ECLI:NL:RVS:2020:2244, Raad van State, 16-09-2020, 201908864/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2020-09-16 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 2 november 2018 heeft het college van burgemeester en wethouders van Leeuwarden de aanvraag van [appellant] voor een vergunning voor het innemen van een ligplaats met zijn [schip] aan de [locatie 1] te Leeuwarden, afgewezen. [appellant] is eigenaar van het [schip]. Dit is een historisch schip dat wordt gebruikt als kantoor en niet geschikt is voor bewoning. In april 2012 heeft het college aan [appellant] een vergunning verleend om met [schip] ligplaats in te nemen aan de [locatie 2] in Leeuwarden. Op verzoek van [appellant] heeft het college [appellant] op 12 november 2015 op de wachtlijst geplaatst voor het verkrijgen van een nieuwe ligplaats voor [schip]. Bij brief van 5 juli 2018 heeft het college te kennen gegeven dat er een ligplaats was vrijgekomen aan de [locatie 1]. Het college heeft [appellant] in de gelegenheid gesteld om binnen tien dagen een ligplaatsvergunning aan te vragen voor deze locatie. Op 6 juli 2018 heeft [appellant] deze aanvraag ingediend.

201908864/1/A3.
    Datum uitspraak: 16 september 2020
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Leeuwarden,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 25 oktober 2019 in zaak nr. 19/1098 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Leeuwarden.
    Procesverloop
    Bij besluit van 2 november 2018 heeft het college de aanvraag van [appellant] voor een vergunning voor het innemen van een ligplaats met zijn [schip] aan de [locatie 1] te Leeuwarden, afgewezen.
    Bij besluit van 11 februari 2019 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 25 oktober 2019 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 11 februari 2019 vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 augustus 2020, waar [appellant], bijgestaan door mr. J.A. Vos, advocaat te Ede, en het college, vertegenwoordigd door mr. A.F. Mentink-Klink en S. Bloemhof-van der Wal, zijn verschenen.
    Overwegingen
    1.    De voor deze zaak relevante bepalingen van de Algemene Plaatselijke Verordening Leeuwarden (2018) (hierna: de APV) en het Aanwijzingsbesluit ligplaatsen, kaden en wallen (2018) (hierna: het Aanwijzingsbesluit) zijn opgenomen in de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    Aanvraag en besluit van het college
    2.    [appellant] is eigenaar van het [schip]. Dit is een historisch schip dat wordt gebruikt als kantoor en niet geschikt is voor bewoning. Bij besluit van 10 april 2012 heeft het college aan [appellant] een vergunning verleend om met [schip] ligplaats in te nemen aan de [locatie 2] in Leeuwarden. Op verzoek van [appellant] heeft het college [appellant] op 12 november 2015 op de wachtlijst geplaatst voor het verkrijgen van een nieuwe ligplaats voor [schip]. Bij brief van 5 juli 2018 heeft het college te kennen gegeven dat er een ligplaats was vrijgekomen aan de [locatie 1]. Het college heeft [appellant] in de gelegenheid gesteld om binnen tien dagen een ligplaatsvergunning aan te vragen voor deze locatie. Op 6 juli 2018 heeft [appellant] deze aanvraag ingediend. De reden dat [appellant] [schip] wil verhuizen naar de [locatie 1] is dat deze locatie zich bevindt voor zijn woonhuis, aan de zonkant van de kade.
    3.    Met het besluit van 2 november 2018, dat is gehandhaafd met het besluit van 11 februari 2019, heeft het college deze aanvraag krachtens artikel 5:31.1, zevende lid, aanhef en onder e, van de APV afgewezen, omdat vergunningverlening zou leiden tot afwijking van het bestemmingsplan. Volgens het ter plaatse geldende Bestemmingsplan Leeuwarden - Oranjewijk, Tulpenburg en 't Vliet van de gemeente Leeuwarden (2016) (hierna: het Bestemmingsplan) is de [locatie 1] uitsluitend bestemd voor woonschepen. [schip] voldoet niet aan dit vereiste. Dat de [locatie 1] in artikel 4, eerste lid, aanhef en onder d, van het Aanwijzingsbesluit is aangewezen als ligplaats voor een 'historisch (woon)schip', doet hieraan niet af.  
