ECLI:NL:RVS:2007:BC0556, Raad van State, 19-12-2007, 200703154/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2007-12-19 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 28 september 2004 heeft de raad der gemeente Heerlen (hierna: de gemeenteraad) een verzoek van [appellant sub 1] om vergoeding van planschade afgewezen.

200703154/1.
      Datum uitspraak: 19 december 2007
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    
      1.    [appellant sub 1], wonend te [woonplaats],
      2.    de raad der gemeente Heerlen,
      appellanten,
    
    
    tegen de uitspraak in zaak nr. 05/1252 van de rechtbank Maastricht van 6 april 2007 in het geding tussen:
    
    appellant sub 1
    
    en
    
    appellant sub 2.
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 28 september 2004 heeft de raad der gemeente Heerlen (hierna: de gemeenteraad) een verzoek van [appellant sub 1] om vergoeding van planschade afgewezen.
    
    Bij besluit van 10 mei 2005 heeft de gemeenteraad het daartegen door [appellant sub 1] gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 6 april 2007, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank Maastricht (hierna: de rechtbank), voor zover thans van belang, het daartegen door [appellant sub 1] ingestelde beroep gegrond verklaard, de bestreden beslissing op bezwaar vernietigd en de gemeenteraad opgedragen met inachtneming van de uitspraak een nieuw besluit op het bezwaar van [appellant sub 1] te nemen. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben [appellant sub 1] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 4 mei 2007, en de gemeenteraad bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 18 mei 2007, hoger beroep ingesteld. [appellant sub 1] heeft de gronden van het hoger beroep aangevuld bij brief van 10 mei 2007. De gemeenteraad heeft de gronden van het hoger beroep aangevuld bij brief van 15 juni 2007. Deze brieven zijn aangehecht.
    
    
      De gemeenteraad heeft een verweerschrift ingediend.
      [appellant sub 1] heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 17 oktober 2007, waar [appellant sub 1] in persoon en de gemeenteraad, vertegenwoordigd door J.L.P. Heijboer, ambtenaar in dienst van de gemeente, zijn verschenen.
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    Ingevolge artikel 49 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO), zoals dit artikel luidde ten tijde van belang, kent de gemeenteraad, voor zover blijkt dat een belanghebbende ten gevolge van de bepalingen van een bestemmingsplan schade lijdt of zal lijden, welke redelijkerwijs niet of niet geheel te zijnen laste behoort te blijven en waarvan de vergoeding niet of niet voldoende door aankoop, onteigening of anderszins is verzekerd, hem op zijn verzoek een naar billijkheid te bepalen schadevergoeding toe.
    
        Ingevolge artikel 11, eerste en zesde lid, van de WRO kan bij een bestemmingsplan worden bepaald dat burgemeester en wethouders binnen bij het plan te bepalen grenzen het plan moeten uitwerken en worden uitwerkingsplannen als in dit artikel bedoeld geacht van het plan deel uit te maken.
    
    2.2.    Bij de beoordeling van een verzoek om vergoeding van planschade dient te worden bezien of sprake is van een wijziging van het planologische regime waardoor een belanghebbende in een nadeliger positie is komen te verkeren, ten gevolge waarvan hij schade lijdt of zal lijden. Hiertoe dient een vergelijking te worden gemaakt tussen de beweerdelijk schadeveroorzakende planologische maatregel en het voordien geldende planologische regime. Daarbij is wat betreft het oude planologische regime niet de feitelijke situatie van belang, doch hetgeen op grond van dat regime maximaal kon worden gerealiseerd, ongeacht de vraag of verwezenlijking daadwerkelijk heeft plaatsgevonden.
    
    2.3.    [appellant sub 1] is eigenaar van de woning en het perceel plaatselijk bekend [locatie] te [plaats], gemeente […]. Hij stelt schade te lijden ten gevolge van het bestemmingsplan "Hoensbroek-Noord", omdat dit plan in een gebied achter zijn woning (hierna: het woongebied) de bouw van nieuwe woningen toestaat. Volgens hem was dit gebied voorheen voor agrarische doeleinden bestemd en was de bouw van nieuwe woningen in de gerealiseerde vorm daar niet toegestaan.
    
    2.4.    De gemeenteraad heeft het verzoek ter advisering voorgelegd aan de Stichting Plan & Schade (hierna: de Stichting). Deze heeft in een advies van 13 augustus 2004, samengevat en voor zover thans van belang, het volgende gesteld.
    
