ECLI:NL:RVS:2010:BN8573, Raad van State, 29-09-2010, 200903465/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2010-09-29 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 24 maart 2009 heeft het college besloten over de goedkeuring van het door de raad van de gemeente Zundert bij besluit van 12 augustus 2008 vastgestelde bestemmingsplan "Buitengebied, partiële herziening agrarisch gebied vrije vestiging".

200903465/1/R3.
      Datum uitspraak: 29 september 2010
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    
      1. [appellante sub 1 A] en [appellant sub 1 B], gevestigd onderscheidenlijk wonend te [woonplaats],
      2. [appellant sub 2], wonend te [woonplaats],
    
    
    en
    
    
      het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant,
      verweerder.
    
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 24 maart 2009 heeft het college besloten over de goedkeuring van het door de raad van de gemeente Zundert bij besluit van 12 augustus 2008 vastgestelde bestemmingsplan "Buitengebied, partiële herziening agrarisch gebied vrije vestiging".
    
    Tegen dit besluit hebben [appellanten sub 1] en [appellant sub 2] bij brieven, bij de Raad van State ingekomen op 14 mei 2009, onderscheidenlijk 18 mei 2009, beroep ingesteld. [appellanten sub 1] hebben hun beroep aangevuld bij brief van 8 juni 2009.
    
    Daartoe in de gelegenheid gesteld, heeft de raad een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    
      De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 1 juli 2010, waar [appellanten sub 1], vertegenwoordigd door mr. J.J.J. de Rooij, advocaat te Tilburg, [appellant sub 2], in persoon en bijgestaan door ing. J.B.M. Lauwerijssen, en het college, vertegenwoordigd door mr. A.J.A.M. van de Laar, werkzaam bij de provincie, zijn verschenen.
      Voorts is ter zitting de raad, vertegenwoordigd door mr. B.J.P.G. Roozendaal, advocaat te Breda, en N.P. Schmitt, werkzaam bij de gemeente, verschenen.
    
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Het college heeft ter zitting betoogd dat het beroep van [appellant sub 2] niet-ontvankelijk moet worden verklaard voor zover hij in zijn beroepschrift stelt dat de raad verschillende gebiedsdifferentiaties niet op de plankaart heeft opgenomen, omdat hij dit niet eerder in de bestemmingsplanprocedure heeft aangevoerd.
    
    2.1.1. Binnen de door de wet en de goede procesorde begrensde mogelijkheden, staat geen rechtsregel eraan in de weg dat bij de beoordeling van het beroep gronden worden betrokken die na het nemen van het bestreden besluit zijn aangevoerd en niet als zodanig in de uniforme openbare voorbereidingsprocedure met betrekking tot het desbetreffende besluitonderdeel naar voren zijn gebracht. [appellant sub 2] heeft in zijn zienswijzen en bedenkingen het gehele plan bestreden. Bovendien is hij daarbij opgekomen tegen artikel 5 van de planvoorschriften, dat betrekking heeft op de door hem in beroep bestreden gebiedsdifferentiatie, zodat het beroep moet worden geacht betrekking te hebben op hetzelfde besluitonderdeel. Het betoog faalt.
    
    2.2. Het voorliggende plan is een partiële herziening van het bestemmingsplan "Buitengebied Rijsbergen". Het heeft als doel om vooruitlopend op een nieuw plan voor het buitengebied van Rijsbergen de planologisch-juridische situatie ten aanzien van agrarische bedrijven in overeenstemming te brengen met het geldende beleid voor dit gebied.
    
    2.3. Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO), gelezen in samenhang met artikel 10:27 van de Algemene wet bestuursrecht, rust op het college de taak om - in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te onderzoeken of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij dient het rekening te houden met de aan de raad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast heeft het college er op toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
    
    2.4. [appellant sub 2] betoogt dat bij de voorbereiding van dit plan ten onrechte geen ambtelijk vooroverleg met de betrokken provinciale dienst en het waterschapsbestuur als bedoeld in artikel 10 van het Besluit op de ruimtelijke ordening 1985 (hierna: Bro 1985) heeft plaatsgevonden.
    
    2.4.1. Het college stelt zich met de raad op het standpunt dat het vooroverleg met de betrokken provinciale dienst en het waterschapsbestuur wel heeft plaatsgevonden en dat de resultaten hiervan zijn opgenomen in de nota 'vooroverleg en zienswijzen'. Subsidiair betoogt het college dat de raad niet verplicht was tot het voeren van vooroverleg met de betrokken provinciale dienst.
    
