ECLI:NL:RVS:2018:2295, Raad van State, 11-07-2018, 201705807/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-07-11 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 10 oktober 2016 heeft het college aan [vergunninghouder] omgevingsvergunning verleend voor het oprichten van 6 garage units op het perceel [locatie 1]-[locatie 2] te Zeist (hierna: het perceel).

201705807/1/A1.
    Datum uitspraak: 11 juli 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te Zeist,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 6 juni 2017 in zaak nr. 16/5398 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Zeist.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 10 oktober 2016 heeft het college aan [vergunninghouder] omgevingsvergunning verleend voor het oprichten van 6 garage units op het perceel [locatie 1]-[locatie 2] te Zeist (hierna: het perceel).
    
    Bij uitspraak van 6 juni 2017 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college en [vergunninghouder] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 april 2018, waar [appellant], bijgestaan door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door S. Tihouna en ing. P.B. Boer, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [vergunninghouder], vertegenwoordigd door mr. R. Everwijn, advocaat te Zeist, gehoord.
    
    Overwegingen
    
    1.    [vergunninghouder] heeft omgevingsvergunning aangevraagd voor het oprichten van 6 garage units op het achtererf van het perceel. Hij is eigenaar van het perceel en van de woningen aan de [locatie 3] en [locatie 4] die hij verhuurt. [appellant] is eigenaar en bewoner van de woning aan de [locatie 5]. Zijn woning is gelegen naast één van de toegangswegen naar het perceel.
    
        Het bouwplan is in strijd met het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Zeist Noord" (hierna: het bestemmingsplan) omdat op het deel van het perceel waar de garage units zullen worden gerealiseerd geen bouwvlak aanwezig is. Om het bouwplan niettemin mogelijk te maken heeft het college met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3º, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) omgevingsvergunning verleend.
    
        [appellant] is het niet eens met de verleende omgevingsvergunning omdat hij vreest voor overlast als gevolg van het gebruik van de garage units.
    
    2.    [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college de gevraagde omgevingsvergunning niet mocht verlenen omdat er geen verklaring van geen bedenkingen als bedoeld in artikel 2.27 van de Wabo gelezen in verbinding met artikel 6.5 van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor) is verleend. Daartoe voert hij aan dat het besluit van de raad van 4 oktober 2016 niet als een dergelijke verklaring kan worden aangemerkt omdat daaruit niet duidelijk en ondubbelzinnig blijkt dat de raad daartoe een besluit heeft genomen. Het enkele feit dat de raad heeft ingestemd met de definitieve verklaring is onvoldoende om het besluit als een verklaring van geen bedenkingen aan te merken. Het raadsvoorstel is in dit verband niet van belang nu dat een intern stuk betreft. Daarbij komt dat het voorstel door het college is opgesteld. Voorts voert hij aan dat er geen ontwerpverklaring ter inzage is gelegd. In dit verband merkt hij op dat het gebrek, anders dan de rechtbank heeft overwogen, niet met toepassing van artikel 6:22 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) kan worden gepasseerd.
    
    2.1.    Artikel 2.12 van de Wabo luidt: "1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend: […]
    
    3° indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en de motivering van het besluit en goede ruimtelijke onderbouwing bevat;"
    
        Artikel 2.27, eerste lid, luidt: "In bij wet of algemene maatregel van bestuur aangewezen categorieën gevallen wordt een omgevingsvergunning niet verleend dan nadat een daarbij aangewezen bestuursorgaan heeft verklaard dat het daartegen geen bedenkingen heeft. Bij een maatregel als bedoeld in de eerste volzin worden slechts categorieën gevallen aangewezen waarin voor het verrichten van de betrokken activiteit een afzonderlijke toestemming van het aangewezen bestuursorgaan wenselijk is gezien de bijzondere deskundigheid die dat orgaan ten aanzien van die activiteit bezit of de verantwoordelijkheid die dat orgaan draagt voor het beleid dat betrekking heeft op de betrokken categorie activiteiten. Bij die maatregel kan worden bepaald dat het aangewezen bestuursorgaan categorieën gevallen kan aanwijzen waarin de verklaring niet is vereist."
    
