ECLI:NL:RVS:2006:AV1274, Raad van State, 08-02-2006, 200504217/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2006-02-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 9 juli 2003 heeft de Staatssecretaris van Financiën (hierna: de staatssecretaris) het verzoek van appellant om openbaarmaking van de Handreiking emigrerende agrariërs gedeeltelijk ingewilligd.

200504217/1.
      Datum uitspraak: 8 februari 2006
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    
      Remie Fiscaal Juridisch Adviesbureau, gevestigd te Uden,
      appellant,
    
    
    
      tegen de uitspraak in zaak no. AWB 04/254 van de rechtbank
      's-Hertogenbosch van 31 maart 2005 in het geding tussen:
    
    
    appellant
    
    en
    
    de Staatssecretaris van Financiën.
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 9 juli 2003 heeft de Staatssecretaris van Financiën (hierna: de staatssecretaris) het verzoek van appellant om openbaarmaking van de Handreiking emigrerende agrariërs gedeeltelijk ingewilligd.
    
    Bij besluit van 19 december 2003 heeft de staatssecretaris het daartegen door appellant gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard, alsnog enkele passages uit de Handreiking verstrekt en het bezwaar voor het overige ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 31 maart 2005, verzonden op 6 april 2005, heeft de rechtbank 's-Hertogenbosch (hierna: de rechtbank) het daartegen door appellant ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft appellant bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 13 mei 2005, hoger beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 24 juni 2005. Deze brieven zijn aangehecht.
    
    Bij brief van 30 september 2005 heeft de staatssecretaris van antwoord gediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 december 2005, waar appellant, vertegenwoordigd door mr. E. Marcus Fb, werkzaam bij Remie Fiscaal Juridisch Adviesbureau, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr.drs. J.Th.W. van Ravenstein, ambtenaar ten departemente, zijn verschenen.
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    In de bij het besluit op bezwaar van 19 december 2003 aan appellant toegezonden Handreiking is een aantal passages onleesbaar gemaakt, zodat in zoverre niet aan het verzoek van appellant tegemoet gekomen is. De staatssecretaris heeft zich in dat verband beroepen op, voor zover thans van belang, artikel 10, tweede lid, aanhef en onder b en d, van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob).
    
    2.2.    Ingevolge artikel 10, tweede lid, van de Wob, voor zover hier van belang, blijft het verstrekken van informatie ingevolge deze wet eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen:
    
    b. de economische of financiële belangen van de Staat (..);
    
    d. inspectie, controle en toezicht door bestuursorganen.
    
    2.3.    De rechtbank heeft na kennisneming van de desbetreffende passages geoordeeld dat het hierbij gaat om kennisoverdracht en verduidelijking van strategie, met daarin vervatte aandachtspunten voor ambtenaren bij grensverkennende constructies. Gelet daarop is de rechtbank van oordeel dat de staatssecretaris zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het belang bij openbaarmaking van die passages niet opweegt tegen de economische of financiële belangen van de Staat en tegen de belangen bij inspectie, controle en toezicht als bedoeld in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder b en d, van de Wob.
    
    2.4.    Appellant betoogt dat de rechtbank ten onrechte en ongemotiveerd zijn standpunt heeft verworpen dat de Handreiking, die volgens appellant dwingende aanwijzingen bevat voor de betrokken ambtenaren, moet worden beschouwd als beleid en om die reden gepubliceerd moet worden.
    
