ECLI:NL:RVS:2012:BV3232, Raad van State, 08-02-2012, 201009400/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2012-02-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 1 juli 2010 heeft de raad het bestemmingsplan "Buitengebied" vastgesteld.

201009400/1/R4.
      Datum uitspraak: 8 februari 2012
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    
      1. [appellant sub 1], wonend te Schoonhoven,
      2. [appellant sub 2], wonend te Schoonhoven,
      3. [appellant sub 3A] en [appellant sub 3B] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant sub 3]), [appellant sub 3C] en [appellant sub 3D], allen wonend te Schoonhoven,
    
    
    en
    
    
      de raad van de gemeente Schoonhoven,
      verweerder.
    
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 1 juli 2010 heeft de raad het bestemmingsplan "Buitengebied" vastgesteld.
    
    Tegen dit besluit hebben [appellant sub 1] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 28 september 2010, [appellant sub 2] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 29 september 2010, en [appellant sub 3], [appellant sub 3C] en [appellant sub 3D] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 5 oktober 2010, beroep ingesteld.
    
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 15 december 2011, waar [appellant sub 1], bijgestaan door mr. R.C. van Wamel, advocaat te Dordrecht, [appellant sub 2], bijgestaan door mr. F.W.J. van der Steen, advocaat te Amsterdam, alsmede door J. de Jong, en [appellant sub 3], [appellant sub 3C] en [appellant sub 3D], in de persoon van [appellant sub 3C], zijn verschenen, evenals de raad, vertegenwoordigd door J. Kok.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Het plan voorziet in een actualisatie van de planologische regeling voor het gehele buitengebied van de gemeente Schoonhoven.
    
    Het beroep van [appellant sub 1]
    
    2.2. [appellant sub 1] betoogt dat een groot deel van zijn perceel [locatie 1] niet op de juiste wijze is bestemd. Volgens hem is ten onrechte zowel een groot deel van de siertuin als een groot deel van de landschapstuin niet bestemd conform de bestaande situatie. Naar zijn mening brengt dit met zich dat een deel van de bestemming niet binnen de planperiode kan worden gerealiseerd en dat het plan op dit punt in strijd is met de rechtszekerheid. Tevens betoogt [appellant sub 1] dat het plan in zoverre in strijd is met het beleid dat is neergelegd in het structuurplan "Visie stad in het groene hart" van de gemeente Schoonhoven (hierna: het structuurplan). Het structuurplan vermeldt volgens [appellant sub 1] dat het gebied tussen de Lekdijk en de C.G. Roosweg, van welk gebied zijn perceel deel uitmaakt, niet wordt gekenmerkt door openheid en karakteristieke verkaveling maar door een meer besloten en kleinschalig karakter en de aanwezigheid van veel burgerwoningen met tuinen. Volgens [appellant sub 1] is het gebied dan ook door de raad ten onrechte aangemerkt als agrarisch gebied met bijzondere waarden, zodat daarin geen reden kan zijn gelegen de tuin niet als zodanig te bestemmen.
    
    2.2.1. De raad brengt naar voren dat de gemeente Schoonhoven deel uitmaakt van de Krimpenerwaard en het Nationaal Landschap Groene Hart. Het gaat om een karakteristiek veenweidegebied waarin tuinen niet passen. Ondanks het voorgaande en het gegeven dat [appellant sub 1] een deel van de siertuin en landschapstuin zonder de daarvoor benodigde vergunningen heeft aangelegd, is een deel van de siertuin en landschapstuin als zodanig bestemd. Voor het overige heeft de raad ervoor gekozen de siertuin en de landschapstuin niet als zodanig te bestemmen, omdat daardoor de openheid van het achterliggende landschap te veel zou worden aangetast. Volgens de raad was onder het voorheen geldende plan de siertuin niet toegestaan, omdat de bestemming "Agrarisch gebied en tuinen" gebruik van gronden als tuin alleen toestond in combinatie met een agrarische functie.
    
