ECLI:NL:RVS:2018:2960, Raad van State, 12-09-2018, 201708338/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-09-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 22 augustus 2016 heeft het college aan [appellante] de door haar gevraagde omgevingsvergunning voor het renoveren en verbouwen van een rijksmonument en het afwijken van het bestemmingsplan op het perceel [locatie] te Lage Zwaluwe (hierna: het perceel) gedeeltelijk verleend en gedeeltelijk geweigerd.

201708338/1/A1.
    Datum uitspraak: 12 september 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellante], wonend te Lage Zwaluwe, gemeente Drimmelen,
    appellante,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 19 september 2017 in zaak nr. 17/2697 in het geding tussen:
    
    [appellante]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Drimmelen.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 22 augustus 2016 heeft het college aan [appellante] de door haar gevraagde omgevingsvergunning voor het renoveren en verbouwen van een rijksmonument en het afwijken van het bestemmingsplan op het perceel [locatie] te Lage Zwaluwe (hierna: het perceel) gedeeltelijk verleend en gedeeltelijk geweigerd.
    
    Bij besluit van 21 februari 2017 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond en gedeeltelijk ongegrond verklaard en het besluit van 22 augustus 2016, voor zover omgevingsvergunning is geweigerd, in stand gelaten.
    
    Bij uitspraak van 19 september 2017 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    [appellante] heeft een nader stuk ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 2 augustus 2018, waar [appellante], bijgestaan door [gemachtigde] en mr. A.A.M. van Beek, en het college, vertegenwoordigd door mr. S.A. Keij, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1.    [appellante] is eigenaar van het perceel en exploiteert aldaar een  agrarisch bedrijf. Zij heeft een omgevingsvergunning aangevraagd voor het renoveren en verbouwen van een monumentaal pand en voor het in aanvulling op het agrarisch bedrijf uitoefenen van recreatieve nevenactiviteiten met ondersteunende horeca. Het college heeft omgevingsvergunning verleend voor de recreatieve nevenactiviteiten met ondersteunende horeca en omgevingsvergunning geweigerd voor het realiseren van een bedrijfswoning.
    
    2.    [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college de grondslag van de aanvraag heeft verlaten door omgevingsvergunning te weigeren voor een nieuwe bedrijfswoning. Volgens haar heeft zij die vergunning niet aangevraagd. Onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 7 december 2005, ECLI:NL:RVS:2005:AU7608, stelt zij dat het college ten onrechte de aanvraag zelfstandig heeft aangevuld door de aanvraag aan te merken als een verzoek om een nieuwe bedrijfswoning op te mogen richten.
    
    2.1.    Het bevoegd gezag dient bij de beoordeling van de aanvraag om een omgevingsvergunning niet alleen te kijken naar het aanvraagformulier, maar ook naar de bij de aanvraag behorende stukken. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank terecht overwogen dat uit de  projectomschrijving van de aanvraag van 3 december 2015, de bij de aanvraag horende tekening, de toelichting op de aanvraag van 19 mei 2016 en de daarbij horende "analyse bedrijfswoning" blijkt dat [appellante] bewoning van het pand beoogde. De aangevraagde verbouwing ziet op het realiseren van voorzieningen ten behoeve van bewoning van het monumentale pand. Gelet op artikel 2.10, tweede lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) heeft de rechtbank terecht overwogen dat het college de aanvraag terecht mede heeft aangemerkt als een verzoek tot afwijken van het bestemmingsplan. De vergelijking die [appellante] maakt met de uitspraak van 7 december 2005 gaat niet op, omdat het dagelijks bestuur in die zaak is afgeweken van de aanvraag door vergunning te verlenen voor iets dat niet is aangevraagd. Het college is in onderhavige zaak niet van de aanvraag afgeweken en heeft beslist op de aanvraag zoals deze voorlag.
    
        Het betoog faalt.
    
    3.    [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat geen sprake is van een bestaande bedrijfswoning als bedoeld in het bestemmingsplan, omdat het gebruik als bedrijfswoning niet legaal is. Daartoe stelt zij dat de rechtbank heeft miskend dat uit artikel 1.86 van de planregels volgt dat het gebruik van het gebouw op het perceel als woning legaal is, indien de woning legaal gebouwd is.
    
    3.1.    Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Buitengebied" rust op het perceel de bestemming "Agrarisch 1", met een bouwvlakaanduiding en bouwaanduiding "monument".
    
