ECLI:NL:RBSGR:2010:BN6033, Rechtbank 's-Gravenhage, 19-08-2010, AWB 09/41938
Rechtbank 's-Gravenhage — Uitspraak 
Datum: 2010-08-19 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Vreemdelingenrecht

Samenvatting: Verblijf bij partner / gemeenschapsonderdaan / te restrictieve uitleg begrip duurzame relatie
        Verweerder weigert verblijfsvergunning regulier voor verblijf bij partner (gemeenschapsonderdaan) nu geen sprake is van samenwonen gedurende vijf jaar voorafgaand aan de aanvraag. De rechtbank is evenwel van oordeel dat verweerder hierbij het begrip duurzame relatie uit Richtlijn 2004/38 te restrictief heeft uitgelegd, aangezien is miskend dat een dergelijke relatie ook met andere middelen dan een gezamenlijke inschrijving in de GBA moet kunnen worden aangetoond.

RECHTBANK ‘S-GRAVENHAGE 
      Vreemdelingenkamer
      Nevenzittingsplaats Arnhem
    
    
    
    
      Registratienummer: AWB 09/41938
      Datum uitspraak: 19 augustus 2010
    
    
    
    Uitspraak
    
    Ingevolge artikel 8:77 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) in samenhang met artikel 71 van de Vreemdelingenwet 2000 (Vw 2000)
    
    inzake
    	
    
      [naam eiser]
      geboren op [geboortedatum]
      v-nummer [nummer]
      van Uruguayaanse nationaliteit,
      eiser,
      gemachtigde mr. S.H.J. Roelofs,
    
    
    tegen
    
    
      de Staatssecretaris van Justitie,
      thans de Minister van Justitie,
      Immigratie- en Naturalisatiedienst,
      verweerder.
    
    
    
    Het procesverloop
    
    Op 16 maart 2009 heeft eiser een aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning regulier voor onbepaalde tijd ingediend. Bij besluit van 24 juli 2009 heeft verweerder de aanvraag van eiser afgewezen.
    	
    Daartegen heeft eiser op 12 augustus 2009 bezwaar gemaakt.
    
    Bij besluit van 14 oktober 2009 heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Op 13 november 2009 heeft eiser beroep ingesteld tegen dit besluit.
    
    Verweerder heeft de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd en een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      De openbare behandeling van het beroep heeft plaatsgevonden ter zitting van 
      15 juli 2010. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door mr. J.H.M. Post.
    
    
    
    De beoordeling
    
    1. Ingevolge artikel 8:1, eerste lid, gelezen in samenhang met artikel 8:69 van de Awb, dient de rechtbank het bestreden besluit – de motivering waarop dit besluit berust daaronder begrepen – te toetsen aan de hand van de tegen dat besluit aangevoerde beroepsgronden.
    
    
      2. De rechtbank betrekt bij de beoordeling de volgende feiten en omstandigheden.
      Op 15 februari 2002 is eiser in het bezit gesteld van een verblijfsvergunning onder de beperking ‘verblijf bij echtgenote [naam echgenote]’. Deze verblijfsvergunning is verleend met ingang van 16 januari 2002 met een geldigheidsduur tot 16 januari 2003 en is laatstelijk verlengd tot 20 april 2009. Bij beschikking van 24 juli 2009 is voornoemde verblijfsvergunning met terugwerkende kracht ingetrokken per 14 april 2004, de dag waarop de echtscheiding tussen eiser en [naam echtgenote] in de Gemeentelijke Basisadministratie (hierna: de GBA) is ingeschreven. Tegen dit besluit zijn geen rechtsmiddelen aangewend.
      Eiser heeft thans een relatie met mevrouw [referente] (hierna: referente) die in het bezit is van het Italiaanse staatsburgerschap en in Nederland werkzaam is voor het Internationale Strafhof te Den Haag. Vanaf 26 augustus 2005 staan zij op hetzelfde GBA-adres ingeschreven.
    