    2.2.2. Een deel van de siertuin op het perceel van [appellant sub 1] heeft in het plan de bestemming "Agrarisch met waarden" en de aanduiding "landschapstuin" gekregen. Verder is aan een deel van de landschapstuin de bestemming "Agrarisch met waarden" toegekend zonder de aanduiding "landschapstuin". Op grond van het plan zijn de voor "Agrarisch met waarden" aangewezen gronden in hoofdzaak bestemd voor agrarische activiteiten en behoud en versterking van de aan de gronden eigen landschappelijke waarden, waaronder openheid en half-openheid, het kavel- en slotenpatroon en grensbeplantingen. Ter plaatse van de aanduiding "landschapstuin" zijn de bedoelde gronden tevens bestemd voor een landschapstuin. Hieruit volgt dat de siertuin, voor zover daaraan de hiervoor weergegeven bestemming en aanduiding zijn toegekend, in het plan niet als zodanig is bestemd. Ditzelfde geldt voor de landschapstuin, voor zover deze in het plan niet de aanduiding "landschapstuin" heeft gekregen.
    
    Onder het voorheen geldende bestemmingsplan "Buitengebied", vastgesteld op 21 mei 1992 (hierna: bestemmingsplan "Buitengebied 1992"), hadden de gronden van [appellant sub 1] de bestemming "Agrarisch gebied en tuinen". Ingevolge artikel 8, lid A, onder 1, sub a, van de voorschriften van dat plan waren de als zodanig aangewezen gronden, voor zover hier van belang, bestemd voor agrarische bedrijfsvoering, alsmede voor tuinen, geen volkstuinen zijnde. Naar het oordeel van de Afdeling brengt dit met zich dat, anders dan de raad heeft aangenomen, gebruik van gronden als tuin was toegestaan. Weliswaar vermeldt de beschrijving in hoofdlijnen van het bestemmingsplan "Buitengebied 1992" dat niet volwaardige agrarische activiteiten zoals het inscharen van vee en tuinen toelaatbaar worden geacht voor zover de percelen niet (meer) van zodanige omvang waren dat een volwaardige bedrijfsvoering mogelijk is, maar daaruit volgt, anders dan de raad blijkens het verweerschrift en het verhandelde ter zitting heeft aangenomen, niet dat tuinen onder de bestemming "Agrarisch gebied en tuinen" alleen zouden zijn toegestaan in combinatie met een agrarisch bedrijf. Nu het bestemmingsplan "Buitengebied 1992" verder geen nadere omschrijving van het begrip "tuin" bevat moet, aansluitend bij normaal spraakgebruik, worden aangenomen dat daartoe zowel een siertuin als een landschapstuin kan worden gerekend.
    
    Uit het voorgaande volgt dat de raad er ten onrechte vanuit is gegaan dat de siertuin en de landschapstuin onder het voorheen geldende plan niet waren toegestaan. Dat, zoals de raad stelt, verhardingen zijn aangebracht waarvoor een aanlegvergunning vereist was die niet is verleend, brengt, al aannemend dat dat juist is, in het voorgaande geen verandering. Het plan is op dit punt derhalve niet met de vereiste zorgvuldigheid voorbereid.
    
    2.2.3. Hetgeen [appellant sub 1] heeft aangevoerd geeft aanleiding voor het oordeel dat het plan, voor zover het betreft de bestemming "Agrarisch met waarden" en de aanduiding "landschapstuin" ter plaatse van het perceel van [appellant sub 1] aan de [locatie 1] te Schoonhoven, is genomen in strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht. Het beroep is gegrond, zodat het plan in zoverre dient te worden vernietigd.
    
    Het beroep van [appellant sub 2]
    
    2.3. [appellant sub 2] betoogt dat het gebouw aan de [locatie 2] te Schoonhoven dat door hem als woning wordt gebruikt ten onrechte niet als zodanig is bestemd. Volgens hem was het gebouw, dat al meer dan vijftig jaar onafgebroken bewoond wordt, op de plankaart behorend bij het voorheen geldende plan "Buitengebied 1992" wel als woning aangeduid, evenals op een kaart uit 1988, die, naar hij stelt, een inventarisatie bevat van bestaande bebouwing ten tijde van een eerdere gemeentelijke herindeling. [appellant sub 2] is van mening dat uit de huisnummering zoals die is aangegeven op beide kaarten kan worden afgeleid dat sprake is van een zelfstandige woning. Dat hij volgens de gemeentelijke basisadministratie niet op [locatie 2] staat ingeschreven is volgens hem, anders dan de raad betoogt, in dit verband niet van belang.
    
    [appellant sub 2] stelt verder dat in het verleden met de burgemeester van de gemeente Lopik, waar het perceel voor 1970 deel van uitmaakte, is afgesproken dat vergunning voor de realisatie van een kippenschuur zou worden verleend om deze in het daarop volgende bestemmingsplan als woning te bestemmen.
    
