ECLI:NL:RVS:2021:2007, Raad van State, 08-09-2021, 202005562/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-09-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 29 oktober 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Enschede aan Coöperatie Enschede Energie een omgevingsvergunning eerste fase verleend voor het in strijd met het bestemmingsplan realiseren van zonnevelden voor een termijn van maximaal 25 jaar op de locaties Kromhofsweg 10, Allemansveldweg 150 en Hölterhofweg 270 te Enschede en voor het kappen van een eik ten behoeve van de realisatie van het zonneveld aan de Kromhofsweg. Op 13 augustus 2018 heeft Coöperatie Enschede Energie een omgevingsvergunning fase 1 aangevraagd voor het realiseren van zonnevelden voor een termijn van maximaal 25 jaar op de locaties Kromhofsweg 10, ook wel genaamd zonneveld A, Allemansveldweg 150, ook wel genaamd zonneveld B, en Hölterhofweg 270, ook wel genaamd zonneveld C, te Enschede. Fase 1 heeft betrekking op de activiteit het gebruiken van gronden in strijd met het bestemmingsplan.

202005562/1/R3.
    Datum uitspraak: 8 september 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant] en anderen, allen wonend te Enschede,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 3 september 2020 in zaak nr. AWB 19/2453 in het geding tussen:
    [appellant] en anderen,
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Enschede.
    Procesverloop
    Bij besluit van 29 oktober 2019 heeft het college aan Coöperatie Enschede Energie een omgevingsvergunning eerste fase verleend voor het in strijd met het bestemmingsplan realiseren van zonnevelden voor een termijn van maximaal 25 jaar op de locaties Kromhofsweg 10, Allemansveldweg 150 en Hölterhofweg 270 te Enschede en voor het kappen van een eik ten behoeve van de realisatie van het zonneveld aan de Kromhofsweg.
    Bij uitspraak van 3 september 2020 heeft de rechtbank het door [appellant] en anderen daartegen ingestelde beroep niet-ontvankelijk verklaard voor zover het beroep betrekking heeft op de activiteit het vellen van houtopstand en ongegrond verklaard voor zover het beroep betrekking heeft op de activiteit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan.
    Tegen een gedeelte van deze uitspraak hebben [appellant] en anderen hoger beroep ingesteld.
    Het college en Coöperatie Enschede Energie hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 12 augustus 2021, waar [appellant] en anderen, bij monde van [appellant] en [appellant A], bijgestaan door mr. H.J.P. Robers, advocaat te Hengelo, en het college, vertegenwoordigd door S.J.G. Kampkuiper en mr. J.E. van Gilst, advocaat te Wageningen, zijn verschenen. Ook is ter zitting Coöperatie Enschede Energie, vertegenwoordigd door [gemachtigde] en mr. I.T. Dunhof-Lampe, advocaat te Enschede, als partij gehoord.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Op 13 augustus 2018 heeft Coöperatie Enschede Energie een omgevingsvergunning fase 1 aangevraagd voor het realiseren van zonnevelden voor een termijn van maximaal 25 jaar op de locaties Kromhofsweg 10, ook wel genaamd zonneveld A, Allemansveldweg 150, ook wel genaamd zonneveld B, en Hölterhofweg 270, ook wel genaamd zonneveld C, te Enschede. Fase 1 heeft betrekking op de activiteit het gebruiken van gronden in strijd met het bestemmingsplan. Het zonneveld bij de Kromhofsweg heeft een oppervlakte van ongeveer 2 ha, bij de Allemansveldweg van ongeveer 5,5 ha en bij de Hölterhofweg van ongeveer 4,5 ha. Ook heeft Coöperatie Enschede Energie een omgevingsvergunning aangevraagd voor het vellen van een solitaire eik ten behoeve van de realisatie van het zonneveld aan de Kromhofsweg. Het college heeft de omgevingsvergunning voor de aangevraagde activiteiten met het hierboven genoemde besluit van 29 oktober 2019 verleend.
