ECLI:NL:RBSGR:2002:AE6259, Rechtbank 's-Gravenhage, 21-06-2002, AWB 01/7392 OVERIO
Rechtbank 's-Gravenhage — Uitspraak 
Datum: 2002-06-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Vreemdelingenrecht

Samenvatting: Witte-illegalenbeleid / valse documenten.
        Eiser heeft een aanvraag gedaan op grond van TBV 1999/23. Eiser heeft gewerkt met gebruikmaking van een valse vestigingsvergunning en een valse verklaring ex artikel 3 WABW. Hiervan is geen proces-verbaal opgemaakt. Dit is volgens eiser een vereiste ingevolge de uitlating van de staatssecretaris in het algemeen overleg (AO) van de vaste commissie voor Justitie van de Tweede Kamer met de staatssecretaris van Justitie op 28 september 1999, zodat de aanvraag ten onrechte is afgewezen. Verder betoogt eiser dat hij de valse documenten slechts heeft gebruikt om aan een baan te komen en niet om jegens verweerder een schijn van legaliteit te wekken. Het document is dus niet gebruikt in een toelatingsprocedure.
        De rechtbank heeft in deze zaak schriftelijk vragen gesteld aan verweerder. De rechtbank overweegt met inachtneming van de antwoorden van verweerder en het commentaar van eiser het volgende. De rechtbank moet uitgaan van de gewone, in het algemene bestuursrecht geldende bewijsregels. Weliswaar heeft de staatssecretaris in het AO opgemerkt dat van het gebruik van valse documenten door het bevoegde gezag proces-verbaal moet zijn opgemaakt, maar deze opmerking maakt geen onderdeel uit van het (gepubliceerde) beleid en kan ook niet worden beschouwd als een nadere invulling daarvan, gelet op het feit dat een daarmee overeenstemmende bestendige beslissingspraktijk gesteld noch gebleken is.
        Eiser heeft door middel van gebruikmaking van valse documenten gewerkt. Hierdoor is een schijn van legaliteit gewekt. De vraag resteert of deze documenten gericht waren, of kunnen zijn, op toelating. Bij de vorige regularisatierondes gold het gebruik maken van valse documenten om 'wit' werk te verkrijgen logischerwijs als contra-indicatie; het gedurende zes jaar 'wit' gewerkt hebben was de belangrijkste voorwaarde voor toelating. Nu eiser destijds ook een beroep heeft gedaan op de vorige witte-illegalenregeling (TBV 1995/1) heeft verweerder terecht kunnen besluiten dat dit relevant is voor de onderhavige procedure; eiser heeft in de vorige regularisatieronde een beroep moeten doen, en ook gedaan, op zijn werkverleden. De aan de opbouw van dat werkverleden ten grondslag gelegen valse documenten zijn derhalve gericht geweest op toelating. Beroep ongegrond.

Rechtbank te ‘s-Gravenhage
      nevenzittingsplaats Amsterdam
      enkelvoudige kamer
    
    
    
             	Uitspraak
      	artikel 8:70 Algemene wet bestuursrecht (Awb)
      	jo artikel 71 Vreemdelingenwet 2000 (Vw 2000)
    
    
    reg. nr.:  	AWB 01/7392 OVERIO
    
    
      inzake:  	A, geboren op [...] 1957, van Marokkaanse nationaliteit, wonende te B, eiser,
      	gemachtigde: mr. K. van Koutrik, advocaat te Amsterdam,
    
    
    
      tegen:  	de Staatssecretaris van Justitie, verweerder,
      	gemachtigde: mr. O.J. Elbertsen, ambtenaar bij de Immigratie- en Naturalisatiedienst van verweerders 		ministerie.
    
    
    
    I. PROCESVERLOOP
    
    1. Bij brief van 11 oktober 1999 heeft eiser een aanvraag ingediend om verlening van een vergunning tot verblijf op grond van de tijdelijke regeling witte illegalen, zoals neergelegd in het TBV 1999/23. Bij besluit van 25 mei 2000 heeft verweerder deze aanvraag niet ingewilligd. Bij bezwaarschrift van 7 juni 2000 heeft eiser tegen dit besluit bezwaar gemaakt. De gronden van het bezwaar zijn ingediend bij brief van 21 juni 2000. Het bezwaar is bij besluit van 31 januari 2001 ongegrond verklaard.
    
    2. Bij beroepschrift van 20 februari 2001 heeft eiser tegen dit besluit beroep ingesteld bij de rechtbank. De gronden van het beroep zijn ingediend bij brief van 20 maart 2001. Op 21 mei 2001 zijn de op de zaak betrekking hebbende stukken van verweerder ter griffie ontvangen. In het verweerschrift van 7 augustus 2001 heeft verweerder geconcludeerd tot ongegrondverklaring van het beroep.
    
