ECLI:NL:RVS:2021:1114, Raad van State, 26-05-2021, 202000976/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-05-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 6 juni 2017 heeft de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid [appellante] vanwege een arbeidsongeval twee bestuurlijke boetes opgelegd van in totaal € 37.500. Op 13 augustus 2016 heeft een ingeleende medewerkster van [appellante] in het Home Shopping Center van [appellante] na een ongeval haar achillespees gescheurd. Zij is voor behandeling in het ziekenhuis opgenomen geweest. Het ongeval gebeurde toen de werkneemster twee strekkarren aan het verplaatsen was. Ze had de strekkarren met de lange delen tegen elkaar aan gezet en trok ze achter zich aan. Toen ze een collega wilde vragen waar ze de strekkarren neer moest zetten, liet ze de strekkarren los voordat deze helemaal stil stonden. Eén van deze strekkarren reed verder naar voren en de onderste rand van de strekkar raakte daarbij haar rechterbeen ter hoogte van haar achillespees. Volgens de minister had het ongeval voorkomen kunnen worden als de werknemer naast de strekkarren had gelopen.

202000976/1/A3.
    Datum uitspraak: 26 mei 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], gevestigd te [plaats],
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 30 december 2019 in zaak nr. 19/1108 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
    Procesverloop
    Bij besluit van 6 juni 2017 heeft de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid [appellante] vanwege een arbeidsongeval twee bestuurlijke boetes opgelegd van in totaal € 37.500.
    Bij besluit van 22 januari 2019 heeft de staatssecretaris het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 30 december 2019 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 22 januari 2019 vernietigd, het besluit van 6 juni 2017 herroepen, de hoogte van de boetes vastgesteld op in totaal € 28.500 en bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van het besluit van 22 januari 2019. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    De staatssecretaris heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellante] heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 november 2020, waar de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. A.D. Brouwer-Wozniak, en [appellante], vertegenwoordigd door mr. C.M. Saris, advocaat te Amsterdam en [manager], zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Op 13 augustus 2016 heeft een ingeleende medewerkster van [appellante] in het Home Shopping Center van [appellante] na een ongeval haar achillespees gescheurd. Zij is voor behandeling in het ziekenhuis opgenomen geweest. Het ongeval gebeurde toen de werkneemster twee strekkarren aan het verplaatsen was. Ze had de strekkarren met de lange delen tegen elkaar aan gezet en trok ze achter zich aan. Toen ze een collega wilde vragen waar ze de strekkarren neer moest zetten, liet ze de strekkarren los voordat deze helemaal stil stonden. Eén van deze strekkarren reed verder naar voren en de onderste rand van de strekkar raakte daarbij haar rechterbeen ter hoogte van haar achillespees.
    Besluitvorming
    2.       Volgens de minister had het ongeval voorkomen kunnen worden als de werknemer naast de strekkarren had gelopen en de strekkarren met de smalle gedeeltes tegen elkaar aan had geplaatst, zodat de strekkarren achter elkaar stonden tijdens het vervoer. Omdat de strekkarren niet zo werden gebruikt dat zoveel mogelijk werd voorkomen dat medewerkers daardoor getroffen zouden kunnen worden, heeft [appellante] volgens de minister artikel 7.4, derde lid, van het Arbeidsomstandighedenbesluit (hierna: Arbobesluit) overtreden. [appellante] heeft niet voldaan aan één of meer van de matigingsgronden als genoemd in artikel 1, elfde lid, van de Beleidsregel boeteoplegging arbeidsomstandighedenwetgeving (hierna: de Beleidsregel), aldus de minister. Ze heeft daarom een boete gekregen van € 36.000. Daarnaast heeft ze het ongeval niet onverwijld gemeld, wat een overtreding is van artikel 9, eerste lid, van de Arbeidsomstandighedenwet. Hiervoor heeft de minister een boete opgelegd van € 1.500. De staatssecretaris, als rechtsopvolger van de minister, heeft dit besluit in bezwaar gehandhaafd.
