ECLI:NL:RVS:2015:2649, Raad van State, 19-08-2015, 201406251/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2015-08-19 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 6 juni 2013 heeft het college aan [appellant sub 2] omgevingsvergunning verleend voor het vervangen en bouwen van garages op het perceel aan de Grazendonkstraat te Breda.

201406251/1/A1.
    Datum uitspraak: 19 augustus 2015
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    1. het college van burgemeester en wethouders van Breda
    2. [appellant sub 2], wonend te Breda,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 10 juli 2014 in zaak nr. 14/135 in het geding tussen:
    
    [wederpartij], wonend te Breda,
    
    en
    
    het college.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 6 juni 2013 heeft het college aan [appellant sub 2] omgevingsvergunning verleend voor het vervangen en bouwen van garages op het perceel aan de Grazendonkstraat te Breda (hierna: het perceel).
    
    Bij besluit van 26 november 2013 heeft het college het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar deels gegrond verklaard en het bestreden besluit in stand gelaten onder aanvulling van de motivering.
    
    Bij besluit van 2 mei 2014 heeft het college het besluit van 26 november 2013 ingetrokken, het door [wederpartij] tegen het besluit van 6 juni 2013 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en dat besluit herroepen voor wat betreft de verleende omgevingsvergunning voor het gebruik van gronden of gebouwen in strijd met het ter plaatse geldende bestemmingsplan. Voor zover bij besluit van 6 juni 2013 omgevingsvergunning is verleend voor het bouwen is dat besluit in stand gelaten.
    
    Bij uitspraak van 10 juli 2014 heeft de rechtbank het door [wederpartij] tegen het besluit van 2 mei 2014 ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en het besluit van 6 juni 2013 herroepen. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben het college en [appellant sub 2] hoger beroep ingesteld.
    
    [wederpartij] en [appellant sub 2] hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 26 mei 2015, waar het college, vertegenwoordigd door mr. T.I. van Term en M.D. van Alphen, beiden werkzaam bij de gemeente, en [appellant sub 2], bijgestaan door mr. F. Kooijman, advocaat te Breda, zijn verschenen. Tevens is [wederpartij], bijgestaan door mr. R.E. Izeboud, advocaat te Breda, ter zitting gehoord.
    
    Overwegingen
    
    1. In de aangevallen uitspraak wordt het volgende overwogen.
    
    Vast staat dat het college de aanvraag van [appellant sub 2] op 5 maart 2013 heeft ontvangen. De beslissing op deze aanvraag is overeenkomstig artikel 3.7, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) voorbereid met de reguliere procedure. Dat betekent dat het college binnen acht weken na 5 maart 2013 op de aanvraag diende te beslissen. De rechtbank constateert dat het college niet binnen deze termijn van acht weken op de aanvraag heeft beslist, terwijl ter zitting is gebleken dat de termijn evenmin binnen die termijn is opgeschort of verlengd. Op grond van artikel 3.9, derde lid, van de Wabo, gelezen in verbinding met artikel 4:20b, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), geldt dat de gevraagde omgevingsvergunning van rechtswege aan [appellant sub 2] is verleend. Gelet op vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State was het college wegens het van rechtswege ontstaan van de omgevingsvergunning niet meer bevoegd tot het nemen van een primair besluit. Het beroep tegen het besluit van 2 mei 2014 is dan ook gegrond. De rechtbank zal dat besluit vernietigen en het primaire besluit herroepen, aldus de aangevallen uitspraak.
    
    2. Het college en [appellant sub 2] betogen dat de rechtbank niet heeft onderkend dat er geen omgevingsvergunning van rechtswege tot stand is gekomen. Zij voeren daartoe aan dat het college bij brief van 23 april 2013 de termijn om op de aanvraag te mogen beslissen heeft verlengd. Tevens heeft het college bij brief van 3 mei 2013 de wettelijke beslistermijn geschorst, omdat de aanvraag niet compleet was.
    
