ECLI:NL:RVS:2018:4240, Raad van State, 27-12-2018, 201703918/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-12-27 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 11 oktober 2016 heeft het college geweigerd om krachtens artikel 36.7 van de Verordening Ruimte Noord-Brabant (hierna: de Verordening) ontheffing te verlenen van het in artikel 7.12, eerste lid, van de Verordening vervatte verbod op vestiging van, de uitbreiding van en toename van de bestaande bebouwingsoppervlakte voor mestbewerking ten behoeve van uitbreiding van mestbewerkingsactiviteiten op het perceel [locatie] te Odiliapeel (hierna: het perceel).

201703918/1/R2.
    Datum uitspraak: 27 december 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellante], gevestigd te Landhorst, gemeente Sint Anthonis,
    appellante,
    
    en
    
    het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 11 oktober 2016 heeft het college geweigerd om krachtens artikel 36.7 van de Verordening Ruimte Noord-Brabant (hierna: de Verordening) ontheffing te verlenen van het in artikel 7.12, eerste lid, van de Verordening vervatte verbod op vestiging van, de uitbreiding van en toename van de bestaande bebouwingsoppervlakte voor mestbewerking ten behoeve van uitbreiding van mestbewerkingsactiviteiten op het perceel [locatie] te Odiliapeel (hierna: het perceel).
    
    Bij besluit van 28 maart 2017 heeft het college het door [appellante] hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Tegen dit besluit heeft [appellante] beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft desverzocht een deskundigenbericht uitgebracht.
    [appellante] en het college hebben hun zienswijze daarop naar voren gebracht.
    
    [appellante] heeft een nader stuk ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting gevoegd met zaken nrs. 201703269/1/R2, 201703711/1/R2 en 201703915/1/R2 behandeld op 30 oktober 2018, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. J.J.J. de Rooij, advocaat te Tilburg, en het college, vertegenwoordigd door mr. A.J. Eliazer, mr. M.N.J. van der Stappen en ing. A.W. Vermeer, zijn verschenen.
    Na de zitting zijn de zaken gesplitst.
    
    Overwegingen
    
    1.    Het wettelijk kader waarnaar in deze uitspraak wordt verwezen is opgenomen in bijlage 1, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    
    Ingetrokken beroepsgronden
    
    2.    [appellante] heeft ter zitting haar gronden inzake andere situaties en de belangenafweging ingetrokken.
    
    Inleiding
    
    3.    De basis voor het provinciaal beleid inzake mestbewerking vormt de Structuurvisie 2014. Het daarin opgenomen beleid is tweeledig. Enerzijds is het erop gericht voldoende mestverwerkingscapaciteit voor het mestoverschot in Noord-Brabant te creëren. Anderzijds is het erop gericht een overschot aan mestverwerkingscapaciteit tegen te gaan. Het gevoerde beleid ziet er daarom op toe mestverwerking uitsluitend toe te staan, voor zover dat nodig is om het mestoverschot van Noord-Brabant te verwerken. Ter zitting heeft het college er in dit verband op gewezen dat een overaanbod aan mestverwerkingscapaciteit niet wenselijk is gelet op de negatieve ruimtelijke uitstraling van mestverwerking. In dat verband heeft het college gewezen op transportbewegingen alsmede aspecten als geurhinder en stikstofdepositie. Met het oog hierop is in artikel 7.12, eerste lid, van de Verordening voorgeschreven dat een bestemmingsplan in gemengd landelijk gebied bepaalt dat vestiging, uitbreiding en toename van bestaande bebouwingsoppervlakte voor mestbewerking zijn uitgesloten. In het derde lid is voorts bepaald dat in afwijking van dat verbod mestbewerking mogelijk is onder de in dat lid genoemde voorwaarden, waaronder de voorwaarde dat noodzaak aanwezig is vanwege de wettelijke plicht tot mestverwerking van het mestoverschot in Noord-Brabant.
    