    Regelgeving
    3.       De toepasselijke wet- en regelgeving is opgenomen in de bijlage. De bijlage maakt deel uit van de uitspraak.
    Aangevallen uitspraak
    4.       De rechtbank heeft geoordeeld dat de Beleidsregel niet onredelijk is. [appellante] heeft geen adequaat toezicht gehouden en ook in de andere aangevoerde omstandigheden heeft de rechtbank geen grond gezien voor het oordeel dat de boete voor het niet voorkomen van het ongeval had moeten worden gematigd. [appellante] is verantwoordelijk voor het tijdig melden van een ongeval en dat dat niet is gebeurd, kan haar dus worden verweten. In overeenstemming met de op 23 juli 2019 gewijzigde Beleidsregel dient de ernstfactor in verband met de beperkte ernst van het letsel wel te worden bijgesteld van 4 naar 3, aldus de rechtbank. Daarom heeft ze de boete lager vastgesteld.
    Hoger beroep
    5.       [appellante] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat haar geen verwijt valt te maken en daarom geen grond bestaat om een boete op te leggen. Het gevaar van het stilzetten van een bewegend voorwerp is een feit van algemene bekendheid. Zoals de medewerkster heeft verklaard, was haar verteld dat ze moest opletten dat ze niet tegen anderen aanreed en dat ze moest uitkijken voor zichzelf. Het valt [appellante] niet te verwijten dat de medewerkster dat niet voldoende heeft gedaan.
    Mocht [appellante] desondanks een verwijt te maken vallen, dan zou de boete gematigd moeten worden vanwege de instructies die [appellante] heeft gegeven en het toezicht dat op de werkzaamheden werd gehouden en de algemene veiligheidsmaatregelen. Naast wat de medewerkster was verteld, heeft de teamleider verklaard dat in de opleiding wordt verteld hoe met een strekkar moet worden omgegaan. Teamleiders zijn altijd aanwezig en houden toezicht op de naleving van de veiligheidsvoorschriften, waarbij ook wordt gelet op de snelheid van het verplaatsen van strekkarren en het veilig werken met de strekkarren. Indien nodig worden er sancties opgelegd. Dat de veilige werkwijze, dat wil zeggen de strekkarren achter elkaar zetten en bij het verplaatsen naast de strekkarren lopen, niet op schrift was gesteld, betekent niet dat er geen sprake kan zijn van adequate instructies en adequaat toezicht.
    Ook heeft [appellante] na het ongeval maatregelen getroffen. Ze heeft ongeveer twee weken na het ongeval het dragen van hoge veiligheidsschoenen verplicht gesteld. Ze heeft ook diverse bijeenkomsten georganiseerd waarin medewerkers zijn geïnformeerd over het incident en nogmaals zijn geattendeerd op de vaste werkwijze bij het verplaatsen van strekkarren. Eind 2016 heeft ze een Veiligheidscommissie ingesteld waarin onder meer actiepunten zijn geformuleerd voor het voorkomen van aanrijdingen, beknellingen en stoten met strekkarren. Eén daarvan is het uitbrengen van een poster met veiligheidsinstructies. De risico-inventarisatie en -evaluatie (hierna: RI&E) is in 2019 geactualiseerd en in mei 2019 is een vernieuwde werkinstructie voor het werken met strekkarren gemaakt. Inmiddels heeft ze nieuwe strekkarren ontwikkeld, waaraan een zorgvuldig proces is voorafgegaan, dat startte in augustus 2019. [appellante] heeft ook diverse maatregelen getroffen om het veiligheidsbewustzijn te verhogen. Uit literatuur volgt dat zulke algemenere maatregelen een positief effect hebben op de veiligheidscultuur. Als voorbeelden noemt [appellante] de afdeling ‘Safety & Aftercare’, de jaarlijkse week van de veiligheid en een project waarbij medewerkers door middel van een safari zijn uitgenodigd om alle veiligheidsissues in het desbetreffende Home Shopping Center in kaart te brengen. Sinds het ongeval in 2016 hebben zich geen dergelijke ongevallen meer voorgedaan. Deze maatregelen hebben dus effect en zijn reden om de boete te matigen, aldus [appellante].
    De staatssecretaris moet bovendien, in het kader van het evenredigheidsbeginsel, onderscheid maken tussen werkgevers die zich aantoonbaar maximaal inspannen voor veilig en gezond werken, zoals [appellante], en werkgevers die dat niet doen. De arboboetes zijn in 2013 verhoogd, omdat de wetgever wilde dat werkgevers zwaarder beboet werden omdat ze financieel voordeel zouden kunnen behalen door te besparen op kosten van veiligheid. [appellante] heeft geen enkel financieel voordeel behaald en dus niet de doelstellingen van de arboregelgeving doorkruist. Al de door [appellante] genomen maatregelen en gedane inspanningen in samenhang bezien zouden reden moeten zijn om de boete te matigen.
