ECLI:NL:RBAMS:2015:8732, Rechtbank Amsterdam, 09-12-2015, AWB 15-3952
Rechtbank Amsterdam — Uitspraak 
Datum: 2015-12-09 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Participatiewet. Kostendelersnorm. Niet rechtmatig verblijvende partner. Compensatieregeling. Geen strijd met art. 1 EP, discriminatieverbod of art. 8  EVRM
      
      Eiser woont samen met zijn partner en hun kind, die beiden geen rechtmatig verblijf in Nederland hebben. Eiser ontving een bijstandsuitkering naar de norm van een alleenstaande met 20% woontoeslag. Verweerder heeft per 1 juli 2015 de kostendelersnorm toegepast op eisers uitkering. Verweerder heeft bij brief van 30 september 2015 aan eiser meegedeeld hem te zullen compenseren voor de gevolgen van de kostendelersnorm. 
      
      Ten aanzien van de vraag of de toepassing van de kostendelersnorm in dit geval proportioneel is ten opzichte van de daarmee beoogde doelen, overweegt de rechtbank dat verweerder met de compensatieregeling heeft onderkend dat toepassing van de kostendelersnorm in gevallen als die van eiser mogelijk onevenredig uitpakt. Verweerder heeft daarin aanleiding gezien eiser volledig te compenseren voor de financiële gevolgen van de toepassing van de kostendelersnorm. Onder deze omstandigheden kan niet worden gezegd dat eiser door de inbreuk een onevenredig zware last moet dragen. Van strijd met artikel 1 van het EP is daarom geen sprake.
      
      Naar het oordeel van de rechtbank is voorts van een ongerechtvaardigd onderscheid in het onderhavige geval geen sprake. Het gaat bij de toepassing van artikel 22a van de Pw immers om de uitkering van de rechthebbende partner en die wordt op geen enkele wijze anders behandeld dan andere rechthebbenden met een al dan niet rechtmatig in Nederland verblijvende inwonende meerderjarige. De inwonende meerderjarige persoon telt mee in de kostendelersnorm ongeacht de inkomsten die deze persoon genereert of kan genereren, behoudens de uitzonderingen die genoemd zijn in artikel 22a, derde en vierde lid, van de Pw. Dat de gevolgen van de toepassing van de kostendelersnorm voor eiser feitelijk anders zijn omdat degene die in zijn geval als kostendeler is aangemerkt geen inkomsten kan en mag genereren, is een omstandigheid die verweerder ertoe heeft gebracht de genoemde compensatie te bieden. 
      
      Naar het oordeel van de rechtbank is van een situatie waarin het gezinsleven niet kan worden uitgeoefend niet gebleken. Uit de gedingstukken blijkt dat de huur van de woning waar eiser met zijn gezin woont hoog is in verhouding tot de uitkering, maar niet is gebleken dat een situatie is ontstaan waarin de financiële problemen dusdanig zijn dat de situatie onhoudbaar is geworden of dat uithuiszetting dreigt. Zo deze omstandigheden al tot schending van artikel 8 van het EVRM zouden kunnen leiden, doen zich die in het onderhavige geval naar het oordeel van de rechtbank niet voor.

RECHTBANK AMSTERDAM
    Bestuursrecht
    
    
      zaaknummer: AMS 15/3952  
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 9 december 2015 in de zaak tussen
    
    
      [eiser] , te [woonplaats] , eiser
    (gemachtigde: mr. T.F.W. Kouwenhoven),
    
    
      en
    
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam, verweerder
      (gemachtigde: mr. C. Telting).
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Bij besluit van 25 maart 2015 (het bestreden besluit) heeft verweerder met ingang van 1 juli 2015 de kostendelersnorm als bedoeld in artikel 22a van de Participatiewet (Pw) toegepast op eisers uitkering.
    
    
    
      Eiser heeft tegen het bestreden besluit bezwaar gemaakt. Partijen zijn overeengekomen dat het bestreden besluit op grond van artikel 7:1a van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) in aanmerking komt voor rechtstreeks beroep. Eiser heeft voorts een verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening ingediend. Bij uitspraak van 24 augustus 2015 heeft de voorzieningenrechter het verzoek toegewezen en het bestreden besluit geschorst totdat op het beroep is beslist.
    
