ECLI:NL:RBLIM:2018:8317, Rechtbank Limburg, 05-09-2018, ROE 17/4051
Rechtbank Limburg — Uitspraak 
Datum: 2018-09-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Verweerder heeft eiseres een bestuurlijke boete kunnen opleggen voor (onder meer) overtreding van artikel 14 van de Meststoffenwet. Eiseres kan niet alle in substraat aangevoerde fosfaat verantwoorden. Van dubbele bestraffing is de rechtbank niet gebleken. Het beroep op het vertrouwensbeginsel slaagt niet. Beroep ongegrond.

RECHTBANK limburg
    
    
      Zittingsplaats Roermond
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: AWB 17/4051
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 5 september 2018 in de zaak tussen
    
    Gesitrans B.V., gevestigd te Ysselsteyn, eiseres
    (gemachtigde: mr. J.J.J. de Rooij),
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, de minister
    (gemachtigde: mr. M. Leegsma).
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij besluit van 18 februari 2015 (het primaire besluit) heeft de minister eiseres een aantal bestuurlijke boetes opgelegd van in totaal € 96.915,- .
    
    
    
      Bij besluit van 1 november 2017 (het bestreden besluit) heeft de minister het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit gedeeltelijk gegrond verklaard en de boete verlaagd naar 
      € 82.377,75 (de bestuurlijke boete). 
    
    
    
      Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
    
    
    
      De minister heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 10 april 2018. 
      Voor eiseres is verschenen mr. J.J.J. de Rooij en [naam 1] , bedrijfsadviseur van eiseres.  
      De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. M. Leegsma, werkzaam bij het ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, [naam 2] , [naam 3] en [naam 4] , ambtenaren in dienst van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA). 
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      
        Vaststaande feiten
      
    
    
    1. De NVWA heeft onderzocht of het bedrijf van eiseres in 2013 het bij of krachtens de Meststoffenwet (Msw) bepaalde heeft nageleefd. Het onderzoek heeft bestaan uit vijf fysieke waarnemingen in de periode 8 januari 2013 tot en met 10 april 2013, waarvan drie in en rondom de loods gelegen aan de Wachtpostweg/Saarweg in America, gemeente Horst aan de Maas (de loods). 
    
      Hierbij is waargenomen dat diverse trucks met oplegger voorzien van het opschrift ‘Gesitrans’ aan het lossen waren. Tevens heeft een administratieve controle van het bedrijf van eiseres plaatsgevonden. Het onderzoek heeft geresulteerd in het boeterapport met rapportnummer 73561 waarop de minister het bestreden besluit heeft gebaseerd.
      Ter zitting heeft gemachtigde van eiseres de verklaring ingetrokken dat de opgeslagen stof nog van een tweetal champignontelers was. 
    
    
    
      
        Het boeterapport
      
    
    
    2. Uit het boeterapport blijkt dat toezichthouders op 8 januari 2013 hebben gezien dat in en buiten bij de loods een hoeveelheid champost, berekend op 5.500 m³, aanwezig was. Zij hebben op 10 april 2013 gezien dat van die hoeveelheid nog 2.200 m³ over was. 
    
      Raadpleging van een overzicht van geregistreerde Vervoersbewijzen Dierlijke Meststoffen (VDM’s) gekoppeld aan AGR/GPS-berichten heeft uitgewezen dat in de periode van 
      7 januari 2013 tot 10 april 2013 geen VDM’s geregistreerd zijn met de Saarweg als los- of laadplaats en ook niet met eiseres als leverancier of afnemer. Verder is gebleken dat de eerste AGR/GPS-melding voor de locatie van de opslag op 26 april 2013 is gedaan.
    
