ECLI:NL:RVS:2013:1198, Raad van State, 18-09-2013, 201212081/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2013-09-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 18 april 2012 heeft het college omgevingsvergunning verleend aan de gemeente Haarlem voor het (ver)bouwen van vijf bruggen en het kappen van zeven bomen op het perceel nabij Houtmanpad nummer 1 te Haarlem.

201212081/1/A1.
    Datum uitspraak: 18 september 2013
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    de stichting Stichting Behoud Houtmanpad e.o. (hierna: de stichting), gevestigd te Haarlem,
    appellante,
    
    tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Haarlem van 19 november 2012 in zaak nrs. 12/4766 en 12/4767 in het geding tussen:
    
    de stichting
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Haarlem.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 18 april 2012 heeft het college omgevingsvergunning verleend aan de gemeente Haarlem voor het (ver)bouwen van vijf bruggen en het kappen van zeven bomen op het perceel nabij Houtmanpad nummer 1 te Haarlem.
    
    Bij besluit van 9 oktober 2012 heeft het college het door de stichting daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en het besluit van 18 april 2012 gewijzigd in die zin, dat geen omgevingsvergunning wordt verleend voor het kappen van zeven bomen maar voor het kappen van de bomen die zijn aangeduid met de nummers 1000011, 1000025 en 1000029 en het verplanten van de boom met het nummer 106140.
    
    Bij uitspraak van 19 november 2012 heeft de voorzieningenrechter het door de stichting daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard en het besluit van 9 oktober 2012 vernietigd voor zover daarbij is beslist op het verzoek om omgevingsvergunning ten aanzien van de activiteit vellen van een houtopstand. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft de stichting hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Het college en de stichting hebben nadere stukken ingediend.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 29 juli 2013, waar de stichting, vertegenwoordigd door [secretaris], [penningmeester], en [bestuurslid], bijgestaan door mr. J.E. Dijk, advocaat te Haarlem, en het college, vertegenwoordigd door mr. R. Braeken, G.J. Korten en M.J.J. Eijkelboom, allen werkzaam bij de gemeente, bijgestaan door mr. H. van Lier, advocaat te Haarlem, zijn verschenen. Voorts is de gemeente Haarlem, vertegenwoordigd door G.J. Korten, voornoemd, ter zitting gehoord.
    
     Overwegingen
    
    1. Het college heeft omgevingsvergunning verleend voor de bouw van twee nieuwe voetbruggen, een nieuwe fietsbrug en het verbreden van de Schoonoordbrug, alsmede voor de kap van drie bomen en het verplaatsen van een boom ten behoeve van de realisering van het project fietspad "Houtmanpad".
    
    2. Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het bouwen van een bouwwerk onderscheidenlijk het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet.
    
     Ingevolge artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder c, wordt, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, de omgevingsvergunning geweigerd indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan.
    
     Ingevolge het eerste lid, aanhef en onder d, wordt, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, de omgevingsvergunning geweigerd indien het uiterlijk of de plaatsing van het bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft, zowel op zichzelf beschouwd als in verband met de omgeving of de te verwachten ontwikkeling daarvan, in strijd is met redelijke eisen van welstand, beoordeeld naar de criteria, bedoeld in artikel 12a, eerste lid, onder a, van de Woningwet, tenzij het bevoegd gezag van oordeel is dat de omgevingsvergunning niettemin moet worden verleend.
    
    3. De te bouwen bruggen zijn voorzien deels op gronden waarop ingevolge het bestemmingsplan "Binnenduinrand" de bestemming "Recreatieve verbinding (Rv)" rust en deels op gronden waarop ingevolge het bestemmingsplan "Ramplaankwartier" de bestemming "Openbaar Groen" rust.
    
     Ingevolge artikel 18, eerste lid, van de voorschriften van het bestemmingsplan "Binnenduinrand" zijn de op de plankaart voor "Recreatieve verbinding (Rv)" aangewezen gronden bestemd als recreatieve verbinding ten behoeve van voet- en fietspaden, speel- en groenvoorzieningen en verblijfsruimten.
    
