ECLI:NL:RVS:2011:BU5436, Raad van State, 23-11-2011, 201101882/1/H3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2011-11-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 7 oktober 2009 heeft de minister geweigerd [appellante] een nationaal paspoort te verstrekken.

201101882/1/H3.
      Datum uitspraak: 23 november 2011
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellante], wonend te [woonplaats] (Verenigd Koninkrijk),
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank 's-Gravenhage van 22 december 2010 in zaak nr. 10/3448 in het geding tussen:
    
    [appellante]
    
    en
    
    de minister van Buitenlandse Zaken.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 7 oktober 2009 heeft de minister geweigerd [appellante] een nationaal paspoort te verstrekken.
    
    Bij besluit van 30 maart 2010 heeft de minister het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 22 december 2010, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 2 februari 2011, hoger beroep ingesteld.
    
    De minister heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 4 oktober 2011, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. C.J. Ullersma, advocaat te Amsterdam, en de minister, vertegenwoordigd door mr. F. Sevriens, werkzaam bij het ministerie, en J.B.W.M. Westenburger, documentdeskundige, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Ingevolge artikel 9 van de Paspoortwet heeft iedere Nederlander binnen de grenzen bij die wet bepaald, recht op een nationaal paspoort, geldig voor vijf jaren en voor alle landen.
    
    Ingevolge artikel 24, aanhef en onder b, voor zover thans van belang, kan weigering geschieden op verzoek van een met de uitvoering van deze wet belaste autoriteit die het aangaat, indien het gegronde vermoeden bestaat dat de betrokken persoon handelingen heeft verricht of zal verrichten met of met betrekking tot reisdocumenten die het vertrouwen in reisdocumenten hebben geschaad of zullen schaden.
    
    Ingevolge artikel 25, eerste lid, voor zover thans van belang, richten de autoriteiten, bedoeld in de artikelen 18 tot en met 24, het verzoek tot weigering onder vermelding van de bezwaren die tegen een persoon bestaan en de gronden die hebben geleid tot het vermoeden, bedoeld in artikel 18 en de artikelen 20 tot en met 24, aan de minister.
    
    Ingevolge het derde lid, voor zover thans van belang, vermeldt de minister, indien een verzoek als bedoeld in het eerste lid voldoet aan de voorwaarden van een van de artikelen 18 tot en met 24, de persoon op wie het verzoek betrekking heeft in een door de minister bij te houden register.
    
    Ingevolge het vierde lid, voor zover thans van belang, deelt de minister de autoriteiten die bevoegd zijn een reisdocument te verstrekken, mede, aan welke personen die ingevolge het bepaalde in het derde lid in het register zijn vermeld, een reisdocument kan worden geweigerd.
    
    Ingevolge artikel 26, eerste lid, aanhef en onder c, voor zover thans van belang, is in het buitenland het hoofd van de daartoe aangewezen consulaire post, voor zover het personen betreft die zich in zijn ressort of in het ressort van een onder zijn verantwoordelijkheid staande consulaire post bevinden, bevoegd tot het in ontvangst nemen van aanvragen voor nationale paspoorten.
    
    Ingevolge artikel 40, eerste lid, aanhef en onder c, voor zover thans van belang, is in het buitenland het hoofd van de daartoe aangewezen consulaire post, voor zover het personen betreft die zich in zijn ressort of in het ressort van een onder zijn verantwoordelijkheid staande consulaire post bevinden, bevoegd tot het verstrekken van nationale paspoorten.
    
    Ingevolge artikel 44, eerste lid, voor zover thans van belang, is in het buitenland de minister van Buitenlandse Zaken bevoegd tot weigering van reisdocumenten op de gronden genoemd in hoofdstuk III.
    
    Ingevolge het tweede lid, voor zover thans van belang, overtuigt een tot weigering bevoegde autoriteit, zodra hij een aanvraag in behandeling neemt betreffende een persoon ten aanzien van wie een mededeling als bedoeld in artikel 25, vierde lid, is gedaan, zich ervan of de gronden tot weigering ten aanzien van betrokkene nog bestaan.
    