    
    3. De toezichthouders hebben verder vastgesteld dat de registratie van eiseres onvolledig was, eiseres geen voorraadstaat heeft bijgehouden, transportmiddelen niet heeft uitgerust met AGR-apparatuur en satellietvolgapparatuur, dat eiseres VDM’s niet heeft opgemaakt, VDM’s onvolledig, dan wel niet naar waarheid heeft opgemaakt, gegevens op VDM’s heeft gewijzigd, gegevens heeft ingediend met een onjuiste VDM, geen gegevens heeft ingediend van vrachten die niet gewogen en bemonsterd zijn, geen mededelingen export heeft gedaan, mededelingen export niet heeft ingetrokken, vrachten vaste mest niet heeft gewogen en bemonsterd en bescheiden niet heeft bewaard. 
    
    
      
        De bestuurlijke boete
      
    
    
    4. De minister stelt zich op grond van het boeterapport op het standpunt dat eiseres de hoeveelheid fosfaat in de 3.300 m³ champost die in de periode 8 januari tot en met 
    10 april 2013 is afgevoerd niet kan verantwoorden en in zoverre niet heeft voldaan aan de verantwoordingsplicht ingevolge artikel 14, eerste lid, van de Msw. De minister gaat bij de berekening uit van een soortelijk gewicht van 500 kg per m³ en komt daarmee tot 1650 ton niet verantwoorde champost. De minister heeft, uitgaande van het wettelijk forfait dat in 2013 voor champost gold, geconcludeerd dat eiseres 6.765 kg fosfaat niet heeft verantwoord in de bovengenoemde periode. De minister is niet gebleken van feiten of omstandigheden op grond waarvan hij van een andere norm had moeten uitgaan. Daarnaast neemt de minister het standpunt in dat eiseres meerdere administratieve overtredingen heeft begaan. 
    
    5. Voor alle overtredingen tezamen heeft de minister eiseres de bestuurlijke boete opgelegd. De hoogte van de boete voor de overtreding van het bepaalde in voornoemd artikel heeft de minister vastgesteld door het aantal kilogrammen fosfaat dat eiseres niet heeft kunnen verantwoorden te vermenigvuldigen met het boetebedrag van € 11,- per niet-verantwoorde kilogram fosfaat, als bepaald in artikel 58 van de Msw. 
    
    
      
        Overtreding van artikel 14, eerst lid, van de Msw
      
    
    
    6. Eiseres stelt zich op het standpunt dat zij artikel 14, eerste lid, van de Msw niet heeft 
    
      overtreden, althans niet in de omvang waarvan de minister uitgaat. Volgens eiseres is geen sprake meer van een strafbaar feit, omdat zij dek-aarde heeft opgeslagen, afkomstig uit het proefproject ‘Champost verwaarden’. Eiseres voert aan dat dek-aarde sinds 14 juni 2013 niet meer als meststof wordt beschouwd en dat de minister toepassing had moeten geven aan deze gunstigere regeling.
      Volgens eiseres zijn champost en dek-aarde moeilijk van elkaar te onderscheiden en kan niet zonder meer van de verklaringen van de chauffeurs, dat ze champost hebben vervoerd, worden uitgegaan. Volgens eiseres waren de chauffeurs er niet van op de hoogte dat ze gescheiden champost vervoerden. 
      Daarbij voert eiseres aan dat de minister ten onrechte niet het voor haar gunstigere, voor 2015 geldende wettelijk forfait voor fosfaat in champost heeft toegepast. De aanpassing van het forfait duidt er volgens eiseres op dat het voor 2013 geldende forfait achteraf bezien onjuist is. Volgens eiseres heeft het proefproject tot aanpassing van de norm geleid.
      De minister is volgens eiseres ook van een onjuist soortelijk gewicht uitgegaan.
    
    
    7. In artikel 14, eerste lid, van de Msw is geregeld -voor zover voor deze zaak van belang-, dat degene die dierlijke meststoffen verhandelt, steeds moet kunnen verantwoorden dat de hoeveelheid fosfaat in de aangevoerde dierlijke meststoffen is afgevoerd. Op de aangevoerde hoeveelheid dierlijke meststoffen wordt in mindering gebracht de hoeveelheid dierlijke meststoffen waarvan aannemelijk is gemaakt dat deze op het eigen bedrijf of in het kader van de eigen onderneming is opgeslagen.
    
