ECLI:NL:RVS:2005:AU7561, Raad van State, 07-12-2005, 200409071/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2005-12-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 6 juli 2001, kenmerk 936097/200, heeft verweerder krachtens de Wet bodembescherming vastgesteld dat inzake de locatie [locatie], tevens bekend als Vogelbuurt/Burgemeesterwijk te Maassluis, codenummer […], sprake is van een geval van ernstige bodemverontreiniging waarvan de sanering niet urgent is.

200409071/1.
      Datum uitspraak: 7 december 2005
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    
      1.    [appellante sub 1A] en [appellant sub 1B], wonend te [woonplaats],
      2.    [appellanten sub 2], wonend te [woonplaats],
      3.    [appellant sub 3], wonend te [woonplaats],
    
    
    en
    
    
      het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland,
      verweerder.
    
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 6 juli 2001, kenmerk 936097/200, heeft verweerder krachtens de Wet bodembescherming vastgesteld dat inzake de locatie [locatie], tevens bekend als Vogelbuurt/Burgemeesterwijk te Maassluis, codenummer […], sprake is van een geval van ernstige bodemverontreiniging waarvan de sanering niet urgent is.
    
    Bij besluit van 22 mei 2002, verzonden op 27 mei 2002, heeft verweerder het hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 9 juli 2003, no. 200203547/1, heeft de Afdeling dit besluit vernietigd. Bij uitspraak van 14 april 2004, no. 200307976/1, heeft de Afdeling het beroep tegen het uitblijven van een besluit op bezwaar gegrond verklaard en verweerder opgedragen om voor 1 oktober 2004 alsnog een besluit te nemen.
    
    
      Bij brief van 2 november 2004, bij de Raad van State ingekomen op 3 november 2004, heeft [appellante sub 1A] beroep ingesteld tegen het niet tijdig nemen van een nieuw besluit op het door haar tegen het besluit van 6 juli 2001 ingediende bezwaarschrift.
      Bij brief van 25 februari 2005 heeft verweerder daarin een verweerschrift ingediend.
    
    
    Bij besluit van 21 maart 2005, kenmerk DCMR/DMB/05/2410, verzonden op 24 maart 2005, heeft verweerder de bezwaren van [appellante sub 1A] alsnog ongegrond verklaard. Tevens heeft verweerder bepaalt dat er in het onderhavige geval sprake is van urgentie op basis van de aanwezigheid van een actueel ecologisch risico.
    
    Tegen dit besluit hebben appellanten sub 1 bij brief van 4 mei 2005, bij de Raad van State ingekomen op 6 mei 2005, appellanten sub 2 bij brief van 2 mei 2005, bij de Raad van State ingekomen op 9 mei 2005, en appellant sub 3 bij brief van 4 mei 2005, bij de Raad van State ingekomen op 9 mei 2005, beroep ingesteld.  Appellant sub 3 heeft zijn beroep aangevuld bij brief van 31 mei 2005.
    
    Bij brief van 20 juni 2005 heeft verweerder een drietal nadere memories als verweerschrift ingediend.
    
    Na afloop van het vooronderzoek zijn bij brieven van 15 oktober 2005 en 17 oktober 2005 nog stukken ontvangen van respectievelijk appellanten sub 2 en appellanten sub 3. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak voor zover door appellanten sub 1 ingesteld tegen het uitblijven van een besluit op bezwaar ter zitting behandeld op 1 april 2005, waar appellanten in persoon, en verweerder, vertegenwoordigd door E. Henket en E. Tripp, ambtenaren van de provincie, zijn verschenen. Tevens zijn namens het college van burgemeester en wethouders van Maassluis ir. E.J. Groosman-van den Brandhof, mr. A.H. Kroeze en J.E.H. Koene, ambtenaren van de gemeente, als partij gehoord. De behandeling van deze zaak is aangehouden.
    
