ECLI:NL:RBOBR:2016:6045, Rechtbank Oost-Brabant, 02-11-2016, 15_1204
Rechtbank Oost-Brabant — Uitspraak 
Datum: 2016-11-02 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Bestuursprocesrecht

Samenvatting: Dassen/onevenredige aantasting.
      
      Aanlegvergunning voor boomkwekerij. De vraag is of onevenredige afbreuk wordt gedaan aan de waarde ‘leefgebied voor dassen’. De suggestie van de rechtbank om achteraf een ontheffing in kader van de Ffw aan te vragen is zinloos geweest. De rechtbank is van oordeel dat de enkele verwijzing naar een algemeen onderzoek in het primaire besluit onvoldoende is. Op basis van een nadere natuurtoets is de rechtbank van oordeel dat geen onevenredige afbreuk wordt gedaan aan de waarde van het gebied als leefgebied voor dassen en laat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand.

RECHTBANK OOST-BRABANT
    
    
      Zittingsplaats 's-Hertogenbosch
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: SHE 15/1204
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 2 november 2016 in de zaak tussen
    
    
      [naam vereniging] , te [vestigingsplaats 1] ,
    
      
        
          [eisers]
          , te [woonplaats] , 
      eisers
      (gemachtigde: mr. J. Rutteman),
    
    
    
      en
    
    
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Grave, verweerder
    (gemachtigden: C.M.A.P. Burgman-Linssen en N. Heere).
    
    
      Aan het geding heeft als derde-partij deelgenomen [bedrijf], te [vestigingsplaats 2]  (gemachtigde: G. Willemse). 
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Bij besluit van 17 juni 2014 (het primaire besluit) heeft verweerder een omgevingsvergunning verleend voor het inrichten van percelen aan de [adres] te [woonplaats] (de projectlocatie) voor boomteelt.
    
    
    
      Bij besluit van 10 maart 2015 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eisers ongegrond verklaard. 
      Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Bij brief van 9 juli 2015 hebben eisers nog nadere stukken ingediend. Bij brief van 10 juli 2015 heeft derde-partij een reactie ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 19 november 2015. Namens de [naam vereniging] zijn [persoon 1] en [persoon 2] verschenen. Tevens is eiser [eiser] verschenen. De gemachtigde van eisers is ook verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. Namens de derde-partij is verschenen [persoon 3] alsmede de gemachtigde.
    
    
    
      Na de zitting heeft verweerder nog stukken ingediend waarop partijen hebben gereageerd. Vervolgens is het onderzoek met instemming van partijen op 7 september 2016 gesloten.
    
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      1.1
      De rechtbank gaat uit van de volgende feiten. De derde-partij heeft in 2010 een omgevingsvergunning gevraagd en gekregen voor het verplanten van bomen en diepwoelen van de bodem op de projectlocatie. Deze vergunning is vernietigd in de uitspraak van Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 30 oktober 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1728. 
      
    
    
      1.2
      Op 14 februari 2014 heeft de derde-partij opnieuw vergunning aangevraagd. 
      
    
    
      1.3
      Op de projectlocatie geldt het bestemmingsplan “Buitengebied”, zoals op 25 april 2013 vastgesteld door de gemeenteraad. Dit bestemmingsplan bevat, anders dan het “Buitengebied 1998”, dat gold ten tijde van de eerder vernietigde omgevingsvergunning, geen vaste aanduidingen op de plankaart voor de situering van dassenburchten. De projectlocatie heeft evenmin de aanduiding “openheid”.
      
    
    
      1.4
      Ingevolge artikel 32.1 sub j, van de planregels wordt onder strijdig gebruik in ieder geval verstaan: het binnen een afstand van 50 m van een dassenburcht uitvoeren of laten uitvoeren van (onder meer) afgraven, ophogen, vergraven, egaliseren, diepploegen of vellen/rooien van houtgewas, uitgezonderd erfbeplanting.
      
    
    
      1.5
      Ingevolge artikel 33.2.1 is het verboden zonder of in afwijking van een omgevingsvergunning houtgewas aan te brengen ter plaatse van de aanduiding ‘cultuurhistorisch waardevol gebied’. Ter bescherming van het leefgebied van dassen ter plaatse van de aanduiding ‘leefgebied dassen’ is het afgraven, ophogen, vergraven en egaliseren verboden zonder of in afwijking van een omgevingsvergunning.
      
