ECLI:NL:RVS:2021:576, Raad van State, 17-03-2021, 201908978/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-03-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 24 september 2019 heeft de raad van de gemeente Hoeksche Waard het bestemmingsplan "Camping de Kreek" vastgesteld. Het plan voorziet in een actueel juridisch-planologisch kader voor de camping de Kreek aan de Zinkweg in Oud-Beijerland. Het plangebied omvat het gehele terrein van de camping. Aan de gronden zijn de bestemmingen "Recreatie - Verblijfsrecreatie" en "Agrarisch met waarden" toegekend. Met het plan mogen op de camping maximaal 61 standplaatsen voor stacaravans aanwezig zijn en voor recreatieve doeleinden worden gebruikt. Tevens is een kampeerwinkel alsmede 300 m² aan gebouwen toegestaan ten dienste van de camping en is aan de bedrijfswoning op het terrein een woonbestemming toegekend. Verder is voor de bewoners van tien al dan niet gekoppelde stacaravans een persoonsgebonden overgangsregeling getroffen. Als gevolg van deze regeling mag permanente bewoning van deze stacaravans op in de planregels nader genoemde standplaatsen op de camping worden voortgezet.

201908978/1/R1.
    Datum uitspraak: 17 maart 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) in het geding tussen:
    [appellante], handelend onder de naam "Camping de Kreek", wonend te [woonplaats],
    en
    de raad van de gemeente Hoeksche Waard,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 24 september 2019 heeft de raad het bestemmingsplan "Camping de Kreek" vastgesteld.
    Tegen dit besluit heeft [appellante] beroep ingesteld.
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    [appellante] heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 februari 2021, waar [appellante], bijgestaan door mr. G.M. van den Bergh, advocaat te Dordrecht, en de raad, vertegenwoordigd door L. Bos en N. Hofstra, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Bestuurlijke lus
    1.       Ingevolge artikel 8:51d van de Awb kan de Afdeling het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen.
    Inleiding
    2.       Het plan voorziet in een actueel juridisch-planologisch kader voor de camping de Kreek aan de Zinkweg in Oud-Beijerland. Het plangebied omvat het gehele terrein van de camping. Aan de gronden zijn de bestemmingen "Recreatie - Verblijfsrecreatie" en "Agrarisch met waarden" toegekend. Met het plan mogen op de camping maximaal 61 standplaatsen voor stacaravans aanwezig zijn en voor recreatieve doeleinden worden gebruikt. Tevens is een kampeerwinkel alsmede 300 m² aan gebouwen toegestaan ten dienste van de camping en is aan de bedrijfswoning op het terrein een woonbestemming toegekend. Verder is voor de bewoners van tien al dan niet gekoppelde stacaravans een persoonsgebonden overgangsregeling getroffen. Als gevolg van deze regeling mag permanente bewoning van deze stacaravans op in de planregels nader genoemde standplaatsen op de camping worden voortgezet.
    3.       [appellante] is exploitante van de camping en verzet zich tegen de in het plan opgenomen persoonsgebonden overgangsregeling. Zij vreest dat de bewoners van de camping als gevolg van deze planregeling huurbescherming krijgen en dat zij de camping dan moeilijk kan verkopen.
    Toetsingskader
    4.       Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. De Afdeling stelt niet zelf vast of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van die gronden of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.
    Zienswijze
    5.       [appellante] stelt dat haar zienswijze over het ontwerpplan op meerdere punten onbeantwoord is gebleven.
    5.1.    De Afdeling begrijpt het betoog aldus dat de wijze waarop de raad de door haar naar voren gebrachte zienswijze heeft behandeld in strijd is met artikel 3:46 van de Awb. De zienswijze van [appellante] is in de zienswijzennota opgenomen en van een inhoudelijke reactie voorzien. Artikel 3:46 van de Awb verzet zich er niet tegen dat de raad zienswijzen samengevat weergeeft. Dat niet op ieder argument ter ondersteuning van een zienswijze afzonderlijk is ingegaan, is op zichzelf geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit niet voldoende is gemotiveerd. Niet is gebleken dat bepaalde bezwaren niet in de overwegingen zijn betrokken.
    Het betoog faalt.
