ECLI:NL:CBB:2019:179, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 23-04-2019, 17/1828
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2019-04-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Verdagingsbesluit niet op juiste wijze bekend gemaakt; beslistermijn is wel tijdig verlengd; ingebrekestelling prematuur; geen dwangsom verbeurd.

uitspraak
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 17/1828
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 23 april 2019 in de zaak tussen
    
      [naam 1] , te [plaats] , appellante
    (gemachtigde: [naam 2] ),
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
    (gemachtigden: mr. M. Krari en mr. A.R. Alladin).
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij besluit van 17 juni 2017 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van de Regeling Fosfaatreductieplan 2017 aan appellante een hoge geldsom opgelegd voor periode 1 (april).
    
    
    
      Bij besluit van 24 oktober 2017 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante kennelijk niet-ontvankelijk verklaard en geen vergoeding toegekend voor de kosten in bezwaar. 
    
    
    
      Appellante tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
    
    
      Bij uitspraak van 3 juli 2018 heeft het College het beroep (kennelijk) gegrond verklaard en het bestreden besluit vernietigd. Appellante heeft tegen deze uitspraak verzet gedaan. Bij uitspraak van 2 oktober 2018 heeft het College het verzet gegrond verklaard.
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Bij brief van 28 februari 2019 heeft appellante een nader stuk ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 14 maart 2019. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden. 
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      1.1
      Verweerder heeft bij het primaire besluit aan appellante, een vennootschap onder firma, een hoge geldsom van € 19.690,- opgelegd, omdat het gemiddeld aantal runderen op haar bedrijf hoger is dan het doelstellingsaantal voor de betreffende maand. Appellante heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt.
      
    
    
      1.2
      Bij brief van 8 september 2017 heeft verweerder aan appellante bericht dat de beslistermijn met zes weken wordt verlengd. Verweerder heeft deze brief verzonden naar het adres [adres] te [plaats] . 
      
    
    
      1.3
      Bij brief van 11 september 2017 heeft appellante verweerder in gebreke gesteld onder verwijzing naar de uit artikel 7:10, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) genoemde beslistermijn van zes weken. Tevens heeft zij verzocht om alsnog binnen twee weken na ontvangst van deze brief te beslissen op het bezwaarschrift en gesteld dat verweerder, bij gebreke daarvan, een dwangsom is verschuldigd. 
      
    
    
      1.4
      Bij brief van 23 oktober 2017 heeft verweerder aan appellante medegedeeld dat de beslistermijn op 12 september 2017 nog niet was verstreken, omdat hij op 8 september 2017 een verdagingsbrief aan appellante heeft verzonden. Verder heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat de onder 1.3 genoemde brief daardoor niet kan dienen als ingebrekestelling als bedoeld in de Wet dwangsom en beroep bij niet tijdig beslissen. 
      2 In het bestreden besluit heeft verweerder geconstateerd dat in het primaire besluit geen rekening is gehouden met de eerder door appellante gemelde bedrijfsoverdracht. Deze bedrijfsoverdracht heeft gevolgen voor het voor appellante geldende referentie- en doelstellingsaantal en de berekening van de geldsommen en/of bonus. Nu in het primaire besluit geen rekening is gehouden met deze gevolgen, is dit besluit daarom ingetrokken. 
      
        Daarmee is volgens verweerder de grondslag voor het bezwaar van appellante komen te vervallen en heeft hij haar bezwaar kennelijk niet-ontvankelijk verklaard. 
        Verder heeft verweerder het verzoek van appellante om de door haar gemaakte kosten in bezwaar te vergoeden, afgewezen. Het is verweerder niet gebleken dat [naam 3] een professionele gemachtigde is. Ook is geen machtiging overgelegd. Bij besluit van 5 december 2017 is het primaire besluit namens verweerder alsnog ingetrokken (lees: herroepen).
      
      
      3 Het College stelt voorop dat het verzet gegrond is verklaard, zodat op grond van artikel 8:55, negende lid, van de Awb de uitspraak waartegen het verzet is gedaan, is vervallen en het onderzoek wordt voortgezet in de stand waarin het zich bevond. Appellante heeft zich in beroep op de hierna te bespreken gronden tegen het bestreden besluit gericht. 
      
