ECLI:NL:RVS:2015:20, Raad van State, 14-01-2015, 201400365/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2015-01-14 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 4 oktober 2011 heeft het college van gedeputeerde staten geweigerd een verklaring van geen bezwaar te verlenen voor het oprichten van een windturbine op het perceel [locatie] te Sint Maartensbrug (hierna: het perceel).

201400365/1/A1.
    Datum uitspraak: 14 januari 2015
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    1. het college van burgemeester en wethouders van Schagen (hierna: het college),
    2. [appellant], wonend te Sint Maartensbrug, gemeente Schagen,
    appellanten,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 3 december 2013 in zaken nrs. 13/378 en 13/379 in het geding tussen:
    
    [appellant],
    het college
    
    en
    
    het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 4 oktober 2011 heeft het college van gedeputeerde staten geweigerd een verklaring van geen bezwaar te verlenen voor het oprichten van een windturbine op het perceel [locatie] te Sint Maartensbrug (hierna: het perceel).
    
    Bij besluit van 27 maart 2012 heeft het college van gedeputeerde staten het door het college van burgemeester en wethouders van Zijpe (thans het college van burgemeester en wethouders van Schagen) en [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 3 december 2013 heeft de rechtbank de door [appellant] en het college daartegen ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben het college en [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college van gedeputeerde staten heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Daartoe in de gelegenheid gesteld, hebben de vereniging Vereniging Houd Zijpe Leefbaar, [derde belanghebbende A] en [derde belanghebbende B] een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    [appellant], de vereniging en het college hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 21 oktober 2014, waar het college, vertegenwoordigd door mr. D.J. de Jongh en mr. M.A.M. Dieperink, beiden advocaat te Amsterdam, [appellant], bijgestaan door mr. G. Creutzberg, advocaat te Den Helder en C. de Graaf en het college van gedeputeerde staten, vertegenwoordigd door mr. J.J. Verwindt, mr. A.F.P. van Mierlo en J. Rodenburg M. Sc, zijn verschenen. Voorts zijn de vereniging en [derde belanghebbende A], beiden vertegenwoordigd door mr. C.C. de Brauw, advocaat te Haarlem, ter zitting gehoord.
    
    Overwegingen
    
    1. Bij besluit van 2 augustus 2005 heeft het college, nadat het college van gedeputeerde staten op 5 juli 2005 een verklaring van geen bezwaar had verleend, aan [appellant] vrijstelling en bouwvergunning verleend voor het oprichten van een windturbine op het perceel. [appellant] heeft vervolgens een ander type windturbine gebouwd op een andere locatie dan waarvoor bij besluit van 2 augustus 2005 vrijstelling en bouwvergunning is verleend. De door [appellant] op 26 april 2006 ingediende aanvraag om bouwvergunning is ingediend ter legalisering van deze reeds gebouwde windturbine op het perceel. Het college heeft, om medewerking te kunnen verlenen aan het bouwplan met toepassing van artikel 19, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: de WRO) op 7 januari 2011 een aanvraag om een verklaring van geen bezwaar bij het college van gedeputeerde staten ingediend.
    
    2. Ingevolge artikel 19, eerste lid, van de WRO, zoals dat luidde ten tijde van belang, kan de gemeenteraad, behoudens het gestelde in het tweede en derde lid, ten behoeve van de verwezenlijking van een project vrijstelling verlenen van het geldende bestemmingsplan, mits dat project is voorzien van een goede ruimtelijke onderbouwing en vooraf van gedeputeerde staten de verklaring is ontvangen, dat zij tegen het verlenen van vrijstelling geen bezwaar hebben. Onder een goede ruimtelijke onderbouwing wordt bij voorkeur een gemeentelijk, intergemeentelijk of regionaal structuurplan verstaan. Indien er geen structuurplan is of wordt opgesteld, wordt bij de ruimtelijke onderbouwing in elk geval ingegaan op de relatie met het geldende bestemmingsplan, dan wel wordt er gemotiveerd waarom het te realiseren project past binnen de toekomstig bestemming van het betreffende gebied. De gemeenteraad kan de in de eerste volzin bedoelde vrijstellingsbevoegdheid delegeren aan het college van burgemeester en wethouders.
    
