ECLI:NL:RVS:2009:BK1955, Raad van State, 04-11-2009, 200900806/1/H2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2009-11-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 1 maart 2007 heeft de raad van de gemeente Zaltbommel (hierna: de gemeenteraad) het verzoek van de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Building Buyers Vastgoed B.V. (hierna: Building Buyers Vastgoed) om vergoeding van planschade afgewezen.

200900806/1/H2.
      Datum uitspraak: 4 november 2009
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    
      de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Building Buyers Vastgoed B.V., gevestigd te Beneden Leeuwen, gemeente West Maas en Waal,
      appellante,
    
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Arnhem van 18 december 2008 in zaak nr. 07/5076 in het geding tussen:
    
    appellante
    
    en
    
    de raad van de gemeente Zaltbommel.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 1 maart 2007 heeft de raad van de gemeente Zaltbommel (hierna: de gemeenteraad) het verzoek van de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Building Buyers Vastgoed B.V. (hierna: Building Buyers Vastgoed) om vergoeding van planschade afgewezen.
    
    Bij besluit van 11 oktober 2007 heeft de gemeenteraad het daartegen door Building Buyers Vastgoed gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 18 december 2008, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank Arnhem (hierna: de rechtbank) het daartegen door Building Buyers Vastgoed ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft Building Buyers Vastgoed bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 28 januari 2009, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 25 februari 2009.
    
    De gemeenteraad heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 augustus 2009, waar Building Buyers Vastgoed, vertegenwoordigd door haar [directeur], bijgestaan door mr. J. Hiemstra, advocaat te Delft, en de gemeenteraad, vertegenwoordigd door F.H.P. Mellink, ambtenaar in dienst van de gemeente, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    
      2.1. Ingevolge artikel 49 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO), zoals dit artikel luidde ten tijde van belang, kent de gemeenteraad, voor zover een belanghebbende ten gevolge van de bepalingen van een bestemmingsplan schade lijdt of zal lijden, welke redelijkerwijs niet of niet geheel te zijnen laste behoort te blijven en waarvan de vergoeding niet of niet voldoende door aankoop, onteigening of anderszins is verzekerd, hem op zijn verzoek een naar billijkheid te bepalen schadevergoeding toe. 
      2.2. Building Buyers Vastgoed is sinds 6 juni 1997 eigenaar van een buitendijks gelegen perceel, kadastraal bekend gemeente Brakel, sectie L, nr. 979, en plaatselijk bekend Maasdijk 1A te Aalst (hierna: het perceel). Zij heeft verzocht om vergoeding van planschade ten gevolge van het, door de gemeenteraad op 18 september 2003 vastgestelde en op 24 september 2004 in werking getreden, bestemmingsplan "Buitendijks Gebied", omdat in dat plan de bouw- en gebruiksmogelijkheden op het perceel zijn beperkt ten opzichte van het voorheen voor het perceel geldende bestemmingsplan "Buitengebied, integrale herziening" (hierna ook: het bestemmingsplan), dat door de gemeenteraad op 11 december 1995 is vastgesteld, voor zover thans van belang door het college van gedeputeerde staten op 11 juli 1996 is goedgekeurd en op 7 oktober 1996 in werking is getreden.
    
    
    2.3. De gemeenteraad heeft het verzoek ter advisering voorgelegd aan de Commissie schadebeoordeling Beleidslijn "Ruimte voor de rivier" (hierna: de schadecommissie). Deze heeft in een advies van november 2006 vermeld, samengevat weergegeven, dat het perceel, ingevolge het bestemmingsplan was bestemd voor horeca. Zij heeft daarin verder vermeld dat op het perceel een tegen een dijk gelegen onafgebouwde bedrijfswoning staat en dat daarbij ingevolge het bestemmingsplan maximaal 100 m2 aan bijgebouwen mocht worden opgericht. Volgens de schadecommissie kon die nieuwe bebouwing echter met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid niet worden gerealiseerd, omdat de daarvoor benodigde vergunning krachtens de toenmalige Rivierenwet niet kon worden verleend. De schadecommissie vermeldt in dit verband dat sinds 19 april 1996 de Beleidslijn "Ruimte voor de rivier" (hierna: de Beleidslijn) als toetsingskader gold voor het verlenen van vergunningen krachtens de Rivierenwet en dat op grond van dit toetsingskader geen vergunning voor een horecagelegenheid op het perceel kon worden verleend. Nu die bebouwing evenmin ingevolge het nieuwe bestemmingsplan "Buitendijks gebied" op het perceel mag worden opgericht, levert dit plan wat betreft de bouwmogelijkheden op het perceel geen planologisch nadeel op, aldus de schadecommissie.
    
