ECLI:NL:RVS:2010:BM0183, Raad van State, 07-04-2010, 200905502/1/H1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2010-04-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 15 mei 2008 heeft het college aan Meru vrijstelling en aanlegvergunning verleend voor een gedeeltelijke verlegging van de toegangsweg tot het terrein van de Meru Academie te Vlodrop.

200905502/1/H1.
      Datum uitspraak: 7 april 2010
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    
      1. de stichting Stichting Meru/MVU (hierna: Meru), gevestigd te Vlodrop,
      2. de stichting Stichting Burgercomité St. Ludwig (hierna: Burgercomité), gevestigd te Vlodrop,
      appellanten,
    
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Roermond (hierna: de rechtbank) van 17 juni 2009 in zaak nr. 08/1288 in het geding tussen:
    
    Burgercomité
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Roerdalen (hierna: het college).
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 15 mei 2008 heeft het college aan Meru vrijstelling en aanlegvergunning verleend voor een gedeeltelijke verlegging van de toegangsweg tot het terrein van de Meru Academie te Vlodrop.
    
    Bij uitspraak van 17 juni 2009, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank het door Burgercomité daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 15 mei 2008 vernietigd en bepaald dat het college een nieuw besluit neemt op de aanvraag met inachtneming van de uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben Meru bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 27 juli 2009, en Burgercomité bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 29 juli 2009, hoger beroep ingesteld. Meru heeft haar hoger beroep aangevuld bij brief van 24 augustus 2009. Burgercomité heeft haar hoger beroep aangevuld bij brief van 5 augustus 2009.
    
    Het college en Burgercomité hebben een verweerschrift ingediend.
    
    Daartoe in de gelegenheid gesteld heeft Meru een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 1 maart 2010, waar Meru, vertegenwoordigd door mr. H.H.B. Lamers, advocaat te Maastricht, Burgercomité, vertegenwoordigd door A.J.H. op de Kamp, en het college vertegenwoordigd door P.J.C. Planje, ambtenaar van de gemeente, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Meru betoogt dat de rechtbank ten onrechte Burgercomité ontvankelijk heeft verklaard in haar beroep, omdat zij niet als belanghebbende bij het besluit van 15 mei 2008 kan worden aangemerkt. Zij voert daartoe aan dat de statutaire doelstelling van Burgercomité is beperkt tot het behoud van het monumentale kloostergebouw St. Ludwig. De toegangsweg is geen onderdeel van het kloostercomplex, aldus Meru. Zij voert voorts - kort weergegeven - aan dat alle feitelijke werkzaamheden van Burgercomité, die worden uitgevoerd door één persoon, zijn gericht op het voeren van procedures om de voorgenomen afbraak van het kloostercomplex te voorkomen.
    
    2.1.1. Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
    
    Ingevolge het derde lid worden ten aanzien van rechtspersonen als hun belangen mede beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen.
    
    2.1.2. Voor de vraag of een rechtspersoon belanghebbende is als bedoeld in artikel 1:2, eerste en derde lid, van de Awb, is bepalend of de rechtspersoon krachtens zijn statutaire doelstelling en blijkens zijn feitelijke werkzaamheden een rechtstreeks bij het bestreden besluit betrokken algemeen of collectief belang in het bijzonder behartigt.
    
    2.1.3. Blijkens artikel 2 van haar statuten stelt Burgercomité zich ten doel het behoud van het monumentale kloostergebouw St. Ludwig met inbegrip van alle oorspronkelijk tot het complex St. Ludwig behorende gebouwen, alsook het behoud van het landgoedachtige karakter van het terrein waarop het complex St. Ludwig is gelegen, en voorts al hetgeen met een en ander rechtstreeks of zijdelings verband houdt of daartoe bevorderlijk kan zijn, alles in de ruimste zin des woords.
    
    De rechtbank heeft vastgesteld dat de door Burgercomité verrichte feitelijke werkzaamheden bestaan uit het voeren van overleg met de eigenaar, gemeentelijke en provinciale overheden en organisaties op het gebied van monumenten en natuurbeheer in Nederland en Duitsland, het samenwerken met Nederlandse en Duitse belangenorganisaties, het informeren van burgers via de media over de mogelijkheden van St. Ludwig, het beheren van een website, het uitgeven van ansichtkaarten van St. Ludwig, het organiseren van wandelingen om deelnemers te informeren over St. Ludwig en het voeren van procedures ten behoeve van het (behoud van het) rijksmonument St. Ludwig.
    
