ECLI:NL:RVS:2002:AE5077, Raad van State, 10-07-2002, 200102678/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2002-07-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Ontoelaatbare afwijking van beleidsregels en van art. 4.1.e Wet tegemoetkoming schade bij rampen en zware ongevallen ten behoeve van glastuinbouwbedrijven.
      
      Afwijzing aanvraag om tegemoetkoming op grond van de Wet tegemoetkoming schade bij rampen en zware ongevallen (WTS). 
      
      De in de beleidsregels gepubliceerde formule A-D is een uitwerking van het begrip teeltplanschade zoals het is omschreven in voornoemd art. 4.1.e WTS en is ook anderszins niet in strijd met het recht. Niet gesteld kan worden dat de beleidsregels niet mede ten behoeve van glastuinbouwbedrijven zijn opgesteld. Niet gebleken is dat de teelt door glastuinbouwbedrijven zodanig afwijkt van andere teelt dat de in de beleidsregel gepubliceerde formule A-D daarvoor niet is toe te passen. Niet valt in te zien waarom het schadepercentage (factor B in de formule A-D) niet eventueel, net als appellant bij veel andere bedrijven doet, door middel van een schatting kan worden vastgesteld. De term redelijkerwijs in art. 4.1.e WTS biedt daarvoor voldoende mogelijkheid. De door appellant bij de vaststelling van de schade bij glastuinbouwbedrijven gehanteerde formule A-G wijkt af van de in de beleidsregel gepubliceerde formule A-D. De formule A-G bevat immers nieuwe elementen die in de beleidsregel niet zijn opgenomen. Voorts wordt uitgegaan van het gehele teeltareaal in plaats van de oppervlakte van het teeltareaal dat schade heeft ondervonden. Bij hantering van de formule A-G steunt de schadevaststelling, met name voor wat betreft het schadepercentage (factor B in de formule A-D) voor een aanzienlijk deel op gerealiseerde opbrengsten uit het verleden. Dit heeft onder meer tot gevolg dat anders dan bij toepassing van de formule A-D, bij toepassing van de formule A-G de schade negatief kan zijn. Dit moet als een ontoelaatbare afwijking van de beleidsregels alsmede van art. 4.1.e WTS worden beschouwd.
      
      
      Het betoog van appellant dat afwijking van de beleidsregels was toegestaan kan reeds niet slagen omdat het bestuursorgaan dat de beleidsregels heeft vastgesteld geen belanghebbende in de zin van art. 4:84 Awb is. Indien appellant van mening is dat voor een bepaalde categorie bedrijven strikte toepassing van de beleidsregels leidt tot een resultaat dat het doel van het beleid en de onderliggende regelgeving voorbijschiet, kan hij niet met toepassing van art. 4:84 Awb van de beleidsregels afwijken, maar zal hij de beleidsregels moeten wijzigen.
      
      
      Hoger beroep van rechtbank ’s-Gravenhage d.d. 24 april 2001, opgenomen onder LJN AB2689. 
      
      De Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, appellant.
      
      mrs. J.A.E. van der Does, P.A. Offers, J.A.M. van Angeren

200102678/1.
      Datum uitspraak: 10 juli 2002
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    
      de Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
      appellant,
    
    
    tegen de uitspraak van de arrondissementsrechtbank te 's-Gravenhage van 24 april 2001 in het geding tussen:
    
    [verzoeker], gevestigd te [plaats]
    
    en
    
    appellant.
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 27 augustus 1999 heeft appellant de aanvraag om op grond van de Wet tegemoetkoming schade bij rampen en zware ongevallen (hierna: de WTS) een tegemoetkoming in de geleden schade aan de [verzoeker] toe te kennen, afgewezen.
    
    Bij besluit van 12 juli 2000 heeft appellant het daartegen door de [verzoeker] gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Dit besluit is aangehecht.
    
