ECLI:NL:RVS:2021:1886, Raad van State, 25-08-2021, 202005533/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-08-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 20 februari 2019 heeft het algemeen bestuur van het Hoogheemraadschap De Stichtse Rijnlanden de "Legger Oppervlaktewateren 2018" vastgesteld. Het algemeen bestuur heeft in de Legger 2018 onderhoudsplichtigen aangewezen voor het onderhoud van oppervlaktewateren en daarin aanwezige kunstwerken. [wederpartij A en wederpartij B] zijn eigenaren van percelen die grenzen aan een primaire watergang. Dit is de Tweede Wetering die overgaat in de Achter Wetering. In artikel 4, eerste lid, onder b, van de Legger 2018 en de bijbehorende leggerkaart zijn zij aangewezen als onderhoudsplichtigen voor gewoon onderhoud van een gedeelte van het natte profiel van de watergang. Zij zijn als aangelanden verantwoordelijk voor gewoon onderhoud van het gedeelte grenzend aan de waterkant tot een diepte van 0,4 m. Het algemeen bestuur betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de aan [wederpartij A en wederpartij B] opgelegde onderhoudsplicht in strijd is met tijdens de ruilverkaveling gemaakte afspraken

202005533/1/R1.
    Datum uitspraak: 25 augustus 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    het algemeen bestuur van het Hoogheemraadschap De Stichtse Rijnlanden,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-­Nederland van 1 september 2020 in zaak nr. 19/2166 in het geding tussen:
    [wederpartij A en wederpartij B], beiden wonend te Lopik,
    en
    het algemeen bestuur.
    Procesverloop
    Bij besluit van 20 februari 2019 heeft het algemeen bestuur de "Legger Oppervlaktewateren 2018" (hierna: de Legger 2018) vastgesteld.
    Bij tussenuitspraak van 24 april 2020 (hierna: de tussenuitspraak) heeft de rechtbank, voor zover hier van belang, het algemeen bestuur in de gelegenheid gesteld een in die uitspraak geconstateerd gebrek in dat besluit te herstellen.
    Bij brief van 15 juni 2020 heeft het algemeen bestuur het besluit van 20 februari 2019 nader gemotiveerd.
    Bij uitspraak van 1 september 2020 (hierna: de einduitspraak) heeft de rechtbank het door [wederpartij A en wederpartij B] tegen het besluit van 20 februari 2019 ingestelde beroep gegrond verklaard en dat besluit gedeeltelijk vernietigd. De tussenuitspraak en de einduitspraak zijn aangehecht.
    Tegen de tussenuitspraak en de einduitspraak heeft het algemeen bestuur hoger beroep ingesteld.
    [wederpartij A en wederpartij B] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Bij besluit van 7 oktober 2020, bekendgemaakt op 29 april 2021, heeft het algemeen bestuur de "Legger Oppervlaktewateren 2020" (hierna: de Legger 2020) vastgesteld en de Legger 2018 ingetrokken.
    [wederpartij A en wederpartij B] en het algemeen bestuur hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 juni 2021, waar het algemeen bestuur, vertegenwoordigd door mr. H. Doornhof en mr. R. Bassie, beiden advocaat te Amsterdam, vergezeld door mr. J.W. Schippers en M. van de Griendt, en [wederpartij A en wederpartij B] zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Het algemeen bestuur heeft in de Legger 2018 onderhoudsplichtigen aangewezen voor het onderhoud van oppervlaktewateren en daarin aanwezige kunstwerken.
    [wederpartij A en wederpartij B] zijn eigenaren van percelen die grenzen aan een primaire watergang. Dit is de Tweede Wetering die overgaat in de Achter Wetering (hierna: de watergang). In artikel 4, eerste lid, onder b, van de Legger 2018 en de bijbehorende leggerkaart zijn zij aangewezen als onderhoudsplichtigen voor gewoon onderhoud van een gedeelte van het natte profiel van de watergang. Zij zijn als aangelanden verantwoordelijk voor gewoon onderhoud van het gedeelte grenzend aan de waterkant tot een diepte van 0,4 m.
