ECLI:NL:RVS:2020:112, Raad van State, 15-01-2020, 201709235/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2020-01-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 2 augustus 2016 heeft het college, voor zover thans van belang, Buiten Groep onder oplegging van een dwangsom gelast om binnen drie maanden na verzending van dit besluit het chalet met uitbouw en overkapping en het bijgebouw van het aan de Waterdijk 8 te Schalkhaar gelegen perceel, sectie D, nummer 4278, (hierna: het perceel) te verwijderen en verwijderd te houden.

201709235/1/A1.
    Datum uitspraak: 15 januari 2020
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    het college van burgemeester en wethouders van Deventer,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 11 oktober 2017 in zaak nr. 17/221 in het geding tussen:
    Buiten Groep Holding B.V. (hierna: Buiten Groep)
    en
    het college.
    Procesverloop
    Bij besluit van 2 augustus 2016 heeft het college, voor zover thans van belang, Buiten Groep onder oplegging van een dwangsom gelast om binnen drie maanden na verzending van dit besluit het chalet met uitbouw en overkapping en het bijgebouw van het aan de Waterdijk 8 te Schalkhaar gelegen perceel, sectie D, nummer 4278, (hierna: het perceel) te verwijderen en verwijderd te houden.
    Bij besluit van 9 december 2016 heeft het college het door Buiten Groep daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij besluit van 20 december 2016 heeft het college bij Buiten Groep een verbeurde dwangsom van € 25.000,00 ingevorderd.
    Bij uitspraak van 11 oktober 2017 heeft de rechtbank het door Buiten Groep tegen de besluiten van 9 december 2016 en 20 december 2016 ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 9 december 2016 vernietigd, het besluit van 2 augustus 2016 herroepen en het besluit van 20 december 2016 vernietigd. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
    Buiten Groep heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting, gezamenlijk met het hoger beroep in zaak nr. 201709230/1/A1, behandeld op 21 september 2018, waar het college, vertegenwoordigd door mr. S. Sol en ing. M.G.M. Wolbrink-Meijerink, bijgestaan door mr. T.E.P.A. Lam, advocaat te Nijmegen, en Buiten Groep, vertegenwoordigd door [gemachtigde A] en [gemachtigde B], bijgestaan door mr. E.T. de Jong, advocaat te Arnhem, zijn verschenen.
    Na het sluiten van het onderzoek ter zitting heeft de Afdeling het onderzoek heropend en Buiten Groep in de gelegenheid gesteld om een nadere reactie te geven. Buiten Groep heeft van deze gelegenheid gebruik gemaakt. Het college heeft hierop een reactie gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak op 16 september 2019 nogmaals ter zitting behandeld, waar Buiten Groep, vertegenwoordigd door [gemachtigde A], vergezeld door [gemachtigde B], bijgestaan door mr. E.T. de Jong, advocaat te Arnhem, en het college, vertegenwoordigd door mr. S. Dul en M. Rijneveld, bijgestaan door mr. T.E.P.A. Lam, advocaat te Nijmegen, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    Op het perceel stond ten tijde van het besluit van 2 augustus 2016 een bouwwerk van 4,50 bij 11,30 m met een uitbouw van 3,00 bij 3,70 m en een overkapping van 1,50 bij 3,00 m en een bijgebouw van 2,50 bij 2,50 m. Buiten Groep was ten tijde van belang eigenaresse van het perceel. In het ten tijde van belang ter plaatse geldende bestemmingsplan "Buitengebied Deventer, eerste herziening" (hierna: het bestemmingsplan) was aan het perceel de bestemming "Recreatie - Verblijfsrecreatie" met de functieaanduiding "specifieke vorm van recreatie - kampeerterrein b" (hierna: ktb) toegekend. Tevens rustte op het perceel de dubbelbestemming "Waterstaat - Intrekgebied". Het college heeft aan de last ten grondslag gelegd dat voor het bouwwerk en het bijgebouw de daartoe vereiste omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen ontbreekt. Voorts zijn het bouwwerk met uitbouw en overkapping en het bijgebouw in strijd met het bestemmingsplan, aldus het college.