    Ten aanzien van de gebruiksmogelijkheden heeft de schadecommissie gesteld, samengevat weergegeven, dat ingevolge het bestemmingsplan alle vormen van horeca op het perceel waren toegelaten, terwijl het nieuwe bestemmingsplan "Buitendijks gebied" de gebruiksmogelijkheden beperkt tot het verstrekken van eten en drinken voor consumptie ter plaatse, waardoor het bieden van overnachtingsmogelijkheden niet langer tot de mogelijkheden behoort. Volgens de commissie lijdt Building Buyers Vastgoed door deze verandering echter geen schade, omdat, samengevat weergegeven, het bestaande gebouw op het perceel niet geschikt is om een economisch rendabel horecabedrijf in uit te oefenen.
    
    De schadecommissie heeft in het advies ten slotte vermeld, samengevat weergegeven, dat Building Buyers Vastgoed bij het sluiten van de koopovereenkomst voor het perceel op 27 mei 1997 op grond van de toentertijd reeds geldende Beleidslijn kon en moest voorzien dat de planologische mogelijkheid om op het perceel nieuwe bebouwing op te richten, zou gaan vervallen en dat reeds daarom eventuele ten gevolge van de planologische verandering geleden schade voor haar rekening dient te blijven.
    
    De schadecommissie heeft op grond van het voorgaande geadviseerd het verzoek om vergoeding van planschade af te wijzen.
    
    De gemeenteraad heeft aan het, bij besluit van 11 oktober 2007 gehandhaafde, besluit van 1 maart 2007, onder verwijzing naar het advies, primair ten grondslag gelegd, dat de planologische verandering voor Building Buyers Vastgoed ten tijde van de koop van het perceel voorzienbaar was en dat daarom eventuele schade voor haar rekening dient te blijven.
    
    2.4. Building Buyers Vastgoed betoogt in de eerste plaats dat de rechtbank heeft miskend dat de gemeenteraad haar ten onrechte heeft tegengeworpen dat zij de planologische verandering ten tijde van de koop van het perceel op grond van de Beleidslijn kon voorzien. Zij voert daartoe primair aan dat het ten tijde van de koop op 6 juni 1997 geldende bestemmingsplan "Buitengebied, integrale herziening" na de inwerkingtreding van de Beleidslijn is goedgekeurd en dat zij daarom mocht aannemen dat de ingevolge dat bestemmingsplan op het perceel toegestane bebouwing niet met de Beleidslijn in strijd was, zodat voor haar geen reden bestond vanwege de Beleidslijn rekening te houden met het risico dat die bouwmogelijkheden zouden vervallen.
    
    Building Buyers Vastgoed voert voorts subsidiair aan, samengevat weergegeven, dat zij er bij de koop van uit mocht gaan dat de ingevolge de Rivierenwet vereiste vergunning voor het realiseren van die bouwmogelijkheden desgevraagd aan haar zou worden verleend, omdat het perceel achter de keersluis 'De Kromme Nol' (hierna: de keersluis) in de Afgedamde Maas ligt en de Afgedamde Maas geen grote rol speelt in de afvoer van rivierwater. Die ligging van het perceel vormt volgens Building Buyers Vastgoed een bijzondere omstandigheid als bedoeld in artikel 4:84, eerste lid, Awb, in verband waarmee toepassing van de Beleidslijn voor haar onevenredig zou zijn in verhouding tot het met de Beleidslijn te dienen doel. Zij stelt in dit verband, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 17 oktober 2006 in zaak nrs. 200606744/1 en 200606744/2, dat de minister van Verkeer en Waterstaat in het verleden vaker van de Beleidslijn is afgeweken. Zij wijst er verder op dat de nieuwe Beleidslijn Grote Rivieren, die op 14 juli 2006 in werking is getreden, een versoepeling beoogt van het beleid en daarin een indicatie is gelegen dat haar een vergunning zou worden verleend, onder meer omdat in de Handreiking Beleidslijn Grote Rivieren is vermeld dat een specifieke situatie geldt voor onder meer de Afgedamde Maas.
    
    2.4.1. Of sprake is van voorzienbaarheid moet worden beoordeeld aan de hand van het antwoord op de vraag of ten tijde van de aankoop van de onroerende zaak voor een redelijk denkend en handelend koper aanleiding bestond om rekening te houden met de kans dat de planologische situatie ter plaatse in ongunstige zin zou veranderen. Daarbij dient rekening te worden gehouden met concrete beleidsvoornemens die openbaar zijn gemaakt. Voor voorzienbaarheid is niet vereist dat een dergelijk beleidsvoornemen een formele status heeft.
    
