ECLI:NL:RVS:2008:BC5257, Raad van State, 27-02-2008, 200704407/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2008-02-27 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 8 augustus 2006 heeft het college van burgemeester en wethouders van Breda (hierna: het college) [appellant] onder oplegging van een dwangsom gelast om binnen een termijn van &#233;&#233;n maand na verzending van dit besluit het gebruik van de woning op het perceel [locatie] te [plaats] (hierna: het perceel) als prostitutiebedrijf te staken en gestaakt te houden.

200704407/1.
    
    Datum uitspraak: 27 februari 2008
    
    AFDELING
    
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    
    tegen de uitspraak in zaak nr. 07/60 van de rechtbank Breda van 16 mei 2007 in het geding tussen:
    
    [appellant],
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Breda.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 8 augustus 2006 heeft het college van burgemeester en wethouders van Breda (hierna: het college) [appellant] onder oplegging van een dwangsom gelast om binnen een termijn van één maand na verzending van dit besluit het gebruik van de woning op het perceel [locatie] te [plaats] (hierna: het perceel) als prostitutiebedrijf te staken en gestaakt te houden.
    
    Bij besluit van 29 november 2006 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 16 mei 2007, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank Breda (hierna: de rechtbank) het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 29 november 2006 vernietigd en het college opgedragen een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 27 juni 2007, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 24 juli 2007.
    
    Bij besluit van 30 juli 2007 heeft het college, gevolg gevend aan de aangevallen uitspraak, het door [appellant] tegen het besluit van 8 augustus 2006 gemaakte bezwaar opnieuw ongegrond verklaard.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 februari 2008, waar [appellant], in persoon en bijgestaan door mr. F.D.P. Nobel, advocaat te Breda, en het college, vertegenwoordigd door drs. S.J.C. Hovens, ambtenaar in dienst van de gemeente, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Op het perceel rust ingevolge het bestemmingsplan "Binnenstad" (hierna: het bestemmingsplan) de bestemming "Woondoeleinden". Het gebruik van de op het perceel gelegen woning als prostitutiebedrijf is in strijd met het gebruiksverbod als neergelegd in artikel 19, eerste lid, van de voorschriften van het bestemmingsplan, zodat het college bevoegd was terzake handhavend op te treden.
    
    2.2. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet uitzicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    2.3. [appellant] betoogt tevergeefs dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het in de notitie "Locatie- en vestigingsvoorschriften inzake prostitutiebedrijven" neergelegde gedoogbeleid niet kan afdoen aan de plicht van het college om het bestemmingsplan in beginsel te handhaven. Volgens de notitie, die op 4 juni 1996 is vastgesteld, worden bestaande prostitutiebedrijven, onder voorwaarden, gedoogd. [appellant] heeft evenwel niet aannemelijk gemaakt dat op voormelde datum de woning op het perceel als prostitutiebedrijf in de zin van die notitie werd gebruikt en haar bedrijf derhalve als bestaand in de zin van de notitie dient te worden aangemerkt. Uit de overgelegde rapportages van onder meer de politie Midden en West Brabant, kan dit, anders dan zij aanvoert, niet worden afgeleid. Reeds hierom staat het in de notitie neergelegde gedoogbeleid, daargelaten de vraag of het toelaatbaar is, niet aan handhavend optreden in de weg.
    
    2.4. Anders dan [appellant] verder betoogt, heeft de rechtbank de bij haar ter zitting door het college gegeven definitie van het begrip "seksinrichting" als bedoeld in de "Beleidsregels voor de toepassing van de vrijstellingsbevoegdheid ex artikel 19, derde lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening juncto artikel 20 van het Besluit op de Ruimtelijke Ordening", te weten een voor het publiek toegankelijke besloten ruimte waarin bedrijfsmatig seksuele handelingen worden verricht of vertoningen van erotisch-pornografische aard plaatsvinden, terecht niet onjuist geacht. De rechtbank heeft voorts met juistheid geconcludeerd dat het bedrijf van [appellant] voldoet aan die definitie en dat daarvoor derhalve volgens de beleidsregels geen vrijstelling kan worden verleend, zodat van concreet uitzicht op legalisatie geen sprake is. De enkele omstandigheid dat het begrip "seksinrichting" niet in de beleidsregels zelf is gedefinieerd, brengt, anders dan [appellant] aanvoert, niet met zich dat zij in strijd zijn met de rechtszekerheid, te minder nu in andere stukken van het gemeentebestuur, zoals de Algemene plaatselijke verordening Breda 2004, eenzelfde definitie wordt gehanteerd. Voorts heeft de rechtbank terecht geen grond gezien voor het oordeel dat het begrip "bedrijfsmatig" in dit verband onvoldoende concreet bepaald is.
    
    2.5. In de enkele omstandigheid dat, zoals [appellant] stelt, het college bekend was met de aanwezigheid van het prostitutiebedrijf, maar gedurende een periode van enkele jaren niet handhavend heeft opgetreden, heeft de rechtbank terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat sprake is van een situatie waarin niet meer handhavend kan worden opgetreden. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 13 juni 2007 in zaak nr. 200606995/1), is het enkele tijdsverloop daarvoor, ongeacht de duur ervan, onvoldoende.
    