    In de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank overwogen dat voor het bouwwerk geen omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen is vereist. Voor het bijgebouw is naar het oordeel van de rechtbank tevens geen omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen vereist, omdat het bijgebouw voldoet aan de eisen van artikel 3, aanhef en eerste lid, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor). Verder heeft de rechtbank overwogen dat het bouwwerk moet worden aangemerkt als een stacaravan als bedoeld in artikel 1.113 van de planregels en derhalve in zoverre niet in strijd is met artikel 15.1, aanhef en onder b, van de planregels. Daartoe heeft de rechtbank overwogen dat het bouwwerk enkele jaren geleden in één geheel en op een eigen as-/wielstelsel is aangevoerd op het perceel. Ten tijde van de plaatsing van het bouwwerk was dus sprake van een stacaravan als bedoeld in artikel 1.113 van de planregels. De omstandigheid dat aan de onderzijde van het bouwwerk betimmering is aangebracht en de dissel niet vast zit aan het bouwwerk, is naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende om hieraan de hoedanigheid van stacaravan te ontnemen. Volgens de rechtbank is het aannemelijk dat de dissel op eenvoudige wijze weer vastgemaakt kan worden en dat de betimmering zonder al te veel moeite van het bouwwerk verwijderd kan worden, zodat aanvoeren op eigen as-/wielstelsel mogelijk is. Voorts is de rechtbank van oordeel dat het oorspronkelijke bouwwerk en de uitbouw van elkaar moeten worden onderscheiden. De omstandigheid dat aan het bouwwerk een uitbouw is vastgemaakt, ontneemt naar het oordeel van de rechtbank aan het oorspronkelijke bouwwerk niet de hoedanigheid van stacaravan. De aanwezigheid van de uitbouw is evenwel niet in overeenstemming met het bepaalde in artikel 15 van de planregels. Daaruit volgt dat deze activiteit in strijd is met het bepaalde in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), aldus de rechtbank. Volgens de rechtbank strekt de last verder dan enkel de verwijdering van de in strijd met artikel 15 van de planregels gerealiseerde uitbouw. Derhalve is de rechtbank van oordeel dat de opgelegde last verder strekt dan noodzakelijk is voor de beëindiging van de overtreding van artikel 15 van de planregels en dan ook in zoverre in strijd is met artikel 3:4 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb).
    De rechtbank heeft vervolgens vastgesteld dat het college ook bevoegd was om handhavend op te treden, omdat de aanwezigheid van het bouwwerk en het bijgebouw in strijd zijn met artikel 39.2 van de planregels behorende bij de dubbelbestemming "Waterstaat - Intrekgebied", maar dat het college daarvan had behoren af te zien, omdat er concreet zicht op legalisatie bestond. Gelet op die omstandigheid is het handhavend optreden tegen de overtreding van het bepaalde in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo volgens de rechtbank onevenredig en daarmee in strijd met artikel 3:4, tweede lid, van de Awb.
    De rechtbank heeft aanleiding gezien om zelf in de zaak te voorzien door het besluit van 2 augustus 2016 te herroepen.
    2.    De relevante artikelen van het bestemmingsplan en bijlage II van het Bor zijn opgenomen in een bijlage die integraal onderdeel is van deze uitspraak.
    Hoger beroep
    3.    Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat enkel de uitbouw van het bouwwerk in strijd is met artikel 15.1, aanhef en onder b, van de planregels. Volgens het college is voor de vraag of sprake is van een stacaravan doorslaggevend of het bouwwerk in één geheel en op een eigen as-/wielstelsel kan worden aangevoerd. Gelet op de omstandigheden dat sprake was van een hoekchalet, de onderzijde van het bouwwerk was dichtgetimmerd en de losgekoppelde dissel onder het bouwwerk lag, was het niet mogelijk om het bouwwerk in één geheel en op eigen as-/wielstelsel te verplaatsen, aldus het college. Omdat er geen sprake is van een stacaravan, maar van een chalet als bedoeld in artikel 1.104 van de planregels, is de aanwezigheid daarvan volgens het college in strijd met artikel 15.1, onder b, van de planregels.
    3.1.    Anders dan de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat het bouwwerk niet kan worden aangemerkt als een stacaravan als bedoeld in artikel 1.113 van de planregels. Weliswaar was ten tijde van de plaatsing van het bouwwerk sprake van een stacaravan, maar door het aanbrengen van de uitbouw is de hoedanigheid van stacaravan aan het bouwwerk ontnomen. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat uit de stukken blijkt dat het bouwwerk met uitbouw niet kan worden verplaatst zonder de uitbouw eerst te demonteren. Aangezien het bouwwerk niet als één geheel en op een eigen as-/wielstelsel verplaatst kan worden, heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat het bouwwerk niet kan worden aangemerkt als een stacaravan als bedoeld in artikel 1.113 van de planregels. Omdat geen sprake is van een stacaravan, maar van een chalet als bedoeld in artikel 1.104 van de planregels, is de aanwezigheid daarvan in strijd met artikel 15.1, onder b, van de planregels.
    Het betoog slaagt.
