ECLI:NL:CBB:2021:179, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 23-02-2021, 19/1124
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2021-02-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Warenwet, weigering invoer verontreinigd kippenvlees (salmonella), verhouding Richtlijn 97/78/EG en Verordening 882/2004, speciale behandeling niet toegestaan.

uitspraak
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 19/1124
    
    
    
      
        uitspraak van de meervoudige kamer van 23 februari 2021 op het hoger beroep van:
        
      
      
        
          [naam 1] B.V,  te [plaats 1] , en [naam 2] B.V., te [plaats 2] . appellanten (gemachtigde: mr. B.J.B. Boersma),
    
    
    
      tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 21 juni 2019, kenmerk ROT 18/2746, ROT 18/5379, ROT 18/5970, ROT 19/270, ROT 19/387 en ROT 19/721, in het geding tussen
    
    
    appellantenende Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA), 
    (gemachtigde: mr. E.M. Scheffer).
    
    
  
  
    Procesverloop in hoger beroep
    
    
      Appellanten hebben hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam (rechtbank) van 21 juni 2019 (ECLI:NL:RBROT:2019:4925).
    
    
    
      NVWA heeft een reactie op het hogerberoepschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 1 december 2020.
      Appellanten hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigde, vergezeld door [naam 3] , directeur. NVWA heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, vergezeld door [naam 4] .
    
    
  
  
    Grondslag van het geschil
    
    
      1.1
      Voor een uitgebreide weergave van het verloop van de procedure, het wettelijk kader en de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden, voor zover niet bestreden, wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak. Het College volstaat met het volgende.
      
    
    
      1.2
      NVWA heeft de partijen kippenvlees (GDB 17104546, 17112557, 17113969, 18000194, 18000196, 18012187, 18003952, 18086635, 19004264, 18105454 en 18115469) afkomstig uit Brazilië voor de invoer in de Europese Unie (EU) geweigerd, omdat daarin salmonella is aangetroffen. Daarnaast heeft NVWA appellanten meerdere malen bericht dat niet kan worden voldaan aan het verzoek om de partijen kippenvlees een speciale hittebehandeling te laten ondergaan.
      
    
    
      1.3
      Aan de besluitvorming van NVWA ligt ten grondslag dat de partijen kippenvlees niet voldoen aan de voedselveiligheidscriteria, zoals genoemd in Bijlage I, onder 1.5, van de Verordening (EG) nr. 2073/2005 van de Commissie van 15 november 2005 inzake microbiologische criteria voor levensmiddelen (Verordening 2073/2005). Bij een veterinaire controle is vastgesteld dat de partijen kippenvlees zijn verontreinigd met salmonella, zodat het product niet beantwoordt aan de bestemming die is aangegeven op het veterinair certificaat. Volgens NVWA is het niet mogelijk om – zoals door appellanten is verzocht – het kippenvlees een hittebehandeling te laten ondergaan, omdat Richtlijn 97/78/EG van de Raad van 18 december 1997 tot vaststelling van de beginselen voor de organisatie van de veterinaire controles voor producten die uit derde landen in de Gemeenschap worden binnengebracht (Richtlijn 97/78/EG) van toepassing is en niet Verordening (EG) nr. 882/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 inzake officiële controles op de naleving van de wetgeving inzake diervoeders en levensmiddelen en de voorschriften inzake diergezondheid en dierenwelzijn (Verordening 882/2004). Nu het kippenvlees niet aan de invoervoorwaarden voldoet, zijn enkel de maatregelen beschikbaar waarin is voorzien in deze richtlijn. Dit betekent dat het kippenvlees kan worden vernietigd of kan worden teruggestuurd, aldus NVWA. Wat in de mailwisseling van eind 2017 tussen een medewerker van de Europese Commissie en een medewerker van het ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit is gezegd over Verordening 882/2004, geeft NVWA geen aanleiding een ander standpunt in te nemen.
      
    
    
      1.4
      In een aantal zaken (ROT 18/5970, ROT 19/270, ROT 19/387 en ROT 19/721) hebben appellanten NVWA verzocht om in te stemmen met rechtstreeks beroep, wat de NVWA heeft gedaan.
      
