ECLI:NL:RVS:2019:789, Raad van State, 13-03-2019, 201804786/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-03-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 30 januari 2017 heeft de minister de vennootschap een bestuurlijke boete van € 18.000,00 opgelegd wegens overtreding van de artikelen 16, tiende lid, van de Arbeidsomstandighedenwet (hierna: de Arbowet) en 3.16, eerste lid, van het Arbeidsomstandighedenbesluit (hierna: het Arbobesluit).

201804786/1/A3.
    Datum uitspraak: 13 maart 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [vennootschap], gevestigd te [plaats 1],
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 26 april 2018 in zaak nr. 17/2783 in het geding tussen:
    de vennootschap
    en
    de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (thans: de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid).
    Procesverloop
    Bij besluit van 30 januari 2017 heeft de minister de vennootschap een bestuurlijke boete van € 18.000,00 opgelegd wegens overtreding van de artikelen 16, tiende lid, van de Arbeidsomstandighedenwet (hierna: de Arbowet) en 3.16, eerste lid, van het Arbeidsomstandighedenbesluit (hierna: het Arbobesluit).
    Bij besluit van 31 augustus 2017 heeft de minister het daartegen door de vennootschap gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 26 april 2018 heeft de rechtbank het daartegen door de vennootschap ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft de vennootschap hoger beroep ingesteld.
    De staatssecretaris heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De vennootschap heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 13 februari 2019, waar de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. S. Atmar, is verschenen.
    Overwegingen
    1.    Op 6 oktober 2016 heeft de vennootschap als onderaannemer werkzaamheden verricht in een in aanbouw zijnde bedrijfshal te [plaats 2]. Tijdens de werkzaamheden, die op de eerste verdieping plaatsvonden, is een werknemer van de vennootschap door een sparing in de vloer ongeveer vijf meter naar beneden gevallen. Dit is gebeurd terwijl de werknemer bezig was een op de vloer liggende plank, waarmee de sparing was afgedekt, weg te schuiven teneinde het rijpad van de door hem gebruikte rolsteiger vrij van obstakels te maken. De plank was niet geborgd, niet afgezet en niet gemarkeerd. De werknemer heeft door zijn val letsel opgelopen en heeft dertien dagen in een ziekenhuis verbleven. Naar aanleiding van het ongeval heeft een arbeidsinspecteur van de Inspectie SZW een onderzoek ingesteld. De arbeidsinspecteur heeft zijn bevindingen neergelegd in een op ambtsbelofte opgemaakt boeterapport van 18 november 2016. Op grond van deze bevindingen heeft de minister de vennootschap bij het besluit van 30 januari 2017 een boete van € 18.000,00 opgelegd wegens het niet naleven van artikel 3.16, eerste lid, van het Arbobesluit. Dit besluit heeft de minister bij het besluit van 31 augustus 2017 gehandhaafd.
    2.    Artikel 1, derde lid, aanhef en onder g, van de Arbowet luidt: "In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder […]  arbeidsplaats: iedere plaats die in verband met het verrichten van arbeid wordt of pleegt te worden gebruikt[.]"
    Artikel 16, tiende lid, van de Arbowet luidt: "De werkgever, dan wel een ander dan de werkgever bedoeld in het zevende, achtste of negende lid en de werknemers zijn verplicht tot naleving van de voorschriften en verboden vastgesteld bij of krachtens de op grond van dit artikel, artikel 20, eerste lid, en artikel 24, negende lid, vastgestelde algemene maatregel van bestuur voorzover en op de wijze als bij of krachtens deze maatregel is bepaald."
    Artikel 33, tweede lid, luidt: "Als overtreding wordt tevens aangemerkt het niet naleven van de artikelen 6, eerste lid, tweede volzin, en 16, tiende lid, voor zover het niet naleven van de in die artikelleden bedoelde voorschriften en verboden bij of krachtens algemene maatregel van bestuur is aangemerkt als overtreding."
    Artikel 2.29 van het Arbobesluit luidt: "Indien in de uitvoeringsfase werkzaamheden worden verricht door:
    a. twee of meer werkgevers;
    b. één werkgever en één of meer zelfstandigen of
    c. twee of meer zelfstandigen,
    stelt de opdrachtgever één of meer coördinatoren voor de ontwerpfase aan en stelt de uitvoerende partij één of meer coördinatoren voor de uitvoeringsfase aan."
    Artikel 2.33 luidt: "De uitvoerende partij neemt zodanige maatregelen dat:
    a. de coördinator de taken, bedoeld in artikel 2.31, naar behoren kan vervullen;
    b. de coördinator de taken, bedoeld in artikel 2.31, naar behoren uitoefent."
    Hoofdstuk 3 is getiteld: "Inrichting arbeidsplaatsen".
    Paragraaf 4 van dit hoofdstuk is getiteld: "Inrichtingseisen".
    In deze paragraaf is artikel 3.16 opgenomen. Het eerste lid van dit artikel luidt: "Bij het verrichten van arbeid waarbij valgevaar bestaat is zo mogelijk een veilige steiger, stelling, bordes of werkvloer aangebracht of is het gevaar tegengegaan door het aanbrengen van doelmatige hekwerken, leuningen of andere dergelijke voorzieningen."
