ECLI:NL:RVS:2020:2812, Raad van State, 25-11-2020, 201906771/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2020-11-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 29 juli 2019 heeft het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland naar aanleiding van een melding van de provincie Zuid-Holland vastgesteld dat de locatie Loswal 88 te Maassluis een geval van ernstige verontreiniging betreft, maar dat spoedige sanering als bedoeld in artikel 37 van de Wet bodembescherming niet noodzakelijk is. De locatie is in 1928 tot 1930 opgespoten met baggerspecie. Binnen de grenzen van de loswal zijn in de periode van 1962 tot 1975 de woonwijken Vogelbuurt en de Burgemeesterswijk gebouwd. Uit bodemonderzoeken die sinds de jaren ‘90 zijn uitgevoerd, blijkt dat door verschillende ophogingen voor en tijdens de bouw een grillig verontreinigingspatroon is ontstaan op de locatie. In de toplaag is sprake van ernstige bodemverontreiniging door voornamelijk arseen en zink. [appellant] woont in de Vogelbuurt en kan zich niet met dit besluit verenigen. Hij is van mening dat sanering van de verontreiniging urgent is.

201906771/1/R1.
    Datum uitspraak: 25 november 2020
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellant], wonend te Maassluis,
    en
    het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 29 juli 2019 heeft het college naar aanleiding van een melding van de provincie Zuid-Holland vastgesteld dat de locatie Loswal 88 te Maassluis een geval van ernstige verontreiniging betreft, maar dat spoedige sanering als bedoeld in artikel 37 van de Wet bodembescherming (hierna: de Wbb) niet noodzakelijk is.
    Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 september 2020, waar [appellant], en het college, vertegenwoordigd door mr. H.C.A.M. Vermeulen en drs. E. Tripp, zijn verschenen. Het college heeft F.H.M. van den Heuvel, werkzaam bij Bioclear earth B.V., als deskundige meegebracht.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    Het besluit gaat over bodemverontreiniging op de locatie Loswal 88. De locatie is in 1928 tot 1930 opgespoten met baggerspecie. Binnen de grenzen van de loswal zijn in de periode van 1962 tot 1975 de woonwijken Vogelbuurt en de Burgemeesterswijk gebouwd. Uit bodemonderzoeken die sinds de jaren ‘90 zijn uitgevoerd, blijkt dat door verschillende ophogingen voor en tijdens de bouw een grillig verontreinigingspatroon is ontstaan op de locatie. In de toplaag is sprake van ernstige bodemverontreiniging door voornamelijk arseen en zink.
        Op 21 maart 2005 heeft het college vastgesteld dat op de locatie sprake is van meerdere gevallen van ernstige bodemverontreiniging en dat er geen sprake is van humane en verspreidingsrisico’s, maar wel van ecologische risico’s. Op basis van een vervolgens uitgevoerd triadeonderzoek in de Vogelbuurt, waarvan de resultaten zijn neergelegd in een rapport van 2 januari 2008, heeft het college bij besluit van 10 juli 2008 geconcludeerd dat het gebruik van de bodem ter plaatse van de locatie niet leidt tot zodanig actuele risico’s dat een spoedige sanering noodzakelijk is. In de uitspraak van 26 augustus 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BJ6030, heeft de Afdeling geoordeeld dat het college zijn besluit van 10 juli 2008 niet op het uitgevoerde triadeonderzoek heeft kunnen baseren en het besluit om die reden vernietigd.
        In 2017 is vervolgens opnieuw een triadeonderzoek uitgevoerd om de werkelijke ecologische risico’s als gevolg van de aangetoonde verontreinigingen voor de locatie vast te stellen. Deze locatiespecifieke ecologische risicobeoordeling binnen de ruimtelijke grenzen van de loswal is gefaseerd uitgevoerd en beslaat een groot gedeelte van de Vogelbuurt. Het college acht de onderzoeksresultaten representatief voor het geheel aan verontreinigingsvlekken die binnen de begrenzing van de loswal zijn vastgesteld. Op basis van de onderzoeksresultaten heeft het college zich in het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat bij het huidige gebruik van wonen met tuin in werkelijkheid geen sprake is van onaanvaardbare ecologische risico’s als gevolg van aangetoonde verontreinigingen. Het college heeft daarom vastgesteld dat bij het huidige of het toekomstige gebruik een spoedige sanering als bedoeld in artikel 37, eerste lid, van de Wbb niet noodzakelijk is. Het college heeft verder bepaald dat de (deel)locatie bij herinrichting, verandering naar een gevoeliger gebruik van (een deel van) de locatie of het aanvragen van een bouwvergunning moet worden gesaneerd. Voor een (deel)sanering moet het college instemmen met een saneringsplan of een melding op grond van het Besluit Uniforme Saneringen.
