ECLI:NL:RVS:2009:BJ4584, Raad van State, 27-07-2009, 200904811/1/M1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2009-07-27 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 15 mei 2009 hebben de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, de minister van Economische Zaken en de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (hierna: de ministers), in overeenstemming met de minister van Verkeer en Waterstaat aan de rechtspersoon naar buitenlands recht International Nuclear Services Ltd. (hierna: INS) vergunning verleend voor het vervoer over de weg en het daarbij behorende via de Westerschelde binnen Nederlands grondgebied (doen) brengen van een collo met splijtstof in de vorm van verglaasd hoogradioactief afval in bussen, dat eigendom is van de naamloze vennootschap GKN Dodewaard N.V. (hierna: GKN), afkomstig van de opwerkingsfabriek van de rechtspersoon naar buitenlands recht Sellafield Ltd. (hierna: Sellafield) in het Verenigd Koninkrijk naar de inrichting voor opslag van radioactief afval van de naamloze vennootschap Covra N.V. (hierna: Covra) gelegen aan de Spanjeweg 1 te Nieuwdorp, Vlissingen-Oost.

200904811/1/M1
      Datum uitspraak: 27 juli 2009
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak van de voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht) in het geding tussen:
    
    
      de stichting Stichting Greenpeace Nederland, gevestigd te Amsterdam,
      verzoekster,
    
    
    en
    
    
      de ministers van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, van Economische Zaken en van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
      verweerders.
    
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 15 mei 2009 hebben de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, de minister van Economische Zaken en de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (hierna: de ministers), in overeenstemming met de minister van Verkeer en Waterstaat aan de rechtspersoon naar buitenlands recht International Nuclear Services Ltd. (hierna: INS) vergunning verleend voor het vervoer over de weg en het daarbij behorende via de Westerschelde binnen Nederlands grondgebied (doen) brengen van een collo met splijtstof in de vorm van verglaasd hoogradioactief afval in bussen, dat eigendom is van de naamloze vennootschap GKN Dodewaard N.V. (hierna: GKN), afkomstig van de opwerkingsfabriek van de rechtspersoon naar buitenlands recht Sellafield Ltd. (hierna: Sellafield) in het Verenigd Koninkrijk naar de inrichting voor opslag van radioactief afval van de naamloze vennootschap Covra N.V. (hierna: Covra) gelegen aan de Spanjeweg 1 te Nieuwdorp, Vlissingen-Oost.
    
    
      Tegen dit besluit heeft de stichting Stichting Greenpeace Nederland (hierna: Greenpeace) bezwaar gemaakt.
      Bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 3 juli 2009, heeft Greenpeace de voorzitter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
    
    
    GKN heeft nadere stukken ingediend.
    
    
      De voorzitter heeft het verzoek ter zitting behandeld op 14 juli 2009, waar Greenpeace, vertegenwoordigd door mr. B.N. Kloostra, advocaat te Amsterdam en I. Teuling, en de ministers, vertegenwoordigd door mr. J.J. Kerssemakers, M.D.P. Gopal-Kali, ir. M.G. ter Morshuizen, en G. Breas, allen werkzaam bij het ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, zijn verschenen.
      Voorts zijn ter zitting INS, vertegenwoordigd door J.C. Mulkern, M. Fox en M. Cavanagh, Covra, vertegenwoordigd door dr. H.D.K. Codée en J. Kastelein, en GKN, vertegenwoordigd door mr. N.H. van den Biggelaar en mr. I.F. Kieft, advocaten te Amsterdam, en D.A. Kers, als partij gehoord.
    
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Ingevolge artikel 15 van de Kernenergiewet, voor zover hier van belang, is het verboden zonder vergunning splijtstoffen te vervoeren en buiten Nederlands grondgebied te brengen.
    
    Ingevolge artikel 15b, eerste lid, van de Kernenergiewet kan de vergunning slechts worden geweigerd in het belang van:
    
    a. de bescherming van mensen, dieren, planten en goederen;
    
    b. de veiligheid van de staat;
    
    c. de bewaring en bewaking van splijtstoffen en van ertsen;
    
    d. de energievoorziening;
    
    e. het zeker stellen van de betaling van de vergoeding, aan derden toekomende voor schade of letsel, hun toegebracht;
    
    f. de nakoming van internationale verplichtingen.
    