    Artikel 9.1 luidde ten tijde van belang: "De werkgever is verplicht tot naleving van de voorschriften en verboden welke bij of krachtens dit besluit zijn vastgesteld, met uitzondering van de artikelen […] 2.26 tot en met 2.29 [en] 2.32 tot en met 2.34 […]."
    Artikel 9.8 luidt: "De uitvoerende partij is verplicht tot naleving van de voorschriften welke zijn opgenomen in de artikelen 2.29 en 2.33."
    Artikel 9.9b, eerste lid, aanhef en onder b en c, luidden ten tijde van belang: "Als overtreding ter zake waarvan een bestuurlijke boete kan worden opgelegd, wordt aangemerkt de handeling of het nalaten in strijd met de voorschriften welke zijn opgenomen in de […] artikelen […] 2.29, 2.32 tot en met 2.35 […] [en] 3.16, eerste [..] lid[.]"
    3.    De vennootschap betoogt dat de rechtbank haar verwijzing in beroep naar de gronden van het bezwaar ten onrechte niet als beroepsgrond heeft beoordeeld. Hiertoe voert zij aan dat de rechtbank naar aanleiding van deze verwijzing had moeten beoordelen of de minister in het besluit van 31 augustus 2017 deugdelijk op alle gronden van bezwaar is ingegaan.
    3.1.    De vennootschap heeft in beroep een aantal gronden vermeld waarop de minister volgens haar niet deugdelijk is ingegaan. De rechtbank heeft die gronden als beroepsgronden beoordeeld. De vennootschap heeft niet toegelicht op welke gronden de rechtbank ten onrechte niet is ingegaan.  Mede gelet op de grote hoeveelheid argumenten en stellingen die de vennootschap in bezwaar naar voren heeft gebracht, mocht deze toelichting van haar worden verwacht.
    Het betoog faalt.
    4.    De vennootschap betoogt dat de rechtbank ten onrechte haar beroepsgrond heeft verworpen dat de werkzaamheden werden verricht op een tijdelijke bouwplaats als bedoeld in de Richtlijn 92/57/EEG van de Raad van 24 juni 1992 betreffende de minimumvoorschriften inzake veiligheid en gezondheid voor tijdelijke en mobiele bouwplaatsen (hierna: de Richtlijn) en de minister de boeteoplegging daarom niet op artikel 3.16, eerste lid, van het Arbobesluit mocht baseren. Hiertoe voert zij aan dat artikel 3.16, eerste lid, alleen op permanente bouwplaatsen ziet. De definitie van arbeidsplaats in artikel 1 van de Arbowet doet daaraan volgens haar niet af. De gelijkstelling van tijdelijke bouwplaatsen met permanente bouwplaatsen is in strijd met de Richtlijn, aldus de vennootschap.
    4.1.    De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat het voor de toepasselijkheid van artikel 3.16, eerste lid, van het Arbobesluit, gelet op de plaatsing van die bepaling in paragraaf 4 van hoofdstuk 3 en de definitie van arbeidsplaats in artikel 1 van de Arbowet, niet van belang is of de arbeid wordt verricht op een tijdelijke dan wel een permanente arbeidsplaats. Voorts heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat de Richtlijn er niet toe noopt om bij de toepassing van artikel 3.16 van het Arbobesluit een onderscheid tussen tijdelijke en permanente arbeidsplaatsen te maken.
    Het betoog faalt.
    5.    De vennootschap betoogt dat de rechtbank ten onrechte haar beroepsgrond heeft verworpen dat zij niet nalatig is geweest en daarom artikel 3.16, eerste lid, van het Arbobesluit niet heeft overtreden. Hiertoe voert zij aan dat de minister haar heeft verweten de plank die over de sparing in de vloer lag niet te hebben geborgd en dus geen doelmatige voorziening te hebben getroffen om valgevaar tegen te gaan. Volgens haar is nalatigheid een andere vorm van verwijtbaarheid dan opzet of schuld.
    5.1.    De rechtbank heeft terecht onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 13 maart 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ4006, overwogen dat de wetgever bij artikel 3.16 van het Arbobesluit heeft gekozen voor een systematiek waarbij de verwijtbaarheid in de vorm van opzettelijk of culpoos handelen geen deel uitmaakt van de omschrijving van de materiële gedraging. Er is daarom sprake van een overtreding indien aan de materiële voorwaarden van dat artikel is voldaan. Indien een werkgever betoogt dat hem ter zake van die overtreding geen enkel verwijt valt te maken, zal hij dit aannemelijk moeten maken.
    Gelet hierop en gezien de tekst van artikel 3.16, eerste lid, heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat nalatigheid niet tot de hiervoor bedoelde materiële voorwaarden behoort. Daarbij heeft de rechtbank terecht in aanmerking genomen dat nalatigheid niet een wezenlijk andere vorm van verwijtbaarheid is dan opzet of schuld. Voorts heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat wegens het bestaan van valgevaar en het niet tegengaan daarvan aan die materiële voorwaarden is voldaan en daarom sprake is van een aan de vennootschap als werkgever toe te rekenen overtreding.
