ECLI:NL:RVS:2019:1026, Raad van State, 03-04-2019, 201801627/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-04-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 25 oktober 2013 heeft het college aan [vergunninghouder] omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een garage/berging en een prieel op het perceel [locatie] te Heerjansdam.

201801627/1/A1.
    Datum uitspraak: 3 april 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) in het geding tussen:
    [appellant A] en [appellant B] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant]), wonend te Heerjansdam, gemeente Zwijndrecht,
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Zwijndrecht, verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 25 oktober 2013 heeft het college aan [vergunninghouder] omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een garage/berging en een prieel op het perceel [locatie] te Heerjansdam.
    Bij besluit van 8 januari 2018 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar opnieuw ongegrond verklaard.
    Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
    Het college en [vergunninghouder] hebben daartoe in de gelegenheid gesteld een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] en [vergunninghouder] hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 februari 2019, waar [appellant A] en [appellant B], bijgestaan door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. A.M. Bos, zijn verschenen. Voorts is ter zitting als partij gehoord [vergunninghouder], vertegenwoordigd door mr. R.S. Wijling, advocaat te Rotterdam.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    Bij besluit van 25 oktober 2013 heeft het college aan [vergunninghouder] omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een garage/berging en een prieel op het perceel [locatie] te Heerjansdam.
    Bij uitspraak van 4 september 2015 heeft de rechtbank Rotterdam in zaak nr. 14/3958 het beroep van [appellant] tegen het besluit van 15 mei 2014, waarbij is beslist op het bezwaar van [appellant], gegrond verklaard en dat besluit vernietigd. Bij uitspraak van 13 september 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2464, heeft de Afdeling voor zover van belang het door het college ter uitvoering van de tussenuitspraak van de Afdeling van 8 februari 2017, ECLI:NL:RVS:2017:308, genomen besluit van 13 maart 2017 vernietigd. Daartoe heeft de Afdeling overwogen dat het welstandsadvies van 23 februari 2017 niet toereikend is om te kunnen aannemen dat het bouwplan in overeenstemming met redelijke eisen van welstand is, zodat het college dit advies ten onrechte heeft overgenomen. De Afdeling heeft het college opgedragen opnieuw op het bezwaar van [appellant] te beslissen en met het oog op een efficiënte en spoedige beëindiging van het geschil aanleiding gezien met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuw te nemen besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
    Bij besluit van 8 januari 2018 heeft het college opnieuw op het bezwaar van [appellant] beslist en dat opnieuw ongegrond verklaard. [appellant] heeft hiertegen beroep ingesteld.
    De uitspraak van 13 september 2017
    2.    De Afdeling heeft in de uitspraak van 13 september 2017 overwogen dat toetsing aan - in dit geval - de gebiedsgerichte criteria dient plaats te vinden. Wanneer het bouwplan daarmee niet in overeenstemming is, bestaat de mogelijkheid om het bouwplan in plaats daarvan te toetsen aan de algemene welstandscriteria uit hoofdstuk 7 van de Welstandsnota Zwijndrecht 2013 (hierna: de welstandsnota). In dat geval zal de bijzondere architectonische kwaliteit van het bouwplan met deze criteria overtuigend moeten kunnen worden aangetoond. Indien toepassing aan deze mogelijkheid wordt gegeven, treden de algemene welstandscriteria geheel in de plaats van de gebiedsgerichte criteria. Toetsing van een bouwplan aan redelijke eisen van welstand zal in dat geval dan ook moeten plaatsvinden aan de hand van een volledige toetsing aan elk van de in hoofdstuk 7 van de welstandsnota opgenomen algemene welstandscriteria. Door aan te nemen dat aan strijd met een enkel gebiedsgericht criterium kan worden voorbijgegaan met een niet nader geconcretiseerde verwijzing naar de algemene welstandscriteria, is in het welstandsadvies van 23 februari 2017 een onjuiste toepassing gegeven aan de welstandsnota. Voorts blijkt uit het welstandsadvies niet dat daarbij is bezien of de bijzondere architectonische kwaliteit van de garage, met inachtneming van de criteria in hoofdstuk 7, overtuigend kan worden aangetoond.
    Bestreden besluit
    3.    In het besluit van 8 januari 2018 heeft het college zich wederom op het standpunt gesteld dat het bouwplan in overeenstemming is met redelijke eisen van welstand. Het college heeft aan dit besluit een nader welstandsadvies van de welstandscommissie van 25 oktober 2017 ten grondslag gelegd, waarin de welstandscommissie het bouwplan heeft getoetst aan de algemene welstandscriteria, zoals neergelegd in de welstandsnota.
    4.    De Afdeling stelt voorop dat in deze procedure uitsluitend het besluit van 8 januari 2018, waarbij is beslist op het bezwaar van [appellant] tegen de bij besluit van 25 oktober 2013 verleende omgevingsvergunning aan de orde is. Dit betekent dat de Afdeling hetgeen [appellant] aanvoert over het ontwerpbestemmingsplan "[locatie] Heerjansdam" in deze procedure niet zal beoordelen.