    Ingevolge artikel 15c, tweede lid, van de Kernenergiewet kan een vergunning ter bescherming van de bij of krachtens artikel 15b aangewezen belangen onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden aan een vergunning, met inachtneming van de dienaangaande bij algemene maatregel van bestuur gestelde regels, de voorschriften verbonden, die nodig zijn ter bescherming van de bij of krachtens artikel 15b aangewezen belangen. Voor zover door het verbinden van voorschriften aan de vergunning de nadelige gevolgen van de betrokken activiteit voor mensen, dieren, planten en goederen niet kunnen worden voorkomen, worden daaraan de voorschriften verbonden, die de grootst mogelijke bescherming bieden tegen die gevolgen, tenzij dat redelijkerwijs niet kan worden gevergd.
    
    Ingevolge artikel 19, aanhef en onder b, van het Besluit in-, uit-, en doorvoer radioactieve afvalstoffen en bestraalde splijtstoffen (hierna: het Besluit) wordt toestemming [voor overbrenging van radioactieve afvalstoffen of bestraalde splijtstoffen van de lidstaat van herkomst naar Nederland] geweigerd indien geen schriftelijke verklaring kan worden overgelegd, waarbij de ontvanger zich bereid toont die stoffen in ontvangst te nemen.
    
    Ingevolge artikel 19, aanhef en onder d, wordt toestemming geweigerd indien het beheer of vervoer van de radioactieve afvalstoffen of bestraalde splijtstoffen onnodige risico's voor de openbare veiligheid of het milieu met zich meebrengt.
    
    2.2. Greenpeace betoogt dat de aangevraagde vergunning ten onrechte niet is geweigerd nu een schriftelijke verklaring, waarbij beoogd ontvanger Covra zich bereid toont het verglaasde radioactief afval in ontvangst te nemen geen deel uitmaakt van het bestreden besluit.
    
    2.2.1. De ministers voeren aan dat de vergunning van Covra voor het opslaan van radioactief afval kan worden gezien als bereidheidverklaring. Daarnaast wijzen zij in dit verband op het verdrag tussen Nederland en het Verenigd Koninkrijk van 12 september 1978, waarin de tussen GKN en Sellafield gemaakte contractuele afspraken over het opwerken en terugnemen van radioactief afval zijn bevestigd.
    
    2.2.2. Mede gezien de betrokkenheid van Covra bij de aanvraag van onderhavige vergunning is de voorzitter van oordeel dat de ministers zich in redelijkheid op het standpunt hebben kunnen stellen dat voldoende is gebleken van de bereidheid van Covra om het verglaasde hoogradioactief afval waarop de vergunning betrekking heeft in ontvangst te nemen.
    
    De voorzitter ziet in zoverre geen aanleiding de gevraagde voorziening te treffen.
    
    2.3. Greenpeace betoogt dat de aangevraagde vergunning ten onrechte niet is geweigerd nu vanwege het ontbreken van onderzoek naar de samenstelling en kwaliteit van het verglaasde hoogradioactief afval het vervoer ervan onnodige, althans onbekende risico's voor de openbare veiligheid en het milieu met zich meebrengt.
    
    Greenpeace wijst er in dit verband op dat de chemische samenstelling van het afval niet duidelijk is, dat het stralingsniveau onvoldoende vaststaat en dat er geen zicht is op de stabiliteit van het verglaasde afval. Mede met het oog op de problemen in de verglazingsunit van de opwerkingsfabriek van Sellafield, acht Greenpeace onderzoek noodzakelijk om de veiligheid van het transport te garanderen.
    
    2.3.1. De ministers betogen dat uit een ter aanvulling van de aanvraag overgelegde tabel blijkt wat de exacte samenstelling is van de 28 zogenoemde canisters waarin het verglaasde hoogradioactief afval is opgeslagen.
    
    Daarnaast worden in opdracht van ontvanger Covra en eigenaar GKN voorafgaand aan het transport ter plaatse van de opwerkingsfabriek van Sellafield alle canisters geïnspecteerd door het onafhankelijke meetbureau Lloyds Register. Daarbij wordt de samenstelling van de inhoud, alsmede het stralingsniveau van de canisters gemeten en vastgelegd in een zogenoemde document wallet. Covra heeft een uittreksel van deze document wallets ontvangen en is daarmee akkoord gegaan, aldus de ministers.
    
    De ministers wijzen ten slotte op de specificaties waaraan verglaasd radioactief afval moet voldoen die op 21 juni 1989 door de regering zijn goedgekeurd.
    
    2.3.2. De voorzitter is van oordeel dat niet aannemelijk is gemaakt dat het vervoer waarop de vergunning betrekking heeft vanwege de samenstelling en kwaliteit van het verglaasde hoogradioactief afval onnodige risico's voor de openbare veiligheid of het milieu met zich meebrengt.
    
