ECLI:NL:RVS:2009:BI1112, Raad van State, 15-04-2009, 200802617/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2009-04-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 4 maart 2008, heeft het college van gedeputeerde staten van Utrecht (hierna: het college) besloten over de goedkeuring van het door de raad van de gemeente Eemnes (hierna: de raad) bij besluit van 25 juni 2007 vastgestelde bestemmingsplan "Dorpshart".

200802617/1.
      Datum uitspraak: 15 april 2009
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    
      1. [appellanten sub 1], wonend te [woonplaats],
      2. de vereniging Ondernemers Kring Eemnes, gevestigd te Eemnes,
      3. Bloemenhuis Torenzicht en andere ondernemers, alle gevestigd te Eemnes,
      4. [appellante sub 4], gevestigd te [plaats], en de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Boni-Markten B.V., gevestigd te Nijkerk,
      5. [appellant sub 5] en anderen, allen wonend te [woonplaats], en de Fietsersbond, afdeling Eemnes, gevestigd te Eemnes,
      appellanten,
    
    
    en
    
    
      het college van gedeputeerde staten van Utrecht,
      verweerder.
    
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 4 maart 2008, heeft het college van gedeputeerde staten van Utrecht (hierna: het college) besloten over de goedkeuring van het door de raad van de gemeente Eemnes (hierna: de raad) bij besluit van 25 juni 2007 vastgestelde bestemmingsplan "Dorpshart".
    
    Tegen dit besluit hebben [appellanten sub 1] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 11 april 2008, de vereniging Ondernemers Kring Eemnes (hierna: de Ondernemerskring) bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 18 april 2008, Bloemenhuis Torenzicht en andere ondernemers (hierna: de winkeliers) bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 22 april 2008, [appellante sub 4] en de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Boni-Markten B.V. (hierna: [appellante sub 4] en Boni) bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 22 april 2008, en [appellant sub 5] en anderen en de Fietsersbond, afdeling Eemnes (hierna: [appellant sub 5] en andere), bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 24 april 2008, beroep ingesteld. [appellant sub 5] en andere hebben hun beroep aangevuld bij brief van 25 oktober 2008.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De raad heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De raad, [appellant sub 5] en andere en [appellante sub 4] en Boni hebben nadere stukken ingediend. Deze stukken zijn aan de andere partijen toegezonden.
    
    
      De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 2 maart 2009, waar [appellanten sub 1], bijgestaan door mr. drs. C.R. Jansen, werkzaam bij Stichting Achmea Rechtsbijstand, de winkeliers, vertegenwoordigd door drs. ir. C.P.J. Kelkes, [appellante sub 4] en Boni, vertegenwoordigd door mr. M. Kuiper, advocaat te Harderwijk, [appellant sub 5] en andere, vertegenwoordigd door [gemachtigde] en [appellant sub 5], en het college, vertegenwoordigd door ing. W.J. de Vries, ambtenaar in dienst van de provincie, zijn verschenen.
      Voorts is ter zitting de raad als partij gehoord, vertegenwoordigd door H. Zoetman, wethouder en mr. H.J.M. de Jong, ambtenaar in dienst van de gemeente en bijgestaan door mr. M. Bekooy, advocaat te Arnhem.
      Tevens is ter zitting als partij gehoord [belanghebbende], vertegenwoordigd door mr. N.B. de Neef, advocaat te Dordrecht.
    
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Ter zitting heeft de vertegenwoordiger van [appellant sub 5] en andere vanwege proceseconomische redenen het beroep ingetrokken voor zover het is ingediend door [27 namen en gemachtigde].
    
    Voor het overige heeft de vertegenwoordiger het beroep van [appellant sub 5] en andere gehandhaafd. Dit betreft [appellant sub 5] en 24 anderen en de Fietsersbond, afdeling Eemnes (hierna: [appellant sub 5] en andere).
    
    2.1.1. Ter zitting heeft de vertegenwoordiger van de winkeliers de beroepsgrond dat het parkeeronderzoek niet recent genoeg is, ingetrokken.
    
    Ontvankelijkheid
    
    2.2. [8 namen] hebben geen zienswijze bij de raad naar voren gebracht.
    
    Ingevolge de artikelen 54, tweede lid, aanhef en onder d, en 56, eerste lid, gelezen in samenhang met artikel 27 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO) en artikel 6:13 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), kan beroep slechts worden ingesteld tegen het besluit tot goedkeuring van het college door de belanghebbende die tegen het ontwerpplan tijdig een zienswijze bij de raad naar voren heeft gebracht.
    
    Dit is slechts anders voor zover de raad bij de vaststelling van het plan daarin wijzigingen heeft aangebracht ten opzichte van het ontwerp, dan wel indien een belanghebbende redelijkerwijs niet kan worden verweten dat hij niet tijdig een zienswijze naar voren heeft gebracht. Geen van deze omstandigheden doet zich voor.
    
    Het beroep van [appellant sub 5] en andere voor zover ingediend door [8 namen], is niet-ontvankelijk.
    
    2.2.1. [2 namen] hebben geen bedenkingen bij het college ingebracht.
    
    Ingevolge de artikelen 54, tweede lid, aanhef en onder d, en 56, eerste lid, van de WRO en artikel 6:13 van de Awb, kan beroep slechts worden ingesteld tegen het besluit tot goedkeuring van het college door de belanghebbende die tegen het vastgestelde plan tijdig bedenkingen bij het college heeft ingebracht. Dit is slechts anders indien een belanghebbende redelijkerwijs niet kan worden verweten dat hij niet tijdig bedenkingen heeft ingebracht. Deze omstandigheid doet zich niet voor.
    