    
      De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 28 oktober 2005, waar appellanten sub 1, in persoon, appellanten sub 2, vertegenwoordigd door B.M.I. Scheffers, gemachtigde, appellant sub 3, in persoon en bijgestaan door mr. E. Schaap Enterman, en verweerder, vertegenwoordigd door mr. E. Henket, drs. E. Tripp, ir. E.P.H. Jager en E. Schoen, ambtenaren van de provincie, zijn verschenen.
      Tevens zijn namens het college van burgemeester en wethouders van Maassluis drs. L.A.F. Voerster en J.E.M. Koene, als partij gehoord.
    
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    [appellante sub 1A] voert aan dat verweerder in strijd met de uitspraak van 14 april 2004, no. 200307976/1, niet binnen de in deze uitspraak genoemde termijn op haar bezwaarschrift heeft beslist.
    
        De Afdeling stelt vast dat verweerder niet binnen de in de uitspraak van 4 april 2004, no. 200307976/1, genoemde termijn op het bezwaarschrift van appellanten heeft beslist. De stelling van verweerder dat een zorgvuldige voorbereiding van het besluit het noodzakelijk maakte het besluit uit te stellen doet hieraan niet af. Uit de stukken blijkt echter dat verweerder op 21 maart 2005, alsnog een besluit op het bezwaar van appellanten heeft genomen.
    
        Gelet hierop is de Afdeling van oordeel dat [appellante sub 1A] geen processueel belang meer heeft bij een beoordeling van de rechtmatigheid van haar beroep voor zover dat is gericht tegen het op grond van artikel 6:2 van de Algemene wet bestuursrecht voor de toepassing van wettelijke voorschriften over beroep met een besluit gelijk te stellen niet tijdig nemen van een besluit. Het beroep moet in zoverre derhalve niet-ontvankelijk worden verklaard. De Afdeling ziet in het vorenstaande niettemin aanleiding om toepassing te geven aan de artikelen 8:74 en 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht.
    
    2.2.    In artikel 6:20, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht wordt met betrekking tot het alsnog nemen van een besluit bepaald, dat het bezwaar of beroep geacht wordt mede te zijn gericht tegen het besluit op de aanvraag, tenzij dat besluit aan het bezwaar of beroep geheel tegemoet komt.
    
        Gelet hierop dient het beroep van [appellante sub 1A]  geacht worden mede te zijn gericht tegen het besluit op bezwaar van 21 maart 2005.
    
    2.3.    Voor zover het beroep van appellanten sub 1 en sub 2 zich richt tegen de voorbereiding van de besluiten van 6 juli 2001 en 22 mei 2002 en tegen de besluiten van 1 juni 2004 en 8 oktober 2004 overweegt de Afdeling dat deze beroepsgronden niet zien op het bestreden besluit en derhalve in deze procedure geen rol kunnen spelen. In zoverre is het beroep van appellanten sub 1 en 2 derhalve ongegrond.
    
    2.4.    Appellanten sub 1 en 2 voeren aan dat in het besluit op bezwaar van 21 maart 2005 ten onrechte geen melding is gemaakt van de beschikkingen van 28 augustus 1996 en mei 1998.
    
    2.4.1.    Verweerder voert aan dat de beschikkingen waar appellanten naar verwijzen niet bestaan of informatieve brieven zijn.
    
    2.4.2.    De Afdeling stelt vast dat uit de stukken blijkt dat er op de door appellanten gestelde data geen op de onderhavige zaak betrekking hebbende besluiten zijn genomen. Deze beroepsgrond treft derhalve geen doel.
    
    2.5.    Appellanten sub 1 en 2 voeren aan dat er ten onrechte van wordt uitgegaan dat er sprake is van meerdere gevallen van bodemverontreiniging. Volgens appellanten is er slechts één geval van bodemverontreiniging. Appellant sub 3 voert in dit kader aan dat in het besluit van 6 juli 2001 ten onrechte is opgenomen dat niet is aangetoond dat voor het bouwrijp maken van de Vogelbuurt en Burgemeesterwijk baggerspecie is gebruikt. Volgens appellant is dit wel aangetoond en betekent dit dat er sprake is van één geval van bodemverontreiniging.
    