    Ingevolge het vierde lid, voor zover thans van belang, deelt de tot weigering bevoegde autoriteit, indien de gronden tot weigering nog blijken te bestaan, de aanvrager terstond doch in ieder geval binnen vier weken na de aanvraag mede dat hij voornemens is de verstrekking van het aangevraagde reisdocument te weigeren, tenzij de aanvrager hem binnen twee weken verzoekt de beslissing gedurende acht weken aan te houden, ten einde met de autoriteit bij wie de gronden bestaan een zodanige overeenstemming te bereiken dat tot verstrekking van het aangevraagde reisdocument dan wel verstrekking van een reisdocument, waarvan de geldigheidsduur onderscheidenlijk de territoriale geldigheid beperkter is dan de bij of krachtens de wet vastgestelde, kan worden overgegaan.
    
    Ingevolge artikel 45, tweede lid, voor zover thans van belang, gaat, indien binnen de periode van acht weken, bedoeld in artikel 44, vierde lid, geen mededeling wordt gedaan als bedoeld in het eerste lid, dan wel de aanvrager geen verzoek doet als bedoeld in artikel 44, vierde lid, de tot weigering bevoegde autoriteit tot weigering over, tenzij hij van oordeel is dat de aanvrager door deze beslissing onevenredig zou worden benadeeld.
    
    In de in de Circulaire misbruik met reisdocumenten (Stcrt. 2007, nr. 138; hierna de circulaire) neergelegde beleidsregels worden in paragraaf 3 gedragingen die een onderbouwing kunnen zijn van een gegrond vermoeden als bedoeld in artikel 24, aanhef en onder b, van de Paspoortwet ingedeeld in de volgende categorieën:
    
    A. (…);
    
    B. Opzettelijke beschadiging van reisdocumenten;
    
    C. (…).
    
    De beoordeling van verzoeken tot signalering zal (mede) aan de hand van deze criteria plaatsvinden. Onder B is onder meer vermeld dat het steeds meer blijkt voor te komen dat reisdocumenten worden ingeleverd die blijkbaar opzettelijk zijn beschadigd. Het gaat dan om documenten, waarin visumbladzijden ontbreken of die duidelijk zijn gewassen. Daardoor worden visa en in- of uitreisstempels onleesbaar. Zeker indien dit vaker voorkomt, kan dit er op wijzen dat de houder kennelijk doelbewust zijn reisgedrag wil verhullen. Omdat het gegronde vermoeden van misbruik hier minder eenvoudig is aan te tonen dan bij meervoudige vermissing, is het belangrijk dat er in dit geval zoveel mogelijk omstandigheden worden aangevoerd, waaruit blijkt dat de betrokken persoon er belang bij heeft om zijn reisdocumenten opzettelijk te beschadigen.
    
    2.2. Op 23 april 2009 heeft [appellante] bij het Nederlandse consulaat te [plaats] een aanvraag ingediend voor een nieuw nationaal paspoort. Bij de behandeling van die aanvraag is geconstateerd dat het oude paspoort van [appellante] was beschadigd. Naar aanleiding hiervan heeft de minister het paspoort van [appellante] laten onderzoeken. In het naar aanleiding van het onderzoek uitgebrachte rapport (hierna: het onderzoeksrapport) wordt gesproken van mechanische radeersporen op een groot aantal pagina's van het paspoort. Voorts is daarin geconcludeerd dat het paspoort wellicht buiten de kleding is meegewassen in de wasmachine en dat dit en het uitscheuren van een aantal visastickers bewust is uitgevoerd om hoogstwaarschijnlijk de aanwezige reishistorie in het paspoort onleesbaar te maken en/of te doen verdwijnen. Op grond van het onderzoeksrapport heeft de minister bij de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (hierna: de minister van BZK) een verzoek gedaan tot signalering als bedoeld in artikel 24, aanhef en onder b, van de Paspoortwet. Bij brief van 1 september 2009 heeft de minister van BZK de minister bericht dat dat verzoek is ingewilligd en dat [appellante] is opgenomen in het register als bedoeld in artikel 25, derde lid, van de Paspoortwet (hierna: het register). Nu [appellante] geen overeenstemming als bedoeld in artikel 44, vierde lid, van de Paspoortwet met de minister van Binnenlandse Zaken heeft bereikt, heeft de minister geweigerd haar een nieuw nationaal paspoort te verstrekken. Hierbij heeft hij in aanmerking genomen dat gesteld noch gebleken is dat [appellante] hierdoor onevenredig zou worden benadeeld.
    
