ECLI:NL:RBOVE:2019:1899, Rechtbank Overijssel, 29-05-2019, ak_18_1049
Rechtbank Overijssel — Uitspraak 
Datum: 2019-05-29 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Natura 2000 beheerplan IJsselmeergebied 2017-2023. Het beroep is gericht tegen de beperkingen die in het beheerplan zijn opgelegd voor kitesurfen op bepaalde locaties in de gebiedsdelen IJsselmeer en Markermeer/IJmeer.

RECHTBANK OVERIJSSEL
    Zittingsplaats Zwolle
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: AWB 18/1049
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen
    
    Nederlandse Kitesurf Vereniging, te Almere, eiseres,
    gemachtigde: mr. V.C. van der Velde, advocaat te Almere,
    
    
      en 
    
    
    de minister van Infrastructuur en Waterstaat, verweerder,
    gemachtigde: mr. H.A.J. Gierveld.
    
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij besluit van 9 februari 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het Natura 2000 beheerplan IJsselmeergebied 2017-2023 (hierna te noemen: het beheerplan) vastgesteld.
    
    
    
      Eiseres heeft tegen dat besluit beroep ingesteld. 
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Op 25 februari 2019 heeft verweerder een wijzigingsbesluit vastgesteld. 
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 11 maart 2019.
      Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door [naam] , [naam] en [naam] , bijgestaan door mr. M. Bosma, advocaat en kantoorgenoot van mr. V.C. van der Velde, voornoemd. Voor verweerder zijn verschenen mr. H.A.J. Gierveld, dr. R. Cuperus, 
      S. Oskam, ing. J. Hartnack en drs. M.W.M. van der Tol.
    
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
  
  
    Inleiding
    1. Habitats en soorten worden in een Europees netwerk van natuurgebieden beschermd, de zogenoemde Natura 2000-gebieden. In 2009 zijn zes IJsselmeergebieden aangewezen als Natura 2000-gebieden, te weten Eemmeer/Gooimeer, IJsselmeer, Ketelmeer/Vossemeer, Markermeer/IJmeer, Veluwerandmeren en Zwarte Meer. In de aanwijzingsbesluiten is vastgelegd welke instandhoudingsdoelstellingen voor welke soorten en habitats in deze gebieden gerealiseerd moeten worden. 
    
    2. Voor elk Natura 2000-gebied moet een beheerplan worden opgesteld. Dit beheerplan vormt het kader voor het natuurbeheer en de activiteiten in het Natura 2000-gebied en is gericht op het uitwerken en realiseren van de instandhoudingsdoelstellingen voor het gebied. 
    
    3. Het onderhavige beheerplan geldt voor de hierboven genoemde zes Natura 2000-gebieden. Het beheerplan bestaat uit een algemeen deel voor het hele IJsselmeergebied en zes gebiedsdelen, één voor elk van de Natura 2000-gebieden. In de onderhavige zaak zijn alleen de gebiedsdelen IJsselmeer en Markermeer/IJmeer van belang.
    
    4. In de gebiedsdelen is onder meer duidelijk gemaakt welke activiteiten in de betreffende gebieden zijn toegestaan en onder welke voorwaarden. Daarbij geldt dat activiteiten met significante effecten voor de instandhoudingsdoelstellingen in beginsel niet zijn toegestaan. Wanneer de effecten dusdanig worden verzacht (gemitigeerd) dat het behalen van de natuurdoelen niet in gevaar komt, kunnen de activiteiten wel doorgang vinden.
    
    5. In het beheerplan worden vier categorieën van activiteiten onderscheiden:
    
      
        vrijgestelde vergunningplichtige activiteiten, zonder specifieke voorwaarden;
      
      
        vrijgestelde vergunningplichtige activiteiten, mét specifieke voorwaarden;
      
      
        vergunningplichtige activiteiten die (afzonderlijk) vergunningplichtig blijven;
      
      
        niet-vergunningplichtige activiteiten, wel mitigatie vereist.
      
