ECLI:NL:RVS:2016:220, Raad van State, 03-02-2016, 201504904/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2016-02-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 26 november 2014 heeft het college geweigerd een omgevingsvergunning te verlenen voor het realiseren van een woning met een bijgebouw op het perceel aan de Lage Boeschoterweg te Garderen, gemeente Barneveld.

201504904/1/A1.
    Datum uitspraak: 3 februari 2016
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellante A], wonend te [woonplaats], en [appellant B], wonend te [woonplaats] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant]),
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 12 mei 2015 in zaak nr. 14/9060 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Barneveld.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 26 november 2014 heeft het college geweigerd een omgevingsvergunning te verlenen voor het realiseren van een woning met een bijgebouw op het perceel aan de Lage Boeschoterweg te Garderen, gemeente Barneveld.
    
    Bij uitspraak van 12 mei 2015 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld. [appellant] heeft ook nadere stukken ingediend.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 13 januari 2016, waar [appellant], bijgestaan door ing. L.F. van de Lagemaat, en het college, vertegenwoordigd door M.M van ’t Veld, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1. [appellant] is eigenaar van het perceel. Het perceel ligt binnen de Ecologische hoofdstructuur (hierna: EHS) en is aangewezen als Natura 2000-gebied. [appellant] heeft op 25 september 2013 bij het college een aanvraag ingediend om een omgevingsvergunning voor het bouwen van een zogeheten historisch authentiek Noorsch Timmerhus met bijgebouw. Het college heeft geweigerd daarvoor een omgevingsvergunning te verlenen.
    
    Het wettelijk kader
    
    2. Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Buitengebied 2012" heeft het perceel de bestemming "Natuur", de dubbelbestemming "Waarde - Archeologie 1" en de aanduidingen "specifieke vorm van waarde - archeologie 1 - hoge verwachtingswaarde", "reconstructiewetzone - extensiveringsgebied Veluwe" en "ecologische hoofdstructuur".
    
    Ingevolge artikel 13, eerste lid, van de planregels zijn de voor "Natuur" aangewezen gronden bestemd voor:
    
    a. het behoud, het herstel en/of de ontwikkeling van de natuur(wetenschappe)lijke waarde en de landschappelijke waarde en houtproductie als gevolg van bos- en/of natuurbeheer;
    
    b. uitsluitend ter plaatse van de aanduiding "kampeerterrein" tevens het incidenteel gebruik als groepskampeerterrein;
    
    c. uitsluitend ter plaatse van de aanduiding "specifieke vorm van natuur - klimbos" tevens voor een "klimbos";
    
    d. houtproductie als gevolg van bos- en/of natuurbeheer.
    
    Ingevolge artikel 13, tweede lid, aanhef en onder a, mogen op of in deze gronden geen gebouwen en overkappingen worden gebouwd, uitgezonderd ter plaatse van de aanduiding "specifieke vorm van natuur - klimbos", want daar geldt dat één gebouw mag worden gerealiseerd met een maximum oppervlakte van 150 m² en een maximum bouwhoogte van 3 m.
    
    Ingevolge artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) wordt, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, de omgevingsvergunning geweigerd indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan.
    
    Ingevolge het tweede lid wordt in gevallen als bedoeld in het eerste lid, onder c, de aanvraag mede aangemerkt als een aanvraag om een vergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, en wordt de vergunning op de grond, bedoeld in het eerste lid, onder c, slechts geweigerd indien vergunningverlening met toepassing van artikel 2.12 niet mogelijk is.
    
    Ingevolge artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3˚, kan de omgevingsvergunning, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit, als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, slechts worden verleend, indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening: indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat.
    
    Ingevolge artikel 3.10, eerste lid, aanhef en onder a, is afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) van toepassing op de voorbereiding van de beschikking op de aanvraag om een omgevingsvergunning, indien de aanvraag geheel of gedeeltelijk betrekking heeft op een activiteit, als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, voor zover er strijd is met het bestemmingsplan of een beheersverordening en slechts vergunning kan worden verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3˚, of artikel 2.12, tweede lid.
    