     Ingevolge het tweede lid, onder a, worden op de plankaart voor "Verkeers- en verblijfsdoeleinden" aangewezen gronden toegelaten:
    
    1. voet- en fietspaden;
    
    2. verblijfsruimte, speel- en groenvoorzieningen, kunstwerken;
    
    3. verhardingen en bermen;
    
    4. waterpartijen en natuurvriendelijke oevers;
    
    5. openbare nutsvoorzieningen;
    
    6. bijbehorende voorzieningen waaronder straatmeubilair;
    
    7. bouwwerken, geen gebouwen zijnde, waaronder bruggen en steigers.
    
     Ingevolge het derde lid, aanhef en onder b, mag op gronden met de bestemming "Recreatieve verbinding (Rv)" de maximale oppervlakte per bouwwerk, geen gebouw zijnde, niet meer bedragen dan 10 m2.
    
     Ingevolge artikel 17, eerste lid, van de voorschriften van het bestemmingsplan "Ramplaankwartier" zijn de op de kaart voor openbaar groen aangewezen gronden uitsluitend bestemd voor groenvoorzieningen, beplantingen en speelvoorzieningen, verhardingen en paden en bijbehorende voorzieningen, waaronder (ondergrondse) afvalcontainers en waterpartijen.
    
    Ten aanzien van de omgevingsvergunning voor het bouwen van de bruggen.
    
    4. De stichting betoogt dat de voorzieningenrechter niet heeft onderkend dat het bouwen van de bruggen en het aanleggen van een fietspad op gronden waarop de bestemming "Recreatieve verbinding (Rv)" rust, in strijd is met het bestemmingsplan "Binnenduinrand". Het college heeft derhalve in strijd met het bestemmingsplan een omgevingsvergunning verleend. Zij voert hiertoe aan dat het fietspad in combinatie met de bruggen niet als een recreatieve verbinding kan worden aangemerkt, nu een bijzonder breed fietspad wordt aangelegd en het fietspad met name zal worden gebruikt door fietsers tussen het Ramplaankwartier en een nabij het Houtmanpad gelegen basisschool en kinderdagverblijf. Daarnaast wordt de fietsroute langs het Houtmanpad vanuit het Ramplaankwartier de kortste en snelste route naar de stad, aldus de stichting.
    
    4.1. De voorzieningenrechter heeft in hetgeen de stichting heeft aangevoerd terecht geen grond gezien voor het oordeel, dat het aanleggen van een fietspad en het bouwen van de bruggen in strijd is met het bestemmingsplan "Binnenduinrand". Het fietspad zal, gezien de ligging in overwegende mate recreatief worden gebruikt. Hierbij heeft de voorzieningenrechter in navolging van het college in aanmerking mogen nemen dat het fietspad een verbinding vormt tussen de stad en het strand, waardoor, gezien ook de groene omgeving, veel recreatief fietsverkeer zal worden aangetrokken en mede om die reden subsidie is verleend door Provinciale Staten van Noord-Holland voor de realisering van het fietspad. Voorts heeft de voorzieningenrechter hierbij in aanmerking mogen nemen dat het woon- en werkverkeer ook gebruik kan maken van andere fietspaden langs de Vlaamseweg en de Zijlweg en de omstandigheid dat langs het fietspad geen sprake is van extensieve recreatie, zoals picknickplaatsen of uitkijkplekken, nog niet betekent dat dient te worden betwijfeld of het project een recreatief karakter heeft.
    
     Het betoog faalt.
    
    5. Het college heeft zich terecht, zij het eerst bij brief van 7 mei 2013, op het standpunt gesteld dat het project, voor zover dat betrekking heeft op de bouw van de bruggen, in strijd is met artikel 18, derde lid, aanhef en onder b, van de voorschriften van het bestemmingsplan "Binnenduinrand". Gelet hierop heeft het college in strijd met het bestemmingsplan omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen verleend. De rechtbank heeft dit niet onderkend. Het hoger beroep is derhalve reeds hierom gegrond.
    
    6. Anders dan het college ter zitting bij de Afdeling heeft gesteld, is geen omgevingsvergunning van rechtswege verleend voor het gebruiken van het perceel in strijd met het bestemmingsplan. Het college heeft bij het besluit van 18 april 2012 tijdig beslist op de aanvraag om omgevingsvergunning, zij het dat het daarbij ten onrechte de activiteit bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo buiten beschouwing heeft gelaten.
    