    2.4.2. Ingevolge artikel 10 van het Bro 1985 plegen burgemeester en wethouders bij de voorbereiding van een structuurplan, een bestemmingsplan of een vrijstelling als bedoeld in artikel 19, eerste lid, van de wet overleg met de besturen van bij het plan of de vrijstelling betrokken waterschappen. Waar nodig plegen zij tevens overleg met de besturen van de gemeenten wier belangen rechtstreeks in het geding zijn, met die diensten van Rijk en provincie die betrokken zijn bij de zorg voor de ruimtelijke ordening alsmede met die diensten van Rijk en provincie die belast zijn met de behartiging van belangen welke in het plan of de vrijstelling in het geding zijn.
    
    Ingevolge artikel 12, tweede lid, aanhef en onder b, gaan een bestemmingsplan alsmede een ontwerp daarvoor vergezeld van een toelichting, waarin zijn neergelegd de uitkomsten van het in artikel 10 bedoelde overleg.
    
    2.4.3. De Afdeling stelt vast dat het overleg met de betrokken provinciale dienst en het waterschapsbestuur eerst na de terinzagelegging van het ontwerp van het plan heeft plaatsgevonden. Blijkens hoofdstuk 4 van de plantoelichting is dit gedaan "in het kader van het overleg ex artikel 10 van het Bro 1985."
    
    Met het plan wordt beoogd de regeling voor nieuwvestiging en uitbreiding van agrarische bedrijven in het buitengebied zoveel mogelijk in overeenstemming te brengen met onder meer het streekplan en het reconstructieplan. Gelet op de bij het onderhavige bestemmingsplan betrokken provinciale belangen kan het college niet worden gevolgd in zijn betoog dat de raad in dit geval niet gehouden was tot het voeren van vooroverleg met de betrokken provinciale dienst.
    
    Met artikel 10 van het Bro 1985 is beoogd een verplichting voor het college van burgemeester en wethouders te creëren tot overleg met de besturen van betrokken waterschappen en, indien dit nodig wordt geacht, met de provinciale dienst, voorafgaand aan de terinzagelegging van het ontwerp.
    
    Gelet op het voorgaande stelt de Afdeling vast dat het achterwege laten van het overleg met de betrokken provinciale dienst en het bestuur van het bij het plan betrokken waterschap voorafgaand aan de terinzagelegging van het ontwerp van het plan in strijd is met artikel 10 van het Bro 1985. Het betoog slaagt.
    
    2.5. [appellant sub 2] stelt dat artikel 5 van de planvoorschriften verwijst naar verschillende gebiedsdifferentiaties in het streekplan "Noord-Brabant 2002" (hierna: het streekplan), maar dat de raad deze gebiedsdifferentiaties niet heeft opgenomen op de plankaart. In het streekplan zijn de begrenzingen indicatief weergegeven. Volgens het streekplan dient nadere begrenzing op perceelsniveau in het kader van het bestemmingsplan plaats te vinden. [appellant sub 2] betoogt dat de gebiedsdifferentiaties op de plankaart behoren te worden opgenomen. Het nalaten hiervan is in strijd met de rechtszekerheid en de desbetreffende voorschriften en verwijzingen hebben geen betekenis, aldus [appellant sub 2].
    
    2.5.1. Ingevolge artikel 5 van de planvoorschriften, voor zover hier van belang, geldt wat betreft de gebiedsdifferentiaties in het kader van het Streekplan Noord-Brabant 2002 "Brabant in Balans":
    
    'Voor gebieden die in het streekplan zijn aangewezen als AHS-landbouw staat de instandhouding en versterking van de landbouw voorop. Landbouwbedrijven hebben er in beginsel de ruimte om zich te ontwikkelen. De gebieden die in het streekplan zijn aangewezen als AHS-landschap omvat de landbouwgebieden met de overige bijzondere (potentiële) natuurwaarden en de daarmee samenhangende landschapswaarden. Door de aanwezigheid van de landschapswaarden in de AHS-landschap dient het agrarisch gebruik mede afgestemd te worden op de landschapswaarden en cultuurhistorische waarden. In de gebieden die in het streekplan zijn aangewezen als GHS-landbouw staat de natuurfunctie voorop maar ook landbouw kan hier als nevenfunctie voorkomen. Het agrarische gebruik dient afgestemd te worden op de aanwezige natuur en/ of landschapswaarden.
    
