ECLI:NL:RVS:2008:BD0362, Raad van State, 23-04-2008, 200704551/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2008-04-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 8 mei 2007 heeft het college van gedeputeerde staten van Frysl&#226;n (hierna: het college) besloten over de goedkeuring van het door het college van burgemeester en wethouders van Smallingerland (hierna: het college van burgemeester en wethouders) bij besluit van 28 maart 2007 vastgestelde plan tot wijziging van het bestemmingsplan "Recreatiecentrum De Veenhoop e.o." (hierna: het plan).

200704551/1.
    
    Datum uitspraak: 23 april 2008
    
    AFDELING
    
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    1. [appellant sub 1], wonend te [woonplaats],
    
    2. De vereniging Fryske Feriening foar Fjildbiology en de stichting Friese Milieu Federatie, beide gevestigd te Leeuwarden,
    
    appellanten,
    
    en
    
    het college van gedeputeerde staten van Fryslân,
    
    verweerder.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 8 mei 2007 heeft het college van gedeputeerde staten van Fryslân (hierna: het college) besloten over de goedkeuring van het door het college van burgemeester en wethouders van Smallingerland (hierna: het college van burgemeester en wethouders) bij besluit van 28 maart 2007 vastgestelde plan tot wijziging van het bestemmingsplan "Recreatiecentrum De Veenhoop e.o." (hierna: het plan).
    
    Tegen dit besluit hebben [appellant sub 1] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 4 juli 2007, en de vereniging Fryske Feriening foar Fjildbiology en de stichting Friese Milieu Federatie (hierna: de vereniging en de stichting) bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 5 juli 2007, beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Het college van burgemeester en wethouders heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    Er zijn nadere stukken ingediend door het college van burgemeester en wethouders. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 4 april 2008.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Met het plan wordt beoogd de doortrekking van het Polderhoofdkanaal naar het Grietmansrak mogelijk te maken teneinde dit kanaal weer bevaarbaar te maken voor de recreatieve toervaart. In het plan wordt onder meer voorzien in de bouw van een sluis en van een brug.
    
    2.2. Ingevolge artikel 11, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO) kan bij een bestemmingsplan worden bepaald dat het plan kan worden gewijzigd binnen bij het plan te bepalen grenzen. Bij het besluit omtrent goedkeuring van het wijzigingsplan dient het college te toetsen of aan de bij het bestemmingsplan gegeven wijzigingsvoorwaarden is voldaan. Ingevolge artikel 11, vierde lid, van de WRO gelezen in samenhang met artikel 10:27 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) rust daarnaast op het college de taak te onderzoeken of het plan binnen de bij het bestemmingsplan bepaalde grenzen niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Tevens heeft het college erop toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
    
    2.3. [appellant sub 1] stelt in beroep dat de in artikel 17, eerste lid, onder f, van de voorschriften van het bestemmingsplan "Recreatiecentrum De Veenhoop e.o." neergelegde wijzigingsbevoegdheid niet door objectieve normen is begrensd en dus onverbindend is, nu daarbij is bepaald dat uitgangspunt hierbij is dat de ontsluiting van de aangrenzende percelen gewaarborgd blijft.
    
    2.4. Mede gelet op de rechtszekerheid van belanghebbenden dient in een op artikel 11 van de WRO gebaseerde wijzigingsbepaling in voldoende mate te worden bepaald in welke gevallen en op welke wijze hiervan gebruik mag worden gemaakt. Een op dat artikel berustende wijzigingsbevoegdheid dient derhalve in deze beide opzichten door voldoende objectieve normen te worden begrensd.
    
    De vraag of een wijzigingsbepaling door voldoende objectieve normen wordt begrensd hangt af van de omstandigheden van het geval. Hierbij kan onder meer belang worden gehecht aan de aard van de wijziging, de omvang van het gebied waarop de wijzigingsbevoegdheid ziet en de aanleiding voor het opnemen van de wijzigingsbevoegdheid. Onder omstandigheden kan voldoende zijn dat duidelijk is welke bij het plan gelegde bestemming in welke andere bestemming kan worden gewijzigd.
    
    2.5. Ingevolge artikel 17, eerste lid, aanhef en onder f, van de voorschriften van het bestemmingsplan "Recreatiecentrum De Veenhoop e.o." zijn burgemeester en wethouders bevoegd overeenkomstig het bepaalde in artikel 11 van de WRO evenbedoeld plan te wijzigen, indien de wijziging betrekking heeft op het wijzigen van de bestemmingen, gelegen binnen het op de kaart met de aanduiding "grens gebied wijzigingsbevoegdheid" aangegeven gebied in de bestemmingen "Water", "Verblijfsdoeleinden -Vb-" en "Groenvoorzieningen -G-" om de doortrekking van het Polderhoofdkanaal mogelijk te maken. Uitgangspunt hierbij is dat de ontsluiting van de aangrenzende percelen gewaarborgd blijft.
    
