ECLI:NL:RVS:2013:BZ2484, Raad van State, 27-02-2013, 201208969/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2013-02-27 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 14 april 2011 heeft het college aan [belanghebbende] een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een dienstwoning met bijgebouw op het perceel [locatie] te Giesbeek (hierna: het perceel).

201208969/1/A1.
      Datum uitspraak: 27 februari 2013
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant A] en [appellant B] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant]), wonend te Giesbeek, gemeente Zevenaar,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Arnhem van 7 augustus 2012 in zaak nr. 11/5324 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Zevenaar.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 14 april 2011 heeft het college aan [belanghebbende] een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een dienstwoning met bijgebouw op het perceel [locatie] te Giesbeek (hierna: het perceel).
    
    Bij besluit van 8 november 2011 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard en het besluit van 14 april 2011, onder aanvulling van de motivering ervan, in stand gelaten.
    
    Bij uitspraak van 7 augustus 2012 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [appellant] heeft nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 januari 2013, waar [appellant], bijgestaan door mr. D. van Hijkoop, advocaat te Doetinchem, en het college, vertegenwoordigd door mr. J.R. Smit en J. van der Leij, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen. Voorts is daar [belanghebbende] gehoord.
    
    Overwegingen
    
    1.    Op het perceel waarop het bouwplan is voorzien, wordt door [belanghebbende] een bedrijf uitgeoefend onder voorheen de naam Mobiele Boot Service, thans: Jachtwerf Rhederlaag.
    
    2.    Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onderdeel a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het bouwen van een bouwwerk.
    
    Ingevolge het bepaalde onder c is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruik van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan.
    
    Ingevolge artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder c, wordt, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, de omgevingsvergunning geweigerd indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan.
    
    Ingevolge het tweede lid wordt in gevallen als bedoeld in het eerste lid, onder c, de aanvraag mede aangemerkt als een aanvraag om een vergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, en wordt de vergunning slechts geweigerd indien vergunningverlening met toepassing van artikel 2.12 niet mogelijk is.
    
    Ingevolge artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 1°, kan de omgevingsvergunning, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, slechts worden verleend met toepassing van de in het bestemmingsplan opgenomen regels inzake afwijking, indien de activiteit in strijd is het met het bestemmingsplan.
    
    Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Ruimte voor de Rivier" rust op het perceel de bestemming "Mobiele Bootservice".
    
    Ingevolge artikel 13.1 van de planvoorschriften zijn de op de plankaart voor mobiele bootservice aangewezen gronden bestemd voor:
    
    a. de berging en afvoer van hoog oppervlaktewater, sediment en ijs;
    
    b. de waterhuishouding;
    
    c. de aanleg, het onderhoud en de verbetering van de waterkering en het vergroten van de afvoercapaciteit;
    
    d. een servicestation voor het verkeer te water;
    
    e. één dienstwoning, met bijbehorende bouwwerken, voorzieningen en (on)bebouwde gronden.
    
    Ingevolge artikel 13.2.1 is bouwen uitsluitend toegestaan ten dienste van de in artikel 13.1 omschreven doeleinden en met inachtneming van de hierna volgende bepalingen.
    
    Ingevolge artikel 13.2.2 zijn uitsluitend de volgende bouwwerken toegestaan:
    
    a. gebouwen; de gebouwen zoals aangegeven in tabel 7 en op de bijbehorende perceelskaart;
    
    b. bouwwerken, geen gebouwen zijnde.
    
    Ingevolge artikel 13.2.3 is het vernieuwen, veranderen en/of vergroten van de in artikel 13.2.2 genoemde bouwwerken toegestaan, mits:
    
    a. de oppervlakte van de gebouwen niet meer bedraagt dan in tabel 7 per gebouw in de kolom "toegestaan" is aangegeven;
    
    b. de hoogte van de gebouwen maximaal 10,5 m bedraagt;
    
    c. de hoogte van bouwwerken, geen gebouw zijnde maximaal 3 m bedraagt.
    
    Ingevolge artikel 13.2.4 is het niet toegestaan om een in artikel 13.2.2 genoemd gebouw geheel of gedeeltelijk te herbouwen op en/of te verplaatsen naar een andere dan de bestaande locatie.
    
    In tabel 7 is aangegeven dat zich op het perceel een gebouw bevindt met een totale oppervlakte van 1.995 m2, waarvan 1.815 m2 wordt gebruikt ten behoeve van het bedrijf en 180 m2 ten behoeve van een inpandige dienstwoning. Voorts is daarin vermeld dat de oppervlakte van het gebouw ten behoeve van het bedrijf mag worden uitgebreid tot 1.995 m2 en de oppervlakte ten behoeve van de woning tot 198 m2. Tevens is in een voetnoot aangegeven dat de inpandige dienstwoning na vrijstelling ook uitpandig kan worden gerealiseerd, mits de vrijkomende inpandige ruimte ten behoeve van het bedrijf wordt gebruikt.
    