    
    
    6. Voor de activiteit kitesurfen geldt - voor zover in deze zaak van belang - dat voor de meeste locaties vrijstelling is verleend van de vergunningplicht zonder specifieke voorwaarden. Voor vijf locaties is vrijstelling verleend mét specifieke voorwaarden. Dit betreft de locaties It Soal (Workum) en Medemblik in het Natura 2000-gebied IJsselmeer en de locaties Warder, Hemmeland en Muiderberg in het Natura 2000-gebied Markermeer/IJmeer. Voor één locatie is geen vrijstelling verleend. Dit betreft de locatie Andijk in het Natura 2000-gebied IJsselmeer. 
    
    7. Eiseres heeft tegen het beheerplan beroep ingesteld. Het beroep richt zich tegen de beperkingen voor kitesurfen die ter plaatse van de hierboven genoemde locaties zijn opgelegd. Dit betreft beperkingen die zien op de tijd van het jaar waarin de sport mag worden beoefend (op bepaalde locaties alleen in het voorjaar/zomerhalfjaar) en/of het aanbrengen van fysieke begrenzingen van sommige kitesurfzones. Ook richt het beroep zich tegen het niet op de vrijstellingenlijst plaatsen van de locatie Andijk. 
    
    8. De rechtbank stelt vast, zoals ter zitting ook is besproken, dat het beroep zich niet richt tegen het wijzigingsbesluit van 25 februari 2019, waarbij voor de locatie Enkhuizen alsnog vrijstelling is verleend zonder specifieke voorwaarden.
    
  
  
    Bevoegdheid van de rechtbank
    9.	De rechtbank zal, mede gelet op hetgeen verweerder in dit verband naar voren heeft gebracht, eerst beoordelen in hoeverre zij bevoegd is kennis te nemen van het beroep van eiseres. 
    
    
      9.1
      Niet ter discussie staat dat beroep tegen het beheerplan mogelijk is ten aanzien van de daarin opgenomen beperkingen voor de locaties Medemblik, It Soal (Workum), Warden, Hemmeland en Muiderberg.
      
    
    
      9.2
      Verweerder stelt zich onder verwijzing naar het bepaalde in artikel 8.1, tweede lid, van de Wet natuurbescherming (Wnb) op het standpunt dat de rechtbank niet bevoegd is om van het beroep van eiseres kennis te nemen voor zover het gaat om het niet op de vrijstellingenlijst plaatsen van de locatie Andijk. 
      
    
    
      9.3
      De rechtbank kan verweerder in dit standpunt niet volgen. Ingevolge artikel 8.1, tweede lid, van de Wnb kan, voor zover hier van belang, beroep worden ingesteld tegen de beschrijvingen van projecten of andere handelingen die in een beheerplan worden vrijgesteld van de vergunningplicht. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) heeft onder meer in de uitspraak van 25 oktober 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2894, overwogen dat dit betekent dat ook tegen het ontbreken van een dergelijke beschrijving van een project of andere handeling die volgens een belanghebbende wel van de vergunning-plicht had moeten worden vrijgesteld beroep kan worden ingesteld. 
      
      
        De rechtbank is daarom ook bevoegd om kennis te nemen van het beroep van eiseres voor zover dat betrekking heeft op het niet in het beheerplan opnemen van een vrijstelling voor het kitesurfen op de locatie Andijk. 
      
      
    
  
  
    Ontvankelijkheid van eiseres
    10.	De rechtbank zal vervolgens, eveneens mede gelet op hetgeen verweerder in dit verband naar voren heeft gebracht, beoordelen of eiseres als belanghebbende kan worden aangemerkt.
    
    
      10.1
      Ingevolge artikel 8:1, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan een belanghebbende tegen een besluit bezwaar maken.
      
      
        Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, Awb wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden ten aanzien van rechtspersonen als hun belangen mede beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen.
      
      
    
    
      10.2
      Met artikel 1:2, derde lid, van de Awb heeft de wetgever blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van deze bepaling (Kamerstukken II 1988/1989, 21 221, nr. 3, blz. 32-35) veilig willen stellen dat verenigingen of stichtingen als belanghebbende kunnen opkomen, mits een algemeen of collectief belang dat zij zich blijkens hun statuten ten doel stellen te behartigen en waarvoor zij zich daadwerkelijk inzetten, bij het besluit rechtstreeks is betrokken. 
      
    
    
      10.3
      Ingevolge artikel 2, eerste lid, van haar statuten stelt eiseres zich ten doel “het promoten van veilig en verantwoord kitesurfen en het behoud van toegang voor kitesurfers op de Nederlandse wateren, alsmede het creëren van een goed publiek imago”.
      