    2.5.1. In evenbedoelde bepaling is, gezien de daarin uitdrukkelijk gelegde koppeling met de doortrekking van het Polderhoofdkanaal, naar het oordeel van de Afdeling voldoende duidelijk bepaald in welke gevallen en onder welke omstandigheden het college van burgemeester en wethouders kan overgaan tot wijziging van de bestemmingen binnen het op de plankaart met de aanduiding "grens gebied wijzigingsbevoegdheid" aangegeven gebied in de bestemmingen "Water", "Verblijfsdoeleinden -Vb-" en "Groenvoorzieningen -G-".
    
    Dat in dit onderdeel van de voorschriften mede is bepaald dat uitgangspunt hierbij is dat de ontsluiting van de aangrenzende percelen gewaarborgd blijft, doet geen afbreuk aan de objectieve begrenzing van de wijzigingsbevoegdheid. Ze perkt de objectieve begrenzing slechts verder in, nu gebruikmaking van de wijzigingsbevoegdheid door deze bepaling uitgesloten is indien als gevolg van de wijziging de ontsluiting van de aangrenzende percelen niet gewaarborgd blijft.
    
    Uit het voorgaande volgt dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de in artikel 17, eerste lid, onder f, van de voorschriften van het bestemmingsplan "Recreatiecentrum De Veenhoop e.o." neergelegde wijzigingsbevoegdheid niet onverbindend is.
    
    2.6. [appellant sub 1], alsmede de vereniging en de stichting, stellen verder in beroep dat in het plan de voorschriften van het bestemmingsplan "Recreatiecentrum De Veenhoop e.o." onbevoegdelijk zijn aangevuld alsmede dat onbevoegdelijk nadere aanduidingen op de plankaart zijn aangebracht.
    
    2.6.1. De planvoorschriften van het bestemmingsplan "Recreatiecentrum De Veenhoop e.o." luiden, voor zover hier van belang, als volgt:
    
    "Artikel 11 Verblijfsgebied -Vb-
    
    Lid A 1: Bestemmingsbepalingen
    
    De op de kaart als zodanig aangewezen gronden zijn bestemd voor: wegen, voet- en fietspaden, parkeervoorzieningen, groenvoorzieningen, water en nutsvoorzieningen,
    
    met de daarbij behorende gebouwen en bouwwerken geen gebouw zijnde - geen verkooppunten voor motorbrandstof zijnde -.
    
    Lid A 2 Realiserings- en bebouwingsvoorschriften
    
    Op de als zodanig aangewezen gronden mogen uitsluitend bouwwerken ten dienste van de genoemde bestemmingen worden gebouwd, met dien verstande, dat:
    
    a. gebouwen ten dienste van het openbaar nut mogen worden gebouwd, met een inhoud van niet meer dan 50 m3 en een bouwhoogte van ten hoogste 4,5 m.;
    
    b. de bouwhoogte van bouwwerken geen gebouwen zijnde, zoals lichtmasten, verkeersgeleiders en ander straatmeubilair ten hoogste 9 m. mag bedragen.
    
    Artikel 12 Groenvoorzieningen -G-
    
    Lid A 1: Bestemmingsbepalingen
    
    De op de kaart als zodanig aangewezen gronden zijn bestemd voor plantsoenen, bermen, andere groenvoorzieningen en paden, met de daarbij behorende bouwwerken geen gebouwen zijnde.
    
    Lid A 2 Realiserings- en bebouwingsvoorschriften
    
    Op de als zodanig aangewezen gronden mogen uitsluitend bouwwerken geen gebouwen zijnde worden gebouwd met een maximale hoogte van 6 m.
    
    Artikel 13 Water
    
    Lid A 1 Bestemmingsbepalingen
    
    De op de kaart als zodanig aangewezen gronden zijn bestemd voor de waterhuishouding, voor de waterrecreatie en voor waterwegen, met de daarbij behorende bouwwerken geen gebouwen zijnde.
    
    Lid A 2 Realiserings- en bebouwingsvoorschriften
    
    Op de als zodanig bestemde gronden mogen uitsluitend bouwwerken geen gebouwen zijnde noodzakelijk voor de in lid A 1 genoemde bestemmingen worden gebouwd, zoals steigers, met een maximale hoogte van 2 m."
    
    2.6.2. Bij de vaststelling van het plan is, voor zover hier van belang, besloten de voorschriften van het bestemmingsplan "Recreatiecentrum De Veenhoop e.o." aan te vullen met de navolgende voorschriften:
    
    "I a. aan artikel 13 (Water), lid A2 wordt toegevoegd:
    
    Ter plaatse van of binnen 5 m. van de aanduiding "brug" op de kaart mogen bouwwerken ten behoeve van kruisend wegverkeer, zoals een brug worden gebouwd, met een maximale hoogte van 9 m.
    
