ECLI:NL:RVS:2018:3969, Raad van State, 05-12-2018, 201801434/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-12-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 23 december 2016 heeft de minister [appellante] een bestuurlijke boete opgelegd van in totaal € 11.250,00.

201801434/1/A3.
    Datum uitspraak: 5 december 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellante], gevestigd te [plaats],
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 8 januari 2018 in zaak nr. 17/3467 in het geding tussen:
    
    [appellante]
    
    en
    
    de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, thans: de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 23 december 2016 heeft de minister [appellante] een bestuurlijke boete opgelegd van in totaal € 11.250,00.
    
    Bij besluit van 18 juli 2017 heeft de minister het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 8 januari 2018 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    
    De staatssecretaris heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 6 november 2018, waar [appellante], vertegenwoordigd door [gemachtigde] en bijgestaan door J.A.L. van Engelen, rechtsbijstandverlener te Prinsenbeek, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. A.M. Pelgrim, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    Op 26 april 2016 heeft op het bedrijfsterrein van [appellante] aan de [locatie] te [plaats] bij het verwisselen van de doorn in een trompmachine een arbeidsongeval plaatsgevonden. Met een trompmachine kan de diameter van buizen worden aangepast. Een werknemer van [appellante] probeerde samen met zijn collega de trompmachine in één lijn te krijgen met de doorn, zodat de doorn aan het trompgedeelte kon worden bevestigd. Omdat de doorn, met zijn ronde vormen en een gewicht van 60 kg, niet gemakkelijk te plaatsen was, heeft de werknemer geprobeerd het trompgedeelte een klein stukje in te trekken door op de tweede knop van het bedieningspaneel te drukken. De werknemer heeft toen onbedoeld een knop ingedrukt waardoor de uitwerper niet werd ingetrokken maar terug kwam richting het trompgedeelte. De rechterhand van de werknemer is daardoor bekneld geraakt tussen de uitwerper en een onderdeel van de trompmachine. De werknemer moest voor het opgelopen letsel, een verbrijzelde ringvinger en een afgescheurde pees, worden geopereerd en is daartoe een dag in het ziekenhuis opgenomen geweest. Een arbeidsinspecteur heeft naar aanleiding van het ongeval op 18 juli 2016 een boeterapport opgemaakt.
    
    Besluitvorming
    
    2.    De minister heeft, voor zover hier van belang, een boete van € 10.800,00 opgelegd, omdat [appellante] volgens hem in strijd met artikel 7.5, derde lid, van het Arbeidsomstandighedenbesluit (hierna: Arbobesluit) heeft gehandeld. De productie- en afstelwerkzaamheden zijn namelijk niet uitgevoerd terwijl het arbeidsmiddel was uitgeschakeld en drukloos of spanningsloos was gemaakt. In bezwaar heeft de minister die boete gehandhaafd.
    
    Aangevallen uitspraak
    
    3.    De rechtbank heeft geoordeeld dat artikel 7.5, derde lid, van het Arbobesluit is overtreden. De aard van de werkzaamheden, namelijk het verwisselen van de doorn om zo een andere maat buis te kunnen bewerken, kan in de gebruikelijke zin van het woord als ‘afstellen’ van de machine worden aangemerkt. Ook heeft de arbeidsinspecteur, van wie de rechtbank verwacht dat hij kennis van zaken heeft, in het boeterapport eveneens benoemd dat het om afstelwerkzaamheden ging. Omdat de machine uitgeschakeld kon worden of spanningsloos kon worden gemaakt, doet de uitzondering dat andere doeltreffende maatregelen mochten worden genomen om de werkzaamheden op een veilige manier uit te kunnen voeren, zich niet voor. De rechtbank heeft voorts geen aanleiding gezien de boete te matigen. [appellante] hanteert een verkeerde handelwijze omdat de trompmachine bij het verwisselen van de doorn nooit werd uitgeschakeld en dit ook niet in de instructies aan de werknemers is opgenomen. In de omstandigheid dat de werknemer per abuis een verkeerde knop heeft ingedrukt, bestaat evenmin aanleiding voor matiging. De verplichting om de machine uit te schakelen, is namelijk bedoeld om dergelijke ongelukken te voorkomen, aldus de rechtbank.
    