    Ingevolge artikel 19, tweede lid, kunnen het college van burgemeester en wethouders vrijstelling verlenen van het bestemmingsplan in door gedeputeerde staten, in overeenstemming met de inspecteur van de ruimtelijke ordening, aangegeven categorieën van gevallen. Gedeputeerde staten kunnen daarbij tevens bepalen onder welke omstandigheden vooraf een verklaring van gedeputeerde staten is vereist, inhoudende dat zij tegen het verlenen van vrijstelling geen bezwaar hebben. Het bepaalde in het eerste lid van dit artikel met betrekking tot een goede ruimtelijke onderbouwing van het betrokken project is van overeenkomstige toepassing.
    
    3. Het college en [appellant] betogen dat de rechtbank niet heeft onderkend dat geen verklaring van geen bezwaar van het college van gedeputeerde staten is vereist en dat het college met toepassing van artikel 19, tweede lid, van de WRO vrijstelling kan verlenen. Het college voert hiertoe aan dat volgens paragraaf 1.2 van de op 19 juli 2005 door het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland vastgestelde beleidsnotitie "Beleid inzake de toepassing van artikel 19 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening" (hierna: de beleidsnotitie) geen verklaring van geen bezwaar behoeft te worden gevraagd, omdat reeds over de aanvaardbaarheid van een windturbine op het perceel een uitspraak is gedaan door het college van gedeputeerde staten. Het college verwijst in dit verband naar de verleende bouwvergunning van 2 augustus 2005 en de daarvoor afgegeven verklaring van geen bezwaar.
    
    3.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 21 januari 2004 in zaak nr. 200303592/1), moet uit de tekst van artikel 19, eerste lid, van de WRO en uit de Nota van Wijziging (Kamerstukken II, 1997-1998, 25 311, nr. 7, blz. 12) worden afgeleid dat indien ingevolge artikel 19, tweede of derde lid, van de WRO vrijstelling kan worden verleend, vrijstelling ingevolge artikel 19, eerste lid, van die wet niet aan de orde is. In die gevallen kan derhalve geen vrijstelling als bedoeld in artikel 19, eerste lid, van de WRO worden verleend.
    
    Zoals de Afdeling ook eerder heeft overwogen (uitspraak van 18 juli 2012 in zaak nr. 201113499/1/A1), komt aan het college vrijheid toe bij de beoordeling of aan de algemene toepassingsvoorwaarden in de provinciale vrijstellingslijst is voldaan.
    
    3.2. Blijkens paragraaf 1.1 van de door het college van gedeputeerde staten vastgestelde beleidsnotitie is, zodra een speerpunt van provinciaal ruimtelijk beleid aan de orde is, een verklaring van geen bezwaar ingevolge artikel 19, eerste lid, van de WRO vereist. Projecten die de plaatsing van een of meer windturbines betreffen worden tot de speerpunten van beleid gerekend. Uitzondering zijn kleinschalige, op gebouwen te plaatsen windenergieopwekkers (zoals Urban Turby). In paragraaf 1.2 is in relatie tot de speerpunten en de te volgen procedure een aantal situaties onderscheiden.
    
    In paragraaf 1.2, onder 1, is vermeld dat indien een beoogde functie niet aanwezig is en het geldende bestemmingsplan niet in het project voorziet, sprake is van een nieuwe functie en artikel 19, eerste lid, van de WRO van toepassing is.
    
    Onder 2 is vermeld dat indien een beoogde functie niet aanwezig is en het geldende bestemmingsplan wel in het project voorziet, maar de maatvoering en situering afwijkt, sprake is van een nieuwe functie. Over de aanvaardbaarheid is reeds een uitspraak gedaan (goedkeuringsbesluit bestemmingsplan) en hiervoor kan artikel 19, tweede lid, van de WRO worden toegepast.
    
