ECLI:NL:RVS:2021:2686, Raad van State, 01-12-2021, 202000161/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-12-01 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 16 januari 2017 heeft het college van burgemeester en wethouders van Coevorden het verzoek van [appellant] om een tegemoetkoming in door hem geleden planschade afgewezen. [appellant] is eigenaar van het perceel met opstallen aan de [locatie 1]/[locatie 2] te Zweeloo. Op het perceel zijn onder meer twee zelfstandige woningen onder één kap gelegen. Op 19 februari 2016 heeft [appellant] bij het college verzocht om een tegemoetkoming in door hem geleden planschade als gevolg van de inwerkingtreding van het bestemmingsplan "Buitengebied 2014", het bestemmingsplan "Lokale terreinen" en de in samenhang daarmee verleende omgevingsvergunningen voor de bouw van een tankstation, een winkel en een bedrijfsgebouw op industrieterrein Kieveen. Het college heeft over het op het verzoek te nemen besluit advies gevraagd aan de SAOZ. De SAOZ heeft in een advies van 9 november 2016 een planologische vergelijking gemaakt.

202000161/1/A2.
    Datum uitspraak: 1 december 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant A] en [appellant B] (hierna: tezamen en in enkelvoud: [appellant]), wonend te Zweeloo, gemeente Coevorden,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord­Nederland van 17 december 2019 in zaak nr. 19/1516 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Coevorden.
    Procesverloop
    Bij besluit van 16 januari 2017 heeft het college het verzoek van [appellant] om een tegemoetkoming in door hem geleden planschade afgewezen.
    Bij besluit van 9 augustus 2017 heeft het college het daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard en het besluit van 16 januari 2017 herzien in de zin dat het verzoek van [appellant] wordt toegewezen door ervoor te zorgen dat er op het perceel van [appellant] planologisch weer twee woonhuizen zijn toegestaan.
    Bij uitspraak van 13 april 2018 heeft de rechtbank het hiertegen gerichte beroep gegrond verklaard, het besluit van 9 augustus 2017 vernietigd en het besluit van 16 januari 2017 herroepen.
    Bij besluit van 5 juli 2018 heeft het college opnieuw beslist op het verzoek van [appellant] om een tegemoetkoming in planschade, dit verzoek toegewezen en, voor zover thans van belang, bepaald dat in herstel zal worden voorzien door een gedeeltelijke herziening van het bestemmingsplan "Buitengebied 2014". Indien de compensatie niet tot stand kan worden gebracht om redenen gelegen buiten de macht van [appellant] of zijn rechtsopvolger(s), wordt een tegemoetkoming in geld ter hoogte van € 13.500,-, exclusief wettelijke rente, toegekend.
    Bij besluit van 23 april 2019 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en het besluit van 5 juli 2018 aangepast door te bepalen dat het geldbedrag aan [appellant] wordt uitgekeerd als de gedeeltelijke herziening van het bestemmingsplan "Buitengebied 2014" niet uiterlijk 1 oktober 2020 onherroepelijk is.
    Bij uitspraak van 17 december 2019 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 november 2021, waar [appellant], vertegenwoordigd door [appellant A], en het college, vertegenwoordigd door P.A. Bakker, zijn verschenen. Van de zijde van het college is mr. J. Marskamp, werkzaam bij de Stichting Adviesbureau Onroerende Zaken (hierna: de SAOZ), als deskundige gehoord.
    Overwegingen
    Voorgeschiedenis
    1.       [appellant] is eigenaar van het perceel met opstallen aan de [locatie 1]/[locatie 2] te Zweeloo (hierna: het perceel). Op het perceel zijn onder meer twee zelfstandige woningen onder één kap gelegen.
    2.       Op 19 februari 2016 heeft [appellant] bij het college verzocht om een tegemoetkoming in door hem geleden planschade als gevolg van de inwerkingtreding van het bestemmingsplan "Buitengebied 2014", het bestemmingsplan "Lokale terreinen" en de in samenhang daarmee verleende omgevingsvergunningen voor de bouw van een tankstation, een winkel en een bedrijfsgebouw op industrieterrein Kieveen.
