ECLI:NL:RBSGR:2006:AY7224, Rechtbank 's-Gravenhage, 13-07-2006, AWB 05/30390
Rechtbank 's-Gravenhage — Uitspraak 
Datum: 2006-07-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Vreemdelingenrecht

Samenvatting: Ingangsdatum Rva-verstrekkingen / redelijke beleidsuitleg.
        In geschil is de vraag of verweerder gehouden was de Rva-verstrekkingen met terugwerkende kracht te verlenen. De beoogde ingangsdatum is gelegen op de datum van de aanvraag van eiseres, te weten op 21 oktober 2004. De verstrekkingen zijn evenwel eerst verleend met ingang van 21 december 2004, de datum waarop verweerder heeft vastgesteld dat eiseres aanspraak maakt op de gevraagde verstrekkingen. De rechtbank stelt vast dat in de toepasselijke regelgeving in de Rva 2005 noch in het toepasselijke beleid in het WBV 2004/59 expliciet is neergelegd dat de Rva-verstrekkingen eerst (kunnen) worden verleend met ingang van de datum van vaststelling door verweerder dat aanspraak op verstrekkingen bestaat. De stelling van verweerder dat de ingangsdatum van de Rva-verstrekkingen samenvalt met de datum van de vaststelling van de aanspraak op verstrekkingen door verweerder door toetsing aan de bepalingen van de Rva vindt derhalve geen grondslag in de wet of het beleid, maar betreft een door verweerder gegeven uitleg van dat beleid. De rechtbank oordeelt dat deze uitleg van verweerder, inhoudende een koppeling van de ingangsdatum van de verstrekkingen aan de datum van de vaststelling op de aanspraak van verstrekkingen door verweerder, gelet op de gevolgen die hieruit kunnen voortvloeien, niet zonder meer is te verenigen met de uitgangspunten van een redelijke beleidsbepaling. Daarbij overweegt de rechtbank dat niet gemotiveerd is waarom in het onderhavige geval is gekozen voor een van de beginselen van het algemene bestuursrecht afwijkende beleidsuitleg. Beroep gegrond.

Rechtbank 's-Gravenhage
      zittinghoudende te Amsterdam
      enkelvoudige kamer vreemdelingenzaken
    
    
    
    
      	Uitspraak
      artikel 8:70 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
      jo artikel 71 van de Vreemdelingenwet 2000 (Vw 2000)
    
    
    
    reg. nr.:	AWB 05/30390 COA 
    
    
      inzake:		[eiseres], geboren op [geboortedatum] 1959, burger van de Democratische Republiek Congo, eiseres, mede ten behoeve van haar minderjarige zoon [zoon], geboren op [geboortedatum] 1999,
      		gemachtigde: mr. T.P.A. Weterings, advocaat te Amsterdam,
    
    
    tegen:		het Centraal Orgaan opvang Asielzoekers (COA), verweerder.
    
    
    I. PROCESVERLOOP
    
    1. Bij brief van 29 november 2004, door verweerder ontvangen op 1 december 2004, heeft eiseres verweerder verzocht haar verstrekkingen te verlenen in het kader van de Regeling verstrekkingen asielzoekers en andere categorieën vreemdelingen 1997 (Rva 1997), daarna vervangen door de Regeling verstrekkingen asielzoekers en andere categorieën vreemdelingen 2005 (Rva 2005). Bij brieven van 30 november 2004 en 9 december 2004 heeft eiseres de aanvraag aangevuld. 
    
    2. Bij beroepschrift van 5 juli 2005 heeft eiseres beroep ingesteld bij de rechtbank tegen de weigering van verweerder het besluit waarin aan eiseres de Rva-verstrekkingen worden toegekend, kenbaar te maken. Het beroep is aangevuld bij brief van 6 juli 2005. Bij besluit van 3 augustus 2005 heeft verweerder aan eiseres met ingang van 21 december 2004 Rva-verstrekkingen verleend. Bij brief van 12 oktober 2005 heeft eiseres het beroep gehandhaafd en de gronden van het beroep ingediend. Op 9 augustus 2005 zijn de op de zaak betrekking hebbende stukken van verweerder ter griffie ontvangen. In het verweerschrift van 27 januari 2006 heeft verweerder geconcludeerd tot ongegrondverklaring van het beroep. 
    
