ECLI:NL:RVS:2015:3175, Raad van State, 14-10-2015, 201501758/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2015-10-14 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 28 februari 2014 heeft de minister een aanvraag van [appellant] om subsidie voor het instellen van onderzoek naar herbestemming van zijn rijksmonument met monumentnummer 519573, een kasteel te Klimmen, afgewezen.

201501758/1/A2.
    Datum uitspraak: 14 oktober 2015
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 22 januari 2015 in zaak nr. 14/2033 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 28 februari 2014 heeft de minister een aanvraag van [appellant] om subsidie voor het instellen van onderzoek naar herbestemming van zijn rijksmonument met monumentnummer 519573, een kasteel te Klimmen, afgewezen.
    
    Bij besluit van 21 mei 2014 heeft de minister het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 22 januari 2015 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    De minister heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De minister heeft een nader stuk ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 13 augustus 2015, waar [appellant] en de minister, vertegenwoordigd door mr. D.C. Lagaaij, werkzaam voor de Rijksdienst voor het Cultureel Erfgoed, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. Ingevolge artikel 34, derde lid, van de Monumentenwet 1988 worden bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regels gesteld met betrekking tot het verstrekken van subsidie, bedoeld in het eerste lid. Deze regels kunnen betrekking hebben op:
    
    a. de criteria op grond waarvan subsidie kan worden verstrekt;
    
    b. de wijze waarop het subsidiebedrag wordt bepaald;
    
    c. de vaststelling van het subsidieplafond;
    
    d. de aanvraag van een subsidie;
    
    e. de voorwaarden waaronder de subsidie wordt verleend;
    
    f. de verplichtingen van de subsidieontvanger;
    
    g. de vaststelling van de subsidie;
    
    h. de betaling en terugvordering van de subsidie, alsmede het verlenen van voorschotten op de subsidie.
    
    Ingevolge het vierde lid worden, indien wordt voorzien in een subsidieplafond, daarbij regels gesteld omtrent de wijze van verdeling.
    
    Ingevolge het zesde lid kan de minister subsidie verstrekken in verband met de herbestemming van onroerende monumenten.
    
    Ingevolge het zevende lid worden bij ministeriële regeling regels gesteld met betrekking tot het verstrekken van subsidie, bedoeld in het zesde lid. De tweede volzin van het derde lid is van toepassing en het vierde lid is van overeenkomstige toepassing.
    
    Ingevolge artikel 12, eerste lid, van de Subsidieregeling stimulering herbestemming monumenten (hierna: Subsidieregeling) voorziet de minister in een gelijktijdige beslissing op aanvragen om subsidie met betrekking tot de activiteiten, bedoeld in artikel 5, eerste lid.
    
    Ingevolge het tweede lid rangschikt de minister de aanvragen in de volgorde als hierna vermeld:
    
    a. aanvragen ingediend door organisaties als bedoeld in artikel 30 van de Subsidieregeling instandhouding monumenten, die eigenaar van het desbetreffende monument zijn,
    
    b. aanvragen ingediend door andere eigenaren dan die, bedoeld in onderdeel a,
    
    c. aanvragen ingediend door organisaties als bedoeld in artikel 30 van de Subsidieregeling instandhouding monumenten, die geen eigenaar van het desbetreffende monument zijn, en
    
    d. aanvragen ingediend door andere rechtspersonen dan die, bedoeld in onderdeel c.
    
    Ingevolge het derde lid wordt, indien bij toepassing van het tweede lid het subsidieplafond, bedoeld in artikel 7, eerste lid, dreigt te worden overschreden of wordt overschreden door subsidieverstrekking aan alle aanvragers in een van de categorieën aanvragen als bedoeld in het tweede lid, op de aanvragen in die categorie beslist in de volgorde van de opgave van de kosten, bedoeld in artikel 9, derde lid, onderdeel b, waarvoor subsidie wordt aangevraagd, waarbij een aanvraag met een lagere opgave van de kosten voorrang krijgt.
    
    Ingevolge artikel 30, eerste lid, van de Subsidieregeling instandhouding monumenten kan de minister op aanvraag een privaatrechtelijke rechtspersoon of kerkgenootschap aanwijzen als professionele organisatie voor monumentenbehoud.
    
    2. Op 28 november 2013 heeft [appellant] een subsidieaanvraag ingediend in het kader van de Subsidieregeling voor het instellen van onderzoek naar een herbestemming van het kasteel te Klimmen, dat onderdeel is van het complex Historische buitenplaats Rivieren. Bij besluit van 28 februari 2014, gehandhaafd bij besluit van 21 mei 2014, heeft de minister de aanvraag afgewezen, omdat het beschikbare budget niet toereikend was om die aanvraag te honoreren. Het beschikbare budget was al uitgeput door subsidieverlening ten behoeve van aanvragen uit een voorrangsgroep, professionele organisaties voor monumentenbehoud die tevens eigenaar zijn van het monument, en aanvragen uit dezelfde groep als waartoe [appellant] behoort, die vanwege een lagere kostenopgave voorrang hebben gekregen. In het besluit van 21 mei 2014 heeft de minister aanvullend gemotiveerd dat de Europese Commissie bij beschikking van 15 december 2009, nummer N 606/2009, een door de lidstaat Nederland ter goedkeuring ingediend nationaal kader voor monumentenzorg verenigbaar heeft verklaard met het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, zodat de Subsidieregeling geen verboden staatssteun omvat.
    
