ECLI:NL:RVS:2020:1876, Raad van State, 05-08-2020, 201906455/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2020-08-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 15 maart 2017 heeft het college van burgemeester en wethouders van Nijkerk [appellant] onder oplegging van een dwangsom gelast het bedrijfsmatige gebruik ten behoeve van [bedrijf] op het perceel [locatie] te Nijkerkerveen (hierna: het perceel) binnen vier maanden na dagtekening te staken en gestaakt te houden. Tijdens een controle op 3 oktober 2017 is gebleken dat er begeleid/beschermd wonen in de woning plaatsvindt en dat dagbesteding wordt aangeboden. Bij besluit van 14 november 2017 heeft het college na deze controle besloten over te gaan tot invordering van de door [appellant] verbeurde dwangsom. Bij brief van 8 januari 2019 heeft [appellant] laten weten dat het gebruik van het perceel is gestaakt en dat zijn bedrijf is verhuisd naar Maarn. Hij verzoekt het college om de handhavingsprocedure te beëindigen en de invordering van de dwangsom te staken.

201906455/1/R4.
    Datum uitspraak: 5 augustus 2020
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 18 juli 2019 in zaak nr. 17/5397 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Nijkerk.
    Procesverloop
    Bij besluit van 15 maart 2017 heeft het college [appellant] onder oplegging van een dwangsom gelast het bedrijfsmatige gebruik ten behoeve van [bedrijf] op het perceel [locatie] te Nijkerkerveen (hierna: het perceel) binnen vier maanden na dagtekening te staken en gestaakt te houden.
    Bij besluit van 21 juli 2017 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij besluit van 14 november 2017 heeft het college besloten over te gaan tot invordering van een dwangsom van € 20.000,00.
    Bij uitspraak van 18 juli 2019 heeft de rechtbank de door [appellant] tegen de besluiten van 21 juli en 14 november 2017 ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Het college heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 17 juli 2020, waar [appellant], bijgestaan door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door E. Koers en M.J. van Hout, zijn verschenen.
    Overwegingen
    1.    Het perceel werd ten tijde van het besluit van 15 maart 2017 gebruikt voor het aanbieden van begeleid/beschermd wonen en voor dagbesteding door [bedrijf]. Volgens het college is dit gebruik in strijd met de in het bestemmingsplan "Buitengebied Nijkerk 2009" opgenomen bestemmingen "Wonen" en "Agrarisch-Landschappelijke Waarden". Het college heeft [appellant] in het besluit van 15 maart 2017 gelast om het bedrijfsmatige gebruik van het perceel ten behoeve van [bedrijf] te staken en gestaakt te houden. Hieronder valt volgens het college:
    a. het aanbieden van begeleid/beschermd wonen in de woning. Dit betekent dat de kamergewijze verhuur moet worden gestaakt en gestaakt moet blijven.
    b. het aanbieden van dagbesteding op de genoemde percelen. Als [appellant] de overtreding niet of niet tijdig beëindigt verbeurt [appellant] een dwangsom van € 20.000,00.
        Tijdens een controle op 3 oktober 2017 is blijkens het inspectierapport gebleken dat er begeleid/beschermd wonen in de woning plaatsvindt en dat dagbesteding wordt aangeboden. Bij besluit van 14 november 2017 heeft het college na deze controle besloten over te gaan tot invordering van de door [appellant] verbeurde dwangsom. Bij brief van 8 januari 2019 heeft [appellant] laten weten dat het gebruik van het perceel is gestaakt en dat zijn bedrijf is verhuisd naar Maarn. Hij verzoekt het college om de handhavingsprocedure te beëindigen en de invordering van de dwangsom te staken. Naar aanleiding van dit verzoek heeft het college een deel van de verbeurde dwangsom kwijtgescholden waardoor een te betalen dwangsom resteert van € 10.016,00.
    Overtreding
    2.    [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat in het bestemmingsplan de functie "Wonen" niet nader is gedefinieerd en dat het door hem van het perceel gemaakte kleinschalige gebruik als zorglocatie, waarbij gebruik wordt gemaakt van paarden, in overeenstemming is met het bestemmingsplan. Hij voert daartoe aan dat het gebruik te vergelijken valt met een pleeggezin en dat de behandelingen voor stoornissen niet op het perceel plaatsvinden.
