ECLI:NL:RVS:2008:BD0320, Raad van State, 17-04-2008, 200801586/2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2008-04-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 26 juni 2007 heeft het college van gedeputeerde staten van Limburg (hierna: het college) aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Exploitatiemaatschappij Wisosplit B.V. (hierna: Wisosplit) een zestiental lasten onder dwangsom opgelegd ten aanzien van haar inrichting gelegen aan de Parallelweg 8 te Kerkrade voor het be- en verwerken van rode en zwarte mijnsteen.

200801586/2.
    
    Datum uitspraak: 17 april 2008
    
    AFDELING
    
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak van de voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht) in het geding tussen:
    
    de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Exploitatiemaatschappij Wisosplit B.V., gevestigd te Kerkrade,
    
    verzoekster,
    
    en
    
    het college van gedeputeerde staten van Limburg,
    
    verweerder.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 26 juni 2007 heeft het college van gedeputeerde staten van Limburg (hierna: het college) aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Exploitatiemaatschappij Wisosplit B.V. (hierna: Wisosplit) een zestiental lasten onder dwangsom opgelegd ten aanzien van haar inrichting gelegen aan de Parallelweg 8 te Kerkrade voor het be- en verwerken van rode en zwarte mijnsteen.
    
    Bij besluit van 26 februari 2008 heeft het college het door Wisosplit hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en het besluit van 26 juni 2007 gewijzigd.
    
    Tegen dit besluit heeft Wisosplit bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 29 februari 2008, beroep ingesteld. De gronden van het beroep zijn aangevuld bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 20 maart 2008.
    
    Bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 7 maart 2008, heeft Wisosplit de voorzitter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
    
    De voorzitter heeft het verzoek ter zitting behandeld op 31 maart 2008, waar Wisosplit, vertegenwoordigd door mrs. C.A.H van de Sanden en N.J.M. de Munnik, beiden advocaat te Rotterdam, [directeur] van Wisosplit, en R. Savelkoel, werkzaam bij Cauberg-Huygen, en het college, vertegenwoordigd door mr. S.M.E. Houben en P.C.A. Hameleers, beiden ambtenaar in dienst van de provincie, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Het oordeel van de voorzitter heeft een voorlopig karakter en is niet bindend in de bodemprocedure.
    
    2.2. De inrichting is gelegen op het terrein van de steenberg van de voormalige steenkoolmijn Willem-Sophia en ligt aan de noordzijde in de nabijheid van een woonwijk. De inrichting omvat installaties voor het breken en zeven van zwarte en rode mijnsteen afkomstig uit de steenberg. Tevens wordt zwarte mijnsteen door middel van een natuurlijk verbrandingsproces in rode mijnsteen omgezet.
    
    2.3. Bij het bestreden besluit heeft het college de bezwaren tegen zijn besluit van 26 juni 2007 ongegrond verklaard en dit besluit gewijzigd. Deze wijziging bestaat uit het intrekken van twee lasten onder dwangsom. Tevens is van één last de grondslag gewijzigd.
    
    De bij het bestreden besluit gehandhaafde lasten onder dwangsom hebben betrekking op het in strijd met artikel 8.1 van de Wet milieubeheer in werking hebben van een inrichting, voor zover het betreft het actief verbranden van mijnsteen buiten de toegestane locatie, het opslaan van kalksteenblokken afkomstig van buiten de inrichting, het opslaan van reserveonderdelen, het opslaan van gereed product bestaande uit rode mijnsteen aan de westzijde van de inrichting (Grachterstraat) boven de maximaal toegestane hoeveelheid en hoogte, het actief verbranden van meer dan de toegestane 30.000 ton mijnsteen, het niet in werking hebben van de waterput "Melanie", het ophogen van het talud aan de noord/noordoostzijde van de inrichting en het centraal westelijk deel van de inrichting met ongebroken grove fracties rode mijnsteen en het opslaan van diesel voor binnen de inrichting aanwezige aggregaten in bovengrondse enkelwandige tanks, en de overtreding van de voorschriften A.5, B.1.a, B.2 en F.1 van de op 8 maart 1994 en 11 januari 2005 gewijzigde milieuvergunning van 31 oktober 1989 (hierna de vergunning). Daarnaast is een last onder dwangsom opgelegd wegens het niet nakomen van de verplichting tot het doen van een ontvangst- en afgiftemelding als bedoeld in het Besluit melden bedrijfsafvalstoffen en gevaarlijke afvalstoffen.
    
