ECLI:NL:RVS:2009:BH2489, Raad van State, 02-02-2009, 200808929/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2009-02-02 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 11 augustus 2008 heeft het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant (hierna: het college) aan [verzoekster] lasten onder dwangsom opgelegd vanwege overtredingen van voorschriften van de aan haar op 21 september 2001 verleende vergunning krachtens de Wet milieubeheer.

200808929/1.
      Datum uitspraak: 2 februari 2009
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak van de voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht) in het geding tussen:
    
    [verzoekster], gevestigd te [plaats],
    
    en
    
    
      het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant,
      verweerder.
    
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 11 augustus 2008 heeft het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant (hierna: het college) aan [verzoekster] lasten onder dwangsom opgelegd vanwege overtredingen van voorschriften van de aan haar op 21 september 2001 verleende vergunning krachtens de Wet milieubeheer.
    
    
      Tegen dit besluit heeft [verzoekster] bezwaar gemaakt.
      Bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 12 december 2008, heeft [verzoekster] de voorzitter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
    
    
    De voorzitter heeft het verzoek ter zitting behandeld op 12 januari 2009, waar [verzoekster], vertegenwoordigd door mr. drs. H.A. Pasveer, advocaat te ‘s-Hertogenbosch, en [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door S. de Groot, A.W. Adriaansen en ing. R.W.M. Jansen, werkzaam bij de provincie Noord-Brabant, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Het verzoek betreft de vergunningvoorschriften 11.1.3, 11.2.5, 11.2.6 en 11.2.7.
    
    2.2. Ingevolge voorschrift 11.1.3 dienen de groenafvalcomponenten (uitgezonderd grof snoeihout of droog bermgras) binnen drie dagen na aanvoer te worden verhakseld dan wel op andere wijze te worden verkleind.
    
    2.2.1. [verzoekster] erkent dat niet alle in de inrichting binnengekomen afvalstoffen binnen drie dagen worden verhakseld. Zij voert aan dat het soms niet mogelijk is om deze afvalstoffen binnen drie dagen te verhakselen, omdat deze zijn verontreinigd met lange slierten plastic, die volledig verweven zijn met het groen. Daarom wacht zij in die gevallen tot het organische deel van de afvalstoffen zo ver verteerd is, dat de verontreinigingen kunnen worden verwijderd. Zij stelt dat zij alleen op deze wijze kan voldoen aan voorschrift 11.1.2, dat bepaalt dat het te composteren groenafval, voorafgaande aan enige bewerking, dient te worden ontdaan van zichtbare grove verontreinigingen zoals plastic, metalen, papier en van overtollige zandfracties en dergelijke. Deze handelwijze is volgens haar gerechtvaardigd, omdat deze overeenstemt met de aanvraag en met die handelwijze naar haar mening het milieubelang wordt gediend. Bovendien kunnen bij deze afvalstoffen geen anaërobe situaties voorkomen, omdat de afvalstoffen zeer grof van structuur zijn.
    
    2.2.2. Het college voert aan dat, indien [verzoekster] niet kan voldoen aan voorschrift 11.1.3, zij zich dient te onthouden van inname van de betreffende afvalstoffen.
    
    2.2.3. De voorzitter stelt vast dat in de aanvraag voor een milieuvergunning van 18 januari 2000 onder 2.5 is vermeld dat afgekeurde ladingen niet geaccepteerd worden en retour gaan. Ook is in de aanvraag onder 11.1 vermeld dat het tuinbouwafval vaak opbindtouw, steenwolpotten en plastic plantbevestigers bevat, welke worden verwijderd. [verzoekster] erkent bovendien dat niet alle afvalstoffen binnen drie dagen worden verhakseld, zodat, wat er ook zij van de daarvoor volgens haar bestaande rechtvaardiging, zij tevens erkent dat het voorschrift wordt overtreden.
    
    2.3. Ingevolge voorschrift 11.2.5 dienen de reeds verkleinde, te composteren groenafvalcomponenten zo spoedig mogelijk, doch ten minste binnen drie dagen nadat zij zijn aangevoerd dan wel verkleind, zo los mogelijk op "gemixte" hopen te worden gezet. Een gemixte hoop mag slechts voor 30% uit gras bestaan en 10% agrarisch afval.
    
    2.3.1. [verzoekster] betwist dat zij dit voorschrift overtreedt. Zij stelt dat zij groenafval, dat grotendeels afkomstig is van agrarische bedrijven, voorbewerkt en sorteert. Na deze bewerking kan het groenafval naar haar mening niet meer als agrarisch afval gekwalificeerd worden.
    
    2.3.2. Het college voert aan dat de herkomst en de activiteiten waarbij het afval vrijkomt bepalend zijn voor de kwalificatie als agrarisch afval.
    