    Ingevolge artikel 3:10, vierde lid, van de Awb is, indien deze afdeling van toepassing is op de voorbereiding van een besluit, paragraaf 4.1.3.3. niet van toepassing.
    
    De voorbereidingsprocedure
    
    3. [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat een omgevingsvergunning van rechtswege is ontstaan.
    
    3.1. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het voorziene bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan, aangezien het voorziet in de oprichting van een woning met een bijgebouw en ter plaatse ingevolge artikel 13, tweede lid, aanhef en onder a, van de planregels geen gebouwen mogen worden gebouwd. De rechtbank heeft voorts terecht overwogen dat het college, indien het daartoe bereid is, alleen een omgevingsvergunning zou kunnen verlenen met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3°, van de Wabo. Dat brengt met zich dat, gelet op het bepaalde in artikel 3.10, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo, de uitgebreide voorbereidingsprocedure van toepassing is en dat er, gelet op het bepaalde in artikel 3:10, vierde lid, van de Awb geen vergunning van rechtswege is ontstaan.
    
    Anders dan [appellant] betoogt, brengt de omstandigheid dat het college niet binnen acht weken, dan wel veertien weken na verlenging van de beslistermijn als bedoeld in artikel 3.9 van de Wabo, op de aanvraag heeft beslist, niet met zich dat een vergunning van rechtswege is ontstaan. Zoals het college [appellant] bij brief van19 februari 2014 heeft medegedeeld, is de uitgebreide voorbereidingsprocedure van toepassing, zodat de in artikel 3.9 van de Wabo genoemde beslistermijn niet geldt.
    
    Het college heeft, anders dan [appellant] stelt, bij de bekendmaking van de aanvraag niet vermeld dat een vergunning van rechtswege is verleend. Voor zover [appellant] betoogt dat een vergunning van rechtswege is ontstaan, omdat het bouwplan in overeenstemming is met de Structuurvisie Buitengebied Barneveld 2011 (hierna: de Structuurvisie), wat daar ook van zij, wordt overwogen dat in dit kader, gelet op het aan de orde zijnde toetsingskader van artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo, niet relevant is of het bouwplan al dan niet in overeenstemming is met de Structuurvisie. De Structuurvisie kan wel een rol spelen bij de beantwoording van de vraag of het college in redelijkheid heeft kunnen weigeren een omgevingsvergunning voor het bouwplan te verlenen en de Afdeling zal hierna ingaan op die vraag.
    
    Het betoog faalt.
    
    De weigering van de omgevingsvergunning
    
    4. [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college ten onrechte heeft geweigerd een omgevingsvergunning te verlenen. Daartoe voert hij aan dat het groene bouwplan met een woonhuis van allure, dat is ingegeven door ideologische motieven, past binnen de Structuurvisie. Het perceel van ongeveer 1,8 hectare zal voor slechts 6% worden bebouwd en de woning met bijgebouw zal opgaan in de natuur. Door de toepassing van een turfdak wordt de biodiversiteit zelfs op natuurlijke wijze versterkt, aldus [appellant]. Toepassing van de mogelijkheden die artikel 13, eerste lid, aanhef, onderdelen b, c en d, van de planregels biedt, zal volgens [appellant] tot aantasting van de waarden van het perceel leiden, terwijl het bouwplan in overeenstemming is met het bepaalde in onderdeel a. Uitvoering van het bouwplan heeft volgens [appellant] een natuurbeschermende waarde, omdat in het verleden op het perceel is gestroopt, vuilnis is gedumpt en brand is gesticht. Bovendien heeft het college in strijd met het verbod van vooringenomenheid gehandeld door het bouwplan zonder onderzoek af te keuren vanwege een hoge archeologische verwachtingswaarde. Tevens heeft het college vooringenomen gehandeld door voor te stellen om de aanvraag in te trekken teneinde een vooroverleg te houden. Het college handelt verder in strijd met het verbod van willekeur door de omgevingsvergunning te weigeren, terwijl in de omgeving van het perceel tien percelen over een bouwvlak en bijbehorende bebouwingsmogelijkheden beschikken. Voorts handelt het in strijd met het gelijkheidsbeginsel, doordat recentelijk aan het perceel aan de Lage Boeschoterweg 21 zeven nieuwe bouwvlakken zijn toegekend, aldus [appellant].
    
