ECLI:NL:RVS:2000:AA9577, Raad van State, 24-10-2000, 199901563/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2000-10-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Appellante heeft bij brief van 28 mei 1999 de Ministers van Verkeer en Waterstaat en van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer verzocht om de planologische kernbeslissing Betuweroute en het daarop gebaseerde tracébesluit te heroverwegen dan wel in te trekken.

Raad
      van State
    
    
    
      	199901563/1.
      	Datum uitspraak: 24 oktober 2000
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    
      	de stichting "Stichting Duurzame Mobiliteit", gevestigd te Asperen, 
      	appellante, 
    
    
    en
    
    
      de Minister van Verkeer en Waterstaat en de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, 
      	verweerders.
    
    
    
    1.	Procesverloop
    
    Appellante heeft bij brief van 28 mei 1999 de Ministers van Verkeer en Waterstaat en van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer verzocht om de planologische kernbeslissing Betuweroute en het daarop gebaseerde tracébesluit te heroverwegen dan wel in te trekken.
    
    Tegen het niet tijdig nemen van een beslissing op dit verzoek heeft appellante bij brief van 5 augustus 1999, bij de Raad van State ingekomen op 6 augustus 1999, beroep ingesteld. Deze brief is aan deze uitspraak gehecht.
    
    Bij brieven van 27 oktober 1999 en 22 november 1999 hebben verweerders een verweerschrift ingediend.
    
    Bij besluit van 5 oktober 1999, kenmerk DGG/PDBR/9900930-ww, hebben verweerders het verzoek afgewezen. Dit besluit is aangehecht.
    
    Bij brieven van 16 november 1999 en 3 januari 2000 heeft appellante nadere aanvullingen gegeven op haar beroepschrift van 5 augustus 1999. Deze brieven zijn aangehecht.
    
    Bij brief van 3 mei 2000 hebben verweerdersmet betrekking tot het besluit van 5 oktober 1999 een verweerschrift ingediend.
    
    Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van appellante en verweerders. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 13 juni 2000, waar appellante, vertegenwoordigd door mr. F.H. Koers, A.A. Kleyn, prof. ir. A.A. Pols, prof. dr. A.A. Heertje, ir. R.H. Vinken, prof. dr. W.R. van Zwet en ir. E.Ph.J. de Ruiter, en verweerders, vertegenwoordigd door mr. E.C.M. Schippers, ir. L.H. Reijnders en ir. J.J. van Willigenburg, zijn verschenen.
    
    
    2. 	Overwegingen
    
    2.1.	Bij brief van 28 mei 1999 heeft appellante verweerders verzocht de planologische kernbeslissing Betuweroute (hierna te noemen: planologische kernbeslissing) en het tracébesluit inzake de Betuweroute (hierna te noemen: tracébesluit) te heroverwegen in dier voege dat van de aanleg van de Betuweroute wordt afgezien vanaf Kijfhoek tot de Duitse grens. Ter onderbouwing van haar verzoek heeft appellante verwezen naar de stukken die zijn overgelegd bij de verzoeken om herziening van de uitspraken van de Afdeling van 31 januari 1997 en 28 mei 1998 respectievelijk betreffende de planologische kernbeslissing en het tracébesluit.
    
    2.2. 	Ingevolge artikel 6:2, aanhef en onder b, van de Awb wordt voor de toepassing van wettelijke voorschriften over bezwaar en beroep met een besluit gelijkgesteld het niet tijdig nemen van een besluit.
    
    
      2.2.1.	Appellante heeft bij brief van 5 augustus 1999 beroep ingesteld tegen de weigering op het verzoek te beslissen. Op 5 oktober 1999 is alsnog een beslissing op het verzoek genomen, inhoudende dat het verzoek wordt afgewezen.
      Uit artikel 6:20, vierde lid, van de Awb volgt dat het beroep van appellante wordt geacht mede te zijn gericht tegen het besluit van 5 oktober 1999.
    
