ECLI:NL:RVS:2021:1727, Raad van State, 04-08-2021, 202006903/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-08-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 12 juli 2017 heeft de staatssecretaris aan [appellante] een bestuurlijke boete opgelegd van € 16.200,00 voor twee overtredingen van het Arbeidsomstandighedenbesluit. [appellante] heeft asbestsaneringswerkzaamheden verricht aan de Zevenbergseweg in Etten-Leur. Bij een controle op 9 maart 2017 is door de arbeidsinspecteur van de Inspectie SZW geconstateerd dat de werkzaamheden direct aan de dakrand van de schuur werden uitgevoerd en dat de werknemer die zich op het dak bevond niet was aangelijnd. Verder heeft de inspecteur geconstateerd dat asbesthoudende golfplaten over het dak werden geschoven, waardoor er asbestvezels konden vrijkomen. De staatssecretaris heeft op grond van de bevindingen in het boeterapport van 25 april 2017 aan [appellante] een boete opgelegd van € 5.400,00 voor overtreding van artikel 3.16, vijfde lid, van het Arbobesluit en een boete van € 10.800,00 voor overtreding van artikel 4.45, eerste lid, gelezen in samenhang met artikel 4.45, tweede lid, van het Arbobesluit.

202006903/1/A3.
    Datum uitspraak: 4 augustus 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], gevestigd te [plaats],
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 9 november 2020 in zaak nr. 19/488 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
    Procesverloop
    Bij besluit van 12 juli 2017 heeft de staatssecretaris aan [appellante] een bestuurlijke boete opgelegd van € 16.200,00 voor twee overtredingen van het Arbeidsomstandighedenbesluit (hierna: Arbobesluit).
    Bij besluit van 14 december 2018 heeft de staatssecretaris het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 9 november 2020 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van
    14 december 2018 vernietigd, het besluit van 12 juli 2017 herroepen en de boete vastgesteld op € 13.770,00. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    De staatssecretaris heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 juli 2021, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. M.A.E. Ceelen, advocaat te Den Bosch, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. A.D. Brouwers-Woźniak, zijn verschenen.
    Overwegingen
    1.       De relevante wet- en regelgeving is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. Deze bijlage maakt deel uit van de uitspraak.
    Besluitvorming
    2.       [appellante] heeft asbestsaneringswerkzaamheden verricht aan de Zevenbergseweg in Etten-Leur. Bij een controle op 9 maart 2017 is door de arbeidsinspecteur van de Inspectie SZW geconstateerd dat de werkzaamheden direct aan de dakrand van de schuur werden uitgevoerd en dat de werknemer die zich op het dak bevond niet was aangelijnd. Verder heeft de inspecteur geconstateerd dat asbesthoudende golfplaten over het dak werden geschoven, waardoor er asbestvezels konden vrijkomen. De staatssecretaris heeft op grond van de bevindingen in het boeterapport van 25 april 2017 aan [appellante] een boete opgelegd van € 5.400,00 voor overtreding van artikel 3.16, vijfde lid, van het Arbobesluit en een boete van € 10.800,00 voor overtreding van artikel 4.45, eerste lid, gelezen in samenhang met artikel 4.45, tweede lid, van het Arbobesluit. De staatssecretaris heeft het daartegen door [appellante] gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    De uitspraak van de rechtbank
    3.       De rechtbank heeft vastgesteld dat niet in geschil is dat een werknemer van [appellante] zich op het dak bevond zonder aangelijnd te zijn en dat daarom artikel 3.16, vijfde lid, van het Arbobesluit is overtreden. Verder heeft [appellante] volgens de rechtbank haar werkmethode niet zo ingericht dat er geen asbeststof werd geproduceerd of geen asbeststof in de lucht vrijkwam. Daarom is artikel 4.45, eerste lid, gelezen in samenhang met artikel 4.45, tweede lid, onder a, van het Arbobesluit overtreden. De rechtbank heeft geen reden gezien om de boetes op grond van artikel 1, elfde lid, van de Beleidsregel boeteoplegging arbeidsomstandighedenwetgeving (hierna: de beleidsregel) te matigen, maar heeft de boetes wel wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) met 15% gematigd en vastgesteld op € 13.770,00.
    Hoger beroep
    Matiging van de boete voor overtreding van artikel 3.16, vijfde lid, van het Arbobesluit?