    Hoger beroep
    
    4.    [appellante] betoogt dat zij artikel 7.5, derde lid, van het Arbobesluit niet heeft overtreden. Het verwisselen van de doorn moet niet als afstelwerkzaamheid, maar als omstellen of ombouwen worden aangemerkt. Afstellen en omstellen zijn in de techniek gebruikelijke en te onderscheiden termen. Dat de wetgever ook het omstellen onder voormeld artikellid heeft willen scharen, kan niet uit de totstandkomingsgeschiedenis ervan worden afgeleid. Evenmin zijn in de praktijk of in de literatuur aanwijzingen te vinden dat het verwisselen van de doorn als afstelwerkzaamheid moet worden gezien. [appellante] stelt dat de doorn ongeveer vier tot zes keer per dag wordt verwisseld en dat het op deze wijze omstellen van de trompmachine tot het normale productieproces en gebruik van de machine behoort. Net als bij een boormachine waarvan vaker per dag een boor wordt verwisseld, is het ook bij een trompmachine niet gebruikelijk dat de machine eerst spanningsloos wordt gemaakt, zo voert zij aan.
    
    4.1.    Artikel 7.5, tweede lid, van het Arbobesluit luidt: "Onderhouds-, reparatie- en reinigingswerkzaamheden aan een arbeidsmiddel worden slechts uitgevoerd indien het arbeidsmiddel is uitgeschakeld en drukloos of spanningsloos is gemaakt. Indien dit niet mogelijk is worden doeltreffende maatregelen genomen om die werkzaamheden veilig te kunnen uitvoeren."
    
        Het derde lid luidt: "Het tweede lid is van overeenkomstige toepassing op productie- en afstelwerkzaamheden met of aan een arbeidsmiddel."
    
    4.2.    In de Nota van Toelichting op de leden 2 en 3 van artikel 7.5 staat: "Bij onderhouds-, reparatie- en reinigingswerkzaamheden, waaronder ook begrepen productie- en afstelwerkzaamheden aan arbeidsmiddelen, vinden nog altijd te veel ernstige ongevallen plaats. Oorzaak is vaak, dat de gevaren bij deze werkzaamheden niet of althans onvoldoende worden ingeschat. Ook komt het voor dat er geen of althans onvoldoende procedures voor deze werkzaamheden zijn opgesteld of dat er niet de meest veilige werkmethoden worden toegepast. Bij bovengenoemde werkzaamheden dient het arbeidsmiddel dan ook met zekerheid te worden stilgezet. Het arbeidsmiddel zal daarvoor tevens in veel gevallen drukloos en afdoende spanningsloos moeten worden gemaakt. Met dit uitgangspunt, dat ook al was opgenomen in het Veiligheidsbesluit voor fabrieken of werkplaatsen 1938, is de veiligheid van de werknemers die deze werkzaamheden uitvoeren, immers het meest gewaarborgd. Indien het niet mogelijk is genoemde werkzaamheden uit te voeren zonder dat het arbeidsmiddel is uitgeschakeld - denk hierbij aan de procesindustrie, robots, automatische houtbewerkingsmachines, hydraulische persen en kantbanken - dan worden andere doeltreffende maatregelen genomen om de genoemde werkzaamheden veilig te kunnen uitvoeren. Hierbij kan worden gedacht aan bediening door vasthoudknoppen, waardoor bewegingen van geprogrammeerde machines vertraagd worden uitgevoerd. Ook het werken buiten de gevaarlijke zone kan tot de mogelijkheden behoren. […]."
    
