ECLI:NL:RVS:2017:1765, Raad van State, 05-07-2017, 201604398/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2017-07-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 16 maart 2015 heeft het college aan De IJzerloop B.V. een omgevingsvergunning verleend voor het verbouwen van een loods aan de Rithsestraat 310 te Breda (hierna: het perceel) en het gebruik van gronden en bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan ten behoeve van het tijdelijk huisvesten van seizoenarbeiders.

201604398/1/A1.
    Datum uitspraak: 5 juli 2017
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant A] en [appellant B], beiden wonend te Breda,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 21 april 2016 in zaak nr. 15/7096 in het geding tussen:
    
    [appellanten]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Breda.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 16 maart 2015 heeft het college aan De IJzerloop B.V. een omgevingsvergunning verleend voor het verbouwen van een loods aan de Rithsestraat 310 te Breda (hierna: het perceel) en het gebruik van gronden en bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan ten behoeve van het tijdelijk huisvesten van seizoenarbeiders.
    
    Bij besluit van 21 september 2015 heeft het college het door [appellanten] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en de omgevingsvergunning gewijzigd.
    
    Bij uitspraak van 21 april 2016 heeft de rechtbank het door [appellanten] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 21 september 2015 gedeeltelijk vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van het vernietigde gedeelte van het besluit in stand blijven. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben [appellanten] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college en De IJzerloop B.V hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De IJzerloop B.V. heeft een nader stuk ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 mei 2017, waar [appellanten], bijgestaan door mr. B.J.W. Walraven, advocaat te Rotterdam en het college, vertegenwoordigd door mr. J.C. Blonk en A.J.J. Neele, zijn verschenen. Voorts is ter zitting De IJzerloop B.V., vertegenwoordigd door mr. J.J.J. de Rooij, advocaat te Tilburg, gehoord.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    De IJzerloop B.V. exploiteert op het perceel een aardbeienkwekerij. De verleende omgevingsvergunning strekt tot het verbouwen van gebouw 3 (de loods) dat een logiesfunctie krijgt voor het tijdelijk huisvesten van 96 werknemers. Gebouw 2 is al in gebruik voor het huisvesten van 24 werknemers en blijft ongewijzigd. Gebouw 1, waarin 16 werknemers konden worden gehuisvest, wordt gedeeltelijk gesloopt en buiten werking gesteld. In de nieuwe situatie worden in totaal 120 werknemers op het perceel tijdelijk gehuisvest. Op grond van een in 2011 verleende vergunning konden volgens het college 40 werknemers worden gehuisvest.
    
        Gebouw 1 beschikt over een keukenvoorziening die door alle werknemers kan worden gebruikt. In gebouw 2 wordt een ontspanningsruimte ingericht. Ten noorden van gebouw 3 bevindt zich een grasveld waar kan worden gesport en gerecreëerd.
    
        [appellanten] wonen op het aan de zuidzijde grenzende perceel [locatie]. Zij stellen dat door de huisvesting van 120 werknemers op het perceel hun woon- en leefklimaat ernstig wordt aangetast.
    
    Planologische situatie en wettelijk kader
    
    2.    Ten tijde van het besluit van 16 maart 2015 gold het bestemmingsplan "Buitengebied". Het gebruik van de loods voor het huisvesten van 80 extra werknemers is in strijd met dit plan.
    
        Ten tijde van het besluit van 21 september 2015 gold het op 2 juli 2015 in werking getreden bestemmingsplan "Buitengebied Zuid 2013". Het gebruik van de loods voor het tijdelijk huisvesten van 80 extra werknemers is eveneens in strijd met dit bestemmingsplan. In artikel 4, lid 4.2, aanhef en onder k, van de planregels is bepaald dat per bouwvlak maximaal één bedrijfswoning aanwezig mag zijn dan wel gebouwd en/of verbouwd mag worden. In lid 4.3, aanhef en onder a, is bepaald dat kan worden afgeweken van het bepaalde in lid 4.2 voor de verbouwing van een bedrijfsgebouw voor de huisvesting van maximaal 40 werknemers. In lid 4.6, onder g, is een wijzigingsbevoegdheid opgenomen voor uitbreiding van dit aantal tot maximaal 120.    
    
