ECLI:NL:RVS:2018:3353, Raad van State, 17-10-2018, 201709371/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-10-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 24 oktober 2016 heeft de minister aan [appellant] een watervergunning verleend voor het plaatsen en behouden van een paviljoen met bijbehorende werken op de [locatie] in Noord-Beveland. Daarbij is bepaald dat de vergunning geldt tot 31 december 2030.

201709371/1/A1.
    Datum uitspraak: 17 oktober 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te Kamperland, gemeente Noord-Beveland, handelend onder de naam [bedrijf],
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 25 oktober 2017 in zaak nr. 17/3247 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    de minister van Infrastructuur en Milieu (thans: Infrastructuur en Waterstaat)
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 24 oktober 2016 heeft de minister aan [appellant] een watervergunning verleend voor het plaatsen en behouden van een paviljoen met bijbehorende werken op de [locatie] in Noord-Beveland. Daarbij is bepaald dat de vergunning geldt tot 31 december 2030.
    
    Bij besluit van 14 maart 2017 heeft de minister het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard en de vergunning voor onbepaalde tijd verleend.
    
    Bij uitspraak van 25 oktober 2017 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    [appellant] en de minister hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 30 juli 2018, waar [appellant], bijgestaan door [gemachtigde], en de minister, vertegenwoordigd door mr. W.E. van Haveren, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1.    [appellant] exploiteert de horecagelegenheid [horecagelegenheid], dat is gelegen op de waterkering [locatie]. De verleende vergunning is een vergunning onder voorschriften als bedoeld in artikel 6.5, aanhef en onder c, van de Waterwet in samenhang met artikel 6.14 van het Waterbesluit. De vergunning vervangt de vergunning van 19 juni 2009 en strekt tot het plaatsen en behouden van het paviljoen met bijbehorende werken. [appellant] keert zich tegen vergunningvoorschrift 4, waarin is bepaald dat het paviljoen uitsluitend in de periode van 1 maart tot 1 november aanwezig mag zijn. Hij wenst een vergunning voor een zogeheten jaarrond exploitatie.
    
        De minister heeft de weigering om een vergunning te verlenen voor een jaarrond exploitatie gebaseerd op zijn beleid dat is neergelegd in de "Beleidslijn kust" van september 2007. De rechtbank heeft geoordeeld dat dit beleid niet kennelijk onredelijk is en dat de minister het beleid juist heeft toegepast.
    
    2.    Artikel 6.14, eerste lid, van het Waterbesluit luidt:
    
    "Het is verboden zonder daartoe strekkende vergunning van Onze Minister als bedoeld in artikel 6.5 van de wet gebruik te maken van waterkeringen in beheer bij het Rijk of van een daartoe behorende beschermingszone door, anders dan in overeenstemming met de functie, daarin, daarop, daarboven, daarover of daaronder werken te maken of te behouden, dan wel vaste substanties of voorwerpen te storten, te plaatsen of neer te leggen, of deze te laten staan of liggen."
    
        Artikel 6.21 van de Waterwet luidt:
    
    "Een vergunning wordt geweigerd, voor zover verlening daarvan niet verenigbaar is met de doelstellingen in artikel 2.1 of de belangen, bedoeld in artikel 6.11."
    
        Artikel 2.1 luidt:
    
    "1. De toepassing van deze wet is gericht op:
    
    a. voorkoming en waar nodig beperking van overstromingen, wateroverlast en waterschaarste, in samenhang met
    
    b. bescherming en verbetering van de chemische en ecologische kwaliteit van watersystemen en
    
    c. vervulling van maatschappelijke functies door watersystemen.
    
    2. De toepassing van deze wet is mede gericht op andere doelstellingen dan genoemd in het eerste lid, voor zover dat elders in deze wet is bepaald."
    
        Vergunningvoorschrift 4 luidt:
    
    "Alle werken, met uitzondering van de stelconplaten, de tegelverharding, het windscherm en de schelpenstroken, mogen uitsluitend seizoensgebonden aanwezig zijn, en wel in de periode van 1 maart tot 1 november."
    
