ECLI:NL:RVS:2021:718, Raad van State, 07-04-2021, 202003647/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-04-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 20 oktober 2017 heeft de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid de vennootschap een boete van € 10.800,00 opgelegd wegens het niet naleven van het Arbeidsomstandighedenbesluit. Op 23 juli 2016 heeft een arbeidsongeval plaatsgevonden, waarbij een werknemer van de vennootschap, die aan boord van een duwbak loswerkzaamheden verrichte, is gevallen en ongeveer drie meter lager op het dek van een naastgelegen ponton is terechtgekomen. Hierdoor heeft de werknemer een aantal ribben en een hand gebroken, en is hij één nacht in het ziekenhuis opgenomen geweest. Van blijvend letsel was geen sprake. Naar aanleiding van het ongeval heeft de Inspectie SZW een onderzoek ingesteld. De bevindingen van de Inspectie zijn neergelegd in een door een arbeidsinspecteur op ambtseed opgemaakt boeterapport van 9 februari 2017. Volgens het boeterapport waren er ten tijde van het ongeval in strijd met artikel 3.16, vijfde lid, van het Arbobesluit, geen voorzieningen getroffen om valgevaar tegen te gaan.

202003647/1/A3.
    Datum uitspraak: 7 april 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante] (hierna: de vennootschap), gevestigd te [plaats],
    tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 19 mei 2020 in zaak nr. 19/864 in het geding tussen:
    de vennootschap
    en
    de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (voorheen: de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid) (hierna beiden: de staatssecretaris).
    Procesverloop
    Bij besluit van 20 oktober 2017 heeft de staatssecretaris de vennootschap een boete van € 10.800,00 opgelegd wegens het niet naleven van artikel 3.16, vijfde lid, van het Arbeidsomstandighedenbesluit (hierna: het Arbobesluit).
    Bij besluit van 16 januari 2019 heeft de staatssecretaris het daartegen door de vennootschap gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 19 mei 2020 heeft de rechtbank het daartegen door de vennootschap ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 16 januari 2019 vernietigd voor zover het de hoogte van de boete betreft, het besluit van 20 oktober 2017 herroepen voor zover het de hoogte van de boete betreft, bepaald dat de boete op € 6.750,00 wordt vastgesteld en bepaald dat haar uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het besluit van 16 januari 2019. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft de vennootschap hoger beroep ingesteld.
    De staatssecretaris heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 12 januari 2021, waar de vennootschap, vertegenwoordigd door mr. M.J. van Dam, advocaat te Rotterdam, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. P. Boer-Wiegersma en G.H. Heijnen, zijn verschenen.
    Overwegingen
    1.       Op 23 juli 2016 heeft een arbeidsongeval plaatsgevonden, waarbij een werknemer van de vennootschap, die aan boord van een duwbak loswerkzaamheden verrichte, is gevallen en ongeveer drie meter lager op het dek van een naastgelegen ponton is terechtgekomen. Hierdoor heeft de werknemer een aantal ribben en een hand gebroken, en is hij één nacht in het ziekenhuis opgenomen geweest. Van blijvend letsel was geen sprake. Naar aanleiding van het ongeval heeft de Inspectie SZW een onderzoek ingesteld. De bevindingen van de Inspectie zijn neergelegd in een door een arbeidsinspecteur op ambtseed opgemaakt boeterapport van 9 februari 2017. Volgens het boeterapport waren er ten tijde van het ongeval in strijd met artikel 3.16, vijfde lid, van het Arbobesluit, geen voorzieningen getroffen om valgevaar tegen te gaan. Op 23 juni 2017 is een aanvullend boeterapport opgemaakt. Op grond van deze rapporten heeft de staatssecretaris een boetekennisgeving van 6 juli 2017 aan de vennootschap uitgebracht. Hierin staat dat de staatssecretaris het voornemen heeft om de vennootschap een boete van € 10.800,00 op te leggen wegens het niet naleven van artikel 3.16, vijfde lid, van het Arbobesluit. Volgens de staatssecretaris waren er geen voorzieningen getroffen ter voorkoming van valgevaar en was het op de duwbak mogelijk om van veiligheidsgordels met vanglijnen gebruik te maken. Bij het besluit van 20 oktober 2017 heeft de staatssecretaris overeenkomstig zijn voornemen de boete opgelegd. Dit besluit heeft de staatssecretaris bij het besluit van 16 januari 2019 gehandhaafd. De rechtbank heeft de hoogte van de boete gematigd tot € 6.750,00.