    3. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 1 februari 2006. Eiseres is aldaar vertegenwoordigd door haar gemachtigde. Verweerder is aldaar - zonder voorafgaande schriftelijke kennisgeving - niet verschenen. De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting geschorst, omdat zij inhoudelijke behandeling van de onderhavige zaak in het bijzijn van een vertegenwoordiger van verweerder wenselijk achtte.
    
    4. Het onderzoek ter zitting is hervat op 1 juni 2006. Eiseres is aldaar vertegenwoordigd door haar gemachtigde. Verweerder is aldaar wederom - zonder voorafgaande schriftelijke kennisgeving - niet verschenen. 
    
    5. De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting gesloten. 
    
    II. FEITEN
    
    Eiseres heeft op 1 april 2003 een aanvraag ingediend tot verlening van een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd onder de beperking "het ondergaan van medische behandeling”. Deze aanvraag is bij besluit van 8 september 2004 afgewezen. Nadat eiseres tegen dit besluit bezwaar heeft gemaakt, is zij in het bezit gesteld van de gevraagde verblijfsvergunning.
    
    III. STANDPUNTEN PARTIJEN
    
    1. Verweerder stelt zich op het standpunt dat eiseres eerst met ingang van 21 december 2004 in aanmerking komt voor verstrekkingen op grond van de Rva 1997. Er bestaat geen aanleiding om, zoals door eiseres gevraagd, met terugwerkende kracht Rva-verstrekkingen te verlenen. Het recht op Rva-verstrekkingen ontstaat namelijk pas nadat verweerder in het individuele geval hiertoe heeft beslist, na ontvangst van het hiertoe bestemde aanvraagformulier. De indiening van dit aanvraagformulier is een noodzakelijke voorwaarde om in aanmerking te komen voor Rva-verstrekkingen. Vast staat dat de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND) dit aanvraagformulier pas op 25 november 2004 heeft ingevuld, waarna het bij verweerder is ingediend. Niet is gebleken dat verweerder eerder een aanvraagformulier heeft ontvangen. Eerst op 21 december 2004 heeft verweerder een volledig aanvraagformulier ontvangen en met ingang van deze datum is het recht op Rva-verstrekkingen vastgesteld. Verweerder verwijst naar een uitspraak van deze rechtbank, zittingsplaats Haarlem, van 13 juli 2004 (AWB 03/67237 COA).
    
    2. Eiseres heeft in beroep aangevoerd dat verweerder haar ten onrechte niet met terugwerkende kracht de gevraagde Rva-verstrekkingen heeft verleend. Verweerder is ten onrechte afgeweken van het bestuursrechtelijk rechtsbeginsel dat een aanvraag wordt ingewilligd vanaf het moment dat de aanvraag is ingediend dan wel vanaf het moment dat is aangetoond dat aan alle voorwaarden voor inwilliging van een aanvraag is voldaan. Verweerder is verantwoordelijk voor het nemen van een beslissing op de aanvraag. Dat ervoor gekozen is om de aanvraag via de IND te laten lopen, is een omstandigheid die niet voor rekening en risico van eiseres mag worden gebracht. Het eerst toekennen van verstrekkingen met ingang van de datum van de vaststelling van het recht op verstrekkingen, heeft willekeur en rechtsongelijkheid tot gevolg, nu de datum van vaststelling afhankelijk is van vele factoren, waaronder drukte en ziekte van personeel. Van belang is voorts dat uit het Besluit tot wijziging van de vreemdelingencirculaire van 5 oktober 2004 (WBV 2004/59) blijkt dat de inhoudelijke vaststelling of aanspraak bestaat op de verstrekkingen wel degelijk ontstaat door de vaststelling van de IND. Enkel voor wat betreft de hoogte van de te verstrekken uitkering vindt blijkens de tekst nog toetsing door verweerder plaats. Er is geen wettelijke bepaling of beleidsregel die zich verzet tegen het verlenen van de Rva-verstrekkingen vanaf het moment van de aanvraag door de vreemdeling. In het onderhavige geval is niet weersproken dat de aanvraag bij de IND is ingediend op 21 oktober 2004. Dat de IND het formulier vervolgens eerst op 25 november 2004 heeft ingevuld, ligt niet in de risicosfeer van eiseres. Evenmin kan voor rekening van eiseres komen dat de IND een onvolledig formulier heeft doorgestuurd. Dit volgt ook niet uit de door verweerder ingebrachte uitspraak van deze rechtbank, zittingsplaats Haarlem, van 13 juli 2004. Hierin wordt juist impliciet erkend dat inwilliging met ingang van de datum dat de vreemdeling zich tot de IND heeft gewend mogelijk is. 
    