        [appellant] woont in de Vogelbuurt en kan zich niet met dit besluit verenigen. Hij is van mening dat sanering van de verontreiniging urgent is.
    Relevante regelgeving
    2.    Artikel 29, eerste lid, van de Wbb, luidt:
    "Gedeputeerde staten kunnen in een beschikking vaststellen of sprake is van een geval van ernstige verontreiniging:
    a. naar aanleiding van een nader onderzoek of
    b. naar aanleiding van een melding als bedoeld in artikel 28, eerste lid."
        Artikel 37, eerste lid, luidt:
    "Gedeputeerde staten stellen in een beschikking als bedoeld in artikel 29, eerste lid, waarbij zij vaststellen dat sprake is van een geval van ernstige  verontreiniging, tevens vast of het huidige dan wel voorgenomen gebruik van de bodem of de mogelijke verspreiding van de verontreiniging leiden tot zodanige risico's voor mens, plant of dier dat spoedige sanering noodzakelijk is."
    Niet ontvangen ontwerpbeschikking en rapport van Bioclear earth B.V.
    3.    [appellant] betoogt tevergeefs dat het college in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel heeft gehandeld door de ontwerpbeschikking van 15 april 2019 niet aan hem toe te sturen, terwijl in de ontwerpbeschikking stond vermeld dat een exemplaar van deze beschikking aan hem is gezonden.
        De ontwerpbeschikking van 15 april 2019 is gepubliceerd en heeft vanaf 18 april 2019 gedurende zes weken ter inzage gelegen. Uit de e-mailwisseling van medio mei 2019 tussen [appellant] en een medewerker van DCMR blijkt, dat de klacht van [appellant] dat de ontwerpbeschikking ten onrechte niet aan hem is toegezonden en dat andere betrokkenen ten onrechte evenmin op de hoogte zijn gebracht van de terinzagelegging van de ontwerpbeschikking, reden is geweest om de ontwerpbeschikking opnieuw te publiceren. De nieuwe ontwerpbeschikking van 3 juni 2019 is vervolgens gepubliceerd en heeft vanaf 6 juni 2019 gedurende zes weken ter inzage gelegen. Niet in geschil is dat [appellant] een exemplaar van deze nieuwe ontwerpbeschikking heeft ontvangen en dat hij tijdig zijn zienswijze hierover kenbaar heeft gemaakt. [appellant] is dus niet benadeeld door het niet ontvangen van de ontwerpbeschikking van 15 april 2019. Het college heeft in zoverre dus niet in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel gehandeld.
    4.    [appellant] betoogt eveneens tevergeefs dat het aan het besluit ten grondslag liggende door Bioclear earth opgestelde rapport "Bodemecologisch onderzoek Vogelbuurt te Maassluis" van 14 februari 2019 niet te vinden is. Weliswaar voert [appellant] terecht aan dat op de site van DCMR het rapport van 12 december 2018 staat vermeld, maar ter zitting van de Afdeling heeft DCMR toegelicht dat het rapport van 14 februari 2019 ook op de website is te vinden, zij het op een ander deel ervan.
    De rol van DCMR
    5.    [appellant] betoogt verder dat in het besluit een verwarrende en feitelijk onjuiste zin is opgenomen. Hij doelt hiermee op de zin "Op 1 maart 2019 heeft het college van Gedeputeerde Staten van Zuid-Holland (hierna te noemen: het college) een melding ontvangen van Provincie Zuid-Holland op grond van de Wet bodembescherming (verder: Wbb)". Volgens [appellant] moet voor Gedeputeerde Staten worden gelezen DCMR als gemandateerde en moet voor Provincie Zuid-Holland worden gelezen DCMR. Uit de stukken lijkt naar voren te komen dat DCMR alle beslissingen in deze zaak neemt en uit niets blijkt dat de provincie daarbij betrokken is geweest, aldus [appellant]. [appellant] heeft verder aangevoerd dat het door DCMR ingediende meldingsformulier Wbb met als datum 15 februari 2019 geantedateerd moet zijn. Hij acht het volstrekt ongeloofwaardig dat het formulier binnen de organisatie van DCMR er twee weken over doet om bij de behandelend medewerker aan te komen.
