ECLI:NL:RVS:2008:BD3635, Raad van State, 11-06-2008, 200707194/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2008-06-11 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 26 februari 2007 heeft de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (hierna: de minister) aan [appellante] te kennen gegeven dat er onvoldoende waarborgen zijn om haar Personnel Security Clearance (hierna: de clearance) op NATO SECRET niveau te handhaven.

200707194/1.
    
    Datum uitspraak: 11 juni 2008
    
    AFDELING
    
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellante], wonend te [woonplaats],
    
    tegen de uitspraak in zaak nrs. 07/5588 en 07/5078 van de voorzieningenrechter van de rechtbank 's-Gravenhage van 19 september 2007 in het geding tussen:
    
    [appellante]
    
    en
    
    de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 26 februari 2007 heeft de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (hierna: de minister) aan [appellante] te kennen gegeven dat er onvoldoende waarborgen zijn om haar Personnel Security Clearance (hierna: de clearance) op NATO SECRET niveau te handhaven.
    
    Bij besluit van 11 juli 2007 heeft de minister het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 19 september 2007, verzonden op dezelfde dag, heeft de voorzieningenrechter van de rechtbank 's-Gravenhage (hierna: de voorzieningenrechter), voor zover thans van belang, het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 11 oktober 2007, hoger beroep ingesteld.
    
    De minister heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 7 mei 2008, waar [appellante], in persoon en bijgestaan door mr. H.J.M.G.M van der Meijden, advocaat te Harderwijk, en de minister, vertegenwoordigd door mr. M.A. Eckhardt, werkzaam bij het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Ingevolge artikel 13, eerste lid, van de Wet veiligheidsonderzoeken (hierna: de WVO) kan de minister, voor zover hier van belang, naar aanleiding van een verzoek van een volkenrechtelijke organisatie dat wordt gedaan in verband met de door die volkenrechtelijke organisatie gehanteerde beveiligingsmaatregelen, over een in dat verzoek aangeduide persoon mededelingen doen.
    
    Ingevolge het tweede lid van dit artikel worden de mededelingen, bedoeld in het eerste lid, slechts gedaan over personen die de Nederlandse nationaliteit bezitten dan wel, indien zij een andere nationaliteit bezitten, die in Nederland verblijven of daar recentelijk verblijf gehouden hebben. De desbetreffende personen worden schriftelijk in kennis gesteld van de zakelijke inhoud van deze mededelingen. Deze kennisgeving geldt als een beschikking.
    
    Ingevolge het derde lid wordt, indien de minister voornemens is mededelingen als bedoeld in het eerste lid te doen, ten aanzien van de betrokken persoon door de Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst (hierna: de AIVD) een veiligheidsonderzoek ingesteld, mits de betrokkene daarmee schriftelijk heeft ingestemd.
    
    Ingevolge het vierde lid, voor zover thans van belang, omvat het veiligheidsonderzoek het instellen van een onderzoek naar gegevens die uit het oogpunt van de nationale veiligheid of de veiligheid of andere gewichtige belangen van de verzoekende volkenrechtelijke organisatie van belang zijn. Hierbij wordt uitsluitend gelet op:
    
    a-c. (…)
    
    d. gegevens betreffende overige persoonlijke gedragingen en omstandigheden die in verband met het doel van het verzoek van belang kunnen zijn.
    
    Ingevolge het vijfde lid bevatten de mededelingen, bedoeld in het eerste lid, de conclusies die uit het ingestelde veiligheidsonderzoek kunnen worden getrokken, dan wel de vaststelling dat het onderzoek onvoldoende gegevens heeft opgeleverd om op basis daarvan conclusies te kunnen trekken of dat de betrokken persoon niet heeft ingestemd met het instellen van een veiligheidsonderzoek.
    
