ECLI:NL:RVS:2008:BD0371, Raad van State, 23-04-2008, 200706235/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2008-04-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 21 maart 2007 heeft de burgemeester van Rotterdam (hierna: de burgemeester) de exploitatievergunning van [appellante] ingetrokken voor de duur van zes maanden.

200706235/1.
    
    Datum uitspraak: 23 april 2008
    
    AFDELING
    
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellante], gevestigd te [plaats],
    
    tegen de uitspraak in zaak nrs. 07/2169 en 07/2415 van de voorzieningenrechter van de rechtbank Rotterdam van 20 juli 2007 in het geding tussen:
    
    [appellante]
    
    en
    
    de burgemeester van Rotterdam.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 21 maart 2007 heeft de burgemeester van Rotterdam (hierna: de burgemeester) de exploitatievergunning van [appellante] ingetrokken voor de duur van zes maanden.
    
    Bij besluit van 11 juni 2007 heeft de burgemeester het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard voor zover het is gericht tegen de duur van de intrekking, de duur van de intrekking bepaald op drie maanden en het bezwaar voor het overige ongegrond verklaard.
    
    Bij de uitspraak van 20 juli 2007, die is verzonden op dezelfde dag en waarop abusievelijk het college van burgemeester en wethouders is vermeld als verweerder, heeft de voorzieningenrechter van de rechtbank Rotterdam (hierna: de voorzieningenrechter), voor zover thans van belang, het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 30 augustus 2007, hoger beroep ingesteld.
    
    De burgemeester heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Partijen hebben nadere stukken ingediend. Deze zijn aan de wederpartij toegezonden.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 12 maart 2008, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. A.G. Kleijweg, advocaat te Voorburg, en Z. Hu, en de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. S.B.H. Fijneman, ambtenaar van de gemeente, zijn verschenen.
    
    Buiten bezwaren van partijen zijn ter zitting nog stukken in het geding gebracht.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Ingevolge artikel 14 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM) moet het genot van de rechten en vrijheden die in dit Verdrag zijn vermeld, worden verzekerd zonder enig onderscheid op welke grond ook, zoals geslacht, ras, kleur, taal, godsdienst, politieke of andere mening, nationale of maatschappelijke afkomst, het behoren tot een nationale minderheid, vermogen, geboorte of andere status.
    
    Ingevolge artikel 1 van het Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het Protocol) heeft iedere natuurlijke of rechtspersoon recht op het ongestoord genot van zijn eigendom. Aan niemand zal zijn eigendom worden ontnomen behalve in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de wet en in de algemene beginselen van internationaal recht.
    
    De voorgaande bepalingen tasten echter op geen enkele wijze het recht aan, dat een Staat heeft om die wetten toe te passen, die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang of om de betaling van belastingen of andere heffingen of boeten te verzekeren.
    
    Ingevolge artikel 2, eerste lid, van de Wet arbeid vreemdelingen (hierna: de Wav) is het een werkgever verboden een vreemdeling in Nederland arbeid te laten verrichten zonder tewerkstellingsvergunning.
    
    Ingevolge artikel 2.3.2, eerste lid, van de Algemene Plaatselijke Verordening van Rotterdam (hierna: de APV), zoals dat luidde ten tijde van belang en voor zover hier van belang, is het verboden een inrichting als bedoeld in paragraaf 3 (toezicht op openbare inrichtingen) te exploiteren zonder exploitatievergunning.
    
    Ingevolge artikel 2.3.6., vierde lid, aanhef en onder i, van de APV kan de burgemeester de vergunning tijdelijk of voor onbepaalde tijd geheel of gedeeltelijk intrekken of wijzigen indien er aanwijzingen zijn dat in de inrichting personen werkzaam zijn of zullen zijn in strijd met het bij of krachtens de Wav of de Vreemdelingenwet 2000 bepaalde.
    
    In de Handhavingsmodule horeca 2004-2006 (hierna: de Handhavingsmodule) is door de burgemeester nader aangegeven hoe hij uitvoering geeft aan artikel 2.3.6. van de APV. In paragraaf 5.6. van de Handhavingsmodule staat in de kolom "Overtredingen/andere bepalingen" vermeld dat het tewerkstellen van personen zonder geldige verblijfstitel (illegale werknemers) als een ernstig incident wordt beschouwd. In de kolom "Politie/toezichthouder" staat ten aanzien van ernstige incidenten vermeld, voor zover hier van belang:
    
    "1e keer:
    
    * Verbaliseren
    
    * Bestuurlijke waarschuwing uitreiken
    
    2e keer:
    
    * Verbaliseren
    
    * Dossier politie t.b.v. bestuurlijke maatregel burgemeester".
    