    5.1.    Dit betoog faalt ook. Zoals het college ter zitting heeft toegelicht, heeft DCMR namens de provincie Zuid-Holland als publiekrechtelijke rechtspersoon de melding Wbb gedaan via het daarvoor bestemde formulier. Het college is het bevoegde gezag in het kader van de Wbb. DCMR is door het college gemandateerd voor het uitvoeren van taken en het uitoefenen van bevoegdheden in het kader van deze wet. Dat betekent dat DCMR namens zowel de provincie als publiekrechtelijke rechtspersoon als het college als bevoegd gezag in het kader van de Wbb heeft gehandeld.
        Voor de juistheid van de stelling van [appellant] dat het op 1 maart 2019 ontvangen meldingsformulier geantedateerd moet zijn, heeft de Afdeling geen aanknopingspunten gevonden.
    Diende het college een projectgroep in te stellen?
    6.    [appellant] betoogt dat het college in strijd met de Provinciale milieuverordening Zuid-Holland (hierna: de Verordening) heeft gehandeld door geen projectgroep als bedoeld in artikel 6.9 van de Verordening in te stellen. Hij voert aan dat het vervallen van artikel 52 van de Wbb per 1 februari 2013 niet betekent dat het college zich niet meer aan artikel 6.9 van de Verordening hoeft te houden.
    6.1.    Artikel 6.9 van de Verordening, zoals dat gold tot 1 april 2019, luidt:
    "1. Indien Gedeputeerde Staten opdracht geven om een nader onderzoek, een saneringsonderzoek of een sanering uit te voeren, stellen zij ter begeleiding van dat onderzoek respectievelijk die sanering een projectgroep in, tenzij redelijkerwijs kan worden aangenomen dat daaraan geen behoefte bestaat.
    2. Het bepaalde in het eerste lid voorziet in de betrokkenheid als bedoeld in artikel 52 van de Wet bodembescherming, waarbij wordt afgeweken van de toepassing van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht."
    6.2.    Niet meer in geschil is dat het vervallen van artikel 52 van de Wbb niet betekent dat daarmee artikel 6.9 van de Verordening ook is vervallen. Artikel 6.9 van de Verordening is pas op 1 april 2019 vervallen met de inwerkingtreding van de Omgevingsverordening Zuid-Holland. In geschil is ook niet dat het college op grond van artikel 6.9 van de Verordening in dit geval ter begeleiding van het bodemonderzoek een projectgroep moest instellen, tenzij redelijkerwijs kon worden aangenomen dat daaraan geen behoefte bestaat.
        Het college heeft zich in dit verband op het standpunt gesteld dat het in redelijkheid heeft kunnen afzien van het instellen van een projectgroep, omdat het omwonenden op andere wijze in voldoende mate heeft geïnformeerd en betrokken bij de werkzaamheden in het kader van het bodemonderzoek. Ter zitting van de Afdeling heeft het college toegelicht dat de projectleiders er voor hebben gekozen om de communicatie met omwonenden in dit geval te laten verlopen door het toesturen van nieuwsbrieven en het organiseren van bewonersavonden. De Afdeling stelt gelet hierop vast dat bij de beslissing om geen projectgroep in te stellen ten onrechte niet is meegenomen of bij omwonenden daaraan behoefte bestaat. Het college heeft in dit geval niet zonder meer kunnen aannemen dat die behoefte er niet was. Dat betekent dat het college bij de voorbereiding van het besluit in strijd met artikel 6.9 van de Verordening heeft gehandeld.
        De Afdeling ziet aanleiding om dit gebrek te passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), omdat [appellant] hierdoor niet is benadeeld. De verplichting uit artikel 6.9 van de Verordening gold namelijk al niet meer ten tijde van het nemen van het bestreden besluit van 29 juli 2019. Door voorafgaand aan de bekendmaking van de ontwerpbeschikking het onderzoeksrapport inhoudelijk toe te lichten op een bewonersavond en vervolgens de uitgebreide voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de Awb toe te passen, is het college in feite vooruitgelopen op de intrekking van artikel 6.9 van de Verordening per 1 april 2019. Nu de betrokkenheid van omwonenden vorm heeft gekregen op de wijze die is voorzien in het wettelijk voorschrift dat gold op het moment dat het college het bestreden besluit nam, heeft [appellant] ook geen belang bij een vernietiging van het besluit in zoverre. Het betoog slaagt daarom niet.
    Gebiedstypering van de locatie
    7.    [appellant] betoogt ook dat het college een deel van de Vogelbuurt ten onrechte nog steeds heeft aangemerkt als "stedelijk gebied". Omdat het besluit van 29 juli 2019 alleen betrekking heeft op de percelen binnen een van de vlekken in de Vogelbuurt, heeft het deel van de Vogelbuurt dat niet in de vlekken is gelegen ten onrechte nog steeds een onjuiste kwalificatie. Volgens [appellant] had het college dit moeten recht trekken in het besluit.