        Ingevolge het "Uitbreidingsplan aanwijzende de bestemming in hoofdzaken" (hierna: het uitbreidingsplan in hoofdzaken), dat door de gemeenteraad van Hoensbroek in 1963 is vastgesteld, was het woongebied aangewezen voor "Gronden bestemd voor woonwijken met alle daartoe nodige voorzieningen". Daarbij was bepaald dat zolang voor gronden met die bestemming geen uitbreidingsplan regelende de bestemming in onderdelen van kracht is, daarvoor de bestemming "Agrarische doeleinden 2" gold. Een uitbreidingsplan in onderdelen is voor het woongebied niet van kracht geworden. Volgens de Stichting mochten zich daarom voorheen ingevolge de bestemming "Agrarische doeleinden 2" in het woongebied agrarische bedrijven vestigen en mocht het woongebied nagenoeg volledig worden bebouwd met agrarische bedrijfsgebouwen met een hoogte van maximaal 18 meter. Volgens de Stichting mogen ingevolge het bestemmingsplan Hoensbroek-Noord na uitwerking in het woongebied acht woningen worden gebouwd, met bijgebouwen en garages, met een hoogte van maximaal 11 meter.
    
        Volgens de Stichting betekent het bestemmingsplan "Hoensbroek-Noord" voor [appellant sub 1] een planologische verbetering ten aanzien van de te verwachten milieuhinder, het toegestane te bebouwen oppervlak en de toegestane maximale bouwhoogte en ondervindt hij van dat plan geen nadelen ten aanzien van zijn uitzicht en zijn privacy. Zij heeft daarom geadviseerd dat [appellant sub 1] ten gevolge van de planologische mutatie geen planschade lijdt.
    
        De gemeenteraad heeft dit advies aan het afwijzende besluit van 28 september 2004 ten grondslag gelegd en die afwijzing bij het besluit van 10 mei 2005 gehandhaafd.
    
    2.5.    De rechtbank heeft onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 21 september 2005 in zaak nr. 200500224/1 overwogen dat bij de planologische vergelijking dient te worden uitgegaan van de op grond van het uitbreidingsplan in hoofdzaken na uitwerking mogelijke woonbebouwing en andere voorzieningen. Naar het oordeel van de rechtbank, samengevat weergegeven, heeft de Stichting een onjuiste planvergelijking gemaakt door alleen de maximale mogelijkheden van de bestemming "Agrarische doeleinden 2" en niet ook de maximale mogelijkheden van de uit te werken bestemming "Woonwijken met alle daartoe nodige voorzieningen" in het uitwerkingsplan in hoofdzaken met de het nieuwe bestemmingsplan te vergelijken. De gemeenteraad heeft het advies van de Stichting daarom niet aan zijn besluit ten grondslag mogen leggen en heeft, door dit toch te doen, bij het nemen van het besluit van 10 mei 2005 gehandeld in strijd met artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb).
    
    2.6.    De gemeenteraad betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de Stichting een onjuiste planvergelijking heeft gemaakt. Hij voert aan, samengevat weergegeven, dat de Stichting er terecht van is uitgegaan dat het woongebied ingevolge de bestemming "Agrarische doeleinden 2" in het uitbreidingsplan in hoofdzaken vrijwel volledig mocht worden bebouwd met agrarische bedrijfsgebouwen ten behoeve van bestaande agrarische bedrijven zolang daarvoor geen uitbreidingsplan in onderdelen van kracht was geworden. De Stichting heeft volgens de gemeenteraad terecht de uit te werken woonbestemming in het uitwerkingsplan in hoofdzaken niet bij de planvergelijking betrokken.
    
        Van de zijde van de gemeenteraad is ter zitting verder naar voren gebracht dat uit de door de rechtbank nodig geachte vergelijking van het bestemmingsplan "Hoensbroek-Noord" met de uit te werken woonbestemming in het uitbreidingsplan in hoofdzaken niet volgt dat het nieuwe bestemmingsplan voor [appellant sub 1] planologisch nadeel oplevert en dat de rechtbank daarom in ieder geval ten onrechte de rechtsgevolgen van het besluit van 10 mei 2005 niet in stand heeft gelaten.
    