    
    
      Verweerder heeft geen verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 8 oktober 2015. De zaak is gelijktijdig, maar niet gevoegd behandeld met de zaak geregistreerd onder procedurenummer AMS 15/4464.
      Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde en M.T. Russo, tolk in de Engelse taal.
      Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    1. Eiser verblijft in Nederland op basis van een verblijfsvergunning op medische gronden. Eiser heeft een relatie met mevrouw [naam partner] (hierna: [naam partner] ) uit welke relatie op 26 augustus 2014 een kind is geboren dat eiser heeft erkend. [naam partner] en het kind hebben geen rechtmatig verblijf in Nederland. Sinds 29 augustus 2014 hebben [naam partner] en het kind zich bij eiser ingeschreven op het adres [adres] te [woonplaats] . Omdat [naam partner] gelet op haar verblijfsstatus geen recht op bijstand heeft, ontving eiser tot 1 juli 2015 een bijstandsuitkering naar de norm van een alleenstaande met 20% woontoeslag.
    
    2. Bij het bestreden besluit heeft verweerder eisers uitkering met ingang van 1 juli 2015 gewijzigd door toepassing te geven aan de in artikel 22a, eerste lid, van de Pw vermelde kostendelersnorm omdat [naam partner] mede hoofdverblijf heeft in de woning van eiser op het uitkeringsadres. Verweerder stelt zich op het standpunt dat [naam partner] in de kostendelersnorm moet worden betrokken. Dit betekent dat eisers bijstandsuitkering met ingang van 1 juli 2015 op 50 procent van het wettelijk minimumloon wordt vastgesteld. Dat is volgens de bijlage bij het bestreden besluit een bedrag van € 686,31 per maand.
    
    3. Eiser voert aan dat verweerder ten onrechte toepassing heeft gegeven aan de kostendelersnorm. Kort samengevat is eiser van oordeel dat de wetgever niet heeft voorzien in een situatie waarin een bijstandsgerechtigde een huishouden deelt met iemand die vanwege het ontbreken van een rechtmatig verblijf geen mogelijkheid heeft om zelf in een inkomen te voorzien. 
    
    
      4.1.
      
        In artikel 22a, eerste lid, van de Pw is het volgende bepaald: 
        Indien de belanghebbende met een of meer meerderjarige personen in dezelfde woning zijn hoofdverblijf heeft, is de norm per kalendermaand voor de belanghebbende:
      
      
        
          
        
      
      
        
          Hierbij staat:
        • A voor het totaal aantal meerderjarige personen dat in dezelfde woning zijn hoofdverblijf heeft; en
        • B voor de rekennorm.
        Op grond van het derde lid, onder a, van dit artikel, voor zover hier van belang, is het eerste lid niet van toepassing op de belanghebbende die gehuwd is en alleen met zijn echtgenote in dezelfde woning zijn hoofdverblijf heeft, tenzij die echtgenoot geen recht op algemene bijstand heeft.
      
      
    
    
      4.2
      Op grond van artikel 3, tweede lid, van de Pw wordt in deze wet als gehuwde mede aangemerkt, de ongehuwde die met een ander een gezamenlijke huishouding voert.
      
    
    
      4.3
      Artikel 24 van de Pw bepaalt dat indien één van de gehuwden geen recht heeft op algemene bijstand, voor de rechthebbende echtgenoot de norm gelijk is aan de norm die voor hem als alleenstaande of alleenstaande ouder zou gelden.
      
    
    
      5.1.
      Verweerder heeft bij brief van 30 september 2015 aan eiser meegedeeld hem te zullen compenseren voor de gevolgen van de kostendelersnorm. Verweerder heeft daartoe op 22 september 2015 een spoedvoordracht aan het college gedaan, waaruit blijkt van compensatie in de vorm van bijzondere bijstand. Dit betekent dat de uitkering met de compensatie daarbij opgeteld op het niveau van voor 1 juli 2015 gehandhaafd blijft. De rechtbank ziet zich ambtshalve voor de vraag gesteld of eiser onder deze omstandigheden nog een belang heeft bij een beslissing van de rechtbank op zijn beroep. Nu de compensatieregeling in beginsel voor de duur van één jaar geldt en verweerder het primaire besluit tot toepassing van de kostendelersnorm onverkort handhaaft, is de rechtbank van oordeel dat niet gezegd kan worden dat een procesbelang ontbreekt. De rechtbank zal dan ook overgaan tot inhoudelijke beoordeling van het geschil.
      
