ECLI:NL:RVS:2012:BV5123, Raad van State, 15-02-2012, 201107095/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2012-02-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 13 juli 2010 heeft het college aan [appellant sub 2] een last onder dwangsom opgelegd om binnen twintig weken de steiger en de loopbrug gelegen in de Bakkerskil, schuin tegenover [locatie] te [plaats] (hierna: het perceel), te verwijderen onder verbeurte van een dwangsom van € 500,00 per dag met een maximum van € 10.000,00.

201107095/1/A1.
      Datum uitspraak: 15 februari 2012
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    
      1. het college van burgemeester en wethouders van Nederlek,
      2. [appellant sub 2], wonend te [woonplaats],
      appellanten,
    
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank 's-Gravenhage van 1 juni 2011 in zaak nr. 11/1575 in het geding tussen:
    
    [appellant sub 2]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Nederlek.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 13 juli 2010 heeft het college aan [appellant sub 2] een last onder dwangsom opgelegd om binnen twintig weken de steiger en de loopbrug gelegen in de Bakkerskil, schuin tegenover [locatie] te [plaats] (hierna: het perceel), te verwijderen onder verbeurte van een dwangsom van € 500,00 per dag met een maximum van € 10.000,00.
    
    Bij besluit van 3 januari 2011 heeft het college het door [appellant sub 2] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en hierbij een nieuwe begunstigingstermijn verleend van twintig weken.
    
    Bij uitspraak van 1 juni 2011, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank het door [appellant sub 2] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 3 januari 2011 vernietigd en het college opgedragen om een nieuw besluit te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben het college, bij de Raad van State ingekomen op 28 juni 2011, en [appellant sub 2] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 8 juli 2011, hoger beroep ingesteld. [appellant sub 2] heeft haar hoger beroep aangevuld bij brief van 4 augustus 2011.
    
    [appellant sub 2] heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [appellant sub 2] heeft nadere stukken ingediend.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 1 februari 2012, waar het college, vertegenwoordigd door mr. A.D. Bouwman-van Blarkom, werkzaam bij de gemeente, en [appellant sub 2], bijgestaan door mr. G. Bussink-Klein Wolterink, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Bij besluit van 11 juli 2007 heeft het college geweigerd aan [appellant sub 2] een vrijstelling en bouwvergunning te verlenen voor het oprichten van een trap, loopbrug, steiger en meerpalen met daaraan verbonden drijvers op het perceel. In haar uitspraak van 3 februari 2010 in zaak nr. 200902198/1/H1, heeft de Afdeling overwogen dat het college in redelijkheid heeft kunnen weigeren aan [appellant sub 2] een vrijstelling en bouwvergunning voor het oprichten van deze bouwwerken te verlenen. De weigering is met deze uitspraak onherroepelijk geworden.
    
    [appellant sub 2] heeft op het perceel twee meerpalen geplaatst en een ponton met een loopbrug.
    
    2.2. Ingevolge artikel 40, eerste lid, onder a, van de Woningwet zoals die wet luidde ten tijde van belang, is het verboden te bouwen zonder of in afwijking van een door burgemeester en wethouders verleende bouwvergunning.
    
    Ingevolge artikel 1, eerste lid, aanhef en onder a, voor zover hier van belang, wordt onder bouwen verstaan: het plaatsen, het geheel of gedeeltelijk oprichten, vernieuwen of veranderen en het vergroten van een bouwwerk.
    
    Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Krimpen aan de Lek Landelijk Gebied, 2e en 3e herziening" (hierna: het bestemmingsplan), rust op de grond waarop de aanlegvoorziening is gelegen, de bestemmingen "Water", "Waterstaatsdoeleinden" en "Groenvoorzieningen". Ingevolge de planvoorschriften zijn op de bestemming "Water" aanlegsteigers, vlonders en loopbruggen toegestaan ter plaatse van de aanduiding "aanlegsteiger" op de plankaart. Op de plankaart is op de onderhavige locatie geen aanduiding "aanlegsteiger" opgenomen, zodat de aanlegvoorziening in strijd is met het bestemmingsplan.
    