    Daartoe overweegt de voorzitter dat uit de tot de vergunningaanvraag behorende tabel met opschrift Containers Licence Compliance Checks TN28VT, No. 811 waarin de eigenschappen van de inhoud van de 28 te vervoeren canisters staan beschreven, voldoende duidelijk blijkt wat de samenstelling en kwaliteit van het verglaasde radioactief afval is. Het komt de voorzitter niet onaannemelijk voor dat, zoals ter zitting naar voren is gebracht, omdat radioactieve stoffen vervallen, pas na meting van de radioactiviteit van het afval kort voor aanvang van het vervoer wordt bepaald welke van de twee in de vergunning(aanvraag) genoemde stralingscategorieën op de verschillende canisters van toepassing is.
    
    Daarnaast overweegt de voorzitter dat, zoals door de ministers naar voren is gebracht, hoewel verglaasd hoogradioactief afval veel minder gevaarlijk is dan hoogradioactief afval dat niet verglaasd is, aan de verpakking ervan dezelfde hoge eisen worden gesteld. Ingevolge onderdeel 1.3 van de vergunning maken daarvan deel uit een door het Franse bevoegde gezag op 31 juli 2008 afgegeven certificaat alsmede een namens de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer op 15 mei 2009 afgegeven validatie van dit certificaat, waaruit blijkt dat de verpakking van het verglaasde radioactief afval voldoet aan de daaraan door het International Atomic Energy Agency gestelde veiligheidseisen.
    
    Ten aanzien van de door Greenpeace gestelde problemen die er zijn geweest met de verglazingsunit van de opwerkingsfabriek van Sellafield, overweegt de voorzitter dat, zoals ter zitting is getoond, door Lloyds Register Quality Assurance voor de verglazingsunit van de opwerkingsfabriek van Sellafield recent een ISO-certificaat is afgegeven. Ook overigens lijkt de zorg van Greenpeace ten aanzien van de stabiliteit van het verglaasde radioactief afval ongegrond nu aannemelijk is gemaakt dat wereldwijd veel ervaring is opgedaan met het vervoer van verglaasd hoogradioactief afval. Bij Covra liggen reeds 140 vergelijkbare houders afkomstig van een opwerkingsfabriek in Frankrijk opgeslagen.
    
    De voorzitter ziet in zoverre geen aanleiding de gevraagde voorziening te treffen.
    
    2.4. Greenpeace betoogt dat de aangevraagde vergunning ten onrechte niet is geweigerd nu het vervoer ervan per schip en over de weg onnodige, althans onbekende risico's voor de openbare veiligheid en het milieu met zich meebrengt. Daartoe voert Greenpeace aan dat niet eerder vervoer van verglaasd hoogradioactief afval per schip en over de weg naar de inrichting van Covra heeft plaatsgevonden. Bovendien is in tegenstelling tot eerder vervoer van verglaasd hoogradioactief afval vanuit La Hague in Frankrijk naar Covra geen risicoberekening uitgevoerd. In dit verband wijst Greenpeace in het bijzonder op het risico van een langdurige scheepsbrand. Ook is niet bekend welk schip zal worden gebruikt. Ten aanzien van het vervoer over de weg wijst Greenpeace erop dat de beoogde vervoerders geen ervaring hebben met het vervoer van hoogradioactieve stoffen en dat onbekend is wat de risico's van het vervoer over de weg zijn. Ten slotte wijst Greenpeace erop dat de gekozen route niet de kortste is.
    
    2.4.1. De voorzitter is van oordeel dat niet aannemelijk is gemaakt dat het vervoer waarop de vergunning betrekking heeft vanwege de samenstelling en kwaliteit van het verglaasde hoogradioactief afval onnodige risico's voor de openbare veiligheid of het milieu met zich meebrengt.
    
    Ingevolge het aan de vergunning verbonden voorschrift D.25 dienen ten aanzien van het vervoer per schip de betrokken bepalingen van de International Maritime Dangerous Goods Code in acht te worden genomen. Ter zitting is naar voren gebracht dat het vervoer per schip bovendien voldoet aan de veiligheidseisen van het International Atomic Energy Agency. Vergunninghoudster INS heeft ter zitting gesteld reeds tien jaar ervaring te hebben met vergelijkbaar vervoer per schip van Frankrijk naar Japan. Daartoe maakt INS gebruik van een zogenoemd INF2-schip dat voldoet aan de daaraan ten behoeve van het vervoer van radioactief materiaal door de International Maritime Organisation gestelde eisen. Het in te zetten schip is laatstelijk in mei 2009 door het Engelse bevoegde gezag goedgekeurd als INF2-schip.
    