    
    
      4.1
      Appellante heeft zich allereerst op het standpunt gesteld dat geen sprake is van een tijdig en geldig verdagingsbesluit, omdat het verdagingsbesluit van 8 september 2017 niet op de juiste wijze bekend is gemaakt. Appelante wijst erop dat uit artikel 2:1 van de Awb, gelezen in samenhang met artikel 6:17 van de Awb, volgt dat het optreden van een gemachtigde tot gevolg heeft dat het contact met een belanghebbende in beginsel via de gemachtigde loopt en dat bekendmaking op de voorgeschreven wijze geschiedt door toezending van een besluit aan de bij het bestuursorgaan bekende gemachtigde. Verweerder heeft het verdagingsbesluit uitsluitend toegezonden aan appellante en niet (ook) aan haar gemachtigde. Dit betekent volgens appellante dat de beslistermijn niet is verlengd en dat verweerder, gelet op de datum van het primaire besluit (17 juni 2017) uiterlijk op 9 september 2017 een besluit op bezwaar had moeten nemen. Nu verweerder dit heeft nagelaten, heeft appellante verweerder met ingang van 10 september 2017 in gebreke gesteld wegens het niet tijdig nemen van een besluit op bezwaar. 
      
    
    
      4.2
      Verweerder heeft in zijn verweerschrift vastgesteld dat het verdagingsbesluit, een op de zaak betrekking hebbend stuk, is verzonden naar en ontvangen op het adres [adres] te [plaats] . Dit adres is volgens verweerder niet alleen het adres waarop appellante is gevestigd, maar ook het adres waar de gemachtigde van appellante ( [naam 3] ) kantoor houdt. Verweerder stelt zich daarom op het standpunt dat het verdagingsbesluit naar het juiste adres is verzonden. Dat het verdagingsbesluit bestemd was voor appellante, doet hier volgens verweerder niet aan af. Verweerder is dan ook van mening dat hij heeft kunnen volstaan met de bekendmaking van het verdagingsbesluit aan appellante, die immers op hetzelfde adres is gevestigd. Indien het College van oordeel is dat het verdagingsbesluit niet op juiste wijze overeenkomstig artikel 3:41, eerste lid, van de Awb bekend is gemaakt, stelt verweerder zich op het standpunt dat een eventueel gebrek in het toesturen van het verdagingsbesluit uiteindelijk niet kan leiden tot het verbeuren van een dwangsom. Verweerder wijst in dit verband op een arrest van de Hoge Raad van 25 oktober 2013 (ECLI:NL:HR:2013:969) en een uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 27 september 2016 (ECLI:NL:CRVB:2016:360). 
      
    
    
      4.3
      Artikel 2:1, eerste lid, van de Awb bepaalt dat een ieder zich ter behartiging van zijn belangen in het verkeer met bestuursorganen kan laten bijstaan of door een gemachtigde laten vertegenwoordigen.
      
      
        In artikel 3:41, eerste lid, van de Awb is bepaald dat de bekendmaking van besluiten die tot een of meer belanghebbenden zijn gericht, geschiedt door toezending of uitreiking aan hen, onder wie begrepen de aanvrager. 
      
      
      
        In artikel 6:17 van de Awb is bepaald dat, indien iemand zich laat vertegenwoordigen, het orgaan dat bevoegd is op het bezwaar of beroep te beslissen, de op de zaak betrekking hebbende stukken in ieder geval naar de gemachtigde zendt.
      
      
    
    
      4.4
      Het College stelt vast dat het verdagingsbesluit niet op juiste wijze aan appellante bekend is gemaakt omdat dit besluit ten onrechte niet – zoals is vereist op grond van artikel 2:1, eerste lid, van de Awb, gelezen in samenhang met artikel 6:17 van de Awb – naar de gemachtigde van appellante is gezonden. Dat appellante en haar gemachtigde op hetzelfde adres zijn gevestigd – en de verzending dus wel aan het juiste adres heeft plaatsgevonden –, betekent niet dat verzending aan appellante mede moet worden beschouwd als een verzending aan de gemachtigde. De omstandigheid dat het verdagingsbesluit niet op de voorgeschreven wijze bekend is gemaakt, betekent, anders dan appellante meent, echter niet dat de beslistermijn daardoor (ook) niet is verlengd. De omstandigheid dat het verdagingsbesluit niet op juiste wijze bekend is gemaakt, doet er naar het oordeel van het College niet aan af dat verweerder tijdig het besluit tot verlenging van de beslistermijn heeft genomen en dat besluit tijdig bekend heeft gemaakt (vergelijk de door verweerder onder 4.2 genoemde rechtspraak, die ook door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State in de uitspraak van 27 mei 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:1657) is gevolgd. De niet correcte bekendmaking van een besluit kan in voorkomend geval – als daardoor te laat een rechtsmiddel is aangewend tegen dat besluit – van belang zijn voor de verschoonbaarheid. Die situatie doet zich hier niet voor.
    