    Ingevolge de beleidsnotitie "Aanlegsteigers en woonboten in de Bakkerskil" (hierna: de Beleidsnotitie) worden aanvragen voor nieuwe steigers, ingediend na 1 november 2006, geweigerd. Volgens de inleiding van die notitie is deze vastgesteld om te voorkomen dat na afronding van de dijkverzwaring ter hoogte van de Bakkerskil, waarbij de daar aanwezige aanlegsteigers, boothuizen en woonboten zijn verwijderd, een groter aantal steigers dan voor de dijkverzwaring zal terugkeren en dat aldaar een jachthaven zal ontstaan.
    
    Het hoger beroep van [appellant sub 2]
    
    2.3. [appellant sub 2] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de ponton geen bouwwerk is in de zin van de Bouwverordening, zodat het college niet bevoegd was daartegen handhavend op te treden. Zij voert daartoe aan dat zij het bouwwerk waarvoor zij bouwvergunning heeft gevraagd, nooit heeft uitgevoerd. [appellant sub 2] heeft in plaats van de steiger een ponton geplaatst, die zij vervolgens heeft omgebouwd tot een pontonboot die zelfstandig kan varen en niet verbonden is met de grond.
    
    2.3.1. Voor de beantwoording van de vraag of een bouwvergunning is vereist, dient eerst te worden beoordeeld of sprake is van bouwen in de zin van artikel 1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Woningwet. Ingevolge die bepaling wordt, voor zover thans van belang, onder bouwen verstaan: het plaatsen, het geheel of gedeeltelijk oprichten, vernieuwen of veranderen en het vergroten van een bouwwerk. Het begrip "bouwwerk" is in de Woningwet niet omschreven. Volgens de jurisprudentie van de Afdeling, onder meer in de uitspraak van 17 oktober 2001 in zaak nr. 200004512/1 (Gst. 2002, 7172, 11), geeft de modelbouwverordening een bruikbare definitie van het wettelijke begrip "bouwwerk". Deze luidt: "elke constructie van enige omvang van hout, steen, metaal of ander materiaal, die op de plaats van bestemming hetzij direct of indirect met de grond verbonden is, hetzij direct of indirect steun vindt in of op de grond, bedoeld om ter plaatse te functioneren".
    
    2.3.2. Niet in geschil is dat de loopbrug een bouwwerk is nu deze constructie vast met de wal is verbonden. Ter zitting is komen vast te staan dat de drijvende ponton verbonden is met de twee meerpalen. De ponton is voorts via de loopbrug indirect verbonden met de wal. De ponton is derhalve indirect verbonden met de grond. Nu de constructie van ponton met loopbrug in combinatie met de meerpalen bedoeld is om ter plaatse te functioneren als aanlegvoorziening voor de plezierboot, dient deze te worden aangemerkt als bouwwerk in de zin van de Bouwverordening. Gelet hierop is er ingevolge artikel 40, eerste lid, van de Woningwet een bouwvergunning vereist voor het plaatsen daarvan. Nu deze niet is verleend, is het college derhalve bevoegd ter zake handhavend op te treden.
    
    Het betoog faalt.
    
    Het hoger beroep van het college
    
    2.4. Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat handhavend optreden in dit geval zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat het daarvan had behoren af te zien. Hiertoe voert het aan dat de rechtbank in de aangevallen uitspraak ten onrechte is afgeweken van hetgeen de Afdeling in haar uitspraak van 3 februari 2010, zaak nr. 200902198/1/H1, heeft overwogen en dat het handhavend optreden tegen de ponton met loopbrug voortvloeit uit deze uitspraak.
    
    2.4.1. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    2.4.2. Bij besluit van 11 juli 2007 heeft het college geweigerd aan [appellant sub 2] vrijstelling en bouwvergunning te verlenen voor het oprichten van een trap, loopbrug, steiger en meerpalen op deze locatie. Dit besluit is na de genoemde uitspraak van de Afdeling onherroepelijk. Nu de in geding zijnde aanlegvoorziening, bestaande uit een ponton met loopbrug en meerpalen, nagenoeg overeenkomt met de voorziening waarvoor destijds bouwvergunning is gevraagd, heeft de rechtbank hierover terecht geoordeeld dat van concreet zicht op legalisering geen sprake is, nu in het bestemmingsplan voor onderhavige locatie niet de aanduiding "aanlegsteiger" is opgenomen en het college niet bereid is hiervan ontheffing te verlenen.
    
