ECLI:NL:RVS:2011:BU6298, Raad van State, 21-11-2011, 201103796/1/H1 en 201103796/2/H1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2011-11-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 23 maart 2010 heeft het college [appellant sub 1] gelast vóór 1 augustus 2010 alle stacaravans op het perceel kadastraal bekend gemeente Bergen, sectie […], nummer […] (hierna het perceel), te verwijderen en verwijderd te houden, onder oplegging van een dwangsom van € 20.000,00 ineens.

201103796/1/H1 en 201103796/2/H1.
      Datum uitspraak: 21 november 2011
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak van de voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een verzoek van [appellant sub 1] en [appellante sub 1] (hierna tezamen in enkelvoud: [appellant sub 1]), beiden wonend te Egmond aan den Hoef, gemeente Bergen, om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb)) en, met toepassing van artikel 8:86 van die wet, op de hoger beroepen van:
    
    
      1. [appellant sub 1],
      2. het college van burgemeester en wethouders van Bergen,
      appellanten,
    
    
    tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Alkmaar van 3 maart 2011 in zaken nrs. 10/3015 en 10/3121 in het geding tussen:
    
    [appellant sub 1]
    
    en
    
    het college.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 23 maart 2010 heeft het college [appellant sub 1] gelast vóór 1 augustus 2010 alle stacaravans op het perceel kadastraal bekend gemeente Bergen, sectie […], nummer […] (hierna het perceel), te verwijderen en verwijderd te houden, onder oplegging van een dwangsom van € 20.000,00 ineens.
    
    Bij besluit van 23 november 2010 heeft het college het door [appellant sub 1] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 3 maart 2011, verzonden op dezelfde dag, heeft de voorzieningenrechter het door [appellant sub 1] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 23 november 2010 vernietigd en dit besluit geschorst tot zes weken nadat het college een nieuw besluit op het bezwaar van [appellant sub 1] heeft genomen. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben het college bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 30 maart 2011, en [appellant sub 1] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 6 april 2011, hoger beroep ingesteld. [appellant sub 1] heeft zijn hoger beroep aangevuld bij brief van 1 mei 2011.
    
    Bij besluit van 16 augustus 2011 heeft het college het door [appellant sub 1] tegen het besluit van 23 maart 2010 gemaakte bezwaar opnieuw ongegrond verklaard.
    
    Bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 23 september 2011, heeft [appellant sub 1] de voorzitter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
    
    Daartoe in de gelegenheid gesteld heeft [appellant sub 1] een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De voorzitter heeft het verzoek ter zitting behandeld op 13 oktober 2011, waar het college, vertegenwoordigd door R. Visser, werkzaam bij de gemeente, en [appellant sub 1], zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. In dit geval kan nader onderzoek redelijkerwijs niet bijdragen aan de beoordeling van de zaak en bestaat ook overigens geen beletsel om met toepassing van artikel 8:86, eerste lid, van de Awb onmiddellijk uitspraak te doen in de hoofdzaak. Daarbij neemt de voorzitter in aanmerking dat partijen hebben aangegeven daartegen geen bezwaren te hebben of dat zelfs wenselijk te achten.
    
    2.2. Vast staat dat onderhavige stacaravan in 2000 is geplaatst ter vervanging van een andere caravan en dat daarvoor geen bouwvergunning is verleend.
    
    2.3. Ingevolge artikel 40, eerste lid, van de Woningwet, zoals dit gold ten tijde van belang, is het verboden:
    
    a. te bouwen zonder of in afwijking van een door burgemeester en wethouders verleende bouwvergunning,
    
    b. een bouwwerk, standplaats of deel daarvan dat is gebouwd zonder of in afwijking van een door burgemeester en wethouders verleende bouwvergunning, in stand te laten, tenzij voor dat bouwen op grond van artikel 43 geen bouwvergunning is of was vereist.
    
    Ingevolge het tweede lid, is voor het bouwen van een tent, tentwagen, kampeerauto, caravan of stacaravan ten behoeve van recreatief nachtverblijf geen bouwvergunning vereist, indien het bouwen geschiedt in overeenstemming met een bestemmingsplan en de eisen die krachtens zodanig plan zijn gesteld.
    
