ECLI:NL:RVS:2021:668, Raad van State, 31-03-2021, 202002979/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-03-31 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 14 mei 2019 heeft de burgemeester van Meierijstad de huurwoning van [appellante] aan de [locatie 1] in Veghel voor de duur van drie maanden gesloten. De politie heeft drie anonieme meldingen ontvangen waarin is gemeld dat [persoon A], met wie [appellante] een relatie had, vanuit de huurwoning van [appellante] in drugs handelde. [appellante] heeft nu nog steeds contact met [persoon A], die vader van een van haar kinderen is. Naar aanleiding van de meldingen en eigen onderzoek heeft de politie op 14 maart 2019 de huurwoning van [appellante] doorzocht en daarbij onder andere 41,5 gram hennep, 7,6 gram hasj, twee vergruizers, een weegschaal en lege gripzakjes aangetroffen. Deze drugs en materialen bevonden zich in een kast in de schuur van [appellante] en op en in de scooter van [persoon A] die in de schuur was gestald.

202002979/1/A3.
    Datum uitspraak: 31 maart 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], wonend te Veghel, gemeente Meierijstad,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 9 april 2020 in zaak nr. 19/3134 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    de burgemeester van Meierijstad.
    Procesverloop
    Bij besluit van 14 mei 2019 heeft de burgemeester de huurwoning van [appellante] aan de [locatie 1] in Veghel voor de duur van drie maanden gesloten.
    Bij besluit van 25 september 2019 heeft de burgemeester de met ingang van 4 juli 2019 uitgevoerde sluiting van de woning per direct opgeheven.
    Bij besluit van 28 oktober 2019 heeft de burgemeester het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard en de besluiten van 14 mei en 25 september 2019 met een nadere motivering in stand gelaten.
    Bij uitspraak van 9 april 2020 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    De burgemeester heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 december 2020, waar [appellante], bijgestaan door mr. M.W. van der Heijden, advocaat te Vught, is verschenen. Daarnaast is de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. M. Ondersteijn en L. Scholten, via een videoverbinding gehoord.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       De politie heeft drie anonieme meldingen ontvangen waarin is gemeld dat [persoon A], met wie [appellante] een relatie had, vanuit de huurwoning van [appellante] in drugs handelde. [appellante] heeft nu nog steeds contact met [persoon A], die vader van een van haar kinderen is. Naar aanleiding van de meldingen en eigen onderzoek heeft de politie op 14 maart 2019 de huurwoning van [appellante] doorzocht en daarbij onder andere 41,5 gram hennep, 7,6 gram hasj, twee vergruizers, een weegschaal en lege gripzakjes aangetroffen. Deze drugs en materialen bevonden zich in een kast in de schuur van [appellante] en op en in de scooter van [persoon A] die in de schuur was gestald. De burgemeester heeft op basis van de door de politie opgestelde bestuurlijke rapportage van 20 maart 2019 de woning op grond van artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet overeenkomstig het Beleid inzake bestuurlijke handhaving van artikel 13b Opiumwet (hierna: de Beleidsregel) voor de duur van drie maanden gesloten. De burgemeester heeft zijn besluit na het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar herzien en de sluitingstermijn verkort, omdat niet gebleken is dat [appellante] wist van de aanwezigheid van de drugs en de handel daarin. [appellante] is, ondanks dat de sluiting van de woning inmiddels voorbij was, in beroep gegaan bij de bestuursrechter, omdat zij stelt schade te hebben geleden als gevolg van de sluiting.
    Hoger beroep
    2.       [appellante] betoogt allereerst dat de rechtbank heeft miskend dat de Beleidsregel onredelijk is, omdat deze beleidsregel de burgemeester geen ruimte biedt om bij een overtreding als bedoeld in artikel 13b van de Opiumwet te volstaan met een minder zware maatregel dan sluiting van de woning. Dat de burgemeester heeft gesteld dat hij altijd de mogelijkheid in ogenschouw neemt om niet tot sluiting over te gaan, neemt niet weg dat die mogelijkheid niet uit de Beleidsregel blijkt. Dat is in strijd met artikel 8 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden. Daarnaast is dat in strijd met de door de Afdeling in haar uitspraak van 21 januari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:130, geformuleerde eisen waaraan een beleidsregel moet voldoen die invulling geeft aan de bevoegdheid van de burgemeester op grond van artikel 13b van de Opiumwet.