    Alternatieven
    6.       [appellante] betoogt dat alternatieven bestaan. Zij wijst op de mogelijkheden om - in ruil voor het opnemen van een persoonsgebonden overgangsrecht - aan ten minste vier door de gemeente aangewezen locaties op de camping een woonbestemming toe te kennen of om permanente bewoning voor alle kavels en stacaravans toe te staan. In beide gevallen kan de camping worden verkocht als bouwgrond, aldus [appellante].
    6.1.    De raad moet bij de keuze van een bestemming een afweging maken van alle belangen die betrokken zijn bij de vaststelling van het plan. Daarbij heeft de raad beleidsruimte. De voor- en nadelen van alternatieven moeten in die afweging worden meegenomen. De raad heeft toegelicht dat alternatieven in beschouwing zijn genomen, maar dat die niet geschikt zijn. Volgens de raad is de camping gelegen in het buitengebied, is de wens om die te behouden als recreatieve voorziening en is het in planologisch opzicht niet gewenst om permanente bewoning in het buitengebied (rechtstreeks) toe te staan, omdat de openheid en het karakter van het buitengebied dient te worden behouden. Maar nu een aantal stacaravans geruime tijd permanent wordt bewoond en geen aanleiding bestaat daartegen in de bestaande situatie handhavend op te treden, heeft de raad het gebruik onder het persoonsgebonden overgangsrecht gebracht. Hiermee wenst de raad permanente bewoning ter plaatse tegen te gaan en op termijn te beëindigen. Gelet op de gegeven toelichting heeft de raad in redelijkheid niet hoeven kiezen voor de alternatieve mogelijkheden die [appellante] heeft voorgesteld.
    Het betoog faalt.
    Persoonsgebonden overgangsrecht
    7.       [appellante] betoogt dat de raad bij het opnemen van de persoonsgebonden overgangsregeling als bedoeld in artikel 4.1.2 van de planregels gelezen in samenhang met artikel 21.3 van de planregels onvoldoende rekening heeft gehouden met haar belangen. Zij voert aan dat het persoonsgebonden overgangsrecht tot gevolg heeft dat de bewoners zich kunnen beroepen op huurbescherming zoals opgenomen in het Burgerlijk Wetboek (hierna: BW), zij de huurovereenkomsten slechts nog om een beperkt aantal redenen mag opzeggen en hiermee inbreuk wordt gemaakt op de overeenkomsten die zij met haar huurders heeft gesloten. [appellante] wijst op een uitspraak van het gerechtshof ’s-Hertogenbosch van 3 maart 2015, ECLI:NL:GHSHE:2015:695, waarin de strekking van artikel 7:236 van het BW is uitgelegd aan de hand van de totstandkomingsgeschiedenis. Tevens voert zij aan dat de persoonsgebonden overgangsregeling de verkoop van de camping vanwege waardedaling onmogelijk maakt, terwijl de verkoop vanwege gezondheidsproblemen noodzakelijk is. Ter zitting heeft [appellante] nader aangevoerd dat het uitgangspunt steeds is geweest om permanente bewoning op de camping niet toe te staan dan wel aan het perceel een woonbestemming toe te kennen, dat het toekennen van een persoonsgebonden overgangsregeling niet met haar is besproken, zij geen inzicht heeft gehad in het uitgevoerde onderzoek en daarom onduidelijk is waarom het belang van de bewoners volgens de raad zwaarder weegt dan haar belang. In dat kader stelt zij dat op de camping personen met verschillende leeftijden verblijven en het gebruik op basis van het persoonsgebonden overgangsrecht daardoor nog jaren zal kunnen voortduren.
    7.1.    Artikel 3.2.3 van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: het Bro) luidt: "Indien toepassing van het overeenkomstig artikel 3.2.2 in het plan opgenomen overgangsrecht gebruik zou kunnen leiden tot een onbillijkheid van overwegende aard voor een of meer natuurlijke personen die op het tijdstip van de inwerkingtreding van het bestemmingsplan grond en opstallen gebruikten in strijd met het voordien geldende bestemmingsplan, kan de gemeenteraad met het oog op beëindiging op termijn van die met het bestemmingsplan strijdige situatie, in het plan persoonsgebonden overgangsrecht opnemen."