    Bij uitspraak van 24 april 2001, verzonden op 26 april 2001, heeft de arrondissementsrechtbank te 's-Gravenhage (hierna: de rechtbank) het daartegen door de [verzoeker] ingestelde beroep gegrond verklaard, de bestreden beslissing op bezwaar vernietigd en appellant opgedragen een nieuw besluit te nemen. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft appellant bij brief van 22 mei 2001, bij de Raad van State ingekomen op 23 mei 2001, hoger beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 26 juni 2001. Deze brieven zijn aangehecht.
    
    Bij brief van 24 augustus 2001 heeft de [verzoeker] een memorie van antwoord ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 maart 2002, waar appellant, vertegenwoordigd door dr. S.A.N. Geerling, mr. M.M. Neerincx en M. Egberink, gemachtigden, en de [verzoeker], vertegenwoordigd door mr. W.O. Groustra, en mr. S.M.Q. Janson, advocaten te Amsterdam, zijn verschenen. De [verzoeker] had een deskundige meegebracht.
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    Ingevolge artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) handelt het bestuursorgaan overeenkomstig de beleidsregel, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen.
    
    2.1.1.    Ingevolge artikel 4, eerste lid, aanhef en onder e, van de WTS heeft een gedupeerde recht op een tegemoetkoming in de teeltplanschade, waaronder wordt verstaan het financieel verlies dat is geleden door een mindere opbrengst dan redelijkerwijs mocht worden verwacht gedurende een bij ministeriële regeling te bepalen schadetermijn als gevolg van verlies of beschadiging van gewassen, waardoor een vermindering in kwantiteit of kwaliteit is ontstaan of als gevolg van het niet of niet tijdig kunnen uitvoeren van de voorgenomen teelt van gewassen, voor zover de schade die hij heeft geleden, is ontstaan in het schadegebied en het rechtstreeks en onmiddellijk gevolg is van een overstroming door zoet water, een aardbeving dan wel een ramp of een zwaar ongeval waarop deze wet ingevolge artikel 3 van toepassing is verklaard.
    
        Ingevolge artikel 1 van het Besluit van toepassingverklaring Wet tegemoetkoming schade bij rampen en zware ongevallen is de WTS van toepassing verklaard op de schade en kosten die zijn ontstaan ten gevolge van de extreem zware regenval op 13 en 14 september 1998.
    
        Volgens de bij besluit van 29 oktober 1998 vastgestelde Beleidsregels voor de toekenning van teeltplanschade op grond van de Regeling tegemoetkoming schade bij extreem zware regenval 1998, gepubliceerd in de Stsc. 1998, nr. 208, (hierna: de beleidsregels) wordt het in aanmerking te nemen schadebedrag wegens teeltplanschade, bedoeld in onderdeel e van de wet, berekend volgens de formule AxBxC-D (hierna: de formule A-D). Hierbij betreft factor A de oppervlakte van het teeltareaal dat schade heeft ondervonden en factor B het percentage van de redelijkerwijze te verwachten opbrengst die in de schadetermijn verloren gaat door vermindering van kwaliteit of kwantiteit als gevolg van het evenement.
    
    2.2.    Het hoger beroep is gericht tegen het oordeel van de rechtbank dat het aldaar bestreden besluit in strijd is met artikel 4:84 van de Awb. Daartoe heeft appellant aangevoerd dat de voor de vaststelling van de schade bij glastuinbouwbedrijven gebruikte formule A-G een verfijning en niet een afwijking is van de in de beleidsregels gepubliceerde formule A-D. Appellant geeft hiervoor als motivering dat bij glastuinbouwbedrijven de factoren uit de formule niet eenvoudig kunnen worden ingevuld omdat als een deel van de kas onder water staat, dit gevolgen kan hebben voor het klimaat in de rest van de kas, alsmede dat in kassen niet eenmalig maar doorlopend wordt geoogst en er een mogelijkheid van herstel en versnelde afrijping van planten bestaat. Appellant ziet niet in waarom bij de vaststelling van het schadepercentage niet uitgegaan kan worden van historische opbrengstgegevens. Voorts betoogt appellant dat indien wel sprake zou zijn van afwijking van de beleidsregels dit niet tot vernietiging van zijn besluit zou moeten leiden nu op grond van artikel 4:84 van de Awb van de beleidsregels kan worden afgeweken als strikte toepassing van de beleidsregels leidt tot een resultaat dat het doel van het beleid en de onderliggende regelgeving voorbijschiet, hetgeen volgens appellant zich voordoet bij glastuinbouwbedrijven.
    
