ECLI:NL:RVS:2017:2145, Raad van State, 09-08-2017, 201508575/2/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2017-08-09 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Het college heeft bij besluit van 13 november 2007 met toepassing van het destijds geldende artikel 19 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: de WRO) aan [bedrijf] vrijstelling verleend (hierna: het vrijstellingsbesluit) van het bestemmingsplan "Industrieterrein Knollendammerstraat 1975" (hierna: het bestemmingsplan) voor de uitbreiding van de bebouwing van de cacaofabriek op haar bedrijventerrein, gelegen aan de Veerdijk 82 te Wormer.

201508575/2/A2.
    Datum uitspraak: 9 augustus 2017
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te Wormer, gemeente Wormerland,
    appellant,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 13 oktober 2015 in zaak nr. 13/5214 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Wormerland.
    
    Procesverloop
    
    Bij tussenuitspraak van 23 november 2016 in zaak nr. ECLI:NL:RVS:2016:3134 (hierna: de tussenuitspraak) heeft de Afdeling het college opgedragen binnen tien weken na verzending daarvan met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen de gebreken in het besluit op bezwaar van 19 november 2013 te herstellen. Deze tussenuitspraak is aangehecht.
    
    Bij brief van 18 januari 2016 (lees: 2017) heeft het college te kennen gegeven het besluit van 19 november 2013 te handhaven onder wijziging van de motivering daarvan.
    
    Bij brieven van 17 februari 2017 en 1 maart 2017 heeft [appellant] hierover een zienswijze ingediend.
    
    De Afdeling heeft bepaald dat een nader onderzoek ter zitting achterwege blijft en het onderzoek gesloten.
    
    Overwegingen
    
    Achtergrond, besluitvorming en aangevallen uitspraak
    
    1.    Het college heeft bij besluit van 13 november 2007 met toepassing van het destijds geldende artikel 19 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: de WRO) aan [bedrijf] vrijstelling verleend (hierna: het vrijstellingsbesluit) van het bestemmingsplan "Industrieterrein Knollendammerstraat 1975" (hierna: het bestemmingsplan) voor de uitbreiding van de bebouwing van de cacaofabriek op haar bedrijventerrein, gelegen aan de Veerdijk 82 te Wormer. Het vrijstellingsbesluit heeft het mogelijk gemaakt dat de op basis van het bestemmingsplan toegestane bouwhoogte van 9 meter voor een deel van het bedrijventerrein 15 meter wordt en voor een deel 12 meter. Tevens mag op basis van de vrijstelling bebouwing worden opgericht op gronden waarop op basis van het bestemmingsplan geen bebouwing was toegestaan.
    
        Cargill is de rechtsopvolger van [bedrijf] Het college heeft met Cargill een planschadeovereenkomst gesloten op basis waarvan Cargill eventuele planschade als gevolg van de vrijstelling voor haar rekening neemt.
    
    2.    Op 11 mei 2012 heeft [appellant], die sinds 15 maart 2007 eigenaar is van de woning en opstallen op het perceel aan de [locatie] te Wormer (hierna: het perceel), het college verzocht om een tegemoetkoming in de planschade die hij stelt te hebben geleden als gevolg van het vrijstellingsbesluit. Het perceel van [appellant] grenst aan het bedrijventerrein van Cargill waarvoor het vrijstellingsbesluit is verleend.
    
    3.    Het college heeft over het op de aanvraag te nemen besluit advies gevraagd aan de Stichting Adviesbureau Onroerende Zaken (hierna: de SAOZ).
    
        De SAOZ heeft in haar advies van mei 2013 uiteengezet dat de planologische mutatie ten tijde van het sluiten van de overeenkomst tot koop van het perceel door [appellant] in februari 2007 voorzienbaar was, omdat de raad van de gemeente Wormerland in februari 2006 al heeft besloten om in principe medewerking te verlenen aan een uitbreidingsplan van [bedrijf]. Voorts wijst de SAOZ erop dat het op basis van het bestemmingsplan mogelijk is om vrijstelling te verlenen van de bouwhoogte van 9 m tot 12 m voor maximaal één derde van het bebouwde oppervlak op het bedrijventerrein. Daarnaast is in het bestemmingsplan in de mogelijkheid voorzien om vrijstelling van de maatvoering te verlenen met 10%. Gelet op deze twee binnenplanse vrijstellingsmogelijkheden diende [appellant] al rekening te houden met een bouwhoogte van 13,2 m, aldus de SAOZ.
    
