ECLI:NL:RBSGR:2003:AM3099, Rechtbank 's-Gravenhage, 29-08-2003, AWB 02/34174
Rechtbank 's-Gravenhage — Uitspraak 
Datum: 2003-08-29 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Vreemdelingenrecht

Samenvatting: Arbeid als zelfstandige / Associatieovereenkomst EG-Turkije.
        Aan de orde is de vraag of eiser aan het nationale recht toelating tot Nederland voor het verrichten van arbeid als zelfstandige kan ontlenen. Gelet op de in artikel 41, eerste lid, van het Aanvullend Protocol opgenomen standstill-bepaling, zal daartoe onder meer moeten worden beoordeeld of het aan het bestreden besluit ten grondslag gelegde beleid al of niet een beperking inhoudt van de vrijheid van vestiging en van het recht van verblijf zoals dat gold op 1 januari 1973. Om deze beoordeling te kunnen maken dienen het toen geldende en het thans geldende recht te worden vergeleken. Daartoe is noodzakelijk dat het beleid inzake vrijheid van vestiging en van het recht van verblijf zoals dat gold op 1 januari 1973, kenbaar is. Noch in het bestreden besluit noch in de ter zitting door verweerder gegeven toelichting komt naar voren op welke wijze het begrip wezenlijk Nederlands economisch belang en de daarbij gehanteerde leidraad of de activiteit een positieve waarde voor de Nederlandse economie had en de concurrentie niet verstoorde werden ingevuld. Onduidelijk blijft dan ook waarop verweerder zijn stelling baseert dat het beleid zoals neergelegd in de Vc 2000 geen nieuwe beperkingen met zich brengt ten aanzien van de vrijheid van vestiging en het verrichten van diensten, ten opzichte van het beleid zoals dat gold vóór de inwerkingtreding van het Aanvullend Protocol. Beroep gegrond.

Rechtbank 's-Gravenhage
      sector bestuursrecht
      vreemdelingenkamer, enkelvoudig
    
    
    
      nevenzittingsplaats Rotterdam
      __________________________________________________
    
    
    
      UITSPRAAK
      ingevolge artikel 8:77 Algemene wet bestuursrecht
      __________________________________________________
    
    
    
    Reg.nr :        AWB 02/34174-BEPTDN
    
    
    
      Inzake :        A, eiser,
             gemachtigde mr. E. Köse, advocaat te Rotterdam,
    
    
    tegen  :        de Minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie, voorheen de Staatssecretaris van Justitie, verweerder, gemachtigde mr. A.E.W. Buskens, ambtenaar ten departemente.
    
    
    I. PROCESVERLOOP
    
    
      1. Eiser, geboren op [...] 1964, bezit de Turkse nationaliteit.
      Op 30 september 1998 heeft hij aanvragen ingediend tot verlenging van de aan hem verleende vergunning tot verblijf (hierna: vtv) onder de beperking "verrichten van arbeid in loondienst" en tot wijziging van de beperking waaronder de vtv is verleend in "verrichten van arbeid als zelfstandige." Bij besluit van 11 februari 2000 heeft verweerder afwijzend op deze aanvragen beslist. Eiser heeft tegen dit besluit bij brief van 7 maart 2000 een bezwaarschrift ingediend. Bij besluit van 9 april 2002 heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard.
    
    
    2. Bij brief van 3 mei 2002 heeft eiser tegen dit besluit (hierna: het bestreden besluit) beroep ingesteld bij de rechtbank.
    
    3. De openbare behandeling van het beroep heeft plaatsgevonden op 17 april 2003. Eiser is aldaar in persoon verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
    
    II. OVERWEGINGEN
    
    1. Op 1 april 2001 is in werking getreden de Wet van 23 november 2000 tot algehele herziening van de Vreemdelingenwet, Stb 2000, 495 (Vreemdelingenwet 2000, hierna te noemen: Vw2000). De Vreemdelingenwet, Stb 1965, 40 is per deze datum ingetrokken. Het toepasselijke overgangsrecht brengt in hoofdlijnen met zich mee dat, nu het bestreden besluit bekend is gemaakt na 1 april 2001, op de beoordeling daarvan het na die datum geldende recht van toepassing is.
    
