ECLI:NL:RVS:2010:BN5694, Raad van State, 26-08-2010, 201007098/1/M1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2010-08-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 6 mei 2010 heeft het college aan [verzoekster] een last onder dwangsom opgelegd wegens overtreding van voorschrift 7.1.6, verbonden aan de bij besluit van 29 oktober 2008 krachtens de Wet milieubeheer verleende revisievergunning voor een door [verzoekster] geëxploiteerde inrichting voor onder meer de op- en overslag van benzine, dieselolie, petroleum en additieven en het verwerken van van buiten de inrichting afkomstige gevaarlijke afvalstoffen op het adres [locatie] te [plaats].

201007098/1/M1.
      Datum uitspraak: 26 augustus 2010
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak van de voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een verzoek van [verzoekster], gevestigd te [plaats], om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht) in het geding tussen:
    
    verzoekster,
    
    en
    
    
      het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant,
      verweerder.
    
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 6 mei 2010 heeft het college aan [verzoekster] een last onder dwangsom opgelegd wegens overtreding van voorschrift 7.1.6, verbonden aan de bij besluit van 29 oktober 2008 krachtens de Wet milieubeheer verleende revisievergunning voor een door [verzoekster] geëxploiteerde inrichting voor onder meer de op- en overslag van benzine, dieselolie, petroleum en additieven en het verwerken van van buiten de inrichting afkomstige gevaarlijke afvalstoffen op het adres [locatie] te [plaats].
    
    
      Tegen dit besluit heeft [verzoekster] bezwaar gemaakt.
      Bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 22 juli 2010, heeft [verzoekster] de voorzitter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
    
    
    De voorzitter heeft het verzoek ter zitting behandeld op 9 augustus 2010, waar [verzoekster], vertegenwoordigd door mr. J.J. Kappert, en het college, vertegenwoordigd door mr. M.N.J. van der Stappen, H. Schellekens en J. van Velthuizen, allen werkzaam bij de provincie, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Bij besluit van 29 oktober 2008 is voor de inrichting een revisievergunning op grond van de Wet milieubeheer verleend.
    
    Ingevolge voorschrift 7.1.5 van deze vergunning dienen binnen drie jaar na het in werking treden van de vergunning tankputten en bovengrondse niet gekoelde atmosferische verticale cilindrische opslagtanks bestemd voor de opslag van klasse 1 en 2-vloeistoffen en bovengrondse niet gekoelde atmosferische verticale cilindrische opslagtanks met een inhoud groter dan 150 m3 voor de opslag van klasse 3-vloeistoffen te voldoen aan de voorschriften 39 en 40 van de PGS 29.
    
    Ingevolge voorschrift 7.1.6 dient binnen vier maanden na het in werking treden van de vergunning bij Gedeputeerde Staten een plan van aanpak te worden ingediend waarin is aangegeven op welke wijze aan voorschrift 7.1.5 wordt voldaan.
    
    In voorschrift 39 van de Publicatiereeks Gevaarlijke Stoffen 29 ‘Richtlijn voor bovengrondse opslag van brandbare vloeistoffen in verticale cilindrische tanks’ (hierna: PGS 29) is vermeld dat de tankputzijde van de putdijk en de tankputbodem vloeistofkerend moeten zijn.
    
    In voorschrift 40 van PGS 29 is vermeld dat het complex van putbodem en putdijk in overeenstemming dient te zijn met de Nederlandse Richtlijn Bodembescherming (NRB).
    
    2.2. Bij het bestreden besluit heeft het college een last onder dwangsom opgelegd wegens overtreding van voorschrift 7.1.6. Volgens het college heeft [verzoekster] niet tijdig een plan van aanpak als bedoeld in dit voorschrift ingediend.
    
