ECLI:NL:RVS:2014:4691, Raad van State, 24-12-2014, 201402366/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2014-12-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 11 november 2008 heeft het college een verzoek van Klevar van 26 maart 2008 om een ruimtelijke procedure te starten voor het mogelijk maken van het oprichten van stallen voor het huisvesten van 15.744 vleesvarkens en het oprichten van een biovergistingsinstallatie aan de Kleefsedijk (ong.) (hierna: het perceel) afgewezen.

201402366/1/A1.
    Datum uitspraak: 24 december 2014
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    1. het college van burgemeester en wethouders van Horst aan de Maas,
    2. de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Restaurant De Turfhoeve B.V. en anderen, gevestigd te Sevenum, gemeente Horst aan de Maas (hierna tezamen en in enkelvoud: De Turfhoeve),
    appellanten,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 12 februari 2014 in zaak nr. 13/1293 in het geding tussen:
    
    de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Klevar B.V. gevestigd te Sevenum, gemeente Horst aan de Maas
    
    en
    
    het college.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 11 november 2008 heeft het college een verzoek van Klevar van 26 maart 2008 om een ruimtelijke procedure te starten voor het mogelijk maken van het oprichten van stallen voor het huisvesten van 15.744 vleesvarkens en het oprichten van een biovergistingsinstallatie aan de Kleefsedijk (ong.) (hierna: het perceel) afgewezen.
    
    Bij besluit van 5 maart 2013 heeft het college het door Klevar daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 12 februari 2014 heeft de rechtbank het door Klevar daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 5 maart 2013 vernietigd en bepaald dat het college een nieuw besluit dient te nemen op het gemaakte bezwaar met inachtneming van deze uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben het college en De Turfhoeve hoger beroep ingesteld.
    
    De Turfhoeve en Klevar hebben een verweerschrift ingediend.
    
    Het college en Klevar hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 24 november 2014, waar het college, vertegenwoordigd door mr. P.M. Tummers en A.J.M. Heuijerjans, beiden werkzaam bij de gemeente, bijgestaan door mr. L.J. Gerritsen, advocaat te Nijmegen, De Turfhoeve, vertegenwoordigd door T. Lemmen, bijgestaan door mr. V. Wösten, en Klevar, vertegenwoordigd door P. Haenen, bijgestaan door mr. J. van Groningen, advocaat te Middelharnis, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. Het project voorziet in het oprichten van stallen voor het huisvesten van 15.744 vleesvarkens en het oprichten van een biovergistingsinstallatie op het perceel. Het project is in strijd met de ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Buitengebied 1998" op het perceel rustende bestemming "Agrarisch gebied".
    
    2. Bij besluit van 5 maart 2004 hebben provinciale staten van Limburg, op voorstel van gedeputeerde staten van 13 januari 2004, het reconstructieplan "Reconstructieplan Noord- en Midden-Limburg" vastgesteld.
    
    2.1. Blijkens themakaart 1.4 van het reconstructieplan ligt het perceel in een landbouwontwikkelingsgebied met de nadere aanduiding zoekgebied projectvestiging en incidentele nieuwvestiging. Het college heeft dit landbouwontwikkelingsgebied (hierna: LOG) Kleefsedijk genoemd.
    
    In het reconstructieplan staat op de pagina's A-73 en A-74 dat er in de LOG's ruimte is voor nieuwe (of verplaatsende) bedrijven. Hierbij is het uitgangspunt ruimtelijke concentratie van de intensieve veehouderij in gebieden die zowel bedrijfseconomisch als wat betreft omgevingskwaliteit duurzaam zijn. De concentratie van de intensieve veehouderijen zal via drie sporen worden aangepakt. Allereerst bestaat de mogelijkheid tot projectvestiging. Het belangrijkste element van die aanpak is het streven naar concentratie van de intensieve veehouderij in projectvestigingen. De projectvestigingen zijn in het plan nog niet concreet begrensd, maar de LOG's worden als zoekgebied voor projectvestigingen beschouwd. De locaties voor projectvestigingen zullen lokaal moeten worden bepaald. Lokaal kan immers het beste rekening gehouden worden met de lokale waarden en kwaliteiten enerzijds en de kansen en ontwikkelingen die zich in de praktijk voordoen anderzijds. Ten tweede behoort incidentele nieuwvestiging tot de mogelijkheden. Ook de locaties hiervoor zullen lokaal moeten worden bepaald. Om concentratie van intensieve veehouderij te bereiken is incidentele nieuwvestiging alleen mogelijk bij bestaande concentraties van intensieve veehouderijen. Ten derde wordt de mogelijkheid geboden om intensieve veebedrijven samen te voegen op de bedrijfseconomisch meest duurzame locatie.
    