    4.       [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat er geen redenen zijn om de boete voor overtreding van artikel 3.16, vijfde lid, van het Arbobesluit op grond van de beleidsregel te matigen. Zij voert aan dat aannemelijk is dat de gordingen stevig genoeg waren om aan te kunnen lijnen. Op de foto’s die tijdens de inspectie zijn gemaakt is namelijk te zien dat de werknemer zich direct op de gordingen bevond. Verder heeft de inspecteur volgens [appellante] ten onrechte nagelaten om de staat van de gordingen te beoordelen. Volgens [appellante] is het na afloop van de saneringswerkzaamheden praktisch niet mogelijk om de staat van de gordingen nog te laten beoordelen door bijvoorbeeld een bouwkundige.
    Toetsingskader
    4.1.    Tussen partijen is niet in geschil dat [appellante] in strijd met artikel 3.16, vijfde lid, van het Arbobesluit geen voorzieningen heeft getroffen om valgevaar tegen te gaan. De staatssecretaris is daarom op grond van artikel 16, tiende lid, gelezen in samenhang met artikel 33, tweede lid, van de Arbeidsomstandighedenwet en artikel 9.9b, eerste lid, aanhef en onder c, van het Arbobesluit, bevoegd om een boete op te leggen. De staatssecretaris moet bij het toepassen van deze bevoegdheid de hoogte van de boete afstemmen op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Daarbij moet het bestuursorgaan rekening houden met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. Dit is geregeld in artikel 5:46, tweede lid, van de Awb.
    De staatssecretaris kan omwille van de rechtseenheid en rechtszekerheid beleid vaststellen en toepassen over het wel of niet opleggen van een boete en het bepalen van de hoogte daarvan.
    Ook als de rechter het beleid niet onredelijk heeft bevonden, moet de staatssecretaris bij de toepassing daarvan in een individueel geval beoordelen of die toepassing in overeenstemming is met de hiervoor bedoelde wettelijke eisen aan de uitoefening van de boetebevoegdheid. Steeds moet de boete, zo nodig in aanvulling op of in afwijking van het beleid, zo worden vastgesteld dat deze evenredig is. De rechter toetst het besluit van het bestuursorgaan zonder terughoudendheid.
    4.2.    Artikel 1, elfde lid, van de beleidsregel bepaalt welke inspanningen, gericht op het voorkomen van de overtreding, kunnen leiden tot matiging van de boete. Dit artikellid luidt als volgt: "Indien de werkgever aantoont dat hij inspanningen heeft verricht, gericht op het voorkomen van de overtreding in het concrete geval, kan dit leiden tot matiging van het al dan niet op bedrijfsgrootte gecorrigeerde normbedrag. De volgende inspanningen kunnen leiden tot een matiging van 25% per onderdeel:
    a. als de risico’s van de concrete werkzaamheden voldoende zijn geïnventariseerd en een veilige werkwijze is ontwikkeld die voldoet aan de vereisten van het bepaalde bij of krachtens de Arbeidsomstandighedenwet;
    b. als de noodzakelijke randvoorwaarden zijn gecreëerd voor het toepassen van een veilige werkwijze;
    c. als er adequate instructies zijn gegeven;
    d. als er adequaat toezicht is gehouden."
    Heeft [appellante] aangetoond dat inspanningen zijn verricht, gericht op het voorkomen van de overtreding?
    4.3.    In het boeterapport zijn verklaringen van de getuigen [deskundig toezichthouder asbestsloop], en [getuige A] opgenomen. [deskundig toezichthouder] heeft verklaard dat hij de steiger gebruikte om op het dak te klimmen, dat hij de ladder op het dak heeft gelegd en in de nok is begonnen met de werkzaamheden. Volgens [deskundig toezichthouder] voert hij dit soort werkzaamheden bijna nooit op deze manier uit, maar was in dit geval geen ruimte voor een verreiker of een kraan. [deskundig toezichthouder] heeft verder verklaard dat hij de enige was die op het dak heeft gewerkt en dat hij niet wist waar hij zich moest aanlijnen omdat de gordingen niet stevig genoeg waren. [getuige A] heeft dit bevestigd en verklaard dat de gordingen in dusdanige staat waren dat de ladder er wel op kon, maar dat er geen kabel aan kon worden vastgemaakt. De Afdeling is van oordeel dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat uit deze verklaringen blijkt dat niet is geïnventariseerd hoe het valgevaar bij het werken op het dak, waarbij geen collectieve valbescherming mogelijk was, kon worden tegengegaan. Omdat niet is geïnventariseerd welke voorzieningen konden worden getroffen om valgevaar tegen te gaan, is logischerwijs ter voorkoming daarvan ook geen veilige werkwijze ontwikkeld of randvoorwaarde gecreëerd voor een veilige werkwijze. Bij het beoordelen of de noodzakelijke randvoorwaarden zijn gecreëerd, kan mede in aanmerking worden genomen dat geen sprake is van een veilige werkwijze. Vergelijk de uitspraken van de Afdeling van 19 september 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3044 en van 15 juli 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1655.