    IV. OVERWEGINGEN
    
    1.1. De rechtbank ziet zich allereerst, in het kader van de vaststelling van de omvang van het geding, gesteld voor het volgende. 
    
    1.2. Op grond van artikel 6:2, aanhef en onder b, van de Awb wordt voor de toepassing van wettelijke voorschriften over bezwaar en beroep met een besluit gelijk gesteld het niet tijdig nemen van een besluit. Ingevolge artikel 6:20, vierde lid, van de Awb wordt het bezwaar of beroep, gericht tegen het niet tijdig nemen van besluiten, geacht mede te zijn gericht tegen het besluit op de aanvraag, tenzij dat besluit aan het bezwaar of beroep geheel tegemoet komt. Op grond van het zesde lid van dit artikel kan het bezwaar of beroep tegen het niet tijdig beslissen op de aanvraag alsnog gegrond worden verklaard, indien de indiener van het bezwaar- of beroepschrift daarbij belang heeft.
    
    1.3. Het onderhavige beroep was aanvankelijk gericht tegen de weigering van verweerder het besluit waarin aan eiseres de Rva-verstrekkingen worden toegekend, kenbaar te maken, en is aldus aan te merken als een beroep gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit, zoals bedoeld in artikel 6:2 van de Awb. Hangende het beroep heeft verweerder bij besluit van 3 augustus 2005 aan eiseres met ingang van 21 december 2004 Rva-verstrekkingen verleend. Het beroep wordt, op grond van het bepaalde in artikel 6:20, vierde lid, van de Awb geacht mede te zijn gericht tegen dit besluit. Nu niet gebleken is dat eiseres nog een belang heeft bij een rechterlijk oordeel over het beroep dat is ingesteld tegen de weigering van verweerder een besluit op de aanvraag te nemen, dient het beroep op dit onderdeel dan ook niet-ontvankelijk te worden verklaard.
    
    2. Aan de orde is voorts de vraag of het bestreden besluit van 3 augustus 2005 in rechte stand kan houden.
    
    3.1. Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Wet COA is verweerder onder meer belast met de materiële en immateriële opvang van asielzoekers. Ingevolge artikel 3a, eerste lid, van de Wet COA, zoals dit met ingang van 1 april 2001 luidt, zijn, in afwijking van artikel 72, derde lid, van de Vw 2000, de afdelingen 1, 3 en 4 van hoofdstuk 7 van die wet van toepassing op besluiten in het kader van het onthouden dan wel de beëindiging van verstrekkingen bij of krachtens de Wet COA.
    
    3.2. De Rva 1997 voorziet in de opvang van asielzoekers die niet beschikken over voldoende middelen om in de noodzakelijke kosten van het bestaan te voorzien. Bij besluit van 26 januari 2005 (nummer 5332253/05/DVB, Stct. 3 februari 2005, nr. 24) is de Rva 1997 ingetrokken en is de Rva 2005 in werking getreden. 
    
    3.3. Artikel 3, eerste lid, van de Rva 2005 bepaalt dat het orgaan zorgdraagt voor de centrale opvang van asielzoekers door erin te voorzien dat hen opvang wordt geboden in een opvangvoorziening.
    
    3.4. Op grond van artikel 3, derde lid, aanhef en onder g, van de Rva 2005 wordt de opvang als bedoeld in het eerste lid van dat artikel verleend aan de vreemdeling die rechtmatig in Nederland verblijft, als bedoeld in artikel 8, aanhef en onder f of h, van de Vw 2000, en zich, naar het oordeel van Onze Minister, feitelijk in dezelfde situatie bevindt als bedoeld in artikel 64 van de Vw 2000.
    