    Verder is vermeld dat de op basis van het Provinciaal Omgevingsplan Limburg potentieel geschikt geachte gebieden nader zijn beoordeeld op geschiktheid, waarbij criteria zijn gehanteerd die passen bij het schaalniveau van het reconstructieplan en de status van de LOG's als zoekgebied voor nieuwvestiging. De gebieden die liggen op 400 meter rond woonkernen, verblijfsrecreatie en de grootschaligere dagrecreatieve voorzieningen zoals Peelbergen, Kasteelse Bossen en De Schatberg zijn afgevallen.
    
    Voorts staat in het reconstructieplan op pagina B-20 dat ervoor is gekozen de zonering intensieve veehouderij en de varkensvrije zones rechtstreeks te laten doorwerken overeenkomstig artikel 27 van de Reconstructiewet. Gemeenten hebben op grond van artikel 11, zesde lid, gelezen in samenhang met artikel 27 de opdracht om de geldende bestemmingsplannen voor wat betreft onder meer de LOG's aangewezen op Kaart 1, Zonering Intensieve Veehouderij, in overeenstemming te brengen met het reconstructieplan. De bestemmingsplannen moeten volgens pagina B-21 worden getoetst aan, onder meer, de volgende criteria en waar nodig worden herzien:
    
    Nieuwvestiging van intensieve veehouderij is in het gehele reconstructiegebied verboden, met uitzondering van de in de bestemmingsplannen aangewezen:
    
    - projectvestigingen intensieve veehouderij;
    
    - incidentele nieuwvestiging aansluitend bij bestaande concentratie van intensieve veehouderij.
    
    Projectvestigingen kunnen in bestemmingsplannen alleen in de LOG's in het Intensieve Hart worden aangewezen. Locaties voor incidentele nieuwvestigingen kunnen in alle LOG's worden aangewezen.
    
    Bij besluit van 14 januari 2008 heeft de raad de Beleidslijn Intensieve Veehouderij (hierna: de BIV) vastgesteld. Volgens de BIV worden alleen in het LOG Trade Port in eerste instantie vier bouwblokken van maximaal 4 hectare ten behoeve van maximaal vier initiatieven door de raad bestemd. Na invulling hiervan, of als blijkt dat er door overheidsmaatregelen in het LOG Trade Port geen of minder mogelijkheden zijn, kan de raad alsnog nieuwe bouwblokken in de aangegeven zoekgebieden LOG bestemmen. Ook extra mogelijkheden op Trade Port zijn niet uitgesloten.
    
    3. Aan de weigering vrijstelling te verlenen heeft het college bij besluit van 5 maart 2013 ten grondslag gelegd dat nieuwvestiging van een intensieve veehouderij op het perceel Kleefsedijk (ong.) op grond van locatiespecifieke factoren ongewenst is. Volgens het college ligt het perceel in een smalle strook die is ingeklemd door twee ontwikkelingsgebieden, namelijk "Klavertje Vier" en het toeristisch recreatief gebied "Park de Peelbergen" dat in de toekomst zal uitbreiden, en zou het realiseren van intensieve veeteelt in de tussen deze gebieden gelegen strook grond conflicteren met de twee groenbuffers van deze gebieden en, meer in het bijzonder, de daarmee gepaard gaande bebouwing, afbreuk doen aan de gewenste openheid van het gebied.
    
    Verder verwijst het college naar de BIV waarin is bepaald dat voorlopig alleen het LOG Trade Port in aanmerking komt voor nieuwvestiging van intensieve veehouderijen. Bij het opstellen van de intergemeentelijke structuurvisie voor het gebied "Klavertje Vier" is evenwel gebleken dat het zoekgebied LOG Trade Port minder geschikt is voor concentratie van intensieve veehouderijen en is besloten nieuwvestiging van intensieve veehouderijen toe te staan in de LOG's Krabbenborg en Witveldweg, aldus het college. Gelet op het feit dat binnen de gemeente 10 zoekgebieden LOG's zijn gelegen, heeft het college zich in het besluit van 5 maart 2013 onder verwijzing naar zijn beleid op het standpunt gesteld dat nieuwvestiging van intensieve veehouderijen binnen de LOG's juist tot versnippering zal leiden in plaats van concentratie.
    