        Artikel 6.5, eerste lid, van het Bor: "Voor zover een aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet, wordt de omgevingsvergunning, waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3°, van de wet wordt afgeweken van het bestemmingsplan of de beheersverordening, niet verleend dan nadat de gemeenteraad van de gemeente waar het project geheel of in hoofdzaak zal worden of wordt uitgevoerd, heeft verklaard dat hij daartegen geen bedenkingen heeft, tenzij artikel 3.2, aanhef en onder b, van dit besluit of artikel 3.36 van de Wet ruimtelijke ordening van toepassing is."
    
    2.2.    De raad heeft bij besluit van 4 oktober 2016, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, een verklaring van geen bedenkingen afgegeven voor het bouwplan als bedoeld in artikel 2.27 van de Wabo gelezen in verbinding met artikel 6.5 van het Bor. Daarbij heeft de rechtbank terecht van belang geacht dat het raadsbesluit, gelet op de bewoordingen daarvan en de verwijzing naar het raadsvoorstel met betrekking tot het project, niet anders kan worden uitgelegd dan dat is beoogd om zo’n verklaring af te geven. In het raadsbesluit van 4 oktober 2016 is opgenomen dat er wordt ingestemd met de definitieve verklaring van geen bedenkingen. Verder is daarin vermeld dat het raadsbesluit behoort bij het raadsvoorstel met nr. 16RV049. In dat voorstel wordt ten aanzien van het bouwplan gemotiveerd aan de raad voorgesteld om de definitieve verklaring af te geven. Ongeacht het rechtskarakter van het raadsvoorstel dan wel door wie het is opgesteld, is de Afdeling van oordeel dat het voorstel in dit geval kan worden gebruikt om uit te leggen wat het raadsbesluit behelst, omdat het wordt vermeld in het raadsbesluit.
    
        Niet is gebleken dat het ontwerp van de verklaring van geen bedenkingen niet ter inzage is gelegd. Vaststaat dat de raad een ontwerp verklaring heeft afgegeven. Tussen partijen is voorts niet in geschil dat een ontwerp omgevingsvergunning ter inzage is gelegd en dat [appellant] daar kennis van heeft genomen. In dat ontwerp wordt melding gemaakt van een ontwerp van de verklaring van geen bedenkingen. Het college stelt dat die verklaring samen met de andere stukken ter inzage is gelegd. [appellant] heeft het tegendeel niet aannemelijk gemaakt. Daarbij acht de Afdeling net als de rechtbank van belang dat in het dossier geen aanknopingspunten zijn voor het oordeel dat de stukken niet juist ter inzage zijn gelegd. In dit verband is voorts relevant dat [appellant] in zijn zienswijze heeft opgenomen dat er een ontwerpverklaring is afgegeven.
    
        Nu er geen sprake is van een gebrek wordt niet toegekomen aan de toepassing van artikel 6:22 van de Awb. Hetgeen [appellant] daarover heeft gesteld, behoeft derhalve geen bespreking.
    
        Het betoog faalt.
    
    3.    [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het beoogd gebruik van het bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan. Daartoe voert hij aan dat de garage units niet ten behoeve van de woonbestemming zullen worden gebruikt, maar bedrijfsmatig. Volgens [appellant] had het college onderzoek moeten verrichten naar het beoogd gebruik. Hij verwijst in dit verband naar de uitspraken van de Afdeling van 17 april 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ7768 en 13 juli 2005, ECLI:NL:RVS:2005:AT9246. In dit verband voert hij verder aan dat het denkbaar is dat er goederen zullen worden opgeslagen in de units.
    
    3.1.    Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling moet bij de toetsing van een bouwplan aan een bestemmingsplan niet slechts worden bezien of het bouwwerk overeenkomstig de bestemming van het perceel kan worden gebruikt, doch mede of het bouwwerk ook met het oog op zodanig gebruik wordt opgericht. Er is strijd met de bestemming indien redelijkerwijs valt aan te nemen dat het bouwwerk uitsluitend of mede zal worden gebruikt voor andere doeleinden dan die waarin de bestemming voorziet. De Afdeling verwijst in dit verband naar de eerder genoemde uitspraak van 17 april 2013.
    