    2.3. [verzoekster] stelt zich op het standpunt dat voorschrift 7.1.6 niet is overtreden. In de eerste plaats betoogt zij dat reeds wordt voldaan aan voorschrift 7.1.5, zodat het treffen van verdere maatregelen - en derhalve het indienen van een daarop gericht plan van aanpak - niet nodig is. Daarnaast betoogt zij dat, voor zover dit niet het geval is, het door Royal Haskoning opgestelde rapport "Kerendheid tankputten locatie Geertruidenberg - Plan van Aanpak tankputten" van 9 december 2009 kan worden beschouwd als plan van aanpak in de zin van voorschrift 7.1.6.
    
    2.3.1. Het college stelt zich op het standpunt dat de tankputten in de inrichting nog niet vloeistofkerend zijn en derhalve niet voldoen aan voorschrift 7.1.5. Volgens het college moet daarom op grond van voorschrift 7.1.6 een plan van aanpak worden ingediend. Het rapport van 9 december 2009, dat [verzoekster] op 14 december 2009 aan het college heeft overgelegd, kan volgens het college niet worden aangemerkt als plan van aanpak in de zin van voorschrift 7.1.6, omdat daarin niet is vermeld welke concrete maatregelen zijn voorzien om aan het bepaalde in voorschrift 7.1.5 te voldoen.
    
    2.3.2. De voorzitter is van oordeel dat er, gelet op de stukken en het verhandelde ter zitting, van moet worden uitgegaan dat in de bestaande situatie de tankputzijden en de tankputbodems onder de opslagtanks niet als vloeistofkerend kunnen worden aangemerkt. In dit verband is allereerst van belang dat [verzoekster] zich blijkens het door haar als plan van aanpak ingediende rapport van 9 december 2009 en blijkens hetgeen zij ter zitting heeft opgemerkt, op het standpunt stelt dat de aanwezige bodemlaag onder de opslagtanks nog niet geheel vloeistofkerend is, maar met enkele maatregelen wel vloeistofkerend kan worden gemaakt. Het in opdracht van [verzoekster] verrichte onderzoek is erop gericht de aanwezige bodemlaag alsnog tot een vloeistofkerende voorziening te maken. Voorts heeft het college ter zitting aannemelijk gemaakt dat in ieder geval de aanhechting van de zijwanden van de tankputten thans nog in zodanige staat verkeert, dat de tankputten in de bestaande situatie niet als vloeistofkerend kunnen worden beschouwd.
    
    Uit het voorgaande volgt dat ten tijde van het nemen van het bestreden besluit nog niet was voldaan aan de in voorschrift 7.1.5 neergelegde eisen inzake vloeistofkerendheid. Derhalve diende [verzoekster] op grond van voorschrift 7.1.6 in een plan van aanpak te vermelden op welke wijze alsnog aan voorschrift 7.1.5 zal worden voldaan.
    
    In zoverre ziet de voorzitter geen aanleiding voor het treffen van een voorlopige voorziening.
    
    2.3.3. Naar het voorlopig oordeel van de voorzitter bevat het rapport van 9 december 2009 onvoldoende informatie over de maatregelen die [verzoekster] voornemens is te treffen teneinde aan voorschrift 7.1.5 te voldoen. Dit betreft zowel de maatregelen zelf als het tijdstip waarop [verzoekster] deze maatregelen wil uitvoeren. Gelet hierop heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat met de indiening van het rapport van 9 december 2009 niet is voldaan aan voorschrift 7.1.6. Op grond van dat voorschrift is immers vereist dat in het plan van aanpak wordt aangegeven op welke wijze aan voorschrift 7.1.5 zal worden voldaan. Nu - zoals hierboven is overwogen - ten tijde van het nemen van het bestreden besluit nog niet aan voorschrift 7.1.5 werd voldaan, mocht een nauwkeurige beschrijving van de concrete maatregelen die zullen worden getroffen om de tankputten vloeistofkerend te maken, alsmede een planning voor de realisatie van die maatregelen, in het rapport van 9 december 2009 niet ontbreken. Nu een dergelijke beschrijving in dit rapport evenwel niet is opgenomen, onder meer omdat nog geen selectie is gemaakt uit de in het rapport vermelde mogelijke maatregelen, is de voorzitter van oordeel dat ten tijde van het nemen van het bestreden besluit nog geen plan van aanpak als bedoeld in voorschrift 7.1.6 was ingediend. Gelet hierop moet worden geconcludeerd dat voorschrift 7.1.6 is overtreden en dat het college bevoegd was handhavend op te treden.
    