    
    
      1.6
      Artikel 33.2.3 bepaalt dat de in lid 33.2.1 genoemde omgevingsvergunning slechts kan worden verleend, indien geen onevenredige afbreuk wordt gedaan aan het behoud, het herstel en de ontwikkeling van de in de bestemmingsomschrijving aangegeven waarden.
      
    
    
      2.1
      Eisers stellen dat de cultuurhistorische waarde van het gebied onvoldoende is afgewogen. Volgens hen is sprake van een gebied dat op de cultuurhistorische waardenkaart is aangeduid als ‘historische uiterwaard’. Uit het beleid van de gemeente Grave (de Boomteeltvisie van 11 november 2015) zou blijken dat in historische uiterwaarden boomteelt is uitgesloten. De stelling van verweerder dat het cultuurhistorisch waardevolle buitengebied zo groot is dat het geen kwaad kan een klein gedeelte op te offeren is volgens eisers in strijd met de beleidsopvatting van verweerder.
      
    
    
      2.2
      Verweerder voert aan dat in het bestemmingsplan op de detailkaart “cultuurhistorisch waardevol gebied”  een nadere verfijning opgenomen is voor de specifiek waardevolle gebieden op het gebied van “oude percelering”, “oude bouwlanden”, “kleinschaligheid” en “bosrandligging” en kennen een aanlegvergunningenplicht in aanvulling op de gebieden zonder een dergelijke aanduiding. De vergunde percelen hebben geen van deze specifieke aanduidingen. De open te houden gebieden zijn in het bestemmingsplan aangeduid met de waarde “openheid”. Op deze locaties is in artikel 32.1 sub i, van de planregels van het bestemmingsplan expliciet aangegeven dat op deze locaties boomteelt is uitgesloten. De onderhavige percelen hebben deze aanduiding niet. Vanwege de relatief kleine omvang van de aangevraagde werkzaamheden ten opzichte van het totale areaal aan cultuurhistorisch waardevol gebied en het feit dat geen verbijzondering van de aanduiding zoals in bovenstaande paragraaf uiteengezet is, is er volgens verweerder geen sprake is van een onevenredige aantasting van de cultuurhistorische waarde door uitvoering van de vergunde werkzaamheden. 
      
    
    
      2.3
      Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder terecht een onderscheid gemaakt tussen gebieden met de aanduiding “cultuurhistorisch waardevol gebied” in combinatie met een bijzondere aanduiding en gebieden met de aanduiding “cultuurhistorisch waardevol gebied” zonder bijzondere aanduiding. In de gebieden met een bijzondere aanduiding is een specifieke vergunningsplicht. Die is hier niet aan de orde, want de projectlocatie heeft geen bijzondere aanduiding. Dit ontslaat verweerder echter niet om na te gaan of sprake kan zijn van een onevenredige aantasting van de overige beschermde waarden. Hiertoe zal verweerder moeten nagaan welke waarden de planwetgever ten tijde van de vaststelling van het bestemmingsplan heeft beoogd te beschermen. Verweerder heeft hierbij kunnen volstaan met het inventariseren van de waarden die de provinciale cultuurhistorische waardenkaart beoogt te beschermen. Eisers hebben onvoldoende bestreden dat deze waarden niet onevenredig worden aangetast. Doorslaggevend acht de rechtbank verweerders conclusie dat de projectlocatie relatief klein is ten opzichte van het totale areaal aan cultuurhistorisch waardevol gebied. De verwijzing naar de verklaring van de Vereniging Nederlands Cultuurlandschap van 8 juli 2015 kan eisers niet baten en acht de rechtbank onvoldoende om aan te nemen dat de betreffende waarden onevenredig worden aangetast. In de verklaring wordt gesteld dat het projectplan geen bijdrage levert aan de ecologie en de cultureel-historische beleving, maar die bijdrage wel geleverd had kunnen worden. Daarmee betoogt de Vereniging niet dat er sprake is van een onevenredige aantasting.  Daarbij komt dat de verklaring hoofdzakelijk kritiek bevat op vergunninghoudster en een alternatieve inrichting van het perceel wordt genoemd. Echter niet aannemelijk is dat hiermee hetzelfde resultaat kan worden bereikt met aanmerkelijk minder bezwaren. De stelling in de verklaring dat het resterende Maasheggengebied in tweeën wordt gesplitst, acht de rechtbank op basis van het kaartmateriaal in de stukken wat gechargeerd. De opmerkingen over flora en fauna lijken bovendien in schril contrast te staan met de uitgevoerde natuurtoets van Econsultancy op 9 maart 2016 (de natuurtoets), zodat de rechtbank aan de verklaring niet de conclusie kan verbinden die eisers voor ogen hebben.Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder niet de waarde hoeven hechten aan de Boomteeltvisie van 11 november 2014 die eisers er aan hechten. Een andere uitleg zou er namelijk toe leiden dat door middel van de vaststelling van een beleidsregel (die niet vatbaar is voor bezwaar en beroep) een planologische mogelijkheid categorisch wordt uitgesloten zonder dat daar een wijziging van het bestemmingsplan aan vooraf is gegaan. Dit is in strijd met de rechtszekerheid. Verweerder heeft de Boomteeltvisie daarom terecht buiten beschouwing gelaten. De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat het bestemmingsplan geen dynamische verwijzing als bedoeld in artikel 3.1.2, tweede lid onder a, van het Besluit ruimtelijke ordening bevat. Deze beroepsgrond faalt.
      
