ECLI:NL:RBLIM:2014:10865, Rechtbank Limburg, 22-12-2014, AWB - 13 _ 879, 13 _ 880, 13 _ 881, 13 _ 882, 13 _ 2721, 14 _ 2201, 14 _ 2710, 14 _ 2711u
Rechtbank Limburg — Uitspraak 
Datum: 2014-12-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Betreft beroep tegen een door de burgemeester van Maasgouw gegeven en na bezwaar gehandhaafd noodbevel. Op grond van het noodbevel dient de voormalige afvalverwerkingsinrichting Edelchemie fysiek met een deugdelijk hekwerk te worden afgesloten en is 24-uurs bewaking ingesteld. De rechtbank is van oordeel dat de burgemeester zich op basis van de hem ten dienste staande gegevens niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat er ernstige vrees bestond voor een ramp dan wel dat ter beperking van het gevaar voor een ramp als bedoeld in artikel 175 van de Gemeentewet nodig was de genoemde maatregelen te treffen. Daarbij heeft de rechtbank met name in aanmerking genomen dat GS Limburg de inrichting feitelijk al onder toepassing van spoedeisende bestuursdwang door het plaatsen van een hek had afgesloten. Het daartegen gerichte beroep is gegrond verklaard.
        De burgemeester heeft tevens een noodverordening vastgesteld op grond waarvan het eenieder is verboden het terrein van de inrichting te betreden. De rechtbank is van oordeel dat de burgemeester het daartegen door eisers gemaakte bezwaar terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard omdat genoemd verbod een algemeen verbindend voorschrift inhoudt, dat niet appellabel is. 
        Ten aanzien van het beroep tegen het besluit van GS Limburg tot toepassen van spoedeisende bestuursdwang, inhoudende fysieke en feitelijke sluiting van de inrichting door het plaatsen  van hekwerk rond de inrichting, is de rechtbank van oordeel dat GS daartoe bevoegd waren, omdat sprake is van overtreding van artikel 2.1, eerste lid, onder e, onder 1˚ en 3˚, van de Wabo. GS hadden eisers echter een korte termijn moeten geven om zelf over te gaan tot het deugdelijk afsluiten van de inrichting daar waar een hekwerk ontbrak. Volgt gegrondverklaring van het beroep tegen het bestuursdwangbesluit omdat GS ten onrechte toepassing hebben gegeven aan artikel 5:31, eerste lid, van de Awb. Hiermee komt de grondslag aan het kostenverhaal te vervallen.

RECHTBANK limburg
    
    
      Zittingsplaats Roermond
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummers: AWB/ROE 13/879, 13/880, 13/881, 13/882, 13/2721, 14/2201, 14/2710 en 14/2711.
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 22 december 2014 in de zaken tussen:
    
    
      
        AWB 13/879 en 13/880
      
    
    
    Phoenica B.V. en [eiser1] (13/879),
    
      
        Edelchemie Panheel B.V. en [eiser2] (13/880), te [plaats], eisers,
      (gemachtigde: mr. Th.J.H.M. Linssen)
    
    
    
      en
    
    
    de burgemeester van de gemeente Maasgouw, 
    (gemachtigde: mr. D. van Tilborg)
    
    
    
      
        AWB 13/881, 13/882, 13/2721, 14/2201, 14/2710 en 14/2711
      
    
    
    Phoenica B.V. en [eiser1] (13/881, 14/2710 en 14/2711),
    
      
        Edelchemie Panheel B.V. en [eiser2] (13/882, 13/2721 en 14/2201), te [plaats], eisers,
      (gemachtigde: mr. Th.J.H.M. Linssen)
    
    
    
      en
    
    
    het college van Gedeputeerde Staten van Limburg, 
    (gemachtigde: mr. E.T. Sillevis Smitt).
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij besluiten van 16 augustus 2012 heeft het college van Gedeputeerde Staten van Limburg (hierna: GS) eisers een last onder bestuursdwang opgelegd.
    
    
    
      Op 17 augustus 2012 heeft de burgemeester van de gemeente Maasgouw (hierna: de burgemeester) een noodverordening vastgesteld en een noodbevel gegeven.
    
    
    
      Eisers hebben tegen genoemde besluiten bezwaar gemaakt. Phoenica B.V. (hierna: Phoenica) en [eiser1] hebben tevens de voorzieningenrechter van de rechtbank verzocht om een voorlopige voorziening te treffen. Bij uitspraak van 26 oktober 2012 heeft de voorzieningenrechter de verzoeken afgewezen (AWB 12/1416 en 12/1441). De stukken uit deze procedures zijn ad informandum toegevoegd. 
    
    
    
      Bij besluiten van 31 januari 2013, verzonden op 1 februari 2013, heeft de burgemeester de bezwaren van eisers, voor zover gericht tegen de noodverordening, niet-ontvankelijk en voor zover gericht tegen het noodbevel ongegrond verklaard. 
    
    
    
      Eisers hebben daartegen beroep ingesteld. Het beroep van Phoenica en [eiser1] 
      is geregistreerd onder procedurenummer AWB 13/879 en het beroep van 
      Edelchemie Panheel B.V. (hierna: Edelchemie) en [eiser2] onder procedurenummer 
      AWB 13/880.
    
    
    
      Bij besluiten van 5 februari 2013, verzonden op 7 februari 2013, hebben GS de bezwaren 
      van eisers tegen de besluiten van 16 augustus 2012 ongegrond verklaard. 
      GS hebben daarbij beslist dat de kosten van de voorbereiding van de bestuursdwang niet op 
      eisers zullen worden verhaald en dat de besluiten van 16 augustus 2012 voor het overige 
      worden gehandhaafd. 
    
    
    
      Eisers hebben daartegen beroep ingesteld. Het beroep van Phoenica en [eiser1] 
      is geregistreerd onder procedurenummer AWB 13/881 en het beroep van Edelchemie en 
      
        [eiser2] onder procedurenummer AWB 13/882.
    
    
    
      Bij besluit van 13 augustus 2013 hebben GS de kosten die verband houden met de 
      bestuursdwang op grond van het besluit van 16 augustus 2012 over de periode vanaf 
      17 augustus 2012 tot en met juni 2013 vastgesteld op € 16.246,34. Ingevolge artikel 5:31c 
      van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) worden de beroepen van eisers tegen de 
      besluiten van 5 februari 2013 mede geacht te zijn gericht tegen het besluit van 13 augustus 
      2013. Het beroep van Edelchemie en [eiser2] is geregistreerd onder 
      nummer AWB 13/2721. Het beroep van Phoenica en [eiser1] is geregistreerd 
      onder nummer AWB 14/2711.
    
    
    
      Bij besluit van 10 juni 2014, verzonden op 11 juni 2014, hebben GS de kosten die verband 
      houden met de bestuursdwang op grond van het besluit van 16 augustus 2012 over de 
      periode vanaf juli 2013 tot en met december 2013 vastgesteld op € 8.382,28. Ingevolge 
      artikel 5:31c van de Awb worden de beroepen van eisers tegen de besluiten van 5 februari 
      2013 mede geacht te zijn gericht tegen het besluit van 10 juni 2014. Het beroep van 
      Edelchemie en [eiser2] is geregistreerd onder nummer AWB 14/2201 en het 
      beroep van Phoenica en [eiser1] onder nummer AWB 14/2710.
    
    
    
      GS en de burgemeester hebben in alle zaken verweerschriften ingediend, waarop door eisers 
      is gereageerd. Partijen hebben daarna nog nadere stukken ingediend. Alle stukken zijn over 
      en weer naar partijen gezonden.
    
