ECLI:NL:RVS:2007:BA4289, Raad van State, 19-04-2007, 200605923/2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2007-04-19 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Vreemdelingenrecht

Samenvatting: Beëindiging verstrekking leefgelden aan ex-ama’s / bijzondere omstandigheden / rechtstreekse werking IVESCR
        Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 5 juli 2006 in zaak no. 200602901/1, JV 2006/396) bestaat geen grond voor het oordeel dat de beleidsregels kennelijk onredelijk zijn, omdat in het algemeen als uitgangspunt geldt dat de voorzieningen eindigen, wanneer onherroepelijk op de (eerste) asielaanvraag is beslist en geen plicht bestaat tot het verstrekken van leefgeld aan meerderjarige ex-ama's. Terecht klaagt appellante dat de voorzieningenrechter, door te overwegen dat de minister slechts een uitzondering op het beleid hanteert indien sprake is van een acute medische noodsituatie, een te beperkte uitleg heeft gegeven. Daarbij is in aanmerking genomen dat, zoals blijkt uit de uitspraak van de Afdeling van 15 november 2006 in zaak no. 200603953/1 (www.raadvanstate.nl), de acute medische noodsituatie door de minister slechts als voorbeeld van een bijzondere omstandigheid is bedoeld en dat ook andere omstandigheden tot afwijking kunnen nopen, zij het dat daartoe slechts heel zelden aanleiding zal zijn. De klacht kan evenwel niet tot het beoogde doel leiden, nu – anders dan appellante betoogt – van bijzondere omstandigheden niet is gebleken. [..] De artikelen 11 en 12 van het IVESCR bevatten, gelet op de formulering, geen normen die door de rechter rechtstreeks als toetsingsmaatstaf voor besluiten toepasbaar zijn, aangezien deze bepalingen niet voldoende concreet zijn voor zodanige toepassing en derhalve nadere uitwerking in nationale wet- en regelgeving behoeven. Voor zover appellante een beroep heeft gedaan op het in de eerste volzin van artikel 10, derde lid, van het IVESCR vervatte discriminatieverbod, heeft zij haar standpunt onvoldoende feitelijk onderbouwd, zodat dit beroep reeds hierom niet kan slagen. Voor het overige leent dit artikellid zich, om de hiervoor genoemde redenen, niet voor rechtstreekse toepassing in evenbedoelde zin.

200605923/2.
      Datum uitspraak: 19 april 2007
    
    
    
    
      RAAD VAN STATE
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    
    Uitspraak na vereenvoudigde behandeling (artikel 8:54 van de Algemene wet bestuursrecht) op het hoger beroep van:
    
    
      [appellante], wonend te [woonplaats],
      appellante,
    
    
    tegen de uitspraak in zaak nos. AWB 06/1355 en 06/1356 van de voorzieningenrechter van de rechtbank Utrecht van 26 juni 2006 in het geding tussen:
    
    appellante
    
    en
    
    de Minister van Justitie.
    
     
    1. Procesverloop
    
    
      Bij besluit van 20 januari 2006 heeft de Minister van Justitie (hierna: de minister) de aan appellante verstrekte leefgelden op grond van de Beleidsregels beëindiging verstrekking leefgelden aan ex-ama's van
      19 november 2004 (Stcrt. 2005, 10, hierna: de beleidsregels) beëindigd.
    
    
    Bij besluit van 22 februari 2006 heeft de minister het daartegen door appellante gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Dit besluit is aangehecht.
    
    Bij uitspraak van 26 juni 2006, verzonden op 4 juli 2006, heeft de voorzieningenrechter van de rechtbank Utrecht (hierna: de voorzieningenrechter), voor zover thans van belang, het daartegen door appellante ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd, doch bepaald dat de rechtsgevolgen ervan geheel in stand blijven. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft appellante bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 10 augustus 2006, hoger beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 11 september 2006. Deze brieven zijn aangehecht.
    
    Bij brief van 11 oktober 2006 heeft de minister van antwoord gediend.
    
    Vervolgens is het onderzoek gesloten.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Bij besluit van 4 april 2002 heeft de Staatssecretaris van Justitie een aanvraag van appellante om haar een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd te verlenen afgewezen alsmede geweigerd om haar ambtshalve een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd te verlenen. Bij uitspraak van 21 juli 2003 heeft de rechtbank 's-Gravenhage, nevenzittingsplaats Middelburg, het daartegen door appellante ingestelde beroep ongegrond verklaard, zodat het besluit van 4 april 2002 in rechte onaantastbaar is geworden.
    