    2.5.1.    Verweerder stelt de "Circulaire saneringsregeling Wet bodembescherming: beoordeling en afstemming" (Staatscourant Nummer. 6 van 12 januari 1998) te hebben toegepast bij de beoordeling van de vraag of er sprake was van één of meerdere gevallen van bodemverontreiniging. Hij stelt uitvoerig te hebben gemotiveerd waarom de door appellanten sub 1 bedoelde gevallen van verontreiniging niet samen met het onderhavige geval van verontreiniging één geval vormen. Er is, volgens verweerder, geen sprake van deelsaneringen maar van saneringen door derden van separate gevallen van ernstige bodemverontreiniging. Verweerder stelt verder dat aan de hand van het in het kader van de besluitvorming uitgevoerde historisch onderzoek niet kan worden vastgesteld dat er baggerspecie is gebruikt bij het bouwrijp maken van het onderhavige terrein.
    
    2.5.2.    In artikel 1 van de Wet bodembescherming wordt bepaald, voor zover hier van belang, dat onder een geval van bodemverontreiniging moet worden verstaan: een geval van verontreiniging of dreigende verontreiniging van de bodem dat betrekking heeft op grondgebieden die vanwege die verontreiniging, de oorzaak of de gevolgen daarvan in technische, organisatorische en ruimtelijke zin met elkaar samenhangen. In de "Circulaire Saneringsregeling Wet bodembescherming: beoordeling en afstemming" worden de elementen uit deze definitie nader toegelicht.
    
    2.5.3.    Gelet hierop overweegt de Afdeling dat er bij meerdere verontreinigingskernen slechts sprake is van één geval van verontreiniging als aan elk van de drie genoemde samenhangen is voldaan. Van een ruimtelijke samenhang is sprake als de verontreinigingskernen in elkaars nabijheid liggen, van een technische samenhang is sprake als de verontreinigingskernen het gevolg zijn van dezelfde activiteit en van een organisatorische samenhang is sprake wanneer de oorzaak of de gevolgen van de verontreiniging niet kunnen worden gescheiden in verschillende organisatorische eenheden.
    
        Uit de stukken en het verhandelde ter zitting blijkt dat de onderhavige verontreinigingen van verschillende aard en oorsprong zijn. Zij zijn niet het gevolg van één veroorzaker, zodat organisatorische samenhang ontbreekt, noch zijn zij ontstaan als gevolg van een bepaald productieproces, installatie of mechanisme, zodat ook technische samenhang ontbreekt. Hier uit volgt dat er in de onderhavige situatie geen sprake is van één geval van bodemverontreiniging. Er is derhalve ook geen sprake van deelsaneringen maar van separate saneringen. Deze beroepsgrond treft geen doel.
    
    2.6.    Appellanten sub 1 en sub 2 voeren aan dat de voorbereiding van het besluit op bezwaar van 21 maart 2005 onzorgvuldig tot stand is gekomen. Zij stellen niet in de gelegenheid te zijn gesteld op alle op de zaak betrekking hebbende stukken hun visie te geven. Zij stellen er ten onrechte niet van op de hoogte te zijn gesteld dat verweerder een concept van het bestreden besluit aan de bezwaarschriftencommissie heeft gezonden. Zij stellen dat het onzorgvuldig is dat ongetekende conceptbesluiten aan hen zijn toegezonden. En zij stellen dat een tijdens projectgroepvergaderingen in november en december 2004 bereikt compromis met betrekkingen tot het saneringstijdstip ten onrechte niet in het bestreden besluit is opgenomen. Appellanten sub 2 voeren hierbij nog aan dat de kennisgeving van het bestreden besluit onjuist heeft plaatsgevonden en dat de besluitvorming te veel tijd in beslag heeft genomen.
    
