ECLI:NL:RVS:2015:3441, Raad van State, 11-11-2015, 201500582/1/A4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2015-11-11 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij brief van 19 maart 2014 heeft Aldi beroep ingesteld tegen het niet tijdig bekend maken door het college van een beweerdelijk van rechtswege verleende omgevingsvergunning voor de vestiging van een supermarkt aan de Grensweg 1 te Harlingen.

201500582/1/A4.
    Datum uitspraak: 11 november 2015
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Aldi Vastgoed B.V. (hierna: Aldi), gevestigd te Drachten, gemeente Smallingerland,
    appellante,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 9 december 2014 in zaken nrs. 14/1252 en 14/4213 in het geding tussen:
    
    Aldi
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Harlingen.
    
    Procesverloop
    
    Bij brief van 19 maart 2014 heeft Aldi beroep ingesteld tegen het niet tijdig bekend maken door het college van een beweerdelijk van rechtswege verleende omgevingsvergunning voor de vestiging van een supermarkt aan de Grensweg 1 te Harlingen (hierna: het perceel).
    
    Bij besluit van 17 maart 2014, verzonden op 24 maart 2014, (hierna: het primaire besluit) heeft het college geweigerd de door Aldi aangevraagde omgevingsvergunning voor de supermarkt te verlenen.
    
    Bij besluit van 22 augustus 2014 heeft het college het besluit van 17 maart 2014 herroepen.
    
    Aldi heeft tegen dit besluit beroep ingesteld.
    
    Bij uitspraak van 9 december 2014 heeft de rechtbank de door Aldi ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft Aldi hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Aldi heeft een nader stuk ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 30 september 2015, waar Aldi, vertegenwoordigd door T.H. Douma en W. Eilering, bijgestaan door mr. M. Bekooy, advocaat te Zwolle, en het college, vertegenwoordigd door mr. M.M. Nicolai en L. Boersma, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. Aldi heeft op 20 november 2013 een aanvraag ingediend voor een omgevingsvergunning voor de bouw van een supermarkt op het perceel. Omdat het college niet binnen acht weken een besluit heeft genomen, is de aangevraagde vergunning volgens Aldi van rechtswege verleend. Nu het college deze beweerdelijk van rechtswege verleende vergunning niet binnen twee weken daarna bekend heeft gemaakt, terwijl het dat volgens Aldi wel had moeten doen, heeft Aldi beroep ingesteld tegen het uitblijven daarvan.
    
    Het college heeft bij het primaire besluit geweigerd de aangevraagde omgevingsvergunning voor het bouwen van een supermarkt te verlenen wegens strijd met het bestemmingsplan "Koningsbuurt". Het college heeft dit besluit bij het besluit op bezwaar herroepen, omdat het besluit ten onrechte met toepassing van de reguliere voorbereidingsprocedure is genomen in plaats van met toepassing van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure.
    
    Aldi heeft vervolgens beroep ingesteld tegen het besluit op bezwaar, omdat het college volgens haar het besluit van 19 maart 2014 ten onrechte niet heeft herroepen omdat het onbevoegd was het primaire besluit te nemen, omdat reeds van rechtswege omgevingsvergunning was verleend.
    
    De rechtbank heeft overwogen dat een supermarkt op het perceel, zoals is aangevraagd, in strijd is met het bestemmingsplan en dat daarom de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van toepassing is, hetgeen er volgens de rechtbank toe leidt dat de aangevraagde omgevingsvergunning niet van rechtswege is verleend en er derhalve geen grondslag bestaat voor het oordeel dat het college de beweerdelijk van rechtswege verleende vergunning niet tijdig bekend heeft gemaakt. Gelet hierop heeft volgens de rechtbank het college terecht het primaire besluit herroepen omdat de uniforme openbare voorbereidingsprocedure niet is toegepast.
    
    2. Ingevolge artikel 3.9, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) beslist het bevoegd gezag op de aanvraag om een omgevingsvergunning binnen acht weken na de datum van ontvangst van de aanvraag.
    
    Ingevolge artikel 4:20b, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), is, indien niet tijdig op de aanvraag tot het geven van een beschikking is beslist, de gevraagde beschikking van rechtswege gegeven.
    
    Ingevolge 4:20c, eerste lid, maakt het bestuursorgaan de beschikking bekend binnen twee weken nadat zij van rechtswege is gegeven.
    