    3.    Voor zover [appellant] ter zitting heeft gewezen op een in oktober 2017 ingezette beleidswijziging, merkt de Afdeling op dat het besluit van de minister moet worden getoetst aan de ten tijde van het nemen van dat besluit geldende regelgeving en beleid. In zoverre kan met de beleidswijziging geen rekening worden gehouden.
    
    4.    [appellant] betoogt dat de minister de vergunningaanvraag niet integraal aan de Beleidslijn kust had mogen toetsen. Het paviljoen is in het bestemmingsplan "Landelijk gebied 2013" positief bestemd voor een jaarrond exploitatie. De minister heeft over die bestemming in het voorontwerp-bestemmingsplan geen opmerkingen gemaakt. Aangezien de Beleidslijn kust ook wordt gehanteerd als toetsingskader bij planologische beslissingen kon de minister de vergunningaanvraag niet opnieuw toetsen aan de algemene criteria van de Beleidslijn kust, doch slechts aan de nadere voorwaarden, waarbij het met name gaat om de bouwtechnische en civieltechnische eisen, aldus [appellant].
    
    4.1.    Dit betoog faalt. De vaststelling van een bestemmingsplan kent een eigen, op de Wet ruimtelijke ordening gebaseerd toetsingskader, dat verschilt van het toetsingskader dat in artikel 2.1 van de Waterwet is voorgeschreven voor het verlenen van watervergunningen. De omstandigheid dat de minister geen opmerkingen heeft gemaakt over de bestemming die een jaarrond exploitatie van het paviljoen toestaat, doet niet af aan de zelfstandige beoordeling van de minister van de vergunningaanvraag in het kader van de Waterwet op grond van de daarvoor geldende toetsingscriteria. De rechtbank heeft terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat de minister de vergunningaanvraag niet mocht toetsen aan de algemene criteria van de Beleidslijn kust.
    
    5.    Volgens de Beleidslijn kust geldt voor een initiatief dat in een onbebouwd gebied ligt het 'nee, tenzij-principe'. Het bevoegd gezag kan medewerking verlenen aan ingrepen bij:
    
    a) te kleine activiteiten om relevant te zijn voor de waterveiligheid:
    
    • tijdelijke activiteiten (tijdelijk of seizoensgebonden);
    
    • activiteiten als bedoeld in het besluit bouwvergunningvrije en licht-bouwvergunningplichtige bouwwerken;
    
    • activiteiten als bedoeld in artikel 20 van het besluit op de Ruimtelijke Ordening, als uitwerking van artikel 19, derde lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening;
    
    • 10%-regeling voor bestaande bebouwing: bestaande gebouwen en bedrijven mogen bij her- en verbouw eenmalig maximaal 10% (qua ruimtebeslag) worden uitgebreid, met inachtneming van overig beleid;
    
    • er is sprake van vervangende nieuwbouw of functieverandering binnen bestaande bebouwing in het buitengebied.
    
    b) activiteiten die per saldo bijdragen aan de strategie van het zandig kunstfundament;
    
    c) voorzieningen van openbaar belang: nutsvoorzieningen, voorzieningen voor operationeel beheer door hulpdiensten, natuur, drinkwaterwinning en andere zaken tot nut van het algemeen;
    
    d) werken ten behoeve van de waterstaatkundige functie van het kustfundament;
    
    e) zaken van groot openbaar belang de niet vallen onder a, b c of d.
    
    6.    [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de aanwezigheid van het paviljoen per saldo positief bijdraagt aan de strategie van het zandig kunstfundament. Hij stelt dat de stelconplaten permanent aanwezig mogen zijn vanwege de positieve bijdrage aan het zandig kunstfundament. Omdat de stelconplaten onlosmakelijk verbonden zijn met het paviljoen ligt het voor hand om ook de aanwezigheid van het paviljoen aan te merken als een activiteit die een soortgelijke positieve bijdrage heeft. aldus [appellant].
    
