ECLI:NL:RVS:2010:BM0217, Raad van State, 07-04-2010, 200905090/1/H1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2010-04-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 6 maart 2008, voor zover thans van belang, heeft de raad van de gemeente Waalwijk geweigerd aan [vergunninghouder] vrijstelling te verlenen voor het realiseren van twee sputpalen ten behoeve van het afmeren van een woonboot op het perceel aan de [locatie] ongenummerd te [plaats], gemeente Waalwijk (hierna: het perceel).

200905090/1/H1.
      Datum uitspraak: 7 april 2010
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    
      1. het college van burgemeester en wethouders van Waalwijk,
      2. [appellanten sub 2], wonend te [woonplaats], gemeente Waalwijk,
      appellanten,
    
    
    tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Breda van 3 juni 2009 in zaken nrs. 09/1699, 09/1700, 09/1701, 09/844, 09/847 en 09/849 in het geding tussen:
    
    appellanten sub 2
    
    en
    
    
      1. appellant sub 1,
      2. de raad van de gemeente Waalwijk.
    
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 6 maart 2008, voor zover thans van belang, heeft de raad van de gemeente Waalwijk geweigerd aan [vergunninghouder] vrijstelling te verlenen voor het realiseren van twee sputpalen ten behoeve van het afmeren van een woonboot op het perceel aan de [locatie] ongenummerd te [plaats], gemeente Waalwijk (hierna: het perceel).
    
    Bij besluit van 2 juni 2008 heeft appellant sub 1 (hierna: het college) geweigerd aan [vergunninghouder] vrijstelling en bouwvergunning te verlenen voor genoemd bouwplan.
    
    Bij besluit van 26 augustus 2008 heeft het college aan [vergunninghouder] onder oplegging van dwangsommen gelast van het perceel te verwijderen en verwijderd te houden: het woonschip inclusief sputpalen, de loopbrug, de pergola, het pad en de parkeerplaats, en het gebruik van het perceel als geheel als opslagterrein te staken en gestaakt te houden.
    
    Bij besluit van 18 december 2008 heeft de raad het door appellanten sub 2 tegen het besluit van 6 maart 2008 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en dat besluit gehandhaafd onder aanvulling van de motivering ervan.
    
    Bij onderscheiden besluiten van 6 januari 2009 heeft het college de door [appellanten sub 2] tegen de besluiten van 2 juni 2008 en 26 augustus 2008 gemaakte bezwaren ongegrond verklaard en die besluiten gehandhaafd, onder verlenging van de begunstigingstermijn van het besluit van 26 augustus 2008.
    
    Bij uitspraak van 3 juni 2009, verzonden op 5 juni 2009, heeft de voorzieningenrechter van de rechtbank Breda de door [appellanten sub 2] daartegen ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben het college bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 14 juli 2009, en [appellanten sub 2] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 16 juli 2009, hoger beroep ingesteld. Het college heeft zijn hoger beroep aangevuld bij brief van 10 augustus 2009.
    
    [appellanten sub 2] en het college hebben een verweerschrift ingediend.
    
    Het college heeft nadere stukken ingediend.
    
    [partij], verzoeker om handhaving, heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 2 maart 2010, waar het college, vertegenwoordigd door mr. H. van de Werken en mr. M. de Vries, beiden werkzaam bij de gemeente, en [appellanten sub 2], in persoon, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    Ten aanzien van de weigering bouwvergunning
    
    2.1. Het college betoogt onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 17 oktober 2001 in zaak nr. 200004512/1 (Gst. 2002, 7172, 11) dat de voorzieningenrechter heeft miskend dat het woonschip en de meerpalen een constructieve eenheid vormen, zodat sprake is van een bouwvergunningplichtig bouwwerk.
    
    2.1.1. Voor de beantwoording van de vraag of een bouwvergunning is vereist, dient eerst te worden beoordeeld of sprake is van bouwen in de zin van artikel 1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Woningwet. Ingevolge die bepaling wordt, voor zover thans van belang, onder bouwen verstaan: het plaatsen, het geheel of gedeeltelijk oprichten, vernieuwen of veranderen en het vergroten van een bouwwerk. Het begrip "bouwwerk" is in de Woningwet niet omschreven. Volgens de jurisprudentie van de Afdeling, onder meer in de uitspraak van 17 oktober 2001 in zaak no. 200004512/1 (Gst. 2002, 7172, 11), geeft de modelbouwverordening een bruikbare definitie van het wettelijke begrip "bouwwerk". Deze luidt: "elke constructie van enige omvang van hout, steen, metaal of ander materiaal, die op de plaats van bestemming hetzij direct of indirect met de grond verbonden is, hetzij direct of indirect steun vindt in of op de grond, bedoeld om ter plaatse te functioneren."
    