    (…)
    
    2.5.2. Ter zitting en in zijn schriftelijke uiteenzetting heeft de raad aangevoerd dat voor de gebiedsdifferentiatie bepalend is de kaart "Rijsbergen GHS AHS" zoals opgenomen in het bestemmingsplan. De Afdeling stelt vast dat deze kaart niet door de raad is gewaarmerkt als een bij het raadsbesluit behorende plankaart en dat er in de voorschriften ook niet naar deze kaart wordt verwezen. Bovendien bevat deze kaart niet een concrete begrenzing van de zonering op perceelsniveau in het bestemmingsplan zoals bepaald in het streekplan en ook geconstateerd in het bestreden besluit. Voorts voldoet de kaart niet aan de in artikel 16 van het Bro 1985 voorgeschreven duidelijke en overzichtelijke wijze van uitvoering. Zo ontbreken een duidelijke ondergrond en namen van de belangrijkste (water)wegen. Voor zover met de planvoorschriften is beoogd te verwijzen naar de streekplankaart zelf, kleeft hieraan wat betreft de detaillering hetzelfde gebrek, nog daargelaten dat uit de voorschriften niet blijkt op welke versie van het inmiddels vervallen streekplan de verwijzing betrekking heeft. Gelet op het bovenstaande is het plan in zoverre vastgesteld in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel en artikel 16 van het Bro 1985. Het college heeft dit miskend. Het betoog slaagt.
    
    2.6. [appellant sub 2] voert aan dat de definitie van een 'verbaal agrarisch bouwperceel' in artikel 1, eenendertigste lid, van de planvoorschriften verschilt van de definitie van een bouwperceel in artikel 1, achtste lid.
    
    [appellant sub 2] stelt verder dat in artikel 1, eenendertigste lid een definitie van 'bestaande bebouwing' ontbreekt. Om deze redenen had de raad een agrarisch bouwperceel moeten opnemen op de plankaart.
    
    2.6.1. Het college schaart zich achter het standpunt van de raad dat er geen verschillende definities gelden in de planvoorschriften. Voorts betoogt het college dat onder het begrip 'bestaande bebouwing' volgens het normale spraakgebruik dient te worden verstaan de bebouwing die aanwezig was ten tijde van het als ontwerp ter inzage leggen van het plan.
    
    2.6.2. Ingevolge artikel 1, achtste lid, van de planvoorschriften dient onder een 'bouwperceel' te worden verstaan: de aaneengesloten bebouwde en/ of onbebouwde grond, behorende bij een bestaand of op te richten bouwwerk of complex van bouwwerken.
    
    Ingevolge artikel 1, eenendertigste lid, van de planvoorschriften dient onder een 'verbaal agrarisch bouwperceel' te worden verstaan: het perceel van een agrarisch bedrijf zoals dat wordt begrensd door de virtuele lijn die strak wordt getrokken om de buitenste grenzen van de clustering van de bestaande bebouwing (bedrijfswoning, bijgebouwen, stallen, machineberging, mestopslag, voedersilo's en dergelijke) en voorzieningen (tuin, erfverhardingen, erfbeplanting).
    
    2.6.3. De definitie van het begrip 'bouwperceel' en de definitie van het begrip 'verbaal agrarisch bouwperceel' in de planvoorschriften geven geen wezenlijk verschillende uitleg van het begrip 'bouwperceel'. Voorts overweegt de Afdeling dat er geen onduidelijkheid kan bestaan omtrent de betekenis van het begrip 'bestaande bebouwing'. Het betreft bebouwing die ten tijde van de terinzagelegging van het ontwerp legaal aanwezig was. Er was dan ook geen aanleiding agrarische bouwpercelen op te nemen op de plankaart. Het betoog faalt in zoverre.
    
    2.7. [appellanten sub 1] en [appellant sub 2] komen voorts op tegen het besluit van het college, omdat het plan volgens hen slechts het bestaande gebruik van hun bedrijven, die gevestigd zijn op de plandelen waarop de bestemming "Agrarisch gebied vrije vestiging", ter plaatse van het perceel Oude Boomkenweg 1a, onderscheidenlijk Boomkensvaart 3, vastlegt en geen uitbreidingsmogelijkheden biedt. Hiertoe voeren [appellanten sub 1] aan dat het vasthouden aan de begrenzing van glastuinbouwbedrijven in verband met de Paraplunota ruimtelijke ordening van 1 juli 2008 (hierna: de paraplunota) en de Beleidsnota glastuinbouw van de provincie Noord-Brabant van november 2006 (hierna: beleidsnota glastuinbouw) hen onevenredig schaadt, nu doorgroei van hun bedrijf hierdoor niet mogelijk is. Met het oog hierop had de raad voor hen in het plan een uitzondering moeten maken op de beleidslijn van het college, aldus [appellanten sub 1].
    
