ECLI:NL:RVS:2008:BD5369, Raad van State, 20-06-2008, 200803663/1 en 200803663/2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2008-06-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 25 juli 2007 heeft het college van burgemeester en wethouders van Den Haag (hierna: het college) de marktvergunning van
        [appellant] geschorst voor de duur van vier marktdagen.

200803663/1 en 200803663/2.
      Datum uitspraak: 20 juni 2008
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    
      Uitspraak van de voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de
      Raad van State op een verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht) en, met toepassing van artikel 8:86 van die wet, op het hoger beroep van:
    
    
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    
    tegen de uitspraak in zaak nrs. 08/2506 en 08/1302 van de voorzieningenrechter van de rechtbank 's-Gravenhage van 6 mei 2008 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Den Haag.
    
    1. Procesverloop
    
    
      Bij besluit van 25 juli 2007 heeft het college van burgemeester en wethouders van Den Haag (hierna: het college) de marktvergunning van
      [appellant] geschorst voor de duur van vier marktdagen.
    
    
    Bij besluit van 17 januari 2008 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 6 mei 2008, verzonden op dezelfde dag, heeft de voorzieningenrechter van de rechtbank 's-Gravenhage (hierna: de voorzieningenrechter), voor zover thans van belang, het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    
      Tegen deze uitspraak heeft [appellant] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 21 mei 2008, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 10 juni 2008.
      Bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 21 mei 2008, heeft [appellant] de voorzitter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
    
    
    De voorzitter heeft het verzoek ter zitting behandeld op 12 juni 2008, waar [appellant], bijgestaan door [juridisch adviseur], en het college, vertegenwoordigd door mr. D.H. Cramer Bornemann, ambtenaar in dienst van de gemeente, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. In dit geval kan nader onderzoek redelijkerwijs niet bijdragen aan de beoordeling van de zaak en bestaat ook overigens geen beletsel om met toepassing van artikel 8:86, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht onmiddellijk uitspraak te doen in de hoofdzaak.
    
    2.2. Ingevolge artikel 3 van de Marktverordening gemeente Den Haag 2004 (hierna: de marktverordening) is het college bevoegd nadere regels te stellen betreffende het bepaalde in deze verordening.
    
    Ingevolge artikel 11, aanhef en onder a, van de marktverordening kan het college een vergunning als bedoeld in artikel 5 en 6, al dan niet voorwaardelijk, intrekken dan welk telkens voor ten hoogste vier marktdagen schorsen, indien de vergunninghouder of een persoon die hem vervangt of bijstaat het bepaalde bij of krachtens deze verordening of de voorschriften van de vergunning overtreedt.
    
    Ingevolge artikel 10, eerste lid, van het door het college krachtens artikel 3 van de marktverordening vastgestelde Marktreglement gemeente Den Haag 2004 (hierna: het marktreglement) neemt de vergunninghouder de verkoopplaats die hem is toegewezen persoonlijk in. Hij mag de verkoopplaats niet aan een ander afstaan of in gebruik geven.
    
    In het door het college op 4 juli 2006 vastgestelde en met ingang van 1 september 2006 geldende Sanctiebeleid (hierna: het sanctiebeleid) staat vermeld op welke wijze het college gebruik maakt van de bevoegdheid om sancties op te leggen voor overtreding van de marktverordening of het marktreglement. Bij een eerste constatering van een overtreding krijgt de overtreder een mondelinge waarschuwing. Een tweede constatering leidt tot een schriftelijke waarschuwing. Geeft de overtreder ook hier geen gevolg aan, dan volgt een onvoorwaardelijke schorsing van de marktvergunning voor de duur van twee marktdagen. Sommige overtredingen zijn ernstiger van aard, omdat zij de verdeling van de schaarse marktplaatsen onmiddellijk doorkruisen, zorgen voor onrust op de markt en/of het imago van de markt nadrukkelijker schaden. Het niet persoonlijk innemen van de standplaats merkt het college aan als ernstiger overtreding. In dat geval volgt na de mondelinge en schriftelijke waarschuwing een onvoorwaardelijke schorsing van vier marktdagen in plaats van twee marktdagen.
    
