ECLI:NL:RVS:2009:BI1094, Raad van State, 15-04-2009, 200800669/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2009-04-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 24 april 2007 heeft het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant (hierna: het college) [appellant] geweigerd vergunning op grond van artikel 19d van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998) te verlenen voor de bouw van vier recreatiewoningen in het recreatiepark Groenendries, gelegen in het Vogelrichtlijngebied de Brabantse Wal in de gemeente Woensdrecht.

200800669/1.
      Datum uitspraak: 15 april 2009
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    
    en
    
    
      het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant,
      verweerder.
    
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 24 april 2007 heeft het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant (hierna: het college) [appellant] geweigerd vergunning op grond van artikel 19d van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998) te verlenen voor de bouw van vier recreatiewoningen in het recreatiepark Groenendries, gelegen in het Vogelrichtlijngebied de Brabantse Wal in de gemeente Woensdrecht.
    
    Bij besluit van 4 december 2007 heeft het college het door [appellant]. hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Tegen dit besluit heeft [appellant] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 25 januari 2008, beroep ingesteld. De gronden van het beroep zijn aangevuld bij brief van 21 februari 2008.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [appellant] heeft nadere stukken ingediend. Deze zijn aan de andere partij toegezonden.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 januari 2009, waar [appellant], bijgestaan door mr. P.W.H.M. Haans, advocaat te Bergen op Zoom, en het college, vertegenwoordigd door M. Uittenbosch, ambtenaar in dienst van de provincie, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Ingevolge artikel 19d, eerste lid, van de Nbw 1998, zoals deze luidde ten tijde van het bestreden besluit en voor zover hier van belang, is het verboden om zonder vergunning, of in strijd met aan die vergunning verbonden voorschriften of beperkingen, van gedeputeerde staten projecten of andere handelingen te realiseren onderscheidenlijk te verrichten die gelet op de instandhoudingsdoelstelling de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in een op grond van artikel 10a, eerste lid, aangewezen gebied of een gebied waarvan de aanwijzing als zodanig in overweging is genomen als bedoeld in artikel 12, derde lid, kunnen verslechteren of een verstorend effect kunnen hebben op de soorten waarvoor het gebied is aangewezen. Zodanige projecten of andere handelingen zijn in ieder geval projecten of handelingen die de natuurlijke kenmerken van het desbetreffende gebied kunnen aantasten.
    
    2.1.1. Ingevolge artikel 19e, aanhef en onder a, van de Nbw 1998, voor zover hier van belang, houden gedeputeerde staten bij het verlenen van een vergunning als bedoeld in artikel 19d, eerste lid, rekening met de gevolgen die een project of andere handeling, waarop de vergunningaanvraag betrekking heeft, gelet op de instandhoudingsdoelstelling kan hebben voor een op grond van artikel 10a, eerste lid, aangewezen gebied.
    
    2.1.2. Ingevolge artikel 19f, eerste lid, van de Nbw 1998, voor zover hier van belang, maakt de initiatiefnemer voor nieuwe projecten of andere handelingen waarover gedeputeerde staten een besluit op een aanvraag voor een vergunning als bedoeld in artikel 19d, eerste lid, nemen en die niet direct verband houden met of nodig zijn voor het beheer van een op grond van artikel 10a, eerste lid, aangewezen gebied, maar die afzonderlijk of in combinatie met andere projecten of handelingen significante gevolgen kunnen hebben voor het desbetreffende gebied, alvorens gedeputeerde staten een besluit nemen, een passende beoordeling van de gevolgen voor het gebied waarbij rekening wordt gehouden met de instandhoudingsdoelstelling van dat gebied.
    
    2.2. Het gebied Brabantse Wal is bij besluit van 24 maart 2000 aangewezen als speciale beschermingszone als bedoeld in Richtlijn 79/409/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand (Pb L 103; hierna: de Vogelrichtlijn).
    
    2.2.1. Ingevolge artikel V, eerste lid, van de wet van 20 januari 2005 tot wijziging van de Natuurbeschermingswet 1998 in verband met Europeesrechtelijke verplichtingen, zoals die luidde ten tijde van het bestreden besluit, gelden de besluiten van de minister houdende de aanwijzingen van gebieden ter uitvoering van de Vogelrichtlijn als besluiten als bedoeld in artikel 10a van de Nbw 1998.
    
