ECLI:NL:RVS:2021:1139, Raad van State, 31-05-2021, 202006308/2/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-05-31 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 1 oktober 2020 heeft de raad van de gemeente Bergeijk het bestemmingsplan "[locatie]" vastgesteld. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en is niet bindend in de bodemprocedure. Aan de [locatie] in Bergeijk is een pluimveehouderij met als neventak een melkrundveehouderij gevestigd. Het plan voorziet in vergroting van het agrarisch bouwvlak van het bedrijf ten behoeve van de bouw van een nieuwe vleeskuikenstal.

202006308/2/R2.
    Datum uitspraak: 31 mei 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht) in het geding tussen:
    Stichting Groen Kempenland, gevestigd te Bladel, en anderen,
    verzoekers,
    en
    de raad van de gemeente Bergeijk,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 1 oktober 2020 heeft de raad het bestemmingsplan "[locatie]" vastgesteld.
    Tegen dit besluit hebben Stichting Groen Kempenland en anderen beroep ingesteld. Stichting Groen Kempenland en anderen hebben de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    De voorzieningenrechter heeft het verzoek ter zitting behandeld op 3 mei 2021, waar Stichting Groen Kempenland en anderen, vertegenwoordigd door ir. A.K.M. van Hoof, en de raad, vertegenwoordigd door B. van Dorsten, zijn verschenen.
    Voorts is ter zitting [partij], bijgestaan door [gemachtigde], als partij gehoord.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en is niet bindend in de bodemprocedure.
    2.       Aan de [locatie] in Bergeijk is een pluimveehouderij met als neventak een melkrundveehouderij gevestigd. Het plan voorziet in vergroting van het agrarisch bouwvlak van het bedrijf ten behoeve van de bouw van een nieuwe vleeskuikenstal.
    Ontvankelijkheid
    3.       De raad heeft in het verweerschrift de ontvankelijkheid betwist van het beroep voor zover dat is ingesteld door Stichting Groen Kempenland en de Milieuvereniging Bladel. Alleen al omdat niet is gebleken van beletselen voor de ontvankelijkheid van het beroep voor zover dat is ingesteld door de Stichting Brabantse Milieufederatie wordt het verzoek om een voorlopige voorziening hieronder inhoudelijk behandeld.
    Spoedeisend belang
    4.       Stichting Groen Kempenland en anderen hebben verzocht om schorsing van het plan om onomkeerbare gevolgen van de inwerkingtreding daarvan te voorkomen.
    Op de zitting is gebleken dat niet kan worden uitgesloten dat op niet al te lange termijn een aanvraag om een omgevingsvergunning voor de bouw van de nieuwe stal zal worden ingediend.
    Omdat de omgevingsvergunning dan op basis van dit plan kan worden verleend met mogelijk onomkeerbare gevolgen, acht de voorzieningenrechter een spoedeisend belang aanwezig bij het verzoek.
    Intrekking
    5.       Op de zitting hebben Stichting Groen Kempenland en anderen te kennen gegeven dat zij de grond dat in de planregels de maximaal toegestane ammoniakemissie niet is vastgelegd, de grond over de doublure in de regeling van vergunningverlening met binnenplanse afwijking in artikel 3.3.2 en artikel 3.2.2., onder d en e, en de grond over de regeling over paardenbakken in artikel 3.2.4, niet aan het verzoek om een voorlopige voorziening wensen te leggen.
    Beoordeling van het verzoek
    6.       Stichting Groen Kempenland en anderen kunnen zich niet met het plan verenigen.
    Zij betogen onder meer dat het plan strijdt met artikel 3.49, eerste lid, onder b, van de IOV, omdat een bestemmingsplan dat van toepassing is op landelijk gebied slechts kan voorzien in uitbreiding van een veehouderij als het bouwperceel en niet het bouwvlak ten hoogste 1,5 ha bedraagt. Aan die eis wordt volgens hen niet voldaan.
    Ook wordt volgens hen niet voldaan aan de eis van artikel 3.49, eerste lid, onder g, dat de landschappelijke inpassing tenminste 10% van het bouwperceel moet omvatten.