    2.1. Ingevolge artikel 3.9 van de Wabo beslist het bevoegd gezag op de aanvraag om een omgevingsvergunning binnen acht weken na de datum van ontvangst van de aanvraag.
    
    2.2. Blijkens de gedingstukken heeft het college de aanvraag van [appellant sub 2] op 5 maart 2013 ontvangen. De beslissing op deze aanvraag is voorbereid met de reguliere procedure als bedoeld in paragraaf 3.2 van de Wabo. Bij brief van 23 april 2013 heeft het college de termijn om op de aanvraag om omgevingsvergunning te mogen beslissen met zes weken verlengd als bedoeld in artikel 3.9, tweede lid, van de Wabo. Reeds hierom was de termijn om op de aanvraag te mogen beslissen verlengd tot en met 11 juni 2013. Het college heeft op 6 juni 2013 op de aanvraag om omgevingsvergunning beslist. Dit betekent dat het college heeft beslist binnen de termijn als bedoeld in artikel 3.9, eerste lid, van de Wabo.
    
    Gelet hierop is van rechtswege geen omgevingsvergunning verleend aan [appellant sub 2]. De rechtbank heeft dat niet onderkend. Het betoog slaagt.
    
    3. De hoger beroepen zijn gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Gelet hierop zal de Afdeling alsnog de overige bij de rechtbank aangevoerde beroepsgronden van [wederpartij] beoordelen.
    
    4. [wederpartij] betoogt dat het college heeft gehandeld in strijd met artikel 7:2, eerste lid, gelezen in samenhang met artikel 7:9 van de Awb door hem voorafgaand aan het nemen van het besluit van 2 mei 2014 niet opnieuw in staat te stellen om te worden gehoord. Hij voert daartoe aan dat aan dit besluit het bestemmingsplan "Zandberg" ten grondslag is gelegd, terwijl aan het besluit van 26 november 2013 de bestemmingsplannen "Breda-Zuid" en "Breda-Zuid (Partiële herziening 2005)" ten grondslag zijn gelegd. Volgens [wederpartij] was hij niet bekend met het bestemmingsplan "Zandberg" en heeft het college hem daar ook niet attent op gemaakt.
    
    4.1. Volgens de gedingstukken is [wederpartij] op 8 oktober 2013 in de gelegenheid gesteld te worden gehoord als bedoeld in artikel 7:2, eerste lid, van de Awb door de Adviescommissie bezwaarschriften van Breda.
    
    De omstandigheid dat het college aan het besluit op bezwaar van 26 november 2013 de bestemmingsplannen "Breda-Zuid" en "Breda-Zuid (Partiële herziening 2005)" ten grondslag heeft gelegd en aan het besluit van 2 mei 2014 het bestemmingsplan "Zandberg" is geen feit of omstandigheid als bedoeld in artikel 7:9 van de Awb op grond waarvan [wederpartij] opnieuw in de gelegenheid had moeten worden gesteld te worden gehoord.
    
    Daarbij wordt in aanmerking genomen dat het college voor de hoorzitting van 8 oktober 2013 wist dat het bestemmingsplan "Zandberg" voor het gebied waarin het perceel is gelegen zou worden vastgesteld en [wederpartij] hier ook tijdig van op de hoogte had kunnen zijn, nu in het primaire besluit van 6 juni 2013 is vermeld dat het ontwerp van het bestemmingsplan "Zandberg" tot en met 17 april 2013 ter inzage was gelegd.
    
    Het betoog faalt.
    
    5. Ingevolge het op 19 september 2013 in werking getreden ter plaatse geldende bestemmingsplan "Zandberg" rusten op het perceel de bestemmingen "Bedrijf" en "Waarde - Archeologie".
    