    2.2. Appellante klaagt dat de voorzieningenrechter ten onrechte heeft overwogen dat de beleidsregels en de door de minister gegeven nadere invulling hiervan, dat slechts uitzondering op het beleid wordt gemaakt in geval van een acute medische noodsituatie, niet kennelijk onredelijk zijn en heeft miskend dat sprake is van bijzondere omstandigheden, als bedoeld in artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), op grond waarvan de minister van de beleidsregels had dienen af te wijken.
    
    2.2.1. In de beleidsregels is vermeld dat de minister rechtmatig verwijderbare jeugdigen, die de leeftijd van achttien jaar of ouder hebben bereikt (hierna: ex-ama's) na het bereiken van hun meerderjarige leeftijd via de Stichting Nidos leef- en zakgelden heeft verstrekt zonder dat hiervoor een wettelijke grondslag bestaat en dat is besloten deze uitkeringen, die worden bekostigd uit de algemene middelen, te beëindigen. Voor de wijze van beëindiging is aansluiting gezocht bij de regelingen die op dit punt gelden voor degenen die als volwassen asielzoeker Nederland zijn binnengekomen en zijn uitgeprocedeerd. 
    
    In de beleidsregels is voorts vermeld dat algemeen geldt dat van degene die in Nederland asiel heeft gevraagd, indien een onherroepelijke negatieve beslissing is genomen op de asielaanvraag, wordt verwacht dat hij zijn vertrek uit Nederland realiseert. Uitgangspunt is dat de voorzieningen eindigen. Dit uitgangspunt is niet anders voor de meerderjarige vreemdeling die aanvankelijk als ama een asielaanvraag heeft ingediend, onder voogdij van de Stichting Nidos heeft gestaan en uit dien hoofde leefgeld heeft ontvangen. 
    
    Voor ex-ama's die op het moment van de inwerkingtreding van de beleidsregels reeds meerderjarig zijn en verblijven in een voorziening van de Stichting Nidos of zelfstandig op kamers wonen, geldt dat de voorzieningen eindigen na het doorlopen van een procedure die wat betreft zorgvuldigheid aansluit bij de beëindiging van voorzieningen van 'gewone' asielzoekers. Voor de te volgen procedure is de datum van de laatste beslissing in de asielprocedure bepalend. Indien die beslissing dateert van vóór 29 december 2000 en de eerste beslissing in die procedure van vóór 1 januari 2000, eindigt de verstrekking van leefgeld op basis van de werkwijze als beschreven in de Herziene werkwijze ter vervanging van Stappenplan III van 8 januari 1999 (Stcrt. 2002, 127). Indien de laatste beslissing in de asielprocedure dateert van ná 29 december 2000, dient een beslissing tot beëindiging van de leefgelden te worden genomen, nadat overeenkomstig artikel 4:8 van de Awb de ex-ama in de gelegenheid is gesteld zijn zienswijze daarover naar voren te brengen, aldus de beleidsregels.
    
    
      Nu ten aanzien van appellante de laatste beslissing in de asielprocedure op 4 april 2002 is genomen, is in dit geval laatstgenoemde procedure van toepassing die is uiteengezet in paragraaf 1.2. van de bijlage bij de beleidsregels.	
      2.2.2. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 5 juli 2006 in zaak no. 200602901/1, JV 2006/396) bestaat geen grond voor het oordeel dat de beleidsregels kennelijk onredelijk zijn, omdat in het algemeen als uitgangspunt geldt dat de voorzieningen eindigen, wanneer onherroepelijk op de (eerste) asielaanvraag is beslist en geen plicht bestaat tot het verstrekken van leefgeld aan meerderjarige ex-ama's. Terecht klaagt appellante dat de voorzieningenrechter, door te overwegen dat de minister slechts een uitzondering op het beleid hanteert indien sprake is van een acute medische noodsituatie, een te beperkte uitleg heeft gegeven. Daarbij is in aanmerking genomen dat, zoals blijkt uit de uitspraak van de Afdeling van 15 november 2006 in zaak no. 200603953/1 (www.raadvanstate.nl), de acute medische noodsituatie door de minister slechts als voorbeeld van een bijzondere omstandigheid is bedoeld en dat ook andere omstandigheden tot afwijking kunnen nopen, zij het dat daartoe slechts heel zelden aanleiding zal zijn. De klacht kan evenwel niet tot het beoogde doel leiden, nu – anders dan appellante betoogt – van bijzondere omstandigheden niet is gebleken. Daartoe stelt de Afdeling voorop dat gesteld noch gebleken is dat appellante, zoals de voorzieningenrechter terecht heeft overwogen, zich in een acute medische noodsituatie bevindt. Voorts heeft de minister de door appellante gestelde omstandigheid dat zij niet naar haar land van herkomst kan terugkeren, wat daar ook van zij, terecht niet aangemerkt als zodanig uitzonderlijk, dat zij geacht moet worden niet bij de vaststelling van het gevoerde beleid te zijn voorzien en daarom tot afwijking hiervan kan nopen.  Evenzeer terecht heeft de minister de stelling van appellante dat zij  voldoende heeft meegewerkt aan haar terugkeer niet aangemerkt als een omstandigheid die niet bij de vaststelling van het beleid is betrokken en die tot afwijking van dat beleid zou kunnen nopen. 
    
