ECLI:NL:RVS:2021:168, Raad van State, 27-01-2021, 201903862/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-01-27 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 28 maart 2019 heeft de raad van de gemeente Goeree-Overflakkee besloten om het bestemmingsplan "Woningen hoek Oude Nieuwlandseweg/Westerweg Ouddorp" niet vast te stellen.  [appellant] is eigenaar van gronden op de hoek van de Westerweg en de Oude Nieuwlandseweg in Ouddorp. Hij wil ter plaatse zes (recreatie)woningen realiseren. Het college heeft medio 2016 een ontwerpbestemmingsplan ter inzage gelegd, waarin aan de gronden van [appellant] de bestemming "Wonen" met de aanduiding "verblijfsrecreatie" en de bestemming "Natuur-Zandwallen" zijn toegekend. Er zijn in totaal zes woningen zijn toegestaan, die ook kunnen worden benut voor verblijfsrecreatie in de vorm van recreatiewoningen. De gemeenteraad heeft in maart 2019 besloten hieraan geen medewerking te verlenen, omdat dit plan volgens hem leidt tot een aantasting van het landschap. [appellant] is het hier niet mee eens.

201903862/1/R3.
    Datum uitspraak: 27 januari 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    en
    de raad van de gemeente Goeree-Overflakkee,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 28 maart 2019 heeft de raad besloten om het bestemmingsplan "Woningen hoek Oude Nieuwlandseweg/Westerweg Ouddorp" niet vast te stellen.
    Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    Daartoe in de gelegenheid gesteld hebben [belanghebbenden] een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] en de raad hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 30 november 2020, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. S.W. Boot, advocaat te Rotterdam, en de raad, vertegenwoordigd door mr. B. de Kuijper, zijn verschenen. Ook zijn ter zitting [belanghebbenden], vertegenwoordigd door mr. A.P. Cornelissen, advocaat te Middelharnis, gehoord.
    Overwegingen
    1.       [appellant] is eigenaar van gronden op de hoek van de Westerweg en de Oude Nieuwlandseweg in Ouddorp. Hij wil ter plaatse zes (recreatie)woningen realiseren. In het geldende bestemmingsplan "Oudeland en Oude Nieuwland 2013" zijn aan deze gronden de bestemmingen "Tuin" en "Natuur - Zandwallen" toegekend, die de realisatie van de zes nieuwe woningen niet mogelijk maken. [appellant] heeft daarom bij het college van burgemeester en wethouders van Goeree-Overflakkee (hierna: het college) een principeverzoek ingediend om medewerking te verlenen aan de realisatie van zes nieuwe (recreatie)woningen op zijn gronden. In 2014 heeft het college besloten hieraan medewerking te verlenen. Op 29 maart 2016 heeft [appellant] met de gemeente een anterieure overeenkomst gesloten, waarin afspraken zijn gemaakt over de vergoeding van de kosten die met de ontwikkeling van de zes woningen gepaard gaan.
    Na de terinzagelegging van een voorontwerp-bestemmingsplan in 2015 heeft het college medio 2016 een ontwerpbestemmingsplan ter inzage gelegd, waarin aan de gronden van [appellant] de bestemming "Wonen" met de aanduiding "verblijfsrecreatie" en de bestemming "Natuur-Zandwallen" zijn toegekend. In artikel 4.2.2, onder a, van de planregels van dit ontwerpbestemmingsplan is bepaald dat ter plaatse van de bestemming "Wonen" in totaal zes woningen zijn toegestaan, die op grond van artikel 4.1, aanhef en onder c, van de planregels vanwege de toegekende aanduiding "verblijfsrecreatie" ook kunnen worden benut voor verblijfsrecreatie in de vorm van recreatiewoningen. Begin 2019 heeft het college het ontwerpplan voorgelegd aan de raad voor vaststelling. De raad heeft in zijn vergadering van 28 maart 2019 besloten hieraan geen medewerking te verlenen, omdat dit plan volgens hem - kort samengevat - leidt tot een aantasting van het landschap.