    2.       De rechtbank heeft in de uitspraak van 3 september 2020 geoordeeld dat het beroep van [appellant] en anderen niet-ontvankelijk is, voor zover het beroep betrekking heeft op de activiteit het vellen van houtopstand. Hiertegen is het hoger beroep van [appellant] en anderen niet gericht. Wel is het hoger beroep gericht tegen de beslissing van de rechtbank om het beroep ongegrond te verklaren, voor zover het betrekking heeft op de activiteit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan. De hogerberoepsgronden hebben hoofdzakelijk betrekking op drie aspecten: gemeentelijk beleid en draagvlak, provinciale regels en provinciaal beleid en tot slot landschappelijke inpassing van de zonnevelden.
    3.       Het hoger beroep van [appellant] en anderen is ingediend namens [appellant], wonend aan de [locatie 1], [appellant B], wonend aan de [locatie 2], [appellant C], wonend aan de [locatie 3] en [appellant A], wonend aan de [locatie 4].
    [appellant], [appellant B] en [appellant C] wonen nabij het zonneveld dat is voorzien op de locatie Allemansveldweg 150 (zonneveld B) en [appellant A] nabij het zonneveld dat is voorzien op de locatie Kromhofsweg 10 (zonneveld A).
    Gemeentelijk beleid en draagvlak
    4.       [appellant] en anderen hebben in beroep bij de rechtbank erop gewezen dat vooruitlopend op de vaststelling van een structuurvisie voor duurzame energie met beleid over de realisatie van zonnevelden in de gemeente (hierna: de Energievisie), de campagne "Enschede wekt op" is gestart. Bij deze campagne zijn de inwoners van de gemeente Enschede uitgenodigd om mee te denken over locaties voor zonne- en windenergie binnen de gemeente. De resultaten hiervan zijn neergelegd in het rapport "Enschede wekt op; De inwoners hebben gesproken. Nu samen verder" van 14 maart 2017. Naar aanleiding van dit rapport is in de raadsvergadering van 10 april 2017 gesproken over het raadsvoorstel "vaststellen consequenties participatieproces ‘Enschede wekt op’". Tijdens deze raadsvergadering is een amendement aangenomen waarmee het raadvoorstel is gewijzigd. Uit dit amendement blijkt volgens [appellant] en anderen dat de raad heeft besloten dat aan de slag moet worden gegaan met het realiseren van zonne- en windenergieprojecten in de in het raadsvoorstel genoemde concentratiegebieden en dat buiten deze gebieden ook medewerking wordt verleend als voor het project voldoende draagvlak bestaat. Volgens [appellant] en anderen heeft de rechtbank niet onderkend dat voor de realisatie van de in deze procedure aan de orde zijnde zonnevelden onvoldoende draagvlak bestaat en dat het door de raad verlenen van een verklaring van geen bedenkingen voor de realisatie van deze zonnevelden, die zijn gelegen buiten de genoemde concentratiegebieden, om die reden in strijd is met het beleid van de raad. Het gaat daarbij volgens hen om lokaal draagvlak in de directe omgeving van het project.
    Ook heeft de rechtbank volgens [appellant] en anderen niet onderkend dat sprake is van strijd met het beleid van het college. Zij verwijzen hiervoor naar de brief van het college aan de raad van 22 juni 2017, waarin onder punt 2 staat dat vooruitlopend op de vaststelling van de Energievisie het college in het buitengebied uitsluitend de realisatie zal versnellen van kleinschalige zonneparken (0 - 5 hectare) in het buitengebied, zonneparken op gemeentelijke gronden (niet zijnde Usseler Es) en zonneparken op locaties die onderdeel uitmaken van de concentratiegebieden voor zonne- en windenergie. Volgens [appellant] en anderen wordt in dit geval wat betreft de omvang en locatie van de zonnevelden niet aan deze voorwaarden voldaan. Zij stellen dat uit punt 4 van de brief van het college van 22 juni 2017 kan worden afgeleid dat wanneer niet aan de voorwaarden onder punt 2 wordt voldaan, de raad bij de vaststelling van de Energievisie zal beslissen of, en zo ja, waar dat project binnen de gemeentegrenzen kan worden gerealiseerd. De Energievisie is echter nog niet vastgesteld, aldus [appellant] en anderen.
