ECLI:NL:RVS:2015:25, Raad van State, 14-01-2015, 201307174/3/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2015-01-14 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 3 april 2012 heeft het college aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid IJssalon Mira Mare B.V. (hierna: Mira Mare) omgevingsvergunning verleend voor het dichtzetten van een terrasoverkapping op het perceel Voorstraat 149 te Egmond aan Zee (hierna: het perceel).

201307174/3/A1.
    Datum uitspraak: 14 januari 2015
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    1. het college van burgemeester en wethouders van Bergen,
    Noord-Holland,
    2. Beach Snacks, [appellant sub 2B] en [appellant sub 2C], allen gevestigd onderscheidenlijk wonend te [plaats],
    appellanten,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 11 juli 2013 in zaken nrs. 12/2254 en 12/2594 in het geding tussen:
    
    Beach Snacks, [appellant sub 2B] en [appellant sub 2C],
    
    en
    
    het college.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 3 april 2012 heeft het college aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid IJssalon Mira Mare B.V. (hierna: Mira Mare) omgevingsvergunning verleend voor het dichtzetten van een terrasoverkapping op het perceel Voorstraat 149 te Egmond aan Zee (hierna: het perceel).
    
    Bij besluit van 10 april 2012 heeft het college het verzoek om handhaving van Beach Snacks, [appellant sub 2B] en [appellant sub 2C] tegen het dichtzetten van de overkapping afgewezen.
    
    Bij besluit van 31 juli 2012 heeft het college de door Beach Snacks, [appellant sub 2B] en [appellant sub 2C] daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard en voormelde besluiten onder aanvulling van de motivering in stand gelaten.
    
    Bij uitspraak van 11 juli 2013 heeft de rechtbank het door Beach Snacks, [appellant sub 2B] en [appellant sub 2C] ingestelde beroep, voor zover gericht tegen het verlenen van de omgevingsvergunning gegrond verklaard, het besluit van 31 juli 2012 vernietigd voor zover het ziet op de verleende omgevingsvergunning, het besluit van 3 april 2012 herroepen, het college opgedragen de omgevingsvergunning van rechtswege alsnog binnen een week na verzending van deze uitspraak bekend te maken en daarvan mededeling te doen, het beroep van Beach Snacks en [appellant sub 2B] voor zover gericht tegen het afwijzen van het handhavingsverzoek ongegrond verklaard en het beroep van [appellant sub 2C] voor zover gericht tegen het afwijzen van het handhavingsverzoek niet-ontvankelijk verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben het college en Beach Snacks, [appellant sub 2B] en [appellant sub 2C] hoger beroep ingesteld.
    
    Bij besluit van 21 januari 2014 heeft het college de door Beach Snacks, [appellant sub 2B] en [appellant sub 2C] gemaakte bezwaren gegrond verklaard, het besluit van 31 juli 2012 ingetrokken en het besluit van 3 april 2012 aangevuld met een toestemming voor het afwijken van het bestemmingsplan op grond van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2º, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), gelezen in verbinding met artikel 4, eerste lid, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor) ten behoeve van het dichtzetten van de overkapping op het perceel.
    
    Beach Snacks, [appellant sub 2B] en [appellant sub 2C] hebben te kennen gegeven zich niet te kunnen verenigen met het besluit van 21 januari 2014.
    
    Het college heeft daarop een schriftelijke reactie gegeven.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 29 april 2014, waar het college, vertegenwoordigd door mr. R. Visser, werkzaam bij de gemeente, en Beach Snacks, [appellant sub 2B] en [appellant sub 2C], vertegenwoordigd door [appellant sub 2B], bijgestaan door mr. E.D.M. Knegt, zijn verschenen. Voorts is ter zitting Mira Mare, vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. I.C. Holtkamp, gehoord.
    
    Bij tussenuitspraak van 23 juli 2014, in zaak nr. 201307174/1/A1, heeft de Afdeling het college opgedragen om binnen acht weken na verzending van de tussenuitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen, het besluit van 21 januari 2014 te herstellen op een wijze als vermeld in rechtsoverweging 12, het herstelde dan wel vervangende besluit op de voorgeschreven wijze bekend te maken en aan de Afdeling toe te zenden, en ten aanzien van het verzoek om handhaving van Beachsnacks, [appellant sub 2B] en [appellant sub 2C] een nieuw besluit op het bezwaar te nemen en ook dat besluit op de voorgeschreven wijze bekend te maken en aan de Afdeling toe te zenden.
    