        Bij uitspraak van de Afdeling van 1 februari 2017, ECLI:NL:RVS:2017:266, is het bestemmingsplan "Buitengebied Zuid 2013" gedeeltelijk vernietigd, onder meer voor zover dat ziet op de hiervoor genoemde bepalingen die afwijkings- en wijzigingsbevoegdheden bieden voor de huisvesting van seizoenarbeiders in het plangebied tot een maximum van 120 personen.
    
    3.     De omgevingsvergunning ziet op de activiteiten bouwen en het gebruiken van gronden of gebouwen in strijd met het bestemmingsplan, als bedoeld in artikel 2.1, aanhef en onder a en c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo). De vergunning is verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2° van de Wabo in samenhang met artikel 4, aanhef en negende lid, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht. Op grond van deze bepalingen kan het college, indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening, vergunning verlenen voor het gebruiken van bouwwerken - eventueel in samenhang met bouwactiviteiten die het bebouwde oppervlak of het bouwvolume niet vergroten - en van bij die bouwwerken aansluitend terrein, mits, voor zover gelegen buiten de bebouwde kom, het betreft een logiesfunctie voor werknemers.
    
    Oordeel rechtbank
    
    4.     De rechtbank heeft overwogen dat het college bij de beoordeling van de geluidemissie zich heeft mogen baseren op het akoestisch onderzoek van Gbs Milieuadvies van 19 juni 2015. Volgens dit onderzoek heeft het verlenen van de omgevingsvergunning geen nadelige gevolgen voor het woon- en leefklimaat bij de woning van [appellanten]. Verder heeft de rechtbank overwogen dat het college zich ten aanzien van de bedrijfseconomische noodzaak om de werknemers te huisvesten, heeft mogen baseren op het advies van de Adviescommissie Agrarische Bouwaanvragen (hierna: AAB) van 10 februari 2015.
    
        De rechtbank heeft het besluit van 21 september 2015 vernietigd omdat het college niet is ingegaan op de bezwaren van [appellanten] over parkeren, maar heeft de rechtsgevolgen van het besluit in zoverre in stand gelaten omdat is voorzien in voldoende parkeergelegenheid op het perceel.
    
    Het hoger beroep
    
    5.    [appellanten] betogen dat de rechtbank heeft miskend dat de noodzaak van het huisvesten van seizoenarbeiders op het perceel onvoldoende is onderbouwd. Ten aanzien van de omvang van het bedrijf is niet duidelijk op welke informatie het advies van de AAB is gebaseerd. De omvang wijzigt voortdurend omdat het bedrijf gronden afstoot en nieuwe gronden aantrekt. Verder is onduidelijk wanneer sprake is van een noodzaak tot huisvesting van seizoenarbeiders. Indien het - zoals in dit geval - alleen gaat om kostenbesparing, bestaat die noodzaak niet, aldus [appellanten].
    
    5.1.    Het college heeft aan het verlenen van de vergunning het advies van de AAB van 10 februari 2015 ten grondslag gelegd. In het advies is aansluiting gezocht bij artikel 1 van de planregels van het bestemmingsplan "Buitengebied Zuid 2013" waarin de tijdelijke huisvesting van seizoenarbeiders wordt omschreven als 'het huisvesten van werknemers, die in een periode van grote arbeidsbehoefte op een agrarisch bedrijf werkzaam zijn om naar de aard kortdurend werk te verrichten, voor zover noodzakelijk voor een doelmatige bedrijfsvoering tot een maximum van 6 maanden'. Het gehanteerde criterium is dus 'noodzaak voor een doelmatige bedrijfsvoering'.
    
         Volgens het advies is de arbeidsbehoefte van de productieteelt op het bedrijf zodanig, dat deze in het hoogseizoen oploopt tot 150 á 160 medewerkers. De AAB is van oordeel dat de huisvesting van 120 medewerkers als seizoenarbeiders noodzakelijk is vanuit de optiek van doelmatige agrarische bedrijfsvoering.
    