    Ingevolge artikel 26.1 kunnen burgemeester en wethouders vrijstelling verlenen van het bepaalde in het plan voor:
    
    a. het afwijken van de voorgeschreven goothoogte, hoogte en inhoud, mits de afwijking niet meer bedraagt dan 10% van de in deze voorschriften voorgeschreven afmetingen;
    
    b. het geheel of gedeeltelijk herbouwen van een gebouw op en/of het geheel of gedeeltelijk verplaatsen van een gebouw naar een andere dan de bestaande locatie, mits de herbouw respectievelijk verplaatsing leidt tot een verbetering van:
    
    - de berging en afvoer van hoog oppervlaktewater, sediment en ijs;
    
    - de waterhuishouding;
    
    - de aanleg, het onderhoud en de verbetering van de waterkering en het vergoten van de afvoercapaciteit.
    
    Ingevolge artikel 26.2 mag bij toepassing van de bevoegdheid als bedoeld in artikel 26.1, onder b, de oppervlakte van het herbouwde of verplaatste gebouw maximaal de oppervlakte van het te herbouwen of verplaatsen gebouw bedragen, zoals bepaald in de kolom "toegestaan" van de tabel behorende bij de van toepassing zijnde voorschriften.
    
    Ingevolge artikel 26.3 wordt vrijstelling niet verleend dan nadat burgemeester en wethouders advies hebben ingewonnen van het bevoegd waterstaatsgezag.
    
    3.    Het bouwplan is in strijd met het bestemmingsplan, omdat op het perceel uitsluitend een inpandige dienstwoning is toegestaan. Om het bouwplan niettemin mogelijk te maken, heeft het college een omgevingsvergunning verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onderdeel a, onder 1°, van de Wabo, gelezen in verbinding met artikel 13.2.2, onder verwijzing naar tabel 7, van de planvoorschriften.
    
    4.    [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat uit het besluit tot verlening van de omgevingsvergunning blijkt dat het college de algemene vrijstellingsprocedure van artikel 26 van de planvoorschriften had willen doorlopen. Verder betoogt hij dat, indien het college de afwijkingsmogelijkheid van artikel 13 had willen doorlopen, het zelf de adviesprocedure bedoeld in artikel 26 daarop van toepassing heeft geacht, zodat het college volgens [appellant] ook de andere beoordelingscriteria van artikel 26 bij de besluitvorming had dienen te betrekken.
    
    4.1.     De rechtbank heeft terecht overwogen dat het college blijkens de tekst van het besluit tot verlening van de omgevingsvergunning gebruik heeft gemaakt van de bijzondere afwijkingsmogelijkheid van artikel 13, onder verwijzing naar tabel 7, van de planvoorschriften en niet van de algemene afwijkingsmogelijkheid die is neergelegd in artikel 26. De rechtbank heeft derhalve terecht overwogen dat de voorwaarden die in artikel 26 zijn opgenomen niet van toepassing zijn en dat het bouwplan daaraan niet hoeft te voldoen. Het advies dat het college voorafgaand aan het nemen van het besluit tot verlening van de omgevingsvergunning heeft ingewonnen bij Rijkswaterstaat, hetgeen als voorwaarde voor het verlenen van vrijstelling is opgenomen in artikel 26.3 van de planvoorschriften, is naar de rechtbank met juistheid heeft overwogen niet met het oog op die vrijstellingsprocedure ingewonnen, maar in het kader van de door het college gemaakte ruimtelijke afweging. De rechtbank heeft hierin terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel, dat het college heeft bedoeld toepassing te geven aan de algemene vrijstellingsbevoegdheid van artikel 26 van de planvoorschriften.
    
    De betogen falen.
    
    5.    [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college geen omgevingsvergunning op grond van artikel 13 van de planvoorschriften heeft kunnen verlenen voor het bouwplan. Daartoe voert hij aan dat de binnenplanse ontheffingsmogelijkheid van artikel 13, onder verwijzing naar tabel 7, niet kan worden gebruikt voor nieuwbouw na verplaatsing van de dienstwoning. Volgens [appellant] houdt artikel 13.2.4 een verbod in tot gehele of gedeeltelijke herbouw en/of verplaatsing naar een andere dan de bestaande locatie. Alleen de bestaande woningen en/of bedrijven mogen met 10% worden uitgebreid, waarbij het gaat om vernieuwen, veranderen en/of vergroten, maar niet om verplaatsen, aldus [appellant]. Volgens hem is de verplaatsing en nieuwbouw van de dienstwoning elders op het perceel ook in strijd met de uitgangspunten uit de beleidslijn Ruimte voor de Rivier, waarop het bestemmingsplan is gebaseerd.
    
