ECLI:NL:RVS:2006:AY4220, Raad van State, 19-07-2006, 200508122/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2006-07-19 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 21 augustus 2002 heeft de Staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij (hierna: de staatssecretaris) de aanvraag van appellant om een vergunning voor het uitoefenen van de handmatige kokkelvisserij voor de periode 2002-2003 afgewezen.

200508122/1.
      Datum uitspraak: 19 juli 2006
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    
    tegen de uitspraak in zaak no. Awb 05/114 van de rechtbank Middelburg van 15 augustus 2005 in het geding tussen:
    
    appellant
    
    en
    
    de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit.
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 21 augustus 2002 heeft de Staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij (hierna: de staatssecretaris) de aanvraag van appellant om een vergunning voor het uitoefenen van de handmatige kokkelvisserij voor de periode 2002-2003 afgewezen.
    
    Bij besluit van 30 december 2004 heeft de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (hierna: de minister) het daartegen door appellant gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 15 augustus 2005, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank Middelburg (hierna: de rechtbank) het daartegen door appellant ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft appellant bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 21 september 2005, hoger beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 28 november 2005. Deze brieven zijn aangehecht.
    
    Bij brief van 29 november 2005 heeft de minister van antwoord gediend.
    
    Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van appellant. Deze zijn aan de andere partij gezonden.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 20 april 2006, waar appellant in persoon, bijgestaan door mr. E.S. van Aken, advocaat te Zierikzee en R. van de Gruiter AA, accountant te Goes, en de minister, vertegenwoordigd door mr. K. de Jonge, werkzaam bij het ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, zijn verschenen.
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    Ingevolge artikel 1, vierde lid, aanhef en onder c, van de Visserijwet 1963 (hierna: de wet) wordt onder "kustvisserij" verstaan het vissen in de bij algemene maatregel van bestuur als kustwater aangewezen wateren.
    
        Ingevolge artikel 9, eerste lid, van de wet kunnen in het belang van de visserij in de wateren, bedoeld in artikel 1, vierde lid, onder c, bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regelen worden gesteld, die kunnen strekken tot instandhouding dan wel uitbreiding van de visvoorraden in die wateren onderscheidenlijk tot een beperking van de vangstcapaciteit.
    
        Ingevolge artikel 9, tweede lid, van de wet wordt bij het stellen van regelen als bedoeld in het eerste lid, mede rekening gehouden met de belangen van de natuurbescherming.
    
        Ingevolge artikel 3, eerste lid, aanhef en onder b, van het Reglement zee- en kustvisserij 1977 (hierna: het reglement) is de minister in het belang van de visserij bevoegd regelen te stellen ter verzekering van de instandhouding dan wel uitbreiding van de visvoorraden.
    
        Ingevolge artikel 3, tweede lid, aanhef en onder b, van het reglement wordt bij het stellen van regelen als bedoeld in het eerste lid, onderdeel b, voor zover de regelen betrekking hebben op de visserij in de wateren, bedoeld in artikel 1, vierde lid, onder c, van de wet, mede rekening gehouden met de belangen van de natuurbescherming.
    
        Ingevolge artikel 6 van de Beschikking visserij, visserijzone, zeegebied en kustwateren (hierna: de beschikking) is het verboden, voor zover hier van belang, in kustwateren te vissen met enig vistuig geschikt voor het vangen van kokkels/kokhanen.
    
        Ingevolge artikel 11, eerste lid, van de beschikking geldt, voor zover hier van belang, het in artikel 6 gestelde verbod niet voor degene die voorzien is van een vergunning van de minister.
    
        Ingevolge artikel 2, aanhef en tweede lid, onder 5, van het Besluit aanwijzing zeegebied en kustwateren 1970 (hierna: het besluit) wordt als kustwater, bedoeld in artikel 1, vierde lid, onder c, van de wet, aangewezen de Oosterschelde, zoals aldaar aangegeven.
    