    2.3.3. De voorzitter leidt uit de definitie van agrarisch afval, die is opgenomen in de vergunning van 21 september 2001, af dat de herkomst van het afval bepalend is voor de kwalificatie van het afval. Aangezien [verzoekster] niet bestrijdt dat het door haar ingenomen groenafval grotendeels afkomstig is van agrarische bedrijven, is voorshands voldoende aannemelijk dat de composteringshopen uit meer dan 10% agrarisch afval bestaan.
    
    2.4. Ingevolge voorschrift 11.2.6 moeten de composteringshopen zodanig zijn gestructureerd en gedimensioneerd dat overal aërobe condities heersen. De voet van de composteringshopen moet vrij worden gehouden van regen- en percolatiewater.
    
    2.4.1.1. [verzoekster] betwist dat zij dit voorschrift overtreedt. Zij vermeldt dat het college zich bij besluit van 25 januari 2005 op het standpunt heeft gesteld dat dit voorschrift werd nageleefd. [verzoekster] betoogt dat zij dit voorschrift dan ook nu naleeft, want er is volgens haar aan haar gedrag terzake van de uitvoering van het voorschrift niets veranderd. Zij wijst op een advies van E kwadraat advies van 6 januari 2009, volgens welk advies in de vooropslag normaal gezien vrijwel geen compostering zal plaatsvinden, hetgeen is na te gaan middels metingen.
    
    2.4.2. Het college voert aan dat uit een rapport van het Bureau Milieumetingen van 9 januari 2009 blijkt dat in de partij groenafval een temperatuur is gemeten van 40 tot 76 graden Celsius, hetgeen betekent dat compostering plaatsvindt. Ook blijkt uit dit rapport dat in de composteringshopen op diverse meetpunten geen aëorobe condities heersen.
    
    2.4.3. De voorzitter acht voorshands voldoende aannemelijk dat in de composteringshopen geen anaërobe condities heersen en dat daar compostering plaatsvindt.
    
    2.5. Ingevolge voorschrift 11.2.7 mogen de composteringshopen niet hoger zijn dan 3 meter.
    
    2.5.1. [verzoekster] betoogt dat de composteringshopen niet hoger zijn dan drie meter, maar dat de vooropslag, waar het materiaal na voorbewerking en sortering wordt gelegd, hoger is dan drie meter. In de vooropslag vindt volgens haar geen compostering plaats, omdat de te composteren materialen daarvoor te vochtig zijn. Zij stelt dat de materialen door deze tot negen meter hoog op te slaan genoeg vocht verliezen om vervolgens gecomposteerd te kunnen worden.
    
    2.5.2. Het college voert aan dat uit een rapport van het Bureau Milieumetingen blijkt dat de depots hoger zijn dan drie meter. Volgens het college vindt in deze depots compostering plaats, nu de temperatuur daarin hoog oploopt.
    
    2.5.3. De voorzitter acht voorshands voldoende aannemelijk dat in de vooropslag compostering plaatsvindt, zodat deze niet hoger mag zijn dan drie meter en dat de composteringhopen in de vooropslag van tijd tot tijd hoger zijn dan drie meter.
    
    2.6. De voorzitter acht het voorshands voldoende aannemelijk dat [verzoekster] heeft gehandeld in strijd met de voorschriften 11.1.3, 11.2.5, 11.2.6 en 11.2.7 van de vergunning, zodat het college bevoegd was terzake handhavend op te treden.
    
    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet uitzicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    2.7. Op 30 september 2008 heeft [verzoekster] een aanvraag voor een veranderingsvergunning op grond van de Wet milieubeheer ingediend, welke het college vergunbaar achtte. Op 12 september 2008 heeft [verzoekster] een onderzoeksvoorstel ingediend voor een proef met de huidige, niet vergunde, wijze van composteren. Naar aanleiding daarvan heeft het college op 14 oktober 2008 randvoorwaarden verstrekt die zouden worden opgelegd aan een proef. [verzoekster] heeft vervolgens medegedeeld dat zij niet kon instemmen met deze randvoorwaarden, omdat daarin de hoeveelheid agrarisch afval waarop de proef betrekking kan hebben, wordt beperkt. Daarop heeft het college de handhaving voortgezet.
    
    2.7.1. [verzoekster] stelt zich op het standpunt dat met het college was afgesproken dat indien voor 1 oktober 2008 een aanvraag voor een milieuvergunning zou zijn ingediend, welke tot een vergunning zou kunnen leiden, de last zou worden ingetrokken. Volgens [verzoekster] heeft zij aan deze voorwaarde voldaan. Een beperking van de proefneming tot een deel van de compostering, kan volgens [verzoekster] niet tot legalisatie leiden, zodat zo'n beperking niet beoogd kan zijn. Het college heeft volgens [verzoekster] ten onrechte niet vermeld dat overleg over de randvoorwaarden niet mogelijk was. Er bestaat naar haar mening dus concreet zicht op legalisatie, nu er een vergunbare aanvraag is ingediend, op basis waarvan een proef met 100% agrarisch afval kan plaatsvinden.
    