    2.3. Het college heeft de marktvergunning van [appellant] voor vier marktdagen geschorst. Daartoe heeft het zich op het standpunt gesteld dat [appellant], ondanks een eerdere mondelinge waarschuwing, in strijd met artikel 10, eerste lid, van het marktreglement op 27 april 2007 en 4 mei 2007 de hem toegewezen standplaats op de markt Herman Costerstraat te Den Haag niet persoonlijk heeft ingenomen, en ondanks de hierop gebaseerde schriftelijke waarschuwing van 8 juni 2007 op 22 juni 2007 wederom deze overtreding heeft begaan.
    
    2.4. De voorzieningenrechter heeft overwogen dat [appellant] blijkens de schriftelijke verklaring van marktcontroleurs in 2007 met regelmaat mondeling is gewaarschuwd dat hij als vergunninghouder persoonlijk aanwezig moet zijn op zijn standplaats. Mede gelet op hetgeen de marktcontroleurs hierover ter zitting hebben verklaard, is naar het oordeel van de voorzieningenrechter aannemelijk dat [appellant], voorafgaande aan de schriftelijke waarschuwing van 8 juni 2007, meerdere malen mondeling is gewaarschuwd. Gelet op de vermelding "NPA" bij de naam van [appellant] in de dagrapporten van 27 april, 4 mei en 22 juni 2007 en gelet op de werkwijze van de marktcontroleurs, is de voorzieningenrechter van oordeel dat aannemelijk is dat [appellant] op deze dagen niet persoonlijk in zijn kraam aanwezig is geweest, waarmee hij heeft gehandeld in strijd met artikel 10, eerste lid, van het marktreglement. Het college was derhalve bevoegd een sanctie op te leggen. Nu de opgelegde sanctie valt binnen de grenzen van artikel 11 van de marktverordening en in overeenstemming is met het door het college gevoerde sanctiebeleid, heeft het college naar het oordeel van de voorzieningenrechter in redelijkheid tot het bestreden besluit kunnen komen.
    
    2.5. [appellant] betoogt, samengevat weergegeven, dat de voorzieningenrechter ten onrechte meer geloof heeft gehecht aan de woorden van de marktcontroleurs dan aan zijn betwisting dat hij mondeling is gewaarschuwd en dat hij op 4 mei en 22 juni wel degelijk zijn marktplaats persoonlijk heeft ingenomen. Volgens [appellant] zijn de mondelinge waarschuwing en de twee overtredingen onvoldoende bewezen en is hem ten onrechte een sanctie opgelegd.
    
    2.5.1. Een sanctie als hier aan de orde kan slechts worden opgelegd indien vaststaat dat sprake is van een overtreding. Het is aan het college om aannemelijk te maken dat [appellant] het bepaalde in artikel 10, eerste lid, van het marktreglement heeft overtreden. Nu in het door het college gevoerde beleid een mondelinge waarschuwing na een eerste overtreding geldt als een van de vereisten waaraan moet zijn voldaan voordat kan worden overgegaan tot het opleggen van een sanctie, is het evenzeer aan het college om aannemelijk te maken dat aan dit vereiste is voldaan en derhalve dat aan [appellant] een mondelinge waarschuwing is gegeven.
    
    2.5.2. De schriftelijke waarschuwing is erop gebaseerd dat [appellant], ondanks een eerdere mondelinge waarschuwing, op 27 april 2007 en 4 mei 2007 het bepaalde in artikel 10, eerste lid, van het marktreglement heeft overtreden. De schorsing van de marktvergunning is er vervolgens op gebaseerd dat [appellant] - ondanks de schriftelijke waarschuwing – op 22 juni 2007 wederom in strijd heeft gehandeld met dit artikel.
    
    Niet in geschil is dat [appellant] op 27 april 2007 de verkoop deed in een kraam waar hij vaste vervanger is, hij derhalve op die dag zijn standplaats niet persoonlijk innam en hij daarmee op die dag het bepaalde in artikel 10, eerste lid, van het marktreglement heeft overtreden.
    
