ECLI:NL:RVS:2012:BV1841, Raad van State, 25-01-2012, 201004711/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2012-01-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 23 maart 2010 heeft het college van gedeputeerde staten besloten aan de raad van de gemeente Rucphen een aanwijzing te geven ertoe strekkende dat de planregels voor zover die betrekking hebben op het toestaan van nieuwe bedrijfswoningen door af te wijken van de regels van het bestemmingsplan "Bedrijventerrein Nijverhei 2009", geen deel blijven uitmaken van het bestemmingsplan, zoals dat is vastgesteld.

201004711/1/R4.
      Datum uitspraak: 25 januari 2012
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van Rucphen,
      appellant,
    
    
    en
    
    
      het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant,
      verweerder.
    
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 23 maart 2010 heeft het college van gedeputeerde staten besloten aan de raad van de gemeente Rucphen een aanwijzing te geven ertoe strekkende dat de planregels voor zover die betrekking hebben op het toestaan van nieuwe bedrijfswoningen door af te wijken van de regels van het bestemmingsplan "Bedrijventerrein Nijverhei 2009", geen deel blijven uitmaken van het bestemmingsplan, zoals dat is vastgesteld.
    
    Tegen dit besluit heeft het college van burgemeester en wethouders bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 18 mei 2010, beroep ingesteld.
    
    Het college van gedeputeerde staten heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 oktober 2011, waar het college van burgemeester en wethouders, vertegenwoordigd door T.M.J. de Koster, A.A.M. Dirks en M.W.C. Gijzen, allen werkzaam bij de gemeente, en het college van gedeputeerde staten, vertegenwoordigd door A.J. Vos, werkzaam bij de provincie, zijn verschenen. Voorts is daar als partij gehoord [belanghebbende] en anderen, vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. Th.A.G. Vermeulen, advocaat te Zoetermeer.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Het plan voorziet in een actualisatie van de planologische regeling voor het bedrijventerrein Nijverhei te Rucphen. Daarnaast voorziet het plan in een uitbreiding van het bedrijventerrein en de toevoeging van een voorzieningencluster en een woonwerkcluster aan de noordzijde van het plangebied. De reactieve aanwijzing strekt ertoe dat de planregels, voor zover op grond daarvan onder voorwaarden afgeweken kan worden van de planregels ten behoeve van de bouw van een bedrijfswoning, geen onderdeel blijven uitmaken van het plan.
    
    2.2. Ingevolge artikel 3.8, zesde lid, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro), gelezen in samenhang met het vierde lid, voor zover hier van belang, kan het college van gedeputeerde staten onverminderd andere aan hem toekomende bevoegdheden aan de gemeenteraad een aanwijzing geven als bedoeld in artikel 4.2, eerste lid, van de Wro, ertoe strekkende dat dat onderdeel geen deel blijft uitmaken van het bestemmingsplan zoals het is vastgesteld (hierna: reactieve aanwijzing). Het college van gedeputeerde staten vermeldt in de redengeving de aan het besluit ten grondslag liggende feiten, omstandigheden en overwegingen die de provincie beletten het betrokken provinciaal belang met inzet van andere aan haar toekomende bevoegdheden te beschermen.
    
    2.3. Ingevolge artikel 4.2, eerste lid, van de Wro kan het college van gedeputeerde staten indien provinciale belangen dat met het oog op een goede ruimtelijke ordening noodzakelijk maken, aan de gemeenteraad een aanwijzing geven om binnen een daarbij te bepalen termijn een bestemmingsplan vast te stellen overeenkomstig daarbij gegeven voorschriften omtrent de inhoud van dat bestemmingsplan.
    
    2.4. Ingevolge artikel 3.1, van de planregels zijn, voor zover hier van belang, de voor "Bedrijf" aangewezen gronden bestemd voor:
    
    a. de uitoefening van bedrijfsactiviteiten voor zover die voorkomen in de bij deze regels behorende Staat van Bedrijfsactiviteiten;
    
    b. ter plaatse van de aanduiding "bedrijf van categorie 2 tot en met 3.1": bedrijven uitsluitend uit categorie 2 en 3.1 van de Staat van Bedrijfsactiviteiten "industrieterrein";
    
    c. ter plaatse van de aanduiding "bedrijf van categorie 2 tot en met 3.2": bedrijven uitsluitend uit categorie 2, 3.1 en 3.2 van de Staat van Bedrijfsactiviteiten "industrieterrein";
    
    d. ter plaatse van de aanduiding "bedrijfswoning": tevens een bedrijfswoning.
    