    8. Vaste rechtspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) is, dat als de minister ter zake van overtreding van artikel 14, eerste lid, van de Msw een bestuurlijke boete wil opleggen, hij op basis van concrete feiten en omstandigheden dient aan te tonen dat de overtreding is begaan. Zie als één van de uitspraken waarin het CBb dat overweegt de uitspraak van 20 juli 2017 (ECLI:NL:CBB:2017:315).
    
    9. De rechtbank is van oordeel dat de minister met de onderzoeksgegevens in het boeterapport en de berekening die hij op grond daarvan heeft gemaakt hieraan heeft voldaan. Eiseres heeft het merendeel van de gegevens waarvan de minister is uitgegaan niet weersproken of bestreden. Voor zover eiseres dat wel heeft gedaan, heeft zij niet aannemelijk gemaakt dat de minister niet van deze gegevens heeft mogen uitgaan. 
    
    
      9.1
      
        De minister heeft ervan mogen uitgaan dat in en buiten de loods champost was opgeslagen. De toezichthouders hebben zowel op 8 januari als op 10 april 2013 gezien dat er champost lag. Zij hebben ter zitting toegelicht dat substraat zwartkleurig en kleiachtig is en dek-aarde ruller van structuur. Zij hebben daarbij aangegeven dat in de loods een mengelmoes van substraat en dek-aarde (samen champost) is aangetroffen. Zij hebben gezien dat buiten bij de loods een hoop lag die leek op een afgefreesde toplaag, maar zoveel champost bevatte dat de laag niet als gebruikte dek-aarde kon worden gezien. De rechtbank acht met deze uitleg voldoende duidelijk gemaakt dat onderscheid tussen champost en dek-aarde te zien is en dat de toezichthouders hebben kunnen zien dat champost was opgeslagen. Alleen de stelling van eiseres dat dek-aarde en champost moeilijk van elkaar te onderscheiden zijn, acht de rechtbank onvoldoende om anders te oordelen.
        Daarbij vinden de waarnemingen van de toezichthouders steun in de verklaringen van 
        
          [naam 5] en [naam 6] , chauffeurs die hebben verklaard op 8 januari 2013 op de locatie van de loods champost te hebben gelost. De enkele niet gestaafde stelling dat de chauffeurs niet wisten dat ze gescheiden champost vervoerden, geeft de rechtbank geen grond om aan de verklaringen te twijfelen. 
      
      
      
        Uit de waarnemingen van de toezichthouders blijkt dat dek-aarde niet gescheiden van champost was opgeslagen. Uit de verklaringen blijkt dat de stoffen vermengd in opslag lagen. De minister mocht er daarom van uitgaan dat alle in en buiten de loods aangetroffen stof champost was. De enkele stelling van eiseres, dat ze dek-aarde in opslag had, doet geen afbreuk aan de waarnemingen van de toezichthouders en verklaringen van de voormelde chauffeurs. Zonder onderbouwing is de stelling ook overigens onvoldoende om ervan uit te kunnen gaan dat eiseres (gescheiden) dek-aarde in opslag had.
        Omdat de minister ervan uit mocht gaan dat eiseres champost in opslag had, laat de rechtbank onbesproken of de minister, in geval van dek-aarde, de sinds 14 juni 2013 geldende voor eiseres gunstigere regeling had moeten toepassen.
      