    4.    Het college betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat voor het bijgebouw op grond van artikel 3, aanhef en eerste lid, van bijlage II bij het Bor geen omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen benodigd is. Daartoe voert het aan dat het bijgebouw slechts omgevingsvergunningvrij is, indien het in het achtererfgebied gelegen is. Omdat de zijde van het bouwwerk die gericht is op de Waterdijk aangemerkt moet worden als de voorgevel van het hoofdgebouw en het bijgebouw minder dan een meter achter de voorgevelrooilijn staat, ligt het bijgebouw niet in het achtererfgebied, aldus het college.
    4.1.    De Afdeling stelt vast dat het chalet als hoofdgebouw op het perceel aangemerkt moet worden. Het college stelt terecht dat de voorgevel van het chalet de zijde is die op het pad van de camping is gericht, omdat die zijde door zijn functie en uitstraling de belangrijkste gevel van het hoofdgebouw is. Vast staat dat het bijgebouw niet is gelegen op het erf achter de denkbeeldige lijn, die zich in de zijgevels aan weerszijden van het hoofdgebouw op 1 m achter de voorzijde bevindt en van daaruit parallel meeloopt met voormeld pad. De rechtbank heeft dan ook ten onrechte geoordeeld dat het bijgebouw zonder omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen gebouwd mocht worden.
    Het betoog slaagt.
    5.    Het college betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het besluit van 2 augustus 2016 onzorgvuldig is voorbereid, omdat het college niet heeft onderzocht of er sprake is van concreet zicht op legalisatie. Daartoe voert het aan dat er ten tijde van het besluit van 2 augustus 2016 geen omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan was aangevraagd. Evenmin was een beginselaanvraag aan het college toegezonden. Reeds hierom was er ten tijde van het besluit geen sprake van concreet zicht op legalisatie, aldus het college.
    5.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, bijvoorbeeld in de uitspraak van 4 september 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3010, dient voor concreet zicht op legalisatie door middel van een omgevingsvergunning ten tijde van de besluitvorming ten minste een begin te zijn gemaakt met de voor de verlening van een omgevingsvergunning vereiste procedure, hetgeen niet mogelijk is zonder aanvraag. Vast staat dat Buiten Groep ten tijde van het besluit op bezwaar van 9 december 2016 geen aanvraag had ingediend, strekkende tot legalisatie van de overtreding van artikel 15.1, onder b, van de planregels. Alleen al daarom bestond er geen concreet zicht op legalisatie. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
    Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank ten onrechte geoordeeld dat het in bezwaar gehandhaafde besluit van 2 augustus 2016 onzorgvuldig is voorbereid.
    Het betoog slaagt.
    Tussenconclusie
    6.    Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, zal het hoger beroep gegrond worden verklaard en de aangevallen uitspraak worden vernietigd. Derhalve komt de Afdeling niet toe aan een bespreking van de overige hogerberoepsgronden. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling de niet door de rechtbank besproken beroepsgronden tegen het besluit van 9 december 2016 beoordelen en het besluit van 20 december 2016 beoordelen in het licht van de daartegen door Buiten Groep in eerste aanleg voorgedragen beroepsgronden.
    Beroep van Buiten Groep
    7.    Het betoog van Buiten Groep dat de hoogte van de haar bij besluit van 2 augustus 2016 opgelegde dwangsom niet in redelijke verhouding staat tot de ernst van de overtreding, faalt.
    Het college heeft in zijn verweerschrift in beroep toegelicht dat de hoogte van de dwangsom is afgezet tegen de verkoopwaarde van het perceel en de op dit perceel staande opstallen. In het door Buiten Groep aangevoerde kan geen grond worden gevonden voor het oordeel dat de hoogte van de dwangsom niet in redelijke verhouding staat tot de ernst van de overtreding en het met de ongedaanmaking daarvan te dienen belang. Daarbij is van belang dat van de dwangsom een zodanige prikkel moet uitgaan, dat de opgelegde last wordt nagekomen en verbeurte van de dwangsom wordt voorkomen.
    8.    Het betoog van Buiten Groep dat het college het besluit van 20 december 2016 onvoldoende heeft gemotiveerd, faalt.
    Het college heeft een deugdelijke en controleerbare vaststelling van relevante feiten en omstandigheden in de vorm van een schriftelijke rapportage aan het besluit van 20 december 2016 ten grondslag gelegd. Daaruit blijkt dat twee toezichthouders bouwen en wonen van de gemeente op 17 november 2016 een controle hebben uitgevoerd en daarbij hebben vastgesteld dat niet aan de bij het besluit van 2 augustus 2016 opgelegde last is voldaan, omdat het bouwwerk met uitbouw en overkapping en het bijgebouw nog op het perceel aanwezig waren, terwijl de begunstigingstermijn was verstreken.
