ECLI:NL:RVS:2016:239, Raad van State, 03-02-2016, 201501394/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2016-02-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 27 mei 2014 heeft het algemeen bestuur onder ontheffing van het bestemmingsplan "Stadion- en Beethovenbuurt 1996" een reguliere bouwvergunning verleend voor de uitbouw aan de achtergevel van het pand op het perceel [locatie A] (hierna onderscheidenlijk: de uitbouw en het perceel).

201501394/1/A1.
    Datum uitspraak: 3 februari 2016
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    de besloten vennootschappen met beperkte aansprakelijkheid
    De Witte Swaen Beheer B.V. en De Blauwe Dolfijn Beheer B.V., beide gevestigd te Nigtevecht, gemeente Stichtse Vecht,
    appellanten,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 28 januari 2015 in zaak nr. 14/4085 in het geding tussen:
    
    [wederpartij], wonend te Amsterdam,
    
    en
    
    het algemeen bestuur van de bestuurscommissie van stadsdeel Zuid.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 27 mei 2014 heeft het algemeen bestuur onder ontheffing van het bestemmingsplan "Stadion- en Beethovenbuurt 1996" een reguliere bouwvergunning verleend voor de uitbouw aan de achtergevel van het pand op het perceel [locatie A] (hierna onderscheidenlijk: de uitbouw en het perceel).
    
    Bij uitspraak van 28 januari 2015 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 27 mei 2014 vernietigd, bepaald dat de aanvraag voor een bouwvergunning wordt afgewezen en dat de uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben De Witte Swaen en De Blauwe Dolfijn hoger beroep ingesteld.
    
    [wederpartij] heeft daartoe in de gelegenheid gesteld, een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 29 oktober 2015, waar De Witte Swaen en De Blauwe Dolfijn, vertegenwoordigd door M.W. Neervoort-Olthof, bijgestaan door mr. F.J.C. van Altena, advocaat te Amsterdam, en het algemeen bestuur, vertegenwoordigd door
    mr. G. van der Kuil, werkzaam in dienst van de gemeente Amsterdam, zijn verschenen. Voorts is daar [wederpartij], bijgestaan door mr. M.G. Vleems, advocaat te Amsterdam, gehoord.
    
    Overwegingen
    
    1. Het perceel ligt in een gesloten bouwblok. Het pand op het perceel is aangewezen als beschermd monument. De omstreeks 1985 zonder vergunning gerealiseerde uitbouw, die wordt gebruikt als kantoor en spreekkamer ten behoeve van het in het pand gevestigde Hypotheek Informatie Centrum, bestaat uit een tegen de achtergrens van de tuin liggende ruimte met een oppervlakte van ongeveer 29,2 m² en een gang met een lengte van ongeveer 7,5 m die deze ruimte verbindt met het pand. De uitbouw was destijds door een verbindingsgang over het perceel [locatie B] verbonden met de identieke uitbouw op het perceel [locatie C]. [wederpartij] bewoont sinds 1994 het pand op het perceel [locatie B]. Zij verzet zich tegen de verleende bouwvergunning vanwege de overlast die zij naar gesteld ondervindt van de uitbouw.
    
    2. Vast staat en niet in geschil is dat de uitbouw in strijd is met de ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Stadion- en Beethovenbuurt 1996" op het perceel rustende bestemming "Tuin 2". Teneinde de uitbouw te legaliseren, heeft het algemeen bestuur krachtens artikel 3.23, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro) met toepassing van artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) in afwijking van de in de juni 2008 vastgestelde beleidsregels "Beleidsregels voor de toepassing van artikel 3.23 van de Wet ruimtelijke ordening (Wro, kruimelgevallen)" (hierna: de Beleidsregels) onder ontheffing van het bestemmingsplan bouwvergunning verleend. Het heeft hieraan ten grondslag gelegd dat het niet meewerken aan een ontheffing onevenredige gevolgen zal hebben in verhouding tot de met de Beleidsregels te dienen doelstellingen. Daarbij heeft het in aanmerking genomen dat de uitbouw sinds 1985 aanwezig is, zodat feitelijk geen sprake is van uitbreiding van bebouwing in de binnentuinen, waarop de Beleidsregels zien. Voorts heeft het in aanmerking genomen dat voor de identieke, gelijktijdig gebouwde uitbouw op het perceel [locatie C] bouwvergunning is verleend en dat beide uitbouwen een architectonische eenheid vormen. Verder heeft het algemeen bestuur in aanmerking genomen dat de omstandigheid dat in het bestemmingsplan alleen de uitbouw op het perceel [locatie C] positief is bestemd en niet die op het perceel [locatie A], niet berust op een bewuste planologische afweging maar op een fout.
    