    2.4. Wisosplit betoogt, kort weergegeven en onder verwijzing naar de in haar opdracht opgestelde rapporten van Cauberg-Huygen raadgevend ingenieurs N.V. van 8 november 2007 en 20 maart 2008, dat het college niet bevoegd was tot het opleggen van de bij het bestreden besluit gehandhaafde lasten onder dwangsom. Zij bestrijdt dat niet overeenkomstig de vergunning is gehandeld.
    
    2.4.1. De vuurhaard dient zich volgens de bij de aanvraag van 12 oktober 1988, welke onderdeel uitmaakt van de vergunning, (hierna: de aanvraag) gevoegde tekening betreffende de indeling van het perceel van 23 maart 1988 te bevinden op een afstand van 200 meter van de Grachterstraat.
    
    De afstand tussen de vuurhaard en de Grachterstraat bedraagt volgens het college minder dan 200 meter. Daartoe verwijst het naar de door hem overgelegde overzichtstekening en de daarbij behorende meetresultaten. De voorzitter is van oordeel dat het college aan de hand van in deze stukken uiteengezette methodiek - Wisosplit heeft de juistheid daarvan niet weerlegd - aannemelijk heeft gemaakt dat de vuurhaard zich bevindt binnen 200 meter van de Grachterstraat.
    
    De inrichting is in zoverre in strijd met artikel 8.1 van de Wet milieubeheer in werking.
    
    2.4.2. Volgens de aanvraag wordt ter veredeling van mijnsteen afkomstig uit deze steenberg zwarte mijnsteen afkomstig van andere steenbergen binnen de inrichting gebracht.
    
    In de voorprocedure heeft Wisosplit erkend dat de op het terrein van de inrichting aanwezige steenblokken afkomstig zijn van buiten de inrichting niet zijnde een andere steenberg. De voorzitter acht het, gezien de stukken en het verhandelde ter zitting, aannemelijk dat de inrichting ook in zoverre in strijd met artikel 8.1 van de Wet milieubeheer in werking is. Dat deze steenblokken volgens Wisosplit bestaan uit zandsteen in plaats kalksteen, wat daar verder ook van zij, en zandsteen één van de vier gesteente componenten van mijnsteen is en daarmee vergelijkbaar is met het binnen de inrichting aanwezige gesteente, maakt dit, gezien de herkomst van de steenblokken, niet anders.
    
    2.4.3. Tussen partijen is niet in geschil dat op het terrein van de inrichting metalen en reserveonderdelen worden opgeslagen. Deze activiteit is aangevraagd noch vergund, zodat de inrichting in zoverre eveneens in strijd met artikel 8.1 van de Wet milieubeheer in werking is.
    
    2.4.4. Vergund is de opslag van grondstoffen en gereedproduct. Het gereed product dient volgens de aanvraag in de openlucht op voorraad en in opslag te worden gebracht tot een hoogte van maximaal zeven meter. De maximaal toegestane opslaghoogte voor gereedproduct ziet, anders dan Wisosplit meent, niet slechts op de opslag daarvan onder de transportbanden, maar op de op het gehele terrein van de inrichting gerealiseerde opslag. De gemiddelde voorraad gereedproduct mag volgens de aanvraag niet meer bedragen dan 5.000 ton rode mijnsteen in diverse gradaties.
    
    De constatering van het college dat de opslag van rode mijnsteen aan de zijde van de Grachterstraat dient te worden getypeerd als opslag van gereedproduct komt de voorzitter vooralsnog niet onjuist voor. Gezien de stukken en het verhandelde ter zitting, is het niet onaannemelijk dat de maximaal toegestane hoogte en hoeveelheid gereedproduct bestaande uit rode mijnsteen in diverse gradaties wordt overschreden. De inrichting is in zoverre in strijd met artikel 8.1 van de Wet milieubeheer in werking.
    
    2.4.5. Uit het door het college overgelegde fotomateriaal en het verhandelde tijdens de bezwaarprocedure volgt dat het aan de noord/ noordoostzijde van de inrichting aanwezige talud is opgehoogd met ongebroken grove fracties rode mijnsteen. Daarnaast is het centraal westelijk deel van de inrichting eveneens opgehoogd met ongebroken grove fracties rode mijnsteen. De vergunning voorziet niet in de mogelijkheid om op de desbetreffende locaties dergelijke ophogingen te realiseren. Dat dergelijke ophogingen volgens Wisosplit binnen haar bedrijfsvoering onvermijdelijk zijn, laat onverlet dat deze activiteiten destijds niet zijn vergund, zodat de inrichting in zoverre in strijd met artikel 8.1 van de Wet milieubeheer in werking is.
    
