ECLI:NL:RBGEL:2017:3908, Rechtbank Gelderland, 25-07-2017, AWB - 16 _ 3176
Rechtbank Gelderland — Uitspraak 
Datum: 2017-07-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Meststoffenwet, landbouwgronden, tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond; exclusief gebruiksrecht?

RECHTBANK GELDERLAND
    Zittingsplaats Arnhem
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: AWB 16/3176
    
    
    
      
        Uitspraak van de enkelvoudige kamer van
      
    
    
    
      in de zaak tussen
    
    
    
      
        
          [eiseres]
        , te [woonplaats] , eiseres
      (gemachtigde: mr. N.S. Commijs),
    
    
    
      en
    
    
    
      
        
          [verweerder]
         te [plaats] , verweerder.
    
    
    
    
      
        Procesverloop
      
    
    
    
      Bij besluit van 6 oktober 2015 (het primaire besluit) heeft [verweerder] (de staatssecretaris) [eiseres] ( [eiseres] ) op grond van de Meststoffenwet een bestuurlijke boete opgelegd van € 46.706. 
    
    
    
      Bij besluit van 18 april 2016 (het bestreden besluit) heeft de staatssecretaris het bezwaar van [eiseres] ongegrond verklaard.
    
    
    
      
        [eiseres] heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
    
    
    
      De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 5 juli 2017. [eiseres] heeft zich laten vertegenwoordigen door [betrokkene] en haar gemachtigde. De staatssecretaris heeft zich laten vertegenwoordigen door M. Leegsma en J. Steffens. 
    
    
    
    
      
        Overwegingen
      
    
    
  
  
    
      1Inleiding en feiten
    
    
      1.1.
      
        [eiseres] is een vleeskalverenbedrijf met een aantal hectares grond in haar bezit. In 2013 is [eiseres] door de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland gecontroleerd op naleving van de Meststoffenwet- en regelgeving. De bevindingen van dit onderzoek zijn opgenomen in een rapport van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit met het nummer 78952 (het rapport). Naar aanleiding van het rapport heeft de staatssecretaris [eiseres] bij brief van 22 juli 2015 laten weten van plan te zijn om haar een bestuurlijke boete op te leggen omdat zij in het jaar 2013 de gebruiksnorm dierlijke meststoffen, de stikstofgebruiksnorm, de fosfaatgebruiksnorm heeft overschreden en bepaalde administratieve verplichtingen niet is nagekomen. Daartegen heeft [eiseres] zienswijzen ingediend. 
      
    
  
  
    
      2De inhoud van de besluitvorming
    
    
      2.1.
      De staatssecretaris heeft [eiseres] een boete van € 46.706 opgelegd wegens overtreding van artikel 7 van de Meststoffenwet en een aantal administratieve verplichtingen. De staatssecretaris stelt zich op het standpunt dat [eiseres] de gebruiksnorm dierlijke meststoffen met 6.558 kilogram heeft overschreden omdat een aantal percelen niet tot het bedrijf van [eiseres] kunnen worden gerekend omdat 1) de percelen met volgnummers 32, 33, 34 en 35 niet als landbouwgrond kunnen worden aangemerkt en 2) de percelen met volgnummers 1, 2, 5, 18, 19, 27, 37, 45 en 46 niet feitelijk bij [eiseres] in gebruik waren in 2013. De staatssecretaris heeft bij de berekening geen rekening gehouden met het eventueel vervliegen van stikstof (een stikstofgat) omdat geen mest is afgevoerd die is gewogen en bemonsterd. Bij de vaststelling van de boete heeft de staatssecretaris de reguliere gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen van 170 kilogram stikstof per hectare toegepast.
      
    
    
      2.2.
      De overtredingen wegens de administratieve verplichtingen worden door [eiseres] niet bestreden. Op de door [eiseres] tegen het bestreden besluit ingebrachte gronden zal de rechtbank hierna ingaan. 
      
    
  
  
    
      3Landbouwgronden
    
    
      3.1.
      
        [eiseres] is het niet eens met de boete omdat zij vindt dat artikel 7 van de Meststoffenwet niet is overtreden. Zij voert aan dat zij in 2013 79,87 hectare in gebruik had en de staatssecretaris daarom ten onrechte 13,29 hectare buiten beschouwing heeft gelaten. De percelen 32, 33, 34 en 35 zijn feitelijk landbouwkundig in gebruik. 
      