    3. De rechtbank heeft het besluit van 27 mei 2014 vernietigd omdat het algemeen bestuur zich ter zitting op het standpunt heeft gesteld dat in het besluit van 27 mei 2014 ten onrechte toepassing is gegeven aan artikel 4:84 van de Awb. In plaats daarvan is bedoeld gebruik te maken van de in de Beleidsregels opgenomen mogelijkheid om in zeer uitzonderlijke gevallen mee te werken aan ontheffing van het bestemmingsplan ten behoeve van bebouwing in de achtertuinen. Het algemeen bestuur heeft onder verwijzing naar de in het besluit van 27 mei 2014 gegeven motivering in dit geval een zeer uitzonderlijk geval als bedoeld in de beleidsregels aanwezig geacht.
    
    4. De rechtbank heeft geen aanleiding gezien om de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand te laten. De rechtbank is van oordeel dat het algemeen bestuur zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de uitbouw een zeer uitzonderlijk geval is als bedoeld in de Beleidsregels. Zij heeft daaraan ten grondslag gelegd dat er onvoldoende grond is om aan te nemen dat de uitbouw met de uitbouw op het perceel [locatie C] een architectonische eenheid vormt, nu de uitbouwen op twee afzonderlijke, niet naast elkaar gelegen, percelen zijn gebouwd, de tussenliggende verbindingsgang niet meer in gebruik is en deels is afgebroken en voorts dat de uitbouwen niet zichtbaar zijn vanaf de openbare weg en geen monumentale waarde hebben. De rechtbank heeft in dat verband verwezen naar de uitspraak van de Afdeling van 21 augustus 2013 in zaak nr. 201211587/1/R1 (www.raadvanstate.nl), waarin is geoordeeld dat de samenhang tussen beide uitbouwen uit stedenbouwkundig oogpunt een beperkte betekenis heeft vanwege de situering in de binnentuinen. Voorts heeft de rechtbank in aanmerking genomen dat het feit dat de uitbouw al meer dan 25 jaar bestaat, geen legalisering daarvan rechtvaardigt en derhalve hier geen rol van betekenis toekomt. Volgens de rechtbank had het algemeen bestuur op grond van zijn beleid niet anders kunnen besluiten dan voor de uitbouw ontheffing van het bestemmingsplan te weigeren en de aanvraag bouwvergunning derhalve af te wijzen.
    
    Gelet op het vorenstaande is de rechtbank niet toegekomen aan een oordeel over de door het algemeen bestuur gemaakte afweging van alle betrokken belangen. De rechtbank heeft evenmin aanleiding gezien om een bestuurlijke lus toe te passen omdat volgens de rechtbank het algemeen bestuur de benodigde ontheffing van het bestemmingsplan alleen zou kunnen verlenen met toepassing van artikel 4:84 van de Awb, maar in dit geval, onder verwijzing naar haar oordeel over de toepassing van de Beleidsregels, geen sprake is van bijzondere omstandigheden als bedoeld in dat artikel. De rechtbank heeft daarom zelf in de zaak voorzien door de gevraagde bouwvergunning te weigeren.
    
    5. De Witte Swaen en De Blauwe Dolfijn betogen dat de rechtbank ten onrechte het besluit van 27 mei 2014 heeft vernietigd zonder de rechtsgevolgen daarvan in stand te laten. Daartoe voeren zij aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het algemeen bestuur zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de uitbouw een zeer uitzonderlijk geval is als bedoeld in de Beleidsregels. In dat verband wijzen De Witte Swaen en De Blauwe Dolfijn er op dat de uitbouw reeds in 1985, ruim voordat de Beleidsregels werden vastgesteld, is gebouwd tegelijk met de identieke uitbouw op het perceel [locatie C] en dat beide uitbouwen tezamen een architectonische eenheid vormen. Verder voeren zij aan dat zij erop mochten vertrouwen dat de uitbouw was toegestaan, nu voor de uitbouw op het perceel [locatie C], die positief is bestemd, een bouwvergunning is verleend en het college nooit handhavend heeft opgetreden tegen de uitbouw.
    