    
    
      5.2.
      Eiser heeft gesteld dat met het toepassen van de kostendelersnorm inbreuk wordt gemaakt op artikel 1 van het eerste Protocol (EP) in combinatie met artikel 14 en artikel 8 van het Verdrag van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) en dat het bestreden besluit in strijd is met artikel 26 van het Internationaal verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (IVBPR), de artikelen 3, eerste lid, en 27 van het internationaal verdrag inzake de rechten van het kind (IVRK), de artikelen 11 en 12 van het Internationaal Verdrag inzake Economische, Sociale en Culturele Rechten (IVESCR) en de artikelen 13, 16 en 17 van het Europees sociaal handvest (ESH). 
      
    
    
      5.3.
      De rechtbank stelt voorop dat in de memorie van toelichting bij de wijziging van de Wet werk en bijstand en enkele andere sociale zekerheidswetten (Wet maatregelen Wet werk en bijstand en enkele andere wetten) wordt opgemerkt dat indien sprake is van een situatie dat één van de gehuwden geen recht heeft op algemene bijstand, de partner zonder recht op bijstand wel meetelt voor het aantal personen dat hoofdverblijf heeft in dezelfde woning en voor de desbetreffende normhoogte van de kostendelersnorm (Kamerstukken II 2013/14, 33 801, nr. 3, p. 7). Hieruit lijkt te volgen dat de wetgever niet relevant acht om welke reden de partner van de bijstandsgerechtigde geen recht op bijstand heeft. De wetgever lijkt daarmee te hebben beoogd dat de partner die geen recht op bijstand heeft wegens het ontbreken van een geldige verblijftitel wel meetelt bij de vaststelling van de kostendelersnorm. Deze bedoeling van de wetgever lijkt ook te volgen uit de Nota van wijziging, waarin het derde lid, onder a, aan artikel 22a van de Pw is toegevoegd. (Kamerstukken II 2013/14, 33 988, nr. 6, p. 14 en p. 50).
      
    
    
      5.4.
      Ten aanzien van de vraag of de toepassing van de kostendelersnorm in strijd is met artikel 1 van het EP overweegt de rechtbank dat op grond van vaste jurisprudentie van de Centrale Raad van Beroep (CRvB), onder meer in zijn uitspraak van 29 juli 2011, ECLI:NL:CRVB:2011:BR3541, onder de term “eigendom” (of “possessions”) in dit artikel ook vermogensbestanddelen moeten worden verstaan, met inbegrip van aanspraken, met betrekking waartoe een betrokkene kan onderbouwen dat hij ten minste een gerechtvaardigde verwachting heeft dat die zullen worden gerealiseerd. Als sprake is van “possessions” en daarmee van ontneming van eigendom als bedoeld in de tweede zin van artikel 1 van het EP dient te worden getoetst of aan de in dat artikel geformuleerde voorwaarden voor die eigendomsontneming is voldaan. Daarbij dient allereerst te worden beoordeeld of de inbreuk op de bestaande aanspraak bij wet is voorzien. Vervolgens dient te worden beoordeeld of de eigendomsontneming een legitieme doelstelling heeft in het algemeen belang en ten slotte of er een behoorlijk evenwicht is behouden tussen de eisen van het algemeen belang van de samenleving en de bescherming van de fundamentele rechten van het individu, een en ander onder erkenning van een ruime beoordelingsmarge die de Staat heeft bij de hantering van deze criteria. Aan het proportionaliteitsvereiste wordt niet voldaan als het individu door de inbreuk een onevenredig zware last (‘‘an individual and excessive burden’’) moet dragen. 
      
