ECLI:NL:RVS:2016:1749, Raad van State, 22-06-2016, 201506268/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2016-06-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 8 januari 2015 heeft het college aan de gemeente Tilburg een omgevingsvergunning verleend voor het verharden van het Reuselpad te Tilburg over een lengte van 405 m vanaf de kruising met de Weteringlaan tot het perceel Reuselpad [.].

201506268/1/A1.
    Datum uitspraak: 22 juni 2016
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant A], [appellant B] en [appellant C] (hierna: [appellanten]), wonend te Tilburg,
    appellanten,
    
    tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Zeeland-West-Brabant (hierna: de rechtbank) van 3 juli 2015 in de zaken nrs. 15/4462 en 15/4463 in het geding tussen:
    
    [appellanten]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Tilburg.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 8 januari 2015 heeft het college aan de gemeente Tilburg een omgevingsvergunning verleend voor het verharden van het Reuselpad te Tilburg over een lengte van 405 m vanaf de kruising met de Weteringlaan tot het perceel Reuselpad [.].
    
    Bij besluit van 17 juni 2015 heeft het college het door [appellanten] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 3 juli 2015 heeft de rechtbank het door [appellanten] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben [appellanten] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 25 mei 2016, waar het college, vertegenwoordigd door mr. P. van IJzendoorn, is verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. Bij het besluit van 8 januari 2015 is vergunning verleend voor het verharden van het Reuselpad over een lengte van 405 m vanaf de kruising met de Weteringlaan in westelijke richting tot de ingang van Fokkerij en Paardenpension Berghof op het perceel Reuselpad [.]. Aangevraagd is het leggen van oude gebruikte klinkers op de bestaande puinverharding.
    
    1.1. Ter plaatse van het te verharden weggedeelte geldt aan de ene zijde het bestemmingsplan "Blaak West 2007" en aan de andere zijde het bestemmingsplan "Buitengebied Zuidwest". Het college heeft de vergunning verleend voor het uitvoeren van een werk, als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) en voor het gebruiken van gronden in strijd met een bestemmingsplan, als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c.
    
    Het college heeft op grond van de artikelen 21.1.1 van het bestemmingsplan "Blaak West 2007" en 8.6.1 van het bestemmingsplan "Buitengebied Zuidwest" toestemming verleend voor het uitvoeren van een werk.
    
    De verharding is deels voorzien op gronden die ingevolge het bestemmingsplan "Blaak West 2007" de bestemming 'Groen' hebben. Omdat de als 'Groen' bestemde gronden niet bestemd zijn voor wegen, is het project in zoverre in strijd met dat bestemmingsplan. Het college heeft met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wabo, gelezen in verbinding met artikel 4, aanhef en onder 8, van bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (hierna: Bor), toestemming verleend voor het gebruiken van gronden in strijd met dat bestemmingsplan.
    
    1.2. Inmiddels heeft de gemeente Tilburg gebruik gemaakt van de vergunning en is het onderhavige gedeelte van het Reuselpad verhard. In de periode van 6 juli 2015 tot en met 7 augustus 2015 hebben de werkzaamheden plaatsgevonden.
    
    2. Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wabo is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het uitvoeren van een werk, geen bouwwerk zijnde, of van werkzaamheden, in gevallen waarin dat bij een bestemmingsplan, is bepaald.
    
    Ingevolge het eerste lid, aanhef en onder c, is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan.
    
    Ingevolge artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, kan de omgevingsvergunning, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en, indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan:
    
    1° met toepassing van de in het bestemmingsplan opgenomen regels inzake afwijking,
    
    2° in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
    
    3° indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat.
    
    Ingevolge artikel 4, aanhef en onder 8, van bijlage II bij het Bor, komt het gebruiken van gronden voor een niet-ingrijpende herinrichting van openbaar gebied in aanmerking voor verlening van een omgevingsvergunning met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wabo voor met het bestemmingsplan strijdig gebruik.
    