    Het beroep van [appellant sub 5] en andere voor zover ingediend door [2 namen] is niet-ontvankelijk.
    
    2.2.2. Voor zover het college erop heeft gewezen dat het beroep van [appellant sub 5] en andere voor zover ingediend door [appellant sub 5 A] niet-ontvankelijk moet worden verklaard omdat [appellant sub 5 A] zijn bedenkingen te laat heeft ingebracht, overweegt de Afdeling het volgende.
    
    De bedenkingen die [appellant sub 5 A] zelfstandig heeft ingebracht, zijn weliswaar buiten de termijn ingebracht, maar [appellant sub 5 A] heeft ook het bedenkingenschrift ondertekend dat door [appellant sub 5 B] en [appellant sub 5] namens een aantal inwoners van Eemnes tijdig is ingediend. Gelet hierop is het beroep van [appellant sub 5] en andere voor zover ingediend door [appellant sub 5 A] ontvankelijk.
    
    2.2.3. De raad heeft ter zitting betoogd dat het beroep van [appellante sub 4] en Boni, voor zover dat is ingediend door Boni, niet-ontvankelijk moet worden verklaard omdat Boni als huurster van het pand in het winkelcentrum Torenzicht slechts een van het belang van de eigenaar afgeleid belang heeft.
    
    2.2.3.1. Daargelaten de vraag of Boni in de hoedanigheid van huurster een rechtstreeks bij het besluit betrokken belang heeft, overweegt de Afdeling dat Boni een supermarkt in het winkelcentrum Torenzicht exploiteert. Het plan voorziet in een winkelcentrum in de directe nabijheid van winkelcentrum Torenzicht waarbij binnen de bestemming "Centrumdoeleinden (C)" de mogelijkheid bestaat één of meerdere supermarkten te exploiteren. Gelet hierop kan Boni als exploitante van een supermarkt door het plan rechtstreeks in haar belangen worden geraakt, temeer daar Boni en het in het plan voorziene winkelcentrum in hetzelfde verzorgingsgebied actief zullen zijn en zich op dezelfde klantenkring zullen richten. Boni kan dan ook als belanghebbende in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb worden aangemerkt.
    
    Het beroep van [appellante sub 4] en Boni is geheel ontvankelijk.
    
    2.2.4. Ter zitting heeft de raad voorts betoogd dat het beroep van de Ondernemerskring niet-ontvankelijk moet worden verklaard omdat de Ondernemerskring niet als belanghebbende kan worden aangemerkt. Hiertoe voert de raad aan dat de Ondernemerskring niet is ingeschreven in het handelsregister van de Kamer van Koophandel en ook niet voldoet aan de vereisten voor een informele vereniging.
    
    2.2.4.1. De Afdeling stelt vast dat de Ondernemerskring is ingeschreven in het handelsregister van de Kamer van Koophandel. Uit het uittreksel uit dit handelsregister blijkt dat de Ondernemerskring een vereniging met volledige rechtsbevoegdheid is. Gelet hierop kan de Ondernemerskring als belanghebbende in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb worden aangemerkt en is het beroep van de Ondernemerskring ontvankelijk.
    
    2.2.5. Ter zitting heeft de raad tevens betoogd dat het beroep van de winkeliers niet-ontvankelijk moet worden verklaard omdat de winkeliers niet als belanghebbenden kunnen worden aangemerkt. Hiertoe voert de raad aan dat de winkeliers niet zijn ingeschreven in het handelsregister van de Kamer van Koophandel en niet voldoen aan vereisten van een informele vereniging. Voorts is niet gebleken van een machtiging namens de winkeliers, aldus de raad.
    
    2.2.5.1. De Afdeling overweegt hierover dat de winkeliers ieder afzonderlijk [gemachtigde] hebben gemachtigd om namens hen beroep in te stellen. Gelet hierop kunnen de winkeliers als belanghebbenden in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb worden aangemerkt en is het beroep van de winkeliers ontvankelijk.
    
    2.2.6. Met betrekking tot [appellanten sub 1] heeft de raad ter zitting betoogd dat zij slechts belanghebbend zijn bij het plandeel met de bestemming "Woondoeleinden (W)" omdat niet aannemelijk is dat zij vanwege de realisatie van andere plandelen verkeershinder zullen ondervinden.
    
    2.2.6.1. [appellanten sub 1] vrezen overlast te zullen ondervinden door toeneming van de verkeersintensiteit. Op grond van de stukken en het verhandelde ter zitting kan niet op voorhand worden uitgesloten dat het plan voor [appellanten sub 1] geen nadelige effecten door verkeerstoeneming met zich zal brengen. Hieruit volgt dat [appellanten sub 1] ook met betrekking tot de plandelen met de bestemming "Centrumdoeleinden (C)" een rechtstreeks bij het besluit betrokken belang hebben. [appellanten sub 1] kunnen worden aangemerkt als belanghebbenden in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb. Het beroep van [appellanten sub 1] is geheel ontvankelijk.
    
    Toetsingskader
    
    2.3. Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de WRO, gelezen in samenhang met artikel 10:27 van de Awb, rust op het college de taak om - in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te onderzoeken of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij dient het college rekening te houden met de aan de raad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast heeft het college erop toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
    
    Het plan
    
    2.4. Het plan voorziet in een nieuw centrum voor Eemnes, bestaande uit winkels, horeca en woningen, in het gebied rondom het huidige gemeentehuis bij de kruising Laarderweg-Noordersingel-Braadkamp. Het doel van het plan is een verbetering van het voorzieningenniveau en de winkelstructuur in de kern Eemnes. Daarnaast wordt met het plan beoogd een echt centrum in het dorp te creëren. Het college heeft het plan goedgekeurd.
    
