ECLI:NL:RVS:2011:BQ3446, Raad van State, 04-05-2011, 201008519/1/H3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2011-05-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 17 februari 2009 heeft de burgemeester ter handhaving van de openbare orde [appellante] bevolen zich uit het zogenoemde overlastgebied 3 Zuidoost te verwijderen en zich met ingang van 21 februari 2009 om 00.01 uur gedurende drie maanden tot en met 20 mei 2009 om 23.59 uur niet in dit gebied op te houden.

201008519/1/H3.
      Datum uitspraak: 4 mei 2011.
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellante], wonend te Amsterdam,
    
    
      tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 29 juli 2010 in zaak
      nr. 09/4608 in het geding tussen:
    
    
    [appellante]
    
    en
    
    de burgemeester van Amsterdam.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 17 februari 2009 heeft de burgemeester ter handhaving van de openbare orde [appellante] bevolen zich uit het zogenoemde overlastgebied 3 Zuidoost te verwijderen en zich met ingang van 21 februari 2009 om 00.01 uur gedurende drie maanden tot en met 20 mei 2009 om 23.59 uur niet in dit gebied op te houden.
    
    Bij besluit van 1 september 2009 heeft de burgemeester het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 29 juli 2010, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 31 augustus 2010, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 13 oktober 2010.
    
    De burgemeester heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [appellante] heeft een nader stuk ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 17 maart 2011, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. H.F.M. Struycken, advocaat te Amsterdam, en de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. A. Berends, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Ingevolge artikel 2.8, eerste lid, van de Algemene Plaatselijke Verordening 2008 van de gemeente Amsterdam (hierna: de APV), voor zover thans van belang, kan de burgemeester een gebied aanwijzen als overlastgebied als daar naar zijn oordeel sprake is van een ernstige verstoring of bedreiging van de openbare orde.
    
    Ingevolge artikel 2.9, eerste lid, aanhef en onder g, is degene die in een op grond van artikel 2.8, eerste lid, aangewezen overlastgebied artikel 2.21 overtreedt verplicht zich onmiddellijk uit dat overlastgebied te verwijderen en zich daar voor de duur van 24 uur niet meer te bevinden, wanneer de burgemeester hem een daartoe strekkend bevel heeft gegeven.
    
    Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder a geldt, wanneer de burgemeester een daartoe strekkend bevel heeft gegeven, de verplichting om zich onmiddellijk uit een overlastgebied te verwijderen en zich daar niet meer te bevinden voor de duur van 14 dagen, als aan de betrokkene voor dat overlastgebied binnen een periode van zes maanden drie maal een bevel als bedoeld in het eerste lid is gegeven.
    
    Ingevolge de aanhef en onder b geldt, wanneer de burgemeester een daartoe strekkend bevel heeft gegeven, de verplichting om zich onmiddellijk uit een overlastgebied te verwijderen en zich daar niet meer te bevinden voor de duur van een maand, als de betrokkene in dat overlastgebied binnen een jaar nadat hem een bevel als bedoeld in onderdeel a is gegeven, opnieuw een van de in het eerste lid genoemde gedragingen pleegt.
    
    Ingevolge de aanhef en onder c geldt, wanneer de burgemeester een daartoe strekkend bevel heeft gegeven, de verplichting om zich onmiddellijk uit een overlastgebied te verwijderen en zich daar niet meer te bevinden voor de duur van drie maanden, als de betrokkene in dat overlastgebied binnen een jaar nadat hem een bevel als bedoeld in onderdeel b is gegeven, opnieuw een van de in het eerste lid genoemde gedragingen pleegt.
    
    Ingevolge artikel 2.21 is het verboden op of aan de weg of in een voor publiek toegankelijk gebouw om geld of andere zaken te bedelen.
    
    2.2. Bij besluit van 5 oktober 2007 heeft de burgemeester met ingang van 11 oktober 2007 twee gebieden in Amsterdam aangewezen als overlastgebied, te weten overlastgebied 1 Centrum en overlastgebied 3 Zuidoost.
    