    4. Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het in zijn besluit geen locatiespecifieke factoren heeft benoemd op grond waarvan de nieuwvestiging bij nadere beoordeling ongewenst wordt geacht. Het voert daartoe aan dat de rechtbank in een uitspraak van 22 juli 2013 in zaak nr. AWB 12/1404 op grond van dezelfde factoren de motivering wel voldoende heeft geacht. Het voert voorts aan dat het in zijn besluit van 5 maart 2013 wel voldoende heeft gemotiveerd dat op grond van locatiespecifieke omstandigheden aanleiding bestaat medewerking aan het project te weigeren. Het voert, onder verwijzing naar de BIV, tevens aan dat nieuwvestiging van veehouderijen binnen de LOG's juist tot versnippering zal leiden in plaats van concentratie. Het wijst er in dat verband nog op dat provinciale staten werken aan een herziening van het Provinciaal Omgevingsplan Limburg, waarin het zoekgebied Kleefsedijk niet langer is opgenomen. Het voert tot slot aan dat, gelet op pagina A-74 van het reconstructieplan, medewerking aan het project kan worden geweigerd, omdat incidentele nieuwvestiging alleen mogelijk is bij bestaande concentraties van intensieve veehouderijen en daarvan in dit geval geen sprake is.
    
    4.1. Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 5 oktober 2011 in zaak nr. 201000256/1/R3, betekent het feit dat het perceel in een LOG is gelegen, dat het perceel in beginsel geschikt is geacht voor de vestiging van intensieve veehouderij. Zoals in de uitspraak van 30 juni 2010 in zaak nr. 200908572/1/H1, is overwogen, kan volgens het reconstructieplan op grond van locatiespecifieke factoren de nieuwvestiging van een intensieve veehouderij in een zoekgebied bij nadere beoordeling ongewenst worden geacht.
    
    Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 5 oktober 2011, doet het in de BIV vervatte uitgangspunt dat alleen het LOG Trade Port in beginsel geschikt wordt geacht voor de vestiging van intensieve veehouderij, geen recht aan de aanwijzing van het LOG Kleefsedijk als landbouwontwikkelingsgebied in het reconstructieplan als zodanig.
    
    4.2. Dat de rechtbank in haar uitspraak van 22 juli 2013 over een soortgelijke casus de motivering van het college dat locatiespecifieke omstandigheden in de weg staan aan het verlenen van medewerking aan een project in het LOG Kleefsedijk, voldoende heeft geacht, leidt niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak. De rechtbank heeft terecht een eigen oordeel over het besluit van 5 maart 2013 gegeven. In dit verband is nog van belang dat de Afdeling de uitspraak van de rechtbank van 22 juli 2013 bij uitspraak van 28 mei 2014 in zaak nr. 201308132/1/A1 heeft vernietigd, omdat de rechtbank niet had onderkend dat het college niet deugdelijk had gemotiveerd waarom het op grond van locatiespecifieke omstandigheden geen medewerking wenst te verlenen aan het project.
    
