ECLI:NL:RBROT:2017:163, Rechtbank Rotterdam, 05-01-2017, ROT 15/7478
Rechtbank Rotterdam — Uitspraak 
Datum: 2017-01-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Warenwetboetes. Meerdaadse samenloop. De rechtbank ziet in overtreding 3 (dat de gebouwelijke voorzieningen zodanig waren dat bestrijding van schadelijke organismen niet goed mogelijk was) samenhang met overtreding 1 (dat de bedrijfsruimten voor levensmiddelen niet schoon waren en niet goed werden onderhouden) en overtreding 2 (schoonmaken en zonodig ontsmetten van artikelen, uitrustingsstukken en apparatuur die met voedsel in aanraking kwamen).

Rechtbank Rotterdam
    
    
      Team Bestuursrecht 1
    
    
    
      zaaknummer: ROT 15/7478
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 5 januari 2017 in de zaak tussen
    
    
      
        
          [Naam vereniging], te [plaats], eiseres, 
    
    
    
      en
    
    
    de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, verweerder,
    gemachtigde: mr. K. Janssens.
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Bij besluit van 2 oktober 2015 (het primaire besluit) heeft verweerder aan eiseres vier bestuurlijke boetes opgelegd van in totaal € 3.150,-, wegens overtredingen van het Warenwetbesluit hygiëne van levensmiddelen (het Warenwetbesluit) in verbinding met Verordening (EG) 852/2004. 
    
    
    
      Bij besluit van 27 oktober 2015 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
    
    
    
      Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 28 november 2016. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar voorzitter A.W.M. Rombouts. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. 
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    1. Op 20 juni 2015 is eiseres, gevestigd aan [adres] te [plaats], bezocht door een controleambtenaar van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit. 
    
    2. Uit het op ambtseed opgemaakte rapport van bevindingen van 23 juni 2015 blijkt het volgende.
    
    
      2.1.
      De bedrijfsruimten waren niet schoon en niet goed onderhouden (feit 1).
      
      
        In de bijkeuken met Combimat-oven:
      
      
        
          lagen tientallen muizenkeutels op de vloer;
        
        
          lagen honderden muizenkeutels op verschillende planken van de inloopvoorraadkast;
        
        
          lagen er tientallen muizenkeutels op de vloer langs de kratten met flesjes frisdrank;
        
        
          was er een stofnest aanwezig tussen de Combimat-oven en het raamkozijn.
        
      
      
      
        In de keuken lagen er een tiental muizenkeutels en een aanzienlijke hoeveelheid stof en resten van plantenbladeren in het raamkozijn voor het schuifraam.
      
      
    
    
      2.2.
      Artikelen, uitrustingsstukken en apparatuur die met voedsel in aanraking kwamen, waren niet afdoende schoongemaakt (feit 2).
      
      
        In de bijkeuken met Combimat-oven:
      
      
        
          was de oven verontreinigd met oude productresten op de bodem en zijkanten;
        
        
          de staande witte vriezer was op de bodem verontreinigd met oude productresten.
        
      
      
      
        In de keuken werd geconstateerd dat onder andere: 
      
      
        
          de frituur was verontreinigd met oude aangekoekte bakresten langs de rand;
        
        
          er een tiental muizenkeutels lag in de vetopvangbak van de grillplaat;
        
        
          er een tiental muizenkeutels lag op de kookopstelling achter de grillplaat;
        
        
          er een tiental muizenkeutels lag in de lade met kunststofolie-rol en metalen fritesschep;
        
        
          de hotpot was verontreinigd met oude product- en bakresten op de bodem.
        
      
      
    
    
      2.3.
      Indeling, ontwerp, constructie de ligging en de afmeting van de ruimtes voor levensmiddelen niet zodanig was dat goede hygiënische praktijken mogelijk waren (feit 3):
      
      
        In de bijkeuken met Combimat-oven zaten op diverse plaatsen gaten in de gipswanden, onder andere voor de condenswaterafvoer van de oven, en dat door deze en andere gaten verbindingen met de kruipruimte onder het gebouw waren waarlangs muizen eenvoudig het pand binnen konden komen.  
      
      
      
        In de keuken werd geconstateerd dat in de buitenmuur een schuifraam aanwezig was waarin een opening zat waardoor muizen makkelijk toegang konden krijgen.
      
      
    
    
      2.4.
      Dat er geen adequate maatregelen waren getroffen om ongedierte te bestrijden (feit 4).
      
      
        Diverse bedrijfsruimten en apparatuur waren verontreinigd met muizenkeutels. Er was geen professioneel bestrijder ingeschakeld om muizen te bestrijden.
      
      
      3. In het primaire besluit is vastgesteld dat eiseres in haar hoedanigheid van exploitant van een levensmiddelenbedrijf in de bedrijfsuitoefening hygiënevoorschriften, zoals neergelegd in het Warenwetbesluit hygiëne van levensmiddelen, in verbinding met Verordening (EG) 852/2004, heeft overtreden. 
      
