ECLI:NL:RVS:2016:124, Raad van State, 20-01-2016, 201501566/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2016-01-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 12 maart 2013 (hierna: het primaire besluit 1) heeft het college aan Exploitatiemaatschappij Zijldijk Oost omgevingsvergunning verleend voor de realisatie van een vestiging van Action op het perceel Vlasbaan 3 te Leiderdorp (hierna: project A).

201501566/1/A1.
    Datum uitspraak: 20 januari 2016
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    1. Exploitatiemaatschappij Zijldijk Noord, gevestigd te Alphen aan den Rijn,
    2. Exploitatiemaatschappij Zijldijk Oost, gevestigd te Leiderdorp,
    appellanten,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 13 januari 2015 in zaken nrs. 14/3351 en 14/3424 in het geding tussen:
    
    Wereldhave Nederland B.V.,
    Stichting Winkelhof Leiderdorp
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Leiderdorp.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 12 maart 2013 (hierna: het primaire besluit 1) heeft het college aan Exploitatiemaatschappij Zijldijk Oost omgevingsvergunning verleend voor de realisatie van een vestiging van Action op het perceel Vlasbaan 3 te Leiderdorp (hierna: project A).
    
    Bij besluit van 12 maart 2013 (hierna: het primaire besluit 2) heeft het college aan Exploitatiemaatschappij Zijldijk Noord een omgevingsvergunning verleend voor de realisatie van een vestiging van Xenos op het perceel Zijlbaan 26 te Leiderdorp (hierna: project B).
    
    Bij besluit van 11 maart 2014 heeft het college het door Wereldhave Nederland B.V. en Stichting Winkelhof Leiderdorp tegen de afzonderlijke besluiten van 12 maart 2013 gemaakte bezwaren, onder aanpassing van de motivering, ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 13 januari 2015 heeft de rechtbank de door Wereldhave Nederland B.V. en Stichting Winkelhof Leiderdorp tegen het besluit van 11 maart 2014 ingestelde beroepen gegrond verklaard, dat besluit vernietigd, de bezwaren van Wereldhave Nederland B.V. en Stichting Winkelhof Leiderdorp, voor zover gericht tegen het primaire besluit 2 gegrond verklaard, dat besluit herroepen, bepaald dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit op bezwaar en het college opgedragen om een nieuw besluit te nemen op het bezwaar voor zover gericht tegen het primaire besluit 1. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben Zijldijk Oost en Zijldijk Noord hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Daartoe in de gelegenheid gesteld hebben Wereldhave Nederland B.V. en Stichting Winkelhof Leiderdorp een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    Zijldijk Oost en Zijldijk Noord hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 20 oktober 2015, waar Zijldijk Oost, vertegenwoordigd door E.L. Klinkenberg en O. Vijn, bijgestaan door mr. H.S. Weeda, advocaat te Dordrecht en Zijldijk Noord, vertegenwoordigd door mr. H.S. Weeda, advocaat te Dordrecht, en het college, vertegenwoordigd door J.C. Borst, M. Vroonhof en R. Dinarina, allen werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
    Voorts zijn ter zitting Wereldhave Nederland B.V., vertegenwoordigd door mr. F.L. Molewijk, bijgestaan door mr. A. Kamphuis, advocaat te Amsterdam, en Stichting Winkelhof Leiderdorp, vertegenwoordigd door mr. S.T.J. Olierook, advocaat te Leiden, als partijen gehoord.
    
    Overwegingen
    
    1. De projecten waarvoor omgevingsvergunningen zijn gevraagd hebben betrekking op de realisatie van vestigingen van de detailhandelsbedrijven Action en Xenos met een omvang van circa 1.215 m², respectievelijk 1.250 m² bruto vloeroppervlak op het bedrijventerrein "De Baanderij" op de percelen Vlasbaan 3, respectievelijk Zijlbaan 26 te Leiderdorp (hierna: De Baanderij).
    
    2. Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "De Baanderij" rust op de percelen de bestemming "Bedrijventerrein".
    