    
    
      Het onderzoek in de zaken AWB 13/879, 13/880, 13/881, 13/882, 13/2721 en 14/2711 heeft  plaatsgevonden ter zitting van 27 augustus 2014. Van eisers zijn [eiser2] en [eiser1] in persoon verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde. Edelchemie en Phoenica hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigde. GS hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigde en door mr. M.P.T. Rongen en
      ing. T.N. Flapper, werkzaam bij de provincie Limburg. De burgemeester heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en door mr. E.T. Sillevis-Smit,  alsmede door 
      mr. L. Smeets-Sanders en I. Linssen, beiden werkzaam bij de gemeente Maasgouw. 
    
    
    
      Het onderzoek in de zaken met de procedurenummers 14/2201 en 14/2710 heeft plaatsgevonden ter zitting van 24 september 2014. Van eisers zijn [eiser2] en [eiser1] in persoon verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde. Edelchemie en Phoenica hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigde. GS hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigde, alsmede door mr. M.P.T. Rongen, A.J.F. van de Poel en ing. T.N. Flapper, allen werkzaam bij de provincie Limburg. 
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    1. Edelchemie exploiteerde in het verleden aan de [adres] te [plaats] een inrichting voor het bewaren, be- en verwerken van hoog problematische (gevaarlijke) afvalstoffen en niet-gevaarlijke afvalstoffen, afkomstig van diverse (chemische) industrieën, fotografische bedrijven, galvanische bedrijven, laboratoria en gemeenten. Er was een fixeerafdeling, chemische afdeling, pyrolyse-ovens en gaswasafdeling, smeltovens, een opwerkingsafdeling voor eindproducten, een waterzuivering en een productieafdeling voor verven en kitten aanwezig. Daarnaast was een reserve-opslag voor het verzamelen van afval aanwezig. Voor de inrichting is laatstelijk bij besluit van 16 mei 1995 een (revisie)vergunning krachtens de Wet milieubeheer verleend. Deze vergunning is op 1 oktober 2004 geëxpireerd. Na het expireren van de vergunning zijn afvalstoffen op het terrein van de voormalige afvalverwerkingsinrichting aanwezig gebleven. Begin 2005 zijn op last van GS de pyrolyse-ovens, gaswasinstallatie, smeltovens en het elektrolyseproces stilgelegd en vervolgens heeft een beperkte ontmanteling van deze installaties plaatsgevonden. Deze ontmanteling is door GS ‘gemonitord’. In verband met de voortgang hebben GS in 2008 door Van Gansewinkel B.V. (hierna: Van Gansewinkel) een algehele inventarisatie laten uitvoeren van de resterende (gevaarlijke) afvalstoffen die nog binnen de inrichting aanwezig waren. In april 2009 hebben GS aan Edelchemie een voornemen kenbaar gemaakt om een last onder dwangsom op te leggen om de illegale opslag van (gevaarlijke) afvalstoffen te beëindigen. Edelchemie heeft daarna een (nieuwe) vergunning gevraagd voor uitsluitend het opslaan van afvalstoffen. Bij besluit van 16 maart 2010 hebben GS de gevraagde (oprichtings)vergunning geweigerd. Het daartegen gerichte beroep van Edelchemie en [eiser2] heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS) bij uitspraak van 8 december 2010 ongegrond verklaard (ECLI:NL:RVS:2010:BO6610). Vanaf 2009 is tussen eisers, gebiedsontwikkelaars en de provincie onderhandeld over de mogelijkheid om tot herbestemming en sanering van het terrein van de inrichting te komen. Deze onderhandelingen hebben geen resultaat opgeleverd en zijn eind 2011 afgebroken.
    
    2. Op 4 januari 2012 heeft het Waterschap Peel en Maasvallei een inspectie uitgevoerd, die heeft geleid tot een gezamenlijke controle op 5 januari 2012 door de provincie, het Waterschap en de gemeente Maasgouw. Hierbij is geconstateerd dat er op het terrein grote hoeveelheden mogelijk bodembedreigende (afval)stoffen zijn opgeslagen op een dusdanige wijze dat dit gevaar zou kunnen opleveren voor de bodem en het grondwater. 
    
    3. Door GS aangewezen toezichthouders hebben op 8 augustus 2012, vergezeld door medewerkers van Van Gansewinkel, een grootscheepse controle uitgevoerd naar de staat van het terrein en de daarop aanwezige afvalstoffen. Van de controles zijn op 13 en 14 augustus 2012 rapporten opgemaakt. Van Gansewinkel heeft gerapporteerd dat het hekwerk rond het terrein van de inrichting op meerdere plaatsen is open geknipt. Nu het terrein niet deugdelijk is afgesloten, kan dit door derden (bijvoorbeeld jeugd/kinderen of anderen) worden betreden, terwijl de verpakkingen van de gevaarlijke afvalstoffen op het terrein in slechte staat zijn en de bekkens vrij toegankelijk zijn. Verder heeft Van Gansewinkel vastgesteld dat er op meerdere plaatsen op het terrein (en vooral in de laboratoria) een sterke chemische geur waarneembaar is en geen actueel brandveiligheidsplan aanwezig is. Volgens Van Gansewinkel dienen er ter voorkoming van een incident of calamiteit met groot gevaar voor mens en omgeving (brandgevaar, vandalisme op het braakliggend terrein en eventueel spelende kinderen die in aanraking kunnen komen met de vaak sterk verontreinigde afvalstoffen/afvalwater en dampen) per direct maatregelen te worden getroffen. Onder andere geeft Van Gansewinkel het advies om per direct een 24-uurs bewaking van het terrein in gang te zetten en een brandpreventie- en veiligheidsplan en risico-analyse door Van Gansewinkel in samenwerking met brandweer en provincie op te laten stellen. Daarnaast adviseert Van Gansewinkel om een plan van aanpak op te stellen om tot afvoer van de aanwezige afvalstoffen te komen. 
    
    4. Bij besluiten van 16 augustus 2012, die op 17 augustus 2012 aan eisers zijn uitgereikt, hebben GS een last onder bestuursdwang opgelegd, inhoudende dat de exploitatie van de inrichting op de percelen kadastraal bekend gemeente Heel en Panheel sectie D, nrs. 696, 697, 1580, 2094, 2128, 2379 tot en met 2384, 2094 en 2095 (ged.) per direct wordt gestaakt en niet meer wordt hervat, door middel van fysieke en feitelijke sluiting van de inrichting door deze te verzegelen, alsmede dat de inrichting op de genoemde percelen per direct wordt afgesloten en afgesloten wordt gehouden door het plaatsen van een hek(werken) en/of herstel van (reeds aanwezige) hekwerken, op de locaties zoals aangegeven door blauwe omlijning in een bij het besluit gevoegde bijlage, op een wijze dat voornoemde percelen voor derden niet toegankelijk zijn. 
    
    
      GS hebben aan de last onder bestuursdwang overtreding van artikel 2.1, eerste lid, onder e, onder 1˚ en 3˚, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), schending van de zorgplicht als bedoeld in artikel 10.1 van de Wet milieubeheer, overtreding van artikel 1a van de Woningwet en van de artikelen 7.21 en 7.22 van het Bouwbesluit 2012 ten grondslag gelegd. Het hek is in opdracht van GS op 17 augustus 2012 op genoemde percelen geplaatst. Verder is in dat besluit volledig kostenverhaal op eisers aangezegd. 
    