    Het betoog faalt.
    6.    De vennootschap betoogt dat de rechtbank ten onrechte haar beroep op het ontbreken van verwijtbaarheid heeft verworpen. Hiertoe voert zij aan dat voordat de plank was verschoven en het ongeval had plaatsgevonden de sparing in de vloer van de eerste verdieping vanaf de begane grondverdieping niet zichtbaar was. Het was voor haar ook niet nodig om naar de begane grondverdieping te gaan, omdat het werk op de eerste verdieping moest worden verricht. Verder was zij door de hoofdaannemer niet over de sparing geïnformeerd. Het was ook niet aan haar om veiligheidsmaatregelen te nemen, omdat de hoofdaannemer hiervoor verantwoordelijk was en het risico op het vallen door een vloer niet inherent is aan de door de vennootschap verrichte werkzaamheden. Voorts wijst zij erop dat op een bouwplaats waar meerdere partijen achtereenvolgend of gelijktijdig werkzaamheden uitvoeren sommige risico's niet door iedere werkgever afzonderlijk kunnen worden voorkomen.
    6.1.    De arbeidsinspecteur heeft in het boeterapport vermeld dat hij tijdens zijn inspectie op de plaats van het ongeval vanaf de begane grondverdieping zag dat zich in de vloer van de eerste verdieping een met een plank afgedekte sparing bevond. Bij het boeterapport is ook een foto gevoegd waarop de sparing vanaf de begane grondverdieping is te zien. De vennootschap kon derhalve vanaf de begane grond zien dat valgevaar bestond. Bovendien blijkt uit het boeterapport dat de plank los op de sparing lag, niet was geborgd, niet was afgezet en niet was gemarkeerd. Het was aan de vennootschap om erop toe te zien dat adequate voorzieningen werden getroffen om het valgevaar tegen te gaan. Dat ook de hoofdaannemer een verantwoordelijkheid had voor de veiligheid op de bouwplaats en hij de vennootschap niet over de sparing heeft geïnformeerd, doet niet af aan de ingevolge artikel 9.1 van het Arbobesluit op de vennootschap als werkgever rustende verplichting om artikel 3.16, eerste lid, van het Arbobesluit na te leven. Dat de werkzaamheden op de eerste verdieping moesten worden verricht, betekent niet dat een inventarisatie van de veiligheidsrisico's zich tot die verdieping had moeten beperken. Bovendien was op de eerste verdieping zelf zichtbaar dat er een losliggende plank op de vloer lag. De vennootschap heeft voorts niet aannemelijk gemaakt dat zij niet in staat was maatregelen te treffen of te laten treffen om het valgevaar te voorkomen. Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht het beroep van de vennootschap op het ontbreken van verwijtbaarheid verworpen.
    Het betoog faalt.
    7.    De vennootschap betoogt dat de rechtbank ten onrechte haar beroep op de op de hoofdaannemer rustende coördinatieverplichting heeft verworpen. Hiertoe voert zij aan dat de minister aan de hoofdaannemer geen boete heeft opgelegd, terwijl deze de plank over de sparing heeft gelegd zonder veiligheidsmaatregelen te nemen of de vennootschap te informeren. De hoofdaannemer heeft aldus zijn coördinatieverplichting niet uitgevoerd. Volgens de vennootschap is het selectief van de minister, en daarmee in strijd met het gelijkheidsbeginsel, om dan alleen aan haar, en niet aan de hoofdaannemer, een boete op te leggen.
    7.1.    De minister heeft de vennootschap een boete opgelegd wegens het niet naleven van artikel 3.16, eerste lid, van het Arbobesluit. Ingevolge artikel 9.1 van het Arbobesluit rust de verplichting tot naleving van deze bepaling op de werkgever. Niet in geschil is dat de vennootschap in dit geval de werkgever is. De minister heeft in zijn schriftelijke uiteenzetting en ter zitting van de Afdeling toegelicht, dat de hoofdaannemer in dit geval niet de werkgever is van de werknemer die is gevallen en de hoofdaannemer daarom jegens die werknemer niet verplicht was tot naleving van artikel 3.16, eerste lid, van het Arbobesluit. Volgens de minister bestaat voorts geen indicatie dat de hoofdaannemer niet heeft voldaan aan de ingevolge artikel 9.8 van het Arbobesluit op hem rustende verplichting om de artikelen 2.29 en 2.33 na te leven. Aldus heeft de minister deugdelijk gemotiveerd dat oplegging van de boete aan de vennootschap niet in strijd met het gelijkheidsbeginsel is.
    Het betoog faalt.
    8.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
    9.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. J.A. Hagen, voorzitter, en mr. F.D. van Heijningen en mr. E.J. Daalder, leden, in tegenwoordigheid van mr. T. Hartsuiker, griffier.
    w.g. Hagen    w.g. Hartsuiker
    voorzitter    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 13 maart 2019
    620.