    
    
      5.5.
      Nu met de toepassing van de kostendelersnorm de bijstandsuitkering van eiser wordt verlaagd is naar het oordeel van de rechtbank sprake van ontneming van eigendom. De wettelijke basis voor deze inbreuk op het eigendomsrecht van eiser is door de wetgever neergelegd in artikel 22a van de Pw. Uit de memorie van toelichting Wet maatregelen Wet werk en bijstand en enkele andere wetten blijkt dat de kostendelersnorm is ingevoerd met het oog op de toekomstbestendigheid van de bijstand: de bijstand houdbaar en toegankelijk houden nu de vergrijzing toeneemt en de beroepsbevolking daalt. Om dat doel te bereiken, versterkt de regering het vangnetkarakter van de bijstand. De regering wil stapeling van uitkeringen binnen een huishouden voorkomen en rekening houden met de kostenvoordelen die er zijn als meerdere volwassenen samen een huishouding voeren. Ook wordt het ongewenst geacht dat de inkomsten in een huishouden door stapeling van uitkeringen hoger zijn dan bij de buurman of buurvrouw die aan het werk is. Tegelijkertijd wordt ervoor gezorgd dat het wel loont om aan het werk te gaan door dit loon niet te verrekenen met de uitkeringen in het huishouden. (Kamerstukken II 2013/14, 33 801, nr. 3, p. 1 e.v.). Naar het oordeel van de rechtbank kan deze doelstelling de toets van legitimiteit doorstaan.
      
    
    
      5.6.
      Ten aanzien van de vraag of de toepassing van de kostendelersnorm in dit geval proportioneel is ten opzichte van de daarmee beoogde doelen, overweegt de rechtbank dat verweerder met de in 5.1. genoemde compensatieregeling heeft onderkend dat toepassing van de kostendelersnorm in gevallen als die van eiser mogelijk onevenredig uitpakt. Verweerder heeft daarin aanleiding gezien eiser volledig te compenseren voor de financiële gevolgen van de toepassing van de kostendelersnorm. Onder deze omstandigheden kan niet worden gezegd dat eiser door de inbreuk een onevenredig zware last moet dragen. Van strijd met artikel 1 van het EP is daarom geen sprake.
      
    
    
      5.7.
      Eiser heeft voorts betoogd dat de toepassing van de kostendelersnorm in strijd komt met de in internationale verdragen neergelegde discriminatieverboden zoals de artikelen 14 van het EVRM en 26 van het IVBPR. De rechtbank begrijpt de stellingen van eiser aldus dat hij meent dat deze regel vanwege strijd met het internationale recht in zijn geval niet kan worden toegepast omdat [naam partner] , gelet op haar verblijfsstatus, niet actief kan bijdragen in de kosten van de gemeenschappelijke huishouding. Eiser meent dat hiermee indirect een onderscheid wordt gemaakt tussen - kort gezegd - bijstandsgerechtigden met Nederlandse kostendelers in het huishouden en bijstandsgerechtigden zoals eiser die een vreemdeling zonder verblijfsstatus in huis hebben opgenomen. Eiser is van oordeel dat dit onderscheid niet gerechtvaardigd is omdat het doel van de kostendelersnorm blijkens wetgeschiedenis het voorkomen van stapelen van uitkeringen binnen een huishouden is en het rekening houden met kostenvoordelen die er zijn als meerdere volwassenen samen een huishouden vormen. Dit doel kan in een geval als dat van eiser niet worden gerealiseerd omdat [naam partner] geen beroep kan doen op een minimumvoorziening en dus niets kan bijdragen. Onverkorte toepassing van de kostendelersnorm leidt er volgens eiser toe dat zijn inkomen zakt tot onder het sociale minimum en dat hij zijn huur niet kan betalen. Eiser acht dit een onevenredig gevolg van de toepassing van de kostendelersnorm.
      
    
    
      5.8.
      De rechtbank overweegt dat artikel 26 van het IVBPR en artikel 14 van het EVRM  niet iedere ongelijke behandeling van gelijke gevallen verbieden, maar slechts die behandeling die als een ongerechtvaardigd onderscheid moet worden beschouwd. Zoals volgt uit vaste jurisprudentie van het Europese Hof van de rechten van de mens (EHRM), dient een ongerechtvaardigd onderscheid te worden aangenomen, indien voor het gemaakte onderscheid geen redelijke en objectieve rechtvaardiging bestaat. Dit doet zich voor, indien dat onderscheid geen legitiem doel dient of er geen redelijke, proportionele verhouding is tussen de gebruikte middelen en het doel dat daarmee wordt beoogd te realiseren (Konstantin Markin tegen Rusland, arrest van 22 maart 2012, nr. 30078/06, § 125, en Biao tegen Denemarken, arrest van 25 maart 2014, nr. 38590/10, § 92 (www.echr.coe.int)).
      