    De NAVO heeft criteria opgesteld voor de afgifte en revalidatie van een clearance en deze neergelegd in de Directive on Personnel Security (hierna: de Directive). Voor zover in deze Directive wordt gesproken over een NSA, wordt hiermee bedoeld de National Security Authority, het bestuursorgaan dat ingevolge artikel 2 van de Directive, in samenhang met de nationale wet- en regelgeving, bevoegd is om een clearance te verlenen. De clearance wordt in de Directive aangeduid met "PSC". De classificaties NATO CONFIDENTIAL en NATO SECRET worden aangeduid met "NC" en "NS".
    
    Artikel 3, aanhef en onder a en c, van de Directive luidt:
    
    NSAs or other competent national authorities are responsible for
    
    a. carrying out security investigations on their nationals / citizens, and other persons within their jurisdiction, who require access to information classified NC or above, and for determining whether a PSC should be granted, denied or revoked. Standards of investigation shall be in accordance with the national investigative practices of NATO nations, but in no case shall these standards be lower than those prescribed in paragraphs 7 to 10 below;
    
    b. (…)
    
    c. revalidating PSCs.
    
    Artikel 14 luidt:
    
    The NSA or competent national authority shall consider all available information in order to determine whether a PSC shall be granted or not. It should be noted that indications of potential vulnerability to pressure (e.g. debts or the potential vulnerability of a spouse/cohabitant/close family member) need not be a reason to deny clearance if the subject's loyalty, trustworthiness and reliability are undisputed. The NSA or competent national authority shall assess the risks associated with each case in order to determine whether a clearance may be granted.
    
    Artikel 17 luidt:
    
    After the initial granting of a PSC and provided the individual has had unbroken service with a NATO nation of NATO civil or military body and had an continuing need for access to NATO classified information, the PSC shall be reviewed for revalidation at intervals not exceeding 5 years for a CTS clearance and 10 years for NS and NC clearances, with effect from the date of the last investigative action on which is was based. All investigations for the renewal of a PSC shall cover the period since the previous investigation. Requests for revalidation of a PSC shall be applied for in a timely manner, in accordance with the requirements of the NSA(s).
    
    In artikel 18 worden een aantal procedures genoemd, die minimaal moeten worden uitgevoerd, ten behoeve van de revalidatie van een clearance.
    
    Artikel 19 luidt:
    
    The parent NSA shall then review any information arising during the course of these records checks against the background of its own records and send its decision to the requesting NATO civil or military body.
    
    2.2. De minister is, op basis van de uitkomsten van een veiligheidsonderzoek, tot de conclusie gekomen dat er onvoldoende waarborgen zijn om de clearance op NATO SECRET niveau te handhaven, omdat zij onvoldoende inzicht heeft kunnen krijgen in het doen en laten van de partner van [appellante] over een ononderbroken periode van drie jaar.
    
    2.3. [appellante] betoogt allereerst dat het besluit van 26 februari 2006 twee besluiten bevat: een mededeling op grond van artikel 13 van de WVO en een besluit tot het niet verlengen van de clearance op grond van de Directive. Nu dat onvoldoende is onderkend, is volgens haar ten onrechte het nationale toetsingskader van het eerste besluit tevens als toetsingskader voor het tweede besluit gebruikt.
    
    2.3.1. Naar aanleiding van dit betoog, ziet de Afdeling zich gesteld voor de vraag op welke grondslag het besluit van 26 februari 2006, dat in bezwaar is gehandhaafd, is genomen.
    
    Een besluit waarin wordt geweigerd een eerder verleende clearance te revalideren, strekt tot uitvoering van de in artikel 3, aanhef en onder a en c, van de Directive neergelegde opdracht tot afgifte en revalidatie van clearances. In de nationale wet- en regelgeving wordt de bevoegdheid tot uivoering van die taak niet uitdrukkelijk aan een daartoe aangewezen nationale veiligheidsautoriteit geattribueerd.
    