    7.       In artikel 1.1 van de IOV is "bouwperceel" gedefinieerd als  "aaneengesloten (virtueel) vlak waarop functioneel bij elkaar behorende bebouwing en voorzieningen worden geconcentreerd, bestaande uit een bouwvlak, waarbinnen de gebouwen zijn toegelaten, met de direct daaraan grenzende gronden waar ook bouwwerken geen gebouwen zijnde en vergunningvrije bouwwerken zijn toegestaan".
    "Bouwvlak" is in artikel 1.1. gedefinieerd als "geometrisch bepaald vlak, waarmee gronden zijn aangeduid, waar ingevolge het planologisch regiem gebouwen en bouwwerken, geen gebouwen zijnde, zijn toegelaten".
    8.       Aan de gronden van het plangebied zijn grotendeels de bestemming "Agrarisch - met waarden - Natuur- en Landschapswaarden 1" en, met uitzondering van een kleine rechthoek aan de noordkant van het plangebied, ook de functieaanduidingen "bouwvlak" en "specifieke vorm van agrarisch met waarden - veehouderij" toegekend. Op de gronden met de aanduiding "bouwvlak" mogen gebouwen en bouwwerken, geen gebouwen zijnde, worden gebouwd.
    Voor de buiten het plangebied gelegen gronden ten noordwesten en zuidwesten van het bouwvlak geldt het bestemmingsplan "Buitengebied Bergeijk" uit 2011. Ook hiervoor geldt de bestemming "Agrarisch - met waarden - Natuur- en Landschapswaarden 1", zonder functieaanduiding "bouwvlak". Dit betekent dat hier, evenals op de gronden van de hiervoor genoemde noordelijk gelegen rechthoek, alleen bouwwerken, geen gebouwen zijnde, mogen worden gebouwd.
    9.       Artikel 3.49 van de IOV luidt:
    1. Een bestemmingsplan van toepassing op Landelijk gebied kan voorzien in een uitbreiding van, een vestiging van of een omschakeling naar een veehouderij, als:
    a.  is geborgd dat ter plaatse alleen een zorgvuldige veehouderij is toegestaan;
    b.  het bouwperceel ten hoogste 1,5 hectare bedraagt;
    […]
    g.  de landschappelijke inpassing ten minste 10% van de omvang van het bouwperceel omvat;
    […].
    10.     Partijen worden onder meer verdeeld gehouden door de vraag welke gronden van de veehouderij tot het bouwperceel gerekend moeten worden.
    Gelet op de definitie van bouwvlak en bouwperceel in de IOV is de voorzieningenrechter vooralsnog van oordeel dat bij de vaststelling van de omvang van een bouwperceel in het kader van artikel 3.49, eerste lid, onder b, alle gronden die direct grenzen aan het bouwvlak en waarop bouwwerken geen gebouwen zijnde en vergunningvrije bouwwerken zijn toegestaan, worden meegerekend. De voorzieningenrechter wijst daarbij op de uitspraak van de Afdeling van 18 maart 2020, ECLI:NL:RVS:2020:762, in 8.2, waarin diezelfde uitleg aan de begrippen "bouwvlak" en "bouwperceel" in de IOV is gegeven.
    Mede gelet op die uitleg en ook overigens ziet de voorzieningenrechter voorshands geen aanleiding om mee te gaan met het standpunt van de raad dat artikel 3.49, eerste lid, onder b, van de IOV slechts ziet op bouwpercelen ten dienste van veehouderijen en dat het bouwperceel daarom ten hoogste de omvang van het gebied met de aanduiding "specifieke vorm van agrarisch met waarden - veehouderij" omvat. Overigens geldt ook voor de aan het bouwvlak grenzende gronden een agrarische bestemming.
    Op de zitting heeft de raad desgevraagd verklaard dat de omvang van het bouwvlak dat met de functieaanduiding "bouwvlak" op de planverbeelding is aangegeven, in combinatie met de binnen het plangebied gelegen noordelijke rechthoek, al groter is dan 1,5 ha.
