ECLI:NL:RVS:2018:3776, Raad van State, 21-11-2018, 201710422/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-11-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 23 september 2016 heeft het college [appellant] onder oplegging van een dwangsom gelast om de in afwijking van de op 21 augustus 2015 verleende omgevingsvergunning aangebrachte wijzigingen in het pand aan de [locatie] te Den Haag (hierna: het pand) te beëindigen door de openslaande deuren in de voorgevel aan de verleende omgevingsvergunning aan te passen en twee vitrines te verwijderen.

201710422/1/A1.
    Datum uitspraak: 21 november 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    appellant,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 16 november 2017 in zaak nr. 17/2307 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Den Haag.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 23 september 2016 heeft het college [appellant] onder oplegging van een dwangsom gelast om de in afwijking van de op 21 augustus 2015 verleende omgevingsvergunning aangebrachte wijzigingen in het pand aan de [locatie] te Den Haag (hierna: het pand) te beëindigen door de openslaande deuren in de voorgevel aan de verleende omgevingsvergunning aan te passen en twee vitrines te verwijderen.
    
    Bij besluit van 15 februari 2017 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en de last aangepast in die zin dat de overtreding kan worden beëindigd door de situatie in overeenstemming te brengen met de verleende omgevingsvergunning van 21 augustus 2015 of door de bestaande toestand conform de plattegrond van 6 juni 2015, nr. 15T14 te herstellen.
    
    Bij uitspraak van 16 november 2017 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 oktober 2018, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. A. Cremer, advocaat te Den Haag, en [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. M.C. Remeijer-Schmitz, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
        Inleiding
    
    1.    [appellant] is eigenaar van een prostitutie-inrichting op het perceel [locatie] (hierna: het perceel). Bij besluit van 21 augustus 2015 heeft het college een omgevingsvergunning verleend voor onder meer het in- en uitwendig veranderen van de prostitutie-inrichting op het perceel, waaronder voor het plaatsen van een dubbel openslaande deur met zijlichten in de voorgevel van het pand. Volgens het college heeft [appellant] gebouwd in afwijking van deze omgevingsvergunning door in plaats daarvan drie deuren met vergroot glasoppervlak te plaatsen en door binnenmuren te plaatsen waardoor drie van de verkeersruimte afgescheiden ruimtes zijn ontstaan, die gebruikt kunnen worden als vitrines. Dat laatste leidt tot intensivering van de bedrijfsvoering van de prostitutie-inrichting, hetgeen in strijd met het bestemmingsplan is, aldus het college. Hiermee heeft [appellant] volgens het college gehandeld in strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo).
    
    Bevoegdheid college
    
    2.    [appellant] betoogt dat het college niet bevoegd was om handhavend op te treden wegens strijd met artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo. Hij voert in dit verband aan dat op de bouwtekening behorende bij de omgevingsvergunning van 21 augustus 2015 al ramen waren ingetekend als vitrines en dat bovendien in deze ruimtes geen seksuele handelingen worden verricht en niet zijn aan te merken als werkruimte in de zin van de Algemene Plaatselijke Verordening (hierna: de APV). Om die reden en nu er feitelijk geen sprake is van gewijzigd gebruik, wordt het gebruik van het pand als prostitutie-inrichting niet geïntensiveerd, aldus [appellant].
    
    2.1.    Op de bij de omgevingsvergunning van 21 augustus 2015 behorende bouwtekening staat een dubbel openslaande deur met zijlichten in de voorgevel van het pand ingetekend. De ruimte achter die deur is op de tekening aangeduid als "vitrine 5/6" en maakt deel uit van de verkeersruimte van het pand.
    
        De Afdeling stelt vast dat in afwijking van de verleende omgevingsvergunning in de voorgevel van het pand drie deuren met een vergroot glasoppervlak zijn gerealiseerd. Achter elk van deze deuren zijn binnenmuren geplaatst waardoor drie verschillende van de verkeersruimte afgescheiden ruimtes zijn ontstaan. Door het plaatsen van de drie deuren in de voorgevel en het plaatsen van de binnenmuren, zijn er ruimtes ontstaan die, daargelaten of deze zijn aan te merken als werkruimtes in de zin van de APV, geschikt zijn om te gebruiken als vitrines en daarmee voor raamprostitutie. Hierdoor is sprake van een intensivering van het gebruik van het pand in strijd met de op het perceel ingevolge het bestemmingsplan "Het Oude Centrum (Binnenstad)" rustende bestemming "Gemengd 3" en het gebruiksverbod. Dat de vitrines volgens [appellant] alleen worden gebruikt om klanten te lokken en er geen seksuele handelingen worden verricht, maakt niet dat door de uitbreiding van het aantal vitrines het strijdig gebruik niet intensiveert. Voor zover [appellant] stelt dat de ruimtes op de bouwtekeningen van de omgevingsvergunning van 21 augustus 2015 al waren aangeduid als vitrines en hij kennelijk hiermee beoogt te stellen dat dit afwijken gebruik is vergund, wordt overwogen dat in de omgevingsvergunning niet drie van de verkeersruimte afgescheiden ruimtes zijn vergund. Gelet hierop heeft de rechtbank terecht overwogen dat het college bevoegd was handhavend op te treden wegens strijdig gebruik.
    
