ECLI:NL:RVS:2015:3857, Raad van State, 16-12-2015, 201502554/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2015-12-16 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 3 februari 2014 heeft het college aan de Sector Stadsbedrijven van de gemeente ’s-Hertogenbosch (hierna: Sector Stadsbedrijven) omgevingsvergunning verleend voor het aanleggen van een natuurpark met een ecologische functie en beperkt verblijf (Kanaalpark deelgebied 1, Maasdijk-Bruistensingel).

201502554/1/A1.
    Datum uitspraak: 16 december 2015
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    de vereniging Het Groene Hart Brabant, gevestigd te Den Dungen, gemeente Sint-Michielsgestel, (hierna: Het Groene Hart)
    appellante,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 13 februari 2015 in zaken nrs. 14/2734, 14/4253 en 15/100 in het geding tussen:
    
    Het Groene Hart
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van 's-Hertogenbosch.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 3 februari 2014 heeft het college aan de Sector Stadsbedrijven van de gemeente ’s-Hertogenbosch (hierna: Sector Stadsbedrijven) omgevingsvergunning verleend voor het aanleggen van een natuurpark met een ecologische functie en beperkt verblijf (Kanaalpark deelgebied 1, Maasdijk-Bruistensingel).
    
    Bij besluit van 17 februari 2014 heeft het college aan de Sector Stadsbedrijven omgevingsvergunning verleend voor het aanleggen van een natuurpark (Kanaalpark Rosmalen deelgebied 3, Tivoliweg-Graafsebaan en A59-Oude Bosschebaan).
    
    Bij besluit van 14 april 2014 heeft het college aan de Sector Stadsbedrijven omgevingsvergunning verleend voor het aanleggen van een natuurpark met een ecologische functie en beperkt verblijf (Kanaalpark deelgebied 2, Bruistensingel-Tivoliweg).
    
    Bij besluiten op bezwaar van respectievelijk 4 juli 2014 en 20 oktober 2014 heeft het college de door Het Groene Hart daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 13 februari 2015 heeft de rechtbank de door Het Groene Hart daartegen ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft Het Groene Hart hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Het Groene Hart heeft nadere stukken ingediend.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 28 oktober 2015, waar Het Groene Hart, vertegenwoordigd door A.A. van Abeelen, voorzitter, en mr. J.E. Dijk, advocaat te Haarlem, en het college, vertegenwoordigd door mr. drs. P.W. Elfring, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. Het college heeft aan de Sector Stadsbedrijven een drietal omgevingsvergunningen verleend voor het aanleggen van een ecologische verbindingszone zoals bestemd in het bestemmingsplan "Kanaalpark" (hierna: het bestemmingsplan). De ecologische verbindingszone heeft tot doel de uitwisseling van karakteristieke natuurwaarden tussen het Aa-dal en de Maas parallel aan de omlegging van de Zuid-Willemsvaart tussen de Maas en Den Dungen (het Máximakanaal). Het Groene Hart komt tegen de omgevingsvergunningen op.
    
    2. Het Groene Hart betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college de omgevingsvergunningen had moeten weigeren op grond van artikel 2.11, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), omdat de aangevraagde werkzaamheden in strijd zijn met het bestemmingsplan. Daartoe voert Het Groene Hart aan dat de ecologische verbindingszone in de omgevingsvergunningen een beduidend geringere breedte heeft dan waarin het bestemmingsplan "Kanaalpark" voorziet. Volgens Het Groene Hart is de gemiddelde breedte van de ecologische verbindingszone van 60 m en ter plaatse van de kunstwerken van minimaal 40 m teruggebracht naar circa 22 m, in het bijzonder onder de kunstwerken Empel, Bruistensingel, Graafsebaan en de spoorlijn, maar ook bij de Harendse Smit, het gebied gelegen tussen de kunstwerken Empel en Bruistensingel en bij Heinis.
    
