ECLI:NL:RBOBR:2016:6125, Rechtbank Oost-Brabant, 04-11-2016, 16_2170
Rechtbank Oost-Brabant — Uitspraak 
Datum: 2016-11-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Gefaseerde vergunning voor één activiteit?
      
      De rechtbank is van oordeel dat artikel 2.5 van de Wabo uitsluitend de mogelijkheid biedt om een gefaseerde aanvraag in te dienen in geval van een project met meerdere afzonderlijke activiteiten. De Wabo voorziet immers niet in een gedeeltelijke vergunning voor één activiteit. Als verweerder positief zou beslissen op een gedeeltelijke aanvraag voor een activiteit, wordt de betreffende activiteit in zijn geheel vergund.

RECHTBANK OOST-BRABANT
    
    
      Zittingsplaats 's-Hertogenbosch
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummers: SHE 16/2170 en SHE 16/2171 
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 4 november 2016 in de zaak tussen
    
    
      [eiser] , te [woonplaats] , eiser I
    (gemachtigde: M.J.E. Driessen),
    
    
      [eiser] , te [woonplaats] , eiser II
    (gemachtigde: M.J.E. Driessen),
    
    
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Someren, verweerder
    (gemachtigden: mr. A.W.R.A. Verbruggen en mr. B.M.C. Mutsaerts).
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Bij besluit van 21 januari 2016 (het eerste primaire besluit) heeft verweerder besloten de aanvraag voor een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen in verband met het oprichten van een vrijstaande woning op de locatie [locatie] ongenummerd te [woonplaats] op grond van artikel 4:5 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet in behandeling te nemen. 
    
    
    
      Bij besluit van 21 januari 2016 (het tweede primaire besluit) heeft verweerder besloten de aanvraag voor een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen in verband met het oprichten van vijf vrijstaande woningen op de locatie [locatie] ongenummerd en [locatie] ongenummerd te [woonplaats] op grond van artikel 4:5 van de Awb niet in behandeling te nemen. 
    
    
    
      Bij besluit van 3 maart 2016 (bestreden besluit I) heeft verweerder het bezwaar van eiser I ongegrond verklaard. 
    
    
    
      Bij besluit van 3 maart 2016 (bestreden besluit II) heeft verweerder het bezwaar van eiser II ongegrond verklaard. 
    
    
    
      Eiser I heeft tegen het bestreden besluit I beroep ingesteld. Dit is geregistreerd onder zaaknummer SHE 16/2170.
    
    
    
      Eiser II heeft tegen het bestreden besluit II beroep ingesteld. Dit is geregistreerd onder zaaknummer SHE 16/2171.
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 18 oktober 2016. Eisers zijn verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      1.1
      De rechtbank gaat uit van de volgende feiten. Op 27 november 2015 heeft verweerder de aanvragen voor een omgevingsvergunning van eiser I en eiser II ontvangen. In de brieven van verweerder van 14 december 2015 laat verweerder eisers weten dat de bij de aanvraag verstrekte gegevens en bescheiden onvoldoende zijn om de aanvraag te kunnen beoordelen of om de beschikking voor te bereiden. Daarbij vermeldt verweerder welke gegevens nog ontbreken. In beide gevallen gaat het om de volgende gegevens:
      
         een milieukundig bodemonderzoek; 
         gemaatvoerde plattegrond-, gevel-, doorsnede- en detailtekeningen;
         alle gegevens met betrekking tot toetsing aan het Bouwbesluit;
         rioleringstekening;
         gegevens energieprestatie;
         gegevens hoofdopzet constructie.
      
      
        Verweerder heeft in de genoemde brieven ook aangegeven onder verwijzing naar artikel 2.7, eerste lid, van de Regeling omgevingsrecht (Mor) uitsluitend de in dat lid genoemde gegevens niet op te vragen. 
        Eisers hebben ieder voor zich bij brief van 9 januari 2016 gereageerd waarna de primaire besluiten zijn genomen.
      
      
    
    
      1.2
      De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) heeft in de uitspraak van 20 juni 2012 (ECLI:NL:RVS:2012:BW8875) het exploitatieplan "Waterdael III" vernietigd. Tot op de dag van de zitting op 18 oktober 2016 is er geen nieuw ontwerpexploitatieplan ter inzage gelegd. Er is geen overeenstemming bereikt tussen verweerder en eisers over het sluiten van een exploitatieovereenkomst. 
      
    
    
      2.1
      Verweerder heeft in zijn brief van 14 december 2015 aangegeven dat, mochten de gegevens worden overgelegd, de aanvragen zullen worden aangehouden, gelet op artikel 3.5 eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Eisers hebben in hun reactie op de brief van 14 december 2015 juist aangegeven dat er geen grondslag is om de aanvragen aan te houden.
      
    
    
      2.2
      Het geschil dat aan de rechtbank is voorgelegd beperkt zich tot de vraag of de aanvragen al dan niet terecht buiten behandeling zijn gesteld. Het achterliggende geschil, namelijk de vraag of verweerder de aanvragen tot in het oneindige kan aanhouden in afwachting van een onherroepelijk exploitatieplan zonder een ontwerpexploitatieplan ter inzage te leggen, kan in deze uitspraak niet aan de orde komen. De aanhoudingsbeslissing is een zelfstandig appellabel besluit. 
      