    
    5. De rapportages over de actuele situatie op het terrein zijn door GS ter hand gesteld aan de burgemeester die op basis daarvan op 17 augustus 2012 een noodbevel heeft gegeven en een noodverordening heeft afgekondigd. Deze besluiten zijn op 17 augustus 2012 aan eisers bekend gemaakt. Ingevolge het door de burgemeester gegeven noodbevel dienen de percelen, gelegen aan de [adres] te [plaats], kadastraal bekend gemeente Heel en Panheel sectie D, nummers 696 tot en met 698, 1580, 2094, 2128, 2379 tot en met 2384, 2094 en 2095, te worden afgesloten en te worden beveiligd zodat onbevoegden het terrein niet kunnen betreden. Ter uitvoering van dat bevel is tot nader order een 24-uurs bewaking door camera’s en fysieke bewaking ingesteld teneinde toegang tot het terrein door onbevoegden te voorkomen en om te kunnen vaststellen dat de situatie ter plaatse niet verslechtert. Verder heeft de burgemeester bij dat besluit bevolen dat zakelijk of persoonlijk gerechtigden met betrekking tot de genoemde percelen dienen te hengen en gedogen dat de hiervoor omschreven handelingen worden verricht en zich dienen te onthouden van iedere handeling die een belemmering zou kunnen opleveren van die handelingen. 
    Ingevolge de door de burgemeester vastgestelde noodverordening is het een ieder, voor zover niet rechtstreeks betrokken bij het houden van toezicht op de naleving en/of handhaving en/of uitvoering van bij of krachtens de wet gegeven voorschriften, besluiten, bevelen of andere maatregelen, verboden vanaf de inwerkingtreding van deze verordening het in de verordening bedoelde gebied, zoals aangegeven op de bij de verordening gevoegde kaart, te betreden of zich daar op te houden. In de verordening is verder bepaald dat de burgemeester op aanvraag ontheffing kan verlenen van genoemd verbod.
    
    6. Naar aanleiding van de beroepen van eisers tegen de besluiten van de burgemeester van 31 januari 2013, verzonden op 1 februari 2013, waarbij de bezwaren van eisers tegen de noodverordening niet-ontvankelijk en de bezwaren tegen het noodbevel ongegrond zijn verklaard (AWB 13/879 en 13/880), overweegt de rechtbank als volgt. 
    
    7. Namens eisers is – samengevat weergegeven – aangevoerd dat hun bezwaren tegen de noodverordening ten onrechte niet ontvankelijk zijn verklaard. Zij betogen dat dat besluit er in het bijzonder op is gericht en het effect heeft dat zij niet langer hun eigendom kunnen betreden. Verder betogen zij dat de besluiten ten onrechte aan Phoenica en haar bestuurder zijn gericht omdat deze niets van doen hebben met afvalstoffen en dat het deel van het terrein dat zij in gebruik hebben, goed en afzonderlijk kan worden afgesloten. Eisers voeren  aan dat aan de wettelijke voorwaarden voor toepassing van een noodbevel (of noodverordening) niet is voldaan. Met name is volgens eisers geen sprake van een acuut ontstane bedreigende situatie of kans op calamiteiten, dan wel vrees voor verstoring van de openbare orde die een noodbevel of noodverordening rechtvaardigt. Daarbij hebben eisers erop gewezen dat het doel, dat de burgemeester met de maatregel zegt te beogen, het weren van onbevoegden van het terrein van de inrichting, al is bereikt door de last onder bestuursdwang die GS hebben opgelegd. Volgens eisers waren er geen gevaarlijke afvalstoffen (meer) op het terrein aanwezig en voor zover dat al het geval was, waren deze ten tijde van het nemen van de beslissingen op bezwaar niet meer aanwezig. De burgemeester had dat in de besluitvorming moeten meenemen, aldus eisers. Eisers betogen verder dat het noodbevel niet effectief, niet noodzakelijk en niet proportioneel is en dat de burgemeester een keuze had moeten maken tussen het toepassen van de bevoegdheid een noodbevel te geven of een noodverordening vast te stellen. Ten slotte hebben eisers aangevoerd dat door het noodbevel inbreuk wordt gemaakt op grondrechten zoals artikel 10 van de Grondwet en artikel 1, eerste protocol behorende bij het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden. Door het noodbevel en de noodverordening is eisers al twee jaar lang de toegang tot hun eigendommen ontzegd, terwijl daarvoor volgens eisers geen rechtvaardiging is te vinden.  
    
    8. Met betrekking tot de niet-ontvankelijkverklaring van de bezwaren die eisers tegen de noodverordening hebben gemaakt, overweegt de rechtbank dat de noodverordening is vastgesteld op grond van het bepaalde in artikel 176, eerste lid, van de Gemeentewet. 
    
    
      Ingevolge artikel 176, eerste lid, van de Gemeentewet kan de burgemeester, wanneer een omstandigheid als bedoeld in artikel 175, eerste lid, van deze wet zich voordoet, algemeen verbindende voorschriften geven die ter handhaving van de openbare orde of ter beperking van gevaar nodig zijn. Daarbij kan van andere dan bij de Grondwet gestelde voorschriften worden afgeweken. Hij maakt deze voorschriften bekend op een door hem te bepalen wijze. 
    
    
    
      Ingevolge het bepaalde in artikel 8:3, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb, in samenhang gelezen met artikel 7:1, eerste lid, van de Awb staat geen beroep en dus ook geen bezwaar open tegen een algemeen verbindend voorschrift. Onder een algemeen verbindend voorschrift dient ingevolge vaste jurisprudentie te worden verstaan een of meer regels die een zelfstandige normstelling inhouden en die zich voor herhaalde toepassing lenen (AbRS 12 juli 2006, ECLI:NL:RVS:2006:AY3667 en AbRS 25 februari 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BH3994). 
    
    9. De door de burgemeester vastgestelde verordening houdt het tot een ieder gerichte verbod in om het in de verordening bedoelde gebied te betreden of zich daar op te houden. De rechtbank is met verweerder van oordeel dat sprake is van een naar buiten werkende regel, afkomstig van het bevoegd gezag, dat de bevoegdheid daartoe aan de wet ontleent. Deze regel houdt bovendien een zelfstandige normstelling in die zich voor herhaalde toepassing leent. Op grond hiervan dient deze regel als een algemeen verbindend voorschrift aangemerkt te worden waartegen ingevolge het bepaalde in artikel 8:3, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb geen beroep kan worden ingesteld. De rechtbank volgt eisers niet in hun standpunt dat de noodverordening als een concretiserend besluit van algemene strekking moet worden aangemerkt, nu sprake is van zelfstandige normstelling die zich tot een ieder richt. De omstandigheid dat eisers door het stellen van de regel in het bijzonder persoonlijk worden getroffen, doet aan het karakter van de regel niet af. Uit het voorgaande volgt dat de bezwaren tegen de noodverordening terecht niet-ontvankelijk zijn verklaard. De daartegen door eisers ingestelde beroepen zijn daarom ongegrond. 
    
    10. Met betrekking tot de beroepen van eisers gericht tegen de besluiten van de burgemeester, waarbij hun bezwaren tegen het noodbevel ongegrond zijn verklaard, overweegt de rechtbank als volgt. 
    
    
      10.1.
      De rechtbank stelt voorop dat eisers (proces)belang hebben bij beoordeling van hun beroep. Op grond van het noodbevel dienen eisers namelijk als zakelijk gerechtigden met betrekking tot de genoemde percelen ‘te hengen en gedogen’ dat de  inrichting fysiek met een hekwerk wordt afgesloten en dat er 24-uurs bewaking wordt ingesteld en dienen zij zich te onthouden van iedere handeling die een belemmering zou kunnen opleveren van die handelingen. Verder zijn eisers voor de kosten van de bewaking van het terrein aansprakelijk gesteld. Hieraan kunnen eisers procesbelang ontlenen. 
      