    5.1.    Het begrip "locatie" is niet in de planvoorschriften omschreven. Anders dan de rechtbank heeft overwogen, brengt een redelijke uitleg van de planvoorschriften niet mee dat "locatie" in artikel 13.2.4 van de planvoorschriften moet worden begrepen als "perceel". De toelichting op het bestemmingsplan biedt voor deze uitleg geen aanknopingspunten. Blijkens de toelichting is de hoofdregel van het bestemmingsplan, dat de bestaande gebouwen op een perceel mogen worden vernieuwd, veranderd en/of vergroot, waarbij de oppervlakte met maximaal 10% mag toenemen. Deze hoofdregel is voor de bestemming "mobiele bootservice" neergelegd in de artikelen 13.2.2 en 13.2.3 van de planvoorschriften en in de bijbehorende tabel 7. Verder is in artikel 13.2.4 bepaald dat het niet is toegestaan om een in artikel 13.2.2 genoemd gebouw geheel of gedeeltelijk te herbouwen op en/of te verplaatsen naar een andere dan de bestaande locatie. Gelet op het voorgaande dient het begrip "locatie" te worden begrepen als de plek op het perceel van de bestaande bebouwing. [appellant] betoogt terecht dat bij gebruikmaking van de bijzondere afwijkingsmogelijkheid van artikel 13 het verplaatsen van de dienstwoning naar een andere plek op het perceel in verband met het gestelde in artikel 13.2.4 van de planvoorschriften niet is toegestaan.
    
    Anders dan het college ter zitting heeft aangegeven, ontneemt de hiervoor aan artikel 13.2.4 gegeven uitleg niet de betekenis aan de door middel van een verwijzing naar een voetnoot in tabel 7 vermelde mogelijkheid de inpandige dienstwoning na vrijstelling ook uitpandig te realiseren. Het college heeft zich ten onrechte op het standpunt gesteld dat de voetnoot zelfstandige betekenis heeft en prevaleert boven het bepaalde in de planvoorschriften. Die voetnoot dient, gelezen in verbinding met de artikelen 13.2.2, 13.2.3 en 13.2.4 van de planvoorschriften, aldus te worden begrepen, dat de huidige inpandige dienstwoning aan het bestaande pand mag worden gebouwd, maar niet dat die naar een geheel andere plek op het perceel mag worden verplaatst. Een andere opvatting is niet in overeenstemming met artikel 13 van de planvoorschriften en met de beleidslijn Ruimte voor de Rivier, die aan het bestemmingsplan ten grondslag ligt. Daarin is vermeld dat een grote terughoudendheid in acht dient te worden genomen bij nieuwe bebouwing in het winterbed van de rivieren.
    
    Gelet op het vorenstaande heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat het college met toepassing van artikel 13.2.2, onder verwijzing naar tabel 7, van de planvoorschriften een omgevingsvergunning voor het bouwplan heeft kunnen verlenen.
    
    Het betoog slaagt. Hetgeen [appellant] voor het overige betoogt, behoeft geen bespreking.
    
    6.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 8 november 2011 van het college alsnog gegrond verklaren. Dat besluit komt wegens strijd met artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onderdeel a, onder 1°, van de Wabo, gelezen in verbinding met artikel 13.2.2, onder verwijzing naar tabel 7, van de planvoorschriften, voor vernietiging in aanmerking.
    
    7.    Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Arnhem van 7 augustus 2012, in zaak nr. 11/5324;
    
    III.    verklaart het door [appellant A] en [appellant B] bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    
    IV.    vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Zevenaar van 8 november 2011, kenmerk U11.3870;
    
    V.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Zevenaar tot vergoeding van bij [appellant A] en [appellant B] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.941,40 (zegge: negentienhonderdeenenveertig euro en veertig eurocent), waarvan € 1.888,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de ander;
    
    VI.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Zevenaar aan [appellant A] en [appellant B] het door hen voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 384,00 (zegge: driehonderdvierentachtig euro) vergoedt, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de ander.
    
    Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. A.W.M. Bijloos en mr. G.M.H. Hoogvliet, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.J. van den Berg, ambtenaar van staat.
    
    
      w.g. Van der Beek-Gillessen    w.g. Van den Berg
      voorzitter    ambtenaar van staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 27 februari 2013
    
    651.