ECLI:NL:RBOVE:2018:4954, Rechtbank Overijssel, 21-12-2018, ak_zwo_18_486
Rechtbank Overijssel — Uitspraak 
Datum: 2018-12-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Bestuursstrafrecht

Samenvatting: Bestuurlijke boete opgelegd aan mestdistributie- en transportbedrijf in verband met overtredingen van de Arbeidstijdenwet (Atw); ontbreken C- en M-bestanden; hoogte op te leggen boete terecht bepaald aan de hand van de inhoudelijke criteria van Beleidsregel 2016; beroep ongegrond.

RECHTBANK OVERIJSSEL
    Zittingsplaats Zwolle
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: AWB 18/486
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen
    
    
      [eiseres] ., te [vestigingsplaats] , eiseres,
    gemachtigde: mr. F.J.M. Kobossen, advocaat te Apeldoorn,
    
    
      en 
    
    
    de minister van Infrastructuur en Waterstaat, verweerder,
    gemachtigde: mr. H.J. ‘t Hart.
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij besluit van 31 augustus 2017 (het primaire besluit) heeft verweerder aan eiseres een bestuurlijke boete van € 41.000,- opgelegd voor overtredingen van artikel 4:3, eerste lid, van de Arbeidstijdenwet (Atw). 
    
    
    
      Eiseres heeft tegen dat besluit bezwaar gemaakt.
    
    
    
      Bij besluit van 6 maart 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
    
    
    
      Eiseres heeft tegen dat bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 22 november 2018.
      Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
    
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      1.1
      Eiseres is een in [vestigingsplaats] gevestigd mestdistributie- en transportbedrijf dat onder andere dierlijke meststoffen naar het buitenland vervoert. Eiseres beschikt over eigen vrachtauto’s en heeft chauffeurs als werknemers in dienst, maar huurt daarnaast ook vrachtauto’s en chauffeurs in.
      
    
    
      1.2
      Op 21 augustus 2016 heeft een toezichthouder van de Inspectie Leefomgeving en Transport (hierna: de Inspectie) een eerste controle van de administratie van eiseres uitgevoerd met betrekking tot de naleving van de Atw en daarop gebaseerde regelgeving door eiseres. De controle had betrekking op het tijdvak van 3 augustus 2015 tot en met 30 augustus 2015. Naar aanleiding van deze controle is op 21 augustus 2016 een boeterapport opgemaakt, dat op 11 oktober 2016 aan eiseres is toegestuurd. Volgens het boeterapport ontbraken in meerdere gevallen de digitale data van de bestuurderskaart, ook wel aangeduid als C-bestanden. Ook ontbraken zogenoemde M-bestanden met betrekking tot de rij- en rusttijden die op een tachograaf in een voertuig behoren te worden opgeslagen. 
      
    
    
      1.3
      Verweerder heeft aangegeven dat in 82 gevallen geen deugdelijke administratie is gevoerd met betrekking tot de rij- en rusttijden omdat de C- en M-bestanden, waarover eiseres behoorde te beschikken, niet waren opgenomen in de bedrijfsadministratie van eiseres. Toezicht op de naleving van de Atw en de daarop gebaseerde regelgeving is daardoor niet mogelijk. De verantwoordelijkheid voor het beschikken over deze bestanden rust op eiseres. Per persoon, per dag, per overtreding kan hiervoor een boete worden opgelegd. 
      
    
    
      1.4
      Gelet hierop bedraagt de totale boete 82 x € 4.400,- = € 360.800,-. Verweerder heeft de bestuurlijke boete op grond van artikel 5, tweede lid, van de Beleidsregel boeteoplegging Arbeidstijdenwet en Arbeidstijdenbesluit vervoer (wegvervoer) 2016 (hierna: Beleidsregel 2016) gemaximeerd op € 41.000,--. 
      
    
    
      1.5
      Verweerder is van oordeel dat geen feiten of omstandigheden zijn gesteld die meebrengen dat eiseres door de opgelegde boete onevenredig hard wordt getroffen. Verweerder acht de opgelegde boete in overeenstemming met de ernst van de overtredingen en de mate waarin deze eiseres verweten kunnen worden. 
      
      
        Verweerder heeft deze boete bij het bestreden besluit gehandhaafd en het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
      
      
    