    2.       De vennootschap betoogt dat de rechtbank ten onrechte onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 14 februari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:507, haar beroepsgrond heeft verworpen dat artikel 3.16, vijfde lid, van het Arbobesluit buiten toepassing moet worden gelaten, omdat deze bepaling de uitputtende Unierechtelijke regeling van de veilige inrichting van de werkplek in de binnenvaart te buiten gaat. De vennootschap voert aan dat de tussen het nemen van het boetebesluit en het besluit op bezwaar van toepassing geworden Richtlijn (EU) 2016/1629 van het Europees Parlement en de Raad van 14 september 2016 tot vaststelling van de technische voorschriften voor binnenschepen, tot wijziging van Richtlijn 2009/100/EG en tot intrekking van Richtlijn 2006/87/EG (PB L 252) zich richt op een veilige inrichting van de werkplek en dat deze richtlijn volledige harmonisatie beoogt. Volgens haar voldeed de werkplek in deze zaak aan de in de Richtlijn 2016/1629 neergelegde eisen, zodat dit voor haar gunstiger recht had moeten worden toegepast. Zij wijst hierbij onder meer op overweging 9 van de preambule van de Richtlijn 2016/1629, hoofdstuk 14 van de als bijlage II bij de Richtlijn 2016/1629 horende Europese standaard tot vaststelling van de technische voorschriften voor binnenschepen (hierna: de ES-TRIN) en een afdruk van een pagina van de website van het Europees Comité voor de opstelling van standaarden in de binnenvaart (hierna: het CESNI) met een toelichting op de technische vereisten voor afgifte van een binnenvaartcertificaat. Voorts wijst zij op artikel 14.02, zevende lid, van de ES-TRIN, waarin staat dat voor werkplekken waar de valhoogte meer dan 1 m bedraagt de Commissie van deskundigen geschikte inrichtingen en uitrustingen ten behoeve van het veilig werken kan eisen. Hieruit blijkt volgens haar dat de bevoegdheid om geschikte inrichtingen en uitrustingen ten behoeve van het veilig werken, zoals veiligheidsgordels met vanglijnen, te eisen niet aan de lidstaten toekomt. Verder voert zij aan dat de door de rechtbank aangehaalde uitspraak van de Afdeling van 14 februari 2018, over de bij de Richtlijn 2016/1629 ingetrokken Richtlijn 2006/87/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 tot vaststelling van de technische voorschriften voor binnenschepen en tot intrekking van Richtlijn 82/714/EEG van de Raad (PB L 389), is achterhaald. Hierbij stelt zij dat de verwijzing in de uitspraak van 14 februari 2018 naar het arrest van het Hof van Justitie van 6 oktober 2005, Geharo BV, ECLI:EU:C:2005:593, niet relevant is, omdat het in dat arrest ging over de verhouding tussen twee richtlijnen met een verschillende doelstelling en het in deze zaak gaat over de verhouding tussen een richtlijn die volledige harmonisatie beoogt en nationale wetgeving met dezelfde doelstelling als de richtlijn.
    2.1.    Artikel 3.16, eerste lid, van het Arbobesluit luidt: "Bij het verrichten van arbeid waarbij valgevaar bestaat is zo mogelijk een veilige steiger, stelling, bordes of werkvloer aangebracht of is het gevaar tegengegaan door het aanbrengen van doelmatige hekwerken, leuningen of andere dergelijke voorzieningen."
    Het vijfde lid luidt: "Indien de in het eerste lid genoemde voorzieningen niet of slechts ten dele kunnen worden aangebracht of indien het aanbrengen of wegnemen daarvan grotere gevaren meebrengt dan de arbeid ter beveiliging waarvan zij zouden moeten dienen, zijn ter voorkoming van het gevaar voldoende sterke en voldoende grote vangnetten op doelmatige plaatsen en wijze aangebracht of worden doelmatige veiligheidsgordels met vanglijnen van voldoende sterkte gebruikt dan wel worden andere technische middelen toegepast, die ten minste een zelfde mate van beveiliging van de in het eerste lid bedoelde arbeid geven. Daarbij hebben maatregelen gericht op collectieve bescherming de voorrang boven maatregelen gericht op individuele bescherming."