    7.1.    Zoals [appellant] terecht heeft gesteld, gaat het besluit van 29 juli 2019 alleen over de percelen die zijn gelegen binnen een van de vlekken in de Vogelbuurt. De uitgevoerde ecologische beoordeling heeft betrekking gehad op deze percelen en bij die beoordeling is uitgegaan van het gebiedstype "wonen met tuin". Niet in geschil is dat dit correct is. Ter zitting van de Afdeling heeft [appellant] erkend dat zijn betoog, voor zover dat ziet op de kwalificatie van percelen die buiten deze vlekken liggen, voor deze procedure niet relevant is. Het betoog faalt daarom.
    Het "Bodemecologisch onderzoek Vogelbuurt te Maassluis"
    8.    [appellant] betoogt ook dat het college op basis van het door Bioclear earth uitgevoerde triadeonderzoek niet tot de conclusie heeft kunnen komen dat het gebruik van de bodem op de locatie niet leidt tot zodanige ecologische risico’s dat een spoedige sanering als bedoeld in artikel 37 van de Wbb noodzakelijk is. Volgens [appellant] is dit onderzoek te grofmazig en komt het wat betreft de dichtheid van monsternamepunten niet tegemoet aan de kritiek in het deskundigenverslag van 25 februari 2009 die de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (hierna: de STAB) op verzoek van de Afdeling heeft uitgebracht in de hiervoor vermelde beroepsprocedure over het besluit van 10 juli 2008. Volgens [appellant] zijn in het nieuwe triadeonderzoek de monsternamepunten niet gekozen op grond van alle resultaten van eerdere onderzoeken, maar op grond van het al dan niet willen meewerken van de perceeleigenaren. Hierdoor zijn de meest vervuilde locaties van percelen niet in het onderzoek betrokken. [appellant] wijst er verder op dat van de 29 onderzochte locaties twaalf niet staan vermeld in de bij het besluit behorende lijst van adressen waarop de beschikking betrekking heeft en dat de percelen aan de Spechtstraat zelfs buiten de locatie liggen. Ook staan van de vijftien nader onderzochte locaties acht niet vermeld in de hiervoor bedoelde adressenlijst, zodat slechts zeven van de beschikte locatie nader zijn onderzocht. Dat heeft de Afdeling in de uitspraak van 26 augustus 2009 onvoldoende geacht, aldus [appellant]. [appellant] voert verder gemotiveerd aan dat de uitkomsten van de regenwormtesten en nematodenanalyses in het rapport van Bioclear earth volstrekt onbetrouwbaar en dus niet bruikbaar zijn. Ook blijkt volgens hem uit het onopgemerkt blijven van een foutmelding in een grafiek over de resultaten van de Microtox dat het onderzoek niet op zorgvuldige wijze is uitgevoerd.
    8.1.    De enkele omstandigheid dat de opzet van het aan het besluit ten grondslag liggende triadeonderzoek wat betreft het aantal monsternamepunten en de keuze van de monstername locaties, niet tegemoet komt aan de kritiek van de STAB die heeft geleid tot de hiervoor al vermelde uitspraak van de Afdeling van 26 augustus 2009, leidt niet tot de conclusie dat Bioclear earth het onderzoek om die reden niet deugdelijk heeft uitgevoerd. Mede naar aanleiding van deze uitspraak van de Afdeling is de Handreiking Triade 2011 opgesteld, neergelegd in RIVM Rapport 607711003/2011. Deze Handreiking bevat een vernieuwde handleiding voor het uitvoeren van een locatiespecifieke ecologische risicobeoordeling. In de Handreiking Triade 2011 is onder meer vermeld dat het onderzoek wat betreft de monsterpunten niet exact hoeft samen te vallen met het eerdere onderzoek, maar soms wel gewenst kan zijn. Ook volgt uit de Handreiking dat er mogelijkheden zijn om het triadeonderzoek met minder en andere monsterpunten te doen dan het nader onderzoek. Dat betekent dat de in de Afdelingsuitspraak opgenomen overwegingen over het aantal en de dichtheid van de monsternamepunten en het samenvallen van de boorlocaties met die uit eerder onderzoek nu niet meer zonder meer opgaan.
