ECLI:NL:RVS:2020:1740, Raad van State, 22-07-2020, 201905574/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2020-07-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 26 juni 2019 heeft het college van gedeputeerde staten van Gelderland ingestemd met het evaluatieverslag van 17 juli 2018 van fase 2A van de bodemsanering die is uitgevoerd op de locatie Voordenpark te Zaltbommel. In het besluit heeft het college onder meer overwogen dat in het evaluatieverslag voor het vervolg van de grondwatersanering wordt voorgesteld om te stoppen met de sulfaatinjectie en dat door middel van jaarlijkse monitoring in de periode van 2018 tot 2024 zal worden getoetst of blijvend wordt voldaan aan de saneringsdoelstelling, te weten het bereiken van een stabiele eindsituatie. Verder heeft het college vermeld dat de grondwateronttrekkingen van Sachem niet meer als een actieve saneringsmaatregel in de periode van 2018 tot 2024 worden beschouwd. Het kan volgens het college echter wel als onderdeel van een terugvalscenario worden ingezet bij ongewenste verspreiding van benzeen.

201905574/1/R1.
    Datum uitspraak: 22 juli 2020
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    1.    Sachem Europe B.V., gevestigd te Zaltbommel,
    2.    Stichting Veiliger Zaltbommel, gevestigd te Zaltbommel,
    appellanten,
    en
    het college van gedeputeerde staten van Gelderland,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 26 juni 2019 heeft het college ingestemd met het evaluatieverslag van 17 juli 2018 van fase 2A van de bodemsanering die is uitgevoerd op de locatie Voordenpark te Zaltbommel.
    Tegen dit besluit hebben Sachem Europe B.V. en Stichting Veiliger Zaltbommel beroep ingesteld.
    Het college heeft verweerschriften ingediend.
    Sachem en de stichting hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 juni 2020, waar Sachem, vertegenwoordigd door [gemachtigde A] en [gemachtigde B], de stichting, vertegenwoordigd door [gemachtigde c], vergezeld door [gemachtigde D], en het college, vertegenwoordigd door R.A.A.H.H. van Rossum-Loomans, T. Veldhuizen en mr. K. Winterink, advocaat te Den Haag, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    De relevante regelgeving in deze zaak is opgenomen in een bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    2.    Sachem exploiteert aan het Van Voordenpark 15 te Zaltbommel een chemisch bedrijf. Als gevolg van het productieproces in het verleden en een brand in 1974, is de grond en het grondwater ter plaatse en in de omgeving van de locatie verontreinigd geraakt met voornamelijk benzeen.
        In 2005 heeft Sachem een saneringsplan opgesteld, dat het college heeft goedgekeurd bij besluit van 23 juni 2005. Op 13 maart 2014 heeft het college ingestemd met het evaluatieverslag van fase 1. De resultaten van fase 1 hebben geleid tot bijstelling van het saneringsplan. Op 18 februari 2014 heeft het college ingestemd met het gewijzigd saneringsplan "Wijziging Saneringsplan Koxkampseweg 14-20 te Zaltbommel". De wijzigingen bestaan onder meer uit het voortzetten van de grondwateronttrekking uit de aanwezige diepe bronnen in de tweede fase van de sanering (2014-2024) en toevoeging van natriumsulfaat aan het grondwater in de kern van de verontreiniging. De verwachting is volgens het gewijzigde saneringsplan dat het ongeveer vijf jaar zal duren om het natriumsulfaat over de gehele bronzone te verspreiden. Na deze periode zal de onttrekking van grondwater geleidelijk worden afgebouwd. Verder is in het plan opgenomen dat het afbraakproces in de periode van 2014 tot 2018 jaarlijks wordt gemonitord en dat in 2018 de tweede fase van de sanering wordt geëvalueerd en dat een beslissing wordt genomen over het vervolg van de sanering tot 2024.
