ECLI:NL:RVS:2007:AZ6390, Raad van State, 17-01-2007, 200602591/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2007-01-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 30 juni 2005 heeft de gemeenteraad van Groenlo-Lichtenvoorde, thans Oost Gelre, op voorstel van het college van burgemeester en wethouders, het bestemmingsplan "bestemmingsplan "Buitengebied 1998, herziening 21 ([Installatiebedrijf])" vastgesteld (hierna: het plan).

200602591/1    
      Datum uitspraak: 17 januari 2007
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellante], gevestigd te [plaats],
    
    en
    
    
      het college van gedeputeerde staten van Gelderland,
      verweerder.
    
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 30 juni 2005 heeft de gemeenteraad van Groenlo-Lichtenvoorde, thans Oost Gelre, op voorstel van het college van burgemeester en wethouders, het bestemmingsplan "bestemmingsplan "Buitengebied 1998, herziening 21 ([Installatiebedrijf])" vastgesteld (hierna: het plan).
    
    Verweerder heeft bij zijn besluit van 24 januari 2006, zaaknr. 2005-005568, beslist over de goedkeuring van het bestemmingsplan.
    
    Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 6 april 2006, bij de Raad van State ingekomen op 6 april 2006, beroep ingesteld.
    
    Bij brief van 26 juli 2006 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
    
    Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van appellante. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    
      De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 november 2006,
      waar appellante, vertegenwoordigd door [gemachtigde] en mr. R. van Eck, advocaat te Groenlo, en verweerder, vertegenwoordigd door mr. V.C.E. Wattenberg, zijn verschenen. Voorts is de gemeenteraad van Oost Gelre, vertegenwoordigd door ing. R.H.M.M. Berendsen, daar als partij gehoord.
    
    
    2.    Overwegingen
    
    Overgangsrecht
    
    2.1.    Op 1 juli 2005 zijn de Wet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb en de Aanpassingswet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb in werking getreden. Uit het daarbij behorende overgangsrecht volgt dat het recht zoals dat gold vóór de inwerkingtreding van deze wetten op dit geding van toepassing blijft.
    
    Toetsingskader
    
    2.2.    Aan de orde is een geschil inzake een besluit omtrent de goedkeuring van een bestemmingsplan. Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening in samenhang met artikel 10:27 van de Algemene wet bestuursrecht rust op verweerder de taak om - in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te bezien of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
    
    Daarbij dient hij rekening te houden met de aan de gemeenteraad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast heeft verweerder er op toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
    
    De Afdeling kan slechts tot vernietiging van het besluit omtrent goedkeuring van het plan overgaan, indien moet worden geoordeeld dat verweerder de aan hem toekomende beoordelingsmarges heeft overschreden, dan wel dat hij het recht anderszins onjuist heeft toegepast.
    
    Het plan
    
    2.3.    Met het plan wordt beoogd de uitbreiding van een installatiebedrijf mogelijk te maken. Hiertoe voorziet het plan in de verwezenlijking van kantoorruimte bovenop de bestaande bedrijfsbebouwing en in uitbreiding aan de achterzijde van het bedrijf van het aantal parkeerplaatsen.
    
    Het standpunt van verweerder
    
    2.4.    Verweerder heeft het plan in strijd met een goede ruimtelijke ordening en in strijd met het recht geacht en heeft daaraan goedkeuring onthouden. Hij stelt zich op het standpunt dat het plan bijna een verdubbeling van de inhoud van het gebouw beoogt mogelijk te maken, hetgeen in strijd is met het provinciale beleid inzake niet aan het buitengebied gebonden bedrijvigheid. Daarnaast bestaat volgens verweerder strijd met het streekplanbeleid inzake de provinciale ecologische hoofdstructuur. Verweerder stelt zich op het standpunt dat het bedrijf dient te worden verplaatst naar een bedrijventerrein. Bovendien ontbreekt onderzoek op grond van de Flora- en faunawet, aldus verweerder.
    
