ECLI:NL:RVS:2008:BC4693, Raad van State, 20-02-2008, 200704094/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2008-02-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij brief van 28 mei 2002 heeft het college van burgemeester en wethouders van Boekel (hierna: het college) [appellant] medegedeeld dat de raad van de gemeente Boekel (hierna: de gemeenteraad) in zijn vergadering van 16 mei 2002 heeft geweigerd door middel van herziening van het ter plaatse geldende bestemmingsplan medewerking te verlenen aan vergroting van het op het perceel [locatie] te Boekel (hierna: het perceel) aanwezige bebouwingsvlak. Tevens is medegedeeld dat het college op 5 februari 2002 heeft geweigerd hiervoor vrijstelling te verlenen als bedoeld in artikel 19 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO).

200704094/1.
    
    Datum uitspraak: 20 februari 2008
    
    AFDELING
    
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te Boekel,
    
    tegen de uitspraak in zaak nr. 06/419 van de rechtbank 's-Hertogenbosch van 20 april 2007 in het geding tussen:
    
    appellant
    
    en
    
    de raad van de gemeente Boekel.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij brief van 28 mei 2002 heeft het college van burgemeester en wethouders van Boekel (hierna: het college) [appellant] medegedeeld dat de raad van de gemeente Boekel (hierna: de gemeenteraad) in zijn vergadering van 16 mei 2002 heeft geweigerd door middel van herziening van het ter plaatse geldende bestemmingsplan medewerking te verlenen aan vergroting van het op het perceel [locatie] te Boekel (hierna: het perceel) aanwezige bebouwingsvlak. Tevens is medegedeeld dat het college op 5 februari 2002 heeft geweigerd hiervoor vrijstelling te verlenen als bedoeld in artikel 19 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO).
    
    Bij besluit van 4 september 2002 heeft het college het door [appellant] tegen deze besluiten gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 31 december 2003 heeft de rechtbank 's-Hertogenbosch (hierna: de rechtbank) het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 1 september 2004, in zaak nr. 200401282/1, heeft de Afdeling het door [appellant] daartegen ingestelde hoger beroep gegrond verklaard, de uitspraak van de rechtbank van 31 december 2003 vernietigd, het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond verklaard en het besluit van het college van 4 september 2002 vernietigd.
    
    Bij uitspraak van 23 februari 2005 heeft de rechtbank het door [appellant] tegen het niet tijdig nemen van een besluit op bezwaar ingestelde beroep gegrond verklaard en bepaald dat het college uiterlijk op 8 april 2005 een besluit op het bezwaarschrift van [appellant] dient te nemen, voor zover betrekking hebbende op de weigering een voorbereidingsbesluit te nemen.
    
    Bij besluit van 7 april 2005, verzonden bij brief van 3 mei 2005, heeft de gemeenteraad het door [appellant] tegen het besluit van 28 mei 2002 (lees: 16 mei 2002) gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 14 november 2005 heeft de rechtbank het door [appellant] ingestelde beroep voor zover gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit op bezwaar niet-ontvankelijk verklaard, het beroep voor het overige gegrond verklaard, het besluit op bezwaar van 7 april 2005, verzonden bij brief van 3 mei 2005, vernietigd en bepaald dat de gemeenteraad een nieuw besluit dient te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen.
    
    Bij brief van 23 januari 2006 heeft [appellant] beroep ingesteld tegen het niet tijdig nemen van een besluit op zijn bezwaar tegen het besluit van 16 mei 2002.
    
    Bij besluit van 29 juni 2006 heeft de gemeenteraad het door [appellant] tegen het besluit van 16 mei 2002 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 20 april 2007, verzonden op 12 mei 2007, heeft de rechtbank het door [appellant] ingestelde beroep voor zover gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit op bezwaar niet-ontvankelijk verklaard en het beroep voor zover gericht tegen het besluit van 29 juni 2006 ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] bij brief van 13 juni 2007, bij de Raad van State ingekomen op dezelfde datum, hoger beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 12 juli 2007.
    
    Bij brief van 13 augustus 2007 heeft het college van burgemeester en wethouders van antwoord gediend.
    
    Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van het de gemeenteraad en van [appellant]. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 januari 2008, waar [appellant], in persoon en bijgestaan door mr. R.G.A. Wouters, en de gemeenteraad, vertegenwoordigd door mr. T.I.P. Jeltema, advocaat te Veldhoven, bijgestaan door drs. ing. F.W. Bello, ambtenaar in dienst van de gemeente, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. [appellant] betoogt tevergeefs dat de rechtbank ten onrechte zijn beroep voor zover gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit op bezwaar niet-ontvankelijk heeft verklaard. Op 29 juni 2006 heeft de gemeenteraad op het bezwaar van [appellant] beslist. Niet gebleken is dat [appellant] vervolgens nog belang had bij beoordeling van dit deel van zijn beroep.
    