    2.3.    De Afdeling stelt voorop dat de in de beleidsregels gepubliceerde formule A-D een uitwerking van het begrip teeltplanschade is zoals het is omschreven in voornoemd artikel 4, eerste lid, aanhef en onder e, van de WTS en ook anderszins niet in strijd is met het recht. Niet gesteld kan worden dat de beleidsregels niet mede ten behoeve van glastuinbouwbedrijven zijn opgesteld. Zo zijn in de bijlage bij de beleidsregels voor een groot aantal gewassen die door de glastuinbouw worden geteeld normbedragen ter berekening van het schadebedrag opgenomen. De Afdeling is ook niet gebleken dat de teelt door glastuinbouwbedrijven zodanig afwijkt van andere teelt dat de in de beleidsregel gepubliceerde formule A-D daarvoor niet is toe te passen. Niet valt in te zien waarom het schadepercentage (factor B in de formule A-D) niet eventueel, net als appellant bij veel andere bedrijven doet, door middel van een schatting kan worden vastgesteld. De term redelijkerwijs in artikel 4, eerste lid, onder e, van de WTS biedt daarvoor voldoende mogelijkheid.
    
    2.3.1.    De door appellant bij de vaststelling van de schade bij glastuinbouwbedrijven gehanteerde formule A-G wijkt af van de in de beleidsregel gepubliceerde formule A-D. De formule A-G bevat immers nieuwe elementen die in de beleidsregel niet zijn opgenomen, zoals de normaal te realiseren opbrengst in de gehele teelt 1998, de gerealiseerde opbrengst tot en met week 37 in 1998 en de normaal te realiseren opbrengst vanaf week 38 tot en met einde schade in 1998. Voorts wordt uitgegaan van het gehele teeltareaal in plaats van de oppervlakte van het teeltareaal dat schade heeft ondervonden. Bij hantering van de formule A-G steunt de schadevaststelling, met name voor wat betreft het schadepercentage (factor B in de formule A-D) voor een aanzienlijk deel op gerealiseerde opbrengsten uit het verleden. Dit heeft onder meer tot gevolg dat anders dan bij toepassing van de formule A-D bij toepassing van de formule A-G de schade negatief kan zijn. Dit moet als een ontoelaatbare afwijking van de beleidsregels alsmede van artikel 4, eerste lid, onder e, van de WTS worden beschouwd.
    
        Het betoog van appellant dat afwijking van de beleidsregels was toegestaan kan reeds niet slagen omdat het bestuursorgaan dat de beleidsregels heeft vastgesteld geen belanghebbende in de zin van artikel 4:84 van de Awb is. Indien appellant van mening is dat voor een bepaalde categorie bedrijven strikte toepassing van de beleidsregels leidt tot een resultaat dat het doel van het beleid en de onderliggende regelgeving voorbijschiet, kan hij niet met toepassing van artikel 4:84 van de Awb van de beleidsregels afwijken, maar zal hij de beleidsregels moeten wijzigen.
    
         De Afdeling concludeert dat de rechtbank aldus terecht heeft geoordeeld dat het besluit van 12 juli 2000 in strijd is met artikel 4:84 van de Awb.
    
    2.4.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    2.5.    Appellant dient op na te melden wijze te worden veroordeeld in de door de [verzoeker] gemaakte proceskosten.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I.    bevestigt de aangevallen uitspraak;
    
    II.    veroordeelt de Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties in de door de [verzoeker] in verband met de behandeling van het hoger beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 644,00, welk bedrag geheel is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het bedrag dient door de Staat der Nederlanden (het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) te worden betaald aan de [verzoeker].
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.A.E. van der Does, Voorzitter, en mr. P.A. Offers en mr. J.A.M. van Angeren, Leden,
    
    in tegenwoordigheid van mr. R.P. Hoogenboom, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Van der Does    w.g. Hoogenboom
      Voorzitter    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 10 juli 2002
    
    229-364.