    
      4.5
      Het voorgaande betekent dat verweerder met het besluit van 8 september 2017 tijdig de beslistermijn heeft verlengd en dat het betreden besluit tijdig is genomen. Verweerder heeft zich dan ook terecht op het standpunt gesteld dat de door appellante op 11 september 2017 ingediende ingebrekestelling prematuur was en dat hij daarom geen dwangsom is verschuldigd wegens het niet tijdig beslissen op bezwaar. Deze beroepsgrond faalt. 
      
    
    
      5.1
      Appellante heeft zich verder op het standpunt gesteld dat verweerder ten onrechte heeft geoordeeld dat haar belang bij het bestreden besluit is komen te vervallen, omdat het primaire besluit – anders dan verweerder in het bestreden besluit heeft aangegeven – nog niet was herroepen. Pas bij besluit van 5 december 2017 is het primaire besluit ingetrokken. Daarnaast heeft appellante gesteld dat verweerder haar verzoek om vergoeding van de in bezwaar gemaakte proceskosten ten onrechte heeft afgewezen. Appellante heeft, onder overlegging van een aantal nadere stukken, aangevoerd dat haar gemachtigde (werkzaam bij [naam 3] ) juridisch geschoold is en dat het verlenen van rechtsbijstand tot de beroepsmatige taken van die gemachtigde behoort. Voorts betwist appellante gemotiveerd dat in bezwaar geen machtiging is overgelegd.
      
    
    
      5.2
      Verweerder heeft in het verweerschrift zijn standpunt dat het dictum van het bestreden besluit juist is, gehandhaafd. Nu verweerder ten tijde van het nemen van het bestreden besluit voornemens was om het primaire besluit – vanwege het niet juist verwerken van de bedrijfsoverdracht – in te trekken, is daarmee volgens verweerder de grondslag van het ingediende bezwaar komen te vervallen. Als vereiste voor de ontvankelijkheid van het bezwaar geldt dat met het bezwaar enigerlei wijziging van het rechtsgevolg van het bestreden besluit nagestreefd moet kunnen worden. Doordat verweerder voornemens was om het primaire besluit in te trekken, was daarvan geen sprake meer. Bij gebreke van dit vereiste is het bewaar volgens verweerder terecht kennelijk niet-ontvankelijk verklaard vanwege het ontbreken van procesbelang. 
      
      
        Verweerder heeft voorts erkend dat uit de systemen van de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland blijkt dat door appellante, voor zover hier van belang, op 23 mei 2017 een machtiging is gegeven aan [naam 3] . Dit betekent volgens verweerder echter nog niet dat de kosten met betrekking tot het opstellen van het bezwaarschrift voor proceskostenvergoeding in aanmerking komen. Weliswaar wordt door verweerder niet langer bestreden dat door [naam 3] juridische diensten worden verleend, maar volgens verweerder kan [naam 3] ten opzichte van appellante niet worden aangemerkt als een derde, die rechtsbijstand heeft verleend. Daarbij acht verweerder van belang dat twee vennoten van [naam 3] , te weten [naam 4] en [naam 5] , ook vennoten zijn in het melkveebedrijf [naam 1] . Bovendien blijkt uit het uittreksel van de Kamer van Koophandel van [naam 3] dat de onderneming wordt gedreven voor rekening van eerstgenoemde vennoot. Het opmaken van een factuur, gericht aan appellante, maakt dat volgens verweerder niet anders. 
      