    Aan het bij de rechtbank bestreden besluit heeft de minister ten grondslag gelegd dat gelet op de bevindingen neergelegd in het onderzoeksrapport aannemelijk is dat [appellante] haar paspoort bewust heeft beschadigd. Gelet hierop en mede in aanmerking genomen het zwaarwegende belang dat de Nederlandse Staat hecht aan het voorkomen van fraude met reisdocumenten en het behoud van het vertrouwen daarin, heeft de minister zich op het standpunt gesteld dat een gegrond vermoeden aanwezig is dat [appellante] met haar paspoort handelingen heeft verricht die het vertrouwen in reisdocumenten hebben geschaad. Dit rechtvaardigt volgens de minister de opname van de persoonsgegevens van [appellante] in het register en, nu niet is gebleken van onevenredige benadeling als bedoeld in artikel 45, tweede lid, van de Paspoortwet, de weigering haar een nationaal paspoort te verstrekken.
    
    2.3. De rechtbank heeft overwogen dat de minister zich op het standpunt mocht stellen dat [appellante] haar paspoort bewust heeft beschadigd, hetgeen volgens de circulaire aanleiding geeft tot een gegrond vermoeden als bedoeld in artikel 24, aanhef en onder b, van de Paspoortwet. De opname van de persoonsgegevens van [appellante] in het register is dan ook naar het oordeel van de rechtbank gerechtvaardigd. Voor haar oordeel heeft de rechtbank verwezen naar de bevindingen neergelegd in het onderzoeksrapport en de daarop ter zitting van de rechtbank door de opsteller van het onderzoeksrapport (hierna: de documentdeskundige) gegeven toelichting. Op grond daarvan is het naar het oordeel van de rechtbank aannemelijk dat de wijzigingen in het paspoort niet het gevolg zijn van eenmaal wassen in een wasmachine. Voorts heeft de documentdeskundige voldoende gemotiveerd dat de wijzigingen in het paspoort bewust zijn aangebracht. Ten aanzien van de stelling van [appellante] dat zij niet het oogmerk heeft gehad haar reisgeschiedenis te verhullen, heeft de rechtbank overwogen dat zij hiermee geen sluitende verklaring heeft gegeven voor de door haar verrichte handelingen met haar paspoort.
    
    Nu naar het oordeel van de rechtbank niet is gebleken van zodanig zwaarwegende omstandigheden dat niet in redelijkheid tot weigering van een nationaal paspoort had kunnen worden overgegaan, heeft de minister op grond van artikel 24, aanhef en onder b, van de Paspoortwet kunnen weigeren [appellante] een nationaal paspoort te verstrekken.
    
    2.4. [appellante] betoogt dat de rechtbank de ter zitting gegeven toelichting van de documentdeskundige buiten beschouwing had moeten laten wegens strijd met de goede procesorde, nu zij daar niet op deugdelijke wijze op heeft kunnen reageren.
    
    2.4.1. Geen grond wordt gevonden voor het oordeel dat de rechtbank de ter zitting gegeven toelichting van de documentdeskundige in strijd met de goede procesorde aan haar oordeel ten grondslag heeft gelegd. Hierbij neemt de Afdeling in aanmerking dat de minister bij brief van 25 november 2010 heeft aangekondigd de documentdeskundige mee te zullen nemen naar de zitting van de rechtbank. Voorts heeft [appellante] ter zitting de gelegenheid gehad om te reageren op de verklaringen van de documentdeskundige en hem vragen voor te leggen. Van deze gelegenheid heeft [appellante] blijkens het opgemaakte proces-verbaal gebruik gemaakt.
    