    De taak ligt evenwel geheel in het verlengde van de in artikel 13 van de WVO neergelegde bevoegdheid van de minister tot het doen van mededelingen. In dit verband is van belang dat reeds in de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel tot Regelen inzake het verrichten van veiligheidsonderzoeken (Kamerstukken II, 1994-1995, 24 023, nr. 3, p. 20 en volgende) bij artikel 12, het huidige artikel 13, wordt opgemerkt dat veel verzoeken om de afgifte van clearances afkomstig zijn van internationale organisaties als de NAVO. Gelet op de nauwe samenhang tussen het doen van mededelingen en het daarop gebaseerde besluit over de afgifte of revalidatie van een clearance, moet worden geoordeeld dat de uitoefening van de bevoegdheid tot afgifte of revalidatie van een clearance, toekomt aan de minister.
    
    Gelet hierop moet het besluit van 26 februari 2006, zoals ook de rechtbank heeft gedaan, worden opgevat als een besluit tot het doen van mededelingen als bedoeld in artikel 13 van de WVO en tevens als een besluit tot weigering de eerder verleende clearance te revalideren.
    
    2.3.2. Om te kunnen komen tot een beslissing omtrent de clearance, dient de minister, zo blijkt uit de Directive, in het bijzonder artikel 3, aanhef en onder a, een veiligheidsonderzoek in te stellen overeenkomstig het nationale recht, naar Nederlands recht artikel 13 van de WVO.
    
    Ingevolge het vierde lid, eerste volzin, van dit artikel dient de minister uit te gaan van het belang van de verzoekende organisatie, in dit geval de NAVO. Bij de bepaling van het belang van de verzoekende organisatie dient de minister rekening te houden met hetgeen die organisatie daarover heeft vastgelegd en in dat kader heeft de Minister acht geslagen op de bepalingen van de Directive. Voorts blijkt uit artikel 3, onder a, van de Directive, dat de onderzoeksmaatstaven genoemd in de artikelen 7 tot en met 10, alsmede 18, van de Directive minimummaatstaven zijn en dat de minister bevoegd is, met inachtneming van die minimummaatstaven, nadere nationale maatstaven te hanteren. Hetzelfde geldt voor de materiële toetsingsmaatstaven die worden genoemd in de artikelen 14 en 19 van de Directive. Ook deze bepalingen laten ruimte aan de nationale staten om de maatstaven verder uit te werken en aan te vullen. De minister mocht derhalve ook overige persoonlijke gedragingen als bedoeld in artikel 13, vierde lid, aanhef en onder d, van de WVO, waaronder de resultaten van een onderzoek naar de partner van [appellante], aan zijn beoordeling ten grondslag leggen en heeft derhalve, anders dan appellant betoogt, het rechtens juiste toetsingskader gehanteerd.
    
    Of en in hoeverre de bepalingen van de Directive ieder verbindende bepalingen zijn als bedoeld in artikel 94 van de Grondwet, kan, gelet op het voorgaande, in het midden blijven.
    
    2.4. [appellante] bestrijdt voorts het oordeel van de voorzieningenrechter dat de "Beleidsregel onvoldoende gegevens bij veiligheidsonderzoeken op de burgerluchthavens" (hierna: de beleidsregel) toegepast mocht worden. Volgens haar heeft deze beleidsregel betrekking op veiligheidsonderzoeken met betrekking tot personen die werkzaam zijn of willen worden op de nationale burgerluchthavens, hetgeen thans niet aan de orde is. Bovendien is het beleid volgens [appellante] in strijd met de normen uit de Directive, omdat het voorbijgaat aan de belangenafweging die ingevolge de Directive is vereist. Tot slot betoogt [appellante] dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de minister een verkeerde invulling geeft aan de op haar ingevolge het beleid rustende inspanningsverplichting om voldoende informatie te verzamelen. De minister dient actiever gebruik te maken van de door [appellante] nader aangegeven mogelijkheden die zij heeft om aan de benodigde informatie te komen.
    
