ECLI:NL:RBGRO:2011:BP9778, Rechtbank Groningen, 17-03-2011, AWB 10-896 WRO
Rechtbank Groningen — Uitspraak 
Datum: 2011-03-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Uitleg gebruikovergangsrecht naar aanleiding van een calamiteit. Verweerder heeft onvoldoende onderbouwd dat er sprake is van een intensivering van het afwijkende gebruik voor wat betreft de op te richten loods.

RECHTBANK GRONINGEN
      Sector Bestuursrecht
      Enkelvoudige kamer
    
    
    Zaaknummer: AWB 10/896 WRO
    
    Uitspraak in het geschil tussen
    
    
      [eiseres] gevestigd te Leek, eiseres,
      gemachtigde: mr. W.R. van der Velde, advocaat te Groningen,
    
    
    en
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Leek, verweerder,
      gemachtigde: P.J. Arkema, werkzaam bij de gemeente.
      1.	Onderwerp van geschil
      Eiseres heeft op 27 augustus 2010 beroep ingesteld tegen het besluit van 19 juli 2010. In dit (bestreden) besluit heeft verweerder de bezwaren van omwonenden tegen het primaire besluit van 7 september 2009 tot het verlenen van een reguliere bouwvergunning ten behoeve van het oprichten van een loods gegrond verklaard en laatstgenoemd besluit ingetrokken.
      2.	Zitting
      Het geschil is behandeld op de zitting van 3 maart 2011. 
      Eiseres werd aldaar vertegenwoordigd door haar gemachtigden mr. W.R. van der Velde, [de man] 
      Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door de voornoemde gemachtigde.
      Als belanghebbende is verschenen [de man]
      3.	Beoordeling van het geschil
      Eiseres is met haar bedrijf sinds circa 15 jaar op het bedrijventerrein Diepswal aan het Mulderspark 17 te Leek gevestigd. De activiteiten die eiseres verricht, hebben betrekking op het inzamelen, opslaan, verladen, sorteren, persen en verpakken van restproducten. De materialen die het bedrijf verwerkt zijn oud papier, karton en kunststofrestproducten. Hierbij wordt gebruik gemaakt van diverse installaties die de materialen persen, bundelen of eventueel vermalen en verdichten tot een product dat weer gebruikt kan worden als grondstof of als brandstof.
    
    
    In verband met een uitbreiding van het bedrijf is namens eiseres op 18 februari 2002 een bouwvergunning aangevraagd voor het plaatsen van een opslaghal met een oppervlakte van ongeveer 1500 m2 op het perceel Mulderspark 17 te Leek. Verweerder heeft bij besluit van 24 september 2002 bouwvergunning verleend aan eiseres voor het oprichten van een opslaghal op het voornoemde perceel te Leek.
    
    Vervolgens heeft op 19 januari 2009 een grote brand op het bedrijfsterrein van eiseres gewoed. Bij deze brand is één van de bedrijfsloodsen van het bedrijf zodanig beschadigd dat er vervangende nieuwbouw noodzakelijk was. Eiseres heeft hiertoe een aanvraag om reguliere bouwvergunning ingediend, welke betrekking had op eenzelfde loods zoals die voor de verwoesting op het bedrijfsterrein aanwezig was. Verweerder heeft, met gebruikmaking van het overgangsrecht, bij besluit van 19 mei 2009 de gevraagde reguliere bouwvergunning verleend.
    
    Na de brand heeft eiseres wegens voortschrijdend inzicht, mede door nieuwe en grotere (sorteer)machines, geen gebruik gemaakt van de bij besluit van 19 mei 2009 verleende reguliere bouwvergunning. Eiseres heeft op 16 juni 2009 een aanvraag om reguliere bouwvergunning bij verweerder ingediend. Blijkens het ‘aanvraagformulier bouwvergunning’ heeft de aanvraag om reguliere bouwvergunning betrekking op het oprichten van een loods met een oppervlakte van ongeveer 1560 m2 ten behoeve van het sorteren en persen van papier, karton en kunststoffen.
    
