ECLI:NL:RVS:2011:BQ8796, Raad van State, 22-06-2011, 201006918/1/H2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2011-06-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 20 november 2007 heeft het college een verzoek van [appellant] om vergoeding van planschade afgewezen.

201006918/1/H2.
      Datum uitspraak: 22 juni 2011
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te Berghem, gemeente Oss,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank 's-Hertogenbosch van 28 mei 2010 in zaak nr. 08/1852 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Oss.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 20 november 2007 heeft het college een verzoek van [appellant] om vergoeding van planschade afgewezen.
    
    Bij besluit van 15 april 2008 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 28 mei 2010, verzonden op 7 juni 2010, heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 19 juli 2010, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 7 september 2010.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 9 februari 2011, waar [appellant] in persoon, bijgestaan door mr. E.F.J.A.M. de Wit, werkzaam bij ARAG Rechtsbijstand, en het college, vertegenwoordigd door mr. M.E.W.J. Quax-Kusters, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Ingevolge artikel 49 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO), zoals dit artikel luidde ten tijde van belang, kent het college, voor zover blijkt dat een belanghebbende ten gevolge van de bepalingen van een bestemmingsplan schade lijdt of zal lijden, welke redelijkerwijs niet of niet geheel te zijnen laste behoort te blijven en waarvan de vergoeding niet of niet voldoende door aankoop, onteigening of anderszins is verzekerd, hem op zijn verzoek een naar billijkheid te bepalen schadevergoeding toe.
    
    2.2. Bij de beoordeling van een verzoek om vergoeding van planschade dient te worden onderzocht of de verzoeker door wijziging van het planologische regime in een nadeliger positie is komen te verkeren, ten gevolge waarvan hij schade lijdt of zal lijden. Hiertoe dient een vergelijking te worden gemaakt tussen de planologische maatregel waarvan gesteld wordt dat deze schade heeft veroorzaakt en het voordien geldende planologische regime. Daarbij is niet de feitelijke situatie van belang, doch hetgeen op grond van deze regimes maximaal kon onderscheidenlijk kan worden gerealiseerd, ongeacht de vraag of verwezenlijking daadwerkelijk heeft plaatsgevonden.
    
    2.3. [appellant] is eigenaar van het perceel met woning Molenweg 15 te Berghem (hierna: de woning). Hij heeft bij aanvraagformulier, met als datum 2 maart 2007, gevraagd om vergoeding van planschade ten gevolge van het op 23 augustus 2006 in werking getreden bestemmingplan "Berghem-Dorp, integrale herziening", omdat volgens hem ten gevolge van de nieuwe bouw- en gebruiksmogelijkheden van dat bestemmingsplan voor nabijgelegen percelen de waarde van zijn woning is gedaald.
    
    Het college heeft aan het besluit van 20 november 2007, dat bij besluit van 15 april 2008 is gehandhaafd, een door Sargas Planschadeadvies B.V. opgesteld advies van 26 oktober 2007 ten grondslag gelegd. Daarin is het bestemmingsplan "Berghem-Dorp, integrale herziening" vergeleken met de voorheen geldende bestemmingsplannen "Berghem-Dorp" en "Berghem-Dorp-actualisering", waarbij is aangegeven dat bij het laatst vermelde bestemmingsplan de voorschriften van het bestemmingsplan "Berghem-Dorp" geheel en de plankaart gedeeltelijk is herzien. Op grond hiervan heeft Sargas geadviseerd dat, hoewel ingevolge het bestemmingsplan "Berghem-Dorp, integrale herziening", ten opzichte van de voorheen geldende planologische regimes, in de omgeving van de woning enigszins hogere bebouwing is toegestaan en de gebruiksmogelijkheden enigszins zijn uitgebreid, [appellant] daarvan per saldo geen planologisch nadeel ondervindt.
    