    Het standpunt van appellante
    
    2.5.    Appellante stelt in beroep dat verweerder ten onrechte goedkeuring heeft onthouden aan het plan. Hiertoe voert zij aan dat bedrijfsverplaatsing niet mogelijk is, dat de ecologische verbindingszone niet wordt aangetast en dat onderzoek op grond van de Flora- en faunawet niet nodig was.
    
    Vaststelling van de feiten
    
    2.6.    Bij haar oordeelsvorming gaat de Afdeling uit van de volgende als vaststaand aangenomen gegevens.
    
    
      2.7.    In de toelichting op het bestemmingsplan staat: [Installatiebedrijf] is gevestigd op het perceel [locatie] te [plaats]. Het bedrijf is voornemens uit te breiden. De laatste jaren is het bedrijf aanzienlijk gegroeid tot 100 medewerkers. Het gaat om een milieuvriendelijk bedrijf met kantoren en magazijnen. Het bedrijf is al jaren gevestigd op deze plaats, waardoor een verdere ontplooiing ter plekke door middel van afrondende uitbreiding logisch zou zijn. De uitbreiding betreft de realisatie van kantoorruimte boven op de bestaande bedrijfsbebouwing. Het bestaand bebouwd oppervlak blijft gehandhaafd. Het bedrijfsgebouw wordt enkel naar inhoud vergroot. Vorenstaande is noodzakelijk om het kantoorpersoneel werkplekken te kunnen bieden conform de meest recente arbo-normen. Tevens wordt het perceel vergroot om het aantal parkeerplaatsen uit te breiden en een landschappelijke inpassing te realiseren. (…). De bestaande inhoud van het bedrijf is 4.990 m³. Na de voorgestane uitbreiding zal de inhoud circa 
      9.425 m³ bedragen. (…). Daardoor wordt de maximale nokhoogte verhoogd tot 10,70 meter. De uitbreiding is vrij fors, maar de manier waarop de uitbreiding wordt vormgegeven sluit qua verschijningsvorm aan bij de oorspronkelijke bebouwing in het gebied".
    
    
    2.8.    Aan de gronden waarop de uitbreiding van het installatiebedrijf is voorzien is net als in het bestemmingsplan "Buitengebied 1998" de bestemming  "Bedrijfsbebouwing", met de aanduiding "II" toegekend . Aan een deel van de gronden is een bebouwingsvlak toegekend.
    
    2.9.    Ingevolge de voorschriften van het bestemmingsplan zijn de voorschriften van het bestemmingsplan "Buitengebied 1998" van toepassing, met uitzondering van artikel 14, derde lid, sub A.
    
    2.10.     Ingevolge artikel 14, eerste lid, onder a, sub 2, van de voorschriften van het bestemmingsplan "Buitengebied 1998" zijn de op de plankaart als "Bedrijfsbebouwing" met de aanduiding "II" aangegeven gronden bestemd voor niet functioneel aan het buitengebied gebonden niet-agrarische bedrijven, zoals deze bestaan op het moment van de terinzagelegging van het ontwerp-bestemmingsplan "Buitengebied 1998".
    
        Ingevolge artikel 14, tweede lid, onder c, sub 1, van de voorschriften van het bestemmingsplan "Buitengebied 1998" zijn ten aanzien van de op de plankaart als "Bedrijfsbebouwing" met de aanduiding "II" aangegeven gronden uitsluitend de op het moment van de terinzagelegging van het ontwerp-bestemmingsplan "Buitengebied 1998", voor wat betreft de bebouwde oppervlakte, bestaande bedrijfsgebouwen toegestaan.
    
        Ingevolge artikel 14, derde lid, onder A, van de voorschriften van het bestemmingsplan "Buitengebied 1998" zijn burgemeester en wethouders bevoegd vrijstelling te verlenen van het bepaalde in het tweede lid, onder c, sub 1, van het bestemmingsplan "Buitengebied 1998" teneinde ten aanzien van bedrijven met een inhoud kleiner dan 500 m³ een vergroting van de inhoud van maximaal 25% toe te staan en ten aanzien van bedrijven met een inhoud groter dan 500 m³ een vergroting van de inhoud van maximaal 15% toe te staan doch in ieder geval met 125 m³.
    