    Bestemming "Centrumdoeleinden (C)"
    
    2.5. [appellanten sub 1], de Ondernemerskring, de winkeliers, [appellante sub 4] en Boni, en [appellant sub 5] en andere betogen dat het college de plandelen met de bestemming "Centrumdoeleinden (C)" ten onrechte heeft goedgekeurd. Zij voeren hiertoe aan dat het verkeer niet goed zal kunnen worden afgewikkeld en dat het verwachte geluidsniveau te hoog zal zijn. [appellante sub 4] en Boni en [appellant sub 5] en andere voeren voorts aan dat het plan niet op de distributieplanologische onderzoeken kan worden gebaseerd. De Ondernemerskring, de winkeliers en [appellante sub 4] en Boni brengen naar voren dat de in het plan opgenomen regeling de hoeveelheid supermarkten en winkelvloeroppervlak niet goed reguleert. Voorts richten [appellante sub 4] en Boni en [appellanten sub 1] zich tegen de wijzigingsbevoegdheid die is opgenomen in artikel 6, negende lid, van de planvoorschriften en die voorziet in de mogelijkheid om de bestemming "Woondoeleinden (W)" te wijzigen in de bestemming "Centrumdoeleinden (C)".
    
    2.6. Naar aanleiding van de beroepsgronden over de verwachte verkeersafwikkeling overweegt de Afdeling het volgende. In het rapport 'Dorpshart Eemnes, Aanvullend onderzoek naar de verkeerssituatie' van juli 2008 van DHV B.V. is vermeld dat voor het inschatten van de toekomstige intensiteiten is gebruik gemaakt van de normen uit de publicatie 'Verkeersgeneratie Woon- en Werkgebieden' uit 2007 van het Centrum voor Regelgeving en Onderzoek in de Grond-, Water- en Wegenbouw en de Verkeerstechniek (hierna: CROW). Voor de voorziene detailhandel is hierbij uitgegaan van de norm voor 'wijksupermarkt' of 'supermarkt met stadsdeelfunctie'. In de tabel in paragraaf 2.5. van dit onderzoek van DHB B.V. is vermeld dat op grond van deze norm iedere 100 m² bruto vloeroppervlak per dag 1,4 verkeersbeweging extra met zich brengt. De Afdeling stelt vast dat in tabel 15 van voormelde CROW-publicatie echter is vermeld dat voor een wijksupermarkt moet worden uitgegaan van 1,4 verkeersbeweging per m² winkelvloeroppervlak. Gelet hierop is het rapport van juli 2008 van DHV B.V. gebaseerd op een verkeerde norm en de verkeerde oppervlaktemaat.
    
    2.7. Met betrekking tot hetgeen is aangevoerd over het verwachte geluidsniveau is de Afdeling van oordeel dat het gegeven dat de geluidsbelasting vanwege het plan met ten hoogste 1,4 dB(A) toeneemt, niet de conclusie rechtvaardigt dat het plan uit een oogpunt van geluidsbelasting in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling neemt daarbij in aanmerking dat uit het akoestisch onderzoek blijkt dat binnen de planperiode de geluidsbelasting op de voorziene gevoelige bestemmingen, bij een maximumsnelheid van 30 kilometer per uur tussen de 51 en de 61 dB(A) zal bedragen. Dit is beduidend meer dan de voorkeurgrenswaarde van 48 dB(A) die in de Wet geluidhinder is bepaald ten aanzien van nieuwbouw van woningen langs bestaande wegen in stedelijk gebied, waarvoor een hogere maximumsnelheid dan 30 kilometer per uur geldt. Niet valt in te zien dat aan dit gegeven bij de belangenafweging in het kader van een goede ruimtelijke ordening kan worden voorbijgegaan.
    
    2.8. Met betrekking tot de uitgevoerde distributieplanologische onderzoeken heeft het college zich op het standpunt gesteld dat deze goed bruikbaar en goed onderbouwd zijn. Het koppelen van de bestemmingen van de bestaande winkelcentra Torenzicht en De Eemhof en die van het nieuwe winkelcentrum is niet vereist, aldus het college. De raad beoogt niet zowel een nieuw Dorpshart te realiseren als de winkels in winkelcentrum Torenzicht te handhaven. Van de wijzigingsbevoegdheid zal pas gebruik worden gemaakt als uit een distributieplanologisch onderzoek blijkt dat daar behoefte aan is, aldus het college.
    
    2.8.1. De raad heeft naar voren gebracht dat meerdere onderzoeken zijn gedaan naar de winkelstructuur in Eemnes. Het rapport van Ecorys van 10 augustus 2006 is het meest uitgewerkt en recent, en betreft de hele planperiode. Volgens de raad blijkt uit de onderzoeken dat een distributieve uitbreidingsruimte van 2280 m² winkelvloeroppervlak (hierna: w.v.o.). voor detailhandel in de dagelijkse sector bestaat. Op grond van de bestemmingsvlakken op de plankaart kan voor detailhandel een w.v.o. van ongeveer 3400 m² worden gerealiseerd. Omdat de berekende uitbreidingsruimte van 2280 m² w.v.o. minder [appellant sub 5] is dan de oppervlakte die het plan mogelijk maakt, heeft de raad de supermarkten en winkels uit de bestaande winkelcentra bij de beoordeling betrokken. Met verscheidene ondernemers uit deze winkelcentra zijn sinds de vaststelling van het plan overeenkomsten gesloten voor verplaatsing naar het Dorpshart, waarvoor 945 m² w.v.o. extra nodig is. Hierdoor is volgens de raad minstens 3225 m² w.v.o. in het Dorpshart nodig. Het verschil tussen 3400 m² en 3225 m², te weten een extra w.v.o. van 175 m², kan niet leiden tot een duurzame ontwrichting van het voorzieningenniveau, aldus de raad. Als de bestaande winkels naar het Dorpshart zijn verhuisd, zal de raad voor de oude locaties de bestemmingsplannen herzien.
    