    Conclusie
    9.    Het beroep tegen de besluiten van 9 december 2016 en 20 december 2016 is ongegrond.
    10.    Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 11 oktober 2017 in zaak nr. 17/221;
    III.    verklaart het door Buiten Groep Holding B.V. bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. B.J. Schueler, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.A. Graaff-Haasnoot, griffier.
    w.g. Schueler    w.g. Graaff-Haasnoot
    lid van de enkelvoudige kamer    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 15 januari 2020
    531-884.
     
    BIJLAGE
     
    Bestemmingsplan "Buitengebied Deventer, eerste herziening"
    Artikel 1.104 luidt:
    "Recreatiewoning/chalet: een permanent ter plaatse aanwezig gebouw inclusief kelder, dat niet op wielen verplaatsbaar is en dat uitsluitend bedoeld is om door een huishouden of daarmee gelijk te stellen groep van personen, dat het hoofdverblijf elders heeft."
    Artikel 1.113 luidt:
    "Stacaravan: een stacaravan is een recreatief onderkomen, met kenmerken van een caravan, waarin voorzieningen zijn getroffen voor dag- en/of nachtverblijf, dat, in één geheel en op een eigen as-/wielstelsel kan worden aangevoerd."
    Artikel 1.128 luidt:
    "Voorgevel: de naar de openbare zijde gekeerde gevel van het hoofdgebouw die door zijn aard, functie, constructie of uitstraling als belangrijkste gevel kan worden aangemerkt."
    Artikel 15.1 luidt:
    "De voor ‘Recreatie - Verblijfsrecreatie’ aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    […];
    b. ter plaatse van de aanduiding ‘specifieke vorm van recreatie - ktb’: een kampeerterrein voor toeristische en seizoensstandplaatsen, zoals tenten, toercaravans, vouwwagens, kampeerauto’s, trekkershutten en tenthuisjes alsmede voor stacaravans en bijbehorende voorzieningen, zoals een kampwinkel, receptie, opslag en werkplaats, horeca-, dag- en verblijfsgebouwen, zwembaden en een uitkijktoren;"
    Artikel 39.1 luidt:
    "De voor 'Waterstaat - Intrekgebied' aangewezen gronden zijn - behalve voor de andere aldaar voorkomende bestemming(en) - mede bestemd voor functies die harmoniëren met de functie voor de drinkwatervoorziening."
    Artikel 39.2 luidt:
    "Voor het bouwen gelden de volgende regels:
    a. op de gronden mag niet worden gebouwd, met uitzondering van:
    1. bouwwerken, geen gebouwen zijnde, met een hoogte van ten hoogste 2 m;
    2. bebouwing ten behoeve van de waterleidingmaatschappij;"
    Artikel 39.3, onder a, luidt:
    "Het bevoegd gezag kan bij een omgevingsvergunning afwijken van het bepaalde in lid 39.2 teneinde in intrekgebieden ook nieuwe niet-risicovolle en grote risicovolle functies toe te staan, mits daarbij wordt voldaan aan het stand still-principe."
    Bijlage II van het Besluit omgevingsrecht
    Artikel 1 luidt:
    "1. In deze bijlage wordt verstaan onder:
    achtererfgebied: erf achter de lijn die het hoofdgebouw doorkruist op 1 m achter de voorkant en van daaruit evenwijdig loopt met het aangrenzend openbaar toegankelijk gebied, zonder het hoofdgebouw opnieuw te doorkruisen of in het erf achter het hoofdgebouw te komen;
    […];
    openbaar toegankelijk gebied: weg als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onder b, van de Wegenverkeerswet 1994, alsmede pleinen, parken, plantsoenen, openbaar vaarwater en ander openbaar gebied dat voor publiek algemeen toegankelijk is, met uitzondering van wegen uitsluitend bedoeld voor de ontsluiting van percelen door langzaam verkeer;
    […]."
    Artikel 3 luidt:
    "Een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de wet is niet vereist, indien deze activiteit betrekking heeft op:
    1. Een op de grond staand bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan in achtererfgebied, mits wordt voldaan aan de volgende eisen:
    a. niet hoger dan 5 m,
    b. op een afstand van meer dan 1 m vanaf openbaar toegankelijk gebied, tenzij geen redelijke eisen van welstand van toepassing zijn,
    c. de ligging van een verblijfsgebied als bedoeld in artikel 1.1, eerste lid, van het Bouwbesluit 2012, in geval van meer dan een bouwlaag, uitsluitend op de eerste bouwlaag, en
    d. niet voorzien van een dakterras, balkon of andere niet op de grond gelegen buitenruimte;
    2. een op de grond staand bouwwerk ten behoeve van recreatief nachtverblijf, mits wordt voldaan aan de volgende eisen:
    a. niet hoger dan 5 m, en
    b. de oppervlakte niet meer dan 70 m2;
    […]."