    Overweging 4 van de preambule van de Richtlijn 2016/1629 luidt: "Als gevolg van de verschillen in rechtskaders en termijnen voor de besluitvormingsprocedures is het moeilijk de gelijkwaardigheid van de overeenkomstig Richtlijn 2006/87/EG afgegeven binnenvaartcertificaten van de Unie en de uit hoofde van artikel 22 van de Herziene Rijnvaartakte afgegeven certificaten te handhaven. Dit leidt tot een gebrek aan rechtszekerheid, dat mogelijk negatieve gevolgen heeft voor de veiligheid van de scheepvaart."
    Overweging 5 luidt: "Om harmonisatie op het niveau van de Unie te bewerkstelligen en om mededingingsvervalsing en ongelijke veiligheidsniveaus te voorkomen, moeten op alle binnenwateren van de Unie dezelfde technische voorschriften worden toegepast en deze moeten regelmatig worden bijgewerkt."          
    Overweging 9 luidt: "In het belang van de veiligheid dienen de normen in hoge mate te worden geharmoniseerd en wel op dusdanige wijze dat de veiligheidsnormen op de binnenwateren van de Unie niet worden verlaagd. De lidstaten moeten echter, na raadpleging van de Commissie, specifieke bepalingen betreffende aanvullende of minder strenge technische voorschriften voor bepaalde zones kunnen vaststellen, mits dergelijke maatregelen tot de in de bijlagen III en IV genoemde specifieke onderwerpen beperkt blijven."     
    Artikel 1 van de Richtlijn 2016/1629 luidt: "Bij deze richtlijn worden vastgesteld:
    a) de technische voorschriften die noodzakelijk zijn om de veiligheid van vaartuigen op de in artikel 4 bedoelde binnenwateren te waarborgen, en
    b) de classificatie van die binnenwateren."
    Artikel 5, eerste lid, luidt: "De lidstaten zorgen ervoor dat de in artikel 2, lid 1, bedoelde vaartuigen die op de in artikel 4 bedoelde binnenwateren van de Unie varen, worden gebouwd en onderhouden overeenkomstig de voorschriften in deze richtlijn."
    Het tweede lid luidt: "De naleving van lid 1 door een vaartuig wordt aangetoond met een overeenkomstig deze richtlijn afgegeven certificaat."
    Artikel 6, eerste lid, luidt: "De Uniebinnenvaartcertificaten worden door de bevoegde nationale instanties van de lidstaten afgegeven in overeenstemming met deze richtlijn. De lidstaten controleren bij afgifte van een Uniebinnenvaartcertificaat of aan het betreffende vaartuig niet reeds een geldig certificaat is afgegeven, zoals bedoeld in artikel 7."
    Het vierde lid luidt: "Het Uniebinnenvaartcertificaat wordt afgegeven aan vaartuigen na een technische inspectie die wordt verricht vóór de ingebruikneming van het vaartuig en waarbij wordt nagegaan of het vaartuig voldoet aan de technische voorschriften van de bijlagen II en V."
    Het vijfde lid luidt: "Bij de in lid 4 van dit artikel en in artikel 29 bedoelde technische inspectie of bij een op aanvraag van de eigenaar van het vaartuig of diens vertegenwoordiger uitgevoerde technische inspectie wordt in voorkomend geval nagegaan of het vaartuig aan de in artikel 23, leden 1 en 2, bedoelde aanvullende voorschriften voldoet."   
    Artikel 23, eerste lid, luidt: "De lidstaten kunnen, indien van toepassing onder voorbehoud van de voorschriften van de Herziene Rijnvaartakte, in aanvulling op de technische voorschriften als bedoeld in de bijlagen II en V technische voorschriften vaststellen voor vaartuigen die op hun grondgebied waterwegen van de zones 1 en 2 bevaren. Die aanvullende voorschriften hebben alleen betrekking op de in bijlage III genoemde elementen."