    
    
      3.1
      Volgens eisers bevatten hun aanvragen een vastomlijnd plan en voldoende gegevens om te toetsen aan de planregels van het bestemmingsplan. Eisers stellen zich op het standpunt dat zij een aanvraag eerste fase hebben ingediend. Volgens hen biedt artikel 2.5 van de Wabo, in samenhang met artikel 4.5 van het Besluit omgevingsrecht (Bor), expliciet de mogelijkheid om in een latere fase aanvullende gegevens over te leggen in verband met toetsing aan het Bouwbesluit en de redelijke eisen van welstand. Dat is ook de bouwpraktijk sinds jaar en dag. Dat blijkt ook uit het feit dat verweerder zich op het standpunt stelt dat de aanvragen voldoen aan de regels van het bestemmingsplan. Verweerder heeft dan ook ten onrechte gebruik gemaakt van artikel 4:5, eerste lid, onder c, van de Awb. Ook deed zich geen situatie voor zoals bepaald in artikel 4:5, derde lid, van de Awb. Het was verweerder bovendien bekend dat de aanvragen juist werden ingediend vanwege discussie over het al dan niet van toepassing zijn van de aanhoudingsplicht ingevolge artikel 3.5 van de Wabo en om op dat punt tot een doorbraak te komen. 
      
    
    
      3.2
      Volgens verweerder is het niet mogelijk om binnen één activiteit bouwen verschillende fases van vergunningverlening aan te brengen. Het splitsen van een aanvraag omgevingsvergunning in een juridische en technische toets is niet mogelijk. Verweerder vermoedt dat eisers hebben beoogd om een bouwvergunning eerste fase aan te vragen conform het voormalige artikel 56a van de Woningwet. Dit artikel is echter bij de inwerkingtreding van de Wabo per 1 oktober 2010 komen te vervallen. De aanvraag omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen moet voldoen aan de indieningsvereisten zoals opgenomen in hoofdstuk 2 van de Mor en daar is in de onderhavige gevallen niet aan voldaan, zodat verweerder terecht op grond van artikel 4:5 van de Awb heeft besloten de aanvragen niet te behandelen. Daarom konden de aanvragen ook niet aangehouden worden ingevolge artikel 3.5 eerste lid, van de Wabo.
      
    
    
      3.3
      Ingevolge artikel 2.5, eerste lid, van de Wabo wordt op verzoek van de aanvrager een omgevingsvergunning in twee fasen verleend. De eerste fase heeft slechts betrekking op de door de aanvrager aan te geven activiteiten. Ingevolge artikel 4.5, eerste lid, van het Bor kan de aanvrager bij de aanvraag om een beschikking voor de eerste onderscheidenlijk tweede fase volstaan met het verstrekken van de gegevens en bescheiden, die betrekking hebben op de activiteiten waarop de betrokken aanvraag ziet. Ingevolge artikel 2.7 van de Mor kan, indien de aard van het bouwplan naar het oordeel van het bevoegd gezag daartoe aanleiding geeft, in de vergunning worden bepaald dat gegevens en bescheiden, genoemd in de artikelen 2.2, eerste lid, onderdelen c tot en met h, en tweede tot en met zesde lid, 2.3, onderdeel i, 2.4 en 2.5 van de Mor, binnen een termijn van drie weken voor de start van de uitvoering van de desbetreffende handeling worden overgelegd.
      
    
    
      3.4
      In de memorie van toelichting op de Wabo (TK 30844,3) is het volgende aangegeven in de artikelsgewijze toelichting: “Op verzoek van de aanvrager kan de omgevingsvergunning in twee fasen worden verleend. Het bevoegd gezag kan fasering niet weigeren. De keuze van de aanvrager is bepalend. Op de aanvraag wordt in dat geval in twee beschikkingen beslist. Deze beschikkingen vormen tezamen de omgevingsvergunning. De eerste fase-beschikking geeft geen garantie op verlening van de vergunning. Van een vergunning is pas sprake als in beide fasen gunstig op de aanvraag is beslist.” In de Nota van toelichting bij artikel 4.5 van het Bor (Stb 2010,143) is het volgende aangegeven: “Bij een gefaseerde aanvraag als bedoeld in artikel 2.5 van de Wabo, zal elke fase gepaard gaan met de verstrekking van bepaalde gegevens en bescheiden die noodzakelijk zijn om de activiteiten in de desbetreffende fase te beoordelen. In het tweede lid is de verplichting voor de aanvrager opgenomen om bij de aanvraag voor de eerste fase aan te geven uit welke activiteiten het gehele project bestaat. Dit is onder meer relevant om te bepalen welke overheid is aangewezen als bevoegd gezag voor het project.” 
      