    4.1. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat de realisering van de woning met een bijgebouw op het perceel dat in strijd is met het bestemmingsplan, niet past binnen het beleid zoals dat is neergelegd in de Structuurvisie. Het doel van het beleid is om de bestaande biodiversiteit in stand te houden en waar mogelijk verdwenen biodiversiteit terug te brengen. Dit betekent dat bij veranderingen in het gebruik en nieuwe ontwikkelingen rekening wordt gehouden met de aanwezige ecologische waarden. Voor wat betreft de ontwikkelingen in de EHS is het "nee, tenzij" principe van toepassing, zoals het college ter zitting van de Afdeling heeft toegelicht. Dat houdt in dat ruimtelijke ingrepen niet zijn toegestaan, tenzij er geen alternatieven zijn en er sprake is van groot openbaar belang. De effecten van een ingreep moeten bovendien worden gecompenseerd. Volgens het college zijn er alternatieven voor het bouwplan en is het geen project van groot openbaar belang. Het college acht het bouwen van een woning met een bijgebouw op het perceel met de bestemming "Natuur", dat geen bouwvlak heeft, is gelegen in de EHS en tevens is aangewezen als Natura 2000-gebied, in strijd met een goede ruimtelijke ordening.
    
    4.2. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het college in redelijkheid heeft kunnen weigeren gebruik te maken van de aan hem toekomende bevoegdheid om af te wijken van het bestemmingsplan met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3°, van de Wabo. De omstandigheid dat [appellant] heeft beoogd om met het bouwplan het buitengebied te verbeteren en de biodiversiteit van het perceel te versterken, maakt niet dat het college reeds daarom gehouden is medewerking te verlenen aan het bouwplan. Het college heeft in redelijkheid kunnen vasthouden aan het "nee, tenzij" principe als bedoeld in de Structuurvisie. Het heeft zich daarbij op het standpunt kunnen stellen dat er alternatieven zijn voor het bouwplan en dat het geen project is van groot openbaar belang. Dat met het bebouwen van het perceel mogelijk verboden activiteiten op het perceel worden voorkomen, heeft het college niet doorslaggevend hoeven achten bij zijn besluit om al dan niet af te wijken van het bestemmingsplan. Daarbij wordt betrokken dat tegen die activiteiten handhavend kan worden opgetreden. Ook de omstandigheid dat de Structuurvisie ruimte biedt voor particuliere initiatieven, maakt niet dat het college gehouden is om voor dit initiatief een omgevingsvergunning te verlenen.
    
    Over het betoog van [appellant] dat toepassing van de mogelijkheden die artikel 13, eerste lid, aanhef, onderdelen b, c en d, van de planregels biedt, zal leiden tot aantasting van het perceel, wordt overwogen dat het bestemmingsplan thans niet ter beoordeling voorligt. Bovendien is het perceel niet voorzien van de aanduidingen "kampeerterrein" of "specifieke vorm van natuur - klimbos". Dergelijke initiatieven zijn op het perceel, net als dit initiatief, in strijd met het bestemmingsplan.
    