    
    
      3.1
      Eisers stellen dat voorafgaand aan het verlenen van de vergunning geen archeologisch onderzoek is ingesteld. De percelen waar boomteelt vergund is, hebben in het bestemmingsplan mede de bestemming “Waarde-Archeologie” met de nadere aanduiding “Archeologie categorie 3”. Ingevolge artikel 25.5.1 van de planregels is een aantal werkzaamheden niet toegestaan zonder omgevingsvergunning, zoals het omzetten van gras of akkerland in boomteelt en het uitvoeren van grondwerkzaamheden. Artikel 25.5.4 van de planregels bepaalt dat een omgevingsvergunning alleen mag worden verleend indien voorafgaand aan het verlenen een rapport is overgelegd, waarin de archeologische waarden van het terrein dat zal worden verstoord zijn vastgelegd op basis van een in de beroepsgroep geldende norm.
      
    
    
      3.2
      Verweerder stelt dat bij de aanvraag een archeologische quickscan is ingediend die voldoet aan de in artikel 25.5.3 van de planregels gestelde eisen. In de voorschriften bij de vergunning is opgenomen dat het archeologisch onderzoek dient te zijn afgerond en goedgekeurd alvorens met de werkzaamheden kan worden begonnen. Hieronder dient te worden verstaan het nemen van een selectiebesluit, waaruit blijkt dat het terrein kan worden vrijgegeven.
      
    
    
      3.3
      Artikel 25.5.3 van de planregels bepaalt onder welke voorwaarden de omgevingsvergunning kan worden verleend. Een vergunning als bedoeld in 25.5.1 van de planregels mag alleen worden verleend indien door de uitvoering de aanwezige archeologische waarden niet onevenredig (kunnen) worden aangetast. Artikel 25.5.4 van de planregels bepaalt dat de vergunning als bedoeld in 25.5.1 van de planregels niet wordt verleend dan nadat de aanvrager een rapport heeft overgelegd op basis van de in de beroepsgroep geldende norm, waarin de archeologische waarden van het terrein, dat blijkens de aanvraag zal worden verstoord, in voldoende mate zijn vastgesteld.
      
    
    
      3.4
      Verweerder heeft in het primaire besluit en het bestreden besluit de door vergunninghoudster overgelegde quickscan voldoende geacht. Eisers hebben niet aangegeven waarom de overgelegde quickscan niet deugt. De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat  de quickscan op perceelsniveau is uitgevoerd al is ter plaatse ogenschijnlijk geen onderzoek uitgevoerd. Dat neemt echter niet weg dat in de quickscan een aantal voorstellen is gedaan en dat de vergunningsvoorschriften voldoende waarborgen bevatten om te voorkomen dat door de werkzaamheden archeologische waarden worden verstoord. Deze beroepsgrond faalt. 
      