    In zoverre bestaat geen aanleiding voor het treffen van een voorlopige voorziening.
    
    2.4. [verzoekster] stelt zich voorts op het standpunt dat onvoldoende duidelijk is wat onder het begrip "vloeistofkerend" moet worden volstaan. In dit verband heeft zij betoogd dat niet duidelijk is welke norm het college hanteert bij de bepaling of aan het vereiste van vloeistofkerendheid wordt voldaan. Hierdoor is het volgens haar niet mogelijk een plan van aanpak op te stellen dat is gericht op het voldoen aan dit vereiste.
    
    2.4.1. Zoals hiervoor onder 2.3.2 reeds is overwogen, kan ervan worden uitgegaan dat in de bestaande situatie de tankputten niet vloeistofkerend zijn uitgevoerd. Ter beoordeling staat daarom uitsluitend nog of voorschrift 7.1.5 voldoende duidelijk is om in het plan van aanpak als bedoeld in voorschrift 7.1.6 maatregelen te kunnen formuleren om alsnog aan voorschrift 7.1.5 te voldoen.
    
    In PGS 29, waarnaar voorschrift 7.1.5 verwijst, is een definitie van het begrip vloeistofkerende voorziening opgenomen. Volgens PGS 29 wordt onder een vloeistofkerende voorziening verstaan: een niet vloeistofdichte voorziening die in staat is vrijgekomen stoffen tijdelijk zo lang te keren dat deze kunnen worden opgeruimd voordat indringing in de bodem kan plaatsvinden. Het begrip vloeistofdichte voorziening is in PGS 29 eveneens omschreven.
    
    De voorzitter is voorshands van oordeel dat het begrip vloeistofkerende voorziening, mede gelet op de definitie in PGS 29, voldoende duidelijk is voor het opstellen van een plan van aanpak als bedoeld in voorschrift 7.1.6. Daarbij is mede van belang dat de termen vloeistofdichte voorziening en vloeistofkerende voorziening gangbare begrippen zijn in het kader van bodembescherming. Bij het nemen van de beslissing op bezwaar dient het college te bezien of ter verduidelijking moet worden vermeld bij welke K-waarde, uitgedrukt in m/s, de aanwezige kleilaag in de bodem volgens het college voldoende ondoorlatend is om als vloeistofkerende voorziening te kunnen worden aangemerkt. Vooralsnog ziet de voorzitter in het ontbreken van een dergelijke aanduiding echter geen grond voor het oordeel dat onvoldoende duidelijk is wat onder vloeistofkerendheid moet worden verstaan. Het ontbreken van een kwantitatieve norm voor vloeistofkerendheid in voorschrift 7.1.5 kan naar het oordeel van de voorzitter dan ook niet afdoen aan de verplichting om tijdig een plan van aanpak op te stellen en aan het college over te leggen.
    
    Ook in zoverre bestaat geen aanleiding voor het treffen van een voorlopige voorziening.
    
    2.5. [verzoekster] betoogt voorts dat de hoogte van de dwangsom niet in verhouding staat tot de ernst van de overtreding. Het bestreden besluit is volgens haar op dit punt onevenredig. In dit verband voert [verzoekster] aan dat in december 2009 wel een plan is ingediend, maar dat dit door het college ontoereikend is bevonden. Ook voert zij aan dat het bedrag ten onrechte is verhoogd vanwege het feit dat niet is voldaan aan de last onder dwangsom die bij besluit van 2 november 2009 was opgelegd. Nu laatstgenoemde last is ingetrokken, mag deze volgens [verzoekster] geen rol meer spelen.
    