    Verweerder heeft bij primair besluit van 7 september 2009 een reguliere bouwvergunning verleend aan eiseres onder toepassing van de overgangsbepaling ingevolge artikel 18 lid a en 18 lid b van het vigerende bestemmingsplan ‘Bedrijventerrein Diepswal 2001’.
    
    [de man] hebben bij brief van 2 oktober 2009 een bezwaarschrift tegen dit besluit bij verweerder ingediend.
    
    [de man] heeft bij brief van 5 oktober 2009 een bezwaarschrift tegen dit besluit bij verweerder ingediend.
    
    [de man] heeft bij brief van 5 oktober 2009 een bezwaarschrift tegen dit besluit bij verweerder ingediend.
    
    [de man] hebben bij brief van 12 oktober 2009 een bezwaarschrift tegen dit besluit bij verweerder ingediend.
    
    [de man] heeft bij brief van 12 oktober 2009 een bezwaarschrift tegen dit besluit bij verweerder ingediend.
    
    Namens eiseres is bij brief van 16 oktober 2009 een bezwaarschrift tegen dit besluit bij verweerder ingediend.
    
    Eiseres en de omwonenden zijn in de gelegenheid gesteld om de bezwaarschriften toe te lichten bij de commissie bezwaarschriften van de gemeente Leek (hierna: de commissie) tijdens een hoorzitting van 9 december 2009, van welke gelegenheid namens hen gebruik is gemaakt. Een verslag van deze hoorzitting bevindt zich onder de gedingstukken.
    
    
      De commissie heeft verweerder bij brief van 25 maart 2010 geadviseerd het bezwaarschrift van eiseres ongegrond te verklaren, de bezwaarschriften van de omwonenden gegrond te verklaren en het primaire besluit tot het verlenen van een reguliere bouwvergunning te herroepen.
      Daartoe heeft de commissie onder meer als volgt overwogen:
      ‘(…) De commissie stelt vast dat het betreffende gebruiksverbod van kracht is geworden op het moment van het (gedeeltelijk) onherroepelijk worden van het bestemmingsplan ‘Bedrijventerrein Diepswal 2001’ en wel op 1 april 2003. Blijkens het ‘aanvraagformulier bouwvergunning’ van 18 februari 2002 werd destijds bouwvergunning aangevraagd voor het bouwen van een opslaghal en als zodanig werd gebruikt. Naar aanleiding van het vorenstaande stelt de commissie vast dat het bouwwerk ten tijde van het van kracht worden van het gebruiksverbod, werd gebruikt als opslaghal.
      Nu thans sprake is van een ‘ander gebruik’ van het bouwwerk dan ‘opslaghal’, namelijk het sorteren en persen van papier, karton en kunststoffen (zie bouwaanvraagformulier d.d. 16 juni 2009) stelt de commissie vast dat op grond van artikel 1 onder o en artikel 18 onder B van het bestemmingsplan er geen sprake is van ‘bestaand gebruik’. De commissie concludeert dan ook dat het college het bestreden besluit niet heeft kunnen baseren op de overgangsbepalingen, zoals bedoeld in artikel 18 van het geldende bestemmingsplan. (…).’
    
    
    Bij het thans bestreden besluit heeft verweerder, onder overneming van het voornoemde advies van de commissie, het bezwaarschrift van eiseres ongegrond verklaard, de bezwaarschriften van de omwonenden gegrond verklaard en het primaire besluit tot het verlenen van een reguliere bouwvergunning ingetrokken.
    
    
      3.2	Toepasselijke regelgeving
      Ingevolge artikel 40, eerste lid aanhef en onder a, van de Woningwet is het verboden te bouwen zonder of in afwijking van een door burgemeester en wethouders verleende bouwvergunning.
    
    
    Ingevolge artikel 44, eerste lid aanhef en onder c, van de Woningwet mag en moet de reguliere bouwvergunning slechts geweigerd worden, indien, voor zover thans van belang, het bouwen in strijd is met een bestemmingsplan of met de eisen die krachtens zodanig plan zijn gesteld.
    