    2.11.    Aan appellante is reeds vrijstelling verleend op grond van artikel 14, derde lid, onder A, van de voorschriften van het bestemmingsplan "Buitengebied 1998".
    
    2.12.    Ingevolge de voorschriften van het bestemmingsplan is artikel 14, tweede lid, onder c, van de voorschriften van het bestemmingsplan "Buitengebied 1998" gewijzigd.
    
    2.13.    Ingevolge het nieuwe artikel 14, tweede lid, onder c, voor zover thans van belang, zijn ten aanzien van de op de plankaart als "Bedrijfsbebouwing" met de aanduiding II aangegeven gronden uitsluitend de op het moment van de terinzagelegging van het ontwerp-bestemmingsplan, voor wat betreft de bebouwde oppervlakte, bestaande bedrijfsgebouwen toegestaan.
    
    2.14.    Het streekplan Gelderland 2005 (hierna: het streekplan) is vastgesteld op 29 juni 2005 en in werking getreden op 20 september 2005.
    
    2.15.    Op grond van het overgangsrecht dat in het streekplan is opgenomen kunnen plannen die zijn vastgesteld voor de inwerkingtreding van het streekplan doorgang vinden indien ze niet passen binnen het nieuwe, maar wel binnen het oude beleid op grond van het streekplan Gelderland 1996.
    
    2.16.    In het streekplan staat:
    
    "In Gelderland is de Ecologische Hoofdstructuur (EHS) in aanleg: een samenhangend netwerk van kwalitatief hoogwaardige natuurgebieden en natuurrijke cultuurlandschappen (zie themakaart 17 'Ecologische Hoofdstructuur'). (…)
    
    Het hoofddoel van het ruimtelijk beleid voor de EHS is het bijdragen aan een samenhangend netwerk van kwalitatief hoogwaardige natuurgebieden en natuurrijke cultuurlandschappen door bescherming, instandhouding en ontwikkeling van de aanwezige bijzondere ruimtelijke waarden en kenmerken.
    
    Als beslissing van wezenlijk belang is opgenomen: "Binnen de ecologische hoofdstructuur geldt de 'nee, tenzij'-benadering. Dit houdt in dat bestemmingswijziging niet mogelijk is als daarmee de wezenlijke kenmerken of waarden van het gebied significant worden aangetast, tenzij er geen reële alternatieven zijn en er sprake is van redenen van groot openbaar belang.
    
    (…)
    
    Om te kunnen bepalen of de wezenlijke kenmerken en waarden van een gebied significant worden aangetast, moet het bevoegde gezag erop toezien dat hiernaar door de initiatiefnemer onderzoek wordt verricht".     
    
    2.17.    Volgens het Streekplan Gelderland 1996 hebben ecologische verbindingszones tot doel de ecologische waarden van afzonderlijke gebieden, gelegen in landelijk gebied A en B, duurzaam te vergroten. Onomkeerbare ontwikkelingen die de verwezenlijking van de verbindingszones onmogelijk kunnen maken, dienen geweerd te worden. De zones maken deel uit van de Ecologische Hoofdstructuur en zijn indicatief op de streekplankaart aangegeven. Definitieve keuzes worden op projectniveau gemaakt, waarbij verwezenlijking plaats vindt op vrijwillige basis. Gemeenten dienen de ecologische verbindingszones op te nemen in hun bestemmingsplannen en na verwezenlijking concreet vast te leggen.
    
    2.18.    In het streekplan staat: "Sinds jaar en dag is er niet-agrarische bedrijvigheid in het buitengebied aanwezig. (...). De meeste vormen van niet-agrarische bedrijvigheid horen thuis op een bedrijventerrein, en niet in het buitengebied. Voor uitbreiding van bestaande niet-agrarische bedrijvigheid geldt een maximum van 20% van het bebouwd oppervlak per planperiode tot maximaal 375 m²".
    