    3. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat geen grond bestaat voor het oordeel dat artikel 12, tweede lid, van de Subsidieregeling de exceptieve toets niet kan doorstaan. Hij voert aan dat de criteria die worden gehanteerd om de rangorde te bepalen, onredelijk zijn. Professionele organisaties voor monumentenbehoud die monumenten in eigendom hebben, beschikken volgens hem - anders dan de Subsidieregeling veronderstelt - niet zonder meer over meer ervaring met het complexe proces van herbestemming dan andere eigenaren. In dit verband wijst [appellant] erop dat hij zijn monumenten reeds jarenlang op professionele wijze in stand houdt. Professionele organisaties voor monumentenbehoud krijgen volgens hem derhalve ten onrechte voorrang op andere eigenaren. De Subsidieregeling is daarom onvoldoende gemotiveerd en in strijd met het verbod op willekeur. [appellant] voert voorts aan dat, gelet op de doelstelling van de Subsidieregeling, de rangorde had moeten worden bepaald aan de hand van het type monument en niet het soort eigenaar. Rijksmonumenten hadden in de Subsidieregeling voorrang moeten krijgen op provinciale, gemeentelijke en niet beschermde monumenten. Daarnaast voert hij aan dat er bij het bepalen van de rangorde ten onrechte geen rekening mee wordt gehouden of een aanvrager subsidie heeft ontvangen voor het wind- en waterdicht maken van het monument. Door geen herbestemmingssubsidie te verlenen aan aanvragers die wel subsidie hebben ontvangen voor wind- en waterdicht maken, bestaat het risico dat de laatstgenoemde subsidie achteraf bezien weinig zinvol is geweest. Voorts voert hij aan dat de Subsidieregeling leidt tot rechtsongelijkheid tussen professionele organisaties voor monumentenbehoud en particuliere eigenaren. De laatstgenoemde groep komt slechts voor subsidie in aanmerking als er na subsidieverlening aan professionele organisaties voor monumentenbehoud nog subsidiebudget resteert. In dat verband stelt hij, onder verwijzing naar een beschikking van de Europese Commissie van 13 juli 2011 met nummer N 308/2010, dat een beperking van de kring van begunstigden discriminatoir is. De kring van begunstigden in de Subsidieregeling mag volgens hem dan ook niet feitelijk worden beperkt tot professionele organisaties voor monumentenbehoud. De minister doet het voorkomen alsof de Subsidieregeling door de Europese Commissie is goedgekeurd, maar de in artikel 12, tweede lid, van de Subsidieregeling aangebrachte rangorde bij de verlening van subsidies is pas aan de regeling toegevoegd nadat de Europese Commissie de regeling bij beschikking van 15 december 2009 met nummer N 606/2009 had goedgekeurd. De Europese Commissie heeft zich dus niet kunnen uitlaten over de vraag of de in die bepaling gehanteerde verdeelwijze van subsidies objectief en niet-discriminerend is, aldus [appellant].
    
    3.1. De Subsidieregeling is een algemeen verbindend voorschrift. Volgens vaste rechtspraak, bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 8 juli 2015 in zaak nr. 201409060/1/A2 (www.raadvanstate.nl), kan aan een dergelijk voorschrift verbindende kracht worden ontzegd, indien het in strijd is met een hoger wettelijk voorschrift of met een algemeen rechtsbeginsel. Het is aan het regelgevend bevoegd gezag - in dit geval de minister - om alle verschillende belangen die betrokken zijn bij de vaststelling van een algemeen verbindend voorschrift tegen elkaar af te wegen. De rechter heeft bij de toetsing daarvan niet tot taak om de waarde of het maatschappelijk gewicht dat aan de betrokken belangen moet worden toegekend naar eigen inzicht vast te stellen en heeft ook overigens daarbij terughoudendheid te betrachten (vergelijk ook het arrest van de Hoge Raad van 16 mei 1986; NJ 1987, 251).
    
