ECLI:NL:RBNNE:2022:4412, Rechtbank Noord-Nederland, 18-11-2022, 21/1280 en 21/1281
Rechtbank Noord-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2022-11-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: College van GS heeft de verzoeken om handhaving van Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A. (MOB) m.b.t twee (onder de PAS meldingsvrije) biomassa-installaties ten onrechte afgewezen. Er is geen vergunning. Er was (en is) geen sprake van concreet zicht op legalisatie. Ook heeft het college onvoldoende onderbouwd en gemotiveerd dat handhavend optreden zo onevenredig is dat hij van handhaving tegen de biomassa-installaties moest afzien.

RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
  
  
    Zittingsplaats Groningen
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummers: LEE 21/1280 en 21/1281 
  
  
    
      uitspraak van de enkelvoudige kamer van 18 november 2022 in de zaak tussen
    
      
        
        Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A. (MOB) e.a., uit Nijmegen, eiseres
      (gemachtigde: mr. D. Delibes),
    
    
    
      en
    
    
  
  
    het college van Gedeputeerde Staten van de provincie Groningen (het college)
    (gemachtigden: mr. P. Langedijk en mr. R.J. Groenveld).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. 	In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank de beroepen van eiseres tegen de afwijzing van haar verzoeken om handhaving van overtredingen van de Wet natuurbescherming (Wnb) bij de biomassa-installaties van [x] en [Y] 
    
    
    
      1.1.
      Het college heeft de verzoeken om handhaving op 20 en 24 maart 2020 afgewezen. Met de bestreden besluiten van 2 februari 2021 op de bezwaren van eiseres, is het college, met een gewijzigde motivering, inhoudelijk bij de afwijzing van de verzoeken gebleven. Het college heeft de besluiten van 20 en 24 maart 2020 ingetrokken en op 2 februari 2021 in plaats daarvan twee nieuwe besluiten tot afwijzing van de handhavingsverzoeken genomen. 
      
    
    
      1.2.
      Het college heeft op de beroepen gereageerd met een verweerschrift. 
      
    
    
      1.3.
      De rechtbank heeft de beroepen op 26 september 2022 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseres en de gemachtigden van het college. [x] en [Y] hebben niet kenbaar gemaakt om als partij deel te willen nemen aan deze procedure.
      
    
  
  
    Totstandkoming van de besluiten
    
    
      2. 	Op 29 mei 2019 verklaarde de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State  (Afdeling) artikel 2.12 van het Besluit natuurbescherming onverbindend, omdat het Programma Aanpak Stikstof (PAS) niet voldeed aan de eisen in artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn (richtlijn 92/43/EEG). Dat betekende dat voor activiteiten die waren gemeld onder het PAS of niet meldingsplichtig waren, maar wel significante gevolgen kunnen hebben voor een Natura 2000-gebied, alsnog een vergunning op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb (natuurvergunning) nodig is.
    
    
    
      2.1.
      
        Op 8 november 2019 heeft eiseres aan het college verzocht om handhavend op te treden tegen (onder andere) de biomassa-installaties van [x] in [G] en [Y] in [M], omdat zij niet beschikten over een geldige natuurvergunning. 
        Bij [x] heeft het college geconstateerd dat er een stikstofdepositie op Natura 2000-gebied plaats vond, zonder dat daarvoor een natuurvergunning is verleend. Op 20 maart 2020 heeft het college het verzoek om handhaving met betrekking tot [x] afgewezen omdat het college conform de handhavingsstrategie geen handhavingsbesluit nam, maar [x] informeerde over de overtreding en in de gelegenheid stelde om de overtreding ongedaan te maken. 
        Op 24 maart 2020 heeft het college het verzoek met betrekking tot [Y] afgewezen omdat er volgens het college geen sprake is van een stikstofdepositie met (significante) gevolgen en er daarom geen vergunningplicht geldt. 
      
      
    
    
      2.2.
      Eiseres heeft naar aanleiding van die besluiten een bezwaarschrift ingediend met betrekking tot het afzien van handhaving vanwege het geven van een handhavingswaarschuwing én een bezwaarschrift dat ziet op de rol van de emissievrachten bij de besluitvorming.
      
