ECLI:NL:RVS:2010:BN2618, Raad van State, 22-07-2010, 201004641/2/M1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2010-07-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij brieven van 8 september 2009 en 15 oktober 2009 heeft het dagelijks bestuur aan [verzoekster] medegedeeld tot invordering van door [verzoekster] verbeurde dwangsommen over te gaan. Bij besluit van 16 oktober 2009 heeft het dagelijks bestuur aan [verzoekster] een last onder dwangsom opgelegd vanwege overtreding van voorschrift 10 van de bij besluit van 29 april 1997 aan haar verleende vergunning als bedoeld in de Wet verontreiniging oppervlaktewateren, zoals gewijzigd bij besluiten van 3 februari 2000 en 8 april 2004, voor het lozen van afvalwater afkomstig van haar inrichting op het perceel [locatie] te [plaats].

201004641/2/M1.
      Datum uitspraak: 22 juli 2010
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak van de voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht) in het geding tussen:
    
    [verzoekster], gevestigd te [plaats],
    
    en
    
    
      het dagelijks bestuur van het waterschap Noorderzijlvest (hierna: het dagelijks bestuur),
      verweerder.
    
    
    1. Procesverloop
    
    Bij brieven van 8 september 2009 en 15 oktober 2009 heeft het dagelijks bestuur aan [verzoekster] medegedeeld tot invordering van door [verzoekster] verbeurde dwangsommen over te gaan. Bij besluit van 16 oktober 2009 heeft het dagelijks bestuur aan [verzoekster] een last onder dwangsom opgelegd vanwege overtreding van voorschrift 10 van de bij besluit van 29 april 1997 aan haar verleende vergunning als bedoeld in de Wet verontreiniging oppervlaktewateren, zoals gewijzigd bij besluiten van 3 februari 2000 en 8 april 2004, voor het lozen van afvalwater afkomstig van haar inrichting op het perceel [locatie] te [plaats].
    
    Bij besluit van 21 april 2010 heeft het dagelijks bestuur de door [verzoekster] hiertegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
    
    
      Tegen dit besluit heeft [verzoekster] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 11 mei 2010, beroep ingesteld.
      Bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 11 mei 2010, heeft [verzoekster] de voorzitter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
    
    
    De voorzitter heeft het verzoek ter zitting behandeld op 28 juni 2010, waar [verzoekster], vertegenwoordigd door E. Hageman en H.O. Pouw, en het dagelijks bestuur, vertegenwoordigd door mr. J.C. Baron-van der Leest en M. Bethlehem, beiden werkzaam bij het dagelijks bestuur, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Het oordeel van de voorzitter heeft een voorlopig karakter en is niet bindend in de bodemprocedure.
    
    Invordering
    
    2.2. Bij besluit van 13 juli 2009 heeft het dagelijks bestuur aan [verzoekster] een last onder dwangsom opgelegd vanwege overtreding van voorschrift 10 van de bij besluit van 29 april 1997 aan haar verleende vergunning als bedoeld in de Wet verontreiniging oppervlaktewateren, zoals gewijzigd bij besluiten van 3 februari 2000 en 8 april 2004, voor het lozen van afvalwater afkomstig van haar inrichting op het perceel [locatie] te [plaats].
    
    2.3. Op 1 juli 2009 is de wet van 25 juni 2009 tot aanvulling van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Vierde tranche) in werking getreden. Ingevolge artikel IV van deze wet blijft, indien een bestuurlijke sanctie wordt opgelegd wegens een overtreding die plaatsvond voor het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet, het recht zoals dat gold voor dat tijdstip van toepassing. Volgens de Memorie van Toelichting op dat artikel (Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr. 3, blz. 165) is de daarin opgenomen regeling slechts van toepassing op overtredingen die plaatsvinden na de inwerkingtreding van die wet omdat, voor zover hier van belang, voor herstelsancties het praktischer is dat in een lopend handhavingsproces het oude recht van toepassing blijft. Gelet op artikel IV van de Vierde tranche, gelezen in samenhang met voormelde passage, blijft ook ten aanzien van de brieven waarbij het dagelijks bestuur heeft besloten tot invordering van de door [verzoekster] verbeurde dwangsommen over te gaan, het recht van toepassing zoals dat tot 1 juli 2009 gold.
    
    Het vorenstaande leidt de voorzitter voorshands tot het oordeel dat op grond van de Algemene wet bestuursrecht (oud) geen bestuursrechtelijke voorziening open stond tegen de brieven van het dagelijks bestuur van 8 september 2009 en 5 oktober 2009, waarbij het dagelijks bestuur heeft medegedeeld tot invordering van de op grond van het dwangsombesluit van 13 juli 2009 verbeurde dwangsommen over te gaan. De civiele rechter is bevoegd kennis te nemen van geschillen omtrent de invorderingen van dwangsommen die worden verbeurd ten gevolge van dat besluit. De door [verzoekster] ingediende bezwaarschriften van 19 oktober 2009 en 2 november 2009 zijn door het dagelijks bestuur ten onrechte ongegrond in plaats van niet-ontvankelijk verklaard. Er bestaat evenwel geen aanleiding om in verband daarmee een voorlopige voorziening te treffen.
    