    Ingevolge artikel 3:10, vierde lid, is, indien de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van toepassing is op de voorbereiding van een besluit, paragraaf 4.1.3.3., waartoe de artikelen 4:20b en 4:20c behoren, niet van toepassing.
    
    Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het bouwen van een bouwwerk.
    
    Ingevolge die aanhef en onder c is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan.
    
    Ingevolge artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder c, wordt, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, de omgevingsvergunning geweigerd indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan, tenzij de activiteit niet in strijd is met een omgevingsvergunning die is verleend met toepassing van artikel 2.12.
    
    Ingevolge het tweede lid wordt, in gevallen als bedoeld in het eerste lid, onder c, de aanvraag mede aangemerkt als een aanvraag om een vergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, en wordt de vergunning op de grond, bedoeld in het eerste lid, onder c, slechts geweigerd indien vergunningverlening met toepassing van artikel 2.12 niet mogelijk is.
    
    Ingevolge artikel 2.12, eerste lid, onder a, kan, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
    
    1°. met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking,
    
    2°. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
    
    3°. indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat.
    
    Ingevolge artikel 3.10, eerste lid, aanhef en onder a, is de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van toepassing op de voorbereiding van de beschikking op de aanvraag om een omgevingsvergunning, indien de aanvraag geheel of gedeeltelijk betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, voor zover er strijd is met het bestemmingsplan en slechts vergunning kan worden verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3°, of artikel 2.12, tweede lid.
    
    3. Aldi betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de realisering van een supermarkt op het perceel in strijd is met het bestemmingsplan. Aldi voert aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de planregels innerlijk tegenstrijdig zijn. Artikel 4.5, aanhef en onder f, aanhef en sub 3, in samenhang met artikel 1, onder 40, staat de vestiging van een supermarkt ter plaatse toe, terwijl artikel 4.5, aanhef en onder g, dit verbiedt, aldus Aldi. Aldi voert aan dat, gelet op de systematiek van de planregels, de vestiging van een supermarkt ter plaatse is toegestaan, aangezien een in de doeleindenomschrijving toegestaan gebruik niet in de gebruiksverbodsbepalingen kan worden uitgesloten. Aldi wijst daarbij op de plantoelichting en de provinciale verordening Romte Fryslân 2014.
    
    Aldi voert verder aan dat een planregel omwille van de rechtszekerheid letterlijk dient te worden uitgelegd. Indien ruimte bestaat voor een uitleg, had volgens Aldi moeten worden gekozen voor een voor haar zo gunstig mogelijke uitleg van de planregels.
    
    Aldi betoogt verder dat, als de Afdeling ook tot het oordeel komt dat het bestemmingsplan ter plaatse geen supermarkt toestaat, artikel 4.5, aanhef en onder g, en/of dit artikellid en artikel 4.5, aanhef en onder f, aanhef en sub 3, buiten toepassing moeten worden gelaten, omdat niet kan worden aanvaard dat in het geheel geen bebouwing mogelijk is op de gronden.
    
    3.1. Vaststaat dat het perceel ingevolge het bestemmingsplan "Koningsbuurt" de bestemming "Bedrijventerrein" heeft met de aanduiding "detailhandel perifeer".
    
    Ingevolge artikel 4.1, aanhef en onder a, aanhef en onder 9, zijn de voor "Bedrijventerrein" aangewezen gronden onder meer bestemd voor gebouwen ten behoeve van perifere detailhandel, ter plaatse van de aanduiding "detailhandel perifeer".
    
    Ingevolge artikel 1, onder 40, van de planregels, wordt verstaan onder perifere detailhandel: winkelvoorzieningen buiten het kernwinkelgebied (en wijkwinkelcentra), die daar qua volumineuze aard van de goederen, gevaar en hinder of dagelijkse bevoorrading, niet meer goed passen. Het gaat hier om de volgende branches uit de groepen dagelijks en niet-dagelijks (semi)doelgericht: supermarkten, detailhandel in auto's, caravans en tenten, boten, keukens, meubelen, bouwmaterialen, plant en dier, fietsen en autoaccessoires, en brandbare of explosiegevaarlijke stoffen. Hieronder valt ook detailhandel als ondergeschikte nevenactiviteit van industrie en ambacht.
    