    Oordeel rechtbank
    4.    De rechtbank heeft overwogen dat [schip] geen woonschip is en dat het college zich daarom terecht op het standpunt heeft gesteld dat vergunningverlening zou leiden tot afwijking van het Bestemmingsplan. Dat onder artikel 4, eerste lid, aanhef en onder d, van het Aanwijzingsbesluit ook schepen vallen die geen woonschip zijn, brengt hierin geen verandering. Het Bestemmingsplan heeft voorrang ten opzichte van het Aanwijzingsbesluit. Het college kan niet door middel van het Aanwijzingsbesluit toestemming verlenen om de [locatie 1] in afwijking van het Bestemmingsplan te gebruiken. Aangezien in artikel 5:31.1, zevende lid, aanhef en onder e, van de APV staat dat het college een ligplaatsvergunning kan weigeren als vergunningverlening zou leiden tot afwijking van het bestemmingsplan, was het college in beginsel bevoegd om de aanvraag van [appellant] af te wijzen. Het college had echter wel moeten beoordelen of de voor [appellant] nadelige gevolgen van de afwijzing onevenredig zijn in verhouding tot de met die afwijzing te dienen doelen. Omdat het college deze belangenafweging in het besluit van 11 februari 2019 niet heeft verricht, heeft de rechtbank dat besluit vernietigd. Zij heeft de rechtsgevolgen van dat besluit echter in stand gelaten, omdat zij van oordeel was dat het college dit gebrek tijdens de behandeling van het beroep heeft hersteld.
    Hoger beroep
    5.    [appellant] betoogt dat hij er gerechtvaardigd op mocht vertrouwen dat het college hem de gevraagde ligplaatsvergunning zou verlenen, omdat het college hem op 12 november 2015 op de wachtlijst heeft geplaatst.
    5.1.    Deze grond heeft [appellant] voor het eerst in hoger beroep aangevoerd. Aangezien het hoger beroep is gericht tegen de uitspraak van de rechtbank en er geen reden is waarom [appellant] dit betoog niet al bij de rechtbank kon aanvoeren, moet dit betoog buiten beschouwing blijven.
    6.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat [schip] geen woonschip is in de zin van het Bestemmingsplan. Volgens [appellant] moet het Bestemmingsplan zo worden uitgelegd dat ieder schip dat voorheen als beroepsvaartuig heeft gediend, wordt gekwalificeerd als woonschip. Hierbij is niet van belang of het schip ook daadwerkelijk is omgebouwd tot drijvende woning. Ter toelichting op zijn betoog beroept [appellant] zich op de definities van het begrip woonschip die zijn opgenomen in de nota Ligplaatsenbeleid op de Helling van 25 mei 2000 en in de APV zoals die luidde in 2003, 2014 en 2018.
    6.1.    Anders dan [appellant] betoogt is het begrip woonschip in de door hem aangehaalde definities niet omschreven als ieder schip dat voorheen als beroepsvaartuig heeft gediend. In al die definities is  opgenomen dat het moet gaan om een schip dat wordt bewoond, dan wel om een schip dat daarvoor is bedoeld.    
        Daar komt bij dat het Bestemmingsplan in artikel 1.69 een eigen omschrijving bevat van het begrip woonschip. Die omschrijving is bepalend bij het beantwoorden van de vraag of [schip] een woonschip is in de zin van het Bestemmingsplan. In artikel 1.69 is een woonschip omschreven als een zich in het water bevindend, hoofdzakelijk niet voor varen maar voor wonen bedoeld object. Deze omschrijving biedt dusook geen steun voor de door [appellant] voorgestane uitleg van het begrip woonschip. Volgens deze omschrijving kan een schip immers alleen als woonschip worden gekwalificeerd als dat schip voor wonen is bedoeld. Aan dit vereiste voldoet [schip] niet. De rechtbank heeft daarom terecht overwogen dat [schip] geen woonschip is in de zin van het Bestemmingsplan.
        Het betoog faalt.  
    7.    [appellant] beroept zich daarnaast op artikel 4, eerste lid, aanhef en onder d, van het Aanwijzingsbesluit. Onder die bepaling vallen ook schepen die geen woonschepen zijn. Volgens hem heeft de rechtbank dat artikel ten onrechte wegens strijd met het Bestemmingsplan buiten toepassing gelaten. Volgens [appellant] is dit niet terecht, omdat het college zich ter zitting bij de rechtbank op het standpunt heeft gesteld dat er geen sprake is van strijd tussen het Bestemmingsplan en het Aanwijzingsbesluit. Daarnaast voert [appellant] aan dat het Aanwijzingsbesluit is gebaseerd op artikel 5:31.1, tweede lid, van de APV, waarin aan het college de bevoegdheid is verleend om kaden en wallen aan te wijzen als ligplaatsen. Deze bepaling moet zo worden begrepen dat deze ook de bevoegdheid omvat om bij het aanwijzen van ligplaatsen van het Bestemmingsplan af te wijken.