    Artikel 4.1.2 van de planregels luidt: "Op de gronden met de aanduidingen ‘specifieke vorm van recreatie-3,4’, ‘specifieke vorm van recreatie-5a’, ‘specifieke vorm van recreatie-10,11’, ‘specifieke vorm van recreatie-12,13’, ‘specifieke vorm van recreatie-14,15’, ‘specifieke vorm van recreatie-19,20’, ‘specifieke vorm van recreatie-25’, ‘specifieke vorm van recreatie-42,43,44’, ‘specifieke vorm van recreatie-51,52’ en ‘specifieke vorm van recreatie-61’, als weergegeven in onderstaande Lijst van stacaravans en gekoppelde stacaravans, met bijbehorende standplaatsen, waarvoor persoonsgebonden overgangsrecht geldt, is persoonsgebonden overgangsrecht van toepassing overeenkomstig artikel 20.3 en bijlage 1 (lees: artikel 21.3 en bijlage 2) bij deze regels. Lijst van stacaravans en gekoppelde stacaravans, met bijbehorende standplaatsen, waarvoor persoonsgebonden overgangsrecht geldt: [...]."
    Artikel 21.3 luidt: "In afwijking van het bepaalde in artikel 21.2 is permanente bewoning van een caravan door rechthebbende natuurlijke personen zoals deze is opgenomen in bijlage 1 (lees: bijlage 2) bij de regels ter plaatse van de aanduiding ‘specifieke vorm van recreatie - permanente bewoning’ en overeenkomstig de in artikellid 4.1.2 opgenomen nadere regeling van de bestemming 'Recreatie-Verblijfsrecreatie' ter plaatse van de aanduidingen ‘specifieke vorm van recreatie-3,4’, ‘specifieke vorm van recreatie-5a’, ‘specifieke vorm van recreatie-10,11’, ‘specifieke vorm van recreatie-12,13’, ‘specifieke vorm van recreatie-14,15’, ‘specifieke vorm van recreatie-19,20’, ‘specifieke vorm van recreatie-25’, ‘specifieke vorm van recreatie-42,43,44’, ‘specifieke vorm van recreatie-51,52’ en ‘specifieke vorm van recreatie-61’, wel toegestaan; het persoonsgebonden overgangsrecht kan niet worden overgedragen aan of overgaan op andere natuurlijke of rechtspersonen."
    7.2.    Met het plan wordt voor de bewoners van tien al dan niet gekoppelde stacaravans op de camping een persoonsgebonden overgangsregeling getroffen. Hierover staat in de plantoelichting dat de stacaravans al geruime tijd permanent worden bewoond, er geen klachten bekend zijn met betrekking tot de camping en momenteel geen aanleiding bestaat handhavend op te treden. De raad heeft toegelicht dat in 2017 een ontwerpplan ter inzage is gelegd en daarin het uitgangspunt is gehanteerd dat geen ruimte voor permanente bewoning van de aanwezige stacaravans bestaat, maar dat als gevolg van de ingekomen zienswijzen is besloten nader onderzoek te doen en het ontwerpplan destijds daarom uit de procedure is gehaald. Ter zitting heeft de raad nader toegelicht dat voldoende onderzoek is gedaan naar de persoonlijke omstandigheden van de bewoners op de camping, dat verschillende bezoeken hebben plaatsgevonden en alle betrokken belangen zijn afgewogen. Volgens de raad werden in totaal 19 stacaravans op de camping permanent bewoond, maar is ervoor gekozen om het gebruik van slechts tien al dan niet gekoppelde stacaravans onder het persoonsgebonden overgangsrecht te plaatsen. De raad acht handhavend optreden tegen de permanente bewoning van deze stacaravans onbillijk. In dat verband wijst hij op de leeftijd en gezondheidssituatie van bewoners. Er zijn bewoners op de camping die in een slechte gezondheidssituatie verkeren en het gaat over het algemeen om oudere personen, aldus de raad. Verder wijst de raad op de financiële situatie, omdat de bewoners grote financiële investeringen hebben gedaan om ter plaatse te kunnen verblijven. De raad heeft tevens in de afweging betrokken dat de gemeente niet handhavend heeft opgetreden en dat [appellante] dit gebruik heeft geduld. De raad heeft onder verwijzing naar het arrest van het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden van 30 juli 2013, ECLI:NL:GHARL:2013:5639, voorts betoogd dat voor de bewoners van de betreffende stacaravans als gevolg van de regeling geen huurbescherming ontstaat omdat geen sprake is van een aanwijzing van een standplaats voor een woonwagen als bedoeld in artikel 7:236 van het BW. Voorts heeft de raad erop gewezen dat de gestelde waardevermindering van de camping niet is onderbouwd. Ter zitting heeft de raad tevens toegelicht dat de bewoner van de stacaravan op de gronden met de aanduiding "specifieke vorm van recreatie-51,52" inmiddels is verhuisd en het persoonsgebonden overgangsrecht voor die locatie is geëindigd.