    2.8.2. Het plan voorziet onder meer in drie plandelen met de bestemming "Centrumdoeleinden (C)". Binnen deze plandelen is 3388 m² w.v.o. aan detailhandel mogelijk.
    
    Ingevolge artikel 6, negende lid, van de planvoorschriften, voor zover hier van belang, zijn burgemeester en wethouders bevoegd de bestemming "Woondoeleinden" ter plaatse van de aanduiding 'wijzigingsbevoegdheid' te wijzigen in de bestemming "Centrumdoeleinden (C)".
    
    2.8.3. In het rapport 'Een nieuw dorpshart voor Eemnes - Een distributie planologische onderbouwing ten behoeve van de wijzigingsbevoegdheid' van ECORYS Nederland BV van 10 augustus 2006 (hierna: het dpo 2006) is het verslag neergelegd van het aanvullend onderzoek naar de marktruimte in Eemnes. In het dpo 2006 is vermeld dat de vermoedelijke planperiode loopt van 2007 tot 2017. Daarom is onder meer onderzocht wat de marktruimte zal zijn in de dagelijkse sector in Eemnes in 2017.
    
    2.8.4. Voor de beoordeling van de berekende uitbreidingsruimte gaat de Afdeling uit van het dpo 2006. Dit onderzoek is het meest recent en bestrijkt de gehele planperiode. Uit tabel 5.1 van het dpo 2006 blijkt dat voor het jaar 2017 voor de dagelijkse sector een omzetpotentieel van 18,8 miljoen euro is voorzien. Voor de vloerproductiviteit is uitgegaan van 6400 euro per vierkante meter w.v.o.. Dit betekent dat in het jaar 2017 een aanbod van 2940 m² w.v.o. haalbaar is. Voorts blijkt uit tabel 5.1 dat in 2017 het bestaande aanbod, zonder het winkelcentrum Torenzicht, 660 m² w.v.o. zal zijn. Uit deze gegevens wordt in deze tabel de conclusie getrokken dat in 2017 2280 m² w.v.o. aan uitbreidingsruimte beschikbaar zal zijn.
    
    De raad heeft zich ter onderbouwing van het buiten de berekening houden van het bestaande aanbod in winkelcentrum Torenzicht op het standpunt gesteld dat in een privaatrechtelijke overeenkomst met de projectontwikkelaar [belanghebbende] is vastgelegd dat de winkelruimtes die in het winkelcentrum Torenzicht vrijkomen wegens verplaatsing dan wel beëindiging van winkels niet meer zullen worden verhuurd ten behoeve van detailhandel. De Afdeling overweegt hierover dat het feit dat de raad in een privaatrechtelijke overeenkomst met [belanghebbende] heeft neergelegd dat [belanghebbende] de vrijkomende winkelruimtes niet meer voor gebruik als detailhandel zal verhuren, geen verschil maakt voor de beoordeling van de voorziene uitbreidingsruimte binnen de kern Eemnes, omdat de winkelruimtes in het winkelcentrum Torenzicht in planologisch opzicht nog steeds zijn bestemd voor detailhandel. De Afdeling is dan ook van oordeel dat het bestaande winkelcentrum Torenzicht bij de berekeningen, zoals hiervoor weergegeven, dient te worden betrokken.
    
    Voor zover de raad erop heeft gewezen dat voor het winkelcentrum Torenzicht een herziening van het bestemmingsplan zal worden opgesteld en dat op die grond de winkels in het bestaande winkelcentrum Torenzicht buiten de berekeningen kunnen worden gelaten, overweegt de Afdeling dat ter zitting is komen vast te staan dat voor dit winkelcentrum wel een voorontwerpbestemmingsplan is opgesteld, maar geen ontwerpplan in procedure is gebracht. Voor het winkelcentrum De Eemhof is overigens in het geheel geen nieuw bestemmingsplan opgesteld. Gelet hierop staat niet met zekerheid vast dat voor de bestaande winkelcentra nieuwe bestemmingsplannen zullen worden vastgesteld waarin wordt voorzien in een bestemming die geen detailhandel toelaat. Uit het voorgaande volgt dat de uitbreidingsruimte die voor 2017 in de dagelijkse sector is voorzien, anders dient te worden berekend.
    
    Uit tabel 3.1 van het dpo 2006 blijkt dat het bestaande aanbod in de dagelijkse sector van winkelcentrum Torenzicht 1160 m² w.v.o. is. De totale oppervlakte bestaand aanbod is derhalve (1160+660=)1820 m² w.v.o.. Hieruit volgt dat ten opzichte van het berekende haalbaar aanbod (2940-1820=)1120 m² w.v.o. uitbreidingsruimte resteert. Het verschil tussen de hoeveelheid m² w.v.o. die het plan mogelijk maakt, te weten 3388 m², en de berekende uitbreidingsruimte van 1120 m² w.v.o. (2268 m² overschot), acht de Afdeling in relatie tot het haalbaar aanbod van 2940 m² dermate [appellant sub 5] dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de bestemming "Centrumdoeleinden (C)" binnen de planperiode zal worden gerealiseerd.
    
