ECLI:NL:RVS:2019:1051, Raad van State, 03-04-2019, 201800088/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-04-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Op 29 februari 2009 heeft het college het vaartuig [naam] uit het water gelicht en opgeslagen. Bij brief van 5 juli 2016 heeft het college aan [appellant] als tegemoetkoming in de geleden schade een bedrag van € 500,00 geboden.

201800088/1/A3.
    Datum uitspraak: 3 april 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Leiden,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 13 november 2017 in zaak nr. 17/290 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Leiden.
    Procesverloop
    Op 29 februari 2009 heeft het college het vaartuig [naam] uit het water gelicht en opgeslagen.
    Bij brief van 5 juli 2016 heeft het college aan [appellant] als tegemoetkoming in de geleden schade een bedrag van € 500,00 geboden.
    Bij besluit van 6 december 2016 heeft het college het door [appellant] gemaakte bezwaar, voor zover gericht tegen een besluit van 4 februari 2009 niet-ontvankelijk verklaard, voor zover gericht tegen de brief van 5 juli 2016 ongegrond verklaard en het bezwaar, voor zover gericht tegen de weigering een dwangsom toe te kennen wegens niet tijdig beslissen, ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 13 november 2017 heeft de rechtbank het door [appellant] ingestelde beroep tegen het besluit van 6 december 2016, voor zover gericht tegen de ongegrondverklaring van het bezwaar tegen de brief van 5 juli 2016, gegrond verklaard, het besluit van 6 december 2016 in zoverre vernietigd, het bezwaar van [appellant] tegen de brief van 5 juli 2016 niet-ontvankelijk verklaard en bepaald dat de uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het besluit van 6 december 2016, en het beroep voor het overige ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft nadere stukken ingediend.
    [appellant] heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting op 10 oktober 2018 aan de orde gesteld.
    Overwegingen
    1.    Het wettelijke kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    Inleiding
    2.    [appellant] is eigenaar van [naam]. Het college stelt bij besluit van 4 februari 2009 onder aanzegging van bestuursdwang [appellant] te hebben gelast [naam] uit het water te verwijderen in verband met de uitvoering van baggerwerkzaamheden ter plaatse en het illegaal innemen van een ligplaats. Het college stelt ervan uit te gaan dat het besluit van 4 februari 2009 op [naam] is aangebracht en dat toen nog niet bekend was dat [appellant] de eigenaar van [naam] was. Op 29 februari 2009 heeft het college [naam] uit het water gelicht en opgeslagen. Op 11 mei 2009 is aan [appellant] daarvoor een factuur verzonden. Bij brief van 14 februari 2010 heeft [appellant] het college gesommeerd om [naam] in herstelde staat terug te plaatsen en de schade te vergoeden. Het college heeft deze brief als bezwaarschrift tegen het besluit van 4 februari 2009 aangemerkt. Bij brief van 5 juli 2016 heeft het college [appellant] als tegemoetkoming in de geleden schade een bedrag van € 500,00 geboden.
    2.1.    Bij besluit van 6 december 2016 heeft het college het bezwaar van [appellant] tegen het besluit van 4 februari 2009 niet-ontvankelijk verklaard, omdat [appellant] buiten de daartoe gestelde termijn bezwaar heeft gemaakt en deze termijnoverschrijding niet verschoonbaar is. Daarnaast heeft het college het bezwaar van [appellant] tegen de brief van 5 juli 2016 ongegrond verklaard en het bezwaar, voor zover gericht tegen de weigering een dwangsom toe te kennen wegens niet tijdig beslissen, eveneens ongegrond verklaard.
    [appellant] kan zich hierin niet vinden.
    Uitspraak van de rechtbank
    3.    De rechtbank heeft overwogen dat het aannemelijk is dat het besluit van 4 februari 2009 aan [naam] is aangebracht. Omdat aan [appellant] op 11 mei 2009 een factuur voor het uit het water lichten en opslaan van [naam] is verzonden, die hij op 12 juni 2009 heeft voldaan, had [appellant] vanaf dat moment kunnen en daarom moeten begrijpen dat het college een besluit tot toepassing van bestuursdwang had genomen. Omdat [appellant] eerst op 14 februari 2010 bezwaar heeft gemaakt, heeft het college terecht het bezwaar wegens niet verschoonbare termijnoverschrijding niet-ontvankelijk verklaard.