    3.2.    De rechtbank heeft in hetgeen [appellant] heeft aangevoerd terecht geen aanknopingspunt gezien voor het oordeel dat niet redelijkerwijs valt aan te nemen dat het bouwwerk uitsluitend of mede zal worden gebruikt voor andere doeleinden dan die waarin de bestemming voorziet. Het was derhalve voor het college niet nodig om tevens omgevingsvergunning te verlenen voor het afwijkend gebruik. In dit verband heeft de rechtbank terecht van belang geacht dat het college uit mocht gaan van de aanvraag. Het college heeft de omgevingsvergunning verleend op grond van de aanvraag geregistreerd onder nummer OV20160065. Op het aanvraagformulier is bij de vraag waar het bouwwerk voor zal worden gebruikt, het volgende aangegeven "garageboxen I functie wonen-garageboxen". Voorts wordt in de aanvraag verwezen naar de ruimtelijke onderbouwing "[locatie 1]-[locatie 2]" van 28 september 2016 die door het college aan het besluit ten grondslag is gelegd. Daarin staat onder andere dat voor het mogelijk maken van het bouwplan de bestemming moet worden gewijzigd van "wonen" naar "wonen-garageboxen". Als bijlage bij de ruimtelijke onderbouwing is de tekst van artikel 18 van het bestemmingsplan gevoegd. Volgens dat artikel zijn gronden met de bestemming "wonen-garageboxen" bestemd voor stalling ten dienste van de woonfunctie. De enkele niet onderbouwde vrees van [appellant] dat het gebruik anders zal zijn is onvoldoende voor het oordeel dat het college niet van het beoogd gebruik, zoals dat volgt uit de aanvraag, uit mocht gaan.
    
        Het betoog faalt.
    
    4.    Het bouwplan is in strijd met het bestemmingsplan omdat het bouwplan buiten het bouwvlak wordt gerealiseerd. Om het bouwplan niettemin mogelijk te maken heeft het college omgevingsvergunning verleend voor het afwijken van het bestemmingsplan.
    
        De beslissing al dan niet omgevingsvergunning te verlenen voor het afwijken van het bestemmingsplan, behoort tot de bevoegdheden van het college, waarbij geldt dat ingevolge artikel 2.12 van de Wabo de omgevingsvergunning slechts kan worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. De bestuursrechter dient zich bij de toetsing van een dergelijk besluit te beperken tot de vraag of het college in redelijkheid heeft kunnen komen tot zijn besluit om omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan te verlenen.
    
    5.    [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college, gelet op de betrokken belangen, niet in redelijkheid de omgevingsvergunning heeft kunnen verlenen. Volgens [appellant] heeft het college onvoldoende onderzocht of er behoefte is aan de garageboxen. Onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 11 juni 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2085, stelt hij dat het enkele feit dat er personen geïnteresseerd zijn in het huren van een garage unit onvoldoende is voor het oordeel dat er daadwerkelijk behoefte is aan de units. Voorts voert hij aan dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd waarom de belangen van vergunninghouder zwaarder wegen dan zijn belangen. In dit verband stelt hij dat hij hinder en overlast zal ondervinden als gevolg van het af - en aanrijden van de auto’s. Dat hij reeds hinder ondervindt van de verkeersbeweging naar het bedrijventerrein doet hier niet aan af. In dit verband verwijst hij naar de uitspraak van de Afdeling van 1 april 2015, ECLI:NL:RVS:2015:995. Voorts stelt hij dat het college nader onderzoek had moeten verrichten naar de luchtkwaliteit ter plaatse. In dit verband merkt hij op dat de boxen bedrijfsmatig zullen worden gebruikt.
    
