ECLI:NL:RVS:2016:2876, Raad van State, 02-11-2016, 201508078/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2016-11-02 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 10 december 2014 heeft het college geweigerd aan [vergunninghoudster] een omgevingsvergunning te verlenen voor de legalisatie van een bestaand gebouw op het perceel [locatie 1] te Haaren.

201508078/1/A1.
    Datum uitspraak: 2 november 2016
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te Haaren,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 17 september 2015 in zaak nr. 15/1316 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Haaren.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 10 december 2014 heeft het college geweigerd aan [vergunninghoudster] een omgevingsvergunning te verlenen voor de legalisatie van een bestaand gebouw op het perceel [locatie 1] te Haaren (hierna: het perceel).
    
    Bij besluit van 7 april 2015 heeft het college het door [vergunninghoudster] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard en de omgevingsvergunning alsnog verleend.
    
    Bij uitspraak van 17 september 2015 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard en het besluit van 7 april 2015 vernietigd voor zover in de daarbij verleende omgevingsvergunning geen voorschrift is verbonden strekkende tot het verbod op enig moment in het gebouw paarden of pony’s te houden. De rechtbank heeft zelf in de zaak voorziend aan het besluit het voorschrift verbonden dat het verboden is op enig moment in het gebouw dieren, meer in het bijzonder paarden of pony’s te houden. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    Daartoe in de gelegenheid gesteld, heeft [vergunninghoudster] een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
    
    [appellant], [vergunninghoudster] en het college hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 28 september 2016, waar [appellant], bijgestaan door mr. P.J.G. Goumans, advocaat te Nijmegen, en het college, vertegenwoordigd door mr. G.M.H. Martens, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen. Voorts is ter zitting als partij gehoord [vergunninghoudster], vertegenwoordigd door [gemachtigde] en [directeur-aandeelhouders], bijgestaan door mr. J.J.J. de Rooij, advocaat te Tilburg.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.1. Het geschil tussen partijen speelt al sinds enige tijd en heeft betrekking op een gebouw op het perceel dat door de eigenaar van het perceel, [gemachtigde], aanvankelijk als paardenstal is opgericht. Het college had daarvoor in 2008 een bouwvergunning verleend, maar de eigenaar van het naastgelegen perceel [locatie 2], [appellant], heeft tegen deze bouwvergunning succesvol rechtsmiddelen aangewend. Bij uitspraak van 28 juli 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BN2601, is de bouwvergunning door de Afdeling vernietigd omdat de paardenstal in strijd was met het bestemmingsplan. [gemachtigde] had niet aannemelijk gemaakt dat de paardenstal ten behoeve van een volwaardig agrarisch bedrijf zou worden gebruikt. [gemachtigde] heeft samen met [directeur-aandeelhouders] [vergunninghoudster] opgericht. [directeur-aandeelhouders] exploiteert elders in de omgeving reeds boomkwekerijen. [gemachtigde] heeft een belang van 40% in [vergunninghoudster] en [directeur-aandeelhouders] een belang van 60%. [vergunninghoudster] heeft een aanvraag ingediend om het gebouw te gebruiken als loods ten behoeve van een buxuskwekerij die wordt uitgeoefend op gronden in de nabijheid van het perceel. De weilanden rondom het gebouw zullen niet ten behoeve van de buxuskwekerij worden gebruikt. Het college heeft daarvoor een omgevingsvergunning voor bouwen verleend.
    
    Volgens [appellant] kon de omgevingsvergunning niet worden verleend, omdat er serieuze aanwijzingen waren dat het gebouw op het perceel niet als loods voor de kweek van buxusbomen maar als paardenstal zal worden gebruikt. Ook is het volgens hem niet aannemelijk dat de buxuskwekerij een reëel agrarisch bedrijf is. [vergunninghoudster] stelt dat het desbetreffende gebouw alleen zal worden gebruikt voor de buxuskwekerij en deze kwekerij een reëel agrarisch bedrijf is.
    
    Vereiste van een reëel agrarisch bedrijf
    
    2. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte niet heeft onderkend dat er concrete aanknopingspunten zijn voor twijfel aan de juistheid en de volledigheid van de adviezen van de Stichting Agrarische Beoordelingscommissie (hierna: de ABC). Volgens hem wordt in de adviezen van de ABC ten onrechte tot de conclusie gekomen dat aannemelijk is dat een reëel agrarisch bedrijf tot stand zal komen. [appellant] betwijfelt in de eerste plaats of [vergunninghoudster] ten tijde van het besluit van 7 april 2015 de intentie had een buxuskwekerij te beginnen. Hij wijst er daarbij op dat in september 2014 in plaats van buxus coniferen waren geplant. De stelling van [vergunninghoudster] dat de buxus in 2014 door een fout verloren zijn gegaan doet daar volgens [appellant] niet aan af, omdat deze stelling niet met documenten is onderbouwd. In de adviezen van de ABC is volgens hem dan ook ten onrechte geen conclusie verbonden aan de constatering dat [vergunninghoudster] die stelling niet met documenten heeft onderbouwd.
    
