ECLI:NL:RBSGR:2001:AB1172, Rechtbank 's-Gravenhage, 29-01-2001, AWB 99/3693
Rechtbank 's-Gravenhage — Uitspraak 
Datum: 2001-01-29 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Vreemdelingenrecht

Samenvatting: Paspoortvereiste / wettelijke basis / motivering.
        Artikel 41 Vb vormt geen grondslag voor de bevoegdheid om vreemdelingen verblijf te weigeren wegens het ontbreken van een paspoort. Dit artikel ziet op toegang. Evenmin kan aan artikel 28, zesde lid, VV een bevoegdheidsgrondslag worden ontleend, nu de regeling bij Amvb, waarin die bepaling tot voor 11 december 1998 zijn grondslag vond, is vervallen. Als gevolg daarvan is dit artikel sedertdien - hoewel beoogd noch voorzien - onverbindend. Weliswaar kan verweerder zijn bevoegdheid, nu het paspoortvereiste immer als materieel toelatingsvereiste is gehanteerd, ontlenen aan artikel 11, vijfde lid, Vw, maar deze bevoegdheid is kennelijk niet in nadere beleidsregels uitgewerkt. Dit brengt met zich dat er geen beleidsregel is waarnaar ter motivering van zijn besluit op dit punt kan worden verwezen. Mede gelet op het bepaalde in artikel 4:82 Awb impliceert dit dat verweerder concreet dient aan te geven waarom het paspoortvereiste wordt tegengeworpen, ook al moet worden aangenomen dat hier sprake is van een door verweerder gehanteerde vaste gedragslijn. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder met het bestreden besluit niet aan die motiveringsplicht voldaan. Beroep gegrond.

Arrondissementsrechtbank te 's-Gravenhage
      zittinghoudende te Haarlem
      meervoudige kamer voor vreemdelingenzaken
    
    
            U I T S P R A A K
    
    
              artikel 8:77 Algemene Wet Bestuursrecht (Awb)
               artikel 33a Vreemdelingenwet (Vw)
    
    
    reg.nr: AWB 99/3693 VRWET H
    
    
      inzake: A, wonende/verblijvende te B, eiseres,
      gemachtigde: mr. P.J.M. van Kuppenveld, advocaat te 's-Hertogenbosch;
    
    
    
      tegen:  de Staatssecretaris van Justitie, verweerder,
      gemachtigde: mr. A.E.W Buskens, werkzaam bij de onder verweerder ressorterende Immigratie- en Naturalisatiedienst te 's-Gravenhage.
    
    
    1. ONTSTAAN EN LOOP VAN HET GEDING
    
    
      1.1 Eiseres, geboren op [...] 1976, heeft de Angolese nationaliteit. Zij verblijft sedert 25 mei 1998 in Nederland. Op 23 juni 1998 heeft zij een aanvraag ingediend om verlening van een vergunning tot verblijf, met als doel:  
      verblijf bij echtgenoot. Bij besluit van 25 februari 1999 heeft verweerder de aanvraag niet ingewilligd. Eiseres heeft op 24 maart 1999 tegen dit besluit een bezwaarschrift ingediend. Verweerder heeft het bezwaarschrift op 29 april  
      1999 ongegrond verklaard.
    
    
    
      1.2 Bij beroepschrift van 4 mei 1999 heeft eiseres beroep ingesteld bij de rechtbank. Verweerder heeft de op de zaak betrekking hebbende stukken ingezonden en in zijn verweerschrift geconcludeerd tot ongegrondverklaring van het  
      beroep.
    
    
    1.3 De openbare behandeling van het geschil heeft plaatsgevonden op 1 december 2000. Ter zitting hebben eiseres en verweerder bij monde van hun gemachtigden hun standpunten nader uiteengezet.
    
    2. OVERWEGINGEN
    
    2.1 In dit geding dient te worden beoordeeld of de ongegrondverklaring van het bezwaar in rechte stand kan houden. Daartoe moet worden bezien of dit besluit de toetsing aan geschreven en ongeschreven rechtsregels kan doorstaan.
    
    De onderbouwing van de aanvraag
    
    2.2 Eiseres legt aan de aanvraag en het onderhavige beroep ten grondslag dat zij in aanmerking komt voor een vergunning tot verblijf met als doel: verblijf bij echtgenoot.
    