    5.1.    Het college heeft aan zijn besluit ten grondslag gelegd dat uit vooronderzoek bij de omwonenden blijkt dat in de directe omgeving het plan voor het oprichten van garage units als zeer wenselijk is gebleken. Er zijn al minimaal zes bewoners die interesse hebben in het huren van een garage unit. Het college heeft voorts aan zijn besluit ten grondslag gelegd dat het bouwplan leidt tot het verminderen van de parkeerdruk in de straat waartoe het perceel behoort, en in de naburige straten. Dit leidt volgens het college tot een aantrekkelijke buurt. Het college heeft bij het voorgaande verwezen naar de ruimtelijke onderbouwing. Ten aanzien van de belangen van [appellant] heeft het college zich op het standpunt gesteld dat hij als gevolg van het bouwplan niet onevenredig wordt benadeeld. Volgens het college zullen er ten opzichte van de huidige situatie niet meer dan wel niet noemenswaardig meer verkeersbewegingen zijn. De huidige situatie is dat er al op het perceel wordt geparkeerd. Het feitelijke gebruik en het gebruik na realisering van het bouwplan zal nagenoeg gelijk blijven. Bovendien wordt meeste verkeersbeweging veroorzaakt door het nabijgelegen bedrijventerrein.
    
    5.2.    Uit het voorgaande volgt dat het college het belang van de vergunninghouder en vermindering van de parkeerdruk zwaarder heeft laten wegen dan de belangen van [appellant]. De Afdeling ziet met de rechtbank in hetgeen [appellant] heeft aangevoerd geen grond voor het oordeel dat het college, gelet op het voorgaande, dit niet in redelijkheid mocht doen. De Afdeling stelt in dit verband voorop dat de door [appellant] gestelde vrees voor overlast en noodzaak voor onderzoek grotendeels is gebaseerd op de aanname dat de garageboxen bedrijfsmatig zullen worden gebruikt, hetgeen gelet op overweging 3.2 niet het geval is. Voor zover dat wel het geval mocht zijn, heeft het college ter zitting aangegeven daartegen handhavend te zullen optreden. Anders dan [appellant] betoogt, is voor het maken van de belangenafweging in dit geval niet nodig dat het college nader onderzoekt of er behoefte bestaat aan de garage units. Daarbij acht de Afdeling net als de rechtbank van belang dat er al een buurtonderzoek heeft plaatsgevonden en dat nergens uit volgt dat aan de resultaten ervan moet worden getwijfeld. Bij het bepalen van de te verwachten hinder als gevolg van het bouwplan en in hoeverre die hinder aanvaardbaar is, mocht het college het feitelijke gebruik en de verkeersbewegingen in verband met het bedrijventerrein betrekken. De verwijzing naar de voormelde uitspraken van de Afdeling van 11 juni 2014 en 1 april 2015 leidt niet tot een ander oordeel omdat die zaken niet vergelijkbaar zijn. Nu het perceel reeds wordt gebruikt voor parkeren heeft het college zich op het standpunt kunnen stellen dat het niet aannemelijk is dat de verkeersbewegingen als gevolg van het bouwplan zullen toenemen, dan wel dat de luchtkwaliteit ter plaatse zal afnemen. Een verkeerskundig onderzoek dan wel een onderzoek naar de luchtkwaliteit heeft het college gelet op het voorgaande niet nodig kunnen oordelen.  
    
        Het betoog faalt.
    
    6.    [appellant] betoogt tevergeefs dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college rekening had moeten houden met de parkeernorm van artikel 2.5.30 van de Bouwverordening Zeist 2010. Omdat het beoogd gebruik het stallen van auto’s betreft, behoeft het bouwplan niet te voorzien in voldoende parkeerplaatsen omdat het bouwplan juist ziet op het realiseren van garage units waar auto’s zullen worden gestald.
    
    7.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    8.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J. Hoekstra, voorzitter, en mr. D.J.C. van den Broek en mr. J.Th. Drop, leden, in tegenwoordigheid van mr. S. de Koning, griffier.
    
    w.g. Hoekstra    w.g. De Koning
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 11 juli 2018
    
    712.