      
    
    
      9.2
      
        De minister heeft bij zijn berekening van een soortelijk gewicht van 500 kg per m³ kunnen uitgaan, omdat eiseres alleen stelt dat het gehanteerde soortelijke gewicht niet juist is. 
        De minister heeft verder geen andere norm voor fosfaat in champost hoeven toepassen dan het forfait dat voor 2013 gold. Eiseres heeft niet aannemelijk gemaakt dat het forfait voor de champost die zij niet heeft verantwoord een onjuiste norm inhield. Daarbij betekent de aanpassing van een forfait niet dat een forfait dat eerder gold onjuist was. De rechtbank verwijst naar de uitspraak van het CBb van 5 oktober 2017 (ECLI:NL:CBB:2017:495). Eiseres heeft niet aannemelijk gemaakt dat de aanpassing van het forfait dat in 2013 gold, het gevolg was van gewijzigd inzicht. Daargelaten dat de enkele stelling, dat het forfait is aangepast als gevolg van het proefproject, onvoldoende is om dat te kunnen aannemen, kan de rechtbank de redenering van eiseres inhoudelijk ook niet volgen. Het enkele feit dat dek-aarde, als gevolg van het proefproject, niet meer als meststof wordt aangemerkt, verandert het fosfaatgehalte van een ton champost niet. De rechtbank ziet in die stelling daarom geen grond anders te oordelen. 
      
      
    
    
      9.3
      De verwijzing naar wat eiseres overigens in bezwaar nog heeft aangevoerd, voor zover gehandhaafd, werpt geen ander licht op de zaak. In het bestreden besluit is de minister op de bezwaren ingegaan en heeft hij ter zake een standpunt ingenomen. Met de herhaling van de bezwaren zijn de standpunten niet weerlegd.
      
      10. De hiervoor gegeven overwegingen brengen de rechtbank tot het oordeel dat de overtreding is aangetoond en de minister bevoegd was eiseres daarvoor een bestuurlijke boete op te leggen. Eiseres heeft niet kunnen weerleggen dat ze champost heeft afgevoerd en de daarmee afgevoerde fosfaat niet heeft verantwoord.
      
      11. De rechtbank is niet gebleken van omstandigheden op grond waarvan moet worden vastgesteld dat eiseres niet of minder verwijtbaar heeft gehandeld. De minister heeft eiseres dan ook een bestuurlijke boete kunnen opleggen. 
      
      12. De rechtbank komt ook tot het oordeel dat de minister bij het bepalen van de hoogte van de bestuurlijke boete van een juiste omvang van de overtreding is uitgegaan. De minister mocht er, op grond van het boeterapport, van uitgaan dat eiseres 3.300 m³ champost heeft afgevoerd zonder te verantwoorden De hoeveelheid op zich heeft eiseres ook niet betwist. De minister mocht er vervolgens van uitgaan dat 3.300 m³ champost 1650 ton champost is. De minister heeft verder terecht met toepassing van het voor 2013 geldende wettelijke forfait berekend hoeveel fosfaat eiseres heeft afgevoerd en de boete -uitgaande van € 11,- per kg niet-verantwoorde fosfaat- terecht in beginsel vastgesteld op € 74.415,-. De rechtbank is niet gebleken van bijzondere omstandigheden die grond geven voor het oordeel dat de opgelegde boete te hoog is.
      Dit betekent dat het beroep in zoverre niet slaagt.
      
      
        
          Dubbele bestraffing
        
      
      
      13. Wat betreft de administratieve overtredingen voert eiseres alleen aan dat sprake is 
      van dubbele bestraffing. Zij geeft als voorbeeld dat zij wordt bestraft voor zowel het niet opmaken van VDM’s als het niet naar waarheid opmaken van VDM’s.
      
      14. De minister neemt het standpunt in dat van dubbele bestraffing geen sprake is, omdat hij gedragingen die feitelijke en juridisch gezien als één gedraging heeft aangemerkt, niet dubbel heeft beboet.
      
      15. De rechtbank is van oordeel dat het niet opmaken van VDM’s en het niet naar waarheid opmaken van VDM’s feitelijk en juridisch twee verschillende gedragingen zijn. In het eerste geval wordt er geen VDM opgemaakt, terwijl dat wel had gemoeten. In het tweede geval wordt er wel een VDM opgemaakt, maar zijn de daarop vermelde gegevens niet waar. De minister heeft deze gedragingen dan ook afzonderlijk mogen beboeten.
      De rechtbank is ook overigens niet gebleken dat de minister eiseres voor één en dezelfde gedraging meerdere bestuurlijke boetes heeft opgelegd. Het beroep slaagt daarom ook in zoverre niet.
      