    [appellant] stelt zich in de tweede plaats op het standpunt dat uit het vereiste van een passend jaarinkomen voortvloeit dat een reëel agrarisch bedrijf op termijn winstgevend moet zijn, anders dan de rechtbank heeft overwogen. Volgens [appellant] is vanwege gewijzigde marktomstandigheden niet aannemelijk dat het bedrijf van [vergunninghoudster] winstgevend zal zijn. Het bedrijfsplan van 15 januari 2012 voor de buxuskwekerij is volgens hem dan ook verouderd. Ter ondersteuning hiervan wijst [appellant] op een contra-expertise van het bureau ABAB Accountants en Adviseurs van 3 februari 2015 (hierna: de contra-expertise). In de adviezen van de ABC is volgens [appellant] ook ten onrechte niet ingegaan op de exploitatiebegroting in het bedrijfsplan, terwijl in een advies van ABAB is geconcludeerd dat het bedrijfsplan tot een negatief bedrijfsresultaat zal leiden. Daarbij is volgens hem van belang dat de duur van de teeltcyclus van buxus vier jaar is in plaats van drie jaar waarvan in het bedrijfsplan is uitgegaan. Een teeltcyclus van vier jaar brengt extra kosten met zich. Een financiële garantstelling die [persoon]] voor de aanloopverliezen in de startfase heeft afgegeven doet volgens [appellant] niet af aan het voorgaande, omdat deze garantstelling geen invloed heeft op het bedrijfsresultaat.
    
    Tot slot heeft de ABC volgens [appellant] ten onrechte niet onderzocht of de gronden geschikt zijn voor de kweek van buxus.
    
    2.1. [vergunninghoudster] stelt zich op het standpunt dat er een aanzet tot een reëel agrarisch bedrijf aanwezig was en dat inmiddels een reëel agrarisch bedrijf wordt geëxploiteerd. Volgens haar bestaat er ook geen aanleiding voor twijfel aan de juistheid en de volledigheid van de adviezen van de ABC. Zij wijst daarbij op een reactie van het bureau DLV Bouw, Milieu en Techniek van 20 juli 2015 (hierna: de reactie van DLV). Uit deze reactie volgt volgens [vergunninghoudster] dat zij op basis van het door DLV opgestelde bedrijfsplan in potentie een reëel agrarisch bedrijf is, met een bedrijfsmatige exploitatie die het verwerven van inkomen mogelijk maakt. Aanloopverliezen, incidenten, of een afwisseling van betere en slechtere jaren staan niet in de weg aan reële agrarische bedrijfsvoering, aldus de reactie van DLV.
    
    2.2. Aan het perceel was in het ten tijde van het besluit op bezwaar geldende bestemmingsplan "Buitengebied Haaren correctieve herziening" de bestemming "Agrarisch" toegekend.
    
    Ingevolge artikel 3, lid 3.1, aanhef en onder a en b, sub 3 van de planregels, zijn de voor "Agrarisch" aangewezen gronden bestemd voor onder meer grondgebonden agrarische bedrijven.
    
    Ingevolge lid 3.2.1, gelden voor het bouwen van bouwwerken, niet zijnde rijhallen, de volgende bepalingen:
    
    (..)
    
    b. er mogen uitsluitend bouwwerken ten behoeve van reële agrarische bedrijven worden gebouwd.
    
    Ingevolge artikel 1, wordt onder reëel agrarisch bedrijf verstaan een agrarisch bedrijf dat jaarrond een arbeidsbehoefte of -omvang heeft van tenminste één halve volledige arbeidskracht, met een daarbij passend jaarinkomen.
    
    2.3. De ABC heeft drie adviezen uitgebracht. Het eerste advies dateert van 9 december 2014, het tweede advies dateert van 18 februari 2015 en het derde advies van 6 juli 2015. Kort samengevat komt de ABC tot de conclusie dat [vergunninghoudster] een reëel agrarisch bedrijf in wording is. Tijdens een bedrijfsbezoek op 14 februari 2015 constateerde de ABC dat op de bedrijfsgronden geen buxus waren geplant maar coniferen. Volgens de ABC heeft [vergunninghoudster] toegelicht dat in september 2014 de buxus per abuis door een loonwerker is doodgespoten en dat de loonwerker hiervoor aansprakelijk is gesteld. De ABC constateerde dat deze toelichting van [vergunninghoudster] niet met documenten is onderbouwd. De ABC heeft ter plaatse wel het perceel met de omgefreesde buxus gezien. Volgens de ABC is voor de oogst en aflevering van coniferen in principe geen schuur als verwerkingsruimte noodzakelijk. Verder is volgens de ABC een periode van drie jaar nodig om tot bollen van ongeveer 30 cm doorsnede te komen, waarna de grond één jaar lang rust.
    