    2.4.1. De beleidsregel geeft een leidraad voor de aanwending van de in artikel 8, tweede lid, van de WVO aan de minister verleende bevoegdheid, een verklaring van geen bezwaar te weigeren indien het veiligheidsonderzoek onvoldoende gegevens heeft kunnen opleveren om een oordeel te geven.
    
    Weigering zal plaatsvinden:
    
    a. indien de kandidaat-vertrouwensfunctionaris direct voorafgaand aan de aanmelding voor een vertrouwensfunctie niet gedurende een aaneengesloten periode van vijf jaar in Nederland verbleef; en
    
    b. het voor de Binnenlandse Veiligheidsdienst (thans: de AIVD) niet mogelijk is over de ontbrekende periode, wegens het niet aanwezig zijn van een daartoe geëigende samenwerkingsrelatie op beveiligingsgebied met een zusterdienst van het land of de landen waar de kandidaat-functionaris verblijf heeft gehouden, voldoende gegevens over de betreffende persoon te verkrijgen.
    
    Ten aanzien van de partner van de kandidaat-functionaris wordt hetzelfde beleid toegepast met dien verstande dat in dat geval een periode van drie jaar wordt aangehouden.
    
    De beleidsregel heeft betrekking op het weigeren van een verklaring van geen bezwaar voor het vervullen van een vertrouwensfunctie, niet op het weigeren van een clearance als thans aan de orde. Uit de stukken en het verhandelde ter zitting is echter gebleken dat veiligheidsonderzoeken ten behoeve van een verklaring van geen bezwaar voor het vervullen van een vertrouwensfunctie en veiligheidsonderzoeken ten behoeve van een clearance overwegend op gelijke wijze worden verricht. Zo is de omschrijving van de bij het onderzoek uitsluitend in aanmerking te nemen gegevens in artikel 7, tweede lid, van de WVO en artikel 13, vierde lid, grotendeels aan elkaar gelijk. Voorts staat in de memorie van toelichting bij het toenmalige artikel 12 (Kamerstukken II, 1994-1995, 24 023, nr. 3, p. 21): "Voor zover voor het kunnen doen van mededelingen als hier bedoeld een onderzoek moet worden ingesteld, gelden voor wat betreft het recht op eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer van de betrokkene dezelfde argumenten als met betrekking tot een veiligheidsonderzoek in verband met een vertrouwensfunctie in eigenlijke zin. Om die reden wordt voorgesteld een regeling in de wet neer te leggen, die in grote lijnen identiek is aan die met betrekking tot de Nederlandse vertrouwensfuncties, en die aan de betrokkene dezelfde waarborgen biedt."
    
    Nu de minister bovendien in het besluit op bezwaar van 11 juli 2007 heeft uiteengezet dat de problematiek rond het al dan niet kunnen verkrijgen van voldoende gegevens en de beoordeling indien niet voldoende gegevens kunnen worden verkregen niet wezenlijk verschilt naar gelang het gaat om een vertrouwensfunctie of een clearance als thans in geding is en zij in dat besluit bovendien uitgebreid op die problematiek in dit geval is ingegaan, acht de Afdeling het niet onredelijk dat in gevallen als hier aan de orde op dit punt een gedragslijn wordt gevolgd, die aansluit op de beleidsregel.
    
    2.4.2. Dat de minister deze gedragslijn voert, is evenmin in strijd met de Directive, aangezien deze de verantwoordelijkheid voor het nemen van een besluit inzake een clearance uitdrukkelijk bij de nationale staten heeft neergelegd en de maatstaven uit de Directive, zoals onder 2.3.2. reeds overwogen, minimummaatstaven zijn. Hieruit volgt dat de nationale staten deze maatstaven kunnen uitwerken en aanvullen met een gedragslijn die strenger is dan hetgeen de NAVO van de nationale staten in elk geval verlangt.
    