    3.1.    Over de brief van 5 juli 2016 heeft de rechtbank overwogen dat het een zuiver schadebesluit is. Volgens de rechtbank is het gestelde schadeveroorzakende handelen door het college, het uit het water lichten en opslaan van [naam], niet aan te merken als een publiekrechtelijke rechtshandeling en dus geen besluit als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), waartegen beroep bij de bestuursrechter openstaat. Nu niet is voldaan aan het vereiste van processuele connexiteit, is de brief van 5 juli 2016 evenmin een besluit als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Gelet hierop had het college het bezwaar van [appellant] niet-ontvankelijk moeten verklaren, aldus de rechtbank.
    3.2.    Verder heeft de rechtbank overwogen dat het college geen dwangsom heeft verbeurd wegens het niet tijdig beslissen op het bezwaar van [appellant] tegen het besluit van 4 februari 2009, omdat [appellant] het college niet in gebreke heeft gesteld. Voor zover het gaat om het niet tijdig beslissen op zijn verzoek om schadevergoeding, is de brief van 5 juli 2016 niet aan te merken als een besluit als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Daarom is er geen sprake van het te laat nemen van een besluit door het college, aldus de rechtbank.
    Besluit tot toepassing van bestuursdwang
    4.    [appellant] betoogt dat een besluit van 4 februari 2009 niet bestaat, of in elk geval onvindbaar is.
    4.1.    Het is aan het bestuursorgaan, in dit geval het college, om aannemelijk te maken dat het een besluit tot toepassing van bestuursdwang heeft genomen.
    4.2.    Het besluit van 4 februari 2009 bevindt zich niet onder de op de zaak betrekking hebbende stukken. Desgevraagd heeft het college het besluit ook niet kunnen overleggen. Volgens het college was het destijds een bestendige praktijk om de aankondiging tot bestuursdwang op het desbetreffende vaartuig aan te brengen. Het college heeft dit echter niet nader toegelicht of gestaafd met stukken. Daar komt bij dat in een brief van het college aan de bezwaarschriftencommissie van 21 september 2010 staat dat bij het versturen van de factuur nagelaten is het besluit van
    4 februari 2009 te verzenden, terwijl dat wel gebruikelijk is zodra de identiteit van de eigenaar van een vaartuig bekend wordt.
    Nu het college hiervoor nog geen begin van bewijs heeft geleverd, terwijl dat wel op zijn weg ligt, kan de Afdeling niet vaststellen of het college een besluit tot toepassing van bestuursdwang heeft genomen, dan wel dat het een dergelijk besluit heeft aangebracht op [naam]. Gelet hierop moet het ervoor worden gehouden dat het college, zoals [appellant] terecht heeft betoogd, geen besluit tot toepassing van bestuursdwang heeft genomen. Dit betekent dat het bezwaar van [appellant] van
    14 februari 2010 is gericht tegen het feitelijk handelen van het college, namelijk het uit het water lichten en opslaan van [naam]. Omdat het feitelijk handelen van het college geen besluit als bedoeld in artikel 1:3 van de Awb is, staat daartegen, gelet op artikel 7:1, eerste lid, en artikel 8:1 van de Awb geen bezwaar en beroep open. De rechtbank heeft daarom terecht, zij het op onjuiste gronden, overwogen dat het bezwaar van [appellant]
    niet-ontvankelijk is.
    4.3.    Het voorgaande brengt met zich dat de weg naar de bestuursrechter in dit geval niet openstaat. Als [appellant] wil opkomen tegen het feitelijk handelen door de gemeente, kan hij dit alleen doen in een procedure bij de burgerlijke rechter.
    Het betoog faalt.
    Schadevergoeding
    5.    [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat zijn verzoek om schadevergoeding gerechtvaardigd is.