    In de kolom "Gemeente" staat ten aanzien van ernstige incidenten vermeld, voor zover hier van belang:
    
    "2e keer: exploitatievergunning (tijdelijk) intrekken en/of bevel tot sluiten van de inrichting (3, 6 of 12 maanden)".
    
    2.2. Niet in geschil is dat in de horeca-inrichting waarvoor [appellante] een exploitatievergunning is verleend bij controles op 11 oktober en 17 november 2006 werknemers zijn aangetroffen die illegaal in Nederland verbleven dan wel arbeid verrichtten zonder dat daarvoor de ingevolge artikel 2, eerste lid, van de Wav vereiste tewerkstellingsvergunning was verleend.
    
    2.3. De voorzieningenrechter heeft, samengevat weergegeven en voor zover hier van belang, overwogen dat de in de brief van 13 november 2006 vervatte waarschuwing als bedoeld in paragraaf 5.6. van de Handhavingsmodule bevoegd is gegeven en dat de onduidelijkheid omtrent de datum van ontvangst van deze brief, mede gelet op hetgeen [assistent-bedrijfsleider] van [appellante], op 12 oktober 2006 tijdens een verhoor te kennen is gegeven, niet leidt tot de conclusie dat de burgemeester niet bevoegd was de exploitatievergunning in te trekken. Voorts heeft hij overwogen dat de intrekking een inmenging betekent in de uitoefening van het ongestoord genot van de eigendom als bedoeld in artikel 1 van het Protocol, maar dat deze inmenging voorzienbaar is zoals vereist in die bepaling en ook overigens gerechtvaardigd.
    
    2.4. [appellante] bestrijdt het oordeel van de voorzieningenrechter dat de burgemeester naar aanleiding van de tijdens de controle van 17 november 2006 geconstateerde overtreding gebruik kon maken van zijn bevoegdheid de exploitatievergunning in te trekken. Zij stelt dat niet aannemelijk is dat zij de in de aanhef als "schriftelijke waarschuwing" aangemerkte brief van 13 november 2006 van de politie voor 18 november 2006 heeft ontvangen en dat de in die brief vervatte waarschuwing niet kenbaar is als bestuurlijke waarschuwing afkomstig van de burgemeester.
    
    2.5. In paragraaf 5.6 van de Handhavingsmodule staat dat bij de eerste overtreding die is aangemerkt als ernstig incident een bestuurlijke waarschuwing wordt uitgereikt. Er staat echter niet dat de bevoegdheid om een exploitatievergunning in te trekken eerst ontstaat nadat zo'n waarschuwing is uitgereikt. Gelet op artikel 2.3.6., vierde lid, aanhef en onder i, van de APV kan voorts niet met vrucht worden staande gehouden dat eerst na ontvangst van een schriftelijke waarschuwing kenbaar wordt dat het tewerkstellen van personen in strijd met het bij of krachtens de Wav of de Vreemdelingenwet 2000 bepaalde een overtreding behelst die intrekking van de vergunning tot gevolg kan hebben. Met het verbaliseren en het geven van een waarschuwing naar aanleiding van een eerste overtreding wordt naar het oordeel van de Afdeling veeleer beoogd de exploitant een laatste kans te geven de exploitatie van de inrichting alsnog op zodanige wijze voort te zetten dat niet meer in strijd met de voor de vergunning geldende regels wordt gehandeld. Dit oordeel is in overeenstemming met paragraaf 5.1 van de Handhavingsmodule, waarin staat vermeld dat de keuze om (vaak) eerst te waarschuwen onder meer is ingegeven door het inzicht dat een overtreder de ruimte dient te krijgen zijn gedrag aan te passen. De door [appellante] voorgestane uitleg van paragraaf 5.6 van de Handhavingsmodule dat eerst na ontvangst van een schriftelijke waarschuwing de bevoegdheid om op te treden zou ontstaan, zou voorts het ongerijmde effect hebben dat na de voor de exploitant kenbare constatering van een eerste overtreding tegen nieuwe of voortgaande overtredingen geen bestuurlijke maatregelen kunnen worden getroffen tot het moment waarop, naar door het bevoegde bestuursorgaan aannemelijk is gemaakt, de schriftelijke waarschuwing is ontvangen.
    