    Onder 3 is vermeld dat indien het project voorziet in de uitbreiding van een bestaande functie een genuanceerde benadering is geboden. Uitbreidingen die, in relatie tot hetgeen reeds aanwezig is, duidelijk ondergeschikt zijn, kunnen door middel van artikel 19, tweede lid, van de WRO worden gerealiseerd. Andere uitbreidingen zijn zodanig grootschalig dat artikel 19, eerste lid, van de WRO moet worden toegepast.
    
    Blijkens paragraaf 1.3, voor zover hier van belang, zijn de speerpunten niet van toepassing voor projecten die geringe uitbreidingen betreffen van bestaande bouwwerken, voor zover die aanpassingen en uitbreidingen een oppervlak van 50 m2 en een bouwhoogte van 5 m niet te boven gaan. Zij mogen geen functiewijziging omvatten en niet tot gevolg hebben dat het aansluitend terrein voor meer dan 50 procent zal worden bebouwd.
    
    3.3. De rechtbank heeft terecht geen grond gezien voor het oordeel dat het college ten onrechte het college van gedeputeerde staten heeft verzocht een verklaring als bedoeld in artikel 19, eerste lid, van de WRO te verlenen voor het bouwplan. Hierbij is van belang dat de functie 'windturbine' ter plaatse van het te realiseren bouwplan niet aanwezig is en evenmin is voorzien in het ter plaatse geldende bestemmingsplan. De rechtbank heeft gelet hierop terecht overwogen dat sprake is van een nieuwe functie als bedoeld in de beleidsnotitie. Dat bij het besluit van 2 augustus 2005 een bouwvergunning is verleend voor het realiseren van een windturbine op het perceel, nadat het college van gedeputeerde staten een verklaring van geen bezwaar heeft afgegeven, laat onverlet dat, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, het gerealiseerde bouwwerk bij het besluit van 2 augustus 2005 niet is vergund ter plaatse van de onderhavige locatie. Daarnaast biedt de beleidsnotitie, anders dan het college stelt, geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de voorafgaand aan het besluit van 2 augustus 2005 verleende verklaring van geen bezwaar gelijk kan worden gesteld met een goedkeuringsbesluit bij het vaststellen van een bestemmingsplan, reeds nu de verleende verklaring ziet op een andere locatie op het perceel en geen toestemming is verleend voor een windturbine op de locatie waar deze is gebouwd. Het bouwplan kan evenmin worden aangemerkt als vallende onder de reikwijdte van de bij besluit van 2 augustus 2005 verleende bouwvergunning, nu een ander type windturbine is gerealiseerd op ongeveer 17 m van de vergunde locatie en het daarbij behorende bouwvlak. Verder heeft de rechtbank in hetgeen het college heeft aangevoerd terecht geen grond gezien voor het oordeel dat het bouwplan kan worden aangemerkt als een uitbreiding van een reeds bestaande functie als bedoeld in situatie drie van de beleidsnotitie.
    
    De betogen falen.
    
    4. Voorts betogen het college en [appellant] dat de rechtbank heeft miskend dat het college van gedeputeerde staten niet in redelijkheid onder verwijzing naar artikel 32 van Provinciale ruimtelijke verordening structuurvisie van Noord-Holland (hierna: de verordening) heeft kunnen weigeren een verklaring van geen bezwaar te verlenen, nu het in deze verordening opgenomen beleid niet ziet op het onderhavige geval. Dit geval betreft geen windturbinepark dan wel een nieuwe solitair geplaatste windturbine, nu bij besluit van 2 augustus 2005 reeds een bouwvergunning was verleend ten behoeve van een windturbine op het perceel. Gelet hierop vloeien geen beperkingen voort uit de verordening, aldus het college en [appellant]. Het college verwijst in dit kader naar een recente wijziging van de verordening waarin een bepaling is opgenomen over de vervanging van reeds bestaande windturbines. Voorts voeren zij aan dat een verplaatsing van de reeds gebouwde windturbine van [appellant], wegens de daarmee gepaard gaande kosten, niet kan worden gevergd. Verder betoogt het college dat het college van gedeputeerde staten ten onrechte niet is ingegaan op de bij de aanvraag behorende ruimtelijke onderbouwing waaruit kan worden afgeleid dat aan de in artikel 15 van de verordening opgenomen kwaliteitseisen wordt voldaan.
    