    2.3.1. Volgens de raad was op grond van het bestemmingsplan "Buitengebied 1992" op het perceel [locatie 2]/[locatie 3] één woning toegestaan. Deze regeling is overgenomen in het nu voorliggende plan. De krachtens beide bestemmingsplannen toegestane woning is de woning aan de [locatie 3], aldus de raad. De kaart uit 1988 behoort niet bij een bestemmingsplan en is derhalve volgens de raad niet juridisch bindend. Voor zover op de genoemde kaarten huisnummers zijn weergegeven zijn deze uitsluitend informatief van aard.
    
    2.3.2. Het perceel [locatie 2]/[locatie 3] heeft in het plan de bestemming "Wonen". Ingevolge artikel 14, lid 14.2, aanhef en onder a, van de planregels mag op gronden met deze bestemming binnen ieder bestemmingsvlak één vrijstaande woning worden gebouwd. Vast staat dat op het perceel reeds een vrijstaande woning aanwezig is met huisnummer [locatie 3], zodat het door [appellant sub 2] als woning gebruikte gebouw in het plan niet als zodanig is bestemd. Op grond van artikel 14, lid B I, van het voorheen geldende plan "Buitengebied 1992" gold eveneens dat per bestemmingsvlak slechts één woning was toegestaan, zodat ook in dat plan het gebouw met huisnummer [locatie 2] niet als woning was bestemd. Artikel 27, lid B, van het laatstgenoemde plan bepaalde evenwel dat het op het tijdstip van het rechtskracht verkrijgen daarvan bestaande gebruik dat met de in dat plan aangewezen bestemming in strijd was mocht worden voortgezet. Nu [appellant sub 2] ter zitting aannemelijk heeft gemaakt dat het betrokken gebouw al voor inwerkingtreding van het plan "Buitengebied 1992" als woning werd gebruikt, moet worden aangenomen dat dat gebruik was toegestaan op grond van het overgangsrecht van dat plan. Uit artikel 28, lid 28.2, van het nu voorliggende plan volgt dat het gebruik als woning thans opnieuw onder het overgangsrecht is gebracht. Het opnieuw onder het overgangsrecht brengen van dit gebruik is, gelet op het karakter van het overgangsrecht dat is gericht op beëindiging van het gebruik, in beginsel echter slechts toegestaan indien aannemelijk is dat het gebruik binnen de planperiode zal worden beëindigd. Dat [appellant sub 2] voornemens is het bestaande gebruik als woning te beëindigen is echter niet aannemelijk geworden. Evenmin is gebleken dat het gemeentebestuur voornemens is de betrokken gronden te verwerven of tot onteigening over te gaan. Nu het voorts in dit geval gaat om een reeds lang bestaande situatie en vaststaat dat het gebouw met vergunning is gebouwd, zodat tegen het gebouw als zodanig niet handhavend kan worden opgetreden, kan het besluit het gebouw aan de [locatie 2] niet als woning te bestemmen niet worden gedragen door het enkele uitgangspunt van de raad, zoals dat uit de plantoelichting kan worden afgeleid, dat toevoeging van bebouwing in het buitengebied ruimtelijk niet wenselijk is. Het bestreden besluit is derhalve op dit punt onvoldoende draagkrachtig gemotiveerd.
    
    2.3.3. Met betrekking tot hetgeen [appellant sub 2] heeft aangevoerd over eerdere toezeggingen door de burgemeester van Lopik is van belang dat, nog daargelaten dat de bevoegdheid tot vaststelling van een bestemmingsplan niet berust bij de burgemeester maar bij de raad, het bestaan van dergelijke toezeggingen niet met schriftelijke stukken door [appellant sub 2] is onderbouwd.
    
    2.3.4. Hetgeen [appellant sub 2] heeft aangevoerd geeft aanleiding voor het oordeel dat het plan, voor zover het het plandeel met de bestemming "Wonen" betreft dat betrekking heeft op zijn gronden aan de [locatie 2]/[locatie 3] te Schoonhoven, is genomen in strijd met artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht. Het beroep is gegrond, zodat het plan op dit punt dient te worden vernietigd. Hetgeen overigens door [appellant sub 2] is aangevoerd behoeft om deze reden geen bespreking meer.
    