    2.2. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat alle op de zaak betrekking hebbende stukken voorafgaand aan het horen ter inzage hebben gelegen en dat geen aanleiding bestond [appellant] na de hoorzitting van 7 juni 2006 opnieuw in de gelegenheid te stellen te worden gehoord. Daartoe voert hij aan dat de memo van een beleidsmedewerker Ruimtelijke Ordening van 30 maart 2005 (hierna: de memo) zich niet bevond bij de stukken die voorafgaand aan de hoorzitting ter inzage zijn gelegd en hem pas op 6 september 2006 is toegezonden.
    
    2.2.1. Ingevolge artikel 7:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) legt het bestuursorgaan het bezwaarschrift en alle verder op de zaak betrekking hebbende stukken voorafgaand aan het horen gedurende ten minste een week voor belanghebbenden ter inzage.
    
    Ingevolge artikel 7:9 van de Awb wordt, wanneer na het horen aan het bestuursorgaan feiten of omstandigheden bekend worden die voor de op het bezwaar te nemen beslissing van aanmerkelijk belang zijn, dit aan belanghebbenden meegedeeld en worden zij in de gelegenheid gesteld daarover te worden gehoord.
    
    2.2.2. Op 16 maart 2005 is [appellant] in de gelegenheid gesteld te worden gehoord. De memo bevat een ambtelijke reactie op hetgeen [appellant] op 16 maart 2005 naar voren heeft gebracht. De memo is opgesteld ten behoeve van de vergadering van de gemeenteraad van 7 april 2005, waarin het door [appellant] tegen het besluit van 16 mei 2002 gemaakte bezwaar ongegrond is verklaard. Nadat de rechtbank het besluit van 7 april 2005 bij uitspraak van 14 november 2005 had vernietigd, is [appellant] op 7 juni 2006 opnieuw in de gelegenheid gesteld te worden gehoord.
    
    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 5 november 2003 in zaak nr. 200204636/1), vormt de schriftelijke neerslag van de raadpleging door het bestuursorgaan bij interne of externe adviseurs die betrekking heeft op de positiebepaling ten aanzien van aan de orde zijnde rechtsvragen niet een op de zaak betrekking hebbend stuk als bedoeld in artikel 7:4, tweede lid, van de Awb. Indien de memo niet ter inzage is gelegd voorafgaand aan de hoorzitting van 7 juni 2006, leidt dat reeds hierom niet tot het oordeel dat is gehandeld in strijd met artikel 7:4, tweede lid, van de Awb.
    
    De memo bevat evenmin feiten of omstandigheden die niet op 7 juni 2006 bekend waren, zodat geen reden bestond zulke feiten of omstandigheden aan [appellant] mee te delen en hem opnieuw in de gelegenheid te stellen te worden gehoord. De rechtbank heeft deze beroepsgrond dan ook terecht verworpen.
    
    2.3. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de gemeenteraad niet in redelijkheid heeft kunnen weigeren te verklaren dat een bestemmingsplan wordt voorbereid. Daartoe voert hij ten eerste aan dat het legaliseren van bewoning van de bedrijfsruimte, anders dan waarvan het college is uitgegaan, niet in strijd is met het Streekplan Noord-Brabant 2002 (hierna: het Streekplan). Daarin wordt geen onderscheid gemaakt tussen het toevoegen van een woning door nieuwbouw en het wijzigen van een functie in een woonfunctie. In dat kader beroept [appellant] zich op het gelijkheidsbeginsel.
    
    2.3.1. Ingevolge artikel 21, eerste lid, van de WRO, voor zover thans van belang, kan de gemeenteraad verklaren, dat een bestemmingsplan wordt voorbereid (voorbereidingsbesluit).
    
    In paragraaf 3.2 van het Streekplan, zoals dat gold ten tijde van het besluit van 29 juni 2006, is, voor zover thans van belang, het volgende vermeld:
    
    Bij het zoeken naar ruimte om te voorzien in de behoeften op het vlak van wonen, werken en voorzieningen moeten de mogelijkheden binnen de bestaande bebouwde ruimte zo goed mogelijk worden benut. Zowel in de stedelijke als in de landelijke regio's moet het accent liggen op inbreiden en herstructureren.
    
