ECLI:NL:RVS:2020:1757, Raad van State, 22-07-2020, 201907077/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2020-07-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 25 november 2016 heeft de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid [appellante] een bestuurlijke boete van € 21.600,- opgelegd. Op 4 maart 2016 heeft een bedrijfsongeval plaatsgevonden bij [appellante], waarbij pallets op het slachtoffer zijn gevallen. Daarbij heeft hij verwondingen opgelopen waardoor hij naar het ziekenhuis moest. Daar bleek dat hij twee gebroken ruggenwervels had. Aan zijn verwondingen is hij geopereerd, waarbij in zijn onderrug vier schroeven en twee stangetjes zijn geplaatst. Naar aanleiding van dit ongeval is een arbeidsinspecteur van de Inspectie Sociale Zaken en Werkgelegenheid op 7 maart 2016 bij [appellante] langsgegaan. Zijn bevindingen heeft hij opgenomen in een boeterapport van 13 juni 2016. De staatssecretaris heeft daaruit geconcludeerd dat [appellante] artikel 16, tiende lid, van de Arbeidsomstandighedenwet, gelezen in verbinding met artikel 3.17 van het Arbeidsomstandighedenbesluit, heeft overtreden.

201907077/1/A3.
    Datum uitspraak: 22 juli 2020
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], gevestigd te [woonplaats],
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 21 augustus 2019 in zaak nr. 18/6175 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
    Procesverloop
    Bij besluit van 25 november 2016 heeft de staatssecretaris [appellante] een bestuurlijke boete van € 21.600,- opgelegd.
    Bij besluit van 17 oktober 2018 heeft de staatssecretaris het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 21 augustus 2019 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    De staatssecretaris heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 juli 2020, waar [appellante], vertegenwoordigd door [gemachtigde], en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. drs. A.V. Roepnarain, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    Op 4 maart 2016 heeft een bedrijfsongeval plaatsgevonden bij [appellante], waarbij pallets op het slachtoffer zijn gevallen. Daarbij heeft hij verwondingen opgelopen waardoor hij naar het ziekenhuis moest. Daar bleek dat hij twee gebroken ruggenwervels had. Aan zijn verwondingen is hij geopereerd, waarbij in zijn onderrug vier schroeven en twee stangetjes zijn geplaatst.
    1.1.    Naar aanleiding van dit ongeval is een arbeidsinspecteur van de Inspectie Sociale Zaken en Werkgelegenheid op 7 maart 2016 bij [appellante] langsgegaan. Zijn bevindingen heeft hij opgenomen in een boeterapport van 13 juni 2016. De staatssecretaris heeft daaruit geconcludeerd dat [appellante] artikel 16, tiende lid, van de Arbeidsomstandighedenwet, gelezen in verbinding met artikel 3.17 van het Arbeidsomstandighedenbesluit, heeft overtreden. Voor die overtreding heeft hij [appellante] op 25 november 2016 een bestuurlijke boete van € 21.600,- opgelegd. Daarbij heeft de staatssecretaris toepassing gegeven aan de Beleidsregel boeteoplegging Arbeidsomstandighedenwetgeving (hierna: de Beleidsregel). De staatssecretaris heeft geen aanleiding gezien om de bestuurlijke boete te verlagen. Bij het besluit van 17 oktober 2018 is de staatssecretaris bij zijn standpunt gebleven. De rechtbank heeft dit besluit rechtmatig geacht.
    Het hoger beroep
    2.    [appellante] stelt dat de rechtbank van een onjuist feitencomplex is uitgegaan.