    2.19.    In het streekplan Gelderland 1996 staat: "Het landelijk gebied is en wordt ingericht voor functies die daar thuishoren. (...). Nieuwvestiging van niet-agrarische bedrijvigheid in het landelijk gebied is niet mogelijk. Aan uitbreiding van bestaande niet-agrarische bedrijvigheid wordt alleen medewerking gegeven als verplaatsing naar een bedrijventerrein niet mogelijk is".
    
    2.20.    In zijn besluit omtrent goedkeuring van het bestemmingsplan "Buitengebied 1998" van 8 december 1998, kenmerk RE9856072, heeft verweerder in het kader van de bedenkingen van appellante tegen dat bestemmingsplan onder meer het volgende overwogen:
    
        "De vraag ligt voor of er voor dit bedrijf een kleine uitzondering kan worden gemaakt. Het gaat om een bedrijf dat de laatste jaren aanzienlijk is gegroeid tot 100 medewerkers. Het bedrijf is de laatste jaren dermate gegroeid dat naar onze mening verplaatsing naar elders niet in de rede ligt en moeilijk haalbaar is. Dit temeer daar de in de nabije toekomst gewenste uitbreiding ten behoeve van enige additionele kantoorruimtes in geen verhouding staat tot alle reeds gedane investeringen. (…). In het kader van een herziening van het bestemmingsplan als bedoeld in artikel 30 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening geven wij de gemeenteraad, (…) in overweging bij een eerstvolgende (partiële) herziening nog eens te bezien of er nog een geringe uitbreiding als afronding van het bedrijf mogelijk is".
    
    2.21.    In het bestreden besluit heeft verweerder met betrekking tot de strijd met het streekplanbeleid inzake niet-agrarische bebouwing in het buitengebied het volgende overwogen:
    
        "Allereerst is het van belang om aan te geven dat een groot bedrijf als [Installatietechniek] in feite niet in het landelijke gebied thuishoort. Mede gezien de verkeersaantrekkende werking, de hinder voor de omgeving en het grote ruimtebeslag hoort een dergelijk bedrijf eigenlijk thuis op een bedrijventerrein. Vaak is het zo dat dit soort bedrijven langzaam groeien waarbij telkens een stukje bij moet worden gebouwd. Hierdoor komt verplaatsing van het gehele bedrijf vaak financieel niet uit. (…). In verband hiermee hebben wij op basis van de met het bestemmingsplan overgelegde financiële gegevens van het bedrijf laten uitrekenen of verplaatsing financieel haalbaar is. De conclusie hiervan is dat verplaatsing wel degelijk financieel haalbaar is voor het bedrijf. (…). Op dit moment moet er dan ook voor worden gekozen om het bedrijf te verplaatsen omdat het nu nog kan en omdat het bedrijf anders tot in lengte van dagen op de verkeerde plaats zal blijven zitten".
    
    2.22.    In een notitie, gedateerd 5 september 2005, die is opgesteld in opdracht van verweerder, wordt geconcludeerd dat er geen specifieke omstandigheden zijn die een verplaatsing zodanig compliceren dat daardoor grote problemen zullen ontstaan voor de bedrijfsvoering van het installatiebedrijf. De financiële situatie van het bedrijf kan geen argument zijn om in te stemmen met uitbreiding op de huidige locatie, aldus de notitie. Deze conclusie is gebaseerd op de jaarrekeningen van het bedrijf van 2003 en 2004.
    
    Het oordeel van de Afdeling
    
    2.23.    Ingevolge artikel 9, eerste lid, van het Besluit op de ruimtelijke ordening 1985 (hierna: Bro 1985) rust op het gemeentebestuur de verplichting om in het kader van de voorbereiding en vaststelling van een bestemmingsplan het benodigde onderzoek te verrichten.
    
        Onder omstandigheden kan op verweerder de plicht rusten om aanvullend onderzoek te verrichten op basis van de door het gemeentebestuur verstrekte gegevens. Deze plicht strekt evenwel niet zover dat verweerder voor de beoordeling van een bestemming het door het gemeentebestuur uit te voeren onderzoek geheel zelf dient te verrichten.
    
    2.24.    Niet in geding is dat het plangebied zowel in het streekplan als in het streekplan Gelderland 1996 als ecologische verbindingszone is aangemerkt. 
    