    Het perceel, waarop het bouwplan betrekking heeft, is gelegen in het bestemmingsplan ‘Bedrijventerrein Diepswal 2001’ en heeft de bestemming ‘bedrijventerrein’. Voornoemd bestemmingsplan is vastgesteld op 26 augustus 2002 en gedeeltelijk goedgekeurd op 1 april 2003. Vervolgens is op 30 augustus 2004 een herziening vastgesteld welke op 14 december 2004 is goedgekeurd.
    
    
      Ingevolge artikel 4, eerste lid, van de planvoorschriften van het vigerende bestemmingsplan zijn de op de plankaart als ‘bedrijventerrein’ aangewezen gronden bestemd voor:
      -	industrie, groothandel, reparatie-, verhuur-, bouwnijverheid- en installatiebedrijven                   en dienstverlenende bedrijven welke wat betreft geur, stof, geluid en gevaar, voor zover aangegeven met:
      -	B1 toelaatbaar zijn op een afstand van ten minste 50 meter van een aangrenzend woongebied;
      -	B2 toelaatbaar zijn op een afstand van ten minste 100 meter van een aangrenzend woongebied;
      -	B3 toelaatbaar zijn op een afstand van ten minste 200 meter van een aangrenzend woongebied;
      -	B4 toelaatbaar zijn op een afstand van ten minste 300 meter van een aangrenzend woongebied;
      -	bestaande bedrijven, voor zover niet vallend onder het voorgaande, uitsluitend                                overeenkomstig de bestaande bedrijfsvoering;
      -	kleinschalige kantoren met een plaatselijke verzorgende functie; uitsluitend voor zover de gronden zijn aangegeven met ‘kantoren’;
      -	verkeer en verblijf;
      -	groenvoorzieningen;
      -	openbare nutsvoorzieningen.
    
    
    
      Ingevolge artikel 3 van het vigerende bestemmingsplan zijn de volgende bebouwingsbepalingen, behorend bij de bestemming ‘bedrijventerrein’, van toepassing.
      a.	Voor het bouwen van gebouwen gelden de volgende bepalingen:
      	1.	de gebouwen worden gebouwd binnen een bouwvlak;
      	2.	de bouwhoogte bedraagt voor ten hoogste 20% van het oppervlak niet meer                                              	dan 15 meter en voor het resterende deel niet meer dan 12 meter; 
      3.	de afstand tot de zijdelingse perceelsgrens van het bouwperceel bedraagt tenminste 5 meter, dan wel tenminste de bestaande afstand;
      4.	de kortste afstand tot de rijweg gelegen binnen een bouwvlak bedraagt tenminste 10 meter dan wel tenminste de bestaande afstand.
    
    
    Ingevolge artikel 1 onder o van de planvoorschriften van het vigerende bestemmingsplan wordt onder ‘bestaand gebruik’ verstaan: het gebruik dat bestaat ten tijde van het van kracht worden van het betreffende gebruiksverbod.
    
    
      Ingevolge artikel 18, lid a, van de planvoorschriften van het vigerende bestemmingsplan mogen bestaande bouwwerken die in enigerlei opzicht van het plan afwijken, mits de bestaande afwijkingen naar de aard en omvang niet worden vergroot:
      1.	gedeeltelijk worden vernieuwd of veranderd;
      2.	na het tenietgaan ten gevolge van een calamiteit geheel worden vernieuwd of veranderd, mits de bouwaanvraag geschiedt binnen 18 maanden na het tenietgaan.
    
    
    Ingevolge artikel 18, lid b, van de planvoorschriften van het vigerende bestemmingsplan mag het bestaande gebruik van gronden en bouwwerken, dat in strijd is met de aan die gronden en bouwwerken gegeven bestemming en dat in enigerlei opzicht afwijkt van het plan, worden voortgezet of gewijzigd zo lang en voor zover de strijdigheid van dat gebruik overeenkomstig de bestemmingen in dit plan naar de aard en omvang niet wordt vergroot.
    