    2.       De rechtbank heeft het besluit van 20 februari 2019 vernietigd, voor zover [wederpartij A en wederpartij B] daarbij zijn aangewezen als onderhoudsplichtigen voor de langs hun percelen gelegen kantzone van de watergang. Volgens de rechtbank is de door het algemeen bestuur gemaakte belangenafweging niet volledig en niet evenredig en daarom in strijd met artikel 3:4, eerste en tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). Daarbij is de rechtbank ervan uitgegaan dat bij de ruilverkaveling in 2002 afspraken zijn gemaakt over het onderhoud van de watergang.
    3.       In artikel 4, eerste lid, onder b, van de Legger 2020 en de bijbehorende leggerkaart zijn [wederpartij A en wederpartij B] als aangelanden opnieuw aangewezen voor het kantonderhoud van de watergang tot een diepte van 0,4 m.
    Regelgeving
    4.       De relevante regelgeving is opgenomen in een bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    Hoger beroep
    5.       Het algemeen bestuur betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de aan [wederpartij A en wederpartij B] opgelegde onderhoudsplicht in strijd is met tijdens de ruilverkaveling gemaakte afspraken over het onderhoud. Uit de notariële akte en het begrenzingenplan blijkt volgens het algemeen bestuur niet dat afspraken zijn gemaakt over het gebruik van de publiekrechtelijke bevoegdheid om aan aangelanden een onderhoudsplicht op te leggen. De notariële akte en het begrenzingenplan hebben tot doel de herverdeling van eigendom vast te leggen. Bij het verkrijgen van eigendom behoort in beginsel ook de verantwoordelijkheid voor beheer en onderhoud, maar dat laat volgens het algemeen bestuur onverlet dat een waterschap publiekrechtelijke bevoegdheden heeft om de verantwoordelijkheid voor het onderhoud in te vullen door aan derden onderhoudsplichten op te leggen. Bovendien blijkt volgens het algemeen bestuur uit de "Richtlijnen voor de Ruilverkaveling Lopikerwaard" van 1987 dat ervoor gekozen was om onderhoudsplichten op te leggen aan de aangelanden voor het kantonderhoud van hoofdwatergangen die haaks op de kavelrichting lopen. De aan [wederpartij A en wederpartij B] opgelegde onderhoudsplichten komen daarmee overeen. Het algemeen bestuur wijst er ten slotte op dat het hoogheemraadschap het belangrijkste onderhoud aan de watergang verricht en maar een klein gedeelte van het onderhoud aan aangelanden als [wederpartij A en wederpartij B] oplegt.
    Het algemeen bestuur voert verder aan dat het een volledige en evenredige belangenafweging heeft uitgevoerd. Het heeft ervoor gekozen om de al jarenlang gebruikelijke onderhoudsplicht van aangelanden voor het kantonderhoud van primaire watergangen die haaks op de in de kavelrichting lopende watergangen zijn gelegen, te handhaven. Doorslaggevend hiervoor is dat de aangelanden dit onderhoud eenvoudig kunnen combineren met het onderhoud van de watergangen in de lengterichting van hun percelen. De kosten hiervan zijn beperkt. De kosten van onderhoud van de kopse kanten met een maaiboot met zijmessen zijn veel hoger en onderhoud vanaf het water is praktisch gezien lastiger uit te voeren en minder effectief. Het algemeen bestuur heeft verder van belang geacht dat deze situatie zich niet alleen voordoet bij de percelen van [wederpartij A en wederpartij B], maar dat het in totaal om 244 km kantonderhoud in het beheersgebied van het hoogheemraadschap gaat.
    5.1.    De rechtbank heeft in de tussenuitspraak overwogen dat het algemeen bestuur op de zitting niet heeft betwist dat in het begrenzingenplan het onderhoud van de watergang aan het waterschap is toegewezen. Met de in de Legger 2018 aan [wederpartij A en wederpartij B] opgelegde onderhoudsverplichtingen voor een gedeelte van het natte profiel van de watergang gaat het algemeen bestuur daar volgens de rechtbank tegenin. Het was volgens de rechtbank aan het algemeen bestuur om te motiveren waarom het in de belangen van [wederpartij A en wederpartij B], gezien de voorgeschiedenis, geen aanleiding ziet om het onderhoud anders te regelen.
