ECLI:NL:RVS:2021:676, Raad van State, 31-03-2021, 202001594/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-03-31 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 17 december 2019 heeft de raad van de gemeente Heusden het bestemmingsplan "Elshout 1e herziening [locatie 1] en [locatie 2]" gewijzigd vastgesteld. Het plan is vastgesteld naar aanleiding van de tussen partijen gewezen uitspraak van 24 april 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:1354). Daarin heeft de Afdeling het besluit van de raad van 20 december 2016 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Elshout", voor zover het betreft het plandeel met de bestemming "Agrarisch" en de functieaanduiding "specifieke vorm van agrarisch - voormalig agrarisch bedrijf" voor het perceel [locatie 2] in Elshout, vernietigd en de raad opgedragen een nieuw besluit te nemen voor het vernietigde plandeel. De Afdeling heeft overwogen dat het plandeel onzorgvuldig is voorbereid en dat de motivering de weigering van de raad om aan het perceel een woonbestemming toe te kennen niet kan dragen.

202001594/1/R2.
    Datum uitspraak: 31 maart 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellant A] en [appellant B], beiden wonend te Elshout, gemeente Heusden,
    appellanten,
    en
    de raad van de gemeente Heusden,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 17 december 2019 heeft de raad het bestemmingsplan "Elshout 1e herziening [locatie 1] en [locatie 2]" (hierna: het plan) gewijzigd vastgesteld.
    Tegen dit besluit hebben [appellanten] beroep ingesteld.
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    [appellanten] hebben een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 4 februari 2021, waar [appellanten], bijgestaan onderscheidenlijk vertegenwoordigd door mr. E. Beele, advocaat te Tilburg, en de raad, vertegenwoordigd door ing. J.P. Burgs, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Het plan is vastgesteld naar aanleiding van de tussen partijen gewezen uitspraak van 24 april 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:1354). Daarin heeft de Afdeling het besluit van de raad van 20 december 2016 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Elshout", voor zover het betreft het plandeel met de bestemming "Agrarisch" en de functieaanduiding "specifieke vorm van agrarisch - voormalig agrarisch bedrijf" voor het perceel [locatie 2] in Elshout (hierna: het perceel), vernietigd en de raad opgedragen een nieuw besluit te nemen voor het vernietigde plandeel. De Afdeling heeft overwogen dat het plandeel onzorgvuldig is voorbereid en dat de motivering de weigering van de raad om aan het perceel een woonbestemming toe te kennen niet kan dragen.
    2.       [appellanten] wonen sinds 2009 op het perceel, in een zogenoemde "kop-hals-rompboerderij". Het hele complex (hierna: het complex), bestaande uit de voormalige agrarische bedrijfswoning (hierna: de woning), de voormalige werk-/melkkamer en de voormalige stal (hierna: de stal), is als gemeentelijk monument aangewezen.
    3.       In het plan heeft de raad alsnog de door [appellanten] gewenste woonbestemming aan het perceel toegekend en een bouwvlak opgenomen ter plaatse van de woning. [appellanten] kunnen zich niet vinden in de specifieke bouwaanduiding "bestaand bijgebouw" dat in het plan is toegekend aan de gronden ter plaatse van de stal. Volgens hen had daar ook een bouwvlak in het plan moeten worden opgenomen. Verder kunnen zij zich niet vinden in de planbegrenzing.
    Toetsingskader
    4.       Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. De Afdeling stelt niet zelf vast of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.
    Kwalificatie van de stal en bouwvlak
    5.       [appellanten] betogen dat de stal niet als "bijgebouw" moet worden gekwalificeerd. Zij voeren aan dat de stal groter is dan de woning en in architectonisch opzicht niet ondergeschikt is hieraan maar deel uitmaakt van de woning. Bij dit type boerderijen zijn voor en achter één, er is sprake van een "ensemble". Daarnaast voeren zij aan dat de stal en de woning even intensief voor de woonfunctie worden gebruikt, zodat de stal ook in functioneel opzicht niet ondergeschikt is aan de woning. Volgens [appellanten] had het bouwvlak voor de hoofdbebouwing dan ook niet slechts rondom de woning, maar ook over de rest van het complex moeten worden uitgestrekt. Ook dan is volgens hen sprake van één woning op het perceel, zoals in het plan is voorgeschreven.
    5.1.    De relevante regelgeving is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    5.2.    Op grond van artikel 1.31 van de planregels wordt in deze regels onder hoofdgebouw verstaan, een gebouw, dat door zijn constructie of afmetingen dan wel gelet op de bestemming als het belangrijkste gebouw op een bouwperceel kan worden aangemerkt.
