ECLI:NL:RVS:2014:3577, Raad van State, 01-10-2014, 201400206/1/A4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2014-10-01 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 20 december 2011 heeft het college [appellante] omgevingsvergunning verleend voor het plaatsen van een luchtkanaal op het perceel [locatie] te Breda.

201400206/1/A4.
    Datum uitspraak: 1 oktober 2014
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellante], gevestigd te Breda, en anderen (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellante]),
    appellanten,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 14 november 2013 in zaken nrs. 12/3205 en 12/3678 in het geding tussen:
    
    1. [appellante]
    2. [wederpartij] en anderen, allen wonend te Breda (hierna tezamen en in enkelvoud: [wederpartij])
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Breda.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 20 december 2011 heeft het college [appellante] omgevingsvergunning verleend voor het plaatsen van een luchtkanaal op het perceel [locatie] te Breda.
    
    Bij besluit van 23 december 2011 heeft het college geweigerd handhavend op te treden tegen een luchtwasser op het perceel.
    
    Bij besluit van 8 juni 2012 heeft het college het door [wederpartij] tegen het besluit van 20 december 2011 gemaakte bezwaar gegrond verklaard, dat besluit herroepen en alsnog geweigerd omgevingsvergunning te verlenen voor het luchtkanaal. Verder heeft het college het door [wederpartij] tegen het besluit van 23 december 2011 gemaakte bezwaar gegrond verklaard en dat besluit herroepen.
    
    Bij besluit van 1 februari 2013 heeft het college opnieuw in bezwaar geweigerd handhavend op te treden tegen de luchtwasser.
    
    Bij uitspraak van 14 november 2013 heeft de rechtbank de door [appellante] en [wederpartij] daartegen ingestelde beroepen gegrond verklaard, de besluiten van 8 juni 2012 en 1 februari 2013 vernietigd en het college opgedragen binnen twaalf weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    
    [wederpartij] heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Bij besluit van 24 februari 2014 heeft het college, gevolg gevend aan de aangevallen uitspraak, het door [wederpartij] tegen het besluit van 20 december 2011 gemaakte bezwaar deels gegrond verklaard, dat besluit gedeeltelijk herroepen en de beslissing op de aanvraag voor zover het de overschrijding van het bouwvlak betreft aangehouden tot na afronding van de planologische procedure. Voorts heeft het college het door [wederpartij] tegen het besluit van 23 december 2011 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    [appellante] en [wederpartij] hebben hiertegen gronden ingediend.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 augustus 2014, waar [appellante], bijgestaan door mr. J.J.J. de Rooij, advocaat te Tilburg, het college, vertegenwoordigd door mr. P. Eekhof, werkzaam bij de gemeente, en [wederpartij], bijgestaan door ir. A.K.M. van Hoof, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. Op het perceel exploiteert [appellante] een veehouderij. Het bouwplan waarvoor hij een aanvraag om omgevingsvergunning heeft ingediend, voorziet in het bouwen van een luchtkanaal langs de westelijke zijgevel van stal 1. Het luchtkanaal wordt aangesloten op een luchtwasser.
    
    2. Op grond van het bestemmingsplan "Buitengebied" rust op het perceel de bestemming 'Agrarisch gebied, primair'.
    
    Ingevolge artikel 5.2, lid II, onder 6, van de planvoorschriften is het oprichten van gebouwen buiten het agrarisch bouwvlak niet toegestaan.
    
    3. [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het luchtkanaal gedeeltelijk buiten het bouwvlak is gelegen en derhalve in strijd is met het bestemmingsplan. Volgens [appellante] mocht de rechtbank haar oordeel niet baseren op de door het college overgelegde luchtfoto en het transparante vel waarop het bouwvlak is gekopieerd, aangezien de kadastrale ondergrond van de luchtfoto niet overeenkomt met die van het transparante vel. Volgens [appellante] kan aan de hand van de digitale kaart van het nieuwe wijzigingsplan worden vastgesteld dat het bouwvlak niet wordt overschreden.
    