    Ten aanzien van het risico op en de mogelijke gevolgen van een scheepsbrand is door de ministers gewezen op het onderzoek naar risico's en gevolgen van een brand dat ten grondslag ligt aan de veiligheidseisen waaraan de verpakking van het radioactief materiaal voldoet alsmede de veiligheidseisen waaraan het vervoerende schip voldoet. Daarnaast is gewezen op de brandblusmiddelen waarmee het schip is uitgerust en op de omstandigheid van het ontbreken van voldoende brandstof om een brand langer dan een half uur te laten voortduren.
    
    Ingevolge het aan de vergunning verbonden voorschrift D.25 dienen ten aanzien van het vervoer over de weg de betrokken bepalingen van de Regeling Vervoer over Land van Gevaarlijke Stoffen in acht te worden genomen. Ter zitting is gebleken dat de in de vergunning voorgeschreven route van de Kaloothaven waarin het schip aanmeert naar de inrichting van Covra, anders dan Greenpeace betoogt, de kortste route over de openbare weg is. Het besluit voorziet erin dat de route op last van het Korps Landelijke Politiediensten wordt gewijzigd in geval van een verkeersstremming of een verstoring van de openbare orde.
    
    Gezien de veiligheidswaarborgen waarmee het vervoer is omkleed is de voorzitter van oordeel dat de ministers zich in redelijkheid op het standpunt hebben kunnen stellen dat een nadere risicoanalyse niet nodig is.
    
    De voorzitter ziet in hetgeen in zoverre is aangevoerd geen aanleiding tot het treffen van een voorlopige voorziening.
    
    2.5. Greenpeace betoogt dat de vergunning ten onrechte is verleend nu de risico's van het vervoer van het verglaasde hoogradioactief afval onvoldoende bekend zijn en dientengevolge niet kan worden bepaald tot welk bedrag eventuele schade moet zijn verzekerd.
    
    2.5.1. Op grond van artikel 4 van het Besluit vervoer splijtstoffen, ertsen en radioactieve stoffen is in het aan de vergunning verbonden voorschrift B15 bepaald dat het vervoer over Nederlands grondgebied slechts mag geschieden indien degene die aansprakelijk is voor schade ter dekking van zijn aansprakelijkheid een verzekering of andere financiële zekerheid heeft als bedoeld in dat besluit.
    
    De ministers betogen dat de afgesloten verzekering toereikend is.
    
    2.5.2. In hetgeen Greenpeace heeft aangevoerd, ziet de voorzitter geen aanleiding om ervan uit te gaan dat de wat betreft de verzekering niet is voldaan aan de eis van artikel 4. In zoverre is er geen aanleiding tot het treffen van de gevraagde voorlopige voorziening.
    
    2.6. Greenpeace betoogt dat niet is voldaan aan het zogenoemde rechtvaardigingsbeginsel. Het in het bestreden besluit aangevoerde argument ter rechtvaardiging van het vervoer gaat niet op, nu niet eerder soortelijke transporten onder dezelfde condities hebben plaatsgehad. Daarmee is niet voldaan aan de omschrijving van categorie III.B.2 van bijlage I bij de Regeling bekendmaking rechtvaardiging gebruik van ioniserende straling.
    
    2.6.1. Het rechtvaardigingsbeginsel is neergelegd in artikel 6, eerste lid, van richtlijn 96/29/Euratom.
    
    Ingevolge het Besluit vervoer splijtstoffen, ertsen en radioactieve stoffen, in samenhang met artikel 4 van het Besluit stralingsbescherming, in welk artikel bovengenoemd artikel 6, eerste lid, van richtlijn 96/29/Euratom is geïmplementeerd, is een handeling slechts toegestaan indien zij door de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer en de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid is gerechtvaardigd, dan wel behoort tot een categorie van handelingen die door deze ministers is gerechtvaardigd. De minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer en de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid rechtvaardigen een handeling of een categorie van handelingen slechts indien de economische, sociale en andere voordelen van de betrokken handeling of categorie van handelingen opwegen tegen de gezondheidsschade die hierdoor kan worden toegebracht.
    
