ECLI:NL:RVS:2009:BI1114, Raad van State, 15-04-2009, 200803412/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2009-04-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 19 maart 2008 heeft de staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat (hierna: de staatssecretaris) voorschriften gewijzigd die zijn verbonden aan de op 6 juni 1994 aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid in oprichting Eurosplitter B.V. (hierna: Eurosplitter) verleende vergunning als bedoeld in de Wet verontreiniging oppervlaktewateren voor het lozen van afvalwater van haar petrochemische raffinaderij via haar afvalwaterzuiveringsinstallatie op de riolering van [vergunninghoudster]. Dit besluit is op 27 maart 2008 ter inzage gelegd.

200803412/1.
      Datum uitspraak: 15 april 2009
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellante], gevestigd te [plaats],
    
    en
    
    
      de staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat,
      verweerder.
    
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 19 maart 2008 heeft de staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat (hierna: de staatssecretaris) voorschriften gewijzigd die zijn verbonden aan de op 6 juni 1994 aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid in oprichting Eurosplitter B.V. (hierna: Eurosplitter) verleende vergunning als bedoeld in de Wet verontreiniging oppervlaktewateren voor het lozen van afvalwater van haar petrochemische raffinaderij via haar afvalwaterzuiveringsinstallatie op de riolering van [vergunninghoudster]. Dit besluit is op 27 maart 2008 ter inzage gelegd.
    
    Tegen dit besluit heeft [appellante] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 8 mei 2008, beroep ingesteld.
    
    De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft desverzocht een deskundigenbericht uitgebracht.
    
    [appellante] heeft nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 17 maart 2009, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. drs. L.A.J. Spaans, advocaat te Amsterdam, [directeur], [milieumanager], en ir. J.J. van den Heuvel, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. F.S. de Waal, ing. K.J. Wagner, P.A. Janssen en P.R.M. de Visscher, allen werkzaam bij het ministerie, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. [appellante] is de rechtsopvolger van Eurosplitter. [vergunninghoudster] heet thans VOPAK Terminal Europoort.
    
    2.2. Bij het aan het bestreden besluit verbonden voorschrift III zijn onder meer de lozingseisen voor de parameters Chemisch Zuurstofverbruik (hierna: CZV) en olie, gesteld in voorschrift 4, eerste lid, van de vergunning, aangescherpt.
    
    Door de wijziging is de lozingseis voor CZV verlaagd van 400 mg/l tot 200 mg/l als maximale concentratie in een steekmonster en van 250 mg/l tot 125 mg/l als gemiddelde concentratie (voortschrijdend rekenkundig gemiddelde over 10 steekmonsters). De lozingseis voor olie is vervallen als maximale concentratie in een steekmonster en verlaagd van 10 mg/l tot 1,5 mg/l als gemiddelde concentratie (voortschrijdend rekenkundig gemiddelde over 10 steekmonsters).
    
    2.3. [appellante] betoogt dat niet in geschil is dat zij de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken toepast en presteert binnen de prestatierange van het BREF-document Reference Document on Best Available Techniques for Mineral Oil and Gas Refineries. Zij stelt aan de nieuwe lozingseisen, met name die voor CZV, niet per direct en vermoedelijk pas op termijn door het treffen van onorthodoxe maatregelen zoals het stilleggen van de raffinaderij, het afvoeren van afvalwater naar een derde of het recirculeren van afvalwater te kunnen voldoen, dit temeer nu geen termijn is gegund om aanvullende voorzieningen te treffen.
    
    In dit verband betoogt [appellante] dat olie, de grondstof voor olieraffinage, per bron in samenstelling verschilt, welke verschillen zich uiteindelijk vertalen in fluctuaties van de effluentkwaliteit. De lozingseisen moeten volgens [appellante] een zodanige ruimte laten dat normaal voorkomende fluctuaties niet leiden tot regelovertreding. De nieuwe eisen laten die ruimte volgens [appellante] niet.
    