    3.       Het college heeft over het op het verzoek te nemen besluit advies gevraagd aan de SAOZ. De SAOZ heeft in een advies van 9 november 2016 een planologische vergelijking gemaakt. Volgens dit advies is [appellant] als gevolg van de inwerkingtreding van bestemmingsplan "Buitengebied 2014" in een planologische nadeliger positie komen te verkeren, omdat het op grond van dit bestemmingsplan niet langer was toegestaan om meer dan één zelfstandige woning op het perceel aanwezig te hebben. Bovendien zijn de bouwmogelijkheden van aan- en bijgebouwen op het perceel als gevolg van het bestemmingsplan "Buitengebied 2014" afgenomen. Deze planologische verandering heeft per saldo tot een waardevermindering van de onroerende zaak geleid van € 17.000,- . Deze schade blijft evenwel volgens de SAOZ voor rekening en risico van [appellant] vanwege passieve risicoaanvaarding.
    Wat betreft de andere door [appellant] in zijn aanvraag aangewezen planologische wijzigingen heeft de SAOZ geadviseerd de aanvraag af te wijzen, omdat deze wijzigingen niet tot een voor [appellant] planologisch nadeliger situatie hebben geleid.
    In een nader advies van 30 mei 2017 heeft de SAOZ haar standpunt dat de als gevolg van het bestemmingsplan "Buitengebied 2014" door [appellant] geleden planschade voor zijn rekening en risico dient te blijven vanwege passieve risicoaanvaarding gedeeltelijk herzien. Volgens de SAOZ dient alleen het verlies aan bouwmogelijkheden voor aan- en bijgebouwen, hetgeen een verlies van € 3.500,- oplevert, voor rekening en risico van [appellant] te blijven vanwege passieve risicoaanvaarding. Het risico dat één van de twee woningen niet langer als zodanig zou worden bestemd, heeft [appellant] niet passief aanvaard. Dit betekent dat een bedrag van € 13.500,- voor vergoeding in aanmerking komt, aldus de SAOZ.
    4.       Bij besluit van 9 augustus 2017 heeft het college [appellant] laten weten zijn verzoek om tegemoetkoming in natura toe te wijzen, wat betreft het gebruik van de tweede woning. Het planologisch regime zal worden hersteld zodat er twee zelfstandige wooneenheden in één woonhuis zijn toegelaten. Voor dit herstel dient [appellant] een omgevingsvergunning aan te vragen voor het gebruik van het woonhuis [locatie 1]/[locatie 2] te Zweeloo voor twee zelfstandige wooneenheden, aldus het college.
    5.       De rechtbank heeft in haar uitspraak van 13 april 2018 geoordeeld dat het advies van de SAOZ voor wat betreft het aspect van passieve risicoaanvaarding niet onzorgvuldig tot stand is gekomen. Zij heeft het beroep van [appellant] evenwel gegrond verklaard en het besluit van 9 augustus 2017 vernietigd, omdat het college ter zitting heeft erkend dat de compensatie in natura ook kan worden vormgegeven door een partiële herziening van het bestemmingsplan en dat het bereid is om een procedure daartoe te initiëren.
    6.       In het besluit van 5 juli 2018 heeft het college, wederom onder verwijzing naar de adviezen van de SAOZ van 9 november 2016 en 30 mei 2017, het verzoek van [appellant] in natura toegewezen, wat betreft het vervallen van het gebruik als tweede woning in het woonhuis aan [locatie 1]/[locatie 2] te Zweeloo, door middel van herstel van het planologisch regime door een partiële herziening van het bestemmingsplan. Indien deze compensatie in natura niet tot stand kan worden gebracht om redenen gelegen buiten de macht van [appellant] of diens rechtsopvolger(s), zal het bedrag van € 13.500,-, exclusief wettelijke rente, aan [appellant] worden betaald, aldus het college in dit besluit.