    2.4.6. Volgens de aanvraag zijn nabij de installaties voor het verwerken van zwarte en rode mijnsteen drie aggregaten opgesteld in een akoestisch geïnstalleerde ruimte met aandrijving door oliemotoren. De binnen de inrichting aanwezige bovengrondse enkelwandige dieseltanks zijn als zodanig niet aangevraagd. Dat deze tanks binnen de door Wisosplit gekozen bedrijfsvoering inherent zijn aan het gebruik van de aggregaten, maakt mede gezien de omvang van deze tanks niet dat zij als vergund moeten worden beschouwd. Ook in zoverre is de inrichting strijdig met artikel 8.1 van de Wet milieubeheer in werking.
    
    2.4.7. Volgens de vergunning mag in de inrichting per jaar ten hoogste 30.000 ton mijnsteen actief worden verbrand. Het college heeft in de considerans van het bestreden besluit op basis van deels door Wisosplit overgelegde gegevens berekend hoeveel materiaal in 2006 binnen de inrichting actief is verbrand. Uit deze berekening volgt dat de ten hoogste toegestane hoeveelheid actief te verbranden materiaal destijds werd overschreden. Wisosplit heeft de uitgangspunten en resultaten van deze berekening ongemotiveerd weersproken. De voorzitter komen de uitgangspunten en resultaten van de uitgevoerde berekening niet onaannemelijk voor. Dit leidt vooralsnog tot het oordeel dat de inrichting in zoverre in strijd met artikel 8.1 van de Wet milieubeheer in werking is.
    
    2.4.8. Het water voor de sproei-installaties dient ten behoeve van de stofverspreiding volgens de aanvraag te worden onttrokken uit de waterput "Melanie" en door een centrifugaalpomp en leidingen naar de zeef/ breekinstallatie te worden gepompt. In tegenstelling tot hetgeen Wisosplit betoogt, is in de aan de vergunning verbonden voorschriften geen andere wijze waarop water dient te worden onttrokken vergund, zodat de aanvraag bepalend is.
    
    Tussen partijen is niet in geschil dat de sproei-installaties zijn aangesloten op het waterleidingnet en niet door middel van een centrifugaalpomp op de waterput "Melanie". De inrichting is in zoverre in strijd met artikel 8.1 van de Wet milieubeheer in werking.
    
    2.4.9. Ingevolge voorschrift A.5 van de vergunning moet het van de buiten de inrichting aangevoerde materiaal, zoals weergegeven op pagina 14 van de aanvraag (ca. 30.000 ton per jaar), na eventuele bewerking binnen de inrichting volledig worden afgevoerd. 
    
    Wisosplit heeft niet betwist dat tussen het kantoor en de beide zeefinstallaties 124.634 ton uitgezeefd product is opgeslagen. Gezien de hoeveelheid uitgezeefd product komt het de voorzitter niet onaannemelijk voor dat voorschrift A.5 van de vergunning wordt overtreden. De stelling van Wisosplit dat het desbetreffende materiaal geen gereedproduct betreft maar halffabrikaat, maakt dit, gezien de wijze waarop dit voorschrift is geredigeerd, nog los van de omstandigheid dat de opslag van halffabrikaat aangevraagd noch vergund is, niet anders.
    
    2.4.10. Ingevolge voorschrift B.1a van de vergunning moet, voor zover hier van belang, ten einde hinderlijke stofverspreiding buiten de inrichting te voorkomen ter plaatse waar stofontwikkeling plaatsvindt voorzien zijn van sproei-installaties van voldoende capaciteit waarvan indien noodzakelijk gebruik moet worden gemaakt.
    
    Het college heeft ter zitting naar voren gebracht, hetgeen door Wisosplit niet is weerlegd, dat de waterdruk van de sproei-installatie vanwege het waterleidingnet onvoldoende is om stofontwikkeling ter plaatse van de installaties ter verwerking van mijnsteen tegen te gaan. Dit wordt bevestigd door het door het college overgelegde fotomateriaal terzake, waarop stofontwikkeling bij deze installaties duidelijk zichtbaar is. Gelet hierop en nu de vuurhaard op minder dan 200 meter van de woningen is gelegen, acht de voorzitter het vooralsnog aannemelijk dat hinderlijke stofverspreiding buiten de inrichting in onvoldoende mate wordt voorkomen. De inrichting is dan ook in zoverre in strijd met voorschrift B.1a van de vergunning in werking.
    
    2.4.11. Ingevolge voorschrift B.2 van de vergunning moeten de transportvoertuigen tijdens het verlaten van de inrichting zodanig schoon zijn en zodanig geladen en/of afgedekt zijn, dat geen vervuiling van de openbare weg kan optreden.
    