    7.1.    Uit de door [appellant] geciteerde passages uit het proces-verbaal van de zitting bij de rechtbank, blijkt niet dat het college zich op het standpunt heeft gesteld dat geen sprake is van strijd tussen het Bestemmingsplan en het Aanwijzingsbesluit. De strekking van die passages is namelijk dat het Aanwijzingsbesluit volgens het college door een verschrijving, die er uit bestaat dat het woord 'woon' per abuis tussen haakjes is geplaatst, niet is beperkt tot woonschepen waardoor het Aanwijzingsbesluit niet strookt met het Bestemmingsplan, maar dat dit [appellant] niet kan baten, omdat in het Aanwijzingsbesluit staat dat de aangewezen ligplaatsen alleen met een vergunning mogen worden ingenomen.
        De door [appellant] ingeroepen bepalingen uit de APV en het  Aanwijzingsbesluit kunnen hem niet baten. Die bepalingen, gebaseerd op de Gemeentewet, bestaan naast het bepaalde ingevolge het Bestemmingsplan, gebaseerd op de Wet op de Ruimtelijke ordening (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 14 december 2007, ECLI:NL:RVS:2007:BC0530). Die bepalingen in onderlinge samenhang bezien hebben tot gevolg dat vergunningverlening zou leiden tot afwijking van het Bestemmingsplan. De vraag of het college aanleiding had moeten zien om af te wijken van het Bestemmingsplan wordt beoordeeld bij de bespreking van de vraag of de rechtbank terecht de rechtsgevolgen in stand heeft gelaten
        Het betoog faalt.
    8.    [appellant] betoogt dat de rechtbank de rechtsgevolgen van het besluit ten onrechte in stand heeft gelaten. Hij betoogt dat hij daardoor is benadeeld, omdat hij niet wist dat de rechtbank voornemens was om het geschil op basis van de in de beroepsfase gewisselde informatie definitief te beslechten. Hierdoor is een belangrijk argument voor verplaatsing buiten beschouwing gebleven, namelijk dat de [locatie 2] op één kilometer loopafstand van de woning van [appellant] is gelegen, terwijl hij vanuit zijn huis slechts enkele meters hoeft te lopen om de [locatie 1] te bereiken. Het college heeft volgens [appellant], anders dan de rechtbank heeft overwogen, in de beroepsfase niet alsnog een deugdelijke belangenafweging verricht. Het heeft ten onrechte volstaan met het innemen van het standpunt dat de belangen van [appellant] geen afwijking van het Bestemmingsplan rechtvaardigen. De rechtbank heeft bij haar oordeel verder ten onrechte betrokken dat de bij besluit van 10 april 2012 verleende ligplaatsvergunning voor de [locatie 2] berust op een fout. Het college wist in 2012 namelijk al dat [schip] geen woonschip was. Het heeft desondanks bewust een ligplaatsvergunning verleend. Van een fout is daarom geen sprake. De rechtbank had verder bij haar oordeel moeten meewegen dat de inwilliging van de aanvraag geen precedent schept, omdat het college de verschrijving in het Aanwijzingsbesluit inmiddels heeft gecorrigeerd, aldus [appellant].
    8.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 10 december 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BG6401) moet de rechtbank, als zij een besluit vernietigt, de mogelijkheden van finale beslechting van het geschil onderzoeken. Daarbij is onder meer aan de orde of er aanleiding is om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder a, van de Algemene wet bestuursrecht de rechtsgevolgen van het besluit in stand te laten. Voor het in stand laten van de rechtsgevolgen is niet vereist dat nog slechts één beslissing mogelijk is. In een geval als dat van [appellant], waarin de rechtbank een besluit wegens het ontbreken van een deugdelijke belangenafweging heeft vernietigd, kan er, mede gelet op de beleidsruimte waarover het bestuursorgaan beschikt, uit een oogpunt van proceseconomie aanleiding zijn om de rechtsgevolgen van het besluit in stand te laten als het bestuursorgaan vasthoudt aan zijn besluit en alsnog de vereiste belangenafweging heeft gemaakt en de andere partijen zich daarover in voldoende mate hebben kunnen uitlaten. Daarbij is beslissend of de inhoud van het vernietigde besluit na de alsnog kenbaar gemaakte belangenafweging de rechterlijke toets kan doorstaan.