    Ingevolge artikel 1.22 van de planregels wordt in de planregels verstaan onder bestaande bebouwing: legale bouwwerken die aanwezig of in uitvoering zijn op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan, dan wel bouwwerken zoals die mogen worden gebouwd krachtens een vóór dat tijdstip verleende vergunning;
    
    Ingevolge artikel 1.32 wordt in de planregels verstaan onder bouwperceel: een aaneengesloten stuk grond, waarop ingevolge de regels een zelfstandige, bij elkaar behorende bebouwing is toegelaten;
    
    Ingevolge artikel 1.34 wordt in de planregels verstaan onder bouwvlak: een geometrisch bepaald vlak, waarmee gronden zijn aangeduid, waar ingevolge de regels bepaalde gebouwen en bouwwerken, geen gebouwen zijnde, zijn toegelaten;
    
    Ingevolge artikel 2.3 (meetregel) wordt het bebouwingspercentage als volgt gemeten: het deel van het bouwperceel uitgedrukt in procenten dat bebouwd mag worden;
    
    Ingevolge artikel 3.1, aanhef en onder a, zijn de voor "Bedrijf" aangewezen gronden bestemd voor bedrijven in de milieucategorieën 1 en 2 die zijn genoemd in de Staat van bedrijfsactiviteiten, zoals opgenomen in bijlage 1 bij de planregels.
    
    In bijlage 1 van de in de planregels neergelegde Staat van bedrijfsactiviteiten wordt als bedrijfsactiviteit vermeld: 52109 - opslaggebouw (verhuur opslagruimte).
    
    Ingevolge artikel 3.2.1. (bouwregel) mag het bouwvlak volledig worden bebouwd, tenzij op de verbeelding de aanduiding ‘maximum bebouwingspercentage (%)' is opgenomen; in dat geval mag het bebouwingspercentage niet meer bedragen dan aangegeven.
    
    Op de verbeelding is bij het terrein waarbinnen het perceel is gesitueerd een bebouwingspercentage vermeld van 50%.
    
    Ingevolge artikel 3.2.4, onder b, mogen aan- en uitbouwen en bijgebouwen uitsluitend achter de voorgevel of het verlengde daarvan worden gebouwd.
    
    Ingevolge artikel 3.2.4, onder c, mogen aan- en uitbouwen en bijgebouwen met inachtneming van het bepaalde onder a., tegen de bouwperceelgrens worden gebouwd dan wel op een minimale afstand van 1 meter van deze grens.
    
    Ingevolge artikel 18 zijn de voor "Waarde - Archeologie" aangewezen gronden, behalve voor de andere daar voorkomende bestemmingen, mede bestemd voor de bescherming en veiligstelling van de archeologische waarden.
    
    Ingevolge artikel 31.1 mag een bouwwerk dat op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan aanwezig of in uitvoering is, dan wel gebouwd kan worden krachtens een bouw- of omgevingsvergunning, en afwijkt van het plan, mits deze afwijking naar aard en omvang niet wordt vergroot:
    
    1. gedeeltelijk worden vernieuwd of veranderd;
    
    2. na het teniet gaan ten gevolge van een calamiteit geheel worden vernieuwd of veranderd, mits de aanvraag van de omgevingsvergunning wordt gedaan binnen twee jaar na de dag waarop het bouwwerk is teniet gegaan
    
    6. [wederpartij], wiens perceel is gelegen naast het perceel waarop het bouwplan is voorzien, betoogt dat het college niet heeft onderkend dat het bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan.
    
    Hij voert daartoe aan dat door de realisering van het bouwplan ongeveer 95% van het bouwperceel zal worden bebouwd, terwijl ingevolge artikel 3.2.1, gelezen in verbinding met artikel 2.3 van de planregels ten hoogste 50% van dat bouwperceel mag worden bebouwd. Indien het college bij de berekening van het bebouwingspercentage terecht is uitgegaan van het bouwvlak, betoogt [wederpartij] dat het college bij het berekenen van dat percentage ten onrechte geen rekening heeft gehouden met gebouwen waarvoor geen vergunning is verleend maar die onder het bouwovergangsrecht als neergelegd in artikel 31.1 van de planregels kunnen worden gebracht en derhalve een legale status hebben, aldus [wederpartij].
    
