ECLI:NL:RVS:2002:AE3691, Raad van State, 05-06-2002, 200100895/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2002-06-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: -

200100895/1.
      Datum uitspraak: 5 juni 2002
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    
    en
    
    
      gedeputeerde staten van Gelderland,
      verweerders.
    
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluiten van 7 augustus 2000, kenmerk MW20000.8191, hebben verweerders vastgesteld dat er met betrekking tot de [locatie], sprake is van een ernstig geval van verontreiniging en dat sanering urgent is, en hebben zij met het overgelegde saneringsplan ingestemd. Met de sanering moet een aanvang worden gemaakt binnen twaalf maanden na goedkeuring van het plan.
    
    Bij besluit van 16 januari 2001, verzonden op 24 januari 2001, hebben verweerders het hiertegen gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard, en hebben zij de motivering van het besluit van 7 augustus 2000 aangevuld. Dit besluit is aangehecht.
    
    Tegen dit besluit heeft appellant bij brief van 17 februari 2001, bij de Raad van State ingekomen op 20 februari 2001, beroep ingesteld. Deze brief is aangehecht.
    
    Bij brief van 11 april 2001 hebben verweerders een verweerschrift ingediend.
    
    De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 27 november 2001. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
    
    Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van appellant. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 12 maart 2002, waar appellant in persoon en bijgestaan door [gemachtigde], en verweerders, vertegenwoordigd door mr. D.C.M. Vonk en ing. A.F. de Visser, ambtenaren van de provincie, zijn verschenen.
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    Appellant heeft ter zitting de beroepsgronden betreffende de lozing van verontreinigd grondwater zonder voorafgaande zuivering op de riolering, de invloed van de grondwaterstroming en kwel op de verspreiding van de verontreiniging en de aanwezigheid van putten waarmee grondwater wordt opgepompt, ingetrokken.
    
    2.2.    Appellant is woonachtig naast het terrein van de firma Guliker. Op dit terrein is tot 1993 een tankstation voor motorbrandstoffen geëxploiteerd. De bodem en het grondwater aldaar zijn door de bedrijfsuitoefening vervuild. De vervuiling heeft zich tot onder het perceel van appellant verspreid. De percelen bevinden zich direct achter de dijk langs de Waal.
    
    2.3.    Ingevolge artikel 28, eerste lid, van de Wet bodembescherming (hierna: Wbb) maakt degene die voornemens is de bodem te saneren dan wel handelingen te verrichten ten gevolge waarvan de verontreiniging van de bodem wordt verminderd of verplaatst van dit voornemen melding bij gedeputeerde staten van de betrokken provincie.
    
        Ingevolge artikel 29, eerste lid, onder b, van de Wbb stellen gedeputeerde staten vast of sprake is van ernstige verontreiniging naar aanleiding van een nader onderzoek of naar aanleiding van een melding als bedoeld in artikel 28, eerste lid.
    
        Ingevolge artikel 37, eerste lid, van de Wbb, (voor zover hier relevant) stellen gedeputeerde staten in een beschikking als bedoeld in artikel 29, eerste lid, tevens vast of er sprake is van urgentie om het geval te saneren.
    
        Ingevolge artikel 38, eerste lid, van de Wbb dient degene die de bodem saneert de sanering zodanig uit te voeren dat daardoor de functionele eigenschappen die de bodem voor mens, plant of dier heeft, worden behouden of hersteld, tenzij zich omstandigheden voordoen als bedoeld in het derde lid.
    
        In artikel 38, derde lid, van de Wbb is, voor zover hier van belang, bepaald dat bij algemene maatregel van bestuur wordt bepaald in welke daarbij aangewezen omstandigheden die verband houden met bijzondere kenmerken van het betrokken geval van verontreiniging, maatregelen kunnen worden genomen, die leiden tot het isoleren en het beheersen en dat bij ministeriële regeling nadere regels worden gesteld omtrent isoleren, beheersen en controleren als bedoeld in de eerste volzin. Dit artikellid was ten tijde van het bestreden besluit, en is ook thans, niet in werking getreden.
    
        Artikel 39, eerste lid, van de Wbb bepaalt dat een melding als bedoeld in artikel 28, indien het een geval van ernstige verontreiniging betreft, vergezeld dient te gaan van de resultaten van het nader onderzoek, alsmede resultaten van het saneringsonderzoek en van een saneringsplan. Het saneringsplan houdt in ieder geval het volgende in:
    
    a. een nadere beschrijving van de wijze waarop de sanering zal worden uitgevoerd;
    
    b. een beschrijving van de effecten die met de te treffen saneringsmaatregelen worden beoogd, waaronder mede begrepen een nadere beschrijving van de kwaliteit van de bodem die met de sanering zal worden bereikt;
    
    c. indien na de sanering verontreiniging in de bodem aanwezig blijft: een beschrijving van de wijze waarop het betrokken grondgebied in verband met het isoleren van die verontreiniging zal worden beheerd en van de maatregelen die zullen worden genomen in verband met beperkingen die de verontreiniging voor het gebruik van de bodem met zich brengt.
    
    d. een begroting van de kosten van de sanering en een overzicht van de daarvoor beschikbare middelen;
    
    e. indien de verontreinigde grond zal worden afgegraven of het verontreinigde grondwater zal worden onttrokken, de bestemming van die grond onderscheidenlijk dat grondwater;
    
    f. een beschrijving van de werkzaamheden op grond waarvan gedeputeerde staten kunnen beoordelen of de sanering overeenkomstig het plan is uitgevoerd.
    