        Het college heeft in een bekendmaking in het Provinciaal Blad van Noord-Brabant van 27 november 2015, ISSN 0920-1408, nr 143/15 (hierna: de bekendmaking), bekend gemaakt dat uit monitoring is gebleken dat binnen de provincie Noord-Brabant voldoende mestverwerkingscapaciteit is vergund om te kunnen voldoen aan de wettelijke plicht tot verwerking van het mestoverschot in deze provincie. Voorts staat daarin dat, gelet op het bepaalde in artikel 7.12, derde lid, onder b, en artikel 33 van de Verordening vanaf het moment van de bekendmaking planologisch geen medewerking meer kan worden verleend aan de vestiging, uitbreiding of toename van bebouwingsoppervlakte voor mestbewerking voor derden. In de bekendmaking staat onder 3 dat het college voor concrete initiatieven, die aantoonbaar voldoen aan de overige voorwaarden uit artikel 7.12 van de Verordening, planologische medewerking wil overwegen. Die medewerking wordt afgewogen bij het al dan niet verlenen van een ontheffing krachtens artikel 36.7 van de Verordening of het afgeven van een verklaring van geen bedenkingen, krachtens artikel 33, tweede lid, van de Verordening.
    
        Van een concreet initiatief is, zo staat onder 5, sprake indien er voor 27 november 2015:
    
    a. een kennisgeving heeft plaatsgevonden waaruit blijkt dat er een planologische procedure is gestart, zoals bedoeld in artikel 3.8 van de Wet ruimtelijke ordening, artikel 1.3.1 van het Besluit ruimtelijke ordening, artikel 3.8 of 3.10 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht of artikel 7.9 van de Wet milieubeheer of
    
    b. een aantoonbaar volledige en ontvankelijke aanvraag is ingediend voor een omgevingsvergunning krachtens artikel 2.1, eerste lid, onder a of c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, of
    
    c. een volledige melding is gedaan, bedoeld in artikel 7.24 van de Wet milieubeheer.
    
    4.    Het college van burgemeester en wethouders van Landerd heeft een aanvraag gedaan om ontheffing ten behoeve van uitbreiding van en toename van de bestaande bebouwingsoppervlakte voor mestbewerking op het perceel. Het perceel ligt in een gebied dat in de Verordening als gemengd landelijk gebied is aangemerkt.
    
    4.1.    Het college heeft aan de weigering de gevraagde ontheffing te verlenen ten grondslag gelegd dat in de provincie Noord-Brabant voldoende mestverwerkingscapaciteit is vergund om te voldoen aan de wettelijke plicht tot mestverwerking van het mestoverschot in Noord-Brabant. In dat verband wijst het college op de bekendmaking. [appellante] heeft tegen de weigering bezwaar gemaakt.
    
    Besluit op bezwaar
    
    5.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 20 augustus 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3094, onder 1 - 1.4, kan tegen een weigering om een ontheffing te verlenen geen bezwaar worden gemaakt, maar staat daartegen direct beroep open. Het college was derhalve niet bevoegd op het door [appellante] tegen het besluit van 11 oktober 2016 gemaakte bezwaar te beslissen. Het beroep is daarom gegrond, zodat het besluit van het college van 28 maart 2017, dient te worden vernietigd. De Afdeling zal bezien of in hetgeen [appellante] heeft aangevoerd aanleiding bestaat om het besluit van 11 oktober 2016 te vernietigen.
    
    Concreet initiatief
    
    6.    [appellante] betoogt dat de aanvraag om ontheffing betrekking heeft op een concreet initiatief als bedoeld onder 3 van de bekendmaking. Het college had daarom, omdat behoudens het in 7.12, derde lid, onder b, van de Verordening gestelde vereiste wordt voldaan aan de overige vereisten uit artikel 7.12 van de Verordening, de gevraagde ontheffing behoren te verlenen.
    
    6.1.    In de bekendmaking staat onder 3 dat het college voor concrete initiatieven die aantoonbaar voldoen aan de overige voorwaarden uit artikel 7.12, van de Verordening, planologische medewerking wil overwegen. Onder 5 staat in welke gevallen sprake is van een concreet initiatief bedoeld onder 3.
    