    6.1. In artikel 3.2.1. is bepaald dat het bouwvlak volledig mag worden bebouwd, tenzij op de verbeelding de aanduiding ‘maximum bebouwingspercentage (%)' is opgenomen; in dat geval mag het bebouwingspercentage niet meer bedragen dan aangegeven.
    
    Op de verbeelding is bij het terrein waarbinnen het perceel is gesitueerd een bebouwingspercentage vermeld van 50%.
    
    Naar het oordeel van de Afdeling moet uit artikel 3.2.1 van de planregels, gelezen in samenhang met de verbeelding worden afgeleid dat het bebouwingspercentage van het bouwvlak niet meer mag zijn dan 50%.
    
    Dat volgens het meetvoorschrift als neergelegd in artikel 2.3 het bebouwingspercentage wordt gemeten door het deel van het bouwperceel dat bebouwd mag worden uit te drukken in procenten, leidt niet tot een ander oordeel. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 7 mei 2008 in zaak nr. 200706138/1) kan aan bepalingen in planvoorschriften die geen bouwvoorschriften zijn, doch als meetvoorschriften regels geven omtrent de wijze van toepassing van dergelijke voorschriften en derhalve een onzelfstandig en ondersteunend karakter hebben, niet een zodanige uitleg worden gegeven dat zij de (algemene) werking van bouwvoorschriften beperken tot bepaalde gevallen, in dit geval tot de toepasselijkheid van het in artikel 3.2.1. neergelegde maximale bebouwingspercentage op bouwpercelen.
    
    6.2. Verder heeft het college bij het bepalen van de bestaande bebouwing op het bouwvlak waarbinnen het perceel is gelegen, als weergegeven op de door [appellant sub 2] overgelegde kopie van de verbeelding, terecht aansluiting gezocht bij hetgeen ingevolge artikel 1.22 van de planregels wordt verstaan onder bestaande bebouwing, dat wil zeggen legale bouwwerken die aanwezig of in uitvoering zijn op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan, dan wel bouwwerken zoals die mogen worden gebouwd krachtens een vóór dat tijdstip verleende vergunning.
    
    [wederpartij] betoogt tevergeefs dat het college ten onrechte geen rekening heeft gehouden met de gebouwen die onder het bouwovergangsrecht als neergelegd in artikel 31.1 van de planregels kunnen worden gebracht en derhalve volgens hem een legale status hebben.
    
    Een beroep op het overgangsrecht kan immers volgens vaste rechtspraak van de Afdeling (vergelijk onder meer de uitspraak van 20 oktober 2010 in zaak nr. 201000607/1/H1) niet leiden tot een titel die een bouw-of omgevingsvergunning vervangt. Ook anderszins is het bouwen van het bouwwerk daardoor niet gelegaliseerd.
    
    Het betoog faalt.
    
    7. [wederpartij] betoogt verder dat het college niet heeft onderkend dat het bouwplan in strijd is met artikel 2.5.17 van de Bouwverordening van de gemeente Breda (hierna: de bouwverordening). Hij voert daartoe aan dat het bouwplan is voorzien vlak tegen zijn loods op het aangrenzende perceel zodat er tussen die gebouwen onvoldoende ruimte zal overblijven. Volgens [wederpartij] kan hij als gevolg daarvan geen onderhoud- en reparatiewerkzaamheden uitvoeren aan de achtergevel van zijn loods, wordt de afvoer van verbrandingslucht via ventilatieroosters in de gevel van de loods onmogelijk gemaakt en wordt het zicht vanuit zijn ramen geblokkeerd.
    
    7.1. Ingevolge artikel 2.5.17 van de bouwverordening moet de zijdelingse begrenzing van een bouwwerk ten opzichte van de zijdelingse grens van het erf zodanig zijn gelegen dat tussen dat bouwwerk en de op het aangrenzende erf aanwezige bebouwing geen tussenruimten ontstaan die:
    
    a. vanaf de hoogte van het erf tot 2,2 meter daarboven minder dan 1 meter breed zijn;
    
    b. niet toegankelijk zijn.
    