    Op grond van artikel 1.16 van de planregels wordt in deze regels onder bijgebouw verstaan, een op zichzelf staand, al dan niet vrijstaand gebouw, dat door de vorm onderscheiden kan worden van het op hetzelfde bouwperceel gelegen hoofdgebouw en dat in architectonisch opzicht ondergeschikt is aan het hoofdgebouw.
    5.3.    De woning heeft een oppervlakte van ongeveer 130 m² en is door een tussenbouw verbonden met de stal, die een oppervlakte heeft van ongeveer 380 m². De woning ligt dichtbij de weg en de stal ligt verder naar achteren op het perceel.
    5.4.    De raad heeft aan nagenoeg het gehele perceel, op het voorste gedeelte na waaraan de bestemming "Tuin" is toegekend, een woonbestemming toegekend. Zoals hiervoor is overwogen, is een bouwvlak opgenomen ter plaatse van de woning. Aan de stal is daarnaast ook de specifieke bouwaanduiding "bestaand bijgebouw" toegekend. Verder heeft de raad ter plaatse van het complex ook de specifieke bouwaanduiding "gemeentelijk monument" toegekend.   
    5.5.    Gelet op de definities van hoofd- en bijgebouwen in artikel 1 van de planregels en de woonbestemming moet de woning door zijn constructie als het belangrijkste gebouw op het bouwperceel worden aangemerkt. De stal onderscheidt zich door de vorm van dit hoofdgebouw. De raad kan worden gevolgd in het standpunt dat de stal in architectonisch opzicht het karakter van een schuur heeft en zich onderscheidt van de woning omdat de stal één bouwlaag, een andere kapvorm en lagere goothoogte dan de woning heeft en raam- en deurpartijen heeft die bij een stal horen heeft. De raad kan daarom ook worden gevolgd in het standpunt dat de stal door de constructie en ruimtelijke uitstraling ondergeschikt is aan de woning en daarom als bijgebouw moet worden aangemerkt, ook al wordt deze voor een woonfunctie gebruikt en is de stal groter dan de woning. Zoals de raad terecht heeft opgemerkt, is dit gebruik als woning op grond van artikel 4.1 van de planregels toegestaan, door toekenning van de bestemming "Wonen" aan de gronden waarop de stal staat. De functionele invulling van de stal als woning noodzaakt dus niet tot het aanmerken als hoofdgebouw.
    5.6.    De omstandigheid dat niet alleen de woning maar het gehele complex is aangewezen als monument en de kop-hals-romp van de boerderij een ensemble vormen, betekent niet dat de raad geen onderscheid heeft mogen maken in een hoofd- en bijgebouw. De monumentenstatus is op zichzelf niet van belang hiervoor. Bovendien is het onderscheid in hoofd- en bijgebouwen ook gemaakt in de monumentenomschrijving. Zo is onder IV van die omschrijving vermeld dat het complex van belang is wegens de hoogwaardige architectonische kwaliteit van de samenstellende onderdelen, bestaande uit onder meer hoofd- en bijgebouwen, hekwerken en de tuinaanleg. De raad heeft rekening gehouden met de aanwijzing van het complex als gemeentelijk monument. Naar aanleiding van de zienswijze heeft de raad de specifieke bouwaanduiding "gemeentelijk monument" aan de gronden van het complex toegekend.
    5.7.    De stal heeft een oppervlakte van ongeveer 380 m², wat meer is dan de maximale oppervlakte van 60 m² die voor aan- en uitbouwen en bijgebouwen, voor zover gesitueerd buiten het bouwvlak, op grond van artikel 4.2.2, aanhef en onder b, van de planregels is toegestaan. Artikel 4.2.2, aanhef en onder h, van de planregels maakt echter voor een "bestaand bijgebouw" een uitzondering op die maximale oppervlakte. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad in redelijkheid de specifieke bouwaanduiding "bestaand bijgebouw" aan de stal kunnen toekennen. Daarmee heeft de raad de bestaande situatie positief bestemd.
    5.8.    De raad heeft ook in redelijkheid het bouwvlak kunnen beperken tot de plek waar de woning staat. De raad heeft naar voren gebracht dat de functionele invulling van de stal als woning niet noodzaakt tot vergroting van het bouwvlak. De woonbestemming verzet zich immers niet tegen het gebruik van bijgebouwen voor een woonfunctie behorend bij de aanwezige woning ter plaatse. Een gebruik van de stal als zelfstandige woning is volgens de raad echter niet geoorloofd. Verder heeft de raad opgemerkt dat het bouwvlak ook beperkt wordt gehouden tot de woning met het oog op toekomstige gebruiks- en bebouwingsmogelijkheden. De raad heeft verder onweersproken gesteld dat hij sinds 10 jaar dezelfde uniforme handelwijze hanteert in situaties waarin een agrarische bestemming wordt gewijzigd in een woonbestemming. Het bouwvlak wordt rondom de voormalige agrarische bedrijfswoning gelegd.