    2.4. In de contra-expertise staat dat de conclusie in het eerste advies van de ABC is gebaseerd op achterhaalde gegevens. Volgens de contra-expertise is de vraag naar buxusbollen fors teruggelopen waardoor de afzetmarkt en de prijzen voor buxus drastisch zijn veranderd. Ook is de aantasting van buxus door de ziekte Cylindrocladium de laatste jaren groter geworden. Daardoor moeten buxus extra worden bespoten wat extra kosten met zich brengt.
    
    2.5. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 2 mei 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW4549), kan ook indien er nog niet daadwerkelijk een agrarisch bedrijf wordt uitgeoefend, maar er een aanzet is tot het exploiteren van een agrarisch bedrijf, bouwvergunning worden verleend wanneer in voldoende mate aannemelijk is dat een agrarisch bedrijf tot stand zal komen. Voor de beantwoording van de vraag of een aanzet tot een reëel agrarisch bedrijf aanwezig is, kunnen, naast de inkomsten die uit de agrarische activiteiten worden verkregen, bijkomende gegevens gewicht in de schaal leggen, waaronder het grondareaal, de intentie waarmee de agrarische activiteiten worden ondernomen en de tijd die hieraan wordt besteed.
    
    2.6. De Afdeling is van oordeel dat de rechtbank terecht heeft geconcludeerd dat er geen concrete aanknopingspunten zijn voor twijfel aan de juistheid en de volledigheid van de adviezen van de ABC.
    
    Voor zover [appellant] de intentie van [vergunninghoudster] betwijfelt om een buxuskwekerij te beginnen, overweegt de Afdeling dat de ABC in september 2014 ter plaatse de omgefreesde buxus heeft gezien. Gelet hierop bestaat geen reden eraan te twijfelen dat [vergunninghoudster] ten tijde van het besluit van 7 juni 2015 de intentie had een buxuskwekerij te beginnen en dat de buxus in 2014 door een fout verloren zijn gegaan. Overigens is niet in geschil dat [vergunninghoudster] inmiddels weer buxus op haar gronden heeft geplant.
    
    Verder is tussen partijen niet in geschil dat de buxuskwekerij jaarrond een arbeidsomvang van tenminste één halve volledige arbeidskracht zal hebben. Tussen partijen is alleen in geschil of wordt voldaan aan het vereiste van een passend jaarinkomen. Daargelaten of uit dit vereiste volgt dat een reëel agrarisch bedrijf op termijn winstgevend moet zijn, heeft [vergunninghoudster] de stellingen van [appellant] dat de marktomstandigheden voor buxus ernstig zijn verslechterd en dat het bedrijfsplan tot een negatief bedrijfsresultaat zal leiden, gemotiveerd weersproken. In de reactie van DLV staat dat de teeltcyclus van buxus afhankelijk is van een aantal factoren, waaronder de grootte van de bollen. Bij een bolteelt van 22/25 cm worden de buxus na drie jaar geoogst en niet na vier jaar. Voorts staat in de reactie van DLV dat er de laatste jaren nog steeds een goede markt is voor buxus en dat er in 2015 alleen een overaanbod was van buxusbollen groter dan 40 cm. [vergunninghoudster] heeft gekozen voor een teelt van bollen van 22/25 cm. Ook was volgens de reactie van DLV al ongeveer acht tot tien jaar geleden sprake van een verhoogde ziektedruk bij buxus maar is deze onder controle en beheersbaar geworden, omdat daartegen preventieve maatregelen kunnen worden genomen. [appellant] heeft de reactie van DLV op deze punten niet gemotiveerd bestreden. Ter zitting heeft [vergunninghoudster] toegelicht dat zij preventieve maatregelen tegen de verhoogde ziektedruk neemt.
    
    Wat betreft de kwestie of de gronden geschikt zijn voor de buxusteelt, overweegt de Afdeling dat in het tweede advies van de ABC staat dat deze geschikt zijn voor de buxusteelt vanwege de kluithoudende grond. [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat dit onjuist is.
    
    Het betoog faalt.
    