    Bij brief aan de Afdeling van 3 september 2014 heeft het college het besluit van 21 januari 2014, kenmerk 14uit00253, van een nadere motivering voorzien.
    
    Bij brief van 13 oktober 2014 hebben Beach Snacks, [appellant sub 2B] en [appellant sub 2C] daarop hun zienswijze gegeven.
    
    De Afdeling heeft bepaald dat een nadere zitting achterwege blijft. Vervolgens is het onderzoek gesloten.
    
    Overwegingen
    
    1. In de tussenuitspraak is overwogen dat Beachsnacks, [appellant sub 2B] en [appellant sub 2C] terecht betogen dat in het besluit van 21 januari 2014 onvoldoende inzichtelijk is gemaakt hoe het besluit tot het verlenen van de omgevingsvergunning in afwijking van het bestemmingsplan voor het dichtzetten van het terras, zich verhoudt tot het geldende terrassenbeleid in de gemeente Bergen. Dit beleid, dat blijkens het verweerschrift van het college in beroep, in het verleden was neergelegd in de Structuurvisie Egmond aan Zee, alsmede in, in mei 1992, met de ondernemers in de Voorstraat gemaakte schriftelijke afspraken, staat, zoals ter zitting door het college is erkend, nog altijd geen dichte terrasoverkappingen toe. Daarnaast heeft het college zich op basis van dit beleid in een eerdere procedure, die heeft geleid tot de uitspraak van de Afdeling van 1 september 2004 (zaak nr. 200401019/1), op het standpunt gesteld dat het verlenen van vrijstelling voor de onderhavige gesloten overkapping niet mogelijk was, omdat volgens dat beleid de overkapping demontabel en aan de voorzijde open moest zijn.
    
    In de tussenuitspraak is voorts overwogen dat niet is gebleken welke redenen het college thans tot het standpunt hebben geleid dat het geldende beleid niet meer in de weg staat aan het verlenen van de omgevingsvergunning in afwijking van het bestemmingsplan voor het dichtzetten van de terrasoverkapping. De motivering dat, zoals het college ter zitting heeft verklaard, het college het bouwplan van weinig ruimtelijke relevantie acht en daarom toestemming voor het afwijken van het bestemmingsplan kan worden verleend, is daartoe zonder nadere onderbouwing in ieder geval onvoldoende draagkrachtig, nu dit standpunt, indien toepassing ervan navolging zou vinden, aan het beleid te zeer afbreuk kan doen.
    
    2. In de brief van het college aan de Afdeling van 3 september 2014, kenmerk 14uit05716, heeft het college het besluit om Mira Mare een omgevingsvergunning voor het dichtzetten van de overkapping op het perceel te verlenen, nader gemotiveerd door zich op het standpunt te stellen dat de overkapping geen terrasoverkapping betreft. Het terrassenbeleid geldt volgens het college uitsluitend voor terrassen in de zin van artikel 2:27, aanhef en onder b, van de Algemene plaatselijke verordening (hierna: Apv) en daarvan is op het perceel geen sprake. Het betreft namelijk geen buitenruimte bij het bedrijf van Mira Mare, maar een serre, aldus het college, en het bouwplan behelst daarom feitelijk, planologisch en bouwkundig een uitbreiding van het hoofdgebouw op het perceel. Het terrassenbeleid speelt daarom bij de ruimtelijke afweging of de omgevingsvergunning kan worden verleend slechts een beperkte rol. Bovendien heeft de gemeenteraad, nu deze met het bestemmingsplan "Egmond aan Zee Centrum en Boulevard" heeft beoogd de bestaande dichte overkapping te legaliseren, volgens het college de ruimtelijke afweging daartoe reeds gemaakt. Het college wenst die te volgen.
    