    Ingevolge het tweede lid kan het bevoegd gezag de omgevingsvergunning verlenen in afwijking van het bepaalde in het eerste lid, indien voldoende mogelijkheid aanwezig is voor reiniging en onderhoud van de vrij te laten ruimte.
    
    Ingevolge artikel 9, eerste lid, van de Woningwet, zoals die wet luidde ten tijde van belang, blijven de voorschriften van de bouwverordening voor zover deze niet overeenstemmen met de voorschriften van het desbetreffende bestemmingsplan buiten toepassing.
    
    Ingevolge het tweede lid blijven de voorschriften van de bouwverordening van toepassing indien het desbetreffende bestemmingsplan geen voorschriften bevat, die hetzelfde onderwerp regelen, tenzij het desbetreffende bestemmingsplan anders bepaalt.
    
    7.2. Het college heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat het bestemmingsplan in artikel 3 een uitputtende regeling kent met betrekking tot de situering van (bij)gebouwen op gronden met de bestemming "Bedrijf". Daarbij is van belang dat in artikel 3.2.4, onder c, van de planregels is bepaald dat aan- en uitbouwen en bijgebouwen tegen de bouwperceelgrens mogen worden gebouwd. Aangezien het bepaalde in artikel 2.5.17. van de bouwverordening waarin hetzelfde onderwerp is geregeld daarmee niet overeenstemt, blijft die bepaling ingevolge artikel 9, eerste lid, van de Woningwet, in zoverre buiten toepassing. Het betoog faalt.
    
    8. [wederpartij] betoogt voorts dat het college niet heeft onderkend dat evidente privaatrechtelijke belemmeringen aan verlening van de omgevingsvergunning in de weg staan. Hiertoe voert hij aan dat realisering van het bouwplan in strijd is met artikel 5:50, vierde lid, van het Burgerlijk Wetboek, nu hierdoor de afvoer van verbrandingslucht via ventilatieroosters in de gevel onmogelijk wordt gemaakt en het zicht vanuit zijn ramen wordt geblokkeerd.
    
    8.1. Gelet op artikel 2.10, eerste lid, van de Wabo dient het college uitsluitend te beoordelen of zich voor de omgevingsvergunning een van de in dat artikel opgenomen weigeringsgronden voordoet. Als dat niet het geval is, moet de omgevingsvergunning worden verleend; als dat wel zo is, moet deze worden geweigerd. Uit dit stelsel vloeit voort dat geen ruimte bestaat om een omgevingsvergunning op andere gronden te weigeren.
    
    De door [wederpartij] naar voren gebrachte privaatrechtelijke belemmeringen hebben geen betrekking op een van de weigeringsgronden als hiervoor bedoeld. Gelet hierop heeft het college in hetgeen [wederpartij] heeft aangevoerd terecht geen grond gevonden om de gevraagde omgevingsvergunning te weigeren.
    
    Het betoog faalt.
    
    9. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van [wederpartij] tegen het besluit van 2 mei 2014 alsnog ongegrond verklaren.
    
    10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    11. De Afdeling zal met toepassing van artikel 8:114, eerste lid, van de Awb bepalen dat het in hoger beroep door [appellant sub 2] betaalde griffierecht door de griffier aan hem wordt terugbetaald.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart de hoger beroepen van het college van burgemeester en wethouders van Breda en [appellant sub 2] gegrond;
    
    II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 10 juli 2014 in zaak nr. 14/135;
    
    III. verklaart het door [wederpartij] bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond;
    
    IV. verstaat dat de griffier van de Raad van State aan [appellant sub 2] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 246,00 (zegge: tweehonderdzesenveertig euro) voor de behandeling van het hoger beroep terugbetaalt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. J.Th. Drop en mr. F.D. van Heijningen, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.A.W. van Leeuwen, griffier.
    
    w.g. Polak w.g. Van Leeuwen
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 19 augustus 2015
    
    543.