    Ingevolge artikel 4.5, aanhef en onder f, aanhef en sub 3, wordt tot een gebruik strijdig met de bestemming "Bedrijventerrein" in ieder geval gerekend het gebruik van gronden en bouwwerken ten behoeve van de uitoefening van detailhandel, met uitzondering van de gronden ter plaatse voorzien van de aanduiding "detailhandel perifeer", in welk geval perifere detailhandel is toegestaan.
    
    Ingevolge artikel 4.5, aanhef en onder g, wordt tot een gebruik strijdig met deze bestemming in ieder geval gerekend het gebruik van gronden en bouwwerken ter plaatse van de aanduiding "detailhandel perifeer" ten behoeve van supermarkten.
    
    3.2. Zoals de Afdeling in de uitspraak van 6 mei 2015 in zaak nrs. 201307326/1/R4 en 201307331/1/R4 heeft overwogen, dient een aanvraag om een omgevingsvergunning voor het bouwen te worden getoetst aan de bouwregels en de bestemming. Het in de planregels opgenomen gebruiksverbod dient, indien de bestemming nader wordt ingevuld door specifieke gebruiksregels, te worden betrokken bij de toets of het aangevraagde in overeenstemming is met de bestemming.
    
    Blijkens de doeleindenomschrijving zijn, gelet op de omschrijving van perifere detailhandel, op gronden met de bestemming "Bedrijventerrein" en de aanduiding "detailhandel perifeer" gebouwen ten behoeve van supermarken toegestaan. Ingevolge artikel 4.5, aanhef en onder g, wordt tot een strijdig gebruik met de bestemming gerekend het gebruik van die gronden ten behoeve van supermarkten. Met de specifieke gebruiksregel, neergelegd in artikel 4.5, aanhef en onder g, wordt de bestemming nader ingevuld. Op grond van deze bepaling is een gebouw ten behoeve van een supermarkt op gronden met genoemde bestemming en aanduiding dan ook niet toegestaan.
    
    Voor zover Aldi heeft gewezen op tegenstrijdigheid van artikel 4.5, aanhef en onder f, aanhef en sub 3, en artikel 4.5, aanhef en onder g, wordt overwogen dat eerstgenoemd artikellid voor dit perceel zonder betekenis is. Dit artikellid bevat een gebruiksverbod wat betreft detailhandel voor zover het gaat om gronden met de bestemming "Bedrijventerrein", die, anders dan het perceel van Aldi, niet tevens zijn voorzien in de aanduiding "detailhandel perifeer". Wat betreft gronden die wel zijn voorzien van deze aanduiding, bepaalt het artikellid niet meer dan dat op die gronden perifere detailhandel is toegestaan. Het artikellid heeft in zoverre naast artikel 4.1, aanhef en onder a, aanhef en onder 9, waarin hetzelfde reeds is bepaald, geen zelfstandige betekenis. Het artikellid is in zoverre geen specifieke gebruiksregel, waarmee de bestemming nader wordt ingevuld. Er wordt dan ook niet toegekomen aan de vraag wat met een redelijke uitleg de betekenis van de artikelleden 4.5, aanhef en onder f, aanhef en sub 3, en 4.5, aanhef en onder g, zou zijn.
    
    Gelet op het vorenoverwogene is de rechtbank terecht tot de conclusie gekomen dat op het perceel een gebouw ten behoeve van een supermarkt niet is toegestaan.
    
    Het betoog faalt.
    
    3.3. Geen aanleiding bestaat voor het oordeel dat de rechtbank een of meer planregels ten onrechte niet buiten toepassing heeft verklaard. Anders dan Aldi veronderstelt, leidt de omstandigheid dat een supermarkt op haar perceel niet is toegestaan niet tot het oordeel dat in het geheel geen bebouwing mogelijk is op de gronden. Op gronden met de aanduiding "detailhandel perifeer" zijn gebouwen ten behoeve van perifere detailhandel toegestaan met uitzondering van supermarkten.
    
    Het betoog faalt.
    
    4. Voor zover wel sprake zou zijn van strijd met het bestemmingsplan, betoogt Aldi dat de rechtbank heeft miskend dat de ingediende aanvraag alleen ziet op het verkrijgen van een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen en dat het college bij het besluit op bezwaar ten onrechte ervan is uitgegaan dat de aanvraag mede ziet op gebruik in strijd met het bestemmingsplan. Nu het college Aldi niet krachtens artikel 4:5 van de Awb in de gelegenheid heeft gesteld de aanvraag aan te vullen met betrekking tot de vermeende strijd met het bestemmingsplan, is volgens Aldi de reguliere voorbereidingsprocedure van toepassing. Aldi wijst ter onderbouwing van haar betoog op de uitspraak van de Afdeling van 18 juli 2013, in zaken nrs. 201305064/1/A1 en 201305064/2/A1.
    