    In het besluit op bezwaar van 23 april 2019 heeft het college dit besluit gehandhaafd, maar daar aan toegevoegd dat het geldbedrag aan [appellant] wordt uitgekeerd als de gedeeltelijke herziening van het bestemmingsplan niet uiterlijk 1 oktober 2020 onherroepelijk is.
    7.       Het hiertegen gerichte beroep is door de rechtbank bij uitspraak van 17 december 2019 ongegrond verklaard.
    Hoger beroep
    8.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat hij de omvang van de door hem geleden planschade, door de SAOZ begroot op € 13.500,-, in deze procedure niet meer ter discussie kan stellen, omdat de rechtbank daar in de uitspraak van 13 april 2018 al een oordeel over heeft gegeven en hij daartegen geen hoger beroep heeft ingesteld. De rechtbank heeft miskend dat het college strafbaar heeft gehandeld door misstanden toe te dekken en door valse informatie aan de SAOZ te verschaffen. Door de handelwijze van het college is de woning aan de [locatie 1], die werd verhuurd, onverhuurbaar gemaakt. Deze schade is ten onrechte niet meegenomen door de SAOZ, aldus [appellant].
    8.1.    De door de SAOZ begrote planschade van € 13.500,- heeft betrekking op de waardedaling van het perceel die het gevolg was van het feit dat het onder het bestemmingsplan "Buitengebied 2014" niet langer was toegestaan twee zelfstandige woningen op het perceel te hebben. De gemeenteraad van Coevorden heeft bij besluit van 21 mei 2019 het bestemmingsplan "[locatie 1] en [locatie 2], Zweeloo" (hierna: het herstelbestemmingsplan) vastgesteld. Op grond van dit herstelbestemmingsplan zijn op het perceel onder meer weer twee zelfstandige woningen toegestaan. Dit herstelbestemmingsplan is met de uitspraak van de Afdeling van 3 juni 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1325, waarbij het beroep van [appellant] tegen dit plan ongegrond is verklaard, onherroepelijk geworden. Het voorgaande betekent dat het college voor 1 oktober 2020 heeft voorzien in de tegemoetkoming in natura voor de waardedaling. De waardedaling van het perceel is immers door deze planologische wijziging ongedaan gemaakt.
    8.2.    Al in zijn aanvraag heeft [appellant] zich op het standpunt gesteld dat hij niet alleen schade heeft geleden in de vorm van waardedaling van het perceel, maar ook dat hij inkomensschade heeft geleden doordat de woning aan de [locatie 1] niet meer kon worden verhuurd. Gedurende de procedure heeft [appellant] dit standpunt ook telkens herhaald. De rechtbank heeft over dit standpunt geen oordeel gegeven in haar uitspraak van 13 april 2018. Gelet hierop heeft de rechtbank in haar uitspraak van 17 december 2019 ten onrechte geoordeeld dat [appellant] de omvang van de door hem geleden planschade niet meer aan de orde kan stellen omdat zij daar al eerder over zou hebben geoordeeld, en heeft zij ten onrechte het standpunt van [appellant] niet alsnog beoordeeld.
    Het betoog van [appellant] slaagt.
    9.       Ter zitting heeft [appellant] betoogd dat hij ook schade heeft geleden doordat de bouwmogelijkheden van aan- en bijgebouwen op het perceel als gevolg van het bestemmingsplan "Buitengebied 2014" zijn afgenomen.
    9.1.    De SAOZ heeft in het advies van 9 november 2016 uiteengezet dat [appellant] het verlies van bouwmogelijkheden van aan- en bijgebouwen passief heeft aanvaard. De rechtbank heeft in haar uitspraak van 13 april 2018 geoordeeld dat het advies van de SAOZ op dit punt niet onzorgvuldig is en dat het college dit advies in zoverre aan zijn besluitvorming ten grondslag heeft mogen leggen. [appellant] heeft tegen deze uitspraak geen hoger beroep ingesteld. Dit betekent dat dit oordeel, zoals de rechtbank ook in haar latere uitspraak van 17 december 2019 heeft overwogen, vast is komen te staan. [appellant] kan dit oordeel nu niet meer bij de Afdeling aanvechten.