    In de plantoelichting is niet ingegaan op de gevolgen van het plan voor de aanwezige natuurwaarden. Niet in geding is dat daarnaar door het gemeentebestuur in het kader van de voorbereiding en vaststelling van het plan geen onderzoek heeft plaatsgevonden.
    
    2.25.    Evenmin is in de plantoelichting ingegaan op de vraag of is voldaan aan de eisen die de Flora- en faunawet stelt. Vast staat dat ook daarnaar door het gemeentebestuur in het kader van de voorbereiding en vaststelling van het plan geen onderzoek heeft plaatsgevonden.
    
    2.26.    Onder de onder 2.24. en 2.25. genoemde omstandigheden, dat door het gemeentebestuur geen enkel onderzoek is verricht, rustte op verweerder niet de plicht om het voor de beoordeling van de bestemming uit te voeren onderzoek geheel zelfstandig te verrichten.
    
        Gezien het vorenstaande is het plan vastgesteld in strijd met artikel 9 van het Bro 1985.
    
    2.27.    Niet in geding is dat de uitbreiding die door middel van het bestemmingsplan is beoogd in strijd is met het onder 2.18 weergegeven streekplanbeleid inzake niet-agrarische bedrijvigheid in het buitengebied dat is opgenomen in het streekplan, omdat het bedrijf in de huidige omvang, zoals ook ter zitting is gebleken, een oppervlakte heeft van tenminste 1300 m² en de uitbreiding waarin het plan beoogt te voorzien neerkomt op een uitbreiding van bijna 90% van de oppervlakte van het bedrijf.
    
    Anders dan appellante betoogt, kan een dergelijke uitbreiding niet worden beschouwd als geringe uitbreiding als afronding van het bedrijf, waarop verweerder doelde in zijn besluit omtrent goedkeuring van het bestemmingsplan "Buitengebied 1998" van 8 december 1998.
    
    2.28.    Het onder 2.19 opgenomen beleid inzake niet-agrarische bedrijvigheid in het buitengebied dient verweerder toe te passen indien, zoals onder 2.15 is weergegeven, plannen, zoals het onderhavige, zijn vastgesteld voor de inwerkingtreding van het streekplan en niet passen binnen het nieuwe, maar wel binnen het oude beleid op grond van het streekplan Gelderland 1996.
    
    Verweerder heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het plan evenmin past binnen het oude onder 2.19. weergegeven beleid op grond van het streekplan Gelderland 1996. Hierbij is betrokken dat appellante onvoldoende aannemelijk heeft gemaakt dat verplaatsing naar een bedrijventerrein niet mogelijk is. Weliswaar heeft appellante de conclusies uit de onder 2.22. genoemde notitie bestreden met het betoog dat uit de jaarrekening van 2005 blijkt dat de solvabiliteit van het bedrijf aanzienlijk is gedaald, maar appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat daaruit kan worden afgeleid dat verplaatsing niet mogelijk is, nog daargelaten dat verweerder, gelet op het tijdstip van het nemen van zijn besluit, niet over die gegevens kon beschikken.
    
    In dit kader heeft de gemeenteraad ter zitting uitdrukkelijk verklaard dat voldoende ruimte op bedrijventerreinen in de omgeving beschikbaar is. Daarnaast heeft verweerder er in het kader van de verkoopwaarde van de gronden waarop het bedrijf thans is gevestigd er ter zitting op gewezen dat deze, indien het bedrijf zou worden verplaatst, zouden kunnen worden aangewend voor een functieverandering naar wonen.
    
    2.29.     Gezien het vorenstaande heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het plan in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
    
    2.30.    Gelet op hetgeen is overwogen onder 2.26. en 2.29. heeft verweerder terecht goedkeuring onthouden aan het plan.
    
    2.31.    Het beroep is ongegrond.
    
    Proceskostenveroordeling
    
    2.32.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    verklaart het beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. A. Kosto, Lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. A.M.E.A. Neuwahl, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Kosto                   w.g. Neuwahl
      Lid van de enkelvoudige kamer    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 17 januari 2007
    
    280