ECLI:NL:RVS:2019:2710, Raad van State, 07-08-2019, 201807477/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-08-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 21 februari 2018 heeft de minister het instemmingsbesluit van 14 november 2005 (kenmerk: E/EP/5712155) voor het winningsplan Oude Pekela gewijzigd door de verwachte duur van de gasproductie te verlengen tot 2026.

201807477/1/A1.
    Datum uitspraak: 7 augustus 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellante], wonend te [woonplaats],
    en
    de minister van Economische Zaken en Klimaat,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 21 februari 2018 heeft de minister het instemmingsbesluit van 14 november 2005 (kenmerk: E/EP/5712155) voor het winningsplan Oude Pekela gewijzigd door de verwachte duur van de gasproductie te verlengen tot 2026.
    Bij besluit van 31 juli 2018 heeft de minister onder meer het door [appellante] hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Tegen dit besluit heeft [appellante] beroep ingesteld.
    De minister heeft een verweerschrift ingediend.
    De minister heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 9 mei 2019, waar [appellante], bijgestaan door mr. P.M.J. de Goede, advocaat te Winsum, en de minister, vertegenwoordigd door mr. J.E.W. Tieleman en drs. J.L.M. Oomes, zijn verschenen. Voorts is ter zitting de Nederlandse Aardolie Maatschappij B.V. (hierna: de NAM), vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. A.Th. Meijer, advocaat te Amsterdam, gehoord.
    Overwegingen
    1.    Het winningsplan Oude Pekela heeft betrekking op de voorkomens Oude Pekela en Blijham. Uit deze voorkomens wordt door de NAM gas gewonnen. Ten behoeve van deze winning heeft de minister van Economische Zaken (thans: de minister van Economische Zaken en Klimaat) bij besluit van 14 november 2005 ingestemd met een winningsplan waarin productievoorspellingen van 2005 tot en met 2014 staan vermeld. Bij besluit van 21 februari 2018 heeft de minister het besluit van 14 november 2015 gewijzigd door de verwachte duur van de gasproductie uit de voorkomens Oude Pekela en Blijham aan te passen van 2014 naar 2026. [appellante] is een omwonende en vreest voor aardbevingen ten gevolge van de gaswinning.
    2.    De relevante regelgeving, zoals deze luidde ten tijde van belang, is opgenomen in de bijlage van deze uitspraak.
    3.    [appellante] betoogt dat de minister zich ten onrechte op het standpunt stelt dat in de regio geen aardbevingen zijn voorgekomen. Uit de aardbevingcatalogus op www.knmi.nl blijkt dat zich op 19 maart 2011 en 27 januari 2012 bevingen hebben voorgedaan bij Nieuwe Pekela en Oude Pekela met een kracht van onderscheidenlijk 0,9 en 1,6 op de schaal van Richter. Ook is er een onderzoeksrapport verschenen van het KNMI over vier bevingen die in november 2017 in de buurt van Winschoten plaatsvonden. Ter zitting heeft [appellante] gesteld dat uit een kamerbrief van 11 oktober 2018 volgt dat de locatie van de vier bevingen moeilijk te bepalen was en dat er nader onderzoek moet plaatsvinden. Volgens [appellante] staat niet vast dat deze bevingen niet te relateren zijn aan de voorkomens Oude Pekela en Blijham, omdat het meetnetwerk onvoldoende is. [appellante] stelt dat de minister ten onrechte niet heeft gemotiveerd waarom ondanks de aardbevingen rond de voorkomens Oude Pekela en Blijham kon worden ingestemd met de gevraagde verlenging van de gasproductie.
    3.1.    De minister stelt dat de door [appellante] genoemde aardbevingen uit 2011 en 2012, die zijn vermeld in de aardbevingcatalogus van het KNMI, niet te relateren zijn aan de voorkomens Oude Pekela en Blijham. Daarom zijn deze niet betrokken bij de beoordeling van het verzoek tot wijziging van het instemmingsbesluit voor het winningsplan Oude Pekela. De minister stelt dat de aardbeving uit 2012 te relateren is aan het voorkomen Zuidwending-Oost, omdat het epicentrum van die beving zich bevindt in de bodemdalingscontour van dat voorkomen. Die beving is daarom meegenomen in de seismische risicoanalyse voor het voorkomen Zuidwending-Oost dat onderdeel uitmaakt van het winningsplan voor dat voorkomen uit 2017. Over de beving in 2011 merkt de minister op dat deze heeft plaatsgevonden ten zuidwesten van Nieuwe Pekela in de buurt van andere gasvelden en om die reden niet te relateren is aan de voorkomens Oude Pekela en Blijham die ten oosten, dan wel noorden van Oude Pekela liggen. [appellante] heeft deze stellingen van de minister onvoldoende gemotiveerd weersproken. In hetgeen [appellante] heeft gesteld, ziet de Afdeling daarom geen aanleiding te twijfelen aan het standpunt van de minister.