    Verder voeren [appellanten sub 1], evenals [appellant sub 2], aan dat het college bij het nemen van zijn besluit omtrent goedkeuring rekening had moeten houden met de door hen ingediende aanvragen voor een bouwvergunning. Ten tijde van het nemen van het besluit was volgens [appellanten sub 1] en volgens [appellant sub 2] sprake van van rechtswege verleende bouwvergunningen.
    
    2.7.1. Het college stelt dat volgens de paraplunota voor glastuinbouwbedrijven buiten doorgroeigebieden een maximale oppervlakte geldt van 3 ha netto glasopstand. Er is echter wel maatwerk mogelijk voor solitaire bedrijven die de grens van 3 ha hebben bereikt, maar die niet kunnen worden verplaatst naar een doorgroeigebied. Het college heeft ter zitting toegelicht dat een provinciale commissie regels opstelt met betrekking tot de toepassing van dat maatwerk voor dergelijke bedrijven, maar dat deze regels ten tijde van de vaststelling van het plan nog niet gereed waren. Het college neemt voorts het standpunt in dat er met betrekking tot [appellanten sub 1] en [appellant sub 2] geen sprake is van een van rechtswege verleende bouwvergunning.
    
    2.7.2. De paraplunota, voor zover hier van belang, vermeldt: 'Voor glastuinbouwbedrijven in AHS-Landbouw hanteren wij in principe een maximum van 3 ha netto glas. Vanwege de op dit moment onvoldoende beschikbare ruimte in concentratiegebieden kan tijdelijk maatwerk voor uitbreiding geboden worden aan solitaire bedrijven die de 3 ha netto glas hebben bereikt. Dit kan betekenen dat in een beperkt aantal gevallen meer dan 3 ha netto glas voor solitaire bedrijven mogelijk wordt. Hiervoor zullen wij aparte regels opstellen'.
    
    De beleidsnota glastuinbouw van de provincie Noord-Brabant, voor zover hier van belang, vermeldt: "Handhaven van het maximum areaal van 3 ha voor solitaire bedrijven in de AHS-Landbouw en in de AHS-Landschap, mits dit in overeenstemming is met omgevingskwaliteit. Omdat de concentratiegedachte één van de belangrijke pijlers van ons beleid is, dienen solitaire bedrijven, die willen groeien boven het areaal van 3 ha zich te verplaatsen naar concentratiegebieden. Indien we dit maximum areaal zouden verhogen is er voor deze bedrijven geen stimulans om naar een concentratiegebied te gaan. We zouden daarmee onze concentratiedoelstelling ondergraven. Binnen de AHS-Landschap mag ook worden uitgebreid tot 3 ha netto glas, mits dit in overeenstemming is met de omgevingskwaliteiten. Wanneer de omgevingskwaliteiten uitbreiding tot 3 ha niet toelaten, kunnen bedrijven in de AHS-Landschap in aanmerking komen voor de saneringsregeling voor glastuinbouw in kwetsbaar gebied. We zijn ons bewust dat een beperkt aantal solitaire bedrijven op korte termijn geen ontwikkelingsperspectief heeft, omdat deze bedrijven tegen de grens van 3 ha zitten. Ze kunnen op dit moment nog niet naar een concentratiegebied, omdat de ontwikkeling van concentratiegebieden achter blijft. Voor deze bedrijven willen we onderzoeken of we tijdelijk kunnen afwijken van het beleid, dat groei boven de 3 ha buiten concentratiegebieden niet toestaat. Hiervoor willen we maatwerk leveren in de AHS-landbouw. Omdat het om een beperkt deel van de bedrijven gaat, willen we geen generieke regeling maken, maar willen we per situatie op basis van een uitbreidingsvraag uitzoeken wat de mogelijkheden zijn. Hierbij denken we aan een onafhankelijke commissie, die de aanvragen beoordeelt. Bij het maatwerk wordt een tegenprestatie verlangd, zoals landschappelijke inpassing, samenwerking tussen landbouwsectoren (zie paragraaf 5.4) en/of storting van geld in een saneringsfonds. De manier waarop we het gaan aanpakken en de toetsingscriteria, die we daarbij willen gebruiken, worden nog verder uitgewerkt. Het leveren van maatwerk is slechts een tijdelijke oplossing, totdat er substantiële ruimte in de concentratiegebieden beschikbaar is'.
    