    2.3. [appellant] exploiteert in het Vogelrichtlijngebied de Brabantse Wal het recreatiepark Groenendries. Op dit recreatiepark heeft [appellant] reeds 58 recreatiewoningen gerealiseerd. Bij brief van 25 oktober 2006 heeft [appellant] het college verzocht vergunning op grond van artikel 19d van de Nbw 1998 te verlenen voor het oprichten van vier extra recreatiewoningen op het recreatiepark Groenendries. Deze vier recreatiewoningen zijn noodzakelijk om de kosten van de aanleg van het recreatiepark te kunnen dekken, aldus [appellant]. Het college heeft in het besluit van 24 april 2007 de vergunning geweigerd. Het college heeft in het bestreden besluit het besluit van 24 april 2007 in stand gelaten. Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
    
    2.4. [appellant] heeft in beroep bezwaren tegen de gevolgde procedure naar voren gebracht. Hieromtrent overweegt de Afdeling dat in hetgeen [appellant] heeft aangevoerd geen aanleiding wordt gevonden voor het oordeel dat sprake is van zodanige gebreken in de gevolgde procedure dat [appellant] hierdoor in zijn belangen is geschaad.
    
    2.5. [appellant] betoogt dat het college ten onrechte het advies van het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Woensdrecht ten grondslag heeft gelegd aan de weigering tot het verlenen van de vergunning. Dit advies is volgens [appellant] onjuist, omdat daarin de gegevens uit de Effectenindicator ten onrechte zonder nadere invulling zijn overgenomen. Voorts voert hij aan dat het standpunt van het college van burgemeester en wethouders in dit advies in strijd is met het door het college van burgemeester en wethouders ingenomen standpunt in de procedure omtrent het verlenen van de bouwvergunning voor de vier recreatiewoningen.
    
    2.5.1. Met betrekking tot het betoog van [appellant] dat het standpunt van het college van burgemeester en wethouders in dit advies in strijd is met het door het college van burgemeester en wethouders ingenomen standpunt in de procedure omtrent de bouwvergunning, overweegt de Afdeling het volgende.
    
    In artikel 44, eerste lid, van de Woningwet is, voor zover hier van belang en kort weergegeven, bepaald dat een reguliere bouwvergunning slechts mag en moet worden geweigerd, indien het bouwwerk in strijd is met een bestemmingsplan of de krachtens zodanig plan gestelde eisen en/of het bouwwerk naar het oordeel van burgemeester en wethouders niet voldoet aan artikel 12, eerste lid.
    
    Hieruit volgt dat alleen hetgeen in een aanvraag voor een bouwvergunning en het daaraan ten grondslag liggende bouwplan is opgenomen, bij de beoordeling van die aanvraag aan de orde kan komen. Dit houdt in dat de bouwvergunning ingevolge artikel 44 van de Woningwet, voor zover thans van belang, alleen mag en moet worden geweigerd indien zich een van de hierboven genoemde weigeringsgronden voordoet. Het al dan niet noodzakelijk zijn van een vergunning op grond van artikel 19d van de Nbw 1998 is niet een in artikel 44 van de Woningwet genoemde weigeringsgrond, zodat het college van burgemeester en wethouders daarmee bij het verlenen van de bouwvergunning geen rekening kon houden.
    
    2.5.2. Met betrekking tot het door het college van burgemeester en wethouders gegeven advies overweegt de Afdeling het volgende.
    
    Ingevolge artikel 44, derde lid samen met het eerste lid, van de Nbw 1998, voor zover hier van belang, kan het college van burgemeester en wethouders zijn zienswijze naar voren brengen omtrent het verzoek om een vergunning op grond van artikel 19d van de Nbw 1998.
    
    Het college van burgemeester en wethouders heeft in dit geval bij brief van 10 januari 2007 het college geadviseerd negatief te beslissen op de aangevraagde vergunning. Dit advies is volgens het college van burgemeester en wethouders tot stand gekomen op basis van de Effectenindicator van het ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit en de gebieds- en vakkennis van de behandelend ambtenaar.
    