    In paragraaf 3.3.1 van het Streekplan, zoals dat gold ten tijde van het besluit van 29 juni 2006, is, voor zover thans van belang, het volgende vermeld:
    
    Het college van gedeputeerde staten stelt periodiek een bevolkings- en woningbehoefteprognose vast, op grond waarvan het per stedelijke en landelijke regio het aantal te bouwen woningen bepaalt. Voor de stedelijke regio's zijn deze woningbouwaantallen taakstellend, voor de landelijke regio's zijn deze indicatief. Bij de verdeling van het woningbouwprogramma geldt het uitgangspunt, dat voor elke gemeente voor zover gelegen binnen de landelijke regio ten hoogste zoveel woningen mogen worden gebouwd als nodig is voor de natuurlijke bevolkingsgroei, ofwel de groei die optreedt als het saldo van alle verhuisbewegingen op nul wordt gesteld.
    
    2.3.2. De rechtbank heeft terecht vooropgesteld dat de gemeenteraad bij de beslissing op een verzoek om een voorbereidingsbesluit te nemen een grote mate van beleidsvrijheid heeft. Dat besluit is immers in belangrijke mate afhankelijk van de inzichten die bij de gemeenteraad bestaan over de wenselijke planologische ontwikkelingen. Een dergelijk besluit dient de rechter derhalve terughoudend te toetsen.
    
    2.3.3. Het uitgangspunt is dat bij het nemen van een besluit op bezwaar de rechtbank een beoordeling verricht naar de feiten en omstandigheden zoals die zich voordeden ten tijde van het nemen van het besluit op bezwaar. Uitgegaan moet dus worden van het Streekplan zoals dat gold ten tijde van het besluit van 29 juni 2006. Weliswaar heeft de gemeenteraad niet onderkend dat het Streekplan op 3 december 2004 is herzien, maar ook na deze herziening wordt, zoals hierboven weergegeven, door het college van gedeputeerde staten per regio een aantal te bouwen woningen bepaald.
    
    In het besluit op bezwaar van 29 juni 2006 heeft de gemeenteraad vermeld dat bewoning van de bedrijfsruimte betekent dat daardoor minder ruimte voor woningen elders bestaat, hetgeen de gemeenteraad niet wenselijk acht. Ter zitting heeft de gemeenteraad onweersproken verklaard dat het het beleid voerde en nog voert het door het college van gedeputeerde staten bepaalde aantal te bouwen woningen aan te wenden voor nieuwbouwwoningen voor starters en ouderen en in bijzondere gevallen. Dit beleid is na de beslissing op bezwaar neergelegd in de door de gemeenteraad op 19 mei 2005 vastgestelde woonvisie, waarin is vermeld dat het gemeentebestuur een speerpunt wenst te maken van het woningaanbod voor starters op de woningmarkt en dat het extra aandacht heeft voor ouderen op de woningmarkt. In de door [appellant] vermelde gevallen, die naar hij stelt gelijk zijn aan zijn situatie, gaat het om woningen voor starters, ouderen of om bijzondere gevallen. [appellant] heeft in het verleden op het perceel een horecagelegenheid gedreven en woonde daar ook bij. Ten tijde van het besluit op bezwaar waren de bedrijfswoning en -ruimte verhuurd aan derden. [appellant] is wel de tuin blijven onderhouden. In deze omstandigheden ligt geen grond voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het hier niet gaat om een bijzonder geval dat is te beschouwen als gelijk aan of rechtens vergelijkbaar met de door hem bedoelde gevallen. De rechtbank heeft het beroep op het gelijkheidsbeginsel terecht verworpen.
    
    De rechtbank heeft in hetgeen [appellant] omtrent het Streekplan heeft aangevoerd dan ook terecht geen grond gezien voor het oordeel dat de gemeenteraad om de door hem vermelde reden niet in redelijkheid heeft kunnen weigeren te verklaren, dat een bestemmingsplan wordt voorbereid.
    
    2.4. Hoewel [appellant] terecht voordraagt dat de rechtbank niet op zijn betoog is ingegaan dat de gemeenteraad zijn taak met vooringenomenheid heeft vervuld, leidt dit niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak. Hetgeen [appellant] in dit kader aanvoert, heeft betrekking op eerdere, vernietigde besluiten op het bezwaar van [appellant]. Hieruit kan niet worden afgeleid dat de gemeenteraad het besluit van 29 juni 2006 met vooringenomenheid heeft genomen.
    
    2.5. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd, met enige verbetering van de gronden waarop deze rust.
    
    2.6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. W. van den Brink, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R. van Heusden, ambtenaar van Staat.
    
    w.g. Van den Brink w.g. Van Heusden
    
    lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van Staat
    
    Uitgesproken in het openbaar op 20 februari 2008
    
    163-499.