    3.5. In het WBV 2004/59, thans neergelegd in paragraaf B1/2.2.5 van de Vreemdelingencirculaire 2000, is het beleid neergelegd voor vreemdelingen die een reguliere (vervolg)aanvraag doen, rechtmatig verblijf ex artikel 8, aanhef en onder f of h, van de Vw 2000 hebben en menen dat zij zich feitelijk in dezelfde situatie, zoals bedoeld in artikel 64 van de Vw 2000, bevinden. Deze vreemdelingen kunnen volgens dit beleid - voor wat betreft het verlenen van verstrekkingen - analoog aan die van artikel 64 van de Vw 2000 worden behandeld. Daartoe dient de vreemdeling zich te wenden tot de IND met het verzoek om vast te stellen dat er in zijn geval sprake is van de situatie analoog aan die als bedoeld in artikel 64 van de Vw 2000. De IND stelt, na advies te hebben ingewonnen van de medisch adviseur, vast of de vreemdeling medisch gezien kan reizen en of er derhalve sprake is van een situatie analoog aan die van artikel 64 van de Vw 2000. Indien het beroep op analoge toepassing van artikel 64 van de Vw 2000 is gehonoreerd, vult een medewerker van de IND - ten behoeve van de aanmelding van de betreffende vreemdeling bij verweerder - het aanvraagformulier voor Rva-verstrekkingen in, dat vervolgens wordt doorgezonden aan verweerder. De aanspraak op verstrekkingen ontstaat niet door de vaststelling van de IND dat er sprake is van een situatie analoog aan die van artikel 64 van de Vw 2000, maar pas nadat het COA de aanvraag van betrokkene heeft getoetst aan de bepalingen van de Rva. Het is namelijk denkbaar dat een vreemdeling slechts een deel van de voorzieningen nodig heeft, bijvoorbeeld omdat hij verblijf bij partner beoogt en bij die partner daadwerkelijk verblijft, aldus het beleid.
    
    4. De rechtbank stelt vast dat verweerder in het bestreden besluit de Rva 1997 heeft toegepast. Deze regeling was zowel ten tijde van de aanvraag van eiseres als op het moment dat de Rva-verstrekkingen feitelijk aan eiseres werden verleend van toepassing. Op het moment van het nemen van het bestreden besluit was de Rva 1997 echter ingetrokken en vervangen door de Rva 2005. Dit leidt tot het oordeel dat verweerder het bestreden besluit ten onrechte heeft gebaseerd op de Rva 1997. Deze omstandigheid leidt evenwel niet tot een zodanig gebrek dat het beroep gegrond dient te worden verklaard, nu in materieel opzicht geen verschil bestaat tussen de voor het onderhavige geval relevante bepalingen van de Rva 1997 en die van de Rva 2005. De bepaling die de basis vormt voor het bestreden besluit, te weten artikel 3, eerste lid, en derde lid, aanhef en onder g, van de Rva 1997 is gelijkluidend aan dezelfde bepaling in de Rva 2005. 
    
    5.1. In geschil is de vraag of verweerder in het onderhavige geval gehouden was de Rva-verstrekkingen met terugwerkende kracht aan eiseres te verlenen. In dit verband stelt de rechtbank vast dat de door eiseres beoogde ingangsdatum is gelegen op de datum van haar aanvraag, te weten op 21 oktober 2004, zoals ter zitting is komen vast te staan. Aan het beroep heeft eiseres met name ten grondslag gelegd dat de uitleg die verweerder, voor wat betreft de ingangsdatum van de Rva-verstrekkingen, geeft aan het toepasselijke beleid onredelijk is, waardoor de toepassing van het beleid in het onderhavige geval onredelijk moet worden geacht. De rechtbank deelt dit standpunt van eiseres en overweegt daartoe het volgende.
    