    2.3. Aan [appellante] is op 8 oktober 2007, 18 oktober 2007 en 14 december 2007 een 24-uurs bevel opgelegd. Naar aanleiding daarvan heeft de burgemeester op 29 januari 2008 [appellante] gelast zich uit het overlastgebied 3 Zuidoost te verwijderen en verwijderd te houden voor de duur van 14 dagen met ingang van 2 februari 2008 tot en met 15 februari 2008.
    
    Aan [appellante] is op 26 april 2008 opnieuw een 24-uurs bevel opgelegd, naar aanleiding waarvan de burgemeester op 27 mei 2008 [appellante] heeft gelast zich uit het overlastgebied 3 Zuidoost te verwijderen voor de duur van een maand met ingang van 31 mei 2008 tot en met 30 juni 2008.
    
    Aan [appellante] is op 17 januari 2009 opnieuw een 24-uursbevel opgelegd, naar aanleiding waarvan de burgemeester op 17 februari 2009 het in bezwaar gehandhaafde besluit heeft genomen. Aan dat besluit liggen een voordracht van de commissaris van politie van 2 februari 2009 en een onderliggend proces-verbaal van 17 januari 2009 ten grondslag. Volgens het proces-verbaal zag de verbalisant dat [appellante] mensen aansprak op straat, dat deze mensen iets aan [appellante] gaven en dat [appellante] dit aanpakte. Voorts zei een vrouw volgens de verbalisant tegen hem dat [appellante] die mensen om geld vroeg. Volgens de verbalisant was [appellante] kennelijk aan het bedelen.
    
    2.4. [appellante] betoogt allereerst dat de rechtbank heeft miskend dat zij, doordat zij in strijd met artikel 4:8, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) geen zienswijze naar voren heeft kunnen brengen, niet in de gelegenheid is gesteld de noodzakelijke maatregelen te treffen voor de gevolgen die het bevel met zich bracht. Zij voert bovendien aan dat voor het kenbaar maken van haar zienswijze rechtsbijstand van een advocaat onontbeerlijk was, gezien haar beperkte verstandelijke en geestelijke vermogens. Zij verwijst hiervoor naar het arrest van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens van 27 november 2008 in de zaak Salduz tegen Turkije, nr. 36391/02, NJ 2009, 214. Voorts voert zij aan dat alvorens de Afdeling kan oordelen over het verwijderingsbevel, de uitkomst in de strafrechtelijke procedure bekend dient te zijn.
    
    2.4.1. Het betoog faalt. Ingevolge artikel 4:8, eerste lid, van de Awb stelt een bestuursorgaan, voordat het een beschikking geeft waartegen een belanghebbende die de beschikking niet heeft aangevraagd naar verwachting bedenkingen zal hebben, die belanghebbende in de gelegenheid zijn zienswijze naar voren te brengen indien de beschikking zou steunen op gegevens over feiten en belangen die de belanghebbende betreffen, en die gegevens niet door de belanghebbende zelf ter zake zijn verstrekt. Niet in geschil is dat [appellante] voorafgaand aan het verwijderingsbevel niet in de gelegenheid is gesteld haar zienswijze kenbaar te maken. Verder staat vast dat de gemachtigde van [appellante] in het bezwaarschrift haar standpunt kenbaar heeft gemaakt. Ook staat vast dat [appellante] en haar gemachtigde in de gelegenheid zijn gesteld op de hoorzitting van 7 mei 2009 de bezwaren nader toe te lichten, zonder dat zij hiervan gebruik hebben gemaakt. Onder deze omstandigheden is de Afdeling met de rechtbank van oordeel dat [appellante] in de bezwaarfase alsnog afdoende in de gelegenheid is gesteld haar zienswijze naar voren te brengen en dat aldus het gebrek dat kleefde aan het besluit van 17 februari 2009 in bezwaar is hersteld. Anders dan [appellante] stelt, vervult de mogelijkheid om een zienswijze naar voren te brengen geen waarschuwingsfunctie.
    