    
    
      4.1
      Eisers stellen dat de vergunning is verleend in strijd met het bestemmingsplan, omdat zou zijn gebleken dat op de percelen een dassenburcht is vernietigd.
      
    
    
      4.2
      Verweerder stelt dat ten tijde van het bestreden besluit geen sprake was van een dassenburcht op de percelen, laat staan een dassenburcht binnen 50 meter van de percelen. In dit verband verstaat verweerder onder een dassenburcht een burcht die tot maximaal 5 jaar geleden als bewoond is vastgesteld in navolging van de leidraad ‘Strekking van de Flora en Faunawet en de bescherming van de das en zijn burcht’ van Das & Boom (de Leidraad). 
      
    
    
      4.3
      Het begrip dassenburcht is niet gedefinieerd. De rechtbank is van oordeel dat verweerder heeft kunnen aansluiten bij de definitie in de Leidraad. Op basis van de informatie die verweerder heeft ingewonnen bij Das & Boom (waaronder een lijst van dassenburchten en een mailbericht van 23 december 2013 over een veldbezoek) is de rechtbank van oordeel dat verweerder voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat geen sprake was van een dassenburcht als bedoeld in de Leidraad op of op 50 meter afstand van de projectlocatie. De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat de 50 metergrens is vastgelegd in een onherroepelijk bestemmingsplan en ziet in de kritiek van Das & Boom geen reden om deze bepaling buiten toepassing te laten. Voorts verplicht artikel 33.2.1 van de planregels niet tot het beoordelen van de kans op het ontstaan van een nieuwe dassenburcht, maar blijft deze beoordeling beperkt tot de daadwerkelijke aanwezigheid van een dassenburcht ten tijde van het bestreden besluit. Die was er niet en daarom is terecht de reguliere procedure gevolgd. Er is geen sprake van een vergunning in afwijking van het bestemmingsplan. Deze beroepsgrond faalt.
      
    
    
      5.1
      Voorts stellen eisers dat verweerder onvoldoende rekening heeft gehouden met het gegeven dat de percelen waar boomteelt is vergund onderdeel uitmaken van essentieel foerageergebied van de das. De omgevingsvergunning kan ingevolge artikel 33.2.1 van de planregels slechts worden verleend, indien geen onevenredige afbreuk wordt gedaan aan de waarden, die op grond van de bestemming moeten worden beschermd. In dit geval gaat het om de waarde van het gebied als leefgebied voor dassen, wat hier betekent dat ook de kwaliteit als foerageergebied behouden dient te blijven. De kwaliteit van het foerageergebied is direct van invloed op de functionaliteit van de burcht. Aantasting daarvan houdt een overtreding in van het verbod dat is opgenomen in artikel 11 van de Flora- en faunawet (Ffw). Verweerder heeft onvoldoende onderzocht of dit plaatsvindt, aldus eisers.
      
    
    
      5.2
      Verweerder heeft voorschriften opgenomen om te voorkomen dat (onevenredige aantasting van het dassenleefgebied plaatsvindt. Deze voorschriften zijn onder meer gebaseerd op het rapport “De bodem uitgezocht”. Een ontheffing of vrijstelling van de Ffw is niet vereist.
      
    
    
      5.3
      Naar aanleiding van de zitting bij de rechtbank op 19 november 2015 heeft vergunninghouder een verzoek om ontheffing van de Ffw ingediend. Dit verzoek is afgewezen, omdat de werkzaamheden reeds waren uitgevoerd. Vervolgens is nogmaals een verzoek ingediend, nu voor de cyclische boomkweekactiviteiten. Door de Rijksdienst voor ondernemend Nederland (RVO) is per mail aangegeven dat het niet mogelijk is voor een cyclische activiteit (zoals boomteelt) een ontheffing te verlenen, maar slechts voor een ruimtelijke ingreep. 
      
    
    
      5.4
      Eisers hebben betwist dat uit de mailwisseling met RVO kan worden afgeleid dat RVO van mening is dat voor de vergunde activiteit geen ontheffing was vereist. 
      