    4.3. De rechtbank heeft [appellant] terecht niet gevolgd in zijn betoog dat het college, gelet op de omliggende percelen die wel over een bouwvlak en bebouwingsmogelijkheden beschikken, in strijd handelt met het verbod van willekeur door de gevraagde omgevingsvergunning te weigeren. Aan de door [appellant] bedoelde percelen is in het verleden de bestemming "Wonen" of "Recreatie-recreatiewoning" met bijbehorend bouwvlak toegekend en het college is gehouden een omgevingsvergunning te verlenen voor een bouwplan dat in overeenstemming is met het bestemmingsplan. Aan het perceel van [appellant] is in het verleden geen woonbestemming met bouwvlak toegekend en het bouwplan van [appellant] is dan ook in strijd met het bestemmingsplan. Voor zover [appellant] betoogt dat het college, door huisnummers toe te kennen aan de omliggende percelen, de verwachting heeft gewekt dat voor zijn perceel van oorsprong een bouwbestemming is vastgelegd en derhalve mag worden bebouwd, en daarmee een beroep doet op het vertrouwensbeginsel, heeft de rechtbank dat beroep terecht verworpen. Het in het verleden toekennen van huisnummers aan andere percelen kan niet worden aangemerkt als een namens het college gedane concrete toezegging door een daartoe bevoegd persoon, waaraan [appellant] het in rechte te honoreren vertrouwen kon ontlenen dat het college medewerking zou verlenen aan een verzoek als dat van [appellant].
    
    De rechtbank heeft het beroep van [appellant] op het gelijkheidsbeginsel voorts terecht niet gehonoreerd. Over de door [appellant] gestelde ontwikkelingen op het perceel aan de Lage Boeschoterweg 21 heeft de rechtbank terecht overwogen dat die, naast de oprichting van drie woningen, voorzien in de beëindiging van het aanwezige bedrijf, de sloop van de bedrijfsopstallen en de ontwikkeling van 4,5 hectare natuur zodat sprake is van een kwaliteitsverbetering. Ook heeft dat perceel een andere bestemming. Die situatie komt derhalve niet overeen met de situatie van [appellant], zodat het college daarin geen aanleiding hoefde te zien medewerking te verlenen aan het bouwplan.
    
    4.4. Het betoog dat het college vooringenomen was bij zijn besluit van 26 november 2014 omdat het de vergunning heeft geweigerd vanwege een hoge archeologische verwachtingswaarde, zonder daarnaar onderzoek te doen, faalt. Het college heeft de vergunning, anders dan [appellant] betoogt, niet geweigerd vanwege een hoge archeologische verwachtingswaarde, zodat er geen aanleiding bestond om een onderzoek in te stellen naar de aanwezige archeologische waarden. Ook de omstandigheid dat M.M van ’t Veld, werkzaam bij de gemeente, [appellant] onder meer bij e-mail van 22 januari 2014 in de gelegenheid heeft gesteld om de aanvraag in te trekken en een zogenoemd "formulier vooroverleg" in te dienen, leidt niet tot het oordeel dat het college vooringenomen heeft gehandeld. Het college heeft [appellant] bij brief van 19 februari 2014 gemeld dat het bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan en dat er, gelet daarop en op het door het college gevoerde beleid, een zeer kleine kans is dat positief wordt beslist op het verzoek om af te wijken van het bestemmingsplan. Het college meldt in de brief dat met het in behandeling nemen van de aanvraag naar verwachting een bedrag van meer dan € 10.000,00 aan leges is gemoeid, terwijl [appellant], indien hij de aanvraag intrekt, door middel van een verzoek om een vooronderzoek tegen een legesbedrag van € 275,00 meer duidelijkheid kan verkrijgen over de haalbaarheid van de aanvraag. [appellant] heeft de aanvraag doorgezet en het college heeft de gevraagde vergunning bij besluit van 26 november 2014 geweigerd. Dat het college eerder de brief van 19 februari 2014 met de hiervoor weergegeven informatie aan [appellant] heeft doen toekomen, maakt niet dat in verband daarmee moet worden geoordeeld dat het college vooringenomen was bij zijn besluit. Hetgeen [appellant] verder heeft aangevoerd over de hoogte van de leges, kan in deze procedure niet aan de orde komen en behoeft derhalve geen bespreking.
    
    Het betoog faalt.
    
    Conclusie en slot
    
    5. Het verzoek van [appellant] om schadevergoeding wordt afgewezen, nu voor toewijzing geen grond aanwezig is.
    
    6. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. L.C.M. Wijgerde, griffier.
    
    w.g. Scholten-Hinloopen w.g. Wijgerde
    lid van de enkelvoudige kamer griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 3 februari 2016
    
    672.