    De bestreden beschikking en de standpunten van partijen
    
    
      2.3 Verweerder heeft de aanvraag van eiseres niet ingewilligd omdat zij niet in het bezit is van een geldig document van grensoverschrijding en zij mitsdien niet voldoet aan de voorwaarden voor toelating in Nederland. Hij heeft in  
      dat verband in het bestreden besluit overwogen dat het bezit van een zodanig document in het belang is van de Nederlandse openbare orde.
    
    
    
      2.4 Eiseres heeft daartegen in het beroepschrift onder meer aangevoerd dat zij niet in de gelegenheid is gesteld aan te tonen dat zij redelijkerwijs niet over een Angolees paspoort kan beschikken. Zij heeft daarbij gewezen op het  
      feit dat zij zich zonder resultaat tot de Angolese vertegenwoordiging heeft gewend.
    
    
    2.5 Verweerder heeft gemotiveerd verweer gevoerd, zoals weergegeven in het zich bij de stukken bevindende verweerschrift en ter zitting zijn ingenomen standpunt gehandhaafd.
    
    Beoordeling van het beroep
    
    
      2.6 Kern van het geschil vormt de vraag of verweerder eiseres terecht heeft tegengeworpen dat zij ten tijde van het bestreden besluit niet in het bezit was van een geldig document voor grensoverschrijding (hierna ook wel aan te  
      duiden als: paspoort). Daartoe dient allereerst de vraag te worden beantwoord of verweerder op basis van de huidige regelgeving in het algemeen bevoegd is het paspoortvereiste te stellen, hetgeen eiseres ter zitting heeft betwist,  
      onder verwijzing naar de noot van BKO bij de uitspraak van de president van deze rechtbank, zittingsplaats 's-Hertogenbosch, van 29 februari 2000, gepubliceerd in JV 2000, 133.
    
    
    
      2.7 De rechtbank stelt vast dat verweerder, die uitgaat van een wettelijke bevoegdheid terzake, in de loop van de onderhavige procedure verschillende wetsbepalingen heeft genoemd waaraan hij die bevoegdheid meent te ontlenen. Zo  
      heeft verweerder in de beschikking in eerste aanleg artikel 41 Vb in verbinding met artikel 28, zesde lid VV genoemd, heeft hij in het bestreden besluit verwezen naar de Vreemdelingenwet en het belang van de Nederlandse openbare  
      orde en in het verweerschrift naar artikel 11, vijfde lid, Vw.
    
    
    
      2.8 De rechtbank is allereerst van oordeel dat artikel 41 Vb geen grondslag vormt voor de bevoegdheid om vreemdelingen verblijf alhier te weigeren wegens het ontbreken van een paspoort. Dit artikel regelt immers -voor zover hier van  
      belang- dat vreemdelingen in het bezit dienen te zijn van een geldig paspoort om toegang te hebben tot Nederland, en zegt dus niets over de voorwaarden waaraan vreemdelingen moeten voldoen om in Nederland te worden toegelaten.
    
    
    2.9 Evenmin kan aan artikel 28, zesde lid, VV een dergelijke bevoegdheidsgrondslag worden ontleend. Daartoe wordt het volgende overwogen.
    
    
      2.10 Het zesde lid van artikel 28 VV  -voor zover hier van belang- bepaalt dat bij de aanvraag om toelating een geldig document voor grensoverschrijding moet worden overgelegd, voorzien van een geldige machtiging tot voorlopig  
      verblijf op grond van art 16a Vw jo art 52 Vb.
    
    
    
      Artikel 16, eerste lid, aanhef en onder a, Vw luidt als volgt:
      "Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden regelen gegeven omtrent de vereisten waaraan een aanvraag van een belanghebbende, om toepassing van een der voorgaande bepalingen van dit hoofdstuk, moet voldoen." Een van die  
      bij Algemene maatregel van bestuur uitgewerkte regels betrof artikel 52a, eerste lid, Vb, dat tot en met 10 december 1998 luidde als volgt:
      "In bij regeling van Onze Minister te bepalen gevallen wordt een aanvraag om toelating slechts in  behandeling genomen, indien de vreemdeling in het bezit is van een geldig paspoort dat is voorzien van een machtiging tot voorlopig  
      verblijf, onderscheidenlijk houder is van een afzonderlijke machtiging tot voorlopig verblijf in Nederland, mits hij tevens in het bezit is van het in deze  machtiging vermelde document." Artikel 28, zesde lid, VV vormde een nadere  
      uitwerking van die gevallen.
    