    Ter plaatse van of binnen 5 m. van de aanduiding "sluis" op de kaart mogen waterstaatkundige bouwwerken, zoals sluizen, worden gebouwd.
    
    b. aan artikel 11 Verblijfsgebied -Vb-, lid A2 wordt toegevoegd:
    
    Ter plaatse van of binnen 5 m. van de aanduiding "brug" op de kaart mogen bouwwerken ten behoeve van kruisend wegverkeer, zoals een brug, worden gebouwd, met een maximale hoogte van 9 m.
    
    Ter plaatse van of binnen 5 m. van de aanduiding "sluis" op de kaart mogen waterstaatkundige bouwwerken, zoals sluizen, worden gebouwd."
    
    2.7. In artikel 17, eerste lid, aanhef en onder f, van de bij het bestemmingsplan "Recreatiecentrum De Veenhoop e.o." horende voorschriften is voorzien in de mogelijkheid om bestemmingen te wijzigen teneinde het doortrekken van het Polderhoofdkanaal mogelijk te maken. In deze bepaling noch anderszins is voorzien in de bevoegdheid om de in dat bestemmingsplan opgenomen voorschriften te wijzigen en nadere aanduidingen binnen de bestemmingen "Water", "Verblijfsdoeleinden" (lees "Verblijfsgebied -Vb-") en "Groenvoorzieningen-G-" op te nemen. Nu hiertoe bij de vaststelling van het plan niettemin is overgegaan zijn daarbij de grenzen van de wijzigingsbevoegdheid overschreden, en is dit plan in strijd met artikel 11 van de WRO in samenhang met artikel 17, eerste lid, aanhef en onder f, van de bij het bestemmingsplan "Recreatiecentrum De Veenhoop e.o." horende voorschriften vastgesteld.
    
    2.8. De conclusie is dat hetgeen [appellant sub 1], de vereniging en de stichting hebben aangevoerd aanleiding geeft voor het oordeel dat het plan is vastgesteld in strijd met artikel 11, eerste lid, van de WRO in samenhang met artikel 17, eerste lid, aanhef en onder f, van de bij het bestemmingsplan "Recreatiecentrum De Veenhoop e.o." horende voorschriften. Door het plan niettemin goed te keuren, heeft het college gehandeld in strijd met deze artikelen, in samenhang met artikel 10:27 van de Awb.
    
    De beroepen zijn gegrond. Het bestreden besluit dient wegens strijd met artikel 11, eerste lid, van de WRO, in samenhang met artikel 17, eerste lid, aanhef en onder f, van de bij het bestemmingsplan "Recreatiecentrum De Veenhoop e.o." horende voorschriften en met artikel 10:27 van de Awb te worden vernietigd. Uit het vorenstaande volgt dat er rechtens maar één te nemen besluit mogelijk is, zodat de Afdeling aanleiding ziet om goedkeuring te onthouden aan het plan.
    
    2.9. Het college dient ten aanzien van [appellant sub 1], de vereniging en de stichting op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. verklaart de beroepen gegrond;
    
    II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Fryslân van 8 mei 2007, kenmerk 00692479;
    
    III. onthoudt goedkeuring aan het plan tot wijziging van het bestemmingsplan "Recreatiecentrum De Veenhoop e.o.";
    
    IV. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit van 8 mei 2007;
    
    V. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Fryslân tot vergoeding van in verband met de behandeling van de beroepen opgekomen proceskosten:
    
    A. ten aanzien van [appellant sub 1] tot een bedrag van € 322,00 (zegge: driehonderdtweeëntwintig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    B. ten aanzien van de vereniging Fryske Feriening foar Fjildbiology en de stichting Friese Milieu Federatie tot een bedrag van € 322,00 (zegge: driehonderdtweeëntwintig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    de bedragen dienen door de provincie Fryslân aan de onderscheidene appellanten onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald met dien verstande dat betaling aan de vereniging Fryske Feriening foar Fjildbiology bevrijdend werkt ten opzichte van de stichting Friese Milieu Federatie en omgekeerd;
    
    VI. gelast dat de provincie Fryslân aan [appellant sub 1], de vereniging Fryske Feriening foar Fjildbiology en de stichting Friese Milieu Federatie het door hen voor de behandeling van de beroepen betaalde griffierecht ten bedrage van € 143,00 (zegge: honderddrieënveertig euro) voor [appellant sub 1] en € 285,00 (zegge: tweehonderdvijfentachtig euro) voor de vereniging Fryske Feriening foar Fjildbiology en de stichting Friese Milieu Federatie tesamen vergoedt met dien verstande dat betaling aan de vereniging Fryske Feriening foar Fjildbiology bevrijdend werkt ten opzichte van de stichting Friese Milieu Federatie en omgekeerd.
    
    Aldus vastgesteld door mr. H.Ph.J.A.M. Hennekens, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R.E.A. Matulewicz, ambtenaar van Staat.
    
    w.g. Hennekens w.g. Matulewicz
    
    lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van Staat
    
    Uitgesproken in het openbaar op 23 april 2008
    
    45-547.