ECLI:NL:RVS:2021:1919, Raad van State, 25-08-2021, 202007040/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-08-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 16 oktober 2018 heeft het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam de aanvraag van Kess Corporation om een omgevingsvergunning voor het veranderen en het vergroten van het gebouw aan de Ceintuurbaan 352 te Amsterdam geweigerd. Kess Corporation is eigenaar van het gebouw dat bestaat uit vier bouwlagen. Ter realisering van een vijfde bouwlaag op het gebouw met de bestemming voor twee zelfstandige woningen heeft Kess Corporation op 1 december 2017 bij het college een conceptaanvraag ingediend. Het college heeft bij brief van 27 maart 2018 een positieve voorlopige reactie op de conceptaanvraag gegeven en gesteld dat de conceptaanvraag niet in strijd is met het bestemmingsplan en volgens de Commissie Ruimtelijke Kwaliteit (hierna: de CRK) voldoet aan de redelijke eisen van welstand. Volgens het college zal een in te dienen aanvraag om een omgevingsvergunning waarschijnlijk worden verleend.

202007040/1/R1.
    Datum uitspraak: 25 augustus 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    Kess Corporation N.V., gevestigd te Amsterdam,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 16 november 2020 in zaak nr. 19/6841 in het geding tussen:
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.
    Procesverloop
    Bij besluit van 16 oktober 2018 heeft het college de aanvraag van Kess Corporation om een omgevingsvergunning voor het veranderen en het vergroten van het gebouw aan de Ceintuurbaan 352 te Amsterdam (hierna: het gebouw) geweigerd.
    Bij besluit van 12 november 2019 heeft het college het door Kess Corporation daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 16 november 2020 heeft de rechtbank het door Kess Corporation daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft Kess Corporation hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Kess Corporation heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 21 juli 2021, waar Kess Corporation, vertegenwoordigd door [gemachtigde] en bijgestaan door mr. G.H. Schoorl, advocaat te Amsterdam, is verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Kess Corporation is eigenaar van het gebouw dat bestaat uit vier bouwlagen. Ter realisering van een vijfde bouwlaag op het gebouw met de bestemming voor twee zelfstandige woningen heeft Kess Corporation op 1 december 2017 bij het college een conceptaanvraag ingediend. Het college heeft bij brief van 27 maart 2018 een positieve voorlopige reactie op de conceptaanvraag gegeven en gesteld dat de conceptaanvraag niet in strijd is met het bestemmingsplan en volgens de Commissie Ruimtelijke Kwaliteit (hierna: de CRK) voldoet aan de redelijke eisen van welstand. Volgens het college zal een in te dienen aanvraag om een omgevingsvergunning waarschijnlijk worden verleend.
    2.       Naar aanleiding van de daaropvolgende aanvraag van 24 april 2018 van Kess Corporation om een omgevingsvergunning voor de extra bouwlaag op het gebouw heeft het college de CRK om advies gevraagd. De CRK heeft in haar advies van 17 september 2018 verklaart de beoordeling van het project aan te houden omdat Kess Corporation niet alle voor de beoordeling benodigde details van het bouwwerk had aangeleverd. Kess Corporation heeft de aanvraag daarop aangevuld. De CRK heeft vervolgens in haar advies van 8 oktober 2018 geconcludeerd dat het project niet voldoet aan de redelijke eisen van welstand omdat de ophoging van het gebouw een te grote invloed heeft op de samenhang in de gevelwand en op de betekenis van het naastgelegen hoekpand. Het college heeft, onder verwijzing naar dit advies, bij besluit van 16 oktober 2018 de aanvraag afgewezen.
    3.       Bij besluit van 12 november 2019 heeft het college, in overeenstemming met het advies van de bezwaarschriftencommissie, het bezwaar van Kess Corporation ongegrond verklaard. In het advies van de bezwaarschriftencommissie is gesteld dat bij de beoordeling van het eerder uitgebrachte positieve welstandsadvies van de CRK op de conceptaanvraag een fout is gemaakt. Volgens de bezwaarschriftencommissie heeft de CRK in haar advies van 8 oktober 2018 deugdelijk gemotiveerd waarom op het eerder uitgebrachte positieve welstandsadvies is teruggekomen. Daarnaast is het bouwplan bij nader inzien niet in overeenstemming met het bestemmingsplan "De Pijp 2018".