    
    
      3.2.
      Het systeem van de Meststoffenwet houdt in dat op grond van artikel 7 van de Meststoffenwet een algeheel verbod geldt voor het op of in de bodem brengen van meststoffen. Indien de gebruiksnormen niet worden overschreden geldt dit verbod niet (zie artikel 8 van de Meststoffenwet). In de artikelen 9 en 10 van de Meststoffenwet zijn de hier relevante gebruiksnormen voor dierlijke meststoffen en stikstof neergelegd. Dit betreft de jaarplafonds voor het gebruik van meststoffen die zijn gekoppeld aan de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond.
      
    
    
      3.3.
      Degene die in weerwil van het algehele verbod van artikel 7 van de Meststoffenwet meststoffen op of in landbouwgrond brengt, dient te verantwoorden dat hij de voor het betreffende jaar geldende gebruiksnorm(en) niet overschrijdt. Deze bewijslast geldt niet slechts voor de op of in de bodem gebrachte hoeveelheid meststoffen, maar ook voor het aantal hectaren tot het bedrijf behorende landbouwgrond; de hoeveelheid landbouwgrond is immers bepalend voor de hoogte van de in het concrete geval geldende gebruiksnormen. De rechtbank dient daarom eerst te beoordelen of de percelen 32, 33, 34 en 35 als landbouwgrond kunnen worden aangemerkt. 
      
    
    
      3.4.
      
        Volgens de definitie in artikel 1, aanhef en onderdelen g en h, van de Meststoffenwet wordt onder landbouw respectievelijk landbouwgrond verstaan:
        
          	“g. landbouw: akkerbouw, veehouderij – daaronder begrepen elke bedrijfsmatige vorm van houden van dieren voor gebruiks- of winstdoeleinden – , tuinbouw – daaronder begrepen fruitteelt en het kweken van bomen, planten, bloemen en bloembollen – en bosbouw die aan bij ministeriële regeling gestelde regels voldoet;
        
        
          	h. landbouwgrond: grond waarop daadwerkelijk enige vorm van landbouw wordt uitgeoefend.”
        
      
      
    
    
      3.5.
      
        In de memorie van toelichting (Kamerstukken II, 2004-2005, 29 930, nr. 3, blz. 104), is over de definitie in artikel 1, aanhef en onderdeel h, van de Meststoffenwet het volgende toegelicht:
        
          	“(«landbouw», «landbouwgrond»)
        
        
          	(…) Er is sprake van een inhoudelijke wijziging, waar aan de begripsomschrijving van «landbouwgrond» het woord «daadwerkelijk» is toegevoegd: op de grond dient «daadwerkelijk» enige vorm van landbouw te worden uitgeoefend. Deze wijziging hangt samen met het feit dat in het kader van de gewenste harmonisatie van begrippen in het vervolg in de landbouwwetgeving zoveel mogelijk zal worden uitgegaan van de zogenoemde «beteelde» oppervlakte en niet langer van de «beteelbare» oppervlakte landbouwgrond. (…) Ook grond die tijdelijk tussen de twee achtereenvolgende teelten braak ligt, maar waarop in die periode landbouwkundige handelingen worden verricht om de grond geschikt te houden voor de volgende teelt, kan worden aangemerkt als grond waarop daadwerkelijk landbouw wordt uitgeoefend.” 
        
      
      
    
    
      3.6.
      
        Bij de beantwoording van de vraag of een perceel als landbouwgrond kan worden aangemerkt dienen alle feiten en omstandigheden van het geval te worden betrokken. [eiseres] heeft in beroep verklaringen van loonwerkers overgelegd. Hieruit blijkt dat op de percelen 32, 33 en 34 is gemaaid, balen zijn geperst en gewikkeld, geharkt, bemest en onkruid is gespoten. Perceel 35 is alleen gebloot (maaien zonder afvoeren) en er is prikkeldraad weggehaald. [eiseres] heeft verder aangevoerd dat zij de percelen niet heeft ingezaaid, maar wel heeft gemaaid en bemest. 
        De rechtbank is van oordeel dat [eiseres] niet heeft aangetoond dat in 2013 daadwerkelijk enige vorm van landbouw werd uitgeoefend op de percelen met nummers 32, 33, 34 en 35. Van beteelde oppervlakte is niet gebleken. Uit de foto’s, zoals deze bij het rapport zijn gevoegd, blijkt dat perceel 32 omringd wordt door fietspaden, perceel 33 een fietspad is met aan weerzijden een brede berm, perceel 34 matig grasland is en perceel 35 een ruiger terrein is. Het door [eiseres] enkel (laten) maaien en bemesten van gronden is onvoldoende voor het oordeel dat op de percelen daadwerkelijk landbouw plaatsvindt. De rechtbank merkt deze werkzaamheden aan als normale onderhoudswerkzaamheden, dit is onvoldoende voor het oordeel dat sprake is van beteelde oppervlakte. Hierbij hecht de rechtbank ook waarde aan de ligging van de percelen bij het recreatiegebied Kievitsveld, de overgelegde foto’s en het feit dat geen beweiding heeft plaatsgevonden. De verwijzing naar de pachtovereenkomsten is onvoldoende om alsnog aan te nemen dat sprake is van landbouwgrond. Het gaat immers om beantwoording van de vraag of daadwerkelijk enige vorm van landbouw wordt uitgeoefend. De afspraken op papier over het gebruik van de gronden en het doel van gronden is onvoldoende voor een bevestigend antwoord op deze vraag. Het betoog van [eiseres] faalt in zoverre.
      