    5.1.    Op 1 juli 2013 is de Wet nadeelcompensatie en schadevergoeding bij onrechtmatige besluiten, voor zover betrekking hebbend op schadevergoeding, in werking getreden. De door [appellant] gestelde schadeveroorzakende gebeurtenis, het uit het water lichten en opslaan van [naam], heeft op 29 februari 2009 plaatsgevonden. Uit het in artikel IV, eerste en tweede lid, van de Wet nadeelcompensatie en schadevergoeding neergelegde overgangsrecht volgt dat, zoals ook de rechtbank heeft overwogen, het recht zoals dat gold vóór inwerkingtreding van deze wet op deze zaak van toepassing is.
    5.2.    Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling (zie onder meer de uitspraak van 6 mei 1997, ECLI:NL:RVS:1997:AA6762, AB 1997, 229) is bij de beantwoording van de vraag of een beslissing van een bestuursorgaan over schadevergoeding wegens gesteld onrechtmatig overheidshandelen kan worden aangemerkt als besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb, van belang of voldaan is aan de vereisten van de zogenoemde materiële en processuele connexiteit.
    Aan het vereiste van materiële connexiteit is voldaan indien de beweerdelijk geleden schade is veroorzaakt binnen het kader van de uitoefening van een door het betrokken bestuursorgaan aan het publiekrecht ontleende bevoegdheid en aan het vereiste van processuele connexiteit is voldaan indien ook tegen de schadeveroorzakende uitoefening van de publiekrechtelijke bevoegdheid zelf beroep open staat bij de bestuursrechter. Hieraan is niet voldaan. Uit hetgeen onder 4.2. is overwogen, volgt immers dat het ervoor moet worden gehouden dat het college geen besluit tot toepassing van bestuursdwang heeft genomen. Daarom is de gestelde schade niet veroorzaakt binnen een bevoegdheidsuitoefening van het college, waartegen beroep openstaat bij de bestuursrechter. De rechtbank heeft terecht geconcludeerd dat de brief van 5 juli 2016 geen besluit als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb is en terecht zelfvoorziend het daartegen door [appellant] gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
    5.3.    Als [appellant] schadevergoeding in verband met het uit het water lichten en opslaan van [naam] wil, moet hij zich wenden tot de burgerlijke rechter.
    Het betoog faalt.
    Dwangsom wegens niet tijdig beslissen
    6.     [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college geen dwangsom wegens niet tijdig beslissen aan hem is verschuldigd.
    Hij voert aan dat het evident is dat de zaak te lang heeft geduurd. Volgens [appellant] is dit détournement de pouvoir, onbehoorlijk bestuur en schending van het gangbare recht.
    6.1.    Voor zover [appellant] beoogt te betogen dat het college aan hem een dwangsom heeft verbeurd wegens het niet tijdig beslissen op zijn bezwaar tegen een besluit tot toepassing van bestuursdwang, kan dit nergens toe leiden. Gelet op hetgeen onder 4.2. is overwogen, moet het ervoor worden gehouden dat er geen besluit tot toepassing van bestuursdwang is genomen, zodat het bezwaar van [appellant] is gericht tegen een feitelijke handeling, namelijk het uit het water lichten en opslaan van [naam]. Omdat dit geen besluit is in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb, is het bezwaar daartegen kennelijk niet-ontvankelijk. Uit artikel 4:17, zesde lid, aanhef en onder c, van de Awb volgt dat geen dwangsom verschuldigd is indien de aanvraag kennelijk niet-ontvankelijk is.
    Voor zover [appellant] betoogt dat het college aan hem een dwangsom heeft verbeurd wegens het niet tijdig beslissen op zijn verzoek om schadevergoeding, kan dit evenmin ergens toe leiden. Het verzoek om schadevergoeding is ook gericht tegen een feitelijke handeling van de gemeente. De brief van 5 juli 2016, waarbij het college [appellant] schadevergoeding heeft aangeboden, is niet aan te merken als een besluit als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. De rechtbank heeft terecht overwogen dat daarom geen sprake is van het te laat nemen van een besluit door het college.
    Het betoog faalt.
    Conclusie
    7.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd met verbetering van de gronden waarop deze rust. Als [appellant] op wil komen tegen het feitelijke handelen van de gemeente en in dit verband schadevergoeding wil, kan hij dit alleen doen door een procedure tegen de gemeente bij de burgerlijke rechter te beginnen.