    [deskundig toezichthouder] heeft verder verklaard dat hij zelf de beslissing heeft genomen om niet aangelijnd te werken. [directeur van appellante] heeft verklaard dat niemand toezicht op [deskundig toezichthouder] hield. Daarom zijn geen adequate instructies gegeven en is evenmin adequaat toezicht gehouden. Dit betekent dat de rechtbank terecht geen aanleiding heeft gezien om de boete voor overtreding van artikel 3.16, vijfde lid, van het Arbobesluit op grond van de beleidsregel te matigen.
    4.4.    [appellante] heeft aangevoerd dat de gordingen stevig genoeg waren om aangelijnd te kunnen werken. Voor zover zij daarmee beoogt te betogen dat het valgevaar haar niet of verminderd valt te verwijten omdat [deskundig toezichthouder] een verkeerde inschatting van de staat van de gordingen heeft gemaakt en zich daarom ten onrechte niet heeft aangelijnd, overweegt de Afdeling het volgende. Volgens het boeterapport heeft [directeur van [appellante] verklaard dat hij op die dag niet op de locatie is geweest en dat [deskundig toezichthouder] toezicht hield. De handelingen van [deskundig toezichthouder] dienen aan de werkgever te worden toegerekend. Gelet hierop kan [appellante] zich niet achteraf op het standpunt stellen dat de beoordeling van [deskundig toezichthouder], dat de gordingen niet stevig genoeg waren om zich aan te lijnen, fout was. Anders dan [appellante] betoogt, is het niet relevant dat de inspecteur de staat van de gordingen niet heeft beoordeeld. Evenmin is relevant dat de staat van de gordingen na afloop van de saneringswerkzaamheden niet meer door een bouwkundige kan worden beoordeeld. In het kader van de verwijtbaarheid is het namelijk aan [appellante] om aannemelijk te maken dat zij alles wat redelijkerwijs mogelijk was heeft gedaan om de overtreding te voorkomen. Daar is zij niet in geslaagd.
    4.5.    Het betoog faalt.
    Overtreding van artikel 4.45 van het Arbobesluit?
    5.       [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat zij artikel 4.45 van het Arbobesluit heeft overtreden. [appellante] voert aan dat uit dit artikel geen verplichting voor de werkgever volgt om de werkmethode zo in te richten dat helemaal geen asbeststof wordt geproduceerd of in de lucht vrijkomt, maar alleen de verplichting om de concentratie asbestvezels in de lucht zo laag mogelijk te houden. De enkele omstandigheid dat asbest in de lucht is vrijgekomen, is dus onvoldoende om te kunnen spreken van een overtreding van artikel 4.45, eerste lid, van het Arbobesluit. Ook uit  artikel 43 van Bijlage XIIIa van de Arbeidsomstandighedenregeling (hierna: Arboregeling) volgt volgens [appellante] geen verplichting om te garanderen dat in het geheel geen sprake is van emissie van asbestvezels.
    Verder voert [appellante] aan dat zij heeft voldaan aan de verplichting om de concentratie vezels in de lucht zo laag mogelijk te houden. De golfplaten op het dak van de schuur waren ernstig verweerd. Daarom is ervoor gekozen om de dakplaten een voor een over het dak naar beneden te schuiven. Elke andere methode zou volgens [appellante] betekenen dat de werknemers de golfplaten zouden moeten kantelen, waarmee het risico op breuk van de platen zou toenemen. De inspecteur heeft de saneringswerkzaamheden na de inspectie stilgelegd. Om de werkzaamheden weer te kunnen oppakken, zijn de golfplaten verwijderd volgens de door de inspecteur voorgestelde methode. Deze methode was volgens [appellante] niet werkbaar omdat alle platen braken. Zij wijst in dit verband ook naar een rapport van 14 maart 2017 van T.J. Hilgers, Arbo-kerndeskundige, en een rapport van 18 januari 2021 van S. Rypma, Asbest- en Veiligheidskundige.