      
    
    
      3.7.
      
        [eiseres] heeft ter zitting aangevoerd dat de rechtbank een deskundige zou moeten benoemen die zou moeten beoordelen of de percelen 32, 33, 34 en 35 moeten worden aangemerkt als landbouwgrond. Gelet op de voorgaande overweging acht de rechtbank het inschakelen van een deskundige niet noodzakelijk voor de beantwoording van die vraag. 
      
    
    
      3.8.
      De percelen met nummers 32, 33, 34 en 35 zijn terecht buiten beschouwing gelaten door de staatssecretaris bij de berekening van de gebruiksnormen. 
      
    
    
      3.9.
      
        [eiseres] heeft verder aangevoerd dat de staatssecretaris ten onrechte een hectare minder landbouwgrond heeft berekend dan zij heeft opgegeven. De staatssecretaris heeft in het verweerschrift een nadere toelichting gegeven op de berekening van de landbouwoppervlakte en het verschil met de (kadastrale) eigendomsgrenzen. Binnen de (kadastrale) eigendomsgrenzen ligt ook oppervlakte grond die niet onder de oppervlakte beteelde landbouwgronden valt, bijvoorbeeld het erf, bebouwing en installaties, (toegangs)wegen, kavelpaden, sloten, talud en opslagen, enzovoort. De rechtbank is van oordeel dat [eiseres] niet aannemelijk heeft gemaakt dat de oppervlakte van zijn landbouwgrond, waarvan bij de berekening van de boeteoplegging moet worden uitgegaan, groter is dan de oppervlakte die door de staatssecretaris is berekend. De stelling van [eiseres] dat een verschil van een hectare erg veel is, is hiertoe onvoldoende. De rechtbank verwijst in dit kader naar de onder 3.2. weergegeven bewijslast. Het is aan [eiseres] om aan te tonen hoeveel hectare landbouwgrond tot het bedrijf behoren. Ook dit betoog van [eiseres] faalt. 
      
    
  
  
    
      4Tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond
    
    
      4.1.
      De volgende vraag die beantwoord moet worden is of de percelen met nummers 1, 2, 5, 18, 19, 27, 37, 45 en 46 aangemerkt kunnen worden als ‘tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond’. 
      
    
    
      4.2.
      
        [eiseres] voert aan dat de percelen met nummers 1, 2, 5, 18, 19, 27, 37, 45 en 46 in 2013 feitelijk en exclusief bij haar in gebruik zijn geweest. [eiseres] wijst op de met de eigenaren gesloten grondgebruiksverklaringen en de aanvullend overgelegde verklaringen van de eigenaren. Bepalend is volgens [eiseres] of sprake is van feitelijke macht, daar was sprake van omdat zij exclusief kon bepalen wat met de landbouwgrond moest gebeuren. 
      
    
    
      4.3.
      De rechtbank stelt vast dat in artikel 1, eerste lid, aanhef en onderdeel m, van de Meststoffenwet is bepaald dat onder “tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond” moet worden verstaan: in Nederland gelegen oppervlakte landbouwgrond, die in het kader van een normale bedrijfsvoering bij het bedrijf in gebruik is. 
      