    4.3.    Naar het oordeel van de Afdeling moet aan de term ‘afstelwerkzaamheden’ in artikel 7.5, derde lid, van het Arbobesluit een ruimere betekenis worden toegekend dan het ‘afstellen’ in de door [appellante] bedoelde technische zin van het woord. De termen ‘afstellen’ of ‘afstelwerkzaamheden’ zijn niet gedefinieerd in het Arbobesluit of de Arbeidsomstandighedenwet, zodat daarom voor de invulling daarvan moet worden bezien wat daaronder op grond van het normaal spraakgebruik wordt verstaan. Ook in het Van Dale Groot Woordenboek van de Nederlandse Taal wordt ‘afstelwerkzaamheden’ niet gedefinieerd. ‘Afstellen’ wordt daarin omschreven als: geheel of juist stellen, goed instellen. ‘Omstellen’ als: verplaatsen, verwisselen. Het verwisselen of omstellen van de doorn moet gelet hierop als het goed instellen of afstellen van de trompmachine worden aangemerkt. De Afdeling ziet zich voor deze uitleg gesteund door de Nota van Toelichting bij artikel 7.5 van het Arbobesluit. Daaruit volgt namelijk dat de regeling werd vastgesteld omdat was gebleken dat de gevaren bij werkzaamheden als deze niet of althans onvoldoende werden ingeschat en er veel ernstige ongevallen plaatsvonden. Door het uitschakelen van het arbeidsmiddel zou de veiligheid van medewerkers die productie- en afstelwerkzaamheden verrichten zo goed mogelijk worden gewaarborgd. Gelet op het doel van de regeling valt niet in te zien waarom de wetgever ervoor zou hebben gekozen dat het afstellen in de door [appellante] bedoelde zin alleen is toegestaan als een arbeidsmiddel is uitgeschakeld, maar dat dat bij het omstellen niet nodig zou zijn.
    
        De door [appellante] gemaakte vergelijking met het verwisselen van een boor in een boormachine wordt niet gevolgd, nu dat - gelet op de toelichting van de staatssecretaris ter zitting - ook als een afstelwerkzaamheid moet worden gezien. Dat het afstellen van de trompmachine onder het normale gebruik ervan valt, neemt niet weg dat de machine ook dan moet worden uitgeschakeld of drukloos of spanningsloos moet worden gemaakt. Zoals [appellante] ter zitting bovendien heeft gesteld is het theoretisch mogelijk om de spanning van de trompmachine te halen nadat het trompgedeelte op de juiste hoogte is ingesteld en is dit thans ook de werkwijze, ook al kost dat iets meer tijd.
    
        De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat artikel 7.5, derde lid, van het Arbobesluit is overtreden. Het betoog faalt.
    
    5.    [appellante] voert aan dat de boete in deze situatie niet aan haar als werkgever mag worden opgelegd. Zij betwijfelt hoe aannemelijk het is dat er een ongeval plaatsvindt als een machine al 30 jaar in bedrijf is en nooit iets noemenswaardigs heeft plaatsgevonden. Een werkgever kan zich niet wapenen tegen onvoorziene risico’s zoals hier aan de orde, waarin een werknemer onbewust op een verkeerde knop drukt. [appellante] heeft de veiligheid binnen het bedrijf hoog in het vaandel staan. [appellante] maakt de vergelijking met de situatie dat een werknemer zijn hand onbewust in een deurpost houdt en die vervolgens per ongeluk bekneld raakt als de deur dicht wordt gedaan. Dat soort risico’s worden ook niet in risico-inventarisaties & -evaluaties opgenomen.
    
    5.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 9 februari 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BP3716). bevat artikel 7.5, derde lid, gelezen in verbinding met het tweede lid, van het Arbobesluit, geen opzet of schuld als bestanddeel. Derhalve is sprake van een overtreding indien aan de materiële voorwaarden van dat artikel is voldaan. In beginsel mag dan van de verwijtbaarheid van de overtreding worden uitgegaan. Indien een werkgever betoogt dat hem ter zake van die overtreding geen enkel verwijt valt te maken, zal hij dit aannemelijk moeten maken.
    