    Ten slotte is in het nieuwe beleid, dat de staatssecretaris per 13 oktober 2020 in de Beleidsregel heeft opgenomen, in artikel 1, twaalfde lid, bepaald dat inspanningen achteraf kunnen leiden tot een matiging van 12,5%. De hoogte van dit percentage is onredelijk, aldus [appellante].
    Beoordeling hoger beroep
    Verwijtbaarheid en matigingsgronden
    6.       In beginsel mag bij bewezenverklaring van de gedraging waarvoor de boete is opgelegd van de verwijtbaarheid van de overtreding worden uitgegaan. In situaties waarin verwijtbaarheid volledig ontbreekt, bestaat geen grond voor boeteoplegging. Die situatie doet zich in elk geval voor indien de overtreder aannemelijk heeft gemaakt dat hij al hetgeen redelijkerwijs mogelijk was heeft gedaan om de overtreding te voorkomen. Een verminderde mate van verwijtbaarheid kan aanleiding geven de boete te matigen. Daarbij kan een rol spelen dat uit feiten en handelingen blijkt dat de overtreding niet opzettelijk is begaan. Aan dit uitgangspunt is invulling gegeven in artikel 1, elfde lid, van de Beleidsregel. In deze bepaling zijn vier inspanningen beschreven die elk kunnen leiden tot matiging van de boete met 25%. De vraag of [appellante] een verwijt te maken valt, hangt dus samen met de vraag of [appellante] aan de vier matigingsgronden van artikel 1, elfde lid, van de Beleidsregel heeft voldaan.
    6.1.    Het betoog van [appellante], dat het risico van het stilzetten van bewegende voorwerpen een feit van algemene bekendheid is en dat het haar niet valt te verwijten dat de medewerkster niet goed genoeg heeft opgelet, wordt niet gevolgd. De medewerkster heeft de strekkarren verplaatst in opdracht van [appellante] en er bestaat geen aanleiding om te oordelen dat zij buitengewoon onvoorzichtig heeft gehandeld. [appellante] heeft de plicht om ervoor te zorgen dat het gevaar getroffen te worden door arbeidsmiddelen zoveel mogelijk wordt voorkomen. Dat de medewerkster het risico mogelijk van tevoren had kunnen inschatten, maakt niet dat [appellante] geen verwijt valt te maken.
    6.2.    Niet in geschil is dat [appellante] niet heeft voldaan aan de matigingsgronden onder a en b, het voldoende inventariseren van de risico’s en het ontwikkelen van een veilige werkwijze en het creëren van de randvoorwaarden voor het toepassen van deze werkwijze. Bij het beoordelen of is voldaan aan de andere matigingsgronden kan dit in aanmerking worden genomen. Er kan namelijk sprake zijn van een samenhang tussen de verschillende matigingsgronden. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 15 juli 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1655.
    6.3.    Over de gekregen instructies heeft de werkneemster verklaard: "Bij het verplaatsen van de karren moest ik opletten dat ik niet tegen anderen moest aanrijden en dat ik voor mijzelf moest uitkijken." Toen ze begon met werken kreeg ze instructies over "hoe we ons moesten gedragen, hoe we de kar moesten vasthouden en hoe we de karren neer moesten zetten zonder dat een collega daar last van heeft." Over het verplaatsen van strekkarren heeft ze te horen gekregen "dat we twee karren tegelijk moesten verplaatsen, maar er is niet verteld hoe we de karren moesten verplaatsen." Hieruit blijkt dat de instructies die de werkneemster heeft gekregen niet specifiek waren gericht op een manier van verplaatsen waarbij een zo laag mogelijk risico bestond om getroffen te worden door een strekkar. Ook anderszins is niet gebleken dat zij adequate instructies heeft gekregen. De instructie dat de medewerkster op zichzelf moest passen, heeft de staatssecretaris te algemeen van aard kunnen vinden.