    
    
      4.4.
      Volgens vaste jurisprudentie van het College van Beroep voor het bedrijfsleven, zie de uitspraak van 20 april 2017 (ECLI:NL:CBB:2017:173) wordt in artikel 1, eerste lid, aanhef en onderdeel m, van de Meststoffenwet niet als voorwaarde gesteld dat de gronden daadwerkelijk bij het bedrijf in gebruik zijn. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van dit artikel (Kamerstukken II, 2004-2005, 29 930, nr. 3, blz. 107 e.v.) blijkt dat voor de toepassing van de Meststoffenwet doorslaggevend is dat grond, zoals in de begripsomschrijving in artikel 1, eerste lid, aanhef en onderdeel m, ook tot uitdrukking komt, uitsluitend kan worden opgevoerd als tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond wanneer deze in het kader van een normale bedrijfsvoering bij dat bedrijf in gebruik is. Deze laatste eis brengt volgens de memorie van toelichting onder meer met zich dat degene die het landbouwbedrijf voert over de grond de feitelijke beschikkingsmacht moet kunnen uitoefenen. Deze beschikkingsmacht moet zodanig zijn dat het bedrijf in staat is teeltplan en bemestingsplan op elkaar af te stemmen en deze plannen in de praktijk in samenhang te realiseren overeenkomstig de in de Meststoffenwet neergelegde milieurandvoorwaarden. Een dergelijke beschikkingsmacht veronderstelt de aanwezigheid van een geldige juridische titel. In principe zal voor de toepassing van de Meststoffenwet elke civielrechtelijke titel die de betrokken grondgebruiker de feitelijke macht over de teelt en de bemesting van de grond geeft in aanmerking worden genomen, ook overeenkomsten die ertoe strekken grond uit gebruik te geven, die ‘grondgebruiksverklaringen’ worden genoemd. 
      
    
    
      4.5.
      Partijen zijn het erover eens dat [eiseres] met de particuliere eigenaren van de gronden met nummers 1, 2, 5, 18, 19, 27, 37, 45 en 46 een grondgebruiksverklaring heeft gesloten. Hiermee beschikt [eiseres] over een geldige juridische titel. De staatssecretaris werpt [eiseres] echter tegen dat geen sprake is van een exclusief gebruiksrecht. 
      
    
    
      4.6.
      Aan het boetebesluit van de staatssecretaris ligt een aantal verklaringen van de grondeigenaren ten grondslag. In deze verklaringen is, voor zover hier van belang, het volgende opgenomen. H.J. Buitenhuis verklaart: “Ik heb een aantal paarden en zoogkoeien ongeveer 6. Die lopen hier zomers gewoon op de 4,55 hectare die ik heb of op een perceel van Keizer. […] Keizer geeft de grond op en haalt ook mijn paardenmest op. Verder brengt hij er ook wat mest op. Ik weet niet hoeveel, dat houdt ik niet bij. Hij doet in feite mijn mestboekhouding. […]” A. van Dijk verklaart: “[…] houd voor de hobby nog een aantal paarden, een 3 stuks. Ik heb hiervoor een kleine 2,5 hectare tot mijn beschikking. […] Keizer haalt een handtekening voor de mestboekhouding en komt hier ook wel mest brengen voor de rest gebruik ik de grond zelf. Als ik teveel gras heb laat ik het door een kennis afgrazen met schapen. […]” J. Vorderman verklaart: “[…] Keizer komt wel eens bemesten en eventueel wel eens maaien als het wat te lang wordt maar verder lopen mijn dieren hier. […]” [betrokkene] verklaart tot slot: “[…] Wij hebben zelf een aantal paarden en een tweetal grote weides en een geitenweitje. Wij gebruiken die grond voornamelijk zelf. Keizer brengt altijd mest hierop en maait het ook wel eens omdat wij niet dergelijke apparatuur hebben en wel hooi nodig hebben in de winter. Vorig jaar had Keizer geen tijd om mest te brengen en toen heb ik zelf mest bij een loonwerker besteld. […]” Naar het oordeel van de rechtbank mocht de staatssecretaris deze verklaringen, zoals weergegeven in het rapport, ten grondslag leggen aan zijn besluit. De weergave in het rapport is voldoende duidelijk. 
      
