ECLI:NL:RBROE:2012:BX7577, Rechtbank Roermond, 10-09-2012, AWB 10/1762 en AWB 11/646
Rechtbank Roermond — Uitspraak 
Datum: 2012-09-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Verweerder heeft op grond van de Meststoffenwet (Msw) bestuurlijke boetes van € 2.000,00 opgelegd, omdat eiser in 2008 en 2009 niet aan alle derogatievoorwaarden heeft voldaan, waardoor de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen is overschreden. De boete is gematigd met toepassing van het “document handhavingsbeleid derogatie”, een interne gedragslijn ter interpretatie van artikel 57, derde lid, van de Msw en artikel 5:46, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht. De rechtbank oordeelt dat de boetes de evenredigheidstoets van artikel 6 van het EVRM kan doorstaan.

RECHTBANK ROERMOND
    
    Sector bestuursrecht
    
    Zaaknummers: AWB 10 / 1762 en AWB 11 / 646
    
    Uitspraak van de enkelvoudige kamer van 10 september 2012 in de zaken tussen
    
    [eiser], te Weert, eiser
    
    en
    
    de Staatssecretaris van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie, verweerder
    
    
    Procesverloop 
    
    Bij besluiten van 2 juli 2010 (het primaire besluit 1) en van 7 december 2010 (het primaire besluit 2) heeft verweerder aan de [de maatschap] (de maatschap) bestuurlijke boetes van € 2.000,00 opgelegd, omdat de maatschap over het jaar 2008, respectievelijk het jaar 2009, niet aan alle derogatievoorwaarden heeft voldaan en de gebruiksnorm dierlijke meststoffen heeft overschreden.  
    
    Bij besluit van 16 november 2010 (het bestreden besluit 1) heeft verweerder het door eiser tegen het primaire besluit 1 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Bij besluit van 4 april 2011 (het bestreden besluit 2) heeft verweerder het door eiser tegen het primaire besluit 2 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. 
    
    Eiser heeft tegen de bestreden besluiten beroep ingesteld. Het beroep tegen het bestreden besluit 1 is geregistreerd onder procedurenummer AWB 10 / 1762 en het beroep tegen het bestreden besluit 2 onder AWB 11 / 646.
    
    Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 28 oktober 2011, waar eiser is verschenen 
      en waar verweerder zich heeft laten vertegenwoordigen door mr. J. de Ruiter. 
    
    
    Met toepassing van het bepaalde in artikel 8:68 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is het onderzoek heropend en heeft de rechtbank verweerder een aantal schriftelijke vragen gesteld. Verweerder heeft de vragen van de rechtbank bij brieven van 16 maart 2012 en 20 maart 2012 beantwoord. Deze stukken zijn aan eiser toegezonden.
    
    Partijen hebben de rechtbank schriftelijk toestemming gegeven om met toepassing van het bepaalde in artikel 8:57 van de Awb de behandeling ter zitting achterwege te laten, waarop de rechtbank op 2 augustus 2012 het onderzoek heeft gesloten.
    
    
    
    
    
    Overwegingen 
    
    1.	De maatschap heeft op 25 april 2008 drie percelen landbouwgrond gekocht met een oppervlakte van 4,5320 hectares (ha), waarvan 3,80 ha grasland. Uit de koopovereenkomst en de verklaring van eiser op de hoorzitting blijkt dat deze percelen op 1 mei 2008 door de maatschap in gebruik zijn genomen. In totaal heeft de maatschap 52,58 ha aan landbouwgrond in gebruik. 
    
    2.	Na een controle op basis van een AID-rapport heeft verweerder bij de primaire besluiten 1 en 2 aan de maatschap boetes opgelegd omdat de gebruiksnorm dierlijke meststoffen in 2008 met 4.024 kilogram en in 2009 met 3.467 kilogram is overschreden en de maatschap in 2008 en 2009 niet aan de derogatievoorwaarden voldoet. In het bijzonder is volgens verweerder niet voldaan aan het bepaalde in artikel 27, zevende lid, van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet, omdat de maatschap uiterlijk 7 dagen nadat deze percelen in gebruik waren genomen, de waarde van de fosfaattoestand en de waarde van het stikstofleverend vermogen had moeten laten vaststellen. Bij de vorige eigenaar heeft geen grondbemonstering plaatsgevonden en uit de verklaring van eiser blijkt, aldus verweerder, dat de percelen pas in november 2009 zijn bemonsterd. Nu de maatschap niet aan alle derogatievoorwaarden voldoet, geldt voor dierlijke mest een gebruiksnorm van 170 kilogram stikstof uit dierlijke mest van graasdieren per ha. Gezien de geconstateerde overschrijdingen zou conform het bepaalde in artikel 57 van de Meststoffenwet in 2008 een boete van € 28.168,00 (4.024 kilogram x € 7,00) en in 2009 een boete van € 24.269,00 (3.467 kilogram x € 7,00) opgelegd moeten worden. Gezien de aard en de omvang van de overtredingen heeft verweerder conform het bepaalde in het “document handhavingsbeleid derogatie” besloten de boetes over beide jaren tot een bedrag van € 2.000,00 te matigen. Deze besluiten zijn nadat eiser daartegen bezwaar had gemaakt bij de bestreden besluiten 1 en 2 gehandhaafd. 
    