    2.5.3. Op de website van het ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (www.minlnv.nl) is te lezen dat de Effectenindicator een instrument is waarmee mogelijke schadelijke effecten ten gevolge van de activiteiten en plannen kunnen worden verkend. De Effectenindicator geeft informatie over de gevoeligheid van soorten en habitattypen voor de meest voorkomende storende factoren. Deze informatie is generiek: om vast te stellen of een activiteit in de praktijk schadelijk is moet vervolgonderzoek plaats vinden, aldus voornoemde website. Om vast te kunnen stellen of sprake zal zijn van mogelijke schadelijke effecten van de activiteit op het natuurgebied dienen volgens de website de uitkomsten van de Effectenindicator te worden bezien in samenhang met de specifieke kenmerken van de activiteit, in combinatie met de locatiespecifieke gegevens over het natuurgebied.
    
    2.5.4. In het advies van het college van burgemeester en wethouders van 10 januari 2007 is niet nader gespecificeerd welke schadelijke effecten volgens het college van burgemeester en wethouders kunnen optreden ten gevolge van de bouw van de vier recreatiewoningen noch is het college van burgemeester en wethouders ingegaan op de ter plaatse voorkomende vogelsoorten, die ingevolge de aanwijzing tot Vogelrichtlijngebied bescherming behoeven. Gelet hierop berust de door het college van burgemeester en wethouders in het advies gegeven conclusie, dat de activiteiten in strijd zijn met de instandhoudingsdoelstellingen van het gebied, op een onvoldoende draagkrachtige motivering.
    
    Uit het bij het bestreden besluit gehandhaafde besluit van 24 april 2007 blijkt dat het college het advies van het college van burgemeester en wethouders bij zijn besluitvorming heeft betrokken, maar dit niet uitsluitend ten grondslag heeft gelegd aan het besluit tot afwijzing van de aanvraag van de vergunning. Uit het bij het bestreden besluit gehandhaafde besluit van 24 april 2007 blijkt genoegzaam dat het college het standpunt om de aanvraag tot vergunningverlening af te wijzen heeft gebaseerd op een eigen oordeel omtrent de feiten en omstandigheden van het geval. Het betoog van [appellant] met betrekking tot het door het college van burgemeester en wethouders gegeven advies leidt derhalve niet tot het oordeel dat het bestreden besluit reeds om die reden niet in stand kan blijven.
    
    2.6. [appellant] betoogt voorts dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat significante effecten ten gevolge van de bouw van vier recreatiewoningen niet zijn uitgesloten.
    
    Hiertoe voert [appellant] aan dat uit het rapport "Toetsing Flora- en faunawet voor de nieuwbouw van vier recreatiewoningen te Huijbergen" van Buro Bakker adviesbureau voor ecologie, gedateerd 1 maart 2006, (hierna: het rapport Bakker) en de informatie zoals opgenomen in zijn pleitnota die door hem tijdens de hoorzitting is voorgedragen, volgt dat significante effecten of verstoring niet zullen optreden. Voorts wijst [appellant] op de gunstige staat van instandhouding van de zwarte specht en de boomleeuwerik en voert hij aan dat het te bebouwen gebied niet geschikt is als leefgebied voor deze vogels en bovendien slechts een oppervlakte van 240 m2 beslaat, zodat het areaalverlies ten opzichte van de totale omvang van het gebied verwaarloosbaar is. Voorts voert hij aan dat de hoor- en adviescommissie voor de behandeling van bezwaar- en beroepschriften in haar advies aan het college ten onrechte niet is uitgegaan van de feitelijke situatie ten tijde van de aanwijzing van het gebied.
    
    2.6.1. Het college heeft zich in het bij het bestreden besluit gehandhaafde besluit van 24 april 2007 op het standpunt gesteld dat uit het rapport Bakker volgt dat door de bouw van de vier recreatiewoningen en de daaruit voortvloeiende recreatie significante effecten kunnen optreden op de instandhoudingsdoelstellingen van de Brabantse Wal. Voorts zal de aanwezigheid van de vier recreatiewoningen leiden tot significante negatieve effecten in de vorm van fysieke areaalvermindering van het Vogelrichtlijngebied, aldus het college. Gelet hierop had volgens het college bij de aanvraag moeten worden ingegaan op de criteria van artikel 19g en 19h van de Nbw 1998.
    