    2.1.4. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de doelstelling, die in functioneel en territoriaal opzicht voldoende omlijnd is, de belangen omschrijft die door Burgercomité in het bijzonder worden behartigd. De toegangsweg behoort tot het terrein waarvan Burgercomité het landgoedachtige karakter wenst te behouden. Daar past bij dat Burgercomité met deze procedure nastreeft dat de oprijlaan van het voormalige klooster in de oude toestand wordt teruggebracht. Dat de toegangsweg niet onder de beschermde status van het rijksmonument valt, maakt dit, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, niet anders.
    
    Gelet op de hiervoor onder 2.1.3 vermelde activiteiten en de daarop door Burgercomité gegeven toelichting, bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat de activiteiten van Burgercomité louter bestaan uit het in rechte opkomen tegen besluiten die het monumentale kloostergebouw St. Ludwig betreffen. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de activiteiten die door Burgercomité worden uitgevoerd weliswaar niet op alle onderdelen uitgebreid zijn, maar dat deze voldoende in omvang, duur en frequentie zijn om ervan uit te kunnen gaan dat substantiële activiteiten worden verricht die los staan van het voeren van procedures.
    
    Gezien het vorenstaande heeft de rechtbank derhalve terecht Burgercomité als belanghebbende bij het besluit van 15 mei 2008 aangemerkt. Het betoog faalt.
    
    2.2. Het project betreft de wijziging van de bestaande toegangsweg door het aanbrengen van een slinger in een gedeelte van die weg dat het dichtst bij de voormalige entree van het kloostergebouw St. Ludwig is gelegen, waardoor de oorspronkelijke toegangsweg wordt verlegd. Het project ziet derhalve, anders dan de rechtbank heeft geconcludeerd, zowel op het verwijderen van een gedeelte van de toegangsweg als op het opnieuw aanleggen van een gedeelte van die weg.
    
    2.3. Het project is voorzien op gronden waarop ingevolge het bestemmingsplan "Buitengebied Roerdalen" (hierna: het bestemmingsplan) de bestemming "Bos- en natuurgebied" rust.
    
    Ingevolge artikel 5.1.1 van de planvoorschriften, voor zover thans van belang, zijn de als Bos- en natuurgebied op de plankaart aangegeven gronden bestemd voor het behoud, herstel en de ontwikkeling van de aanwezige natuurlijke, landschappelijke en cultuurhistorische waarden (5.1.1.1).
    
    Ingevolge artikel 5.5.1 is het verboden zonder of in afwijking van een schriftelijke vergunning van burgemeester en wethouders (aanlegvergunning), voor zover thans van belang, de volgende werken en werkzaamheden uit te voeren:
    
    5.5.1.1. het aanleggen van wegen en het aanbrengen van overige verhardingen. De aanlegvergunning kan uitsluitend worden verleend als de wegen en overige verhardingen noodzakelijk zijn voor het beheren dan wel verbeteren van bos en natuur dan wel voor het mogelijk maken van extensief recreatief medegebruik (5.5.1.1.1). Voorts mogen de wegen en overige verhardingen geen aantasting betekenen van de aanwezige natuurwaarden; hiertoe wordt de terreinbeheerder gehoord (5.5.1.1.2).
    
    5.5.1.6. het verwijderen van wegen en paden. De aanlegvergunning kan alleen worden verleend als het wegenpatroon in cultuurhistorisch opzicht niet wordt aangetast.
    
    2.4. Vast staat dat het project in strijd is met het bestemmingsplan. Om de wijziging van de toegangsweg niettemin mogelijk te maken heeft het college vrijstelling op grond van artikel 19, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: de WRO) verleend alsmede een aanlegvergunning.
    
    2.5. Burgercomité betoogt dat de rechtbank, door te oordelen dat haar beroepsgronden die betrekking hebben op de inbreuk op de bestemming "Bos- en natuurgebied" en op de in het bestemmingsplan gestelde voorwaarden voor een aanlegvergunning niet slagen, heeft miskend dat de ruimtelijke onderbouwing "Ruimtelijke Onderbouwing Meru asverlegging toegangsweg" (hierna: de ruimtelijke onderbouwing) niet deugt, nu deze te weinig relevante informatie bevat om de verlegging van een deel van de toegangsweg constructief te onderbouwen. Zij voert daartoe aan dat, anders dan in de ruimtelijke onderbouwing is vermeld, de landschappelijke structuur van het terrein van het monumentale kloostergebouw St. Ludwig wordt aangetast, de stedenbouwkundige structuur niet helder van opzet meer is en vanuit cultuurhistorisch oogpunt bezien de kaarsrechte oprijlaan behouden dient te blijven. Zij voert voorts aan dat van een belangenafweging geen sprake is.
    