    2.1.2. De woonboot heeft een omvang van 6 bij 18 m en is door middel van stalen beugels verankerd aan twee stalen meerpalen met een diameter van 40 cm. De palen bevinden zich gedeeltelijk onder water en zijn in de waterbodem gebouwd.
    
    Het college heeft, gelet op de totstandkoming van de bouwaanvraag in het kader van de door [appellanten sub 2] gewenste legalisering van de woonboot, de aanvraag terecht beschouwd als betrekking hebbend op de gehele constructie van de meerpalen inclusief de daaraan verbonden woonboot. Gelet op de verankering door middel van stalen beugels aan de meerpalen is sprake van een plaatsgebonden constructie, nu de woonboot in combinatie met de meerpalen bedoeld is om ter plaatse als woning te functioneren. Gelet op de constructie, de verbondenheid met de grond en de plaatsgebondenheid, moet de woonboot inclusief de meerpalen als een bouwwerk in de zin van de Woningwet worden aangemerkt.
    
    De voorzieningenrechter heeft dan ook ten onrechte geoordeeld dat de palen en de boot elk afzonderlijk niet zijn aan te merken als bouwvergunningplichtige bouwwerken.
    
    Ten aanzien van de weigering een voorbereidingsbesluit te nemen en vrijstelling te verlenen
    
    2.2. De woonboot van [appellanten sub 2] bevindt zich in een deel van het Oude Maasje dat [locatie] wordt genoemd. Op het perceel rust ingevolge het bestemmingsplan "Buitengebied, herziening 1983" (hierna: het bestemmingsplan) de bestemming "Water". Het bouwplan is hiermee in strijd. Bij besluit van 6 maart 2008, voor zover thans van belang, heeft de raad geweigerd vrijstelling krachtens artikel 19, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: de WRO) voor het bouwplan te verlenen. Bij besluit van 18 december 2008 heeft de raad het door [appellanten sub 2] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en dat besluit gehandhaafd op grond van het bepaalde in artikel 19, vierde lid, WRO in plaats van het eerste lid. In het van dat besluit deel uitmakende advies van de commissie bezwaarschriften van 23 september 2008 is tevens vermeld dat de raad niet bereid is een voorbereidingsbesluit te nemen.
    
    2.3. Ingevolge artikel 19, eerste lid, van de WRO, voor zover thans van belang, kan de gemeenteraad, behoudens het gestelde in het tweede en derde lid, ten behoeve van de verwezenlijking van een project vrijstelling verlenen van het geldende bestemmingsplan, mits dat project is voorzien van een goede ruimtelijke onderbouwing en vooraf van gedeputeerde staten de verklaring is ontvangen, dat zij tegen het verlenen van vrijstelling geen bezwaar hebben.
    
    Ingevolge artikel 19, vierde lid, van de WRO wordt vrijstelling krachtens het eerste lid niet verleend voor een project dat wordt uitgevoerd in een gebied waarvoor
    
    a. het bestemmingsplan niet tijdig overeenkomstig artikel 33, eerste lid, is herzien of
    
    b. geen vrijstelling overeenkomstig artikel 33, tweede lid, is verleend, tenzij voor het gebied een voorbereidingsbesluit geldt of een ontwerp voor een herziening ter inzage is gelegd.
    
    Ingevolge artikel 21, eerste lid, van de WRO, voor zover hier van belang, kan de gemeenteraad verklaren dat een bestemmingsplan wordt voorbereid.
    