    2.       [appellant] kan zich niet verenigen met het besluit van de raad om het bestemmingsplan voor zijn gronden niet vast te stellen. In het onderstaande zal de Afdeling de door [appellant] naar voren gebrachte beroepsgronden beoordelen. De Afdeling merkt vooraf op dat de raad bij het besluit over de vaststelling van een bestemmingsplan beleidsruimte heeft en de betrokken belangen moet afwegen. De Afdeling maakt die belangenafweging niet zelf, maar beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit om het bestemmingsplan niet vast te stellen in overeenstemming is met het recht.    
    3.       [appellant] betoogt dat het besluit van de raad om het bestemmingsplan niet vast te stellen in strijd is met het vertrouwensbeginsel. Aan dit betoog legt hij twee argumenten ten grondslag.
    Allereerst stelt [appellant] dat de realisatie van zes (recreatie)woningen op zijn gronden in overeenstemming is met het gemeentelijk beleid, waaraan hij het vertrouwen heeft ontleend dat de raad het bestemmingsplan zou vaststellen. Hij wijst daarbij op verschillende door de raad vastgestelde beleidsstukken, zoals de in 2008 vastgestelde "Toekomstvisie Goedereede 2020", de in 2010 vastgestelde "Regionale Structuurvisie Goeree-Overflakkee" en het in 2013 vastgestelde "Raamplan Ouddorp-Bad" (hierna: het Raamplan), waaruit volgens hem blijkt dat recreatieve ontwikkelingen op zijn gronden mogelijk zijn.
    Daarnaast wijst [appellant] erop dat de raad in dezelfde raadsvergadering als waarin is besloten over het bestemmingsplan ook het "Ontwikkelkader verblijfsrecreatie" en het "Plan van aanpak recreatie initiatieven Ouddorp" (hierna: het Ontwikkelkader en Plan van aanpak) heeft vastgesteld. In het daarbij behorende raadsvoorstel is onder meer het volgende vermeld: "Voor plannen die passen in het oude beleid en waarvoor de planologische procedure al gestart is dient een afzonderlijke afweging te worden gemaakt. Het is niet juist om deze plannen helemaal opnieuw te beoordelen. […]." [appellant] stelt dat hij hieraan het vertrouwen heeft ontleend dat de raad zijn plan niet zou toetsen dan wel opnieuw zou beoordelen, omdat zijn plan past in het oude beleid en de planvorming hiervoor al was gestart voordat het Ontwikkelkader en Plan van aanpak waren vastgesteld.
    3.1.    Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is vereist dat de betrokkene aannemelijk maakt dat van de zijde van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit de betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of en zo ja, hoe het bestuursorgaan in een concreet geval een bevoegdheid zou uitoefenen.
    3.2.    Op de zitting heeft [appellant] desgevraagd erkend dat in de door hem genoemde beleidsstukken uit 2008, 2010 en 2013 niet specifiek wordt ingegaan op de door hem gewenste ontwikkeling, namelijk de realisatie van zes (recreatie)woningen op zijn gronden. Het Raamplan uit 2013, dat [appellant] op de zitting in dit verband in het bijzonder heeft genoemd, bevat uitsluitend een raamwerk dat op hoofdlijnen beschrijft welke ontwikkelingen in een groot gebied in onderlinge samenhang kunnen plaatsvinden, maar beschrijft niet op welke locatie welke ontwikkeling exact kan plaatsvinden. Voorts betekent de enkele omstandigheid dat algemene gemeentelijke beleidskaders niet op voorhand aan een ontwikkeling in de weg staan, niet dat daaraan het vertrouwen kan worden ontleend dat de raad deze ontwikkeling zonder meer planologisch mogelijk zal maken. De raad zal immers altijd de ruimtelijke aanvaardbaarheid van een specifiek project moeten beoordelen. Daarna kan de raad na een afweging van alle betrokken belangen besluiten om aan een ontwikkeling wel of geen medewerking te verlenen.