    Wat staat er in het boeterapport?
    5.1.    Volgens het boeterapport heeft de inspecteur waargenomen dat golfplaten los werden gemaakt, over lager gelegen golfplaten naar beneden werden geschoven en dat deze golfplaten met een flinke duw over het lager gelegen dak werden geschoven. Verder heeft hij gezien dat de golfplaten met een steigerbuis over het dak naar beneden werden getrokken. Naast de schuur lag folie en daarop een dikke laag mos met stukken golfplaat ertussen. Ook constateerde hij dat van de golfplaten op het dak het mos was afgeschraapt en dat er losse stukken golfplaat op het dak lagen. Door het schuiven van de platen konden er asbestvezels vrijkomen. Aan de wortels van het mos gehechte asbestvezels konden ook vrijkomen.
    Oordeel van de rechtbank
    5.2.    De rechtbank heeft de vraag of [appellante] artikel 4.45 van het Arbobesluit heeft overtreden beoordeeld aan de hand van artikel 43 van bijlage XIIIa van de Arboregeling. De rechtbank heeft overwogen dat de staatssecretaris op basis van de waarnemingen en foto’s van de inspecteur terecht heeft geconcludeerd dat niet voorzichtig is gewerkt, dat golfplaten gebroken zijn en dat delen van deze golfplaten op het dak terecht zijn gekomen of op de grond tussen het mos. Volgens de rechtbank is daarmee geen sprake van het op voorzichtige wijze verwijderen van asbest en van een veilige methode om emissie van asbest te voorkomen. Door op deze wijze te werken heeft [appellante] haar werkmethode niet zo ingericht dat er geen asbeststof werd geproduceerd of dat geen asbeststof in de lucht vrijkwam, aldus de rechtbank. Volgens de rechtbank is daarom artikel 4.45, eerste lid, gelezen in samenhang met artikel 4.45, tweede lid, aanhef en onder a, van het Arbobesluit overtreden.
    Toetsingskader
    5.3.    Artikel 4.45 van het Arbobesluit luidt als volgt:
    "1. De concentratie van asbestvezels in de lucht wordt zo laag mogelijk onder de grenswaarden, bedoeld in artikel 4.46, gehouden.
    2. Ter naleving van het eerste lid worden de volgende maatregelen genomen:
    a. de werkmethoden zijn zo ingericht dat er geen asbeststof wordt geproduceerd of indien dat technisch niet mogelijk is, dat geen asbeststof in de lucht vrijkomt;
    (…)"
    Ingevolge artikel 4.46 overschrijdt de concentratie van asbeststof in de lucht niet de grenswaarde van 0,01 vezel per kubieke centimeter, berekend over een referentieperiode van acht uur.
    Ingevolge artikel 9.9b, eerste lid, aanhef en onder d, van het Arbobesluit wordt als overtreding ter zake waarvan een bestuurlijke boete kan worden opgelegd, aangemerkt de handeling of het nalaten in strijd met de voorschriften welke zijn opgenomen in de volgende artikelen: van hoofdstuk 4: artikelen (…) 4.45, eerste lid, (…).
    5.4.    De Afdeling overweegt dat in artikel 9.9b, eerste lid, aanhef en onder d, van het Arbobesluit handelen of nalaten in strijd met voorschriften die zijn opgenomen in artikel 4.45, eerste lid, van het Arbobesluit is aangemerkt als een overtreding waarvoor een bestuurlijke boete kan worden opgelegd. Handelen of nalaten in strijd met voorschriften opgenomen in artikel 4.45, tweede lid, van het Arbobesluit is niet als zodanig aangemerkt. Ter beoordeling ligt daarom voor de vraag of [appellante] artikel 4.45, eerste lid, van het Arbobesluit heeft overtreden door de concentratie van asbeststof in de lucht niet zo laag mogelijk te houden. Anders dan de rechtbank heeft overwogen, volgt uit dit artikellid geen verplichting om te garanderen dat in het geheel geen sprake is van emissie van asbestvezels. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 1 juni 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1498.
