ECLI:NL:RVS:2018:1284, Raad van State, 18-04-2018, 201703722/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-04-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 11 januari 2016 heeft het college aan [appellante sub 1] omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een schuur op het perceel [locatie 1] te Hank (hierna: het perceel).

201703722/1/A1.
    Datum uitspraak: 18 april 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    1.    [appellante sub 1], wonend te Sleeuwijk, gemeente Werkendam,
    2.    [appellant sub 2], wonend te Hank, gemeente Werkendam,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 16 maart 2017 in zaak nr. 16/7217 in het geding tussen:
    
    [appellante sub 1]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Werkendam.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 11 januari 2016 heeft het college aan [appellante sub 1] omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een schuur op het perceel [locatie 1] te Hank (hierna: het perceel).
    
    Bij besluit van 12 juli 2016 heeft het college het door [appellant sub 2] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard en de gevraagde omgevingsvergunning alsnog geweigerd.
    
    Bij uitspraak van 16 maart 2017 heeft de rechtbank het door [appellante sub 1] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 12 juli 2016 vernietigd, het besluit van 11 januari 2016 herroepen en bepaald dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante sub 1] hoger beroep ingesteld. [appellant sub 2] heeft voorwaardelijk incidenteel hoger beroep ingesteld.
    
    Het college, [appellante sub 1] en [appellant sub 2] hebben schriftelijke uiteenzettingen gegeven.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 9 maart 2018, waar [appellante sub 1], vertegenwoordigd door [gemachtigde A], bijgestaan door mr. R.E. Izeboud, advocaat te Breda, [appellant sub 2], bijgestaan door [gemachtigde B], en het college, vertegenwoordigd door mr. S.M.W. Verouden, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    [appellante sub 1] heeft op 11 oktober 2015 een aanvraag om omgevingsvergunning voor het oprichten van een schuur op het perceel ingediend. Op het perceel is al een schuilschuur aanwezig waarvoor bij besluit van 12 april 1988 door het college van de gemeente Dussen bouwvergunning is verleend. Deze schuilschuur wordt gebruikt als recreatiewoning. [appellant sub 2] woont op het naastgelegen perceel [locatie 2] te Hank.
    
    2.    Bij besluit van 11 januari 2016 heeft het college de door [appellante sub 1] aangevraagde omgevingsvergunning met toepassing van artikel 4, eerste lid, aanhef en onder a, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor) verleend.
    
        Naar aanleiding van een door [appellant sub 2] tegen dit besluit ingediend bezwaarschrift heeft het college na heroverweging bij besluit van 12 juli 2016 de aangevraagde omgevingsvergunning alsnog geweigerd. In het besluit van 12 juli 2016 stelt het college zich bij nader inzien op het standpunt dat de schuilschuur op het perceel niet kan worden aangemerkt als een hoofdgebouw als bedoeld in artikel 1 van bijlage II van het Bor, zodat het niet mogelijk is met toepassing van artikel 4, eerste lid, aanhef en onder a, van bijlage II van het Bor ten behoeve van de gevraagde schuur van het bestemmingsplan af te wijken.
    
        De rechtbank heeft naar aanleiding van het door [appellante sub 1] tegen het besluit van 12 juli 2016 ingediende beroep overwogen dat het college niet bevoegd was om bij besluit van 11 januari 2016 omgevingsvergunning te verlenen voor de schuur, omdat die omgevingsvergunning al op 7 december 2015 van rechtswege was ontstaan. De rechtbank heeft vervolgens het besluit van 11 januari 2016 aangemerkt als bekendmaking van het feit dat de op 11 oktober 2015 aangevraagde omgevingsvergunning van rechtswege is ontstaan. Het bezwaarschrift van [appellant sub 2] van 17 februari 2016 heeft de rechtbank beschouwd als een ontvankelijk bezwaar tegen de van rechtswege gegeven omgevingsvergunning. De inhoud van het besluit van 12 juli 2016 heeft de rechtbank beschouwd als de volledige heroverweging van het besluit van 11 januari 2016. Vervolgens heeft de rechtbank het beroep van [appellante sub 1] tegen het besluit van 12 juli 2016 inhoudelijk behandeld en is tot het oordeel gekomen dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat niet met toepassing van artikel 4 van bijlage II van het Bor omgevingsvergunning voor de schuur kon verlenen, omdat de schuilschuur op het perceel niet als hoofdgebouw als bedoeld in artikel 1 van bijlage II van het Bor kan worden aangemerkt.
    
    3.    De relevante bepalingen uit de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), het Bor en het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Buitengebied" zijn opgenomen in de bijlage die onderdeel uitmaakt van deze uitspraak.
    