    4.3. De rechtbank heeft mede gelet op de vermelde jurisprudentie terecht overwogen dat het college in het besluit van 5 maart 2013 niet deugdelijk heeft gemotiveerd waarom het op grond van locatiespecifieke omstandigheden geen medewerking wenst te verlenen aan het project. De omstandigheid dat het perceel is gelegen tussen het gebied "Klavertje Vier" en het "Park de Peelbergen" valt niet aan te merken als een locatiespecifieke omstandigheid, nu dit ziet op het grootste gedeelte van het LOG Kleefsedijk, met uitzondering van de meest oostelijke kant van het LOG Kleefsedijk, alwaar het gebied "Park de Peelbergen" niet is gelegen. Dat het perceel is gelegen op een relatief korte afstand van 478 m van "Park de Peelbergen" leidt niet tot een ander oordeel, reeds omdat in het reconstructieplan bij het bepalen van de zoekgebieden al rekening is gehouden met de afstand tussen het LOG en "Park de Peelbergen" en de daarin gelegen recreatieve voorzieningen. De openheid van het landschap kan evenmin als een locatiespecifieke omstandigheid worden aangemerkt, nu de mate van openheid ten tijde van de aanwijzing als zoekgebied bekend was. Voor zover het college in zijn besluit heeft gewezen op de toekomstige uitbreiding van de recreatieve voorzieningen in het "Park de Peelbergen" geldt dat in het reconstructieplan rekening is gehouden met de aanwezigheid van deze voorzieningen en deze geen belemmering hebben gevormd om het gebied als LOG aan te wijzen. Het college heeft niet gemotiveerd waarom de uitbreiding van deze voorzieningen heeft te gelden als een omstandigheid dat betrekking heeft op het perceel. Dit geldt ook voor de omstandigheid dat mogelijk in de toekomst een internationaal Hippisch Centrum zal worden gerealiseerd in de omgeving van het LOG Kleefsedijk, nu ten tijde van het besluit van 5 maart 2013 onduidelijk was of de mogelijkheid zal worden gerealiseerd. Hoewel het natuurgebied "Tinus" vanwege de ligging ervan een locatiespecifieke omstandigheid zou kunnen zijn, heeft de rechtbank daarover terecht overwogen dat deze omstandigheid onvoldoende is om het besluit van 5 maart 2013 te kunnen dragen. Zij heeft daarbij, door het college in hoger beroep niet bestreden, van belang kunnen achten dat in de door Klevar overgelegde "Ruimtelijke onderbouwing Kleefsedijk ong., Sevenum" van 15 december 2009, onder verwijzing naar verschillende deskundigenrapporten, uiteen is gezet dat en waarom het oprichten van een intensieve varkenshouderij op het perceel past binnen de vigerende beleidskaders en vanuit milieuoogpunt aanvaardbaar is en het college niet heeft onderbouwd dat de rapporten gebreken vertonen dan wel dat daarin tot onjuiste conclusies is gekomen. De door het college voor het overige in hoger beroep genoemde feiten en omstandigheden hebben zich voorgedaan na het besluit van 5 maart 2013 en kunnen dat besluit daarom evenmin dragen.
    
    4.4. Dat, zoals het college betoogt, het op grond van de BIV gewenst is geacht om de LOG's Witveldberg en Krabbenborg te ontwikkelen voor intensieve veehouderij en de nieuwvestiging in de andere LOG's juist tot versnippering zou leiden, doet geen recht aan de aanwijzing van het LOG Kleefsedijk. Wat betreft de omstandigheid dat het LOG Kleefsedijk, naar het college stelt, in het nieuwe Provinciaal Omgevingsplan Limburg niet langer is aangewezen als geschikte plek voor nieuwvestiging van intensieve veehouderij, heeft de rechtbank terecht overwogen dat met deze recente ontwikkeling in deze procedure geen rekening wordt gehouden.
    
    4.5. Voor zover het college in hoger beroep stelt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat, gelet op pagina A-74 van het reconstructieplan, medewerking aan het project kan worden geweigerd, omdat incidentele nieuwvestiging alleen mogelijk is bij bestaande concentraties van intensieve veehouderijen en daarvan in dit geval geen sprake is, wordt overwogen dat het college deze weigeringsgrond niet aan zijn besluit ten grondslag heeft gelegd.
    
    5. Gelet op het voorgaande, is de rechtbank terecht tot het oordeel gekomen dat het besluit van 5 maart 2013 geen stand kan houden en heeft zij dat besluit terecht vernietigd. Het hoger beroep van het college is ongegrond.
    
    De Afdeling ziet evenwel aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht te bepalen dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven, gelet op het navolgende.
    
    6. Het college heeft zich in hoger beroep op het standpunt gesteld dat het bouwplan, nu het voorziet in incidentele nieuwvestiging, in strijd is met het reconstructieplan. Ingevolge het reconstructieplan kan slechts bij een bestaande concentratie intensieve veehouderijen worden meegewerkt aan incidentele nieuwvestiging, terwijl in dit geval geen bestaande concentratie intensieve veeteelt in de omgeving van het perceel aanwezig is, aldus het college. Het college heeft, ter onderbouwing van zijn betoog aangevoerd dat binnen een straal van 1 km van het perceel vijf bestaande intensieve veehouderijen zijn gelegen, waarvan er één zich heeft aangemeld voor de zogeheten stoppersregeling. Het college heeft van belang geacht dat de bedrijven kleinschalige familiebedrijven zijn, waarvan vier ongeveer 300 tot 500 zeugen hebben en een ander ongeveer 1700. De bedrijven hebben een bouwvlak van maximaal 1,5 hectare, waarmee het ruimtebeslag van de bedrijven beperkt is. Het college heeft verder van belang geacht dat tussen deze bedrijven veel ruimte is gelegen.
    