        Hoewel de planologische ontwikkeling aldus voor [appellant] geheel voorzienbaar was ten tijde van de aankoop, heeft de SAOZ op verzoek van het college een planologische vergelijking gemaakt. In dat kader heeft de SAOZ uiteengezet dat door het toestaan van bebouwing met een hoogte van deels 12 m en deels 15 m, waar eerst 9 m was toegestaan, nadeel is ontstaan, maar dat dit nadeel, voor zover het gaat om de toename van de bouwhoogte tot 12 m, in het geheel niet voor vergoeding in aanmerking komt, omdat dit voorzienbaar was op basis van de voorschriften van het bestemmingsplan. Voor zover nadeel is ontstaan door het in het vrijstellingsbesluit toestaan van een bouwhoogte van 15 m voor een deel van de bebouwing, komt dit nadeel slechts voor vergoeding in aanmerking voor zover dit de hoogte van 13,2 m (12 m plus 10%) te boven gaat. Voor zover op basis van het vrijstellingsbesluit bebouwing van gronden is toegestaan waarop voorheen geen bebouwing mocht worden gerealiseerd, leidt dit niet tot een planologisch nadeliger situatie, nu deze gronden vanaf het perceel van [appellant] niet zichtbaar zijn. Volgens de SAOZ is dat deel van het nadeel dat niet voorzienbaar is zodanig gering dat dit het normaal maatschappelijk risico van 2% van de waarde van het perceel niet overstijgt, zodat de schade ook in zoverre niet voor vergoeding in aanmerking zou komen.
    
        Het college heeft dit advies van de SAOZ aan zijn besluitvorming ten grondslag gelegd en besloten de geleden planschade niet voor vergoeding in aanmerking te brengen.
    
        De rechtbank heeft geoordeeld dat het college zich terecht op dit standpunt heeft gesteld.
    
    Tussenuitspraak
    
    4.    De Afdeling heeft in de tussenuitspraak overwogen dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat [appellant] ten tijde van de aankoop van de woning in februari 2007 op de hoogte kon zijn van de uitbreidings- en herinrichtingsplannen van [bedrijf]
    
        Voorts is overwogen dat bij de vraag of een planologische wijziging voorzienbaar was aan een (nog) niet gebruikte binnenplanse vrijstellingsmogelijkheid betekenis kan toekomen. Dit is het geval als de als gevolg van de planologische wijziging gegeven bouw- of gebruiksmogelijkheden min of meer op één lijn te stellen zijn met die welke op grond van de binnenplanse vrijstellingsmogelijkheid hadden kunnen worden gerealiseerd en de conclusie gerechtvaardigd is dat de planologische verslechtering in beide gevallen ongeveer dezelfde is (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 16 maart 2005 (ECLI:NL:RVS:2005:AT0549)).
    
        In de tussenuitspraak is vervolgens overwogen dat de SAOZ terecht heeft geconcludeerd dat [appellant] er, gelet op artikel 4, tweede lid, aanhef en onder d, van het bestemmingsplan, bij de aankoop van het perceel reeds rekening mee diende te houden dat de bouwhoogte van de gebouwen op het bedrijventerrein van Cargill van 9 m tot 12 m kon worden verhoogd. Deze binnenplanse vrijstellingsmogelijkheid is op één lijn te stellen met het vrijstellingsbesluit voor zover daarbij een verhoging van de bouwhoogte tot 12 m is toegestaan. Dit betekent dat de als gevolg van het vrijstellingsbesluit gegeven bouwmogelijkheid tot een hoogte van 12 m voorzienbaar was en dat het college het advies van de SAOZ in zoverre aan de besluitvorming ten grondslag heeft mogen leggen. Voorzienbaarheid kan evenwel niet worden aangenomen op basis van artikel 5, aanhef en onder b, van het bestemmingsplan. Weliswaar betreft ook dit een binnenplanse vrijstellingsmogelijkheid die op één lijn te stellen is met het vrijstellingsbesluit voor zover daarbij een verhoging tot een bouwhoogte van 13,2 m is toegestaan, maar gelet op de in artikel 5, aanhef en onder b, van het bestemmingsplan neergelegde sterk beperkende voorwaarden voor toepassing van deze vrijstellingsmogelijkheid, was een aanpassing van 10% van de voorgeschreven maten of bouwnormen voor een redelijk denkend en handelend koper niet zonder meer voorzienbaar. Dit betekent dat het college zich ten onrechte in navolging van de SAOZ op het standpunt heeft gesteld dat de bebouwing op het bedrijventerrein van Cargill tot een hoogte van 13,2 m voorzienbaar was. De Afdeling heeft het college opgedragen het gebrek in het besluit van 19 november 2013 te herstellen en er daarbij van uit te gaan dat het nadeel dat is ontstaan door het in het vrijstellingsbesluit toestaan van een bouwhoogte tot 12 m voorzienbaar was ten tijde van de aankoop van het perceel door [appellant] en het toestaan van een hogere bouwhoogte dan 12 m niet. Dit betekent dat het college dient na te gaan, al dan niet met hulp van een deskundige, wat de omvang van het hierdoor geleden nadeel is en of dit nadeel, gelet op het normaal maatschappelijk risico van 2% van de waarde van het perceel, voor vergoeding in aanmerking komt.
    