    
  
  
    Uitspraak van de rechtbank
    
    2. De rechtbank heeft de beroepen van appellanten ongegrond verklaard. De rechtbank heeft, voor zover voor het hoger beroep van belang, het volgende overwogen:
    
    
      “6.4. Naar het oordeel van de rechtbank zijn de hier aan de orde zijnde controles, materiële controles in de zin van artikel 4, vierde lid, aanhef en onder b, sub i, van Richtlijn 97/78/EG. De officiële dierenartsen hebben immers door middel van laboratoriumtests geverifieerd of het kippenvlees nog steeds voldeed aan de bestemming die stond aangegeven op de veterinaire certificaten. In de considerans van Verordening (EG) 882/2004, zoals opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak, staat dat de in Richtlijn 97/78/EG bedoelde controles op diervoeders en levensmiddelen uit derde landen zich beperken tot de veterinaire aspecten. Daarnaast staat in de considerans dat de Verordening (EG) 882/2004 geen verandering brengt in de reeds bestaande geharmoniseerde invoerprocedures voor levensmiddelen van dierlijke oorsprong die vallen onder Richtlijn 97/78/EG. Dit uitgangspunt is ook neergelegd in de artikelen 1, derde lid, en 14, eerste lid, van Verordening 882/2004. Voor zover dus sprake is van een controle op grond van Richtlijn 97/78/EG gelden de in deze richtlijn neergelegde specifieke communautaire bepalingen betreffende invoerprocedures en officiële controles. Dit volgt ook uit de Bayshore-uitspraak en heeft het College nogmaals bevestigd in zijn uitspraak van 11 september 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:491). De rechtbank ziet in dit geval geen aanleiding om anders te oordelen.
    
    
    7. Tussen partijen is niet in geschil dat de partijen kippenvlees waren verontreinigd met salmonella. Hierdoor voldeed het kippenvlees niet meer aan de bestemming die stond aangegeven op de veterinaire certificaten, wat betekent dat de producten niet aan de invoervoorwaarden voldeden. Op grond van artikel 17, tweede lid, van de Richtlijn 97/78/EG besluit de bevoegde autoriteit in dat geval in overleg met de belanghebbende of zijn vertegenwoordiger om het product met hetzelfde vervoermiddel terug te sturen of het product te vernietigen. De mogelijkheid om producten die niet voldoen aan de invoervoorwaarden te onderwerpen aan een speciale behandeling, zoals genoemd in de artikelen 19 en 20 van Verordening 882/2004, is niet opgenomen in artikel 17 van Richtlijn 97/78/EG en is dus niet mogelijk. Dit geldt eveneens voor het bepaalde in artikel 8, vierde lid, derde gedachtestreepje, van Richtlijn 97/78/EG. Ook die mogelijkheid wordt niet in artikel 17 van Richtlijn 97/78/EG genoemd.
    
    8. Ten aanzien van het betoog dat uit de mailwisseling tussen een medewerker van de Europese Commissie en een medewerker van het ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit volgt dat een speciale behandeling van het kippenvlees mogelijk is, overweegt de rechtbank dat blijkens de mailwisseling een medewerker van het ministerie bij een medewerker van de Europese Commissie heeft geïnformeerd of het correct is dat artikel 17 van Richtlijn 97/78/EG de mogelijkheid van een speciale behandeling uitsluit. Daarop heeft de medewerker van de Europese Commissie een algemene uitleg gegeven van de verschillende opties genoemd in Verordening (EG) 882/2004 en toegelicht onder welke voorwaarden de speciale behandeling dient plaats te vinden. Daargelaten de betekenis die aan deze mailwisseling toegekend kan worden, kan hieruit niet worden afgeleid dat Verordening (EG) 882/2004 van toepassing is naast Richtlijn 97/78/EG. Dit betoog slaagt daarom niet.”
    
  
  
    Beoordeling van het geschil in hoger beroep
    
      3.1
      Appellanten hebben in hoger beroep het volgende gesteld: 
      
      
        “1. Belanghebbenden zijn het niet eens met de overwegingen en de conclusie van de Rechtbank inzake de toepassing van de bepalingen van Richtlijn 97/78/EG en Verordening (EG) nr. 882/2004, in het bijzonder de overwegingen in onderdeel 6.4 van de Rechtbank
      
      2. De vervolgconclusie in onderdeel 7 is dan evenmin juist. 
      3. Voor wat betreft de overwegingen in onderdeel 8 geldt dat de Rechtbank de stellige mening over de toepassing van de wettelijke bepalingen vanuit de Europese Commissie wel erg eenvoudig en ten onrechte terzijde schuift. 
      4. Als het College oordeelt dat ondanks het vorenstaande het hoger beroep ongegrond moet worden verklaard, dan menen Belanghebbenden dat prejudiciële vragen moeten worden gesteld aan het Hof van Justitie.”
      