        Het advies van de AAB is gebaseerd op door het bedrijf aangeleverde bedrijfsbescheiden, waaronder de omvang van de grond die in 2014 in gebruik was als teeltgrond, de productieaantallen in dat jaar en het aantal medewerkers dat dat jaar op het bedrijf werkzaam was. Voorts heeft het bedrijf de AAB inzicht verschaft in het plantschema en de bijbehorende oogstprognose voor 2015, de te verwachten opbrengsten en de arbeidsbehoefte per week. In hetgeen [appellanten] hebben aangevoerd bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat het advies op onvoldoende of onjuiste gegevens is gebaseerd. De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat het college zich op het advies van de AAB heeft mogen baseren.
    
        Het betoog faalt.
    
    6.    [appellanten] betogen dat de rechtbank heeft miskend dat de huisvesting van 120 werknemers op korte afstand van hun woning gedurende zes maanden per jaar leidt tot een ernstige aantasting van hun woon- en leefklimaat en uit ruimtelijk oogpunt onaanvaardbaar is. Daarbij wijzen zij op de onder 2 genoemde uitspraak van de Afdeling van 1 februari 2017, waarbij de in het bestemmingsplan "Buitengebied Zuid 2013" opgenomen bepalingen die afwijkings- en wijzigingsbevoegdheden bieden voor de huisvesting van seizoenarbeiders tot een aantal van 120, zijn vernietigd. Die vernietiging brengt volgens [appellanten] mee dat de ruimtelijke onderbouwing van het besluit tot vergunningverlening ondeugdelijk is.
    
        Ter zitting hebben [appellanten] hun bezwaren toegelicht in die zin, dat zij met name beducht zijn voor overlast van werknemers die op en rond het terrein van de inrichting verblijven en lawaai maken. Het enkele feit dat volgens het akoestisch onderzoek van Gbs Milieuadvies van 19 juni 2015 kan worden voldaan aan de geluidnormen van het Activiteitenbesluit milieubeheer, betekent niet dat sprake is van een goede ruimtelijke onderbouwing van de vergunningverlening. Verder is het aan de vergunning verbonden voorschrift dat buitenverblijf en recreatie slechts toestaat op een aangewezen terrein aan de noordzijde van gebouw 3, ontoereikend om de overlast te beperken, aldus [appellanten].
    
    6.1     Het college heeft zich bij de beoordeling van het woon- en leefklimaat, voor zover het de geluidproblematiek betreft, gebaseerd op het in opdracht van vergunninghouder opgesteld akoestisch rapport van Gbs Milieuadvies van 19 juni 2015. Bij de toetsing in dit rapport aan het criterium 'goede ruimtelijke ordening' is aansluiting gezocht bij de geluidnormen van het Activiteitenbesluit milieubeheer. In het rapport wordt geconcludeerd dat het woon- en leefklimaat in de huidige situatie als matig is te beschouwen en dat de uitbreiding van het aantal seizoenarbeiders geen verdere nadelige gevolgen heeft voor het woon- en leefklimaat in de omgeving. De geluidbelasting blijft zowel voor het langtijdgemiddelde beoordelingsniveau als voor het maximaal geluidniveau gelijk. Indien een aantal geluidbeperkende maatregelen wordt genomen, zoals het oprichten van een scherm of aarden wal, wordt het woon- en leefklimaat aanzienlijk verbeterd en kan aan de geluidnormen van het Activiteitenbesluit milieubeheer worden voldaan. Daarbij is ook 'good house keeping' van belang, zoals stilte na 22.00 uur en uitsluitend recreëren op de daarvoor bestemde ruimte, aldus het rapport.
    