    
    
      Voormeld artikel 52a, eerste lid, Vb is bij de invoering van het wettelijke mvv vereiste (het huidige artikel 16a Vw) in die zin gewijzigd dat daarin niet langer wordt bepaald dat de vreemdeling in het bezit dient te zijn van een  
      geldig paspoort voor het in behandeling nemen van zijn aanvraag. Evenmin is bij die gelegenheid anderszins bij Algemene maatregel van bestuur bepaald dat vreemdelingen aan die verplichting dienen te voldoen.
    
    
    
      2.11 Het vorenstaande brengt de rechtbank tot de conclusie dat de regeling bij Algemene maatregel van bestuur, waarin artikel 28, zesde lid, VV tot voor 11 december 1998 zijn grondslag vond, met ingang van die datum is vervallen.  
      Als gevolg daarvan is dit artikel met ingang van die datum formeel onverbindend. Dat deze consequentie met de invoering van het wettelijke mvv-vereiste niet is beoogd noch voorzien doet daaraan niet af.
    
    
    
      2.12 Daarmee komt het aan op de vraag of verweerder zijn bevoegdheid tot het stellen van het paspoortvereiste kan ontlenen aan artikel 11, vijfde lid, Vw. Ingevolge artikel 11, vijfde lid, Vw kan het verlenen van een vergunning tot  
      verblijf aan een vreemdeling worden geweigerd op gronden aan het algemeen belang ontleend.
      Verweerder heeft zich ter zitting op het standpunt gesteld dat volgens reeds jaren bestendig beleid het paspoortvereiste als materieel vereiste wordt gesteld. Naar zijn oordeel biedt artikel 11, vijfde lid, Vw voldoende grondslag  
      dit beleid te continueren.
    
    
    
      2.13 De rechtbank kan dit standpunt in zijn algemeenheid onderschrijven.
      Allereerst komt het de rechtbank voor dat verweerder het paspoortvereiste immer als materieel toelatingsvereiste heeft gehanteerd, en niet als wettelijk voorschrift voor het in behandeling nemen van een aanvraag, zoals de voormalige  
      regeling in artikel 16 Vw, junctis de artikelen 52a Vb en 28, zesde lid, VV wellicht zou doen vermoeden. Ook in het onderhavige geval heeft verweerder de aanvraag in behandeling genomen en niet op grond van artikel 4:5 Awb buiten  
      behandeling gesteld. Overigens is het paspoortvereiste ook als materieel vereiste neergelegd in artikel 14, eerste lid, onder b, van de nieuwe vreemdelingenwet.
      Voorts is de rechtbank, evenals reeds de Afdeling rechtspraak van de Raad van State blijkens zijn uitspraak van 15 februari 1982 (RV 1982/35), van oordeel dat het paspoortvereiste ten dienste staat aan het algemeen belang. Zo  
      functioneert het als middel van toezicht en kan het niet-beschikken over een reisdocument de eventuele verwijdering van een vreemdeling uit Nederland ernstig bemoeilijken, zo niet onmogelijk maken.
    
    
    
      2.14 Verweerder komt dan ook in beginsel de bevoegdheid toe om van een vreemdeling die hier te lande om toelating verzoekt, beleidsmatig te vergen dat wordt beschikt over een geldig document voor grensoverschrijding. Evenwel heeft  
      verweerder deze bevoegdheid kennelijk niet, overeenkomstig zijn daartoe op grond van art 4:81 Awb toekomende bevoegdheid, in nadere beleidsregels heeft uitgewerkt. De gemachtigde van verweerder heeft ter zitting weliswaar gesteld  
      dat het beleid "ergens" in de circulaire is vastgelegd doch is niet in staat gebleken aan te geven op welke plaats een en ander dan wel zou zijn geregeld. Hoewel daarmee niet gezegd is dat verweerder het paspoortvereiste in een  
      concreet geval niet aan een vreemdeling zou mogen tegenwerpen, is er geen beleidsregel waarnaar hij ter motivering van zijn besluit op dit punt kan verwijzen. Mede gelet op het bepaalde in art 4:82 Awb impliceert dit dat verweerder  
      in een geval als dat van eiseres concreet dient aan te geven waarom het paspoortvereiste wordt tegengeworpen, ook al moet worden aangenomen dat hier sprake is van een door verweerder gehanteerde vaste gedragslijn. Naar het oordeel  
      van de rechtbank heeft verweerder met het bestreden besluit niet aan die motiveringsplicht voldaan. Reeds daarom is het beroep gegrond.
    