    
    2.3.	Met betrekking tot het beroep van appellante overweegt de Afdeling allereerst als volgt.
    
    
      2.3.1	Appellante heeft beroep ingesteld tegen de planologische kernbeslissing voor zover daarin besluiten in de zin van artikel 2a, tiende lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening, in samenhang met artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht zijn opgenomen, welk beroep bij uitspraak van de Afdeling van 31 januari 1997, no. E01 .95.276, ongegrond is verklaard.
      Tevens heeft appellante beroep ingesteld tegen het tracébesluit. Dit beroep is bij uitspraak van de Afdeling van 28 mei 1998, no. E01.96.0532, ongegrond verklaard.
      Voorts heeft appellante op 13 april 1999 verzocht evengenoemde uitspraken met toepassing van artikel 8:88 van de Algemene wet bestuursrecht te herzien. Dit verzoek om herziening heeft de Afdeling bij de uitspraak van 9 maart 2000, nos. E01.99.0212 en E01.99,0222, afgewezen.
      Thans ligt ter beoordeling voor het besluit tot afwijzing van het verzoek om de onherroepelijk geworden planologische kernbeslissing en het onherroepelijk geworden tracébesluit te heroverwegen dan wel in te trekken. De Afdeling stelt voorop dat appellante met haar beroep tegen dit besluit niet kan bereiken dat zij het beroep beoordeelt als ware het gericht tegen de oorspronkelijke besluiten. Daarmee zou appellante voor zichzelf een nieuw beroepsrecht kunnen creëren, waarmee de rechtszekerheid voor het bestuursorgaan en voor derde-belanghebbenden, die van de rechtskracht van de besluiten en de onherroepelijkheid daarvan mogen uitgaan, in ernstige mate zou worden aangetast. Dit klemt te meer in het onderhavige geval, waarin de uitvoering van de besluiten reeds in volle gang is.
      Het beroep kan dan ook slechts de weg openen tot beantwoording van de vraag of na het nemen van het vaststellingsbesluit van de planologische kernbeslissing en het tracébesluit nieuwe feiten of bijzondere omstandigheden zich hebben voorgedaan die verweerders aanleiding hadden moeten geven tot heroverweging van deze besluiten. Onder deze toetsing valt niet de door appellante gestelde omstandigheid, wat daar ook van zij, dat de oorspronkelijke besluiten berusten op onjuiste gegevens en veronderstellingen.
    
    
    2.3.2. 	Ingevolge artikel 2a, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening stelt de Ministerraad voor bepaalde aspecten van het nationale ruimtelijke beleid plannen vast. ( ... ) De plannen worden voorbereid door de Ministers, wie het aangaat, de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer daaronder begrepen. ( ... ).
    
    Ingevolge artikel 2b, eerste lid, kan een goedgekeurd en bekendgemaakt plan geheel of gedeeltelijk worden herzien of ingetrokken. Zoals hierboven is overwogen is bij het besluit van 5 oktober 1999 het verzoek van appellante om de planologische kernbeslissing en ook het tracébesluit te heroverwegen dan wel in te trekken afgewezen. De Afdeling constateert dat dit besluit is genomen door de Minister van Verkeer en Waterstaat mede namens de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer. Uit evengenoemde bepalingen van de Wet op de Ruimtelijke Ordening volgt dat de Ministerraad bevoegd is een planologische kernbeslissing vast te stellen, te herzien of in te trekken. De Afdeling is niet gebleken dat de Ministerraad betrokken is geweest bij de besluitvorming omtrent het verzoek om de planologische kernbeslissing te heroverwegen dan wel in te trekken dan wel dat de beide Ministers gemachtigd waren namens de Ministerraad te beslissen. Weliswaar is het verzoek van appellante gericht aan de Ministers van Verkeer en Waterstaat en van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, maar naar het oordeel van de Afdeling had het op de weg van deze Ministers gelegen het verzoek, voor zover dat betrekking had op de planologische kernbeslissing, door te zenden aan de Ministerraad. Voorts kan naar het oordeel van de Afdeling, gelet op de bewoordingen van het besluit van 5 oktober 1999, waarin is gesteld dat het verzoek tot intrekking van de planologische kernbeslissing en het tracébesluit wordt afgewezen, niet worden gezegd dat de beide Ministers slechts hebben beoogd geen voornemen tot herziening of intrekking te willen voorbereiden. Gelet op het vorenstaande is de Afdeling van oordeel dat het bestreden besluit voor zover dat betrekking heeft op de planologische kernbeslissing onbevoegd is genomen. Het beroep is in zoverre gegrond en het besluit van 5 oktober 1999, voor zover dat betrekking heeft op de planologische kernbeslissing, komt dan ook voor vernietiging in aanmerking.
    