    6.1.     De strategie van het zandige kustfundament betekent, zo volgt uit de Beleidslijn kust, toelichting, blz. 32-33,: werken met zoveel mogelijk zandige maatregelen als basis voor de veiligheid, gebruik maken van natuurlijke processen (het transport van zand door water en wind) om het zand op de goede plek te krijgen of te houden, zand toevoegen waar het helpt: op die plekken waar het zand kusterosie herstelt of waar het zand het kustfundament of de waterkering versterkt. Ontwikkelingen die bijdragen aan het zandige kunstfundament worden ondersteund
    
        Uit het besluit tot vergunningverlening kan niet worden afgeleid dat het jaarrond vergunnen van de stelconplaten verband houdt met een per saldo positieve bijdrage aan de strategie van het zandige kunstfundament. [appellant] heeft dit evenmin anderszins aannemelijk gemaakt. De redenering dat de aanwezigheid van het paviljoen een positieve bijdrage heeft omdat de stelconplaten dat ook hebben, kan dan ook niet worden gevolgd.
    
        Het betoog faalt.
    
    7.    [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het paviljoen geen bedreiging vormt voor de waterveiligheid. Hij verwijst hierbij naar het rapport "Jaarrond paviljoen View Veerse Gatdam" van VAC engineering B.V. van 1 september 2016.
    
    7.1.    In de Beleidslijn kust wordt nader invulling gegeven aan onder meer het belang van de waterveiligheid en het daarmee samenhangende belang van de staat en het beheer en onderhoud van de waterkering. Voor een initiatief dat, zoals hier, in onbebouwd gebied ligt, geldt dat het bevoegd gezag daaraan geen medewerking verleent, tenzij het gaat om ingrepen of activiteiten die zijn opgesomd onder overweging 5. Voor zover hier van belang zijn dit activiteiten die te klein zijn om relevant te zijn voor de waterveiligheid. Onder die activiteiten vallen, voor zover hier van belang, tijdelijke activiteiten (seizoensgebonden). Dit betekent dat een jaarrond exploitatie van het paviljoen volgens het beleid niet kan worden aangemerkt als een te kleine activiteit om relevant te zijn voor de waterveiligheid. Verder heeft de minister zich op het standpunt kunnen stellen dat, mede gelet op het feit dat het om een primaire waterkering gaat, geen bijzondere omstandigheden aanwezig zijn op grond waarvan uit een oogpunt van waterveiligheid van het beleid zou moeten worden afgeweken. Gelet hierop heeft de rechtbank terecht overwogen dat het feit dat het paviljoen beweerdelijk geen bedreiging vormt voor de waterveiligheid, er niet toe leidt dat vergunning voor een jaarrond exploitatie had moeten worden verleend.
    
        Het betoog faalt.
    
    8.    [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat een jaarrond exploitatie van het paviljoen kan worden aangemerkt als een voorziening van openbaar belang, als bedoeld in de Beleidslijn kust, en daarom voor vergunningverlening in aanmerking komt.
    
    8.1.    Ook dit betoog faalt. In de Beleidslijn kust worden als voorzieningen van openbaar belang aangemerkt: nutsvoorzieningen, voorzieningen voor operationeel beheer door hulpdiensten, natuur, drinkwaterwinning en andere zaken tot nut van het algemeen. Een jaarrond exploitatie van een horecavoorziening valt daar niet onder.
    
    9.    [appellant] betoogt dat het niet verlenen van een vergunning voor een jaarrond exploitatie in strijd is met het gelijkheidsbeginsel. Zij wijst op een aantal nabijgelegen horecagelegenheden die het gehele jaar open mogen zijn en een nabijgelegen surfschool.
    
    9.1.    Dit betoog faalt eveneens. De door [appellant] genoemde bouwwerken bevinden zich - anders dan het in geding zijnde paviljoen - niet boven op een primaire waterkering. Verder is in sommige gevallen vergunning verleend onder het oude beleid. Van gelijke gevallen is daarom geen sprake.
    
    10.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    11.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. R. van der Spoel, voorzitter, en mr. R. Uylenburg en mr. G.M.H. Hoogvliet, leden, in tegenwoordigheid van mr. F.B. van der Maesen de Sombreff, griffier.
    
    w.g. Van der Spoel    w.g. Van der Maesen de Sombreff
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 17 oktober 2018
    
    190.