    2. Ingevolge artikel 14, lid 2, Vw 2000, wordt een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd onder beperkingen verleend, verband houdende met het doel waarvoor het verblijf is toegestaan. Daarbij is bepaald dat aan de vergunning voorschriften kunnen worden verbonden.
    
    Artikel 3.4, eerste lid, onder e, Vreemdelingenbesluit 2000 (Vb 2000) vermeldt dat de in artikel 14, tweede lid, Vw 2000 bedoelde beperkingen verband kunnen houden met het verrichten van arbeid als zelfstandige.
    
    De verblijfsvergunning voor bepaalde tijd onder een beperking verband houdende met het verrichten van arbeid als zelfstandige kan ingevolge het bepaalde in artikel 3.30 Vb 2000 worden verleend aan de vreemdeling die arbeid als zelfstandige verricht of gaat verrichten, waarmee naar het oordeel van Onze Minister een wezenlijk Nederlands belang is gediend.
    
    Het beleid met betrekking tot het verrichten van arbeid als zelfstandige is neergelegd in de Vreemdelingencirculaire 2000 (Vc 2000) in deel B, hoofdstuk 5. In paragraaf B5/8 is bepaald dat indien het gaat om het zelfstandig uitoefenen van een beroep of ondernemersactiviteiten in de regel advies zal moeten worden gevraagd aan de Minister van Economische Zaken.
    
    
      In paragraaf B5/9 is onder meer neergelegd dat indien wordt voldaan aan de algemene voorwaarden genoemd onder 8.1 tot en met 8.6, voor verlening van een verblijfsvergunning voor het uitoefenen van een zelfstandig beroep of bedrijf in economische zin in aanmerking kan komen de vreemdeling die:
      a. in Nederland zelfstandige ondernemersactiviteiten gaat verrichten;
      Het moet gaan om activiteiten van een nieuwe onderneming.
      b. de leeftijd van 60 jaar nog niet heeft bereikt (voor Turkse onderdanen geldt dit vereiste niet op grond van de standstill-bepaling van artikel 41, eerste lid, van het Aanvullend Protocol bij het Associatieverdrag); en
      c. met zijn bedrijfsactiviteit een wezenlijk Nederlands economisch belang dient;
      Dit is het geval indien:
      - de bedrijfsactiviteit duidelijk innovatieve waarde heeft, dat wil zeggen iets positiefs toevoegt aan de Nederlandse economie;
      - de bedrijfsactiviteit niet concurrentieverstorend werkt in die zin dat afbreuk wordt gedaan aan een gezonde marktconcurrentie; en
      d. voor het uitoefenen van de bedrijfsactiviteit uit het buitenland dient te worden aangetrokken.
      Dit wil zeggen dat in de beoogde functie niet kan worden voorzien door het aantrekken van een Nederlandse ingezetene dan wel een vreemdeling met een geldige verblijfstitel. Op de regel dat alleen iemand uit het buitenland kan worden aangetrokken als in Nederland niemand voorhanden is, kan slechts een uitzondering gemaakt worden indien het gaat om langer gevestigde, goed renderende bedrijven. Het gaat hier slechts om een opvolger van de exploitant, wanneer deze onvoorzien door langdurige ziekte of overlijden uitvalt.
    
    
    Om te beoordelen of wordt voldaan aan de voorwaarden onder c en d genoemd, dient door de Immigratie- en Naturalisatiedienst advies te worden gevraagd aan de Minister van Economische Zaken, met uitzondering van de bedrijfsactiviteiten onder 9.1 en verder genoemd.
    