    5.5.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 2 mei 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1465, is artikel 4.45, eerste lid, van het Arbobesluit een doelvoorschrift. In het tweede lid, aanhef en onder a wordt, gelet op de formulering, dwingend voorgeschreven welke maatregelen de werkgever moet nemen om het in het eerste lid genoemde doel te bereiken. De in het tweede lid genoemde maatregelen bieden, hoewel ze dwingend zijn geformuleerd, de werkgever de ruimte om zelf de werkmethoden in te richten teneinde aan de in het eerste lid genoemde norm te voldoen, aldus de Afdeling in die uitspraak.
    Omdat artikel 4.45 van het Arbobesluit open normen geeft en de staatssecretaris niet via een beleidsregel of anderszins aan deze open normen invulling heeft gegeven, heeft de rechtbank voor de uitvoering en uitleg van dit artikel aansluiting heeft mogen zoeken bij artikel 43 van Bijlage XIIIa van de Arboregeling.
    5.6.    In het vierde lid van artikel 43 van Bijlage XIIIa van de Arboregeling stond ten tijde van belang het volgende:
    "Bij verwijdering van asbesthoudend materiaal wordt emissie van asbest zoveel mogelijk voorkomen door:
    a. het asbesthoudende materiaal voorzichtig te behandelen;
    b. bronmaatregelen te nemen waarbij in ieder geval:
    1° daar waar mogelijk gebruik wordt gemaakt van demontage waardoor breuk van asbesttoepassing wordt voorkomen;
    2° daar waar breuk van een asbesttoepassing niet voorkomen kan worden bronafzuiging wordt toegepast, tenzij dat aantoonbaar technisch niet mogelijk is, of het gebruik van bronafzuiging leidt tot grotere risico’s voor de veiligheid of de gezondheid; en
    3° daar waar sprake is van niet hechtgebonden asbesttoepassingen of van ernstig verweerde hechtgebonden asbesttoepassingen de te verwijderen toepassing voorafgaand geïmpregneerd wordt met een        daarvoor geschikt middel, zodanig dat dit impregneren bij een niet-   hechtgebonden toepassing geschiedt totdat deze toepassing     verzadigd is, tenzij het impregneren van genoemde asbesttoepassingen aantoonbaar technisch niet mogelijk is of het impregneren aantoonbaar leidt tot grotere risico’s voor de veiligheid of de gezondheid.
    Is het asbesthoudend materiaal voorzichtig behandeld? (onder a)
    5.7.    Uit de stukken blijkt dat de arbeidsinspecteur de werkzaamheden na de inspectie heeft stilgelegd. Volgens het werkplan, dat als bijlage 3 aan het boeterapport is gehecht, mocht [appellante] de werkzaamheden voortzetten als de golfplaten binnendoor met behulp van een schaarwerker werden verwijderd. [appellante] heeft de golfplaten vervolgens op deze wijze verwijderd. Omdat alle platen die werden opgetild vervolgens braken, heeft [appellante] de werkzaamheden opnieuw stopgezet en T.J. Hilgers, Arbo-kerndeskundige, ingeschakeld die op 14 maart 2017 een rapport heeft uitgebracht. In dit rapport staat dat de aanwezige golfplaten oud en verweerd zijn en dat het kantelen en draaien van deze platen tussen alle spanten door, zodat ze binnendoor kunnen worden verwijderd, een zeer hoog risico op breuk geeft. Volgens dit rapport heeft het verwijderen van de golfplaten door ze buitenlangs voorzichtig te laten zakken de voorkeur, omdat daarmee het risico op breuk wordt geminimaliseerd.
    [appellante] heeft verder een rapport van 18 januari 2021 van S. Rypma, Asbest- en Veiligheidskundige, overgelegd. In dit rapport staat dat breuk nooit voorkomen kan worden gezien de staat en leeftijd van de te verwijderen asbesthoudende golfplaten. Volgens dit rapport kan het beperken van breuk van de golfplaten gerealiseerd worden door deze zo min mogelijk op te tillen en de belasting evenredig te verdelen door de golfplaten te schuiven.