    
    2.3. Tevens betoogt appellante dat de voorzieningenrechter heeft miskend dat de procedure niet correct is doorlopen.
    
    2.3.1. Het Centraal Orgaan opvang asielzoekers (hierna: het COA) heeft, zoals de voorzieningenrechter terecht heeft overwogen, met appellante op 13 en 22 september 2005 gesprekken gevoerd. Appellante heeft hierin aangegeven geen contact meer te hebben met haar advocaat. Daargelaten de juistheid van haar stelling dat zij tijdens de procedure niet op haar recht op rechtsbijstand is gewezen, blijkt uit deze verklaring dat appellante zich reeds eerder door een advocaat heeft laten bijstaan en derhalve van de mogelijkheid om rechtsbijstand in te roepen op de hoogte was. Voorts heeft de minister, zoals de voorzieningenrechter evenzeer terecht heeft overwogen, appellante overeenkomstig de beleidsregels ingevolge artikel 4:8 van de Awb in de gelegenheid gesteld haar zienswijze naar voren te brengen, hetgeen haar huidige advocaat bij brief van 1 november 2005 heeft gedaan. De voorzieningenrechter heeft terecht overwogen dat onder deze omstandigheden de in de beleidsregels neergelegde procedure geacht kan worden correct te zijn doorlopen.
    
    
      Dat in het voornemen van 12 oktober 2005 ten onrechte is vermeld dat de aan appellante verstrekte leefgelden worden beëindigd, omdat zij niet, dan wel onvoldoende heeft meegewerkt aan het realiseren van haar terugkeer naar het land van herkomst, leidt niet tot een ander oordeel. Die grond is in het primaire besluit noch in de beslissing op bezwaar aan het beëindigen van de verstrekte leefgelden ten grondslag gelegd.
      Het betoog faalt.
    
    
    2.4. Voorts is appellante reeds in het voornemen van 12 oktober 2005 medegedeeld dat de verstrekking van de leefgelden zou worden beëindigd. Ook is zij hier in de hiervoor vermelde gesprekken met het COA van 13 en 22 september 2005 op gewezen. Gelet hierop, heeft de voorzieningenrechter terecht overwogen dat appellante de nodige maatregelen had kunnen treffen en brengt de onmiddellijke beëindiging van de verstrekte leefgelden niet met zich dat het besluit van 22 februari 2006 onrechtmatig is. 
    
    2.5. Tevens klaagt appellante dat de voorzieningenrechter heeft miskend dat de beëindiging van verstrekking van leefgelden in strijd is met de artikelen 10, derde lid, 11 en 12 van het Internationaal Verdrag inzake economische, sociale en culturele rechten (hierna: het IVESCR).
    
    
      2.5.1. Artikel 10, aanhef en derde lid, van het IVESCR luidt als volgt:
      De Staten die partij zijn bij dit Verdrag erkennen het volgende:
      (…)
      3. Bijzondere maatregelen ter bescherming van en ter verlening van bijstand aan kinderen en jeugdige personen dienen te worden genomen zonder enigerlei discriminatie ter zake van afstamming of  anderszins. Kinderen en jeugdige personen dienen te worden beschermd tegen economische en sociale uitbuiting. Tewerkstelling van zulke personen voor het verrichten van arbeid die schadelijk is voor hun zedelijk of lichamelijk welzijn, levensgevaar oplevert, dan wel groot gevaar inhoudt dat hun normale ontwikkeling zal worden geremd, dient strafbaar te zijn bij de wet. De Staten dienen tevens 	leeftijdsgrenzen vast te stellen waarbeneden het verrichten van loonarbeid door kinderen verboden en strafbaar bij de wet dient te zijn.
    