    Niet inzichtelijk maken van koerswijziging in welstandsadviezen
    4.       Kess Corporation betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat niet inzichtelijk is hoe de CRK van koers is gewijzigd van het positieve welstandsadvies van 16 januari 2018 over de conceptaanvraag, naar het negatieve welstandsadvies van 8 oktober 2018.
    In een schriftelijke reactie van het college op de vraag van de bezwaarschriftencommissie waarom de CRK is teruggekomen op het positieve advies met betrekking tot de conceptaanvraag heeft het college verwezen naar de volgende reactie van P. Diepeveen van de CRK: "Dit betreft een gemandateerd advies dat is uitgebracht door een collega (inmiddels niet meer werkzaam bij ons). Toen ik het adviesverzoek ter beoordeling kreeg is mij niet meegegeven dat hier al eerder een positieve beoordeling op was gegeven. Gezien de impact op de gevelwand was mijn conclusie dat dit nadere afstemming met de voorzitter nodig had. Vandaar dat ik het destijds had meegenomen naar het agendaoverleg voor een gewogen oordeel op grond van de gebiedsgerichte criteria van de welstandsnota."
    Volgens Kess Corporation maakt de verklaring van Diepeveen niet inzichtelijk hoe afstemming met de voorzitter van de CRK heeft plaatsgevonden over het bouwplan. Kess Corporation voert aan dat de inhoud van de afstemming die heeft geleid tot het welstandsadvies van 8 oktober 2018 door het college niet bekend is gemaakt. Verder heeft het college volgens Kess Corporation niet toegelicht hoe het positieve advies tot stand is gekomen. Uit het e-mailbericht van 16 oktober 2018 inhoudende het negatieve welstandsadvies volgt volgens Kess Corporation niet dat het afkomstig is van de CRK en onduidelijk is of Diepeveen dit heeft afgestemd met de CRK.
    Kess Corporation heeft in een nader stuk en op de zitting bij de Afdeling betoogd dat het college op oneigenlijke gronden de aanvraag om een omgevingsvergunning heeft geweigerd. Kess Corporation heeft bij het college een verzoek ingediend op basis van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob) om inzage te krijgen in de correspondentie tussen de CRK en Diepeveen over haar aanvraag om een omgevingsvergunning. Uit de verkregen stukken is volgens Kess Corporation gebleken dat de afwijzing van haar aanvraag voortkomt uit gewijzigd beleid van het stadsdeel Zuid om de zogenaamde bouwwoede in de stad tegen te gaan en dat daarom de medewerking aan dakopbouwen dient te worden geweigerd onder het mom van strijd met de welstandscriteria. Tenslotte heeft Kess Corporation ter zitting toegelicht dat de door haar op verzoek van het college verstrekte aanvullende gegevens op de aanvraag geen betrekking hebben gehad op de vormgeving van de dakopbouw en de aanvraag wat dat betreft niet is gewijzigd.
    4.1.    Hoewel het college niet aan een welstandsadvies is gebonden en de verantwoordelijkheid voor welstandstoetsing bij hem berust, mag het op dat advies afgaan, nadat het is nagegaan of dit advies op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen, de redenering daarin begrijpelijk is en de getrokken conclusies daarop aansluiten. Deze verplichting is neergelegd in artikel 3:9 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) voor de wettelijk adviseur en volgt uit artikel 3:2 van de Awb voor andere adviseurs. Het overnemen van een welstandsadvies behoeft in beginsel geen nadere toelichting. Dit is anders indien de aanvrager of een derde-belanghebbende een advies van een andere deskundig te achten persoon of instantie heeft overgelegd dan wel concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de zorgvuldigheid van de totstandkoming van het advies, de begrijpelijkheid van de in het advies gevolgde redenering of het aansluiten van de conclusies daarop naar voren heeft gebracht.
    4.2.    De rechtbank heeft, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 18 april 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1287, terecht overwogen dat hoewel het college niet de bevoegdheid kan worden ontzegd om terug te komen van de aanvankelijke bereidheid medewerking te verlenen aan de vergunningverlening, bij het alsnog weigeren om de omgevingsvergunning te verlenen deugdelijk dient te worden gemotiveerd waarom het van inzicht is veranderd.
