ECLI:NL:RVS:2022:702, Raad van State, 09-03-2022, 202101111/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-03-09 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 17 december 2020 heeft de raad van de gemeente Hollands Kroon het bestemmingsplan "[locatie 1] Anna Paulowna" vastgesteld. Het plan betreft het perceel aan de [locatie 1] tot en met [locatie 2] te Anna Paulowna en kent aan die gronden de bestemming "Wonen - woonleefgemeenschap" toe. Het plan dient ter verwezenlijking van de wens van [partij A], [partij B] en [gemachtigde B] om de door hen beoogde woonleefgemeenschap verder vorm te geven. Volgens de plantoelichting dient het plan om de daar bestaande woonleefgemeenschap van 3 woningen uit te breiden naar een totaal van 8 woningen. [appellanten] komen in beroep tegen het plan. Zij wonen aan de [locatie 2] te Anna Paulowna en betogen dat zowel planologisch als feitelijk in de bestaande situatie geen sprake is van een woonleefgemeenschap. Zij stellen in een reguliere woning te wonen en wensen met hun beroep te voorkomen dat hun woning wordt omgezet in een woning behorend tot een woonleefgemeenschap.

202101111/1/R1.
    Datum uitspraak: 9 maart 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellant A] en [appellant B], beiden wonend te Anna Paulowna, gemeente Hollands Kroon,
    appellanten,
    en
    1.       de raad van de gemeente Hollands Kroon,
    2.       het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Hollands Kroon,
    verweerders.
    Procesverloop
    Bij besluit van 17 december 2020 heeft de raad het bestemmingsplan "[locatie 1] Anna Paulowna" vastgesteld.
    Bij besluit van 28 december 2020 heeft het college een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van 5 extra wooneenheden voor een woonleefgemeenschap.
    Deze besluiten zijn voorbereid met toepassing van de gemeentelijke coördinatieregeling van artikel 3.30 van de Wet ruimtelijke ordening.
    [appellanten] hebben beroep ingesteld tegen deze besluiten.
    De raad en het college hebben een verweerschrift ingediend.
    [appellanten] en het college hebben nadere stukken ingediend.
    [partij A] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 28 oktober 2021, waar [appellanten], de raad en het college, beide vertegenwoordigd door E.A. Blokker en K. Boelens, zijn verschenen. Voorts zijn ter zitting als partij gehoord [partij A] en [partij B], bijgestaan door [gemachtigde A] en [gemachtigde B].
    Overwegingen
    1.       Het plan betreft het perceel aan de [locatie 1] tot en met [locatie 2] te Anna Paulowna en kent aan die gronden de bestemming "Wonen - woonleefgemeenschap" toe. Het plan dient ter verwezenlijking van de wens van [partij A], [partij B] en [gemachtigde B] om de door hen beoogde woonleefgemeenschap verder vorm te geven. Volgens de plantoelichting dient het plan om de daar bestaande woonleefgemeenschap van 3 woningen uit te breiden naar een totaal van 8 woningen.
    [appellanten] komen in beroep tegen het plan. Zij wonen aan de [locatie 2] te Anna Paulowna en betogen dat zowel planologisch als feitelijk in de bestaande situatie geen sprake is van een woonleefgemeenschap. Zij stellen in een reguliere woning te wonen en wensen met hun beroep te voorkomen dat hun woning wordt omgezet in een woning behorend tot een woonleefgemeenschap.
    2.       In de bestaande situatie zijn drie woningen aanwezig, waarvan een in de stolpboerderij en twee in het gebouw ten westen daarvan dat in 2014 is gerealiseerd. [partij A] en [partij B] wonen in de stolpboerderij. In het gebouw ten westen daarvan wonen enerzijds [appellanten] en anderzijds [gemachtigde B]. De huidige bewoners van deze drie woningen zijn lid van een vereniging van eigenaren (hierna: VVE).