    2.4.	Voor zover het bestreden besluit betrekking heeft op het tracébesluit overweegt de Afdeling het volgende.
    
    
      2.4.1.	Ingevolge artikel 24, eerste lid, van de Tracéwet stelt de Minister van Verkeer en Waterstaat, in overeenstemming met de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, het tracébesluit vast. Hoewel de Tracéwet geen regeling bevat omtrent intrekking en herziening brengt een redelijke wetsuitleg met zich dat verweerders moeten worden geacht bevoegd te zijn te beslissen over de herziening dan wel de intrekking van het tracébesluit.
      Derhalve zal moeten worden bezien of verweerders in redelijkheid het verzoek om het tracébesluit te heroverwegen dan wel in te trekken hebben kunnen afwijzen.
    
    
    2.4.1.1. 	Het tracébesluit bevat de nadere besluitvorming over de Betuweroute in het kader van de in hoofdstuk V van de Tracéwet geregelde procedure waarbij het tracé van de Betuweroute is bepaald, ingevolge artikel 22, eerste lid, van de Tracéwet met inachtneming van de planologische kernbeslissing. Hieruit volgt dat het tracébesluit zijn grondslag vindt in de planologische kernbeslissing. Zoals hierboven reeds overwogen heeft de Ministerraad niet beslist op het verzoek om deze planologische kernbeslissing te heroverwegen dan wel in te trekken. De Afdeling stelt vast dat de planologische kernbeslissing nog steeds ongewijzigd van kracht is.
    
    2.4.2.	In de planologische kernbeslissing over de Betuweroute is de beslissing neergelegd een nieuwe achterlandverbinding voor het goederenvervoer per spoor aan te leggen die, globaal gesproken, begint bij het Rotterdams Havengebied en eindigt ter hoogte van Zevenaar. Blijkens de tekst van de planologische kernbeslissing is de Betuweroute van belang in verband met de handhaving en versterking van de positie van Nederland als transport- en distributieland, de verbetering van de positie van het Rotterdamse havengebied als mainport, het ruimtelijk ontwikkelings-perspectief van de stedenring Centraal-Nederland en de vermindering van de bijdrage van het goederenvervoer aan de milieu-problematiek.
    
    2.4.2.1. 	De bezwaren van appellante spitsen zich gelet op het verzoek met bijlagen, het beroepschrift, de aanvulling daarop en de overige overgelegde stukken toe op een vijftal onderwerpen, te weten: - ontwikkeling goederenvervoer, IJzeren Rijn, aanlegkosten en voorlichting, - milieu, - geluid, - capaciteitsvergroting, en - veiligheid. De Afdeling stelt vast dat de bezwaren van appellante, met uitzondering van de onderwerpen betreffende het geluid en de veiligheid, de noodzaak en de aanvaardbaarheid van de aanleg van de Betuweroute betreffen.
    