    Naar het oordeel van de voorzitter is evenwel niet aannemelijk geworden of en zo ja wanneer, naar aanleiding van welke eerdere overtreding en op welke wijze [appellant] vóór die datum mondeling is gewaarschuwd. Uit de in bezwaar overgelegde ongedateerde verklaring van een aantal marktcontroleurs blijkt slechts dat zij "met regelmaat in 2007" [appellant] mondeling hebben gewaarschuwd. Hieruit kan niet worden afgeleid op grond waarvan, op welke dag en welk tijdstip en door welke marktcontroleur aan [appellant] een mondelinge waarschuwing is gegeven. Evenmin is duidelijk geworden of daarbij zodanige bewoordingen zijn gekozen dat [appellant] kon begrijpen dat sprake was van een mondelinge waarschuwing in verband met een daarbij vermelde overtreding in de zin van het sanctiebeleid. Een en ander blijkt evenmin uit de betrokken dagrapporten. Aangezien derhalve niet aannemelijk is geworden dat de overtreding op 27 april 2007 is voorafgegaan door een mondelinge waarschuwing in verband met een eerdere overtreding, kon die overtreding niet aan de schriftelijke waarschuwing ten grondslag worden gelegd.
    
    De gestelde overtreding op 4 mei 2007 kon naar het oordeel van de voorzitter evenmin aan de schriftelijke waarschuwing ten grondslag worden gelegd, reeds omdat de overtreding niet aannemelijk is gemaakt. Uit het betrokken dagrapport blijkt niet op welk tijdstip door wie is geconstateerd dat [appellant] zijn kraam niet persoonlijk innam. Uit het voorgaande volgt reeds dat de schriftelijke waarschuwing geen grondslag kon zijn voor de opgelegde sanctie. Daar komt bij dat ook de gestelde overtreding op 22 juni 2007 naar het oordeel van de voorzitter om dezelfde redenen als die van 4 mei 2007 niet aannemelijk is gemaakt. Het college is derhalve ten onrechte overgegaan tot het opleggen van de schorsing van de marktvergunning. De voorzieningenrechter heeft dit niet onderkend.
    
    2.6. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de voorzitter het inleidende beroep alsnog gegrond verklaren en het besluit van 17 januari 2008 vernietigen wegens strijd met het sanctiebeleid. Op grond van hetgeen in de procedure voor de voorzieningenrechter en in deze procedure is overgelegd en naar voren gebracht en op grond van het tijdsverloop sedert de gestelde overtredingen, is de voorzitter van oordeel dat de vastgestelde bewijsgebreken thans niet meer ondervangen kunnen worden. De voorzitter ziet dan ook grond het besluit van 25 juli 2007 te herroepen.
    
    2.7. Gelet hierop, wordt het verzoek afgewezen.
    
    2.8. Het college dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    3. Beslissing
    
    De voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II. vernietigt de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank 's-Gravenhage van 6 mei 2008 in zaak nrs. 08/2506 en 08/1302, in zoverre daarbij het beroep ongegrond is verklaard;
    
    III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    
    IV. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Den Haag van 17 januari 2008, kenmerk B.3.07.0885.001;
    
    V. herroept het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Den Haag van 25 juli 2007, kenmerk SB2007-17512;
    
    VI. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit van 17 januari 2008;
    
    VII. wijst het verzoek af;
    
    VIII. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Den Haag tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het bezwaar opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 85,58 (zegge: vijfentachtig euro en achtenvijftig cent); het dient door de gemeente Den Haag aan [appellant] onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
    
    IX. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Den Haag tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 171,16 (zegge: honderdeenenzeventig euro en zestien cent); het dient door de gemeente Den Haag aan [appellant] onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
    
    X. gelast dat de gemeente Den Haag aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 577,00 (zegge: vijfhonderdzevenenzeventig euro) voor de behandeling van het beroep, het hoger beroep en het verzoek vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. M. Vlasblom, als voorzitter, in tegenwoordigheid van mr. M.M. van der Smissen, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Vlasblom w.g. Van der Smissen
      voorzitter ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 20 juni 2008
    
    419.