beperken tot een verweer ten aanzien van het causale verband. Dat verweerder beperkt verweer heeft gevoerd, komt voor zijn risico.
        
      
      
        4.6.2
        Naar het oordeel van het College ontbreekt een causaal verband tussen de door verzoekster gestelde schadepost a (zijnde de verkoop van negen drachtige vaarzen en de bijbehorende gemiste opbrengsten) en de onrechtmatige besluitvorming. Daarbij acht het College van belang dat de door verzoekster gestelde schadeposten zijn ontstaan op een tijdstip waarop de onrechtmatige besluitvorming nog niet had plaatsgevonden. Ook in het geval dat verweerder geen onrechtmatig besluit zou hebben genomen maar bij besluit van 3 januari 2018 het fosfaatrecht hoger zou hebben vastgesteld, zou verzoekster schade hebben geleden ten gevolge van de verkoop van de negen drachtige vaarzen. De schadepost komt daarom niet voor vergoeding in aanmerking. 
        
      
      
        4.6.3
        Ten aanzien van de tweede schadepost, voor zover deze ziet op het negatieve waardeverschil tussen het fosfaatrecht dat zij in 2018 heeft gekocht en het fosfaatrecht dat zij in 2019 heeft verkocht, acht het College wel een causaal verband aanwezig. De schade die is ontstaan is toe te rekenen aan het onrechtmatige besluit van 3 januari 2018. Immers, indien verweerder bij besluit van 3 januari 2018 het fosfaatrecht juist had vastgesteld, dan was verzoekster, om haar huidige bedrijfsvoering te continueren, niet genoopt tot het aankopen van fosfaatrecht. De gedwongen aankoop van fosfaatrecht is dan ook het directe gevolg van het door verweerder genomen onrechtmatige besluit. Het standpunt van verweerder dat verzoekster na het besluit van 6 juli 2018 had kunnen kiezen voor het (goedkopere) alternatief van het leasen in plaats van kopen van fosfaatrecht maakt het voorgaande niet anders, nu verzoekster heeft aangevoerd dat de lease van fosfaatrecht in de praktijk pas mogelijk was vanaf november 2018, omdat er tot die tijd teveel onzekerheid was, en verzoekster al eerder voldoende fosfaatrecht nodig had gelet op de mogelijke gevolgen van een forse overschrijding van het fosfaatrecht aan het begin van het jaar. Verweerder heeft een en ander niet (voldoende gemotiveerd) weersproken. Het voorgaande wordt niet anders doordat verzoekster een deel van de rechten (nog) niet heeft verkocht. Het vermogensverlies heeft zich concreet voorgedaan op het tijdstip dat de rechten voor verzoekster overbodig werden. Wat verzoekster vervolgens met die rechten doet en welke eventuele waardeschommelingen die rechten nog ondergaan, staat los van het onrechtmatig handelen van verweerder en de schadebeperkingsmaatregelen die verzoekster daardoor heeft genomen (zie de uitspraak van het College van 29 juni 2021, ECLI:NL:CBB:2021:665, onder 4.3.3).
        
      
      
        4.6.4
        Naar het oordeel van het College heeft verzoekster de door haar gestelde schade die betrekking heeft op het ge- en verkochte fosfaatrecht voldoende aannemelijk gemaakt. De omvang van de schade heeft verzoekster inzichtelijk gemaakt met een berekening (hiervoor onder 2.2.2 weergegeven) en met stukken onderbouwd. Verweerder heeft deze berekening niet betwist. 
        
      
    
    
      4.7
      Het College zal het verzoek om schadevergoeding toewijzen en verweerder veroordelen tot betaling van een bedrag van € 25.000,- aan verzoekster.  
      
      
        
          Slotsom
        
      
    
    
      5.1
      Het College zal het verzoek om schadevergoeding wegens onrechtmatige besluitvorming toewijzen.
      
    
    
      5.2
      Het College ziet aanleiding te bepalen dat verweerder het door verzoekster betaalde griffierecht vergoedt en verweerder te veroordelen in de proceskosten van verzoekster in de verzoekschriftprocedure. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 1.496,- (1 punt voor het indienen van het verzoekschrift tot schadevergoeding en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 748,- en een wegingsfactor 1).
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College:
    
    
    
      
        wijst het verzoek om schadevergoeding wegens onrechtmatige besluitvorming toe;
      
      
        veroordeelt verweerder tot het betalen van een schadevergoeding aan verzoekster tot een bedrag van € 25.000,-;
      
      
        draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 345,- aan verzoekster te vergoeden;
      
      
        veroordeelt verweerder in de door verzoekster in verband met de behandeling van het verzoekschrift gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 1.496,-.
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. H.L. van der Beek, in aanwezigheid van mr. drs. L. van Loon, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 30 november 2021.
    
    
    
    
      De voorzitter is verhinderd		De griffier is verhinderd
      de uitspraak te ondertekenen.	de uitspraak te ondertekenen.