    
    
      3. Verweerder heeft de aanvraag afgewezen en deze afwijzing in bezwaar gehandhaafd. Daaraan heeft verweerder het volgende, samengevat weergegeven, ten grondslag gelegd.
      Eiser heeft niet direct voorafgaande aan onderhavige aanvraag gedurende een periode van vijf jaren rechtmatig verblijf gehad. De stelling van eiser dat wegens zijn relatie met referente, een gemeenschapsonderdaan, het verblijfsgat dat is ontstaan als gevolg van de intrekking van zijn verblijfsvergunning met ingang van 14 april 2004 niet kan worden tegengeworpen, volgt verweerder niet. Immers, uit de door eiser overgelegde stukken blijkt niet dat eiser en referente voorafgaand aan 26 augustus 2005 feitelijk hebben samengewoond.
      Het beroep op het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (hierna: het Hof) van 13 februari 1985 in de zaak Diatta (RV 1985, 98) gaat niet op, nu in dat arrest sprake is van het samenwoonvereiste tussen personen met een juridische band, waarvan in dit geval geen sprake is.
    
    
    
      4. Eiser kan zich hiermee niet verenigen en heeft daartoe, samengevat weergegeven, het volgende aangevoerd. 
      Het samenwoonvereiste wordt te absoluut gehanteerd. Volgens artikel 3, tweede lid, van Richtlijn 2004/38 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 betreffende het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten voor de burgers van de Unie en hun familieleden (hierna: de Richtlijn) dient sprake te zijn van een deugdelijk bewezen duurzame relatie, hetgeen niet hoeft samen te gaan met feitelijke samenwoning. Anders dan verweerder meent is het arrest in de zaak Diatta relevant, omdat het Hof in dat arrest in algemene zin heeft geoordeeld dat het communautaire recht niet noodzakelijkerwijs voorschrijft dat (gehuwde) partners moeten samenwonen teneinde een afhankelijk gemeenschapsrechtelijk verblijfsrecht te activeren. Dit uitgangspunt dient analoog te worden toegepast in onderhavige zaak.
    
    
    5. De rechtbank overweegt als volgt. 
    
    6. Ingevolge artikel 21, eerste lid, aanhef en onder a, van de Vw 2000 kan de aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd regulier worden afgewezen, indien de vreemdeling niet gedurende vijf jaren ononderbroken en direct voorafgaande aan de aanvraag rechtmatig verblijf heeft gehad als bedoeld in artikel 8 van de Vw 2000.
    
    7. Ingevolge artikel 8, aanhef en onder e, van de Vw 2000 heeft de vreemdeling in Nederland rechtmatig verblijf als gemeenschapsonderdaan zolang deze onderdaan verblijf houdt op grond van een regeling krachtens het verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap.
    
    8. Op grond van artikel 2, tweede lid, van de Richtlijn, voor zover thans van belang, wordt voor de toepassing van deze richtlijn verstaan onder ‘familielid’: a) de echtgenoot; b) de partner, met wie de burger van de Unie overeenkomstig de wetgeving van een lidstaat een geregistreerd partnerschap heeft gesloten, voor zover de wetgeving van het gastland geregistreerd partnerschap gelijk stelt met het huwelijk en aan de voorwaarden van de wetgeving in het gastland is voldaan. 
    
    9. Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Richtlijn is deze van toepassing ten aanzien van iedere burger van de Unie die zich begeeft naar of verblijft in een andere lidstaat dan die waarvan hij de nationaliteit bezit, en diens familieleden, als gedefinieerd in artikel 2, tweede lid, die hem begeleiden of zich bij hem voegen. 
    
    10. Ingevolge artikel 3, tweede lid, aanhef en onder b, van de Richtlijn vergemakkelijkt het gastland, onverminderd een persoonlijk recht van vrij verkeer of verblijf van de betrokkenen, overeenkomstig zijn nationaal recht, binnenkomst en verblijf van de partner met wie de burger van de Unie een deugdelijk bewezen duurzame relatie heeft. Het gastland onderzoekt de persoonlijke situatie nauwkeurig en motiveert een eventuele weigering van toegang of verblijf.
    