    2.5.1. Voor het verlenen van vrijstelling op grond van artikel 19, tweede lid, van de WRO geldt de eis dat het project is voorzien van een goede ruimtelijke onderbouwing. Bij de ruimtelijke onderbouwing voor het project moet in elk geval worden gemotiveerd dat de aanleg van de weg de functie van de gronden en de aanwezige waarden niet onevenredig aantasten. Daarbij kan aansluiting worden gezocht bij de in de in het bestemmingsplan opgenomen criteria inzake het verlenen van een aanlegvergunning. Hoewel de ruimtelijke onderbouwing alsook de weerlegging van de zienswijzen van Burgercomité ten aanzien van de voorwaarden voor het verleggen van wegen summier zijn, kan, met de rechtbank, niet worden geoordeeld dat deze onvoldoende zijn.
    
    2.5.2. Vast staat dat de wijziging in de toegangsweg niet noodzakelijk is voor bos- en natuurbeheer. De slinger in de weg is blijkens de ruimtelijke onderbouwing ingegeven door de wens van Meru de toegangsweg langs het voormalig klooster te leiden, zodat deze weg, tezamen met de gebouwen op het terrein van Meru, volgens de principes van Maharishi Sthapatya Veda, naar het oosten zijn gericht. De waarde van de gronden als gronden voor bos- en natuurbeheer zijn ook bij de wijziging van de toegangsweg evenwel voldoende in acht genomen. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat het verleggen van de toegangsweg heeft plaatsgevonden op een deel van het terrein dat reeds was verhard ten behoeve van parkeren. Voorts is voldoende aannemelijk geworden dat de wegverlegging alsmede de herinrichting van de parkeervakken heeft geleid tot een afname van het totaal aan verhard oppervlak ten opzichte van de eerdere situatie. Verder is gebleken dat de bestaande bomen langs de toegangsweg behouden zijn gebleven. Onder deze omstandigheden heeft het college zich onder verwijzing naar de ruimtelijke onderbouwing in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de functie van de gronden en de aanwezige natuurwaarden niet onevenredig worden aangetast door de verlegging van de toegangsweg.
    
    2.5.3. Niet in geschil is voorts dat de van oorsprong rechte toegangsweg door het aanbrengen van een slinger in deze weg wordt aangetast. De slinger in de weg beslaat evenwel slechts enkele tientallen meters aan het einde van de toegangsweg. Gebleken is dat de kenmerkende rechte toegangsweg met laanbeplanting, waardoor het zicht op het voormalig kloostercomplex gehandhaafd blijft, voor het overige in tact blijft. Voldoende aannemelijk is gemaakt dat de bestaande brug, de bosranden en het omliggende boslandschap met bospaden door de wijziging in de toegangsweg onaangetast blijven. Onder deze omstandigheden bestaat evenmin grond voor het oordeel dat de cultuurhistorische waarde van het wegenpatroon dermate wordt aangetast dat het college niet in redelijkheid vrijstelling voor de verlegging van de toegangsweg heeft kunnen verlenen.
    
    2.5.4. Het betoog van Burgercomité inzake de stedenbouwkundige structuur faalt evenzeer. Nu de inbreuk door het verleggen van een deel van de toegangsweg op het thans bestaande wegenpatroon gering is en deze toegangsweg daar op aansluit, bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat de stedenbouwkundige structuur op onevenredige wijze wordt aangetast.
    
    2.5.5. Gelet op het voorgaande heeft het college zwaarder gewicht mogen toekennen aan de belangen van Meru bij de verlegging van de toegangsweg dan aan de door Burgercomité gestelde belangen en in die belangen geen aanleiding hoeven zien de gevraagde vrijstelling te weigeren. Dat naar de stelling van Burgercomité in het verleden door Meru meer illegale activiteiten zijn verricht op het terrein van het voormalig klooster, wat hier verder van zij, leidt niet tot een ander oordeel, nu thans slechts aan de orde is het verzoek aan het college de toegangsweg deels te verleggen. Het betoog faalt.
    
    2.5.6. Het hoger beroep van Burgercomité is ongegrond.
    
    2.6. Meru betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat met de bij besluit van 15 mei 2008 verleende vrijstelling het aanlegvergunningenstelsel, zoals opgenomen in artikel 5 van de planvoorschriften, opzij is gezet. Derhalve ontbreekt de juridische grondslag om een aanlegvergunning te verlenen, aldus Meru.
    