    Het beroep van [appellant sub 3], [appellant sub 3C] en [appellant sub 3D]
    
    2.4. [appellant sub 3], [appellant sub 3C] en [appellant sub 3D] kunnen zich niet verenigen met de wijzigingsbevoegdheid die is opgenomen in artikel 26, onder d, van de planregels, voor zover die voorziet in de mogelijkheid het plan te wijzigen ten behoeve van de vestiging van een agrarisch bedrijf op de gronden binnen de gebiedsaanduiding "wro-zone-wijzigingsgebied-1" op het perceel tegenover de Opweg 94b en Ampèrelaan 6 te Schoonhoven. Zij vrezen onevenredige geur- en geluidhinder en verkeersoverlast. In dat verband stellen zij dat de Opweg niet geschikt is voor meer verkeersbewegingen en een toename van zwaar verkeer. Daarnaast wijzen zij op het te verwachten verlies van uitzicht dat optreedt als op de locatie tegenover hun woningen een agrarisch bedrijf wordt gevestigd.
    
    [appellant sub 3], [appellant sub 3C] en [appellant sub 3D] voeren verder aan dat de vestiging van een agrarisch bedrijf de huidige cultuurhistorische lintbebouwing en het landschap aantast. In dat kader stellen zij dat langs de Opweg geen operationele boerderijen meer aanwezig zijn en dat zij zich niet kunnen verenigen met de stelling van de raad dat agrarische bedrijven de recreatieve waarde van het gebied versterken. Een agrarisch bedrijf met een bouwvolume en bouwhoogte zoals mogelijk wordt gemaakt gaat, naar zij menen, met name vanwege de in acht te nemen geurcirkel ten koste van natuur en landschap. Deze geurcirkel heeft immers tot gevolg dat het bedrijf verder landinwaarts moet worden gerealiseerd. Zij stellen ten slotte dat de bouwhoogten die in het voorliggende plan mogelijk worden gemaakt niet aansluiten bij de nu al in Schoonhoven bestaande agrarische bedrijven.
    
    2.4.1. De raad stelt zich op het standpunt dat de wijzigingsbevoegdheid is opgenomen vanwege regionale afspraken over de ontwikkeling van de Krimpenerwaard. Het gebied ten noorden van de Opweg leent zich goed voor agrarische bedrijfsvoering, aldus de raad, in tegenstelling tot andere plekken in de Krimpenerwaard waar sprake is van bodemdaling. Het uitzicht op een agrarisch bedrijf is inherent aan een gebied met weilanden en past naar de mening van de raad in het buitengebied. Tevens stelt de raad dat aan de Opweg al verscheidene agrarische bedrijven gevestigd zijn. De toevoeging van een nieuw agrarisch bedrijf past volgens de raad binnen het karakteristiek en de hoofdfunctie van het buitengebied.
    
    2.4.2. Ingevolge artikel 26, aanhef en onderdeel d, onder 3, geldt de bedoelde wijzigingsbevoegdheid met dien verstande dat de bedrijfsactiviteiten geen onevenredige hinder mogen veroorzaken ten opzichte van bestaande functies, waarbij in elk geval voldaan dient te worden aan het bepaalde in de Wet geurhinder en veehouderij. Ter zitting is van de zijde van de raad toegelicht dat, voor zover het geur betreft, een afstand van ten minste 100 meter dient te worden aangehouden tussen de meest nabijgelegen woningen binnen de bebouwde kom en het dichtstbij gelegen emissiepunt, waaruit volgt dat het dichtstbijzijnde emissiepunt ongeveer halverwege het vlak waarvoor de wijzigingsbevoegdheid geldt komt te liggen. Voor geluid wordt een afstand van 30 meter aangehouden. Gezien de ligging en omvang van het vlak waarop de wijzigingsbevoegdheid betrekking heeft, acht de Afdeling voldoende aannemelijk dat daarop een agrarisch bedrijf kan worden gerealiseerd op zodanige wijze dat aan de genoemde afstanden wordt voldaan. In aanmerking genomen dat het bij een wijzigingsbevoegdheid gaat om een bevoegdheid en niet om een plicht en dat in de eventuele toekomstige besluitvorming omtrent de vaststelling van een wijzigingsplan dient te worden nagegaan of uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening, gelet op de betrokken belangen, wijziging van de oorspronkelijke bestemming is gerechtvaardigd, heeft de raad zich verder gezien het voorgaande in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat niet aannemelijk is dat het plan zal leiden tot onevenredige geur- en geluidhinder. Dat de vestiging van een agrarisch bedrijf tot zodanige verkeerstoename zal leiden dat dit leidt tot een onevenredige verslechtering van de verkeerssituatie ter plaatse hebben [appellant sub 3], [appellant sub 3C] en [appellant sub 3D] niet aannemelijk gemaakt.
    