    11. Deze bepalingen zijn met ingang van 29 april 2006 omgezet in nationaal recht en opgenomen in artikel 8.7, tweede en vierde lid, van het Vreemdelingenbesluit 2000 (hierna: het Vb 2000).
    
    12. Ingevolge artikel 8.7, eerste lid, van het Vb 2000 is hoofdstuk 8, afdeling 2, paragraaf 2 EG/EER van het Vb 2000 van toepassing op vreemdelingen die de nationaliteit bezitten van een staat die partij is bij het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap of de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte, dan wel van Zwitserland, en die zich naar Nederland begeven of in Nederland verblijven.
    
    13. Ingevolge het vierde lid, voor zover thans van belang, is deze paragraaf eveneens van toepassing op de ongehuwde partner die een vreemdeling als bedoeld in het eerste lid naar Nederland begeleidt of zich bij hem in Nederland voegt en die een deugdelijk bewezen duurzame relatie met de vreemdeling heeft.
    
    14. Op grond van artikel 8.13, derde lid, aanhef en onder c, van het Vb 2000 overlegt de vreemdeling bij de indiening van de aanvraag een document waaruit de duurzame relatie blijkt met een vreemdeling bedoeld in artikel 8.7, eerste lid, van het Vb 2000, bij wie hij in Nederland verblijft.
    
    
      15. In paragraaf B10/5 van de Vreemdelingencirculaire 2000 (hierna: de Vc 2000)  is – voor zover hier van belang – het volgende vermeld: “De juridische band tussen de gemeenschapsonderdaan en het familie- of gezinslid is bepalend voor het verblijfsrecht. Voor ongehuwde partners van de gemeenschapsonderdaan geldt dat, voordat wordt aangenomen dat rechten kunnen worden ontleend aan het gemeenschapsrecht, met deugdelijk bewijs zal moeten worden aangetoond dat sprake is van een duurzame relatie (zie B10/1.7).”
      Paragraaf B10/5.1 van de Vc 2000 vermeldt – voor zover hier van belang – het volgende: “Voor ongehuwde partners van een onderdaan van de EU, de EER en Zwitserland geldt dat zij in Nederland met hun partner dienen samen te wonen. Voor hetgeen onder samenwonen wordt verstaan wordt verwezen naar B2/4.9.”
      In paragraaf B2/4.9 van de Vc 2000 is – voor zover hier van belang – het volgende vermeld: “De vreemdeling en de persoon bij wie deze wil verblijven moeten feitelijk samenwonen en een gemeenschappelijke huishouding voeren. Zij dienen ook naar buiten toe, bijvoorbeeld naar de werkgever, de belastingdienst en de zorgverzekeraar hetzelfde adres te voeren. Daarnaast dienen de vreemdeling en de persoon bij wie deze wil verblijven op hetzelfde adres in de GBA te staan ingeschreven.”
    
    
    