    Tussenconclusie
    
    5.    Gelet op hetgeen is overwogen in de tussenuitspraak, is het hoger beroep van [appellant] gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van [appellant] tegen het besluit van 19 november 2013 gegrond verklaren. Zoals in de tussenuitspraak is overwogen, is dit besluit genomen in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht. Dit besluit komt voor vernietiging in aanmerking. De Afdeling zal hierna beoordelen of, gelet op de nadere motivering die het college bij brief van 18 januari 2016 (lees: 2017) bij het besluit van 19 november 2013 heeft gegeven, de rechtsgevolgen van dit besluit in stand kunnen worden gelaten.
    
    Nadere motivering besluit op bezwaar
    
    6.    Het college heeft naar aanleiding van de tussenuitspraak opnieuw advies gevraagd aan de SAOZ.
    
        De SAOZ heeft in een advies van januari 2017 uiteengezet dat voor het perceel van [appellant] geldt dat de oriëntatie op het gebied waar de bebouwingshoogte 15 m bedraagt zeer sterk zijdelings is, het zicht op het gebied sterk beïnvloed wordt door de tussengelegen percelen en het perceel op een afstand van 26 m of meer van dat gebied ligt. Onder deze omstandigheden is van een aanwijsbare dan wel te taxeren waardevermindering als gevolg van de verhoging van de bouwhoogte van 12 naar 15 m van de bedrijfsbebouwing geen sprake, aldus de SAOZ.
    
        Het college heeft dit advies gevolgd en als nadere motivering aan het besluit van 19 november 2013 ten grondslag gelegd.
    
    7.    [appellant] kan zich met deze nadere motivering niet verenigen.
    
    Zienswijze [appellant]
    
    8.    [appellant] betoogt dat de SAOZ ten onrechte niet bij de planvergelijking heeft betrokken dat het vrijstellingsbesluit naast de wijziging van de bouwhoogte van een deel van de bedrijfsbebouwing, ook een wijziging van het bebouwde oppervlak, een verdubbeling van het productieoppervlak van de cacaofabriek, de plaatsing van een bulktank met een hoogte van 15 m en een afwijking van de toegestane milieucategorie mogelijk heeft gemaakt. Het college had de adviezen van de SAOZ dan ook niet mogen volgen, aldus [appellant].
    
    8.1.    De SAOZ heeft op pagina 10 van het advies van mei 2013 uiteengezet dat "[d]e vrijstelling is verleend omdat bepaalde delen van de nieuwbouw een grotere hoogte krijgen dan de toegestane 9 m1. Voor delen van het plan wordt een hoogte van 15 m1 toegestaan, namelijk voor: het nieuwe silogebouw aan de Veerdijk, afschermende voorzieningen op het dak en voor een omhulling van de bulktank bij laad en losplaats van boter en massa. Verder is vrijstelling verleend, omdat bebouwing wordt opgericht op gronden waarop geen bebouwing is toegestaan. Deze gronden bevinden zich aan de oostzijde van het plangebied." Volgens de SAOZ zijn de gronden waar het oprichten van een uitbreiding van het bestaande gebouw alsmede van nieuwbouw mogelijk is geworden niet zichtbaar vanaf het perceel van [appellant], zodat dit niet tot een planologisch nadeliger situatie heeft geleid. Voorts heeft de SAOZ uiteengezet dat het vrijstellingsbesluit geen invloed heeft op de toegestane industriële activiteiten. Dit komt erop neer dat ook in zoverre geen sprake is van een nadelige planologische mutatie. De SAOZ heeft alle door [appellant] genoemde aspecten, behoudens het gestelde over de afwijking van de toegestane milieucategorie, derhalve ook uitdrukkelijk bij de planvergelijking betrokken. Anders dan [appellant] stelt, heeft het vrijstellingsbesluit geen betrekking op de op het terrein van Cargill toegestane milieucategorie. Nu het vrijstellingsbesluit niet voorziet in een wijziging van die milieucategorie, heeft de SAOZ dit aspect terecht niet betrokken bij de planvergelijking.
    
        Het betoog faalt.
    