    2.3.1. De staatssecretaris heeft aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd dat Richtlijn 96/61/EG van de Raad van de Europese Unie van 24 september 1996 inzake geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging eist dat wordt getoetst of de vergunningen van bedrijven waarop de richtlijn van toepassing is, zoals het onderhavige, in overeenstemming zijn met de regels die op grond van deze richtlijn zijn gesteld. Uit de toets van de lozingseisen in de vigerende vergunning blijkt volgens de staatssecretaris dat de gestelde lozingseisen voor CZV en minerale olie voor een installatie die voldoet aan de eis dat de beste beschikbare technieken worden toegepast, hetgeen bij de afvalwaterzuiveringsinstallatie (hierna: awzi) van [appellante] ruimschoots het geval is, te hoog zijn.
    
    De staatssecretaris betoogt dat hij op basis van het lozingspatroon van [appellante] bij een beheerste bedrijfsvoering, met behulp van het programma Lozingseis-assistent, beschreven in de nota Lozingseisen Wvo-vergunningen, de hoogte van de nieuwe lozingseisen heeft bepaald. De kern van de systematiek waarmee met dit programma lozingseisen kunnen worden bepaald is volgens de staatssecretaris dat er uniforme, naleefbare en handhaafbare lozingseisen worden afgeleid van een representatief lozingspatroon. Lozingseisen worden volgens de staatssecretaris bepaald voor de normale beheerste procesvoering en niet voor (uitzonderlijke) situaties als calamiteiten. [appellante] kan volgens de staatssecretaris met de door haar gebruikte technieken onder normale bedrijfsvoering zonder aanvullende maatregelen aan de gestelde lozingseisen voldoen.
    
    2.3.2. Ingevolge artikel 7a, eerste lid, van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren is met betrekking tot het wijzigen en intrekken van een vergunning afdeling 8.1.2 van de Wet milieubeheer van overeenkomstige toepassing.
    
    Ingevolge artikel 8.23, eerste lid, van de Wet milieubeheer kan het bevoegd gezag beperkingen waaronder een vergunning is verleend, en voorschriften die daaraan zijn verbonden, wijzigen, aanvullen of intrekken, dan wel alsnog beperkingen aanbrengen of voorschriften aan een vergunning verbinden in het belang van de bescherming van het milieu.
    
    Ingevolge het vierde lid van dit artikel zijn met betrekking tot de beslissing ter zake en de inhoud van de beperkingen en voorschriften de artikelen 8.6 tot en met 8.17 van overeenkomstige toepassing.
    
    Ingevolge artikel 8.11, derde lid, van de Wet milieubeheer worden in het belang van het bereiken van een hoog niveau van bescherming van het milieu aan de vergunning de voorschriften verbonden, die nodig zijn om de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, te voorkomen of, indien dat niet mogelijk is, zoveel mogelijk - bij voorkeur bij de bron - te beperken of ongedaan te maken. Daarbij wordt ervan uitgegaan dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast.
    
    2.3.3. Vaststaat dat de in de inrichting aanwezige Sequential Batch Reactor (hierna: SBR) moet worden aangemerkt als de beste beschikbare techniek voor de hier aan de orde zijnde lozingen. De vraag die partijen evenwel verdeeld houdt is welke lozingseisen moeten worden aangemerkt als voortvloeiend uit toepassing van deze beste beschikbare techniek. De staatssecretaris heeft de hoogte van de lozingseisen in dit geval vastgesteld met behulp van het computerprogramma de Lozingseis-assistent (hierna: de Lozingseis-assistent). Dit programma wordt in de nota Lozingseisen Wvo-vergunningen, die in tabel 2 van de Regeling aanwijzing BBT-documenten is aangewezen als document waarmee het bevoegd gezag rekening moet houden bij de bepaling van de voor de lozing in aanmerking komende beste beschikbare technieken, aanbevolen als hulpmiddel om de hoogte van de lozingseis uit statistische gegevens af te leiden. In paragraaf 2.3 van de gebruikershandleiding van de Lozingseis-assistent wordt onder meer opgemerkt dat het programma zijn berekeningen alleen dient te baseren op de kenmerken van de meetwaarden bij de gebruikelijke, beheerste procesvoering. Dit betekent dat piekwaarden in de meetgegevens die het gevolg zijn van een onbeheerste processituatie of een meetfout, niet betrokken mogen worden bij de bepaling van de hoogte van de lozingseis. Dat geldt evenwel niet voor piekwaarden die optreden tijdens de gebruikelijke, beheerste periode; het niet in de beoordeling betrekken van deze piekwaarden kan tot gevolg hebben dat een lozingseis wordt vastgesteld die niet naleefbaar is. Het is daarom van belang dat het bevoegd gezag in overleg met vergunninghouder vaststelt welke piekwaarden moeten worden toegeschreven aan een meetfout of een niet-representatieve bedrijfssituatie, zoals bijvoorbeeld een storing, en welke piekwaarden tijdens de gebruikelijke, beheerste procesvoering zijn opgetreden.
    