    De Afdeling is van oordeel dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college deugdelijk heeft gemotiveerd waarom de CRK van inzicht is veranderd. De CRK heeft in het negatieve welstandsadvies van 8 oktober 2018 gemotiveerd waarom de ophoging in strijd is met redelijke eisen van welstand. De Afdeling overweegt dat met deze motivering niet inzichtelijk is gemaakt waarom de CRK zich ten opzichte van het positieve welstandsadvies op een ander standpunt heeft gesteld en wat er fout was aan het positieve welstandsadvies. De stelling van het college in het besluit van 12 november 2019 dat de CRK deugdelijk heeft gemotiveerd waarom de CRK van haar standpunt is teruggekomen, kan daarom niet worden gevolgd.
    Daarbij acht de Afdeling van belang dat het bouwplan dat is ingediend bij de definitieve aanvraag op details in de achtergevel na niet is gewijzigd ten opzichte van het bouwplan dat was ingediend bij de conceptaanvraag. Het negatieve welstandsadvies van de CRK van 8 oktober 2018 spreekt alleen over de te grote invloed van de ophoging op de samenhang in de gevelwand en op de betekenis van het naastgelegen hoekpand. De koerswijziging in de welstandsadviezen van de CRK kan daarom niet zijn gelegen in de details van het bouwplan die de CRK op 17 september 2018 na de aanhouding van de welstandsbeoordeling bij Kess Corporation heeft opgevraagd.
    Naar aanleiding van het Wob-verzoek van Kess Corporation is een e-mailbericht van de gemeente Amsterdam, Stadsdeel Zuid, van 15 oktober 2018 openbaar gemaakt waarin staat: "Er is telefonisch contact geweest tussen mij en de aanvrager en heb hem eea uitgelegd wat er speelt. Hij is op de hoogte gebracht over de bouwwoede en de bestuursopdracht. Als de aanvraag geweigerd wordt, dan dient deze op welstandsgronden gemotiveerd geweigerd te worden.". De Afdeling overweegt dat hierin ook geen gemotiveerde, op welstandsgronden gebaseerde onderbouwing staat waardoor de koerswijziging van de CRK inzichtelijk is.
    De Afdeling is daarom van oordeel dat het college in het besluit van 12 november 2019 in strijd met artikel 7:12 van de Awb niet deugdelijk heeft gemotiveerd waarom de CRK van inzicht is veranderd en waarom het college niet uitgaat van het positieve welstandsadvies van 27 maart 2018 maar van het negatieve welstandsadvies van 8 oktober 2018. Hierbij is van belang dat zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, bijvoorbeeld in haar uitspraak van 17 april 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1247, de welstandstoets zich in beginsel dient te richten naar de bouwmogelijkheden die het geldende bestemmingsplan biedt.
    Het betoog slaagt.
    5.       De Afdeling ziet met het oog op een nieuw te nemen besluit aanleiding om in te gaan op de verdere inhoud van het besluit op bezwaar van 12 november 2019.
    Het college heeft zich in dat besluit op het standpunt gesteld dat de aanvraag ook op twee punten in strijd is met het bestemmingsplan "De Pijp 2018". De aanvraag is volgens het college in strijd met artikel 5.2.2, onder b, van de planregels omdat de bouwhoogte van de uitbouw aan de achterkant 13 m is en daarmee de op de verbeelding aangegeven maximale bouwhoogte van 12 m overschrijdt.
    Volgens het college is de aanvraag ook in strijd met artikel 22.2, aanhef en onder a, van de planregels van het bestemmingsplan omdat de hoofdvorm van het gebouw, dat de dubbelbestemming "Waarde - Cultuurhistorie 2" heeft, door de ophoging wordt gewijzigd.
    5.1.    De Afdeling stelt vast dat het college aanvankelijk - voor het nemen van het besluit van 16 oktober 2018 - de aanvraag van Kess Corporation had aangehouden op grond van artikel 3.3, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), omdat de aanvraag was ingediend nadat het ontwerpbestemmingsplan "De Pijp 2018" op 12 april 2018 ter inzage was gelegd. Het college heeft vervolgens gesteld dat de aanhouding van de aanvraag was geëindigd op 15 augustus 2018 omdat de, in artikel 3.8, eerste lid, onder e, van de Wet ruimtelijke ordening, genoemde termijn voor de vaststelling van het bestemmingsplan was overschreden. Het college heeft daarom in het besluit van 16 oktober 2018 de aanvraag aan het daarvoor geldende bestemmingsplan "De Pijp 2005" getoetst. In het bestemmingsplan "De Pijp 2005" had het gebouw aan de Ceintuurbaan 352 de dubbelbestemming "Waarde - Cultuurhistorie 2" niet.