    
      1.6
      
        Eiseres is het daarmee niet eens. In beroep heeft zij – kort samengevat – aangevoerd dat:
        . het voornemen tot boeteoplegging is gericht aan [naam] terwijl de boete is opgelegd aan eiseres;
        . het voornemen tot boeteoplegging is gedaan door de minister van Infrastructuur en Milieu terwijl de boete is opgelegd door de minister van Infrastructuur en Waterstaat;
        . de periode waarin de overtredingen zouden hebben plaatsgevonden is in augustus 2015, terwijl het boeterapport pas een jaar later op 11 oktober 2016 is opgemaakt;
        . de conclusie van het boeterapport is dat de werkgever geen deugdelijke registratie heeft gevoerd, hetgeen naar de mening van eiseres neerkomt op één overtreding, derhalve een boetebedrag van maximaal € 4.400,-. Het betreffende artikel ziet niet op de mogelijkheid om per geconstateerde overtreding, per misslag of per gebrek bij de individuele chauffeur de 
        boetebedragen op te tellen;
        . tussen het boeterapport en het primaire besluit ligt een periode van 14 maanden, tussen het voornemen en het primair besluit ligt een periode van ruim een jaar. Nu niet binnen de wettelijke termijnen tot besluitvorming is gekomen voert verweerder het beleid dat de boete gematigd wordt, maar ook los van dat beleid ligt matiging van de boete in de rede;
        . bij eiseres waren in 2015 35 personeelsleden in dienst, daarom bedraagt de boete die maximaal kon worden opgelegd € 81.000,- : 2 = € 40.500,-.
      
      
      
        De rechtbank overweegt als volgt.
      
    
    
      3.1
      Ter zitting is gebleken dat tussen partijen niet langer in geschil is dat het bestreden besluit bevoegd is genomen door de minister van Infrastructuur en Waterstaat.
      
    
    
      3.2
      De rechtbank stelt vast dat de overtredingen van artikel 4:3, eerste lid, van de Atw zoals de toezichthouder deze heeft geconstateerd tijdens het onderzoek en die zijn genoemd in het boeterapport, als zodanig niet door eiseres worden betwist. Evenmin heeft eiseres in beroep gesteld dat de geconstateerde overtredingen haar niet kunnen worden verweten. Zij betwist niet dat ten tijde van de inspectie stukken ontbraken in de administratie en dat deze stukken niet binnen de daarvoor door verweerder gestelde termijn alsnog zijn aangeleverd. De stukken die naderhand door eiseres zijn ingediend heeft verweerder buiten beschouwing kunnen laten.Dat betekent dat verweerder in beginsel bevoegd is daarvoor een bestuurlijke boete op te leggen.
      
    
    
      3.3
      
        In het kader van de beoordeling van de juistheid van de opgelegde bestuurlijke boete dient de rechtbank de vraag te beantwoorden of verweerder terecht is uitgegaan van de op 
        22 maart 2016 in werking getreden Beleidsregel 2016. De rechtbank overweegt dat in artikel 8 van de Beleidsregel 2016 is bepaald dat de Beleidsregel 2014 van toepassing blijft op overtredingen die vóór de inwerkingtreding van de Beleidsregel 2016 zijn begaan. Omdat de overtredingen in 2015 zijn begaan, had daarom bij de bepaling van de hoogte van de op te leggen bestuurlijke boete in beginsel de Beleidsregel 2014 moeten worden toegepast. 
      
      
    
    
      3.4
      
        Nu echter ten tijde van het opleggen van de bestuurlijke boete de Beleidsregel 2016 in werking was getreden en deze beleidsregel gunstiger voor eiseres is omdat in artikel 5 van deze nieuwe beleidsregel een begrenzing is ingevoegd voor de maximaal op te leggen boete bij een eerste bedrijfsinspectie terwijl het boetebedrag ongewijzigd is gehandhaafd op
        € 4.400,-, is de rechtbank van oordeel dat verweerder de hoogte van de op te leggen boete terecht aan de hand van de inhoudelijke criteria van Beleidsregel 2016 heeft bepaald.
        Hoewel het maximumbedrag van de boetes in de Beleidsregel 2014 lager was dan in de Beleidsregel 2016, namelijk € 81.000, is de rechtbank van oordeel dat verweerder terecht is uitgegaan van het maximale boetebedrag van € 82.000,- volgens de Beleidsregel 2016 omdat  de overtredingen hebben plaatsgevonden na 1 januari 2016. Bij overtreding van artikel 4:3, eerste lid, van de Atw is de datum van de inspectie, in dit geval 21 augustus 2016,  bepalend voor de vraag wanneer de overtredingen hebben plaatsgevonden. Dat is immers de datum waarop is geconstateerd dat door eiseres geen deugdelijke administratie werd gevoerd waardoor sprake was van overtredingen.
      
      
    
    
      3.5
      
        In artikel 2 van de Beleidsregel 2016 is bepaald dat de totale bij een boetebeschikking op te leggen bestuurlijke boete, ingeval sprake is van meerdere overtredingen, bestaat uit de som van de per overtreding berekende boetebedragen. Omdat eiseres in 82 gevallen geen deugdelijke administratie heeft gevoerd, bedraagt de totale boete 82 x € 4.400,- = € 360.800,-
        Op grond van artikel 5, tweede lid, onder b, van de beleidsregel 2016, is de boete gemaxi-meerd tot € 41.000,-. 
      
      
    
    
      3.6
      Dat, zoals namens eiseres is gesteld, slechts sprake zou zijn van één overtreding, acht de rechtbank onjuist. Uit het bepaalde in artikel 10:5, derde lid, van de Atw volgt immers dat de ter zake van deze wet en de daarop berustende bepalingen gestelde overtredingen gelden ten opzichte van elke persoon met of ten aanzien van wie de overtreding is begaan, en met betrekking tot elke dag in de loop waarvan deze overtreding is begaan. Gelet hierop staat vast dat het bepaalde in artikel 4:3, eerste lid, van de Atw in de door verweerder aan zijn besluit ten grondslag gelegde gevallen is overtreden.
    