      
        Volgens artikel 2, tweede lid, van de statuten tracht eiseres dit doel te bereiken door het beleggen van vergaderingen en bijeenkomsten, het houden van cursussen, lezingen, het organiseren van wedstrijden en tochten, het aanbrengen en het instandhouden van de nodige accommodatie en het samenwerken met andere verenigingen die hetzelfde of nagenoeg hetzelfde doel nastreven en met andere middelen, die aan het doel bevorderlijk kunnen zijn. 
      
      
    
    
      10.4
      De rechtbank is van oordeel dat de statutaire doelstelling van eiseres een doelstelling is gericht op het behartigen van algemene belangen als bedoeld in artikel 1:2, derde lid, van de Awb. 
      
      
        Naar het oordeel van de rechtbank raakt het opkomen tegen het beheerplan, waarin beperkingen zijn opgenomen ten aanzien van kitesurfen op bepaalde locaties in het IJsselmeergebied, rechtstreeks aan de statutaire doelstelling van de vereniging, met name voor zover deze nader is geconcretiseerd tot “het behoud van toegang voor kitesurfers op de Nederlandse wateren”. 
      
      
      
        Het gebied waarop het beheerplan betrekking heeft, ligt voorts binnen de in de statuten opgenomen territoriale begrenzing, te weten de wateren in Nederland. 
      
      
      
        Nu eiseres voorts ter zitting onweersproken heeft gesteld dat zij feitelijke werkzaamheden verricht - zo neemt eiseres naar haar zeggen deel aan diverse overleggen met gemeenten en provincies over (toekomstige) kitesurflocaties en ondersteunt zij zo nodig vergunning-aanvragen van ondernemers en lokale kitesurfverenigingen - is de rechtbank van oordeel dat eiseres een rechtstreeks bij het beheerplan betrokken belang in het bijzonder behartigt en dat zij daarom als belanghebbende in de zin van artikel 1:2 van de Awb kan worden aangemerkt. 
      
      
      
        Het beroep van eiseres is daarom ontvankelijk.
      
      
    
  
  
    Gronden van beroep
    11.	Eiseres is het niet eens met de beperkingen die in het beheerplan zijn opgenomen voor kitesurfen op de locaties Medemblik, Warder, Hemmeland, Workum en Muiderberg en met het niet op de vrijstellingenlijst plaatsen van de locatie Andijk. 
    
    
      11.1
      Eiseres is van mening dat een en ander nu en in de toekomst nadelige gevolgen voor de vereniging kan hebben. Door beperking van de ruimte om te kunnen kitesurfen in het IJsselmeergebied kan de groei van de kitesurfsport niet gefaciliteerd worden en ook het huidige gebruik wordt daardoor niet voldoende ondersteund. Door extra drukte op te weinig en te kleine locaties kunnen volgens eiseres onveilige situaties ontstaan, mogelijk zelfs met dodelijke ongelukken als gevolg. Eiseres wenst overal te kunnen kitesurfen waar dit veilig is en waar dit geen significant nadelig effect heeft op de instandhoudingsdoelstellingen voor de natuur.
      
    
    
      11.2
      Eiseres stelt dat verweerder bij het vaststellen van het beheerplan heeft verzuimd gebruik te maken van de best beschikbare kennis. In de in opdracht van verweerder verrichte onderzoeken wordt telkens naar dezelfde publicatie van Krijgsveld verwezen. In deze studie, gemaakt in opdracht van de Vogelbescherming Zeist, wordt volgens eiseres maar op twee pagina’s ingegaan op het effect van kitesurfen en wordt slechts verwezen naar één (veld)onderzoek dat is gepubliceerd. Bovendien wordt benoemd dat er naar de effecten van kitesurfen amper onderzoek is gedaan. Ook worden diverse vermoedens en verwachtingen uitgesproken. Er kan volgens eiseres dan ook niet gesproken worden van feiten die een goede weergave geven van de situatie. De beperkte toepasbaarheid en soms onrealistische verstoringsafstanden in de publicatie van Krijgsveld worden volgens eiseres beaamd door verschillende inhoudelijke specialisten. 
      