    In het besluit op bezwaar van 12 november 2019 heeft het college zich op het standpunt gesteld dat de aanhoudingsplicht in artikel 3.3, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wabo niet van toepassing was omdat er voor het college grond was om de vergunning te weigeren gelet op het negatieve welstandsadvies van de CRK.
    5.2.    Gelet op wat is overwogen in 4.2 over de koerswijziging van de CRK is de Afdeling van oordeel dat het college zich in het besluit van 12 november 2019 ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat er vanwege het negatieve welstandsadvies van de CRK grond was om de aanvraag bij besluit van 16 oktober 2018 te weigeren. Dit betekent dat de aanhoudingsplicht in artikel 3.3, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wabo wel van toepassing was, maar dat deze na het verstrijken van de in artikel 3.3, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wabo, genoemde termijn later is komen te vervallen. Het college had de aanvraag daarom moeten toetsen aan het bestemmingsplan "De Pijp 2005".
    5.3.    Over de door het college in het besluit van 12 november 2019 gestelde strijdigheid van de aanvraag met de bestemmingsplannen "De Pijp 2005" en "De Pijp 2018" vanwege het overschrijden van de maximale bouwhoogte overweegt de Afdeling als volgt. De Afdeling stelt vast dat het deel van het bouwplan dat de maximale bouwhoogte met 1 m overschrijdt de uitbouw aan de achterkant van het gebouw betreft waarvan de afmetingen ongeveer 2 bij 3 m zijn. De rest van het bouwplan is verder in overeenstemming met de planologische mogelijkheden van het bestemmingsplan. Op de zitting van de Afdeling heeft Kess Corporation gesteld dat het overschrijden van de maximale bouwhoogte aan de achterkant van de uitbouw ziet op een klein gedeelte van het hele bouwplan en gemakkelijk aangepast kan worden. De Afdeling ziet geen aanleiding voor een ander standpunt. In het licht van het vorenstaande is van belang (zie onder meer de uitspraak van de Afdeling van 5 juli 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1770, dat splitsing van een bouwplan dat uit verschillende onderdelen bestaat in beginsel niet mogelijk is. Een bouwplan kan alleen worden gesplitst indien het bestaat uit onderdelen die in functioneel en bouwkundig opzicht van elkaar kunnen worden onderscheiden. Gelet op het gehele bouwplan kan de uitbouw aan de achterkant van het gebouw dat de maximale bouwhoogte overschrijdt zich in functioneel en bouwkundig opzicht van de rest van het bouwplan onderscheiden zodat dit deel van het bouwplan kan worden afgesplitst.
    Conclusie
    6.       Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou moeten doen, zal de Afdeling het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond verklaren en het besluit van 12 november 2019 vernietigen. De Afdeling zal het college opdragen om binnen de hierna te melden termijn een nieuw besluit op het bezwaar van Kess Corporation te nemen, en dit besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken.
    7.       Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling tevens aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
    8.       Het college moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 16 november 2020, in zaak nummer AMS 19/6841;
    III.      verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    IV.     vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam, van 12 november 2019, kenmerk JB.18.012322.001;
    V.      draagt het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam op om binnen 12 weken na verzending van deze uitspraak met inachtneming daarvan een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van Kess Corporation N.V. en dit op de voorgeschreven wijze bekend te maken;
    VI.     bepaalt dat tegen het nieuw te nemen besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    VII.     veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam, tot vergoeding van bij Kess Corporation N.V. in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen   proceskosten tot een bedrag van € 2.992,00 (zegge: tweeduizendnegenhonderdtweeënnegentig euro geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VIII.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam aan Kess Corporation N.V. het door haar voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep betaalde griffierecht          ten bedrage van in totaal € 877,00 (zegge: achthonderdzevenenzeventig euro) vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. E.A. Minderhoud, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. P.A. Melse, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 25 augustus 2021
    191-970