    Ingevolge artikel 33 van de WRO, voor zover hier van belang, dient een bestemmingsplan ten minste eenmaal in de tien jaren te worden herzien. Uit deze bepaling volgt dat de wetgever een planperiode van tien jaar voor ogen staat. De Afdeling acht het in beginsel dan ook niet in overeenstemming met een goede ruimtelijke ordening dat in een plan bestemmingen worden vastgesteld die pas na afloop van de tienjarige planperiode zullen worden verwezenlijkt. Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, is de Afdeling van oordeel dat aan de wijzigingsbevoegdheid binnen de planperiode geen toepassing zal worden gegeven.
    
    De conclusie is mitsdien dat het college zich - bezien in het licht van artikel 33 van de WRO - niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de plandelen met de bestemming "Centrumdoeleinden (C)" en artikel 6, negende lid, van de planvoorschriften niet in strijd zijn met een goede ruimtelijke ordening.
    
    2.8.5. De conclusie is dat hetgeen [appellanten sub 1], de Ondernemerskring, de winkeliers, [appellante sub 4] en Boni en [appellant sub 5] en andere hebben aangevoerd aanleiding geeft voor het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de plandelen met de bestemming "Centrumdoeleinden (C)" en artikel 6, negende lid, van de planvoorschriften niet in strijd zijn met een goede ruimtelijke ordening. Hieruit volgt dat het college, door deze planonderdelen goed te keuren, heeft gehandeld in strijd met artikel 28, tweede lid, van de WRO in samenhang met artikel 10:27 van de Awb.
    
    De beroepen van [appellanten sub 1], de Ondernemerskring, de winkeliers, [appellante sub 4] en Boni en [appellant sub 5] en andere zijn op dit punt gegrond, zodat het bestreden besluit in zoverre dient te worden vernietigd.
    
    Gelet op het vorenstaande ziet de Afdeling aanleiding om goedkeuring te onthouden aan de plandelen met de bestemming "Centrumdoeleinden (C)" en aan artikel 6, negende lid, van de planvoorschriften. Gelet op de samenhang tussen de plandelen met de bestemmingen "Centrumdoeleinden (C)", "Verkeersdoeleinden (V)" en "Verkeers- en verblijfsdoeleinden (VV)" ziet de Afdeling voorts aanleiding om ook de goedkeuring van de plandelen met de bestemmingen "Verkeersdoeleinden (V)" en "Verkeers- en verblijfsdoeleinden (VV)" te vernietigen en tevens aan deze plandelen goedkeuring te onthouden.
    
    2.9. Vanwege de onlosmakelijke samenhang met de te vernietigen plandelen zoals verwoord onder 2.8.5., behoeven de overige beroepsgronden in zoverre geen bespreking meer.
    
    Vrijstellingsbevoegdheden
    
    2.10. [appellante sub 4] en Boni betogen dat de functie 'winkel' die mogelijk wordt gemaakt door de vrijstellingsbevoegdheid die is opgenomen in artikel 5, vijfde lid, van de planvoorschriften, niet past binnen de bestemming "Maatschappelijke Doeleinden (M)" en dat de toepassing van deze vrijstelling leidt tot het wijzigen van de bestemming. Volgens [appellante sub 4] en Boni is al sprake van overaanbod binnen de planperiode. De Ondernemerskring en de winkeliers voeren aan dat aan de vrijstelling voor nieuwe winkels te weinig criteria zijn verbonden en dat de vrijstellingsbepaling een ongeoorloofd onderscheid maakt tussen verschillende winkelbranches.
    
    2.10.1. Over de vrijstellingsbevoegdheid van artikel 5, vijfde lid, van de planvoorschriften neemt het college het standpunt in dat het plan is ontwikkeld ter verbetering van de kwaliteit van het hart van Eemnes. De omvang en kwaliteit van het winkelbestand is daarbij een belangrijk element. Het toestaan van winkelvestigingen in een branche die al voldoende is vertegenwoordigd in Eemnes levert geen bijdrage aan deze doelstelling. In dat geval zal het gemeentebestuur geen gebruik maken van de vrijstellingsbepaling, aldus het college. De gekozen omschrijving is volgens het college geen brancheaanduiding, maar gericht op het completeren van de assortimentsbreedte in de kern.
    
    2.10.2. De raad brengt naar voren dat de toepassingsruimte van de vrijstellingsbevoegdheid die in artikel 5, vijfde lid, van de planvoorschriften is opgenomen zodanig concreet is dat deze als toetsingskader voor het verlenen van vrijstellingen kan fungeren. Uit het dpo 2006 van Ecorys blijkt dat er gedurende de planperiode nog distributieve ruimte is in het Dorpshart voor de vestiging van winkels in de niet-dagelijkse sector, aldus de raad.
    
    2.10.3. Ingevolge artikel 5, eerste lid, van de planvoorschriften, voor zover hier van belang, zijn de op de plankaart voor maatschappelijke doeleinden aangewezen gronden bestemd voor dienstverlenende bedrijven en/of instellingen, kantoren en maatschappelijke voorzieningen met daarbij behorende voorzieningen.
    