    De rechtbank heeft in de einduitspraak overwogen dat zij in de nadere motivering van het algemeen bestuur geen reden ziet om af te wijken van haar oordeel in de tussenuitspraak. Uit de nadere stukken over de ruilverkaveling en wat het algemeen bestuur daarover naar voren heeft gebracht, volgt naar het oordeel van de rechtbank niet dat het evident onjuist is dat het algemeen bestuur op grond van het begrenzingenplan verplicht is om het onderhoud van de watergang uit te voeren. Volgens de rechtbank blijft daarom als uitgangspunt gelden dat bij de ruilverkaveling het onderhoud van de watergang aan het algemeen bestuur is toegewezen.
    De rechtbank heeft in de einduitspraak vervolgens overwogen dat het algemeen bestuur geen volledige en evenredige belangenafweging heeft verricht. Daarbij heeft de rechtbank betrokken dat de onderhoudsplicht in strijd met de afspraken die zijn gemaakt bij de ruilverkaveling in 2002, aan [wederpartij A en wederpartij B] wordt opgelegd.
    5.2.    In het Inspraakrapport Legger Oppervlaktewateren HDSR 2018 is het algemeen bestuur ingegaan op de door [wederpartij A en wederpartij B] naar voren gebrachte zienswijzen over de ontwerp-Legger 2018, waarin zij hebben gewezen op de notariële akte van de ruilverkaveling. Het inspraakrapport vermeldt dat bij de kadastrale overdracht geen afspraken zijn vastgelegd over het onderhoud van watergangen en dat dit ook niet in het kadaster is vastgelegd. Verantwoordelijkheden voor het onderhoud van watergangen worden in de legger vastgelegd. Het inspraakrapport vermeldt dat het algemene uitgangspunt voor primaire watergangen is dat het waterschap onderhoudsplichtig is voor het natte profiel van de watergang, zowel voor het maaien als voor het baggeren. De aangrenzend perceeleigenaar is onderhoudsplichtig voor het droge deel van het talud, zelfs wanneer dit kadastraal eigendom van het waterschap is. Voor een deel van de primaire watergangen in het veenweidegebied geldt een enigszins andere verdeling van het onderhoud. Hier is de aangrenzend perceeleigenaar ook verantwoordelijk voor het maaionderhoud van een smalle strook van het natte profiel langs de oever, de zogenaamde kopse kant. Dit is volgens het inspraakrapport het geval bij primaire watergangen die haaks gelegen zijn op de ontginningsrichting. Deze primaire watergangen worden meestal varend onderhouden waarbij het bewerkelijk is om ook de oeverzone van het natte profiel goed mee te maaien. Vanaf de kantzijde is dit onderhoud eenvoudig uitvoerbaar en daarom ligt de onderhoudsverplichting voor deze kantzone bij de aangrenzend perceeleigenaar. Indien het waterschap het onderhoud rijdend zou moeten uitvoeren, zou dat erg belastend zijn voor de aangrenzende eigenaren. De zienswijzen van [wederpartij A en wederpartij B] leiden daarom volgens het inspraakrapport niet tot aanpassing van de legger.
    5.3.    Uit de in deze procedure overgelegde stukken blijkt dat het college van gedeputeerde staten van Utrecht op 9 juli 1996 een besluit heeft genomen op grond van de Landinrichtingswet, zoals deze destijds luidde. Bij dat besluit heeft het college het begrenzingenplan voor de ruilverkaveling Lopikerwaard vastgesteld en eigendom, beheer en onderhoud van onroerende zaken toegewezen of geregeld. Niet in geschil is dat daarbij het onderhoud van de watergang bij het hoogheemraadschap is gelegd.
    De notariële akte van 8 november 2002 vermeldt in hoofdstuk II uitsluitend dat op grond van het besluit van het college van 9 juli 1996 een toewijzing van de eigendom van onder meer waterlopen heeft plaatsgevonden. In die akte zijn geen afspraken over het onderhoud van waterlopen vastgelegd. Voor zover toewijzing van de eigendom van een watergang aan het hoogheemraadschap meebrengt dat het hoogheemraadschap verantwoordelijk wordt voor het onderhoud daarvan, betekent dit niet dat in het kader van die akte is overeengekomen dat het algemeen bestuur geen gebruik zal maken van zijn publiekrechtelijke bevoegdheid om aangelanden aan te wijzen als onderhoudsplichtigen voor een deel van het onderhoud ervan.