    Redelijke eisen van welstand
    5.    [appellant] betoogt dat het nadere welstandsadvies wederom ontoereikend is. Onder verwijzing naar een door haar overgelegd tegenadvies van 16 februari 2018, opgesteld door [gemachtigde], betoogt zij dat het bouwplan ten onrechte in overeenstemming met redelijke eisen van welstand is geacht. Zij voert aan dat de welstandscommissie ten onrechte de algemene welstandscriteria van toepassing heeft geacht aangezien niet is aangetoond dat het bouwwerk een bijzondere architectonische waarde heeft.
    5.1.    Artikel 2.10, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) luidt:
    "1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, wordt de omgevingsvergunning geweigerd indien:
    […]
    d. het uiterlijk of de plaatsing van het bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft, met uitzondering van een tijdelijk bouwwerk dat geen seizoensgebonden bouwwerk is, zowel op zichzelf beschouwd als in verband met de omgeving of de te verwachten ontwikkeling daarvan, in strijd is met redelijke eisen van welstand, beoordeeld naar de criteria, bedoeld in artikel 12a, eerste lid, onder a, van de Woningwet, tenzij het bevoegd gezag van oordeel is dat de omgevingsvergunning niettemin moet worden verleend;
    […]."
    5.2.    In het nadere advies van de welstandscommissie van 25 oktober 2017 is vermeld dat het bouwplan is gelegen in een gebied met een bijzonder welstandsniveau, zodat de objectgerichte criteria niet van toepassing zijn. De welstandscommissie heeft vervolgens getoetst aan de gebiedsgerichte criteria, waarbij zij heeft geconcludeerd dat het bouwplan niet voldoet aan het criterium dat het bouwwerk moet zijn voorzien van een kap. Omdat het bouwplan niet voldoet aan een gebiedsgericht criterium heeft de welstandscommissie getoetst aan de algemene welstandscriteria en geconcludeerd dat het bouwplan daaraan voldoet. De welstandscommissie heeft zich hierbij gebaseerd op de omstandigheid dat de berging/schuur ondergeschikt is en zich wegcijfert in zijn omgeving, dat het bouwwerk op alle gebieden zo min mogelijk aandacht probeert op te eisen, dat de uitvoering veel beproefd en traditioneel is, zodat de onopvallendheid een kwaliteit op zich is.
    5.3.    In het door [appellant] overgelegde tegenadvies van 16 februari 2018 is vermeld dat de berging/schuur geen hoge of bijzondere architectonische kwaliteit heeft, omdat het zich in kleur, materiaal en detaillering niet of nauwelijks onderscheidt van de omgeving.
    5.4.    De Afdeling overweegt dat met het welstandsadvies van 25 oktober 2017 niet overtuigend is aangetoond dat de garage van bijzondere architectonische kwaliteit is. Anders dan het college ter zitting heeft gesteld, kan een voldoende architectonische kwaliteit niet gelijk worden gesteld met een bijzondere architectonische kwaliteit. Dit betekent dat het bouwplan voor de garage niet voldeed aan de voorwaarde om aan de algemene welstandscriteria te kunnen toetsen. Verder stond al vast dat het bouwplan niet in overeenstemming was met de gebiedsgerichte welstandscriteria. De welstandscommissie heeft in het advies wederom geconcludeerd dat het bouwplan niet voldoet aan de gebiedsgerichte criteria omdat een kap ontbreekt. Voor zover [appellant] aanvoert dat de welstandscommissie miskent dat het bouwplan ook in strijd is met die criteria, omdat de doorzichten tussen de bebouwing niet worden behouden als gevolg van de situering en maatvoering van de garage, overweegt de Afdeling dat dit aspecten zijn die de welstandscommissie niet in haar advies mag betrekken. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, onder meer in de uitspraak van 14 juni 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1565, toetst de welstandscommissie het bouwplan aan de hand van de criteria in de welstandsnota aan redelijke eisen van welstand en heeft zij zich daarbij in beginsel te richten naar de bouwmogelijkheden die het geldende bestemmingsplan biedt, dan wel, indien het bouwplan daarvan afwijkt, die waaraan het college planologische medewerking wenst te verlenen. Het college heeft voor de garage de omgevingsvergunning in afwijking van het bestemmingsplan verleend. Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen is het welstandsadvies niet toereikend om te kunnen aannemen dat het bouwplan in overeenstemming is met redelijke eisen van welstand. Gelet hierop heeft het college dit advies ten onrechte overgenomen.
    Het betoog slaagt.
    Dwangsom
    6.    [appellant] betoogt dat het college aan haar een dwangsom is verschuldigd wegens het niet tijdig beslissen op haar bezwaarschrift tegen het besluit van 25 oktober 2013. Volgens haar heeft het college in het besluit van 8 januari 2018 ten onrechte overwogen dat de ingebrekestellingen die zij op 10 november 2017 en 8 december 2017 aan het college heeft gezonden, prematuur waren. Het verdagingsbesluit is ten onrechte genomen. Het college heeft het verdagingsbesluit ook niet zorgvuldig gemotiveerd, omdat er geen reden was om het besluit op bezwaar te verdagen, aldus [appellant].