    Beoogd gebruik
    
    3. [appellant] betoogt dat redelijkerwijs valt aan te nemen dat het gebouw zal worden gebruikt als paardenstal voor het hobbymatig houden van paarden. Daarbij wijst hij erop dat de paardenboxen in het gebouw in stand worden gelaten. Ook stelt hij dat het achterste gedeelte van het gebouw met een oppervlakte te klein is voor de gestelde werkzaamheden en dat het gebouw niet bereikbaar is voor vrachtverkeer. Verder wijst hij erop dat de weilanden rondom het gebouw niet voor de teelt van buxus in gebruik zullen worden genomen en dat op de weilanden paarden stonden. Volgens [appellant] was de rechtbank ook van oordeel dat het gebouw zal worden gebruikt als paardenstal voor het hobbymatig houden van paarden. Hij wijst er daarbij op dat de rechtbank heeft overwogen dat zij twijfels had over het voorgenomen gebruik en dat op voorhand niet viel uit te sluiten dat het gebouw zou worden gebruikt voor het hobbymatig gebruiken van paarden. De rechtbank heeft volgens hem ten onrechte niet onderkend dat deze weigeringsgrond niet kan worden weggenomen door een aanvullend voorschrift aan de omgevingsvergunning te verbinden.
    
    3.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 31 december 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4746), moet bij de toetsing van een bouwplan aan een bestemmingsplan niet slechts worden bezien of het bouwwerk overeenkomstig de bestemming van het perceel kan worden gebruikt, doch mede of het bouwwerk ook met het oog op zodanig gebruik wordt opgericht. Een bouwwerk moet in strijd met de bestemming worden geoordeeld indien redelijkerwijs valt aan te nemen dat het bouwwerk uitsluitend of mede zal worden gebruikt voor andere doeleinden dan die waarin de bestemming voorziet.
    
    3.2. Voorop moet worden gesteld dat de rechtbank uitdrukkelijk van oordeel was dat evident is dat het bedrijfsmatig houden van paarden niet is aangevraagd en dat ook niet aannemelijk is dat in het gebouw bedrijfsmatig paarden zullen worden gehouden. De rechtbank had alleen twijfels over de vraag of het gebouw voor het hobbymatig houden van paarden zal worden gebruikt. De enkele omstandigheid dat twijfels bestaan over het voorgenomen gebruik betekent echter niet dat redelijkerwijs valt aan te nemen dat het gebouw zal worden gebruikt als paardenstal voor het hobbymatig houden van paarden. De rechtbank heeft dat ook niet geconcludeerd. De rechtbank heeft louter om de zorgen van [appellant] weg te nemen een aanvullend voorschrift aan de omgevingsvergunning verbonden. De inhoud van dat voorschrift is in hoger beroep niet bestreden. De rechtbank heeft terecht niet geconcludeerd dat redelijkerwijs valt aan te nemen dat het gebouw zal worden gebruikt als paardenstal voor het hobbymatig houden van paarden. Daarbij is van belang dat aannemelijk is dat op het perceel een reëel agrarisch bedrijf tot stand zal komen. Voorts heeft [vergunninghoudster] toegelicht dat de paardenboxen uit praktische overwegingen in stand worden gelaten. De paardenboxen zijn bevestigd aan een betonnen casco dat lastig weg te halen is en de paardenboxen bieden de benodigde stevigheid voor de opslag van materialen ten behoeve van de buxuskwekerij, zoals potgrond. Ook heeft [vergunninghoudster] toegelicht dat veel werkzaamheden van de buxuskwekerij buiten plaatsvinden en dat de buxus in fasen worden gerooid. Gelet hierop is niet aannemelijk dat het achterste gedeelte van het gebouw te klein is voor de gestelde werkzaamheden. [vergunninghoudster] heeft verder onbestreden toegelicht dat vanaf de straat een half verhard pad naar het gebouw loopt. Niet aannemelijk is gemaakt dat dit pad niet geschikt is voor vrachtverkeer. Voor zover [appellant] erop wijst dat in de weilanden rondom het gebouw paarden stonden, overweegt de Afdeling dat deze weilanden niet in gebruik zijn bij [vergunninghoudster], zodat niet relevant is waarvoor deze weilanden worden gebruikt. Overigens is ter zitting naar voren gekomen dat op de weilanden inmiddels geen paarden meer staan.
    
    Het betoog faalt.
    
    Conclusie
    
    4. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    5. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. E. Helder, voorzitter, en mr. B.P.M. van Ravels en mr. B.J. Schueler, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.L. van Driel Kluit, griffier.
    
    w.g. Helder w.g. Van Driel Kluit
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 2 november 2016
    
    703.