    Voorts wordt met de omgevingsvergunningen onevenredige afbreuk gedaan aan de natuurwetenschappelijke, cultuurhistorische en archeologische waarden van de gronden als bedoeld in de planregels van het bestemmingsplan, aldus Het Groene Hart. Door het terugbrengen van de breedte van de ecologische verbindingszone wordt de ecologische verbindingscapaciteit met 40% verminderd en kan de ecologische verbindingszone haar functie van uitwisseling van natuurwaarden volgens Het Groene Hart niet goed vervullen. Onder de kunstwerken wordt de ruimte verder beperkt door pijlers, aldus Het Groene Hart. Dat de ecologische verbindingszone geen geringere breedte dan voormelde 60 m en 40 m mag hebben, blijkt volgens Het Groene Hart uit de tussen de Staat, de provincie Noord-Brabant, het waterschap Aa en Maas en de gemeenten Sint-Michielsgestel en 's-Hertogenbosch in november 2007 gesloten bestuursovereenkomst over de omlegging van de Zuid-Willemsvaart. Daarin is overeengekomen dat de ecologische verbindingszone een gemiddelde breedte moet hebben van 60 m en ter plaatse van kunstwerken een minimale breedte van 40 m. Voorts wijst Het Groene Hart op paragraaf 8.1 van de toelichting bij het bestemmingsplan, waarin naar de in de bestuursovereenkomst gemaakte afspraken over de breedte van de ecologische verbindingszone wordt verwezen. In dit verband wijst Het Groene Hart tevens op artikel 11 van de Verordening Ruimte 2014 van de provincie Noord-Brabant, dat bepaalt dat een bestemmingsplan ter plaatse van de aanduiding "Ecologische verbindingszone" strekt tot de verwezenlijking van die zone van ten minste 50 m in bestaand stedelijk gebied. Tot slot betoogt Het Groene Hart dat, indien voor de ecologische verbindingszone onder de kunstwerken de bestemming "Verkeer" geldt met de aanduiding ‘natuur (n)’ alle verplichtingen die voortvloeien uit artikel 14 van de planregels ook gelden voor de bestemming "Verkeer" en derhalve de werkzaamheden die zijn genoemd in artikel 14 ook vergunningplichtig zijn voor zover het de ecologische verbindingszone onder de kunstwerken betreft.
    
    2.1. Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wabo is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het uitvoeren van een werk, geen bouwwerk zijnde, of van werkzaamheden, in gevallen waarin dat bij een bestemmingsplan is bepaald.
    
    Ingevolge artikel 2.11, eerste lid, wordt, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder b, waaromtrent regels zijn gesteld in een bestemmingsplan, de omgevingsvergunning geweigerd, indien het werk of de werkzaamheid daarmee in strijd is of in strijd is met de regels die zijn gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening.
    
    2.2. Ingevolge het bestemmingsplan, waarin is voorzien in de aanleg van een ecologische verbindingszone, rust op de gronden waarop de omgevingsvergunningen zien, de bestemmingen "Natuur" en "Waarde-Archeologie-2".
    
    Ingevolge artikel 14.1 van de planregels zijn de voor "Natuur" aangewezen gronden bestemd voor:
    
    a. ecologische verbindingszone met waterlopen;
    
    b. natuurgebied;
    
    c. aan de hoofdfunctie ondergeschikte voorzieningen zoals sportvoorzieningen, speelvoorzieningen, openbare verblijfsvoorzieningen, verkeersvoorzieningen, straatmeubilair, nutsvoorzieningen bijbehorende verhardingen, water, waterhuishoudkundige voorzieningen en dergelijke.
    