    Ook uit het door [appellant] genoemde raadsvoorstel behorende bij het Ontwikkelkader en Plan van aanpak kan niet worden afgeleid dat de raad aan het plan van [appellant] zonder enige nadere toetsing medewerking zou verlenen. Naast het feit dat het raadsvoorstel een stuk van het college is en niet van de raad, is met het hiervoor onder 3 weergegeven citaat uit het raadsvoorstel uitsluitend bedoeld tot uitdrukking te brengen dat lopende plannen waarvoor de planologische procedure al is gestart niet aan het nieuwe beleid, neergelegd in het Ontwikkelkader en Plan van aanpak, worden getoetst, zo heeft de raad op de zitting toegelicht. De raad stelt terecht dat uit dit citaat niet kan worden afgeleid dat dergelijke al lopende plannen helemaal niet worden getoetst en zonder meer worden vastgesteld. Dit zou ook niet overeenstemmen met de verplichting van de raad om de ruimtelijke aanvaardbaarheid van een nieuw vast te stellen bestemmingsplan, dat door het college is voorbereid, te beoordelen.
    Het betoog van [appellant] dat hij erop mocht vertrouwen dat de raad zijn plan zonder meer zou vaststellen, slaagt dan ook niet.
    4.       [appellant] betoogt daarnaast dat het besluit van de raad om het bestemmingsplan niet vast te stellen geen enkele kenbare belangenafweging bevat. Het besluit mist volgens hem argumenten, onderzoek en onderbouwing en houdt geen rekening met eerdere besluitvorming en het tot dan toe geldende beleid van de raad. Volgens [appellant] is slechts sprake van een kleinschalige recreatieve ontwikkeling die past binnen het gemeentelijk beleid en die, anders dan de raad veronderstelt, ertoe leidt dat de natuur- en landschapswaarden juist worden behouden en versterkt. Hij maakt hierbij een vergelijking met de op dit moment slechts beperkte openheid van het landschap op zijn gronden als gevolg van de aanwezige hoge begroeiing. De woningen zullen volgens [appellant] als lintbebouwing tussen de zandwallen worden gesitueerd, waarbij wordt aangesloten bij de bebouwing in de omgeving en waarbij sprake is van een lage bebouwingsdichtheid ten behoeve van een maximale landschappelijke verwevenheid. Ook voorziet het plan volgens hem in het behouden en versterken van de kwaliteit van de aanwezige zandwal en van het bestaande groen langs de randen van het perceel. Hij verwijst naar de conclusies van stedenbouwkundigen in de plantoelichting en het beeldkwaliteitsplan, behorende bij het ontwerpplan.
    Daarnaast stelt [appellant] dat de raad ten onrechte ook geen rekening heeft gehouden met het principeakkoord van het college, de met het college gesloten anterieure overeenkomst en de door hem gemaakte kosten en gederfde opbrengsten.
    4.1.    In het besluit van de raad van 28 maart 2019 zijn vier punten vermeld op basis waarvan de raad heeft besloten om het bestemmingsplan voor de gronden van [appellant] niet vast te stellen. Dit zijn de volgende punten:
    "- het plangebied is gelegen in een bebouwingslint waarbij ook voor Ouddorp kenmerken en cultuurhistorisch en landschappelijk waardevolle zandwallen aanwezig zijn;
    - het landschappelijk gezien van belang is dat er een goede afwisseling is van open, groene en bebouwde kavels langs de bebouwingslinten;
    - te dichte bebouwing in de linten afbreuk doet aan het landschappelijke karakter;
    - voor deze locatie geldt dat het toevoegen van verdere bebouwing, leidt tot een verdere verdichting, wat gezien de aanwezige landschapswaarden niet wenselijk is."