    5.1. In de Beleidsregels is het uitgangspunt opgenomen dat in het hele stadsdeel voor de bouw van aan- en uitbouwen of bijgebouwen (of de vergroting hiervan) bij woongebouwen of andere gebouwen in de binnentuinen achter of naast de hoofdbebouwing, wanneer deze in strijd zijn met het bestemmingsplan, geen ontheffing wordt verleend.
    
    Als motivering bij deze regel is het volgende gesteld: "(…) De binnenterreinen in het stadsdeel zijn in de loop der jaren dermate dichtgeslibd met bebouwing dat al jaren de woonkwaliteit van de aan de binnentuinen grenzende woningen onder grote druk staat. Gezien de verwachting dat het nieuwe rijksbeleid deze druk verder zal opvoeren, ziet het stadsdeel het des te meer als zijn taak het woongenot van de bewoners rond de binnentuinen daar waar mogelijk te beschermen. De kwaliteit van de woonfunctie komt tot uitdrukking in het behoud van het groene karakter van de binnenterreinen. De geldende bestemmingsplannen bieden daar dan ook zeer beperkte bebouwingsmogelijkheden. Ook bevatten deze veelal strikte bepalingen met betrekking tot de niet-woonfuncties. Om de permanent onder druk staande kwaliteit van de woonfunctie te bewaken, kiest het stadsdeel er daarom niet voor om het al jaren gevoerde beleid ten aanzien van de binnentuinen te verruimen ten behoeve van bouwwerken die (licht) vergunningplichtig zijn en in strijd zijn met het geldende bestemmingsplan. Verruiming van het beleid voor ook deze categorieën kan onaanvaardbare gevolgen hebben voor met name de woonkwaliteit. (…) Momenteel wordt gewerkt aan de herziening van een aantal voor het stadsdeel belangrijke bestemmingsplannen. Daarin worden de hiervoor genoemde wijzigingen in de rijksregelgeving in 2003 en de huidige nieuwe Wro meegenomen en integraal op hun consequenties bekeken. Tot die tijd zal het al jaren gevoerde beleid onverminderd worden voortgezet en slechts in zeer uitzonderlijke gevallen worden meegewerkt aan ontheffing van het geldende bestemmingsplan ten behoeve van bebouwing in de binnen tuinen."
    