    
    
      4.7.
      Uit de verklaringen leidt de rechtbank af dat de staatssecretaris zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat geen sprake is van een exclusief gebruiksrecht. De eigenaren verklaren dat zij hun eigen dieren op de eigen gronden lieten grazen. Niet gebleken is dat [eiseres] de feitelijke beschikkingsmacht over deze gronden had, in die zin dat zij in de praktijk in staat was teeltplan en bemestingsplan op elkaar af te stemmen en deze plannen in samenhang te realiseren. De rechtbank voegt hier aan toe dat uit de verklaring van [betrokkene] , zoals afgelegd op 26 februari 2014, blijkt dat [eiseres] in 2013 geen tijd had om de gronden te bemesten en zij daarom een loonwerker hebben gebeld. Van feitelijke beschikkingsmacht was ook daarom geen sprake, [betrokkene] bepaalde wat er met de grond gebeurde, niet [eiseres] . Tot slot merkt de rechtbank op dat de feitelijke beschikkingsmacht ook niet in de grondgebruiksverklaringen is opgenomen. 
      
    
    
      4.8.
      Aan de door [eiseres] in 2017 overgelegde verklaringen van de grondeigenaren kan niet de betekenis worden toegekend die [eiseres] wenst. Deze verklaringen zijn in 2017 opgesteld en kunnen worden verklaard uit de omstandigheid dat de grondeigenaren inmiddels op de hoogte waren van de gevolgen van de eerdere verklaringen voor [eiseres] . [eiseres] heeft met deze nieuwe verklaringen niet aangetoond dat en waarom niet van de in 2014 afgelegde verklaringen mag worden uitgegaan. Ook was de staatssecretaris niet verplicht om het naar De Lindehoeve uitgevoerde onderzoek uit 2015 over te leggen. Dit onderzoek is niet relevant voor deze procedure omdat dit op een ander bedrijf ziet en op een ander jaar betrekking heeft. 
      
    
    
      4.9.
      De percelen met nummers 1, 2, 5, 18, 19, 27, 37, 45 en 46 waren niet in het kader van een normale bedrijfsvoering bij [eiseres] in gebruik. De staatssecretaris heeft deze percelen terecht buiten beschouwing gelaten bij de beantwoording van de vraag of de gebruiksnormen als bedoeld in artikel 8 van de Meststoffenwet zijn overschreden. Ook dit betoog van [eiseres] faalt.
      
    
  
  
    
      5Stikstofgat
    
    
      5.1.
      
        [eiseres] heeft tot slot aangevoerd dat de staatssecretaris ten onrechte geen stikstofgat heeft berekend. 
      
    
    
      5.2.
      De rechtbank overweegt dat de staatssecretaris in een voorkomend geval in afwijking van de Meststoffenwet en de daarop gebaseerde regelgeving een aanvullende correctie (het stikstofgat) toepast omdat de verhouding fosfaat en stikstof in afgevoerde mest in de praktijk soms afwijkt. Er kan een verschil bestaan tussen de gehalten van de geproduceerde en de afgevoerde mest, omdat de productie (grotendeels) op forfaitaire normen wordt gebaseerd en de afvoer op basis van werkelijke waarden, wordt vastgesteld door middel van bemonstering en analyse. In dit geval heeft [eiseres] geen mest afgevoerd en laten bemonsteren. Daarom heeft de staatssecretaris in dit geval terecht geen stikstofgat berekend. De stelling van [eiseres] dat bemonstering niet werkt op haar bedrijf en uitgegaan moet worden van een kuubbenadering is onvoldoende voor een ander oordeel omdat hiermee niet is aangetoond dat er een verschil bestaat tussen de gehalten van de geproduceerde mest en de uitgereden mest. Het had op de weg van [eiseres] gelegen om een eventueel verschil aan te tonen. De bemonstering van de mest in 2015 is te laat omdat daarmee niet aangetoond kan worden dat er in 2013 een verschil in de gehalten zat. Ook dit betoog van [eiseres] faalt. 
      
    
  
  
    
      6Conclusie
    
    
      6.1.
      Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
      
      
      
        
          Beslissing
        
      
      
      
        De rechtbank:
      
      
      
        verklaart het beroep ongegrond.
      
      
      
      
        
          
          
          
          
            
              
                Deze uitspraak is gedaan door mr. S.S. van Nijen, rechter, in tegenwoordigheid van mr. I. Nikkels, griffier. 
                De beslissing is in het openbaar uitgesproken op: 
                
              
            
            
              
                
                
                
                
                griffier
              
              
                
              
              
                
                
                
                
                rechter
              
            
            
              
                
              
              
                
              
              
                
              
            
            
              
                Afschrift verzonden aan partijen op:
              
            
            
              
                
              
              
                
              
              
                
              
            
            
              
                
                  Rechtsmiddel
                
                Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.