    2.4.3. De boot van [appellant sub 2] heeft nooit een eigen steiger gehad en ligt sinds 2007 op onderhavige locatie in de Bakkerskil. Vóór de aanvang van de dijkverzwaring in 2002 lag de boot aan twee vrachtschepen aangemeerd, waarvan de eigenaar na de dijkverzwaring geen toestemming heeft verleend om de boot van [appellant sub 2] opnieuw aan zijn schepen aan te meren.
    
    Het feit dat [appellant sub 2] over een vergunning Wet beheer rijkswaterstaatswerken van Rijkswaterstaat beschikt en over een keurvergunning van het Hoogheemraadschap van Schieland en Krimpenerwaard, heeft het college bij de belangenafweging niet van doorslaggevend belang hoeven achten, aangezien voor het verlenen van deze vergunningen andere toetsingskaders gelden waarbij niet aan het bestemmingsplan wordt getoetst. De omstandigheid dat de boot reeds lange tijd in de Bakkerskil ligt, is onvoldoende voor het oordeel dat het college van handhavend optreden had moeten afzien. Met de lange aanwezigheid van de boot in de Bakkerskil heeft het college rekening gehouden bij het bepalen van de begunstigingstermijn.
    
    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de genoemde uitspraak van 3 februari 2010 inzake de geweigerde bouwvergunning voor de steiger, liggen de door de burgemeester van de gemeente Nederlek tijdens een bijeenkomst van 20 november 2006 gedane uitspraken in lijn van de Beleidsnotitie, zodat daaraan niet het gerechtvaardigde vertrouwen kon worden ontleend dat niet tegen de aanlegvoorziening van [appellant sub 2] zou worden opgetreden.
    
    Ook in de omstandigheid dat er thans meer steigers in de Bakkerskil zijn dan vóór de dijkverzwaring, heeft het college geen grond hoeven zien om af te zien van handhavend optreden nu het college voor deze steigers bouwvergunningen heeft verleend. Het gaat om steigers die in overeenstemming zijn met het bestemmingsplan, of waarvoor vóór de dijkverzwaring een aanvraag om bouwvergunning is ingediend, of waarvoor van rechtswege een bouwvergunning is verleend.
    
    Anders dan de rechtbank heeft overwogen, heeft het college in de omstandigheid dat op dit moment een alternatieve aanlegvoorziening voor de boot ontbreekt, evenmin grond hoeven zien om af te zien van handhavend optreden.
    
    Dat de aanlegvoorziening geen belemmerende of ontsierende werking heeft, wat hiervan zij, maakt niet dat de aanlegvoorziening alsnog past in de gewenste ruimtelijke kwaliteit van het gebied en ook hierin heeft het college geen grond hoeven zien om van handhavend optreden af te zien. Onder deze omstandigheden en in aanmerking genomen dat de ponton met loopbrug, naar niet in geschil is, niet kan worden aangemerkt als een overtreding van geringe ernst, heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat handhavend optreden zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, dat daarvan in dit geval behoort te worden afgezien. Het betoog slaagt.
    
    2.5. Het hoger beroep van het college van burgemeester en wethouders van Nederlek is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van [appellant sub 2] tegen het besluit van 3 januari 2011 van het college alsnog ongegrond verklaren. Het hoger beroep van [appellant sub 2] is ongegrond.
    
    2.6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. verklaart het hoger beroep van het college van burgemeester en wethouders van Nederlek gegrond;
    
    II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank 's-Gravenhage van 1 juni 2011 in zaak nr. 11/1575;
    
    III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep van [appellant sub 2] ongegrond;
    
    IV. verklaart het hoger beroep van [appellant sub 2] ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. P.A. Offers, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. V. van Dorst, ambtenaar van staat.
    
    
      w.g. Offers w.g. Van Dorst
      lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 15 februari 2012
    
    357-702.