        Het eerste deel van fase 2 van de grondwatersanering in de periode van 2014 tot en met 2017 (fase 2A) heeft volgens het hiervoor genoemde gewijzigde saneringsplan en het originele saneringsplan uit 2005 tot doel om een stabiele eindsituatie te bereiken in zowel de grond als het grondwater.
        Het "Rapport Evaluatieverslag periode 2 Bodemsanering van Voordenpark te Zaltbommel" van 17 juli 2018 van Royal Haskoning DHV beschrijft de onderzoeksresultaten en werkzaamheden van het eerste deel van de tweede fase van de grondwatersanering in de periode van 2014 tot en met 2017 (fase 2A). Ook bevat het verslag voorstellen over de wijze waarop de grondwatersanering in de periode 2018 tot 2024 (fase 2B) kan worden uitgevoerd. In het evaluatieverslag is onder meer vermeld dat de sanering volgens het saneringsplan verloopt en dat de saneringsdoelstelling mogelijk eerder dan in 2037 zal worden bereikt. Verder is vastgesteld dat de concentraties benzeen niet significant zijn gewijzigd tijdens het eerste deel van de tweede fase van de grondwatersanering. Omdat de stimulatie van de natuurlijke afbraak van benzeen met sulfaatinjecties niet optimaal is gebleken, wordt voor het vervolg van de grondwatersanering in het verslag voorgesteld om te stoppen met deze vorm van sulfaatinjecties. Daarnaast is er volgens het evaluatieverslag geen directe noodzaak om de injecties te continueren, aangezien er sprake lijkt te zijn van een stabiele situatie en uitloging van benzeen vanuit de deklaag niet of slechts beperkt lijkt plaats te vinden. Om het effect van het afbouwen van de grondwateronttrekking op de benzeenconcentraties te monitoren in de periode van 2018 tot 2024 wordt verder aanbevolen het huidige grondwatermonitoringsnetwerk te optimaliseren. Voorgesteld wordt ook om het aangelegde injectie- en onttrekkingssysteem te handhaven zodat deze als aanvullende saneringsmaatregel kan worden toegepast als sprake lijkt te zijn van stijgende benzeenconcentraties bij een verminderde grondwateronttrekking (terugvalscenario).
    Het instemmingsbesluit
    3.    Het college heeft bij besluit van 26 juni 2019 ingestemd met het evaluatieverslag van fase 2A. In het besluit heeft het college onder meer overwogen dat in het evaluatieverslag voor het vervolg van de grondwatersanering wordt voorgesteld om te stoppen met de sulfaatinjectie en dat door middel van jaarlijkse monitoring in de periode van 2018 tot 2024 zal worden getoetst of blijvend wordt voldaan aan de saneringsdoelstelling, te weten het bereiken van een stabiele eindsituatie. Verder heeft het college vermeld dat de grondwateronttrekkingen van Sachem niet meer als een actieve saneringsmaatregel in de periode van 2018 tot 2024 worden beschouwd. Het kan volgens het college echter wel als onderdeel van een terugvalscenario worden ingezet bij ongewenste verspreiding van benzeen. Het college stelt zich in het besluit op het standpunt dat de actieve grondwateronttrekking vanuit de Wet bodembescherming (hierna: de Wbb) kan worden beëindigd. Volgens het college slaat het instemmingsbesluit niet op de grondwateronttrekking voor zover die de functie heeft van koelwater voor de bedrijfsvoering. Daarover gaat namelijk de watervergunning van Sachem.
    Het beroep van Sachem
    4.    Sachem vreest dat zij als gevolg van het instemmingsbesluit niet langer ten behoeve van koeldoeleinden in het industriële proces van het bedrijf grondwater mag onttrekken met gebruikmaking van haar watervergunning uit 2016. Sachem heeft in dit verband gewezen op het besluit van 8 april 2020 waarbij het college haar een last onder dwangsom heeft opgelegd om de onttrekking van grondwater ten behoeve van het productieproces te beëindigen en beëindigd te houden. Aan deze last heeft het college ten grondslag gelegd dat Sachem het aan de watervergunning verbonden voorschrift 2.1 heeft overtreden. In dit voorschrift is bepaald dat er niet meer grondwater mag worden onttrokken dan noodzakelijk is voor de sanering.