    Ingevolge artikel 3.1.1. van de planvoorschriften zijn de als zodanig aangewezen gronden ter plaatse van de aanduiding 1-2, 1-3a en 1-3b bestemd voor bedrijven in de milieucategorieën 1 t/m 2, 1 t/m 3a en 1 t/m 3b van de Staat van Bedrijfsactiviteiten;
    
    Ingevolge artikel 3.1.3 zijn de als "Bedrijventerrein" aangewezen gronden mede bestemd voor:
    
    (…)
    
    d. detailhandel als ondergeschikte nevenactiviteit in ter plaatse vervaardigde goederen;
    
    e. ondersteunende detailhandel tot een maximum van 125 m² aan bruto vloeroppervlak;
    
    f. detailhandel in brand- en explosiegevaarlijke goederen;
    
    g. detailhandel in volumineuze goederen, zoals auto’s, motoren, boten, caravans, keukens, badkamers, vloerbedekking, parket, zonwering, tenten, grove bouwmaterialen en landbouwwerktuigen;
    
    Ingevolge artikel 13.1 is het verboden de in het plan begrepen gronden en de daarop voorkomende bouwwerken te gebruiken op een wijze of tot een doel strijdig met de in het plan aan de grond gegeven bestemming(en).
    
    3. De projecten zijn, naar niet in geschil is, in strijd met artikel 13.1 van de planvoorschriften.
    
    Voor project A heeft het college de gevraagde omgevingsvergunning verleend met toepassing van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) en artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, gelezen in samenhang met artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, aanhef en onder 2° van de Wabo en artikel 4, aanhef en onderdeel negen, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht, zoals dat artikel luidde ten tijde van belang (hierna: het Bor).
    
    Het college heeft de gevraagde omgevingsvergunning voor project B verleend met toepassing van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, gelezen in samenhang met artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, aanhef en onder 2° van de Wabo en artikel 4, aanhef en onderdeel negen, van bijlage II van het Bor.
    
    4. De rechtbank heeft geoordeeld dat ten gevolge van de plaatsing van de nooddeur in de gevel van het pand van Action niet is voldaan aan de toepassingsvoorwaarden van artikel 4, onderdeel 9, van bijlage II, van het Bor, in die zin dat door het aanbrengen van een externe deur in de gevel van het pand niet slechts sprake is van inpandige bouwactiviteiten, zodat het college niet bevoegd was de omgevingsvergunning te verlenen op die grondslag. De stelling van het college dat voorts bij afzonderlijk besluit toestemming is verleend voor de activiteit bouwen kan niet tot een ander oordeel leiden, omdat daarmee de strijd met het bestemmingsplan niet is opgeheven. Afgezien daarvan staat vast dat het in dit geval om een integrale aanvraag gaat, aldus de rechtbank.
    
    5. Zijldijk Oost betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat project A voorziet in uitwendige verbouwingen.
    
    5.1. Ingevolge artikel 4, van bijlage II van het Bor, zoals dat artikel luidde ten tijde van belang, komen voor verlening van een omgevingsvergunning waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, in aanmerking:
    
    (…)
    
    9. het gebruiken van bouwwerken, al dan niet in samenhang met inpandige bouwactiviteiten, mits wordt voldaan aan de volgende eisen:
    
    a. binnen de bebouwde kom, en
    
    b. de oppervlakte niet meer dan 1500 m².
    
    5.2. Volgens de van het besluit van 12 maart 2013 deel uitmakende tekeningen voorziet project A in de buurt van de scheidingsmuur met het gedeelte van het pand waarin een vestiging van Haco is beoogd in de realisering van een nooddeur. Volgens die tekeningen was in het pand in de bestaande situatie op dezelfde locatie evenwel ook een nooddeur aanwezig. Dit betekent dat project A niet voorziet in het aanbrengen van een extra nooddeur in de gevel van het pand. Daarmee staat vast dat het project betrekking heeft op inpandige bouwactiviteiten als bedoeld in artikel 4, onderdeel 9, van bijlage II van het Bor. De rechtbank heeft dat niet onderkend. Dat betekent evenwel niet dat de aangevallen uitspraak voor vernietiging in aanmerking komt, gelet op hetgeen hierna in 6.1 tot en met 6.5 wordt overwogen.
    
    6. Zijldijk Noord en Zijldijk Oost betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de gevraagde omgevingsvergunningen niet in overeenstemming zijn met de beleidsregel als neergelegd in de door het college bij besluit van 4 juni 2012 vastgestelde notitie "Gemeentelijk detailhandelsbeleid Leiderdorp 2012 - 2016" (hierna: de beleidsregel). Volgens Zijldijk Noord en Zijldijk Oost heeft de rechtbank de beleidsregel te eng geïnterpreteerd.
    