    Vaststaat dat naar aanleiding van de constatering van de overtreding op 11 oktober 2006 geen bestuurlijke maatregel is genomen, doch een schriftelijke waarschuwing is gegeven. Voorts is, naar de voorzieningenrechter met juistheid heeft overwogen, blijkens het proces-verbaal van verhoor van [assistent-bedrijfsleider] van 12 oktober 2006 tijdens dat verhoor aan de orde gesteld dat op 11 oktober 2006 illegale medewerkers in de inrichting zijn aangetroffen. Derhalve was [appellante] ervan op de hoogte dat zij een overtreding had begaan die in de Handhavingsmodule als ernstig incident is aangemerkt. Voorts is [appellante] tijdens dat verhoor een hercontrole in het vooruitzicht gesteld. Er was voor haar derhalve alle aanleiding alsnog onverwijld te voldoen aan haar verplichtingen en er is geen grond voor het oordeel dat de burgemeester met het nemen van een bestuurlijke maatregel naar aanleiding van de constatering op 17 november 2006 van een nieuwe overtreding heeft gehandeld in strijd met het door hem ontwikkelde beleid.
    
    2.6. [appellante] bestrijdt voorts het oordeel van de voorzieningenrechter dat de inbreuk op haar eigendom niet in strijd is met artikel 1 van het Protocol. Zij betoogt dat de inbreuk niet is voorzien bij de wet als bedoeld in die bepaling omdat zij op grond van artikel 2.3.6, vierde lid, van de APV niet redelijkerwijs kon voorzien wat de gevolgen zouden zijn van de door haar gepleegde overtredingen. Voorts stelt zij dat de inbreuk niet gerechtvaardigd is omdat zij disproportioneel is, nu de schade van een sluiting van haar horeca-inrichting gedurende drie maanden vijfhonderdduizend tot een miljoen euro bedraagt terwijl de gepleegde overtredingen slechts zijn aan te merken als uitglijders van het management.
    
    2.6.1. In artikel 2.3.6, vierde lid, aanhef en onder i, van de APV is bepaald dat de burgemeester de vergunning tijdelijk of voor onbepaalde tijd geheel of gedeeltelijk kan intrekken of wijzigen indien er aanwijzingen zijn dat in de inrichting personen werkzaam zijn of zullen zijn in strijd met het bij of krachtens de Wav of de Vreemdelingenwet 2000 bepaalde. Gelet op deze duidelijke en niet voor meerdere uitleg vatbare tekst, vormt deze bepaling een voldoende precieze wettelijke grondslag voor de tijdelijke intrekking van de exploitatievergunning van [appellante]. Niet valt in te zien dat [appellante] redelijkerwijs niet kon voorzien wat de gevolgen zouden zijn van het in de inrichting tewerkstellen van personen die illegaal in Nederland verbleven en/of niet beschikten over de ingevolge artikel 2, eerste lid, van de Wav vereiste tewerkstellingsvergunning.
    
    Blijkens het besluit van 21 maart 2007 voert de burgemeester een streng beleid tegen het tewerkstellen van mensen die niet beschikken over een voor het verrichten van arbeid geldige verblijfstitel vanwege het grote belang van de bestrijding van de uitbuiting van illegale werknemers, waarbij ook sprake kan zijn van mensenhandel. Gelet op de zwaarwegendheid van dit belang kan niet worden geoordeeld dat [appellante] door de tijdelijke sluiting, die in het besluit van 11 juni 2007 is beperkt tot een periode van drie maanden, een onevenredige last is opgelegd. Dat slechts sprake is van een uitglijder van het management valt voorts niet in te zien nu uit de stukken blijkt dat bij de controles op 11 oktober en 17 november 2006 totaal vier personen in de inrichting zijn aangetroffen die illegaal in Nederland verbleven en/of niet beschikten over een tewerkstellingsvergunning. Het betoog faalt.
    
    2.7. [appellante] betoogt ten slotte dat toepassing van de Handhavingsmodule in strijd is met artikel 14 van het EVRM. Volgens [appellante] wordt verboden onderscheid gemaakt naar vestigingsplaats, nu de Handhavingsmodule alleen gelding heeft binnen de gemeente Rotterdam.
    
    2.8. Dit betoog faalt. De burgemeester is slechts bevoegd op te treden binnen de gemeente Rotterdam. Indien en voor zover juist zou zijn dat in andere gemeenten de daar bevoegde bestuursorganen op dit punt andere regels stellen dan wel een ander beleid voeren, wordt dat verschil in behandeling niet door de burgemeester gemaakt. Voorts valt op voorhand niet in te zien dat eventuele verschillen in aanpak tussen gemeentes niet gerechtvaardigd kunnen worden geacht op grond van verschillen in de situatie ter plaatse.
    
    2.9. Het hoger beroep is ongegrond.
    
    2.10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. M. Vlasblom, voorzitter, en mr. W.D.M. van Diepenbeek en mr. G.J. van Muijen, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.J.M. Mathot, ambtenaar van Staat.
    
    w.g. Vlasblom w.g. Mathot
    
    voorzitter ambtenaar van Staat
    
    Uitgesproken in het openbaar op 23 april 2008
    
    413.