ECLI:NL:RVS:2020:2281, Raad van State, 23-09-2020, 201908388/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2020-09-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 13 februari 2017 heeft de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid aan Motip Dupli een eis gesteld over de wijze waarop zij artikel 5 van het Besluit risico's zware ongevallen 2015 moet naleven. Motip Dupli is gespecialiseerd in de ontwikkeling en productie van spuitbussen en lakstiften. Een deel van het productieproces vindt plaats in de kleurmakerij. In het Explosieveiligheidsdocument is deze kleurmakerij aangemerkt als 'Zone 2'. Dit houdt in dat de kleurmakerij een plaats is 'waar de aanwezigheid van een explosieve atmosfeer, bestaande uit een mengsel van brandbare stoffen in de vorm van gas, damp of nevel met lucht, onder normaal bedrijf niet waarschijnlijk is en waar, wanneer dit toch gebeurt, het verschijnsel van korte duur is.' In september 2016 heeft een arbeidsinspecteur van de Inspectie SZW geconstateerd dat in de kleurmakerij onder meer wandcontactdozen en plafondlampen worden gebruikt die niet geschikt zijn voor gebruik in ruimten die zijn aangemerkt als 'Zone 2'.

201908388/1/A3.
    Datum uitspraak: 23 september 2020
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    Motip Dupli B.V., gevestigd te Wolvega, gemeente Weststellingwerf,
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 11 oktober 2019 in zaak nr. 19/983 in het geding tussen:
    Motip Dupli
    en
    de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
    Procesverloop
    Bij besluit van 13 februari 2017 heeft de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, thans: de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, aan Motip Dupli met toepassing van artikel 27 van de Arbeidsomstandighedenwet (hierna: de Arbowet) een eis gesteld over de wijze waarop zij artikel 5 van het Besluit risico's zware ongevallen 2015 (hierna: het Brzo) moet naleven.
    Bij besluit van 5 februari 2019 heeft de staatssecretaris het door Motip Dupli daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 11 oktober 2019 heeft de rechtbank het door Motip Dupli daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft Motip Dupli hoger beroep ingesteld.
    Motip Dupli heeft nadere stukken ingediend.
    De staatssecretaris heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 augustus 2020, waar Motip Dupli, vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. M.G.J. Maas-Cooymans, advocaat te Rotterdam, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. dr. C.C. Dahlmann-de Brauw, T.F.P. de la Ruelle en P.A.H. Klein, zijn verschenen. Verder is M. Commeren aan de zijde van Motip Dupli als deskundige verschenen.
    Overwegingen
    1.    De voor deze zaak relevante bepalingen zijn opgenomen in de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    Inleiding
    2.    Motip Dupli is gespecialiseerd in de ontwikkeling, de productie en distributie van spuitbussen en lakstiften. Een deel van het productieproces vindt plaats in de kleurmakerij. In het door Motip Dupli opgestelde Explosieveiligheidsdocument is deze kleurmakerij aangemerkt als 'Zone 2' als bedoeld in bijlage 1 van Richtlijn 1999/92/EG van het Europees Parlement en de Raad van 16 december 1999 betreffende minimumvoorschriften voor de verbetering van de gezondheidsbescherming en van de veiligheid van werknemers die door explosieve atmosferen gevaar kunnen lopen (PB 2000 L 23). Dit houdt in dat de kleurmakerij een plaats is 'waar de aanwezigheid van een explosieve atmosfeer, bestaande uit een mengsel van brandbare stoffen in de vorm van gas, damp of nevel met lucht, onder normaal bedrijf niet waarschijnlijk is en waar, wanneer dit toch gebeurt, het verschijnsel van korte duur is.'