    Het plan maakt de bouw van 5 extra woningen mogelijk. Achter de stolpboerderij komt een nieuwe woning, aangeduid als de 'arbeiderswoning'. De gemeenschappelijke ruimte van het gebouw uit 2014 wordt omgezet in een woning, aangeduid als de 'sterrenwacht'. Aan de oostzijde van het perceel komt een gebouw met twee woningen, aangeduid als de 'kapschuurwoningen'. Aan de zuidzijde van het perceel komt één nieuwe woning, aangeduid als 'de woning achter de paardenstal' dan wel 'de woning achter de manege'.
    3.       [appellanten] betogen dat het plan ten onrechte voorziet in de bestemming "Wonen - woonleefgemeenschap". Op zichzelf kunnen zij instemmen met het streven om hartelijke en behulpzame buren te zijn. Maar dan wel onder een reguliere woonbestemming overeenkomstig het feitelijk bestaande gebruik. Ook het vorige plan voorzag in een reguliere woonbestemming. Voor zover in de splitsingsakte van de VVE iets over de samenlevingsvorm staat, is dat vrijblijvend verwoord en geen verplichting. Volgens hen is dan ook geen sprake van een bestaande woonleefgemeenschap zoals dat is omschreven in de plantoelichting. Daarom wordt volgens [appellanten] met het plan ten onrechte hun bestaande legale gebruik voor regulier wonen wegbestemd. Door onjuiste dan wel onvolledige stukken heeft de raad dat bij de vaststelling van het plan niet onderkend, zo stellen zij.
    3.1.    Het plan dient ter verwezenlijking van de wens van [partij A], [partij B] en [gemachtigde B] om de door hen beoogde woonleefgemeenschap verder vorm te geven. Zij wensen de uitbreiding naar 8 woningen om de woonleefgemeenschap te vergroten. Een grotere woonleefgemeenschap, gespreid in leeftijd, heeft volgens hen een grotere sociale draagkracht. Dat achten zij belangrijk voor de continuïteit van de woonleefgemeenschap.
    De raad heeft de 8 woningen voorzien van de bestemming "Wonen - woonleefgemeenschap" om aan te sluiten bij de zogeheten 'proeftuinen' voor bijzondere woonvormen uit de Omgevingsvisie Hollands Kroon. Met toepassing van dat beleid kon het aantal woningen worden uitgebreid.
    3.2.    Het plan voorziet voor het hele perceel in de bestemming "Wonen - woonleefgemeenschap".
    Artikel 1.63 van de planregels luidt:
    "regulier wonen: huisvesten met vast karakter, waarbij geen sprake is van meerdere huishoudens waarbij tussen de huishoudens structureel voor elkaar aantoonbaar maatschappelijke, sociale en/of religieuze handelingen worden verricht".
    Artikel 1.78 luidt:
    "woonleefgemeenschap: betreft meerdere huishoudens waarbij tussen deze huishoudens structureel voor elkaar aantoonbaar maatschappelijke, sociale en/of religieuze handelingen worden verricht".
    Artikel 3.1 luidt:
    "De voor Wonen - woonleefgemeenschap aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    a. een woonleefgemeenschap ten behoeve van minimaal 5 en maximaal 8 wooneenheden, al dan niet in combinatie met:
    (…)
    en daaraan ondergeschikt:
    a. het houden van sociaal, culturele, educatieve, levensbeschouwelijke (groeps)activiteiten;
    Artikel 3.5.1 luidt:
    "Als gebruik in strijd met de bestemmingsomschrijving als bedoeld lid 3.1 wordt in ieder geval aangemerkt:
    a. Gebruik ten behoeve van regulier wonen
    (…)".
    3.3.    Volgens de raad komt het feitelijk bestaande gebruik overeen met het gebruik voor een woonleefgemeenschap zoals dat is gedefinieerd in artikel 1.78 van de planregels. De raad stelt dat de huidige woningen weliswaar planologisch gezien reguliere woningen zijn, maar dat uit de omgevingsvergunning uit 2014 blijkt dat op het perceel al een woonleefgemeenschap is gestart. In dit kader wijst de raad ook naar de splitsingsakte van de VVE.