    3.2.    Het door [appellante] overgelegde rapport "Winschoten Events, 19-11-2017" van het KNMI gaat over vier bevingen die op 19 november 2017 in de buurt van de zoutcaverne bij Winschoten plaatsvonden. In de door [appellante] ter zitting genoemde kamerbrief van 11 oktober 2018 staat dat de bevingen zich waarschijnlijk op een diepte van ongeveer 400 m hebben voorgedaan, maar dat de exacte locatie van de bevingen door meetonzekerheden moeilijk te bepalen is. In de brief staat verder dat het epicentrum van de bevingen zich bevindt nabij de zoutcaverne bij Heiligerlee (Winschoten), maar dat de bevingen waarschijnlijk buiten de ondergrondse zoutstructuur plaatsvonden. Verder stelt de minister in de brief dat het erop lijkt dat de vorm van de zoutcaverne is veranderd. Er is in opdracht van Staatstoezicht op de Mijnen (hierna: het SodM) een akoestisch monitoringsnetwerk geïnstalleerd om eventuele toekomstige trillingen beter te detecteren.
        De Afdeling acht het niet aannemelijk dat de vier bevingen te relateren zijn aan de voorkomens Oude Pekela en Blijham. Het rapport over de vier bevingen en de ter zitting genoemde kamerbrief relateren de vier bevingen aan de zoutcaverne bij Winschoten. De voorkomens Oude Pekela en Blijham staan daarin niet vermeld. Daarnaast staat op de website van het KNMI dat aardbevingen ten gevolge van gaswinning veelal op een diepte van 3 km plaatsvinden, terwijl de vier bevingen op een kleinere diepte plaatsvonden. Ook ziet de Afdeling in het door [appellante] gestelde geen grond voor het oordeel dat het meetnetwerk van het KNMI onvoldoende zou zijn om de geconstateerde bevingen te relateren aan de juiste voorkomens. Het akoestische meetnetwerk dat vermeld wordt in de kamerbrief is geïnstalleerd om toekomstige trillingen vanwege de zoutcaverne beter te registreren. Anders dan [appellante] veronderstelt, betekent het vorenstaande niet dat het meetnetwerk van de KNMI, dat aardbevingen als gevolg van gaswinning detecteert, onvoldoende is. Verder staat op de website van het KNMI dat het meetnetwerk van het KNMI vanaf 2014-2015 aanzienlijk is uitgebreid, zodat ook aardbevingen met een magnitude kleiner dan 1,5 kunnen worden waargenomen. Ook hierin ziet de Afdeling geen grond voor de conclusie dat het meetwerk voor 2014 onvoldoende was. Daarom kan niet worden gesteld dat de in 2011 en 2012 geconstateerde bevingen ten onrechte niet aan de voorkomens Oude Pekela en Blijham zijn gerelateerd. De aardbevingen in 2011 en 2012 zijn immers waargenomen en met de onder 3.1 weergegeven uitleg niet te relateren aan voormelde voorkomens.
    3.3.    Gelet op hetgeen onder 3.1 en 3.2 is overwogen, ziet de Afdeling in het door [appellante] gestelde geen grond voor het oordeel dat de aardbevingen uit 2011, 2012 en 2017 te relateren zijn aan de voorkomens Oude Pekela en Blijham en daarom bij de wijziging van het instemmingsbesluit betrokken hadden moeten worden.
        Het betoog faalt.
    4.    [appellante] stelt dat de minister ten onrechte heeft gesteld dat de wijziging alleen een verlenging van de gaswinningsduur betreft. Ter motivering van haar standpunt verwijst [appellante] naar het advies van SodM van 4 augustus 2017, waarin staat dat de totale productie van het voorkomen Oude Pekela door de verlenging van de verwachte duur van de gasproductie buiten de onzekerheidsband van de productievoorspelling van het winningsplan uit 2005 valt. Volgens [appellante] had daarom nader onderzoek naar de bodemdaling moeten worden verricht en een nieuwe seismische risicoanalyse moeten worden uitgevoerd. [appellante] stelt dat de minister het besluit van 21 februari 2018 ten onrechte in stand heeft gelaten.
    4.1.    De minister stelt dat in winningsplannen die tot 2014 zijn ingediend een onzekerheidsmarge voor de hoeveelheid te produceren gas staat beschreven, maar dat dit niet expliciet is vertaald in een getal dat het maximaal aantal te winnen kubieke meters gas aangeeft. Dit geldt ook voor het winningsplan en het instemmingsbesluit van 14 november 2005 waarvan de minister bij besluit van 21 februari 2018 de verwachte duur van gasproductie heeft verlengd. Voorafgaand aan dat besluit heeft de minister aan SodM gevraagd om te beoordelen of het productievolume nog viel binnen de hoeveelheid waarmee in 2005 was ingestemd. In het advies staat dat de NAM een eindproductie van 3.885 miljoen Nm3 verwacht te realiseren. Volgens de berekening van SodM valt deze eindproductie net buiten de onzekerheidsband van de productievoorspelling van het winningsplan uit 2005. De minister is het niet eens met de wijze waarop SodM het productievolume heeft berekend en stelt dat de verwachte eindproductie binnen de productievoorspelling van het winningsplan uit 2005 blijft.