    
    
      10.2.
      Ingevolge artikel 175 van de Gemeentewet is de burgemeester, in geval van oproerige beweging, van andere ernstige wanordelijkheden of van rampen, dan wel van ernstige vrees voor het ontstaan daarvan, bevoegd alle bevelen te geven die hij ter handhaving van de openbare orde of ter beperking van gevaar nodig acht. Daarbij kan van andere dan bij de Grondwet gestelde voorschriften worden afgeweken.
      
      
        Ingevolge artikel 3:4, eerste lid, van de Awb weegt het bestuursorgaan de rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen af, voor zover niet uit een wettelijk voorschrift of uit de aard van de uit te oefenen bevoegdheid een beperking voortvloeit. Ingevolge het tweede lid mogen de voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.
      
      
    
    
      10.3.
      De rechtbank dient de vraag te beantwoorden of de burgemeester zich op grond van de informatie die hem ten tijde van het geven van het noodbevel ten dienste stond, in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat er ernstige vrees bestond voor een ramp en of hij ter beperking van het gevaar voor het ontstaan van een ramp nodig heeft kunnen achten de sluiting van de inrichting fysiek af te dwingen en 24-uurs bewaking in te stellen. 
      
      
        Uit de hiervoor geformuleerde rechtsvraag volgt dat de rechtbank de inschatting die de burgemeester heeft moeten maken terughoudend dient te toetsen. Anderzijds is het geven van een noodbevel op grond van artikel 175, eerste lid, van de Gemeentewet een zware en ingrijpende bevoegdheid die aan strenge voorwaarden, zoals eisen van subsidiariteit en proportionaliteit, moet voldoen. 
      
      
    
    
      10.4.
      De burgemeester is tot zijn besluit om van de noodbevelsbevoegdheid gebruik te maken gekomen op basis van de rapportages over de actuele situatie op het terrein die hem door GS ter hand zijn gesteld, waaronder het hiervoor vermelde rapport van Van Gansewinkel van 13 augustus 2012. Van Gansewinkel heeft dringend geadviseerd per direct maatregelen te treffen om uit te sluiten dat onbevoegden het terrein kunnen betreden. Daartoe is gewezen op het deels ontbreken van deugdelijk hekwerk, waardoor het terrein toegankelijk is. Hierdoor bestaat een gevaar voor brandstichting en het gevaar voor de gezondheid van personen waaronder spelende kinderen die in aanraking kunnen komen met verontreinigde afvalstoffen/afvalwater en dampen op het terrein.  
      
    
    
      10.5.
      De rechtbank is van oordeel dat een dergelijk van een deskundige afkomstig advies bij de besluitvorming zwaar weegt, maar dat neemt niet weg dat de burgemeester een eigen verantwoordelijkheid heeft en zelfstandig dient te beoordelen of van een uitzonderlijke (lokale) noodsituatie sprake is waarin het geven van een noodbevel is aangewezen. Ook met inachtneming van de terughoudende toets die de rechter toekomt, volgt naar het oordeel van de rechtbank uit de informatie van Van Gansewinkel niet dat voor het geven van een noodbevel in dit geval geen minder ingrijpend alternatief bestond. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat volgens het spraakgebruik en in aansluiting bij de definitie in de Wet veiligheidsregio’s onder ‘een ramp’ dient te worden verstaan: een zwaar ongeval of een andere gebeurtenis waarbij het leven en de gezondheid van veel personen, het milieu of grote materiële belangen in ernstige mate zijn geschaad of worden bedreigd. Van een dreiging voor een ongeval met een zodanige ernst en omvang blijkt uit de rapporten niet. Daar komt bij dat ter voorkoming van mogelijk brandgevaar met minder ingrijpende, op wegneming van dat gevaar gerichte, maatregelen had kunnen worden volstaan. Voorts trokken GS in dezen gezamenlijk met de burgemeester op. Op 17 augustus 2012, de datum waarop het noodbevel is genomen, zijn GS met toepassing van spoedeisende bestuursdwang tot het plaatsen van een (gedeeltelijk) hek overgegaan. Op de plaatsen waar er een doorgang naar het terrein aanwezig was, is op 17 augustus 2012 in opdracht en onder toezicht van GS immers in 2 uur tijd een hek geplaatst, waardoor het terrein feitelijk niet meer voor derden toegankelijk was. Daarmee was de gevaarzetting dat derden op een voor hun gezondheid schadelijke manier in aanraking konden komen met afvalwater of andere gevaarlijke (afval)stoffen weggenomen. Verder was daardoor ook het gevaar op brandstichting adequaat bestreden. Ten aanzien van de ingestelde 24-uurs bewaking is de rechtbank van oordeel dat dit in de gegeven situatie, nu het terrein reeds door GS van een deugdelijk hekwerk was voorzien en er een noodverordening van kracht was op grond waarvan betreden van het terrein strafbaar was gesteld, als een niet noodzakelijke, disproportionele maatregel dient te worden aangemerkt. Daarbij zij nog overwogen dat door eisers onbestreden gebleven is gesteld dat de gebouwen allemaal waren afgesloten en voorzien waren van een deugdelijk werkzame alarminstallatie. 
      
    
    
      10.6.
      Op grond van voorgaande overwegingen is de rechtbank dan ook van oordeel dat de burgemeester in het onderhavige geval in redelijkheid niet een noodbevel heeft kunnen afgeven. Het beroep van eisers is gegrond en het bestreden besluit van 31 januari 2013 komt in zoverre voor vernietiging in aanmerking. De rechtbank ziet verder ter finale beslechting van het geschil aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, onder b, van de Awb het (primaire) besluit van 17 augustus 2012, waarbij de burgemeester het noodbevel heeft gegeven, te herroepen en te bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. 
      
      
        Omdat de rechtbank de beroepen gegrond verklaart, bepaalt zij dat de burgemeester aan eisers de door hen betaalde griffierechten vergoedt.
      
      
      
        De rechtbank veroordeelt de burgemeester in de door eisers gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht met toepassing van artikel 3 van het Besluit proceskosten bestuursrecht (samenhangende zaken) voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op  € 1.948,00 (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor het verschijnen ter hoorzitting, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 487,- en een wegingsfactor 1). 
      
      
      11. Naar aanleiding van de beroepen tegen de besluiten van GS van 5 februari 2013, verzonden op 7 februari 2013, waarbij GS de bezwaren van eisers tegen de besluiten van 16 augustus 2012 ongegrond hebben verklaard (13/881 en 13/882), overweegt de rechtbank als volgt. 
      
      12. Namens eisers is in beroep – samengevat weergegeven – aangevoerd dat niet duidelijk is dat GS bevoegd waren tot het opleggen van een last onder bestuursdwang. Verder worden de door GS aanwezig geachte ernstige risico’s voor mens en milieu betwist, omdat er volgens eisers geen gevaarlijke situaties op het terrein aanwezig waren en het terrein door een deugdelijk hek was afgesloten. Eisers betogen dat het plaatsen van een hek de gestelde risico’s niet wegneemt en derhalve niet effectief en noodzakelijk is om de gestelde overtredingen te beëindigen. Eisers betwisten verder dat er sprake was van een dermate spoedeisende situatie dat een begunstigingstermijn achterwege mocht worden gelaten omdat de situatie op het terrein al veel langer bij het bevoegd gezag bekend was. Met name namens Phoenica en [eiser1] is aangevoerd dat GS zich ten onrechte op het standpunt hebben gesteld dat van één inrichting sprake is zodat niet van alle aangeschreven (rechts)personen kan worden gezegd dat zij overtreder zijn. Niet alle kosten kunnen daarom volledig op alle eisers worden verhaald. Daarbij hebben eisers erop gewezen dat voor beantwoording van de vraag of sprake is van één inrichting de actuele situatie in augustus 2012 bepalend is. 
      
