ECLI:NL:RVS:2004:AR5052, Raad van State, 03-11-2004, 200405075/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2004-11-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 30 januari 2004 heeft verweerder aan appellante een last onder dwangsom als bedoeld in artikel 5:32, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht opgelegd van € 25.000,00 per week, met een maximum van € 250.000,00 ter zake van de overtreding van voorschrift 10.6, verbonden aan de bij besluit van 23 augustus 1994 krachtens de Wet milieubeheer verleende vergunning voor haar inrichting voor een stortplaats op het adres [locatie] te [plaats].

200405075/1.
      Datum uitspraak: 3 november 2004
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellante], gevestigd te [plaats],
    
    en
    
    
      het college van gedeputeerde staten van Drenthe,
      verweerder.
    
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 30 januari 2004 heeft verweerder aan appellante een last onder dwangsom als bedoeld in artikel 5:32, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht opgelegd van € 25.000,00 per week, met een maximum van € 250.000,00 ter zake van de overtreding van voorschrift 10.6, verbonden aan de bij besluit van 23 augustus 1994 krachtens de Wet milieubeheer verleende vergunning voor haar inrichting voor een stortplaats op het adres [locatie] te [plaats].
    
    Bij besluit van 11 mei 2004, verzonden op 12 mei 2004, heeft verweerder het hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 21 juni 2004, bij de Raad van State ingekomen op dezelfde datum, beroep ingesteld.
    
    Bij brief van 6 augustus 2004 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 oktober 2004, waar appellante, vertegenwoordigd door ir. W. van der Meulen, ing. J.P. Schets en R. Peek, gemachtigden, en verweerder, vertegenwoordigd door mr. R.A. Bruinsma en P.J. Graveland, ambtenaren van de provincie, zijn verschenen.
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    Ingevolge artikel 122, eerste lid, van de Provinciewet is het provinciaal bestuur bevoegd tot toepassing van bestuursdwang.
    
        Artikel 5:32, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht bepaalt dat een bestuursorgaan dat bevoegd is bestuursdwang toe te passen, in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom kan opleggen.
    
    2.2.    In het bestreden besluit heeft verweerder overwogen dat fase 2 van de stortplaats voor 1 oktober 2004 moet zijn voorzien van een volledige afdichtingsconstructie. De afdichtingsconstructie moet zijn uitgevoerd conform het Stortbesluit bodembescherming, de geldende richtlijnen en het door verweerder goedgekeurde afdichtingsplan.
    
    2.3.    Appellante betwist dat gehandeld wordt in strijd met voorschrift 10.6. Zij betoogt dat in voorschrift 10.6 geen termijn is vermeld, zodat geen sprake kan zijn van een overtreding. Voorts heeft volgens haar in strijd met het gestelde in het aan de vergunning verbonden voorschrift 10.5 geen formele beoordeling van de door haar overgelegde zettingsgegevens plaatsgevonden en heeft verweerder in strijd met het gestelde in het aan de vergunning verbonden voorschrift 10.3 de door haar ingediende afdichtingsbestekken niet goedgekeurd, zodat onduidelijk was wanneer gestart kon worden met de afdichting van fase 2 van de stortplaats.
    
    2.3.1.    Ingevolge het aan de vergunning verbonden voorschrift 10.3 dient de dichte eindafwerking te worden uitgevoerd zoals beschreven in een door vergunninghoudster op te stellen afdichtingsplan. Drie maanden voor het aanbrengen van de dichte eindafwerking moet de houder van de vergunning een afdichtingsplan ter goedkeuring aan het bevoegd gezag voorleggen. Het afdichtingsplan bestaat ten minste uit een rapport van afdichting en een uitvoeringsgereed plan (bestek/werkbeschrijving). In het rapport van afdichting geeft vergunninghoudster aan hoe met de dichte eindafwerking een beschermingsniveau wordt gerealiseerd dat ten minste gelijkwaardig is aan de bescherming van de bodem die is beoogd met het gestelde in de Richtlijn dichte eindafwerking. Het bestek geeft de wijze van uitvoering van het rapport van afdichting aan.
    
        Ingevolge het aan de vergunning verbonden voorschrift 10.5, voorzover hier van belang, dient de dichte eindafwerking zo spoedig als technisch mogelijk, rekening houdend met onder meer het proces zetting/klink, maar uiterlijk 30 jaar na het aanbrengen van de onderafdichting als bedoeld in voorschrift 3.9, te worden aangebracht. Het moment dat het inklinkproces voldoende ver gevorderd is om te kunnen overgaan tot het aanbrengen van de dichte eindafwerking dient per stortvak te worden bepaald onder goedkeuring van de directeur.
    
        Ingevolge het aan de vergunning verbonden voorschrift 10.6 dient het aanbrengen van de dichte eindafwerking gefaseerd plaats te vinden op basis van de in het inrichtingsplan en stortplan aangegeven fasering. De dichte eindafwerking van het oude stortgedeelte, van in het stortplan aangegeven vakken A en B dient zodra dit technisch mogelijk is aangebracht te worden.
    
    2.3.2.    De stelling van appellante dat in voorschrift 10.6 geen termijn wordt genoemd zodat geen sprake kan zijn van een overtreding, deelt de Afdeling niet. Gelet op de bewoordingen van voorschrift 10.6 moet de afdichting worden aangebracht zodra dit technisch mogelijk is.
    