    Gebruik van gronden in strijd met het bestemmingsplan "Blaak West 2007"
    
    3. [appellanten] betogen dat de rechtbank heeft miskend dat het college geen toepassing kon geven aan artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wabo, gelezen in verbinding met artikel 4, aanhef en onder 8, van bijlage II bij het Bor, omdat het verharden van het Reuselpad volgens hen in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en niet kan worden aangemerkt als een niet-ingrijpende herinrichting van openbaar gebied. Daartoe wijzen zij erop dat de bodem door de graafwerkzaamheden ingrijpend is aangetast en de uitstraling van het gebied door de verstening ingrijpend is veranderd.
    
    Verder voeren zij aan dat de rechtbank er ten onrechte van uitgaat dat het Reuselpad reeds half was verhard met puingranulaat, terwijl het volgens hen een zandpad met delen van vermalen puin was.
    
    Ook voeren zij aan dat de rechtbank er ten onrechte aan voorbij is gegaan dat het college geen rekening heeft gehouden met de gevolgen voor omwonenden en gebruikers van het gebied bij de beantwoording van de vraag of het verharden van het Reuselpad als een niet-ingrijpende herinrichting kan worden aangemerkt. Volgens hen heeft het college in dat kader ten onrechte niet onderzocht of de verharding leidt tot een toename van verkeer.
    
    3.1. In de nota van toelichting bij artikel 4, aanhef en onder 8, van bijlage II bij het Bor (Stb. 2014, 333, blz. 54) is vermeld dat bij het beantwoorden van de vraag of er al dan niet sprake is van een ingrijpende herinrichting van openbaar gebied, onder andere de te verwachten gevolgen van de herinrichting voor omwonenden en gebruikers van het desbetreffende gebied zullen moeten worden betrokken.
    
    3.2. Dat, naar [appellanten] stellen, omvangrijke en ingrijpende werkzaamheden voor de herinrichting nodig waren, betekent niet dat de herinrichting van het gebied zelf als ingrijpend moet worden aangemerkt en evenmin dat de verharding in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. De vergunning ziet op het verharden met oude, gebruikte klinkers van het bestaande pad, dat wat betreft ligging en omvang niet verandert. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat het college dat als een niet-ingrijpende herinrichting mocht aanmerken. Daarbij is niet van belang of het bestaande pad een zandpad met delen van vermalen puin of een half met puingranulaat verhard pad betrof, maar slechts dat een bestaand pad aanwezig was. Overigens hebben [appellanten] niet aannemelijk gemaakt dat het onderhavige gedeelte van het Reuselpad, anders dan waar het college en de rechtbank van zijn uitgegaan, niet reeds half was verhard met puingranulaat.
    
    In het besluit van 8 januari 2015 heeft het college zich op het standpunt gesteld dat het verkeer op het te verharden gedeelte van het Reuselpad niet zal toenemen. Volgens het college verandert het gebruik van de weg als weg voor alleen bestemmingsverkeer van en naar het paardenpension niet. De rechtbank acht het niet aannemelijk dat het verharden van het onderhavige gedeelte van het Reuselpad leidt tot een significante toename van verkeer. Daartoe overweegt de rechtbank dat het paardenpension niet wordt uitgebreid en het Reuselpad aan weerszijden van het te verharden gedeelte ongewijzigd blijft. [appellanten] hebben niet aannemelijk gemaakt dat desondanks een toename van verkeer te verwachten valt.
    
    Hetgeen [appellanten] hebben aangevoerd, geeft geen aanleiding voor het oordeel dat de rechtbank heeft miskend dat het college de toestemming voor het gebruiken van gronden in strijd met het bestemmingsplan "Blaak West 2007" ten onrechte heeft verleend.
    
    Het betoog faalt.
    