    3.4.    Het voorheen geldende planologisch regime bestaat uit twee besluiten. Het wijzigingsplan "[locatie 1] Anna Paulowna" van 28 september 2010 voorzag in de reguliere woonbestemming "Woondoeleinden" met een aanduiding voor twee woningen. Met de omgevingsvergunning van 24 juni 2014 voor bouwen in afwijking van het bestemmingsplan is dat uitgebreid naar drie woningen. Daarbij is de bestemming "Woondoeleinden" gehandhaafd. De Afdeling stelt vast dat in de omgevingsvergunning niet staat dat de woningen onderdeel uitmaken van een woonleefgemeenschap. In de ruimtelijke onderbouwing van de omgevingsvergunning uit 2014 staat slechts dat door de extra woning meerdere gelijkgestemde senioren en ouderen op het erf kunnen wonen op een plek waar zij dat anders, gezien hun leeftijd en afhankelijkheid, niet hadden kunnen doen. Verder staat in die onderbouwing dat met de (informele) zorg die de bewoners elkaar (zo nodig met steun van externe zorgverleners) kunnen bieden, zowel de vitaliteit van het leven op het erf als de zelf- en samenredzaamheid wordt bevorderd.
    3.5.    Over de splitsingsakte van 10 november 2016 van de VVE hebben [appellanten] toegelicht dat die ten opzichte van een conceptversie op hun verzoek is aangepast. Daarbij is het woord gemeenschap bewust geschrapt. Verder waren eventuele intenties in de verkoopinformatie van de woning vaag geformuleerd. Het woord gemeenschap is in de verkoopbrochure van de makelaar wel vermeld, maar het woord woonleefgemeenschap niet.
    De destijds door [partij A] voorgestelde tekst van de splitsingsakte van de VVE luidde dat de bewoners de morele verplichting hebben "mee te werken aan het creëren van mogelijkheden dat alle bewoners zo lang mogelijk zelfstandig kunnen blijven wonen door in de gemeenschap (informele) zorg te bieden in de meest ruime zin van het woord, enerzijds door bewoners onderling en anderzijds met steun van externe zorgverleners".
    Op verzoek van [appellanten] is dit gewijzigd in de tekst dat bewoners een morele plicht hebben en "met respect voor ieders privacy, afhankelijk van persoonlijke omstandigheden en kwaliteiten, zich inzetten om samen met andere bewoners naar eigen vermogen bij te dragen aan het creëren van een stimulerende en vitale leefomgeving".
    3.6.    De Afdeling acht aannemelijk dat het bestaande feitelijke gebruik van [appellanten] bestaat uit regulier wonen. [appellanten] betwisten dat zij hun woning hebben gekocht en gebruiken als deel van een woonleefgemeenschap. Daarbij wijzen zij terecht op de splitsingsakte van de VVE, waaruit niet blijkt dat er sprake is van een woonleefgemeenschap. Ook heeft de raad niet aannemelijk gemaakt dat [appellanten] in de bestaande situatie structureel maatschappelijke, sociale en/of religieuze handelingen met andere huishoudens verrichten. Verder is het gebruik voor regulier wonen aangevangen in overeenstemming met de bestemming "Woondoeleinden" uit het wijzigingsplan uit 2010, gelezen in samenhang met de omgevingsvergunning uit 2014. Daarnaast is de omschrijving van het beoogde gebruik in de ruimtelijke onderbouwing uit 2014 onvoldoende concreet en voor meerdere uitleg vatbaar zodat die omschrijving geen aanleiding biedt voor een ander oordeel, nog daargelaten of de ruimtelijke onderbouwing in dit geval onderdeel uitmaakt van de omgevingsvergunning op de wijze als bedoeld in de uitspraak van 5 augustus 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1871, onder 6.1.