    Ingevolge artikel 1 van de Regeling bekendmaking rechtvaardiging gebruik van ioniserende straling worden de handelingen en werkzaamheden of categorieën daarvan die overeenkomstig artikel 4, eerste lid, van het Besluit stralingsbescherming zijn gerechtvaardigd, bekend gemaakt door vermelding in de bij deze regeling behorende bijlage 1.
    
    2.6.2. De categorieën III.B.1 en III.B.2 van bijlage 1 bij de Regeling bekendmaking rechtvaardiging gebruik van ioniserende straling hebben betrekking op in-, uit- en doorvoer van radioactieve afvalstoffen en splijtstof of erts bevattende afvalstoffen. Onder 'argumenten rechtvaardiging' wordt het volgende vermeld.
    
    Ingeval aan de meldingsplicht is voldaan of een vergunning is verleend en schriftelijk bekend is gemaakt dat het transitland of het land van bestemming deze materialen wil accepteren (III.B.1), houdt een verleende vergunning of het voldoen aan een melding impliciet een rechtvaardiging in en, tenzij er nieuwe redelijke alternatieven zijn, is het transport wederom gerechtvaardigd. Een ander rechtvaardigingsargument is dat de ontvangst elders is gerechtvaardigd en dus ook het transport er naar toe.
    
    Ingeval reeds eerder voor soortgelijk transport onder dezelfde condities een vergunning is verleend of aan de meldingsplicht is voldaan en de condities op de plaats van bestemming niet zijn gewijzigd (III.B.2), houdt een reeds verleende vergunning of het voldoen aan een melding voor soortgelijk vervoer een impliciete rechtvaardiging in en, tenzij er nieuwe redelijke alternatieven zijn, is het transport wederom gerechtvaardigd.
    
    2.6.3. In het bestreden besluit wordt het rechtvaardigingsbeginsel bij vervoer met name van toepassing geacht op de wijze van vervoer, de route en de bestemming. Gesteld wordt dat de inrichting van Covra het enige gebouw in Nederland is voor de ontvangst en opslag van verglaasd hoogradioactief afval. Het vervoer wordt onder verwijzing naar de categorieën III.B.1 en II.B.2 van bijlage 1 bij de Regeling bekendmaking rechtvaardiging gebruik van ioniserende straling als een gerechtvaardigde handeling aangemerkt aangezien er geen nieuwe redelijke alternatieven zijn en reeds eerder vergunningen zijn verleend voor soortgelijke transporten. Daarbij duiden de ministers op het vervoer van verglaasd radioactief afval in dezelfde verpakking vanuit La Hague in Frankrijk naar de inrichting van Covra.
    
    2.6.4. De voorzitter merkt op dat in het bestreden besluit naar beide categorieën III.B van bijlage 1 van de Regeling bekendmaking rechtvaardiging gebruik van ioniserende straling wordt verwezen. Al zou, zoals Greenpeace betoogt, het vervoer niet behoren tot categorie III.B.2, dan kan het vervoer als behorend tot categorie III.B.1 gerechtvaardigd zijn.
    
    Gezien de in het bestreden besluit aangevoerde argumenten voor het vervoer ziet de voorzitter in hetgeen Greenpeace heeft aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat de ministers zich ten onrechte op het standpunt hebben gesteld dat de vergunning voldoet aan het in artikel 4 van het Besluit stralingsbescherming opgenomen rechtvaardigingsbeginsel.
    
    De voorzitter ziet in zoverre geen aanleiding voor het treffen van een voorlopige voorziening.
    
    2.7. Greenpeace betoogt dat bij de vergunning ten onrechte de opstelling van een noodplan niet is voorgeschreven.
    
    2.7.1. De ministers verwijzen in dit verband naar het scheepsnoodplan voor het transport over water, het rampenplan van de betrokken gemeente(n) voor het vervoer over de weg, het rampenplan van Covra en het nationaal plan kernongevallen.
    
    2.7.2. De voorzitter is van oordeel dat met de door de ministers genoemde plannen de handelingen waarop de vergunning betrekking heeft en de daarmee gepaard gaande risico's op calamiteiten afdoende zijn bestreken.
    
    De voorzitter ziet in zoverre geen aanleiding voor het treffen van een voorlopige voorziening.
    
    2.8. Gelet hierop bestaat aanleiding het verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening af te wijzen.
    
    2.9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    wijst het verzoek af.
    
    Aldus vastgesteld door mr. K. Brink, als voorzitter, in tegenwoordigheid van mr. P.A. Melse, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Brink w.g. Melse
      voorzitter ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 27 juli 2009
    
    191-579.