    Ook overigens is niet gebleken dat het algemeen bestuur met [wederpartij A en wederpartij B], of hun rechtsvoorgangers, is overeengekomen dat het geen gebruik zal maken van zijn bevoegdheid om hen aan te wijzen als onderhoudsplichtigen voor een deel van het onderhoud. Gezien de richtlijnen voor de ruilverkaveling, waar het algemeen bestuur op wijst, ligt het ook niet voor de hand dat een dergelijke afspraak is gemaakt. Dat het college van gedeputeerde staten van Utrecht het onderhoud van de watergang bij besluit van 9 juli 1996 aan het hoogheemraadschap heeft toebedeeld, maakt verder niet dat [wederpartij A en wederpartij B] er jegens het hoogheemraadschap aanspraak op kunnen maken dat het onderhoud van de watergang blijvend door het hoogheemraadschap wordt verricht.
    Hieruit volgt dat de rechtbank er ten onrechte van uitgegaan is dat  de aan [wederpartij A en wederpartij B] opgelegde onderhoudsverplichting in strijd is met  in het kader van de plaats gevonden hebbende ruilverkaveling gemaakte afspraken. Voor het oordeel dat het algemeen bestuur dergelijke afspraken bij zijn afweging moest betrekken, bestaat daarom geen grond.
    5.4.    In wat [wederpartij A en wederpartij B] in beroep hebben aangevoerd, ziet de Afdeling verder geen grond voor het oordeel dat de belangenafweging van het algemeen bestuur niet volledig of niet evenwichtig is. Het algemeen bestuur heeft de belangen van aangelanden als [wederpartij A en wederpartij B] betrokken bij zijn keuze om hen in de Legger 2018 aan te wijzen als onderhoudsplichtigen voor een deel van het natte profiel aan de kopse kanten van hun percelen. Gelet op het verschil in kosten tussen uitvoering van het onderhoud door het waterschap en door de aangelanden, van welke kosten het algemeen bestuur een indicatie heeft gegeven, de frequentie van het vereiste onderhoud, te weten eenmaal per twee jaar, en de praktische uitvoerbaarheid heeft het algemeen bestuur terzake aan de belangen van [wederpartij A en wederpartij B] geen doorslaggevend gewicht hoeven toekennen. Daarbij is ook niet gebleken dat de situatie van [wederpartij A en wederpartij B] zo afwijkt van die van de andere onderhoudsplichtige aangelanden, dat het algemeen bestuur daarin aanleiding had moeten zien om hen dienaangaande niet als onderhoudsplichtigen aan te wijzen.
    5.5.    Het betoog van het algemeen bestuur slaagt.
    6.       Het hoger beroep is gegrond. De tussenuitspraak en de einduitspraak dienen te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het door [wederpartij A en wederpartij B] bij de rechtbank ingestelde beroep tegen het besluit van 20 februari 2019 alsnog ongegrond verklaren. Voor zover [wederpartij A en wederpartij B] ter zitting nog hebben gesteld dat het beheerregister onjuiste kadastrale informatie bevat, overweegt de Afdeling dat niet het beheerregister, maar de legger bepalend is voor de onderhoudsplicht.
    Beroep van rechtswege tegen de Legger 2020
    7.       Het besluit van 7 oktober 2020 wordt, gelet op artikel 6:24 van de Awb, gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van de Awb, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding.
    8.       Wat [wederpartij A en wederpartij B] tegen dit besluit hebben aangevoerd is een herhaling van de tegen de Legger 2018 aangevoerde gronden. Het beroep tegen dit besluit is daarom ook ongegrond.
    Proceskosten
    9.       Het algemeen bestuur hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraken van de rechtbank Midden­Nederland van 24 april 2020, nr. 19/2166-T, en van 1 september 2020 in zaak nr. 19/2166;
    III.      verklaart het door [wederpartij A en wederpartij B] bij de rechtbank ingestelde beroep tegen het besluit van het algemeen bestuur van het Hoogheemraadschap De Stichtse Rijnlanden van 20 februari 2019 ongegrond;
    IV.     verklaart het beroep van [wederpartij A en wederpartij B] tegen het besluit van het algemeen bestuur van het Hoogheemraadschap De Stichtse Rijnlanden van 7 oktober 2020 ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. J. Hoekstra, voorzitter, en mr. B. Meijer en mr. A.J.C. de Moor-van Vugt, leden, in tegenwoordigheid van mr. Y.C. Visser, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 25 augustus 2021
    148