    2.2.    Ter nadere invulling van de hem ingevolge artikel 11, eerste lid, van de beschikking toekomende bevoegdheid om vergunning te verlenen heeft de minister in 2001 het beleidsbesluit uitgifte vergunningen ex visserijwet 1963 voor de handmatige kokkelvisserij in de periode 2002-2003 (hierna: het beleidsbesluit) vastgesteld. Blijkens het beleidsbesluit zal er nog slechts vergunning verleend worden aan een natuurlijke persoon die in een recente periode op een legale wijze een substantieel deel van zijn inkomen uit de handmatige kokkelvisserij heeft behaald. Dit is nader uitgewerkt in de voorwaarde dat betrokkene, voor zover hier van belang, in de periode van 1991 tot en met 2000 een handkokkelvergunning heeft gehad èn met bescheiden kan aantonen dat hij gedurende de periode van 1 januari 1995 tot en met 31 december 1999 (hierna: de referentieperiode) in tenminste twee jaar de handmatige kokkelvisserij heeft uitgeoefend in de Waddenzee en/of de Oosterschelde, waarbij hij in deze twee jaar een persoonlijk inkomen (inkomen onder aftrek van kosten) uit de handmatige kokkelvisserij heeft behaald van minimaal 50% van het minimum-inkomen zoals het wordt gehanteerd in de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte gewezen zelfstandigen.
    
    2.3.    De rechtbank heeft overwogen dat het beleid met betrekking tot het verlenen van vergunningen voor de handmatige kokkelvisserij, gezien de belangen van de visserij en de natuurbescherming, de grenzen van een redelijke beleidsbepaling niet te buiten gaat.
    
        Voorts heeft de rechtbank met verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 16 maart 2005 in zaak no. 200407180/1 overwogen dat de minister van een beroepsvisser mocht verwachten dat hij een administratie bijhoudt van soorten en hoeveelheden vangst en verkoop. De rechtbank heeft geoordeeld dat appellant niet aannemelijk heeft gemaakt dat hij voldoet aan de in het beleidsbesluit gestelde inkomenstoets, waarbij de rechtbank in aanmerking heeft genomen dat appellant bij zijn aanvraag en in bezwaar en beroep wisselende en tegenstrijdige verklaringen ter zake heeft overgelegd.
    
        Tenslotte is de rechtbank met de minister van oordeel dat geen sprake is van bijzondere omstandigheden als bedoeld in artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb).
    
    2.4.    Appellant betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het beleid niet buiten de grenzen van een redelijke beleidsbepaling gaat.
    
        Het is naar stellen van appellant onjuist om hem achteraf een afzonderlijke boekhoudkundige administratie voor de handmatige en de mechanische kokkelvisserij op te leggen. In 1995 kon hij niet weten dat een dergelijke administratie in de toekomst vereist zou zijn, aldus appellant. Bovendien vist hij - anders dan de visser in de door de rechtbank bedoelde zaak - niet op verschillende soorten vis en zijn de door hem handmatig en mechanisch geviste kokkels aan dezelfde afnemers geleverd.
    
        Voorts betoogt appellant dat hij in de bijzondere omstandigheid verkeert dat voor hem de in het beleidsbesluit opgenomen referentieperiode feitelijk tot twee jaar is beperkt, omdat de Oosterschelde gedurende de andere jaren van de referentieperiode gesloten was.
    
        Daarnaast betoogt appellant dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat hij niet aannemelijk heeft gemaakt dat hij heeft voldaan aan de in het beleidsbesluit gestelde inkomenstoets. Hiertoe voert appellant aan dat de later door hem gedane opgaven dezelfde gegevens bevatten als de eerder door hem gedane opgaven, maar dat daarbij getallen, uitgedrukt in kilogrammen en getallen, uitgedrukt in Nederlandse guldens met elkaar zijn verwisseld.
    