    3. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 13 december 2001 te Alkmaar. Eiser is niet verschenen en heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn voornoemde gemachtigde.
    
    4. Bij beslissing van 19 december 2002 heeft de rechtbank besloten het onderzoek te heropenen teneinde nadere inlichtingen bij verweerder in te winnen. Bij brief van 21 maart 2002 heeft verweerder deze inlichtingen aan de rechtbank en aan eiser gezonden. Eiser heeft op deze informatie bij brief van 2 mei 2002 gereageerd. Nadat partijen daarvoor toestemming hebben gegeven, heeft de rechtbank bepaald dat nader onderzoek ter zitting achterwege blijft. Het onderzoek is op 2 mei 2002 gesloten.
    
    II. FEITEN
    
    1. Op 28 augustus 1996  heeft eiser een aanvraag om een vergunning tot verblijf ingediend met als doel “klemmende redenen van humanitaire aard” welke zouden zijn gelegen in het langdurige illegaal verblijf van betrokkene in Nederland. Eiser deed daarbij een beroep op het bepaalde in het Tussentijds Bericht Vreemdelingencirculaire (hierna: TBV) 1995/1 en 1996/4. Bij besluit van 30 oktober 1997 heeft verweerder de aanvraag niet ingewilligd. Het tegen deze beslissing gerichte bezwaar en beroep zijn resp. bij beschikking van 23 december 1997 en bij uitspraak van 29 april 1998 niet-ontvankelijk verklaard wegens het ontbreken van gronden.
    
    III. STANDPUNTEN PARTIJEN
    
    1. Verweerder stelt dat eiser niet in aanmerking komt voor toelating op grond van TBV 1999/23. Eiser is in het bezit geweest dan wel heeft gebruik gemaakt van valse c.q. (de rechtbank leest: dan wel) vervalste documenten. Niet is gebleken van bijzondere schrijnende omstandigheden op grond waarvan verweerder gebruik had moeten maken van zijn afwijkingsbevoegdheid ex art. 4:84 Awb. De gestelde medische problematiek van eiser kan aan de orde komen in een parallelle procedure waarin om een vergunning tot verblijf op grond van “medische behandeling” wordt verzocht.
    
    
      2. Eiser stelt zich op het standpunt dat verweerder ten onrechte een vergunning tot verblijf heeft geweigerd. Ter zake van het gebruik van de valse documenten is geen proces-verbaal in het dossier opgenomen. Het Algemeen Overleg – bij gebreke van memorie van toelichting – is de enige bron van uitleg van TBV 1999/23. Hetgeen de Staatssecretaris de Tweede Kamer heeft medegedeeld moet als beleid worden opgevat.
      Eiser heeft de valse documenten slechts gebruikt om aan een baan te komen en niet om jegens verweerder een schijn van legaliteit te wekken. Het gebruik van de valse documenten heeft het verblijf van eiser in Nederland niet positief beïnvloed. Eiser merkt op dat hij niet jegens de vreemdelingenpolitie een vals document heeft gebruikt, maar ten opzichte van een werkgever. Het document is derhalve niet gebruikt in een toelatingsprocedure. Ten slotte is de gezondheidstoestand van eiser onvoldoende meegewogen in de beoordeling of verweerder gebruik had moeten maken van zijn afwijkingsbevoegdheid ex art. 4:84 Awb.
    
    
    IV. OVERWEGINGEN
    
    1. Aan de orde is de vraag of het bestreden besluit in rechte stand kan houden.
    
    2. Het bestreden besluit is bekend gemaakt op 31 januari 2001. Het is derhalve bekend gemaakt vóór inwerkingtreding van de Vw 2000 (Wet van 23 november 2000 tot algehele herziening van de Vreemdelingenwet, Stb. 2000, 495). Het besluit is gebaseerd op de Vw (Wet van 13 januari 1965, Stb. 40) en aanverwante regelingen. Gelet op de toe te passen ex tunc toetsing van het bestreden besluit zal de rechtbank de Vw en aanverwante regelingen toepassen.
    
    3. Ingevolge artikel 11, vijfde lid, Vw kan het verlenen van een vergunning tot verblijf aan een vreemdeling worden geweigerd op gronden aan het algemeen belang ontleend. Verweerder voert bij de toepassing van dit artikel het beleid dat vreemdelingen niet voor toelating in aanmerking komen, tenzij met hun aanwezigheid hier te lande een wezenlijk Nederlands belang is gediend, dan wel klemmende redenen van humanitaire aard of verplichtingen voortvloeiende uit internationale overeenkomsten tot toelating nopen. Dit beleid is neergelegd in de Vreemdelingencirculaire (Vc) en TBV’s.
    