        Vast staat dat vóór 27 november 2015 niet zodanige kennisgeving, aanvraag of melding is gedaan als onder 5 van de bekendmaking is omschreven. Het college heeft zich daarom terecht op het standpunt gesteld dat de aanvraag geen betrekking heeft op een concreet initiatief als bedoeld onder 3 van de bekendmaking. Dat, naar [appellante] stelt, vóór die datum tussen de gemeente Landerd en haar contact is geweest over het desbetreffende initiatief maakt niet dat het college het ontbreken van zodanige kennisgeving, aanvraag of melding niet mocht tegenwerpen.
    
        Het betoog faalt.
    
    Weigering ontheffing
    
    7.    [appellante] betoogt dat het college de gevraagde ontheffing ten onrechte heeft geweigerd. In dat verband voert zij aan dat het college aan dat besluit ten onrechte ten grondslag heeft gelegd dat in Noord-Brabant voldoende capaciteit bestaat om het mestoverschot van Noord-Brabant te verwerken. Zij voert aan dat de in Noord-Brabant bestaande capaciteit mede gebruikt wordt of kan worden voor van buiten de provincie afkomstige mest. Zij wijst in dit verband meer specifiek op van pluimveehouderijen afkomstige mest. In andere delen van Nederland zijn geen grote pluimveemestverwerkers aanwezig, waardoor een groot deel van de pluimveemest die in Noord-Brabant verwerkt wordt afkomstig is van buiten de provincie. Weliswaar heeft het college bij de beoordeling van de beschikbare capaciteit voor de pluimveehouderij er in het bijzonder rekening mee gehouden dat een deel van de pluimveemest afkomstig is van buiten de provincie, maar dat heeft het college in onvoldoende mate gedaan. [appellante] wijst er voor alle mestverwerkingsbedrijven op dat, voor zover daarin mest van buiten de provincie wordt verwerkt, die capaciteit niet meer beschikbaar is voor de verwerking van mest uit de provincie Noord-Brabant.
    
        [appellante] betoogt voorts dat het college ten onrechte is uitgegaan van de vergunde mestverwerkingscapaciteit. Volgens [appellante] had het college de daadwerkelijk gerealiseerde mestverwerkingscapaciteit als uitgangspunt moeten nemen. In dat verband wijst zij erop dat verschillende mestverwerkingsinstallaties waarvoor een omgevingsvergunning is verleend nog niet beschikken over andere vereiste vergunningen zoals vergunningen krachtens de Wet natuurbescherming. Daardoor gaat het college uit van een grotere capaciteit dan daadwerkelijk voor de verwerking van mest beschikbaar is. Ter zitting heeft [appellante] in dit verband nog aangevoerd dat, omdat de mestverwerkingscapaciteit in Noord-Brabant volgens haar te klein is om het mestoverschot in Noord-Brabant te verwerken, een ontheffing niet nodig is en, omdat voor haar initiatief wordt voldaan aan alle overige in artikel 7.12, derde lid, gestelde vereisten, de Verordening niet aan het mestverwerkingsinitiatief in de weg staat.
    
    7.1.    Het college heeft er op gewezen dat, voor zover de in Noord-Brabant bestaande mestverwerkingscapaciteit wordt gebruikt voor verwerking van mest van buiten de provincie, dit niet leidt tot een tekort aan mestverwerkingscapaciteit voor mest van veehouders in Noord-Brabant. Daarbij gaat het college ervan uit dat er binnen Nederland voldoende capaciteit bestaat om aan de totale nationale mestverwerkingsvraag te voldoen.
    
        Wat betreft pluimveemest heeft het college aangevoerd dat in een drietal mestverwerkingsinstallaties in Noord-Brabant, te weten BMC te Moerdijk, Ferm-O-Feed in Helmond en CNC in Moerdijk, pluimveemest uit geheel Nederland wordt verwerkt. Vanwege die bijzondere situatie heeft het college voor de beoordeling van bestaande mestverwerkingscapaciteit alleen rekening gehouden met de capaciteit die nodig is voor de verwerking van pluimveemest van Noord-Brabantse pluimveehouderijen.
    