    
    
      2.3.
      In november 2020 zijn nieuwe AERIUS-berekeningen uitgevoerd. Daaruit blijkt dat de biomassa-installatie van [x] een hoogstberekende stikstofdepositie heeft van 0,01 mol/ha/jr op Natura 2000-gebied het Drentsche Aa-gebied. De installatie van [Y] heeft een hoogst berekende stikstofdepositie van 0,02 mol/ha/jr op Natura 2000-gebied de Bakkeveense Duinen. Er vindt vanuit beide installaties ook depositie plaats op andere Natura 2000-gebieden.
      
    
    
      2.4.
      
        Het college heeft op 2 februari 2021 het bezwaar van eiseres over het afzien van handhaving vanwege het geven van een handhavingswaarschuwing, ongegrond verklaard. Hiertegen richt zich het beroep met zaaknummer 21/1280. 
        Het college heeft op 2 februari 2021 het bezwaar van eiseres inzake de emissievrachten gedeeltelijk gegrond en gedeeltelijk ongegrond verklaard. Tegen dit besluit richt zich het beroep met zaaknummer 21/1281. 
      
      
    
    
      2.5.
      
        Het college heeft op 2 februari 2021 ook de besluiten van 20 maart 2020 en 24 maart 2020 ingetrokken en vervangen door nieuwe besluiten om niet te handhaven, nu vanwege concreet zicht op legalisatie omdat er bestuurlijke afspraken zijn gemaakt om niet actief te handhaven bij bedrijven die tussen de 0,00 mol/ha/jr en 0,05 mol/ha/jr depositie hebben. 
        Op 2 februari 2021 heeft het college gedoogverklaringen aan [x] en [Y] verstrekt. Het college heeft op 22 december 2021 de werking van de gedoogverklaringen verlengd en verklaart dat tot uiterlijk 31 december 2022 geen actieve handhaving zal plaatsvinden op activiteiten met een uitstoot tussen de 0,00 en 0,05 mol/ha/jr. 
      
      
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    3. De rechtbank beoordeelt de afwijzing van de verzoeken om handhaving met betrekking tot de biomassa-installaties van [x] en [Y]
    Zij doet dat aan de hand van de argumenten die eiseres heeft aangevoerd, de beroepsgronden. 
    
    4. De rechtbank verklaart de beroepen gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
    
    5. Tussen partijen is niet in geschil dat voor de biomassa-installaties van [x] en [Y] op basis van de vigerende regelgeving een natuurvergunning nodig is en dat die vergunning voor beide installaties niet is verleend. 
    
    6. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    7. Eiseres stelt in beroep – kort samengevat - dat er geen sprake is van concreet zicht op legalisatie. Er is volgens eiseres ook geen sprake van onevenredigheid waardoor afwijking van de handhavingsplicht gerechtvaardigd is. Het college heeft volgens eiseres onvoldoende onderbouwd waarom zou moeten worden afgezien van handhaving. 
    
    
      
        Concreet zicht op legalisatie
      
    
    
    8. Volgens vaste rechtspraak, kan alleen sprake zijn van concreet zicht op legalisatie, als ten tijde van het besluit een ontvankelijke aanvraag ter legalisatie van de illegale activiteit is ingediend. Hierbij is van belang dat de aanvraag voldoende gegevens bevat voor een goede beoordeling van de gevolgen van het project voor Natura 2000-gebieden. Verder moeten er op voorhand geen beletselen zijn voor vergunningverlening.
    
    
      8.1.
      Op de zitting heeft het college erkend dat er tot op dat moment, geen ontvankelijke aanvraag voor een natuurvergunning voor het in werking hebben van een biomassa-installatie was ingediend door [x] en [Y] 
      
    
    
      8.2.
      
        Onder bepaalde omstandigheden kan door een toekomstige wetswijziging ook sprake zijn van concreet zicht op legalisatie. Ten tijde van de besluitvorming door het college, was de Wet stikstofreductie en natuurverbetering in voorbereiding. Per 1 juli 2021 is in artikel 1.13a van de Wnb vastgelegd dat de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit samen met gedeputeerde staten van de provincies, zorg draagt voor het legaliseren van de projecten met een geringe stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden die vielen onder het PAS. Het legalisatieprogramma als bedoeld in 1.13a van de Wnb, is op 28 februari 2022 bekend gemaakt en van start gegaan. 
        Op pagina 4 van dit legalisatieprogramma staat vermeld dat dit programma betrekking heeft op PAS-meldingen en dat het programma in de loop van 2022 wordt aangevuld voor de meldingsvrije activiteiten. Het college heeft op de zitting toegelicht dat nog niet vastgesteld is op welke wijze omgegaan zal worden met meldingsvrije activiteiten zoals de biomassa- installaties van [x] en [Y] Het college verwacht dat voor activiteiten die onder het PAS meldingsvrij waren, een vrijstelling in de Wnb zal worden geregeld en dat voor die activiteiten geen vergunningplicht zal gelden. Om de significante negatieve effecten van de groep die onder de vrijstelling gaat vallen mogelijk te maken, zullen er naar verwachting maatregelen nodig zijn om depositieruimte te creëren. Welke maatregelen dat zijn is het college niet bekend.
      