    
      4. Ingevolge TBV 1999/23 kunnen vreemdelingen die een beroep doen op de tijdelijke regeling witte illegalen aan de zogenaamde commissie van burgemeesters een advies vragen over de mate van inburgering. Een verzoek om advies wordt alleen in behandeling genomen indien is voldaan aan een achttal, in genoemd TBV opgenomen, voorwaarden. Voorwaarde zes luidt dat de vreemdeling niet in het bezit mag zijn geweest dan wel gebruik mag hebben gemaakt van valse dan wel vervalste documenten. Voorwaarde zeven luidt dat de vreemdeling geen onjuiste gegevens mag hebben verstrekt.
      De toelichting, die in het TBV zelf is opgenomen, vermeldt onder meer:
      “ Ad 6 en 7. Valse documenten en onjuiste gegevens.
      De vreemdeling mag in eerdere procedures niet in het bezit zijn geweest dan wel gebruik hebben gemaakt van valse c.q. vervalste documenten. Het verstrekken van in dit kader relevante onjuiste gegevens leidt tot het buiten behandeling stellen van een verzoek om een advies.”
    
    
    
      5. Blijkens het verslag van een algemeen overleg van de vaste commissie voor Justitie van de Tweede Kamer met de Staatssecretaris van Justitie op 28 september 1999 (TK 1999/2000, 19 637, nr 482, bladzijde 9 en 12) heeft de laatste als antwoord van de regering onder meer het volgende opgemerkt:
      “Het zesde criterium is dat de vreemdeling niet in het bezit mag zijn geweest dan wel gebruik hebben gemaakt van valse c.q. vervalste documenten. Het gaat daarbij om vreemdelingen van wie is geconstateerd dat zij gebruik hebben gemaakt van valse of vervalste documenten die relevant zijn voor de procedure. Daarvan moet door het bevoegde gezag proces-verbaal zijn opgemaakt.”
    
    
    
      6. Blijkens het verslag van een algemeen overleg van vaste commissie voor Justitie van de Tweede Kamer met de staatssecretaris van Justitie op 12 december 2000 (TK 1999/2000, 19 637 en 26 646, nr 551, bladzijde 12) heeft de laatste als antwoord van de regering onder meer het volgende opgemerkt:
      “De staatssecretaris wijst erop dat een aanvraag slechts dan op grond van het criterium van de valse gegevens wordt afgewezen, als deze gegevens relevant zijn voor de toelatingsprocedure. Dit is met de kamer afgesproken tijdens een overleg op 28 september 1999. Valse gegevens kunnen inderdaad door een werkgever zijn verstrekt. De kern van de regeling is echter niet alleen dat een illegaal met de schijn van legaliteit in Nederland moet hebben verbleven, maar ook dat de overheid die schijn moet hebben gewekt.”
    
    
    
      7. In de uitspraak van de president van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Dordrecht, van 22 maart 2001 (AWB 00/7721) is als vraag van de president aan verweerder weergegeven naar aanleiding van de zojuist geciteerde passage: “De vraag is in hoeverre de door verzoeker in de asielprocedure overgelegde (valse) documenten relevant zijn voor deze procedure. Wordt met deze procedure bedoeld de procedure ex TBV 1999/23?”
      Als antwoord van de staatssecretaris op die vraag is opgenomen:
      “Het antwoord op de vraag of “met deze procedure” zoals genoemd in bovengenoemde vraagstelling, wordt bedoeld de procedure ex TBV 1999/23 luidt: neen. Verweerder verwijst daarvoor allereerst naar TBV 1999/23. In de toelichting op voorwaarden zes en zeven (“de vreemdeling mag geen onjuiste gegevens hebben verstrekt”) staat vermeld: ‘de vreemdeling mag in eerdere procedures niet in het bezit zijn geweest dan wel gebruik hebben gemaakt van valse c.q. vervalste documenten. Het verstrekken van in dit kader relevante onjuiste gegevens leidt tot het buiten behandeling stellen van een verzoek om advies”. De zinsnede “in dit kader” verwijst terug naar de voorgaande zin, ofwel de zinsnede “eerdere procedures”. Hiermee wordt gedoeld op eerdere vreemdelingrechtelijke procedures, waarbij de vreemdeling zijn verblijf hier te lande wilde legaliseren. Dit volgt eveneens uit het Algemeen Overleg van 28 september 1999 en het Algemeen Overleg van 12 december 2000. Uit het verslag van het Algemeen Overleg blijkt dat het verstrekken van onjuiste gegevens die relevant zijn voor de procedure om toelating geldt als contra-indicatie en als zodanig wordt tegengeworpen. Uit TBV 1999/23 en het Algemeen Overleg van 12 december 2000 tezamen moet worden begrepen dat het overleggen van gegevens in het kader van de procedure, zowel een eerdere procedure om toelating als de procedure onder TBV 1999/23, tegengeworpen zal worden als contra-indicatie. De ratio hiervan is dat indien de vreemdeling door het verstrekken van onjuiste gegevens de schijn van legaliteit gewekt heeft teneinde toelating te bewerkstelligen, dit nimmer kan leiden tot verblijfsaanvaarding.”
    