    2.5. Ingevolge artikel 3.5, lid 3.5.2, onder f, van de planregels wordt in ieder geval tot verboden gebruik gerekend het wonen anders dan ter plaatse van de aanduiding "bedrijfswoning".
    
    Ingevolge artikel 3.6, lid 3.6.4, van de planregels, voor zover hier van belang, kan het college van burgemeester en wethouders afwijken van artikel 3.5.2 lid f, voor een bedrijfswoning met inachtneming van een aantal voorwaarden.
    
    2.6. Het college van burgemeester en wethouders stelt zich op het standpunt dat de reactieve aanwijzing tot gevolg heeft dat de in artikel 3, lid 8, onder a van het vorige plan opgenomen regeling, die eveneens voorziet in een vrijstellingsbevoegdheid ten behoeve van de bouw van een bedrijfswoning, van kracht blijft. Nu die regeling uit het vorige plan volgens het college van burgemeester en wethouders een gelijke strekking had als de regeling waarop de reactieve aanwijzing betrekking heeft, betoogt het college dat het bestreden besluit zijn doel mist.
    
    Het college van burgemeester en wethouders betoogt voorts dat vanwege het feit dat de "Verordening Ruimte 2011 Noord-Brabant" (hierna: Verordening) nog niet in werking was getreden ten tijde van het bestreden besluit, de Verordening een onvoldoende juridische basis biedt voor het bestreden besluit. Evenmin had het college van gedeputeerde staten op dat moment een voorbereidingsbesluit genomen. Voorts voert het college aan dat de "Interimstructuurvisie Brabant in Ontwikkeling" en de "Paraplunota ruimtelijke ordening" een onvoldoende basis bieden voor het bestreden besluit, aangezien het gaat om beleidsstukken die niet juridisch bindend zijn.
    
    Verder brengt het college van burgemeester en wethouders naar voren dat geen sprake is van provinciale belangen die het treffen van een reactieve aanwijzing met het oog op een goede ruimtelijke ordening nodig maken. Volgens het college is sprake van een provinciaal belang, indien het belang de gemeentegrenzen overschrijdt. Daarvan is in dit geval geen sprake, aldus het college.
    
    Voorts wordt het gestelde provinciale belang van zorgvuldig ruimtegebruik volgens het college van burgemeester en wethouders niet doorkruist door het toestaan van bedrijfswoningen. Bovendien leidt het toestaan van bedrijfswoningen tot minder woon-werkverkeer, wat leidt tot duurzame bedrijfsvoering, aldus het college.
    
    Tevens betoogt het college dat het college van gedeputeerde staten niet heeft gemotiveerd waarom het gestelde provinciaal belang niet met inzet van andere aan dat college toekomende bevoegdheden kon worden beschermd.
    
    Ten slotte is de noodzaak om een reactieve aanwijzing te geven onvoldoende inzichtelijk gemaakt nu aan de bevoegdheid om af te wijken van het bestemmingsplan voorwaarden zijn verbonden op grond waarvan het college van burgemeester en wethouders betoogt dat in de praktijk nauwelijks gebruik zal worden gemaakt van de betreffende regel.
    
    2.6.1. Het college van gedeputeerde staten stelt zich op het standpunt dat het feit dat, als gevolg van de reactieve aanwijzing, artikel 3.6, lid 3.6.4, van de planregels niet in werking is getreden, ertoe heeft geleid dat de mogelijkheid om af te wijken van het bestemmingsplan voor de realisatie van bedrijfswoningen is komen te vervallen. De reactieve aanwijzing heeft niet tot gevolg dat de oude regeling van kracht is gebleven, aldus het college.
    
    Het college van gedeputeerde staten stelt zich op het standpunt dat de bestreden beslissing is genomen op basis van de Interimstructuurvisie en Paraplunota, in welke documenten de beleidsuitgangspunten, zoals neergelegd in het Streekplan 2002, zijn overgenomen en dat deze documenten een voldoende juridische basis bieden. Een van deze beleidsuitgangspunten is dat de aanwezigheid van bedrijfswoningen op bedrijventerreinen aangemerkt wordt als oneigenlijk ruimtegebruik en derhalve niet is toegestaan. Dit beleid is overgenomen in de op 1 maart 2011 in werking getreden Verordening.
    