      
      
        Voor overtreding 1 (dat de bedrijfsruimten voor levensmiddelen niet schoon waren en niet goed werden onderhouden) wordt een boete van € 1.050,- opgelegd.
      
      
      
        Voor overtreding 2 (het niet afdoende schoonmaken en zonodig ontsmetten van 
        artikelen, uitrustingsstukken en apparatuur die met voedsel in aanraking kwamen) wordt een boete van € 525,- opgelegd.
      
      
      
        Voor overtreding 3 (dat de indeling, het ontwerp, de constructie, de ligging en de afmetingen van ruimtes voor levensmiddelen niet zodanig waren dat goede hygiënische praktijken mogelijk zijn, onder andere door bescherming tegen verontreiniging, en met name bestrijding van schadelijke organismen) wordt een boete van € 525,- opgelegd. 
      
      
      
        Voor overtreding 4 (dat er geen adequate maatregelen werden getroffen om schadelijke organismen te bestrijden) wordt een boete van € 1.050,- opgelegd.
      
      
      
        Verweerder heeft aan eiseres voor deze vier overtredingen boetes opgelegd voor in totaal € 3.150,-. Verweerder heeft geen aanleiding gezien het boetebedrag te matigen. 
      
      
      4. Eiseres is verbaasd dat een boete wordt opgelegd. Op 25 juni 2015 is een waarschuwing gegeven. Naar aanleiding daarvan heeft zij corrigerende maatregelen getroffen. De herinspectie op 1 augustus 2015 is “zonder maatregelen” uitgevoerd. Zij had er dus op mogen vertrouwen dat zij de geconstateerde tekortkomingen had verholpen. Daarom heeft zij ook geen zienswijze ingediend tegen het voornemen een boete op te leggen. Ook vindt zij het niet terecht dat direct een boete wordt opgelegd terwijl de vereniging geen negatieve historie heeft. Verder heeft zij aangevoerd dat de opgelegde boete onevenredig hoog is. 
      
    
    
      5.1.
      Eiseres betwist de in de rapportage vastgestelde feiten niet. Op grond van de geconstateerde feiten kon verweerder concluderen dat sprake was van diverse overtredingen op grond van het Warenwetbesluit en Verordening (EG) 852/2004.
      
    
    
      5.2.
      Anders dan eiseres betoogt, kan zij aan het feit dat op 1 augustus 2015 (na een waarschuwing op 25 juni 2015) een herinspectie “zonder maatregelen” is uitgevoerd, niet het vertrouwen ontlenen dat aan haar ter zake van de op 20 juni 2015 geconstateerde vier overtredingen geen boete zou worden opgelegd. De overtreding waarvoor eiseres op 25 juni 2015 een waarschuwing  heeft gekregen, betrof het feit dat eiseres als exploitant van een levensmiddelenbedrijf niet kon aantonen dat zij zorg droeg voor de invoering en/of de uitvoering en/of de handhaving van één of meer permanente procedures, gebaseerd op de HACCP-beginselen. Hieruit leidt de rechtbank af dat de herinspectie op 1 augustus 2015 betrekking had op maatregelen die eiseres heeft getroffen ter voorkoming van deze overtreding en niet op maatregelen die verband houden met de vier boetes die nu in geding zijn. Eiseres wordt dan ook niet twee keer gestraft voor hetzelfde feit, zoals zij ter zitting stelde. De omstandigheid dat eiseres vanuit de veronderstelling dat alles in orde was, tegen het voornemen tot boeteoplegging van 7 september 2015 geen zienswijze heeft ingediend komt voor haar rekening en risico.
      
    
    
      5.3.
      Niet is gebleken dat eiseres van de overtredingen geen enkel verwijt treft. Verweerder was bevoegd om op grond van artikel 32a van de Warenwet in verbinding met artikel 5 van de Warenwet en het Warenwetbesluit aan haar boetes ter zake van de op 20 juni 2015 geconstateerde feiten op te leggen. De rechtbank is van oordeel dat verweerder in redelijkheid van deze bevoegdheid gebruik heeft kunnen maken.
      
      
        6.	Eiseres heeft betoogd dat de opgelegde boete onevenredig hoog is. De hoogte van de boete is volgens eiseres vergelijkbaar met het derven van contributie van twintig leden. Dit wordt door eiseres als vrijwilligersorganisatie, die gelijkwaardig wordt beoordeeld als professionele horeca die commercieel wordt geëxploiteerd, als zéér zwaar ervaren. Ter zitting heeft eiseres aangevoerd dat zij de opgelegde boete onevenredig hoog acht omdat deze voor haar gelijkstaat aan de helft van de omzet van de keuken die volgens haar opgave op 28 november 2016 € 7.800,- bedroeg. 
      
      
    
    
      6.1.
      Op grond van artikel 5:46, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) legt het bestuursorgaan, indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is bepaald, niettemin een lagere bestuurlijke boete op indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.
      