    2.1.    Artikel 6 van de planvoorschriften luidt:
    ".1 Bestemmingsomschrijving
    De op de plankaart als "Agrarisch - Landschappelijke Waarden" aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    a. agrarische bedrijvigheid, met dien verstande dat:
    1. kwekerijen, als bedoeld in artikel 1 onder 43, niet zijn toegestaan op gronden die op de plankaart zijn aangeduid als "hydrologische beschermingszone", of "openheid van het landschap", tenzij het betreft kwekerijen die bestaan op het tijdstip van het onherroepelijk worden van de goedkeuring van het plan,
    2. intensieve veehouderij uitsluitend is toegestaan binnen een bouwperceel met op de plankaart de aanduiding "intensieve veehouderij";
    […];
    c. bescherming van natuurwaarden van aangrenzende voor verdroging gevoelige natuur- en moerasgebieden, voorzover de gronden op de plankaart als "hydrologische beschermingszone" zijn aangeduid;
    d. voorzieningen ten behoeve van extensieve openluchtrecreatie, zoals fiets- en voetpaden, ruiterpaden en picknickplaatsen;
    e. bescherming van het leefmilieu in de aangrenzende kern met overwegend woonbebouwing, voor zover de gronden op de plankaart als "kernrandzone" zijn aangeduid, en
    f. een paardenhouderij, uitsluitend binnen een bouwperceel met op de plankaart de aanduiding "paardenhouderij";
    g. opslag, uitsluitend binnen een bouwperceel met op de plankaart de aanduiding "opslag";
    h. dierenkliniek, uitsluitend binnen een bouwperceel met op de plankaart de aanduiding "dierenkliniek";
    i. slachterij, uitsluitend binnen een bouwperceel met op de plankaart de aanduiding "slachterij";
    j. caravanstalling, ter hoogte van de op de plankaart voorkomende aanduiding "caravanstalling", en
    k. standplaats voor per bouwperceel maximaal 15 kampeermiddelen, met uitzondering van stacaravans, in de periode van 15 maart t/m 31 oktober,
    l. puppytraining, uitsluitend ter plaatse van de aanduiding "puppytraining toegestaan".
    Artikel 19 van de planvoorschriften luidt:
    "De op de plankaart als "Wonen " aangewezen gronden zijn bestemd voor: a. wonen;
    b. wonen in combinatie met agrarische nevenactiviteiten voorzover het betreft gronden met op de plankaart de aanduiding "met agrarische nevenactiviteiten";
    c. wonen in combinatie met standplaats voor kampeermiddelen, voorzover het betreft gronden met op de plankaart de aanduiding "met agrarische nevenactiviteiten", per woning maximaal 15 kampeermiddelen, met uitzondering van stacaravans, in de periode van 15 maart t/m 31 oktober;
    d. wonen in combinatie met een landgoed, voorzover de gronden gelegen zijn binnen de dubbelbestemming "Buitenplaats - Landgoed";
    e. caravanstalling, ter hoogte van de op de plankaart voorkomende aanduiding "caravanstalling", en
    f. opslag, ter hoogte van de op de plankaart voorkomende aanduiding "opslag".
    g. voor zover gebieden op de plankaart zijn aangewezen als "vogelbeschermingsgebied", tevens voor:
    1. behoud van de omvang en de kwaliteit van het leefgebied voor de kleine zwaan met een draagkracht voor een populatie van gemiddeld 190 vogels, en
    2. behoud van de omvang en de kwaliteit van het leefgebied van de bittervoorn, en
    3. behoud van de omvang en de kwaliteit van het leefgebied van de grote modderkruiper."
    Artikel 27.1 van de planvoorschriften luidt:
    "Het is verboden de in het plan begrepen gronden en bouwwerken te gebruiken of te laten gebruiken op een wijze of tot een doel, strijdig met de in het plan aan deze gronden gegeven bestemming en met het in of krachtens het plan ten aanzien van het gebruik van deze gronden en bouwwerken bepaalde."
    2.2.    De rechtbank heeft terecht overwogen dat, omdat het begrip "wonen" in het bestemmingsplan niet is gedefinieerd, ervan uit moet worden gegaan dat diverse woonvormen zijn toegestaan. Op het perceel woonden ten tijde van de last onder dwangsom vijf personen, [appellant] en zijn vrouw en drie cliënten. De door [appellant] aangeboden zorg bestond, zoals nader toegelicht ter zitting van de Afdeling, uit het aanbieden van zorg aan jongvolwassen meisjes met trauma, psychische en psychiatrische aandoeningen en diagnoses. Deze zorg kan enkele maanden, maar ook enkele jaren duren afhankelijk van de diagnose en het behandelplan. [appellant] heeft in de jaren voorafgaand aan de last onder dwangsom ongeveer 20 cliënten opgevangen op het perceel. Ten behoeve van deze zorg werd ook een werknemer ingehuurd. Daarnaast werd als therapeutische methodiek of (therapeutische) dagbesteding met paarden gewerkt, waarbij ook aan niet op het perceel woonachtige zorgbehoevenden zorg wordt verleend. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat het gebruik dat [appellant] van het perceel maakte ten tijde van het besluit van 15 maart 2017 ruimer is dan alleen wonen, omdat er op bedrijfsmatige wijze zorg wordt aangeboden en verleend aan cliënten die al dan niet woonachtig zijn op het perceel. Dit betekent dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat het college bevoegd was handhavend op te treden. De rechtbank heeft gelet op de voormelde activiteiten terecht geen grond gezien voor het oordeel dat deze activiteiten zodanig kleinschalig zouden zijn dat geen sprake is van strijd met de op het perceel rustende bestemmingen "Wonen" en "Agrarisch".