    
      3.3	Overwegingen
      In formeel opzicht overweegt de rechtbank als volgt.
    
    
    Ter zitting heeft eiseres de grond dat het advies van de commissie wegens schending van het bepaalde in artikel 2:4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) door verweerder niet aan het bestreden besluit ten grondslag had mogen leggen, ingetrokken, zodat deze grond thans geen inhoudelijke bespreking meer behoeft.
    
    Inhoudelijk wordt als volgt overwogen.
    
    In het onderhavige geval dient beoordeeld te worden of verweerder terecht en op juiste gronden tot intrekking van de verleende reguliere bouwvergunning voor het oprichten van een loods is overgegaan. Dienaangaande overweegt de rechtbank als volgt.
    
    Eiseres betoogt primair dat zijn bedrijf, gelet op artikel 4, eerste lid, van de planvoorschriften positief bestemd is. Naar de mening van eiseres was er in 2001 geen sprake van dat het bedrijf binnen de planperiode (van 10 jaren) zou verdwijnen. Wegbestemmen van het bedrijf lag dan ook niet in de rede en was niet de bedoeling. Het was juist uitdrukkelijk de bedoeling van de planwetgever om bestaande bedrijven positief te bestemmen. In de visie van eiseres is de redenering van de commissie (overgenomen door verweerder) dat het bedrijf destijds geen recyclingbedrijf was onjuist. In 2001 (en in 2003, toen het bestemmingsplan van kracht werd) verrichtte het bedrijf van eiseres in de kern dezelfde activiteiten als thans. De afgebrande loods 5 (waarvoor de bestreden bouwvergunning is verleend) was expliciet vergund (zowel blijkens de daarvoor verleende bouwvergunning als krachtens de toenmalige milieuvergunning) en opgericht voor het in gebruik nemen van onder meer een sorteerinstallatie van dezelfde soort als thans ook in de loods zou komen te staan.
    
    Verweerder stelt zich op het standpunt dat het bedrijf van eiseres ten tijde van de vaststelling van het bestemmingsplan in 2002 beoordeeld is als een categorie 3-bedrijf en dat het betreffende perceel voor de bouw van de onderhavige loods is bestemd voor bedrijven in de categorie 1 t/m 3. In de visie van verweerder is de bedrijfsvoering van het bedrijf van eiseres in de loop van de jaren zodanig gewijzigd dat ten tijde van de verlening van de onderhavige bouwvergunning het bedrijf aangemerkt dient te worden als een categorie 4-bedrijf. Het gebruik van de gronden voor een categorie 4-bedrijf is niet toegestaan, tenzij het overgangsrecht van toepassing is.  
    
    Tussen partijen is niet in geschil, en de rechtbank neemt dit als een vaststaand gegeven aan, dat het onderhavige bouwplan voor wat betreft de oppervlakte en de bouwhoogte niet in strijd komt met artikel 3, aanhef en onder a, van de planvoorschriften van het vigerende bestemmingsplan.
    
    Met betrekking tot het gebruik overweegt de rechtbank als volgt.
    
    De rechtbank stelt vast dat het bedrijf van eiseres op de bedrijveninventarisatielijst, behorend bij het bestemmingsplan ‘Bedrijventerrein Diepswal 2001’), onder nummer 71 is aangemerkt als een categorie 3-bedrijf waarbij de grootste afstanden ten opzichte van het aangrenzend woongebied 50 of 100 meter bedragen (afhankelijk van het soort bedrijf). De rechtbank overweegt dat uit de overgelegde gedingstukken af te leiden valt dat eiseres vanwege voortschrijdend inzicht in de afgelopen jaren diverse wijzigingen in de bedrijfsvoering heeft doorgevoerd. Daarmee is de aard en de omvang van het bedrijf van eiseres ten opzichte van de opgenomen categorisering in de inventarisatielijst ten tijde van de vaststelling van het bestemmingsplan ‘Bedrijventerrein Diepswal 2001’ veranderd. Hierbij acht de rechtbank van belang dat in de milieumelding van 12 september 1997 wordt gesproken van het handmatig sorteren van afval en in de milieumelding van 3 oktober 2003 van een mechanische sorteerinstallatie. Daarnaast blijkt uit het akoestisch onderzoek, behorend bij de revisievergunning van 8 augustus 2006, dat in loods 5 een balenpers, eveneens een mechanische installatie, is opgesteld. Uit het voorgaande volgt dat in de afgelopen jaren het handmatig sorteren van afval op het bedrijf van eiseres is veranderd in het mechanisch sorteren van afval, waardoor het bedrijf dan ook is aan te merken als een categorie 4-bedrijf. Naar het oordeel van de rechtbank is het onderhavige bouwplan voor wat betreft het gebruik in strijd met de planvoorschriften van het vigerende bestemmingsplan. De grond van eiseres kan dan ook niet slagen.
    