    3.    Op 22 en 23 september 2016 heeft een arbeidsinspecteur van de Inspectie SZW geconstateerd dat in de kleurmakerij onder meer wandcontactdozen en plafondlampen worden gebruikt die niet geschikt zijn voor gebruik in ruimten die zijn aangemerkt als 'Zone 2'. De wandcontactdozen en plafondlampen zijn ongeschikt, omdat deze ontstekingsbronnen bevatten, waardoor onder omstandigheden een explosie zou kunnen ontstaan. De arbeidsinspecteur heeft vastgesteld dat Motip Dupli, om te voorkomen dat zich een explosie voordoet, de wandcontactdozen en plafondlampen heeft aangesloten op drie zogenoemde LEL-detectoren. Dit zijn detectoren die de concentratie van gassen of dampen meten. Indien één van deze detectoren een concentratie meet van 30% van de zogenoemde LEL-waarde, worden alle elektrische apparaten uitgeschakeld, behalve de plafondlampen. De LEL-waarde is de laagste concentratie waarbij een gas of damp explosief is. Bij meting van een concentratie van 80% van de LEL-waarde worden ook de plafondlampen spanningsvrij geschakeld.
    Standpunt van de staatssecretaris
    4.    De staatssecretaris staat op het standpunt dat Motip Dupli op grond van artikel 5 van het Brzo alle maatregelen moet nemen die nodig zijn om een explosie in de kleurmakerij te voorkomen en de gevolgen daarvan voor de menselijke gezondheid en het milieu te beperken. Met de door Motip Dupli geïnstalleerde LEL-detectoren neemt zij het risico dat de wandcontactdozen of de plafondlampen een explosie veroorzaken onvoldoende weg. De detectoren hebben namelijk een meetvertraging. Daarnaast zijn er te weinig detectoren om ook lokale explosieve atmosferen op te merken. Deze lokale explosieve atmosferen kunnen ontstaan, omdat de concentratie brandbare stof niet overal in de kleurmakerij gelijk is, aangezien de emissie plaatsvindt vanuit open drums. Op het moment dat bij een LEL-detector de ingestelde grenswaarde wordt overschreden kan er op een andere plek al een veel hogere concentratie brandbare stof zijn. Daarnaast zijn de ingestelde grenswaarden van 30% en 80% hoger dan de gebruikelijke 10%. De staatssecretaris heeft bepaald dat Motip Dupli ter naleving van artikel 5 van het Brzo ervoor moet zorgen dat de wandcontactdozen en plafondlampen worden vervangen door apparaten die aantoonbaar voldoen aan de categorieën als bedoeld in het Warenwetbesluit explosieveilig materieel 2016 (hierna: het Warenwetbesluit).
    Oordeel rechtbank
    5.    De rechtbank heeft overwogen dat de staatssecretaris bij zijn beoordeling terecht het veiligheidsbeleid van Motip Dupli als uitgangspunt heeft genomen. Volgens de rechtbank heeft de staatssecretaris voldoende gemotiveerd dat er zo veel twijfels bestaan over de betrouwbaarheid en de faalkans van het LEL-detectiesysteem dat onvoldoende aannemelijk is dat met dit systeem een zwaar ongeval in de vorm van een explosie wordt voorkomen. De staatssecretaris mocht dan ook krachtens artikel 27 van de Arbowet een eis stellen. Bij het stellen van deze eis is de staatssecretaris terecht uitgegaan van de stand van de wetenschap en techniek. Hij heeft terecht geëist dat Motip Dupli apparaten gebruikt die voldoen aan de categorieën als bedoeld in het Warenwetbesluit. Daarmee wordt immers voorkomen dat zich in de kleurmakerij ontstekingsbronnen bevinden, waardoor geen ontsteking van een eventuele explosieve atmosfeer kan plaatsvinden. Dat er mogelijk andere manieren zijn om aan de stand van de wetenschap en techniek te voldoen, maakt niet dat de staatssecretaris deze eis niet heeft kunnen stellen. Bij haar oordeel heeft de rechtbank betrokken dat het voldoen aan de eis voor Motip Dupli niet onevenredig bezwaarlijk is.