    7.2.    De Afdeling overweegt dat in het deskundigenbericht staat dat het uitgangspunt van het college dat binnen Nederland voldoende capaciteit bestaat om aan de totale nationale verwerkingscapaciteit te voldoen juist is. Dit heeft [appellante] niet gemotiveerd bestreden. Het college heeft zich gelet hierop terecht op het standpunt gesteld dat, voor zover de in Noord-Brabant bestaande mestverwerkingscapaciteit wordt gebruikt voor verwerking van mest van buiten de provincie, dit niet leidt tot een tekort aan mestverwerkingscapaciteit voor mest van veehouders in Noord-Brabant omdat die hun mest dan elders in Nederland kunnen laten verwerken.
    
        Wat betreft de verwerking van pluimveemest staat in de appendix bij het deskundigenbericht dat in Nederland voor pluimveemest slechts een beperkt aantal grote bewerkers bestaat en de in Noord-Brabant gevestigde pluimveehouders veel mest van buiten de provincie verwerken. Omdat niet precies bekend is hoeveel van de pluimveemestverwerkingscapaciteit van de Noord-Brabantse mestverwerkers wordt aangewend voor de verwerking van de uit de eigen provincie afkomstige pluimveemest heeft het college hiervoor een administratieve aanname gedaan, gebaseerd op het aandeel pluimvee in Noord-Brabant binnen de totale Nederlandse pluimveestapel en daarmee dus pluimveemestproductie. Daarbij is het college voor de jaren 2015 en 2016 uitgegaan van 30% en voor het jaar 2017 van 26,3% van de verwerkingscapaciteit voor pluimveemest van de pluimveemest verwerkende mestverwerkingsbedrijven. In het deskundigenbericht staat dat dat deel van de mestverwerkingscapaciteit voldoende is om de Noord-Brabantse pluimveemest te verwerken. Dit heeft [appellante] niet gemotiveerd bestreden.
    
        [appellante] heeft met haar stelling dat voor verschillende mestverwerkingsbedrijven die het college bij de beoordeling van de bestaande mestverwerkingscapaciteit heeft betrokken nog andere vergunningen vereist zijn, niet aannemelijk gemaakt dat het college de bestaande mestverwerkingscapaciteit te hoog heeft ingeschat. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat niet is gebleken dat agrariërs in Noord-Brabant ten tijde van het nemen van het bestreden besluit hun mestoverschot niet of in onvoldoende mate konden laten verwerken. In dat verband is voorts van belang dat het college regelmatig de bestaande en de benodigde mestverwerkingscapaciteit monitort en in dat kader ook beziet of aanleiding bestaat om eerder verleende maar nog niet gebruikte vergunningen in te trekken.
    
        Gelet op het vorenstaande heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat de vergunde capaciteit voor mestverwerking in Noord-Brabant voldoende is om te voldoen aan de wettelijke plicht tot mestverwerking van het mestoverschot in Noord-Brabant. Waar [appellante] heeft aangevoerd dat geen ontheffing nodig was omdat de mestverwerkingsinstallatie waarop de aanvraag om ontheffing zag noodzakelijk was voor de verwerking van het mestoverschot van Noord-Brabant, heeft het college zich daarom terecht op het standpunt gesteld dat die noodzaak ontbreekt en derhalve niet wordt voldaan aan het in artikel 7.12, derde lid, onder b, van de Verordening gestelde vereiste dat de noodzaak bestaat vanwege de wettelijke plicht tot mestverwerking van het mestoverschot in Noord-Brabant.
    
        Het betoog faalt.
    
    8.    In hetgeen [appellante] heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding om het besluit van 11 oktober 2016 te vernietigen. Dit betekent dat de weigering van het college om aan het college van burgemeester en wethouders de gevraagde ontheffing te verlenen, in stand blijft.
    
    9.    Het college dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat het beroep van [appellante] en de beroepen in de zaken nrs. 201703711/1/R2 en 201703915/1/R2 samenhangende zaken als bedoeld in artikel 3 van het Besluit proceskostenbestuursrecht zijn, die voor de proceskostenveroordeling als één zaak worden beschouwd. De Afdeling ziet daarom aanleiding de voor vergoeding in aanmerking komende kosten over die drie zaken te verdelen.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    verklaart het beroep gegrond;
    
    II.    vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant van 28 maart 2017;
    
    III.    veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 334,00 (zegge: driehonderdvierendertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    IV.    gelast dat het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant aan [appellante] het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 333,00 (zegge: driehonderddrieëndertig euro) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.C. Kranenburg, voorzitter, en mr. S.J.E. Horstink-von Meyenfeldt en mr. E.J. Daalder, leden, in tegenwoordigheid van mr. C. Taal, griffier.
    