    
    
      2.15 Dat de beschikking in eerste aanleg dateert van voor voormelde wetswijziging leidt niet tot een ander oordeel. Immers, ook indien moet worden aangenomen dat verweerder ten tijde van het besluit in primo wel bevoegd was eiseres  
      op grond van artikel 28 VV het paspoort vereiste tegen te werpen, dient te worden vastgesteld dat die wetswijziging ten tijde van het bestreden besluit reeds zijn beslag had gekregen en dat derhalve het bezwaar ex nunc, dat wil  
      zeggen in het licht van de op dat moment geldende regelgeving, diende te worden beoordeeld. Van bijzondere omstandigheden om in dit geval van dit beginsel af te wijken is niet gebleken.
    
    
    
      2.16 Het vorenstaande klemt te meer omdat eiseres bijzondere feiten en omstandigheden heeft aangedragen op grond waarvan, nog steeds volgens eiseres, niet van haar kan worden verlangd dat zij over een geldig nationaal paspoort  
      beschikt. Zo heeft eiseres reeds bij gelegenheid van haar bezwaarschrift gewag gemaakt van haar contacten met de Angolese ambassade en met het oog daarop om uitstel verzocht. Deze omstandigheid in samenhang met het feit dat reeds  
      sedert 20 augustus 1998 een uitstel-van-vertrekbeleid ten aanzien van uit Angola afkomstige asielzoekers wordt gevoerd, had verweerder kenbaar bij zijn besluitvorming op bezwaar dienen te betrekken.
    
    
    2.17 Uit het vorenstaande vloeit voort dat het bestreden besluit op grond van strijd met artikel 7:12, eerste lid, Awb voor vernietiging in aanmerking komt.
    
    
      2.18 In dit geval ziet de rechtbank aanleiding verweerder met toepassing van artikel 8:75, eerste lid, Awb te veroordelen in de door eiseres gemaakte proceskosten, zulks met inachtneming van het Besluit proceskosten bestuursrecht.  
      De kosten zijn op voet van het bepaalde in het bovengenoemde Besluit vastgesteld op ƒ 1.420,-- (1 punt voor het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, wegingsfactor 1). Aangezien ten behoeve van eiser een  
      toevoeging is verleend krachtens de Wet op de rechtsbijstand, dient ingevolge het tweede lid van artikel 8:75 Awb de betaling van dit bedrag te geschieden aan de griffier.
    
    
    2.19 Uit de gegrondverklaring volgt dat verweerder het betaalde griffierecht ad ƒ 225,-- dient te vergoeden.
    
    3. BESLISSING
    
    De rechtbank:
    
    3.1 verklaart het beroep gegrond;
    
    3.2 vernietigt de bestreden beschikking;
    
    3.3 draagt verweerder op binnen een termijn van veertien weken opnieuw te beslissen op het bezwaarschrift van 24 maart 1999, met inachtneming van hetgeen is overwogen in deze uitspraak;
    
    3.4 veroordeelt verweerder in de proceskosten ad ƒ 1.420,-- onder aanwijzing van de Staat der Nederlanden als rechtspersoon die deze kosten aan de griffier van deze rechtbank, nevenzittingsplaats Haarlem, moet voldoen;
    
    3.5 wijst de Staat der Nederlanden aan als rechtspersoon ter vergoeding van het door eiser betaalde griffierecht ad ƒ 225,--.
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. B.H. Franke als voorzitter en de mrs. E.L. Grosheide en J.F. Miedema als leden van de meervoudige kamer voor vreemdelingenzaken, en uitgesproken in het openbaar op 29 januari 2001 in  
      tegenwoordigheid van E.H. Mazel als griffier.
    
    
    afschrift verzonden op: 30 januari 2001
    
    
      RECHTSMIDDEL
      Tegen deze uitspraak staat geen gewoon rechtsmiddel open.