    2.4.2. Volgens de in de Staatscourant van 19 april 1996, nr. 77, bekendgemaakte Beleidslijn is het daarin neergelegde beleid gericht op het scheppen van meer ruimte voor de rivieren, het bieden van duurzame bescherming van mens en dier tegen overstroming bij hoogwater en het beperken van materiële schade, zulks door het handhaven van de beschikbare ruimte in het winterbed, het creëren van ruimte in de zin van vergroting van de afvoercapaciteit van de rivieren en beperking van schade door voor nieuwe activiteiten die in het winterbed kunnen worden toegestaan een bepaald beschermingsniveau aan te houden.
    
    De hoofdlijn van de Beleidslijn houdt in dat alle nieuwe activiteiten, waaronder de wijziging van bestaande activiteiten, in het winterbed van de grote rivieren worden getoetst, die zouden kunnen leiden tot:
    
    - waterstandsverhoging in de huidige situatie, en/of;
    
    - feitelijke belemmering voor toekomstige vergroting van de afvoercapaciteit, en/of;
    
    - potentiële schade bij hoogwater.
    
    Voor nieuwe activiteiten die tot bovengenoemde effecten zouden kunnen leiden, wordt een onderscheid gemaakt in activiteiten die op voorhand onlosmakelijk gebonden zijn aan het winterbed van de rivier (ja, mits) en overige nieuwe activiteiten (nee, tenzij). Het 'ja, mits'-criterium is van toepassing op riviergebonden activiteiten, het 'nee, tenzij'-criterium op de overige activiteiten. Indien sprake is van een zogenoemde 'nee, tenzij' activiteit, wordt deze niet toegestaan, tenzij op basis van voorafgaand onderzoek wordt aangetoond dat sprake is van een zwaarwegend maatschappelijk belang, én de activiteit niet redelijkerwijs buiten het winterbed kan worden gerealiseerd, én de activiteit op de locatie geen feitelijke belemmering vormt om in de toekomst de afvoercapaciteit te vergroten. Implementatie van en toetsing aan de Beleidslijn vindt plaats via de WRO en de Rivierenwet (in 1999 geïntegreerd in de Wet beheer rijkswaterstaatswerken), waarbij sprake is van een gecoördineerde behandeling.
    
    2.4.3. Niet in geschil is dat de Beleidslijn voor het perceel geldt. Verder staat vast, en is ook niet in geschil, dat een horecagelegenheid geen riviergebonden activiteit is. Het oprichten van extra bebouwing ten behoeve van horecadoeleinden op het perceel zou voorts in strijd zijn met het in de Beleidslijn neergelegde 'nee, tenzij'-criterium, reeds omdat daarmee niet een zwaarwegend maatschappelijk belang zou worden gediend. Op grond hiervan bestond voor Building Buyers Vastgoed ten tijde van de koop van het perceel aanleiding om rekening te houden met de kans dat de ingevolge het bestemmingsplan "Buitengebied integrale herziening" bestaande bouwmogelijkheden op het perceel zouden vervallen.
    
    Dat dit bestemmingsplan, na de bekendmaking van de Beleidslijn, op 11 juli 1996 is goedgekeurd en op 7 oktober 1996 van kracht is geworden, betekent niet dat de aldus op 19 april 1996 gevestigde voorzienbaarheid is doorbroken, reeds omdat het bestemmingsplan het in de Beleidslijn neergelegde rijksbeleid niet kan wijzigen. Building Buyers Vastgoed kon daarom aan die latere vaststelling en inwerkingtreding ook niet een gerechtvaardigd vertrouwen ontlenen dat de ingevolge dat plan toegestane bouwmogelijkheden op het perceel niet zouden vervallen.
    
    De omstandigheid dat het perceel achter de keersluis in de Afgedamde Maas ligt, vormt evenmin aanleiding voor het oordeel dat de door de bekendmaking van de Beleidslijn gevestigde voorzienbaarheid nadien is doorbroken, reeds omdat ten tijde van de koop slechts plannen bestonden voor een keersluis ter plaatse. Ook de door Building Buyers Vastgoed aangevoerde nieuwe Beleidslijn Grote Rivieren kan niet tot dat oordeel leiden, reeds omdat die beleidslijn ruim na de datum van de koop in werking is getreden.
    
    Het betoog faalt.
    