    Beoordeling van het hoger beroep van [appellante sub 1]
    
    4.    [appellante sub 1] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college bevoegd was met toepassing van artikel 4, aanhef en eerste lid, van bijlage II van het Bor omgevingsvergunning te verlenen voor de schuur. Daartoe voert zij aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de aangevraagde schuur op het perceel niet kan worden aangemerkt als een bijbehorend bouwwerk, als bedoeld in artikel 1 van bijlage II van het Bor, omdat op hetzelfde perceel geen hoofdgebouw als bedoeld in dat artikel aanwezig is. Volgens haar is de reeds op het perceel aanwezige schuilschuur aan te merken als een hoofdgebouw als bedoeld in artikel 1.50 van de planregels van het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Buitengebied". De rechtbank heeft ten onrechte overwogen dat de definitie van hoofdgebouw in artikel 1 van bijlage II van het Bor bepalend is, aldus [appellante sub 1]. Bovendien is de schuilschuur volgens [appellante sub 1] ook aan te merken als hoofdgebouw als bedoeld in artikel 1 van bijlage II van het Bor, nu deze niet in strijd is met de ter plaatse geldende bestemming "Natuur" en noodzakelijk is voor de verwezenlijking van deze bestemming. De schuilschuur is volgens haar voorts ook noodzakelijk voor de verwezenlijking van de toekomstige bestemming van het perceel.
    
    4.1.    Anders dan [appellante sub 1] betoogt, heeft de rechtbank terecht overwogen dat de definitie van hoofdgebouw, zoals volgt uit artikel 1.50 van de planregels, in dit geval niet van toepassing is, omdat de vraag voor ligt of met toepassing van artikel 4, aanhef en eerste lid, van bijlage II van het Bor van het bestemmingsplan kan worden afgeweken. De rechtbank heeft daarom terecht getoetst aan de definitie van hoofdgebouw in artikel 1 van bijlage II van het Bor.
    
        De rechtbank heeft voorts terecht overwogen dat de reeds op het perceel aanwezige schuilschuur niet kan worden aangemerkt als hoofdgebouw als bedoeld in artikel 1 van bijlage II van het Bor, omdat deze niet noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de op het perceel rustende bestemming "Natuur". Hierbij wordt in aanmerking genomen dat, anders dan door [appellante sub 1] wordt betoogd, het gebruik van de schuilschuur op het perceel als recreatiewoning niet kan worden gekwalificeerd als extensief recreatief medegebruik, als bedoeld in artikel 11.1 van de planregels, zodat de schuilschuur in ieder geval om die reden niet noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de bestemming. Los van het antwoord op de vraag of het gebruik als schuilgelegenheid voor personen die ter plaatse werkzaamheden uitvoeren die zijn gericht op de instandhouding, het herstel en de ontwikkeling van de ter plaatse voorkomende landschappelijke en natuurwaarden wel in overeenstemming is met de bestemming "Natuur", is dat gebruik evenmin noodzakelijk voor de verwezenlijking van die bestemming. Hierbij is van belang dat ook zonder het gebruik van de schuur als schuilgelegenheid de bestemming "Natuur" kan worden verwezenlijkt. Of het gebruik van de schuilschuur, zoals door [appellante sub 1] wordt betoogd, wordt beschermd door het overgangsrecht is niet relevant voor het antwoord op de vraag of de schuur noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de bestemming. Als op het gebruik van de schuur het overgangsrecht van toepassing is, betekent dit immers dat het gebruik niet in overeenstemming is met de geldende bestemming. Voorts wordt evenmin grond gevonden voor het oordeel dat de schuilschuur noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de toekomstige bestemming. Hierbij wordt in aanmerking genomen dat recent, bij besluit van 6 oktober 2015, het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Buitengebied" is vastgesteld en ten tijde van het bestreden besluit geen nieuw bestemmingsplan in voorbereiding was. Voorts is ter zitting door het college te kennen gegeven dat het niet voornemens is de raad voor te stellen een bestemmingsplan vast te stellen overeenkomstig de wensen van [appellante sub 1].
    
        Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht overwogen dat de schuilschuur op het perceel niet kan worden aangemerkt als hoofdgebouw als bedoeld in artikel 1 van bijlage II van het Bor. Dat betekent dat de schuur waarvoor op 11 oktober 2015 een omgevingsvergunning is aangevraagd niet kan worden aangemerkt als een bijbehorend bouwwerk, zodat de rechtbank terecht heeft overwogen dat het college in het besluit van 12 juli 2016 terecht tot de conclusie is gekomen dat niet met toepassing van artikel 4, aanhef en eerste lid, van bijlage II van het Bor omgevingsvergunning voor deze schuur kan worden verleend.
    
        Het betoog faalt.
    