    2.6.1.    Verweerder voert aan dat appellanten ruim voldoende gelegenheid hebben gehad en ook hebben gebruikt om hun visie te geven op het bestreden besluit en alle op het besluit betrekking hebbende documenten. Hij stelt dat de kennisgeving van de betreffende besluiten juist heeft plaatsgevonden en appellanten niet gehinderd heeft bij het instellen van bezwaar en beroep. Zowel tijdens de tien gehouden projectgroepvergaderingen als buiten deze vergaderingen om hebben appellanten hun visie gegeven. Van een door appellanten sub 1 gestelde compromis en door verweerder gedane toezeggingen over het saneringstijdstip is volgens verweerder nooit sprake geweest. Verweerder stelt verder dat conceptbesluiten niet worden ondertekend. Hij is van mening dat de voorbereiding van de besluitvorming ook overigens voldoende zorgvuldig is geweest.
    
    2.6.2.    De Afdeling stelt vast dat uit de stukken en het verhandelde ter zitting blijkt dat verweerder appellanten in voldoende mate in de gelegenheid heeft gesteld de op zaak betrekking hebbende stukken in te zien. Tevens is gebleken dat appellanten voldoende gelegenheid hebben gehad om hun visie hierop te geven. Niet is gebleken dat de kennisgeving van het bestreden besluit op een onjuiste wijze heeft plaatsgevonden. Gelet hierop is de Afdeling van oordeel dat de voorbereiding van het bestreden besluit op een voldoende zorgvuldige wijze tot stand is gekomen. Deze beroepsgronden treffen derhalve geen doel.
    
    2.7.    Appellanten sub 1 en sub 2 voeren aan dat verweerder toepassing had moeten geven aan artikel 42 van de Wet bodembescherming en de verschillende gevallen van bodemverontreiniging gezamenlijk had moeten aanpakken. Appellanten sub 2 voeren hierbij nog aan dat verweerder in strijd met het verbod op détournement de pouvoir handelt door wel deelsaneringen toe te passen als het hun schikt, maar niet als het de bewoners uitkomt.
    
    2.7.1.    Verweerder voert aan dat deze beroepsgrond van appellanten sub 1 in tegenspraak is met de eerdere beroepsgrond dat er sprake zou zijn van één geval van bodemverontreiniging. Er is volgens verweerder sprake van meerdere gevallen van bodemverontreiniging die met de daar bij behorende beschikkingen door derden in eigen beheer worden uitgevoerd. Hij stelt dat het gelet op de aanpak van de sanering en de wijze van saneren niet gewenst is dat de sanering van de gevallen binnen de [locatie] voor zover zij buiten de Burgemeesterwijk liggen gezamenlijk wordt uitgevoerd.
    
    2.7.2.    Artikel 42 van de Wet bodembescherming biedt de mogelijkheid om meerdere gevallen gezamenlijk te saneren als ware het één het geval van bodemverontreiniging. Dit is mogelijk Indien:
    
    a. binnen het grondgebied van een geval van ernstige verontreiniging een ander geval van ernstige verontreiniging is gelegen dan wel
    
    b. zich gevallen van ernstige verontreiniging binnen aan elkaar grenzende grondgebieden voordoen en naar het oordeel van gedeputeerde staten binnen de groep van gevallen, bedoeld onder a onderscheidenlijk onder b, met het oog op de aanpak van de verontreiniging voldoende samenhang bestaat, bepalen gedeputeerde staten dat met de sanering van beide gevallen tezelfdertijd wordt begonnen.
    
    2.7.3.    De Afdeling overweegt dat bij de toepassing van artikel 42 van de Wet bodembescherming aan verweerder een zekere beoordelingsvrijheid toekomt, die haar begrenzing ondermeer vindt in hetgeen voortvloeit uit de meest recente algemeen aanvaarde milieutechnische inzichten. Noch uit hetgeen appellanten hebben aangevoerd, noch anderszins is de Afdeling gebleken van omstandigheden die verweerder er toe had moeten brengen de bedoelde gevallen van bodemverontreiniging gezamenlijk aan te pakken. Gelet hierop is de Afdeling van oordeel dat verweerder zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat aan artikel 42 van de Wet bodembescherming geen toepassing behoefde te worden gegeven. Deze beroepsgrond treft geen doel.
    