    Zoals mede blijkt uit haar verwijzing naar het Salduzarrest gaat [appellante] er ten onrechte van uit dat het verwijderingsbevel dient te worden aangemerkt als een criminal charge in de zin van artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden. In beginsel is een verwijderingsbevel te beschouwen als een preventieve maatregel om een verdergaande verstoring van de openbare orde in het overlastgebied tegen te gaan. Niet gebleken is dat het verwijderingsbevel in dit geval toch dient te worden aangemerkt als een criminal charge, omdat het niet het tegengaan van verdergaande verstoring van de openbare orde in het overlastgebied tot oogmerk heeft, maar de bestraffing van [appellante]. Gelet op het bestuursrechtelijke karakter van het verwijderingsbevel kan het Salduzarrest geen rol spelen in deze zaak en hoeft voor een oordeel van de Afdeling over de rechtmatigheid van het bevel de uitkomst van de strafrechtelijke procedure niet te worden afgewacht.
    
    2.5. [appellante] betoogt voorts dat zij zich niet heeft schuldig gemaakt aan bedelen. De rechtbank baseert zich ten onrechte op het proces-verbaal van 17 januari 2009. Voor zover zou worden aangenomen dat [appellante] heeft gebedeld heeft dat volgens haar niet geleid tot een verstoring van de openbare orde. Daarom was de burgemeester, gelet op artikel 172, derde lid, van de Gemeentewet niet bevoegd om het verwijderingsbevel op te leggen. Voorts is het bedelverbod van artikel 2.21 van de APV volgens [appellante] te ruim, omdat daaronder ook allerlei evident niet strafbare gedragingen vallen. Ter zitting zijn harerzijds als voorbeelden genoemd: het collecteren en het vragen door kinderen om snoep. Zij verwijst voorts naar het arrest van de Hoge Raad van 15 juni 2010 (LJN: BL3179), waarin, naar zij betoogt, de Hoge Raad heeft vastgesteld dat bedelen op zichzelf niet betekent dat de openbare orde wordt verstoord of dreigt te worden verstoord. Verder treft haar geen verwijt, omdat zij geen uitkering krijgt. De rechtbank heeft ten onrechte geoordeeld dat het verwijderingsbevel met de duur van drie maanden niet disproportioneel is, omdat de rechtbank haar oordeel ten onrechte niet enkel op de eenmalige ordeverstorende gedraging heeft gebaseerd, maar ook op de onrechtmatige eerdere 24-uurs- en verwijderingsbevelen, aldus [appellante].
    
    2.5.1. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling (zie onder meer de uitspraak van 27 mei 2009 in zaak nr. 200804453/1) mag een bestuursorgaan, in dit geval de burgemeester, in beginsel uitgaan van de juistheid van een op ambtseed dan wel ambtsbelofte opgemaakt proces-verbaal. Dat geldt evenzeer voor de rechter, tenzij tegenbewijs noopt tot afwijking van dit uitgangspunt. De enkele stelling van [appellante] dat zij niet aan het bedelen was, vormt onvoldoende tegenbewijs om een zodanige afwijking op te baseren. De rechtbank is terecht uitgegaan van de weergave van de feiten als vermeld in het op ambtseed opgemaakte proces-verbaal van 17 januari 2009. Voorts heeft de rechtbank met juistheid overwogen dat de beschrijving van de verbalisant voldoende duidelijk was om vast te stellen dat [appellante] aan het bedelen was.
    