    4.1. Ingevolge artikel 32, eerste lid, van de verordening, zoals deze luidde ten tijde hier van belang, mag een bestemmingsplan binnen het op kaart 9 en op de digitale verbeelding ervan aangegeven "zoekgebied voor grootschalige windturbines" bestemmingen en regels bevatten voor het oprichten van windturbineparken met de daarbij behorende infrastructurele voorzieningen.
    
    In het tweede lid is bepaald dat buiten het in het eerste lid aangegeven gebied en buiten bestaand bebouwd gebied een bestemmingsplan bestemmingen en regels mag bevatten voor het oprichten van windturbineparken, mits:
    
    a. deze geplaatst worden in stroken langs kanalen, waterkeringen, spoorwegen en wegen;
    
    b. in de omgeving van kassengebieden;
    
    c. in het grensgebied tussen land en water.
    
    In het derde lid is bepaald dat bestemmingsplannen uitsluitend in bestemmingen en regels voor nieuwe solitair geplaatste windturbines voorzien:
    
    a. bij infrastructurele knooppunten of nabij een markant punt waarbij een boerderij niet geldt als een markant punt;
    
    b. indien plaatsing in een windturbinepark niet mogelijk is.
    
    In het vierde lid is bepaald dat het college van gedeputeerde staten - gehoord de Adviescommissie Ruimtelijke Ontwikkeling - ontheffing kan verlenen van het bepaalde in het tweede lid voor andere locaties dan genoemd onder de punten a tot en met c.
    
    Ingevolge het vijfde lid is op het bepaalde in het eerste tot en met het vierde lid artikel 15 van overeenkomstige toepassing.
    
    Ingevolge artikel 15, eerste lid, houdt een bestemmingsplan dat voorziet in nieuwe of uitbreiding van bestaande verstedelijking, als bedoeld in de artikelen 12, 13 en 14 in het landelijk gebied rekening met:
    
    a. de kernkwaliteiten van de verschillende landschapstypen en aardkundige waarden als bedoeld in artikel 8;
    
    b. de kernkwaliteiten van de bestaande dorpsstructuur waaraan wordt gebouwd;
    
    c. de openheid van het landschap daarbij inbegrepen stilte en duisternis;
    
    d. de historische structuurlijnen;
    
    e. cultuurhistorische objecten.
    
    In artikel 45 van de verordening is opgenomen dat het college van gedeputeerde staten voor bepaalde gevallen één of meer bepalingen van deze verordening buiten toepassing kan verklaren of daarvan afwijkingen toestaan voor zover toepassing, gelet op het doel en het belang die de desbetreffende bepalingen beogen te beschermen, zal leiden tot een onbillijkheid van overwegende aard of onevenredig hoge kosten met zich brengt.
    
    4.2. In deze procedure is, naar niet in geschil is, de WRO van toepassing. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 10 oktober 2012 in zaak nr. 201201601/1/A1), komt de bevoegdheid tot het stellen van algemene regels, zoals vervat in die verordening, provinciale staten toe krachtens artikel 4.1 van de Wet ruimtelijke ordening maar bestond deze bevoegdheid nog niet onder de WRO. Bindende werking van de verordening verdraagt zich niet met inhoud en systematiek van de WRO, op grond waarvan het college van gedeputeerde staten toezicht houdt op de naleving van het provinciaal beleid door middel van het zogeheten goedkeuringsvereiste en de verklaring van geen bezwaar als bedoeld in artikel 19, eerste lid, van de WRO. Dit neemt niet weg dat de verordening moet worden aangemerkt als de neerslag van ruimtelijk provinciaal beleid, waarmee het college van gedeputeerde staten ten tijde van het besluit op bezwaar rekening diende te houden.
    