    2.4.1.    De Afdeling volgt appellant hierin niet. Uit de Handreiking blijkt dat deze is opgesteld met het oog op gevallen waarin agrariërs, die een Nederlandse onderneming staken en in het buitenland een nieuw bedrijf beginnen, belastingheffing over de stakingswinst proberen te voorkomen door de onderneming voorafgaand aan de staking in te brengen in een besloten vennootschap (BV), waarna deze BV de onderneming al dan niet gedeeltelijk verkoopt aan een derde en de verkoopopbrengst wordt gebruikt voor de aankoop van een boerenbedrijf in het buitenland. Zoals in de inleiding is vermeld, beoogt de Handreiking medewerkers van de Belastingdienst inzicht te geven in dergelijke grensverkennende fiscale constructies ten behoeve van de daarmee samenhangende aangiften inkomsten- en vennootschapsbelasting. Hoewel het stuk adviezen bevat voor de behandeling van dergelijke aangiften en daarmee derhalve gestreefd wordt naar een eenvormige aanpak, vermeldt het tevens dat nog een nadere inventarisatie zal volgen en dat de opstellers ervan openstaan voor aanvullingen. De staatssecretaris heeft erop gewezen dat hij over het stuk nog geen besluit heeft genomen en het daarom geen formele status heeft. Nu het stuk derhalve geen bij besluit vastgestelde algemene regels bevat, is geen sprake van beleidsregels in de zin van artikel 1:3, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), welke als zodanig bekend dienen te worden gemaakt.   
    
    2.5.    Appellant betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte niet heeft onderkend dat de staatssecretaris zijn beroep op de belangen genoemd in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder b en d, van de Wob, niet heeft gemotiveerd. De financiële belangen van de Staat worden volgens appellant niet geschaad door openbaarmaking, omdat de Staat voldoende middelen heeft de ontvangst van het juiste bedrag aan belastingen te garanderen. De belangen van inspectie, controle en toezicht wegen volgens appellant niet op tegen de omstandigheid dat belastingplichtigen door de geheimhouding in hun verdediging worden geschaad. In dit verband heeft hij ook gewezen op de uitspraak van het Hof 's-Gravenhage van 13 februari 2002, nr. 00/2340, VN 2002/20.7, inzake het advies van een kennisgroep en de tussenuitspraak van het Hof 's-Hertogenbosch van 13 mei 2005, opgenomen in de uitspraak van 22 september 2005, nr. 03/1592, VN 2005/51.1, inzake het overleggen van interne opsporingsgegevens.
    
    Voorts is volgens appellant geen sprake van nieuwe of onbekende constructies, aangezien de staatssecretaris over hetzelfde onderwerp reeds op 16 januari 2003, nr. CPP2002/3543M, VN 2003/1012 een besluit heeft genomen en twee medewerkers van de belastingdienst in het Land- en tuinbouwbulletin van augustus 2003, nummer 8, daarover een artikel hebben gepubliceerd.
    
    2.5.1.    Na met toepassing van artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb te hebben kennisgenomen van de niet openbaar gemaakte passages is de Afdeling van oordeel dat bij de passages op pagina 2 en bij de passages op pagina 22, onder 10. bij het eerste, vierde en laatste driehoekje, de in artikel 10, tweede lid, onder b en d, van de Wob genoemde belangen zich niet voordoen. Uit deze passages valt slechts af te leiden dat de Handreiking nog geen definitief stuk is. Voorts wordt daarin de gebruikers van het stuk verzocht om de opstellers op de hoogte te houden van verdere ontwikkelingen. Niet valt in te zien dat de economische of financiële belangen van de Staat dan wel belangen van inspectie, controle en toezicht door bestuursorganen bij openbaarmaking van deze passages in het geding kunnen komen. De rechtbank heeft dit niet onderkend. 
    