    7.3.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 18 november 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BU5400, biedt artikel 3.2.3 van het Bro de raad de mogelijkheid om voor een of meer natuurlijke personen persoonsgebonden overgangsrecht op te nemen. Daartoe kan de raad overgaan in gevallen waarin het bestaande gebruik, gelet op artikel 3.2.2, vierde lid, van het Bro, niet onder de werking van het algemene overgangsrecht zou vallen en handhavend optreden tot een onbillijkheid van overwegende aard als bedoeld in artikel 3.2.3 van het Bro zou leiden.
    7.4.    Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 3 juli 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2210, heeft de raad beoordelingsruimte bij de vraag of aan de voorwaarde uit artikel 3.2.3 van het Bro wordt voldaan dat handhavend optreden tot een onbillijkheid van overwegende aard zou leiden en beleidsruimte bij de keuze om, indien aan de voorwaarden van artikel 3.2.3 van het Bro wordt voldaan, ten aanzien van gebruik van grond en opstallen al dan niet persoonsgebonden overgangsrecht toe te kennen. De Afdeling heeft in die uitspraak verder overwogen dat de raad gelet op artikel 3.2.3 van het Bro niet kan volstaan met een algemene beoordeling van de gehele situatie. Hoewel de raad de omstandigheden genoemd onder 7.2, naast andere persoonlijke omstandigheden, bij zijn afweging mag betrekken, kan de raad dus ook in dit geval niet volstaan met een algemene beoordeling en uiteenzetting van de gehele situatie. Dit betekent dat de raad voor alle bewoners van de tien (inmiddels: negen) in artikel 4.1.2 en artikel 21.3 van de planregels genoemde locaties afzonderlijk inzichtelijk moet maken waarom handhavend optreden, gelet op de persoonlijke omstandigheden die in die afzonderlijke situatie aan de orde zijn, leidt tot een onbillijkheid van overwegende aard en dat dus wordt voldaan aan de voorwaarde uit artikel 3.2.3 van het Bro. De raad heeft dat niet gedaan. Gelet hierop is het besluit in zoverre in strijd met artikel 3:46 van de Awb onvoldoende gemotiveerd.
    Het betoog slaagt.
    Conclusie
    8.       De Afdeling heeft een gebrek in het besluit geconstateerd. Met het oog op een spoedige beslechting van het geschil zal de Afdeling de raad opdragen om dit gebrek te herstellen. De raad dient daartoe, met inachtneming van wat is overwogen onder 7.4, de in het plan opgenomen persoonsgebonden overgangsregeling voor de bewoners van de tien (inmiddels: negen) in de planregels genoemde locaties nader te onderbouwen.
    9.       De raad dient de Afdeling en de betrokken partijen de uitkomst mede te delen en een eventueel gewijzigd of nieuw besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mede te delen.
    10.     In de einduitspraak zal worden beslist over de proceskosten en vergoeding van het betaalde griffierecht.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    draagt de raad van de gemeente Hoeksche Waard op om binnen 26 weken na de verzending van deze tussenuitspraak, met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen, het gebrek in het besluit van 24 september 2019 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Camping de Kreek" te herstellen, de Afdeling en de betrokken partijen de uitkomst mede te delen en een eventueel nieuw of gewijzigd besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mede te delen.
    Aldus vastgesteld door mr. E.A. Minderhoud, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. C. Sparreboom, griffier.
    w.g. Minderhoud
    lid van de enkelvoudige kamer     
    w.g. Sparreboom
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 17 maart 2021
    195-909.