    5.    [appellante sub 1] betoogt voorts dat de rechtbank weliswaar terecht heeft overwogen dat een vergunning van rechtswege voor de schuur is ontstaan, maar dat deze van rechtswege verleende omgevingsvergunning niet op de wijze als bedoeld in artikel 4:20c van de Awb is bekendgemaakt. Nu het besluit nog niet bekend is gemaakt, is de termijn voor het indienen van een bezwaarschrift nog niet aangevangen, zodat het door [appellant sub 2] op 17 februari 2016 ingediende bezwaarschrift geen ontvankelijk bezwaarschrift is, aldus [appellante sub 1].
    
    5.1.    Het antwoord op de vraag of de van rechtswege gegeven vergunning op de juiste wijze is bekendgemaakt, hangt onverbrekelijk samen met het antwoord op de vraag of er wel een vergunning van rechtswege is gegeven. Eerst nadat is vastgesteld dat dat het geval is komt aan de orde of is voldaan aan artikel 4:20c van de Awb.
    
        Uit 4.1 volgt dat het college in het besluit van 12 juli 2016 terecht tot de conclusie is gekomen dat niet met toepassing van artikel 4, aanhef en eerste lid, van bijlage II van het Bor omgevingsvergunning voor de aangevraagde schuur kan worden verleend. Dat betekent dat het slechts met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3°, van de Wabo omgevingsvergunning voor de schuur zou kunnen verlenen. Op grond van artikel 3.10, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo is daarom de uniforme openbare voorbereidingsprocedure op de aanvraag van [appellante sub 1] van toepassing. Het voorgaande brengt met zich dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college een onjuiste procedure heeft toegepast. Dit betekent dat van een van rechtswege gegeven omgevingsvergunning, anders dan de rechtbank heeft overwogen, geen sprake is.
    
    6.    Het hoger beroep van [appellante sub 1] is gegrond.
    
    Het voorwaardelijk incidenteel hoger beroep van [appellant sub 2]
    
    7.    Anders dan [appellante sub 1] en het college stellen, bestaat er voor [appellant sub 2] belang bij een inhoudelijke beoordeling van zijn incidenteel hoger beroep, omdat nog geen sprake is van een onherroepelijk besluit tot weigering van de door [appellante sub 1] aangevraagde omgevingsvergunning.
    
    8.    Het betoog van [appellant sub 2], dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat op 7 december 2015 een omgevingsvergunning van rechtswege was ontstaan, omdat op de aanvraag van [appellante sub 1] de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van toepassing is, slaagt gelet op het bepaalde in 5.1.
    
    9.    Het hoger beroep van [appellante sub 1] is gegrond. Het incidenteel hoger beroep van [appellant sub 2] is eveneens gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling alsnog de overige door [appellante sub 1] in beroep aangevoerde gronden behandelen.
    
    Het beroep van [appellante sub 1]
    
    10.    Het betoog van [appellante sub 1] dat het college bevoegd was met toepassing van artikel 4, aanhef en eerste lid, van bijlage II van het Bor omgevingsvergunning te verlenen voor de schuur faalt, gelet op hetgeen in 4.1 is overwogen.
    
    11.    [appellante sub 1] betoogt voorts dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het niet voornemens is ten behoeve van het bouwen van de schuur op het perceel een herziening van het bestemmingsplan vast te stellen. Dat het perceel deel uitmaakt van de Ecologische Hoofdstructuur is volgens [appellante sub 1] onvoldoende voor dat standpunt, gelet op het eerder door het college in het besluit van 11 januari 2016 ingenomen standpunt, dat de nieuwe schuur op zal gaan in zijn natuurlijke omgeving en op poeren komt te staan.
    
    11.1.    Het college heeft zich in het besluit van 12 juli 2016 op het standpunt gesteld dat [appellante sub 1] reeds over een schuur op het perceel beschikt, die primair dient voor opslag en zo nodig schuilgelegenheid biedt, zodat er ruimtelijk gezien, mede gelet op de bestemming "Natuur" geen redenen bestaan, om uitbreiding van de opslagcapaciteit te overwegen. Ook de omstandigheid dat dit gebied deel uitmaakt van de Ecologische Hoofdstructuur vraagt volgens het college om terughoudendheid als het gaat om het toestaan van meer bouwcapaciteit dan dat het bestemmingsplan mogelijk maakt. Om die redenen wenst het college niet mee te werken aan, zoals de Afdeling het standpunt van het college begrijpt, het afwijken van het bestemmingsplan met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3º, van de Wabo. Dat het college zich in het besluit van 11 januari 2016 op een ander standpunt stelde is geen grond voor het oordeel dat het college, na heroverweging van dat besluit na behandeling van de bezwaren van [appellant sub 2], niet voldoende heeft gemotiveerd waarom het niet wenst mee te werken aan het bouwen van de door [appellante sub 1] gewenste schuur.
    