    2.5. Building Buyers Vastgoed betoogt voorts dat de rechtbank heeft miskend dat de gemeenteraad zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat zij geen schade lijdt ten gevolge van de beperking van de gebruiksmogelijkheden van het bestaande gebouw op het perceel. Zij voert aan dat uit een in haar opdracht door ADHOC horecamakelaars opgesteld taxatierapport (hierna: het taxatierapport van ADHOC) blijkt dat er een markt is voor gebruik van het gebouw als pension, zoals voorheen ingevolge het bestemmingsplan "Buitengebied integrale herziening" was toegestaan, terwijl er geen markt is voor gebruik van het pand als uitsluitend een eet- en drinkgelegenheid, zoals thans op grond van het bestemmingsplan "Buitendijks gebied" is toegestaan. Zij voert tevens aan, samengevat weergegeven, dat de gemeenteraad ten onrechte als uitgangspunt heeft genomen dat de exploitatie van het pand als pension economisch rendabel moest zijn en dat daarmee een minimum inkomen moest worden verdiend, omdat ingevolge het bestemmingsplan alleen is vereist dat het pand bedrijfsmatig wordt geëxploiteerd. Daarbij wijst zij erop dat in dat bestemmingsplan geen definitie van 'bedrijfsmatig' is opgenomen. Volgens haar volgt uit constante jurisprudentie dat, samengevat weergegeven, bedrijfsmatig gebruik inhoudt dat een substantieel deel van het inkomen met de economische activiteit kan worden verdiend. Zij voert verder aan dat uit een in hoger beroep overgelegd, door makelaar en taxateur H.T. Moolenaar-Wijgers opgesteld, taxatierapport (hierna: het taxatierapport Molenaar-Wijgers) volgt, samengevat weergegeven, dat het bestaande pand, zonder uitbreiding, als 'Bed and Breakfast' met drie te verhuren kamers kon worden geëxploiteerd, dat het perceel daarom meerwaarde heeft indien daar overnachtingsmogelijkheden zijn toegestaan en dat het vervallen daarvan tot schade lijdt. Tot slot voert Building Buyers Vastgoed aan dat ook uit een door haar gevoerde WOZ-procedure volgt dat het gebouw op het perceel ten gevolge van het vervallen van het gebruik voor overnachtingen in waarde is gedaald, omdat de inspecteur daarom de WOZ-waarde van het perceel met € 146.000 heeft verlaagd.
    
    2.5.1. Ter beoordeling van de vraag of activiteiten bedrijfsmatig zijn dient het geheel van de zich ter zake voordoende feiten en omstandigheden in aanmerking te worden genomen. Daarbij is in dit geval van belang wat de exploitatiemogelijkheden van het pand zijn en of met de activiteiten, in ieder geval op termijn, structureel een substantieel deel van het inkomen kan worden verworven.
    
    Volgens de adviezen van de schadecommissie van november 2006 en 21 mei 2007, samengevat weergegeven, is het pand ontworpen als bedrijfswoning en, zonder uitbreiding, niet geschikt voor het op een bedrijfsmatige manier bieden van nachtverblijf aan derden of voor andere bedrijfsmatige horeca-activiteiten en kan daarmee niet structureel een inkomen worden gegeneerd. Building Buyers Vastgoed heeft niet aannemelijk gemaakt dat die adviezen onjuist zijn. Dat volgt niet uit het taxatierapport van ADHOC, nu daarin vooral de exploitatiemogelijkheden van het perceel onder het nieuwe bestemmingsplan "Buitendijks gebied" zijn onderzocht en voor zover is ingegaan op de mogelijkheden van het perceel onder het bestemmingsplan "Buitengebied integrale herziening", is uitgegaan van realisering van de uitbreidingsmogelijkheden in laatstgenoemd plan. Het volgt evenmin uit het taxatierapport van Molenaar-Wijgers, nu daarin zowel een begroting van de benodigde investeringen voor de exploitatie van het pand als 'bed and breakfast' met drie kamers, als van de verwachte inkomsten, ontbreekt.
    
    Volgens vaste rechtspraak (bijvoorbeeld de uitspraak van 14 januari 2009 in zaak 200801990/1) is de WOZ-waarde van een onroerende zaak in beginsel niet relevant voor het bepalen van de omvang van planologisch nadeel, omdat bij de vaststelling van de WOZ-waarde vooral de feitelijke situatie bepalend is en daarbij geen rekening wordt gehouden met de maximale mogelijkheden van een planologisch regime. In hetgeen Building Buyers Vastgoed heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding in deze zaak van dit uitgangspunt af te wijken.
    
    Ook dit betoog faalt.
    
    2.6. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    2.7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. C.M. Ligtelijn-van Bilderbeek, voorzitter, en mr. P.A. Offers en mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, leden, in tegenwoordigheid van mr. H. Oranje, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Ligtelijn-van Bilderbeek w.g. Oranje
      voorzitter ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 4 november 2009
    
    507.