    7. Gelet op het voorgaande dient het betoog van de stichting, dat voor een alternatieve route zou kunnen worden gekozen langs het zuidelijk gelegen Blinkertpad en een deel van het bestaande schoolgebouw dat aan het huidige Houtmanpad grenst zou kunnen worden afgebroken voor het aanleggen van een fietspad, door het college alsnog te worden betrokken bij de belangenafweging omtrent de vraag, of het omgevingsvergunning voor de activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo wenst te verlenen.
    
    8. Voorts betoogt de stichting dat het college geen omgevingsvergunning heeft kunnen verlenen, nu het project in strijd is met de welstandscriteria. Zij voert hiertoe, onder verwijzing naar het advies met adviesnummer 2012-0000353 van de Adviescommissie Ruimtelijke Kwaliteit (hierna: de commissie), aan dat dat advies aldus moet worden uitgelegd, dat de bruggen bezien in samenhang met de overige onderdelen van het project een zodanige impact op het gebied hebben, dat deze niet in overeenstemming zijn met redelijke eisen van welstand.
    
    8.1. De commissie heeft negatief geadviseerd over het project, omdat naar haar oordeel het beoogde fietspad door het geforceerde verloop leidt tot een niet-aanvaardbare ingreep in en aantasting van het karakter van het westelijke tuinbouwgebied en daarmee niet in overeenstemming is met de welstandscriteria voor gebiedsdeel binnenduinrand. Geadviseerd is het fietspad voorlangs aan de oostkant van het kinderdagverblijf te laten afbuigen naar het Ramplaankwartier, waardoor het gescheiden fiets- en voetgangersverkeer en de in verband daarmee te planten scheidingshaag niet deels onderbroken hoeft te worden. De commissie is akkoord gegaan met de bruggen, maar adviseert deze vlak voor de onderdoorgang onder de Westelijke Randweg op iets ruimere afstand van elkaar dan thans voorzien te plaatsen.
    
    8.2. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 21 november 2012 in zaak nr. 201202351/1/A1), mogen burgemeester en wethouders aan het advies van de welstandscommissie in beginsel doorslaggevende betekenis toekennen. Tenzij het advies naar inhoud of wijze van totstandkoming zodanige gebreken vertoont, dat zij dit niet, of niet zonder meer, aan hun oordeel ten grondslag hebben mogen leggen, behoeft het overnemen van een welstandsadvies in beginsel geen nadere toelichting. Dit is anders, indien de aanvrager of een derde-belanghebbende een anders luidend bericht overlegt van een andere deskundige, dan wel gemotiveerd aanvoert dat het advies in strijd is met de volgens de welstandsnota geldende criteria.
    
     Anders dan de stichting betoogt, heeft de voorzieningenrechter niet overwogen dat de commissie een ondeugdelijke toets heeft verricht. Gelet op artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder d, van de Wabo, moet voor zover de aanvraag betrekking heeft op de bouw van de bruggen aan de welstandscriteria worden getoetst. Het aanleggen van de fietspaden is geen activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, waardoor artikel 2.10, eerste lid, onder d, van de Wabo niet van toepassing is. De voorzieningenrechter heeft in hetgeen in beroep is aangevoerd over de bruggen terecht geen grond gezien voor het oordeel dat het college zich niet, onder verwijzing naar het advies van de commissie, op het standpunt heeft kunnen stellen, dat het bouwen daarvan niet in strijd is met redelijke eisen van welstand. Hierbij wordt in aanmerking genomen dat niet is gebleken dat het advies, voor zover dat daarop betrekking heeft, naar inhoud en wijze van totstandkoming zodanige gebreken vertoont, dat het college dit niet aan zijn oordeel ten grondslag mocht leggen.
    
     Het betoog faalt.
    
    Ten aanzien van de omgevingsvergunning voor het kappen van bomen.
    
