ECLI:NL:RVS:2018:1935, Raad van State, 13-06-2018, 201704043/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-06-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 10 mei 2016 heeft het college aan [belanghebbende A] en [belanghebbende B] (hierna gezamenlijk en in enkelvoud: [belanghebbende]) een tegemoetkoming in planschade van € 5.500,00 toegekend.

201704043/1/A2.
    Datum uitspraak: 13 juni 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te Doornenburg, gemeente Lingewaard,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 4 april 2017 in zaak nr. 16/7743 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Lingewaard.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 10 mei 2016 heeft het college aan [belanghebbende A] en [belanghebbende B] (hierna gezamenlijk en in enkelvoud: [belanghebbende]) een tegemoetkoming in planschade van € 5.500,00 toegekend.
    
    Bij besluit van 8 november 2016 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 4 april 2017 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 24 mei 2018, waar [appellant], bijgestaan door mr. R. Evens, advocaat te Nijmegen, en [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door G.M. Boonstra-Brandsma, zijn verschenen. Voorts zijn drs. F.J. Kraan en mr. G.A. de Jong van de zijde van het college als deskundigen verschenen.
    
    Overwegingen
    
        inleiding
    
    1.    [belanghebbende] is de eigenaar van de woning met bijbehorend perceel aan de [locatie] te Doornenburg (hierna: de woning). Bij brief van 24 juni 2015 heeft hij het college verzocht om een tegemoetkoming in planschade die hij stelt te hebben geleden ten gevolge van het op 10 juli 2014 vastgestelde en op 12 september 2014 in werking getreden bestemmingsplan Blauwe Hoek 58-58a (hierna: het nieuwe bestemmingsplan). Dit bestemmingsplan is de juridisch-planologische basis voor het realiseren van een vrijstaande woning op een belendend perceel (hierna: het plangebied). [appellant], de initiatiefnemer van het bouwproject, heeft met de gemeente een overeenkomst gesloten, waarbij hij zich heeft verbonden om door het college toe te kennen tegemoetkomingen in planschade voor zijn rekening te nemen.
    
        standpunt van het college
    
    2.    Het college heeft voor het op de aanvraag te nemen besluit advies gevraagd aan Kraan & De Jong, adviesbureau onroerende zaken en lokale heffingen (hierna: Kraan & De Jong).
    
        In een advies van 4 februari 2016 heeft Kraan & De Jong een vergelijking gemaakt tussen de planologische mogelijkheden in het plangebied onder het nieuwe bestemmingsplan en het onmiddellijk daaraan voorafgaande planologische regime van het bij raadsbesluit van 13 december 2007 vastgestelde bestemmingsplan Kern Doornenburg (hierna: het oude bestemmingsplan). In dit advies is uiteengezet dat de planologische verandering voor [belanghebbende] een toename van de geluidoverlast en lichthinder en een aantasting van de privacy en de situeringswaarde van de woning betekent, dat hij in een nadeliger planologische positie is komen te verkeren en dat hij planschade, bestaande uit een waardevermindering van de woning van € 350.000,00 naar € 337.500,00, heeft geleden. Volgens Kraan & De Jong is de omvang van het normale maatschappelijke risico, als bedoeld in artikel 6.2, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro), niet groter dan het wettelijk forfait van artikel 6.2, tweede lid, aanhef en onder b, van deze wet, zodat een gedeelte van de schade, gelijk aan twee procent van de waarde van de woning onmiddellijk vóór het opkomen ervan (€ 7.000,00), voor rekening van [belanghebbende] dient te worden gelaten.
    
        Het college heeft dit advies aan het besluit van 10 mei 2016 ten grondslag gelegd en dat besluit in bezwaar gehandhaafd.
    
        beoordeling van het hoger beroep
    
    3.    [appellant] is het niet eens met het oordeel van de rechtbank. Hij voert in hoger beroep gronden aan met betrekking tot de overwegingen van de rechtbank over de planologische vergelijking en over de omvang van het normale maatschappelijke risico. De Afdeling zal de gronden hierna bespreken en afsluiten met een conclusie.
    
        omvang van het normale maatschappelijke risico
    
    4.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de planologische verandering niet in de lijn der verwachtingen lag en dat de schade niet geheel binnen het normale maatschappelijke risico valt. Daartoe voert hij aan dat de planologische ontwikkeling in de ruimtelijke structuur van de omgeving en in het ruimtelijke beleid past. Verder voert hij aan dat de schade in verhouding tot de waarde van de woning niet onevenredig is.
    