      
        
          Het vertrouwensbeginsel 
        
      
      
      16. Eiseres bestrijdt het standpunt van verweerder, dat hij niet in strijd met het vertrouwensbeginsel heeft besloten. Zij voert aan dat de NVWA het bedrijf van Sikes Champignons B.V. in 2012 heeft gecontroleerd en toen geen overtredingen heeft vastgesteld. Volgens eiseres heeft de NVWA daarmee de manier waarop Sikes handelt, ter naleving van het bij of krachtens de Msw bepaalde, geaccordeerd. Eiseres stelt op gelijke wijze te handelen en er daarom op mocht vertrouwen rechtens juist te handelen. 
      
      17. De minister stelt zich op het standpunt dat het positief uitvallen van de controle niet betekent dat de gang van zaken bij Sikes geaccordeerd is, laat staan dat eiseres daaraan een gerechtvaardigd vertrouwen kan ontlenen. Daarbij heeft de minister aangegeven dat het maar een beperkte controle betrof en bij Sikes geen gegevens zijn opgevraagd.
      
      18. Vaste rechtspraak is dat voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel nodig is dat een aan het bestuursorgaan toe te rekenen concrete en ondubbelzinnige toezegging is gedaan door een daartoe bevoegd persoon, waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend. De rechtbank verwijst naar de uitspraak van het CBb van 
      5 juni 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:269) als één van de uitspraken waarin het CBb tot dat oordeel komt. 
      
      19. De rechtbank stelt vast dat de positief uitgevallen controle van het bedrijf van Sikes geen concrete en ondubbelzinnige toezegging inhoudt dat Sikes handelt conform het bij of krachtens de Msw bepaalde. Een positief uitgevallen controle betekent alleen dat binnen de omvang van de controle in 2012 geen overtreding is geconstateerd. De brief van 
      18 december 2013 waarin Sikes daarover wordt geïnformeerd geeft geen andere informatie en houdt ook niet meer in dan dat. Daarbij komt nog dat onbetwist is dat het slechts om een beperkte controle ging en dat bij Sikes helemaal geen informatie is opgevraagd. Sikes kon dan ook aan het gegeven, dat de controle van haar bedrijf over 2012 niet tot vaststelling van een overtreding heeft geleid, noch aan de brief van 18 december 2013, waarin Sikes daarover werd geïnformeerd, het gerechtvaardigde vertrouwen ontlenen, dat zij in de toekomst bij eenzelfde handelwijze rechtens juist handelde. De rechtbank verwijst naar de uitspraak van heden op het beroep van Sikes, waarin zij tot dat oordeel is gekomen (ECLI:N:RBLIM:2018:8316). Het vertrouwen dat eiseres aan de controle ontleent, is afgeleid van het vertrouwen dat Sikes daaraan ontleende en daarom al evenmin gerechtvaardigd. Eiseres is er dan ook niet in geslaagd het standpunt van de minister te weerleggen.
      
      
        
          Conclusie
        
      
      
      20. Gelet op de hiervoor gegeven overwegingen is het beroep ongegrond. Dit betekent dat het bestreden besluit en de daarbij aan eiseres opgelegde (totale) bestuurlijke boete van 
      € 82.377,75 stand houden.
      
      21. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. M.A.H. Span-Henkens (voorzitter), en 
      mr. M.A. Teeuwissen en mr. J. Bijveld, leden, in aanwezigheid van 
      mr. A.W.C.M. Frings, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 
      5 september 2018.
    
    
    
    
    
    
    
    
      griffier	                  voorzitter
    
    
    
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op: 5 september 2018
    
    
    
  
  
    Rechtsmiddel
    
    
      Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.