    De raad stelt zich daarom ten onrechte op het standpunt dat het feitelijk bestaande gebruik overeen komt met het gebruik voor een woonleefgemeenschap zoals dat is gedefinieerd in artikel 1.78 van de planregels. In zoverre is het besluit onvoldoende zorgvuldig vastgesteld. Het betoog slaagt op dit punt.
    3.7.    In artikel 3.5.1, onder a, is het gebruik voor regulier wonen aangemerkt als strijdig met de bestemmingsomschrijving. Dit betekent dat het bestaande legale gebruik van [appellanten] voor regulier wonen met het plan is wegbestemd.
    Volgens vaste jurisprudentie, waaronder de uitspraak van 11 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2315, dient bestaand legaal gebruik in het algemeen dienovereenkomstig te worden bestemd. Dit uitgangspunt kan onder meer uitzondering vinden indien het als zodanig bestemmen van bestaand legaal gebruik op basis van nieuwe inzichten niet langer in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening en het belang bij de beoogde nieuwe bestemming zwaarder weegt dan de gevestigde rechten en belangen. Daarnaast moet met het oog op de gevestigde rechten en belangen aannemelijk zijn dat de beoogde bestemming binnen de planperiode wordt verwezenlijkt.
    In dit geval heeft de raad niet gemotiveerd waarom de reguliere woonbestemming niet langer in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. Evenmin heeft de raad aannemelijk gemaakt dat de beoogde bestemming binnen de planperiode zal worden verwezenlijkt. De conclusie is dat de raad ten onrechte met de bestemming "Wonen - woonleefgemeenschap" het bestaande legale gebruik voor regulier heeft wegbestemd. In zoverre is het besluit onvoldoende gemotiveerd. Het betoog slaagt ook op dit punt.
    4.       Gelet op wat [appellanten] hebben aangevoerd ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat het plan is vastgesteld in strijd met de bij het voorbereiden van een besluit te betrachten zorgvuldigheid als bedoeld in artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en niet berust op een deugdelijke motivering als bedoeld in artikel 3:46 van de Awb.
    Het beroep is gegrond, zodat het plan en de op basis daarvan verleende omgevingsvergunning voor het bouwen moeten worden vernietigd.
    5.       Gelet op het vorenstaande behoeven de overige beroepsgronden tegen het plan geen bespreking meer.
    6.       Uit een oogpunt van rechtszekerheid en gelet op artikel 1.2.3 van het Besluit ruimtelijke ordening, ziet de Afdeling aanleiding de raad op te dragen het hierna in de beslissing nader aangeduide onderdeel van deze uitspraak binnen vier weken na verzending van de uitspraak te verwerken op de landelijke voorziening, www.ruimtelijkeplannen.nl.
    7.       De raad hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het beroep van [appellant A] en [appellant B] gegrond;
    II.       vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Hollands Kroon van 17 december 2020 tot vaststelling van het bestemmingsplan "[locatie 1] Anna Paulowna" en het besluit van het college van de gemeente Hollands Kroon van 28 december 2020 tot verlening van een omgevingsvergunning voor het bouwen van 5 extra wooneenheden voor een woonleefgemeenschap;
    III.      draagt de raad van de gemeente Hollands Kroon op om binnen vier weken na verzending van deze uitspraak ervoor zorg te dragen dat het hiervoor vermelde onderdeel wordt verwerkt op de landelijke voorziening, www.ruimtelijkeplannen.nl;
    IV.      gelast dat de raad of het college van burgemeester en wethouders van Hollands Kroon aan [appellant A] en [appellant B] het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 181,00 vergoedt, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.
    Aldus vastgesteld door mr. R. Uylenburg, voorzitter, en mr. A. Kuijer en mr. M Soffers, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.S.S. Hupkes, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen        
    w.g. Hupkes
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 9 maart 2022