    4.3. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de windturbine, zoals deze is aangevraagd, niet bij een infrastructureel knooppunt of nabij een markant punt als bedoeld in de verordening is gerealiseerd en dat niet aannemelijk is gemaakt door het college en [appellant] dat een windturbinepark op het perceel tot de mogelijkheden behoort. Gelet hierop heeft de rechtbank terecht overwogen dat niet wordt voldaan aan artikel 32, derde lid, van de verordening en de gebouwde windturbine derhalve in strijd is met de in de verordening opgenomen ruimtelijke uitgangspunten. De rechtbank heeft in de omstandigheid dat [appellant] de windturbine reeds heeft gebouwd zonder bouwvergunning en hij beschikt over een bouwvergunning voor een ander type windturbine op een andere locatie terecht geen grond gezien voor het oordeel dat het in de verordening opgenomen ruimtelijk beleid niet van toepassing is, nu het college van gedeputeerde staten nimmer heeft beoordeeld of het realiseren van de onderhavige windturbine op deze locatie passend is.
    
    Voorts heeft het college van gedeputeerde staten, zoals nader toegelicht ter zitting van de Afdeling, een afweging gemaakt van de bij het besluit betrokken belangen en heeft het de belangen van omwonenden, die overlast ervaren van de windturbine, zwaarder laten wegen dan de financiële belangen van de eigenaar van de windturbine. De Afdeling ziet geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de rechtbank niet heeft onderkend dat deze afweging onredelijk is.
    
    Dat in artikel 45 van de verordening is opgenomen dat het college van gedeputeerde staten voor bepaalde gevallen één of meer bepalingen van deze verordening buiten toepassing kan verklaren of daarvan afwijkingen toestaan, betekent niet, anders dan het college en [appellant] betogen, dat artikel 45 in de weg kan staan aan een weigering van de verklaring van geen bezwaar. Zoals hiervoor onder 4.2 is overwogen, komt aan de verordening bij besluiten omtrent vrijstellingen en verklaringen van geen bezwaar als bedoeld in de WRO, geen bindende werking toe. Dat betekent dat het college van gedeputeerde staten, bij het besluit van 27 maart 2012 aan de hand van de betrokken provinciale en individuele belangen, diende te beoordelen of het verlenen van een verklaring van geen bezwaar al dan niet mogelijk is, waarbij het uitsluitend rekening dient te houden met de regels uit de verordening, waaronder artikel 45.
    
    Het betoog faalt.
    
    5. Het betoog van het college dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de afwijking van de bij besluit van 2 augustus 2005 verleende bouwvergunning niet gering is, leidt niet tot het oordeel dat de aangevallen uitspraak niet in stand kan blijven. De met dit betoog bestreden overweging van de rechtbank is geen dragende overweging van de uitspraak.
    
    6. [appellant] betoogt eerst in hoger beroep dat in vergelijkbare gevallen medewerking is verleend voor het realiseren van een windturbine. Aangezien het hoger beroep is gericht tegen de aangevallen uitspraak, er geen reden is waarom deze grond niet reeds bij de rechtbank kon worden aangevoerd en [appellant] dit uit een oogpunt van een zorgvuldig en doelmatig gebruik van rechtsmiddelen en omwille van de zekerheid van de andere partijen omtrent hetgeen in geschil is, had behoren te doen, dient deze grond buiten beschouwing te blijven.
    
    7. [appellant] voert verder aan dat de overige in beroep aangevoerde gronden als herhaald en ingelast dienen te worden beschouwd. Op die gronden is de rechtbank ingegaan. [appellant] heeft, behoudens hetgeen hierboven is besproken, geen redenen aangevoerd, waarom de weerlegging van de desbetreffende gronden en argumenten in de aangevallen uitspraak onjuist, dan wel onvolledig is. Het aldus aangevoerde kan reeds daarom niet tot vernietiging van die uitspraak leiden.
    
    8. De hoger beroepen zijn ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
    
    II. bepaalt dat van het college van burgemeester en wethouders van Schagen een griffierecht van € 478,00 (zegge: vierhonderdachtenzeventig euro) wordt geheven.
    
    Aldus vastgesteld door mr. H. Troostwijk, voorzitter, en mr. W. Sorgdrager en mr. G.T.J.M. Jurgens, leden, in tegenwoordigheid van mr. S. Vermeulen, griffier.
    
    w.g. Troostwijk w.g. Vermeulen
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 14 januari 2015
    
    700.