    Ingevolge artikel 5, tweede lid, van de planvoorschriften zijn op de in lid 1 bedoelde gronden in verband met de bestemming toelaatbaar:
    
    a. dienstverlenende bedrijven/dienstverlenende instellingen;
    
    b. kantoren;
    
    c. maatschappelijke voorzieningen;
    
    d. meergezinshuizen;
    
    e. andere bouwwerken;
    
    f. erven;
    
    g. groenvoorzieningen;
    
    h. voetpaden;
    
    i. parkeervoorzieningen.
    
    Ingevolge artikel 5, vijfde lid, van de planvoorschriften zijn burgemeester en wethouders bevoegd vrijstelling te verlenen van het bepaalde in lid 2 voor de vestiging van winkels. Vrijstelling wordt alleen verleend als het een winkelbranche betreft die nog niet in het dorpshart is gevestigd.
    
    2.10.4. Ingevolge artikel 1 van de planvoorschriften, voor zover hier van belang, wordt onder maatschappelijke voorzieningen verstaan: educatieve, (sociaal-)medische, sociaal-culturele en levensbeschouwelijke voorzieningen en voorzieningen ten behoeve van openbare dienstverlening, alsook ondergeschikte detailhandel en horeca ten dienste van deze voorzieningen.
    
    2.10.5. Ingevolge artikel 15, eerste lid, aanhef en onder a, van de WRO kan bij een bestemmingsplan worden bepaald dat het college van burgemeester en wethouders met inachtneming van de in het plan vervatte regelen bevoegd is van bij het plan aan te geven voorschriften vrijstelling te verlenen. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 3 juni 1996, in zaak nr. H01.95.0265 (BR 1996, p. 897)), wordt blijkens de geschiedenis van de totstandkoming met deze bepaling beoogd het college van burgemeester en wethouders de bevoegdheid te geven op ondergeschikte onderdelen van het plan af te wijken. Uit deze bepaling vloeit voort dat de in een bestemmingsplan vervatte vrijstellingsregeling er niet toe mag strekken dat het college van burgemeester en wethouders vrijstelling kan verlenen van de op de plankaart aangegeven bestemmingen. Een vrijstellingsregeling mag evenmin tot effect hebben dat de bestemming van de grond wordt gewijzigd. Voor het wijzigen van een bestemming is toepassing van de wijzigingsbevoegdheid als bedoeld in artikel 11 van de WRO het geëigende instrument.
    
    2.10.6. De vrijstellingsbevoegdheid maakt mogelijk dat de bestemming "Maatschappelijke doeleinden (M)" waarbij slechts ondergeschikte winkels ten dienste van de bestemming zijn toegestaan, geheel kan worden gewijzigd ten behoeve van de vestiging van winkels. Gelet op de verschillende aard van deze bestemmingen, wordt hiermee een mogelijkheid geschapen tot wijziging van de bestemming ter plaatse.
    
    Gelet op het vorenstaande is de Afdeling van oordeel dat artikel 5, vijfde lid, van de planvoorschriften in strijd is met artikel 15 van de WRO. Door het plan niettemin goed te keuren, heeft het college gehandeld in strijd met dit artikel in samenhang met artikel 10:27 van de Awb.
    
    De beroepen van [appellante sub 4] en Boni, de Ondernemerskring en de winkeliers zijn ook in zoverre gegrond. Het bestreden besluit dient in zoverre te worden vernietigd.
    
    Voorts ziet de Afdeling aanleiding om goedkeuring te onthouden aan artikel 5, vijfde lid, van de planvoorschriften.
    
    Gelet hierop behoeven de overige argumenten van [appellante sub 4] en Boni, de Ondernemerskring en de winkeliers die zijn gericht tegen de vrijstellingsbevoegdheid, geen bespreking meer.
    
    2.11. [appellante sub 4] en Boni richten zich voorts tegen de algemene vrijstellingsbevoegdheid van 10% die is opgenomen in artikel 13, eerste lid, onder b, van de planvoorschriften. Zij betogen dat deze vrijstellingsbevoegdheid ten onrechte vergrotingen van de bouwvlakken mogelijk maakt waarmee in een groter w.v.o. kan worden voorzien.
    
    2.11.1. Het college stelt dat artikel 13, eerste lid, onder b, van de planvoorschriften een standaardbepaling is die is gericht op het toestaan van geringe afwijkingen met het oog op een goede uitvoering van het plan en niet op een substantiële vergroting van het totale winkelvloeroppervlak. Dit is binnen het plan ook niet mogelijk, aldus het college, omdat naarmate het areaal w.v.o. zou toenemen, de ruimte voor verkeersfuncties zou afnemen, terwijl het aantal parkeerplaatsen dan juist zou moeten toenemen. De gemeente Eemnes voert een terughoudend vrijstellingenbeleid, aldus het college.
    
    2.11.2. Over artikel 13, eerste lid, onder b, van de planvoorschriften betoogt de raad dat de toepassing van een vrijstellingsregeling - in beginsel - niet kan leiden tot het wijzigen van de bestemming van de grond. Het is op basis van deze vrijstellingsregeling derhalve niet mogelijk dat het bouwblok ten behoeve van de bestemming "Centrumdoeleinden (C)" wordt vergroot.
    
    2.11.3. Ingevolge artikel 13, eerste lid, van de planvoorschriften zijn burgemeester en wethouders bevoegd vrijstelling te verlenen van de bepalingen van dit plan in die zin:
    
    a. dat in geringe mate wordt afgeweken van het in dit plan aangegeven bouwvlak en begrenzingen van andere terreinen voor zover zulks bij de definitieve uitmeting in het terrein noodzakelijk blijkt voor een goede uitvoering van het plan;
    
    b. dat van de afmetingen van de bebouwing wordt afgeweken, mits deze afwijkingen beperkt blijven tot ten hoogste 10% van de in het plan gegeven maten.
    