    6.4.    Voor de vraag of er adequaat toezicht is gehouden, is de verklaring van de leidinggevende relevant. Hij heeft verklaard: "Er is geen procedure hoe je de lege karren moet vervoeren. Er is wel een procedure hoe je met een zware kar moet omgaan. Ik heb zelf wel eens tegen medewerkers gezegd dat je de karren achter elkaar moet vervoeren en dan de kar voor je en de kar achter je vasthoudt elk met één hand, terwijl je zelf naast de karren loopt. Maar naar mijn weten is hier geen regel voor. […] Wij vragen mensen niet te hard te rijden, en niet onveilig te werken met de karren." De leidinggevende was dus niet op de hoogte van een bepaalde werkwijze voor het verplaatsen van lege strekkarren. Dat hij wel eens medewerkers op een veilige werkwijze heeft gewezen, heeft de staatssecretaris onvoldoende kunnen achten om van adequaat toezicht op het toepassen van de veilige werkwijze te kunnen spreken. Ook is niet gebleken dat er een algemeen beleid was om medewerkers hierop aan te spreken.
    6.5.    De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de staatssecretaris zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat [appellante] een verwijt te maken valt en niet aan de matigingsgronden van artikel 1, elfde lid, onder c en d, van de Beleidsregel heeft voldaan.
    Evenredigheidstoets en inspanningen achteraf
    6.6.    De staatssecretaris is bevoegd een boete op te leggen bij overtreding van artikel 7.4 van het Arbobesluit. De staatssecretaris moet bij het toepassen van deze bevoegdheid de hoogte van de boete afstemmen op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Daarbij moet het bestuursorgaan rekening houden met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. Dit is geregeld in artikel 5:46, tweede lid, van de Awb. De staatssecretaris kan omwille van de rechtseenheid en rechtszekerheid beleid toepassen over het wel of niet opleggen van een boete en het bepalen van de hoogte daarvan. Ook als de rechter het beleid niet onredelijk heeft bevonden, moet de staatssecretaris bij de toepassing daarvan in een individueel geval beoordelen of die toepassing in overeenstemming is met de hiervoor bedoelde wettelijke eisen aan de uitoefening van de boetebevoegdheid. Steeds moet de boete, zo nodig in aanvulling op of in afwijking van het beleid, zo worden vastgesteld dat deze evenredig is. De rechter toetst het besluit van het bestuursorgaan zonder terughoudendheid.
    6.7.    Inspanningen die zijn verricht na de overtreding, ter voorkoming van verdere overtredingen, kunnen van betekenis zijn voor de beoordeling of de opgelegde boete evenredig is, zie de uitspraak van de Afdeling van 5 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:369. Inspanningen achteraf kunnen alleen tot matiging leiden als deze adequaat zijn en uit eigen beweging en zo snel mogelijk zijn verricht. Inspanningen zijn adequaat als ze gericht zijn op het voorkomen van de concrete overtreding, in dit geval dus als ze ervoor zorgen dat de strekkar zo wordt gebruikt dat het gevaar om te worden getroffen door een strekkar zoveel mogelijk wordt beperkt. Het invoeren van de verplichting om hoge veiligheidsschoenen te dragen, heeft de staatssecretaris onvoldoende adequaat kunnen vinden om tot matiging van de boete over te gaan. Weliswaar kan het dragen van hoge veiligheidsschoenen ervoor zorgen dat er geen of minder ernstig letsel ontstaat, maar het leidt er niet toe dat het risico om te worden getroffen door een strekkar wordt verkleind. In de bijeenkomsten waarin [appellante] de medewerkers op de hoogte heeft gesteld van het incident, heeft ze ook de medewerkers geattendeerd op de vaste werkwijze. De staatssecretaris heeft er echter terecht op gewezen dat niet duidelijk is wat de vaste werkwijze voor het verplaatsen van strekkarren was. Zoals de leidinggevende immers heeft verklaard, was er geen procedure voor het vervoeren van lege strekkarren. Dat een werkwijze die door de staatssecretaris als veilig wordt beschouwd als vaste werkwijze is ingevoerd en dat medewerkers adequate instructies hebben gekregen voor het toepassen van deze werkwijze tijdens deze bijeenkomsten, staat dan ook niet vast. Op de poster die [appellante] heeft uitgebracht, is geen veilige wijze voor het verplaatsen van strekkarren afgebeeld en deze is daarom evenmin adequaat om deze overtreding te voorkomen. Het actualiseren van de RI&E, het vernieuwen van de werkinstructie en het ontwikkelen van nieuwe strekkarren hebben plaatsgevonden of zijn gestart in 2019. Dat was dus niet zo snel als mogelijk na het ongeval, nog daargelaten of het adequate inspanningen zijn. Het instellen van de Veiligheidscommissie en het formuleren van actiepunten door deze commissie heeft de staatssecretaris te algemeen van aard kunnen vinden om adequaat te zijn.