    
    
      11.3
      Eiseres stelt zich verder op het standpunt dat het aantonen van verstoring in de zin van het doen opvliegen of wegvluchten van de vogels niet voldoende is om te betogen dat er een risico is voor het behalen van de instandhoudingsdoelstellingen. Er zijn volgens eiseres diverse wetenschappelijke onderzoeken en waarnemingsdata over het gedrag en aanwezigheid van vogels die hiervoor gebruikt kunnen worden, bijvoorbeeld de studie van Erickson e.a. uit 2005 over de verschillende oorzaken van vogelsterfte in de Verenigde Staten door toedoen van de mens. Daaruit blijkt volgens eiseres dat recreatie en/of kitesurfen geen significante factor is in het sterftecijfer van vogels. Daarnaast merkt eiseres op dat voor verschillende in het beheerplan genoemde vogelsoorten de oorzaken voor achteruitgang van de populaties zijn benoemd op de website van SOVON. Voor geen van de soorten is recreatiedruk in brede zin beschreven als (waarschijnlijke) oorzaak van een populatiekrimp. Doorgaans is de voornaamste oorzaak van vogelsterfte intensivering van de landbouw, aldus eiseres.
      
    
    
      11.4
      Eiseres heeft voor de locatie Workum zelf een uitwerking gemaakt, waaruit volgens haar blijkt dat de effecten van het kitesurfen op deze locatie niet significant zijn en de beperkende maatregelen daarom niet genomen hadden mogen worden. Volgens eiseres is deze uitwerking eveneens representatief voor de andere locaties, omdat het overwegend om dezelfde habitattypes en doelsoorten gaat.
      
    
    
      11.5
      Ten slotte stelt eiseres dat de besluitvormingsprocedure rond het beheerplan niet zorgvuldig is uitgevoerd, omdat:
      - bij het leggen van de bewijslast bij eiseres onvoldoende rekening is gehouden met de hoge kosten van het verkrijgen van de benodigde openbare informatie om aan te tonen dat significantie uit te sluiten is;
      - kitesurfen moet worden gezien als “andere handeling” waarvoor niet de strenge toets van artikel 6, derde en vierde lid, van de Habitatrichtlijn geldt;
      - het verbod en de beperkingen disproportioneel zijn; er is geen verplichting om deze op te nemen in het beheerplan. Verweerder had volgens eiseres ook kunnen kiezen voor het terugdringen of reguleren van andere activiteiten in het IJsselmeergebied of voor minder vergaande beperkingen.
      
    
  
  
    Standpunt van verweerder
    12.	Verweerder verwijst ter onderbouwing van de besluitvorming naar een drietal onderzoeken die in het kader van de totstandkoming van het beheerplan op verzoek van verweerder zijn uitgevoerd naar de (mogelijke) effecten van menselijke activiteiten op de instandhoudingsdoelstellingen van de Natura 2000-gebieden. Deze onderzoeken betreffen een “Voortoets” en een “Nadere Effectenanalyse” in twee fasen (NEA-1 en NEA-2). 
    
    
      12.1
      In de Voortoets is bepaald welke menselijke activiteiten geen verslechterend/ verstorend effect op de instandhoudingsdoelstellingen zullen hebben - en dus zonder meer zijn toegestaan - en van welke gebruiksvormen niet op voorhand kan worden uitgesloten dat ze een verslechterend/verstorend effect op (één van de) instandhoudingsdoelstellingen zullen hebben en derhalve aan een nadere effectenstudie moeten worden onderworpen. 
      
    
    
      12.2
      In de NEA-1 zijn alle vormen van gebruik, met uitzondering van vergund gebruik op grond van de Nbw, meegenomen waarvoor op grond van de Voortoets niet met zekerheid gezegd kon worden dat het gebruik geen significante gevolgen heeft op één of meerdere instandhoudingsdoelstellingen. Nagegaan is wat de invloed is van ruimtelijke en temporele aspecten van de activiteiten enerzijds en de instandhoudingsdoelstellingen anderzijds (de kwalitatieve stap). Wanneer voor een combinatie van gebruik en instandhoudingsdoelstelling sprake was van ruimtelijke en/of temporele overlap, is het effect kwantitatief uitgewerkt (de kwantitatieve stap). Vervolgens is bij het beoordelen van de significantie van de effecten gebruik gemaakt van de notitie Leidraad Bepaling Significantie van het Steunpunt Natura 2000.
      
