ECLI:NL:RVS:2002:AF2504, Raad van State, 24-12-2002, 200105243/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2002-12-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: -

200105243/1.
      Datum uitspraak: 24 december 2002
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    
      1.    [appellant sub 1], wonend te [woonplaats],
      2.    de stichting Stichtse milieufederatie, gevestigd te Utrecht,
      3.    de stichting Stichting Erfpachters Bungalowpark "Eemmeer", gevestigd te Bunschoten,
    
    
    en
    
    
      gedeputeerde staten van Utrecht,
      verweerders.
    
    
    1.    Procesverloop
    
    
      Bij besluit van 22 februari 2001 heeft de gemeenteraad van Bunschoten, op voorstel van burgemeester en wethouders van 14 februari 2001, vastgesteld het bestemmingsplan "Randmeer".
      Het besluit van de gemeenteraad en het voorstel van burgemeester en wethouders zijn aan deze uitspraak gehecht.
    
    
    
      Verweerders hebben bij hun besluit van 2 oktober 2001, 2001REG002222i, beslist over de goedkeuring van het bestemmingsplan.
      Het besluit van verweerders is aangehecht.
    
    
    Tegen dit besluit hebben appellant sub 1 bij brief van 15 oktober 2001, bij de Raad van State ingekomen op 17 oktober 2001, appellante sub 2 bij ongedateerde brief, bij de Raad van State ingekomen op 20 november 2001, en appellante sub 3 bij brief van 19 november 2001, bij de Raad van State ingekomen op 22 november 2001, beroep ingesteld. Deze brieven zijn aangehecht.
    
    Bij brief van 4 december 2002 hebben verweerders een verweerschrift ingediend.
    
    Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van appellant sub 1 en burgemeester en wethouders van de gemeente Bunschoten. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 15 augustus 2002, waar appellant sub 1, in persoon, appellante sub 2, vertegenwoordigd door [gemachtigde], en verweerders, vertegenwoordigd door ing. W.E.M. Corsten, ambtenaar bij de provincie, zijn verschenen. Voorts is als partij gehoord de gemeenteraad van Bunschoten, vertegenwoordigd door C.J. van der Krans-Oskamp, ambtenaar bij de gemeente.
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    Het plan heeft betrekking op de oeverzone van de Randmeerkust (Eemmeer en Nijkerkernauw) en het aanliggende gebied. Met het plan wordt beoogd de mogelijke gewenste ruimtelijke ontwikkelingen in dit gebied vast te leggen.
    
    Ten aanzien van de ontvankelijkheid
    
    2.2.    Appellant sub 1 heeft niet binnen de in artikel 27, eerste lid, gelezen in samenhang met artikel 26 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening gestelde termijn bedenkingen tegen het plan ingebracht bij verweerders.
    
    Ingevolge de artikelen 54, tweede lid, onder d, en 56, tweede lid, gelezen in samenhang met artikel 27, eerste en tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening, kan beroep slechts worden ingesteld tegen het goedkeuringsbesluit van gedeputeerde staten door degene die tegen het plan tijdig bedenkingen heeft ingebracht bij gedeputeerde staten.
    
    Dit is slechts anders voorzover het besluit van gedeputeerde staten strekt tot onthouding van goedkeuring, dan wel indien een belanghebbende aantoont dat hij redelijkerwijs niet in staat is geweest tijdig een bedenking in te brengen.
    
    Het beroep van appellant sub 1 is niet gericht tegen een onthouding van goedkeuring.
    
    Appellant heeft aangevoerd dat hij niet binnen de gestelde termijn bedenkingen heeft ingediend omdat hij de daarvoor benodigde informatie van een wethouder eerst na afloop van deze termijn heeft ontvangen en voorts omdat hem door een ambtenaar van de gemeente onjuiste informatie is verstrekt over de termijn voor het indienen van bedenkingen. Ter zitting heeft appellant verder gesteld dat hem de publicatie van de terinzagelegging van het vastgestelde plan is ontgaan.
    
    De Afdeling overweegt dienaangaande dat deze terinzagelegging met vermelding van de termijn waarbinnen tegen het plan bedenkingen konden worden ingediend met de voorgeschreven middelen is gepubliceerd. Dat dit aan de aandacht van appellant is ontsnapt, moet naar het oordeel van de Afdeling voor zijn rekening komen. Hij heeft geen omstandigheden aangevoerd die een andersluidend oordeel rechtvaardigen.
    