    Voor het geval de Beleidsregel wel redelijk is, betoogt [appellante] dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat er geen bijzondere omstandigheden zijn op grond waarvan de burgemeester had moeten afwijken van de Beleidsregel. De rechtbank heeft miskend dat de burgemeester ten onrechte verzwarende omstandigheden heeft aangenomen en in zijn besluitvorming onvoldoende gewicht heeft toegekend aan de omstandigheden die in haar voordeel spreken, aldus [appellante].
    Beoordeling van het hoger beroep
    3.       De burgemeester is op grond van artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet bevoegd tot het opleggen van een last onder bestuursdwang indien in een woning dan wel op bij de woning behorende erven een middel als bedoeld in lijst I of II wordt verkocht, afgeleverd of verstrekt dan wel daartoe aanwezig is. [appellante] bestrijdt niet dat zo’n situatie zich voordeed en dat de burgemeester dus op zichzelf bevoegd was om sluiting van haar woning te gelasten. Zij bestrijdt wel dat het redelijk was om van die bevoegdheid gebruik te maken. Gelet op de tekst van artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet, beschikt de burgemeester bij de uitoefening van de in die bepaling neergelegde bevoegdheid, over beleidsruimte. Dit betekent dat het aan de burgemeester is om de betrokken belangen af te wegen bij zijn besluit om deze bevoegdheid te gebruiken. Het is aan de bestuursrechter om te toetsen of de burgemeester na afweging van de betrokken belangen in redelijkheid daartoe heeft kunnen besluiten.
    Redelijkheid Beleidsregel
    4.       In de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 13b van de Opiumwet (Kamerstukken II 2005/06, 30 515, nr. 3, blz. 8, en Kamerstukken II 2006/07, 30 515, nr. 6, blz. 1 en 2) is in algemene zin vermeld dat de burgemeester bij een eerste overtreding nog niet tot sluiting van de woning dient over te gaan, maar moet volstaan met een waarschuwing of soortgelijke maatregel. Van dit uitgangspunt mag hij in ernstige gevallen afwijken. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 21 januari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:130, onder 4.2. In de uitspraak van 28 augustus 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2912, heeft de Afdeling de aanwezigheid van een handelshoeveelheid harddrugs in een woning als voorbeeld van een ernstig geval genoemd.
    De burgemeester heeft ter uitvoering van zijn bevoegdheid op grond van artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet de Beleidsregel vastgesteld. Indien de burgemeester constateert dat in een woning dan wel op bij de woning behorende erven voor de eerste keer handel in softdrugs plaatsvindt, gaat hij volgens de Beleidsregel direct over tot sluiting van de woning voor drie maanden. Anders dan het geval was in de hiervoor en door de rechtbank genoemde uitspraak van de Afdeling van 21 januari 2015, biedt de Beleidsregel de burgemeester geen mogelijkheid om bij een eerste overtreding als bedoeld in artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet te volstaan met een bestuurlijke waarschuwing of andere minder vergaande maatregel dan sluiting. De Beleidsregel geeft daarmee onvoldoende inhoud aan het uitgangspunt van de wetgever dat bij een overtreding zorgvuldig dient te worden bezien of in plaats van sluiting van een woning kan worden volstaan met een waarschuwing of een andere maatregel die minder verstrekkend is dan sluiting van de woning.