    9.    Het betoog van [appellant] dat de toename in gebruiksintensiteit en daarmee het toestaan van een hogere milieubelasting overeenkomstig een hogere milieucategorie niet voorzienbaar was op basis van het bestemmingsplan, nu de binnenplanse vrijstellingsmogelijkheid alleen op de bouwhoogte en niet op het bouwoppervlak en het gebruik daarvan betrekking had, faalt eveneens. Zoals hiervoor onder 8.1 is overwogen, heeft de SAOZ uiteengezet dat de met het vrijstellingsbesluit mogelijk gemaakte toename van het bouwoppervlak van de cacaofabriek niet tot een voor [appellant] planologisch nadeliger situatie heeft geleid. Hierin ligt besloten dat het -overeenkomstig de voor het bedrijventerrein geldende bestemming toegestane - gebruik van de gebouwen die op basis van het vrijstellingsbesluit mogelijk zijn gemaakt evenmin tot een nadeel heeft geleid. De vraag of dit gebruik voorzienbaar was op basis van het bestemmingsplan is daarom niet relevant. Nu het vrijstellingsbesluit voorts niet voorziet in een wijziging van de geldende milieucategorie op het bedrijventerrein, wordt evenmin toegekomen aan de vraag of een dergelijke wijziging op basis van het bestemmingsplan voorzienbaar was.
    
    10.    [appellant] betoogt ten slotte dat het college het zicht op de cacaofabriek vanuit zijn woning niet deugdelijk heeft onderzocht en op onjuiste wijze heeft beoordeeld. Volgens hem geven de foto’s van de SAOZ die het uitzicht vanuit zijn woning weergeven niet het werkelijke beeld weer, nu de muur van Cargill, die op 1 meter van zijn perceel staat, door de SAOZ onzichtbaar is gemaakt. Ook uit de door hemzelf overgelegde foto’s blijkt dat hij zicht heeft op de bedrijfsbebouwing van Cargill, aldus [appellant].
    
    10.1.    Ook dit betoog faalt. Daargelaten dat de witte zijmuur van het fabrieksgebouw van Cargill wel degelijk zichtbaar is op de foto’s van de SAOZ, nu er op de foto’s op die plek een wit vlak te zien is waaruit blijkt dat [appellant] daar geen vrij uitzicht heeft, betreft dit deel van het fabrieksgebouw niet het deel waar de verhoging van de bebouwing tot 15 m is toegestaan. Nu in de tussenuitspraak is overwogen dat het toestaan van een bouwhoogte tot 12 m voorzienbaar was ten tijde van de aankoop van het perceel door [appellant] en het toestaan van een hogere bouwhoogte dan 12 m niet, is dit deel van het fabrieksgebouw, nu dat niet hoger is dan 12 m, voor de vraag of [appellant] door het toestaan van die hoogte planologisch nadeel heeft geleden niet relevant. Dat uit de door [appellant] zelf overgelegde foto’s voorts blijkt dat vanuit zijn woning tevens zicht bestaat op dat deel van de bedrijfsbebouwing waar de toegestane bouwhoogte 15 m is, betekent evenmin dat het college dit aspect op onjuiste wijze heeft beoordeeld. In dat kader is van belang dat in het advies van de SAOZ van januari 2017 is onderkend dat vanaf het perceel van [appellant] zicht bestaat op dat deel van de bedrijfsbebouwing, maar dat daarin uiteen is gezet dat dit niet tot een waardevermindering van het perceel heeft geleid.
    
    Conclusie en proceskosten
    
    11.    De Afdeling zal bepalen dat de rechtsgevolgen van het besluit van 19 november 2013 geheel in stand blijven.
    
    12.    Het college dient, omdat het besluit van 19 november 2013 is vernietigd, op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 13 oktober 2015 in zaak nr. 13/5214;
    
    III.    verklaart het door [appellant] bij de rechtbank ingestelde beroep tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Wormerland van 19 november 2013, met kenmerk Bwld2013_27/13-013360, gegrond;
    
    IV.    vernietigt dit besluit;
    
    V.    bepaalt dat de rechtsgevolgen van dit besluit geheel in stand blijven;
    
    VI.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Wormerland tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.273,64 (zegge: tweeduizend tweehonderddrieënzeventig euro en vierenzestig cent), waarvan € 2.227,50 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    VII.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Wormerland aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 408,00 (zegge: vierhonderdacht euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. N. Verheij en mr. B.J. Schueler, leden, in tegenwoordigheid van mr. I.S. Ouwehand, griffier.
    
    w.g. Van der Beek-Gillessen    w.g. Ouwehand
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 9 augustus 2017
    
    752.