    Het betoog slaagt niet.
    Tussenconclusie
    10.     Het voorgaande betekent dat het hoger beroep van [appellant] gegrond is. De Afdeling zal hierna beoordelen of [appellant] recht heeft op een tegemoetkoming in de inkomensschade die hij stelt te hebben geleden.
    Beoordeling betoog van [appellant] over inkomensschade
    11.     [appellant] heeft gesteld dat het college er ten onrechte aan voorbij is gegaan dat het bestemmingsplan "Buitengebied 2014" ertoe heeft geleid dat hij huurinkomsten heeft gederfd. In dat kader voert hij aan dat de woning aan de [locatie 1] tot en met januari 2015 werd verhuurd en dat de huurder toen is vertrokken vanwege het feit dat de woning niet langer positief was bestemd. Om die reden is de woning daarna ook niet meer verhuurd, aldus [appellant].
    12.     De SAOZ heeft in het advies van 9 november 2016 uiteengezet dat de beëindiging van de huurovereenkomst door de huurder niet een direct gevolg is van de planologische wijziging, maar dat hier diverse andere oorzaken voor kunnen worden aangewezen. Over de inkomstenderving die [appellant] stelt te hebben geleden omdat de woning daarna niet meer verhuurd kon worden door de gewijzigde bestemming, heeft de SAOZ zich op het standpunt gesteld dat deze schade, indien en voor zover deze optreedt en rechtstreeks zou zijn toe te rekenen aan de planologische mutatie, onder de passieve risicoaanvaarding van [appellant] valt. In het nadere advies van 30 mei 2017 heeft de SAOZ haar standpunt dat [appellant] het risico dat één van de twee woningen niet langer positief zou worden bestemd passief heeft aanvaard, herzien.
    Het college heeft dit advies, evenals het latere advies van 30 mei 2017, aan zijn besluitvorming ten grondslag gelegd.
    Beëindiging huurovereenkomst
    13.     [appellant] heeft zijn stelling dat de huurder is vertrokken vanwege de bestemmingsplanwijziging, niet met bijvoorbeeld schriftelijke stukken aannemelijk gemaakt. Los daarvan geldt dat de inwerkingtreding van het bestemmingsplan "Buitengebied 2014" helemaal niet tot gevolg had dat de woning aan de [locatie 1] niet meer bewoond mocht worden. In de overgangsbepalingen van het bestemmingsplan "Buitengebied 2014" was namelijk neergelegd dat gebruik dat bestond op het moment dat dit bestemmingsplan in werking trad en daarmee in strijd was, mocht worden voortgezet. De woning mocht op grond van deze bepalingen dus bewoond blijven en de huurder hoefde niet weg. De gederfde huurinkomsten als gevolg van het vertrek van de huurder zijn dan ook niet toe te rekenen aan de inwerkingtreding van het bestemmingsplan "Buitengebied 2014".
    14.     Het voorgaande betekent dat het college terecht het advies van de SAOZ, waarin dezelfde conclusie is getrokken, aan de besluitvorming ten grondslag heeft gelegd. Het betoog van [appellant] faalt in zoverre.
    Geen nieuwe huurder
    15.     Na het vertrek van de huurder in januari 2015 is de woning aan de [locatie 1] leeg blijven staan. In de overgangsbepalingen van het bestemmingsplan "Buitengebied 2014" was neergelegd dat met het bestemmingsplan strijdig gebruik dat voor langer dan een jaar was onderbroken, niet meer mocht worden hervat. Dit betekent dat de woning aan de [locatie 1] vanaf januari 2016 tot aan de inwerkingtreding van het herstelbestemmingsplan niet meer bewoond mocht worden, en dus ook niet meer verhuurd kon worden.