    
    
      3.2
      NVWA heeft zich op het standpunt gesteld dat appellanten slechts standpunten in hebben gediend en geen gronden. Om deze reden zou het hoger beroep niet-ontvankelijk moeten worden verklaard.
      
    
    
      4.1
      Alvorens de vraag te beantwoorden of de rechtbank de aangevoerde beroepsgronden terecht heeft verworpen, zal het College moeten beoordelen of appellanten ontvankelijk zijn in het hoger beroep.
      
    
    
      4.2
      Aan de motivering van een bezwaar-, beroep- of hogerberoepschrift worden geen hoge eisen gesteld. Ook als de gronden van het hoger beroep slechts summier zijn, is voldaan aan het in artikel 6:5, eerste lid, aanhef en onder d, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) gestelde vereiste, tenzij het hogerberoepschrift geen zodanig concrete grond bevat, dat daartegen verweer kan worden gevoerd. In het hoger beroepschrift staat dat appellanten het niet eens zijn met de overwegingen en de conclusie van de rechtbank inzake de toepassing van de bepalingen van Richtlijn 97/78/EG en Verordening 882/2004 en dat de rechtbank de mening van de Europese Commissie wel erg eenvoudig en ten onrechte terzijde schuift. Hoewel summier, is aldus voldoende concreet te kennen gegeven, waarom appellanten zich niet met het de uitspraak van de rechtbank kunnen verenigen. NVWA kan dan ook niet worden gevolgd in haar stelling dat appellanten niet-ontvankelijk zouden moeten worden verklaard wegens ontbreken van gronden.
      
      
        5.	Ten aanzien van de toepassing van de bepalingen van Richtlijn 97/78/EG en de Verordening 882/2004 overweegt het College als volgt. De door het College genoemde bepalingen zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. 
      
      
    
    
      5.1
      Het College begrijpt het betoog van appellanten zo dat zij zich op het standpunt stellen dat ook artikel 19 en 20 van Verordening 882/2004 hadden kunnen worden toegepast op grond waarvan – naast de maatregelen terugsturen of vernietigen – ook een hittebehandeling mogelijk zou zijn geweest.
      
    
    
      5.2
      Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraken van 15 september 2014 (ECLI:NL:CBB:2014:339; de door de rechtbank genoemde Bayshore-uitspraak) en 11 september 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:491) moet ten aanzien van de reikwijdte van Verordening 882/2004 worden aangenomen, dat indien sprake is van een veterinaire controle op grond van Richtlijn 97/78, de in deze richtlijn neergelegde specifieke Unierechtelijke bepalingen betreffende invoerprocedures en officiële controles gelden.
      
    
    
      5.3
      Niet in geschil is dat de desbetreffende partijen kippenvlees waren verontreinigd met salmonella. Officiële dierenartsen hebben door middel van laboratoriumtests geverifieerd of het kippenvlees nog voldeed aan de bestemming die stond aangegeven op de veterinaire certificaten (menselijke consumptie). Hiermee is naar het oordeel van het College sprake van een materiële controle in de zin van artikel 4, vierde lid, aanhef en onder b, sub i, van Richtlijn 97/78/EG. Uit de considerans (nr. 24 en 25) en de artikelen 1, derde lid, en 14, eerste lid, van de Verordening 882/2004 volgt dat de Verordening 882/2004 geen verandering brengt in de reeds bestaande geharmoniseerde invoerprocedures voor levensmiddelen van dierlijke oorsprong die vallen onder Richtlijn 97/78/EG. Zoals uit de hierboven genoemde uitspraken volgt, gelden in dit geval dan ook de in de Richtlijn 97/78/EG neergelegde specifieke Unierechtelijke bepalingen betreffende officiële controles. Dit betekent dat uitsluitend de maatregelen terugzending en vernietiging beschikbaar zijn die zijn voorzien in artikel 17 van Richtlijn 97/78/EG. Deze Unierechtelijke bepalingen bieden voor een belangenafweging geen ruimte en het Warenwetbesluit en de Warenwetregeling bieden die ruimte evenmin. Het College ziet in hetgeen appellanten hebben aangevoerd geen aanleiding om anders dan voorheen te oordelen.
      
      
        6.	Appellanten hebben voorts aangevoerd dat de rechtbank en NVWA uitgaan van een onjuiste lezing van de e-mailcorrespondentie tussen een medewerker van de Europese Commissie en een medewerker van het ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit.
      