    2.4. Een terrein op ongeveer 20 m ten zuidwesten van de woning, aan de overzijde van de Molenweg, (hierna: het zuidwestelijke terrein) was ingevolge de plankaart van het bestemmingsplan "Berghem-Dorp" bestemd voor "Bijzondere doeleinden I" met de aanduiding "B", waarmee volgens het renvooi aan dat terrein de nadere bestemming "instellingen van bijzondere woonvormen" was gegeven. Bij het bestemmingsplan "Berghem-Dorp-actualisering" is door een herziening van die plankaart aan het achterste gedeelte van het zuidwestelijke terrein de bestemming "Bijzondere bebouwing" gegeven met de aanduidingen "B" en "45%", op grond waarvan dit gedeelte was bestemd voor instellingen van bijzondere aard in de categorie B 'verzorgingshuis ten behoeve van bejaarden' en 45% van het op de plankaart aangeduide bebouwingsoppervlak ten behoeve van de bestemming mocht worden bebouwd met gebouwen met een bouwhoogte van maximaal 11 m en een goothoogte van minimaal 4,5 en maximaal 6,6 m. Verder waren binnen dat bebouwingsoppervlak twee dienstwoningen met een maximale bouwhoogte van 8,8 m, een goothoogte van minimaal 4,5 en maximaal 7,15 m en een inhoud van maximaal 750 m3 toegestaan. Bij het bestemmingsplan "Berghem-Dorp-actualisering" was de plankaart van het bestemmingsplan "Berghem-Dorp" voor het voorste gedeelte van het zuidwestelijke terrein niet herzien, zodat voor dat gedeelte de bestemming "Bijzondere Doeleinden I" bleef gelden. De voorschriften van het bestemmingsplan "Berghem-Dorp" waren bij het bestemmingsplan "Berghem-Dorp-actualisering" geheel herzien. De voorschriften van het laatst vermelde bestemmingsplan bevatten echter geen voorschriften voor de bestemming "Bijzondere doeleinden I", zodat voor deze bestemming voor het voorste gedeelte van het zuidwestelijke terrein een doeleindenomschrijving en bouwvoorschriften ontbraken. Thans is het zuidwestelijke terrein ingevolge het bestemmingsplan "Berghem-Dorp, integrale herziening" bestemd voor "Maatschappelijke doeleinden", op grond waarvan de gronden zijn bestemd voor medische, sociaal-culturele, religieuze, educatieve en openbare dienstverlenende instellingen, waaronder een verzorgingstehuis, met bijbehorende bebouwing, één dienstwoning per vestiging en onbebouwde terreinen, waarbij vrijwel het gehele bestemmingsvlak mag worden bebouwd met gebouwen met een bouwhoogte van maximaal 11 m.
    
    Een terrein op ongeveer 35 m ten westen van de woning (hierna: het westelijke terrein) was voorheen ingevolge het bestemmingsplan "Berghem-Dorp-actualisering" grotendeels bestemd als "Winkels" en voor het overige als "Woningbouw E". De gronden met de bestemming "Winkels" waren bestemd voor het winkelbedrijf met bijbehorende dienstwoning en terreinen. Zij waren aldus grotendeels bestemd voor winkelgebouwen inclusief magazijnen en garages met bovenwoningen met een inhoud per woning van minimaal 200 m3, een bouwhoogte van maximaal 11 m, goothoogten van minimaal 2,7 m en maximaal 6,6 m en bebouwingspercentages van 60, 70 of 55. Deze gronden waren verder gedeeltelijk bestemd voor winkelgebouwen met daarbij behorende verkoop- en opslagruimten, magazijnen en garages met een maximale bouwhoogte van 6,6 m en een maximale goothoogte van 4,95 m en gedeeltelijk voor terreinafscheidingen met een maximale hoogte van 1,8 m en verlichtings- en reclameobjecten met een maximale hoogte van 2,75 m. De gronden met de bestemming "Woningbouw E" waren bestemd voor vrijstaande woningen met een minimale inhoud van 300 m3, een bouwhoogte van maximaal 7,7 m en een goothoogte van minmaal 2,7 m en maximaal 4,95 m. Thans is het westelijke terrein ingevolge de voorschriften voor de geldende bestemming "Centrumdoeleinden" bestemd voor detailhandel op de begane grond, woondoeleinden, horeca 1, maatschappelijke dienstverlening en kantoren, bedrijven en instellingen vermeld in de categorieën 1 en 2 van de bij het bestemmingsplan "Berghem-Dorp, integrale herziening" behorende 'Staat van Bedrijfsactiviteiten en verblijfsdoeleinden', met dien verstande dat het aantal aanwezige woningen niet mag worden uitgebreid, behoudens in het meest zuidwestelijke gedeelte, waar een gebouw met acht appartementen is toegestaan. Binnen het bestemmingsvlak, dat vrijwel geheel mag worden bebouwd, geldt voor gebouwen een maximale goothoogte van 9,9 m en een maximale bouwhoogte van 13,2 m.
    