    Volgens het college van gedeputeerde staten is het tegengaan van oneigenlijk gebruik van een bedrijventerrein om zodoende zorgvuldig om te gaan met de ruimte een provinciaal belang dat het geven van een reactieve aanwijzing rechtvaardigt. Het provinciaal belang is gelegen in de zorg voor een kwantitatief en kwalitatief voldoende aanbod aan bedrijventerreinen in de regio. De aanwezige ruimte op bedrijventerreinen dient regionaal afgestemd te worden, aldus het college. Voor het doelmatig functioneren van een bedrijf is het verder doorgaans niet noodzakelijk dat een bedrijfswoning aanwezig is en tevens kan de aanwezigheid van woningen op een bedrijventerrein waar bedrijven in de milieucategorie 3.1 en hoger toegestaan zijn, tot conflicterende belangen en milieuhinder leiden, aldus het college.
    
    Voorts brengt het college naar voren niet in de gelegenheid te zijn geweest een zienswijze naar voren te brengen, daar wat betreft de mogelijkheid om af te wijken van het bestemmingsplan voor bedrijfswoningen het plan gewijzigd is vastgesteld.
    
    Anders dan het college van burgemeester en wethouders is het college van gedeputeerde staten van mening dat zelfs als de betrokken regel in de praktijk nauwelijks gebruikt zal worden dit niet betekent dat om die reden nut en noodzaak ontbreken voor het geven van een reactieve aanwijzing.
    
    2.6.2. De reactieve aanwijzing heeft betrekking op de mogelijkheid voor het college van burgemeester en wethouders af te wijken van artikel 3.5.2, lid f, van de regels van het plan "Bedrijventerrein Nijverhei 2009", welk artikel gebruik van de voor "Bedrijf" bestemde gronden voor wonen, anders dan ter plaatse van de aanduiding "bedrijfswoning", als met het plan strijdig gebruik aanmerkt. De aanwijzing brengt met zich dat de mogelijkheid van het plan af te wijken, zoals vervat in artikel 3.6.4 van de planregels, geen deel blijft uitmaken van het plan. Anders dan het college van burgemeester en wethouders kennelijk veronderstelt betekent dit evenwel niet dat, op grond van een bepaling die voorziet in een vrijstellingsbevoegdheid ten behoeve van vestiging van bedrijfswoningen in een voorheen geldend bestemmingsplan, desondanks afgeweken zou kunnen worden van artikel 3.5.2, lid f, van de regels van het bestemmingsplan "Bedrijventerrein Nijverhei 2009". De in het voorheen geldende plan opgenomen vrijstellingsmogelijkheid heeft immers geen betrekking op het in laatstgenoemd artikel neergelegde verbod. Hetgeen is aangevoerd geeft dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit het doel met het oog waarop het is genomen niet zou kunnen bereiken.
    
    Zoals de Afdeling reeds heeft overwogen in haar uitspraak van 2 februari 2011 in zaak nr 201009121/1/R3 kan het college van gedeputeerde staten onder meer gebruik maken van de bevoegdheid tot het geven van een reactieve aanwijzing ter handhaving van algemene regels die ten tijde van het geven van de reactieve aanwijzing in ontwerp zijn vastgesteld.
    
    Op grond van artikel 3.6 van de Verordening, voor zover hier van belang, dient de toelichting bij een bestemmingsplan dat voorziet in een ontwikkeling of een uitbreiding van een bedrijventerrein een verantwoording te bevatten over de wijze waarop door middel van regels zorgvuldig ruimtegebruik wordt bevorderd en oneigenlijk ruimtegebruik wordt tegengegaan. Onder oneigenlijk gebruik wordt ingevolge de Verordening voor een middelzwaar of zwaar bedrijventerrein onder meer gebruik voor bedrijfswoningen verstaan.
    
    Ten tijde van het bestreden besluit werden algemene regels over het onderwerp waarop de reactieve aanwijzing betrekking heeft in de vorm van de Verordening voorbereid. Het was niet uitgesloten dat zolang de Verordening nog niet in werking was getreden in afwijking van de Verordening en het provinciaal beleid bedrijfswoningen op bedrijventerreinen zouden kunnen worden opgericht. Om dit te voorkomen heeft het college, gelet op artikel 3.8, zesde lid, gelezen in samenhang met artikel 4.2, eerste lid, van de Wro de ontwerpverordening aan het bestreden besluit ten grondslag kunnen leggen.
    