        Niet in geschil is dat voor de beoordeling van de technische mogelijkheid van het aanbrengen van een dichte eindafwerking met name van belang is of en in hoeverre er nog zetting en klink plaatsvindt. Blijkens de stukken zijn in 2002 en 2003 zettingsmetingen uitgevoerd en is naar aanleiding van de meetresultaten in september 2003 door appellante vastgesteld dat de stortplaats, voorzover het fase 2 betreft, voldoende stabiel was om een eindafdichting aan te brengen. Bij brief van 22 juli 2003 heeft verweerder appellante te kennen gegeven dat afdekking van fase 2 binnen afzienbare tijd plaats kon vinden, doch uiterlijk voor 1 juli 2004. Uit de stukken blijkt dat verweerder in mei 2002 een afdichtingsrapport heeft ontvangen. Verweerder heeft met dit rapport ingestemd, met uitzondering van de daarin opgenomen termijnen. In oktober 2003 heeft appellante het bijbehorende conceptafdichtingsbestek ingediend. Verweerder heeft ingestemd met het conceptbestek, voorzover dit in overeenstemming was met het afdichtingsrapport, en de in het bestek opgenomen alternatieven afgekeurd. Hij heeft appellante verzocht vóór 5 januari 2004 een definitief bestek in te dienen. Vervolgens heeft verweerder ingestemd met het totale afdichtingsplan, bestaande uit het afdichtingsrapport en het conceptbestek, mits de dichte eindafwerking zou worden uitgevoerd conform het afdichtingsrapport. Blijkens de stukken zijn partijen vervolgens overeen gekomen dat de werkzaamheden voor de afdichting van fase 2 uiterlijk zouden aanvangen op 1 juli 2004. Op 2 maart 2004 heeft appellante twee definitieve bestekken ingediend, waaraan verweerder goedkeuring heeft onthouden, daar deze niet in overeenstemming waren met het afdichtingsrapport, de milieuvergunning, het Stortbesluit bodembescherming en de daarbij behorende richtlijnen.
    
        Gelet op het vorenstaande was het ten tijde van het nemen van het bestreden besluit technisch mogelijk de in voorschrift 10.6 genoemde eindafwerking aan te brengen. Vaststaat dat appellante ten tijde van het nemen van het bestreden besluit nog niet was gestart met de afdichtingswerkzaamheden. Verweerder was dan ook bevoegd met bestuurlijke handhavingsmiddelen op te treden.
    
    2.4.    Appellante betoogt dat verweerder bij afweging van de betrokken belangen niet in redelijkheid tot zijn besluit heeft kunnen komen. Zij voert aan dat verweerder het in oktober 2003 ingediende afdichtingsbestek pas na de vooraankondiging van de dwangsomoplegging heeft beoordeeld, zodat verweerder in zoverre onzorgvuldig heeft gehandeld. Daarnaast betoogt zij dat het aanbrengen van een gesloten systeem als bedoeld in voorschrift 10.6 niet nodig is ter bescherming van het milieu, nu er geen direct gevaar bestaat voor aantasting van de kwaliteit van het grondwater en/of de bodem. In dat kader voert zij aan dat verweerder er ten onrechte van uitgaat dat er een causaal verband bestaat tussen de zinkconcentratie in het grondwater ter plaatse en de aanwezigheid van de stortplaats. Verweerder houdt volgens appellante onvoldoende rekening met de grondwaterstromingsrichting en de omstandigheid dat in de regio van nature hogere zinkconcentraties voorkomen.
    
    2.4.1.    Verweerder stelt dat de bepalingen zoals die in de milieuvergunning zijn opgenomen overeenkomen met het bepaalde in het Stortbesluit bodembescherming en de geldende richtlijnen. Blijkens de stukken bevindt zich onder fase 2 geen onderafdichting en is een bovenafdichting noodzakelijk om contact tussen de gestorte afvalstoffen en regenwater zoveel mogelijk te voorkomen teneinde de uitspoeling naar de bodem en/of het grondwater te minimaliseren.
    
    2.4.2.    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet uitzicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    2.4.3.    Ten aanzien van de stelling van appellante dat verweerder het afdichtingsbestek pas heeft beoordeeld nadat het handhavingstraject was ingezet, overweegt de Afdeling als volgt. Vanaf september 2003 was voor beide partijen duidelijk dat afdichting technisch gezien mogelijk was en dat derhalve op korte termijn moest worden gestart met de afdichting van fase 2. Voorts was duidelijk dat de wijze van uitvoering van de afdichting, op te nemen in het in te dienen bestek, in overeenstemming moest zijn met het eerder ingediende afdichtingsrapport. Het door appellante ingediende conceptbestek was op een aantal punten niet in overeenstemming met het afdichtingsrapport, zodat appellante er rekening mee kon houden dat het conceptbestek, in ieder geval voorzover het de daarin opgenomen alternatieven betrof, niet zou worden goedgekeurd. Onder deze omstandigheden deelt de Afdeling de stelling van appellante dat verweerder onzorgvuldig heeft gehandeld door reeds een vooraankondiging van de op te leggen last onder dwangsom te versturen, zonder dat een schriftelijke beoordeling van het ingediende conceptbestek had plaatsgevonden, niet.
    
        Vaststaat dat vergunninghoudster de noodzaak voorschrift 10.6 aan de vergunning te verbinden ten tijde van het verlenen van de vergunning niet heeft bestreden. Ook voor het overige is niet gebleken van omstandigheden die nopen tot het oordeel dat verweerder niet in redelijkheid heeft kunnen besluiten het voorschrift te handhaven.
    
    2.5.    Gezien het vorenstaande is het beroep ongegrond.
    
    2.6.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    verklaart het beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. Th.G. Drupsteen, Lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J. Fransen, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Drupsteen    w.g. Fransen
      Lid van de enkelvoudige kamer    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 3 november 2004
    
    407.