        Het betoog faalt.
    
    3.    Vast staat dat het college voorts bevoegd was handhavend op te treden op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo, omdat [appellant] in afwijking van de omgevingsvergunning en derhalve zonder omgevingsvergunning drie deuren in de voorgevel van het pand heeft geplaatst.
    
    Gerechtvaardigd vertrouwen
    
    4.    [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat er geen sprake was van gerechtvaardigd vertrouwen op grond waarvan hij in afwijking van de omgevingsvergunning van 21 augustus 2015 twee openslaande deuren mocht bouwen in plaats van een dubbel openslaande deur. Daartoe voert [appellant] aan dat de [stadsdeelinspecteur] bij de gemeente, heeft medegedeeld dat er vanuit de gemeente geen bezwaar bestond om de voorgevel van het pand aan te passen. Hij verwijst hiertoe naar de vijf in het hoger beroep overgelegde verklaringen van personen die tijdens de toezegging aanwezig waren. De rechtbank heeft door te overwegen dat de bevoegdheid om te besluiten tot handhaving bij het college ligt en niet bij de inspecteur, miskend dat het voor hem onmogelijk was om te weten dat de toezegging, niet namens het college is gedaan, aldus [appellant].
    
    4.1.    Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is, zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (in onder meer de uitspraak van 16 mei 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW5949), nodig dat er aan het bestuursorgaan toe te rekenen concrete, ondubbelzinnige toezeggingen zijn gedaan door een daartoe bevoegd persoon, waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend. Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 19 juli 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1946, kan hiervan ook sprake zijn indien deze toezeggingen zijn gedaan door een persoon waarvan de betrokkene op goede gronden mocht veronderstellen dat deze de opvatting van het bevoegde orgaan vertolkte.
    
    4.2.    [appellant] is er niet in geslaagd aannemelijk te maken dat hem door de stadsdeelinspecteur van de gemeente mededelingen zijn gedaan waaraan hij het gerechtvaardigd vertrouwen kon ontlenen dat hij in afwijking van de verleende omgevingsvergunning mocht bouwen. De enkele stelling dat door de inspecteur op 14 januari 2016 uitlatingen zijn gedaan over de constructieve gevolgen van het gewijzigd uitvoeren van het bouwplan - welke uitlatingen door de inspecteur worden weersproken - is daarvoor onvoldoende. Die mededeling houdt geen concrete, ondubbelzinnige toezegging in dat het college niet handhavend zal optreden tegen het in afwijking van de omgevingsvergunning uitvoeren van het bouwplan. De door [appellant] overgelegde schriftelijke verklaringen van [persoon A], [persoon B], [persoon C] en [persoon D] waarin zij verklaren dat de inspecteur op 14 januari 2016 heeft gezegd dat er geen constructieve bezwaren waren tegen de voorgestelde wijziging van de voorgevel, kan [appellant] om die reden ook niet baten. Daarbij komt dat de eensluidende verklaringen niet door de vier ondergetekenden zelf zijn opgesteld terwijl de inspecteur heeft verklaard dat de controle niet op 14 januari 2016 heeft plaatsgevonden, maar op 17 december 2015. Dit laatste wordt onderschreven door [persoon E], de bij de controle van 17 december 2015 aanwezige constructeur in een mailbericht van 8 december 2016 dat [appellant] eveneens heeft overgelegd. In zoverre kunnen er twijfels ontstaan welke waarde aan de verklaringen kunnen worden gehecht. Ook gelet daarop heeft de rechtbank terecht overwogen dat [appellant] geen gerechtvaardigd vertrouwen heeft kunnen ontlenen aan de gestelde mededeling van de inspecteur dat hij in afwijking van de verleende omgevingsvergunning mocht bouwen.
    
        Het betoog faalt.
    
    Conclusie
    
    5.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    6.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. E.A. Minderhoud, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.M. van Driel, griffier.
    
    w.g. Minderhoud    w.g. Van Driel
    lid van de enkelvoudige kamer    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 21 november 2018
    
    414-884.