    Omdat de inspanningen achteraf niet tot het oordeel leiden dat de boete onevenredig is, en dus niet tot gevolg hebben dat de boete moet worden gematigd, is het matigingspercentage in het nieuwe beleid niet relevant. Het betoog van [appellante] over de redelijkheid van het nieuwe beleid hoeft daarom niet te worden beoordeeld.
    6.8.    Ten slotte ziet de Afdeling ook in alle inspanningen tezamen bekeken geen reden om de boete te matigen. Het doel van de arboregelgeving is voorkomen dat werknemers door hun werk ziek worden of letsel oplopen. [appellante] heeft niet voorkomen dat de werkneemster letsel heeft opgelopen en heeft dus in zoverre niet aan de doelstellingen van de arboregelgeving voldaan. Hoewel duidelijk is dat [appellante] continu bezig is met het verbeteren van de veiligheid, onder andere door in te zetten op het veiligheidsbewustzijn van medewerkers, leidt dat niet tot het oordeel dat de boete onevenredig is. Zoals de staatssecretaris ter zitting bij de Afdeling nader heeft toegelicht, kijkt hij naar de overtreding en de inspanningen die de werkgever heeft getroffen die zijn toegespitst op het voorkomen van die specifieke overtreding. De inspanningen van [appellante] zijn mogelijk adequaat om andere overtredingen van het Arbobesluit te voorkomen, al dan niet indirect door een verbeterd veiligheidsbewustzijn van de medewerkers, maar waren dat niet voor deze concrete overtreding. Bij het bepalen van de hoogte van de boete is er rekening mee gehouden dat dit een eerste overtreding was. Als er bijvoorbeeld sprake was geweest van recidive, was de boete hoger geweest.
    6.9.    De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de staatssecretaris de boete terecht niet heeft gematigd. Het betoog van [appellante] slaagt niet.
    Slotsom
    7.       Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank dient te worden bevestigd, voor zover aangevallen.
    8.       De staatssecretaris hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen.
    Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. G.M.H. Hoogvliet en mr. W. den Ouden, leden, in tegenwoordigheid van mr. S. Langeveld-Mak, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.      
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 26 mei 2021
    317-851.
     
    BIJLAGE
     
    Algemene wet bestuursrecht
    Artikel 5:46
    […].
    2. Tenzij de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, stemt het bestuursorgaan de bestuurlijke boete af op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Het bestuursorgaan houdt daarbij zo nodig rekening met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd.
    […].
    Arbeidsomstandighedenwet
    Artikel 9
    1. De werkgever meldt arbeidsongevallen die leiden tot de dood, een blijvend letsel of een ziekenhuisopname direct aan de daartoe aangewezen toezichthouder en rapporteert hierover desgevraagd zo spoedig mogelijk aan deze toezichthouder.
    […].
    Arbeidsomstandighedenbesluit
    Artikel 7.4
    […].
    3. Een arbeidsmiddel is zodanig geplaatst, bevestigd of ingericht en wordt zodanig gebruikt dat het gevaar dat zich een ongewilde gebeurtenis voordoet zoals verschuiven, omvallen, kantelen, getroffen worden door het arbeidsmiddel of onderdelen daarvan, oververhitting, brand, ontploffen, blikseminslag en directe of indirecte aanraking met elektriciteit zoveel mogelijk is voorkomen.
    […].
    Beleidsregel boeteoplegging arbeidsomstandighedenwetgeving
    Artikel 1
    […].
    11. Indien de werkgever aantoont dat hij inspanningen heeft verricht, gericht op het voorkomen van de overtreding in het concrete geval, kan dit leiden tot matiging van het al dan niet op bedrijfsgrootte gecorrigeerde normbedrag. De volgende inspanningen kunnen leiden tot een matiging van 25% per onderdeel:
    a. als de risico’s van de concrete werkzaamheden voldoende zijn geïnventariseerd en een veilige werkwijze is ontwikkeld die voldoet aan de vereisten van het bepaalde bij of krachtens de Arbeidsomstandighedenwet;
    b. als de noodzakelijke randvoorwaarden zijn gecreëerd voor het toepassen van een veilige werkwijze;
    c. als er adequate instructies zijn gegeven;
    d. als er adequaat toezicht is gehouden.