    
    
      6.2.
      Dat hoogte van de boete gelijkstaat aan het derven van contributie van twintig leden en aan de helft van de door haar als vrijwilligersorganisatie in 2016 gerealiseerde omzet van de keuken zijn niet een dergelijke bijzondere omstandigheden. Verweerder heeft de boetes vastgesteld op het wettelijk gefixeerde boetebedrag, waarbij de wetgever al een afweging heeft gemaakt welke boete bij een bepaalde overtreding in beginsel evenredig moet worden geacht. In dit stelsel wordt geen onderscheid gemaakt tussen commerciële en niet-commerciële organisaties. Ter zitting heeft verweerder toegelicht dat de overtredingen op grond van verweerders beleid als ernstig moeten worden aangemerkt en dat daarom een enkele waarschuwing niet passend is. Dit beleid acht de rechtbank niet onredelijk en ook de toepassing ervan niet, gezien de kennelijke ernst van de muizenplaag en de daarmee samenhangende vervuiling met muizenkeutels, en de (gezondheids)risico’s die een dergelijke vervuiling met zich brengt. Ter zitting is besproken dat de hoogte van de boete niet tot faillissement van eiseres leidt, omdat eiseres voldoende eigen vermogen heeft om de boete te kunnen betalen. De boete is inmiddels ook betaald. 
      
    
    
      6.3.
      De rechtbank begrijpt het betoog dat de opgelegde boete onevenredig hoog is als een betoog dat het totaal van de opgelegde boetes te hoog is, nu zij in één keer zijn opgelegd. Naar het oordeel van de rechtbank is de omstandigheid dat drie van de vier boetes gebaseerd zijn op samenhangende feiten in dit geval een bijzondere omstandigheid die ertoe leidt dat het totaal van de opgelegde boete moet worden gematigd (vergelijk de uitspraak van het College van beroep voor het bedrijfsleven van 14 juli 2006, ECLI:NL:CBB:2006:AZ3819). De rechtbank ziet overtreding 3 (dat de gebouwelijke voorzieningen zodanig waren dat bestrijding van schadelijke organismen niet goed mogelijk was) samenhang met overtreding 1 (dat de bedrijfsruimten voor levensmiddelen niet schoon waren en niet goed werden onderhouden) en overtreding 2 (schoonmaken en zonodig ontsmetten van artikelen, uitrustingsstukken en apparatuur die met voedsel in aanraking kwamen). Dit omdat de geconstateerde feiten bij overtreding 1, op één stofnest na, betrekking hadden op verontreiniging met muizenkeutels. Voor overtreding 2 geldt ook dat de verontreiniging voor een belangrijk deel verontreiniging met muizenkeutels betrof, al is dit in mindere mate omdat hierbij ook verontreiniging met ander vuil in het rapport van bevindingen omschreven staat. De rechtbank acht een samenhang aanwezig tussen het feit dat er gaten in het gebouw waren waarlangs muizen eenvoudig het pand binnen konden komen (feit 3) en het feit dat dat er ook daadwerkelijk muizen binnen zijn geweest (hetgeen heeft geleid tot het overgrote deel van de verontreinigingen genoemd in feit 1 en 2). Met deze samenhang in de feiten heeft verweerder onvoldoende rekening gehouden door voor deze drie geconstateerde overtredingen drie aparte boetes op te leggen. Het betoog van verweerder ter zitting dat een boete voor inadequate gebouwelijke voorzieningen mogelijk is zonder dat sprake is van daadwerkelijke verontreiniging door ongedierte, kan de rechtbank volgen, maar dat is niet de situatie die nu aan de orde is. De rechtbank ziet aanleiding om te bepalen dat de boete die is opgelegd voor overtreding 3 (€ 525,-) op nihil te stellen. 
      
      7. Uit het voorgaande volgt dat het beroep van eiseres gegrond is en dat het bestreden besluit vernietigd moet worden, voor zover daarbij de hoogte van de boete is vastgesteld op € 3.150,-. Met toepassing van artikel 8:72a van de Awb zal de rechtbank bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit en een boete opleggen van in totaal € 2.625,- (€ 3.150,- minus € 525,-).
      
      8. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.
      
      9. Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen is de rechtbank niet gebleken.
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond;
      
      
        vernietigt het bestreden besluit, voor zover daarbij de hoogte van de boete is vastgesteld op € 3.150,-;
      
      
        bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het bestreden besluit, hetgeen in dit geval inhoudt dat de boete wordt vastgesteld op een bedrag van € 2.625,-;
      
      
        bepaalt dat verweerder aan eiseres het betaalde griffierecht van € 331,- vergoedt.
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. C.A. Schreuder, rechter, in aanwezigheid van 
      mr. H.C. de Wit-Mulder, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 
      5 januari 2017.
    
    
    
    
    
    
    
      griffier	rechter
    
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op: 
    
    
    
  
  
    Rechtsmiddel
    Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven.