ECLI:NL:CBB:2019:717, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 24-12-2019, 18/2561
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2019-12-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Volgens appellante vormt het fosfaatrechtenstelsel voor haar een individuele en buitensporige last in de zin van artikel 1 van het EP. Naar het oordeel van het College heeft appellante dit niet aannemelijk gemaakt. Zij beschikte namelijk op 2 juli 2015 niet over alle voor het houden van (de beoogde) 290 melkkoeien en 160 stuks jongvee benodigde vergunningen en is met het aangaan van de door haar gestelde financiële verplichtingen dus vooruitgelopen op het verkrijgen van die vergunningen. Zoals het College eerder heeft overwogen, bijvoorbeeld in de uitspraak van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:7), is dan in beginsel geen ruimte om aan te nemen dat sprake is van strijd met artikel 1 van het EP. Dit uitgangspunt geldt ook wanneer dat voor appellante aanzienlijke financiële consequenties heeft. 
        Partijen zijn het er inmiddels over eens dat verweerder bij de vaststelling van het fosfaatrecht is uitgegaan van een te lage melkproductie en dat het fosfaatrecht hoger moet worden vastgesteld. 
        Het beroep is daarom gegrond en het bestreden besluit komt voor vernietiging in aanmerking. Inclusief de verhoging wegens in- en uitscharen (197,1 kg), bedraagt het aantal fosfaatrechten 10.358+197,1= 10.556 kg, en het College zal het aantal fosfaatrechten met herroeping van het besluit van 1 juni 2018 dienovereenkomstig vaststellen.
        Nu verweerder verantwoordelijk is voor een zorgvuldige voorbereiding van een besluit en daarvoor de juiste gegevens moet vergaren, bestaat naar het oordeel van het College voldoende grond verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellant in bezwaar en beroep.

uitspraak
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 18/2561
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 24 december 2019 in de zaak tussen
    V.o.f. [naam 1] , te [plaats] , appellante
    (gemachtigde: mr. K.M. Weimans),
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder 
    (gemachtigde: mr. M.J.H. van der Burgt).
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij besluit van 1 juni 2018 heeft verweerder op grond van het derde lid in samenhang met het vijfde lid van artikel 23 van de Meststoffenwet (Msw) het aantal fosfaatrechten vastgesteld op 10.316 kg. 
    
    
    
      Het daartegen gerichte bezwaar van appellante heeft verweerder bij besluit van 
      12 september 2018 (het bestreden besluit) ongegrond verklaard. 
    
    
    
      Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. 
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 12 november 2019. Appellante is vertegenwoordigd door haar vennoten [naam 2] en [naam 3] , bijgestaan door de gemachtigde van appellante. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Voor verweerder is tevens verschenen [naam 4] .
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      
        Relevante bepalingen
      
    
    
    
      1.	Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang. 
    
    
    
      
        Feiten
      
    
    
    
      2.1.
      Appellante exploiteert een melkveehouderij en hield aanvankelijk 180 melkkoeien en 180 stuks jongvee. Na 2011 is, met het oog op de afschaffing van het melkquotum, ingezet op een groei van het bedrijf. Daartoe zijn door appellante diverse investeringen aangegaan. 
      
    
    
      2.2.
      Om een door appellante gewenste potstal met loods te kunnen bouwen was een wijziging van het bestemmingsplan noodzakelijk. Het gewijzigde bestemmingsplan is op 23 april 2015 in werking getreden. De door appellante op 3 maart 2015 aangevraagde omgevingsvergunning (‘voor het bouwen van een loods’) is bij besluit van 13 juli 2015 verleend, en de in verband daarmee op 1 juni 2015 ingediende melding op grond van het Activiteitenbesluit milieubeheer is op 10 juni 2015 akkoord bevonden. De bouw van de stal is in augustus 2015 gestart en was begin 2016 voltooid. 
      
    
    
      2.3.
      Verder heeft appellante op 22 december 2015 een omgevingsvergunning aangevraagd voor ‘het oprichten van een melkveebedrijf’. Daarnaast heeft zij op 15 december 2015 een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw) aangevraagd voor het houden van 290 melkkoeien en 160 stuks jongvee. De gevraagde omgevingsvergunning is op 17 mei 2016 verleend en de Nbw-vergunning op 30 augustus 2016. 
      
    
    
      2.4.
      
        Bij de vaststelling van het aantal fosfaatrechten is verweerder uitgegaan van – de op 
        2 juli 2015 op het bedrijf aanwezige – 175 melk- en kalfkoeien en 238 stuks jongvee, verhoogd met 18 stuks uitgeschaard jongvee. Voorts heeft verweerder een korting toegepast van 8,3% (de generieke korting). Dit omdat het bedrijf niet grondgebonden is. 
      
      
      
        
          Overeenstemming
        
      
      
      
        3.	Partijen zijn het er inmiddels over eens dat verweerder bij de vaststelling van het fosfaatrecht is uitgegaan van een te lage melkproductie en dat het fosfaatrecht hoger moet worden vastgesteld. 
      