    Provinciale staten kunnen nadere regels stellen omtrent de gegevens die in het saneringsplan worden opgenomen.
    
        Artikel 39, tweede lid, van de Wbb bepaalt, voor zover hier van belang dat een saneringsplan de instemming behoeft van gedeputeerde staten, die slechts met het plan instemmen indien door de daarin beschreven sanering naar hun oordeel wordt voldaan aan het bij of krachtens artikel 38 bepaalde.
    
        Zoals de Afdeling heeft overwogen in onder meer de uitspraak van 9 september 1999, no. E03.96.1046 (Milieu & Recht 2000, nummer 46) leidt het niet in werking zijn getreden van het derde lid van artikel 38 van de Wet bodembescherming er niet toe dat moet worden uitgegaan van een ander stelsel dan neergelegd in de hiervoor vermelde wetsartikelen. Dit stelsel komt er, kort gezegd, op neer dat de sanering van de bodemverontreiniging in beginsel dient te zijn gericht op de in artikel 38, eerste lid, omschreven doelstelling, de zogeheten herstelvariant, tenzij sprake is van omstandigheden als bedoeld in het derde lid van artikel 38, zogeheten locatiespecifieke omstandigheden. In een dergelijk geval mag ook worden volstaan met het nemen van maatregelen die leiden tot het isoleren en het beheersen van de verontreiniging alsmede tot het controleren van de effecten van het isoleren en het beheersen, de zogeheten IBC-variant.
    
        Bij de toepassing van artikel 39, tweede lid, in samenhang met artikel 38, eerste lid, van de Wbb komt verweerders een zekere beoordelingsvrijheid toe, die haar begrenzing onder meer vindt in hetgeen voortvloeit uit de meest recente algemeen aanvaarde milieutechnische inzichten.
    
    2.4.    Appellant handhaaft zijn stelling dat in strijd met artikel 37 van de Wbb geen risico-evaluatie heeft plaatsgehad. Volgens hem kan een
    
    risico-evaluatie alleen achterwege blijven wanneer de vervuiling op korte termijn geheel wordt verwijderd. In dit geval gaat het om een IBC-sanering zodat een deel van de verontreiniging achterblijft. Nu de relevante risico’s niet in kaart zijn gebracht kan volgens appellant niet worden beoordeeld of de getroffen maatregelen voldoende zijn om alle risico’s voor mens, plant en dier weg te nemen. Appellant vraagt zich af of hij veilig gebruik kan maken van zijn perceel.
    
    2.4.1.    De Afdeling is van oordeel dat een risico-evaluatie als bedoeld in artikel 37 van de Wbb in dit geval niet vereist is omdat een dergelijke risico-evaluatie in het algemeen bedoeld is om het tijdstip te bepalen waarop met de sanering moet worden aangevangen. In het onderhavige geval is met de sanering reeds een aanvang gemaakt.
    
        Het betreft hier een IBC-sanering, hetgeen inhoudt dat een restverontreiniging achterblijft. Het saneringsplan bevat op grond van artikel 39, eerste lid onder b en c, een duidelijke beschrijving van de te treffen maatregelen om tot beheersing van deze restverontreiniging te komen. Na ontgraving van de bodem tot een diepte variërend van 1 meter tot 2,5 meter zal de resterende verontreiniging in bodem en grondwater worden beheerst door een grondwatermonitoringssysteem. Dit systeem zal permanent in werking blijven en kan worden bijgesteld als de resultaten van de analyses daartoe aanleiding geven. Hiermee bestaat naar het oordeel van de Afdeling voldoende inzicht in de resterende verontreiniging en de beheersing daarvan. Wat betreft het gebruik van het perceel van appellant wijst de Afdeling op hetgeen ter zitting is gesteld van de zijde van verweerders, dat de bovenste 1,5 meter van de bodem van appellant niet is verontreinigd, zodat er in zoverre geen beperkingen voor het gebruik van de grond gelden. Deze beroepsgrond treft mitsdien geen doel.
    
    2.5.    Appellant stelt verder dat verweerders bij het vaststellen van de financiële locatiespecifieke omstandigheden, die de keuze voor de
    
    IBC+-variant kunnen rechtvaardigen, ten onrechte een vergelijking hebben gemaakt tussen de kaalste IBC-variant en de ruimste multifunctionele variant. Daarbij wijst appellant erop dat een aantal gehanteerde kostenposten onjuist is. De post “bouwkundige kosten” bij de multifunctionele sanering is volgens appellant veel te hoog en er is geen rekening gehouden met de meerwaarde van de percelen na een multifunctionele sanering, terwijl bij de IBC-variant de post “kosten van vervoer en het reinigen van de af te voeren grond” ontbreekt.
    