    In het onderhavige geval heeft de staatssecretaris meetgegevens uit de periode januari 2003 tot en met juni 2007 gebruikt om met behulp van de Lozingseis-assistent de hoogte van de lozingseisen te bepalen. Uit het het verhandelde ter zitting is gebleken dat de staatssecretaris de historische meetgegevens van de lozingen van [appellante]heeft geïnterpreteerd met behulp van de hem ter beschikking staande gegevens over die lozingen, maar dat hij geen overleg heeft gevoerd met [appellante] over die meetgegevens. Hierdoor was, zo is ter zitting gebleken, de staatssecretaris er niet van op de hoogte dat de gehanteerde historische meetgegevens een te rooskleurig beeld geven over de kwaliteit van het te lozen water nu [appellante] reeds, ten einde te kunnen voldoen aan de lozingseisen die golden vóór het bestreden besluit, vijf à zes keer per jaar te lozen water dat reeds door de SBR is gevoerd, recirculeert om het, alvorens het te lozen, nog een keer door die SBR te voeren dan wel het te lozen water opvangt en laat afvoeren door derden. De staatssecretaris heeft bij het vaststellen van de hoogte van de lozingseisen in ieder geval met deze omstandigheden geen rekening gehouden en daardoor piekwaarden die op zouden treden tijdens de gebruikelijke, beheerste periode niet bij de vaststelling van de hoogte van de lozingseisen betrokken. Gezien het vorenstaande is de Afdeling van oordeel dat het college in strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht niet de nodige kennis heeft vergaard omtrent de relevante feiten.
    
    2.4. Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit komt voor vernietiging in aanmerking, voor zover het voorschrift III betreft, voor zover daarbij het aan de vergunning van 6 juni 1994, kenmerk AWU/132408 I, verbonden voorschrift 4 is gewijzigd ten aanzien van de parameters CZV en olie.
    
    2.5. De staatssecretaris dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. verklaart het beroep gegrond;
    
    II. vernietigt het besluit van de staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat van 19 maart 2008, kenmerk ARE/2008.2122 I, voor zover het voorschrift III betreft, voor zover daarbij het aan de vergunning van 6 juni 1994, kenmerk AWU/132408 I, verbonden voorschrift 4 is gewijzigd ten aanzien van de parameters CZV en olie;
    
    III. veroordeelt de staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.066,79 (zegge: duizendzesenzestig euro en negenenzeventig cent), waarvan € 644,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de Staat der Nederlanden (het Ministerie van Verkeer en Waterstaat) aan [appellante] onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
    
    IV. gelast dat de Staat der Nederlanden (het Ministerie van Verkeer en Waterstaat) aan [appellante] het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 288,00 (zegge: tweehonderdachtentachtig euro) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. Th.G. Drupsteen, voorzitter, en mr. W. Sorgdrager en drs. W.J. Deetman, leden, in tegenwoordigheid van mr. R. Teuben, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Drupsteen w.g. Teuben
      voorzitter ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 15 april 2009
    
    288.