    
    
      Artikel 11 van het IVESCR luidt als volgt:
      1. De Staten die partij zijn bij dit Verdrag erkennen het recht van 	een ieder op een behoorlijke levensstandaard voor zichzelf en zijn gezin, daarbij inbegrepen toereikende voeding, kleding en huisvesting, en op steeds betere levensomstandigheden. De Staten die partij zijn bij dit Verdrag nemen passende maatregelen om de verwezenlijking van dit recht te verzekeren, daarbij het essentieel belang erkennende van vrijwillige internationale samenwerking.
      2. De Staten die partij zijn bij dit Verdrag, het fundamentele recht 	erkennende van een ieder gevrijwaard te zijn tegen honger, nemen zowel zelfstandig als door middel van internationale samenwerking de maatregelen, waaronder mede begrepen bijzondere programma's, die nodig zijn ten einde:
      (a) De methoden voor de voortbrenging, verduurzaming en verdeling van voedsel te verbeteren door volledige gebruikmaking van de technische en wetenschappelijke kennis, door het geven van voorlichting omtrent de beginselen der voedingsleer en door het ontwikkelen of reorganiseren van agrarische stelsels op zodanige wijze dat de meest doelmatige ontwikkeling en benutting van natuurlijke hulpbronnen wordt verkregen;
      (b) Een billijke verdeling van de wereldvoedselvoorraden in verhouding tot de behoefte te verzekeren, daarbij rekening 	houdende met de problemen van zowel de voedsel invoerende als de voedsel uitvoerende landen.
    
    
    
      Artikel 12 van het IVESCR luidt als volgt:
      1. De Staten die partij zijn bij dit Verdrag erkennen het recht van 	een ieder op een zo goed mogelijke lichamelijke en geestelijke gezondheid.
      2. De door de Staten die partij zijn bij dit Verdrag te nemen maatregelen ter volledige verwezenlijking van dit recht omvatten 	onder meer die welke nodig zijn om te komen tot:
      (a) Vermindering van het aantal doodgeborenen en van de kindersterfte, alsmede een gezonde ontwikkeling van het kind;
      (b) Verbetering van alle aspecten betreffende de hygiëne van het gewone milieu van de mens en van het arbeidsmilieu; 
      (c) Voorkoming, behandeling en bestrijding van epidemische en endemische ziekten, alsmede van beroepsziekten en andere ziekten;
      (d) Het scheppen van omstandigheden die een ieder in geval van ziekte geneeskundige bijstand en verzorging waarborgen.
    
    
    2.5.2. Het betoog faalt. De artikelen 11 en 12 van het IVESCR bevatten, gelet op de formulering, geen normen die door de rechter rechtstreeks als toetsingsmaatstaf voor besluiten toepasbaar zijn, aangezien deze bepalingen niet voldoende concreet zijn voor zodanige toepassing en derhalve nadere uitwerking in nationale wet- en regelgeving behoeven. Voor zover appellante een beroep heeft gedaan op het in de eerste volzin van artikel 10, derde lid, van het IVESCR vervatte discriminatieverbod, heeft zij haar standpunt onvoldoende feitelijk onderbouwd, zodat dit beroep reeds hierom niet kan slagen. Voor het overige leent dit artikellid zich, om de hiervoor genoemde redenen, niet voor rechtstreekse toepassing in evenbedoelde zin.
    
    2.6. Appellante betoogt ten slotte dat de voorzieningenrechter ten onrechte de rechtsgevolgen van het door hem vernietigde besluit in stand heeft gelaten, omdat de voorzieningenrechter daarmee het belang van schending van de hoorplicht heeft miskend.
    
    2.6.1. Dit betoog faalt reeds, omdat de minister, gelet op het hiervoor overwogene, heeft mogen overgaan tot het beëindigen van de aan appellante verstrekte leefgelden, zodat de voorzieningenrechter de rechtsgevolgen van het door hem vernietigde besluit in stand heeft kunnen laten.     
    
    2.7. Het hoger beroep is kennelijk ongegrond. De aangevallen uitspraak dient, zij het met verbetering van de gronden waarop die rust, te worden bevestigd.
    
    2.8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
     
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    
      Aldus vastgesteld door mr. H.G. Lubberdink, Voorzitter, en 
      mr. M.G.J. Parkins-de Vin en mr. D. Roemers, Leden, in tegenwoordigheid van mr. J.W. Prins, ambtenaar van Staat.
    
    
    
    
      w.g. Lubberdink	w.g. Prins
      Voorzitter	ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 19 april 2007
    
    
    
      Tegen deze uitspraak kan verzet worden gedaan bij de Afdeling (artikel 8:55 van de Algemene wet bestuursrecht).
      - Verzet dient schriftelijk en binnen zes weken na verzending van deze uitspraak te worden gedaan.
      -  In het verzetschrift moeten de redenen worden vermeld waarom de indiener het niet eens is met de gronden waarop de beslissing is gebaseerd.
      - Indien de indiener over het verzet door de Afdeling wenst te worden gehoord, dient dit in het verzetschrift te worden gevraagd. Het horen gebeurt dan uitsluitend over het verzet.
    
    
    
      363.
      Verzonden: 
    
    
    
      Voor eensluidend afschrift,
      de Secretaris van de Raad van State,
      voor deze,
    
    	 
    
      mr. H.H.C. Visser,
      directeur Bestuursrechtspraak