    
    
      8. Op grond van de hierboven geciteerde passages was het voor de rechtbank niet duidelijk welk beleid verweerder met betrekking tot voorwaarde zes van TBV 1999/23 voert. Dit heeft geleid tot het heropenen van het onderzoek teneinde verweerder een aantal vragen te stellen. Verweerder is gevraagd of het voor buitenbehandelingstelling of afwijzing op grond van bezit of gebruik van valse of vervalste documenten vereist is dat:
      – dit bezit of gebruik heeft bestaan tijdens een eerdere en/of de onderhavige procedure;
      – dit bezit of gebruik relevant was voor een eerdere of de onderhavige (toelatings-)procedure; zo ja, wanneer verweerder dergelijk bezit of gebruik relevant acht voor een dergelijke procedure;
      – van de constatering van dit bezit een proces-verbaal is gemaakt;
      – daarmee enige schijn van legaliteit door de overheid of door de aanvrager is gewekt.
    
    
    Proces-verbaal
    
    9. Verweerder heeft in zijn brief van 21 maart 2002 aangegeven dat de verslagen van het Algemeen overleg met de vaste kamercommissie voor Justitie (AO) spreektekst bevatten. Deze tekst behoort te worden bezien in de context van het gevoerde overleg als geheel en tegen de achtergrond, de ontstaansgeschiedenis en de ratio van het beleid zoals dat is neergelegd in TBV 1999/23 in het bijzonder. Het gebruik van het woord “proces-verbaal” in de mondelinge beantwoording van de vragen tijdens het AO laat onverlet dat het bezit dan wel gebruik van valse c.q. vervalste documenten ook op andere wijze kan zijn komen vast te staan, bijvoorbeeld in een eerdere procedure of bij rechterlijke uitspraak.
    
    10. De rechtbank overweegt dienaangaande als volgt. Een onderdeel van het gepubliceerde beleid van TBV 1999/23 is de voorwaarde dat de vreemdeling niet in bezit mag zijn geweest, dan wel gebruik mag hebben gemaakt van valse dan wel vervalste documenten. De rechtbank zal bij de vraag of  eiser voldoet aan deze voorwaarde moeten uitgaan van de gewone, in het algemene bestuursrecht geldende bewijsregels. Weliswaar heeft de staatssecretaris in het AO opgemerkt dat van het gebruik van valse documenten door het bevoegde gezag proces-verbaal moet zijn opgemaakt, maar deze opmerking maakt geen onderdeel uit van het (gepubliceerde) beleid en kan ook niet worden beschouwd als een nadere invulling daarvan, gelet op het feit dat een daarmee overeenstemmende bestendige beslissingspraktijk gesteld noch gebleken is. Het antwoord van verweerder op de vragen van deze rechtbank ondersteunt dit oordeel. Daarbij merkt de rechtbank op dat (nog steeds) niet duidelijk is wat verweerder heeft bedoeld met de woorden “proces-verbaal”. De rechtbank is een en ander in ogenschouw genomen van oordeel dat, nu door eiser zelf meermalen is erkend dat hij gebruik heeft gemaakt van valse documenten, dit feit voldoende is komen vast te staan zodat het ontbreken van een proces-verbaal – wat daaronder ook moet worden verstaan – geen bijzondere betekenis toekomt.
    