    Aangezien het gebruik betrekking heeft op een, ten gevolge van een calamiteit hergebouwd bouwwerk ligt ter beantwoording van de rechtbank de rechtsvraag voor of ten aanzien van het gebruik van dit bouwwerk het overgangsrecht op grond van artikel 18, lid b, van de planvoorschriften van het vigerende bestemmingsplan kan worden toegepast. Dienaangaande wordt als volgt overwogen.
    
    
      Ingevolge artikel 1 onder o van de planvoorschriften van het vigerende bestemmingsplan wordt onder ‘bestaand gebruik’ verstaan: het gebruik dat bestaat ten tijde van het van kracht worden van het betreffende gebruiksverbod.
      De rechtbank stelt vast dat het betreffende gebruiksverbod van kracht is geworden op het moment van het (gedeeltelijk) onherroepelijk worden van het bestemmingsplan ‘Bedrijventerrein Diepswal 2001’ en wel op 1 april 2003. Blijkens het aanvraagformulier bouwvergunning van 18 februari 2002 werd destijds bouwvergunning aangevraagd voor het bouwen van een opslaghal die als zodanig werd gebruikt. Hieruit volgt dat het bouwwerk ten tijde van het van kracht worden van het gebruiksverbod gebruikt werd als opslaghal. Hierbij dient echter te worden aangetekend dat de op 24 september 2002 verleende bouwvergunning niet hoefde te worden aangehouden ingevolge artikel 52 van de Woningwet, gelet op de op 23 juli 1996 aan eiseres verleende milieuvergunning. In de verleende milieuvergunning wordt aangegeven dat deze betrekking heeft op het veranderen en in werking hebben van de bestaande inrichting voor onder meer de opslag, overslag, bewerking, verwerking en inzameling van kunststofafval en oud papier.
    
    
    Uit de bouwaanvraag van 16 juni 2009 dient te worden afgeleid dat het op te richten bouwwerk (loods 5) gebruikt zal gaan worden voor het sorteren en persen van papier, karton en kunststoffen.
    
    Met betrekking tot de vraag of het huidige gebruik van de loods kan worden aangemerkt als voortgezet gebruik, waarop het overgangsrecht van toepassing is, overweegt de rechtbank als volgt.
    
    Volgens vaste jurisprudentie van de ABRS, onder meer kenbaar uit LJN: BL1803, rust in beginsel op degene die een beroep doet op het overgangsrecht de plicht om aannemelijk te maken dat dit van toepassing is. In dit geval betekent dat dat verweerder aannemelijk moet maken dat het gebruik van loods 5 niet onder het gebruiksovergangsrecht valt, aangezien verweerder dit aan de intrekking van de eerder verleende bouwvergunning ten grondslag heeft gelegd.
    
    Onder verwijzing naar het advies van de commissie heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat het bouwwerk ten tijde van het van kracht worden van het gebruiksverbod werd gebruikt als opslaghal en dat er thans sprake is van een ander gebruik van het bouwwerk, namelijk het sorteren en persen van papier, karton en kunststoffen.
    