    Hoger beroep
    6.    Motip Dupli betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de staatssecretaris krachtens artikel 27 van de Arbowet een eis mocht stellen. Zij stelt dat met het door haar geïnstalleerde LEL-detectiesysteem wel wordt voorkomen dat zich een zwaar ongeval in de vorm van een explosie voordoet. Motip Dupli voert hiertoe aan dat de LEL-detectoren werken door middel van infrarooddetectie. Deze detectoren hebben een kortere meetvertraging dan detectoren die werken door middel van chemische maatcellen. Zij voert verder aan dat een eventuele lokale explosieve atmosfeer altijd aan de grond zal ontstaan, aangezien in de kleurmakerij uitsluitend wordt gewerkt met gassen die zwaarder zijn dan lucht. Doordat de detectoren aan de grond zijn geplaatst in de buurt van de gevarenbronnen, zullen de detectoren de ingestelde drempelwaarden detecteren voordat de gassen of dampen de wandcontactdozen of plafondlampen bereiken. De ingestelde drempelwaarden zijn geschikt om een gevaarlijke situatie te voorkomen. De detectoren zijn verder faalveilig, waardoor de veiligheid in de kleurmakerij ook bij storingen is gegarandeerd. Ook bij een eventuele storing aan het ventilatiesysteem is de veiligheid gegarandeerd, aangezien de drums bij zo'n storing worden gesloten waardoor geen emissie meer mogelijk is, aldus Motip Dupli.
    6.1.    Artikel 5, eerste lid, van het Brzo verplicht een exploitant om alle maatregelen te nemen die nodig zijn om zware ongevallen te voorkomen en de gevolgen daarvan voor de menselijke gezondheid en het milieu te beperken. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 17 juli 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2441), verplicht deze bepaling niet tot het nemen van alle denkbare maatregelen ter voorkoming van alle denkbare ongevallen met gevaarlijke stoffen of ter beperking van de nadelige gevolgen daarvan. Het moet gaan om maatregelen ter voorkoming van zware ongevallen of de gevolgen daarvan. Artikel 1, eerste lid, van het Brzo omschrijft een zwaar ongeval als een gebeurtenis waardoor ernstig gevaar voor de menselijke gezondheid of het milieu binnen of buiten de inrichting ontstaat. In artikel 3 van Richtlijn 2012/18/EU van het Europees Parlement en de Raad van 4 juli 2012 betreffende de beheersing van de gevaren van zware ongevallen waarbij gevaarlijke stoffen zijn betrokken, houdende wijziging en vervolgens intrekking van Richtlijn 96/82/EG van de Raad, worden als voorbeelden van zo'n gebeurtenis een zware emissie, brand of explosie genoemd. Deze voorbeelden zijn ook in de nota van toelichting bij het Brzo (Stb. 2015, 272) aangehaald. In het Brzo is niet bepaald op welke manier de exploitant moet voldoen aan de op hem rustende verplichting om maatregelen te nemen ter voorkoming van zware ongevallen of de gevolgen ervan. Het is dus in beginsel aan de exploitant om te bepalen welke maatregelen hij neemt. Zo is het ingevolge artikel 7 aan de exploitant om het preventiebeleid voor zware ongevallen vorm te geven en dat beleid uit te voeren met een veiligheidsbeheerssysteem. Dit maakt een eis ter naleving van artikel 5 van het Brzo des te ingrijpender, omdat daarmee de staatssecretaris in plaats van de exploitant bepaalt welke maatregelen moeten worden genomen. Vanwege het ingrijpende karakter moet aan zo'n eis een gedegen motivering ten grondslag liggen, waarin in elk geval wordt ingegaan op de maatregelen die de exploitant al heeft getroffen en op de vraag waarom naast die maatregelen nog andere maatregelen nodig zijn ter voorkoming van zware ongevallen of de gevolgen ervan.