        Wat ook van de wijze van berekening zij, ook in het geval wordt uitgegaan van het advies van SodM bestaat vanwege de kleine overschrijding van de onzekerheidsband van de productievoorspelling uit 2005 nog geen aanleiding aan te nemen dat de verlenging van de verwachte duur van gasproductie noopte tot een nadere beoordeling van het seismische risico en de bodemdaling. Uit het advies van SodM blijkt immers niet van seismologische bezwaren. Voorts stelt SodM in het advies dat de laatste gemeten bodemdaling valt binnen de onzekerheidsmarge van de voorspelling in het winningsplan waarmee in 2005 is ingestemd en dat het voorkomen Oude Pekela behoort tot de laagste risicocategorie in de seismische risicoanalyse. Gelet hierop ziet de Afdeling in hetgeen [appellante] betoogt geen aanleiding voor het oordeel dat de minister het besluit van 21 februari 2018 ten onrechte in stand heeft gelaten.
        Het betoog faalt. 
    5.    Voor zover [appellante] betoogt dat de minister ten onrechte niet afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht heeft toegepast, overweegt de Afdeling dat in hetgeen [appellante] heeft aangevoerd, gelet op hetgeen hierboven is overwogen, geen grond bestaat voor het oordeel dat niet is voldaan aan de eisen uit artikel 34, vierde lid, aanhef en onder b, van de Mijnbouwwet. Het betoog faalt.
    6.    Het beroep is ongegrond.
    7.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart het beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. F.C.M.A. Michiels, voorzitter, en mr. J.Th. Drop en mr. E.J. Daalder, leden, in tegenwoordigheid van mr. E.T. de Jong, griffier.
    w.g. Michiels    w.g. De Jong
    voorzitter    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 7 augustus 2019
    628.
     
    Bijlage
     
    Mijnbouwwet
    Artikel 34
    1.    Het winnen van delfstoffen vanuit een voorkomen geschiedt overeenkomstig een winningsplan.
    2.    De houder van een winningsvergunning of de krachtens artikel 22 aangewezen persoon dienst een winningsplan in bij Onze Minister.
    3.    Het winningsplan behoeft instemming van Onze Minister.
    4.    Afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht is van toepassing, voor zover het winnen van delfstoffen niet geschiedt in het continentaal plat, op:
    a. de voorbereiding van een besluit omtrent instemming met een winningsplan en
    b. de voorbereiding van een wijziging van het besluit tot instemming met een winningsplan, tenzij de wijziging van ondergeschikte aard is en kennelijk niet kan leiden tot een andere beoordeling van:
    1˚. de effecten van de wijze van winning alsmede de daarmee verband houdende activiteiten,
    2˚. de effecten van de bodembeweging ten gevolge van de winning en de maatregelen ter voorkoming van schade door bodembeweging,
    3˚. de risico’s voor omwonenden, gebouwen of infrastructurele werken of de functionaliteit daarvan.
    […]
    Artikel 36
    1.    Onze Minister kan zijn instemming met het opgestelde winningsplan slechts geheel of gedeeltelijk weigeren:
    a. indien het in het winningsplan aangeduide gebied door Onze Minister niet geschikt wordt geacht voor de in het winningsplan vermelde activiteit om reden van het belang van de veiligheid voor omwonenden of het voorkomen van schade aan gebouwen of infrastructurele werken of de functionaliteit daarvan,
    b. in het belang van het planmatig gebruik of beheer van delfstoffen, aardwarmte, andere natuurlijke rijkdommen, waaronder grondwater met het oog op de winning van drinkwater, of mogelijkheden tot het opslaan van stoffen,
    c. indien nadelige gevolgen voor het milieu ontstaan, of
    d. indien nadelige gevolgen voor de natuur worden veroorzaakt.
    2.    Onze Minister kan zijn instemming verlenen onder beperkingen of daaraan voorschriften verbinden, indien deze gerechtvaardigd worden door een grond als genoemd in het eerste lid of, voor zover het belang van de veiligheid voor omwonenden of het voorkomen van schade aan gebouwen of infrastructurele werken of de functionaliteit daarvan daardoor niet op onaanvaardbare wijze wordt aangetast, door het belang van leveringszekerheid.
    3.    Onze Minister kan zijn instemming intrekken of beperkingen en voorschriften stellen of wijzigen, indien dat gerechtvaardigd wordt door veranderde omstandigheden of gewijzigde inzichten inzake een grond als genoemd in het eerste lid. Onze Minister kan voorts beperkingen en voorschriften stellen of wijzigen indien dat gerechtvaardigd wordt door veranderde omstandigheden of gewijzigde inzichten inzake het belang van leveringszekerheid voor zover het belang van de veiligheid voor omwonenden of het voorkomen van schade aan gebouwen of infrastructurele werken of de functionaliteit daarvan daardoor niet op onaanvaardbare wijze wordt aangetast.