    2.11.4. De in artikel 13, eerste lid, onder b, van de planvoorschriften genoemde vrijstellingsbepaling heeft een algemeen karakter. Met dit artikel wordt beoogd een algemene regeling te geven waarbij in de afweging omtrent eventuele verlening van vrijstelling de specifieke omstandigheden van het geval kunnen worden meegenomen. De Afdeling ziet dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat dit planvoorschrift niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
    
    2.11.5. De conclusie is dat hetgeen [appellante sub 4] en Boni hebben aangevoerd geen aanleiding geeft voor het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat artikel 13, eerste lid, onder b, van de planvoorschriften niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
    
    In het door [appellante sub 4] en Boni aangevoerde wordt evenmin aanleiding gevonden voor het oordeel dat het bestreden besluit op dit punt anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
    
    Het beroep van [appellante sub 4] en Boni is in zoverre ongegrond.
    
    Overige beroepsgronden
    
    2.12. [appellant sub 5] en andere voeren aan dat bij de wijziging van de grens van het stedelijk gebied ten onrechte de groene buffer bij het stedelijk gebied is getrokken. Voorts voeren zij aan dat de verlegde watergang niet conform de plankaart direct ten noorden van de tennisvelden is gesitueerd en dat de opheffing van het speelveld afbreuk doet aan het welzijn van de bewoners.
    
    2.12.1. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat de voorgestelde ruimtelijke compensatie aan de noordzijde qua ruimtebeslag voldoende is om tot een verlegging van de contour te komen. De feitelijke verlegging van de watergang kan niet in deze procedure aan de orde komen en het opheffen van het speelveld is geen ontwikkeling die zich binnen het plangebied voordoet maar daarbuiten, aldus het college.
    
    2.12.2. In het Streekplan Utrecht 2005-2015 (hierna: het streekplan) is vermeld dat de rode contouren in beginsel strikt worden gebruikt om het landelijk gebied zo min mogelijk aan te tasten. Om te kunnen inspelen op nieuwe kansen en ontwikkelingen zijn twee vormen van flexibiliteit mogelijk: de zogenoemde touwtjesmethode en de afwijkingsbevoegdheid. Bij de touwtjesmethode wordt aansluitende overschrijding van de contour toegestaan mits elders een gelijkwaardige, voor bebouwing geschikte locatie wordt geschrapt (oppervlakteneutraal). Indien dit planologisch inpasbaar is, kunnen gedeputeerde staten de touwtjesmethode toepassen.
    
    2.12.3. In de plantoelichting is vermeld dat de groenbuffer, ten oosten van het huidige gemeentehuis, zoveel als mogelijk blijft bestaan en geen onderdeel wordt van het Dorpshart.
    
    2.12.4. [appellant sub 5] en andere hebben aangevoerd dat de verlegging van de watergang niet conform de plankaart is uitgevoerd. Dit heeft geen betrekking op het plan zelf maar op de uitvoering daarvan. Uitvoeringsaspecten kunnen in deze procedure niet aan de orde komen. Deze beroepsgrond kan derhalve buiten beschouwing blijven.
    
    Over de groene buffer overweegt de Afdeling dat deze is opgenomen in het plan. Hoewel de groene buffer voor een deel ingeklemd zal komen te liggen tussen stedelijke ontwikkelingen, is het een uitgangspunt van de raad om de groene buffer zoveel mogelijk te behouden. Dit heeft de raad ter zitting bevestigd. Gelet op de ligging van de groene buffer heeft het college zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de desbetreffende gronden binnen het stedelijk gebied moeten vallen. De omstandigheid dat voor de desbetreffende gronden zelf geen stedelijke ontwikkelingen zijn voorzien, maakt hiervoor geen verschil.
    
    Ter zitting is komen vast te staan dat het speelveld gedeeltelijk binnen het plangebied ligt. Het plan voorziet voor een gedeelte van het speelveld in de bestemming "Sportdoeleinden (S)". Het is de bedoeling van de raad om de sportvelden naar de desbetreffende locatie te verplaatsen. Gelet hierop heeft het college bij zijn belangenafweging naar het oordeel van de Afdeling in redelijkheid een groter gewicht kunnen toekennen aan de maatschappelijke belangen die zijn gediend met de realisering van de sportvelden die het plan mogelijk maakt dan aan de belangen van [appellant sub 5] en andere. Niet is gebleken dat het college de belangen van [appellant sub 5] en andere hierbij onvoldoende heeft meegewogen.
    
    2.12.5. De conclusie is dat hetgeen [appellant sub 5] en andere hebben aangevoerd geen aanleiding geeft voor het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan in zoverre niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
    
    In het door [appellant sub 5] en andere aangevoerde wordt evenmin aanleiding gevonden voor het oordeel dat het bestreden besluit op dit punt anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
    
    Het beroep van [appellant sub 5] en andere is in zoverre ongegrond.
    
    2.13. [appellant sub 5] en andere brengen voorts naar voren dat in het plangebied ten onrechte bomen zullen worden gekapt zonder dat voor vervangende aanplant zal worden gezorgd.
    
    2.13.1. Het college stelt dat het onvermijdelijk is dat bomen moeten worden gekapt. Voorts zal de raad binnen het plangebied een flink aantal nieuwe bomen planten, aldus het college.
    