    8.2.    Het college heeft in zijn verweerschrift en ter zitting van de Afdeling toegelicht dat bij de opzet van het triadeonderzoek is uitgegaan van de bij het bodemonderzoek in 2005 aangetroffen zinkconcentraties in de Vogelbuurt. Daarbij zijn de bemonsteringspunten zo geplaatst dat een groot aantal van deze verontreinigingsconcentraties in het onderzoek kon worden betrokken en dat door de spreiding een goede vergelijking gemaakt kon worden tussen sterk verontreinigde locaties met een hoge toxische druk en licht verontreinigde locaties met een lage toxische druk. Nadat in fase 1 van het onderzoek 30 tuinen zijn bemonsterd voor bepaling van de toxische druk, zijn vervolgens in fase 2 van het onderzoek vijftien tuinen nogmaals bemonsterd. Om de effecten van de verontreiniging op planten en dieren te kunnen vergelijken, is daarbij gekozen voor acht tuinen met een hoge toxische druk en zeven tuinen met een lage toxische druk die als referentie dienen.
        Van den Heuvel heeft ter zitting van de Afdeling toegelicht dat [appellant] er terecht op heeft gewezen dat de twee percelen aan de Spechtstraat 32 en 34 ten onrechte op de bij het onderzoeksrapport behorende "Kaart monsterlocaties en verontreinigingssituaties" zijn ingetekend, maar dat dit slechts een tekenfout is. Niet de percelen aan de Spechtstraat, maar aan de Sperwerstraat zijn bemonsterd en in het onderzoek betrokken, aldus de onweersproken toelichting van Van den Heuvel. Nu alleen sprake is van een tekenfout op de kaart en uit het rapport volgt dat de wel binnen de locatie gelegen percelen aan de Sperwerstraat in het onderzoek zijn meegenomen, heeft deze fout volgens Van den Heuvel geen gevolgen voor de representativiteit van het onderzoek. Ook is ter zitting toegelicht dat in dit geval weliswaar meerdere verontreinigingsvlekken binnen de locatie aanwezig zijn, maar dat dit geen onafhankelijke verontreinigingen zijn die ook ruimtelijk van elkaar kunnen worden onderscheiden. Het gaat volgens het college om een en dezelfde verontreiniging. Daarom is hier volgens het college geen sprake van een complexe situatie, waarin het volgens de Handreiking Triade 2011 voor een representatief onderzoek nodig is om meer monsters te steken, zoals [appellant] heeft aangevoerd.
        Mede gelet op de ter zitting van de Afdeling gegeven uitvoerige toelichting op de opzet van het bodemonderzoek, ziet de Afdeling in wat [appellant] heeft aangevoerd over het aantal monsternamepunten en de keuze van de te onderzoeken percelen geen grond voor het oordeel dat dit bodemonderzoek niet overeenkomstig de Handreiking Triade 2011 is uitgevoerd. Gelet op de gekozen spreiding van de monsternamepunten binnen de locatie Loswal ziet de Afdeling ook geen grond voor het oordeel dat het onderzoek in zoverre geen representatief beeld kan geven van de daar aanwezige verontreiniging.
    8.3.    In het rapport van Bioclear earth is vermeld dat uit de in fase 2 uitgevoerde testen blijkt dat geen sprake is van onaanvaardbare ecologische risico’s. [appellant] heeft aangevoerd dat niet kan worden afgegaan op de resultaten van deze testen. Hij heeft hierbij gewezen op de hem gebleken onvolkomenheden in het rapport van Bioclear earth bij de beschrijving van de microtoxtest, de regenwormentest en de nematodenanalyse. Ter zitting is Van den Heuvel ook op dit onderdeel van het beroep uitvoerig ingegaan. Hij heeft gemotiveerd uiteengezet dat de opmerking van [appellant] over de foutmelding in de grafiek over de resultaten van de Microtox weliswaar terecht is gemaakt, maar dat dit niet afdoet aan de juistheid van de in het rapport beschreven resultaten van de Microtox. Ook heeft Van den Heuvel in het licht van de door [appellant] geuite kritiek uitleg gegeven over de gekozen methodiek en de interpretatie van de resultaten van de regenwormentesten en nematodenanalyse. Voor zover [appellant] de conclusies van de in fase 2 van het bodemonderzoek uitgevoerde testen in twijfel heeft getrokken, heeft het college dit met de ter zitting gegeven toelichting naar het oordeel van de Afdeling afdoende weerlegd.
    8.4.    Gelet op wat hiervoor is overwogen, ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat het college het rapport van Bioclear earth niet aan zijn besluit ten grondslag heeft mogen leggen.
        Het betoog faalt.
    Conclusie
    9.    Het beroep is ongegrond.
    10.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart het beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. J.Th. Drop en mr. B. Meijer, leden, in tegenwoordigheid van mr. G.J. Deen, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.   
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 25 november 2020
    604.