    Gelet op de ligging van de gronden waaraan de wijzigingsbevoegdheid is toegekend ten opzichte van de woningen van [appellant sub 3], [appellant sub 3C] en [appellant sub 3D] en de omvang van de bebouwing die daar na toepassing van de wijzigingsbevoegdheid zal kunnen worden gerealiseerd, is enig verlies van uitzicht vanuit hun woningen te verwachten. Er bestaat echter geen recht op een blijvend vrij uitzicht. Gelet op de afstand tussen de woningen en de te realiseren bebouwing, alsmede op de omvang van het bouwvlak en de maximale inhoud en afmetingen die na wijziging mogelijk worden gemaakt, heeft de raad zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het uitzicht vanuit de woningen van [appellant sub 3], [appellant sub 3C] en [appellant sub 3D] niet dusdanig verslechtert dat zij onevenredig in hun belangen worden geschaad. De Afdeling ziet, in aanmerking genomen het overwegend agrarische karakter van de omgeving en de daarin al aanwezige bebouwing, evenmin aanleiding voor het oordeel dat de bebouwing die met toepassing van de wijzigingsbevoegdheid kan worden gerealiseerd een onevenredige aantasting van het landschap met zich brengt.
    
    Aangaande het betoog dat de bouwhoogten die worden mogelijk gemaakt niet aansluiten bij de bestaande agrarische bedrijven in de omgeving overweegt de Afdeling dat, zoals hiervoor overwogen, op grond van het plan voor het wijzigingsgebied de bouwregels die gelden voor gronden met de bestemming "Agrarisch met waarden" van overeenkomstige toepassing zijn. De bouwmogelijkheden voor beide bestemmingen stemmen daardoor overeen. Dat de agrarische bebouwing in de omgeving feitelijk veelal minder omvangrijk is doet daaraan, al gesteld dat dat juist is, niet af.
    
    2.4.3. Hetgeen [appellant sub 3], [appellant sub 3C] en [appellant sub 3D] hebben aangevoerd geeft geen grond voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Daarin wordt evenmin aanleiding gevonden voor het oordeel dat het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht. De beroepen zijn ongegrond.
    
    Proceskosten
    
    2.5. Ten aanzien van [appellant sub 1] en [appellant sub 2] dient de raad op na te melden wijze tot vergoeding van proceskosten te worden veroordeeld. Ten aanzien van [appellant sub 3], [appellant sub 3C] en [appellant sub 3D] bestaat voor een proceskostenveroordeling geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. verklaart de beroepen van [appellant sub 1] en [appellant sub 2] gegrond;
    
    II. vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Schoonhoven van 1 juli 2010, nr. 37, voor zover het betreft
    
    - het plandeel met de bestemming "Agrarisch met waarden" en de aanduiding "landschapstuin" voor zover deze betrekking hebben op het perceel [locatie 1] te Schoonhoven zoals aangegeven op de bij deze uitspraak behorende kaart 1, alsmede
    
    - het plandeel met de bestemming "Wonen" voor zover dat betrekking heeft op het perceel [locatie 2]/[locatie 3] te Schoonhoven;
    
    III. verklaart het beroep van [appellant sub 3A], [appellant sub 3B], [appellant sub 3C] en [appellant sub 3D] ongegrond;
    
    IV. veroordeelt de raad van de gemeente Schoonhoven tot vergoeding van de bij [appellant sub 1] en [appellant sub 2] in verband met de behandeling van hun beroepen opgekomen proceskosten
    
    - tot een bedrag van € 888,31 (zegge: achthonderdachtentachtig euro en eenendertig cent), waarvan een bedrag van € 874,00 (zegge: achthonderdvierenzeventig euro) is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, voor [appellant sub 1], en
    
    - tot een bedrag van € 874,00 (zegge: achthonderdvierenzeventig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, voor [appellant sub 2];
    
    V. gelast dat de raad van de gemeente Schoonhoven aan [appellant sub 1] en aan [appellant sub 2] het door hen voor de behandeling van de beroepen betaalde griffierecht, ten bedrage van € 150,00 (zegge: honderdvijftig euro) ieder, vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. M.W.L. Simons-Vinckx en mr. N.S.J. Koeman, leden, in tegenwoordigheid van mr. T.A. Oudenaarden, ambtenaar van staat.
    
    
      w.g. Scholten-Hinloopen w.g. Oudenaarden
      voorzitter ambtenaar van staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 8 februari 2012
    
    568-718.