        Artikel 1.27 van de planregels luidt:
    
    "bestaand:
    
    a. t.a.v. bebouwing: bebouwing, zoals legaal aanwezig op het tijdstip van de terinzagelegging van het ontwerpplan, dan wel die mag worden gebouwd krachtens een voor dat tijdstip aangevraagde vergunning;
    
    b. t.a.v. bebouwing m.b.t. dierplaatsen: bebouwing, zoals legaal aanwezig op het tijdstip van de terinzagelegging van het ontwerpplan en waarvoor tevens vergunning is verleend voor het aspect milieu, dan wel die mag worden gebouwd en milieuvergund wordt krachtens een voor dat tijdstip aangevraagde vergunning;  
    
    c. t.a.v. gebruik: het gebruik van grond en opstallen, zoals legaal aanwezig op het tijdstip dat het plan rechtskracht heeft verkregen;
    
    d. t.a.v. gebruik m.b.t. dierplaatsen: het gebruik van grond en opstallen, zoals legaal aanwezig op het tijdstip dat het plan rechtskracht heeft verkregen en waarvoor tevens vergunning is verleend voor het aspect milieu, dan wel die milieuvergund wordt krachtens een voor dat tijdstip aangevraagde vergunning;"
    
        Artikel 1.86 luidt:
    
    "legaal:
    
    gebouwd in overeenstemming met de Woningwet dan wel de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht;"
    
        Artikel 3.1.2, onder d, luidt:
    
    "Voor bedrijfswoningen geldt het volgende:
    
    1. uitsluitend ter plaatse van de aanduiding 'bouwvlak' is een bedrijfswoning toegestaan en maximaal één per aanduiding 'bouwvlak'; indien er geen bestaande bedrijfswoning is, dan is de bouw hiervan uitsluitend toegestaan na verlening van een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 3.3.6;
    
    […]."
    
    3.2.    De rechtbank heeft terecht overwogen dat uit artikel 3.1.2,
    
    onder d, van de planregels volgt dat uitsluitend ter plaatse van de aanduiding  "bouwvlak" een bedrijfswoning is toegestaan en dat, indien er geen bestaande bedrijfswoning is, de bouw van een bedrijfswoning alleen is toegestaan na verlening van een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan als bedoeld in artikel 3.3.6 van de planregels. Verder heeft de rechtbank terecht overwogen dat uit de bewoordingen van
    
    artikel 1.27, aanhef en onder c, van de planregels volgt dat het gebruik op het moment dat het bestemmingsplan rechtskracht verkreeg bepalend is voor de vraag of sprake is van legaal gebruik.
    
        De rechtbank heeft voorts terecht overwogen dat uit de planregels of plansystematiek niet logischerwijs volgt dat de definitie van "legaal" in artikel 1.86 eveneens ziet op gebruik. Dat artikel is toegespitst op bouwen en niet op gebruik. Het is niet aannemelijk dat de planwetgever desondanks bedoeld heeft dat artikel ook van toepassing te laten zijn op gebruik. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat in artikel 1.27 van de planregels uitdrukkelijk een onderscheid wordt gemaakt tussen bebouwing en gebruik. Indien de door [appellante] voorgestane uitleg van artikel 1.86 van de planregels gevolgd zou worden, zou dat tot gevolg hebben dat het in artikel 1.27 van de planregels gemaakte onderscheid tussen bebouwing en gebruik zinledig wordt. Het gevolg van die uitleg zou immers zijn dat legale bebouwing zonder meer legaal gebruik impliceert. Gelet hierop en nu "legaal" een op zichzelf staande betekenis heeft, namelijk "wettelijk geoorloofd", heeft de rechtbank terecht beoordeeld of het gebruik van het pand als woning wettelijk geoorloofd was toen het bestemmingsplan "Buitengebied" rechtskracht verkreeg.
    
        Gezien artikel 7 en artikel 16 van het voorheen geldende bestemmingsplan "HSL-Zuid", heeft de rechtbank terecht overwogen dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het gebruik van het op het perceel aanwezige pand voor bewoning in strijd was met dat bestemmingsplan. De door [appellante] ter zitting gestelde omstandigheid dat het pand in het besluit van de Rijksdienst voor de Monumentenzorg van 5 december 2005, waarbij het pand tot beschermd monument is aangewezen, is omschreven als woonhuis, maakt niet dat sprake is van een bestaande bedrijfswoning in de zin van het bestemmingsplan. Deze enkele omstandigheid heeft immers geen betekenis voor het beoordelen van het planologisch toegestane gebruik dat bestond op het moment dat het bestemmingsplan rechtskracht verkreeg. De rechtbank heeft voorts terecht geen grond gezien voor het oordeel dat uit de omstandigheid dat het pand binnen het bouwvlak gelegen is, volgt dat het gebruik van het pand als woning legaal is. Dit betekent dat het gebruik van het op het perceel aanwezige pand als woning niet legaal was op het tijdstip dat het bestemmingsplan "Buitengebied" rechtskracht kreeg. Hieruit volgt dat de rechtbank terecht heeft geconcludeerd dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het pand op het perceel geen bestaande bedrijfswoning is in de zin van het bestemmingsplan.
    
        Het betoog faalt.
    
    4.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    5.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. E. Helder, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J.A.A. van Roessel, griffier.
    
    w.g. Helder
    lid van de enkelvoudige kamer    
    
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    
    Uitgesproken in het openbaar op 12 september 2018
    
    457-855.