    4.1.    De vraag of en zo ja, in hoeverre schade tot het normale maatschappelijke risico behoort, moet worden beantwoord met inachtneming van alle van belang zijnde omstandigheden van het geval. Van belang is onder meer of de ontwikkeling als een normale maatschappelijke ontwikkeling kan worden beschouwd, waarmee de benadeelde rekening had kunnen houden in de zin dat de ontwikkeling in de lijn van de verwachtingen lag, ook al bestond geen concreet zicht op de omvang waarin, de plaats waar en het moment waarop de ontwikkeling zich zou voordoen. In dit verband komt betekenis toe aan de mate waarin de ontwikkeling naar haar aard en omvang binnen de ruimtelijke structuur van de omgeving en het gevoerde beleid past. Omstandigheden die verder van belang kunnen zijn, zijn de afstand van de locatie waar de ontwikkeling heeft plaatsgevonden tot de onroerende zaak van de benadeelde en de aard en de omvang van het door de ontwikkeling veroorzaakte nadeel.
    
        Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in een uitspraak van 24 december 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4668), is de vaststelling van de omvang van het normale maatschappelijke risico in de eerste plaats aan het bestuursorgaan, dat daarbij beoordelingsruimte toekomt. Het bestuursorgaan dient de vaststelling van de omvang van het normale maatschappelijke risico naar behoren te motiveren. Indien de beroepsgronden daartoe aanleiding geven, toetst de rechter deze motivering en kan hij, indien de gegeven motivering niet volstaat, de omvang van het normale maatschappelijke risico zelf vaststellen door in een concreet geval zelf te bepalen welke drempel of korting redelijk is
    
    4.2.    In dit geval gaat het om inbreiding met een nieuw te bouwen vrijstaande woning in de lintbebouwing van een bestaande woonkern. Zoals de Afdeling onder meer bij uitspraak van 9 september 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:2828) heeft overwogen, is inbreiding in beginsel een normale maatschappelijke ontwikkeling, die zich voordoet in veel centra van steden en dorpen in Nederland. Dat betekent echter nog niet dat de planologische ontwikkeling in het plangebied ook in de lijn der verwachtingen lag. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 29 oktober 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:3851).
    
    4.3.    De ruimtelijke structuur van de omgeving van het plangebied wordt voornamelijk gekenmerkt door vrijstaande woningen. De planologische ontwikkeling past derhalve naar haar aard binnen de ruimtelijke structuur van de omgeving.
    
        De maximale bouwhoogte van de nieuwbouwwoning in het plangebied is niet hoger dan die van de vrijstaande woningen in de omgeving. Dat het plangebied onder het nieuwe planologische regime een bouwvlak heeft met een dubbel zo grote oppervlakte als dat van de vrijstaande woningen in de omgeving, betekent niet dat, zoals de rechtbank heeft overwogen, de planologische ontwikkeling naar haar omvang niet binnen de ruimtelijke structuur van de omgeving past. In dit verband is van belang dat de oppervlakte van het plangebied groot genoeg is voor twee bouwvlakken voor vrijstaande woningen met de in de omgeving gebruikelijke oppervlakte. Dat het, zoals de rechtbank eveneens heeft overwogen, op grond van de bij het oude bestemmingsplan behorende planregels niet was toegestaan om een perceel te splitsen ten behoeve van nieuwbouw, doet daaraan niet af. Bij het vaststellen van de omvang van het normale maatschappelijke risico gaat het immers om de vraag of een ontwikkeling in de ruimtelijke structuur van de omgeving past en niet om de vraag of deze ontwikkeling in juridische zin was toegestaan.
    
    4.4.    Niet in geschil is dat inbreiding ten tijde van belang gedurende een periode van vele jaren het uitgangspunt van het gemeentelijke woningbouwbeleid was. In dat beleid is niet vastgesteld dat dit uitgangspunt niet van toepassing is, indien inbreiding slechts door middel van splitsing van een bouwperceel is te realiseren en die splitsing, gelet op de planregels, in juridische zin niet is toegestaan. Derhalve is dit uitgangspunt van toepassing en bestaat, anders dan de rechtbank heeft overwogen, geen grond voor het oordeel dat de planologische ontwikkeling niet in het gevoerde ruimtelijke beleid past. Dat, zoals de rechtbank voorts heeft overwogen, het plangebied onder het oude planologische regime feitelijk als tuin was ingericht en niet als toekomstige inbreidingslocatie herkenbaar was, is - wat daarvan ook zij - in dit verband niet van belang.
    