      13. Ingevolge het bepaalde in artikel 5:21 van de Awb wordt onder last onder bestuursdwang verstaan: de herstelsanctie, inhoudende:
      
        
          een last tot geheel of gedeeltelijk herstel van de overtreding, en
        
        
          de bevoegdheid van het bestuursorgaan om de last door feitelijk handelen ten uitvoer te leggen, indien de last niet of niet tijdig wordt uitgevoerd.
        
      
      
      
        Ingevolge artikel 5:1, eerste lid, van de Awb wordt verstaan onder overtreding: een gedraging die in strijd is met het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk voorschrift.
      
      
      
        Ingevolge artikel 5:24, eerste lid, van de Awb omschrijft de last onder bestuursdwang de te nemen herstelmaatregelen. Ingevolge het tweede lid vermeldt de last onder bestuursdwang de termijn waarbinnen zij moet worden uitgevoerd. 
      
      
      
        Ingevolge artikel 5:25, eerste lid, van de Awb geschiedt de toepassing van bestuursdwang op kosten van de overtreder, tenzij deze kosten redelijkerwijs niet of niet geheel te zijnen laste behoren te komen. Ingevolge het tweede lid vermeldt de last in hoeverre de kosten van bestuursdwang ten laste van de overtreder zullen worden gebracht. 
      
      
      
        Ingevolge artikel 5:1, tweede lid, van de Awb wordt onder overtreder verstaan: degene die de overtreding pleegt of medepleegt. In het derde lid is bepaald dat overtredingen kunnen worden begaan door natuurlijke personen en rechtspersonen. Artikel 51, tweede en derde lid, van het Wetboek van Strafrecht (WvS) is van overeenkomstige toepassing. In het tweede lid van artikel 51 van het WvS is bepaald dat, indien een strafbaar feit wordt begaan door een rechtspersoon, de strafvervolging kan worden ingesteld en de in de wet voorziene straffen en maatregelen, indien zij daarvoor in aanmerking komen, kunnen worden uitgesproken:
        1°. tegen die rechtspersoon, dan wel
        2°. tegen hen die tot het feit opdracht hebben gegeven, alsmede tegen hen die feitelijke leiding hebben gegeven aan de verboden gedraging, dan wel
        3°. tegen de onder 1° en 2° genoemden tezamen.
      
      
      
        Ingevolge artikel 5:28 van de Awb is het bestuursorgaan dat bestuursdwang toepast, bevoegd tot het verzegelen van gebouwen, terreinen en hetgeen zich daarin of daarop bevindt. 
      
      
      
        Ingevolge artikel 5:31, eerste lid, van de Awb kan een bestuursorgaan dat bevoegd is om een last onder bestuursdwang op te leggen, in spoedeisende gevallen besluiten dat bestuursdwang zal worden toegepast zonder voorafgaande last. Artikel 5:24, eerste en derde lid, is op dit besluit van overeenkomstige toepassing. 
      
      
      14. De rechtbank dient de vraag te beantwoorden of GS bevoegd waren om een last onder bestuursdwang op te leggen. Daarvoor is vereist dat er een overtreding is begaan. Vervolgens dient de vraag te worden beantwoord of GS het bevoegde orgaan was om tegen die overtreding(en) handhavend op te treden. Bij de behandeling ter zitting van 27 augustus 2014 heeft de gemachtigde van GS verklaard dat alleen overtreding van artikel 2.1, eerste lid, onder e, onder 1˚ en 3˚, van de Wabo nog wordt gehandhaafd. De overige in het bestreden besluit vermelde overtredingen worden niet langer aan het besluit ten grondslag gelegd. 
      
      15. Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, onder e, onder 1˚ en 3˚, van de Wabo is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het oprichten of het in werking hebben van een inrichting of mijnbouwwerk. 
      
      
        Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, van het Besluit omgevingsrecht (Bor) worden als categorieën inrichtingen als bedoeld in artikel 1.1, derde lid, van de Wet milieubeheer aangewezen de categorieën inrichtingen in bijlage I, onderdeel B, en onderdeel C. In het tweede lid is bepaald dat als categorieën vergunningplichtige inrichtingen worden aangewezen de categorieën inrichtingen waartoe een IPPC-installatie behoort en de categorieën inrichtingen die als zodanig zijn aangewezen in bijlage I, onderdeel B en C.
      
      
      
        In onderdeel C van de Bor wordt in categorie 28.1, onder a, onder 2˚ en 4˚, onder c en onder d, als inrichting in de zin van de Wet milieubeheer aangewezen respectievelijk: inrichtingen voor het opslaan van bedrijfsafvalstoffen, die ten aanzien daarvan een capaciteit hebben van 5 m³ of meer, het opslaan van gevaarlijke afvalstoffen, het storten van afvalstoffen, of het anderszins op of in de bodem brengen van afvalstoffen. 
      
      
      
        Ingevolge onderdeel C van bijlage I, onderdeel 28.4, onder a, onder 5˚ en 6˚, en onder f, zijn gedeputeerde staten, onverminderd de artikel 3.3, eerste lid, tweede volzin, en 6.7, eerste lid, derde volzin, bevoegd te beslissen op een aanvraag om een omgevingsvergunning of omtrent een verklaring van geen bedenkingen ten aanzien van inrichtingen, behorende tot deze categorie, voor zover het betreft inrichtingen voor het opslaan van: van buiten de inrichting afkomstige gevaarlijke afvalstoffen, van andere dan de onder 1˚ tot en met 5˚ genoemde van buiten de inrichting afkomstige afvalstoffen met een capaciteit ten aanzien daarvan van 1.000 m³ of meer dan wel van inrichtingen voor het op of in de bodem brengen van huishoudelijke afvalstoffen, bedrijfsafvalstoffen of gevaarlijke afvalstoffen om deze stoffen daar te laten.
      
      
      
        Ingevolge artikel 6.7, eerste lid, van het Bor, zoals dat gold tot 1 januari 2014, wordt voor zover een aanvraag betrekking heeft op activiteiten met betrekking tot een inrichting de omgevingsvergunning niet verleend dan nadat gedeputeerde staten van de provincie waar het project geheel of in hoofdzaak zal worden of wordt uitgevoerd, hebben verklaard dat zij daartegen geen bedenkingen hebben. De eerste volzin geldt slechts voor activiteiten met betrekking tot een inrichting die behoort tot een categorie ten aanzien waarvan in bijlage I, onderdeel C, is bepaald dat gedeputeerde staten bevoegd zijn omtrent een verklaring van geen bedenkingen te beslissen en geldt niet voor activiteiten met betrekking tot een inrichting waartoe een IPPC-installatie behoort of waarop het Besluit risico’s zware ongevallen 1999 van toepassing is. Ingevolge het derde lid hebben gedeputeerde staten ten aanzien van inrichtingen als bedoeld in het eerste lid mede tot taak zorg te dragen voor de bestuursrechtelijke handhaving, bedoeld in artikel 5.2, eerste lid, onder a, van de Wabo.
      
      
      
        In artikel 5.2, vierde lid, van de Wabo is - voor zover hier relevant - bepaald dat de bestuursrechtelijke handhaving door het bestuursorgaan dat bevoegd is een verklaring van geen bedenkingen te geven, beperkt blijft tot de activiteiten van het project waarvoor de verklaring is vereist. 
      