        Verder betoogt [appellante] dat de rechtbank ten onrechte geen aanleiding heeft gezien om de bestuurlijke boete te verlagen. Een ongeval als dit is nog nooit voorgekomen in de branche waardoor een risico als het omvallen van pallets niet door deskundigen was opgenomen in de voorwaarden voor diverse certificaten. Daarnaast zijn na het ongeval meteen maatregelen genomen. Instructies zijn gegeven aan het personeel en die zijn later vastgelegd in een veiligheidshandboek. Personeel dat niet in het magazijn werkt, is daar niet meer welkom, omdat zij geen opleidingen hebben gevolgd om een heftruck te besturen. Daartoe is ook een verbodsbord opgehangen. Het slachtoffer werkte namelijk niet in het magazijn. Bovendien gaat het personeel werkzaam in het magazijn jaarlijks op herhalingscursus. Daarnaast is er een veiligheidskaart gemaakt. Ook worden er geen dubbele rijen pallets meer in het magazijn gezet. Deze maatregelen zorgen ervoor dat het risico op herhaling van het ongeluk verwaarloosbaar is. Dat is ook bevestigd in een brief van 26 november 2018 van een arbeidsinspecteur naar aanleiding van een herinspectie. Verder is er voldoende toezicht, aangezien de magazijnmedewerkers goed zijn opgeleid om ongelukken te voorkomen. Zij zouden hebben ingegrepen als zij in de buurt waren geweest van het slachtoffer. Ook is de aard van het letsel een reden voor verlaging van de bestuurlijke boete. Het is onevenredig dat op basis van een ziekenhuisopname de boete wordt vermenigvuldigd met vier. Het slachtoffer heeft geen dwarslaesie of zwaar blijvend letsel opgelopen waardoor hij zijn werk niet meer kan uitvoeren. In dit geval is er licht blijvend letsel en werkt het slachtoffer weer, aldus [appellante]. Daarbij verwijst zij naar de uitspraak van de Afdeling van 18 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2418, waarbij zij betoogt dat er behoefte bestaat aan duidelijke criteria voor verlaging van een bestuurlijke boete.
    Wettelijk kader
    3.    De relevante wet- en regelgeving is opgenomen in de bijlage. Deze maakt deel uit van de uitspraak.
    Beoordeling van het hoger beroep
    4.    De Afdeling gaat uit van de volgende feiten. Op de locatie stonden twee stapels met pallets. De achterste stapel bestond uit 21 pallets en was ongeveer 3.35 m hoog. De stapel daarvoor bestond uit 13 pallets, ongeveer 2.00 m hoog. Beide stapels waren niet vastgezet. Het slachtoffer heeft de lepels van de handpalletwagen te ver doorgestoken waardoor de handpalletwagen ook in de achterste stapel is gekomen. Het lukte toen met wrikken en trekken niet om de voorste stapel te verplaatsen. Het slachtoffer heeft de stapel weer laten zakken, waardoor de pallets van de achterste stapel in onbalans raakten, omvielen en op hem vielen. Weliswaar volgt uit de uitspraak van de rechtbank dat zij het ontbreken van voldoende stabiliteit van de te vervoeren goederen op een handpalletwagen als oorzaak van het ongeluk ziet, maar dat betekent niet dat de uitspraak van de rechtbank vernietigd moet worden. Waarom dat is, zal uit wat hierna komt blijken.
    5.    Niet in geschil is dat [appellante] artikel 3.17 van het Arbeidsomstandighedenbesluit heeft overtreden en dat de staatssecretaris daarom bevoegd was om een bestuurlijke boete op te leggen van € 21.600,-. [appellante] wil met haar hoger beroep bereiken dat de bestuurlijke boete lager wordt vastgesteld.
    - Voldoende feitelijk toezicht
    6.    Op grond van artikel 1, elfde lid, aanhef en onder d, van de Beleidsregel, kan de staatssecretaris de bestuurlijke boete verlagen met 25% als er adequaat toezicht is gehouden. De Afdeling heeft eerder in haar uitspraak van 21 maart 2018, ECLI:NL:RVS:2018:957, overwogen dat het antwoord op de vraag wanneer sprake is van voldoende feitelijk toezicht afhangt van de omstandigheden van het geval, zoals de aard van de werkzaamheden, de ervaring van de werknemer en zijn positie in het bedrijf. Van een werkgever kan in beginsel niet worden gevergd dat hij voortdurend een toezichthouder naast een - ervaren - werknemer plaatst. De enkele omstandigheid dat er geen toezichthouder aanwezig is op het moment van een ongeval, is op zichzelf niet voldoende om te komen tot het oordeel dat de werkgever niet voldoende feitelijk toezicht op de werkzaamheden heeft gehouden. Wel moet het feitelijke toezicht van dusdanige aard zijn dat de werknemers hierdoor worden gestimuleerd om zich aan de veiligheidseisen te houden.