    
    
      12.3
      In de NEA-2 zijn voor die vormen van gebruik waarbij significante effecten niet uit te sluiten zijn - zoals uitgewerkt in de NEA-1 - mitigerende maatregelen onderzocht die ervoor zorgen dat deze vormen van gebruik geen significante gevolgen meer kunnen hebben en daarmee doorgang kunnen vinden. Voorts is gekeken naar factoren buiten de Natura 2000-gebieden die een negatief effect kunnen hebben (via externe werking) en ook hiervoor zijn mitigerende maatregelen onderzocht. Verder is onderzocht wat de resteffecten zijn van bestaande vergunningen op grond van de Nbw. Ten slotte is een cumulatietoets verricht, waarbij is getoetst of een cumulatief effect te verwachten is van gebruiksvormen die individueel (al dan niet na mitigatie) geen effect (meer) hebben.
      
    
    
      12.4
      Voor alle kitesurflocaties waar deze zaak betrekking op heeft is in de NEA-1 vastgesteld dat significante effecten niet konden worden uitgesloten. Vervolgens zijn in de NEA-2 voor vijf locaties mitigerende maatregelen voorgesteld waardoor significante effecten alsnog konden worden uitgesloten. Voor de locatie Andijk is in de NEA-2 vastgesteld dat mitigatie niet mogelijk is. 
      
    
    
      12.5
      De onderzoeken zijn uitgevoerd door het ecologisch en milieukundig adviesbureau Bureau Waardenburg te Culemborg, in samenwerking met Witteveen en Bos Raadgevend ingenieurs B.V. te Deventer (hierna: Waardenburg). Volgens verweerder kan in hetgeen eiseres heeft aangevoerd geen aanleiding worden gevonden om te twijfelen aan de resultaten en conclusies van het onderzoek van Waardenburg. Verweerder wijst erop dat uiteindelijk slechts één locatie geen vrijstelling heeft gekregen in het beheerplan; voor alle overige locaties waar knelpunten werden geconstateerd is een oplossing gevonden. Verweerder stelt zich ten slotte op het standpunt dat voor het verlenen van een vrijstelling in het kader van een beheerplan het onderscheid tussen een project of een “andere handeling” niet van wezenlijk inhoudelijk belang is. Ongeacht tot welke categorie het kitesurfen behoort, zou de toetsing tot hetzelfde inhoudelijke resultaat hebben geleid, aldus verweerder.
      
    
  
  
    Oordeel van de rechtbank
    13.	De rechtbank overweegt allereerst in algemene zin het volgende.
    
    
      13.1
      Artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb bepaalt, voor zover hier van belang, dat het is verboden zonder vergunning projecten te realiseren of andere handelingen te verrichten die gelet op de instandhoudingsdoelstellingen voor een Natura 2000-gebied een significant verstorend effect kunnen hebben op de soorten waarvoor dat gebied is aangewezen.
      
      
        Artikel 2.9, eerste lid, van de Wnb bepaalt, voor zover hier van belang, dat het verbod, bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, niet van toepassing is op projecten en andere handelingen die zijn beschreven in en worden gerealiseerd, onderscheidenlijk verricht overeenkomstig een beheerplan, indien:
        a. ten aanzien van het plan een passende beoordeling van projecten is uitgevoerd waaruit de zekerheid is verkregen dat het project de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied niet zal aantasten, onderscheidenlijk rekening is gehouden met de mogelijke gevolgen van andere handelingen voor het Natura 2000-gebied.
      
      
      
    
    
      13.2
      De rechtbank stelt voorop, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 3 mei 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1186, r.o. 7, dat het beheerplan op zichzelf geen beperking vormt voor de activiteit kitesurfen. Beperkingen voor deze activiteit volgen enerzijds uit de aanwijzing van de gebieden waar het in deze zaak om gaat als Natura 2000-gebied en anderzijds uit het vergunningenstelsel van artikel 2.7 van de Wnb. 
      