    6.2.    De rechtbank heeft het hiervoor weergegeven toetsingskader in haar uitspraak opgenomen. Zij heeft, in lijn met dit kader, eerst getoetst of de staatssecretaris toereikend heeft gemotiveerd dat Motip Dupli met de geïnstalleerde LEL-detectoren niet voldoet aan haar plicht om alle maatregelen te nemen die nodig zijn om zware ongevallen te voorkomen. Anders dan Motip Dupli betoogt, heeft de rechtbank de motivering van de staatssecretaris terecht toereikend geacht, gelet op het volgende.
    6.3.    Partijen zijn het erover eens dat de hele kleurmakerij is aangemerkt als 'Zone 2'. Dit betekent dat in de hele kleurmakerij een explosieve atmosfeer kan ontstaan, dus ook bij de wandcontactdozen en plafondlampen. Om een explosie in de kleurmakerij te voorkomen zullen de door Motip Dupli geplaatste LEL-detectoren ervoor moeten zorgen dat de wandcontactdozen en plafondlampen altijd spanningsloos worden geschakeld voordat bij de wandcontactdozen en plafondlampen een explosieve atmosfeer ontstaat. De staatssecretaris heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat dit onvoldoende is gewaarborgd. Voor dit oordeel is van belang dat de LEL-detectoren een meetvertraging hebben van vier seconden. Als de ingestelde grenswaarden daadwerkelijk worden bereikt bij een van de LEL-detectoren, duurt het dus nog vier seconden voordat deze LEL-detector dit detecteert en de wandcontactdozen of plafondlampen spanningsloos schakelt. Partijen zijn het erover eens dat de concentratie gassen in de kleurmakerij tijdens deze meetvertraging verder kan oplopen. De staatssecretaris heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat hierdoor onvoldoende is gewaarborgd dat de wandcontactdozen en plafondlampen tijdig spanningsloos worden geschakeld. Dit geldt met name voor de plafondlampen, die pas spanningsloos worden geschakeld als de LEL-detectoren een concentratie van 80% van de LEL-waarde hebben gedetecteerd.
    De stelling van Motip Dupli dat een lokale explosieve atmosfeer altijd aan de grond zal ontstaan waar de detectoren staan opgesteld, waardoor de drempelwaarden altijd zullen worden gedetecteerd voordat de explosieve atmosfeer de wandcontactdozen of plafondlampen bereikt, biedt geen grond voor een ander oordeel. De staatssecretaris heeft zich namelijk - onbestreden - op het standpunt gesteld dat Motip Dupli hierbij geen rekening houdt met gebeurtenissen waardoor ineens een grote hoeveelheid brandbare damp vrijkomt, zoals een lekkage, waardoor brandbare dampen de wandcontactdozen of plafondlampen al binnen vier seconden kunnen bereiken. Anders dan Motip Dupli heeft aangevoerd ziet het Brzo, gezien de omschrijving van een zwaar ongeval in artikel 1, eerste lid, aanhef en onder c, ook op dergelijke gebeurtenissen. Daar komt bij dat de staatssecretaris zich op het standpunt heeft gesteld dat Motip Dupli ten onrechte uitgaat van theoretische modellen waarin geen rekening wordt gehouden met factoren die dampen in beweging kunnen brengen. Volgens de staatssecretaris kunnen dampen onder meer door de temperatuur, ventilatie, trek en bewegingen van mensen en machines in de omgeving, in afwijking van de theoretische modellen, alsnog opstijgen. Dit standpunt heeft Motip Dupli niet gemotiveerd bestreden.
    Uit wat hiervoor staat volgt dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat de staatssecretaris krachtens artikel 27 van de Arbowet een eis mocht stellen.
    Het betoog faalt.
    7.    Motip Dupli betoogt dat de door de staatssecretaris gestelde eis te streng is. De plicht om apparaten te gebruiken die voldoen aan de categorieën als bedoeld in het Warenwetbesluit, geldt alleen voor apparatuur die valt onder de reikwijdte van artikel 3.5e, aanhef en onder e, van het Arbeidsomstandighedenbesluit. De wandcontactdozen en plafondlampen vallen hier niet onder.