      16. Vorenbedoeld beleid is met de inwerkingtreding van Wijzigingsbesluit Vreemdelingencirculaire, nr. 2009/1 (hierna: WBV 2009/1) per 27 januari 2009 van kracht geworden. De toelichting bij WBV 2009/1 vermeldt het volgende: 
      ‘Gebleken is dat behoefte bestaat aan nadere invulling van het begrip ‘deugdelijk bewezen duurzame relatie’ zoals bedoeld in artikel 8.7, vierde lid Vb. Immers, eerst indien de duurzame relatie deugdelijk is bewezen zal aanspraak kunnen worden gemaakt op het gemeenschapsrecht en de hier beschreven gunstigere regels. Onderhavige wijziging beoogt dan ook een verduidelijking te geven van dit begrip. Hierbij geldt als uitgangspunt hetgeen in overweging 6 van de preambule van de richtlijn 2004/38/EG is neergelegd, namelijk handhaving van de eenheid van het gezin in verruimde betekenis. Daaruit volgt dat met de overkomst van de ongehuwde partner naar Nederland het recht op handhaving van de eenheid van dat gezin wordt gerespecteerd. Bij de vaststelling van de duurzaamheid van de relatie zal handhaving van de eenheid van het gezin dan ook steeds als uitgangspunt gelden. Van een gezinseenheid zal in ieder geval sprake zijn indien sprake is van het voeren van een gezamenlijke huishouding voor minimaal zes maanden. In beginsel zal de duurzaamheid van de relatie dan ook worden aangenomen indien de visumaanvrager heeft aangetoond met de burger van de Unie zes maanden samen te wonen of te hebben gewoond. (…)
      Nu men in Nederland wordt geacht zich in te schrijven in de GBA wordt van de ongehuwde partner en de burger van de Unie die stellen in Nederland samen te wonen of samen te hebben gewoond, verlangd dat dit met een afschrift van een inschrijving in het GBA wordt onderbouwd. Ongehuwde partners die stellen buiten Nederland samen te wonen of samen te hebben gewoond kunnen daarentegen ook met andere objectieve bewijsmiddelen de samenwoning aantonen. Bij de beoordeling van de duurzame relatie zullen aard en de duur van de relatie steeds worden betrokken.’
    
    
    17. Niet in geschil is dat referente een burger van de Unie en een gemeenschapsonderdaan is. Voorts betwist verweerder niet dat eiser en referente vanaf 26 augustus 2005, door inschrijving op hetzelfde GBA-adres, een deugdelijk bewezen duurzame relatie hebben. In geschil is of zij voorafgaand aan deze datum een relatie als hier bedoeld hebben gehad.
    
    18. Uit de hiervoor onder 15 vermelde paragrafen uit de Vc 2000, in onderlinge samenhang bezien, leidt de rechtbank af dat verweerder ter aanname van een duurzame relatie als minimumeis stelt dat bij de ongehuwde partners sprake dient te zijn van feitelijke samenwoning en dat, om dat aan te tonen, een inschrijving in het GBA op hetzelfde adres wordt verlangd.
    
    19. In beroep heeft eiser betoogd dat het op absolute wijze stellen van het samenwoonvereiste niet in overeenstemming is met de tekst van artikel 3, tweede lid, van de Richtlijn, en, zo begrijpt de rechtbank, de bedoelingen van de gemeenschapswetgever.
    
    20. Artikel 3, tweede lid, aanhef en onder b, van de Richtlijn schrijft de lidstaten voor, overeenkomstig hun nationaal recht, de binnenkomst en het verblijf van de partner met wie de burger van de Unie een deugdelijk bewezen duurzame relatie heeft te vergemakkelijken. Aan die bepaling wordt in de Richtlijn geen nadere invulling gegeven, zodat de vreemdeling niet rechtstreeks rechtmatig verblijf aan de Richtlijn kan ontlenen, maar daarvoor is aangewezen op het nationale recht van de desbetreffende lidstaat.
    
    
      21. De rechtbank stelt vast dat er geen gemeenschapsrechtelijke omschrijving bestaat van het begrip ‘duurzame relatie’. Voorts volgt expliciet noch impliciet uit de Richtlijn dat samenwoning een conditio sine qua non is voor het aannemen van een duurzame relatie.
      Het is vaste rechtspraak van het Hof dat de communautaire regelgeving van afgeleid recht op het gebied van verplaatsing en verblijf niet restrictief mag worden uitgelegd (zie met name de arresten van het Hof van 13 februari 1985, Diatta, 267/83, punten 16 en 17, en 17 september 2002, Baumbast en R, C-413/99, punt 74). Een restrictieve uitleg zou ook ingaan tegen de bedoeling van de gemeenschapswetgever, die het belang van bescherming van het gezinsleven van personen met de nationaliteit van de lidstaten voor de verwijdering van belemmeringen voor de gebruikmaking van de door het Verdrag gegarandeerde fundamentele vrijheden, heeft erkend (arresten van 11 juli 2002, Carpenter, C-60/00, punt 38, en 25 juli 2002, Brax, C-459/99, punt 53). Daarom is, teneinde aan artikel 3, tweede lid, aanhef en onder b, van de Richtlijn niet zijn effectiviteit te ontnemen, geen plaats voor een restrictieve uitleg van het begrip ‘duurzame relatie’.
    