    Ingevolge artikel 1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wor, zoals dit gold tot 1 januari 2008, wordt onder kampeermiddel verstaan tent, tentwagen, kampeerauto of caravan dan wel enig ander onderkomen of enig ander voertuig of gewezen voertuig of gedeelte daarvan, voor zover geen bouwwerk zijnde, waarvoor ingevolge artikel 40 van de Woningwet een bouwvergunning vereist is; een en ander voor zover deze onderkomens of voertuigen geheel of ten dele blijvend zijn bestemd of opgericht dan wel worden of kunnen worden gebruikt voor recreatief nachtverblijf.
    
    Ingevolge artikel 1, derde lid, van de Wor is voor het plaatsen geen bouwvergunning als bedoeld in artikel 40, eerste lid, van de Woningwet vereist ingeval een caravan is aan te merken als een bouwwerk en het plaatsen geschiedt in overeenstemming met de bepalingen van deze wet.
    
    Op het perceel rust ingevolge het bestemmingsplan "Landelijk gebied 1998" de bestemming "Woondoeleinden (-W-)" met nadere aanduiding "zonder gebouwen (-z-)".
    
    Ingevolge artikel 12, eerste lid, van de planvoorschriften zijn deze gronden bestemd voor wonen en in verband daarmee tevens voor een zomerhuis, een stacaravan, dan wel een galerie voor zover ter plaatse als zodanig op de kaart is aangeduid.
    
    Ingevolge het tweede lid mogen op deze gronden uitsluitend woningen en bijbehorende gebouwen worden gebouwd, alsmede bouwwerken en ter plaatse van de subbestemming aangeduid met * ten hoogste één zomerhuis.
    
    Ingevolge artikel 26, eerste lid, mag een bouwwerk, dat op het tijdstip van terinzagelegging van het ontwerp van het plan bestond of nadien legaal kan worden gebouwd en dat van het plan afwijkt, mits de bestaande afwijkingen naar hun aard niet worden vergroot:
    
    a. gedeeltelijk worden vernieuwd of veranderd,
    
    b. geheel worden vernieuwd indien het bouwwerk door een calamiteit teniet is gegaan, en mits de bouwvergunning is aangevraagd binnen 24 maanden nadat het bouwwerk is tenietgegaan.
    
    2.4. [appellant sub 1] betoogt dat de voorzieningenrechter ten onrechte heeft overwogen dat het college bevoegd was om handhavend op te treden tegen de stacaravan. Daartoe voert hij aan dat voor de plaatsing van de stacaravan geen bouwvergunning is vereist.
    
    2.4.1. Dit betoog faalt. De voorzieningenrechter heeft terecht overwogen dat de stacaravan als bouwwerk moet worden aangemerkt, waarvoor ingevolge artikel 40 van de Woningwet een bouwvergunning is vereist. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 16 mei 2007 in zaak nr. 200606554/1) is voldoende voor de vergunningplicht dat de constructie op de plaats van bestemming hetzij direct, hetzij indirect steun vindt op de grond en een plaatsgebonden karakter heeft. Nu onder de stacaravan een muurtje is gemetseld, de wielen van de grond zijn, de stacaravan rust op het frame en reeds sinds 2000 op het perceel is geplaatst en nimmer is verplaatst, is aan deze voorwaarden voldaan. Dat de stacaravan verplaatst zou kunnen worden doet, anders dan [appellant sub 1] betoogt, aan de vergunningplicht niet af. De stacaravan valt voorts niet onder de wettelijke uitzondering op de bouwvergunningplicht voor bouwwerken als bedoeld in artikel 40, tweede lid, van de Woningwet. De stacaravan is, anders dan [appellant sub 1] betoogt, niet geplaatst in overeenstemming met het bestemmingsplan, nu het perceel op de plankaart niet is aangeduid als bestemd voor een stacaravan. De voorzieningenrechter heeft voorts terecht overwogen dat uit het plaatsgebonden karakter van de stacaravan volgt dat deze niet kan worden aangemerkt als kampeermiddel in de zin van artikel 1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wor, zodat ook geen aanleiding bestaat voor het oordeel dat de stacaravan in overeenstemming met de Wor zou zijn geplaatst en om die reden niet bouwvergunningplichtig zou zijn.
    