    De oppervlakte van het bouwperceel is daarmee groter dan 1,5 ha, zodat het plan naar voorlopig oordeel reeds daarom strijdig is met artikel 3.49, eerste lid, onder b, van de IOV.
    11.     Omdat over de concrete omvang van het bouwperceel nog een oordeel in de bodemzaak moet worden gegeven, wordt op de beroepsgrond over de eis in de IOV over de landschappelijke inpassing van 10% van het bouwperceel hier verder niet ingegaan.
    12.     Stichting Groen Kempenland en anderen voeren verder aan dat in artikel 3.3.2, onder i, van de planregels ten onrechte niet conform artikel 3.52, derde lid, onder a en b, van de IOV, is opgenomen dat uitbreiding van de dierenverblijven voor de hokdierhouderij alleen is toegestaan als wordt gestaldeerd met een feitelijk aanwezig, legaal opgericht dierenverblijf, dat voor 17 maart 2017 drie jaar onafgebroken bedrijfsmatig voor het houden van hokdieren gebruikt moet zijn.
    13.     De raad acht het voldoende dat in artikel 3.3.2, onder i, is vastgelegd dat voor verlening van een omgevingsvergunning voor uitbreiding  een bewijs van staldering moet worden overlegd, dat overeenkomstig artikel 3.52, vijfde lid, van de IOV moet worden verleend door het college van gedeputeerde staten. Daarmee is een toets aan artikel 3.52, derde lid, onder a en b, volgens de raad gewaarborgd.
    14.     De voorzieningenrechter overweegt dat artikel 3.52 van de IOV het karakter heeft van een instructiebepaling aan gemeenten. De voorzieningenrechter houdt het er dan ook voor dat de staldering in een bestemmingsplan moet worden geregeld aan de hand van dat verordeningsartikel. Daarbij hoort ook het bepalen van wat moet worden verstaan onder "een feitelijk aanwezig, legaal opgericht dierenverblijf". Anders dan de raad meent, moeten de bepalingen in artikel 3.52, derde lid, onder a en b, dan ook worden overgenomen in de planregels en is de voorwaarde in artikel 3.3.2 dat voorafgaande aan verlening van een omgevingsvergunning voor uitbreiding een stalderingsbewijs van het college van gedeputeerde staten moet zijn verleend, niet voldoende.
    De voorzieningenrechter wijst er op dat in artikel 2.74, eerste lid, van de IOV een identieke, rechtstreeks werkende stalderingsregeling is opgenomen voor de fase waarin een bestemmingsplan nog niet in overeenstemming is met artikel 3.52. Voorkomende aanvragen om een omgevingsvergunning zullen daaraan moeten worden getoetst, zodat van spoedeisend belang bij het treffen van een voorlopige voorziening op dit punt naar voorlopig oordeel geen sprake is.
    15.     Stichting Groen Kempenland en anderen betogen ten slotte dat niet is uitgesloten dat het plan tot negatieve effecten op nabijgelegen Natura 2000-gebieden zal leiden. Volgens hen zijn voorafgaande aan de planvaststelling dan ook ten onrechte geen passende beoordeling en milieueffectrapport uitgevoerd.
    Zij stellen daarbij dat het plan geen één-op-één-inpassing is van het in een vergunning op grond van de Wet natuurbescherming (hierna: Wnb) toegestane gebruik.
    Volgens hen heeft de raad bij de vaststelling van de toegestane stalemissies van ammoniak ten onrechte de in de Wnb-vergunning toegestane situatie als referentiesituatie gehanteerd in plaats van de feitelijke rechtsgeldige situatie ten tijde van het nemen van het bestreden besluit.
    Volgens Stichting Groen Kempenland en anderen is daarbij bovendien ten onrechte geen rekening gehouden met de stikstofdepositie als gevolg van het weiden van melkrundvee, van mestopslagen en van vervoersbewegingen en tractoren.
    Ook zijn volgens Stichting Groen Kempenland en anderen ten onrechte niet de gevolgen voor Natura 2000-gebieden beoordeeld van de uitbreidingsmogelijkheden in het plan voor melkveehouderijen, met mogelijkheid van beweiding.       