    3.1. Op zichzelf is juist dat de kadastrale ondergronden van de luchtfoto en het transparante vel niet geheel met elkaar overeenkomen. Die omstandigheid staat er echter niet aan in de weg dat de rechtbank aan de hand van de overeenkomsten tussen beide stukken heeft kunnen beoordelen of het bouwvlak door het bouwplan wordt overschreden. Anders dan [appellante] betoogt, kan bij die beoordeling geen gebruik worden gemaakt van de kaart van het nieuwe wijzigingsplan. De kaart behorende bij het bestemmingsplan "Buitengebied" is de geldende kaart en derhalve beslissend voor de vraag of het bouwplan binnen het bouwvlak is gelegen.
    
    De rechtbank heeft op grond van de luchtfoto en het transparante vel, in navolging van het college, vastgesteld dat het bouwplan het bouwvlak in de noordwesthoek overschrijdt. Hetgeen [appellante] in hoger beroep heeft aangevoerd, biedt onvoldoende aanknopingspunten voor het oordeel dat het oordeel van de rechtbank onjuist is.
    
    Het betoog faalt.
    
    4. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd, voor zover aangevallen.
    
    5. Bij besluit van 24 februari 2014 heeft het college opnieuw op de door [wederpartij] tegen de
    besluiten van 20 en 23 december 2011 gemaakte bezwaren beslist. Dit besluit wordt, gelet op artikel 6:24 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van die wet, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding.
    
    6. Uit hetgeen hiervoor is overwogen, volgt dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het luchtkanaal gedeeltelijk buiten het bouwvlak is gelegen. Het betoog van [appellante] dat het bouwvlak niet wordt overschreden, faalt dan ook.
    
    7. [wederpartij] betoogt dat het college, door het besluit van 20 december 2011 slechts gedeeltelijk te herroepen, in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel heeft gehandeld.
    
    7.1. Uit artikel 7:11 van de Awb vloeit voort dat, indien het bestuursorgaan na heroverweging tot de conclusie komt dat het aangevochten besluit niet in stand kan blijven, het bestuursorgaan, behoudens in het (zich hier niet voordoende) geval waarin enkele herroeping van dat besluit voldoende is, voor het onjuist bevonden besluit een nieuw besluit in de plaats stelt. Niet kan worden volstaan met het in het vooruitzicht stellen van een nieuw besluit. Dit is slechts anders indien het nemen van een vervangend besluit nog niet mogelijk is, omdat alsnog een wettelijk voorgeschreven procedure dient te worden doorlopen, waarmee een geruime termijn kan zijn gemoeid.
    
    7.2. Ten tijde van het nemen van het nieuwe besluit op bezwaar van 24 februari 2014 was het bestemmingsplan "Buitengebied, wijzigingsplan [locatie]" bij uitspraak van 25 oktober 2013 in zaak nr. 201306921/2/R3 door de voorzitter van de Afdeling geschorst. Dit wijzigingsplan maakt het bouwplan mogelijk. Tevens was op dat moment het bestemmingsplan "Buitengebied Zuid 2013" in voorbereiding en was de verwachting dat dit bestemmingsplan voor de zomer zou worden vastgesteld. Ook dat bestemmingsplan maakt het bouwplan mogelijk.
    
    Gelet hierop, heeft het college zich bij het nemen van het nieuwe besluit op bezwaar op het standpunt mogen stellen dat het nemen van een volledig vervangend besluit niet mogelijk is, dan nadat de bestemmingsplanprocedures, waarmee een langere termijn is gemoeid dan de termijn waarbinnen op het bezwaar moet worden beslist, zijn afgerond. Het besluit van 24 februari 2014, bestaande uit een gedeeltelijke herroeping en de verwijzing naar de gestarte bestemmingsplanprocedures, is dan ook niet in strijd met artikel 7:11 van de Awb. Deze wijze van besluitvorming brengt naar haar aard met zich dat enige onzekerheid bestaat over de uiteindelijke beslissing op het gemaakte bezwaar. Onder de hiervoor weergegeven omstandigheden is dat niet in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel.
    
    Het betoog faalt.
    