    2.4. [appellanten sub 2] betogen dat de voorzieningenrechter heeft miskend dat de raad niet in redelijkheid heeft kunnen weigeren een voorbereidingsbesluit te nemen dan wel vrijstelling te verlenen. Zij voeren aan dat de gewenste ligplaats voor hun woonboot in overeenstemming is met de provinciale structuurschets van 4 september 2007, waarin is vermeld dat twee ligplaatsen in [locatie] zullen worden gelegaliseerd en dat daarbij de peildatum 1 januari 2007 zal worden gehanteerd. Zij komen daarvoor in aanmerking, aangezien zij sinds 18 april 2006 staan ingeschreven in het GBA als woonachtig op het perceel en zij er in december 2006 feitelijk zijn gaan wonen, aldus [appellanten sub 2].
    
    2.4.1. Dit betoog slaagt niet. De raad heeft aan de handhaving van zijn weigering een voorbereidingsbesluit te nemen en voor het bouwplan vrijstelling te verlenen ten grondslag gelegd dat ligplaatsen voor woonschepen in [locatie] in strijd zijn met het provinciaal beleid zoals vervat in de structuurschets Rivierverruiming Overdiepse Polder, die op 13 mei 2008 door het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant (hierna: gedeputeerde staten) is vastgesteld.
    
    Niet in geschil is dat in die structuurschets is vermeld dat ligplaatsen in de [locatie] niet passen bij de gewenste ruimtelijke kwaliteit en functies van het gebied. Dat, zoals door [appellanten sub 2] gesteld, de ligging van hun woonboot in de [locatie] niet schadelijk is voor de natuur, maakt - wat hiervan zij - de ligplaats niet alsnog passend bij de gewenste ruimtelijke kwaliteit of functies van het gebied. Voorts komt de door [appellanten sub 2] genoemde peildatum weliswaar voor in de concept structuurvisie van 4 september 2007, maar niet meer in de door gedeputeerde staten vastgestelde versie van 13 mei 2008.
    
    2.4.2. [appellanten sub 2] betogen in dit verband tevergeefs dat de voorzieningenrechter ten onrechte hun beroep op het gelijkheidsbeginsel heeft afgewezen, nu de raad wel bereid was een voorbereidingsbesluit te nemen voor een ligplaats voor [partij]. Ter zitting heeft het college onweersproken toegelicht dat de voormalige gemeente Waspik een wachtlijst kende voor het innemen van een ligplaats in de [locatie], dat [partij] bovenaan die wachtlijst stond en in 2006 bij het vrijkomen van een ligplaats voor het innemen daarvan een bouwvergunning heeft aangevraagd, maar dat [appellanten sub 2] de ligplaats toen hebben ingenomen. Nu de raad voorts geen voorbereidingsbesluit ten behoeve van [partij] heeft genomen, heeft de voorzieningenrechter terecht overwogen dat niet staande kan worden gehouden dat de raad wat dit betreft gelijke gevallen ongelijk heeft behandeld.
    
    2.4.3. Gelet op hetgeen onder 2.5.1 en 2.5.2 is overwogen, heeft de voorzieningenrechter terecht geoordeeld dat de raad in redelijkheid heeft kunnen weigeren een voorbereidingsbesluit te nemen. Omdat niet is voldaan aan het bepaalde in artikel 19, vierde lid, aanhef en onder b, van de WRO heeft de raad voorts terecht geweigerd de gewenste vrijstelling te verlenen.
    
    Ten aanzien van de last onder dwangsom
    
    2.5. Gelet op hetgeen onder 2.2.2 is overwogen en de omstandigheid dat voor het oprichten van de woonboot met meerpalen geen bouwvergunning is verleend, is gehandeld in strijd met artikel 40 van de Woningwet, zodat het college ter zake handhavend kon optreden.
    
    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    2.6. [appellanten sub 2] betogen dat de voorzieningenrechter heeft miskend dat zij erop mochten vertrouwen dat het college van handhavend optreden zou afzien. Zij voeren aan dat zij een huurcontract hebben voor het afmeren van een woonboot en een ontheffing van de keur, dat zij met vergunning van de gemeente een waterput en een stroomkast hebben aangelegd en waterschapbelasting en afvalstoffenbelasting betalen.
    
    2.6.1. Dit betoog slaagt evenmin. Aan de door [appellanten sub 2] genoemde omstandigheden konden zij niet het in rechte gerechtvaardigd vertrouwen ontlenen dat het college van handhavend optreden zou afzien, nu de ambtenaren van de gemeente die belast zijn met het verlenen van genoemde vergunningen en het innen van genoemde belastingen niet bedacht hoefden te zijn op illegale situaties in bouwkundige en planologische zin. Voorts kan evenmin aan een huurcontract van het desbetreffende waterschap of een ontheffing van de keur het in rechte te honoreren vertrouwen worden ontleend dat het college van handhavend optreden zal afzien.
    