    5.2. De Afdeling stelt vast dat de rechtbank bij haar oordeel over de vraag of in dit geval een in de Beleidsregels bedoeld zeer uitzonderlijk geval aan de orde is, niet alle door het algemeen bestuur genoemde omstandigheden heeft meegewogen en zich ten onrechte heeft beperkt tot een oordeel over de door het algemeen bestuur van belang geachte omstandigheden dat de uitbouwen [locatie C] en [locatie A] een architectonische eenheid vormen en voorts de uitbouw op het perceel er meer dan 25 jaar staat. Zoals ter zitting door het algemeen bestuur is bevestigd, heeft het de afwijking van zijn beleid met name gerechtvaardigd geacht omdat het niet positief bestemmen van de uitbouw op het perceel in het bestemmingsplan naar het standpunt van het algemeen bestuur op een fout berust. De uitbouw op het perceel [locatie C], die nagenoeg identiek is aan de uitbouw op het perceel en gelijktijdig met de uitbouw is gerealiseerd, is, anders dan de uitbouw op het perceel, wel ingetekend op de plankaart van het bestemmingsplan en daarmee positief bestemd. Dat de uitbouw op het perceel niet positief is bestemd, berust volgens het algemeen bestuur niet op een bewuste planologische afweging van de planwetgever maar, gelet op de gelijke omstandigheden van het geval, op een fout. Ook de plantoelichting geeft geen blijk van een bewuste keuze daaromtrent, aldus het algemeen bestuur. Naar het oordeel van de Afdeling valt niet in te zien waarom het algemeen bestuur deze omstandigheid niet mocht betrekken bij zijn standpunt dat het in dit geval een zeer uitzonderlijk geval als bedoeld in de Beleidsregels betreft die afwijking van het bestemmingsplan rechtvaardigt. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat [wederpartij] haar standpunt dat het algemeen bestuur zich ten onrechte beroept op een fout, niet aannemelijk heeft gemaakt. Haar stelling dat het niet nodig was ten aanzien van de uitbouw een bewuste planologische afweging te maken, omdat een architectonische eenheid met de uitbouw op perceel [locatie C] ontbreekt, is daarvoor onvoldoende. Weliswaar heeft de rechtbank terecht overwogen dat beide uitbouwen geen architectonische eenheid vormen, maar de rechtbank heeft niet onderkend dat dit onverlet laat dat het college belang mocht hechten aan de omstandigheid dat de uitbouwen geen relevante verschillen vertonen. De verwijzing van de rechtbank naar de uitspraak van de Afdeling van 21 augustus 2013 maakt dat niet anders, omdat in die zaak niet ter beoordeling stond of de uitbouw een zeer uitzonderlijk geval is als bedoeld in de Beleidsregels. Verder heeft de rechtbank, door te overwegen dat het feit dat de uitbouw al meer dan 25 jaar bestaat geen legalisering daarvan rechtvaardigt, wat daarvan zij, niet onderkend dat het algemeen bestuur bij zijn oordeel dat sprake is van een zeer uitzonderlijk geval heeft mogen betrekken de lange duur dat de uitbouw reeds aanwezig is. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat het algemeen bestuur ter zitting aan de hand van een brief van ERCO Lighting Nederland B.V. van 6 mei 1992 en bouwtekeningen heeft bevestigd dat de uitbouw sinds 1985 aanwezig is en dat [wederpartij] niet aannemelijk heeft gemaakt dat de aanbouw later is gebouwd.
    
    Gezien het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat het algemeen bestuur zich, gelet op alle door hem aangevoerde omstandigheden in onderlinge samenhang bezien, op het standpunt heeft mogen stellen dat de uitbouw een zeer uitzonderlijk geval is als bedoeld in de Beleidsregels. Het algemeen bestuur kon derhalve met toepassing van de in de Beleidsregels opgenomen mogelijkheid om van het in die regels gestelde beleid inzake het weigeren van een bouwvergunning af te wijken, gebruik maken van zijn bevoegdheid om met ontheffing van het bestemmingsplan bouwvergunning voor het bouwplan te verlenen. Gelet hierop heeft de rechtbank ten onrechte geen aanleiding gezien te onderzoeken of de rechtsgevolgen van het door haar vernietigde besluit in stand konden worden gelaten. De overige door De Witte Swaen en De Blauwe Dolfijn in hoger beroep aangevoerde gronden behoeven geen bespreking meer.
    
    Het betoog slaagt.
    
    6. Gelet op hetgeen hiervoor onder 5.2 is overwogen, zal de Afdeling onderzoeken of een belemmering bestaat de rechtsgevolgen van het door de rechtbank vernietigde besluit in stand te laten. De Afdeling zal dit beoordelen in het licht van de tegen het besluit van 27 mei 2014 door [wederpartij] voorgedragen beroepsgronden, voor zover deze nog bespreking behoeven.
    
    7. [wederpartij] betoogt dat het algemeen bestuur niet in redelijkheid van zijn bevoegdheid om onder ontheffing van het bestemmingsplan bouwvergunning voor de uitbouw te verlenen gebruik heeft mogen maken. Daartoe voert zij aan dat het akoestische effect van de uitbouw de geluiden op het perceel versterken, waardoor haar rust, privacy en woongenot worden aangetast. Voorts voert zij aan dat verlening van de bouwvergunning in strijd is met het gelijkheidsbeginsel, nu tegen een vergelijkbare uitbouw op het perceel Minervalaan 11 handhavend wordt opgetreden.
    