    Het beroep op het overgangsrecht slaagt evenmin. Ook als zou worden aangenomen dat de stacaravan onder het bouwovergangsrecht valt, zoals [appellant sub 1] betoogt, laat dit onverlet dat het overgangsrecht geen bouwvergunning vervangende titel verschaft of anderszins de bouw legaliseert. Bovendien is sprake is van een geheel nieuwe stacaravan en niet van gedeeltelijke vervanging of vernieuwing van de zich voorheen op het perceel bevindende caravan, is niet gebleken van een calamiteit als bedoeld in artikel 26, eerste lid, aanhef en onder b, van de planvoorschriften, en was ten tijde van belang geen sprake van een bouwaanvraag.
    
    Nu vast staat dat de stacaravan is geplaatst zonder dat daarvoor een bouwvergunning is verleend, is derhalve gehandeld in strijd met artikel 40, eerste lid, van de Woningwet, zodat het college ter zake de wettelijke bevoegdheid had handhavend op te treden.
    
    2.5. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    2.6. Het college betoogt dat de voorzieningenrechter ten onrechte heeft geoordeeld dat het besluit van 23 november 2010 onvoldoende is gemotiveerd ten aanzien van de vraag of sprake is van concreet zicht op legalisatie. Daartoe voert het aan dat de voorzieningenrechter ten onrechte heeft overwogen dat aan de nadere aanduiding "zonder bebouwing (-z-)" geen betekenis toekomt voor wat betreft de bestemming en de geldende bouwvoorschriften van het perceel en ten onrechte heeft overwogen dat het college, gelet daarop, bij het onderzoek naar de legalisatiemogelijkheden ten onrechte is uitgegaan van de veronderstelling dat het perceel als "onbebouwde grond" als bedoeld in artikel 24, eerste lid, van de planvoorschriften dient te worden aangemerkt, waarop plaatsing van een stacaravan ingevolge het bepaalde in artikel 24, tweede lid, aanhef en onder d, van de planvoorschriften niet is toegestaan.
    
    2.6.1. Vast staat dat ten tijde van het besluit van 23 november 2010 geen sprake was van een bouwaanvraag voor de onderhavige stacaravan. Voorts staat vast dat de stacaravan, daargelaten het antwoord op de vraag welke betekenis moet worden toegekend aan de nadere aanduiding "zonder gebouwen (-z-)", in strijd is met de op het perceel rustende bestemming "Woondoeleinden", nu het perceel niet is aangeduid als bestemd voor een stacaravan en dat het college niet bereid is vrijstelling te verlenen indien voor de stacaravan een bouwaanvraag zou worden ingediend. Het college heeft zich reeds gelet hierop op het standpunt kunnen stellen dat ten tijde van het besluit van 23 november 2010 geen sprake was van concreet zicht op legalisatie.
    
    Het betoog slaagt.
    
    2.7. Het hoger beroep van [appellant sub 1] is ongegrond. Het hoger beroep van het college is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de voorzieningenrechter zou behoren te doen, zal de voorzitter alsnog de andere bij de voorzieningenrechter door [appellant sub 1] aangevoerde beroepsgronden beoordelen, nu de voorzieningenrechter daaraan niet is toegekomen.
    
    2.8. [appellant sub 1] betoogt dat sprake is van bijzondere omstandigheden die het college er toe noopten van handhavend optreden af te zien. Hij doet in dit kader een beroep op het vertrouwens- en gelijkheidsbeginsel en voert aan dat het in dit geval onevenredig is om handhavend op te treden, nu de vorige caravan ingevolge het overgangsrecht was toegestaan.
    