    5.    Sachem betoogt dat zij zich kan verenigen met het besluit voor zover het college daarin instemt met het evaluatieverslag van fase 2A. Zij kan zich echter niet verenigen met de conclusies in het besluit dat de grondwateronttrekkingen van Sachem niet meer als een actieve saneringsmaatregel in de periode 2018-2024 worden beschouwd en dat de actieve grondwateronttrekking wat de bodembeschermingsbelangen betreft kan worden beëindigd. Sachem voert hierover aan dat artikel 39c van de Wbb aan het college alleen de bevoegdheid toekent om een besluit te nemen over de instemming met het evaluatieverslag en dat het geen wettelijke grondslag biedt om de conclusies te trekken zoals het college heeft gedaan. Bovendien stroken de hierboven weergegeven conclusies volgens Sachem niet met het evaluatieverslag van fase 2A. Verder voert Sachem aan dat het college ten onrechte niet heeft gemotiveerd waarom voor het operationeel houden van het grondwateronttrekkingssysteem voor het terugvalscenario kan worden volstaan met het periodiek doorspoelen ervan.
    5.1.    In dit geding gaat het om het besluit tot instemming met het evaluatieverslag van fase 2A als bedoeld in artikel 39c, tweede lid, van de Wbb. De minister heeft dit ter zitting bevestigd. De instemming in dit besluit heeft dus uitsluitend betrekking op de uitvoering van de saneringswerkzaamheden in fase 2A. Het besluit gaat niet over instemming met nieuwe saneringsmaatregelen voor de periode na 2018, die nog niet in de saneringsplannen zijn opgenomen. Weliswaar staat het het college vrij om in het besluit te vermelden wat volgens hem de betekenis van het evaluatieverslag is voor het vervolg in fase 2B van de sanering, maar deze passages zijn in het licht van artikel 39c, tweede lid, van de Wbb niet relevant. De vragen op welke wijze de saneringswerkzaamheden voor fase 2B concreet moeten worden ingevuld en of hiermee overeenkomstig de vastgestelde saneringsplannen van 2005 en 2014 wordt gesaneerd, vallen buiten de reikwijdte van dit besluit en daarmee buiten het bestek van deze procedure. De passages over de grondwateronttrekking in fase 2B en het openhouden van de faciliteiten voor het terugvalscenario hebben geen betrekking op de uitvoering van de saneringswerkzaamheden in fase 2A en spelen daarom geen rol bij de aan het instemmingsbesluit ten grondslag liggende beoordeling. Deze passages zijn niet gericht op een zelfstandig rechtsgevolg. Daarom kan wat Sachem hierover heeft aangevoerd niet leiden tot vernietiging van het besluit.
        Het betoog faalt.
    6.    Sachem betoogt verder dat het college in de aan het besluit ten grondslag liggende beantwoording van zienswijzen ten onrechte niet is ingegaan op haar standpunt dat sprake is van strijd met het evenredigheidsbeginsel. Sachem voert aan dat de conclusies in het besluit over de grondwateronttrekking het voortbestaan van het bedrijf bedreigen, omdat deze als grondslag dienen voor de aan haar opgelegde last onder dwangsom om de grondwateronttrekking ten behoeve van de koeldoeleinden te beëindigen.
    6.1.    Dit betoog faalt. Uit wat hiervoor in 5.1. is overwogen, volgt dat het instemmingsbesluit geen betrekking heeft op de wijze van uitvoering van de sanering in fase 2B. Het college heeft zich daarom terecht op het standpunt gesteld dat de zienswijze over de gevolgen van de beëindiging van de actieve grondwateronttrekking voor de bedrijfsvoering van Sachem, bij de beslissing op grond van artikel 39c, tweede lid, van de Wbb buiten beschouwing moet blijven.