    Het vierde lid luidt: "De lidstaten kunnen voor vaartuigen die uitsluitend waterwegen van de zones 3 en 4 op hun grondgebied bevaren, een gedeeltelijke toepassing van de technische voorschriften toestaan of technische voorschriften vaststellen die minder streng zijn dan de technische voorschriften bedoeld in de bijlagen II en V. De minder strenge technische voorschriften of de gedeeltelijke toepassing van de technische voorschriften heeft alleen betrekking op de in bijlage IV genoemde elementen."
    Het vijfde lid luidt: "Indien een lidstaat lid 1, 2, 3 of 4 toepast, stelt hij de Commissie daarvan ten minste zes maanden vóór de beoogde datum van toepassing in kennis. De Commissie stelt dienovereenkomstig de andere lidstaten daarvan in kennis.
    In de in de leden 1 en 2 van dit artikel bedoelde gevallen, stelt de Commissie uitvoeringshandelingen vast ter goedkeuring van de aanvullende technische voorschriften. Die uitvoeringshandelingen worden overeenkomstig de in artikel 33, lid 2, bedoelde raadplegingsprocedure vastgesteld."
    Het zesde lid luidt: "In het Uniebinnenvaartcertificaat of in het aanvullende Uniebinnenvaartcertificaat wordt vermeld dat aan de overeenkomstig de leden 1, 2, 3 en 4 aangepaste technische voorschriften is voldaan."
    Hoofdstuk 14 van de ES-TRIN heeft als titel ‘Veiligheid op de werkplek’.
    Artikel 14.01 heeft als titel ‘Algemene bepalingen’.
    Het eerste lid luidt: "Vaartuigen moeten zodanig zijn gebouwd, ingericht en uitgerust, dat personen daarop veilig kunnen werken en de verkeerswegen kunnen gebruiken."
    Artikel 14.02 van de ES-TRIN heeft als titel ‘Bescherming tegen vallen’.
    Het eerste lid luidt: "Dekken en gangboorden moeten vlak zijn en moeten vrij zijn van obstakels waarover men kan struikelen; ze moeten zodanig zijn uitgevoerd dat er geen water op kan blijven staan."
    Het tweede lid luidt: "Dekken alsmede gangboorden, machinekamervloeren, bordessen, trappen en de bolderdeksels in de gangboorden moeten veiligheid bieden tegen uitglijden."
    Het derde lid luidt: "Bolderdeksels in de gangboorden en hindernissen in de verkeerswegen, zoals bijvoorbeeld randen van traptreden, moeten in een met het omgevende dek contrasterende kleur zijn geverfd."
    Het vierde lid luidt: "De buitenkanten van de dekken, de gangboorden en de werkplekken, waarbij de valhoogte meer dan 1 m kan bedragen, moeten zijn voorzien van een verschansing of denneboom van elk ten minste 0,90 m hoogte of van doorlopende relingen die voldoen aan de Europese norm EN 711:2016. Indien het gangboord een neerklapbare reling bezit, dan moeten
    a) aan de denneboom tevens doorlopende handrelingen met een diameter van 0,02 tot 0,04 m op een hoogte tussen 0,7 en 1,1 m, en
    b) op goed zichtbare plaatsen aan het begin van het gangboord tekens overeenkomstig Bijlage 4, schets 10, met een diameter van ten minste 15 cm zijn aangebracht.
    Het vijfde lid luidt: "In afwijking van het vierde lid hoeven bij duwbakken en sleepschepen zonder verblijven geen verschansingen of relingen aanwezig te zijn, indien
    a) aan de buitenkanten van de dekken en gangboorden voetlijsten;
    b) aan de dennebomen handrelingen als bedoeld in het vierde lid, onderdeel a, en
    c) op goed zichtbare plaatsen op het dek tekens overeenkomstig Bijlage 4, schets 10, met een diameter van ten minste 15 cm zijn aangebracht."