    Eiseres betoogt dat vanaf 1992 sorteer- en opslagactiviteiten met plastics en folie plaatsvonden op het adres Mulderspark 17 te Leek. Verweerder heeft begin jaren negentig voor de loodsen op het terrein, waarin deze activiteiten plaatsvonden, bij recht bouwvergunning verleend. Daarmee staat rechtens vast dat het sorteren, persen, balen en opslaan van plastics en folies toen in overeenstemming met het bestemmingsplan was, aldus eiseres. Die sorteer-, pers- en opslagactiviteiten werden opnieuw vergund in de milieuvergunning van 23 juli 1996. Op basis van die milieuvergunning is de bouwvergunning van 24 september 2002 voor loods 5 verleend. Vanwege die milieuvergunning uit 1996 gold er geen aanhoudingsplicht ingevolge artikel 52 van de Woningwet voor die bouwaanvraag. Naar de mening van eiseres is er dan ook een directe relatie tussen de milieuvergunning uit 1996 en de bouwvergunning uit 2002.
    
    De rechtbank overweegt dat een relevante wijziging van het beoogde gebruik tot gevolg kan hebben dat een grotere afwijking van het bestemmingsplan ontstaat (vgl. ABRS, 28 juli 2010, LJN: BN2651). Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder in het onderhavige geval onvoldoende inzichtelijk gemaakt en onvoldoende gemotiveerd dat het gebruik van loods 5 door eiseres niet onder het gebruiksovergangsrecht valt. In dit verband wijst de rechtbank erop dat uit de op 23 juli 1996 verleende milieuvergunning, in relatie tot de op 24 september 2002 verleende bouwvergunning, af te leiden valt dat de inrichting van eiseres betrekking heeft op de opslag, overslag, bewerking, verwerking en inzameling van kunststofafval en oud papier. Voorts dient uit het brandpreventieplan, dat behoort bij de verleende bouwvergunning van 24 september 2002, te worden afgeleid dat in loods 5 een sorteerinstallatie (elektrische installatie met rubbertoevoerband) en vorkheftrucks aanwezig waren. In dit verband kan daarnaast niet worden voorbijgegaan aan het feit dat verweerder geen inventarisatie heeft opgesteld voor wat betreft de aard van het gebruik van de loods en de daarin plaatsvindende bedrijfsactiviteiten ten tijde van de vorenbedoelde peildatum. Uit het vorenstaande volgt dat het bestreden besluit wegens strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel, als bedoeld in artikel 3:2 van de Awb, en artikel 7:12, eerste lid, van de Awb voor vernietiging in aanmerking komt. Om die reden is het beroep van eiseres gegrond.
    
    Aangezien het beroep gegrond wordt verklaard, ziet de rechtbank aanleiding om verweerder ingevolge artikel 8:75 van de Awb in de proceskosten van eiseres. Onder toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht kunnen deze kosten worden begroot op € 890,--, waarvan € 874,-- in verband met door een derde verleende professionele rechtsbijstand en € 16,--, zijnde de reiskosten van de vertegenwoordigers van eiseres. Voorts ziet de rechtbank aanleiding om te bepalen dat verweerder het door eiseres betaalde griffierecht ad € 298,-- aan haar dient te vergoeden.
    
    Beslist wordt als volgt. 
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    4.	Beslissing
    
    De rechtbank Groningen, 
    
    RECHT DOENDE,
    
    
      -	verklaart het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit;
      -	bepaalt dat verweerder binnen zes weken na verzending van deze uitspraak opnieuw dient te beslissen op het bezwaarschrift van eiseres, met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen;
      -	veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres ten bedrage van € 890,-- en bepaalt dat verweerder deze kosten alsmede het door eiseres betaalde griffierecht ad € 298,-- aan haar dient te vergoeden.
    
    
    Aldus gegeven door mr. drs. A. Houtman, rechter, en in het openbaar door haar uitgesproken op 17 maart 2011 in tegenwoordigheid van mr. H.L.A. van Kats als griffier.
    
    
    De griffier						De rechter
    
    
    
    
    
    De rechtbank wijst er op dat partijen en andere belanghebbenden binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak daartegen hoger beroep kunnen instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA in Den Haag
    
    
      Afschrift verzonden op:
      typ: hvk