    2.8.    Appellanten sub 1 en  sub 2 voeren aan dat het moment waarop de in het besluit van 6 juli 2001 opgenomen urgentietermijn begint te lopen ten onrechte is gerelateerd aan de datum van dit besluit. Zij zijn van mening dat bij de berekening van het begintijdstip van de sanering had moeten worden uitgegaan van het werkprogramma van 1998.
    
        Appellant sub 3 voert aan dat voor de tijdstipbepaling moet worden uitgegaan van de op 6 juli 2001 genomen beschikking. Als daar van zou zijn uitgegaan, zou volgens, appellant nu al met de sanering begonnen moeten zijn.
    
    2.8.1.    Verweerder voert aan zich bij de vaststelling van het begintijdstip van de sanering te hebben gebaseerd op de "Circulaire bepaling saneringstijdstip voor gevallen van ernstige verontreiniging waarvoor sanering urgent is" (Circulaire ministerie van VROM 1997/DBO/97080352 van 18 februari 1997). Hij stelt dat de sanering ook als er al in 2001 was vastgesteld dat er sprake was van ecologische risico's niet eerder zou hebben plaatsgevonden.
    
    2.8.2.    De Afdeling stelt vast dat het moment waarop de urgentietermijn begint te lopen op grond van de door verweerder gehanteerde circulaire aanvangt op het moment van afgifte van de beschikking. Nu de beschikking van 6 juli 2001 met het bestreden besluit is aangepast, moet de datum van het besluit op bezwaar van 21 maart 2005 als uitgangspunt bij de vaststelling van het begintijdstip van de sanering worden gehanteerd. Deze beroepsgrond treft derhalve geen doel.
    
    2.9.    Appellanten sub 1 en 2 voeren aan dat in het bestreden besluit zonder nadere motivering wordt bepaald dat een specifiek onderzoek naar de ecologische urgentie moet worden gedaan. Dit is volgens appellanten in strijd met het motiveringsbeginsel.
    
        Appellant sub 3 voert aan dat het hem bevreemdt dat nu als nog nader onderzoek moet worden verricht om een uiteindelijke risicobeoordeling te kunnen maken.
    
    2.9.1.    Verweerder stelt dat het bestreden besluit op dit punt voldoende gemotiveerd was. Hij stelt verder dat de aanwezigheid van ecologische risico's is vastgesteld volgens de  in de "Circulaire saneringsregeling Wet bodembescherming: beoordeling en afstemming" opgenomen systematiek. Uit de resultaten van het beschikbare onderzoek kon worden vastgesteld dat er sprake was van ecologische risico's in de zin van genoemde circulaire. Het nader onderzoek waar appellant sub 3 naar verwijst, is volgens verweerder, niet noodzakelijk om te kunnen vaststellen of er sprake is van een ecologisch risico. Verweerder stelt echter in het kader van het door hem gehanteerde bodembeleid met een nader onderzoek te willen vaststellen voor welk deel van het ecosysteem risico's gelden. Dit onderzoek zal deel gaan uitmaken van het in het kader van een sanering uit te voeren saneringsonderzoek.
    
    2.9.2.    De Afdeling stelt vast dat voor de beoordeling van de urgentie in de "Circulaire saneringsregeling Wet bodembescherming: beoordeling en afstemming" (Staatscourant Nummer 6 van 12 januari 1998) een systematiek is opgenomen (bijlage 7 van deze circulaire). Deze systematiek gaat uit van de actuele risico's die de aanwezige bodemverontreiniging, gezien het gebruik van de bodem, met zich meebrengt. Er wordt onderscheid gemaakt tussen actuele risico's voor de mens, voor het ecosysteem en het verspreidingsrisico.
    
        Uit de stukken en het verhandelde ter zitting blijkt dat er bij het onderhavige geval van bodemverontreiniging sprake is van een actueel risico voor het ecosysteem. Tevens blijkt dat verweerder op basis van het door hem gehanteerde, in zijn nota "Gezamenlijk bodemsaneringsbeleid" en de bovengenoemde circulaire neergelegde beleid, in een geval als het onderhavige nader onderzoek pleegt te doen naar de vraag voor welk deel van het ecosysteem die risico's gelden en waar die risico's uit bestaan. Gelet hierop is de Afdeling van oordeel dat verweerder het onderhavige punt voldoende heeft gemotiveerd. Deze beroepsgrond treft geel doel.
    