    Last onder dwangsom
    
    2.4. De bij besluit van 16 oktober 2009 opgelegde dwangsom is opgelegd wegens overtredingen die op 2 oktober 2009 en 7 oktober 2009 en daarmee na de inwerkingtreding van de Vierde tranche plaatsvonden, zodat het nieuwe recht daarop van toepassing is.
    
    2.5. Ingevolge voorschrift 10 dient het te lozen afvalwater, zoals genoemd in voorschrift 7a, gemeten ter plaatse van de meet- en bemonsteringsvoorziening direct na de afvalwaterzuiveringsinstallatie (hierna: de awzi), aan de volgende eisen te voldoen: concentratie N-Kjeldahl in enig steekmonster: 10 mg/l en concentratie Totaal P in enig steekmonster:
    
    2 mg/l.
    
    2.6. Ingevolge artikel 5:31d van de Algemene wet bestuursrecht wordt onder last onder dwangsom verstaan: a. een last tot geheel of gedeeltelijk herstel van de overtreding, en b. de verplichting tot betaling van een geldsom indien de last niet of niet tijdig wordt uitgevoerd.
    
    Ingevolge artikel 5:32, eerste lid, kan een bestuursorgaan dat bevoegd is een last onder bestuursdwang op te leggen, in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen.
    
    Ingevolge het tweede lid wordt voor een last onder dwangsom niet gekozen, indien het belang dat het betrokken voorschrift beoogt te beschermen zich daartegen verzet.
    
    2.7. [verzoekster] betoogt dat het opleggen van de last onder dwangsom onevenredig is, nu het dagelijks bestuur bekend was met de omstandigheid dat [verzoekster] bezig was adequate maatregelen te nemen ten einde aan de in voorschrift 10 gestelde lozingsnormen te kunnen voldoen. In dit verband wijst [verzoekster] erop dat in het najaar van 2009 een drie maanden durende meetcampagne is gestart en dat sinds medio juni 2010 aluminium aan het water wordt toegevoegd om de vuillast tegen te gaan.
    
    2.7.1. Het dagelijks bestuur stelt zich op het standpunt dat het [verzoekster] in de afgelopen jaren herhaaldelijk heeft gewaarschuwd naar aanleiding van overschrijdingen van de lozingsnormen. Er is ruim de gelegenheid gegeven verbetering te brengen in de situatie met betrekking tot de awzi en in 2008 zijn hierover zelfs adviezen gegeven aan het bedrijf, aldus het dagelijks bestuur. De aard en ernst van de overtredingen, alsmede het feit dat de situatie al jarenlang voortduurt, gaven volgens het dagelijks bestuur geen andere keuze dan tot handhaving over te gaan. Dit heeft geresulteerd in het besluit van 13 juli 2009. Ook nadat het maximumbedrag van deze dwangsom was verbeurd, zijn er nieuwe overtredingen geconstateerd, aldus het dagelijks bestuur. In deze overtredingen heeft het dagelijks bestuur aanleiding gezien opnieuw tot het opleggen van een last onder dwangsom over te gaan. Volgens het dagelijks bestuur zijn ook nu geen zwaarwegende bedrijfsbelangen aanwezig om de overtredingen tijdelijk te gedogen. Het feit dat [verzoekster] ten tijde van het opleggen van de last procesverbeteringen in kaart bracht, acht het dagelijks bestuur niet van dien aard dat op dat moment kon worden afgezien van handhaving. De evaluatie van de awzi door DHV is volgens het dagelijks bestuur een stap in de goede richting, maar ten tijde van het opleggen van de last onder dwangsom moest nog nader onderzoek plaatsvinden en uitvoering worden gegeven aan tal van maatregelen. De maatregelen betreffen voornamelijk de procesvoering, die van meet af aan in orde diende te zijn, aldus het dagelijks bestuur.
    
    2.7.2. Niet in geschil is dat is gehandeld in strijd met voorschrift 10, zodat het dagelijks bestuur terzake handhavend kon optreden.
    
    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    2.7.3. De voorzitter overweegt dat het dagelijks bestuur [verzoekster] reeds bij brief van 19 september 2008 heeft gewaarschuwd dat werd overwogen bestuursrechtelijk op te treden tegen overtreding van de betrokken lozingsnormen en dat [verzoekster] reeds geruime tijd heeft gehad om de procesvoering aan te passen. Gelet hierop en gelet op het belang van de kwaliteit van het oppervlaktewater, alsmede de omstandigheid dat het door [verzoekster] bedoelde onderzoek ten tijde van het opleggen van de last geen aanleiding gaf voor de conclusie dat de overtreding op korte termijn zou worden beëindigd, heeft het dagelijks bestuur zich op goede gronden op het standpunt gesteld dat handhavend optreden niet zodanig onevenredig was in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoorde te worden afgezien. Dat uit het verhandelde ter zitting blijkt dat [verzoekster] actief is met het uitvoeren van maatregelen ter voorkoming van strijd met voorschrift 10 en dat die maatregelen tot gevolg hebben dat sinds medio oktober 2009 de lozingsnormen slechts sporadisch en die gevallen ook slechts minimaal zijn overschreden, doet hieraan naar het voorlopig oordeel van de voorzitter niet af.
    