      
    
    
      8.3.
      
        De rechtbank is van oordeel dat er geen sprake is van concreet zicht op legalisatie. Er is geen ontvankelijke aanvraag om een natuurvergunning ingediend en hetgeen in artikel 1.13a van de Wnb en het legalisatieprogramma is opgenomen, biedt onvoldoende concreet zicht op het legaliseren van activiteiten die voorheen meldingsvrij waren. 
        Deze grond van eiseres slaagt. 
      
      
      
        
          Onevenredigheid handhaving 
        
      
      
      9. Het college stelt dat handhavend optreden tegen de derde-belanghebbende onevenredig is om meerdere redenen: 
      
        
          Er is sprake van een geringe depositie in de betreffende Natura 2000-gebieden. Bij bedrijven in een vergelijkbare positie wordt niet handhavend opgetreden;
        
        
          Handhaving heeft aanzienlijke financiële consequenties voor het bedrijf;
        
        
          Het is [x] en [Y] niet te verwijten dat zij geen natuurvergunning hebben omdat zij mochten vertrouwen op het PAS-systeem.
        
        
          De PAS-uitspraak van de Afdeling heeft veel onzekerheid gebracht. Er zijn sinds die uitspraak meerdere mededelingen gedaan dat tegen de geringe overtredingen niet handhavend wordt opgetreden.
        
        
          Uit artikel 1.13a van de Wnb blijkt dat meldingsvrije activiteiten worden gelegaliseerd. Er wordt landelijk en op provinciaal niveau gewerkt aan de realisatie van de legalisatie.
        
      
      
    
    
      9.1.
      Eiseres betwist dat sprake is van geringe deposities en wijst op de feitelijke totale depositie van meldingsplichtige en meldingsvrije activiteiten op de betrokken Natura 2000-gebieden. Eiseres merkt verder op dat het college de ecologische belangen niet heeft afgewogen bij de besluitvorming. De afspraak dat niet handhavend wordt opgetreden tegen PAS-melders en meldingsvrije activiteiten, is volgens eiseres onaanvaardbaar. Nu er een verzoek om handhaving ligt, is er geen sprake van ongelijkheid met gevallen waarin niet om handhaving is verzocht. Volgens eiseres zijn de aanzienlijke financiële consequenties voor de betrokken bedrijven als wel wordt gehandhaafd, niet onderbouwd en deze gevolgen mogen ook niet doorslaggevend zijn bij een belangenafweging. Het legalisatieprogramma verwijst naar onzekere toekomstige mitigerende maatregelen terwijl ondertussen activiteiten worden gedoogd waarvan niet met zekerheid is vastgesteld dat significante effecten op de beschermde natuurgebieden als gevolg van die activiteiten, zijn uitgesloten.
    
    
      9.2.
      Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college in de bestreden besluiten onvoldoende onderbouwd dat de ecologische effecten van de depositietoename vanuit de biomassa-installaties van [x] en [Y] gering zijn. In de bestreden besluiten is de feitelijke situatie bij de betreffende biomassa-installaties niet goed in beeld gebracht. Hierdoor is niet inzichtelijk gemaakt wat of hoe groot in dit geval de inbreuk is op de belangen die zijn betrokken bij de bescherming van de natuurlijke kenmerken van de betrokken Natura 2000-gebieden. Zo is onduidelijk wat de huidige situatie van de te beschermen natuurwaarden is, in hoeverre de instandhoudingsdoelen voor die natuurwaarden worden gehaald en welke gevolgen de overtreding waarover het in deze zaken gaat, heeft voor die natuurwaarden. Wat wel vast staat, is dat de Natura 2000-gebieden waarop de grootste depositie plaatsvindt, al stikstof-overbelast zijn.
      