    Aanleg in relatie tot het bestemmingsplan "Blaak West 2007"
    
    4. [appellanten] betogen dat de rechtbank heeft miskend dat het college er ten onrechte van uitgaat dat het verharden van het onderhavige gedeelte van het Reuselpad normaal onderhoud of beheer betreft. Volgens hen is de in artikel 21.3 van het bestemmingsplan "Blaak West 2007" geregelde uitzondering voor normaal onderhoud of beheer niet van toepassing, maar moet worden voldaan aan de artikelen 21.1.1 en 21.1.3 van dat bestemmingsplan.
    
    4.1. Ingevolge artikel 21.1.1 is het verboden zonder of in afwijking van een schriftelijke vergunning van Burgemeester en Wethouders (aanlegvergunning) de navolgende werken en/of werkzaamheden uit te voeren of te doen uitvoeren binnen een afstand van 15 m of 8 m van bomen die op de plankaart zijn aangeduid als respectievelijk "monumentale boom", "beeldbepalende boom":
    
    a. ontgronden, bodem verlagen of afgraven, ophogen, verdichten, verplaatsen, afgraven of egaliseren van grond, inclusief het graven van sleuven en het leggen van (ondergrondse) leidingen;
    
    b. het wijzigen van het grondwaterpeil;
    
    c. het verrichten van werken of werkzaamheden die beschadigingen van wortels, stam of kroon van de betrokken boom tot gevolg kunnen hebben.
    
    Ingevolge artikel 21.1.3 zijn de werken en werkzaamheden als bedoeld in 21.1 slechts toelaatbaar indien door de uitvoering van de werken of werkzaamheden of door de gevolgen daarvan geen onherstelbare schade aan de betrokken boom toegebracht wordt. Burgemeester en Wethouders zijn bevoegd om:
    
    a. voorwaarden te verbinden aan de in 21.1 bedoelde aanlegvergunning ter vermindering of ter voorkoming van schade die de in 21.1 genoemde werken of werkzaamheden of de gevolgen daarvan aan de betrokken boom zouden kunnen toebrengen. Onder schade wordt tevens begrepen een vermindering of verslechtering van groeimogelijkheden.
    
    b. ten behoeve van de aanlegvergunning voor de onder 21.1.1 genoemde werken/werkzaamheden een BEA- onderzoek (= bomeneffectanalyse) van een onafhankelijk boomtechnisch adviesbureau te eisen.
    
    Ingevolge artikel 21.3 is het in 21.1 en 21.2 vervatte verbod niet van toepassing op:
    
    a. werken en werkzaamheden die het normale onderhoud of beheer betreffen;
    
    b. werken en werkzaamheden van ondergeschikte betekenis.
    
    4.2. Anders dan [appellanten] betogen, heeft de rechtbank de in artikel 21.3 geregelde uitzondering voor normaal onderhoud of beheer niet van toepassing geacht. De rechtbank heeft de door het college op grond van artikel 21.1.1 verleende toestemming voor het uitvoeren van een werk beoordeeld en in dat kader geoordeeld dat aan artikel 21.1.3 is voldaan.
    
    Het betoog mist feitelijke grondslag.
    
    5. [appellanten] betogen dat de rechtbank eraan voorbij is gegaan dat het college niet heeft aangetoond dat er door het aanleggen van de verharding geen onherstelbare schade aan de betrokken bomen wordt toegebracht.
    
    5.1. Aan de vergunning is het voorschrift verbonden dat de aannemer samen met een medewerker van de gemeente Tilburg vóór aanvang van de werkzaamheden afspraken moet maken over de bescherming van de bomen tijdens de werkzaamheden. De rechtbank acht dit vergunningvoorschrift, mede gelet op de omstandigheid dat de klinkerverharding wordt aangebracht op de bestaande laag, een voldoende waarborg om onherstelbare schade aan de bomen aan weerszijden van het Reuselpad te voorkomen. [appellanten] hebben niet aannemelijk gemaakt dat dit oordeel van de rechtbank onjuist is.
    
    Het betoog faalt.
    