    6.1.    De Afdeling is van oordeel dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat [appellante] geen adequaat toezicht heeft gehouden. Ondanks dat magazijnmedewerkers goed opgeleid zouden zijn, bestond er geen adequate werkwijze die ongevallen als in dit geval moest voorkomen waarbij ook personeel dat niet in het magazijn werkte het magazijn in kon. Ook bestond er geen voorschrift over het maximaal aantal te vervoeren pallets. Het risico op dit ongeval, zoals [appellante] heeft verklaard, was niet geïnventariseerd omdat het nog nooit had plaatsgevonden. Magazijnmedewerkers die het toezicht uitoefenden konden dan ook niet weten welke maatregelen genomen moesten worden om dit ongeval te voorkomen zodat adequaat toezicht op het vervoeren van een groot aantal pallets niet mogelijk was.
        Het betoog faalt.
    - Ernst van het letsel
    7.    Uit de door [appellante] genoemde uitspraak van de Afdeling van 18 juli 2018 volgt dat de staatssecretaris bij het bepalen van de hoogte van een boete wegens overtreding van artikel 3.17 van het Arbeidsomstandighedenbesluit ook rekening moet houden met de ernst van het opgelopen letsel bij het slachtoffer.
    7.1.    De Afdeling is van oordeel dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat de staatssecretaris voldoende rekening heeft gehouden met de ernst van het opgelopen letsel bij het slachtoffer. Het slachtoffer heeft geen licht maar ernstig letsel opgelopen. Na het ongeluk, waarbij twee ruggenwervels zijn gebroken, is hij geopereerd en is hij elf nachten in het ziekenhuis opgenomen geweest. In een verklaring van het slachtoffer van 19 november 2018 staat dat hij vier schroeven en twee stangetjes in zijn rug heeft gekregen. Sinds 1 februari 2017 werkt hij weer volledig. Hij heeft last van zijn rug als hij die zwaar belast. Zware dingen tillen en gebukt werken kan hij niet meer. Van deze belemmeringen heeft hij ook in zijn privé-leven last. Vanwege deze redenen kan de door hem aangehaalde uitspraak van 18 juli 2018 [appellante] niet helpen. De hoogte van de boete is dus ook vanwege het voorgaande niet onevenredig. Duidelijke criteria voor verlaging van een bestuurlijke boete zal de Afdeling niet geven, omdat in elke zaak andere feiten en omstandigheden zijn, die elk afzonderlijk moeten worden beoordeeld.
        Het betoog faalt.
    - Inspanningen na overtreding
    8.    Zoals de Afdeling vaker heeft geoordeeld, bijvoorbeeld in de uitspraak van 5 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:369, kunnen inspanningen die zijn verricht na de overtreding, ter voorkoming van verdere overtredingen, van betekenis zijn voor de beoordeling of de opgelegde boete evenredig is.
    8.1.    De Afdeling is van oordeel dat de rechtbank op juiste gronden heeft geoordeeld dat de maatregelen die [appellante] heeft genomen geen reden geven om de opgelegde boete onevenredig te achten. Uit de aan het personeel gegeven instructies en het veiligheidshandboek blijkt namelijk wel dat moet worden gecontroleerd of de te vervoeren lading stabiel is, maar op welke wijze die controle moet plaatsvinden is onduidelijk. Ook kan in uitzonderlijke gevallen nog een handpalletwagen gebruikt worden. In de voorschriften is niet opgenomen wat een uitzonderlijk geval is. Dat volgens [appellante], zoals zij in het hogerberoepschrift stelt, de handpalletwagen nog steeds niet gebruikt mag worden voor het verplaatsen van pallets, maar alleen in uitzonderingsgevallen voor vervoer van machineonderdelen, staat niet in de instructies. De voorschriften zijn aldus onvoldoende concreet en voor interpretatie vatbaar, waardoor er nog steeds een kans bestaat dat een zelfde ongeval kan plaatsvinden. Dat bij een herinspectie op 26 november 2018 geen nieuwe overtredingen zijn geconstateerd, betekent dan ook niet dat de boete onevenredig is, omdat de voorschriften nog altijd onvoldoende concreet en voor interpretatie vatbaar zijn. Ook de inspecteur die de herinspectie heeft gedaan heeft in een e-mail verklaard dat de gemaakte op- en aanmerkingen betrekking hadden op de voorschriften die onvoldoende concreet en voor interpretatie vatbaar zijn waardoor de kans op een zelfde ongeval nog steeds bestaat.
        Het betoog faalt.
    Conclusie
    9.    Het voorgaande betekent dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat de staatssecretaris de bestuurlijke boete van € 21.600,- niet hoefde te verlagen. Het hoger beroep is dus ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
    10.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. A.W.M. Bijloos en mr. J.M.L. Niederer, leden, in tegenwoordigheid van mr. P. Klein, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.   
    w.g. Klein
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 22 juli 2020
    176-857.