    De gedragslijn om bij het ontbreken van voldoende gegevens in beginsel de gevraagde clearance te weigeren dan wel te weigeren de eerder verleende clearance te revalideren, is voorts niet onredelijk. Reeds in de memorie van toelichting wordt bij artikel 7 het volgende opgemerkt: "weigering van de verklaring zal ook moeten plaatsvinden indien het onderzoek, hoewel dat op zorgvuldige wijze is verricht, niet voldoende gegevens oplevert op basis waarvan verantwoord een oordeel kan worden gegeven. Daarbij is een afweging gemaakt tussen de belangen van de betrokkene en die van de staat. Naar ons oordeel moeten de laatste hier zwaarder wegen." (Kamerstukken II, 1994-1995, 24 023, nr. 3, p. 18).
    
    Ook ten aanzien van de weigering een clearance te verlenen of te revalideren acht de Afdeling het uitgangspunt dat het belang van de veiligheid, bij afweging van de betrokken belangen, zwaarder weegt dan de persoonlijke belangen van degene ten behoeve van wie de clearance is gevraagd, niet onredelijk.
    
    2.4.3. Dit neemt evenwel niet weg dat in artikel 8, tweede lid, van de WVO sprake is van "onvoldoende gegevens heeft kunnen opleveren", en dat dit impliceert dat op de minister een inspanningsverplichting rust, al beschikbare en aanvaardbare mogelijkheden tot verkrijging van voldoende gegevens aan te wenden.
    
    Ten aanzien van die op de minister rustende inspanningsverplichting heeft de voorzieningenrechter uitvoerig weergegeven wat hierover in de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel en in de nota naar aanleiding van het verslag (Kamerstukken II, 1994-1995, 24 023, nr. 3 en nr. 5) wordt opgemerkt. Het beleid dienaangaande houdt, samengevat weergegeven, in dat de minister zich niet op het ontbreken van voldoende gegevens kan beroepen indien de AIVD zelf bij het verzamelen van gegevens te kort is geschoten. Op de AIVD rust de inspanningsverplichting om binnen de grenzen van het redelijke al datgene te doen wat nodig is om de voor een verantwoorde oordeelsvorming benodigde gegevens te verkrijgen.
    
    Met de voorzieningenrechter is de Afdeling van oordeel dat de minister in dit geval aan haar inspanningsverplichting heeft voldaan, nu zij heeft vastgesteld dat de AIVD niet samenwerkt met de veiligheidsdienst in Tunesië, het land waar de partner van [appellante] vandaan komt en lange tijd verblijf heeft gehouden, bij gebreke van voldoende democratische inbedding van en waarborgen ten aanzien van de eerbiediging van de mensenrechten door die dienst. De in de bezwaarfase door [appellante] aangedragen onderzoeksmogelijkheden stuiten, naar de minister afdoende gemotiveerd heeft gesteld, af op hetzelfde obstakel. Dienaangaande heeft de rechtbank terecht het standpunt van de minister gevolgd dat de Franse en Duitse inlichtingen- en veiligheidsdiensten niet als alternatief informatiekanaal kunnen worden gebruikt, omdat zij op hun beurt de inlichtingen- en veiligheidsdiensten van Tunesië zullen moeten inschakelen. Hetgeen [appellante] hiertegen heeft ingebracht, leidt de Afdeling niet tot een ander oordeel.
    
    2.4.4. Gelet op al het voorgaande zijn de omstandigheden die door [appellante] zijn aangevoerd, geen bijzondere omstandigheden op grond waarvan in dit geval van het beleid had moeten worden afgeweken.
    
    2.5. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd met verbetering van de gronden waarop deze rust.
    
    2.6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. M. Vlasblom, voorzitter, en mr. W. van den Brink en mr. G.J. van Muijen, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.F.N. Pikart-van den Berg, ambtenaar van Staat.
    
    w.g. Vlasblom w.g. Pikart-van den Berg
    
    voorzitter ambtenaar van Staat
    
    Uitgesproken in het openbaar op 11 juni 2008
    
    350.