    Niet wordt betwist dat de openbare weg ter plaatse van de inrichting vervuild is geraakt. Gezien het door het college overgelegde fotomateriaal en het verhandelde tijdens de bezwaarprocedure is het, nog los van de vraag of de binnen de inrichting aanwezige wielwasinstallatie adequaat is om transportvoertuigen te reinigen, aannemelijk dat de vervuiling van de openbare weg aan Wisosplit is toe te rekenen. De inrichting is in zoverre in werking strijdig met voorschrift B.2 van vergunning.
    
    2.4.12. Ingevolge voorschrift F.1 van de vergunning is het in de inrichting, voor zover hier van belang, verboden (afval)vloeistoffen op de grond c.q. bodem te laten vloeien of in de grond c.q. bodem te laten dringen.
    
    De voorzitter ziet in hetgeen Wisosplit betoogt, geen grond voor het oordeel dat het deel van de steenberg ter plaatse van de wielwasinstallatie niet als bodem kan worden gekwalificeerd. Uit het fotomateriaal volgt dat de ondergrond ter plaatse van de wielwasinstallatie in dusdanige staat verkeert dat het uitlogen van vloeistoffen naar de bodem onvermijdelijk is. De inrichting is in strijd met voorschrift F.1 van de vergunning in werking.
    
    2.4.13. Voor zover het in het besluit op bezwaar gehandhaafde besluit ziet op het overtreden van de in het Besluit melden bedrijfsafvalstoffen en gevaarlijke afvalstoffen (hierna: het Besluit) opgenomen verplichting tot het doen van een ontvangst- en afgiftemelding, overweegt de voorzitter dat mijnsteen afkomstig is van de winning van niet-metaalhoudende mineralen. Mijnsteen valt onder Euralcode 010102 en is een afvalstof. Voor zover mijnsteen van buiten de inrichting wordt verwerkt, valt de inrichting onder de werking van het Besluit, hetgeen door Wisosplit ook niet wordt betwist. Nu Wisosplit heeft nagelaten te voldoen aan de verplichtingen die volgen uit het Besluit, heeft Wisosplit in strijd met het Besluit gehandeld.
    
    2.4.14. Gezien het bovenstaande heeft Wisosplit in zoverre niet gehandeld conform de verleende vergunning, zodat het college terzake handhavend kon optreden.
    
    Voor zover Wisosplit betoogt dat met de lasten onder dwangsom wordt beoogd Wisosplit te bewegen tot het indienen van een vergunningaanvraag, overweegt de voorzitter dat het systeem van de Algemene wet bestuursrecht niet toelaat dat een last onder dwangsom wordt opgelegd teneinde het indienen van een toereikende vergunningaanvraag af te dwingen. In tegenstelling tot hetgeen Wisosplit meent, heeft het college, gezien de strekking van de opgelegde lasten onder dwangsom, echter zijn bevoegdheid om handhavend op te treden slechts aangewend om een einde te maken aan de geconstateerde overtredingen en is het bestreden besluit in zoverre niet in strijd met het recht. De beroepsgrond faalt.
    
    2.5. Wisosplit betoogt dat bijzondere omstandigheden noopten om van het handhavend optreden af te zien. Daartoe voert zij aan dat een deel van de geconstateerde overtredingen kunnen worden gelegaliseerd. Daarnaast voert Wisosplit aan dat zij er op mocht vertrouwen dat handhaving ten aanzien van de opslag van kalksteenblokken en het handelen in strijd met voorschrift A.5 van de vergunning achterwege zou blijven, daar het college gedurende langere tijd van de overtreding op de hoogte was en nooit te kennen heeft gegeven dat in zoverre handhavend zou worden opgetreden.
    
    2.5.1. Gezien het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    2.5.2. Ten tijde van het nemen van het bestreden besluit was geen melding als bedoeld in artikel 8.19 van de Wet milieubeheer dan wel een aanvraag om vergunning ingediend, zodat geen concreet zicht op legalisatie bestond. Het gedurende langere tijd uitblijven van het toepassen van bestuurlijke handhavingsmiddelen door het college, ondanks dat het op de hoogte was van de desbetreffende overtredingen, maakt niet dat gerechtvaardigde verwachtingen zijn gewekt dat niet tot handhaving zou worden overgegaan. Evenmin kan hierin een bijzondere omstandigheid gelegen zijn om van handhaving af te zien. Nu ook overigens daarvan niet is gebleken, heeft het college de last onder dwangsom terecht opgelegd.
    