    2.7.3. De Afdeling overweegt dat niet is vast komen te staan dat [appellanten sub 1] en [appellant sub 2] ten tijde van het bestreden besluit beschikten over bouwvergunningen met betrekking tot de door hen gewenste uitbreidingen. Daarbij is in aanmerking genomen dat de Afdeling bij uitspraak van 20 januari 2010 in zaak nr. 200902151/1/H1 geoordeeld heeft dat de door [appellanten sub 1] gevraagde bouwvergunningen niet van rechtswege zijn verleend.
    
    Voorts overweegt de Afdeling dat in het bestreden besluit weliswaar niet met zoveel woorden de mogelijkheid is afgewogen om op grond van het provinciale beleid in het plan in uitbreidingsmogelijkheden voor [appellanten sub 1] en [appellant sub 2] te voorzien, maar dat uit de zienswijzennota wel blijkt dat deze mogelijkheid is onderkend. De door de provincie op te stellen regels met betrekking tot de mogelijkheid om bij enkele bedrijven af te wijken van het beleid om geen groei boven de 3 ha toe te staan, waren ten tijde van de vaststelling van het plan nog niet gereed. Voorts heeft de raad onderhandelingen gevoerd met [appellanten sub 1] en [appellant sub 2] over de voorwaarden voor uitbreiding van hun bedrijven. Deze onderhandelingen zijn echter vooralsnog op niets uitgelopen. Verder bevat het voorliggende plan een generieke regeling voor het gehele buitengebied en heeft de raad aangegeven dat hij er de voorkeur aan geeft eventuele nieuwe uitbreidingsmogelijkheden voor [appellanten sub 1] en [appellant sub 2] vast te leggen in een nader vast te stellen bestemmingsplan. Onder deze omstandigheden heeft het college zich in navolging van de raad in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat er geen aanleiding is om reeds in het nu voorliggende plan voor [appellanten sub 1] en [appellant sub 2] uitbreidingsmogelijkheden op te nemen.
    
    Het betoog van [appellanten sub 1] en [appellant sub 2] faalt derhalve.
    
    2.8. De conclusie is dat hetgeen [appellant sub 2] heeft aangevoerd aanleiding geeft voor het oordeel dat het plan is vastgesteld in strijd met artikel 10 en 16 van het Bro 1985 en het rechtszekerheidsbeginsel. Door het plan niettemin gedeeltelijk goed te keuren, heeft het college gehandeld in strijd met die artikelen en dit beginsel in samenhang met artikel 10:27 van de Algemene wet bestuursrecht. Het beroep van [appellant sub 2] is gegrond, zodat het bestreden besluit, voor zover daarbij aan het plan goedkeuring is verleend dient te worden vernietigd. De Afdeling ziet aanleiding om in zoverre goedkeuring te onthouden aan het plan.
    
    Hetgeen [appellanten sub 1] hebben aangevoerd geeft geen aanleiding geeft voor het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
    
    Het beroep van [appellanten sub 1] is ongegrond.
    
    2.9. Ten aanzien van [appellant sub 2] bestaat er aanleiding voor een proceskostenveroordeling. Ten aanzien van [appellanten sub 1] bestaat er geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. verklaart het beroep van [appellant sub 2] gegrond;
    
    II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant van 24 maart 2009, kenmerk 14434907/1518194 voor zover daarbij goedkeuring is verleend aan het bestemmingsplan "Buitengebied, partiële herziening agrarisch gebied vrije vestiging";
    
    III. onthoudt goedkeuring aan het bestemmingsplan "Buitengebied, partiële herziening agrarisch gebied vrije vestiging", voor zover het is goedgekeurd;
    
    IV. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het onder II genoemde besluit van 24 maart 2009;
    
    V. verklaart het beroep van [appellante sub 1 A] en [appellant sub 1 B] ongegrond;
    
    VI. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant tot vergoeding van bij [appellant sub 2] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 644,00 (zegge: zeshonderdvierenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    VII. gelast dat het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant aan [appellant sub 2] het door hem voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 150,00 (zegge: honderdvijftig euro) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. Th.C. van Sloten, voorzitter, en mr. J.A. Hagen en mr. J. Hoekstra, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.P.F. Boermans, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Van Sloten w.g. Boermans
      voorzitter ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 29 september 2010
    
    429-656.