    4.2.    Het besluit van de raad bevat afgezien van de hiervoor geciteerde punten geen nadere motivering. Zo ontbreekt een nadere toelichting of aan beleid is getoetst, en zo ja, aan welk beleid. Ook is aan de hand van bijvoorbeeld gemeentelijk beleid of een nadere landschapsanalyse niet inzichtelijk gemaakt waarop de raad zijn standpunt over de landschappelijke waarden van het gebied, waarmee wordt afgeweken van het standpunt in het ontwerpplan, heeft gebaseerd. Daarnaast heeft de raad in zijn besluit niet inzichtelijk gemaakt hoe in de belangenafweging rekening is gehouden met onder meer het principebesluit van het college en de met de gemeente gesloten anterieure overeenkomst. Hoewel het principebesluit niet is genomen door de raad en [appellant] aan dit besluit daarom niet het gerechtvaardigde vertrouwen kan ontlenen dat de door hem gewenste ontwikkeling door de raad zou worden mogelijk gemaakt, dient de raad de voorgeschiedenis in deze zaak, zoals het door het college genomen principebesluit en de met de gemeente gesloten anterieure overeenkomst, wel in zijn belangenafweging te betrekken. In het besluit van 28 maart 2019 is echter niet inzichtelijk gemaakt of, en zo ja, hoe de raad in de afweging van belangen hiermee is omgegaan.
    De Afdeling concludeert dan ook dat het besluit van de raad van 28 maart 2019 onvoldoende is gemotiveerd en daarmee is genomen in strijd met artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb).
    Het betoog slaagt.
    5.       Naar aanleiding van het door [appellant] ingediende beroep heeft de raad in zijn verweerschrift het besluit van 28 maart 2019 nader gemotiveerd, waarbij onder meer het rapport "Landschappelijke analyse Oude Nieuwlandseweg | Westerweg" van juli 2020 (hierna: de Landschappelijke analyse) is overgelegd. De Afdeling zal in het onderstaande uit een oogpunt van finale geschilbeslechting beoordelen of de rechtsgevolgen van het bestreden besluit met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder a, van de Awb in stand kunnen worden gelaten.
    5.1.    In het verweerschrift wijst de raad erop dat hij een landschapsdeskundige een nadere landschapsanalyse van het plangebied heeft laten opstellen, waarin onder meer rekening is gehouden met het gemeentelijk beleid, neergelegd in het Raamplan. Dit is de hiervoor  genoemde Landschappelijke analyse. In deze analyse staat dat de gronden van [appellant] in het zandwallenlandschap liggen. Dit zandwallenlandschap is één van de kernkwaliteiten van het dorp Ouddorp, aldus de Landschappelijke analyse. De ligging van het plangebied op de grens tussen het zandwallenlandschap en de polder, maakt deze plek volgens de Landschappelijke analyse extra bijzonder. Daarbij is vermeld dat ook de open gebieden tussen de zandwallen karakteristiek zijn voor dit landschap en dat die gekoesterd moeten worden. Het incidenteel opvullen van een kavel met een groot aantal wooneenheden kan volgens de Landschappelijke analyse niet worden gezien als een passende invulling. In het verweerschrift en op de zitting heeft de raad hierbij in het bijzonder gewezen op de waarde van de open ruimtes tussen de zandwallen. Dat het gemeentelijk beleid erop is gericht deze open ruimtes te behouden, blijkt uit het door de raad op 3 maart 2015 vastgestelde "Beleid woningbouw zandwallengebied en bebouwingslinten", waarin staat dat het zandwallengebied bij Ouddorp en dan vooral de open, karakteristieke kamers, omgeven door de zandwallen, als zeer waardevol moeten worden beschouwd. Daarbij is vermeld dat het behoud van de kleinschalige open plekken die er nog zijn in het zandwallengebied zo belangrijk is dat er zeer terughoudend moet worden omgegaan met het bouwen van woningen in dit gebied. Uit het verweerschrift blijkt dat met name deze open ruimtes, die zeer bepalend zijn voor het kunnen ervaren van het kenmerkende Ouddorpse zandwallenlandschap, voor de raad de reden hebben gevormd om geen medewerking aan het plan te verlenen, omdat deze open ruimtes volgens de raad bij een plan in een orde van grootte van zes woningen verloren zullen gaan.