    
    
      13.2
      Het beheerplan kan beschrijven welke handelingen en ontwikkelingen in een Natura 2000-gebied en daarbuiten het bereiken van de instandhoudingsdoelstellingen in het gebied niet in gevaar brengen. Het beheerplan kan daarbij aangeven dat deze conclusie alleen geldt als aan bepaalde in het beheerplan omschreven nadere voorwaarden en beperkingen wordt voldaan. Bij de vaststelling dat de instandhoudingsdoelstellingen door de handelingen en ontwikkelingen niet in gevaar worden gebracht, kunnen de positieve effecten van de in het gebied te treffen instandhoudingsmaatregelen worden betrokken. De beschrijving in het beheerplan betekent dat in het vervolg een afzonderlijke beoordeling van de betrokken activiteiten in het kader van een vergunningprocedure niet noodzakelijk is (Kamerstukken Tweede Kamer 2011-2012, 33348, nr. 3, p. 91). 
      
    
    
      13.3
      Als een bepaalde activiteit in het beheerplan niet is uitgezonderd van de vergunningplicht, kan niet zonder meer de conclusie worden getrokken dat die activiteit in beginsel vergunningplichtig is. Ook betekent het enkele feit dat een activiteit de instandhoudingsdoelstelling niet in gevaar brengt niet dat het bevoegd gezag verplicht is deze activiteit op te nemen in het beheerplan. Wel dient het bevoegd gezag de belangen af te wegen (zie de hiervoor genoemde uitspraak van de Afdeling). 
      
      14. De rechtbank begrijpt de onder 11.2 t/m 11.4 samengevatte beroepsgronden van eiseres aldus, dat eiseres aanvoert dat verweerder de besluitvorming niet kan baseren op de conclusies uit de rapporten van Waardenburg, omdat: 
      - Waardenburg bij het verrichte onderzoek heeft verzuimd gebruik te maken van de best beschikbare kennis en ten onrechte zwaar heeft geleund op de publicatie van Krijgsveld;
      - Waardenburg er bij het verrichte onderzoek ten onrechte vanuit is gegaan dat het aantonen van verstoring voldoende is om te betogen dat er een risico is voor het behalen van de instandhoudingsdoelstellingen, terwijl van belang is dat kitesurfen geen significante factor is in het sterftecijfer van vogels;
      - uit de door eiseres opgestelde uitwerking met betrekking tot de locatie Workum blijkt dat de effecten van het kitesurfen op deze locatie niet significant zijn en de beperkende maatregelen daarom niet genomen hadden mogen worden.
      
      
        De rechtbank overweegt hieromtrent als volgt.
      
      
    
    
      14.1
      Tussen partijen is niet in geschil dat de rapporten van Waardenburg als deskundigen-rapporten moeten worden aangemerkt. Dat betekent dat verweerder in beginsel mag uitgaan van de conclusies uit deze rapporten, tenzij sprake is van concrete aanknopingspunten voor twijfel over de volledigheid of juistheid van de rapporten. 
      
    
    
      14.2
      Uit de onderzoeken van Waardenburg volgt dat daarbij de studie “Verstorings-gevoeligheid van vogels – literatuurstudie naar de reacties van vogels op recreatie” van Krijgsveld e.a. uit 2004 en de update van deze studie uit 2008 uitgangspunt is geweest. In de NEA-1 wordt het volgende vermeld: “Er is momenteel nog weinig informatie voorhanden over effecten van kitesurfen op vogels. In twee beschikbare onderzoeken zijn verstorings-afstanden vastgesteld variërend van enkele honderden meters voor vogels op hoogwater-vluchtplaatsen tot vele honderden meters (of zelfs een kilometer) voor vogels op open water (Van Rijn et al., 2006; Jansen, 2009). Omdat kitesurfers zich op het water, net als windsurfers, meestal snel verplaatsen en geen vaste route volgen, zijn de bewegingen voor vogels onvoorspelbaar. Vanwege de grote hoogte en grillige bewegingen van de kites in de lucht, zal de verstoring naar verwachting groter zijn dan van windsurfers. Net als windsurfen kan kitesurfen ook goed in ondiep water worden beoefend en komen surfers vaak in gebieden waar andere vormen van waterrecreatie niet of weinig actief zijn. Door de combinatie van deze aspecten is te verwachten dat kitesurfen grote aantallen vogels van veel verschillende soorten over een grote afstand kunnen verstoren (Krijgsveld et al., 2008). Verstoring is vooral van invloed op soorten van ondieptes, soorten die in grote groepen voorkomen en soorten die op rustplaatsen zitten in de omgeving van de surfgebieden. Voor de effectbepaling is voor deze groepen voorzichtigheidshalve een generieke verstorings-afstand van kitesurfers van 700 m gehanteerd, gebaseerd op gegevens samengevat in Krijgsveld et al. (2008).”
      