    8. [wederpartij] betoogt verder dat het college zich ten aanzien van zijn verzoek om handhaving tegen de luchtwasser ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat concreet zich op legalisatie bestaat. Daartoe voert hij aan dat de voorzitter van de Afdeling het bestemmingsplan "Buitengebied, wijzigingsplan [locatie]" heeft geschorst.
    
    8.1. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag het bestuursorgaan weigeren, dit te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    8.2. Uit de uitspraak van de voorzitter van 25 oktober 2013 kan worden afgeleid dat deze het bestemmingsplan "Buitengebied, wijzigingsplan [locatie]" uitsluitend heeft geschorst om te voorkomen dat het de procedure omtrent de verleende omgevingsvergunning beslissend beïnvloedt. Gelet hierop, en in aanmerking genomen dat zowel dat plan als het in voorbereiding zijnde bestemmingsplan "Buitengebied Zuid 2013" realisering van de luchtwasser mogelijk maken, heeft het college zich ten tijde van het nemen van het nieuwe besluit op bezwaar terecht op het standpunt gesteld dat concreet zicht op legalisatie bestaat. Het college mocht dan ook van handhavend optreden afzien.
    
    Het betoog faalt.
    
    9. [wederpartij] betoogt voorts dat het college de kosten die hij in verband met de behandeling van het bezwaar heeft moeten maken ten onrechte niet heeft vergoed.
    
    9.1. Bij het besluit van 24 februari 2014 heeft het college zich op het standpunt gesteld dat [wederpartij] wat betreft de gemaakte proceskosten op zich in aanmerking komt voor vergoeding van één procespunt, maar dat het verzoek om vergoeding van die kosten moet worden afgewezen, nu [wederpartij] reeds in de voorgaande procedure een proceskostenvergoeding heeft gekregen.
    
    Aldus heeft het college niet onderkend dat de eerdere proceskostenvergoeding was toegekend bij het besluit op bezwaar van 8 juni 2012 en dat door de vernietiging van dat besluit door de rechtbank ook de toekenning van de proceskostenvergoeding is vernietigd. Gelet hierop, heeft het college het verzoek van [wederpartij] om vergoeding van de proceskosten in bezwaar ten onrechte afgewezen.
    
    Het betoog slaagt.
    
    10. Het beroep van [appellante] is ongegrond. Het beroep van [wederpartij] is gegrond. Het besluit van 24 februari 2014 dient, voor zover daarbij het verzoek om vergoeding van de proceskosten in bezwaar is afgewezen, wegens strijd met artikel 7:15, tweede lid, van de Awb te worden vernietigd.
    
    11. Voor een proceskostenveroordeling ten aanzien van [appellante] bestaat geen aanleiding. Het college dient op na te melden wijze te worden veroordeeld in de door [wederpartij] in beroep en bezwaar gemaakte kosten.
    
    12. Gelet hierop hoeft het college niet opnieuw te beslissen op het verzoek van [wederpartij] om vergoeding van de in bezwaar gemaakte proceskosten.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. bevestigt de aangevallen uitspraak, voor zover aangevallen;
    
    II. verklaart het beroep van [appellante] en anderen tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Breda van 24 februari 2014 ongegrond;
    
    III. verklaart het beroep van [wederpartij] en anderen tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Breda van 24 februari 2014 gegrond;
    
    IV. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Breda van 24 februari 2014, kenmerk 1.2013.0274.001 en 1.2013.0275.001, voor zover daarbij het verzoek van [wederpartij] en anderen om vergoeding van de in bezwaar gemaakte proceskosten is afgewezen;
    
    V. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Breda tot vergoeding van bij [wederpartij] en anderen in verband met de behandeling van het beroep en bezwaar opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.247,64 (zegge: twaalfhonderdzevenenveertig euro en vierenzestig cent), waarvan € 1.217,50 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.P.J.M. van Grinsven, griffier.
    
    w.g. Scholten-Hinloopen w.g. Van Grinsven
    lid van de enkelvoudige kamer griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 1 oktober 2014
    
    457.