    Het zesde lid luidt: "In afwijking van het vierde lid hoeven bij schepen met een glad- of trunkdek de relingen niet onmiddellijk aan de buitenkanten van dat dek of in de gangboorden te zijn aangebracht, indien
    a) de verkeerswegen over deze dekken lopen; b) de verkeerswegen en werkgebieden op deze dekken door vaste relingen overeenkomstig de Europese norm EN 711:2016 zijn omgeven, en
    c) op goed zichtbare plaatsen op de passages naar de niet door relingen beschermde gebieden tekens overeenkomstig Bijlage 4, schets 10, met een diameter van ten minste 15 cm zijn aangebracht."
    Het zevende lid luidt: "Voor werkplekken, waar de valhoogte meer dan 1 m bedraagt, kan de Commissie van deskundigen geschikte inrichtingen en uitrustingen ten behoeve van het veilig werken eisen."
    2.2.    Niet in geschil is dat de duwbak waarvan de werknemer in deze zaak is gevallen, voldoet aan de bij de Richtlijn 2016/1629 vastgestelde voorschriften. De Richtlijn 2016/1629 is omgezet in de Binnenvaartwet, de Invoeringswet Binnenvaartwet, het Binnenvaartbesluit en de Binnenvaartregeling. In de Binnenvaartregeling wordt voor de technische voorschriften waaraan een vaartuig zoals een duwbak moet voldoen, verwezen naar de ES-TRIN.
    De Afdeling leidt uit de hiervoor weergeven overwegingen van de preambule en artikelen van de Richtlijn 2016/1629 af dat de Richtlijn 2016/1629 zo veel mogelijk harmonisatie beoogt van de technische voorschriften die noodzakelijk zijn om de veiligheid van vaartuigen op de aangewezen binnenwateren van de Unie te waarborgen. Het opstellen van aanvullende technische voorschriften door de lidstaten is, onder voorbehoud van goedkeuring door de Commissie, alleen toegestaan voor zover deze betrekking hebben op de in bijlage III genoemde elementen. Voorts mogen lidstaten, alleen voor zover het gaat om de in bijlage IV genoemde elementen, de technische voorschriften gedeeltelijk toepassen of minder strenge technische voorschriften vaststellen. Dit betekent dat de Richtlijn 2016/1629 een uitputtende regeling bevat van de technische voorschriften die noodzakelijk zijn om de veiligheid van vaartuigen op de aangewezen binnenwateren van de Unie te waarborgen. De in hoofdstuk 14 van de ES-TRIN neergelegde technische voorschriften ter bevordering van de veiligheid op de werkplek zijn bovendien volledig geharmoniseerd, omdat het hierbij niet gaat om één van de in bijlagen III of IV genoemde elementen.
    Dit betekent echter niet dat in deze zaak artikel 3.16, vijfde lid, van het Arbobesluit, voor zover daarin ter voorkoming van valgevaar het gebruik van veiligheidsgordels met vanglijnen wordt voorgeschreven, buiten toepassing moet worden gelaten. Het voorschrift om veiligheidsgordels met vanglijnen te gebruiken, bevordert weliswaar de veiligheid op de werkplek, maar kan niet worden aangemerkt als een technisch voorschrift als bedoeld in de Richtlijn 2016/1629. Zoals blijkt uit overwegingen 4, 5 en 9 van de preambule, artikel 1 van de Richtlijn 2016/1629, artikel 14.01, eerste lid, van de ES-TRIN en de toelichting van het CESNI waarnaar de vennootschap verwijst, zijn de bij die richtlijn vastgestelde technische voorschriften bedoeld om de veiligheid van vaartuigen in de binnenvaart, waaronder de veiligheid van personen aan boord, te waarborgen. Zoals blijkt uit de artikelen 5 en 6, vierde lid, van de Richtlijn 2016/1629 en de in de ES-TRIN, voor zover thans van belang in het bijzonder in hoofdstuk 14, neergelegde technische voorschriften, gaat het daarbij echter alleen om voorschriften waaraan de permanente technische constructie van een vaartuig moet voldoen. Het voorschrift om veiligheidsgordels met vanglijnen te gebruiken, neergelegd in artikel 3.16, vijfde lid, van het Arbobesluit, is niet een dergelijk voorschrift. Die bepaling maakt deel uit van een algemene arbeidsomstandighedenregeling en vindt locatie-onafhankelijk toepassing. Een veiligheidsgordel met vanglijn is verder niet een eigenschap van de technische constructie van een vaartuig, maar een afzonderlijke veiligheidsvoorziening die kan worden gedragen door een werknemer en bij gebruik aan het vaartuig kan worden bevestigd en waarvan - onder bepaalde omstandigheden - het gebruik wordt voorgeschreven bij het verrichten van bepaalde arbeid.