    6.1.    Artikel 4:17 van de Awb luidt:
    "1. Indien een beschikking op aanvraag niet tijdig wordt gegeven, verbeurt het bestuursorgaan aan de aanvrager een dwangsom voor elke dag dat het in gebreke is, doch voor ten hoogste 42 dagen. De Algemene termijnenwet is op laatstgenoemde termijn niet van toepassing.
    […]
    3. De eerste dag waarover de dwangsom verschuldigd is, is de dag waarop twee weken zijn verstreken na de dag waarop de termijn voor het geven van de beschikking is verstreken en het bestuursorgaan van de aanvrager een schriftelijke ingebrekestelling heeft ontvangen."
    Artikel 7:10 luidt:
    "1. Het bestuursorgaan beslist binnen zes weken of - indien een commissie als bedoeld in artikel 7:13 is ingesteld - binnen twaalf weken, gerekend vanaf de dag na die waarop de termijn voor het indienen van het bezwaarschrift is verstreken.
    […]
    3. Het bestuursorgaan kan de beslissing voor ten hoogste zes weken verdagen.
    […]."
    6.2.    De Afdeling heeft het college in de uitspraak van 13 september 2017 opgedragen om met inachtneming van hetgeen in die uitspraak is overwogen een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van [appellant] tegen het besluit van 25 oktober 2013. De Afdeling heeft daarbij geen termijn gesteld voor het nemen van een nieuw besluit. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 17 augustus 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2233, moet een bestuursorgaan in dat geval in beginsel besluiten binnen dezelfde termijn als de termijn die gold voor het nemen van het vernietigde besluit. De termijn voor het nemen van het al door de rechtbank vernietigde besluit van 15 mei 2014 op het bezwaar van [appellant] tegen het besluit van 25 oktober 2013 bedroeg wegens het instellen van een commissie als bedoeld in artikel 7:13 van de Awb, twaalf weken. Het college heeft bij brief van 28 november 2017 de beslistermijn verdaagd met zes weken. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 5 juni 2002, ECLI:NL:RVS:2002:AE3641, stelt artikel 7:10, derde lid, van de Awb geen motiveringseis aan de schriftelijke mededeling om de beslistermijn te verdagen. De beslistermijn van twaalf weken eindigde op 6 december 2017. Voor het einde van deze beslistermijn is op 28 november 2017 de beslistermijn verdaagd met zes weken, zodat de beslistermijn eindigde op 18 januari 2018. De door [appellant] verzonden ingebrekestellingen van 10 november 2017 en 8 december 2017 zijn prematuur, omdat de beslistermijn nog niet was verstreken. Dit betekent dat het college aan [appellant] geen dwangsom is verschuldigd.
    Het betoog faalt.
    Bestuurlijke lus
    7.    Artikel 8:51d, eerste volzin, van de Awb luidt:
    "Indien de bestuursrechter in hoogste aanleg uitspraak doet, kan hij het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen."
    8.    Gelet op hetgeen onder 5.4 is overwogen, is het besluit van 8 januari 2018 genomen in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb. Met het oog op een spoedige beslechting van het geschil zal de Afdeling het college op de voet van artikel 8:51d van de Awb opdragen om het gebrek in het besluit van 8 januari 2018 binnen zes weken na verzending van deze uitspraak te herstellen. Nu het bouwplan in strijd is met redelijke eisen van welstand, dient het college op grond van artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder d, van de Wabo te motiveren of en waarom de omgevingsvergunning niettemin moet worden verleend. Indien het college tot de conclusie komt dat daarvoor geen aanleiding bestaat, dan dient het de gevraagde vergunning alsnog te weigeren.
    Het college dient derhalve binnen de gestelde termijn van zes weken na verzending van deze uitspraak het besluit van 8 januari 2018 nader te motiveren, dan wel een ander besluit daarvoor in de plaats te stellen. Het college dient de Afdeling en de andere partijen deze nadere motivering mede te delen dan wel het nieuwe besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en dit de Afdeling mede te delen.
    9.    In de einduitspraak zal worden beslist over de proceskosten en vergoeding van het door [appellant] betaalde griffierecht, alsmede over haar verzoek om schadevergoeding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    draagt het college van burgemeester en wethouders van Zwijndrecht op om
    − binnen 6 weken na de verzending van deze tussenuitspraak met inachtneming van hetgeen onder 5.4 is overwogen de daar omschreven gebreken in het besluit van 8 januari 2018 waarbij het bezwaar van [appellant A] en [appellant B] ongegrond is verklaard, te herstellen en
    − de Afdeling en de andere partijen de uitkomst mede te delen en het gewijzigde of nieuwe besluit zo spoedig mogelijk op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mede te delen.
    Aldus vastgesteld door mr. J. Kramer, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Soede, griffier.
    w.g. Kramer    w.g. Soede
    lid van de enkelvoudige kamer    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 3 april 2019
    270-855.