    5.2. In de toepasselijke regelgeving in de Rva 2005 noch in het toepasselijke beleid in het WBV 2004/59 is expliciet neergelegd dat de Rva-verstrekkingen eerst (kunnen) worden verleend met ingang van de datum van vaststelling door verweerder dat aanspraak op verstrekkingen bestaat. Weliswaar is in het beleid opgenomen dat de aanspraak op verstrekkingen pas ontstaat nadat verweerder de aanvraag van de vreemdeling heeft getoetst aan de bepalingen van de Rva, maar daarbij is niet vermeld dat de ingangsdatum (steeds) samenvalt met deze vaststelling. De stelling van verweerder dat de ingangsdatum van de Rva-verstrekkingen samenvalt met de datum van de vaststelling van de aanspraak op verstrekkingen door verweerder door toetsing aan de bepalingen van de Rva vindt derhalve geen grondslag in de wet of het beleid, maar betreft een door verweerder gegeven uitleg van dat beleid. De rechtbank is van oordeel dat deze uitleg van verweerder, inhoudende een koppeling van de ingangsdatum van de verstrekkingen aan de datum van de vaststelling op de aanspraak van verstrekkingen door verweerder, gelet op de gevolgen die hieruit kunnen voortvloeien, niet zonder meer is te verenigen met de uitgangspunten van een redelijke beleidsbepaling. Deze uitleg kan immers tot gevolg hebben dat wegens omstandigheden buiten de macht van eiseres de verstrekkingen eerst met ingang van enig moment gelegen later de aanvraag worden verleend. Omstandigheden die voor rekening komen van verweerder, zoals eiseres in beroep terecht heeft aangevoerd, mogen redelijkerwijs niet voor rekening van eiseres worden gebracht. Daarbij overweegt de rechtbank dat het in een geval als het onderhavige, waarin regelgeving noch beleid uitsluitsel geven over de vraag naar de ingangsdatum van de verstrekkingen, in de rede ligt om aansluiting te zoeken bij de beginselen van het algemene bestuursrecht, hetgeen er toe zou moeten leiden dat de ingangsdatum is gelegen op het moment van de aanvraag dan wel op het moment dat aan alle voorwaarden is voldaan. Niet gemotiveerd is waarom in het onderhavige geval is gekozen voor een van deze beginselen afwijkende beleidsuitleg. 
    
    5.3. Eiseres heeft in beroep derhalve terecht aangevoerd dat de invulling die verweerder geeft aan het bepaalde in het beleid in het WBV 2004/59 niet aangemerkt kan worden als een redelijke beleidsuitleg. Gelet hierop kan het standpunt van verweerder dat geen aanleiding bestaat de Rva-verstrekkingen met terugwerkende kracht te verlenen, de rechterlijke toets niet doorstaan. Het bestreden besluit is op dit onderdeel dan ook onvoldoende zorgvuldig tot stand gekomen en onvoldoende deugdelijk gemotiveerd.
    
    6. Hieruit volgt dat het bestreden besluit is genomen in strijd met de artikelen 3:2 en 3:46 van de Awb. Derhalve zal het beroep gegrond worden verklaard, het bestreden besluit worden vernietigd en bepaald worden dat verweerder een nieuw besluit neemt met inachtneming van deze uitspraak.
    
    7. Gelet op het voorgaande is er aanleiding om verweerder als de in het ongelijk gestelde partij te veroordelen in de kosten die eiseres in verband met de behandeling van het beroep bij de rechtbank redelijkerwijs heeft moeten maken. Deze kosten zijn op de voet van het bepaalde in het Besluit proceskosten bestuursrecht vastgesteld op € 966,-- als kosten van verleende rechtsbijstand (1 punt voor het beroepschrift, 2 punten voor het verschijnen ter zitting; waarde per punt € 322,--, wegingsfactor 1).
    
    V. BESLISSING
    
    De rechtbank
    
    1. verklaart het beroep gegrond;
    
    2. vernietigt het bestreden besluit;
    
    3. bepaalt dat verweerder binnen zes weken na verzending van de uitspraak een nieuw besluit neemt met inachtneming van deze uitspraak;
    
    4. veroordeelt verweerder in de proceskosten, begroot op € 966,-- (zegge: negenhonderdzesenzestig euro), te betalen door de Staat der Nederlanden aan de griffier.
    
    
    Gewezen door mr. W.J. van Bennekom, voorzitter, in tegenwoordigheid van mr. S. Slijkhuis, griffier, en openbaar gemaakt op: 13 juli 2006
    
    
    De griffier 								De voorzitter
    
    
    Afschrift verzonden op: 13 juli 2006
    
    
    
      Conc: SaS
      Coll: 
      D: B
    
    
    Tegen deze uitspraak staat hoger beroep open op de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (adres: Raad van State, Afdeling bestuursrechtspraak, Hoger beroep vreemdelingenzaken, Postbus 16113, 2500 BC 's-Gravenhage). De termijn voor het instellen van hoger beroep bedraagt vier weken. Naast de vereisten waaraan het beroepschrift moet voldoen op grond van artikel 6:5 van de Awb (zoals het overleggen van een afschrift van deze uitspraak) dient het beroepschrift ingevolge artikel 85, eerste lid, van de Vw 2000 een of meer grieven te bevatten. Artikel 6:6 van de Awb (herstel verzuim) is niet van toepassing.