      
      
        
          Beroepsgrond
        
      
      
    
    
      4.1.
      Volgens appellante vormt het fosfaatrechtenstelsel voor haar een individuele en buitensporige last in de zin van artikel 1 van het EP. De reeds ingezette groei van het bedrijf kan zij niet meer doorzetten. Reeds voor 2 juli 2015 heeft appellante geïnvesteerd in de uitbreiding en is zij daartoe onomkeerbare financiële verplichtingen aangegaan. Als gevolg van de (lange) duur van het vergunningentraject kon de bouw van de nieuwe stal niet eerder starten dan in augustus 2015. Appellante betwist verweerders standpunt dat alleen een individuele en buitensporige last kan bestaan als de continuïteit van het bedrijf in gevaar is. Voor de onderbouwing van de gestelde last verwijst appellante naar de door ABAB opgestelde ‘Deskundigenrapportage schade Fosfaatreductieplan en Fosfaatrechtenstelsel’ van 16 april 2018 (ABAB-rapport), waarin drie bedrijfsscenario’s zijn doorgerekend. Uit de berekeningen blijkt dat sprake is van een causaal verband tussen de verminderde bedrijfswinst en de (negatieve) ontwikkeling van het eigen vermogen en het fosfaatrechtenstelsel. 
      
      
      
      
      
      
        
          Standpunt van verweerder 
        
      
      
    
    
      4.2.
      
        Volgens verweerder heeft appellante de gestelde individuele en buitensporige last niet aannemelijk heeft gemaakt. Bijzondere omstandigheden die buiten de invloedssfeer van appellante zelf hebben gelegen doen zich namelijk – behoudens de voorgenomen, maar op 
        2 juli 2015 nog niet gerealiseerde uitbreiding van het bedrijf – niet voor. Appellante is in weerwil van de naderende productiebeperkende maatregelen en ondanks het ontbreken van de voor de beoogde uitbreiding benodigde vergunningen blijven vasthouden aan de geplande groei. De financiële gevolgen van de invoering van het fosfaatrechtenstelsel dienen dan ook op grond van het ondernemersrisico voor rekening van appellante te komen. 	
      
      
      
        
          Beoordeling 
        
      
      
    
    
      5.1.
      In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291), heeft het College onder meer overwogen dat bij de beoordeling of een last in het geval van een melkveehouder buitensporig is, alle betrokken belangen van het individuele geval moeten worden afgewogen. In dat verband is vooral relevant de mate waarin de individuele melkveehouder wordt geraakt door het fosfaatrechtenstelsel en het aan hem toegekende fosfaatrecht. Daarbij heeft te gelden dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht als een buitensporige last kan worden aangemerkt. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, heeft het College verder van belang geacht of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan. 
      
    
    
      5.2.
      Naar het oordeel van het College heeft appellante niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Zij beschikte namelijk op 2 juli 2015 niet over alle voor het houden van (de beoogde) 290 melkkoeien en 160 stuks jongvee benodigde vergunningen en is met het aangaan van de door haar gestelde financiële verplichtingen dus vooruitgelopen op het verkrijgen van die vergunningen. Zoals het College eerder heeft overwogen, bijvoorbeeld in de uitspraak van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:7), is dan in beginsel geen ruimte om aan te nemen dat sprake is van strijd met artikel 1 van het EP. Dit uitgangspunt geldt ook wanneer dat voor appellante aanzienlijke financiële consequenties heeft. Wat appellante heeft aangevoerd geeft geen aanleiding om van dit uitgangspunt af te wijken. Het beroep van appellante op artikel 1 van het EP slaagt niet. 
      
      6. De melkproductie in 2015 bedraagt 1.481.412 kg (hetgeen correspondeert met een excretieforfait van 41,3 kg). Daarover zijn partijen het inmiddels eens en ook dat het fosfaatrecht daardoor hoger uitvalt. Het beroep is daarom gegrond en het bestreden besluit komt voor vernietiging in aanmerking. Inclusief de verhoging wegens in- en uitscharen (197,1 kg), bedraagt het aantal fosfaatrechten 10.358+197,1= 10.556 kg, en het College zal het aantal fosfaatrechten met herroeping van het besluit van 1 juni 2018 dienovereenkomstig vaststellen.
      
      
        
          Proceskosten
        
      
      
      7. Nu verweerder verantwoordelijk is voor een zorgvuldige voorbereiding van een besluit en daarvoor de juiste gegevens moet vergaren, bestaat naar het oordeel van het College voldoende grond verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellante in bezwaar en beroep. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 2.048,- (1 punt voor het bezwaarschrift, 1 punt voor de hoorzitting, 1 punt voor het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 512,- en een wegingsfactor 1). 
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College: 
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond;
      
      
        vernietigt het bestreden besluit; 
      
      
        herroept het besluit van 1 juni 2018;
      
      
        stelt het op het bedrijf van appellante rustende aantal fosfaatrechten vast op 
      
    
    10.556 kg en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit; 
    - draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 338,- aan appellante te vergoeden;
    - veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van 
    	€ 2.048,-.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. R.C. Stam, in aanwezigheid van mr. J.M. Baars, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 24 december 2019.
    
    
    
    
    
      w.g. R.C. Stam	w.g. J.M. Baars