    2.5. [appellante] betoogt voorts dat de rechtbank heeft miskend dat de bevindingen neergelegd in het onderzoeksrapport in de ter zitting gegeven toelichting zijn herroepen dan wel bijgesteld of geheel anders van aard zijn geworden. Nu het onderzoeksrapport derhalve niet volledig was, is de grondslag onder het besluit van 30 maart 2010 komen te ontvallen en diende de rechtbank het beroep tegen dit besluit gegrond te verklaren, aldus [appellante].
    
    Daarnaast betoogt [appellante] dat de rechtbank heeft miskend dat de minister niet aannemelijk heeft gemaakt dat zij een belang heeft bij de doelbewust aangebrachte beschadigingen aan het paspoort. Uit de circulaire volgt volgens [appellante] dat dit belang noodzakelijk is om een gegrond vermoeden van misbruik, als bedoeld in artikel 24, aanhef en onder b, van de Paspoortwet, aan te nemen.
    
    2.5.1. In het proces-verbaal van de zitting van de rechtbank is vermeld dat de documentdeskundige onder meer heeft verklaard dat op een aantal pagina’s van het paspoort mechanische radeersporen zijn te zien, wat inhoudt dat deze pagina’s mechanisch zijn gemanipuleerd. Daarnaast heeft hij verklaard dat één pagina uit het paspoort is gescheurd en verschillende visastickers uit het paspoort zijn getrokken. Ten aanzien van het door hem gebruikte woord "wellicht" in de conclusie van het onderzoeksrapport heeft hij verklaard dat hij hiermee tot uitdrukking wilde brengen dat het mogelijk is dat het paspoort niet in een wasmachine is gewassen, maar in een emmer is gekookt of met de hand is gewassen. Het is volgens de documentdeskundige onwaarschijnlijk dat het paspoort slechts éénmaal in kleding in de wasmachine is gewassen gelet op het feit dat alle pagina’s van het paspoort zijn verwit.
    
    Anders dan [appellante] stelt, wijken deze verklaringen niet af van de conclusies getrokken in het onderzoeksrapport maar onderschrijven en bevestigen zij die conclusies. De documentdeskundige heeft slechts nader uitgelegd en toegelicht hoe hij tot de conclusies in het onderzoeksrapport is gekomen en op welke bevindingen hij deze heeft gebaseerd. Deze bevindingen zijn in grote lijnen ook opgenomen in het onderzoeksrapport. De rechtbank heeft dan ook terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat de minister het onderzoeksrapport niet aan zijn besluitvorming ten grondslag heeft mogen leggen omdat het naar inhoud of wijze van totstandkoming gebreken vertoont, inhoudelijk tegenstrijdig of anderszins niet of niet voldoende concludent is.
    
    De rechtbank heeft voorts terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat de minister niet aannemelijk heeft mogen achten dat [appellante] belang had bij de doelbewust aangebrachte beschadigingen aan het paspoort en dat de minister ten onrechte tot de conclusie is gekomen dat een gegrond vermoeden van misbruik in de zin van artikel 24, aanhef en onder b, van de Paspoortwet bestond. Hierbij heeft de minister terecht van belang geacht dat, zoals volgt uit het onderzoeksrapport en de door de documentdeskundige ter zitting van de rechtbank afgelegde verklaring, de opzettelijk aangebrachte beschadigingen nagenoeg allemaal betrekking hebben op het doen verwijderen van reishistorische gegevens uit het paspoort. Hoewel daartoe in de gelegenheid gesteld heeft [appellante], zoals de rechtbank met juistheid heeft overwogen, geen sluitende verklaring gegeven voor de door haar aangebrachte beschadigingen aan haar paspoort. De enkele stelling dat zij geen slechte bedoelingen had met het uitscheuren van de visastickers is in dat verband onvoldoende.
    
    Het betoog faalt.
    
    2.6. Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat de minister in redelijkheid de afgifte van een nationaal paspoort heeft kunnen weigeren, nu deze feiten vermelding van [appellante] in het register rechtvaardigen.
    
    2.7. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    2.8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. D. Roemers, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. P.M.M. de Leeuw-van Zanten, ambtenaar van staat.
    
    
      w.g. Roemers w.g. De Leeuw-van Zanten
      lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 23 november 2011
    
    97-591.