    2.8. [verzoekster] betoogt dat de aan de last onder dwangsom verbonden begunstigingstermijn van 7 dagen onevenredig kort is. In dit verband voert zij aan dat er voortdurend testen en onderzoeken worden gedaan om de installatie beter te laten werken. [verzoekster] wijst er verder op dat een van de lastigste aspecten daarbij is dat het een biologisch systeem betreft dat steeds enige tijd nodig heeft om zich aan de nieuwe situatie aan te passen. Volgens [verzoekster] onderschat het dagelijks bestuur de omstandigheid dat het enige tijd kost om de installatie optimaal te laten functioneren.
    
    2.8.1. Het dagelijks bestuur stelt zich op het standpunt dat het ten tijde van het opleggen van de last ervan overtuigd was dat [verzoekster] door optimalisatie van het meetregime en betere monitoring van het zuiveringsproces de lozingssituatie op korte termijn aanzienlijk kon verbeteren. Bovendien is het voor [verzoekster] mogelijk om al haar afvalwater per tankauto naar de rioolwaterzuivering van het waterschap in Garmerwolde af te voeren, aldus het dagelijks bestuur.
    
    2.8.2. Ingevolge artikel 5:32a, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht wordt bij een last onder dwangsom die strekt tot het ongedaan maken van een overtreding of het voorkomen van verdere overtreding, een termijn gesteld gedurende welke de overtreder de last kan uitvoeren zonder dat een dwangsom wordt verbeurd.
    
    2.8.3. Gelet op de brief van 19 september 2008 heeft [verzoekster] voorafgaand aan het opleggen van de onderhavige last onder dwangsom ruim een jaar de tijd gehad om de procesvoering aan te passen. Nu voorts door het dagelijks bestuur onweersproken is gesteld dat [verzoekster] volledig aan de in voorschrift 10 opgenomen lozingsnormen kan voldoen indien zij haar afvalwater dagelijks met behulp van een tankauto afvoert, komt de voorzitter de door het dagelijks bestuur opgelegde begunstigingstermijn niet onredelijk voor. Dat aan het afvoeren van het afvalwater per tankauto aanzienlijke kosten zijn verbonden, maakt dat niet anders. Naar het oordeel van de voorzitter heeft het dagelijks bestuur zich terecht op het standpunt gesteld dat deze kosten volledig voor rekening en risico van [verzoekster] dienen te komen.
    
    2.9. [verzoekster] betoogt dat de hoogte van de opgelegde dwangsom niet in redelijke verhouding staat tot de zwaarte van het geschonden belang. In dit verband wijst zij erop dat de opgelegde dwangsom niet in overeenstemming is met de in de ‘Leidraad handhavingsacties en begunstigingstermijnen’ (hierna: de Leidraad) van het Ministerie van Justitie opgenomen normen.
    
    2.9.1. Het dagelijks bestuur stelt zich op het standpunt dat het niet gehouden is onverkort uitvoering te geven aan de Leidraad en dat het bij de vaststelling van de hoogte van de dwangsom zwaarwegend gewicht heeft toegekend aan de omstandigheden van het geval.
    
    2.9.2. In het besluit tot het opleggen van een last onder dwangsom is bepaald dat een bedrag van € 5.000,00 wordt verbeurd voor elke keer dat wordt geconstateerd dat sprake is van overschrijding van de in voorschrift 10 opgenomen lozingsnormen. Het maximumbedrag waarboven geen dwangsom meer kan worden verbeurd is bepaald op € 150.000,00.
    
    2.9.3. Het standpunt van het dagelijks bestuur dat, indien en voor zover de omstandigheden van het geval daartoe nopen, van het in de Leidraad neergelegde beleid kan worden afgeweken, komt de voorzitter niet onjuist voor. Uit de gedingstukken en het verhandelde ter zitting volgt dat het dagelijks bestuur bij de vaststelling van de hoogte van de dwangsom rekening heeft gehouden met de langdurige geschiedenis van overtredingen, de ernst van de overtredingen en het feit dat [verzoekster] zich in een kwetsbaar gebied bevindt - het oppervlaktewater mondt uit in het Lauwersmeergebied -, de grootte en de omzetcijfers van [verzoekster] alsook de kosten van afvoer van hemelwater naar de rioolwaterzuiveringsinstallatie van het waterschap in Garmerwolde van circa € 2.000,00 voor de afvoer van 400 m3 afvalwater. Onder deze omstandigheden bestaat naar het oordeel van de voorzitter geen grond voor het oordeel dat het vastgestelde bedrag niet in redelijke verhouding staat tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsomoplegging.
    
    2.10. Gelet op het voorgaande bestaat aanleiding het verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening af te wijzen.
    
    2.11. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    wijst het verzoek af.
    
    Aldus vastgesteld door mr. Th.G. Drupsteen, als voorzitter, in tegenwoordigheid van mr. C. Sparreboom, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Drupsteen w.g. Sparreboom
      voorzitter ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 22 juli 2010
    
    195-489.