    2.6.    De Afdeling overweegt het volgende.
    
    Verweerders hebben de hun ingevolge de artikelen 39, tweede lid, en 38, eerste lid, van de Wbb toekomende beoordelingsvrijheid mede ingevuld door de Circulaire saneringsregeling Wet bodembescherming: beoordeling en afstemming van 12 januari 1998 te hanteren.
    
        In deze Circulaire is in bijlage 6 aangegeven dat op basis van locatiespecifieke omstandigheden afgeweken mag worden van het criterium van artikel 38 van de Wet bodembescherming “multifunctioneel herstel van de bodem”. Op grond van de Circulaire krijgt een IBC-variant de voorkeur boven een herstelvariant (multifunctioneel saneren) indien technische, milieuhygiënische of financiële omstandigheden een multifunctioneel herstel niet realistisch maken. Volgens bijlage 6 van de Circulaire is er sprake van financiële locatiespecifieke omstandigheden indien er een extreem kostenverschil bestaat tussen de kosten van een multifunctionele sanering en die van de toe te passen IBC-variant. De financiële locatiespecifieke omstandigheden zijn door middel van verhoudingsfactoren afhankelijk gesteld van de geraamde kosten van het herstelalternatief. In de Circulaire is bepaald dat een vergelijking dient te worden gemaakt tussen de meest sobere en doelmatige herstel- en IBC-alternatieven. Vervolgens moet de berekende verhoudingsfactor worden vergeleken met het quotiënt van de geraamde kosten van enerzijds het herstelalternatief en anderzijds het IBC-alternatief, zo bepaalt de Circulaire.
    
        Verweerders zijn ervan uitgegaan dat sprake is van financiële locatiespecifieke omstandigheden die de keuze voor een IBC-variant van saneren rechtvaardigen. Daarbij hebben zij de kosten van de multifunctionele variant afgezet tegen die van de IBC-variant. Wat betreft de post “bouwkundige kosten”, opgevoerd in het kader van de multifunctionele sanering, is de Afdeling, mede op grond van het verslag van de Stichting Advisering Bestuursrecht voor Milieu en Ruimtelijke Ordening, van oordeel dat verweerders deze kostenpost van ƒ 1.755.000,00 (€ 796.384,30), nu deze betrekking heeft op vier panden die gesloopt zouden moeten worden om de multifunctionele sanering te bewerkstelligen, niet te hoog hebben geschat.
    
        Verweerders hebben terecht bij de afweging tussen een multifunctionele variant of een IBC-variant geen rekening gehouden met de eventuele meerwaarde die de desbetreffende percelen na sanering zullen krijgen. Nog daargelaten de vraag of die meerwaarde bij een multifunctionele sanering hoger is dan bij een IBC-sanering, betreft de eventuele meerwaarde van een perceel niet een kostenpost die bij vergelijking van de kosten van verschillende saneringsvarianten moet worden betrokken.
    
        De verhoudingsfactor waaraan verweerders het onderhavige  geval hebben getoetst, bedraagt 2,34. Niet is gebleken dat dit onjuist is. Dit betekent dat, als het quotiënt van de geraamde kosten van de multifunctionele sanering en de kosten volgens de IBC-variant hoger is dan 2,34, de keuze voor de IBC-variant gerechtvaardigd is. De vergelijking die verweerders hebben uitgevoerd leidt tot een kostenquotiënt van 12,84.
    
        In de Circulaire staat dat de kosten van transport en reinigen van grond moeten worden meegenomen. Uit de stukken komt naar voren dat verweerders de kosten van vervoer van grond en reinigen van grond bij de IBC+-variant niet hebben meegenomen. Uit het deskundigenbericht blijkt dat de kosten van het vervoer en reinigen van 550 m3 grond ongeveer ƒ 82.500,00 (€ 37.436,87) bedragen. De totale kosten van de IBC-sanering worden daarmee ƒ 377.000,00 (€ 171.075,10). De kostenquotiënt wordt dan 10,00. Dit is nog steeds aanzienlijk hoger dan 2,34. Als verweerders deze kosten op juiste wijze bij de beoordeling hadden betrokken dan zou dat niet hebben geleid tot de keuze voor de multifunctionele saneringsvariant.     De Afdeling is op grond van al het vorenstaande van oordeel dat verweerders op grond van de Circulaire in redelijkheid voor de onderhavige IBC-variant van saneren hebben kunnen kiezen. Deze beroepsgrond treft mitsdien geen doel.
    
    2.7.    Uit het vorenstaande volgt dat het beroep ongegrond is.
    
    2.8.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    verklaart het beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. W.C.E. Hammerstein-Schoonderwoerd, Voorzitter, en mr. M. Oosting en mr. H.Ph.J.A.M. Hennekens, Leden, in tegenwoordigheid van mr. E.C. Brugman, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Hammerstein-Schoonderwoerd    w.g. Brugman
      Voorzitter    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 5 juni 2002
    
    163-205.