    
    22. Het door verweerder gevoerde beleid, als hiervoor weergegeven, voldoet niet aan het voorgaande. Dat beleid vormt immers met het uitgangspunt dat partners geen duurzame relatie hebben als bedoeld in artikel 3, tweede lid, aanhef en onder b, van de Richtlijn, als zij niet samenwonen (hetgeen dient te blijken uit een GBA-inschrijving op hetzelfde adres) en met de uitsluiting van de mogelijkheid om de duurzaamheid van de relatie anderszins aannemelijk te maken, een restrictieve uitleg van deze bepaling. Nu het gastland, gelet op de tekst van artikel 3, tweede lid, aanhef en onder b, van de Richtlijn, de persoonlijke situatie nauwkeurig dient te onderzoeken en, bij gebreke van nadere bepalingen in de Richtlijn over de wijze waarop de duurzaamheid van de relatie kan worden aangetoond, geconcludeerd dient te worden dat het bewijs daarvan met elk daartoe dienstig middel kan worden geleverd, zoals ook volgt uit paragraaf 2.1 van de Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement en de Raad betreffende richtsnoeren voor een betere omzetting en toepassing van Richtlijn 2004/38/EG betreffende het vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten voor de burgers van de Unie en hun familieleden van 2 juli 2009, is het door verweerder gevoerde beleid niet in lijn met de tekst en de bedoelingen van de Richtlijn.
    
    23. Hoewel de rechtbank begrip heeft voor de in de toelichting bij WBV 2009/1 geformuleerde behoefte aan invulling van het begrip ‘deugdelijk bewezen duurzame relatie’, en de rechtbank verweerder geenszins het recht wil ontzeggen om van een derdelander te verlangen dat hij de duurzaamheid van zijn relatie met een gemeenschapsonderdaan met bewijsstukken onderbouwt, bijvoorbeeld met stukken waaruit de duur van zijn relatie kan worden afgeleid, heeft verweerder met het door hem gevoerde beleid, als onder 18 geduid, niet onderkend dat de onderbouwing van de duurzaamheid van de relatie met ieder passend middel moet kunnen geschieden (zie ook de arresten van 5 februari 1991, Roux, C-363/89, punten 15 en 16, en 17 februari 2005, Oulane, C-215/03, punt 53). 
    
    
      24. In de brief van de Minister van Justitie aan de Tweede Kamer van 18 december 2009 (kamerstuk 32175, nr. 6) is vermeld dat behoefte bestaat aan maatregelen om misbruik van het gemeenschapsrecht te bestrijden en te voorkomen. Zoals de brief vermeldt, is middels WBV 2009/1 beoogd het begrip ‘deugdelijk bewezen duurzame relatie’ nader in te vullen teneinde eventueel misbruik te voorkomen.
      Hierin ziet de rechtbank evenmin rechtvaardiging voor het stellen van een samenwooneis. Immers, artikel 35 van de Richtlijn biedt verweerder reeds de mogelijkheid de nodige maatregelen nemen om een in de richtlijn neergelegd recht in geval van rechtsmisbruik of fraude, zoals een schijnhuwelijk, te ontzeggen, te beëindigen of in te trekken. Naar de rechtbank begrijpt dient dit te geschieden door een individuele benadering. Deze bepaling laat geen ruimte voor beleidsregels als de onderhavige, die ertoe strekken het recht op gezinsleven in de verblijfsstaat van de hoofdpersoon op voorhand te ontzeggen, ongeacht of in het concrete geval gebleken is van misbruik.
    