    5.2.    Zoals ook uit 4.3 volgt, houdt de overtreding in dat het gevaar dat een ongeval ontstaat door werkzaamheden met of aan een arbeidsmiddel niet is voorkomen door uitschakeling van het arbeidsmiddel of, indien dat niet mogelijk is, door anderszins doeltreffende maatregelen te nemen. Hoewel duidelijk is dat het ongeval in dit geval zonder opzet heeft plaatsgevonden, is het naar het oordeel van de Afdeling voorzienbaar dat wanneer een werknemer per ongeluk iets doet, terwijl niet de veiligste werkmethode wordt toegepast, dat letsel kan veroorzaken. In dit geval heeft de werkgever een werkwijze ontwikkeld die afwijkt van hetgeen het Arbobesluit bepaalt en het gevaar niet zoveel als mogelijk beperkt. Een werkwijze in overeenstemming met het Arbobesluit had een bedrijfsongeval als hier aan de orde kunnen voorkomen. [appellante] heeft niet aannemelijk gemaakt dat zij alles heeft gedaan wat in redelijkheid van haar verwacht mag worden om de concrete overtreding te voorkomen. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat niet is gebleken dat haar in het geheel geen verwijt valt te maken.
    
        Het betoog faalt.
    
    6.    [appellante] verzoekt de Afdeling, voor het geval haar hogerberoepsgronden niet slagen, om de opgelegde boete te matigen.
    
    6.1.    Artikel 1, elfde lid, van de Beleidsregel boeteoplegging arbeidsomstandighedenwetgeving luidt: "Indien de werkgever aantoont dat hij inspanningen heeft verricht, gericht op het voorkomen van de overtreding in het concrete geval, kan dit leiden tot matiging van het al dan niet op bedrijfsgrootte gecorrigeerde normbedrag. De volgende inspanningen kunnen leiden tot een matiging van 25% per onderdeel:
    
    a. als de risico’s van de concrete werkzaamheden voldoende zijn geïnventariseerd en een veilige werkwijze is ontwikkeld die voldoet aan de vereisten van het bepaalde bij of krachtens de Arbeidsomstandighedenwet;
    
    b. als de noodzakelijke randvoorwaarden zijn gecreëerd voor het toepassen van een veilige werkwijze;
    
    c. als er adequate instructies zijn gegeven;
    
    d. als er adequaat toezicht is gehouden."
    
    6.2.    [appellante] heeft voor de redenen voor matiging verwezen naar de eerder door haar ingediende gronden in beroep. Daarin heeft zij gesteld dat er adequaat toezicht werd gehouden, dat de gehanteerde werkwijze voldoende veilig was, dat er voldoende instructie is gegeven en dat zij de nodige randvoorwaarden heeft gecreëerd, zoals het ter beschikking stellen van deugdelijke, voor de arbeid geschikte arbeidsmiddelen en persoonlijke beschermingsmiddelen. De rechtbank heeft deze beroepsgronden in overweging 7 van de aangevallen uitspraak gemotiveerd verworpen. [appellante] heeft in haar hogerberoepschrift niet uiteengezet waarom het desbetreffende oordeel onjuist is. Het aangevoerde kan daarom niet leiden tot vernietiging van de aangevallen uitspraak. Ook overigens is de Afdeling niet gebleken van gronden voor matiging.
    
        Het betoog faalt.
    
    Conclusie
    
    7.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    8.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. G.M.H. Hoogvliet en mr. E.J. Daalder, leden, in tegenwoordigheid van mr. L.E.E. Konings, griffier.
    
    w.g. Van Altena    w.g. Konings
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 5 december 2018
    
    612.