    Hiermee heeft de raad naar het oordeel van de Afdeling voldoende gemotiveerd waarom het bouwvlak is beperkt tot de gronden van de woning. De Afdeling acht het niet onredelijk dat de raad de toekomstige gebruiks- en bebouwingsmogelijkheden beperkt heeft gehouden door de beperking van het bouwvlak. Ook acht de Afdeling het in het licht van de rechtszekerheid niet onredelijk dat de raad hiervoor de uniforme handelwijze heeft gehanteerd. Het betoog van [appellanten] biedt geen grond voor het oordeel dat de raad dit in dit geval had moeten doorbreken en het bouwvlak had moeten uitbreiden tot de gronden van het complex.
    Het betoogt slaagt niet.    
    Begrenzing
    6.       [appellanten] komen verder op tegen de begrenzing van het plan. Zij betogen dat zij ook eigenaar zijn van de achterliggende percelen, kadastraal bekend gemeente Heusden nrs. 2492 en 2496, die zij feitelijk gebruiken als achtererf. Daarom hadden deze percelen volgens hen deel moeten uitmaken van het plan en had ook hieraan de woonbestemming moeten worden toegekend. Zij stellen dat de naastgelegen percelen op grond van het bestemmingsplan "Elshout" tot op gelijke hoogte een woonbestemming hebben. De in de provinciale Verordening ruimte  opgenomen grenzen mogen volgens [appellanten] geen reden zijn om de percelen buiten het plan te houden, omdat de verordening volgend en niet leidend is.
    6.1.    De raad komt beleidsruimte toe bij het bepalen van de begrenzingen van een bestemmingsplan. Deze ruimte is echter niet zo groot dat de raad een begrenzing kan vaststellen die in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
    6.2.    De plangrens ligt niet direct achter het complex. Tussen het complex en de plangrens liggen aan de achterzijde gronden met een oppervlakte van ongeveer 270 m². Op die gronden rust ook de woonbestemming als bedoeld in artikel 4.1 van de planregels van het plan. Die gronden kunnen dus onder meer worden gebruikt als tuin of erf. De percelen nrs. 2492 en 2496 liggen achter die gronden.
    6.3.    De raad heeft gesteld dat de begrenzing van het plan overeenkomt met de begrenzing van de bebouwde kom en de door de provincie aangegeven grens voor het stedelijk gebied en buitengebied. De percelen nrs. 2492 en 2496 hebben onder het bestemmingsplan Elshout uit 2006 een agrarische bestemming zonder bouwvlak en maken deel uit van het buitengebied. Op de gronden kan niet gebouwd worden. De percelen aan het lint van Elshout zijn heel diep. Het komt volgens de raad vaker voor dat het achterste gedeelte doorloopt in het buitengebied en de woonfuncties geconcentreerd zijn op het voorste deel. De raad heeft verder opgemerkt dat  de omstandigheid dat [appellanten] eigenaar zijn van de percelen nrs. 2492 en 2496 niet bepalend is voor de begrenzing van het plangebied. De woonbestemming is volgens de raad niet toegekend aan die percelen omdat "vertuining" en ongewenste verstening van landelijk gebied en agrarische gronden niet gewenst is en de percelen dan bebouwingsmogelijkheden krijgen. Volgens de raad is het perceel voldoende ruim voor de woonfunctie. In de stelling van [appellanten] dat de percelen nrs. 2492 en 2496 al jaren in gebruik bij hen zijn als achtererf bij de woning, ziet de raad geen aanleiding om deze toe te voegen aan het plangebied. Dit geldt te meer nu dit gebruik volgens de raad strijdig is met het geldende bestemmingsplan.
    6.4.    Deze motivering kan de beslissing van de raad dragen dat de percelen nrs. 2492 en 246 geen deel uitmaken van het plan. Niet is gebleken dat tussen het perceel van [appellanten] met de woonbestemming en hun percelen nrs. 2492 en 2496 een zodanige ruimtelijke samenhang bestaat, dat die percelen hierom in het plan opgenomen hadden moeten worden.
    De verwijzing naar de woonbestemming van naastgelegen percelen geeft geen aanleiding tot een ander oordeel. Ter zitting heeft de raad toegelicht dat daar waar de woonbestemming op naastgelegen percelen verder doorloopt, te maken heeft met specifieke situaties zoals de omstandigheid dat sprake is van een vergund bijgebouw. Daarvan is in dit geval niet gebleken.