    2.6. Wisosplit betoogt dat de hoogte van de dwangsommen niet in redelijke verhouding staat tot de zwaarte van de geschonden belangen en de beoogde werking van de lasten onder dwangsommen. In dit verband voert zij aan dat door het verbeuren van de dwangsommen haar bedrijf failliet zal gaan.
    
    2.6.1. Het opleggen van de lasten onder dwangsom heeft ten doel de overtreder te bewegen tot naleving van de voor haar geldende regels. Om dit doel te bereiken heeft het college de hoogte van de bedragen afgestemd op de kosten die gemoeid zijn met het ongedaan maken van de overtreding vermeerderd met een financiële prikkel van twintig procent. In hetgeen Wisosplit daartegen aanvoert, ziet de voorzitter geen aanleiding om aan de juistheid van de gehanteerde uitgangspunten en van de toepassing daarvan te twijfelen. Haar betoog leidt niet tot het oordeel dat de vastgestelde bedragen niet in redelijke verhouding tot de zwaarte van het geschonden belang of de beoogde werking van de dwangsomoplegging staan.
    
    De beroepsgrond faalt.
    
    2.7. Wat betreft de opgelegde lasten onder dwangsom met betrekking tot de overtreding van artikel 8.1 van de Wet milieubeheer, voor zover het betreft het opslaan van steenblokken afkomstig van buiten de inrichting, het opslaan van gereed product bestaande uit rode mijnsteen in diverse fracties boven de maximaal toegestane hoeveelheid en hoogte aan de zijde van de Grachterstraat, het ophogen van het talud aan de noord/noordoostzijde van de inrichting en het centraal westelijk deel van de inrichting met ongebroken grove fracties rode mijnsteen, en voorschrift A.5 van de vergunning, ziet de voorzitter, bij afweging van de betrokken belangen, aanleiding om de hierna te melden voorlopige voorziening te treffen, omdat de kosten die gepaard gaan met het in afwachting van de bodemprocedure verwijderen van deze materialen onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee gedurende deze periode gediende milieuhygiënische belangen.
    
    2.8. Gelet op het vorenstaande ziet de voorzitter aanleiding de hierna te melden voorlopige voorziening te treffen.
    
    2.9. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld. Voor zover Wisosplit heeft verzocht om vergoeding van de kosten van het opstellen van een deskundigenrapport, overweegt de voorzitter dat de kosten van een deskundigenrapport worden gerelateerd aan de uren die zijn besteed aan het opstellen van het rapport. Op het proceskostenformulier is echter niet vermeld hoeveel uren aan het opstellen van dat rapport zijn besteed. Ook anderszins is de voorzitter dit aantal uren niet gebleken. De kosten van het opstellen van het rapport worden daarom niet vergoed.
    
    3. Beslissing
    
    De voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. schorst bij wijze van voorlopige voorziening het besluit van het college van 26 februari 2008, kenmerk 2008/7135, en het besluit van het college van 26 juni 2007, kenmerk 2007/25560, voor zover het betreft:
    
    - de opgelegde lasten onder dwangsom met betrekking tot de overtreding van artikel 8.1 van de Wet milieubeheer voor:
    
    - het opslaan van steenblokken afkomstig van buiten de inrichting,
    
    - het opslaan van gereed product bestaande uit rode mijnsteen en diverse fracties boven de maximaal toegestane hoeveelheid en hoogte aan de zijde van de Grachterstraat,
    
    - het ophogen van het talud aan de noord/noordoostzijde van de inrichting met ongebroken grove fracties rode mijnsteen,
    
    - het ophogen van het centraal westelijk deel van de inrichting met ongebroken grove fracties rode mijnsteen,
    
    - de opgelegde last onder dwangsom voor het overtreden van voorschrift A.5 van de vergunning;
    
    II. wijst het verzoek voor het overige af;
    
    III. veroordeelt het college tot vergoeding van bij Wisosplit in verband met de behandeling van het verzoek opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 759,90 (zegge: zevenhonderdnegenenvijftig euro en negentig cent), waarvan € 644,00, is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de provincie Limburg aan Wisosplit onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
    
    IV. gelast dat de provincie Limburg aan Wisosplit het door hem voor de behandeling van het verzoek betaalde griffierecht ten bedrage van € 288,00 (zegge: tweehonderdachtentachtig euro) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. Th.G. Drupsteen, als voorzitter, in tegenwoordigheid van mr. T.L.J. Drouen, ambtenaar van Staat.
    
    De voorzitter   w.g. Drouen
    
    is verhinderd de uitspraak  ambtenaar van Staat
    
    te ondertekenen.
    
    Uitgesproken in het openbaar op 17 april 2008
    
    375.