    8.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. S.J.L. Crombach, griffier.
    w.g. Scholten-Hinloopen    w.g. Crombach
    lid van de enkelvoudige kamer    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 3 april 2019
    689.
    Algemene wet bestuursrecht
    Artikel 1:3
    1. Onder besluit wordt verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.
    […]
    Artikel 4:17
    1. Indien een beschikking op aanvraag niet tijdig wordt gegeven, verbeurt het bestuursorgaan aan de aanvrager een dwangsom voor elke dag dat het in gebreke is, doch voor ten hoogste 42 dagen. De Algemene termijnenwet is op laatstgenoemde termijn niet van toepassing.
    […]
    3. De eerste dag waarover de dwangsom verschuldigd is, is de dag waarop twee weken zijn verstreken na de dag waarop de termijn voor het geven van de beschikking is verstreken en het bestuursorgaan van de aanvrager een schriftelijke ingebrekestelling heeft ontvangen.
    4. Indien de aanvraag elektronisch kon worden gedaan, is artikel 4:3a van overeenkomstige toepassing op de ingebrekestelling.
    5. Beroep tegen het niet tijdig geven van de beschikking schort de dwangsom niet op.
    6 Geen dwangsom is verschuldigd indien:
    a. het bestuursorgaan onredelijk laat in gebreke is gesteld,
    b. de aanvrager geen belanghebbende is, of
    c. de aanvraag kennelijk niet-ontvankelijk of kennelijk ongegrond is.
    […]
    Artikel 7:1
    1. Degene aan wie het recht is toegekend beroep bij een bestuursrechter in te stellen, dient alvorens beroep in te stellen bezwaar te maken, tenzij:
    a. het besluit in bezwaar of in administratief beroep is genomen,
    b. het besluit aan goedkeuring is onderworpen,
    c. het besluit een goedkeuring of een weigering daarvan inhoudt,
    d. het besluit is voorbereid met toepassing van afdeling 3.4,
    e. het besluit is genomen op basis van een uitspraak waarin de bestuursrechter met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, onderdeel a, heeft bepaald dat afdeling 3.4 geheel of gedeeltelijk buiten toepassing blijft,
    f. het beroep zich richt tegen het niet tijdig nemen van een besluit,
    g. het besluit is genomen op grond van een voorschrift als genoemd in de bij deze wet behorende Regeling rechtstreeks beroep dan wel het besluit anderszins in die regeling is omschreven.
    2. Tegen de beslissing op het bezwaar kan beroep worden ingesteld met toepassing van de voorschriften die gelden voor het instellen van beroep tegen het besluit waartegen bezwaar is gemaakt.
    Artikel 8:1
    Een belanghebbende kan tegen een besluit beroep instellen bij de bestuursrechter.
    Wet nadeelcompensatie en schadevergoeding bij onrechtmatige besluiten
    Artikel IV
    1. Op schade, veroorzaakt door een besluit dat werd bekendgemaakt of een handeling die werd verricht voor het tijdstip waarop deze wet voor dat besluit of die handeling in werking is getreden, blijft het recht zoals dat gold voor dat tijdstip van toepassing.
    2. Op schade, veroorzaakt door een handeling ter uitvoering van een besluit dat werd bekendgemaakt voor het tijdstip waarop deze wet voor dat besluit in werking is getreden, blijft het recht zoals dat gold voor dat tijdstip van toepassing.
    3. Indien het eerste besluit tot uitvoering van een activiteit is genomen voor het tijdstip waarop deze wet voor dat besluit in werking is getreden, blijft het recht zoals dat gold voor dat tijdstip ook van toepassing op schade, veroorzaakt door latere besluiten of andere handelingen ter uitvoering van diezelfde activiteit.
    Artikel V
    […]
    2. In afwijking van artikel IV blijft het recht zoals dat gold voor het tijdstip waarop deze wet in werking is getreden, van toepassing op schade veroorzaakt door een besluit of andere handeling als bedoeld in het eerste lid.
    […]