    Ingevolge artikel 14.3, onder a, is het verboden zonder of in afwijking van een omgevingsvergunning de volgende werken, geen bouwwerken zijnde en werkzaamheden uit te voeren:
    
    1. het ontgronden, afgraven, egaliseren, diepploegen en ophogen van gronden;
    
    2. het aanplanten of kappen van bomen en/of houtgewassen;
    
    3. het aanbrengen van oppervlakteverhardingen met een oppervlakte van meer dan 200 m2;
    
    4. het aanleggen van verharde en halfverharde wegen en paden;
    
    5. het aanleggen van voorzieningen ten behoeve van het recreatief medegebruik en het educatief medegebruik;
    
    6. het aanleggen van ligplaatsen voor vaartuigen;
    
    7. het aanbrengen van drainage;
    
    8. het aanleggen van ondergrondse of bovengrondse transport-, energie- en/of communicatieleidingen.
    
    Ingevolge onder c kan de onder a genoemde vergunning slechts worden verleend indien geen onevenredige afbreuk wordt gedaan aan de natuurwetenschappelijke en/of landschappelijke en cultuurhistorische waarden van de gronden.
    
    Ingevolge artikel 15.1, onder d, zijn de voor "Verkeer" aangewezen gronden ter plaatse van de aanduiding ‘natuur’ tevens bestemd voor voorzieningen ten behoeve van de natuurbescherming als bedoeld in artikel 14.
    
    Ingevolge artikel 23.1 zijn de voor "Waarde-Archeologie-2" aangewezen gronden, behalve voor de daar voorkomende bestemming(en), mede bestemd voor de bescherming en veiligstelling van archeologische waarden en te verwachten archeologische waarden van de gronden.
    
    Ingevolge artikel 23.6.1 is het verboden om zonder of in afwijking van een omgevingsvergunning de volgende werken en/of werkzaamheden, geen bouwwerkzaamheden, uit te voeren of te laten uitvoeren:
    
    1. grondwerkzaamheden, groter dan 100 m² en dieper dan 0,50 meter onder het maaiveld zoals afgraven, egaliseren, frezen, scheuren van grasland, aanbrengen van oppervlakteverhardingen, aanleg van drainage;
    
    2. graven, dempen, dan wel verdiepen, vergroten of anderszins herprofileren van waterlopen, sloten en greppels;
    
    3. aanleggen van leidingen dieper dan 0,50 meter onder maaiveld;
    
    4. alle overige bodemverstorende werkzaamheden die de archeologische waarden in het terrein kunnen aantasten en die niet worden gerekend tot het normale gebruik van het terrein.
    
    Ingevolge artikel 23.6.3 kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend, indien geen onevenredige afbreuk wordt gedaan aan de archeologische waarden van de gronden.
    
    2.3. De bestemming "Natuur" in de doeleindenomschrijving van artikel 14.1 van de planregels brengt met zich dat deze als zodanig aangewezen gronden mede zijn bestemd voor de aanleg van een ecologische verbindingszone. Uit deze bepaling volgt, anders dan Het Groene Hart betoogt, niet dat op de betreffende gronden ook daadwerkelijk een ecologische verbindingszone moet worden aangelegd. Evenmin volgt uit deze bepaling dat het aanleggen van een minder brede ecologische verbindingszone dan uit de plantoelichting en bestuursovereenkomst volgt in strijd is met de bestemming "Natuur". Hetgeen is vermeld in de plantoelichting, maakt niet dat het aanleggen van een minder brede ecologische verbindingszone in strijd met het bestemmingsplan is. De toelichting is geen bindend onderdeel van een bestemmingsplan. Uit de plantoelichting kan derhalve ook geen verplichting tot het aanleggen van een bredere ecologische verbindingszone voortvloeien. Vergelijk overweging 2.2 van de uitspraak van 3 juni 2015 in zaak nr. 201403978/1/A1. Wat betreft de bestuursovereenkomst heeft de rechtbank terecht in navolging van de uitspraak van de Afdeling van 16 juli 2014 in zaak nr. 201306595/1/R3 overwogen dat deze niet meer dan een inspanningsverplichting voor de betrokken gemeenten kan inhouden, zodat daaraan reeds hierom in het kader van de toetsing van de aanvragen niet de gevolgen kunnen worden verbonden, die Het Groene Hart daaraan toegekend wenst te zien.
    