    4.1.    Op 28 oktober 2019 heeft de raad een verklaring van geen bedenkingen afgegeven voor het in afwijking van het bestemmingsplan realiseren van de drie aan de orde zijnde zonnevelden. De rechtmatigheid van het besluit omtrent de verklaring van geen bedenkingen wordt getoetst in het kader van het beroep tegen het besluit inzake de omgevingsvergunning. Deze toets heeft plaatsgevonden in de overwegingen 17.2 en 17.3 van de uitspraak van de rechtbank. In deze overwegingen heeft de rechtbank het besluit over de verlening van de verklaring van geen bedenkingen getoetst aan wat de raad in de door [appellant] en anderen genoemde raadsvergadering van 10 april 2017 heeft besloten over de realisatie van duurzame energie. Het in de raadsvergadering van 10 april 2017 geformuleerde uitgangspunt dat de gemeente te allen tijde duurzame energieprojecten faciliteert als daarvoor voldoende draagvlak bestaat, kan volgens de rechtbank niet worden gezien als een harde voorwaarde waaraan de consequentie is verbonden dat een bestemmingsplan niet mag worden vastgesteld of een verklaring van geen bedenkingen niet mag worden afgegeven als draagvlak ontbreekt. Het ontbreken van draagvlak betekent enkel dat niet te allen tijde medewerking wordt verleend, maar dat het initiatief op zijn eigen merites zal worden beoordeeld. Het toetsingskader van de aanvraag is immers het belang van een goede ruimtelijke ordening en niet het draagvlak voor het initiatief, aldus de rechtbank.
    De Afdeling deelt dit oordeel van de rechtbank. Nog daargelaten of in dit geval inderdaad sprake is van het ontbreken van draagvlak, kan uit de vermelding in het raadsbesluit van 10 april 2017 dat de gemeente te allen tijde duurzame energieprojecten faciliteert als daarvoor voldoende draagvlak bestaat, niet omgekeerd worden afgeleid dat indien van dat draagvlak niet is gebleken, nooit planologische medewerking zal worden verleend. De Afdeling verwijst hierbij onder meer naar haar uitspraak van 15 juli 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1639, overweging 5.1. Zoals in deze uitspraak is overwogen, kan de enkele omstandigheid dat draagvlak voor de ontwikkeling ontbreekt of van dat draagvlak onvoldoende gebleken is geen dragend argument zijn voor het weigeren van planologische medewerking, omdat een afweging moet worden gemaakt op grond van ruimtelijke motieven. Bovendien blijkt uit de uitspraak van de rechtbank, het verweerschrift dat bij de rechtbank is ingediend en de schriftelijke uiteenzetting van Coöperatie Enschede Energie dat verschillende inspanningen zijn verricht om het draagvlak te vergroten, zoals het voeren van keukentafelgesprekken tussen de ontwikkelaar en omwonenden, het organiseren van inloopavonden en het aan omwonenden aanbieden van de mogelijkheid financieel te participeren in het project. Gebleken is ook dat een aanzienlijk aantal personen dat wel een zienswijze had ingediend geen beroep heeft ingesteld. Wanneer partijen echter vervolgens onderling niet allemaal of geheel tot overeenstemming komen, dan is het aan het bevoegd gezag, de gemeenteraad, om een besluit te nemen over het project en daarin alle ruimtelijk relevante aspecten af te wegen.
    De Afdeling concludeert dan ook dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat de afgegeven verklaring van geen bedenkingen niet in strijd is met wat de raad in zijn vergadering van 10 april 2017 heeft besloten.