    Artikel 14.02, zevende lid, van de ES-TRIN doet aan het voorgaande niet af. Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen over de aard van de technische voorschriften die bij de Richtlijn 2016/1629 zijn vastgesteld, is er geen grond om de in die bepaling vermelde ‘geschikte inrichtingen en uitrustingen ten behoeve van het veilig werken’ anders op te vatten dan als mogelijke aanvullende eisen aan de permanente technische constructie van een vaartuig.
    Het voorgaande brengt met zich dat hetgeen in hoger beroep is aangevoerd niet kan leiden tot een andere uitkomst dan die waartoe de rechtbank is gekomen. De verwijzing van de rechtbank naar de uitspraak van de Afdeling van 14 februari 2018 was niet onjuist, aangezien de Richtlijn 2016/1629, evenals de Richtlijn 2006/87 die in die uitspraak aan de orde was, een ander onderwerp regelt dan artikel 3.16, vijfde lid, van het Arbobesluit.
    3.       De vennootschap betoogt dat het opleggen van de boete in strijd is met het evenredigheidsbeginsel. Zij voert aan dat het in de binnenvaart gebruikelijk is om zonder veiligheidsgordels te werken en hierop niet werd gehandhaafd. Hierbij wijst zij op een op 10 november 2016 door de gevallen werknemer tegen een arbeidsinspecteur afgelegde verklaring. Dat het in de binnenvaart gebruikelijk is om zonder veiligheidsgordels te werken, blijkt volgens haar ook uit haar Risico Inventarisatie & Evaluatie en Safety Management Systeem, opgesteld door de marktleider op het gebied van veiligheid in de maritieme sector, waarin extra valbeveiliging door een veiligheidsgordel niet is vermeld. De uitspraak van de Afdeling van 14 februari 2018, waaruit handhaving blijkt, ziet volgens haar op een bijzonder geval, omdat het in die zaak ging om een vaartuig dat aan de werf lag, waarbij werknemers van de werf aan boord werkzaamheden verrichtten. Zij voert verder aan dat haar gevallen bekend zijn van overheidspersoneel, zoals medewerkers van hulpdiensten en arbeidsinspecteurs, en parlementsleden die aan boord van een binnenvaartschip geen veiligheidsgordel droegen. Volgens haar werd in dergelijke situaties evenmin gehandhaafd. Ten slotte voert zij aan dat zij na het ongeval een speciale veiligheidsgordel heeft ontwikkeld met een haak die onder meer aan handvatten van luiken kan worden bevestigd.
    3.1.    De vennootschap betwist niet dat zij artikel 3.16, vijfde lid, van het Arbobesluit niet heeft nageleefd. De staatssecretaris was daarom op grond van artikel 34, gelezen in samenhang met artikel 16, tiende lid, van de Arbeidsomstandighedenwet en artikel 9.9b, eerste lid, aanhef en onder c, van het Arbobesluit, bevoegd tot het opleggen van een boete.
    De staatssecretaris moet bij het toepassen van deze bevoegdheid de hoogte van de boete afstemmen op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Daarbij moet de staatssecretaris rekening houden met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. Dit is geregeld in artikel 5:46, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht. De staatssecretaris kan omwille van de rechtseenheid en rechtszekerheid beleid vaststellen en toepassen over het wel of niet opleggen van een boete en het bepalen van de hoogte daarvan.
    Ook als de rechter het beleid niet onredelijk heeft bevonden, moet de staatssecretaris bij de toepassing daarvan in een individueel geval beoordelen of die toepassing in overeenstemming is met de hiervoor bedoelde wettelijke eisen aan de uitoefening van de boetebevoegdheid. Steeds moet de boete, zo nodig in aanvulling op of in afwijking van het beleid, zo worden vastgesteld dat deze evenredig is. De rechter toetst het besluit van het bestuursorgaan zonder terughoudendheid.