    
    
      14.2
      De rechtbank is van oordeel dat niet is gebleken dat Waardenburg ten onrechte gebruik heeft gemaakt van de studie van Krijgsveld, omdat dit niet de best beschikbare kennis zou zijn. Het feit dat in de studie van Krijgsveld wordt aangegeven dat er weinig onderzoek is gedaan naar de effecten van kitesurfen en dat er diverse vermoedens en verwachtingen worden uitgesproken, kan op zichzelf immers niet leiden tot de conclusie dat de studie van Krijgsveld niet de best beschikbare kennis is. Als er weinig onderzoek voorhanden is, dient gebruik te worden gemaakt van het onderzoek dat wél voorhanden is en dat heeft Waardenburg gedaan. Eiseres heeft niet geconcretiseerd welke studies, rapporten of onderzoeken Waardenburg ten onrechte niet bij zijn onderzoek heeft betrokken, terwijl deze ten tijde van het onderzoek van Waardenburg wel voorhanden waren. 
      
    
    
      14.3
      Bij het voorgaande betrekt de rechtbank het feit dat in het door eiseres in beroep overgelegde rapport “Passende Beoordeling kitesurflocatie Marina Muiderzand” van 7 januari 2019 het onderzoek van Krijgsveld eveneens als bron wordt gebruikt en dat in dit rapport ook wordt overwogen dat voor kitesurfen een verstoringsafstand van 700 meter een redelijke afstand is om aan te houden. Het rapport vermeldt: “Dit is een gekozen effectafstand op basis van de verstoringsafstanden die bij verschillende onderzoeken in verschillende gebieden bij verschillende vogelsoorten zijn geconstateerd. De verstoringsafstanden van kitesurfen lagen tussen de 200 meter en 2 kilometer. De verwachting is dat het grootste deel van de vogelsoorten niet buiten deze afstand van 700 meter verstoord zullen worden.”
      
    
    
      14.4
      Ten aanzien van de stelling van eiseres dat het aantonen van verstoring niet voldoende is en kitesurfen geen significante factor is in het sterftecijfer van vogels, overweegt de rechtbank als volgt. Blijkens de formulering van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb is van belang of kitesurfen een significant verstorend effect kan hebben op de soorten waarvoor het Natura 2000-gebied is aangewezen. Volgens de Leidraad van de Europese Commissie “Beheer van Natura 2000-gebieden” is sprake van een significante verstoring als door de verstoring de staat van instandhouding ongunstig wordt beïnvloed. Elke gebeurtenis die bijdraagt aan de afname op lange termijn van de populatieomvang, van het verspreidings-gebied van de betrokken soort of van de omvang van de habitat van de soort is significant (Kamerstukken Tweede Kamer 2011-2012, 33348, nr. 3, p. 101). De stelling van eiseres dat kitesurfen geen significante factor is in het sterftecijfer van vogels, is gelet op het voorgaande - wat er ook zij van de juistheid van deze stelling - op zichzelf niet relevant. Verweerder heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat eiseres aldus een te beperkte toets heeft aangelegd en dat Waardenburg in de NEA terecht het gehele spectrum aan populatiedynamische effecten die de fitness van de soort kunnen beïnvloeden heeft onderzocht en deze heeft getoetst aan de instandhoudingsdoelstellingen. 
      
    
    
      14.5
      De rechtbank stelt vast dat eiseres de volledigheid en juistheid van de rapporten van Waardenburg voor het overige niet gemotiveerd heeft bestreden, maar enkel zelf een uitwerking heeft gemaakt voor de locatie Workum op basis van zelf verzamelde kennis uit verschillende bronnen. De rechtbank is evenwel van oordeel dat deze eigen visie van eiseres tegenover de deskundigenrapporten van Waardenburg onvoldoende gewicht in de schaal legt. 
      