    Documenten waarbij de schijn van legaliteit is gewekt en die zijn gericht (of gericht kunnen zijn) op het (mogelijk) verkrijgen van toelating
    
    
      11. In zijn brief van 21 maart 2002 heeft verweerder aangegeven dat op een aanvraag op grond van TBV 1999/23 reeds negatief wordt beslist indien vaststaat dat de aanvrager op enig moment in bezit is geweest dan wel gebruik heeft gemaakt van valse c.q. vervalste documenten en deze relevant zijn voor de toelatingsprocedure. Voor een voor eiser negatieve beslissing op grond van het bezit van valse c.q. gebruik van vervalste documenten is vereist dat:
      - dit bezit/gebruik relevant was voor een eerdere of de onderhavige (toelatings) procedure, waarbij verweerder als relevant aanmerkt gegevens en/of documenten die zijn gericht (of gericht kunnen zijn) op het (mogelijk) verkrijgen van toelating;
      - de constatering van dit bezit/gebruik vaststaat, al dan niet in een terzake opgemaakt proces-verbaal;
      - enige schijn van legaliteit door de aanvrager is gewekt, dan wel door een derde terwijl de aanvrager dat wist of had behoren te weten.
      Dit bezit/gebruik hoeft niet noodzakelijkerwijs te hebben bestaan tijdens een eerdere en/of de onderhavige toelatingsprocedure.
    
    
    
      12. De rechtbank overweegt dienaangaande als volgt. Of de door eiser gebruikte valse documenten relevant zijn voor de beoordeling van de onderhavige procedure hangt volgens verweerder af van de vraag of hiermee de schijn van legaliteit is gewekt en of zij zijn gericht (of gericht kunnen zijn) op het (mogelijk) verkrijgen van toelating. Het antwoord op deze vragen is naar het oordeel van de rechtbank afhankelijk van de omstandigheden van het geval. De rechtbank onderscheidt in zijn algemeenheid twee uitersten. Indien de valse documenten ter ondersteuning van een toelatingsaanvraag door de vreemdeling aan verweerder zijn overgelegd, is (vanzelfsprekend) steeds aan deze voorwaarde voldaan. Het enkele bezit van een vals document kan daarentegen, in tegenstelling tot hetgeen zou kunnen worden verondersteld op grond van de tekst van voorwaarde zes, niet voldoende zijn voor afwijzing van de aanvraag. Alsdan is immers geen schijn van legaliteit gewekt. Ook logischerwijs kan het niet voldoende zijn voor afwijzing. Voorwaarde zes zou dan namelijk uitleg noch toelichting nodig hebben (gehad), hetgeen evident niet het geval is.
      De omstandigheden van het geval in de onderhavige zaak zijn als volgt. Vast staat dat eiser door middel van gebruikmaking van valse documenten hier enige tijd heeft gewerkt. Het lijdt geen twijfel dat daardoor een schijn van legaliteit is gewekt. Resteert de vraag of deze documenten gericht waren, of kunnen zijn, op toelating. Bij de vorige regularisatierondes (TBV 1995/1 en 1996/4, geldig t/m 31 december 1997) gold het gebruik maken van valse documenten om “wit” werk te verkrijgen logischerwijs als contra-indicatie; het gedurende zes jaar “wit” gewerkt hebben was de belangrijkste voorwaarde voor toelating. Eiser heeft in de hierboven onder II. genoemde procedure een aanvraag ingediend op grond van genoemde TBV’s. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder onder die omstandigheden terecht kunnen besluiten dat dit thans relevant is voor de onderhavige procedure; eiser heeft in de vorige regularisatieronde een beroep moeten doen, en ook gedaan, op zijn werkverleden. De aan de opbouw van dat werkverleden ten grondslag gelegen valse documenten zijn derhalve gericht geweest op toelating.
      Samenvattend is de rechtbank van oordeel dat verweerder eiser terecht heeft tegengeworpen dat hij niet voldoet aan voorwaarde zes van TBV 1999/23.
    
    
    13. De rechtbank is van oordeel dat verweerder op goede gronden heeft kunnen beslissen geen gebruik te maken van zijn inherente afwijkingsbevoegdheid. Daarbij is in aanmerking genomen dat eiser geen omstandigheden heeft aangevoerd die in het beleid niet reeds zijn verdisconteerd.
    
    14. De conclusie is dan ook dat verweerder bij afweging van de betrokken belangen in redelijkheid tot het bestreden besluit heeft kunnen komen.
    
    15. Op grond van het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat het beroep niet kan slagen.
    
    16. De rechtbank is niet gebleken van omstandigheden op grond waarvan verweerder het griffierecht zou moeten vergoeden dan wel een van de partijen zou moeten worden veroordeeld in de door de andere partij gemaakte proceskosten.
    
    V. BESLISSING
    
    De rechtbank
    
    verklaart het beroep ongegrond.
    
    Deze uitspraak is gedaan en uitgesproken in het openbaar op 21 juni 2002, door mr.J.S. Reid, rechter, in tegenwoordigheid van mr. N. El Mourabiti, griffier.
    
    Afschrift verzonden op:
    
    
      Conc.: JR
      Coll:
      Bp: -
      D:  B