    De raad heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de vastgestelde planbegrenzing strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.
    Het betoog faalt.
    Conclusie
    7.       Het beroep is ongegrond.
    8.       De raad hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart het beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. R. Uylenburg, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. A. de Vlieger-Mandour, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 31 maart 2021
    615.
     
    BIJLAGE
     
    Planregels bestemmingsplan Elshout 1e herziening [locatie 1] en [locatie 2]
    Artikel 1 Begrippen
    In deze regels wordt verstaan onder:
    (…)
    Artikel 1.16 bijgebouw:
    een op zichzelf staand, al dan niet vrijstaand gebouw, dat door de vorm onderscheiden kan worden van het op hetzelfde bouwperceel gelegen hoofdgebouw en dat in architectonisch opzicht ondergeschikt is aan het hoofdgebouw;
    (…)
    Artikel 1.21 bouwperceel:
    een aaneengesloten stuk grond, waarop ingevolge de regels een zelfstandige, bij elkaar behorende bebouwing is toegelaten;
    (…)
    Artikel 1.23 bouwvlak:
    een geometrisch bepaald vlak, waarmee gronden zijn aangeduid, waar ingevolge de regels bepaalde gebouwen en bouwwerken geen gebouwen zijnde zijn toegelaten;
    (…)
    Artikel 1.31 hoofdgebouw:
    een gebouw, dat door zijn constructie of afmetingen dan wel gelet op de bestemming als het belangrijkste gebouw op een bouwperceel kan worden aangemerkt;
    (…)
    Artikel 1.37 perceelsgrens:
    de grens van een perceel;
    Artikel 4.1 Bestemmingsomschrijving
    De voor 'Wonen' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    a. wonen;
    b. aan-huis-verbonden beroep of bedrijf;
    c. tuinen, erven en verhardingen;
    d. hobbymatig houden van dieren;
    e. bescherming en behoud van de monumentale en cultuurhistorische waarden van gemeentelijke monumenten ter plaatse van de aanduiding 'specifieke bouwaanduiding - gemeentelijk monument';
    f. water en waterhuishoudkundige voorzieningen;       
    g. parkeervoorzieningen.
    Artikel 4.1.1 Aantal woningen
    Het aantal woningen mag niet meer bedragen dan het bestaande aantal.
    Artikel 4.2.1 Hoofdgebouwen
    Voor het bouwen van hoofdgebouwen gelden de volgende bepalingen:
    a. hoofdgebouwen mogen uitsluitend binnen het bouwvlak worden gebouwd;
    b. de goothoogte mag niet meer bedragen dan 7 m;
    c. bij het bepalen van de goothoogte dient minimaal ¾ van de totale gootlengte te voldoen aan de goothoogte;
    d. de bouwhoogte mag niet meer bedragen dan 11 m;
    e. het bouwvlak mag volledig worden bebouwd.
    Artikel 4.2.2 Aan- en uitbouwen en bijgebouwen
    Voor het bouwen van aan- en uitbouwen en bijgebouwen gelden de volgende bepalingen:
    a. aan- en uitbouwen en bijgebouwen mogen zowel binnen als buiten het bouwvlak worden gebouwd;
    b. de gezamenlijke oppervlakte van aan- en uitbouwen en bijgebouwen, voor zover gesitueerd buiten het bouwvlak, mag niet meer bedragen dan 60 m²;
    c. voor zover de oppervlakte van de strook grond achter de achtergevelrooilijn van het hoofdgebouw en het verlengde daarvan meer bedraagt dan 300 m² mag de onder b geregelde gezamenlijke oppervlakte worden vermeerderd met 10% van deze overmaat tot in totaal maximaal 150 m²;
    d. de gronden gelegen achter de achtergevelrooilijn van het hoofdgebouw en het verlengde daarvan mogen voor maximaal 50% worden bebouwd;
    e. bij vrijstaande hoofdgebouwen dient één der zijstroken vrij van aan- en uitbouwen en bijgebouwen te blijven tot de lijn evenwijdig aan en op een afstand van 25 m achter de voorgevellijn;
    f. de goothoogte, voor zover gesitueerd buiten het bouwvlak, mag niet meer bedragen dan 3 m. Binnen het bouwvlak geldt het bepaalde in lid 4.2.1 sub b;
    g. de bouwhoogte, voor zover gesitueerd buiten het bouwvlak, mag niet meer bedragen dan 6 m. Binnen het bouwvlak geldt het bepaalde in lid 4.2.1 sub d;
    h. in afwijking van het bepaalde onder b, c, h en g, zijn ter plaatse van de aanduiding 'bestaand bijgebouw' de bestaande bijgebouwen toegestaan.