    2.5.    De Afdeling stelt voorop dat, gelet op de daaraan ten grondslag liggende doelstelling, het beleid - bij het tot stand komen waarvan ook het Produktschap Vis en de belangenorganisatie van handkokkelvissers "Cardium" betrokken is geweest - waarbij slechts aan hen die in een referentieperiode een substantieel inkomen hebben verworven uit de handmatige visserij, nog een daartoe strekkende vergunning wordt verleend, niet kennelijk onredelijk is te achten.
    
        In dit geval heeft de staatssecretaris bij het primaire besluit van 21 augustus 2002 gesteld dat appellant niet heeft aangetoond in de referentiejaren een inkomen uit de handmatige kokkelvisserij te hebben verworven dat hoger lag dan het grensbedrag. Daarbij heeft de staatssecretaris met name voor het jaar 1996 aangegeven dat hij niet aannemelijk acht dat aan de inkomenseis is voldaan. Naar aanleiding van het in bezwaar door appellant gestelde - waaronder de stelling dat voor wat betreft het jaar 1996 het gehele inkomen werd behaald uit de handmatige kokkelvisserij - heeft de minister bij de beslissing op bezwaar de weigering van de gevraagde vergunning uitsluitend gegrond op de stelling dat het inkomen over het jaar 1995 niet op of boven het grensbedrag lag.
    
        Met betrekking tot de beoordeling van de gegevens over het jaar 1995 acht de Afdeling van groot gewicht dat niet is gebleken dat appellant eerder dan op 4 september 1995 - toen het Produktschap Vis een brief ter zake deed uitgaan - op de hoogte kon zijn van het belang om zijn boekhouding en registratie van de handmatig gevangen kokkels af te splitsen van de machinaal gevangen kokkels. Dat voordien aanleiding bestond of behoorde te bestaan om de registratie op te splitsen naar de manier waarop de vangsten verkregen werden, vermag de Afdeling niet in te zien, mede in aanmerking genomen dat de door appellant gevangen schelpdieren alle van dezelfde soort waren.
    
        Gelet op het vorenstaande kan appellant niet worden tegengeworpen dat hij mede op basis van ervaring en cijfers van latere jaren zijn handmatige vangst over het jaar 1995 heeft moeten reconstrueren en een accountantsverklaring heeft verstrekt welke mede was gebaseerd op door appellant verstrekte gegevens uit andere jaren. Voorts heeft appellant een afdoende uitleg gegeven met betrekking tot de verschillen in de door hem verstrekte cijfers.
    
        Gelet op het hiervoor overwogene omtrent het referentiejaar 1995 is de Afdeling van oordeel dat de beslissing op bezwaar niet met de vereiste zorgvuldigheid is genomen en niet kan worden gedragen door de daaraan ten grondslag gelegde motivering. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
    
        Hetgeen appellant voor het overige heeft aangevoerd, behoeft in verband met het voorgaande geen bespreking.
    
    2.6.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het inleidende beroep alsnog gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen wegens strijd met artikel 3:2 en artikel 7:12, eerste lid, van de Awb.
    
    2.7.    De minister dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Middelburg van 15 augustus 2005, Awb 05/114;
    
    III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    
    IV.    vernietigt het besluit van de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit  van 30 december 2004, DRR&R/2004/4218;
    
    V.    veroordeelt de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit  tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het hoger beroep en het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.349,61 (zegge: dertienhonderdnegenenveertig euro en eenenzestig cent), waarvan € 1.288,00 (zegge: twaalfhonderdachtentachtig euro) is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de Staat der Nederlanden (het ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit) aan [appellant] onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
    
    VI.    gelast dat de Staat der Nederlanden (het ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit) aan [appellant] het door hem voor de behandeling van het hoger beroep en het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 343,00 (zegge: driehonderddrieënveertig euro) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. P. van Dijk, Voorzitter, en mr. F.P. Zwart en mr. J.G. Treffers, Leden, in tegenwoordigheid van mr. R.E.A. Matulewicz, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Van Dijk    w.g. Matulewicz
      Voorzitter    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 19 juli 2006
    
    45-497.