    4.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 18 juli 2013 dient het bestuursorgaan na ontvangst van een aanvraag om omgevingsvergunning tijdig te bezien welke procedure daarop ingevolge de Wabo van toepassing is. De beantwoording van de vraag of op een aanvraag om omgevingsvergunning de reguliere dan wel de uitgebreide voorbereidingsprocedure van toepassing is, is, gelet op artikel 3.10, eerste lid, van de Wabo, afhankelijk van de activiteit die is aangevraagd.
    
    Vaststaat dat Aldi met de aanvraag te kennen heeft gegeven een omgevingsvergunning voor het bouwen van een supermarktgebouw te wensen. Voor beantwoording van de vraag welke procedure van toepassing is op de vergunningaanvraag is echter niet van betekenis dat Aldi met haar aanvraag uitsluitend heeft beoogd een omgevingsvergunning te vragen voor de activiteit bouwen. Ingevolge artikel 2.10, tweede lid, van de Wabo wordt een vergunningaanvraag voor bouwen immers van rechtswege aangemerkt als een vergunningaanvraag voor gebruik in strijd met het bestemmingsplan, indien blijkt dat de aangevraagde activiteit daarmee in strijd is. Evenmin is in dat kader van betekenis of het college Aldi, al dan niet ingevolge artikel 4:5 van de Awb, in de gelegenheid heeft gesteld de aanvraag aan te vullen met het oog op het volgens het college met het bestemmingsplan strijdige gebruik.
    
    Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat de uitspraak van 18 juli 2013 geen aanleiding geeft voor het oordeel dat desalniettemin de in de aanvraag genoemde activiteiten bepalend zijn voor de van toepassing zijnde voorbereidingsprocedure. In die uitspraak ging het om de, thans niet aan de orde zijnde, situatie dat toepassing werd gegeven aan een in het bestemmingsplan gegeven afwijkingsbevoegdheid.
    
    Nu de aangevraagde activiteit in strijd is met het bestemmingsplan, heeft de rechtbank terecht overwogen dat deze aanvraag tevens moet worden aangemerkt als een aanvraag voor het gebruiken van gronden in strijd met het bestemmingsplan.
    
    Het betoog faalt.
    
    5. Aldi betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de omgevingsvergunning van rechtswege is verleend, zodat het college niet bevoegd was te beslissen op de aanvraag. Voorts heeft het college ten onrechte niet tijdig dit besluit bekendgemaakt.
    
    5.1. De rechtbank heeft terecht overwogen dat niet is gebleken dat de vergunning op andere wijze verleend kan worden dan met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3°, van de Wabo. Gezien artikel 3.10, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo is daarom in dit geval de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van toepassing. Dit betekent ingevolge artikel 3:10, vierde lid, van de Awb dat een beschikking tot verlening van de omgevingsvergunning niet van rechtswege kan worden verleend. De rechtbank heeft dan ook terecht overwogen dat geen grond bestaat voor het oordeel dat het college niet tijdig een dergelijke beschikking heeft bekendgemaakt.
    
    Het betoog faalt.
    
    6. Wat betreft het betoog van Aldi dat de rechtbank heeft miskend dat het college bij het besluit van 22 augustus 2014 in strijd met artikel 7:11, tweede lid, van de Awb geen nieuwe inhoudelijke beslissing heeft genomen, overweegt de Afdeling dat Aldi deze grond en de daaraan ten grondslag liggende argumenten eerst in hoger beroep heeft aangevoerd. Aangezien het hoger beroep is gericht tegen de uitspraak van de rechtbank en er geen reden is waarom het betoog niet reeds bij de rechtbank kon worden aangevoerd, en Aldi dit uit een oogpunt van een zorgvuldig en doelmatig gebruik van rechtsmiddelen had behoren te doen, dient dit betoog buiten beschouwing te blijven.
    
    7. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. Th.C. van Sloten, voorzitter, en mr. G.M.H. Hoogvliet en mr. J.Th. Drop, leden, in tegenwoordigheid van mr. R. van Heusden, griffier.
    
    w.g. Van Sloten w.g. Van Heusden
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 11 november 2015
    
    163-811.