    Voorts betogen Zijldijk Noord en Zijldijk Oost dat de hardheidsclausule als neergelegd in de gemeentelijke beleidsregel "Beleidsregels beperkte afwijkingen bestemmingsplan 2013" van toepassing is.
    
    Indien wordt geoordeeld dat de gevraagde omgevingsvergunningen desondanks in strijd zijn met de beleidsregel, betogen Zijldijk Noord en Zijldijk Oost dat toepassing van de beleidsregel voor hen gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen als bedoeld in artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb).
    
    Volgens Zijldijk Noord en Zijldijk Oost is er bij het opstellen van de beleidsregel geen rekening mee gehouden dat het beleid van Holland Rijnland, een samenwerkingsorganisatie van 14 gemeenten waar Leiderdorp deel vanuit maakt, waar de beleidsregel op gebaseerd is, zo drastisch zou wijzigen dat Holland Rijnland geen toestemming meer zou geven voor de realisering van de projecten.
    
    6.1. Volgens de beleidsregel is op De Baanderij een verbreding van het winkelaanbod met een (overdekt) tuincentrum toegestaan.
    
    Verder kan volgens de beleidsregel voor een aantal op dit moment al in beeld zijnde ontwikkelingen omgevingsvergunning in afwijking van het bestemmingsplan worden verleend op het moment dat Holland Rijnland deze ontwikkelingen toestaat.
    
    Niet in geschil is dat de projecten A en B niet zien op de realisering van een tuincentrum. Evenmin in geschil is dat Holland Rijnland geen toestemming heeft gegeven voor de realisering van de projecten. Dit betekent dat de beide omgevingsvergunningen naar het oordeel van de Afdeling op dit punt in strijd zijn met de beleidsregel.
    
    6.2. Verder is in hoofdstuk 3 van de beleidsregel ten aanzien van De Baanderij bepaald dat ten behoeve van de verlening van een omgevingsvergunning in afwijking van een bestemmingsplan moet worden aangetoond dat in de Winkelhof geen fysieke ruimte is voor uitbreiding in de branches sport/leisure en het segment waarin Piet Kerkhof en Action actief zijn. Nu de Xenos in hetzelfde segment als Action actief is, moet derhalve ook ten aanzien van de beoogde vestiging van de Xenos op de Baanderij worden aangetoond dat er in de Winkelhof geen fysieke ruimte is.
    
    6.3. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat is aangetoond dat in de Winkelhof geen fysieke ruimte is voor de realisering van de projecten A en B. Het college overweegt daartoe dat Wereldhave, als verhuurder van de Winkelhof, in verband met een eerdere aanvraag voor vestiging van een kledingwinkel van Piet Kerkhof heeft laten weten dat daarvoor geen bedrijfsruimte beschikbaar was.
    
    Verder verwijst het college naar een door adviesbureau Kardol uitgevoerd distributie-planologisch onderzoek, neergelegd in de notitie "Distributieve toetsing branches huishoudelijke artikelen & warenhuis - winkelplan Action" van 30 november 2012 waarin is vermeld dat anders dan elders in Leiderdorp of de regio op De Baanderij winkelruimte beschikbaar is die qua grootte overeenkomt met de volumevraag van Action en Xenos.
    
    Voorts is de benodigde ruimte van de beoogde vestigingen van Action en Xenos volgens Zijldijk Noord en Zijldijk Oost van een zodanige omvang, vergelijkbaar met zeven tot acht reguliere winkelvestigingen, dat daarvoor in de Winkelhof al om die reden geen plaats is.
    
    Verder blijkt volgens Zijldijk Noord en Zijldijk Oost uit zogenoemde factsheets die deel uitmaken van de beleidsregel dat er in de Winkelhof sprake is van een leegstand van één winkel van 350 m².
    
    6.4. Naar het oordeel van de Afdeling is niet aangetoond dat in de Winkelhof geen fysieke ruimte is voor de beoogde realisering van de projecten A en B. Daarbij is van belang dat het college noch de aanvragers van de omgevingsvergunningen hierover specifiek navraag hebben gedaan bij Winkelhof en ook anderszins voldoende onderzoek hebben laten verrichten.
    