    
    
      5.5
      De rechtbank heeft ter zitting de suggestie gedaan om een ontheffing aan te vragen. Achterliggende bedoeling was om langs deze weg informatie in te winnen om de toetsing aan artikel 33.2.3 van de planregels te beoordelen. Achteraf moet worden vastgesteld dat deze weg zinloos is geweest, omdat RVO niet met terugwerkende kracht ontheffingen ingevolge de Ffw kan verlenen. Wat verder ook zij van de opvatting van RVO dat cyclische activiteiten geen ontheffing van de verboden in de Ffw behoeven, uit de mailwisseling kan in ieder geval ook worden afgeleid dat het zinloos is om daarvoor een ontheffing te vragen. De rechtbank zal de mailwisseling tussen verweerder en RVO daarom niet bij haar oordeel betrekken, zodat bespreking van de wederzijdse interpretatie van de mailwisseling ook achterwege kan blijven.
      
    
    
      5.6
      
        Dan resteert de vraag of verweerder zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat geen onevenredige afbreuk wordt gedaan aan de waarde van het gebied als leefgebied voor dassen.
        Het primaire besluit is vooral gebaseerd op het onderzoek ‘de bodem uitgezocht’ van 1 december 2010. De rechtbank is van oordeel dat eisers terecht klagen dat de enkele verwijzing naar dit meer algemene onderzoek onvoldoende is. Mede gelet op de vaststelling van Das & Boom voorafgaand aan vergunningverlening dat de projectlocatie door dassen wordt gebruikt als foerageergebied, had het op de weg van verweerder gelegen om nader onderzoek te (laten) verrichten naar de gevolgen van het wijzigen van het gebruik van de gronden. Dat is niet gebeurd en ook ten behoeve van het bestreden besluit heeft dit nader onderzoek niet plaatsgevonden. Daarom zijn het bestreden besluit en het primaire besluit onvoldoende zorgvuldig voorbereid. Deze beroepsgrond slaagt.
      
      
      
        6.	Het beroep is gegrond en het bestreden besluit komt voor vernietiging in aanmerking.
      
      
    
    
      7.1
      Ten behoeve van het verzoek om ontheffing van de Ffw heeft vergunninghoudster een natuurtoets op de percelen laten verrichten. Hieruit komt naar voren dat direct na de ingreep de projectlocatie in beperkte mate geschikt is als foerageergebied (in tegenstelling tot het voorgaande gebruik als akkerbouwgrond), maar dat door de inrichting van de projectlocatie op langere termijn de projectlocatie juist meer geschikt is. Hierbij is het effect van de voorschriften aan het primaire besluit als maatregel besproken. 
      
    
    
      7.2
      De bevindingen in de natuurtoets zijn door eisers niet bestreden. De rechtbank ziet ook anderszins geen reden om aan de conclusies in het onderzoek te twijfelen en is dan ook van oordeel dat geen onevenredige afbreuk wordt gedaan aan de waarde van het gebied als leefgebied voor dassen. De rechtbank ziet daarom aanleiding de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand te laten. Dat betekent dat het primaire besluit gehandhaafd blijft. 
      
      8. De rechtbank is in deze uitspraak niet nagegaan of alle besproken planregels strekken tot bescherming van de belangen van eisers, meer in het bijzonder de heer en mevrouw [eiser] en of artikel 8:69a van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) aan vernietiging van het bestreden besluit in de weg staat, omdat de genoemde planregels wel strekken tot bescherming van de statutaire belangen van de [naam vereniging] . 
      
      9. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, draagt de rechtbank verweerder op hetbetaalde griffierecht aan eisers te vergoeden. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eisers gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op  € 1.240,00 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, 0,5 punt voor het indienen van een schriftelijke zienswijze met een waarde per punt van € 496,00 en een wegingsfactor 1). 
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond;
      
      
        vernietigt het bestreden besluit;
      
    
    
      
        bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit in stand blijven;
      
      
        draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 331,00 aan eisers te vergoeden; 
      
    
    - veroordeelt verweerder in de proceskosten van eisers tot een bedrag van € 1.240,00.
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J.H.M Verhoeven, rechter, in aanwezigheid van mr. E.A.C. Spoormakers, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 2 november 2016.
    
    
    
    
    
    
    
      griffier											rechter		
    
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op: 
    
    
    
  
  
    Rechtsmiddel
    Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.