    Ingevolge paragraaf B5/9.1.5 hoeft voor aanvragen voor Turkse en Marokkaanse bakkerijen en winkels in deegspecialiteiten geen advies aan de Minister van Economische Zaken te worden gevraagd. Met deze bedrijfsactiviteiten wordt geen wezenlijk Nederlands economisch belang gediend en wordt dus niet voldaan aan tenminste één van de voorwaarden van artikel 3.30 Vreemdelingenbesluit.
    
    
      Artikel 13 van de Overeenkomst waarbij een associatie tot stand wordt gebracht tussen de Europese Economische Gemeenschap en Turkije (hierna: Associatieovereenkomst EG-Turkije) luidt als volgt:
      De Overeenkomstsluitende Partijen komen overeen zich te laten leiden door de artikelen 52 tot en met 56 en door artikel 58 van het Verdrag tot oprichting van de Gemeenschap, ten einde onderling de beperkingen van de vrijheid van vestiging op te heffen.
    
    
    
      Artikel 41, eerste lid, van het Aanvullend Protocol bij de Associatieovereenkomst EG-Turkije (inwerking getreden op 1 januari 1973, hierna: Aanvullend Protocol) luidt als volgt:
      De Overeenkomstsluitende Partijen voeren onderling geen nieuwe beperkingen in met betrekking tot de vrijheid van vestiging en het vrij verrichten van diensten.
    
    
    
      De Associatieraad heeft op 19 september 1980 Besluit 1/80 betreffende de ontwikkeling van de Associatie (hierna: Associatiebesluit 1/80) vastgesteld. Artikel 6 Associatiebesluit 1/80 luidt - voor zover van belang - als volgt:
      1. Behoudens het bepaalde in artikel 7 betreffende de vrije toegang tot arbeid van de gezinsleden, heeft de Turkse werknemer die tot de legale arbeidsmarkt van een Lidstaat behoort:
      - na een jaar legale arbeid in die Lidstaat recht op verlenging van zijn arbeidsvergunning bij dezelfde werkgever indien deze werkgelegenheid heeft;
      - na drie jaar legale arbeid en onder voorbehoud van de aan de werknemers uit de Lidstaten van de Gemeenschap te verlenen voorrang, in die Lidstaat het recht om in hetzelfde beroep bij een werkgever van zijn keuze te reageren op een ander arbeidsaanbod, gedaan onder normale voorwaarden en geregistreerd bij de arbeidsbureaus van die Lidstaat;
      - na vier jaar legale arbeid, in die Lidstaat vrije toegang tot iedere arbeid in loondienst te zijner keuze.
      3. De wijze van toepassing van de leden 1 en 2 wordt geregeld in de nationale voorschriften.
    
    
    3. Eiser is op 17 november 1995 Nederland ingereisd met een geldige machtiging tot voorlopig verblijf. Op 21 november 1995 heeft eiser een aanvraag om een vtv ingediend met als doel "arbeid in loondienst." Deze vtv is hem verleend met ingang van 21 november 1995 geldig tot 21 november 1996. De vergunning is verlengd. Laatstelijk tot 1 oktober 1998. Eiser is vanaf 1 mei 1998 eigenaar van B te C. Op 30 september 1998 heeft hij de aanvragen ingediend waarvan de afwijzingen, gehandhaafd in bezwaar, onderwerp van dit geding zijn.
    