    2.6.1.    Ingevolge het uitbreidingsplan in hoofdzaken zijn gronden met de bestemming "Agrarische doeleinden 2" uitsluitend bestemd voor agrarische cultuur en is het oprichten van gebouwen op deze gronden uitsluitend toegestaan voor bestaande agrarische bedrijven.
    
        Ingevolge het uitbreidingsplan in hoofdzaken mogen op gronden met de bestemming "Agrarische doeleinden 1" vrijstaande boerderijen, alsmede bedrijfsgebouwen ten dienste van een agrarisch bedrijf worden opgericht, onder de voorwaarden dat, voor zover thans van belang, de oppervlakte van een bouwperceel ten minste 0,5 hectare en de breedte ten minste 50 meter bedraagt, de afstand van zijgevels tot de zijdelingse perceelsscheiding ten minste 15 meter bedraagt en de totale inhoud van de bedrijfsruimten die deel uitmaken van het boerderijgebouw tenminste 500 m3 bedraagt.
    
    2.6.2.    Uit deze bepalingen, in samenhang gelezen, volgt dat in het uitbreidingsplan in hoofdzaken een zodanig onderscheid is gemaakt dat gronden met de bestemming "Agrarische doeleinden 1" zijn bedoeld voor de vestiging van nieuwe agrarische bedrijven en voor de bouw van nieuwe bedrijfsgebouwen ten dienste van bestaande, eventueel elders gevestigde, agrarische bedrijven, terwijl op gronden met de bestemming "Agrarische doeleinden 2" alleen de bouw van agrarische bedrijfsgebouwen ter plaatse van en ten behoeve van reeds op die gronden gevestigde agrarische bedrijven was toegestaan. Nu, naar niet in geschil is, op de peildatum in het woongebied geen agrarische bedrijven waren gevestigd was daar ingevolge de bestemming "Agrarische doeleinden 2" de bouw van gebouwen niet toegestaan. De gemeenteraad is er bij de planvergelijking derhalve ten onrechte van uitgegaan dat het woongebied voorheen vrijwel volledig mocht worden bebouwd met agrarische bedrijfsgebouwen.
    
        Het voorgaande betekent dat niet de bestemming "Agrarische doeleinden 2", maar de uit te werken bestemming "Gronden bestemd voor woonwijken met alle daartoe nodige voorzieningen" voorheen de maximale invulling van de mogelijkheden van het uitbreidingsplan in hoofdzaken voor het woongebied behelsde. Bij de planvergelijking dient die uit te werken bestemming vergeleken te worden met de maximale invulling van de bouw- en gebruiksmogelijkheden van het bestemmingsplan "Hoensbroek-Noord" voor het woongebied.
    
        De rechtbank heeft op goede gronden overwogen dat nu de Stichting die vergelijking niet heeft gemaakt, en derhalve in haar advies van een onjuiste planvergelijking is uitgegaan, de gemeenteraad het advies van de Stichting niet aan zijn besluit ten grondslag heeft mogen leggen en het besluit van 10 mei 2005 om die reden terecht vernietigd.
    
    2.6.3.    De rechtbank heeft echter uit een oogpunt van finale geschillenbeslechting ten onrechte niet onderzocht of de rechtsgevolgen van het besluit van 10 mei 2005 in stand kunnen blijven. Daartoe wordt het volgende overwogen.
    
        Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Heerlen (hierna: het college) heeft bij besluit van 8 mei 2001 het uitwerkingsplan "Woningbouw Grubbenhof" (hierna: het uitwerkingsplan) vastgesteld, dat strekt tot uitwerking van de bestemming "Uitwerkingsgebied wonen UW (locatie 1) - artikel 11 Wet op de Ruimtelijke Ordening" uit het bestemmingsplan "Hoensbroek-Noord". Het uitwerkingsplan is na de uitspraak van de Afdeling van 24 april 2002 in zaak nr. 200103993/1 rechtens onaantastbaar geworden en maakt ingevolge artikel 11, zesde lid, van de WRO deel uit van het bestemmingsplan.
    
        Het uitwerkingsplan voorziet in de bouw van 17 woningen met een maximale hoogte van 10 meter in het woongebied. De gronden tegenover de woning van [appellant sub 1] zijn volgens de plankaart bestemd voor "Vrijstaande woningen W(v)" en "Erf". Ingevolge de voorschriften, voor zover thans van belang, is op die gronden alleen bebouwing binnen de op de plankaart aangeduide bouwvlakken toegestaan. De kortste afstand tussen een bouwvlak en de woning van [appellant sub 1] bedraagt ongeveer 35 meter.
    