    Nu appellant derhalve op de hoogte kon zijn van de termijn die voor het indienen van bedenkingen openstond, kunnen de door hem aangevoerde omstandigheden niet leiden tot het oordeel dat hij redelijkerwijs niet in staat is geweest binnen de termijn bedenkingen in te dienen.
    
    Gezien het bovenstaande moet het beroep van appellant niet-ontvankelijk verklaard worden.
    
    Ten aanzien van de zaak voor het overige
    
    2.3.    Aan de orde is een geschil inzake een besluit omtrent de goedkeuring van een bestemmingsplan. Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening in samenhang met artikel 10:27 van de Algemene wet bestuursrecht rust op verweerders de taak om - in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te bezien of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij dienen zij rekening te houden met de aan de gemeenteraad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast hebben verweerders er op toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
    
    De Afdeling kan slechts tot vernietiging van het besluit omtrent goedkeuring van het plan overgaan, indien moet worden geoordeeld dat verweerders de aan hen toekomende beoordelingsmarges hebben overschreden, dan wel dat zij het recht anderszins onjuist hebben toegepast.
    
    2.4.    Appellante sub 2 richt zich tegen de motivering die ten grondslag ligt aan de onthouding van goedkeuring aan artikel 16, eerste lid, sub b, van de planvoorschriften. Zij is van mening dat het toelaten van extensieve recreatieve activiteiten tot een intensivering van recreatieve activiteiten in het tot “Natuurgebied” bestemde deel van het Eemmeer en daarmee tot een aantasting van natuurwaarden aldaar zal leiden. Dit verdraagt zich, aldus appellante, niet met de Habitatrichtlijn. In dit verband merkt zij op dat het plangebied onderdeel uitmaakt van een gebied dat is aangewezen als speciale beschermingszone in de zin van de Vogelrichtlijn.
    
    2.4.1.    Bij het plan is de bestemming “Natuurgebied” gegeven aan een deel van de oeverzone van het Eemmeer. In artikel 16, eerste lid, van de planvoorschriften is bepaald dat de als zodanig aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    
    a. instandhouding en ontwikkeling van ter plaatse voorkomende dan wel daaraan eigen landschaps- en natuurwaarden, en
    
    b. extensieve openlucht-recreatie, voorzover de onder a. bedoelde waarden niet onevenredig worden aangetast.
    
    2.4.2.    Verweerders hebben aan voornoemd onderdeel b goedkeuring onthouden omdat onvoldoende objectief begrensd is aangegeven wat onder extensieve openluchtrecreatie moet worden verstaan. Ook is niet bepaald dat deze vorm van recreatie enkel in het zomerseizoen wordt toegestaan. Verweerders stellen voorts in hun besluit dat blijkens het streekplan op de gronden met de bestemming “Natuurgebied” aangepast recreatief gebruik mede tot de gebruiksmogelijkheid behoort. Verweerders zijn van mening dat gelet hierop alsmede gelet op het feit dat het gebied in kwestie is aangewezen als staatsnatuurmoment, zeer extensief recreatief gebruik mede tot de gebruiksmogelijkheden van deze bestemming dient te behoren. Omdat het gebied binnen de bestemming “Natuurgebied” in eerste instantie is bedoeld voor handhaving van de daar heersende rust moet dit gedurende de winter voor de recreatie worden afgesloten.
    
    2.4.3.    Deze motivering van de onthouding van goedkeuring moet aldus worden begrepen dat zij ertoe strekt dat in het plan een regeling zal worden opgenomen, inhoudende dat in het betrokken gebied extensieve openluchtrecreatie onder de door verweerders aangegeven voorschriften wordt toegelaten. Aangaande de vraag of deze motivering deugdelijk is overweegt de Afdeling als volgt.
    
    2.4.4.    Ingevolge artikel 4, vierde lid, van de Richtlijn 79/409/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand (Pb L 103; verder: Vogelrichtlijn) nemen de Lid-Staten passende maatregelen om vervuiling en verslechtering van de woongebieden in de in de leden 1 en 2 bedoelde beschermingszones te voorkomen, alsmede om te voorkomen dat de vogels aldaar worden gestoord, voor zover deze vervuiling, verslechtering en verstoring, gelet op de doelstellingen van dit artikel, van wezenlijke invloed zijn. Ook buiten deze beschermingszones zetten de Lid-Staten zich in om vervuiling en verslechtering van de woongebieden te voorkomen.
    