    7.    Wat hiervoor is overwogen leidt tot de conclusie dat het beroep van Sachem ongegrond is.
    Het beroep van de Stichting Veiliger Zaltbommel
    8.    De Stichting Veiliger Zaltbommel vreest dat de grondwateronttrekking als terugvalscenario niet het saneringsbelang dient, maar uitsluitend ten dienste staat aan de koeldoeleinden van Sachem.
    9.    De Stichting Veiliger Zaltbommel betoogt dat het college, door in te stemmen met het evaluatieverslag, heeft miskend dat de sanering door middel van sulfaatinjecties en tegelijkertijd grondwateronttrekking niet als terugvalscenario moet worden ingezet. Gebleken is namelijk dat deze saneringsvorm niet werkt. De Stichting Veiliger Zaltbommel verwijst naar de bij de zienswijze ingediende notitie van 13 maart 2019 van ir. J.F. de Kreuk en het rapport van 16 februari 2017 "Beoordeling van de effectiviteit van de sanering van de bodemverontreiniging met benzeen t.p.v. Sachem Europe B.V.", waarin wordt aangegeven dat de voorgestelde werkwijze geen resultaat zal hebben vanwege de gelaagdheid en het niet homogeen zijn van de bodem. Volgens de Stichting Veiliger Zaltbommel is het college hier in zijn besluit ten onrechte aan voorbij gegaan.
    9.1.    De Afdeling begrijpt het beroep van de Stichting Veiliger Zaltbommel zo dat het college niet had mogen instemmen met het verslag, voor zover daarin wordt voorgesteld om de sulfaatinjecties en grondwateronttrekking als terugvaloptie te behouden in fase 2B.
        Zoals de Afdeling in overweging 5.1 heeft overwogen, gaat het instemmingsbesluit van 26 juni 2019 alleen over de tot 2018 uitgevoerde saneringswerkzaamheden. De vraag of de methode van sulfaatinjecties in combinatie met grondwateronttrekking als terugvalscenario kan worden ingezet in fase 2B en of hiermee overeenkomstig de vastgestelde saneringsplannen van 2005 en 2014 wordt gesaneerd, valt buiten de reikwijdte van dit besluit en daarmee buiten het bestek van deze procedure. De overwegingen van het college over het terugvalscenario in fase 2B hebben geen betrekking op de in fase 2A uitgevoerde saneringswerkzaamheden en spelen daarom geen rol bij de aan het instemmingsbesluit ten grondslag liggende beoordeling. De overwegingen over het terugvalscenario zijn niet gericht op een zelfstandig rechtsgevolg. Daarom kan de Stichting Veiliger Zaltbommel geen succes behalen met haar beroep in deze procedure.
        Het betoog slaagt niet.
    10.    Het beroep van de Stichting Veiliger Zaltbommel is ook ongegrond.
    11.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart de beroepen ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. D.A. Verburg en mr. H.J.M. Baldinger, leden, in tegenwoordigheid van mr. G.J. Deen, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.   
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 22 juli 2020
    604.
     
    BIJLAGE
     
    Wet bodembescherming
    Artikel 38
    1 Degene die de bodem saneert, voert de sanering zodanig uit dat:
    a. de bodem ten minste geschikt wordt gemaakt voor de functie die hij na de sanering krijgt waarbij het risico voor mens, plant of dier als gevolg van blootstelling aan de verontreiniging zoveel mogelijk wordt beperkt;
    b. het risico van de verspreiding van verontreinigende stoffen zoveel mogelijk wordt beperkt;
    c. de noodzaak tot het nemen van maatregelen en beperkingen in het gebruik van de bodem als bedoeld in artikel 39c en artikel 39d zoveel mogelijk wordt beperkt.
    2 Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen met betrekking tot het bepaalde in het eerste lid nadere regels worden gesteld.