    2.5. [appellant] betoogt dat de rechtbank, door te overwegen dat voor de gebieden waarvoor de plankaart van het bestemmingsplan "Berghem-Dorp" niet bij het bestemmingsplan "Berghem-Dorp Actualisering" is herzien, het vorige planologische regime bestond uit die plankaart en de voorschriften van het bestemmingsplan "Berghem-Dorp Actualisering", heeft miskend dat toepassing van de voorschriften van een bestemmingsplan op gebieden waarvoor de plankaart van een vorig bestemmingsplan nog geldt, in strijd is met de wet en dat die voorschriften daarom in zoverre onverbindend zijn.
    
    2.5.1. Dit betoog faalt. Ingevolge artikel 4 van de voorschriften van het bestemmingsplan "Berghem-Dorp Actualisering" hebben die voorschriften betrekking op het op de plankaart aangegeven gebied, alsmede op het overige plangebied van het bestemmingsplan "Berghem-Dorp", Berghem-Dorp, herziening I (omg. M.L. Kingstraat)", "Parlevlietstraat Noord", "Parlevlietstraat Noord, herziening III"en "Wilhelminasingel-Oost". Het bestemmingsplan "Berghem-Dorp Actualisering" betreft volgens de daarbij gaande toelichting een partiële herziening van de plankaarten en een integrale herziening van de voorschriften van deze bestemmingsplannen. De rechtbank heeft met juistheid overwogen dat een aldus vormgegeven bestemmingsplan niet in strijd is met een wet of enig rechtsbeginsel.
    
    2.6. [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank, door te overwegen dat het college mocht afgaan op het advies van Sargas, heeft miskend dat in dat advies van een onjuiste planvergelijking is uitgegaan, onder meer omdat planologische verschillen onjuist zijn gewaardeerd. Hij voert aan dat op het gehele zuidwestelijke terrein ingevolge de huidige bestemming "Maatschappelijke Doeleinden" gebouwen met een maximale bouwhoogte van 10 m mogen worden bebouwd voor medische, sociaal-culturele, religieuze, educatieve en openbare dienstverlenende instellingen, terwijl voorheen ter plaatse een bebouwingspercentage van 45 of 30 en een bouwhoogte van maximaal 8 m gold. Hij voert verder aan dat ingevolge de huidige bestemming "Centrumdoeleinden" op het gehele westelijke terrein gebouwen met een bouwhoogte van maximaal 12 m mogen worden gebouwd voor onder meer detailhandel, horeca I, maatschappelijke dienstverlening, kantoren, bedrijven en instellingen, terwijl ter plaatse voorheen binnen een kleiner gebied met de bestemming "Winkels" bebouwingspercentages van 65, 70 en 60 golden en een bouwhoogte van maximaal 10 m of 6 m was toegestaan. Volgens [appellant] zijn hierdoor de bebouwingsdichtheid, bouwhoogten en gebruiksmogelijkheden op deze terreinen vergroot, hetgeen voor hem nadelig is.
    
    2.6.1. De vermelding in het Sargas-advies, dat het zuidwestelijke terrein ingevolge het bestemmingsplan "Berghem-Dorp" was bestemd als "Bijzondere bebouwing" is onjuist. Zoals onder 2.4 is overwogen was het voorste gedeelte ingevolge het bestemmingsplan "Berghem-Dorp" bestemd als "Bijzondere doeleinden I" met als nadere bestemming "instellingen van bijzondere woonvormen" en was het achterste gedeelte ingevolge het bestemmingsplan "Berghem-Dorp-actualisering" bestemd als "Bijzondere Bebouwing".
    
    Op het achterste gedeelte van het zuidwestelijke gebied mocht voorheen slechts 45% van het bestemmingsvlak "Bijzondere bebouwing" worden bebouwd met alleen een verzorgingshuis bestaande uit maximaal twee bouwlagen met kap. Thans mag het gehele bestemmingsvlak "Maatschappelijke doeleinden", waarvoor anders dan in het Sargas-advies is vermeld geen maximale goothoogte geldt, worden bebouwd met gebouwen in drie bouwlagen voor een verzorgingshuis, medische, sociaal-culturele en educatieve instellingen. Dit betekent dat op het achterste gedeelte van het zuidwestelijke terrein een grotere bouwmassa dan voorheen is toegestaan en daar, anders dan voorheen, onder meer een schoolgebouw mag worden gerealiseerd, waarvan zowel overdag als 's avonds meer overlast, zoals geluidhinder en verkeershinder, valt te verwachten dan van een verzorgingshuis. Anders dan in het Sargas-advies is vermeld levert de planologische verandering voor het achterste gedeelte van het zuidwestelijke terrein daarom voor [appellant] een planologisch nadeel op.
    