    4.2.    Ook deelt de Afdeling het in overweging 19.2 opgenomen oordeel van de rechtbank dat zich geen strijd voordoet met de voorwaarden die zijn geformuleerd in de brief van het college aan de raad van 22 juni 2017. Onder punt 2 van deze brief zijn voorwaarden vermeld voor de omvang en locatie van een nieuw zonneveld. De rechtbank oordeelt terecht dat uit de brief niet kan worden afgeleid dat het niet (volledig) voldoen aan deze voorwaarden zou betekenen dat geen medewerking aan het initiatief wordt verleend. De rechtbank heeft hierbij verwezen naar punt 4 van de brief van 22 juni 2017 aan de raad dat als volgt luidt: "Voor energieprojecten die niet kunnen worden gerangschikt onder de onder punt 2 gegeven opsomming is het uitgangspunt dat u bij de vaststelling van de Energievisie beslist of, en zo ja, waar deze binnen de gemeentegrenzen kunnen worden gerealiseerd. Wanneer derden zich in de tussenliggende periode met een dergelijk initiatief tot de gemeente wenden met het verzoek om planologische medewerking, dan zullen wij dit verzoek aan uw raad voorleggen." Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat uit de tweede volzin volgt dat initiatieven die niet (volledig) voldoen aan de onder punt 2 gestelde voorwaarden aan de raad zullen worden voorgelegd, waarna de raad beoordeelt of er al dan niet medewerking wordt verleend. Dat heeft de raad in deze zaak gedaan in zijn besluit tot verlening van de verklaring van geen bedenkingen. Anders dan [appellant] en anderen betogen, kan uit punt 4 van de brief van 22 juni 2017 niet worden afgeleid dat over dergelijke projecten die niet (volledig) voldoen aan de onder punt 2 gestelde voorwaarden pas door de raad wordt besloten bij de vaststelling van de Energievisie.
    4.3.    De betogen slagen niet.
    Strijd met provinciale regels en provinciaal beleid
    5.       [appellant] en anderen wijzen erop dat zij in beroep bij de rechtbank hebben betoogd dat de verlening van de omgevingsvergunning in strijd is met de provinciale regels en het provinciaal beleid. Volgens hen is de rechtbank ongemotiveerd niet ingegaan op de beroepsgronden die op dit punt zijn aangevoerd. Deze beroepsgronden hebben [appellant] en anderen daarom opnieuw integraal opgenomen in hun hogerberoepschrift.
    5.1.    De stelling van [appellant] en anderen dat de rechtbank hun beroepsgronden over strijd met de provinciale regels en het provinciale beleid ongemotiveerd heeft afgedaan, deelt de Afdeling niet. De rechtbank heeft onder 21 van de uitspraak overwogen dat zij voor deze beroepsgronden de weerlegging van het college in het verweerschrift onderschrijft en tot de hare maakt.
    In het verweerschrift dat het college bij de rechtbank heeft ingediend, heeft het college de beroepsgronden van [appellant] en anderen over strijd met de provinciale regels en het provinciale beleid uitgebreid weerlegd. Het lag onder deze omstandigheden op de weg van [appellant] en anderen om in hoger beroep te onderbouwen waarom deze weerlegging, die de rechtbank heeft gevolgd, onjuist dan wel onvolledig is. Zij hebben echter volstaan met het inlassen van hun bij de rechtbank ingediende beroepsgronden op dit punt. Gelet hierop geeft het aangevoerde in zoverre geen aanleiding voor het oordeel dat de aangevallen uitspraak onjuist is.
    Het betoog slaagt niet.
    Landschappelijke inpassing
    6.       [appellant] en anderen richten zich tot slot tegen overweging 27 van de uitspraak van de rechtbank. In deze overweging is de rechtbank volgens [appellant] en anderen ten onrechte voorbijgegaan aan de omstandigheid dat onder de hoge bomen bij de zonnevelden geen sprake zal zijn van lagere begroeiing, ook wel onderbegroeiing genoemd. Deze onderbegroeiing is volgens hen noodzakelijk om het zicht op de zonnevelden en de bijhorende constructies weg te nemen en daarmee de landschappelijke inpassing van de zonnevelden nog enigszins aanvaardbaar te maken in het zeer open gebied. Gelet op het ontbreken van de onderbegroeiing, achten [appellant] en anderen de conclusie van de rechtbank dat de zonnevelden zo veel mogelijk opgaan in het landschap onbegrijpelijk. Zij wijzen daarbij specifiek op het zonneveld aan de Allemansveldweg (zonneveld B).