    w.g. Kranenburg    w.g. Taal
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 27 december 2018
    
    325.  Bijlage 1
    
    Verordening Ruimte Noord-Brabant (per 15-7-2015)
    
    7.12 Afwijkende regels voor mestbewerking
    
    1. Een bestemmingsplan gelegen in gemengd landelijk gebied bepaalt dat de vestiging van, de uitbreiding van en toename van de bestaande bebouwingsoppervlakte van mestbewerking zijn uitgesloten.
    
    2. Het eerste lid is niet van toepassing op mestbewerking ten behoeve van een op dezelfde locatie gevestigde veehouderij, mits dit vanuit het oogpunt van een goede leefomgeving en gelet op artikel 3.1, derde lid, inpasbaar is in de omgeving.
    
    3. In afwijking van het eerste lid en artikel 7.10, eerste lid, onder a en d, is de vestiging van, uitbreiding van of toename van de bestaande bebouwingsoppervlakte van mestbewerking mogelijk, mits:
    
    a. de locatie niet binnen een bebouwingsconcentratie ligt;
    
    b. de noodzaak aanwezig is vanwege de wettelijke plicht tot mestverwerking van het mestoverschot in Noord-Brabant;
    
    c. de mestbewerking vanuit het oogpunt van een goede leefomgeving en gelet op artikel 3.1, derde lid, inpasbaar is in de omgeving;
    
    d. de omvang van het bouwperceel ten hoogste 1,5 hectare bedraagt;
    
    e. er sprake is van een goede ontsluiting in verband met de te verwachten transportbewegingen;
    
    f. de opslag en verwerking van tussenproducten niet in de openlucht plaatsvindt;
    
    g. de aanvoer van dikke fractie is uitgesloten, tenzij de aanvoer is bedoeld voor vergistings- en/of hygiënisatie doeleinden;
    
    h. de landschappelijke inpassing ten minste 15 % van de omvang van het bouwperceel bedraagt;
    
    i. een bedrijfsplan is opgesteld dat inzicht geeft in het aanbod en de afkomst van de mest en coproducten;
    
    j. de toelichting van het bestemmingsplan een verantwoording bevat dat een zorgvuldige dialoog is gevoerd, gericht op het betrekken van belangen van omwonenden bij de planontwikkeling.
    
    4. In afwijking van het derde lid, onder d, is een redelijke uitbreiding mogelijk van bestaande mestbewerking, onder overeenkomstige toepassing van artikel 7.10, derde lid (redelijke uitbreiding).
    
    33 Mestbewerking (rechtstreekse werking)
    
    1. Tot het tijdstip waarop het bestemmingsplan dat in overeenstemming is met artikel 4.7 en artikel 7.12 (mestbewerking) in werking is getreden, geldt voor mestbewerking dat geen toename van de bebouwingsoppervlakte is toegestaan van de bebouwing die:
    
    a. op 1 maart 2014 legaal aanwezig of in uitvoering was; of
    
    b. mag worden gebouwd krachtens een vóór 1 maart 2014 verleende vergunning; of
    
    c. is gebaseerd op een vóór 1 maart 2014 ingediende volledige en ontvankelijke aanvraag voor omgevingsvergunning, als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid onder a, Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, die in overeenstemming is met het geldende bestemmingsplan.
    
    2. In afwijking van het eerste lid kan het bevoegd gezag overeenkomstig artikel 2.1, eerste lid, sub c, Wet algemene bepalingen omgevingsrecht een omgevingsvergunning verlenen, onder overeenkomstige toepassing van artikel 4.7 of artikel 7.12 (mestbewerking).
    
    36.7 Algemene ontheffing
    
    1. Gedeputeerde Staten kunnen op aanvraag van burgemeester en wethouders ontheffing verlenen van de regels van deze verordening, voor zover de verwezenlijking van het gemeentelijk ruimtelijke beleid wegens bijzondere omstandigheden wordt belemmerd in verhouding tot de met die regels te dienen provinciale belangen.
    
    […].