    Dat het college heeft verwezen naar een ander geval waarbij Winkelhof in verband met een gevraagde omgevingsvergunning voor het vestigen van een kledingwinkel in Leiderdorp te kennen heeft gegeven dat daarvoor in de Winkelhof geen fysieke ruimte aanwezig is, leidt niet tot een ander oordeel, aangezien deze enkele stelling onvoldoende is onderbouwd. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat uit een door Wereldhave Nederland B.V. overgelegd e-mailbericht van 23 december 2013 blijkt dat zij de exploitant van die kledingwinkel heeft uitgenodigd voor een gesprek om tot een gezamenlijk voorstel te kunnen komen.
    
    Verder leidt de omstandigheid dat in het door adviesbureau Kardol uitgevoerd distributie-planologisch onderzoek is geconcludeerd dat anders dan elders in Leiderdorp of de regio op de Baanderij winkelruimte beschikbaar is die qua grootte overeenkomt met de volumevraag van Action of Xenos, evenmin tot een ander oordeel. Deze conclusie is uitsluitend en derhalve onvoldoende onderbouwd met de enkele stelling dat een internetonderzoek heeft plaatsgevonden.
    
    Voorts leidt de stelling dat uit de beleidsregel blijkt dat er in de Winkelhof in juni 2012 sprake is van een leegstand van een winkel van 350 m² evenzeer niet tot een ander oordeel, reeds omdat, daargelaten of deze stelling juist is, uit deze omstandigheid niet valt af te leiden dat er ten tijde van het in bezwaar gehandhaafde besluit van 12 maart 2013 in de Winkelhof onvoldoende ruimte beschikbaar was voor de realisering van de projecten A en B.
    
    6.5. Zijldijk Oost en Zijldijk Noord betogen tevergeefs dat de hardheidsclausule als neergelegd in de beleidsregel "Beleidsregels beperkte afwijkingen bestemmingsplan 2013" van toepassing is, reeds omdat deze hardheidsclausule niet is opgenomen in de beleidsregel. Bij het toetsen aan de beleidsregel is voormelde hardheidsclausule derhalve niet van belang.
    
    De conclusie is derhalve dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat de gevraagde omgevingsvergunning voor project B in strijd is met de beleidsregel. De gevraagde omgevingsvergunning voor project A is eveneens in strijd met de beleidsregel.
    
    6.6. Zijldijk Oost en Zijldijk Noord betogen evenzeer tevergeefs dat het volgen van de beleidsregel voor hen gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 27 februari 2013, in zaak nr. 201203303/1/A1) gaat het bij bijzondere omstandigheden als bedoeld in artikel 4:84 van de Awb om omstandigheden waarmee bij de totstandkoming van een beleidsregel geen rekening is gehouden en die derhalve in die beleidsregel niet zijn verdisconteerd. De aangevoerde omstandigheid dat met de drastische wijziging van het regionale beleid van Holland Rijnland, dat in de beleidsregel als uitgangspunt is genomen, geen rekening is gehouden bij het vaststellen van de beleidsregel, is niet een bijzondere omstandigheid zoals hiervoor is bedoeld. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat in het door het college opgestelde raadsvoorstel om de beleidsregel vast te stellen, wordt opgemerkt dat ongeacht de uitkomst van de actualisatie van het regionale beleid van Holland Rijnland, de daarin voorgestelde keuzes zullen worden gevolgden de raad van Leiderdorp dit raadsvoorstel heeft overgenomen.
    
    7. De hoger beroepen zijn ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd met verbetering van de gronden waarop deze rust.
    
    8. Het college dient ten aanzien van Zijldijk Noord, Zijldijk Oost, Wereldhave Nederland B.V. en Stichting Winkelhof Leiderdorp op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
    
    II. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Leiderdorp tot vergoeding van bij Exploitatiemaatschappij Zijldijk Noord in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 992,00 (zegge: negenhonderdtweeënnegentig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Leiderdorp tot vergoeding van bij Exploitatiemaatschappij Zijldijk Oost in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 992,00 (zegge: negenhonderdtweeënnegentig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
    
    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Leiderdorp tot vergoeding van bij Wereldhave Nederland B.V. in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 774,00 (zegge: zevenhonderdvierenzeventig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Leiderdorp tot vergoeding van bij Stichting Winkelhof Leiderdorp in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 774,00 (zegge: zevenhonderdvierenzeventig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
    
    Aldus vastgesteld door mr. H. Troostwijk, voorzitter, en mr. G.M.H. Hoogvliet en mr. E.A. Minderhoud, leden, in tegenwoordigheid van mr. N.D.T. Pieters, griffier.
    
    w.g. Troostwijk w.g. Pieters
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 20 januari 2016
    
    543.