    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 8 december 2004 in zaak 200402255/1) dient in een geval zoals dit, waarbij voor een bestemming de doeleindenomschrijving en bouwvoorschriften ontbreken, voor de reikwijdte van die bestemming aansluiting te worden gezocht bij hetgeen naar algemeen gangbare opvattingen daaronder wordt begrepen. Nu het voorste gedeelte van het zuidwestelijke terrein nader was bestemd als "instellingen van bijzondere woonvormen" was ter plaatse alleen bebouwing ten behoeve van bijzondere woonvormen toegestaan, waaronder een verzorgingshuis voor ouderen of een huis voor begeleid wonen in het kader van de jeugdzorg, waarvoor geen maximale goot- of bouwhoogte gold. Hoewel de nieuwe bestemming "Maatschappelijke doeleinden" meer functies toestaat, waaronder een schoolgebouw zoals hiervoor is overwogen, ondervindt [appellant] daarvan per saldo geen nadeel, nu ingevolge deze bestemming gebouwen maximaal 11 m hoog mogen zijn, terwijl voorheen geen maximale bouwhoogte gold.
    
    2.6.2. Op het westelijke terrein mag ingevolge de thans geldende bestemming "Centrumdoeleinden" meer en hogere bebouwing worden gerealiseerd, dan daar voorheen ingevolge de bestemmingen "Winkels" en "Woningbouw E" was toegestaan. Verder is onder de nieuwe bestemming het toegestane gebruik vergroot, nu het westelijke gebied voor meer functies is bestemd. In het Sargas-advies is met juistheid vermeld dat [appellant] van de hogere bebouwing en toegenomen bouwmassa, nu hij daarop geen zicht heeft, in zoverre geen planologisch nadeel ondervindt. Daarin is verder met juistheid vermeld dat het westelijke terrein voorheen, ingevolge de bestemming "Winkels" reeds intensief kon worden gebruikt. Voor zover deze nieuwe gebruiksmogelijkheden langs de St. Willebrordusstraat zijn gesitueerd, heeft Sargas verder, gelet op deze situering en de afstand tot de woning, met juistheid gesteld dat de verruimde gebruiksmogelijkheden voor het westelijke terrein in zoverre geen planologisch nadeel voor [appellant] betekenen.
    
    Ingevolge de bestemming "Centrumdoeleinden" is het hiervoor beschreven gebruik evenzeer toegestaan langs de Molenstraat, op ongeveer 35 m westelijk van de woning. Nu het westelijke terrein thans mede is bestemd voor 'Horeca I', is daar ingevolge artikel 1, onder 1.25, van de voorschriften voor deze bestemming onder meer het bedrijfsmatig verstrekken van overnachtingsmogelijkheden of logies en/of het bedrijfsmatig voor direct gebruik ter plaatse of elders serveren of verstrekken van in dezelfde onderneming bereide maaltijden of etenswaren, zoals het exploiteren van een hotel, pension, restaurant, lunchroom, koffieshop, snackbar, cafetaria of afhaalcentrum toegestaan. Daarvan valt meer overlast te verwachten, dan van de voorheen op deze locatie aan de Molenweg toegestane terreinafscheidingen en reclameobjecten. In zoverre ondervindt [appellant] van de planologische verandering, anders dan in het Sargas-advies is vermeld, planologisch nadeel.
    
    2.6.3. Uit het voorgaande volgt dat het Sargas-advies dusdanige gebreken bevat, zowel in de beschrijving van de planologische regimes als bij de waardering van planologische veranderingen, dat het college dit advies niet aan het besluit van 20 november 2007, dat bij besluit van 15 april 2008 is gehandhaafd, ten grondslag mocht leggen. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
    
    2.7. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. De Afdeling zal, doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, het beroep van [appellant] gegrond verklaren en het besluit van 15 april 2008 wegens strijd met de artikelen 3:2, 3:9 en 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht vernietigen.
    
    2.8. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank 's-Hertogenbosch van 28 mei 2010 in zaak nr. 08/1852;
    
    III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    
    IV. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Oss van 15 april 2008, kenmerk 267019;
    
    V. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Oss tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.518,00 (zegge: vijftienhonderdachttien euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    VI. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Oss aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 369,00 (zegge: driehonderdnegenenzestig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. C.M. Ligtelijn-van Bilderbeek, voorzitter, en mr. C.W. Mouton en mr. J.A. Hagen, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.R. Poot, ambtenaar van staat.
    
    
      w.g. Ligtelijn-van Bilderbeek w.g. Poot
      voorzitter ambtenaar van staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 22 juni 2011
    
    507.