    3.2.    Zoals toegelicht in het besluit op bezwaar, heeft de staatssecretaris  voor het bepalen van de hoogte van een boete de Beleidsregel boeteoplegging arbeidsomstandighedenwetgeving (hierna: de Beleidsregel) vastgesteld. Volgens de Beleidsregel geldt voor overtreding van artikel 3.16, vijfde lid, van het Arbobesluit een boetenormbedrag van € 9.000,00. Dit bedrag is afgestemd op bedrijven met meer dan 500 werknemers. Bedrijven met minder werknemers betalen een lager bedrag. Omdat het bedrijf van de vennootschap 15 werknemers heeft, geldt voor de vennootschap een gecorrigeerd normbedrag van € 2.700,00. Dit bedrag is overeenkomstig de Beleidsregel met vier vermenigvuldigd, omdat de gevallen werknemer na het ongeval in het ziekenhuis is opgenomen. Dit heeft tot een boete van € 10.800,00 geleid.
    Hangende het beroep, per 23 juli 2019, heeft de staatssecretaris de Beleidsregel gewijzigd. De duur van de ziekenhuisopname leidt volgens de gewijzigde Beleidsregel niet meer tot een vermenigvuldiging van het gecorrigeerde normbedrag met vier, maar met drie. De staatssecretaris heeft de rechtbank daarom verzocht de boete naar € 8.100,00 te matigen. De rechtbank heeft dit bij haar beslissing in aanmerking genomen.
    Bovendien heeft de rechtbank aanleiding gezien de boete met 12,5% van € 10.800,00 te matigen omdat de vennootschap na het ongeval de speciale veiligheidsgordel met haak heeft ontwikkeld, die volgens de rechtbank een adequate voorziening is ter voorkoming van toekomstige niet-naleving van artikel 3.16, vijfde lid, van het Arbobesluit.
    De rechtbank heeft de boete daarom uiteindelijk tot € 6.750,00 gematigd.
    3.3.    Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank de boete terecht niet verder gematigd. De rechtbank heeft in de ontwikkeling na het ongeval van de speciale veiligheidsgordel met haak aanleiding gezien de boete te matigen en terecht een matiging met 12,5% van € 10.800,00 passend en geboden geacht. Dat het volgens de vennootschap in de binnenvaart gebruikelijk is om zonder veiligheidsgordel te werken, de gevallen werknemer heeft verklaard dat hij aan boord van de duizend boten die hij heeft gezien nooit iemand een veiligheidsgordel heeft zien gebruiken en de verplichting om een veiligheidsgordel te gebruiken mogelijk niet bekend is bij de marktleider op het gebied van veiligheid in de maritieme sector, is geen aanleiding voor een verdere matiging van de boete. Het voorgaande doet er immers niet aan af dat door in een geval als dit zonder veiligheidsgordels arbeid te verrichten artikel 3.16, vijfde lid, van het Arbobesluit niet wordt nageleefd. De Afdeling acht verder niet aannemelijk dat niet op dergelijke overtredingen wordt gehandhaafd, omdat de staatssecretaris zowel bij de rechtbank als bij de Afdeling heeft toegelicht dat wel wordt gehandhaafd. Dat vergelijkbare handhavingszaken niet bij de vennootschap en haar gemachtigde bekend zijn, acht de Afdeling onvoldoende om aan de toelichting van de staatssecretaris te twijfelen. Dat er gevallen zijn van overheidspersoneel en parlementsleden die zonder veiligheidsgordel aan boord van een binnenvaartschip gaan, zonder dat hiertegen handhavend wordt opgetreden, noopt evenmin tot een verdere matiging van de boete. Dergelijke gevallen kunnen niet worden gelijkgesteld met een geval als dit waarin een werknemer in de uitoefening van zijn gebruikelijke werkzaamheden aan boord van een binnenvaartschip arbeid verricht.
    Het betoog faalt.
    4.       Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen, moet worden bevestigd.
    5.       Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen.
    Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. B.P.M. van Ravels en mr. A. ten Veen, leden, in tegenwoordigheid van mr. T. Hartsuiker, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.      
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 7 april 2021
    620.