      
    
    
      6.1
      Partijen zijn het erover eens dat een medewerker van het ministerie bij een medewerker van de Europese Commissie heeft geïnformeerd of het correct is dat artikel 17 van Richtlijn 97/78/EG de mogelijkheid van een speciale behandeling op grond van verordening 882/204 uitsluit. Partijen verschillen van mening over hoe het antwoord van de medewerker van de Europese Commissie moet worden geïnterpreteerd. Met de rechtbank is het College van oordeel dat de medewerker van de Europese Commissie een algemene uitleg heeft gegeven van de verschillende opties genoemd in Verordening 882/2004 en heeft toegelicht onder welke voorwaarden de speciale behandeling op grond van die verordening dient plaats te vinden. Op Richtlijn 97/78/EG wordt in het geheel niet ingegaan, laat staan op de vraag naar hoe Verordening 882/2004 en de Richtlijn 97/78/EG zich tot elkaar verhouden. Daargelaten de betekenis die aan deze mailwisseling toegekend kan worden, kan hieruit reeds daarom niet worden afgeleid dat Verordening 882/2004 van toepassing is op controles op grond van Richtlijn 97/78/EG. 
      
      7. Appellanten hebben zich tevens op het standpunt gesteld dat Verordening (EU) 2017/625 van het Europees Parlement en de Raad van 15 maart 2017 betreffende officiële controles en andere officiële activiteiten die worden uitgevoerd om de toepassing van de levensmiddelen- en diervoederwetgeving en van de voorschriften inzake diergezondheid, dierenwelzijn, plantgezondheid en gewasbeschermingsmiddelen te waarborgen (Verordening 2017/625), die de opvolger van Richtlijn 97/78/EG is, voorziet in de mogelijkheid van een speciale hittebehandeling en dat dit haar standpunt bevestigt. Het College is van oordeel dat uit punt 92 van de preambule van Verordening 2017/625 blijkt dat deze richtlijn 97/78/EG vervangt. Daargelaten of onder deze Unierechtelijke regeling een hittebehandeling in de situatie van appellanten materieel mogelijk zou zijn geweest, is deze regeling temporeel niet op hen van toepassing. Immers uit artikel 146, eerste lid, van Verordening 2017/625 volgt dat Richtlijn 97/78/EG pas is ingetrokken met ingang van 14 december 2019. 
      
      8. Tot slot hebben appellanten aangevoerd dat de hittebehandeling in andere lidstaten wel wordt toegestaan bij controles die vallen onder Richtlijn 97/78/EG en dat daarom geen sprake is van een gelijk speelveld. Afgezien van de vraag of appellanten dit standpunt voldoende hebben onderbouwd, kan het niet aan NVWA worden tegengeworpen dat andere lidstaten zich niet zouden houden aan duidelijke bepalingen van Unierecht.
      
      9. Het College ziet in hetgeen is aangevoerd door appellanten geen aanleiding om prejudiciële vragen te stellen aan het Hof van Justitie van de Europese Unie, omdat de desbetreffende bepalingen voldoende duidelijk zijn.
      
      10. De slotsom is dat de aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding. 
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. H.O. Kerkmeester, mr. M. de Mol, en mr. G.A.J. van den Hurk, in aanwezigheid van mr. C.S. de Waal, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 23 februari 2021.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      w.g. H.O. Kerkmeester						w.g. C.S. de Waal
    
    
    
      
        Bijlage
      
    
    
    
      
        Verordening (EG) nr. 882/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 inzake officiële controles op de naleving van de wetgeving inzake diervoeders en levensmiddelen en de voorschriften inzake diergezondheid en dierenwelzijn (Verordening 882/2004):
      
    
    
    
      Considerans:
      “(24) Het is van belang uniforme procedures in te stellen voor de controle van de invoer naar het grondgebied van de Gemeenschap van diervoeders en levensmiddelen uit derde landen, rekening houdende met het feit dat er reeds geharmoniseerde invoerprocedures bestaan voor levensmiddelen van dierlijke oorsprong die vallen onder Richtlijn 97/78/EG en levende dieren die vallen onder Richtlijn 91/496/EEG. Deze bestaande procedures functioneren goed en dienen gehandhaafd te blijven.  
      (25) De in Richtlijn 97/78/EG bedoelde controles op diervoeders en levensmiddelen uit derde
      landen beperken zich tot de veterinaire aspecten. Het is noodzakelijk deze controles aan te
      vullen met officiële controles die niet-veterinaire aspecten bestrijken, zoals controles van
      additieven, etikettering, traceerbaarheid, bestraling van levensmiddelen en van materiaal dat
      met levensmiddelen in aanraking is geweest.”
    