        In de Verklaring behorende bij het uitbreidingsplan in hoofdzaken zijn voor de bestemming "Gronden bestemd voor woonwijken met alle daartoe nodige voorzieningen" geen uitwerkingsregels of andere voorschriften opgenomen. Dit betekent dat een woonwijk zoals krachtens het uitwerkingsplan in het woongebied is gerealiseerd daar ook na uitwerking van die bestemming was toegestaan. Dit betekent dat het van kracht worden van het bestemmingsplan "Hoensbroek-Noord" geen planologische verandering behelsde waardoor [appellant sub 1] schade zou kunnen lijden die voor vergoeding op de voet van artikel 49 van de WRO in aanmerking zou kunnen komen.
    
    2.7.    Het hoger beroep van [appellant sub 1] is uitsluitend gericht tegen de overweging van de rechtbank dat voor vergoeding van kosten in verband met de behandeling van het beroep in dit geval geen aanleiding bestaat, omdat de door hem gestelde kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand betrekking hebben op de jaren 2003 en 2004 en geen verband houden met deze beroepsprocedure. [appellant sub 1] voert aan dat die kosten wel verband houden met de beroepsprocedure. Zijn rechtsbijstandverlener heeft het inleidende verzoek opgesteld en bij de gemeenteraad ingediend, en het gaat al vijf jaar over dezelfde zaak, waarin aanvankelijk zijn raadsman is opgetreden. Hij acht het daarom redelijk een vergoeding te vragen voor advocatenkosten, die tot op heden € 2939,22 hebben bedragen.
    
    2.7.1.    [appellant sub 1] heeft bij de rechtbank een formulier opgave proceskosten ingediend en daarop aangegeven dat hem bij de behandeling van het beroep door een derde beroepsmatig rechtsbijstand is verleend en dat sprake is van kosten voor een getuige, deskundige of tolk. Hij heeft daarop voor die kosten een bedrag van € 2939,22 vermeld, met verwijzing naar bijlagen. Die bijlagen betreffen echter niet werkzaamheden van een getuige, deskundige of tolk, maar in een eerder stadium van de procedure, nog voor de bezwaarfase, gemaakte kosten voor een advocaat. [appellant sub 1] heeft bij de rechtbank een door hemzelf ondertekend beroepschrift ingediend en hij is in persoon zonder bijstand van een beroepsmatige rechtshulpverlener ter zitting verschenen. De rechtbank heeft dan ook terecht en op goede gronden geoordeeld dat voor vergoeding van kosten in verband met de behandeling van het beroep bij de rechtbank, als bedoeld in artikel 8:75 van de Awb, geen aanleiding bestond, omdat de door [appellant sub 1] gestelde kosten geen verband houden met die beroepsprocedure.
    
    2.8.    Het hoger beroep van [appellant sub 1] is ongegrond.
    
        Uit 2.6.3. volgt dat het besluit van 10 mei 2005 weliswaar terecht is vernietigd, maar dat de rechtsgevolgen ervan in stand kunnen blijven, aangezien het bestemmingsplan "Hoensbroek-Noord" geen voor [appellant sub 1] nadelige planologische verandering voor het woongebied behelst. Het hoger beroep van de gemeenteraad is daarom gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd voor zover de rechtbank heeft nagelaten de rechtsgevolgen in stand te laten. De Afdeling zal, doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb alsnog bepalen dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit van 10 mei 2005 in stand blijven.
    
    2.9.    Voor een proceskostenveroordeling in hoger beroep bestaat geen aanleiding.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I.    verklaart het hoger beroep van de gemeenteraad gegrond;
    
    II.    vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover daarbij de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit van 10 mei 2005, kenmerk CSA/2005/5705, niet in stand zijn gelaten;
    
    III.    bevestigt de uitspraak voor zover aangevochten door [appellant sub 1];
    
    IV.    bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit van 10 mei 2005, kenmerk CSA/2005/5705, in stand blijven.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, Voorzitter, en mr. W. Konijnenbelt en mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, Leden, in tegenwoordigheid van mr. D. Haan, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Polak    w.g. Haan
      Voorzitter    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 19 december 2007
    
    18-507.