    2.7. [appellanten sub 2] betogen dat de voorzieningenrechter ten onrechte hun beroep op het gelijkheidsbeginsel niet heeft gehonoreerd. Zij voeren hiertoe aan dat het college niet handhavend optreedt tegen de boot die naast die van hen is gelegen. [appellanten sub 2] voeren aan dat hun buren een vergunning hebben gekregen op grond van het overgangsrecht en dat zij evenzeer voor een dergelijke vergunning in aanmerking komen.
    
    2.7.1. Dit betoog slaagt niet. Vast staat dat de buren van [appellanten sub 2] reeds gedurende twintig jaar een ligplaats in De Gantel innemen. Voorts is bij besluit van 5 juni 2009 door provinciale staten van Noord-Brabant het Inpassingsplan Overdiepse Polder (hierna: het inpassingsplan) vastgesteld. Het inpassingsplan voorziet in artikel 16.3 in persoonsgebonden overgangsrecht ter plaatse van de aanduiding "Woonschepenligplaats". Gelet op de van het inpassingplan deel uitmakende plankaarten is het perceel niet voorzien van genoemde aanduiding en dat van bedoelde buren wel, zodat de voorzieningenrechter terecht heeft geoordeeld dat het college wat dit betreft gelijke gevallen niet ongelijk heeft behandeld. Voor zover [appellanten sub 2] betogen dat in het inpassingsplan ook hun perceel had moeten worden voorzien van de aanduiding "Woonschepenligplaats", is dat niet gericht tegen een besluit van het college, maar van provinciale staten en dient dat in een daarvoor bestemde procedure te worden aangevoerd en beoordeeld.
    
    2.8. [appellanten sub 2] betogen dat de voorzieningenrechter heeft miskend dat zich bijzondere omstandigheden voordoen op grond waarvan het college van handhavend optreden diende af te zien. Zij voeren hiertoe aan dat zij, anders dan ter plaatse verblijvende recreanten, geen overlast veroorzaken en geen schade toebrengen aan de natuur of de omgeving.
    
    2.8.1. Dit betoog slaagt niet. Dat [appellanten sub 2], naar gesteld, geen schade of overlast veroorzaken met hun zonder bouwvergunning opgerichte woonboot neemt niet weg dat het college aan het algemeen belang dat is gediend met handhaving een zwaarder gewicht mochten toekennen dan aan het belang dat [appellanten sub 2] hebben bij het afzien van handhavend optreden.
    
    2.9. [appellanten sub 2] betogen dat de voorzieningenrechter heeft miskend dat handhavend optreden, gelet op hun financiële belangen, onevenredig is.
    
    2.9.1. Dit betoog slaagt evenmin. De voorzieningenrechter heeft terecht overwogen dat voor hun rekening en risico dient te blijven dat zij vooruitlopend op de besluitvorming omtrent verlening van vrijstelling en bouwvergunning kosten hebben gemaakt.
    
    2.10. Het hoger beroep van [appellanten sub 2] is ongegrond. Gelet op hetgeen onder 2.1.2 is overwogen is het beroep van het college gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd met verbetering van de gronden waarop deze rust.
    
    2.11. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    2.12. Ten slotte dient het verzoek van [appellanten sub 2] om toepassing te geven aan artikel 8:73, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht te worden afgewezen, reeds omdat deze bepaling daarvoor geen grondslag biedt ingeval het beroep ongegrond is.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. verklaart het hoger beroep van het college gegrond;
    
    II. bevestigt de aangevallen uitspraak;
    
    III. wijst het verzoek van [vergunninghouder] en [appellant sub 2] om schadevergoeding af.
    
    Aldus vastgesteld door mr. T.M.A. Claessens, voorzitter, en mr. C.J.M. Schuyt en mr. N.S.J. Koeman, leden, in tegenwoordigheid van mr. T. van Goeverden-Clarenbeek, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Claessens w.g. Van Goeverden-Clarenbeek
      voorzitter ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 7 april 2010
    
    488.