    
    
      3.5
      De rechtbank is van oordeel dat artikel 2.5 van de Wabo uitsluitend de mogelijkheid biedt om een gefaseerde aanvraag in te dienen in geval van een project met meerdere afzonderlijke activiteiten. Het is niet mogelijk om met toepassing van artikel 2.5 van de Wabo toestemming voor een deel van één activiteit aan te vragen. Ofschoon eisers terecht aangeven dat de Wabo het aanvragen van een deel van een activiteit niet expliciet verbiedt, laat de Wabo dit niet toe (anders dan voorheen artikel 56a van de Woningwet zoals deze gold voor 1 oktober 2010). De Wabo voorziet immers niet in een gedeeltelijke vergunning voor één activiteit. Als verweerder positief zou beslissen op een gedeeltelijke aanvraag voor een activiteit, wordt de betreffende activiteit in zijn geheel vergund. De mogelijkheid van fasering onder de Wabo is in het leven geroepen ten behoeve van projecten bestaande uit meerdere activiteiten en kan slechts worden aangewend om verschillende activiteiten gefaseerd aan te vragen. Dit blijkt uit de tekst van artikel 2.5 eerste lid, van de Wabo en artikel 4.5 van het Bor, waarin slechts wordt gerefereerd aan een of meerdere activiteiten. Hierin wordt niet gerefereerd aan gedeeltelijke activiteiten. Eisers uitleg kan evenmin uit de memorie van toelichting of de nota van toelichting worden afgeleid. 
      
    
    
      3.6
      Dit neemt niet weg dat artikel 2.7 van de Mor verweerder wel de mogelijkheid biedt om een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen te verlenen, waarbij slechts een beperkt aantal gegevens wordt overgelegd. Verweerder is echter niet verplicht maar bevoegd van deze mogelijkheid gebruik te maken. Verweerder heeft zijn keuze om slechts beperkt van deze mogelijkheid gebruik te maken in het bestreden besluit niet gemotiveerd. Naar het oordeel van de rechtbank voert het echter te ver om in de verzoeken om fasering van eisers tevens een verzoek om uitgebreide toepassing van artikel 2.7 van de Mor te lezen. Bovendien zijn niet alle gevraagde gegevens uitgezonderd in artikel 2.7 van de Mor, zoals onder meer de rioleringstekening. De rechtbank merkt wel op dat sommige gevraagde gegevens (zoals ‘alle gegevens met betrekking tot toetsing aan het Bouwbesluit’) wel erg onbepaald zijn genoemd en dat evenmin duidelijk is welke gegevens omtrent de hoofdopzet van de constructie verweerder nog meer had willen hebben dan hetgeen op de door eisers ingediende tekeningen reeds is aangegeven. Dat neemt niet weg dat verweerder zich naar het oordeel van de rechtbank op het standpunt heeft kunnen stellen om geen verder gebruik te maken van artikel 2.7 van de Mor. 
      
    
    
      3.7
      De rechtbank concludeert dat verweerder terecht de aanvragen buiten behandeling heeft gelaten. Deze beroepsgrond faalt.
      
    
    
      4.1
      Eisers voeren enkele gevallen van aanvragen uit het recente verleden aan, waarbij verweerder zich beperkt heeft tot juridische toetsing aan het bestemmingsplan in de eerste fase zonder dat eerst bestektekeningen en constructietekeningen- en berekeningen moesten worden ingediend. Dat is volgens hen in strijd met het gelijkheidsbeginsel. 
      
    
    
      4.2
      Verweerder stelt dat er geen sprake is van schending van het gelijkheidsbeginsel en verwijst in dat verband naar de motivering die daarvoor is gegeven in de bezwaarfase. 
      
    
    
      4.3
      Eisers hebben de motivering in de bezwaarfase niet weersproken. Eerst ter zitting hebben zij gewezen op een eerdere aanvraag die verweerder niet buiten behandeling heeft gelaten en waarop vergunning zou zijn verleend aan eiser I. De rechtbank laat deze verwijzing echter buiten beschouwing. Verweerder heeft in een zo laat stadium hierop niet kunnen reageren en de rechtbank acht dit in strijd met een goede procesorde. Deze beroepsgrond faalt.
      
    
    
      5.1
      Eisers stellen dat verweerder ten onrechte heeft volstaan met een verwijzing naar het advies van de bezwarencommissie.
      
    
    
      5.2
      Verweerder stelt dat een nadere motivering in het bestreden besluit geen toegevoegde waarde heeft, omdat de bezwarencommissie in haar advies het verweer van verweerder heeft gevolgd. 
      
    
    
      5.3
      De rechtbank is van oordeel dat verweerder heeft kunnen volstaan met verwijzing naar het advies van de gemeentelijke bezwarencommissie. In de Awb is slechts een motiveringsverplichting opgenomen indien verweerder afwijkt van een advies. Deze beroepsgrond faalt.
      
      
        6.	Op grond van het voorafgaande zal het beroep ongegrond worden verklaard. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J.H.M. Verhoeven, rechter, in aanwezigheid van mr. E.A.C. Spoormakers, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 
      4 november 2016.
    
    
    
    
    
    
    
      griffier											rechter		
    
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op: 
    
    
    
  
  
    Rechtsmiddel
    Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.