    Gelet op het bepaalde in artikel 3.8, zesde lid, en artikel 4.2, eerste lid, van de Wro en onder verwijzing naar de geschiedenis van de totstandkoming van de Wro, wat betreft het begrip "provinciale belangen", zoals uiteengezet in de uitspraak van de Afdeling van 20 oktober 2010, zaak nr. 200910210/1/R1, valt naar het oordeel van de Afdeling niet in te zien dat het provinciebestuur zich niet in redelijkheid het belang van zorgvuldig ruimtegebruik op bedrijventerreinen en daarmee het belang van het voorkomen van milieuhinder voor bedrijven ten gevolge van omliggende woningen als provinciaal belang heeft kunnen aantrekken.
    
    Hierbij neemt de Afdeling mede in aanmerking dat, zoals het college van gedeputeerde staten ter zitting heeft toegelicht, het uitgangspunt van zorgvuldig ruimtegebruik en de hieruit voortvloeiende beleidslijn dat nieuwe bedrijfswoningen niet zijn toegestaan, onderdeel uitmaken van bestendig beleid dat in ieder geval sinds de inwerkingtreding van het Streekplan 2002 door het provinciebestuur ongewijzigd wordt voorgestaan. Deze beleidslijn is voortgezet in de Interimstructuurvisie en de Paraplunota en heeft inmiddels haar neerslag gekregen in algemene regels in de Verordening.
    
    Voorts overweegt de Afdeling dat het college van gedeputeerde staten zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het provinciaal belang onvoldoende kon worden beschermd door het toepassen van andere bevoegdheden dan het geven van een reactieve aanwijzing. Omdat het plan wat betreft het punt waarop de reactieve aanwijzing betrekking heeft, gewijzigd is vastgesteld, is het college van gedeputeerde staten niet in de gelegenheid geweest een zienswijze naar voren te brengen. De mogelijkheid beroep in te stellen tegen het gewijzigd vastgestelde plan betekent niet dat het college geen gebruik heeft mogen maken van zijn bevoegdheid een reactieve aanwijzing te geven.
    
    Evenmin betekent de omstandigheid dat provinciale staten ingevolge artikel 4.1, vijfde lid, van de Wro de bevoegdheid hebben te verklaren dat een provinciale verordening als bedoeld in het eerste lid wordt voorbereid, dat het college geen gebruik had mogen maken van zijn bevoegdheid om een reactieve aanwijzing te geven. Nog daargelaten dat een dergelijke voorbereidingsverklaring wordt uitgevaardigd door provinciale staten en dat een voorbereidingsverklaring gedurende ten hoogste zes maanden van kracht is, heeft een voorbereidingsverklaring de strekking ruimtelijke ontwikkelingen die ingevolge een reeds in werking zijnd bestemmingsplan mogelijk zijn, doch die in strijd zijn met door de verordening te waarborgen provinciale belangen, tegen te gaan. De bevoegdheid een reactieve aanwijzing te geven strekt ertoe te voorkomen dat een bepaald onderdeel van een plan dat is vastgesteld, deel blijft uitmaken van het plan en in werking zal treden nadat het vaststellingsbesluit is bekendgemaakt. Voorts heeft een voorbereidingsbesluit betrekking op een hierbij aan te geven gebied in de provincie, terwijl een reactieve aanwijzing ziet op een of meer onderdelen van een bestemmingsplan, dat geldt voor het grondgebied van een gemeente of een gedeelte ervan.
    
    Voorts ligt het geven van een zogenoemde proactieve aanwijzing of het vaststellen van een inpassingsplan in de rede voor ontwikkelingen die het provinciebestuur met het oog op een goede ruimtelijke ordening juist wenselijk of noodzakelijk acht, welke situatie zich in dit geval niet voordoet.
    
    Gelet op het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat het college van gedeputeerde staten zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat provinciale belangen het geven van een reactieve aanwijzing noodzakelijk maakten. Het betoog van het college van burgemeester en wethouders dat in de praktijk van de betreffende regel nauwelijks gebruik zal worden gemaakt, maakt het voorgaande niet anders.
    
    2.7. In hetgeen het college van burgemeester en wethouders heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit is voorbereid of genomen in strijd met het recht. Het beroep is ongegrond.
    
    2.8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in de naam der Koningin:
    
    verklaart het beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. Th.C. van Sloten, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. T.A. Oudenaarden, ambtenaar van staat.
    
    
      w.g. Van Sloten w.g. Oudenaarden
      lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 25 januari 2012
    
    568-718.