    2.7.2. Het college stelt dat, indien [verzoekster] een vergunbare aanvraag in zou dienen en het college in zou kunnen stemmen met het door haar in te dienen onderzoeksvoorstel, waarbij het huidige composteringsproces als proef werd aangemerkt, er een concreet zicht op legalisatie zou zijn. Nu [verzoekster] niet heeft ingestemd met de randvoorwaarden die het college aan de proef heeft gesteld, bestaat er volgens het college geen concreet zicht op legalisatie.
    
    2.7.3. De voorzitter stelt vast dat in het ontwerp van het besluit dat is opgesteld naar aanleiding van de aanvraag van 30 september 2008 voor een veranderingsvergunning, voorschriften zijn opgenomen ten aanzien van proefnemingen. In voorschrift 5.1.1 is opgenomen dat [verzoekster] bij wijze van proef alternatieve (proces)technieken, processen, of grond-, hulp-, of brandstoffen mag toepassen die niet in de aanvraag zijn beschreven, mits hiervoor vooraf schriftelijke toestemming is verleend door het college. Gelet hierop is de voorzitter van oordeel dat het college zich op goede gronden op het standpunt heeft gesteld dat geen concreet zicht op legalisatie bestaat.
    
    2.8. [verzoekster] voert aan dat het college zich in een eerdere handhavingsprocedure op het standpunt heeft gesteld dat zij enkel agrarische afvalstoffen mag innemen. Het college kan volgens [verzoekster] nu geen ander standpunt innemen. Zij stelt dat het college er bovendien al voor de vergunningverlening van 21 september 2001 van op de hoogte was dat [verzoekster] grotendeels groenafval van agrarische bedrijven inneemt en composteert. [verzoekster] acht het in strijd met het vertrouwensbeginsel dat het college nu een last onder dwangsom heeft opgelegd.
    
    2.8.1. Het college stelt dat het zich in de bedoelde procedure op het standpunt heeft gesteld dat [verzoekster] slechts agrarisch afval mag innemen dat voldoet aan de definitie, dat wil zeggen bij agrarische bedrijfsvoering vrijkomend plantaardig afval van land- en tuinbouwbedrijven.
    
    2.8.2. De voorzitter stelt vast dat in de aanvraag is vermeld dat het groenafval voor 10% uit agrarisch afval bestaat. De voorzitter stelt eveneens vast dat eerder door het college is opgetreden tegen de aanwezigheid van bedrijfs- en huishoudelijk afval in het agrarisch afval. Gezien het vorenstaande is de voorzitter van oordeel dat de gevolgen van handhavend optreden in zoverre niet zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, dat het college daarvan had behoren af te zien.
    
    2.9. Volgens [verzoekster] is de last wat de overtreding van voorschrift 11.2.5 betreft buitenproportioneel, nu deze zal leiden tot sluiting van het bedrijf, omdat het bedrijf voornamelijk agrarisch afval verwerkt, terwijl er volgens haar geen klachten tot het bedrijf te herleiden zijn en [verzoekster] over twee jaar haar huidige werkwijze wil beëindigen.
    
    2.9.1. Het college voert aan dat de last slechts beoogt te bewerkstelligen dat de composteringshopen binnen de inrichting voor maximaal 10% uit agrarisch afval bestaan. Anders dan [verzoekster] veronderstellenderwijs betoogt, is het besluit er niet op gericht dat zij niet meer dan 10% agrarisch afval in mag nemen. De hoogte van de dwangsom is gerelateerd aan de kosten voor het ongedaan maken van de overtreding.
    
    2.9.2. Zoals hierboven is overwogen, is in de aanvraag vermeld dat het groenafval voor 10% uit agrarisch afval bestaat. Het college heeft naar het oordeel van de voorzitter voldoende aannemelijk gemaakt dat er klachten zijn ingekomen die tot het bedrijf te herleiden zijn. Het college heeft bij de hoogte van de dwangsom rekening gehouden met de aard en ernst van de overtreding en het mogelijk economisch voordeel dat [verzoekster] kan behalen door de toepasselijke wet- en regelgeving niet na te leven.
    
    2.10. Gelet hierop bestaat aanleiding het verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening af te wijzen.
    
    2.11. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    wijst het verzoek af.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.M. Boll, als voorzitter, in tegenwoordigheid van mr. A. Bijleveld, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Boll w.g. Bijleveld
      voorzitter ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 2 februari 2009
    
    433.