    
      3.7
      Eisers heeft in beroep aangevoerd dat de hoogte van de boete op grond van artikel 5, tweede lid, onder b, van de Beleidsregel 2016 maximaal 0,50 maal € 81.000,- = € 40.500,- mag bedragen nu eiseres in 2015 slechts 35 werknemers in dienst had.  De rechtbank kan eiseres hierin niet volgen. Het bedrag genoemd in het eerste lid van artikel 5 van de Beleidsregel 2016 bedroeg ten tijde hier van belang € 82.000,-. Dat betekent dat verweerder de boete terecht heeft gemaximeerd op 0,50 maal dat bedrag, derhalve op € 41.000,-.
      
    
    
      3.8
      Eiseres stelt dat verweerder de boete had dienen te matigen gelet op de tijd die is verstreken tussen het boete rapport en het voornemen (14 maanden) en tussen het voornemen en het primaire besluit (ruim 12 maanden).
      
    
    
      3.9
      Ingevolge het bepaalde in artikel 5:51van de Algemene wet bestuursrecht – voor zover hier van belang – bedraagt de beslistermijn dertien weken, te rekenen vanaf het tijdstip waarop van de overtreding een rapport is opgemaakt. Binnen deze dertien weken dient dus de gehele procedure, inclusief het eventuele horen van de overtreder, te worden afgehandeld. 
      
    
    
      3.10
      In dit geval is het rapport van de inspectie uitgebracht op 21 augustus 2016. Verweerder had daarom uiterlijk op 20 november 2016 een boetebesluit moeten nemen. Dat is niet gebeurd. Het primaire boetebesluit is van 31 augustus 2017. Verweerder heeft dus niet binnen dertien weken beslist. 
      
    
    
      3.11
      De rechtbank merkt echter op dat deze beslistermijn, net als andere beslistermijnen in het bestuursrecht, een termijn van orde is. Overschrijding van de beslistermijn heeft dus niet tot gevolg dat daardoor de bevoegdheid tot het opleggen van een boete vervalt. Daarvoor geldt – gelet op de hoogte van de opgelegde boete – de langere termijn van vijf jaren nadat de overtreding heeft plaatsgevonden als genoemd in artikel 5.45 juncto artikel 5:53 van de Awb. 
      
    
    
      3.12
      Wel kan de overschrijding van de beslistermijn aanleiding zijn om deze te verdiscon-teren in de hoogte van de bestuurlijke boete. Nu de totale hoogte van de boete € 360.800,- al aanzienlijk is gematigd tot € 41.000,-, heeft verweerder in de overschrijding van de in artikel 5:51, eerste lid, van de Awb opgenomen beslistermijn geen aanleiding hoeven zien de boete nog verder te matigen. Ook de rechtbank ziet daarvoor geen aanleiding.
      
    
    
      3.13
      Nu eiseres zich beklaagt over de beslistermijn, zal de rechtbank haar stelling tevens opvatten als een beroep op schending van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het EVRM. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling, de Centrale Raad van Beroep en de Hoge Raad hanteert de rechtbank hierbij het uitgangspunt dat de berechting van de zaak niet binnen een redelijke termijn heeft plaatsgevonden als niet binnen twee jaar na de aankondiging van de boetes door de rechtbank uitspraak is gedaan. Hiervan kan worden afgeweken indien sprake is van bijzondere omstandigheden, zoals bijvoorbeeld bijzondere complexiteit van de zaak of vertragend optreden van de zijde van eiser(es). 
      
    
    
      3.14
      De rechtbank is van oordeel dat de redelijke termijn in dit geval niet is aangevangen met de brief van verweerder van 11 oktober 2016 waarbij het voornemen tot boeteoplegging van 11 oktober 2016 ten onrechte is bekend gemaakt aan [naam] , maar pas met de brief van verweerder van 26 mei 2017 waarin het voornemen tot boeteoplegging aan eiseres kenbaar is gemaakt. Dat betekent dat de redelijke termijn van twee jaar eindigt op 26 mei 2019 en daarom niet is overschreden als de rechtbank uitspraak doet in deze zaak. Voor matiging van de boete wegens overschrijding van de redelijke termijn ziet de rechtbank daarom geen aanleiding. 
      
      4. Alles overziende is de rechtbank van oordeel dat het bestreden besluit in stand kan worden gelaten. Het beroep is ongegrond.
      
      5. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A.P.W. Esmeijer, voorzitter, en mr. W.J.B. Cornelissen en mr. M.A. Heldeweg, leden, in aanwezigheid van G. Kootstra, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
    
    
    
    
    
      griffier	                                                                                      		voorzitter
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op: 
    
    
  
  
    Rechtsmiddel
    Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.