    
    25. In onderhavige zaak heeft eiser, ter ondersteuning van zijn stelling dat hij met referente een duurzame relatie heeft, bij brief van 24 augustus 2009 een groot aantal foto’s overgelegd, alsmede een aantal nota’s uit november 2004, waarmee hij wil aantonen dat referente ook voorafgaand aan de GBA-inschrijving al met eiser samenwoonde. In aanvulling hierop heeft eiser bij brief van 9 september 2009 een bijlage relatieverklaring en email-correspondentie tussen hem en referente overgelegd.
    
    26. Verweerder heeft ten aanzien van de overgelegde foto’s in het besluit van 14 oktober 2009 overwogen dat daaruit niet blijkt dat eiser en diens partner feitelijk samenwoonden. Terzake de overgelegde nota’s heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat hiermee misschien aannemelijk is gemaakt dat referente op dat moment het adres van haar partner gebruikte, maar niet deugdelijk bewezen is dat zij op dat moment ook feitelijk samenwoonden. De inschrijving van de partner op het adres van eiser is volgens verweerder daartoe meer geëigend.
    
    27. Uit het besluit volgt dat verweerder in het kader van zijn beoordeling of sprake is van een duurzame relatie, conform zijn beleid, allesbepalende betekenis heeft toegekend aan de omstandigheid dat eiser en zijn partner niet gedurende de gehele termijn van vijf jaar voorafgaande aan de aanvraag samenwoonden, althans dat deze samenwoning niet middels een GBA-inschrijving is aangetoond. In aanmerking genomen hetgeen hiervoor is overwogen acht de rechtbank dat niet in overeenstemming met de tekst en de bedoeling van artikel 3, tweede lid, aanhef en onder b, van de Richtlijn en de genoemde jurisprudentie van het Hof.
    
    28. De rechtbank verklaart het beroep gegrond, vernietigt het besluit van 14 oktober 2009 en bepaalt dat verweerder met inachtneming van deze uitspraak opnieuw dient te beslissen op het bezwaar. Hetgeen partijen overigens hebben aangevoerd, behoeft geen bespreking.
    
    29. De rechtbank acht termen aanwezig om toepassing te geven aan artikel 8:75 van de Awb en verweerder te veroordelen in de door eiser in verband met de behandeling van het beroep redelijkerwijs gemaakte proceskosten, welke zijn begroot op € 874,00 aan kosten van verleende rechtsbijstand (1 punt voor het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting; waarde per punt € 437,00, wegingsfactor 1).
    
    30. Op grond van artikel 8:74 van de Awb bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiser het betaalde griffierecht vergoedt.
    
    
    De beslissing
    
    De rechtbank:
    
    
      - verklaart het beroep gegrond;
      - vernietigt het besluit van 14 oktober 2009;
      - draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak;
      - veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser, begroot op € 874,00, te betalen aan eiser;
      - bepaalt dat verweerder het door eiser betaalde griffierecht ten bedrage van € 150,00 aan hem vergoedt.
    
    
    
    Deze uitspraak is gedaan door mr. E.M. Vermeulen, voorzitter, en mr. C. van Linschoten en mr. E. Horsthuis, rechters, in tegenwoordigheid van mr. R. Barzilay, griffier.
    
    
    De griffier,	
    
    De voorzitter,
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 19 augustus 2010.
    
    
    
      Rechtsmiddel:
      Tegen deze uitspraak kunnen partijen binnen vier weken na de verzending van een afschrift hoger beroep instellen bij de Raad van State, Afdeling bestuursrechtspraak, Hoger beroep vreemdelingenzaken, Postbus 16113, 2500 BC ’s-Gravenhage. Het beroepschrift dient een of meer grieven tegen de uitspraak te bevatten. Artikel 6:6 van de Awb is niet van toepassing. Een afschrift van de uitspraak dient overgelegd te worden. Meer informatie treft u aan op de website van de Raad van State (www.raadvanstate.nl).