    Voor zover het betoog van [appellante] ertoe strekt dat zij de openbare orde niet verstoorde en de burgemeester het verwijderingsbevel daarom niet heeft mogen opleggen, kan het niet slagen. Uit artikel 2.8, eerste lid, artikel 2.9, in het bijzonder ook artikel 2.9, eerste lid, aanhef en onder g, en artikel 2.21 van de APV volgt dat indien een persoon in strijd met artikel 2.21 van de APV in een overlastgebied bedelt, de politie namens de burgemeester die persoon een 24-uursbevel kan opleggen en de burgemeester die persoon kan bevelen zich uit het overlastgebied te verwijderen voor een langere duur die oploopt naarmate meer overtredingen worden geconstateerd. Hieruit vloeit voort dat de gemeentelijke regelgever het bedelen als bedoeld in artikel 2.21 van de APV heeft aangewezen als grond voor het geven van een verwijderingsbevel. Voorts bestaat geen grond voor het oordeel dat het bepaalde in artikel 2.21 van de APV verder strekt dan op grond van de aan het gemeentebestuur toekomende bevoegdheden is toegestaan en dat de burgemeester daarom [appellante] het verwijderingsbevel niet in redelijkheid heeft kunnen opleggen. Het oordeel van de Hoge Raad in het door [appellante] aangehaalde arrest ziet uitsluitend op de uitleg van de term 'zich hinderlijk gedragen' in artikel 10, eerste lid, van de Algemene Plaatselijke Verordening Utrecht, derhalve niet op de uitleg van een bepaling als die welke in deze zaak toepassing heeft gevonden. De door [appellante] ter zitting naar voren gebrachte voorbeelden van gedragingen die ten onrechte ook onder het bedelverbod als bedoeld in artikel 2.21 van de APV zouden vallen getuigen naar het oordeel van de Afdeling van een te ruime en daardoor onjuiste uitleg van de term bedelen. Dat [appellante] in een overmachtsituatie verkeerde en haar daarom geen verwijt gemaakt kan worden van het bedelen heeft zij niet aannemelijk gemaakt.
    
    Voorts staat in deze procedure de rechtmatigheid van de eerdere 24-uurs bevelen noch van de eerdere verwijderingsbevelen ter beoordeling. De door [appellante] gestelde onrechtmatigheid van die besluiten wegens strijd met artikel 4:8, eerste lid, van de Awb had zij aan de orde kunnen stellen in een daarvoor openstaande procedure. De rechtbank heeft voorts met juistheid geoordeeld dat gelet op de systematiek van de APV met een oplopende duur van de periode waarvoor het verwijderingsbevel geldt naarmate meer overtredingen worden geconstateerd, de gemaakte inbreuk op het recht van [appellante] om zich vrij te bewegen niet disproportioneel is.
    
    2.6. Voorts bestrijdt [appellante] het oordeel van de rechtbank dat zij niet afhankelijk is van zorg in het overlastgebied, nu uit het dossier duidelijk naar voren komt dat zij al jaren rondzwerft en voor hulpverlening afhankelijk is van de hulppost in het overlastgebied. Tot slot betoogt [appellante] dat bij het verwijderingsbevel geen kaartje was gevoegd waarop het gebied waarin zij zich niet mocht begeven was aangewezen.
    
    2.6.1. Het betoog faalt. Vooropgesteld zij dat de omstandigheid dat [appellante] afhankelijk zou zijn van zorg in het overlastgebied, niet zonder meer aan het besluit van 17 februari 2009 in de weg staat. Voorts heeft de rechtbank met juistheid overwogen dat blijkens het besluit van 17 februari 2009 [appellante] op 17 januari 2009, bij het opleggen van het 24-uursbevel, heeft verklaard niet afhankelijk te zijn van zorg in het overlastgebied. Verder blijkt uit de stukken dat bij de Gemeentelijke Gezondheidsdienst van Amsterdam na het uitvoeren van een zogeheten zorgcheck geen bezwaren bestonden tegen het opleggen van het verwijderingsbevel. Dat [appellante] voordien en nadien wel gebruik maakte van zorg in het overlastgebied maakt dit niet anders.
    
    Dat bij het besluit van 17 februari 2009 geen kaartje was gevoegd, heeft [appellante] niet aannemelijk gemaakt. Daarbij komt dat het haar op grond van de eerdere verwijderingsbevelen in elk geval duidelijk moet zijn geweest op welk gebied het verwijderingsbevel van 17 februari 2009 zag.
    
    2.7. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd. Het verzoek om schadevergoeding dient te worden afgewezen.
    
    2.8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
    
    II. wijst het verzoek om schadevergoeding af.
    
    Aldus vastgesteld door mr. M. Vlasblom, voorzitter, en mr. D. Roemers en mr. A.B.M. Hent, leden, in tegenwoordigheid van mr. P. Klein, ambtenaar van staat.
    
    
      w.g. Vlasblom w.g. Klein
      voorzitter ambtenaar van staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 4 mei 2011.
    
    176-671.