    2.8.1. Dit betoog faalt. Er bestaat geen grond voor het oordeel dat aan [appellant sub 1] een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel toekomt. In beginsel kan gerechtvaardigd vertrouwen slechts worden gewekt, indien het bevoegde bestuursorgaan uitdrukkelijk te kennen heeft gegeven dat van handhavend optreden zal worden afgezien. Van een dergelijke mededeling is niet gebleken. Dat het gebruik van de vorige caravan onder het overgangsrecht van het bestemmingsplan viel, brengt, wat daar verder van zij, voorts niet met zich dat handhavend optreden tegen de nieuw geplaatste stacaravan onevenredig zou zijn. Overgangsbepalingen strekken ertoe, mede uit een oogpunt van rechtszekerheid, bescherming te bieden aan gevestigde belangen of rechten bij de invoering van een nieuwe regeling, die de bestaande toestand niet dekt en zijn gericht op het overbruggen van een tijdelijke situatie. Het is de bedoeling dat activiteiten die onder het overgangsrecht vallen binnen de planperiode worden beëindigd.
    
    Het beroep van [appellant sub 1] op het gelijkheidsbeginsel faalt eveneens. [appellant sub 1] heeft ter onderbouwing daarvan gewezen op een aantal caravans in het nabijgelegen recreatiepark De Woudhoeve waartegen het college niet handhavend optreedt. Ter zitting heeft het college evenwel onweersproken naar voren gebracht dat ter plaatse van die caravans een recreatiebestemming en geen woonbestemming geldt, waaruit reeds volgt dat geen sprake is van een met de onderhavige stacaravan vergelijkbaar geval. De voorzitter zal het bij de rechtbank ingestelde beroep alsnog ongegrond verklaren.
    
    2.9. Op 16 augustus 2011 heeft het college, ter uitvoering van de aangevallen uitspraak, opnieuw op het door [appellant sub 1] gemaakte bezwaar besloten. Dit besluit wordt, lettend op artikel 6:24, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht, gelezen in verbinding met de artikelen 6:18, eerste lid, en 6:19, eerste lid, van die wet, geacht eveneens voorwerp te zijn van dit geding. Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, is aan dit besluit de grondslag komen te ontvallen. Om die reden zal het vernietigd worden.
    
    2.10. Het verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening wordt afgewezen.
    
    2.11. De voorzitter stelt vast dat het college de begunstigingstermijn bij besluit van 13 juli 3010 heeft verlengd tot 1 oktober 2010 en vervolgens bij besluit van 15 september 2010 heeft verlengd tot twee weken na de uitspraak van de voorzieningenrechter op het verzoek om voorlopige voorziening van 9 september 2010. De voorzieningenrechter heeft dit verzoek bij uitspraak van 2 december 2010 afgewezen. Het college heeft de begunstigingtermijn vervolgens bij besluit van 13 december 2010 verlengd tot twee weken na de onderhavige uitspraak van de voorzieningenrechter. De voorzieningenrechter heeft de begunstigingstermijn bij deze uitspraak vastgesteld op zes weken na de datum van verzending van het nieuwe besluit op bezwaar. Het college heeft vervolgens de begunstigingstermijn opgeschort tot de dag na de verzenddatum van de uitspraak van de voorzitter.
    
    Gelet op de omstandigheid dat de stacaravan reeds sinds 2000 op het perceel is geplaatst, de omstandigheid dat het college eerder steeds bereid is geweest om de begunstigingstermijn op te schorten, alsmede de omstandigheid dat [appellant sub 1] ter zitting te kennen heeft gegeven dat de stacaravan in november leeg zal worden opgeleverd door de huidige huurder, gaat de voorzitter er vanuit dat het college niet tot invordering van de dwangsom zal overgaan, indien [appellant sub 1] binnen zes weken na de datum van verzending van de uitspraak van de voorzitter aan de last voldoet.
    
    2.12. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. verklaart het hoger beroep van het college van burgemeester en wethouders van Bergen gegrond;
    
    II. vernietigt de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Alkmaar van 3 maart 2011 in zaak nrs. 10/3015 en 10/3121;
    
    III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond;
    
    IV. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Bergen van 16 augustus 2011, kenmerk 11uit02067.
    
    V. wijst het verzoek af.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, als voorzitter, in tegenwoordigheid van mr. M. Kos, ambtenaar van staat.
    
    
      w.g. Polak w.g. Kos
      voorzitter ambtenaar van staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 21 november 2011
    
    580.