    
    
      5.9.
      Naar het oordeel van de rechtbank is van een ongerechtvaardigd onderscheid in het onderhavige geval geen sprake. Het gaat bij de toepassing van artikel 22a van de Pw immers om de uitkering van de rechthebbende partner en die wordt op geen enkele wijze anders behandeld dan andere rechthebbenden met een al dan niet rechtmatig in Nederland verblijvende inwonende meerderjarige. De inwonende meerderjarige persoon telt mee in de kostendelersnorm ongeacht de inkomsten die deze persoon genereert of kan genereren, behoudens de uitzonderingen die genoemd zijn in artikel 22a, derde en vierde lid, van de Pw. Dat de gevolgen van de toepassing van de kostendelersnorm voor eiser feitelijk anders zijn omdat degene die in zijn geval als kostendeler is aangemerkt geen inkomsten kan en mag genereren, is een omstandigheid die verweerder ertoe heeft gebracht de onder 5.1. genoemde compensatie te bieden. Van strijd met artikel 26 van het IVBPR en artikel 14 van het EVRM is naar het oordeel van de rechtbank dan ook geen sprake. De uitspraken van de CRvB van 4 maart 2003, ECLI:NL:CRVB:2003:AF6326 en de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State van 22 oktober 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3788 waarop eiser ter zitting een beroep heeft gedaan, leiden niet tot een ander oordeel. In de uitspraak van 4 maart 2003 oordeelde de CRvB dat in een geval van het niet kunnen delen van de kosten met een niet rechthebbende partner de toeslag van 20% moest worden gehandhaafd zodat de uitkering gelijk bleef aan het oude niveau. Deze compensatie wordt eiser thans daadwerkelijk ook door verweerder geboden. Een situatie waarin verschillende toeslagen zijn stopgezet in verband met de inwonende niet rechtmatig verblijvende partner zoals in de hiervoor genoemde uitspraak van de Afdeling, ligt in het geval van eiser niet ter toetsing voor, zodat ook het beroep op deze uitspraak hem niet kan baten.
      
    
    
      5.10.
      Eiser heeft zich voorts op het standpunt gesteld dat toepassing van de kostendelersnorm in strijd is met artikel 8 van het EVRM. Volgens eiser wordt hij voor de keuze gesteld om zijn gezinsleven te beëindigen, dan wel in grote financiële problemen te komen. Eiser stelt dat hij, na toepassing van de kostendelersnorm, van zijn uitkering niet eens zijn huur kan betalen. Daarnaast komt eiser, behalve voor kinderbijslag, niet in aanmerking voor toeslagen van de Belastingdienst, zoals een kindgebonden toeslag en zorgtoeslag, omdat [naam partner] als toeslagpartner geen rechtmatig verblijf in Nederland heeft. Het risico bestaat volgens eiser dat zijn woning wordt ontruimd en hij met [naam partner] en hun zeer jonge kind, dat voeding, kleding en onderdak nodig heeft, op straat komt te staan. 
      
    
    
      5.11.
      Naar het oordeel van de rechtbank is van een situatie waarin het gezinsleven niet kan worden uitgeoefend niet gebleken. Uit de gedingstukken blijkt dat de huur van de woning waar eiser met zijn gezin woont hoog is in verhouding tot de uitkering, maar niet is gebleken dat een situatie is ontstaan waarin de financiële problemen dusdanig zijn dat de situatie onhoudbaar is geworden of dat uithuiszetting dreigt. Zo deze omstandigheden al tot schending van artikel 8 van het EVRM zouden kunnen leiden, doen zich die in het onderhavige geval naar het oordeel van de rechtbank niet voor.
      
    
    
      5.12.
      Voor zover eiser heeft betoogd dat het bestreden besluit in strijd is met andere verdragsbepalingen heeft eiser die stellingen niet nader onderbouwd.
      
    
    
      5.13.
      Gelet op al het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat het bestreden besluit in rechte kan standhouden. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling of een vergoeding van het griffierecht ziet de rechtbank geen aanleiding.
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A.E.J.M. Gielen, voorzitter, en mr. A.D. Belcheva en mr. A.A. Spoel, leden, in aanwezigheid van mr. S. Leijen-Westra, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 9 december 2015.
    
    
    
      griffier
       voorzitter
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op: 
    
  
  
    Rechtsmiddel
    Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.