    2.13.2. De raad heeft in zijn nadere stuk gewezen op het feit dat voor het kappen van de bomen in rechte onaantastbare kapvergunningen zijn verleend. Op basis hiervan zijn de bomen inmiddels gekapt. Het feit dat voor deze ontwikkeling bomen moeten worden gekapt, is volgens de raad aanvaardbaar bij een inbreidingslocatie. In het plan zijn voorts drie plandelen expliciet bestemd voor "Groenvoorzieningen (G)". Ter plaatse zullen nieuwe bomen worden geplant, aldus de raad.
    
    2.13.3. In paragraaf 4.7 van de plantoelichting is vermeld dat uit het ecologisch onderzoek van februari 2006 blijkt dat het plangebied een lage natuurwaarde heeft en niet van belang is voor beschermde planten- en diersoorten. Gelet hierop heeft het college, gelet op het algemeen belang van de realisering van het Dorpshart, in redelijkheid de afname van het aantal bomen aanvaardbaar kunnen achten. Hierbij heeft de Afdeling in aanmerking genomen dat de raad heeft verklaard en ter zitting heeft bevestigd dat binnen het plangebied nieuwe bomen zullen worden aangeplant waardoor gelijkwaardige groenbeleving zal ontstaan.
    
    2.13.4. De conclusie is dat hetgeen [appellant sub 5] en andere hebben aangevoerd geen aanleiding geeft voor het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan in zoverre niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
    
    In het door [appellant sub 5] en andere aangevoerde wordt evenmin aanleiding gevonden voor het oordeel dat het bestreden besluit op dit punt anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
    
    Het beroep van [appellant sub 5] en andere is ook in zoverre ongegrond.
    
    Proceskostenveroordeling
    
    2.14. Ten aanzien van [appellanten sub 1], [appellante sub 4] en Boni en [appellant sub 5] en andere dient het college op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld. De Afdeling merkt hierbij over [appellant sub 5] en andere op dat slechts voor één gemachtigde kosten worden vergoed, die in dit geval beperkt blijven tot de reiskosten.
    
    Ten aanzien van de Ondernemerskring en de winkeliers is van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen niet gebleken, nu naar het oordeel van de Afdeling drs. ir. C.P.J. Kelkes niet als een beroepsmatige rechtsbijstandverlener in de zin van het Besluit proceskosten bestuursrecht kan worden aangemerkt.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. verklaart het beroep van [appellant sub 5] en anderen en de Fietsersbond, afdeling Eemnes niet-ontvankelijk voor zover het is ingediend door [10 namen];
    
    II. verklaart de beroepen van [appellanten sub 1], de vereniging Ondernemers Kring Eemnes en Bloemenhuis Torenzicht en andere ondernemers geheel, en de beroepen van [appellante sub 4] en de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Boni-Markten B.V., en [appellant sub 5] en anderen en de Fietsersbond, afdeling Eemnes, voor zover ontvankelijk, gedeeltelijk gegrond;
    
    III. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Utrecht van 4 maart 2008, voor zover daarbij goedkeuring is verleend aan:
    
    a. de plandelen met de bestemming "Centrumdoeleinden (C)";
    
    b. de plandelen met de bestemming "Verkeersdoeleinden (V)",
    
    c. het plandeel met de bestemming "Verkeers- en verblijfsdoeleinden (VV)",
    
    d. artikel 5, vijfde lid, van de planvoorschriften, en
    
    e. artikel 6, negende lid, van de planvoorschriften;
    
    IV. onthoudt goedkeuring aan de onder III. genoemde planonderdelen;
    
    V. bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het besluit van 4 maart 2008;
    
    VI. verklaart de beroepen van [appellante sub 4] en de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Boni-Markten B.V. en [appellant sub 5] en anderen en de Fietsersbond, afdeling Eemnes, voor zover ontvankelijk, voor het overige ongegrond;
    
    VII. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Utrecht tot vergoeding van:
    
    a. bij [appellanten sub 1] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 644,00 (zegge: zeshonderdvierenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    b. bij [appellante sub 4] en de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Boni-Markten B.V. in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 644,00 (zegge: zeshonderdvierenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    c. bij [appellant sub 5] en anderen en de Fietsersbond, afdeling Eemnes in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 26,49 (zegge: zesentwintig euro en negenenveertig cent), met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen;
    
    deze bedragen dienen door de provincie Utrecht aan appellanten onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
    
    VIII. gelast dat de provincie Utrecht aan appellanten het door hen voor de behandeling van de beroepen betaalde griffierecht vergoedt ten bedrage van:
    
    a. € 145,00 (zegge: honderdvijfenveertig euro) voor [appellanten sub 1];
    
    b. € 288,00 (zegge: tweehonderdachtentachtig euro) voor de vereniging Ondernemers Kring Eemnes;
    
    c. € 288,00 (zegge: tweehonderdachtentachtig euro) voor Bloemenhuis Torenzicht en andere ondernemers, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen;
    
    d. € 288,00 (zegge: tweehonderdachtentachtig euro) voor [appellante sub 4] en de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Boni-Markten B.V.; en
    
    e. € 145,00 (zegge: honderdvijfenveertig euro) voor [appellant sub 5] en anderen en de Fietsersbond, afdeling Eemnes, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.C.K.W. Bartel, voorzitter, en mr. J.G.C. Wiebenga en mr. B.P. Vermeulen, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.H. Broodman, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Bartel w.g. Broodman
      voorzitter ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 15 april 2009
    
    204-545.