    7.1.    Of de wandcontactdozen en plafondlampen vallen onder de reikwijdte van artikel 3.5e, aanhef en onder e, van het Arbeidsomstandighedenbesluit, is niet van belang. De eis is namelijk gebaseerd op artikel 5 van het Brzo. In deze bepaling is niet specifiek uitgewerkt welke maatregelen een exploitant moet nemen om zware ongevallen te voorkomen. Bij het stellen van de eis heeft de staatssecretaris in redelijkheid kunnen aansluiten bij artikel 3.5e, aanhef en onder e, van het Arbeidsomstandighedenbesluit.
    Het betoog faalt.
    8.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    9.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. H.C.P. Venema en mr. J.M.L. Niederer, leden, in tegenwoordigheid van mr. E.R. Fernandez, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 23 september 2020
    753.
     
    BIJLAGE
     
    Arbeidsomstandighedenwet
    Artikel 27
    1 Een daartoe aangewezen toezichthouder kan aan een werkgever een eis stellen betreffende de wijze waarop een of meer bepalingen gesteld bij of krachtens deze wet moeten worden nageleefd.
    […]
    Arbeidsomstandighedenbesluit
    Artikel 3.5e
    In de gevarenzones, bedoeld in artikel 3.5d, vijfde lid, en met betrekking tot de installaties in gebieden zonder explosiegevaar die vereist zijn voor of bijdragen tot het explosieveilig gebruik van installaties die zich op plaatsen bevinden waar explosiegevaar heerst, worden in ieder geval de volgende maatregelen genomen:
    […]
    voor zover het explosieveiligheidsdocument op basis van de beoordeling, bedoeld in artikel 3.5c, eerste lid, geen aanvullende eisen stelt, worden in de gevarenzones apparaten en beveiligingssystemen gebruikt overeenkomstig de apparatencategorie, bedoeld in artikel 1, eerste lid, van het Warenwetbesluit explosieveilig materieel 2016 en toegepast volgens de navolgende principes:
    1°. gevarenzone 0 of 20: categorie 1-apparatuur;
    2°. gevarenzone 1 of 21: categorie 1- of categorie 2-apparatuur;
    3°. gevarenzone 2 of 22: categorie 1-, categorie 2- of categorie 3-apparatuur;
    Besluit risico's zware ongevallen 2015
    Artikel 1
    1 In dit besluit en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
    […]
    zwaar ongeval: gebeurtenis als gevolg van ongecontroleerde ontwikkelingen tijdens de bedrijfsuitoefening in een inrichting, waardoor onmiddellijk of na verloop van tijd ernstig gevaar voor de menselijke gezondheid of het milieu binnen of buiten de inrichting ontstaat en waarbij één of meer gevaarlijke stoffen betrokken zijn.
    Artikel 5
    1 De exploitant treft alle maatregelen die nodig zijn om zware ongevallen te voorkomen en de gevolgen daarvan voor de menselijke gezondheid en het milieu te beperken.
    2 De exploitant kan te allen tijde aantonen aan de aangewezen toezichthouders dat hij alle noodzakelijke maatregelen heeft getroffen.
    3 Het is verboden de inrichting of een gedeelte daarvan in werking te hebben wanneer de bij of krachtens dit besluit te nemen maatregelen niet zijn getroffen of deze duidelijk onvoldoende zijn uitgevoerd.
    Artikel 7
    1 De exploitant stelt een schriftelijk document op waarin het preventiebeleid inzake de beheersing van risico’s op zware ongevallen wordt omschreven. Het preventiebeleid bevat:
    a. de algemene doelen van het handelen van de exploitant;
    b. de beginselen voor het handelen van de exploitant;
    c. de rol en de verantwoordelijkheid van het management; en
    d. de verbintenis om de beheersing van gevaren van zware ongevallen continu te verbeteren en hoge beschermingsniveaus te waarborgen.
    2 Het preventiebeleid voor zware ongevallen staat borg voor een hoog beschermingsniveau van de menselijke gezondheid en het milieu, en is evenredig aan de gevaren van zware ongevallen.
    […]