    2.4. De Afdeling stelt op grond van de verbeeldingen bij het bestemmingsplan vast dat de ecologische verbindingszone onder de kunstwerken de bestemming "Verkeer" met als nadere functieaanduiding ‘natuur (n)’ heeft. Anders dan Het Groene Hart betoogt, volgt uit artikel 15.1, onder c, van de planregels niet dat tevens het in artikel 14.3 van de planregels opgenomen aanlegvergunningenstelsel geldt, nu artikel 15.1, onder c, van de planregels slechts regelt waarvoor de voor "Verkeer" bestemde gronden tevens kunnen worden gebruikt en artikel 14.3 niet van overeenkomstige toepassing is verklaard.
    
    2.5. Het Groene Hart betoogt terecht dat het college bij de toetsing aan de planregels de met de omgevingsvergunningen voorziene ontwikkeling dient af te zetten tegen hetgeen in het bestemmingsplan is toegestaan en niet, zoals de rechtbank heeft overwogen, de gevolgen van de aangevraagde ontwikkeling dient af te zetten tegen de feitelijke situatie ter plaatse op het moment van het indienen van de aanvragen om omgevingsvergunning. Dit leidt evenwel niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak. Zoals hiervoor onder 2.4 is overwogen, geldt voor de gronden onder de kunstwerken het in artikel 14.3 opgenomen aanlegvergunningenstelsel niet. Ten aanzien van de gronden gelegen buiten de kunstwerken in de bestemming "Natuur" alsmede de gronden gelegen onder en buiten de kunstwerken die mede de bestemming "Waarde-Archeologie" hebben, heeft het college zich in de besluiten op bezwaar, waarbij de besluiten van 3 februari 2014, 17 februari 2014 en 14 april 2014 zijn gehandhaafd, op het standpunt gesteld dat de aangevraagde werkzaamheden zijn bedoeld om de bestemming "Natuur" te realiseren en dat, mede gelet op de aanleg van het nieuwe kanaal, geen onevenredige afbreuk wordt gedaan aan de natuurwetenschappelijke en/of landschappelijke en cultuurhistorische waarden. Voorts heeft het zich op het standpunt gesteld dat uit archeologisch onderzoek is gebleken dat geen archeologisch relevante sporen zijn aangetroffen, zodat evenmin onevenredige afbreuk wordt gedaan aan de archeologische waarden van de gronden. In hetgeen Het Groene Hart heeft aangevoerd, bestaat geen grond voor het oordeel dat het college door het in stand laten van de besluiten van 3 februari 2014, 17 februari 2014 en 14 april 2014, waarin op een aantal plaatsen een minder brede ecologische verbindingszone is vergund dan was vermeld in de plantoelichting bij het bestemmingsplan en de bestuursovereenkomst, zich niet op het standpunt heeft kunnen stellen dat geen onevenredige afbreuk wordt gedaan aan de natuurwetenschappelijke en/of landschappelijke, cultuurhistorische dan wel archeologische waarden van de gronden.
    
    2.6. Gezien hetgeen hiervoor onder 2.3, 2.4 en 2.5 is overwogen, heeft de rechtbank terecht geen grond gezien voor het oordeel dat de omgevingsvergunningen in strijd met het bestemmingsplan zijn verleend. Nu de aangevraagde activiteiten niet in strijd zijn met het bestemmingsplan en voorts in artikel 11 van de Verordening Ruimte 2014, die gold ten tijde van het besluit van 14 april 2014 en de besluiten op bezwaar, geen regels zijn gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening, wordt, voor zover het betoog van Het Groene Hart daartoe strekt, niet aan de toetsing van deze activiteiten aan de Verordening Ruimte toegekomen.
    
    Het betoog faalt.
    
    2.7. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    3. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. D.A.B. Montagne, griffier.
    
    w.g. Van der Beek-Gillessen w.g. Montagne
    lid van de enkelvoudige kamer griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 16 december 2015
    
    374.