      
      
        Ingevolge onderdeel 28.10 van bijlage I bij het Bor worden als categorieën vergunningplichtige inrichtingen als bedoeld in artikel 2.1, tweede lid, van het Bor aangewezen de inrichtingen voor nuttige toepassing of verwijdering van afvalstoffen, met de onder 1˚ tot en met 34˚ vermelde uitzonderingen. 
      
      
      
        Ingevolge artikel 1.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer wordt onder ‘nuttige toepassing’ verstaan: elke handeling met als voornaamste resultaat dat afvalstoffen een nuttig doel dienen door hetzij in de betrokken installatie, hetzij in de ruimere economie, andere materialen te vervangen die anders voor een specifieke functie zouden zijn gebruikt, of waardoor de afvalstof voor die functie wordt klaargemaakt, tot welke handelingen in ieder geval behoren de handelingen die zijn genoemd in bijlage II bij de kaderrichtlijn afvalstoffen. 
      
      
      
        Ingevolge artikel 1.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer wordt onder ‘verwijdering’ verstaan: elke handeling met afvalstoffen die geen nuttige toepassing is zelfs indien de handeling er in tweede instantie toe leidt dat stoffen of energie worden teruggewonnen, tot welke handelingen in ieder geval behoren de handelingen die zijn genoemd in bijlage I bij de kaderrichtlijn afvalstoffen. 
      
      
      
        Ingevolge D 1, D 4 en D 15 van bijlage I bij de Richtlijn 2008/98/EG van het Europees Parlement en de Raad van 19 november 2008 betreffende afvalstoffen en tot intrekking van een aantal richtlijnen (kaderrichtlijn afvalstoffen) wordt onder verwijderingshandelingen verstaan: het storten van afvalstoffen op in de bodem, opslag in waterbekkens en opslag in afwachting van een van de onder D 1 tot en met D 14 vermelde behandelingen (met uitsluiting van tijdelijke opslag voorafgaande aan inzameling op de plaats van productie).   
      
      
      
        Ingevolge artikel 1.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer wordt onder ‘storten’ verstaan: het op of in de bodem brengen van afvalstoffen om deze daar te laten.
      
      
      
        Ingevolge R 13 van bijlage II  bij de kaderrichtlijn afvalstoffen worden onder handelingen van nuttige toepassing verstaan: opslag van afvalstoffen bestemd voor een van de onder R 1 tot en met R 12 genoemde handelingen (met uitsluiting van tijdelijke opslag voorafgaande aan inzameling op de plaats van productie).   
      
      
      16. De rechtbank stelt vast dat uit het rapport van 13 augustus 2012 van Van Gansewinkel, alsmede de eindrapportage van 20 december 2012 van Dusseldorp Inzameling en Recycling B.V, waarin de afvalinventarisatie van Van Gansewinkel uit 2008 en uit augustus 2012 is geactualiseerd, blijkt dat er naast de aangetroffen laboratoriumchemicaliën in de gebouwen in totaal nog ongeveer 12.498,414 ton aan (gevaarlijke) (afval)stoffen op het buitenterrein van Edelchemie aanwezig was. Naar het oordeel van de rechtbank kwalificeert deze activiteit als een inrichting voor nuttige toepassing of verwijdering van afvalstoffen als bedoeld in onderdeel 28.10 in combinatie met categorie 28.1, onder a, onder 2˚ en 4˚, en onder c en onder d, van bijlage I bij het Bor. Uit de definitiebepaling van ‘nuttige toepassing’ en ‘verwijdering’ volgt namelijk dat daaronder in elk geval handelingen dienen te worden begrepen, genoemd in bijlage II en I bij de kaderrichtlijn afvalstoffen. Nu de handelingen, vermeld in de artikelen D 1, D 4 en D 15 van de hiervoor vermelde bijlage I bij de kaderrichtlijn afvalstoffen en artikel R 13 van bijlage II bij de kaderrichtlijn afvalstoffen in dit geval van toepasssing zijn, is sprake van een inrichting voor nuttige toepassing of verwijdering van afvalstoffen als bedoeld in onderdeel 28.10 van bijlage I bij het Bor. Gesteld, noch gebleken is dat zich één van de onder 1˚ tot en met 34˚ van de in dat onderdeel vermelde uitzonderingen op de vergunningplicht in dit geval voordoet.
      
      17. Nu sprake is van vergunningplichtige activiteiten als bedoeld in onderdeel 28.10 van bijlage I bij het Bor en onbetwist is dat de hiervoor vereiste omgevingsvergunning ontbreekt, is artikel 2.1, eerste lid, onder e, onder 1˚ en 3˚ van de Wabo overtreden. Nu tevens sprake is van activiteiten als bedoeld in onderdeel 28.4 aanhef en onder a, onder 5˚ en 6˚ en onder f van bijlage I bij het Bor waren GS, gelet op het bepaalde in artikel 6.7, derde lid, van het Bor (zoals dat tot 1 januari 2014 gold) en artikel 5.2, vierde lid, van de Wabo bevoegd om tegen overtreding van artikel 2.1, eerste lid, onder e van de Wabo handhavend op te treden. De desbetreffende beroepsgronden slagen niet. 
      
      18. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet uitzicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien (AbRS 27-10-2004, ECLI:NL:RVS:2004:AR4609 en vele andere).
      
      19. De rechtbank dient vervolgens de vraag te beantwoorden of GS terecht alle eisers als overtreder van artikel 2.1, eerste lid, onder e, van de Wabo hebben aangemerkt. 
      
      
        GS hebben zich op het standpunt gesteld dat sprake is van één inrichting als bedoeld in artikel 1.1, vierde lid, van de Wet milieubeheer en dat zowel Edelchemie als Phoenica als (mede)drijver van de inrichting dienen te worden aangemerkt. Beide overtreden daardoor het verbod,  neergelegd in artikel 2.1, eerste lid, onder e, van de Wabo. Hun respectieve bestuurders, die alleen/zelfstandig bevoegd zijn ten aanzien van de betrokken vennootschap, zijn door GS eveneens als overtreders aangemerkt. 
      
      
      
        Namens eisers is bestreden dat er sprake is van één inrichting. Volgens eisers is sprake van meerdere (2) bedrijven en kan Phoenica niet als mededrijver van de inrichting van Edelchemie worden aangemerkt. Eisers bestrijden dat de voor één inrichting wettelijk vereiste bindingen aanwezig zijn en betogen dat alleen de actuele situatie in augustus 2012 daarvoor bepalend is. 
      
      
      20. De rechtbank stelt voorop dat de norm vervat in artikel 2.1, eerste lid, onder e, van de Wabo, zich richt tot een ieder die de inrichting drijft. Een ieder die de inrichting drijft zonder de daarvoor vereiste vergunning is overtreder van genoemd voorschrift. Volgens vaste jurisprudentie onder de Wet milieubeheer kan een inrichting tegelijk door meerdere rechtspersonen en/of natuurlijke personen worden gedreven (Vz. AbRS 31 juli 1998, ECLI:NL:RVS:1998:AN5836 en AbRS 24 april 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BD0349). De rechtbank ziet geen aanleiding om hierover na inwerkingtreding van (artikel 2.25 van) de Wabo, die op dit punt geen wijzigingen bevat, anders te oordelen. 
      