    4. Eiser stelt dat verweerder in het bestreden besluit ten onrechte zijn standpunt heeft gehandhaafd dat hij niet in aanmerking komt voor verlenging van zijn vtv en voor wijziging van de beperking waaronder zijn vtv is verleend. Daartoe heeft eiser - samengevat - ten eerste aangevoerd dat de arbeid die hij heeft verricht na 1 mei 1998 dient te worden gekwalificeerd als zijnde arbeid in de zin van artikel 6 Associatiebesluit 1/80. Ten tweede stelt eiser zich op het standpunt dat de aanvragen op grond van artikel 41, eerste lid, Aanvullend Protocol dienen te worden beoordeeld overeenkomstig de regelgeving zoals deze gold op 1 januari 1973. Het Aanvullend Protocol heeft rechtstreekse werking volgens eiser. Hij wijst erop dat vanaf 1 januari 1973 op grond van de zogenoemde standstill-bepaling geen nieuwe beperkingen mogen worden ingevoerd met betrekking tot de vrijheid van vestiging en het vrij verrichten van diensten. Eiser meent dat toepassing van de Vc 2000 in strijd is met voornoemde standstill-bepaling. In de Vc 2000 heeft namelijk een aanscherping van het beleid plaatsgevonden doordat hierin meer criteria zijn opgenomen dan in de Vc 1982 (negen jaar na inwerkingtreding van het Aanvullend Protocol). Eiser vindt verweerders stelling dat ten tijde van de inwerkingtreding van het Aanvullend Protocol al werd getoetst aan het Nederlands belang ontoereikend ter onderbouwing dat er geen beleidsaanscherping zou hebben plaatsgevonden. In dit verband wijst hij erop dat in het bestreden besluit niet nader wordt uiteengezet op welke wijze destijds nader invulling is gegeven aan het begrip Nederlands belang. Alleen door aan te geven hoe hieraan invulling is gegeven, kan worden beoordeeld of er sprake is van aanscherping van het beleid. Eiser is dan ook van mening dat het bestreden besluit onvoldoende is gemotiveerd.
    
    5. Verweerder stelt zich - zakelijk weergegeven - op het standpunt dat eiser niet voor de gevraagde verlenging van zijn vtv in aanmerking komt omdat eiser vanaf 1 mei 1998, sinds hij werkzaam is als zelfstandige, niet langer voldoet aan de beperking waaronder de vtv is verleend, namelijk het verrichten van arbeid in loondienst. De aanvraag om wijziging van de beperking waaronder eisers vtv is verleend, is afgewezen omdat met de bedrijfsactiviteit van eiser geen wezenlijk Nederlands economisch belang is gediend, aldus verweerder. Op basis van artikel 6 Associatiebesluit 1/80 kunnen de aanvragen niet worden toegewezen. Het beroep van eiser op de standstill-clausule van artikel 41 eerste lid, Aanvullend Protocol honoreert verweerder niet aangezien het beleid zoals neergelegd in de Vc 2000 naar zijn mening geen nieuwe beperkingen met zich brengt met betrekking tot de vrijheid van vestiging en het verrichten van diensten ten opzichte van het beleid van vóór inwerkingtreding van het Aanvullend Protocol. Verweerder merkt op dat aanvragen voor vestiging als zelfstandige reeds in 1973 werden getoetst aan de voorwaarde "wezenlijk Nederlands economisch belang." Voorts stelt verweerder dat de afwijzingen geen strijd opleveren met artikel 8 van het Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden.
    
    6. De rechtbank overweegt dat verweerder terecht de afwijzing van eisers aanvraag tot verlenging van de aan hem verleende vtv onder de beperking "het verrichten van arbeid in loondienst," in bezwaar heeft gehandhaafd. Eiser is immers na 1 mei 1998 opgehouden arbeid in loondienst te verrichten. In dit verband kan eiser aan artikel 6 Associatiebesluit 1/80 geen aanspraak ontlenen aangezien dit artikel van toepassing is op Turkse werknemers en niet op zelfstandigen.
    
    7. Ten aanzien van de in bezwaar gehandhaafde afwijzing van eisers aanvraag tot wijziging van de beperking waaronder zijn vtv is verleend in "verrichten van arbeid als zelfstandige," overweegt de rechtbank als volgt.
    