    3 Indien het belang van de bescherming van de bodem zich daartegen niet verzet, kunnen gedeputeerde staten op verzoek van degene die de bodem saneert, bepalen dat de sanering in fasen wordt uitgevoerd. Zij geven daarbij aan:
    a. voor de uitvoering van welke fasen vooraf een melding aan hen wordt gedaan en welke gegevens daarbij worden overgelegd;
    b. in welke fase welke tijdelijke beveiligingsmaatregelen dienen te worden getroffen;
    c. op welke wijze en op welke tijdstippen aan hen verslag wordt gedaan van de uitvoering van de tijdelijke beveiligingsmaatregelen en
    d. welke wijzigingen van het gebruik van de bodem aan hen dienen te worden gemeld.
    4 Naar aanleiding van een melding als bedoeld in het derde lid, onder a of d, of een verslag als bedoeld in het derde lid, onder c, kunnen gedeputeerde staten aanwijzingen geven omtrent de verdere uitvoering van de sanering, die een wijziging inhouden van onderdelen van het saneringsplan waarmee is ingestemd.
    Artikel 39c
    1 Na de uitvoering van de sanering of een fase van de sanering als bedoeld in artikel 38, derde lid, doet degene die de bodem heeft gesaneerd dan wel een fase van de sanering heeft uitgevoerd, daarvan zo spoedig mogelijk schriftelijk verslag aan gedeputeerde staten. Het verslag houdt ten minste in:
    a. een beschrijving van de getroffen saneringsmaatregelen;
    b. een beschrijving van de kwaliteit van de bodem na het uitvoeren van de sanering, waaronder mede begrepen een beschrijving van de aard en omvang van de verontreiniging indien na de sanering verontreiniging in de bodem aanwezig is gebleven;
    c. indien de verontreinigde grond is afgegraven of het verontreinigde grondwater aan de bodem is onttrokken, de hoeveelheid, de kwaliteit en de bestemming van die grond onderscheidenlijk dat grondwater;
    d. indien ten behoeve van de sanering grond is aangevoerd de hoeveelheid, de kwaliteit en de herkomst van de aangevoerde grond;
    e. een evaluatie van de mate waarin de effecten van de getroffen saneringsmaatregelen overeenstemmen met de beoogde effecten, bedoeld in artikel 39, eerste lid, onder b;
    f. indien na de sanering nog verontreiniging in de bodem aanwezig is en alleen beperkingen in het gebruik van de bodem noodzakelijk zijn, een beschrijving van deze beperkingen. Indien na de sanering alleen maatregelen in het belang van de bescherming van de bodem nodig zijn, het aangeven van de noodzaak daarvan. Indien na de sanering zowel beperkingen als maatregelen noodzakelijk zijn, het aangeven van de noodzaak van deze beperkingen en maatregelen.
    2 Het verslag behoeft de instemming van gedeputeerde staten, die slechts met het verslag instemmen indien gesaneerd is overeenkomstig het bepaalde bij of krachtens artikel 38, en indien de daarin opgenomen beperkingen in het gebruik van de bodem naar hun oordeel voldoende zijn om ervoor te zorgen dat de verontreiniging die na de sanering is achtergebleven niet zal leiden tot een vermindering van de kwaliteit van de bodem zoals beschreven in het verslag op grond van het eerste lid, onder b. Gedeputeerde staten kunnen hun instemming aan het verslag onthouden, indien de sanering niet is geschied overeenkomstig het saneringsplan waarmee door gedeputeerde staten is ingestemd, de beschikking waarbij gedeputeerde staten met het saneringsplan hebben ingestemd en de daaraan verbonden voorschriften, of aanwijzingen die gedeputeerde staten op grond van artikel 39, vijfde lid, hebben gegeven. Aan de instemming kunnen voorschriften worden verbonden. Artikel 28, zevende lid, is van overeenkomstige toepassing voor wat betreft de instemming met het verslag.
    3 Provinciale staten kunnen nadere regels stellen omtrent de gegevens die in het verslag worden opgenomen.
    4 Bij de beschikking tot instemming met het schriftelijk verslag kunnen gedeputeerde staten aangeven welke wijzigingen in het gebruik van de bodem aan hen dienen te worden gemeld. Naar aanleiding van die melding kunnen gedeputeerde staten bepalen dat een aanvullende sanering moet plaatsvinden.