    2.4.5.    In artikel 6, tweede lid, van Richtlijn 92/43/ EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (Pb L 206; verder: Habitatrichtlijn) is bepaald dat de Lid-Staten passende maatregelen treffen om ervoor te zorgen dat de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in de speciale beschermingszones niet verslechtert en er geen storende factoren optreden voor de soorten waarvoor de zones zijn aangewezen voorzover die factoren, gelet op de doelstellingen van de richtlijn, een significant effect zouden kunnen hebben.
    
    Ingevolge artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn wordt voor elk plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van het gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor zo’n gebied, een passende beoordeling gemaakt van de gevolgen voor het gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied. Gelet op de conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied en onder voorbehoud van het bepaalde in lid 4, geven de bevoegde nationale instanties slechts toestemming voor dat plan of project nadat zij de zekerheid hebben verkregen dat het de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied niet zal aantasten en nadat zij in voorkomend geval inspraakmogelijkheden hebben geboden.
    
    Ingevolge het vierde lid van dit artikel, voor zover hier van belang, neemt de Lid-Staat, indien een plan of project, ondanks negatieve conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied, bij ontstentenis van alternatieve oplossingen, om dwingende redenen van groot openbaar belang, met inbegrip van redenen van sociale of economische aard, toch moet worden gerealiseerd, alle nodige compenserende maatregelen om te waarborgen dat de algehele samenhang van Natura 2000 bewaard blijft.
    
    Ingevolge artikel 7 van de Habitatrichtlijn, voor zover hier van belang, komen de uit artikel 6, tweede, derde en vierde lid voortvloeiende verplichtingen in de plaats van de verplichtingen die voortvloeien uit artikel 4, vierde lid, eerste zin, van de Vogelrichtlijn, wat betreft de speciale beschermingszones die overeenkomstig artikel 4, eerste lid, van die richtlijn zijn aangewezen.
    
    2.4.6.    Het Eemmeer is in het kader van de Natuurbeschermingswet aangewezen als staatsnatuurmonument. Het gebied is tevens aangewezen als speciale beschermingszone in de zin van de Vogelrichtlijn, zodat ook artikel 6, tweede, derde en vierde lid, van de Habitatrichtlijn van betekenis is.
    
    2.4.7.    Volgens de rechtspraak van het Europese Hof van Justitie moet ter bepaling van de werking van een richtlijn een onderscheid worden gemaakt tussen een correcte en een incorrecte implementatie. In geval van correcte implementatie bereikt de werking van een richtlijn de particulieren via de door de betrokken Lid-Staat getroffen uitvoeringsmaatregelen.
    
    Slechts indien een richtlijn, na afloop van de implementatieperiode niet, niet tijdig of onjuist is geïmplementeerd, kan een particulier een rechtstreeks beroep op die richtlijn doen en dan nog alleen op de bepalingen van de richtlijn die onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig zijn bepaald (Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen 19 januari 1982, Becker, 8/81, Jurisprudentie 1982, blz. 53).
    
    2.4.8.    De vraag of artikel 6 van de Habitatrichtlijn correct is geïmplementeerd komt in beginsel pas aan de orde in de procedure waarin het besluit tot het verlenen van een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet in het geding is.
    
    Onder verwijzing naar haar uitspraak van 26 oktober 2000, nr. E01.97.0672, AB 2000, 23, overweegt de Afdeling dat het vorenstaande onverlet laat dat verweerders niet tot het opnemen in het plan van een regeling voor openluchtrecreatie voor het onderhavige gebied konden besluiten, indien en voor zover zij op voorhand in redelijkheid hadden moeten inzien dat daarvoor geen vergunning zou kunnen worden verleend.
    
    2.4.9.    In overweging 2.4.2. is aangegeven wat voor recreatief gebruik verweerders in het onderhavige gebied aanvaardbaar achten. Naar het oordeel van de Afdeling betreft dit een dermate beperkt gebruik dat verweerders niet op voorhand in redelijkheid hadden moeten inzien dat er geen vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet zou kunnen worden verleend.
    