    2.5.1. In het bestreden besluit is bepaald dat, indien niet vóór 1 augustus 2010 aan de daarin gestelde last wordt voldaan, een dwangsom wordt verbeurd van € 7.500 per week dat de overtreding voortduurt, met een maximum van € 30.000.
    
    Het college heeft in het bestreden besluit overwogen dat de hoogte van de dwangsom mede is gerelateerd aan het feit dat [verzoekster] niet heeft voldaan aan de vorige last, de ernst van de overtreding en aan de hoogte van de kosten die moeten worden gemaakt om de overtreding te beëindigen. Daarbij is tevens uitgangspunt geweest dat de overtreding de overtreder geen economisch voordeel mag opleveren.
    
    2.5.2. Het enkele feit dat bij een eerder besluit - dat bij het bestreden besluit is ingetrokken - terzake van dezelfde overtreding een last is opgelegd waaraan een lagere dwangsom is verbonden, maakt niet dat het bedrag van de bij het bestreden besluit opgelegde dwangsom te hoog is in verhouding tot de ernst van de overtreding en de beoogde werking van de dwangsom. Voor het overige heeft [verzoekster] niet aannemelijk gemaakt dat hetgeen het college met betrekking tot de hoogte van de dwangsom heeft overwogen onjuist is. Naar het voorlopig oordeel van de voorzitter staat het bedrag derhalve in redelijke verhouding tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsom.
    
    Ook in zoverre ziet de voorzitter geen aanleiding voor het treffen van een voorlopige voorziening.
    
    2.6. [verzoekster] betoogt voorts dat niet binnen de gestelde termijn aan de last kan worden voldaan.
    
    2.6.1. In het bestreden besluit is bepaald dat een dwangsom wordt verbeurd indien [verzoekster] niet vóór 1 augustus 2010 de overtreding heeft beëindigd door het indienen van een afdoende (concreet) plan van aanpak in de zin van voorschrift 7.1.6 waarin zij stapsgewijs omschrijft welke maatregel wanneer wordt getroffen met als eindresultaat dat op 15 december 2011 een vloeistofkerende voorziening is gerealiseerd conform voorschrift 7.1.5.
    
    Het bestreden besluit is genomen op 6 mei 2010. Aan [verzoekster] is derhalve een termijn van bijna drie maanden gegund om aan de last te voldoen. [verzoekster] heeft niet aannemelijk gemaakt dat binnen deze termijn geen plan van aanpak kan worden opgesteld en ingediend. Dit geldt te meer, nu blijkens de stukken reeds verschillende onderzoeken zijn verricht naar de vraag of en in hoeverre in de thans bestaande situatie de bodemlaag onder de opslagtanks kan worden aangemerkt als vloeistofkerende voorziening en in welke opzichten nog niet aan voorschrift 7.1.5. wordt voldaan. Voorts kan de omstandigheid dat [verzoekster] nader onderzoek naar de bestaande bodemsituatie wil laten verrichten er naar het oordeel van de voorzitter niet toe leiden dat haar een langere termijn moet worden gegund om aan de last te voldoen. Uit voorschrift 7.1.5 volgt immers dat op verschillende wijzen aan dat voorschrift kan worden voldaan; dat [verzoekster] aan het voorschrift wil voldoen door het treffen van enkele maatregelen om de aanwezige bodemlaag vloeistofkerend te maken en uitsluitend deze optie wil onderzoeken en in een plan van aanpak wil opnemen, dient voor haar rekening te blijven.
    
    De voorzitter ziet ook in zoverre geen aanleiding een voorlopige voorziening te treffen.
    
    2.7. Gelet hierop bestaat aanleiding het verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening af te wijzen.
    
    2.8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    wijst het verzoek af.
    
    Aldus vastgesteld door mr. W.D.M. van Diepenbeek, als voorzitter, in tegenwoordigheid van mr. R. Teuben, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Van Diepenbeek w.g. Teuben
      voorzitter ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 26 augustus 2010
    
    483.