    16.     Uit artikel 2.8 van de Wnb, in samenhang gelezen met artikel 2.7 van de Wnb, volgt dat een passende beoordeling moet worden gemaakt als een plan significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied. Dat is het geval als een plan voorziet in ruimtelijke ontwikkelingen die ten opzichte van de referentiesituatie significante gevolgen kunnen hebben. In verband daarmee kan op grond van artikel 7.2a, eerste lid, van de Wet milieubeheer ook een milieueffectrapport noodzakelijk zijn.
    Onder referentiesituatie wordt in vaste rechtspraak van de Afdeling de feitelijke, planologisch legale situatie voorafgaand aan de vaststelling van het plan verstaan (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 22 januari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:212, onder 6.1).
    17.     Vast staat dat bij de planvaststelling de Wnb-vergunning van 6 augustus 2014 met enkele correcties voor de emissie van niet gerealiseerde stallen tot uitgangspunt is genomen.  
    In het verweerschrift en op de zitting heeft de raad naar voren gebracht dat voor de referentiesituatie niet is aangesloten bij de feitelijke veebezetting voorafgaand aan het bestreden besluit, omdat het bedrijf al geruime tijd aan de hand van de vele wijzigingen in het ruimtelijke beleid bezig is geweest met plannen voor verduurzaming van het bedrijf, waardoor de veebezetting sterk heeft gefluctueerd. De raad acht het niet redelijk om in dit geval onverkort vast te houden aan het uitgangspunt van de feitelijke veebezetting ten tijde van het nemen van het bestreden besluit tot vaststelling van het plan.
    De voorzieningenrechter ziet in het door de raad gestelde vooralsnog evenwel geen reden om van genoemde vaste rechtspraak af te wijken.
    De raad heeft op de zitting ook verklaard niet met zekerheid te kunnen zeggen of bij zijn standpunt dat het plan niet voorziet in ruimtelijke ontwikkelingen met significante gevolgen ten opzichte van de referentiesituatie, wel voldoende rekening is gehouden met de stikstofuitstoot van andere bronnen dan de stalemissies, waaronder die ten gevolge van eventuele uitbreiding van weidegang van het rundvee.
    18.     Gelet op een en ander kan niet op voorhand worden uitgesloten dat het plan voorziet in ruimtelijke ontwikkelingen die ten opzichte van de referentiesituatie significante gevolgen kunnen hebben voor Natura 2000-gebieden en dat ten onrechte geen passende beoordeling en milieueffectrapport zijn gemaakt, zodat niet wordt voldaan aan artikel 2.8, eerste lid, van de Wnb en artikel 7.2a, eerste lid, van de Wet milieubeheer. Om deze vraag te kunnen beantwoorden, is nader onderzoek nodig, waartoe de voorlopige voorzieningenprocedure zich niet leent.
    19.     Nu reeds gelet op 10 moet worden betwijfeld of het plan in de hoofdzaak in stand zal kunnen blijven, ziet de voorzieningenrechter aanleiding om het verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening toe te wijzen.
    20.     De raad moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        schorst bij wijze van voorlopige voorziening het besluit van de raad van de gemeente Bergeijk van 1 oktober 2020 tot vaststelling van het bestemmingsplan "[locatie]";
    II.       veroordeelt de raad van de gemeente Bergeijk tot vergoeding van bij Stichting Groen Kempenland en anderen in verband met de behandeling van het verzoek opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.050,00 (zegge: duizendvijftig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen;
    III.      gelast dat de raad van de gemeente Bergeijk aan Stichting Groen Kempenland en anderen het door hen voor de behandeling van het verzoek betaalde griffierecht ten bedrage van € 354,00 (zegge: driehonderdvierenvijftig euro) vergoedt, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen.
    Aldus vastgesteld door mr. W.D.M. van Diepenbeek, voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. N.T. Zijlstra, griffier.
    De voorzieningenrechter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen. 
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 31 mei 2021
    240.