    
    
      Artikel 1, derde lid: 
      “Deze verordening laat specifieke communautaire bepalingen betreffende officiële controles onverlet”.
    
    
    
      Artikel 14, eerste lid: 
      “Deze verordening doet geen afbreuk aan de eisen inzake veterinaire controles van diervoeders en levensmiddelen van dierlijke oorsprong van Richtlijn 97/78/EG. De overeenkomstig Richtlijn 97/78/EG aangewezen bevoegde autoriteit voert echter ook officiële controles uit om na te gaan of, in voorkomend geval, de niet onder die richtlijn vallende aspecten van de wetgeving inzake diervoeders en levensmiddelen worden nageleefd, inclusief de aspecten waarnaar in Titel VI, hoofdstuk II, van deze verordening wordt verwezen.”
    
    
    
      
        Verordening (EU) 2017/625 van het Europees Parlement en de Raad van 15 maart 2017 betreffende officiële controles en andere officiële activiteiten die worden uitgevoerd om de toepassing van de levensmiddelen- en diervoederwetgeving en van de voorschriften inzake diergezondheid, dierenwelzijn, plantgezondheid en gewasbeschermingsmiddelen te waarborgen (Verordening 2017/625):
      
    
    
    
      Considerans:
      “(92) Deze verordening behelst gebieden die reeds door bepaalde momenteel van kracht zijnde handelingen zijn bestreken. Om overlappingen te voorkomen en een coherent wetgevingskader tot stand te brengen, moeten de volgende handelingen worden ingetrokken en door deze verordening worden vervangen: Verordening (EG) nr. 882/2004 en (…) de Richtlijnen (…) 97/78/EG van de Raad (…)”
    
    
    
      Artikel 146, eerste lid:
      “1.   De Verordeningen (…) (EG) nr. 882/2004, de Richtlijnen (…) 97/78/EG (…) worden ingetrokken met ingang van 14 december 2019.”
    
    
    
      
        Richtlijn 97/78/EG van de Raad van 18 december 1997 tot vaststelling van de beginselen voor de organisatie van de veterinaire controles voor producten die uit derde landen in de Gemeenschap worden binnengebracht (Richtlijn 97/78/EG):
    
    
    
      Artikel 4, vierde lid, aanhef en onder b, sub i:
      “Met uitzondering van de in de artikelen 9 tot en met 15 bedoelde specifieke gevallen, verricht de officiële dierenarts een materiële controle van iedere partij om zich ervan te vergewissen dat de producten voldoen aan de eisen van de communautaire wetgeving en geschikt zijn om te worden gebruikt voor de in het begeleidend certificaat of document aangegeven doeleinden.
      Deze controles moeten overeenkomstig de criteria van bijlage III worden verricht.”
    
    
    
      Artikel 17, tweede lid:
      “Wanneer de veterinaire autoriteit aan de hand van de in deze richtlijn bedoelde controles vaststelt, dat het product niet aan de invoervoorwaarden voldoet of dat een onregelmatigheid is begaan, besluit de bevoegde autoriteit in overleg met de belanghebbende bij de lading of zijn vertegenwoordiger:
    
    a. a)	ofwel het product vanuit dezelfde grensinspectiepost binnen een termijn van ten hoogste 60 dagen met hetzelfde vervoermiddel terug te zenden naar een met de belanghebbende bij de lading overeengekomen plaats buiten de in bijlage I vermelde grondgebieden, voorzover hiertegen geen bezwaren bestaan in verband met de resultaten van de veterinaire keuring en de gezondheidsvoorschriften of de veterinairrechtelijke voorschriften. (…)
    b)	ofwel het product te vernietigen in de daarvoor bestemde inrichting zoals bedoeld in Richtlijn 90/667/EEG van de Raad van 27 november 1990 tot vaststelling van gezondheidsvoorschriften voor de verwijdering en verwerking van dierlijke afvallen, voor het in de handel brengen van dierlijke afvallen en ter voorkoming van de aanwezigheid van ziekteverwekkers in diervoeders van dierlijke oorsprong (vissen daaronder begrepen) (19) die het dichtst bij de grensinspectiepost gelegen is, indien terugzending onmogelijk is of de onder a) bedoelde termijn van 60 dagen verstreken is, of indien de belanghebbende bij de lading daar onmiddellijk mee instemt. (…)”