    2.4.2.2	 Zoals uit de bovengenoemde uitspraak van 28 mei 1998 blijkt, heeft de Afdeling in haar uitspraak van 31 januari 1997 inzake de in de planologische kernbeslissing vervatte besluiten reeds een oordeel gegeven over de noodzaak en de aanvaardbaarheid van de aanleg van de Betuweroute binnen de in de planologische kernbeslissing voorziene bandbreedtes. Derhalve stond bij de beoordeling van het tracébesluit niet meer de aanleg van de Betuweroute zelf ter discussie, maar stond uitsluitend in het kader van artikel 22, eerste lid, van de Tracéwet ter beoordeling of in redelijkheid het voorziene tracé zoals dat met inachtneming van de planologische kernbeslissing is bepaald kon worden vastgesteld. Nu de planologische kernbeslissing nog ongewijzigd van kracht is en over de noodzaak en de aanvaardbaarheid van de Betuweroute reeds een onherroepelijk oordeel is gegeven in de uitspraak van de Afdeling van 31 januari 1997, konden verweerders bij de beoordeling van het verzoek om het tracébesluit te heroverwegen dan wel in te trekken ervan uitgaan dat de noodzaak en de aanvaardbaarheid van de aanleg van de Betuweroute vaststaat. In de bezwaren van appellante op dit punt behoefden zij dan ook in redelijkheid geen grond te zien het verzoek om het tracébesluit te heroverwegen dan wel in te trekken in te willigen.
    
    2.4.3.	Daarnaast betreffen de bezwaren van appellante ook de veiligheid en het geluid.
    
    2.4.3.1. 	Met betrekking tot de veiligheid stelt appellante dat de regering al dan niet bewust negatieve informatie met betrekking tot de veiligheid van de Betuweroute heeft achtergehouden. Bij de besluitvorming heeft de regering zich uitsluitend gebaseerd op een risico-analytische benadering, die door de deskundigen als onvolledig, onjuist en achterhaald wordt bestempeld in zowel methodische als praktische zin. De gehanteerde methode van risicobeoordeling is niet bij de tijd en wordt niet gesteund door de stand van de wetenschap. Ter ondersteuning van haar standpunt heeft appellante verwezen naar het in opdracht van haar opgestelde deskundigenbericht van Qualimax B.V. van januari 1999. In dit deskundigenbericht is gesteld dat het niet alleen gaat om de kans dat het mis gaat, maar evenzeer om hoe het mis kan gaan, en daarnaast ook, als het onverhoopt misgaat, wat er daarna aan de orde komt. Verder wordt in dit rapport gesteld dat bij de kwantitatieve risico-analyse is uitgegaan van bekende, historische gegevens die geen rekening houden met nieuwe of sterk gemodificeerde systemen, waarvan bij de Betuweroute sprake is. Verder is gesteld dat bij emplacementen van een andere risicobeoordeling is uitgegaan dan bij de vrije baan en dat in de risico-analyse met een aantal factoren ten onrechte geen rekening is gehouden.
    
    2.4.3.1.1.	De Afdeling is van oordeel dat de bezwaren van appellante ten aanzien van veiligheid met name de methoden van risicobeoordeling betreffen. Bij uitspraak van 31 januari 1997 heeft de Afdeling de gehanteerde methoden voor de risicobeoordeling, door middel van het individuele en groepsrisico aanvaardbaar geacht. Naar het oordeel van de Afdeling zijn geen nieuwe feiten en omstandigheden aanwezig op grond waarvan verweerders in redelijkheid tot heroverweging dan wel tot herziening van het tracébesluit dienden over te gaan.
    
    2.4.3.2.	 Met betrekking tot het geluid stelt appellante dat onafhankelijk onderzoek heeft aangetoond dat het werkelijke treinlawaai minimaal 6 dB(A) hoger zal liggen dan hetgeen door de NS als resultaat van het onderzoek is gepresenteerd. Ter ondersteuning van dit bezwaar heeft appellante onder meer gewezen op de rapporten van het Ingenieursbureau Ulehake B.V.
    