    2.5.2.    Wat de overige passages betreft, is ook de Afdeling van oordeel dat openbaarmaking van de daarin neergelegde controlestrategie en - technieken ertoe kan leiden dat belastingplichtigen hun gedrag daarop gaan afstemmen en zodoende de inning van belastingen kunnen bemoeilijken. De rechtbank is met juistheid tot het oordeel gekomen dat in zoverre de belangen, genoemd in artikel 10, tweede lid, onder b en d, van de Wob zich voordoen, en dat niet kan worden geoordeeld dat de staatssecretaris die belangen niet boven het belang van openbaarheid heeft kunnen laten prevaleren, zodat de staatssecretaris openbaarmaking van die passages heeft mogen weigeren. Het besluit van de staatssecretaris van 16 januari 2003 kan hieraan niet afdoen, aangezien hierin slechts in grote lijnen de problematiek wordt geschetst, terwijl deze in de Handreiking in detail wordt uitgewerkt. Het artikel van twee medewerkers van de belastingdienst in het Land- en tuinbouwbulletin is op persoonlijke titel geschreven, zodat daaraan geen verwachtingen kunnen worden ontleend omtrent de daadwerkelijke aanpak van de belastingdienst. Derhalve blijven, ongeacht de reikwijdte van dit artikel, voornoemde belangen bij geheimhouding van de desbetreffende passages bestaan.
    
    2.5.3.    Dat diverse Hoven als belastingrechter bij de beoordeling van een specifieke belastingaanslag het op artikel 8:29, eerste lid, van de Awb gebaseerde verzoek van de inspecteur om beperkte kennisneming van een aantal op de zaak betrekking hebbende stukken hebben afgewezen, kan evenmin tot een ander oordeel leiden. Afgezien van het feit dat het in die zaken ging om informatie van een ander karakter dan die welke onderwerp is van het onderhavige geschil, wordt in een dergelijke procedure een beroep op geheimhouding alleen toelaatbaar geacht indien daarvoor gewichtige redenen bestaan, bij welk kader de criteria uit de Wob slechts een ondergrens vormen. Er is sprake van een zwaardere toets, omdat met het toestaan van geheimhouding inbreuk wordt gemaakt op het uit het grondbeginsel van een eerlijk proces voortvloeiende recht van een procespartij om inzage te krijgen in alle op de zaak betrekking hebbende stukken. Uit de afwijzing van een verzoek om beperkte kennisneming bij de belastingrechter vloeit derhalve niet voort dat een op dergelijke stukken betrekking hebbend verzoek ingevolge de Wob moet worden ingewilligd.
    
    2.6.    Uit hetgeen onder 2.5.1. is overwogen volgt dat de aangevallen uitspraak voor vernietiging in aanmerking komt, voor zover daarbij het beroep gericht tegen het besluit op bezwaar van 19 december 2003, strekkende tot handhaving van de weigering voornoemde passages op pagina 2 en 22 van de Handleiding openbaar te maken, ongegrond verklaard is. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep alsnog gegrond verklaren en het besluit op bezwaar van 19 december 2003 in zoverre vernietigen. De aangevallen uitspraak komt voor het overige voor bevestiging in aanmerking.
    
    2.7.    De staatssecretaris dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank 's-Hertogenbosch van 31 maart 2005, AWB 04/254, voor zover daarbij het beroep gericht tegen de beslissing op bezwaar van 19 december 2003, strekkende tot weigering de onder 2.5.1. genoemde passages op pagina 2 en 22 van de Handleiding openbaar te maken, ongegrond verklaard is;
    
    II.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep in zoverre gegrond;
    
    III.    vernietigt het besluit van de Staatssecretaris van Financiën van 19 december 2003, 426/Wob/emi agra/ub, voor zover het deze passages betreft;
    
    IV.    bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
    
    V.    veroordeelt de Staatssecretaris van Financiën tot vergoeding van bij appellant in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 38,40 (zegge:  achtendertig euro en 40 cent); het dient door de Staat der Nederlanden (Ministerie van Financiën) aan appellant onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
    
    VI.    gelast dat de Staat der Nederlanden (Ministerie van Financiën) aan appellant het door hem voor de behandeling van het hoger beroep en het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 414,00 en € 232,00, in totaal € 646,00 (zegge: zeshonderdzesenveertig euro) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. M. Vlasblom, Voorzitter, en mr. P.A. Offers en mr. C.J.M. Schuyt, Leden, in tegenwoordigheid van mr. W.M. Haverkamp, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Vlasblom    w.g. Haverkamp
      Voorzitter    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 8 februari 2006
    
    306.