    3.	In beroep heeft eiser aangevoerd dat er in 2008 en in 2009 in totaal 24 bodemmonsters van grasland zijn genomen, hetgeen op zich op een totaal van 52,81 ha landbouwgrond voldoende is. Er is alleen vergeten om van 3 percelen grasland ter grootte van 3,8 ha, die op 1 mei 2008 in gebruik zijn genomen, tijdig een bodemmonster te nemen. Dat is niet opzettelijk gebeurd en de percelen zijn eind 2009 alsnog bemonsterd. Eiser betoogt dat de opgelegde boetes niet in verhouding staan tot de ernst van de overtreding. 
    
    4.	De rechtbank overweegt als volgt. 
    
    5.	Artikel 7 van de Meststoffenwet (Msw) bepaalt dat het is verboden in enig kalenderjaar op een bedrijf meststoffen op of in de bodem te brengen. 
    
    Ingevolge artikel 8 van de Msw geldt het in artikel 7 gestelde verbod niet indien de op of in de landbouwgrond gebrachte hoeveelheid meststoffen in het desbetreffende jaar de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen, de stikstofgebruiksnorm of de fosfaatgebruiksnorm niet overschrijdt.
    
    Artikel 9 van de Msw, eerste lid, bepaalt dat de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen, bedoeld in artikel 8, onderdeel a, 170 kilogram per hectare bedraagt. Ingevolge het tweede lid van artikel 9 kan bij ministeriële regeling een hogere gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen worden vastgesteld, die van toepassing is in de gevallen en onder de voorwaarden en beperkingen, bepaald bij de regeling.
    
    Ingevolge artikel 51, eerste lid, van de Msw kan onze Minister een overtreder van onder andere artikel 7 en artikel 9 een bestuurlijke boete opleggen.
    
    Artikel 57 van de Msw bepaalt de in geval van overtreding van artikel 7 op te leggen bestuurlijke boete per kilogram waarmee de gebruiksnormen zijn overschreden.
    
    Artikel 24 van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet (hierna: de Regeling) bepaalt dat de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen, bedoeld in artikel 8, onderdeel a, van de Msw, 250 kilogram stikstof per hectare van de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond is, indien wordt voldaan aan elk van de voorwaarden, bedoeld in onder meer de artikelen 25 tot en met 27 van de Regeling.
    
    In artikel 27, zevende lid, van de Regeling is bepaald dat, indien een perceel door de landbouwer in gebruik wordt genomen na 1 februari en voor 15 mei van het kalenderjaar, waarin de gebruiksnorm, bedoeld in artikel 24, eerste lid, wordt toegepast, de waardevaststelling, bedoeld in het eerste lid, uiterlijk 7 dagen na de ingebruikname plaatsvindt. 
    
    
      6.	Eiser heeft niet bestreden dat hij de percelen die hij op 1 mei 2008 in gebruik heeft genomen niet (tijdig) conform het bepaalde in artikel 27, zevende lid, van de Regeling, heeft bemonsterd. Nu aan de voorwaarden van artikel 27 van de Regeling niet wordt voldaan, leidt dit, gelet op artikel 24 van de Regeling, ertoe dat eiser dient te voldoen aan de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen, bedoeld in artikel 8 van de Msw. Tussen partijen is niet in geschil dat eiser die gebruiksnorm in 2008 met 4.024 kilogram en in 2009 met 3.467 kilogram heeft overschreden zodat artikel 7 van de Msw is overtreden. 
      De rechtbank stelt voorop dat artikel 7 van de Msw geen opzet of schuld als bestanddeel bevat. Daarom mag - gelet op vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) - het bestuursorgaan er in beginsel van uitgaan dat een overtreding aan de overtreder kan worden verweten, tenzij de overtreder aannemelijk maakt dat in zijn geval sprake is van een schulduitsluitingsgrond die geheel of gedeeltelijk in de weg staat aan het opleggen van een boete. In dit verband verwijst de rechtbank onder meer naar de uitspraak van de ABRvS van 18 april 2007 met zaaknummer 200606587/1, LJN: BA3220. De rechtbank is van oordeel dat eiser niet aannemelijk heeft gemaakt dat er in het onderhavige geval sprake is van een schulduitsluitingsgrond. De beroepen kunnen op dit punt dan ook niet slagen.
    
    
    7.	Met betrekking tot de beroepsgrond dat de hoogte van de opgelegde boetes onevenredig is aan de ernst van de overtredingen, overweegt de rechtbank als volgt. 
    