    
    
      14.6
      Concluderend komt de rechtbank tot het oordeel dat verweerder de rapporten van Waardenburg aan het beheerplan ten grondslag heeft kunnen leggen, nu in hetgeen eiseres heeft aangevoerd geen concrete aanknopingspunten kunnen worden gevonden voor twijfel aan de volledigheid en juistheid van deze rapporten. Het beroep faalt in zoverre.
      
      
        15.	Ten aanzien van hetgeen eiseres voor het overige heeft aangevoerd omtrent de zorgvuldigheid van het besluitvormingsproces overweegt de rechtbank als volgt.
      
      
    
    
      15.1
      Allereerst kan de rechtbank eiseres niet volgen in haar stelling dat de bewijslast van het ontbreken van significante effecten ten onrechte bij haar wordt neergelegd. Uit hetgeen hiervoor is overwogen blijkt dat verweerder aan de hand van een deugdelijk uitgevoerd onderzoek heeft kunnen concluderen dat significante effecten van kitesurfen op de locaties hier in geding niet uitgesloten kunnen worden, althans niet zonder de in het beheerplan opgenomen mitigerende maatregelen. Verweerder heeft in zoverre aan zijn bewijslast voldaan, zodat het vervolgens aan eiseres is om tegenbewijs te leveren. Hierin is eiseres niet geslaagd.
      
    
    
      15.2
      De rechtbank kan eiseres evenmin volgen in haar stelling dat verweerder ten onrechte in het midden heeft gelaten of kitesurfen als een project of als een “andere handeling” moet worden aangemerkt. Voor beide categorieën activiteiten geldt een vergunningplicht op het moment dat die een significant verstorend effect kunnen hebben op de soorten waarvoor het Natura 2000-gebied is aangewezen. Beide categorieën activiteiten kunnen in het beheerplan worden beschreven op het moment dat deze activiteiten het bereiken van de instandhoudingsdoelstellingen in het gebied niet in gevaar brengen. Gelet op de eerder in deze uitspraak besproken uitkomsten van het onderzoek van Waardenburg valt niet in te zien dat het aanmerken van kitesurfen als een “andere handeling” zou hebben geleid tot een andere uitkomst. 
      
    
    
      15.3
      De rechtbank kan eiseres ten slotte niet volgen in haar stelling dat het niet op de vrijstellingenlijst plaatsen van de locatie Andijk en de opgelegde beperkingen voor de overige locaties disproportioneel zijn. Eiseres heeft in het geheel niet onderbouwd welke mitigerende maatregelen er volgens haar dan mogelijk zouden zijn geweest voor de locatie Andijk, noch heeft zij concreet aangegeven welke andere, minder vergaande maatregelen genomen hadden kunnen worden op de overige locaties. 
      
      
        16.	Nu gelet op de rapporten van Waardenburg significante effecten van kitesurfen voor de instandhoudingsdoelstellingen van het gebied niet zijn uit te sluiten, is de rechtbank van oordeel dat verweerder in redelijkheid heeft kunnen besluiten om in het beheerplan beperkingen op te leggen voor kitesurfen op de locaties Medemblik, Warder, Hemmeland, Workum en Muiderberg en om de locatie Andijk niet in het beheerplan op te nemen.
      
      
    
    
      16.1
      Hierbij heeft de rechtbank in aanmerking genomen dat verweerder activiteiten alleen op de vrijstellingenlijst kan plaatsen als significante effecten, al dan niet na mitigatie, kunnen worden uitgesloten. Als er na onderzoek onzekerheid blijft bestaan over de effecten, dan kan een activiteit dus niet op de vrijstellingenlijst worden geplaatst. Verweerder heeft naar het oordeel van de rechtbank voldoende serieus gekeken naar alternatieven. Uiteindelijk kan er op vijf van de genoemde zes locaties wel worden gekitesurft, zij het met beperkingen. 
      
      17. Ook overigens is het bestreden besluit niet in strijd met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Het bestreden besluit kan daarom in stand worden gelaten.
      
      18. Het beroep is ongegrond.
      
      19. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A.P.W. Esmeijer, voorzitter, en mr. E. Hoekstra en 
      mr. R.M. Fieten, leden, in aanwezigheid van G. Kootstra, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
    
    
    
    
    
    
    
      griffier								voorzitter
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op: 
    
    
  
  
    Rechtsmiddel
    Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.