    3.2. Het in de Subsidieregeling gemaakte onderscheid en de daarin gehanteerde rangorde zijn ingegeven door de noodzaak voor de minister om, gelet op het beperkt beschikbare budget, keuzes te maken. Blijkens de nota van toelichting bij de wijziging van de rangschikking in de Subsidieregeling (Stcrt. 2012, 17784, blz. 6) heeft de minister binnen de groep eigenaren de aangewezen organisaties voor monumentenbehoud voorrang gegeven op de andere eigenaren, omdat van deze organisaties bekend is dat zij ervaring hebben met het complexe proces van herbestemming van monumenten. Hierbij is in aanmerking genomen dat hun ervaring naar verwachting bijdraagt aan een betere inschatting van de mogelijkheden, een vlottere procesgang en daarmee aan een grotere kans op een investeringsbeslissing tot herbestemming. Dat [appellant] - naar hij stelt - al jarenlang zijn monumenten op professionele wijze in stand houdt en dat professionele organisaties voor monumentenbehoud niet zonder meer over meer ervaring met het herbestemmen van monumenten beschikken, betekent niet dat de door de minister gehanteerde rangorde daarmee kennelijk onredelijk is. In dat verband is de keuze van de minister om de aanvragen niet op monument, waarbij rijksmonumenten de hoogste prioriteit krijgen, te rangschikken, evenmin kennelijk onredelijk. De rechtbank is terecht tot dezelfde slotsom gekomen.
    
    3.3. [appellant] heeft nog aangevoerd dat er bij het bepalen van de rangorde ten onrechte geen rekening mee wordt gehouden of een aanvrager subsidie heeft ontvangen voor het wind- en waterdicht maken van het monument. Blijkens de nota van toelichting bij artikel 17 van de Subsidieregeling (Stcrt. 2011, 19007, blz. 16) heeft de minister een koppeling gemaakt tussen subsidie voor het treffen van tijdelijke maatregelen voor het wind- en waterdicht maken van een monument en een onderzoek naar de haalbaarheid van herbestemming van een monument. Een subsidie voor het wind- en waterdicht maken kan alleen worden verstrekt indien er op grond van de Subsidieregeling een verzoek om subsidie voor onderzoek naar herbestemming is ingediend of een dergelijk onderzoek de afgelopen twee jaar heeft plaatsgevonden. Daarmee heeft de minister, zo volgt uit de toelichting, beoogd te voorkomen dat voorzieningen voor wind- en waterdicht maken aan een monument worden getroffen zonder dat de eigenaar de intentie heeft om de mogelijkheden van herbestemming voor de toekomst te onderzoeken. Dat [appellant] de subsidie voor wind- en waterdicht maken zinloos acht indien daarna geen subsidieverlening volgt voor een onderzoek naar de haalbaarheid van herbestemming en hij daarmee in feite een strengere koppeling voorstaat, betekent niet dat de minister niet in redelijkheid de Subsidieregeling heeft mogen hanteren.
    
    3.4. Voor zover [appellant] heeft aangevoerd dat de kring van begunstigden te beperkt en daarmee discriminatoir is, wordt dit betoog niet gevolgd. Andere eigenaren als bedoeld in artikel 12, tweede lid, onder b, van de Subsidieregeling worden niet bij voorbaat van de kring van begunstigden van de Subsidieregeling uitgesloten. In dat verband wordt erop gewezen dat de minister in het besluit van 21 mei 2014 te kennen heeft gegeven dat aanvragen van particuliere eigenaren met een kostenopgave tot € 22.385,00 zijn gehonoreerd.
    
    3.5. [appellant] heeft voorts op zichzelf terecht aangevoerd dat de minister zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de Subsidieregeling valt onder de goedkeuring die de Europese Commissie met de beschikking van 15 december 2009, nummer N 606/2009, heeft gegeven. Het nationaal kader voor monumentenbehoud dat aan de Europese Commissie is voorgelegd, heeft blijkens die beschikking betrekking op de dekking van de extra kosten van instandhouding of renovatie van een monument. Het betreft kosten die betrekking hebben op werkzaamheden die uit technisch oogpunt noodzakelijk zijn voor de instandhouding van het monument. Kosten voor onderzoek naar herbestemming van monumenten zijn geen kosten die vanuit technisch oogpunt noodzakelijk zijn voor de instandhouding van het monument. Het enkele feit dat de Subsidieregeling niet onder de goedkeuring in de voornoemde beschikking valt, leidt evenwel niet tot het oordeel dat aan de Subsidieregeling verbindende kracht moet worden ontzegd. De Afdeling ziet in hetgeen [appellant] heeft aangevoerd onvoldoende aanknopingspunten voor het oordeel dat de Subsidieregeling aan de Europese Commissie ter goedkeuring zou moeten worden voorgelegd.
    
    3.6. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat geen grond bestaat voor het oordeel dat de Subsidieregeling de terughoudende exceptieve toets niet kan doorstaan. Het betoog faalt.
    
    4. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    5. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. P.J.J. van Buuren, voorzitter, en mr. J.J. van Eck en mr. D.J.C. van den Broek, leden, in tegenwoordigheid van mr. M. Rijsdijk, griffier.
    
    w.g. Van Buuren w.g. Rijsdijk
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 14 oktober 2015
    
    705.