    9. De stichting betoogt dat de voorzieningenrechter niet heeft onderkend, dat het college onvoldoende onderzoek heeft gedaan naar de verstoring van mogelijk vaste rust- en verblijfplaatsen van vleermuizen in de te kappen bomen en derhalve onduidelijk is of het kappen in strijd is met de Flora- en faunawet (hierna: Ffw) en artikel 4, vierde lid, van de Bomenverordening Haarlem. Zij voert hiertoe aan dat in het plangebied veelvuldig vleermuizen zijn gesignaleerd, omstreeks het jaar 2000 ten behoeve van het bestemmingsplan "Binnenduinrand" daarnaar onderzoek is gedaan en sinds de waarnemingen, opgenomen in bijlage 4F bij dit bestemmingsplan, geen officiële waarneming meer heeft plaatsgevonden, terwijl voor een volledig en actueel beeld van de in het plangebied voorkomende soorten een gerichte inventarisatie nodig is. Verder zijn alle bomen in het gebied van essentieel belang voor vleermuizen en wordt de Brouwersvaart en het Houtmanpad veelvuldig gebruikt door vleermuizen als migratieroute dan wel foerageergebied waardoor mogelijk een ontheffing krachtens de Ffw had moeten worden aangevraagd, aldus de stichting.
    
    9.1. Gelet op artikel 75c, eerste lid, van de Ffw moet worden bezien of het college zich ten tijde van het nemen van het besluit van 18 april 2012 terecht op het standpunt heeft gesteld, dat de realisering van het project geen handelingen als bedoeld in artikel 75b, eerste lid, van de Ffw omvat. Anders dan de voorzieningenrechter heeft overwogen, heeft het college aan zijn standpunt dat geen handelingen zullen worden verricht als bedoeld in artikel 75b, eerste lid, van de Ffw, geen deugdelijke motivering ten grondslag gelegd. Hierbij wordt in aanmerking genomen dat in het kader van de vaststelling van het bestemmingsplan "Binnenduinrand" onderzoek is gedaan naar de invloed van het plan op de natuurlijke en ecologische waarden in het gebied, daarbij is gebleken dat in het bos van landgoed Duinvliet wettelijk beschermde soorten vleermuizen voorkomen en deze vleermuizen het gebied waar het project is voorzien gebruiken om voedsel te zoeken. Voorts is in de bij het bestemmingsplan behorende bijlage over de aanwezigheid van zoogdieren in het plangebied vermeld dat voor een volledig en actueel beeld van de in het plangebied voorkomende soorten een gerichte inventarisatie noodzakelijk is, alle bomen van essentieel belang zijn voor vleermuizen en bij het eventueel kappen van bomen allereerst moet worden vastgesteld of en welke soorten van deze bomen gebruik maken. Dat in het verweerschrift in hoger beroep is verklaard dat een stadsecoloog het gebied heeft onderzocht, maakt het voorgaande niet anders. Resultaten van dat onderzoek zijn niet aan het in het besluit op bezwaar van 9 oktober 2012 gehandhaafde besluit van 18 april 2012 ten grondslag gelegd en het college heeft ook geen rapport van dit onderzoek overgelegd. De besluiten zijn dan ook in zoverre in strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) niet zorgvuldig voorbereid en niet deugdelijk gemotiveerd.
    
     Het betoog slaagt.
    
    10. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de voorzieningenrechter zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van de stichting tegen het besluit van 9 oktober 2012 alsnog gegrond verklaren. Dat besluit komt wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12 van de Awb en artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo voor vernietiging in aanmerking. Het college dient een nieuw besluit op het bezwaar van de stichting te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen en hetgeen de voorzieningenrechter heeft overwogen ten aanzien van de in het projectgebied aanwezige haag of hagen en elzenhakhoutsoven en waartegen niet is opgekomen in hoger beroep. Het college dient nader te onderzoeken en te motiveren, of en waarom geen handelingen als bedoeld in artikel 75b, eerste lid, van de Ffw zullen worden verricht en te bezien of het omgevingsvergunning voor de activiteit gebruiken als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo wenst te verlenen.
    
    11. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II. vernietigt de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Haarlem van 19 november 2012 in zaak nr. 12/4767;
    
    III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    
    IV. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Haarlem van 9 oktober 2012, kenmerk MS/JZ/2012/207364;
    
    V. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Haarlem tot vergoeding van bij de stichting Stichting Behoud Houtmanpad e.o. in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.908,48 (zegge: negentienhonderdacht euro en achtenveertig cent), waarvan € 1.888,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    VI. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Haarlem aan de stichting Stichting Behoud Houtmanpad e.o. het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 776,00 (zegge: zevenhonderdzesenzeventig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. A.W.M. Bijloos, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J.A.W. Huijben, ambtenaar van staat.
    
    w.g. Bijloos w.g. Huijben
    lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van staat
    
    Uitgesproken in het openbaar op 18 september 2013
    
    531-700.