    7.1. Er bestaat geen grond voor het oordeel dat het algemeen bestuur zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de overlast die [wederpartij] van de uitbouw ondervindt niet zodanig is dat het niet in redelijkheid onder ontheffing van het bestemmingsplan de bouwvergunning heeft kunnen verlenen. Daarbij is van belang dat het algemeen bestuur in aanmerking heeft mogen nemen dat [wederpartij] niet heeft geklaagd over de uitbouw totdat op het perceel in 2008 tijdelijk een illegale airco-unit stond geplaatst, die hinder en geluidsoverlast veroorzaakte. Voorts heeft het algemeen bestuur terecht in aanmerking genomen dat de bouwvergunning alleen ziet op de bestaande uitbouw. Dat volgens [wederpartij] met de legalisering van de uitbouw daarop vergunningvrij een airco-unit en een dakterras kunnen worden gebouwd, maakt dat niet anders, nog daargelaten dat ter zitting het algemeen bestuur heeft verklaard dat de bouw van een dakterras ter plekke niet vergunningvrij is en De Witte Swaen en De Blauwe Dolfijn hebben verklaard geen dakterras te zullen bouwen.
    
    Voorts wordt overwogen dat het algemeen bestuur zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het verlenen van een bouwvergunning niet in strijd is met het gelijkheidsbeginsel. Daarbij is van belang dat het algemeen bestuur onweersproken heeft gesteld dat geen sprake is van gelijke of vergelijkbare gevallen nu deze zaak ziet op een bestaande uitbouw, terwijl op het perceel Minervalaan 11 een nieuwe uitbouw was gebouwd op een bestaande fundering. Voorts ging het in die zaak niet over de verlening van een bouwvergunning voor een uitbouw, maar om handhavend optreden tegen een uitbouw.
    
    Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, heeft het algemeen bestuur onder afweging van de betrokken belangen in redelijkheid ontheffing van het bestemmingsplan kunnen verlenen voor het bouwplan.
    
    8. De conclusie is dat de rechtbank ten onrechte heeft nagelaten de rechtsgevolgen van het door haar vernietigde besluit van 27 mei 2014 in stand te laten.
    
    9. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover de rechtbank het primaire besluit heeft herroepen, heeft bepaald dat de aanvraag voor een bouwvergunning wordt afgewezen en heeft bepaald dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling, gelet op hetgeen hiervoor onder 5.2 tot en met 7.2 is overwogen, alsnog de rechtsgevolgen van het door de rechtbank vernietigde besluit van 27 mei 2014 in stand laten.
    
    10. Het algemeen bestuur dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 28 januari 2015 in zaak nr. 14/4085, voor zover de rechtbank het primaire besluit (lees: het besluit van 27 mei 2014) heeft herroepen, heeft bepaald dat de aanvraag voor een bouwvergunning wordt afgewezen en heeft bepaald dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit van 27 mei 2014, kenmerk 126-138856.J.J.;
    
    III. bepaalt dat de rechtsgevolgen van dat besluit in stand blijven;
    
    IV. veroordeelt het algemeen bestuur van de bestuurscommissie van het stadsdeel Zuid tot vergoeding van bij de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid De Witte Swaen Beheer B.V. en de Blauwe Dolfijn Beheer B.V. in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.058,84 (zegge: duizendachtenvijftig euro en vierentachtig cent), waarvan € 992,00 toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    V. veroordeelt het algemeen bestuur van de bestuurscommissie van het stadsdeel Zuid tot vergoeding van bij [wederpartij], in verband met de behandeling van het door de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid De Witte Swaen Beheer B.V. en de Blauwe Dolfijn Beheer B.V. ingestelde hoger beroep, opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 992,00 (zegge: negenhonderdtweeënnegentig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    VI. gelast dat het algemeen bestuur van de bestuurscommissie van het stadsdeel Zuid aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid De Witte Swaen Beheer B.V. en de Blauwe Dolfijn Beheer B.V. het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van € 497,00 (zegge: vierhonderdzevenennegentig euro) voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. G.T.J.M. Jurgens en mr. B.P.M. van Ravels, leden, in tegenwoordigheid van mr. D.A.B. Montagne, griffier.
    
    w.g. Polak w.g. Montagne
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 3 februari 2016
    
    374-757.