    5.8.    De Afdeling stelt vast dat uit de rapporten blijkt dat breuk van de golfplaten vanwege de staat ervan niet voorkomen kan worden en dat breuk kan worden beperkt door de golfplaten te schuiven. Naar het oordeel van de Afdeling is er daarom geen grond voor het oordeel dat [appellante] het asbesthoudend materiaal onvoorzichtig heeft behandeld. Dit geldt temeer nu ter zitting is gebleken dat [appellante] de golfplaten uiteindelijk heeft verwijderd op de aanvankelijk gekozen manier. Voor zover delen van de golfplaten op het dak en op de grond tussen het mos terecht zijn gekomen, leidt dat op zichzelf niet tot een overtreding van artikel 4.45, eerste lid, van het Arbobesluit, omdat uit dit artikellid geen verplichting volgt om te garanderen dat in zijn geheel geen sprake is van emissie van asbestvezels, maar wel een  inspanningsverplichting om de emissie van asbest zoveel mogelijk te voorkomen. Dat een flinke duw tegen de golfplaten is gegeven en een steigerbuis is gebruikt om de golfplaten te verplaatsen, maakt niet dat niet aan die inspanningsverplichting is voldaan. Volgens het boeterapport heeft de inspecteur alleen waargenomen dat de golfplaten met een flinke duw over het lager gelegen dak werden geschoven, maar heeft de inspecteur niet geconcludeerd dat daarom onvoorzichtig is gewerkt. Verder is van belang dat [appellante] onbetwist heeft gesteld dat de golfplaten elk een gewicht hadden van meer dan 30 kg, zodat aannemelijk is dat deze golfplaten zonder een flinke duw en zonder gebruik van een hulpmiddel, in dit geval een steigerbuis, niet te verplaatsen waren. Hierbij is nog relevant dat uit de getoonde foto’s blijkt dat het dak was bedekt met een dikke laag mos, hetgeen van invloed is op het glijdend vermogen van de dakplaten.
    De conclusie is dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de staatssecretaris terecht heeft geconcludeerd dat [appellante] met de gekozen werkwijze onvoorzichtig heeft gewerkt.
    Zijn er bronmaatregelen genomen? (onder b)
    6.       [appellante] heeft verder aangevoerd dat de rechtbank er ten onrechte aan voorbij is gegaan dat voldoende bronmaatregelen zijn genomen. Volgens [appellante] is een werkmethode opgesteld waarbij golfplaten werden verwijderd door middel van demontage, deze vooraf werden geïmpregneerd, en de bouten waarmee de platen waren bevestigd, indien mogelijk, onder gebruik van puntafzuiging werden verwijderd. Om eventueel als gevolg van de sanering vrijgekomen asbest op te vangen is in en rondom de schuur folie gelegd en moest het werkgebied met stofzuigers schoon worden gezogen.
    6.1.    In het werkplan staat dat puntafzuiging uiteindelijk niet kon plaatsvinden vanwege de regen, maar dat alles wel eerst werd bevochtigd met een nevelpomp. De Afdeling constateert dat, nu puntafzuiging niet mogelijk was vanwege een veiligheidsrisico, met het impregneren van de golfplaten voldoende bronmaatregelen zijn genomen. De staatssecretaris heeft zich daarom ten onrechte op het standpunt gesteld dat onvoldoende bronmaatregelen zijn genomen om de concentratie asbeststof in de lucht zo laag mogelijk te houden. De rechtbank heeft dat niet onderkend.
    Conclusie
    7.       De conclusie is dat er geen grond is voor het oordeel dat [appellante] onvoorzichtig heeft gewerkt en onvoldoende bronmaatregelen heeft genomen, zodat overtreding van artikel 4.45, eerste lid, van het Arbobesluit door [appellante] niet is komen vast te staan. De omstandigheid dat in het werkplan niet specifiek is beschreven dat de golfplaten over het dak naar beneden zullen worden geschoven, levert op zichzelf geen overtreding van dit artikel op. Dat wat [appellante] heeft aangevoerd over de matigingsgronden hoeft, gelet op het voorgaande, geen bespreking meer.
    7.1.    Het betoog slaagt.
    Wat betekent dit voor deze zaak?