    2.10.    Appellant sub 3 voert aan het vreemd te vinden dat wel wordt geconstateerd dat er sprake is van een actueel ecologisch risico, terwijl niet tevens wordt geconstateerd dat er sprake is van een humaan risico.
    
    2.10.1.    Verweerder stelt dat het feit dat er bij herinrichting sprake kan zijn van een actueel ecologisch risico niet impliceert dat er ook sprake is van een actueel humaan risico. Uit zowel het door het adviesbureau Arnicon uitgevoerde onderzoek als uit het door de GGD Nieuwe Waterweg Noord utgevoerde onderzoek blijkt dat er geen sprake is van een actueel humaan risico.
    
    2.10.2.    De Afdeling overweegt dat uit de stukken blijkt dat er in het onderhavige geval van bodemverontreiniging alleen sprake is van een actueel risico voor het ecosysteem en niet van een actueel humaan risico. Gelet hierop kan deze beroepsgrond geen doel treffen.
    
    2.11.    Appellanten sub 1 en sub 2 voeren aan dat in het besluit van 6 juli 2001 ten onrechte niet is opgenomen dat de gebruiksmogelijkheden ook na de sanering beperkt zullen blijven.
    
    2.11.1.    Verweerder stelt dat met het besluit enkel de ernst en urgentie van het onderhavige geval van bodemverontreiniging wordt vastgesteld. Er is geen sprake van het verlenen van instemming met een saneringsplan.
    
    2.11.2.    De Afdeling stelt vast dat het besluit niet ziet op de instemming met een saneringsplan zoals bedoeld in artikel 39 van de Wet bodembescherming. De in artikel 39, eerste lid, onder c, van deze wet genoemde mogelijkheid tot het opleggen van gebruiksbeperkingen konden derhalve niet in het besluit worden opgenomen. Deze beroepsgrond treft geen doel.
    
    2.12.    Appellanten sub 2 voeren aan dat de financiële problemen van verweerder ten onrechte invloed hebben uitgeoefend op het bestreden besluit.
    
    2.12.1.    Verweerder voert aan dat het bestreden besluit niet aan de hand van financiële criteria, maar aan de hand van de wet- en regelgeving en de relevante beleidsstukken is genomen.
    
    2.12.2.    De Afdeling stelt vast dat uit hetgeen appellanten sub 2 hebben aangevoerd niet gebleken is dat het bestreden besluit in strijd met de wet- en regelgeving dan wel met het beleid van verweerder tot stand is gekomen. Deze beroepsgrond treft derhalve geen doel.
    
    2.13.    Het beroep van appellanten sub 1 is niet-ontvankelijk voor zover gericht tegen het uitblijven van een besluit op bezwaar en voor het overige ongegrond. Het beroep van appellanten sub 2 en sub 3 is ongegrond. De Afdeling ziet in het vorenstaande niettemin aanleiding om ten aanzien van het beroep van appellanten sub 1 toepassing te geven aan de artikel 8:74 van de Algemene wet bestuursrecht.
    
    2.14.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat ten aanzien van appellanten sub 2 en sub 3 geen aanleiding. Ten aanzien van appellanten sub 1 is niet van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen gebleken.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I.    verklaart het beroep van appellanten sub 1 voor zover gericht tegen het uitblijven van een besluit op bezwaar niet-ontvankelijk;
    
    II.    verklaart de beroepen van appellanten sub 1, voor zover ontvankelijk, en appellanten sub 2 en sub 3 ongegrond;
    
    III.    gelast dat de provincie Zuid-Holland aan appellanten sub 1 het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 136,00 (zegge: honderdzesendertig euro) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. H. Beekhuis, Lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van drs. G.K. Klap, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Beekhuis    w.g. Klap
      Lid van de enkelvoudige kamer    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 7 december 2005
    
    315.