    3. Beachsnacks, [appellant sub 2B] en [appellant sub 2C] hebben zich in de brief van
    
    13 oktober 2014 op het standpunt gesteld dat het college met de brief van 3 september 2014 het gebrek in het besluit van 21 januari 2014 niet heeft hersteld. Zij voeren daartoe aan dat het onder 2 vermelde huidige standpunt van het college niet te verenigen is met het eerder ingenomen standpunt van het college ter zake. Zij verwijzen daarbij naar de procedure die heeft geleid tot de uitspraak van de Afdeling van 1 september 2004, waarin het college zich op het standpunt heeft gesteld dat hetzelfde bouwwerk op grond van het terrassenbeleid niet kon worden gelegaliseerd. Het huidige standpunt is volgens Beachsnacks, [appellant sub 2B] en [appellant sub 2C] evenmin in lijn met hetgeen is vermeld in de aanvraag van Mira Mare van 24 januari 2012, alsmede in de daarop genomen besluiten van 3 april en 31 juli 2012, waarin volgens hen consequent over het dichtzetten van een bestaande terrasoverkapping wordt gesproken.
    
    4. De Afdeling volgt het in de brief van 3 september 2014 door het college ingenomen standpunt dat op het perceel sprake is van een serre en niet van een terras, zodat om die reden het terrassenbeleid niet aan het verlenen van de omgevingsvergunning in de weg kan staan, niet. De Afdeling is van oordeel dat het college zich rechtens, in ieder geval in dit stadium, niet op dat standpunt kan stellen. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat het college met betrekking tot het ter discussie staande bouwwerk bij besluit van 21 december 2000 vrijstelling van het bestemmingsplan en bouwvergunning heeft verleend voor de bouw van een terrasoverkapping, bestaande uit een constructie met een vaste overkapping die is afgedicht met glas en voorts is opgebouwd uit een demontabele afscheiding aan de zijkanten met een open voorzijde.
    
    De vergunde situatie, die uitgangspunt is, betreft derhalve een overkapping van een terras. Dat Mira Mare er in het verleden voor heeft gekozen om in afwijking van de vergunde situatie de voorzijde van de terrasoverkapping dicht te maken, kan niet tot de conclusie leiden dat daarom in dit geval geen sprake meer is van een terras. Een ander oordeel zou ertoe leiden dat, indien die handelwijze navolging zou vinden, aan het beleid te zeer afbreuk zou worden gedaan. Het terrassenbeleid, waarvan niet ter discussie staat dat dit nog altijd geen terrasoverkappingen met een dichte voorzijde toestaat, is derhalve onverminderd van toepassing.
    
    Vastgesteld moet worden dat volgens het beleid het besluit om in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen voor het dichtzetten van het onderhavige terras niet is toegestaan.
    
    Aan het argument dat de gemeenteraad het bouwwerk met het bestemmingsplan heeft willen legaliseren gaat de Afdeling voorbij, reeds omdat de raad daarin tot dusverre niet is geslaagd.
    
    De conclusie is dat het college met de brief van 3 september 2014 het door de Afdeling in de tussenuitspraak geconstateerde gebrek in het besluit van 21 januari 2014 niet heeft hersteld. Dat besluit dient derhalve te worden vernietigd zonder dat de rechtsgevolgen daarvan door de Afdeling in stand kunnen worden gelaten. Aan het in de brief van 13 oktober 2014 gedane verzoek om ook het primaire besluit te herroepen en het daarheen te leiden dat een handhavingstraject wordt ingezet gaat de Afdeling evenwel voorbij. De Afdeling acht het gelet op deze uitspraak en de aangeduide voorgeschiedenis weliswaar niet mogelijk dat legalisering thans nog op rechtmatige wijze kan plaatsvinden door besluitvorming van alleen het college, maar zij kan niet voorbij gaan aan de mogelijkheid dat de gemeenteraad alsnog op korte termijn wel op correcte wijze overgaat tot aanpassing van het bestemmingsplan, uiteraard met inachtneming van een zorgvuldige afweging van belangen.
    
    5. Gelet op hetgeen is overwogen in overweging 6 van de tussenuitspraak, is het hoger beroep van [appellant sub 2C], voor zover gericht tegen de aangevallen uitspraak, voor zover die betrekking heeft op het handhavingsbesluit, niet-ontvankelijk.
    
    Gelet op hetgeen is overwogen in overweging 5.1 van de tussenuitspraak, zijn de hoger beroepen van het college en van Beach Snacks, [appellant sub 2B] en [appellant sub 2C], voor zover gericht tegen de aangevallen uitspraak voor zover die betrekking heeft op de verleende omgevingsvergunning, gegrond.
    
    Gelet op hetgeen is overwogen in overweging 7 van de tussenuitspraak, zijn de hoger beroepen van Beach Snacks en [appellant sub 2B], voor zover gericht tegen de aangevallen uitspraak, voor zover die betrekking heeft op het handhavingsbesluit, eveneens gegrond.
    