        Het betoog faalt.
    
    12.    Het beroep van [appellante sub 1] is ongegrond.
    
    Proceskosten
    
    13.    Het college dient ten aanzien van [appellante sub 1] en [appellant sub 2] op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten in hoger beroep te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    verklaart het hoger beroep van [appellante sub 1] gegrond;
    
    II.    verklaart het incidenteel hoger beroep van [appellant sub 2] gegrond;
    
    III.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 16 maart 2017 in zaak nr. 16/7217;
    
    IV.    verklaart het beroep van [appellante sub 1] tegen het besluit van 12 juli 2016 ongegrond;
    
    V.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Werkendam tot vergoeding van bij [appellante sub 1] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.524,77 (zegge: vijftienhonderdvierentwintig euro en zevenenzeventig cent), waarvan € 1.503,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    VI.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Werkendam tot vergoeding van bij [appellant sub 2] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.274,27 (zegge: twaalfhonderdvierenzeventig euro en zevenentwintig cent), waarvan € 1.252,50 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;    
    
    VII.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Werkendam aan [appellante sub 1] het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 250,00 (zegge: tweehonderdvijftig euro) voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt.    
    
    Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. N. Verheij en mr. J.Th. Drop, leden, in tegenwoordigheid van mr. W.D. Kamphorst-Timmer, griffier.
    
    voorzitter    
    w.g. Slump
    
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    
    Uitgesproken in het openbaar op 18 april 2018
    
    776.  BIJLAGE
    
    Algemene wet bestuursrecht
    
    Artikel 4:20c:
    
    1. Het bestuursorgaan maakt de beschikking bekend binnen twee weken nadat zij van rechtswege is gegeven.
    
    2. Bij de bekendmaking en mededeling van de beschikking wordt vermeld dat de beschikking van rechtswege is gegeven.
    
    Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
    
    Artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c:
    
    Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruik van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan.
    
    Artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°:
    
    Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning, indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan, slechts worden verleend in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen.
    
    Besluit omgevingsrecht
    
    Artikel 1:
    
    In deze bijlage wordt verstaan onder:
    
    […]
    
    bijbehorend bouwwerk: uitbreiding van een hoofdgebouw dan wel functioneel met een zich op hetzelfde perceel bevindend hoofdgebouw verbonden, daar al dan niet tegen aangebouwd gebouw, of ander bouwwerk, met een dak;
    
    […]
    
    hoofdgebouw: gebouw, of gedeelte daarvan, dat noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de geldende of toekomstige bestemming van een perceel en, indien meer gebouwen op het perceel aanwezig zijn, gelet op die bestemming het belangrijkst is;
    
    […].
    
    Artikel 4, aanhef en eerste lid, van bijlage II:
    
    Voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, komen in aanmerking:
    
    1. een bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan, mits, voor zover gelegen buiten de bebouwde kom, wordt voldaan aan de volgende eisen:
    
    a. niet hoger dan 5 m, tenzij sprake is van een kas of bedrijfsgebouw van lichte constructie ten dienste van een agrarisch bedrijf,
    
    b. de oppervlakte niet meer dan 150 m².
    
    Bestemmingsplan "Buitengebied"
    
    Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Buitengebied" rust op het perceel de bestemming "Natuur" en de dubbelbestemming "Waterstaat-Waterstaatkundige functie".
    
    Artikel 1.50:
    
    Een gebouw, dat op een bouwperceel door zijn constructie, afmetingen of functie als het belangrijkste bouwwerk valt aan te merken.
    
    Artikel 11.1:
    
    De voor 'Natuur' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    
    a. de instandhouding, herstel en ontwikkeling van ter plaatse voorkomende danwel daaraan eigen landschappelijke en natuurwaarden;
    
    b. de instandhouding, herstel en ontwikkeling van de in lid 32.2 genoemde landschapstypen en hun kernkwaliteiten;
    
    c. watergangen en andere waterpartijen, waterhuishoudkundige voorzieningen, oevers en taluds;
    
    d. agrarisch natuurbeheer, uitsluitend voor zover de natuur- en landschapswaarden daardoor niet onevenredig worden aangetast;
    
    e. extensief recreatief medegebruik;
    
    alsmede voor:
    
    f. ter plaatse van de aanduiding 'ligplaats', een ligplaats voor een recreatieark voor recreatief (nacht)verblijf door personen, die elders hun hoofdverblijf hebben;
    
    g. bij deze bestemming behorende voorzieningen, zoals voet- en fietspaden.