      
        Ingevolge artikel 1.1, vierde lid, tweede volzin, van de Wet milieubeheer wordt als één inrichting beschouwd de tot dezelfde onderneming of instelling behorende installaties die onderling technische, organisatorische of functionele binding hebben en in elkaars onmiddellijke nabijheid zijn gelegen. Er is sprake van een technische binding wanneer beide bedrijven gebruik maken van gemeenschappelijke voorzieningen. Van een functionele binding is sprake wanneer de productieprocessen van beide bedrijven op elkaar aansluiten of wanneer er uitwisseling van goederen, diensten, personeel of bedrijfsmiddelen plaatsvindt. Er is van een organisatorische binding sprake als er reële zeggenschap over de activiteiten van de inrichting wordt uitgeoefend. Uit de jurisprudentie van de AbRS volgt dat niet alle drie bindingen aanwezig hoeven te zijn en dat er doorgaans wel een organisatorische binding aanwezig moet zijn. Als sprake is van installaties die door meerdere (rechts)personen worden geëxploiteerd dan moet doorgaans één van de (rechts)personen zeggenschap over het geheel hebben (AbRS 24 december 2002, ECLI:NL:RVS:2002:AF2503 en AbRS 22 februari 2006, ECLI:NL:RVS:2006:AV2245).
      
      
      
        Ter beantwoording van de vraag of Edelchemie en Phoenica één inrichting vormen, neemt  de rechtbank de volgende feiten in aanmerking.
      
      
      
        Sinds 1974 heeft Edelchemie een Hinderwetvergunning gehad voor onder meer het verwerken van afvalstoffen en het produceren van verven aan de [adres] te [plaats]. Phoenica is blijkens haar statuten op 16 maart 1979 opgericht en volgens het uittreksel uit het handelsregister sinds juli 1977 op dezelfde locatie gevestigd. De beide bedrijven delen dezelfde toegangsweg. [eiser1], de echtgenote van [eiser2], is directeur van Phoenica en alleen/zelfstandig bevoegd. In maart 1994 heeft Edelchemie een revisievergunning op grond van de Wet milieubeheer aangevraagd waarin de productie van Latex-verven (neoflex) en van muurimpregneermiddelen (Polykit) was begrepen. Het procedé hiervoor is door [eiser2] ontwikkeld. Verfproductie vindt volgens de destijds ingediende aanvraag in het zogenaamde Phoenicagebouw plaats in 4 mengketels met roerwerken. De uitgevoerde processen zien op het mengen en roeren van grondstoffen teneinde verf te vervaardigen. Bij besluit van 29 mei 1995 is de gevraagde vergunning voor de duur van 10 jaar verleend. Deze vergunning is op 1 oktober 2004 geëxpireerd. Op 16 november 2004 hebben GS een bestuursdwangbesluit genomen op grond waarvan de vergunningplichtige be- en verwerkingsactiviteiten van afvalstoffen (volgens de door [eiser2] ontwikkelde nuloptietechnologie) zijn beëindigd. Ten aanzien van de aanwezige hoeveelheid (afval)stoffen op het terrein van de inrichting heeft sindsdien een beperkte afvoer ervan plaatsgevonden. De voortzetting van activiteiten van Phoenica, waaronder de verkoop van genoemde verfproducten, is sindsdien gedoogd. Tijdens de controle voorafgaand aan de sluiting op 17 augustus 2012 is geconstateerd dat in het Phoenicagebouw nog steeds meng- en roervaten voor onder andere de fabricage van Polykit, alsmede grondstoffen voor verffabricage en gereed product aanwezig waren. Op de website van Phoenica wordt door het bedrijf aangegeven dat het slijtvaste coatings verkoopt waarin door Edelchemie vervaardigd obsidiaan is verwerkt. Als contactpersoon van Phoenica is [eiser2] vermeld. De producten van Phoenica zijn op de markt gebracht als een product van Edelchemie/Phoenica. Van oudsher zijn er functionele en technische bindingen tussen beide bedrijven aanwezig geweest in de vorm van gezamenlijk gebruik van een fax, van het laboratorium in het Phoenicagebouw en van een heftruck. Verder was sprake van uitwisseling van personeel doordat [werknemer], werknemer van Phoenica, tot augustus 2012 in opdracht van [eiser2] was belast met beheer van bassins en het buitenterrein van Edelchemie. Eén bassin is eigendom van Phoenica. 
      
      
      
        Uit het vorenstaande volgt dat het bedrijf van Phoenica steeds feitelijk en vergunningtechnisch onderdeel heeft uitgemaakt van de inrichting van Edelchemie. Toen er  een milieuvergunning van kracht was, had die betrekking op de activiteiten van beide rechtspersonen en dienden beide als drijver aangemerkt te worden. De activiteiten van Phoenica zijn ook na de beëindiging van de afvalverwerkingsactiviteiten in 2004 voortgezet. Gezien de feitelijke invloed op en de bemoeienis van [eiser2] met de exploitatie van de onderneming van Phoenica moet naar het oordeel van de rechtbank worden geconcludeerd dat [eiser2], hoewel de zeggenschap formeel bij zijn echtgenote lag, naast zeggenschap over de opslagactiviteiten van Edelchemie ook (reële) zeggenschap heeft gehad en gehouden ten aanzien van de activiteiten van Phoenica. [eiser2] was degene die advies gaf over de toepassing van de door hem ontwikkelde verfproducten en verkocht die ook op naam van Phoenica. Hij heeft derhalve zeggenschap over beide bedrijven gehouden. Naar buiten toe zijn beide bedrijven zich ook als eenheid blijven presenteren. Dat blijkt uit het gehanteerde briefpapier en de gemaakte reclame voor de door Phoenica op de markt gebrachte verf. Gezien de ten tijde van de sluiting in augustus 2012 verder nog steeds aanwezige technische en functionele bindingen in de vorm van gezamenlijk gebruik van fax, laboratorium en heftruck en de uitwisseling van personeel, dienen Edelchemie en Phoenica naar het oordeel van de rechtbank nog steeds als één inrichting als bedoeld in artikel 1.1, vierde lid, van de Wet milieubeheer te worden aangemerkt. Zowel Edelchemie als Phoenica zijn dan ook terecht als drijver aangemerkt en in die hoedanigheid, evenals hun respectieve bestuurders, terecht als overtreder van artikel 2.1, eerst lid, onder e, onder 3˚, van de Wabo aangemerkt. 
      
      
      21. Gelet op de aangevoerde beroepsgronden dient de rechtbank verder de vraag te beantwoorden of de last aan de daaraan te stellen eisen voldoet. Namens eisers is aangevoerd dat de last in strijd met artikel 5:24 van de Awb niet is gericht op herstel van de gestelde overtreding, omdat door de sluiting van de inrichting geen einde wordt gemaakt aan de opslag van afvalstoffen zonder omgevingsvergunning. De rechtbank stelt vast dat de last onder bestuursdwang er in de eerste plaats op is gericht om een standstill situatie te creëren. Hierdoor werd het onmogelijk gemaakt om nieuwe overtredingen te plegen en werd de veiligheid gewaarborgd doordat derden niet langer op het terrein konden komen. De last  dient te worden beschouwd als eerste stap om tot een algehele ongedaan making van de illegale situatie te komen. Gezien de grote hoeveelheid (gevaarlijke) afvalstoffen en afvalwater waren GS niet in staat om gelijktijdig per direct een last onder bestuursdwang op te leggen gericht op afvoer van alle aanwezige afval. Nadat een aantal keer zeer spoedeisende bestuursdwang is toegepast, is uiteindelijk bij besluit van 16 april 2013 de last opgelegd om alle nog aanwezige (gevaarlijke) afvalstoffen, chemicaliën, afvalwater en slibben binnen een termijn van 22 weken af te voeren. De rechtbank ziet onder deze omstandigheden geen grond voor het oordeel dat de last niet aan de in artikel 5:24 van de Awb gestelde eisen voldoet. De beroepsgrond treft geen doel. 
      
      22. De rechtbank dient ten slotte de vraag te beantwoorden of sprake was van een dermate urgente situatie dat die noopte tot optreden zonder belanghebbenden de gelegenheid te geven zelf de vereiste maatregelen te nemen.  
      