    
    
      9.3.
      De rechtbank overweegt dat een bestuursorgaan na een verzoek om handhaving een afweging moet maken in het individuele geval. Een individuele afweging die leidt tot een handhavingsbesluit levert geen ongelijkheid op ten opzichte van gevallen waarin niet om handhaving is verzocht en geen handhavingsbesluit is genomen.
      
    
    
      9.4.
      
        De rechtbank overweegt verder dat de door het college genoemde omstandigheden algemeen van aard zijn en niet zien op de concrete situatie van [x] en [Y] Zo heeft het college niet onderbouwd wat de (financiële) gevolgen van handhavend optreden zijn voor de beide bedrijven. Dat [x] en [Y] mochten vertrouwen op het PAS-systeem laat onverlet dat er inmiddels ruim 3 jaar zijn verstreken sinds de PAS-uitspraak van de Afdeling en in het bestreden besluit niet gemotiveerd is of de bedrijven, in afwachting van nadere uitwerking van het legalisatieprogramma, zelf maatregelen hadden kunnen treffen om te voldoen aan artikel 2.7 van de Wnb. Verder neemt de rechtbank in aanmerking dat voor het alsnog toestemming verlenen voor voorheen meldingsvrije activiteiten, depositieruimte nodig is en tot op heden niet concreet bekend is hoe die depositieruimte gerealiseerd wordt. 
        Het college kan slechts afzien van handhaving als dit onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen en doelen in een concrete situatie. 
      
      
      
        De rechtbank is van oordeel dat het college onvoldoende heeft onderbouwd en gemotiveerd dat handhavend optreden zo onevenredig is dat hij van handhaving tegen de biomassa-installaties van [x] en [Y] moest afzien. Deze beroepsgrond slaagt.
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    10. De beroepen zijn gegrond omdat de bestreden besluiten  van 2 februari 2021 in strijd zijn met de bij het voorbereiden van een besluit te betrachten zorgvuldigheid en belangafweging als bedoeld in artikel 3:2 en 3:4 van de Algemene wet bestuursrecht. De rechtbank vernietigt daarom de bestreden besluiten. De rechtbank ziet geen reden om de rechtsgevolgen van de besluiten in stand te laten of een bestuurlijke lus toe te passen. Dit omdat te verwachten is dat het onderzoek dat nodig is om te komen tot een zorgvuldig besluit, lang kan duren en te onzeker is wanneer dat kan worden afgerond.
    
    11. De rechtbank bepaalt met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht dat het college nieuwe besluiten moet nemen op het bezwaar van eiseres, met inachtneming van deze uitspraak. 
    
    12. Omdat de beroepen gegrond zijn moet het college het griffierecht in beide zaken aan eiseres vergoeden en krijgt eiseres ook een vergoeding van zijn proceskosten.
    
      Het college moet deze vergoeding betalen. 
      De vergoeding is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde geldt een vast bedrag per proceshandeling. In bezwaar heeft elke proceshandeling een waarde van € 541,-. In beroep heeft elke proceshandeling een waarde van € 759,-. Eiseres heeft in bezwaar ook gevraagd om vergoeding van de proceskosten. De gemachtigde heeft twee bezwaarschriften ingediend, de hoorzitting bijgewoond, twee beroepschriften ingediend en heeft aan de zitting van de rechtbank deelgenomen.  De vergoeding bedraagt dan in totaal € 3.900,-.  
    
    
    
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    - verklaart de beroepen gegrond;
    - vernietigt de besluiten van 2 februari 2021;
    - draagt het college op nieuwe besluiten te nemen op de bezwaarschriften met inachtneming van deze uitspraak;
    - bepaalt dat het college het griffierecht van € 720,- aan eiseres moet vergoeden;
    - veroordeelt het college tot betaling van € 3.900,- aan proceskosten aan eiseres.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. L. Mulder, rechter, in aanwezigheid van mr. S. G. Steenbergen, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 18 november 2022.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              Rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
     ECLI:NL:RVS:2019:1603
  
  
     Waaronder de uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 24 december 2019,  ECLI:NL:RVS:2019 en 4 november 2020, ECLI:NL: RVS:2020:2576
  
  
     Staatscourant 2022, 5720
  
  
     Zie onder ander de uitspraak van de Afdeling van 4 juni 2015, ECLI:NL:RVS:2014:1982
  
  
     Zie ook de uitspraak van de Afdeling van 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:335