    2.6. [appellant] betoogt verder dat de rechtbank heeft miskend dat zij aan de notitie "Het rode licht uit de schemer" van september 2000 (hierna: de notitie) het rechtens te honoreren vertrouwen kon ontlenen dat tegen haar bedrijf niet handhavend zou worden opgetreden.
    
    2.6.1. Uit de notitie volgt dat thuiswerkers in principe ongemoeid worden gelaten. Voor zover het in de notitie neergelegde beleid er aldus toe strekt dat stelselmatig tegen thuiswerkers niet wordt opgetreden, is het in strijd met het stelsel van de Wet op de Ruimtelijke Ordening. Ter toelichting zij verwezen naar de uitspraak van de Afdeling van 22 juli 1999 in zaak no. H01.98.0114 (AB 1999, 340). Voorts moet worden geoordeeld dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de notitie in dit geval niet van toepassing is. Onder het in de notitie weergegeven oude beleid was van een thuiswerker sprake, indien slechts één prostituee in de woning aanwezig is. Uit de notitie blijkt niet dat het college het beleid op dit punt heeft willen veranderen. Nu in de op het perceel gelegen woning meerdere prostituees tegelijkertijd werkzaam zijn, kan [appellant] niet worden aangemerkt als thuiswerker in de zin van de notitie. Dat volgens de in de notitie opgenomen definitie onder thuiswerker wordt verstaan een persoon die, al dan niet met meerdere personen, in de eigen woning werkt, leidt niet tot een ander oordeel, nu daaruit op zichzelf nog niet volgt dat, in afwijking van het eerdere beleid, thans meerdere personen tegelijkertijd aan het werk mogen zijn. De rechtbank heeft dan ook terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat [appellant] aan de notitie het rechtens te honoreren vertrouwen kon ontlenen dat tegen haar bedrijf niet handhavend zou worden opgetreden.
    
    2.7. [appellant] betoogt ten slotte tevergeefs dat de rechtbank heeft miskend dat handhavend optreden in dit geval zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden behoort te worden afgezien. De enkele omstandigheid dat er geen klachten van omwonenden zijn over overlast is daarvoor onvoldoende. Hetzelfde geldt voor haar stelling dat zij economische schade zal leiden. Daarbij is van belang dat, zoals het college heeft aangegeven, [appellant] de mogelijkheid heeft om haar prostitutiebedrijf op een andere locatie binnen de gemeente Breda te vestigen. Dat dit, zoals [appellant] betoogt, kosten met zich brengt, maakt het voorgaande niet anders. Dat zijn immers kosten waarmee ieder (prostitutie)bedrijf zich geconfronteerd ziet dat zich op legale wijze wil vestigen.
    
    2.8. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    2.9. Bij besluit van 30 juli 2007 heeft het college, gevolg gevend aan de aangevallen uitspraak, opnieuw beslist op het door [appellant] gemaakte bezwaar. Gelet op de artikelen 6:18 en 6:19, in samenhang met artikel 6:24 van de Algemene wet bestuursrecht, moet het hoger beroep van [appellant] mede worden geacht te zijn gericht tegen dat nieuwe besluit.
    
    2.10. De rechtbank heeft het besluit van 29 november 2006 vernietigd, omdat het begrip "prostitutiebedrijf" daarin niet was gedefinieerd en de aan [appellant] opgelegde last derhalve onvoldoende duidelijk was. In het nieuwe besluit op bezwaar heeft het college het begrip "prostitutiebedrijf" gedefinieerd als de voor het publiek toegankelijke, besloten ruimte waarin bedrijfsmatig of in een omvang alsof zij bedrijfsmatig was seksuele handelingen worden verricht, of vertoningen van erotisch-pornografische aard plaatsvinden.
    
    2.11. [appellant] betoog terecht dat ook de nieuwe last in strijd is met de rechtszekerheid. Uit de hiervoor weergegeven definitie van het begrip "prostitutiebedrijf" blijkt onvoldoende duidelijk of daaronder ook een thuiswerker moet worden begrepen, waartegen het college in beginsel niet handhavend optreedt. Aldus is voor [appellant] niet helder of zij alle bedrijfsmatig verrichte seksuele handelingen dient te beëindigen of dat zij haar werkwijze mag aanpassen op zodanige wijze dat zij als thuiswerker kan worden aangemerkt en als zodanig haar werkzaamheden mag voortzetten. Het besluit van 30 juli 2007 kan dan ook geen stand houden.
    
    2.12. Het beroep is gegrond. De Afdeling zal het besluit van 30 juli 2007 vernietigen. Het college dient een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak.
    
    2.13. Het college dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
    
    II. verklaart het beroep tegen het besluit van 30 juli 2007 gegrond;
    
    III. vernietigt het besluit van het college van 30 juli 2007, kenmerk 1.2006.0218.001;
    
    IV. veroordeelt het college tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 644,00 (zegge: zeshonderdvierenveertig euro) geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de gemeente Breda aan [appellant] onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald.
    
    Aldus vastgesteld door mr. C.M. Ligtelijn-van Bilderbeek, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J.A.A. van Roessel, ambtenaar van Staat.
    
    w.g. Ligtelijn-van Bilderbeek w.g. Van Roessel
    
    lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van Staat
    
    Uitgesproken in het openbaar op 27 februari 2008
    
    457.