        Het betoog faalt.
    3.    Voor zover [appellant] stelt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de begunstigingstermijn te kort was om aan de opgelegde last onder dwangsom te voldoen faalt dit betoog. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 24 december 2013, ECLI:NL:RVS:2013:2589), geldt bij het bepalen van de lengte van de begunstigingstermijn als uitgangspunt dat deze termijn niet wezenlijk langer mag worden gesteld dan noodzakelijk is om de overtreding te kunnen opheffen. De rechtbank heeft terecht overwogen dat [appellant] ongeveer zesenhalve maand heeft gekregen om aan de opgelegde last onder dwangsom te voldoen en dat met de door [appellant] aangevoerde omstandigheden niet is gebleken dat deze termijn onvoldoende zou zijn om de overtreding ongedaan te maken.
        Het betoog faalt.
    Bijzondere omstandigheden om af te zien van invordering
    4.    [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college vanwege bijzondere omstandigheden af had moeten zien van invordering. Daartoe voert hij allereerst aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat ruimte bestond om de overtreding te legaliseren. In dit verband wijst [appellant] op de ministeriële wens om te anticiperen op aankomende wetgeving. Verder betoogt [appellant] dat het aan het college is om bij de toetsing van een mogelijk zorgaanbieder, zoals Ruchema Zorg, te bezien of en in hoeverre de bij de gemeente bekend zijnde activiteit van de zorgaanbieder strookt met alle relevante wet- en regelgeving. De gemeente dient zich derhalve bij de keuze van een dergelijke zorglocatie ook te verdiepen in de vraag of de zorgaanbieder handelt in strijd met het bestemmingsplan. Deze dwaling van het college kan niet aan hem worden toegerekend, aldus [appellant]. Daarnaast betoogt [appellant] dat hij contractbreuk zou plegen indien hij zou voldoen aan de opgelegde last onder dwangsom en dat het college geen alternatieve locatie heeft aangeboden aan de personen aan wie hij zorg heeft verleend.
    4.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 16 mei 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW5949) dient bij een besluit omtrent invordering van een verbeurde dwangsom aan het belang van de invordering een zwaarwegend gewicht te worden toegekend. Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat behoort uit te gaan van een besluit tot oplegging van een last onder dwangsom. Steun voor dit uitgangspunt kan worden gevonden in de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 5:37, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr. 3, blz. 115). Hierin is vermeld dat een adequate handhaving vergt dat opgelegde sancties ook worden geëffectueerd en dus dat verbeurde dwangsommen worden ingevorderd. Slechts in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien.
    4.2.    Niet in geschil is tussen partijen dat [appellant] niet tijdig aan de opgelegde last onder dwangsom heeft voldaan, zodat het college bevoegd was over te gaan tot invordering.
        Weliswaar is [appellant] vanuit WMO-oogpunt bezien aangemerkt als zorgverlener en zijn aan de zorgvragers die woonachtig waren op het perceel van [appellant] persoonsgebonden budgetten toegekend, maar dit laat onverlet dat de door [appellant] verrichte activiteiten op het perceel in strijd kunnen zijn met het daarvoor vanuit ruimtelijke oogpunt vastgestelde bestemmingsplan voor het perceel. Dat landelijk en regionaal wordt nagedacht over de manier waarop de geestelijke (jeugd)gezondheidszorg dient te worden ingericht is, anders dan [appellant] stelt, evenmin een bijzondere omstandigheid op grond waarvan het college van invordering had behoren af te zien. Dat [appellant] ten gevolge van de opgelegde last onder dwangsom mogelijk ten opzichte van de zorgvragers niet meer kan voldoen aan de gemaakte afspraken komt voor zijn risico en is geen bijzondere omstandigheid om van invordering af te zien. Daar komt bij dat het college reeds heeft besloten over te gaan tot invordering van een lager bedrag dan is verbeurd door [appellant], te weten € 10.016,00 in plaats van € 20.000,00. In hetgeen [appellant] heeft aangevoerd kan geen aanleiding worden gevonden voor het oordeel dat het college vanwege bijzondere omstandigheden het in te vorderen bedrag in redelijkheid verder had moeten matigen.
        Het betoog faalt.
    Slot en conclusie
    5.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    6.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. B.P.M. van Ravels, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. S. Vermeulen, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.   
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 5 augustus 2020
    700.