    6.1.    De rechtbank heeft onder 27 in de uitspraak geoordeeld dat het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de landschappelijke inpassing conform de per zonneveld opgestelde landschapsplannen niet aan het verlenen van de omgevingsvergunning in de weg staat. Volgens de rechtbank gaan de zonnevelden zo veel mogelijk op in het landschap door het toepassen van gebiedseigen elementen, waarbij de kenmerken van het al aanwezige landschap worden gerespecteerd en versterkt. De Afdeling deelt dit oordeel van de rechtbank en overweegt ter onderbouwing het volgende.
    Ten behoeve van de landschappelijke inpassing van de drie zonnevelden is het "Landschapsplan zonnevelden Enschede" van 29 oktober 2018 (hierna: het landschapsplan) opgesteld. Aan de omgevingsvergunning is het voorschrift verbonden dat pas mag worden gestart met de realisatie van het zonnepark nadat de maatregelen ten behoeve van de landschappelijke inpassing van het zonnepark zijn uitgevoerd conform de bijlagen bij de aanvraag, waaronder het landschapsplan. Ook is vereist dat deze inpassingsmaatregelen in stand worden gehouden. In het landschapsplan is voor elk zonneveld een landschappelijk inrichtingsplan gemaakt, waarbij is aangesloten bij het type van het landschap. Bij alle drie de zonnevelden zullen gebiedseigen beplantingen, onder meer in de vorm van hout- en struweelsingels, poelen en kruidenrijk grasland worden aangelegd. Bij het zonneveld aan de Allemansveldweg (zonneveld B), waar [appellant] en anderen zich wat betreft de landschappelijke inpassing specifiek tegen richten, zal op basis van het landschapsplan aan de noordzijde van het zonneveld een robuuste en aaneengesloten boomkikkerbiotoop worden gerealiseerd, bestaande uit kruidenrijk grasland, poelen en een struweel- en houtsingel. Deze maatregelen hebben onder meer tot gevolg dat [appellant B] en [appellant C], die wonen aan de Zuid Esmarkerrondweg aan de noordzijde van zonneveld B, niet tot nauwelijks zicht zullen hebben op dit zonneveld.
    Aan de zuidzijde van zonneveld B, aan welke zijde zich de woning van [appellant] bevindt, zal op basis van het landschapsplan de bestaande houtsingel langs de gehele zuidzijde van het zonneveld worden versterkt. Op pagina 22 van het landschapsplan staat dat het gaat om een houtsingel van 10 m breed die voor 40% bestaat uit boomvormers en voor 60% uit struiklaag. Ook dit heeft onder meer tot gevolg dat het zicht van [appellant] op het zonneveld zal verminderen. Voorts dient hierbij te worden betrokken dat ook vanwege de afstand van zijn woning tot het zonneveld van ongeveer 50 m en de grootte van zijn tussengelegen tuin, die voor een deel al bestaat uit bomen, voor in ieder geval een aanzienlijk deel van het jaar vanuit de woning van [appellant] slechts hooguit beperkt zicht op het zonneveld zal zijn. De Afdeling overweegt in dit verband tevens dat uit het landschapsplan volgt dat het zonneveld aan de zuidzijde niet met een volledig dichte struiklaag aan [appellant]s zicht zal zijn onttrokken. Het college heeft deze keuze gemaakt met het oog op het nog in enige mate behouden van het open karakter van het landschap. De Afdeling ziet geen gronden om deze keuze in ruimtelijk opzicht niet in redelijkheid aanvaardbaar te achten.
    Gezien voorgaande feiten en omstandigheden is de Afdeling van oordeel dat het college in redelijkheid heeft kunnen oordelen dat het woon- en leefklimaat door de zonnevelden, inclusief zonneveld B, niet onaanvaardbaar wordt aangetast.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    7.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    8.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. G.M.H. Hoogvliet, voorzitter, en mr. D.A. Verburg en mr. A. Kuijer, leden, in tegenwoordigheid van mr. F.C. van Zuijlen, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.      
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 8 september 2021
    810