     
    BIJLAGE
     
    Arbeidsomstandighedenwet
    Artikel 16
    1. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld in verband met arbeidsomstandigheden van de werknemers.
    [...]
    10. De werkgever, dan wel een ander dan de werkgever bedoeld in het zevende, achtste of negende lid en de werknemers zijn verplicht tot naleving van de voorschriften en verboden vastgesteld bij of krachtens de op grond van dit artikel, artikel 20, eerste lid, en artikel 24, negende lid, vastgestelde algemene maatregel van bestuur voorzover en op de wijze als bij of krachtens deze maatregel is bepaald.
    […]
    Artikel 34
    1. Een daartoe door Onze Minister aangewezen, onder hem ressorterende ambtenaar legt de bestuurlijke boete op aan de overtreder op wie de verplichtingen rusten die voortvloeien uit deze wet en de daarop berustende bepalingen, voor zover het niet naleven daarvan is aangeduid als overtreding.
    […]
    Arbeidsomstandighedenbesluit
    Artikel 3.17
    Het gevaar te worden getroffen of geraakt door voorwerpen, producten of onderdelen daarvan dan wel vloeistoffen of gassen, of het gevaar bekneld te raken tussen voorwerpen, producten of onderdelen daarvan, wordt voorkomen en indien dat niet mogelijk is zoveel mogelijk beperkt. […]
    Artikel 9.1
    De werkgever is verplicht tot naleving van de voorschriften en verboden welke bij of krachtens dit besluit zijn vastgesteld, met uitzondering van de artikelen 1.25, 2.6, 2.26 tot en met 2.29, 2.32 tot en met 2.34 en 7.21.
    Artikel 9.9b
    1. Als overtreding ter zake waarvan een bestuurlijke boete kan worden opgelegd, wordt aangemerkt de handeling of het nalaten in strijd met de voorschriften welke zijn opgenomen in de volgende artikelen:
    […]
    c. van hoofdstuk 3: de artikelen […] 3.17 tot en met 3.25, […];
    […]
    Beleidsregel boeteoplegging arbeidsomstandighedenwetgeving
    Artikel 1
    1. In deze beleidsregel wordt onderscheid gemaakt tussen drie typen overtredingen, te weten:
    a. een zware overtreding (ZO), oftewel een overtreding die in de bijlage als ZO is aangemerkt en waarvoor direct een boete wordt gegeven;
    […]
    3a. Bij de berekening van een bestuurlijke boete […] worden zeven categorieën normbedragen onderscheiden, te weten:
    […]
    6°. het 6e normbedrag € 9000;
    […]
    8. De in het derde lid genoemde normbedragen zijn uitgangspunt voor de berekening van op te leggen bestuurlijke boetes voor bedrijven of instellingen met 500 of meer werknemers. Voor bedrijven of instellingen van geringere omvang geldt het volgende:
    […]
    e. bedrijven of instellingen met 100 tot en met 249 werknemers betalen 60 procent;
    […]
    10. Bij de berekening van de op te leggen bestuurlijke boete kunnen één of meer van de volgende factoren aan de orde zijn en leiden tot verhoging van het al dan niet op bedrijfsgrootte gecorrigeerde normbedrag:
    […]
    b. bij een arbeidsongeval dat leidt tot een blijvend letsel of een ziekenhuisopname […] worden de boetenormbedragen van de daaraan ten grondslag liggende overtredingen vermenigvuldigd met vier;
    […]
    11. Indien de werkgever aantoont dat hij inspanningen heeft verricht, gericht op het voorkomen van de overtreding in het concrete geval, kan dit leiden tot matiging van het al dan niet op bedrijfsgrootte gecorrigeerde normbedrag. De volgende inspanningen kunnen leiden tot een matiging van 25% per onderdeel:
    a. als de risico’s van de concrete werkzaamheden voldoende zijn geïnventariseerd en een veilige werkwijze is ontwikkeld die voldoet aan de vereisten van het bepaalde bij of krachtens de Arbeidsomstandighedenwet;
    b. als de noodzakelijke randvoorwaarden zijn gecreëerd voor het toepassen van een veilige werkwijze;
    c. als er adequate instructies zijn gegeven;
    d. als er adequaat toezicht is gehouden.
    […]
    Bijlage behorend bij de Beleidsregel boeteoplegging Arbeidsomstandighedenwetgeving