    16.     Ter zitting is [appellant] gevraagd waarom de woning na januari 2015 niet meer verhuurd is geweest. De gemachtigde van [appellant], zijn zoon, heeft daarop toegelicht dat dat te maken had met de staat van de woning (de woning voldeed niet meer aan de eisen van deze tijd en zou moeten worden verbouwd) en de hoge leeftijd van zijn ouders. Dit betekent dat het feit dat de woning niet binnen een jaar nadat de huurder was vertrokken opnieuw is verhuurd, niet het gevolg is van de bestemmingsplanwijziging, maar van een eigen keuze van [appellant]. Ook in zoverre is het mislopen van huurinkomsten dus niet het gevolg van het bestemmingsplan "Buitengebied 2014".
    17.     Zoals hiervoor onder 12 is uiteengezet, heeft de SAOZ zich in het advies van 9 november 2016 op het standpunt gesteld dat de inkomensschade als gevolg van het niet meer verhuren van de woning aan de [locatie 1], voor zover deze is geleden en zou zijn toe te rekenen aan de wijziging van het bestemmingsplan, voor rekening en risico van [appellant] diende te blijven vanwege passieve risicoaanvaarding. In het nadere advies van 30 mei 2017 heeft de SAOZ dit standpunt herzien en uiteengezet dat [appellant] het risico dat één van de woningen op zijn perceel niet meer als zodanig zou worden bestemd, niet passief heeft aanvaard. Zij heeft in dat advies evenwel ten onrechte niet beoordeeld of de inkomensschade als gevolg van het niet meer verhuren van de woning daadwerkelijk is geleden en of deze schade dan het gevolg is van het wijzigen van het bestemmingsplan. Dit betekent dat het college zich in zoverre niet op het advies van de SAOZ heeft mogen baseren en dat het besluit van 23 april 2019 onvoldoende is gemotiveerd.
    18.     Het betoog van [appellant] slaagt in zoverre.
    19.     Ter zitting bij de Afdeling heeft de SAOZ zich op het standpunt gesteld dat het niet opnieuw verhuren van de woning niet het gevolg is geweest van de bestemmingsplanwijziging. Gelet op hetgeen hiervoor onder 16 is overwogen, is dit standpunt juist en hoeft het college de als gevolg van het niet verhuren van de woning misgelopen huurinkomsten niet geheel of gedeeltelijk te vergoeden. Nu [appellant] door het onherroepelijk worden van het herstelbestemmingsplan ook overigens geen recht meer heeft op een tegemoetkoming in planschade, ziet de Afdeling aanleiding de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand te laten. Dit betekent dat het college geen nieuw besluit hoeft te nemen.
    Conclusie
    20.     Het hoger beroep is, gelet op wat onder 8.2. is overwogen, gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van het college van 23 april 2019 gegrond verklaren. Dit besluit dient te worden vernietigd vanwege strijd met het motiveringsbeginsel (artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb)). De Afdeling zal evenwel bepalen dat de rechtsgevolgen van dit besluit geheel in stand blijven.
    21.     Er is niet gebleken dat [appellant] proceskosten heeft gemaakt die voor vergoeding op grond van artikel 8:75 van de Awb voor vergoeding in aanmerking komen. Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden. Het moet wel het voor de behandeling van het beroep en hoger beroep door [appellant] betaalde griffierecht vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord­Nederland van 17 december 2019 in zaak nr. 19/1516;
    III.      verklaart het door [appellant A] en [appellant B] tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Coevorden van 23 april 2019, kenmerk 21468-2018, ingestelde beroep gegrond;
    IV.     vernietigt dit besluit;
    V.      bepaalt dat de rechtsgevolgen van dat besluit geheel in stand blijven;
    VI.     gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Coevorden aan [appellant A] en [appellant B] het door hen voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 439,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. B.J. Schueler, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. I.S. Ouwehand, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.     
    w.g. Ouwehand
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 1 december 2021
    752