    6.1. De Afdeling ziet geen grond voor het oordeel dat het college bij de beoordeling van de vraag of sprake is van een bestaande concentratie intensieve veeteelt in de omgeving van het perceel in dit geval niet heeft kunnen betrekken hoeveel intensieve veehouderijen binnen een straal van 1 km van het perceel zijn gelegen, wat het ruimtebeslag van deze bedrijven is en hoeveel ruimte tussen deze bedrijven is gelegen.
    
    6.2. Klevar heeft, naast het bedrijf waar zijn aanvraag op ziet, 24 agrarische bedrijven genoemd die zijn gelegen in de omgeving van zijn perceel. Elf van deze bedrijven zijn gelegen binnen een straal van 1 km van het perceel. De Afdeling acht door het college voldoende aannemelijk gemaakt dat vijf van deze bedrijven intensieve veehouderijen zijn. Hierbij wordt in aanmerking genomen dat op de door Klevar vermelde percelen Gelderdijk 30 en Saardijk 6, in ieder geval op dit moment, geen intensieve veehouderijen meer aanwezig zijn. Van de overige vier door Klevar genoemde bedrijven binnen een straal van 1 km van het perceel is niet in geschil dat dit geen intensieve veehouderijen zijn.
    
    6.3. Het college heeft vrijstelling geweigerd van het bestemmingsplan. In dat bestemmingsplan zijn de op pagina B-21 van het reconstructieplan opgenomen criteria, zoals hiervoor weergegeven onder 2.1, niet verwerkt, hetgeen betekent dat geen projectvestigingen intensieve veehouderij dan wel locaties voor incidentele nieuwvestiging zijn aangewezen. Dat het perceel voor aanwijzing als locatie voor incidentele nieuwvestiging in aanmerking zou komen, is niet gebleken. Op pagina B-21 van het reconstructieplan is immers vermeld dat incidentele nieuwvestiging alleen mogelijk is bij bestaande concentraties van intensieve veehouderijen. In aanmerking genomen de door het college vermelde feiten en omstandigheden, en gelet op de door partijen overgelegde stukken en de ter zitting getoonde luchtfoto's, heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat geen bestaande concentratie van intensieve veeteelt in de omgeving van het perceel aanwezig is. Gelet hierop en nu het bouwplan evenmin kan worden aangemerkt als projectvestiging als bedoeld in het reconstructieplan, heeft het college in redelijkheid kunnen weigeren vrijstelling en bouwvergunning te verlenen. Gelet hierop behoeft niet alsnog te worden bezien of het perceel vanwege locatiespecifieke omstandigheden geschikt is voor intensieve veehouderij.
    
    7. Nu het college, gelet op hetgeen onder 6.3 is overwogen, de aanvraag om vrijstelling en bouwvergunning in redelijkheid heeft kunnen weigeren, behoeft hetgeen De Turfhoeve in beroep heeft aangevoerd geen bespreking, nu daarmee slechts is beoogd de weigering in stand te laten.
    
    8. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Limburg van 12 februari 2014 in zaak nr. 13/1293, voor zover het college van burgemeester en wethouders van Horst aan de Maas is opgedragen een nieuw besluit te nemen;
    
    II. bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
    
    III. bepaalt dat de rechtsgevolgen van het besluit het college van burgemeester en wethouders van Horst aan de Maas van 5 maart 2013, kenmerk WABO-2011-0601 geheel in stand blijven;
    
    IV. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Horst aan de Maas tot vergoeding van bij de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Klevar B.V. in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1023,94 (zegge: duizenddrieëntwintig euro en vierennegentig cent), waarvan € 974,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    V. bepaalt dat van het college van burgemeester en wethouders van Horst aan de Maas een griffierecht van € 493,00 (zegge: vierhonderddrieënnegentig euro) wordt geheven.
    
    Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. Y.E.M.A. Timmerman-Buck en mr. H.C.P. Venema, leden, in tegenwoordigheid van mr. N.D.T. Pieters, griffier.
    
    w.g. Slump w.g. Pieters
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 24 december 2014
    
    473.