    Dat volgens de Beleidsregel de ervaringen in onder andere de gemeente Heusden geleerd hebben dat van een bestuurlijke waarschuwing onvoldoende preventieve werking uitgaat en dat dit middel zijn doel voorbijschiet, leidt niet tot een ander oordeel. Het Beleid artikel 13b Opiumwet 2017 van de gemeente Heusden laat in tegenstelling tot de Beleidsregel namelijk de mogelijkheid open om te volstaan met een bestuurlijke waarschuwing. De stelling van de burgemeester dat een bestuurlijke waarschuwing afhankelijk van de omstandigheden van het geval niet uitgesloten is, zoals hij ter zitting bij de rechtbank te kennen heeft gegeven, is eveneens onvoldoende om tot een ander oordeel te komen, aangezien deze stelling geen steun vindt in de Beleidsregel. Anders dan de rechtbank heeft geoordeeld, volgt uit de Beleidsregel verder niet onder welke omstandigheden er sprake is van een ernstig geval op grond waarvan de burgemeester kiest voor directe sluiting van de woning in plaats van voor het nemen van een lichtere maatregel zoals een bestuurlijke waarschuwing. De Beleidsregel bevat weliswaar een opsomming met verzwarende omstandigheden, maar deze opsomming is alleen van belang voor het antwoord op de vraag of de burgemeester de belanghebbende eerst een voornemen tot sluiting stuurt of overgaat tot sluiting van de woning zonder de belanghebbende de gelegenheid te geven om van tevoren een zienswijze naar voren te brengen. Dat de burgemeester de opsomming met verzwarende omstandigheden ook betrekt in zijn afweging tussen een bestuurlijke waarschuwing of directe sluiting van een woning, zoals hij in zijn schriftelijke uiteenzetting heeft toegelicht, volgt niet uit de Beleidsregel, omdat daarin geen mogelijkheid is opgenomen om te volstaan met een waarschuwing. Hoewel de burgemeester tot slot op grond van artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht wegens bijzondere omstandigheden kan afwijken van de Beleidsregel, neemt dat niet weg dat dit artikel bepaalt dat de burgemeester in principe handelt overeenkomstig zijn beleidsregels en dat de Beleidsregel dus niet onredelijk mag zijn.
    Gezien het voorgaande heeft de rechtbank ten onrechte geoordeeld dat de burgemeester in redelijkheid het in de Beleidsregel neergelegde beleid ten aanzien van een eerste constatering van handel in softdrugs vanuit een woning kon voeren. [appellante] betoogt dan ook terecht dat de Beleidsregel op dit punt niet redelijk is en in zoverre slaagt het betoog.
    5.       Dat het hier toegepaste onderdeel van de Beleidsregel niet redelijk is, neemt echter niet weg dat de burgemeester op grond van artikel 13b, eerste lid, op zichzelf bevoegd was om een last onder bestuursdwang op te leggen en dat de toepassing van die bevoegdheid in dit geval was toegestaan. Daarbij is van belang dat in de besluiten van 14 mei, 25 september en 28 oktober 2019 de burgemeester zijn keuze om gebruik te maken van zijn bevoegdheid niet slechts met een verwijzing naar de Beleidsregel heeft gemotiveerd, maar ook met een belangenafweging op basis van de feiten en omstandigheden van dit geval. De Afdeling moet beoordelen of uit deze motivering volgt dat sprake is van een ernstig geval waarin de burgemeester in redelijkheid sluiting van de woning heeft kunnen bevelen, ondanks dat het om een eerste overtreding ging.
    Redelijkheid woningsluiting in dit geval
    6.       In de hiervoor vermelde uitspraak van 28 augustus 2019 heeft de Afdeling uiteengezet hoe beoordeeld moet worden of de burgemeester in redelijkheid gebruik heeft kunnen maken van zijn bevoegdheid om een woning op grond van artikel 13, eerste lid, van de Opiumwet te sluiten. Bij deze beoordeling is in de eerste plaats van belang in hoeverre sluiting van de woning noodzakelijk is ter bescherming van het woon- en leefklimaat bij de woning en het herstel van de openbare orde. Dit wordt beoordeeld aan de hand van de ernst en omvang van de overtreding. Vervolgens moet worden beoordeeld of sluiting van de woning evenredig is.