    Het college heeft zich in het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat significante effecten op de natuurwaarden van de Brabantse Wal op grond van het rapport Bakker niet kunnen worden uitgesloten. Gelet hierop had volgens het college in de aanvraag moeten worden ingegaan op de zogenoemde ADC-criteria. Dit is niet gebeurd en ook is niet gebleken dat aan deze criteria kan worden voldaan.
    
    In het verweerschrift stelt het college zich op het standpunt dat het rapport Bakker niet kan worden aangemerkt als een passende beoordeling en dat op grond van dit rapport significante effecten op de natuurwaarden van de Brabantse Wal niet kunnen worden uitgesloten. Ondanks mitigerende en compenserende maatregelen zal volgens het college sprake zijn van significante effecten, omdat het areaalverlies permanent is, aldus het college.
    
    2.6.2. De Afdeling stelt voorop dat [appellant] terecht heeft aangevoerd dat niet duidelijk is welke stappen uit de in de Nbw 1998 voorgeschreven procedure het college in deze procedure heeft gevolgd. Ook ter zitting heeft de vertegenwoordiger van het college hieromtrent geen eenduidige uitleg kunnen geven. In ieder geval stelt het college dat niet is uitgesloten dat de bouw van de vier recreatiewoningen significante effecten kan hebben op het desbetreffende gebied.
    
    2.6.3. Niet in geschil is dat de bouw van vier recreatiewoningen in het Vogelrichtlijngebied Brabantse Wal een verslechterend of verstorend effect kan hebben op de soorten waarvoor het gebied is aangewezen en dat gelet daarop een vergunning krachtens artikel 19d van de Nbw 1998 is vereist.
    
    Deze vergunning kan zonder het opstellen van een passende beoordeling worden verleend als op grond van objectieve gegevens kan worden uitgesloten dat de bouw van de vier recreatiewoningen significante effecten heeft voor het Vogelrichtlijngebied Brabantse Wal.
    
    2.6.4. Uit de toelichting bij het besluit tot aanwijzing van de Brabantse Wal als speciale beschermingszone als bedoeld in de Vogelrichtlijn, dat onderdeel uitmaakt van dit aanwijzingsbesluit, blijkt dat het gebied zich kwalificeert als speciale beschermingszone vanwege het voorkomen van onder meer de volgende kwalificerende soorten: zwarte specht en boomleeuwerik.
    
    Ter voldoening aan artikel 10a van de Nbw 1998 is het ontwerpaanwijzingsbesluit van het Natura 2000-gebied Brabantse Wal vastgesteld en ter inzage gelegd. Ingevolge dit ontwerpbesluit heeft de instandhoudingsdoelstelling mede betrekking op het behoud van omvang en kwaliteit van het leefgebied van de zwarte specht en de boomleeuwerik.
    
    2.6.5. In het rapport Bakker staat onder meer dat op 15 februari 2006 het terrein is bezocht om een ecologische quick-scan uit te voeren. Hierbij zijn het feitelijke ontwikkelingsgebied en een zone van enkele honderden meters hier omheen onderzocht op de aanwezigheid van beschermde diersoorten. Met betrekking tot vogels wordt in het rapport Bakker opgemerkt dat voor soorten waarvoor de Brabantse Wal is aangewezen als speciale beschermingszone in het kader van de Vogelrichtlijn, het onderzoeksgebied niet geschikt is. Voor zowel wespendief, zwarte specht, nachtzwaluw en boomleeuwerik is het onderzoeksgebied te kleinschalig en zijn de bomen te jong. De bouw van een viertal recreatiewoningen zal geen significante negatieve gevolgen hebben op de instandhoudingsdoelstellingen van deze soorten, aldus het rapport Bakker. Voorts staat in het rapport Bakker dat vogels tijdens de broedtijd dienen te worden ontzien, zodat in de periode van half maart tot en met half juni niet met de werkzaamheden mag worden gestart. Nu uit de stukken naar voren komt dat de werkzaamheden voor de bouw van de vier recreatiewoningen buiten het broedseizoen zullen plaatsvinden, volgt, anders dan het college stelt, niet uit het rapport Bakker dat significante gevolgen niet zijn uitgesloten.
    