    2.4.10.    Gezien het vorenstaande ziet de Afdeling in hetgeen appellante sub 2 heeft aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit in zoverre is voorbereid of genomen in strijd met het recht. Het beroep van appellante sub 2 is derhalve ongegrond.
    
    2.5.    Appellante sub 3 kan zich niet verenigen met de redenen waarom verweerders goedkeuring hebben onthouden aan de bestemming “Verblijfsrecreatie” toegekend aan de gronden van het bungalowpark Eemmeer en aan het op deze bestemming betrekking hebbende artikel 5 van de planvoorschriften. Naar de Afdeling uit haar beroepschrift heeft begrepen wil zij dat permanente bewoning van de op dit bungalowpark staande woningen zonder meer wordt toegestaan. Daarbij heeft zij erop gewezen dat het bungalowpark binnen de bebouwde kom ligt en dat aldus het beleid ten aanzien van het buitengebied niet van toepassing is. Voorts stelt zij dat de recreatiewoningen in kwestie al langdurig permanent bewoond worden.
    
    2.5.1.    De gemeenteraad heeft de bestemming “Verblijfsrecreatie” toegekend aan de gronden van het bungalowpark Eemmeer. In artikel 5 van de planvoorschriften is aangegeven wat op deze gronden mogelijk is.
    
    2.5.2.    Verweerders hebben dit gedeelte van het plan in strijd geacht met een goede ruimtelijke ordening. Weliswaar stemmen zij in met een bestemming voor verblijfsrecreatie, doch zij menen dat in de voorschriften adequate voorschriften ontbreken om permanente bewoning van de recreatiebungalows uit te sluiten. Zij achten permanente bewoning van deze recreatiewoningen onwenselijk. Verweerders hebben hierbij in aanmerking genomen dat dit in strijd is met hun beleid om niet functioneel aan het buitengebied gebonden bebouwing daaruit te weren.
    
    2.5.3.    Het provinciale beleid, zoals neergelegd in het Streekplan Provincie Utrecht is erop gericht nieuwbouw van burgerwoningen in het buitengebied tegen te gaan. Dit houdt ook in dat permanente bewoning van recreatiewoningen wordt tegengegaan.
    
    De Afdeling acht dit beleid niet onredelijk.
    
    Anders dan appellante is de Afdeling van oordeel dat verweerders terecht het standpunt hebben ingenomen dat het bungalowpark in het buitengebied ligt. Van belang is in dit verband dat het betrokken gebied in het streekplan is aangeduid als ”landelijk gebied 2” en dat het park op enige afstand ligt van de dorpsbebouwing van Bunschoten en daarvan wordt gescheiden door open gebied. Verweerders hebben derhalve terecht voornoemd beleid van toepassing geacht.
    
    Verweerders hebben voorts, naar ook niet is bestreden, terecht het standpunt ingenomen dat een bestemmingsplanregeling die de door appellanten gewenste permanente bewoning toelaat, zich niet met dit beleid zou verdragen. Immers, met een dergelijke regeling zou juridisch-planologisch de mogelijkheid worden geopend om de betrokken woningen als burgerwoningen te gaan gebruiken.
    
    De Afdeling is verder niet gebleken van bijzondere omstandigheden in verband waarmee in redelijkheid niet aan voornoemd beleid kon worden vastgehouden. Dat, zoals appellante stelt, een aantal woningen al langdurig permanent wordt bewoond, kan niet als een dergelijke omstandigheid worden aangemerkt. Daartoe neemt de Afdeling in aanmerking dat, naar uit de stukken blijkt, de ter plaatse geldende bestemmingen dit gebruik niet toelieten.
    
    2.5.4.    Gelet op het vorenstaande geeft hetgeen appellante sub 3 heeft aangevoerd geen aanleiding om te oordelen dat het bestreden besluit is voorbereid of genomen in strijd met het recht. Haar beroep is derhalve ongegrond.
    
    2.6.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I.    verklaart het beroep van appellant sub 1 niet-ontvankelijk;
    
    II.    verklaart de beroepen van appellanten sub 2 en sub 3 ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.J. Vis, Voorzitter, en mr. K. Brink en mr. H.Ph.J.A.M. Hennekens, Leden, in tegenwoordigheid van mr. A.P. de Rooy, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Vis      w.g. De Rooy
      Voorzitter    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 24 december 2002
    
    59-316.