      
        De rechtbank stelt vast dat GS toepassing hebben gegeven aan artikel 5:31, eerste lid, van de Awb nu bestuursdwang is toegepast zonder belanghebbenden de mogelijkheid te bieden binnen een (begunstigings)termijn aan de in het besluit beschreven last te voldoen. De rechtbank stelt voorop dat op grond van het bepaalde in artikel 5:24, tweede lid, van de Awb in de regel een begunstigingstermijn moet worden gegeven. Van de mogelijkheid om handhavend op te treden zonder voorafgaande last en dus zonder begunstigingstermijn dient door het bestuursorgaan terughoudend gebruik te worden gemaakt. 
      
      
      
        Naar het oordeel van de rechtbank hebben GS in het onderhavige geval onvoldoende onderbouwd dat de situatie dermate urgent was dat geen voorafgaande last kon worden gegeven. Daartoe heeft de rechtbank in aanmerking genomen dat van een reeds lang bestaande situatie sprake was en dat Van Gansewinkel op 8 augustus 2012 al heeft gewaarschuwd dat het terrein niet deugdelijk met een hekwerk was afgesloten. Daarvan is op 13 augustus 2012 een rapport opgesteld. Tevens is in aanmerking genomen dat met het plaatsen van het hek en de verzegeling, waardoor de sluiting van de inrichting is geëffectueerd, slechts twee uren gemoeid was. GS hebben tot 17 augustus 2012 met het plaatsen van het hek gewacht. Hieruit blijkt niet van een dermate acuut gevaarlijke situatie dat die geen uitstel kon lijden. De rechtbank vermag onder deze omstandigheden niet in te zien dat GS belanghebbenden niet een (uiterst) korte termijn hadden kunnen geven om zelf over te gaan tot het deugdelijk afsluiten van de inrichting door het plaatsen van een hek. 
      
      
      
        De beroepen van eisers zijn gegrond en de bestreden besluiten komen wegens strijd met het bepaalde in de artikelen 5:24, eerste lid, en 5:31, eerste lid, van de Awb voor vernietiging in aanmerking. De rechtbank ziet verder ter finale beslechting van het geschil nu herstel van het gebrek niet meer mogelijk is, aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, onder b, van de Awb de (primaire) besluiten van 16 augustus 2012, waarbij GS aan eisers een last onder bestuursdwang heeft opgelegd, te herroepen en te bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. 
      
      
      23. Omdat de rechtbank de beroepen gegrond verklaart, bepaalt zij dat GS aan eisers de door hen betaalde griffierechten vergoedt.
      De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eisers gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht met toepassing van artikel 3 van het Besluit proceskosten bestuursrecht (samenhangende zaken) voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op  € 2.922,00 (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor het verschijnen ter hoorzitting, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 487,- en een wegingsfactor 1,5). 
      
      24. Naar aanleiding van de beroepen tegen de besluiten van 13 augustus 2013 en 10 juni 2014 overweegt de rechtbank dat, nu de rechtbank van oordeel is dat de beroepen tegen de bestreden besluiten van 5 februari 2013 gegrond zijn en de primaire besluiten van 16 augustus 2012 dienen te worden herroepen, de grondslag aan het kostenverhaal komt te ontvallen. De rechtbank zal die beroepen eveneens gegrond verklaren en de besluiten van 13 augustus 2013 en 10 juni 2014 vernietigen. 
      
      25. De rechtbank stelt vast dat de onderhavige beroepen tegen de kostenverhaalsbeschikkingen samenhangen  met de beroepen met de procedurenummers 13/881 en 13/882. Ingevolge het bepaalde in artikel 8:41, derde lid, van de Awb is dan geen griffierecht verschuldigd. In de beroepszaken met de procedurenummers 13/2721 (€ 318,00) en 14/2201 (€ 328,00) is dus ten onrechte nogmaals griffierecht geheven. De rechtbank zal de in die zaken door eisers betaalde griffierechten van in totaal € 646,00 (laten) terugstorten. 
      
      
        De rechtbank veroordeelt GS in de door eisers ter zake gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht met toepassing van artikel 3 van het Besluit proceskosten bestuursrecht (samenhangende zaken) voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op  € 1.461,00. Dat bedrag is als volgt samengesteld. De kostenverhaalsbeschikkingen van 13 augustus 2013 (13/2721 en 14/2711) zijn gevoegd met de zaken 13/879, 13/880, 13/881 en 13/882 behandeld ter zitting van 27 augustus 2014. In verband met het indienen van het beroepschrift wordt, gelet op de samenhang 1 punt toegekend met een waarde per punt van € 487,- en een wegingsfactor 1. De kostenverhaalsbeschikkingen van 10 juni 2014 (14/2201 en 14/2710) zijn ter zitting van 24 september 2014 behandeld. Voor het indienen van het beroepschrift en het verschijnen ter zitting wordt, gelet op de samenhang, 2 punten toegekend, met een waarde per punt van 
        € 487,- en een wegingsfactor 1.
      
      
      26. Derhalve wordt als volgt beslist. 
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank: 
    
    
    
      
        Inzake: 13/879 en 13/880:
      
    
    
    
      
        verklaart de beroepen tegen de besluiten van de burgemeester van de gemeente Maasgouw (de burgemeester) van 31 januari 2013, voor zover daarbij de bezwaren van eisers tegen de noodverordening niet-ontvankelijk zijn verklaard, ongegrond;
      
      
        verklaart de beroepen tegen de besluiten van de burgemeester van 31 januari 2013, voor zover daarbij de bezwaren van eisers tegen het noodbevel ongegrond zijn verklaard, gegrond;
      
      
        vernietigt de bestreden besluiten in zoverre;
      
      
        herroept het primaire besluit van 17 augustus 2012 voor zover daarbij een noodbevel is gegeven en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;
      
      
        draagt de burgemeester op de betaalde griffierechten van € 636,00 aan eisers te vergoeden;
      
      
        veroordeelt de burgemeester in de proceskosten van eisers tot een bedrag van € 1.948,00.
      
    
    
    
    
      
        Inzake 13/881 en 13/882:
      
    
    
    
      
        verklaart de beroepen tegen de besluiten van het college van Gedeputeerde Staten van Limburg (GS) van 5 februari 2013 gegrond en vernietigt die besluiten;
      
      
        herroept de primaire besluiten van 16 augustus 2012 en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde besluiten;
      
      
        draagt GS op de betaalde griffierechten van € 636,00 aan eisers te vergoeden;
      
      
        veroordeelt GS in de proceskosten van eisers tot een bedrag van € 2.922,00.
      
    
    
    
    
      
        Inzake 13/2721, 14/2201, 14/2710 en 14/2711:
      
    
    
    
      
        verklaart de beroepen gegrond en vernietigt de kostenverhaalsbeschikkingen van 13 augustus 2013 en 10 juni 2014;
      
      
        veroordeelt GS in de proceskosten van eisers tot een bedrag van
      
    
    	€ 1.461,00.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. L.M.J.A. barones van Hövell tot Westerflier-Dassen, voorzitter, mr. E.J. Govaers en mr. D.J.E. Aerts, leden, in aanwezigheid van mr. F.A. Timmers, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 22 december 2014.
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              w.g. F.A. Timmers,
              griffier
            
            
              w.g. L.M.J.A. van Hövell tot Westerflier-Dassen,
              voorzitter
            
          
        
      
    
    
    
      Voor eensluidend afschrift:
      de griffier,
    
    
    
    
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op: 22 december 2014
    
    
  
  
    Rechtsmiddel
    Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.