    8.       Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd voor zover de boete is vastgesteld op € 13.770,00. Dit bedrag was als volgt opgebouwd: €  5.400,00 voor overtreding van artikel 3.16, vijfde lid, van het Arbobesluit, € 10.800,00 voor overtreding van artikel 4.45 van het Arbobesluit, gecorrigeerd met een matiging van 15% wegens overschrijding van de redelijke termijn (EVRM). Omdat de boete van € 10.800,00 voor overtreding van artikel 4.45 van het Arbobesluit ten onrechte is opgelegd, zal de Afdeling de boete zelf vaststellen en de door de rechtbank gehanteerde matiging van 15% corrigeren door deze alleen toe te passen op de boete van €  5.400,00. Dit leidt tot een boete van € 4.590,00 (€ 5.400,00 minus 15%). De Afdeling zal bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
    9.       De staatssecretaris moet de proceskosten vergoeden. Voor zover het gaat om de vergoeding van de proceskosten die in verband met de behandeling van het beroep zijn opgekomen, zal de Afdeling rekening houden met het deel van de vergoeding dat de rechtbank al heeft toegekend.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van rechtbank Gelderland van 9 november 2020 in zaak nr. 19/488 voor zover de boete is vastgestelde op € 13.770,00;
    III.      bepaalt dat de boete wordt vastgesteld op € 4.590,00;
    IV.     bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het door de rechtbank vernietigde besluit;
    V.      veroordeelt de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het bezwaar opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.068,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VI.     veroordeelt de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het beroep en hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.467,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VII.     gelast dat de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid aan [appellante] het door haar voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 532,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. J.J. van Eck, voorzitter, en mr. J.E.M. Polak en mr. B.J. van Ettekoven, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.M.E.A. Neuwahl, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 4 augustus 2021
    280-978
     
    BIJLAGE
     
    Arbeidsomstandighedenwet
    Artikel 16
    […]
    10. De werkgever, dan wel een ander dan de werkgever bedoeld in het zevende, achtste of negende lid en de werknemers zijn verplicht tot naleving van de voorschriften en verboden vastgesteld bij of krachtens de op grond van dit artikel, artikel 20, eerste lid, en artikel 24, negende lid, vastgestelde algemene maatregel van bestuur voor zover en op de wijze als bij of krachtens deze maatregel is bepaald.
    […]
    Artikel 33
    […]
    2. Als overtreding wordt tevens aangemerkt het niet naleven van artikel 6, eerste lid, tweede volzin, en 16, tiende lid, voor zover het niet naleven van de in die artikelleden bedoelde voorschriften en verboden bij of krachtens algemene maatregel van bestuur is aangemerkt als overtreding.
    Arbeidsomstandighedenbesluit
    Artikel 3.16. Voorkomen valgevaar
    1. Bij het verrichten van arbeid waarbij valgevaar bestaat is zo mogelijk een veilige steiger, stelling, bordes of werkvloer aangebracht of is het gevaar tegengegaan door het aanbrengen van doelmatige hekwerken, leuningen of andere dergelijke voorzieningen.
    2. Er is in elk geval sprake van gevalgevaar bij aanwezigheid van risicoverhogende omstandigheden, openingen in vloeren, of als het gevaar bestaat om 2,5 meter of meer te vallen.
    […]
    5. Indien de in het eerste lid genoemde voorzieningen niet of slechts ten dele kunnen worden aangebracht of indien het aanbrengen of wegnemen daarvan grotere gevaren meebrengt dan de arbeid ter beveiliging waarvan zij zouden moeten dienen, zijn ter voorkoming van het gevaar voldoende sterke en voldoende grote vangnetten op doelmatige plaatsen en wijze aangebracht of worden doelmatige veiligheidsgordels met vanglijnen van voldoende sterkte gebruikt dan wel worden andere technische middelen toegepast, die ten minste een zelfde mate van beveiliging van de in het eerste lid bedoelde arbeid geven. Daarbij hebben maatregelen gericht op collectieve bescherming de voorrang boven maatregelen gericht op individuele bescherming.
    Artikel 9.9b
    1. Als overtreding ter zake waarvan een bestuurlijke boete kan worden opgelegd, worden aangemerkt de handeling of het nalaten in strijd met de voorschriften welke zijn opgenomen in de volgende artikelen:
    […]
    c. van hoofdstuk 3: […] 3.16, eerste en vijfde lid, […];
    […].