    -        Noodzakelijkheid
    6.1.    De politie heeft op 25 en 30 januari en 7 februari 2019 anonieme meldingen ontvangen over drugshandel door [persoon A] vanuit de woning van [appellante]. Naar aanleiding daarvan heeft de politie een strafrechtelijk onderzoek ingesteld. Zoals blijkt uit de bestuurlijke rapportage van 20 maart 2019 en het proces-verbaal van bevindingen van de politie van 10 april 2019 volgt uit twee observaties van de woning op 21 februari en 14 maart 2019, telefoontaps en verhoren van afnemers, dat meerdere personen de achtertuin en de schuur bij de woning of de woning zelf zijn ingegaan om drugs bij [persoon A] te kopen. Op 14 maart 2019 is de politie de woning binnengetreden en heeft zij 41,5 gram hennep en 7,6 gram hasj aangetroffen. Dat is bijna 10 keer de hoeveelheid van 5 gram die als maximum voor eigen gebruik van softdrugs wordt aangemerkt. Daarnaast heeft de politie twee vergruizers, een weegschaal en lege gripzakjes aangetroffen, alsmede een notitieboekje waarin [persoon A] bijhield welke bedragen hij van afnemers nog tegoed had. Uit een ander strafrechtelijk onderzoek is gebleken dat [persoon A] in georganiseerd verband met [persoon B] in drugs handelde. De politie is op 14 maart 2019 eveneens de dicht bij de woning van [appellante] gelegen woning van [persoon B] aan de [locatie 2] in Veghel binnengetreden. Uit het proces-verbaal van bevindingen van de politie van 15 maart 2019 blijkt dat de politie daarbij onder andere meerdere zakken henneptoppen, een grote hoeveelheid telefoons, meerdere weegschalen, gripzakjes, vier kogelpatronen, een busje traangas en een ploertendoder heeft aangetroffen.
    Gelet op de hoeveelheid aangetroffen drugs in de woning van [appellante] en de overige hiervoor vermelde feiten en omstandigheden, die erop wijzen dat in de woning in drugs werd gehandeld en wijzen op een verband met georganiseerde drugshandel, heeft de burgemeester dit geval in redelijkheid kunnen aanmerken als een ernstig geval waarin sluiting in beginsel noodzakelijk was. De burgemeester heeft daarbij in redelijkheid in aanmerking kunnen nemen dat de omgeving een woonwijk betreft en dat minderjarige kinderen in de woning woonden. De rechtbank is terecht tot dezelfde conclusie gekomen.
    De door [appellante] aangevoerde omstandigheden dat er bijna vier maanden zaten tussen het constateren van de overtreding en de daadwerkelijke sluiting van de woning en dat de burgemeester in die periode geen actie zou hebben ondernomen ten aanzien van de woning of de veiligheid van de buurt, doen niet af aan de noodzaak van de sluiting. Daarbij is van belang dat de burgemeester eerst een voornemen tot sluiting van de woning kenbaar heeft gemaakt waartegen [appellante] een zienswijze heeft ingediend en de burgemeester [appellante] aanvankelijk tot en met 11 juni 2019 in de gelegenheid heeft gesteld om vervangende woonruimte te zoeken. [appellante] heeft de voorzieningenrechter van de rechtbank echter om een voorlopige voorziening gevraagd, waardoor de burgemeester pas op 4 juli 2019 mocht overgaan tot sluiting van de woning. Het tijdsverloop tussen het aantreffen van de drugs in de woning op 14 maart 2019 en het sluiten van de woning op 4 juli 2019 is daarom niet onredelijk lang. Dat [persoon A] inmiddels in voorlopige hechtenis zat, betreft een tijdelijke en persoonsgebonden maatregel en laat onverlet dat de burgemeester er belang bij had om de bekendheid van het pand in het drugscircuit weg te nemen om zo herhaling van de overtreding te voorkomen. Dat [persoon A] alleen in de schuur in drugs zou hebben gehandeld en de burgemeester daarom hoogstens had moeten volstaan met het sluiten van de schuur, zoals [appellante] stelt, is niet aannemelijk gemaakt. Uit het proces-verbaal van bevindingen van 10 april 2019 blijkt dat een afnemer heeft verklaard in de woning te zijn geweest en dat uit een politieobservatie is gebleken dat een man van wie aannemelijk is dat het om een afnemer gaat bij de voordeur heeft aangebeld, zodat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat de burgemeester niet had moeten volstaan met het sluiten van de schuur.