    Daarnaast is in de Landschappelijke analyse en het verweerschrift nader toegelicht dat het beleid neergelegd in het Raamplan ook is gericht op een versterking van de lintstructuur langs de wegen van de Oude Nieuwlandseweg naar de strandopgangen, die de schakel zijn tussen de duinen en het zandwallenlandschap. Het opvullen van een perceel met een groot aantal woningen met de daarbij in het ontwerpplan voorgestelde verkaveling, kan volgens de raad en de Landschappelijke analyse niet worden gezien als een doorzetting van de lintstructuur. Daarbij heeft de raad op de zitting aan de hand van een luchtfoto de bestaande lintstructuren aangewezen die met de in het ontwerpplan voorgestelde verkaveling niet worden doorgezet, omdat het plan gelet op figuur 3.3 van de toelichting bij het ontwerpplan bestaat uit het volledig opvullen van het perceel met nieuwe woningen aan verschillende zijden van het perceel.
    5.2.    In het verweerschrift en de door de raad ingediende nadere stukken is verder alsnog rekening gehouden met het principebesluit en de anterieure overeenkomst, maar die hebben voor de raad geen reden gevormd voor het nemen van een nieuw, gewijzigd besluit. Naast het feit dat in de anterieure overeenkomst uitsluitend een verplichting voor het college was opgenomen om een ontwerpplan in procedure te brengen en ter vaststelling aan te bieden aan de raad om de vaststelling daarvan zoveel mogelijk te bevorderen, dient volgens de raad het met de vaststelling van het plan gemoeide belang van [appellant], dat vooral financieel van aard is, minder zwaar te wegen dan de hiervoor weergegeven belangen die onder meer gediend zijn met het behoud van de kenmerkende open ruimtes van het zandwallenlandschap. In dit verband heeft de raad op de zitting toegelicht dat niet is uitgesloten dat aan een ander plan van [appellant] wel medewerking kan worden verleend, maar dat bij het plan zoals dat in de raadsvergadering van 28 maart 2019 voorlag vooral de hoeveelheid van zes woningen en de niet juiste situering van deze woningen aan het lint van belang zijn geweest om het plan niet vast te stellen. De Afdeling acht deze belangenafweging, die onder meer in overeenstemming is met het al in 2015 vastgestelde beleid van de raad om zeer terughoudend om te gaan met het bouwen van nieuwe woningen in het zandwallengebied, niet onredelijk. Dat in de bestaande situatie volgens [appellant] hoofdzakelijk hoogopgaande beplanting op zijn perceel aanwezig is, waardoor het zandwallenlandschap mogelijk in de huidige situatie niet volledig kan worden beleefd, doet aan dit oordeel niet af. Deze omstandigheid leidt er namelijk niet toe dat aan het zandwallenlandschap en de kenmerkende open ruimtes in dit landschap geen beschermingswaardige betekenis meer toekomt.
    Conclusie en proceskosten
    6.       Gelet op wat hiervoor onder 5.1 en 5.2 is overwogen, is de Afdeling van oordeel dat de raad zijn besluit van 28 maart 2019 alsnog van een deugdelijke motivering heeft voorzien. De Afdeling ziet daarom aanleiding om de rechtsgevolgen van het bestreden besluit met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder a, van de Awb in stand te laten.
    7.       De raad dient op de hierna te vermelden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het beroep gegrond;
    II.       vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Goeree-Overflakkee van 28 maart 2019, waarin is besloten om het bestemmingsplan "Woningen hoek Oude Nieuwlandseweg/Westerweg Ouddorp" niet vast te stellen;
    III.      bepaalt dat de rechtsgevolgen van dat besluit geheel in stand blijven;
    IV.     veroordeelt de raad van de gemeente Goeree-Overflakkee tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.068,00 (zegge: duizendachtenzestig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    V.      gelast dat de raad van de gemeente Goeree-Overflakkee aan [appellant] het door hem voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 174,00 (zegge: honderdvierenzeventig euro) vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. F.C.M.A. Michiels, voorzitter, en mr. G.M.H. Hoogvliet en mr. G.T.J.M. Jurgens, leden, in tegenwoordigheid van mr. F.C. van Zuijlen, griffier.
    w.g. Michiels
    voorzitter
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 27 januari 2021
    810.