    8.	Tot de inwerkingtreding van de Vierde tranche Awb per 1 juli 2009 gold artikel 59 van de Msw, waarin was bepaald dat “Onze Minister een lagere boete oplegt indien de overtreder aannemelijk maakt dat de op grond van artikel 57 en 58 opgelegde boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is”.
    
    
      Sedert 1 juli 2009 geldt het (gelijkluidende) artikel 5:46, derde lid, van de Awb, waarin is bepaald dat, indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, het bestuursorgaan niettemin een lagere bestuurlijke boete oplegt indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is. 
      9.	Ingevolge artikel 57, eerste lid, onder a, van de Msw bedraagt in geval van overtreding van artikel 7 de bestuurlijke boete  € 7 per kilogram stikstof waarmee de in artikel 8, onderdeel a, bedoelde gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen is overschreden. Gezien de geconstateerde overschrijdingen zou op grond van het bepaalde in artikel 57 van de Meststoffenwet in 2008 een boete van € 28.168,00 (4.024 kilogram x € 7,00) en in 2009 een boete van 24.269,00 (3.467 kilogram x € 7,00) opgelegd moeten worden. Gezien de aard en de omvang van de overtredingen heeft verweerder conform het bepaalde in het “document handhavingsbeleid derogatie” besloten de boetes over beide jaren tot een bedrag van € 2.000,00 te matigen.
    
    
    10.	De rechtbank stelt voorop dat, zoals hierboven al is overwogen, van het volledig ontbreken van verwijtbaarheid op grond waarvan verweerder van het opleggen van een bestuurlijke boete af had moeten zien, geen sprake is, omdat de maatschap tekort is geschoten in haar verplichting bodemmonsters te nemen. Ook van bijzondere omstandigheden als bedoeld in het derde lid van artikel 57 van de Msw, respectievelijk  artikel 5:46 van de Awb is niet gebleken. Dat eiser is vergeten om tijdig de grond te bemonsteren levert geen bijzondere omstandigheid op.
    
    Uit de beantwoording van de vragen van de rechtbank blijkt dat het hiervoor genoemde “document handhavingsbeleid derogatie” dient te worden aangemerkt als een interne gedragslijn ter interpretatie van voornoemde artikelen 57, derde lid, van de Msw en 5:46, derde lid, van de Awb. Gezien de door verweerder desgevraagd bij brief van 16 maart 2012 verstrekte toelichting stelt de rechtbank vast dat verweerders besluitvorming in overeenstemming is met het door hem gevoerde gedragslijn. Volgens deze gedragslijn bedraagt de op te leggen boete maximaal € 2.000,00, indien op perceelsniveau niet correct is bemonsterd. In het onderhavige geval heeft de maatschap op bedrijfsniveau voldoende monsters genomen, maar waren niet alle percelen (tijdig) bemonsterd. Bemonstering van de door de maatschap aangekochte percelen heeft immers pas in het najaar van 2009 plaatsgevonden, nadat de in artikel 27, zevende lid, van de Regeling gestelde termijn van 7 dagen was verstreken. Verder heeft verweerder conform zijn bestendige praktijk, neergelegd in voornoemd document, in aanmerking genomen dat sprake is geweest van een overtreding van geringe ernst / omvang met geen / gering milieurisico. 
     
    11.	Artikel 6 van het EVRM brengt met zich mee dat de rechter voorts dient te toetsen of de bestuurlijke boete in overeenstemming is met de ernst van de overtreding, de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten, de omstandigheden waaronder de overtreding is begaan en die waarin de overtreder verkeert. 
    
    Naar het oordeel van de rechtbank kunnen de bestreden besluiten deze toets doorstaan. Hetgeen door eiser is aangevoerd geeft geen grond voor het oordeel dat verweerder de opgelegde boetes verder had dienen te matigen dan hij heeft gedaan. Ten aanzien van de ernst van de overtreding heeft verweerder terecht in aanmerking genomen dat het om derogatie gaat, die onder strikte voorwaarden door de Europese Commissie wordt toegestaan. Niet voldoen aan de daaraan gestelde voorwaarden leidt in beginsel tot verval van derogatie. 
    
    12.	Uit het voorgaande volgt dat de beroepen ongegrond dienen te worden verklaard. Voor een proceskostenveroordeling ziet de rechtbank geen aanleiding. Mitsdien wordt als volgt beslist.
    
    Beslissing
    
    De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond (AWB 10/1762 en 11/646).
    
    Deze uitspraak is gedaan door mr. B.J. Zippelius, rechter, in aanwezigheid van mr. F.A. Timmers, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 10 september 2012. 
    
    
      w.g. mr. F.A. Timmers,
      griffier	w.g. mr. B.J. Zippelius,
      rechter
    
    
    
      Voor eensluidend afschrift:
      de griffier,
    
    
    
    
    
    
    
    Afschrift verzonden aan partijen op: 10 september 2012
    
    
      Rechtsmiddel
      Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij het College van beroep voor het Bedrijfsleven.