    2.6.1. Nu blijkens het besluit van 15 mei 2008 op grond van artikel 19, tweede lid, van de WRO vrijstelling is verleend van die onderdelen van het bestemmingsplan die aan het - zonder meer - realiseren van de wijziging in de bestaande toegangsweg in de weg staan, moet worden vastgesteld dat deze vrijstelling ook betrekking heeft op het in artikel 5.5.1 van de planvoorschriften vervatte verbod om de daar genoemde werken en werkzaamheden zonder aanlegvergunning uit te voeren. Meru heeft terecht aangevoerd dat, zoals de Afdeling eerder heeft geoordeeld (uitspraak van 21 november 2001 in zaak nr. 200005635/1; Gst. 2002-7155, 11), een aanlegvergunning niet meer is vereist, indien voor het uitvoeren van de desbetreffende werken en werkzaamheden, zoals ook in dit geval, een vrijstelling als bedoeld in artikel 19 van de WRO is verleend. De rechtbank heeft niet onderkend dat geen aanlegvergunning nodig is.
    
    2.7. Het hoger beroep van Meru is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd.
    
    Nu bij het besluit van 15 mei 2008 vrijstelling is verleend voor het uitvoeren van het project en het college derhalve bij dat besluit in strijd met het stelsel van de Woningwet en de WRO een aanlegvergunning heeft verleend, zal de Afdeling, doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, het beroep van Burgercomité tegen het besluit van 15 mei 2008 alsnog gegrond verklaren en dat besluit vernietigen, voor zover daarbij een aanlegvergunning is verleend. Dit betekent dat het besluit van 15 mei 2008 in stand blijft voor zover daarbij vrijstelling is verleend voor het verleggen van de toegangsweg.
    
    Voorts zal de Afdeling, doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, de door Burgercomité aangevoerde beroepsgronden inzake de bij het besluit van 15 mei 2008 verleende vrijstelling, waaraan de rechtbank niet is toegekomen, beoordelen, met inachtneming van hetgeen hiervoor in hoger beroep is overwogen.
    
    2.8. Burgercomité betoogt - kort weergegeven - dat het college geen gebruik mocht maken van de door het college van gedeputeerde staten van Limburg afgegeven verklaring van geen bezwaar.
    
    Dit betoog faalt. Het college van gedeputeerde staten heeft in zijn verklaring van geen bezwaar, onder verwijzing naar het verzoek om vrijstelling en de daarbij behorende stukken, waaronder de ruimtelijke onderbouwing, de tekeningen van het project en de weerlegging van de ingebrachte zienswijzen door het college, ingestemd met het project. Burgercomité heeft niet aannemelijk gemaakt dat deze door het college aan het college van gedeputeerde staten toegezonden stukken onvoldoende gegevens bevatten voor het college van gedeputeerde staten om een duidelijk beeld van de aard en omvang van het project te krijgen en om een verantwoorde planologische afweging te kunnen maken. Hoewel de in de verklaring van geen bezwaar neergelegde motivering summier is, bestaat, gezien het vorenstaande, geen grond voor het oordeel dat het college niet in redelijkheid van de afgegeven verklaring van geen bezwaar gebruik kon maken.
    
    2.9. In hetgeen Burgercomité voor het overige heeft aangevoerd, bestaat evenmin aanleiding voor het oordeel dat het college niet in redelijkheid vrijstelling voor de verlegging van de toegangsweg heeft kunnen verlenen.
    
    2.10. Het college dient op hierna te melden wijze in de proceskosten van Meru te worden veroordeeld. Ten aanzien van Burgercomité is niet gebleken van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. verklaart het hoger beroep van de stichting Stichting Burgercomité St. Ludwig ongegrond;
    
    II. verklaart het hoger beroep van de stichting Stichting Meru/mvu gegrond;
    
    III. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Roermond van 17 juni 2009 in zaak nr. 08/1288;
    
    IV. verklaart het door de stichting Stichting Burgercomité St. Ludwig bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    
    V. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Roerdalen van 15 mei 2008, kenmerk 2008-PP-av4, voor zover daarbij een aanlegvergunning is verleend;
    
    VI. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Roerdalen tot vergoeding van bij de stichting Stichting Meru/mvu in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 668,25 (zegge: zeshonderdachtenzestig euro en vijfentwintig cent), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    VII. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Roerdalen aan de stichting Stichting Meru/mvu het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 447,00 (zegge: vierhonderdzevenenveertig euro) voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt;
    
    VIII. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Roerdalen aan de stichting Stichting Burgercomité St. Ludwig het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 288,00 (zegge: tweehonderdachtentachtig euro) voor de behandeling van het beroep vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. R. van der Spoel, voorzitter, en mr. S.F.M. Wortmann en mr. A.B.M. Hent, leden, in tegenwoordigheid van mr. D.A.B. Montagne, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Van der Spoel w.g. Montagne
      voorzitter ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 7 april 2010
    
    374.