    Aanleg in relatie tot het bestemmingsplan "Buitengebied Zuidwest"
    
    6. [appellanten] betogen dat de rechtbank ten onrechte stelt dat van de artikelen 8.6.1 en 8.6.3 van het bestemmingsplan "Buitengebied Zuidwest" kan worden afgeweken met toepassing van artikel 4 van bijlage II bij het Bor. Volgens [appellanten] heeft dat artikel betrekking op het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo, en niet op het vereist zijn van een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wabo. Zij wijzen erop dat de vergunning op grond van artikel 8.6.3 slechts mag worden verleend indien geen onevenredige afbreuk wordt gedaan aan het behoud van de in artikel 8.1.1 vermelde waarden en functies.
    
    6.1. Ingevolge artikel 8.6.1, aanhef en onder g, is het is verboden zonder of in afwijking van een schriftelijke vergunning van burgemeester en wethouders (aanlegvergunning) wegen, paden, parkeerterrein aan te leggen en/of te verharden of andere oppervlakteverhardingen aan te brengen, voor zover groter dan 100 m2 per perceel.
    
    Ingevolge artikel 8.6.3 kan de in 8.6.1 genoemde vergunning slechts worden verleend, indien geen onevenredige afbreuk wordt gedaan aan het behoud, het herstel en de ontwikkeling van de in 8.1.1 en 8.1.2 genoemde waarden en/of functies.
    
    Ingevolge artikel 8.1.1 zijn de voor 'Bos' aangewezen gronden bestemd voor:
    
    a. behoud, herstel en/of ontwikkeling van het bos/de bosschages en de bijbehorende bosgroeiplaats;
    
    b. behoud, herstel en/of ontwikkeling van landschappelijke waarden en/of natuurwaarden;
    
    c. bijbehorende en ondergeschikte verharde en onverharde paden, wegen en parkeervoorzieningen;
    
    d. geluidwerende voorzieningen, zoals wallen en schermen;
    
    e. water en waterhuishoudkundige voorzieningen;
    
    f. extensief recreatief medegebruik;
    
    g. bouwwerken van algemeen nut.
    
    6.2. Ten aanzien van de door het college op grond van artikel 8.6.1 verleende toestemming voor het uitvoeren van een werk overweegt de rechtbank dat het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat met de verharding geen onevenredige afbreuk wordt gedaan aan het behoud, het herstel en de ontwikkelding van de in artikel 8.1.1 vermelde waarden en functies. Daartoe overweegt de rechtbank dat het bos behouden blijft en dat de afbreuk aan de landschappelijke en natuurwaarden niet onevenredig is. Anders dan [appellanten] betogen, heeft de rechtbank niet gesteld dat van de artikelen 8.6.1 en 8.6.3 kan worden afgeweken met toepassing van artikel 4 van bijlage II bij het Bor.
    
    Het betoog mist feitelijke grondslag.
    
    Overig
    
    7. [appellanten] betogen dat de rechtbank ten onrechte het college heeft gevolgd in de stelling dat de verharding over de bestaande laag zou worden aangelegd. Volgens hen is dat niet het geval geweest, aangezien er graafwerkzaamheden zijn uitgevoerd.
    
    7.1. Blijkens de projectbeschrijving op de eerste bladzijde van het aanvraagformulier wordt de verharding gelegd op de bestaande puinverharding die als fundering gaat fungeren. Daarvoor is vergunning verleend. Indien niet in overeenstemming met die vergunning is gehandeld, betreft dat een kwestie van handhaving. Het betoog dat de verharding, in afwijking van de verleende vergunning, niet over de bestaande laag is aangelegd, daargelaten of dat het geval is, ziet niet op de rechtmatigheid van de verleende vergunning.
    
    Het betoog faalt.
    
    Conclusie
    
    8. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. G.M.H. Hoogvliet, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. L.S. Kors, griffier.
    
    w.g. Hoogvliet w.g. Kors
    lid van de enkelvoudige kamer griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 22 juni 2016
    
    687.