    6.2.     In het akoestisch rapport is vermeld dat bij de 'ruimtelijke toets' het stemgeluid van werknemers is betrokken. Als representatieve bedrijfssituatie is in het rapport echter alleen aangemerkt het recreëren in de buitenlucht op het recreatieterrein ten noorden van gebouw 3. Naar het oordeel van de Afdeling is daarbij ten onrechte geen rekening gehouden met de aanwezigheid van mensen op het terrein tussen de gebouwen 1 en 2 enerzijds en gebouw 3 anderzijds. Weliswaar is in de vergunning voorgeschreven dat buitenverblijf, ontspanning en recreatie alleen mogen plaatsvinden op het terrein ten noorden van gebouw 3, maar dit laat onverlet dat het hiervoor bedoelde terrein tussen de gebouwen 1, 2 en 3 wordt gebruikt als onderdeel van de huisvesting van de werknemers en als akoestisch relevant moet worden aangemerkt. Daarbij is onder meer van belang dat een aantal logiesverblijven buitendeuren heeft die toegang bieden tot dat terrein. Nu het gebruik van dit terrein niet in het onderzoek is betrokken, kon het college - anders dan de rechtbank heeft geoordeeld - zich niet baseren op het akoestisch rapport en heeft hij niet deugdelijk gemotiveerd dat sprake is van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat in de omgeving. Het in de hoger beroepsprocedure overlegde akoestisch rapport van Gbs Milieuadvies van 12 april 2017 geeft geen aanleiding voor een ander oordeel, nu bij dat onderzoek de activiteiten op het terrein tussen de gebouwen 1, 2 en 3 evenmin akoestisch zijn beoordeeld.
    
        Verder kon het college er niet zonder meer van uitgaan dat de in het akoestisch rapport van 19 juni 2015 genoemde maatregelen en 'good house keeping' daadwerkelijk worden uitgevoerd of nageleefd en gehandhaafd. In zoverre blijft de akoestische situatie in de praktijk onduidelijk.
    
        Het betoog slaagt.     
    
    7.    Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak van de rechtbank moet worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 21 september 2015 gegrond verklaren en dat besluit vernietigen wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). Het college dient een nieuw besluit te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen. Daartoe zal de Afdeling een termijn stellen.
    
        Ter zitting heeft het college meegedeeld dat de raad van de gemeente Breda op 13 juli 2017 een nieuw besluit neemt over de bij uitspraak van de Afdeling van 1 februari 2017 vernietigde onderdelen van het bestemmingsplan "Buitengebied Zuid 2013". Bij het nemen van een nieuw besluit op het bezwaar van [appellanten] tegen de verlening van de omgevingsvergunning dient het college de vergunningaanvraag te toetsen aan het op dat moment geldende bestemmingsplan. Ten slotte merkt de Afdeling op dat in beide akoestische rapporten van Gbs Milieuadvies ervan wordt uitgegaan dat in de bestaande situatie 50 seizoenarbeiders kunnen worden gehuisvest terwijl volgens het college er dat 40 zijn en de verleende vergunning derhalve strekt tot uitbreiding met 80 seizoenarbeiders.
    
    8.    Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het door het college te nemen nieuwe besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld".
    
    Het verzoek om voorlopige voorziening
    
    9.    Ter zitting hebben [appellanten] verzocht om, in geval het college een nieuw besluit op bezwaar dient te nemen, het besluit van 16 maart 2015 bij wijze van voorlopige voorziening te schorsen teneinde gevrijwaard te zijn van overlast.
    
        Gelet op de aard van de vernietigingsgrond en de belangen van de vergunninghouder bij het inzetten van seizoenarbeiders ziet de Afdeling aanleiding het verzoek af te wijzen.
    
    Proceskosten
    
    10.    Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 21 april 2016 in zaak nr. 15/7096;
    
    III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    
    IV.    vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Breda van 21 september 2015, kenmerk 1.2015.0103.001;
    
    V.    draagt het college van burgemeester en wethouders van Breda op om binnen 13 weken na de verzending van deze uitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen een nieuw besluit op bezwaar te nemen en dit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken;
    
    VI.    bepaalt dat tegen het door het college van burgemeester en wethouders van Breda te nemen besluit slechts beroep kan worden ingesteld bij de Afdeling;
    
    VII.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Breda tot vergoeding van bij [appellant A] en [appellant B] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 990,00 (zegge: negenhonderdnegentig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    VIII.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Breda aan [appellant A] en [appellant B] het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van € 251,00 (zegge: tweehonderdeenenvijftig euro) voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. S.F.M. Wortmann, voorzitter, en mr. E.A. Minderhoud en mr. B.J. Schueler, leden, in tegenwoordigheid van mr. F.B. van der Maesen de Sombreff, griffier.
    
    w.g. Wortmann    w.g. Van der Maesen de Sombreff
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 5 juli 2017
    
    190.