    4.5.    Uit het vorenstaande volgt dat de planologische ontwikkeling in dit geval gedurende een ruime periode in de lijn der verwachtingen lag. Dit betekent op zichzelf echter nog niet dat de gevolgen van de ontwikkeling geheel onder het normale maatschappelijke risico vallen. In dit verband komt tevens betekenis toe aan het antwoord op de vraag of de schade onevenredig is in verhouding tot de waarde van de onroerende zaak. Dit zijn verschillende aspecten die bij de beoordeling van het normale maatschappelijke risico worden betrokken en elkaar niet uitsluiten. Zie de uitspraak van de Afdeling van 4 juni 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:2009).
    
    4.6.    Bij waardevermindering van een onroerende zaak als gevolg van een normale maatschappelijke ontwikkeling, zoals woningbouw op een inbreidingslocatie in een woonkern, waarbij die woningbouw ook in de lijn der verwachtingen lag, is een waardevermindering tot vijf procent van de waarde van de onroerende zaak, in verhouding tot de waarde van de onroerende zaak onmiddellijk vóór het ontstaan van de schade, substantieel, maar niet zodanig zwaar dat deze schade niet voor rekening van de aanvrager kan worden gelaten. Dit betekent dat een waardevermindering tot vijf procent van de waarde van de onroerende zaak in deze categorie gevallen in beginsel tot het normale maatschappelijke risico van de aanvrager behoort. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 2 maart 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:530).
    
        [belanghebbende] heeft geen bijzondere omstandigheden aangevoerd die rechtvaardigen dat in zijn geval een uitzondering op dit uitgangspunt wordt gemaakt.
    
        Omdat de schade die [belanghebbende] als gevolg van de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan heeft geleden, niet uitstijgt boven vijf procent van de waarde van de woning onmiddellijk vóór het ontstaan van de schade, heeft het college die schade ten onrechte niet geheel voor zijn rekening gelaten.
    
    4.7.    Het betoog slaagt.
    
        planologische vergelijking
    
    5.    [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat hij niet aannemelijk heeft gemaakt dat het advies van Kraan & De Jong op een feitelijk onjuiste grondslag berust en het college dat advies ten onrechte aan de besluitvorming ten grondslag heeft gelegd. Hij voert daartoe aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat hij, mede gelet op het in beroep overgelegde rapport van Tog Nederland Zuid B.V. van 13 december 2016, aannemelijk heeft gemaakt dat in het advies van Kraan & De Jong voor verscheidene schadefactoren niet van de maximale mogelijkheden van het oude planologische regime is uitgegaan.
    
    5.1.    [appellant] heeft geen belang meer bij een oordeel van de Afdeling over de tweede hogerberoepsgrond. Uit het oordeel over de eerste hogerberoepsgrond volgt immers dat, daargelaten of het college de maximale mogelijkheden van het oude planologische regime heeft onderschat en de omvang van de door [belanghebbende] ten gevolge van de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan geleden schade heeft overschat, die schade voor rekening van [belanghebbende] komt.
    
        conclusie
    
    6.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het door [appellant] tegen het besluit van 8 november 2016 ingestelde beroep gegrond verklaren en dat besluit wegens strijd met het bepaalde in artikel 6.2, eerste lid, van de Wro vernietigen. De reden daarvoor is dat het college in dat besluit niet heeft onderkend dat de door [belanghebbende] gestelde schade volledig binnen het normale maatschappelijke risico valt en voor zijn rekening blijft. De Afdeling zal op na te melden wijze zelf in de zaak voorzien en bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Dit betekent dat [belanghebbende] geen recht heeft op tegemoetkoming in planschade als gevolg van het nieuwe bestemmingsplan. [appellant] hoeft dus geen planschade te betalen.
    
        proceskosten
    
    7.    Het college dient ten aanzien van [appellant] op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 4 april 2017 in zaak nr. 16/7743;
    
    III.    verklaart het door [appellant] bij de rechtbank in die zaak ingestelde beroep gegrond;
    
    IV.    vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Lingewaard van 8 november 2016;
    
    V.    herroept het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Lingewaard van 10 mei 2016;
    
    VI.    wijst de aanvraag van [belanghebbende A] en [belanghebbende B] om een tegemoetkoming in planschade af;
    
    VII.    bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
    
    VIII.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Lingewaard tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het bezwaar opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.002,00 (zegge: duizendtwee euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    IX.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Lingewaard tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3.274,50 (zegge: drieduizend tweehonderdvierenzeventig euro en vijftig cent), waarvan € 2.004,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    X.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Lingewaard aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 418,00 (zegge: vierhonderdachttien euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. B.J. van Ettekoven, voorzitter, en mr. C.H.M. van Altena en mr. E.A. Minderhoud, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.J.R. Hazen, griffier.
    
    w.g. Van Ettekoven    w.g. Hazen
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 13 juni 2018
    
    452.