    2.4.3.2.1.	Blijkens het bestreden besluit is een onafhankelijke derde instantie, TNO/Technische Physische Dienst opdracht gegeven de meetresultaten van het Ingenieursbureau Ulehake B.V., te analyseren op (methodische) juistheid, vergelijkbaarheid en statistische relevantie. Uit het rapport van TNO/Technische Physische Dienst van 7 april 1999 blijkt dat het methodologisch en statistisch juist is om de (meeste) metingen van het Ingenieursbureau Ulehake B.V. toe te voegen aan de andere relevante meetreeksen (van NS-TO) terzake. Uit de nieuwe - uitgebreidere - meetreeks die dan ontstaat kan worden afgeleid dat de geluidbelasting langs de Betuweroute ruim 1 dB(A) hoger zal uitvallen dan volgens de standaardrekenmethode berekend is, aldus verweerders. Dit zal geen consequenties hebben voor het feitelijk geluid langs de spoorbaan aangezien de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer bij brief van 11 juni 1996 aan de Tweede Kamer uiteen heeft gezet dat de in het kader van het tracébesluit vastgestelde geluidbelastingen niet mogen worden overschreden. Wanneer tegen de tijd dat de Betuweroute wordt belast zoals in de berekeningen is aangehouden, blijkt dat feitelijke geluidbelastingen deze vastgestelde waarden overschrijden, zuilen operationele maatregelen worden genomen.
    
    2.4.3.2.2. 	Appellante heeft in de motivering van haar beroepschrift aangevoerd dat het rapport van TNO/Technische Physische Dienst essentiële tekortkomingen kent nu het geen goede inhoudelijke controle van de ‘oorspronkelijke meetset’ van NS-TO bevat en dat de 'oorspronkelijke meetset' van NS-TO niet is weergegeven in het rapport. Voorts meent zij dat de selectie door TNO/Technische Physische Dienst van de meetgegevens van het Ingenieursbureau Ulehake B.V. vanuit statistisch oogpunt dubieus is. Verder stelt appellante dat geen serieus onderzoek is verricht naar de operationele maatregelen. Zij betwijfelt voorts of TNO/Technische Physische Dienst een onafhankelijke derde partij is.
    
    2.4.3.2.3 	De Afdeling is van oordeel dat, wat er ook zij van dit verschil in geluidberekeningen, verweerders zich op goede gronden op het standpunt hebben kunnen stellen dat, zoals de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer bij brief van 11 juni 1996 heeft toegezegd, de vastgestelde geluidbelastingen niet mogen worden overschreden. Voorts is de Afdeling niet aannemelijk geworden dat geen zodanige operationele maatregelen kunnen worden genomen dat deze toezegging geen gestand kan worden gedaan.
    
    2.4.3.2.4.	In hetgeen appellante ten aanzien van het geluid heeft aangevoerd, waarbij tevens in aanmerking is genomen hetgeen ter zitting nog naar voren is gebracht, ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat verweerders niet in redelijkheid tot het bestreden besluit hebben kunnen komen.
    
    2.5.	  Het vorenstaande in aanmerking genomen is de Afdeling van oordeel dat in hetgeen appellante heeft aangevoerd ook overigens geen grond kan worden gevonden voor het oordeel dat verweerders niet in redelijkheid tot hun bestreden besluit voor zover dat betrekking heeft op het tracébesluit hebben kunnen komen. In zoverre is het beroep ongegrond.
    
    2.6.	Verweerders dienen op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    
    3. 		Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    
      I.	verklaart het beroep gedeeltelijk gegrond;
      II.	vernietigt het besluit van verweerders van 5 oktober 1999, DGG/PDBR/9900930-ww, voor zover het betreft de afwijzing van het verzoek de planologische kernbeslissing Betuweroute te heroverwegen dan wel in te trekken;
      III.	verklaart het beroep voor het overige ongegrond;
      IV.	veroordeelt verweerders in de door appellante in verband met de behandeling van het beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van f 1.420,00, welk bedrag geheel is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het bedrag dient door de Staat der Nederlanden te worden betaald aan appellante;
      V.	gelast dat de Staat der Nederlanden aan appellante het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht (f 450,--) vergoedt.
    
    
    
      Aldus vastgesteld door mr. J. de Vries, Voorzitter, en mr. R. Cleton en
      mr. R.H. Lauwaars, Leden, in tegenwoordigheid van mr. M.G.L. de Vette ,
      ambtenaar van Staat.
    
    
    
      w.g. De Vries	w.g. De Vette
      Voorzitter 	ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 24 oktober 2000.
    
    196.
    
    
      Voor eensluidend afschrift, 
      de Secretaris van de Raad van State, 
      voor deze,