      
    
    
      5.3
      Het College stelt vast dat verweerder in het bestreden besluit tot de conclusie is gekomen dat dit besluit niet in stand kan blijven, omdat appellante in bezwaar terecht heeft aangevoerd dat in dit besluit geen rekening is gehouden met de door haar gemelde bedrijfsoverdracht. Verweerder heeft in dit besluit aangegeven dat de door appellante gemelde bedrijfsoverdracht gevolgen heeft voor het referentieaantal en/of doelstellingsaantal in periode 1 en daarmee voor de berekening van de geldsommen en/of bonus. Het College is van oordeel dat verweerder, door de bezwaren van appellante gericht tegen het primaire besluit niet-ontvankelijk te verklaren, niet alleen heeft miskend dat hij appellante in het gelijk heeft gesteld, maar ook dat zij haar belang bij de beoordeling van het primaire besluit heeft behouden. Verweerder heeft immers niet (overeenkomstig artikel 7:11, tweede lid van de Awb) in hetzelfde besluit het primaire besluit herroepen. Deze beroepsgrond slaagt.
      
    
    
      5.4
      Met betrekking tot het betoog van appellante dat verweerder ten onrechte de door haar gemaakte kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand niet heeft vergoed, overweegt het College als volgt.
    
    
      5.5
      De in artikel 7:15, tweede lid, van de Awb, gelezen in combinatie met artikel 1, aanhef en onder a, van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) bedoelde vergoeding van kosten kan uitsluitend betrekking hebben op kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand. 
      
    
    
      5.6
      Appellante heeft zich in bezwaar (en beroep) laten bijstaan door [naam 3] . De door verweerder geconstateerde vennootschappelijke verhouding tussen appellante en haar gemachtigde staat er niet aan in de weg dat de kosten die zijn gemaakt door de gemachtigde voor vergoeding in aanmerking kunnen komen. Het namens appellante ingediende bezwaarschrift is ingediend door medewerkers van [naam 3] , die in dienst zijn van dit adviesbureau om onder andere te adviseren over en te begeleiden bij juridische aangelegenheden. Er is geen aanwijzing dat de rechtsbijstand in dit geval niet op zakelijke basis is verleend. Gelet hierop, heeft verweerder het verzoek om vergoeding van proceskosten in bezwaar ten onrechte afgewezen. Ook deze beroepsgrond slaagt.
      
    
    
      6.1
      Tot slot voert appellante aan dat verweerder zich niet heeft gehouden aan de in artikel 7:2 van de Awb neergelegde hoorplicht. Verweerder deelt deze mening niet, omdat ingevolge artikel 7:3, aanhef en onder a, van de Awb bij het kennelijk niet-ontvankelijk verklaren van een bezwaar van het horen van een belanghebbende kan worden afgezien. Verweerder is van oordeel dat hij dit artikel – gelet op de niet-ontvankelijk verklaring – in dit geval dan ook juist heeft toegepast. 
      
    
    
      6.2
      Het College overweegt dat het horen een essentieel onderdeel van de bezwaarschriftprocedure vormt, waarvan slechts bij wijze van uitzondering kan worden afgezien. In aanmerking nemende wat in 5.3 is overwogen, heeft verweerder zich naar het oordeel van het College ten onrechte op het standpunt gesteld dat het bezwaar van appellante kennelijk niet-ontvankelijk was. Verweerder heeft daarom niet op grond van artikel 7:3, aanhef en onder a, van de Awb van het horen van appellante kunnen afzien. 
      
      7 Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd. Nu het primaire besluit reeds is ingetrokken, kan het College volstaan met het enkel vernietigen van het bestreden besluit. 
      
      8 Het College zal verweerder veroordelen in de door appellante gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt het College op grond van het Bpb voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.536,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 512,- en een wegingsfactor 1).  Het College zal voorts bepalen dat verweerder het door appellante betaalde griffierecht dient te vergoeden.
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College: 
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond; 
      
      
        vernietigt het bestreden besluit;
      
      
        draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 333,- aan appellante te vergoeden;
      
      
        veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 1.536,- te betalen aan appellante.
      
    
    Deze uitspraak is gedaan door mr. B. Bastein, in aanwezigheid van mr. C.E.C.M. van Roosmalen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 23 april 2019.
    
    
    
      w.g. B. Bastein	w.g. C.E.C.M. van Roosmalen