    De aangevallen uitspraak zal worden vernietigd, voor zover daarbij het besluit van 3 april 2012 is herroepen en het college is opgedragen de omgevingsvergunning van rechtswege binnen een week na verzending van de uitspraak bekend te maken en daarvan mededeling te doen, alsmede voor zover bij die uitspraak het beroep van Beach Snacks en [appellant sub 2B] tegen de in het besluit van 31 juli 2012 in stand gelaten afwijzing van het handhavingsverzoek ongegrond is verklaard.
    
    Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van Beach Snacks en [appellant sub 2B] tegen het besluit van 31 juli 2012, voor zover dat ziet op de afwijzing van het handhavingsverzoek, alsnog gegrond verklaren en dat besluit in zoverre vernietigen wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb.
    
    De aangevallen uitspraak zal voor het overige, met verbetering van de gronden waarop deze rust, worden bevestigd.
    
    6. Het beroep tegen het besluit van 21 januari 2014 is eveneens gegrond. Dat besluit komt wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb, voor vernietiging in aanmerking.
    
    Gelet op de vernietiging van zowel het besluit van 31 juli 2012, als van het besluit van 21 januari 2014, dient het college nieuwe besluiten te nemen op de bezwaren van Beach Snacks, [appellant sub 2B] en [appellant sub 2C] tegen het besluit van 3 april 2012 (omgevingsvergunning) en van Beach Snacks en [appellant sub 2B] tegen het besluit van 10 april 2012 (het handhavingsverzoek). Het college dient dit te doen met inachtneming van hetgeen in de tussenuitspraak, alsmede in deze einduitspraak is overwogen.
    
    7. Het college dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld. De kosten van het Landmeetkundig bureau
    
    Data Totaal B.V. komen daarbij niet voor vergoeding in aanmerking, omdat het in 2013 verrichte onderzoek van dat bureau vooral betrekking had op de vraag in hoeverre van het bestemmingsplan is afgeweken en het college met het besluit van 31 juli 2012 al had aangegeven dat daarvan werd afgeweken.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het hoger beroep van [appellant sub 2C], voor zover gericht tegen de aangevallen uitspraak, voor zover die betrekking heeft op het handhavingsbesluit, niet-ontvankelijk;
    
    II. verklaart de hoger beroepen van het college, Beach Snacks, [appellant sub 2B] en [appellant sub 2C], voor zover gericht tegen de aangevallen uitspraak, voor zover die betrekking heeft op de verleende omgevingsvergunning, gegrond;
    
    III. verklaart de hoger beroepen van Beach Snacks en [appellant sub 2B] voor zover gericht tegen de aangevallen uitspraak, voor zover die betrekking heeft op het handhavingsbesluit, gegrond;
    
    IV. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 11 juli 2013 in zaak nrs. 12/2254 en 12/2594 voor zover daarbij het besluit van 3 april 2012 is herroepen en het college is opgedragen de omgevingsvergunning van rechtswege binnen een week na verzending van de uitspraak bekend te maken en daarvan mededeling te doen, alsmede voor zover bij die uitspraak het beroep van Beach Snacks en [appellant sub 2B] tegen de in het besluit van 31 juli 2012 in stand gelaten afwijzing van het handhavingsverzoek ongegrond is verklaard;
    
    V. verklaart het beroep van Beach Snacks en [appellant sub 2B] tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Bergen van 31 juli 2012, kenmerk 12uit02806, voor zover dit ziet op de afwijzing van het handhavingsverzoek, gegrond;
    
    VI. vernietigt dat besluit in zoverre;
    
    VII. bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
    
    VIII. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Bergen van 21 januari 2014, kenmerk 14uit00253;
    
    IX. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Bergen aan Beach Snacks, [appellant sub 2B] en [appellant sub 2C] het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van € 478,00 (zegge: vierhonderdachtenzeventig euro) voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt;
    
    X. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Bergen tot vergoeding van bij Beach Snacks, [appellant sub 2B] en [appellant sub 2C] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.461,00 (zegge: veertienhonderdeenenzestig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. W. Sorgdrager en mr. R. Uylenburg, leden, in tegenwoordigheid van mr. D.L. Bolleboom, griffier.
    
    w.g. Polak w.g. Bolleboom
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 14 januari 2015
    
    641.