    -        Evenredigheid
    6.2.    Als sluiting van een woning in beginsel noodzakelijk wordt geacht, neemt dat niet weg dat de sluiting ook evenredig moet zijn. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, onder meer in haar uitspraak van 14 maart 2018, ECLI:NL:RVS:2018:851, is persoonlijke verwijtbaarheid niet vereist voor toepassing van artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet. De vraag of de rechthebbende een verwijt van de overtreding kan worden gemaakt, kan daarentegen wel aan de orde komen in het kader van de beoordeling van de evenredigheid van de sluiting, zoals volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 4 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2241. Het ontbreken van iedere betrokkenheid bij de overtreding kan afzonderlijk of tezamen met andere omstandigheden maken dat de burgemeester niet in redelijkheid van zijn bevoegdheid gebruik heeft kunnen maken. Niet in geschil is dat de overtreding van de Opiumwet [appellante] niet valt te verwijten. Bij het besluit van 25 september 2019 heeft de burgemeester daarin aanleiding gezien om de aanvankelijke duur van de sluiting van de woning van drie maanden te verkorten. De rechtbank heeft terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat van sluiting afgezien had moeten worden of dat de sluitingstermijn verder verkort had moeten worden. In dat kader zijn de hiervoor besproken ernst en omvang van de overtreding van belang. De gevolgen van de sluiting voor [appellante] geven geen aanleiding voor een ander oordeel. Zoals de Afdeling in de hiervoor vermelde uitspraak van 28 augustus 2019 heeft overwogen, dient de burgemeester, gelet op de vereiste evenredigheid van een woningsluiting, daarbij te informeren naar de mogelijkheden van vervangende huisvesting voor de bewoners. Dat heeft hij gedaan. In het besluit van 14 mei 2019 heeft de burgemeester [appellante] op de alternatieve woonruimtevoorzieningen gewezen in het geval zij zelf niet voor alternatieve woonruimte zou kunnen zorgen. [appellante] heeft gedurende de sluiting met haar kinderen onderdak weten te vinden bij haar ouders. De sluiting van de woning bracht op grond van artikel 231, tweede lid, van Boek 7 van het Burgerlijk Wetboek mee dat de verhuurder de huurovereenkomst zonder procedure bij de rechter kon ontbinden, maar dit is gezien de ernst en omvang van de overtreding geen bijzondere omstandigheid die de sluiting onevenredig maakt. Overigens heeft de verhuurder in verband met het aantreffen van drugs in de woning bij de kantonrechter een procedure tot ontbinding van de huurovereenkomst en ontruiming van de woning aangespannen tegen [appellante]. Bij comparitievonnis van 5 december 2019 heeft de kantonrechter geoordeeld dat niet vaststond dat [appellante] aansprakelijk kon worden gehouden voor de aanwezigheid van drugs, waarna de verhuurder heeft besloten de procedure niet voort te zetten.
    6.3.    Gelet op wat onder 6.1 en 6.2 is overwogen, is de Afdeling met de rechtbank van oordeel dat de burgemeester de sluiting van de woning noodzakelijk en evenredig mocht achten.
    Het betoog dat de sluiting onredelijk is, slaagt niet.
    Slotsom
    7.       Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Gelet op de onredelijkheid van het door de burgemeester toegepaste deel van de Beleidsregel zal de Afdeling, doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, het beroep tegen het besluit van 28 oktober 2019 van de burgemeester alsnog gegrond verklaren en dat besluit vernietigen. De Afdeling zal gelet op de door de burgemeester op basis van de feiten en omstandigheden gemaakte belangenafweging evenwel bepalen dat de rechtsgevolgen van dat besluit in stand blijven.
    8.       De burgemeester dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 9 april 2020 in zaak nr. 19/3134;
    III.      verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    IV.     vernietigt het besluit van de burgemeester van Meierijstad van 28 oktober 2019 met kenmerk 1948242408;
    V.      bepaalt dat de rechtsgevolgen van dat besluit in stand blijven;
    VI.     veroordeelt de burgemeester van Meierijstad tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.184,21, waarvan € 2.136,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VII.     gelast dat de burgemeester van Meierijstad aan [appellante] het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 439,00 voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. J.J. van Eck en mr. G.T.J.M. Jurgens, leden, in tegenwoordigheid van mr. J. de Vries, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.      
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 31 maart 2021
    582-960.