    2.6.6. Met betrekking tot het standpunt van het college dat de aanwezigheid van de vier recreatiewoningen leidt tot permanent areaalverlies en dat hierdoor significante gevolgen niet zijn uitgesloten, overweegt de Afdeling het volgende. De gronden waarop de vier recreatiewoningen zijn voorzien beslaan een oppervlakte van ongeveer 240 m². Nu de totale oppervlakte van het Vogelrichtlijngebied ongeveer 4900 hectare bedraagt, overweegt de Afdeling dat het college zich zonder nadere onderbouwing niet op het standpunt heeft kunnen stellen dat het areaalverlies zodanig is dat dit als significant effect dient te worden aangemerkt.
    
    Hierbij acht de Afdeling van belang dat het gebied waar de vier recreatiewoningen zijn voorzien, is gelegen aan de rand van het Vogelrichtlijngebied, tussen bestaande bebouwing en de Staartsestraat. Voorts komt uit het rapport Bakker naar voren dat het grootste gedeelte van het onderzoeksterrein is begroeid met jonge bomen. Nu uit het aanwijzingsbesluit tot speciale beschermingszone als bedoeld in de Vogelrichtlijn naar voren komt dat de boomleeuwerik een broedvogel is van de open bossen en heidevelden en de zwarte specht voorkeur heeft voor grote en redelijke oude bossen, heeft het college zich niet op het standpunt kunnen stellen dat het gebied waar de vier recreatiewoningen zijn voorzien, geschikt is als leefgebied voor de boomleeuwerik en de zwarte specht. De enkele verwijzing van het college naar een kaartje van het Bureau Natuurverkenning van de provincie Noord-Brabant is hiertoe niet voldoende. Dit kaartje ziet op een groter gebied en hieruit is niet af te leiden dat de boomleeuwerik en de zwarte specht in het gebied waar de vier recreatiewoningen zijn voorzien, zijn aangetroffen.
    
    Voorts is van belang dat, zoals ook [appellant] naar voren heeft gebracht, in de toelichting, welke deel uitmaakt van het ontwerpbesluit tot aanwijzing van het Natura 2000-gebied Brabantse Wal, staat dat zowel landelijk als in de Brabanstse Wal sprake is van een gunstige staat van instandhouding van zowel de zwarte specht als de boomleeuwerik. Het college heeft dit aspect ten onrechte niet bij zijn besluitvorming betrokken.
    
    2.6.7. Gelet op het voorgaande heeft het college zich ten onrechte op het standpunt gesteld dat significante effecten op de populatie zwarte specht en boomleeuwerik in de Brabantse Wal niet zijn uitgesloten.
    
    De overige beroepsgronden van [appellant] behoeven geen verdere bespreking.
    
    Conclusie
    
    2.7. De conclusie is dat hetgeen [appellant] heeft aangevoerd aanleiding geeft voor het oordeel dat het bestreden besluit is genomen in strijd met de bij het voorbereiden van een besluit te betrachten zorgvuldigheid. Het beroep is gegrond zodat het bestreden besluit wegens strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht dient te worden vernietigd.
    
    Proceskosten
    
    2.8. Het college dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. verklaart het beroep gegrond;
    
    II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant van 4 december 2007, kenmerk 1305739/1351391;
    
    III. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 644,00 (zegge: zeshonderdvierenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door provincie Noord-Brabant aan [appellant] onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
    
    IV. gelast dat provincie Noord-Brabant aan [appellant] het door hem voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 143,00 (zegge: honderddrieënveertig euro) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. S.J.E. Horstink-von Meyenfeldt en mr. G.N. Roes, leden, in tegenwoordigheid van mr. H.E. Troost, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Scholten-Hinloopen w.g. Troost
      voorzitter ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 15 april 2009
    
    234-533.