    8.2.    In de gronden van zijn beroep heeft [appellant] aangevoerd dat het college zijn aanvraag op grond van een redelijke belangenafweging had moeten inwilligen. Uit het proces-verbaal van de zitting bij de rechtbank blijkt dat de rechtbank het college ter zitting uitdrukkelijk heeft voorgehouden dat het een belangenafweging had moeten verrichten, en dat het belang van [appellant] bij de inwilliging van zijn aanvraag is gelegen in het feit dat de [locatie 1] zich bevindt voor zijn woonhuis aan de zonzijde van de kade. Uit dat proces-verbaal blijkt verder dat de rechtbank het college uitdrukkelijk heeft gevraagd hoe het deze door [appellant] gestelde belangen heeft gewogen. Het college heeft in antwoord hierop gesteld dat de beleidskeuze is gemaakt om in dit deel van de stad slechts woonschepen toe te staan, dat inwilliging van de aanvraag zou leiden tot precedentwerking en dat het college dit wil voorkomen. Volgens het college wegen de door [appellant] gestelde belangen hier niet tegen op. Dat het college met het besluit van 10 april 2012 aan [appellant], in afwijking van het toen geldende bestemmingsplan, een ligplaatsvergunning heeft verleend voor de [locatie 2], maakt dit niet anders. In dat besluit is het college  er van uitgegaan dat [schip] werd bewoond. Het verlenen van die vergunning berust dus op een fout. De rechtbank heeft [appellant] de gelegenheid gegeven om te reageren op het standpunt van het college. Van deze gelegenheid heeft [appellant] gebruik gemaakt. [appellant] heeft zich dus in voldoende mate kunnen uitlaten over de belangenafweging die het college ter zitting bij de rechtbank kenbaar heeft gemaakt. Het betoog dat hij door het in stand laten van de rechtsgevolgen in zijn belangen is geschaad, faalt.  
        Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank terecht overwogen dat het college zich op het standpunt mocht stellen dat de belangen van [appellant] bij inwilliging niet opwegen tegen de met de afwijzing gediende doelen. Dat het college buiten beschouwing zou hebben gelaten dat de [locatie 2] zich op een grotere loopafstand van de woning van [appellant] bevindt, volgt de Afdeling niet. Het college heeft immers meegewogen dat die locatie zich aan de overzijde van de kade bevindt. De Afdeling volgt [appellant] ook niet in zijn stelling dat het verlenen van de vergunning voor de [locatie 2] geen fout betreft. In die vergunning staat immers uitdrukkelijk dat het volgens het Aanwijzingsbesluit is toegestaan om met een bewoond schip van bepaalde afmetingen een ligplaats in te nemen en dat de aanvraag past binnen het Aanwijzingsbesluit. Dat het college de verschrijving in het Aanwijzingsbesluit inmiddels heeft gecorrigeerd betekent, anders dan [appellant] ten slotte heeft betoogd, niet dat het inwilligen van de aanvraag geen precedentwerking meer zou kunnen hebben. Het inwilligen van de aanvraag zou immers betekenis kunnen hebben voor andere personen die zich in een situatie bevinden die in relevante opzichten vergelijkbaar is met die van [appellant].    
        Het betoog faalt.
    9.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd, voor zover aangevallen.
    10.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak, voor zover aangevallen.
    Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. H.C.P. Venema en mr. J.M.L. Niederer, leden, in tegenwoordigheid van mr. E.R. Fernandez, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 16 september 2020
    753.
     
    BIJLAGE
     
    Algemene Plaatselijke Verordening Leeuwarden
    Artikel 5:31.1 Aanleggen en lig- of aanlegplaats innemen
    1. Het is verboden met een vaartuig:
    a. aan te leggen binnen de bebouwde kommen van de gemeente Leeuwarden;
    b. lig- of aanlegplaats in te nemen of te hebben dan wel een lig- of aanlegplaats voor een vaartuig beschikbaar te stellen;
    2. Het in het eerste lid gestelde verbod is niet van toepassing op het aanleggen of het innemen van een lig- of aanlegplaats met een vaartuig met een door het college van burgemeester en wethouders verstrekte vergunning aan een door het college van burgemeester en wethouders aangewezen wal of kade of bij een geldend bestemmingsplan aangewezen gelegenheid die bestemd is om een vaartuig onder te brengen.
    […]
    7. Een in het tweede lid bedoelde vergunning kan worden geweigerd:
    […]
    e. indien vergunningverlening zou leiden tot afwijking van het bestemmingsplan;
    […]
    Aanwijzingsbesluit ligplaatsen, kaden en wallen
    Artikel 4 aanwijzing ligplaatsen binnen de bebouwde kom
    De hierna genoemde kaden en wallen binnen de bebouwde kom van de gemeente Leeuwarden, zijn aangewezen als kaden en wallen waar met een persoonlijke vergunning zoals bedoeld in het tweede lid van artikel 5:31.1 van de Algemene Plaatselijke Verordening een ligplaats mag worden ingenomen:
    1. Met een historisch (woon-)schip die oorspronkelijk gebouwd is voor de
    binnenvaart of een replica die voldoet aan redelijke eisen van welstand en
    waarvoor een persoonlijke vergunning is verstrekt, is toegestaan:
    […]
    d. aan de Emmakade, 50 meter vanaf de Eerste Kanaalsbrug tot de
    Tweede Kanaalsbrug;
    […]