    7.1 Door het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (hierna: het Hof) is in het arrest van 11 mei 2000 ( reg.nr.  C-37/98, Savas, gepubliceerd in JV 2000,172) vastgesteld dat artikel 41, eerste lid, van het Aanvullend Protocol in de lidstaten rechtstreekse werking heeft. Tevens is overwogen dat de in artikel 41, eerste lid, van het Aanvullend Protocol opgenomen standstill-clausule op zichzelf aan een Turks onderdaan niet het recht van vestiging en het daaruit voortvloeiende recht van verblijf kan verlenen. De eerste toelating van een Turks onderdaan tot het grondgebied van een lidstaat wordt, aldus het Hof, uitsluitend geregeld door het nationale recht van die staat en de betrokkene kan krachtens het gemeenschapsrecht slechts bepaalde rechten op het gebied van het verrichten van arbeid of van een zelfstandige werkzaamheid en, daarmee samenhangend, op het gebied van verblijf doen gelden, voor zover hij legaal in de betrokken lidstaat blijft. Voorts heeft het Hof vastgesteld dat artikel 41, eerste lid, van het Aanvullend Protocol, zich ertegen verzet dat een lidstaat een nieuwe maatregel vaststelt die tot doel of tot gevolg heeft dat aan de vestiging en, daarmee samenhangend, aan het verblijf van een Turks onderdaan op zijn grondgebied strengere voorwaarden worden gesteld dan die welke golden op het moment waarop het Aanvullend Protocol voor de betrokken lidstaat in werking trad. Artikel 41, eerste lid, verbiedt aldus vanaf de datum van inwerkingtreding van het Aanvullend Protocol in de lidstaat van ontvangst de invoering van nieuwe nationale beperkingen van de vrijheid van vestiging en van het recht van verblijf van Turkse onderdanen.
    
    7.2 De rechtbank heeft de vraag te beantwoorden of eiser aan het nationale recht toelating tot Nederland voor het verrichten van arbeid als zelfstandige, kan ontlenen. Daartoe zal, gelet op de ruime redactie van de in artikel 41, eerste lid, van het Aanvullend Protocol opgenomen standstill-bepaling, onder meer moeten worden beoordeeld of het aan het bestreden besluit ten grondslag gelegde beleid, zoals hiervoor aangehaald, al of niet een beperking inhoudt van de vrijheid van vestiging en van het recht van verblijf zoals dat gold op 1 januari 1973.
    
    7.3 De rechtbank heeft bij brief van 11 april 2003 verweerder verzocht nader uiteen te zetten of verweerder voorafgaande aan de inwerkingtreding op 1 januari 1973 van het Aanvullend Protocol bij de Associatie-overeenkomst EG-Turkije, beleid hanteerde inzake het verlenen van verblijfsvergunningen aan vreemdelingen in het algemeen, en Turkse onderdanen in het bijzonder, die zich hier te lande wensten te vestigen als zelfstandige. De rechtbank heeft verweerder verzocht, voor zover mogelijk, kopieën over te leggen van het toen geldende beleid. Voorts heeft de rechtbank verweerder gevraagd nader uiteen te zetten op welke wijze destijds uitleg werd gegeven aan het begrip "wezenlijk Nederlands economisch belang" en de in het verweerschrift vermelde leidraad "of de activiteit een positieve waarde voor de Nederlandse economie had en de concurrentie niet verstoorde."
    
    7.4 Bij de behandeling ter zitting heeft verweerder zijn schriftelijke reactie op de door de rechtbank gestelde vragen overgelegd. Verweerder geeft - samengevat - aan dat eerst bij de Vc 1982 de tekst van de Vc algemeen beschikbaar is gesteld. De Vc 1966 was tot eind 1973 uitsluitend bestemd voor ambtelijk gebruik. Verweerder heeft een kopie overgelegd van de 33e wijziging van de Vc 1966, onderdeel C - 26b. De datum van de 33e wijziging wordt niet vermeld, maar bestudering van de Vc 1966 leert dat deze wijziging heeft plaatsgevonden vóór eind 1981, aldus verweerder. Uit deze kopie blijkt dat ten aanzien van vreemdelingen die hier te lande zelfstandig een beroep of bedrijf willen uitoefenen, verblijf slechts kan worden toegestaan indien daarmee een wezenlijk Nederlands belang is gediend. Verweerder geeft aan, onder verwijzing naar het Koninklijk Besluit van 28 februari 1974, nr. 121 (RV 1974, 5), dat dit uitgangspunt ook al in 1973 werd gehanteerd. Voor zover bekend bij verweerder werd destijds geen speciaal beleid gehanteerd voor Turkse vreemdelingen. Door de Minister van Economische Zaken is voorheen op basis van de individuele merites van een zaak beoordeeld of er sprake was van een wezenlijk Nederlands economisch belang. Het resultaat van een dergelijke beoordeling is gebonden aan tijd en plaats en houdt volgens verweerder niet per definitie een verscherping in.
    
    7.5 Teneinde de beoordeling vermeld in overweging 7.2 te kunnen maken, dient het op 1 januari 1973 geldende en het thans geldende recht te worden vergeleken. Daartoe is, voor zover hier van belang, noodzakelijk dat het beleid inzake vrijheid van vestiging en van het recht van verblijf zoals dat gold op 1 januari 1973, kenbaar is. In het bestreden besluit noch in de ter zitting namens verweerder dienaangaande gegeven toelichting komt naar voren op welke wijze het begrip "wezenlijk Nederlands economisch belang" en de daarbij gehanteerde leidraad "of de activiteit een positieve waarde voor de Nederlandse economie had en de concurrentie niet verstoorde" werden ingevuld. Onduidelijk blijft dan ook waarop verweerder zijn stelling baseert dat het beleid zoals neergelegd in de Vc 2000 geen nieuwe beperkingen met zich brengt ten aanzien van de vrijheid van vestiging en het verrichten van diensten, ten opzichte van het beleid zoals dat gold vóór de inwerkingtreding van het Aanvullend Protocol. Het bestreden besluit ontbeert mitsdien een draagkrachtige motivering.
    
    7.6 Het beroep is gegrond en het bestreden besluit dient te worden vernietigd wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Verweerder dient een nieuw besluit op het bezwaarschrift te nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank merkt op dat als gevolg van de uitspraak van de fungerend president van deze rechtbank, nevenzittingsplaats 's-Hertogenbosch, van 8 juni 2001 (AWB 00/67754 VV en AWB 00/67756 VV) het is verboden eiser uit Nederland te verwijderen zolang niet is beslist op het door hem ingediende bezwaar.
    
    7.7 De rechtbank ziet in dit geval aanleiding verweerder met toepassing van artikel 8:75, eerste lid, Awb te veroordelen in de kosten die eiser in verband met de behandeling van het beroep redelijkerwijs heeft moeten maken. Deze kosten zijn op voet van het bepaalde in het Besluit proceskosten bestuursrecht vastgesteld op € 644,- (1 punt voor het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van  €  322,- en een wegingsfactor 1).
    
    III. BESLISSING
    
    De rechtbank 's-Gravenhage,
    
    RECHT DOENDE:
    
    1. verklaart het beroep gegrond;
    
    2. vernietigt het bestreden besluit;
    
    3. bepaalt dat verweerder een nieuw besluit op het bezwaarschrift neemt met inachtneming van deze uitspraak;
    
    4. veroordeelt verweerder in de proceskosten ad  €  644,- onder aanwijzing van de Staat der Nederlanden (Ministerie van Justitie) als rechtspersoon die deze kosten aan eiser dient te vergoeden;
    
    5. gelast dat de Staat der Nederlanden (Ministerie van Justitie) als rechtspersoon het door eiser betaalde griffierecht ad  €  109,- vergoedt.
    
    
    Aldus gedaan door mr. R.F. de Knoop en in het openbaar uitgesproken op 29 augustus 2003, in tegenwoordigheid van R.A.M. van der Heijde.
    
    
      De griffier,                            
      De rechter,
    
    
    RECHTSMIDDEL
    
    Tegen deze uitspraak staat geen gewoon rechtsmiddel open.
    
    afschrift verzonden op: 16 september